Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2306/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 69, art. 70
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 124/14 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b, art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.- dalej jako u.t.d.) oraz Lp. 1.1 i 2.10 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy, utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nakładającą na H. S. karę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z tymi przepisami dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Z treści Lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, iż wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych. Z kolei na podstawie Lp. 2.10 wskazanego załącznika za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b również nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8.000 złotych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Powyższe okoliczności ustalono podczas kontroli drogowej w dniu 23 lutego 2013 r. we Wrocławiu, kiedy zatrzymano do kontroli samochód marki Opel o nr rej. [...], którym kierował H. S. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem.

Zdaniem organu, okoliczności faktyczne wskazują na to, że skarżący podejmował i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. Jak wynika z opisu zdarzeń zawartych w protokole kontroli skarżący odebrał dwoje pasażerów spod kina "Helios" przy ul. Kazimierza Wielkiego, których następnie zawiózł na wskazany przez nich adres, czyli na ul. Kowalską pod hotel "Jester". Kontrolowany kierowca oświadczył, że przewożeni pasażerowie są znajomymi jego kolegi oraz że nie pobrał od nich żadnej opłaty. Przesłuchany w charakterze świadka pasażer pojazdu M. K. wyjaśnił, że w dniu 22 lutego 2013 r. około godz. 23:30 zadzwonił pod nr telefonu znaleziony w Internecie, pod którym oferowany był przewóz osób i zamówił przewóz spod kina "Helios" do hotelu "Jester". Następnie został telefonicznie poinformowany, że przyjedzie pojazd marki Opel Vectra w kolorze czerwonym. Po przyjeździe samochodu wsiadł do niego wraz z osobą towarzyszącą i zamówił przewóz pod wskazany hotel. W czasie jazdy pasażer uzyskał informację, że kurs będzie kosztował 30 zł. Po przyjeździe na miejsce świadek zapłacił kierowcy wskazaną kwotę. Powyższe zeznania zostały również potwierdzone przez drugiego pasażera - J. M.

W ocenie organu, z okoliczności faktycznych ustalonych na podstawie protokołu kontroli oraz zeznań pasażerów wynika jednoznacznie, że strona wykonywała transport drogowy, który wymaga uzyskania licencji zgodnie z art. 5b ust. 1 u.t.d. Ustawa o transporcie drogowym nie dotyczy m.in. przewozów drogowych wykonywanych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób. Powyższe wyłączenie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie znajduje zastosowania w sytuacji ustalenia, iż wykonywany przewóz pojazdem do 9 osób ma charakter odpłatny. W niniejszej sprawie niewątpliwie wykonywany przez stronę przewóz miał charakter odpłatny, co potwierdzają zeznania świadków, którzy wskazali, że za przejazd zapłacili kwotę 30 złotych.

Za nieuzasadnione organ uznał wyjaśnienia skarżącego jakoby w chwili kontroli przewoził znajomych swojego kolegi, a przewóz miał charakter nieodpłatny. Przeczą bowiem temu zeznania świadków będących pasażerami pojazdu. Podkreślił, że pobranie opłaty w związku z wykonywanym przewozem, wyklucza możliwość przyjęcia, że przewóz ma charakter nieodpłatny.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że tenże nie ma statusu przedsiębiorcy, organ odwołał się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, iż przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Jeżeli w istocie taka byłaby wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż skarżący miał status przedsiębiorcy, skoro podejmował działania faktyczne polegające na odpłatnym przewozie drogowym osób bez licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani na transport drogowy taksówką.

Za oczywistą okoliczność organ uznał również fakt, że kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, gdyż potwierdza to dowód rejestracyjny. Jednocześnie zauważył, że w odniesieniu do kontrolowanej usługi przewozowej nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., bowiem pomiędzy stronami nie została zawarta w formie pisemnej umowa w lokalu przedsiębiorstwa, a opłata za przejazd została wniesiona gotówką w zatrzymanym do kontroli pojeździe, a nie w lokalu przedsiębiorstwa.

Jednocześnie GITD zauważył, iż strona nie powołała okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ani nie mogła przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do naruszenia doprowadziły, a które mogłyby spowodować nieobciążanie jej karą.

II.

W skardze H. S. zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz., U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako k.p.a.), oraz naruszenie art. 4, 5, 69 i 70 u.t.d.

W jego ocenie, decyzje przede wszystkim wadliwie ustalają stan faktyczny sprawy, a nadto naruszają prawo materialne, w tym przepisy prawa o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, a także kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarówno z treści protokołu kontroli, jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynikało, czy i w jaki sposób inspektor stwierdził istnienie przesłanek dla zakwalifikowania przewozu jako "okazjonalnego zarobkowego przewozu osób". Sam fakt, iż osoba fizyczna faktycznie przewozi swoim pojazdem inną osobę nie powinien rzutować na kwalifikację tego stanu rzeczy jako wypełniającego znamiona przewozu, który wymaga posiadania licencji. Osoby, które jechały razem ze skarżącym ubrane były w stroje cywilne, równocześnie po dotarciu na wskazane miejsce, niezwłocznie do działania przystąpili inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, co jednoznacznie wskazuje na okoliczność, iż przewożeni pasażerowie pozostawali w porozumieniu z tymi inspektorami. Według ustaleń skarżącego jedna z osób będących w sprawie świadkami była lub jest inspektorem ITD. Żaden jednak z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje kontroli i oceny wydarzenia zainicjowanego przez inspektora kontroli, wręcz przez niego sprowokowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1621/08).

Podwójna rola, w jakiej występowali faktycznie "świadkowie" (a w istocie pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego), nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Nie przewidują one bowiem stosowania prowokacji, w szczególności takich, w których inspektorzy występują w roli rzekomych świadków, nie uczestnicząc następnie we właściwych czynnościach kontrolnych. Pozwala to faktycznie stwierdzić, w ocenie strony skarżącej, że kontrola rozpoczęła się nie w momencie zatrzymania go po dotarciu na wskazane przez pasażerów miejsce, ale faktycznie już w momencie, gdy pasażerowie ci wsiedli do jego samochodu. Prowadzi to wprost do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 69 i 70 u.t.d. Art. 69 ust. 1 tej ustawy wymaga od inspektorów wykonywania czynności w umundurowaniu (a nie zachodziła żadna z przesłanek wyłączająca taką powinność), zaś art. 70 - dokonywania czynności po okazaniu legitymacji służbowej.

Strona skarżąca dalej argumentowała, że inspektorzy ITD w oczywisty sposób próbowali obejść przepisy postępowania, dzieląc faktyczną kontrolę niejako na dwa etapy - pierwszy, prowadzony przez ubranych w cywilne stroje i nie ujawniających swojej tożsamości rzekomych "pasażerów", drugi - już w drodze właściwej kontroli przez umundurowanych funkcjonariuszy. Nie może być jednak wątpliwości, iż - w kontekście przebiegu zdarzeń - był to spójny ciąg, składający się na jedną całość. Fakt, iż czynności dokonywało kilku inspektorów, którzy wykonywali różnego rodzaju działania i funkcje, nie może zacierać ogólnego obrazu sytuacji. Podwójna rola, w jakiej występowali "pasażerowie", winna dyskwalifikować ich jako potencjalnych świadków w sprawie. Skoro bowiem są oni zatrudnieni w strukturach organu, który przeprowadzał kontrolę, a co więcej - sami w tej kontroli uczestniczyli - w żaden sposób nie mogą zostać uznani za świadków zdarzenia. Taka kumulacja ról w postępowaniu administracyjnym byłaby niedopuszczalna.

Strona skarżąca stwierdziła zatem, iż należało pominąć przesłuchania świadków jako środek dowodowy, co z kolei winno skutkować podważeniem ustaleń poczynionych na ich podstawie. Skarżący nie podejmował ani nie wykonywał wymienionej w art. 4 u.t.d działalności w zakresie przewozu osób "podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie przewozu osób pojazdami". Faktycznie żaden z dowodów, które w skuteczny sposób mogłyby być podstawą rozstrzygnięcia nie daje podstaw do stwierdzenia, iż skarżący wykonywał jakiekolwiek czynności, które świadczyłaby o prowadzeniu działalności (nawet dorywczo). Jedyne bowiem co faktycznie uczynił, a więc przewiezienie pasażerów, jest samo w sobie zdarzeniem prawnie irrelewantnym. Nie zachodził przypadek wykonywania przewozu okazjonalnego.

III.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 124/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Organy trafnie przyjęły, że skarżący wykonywał w dacie zdarzenia objętego kontrolą drogową przewóz okazjonalny, a pojazd, którym wykonywano usługę, nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym w prawie.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. "przewóz okazjonalny", to "przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego". Tak skonstruowane unormowanie, odczytywane łącznie z przepisami unijnymi oraz z potocznym rozumieniem słowa "okazjonalny" pozwala twierdzić, że "przewóz okazjonalny" stanowi odmianę przewozu osób, przy czym nie może mieć cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani przewozu wahadłowego. W odróżnieniu jednak od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika. W tym też sensie nie może być utożsamiany z przewozem osób taksówką.

Zestawienie ustalonych w sprawie okoliczności z przesłankami dającymi się wyprowadzić z art. 4 pkt 11 u.t.d. i § 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U. UE. L. 2009. nr 300 s. 88), pozwala twierdzić, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań. Skarżący oferował bowiem, pojazdem nie noszącym oznaczeń właściwych taksówkom, usługi przewozu upubliczniając poprzez reklamę w Internecie numer telefonu służący do zamawiania tego rodzaju usługi i na wezwanie telefoniczne stawił się w umówionym miejscu, po czym wyraził gotowość przewiezienia dwóch osób za opłatą.

W tego rodzaju jednorazowym działaniu skarżącego nie można doszukać się ani cech przewozu regularnego, ani regularnego specjalnego, czy też wahadłowego. Okoliczności towarzyszące spornemu zdarzeniu. wskazują, że skarżący nieprzypadkowo wykonał usługę mieszczącą się zakresie przewozu okazjonalnego, przyjmując świadomie zlecenie zmierzające do takiego właśnie celu.

Wykonywaniem transportu drogowego osób jest nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z pasażerem na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów. Wyrazem tej oferty jest również oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonywania usługi przewozowej.

Jak dalej wskazał WSA, działania skarżącego nie sposób także uznać za "przewóz z grzeczności" już choćby z tego powodu, że świadczący okazjonalny przewóz osób otrzymał wynagrodzenie za swą usługę. Za przewóz z grzeczności uznaje się bowiem sytuację, w której "posiadacz pojazdu nie ma interesu w przewożeniu danej osoby, a kieruje nim wyłącznie uprzejmość. O istnieniu interesu świadczy jakikolwiek ekwiwalent majątkowy uzyskany przez posiadacza (np. wynagrodzenie, całkowity lub częściowy zwrot kosztów przejazdu) lub należny posiadaczowi, nawet jeżeli ten go nie otrzymał np. przejazd "na gapę" - tak A. Olejniczak [w:] A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, A. Kozieł, A. Olejniczak, A. Pyrzyńska, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz, tom III, Zobowiązania - część ogólna, Lex 2010, komentarz do art. 436, punkt 29).

Podejmując się wykonania usługi transportowej, mającej cechy przewozu okazjonalnego osób i wykonując świadczenie w tym zakresie, skarżący niewątpliwie wykonywał transport drogowy, lecz nie legitymował się licencją, której posiadanie stanowi ustawowy warunek podjęcia i wykonywania takiej działalności (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Tego rodzaju postępowanie wyczerpuje znamiona czynu opisanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - Lp. 1.1. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji). Skarżący posługiwał się przy tym pojazdem samochodowym, który nie spełniał wymagań przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d., gdyż pojazd którym dysponował był przystosowany konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą. Stanowi to naruszenie opisane w Lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.

W konsekwencji za te dwa naruszenia organy słusznie wymierzyły karę 10.000 zł, stosując ograniczenie, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d.

Odnosząc się natomiast do zarzutów natury proceduralnej WSA zauważył, że protokół z kontroli drogowej ma cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Skarżący podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, a także nie przedstawił w toku postępowania dowodów przeciwnych, zatem moc dowodowa protokołu kontroli oraz zeznań świadków nie została skutecznie obalona.

Do przesłuchania świadków uczestniczących w przewozie doszło niezwłocznie po jego wykonaniu, co potwierdzają zapisy co do czasu czynności w protokole kontroli drogowej oraz protokołach przesłuchania świadków. Dowód z ich zeznań ma walor dowodu bezpośredniego.

Zgodnie z tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowaną w motywach wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1158/11, skorzystanie przez pracowników administracji publicznej z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu kontrolnym stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli.

Z kolei "prowokacja", według znaczenia ujętego w "Słowniku języka polskiego" oznacza "podstępne działanie mające na celu nakłonienie kogoś do określonego postępowania, zwykle szkodliwego dla niego i osób z nim związanych". Świadkowie - przesłuchani pracownicy organu, którzy byli pasażerami - nie inicjowali czynności mających nakłonić skarżącego do podejmowania nielegalnego przewozu, lecz wyłącznie skorzystali z usługi przejazdu oferowanej już przez skarżącego poprzez jej reklamowanie na stronie internetowej. Skorzystanie z takiej oferty nie nosi znamion prowokacji. Z akt nie wynika by świadkowie prowadzili czynności w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożyły zeznania wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których - jako pracownicy organu Inspekcji Transportu Drogowego są powołane. Okoliczność, że świadkowie są zatrudnieni w tej instytucji nie powoduje utraty przez nich zdolności do składania zeznań w takim charakterze.

Tym samym, czynność zatrzymania pojazdu celem przeprowadzenia kontroli wykonywanego przewozu była wykonana zgodnie z wymogami określonymi w art. 69 i 70 u.t.d.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości.

Wyrokowi WSA we Wrocławiu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w

szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 4, 5, 69 i 70 ustawy o transporcie drogowym.

Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, a na wypadek stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia jedynie prawa materialnego - o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za wszystkie instancje.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji bez śladu jakiegokolwiek dowodu przyjmuje za własne twierdzenia organu dotyczące okoliczności zdarzenia, które skutkowało ukaraniem skarżącego.

Wskazał, iż H. S. przypadkowo, w ramach przysługi dla znajomego, znalazł się w sytuacji, w której przewiózł dwie osoby pojazdem. Nie prowadził i nie prowadzi tego rodzaju usług w sposób zorganizowany, stały czy nawet dorywczy. Nie ogłasza też nigdzie o chęci wykonywania takiej działalności. Wskazanych "pasażerów" (inspektorów) zabrał w ramach odosobnionego incydentu.

Jak również zauważył, zdaniem WSA, działanie inspektorów nie miało charakteru prowokacji, albowiem zadzwonili oni na numer, który zamieszczony był w ogłoszeniu. Sąd pierwszej instancji popełnia jednak istotny błąd, albowiem przyjmuje - czego nie potwierdza żaden dowód - iż numer, na który zadzwonili inspektorzy, a także ogłoszenie, z którego numer ów pochodził, należą do skarżącego. Tymczasem zarówno numer jak i ogłoszenie powiązane są z osobą trzecią.

Występujący w podwójnej roli inspektorzy ITD, którzy pełnili w sprawie funkcję rzekomych świadków, jak również ich umundurowani koledzy, nigdy nie wykazali, iż zamawiając taksówkę zadzwonili do skarżącego. Jest to zresztą jasne, gdyż takie zdarzenie nie miało miejsca, a cała sytuacja powstała w wyniku nieporozumienia.

Na całą sytuację nakłada się fakt wątpliwego nie tylko prawnie, ale i moralnie postępowania pracowników ITD, którzy z jednej strony wykorzystali w sprawie ubranych po cywilnemu kolegów, ale równocześnie przez długi czas nie przyznawali tego faktu.

Wyraźnie obrazuje to przy tym swoisty rozdźwięk w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji - skoro bowiem uznaje swoiście rozumianą prowokację jako element dozwolonych działań operacyjnych, to zadziwiające, iż nawet nie próbuje się odnieść do sposobu prowadzenia tych czynności, w szczególności braku umundurowania i wylegitymowania się funkcjonariuszy ITD.

W świetle powyższego nie można racjonalnie utrzymywać, iż sposób prowadzenia działań operacyjnych, których ofiarą padł skarżący, był prawidłowy. Dyskredytuje to zgromadzony w wyniku tych działań materiał dowodowy. Skarżący stał się w istocie przedmiotem postępowania, pomimo iż jego wina polegała na tym, że znalazł się w niewłaściwym miejscu o niewłaściwej porze i zgodził się pomóc znajomemu. Nikt jednak nie zadał sobie trudu, by skonfrontować przedstawioną przez niego wersję z rzeczywistością, co więcej - nikt nie próbował przedstawić spełniającego choćby minimalne standardy potwierdzenia okoliczności, iż "usługa przejazdu była oferowana przez skarżącego poprzez jej rozreklamowanie na stronie internetowej".

Brak w tych okolicznościach podstaw do tego, by wykorzystywać zgromadzony na podstawie zeznań rzekomych "świadków" materiał dowodowy. WSA zrobił to jednak, czym naruszył nie tylko wskazane wyżej przepisy postępowania (i usankcjonował ich naruszenie przez organ), ale również działał wbrew podstawowym zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Z akt postępowania nie wynika okoliczność, by skarżący prowadził jakiekolwiek działania marketingowe związane z zarzucanym mu procederem, a także by wyrażał chęć/gotowość do wykonywania takich czynności.

Okoliczność ta jest niezwykle istotna również w świetle oceny materialnoprawnej stawianego skarżącemu zarzutu.

Zarzut stawiany skarżącemu dotyczy wykonywania z naruszeniem art. 5 u.t.d. przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 4 tejże ustawy krajowym transportem drogowym osób jest "podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie przewozu osób pojazdami". Tymczasem skarżący takiej działalności nie podejmował ani też nie wykonywał. Przewóz, który wykonał, nie miał charakteru przewozu okazjonalnego.

Dodać należy, iż nawet przyjmując (co jest wysoce wątpliwe) wykonywanie przez skarżącego określonych czynności, to nie należałoby ich traktować jako przewozu okazjonalnego, a - co najwyżej - wykonywanie transportu drogowego taksówką. Osobnym zagadnieniem - które zresztą nie było w sprawie badane - jest okoliczność, czy skarżący miał licencję na takie usługi i czy dotyczyła ona pojazdu, którym się poruszał. Skarżący zaznaczył, iż naruszenia takie kwalifikowane są na podstawie innych przepisów niż zarzucone skarżącemu (inna pozycja w załączniku do ustawy o transporcie drogowym).

W przedmiotowej sytuacji stwierdzić należy, iż zarówno postępowanie, jak i kwalifikacja prawna przyjęta przez organ, a powtórzona przez WSA, są błędne i naruszają wymienione przepisy prawa materialnego.

Równocześnie strona skarżąca kasacyjnie wskazała, iż pojazd, którym poruszał się H. S. nie mógł naruszać art. 18 ust. 4a i następne u.t.d., przede wszystkim dlatego, iż - jak wskazano wyżej - nie zachodził przypadek wykonywania przewozu okazjonalnego.

Tym, samym, zaskarżony wyrok winien ulec uchyleniu, bowiem skarżący nie wykonywał przewozu okazjonalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do jednego z koniecznych wymogów tego środka (art. 176 p.p.s.a.). Jego spełnienie poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych polega przy tym na dokładnym wskazaniu tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez WSA. Określenie podstaw musi być zatem precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast zobowiązany do czynienia w tym zakresie założeń bądź konstruowania domniemań odnośnie do sensu sformułowanych zarzutów.

Analizowana skarga kasacyjna nie odpowiada przyjętemu przez ustawodawcę wymogowi klarownego wskazania naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa (w tym przypadku jedynie procesowego). Skarżący kasacyjnie powołuje bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o transporcie drogowym bez bliższego wskazania w ramach formułowanego zarzutu, istoty tego naruszenia i jego wpływu, choćby potencjalnego, na wynik sprawy, a także bez powiązania ich z przepisami ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia

26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu zarzutu skargi kasacyjnej wziął pod uwagę twierdzenia strony wyrażone w uzasadnieniu tego środka. Tym samym na podstawie zarzutu procesowego, odczytanego w kontekście przeprowadzonej analizy całokształtu luźnych uwag strony sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, możliwe było odkodowanie istoty wadliwości zarzuconej wyrokowi WSA we Wrocławiu.

W ocenie Sądu w środku odwoławczym strona kwestionuje wadliwość oceny przez WSA ustaleń faktycznych organu dokonanych na podstawie zgromadzonych dowodów. W szczególności zwraca uwagę na:

▪ nieprawidłowe przyjęcie, iż funkcjonariusze GITD mieli prawo zastosować prowokację względem skarżącego,

▪ niewyjaśnienie rzeczywistej roli H. S. w wykonywaniu rzekomo stwierdzonego okazjonalnego przewozu osób,

▪ niewyjaśnienie, jaki rodzaj transportu - o ile w ogóle - wykonywał skarżący i czy posiadał inną niż żądana przez organy licencję np. na wykonywanie transportu drogowego taksówką,

▪ brak powiązania numeru udostępnionego w Internecie (pod którym można zamawiać przewozy) z osobą skarżącego,

▪ niewłaściwe ukaranie za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, w sytuacji gdy w ogóle to nie był przewóz.

VI.

W kontekście powyższego należy zatem zauważyć, iż w sprawie niewątpliwe jest to, że po zamówieniu przez M. K. i J. M. przejazdu (pod dostępnym w Internecie numerem telefonu), pojawił się w umówionym miejscu wskazany w trakcie rozmowy telefonicznej pojazd, którym kierował skarżący. Po uzgodnieniu z nim ceny przejazdu oraz miejsca docelowego, skarżący wykonał przewóz. Nikt go do tego ani nie zmuszał, ani nie wywierał na nim jakiejkolwiek presji (pośredniej czy bezpośredniej). Natomiast składając wyjaśnienia do protokołu już po zatrzymaniu pojazdu przez umundurowanych funkcjonariuszy ITD, skarżący podawał informacje nie korespondujące z rzeczywistością, przede wszystkim wskazując, iż nie pobrał od pasażerów jakiejkolwiek opłaty, a także powoływał się na fakty, których później w ogóle nie udowodnił, ani nie pomógł funkcjonariuszom w wyjaśnieniu istoty sprawy. Zaznaczyć należy, iż wszczęte postępowanie administracyjne zmierzało do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów o transporcie drogowym, tj. niezgodnego z prawem przewozu osób. Skarżący miał pełne prawo do udowadniania - w drodze stosownych wniosków - swojego stanowiska, w tym do wyłączenia swojej odpowiedzialności. W postępowaniu tym ani nie przedstawił licencji na przewóz okazjonalny ani też nie wskazał żadnej innej licencji, która mogłaby świadczyć o tym, że wykonywany przez niego przewóz odbywa się w zgodzie z wymaganiami prawnymi. Co istotne, choć skarżący często podnosił, że spornym przejazdem oddawał przysługę koledze, to jednak nigdy w klarowny sposób nie zawnioskował o jego przesłuchanie ani też nie podał jego szczegółowych danych, umożliwiających funkcjonariuszom weryfikację jego wersji.

W ocenie Sądu takie działanie strony nie mieści się w ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady jej koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Choć niewątpliwie to organ musi prowadzić postępowanie administracyjne i dociekać prawdy obiektywnej, to jednak strona nie może pozostawać w tym procesie całkowicie bierna, czy wręcz utrudniać organowi wyjaśnienie istoty sprawy.

VII.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, iż obowiązek, a zarazem uprawnienie do prowadzania przez ITD kontroli pojazdów, znajduje umocowanie w przepisach art. 69 i art. 70 u.t.d. Rzeczywiście jest tak, iż żaden z tych przepisów nie przewiduje kontroli i oceny wydarzenia zainicjowanego przez samego inspektora, nawet jeżeli później nie bierze on udziału we właściwych czynnościach kontrolnych, a zastępuje go w nich inny funkcjonariusz. Ratio legis takiego rozumienia uprawnień kontrolnych wynika z potrzeby ochrony osób wykonujących legalny transport drogowy przed ewentualnymi nadużyciami ze strony funkcjonariuszy ITD, którzy swoim zachowaniem mogliby ewentualnie prowokować sytuacje stanowiące naruszenie np. zasad wykonywania transportu drogowego. W powołanej w skardze kasacyjnej sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1621/08 rzeczywiście do takiego nadużycia doszło, bowiem to funkcjonariusze ITD byli w istocie inicjującymi wadliwe wykonywanie transportu, który - co istotne - odbywał się w sposób prawnie dopuszczalny, a więc przy spełnieniu wymagań prawnych (w szczególności posiadanie licencji). Zwrócić należy uwagę, iż w tamtej sprawie karę nałożono za naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy i wyznaczonych przystanków. Zestawiając to z faktem, iż to na wyraźną prośbę pasażera (nieumundurowanego inspektora ITD), a więc w wyniku jego bezpośredniej presji, kierujący naruszył ustalone warunki przewozu, który do momentu naruszenia odbywał się w sposób legalny, nie może być tolerowane. Tak widziane postępowanie funkcjonariuszy ITD słusznie zostało zatem zakwestionowane.

Sytuacja skarżącego jest jednak znacząco odmienna od tej opisanej wyżej. Skarżący został bowiem ukarany za to, iż w ogóle nie posiadał licencji właściwej dla danego rodzaju przewozu, a nie za to, że "został sprowokowany" do jej nieposiadania, a w istocie nie chciał wykonywać transportu". To skarżący dobrowolnie przyjechał w miejsce zamówione przez świadków, uzgodnił z nimi cenę i zawiózł ich na wskazane miejsce. Nikt go do tego ani nie zmuszał, ani też nie wywierał na nim jakiejkolwiek presji. Takich działań funkcjonariuszy ITD nie można w realiach niniejszej sprawy traktować w kategorii prowokacji, a zgromadzonych dowodów za nielegalne.

Niewątpliwe jest to, iż skarżący dokonał przewozu oraz nie współpracował z ITD w wyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności w wykazaniu rzeczywistego stanu rzeczy (jak wyglądał przewóz, na czyje zlecenie się odbywał). W takiej sytuacji skarżący musi się liczyć z konsekwencjami prawnymi. Pomijanie przez niego roli, jaką w obrocie odgrywa konieczność uzyskania stosownej licencji na przewóz i wykonywania go w sposób legalny, nie może zyskać aprobaty. Skarżący łamie przepisy obowiązujące wszystkich przedsiębiorców wykonujących transport drogowy. Poza względami bezpieczeństwa takiego działania (pozostawanie poza jakąkolwiek kontrolą organów państwa), skarżący godzi również w legalnie działających przedsiębiorców, legitymujących się właściwą licencją, ponoszących z tego tytułu obciążenia. W istocie w sposób bezprawny godzi więc w legalnie funkcjonującą konkurencję. Takie działanie musiało spotkać się z negatywną reakcją właściwych organów, a postawa skarżącego nie zasługuje w tej sytuacji na ochronę.

Żadnego znaczenia w sprawie nie ma to, iż numer, pod którym dokonano zamówienia pojazdu, którym przyjechał skarżący, należy do innej osoby. Ta okoliczność nie zmienia tego, że to skarżący przyjechał po świadków, samochodem wskazanym w trakcie rozmowy. To, że numer telefoniczny nie należy do niego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie przesądza o braku jego odpowiedzialności.

VIII.

Chybione jest także kwestionowanie niewłaściwego ukarania skarżącego za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, w sytuacji gdy w ogóle to nie był przewóz. Otóż tak sformułowany zarzut jest niewłaściwy, bazuje bowiem na przekonaniu, że przewozu w ogóle nie było, brak zatem podstaw do karania za użycie niewłaściwego pojazdu.

Na marginesie należy zauważyć, iż z uwagi na takie postawienie zarzutu, poza kontrolą kasacyjną pozostają rozważania o możliwości jednoczesnego ukarania za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego (gdy jest ona wymagana) i jednoczesne ukaranie za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Ze względu na zakres zaskarżenia i sformułowany zarzut, kwestia ta pozostaje poza kontrolą instancyjną.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O należnych organowi kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.