Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2460/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 92b ust. 2 pkt 4 i 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E.-B." H. H. C., Z. C. Spółka jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 622/11 w sprawie ze skargi "E.-B." H. H. C., Z. C. Spółka jawna na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę "E. – B." H. C. Z. C. sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego.

Za podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o przepis art. 14 ust. 1, art. 33 ust. 6-7, art. 92 ust. 1, ust. 1 pkt 8 i ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz Lp. 1.5., Lp. 10.3 lit. "a" i "b" załącznika do tej ustawy, jak również o przepisy art. 4 lit. d, art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] marca 2011 r., nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 750 zł. Kara ta stanowiła sumę kar pieniężnych za stwierdzone - podczas kontroli w dniu [...] marca 2011 r. w miejscowości P. (droga krajowa nr [...]) należącego do skarżącej Spółki pojazdu marki [...] nr rej. [...] - naruszenia polegające na: wykonywaniu przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia; przekroczeniu (przez kierującego pojazdem M. K.) maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas powyżej 15 minut do 30 minut; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: za każde następne rozpoczęte 30 minut. Wszystkie te naruszenia – w liczbie 3 – wraz z przypisanymi im karami pieniężnymi, zostały szczegółowo wymienione i opisane w powyższej decyzji organu pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 u.t.d. Organ podniósł także, że z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. oraz Starosty Powiatowego w O. uzyskał informacje, iż przedsiębiorca nie zgłosił do zaświadczenia nr [...] na przewozy na potrzeby własne kontrolowanego pojazdu marki [...] o nr rej. [...] (pismo Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] marca 2011 r.), jak i do zaświadczenia nr [...] na przewozy na potrzeby własne (pismo GITD z dnia [...] marca 2011 r.). W związku z powyższym, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 200 zł, za naruszenie Lp. 1.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nałożył słusznie i zgodnie z prawem. Odnosząc się do pozostałych naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego GITD argumentował, iż zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut. Analiza danych z wykresówki kierowcy – M. K. wykazała, iż kierowca w okresie od godziny [...] do godziny [...] dnia [...] lutego 2011 r. przez 5 godzin i 52 minuty nie odebrał prawidłowej przerwy w jeździe. Tym samym kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 22 minuty. Za powyższe naruszenie została nałożona - zgodnie z przepisami prawa - kara pieniężna w wysokości 550 złotych.

Oddalając skargę WSA w O. wskazał, że istotę sporu stanowi twierdzenie skarżącej, że nie powinna, jako przedsiębiorca, ponosić sankcji za czyny popełnione przez jej pracownika (kierowcę). Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie Spółka wskazała, iż okolicznością wyłączającą jej odpowiedzialność było zapoznanie kierowcy z ustawą o czasie pracy kierowców, w szczególności z tymi zapisami tej ustawy, które dotyczą obowiązkowych przerw w czasie prowadzenia pojazdu, a także brak bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Zdaniem WSA w O. w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Sąd zauważył, że przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń zwłaszcza w zakresie czasu pracy kierowców. Przedsiębiorstwo transportowe ma obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać obowiązujących przepisów. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole ich przestrzegania, a także odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Tylko i wyłącznie z uznania przedsiębiorcy wynika właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego niewątpliwie w przepisie art. 92a ust. 4, jak i w przepisie art. 93 ust. 7 powyższej ustawy, chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z doborem pracowników. Nie można zatem uznać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 lub art. 93 ust. 7. Teoretycznie bowiem przedsiębiorca mógłby się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności, których nie mógłby przewidzieć" powoływać w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę norm w zakresie czasu pracy. W konsekwencji takie podejście oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku. Oczywiście w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w tym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą i oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92b ust. 2 pkt 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej na skarżącą pomimo istnienia przesłanek uwalniających ją od odpowiedzialności,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że dochowała wszelkiej możliwej staranności związanej z wdrożeniem przestrzegania przez jego pracowników zasad transportu drogowego wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto w dotychczasowym funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, podobne zdarzenie nie miało miejsca. Oznacza to, że procedury wdrażane w zakładzie skarżącego były skuteczne, a jego pracownicy stosowali się do tych wytycznych. Oznacza to, że skarżący skutecznie zapobiegał naruszeniom prawa podczas wykonywania transportu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotę sporu, jak to już wskazał Sąd I instancji, stanowi twierdzenie skarżącej, że nie powinna, jako przedsiębiorca, ponosić sankcji za czyny popełnione przez jej pracownika (kierowcę).

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wskazane w tym artykule podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Sankcje zawarte w cytowanym przepisie odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, którymi nie są kierowcy, lecz sami przedsiębiorcy. W art. 92 ustawy posłużono się szerokim terminem "wykonujący przewóz drogowy", żeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową, naruszają prawo. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.t.d. uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć karę pieniężną na wykonującego przewozy drogowe, a nie na kierowcę, który w ramach tego przewozu lub transportu kieruje pojazdem.

Należy przypomnieć, że ustawa o transporcie drogowym wprowadza dwojakiego rodzaju przesłanki egzoneracyjne, zwalniające przedsiębiorcę od sankcji za stwierdzone naruszenia.

Po pierwsze, zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d., postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za winę kierowcy nie ma jednak zastosowania, jeżeli uchybienie przepisom przez kierowcę miało charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie (art. 92a ust. 5).

Po drugie, zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r.) regulacji w zakresie nakładania kar pieniężnych na wykonującego przewozy drogowe nie stosuje się, jeżeli zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Ponadto trzeba wyjaśnić, że w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W przepisie art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, nie dające się przewidzieć, a nie związane z doborem pracowników. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

Powyższa argumentacja znajduje także oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, wypowiadał się w przedmiocie obowiązków przewoźnika określonych w art. 5 u.t.d., podkreślając, iż regulacje te zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W powyższym wyroku Trybunał wskazał także, że "sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (vide: wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04). Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (sygn. akt P 19/06)".

Z powyższych przyczyn nie można uznać za uzasadnione stanowiska skarżącej spółki, że nie może odpowiadać za naruszenia przepisów u.t.d., ponieważ to jej pracownik dopuścił się naruszeń, a spółka nie miała na nie wpływu.

Należy podkreślić, że to skarżąca spółka jako pracodawca jest odpowiedzialna za działania zatrudnionych przez siebie kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jak już wyżej wskazywano, powinnością przedsiębiorcy jest przede wszystkim zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Rejestrowanie rzeczywistej aktywności kierowcy jest podstawowym i zamierzonym celem regulacji prawnych dotyczących czasu pracy kierowców, gdyż czas pracy kierowcy i okresy przerw w kierowaniu pojazdem mają bardzo istotne znaczenie dla pozostałych uczestników ruchu drogowego.

Od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe za stwierdzone naruszenia nie zwalnia zastosowanie sankcji pracowniczych (zwolnienie z pracy, nagana), wobec pracowników, którzy bezpośrednio dopuścili się uchybień, nie wychwyconych przez przedsiębiorcę. Jest to kwestia wewnętrznych relacji prawnych pomiędzy przedsiębiorcą a jego pracownikami.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące rzekomych naruszeń przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a istota sporu sprowadzała się do właściwego zastosowania przepisów ustawy. W sprawie nie było "słusznego" interesu strony skarżącej, który organ powinien był uwzględnić, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisów zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności, co organ należycie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kluczowe argumenty strony skarżącej, jakie podnosiła w toku postępowania, dotyczyły właśnie kwestii możliwości zastosowania przepisów zwalniających od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Kwestie te organ rozważał bezpośrednio w uzasadnieniu, nie ma więc podstaw do formułowania zarzutu braku odniesienia się do argumentów strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.