Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 261/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 34, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Z. w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 lutego 2022 r. nr IF-VII.7840.6.34.2021.AA w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 listopada 2021 r., nr 182/21 wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") oraz na podstawie art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta Chełm zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił E. i K. G. (dalej jako: "inwestorzy") pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i ściany oddzielenia przeciwpożarowego zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w C. przy ul. [...].

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. oraz, że spełnione zostały wymogi art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że postanowieniem z 8 listopada 2021 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego uznając, że sprawa o zniesienie służebności drogi koniecznej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o pozwolenie na przedmiotową budowę. Nadto wyjaśnił, że decyzją z 11 maja 2021 r. odmówił inwestorom wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w C. wskazując, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami zakazującymi sytuowane zjazdów w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Odwołanie od decyzji wniósł Z. D. Z. w L. (zwany dalej: "stroną" lub "skarżącym"), będący właścicielem działek nr [...], [...] i [...], obciążonych służebnością na rzecz nieruchomości inwestycyjnej.

Zarzucił organowi naruszenie:

- § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 p.b. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość inwestycyjna posiada urządzony dojazd do drogi publicznej, kiedy w dniu wydania zaskarżonej decyzji inwestorzy nie dysponowali drogą dojazdową do nieruchomości, tj. nie znajdowali się w posiadaniu (w rozumieniu przepis art. 336 Kodeksu cywilnego) służebności ustanowionej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie I Wydział Cywilny z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08. Jednocześnie podkreślił, że w/w służebność nie spełnia wymogów określonych w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż posiada szerokość mniejszą niż 5 m;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonych wniosków dowodowych oraz związanych z nimi okoliczności, a dotyczących tego, że przedmiotowa inwestycja, a w szczególności jej realizacja, sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia uczniów szkół Z. D. Z. w L. ;

- art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy interesy stron są sprzeczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby doprowadzić do polubownego zakończenia sporu pomiędzy stronami

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zmianę projektu budowlanego w zakresie usytuowania wjazdu na posesję i w konsekwencji bezzasadne obciążanie strony skarżącej skutkami prawnymi decyzji administracyjnych;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie o zniesienie służebności drogi koniecznej, która to służebność ma stanowić drogę dojazdową do inwestycji oraz wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Okręgowy w Lublinie w sprawie o sygn. akt II Ca 668/21 z powództwa inwestorów o wydanie nieruchomości celem wykonywania służebności drogi koniecznej i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo istnienia zagadnienia wstępnego.

Niezależnie od powyższego podał, że zaskarżona decyzja zawiera szereg uchybień w zakresie przepisów postępowania, w związku z powyższym spełnia przesłanki do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 11 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że ta jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Mianowicie organ odwoławczy uznał, że toczące się postępowanie sądowe o zniesienie służebności gruntowej nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Bezspornym jest, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie I Wydział Cywilny z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08 została ustanowiona służebność drogi koniecznej - przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Tym samym inwestorzy uzyskali dostęp do drogi publicznej poprzez ww. działki. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest pojęciem prawnym, a jego definicja została zawarta wart. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z uwagi na powyższe, organ administracji architektoniczno- budowlanej jest związany tym, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez sądownie ustanowioną służebność. Tym samym dopóki nie jest prawomocny wyrok uwzględniający powództwo o zniesienie służebności drogi koniecznej, dopóty istnieje dostęp do drogi publicznej i nie ma powodów, aby odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda podkreślił, że dla sprawy administracyjnej jaką jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bez znaczenia jest kwestia wydania inwestorom nieruchomości w celu wykonywania służebności czy wydania kluczy do bramy wjazdowej na nieruchomość skarżącego. Zarzuty skarżącego w postaci zastrzeżeń co do braku faktycznego dostępu inwestowanej działki do drogi publicznej nie zmieniają faktu, że posiada ona prawny dostęp do drogi publicznej i jest to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestorów przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z mapy stanowiącej załącznik do postanowienia o ustanowieniu służebności wynika, że droga konieczna będzie miała szerokość większą niż 3 m, jednak mniejszą niż 5 m, co odpowiada § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Bezsporne jest, że zgodnie z projektem zagospodarowania, działka nr [...] ma bezpośrednie nieograniczone dojście z chodników przy ul. [...] i [...], dlatego należy założyć, że droga konieczna będzie wykorzystywana jedynie jako dojazd, i na żadnym odcinku jej szerokość nie będzie mniejsza niż 3 m dopuszczone warunkami technicznymi. Z projektu zagospodarowania działki przedłożonego z wnioskiem o pozwolenie na budowę wynika natomiast, że funkcję dróg pożarowych będą pełnić ulice, do których przylega inwestowana działka i które spełniają wymogi drogi pożarowej. Z uwagi na powyższe szerokość drogi koniecznej mniejsza niż 5 m nie narusza przepisów warunków technicznych, ponieważ zarówno dojście do działki jak i spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej zostaną zapewnione przez przylegające do działki chodniki i drogi.

Ponadto dodał, że również zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z usług skarżącego, w związku z ustanowioną służebnością drogi koniecznej nie należy do kompetencji administracji architektoniczno-budowlanej. Bezzasadny jest też zarzut dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z powodu braku porozumienia między stronami w kwestii drogi koniecznej w sytuacji, kiedy postanowienie Sądu Rejonowego w Chełmie rozstrzygnęło o służebności, a kwestie dotyczące jej realizacji mogą być wyjaśniane jedynie w postępowaniu cywilnym.

Także w ocenie Wojewody, bez znaczenia dla sprawy są również plany inwestycyjne strony i ich ograniczenie z powodu istnienia służebności w postaci drogi koniecznej w sytuacji, kiedy inwestor legitymuje się prawomocnym postanowieniem ją ustanawiającym.

Strona, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na decyzję Wojewody, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9, art. 6 i art. 7 ust. 1 p.b. , poprzez bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość gruntowa należąca do inwestorów, posiada urządzony dojazd do drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego, kiedy to ustanowiona służebność nie spełnia wymogów określonych w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż służebność projektowanej drogi posiada szerokość mniejsza niż 5 m;

2) art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w szerszym zakresie, aniżeli uczynił to organ pierwszej instancji, tj. poprzez zmianę przez organ planowanego sposobu dostępu nieruchomości inwestorów do drogi publicznej - ze służebności drogi koniecznej ustanowionej na nieruchomości skarżącego, na dostęp za pomocą przylegających do działki chodników i dróg - co nie było przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji (nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji);

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistej szerokości służebności drogi koniecznej ustanowionej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie I Wydział Cywilny z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08 pomimo tego, że w piśmie z 14 października 2021 r. strona skarżąca wskazała, że szerokość planowanej drogi dojazdowej jest mniejsza niż 5 m;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych oraz związanych z nimi okoliczności, a dotyczących tego, że przedmiotowa inwestycja, a w szczególności jej realizacja, sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia uczniów szkół Z. D. Z.;

5) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawy interesy stron są sprzeczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby doprowadzić do polubownego zakończenia sporu pomiędzy stronami;

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę projektu budowlanego w zakresie usytuowania wjazdu na posesję i w konsekwencji bezzasadne obciążanie strony skarżącej skutkami prawnymi decyzji administracyjnych, w których skarżący nie był stroną, na treść których skarżący nie miał żadnego wpływu;

7) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu:

a) wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Chełmie pod sygn. akt I C 810/21;

b) wydania prawomocnego orzeczenia przez Sąd Okręgowy w Lublinie w sprawie o sygn. akt II Ca 668/21 - i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo istnienia zagadnienia wstępnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Istota sporu w niniejszej sprawie, w gruncie rzeczy dotyczy istoty (zasadności) oraz zakresu ustanowionej na działce skarżącego służebności jako dojazdu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania, a także utrudnień związanych z realizacja oraz funkcjonowaniem tej inwestycji.

Sąd całkowicie podziela ocenę tej kwestii dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08 dla działki należącej aktualnie do inwestorów nr [...] ustanowiona została służebność gruntowa przejścia i przejazdu po działkach numer [...], [...] i [...]. Nieruchomość władnąca czyli działka nr [...] stanowi działkę inwestycyjną.

Skarżący jako właściciel lub użytkownik wieczysty działek [...], [...] i [...] (nieruchomości obciążonej służebnością) uważa, że ustanowiona służebność nie zapewnia inwestorom dostępu do drogi publicznej, a tym samym inwestor nie spełnia warunku do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wyrażonego w art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b. Zdaniem skarżącego wynika to z kilku kwestii. Po pierwsze ustanowiona służebność nie spełnia wymogów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż posiada szerokość mniejsza niż 5 m; po drugie przed Sądem Rejonowym w Chełmie zawisła sprawa z powództwa skarżącego o zniesienie przedmiotowej służebności i po trzecie nieruchomości obciążone służebnością dotychczas nie zostały inwestorom wydane (udostępnione), o co również toczy się spór przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze tak zakreślone granice sporu sądu uznał, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Istotą służebności jest możliwość korzystania z nieruchomości obciążonej nie tylko przez każdoczesnego właściciela, ale również przez wszystkie inne osoby, które reprezentują jego prawa i potrzebują dostać się do nieruchomości władnącej. Bezsporne w sprawie jest, że planowane zagospodarowanie działek nr [...] i [...] jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości ma zatem prawo do realizacji spornej inwestycji. Natomiast legitymowanie się przez inwestorów przedmiotową służebnością jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do uznania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, że inwestycja posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej.

Tym samym, jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Rację jednak ma Wojewoda wskazując, że istotną cechą, pozwalającą na uznanie działki za budowlaną jest jej dostęp do drogi publicznej. Słusznie przy tym organ odwoławczy odwołuje się do rozumienie tego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż p.b. go nie definiuje. I tak, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej.

Słusznie przy tym uznały organy obu instancji, że nie ma żadnego związku pomiędzy prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o zniesienie służebności drogi konieczniej oraz wydanie inwestorom przez skarżącego części nieruchomości obciążonych rzeczoną służebnością. Nie sposób bowiem uznać, aby rozstrzygnięcia ww. spraw cywilnych miały determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu.

Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego i bez którego rozstrzygnięcia nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1543/09, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2284/19). Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02).

Powództwo o zniesienie służebności jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli ze zgromadzonych dowodów wynika, że istnieje służebność gruntowa, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w postaci powództwa o jej zniesienie. Organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Tym samym potencjalna możliwość zniesienia służebności gruntowej w przyszłości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz podstawy do jego zawieszenia. Organ administracji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny, który funkcjonuje w dacie wydania decyzji.

Podobnie rzecz się ma w kwestii dotyczącej udostępnienia inwestorom nieruchomości obciążonych służebnością. Jak już wyżej wskazano, pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy czym musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z uwagi na powyższe, organ związany jest tym, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez sądownie ustanowioną służebność. Tym samym dla sprawy administracyjnej jaką jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bez znaczenia jest kwestia wydania inwestorom nieruchomości w celu wykonywania służebności. Notabene w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w Chełmie z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I C 568/19 nakazujący skarżącemu wydanie inwestorom części działek nr [...], [...] i [...] w celu korzystania ze służebności drogi koniecznej. Ciąży zatem na skarżącym (nieprawomocny) obowiązek zaprzestania działania uniemożliwiającego inwestorom korzystania z ustanowionej służebności.

Również zarzut naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można uznać za skuteczny. Zgodnie z jego treścią dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi powiązanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymogu ochrony przeciwpożarowej, określonych w odrębnych przepisach. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

Z mapy stanowiącej załącznik do postanowienia o ustanowieniu służebności wynika, że droga konieczna będzie miała szerokość większą niż 3 m, jednak mniejszą niż 5 m. Bezsporne przy tym jest - co wymaga podkreślenia - że zgodnie z projektem zagospodarowania, działka nr [...] ma bezpośrednie nieograniczone dojście z chodników przy ul. [...] i [...] i w taki sposób zaprojektowano wejścia do budynku (4 otwory drzwiowe), dlatego należy założyć, że droga konieczna będzie wykorzystywana jedynie jako dojazd i na żadnym odcinku jej szerokość nie będzie mniejsza niż 3 m dopuszczone warunkami technicznymi. Z projektu zagospodarowania działki przedłożonego z wnioskiem o pozwolenie na budowę wynika natomiast, że funkcję dróg pożarowych będą pełnić ulice, do których przylega inwestowana działka i które spełniają wymogi drogi pożarowej. Z uwagi na powyższe szerokość drogi koniecznej mniejsza niż 5 m nie narusza przepisów warunków technicznych, ponieważ zarówno dojście do działki jak i spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej zostaną zapewnione przez przylegające do działki chodniki i drogi. Wskazana w rozporządzeniu o warunkach technicznych szerokość drogi koniecznej wynika z konieczności zapewnienia możliwości ochrony przeciwpożarowej i bezpieczeństwa osób poruszających się nią. W sytuacji, kiedy przedmiotowa droga konieczna nie będzie wykorzystywana do dojścia i ochrony przeciwpożarowej, jej szerokość wynosząca ponad 3 m odpowiada przepisom.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń art. 34 i 35 p.b. Zatwierdzony projekt ma wszystkie wymagane tymi przepisami elementy, a ich prawidłowość nie budzi wątpliwości.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia praw skarżącego przez to, że realizacja inwestycji spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa osób (dzieci i młodzieży) korzystających z nieruchomości skarżącego, a to w szczególności z uwagi na użycie przez inwestora ciężkiego sprzętu i prowadzenie uciążliwych prac budowlanych. Po pierwsze badanie tego typu kwestii jak również tych związanych z planami inwestycyjnymi strony skarżącej zostało wyłączone spod kognicji organu udzielającego pozwolenia na budowę. Decyzja pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, a organ nie ma prawnych możliwości uzależnienia wydania decyzji pozwolenia na budowę od spełnienia innych warunków niż wymienione w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (np. zgody sąsiadów lub sposobu prowadzenia robót budowlanych). Po drugie, jakkolwiek podniesione okoliczności są możliwe do wystąpienia jednakże prawdopodobieństwo ich wystąpienie jest znikome. Zważyć należy, że teren budowy powinien być ogrodzony i wyraźnie oznaczony z jednoczesnym zakazem wstępu osób nieupoważnionych (postronnych). Tym samym, ryzyko wystąpienia podnoszonych okoliczności jest mało realne.

Podsumowując, sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszanie przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. W szczególności w zaskarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, a organ odwoławczy odniósł się kolejno do zarzutów odwołania wyjaśniając dlaczego uznaje je za nieuzasadnione.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.