Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1265/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust.1 , art. 17 pkt.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 października 2008 r. Nr XXVIII/408/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 108/7 i nr 883/3 oraz części ulicy Parkowej (działka nr 916/2).


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 1265/14

UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2008 r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła uchwałę Nr XXVIII/408/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie.

Wojewoda Małopolski złożył skargę na tę uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części w jakiej uchwalono plan dla działek: 108/7 i 883/3 oraz część ul. Parkowej (działka nr 916/2) - wskazanych Uchwałą Nr XXIII/310/08 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 27 maja 2008 r.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 647, zwana dalej u.p.z.p.) poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, polegające na nieogłoszeniu przez Burmistrza o możliwości składania wniosków do projektu planu przez zainteresowanych w toku procedury planistycznej, poprzedzającej wydanie kwestionowanej uchwały.

Wskazał, że zaskarżona uchwała podlegała już ocenie nadzorczej Wojewody Małopolskiego, który stwierdził wówczas nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 tekstu uchwały oraz nieistotne naruszenie prawa, polegające na niezgodności pomiędzy tytułem a treścią uchwały, w zakresie określenia przedmiotu uchwały - obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 grudnia 2008 r., znak: PN.11.0911-117-08).

W dniu 3 kwietnia 2014 r. do organu nadzoru wpłynął wniosek o wystąpienie ze skargą na uchwałę Nr XXVIII/408/08 Rady Miejskiej w Chrzanowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, w którym wskazano dostrzeżone naruszenia zasad i trybu sporządzania planu.

Na podstawie zebranych dokumentów organ nadzoru dokonał następujących ustaleń faktycznych. Sporządzanie planu miejscowego w Chrzanowie rozpoczęło się podjęciem przez Radę Miejską w Chrzanowie uchwały Nr IX/101/07 z dnia 29 maja 2007 r. (1) w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie. Uchwała ta wyznaczyła, jako obszar objęty opracowaniem, działkę nr 734/11. Burmistrz ogłosił i obwieścił przystąpienie do sporządzania planu miejscowego (ogłoszenie i obwieszczenie z dnia 11 lipca 2007 r., znak: AU.7322/3/07) dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, obejmującego obszar o powierzchni około 4 ha. Termin na składanie wniosków został wyznaczony do 10 sierpnia 2007 r.

Następnie Rada podjęła uchwałę Nr XVI/218/2007 z dnia 27 listopada 2007 r. (2) w sprawie zmiany Uchwały Nr IX/101/07 z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, która została unieważniona na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2007 r., znak: PN.II.0910-191-07.

Następnie Rada kolejny raz zmieniła uchwałę Nr IX/101/07 z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, przez Uchwałę Nr XX/251/08 z dnia 26 lutego 2008 r. (3). Poszerzono nią obszar objęty procedurą planistyczną o działki: 734/11, 734/9, 734/4, 734/12, 734/5, 734/6, 734/13, 732/898, 732/900, 732/901 wraz z częścią ul. Topolowej (dz. nr 756/30), ul. Szpitalnej (dz. nr 882) i ul. Cichej (dz. nr 134/7). W tym samym dniu Burmistrz Miasta Chrzanowa ogłosił i obwieścił poszerzenie terenu opracowania o fragment ul. Topolowej, ul. Szpitalnej i ul. Cichej w Chrzanowie (ogłoszenie i obwieszczenie znak: AU.7322/3/07/08) oraz możliwość składania wniosków do sporządzanego w poszerzonym zakresie planu do dnia 20 marca 2008 r.

Obszar objęty procedurą sporządzania planu został ponownie poszerzony Uchwałą Nr XXIII/310/08 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 27 maja 2008 r. (4), w której dodano do obszaru objętego procedurą planistyczną części działek: 108/7 i 883/3 oraz część ul. Parkowej (działka nr 916/2). Po tym poszerzeniu obszaru objętego procedurą planistyczną Burmistrz Miasta Chrzanowa nie ogłosił o możliwości składania wniosków, ale ogłosił i obwieścił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, obejmującego obszar ok. 4 ha, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach: 10 września 2008 r. -8 października 2008 r. W ogłoszeniu i obwieszczeniu podano również informację o możliwości składania uwag do dnia 22 października 2008 r. oraz o dacie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami - 6 października 2008 r.

Następnie Rada Miejska w Chrzanowie podjęła Uchwałę Nr XXVIII/408/08 z dnia 28 października 2008r. (5) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie. Publikacja uchwały nastąpiła w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 706, poz. 4882 z dnia 19 listopada 2008 r., a plan miejscowy wszedł w życie 20 grudnia 2008 r.

Dalej Wojewoda wskazał, że Rada Miejska podejmując kolejne uchwały w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, za każdym razem zmieniała załącznik graficzny do Uchwały Nr IX/101/07, jednakże tytuł uchwały pozostawał ten sam, tzn.: "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie". Ponieważ powyższe uchybienie uznano wówczas za nieistotne naruszenie prawa, nie stwierdzono nieważności uchwały w tym zakresie.

Analizując dokumentacje sprawy, organ nadzoru zwrócił uwagę, iż w toku procedury planistycznej, po poszerzeniu obszaru objętego procedurą sporządzenia planu Uchwalą Nr XXIII/310/08 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 27 maja 2008 r. (4) Burmistrz, wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), nie ogłosił o możliwości składania wniosków do poszerzonego projektu planu. Pominięcie tego etapu mogło w ocenie organu nadzoru, spowodować istotne ograniczenie udziału zainteresowanych w procedurze planistycznej, poprzez brak możliwości składania wniosków w tym zakresie.

Ponadto z przedłożonych dokumentów wynika, że ogłoszenie i obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nie zawierały załączników graficznych obrazujących obszar objęty projektem planu wyłożonym do wglądu. Powyższe nie jest konieczne w świetle obowiązujących przepisów prawa, ale mogłyby być celowe w uwzględnieniu niezmienionego tytułu uchwały, a ponad to wpływać na refleksję nadzorczą dotyczącą tego tytułu.

Osoby, które zasugerowały się tytułem projektu planu podanym w ogłoszeniach i obwieszczeniu, mogły nie wziąć udziału w wyłożeniu, sądząc, że nie dotyczy ono innych nieruchomości niż działka nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie (jak w tytule uchwały). Nazwa uchwały sugerowała, iż zmiana planu dotyczy jedynie nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, ze względu na to, że Rada Miejska w Chrzanowie pozostawiła stary tytuł uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, a w międzyczasie dwukrotnie poszerzała obszar, którego ma dotyczyć.

Co prawda, przepisy nie nakładają na Burmistrza obowiązku załączania mapek do ogłoszeń i obwieszczeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jednakże ze względu na mylący tytuł uchwały, brak takiego załącznika mógł istotnie wprowadzać w błąd zainteresowanych co do obszaru podlegającemu zmianom. Jak wynika z przedłożonych kopii: protokołu z dyskusji publicznej oraz wykazu uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, na dyskusji publicznej nie było zainteresowanych, nikt nie złożył również uwag do projektu planu, co może potwierdzać ww. wprowadzenie w błąd.

W ocenie organu nadzoru, już samo uchybienie Burmistrza, polegające na nieogłoszeniu o możliwości składania wniosków do poszerzonego projektu planu, spowodowało istotny błąd proceduralny, który skutkował brakiem realnej możliwości składania wniosków do planu przez zainteresowanych.

Jest to błąd który zgodnie z art. 28 u.p.z.p., może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części w jakiej uchwalono plan dla obszaru dla działek: 108/7 i 883/3 oraz część ul. Parkowej (działka nr 916/2) - wskazanych Uchwałą Nr XXIII/310/08 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 27 maja 2008 r. (4).

Ze względu na powyższe w ocenie organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia procedury wskazanej przez ustawodawcę w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., co w konsekwencji zgodnie z art. 28 u.p.z.p., jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w części w jakiej wskazano powyżej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Chrzanowa oświadczył, iż nie kwestionuje wykazanego w treści skargi stanu faktycznego wynikającego ze zrealizowanej procedury uchwalenia planu. W trakcie procedury uchwalania planu zaistniało uchybienie w postaci nie ogłoszenia o możliwości składania wniosków do poszerzanego planu.

Odmiennie jednak, niż to czyni Wojewoda Małopolski, Burmistrz Miasta Chrzanowa kwalifikuje powyższe uchybienie za nieistotne, biorąc pod uwagę zakres poszerzenia obszaru, dla którego plan był sporządzany, charakter zapisów planu dla tak poszerzanego obszaru oraz możliwość naruszenia interesów bądź prawa osób trzecich. Obszar poszerzenia planu zamykał się we własności Gminy Chrzanów i dotyczył wyłącznie zamierzenia realizacji ciągów komunikacyjnych. Tak opracowany plan został dokończony i uchwalony.

W tym samym terenie w oparciu o decyzję Wojewody Małopolskiego o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej zrealizowano budowę ronda wraz z drogami dojazdowymi i obecnie inwestycja w tym zakresie została włączona w układ komunikacyjny Miasta Chrzanowa, zaistniały więc skutki wynikające także z zapisu planu, kształtujące nieodwracalny stan prawno-faktyczny.

Na etapie realizacji zamierzenia inwestycyjnego w zakresie wskazanym powyżej nie było jakichkolwiek działań osób trzecich, z wykazaniem interesu prawnego, które kwestionowałyby tę inwestycję.

Na zakończenie Burmistrz oświadczył, że wnosi o oddalenie skargi ze względu na brak przesłanek do przyjęcia oceny istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XXVIII/408/08 z dnia 28 października 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie.

Skargę na tę uchwałę wniósł organu nadzoru tj. Wojewoda Małopolski. Skarga została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). . Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż także inne niż wskazane w skardze naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami) tj. w związku w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek, począwszy od podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na uchwaleniu planu skończywszy.

Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania- poza wskazanymi w skardze organu nadzoru. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przechodząc do rozpoznania skargi Wojewody Małopolskiego, należy stwierdzić, że zdaniem Sądu skarga ta jest uzasadniona

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana np. uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowiłoby to akceptację działań niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawową kwestią mającą znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem rozstrzygnięcie, czy brak realizacji art. 17 pkt. 1 ustawy o planowaniu - w stosunku do poszerzonego obszaru projektowanego opracowania - ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z tym przepisem, "wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia".

Jak wynika z akt planistycznych, pierwsza uchwała inicjująca procedurę planistyczną, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Nr IX/101/07 z dnia 29 maja 2007 r.) była przez Radę Miasta Chrzanowa trzykrotnie zmieniana.

Pierwsza zmiana (dokonana uchwałą Nr XVI/218/2007 z dnia 27 listopada 2007r.) została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2007r., i dla oceny procedury planistycznej w zaskarżonym zakresie nie ma znaczenia.

Druga zmiana (dokonana uchwałą Nr XX/251/08 z dnia 26 lutego 2008 r.) poszerzyła obszar objęty procedurą planistyczną o działki: 734/11, 734/9, 734/4, 734/12, 734/5, 734/6, 734/13, 732/898, 732/900, 732/901 wraz z częścią ul. Topolowej (dz. nr 756/30), ul. Szpitalnej (dz. nr 882) i ul. Cichej (dz. nr 134/7). W tym samym dniu, w którym Rada Miasta Chrzanowa ww. podjęła uchwałę, tj. w dniu 26 lutego 2008r., Burmistrz Miasta Chrzanowa ponownie zawiadomił (ogłosił) o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, wskazując na poszerzenie terenu opracowania. W tym samym dniu Burmistrz poinformował o możliwości składania wniosków do sporządzanego w poszerzonym zakresie planu do dnia 20 marca 2008 r., jak również ponownie zawiadomił o tym fakcie organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu planu. Oznacza to, że wobec tak podjętej (zmienionej) uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachowana została prawidłowa procedura planistyczna, wobec której nie sposób formułować zarzutów jej naruszenia.

Innymi słowy, procedura planistyczna dotycząca obszaru ustalonego zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Chrzanowa nr XX/251/08 z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie zmiany uchwały nr IX/101/07 z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie - nie budzi wątpliwości co do jej legalności i prawidłowości.

Dopiero uchybienia procedurze, które miały miejsce po trzeciej zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dokonanej uchwałą Nr XXIII/310/08 z dnia 27 maja 2008r.), która poszerzyła zakres terenu objętego procedurą planistyczną o części działek: 108/7 i 883/3 oraz część ul. Parkowej (działka nr 916/2), mają zdaniem Sądu istotne znaczenie dla oceny legalności prowadzonej procedury planistycznej.

Po podjęciu wspomnianej wyżej uchwały z dnia 27 maja 2008r., Burmistrz Miasta Chrzanowa nie ogłosił bowiem ponownie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, wskazując na poszerzenie ternu opracowania oraz o możliwości składania wniosków.

Po tej zmianie obszaru objętego planem Burmistrz skierował projekt planu do uzgodnień i opiniowania, a następnie ogłosił i obwieścił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki 734/11 przy ul. Szpitalnej w Chrzanowie, w dniach od 10 września 2008 r. do 8 października 2008 r. W ogłoszeniu i obwieszczeniu podano również informację o możliwości składania uwag do dnia 22 października 2008 r. oraz o dacie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami – wyznaczonej na dzień 6 października 2008 r.

Wskazać przy tym należy, że jak wynika z akt planistycznych projekt planu udostępniony został organom opiniującym i uzgadniającym w dniu 24 czerwca 2008r. w wersji uwzględniającej poszerzenie obszaru objętego procedurą planistyczną dokonanej uchwałą Nr XXIII/310/08 z dnia 27 maja 2008r., tym samym cały uchwalony następnie przez Radę Miejską w Chrzanowie plan uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie.

W kontekście powyższego uchybienia organu planistycznego w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw tych podmiotów. Jednym z elementów procedury planistycznej służącym powyższemu celowi jest przewidziana w art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość składania wniosków do planu w terminie nie krótszym niż 21 dni od dnia ogłoszenia o tej możliwości. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie (choćby hipotetycznej) możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia oczekiwań podmiotów, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć.

W świetle powyższych spostrzeżeń należy stwierdzić, że brak ogłoszenia o możliwości składania wniosków do planu, ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z naruszeniem i tak słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być w ocenie Sądu traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia organu planistycznego cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że uchybienie to ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest część uchwały tj. część w jakiej uchwalono plan dla działek: 108/7 i 883/3 oraz części ul. Parkowej (działka nr 916/2) - wskazanych Uchwałą Nr XXIII/310/08 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 27 maja 2008 r., należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność części uchwały Rady Miasta Chrzanowa wyłącznie w zaskarżonym zakresie.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011r. sygn. II OSK 1287/11). W niniejszej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień planu tylko w zakresie odnoszącym się do niektórych nieruchomości, nie spowoduje dezintegracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zarówno w jego części tekstowej jaj i graficznej - która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.)