Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1078/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 2,  art. 156  par. 1,  art. 183,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16,  art. 138  par. 2,  art. 145,  art. 146,  art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a  ust. 2,  art. 50,  art. 51,  art. 54
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Mark Stojanowski sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 111/08 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie oceny legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008r. w sprawie II SA/Bk 111/08 oddalił skargę A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] listopada 2007r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości M. gm. P., stanowiącej własność A. i W. R. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. na wniosek W. R. wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania w/w budynku mieszkalnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] października 1997r. i w związku z tym na podstawie art.105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. odwołał się W. R. i wskazał na naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w zakresie zabudowy działki nr [...].

Organ II instancji rozpatrując odwołanie podał, że decyzją z dnia [...] października 1997r. Kierownik Urzędu Rejonowego w A. po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego według projektu indywidualnego, na działce nr [...] (obecnie [...]) położonej we wsi M. gm. P. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2007r. oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym a mianowicie: stanowi jego lustrzane odbicie, zmieniono jego usytuowanie, czym naruszono warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992r., jak i obecnie obowiązującego z 2004r. oraz zwiększono powierzchnię użytkową piwnic. W ocenie organu odwoławczego okoliczności powyższe świadczą o tym, iż złożone przez kierownika budowy oświadczenie z dnia [...] września 2007r. o zgodności zrealizowanego budynku z projektem i pozwoleniem na budowę stwierdza nieprawdę. W istocie inwestor dokonał istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę naruszając warunki zabudowy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( art. 36a ust.5 pkt 7 prawa budowlanego). Z tych względów decyzję organu I instancji należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor A. R. podniósł, iż faktycznie zaistniały odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę a ostatecznym usytuowaniem budynku ale odstępstwa te nie są istotne, gdyż budynek nie zmienił swego przeznaczenia ani kubatury. W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi zarzucił naruszenie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego i art. 28 kpa poprzez sprzeczne z treścią tych przepisów przyznanie W. R. prawa strony postępowania. Podniósł, że w sprawie nie uwzględniono, iż do stosowania art. 59 ust. 5 prawa budowlanego należy uprzednio stwierdzić nieważność czynności przyjęcia przedmiotowego budynku do użytkowania. Temu zaś sprzeciwia się treść art. 54, 55, art. 36a i art. 57 ust.1 i 2 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008r. skargę A. R. uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze. zm.) zawiera kompleksowe uregulowania odnośnie całego procesu inwestycyjnego. Elementami tego procesu, w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, są nie tylko przepisy regulujące wydanie pozwolenia na budowę (art. 28-36 ustawy), ale również przepisy regulujące zmianę tego pozwolenia (art. 36a ustawy) oraz przepisy regulujące ewentualne odstąpienie od jego warunków stwierdzone w czasie budowy albo po jej zakończeniu (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 ustawy). Przepisy te pozwalają organom administracji kontrolować w trakcie całego procesu inwestycyjnego a więc w trakcie prowadzenia robót budowlanych, a także po ich zakończeniu, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wszystkie te przepisy, niezależnie od tego jakiego etapu procesu inwestycyjnego dotyczą, służą jednemu celowi, tj. doprowadzeniu do tego, aby roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Bezsporne jest, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję z dnia [...] października 1997r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku jednorodzinnego wg załączonego projektu indywidualnego. Jednak przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z warunkami pozwolenia a budowę, a mianowicie inwestor dokonał zmiany lokalizacji tego budynku. W konsekwencji budynek został częściowo wybudowany na terenie, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych trwałych. Sąd stwierdził, że odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego doprowadziło do zmiany warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu i stanowiło istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. W tym przypadku zastosowanie mają przepisy dotyczące odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz 51 ust. 4 ustawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy ma obowiązek uchylić dotychczasową decyzje o pozwoleniu na budowę. gdy decyzja z art. 51 ust.1 pkt 3 stanie się ostateczna. Zakwalifikowanie przez organ odwoławczy dokonanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne czyniło zasadnym wydanie decyzji w trybie art. 138 par. 2 kpa. Organ I instancji umorzył bowiem postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy jak to wyjaśnił organ odwoławczy, inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to odstępstwa miały istotny charakter. W takim przypadku zachodzą podstawy do kontynuowania postępowania i zakończenia go decyzją co do istoty sprawy. Brak przedmiotu postępowania uzasadniający jego umorzenie zachodzi jedynie wówczas, gdy brak było odstępstw lub odstępstwa te miały charakter nieistotny.

Sąd wskazał, że fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i jego przyjęcie bez jakiegokolwiek sprzeciwu nie stoi na przeszkodzie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego zgodności inwestycji w prawem. Nadto postępowanie w sprawie dotyczyło legalności i prawidłowości budowy budynku mieszkalnego a nie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie, stąd też za bezzasadny Sąd Instancji uznał zarzut naruszenia art. 59 ust. 54, 55, 57 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Także zarzut dotyczący przyznania W. R. praw strony, sprzecznie z przepisami prawa został uznany za nietrafny, ponieważ graniczenie stron postępowania jedynie do inwestora, dotyczy spraw toczących się w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. R. reprezentowany przez radcę prawnego. Zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.

1. naruszenie art. 134 § 1 w związku z art.141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 54, ustawy prawo budowlane, art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane, art. 104 kpa poprzez pominięcie ustalenia, że w tym stanie faktycznym organ I instancji prowadził dwa postępowania administracyjne. Pierwsze w sprawie zakończenia budowy i przystąpieniu do użytkowania i drugie, gdy organ I instancji rozpoznał wniosek W. R. i podjął decyzję o umorzeniu postępowania (w sensie jurydycznym nie mając podstaw do stosowania treści art. 145 kpa). Z tego względu wniosek W. R. powinien być rozpoznany w trybie art. 156 kpa, po przyznaniu mu prawa strony postępowania. A gdyby ten zarzut nie odniósł skutku to skarżący zarzucił naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie mającego wpływ na wynik postępowania sądowego faktu, że organ I instancji (jeśli nie prowadził z obu wniosków postępowań administracyjnych w sprawie zakończenia budowy i przyjęcia budynku do użytkowania oraz w sprawie ewentualnego wznowienia postępowania) to z pewnością nie prowadził tylko jednego postępowania z wniosku W. R., ale dwa postępowania administracyjne jedno dotyczące zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, a drugie w sprawie legalności wybudowania. Oba postępowania zakończyły się pomyślnie dla skarżącego.

3. błędną wykładnię ąrt. 54, art. 57 ust.1, ust. 3 ust. 4, art. 59 ust. 5, art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane w związku z treścią art. 16 kpa, art.104 kpa, art.146 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie nabytego przez skarżącego z mocy art. 54 ustawy prawo budowlane w związku z art. 104 kpa, art. 16 kpa prawa podmiotowego w postaci prawa użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego na skutek zakończenia budowy i tym samym naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz przyzwolenie na ponowne badanie tego prawa w trybie zwykłego postępowania administracyjnego w miejsce obowiązku stosowania przez organy administracji postępowania nadzwyczajnego z art. 156 kpa (wznowienie postępowania należy wykluczyć - art. 146 kpa). WSA w Białymstoku nie uwzględnił systematyki ustawy prawo budowlane i związaną z nią chronologię procesu inwestycyjnego (stosowanie art. 36a ust. 2, wymaga odebrania praw nabytych z mocy art. 54 ustawy prawo budowlane).

4. błędnej wykładni treści art. 54, art. 57 ust.1, ust.2, ust.3, ust. 4, art. 59 ust. 5, ust. 7, art. 36a ustawy prawo budowlane w związku z treścią art. 16 kpa , art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie równości stron postępowania i zaniechanie ochrony praw "nabytych przyznanych skarżącemu. Zarówno skarżący, jaki jego krewny W. R. wszczęli postępowania administracyjne, w których sankcją był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. W obu postępowaniach przyznano racje skarżącemu, w pierwszym nie sprzeciwiono się zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku. W drugim umorzono postępowanie i nie ustalono potrzeby stosowania art. 145 kpa i art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W związku z tym z mocy art. 54 ustawy prawo budowlane skarżący zakończył budowę i nabył prawo użytkowania budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego WSA w Białymstoku odmawia skarżącemu ochrony jego praw nabytych, co do zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego.

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 157 kpa z uwagi na to, że po nabyciu przez skarżącego prawa użytkowania budynku mieszkalnego sprawę legalności jego wybudowania winien w trybie nadzwyczajnym prowadzić jako rzeczowo w sprawie właściwy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.

Zdaniem skarżącego zakwestionowanie obu postępowań administracyjnych może odbyć się jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 kpa. Skoro organ I instancji prowadził dwa postępowania administracyjne i nie stwierdził przeszkód do użytkowania budynku mieszkalnego, to wskutek postępowania prowadzonego na wniosek skarżącego nabył on prawo użytkowania wybudowanego przez siebie budynku mieszkalnego. W związku z tym, że dokonane przez organ I instancji czynności w postępowaniu o zakończeniu budowy i przyjęciu do użytkowania podlegają ochronie wynikającej z treści art. 54, art. 57, art. 59 ustawy prawo budowlane oraz art. 104 kpa i art. 16 kpa. Wobec czego wniosek W. R. może być rozpoznany w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym prowadzony w oparciu o treść art. 156 kpa. Wówczas nie dojdzie do uchybienia treści art. 54 ustawy prawo budowlane, art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane oraz art. 16 kpa i art. 104 kpa. Szczególnie organ II instancji rozpoznając odwołanie W. R. nie badał tej kwestii (a przy wydawaniu decyzji zupełnie pomięto treść art. 145 kpa i art. 146 kpa. Zdaniem skarżącego, WSA w Białymstoku przy ferowaniu rozstrzygnięcia zupełnie pominął te fakty, a przez to nie uwzględnił także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika, że pozbawienie praw nabytych przez zastosowanie sankcji nieważności może nastąpić tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 146 kpa w tej sprawie nie może być mowy o wznowieniu postępowania. A w związku z tym gdyby nawet organ I instancji się mylił to uchybienie to winno być naprawiane przez organ wyższego stopnia.

W związku z tym, że dokonane przez organ I instancji czynności w postępowaniu o zakończeniu budowy i przyjęciu do użytkowania podlegają ochronie wynikającej z treści art. 54, art. 57, art. 59 ustawy prawo budowlane i art. 16 kpa. Gdyby w prowadzonym postępowaniu organ l instancji stwierdził nieprawidłowości wówczas winien sankcyjnie stosować treść art. 54 lub art. 57 ust. 4, jak również art. 59 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Żaden z tych przepisów nie został zastosowany. W tej sytuacji także rozpoznanie wniosku W. R. może jedynie odbyć się w oparciu o treść 156 kpa. Albowiem postępowania w sprawie zakończenia budowy i przyjęcia do użytkowania zakończyły się w sposób definitywny. A chronologia przepisów towarzyszących procesowi inwestycyjnemu nakazuje organowi II instancji najpierw obalić czynności działanie na podstawie art. 54 i art. 57 ustawy prawo budowlane. Zatem wniosek W. R. winien być rozpoznany w postępowaniu nadzwyczajnym (z wykluczeniem wznowienia postępowania - art. 146 kpa). WSA w Białymstoku nie uwzględnił, że w tym przypadku, kontrola legalności budowy budynku mieszkalnego winna odbywać się w oparciu o treść art. 156 kpa. W związku z powyższym właściwy rzeczowo jest organ II instancji, jako organ wyższego stopnia (art. 157 kpa). Wobec czego decyzja organu II instancji przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania nie jest właściwa. Skarżący wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ I instancji nie może stosować treści art. 145 kpa, a jedynie w takim wypadku decyzja organu II instancji miałaby sens. Na przeszkodzie temu stoi treść art. 146 kpa. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 1 października 1997 roku., wobec czego nastąpił upływ obu terminów przedawnienia 10 - letniego i 5 - letniego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia w całości i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. dalej : p.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 183 par.1 p.p.s.a. wynika, że naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę w jej granicach, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art.183 par.2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak tez naruszenie prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim przypadku, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego - dopiero bowiem po przesądzeniu że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez ten sąd przepis prawa materialnego (por wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA/WSA 2005/6/120, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt II FSK 1328/05 Lex nr 193 314).

Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania w pkt 1 skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art.134 par.1 w zw z art.141 par.4 p.p.s.a oraz art.54 i art.59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm; dalej prawo budowlane), art.104 kpa poprzez pominięcie ustalenia, że organ I instancji prowadził dwa postępowania : pierwsze w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania i drugie, które zakończyło się umorzeniem postępowania z wniosku W. R. Skarżący twierdził, że wniosek W. R. powinien być wobec tego rozpoznany w trybie art.156 kpa. i wtedy nie doszłoby do naruszenia art. 54, art.58 ust.7 prawa budowlanego i 16 kpa oraz art.104 kpa. Organ II instancji nie zbadał tej kwestii a przy wydawaniu decyzji pominięto treść art.145 i 146 kpa.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sformułowanie tego zarzutu jak i pozostałych oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej jest mało zrozumiałe.

Skarżący naruszenie przepisów p.p.s.a powiązał z przepisami prawa materialnego, tj. normami prawa budowlanego. Tymczasem zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego są pojęciowo odmienne, dotyczą one bowiem innych obszarów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie nigdzie nie wykazano, na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, aż tak wielu regulacji prawnych.

Ostatecznie można jednak z uzasadnienia tego zarzutu wywnioskować, że autor skargi kasacyjnej zarzuca, iż Sąd I instancji nie uwzględnił i nie ocenił mającego wpływ na wynik postępowania sądowego faktu, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania i nie stwierdził przeszkód do użytkowania obiektu budowlanego, wobec czego nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie kontroli legalności i prawidłowości budowy przedmiotowego domu jednorodzinnego w sytuacji gdy - jak twierdzi to skarżący - zakończyło się "postępowanie o zakończeniu budowy i przyjęciu do użytkowania".

Powyższy zarzut uznać należy za chybiony. Sąd pierwszej instancji w ramach sprawowanej kontroli nad zaskarżonymi do tego Sądu aktami administracyjnymi nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracji publicznej w ramach prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego, natomiast sąd ocenia czy działania tych organów w tym zakresie były zgodne z przepisami obowiązującej je procedury. W przypadku uznania, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a taka sytuacja jest w rozpatrywanej sprawie, Sąd przyjmuje ten stan jako faktyczną podstawę wyrokowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, iż organ odwoławczy, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec powyższego organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, którego celem było wyjaśnienie czy przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Uchylenie przez organ II instancji, na podstawie art.138 § 2 kpa, decyzji organu I instancji umarzającego postępowanie i przekazanie temu organowi niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania było zatem w pełni uzasadnione. Tak jak to wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny niezbędne jest w tej sprawie kontynuowanie postępowania w trybie art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zauważył i trafnie uznał, iż fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stwierdzić należy, że przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r. IV SA 2176/01, niepubl).

W związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez sąd I instancji art.145 § 1 pkt.2 p.p.s.a w zw, z art.156 § 1 i art.157 kpa przez to, że zdaniem skarżącego, kontrola legalności przedmiotowego budynku winna się odbywać w trybie nadzwyczajnym i powinien prowadzić ją jako właściwy rzeczowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, wobec czego zaskarżona decyzja jest niewłaściwa. Pogląd ten jest błędny. Zadania nadzoru budowlanego obejmują poza sprawami związanymi z rozpoczęciem robót budowlanych i przebiegiem ich realizacji także kontrolę legalności i prawidłowości wykonywania robót i przebiegu budowy, w tym także odstępstw w ich realizacji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym ostatnim przypadku organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wszcząć postępowanie objęte regulacją art. 50 - 51 prawa budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do zgodności prawem. Trzeba podkreślić, iż organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę winien niezwłocznie zawiadomić właściwy organ architektoniczno-budowlany ze względu na ewentualne uchylenie przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę (art.36a ust.2 prawa budowlanego). Tak więc konsekwencją wadliwego postępowania inwestora, który w sposób istotny, bez uzyskania uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art.50 - 51 prawa budowlanego. Nie można zatem w takim przypadku mówić o naruszeniu zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej wyrażonej w art.16 kpa, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Właśnie ustawa Prawo budowlane jest w tym przypadku szczególną regulacją.

Z powyższych rozważań wynika, że chybione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 54, art.57 ust.1 i ust.3, 4 , art. 59 ust.5, art.36a ust.2, art.51 ust.1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane w zw. z treścią art.16 kpa, art.104 kpa, art.146 kpa i 31 ust.3, art.32 Konstytucji RP. Rozpoznawana sprawa nie dotyczyła zawiadomienia o zakończeniu budowy ani wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, niniejsze postępowanie nie toczyło się także w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.145 - 151 kpa). Sąd I instancji nie mógł i nie stosował w tej sprawie przepisów prawa materialnego dotyczących użytkowania obiektu budowlanego ani też przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego. Nie mógł więc tych przepisów naruszyć przez błędną ich wykładnię. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące hipotetycznego zastosowania w sprawie przepisów art.145 i 146 kpa są bezprzedmiotowe, jako nieprzystające do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej spawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.