Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 700/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w zw. z art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 2, ust. 5, art. 142 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 65 ust. 3, art. 110 ust. 3, art. 141 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 154  168
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze skarg M. P. i Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr N-I.7581.2.2.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu III decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr GN.6821.8.2019 oraz pkt III decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr GN.6821.8.2019; II. oddala skargę Gminy Miasto [...] w całości; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr N-I.7581.2.2.2022 Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołań M. P. oraz Gminy Miasto [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr GN.6821.8.2019 orzekającą o zwrocie udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (odpowiadające dawnej działce nr [...]) oraz nr [...] (odpowiadającej dawnej działce nr [...]) oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. działki o dawnym oznaczeniu nr [...] - jako bezprzedmiotowe.

Jak wynika z akt sprawy, M. P. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2019r. oraz J. P. wnioskiem z dnia 3 września 2019 r., (spadkobiercy po W. P., byłej współwłaścicielce), wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...], powstałe z podziału działki nr [...], odpowiadające m.in. dawnym działkom nr [...] i [...] w obrębie [...].

W dalszej kolejności wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2019 r. M. P., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej obecnie jako działka nr [...], odpowiadającej m.in. dawnej działce nr [...] w obrębie nr [...].

W związku z faktem, że wnioskowane do zwrotu działki stanowią własność Gminy Miasto [...], Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], z dnia [...] października 2019 r., nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia ww. spraw, wyznaczając Starostę [...] do ich rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu złożonych wniosków, Starosta [...] decyzją z dnia 16 lipca 2020 r., nr GN.6821.8.2019 umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części nieruchomości, położonej w R., obręb [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,2722 ha i nr [...] o pow. 0,2218 ha, objętej KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] na rzecz spadkobierców poprzedniej współwłaścicielki W. P. tj. M. P. i J. P. oraz na rzecz byłego właściciela tj. M. P., jako bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P., reprezentowanego przez K. P., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 19 listopada 2020 r., nr N-I.7581.2.75.2020 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda rozpatrując przedmiotową sprawę nie podzielił argumentacji Starosty, że w rozstrzyganej sprawie nie ma się do czynienia z przypadkiem wywłaszczenia nieruchomości. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ponowne zebranie materiału dowodowego i przeprowadzenie jego wnikliwej analizy, celem ustalenia czy cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem został zrealizowany, co pozwoli z kolei orzec o ewentualnym zwrocie bądź odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. nr GN.6821.8.2019 orzekł:

I.

1. o zwrocie udziałów w łącznej wysokości: 2/4 części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. obręb [...] jako działki nr: [...] o pow. 0,0372 ha, [...] o pow. 0,0737 ha, [...] o pow. 0,1217 ha, stanowiącej własność zgodnie z księgą wieczystą nr [...] Gminy Miasto [...]

­ na rzecz spadkobierców jej poprzedniego współwłaściciela tj.

a) M. P. s. M. i W. w udziale - 1/4 części,

b) J. P. s. M. i W. w udziale - 1/4 części,

2. Ostateczna decyzja o zwrocie udziałów w łącznej wysokości: 2/4 części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2722 ha i działka nr [...] o pow. 0,2218 ha położonej w R., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. obręb [...], zgodnie z mapą z projektem podziału w skali 1:1000 i wykazem zmian gruntowych sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. G. - Usługi Geodezyjne z siedzibą w R., przyjętą do ewidencji Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] września 2021 r. pod numerem: [...], stanowiącą integralną część decyzji.

3. Przejście prawa własności do ww. udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości na rzecz: M. P. i J. P. - nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna.

4. Nieruchomość podlega zwrotowi w ww. częściach ułamkowych, w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu.

5. Wykonalna decyzja o zwrocie ww. udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, stanowi podstawę stosownych wpisów i ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i w operacie ewidencji gruntów i budynków.

II.

1. O zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] należności za zwracany udział 1/2 części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości w łącznej wysokości: 4.941 zł, która stanowi różnicę pomiędzy zwaloryzowanym odszkodowaniem (5 210 zł), a kwotą wynikającą ze stopnia zmniejszenia wartości zwracanego gruntu (269 zł) - do zwrotu której zobowiązani są:

a. M. P. w wysokości: 2 470,50 zł

b. J. P. w wysokości: 2 470,50 zł

2. Powyższą należność tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna na rachunek bankowy Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności tytułem zwrotu odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

3. Wierzytelność Gminy Miasta [...]w kwocie: 4 941 zł wraz z należnymi odsetkami podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej.

III. O umorzeniu postępowania w części, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. działki o dawnym oznaczeniu [...] w obrębie [...] - jaka znajduje się w obszarze obecnej działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. obręb [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność zgodnie z księgą wieczystą nr [...] Gminy Miasto [...] - jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji M. P., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika oraz Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli odwołania.

M. P. w swoim odwołaniu zaskarżył ww. decyzję Starosty w zakresie pkt III, zarzucając tej części decyzji błąd w ustaleniach faktycznych prowadzących do ustalenia, że postępowanie zwrotowe odnośnie przedmiotowej działki stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez potraktowanie pisma M. P. z dnia 12 września 2018 r. skierowanego do Biura Gospodarki Mieniem, wyrażającego chęć ubiegania się o zwrot działki nr [...] jako pisma bez znaczenia w przedmiotowej sprawie.

M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt III i nakazanie Staroście [...] dalszego prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej działki.

Z kolei Gmina Miasto [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła decyzję Starosty w zakresie pkt I i II wskazując, że wydana decyzja jest nieprawidłowa ze względu na brak charakteru wywłaszczeniowego umowy oraz ustanowienie hipoteki na części nieruchomości.

Wojewoda Podkarpacki, opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 kwietnia 2022r. nr N-I.7581.2.2.2022, po rozpoznaniu odwołania M. P. oraz Gminy Miasto [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a zakwestionowana w odpowiednich częściach decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji podkreślił, że z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym z ww. przepisu wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego faktycznie cel ten wynika. Z tym, że o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni, cel ten ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości.

Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. poszerza zakres stosowania ww. przepisu do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Wojewoda wyjaśnił, że aktami notarialnymi z dnia [...] lipca 1981 r. odpowiednio Rep. [...], Rep. [...], Rep. [...] wszystkie z 1981 r., Skarb Państwa nabył działki oznaczone wówczas nr [...], położone w R. w ówczesnym obrębie nr [...], pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku w [...] - zgodnie z ostateczną decyzją zatwierdzoną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...].

Organ II instancji uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dotyczącą zwrotu udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr: [...]. Uzasadnieniem dokonania zwrotu udziałów był fakt, że na ww. działkach nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, tj. budową Parku Kultury i Wypoczynku w [...], co stanowiło podstawę do orzeczenia o ich zwrocie.

Organ odwoławczy podkreślił, że z przeprowadzonych przez Starostę w dniu 21 października 2021 r. oględzin nieruchomości wynika, że dawna działka nr [...] (odpowiadająca aktualnie działce nr [...] w Obr. [...]) jest mocno zakrzaczona, porośnięta samosiejkami i drzewami, natomiast jej teren jest nieogrodzony. Z kolei na dawnej działce nr [...] (odpowiadającej aktualnie działkom nr [...] i [...] w Obr. [...]) zostały urządzone ogródki działkowe, jednak i na niej występują zakrzaczenia oraz jest ona porośnięta samosiejkami. Przez teren ww. działek przebiega infrastruktura techniczna m.in. linia wysokiego napięcia 110 KV, napowietrzna linia energetyczna 15 KV, kablowa linia energetyczna 15 KC oraz sieć kanalizacji deszczowej. W ocenie Wojewody ww. działki nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1981r. Rep. [...]. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że w sposób celowy na terenie przedmiotowej nieruchomości w ramach działań związanych z wywłaszczeniem powstała jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem Parku Kultury i Wypoczynku. Przeprowadzenie przez przedmiotowe działki infrastruktury technicznej nie uzasadnia przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutu odwołania M. P. dotyczącego wniosku z dnia 19 sierpnia 2019 r. o zwrot nieruchomości objętej tym wnioskiem, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, że roszczenie to wygasło w konsekwencji niedochowania wymaganego przepisem art. 136 ust. 5 u.g.n. trzymiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego dołączone do akt sprawy pismo M. P. z dnia 12 września 2018 r., skierowane do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], informujące o zamiarze ubiegania się o zwrot działki nr [...], nie jest tożsame z wnioskiem o jej zwrot. Wobec powyższego postępowanie zwrotowe w stosunku do ww. działki stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Gminy Miasto [...] dotyczącego braku charakteru wywłaszczeniowego umowy, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, że w przedmiotowa sprawa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości. Poprzedni właściciel nieruchomości w przypadku będącym przedmiotem rozstrzygnięcia spadkobiercy byłego właściciela, który umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa w okresie obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości może domagać się zastosowania wobec niego przepisów art. 136 i 137 u.g.n., celem rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Skarb Państwa kupuje nieruchomości dla zrealizowania na nich określonych celów publicznych. Do takich sytuacji dochodziło w okresie obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz aktualnie, w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczające jest wykazanie, że dany obszar został odpowiednio zagospodarowany. Brak zagospodarowania terenu bądź zagospodarowanie go niezgodnie nawet z ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i podstawę odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe warunki z art. 136 u.g.n.

Z kolei odnosząc się do zarzutu odwołania Gminy Miasto [...] dotyczącego ustanowienia hipoteki na części nieruchomości, Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1842/20, zgodnie z którym przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nie stanowi podstawy materialnoprawnej do orzekania w sprawie zabezpieczenia wierzytelności, która wiąże się ze zwrotem nieruchomości, gdyż przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą układać się ze stronami o stosowane zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zapisu w osnowie decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji.

Od powyższej decyzji M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata M. B. oraz Gmina Miasto [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi.

M. P. zaskarżył ww. decyzję Wojewody w zakresie utrzymania w mocy pkt III decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 64 § 2 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu zarzutu podniesionego w odwołaniu stwierdzającego, że Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] po stwierdzeniu, że pismo M. P. z dnia 12 września 2018 r. nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, nie wezwał wnoszącego do usunięcia braków, poprzez sprecyzowanie wniosku o zwrot działki, czym naruszył treść art. 64 § 2 k.p.a.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji częściowo, w zakresie utrzymania w mocy pkt III decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. w sprawie zwrotu nieruchomości oraz uchylenie pkt III ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...] w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi, M. P. wyjaśnił, że po otrzymaniu od M. P. pisma z dnia 12 września 2018 r. Biuro Gospodarki Mieniem Gminy Miasta [...] w przypadku stwierdzenia, że ww. pismo nie czyni zadość wymaganiom ustawy, powinno wezwać wnoszącego do usunięcia braków, poprzez sprecyzowanie wniosku o zwrot działki do właściwego organu w terminie nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] przekazując niniejszą sprawę do rozpoznania Staroście [...] nie przekazało ww. pisma, uniemożliwiając tym samym Staroście rozważenie znaczenia ww. pisma w sprawie oraz ustalenie prawidłowości postępowania Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], a w szczególności, czy Biuro to dopuściło się naruszenia prawa polegającego na niezastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a. Powyższy fakt znajduje odzwierciedlenie w piśmie Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2022 r., a więc już po złożeniu odwołania przez M. P. Z pisma Starosty wynika wprost, że w chwili wydawania decyzji przez Starostę, organ ten nie dysponował pismem M. P. z dnia 12 września 2018 r. i dopiero w postępowaniu między instancyjnym na skutek wniosku Starosty, pismo z dnia 12 września 2018 r. zostało przesłane do Starostwa [...] w dniu 25 stycznia 2022 r. i w dalszej kolejności zostało ono przesłane do Wojewody Podkarpackiego.

W ocenie skarżącego Wojewoda odpowiadając na zarzut odwołania nie rozpoznał zarzucanego w odwołaniu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Samo stwierdzenie, że pismo Skarżącego z dnia 12 września 2018 r. nie jest tożsame z wnioskiem o jej zwrot nie stanowi rozpatrzenia zarzutu naruszenia ww. przepisu.

Skarżący wskazał, że bezspornym jest, że ww. pismo nie spełniało wymagań ustalonych w przepisach dotyczących prawidłowego sformułowania wniosku o zwrot nieruchomości, jednak organ odwoławczy nie zajął stanowiska odnośnie konieczności wezwania skarżącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie.

Końcowo Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie wniknął w istotę art. 64 § 2 k.p.a. i wobec braku argumentów usprawiedliwiających jego naruszenie nie zajął stanowiska w tym zakresie, pomimo, że jest to kluczowe dla treści odwołania i sanowi istotny problem niniejszej sprawy.

Z kolei Gmina Miasto [...] reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła ww. decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. w zakresie pkt I i II decyzji. Pełnomocnik Gminy w skardze zawnioskowała o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zwrocie ¼ udziału we własności działek nr [...] i [...] Obr. [...], na rzecz J. P. i zwrocie przez niego zwaloryzowanego odszkodowania oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w tym zakresie;

2. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zwrocie ¼ udziału we własności działek nr [...] Obr. [...] na rzecz M. P. i zwrocie przez niego zwaloryzowanego odszkodowania oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w tym zakresie;

3. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 listopada 2020 r. nr N-I.7581.2.75.2020 w części, w której uchylił do ponownego rozpoznania decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania w zakresie zwrotu udziału ¼ na rzecz M. P. we własności działek nr [...] i [...] Obr. [...] oraz zwrotu działki o dawnym oznaczeniu [...] w Obr. [...];

4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak prawidłowej oceny całości materiału dowodowego sprawy w zakresie ustalenia, że umowy z dnia [...] lipca 1981 r. Rep. [...] i Rep. [...] miały charakter wywłaszczeniowy;

2. rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że odwołanie J. P. od decyzji Starosty [...] z dnia 16 lipca 2020 r. nr GN.6821.8.2019 było skuteczne w zakresie interesu prawnego M. P., który ww. decyzji Starosty nie zaskarżył.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazała, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od dnia wejścia w życie wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, a na pewno od dnia 14 maja 2019 r. kiedy znowelizowany został art. 136 u.g.n., każdy ze współuprawnionych do zwrotu nieruchomości ma samodzielną legitymację wnioskową o zwrot udziału w nieruchomości odpowiadającemu jego udziałowi w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w spadku po poprzednim właścicielu/współwłaścicielu. Każdy z wnioskujących o zwrot działa więc w granicach własnego interesu prawnego a organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o zwrot, w przypadku zgłoszenia kilku żądań, rozpatruje w istocie kilka spraw połączonych z nakazu ustawodawcy w jednym postępowaniu administracyjnym. Taki stan prawny istniał w dniu 16 lipca 2020 r., kiedy Starosta [...] wydawał swoją decyzję po raz pierwszy. Orzekał nie w jednej sprawie ale w istocie w trzech sprawach dotyczących zwrotu udziału ¼ w prawie własności dawnych działek [...] i [...] Obr. [...] na rzecz M. P.; zwrotu udziału ¼ w prawie własności dawnych działek [...] i [...] Obr. [...] na rzecz J. P. oraz zwrotu nieruchomości stanowiącej dawną działkę [...] Obr. [...] na rzecz M. P. Starosta decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w całości. Organ I instancji uznał, że wszystkie umowy zawarte w dniu [...] lipca 1981 r. (Rep. [...]) nie były umowami wywłaszczeniowymi.

Od tej decyzji odwołanie wniósł jedynie J. P. Zatem postępowanie odwoławcze mogło się toczyć jedynie w zakresie jego interesu prawnego tj. zwrotu udziału ¼ w prawie własności dawnych działek nr [...] i [...] Obr. [...]. Decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 listopada 2020 r. o uchyleniu zaskarżonej jedynie przez J. P. decyzji Starosty [...] w całości naruszała rażąco art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż rozstrzygnęła sprawę, która stała się ostateczna, poprzez brak odwołania od niej przez uprawniony podmiot jakim był M. P.

Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika przy braku wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 16 lipca 2020 r. przez M. P., orzekanie w przedmiocie zwrotu udziału ¼ w prawie własności dawnych działek nr [...] i [...] Obr. [...], tj. w zakresie w jakim jest spadkobiercą po W. P., której przysługiwał udział ½ w prawie własności tych działek w chwili ich nabycia przez Skarb Państwa oraz w przedmiocie zwrotu dawnej działki nr [...] Obr. [...], którą sprzedał jako jedyny właściciel Skarbowi Państwa, było niedopuszczalne. Dalsze orzekanie przez organy w tym przedmiocie jest dotknięte wadą nieważności.

Odnosząc się do tej części zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego, w której utrzymała ona decyzję Starosty [...] o zwrocie udziału ¼ we własności działek nr [...] Obr. [...] (wywodzących się z działek [...] i [...]) Gmina wskazała, że uznanie, iż umowy ich zbycia były umowami wywłaszczeniowymi jest przedwczesne ze względu na zgromadzony materiał dowodowy.

Strona skarżąca podtrzymała również zarzut błędnego orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 701/22 tut. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: P.p.s.a.) połączył sprawy o sygn. II SA/Rz 700/22 i II SA/Rz 701/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowienie zostało doręczone stronom postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu podniesionego w skardze Gminy Miasta [...], dotyczącego obarczenia wodą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 19 listopada 2020r. w całości, jak również decyzji Starosty [...] z 31 grudnia 2021r. oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z 14 kwietnia 2022r. w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie udziału ¼ we własności działek o dawnym oznaczeniu [...] i [...] na rzecz M. P. Strona skarżąca podnosiła, że skoro odwołanie od pierwotnej decyzji Starosty z 16 lipca 2020r. złożył jedynie J. P., to z uwagi na fakt, że działał wyłącznie w ramach własnego interesu prawnego związanego wyłącznie z własnym udziałem w wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy a w dalszej kolejności i Starosta mogli prowadzić postępowanie wyłącznie w zakresie interesu prawnego J. P. Uchylenie natomiast przez Wojewodę decyzji Starosty z 16 lipca 2020r. w całości a następnie ponowne prowadzenie postępowania co udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, przysługujących zarówno J. P., jak i M. P., świadczyło zdaniem skarżącej Gminy o rażącym naruszeniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Sąd tego zrzutu nie podzielił. Decyzją z 16 lipca 2020r. Starosta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu udziału we współwłasności wywłaszczonych działek o dawnym oznaczeniu nr [...] i [...]. Starosta w decyzji tej uznał, że umowy, na podstawie których doszło do sprzedaży ww. działek na rzecz Skarbu Państwa nie miały charakteru wywłaszczeniowego. Ponadto stwierdził, że roszczenie w sprawie zwrotu działki o nr [...] wygasło z uwagi na złożenie wniosku o jej zwrot po terminie. Odwołanie od tej decyzji złożył J. P. – jako jeden ze spadkobierców po W. P. a Wojewoda Podkarpacki ww. decyzję Starosty uchylił w całości.

Nie ulega wątpliwości, że J. P. – jako jedna ze strona postępowania i spadkobierca osoby wywłaszczonej miał legitymację do zaskarżenia decyzji Starosty z 16 lipca 2020r., umarzającej w całości postępowanie zwrotowe. Odwołanie jest dewolutywnym środkiem zaskarżenia, co oznacza, że jego złożenie przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji w całości. Organ odwoławczy jest zatem uprawniony do zbadania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że po pierwsze, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania (A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam. Teryt. 1995/6, s. 80) i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w I instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (wyrok SN z 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000/9, poz. 338; odmienny pogląd – o związaniu organu odwoławczego granicami odwołania – sformułowano w wyroku NSA z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, LEX nr 338307 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności (zob. np. wyrok NSA z 9.10.1992 r., V SA 137/92, ONSA 1993/1, poz. 22; wyrok NSA z 6.02.1998 r., I SA/Gd 648/96, LEX nr 33702 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.). Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 1.12.1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.).

Należy w tym miejscu wskazać na dopuszczalność zaskarżenia części decyzji. Jest to możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. np. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 3015/19, LEX nr 3058918; wyrok NSA z 25.06.2013 r., I OSK 309/12, LEX nr 1557304; wyrok NSA z 5.07.2017 r., II OSK 2746/15, LEX nr 248039 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.5. Decyzja organu I instancji staje się wówczas ostateczna w pozostałym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy z obowiązku rozstrzygania całości sprawy (wyrok NSA z 30.11.2020 r., I OSK 2061/20, LEX nr 3089545 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.). Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła jednak w stosunku do decyzji Starosty [...] z 16 lipca 2020r., gdyż umarzała ona postępowanie zwrotowe w całości. Należało więc uznać, że w wyniku wniesienia odwołania przez jedną ze stron postępowania Wojewoda – jako organ odwoławczy uprawniony był do rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31.03.1998 r., III SA 1567/96, LEX nr 35915; wyrok NSA z 30.04.1998 r., II SA 148/98, LEX nr 41651; wyrok NSA z 11.12.1998 r., I SA/Gd 2300/96, LEX nr 36124; wyrok NSA z 14.10.1999 r., IV SA 1313/98, LEX nr 48725 – cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.).

Ponadto, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, iż z chwilą zainicjowania przez stronę postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, po stronie organu odwoławczego powstaje obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej, tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Przy czym podkreślenia wymaga, że dla właściwego zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest nie tylko podjęcie dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia ad meritum, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19; z 16 marca 2021 r., I OSK 291/21; z 12 października 2021 r., I OSK 552/21; wyrok WSA w Łodzi z 25 maja 2021 r., II SA/Łd 138/21; wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2021 r., II SA/Wa 1223/20; wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 192/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Należało więc uznać, że w wyniku odwołania jednej ze stron postępowania Wojewoda był zobowiązany do dokonania w ramach kontroli instancyjnej podstaw i zasadności co do umorzenia w całości przez organ I instancji postępowania zwrotowego. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda w decyzji z 19 listopada 2020r. uznał, że nie zachodzi bezprzedmiotowość co do całości postępowania i w konsekwencji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi instancji, przy czym na ówczesnym etapie postępowania Gmina nie wnosiła sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej Wojewody. Decyzja ostateczna weszła do obrotu prawnego, wyniku czego organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie orzekł o zwrocie udziałów po ¼ części na rzecz M. P. i J. P. w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości o dawnym oznaczeniu działek nr [...] i [...].

Wbrew zarzutom skargi Gminy Miasta [...], umowy sprzedaży udziałów we współwłasności działek nr [...] i [...] przez W. P. z [...] lipca 1981r. miały charakter wywłaszczeniowy.

W aktach notarialnych z dnia [...] lipca 1981r. w sposób wyraźny wskazano, że W. P. sprzedaje na rzecz Skarbu Państwa udziały we współwłasności dziąłek nr [...] i [...] na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.).Wskazano również w sposób wyraźny, że zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1980r. nr [...], działki te są niezbędne Skarbowi Państwa pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku w [...].

W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym nie budzi wątpliwości, że w przypadku umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. mamy do czynienia ze specyficznymi okolicznościami jej zwarcia, jako że właściciel nieruchomości działał pod presją wywłaszczenia, co niewątpliwie determinowało swobodę zawarcia tej umowy. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Dlatego też była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Wyrazem tego szczególnego charakteru analizowanej umowy jest przepis art. 216 ust. 1 u.g.n., na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. - które dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Treść wspomnianych aktów notarialnych wskazuje wprost, że zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1980 r. nr [...], działki nr [...] i [...] były niezbędne Skarbowi Państwa pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku w [...]. W aktach sprawy znajduje się ww. decyzja, ustalająca realizację fragmentu parku Kultury i Wypoczynku, która w sentencji rozstrzygnięcia odwoływała się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1973 r. nr [...], który obowiązywał w dacie wywłaszczenia.

Zgodnie z wytycznymi planów miejscowych oraz programowo – przestrzennych, stanowiącymi załącznik opisowy nr 1a do decyzji z [...] stycznia 1980 r., teren objęty decyzją oznaczony był w planie symbolem E71ZP oraz w planie szczegółowym (odstępstwo od miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...] " zatwierdzone Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1974 r.) symbolem B33ZP został przeznaczony pod realizację części projektowanego parku kultury i wypoczynku z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W wytycznych wskazano ponadto, że teren przeznaczony jest pod realizację zieleni parkowej i zieleńców z ciągami pieszymi (zieleń parkowa o funkcji parku ogólno – miejskiego z urządzeniami towarzyszącymi). Ze względów klimatycznych w pasie 150 m od osi rzeki [...] nie należało projektować zieleni wysokiej, przeznaczając ten teren na zieleń niską, a na pozostałej przestrzeni projektować grupy luźno rozrzuconej zieleni wysokiej, umożliwiającej spływ zimnego powietrza wzdłuż doliny.

Odnosząc tak określonych wytycznych w zakresie realizacji celu wywłaszczenia w postaci parku kultury i wypoczynku do faktycznego zagospodarowania objętych decyzją nieruchomości, zauważyć należy, że z protokołu oględzin z 21 października 2021 r. wynika, że na działce oznaczonej uprzednio nr [...] znajdują się zakrzaczenia, rosną samosiejki oraz drzewa (owocowe i orzech). Teren jest mocno porośnięty. Z kolei na działce nr [...] urządzone zostały ogródki działkowe a znajdują się na niej również samosiejki i zakrzaczenia. Stwierdzono, że na ww. działach brak jest jakichkolwiek śladów realizacji Parku Kultury i Wypoczynku.

W ocenie Sądu, taki sposób zagospodarowania działek nie realizuje celu wywłaszczenia, polegającego na urządzeniu parku kultury i wypoczynku. Zapisy załącznika do decyzji powyżej opisanej określały charakter i rodzaj zieleni jaką należało urządzić w ramach inwestycji i co istotne, miała to być zieleń wpisująca się w zaplanowaną strukturę, jaką stanowi realizacja parku, a nie zieleń dziko rosnąca. W ocenie Sądu, ogródki działkowe czy też zieleń nieuporządkowana i dziko rosnąca w postaci drzew owocowych, samosiejek i zakrzaczeń w taką strukturę się nie wpisują.

Powyższej oceny nie zmienia również fakt, że w załączniku 1a do decyzji z [...] stycznia 1980r. nr [...] wskazano, że w pasie 150m od osi rzeki [...] nie należy projektować zieleni wysokiej. Wskazano tam, że powyższe ograniczenie jest podyktowane względami klimatycznymi, natomiast teren ten należy przeznaczyć na zieleń niską a na pozostałej przestrzeni projektować grupy luźno rozrzuconej zieleni wysokiej, umożliwiającej spływ zimnego powietrza wzdłuż doliny. Należy więc zauważyć, że zapisy zamieszczone w załączniku opisowym 1a do ww. decyzji określały charakter i rodzaj zieleni, jaką należało urządzić w ramach inwestycji polegającej na założeniu parku. Niewątpliwym jest bowiem, że w przypadku realizacji ww. parku zakładano urządzenie w jego ramach zróżnicowanej zieleni z uwagi na uwarunkowania środowiskowe.

Sąd uznał wiec, że zebrane w aktach dowody (w postaci decyzji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1980r. nr [...] wraz z załącznikami) potwierdzają wyraźny związek nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości (działek nr [...] i [...]) z celem wywłaszczenia jakim była budowa parku. Zatem rozstrzygnięcie organów I i II instancji w zakresie stwierdzającym wystąpienie podstawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – co do udziału we współwłasności działek nr [...] i [...], jako rzeczywiście zbędnej na określony w umowie cel wywłaszczenia jest prawidłowe zarówno w kontekście norm postępowania administracyjnego, jak również norm prawa materialnego.

Skarżąca Gmina zarzucała również, że tytułem zabezpieczenia ustanowiono hipotekę na części nieruchomości. W niniejszej sprawie w pkt II.2. decyzji Starosty z 31 grudnia 2021r. orzeczono, że należność z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania należy jednorazowo wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. Rozstrzygnięcie to zawierało więc konieczny element decyzji o zwrocie, jakim jest określenie terminu, w którym ma nastąpić zwrot odszkodowania lub dopłaty oraz ewentualne rozstrzygnięcie co do rozłożenia płatności na raty. W przypadku zaniechania zwrotu wypłaconego odszkodowania lub dopłaty przez wnioskodawcę zwrotu organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu w pierwszej instancji, zobowiązany jest uchylić tę decyzję na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1058).

Starosta orzekł również, w pkt II.3. decyzji, że wierzytelność Gminy Miasta [...] w kwocie 4941 zł wraz z należnymi odsetkami podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej.

W świetle art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1728 z późn. zm., dalej: u.k.w.h.) nie budzi wątpliwości, że hipoteka może zostać ustanowiona na udziale w nieruchomości, jeżeli stanowi udział we współwłasności. Zgodnie tym przepisem, hipoteką może być obciążona część ułamkowa nieruchomości, jeżeli stanowi udział współwłaściciela, oraz przysługujący współuprawnionemu udział we wspólności praw wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 2.

Gminie przysługuje możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Postępowanie zabezpieczające unormowane jest w przepisach art. 154 – 168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479), dalej u.p.e.a. Jeżeli obowiązek stał się wymagalny to wierzyciel powinien podjąć czynności prowadzące do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. powinien doręczyć zobowiązanemu upomnienie, a następnie po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia i stwierdzeniu niewykonania obowiązku wystawić tytuł wykonawczy oraz skierować do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W czasie oczekiwania na dobrowolne wykonanie obowiązku wierzyciel może wystawić zarządzenie zabezpieczenia i wystąpić do organu egzekucyjnego o ustanowienie zabezpieczenia. Wierzyciel może także wystąpić o ustanowienie zabezpieczenia zanim obowiązek zapłaty wynikający z decyzji stanie się wymagalny (art. 154 § 2 u.p.e.a.). Art. 155 u.p.e.a. nie ma zastosowania do roszczeń z art. 140 u.g.n.

Możliwe jest zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości hipoteką przymusową na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) dalej u.k.w.h., w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. Przy czym przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. jest jednym z przepisów, o których mowa w art. 110 ust. 3 u.k.w.h. i to on, a nie treść decyzji statuującej wierzytelność podmiotu publicznego jest podstawą jej wpisu. Przepis art. 110 ust. 3 u.k.w.h. jest wyjątkiem od zasady z art. 109 ust. 1 u.k.w.h., który statuuje zasadę, że podstawą hipoteki przymusowej jest tytuł wykonawczy określony w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. Co istotne, wpis tej hipoteki jest możliwy nawet wówczas, gdy decyzja o zwrocie będąca jego podstawą nie jest jeszcze ostateczna (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 22 marca 2022r., II SA/Rz 1692/21). Gminie przysługuje uprawnienie do złożenia stosownego wniosku o wpis stosownie do art. 6262 § 5 k.p.c.

Sąd uzna, że poszczególne rozstrzygnięcia zawarte w pkt I i II decyzji Starosty odpowiadają wymogom z art. 142 ust 1 u.g.n.

Sąd stwierdził natomiast, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt III. decyzji Starosty z 31 grudnia 2021r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr [...] jako bezprzedmiotowego jest niezgodne z prawem i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawngo.

Zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n., w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części.

Stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n., w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa.

W niniejszej sprawie, Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] pismem z 27 sierpnia 2018r. skierowało do M. P. zawiadomienie o zamiarze użycia działki aktualnie oznaczonej nr [...] – dawne oznaczenie - nr [...] na cel inny niż określony w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1980r. nr [...]. W piśmie tym poinformowano Skarżącego o możliwości ubiegania się o zwrot ww. działki w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania ww. zawiadomienia. Zawiadomienie to Skarżący odebrał 7 września 2018r. Organy I oraz II instancji zgodnie przyjęły, że wniosek w sprawie zwrotu działki nr [...] został przez Skarżącego złożony dopiero w piśmie z 19 sierpnia 2019r. (data wpływu do organu – 21 sierpnia 2019r.) a więc po upływie terminu 3-miesieczego, co zdaniem organów skutkowało wygaśnięciem roszczenia stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n.

Jednakże dokumenty znajdujące się w aktach postępowania odwoławczego, a które Wojewoda pominął, rozpoznając odwołanie doprowadzają do odmiennych wniosków.

W piśmie z 12 września 2018r. Skarżący napisał, że: "w odpowiedzi na Państwa pismo [...] z dnia 27.08.2018r., otrzymane dnia 7.09.2018r. informuję, że zamierzam ubiegać się zwrot działki wymienionej w piśmie (nr [...] objętej księgą wieczystą [...]).

Nie budzi wątpliwości, że pismo to wpłynęło w dniu 17 września 2018r. do Biura Gospodarki Mieniem, o czym świadczy prezentata obita na ww. piśmie. Ponadto w aktach postępowania odwoławczego znajduje się jego egzemplarz poświadczony za zgodność z oryginałem przez Inspektora Biura Gospodarki Mieniem. Mimo to, co wynika z wymiany korespondencji e-mailowej pomiędzy Skarżącym a pracownicą Starostwa [...], jak również z pisma Starosty z 31 stycznia 2022r., ww. pismo z 12 września 2018r. nie zostało pierwotnie dołączone do akt spawy Pismo to wpłynęło do BGM przed upływem 3-miesięcznego terminu z art. 136 ust. 5 u.g.n. Ponadto z pisma tego wynikała wprost wola ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Działka będąca przedmiotem żądania również wynikała z treści ww. pisma, gdyż Skarżący wprost wskazał, że pragnie ubiegać się o zwrot działki wymienionej w piśmie z 27 sierpnia 2018r. znak [...] – które dotyczyło – co nie budzi wątpliwości – działki o dawnym oznaczeniu nr [...]. Oceny co do znaczenia ww. pisma Skarżącego nie zmienia fakt, że zostało ono bezpośrednio zaadresowane nie do Prezydenta Miasta [...], lecz do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Jest to bowiem jednostka organizacyjne w ramach Urzędu Miasta, powołanego do obsługi organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Prezydent Miasta. Należy również zauważyć, że w przypadku wniosku M. P. o zwrot działek oznaczonych nr [...] i [...], Biuro Gospodarki Mieniem przekazało ww. wniosek do Oddziału Mienia Skarbu Państwa i Realizacji Roszczeń. W przypadku natomiast pisma z 2 września 2018r. takich czynności zabrakło.

Jeżeli wątpliwości organu budziło użyte w piśmie sformułowanie – "zamierzam ubiegać się", czy też brak bezpośredniego wskazania w tym piśmie nr działki, będącej przedmiotem zgłaszanego roszczenia, organ powinien był skorzystać z trybu wskazanego w art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać stronę do sprecyzowania swojego żądania, jeżeli zdaniem organu kwestia ta budziła określone wątpliwości.

Przepis art. 7 k.p.a. wyraża zasadę prawdy obiektywnej. Wynika z niej między innymi obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Organ winien więc z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości. Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej. Postępowaniu administracyjnemu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (vide: wyroki NSA z 1 grudnia 2008 r. II OSK 1774/07 i 6 października 2010 r. II OSK 1488/09, pub. CBOSA, zob. również wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Bk 177/21, LEX nr 3177575).

Mając na względzie powyższe uznać należało, że pismo z 12 września 2018r. wyrażało wolę ubiegania się przez Skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr [...] a że zostało złożone przed upływem 3 miesięcznego terminu nie zachodziły podstawy do uznania, że roszczenie Skarżącego w myśl art. 136 ust. 5 u.g.n. wygasło. Starosta umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o dawnym oznaczeniu nr [...] (w pkt III decyzji z 31 grudnia 2021r.) naruszył art. 136 ust. 5 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tych przepisów a dodatkowo również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy pkt III decyzji organu I instancji – dopuścił się również Wojewoda w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu III decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr GN.6821.8.2019 oraz pkt III decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr GN.6821.8.2019.

Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił w całości skargę Gminy Miasta [...] gdyż decyzja Starosty w pkt I i II z przyczyn wyżej wskazanych odpowiada prawu. Zgodna z prawem jest również decyzja Wojewody w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy pkt I i II decyzji Starosty.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd na rzecz skarżącego M. P. zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł.