Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 725/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298 ust. 1 pkt 4, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 302 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. (określanej dalej jako "Spółka", "Strona skarżąca"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...], z dnia [...] października 2019 r., wydanej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 5 oraz art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, ze zm., dalej jako: "Poś"), w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w wysokości 4695,00 zł, za przekroczenie w porze nocy, w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego do środowiska przez instalacje i urządzenia, znajdujące się na terenie zakładu, położonego przy ul. [...] w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

[...] WIOŚ decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r., ustalił Spółce "[...]" wymiar kary biegnącej, w wysokości 234,74 zł, za przekroczenie o 9,7 dB w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego do środowiska przez instalacje i urządzenia znajdujące się na terenie zakładu, położonego przy ul. [...] w P.. Termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, ustalono na dzień 28 listopada 2016 r.

W związku z wnioskiem Spółki z dnia 21 września 2018 r., który wpłynął do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. w dniu 25 września 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 października 2018 r. o zaprzestanie naliczania kary biegnącej, orzeczonej powyższą decyzją [...] WIOŚ Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r. oraz, na podstawie art. 319 ust. 1 Poś, o zaliczenie kosztów poniesionych z tytułu wykonania inwestycji, mających na celu wyeliminowanie nadmiernego hałasu emitowanego do środowiska z zakładu, [...] WIOŚ decyzją Nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], wymierzył Spółce "[...]" karę pieniężną, w wysokości 103 286,00 zł za przekroczenie w porze nocy, w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 28 sierpnia 2018 r., dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego do środowiska, z zakładu w P.. W postępowaniu odwoławczym, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "GIOŚ", decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...] WIOŚ Nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GIOS wskazał, że [...] WIOŚ winien w odrębnych postępowaniach ustalić karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy, emitowanego do środowiska z zakładu w P. w 2016 r., 2017 r. i 2018 r., do dnia ustania przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

W związku z powyższym [...] WIOŚ pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za przekroczenie w porze nocy, w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego do środowiska z zakładu w P.. Jednocześnie na podstawie art. 50 § 1 Kpa, [...] WIOŚ wezwał Spółkę do złożenia w terminie 7 dni, od dnia otrzymania przedmiotowego pisma, informacji dotyczącej liczby nocy, podczas których pracowały w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. instalacje i urządzenia, zlokalizowane na terenie zakładu. W powyższym piśmie Spółka została poinformowana o możliwości składania uwag i wyjaśnień do toczącego się postępowania. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, Spółka pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. poinformowała [...] WIOŚ, iż w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. łączna liczba nocy, w których pracowały instalacje i urządzenia na terenie zakładu, wyniosła 20.

Następnie pismem z dnia 13 września 2019 r. [...] WIOŚ zawiadomił pełnomocnika Spółki, na podstawie art. 10 Kpa, o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 23 września 2019 r. upoważniony przez pełnomocnika Spółki pełnomocnik, zapoznał się z aktami sprawy i sporządził fotokopie wybranych dokumentów.

Pismem z dnia 23 września 2019 r. Spółka poinformowała [...] WIOŚ, iż nie jest w stanie odnieść się w sposób wyczerpujący do materiału dowodowego, gdyż okazane dokumenty były nieopisane i nieponumerowane, a zatem nie ma pewności, czy jest to cały materiał w przedmiotowej sprawie, a taka forma prowadzenia akt postępowania, jest niezgodna z Kpa. W ocenie Spółki w przedłożonej teczce znajdowały się dokumenty, które nie dotyczą przedmiotowego postępowania, jak chociażby wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., czy też skarga kasacyjna od tego wyroku.

Ponadto w piśmie z dnia 23 września 2019 r., Spółka wskazała na bezprzedmiotowość postępowania, ze względu na decyzję [...]WIOŚ z dnia [...] marca 2017 r., w której organ ustalił dla Spółki wymiar kary biegnącej w wysokości 234,74 zł, za przekroczenie o 9,7 dB w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, wskazując że termin naliczania kary biegnie od dnia 28 listopada 2016 r. Tym samym, w ocenie Spółki, brak jest podstaw do prowadzenia innego postępowania w tym przedmiocie, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja, dotycząca kary biegnącej, za ten sam okres. Spółka, powołując się na wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 367/18, stwierdziła, iż występuje tożsamość ze sprawą, zakończoną decyzją [...] WIOŚ z dnia [...] marca 2017 r., a zatem zachodzi przesłanka z art. 105 § 1 Kpa.

[...] WIOŚ, wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r.

Pismem z dnia 22 października 2019 r. Spółka "[...]", odwołała się od tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa, w związku z brakiem akt postępowania, do których Spółka, w sposób wyczerpujący mogłaby się odnieść, wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 302 ust. 1 pkt 2 Poś. Zdaniem Spółki, dokumenty okazane w wyniku skorzystania przez Spółkę z uprawnienia przewidzianego art. 10 Kpa, nie mogą być uznane za akta postępowania, prowadzone w sposób zgodny, z obowiązującymi przepisami. Organ pominął obowiązek tworzenia metryki sprawy i spisu dokumentów, co oznacza, że Spółka nie miała jakiejkolwiek możliwości potwierdzenia, iż zapoznała się z konkretnymi aktami, skoro akta nie były nigdy przez organ ponumerowane i zgromadzone w sposób odseparowany od innych dokumentów. Spółka podniosła również, że organ I instancji w sposób niewłaściwy dokonał wykładni art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, który określa, że decyzja może zostać wydana jedynie wówczas, gdy po uprawomocnieniu się decyzji organ stwierdził, iż przekroczenie nie zostało usunięte do dnia 31 grudnia danego roku. W przedmiotowej zaś sprawie organ stwierdził, iż przekroczenie nie zostało usunięte do dnia 31 grudnia 2016 r. już w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Poś, kary pieniężne wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za przekroczenie określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Natomiast stosownie do art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Dopuszczalne poziomy hałasu, emitowanego do środowiska z zakładu przy ul. [...] w P., zostały określone decyzją Starosty P. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]. Przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu w P., zostało potwierdzone ostateczną decyzją [...] WIOS Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r., ustalającą Spółce "[...]" wymiar kary biegnącej w wysokości 234,74 zł, za przekroczenie o 9,7 dB w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu, oraz określającą termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, na dzień 28 listopada 2016 r. Przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, ustało dopiero w 2018 r., co zostało potwierdzone przedłożonymi przez Spółkę, wynikami pomiarów hałasu przeprowadzonych przez Laboratorium Badawcze spółki [...] Ochrona Środowiska sp. z o.o., sp.k. we W. i przedstawionych w Sprawozdaniu z badań nr [...] hałas przemysłowy, oraz ustaleniami kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOŚ w dniach 11-21 grudnia 2018 r., zawartymi w protokole NR [...]. Spółka nie przedstawiła natomiast żadnych wyników pomiarów hałasu dowodzących, że przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu, ustało do dnia 31 grudnia 2016 r.

Dalej organ argumentował, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia kary pieniężnej za okres, w którym trwało przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jest określenie czasu trwania tego przekroczenia, stwierdzonego ostateczną decyzją o karze biegnącej. Ustalenia co do czasu trwania przekroczenia zostały oparte na piśmie Spółki z dnia 19 sierpnia 2019 r., zgodnie z którym, w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. łączna liczba nocy, w których pracowały instalacje i urządzenia na terenie zakładu, wyniosła 20. Kwota kary pieniężnej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, w badanym okresie, została ustalona prawidłowo. Jest ona iloczynem liczby dni trwania przekroczenia i wymiaru kary biegnącej za to przekroczenie.

W świetle powyższych faktów, zarzut Spółki, dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, organ uznał za bezpodstawny.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nieuzasadnione jest żądanie Spółki umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym, ostateczną decyzję [...] WIOS Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r., w sprawie kary biegnącej za przekroczenie w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzja [...] WIOŚ z dnia [...] marca 2017 r., o karze biegnącej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu określa również termin, od którego kara biegnąca jest naliczana, tj. od dnia 28 listopada 2016 r. oraz fakt, że stwierdzone przekroczenie nie ustało do dnia 31 grudnia 2016 r. Zatem istnieje przedmiot sprawy, jak i podstawa prawna (art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś) do rozstrzygających działań organu. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. [...] WIOŚ był zobligowany, zgodnie z art. 302 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, do wydania zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie podzielił opinii Spółki, że wystąpiła tożsamość sprawy ze sprawą, zakończoną ostateczną decyzją [...] WIOŚ z dnia [...] marca 2017 r. Podstawą do wydania decyzji [...] WIOŚ Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r., było przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzone w trybie art. 299 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, zgodnie z którym, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych. W tym przypadku, były to wyniki pomiarów hałasu, przeprowadzonych w ramach kontroli dokonanej przez [...] WIOŚ w dniach od 3 listopada 2016 r. do 2 grudnia 2016 r., zakończonej protokołem kontroli NR [...]. Art. 300 ust. 4 ustawy Poś jednoznacznie wskazuje, iż w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się:

1) wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny;

2) wymiar kary biegnącej;

3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia.

Natomiast przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w oparciu art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, zatem na innej podstawie materialno-prawnej, a jego przedmiotem jest ustalenie kary pieniężnej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu w P., w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.

Odnośnie zaś zarzutu Spółki, iż dokumenty sprawy były nieprawidłowo zgromadzone i nie było metryki sprawy, organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1175/13: "Metryka sprawy (wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizującą z 2011 r.) jest tylko rejestrem czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie zwraca się uwagę, że nie ma ona waloru dokumentu (urzędowego) ani też nie stanowi dowodu, w szczególności zaś nie zastępuje dowodu z dokumentów, do których odsyła. Przyjmuje się też, że naruszenie obowiązku założenia i prowadzenia oraz aktualizacji metryki nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na jego wynik (art. 138 § 2 Kpa) albo wznowienia postępowania (art. 145 Kpa) - vide A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 66(a) Kpa, LEX/el 2014. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie ów pogląd podziela i również uważa, że brak metryki sprawy nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tak administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej."

Analiza dokumentów sprawy wykazała, iż wśród dokumentów przekazanych przez [...] WIOŚ znajduje się metryka sprawy znak: [...], w której wpisane zostały 3 czynności: podpisanie pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania administracyjnego, podpisanie pisma zawiadamiającego o zakończeniu zbierania dowodów i podpisanie decyzji Nr [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, iż metryka sprawy nie zawiera opisu wszystkich czynności dotyczących przedmiotowej sprawy, np. odbioru pism przekazanych przez Spółkę w toku prowadzonego przez [...] WIOŚ postępowania, jednak uchybienie to, zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA z dnia 5 września 2014 r. nie ma wpływu na jego wynik.

Nadto odnośnie do uwag Spółki zawartych w piśmie z dnia 23 września 2019 r., że w teczce sprawy znajdują się dokumenty, w jej ocenie niezwiązane z tą sprawą, niedotyczące okresu, którego dotyczy kara np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., czy też skarga kasacyjna od tego wyroku, organ wyjaśnił, iż dokumenty te zostały przywołane w decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], do której odwołuje się zaskarżona decyzja.

Dodatkowo Główny Inspektor Ochrony Środowiska zbadał czy występują przesłanki zobowiązujące go do odstąpienia od nałożenia kary. Odwołując się do obowiązujących od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisów wprowadzonych do Kpa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zawartych w Dziale IV A zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne" (art. 189a Kpa i art. 189b Kpa) organ stwierdził, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w Kpa nie znajdują zastosowania w przypadku przedmiotowej kary, dla której ustawodawca nakazuje stosować określony jednoznaczny mechanizm jej naliczania (w niniejszym przypadku, określony w art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś). Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wstępują przesłanki określone w art. 189 f § 1 pkt 2 Kpa (inna sankcja administracyjna lub karna), należy jeszcze ocenić czy waga naruszenia prawa jest znikoma, a Strona zaprzestała naruszenia prawa (art. 189 f § 1 pkt 1 Kpa). Powyższy artykuł zawiera warunek łączny tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ, że Strona zaprzestała naruszenia prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa organ uznał, że ustawodawca ustalając, zgodnie z art. 311 ustawy Poś obligatoryjne, jednostkowe stawki kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu większe niż 1 dB, zróżnicowane w zależności od wielkości tego przekroczenia i pory doby, w której ono występuje, uznał, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym emitowanie hałasu do środowiska jest istotne. Przekroczenie w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez instalacje i urządzenia, znajdujące się na terenie zakładu położonego przy ul. [...] w P., wynosiło 9,7 dB i zostało potwierdzone ostateczną decyzją [...] WIOŚ Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r. Spółka nie przedstawiła żadnych wyników pomiarów, dowodzących że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy ustało przed dniem 31 grudnia 2016 r., co spowodowało, że organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

"[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. w dniu 28 lutego 2020 r. zaskarżyła w całości decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 8, art. 9, art. 10 i art 11 Kpa, w związku z brakiem akt postępowania, prowadzonego przez organ I instancji, do których Strona w sposób wyczerpujący mogłaby się odnieść,

2. art. 105 § 1 Kpa, wskutek odmowy umorzenia postępowania, z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję [...] WIOŚ nr [...],

3. naruszenie art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że dokumenty okazane Stronie nie mogą być uznane za akta postępowania, prowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Co więcej, organ pominął obowiązek tworzenia np. metryki sprawy, która nigdy nie została utworzona, a tym bardziej udostępniona Stronie, a zatem nie miała ona jakiekolwiek możliwości potwierdzenia, iż zapoznała się z konkretnymi aktami, skoro akta nie były nigdy przez organ ponumerowane i zgromadzone w sposób odseparowany od innych dokumentów. Skoro brak jest możliwości ustalenia jakie czynności były podejmowane w toku postępowania organu I instancji (z uwagi na błędnie prowadzoną metrykę), akta sprawy stanowią w rzeczywistości zlepek różnych dokumentów, w tym niemających związku ze sprawą, do tego nieponumerowanych, zgromadzonych w sposób umożliwiający ich usunięcie lub też uzupełnienie bez wiedzy strony nawet po zapoznaniu strony z aktami postępowania, trudno jest uznać stanowisko organu II instancji za prawidłowe. Skarżąca, w toku postępowania przez organem I instancji, została pozbawiona możliwości weryfikacji czynności dokonywanych przez organ I instancji, co narusza art. 8, art. 9. art. 10 i art. 11 Kpa.

Strona wskazała również na bezprzedmiotowość postępowania, ze względu na decyzję z dnia [...] marca 2017 r., w której Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił dla strony wymiar kary biegnącej w wysokości 234,74 zł, za przekroczenie o 9,7 dB w porze nocnej dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, emitowanego do środowiska przez instalacje i urządzenia znajdujące się na terenie zakładu Skarżącej, wskazując, że termin naliczania kary biegnie od dnia 28 listopada 2016 r. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek innego postępowania w tym przedmiocie, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja, dotycząca kary biegnącej, za ten sam okres.

Sprawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w okresie od 28 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. została już rozstrzygnięta we wspomnianej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. poprzez wymierzenia kary za okres od 28 listopada 2016 r., a tożsamość podmiotowa i przedmiotowa jest oczywista, co oznacza, że postępowanie powinno zostać umorzone w całości, jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Spółki organ I instancji wskazał, iż w sprawie zostały spełnione obie przesłanki określone w art. 302 Poś. Wydając zaskarżoną decyzję organ ten w sposób niewłaściwy dokonał wykładni tego przepisu. Określa on bowiem, że decyzja, może zostać wydana jedynie wówczas, gdy po uprawomocnieniu się decyzji organ stwierdził, iż przekroczenie nie zostało usunięte do dnia 31 grudnia danego roku. W przedmiotowej zaś sprawie organ stwierdził, iż przekroczenie nie zostało usunięte do dnia 31 grudnia 2016 r. już w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Gdyby organ nie stwierdził takiego przekroczenia, nie uwzględniłby w decyzji ustalającej Stronie wymiar kary biegnącej okresu, od którego wymierzył tą karę, tj. od dnia 28 listopada 2016 r. W pierwszej kolejności powinno zatem dojść do wydania decyzji, która stanie się decyzją ostateczną, następnie zaś, organ uprawniony jest do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w oparciu o decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Tym samym organ byłby władny do wydania decyzji w chwili obecnej, gdyby dotyczyłaby ona stanu faktycznego, polegającego na nieusunięciu przekroczenia do dnia 31 grudnia 2017 r. W przedmiotowym postępowaniu nie miało to jednak miejsca, a zaskarżona decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po zaprzestaniu przez Skarżącą naruszeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 298 ust. 1 pkt 4 art. 299 ust. 1 pkt 1 oraz art. 302 ust. 1 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało. Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzję w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej musi poprzedzać wydanie ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej, w której jak stanowi art. 300 ust. 4 pkt 1 – 3 ustawy określa się wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny, wymiar kary biegnącej oraz termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Poś, kary pieniężne wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za przekroczenie określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Natomiast zgodnie z art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji, określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte.

Dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska z zakładu przy ul. [...] w P., zostały określone decyzją Starosty P. z dnia [...] listopada 2015 r. Przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu w P., zostało potwierdzone ostateczną decyzją [...] WIOS Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r. ustalającą Spółce "[...]" wymiar kary biegnącej, w wysokości 234,74 zł, za przekroczenie o 9,7 dB w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu, oraz określającą termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, na dzień 28 listopada 2016 r.

Z przywołanych unormowań wynika, że istnieje prawna korelacja, wyznaczona przez treść art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Poś oraz art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, właśnie na podstawie ostatecznych decyzji, określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Istnieje zatem jedynie pozorne "zdublowanie" się decyzji. Pozorność wynika z faktu, że mają one odmienny przedmiot, co więcej sam ustawodawca uzależnił zastosowanie art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, od uprzedniego określenia poziomu hałasu, w tym przypadku emitowanego do środowiska z zakładu przy ul. [...] w P..

Skoro brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że organy wydały dwie decyzje w tej samej sprawie, w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, to nie ma również podstaw do uznania, że zachodzi przewidziana w tym przepisie dyspozycja, w postaci umorzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przepis art. 105 § 1 Kpa został ukształtowany jako środek ochrony prawnej w taki sposób, by akty administracyjnej w tej samej sprawie, (tożsamość podmiotu, przedmiotu i postawy prawnej) nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dana sprawa byłby rozpatrywana w ramach kilku środków decyzyjnych, co prowadziłoby do istnienia dualizmu rozstrzygnięć, mimo tożsamości sprawy.

Decyzje z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Poś oraz art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś nie są względem siebie konkurencyjne, czy tożsame, z uwagi na odmienną podstawę prawną. Następstwo ostatecznych decyzji, określających wymiar kary biegnącej, w postaci kolejnego rozstrzygnięcia, nakazał normodawca, a zasada wewnętrznej spójności systemu prawa nie dopuszcza podważania już ustalonych mechanizmów prawnych, za pomocą przepisów nie odnoszących się stricte do nich (w tym przypadku art. 105 § 1 Kpa). Nastąpiła tu zatem dyferencjacja decyzji, wynikająca z prawnego uwarunkowania wydania jednej decyzji przez drugą, a nie bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na decyzję [...] WIOŚ z dnia [...] marca 2017 r., w której organ ustalił dla Spółki wymiar kary biegnącej w wysokości 234,74 zł, za przekroczenie o 9,7 dB w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu w P., wskazując, że termin naliczania kary biegnie od dnia 28 listopada 2016 r. Organy słusznie zatem przyjęły, że w sprawie nie mógł być uwzględniony wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Przeciwnie - przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego do środowiska z zakładu w P., zostało potwierdzone ostateczną decyzją [...] WIOS Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r., ustalającą Spółce "[...]" wymiar kary biegnącej i ta decyzja warunkuje zaskarżoną decyzję.

W warstwie faktograficznej Sąd stwierdza, że ustalenia odnośnie do czasu trwania przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, zarówno w porze dnia, jak i w porze nocy w powyższym okresie organ I instancji poczynił bardzo szczegółowo i co do wyników tych ustaleń nie można mieć zastrzeżeń. Należy podkreślić, że ustalenia co do czasu trwania przekroczenia zostały oparte na piśmie Spółki z dnia 19 sierpnia 2019 r., zgodnie z którym, w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. łączna liczba nocy, w których pracowały instalacje i urządzenia na terenie zakładu, wyniosła 20. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykazała, iż kwota kary pieniężnej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, w badanym okresie, została ustalona prawidłowo. Jest ona iloczynem liczby dni trwania przekroczenia i wymiaru kary biegnącej za to przekroczenie. W świetle powyższych wyjaśnień i przedstawionych faktów, zarzut Spółki, dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś jest bezpodstawny.

Co za tym idzie jako nieistotne naruszenie prawa należy potraktować niepełną metrykę akt sprawy czy brak numeracji akt. Spółka skorzystała z możliwości dochodzenia swoich praw, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją, objęta odwołaniem decyzja, oparte zostały po pierwsze na wcześniej wydanym akcie, po drugie - na dokumentach przedstawionych przez samą Skarżącą. Spółka, znając decyzje i tok rozumowania organu nie wskazała na której okoliczność organ się oparł, a Spółka o niej nie widziała, z powodu braku numeracji akt, czy też pełnej metryki. Z treści decyzji obu instancji wynika, na jakich dowodach organ oparł swe ustalenia i z tego najpewniej wynika, czy strona została zapoznana z całością materiału czy też nie. Nieistotność naruszenia, której tutaj wystąpiło wyklucza zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez Sąd.

Z dokumentów sprawy wynika, iż przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, ustało dopiero w 2018 r., co zostało potwierdzone przedłożonymi przez Spółkę, wynikami pomiarów hałasu przeprowadzonych przez Laboratorium Badawcze spółki [...] sp. z o.o., sp.k. we W. i przedstawionych w Sprawozdaniu z badań hałas przemysłowy, oraz ustaleniami kontroli, przeprowadzonej przez [...] WIOŚ. Spółka nie przedstawiła żadnych wyników pomiarów hałasu dowodzących, że przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu, ustało do dnia 31 grudnia 2016 r.

Należy wyjaśnić, iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia kary pieniężnej za okres, w którym trwało przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jest określenie czasu trwania tego przekroczenia, stwierdzonego ostateczną decyzją o karze biegnącej. Ustalenia co do czasu trwania przekroczenia zostały oparte na piśmie Spółki z dnia 19 sierpnia 2019 r., zgodnie z którym, w okresie od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. łączna liczba nocy, w których pracowały instalacje i urządzenia na terenie zakładu, wyniosła 20.

W związku z powyższym nie mogą mieć znaczenia dla sprawy okoliczności przedstawione w piśmie Spółki z dnia 21 września 2018 r., obrazującym podjęcie szeregu działań naprawczych, zmierzających do wyeliminowania hałasu. Cezurą jest bowiem w tej sprawie dzień 31 grudnia 2016 r.

Wbrew twierdzeniom Spółki, organ nie musi wydać decyzji przed tą datą.

Sąd podzielił również stanowisko organu, co do braku przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i sposobu rozumienia dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu wywodu, przedstawionego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ w logiczny sposób czy waga naruszenia prawa jest znikoma, a Strona zaprzestała naruszenia prawa (art. 189 f § 1 pkt 1 Kpa). Zbadał, w kontekście tego, że przepis ten zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ, że Strona zaprzestała naruszenia prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa organ uznał, że ustawodawca ustalając, zgodnie z art. 311 ustawy Poś obligatoryjne, jednostkowe stawki kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu większe, niż 1 dB, zróżnicowane w zależności od wielkości tego przekroczenia i pory doby, w której ono występuje, zasadnie stwierdził, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym emitowanie hałasu do środowiska jest istotne. Przekroczenie w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez instalacje i urządzenia, znajdujące się na terenie zakładu położonego przy ul. [...] w P., wynosiło 9,7 dB i zostało potwierdzone ostateczną decyzją [...] WIOŚ Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r. Spółka nie przedstawiła żadnych wyników pomiarów, dowodzących że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy ustało przed dniem 31 grudnia 2016 r., co spowodowało, że organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji, na podstawie art. 151 Ppsa.