Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 201/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze A. K., J. K. i K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w zakresie § [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. obszar A Miasto W. skargę oddala


UZASADNIENIE

A. K., J. K. i K. K. reprezentowani przez radcę prawnego J. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. zarzucając:

- naruszenie art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Wieliczce na skutek wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2,

- naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości,

- naruszenie przepisu art. 140 k.c. w odniesieniu do gruntów własnych skarżących oraz art. 233 k.c. w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste poprzez ograniczenie możliwości korzystania z gruntów pozostających w posiadaniu skarżących,

- naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego miasta i gminy W. - obszar A miasto W., a to art. 17 pkt 12-14 oraz art. 19 i 20 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieustosunkowanie się do wniosków oraz do uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar A - miasto W.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie § 28 pkt 17 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. jako naruszającego ich interes prawny oraz o zasądzenie od Gminy W. na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] 2006 r. skarżący wezwali Gminę W. do usunięcia naruszenia poprzez uchylenie § 28 pkt 17 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. jako naruszającego ich interes prawny. Rada Miejska w W. w dniu [...] 2006 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego oddalając ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznając je za bezzasadne.

W punkcie [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 r. wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2. Zakaz obowiązuje m. in. w terenach zabudowy usług komercyjnych (UC) oraz terenach obiektów produkcyjno-usługowych, składów i magazynów (PU).

W ocenie skarżących uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. została podjęta niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że zgodnie z art. 15 cyt. ustawy plan miejscowy opracowuje się zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 pow. wyż. ustawy). Jednym z warunków przygotowania planu miejscowego jest badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Studium determinuje więc przyszły plan zagospodarowania przestrzennego w tym sensie, że plan ten powinien być z nim spójny i niesprzeczny. Studium, pomimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, ma charakter aktu normatywnego, który skutkuje na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią, bowiem jego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy. Studium podlega też aktualizacji, a obowiązek ten ciąży na burmistrzu jako organie wykonawczym gminy. Tymczasem w ocenie skarżących uchwała z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego .planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. nie ma związku merytorycznego ani funkcjonalnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym na podstawie i w trybie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa została uchylona z dniem 11 lipca 2003 r.

Wskazano w skardze, że Rada Miejska w W. nie podejmowała uchwały w sprawie zmiany studium w związku z uchyleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wejściem w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co więcej Burmistrz Miasta i Gminy W. nie wykonywał żadnej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. "Stare" studia, uchwalone na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. co prawda nadal formalnie obowiązują i plany miejscowe powinny być z nimi zgodne w granicach przepisów obecnie obowiązującej ustawy, lecz mechanizmy dostosowywania planowania miejscowego do studium wymagają zmiany studium. Treść studium niezgodna z prawem obowiązującym nie powinna stanowić podstawy do sporządzania planów miejscowych. Podkreślono także, że w dniu [...] 2003 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. w zakresie dotyczącym nieruchomości oddanych im w użytkowanie wieczyste oraz dotyczących ich nieruchomości własnych. Na to wezwanie Gmina W. nie odpowiedziała, nie zostało wszczęte również postępowanie w sprawie zmiany studium. W ocenie skarżących Rada Miejska w W. nie dokonując zmiany studium podjęła uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego, a to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności i uchylenia jej postanowień niezgodnych ze studium, m.in. przepisu § 28 pkt 27.

Skarżący zarzucają ponadto naruszenie przez Gminę W. zasad i trybu sporządzania planu miejscowego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W.

Podniesiono, że pismem z dnia [...] 2005r. skarżący wnieśli uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. Uwagi te nie zostały rozpatrzone w ustawowym terminie, a ponadto przed podjęciem uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje naruszeniem przepisu art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Burmistrz rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. W następstwie nierozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego naruszone zostały również kolejne postanowienia art. 17 cyt. ustawy, a to postanowienie pkt 13 i 14, w myśl których Burmistrz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Podkreślono, że w dniu [...] 2005 r., a więc po ponad 3 miesiącach od wniesienia uwag do projektu planu miejscowego, wobec braku ich rozpatrzenia, skarżący złożyli skargę na zaniedbanie Burmistrza Miasta i Gminy W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005 r. Rada Miejska w W. oddaliła przedmiotową skargę uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu pow. uchwały stwierdzono, iż "o sposobie załatwienia uwag w następstwie przeprowadzenia pełnej procedury Państwo K. zostali powiadomieni pisemnie". Stanowisko Rady Miejskiej w W. zajęte w w/w. uchwale nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, iż wniesione przez użytkowników wieczystych uwagi zostały rozpatrzone dopiero po uchwaleniu planu miejscowego, a zawiadomienie o ich rozpatrzeniu zostało doręczone skarżącym dopiero w dniu [...] 2005r.

W ocenie skarżących naruszenie zasad i trybu uchwalania planu miejscowego uniemożliwiło dokonanie zmian w projekcie planu miejscowego już na etapie jego opracowywania zgodnie z żądaniami skarżących. Naruszony został również przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. To istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub przynajmniej w części zaskarżonej przedmiotową skargą.

Skarżący zarzucili ponadto, iż w związku z ustanowieniem zakazu lokalizacji obiektów komercyjnych o powierzchni ponad 2000 m2 Rada Miejska w W. nie uwzględniła w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutków finansowych wprowadzenia tegoż zakazu. Jednym z takich skutków będzie wystąpienie, w przypadku nie uchylenia § 28 pkt 17 przedmiotowej uchwały, z roszczeniem odszkodowawczym w związku z uniemożliwieniem realizacji przez skarżących umowy zawartej w dniu [...] 1998 r.

Wskazano, że zakaz ustanowiony w § 28 pkt 17 uchwały Rady Miejskiej w W. uniemożliwił kontynuację realizacji inwestycji na gruntach oddanych skarżącym w użytkowanie wieczyste oraz na gruntach stanowiących własność A. K., J. K. i K. K. Na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] 1998 r., repert. A [...] , Gmina W. oddała skarżącym w użytkowanie wieczyste opisane w umowie nieruchomości stanowiące własność Gminy W. na cele wzniesienia budynków, budowli i urządzeń określonych w ofercie, a to m. in.: budynku usługowo-handlowego o pow. 12000 m2, hali handlowo-ogrodniczej wraz z zapleczem o pow. 1800 m2, hali handlowej - materiały budowlane o pow. 2400 m2, hal serwisowych - samochody osobowe o pow. 3600 m2, salonu samochodowego o pow. 2300 m2, oraz innych budynków, budowli i urządzeń wielkokubaturowych. Na poczet wykonania przedmiotowej umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego skarżący ponieśli bardzo wysokie koszty związane z przemieszczeniem mas ziemi, przeniesieniem sieci uzbrojenia terenu, wykonaniem niwelacji terenu objętego umową, a więc koszty związane z przygotowaniem terenu nieruchomości do zabudowy. W dniu [...] 2002 r. skarżący złożyli w Urzędzie Gminy i Miasta W. wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości oddanych im w użytkowanie wieczyste. Kolejnymi pismami przedłużany był termin załatwienia tej sprawy. Wobec nie wydania decyzji o wz i zt i przewlekłości postępowania skarżący złożyli w dniu [...] 2003 r. zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. Z dniem [...] 2003 r. utracił moc dotychczas obowiązujący na terenie gminy W. plan zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta i Gminy W. postanowieniami z dnia [...] 2003 r. zawiesił postępowanie o wydanie decyzji wz i zt. Od tych postanowień skarżący złożyli zażalenia, które następnie zostały uwzględnione. Kolejnymi postanowieniami wydanymi w dniu [...] 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie o wydanie decyzji wz i zt. Skarżący wobec przewlekłości postępowania o wydanie wz i zt opłacili przeprowadzenie analizy wymaganej przepisem art. 31a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż koszty tego opracowania powinny zostać pokryte w całości przez Gminę. Fakt ten potwierdza dołożenie przez skarżących - w ich ocenie - należytych starań w kierunku zagospodarowania terenu zgodnie z łącząca strony umową. Burmistrz Miasta i Gminy W. miał bowiem ustawowy obowiązek przygotowania analizy terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W odczuciu skarżących wszelkie ich starania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu były skutecznie i celowo blokowane przez organy gminy W. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkującej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiał użytkownikom wieczystym realizację planowanej inwestycji, a w następstwie także i jej zabudowę w całości w terminie ustalonym w umowie z dnia [...] 1998 r. Skarżący podjęli wiele prób przyspieszenia załatwienia wniosku o wydanie wyżej wskazanych decyzji administracyjnych. Działania przedstawicieli pozwanego (a raczej ich brak) zmusił A. i J. małż. K. oraz K. K. do złożenia wniosku o przedłużenie zabudowy gruntów położonych w W. Wniosek ten został jednak rozpatrzony negatywnie.

W dniu [...] 2003 r. J. K., A. K. i K. K. złożyli również wniosek o przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomości oddane im w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z [...] 1998r. Na skutek podjęcia przez Radę Miejską w W. w dniu [...] 2003r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla całej Gminy W., przedmiotowy wniosek został potraktowany przez organy gminy jako wniosek do zmiany planu miejscowego, który nie został rozpatrzony. Podniesiono, że niewydanie na rzecz skarżących decyzji o w.z. i z.t. udaremniło realizację inwestycji zaplanowanych na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste w terminie określonym w umowie z dnia [...] 1998r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wyżej opisane czynności organów gminy Wieliczka naruszyły prawnie chroniony interes skarżących poprzez utrudnianie, a wręcz udaremnienie wykonywania przysługującego im prawa w zakresie określonym w przepisie art. 233 kodeksu cywilnego.

W dalszej części skargi podniesiono, że w dniu [...] 2005r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. wprowadzając w tej uchwale w § 28 w punkcie 17 zakaz lokalizacji obiektów komercyjnych handlowousługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2. Zakaz ten w ocenie skarżących stanowi rażące naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Przysługujące skarżącym na podstawie umowy z dnia [...] 1998 r. prawo użytkowania w zakresie jego wykonywania i uprawnień użytkownika wieczystego jest zbliżone do prawa własności i wynikających z niego uprawnień właściciela. Rada Miejska w W. uchwalając powyższy zakaz wprowadziła tym samym niczym nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącym prawa.

Nadto wprowadzając zakaz lokalizacji obiektów komercyjno-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2 Rada Miejska naruszyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W uchwalonym w dniu [...] 2005r. planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. nie wyznaczono jednak terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, a jednocześnie wprowadzono zakaz lokalizacji takich obiektów. Tym samym Rada Miejska w W. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego z naruszeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.

W ocenie skarżących Rada Miejska w W. wkroczyła również w uprawnienia organów ustawodawczych, do których kompetencji należy wprowadzanie ograniczeń prawa. Rada uchwalając przepis § 28 pkt 17 dokonała bowiem naruszenia samej istoty prawa użytkowania wieczystego i uprawnień przysługujących użytkownikowi oraz prawa własności. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 233 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik może swoim prawem rozporządzać. W okolicznościach przedmiotowej sprawy wprowadzenie ograniczenia lokalizacji obiektów komercyjnousługowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 przede wszystkim pozbawiło skarżących uprawnienia do wykonywania przysługującego im prawa, a zwłaszcza możliwości korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste zgodnie z umową z dnia [...]1998 r., a to naraża skarżących na szkodę w znacznych rozmiarach. Podniesiono, że zakaz ustanowiony w uchwale Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia [...] 2005 r. stanowi przeszkodę do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia już na etapie ubiegania się przez skarżących o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę.

Skarżący podnoszą także, że ustalenie zakazu lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2 stanowi ponadto rażące naruszenie przepisu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżących prawa zagospodarowania terenu nieruchomości oddanego w użytkowanie wieczyste oraz własnych nieruchomości skarżących przyległych do terenów pozostających w użytkowaniu wieczystym. Zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach żab udowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro wnioski o wydanie decyzji o wz i zt zostały złożone przez użytkowników wieczystych na początku 2002 r., to nie było przeszkód do wydania przedmiotowych decyzji. Ich nie wydanie spowodowało niemożność zagospodarowania terenu, do którego skarżącym przysługuje prawo na podstawie umowy z dnia [...] 1998 r.

Skarżący podkreślają, że w chwili zawarcia powyższej umowy nie przewidywali i nie mogli przewidzieć nadzwyczajnej zmiany stosunków w postaci nowelizacji ustawy z dnia [...] 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dodanie przepisu art. 31a, który przewidywał obowiązek dokonania analizy terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel pod kątem wpływu inwestycji na lokalny rynek pracy, komunikację, istniejącą sieć handlową oraz zaspokojenie potrzeb i interesów konsumentów. Zmiana stanu prawnego została inkorporowana do rodzimego porządku prawnego w dniu [...] 2001r., tj. po ponad dwóch latach od zawarcia umowy z dnia [...] 1998r. o oddanie gruntów należących do Gminy W. w użytkowanie wieczyste na rzecz A. i J. małż. K., K. K. oraz P. K. Zmiana ta nie była wówczas zapowiadana, a dokonana została nieoczekiwanie i doraźnie. Skarżący dołożyli - w ich ocenie - wymaganej staranności celem wywiązania się ze zobowiązań wynikających z zawartej umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Jednakże wydanie koniecznych decyzji było całkowicie uzależnione od woli organów Gminy sprawujących władzę administracyjną. Uprawnione organy, ignorując postanowienia umowy, a powołując się na postanowienia oferty nie objęte aktem notarialnym, nie wydały żadnej decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie w sprawie wnioskowanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uniemożliwiając tym samym rozpoczęcie planowanej inwestycji. W rezultacie przedstawiciele gminy, wykorzystując uprawnienia władcze efektywnie blokowali rozpoczęcie budowy centrum handlowo-usługowego. Nadużycie instrumentów administracyjnych pozwoliło Gminie W. oddziaływać na stosunek cywilnoprawny łączący A. i J. małż. K. oraz K. K. z Gminą w ramach zawartej umowy w sposób co najmniej odbiegający od zasad obowiązujących w systemie prawa cywilnego.

W ocenie skarżących ustalenie zakazu lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2 nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Co więcej, zakaz ten w świetle podniesionych wyżej okoliczności, jest bardzo niekorzystny dla gminy i może spowodować poważne konsekwencje finansowe. Rada Miejska dokonała w tym względzie niedopuszczainego zabiegu ograniczającego swobodę inwestowania i gospodarowania na znacznym obszarze. Wprowadzenie w pkt 17 § 28 uchwały Rady Miejskiej w W. powołanego wyżej zakazu czyni wykonanie przedmiotowej umowy stron z dnia [...] 1998 r. niemożliwym, bowiem nie jest możliwe wykonanie umowy w przypadku istniejących ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Takie działanie Rady Miejskiej polegające na ustanowieniu niczym nieuzasadnionego zakazu, naraża skarżących na poważne konsekwencje finansowe w postaci obowiązku zapłaty kary umownej kontrahentom zewnętrznym w znacznej wysokości, a zarazem utraty spodziewanych korzyści finansowych w przypadku zrealizowania zawartej z Gminą W. umowy. Ponadto godzi w indywidualne interesy użytkowników wieczystych obligując ich do zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie zapewniając jednocześnie możliwości realizacji umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wprowadzenie ograniczenia ujętego w postanowieniu § 28 pkt 17 cyt. na wstępie uchwały nie stanowi wykonywania przez organy Gminy W. władztwa planistycznego, lecz obciążone jest rażącym naruszeniem prawa w postaci uchwalenia restrykcji nie mających żadnego racjonalnego uzasadnienia, jest skrajnie arbitralne, społecznie szkodliwe, niezgodne z przepisami Konstytucji zapewniającymi obywatelom wolność działalności gospodarczej. Przyjęte ograniczenie nie chroni interesu publicznego ani żadnej innej wartości. Stanowi rażące naruszenie nabytego przez skarżących prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nieruchomości przyległych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że Rada Miejska w W. nie naruszyła swą uchwałą art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisów art. 140 i 233 k.c., gdyż ograniczając powierzchnie lokalizowanych obiektów handlowych działała w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz., 717 z późniejszymi zmianami).

Podniesiono, że z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 wynikają dla Gminy uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej gminy, ustalania przeznaczenia terenu, określania sposobów i warunków zabudowy terenu, a także do ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rada Miejska działała zatem w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminom z mocy ustawy i w granicach tą ustawą określonych. Rada Miejska uznała, że wprowadzenie przepisu ograniczającego lokalizację obiektów komercyjnych handlowo usługowych, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2, jest krokiem uzasadnionym społecznie i gospodarczo, chroniącym zarazem miejscowy, istniejący już handel i usługi.

Podkreślono, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w W. musiała stosownie do postanowień art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 zapewnić zgodność treści uchwały z zapisami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gospodarczego gminy. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2000r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. nie przewidziano terenów pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obszary takie określa się w studium. Uchwała o studium uwarunkowań i kierunków rozwoju, mimo, iż została podjęta w pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zachowała nadal moc i plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z istniejącym studium. W celu zapewnienia tejże zgodności wprowadzono kwestionowany przez skarżących zapis § 28 pkt 17 uchwały.

Zdaniem Rady Miejskiej, bez zmiany lub uchwalenia nowego studium uwarunkowań i kierunków rozwoju nie było możliwości, aby w planie dopuścić możliwość lokalizowania obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Nie jest trafny - w ocenie organu planistycznego - pogląd skarżących, że Rada Miejska nie powinna była uchwalać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej zmiany, czy też uchwalenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem ustawodawca uznał, że dotychczasowe uchwały o studium zachowują moc, to nie było potrzeby, aby przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić dodatkowo długą procedurę uchwalania nowego studium, gdyż w znaczny sposób opóźniłoby to uchwalanie planu. Dodano również, że Rada Miejska w W. uchwałą nr [...] z dnia [...]2005 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka, o czym skarżący zostali powiadomieni pismami z dnia [...] 2005 r.

Rada Miejska w W. przeczy zarzutowi skarżących, dotyczącemu naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w przepisach art. 17 pkt 12-14, oraz 19 i 20 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieustosunkowanie się do wniosków oraz do uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta była już przedmiotem badania przez Wojewodę, który jako organ nadzoru nie dopatrzył się żadnych naruszeń zasad i trybu sporządzania planu a zaskarżoną uchwałę opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wskazano, że pismem z dnia [...] 2005r. skarżący wnieśli uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniu skarżących, a zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz Miasta i Gminy W. rozpatrzył wszystkie uwagi wniesione do projektu planu w terminie do [...] 2005r., a ponieważ uwag skarżących nie uwzględnił, (z powodu konieczności zachowania zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), toteż, zgodnie z przepisem art. 17 pkt 14 przywołanej wyżej ustawy, listę nieuwzględnionych uwag przedstawił Radzie Miejskiej w W., w celu ich rozstrzygnięcia. Następnie zgodnie z art. 20 ust. 1 powyższej ustawy w dniu 29 września 2005r. Rada Miejska uchwaliła plan rozstrzygając jednocześnie uwagi skarżących. Uwag powyższych Rada nie uwzględniła z powodu niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czemu dała wyraz w treści załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały.

Informacje o sposobie rozpatrzenia uwag przekazano skarżącym pismami z dnia [...] 2005r. znak [...] oraz z dnia [...] 2005r. pismami znak: [...] oraz[...]. Podniesiono, że ustawa z dnia 28 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji nakazującej powiadomienie składających uwagi o nieuwzględnieniu tychże uwag przez sporządzającego projekt planu Burmistrza jeszcze przed rozstrzygnięciem ich przez Radę Miejską. Wszystkie bowiem nieuwzględnione uwagi były przekazane Radzie na podstawie art. 17 pkt, 14 ustawy w celu ich rozstrzygnięcia. Również rozpatrując skargę na czynności Burmistrza Miasta i Gminy W. Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] 2005r. wyjaśniła skarżącym tryb postępowania w sprawie uwag złożonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ planistyczny odniósł się również do zarzutu nieuwzględnienia w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego skutków finansowych wprowadzenia tego zakazu. Skarżący zarzucają, że w przypadku nie uchylenia § 28 pkt 17 wystąpią z roszczeniem odszkodowawczym w związku z uniemożliwieniem realizacji zawartej przez nich z Gminą W. umowy z dnia [...] 1998r. Ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdzono, że skarżący nie dotrzymali warunków wiążącej strony umowy. Skarżący w wyniku postępowania przetargowego przeprowadzonego na podstawie ustawy z dnia [...] 1997r. o gospodarce nieruchomościami zawarli z Gminą W. umowę użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżący zobowiązani byli na podstawie § 4 aktu notarialnego do realizacji umowy zgodnie z przedłożoną ofertą. Przedmiotowa oferta w swym załączniku B zawierała opis inwestycji. W szczególności skarżący zobowiązywali się do realizacji: budynku usługowo-handlowego i szpitalnego o pow. zabudowy 12 000 m2, hali handlowej - ogrodnictwo wraz z zapleczem wystawienniczym o pow. 1800 m2, hali handlowej - salonu meblowego o pow. 2400 m2, hali handlowej - materiały budowlane o pow. 2400 m2, hal serwisowych dla samochodów osobowych o pow. 3600m2, salonu samochodowego o pow. 2300 m2, parkingów wewnętrznych dla serwisu i salonu samochodowego, hoteli o 50 pokojach 2 osobowych, kampingu - pola namiotowego, motelu i basenu, restauracji, stacji benzynowej ze sklepem, stacji trafo, automatycznych myjni samochodowych dla samochodów osobowych i ciężarowych, śmietnika dla całego zespołu, parkingów na samochody osobowe i TIRy, dróg dojazdowych i chodników, terenów zieleni izolacyjnej. Oferta szczegółowo precyzowała przeznaczenie i funkcje obiektów. Skarżący w swej ofercie także zamieścili szczegółowy harmonogram realizacji poszczególnych obiektów wraz z kosztami ich realizacji.

Organ planistyczny podkreślił, że w akcie notarialnym skarżący zobowiązali się rozpocząć zabudowę w ciągu dwóch lat, a zakończyć w ciągu pięciu lat od zawarcia aktu notarialnego. Ponadto skarżący zobowiązali się do zainwestowania kwoty 61000000 zł w ciągu 5 lat od zawarcia aktu notarialnego. Skarżący nie zrealizowali ogromnej większości obiektów określonych w swej ofercie. Została zrealizowana jedynie stacja benzynowa z myjnią samochodową zbudowana przez firmę [...]. W trakcie budowy jest motel (zrealizowano fundamenty oraz ściany) realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2001r., znak:[...]. Zasygnalizowano w odpowiedzi na skargę, że zabudowę obydwu wyżej wymienionych obiektów rozpoczęto z naruszeniem terminów zabudowy określonych aktem notarialnym, to jest po upływie 2 lat od zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Ukończenie budowy miało nastąpić w ciągu 5 lat od zawarcia umowy, tj. do dnia[...].2003r. W ocenie organu planistycznego nie było żadnych przeszkód, aby skarżący, jeżeli zamierzali dotrzymać terminu rozpoczęcia zabudowy przypadającego na grudzień 2000r. oraz wykonania całości zadania do grudnia 2003r. niezwłocznie po zawarciu umowy użytkowania wieczystego w grudniu 1998r. przygotowali wnioski i wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W stanie prawnym wówczas obowiązującym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydawana była szybko i bez żadnych dodatkowych procedur wprowadzonych późniejszą zmianą do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta była zarazem pierwszą, którą inwestor powinien był uzyskać, aby mógł później wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wreszcie przystąpić do realizacji inwestycji. Wystąpienie o wydanie powyższej decyzji jest pierwszym krokiem każdego inwestora. W praktyce takie decyzje strony uzyskiwały w ciągu miesiąca i była to czysta formalność. Wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku skarżących nie wymagał żadnych załączników stosownie do art. 41 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący od wielu lat prowadzą działalność gospodarczą oraz zatrudniali osoby posiadające uprawnienia budowlane, dlatego mało prawdopodobne lub wręcz nieprawdopodobne jest, aby nie wiedzieli lub nie zdawali sobie sprawy, że proces inwestycyjny rozpoczyna się od wystąpienia o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Późniejsze trudności skarżących z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikały ze zmian prawnych w ówcześnie obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn Gmina W. wystąpiła z pozwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, natomiast skarżący wystąpili do sądu o zmianę tej umowy.

W tej sytuacji, zdaniem Rady Miejskiej w W., ponieważ skarżący nie wykonali swych zobowiązań ciążących na nich z mocy umowy a dotyczących terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy do grudnia 2003r. nie mają oni interesu prawnego do domagania się stwierdzenia nieważności § 28 pkt 17 zaskarżonej uchwały z dnia [...] 2005r.

Skarżący przedłożyli prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] 2005r., sygn. akt:[...], na mocy którego zmieniono treść stosunku użytkowania nawiązanego umową zawartą w dniu [...]1998r., Rep. [...] o oddanie nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy W. w użytkowanie wieczyste J. i K., A. K. i K. K. przez przedłużenie na okres 5 lat terminu zabudowy gruntów objętych aktem notarialnym z dnia [...] 1998r. przez użytkowników wieczystych.

Postanowieniem z dnia [...] 2006r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę uznając, że została ona wniesiona po upływie 60 dniowego terminu do jej złożenia. W uzasadnieniu wskazano obowiązujący stan prawny oraz orzecznictwo NSA w tym zakresie - potwierdzone następnie uchwałą NSA z 2.04.2007r., sygn. akt OPS 2/07. Jednakże wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżących Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia[...]., sygn. akt[...]uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w K. Wskutek tego ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał się związany stanowiskiem NSA zaprezentowanym w/w postanowieniu.

Na rozprawie w dniu [...] 2007r. pełnomocnik skarżących sprecyzował wnioski skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności § 28 pkt 17 zaskarżonej uchwały, a nie o jego uchylenie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. Skoro do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. przystąpiono na podstawie uchwały Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [... ] 2003r., jednakże - jak wynika z dokumentacji planistycznej - przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiadomiono o terminie wyłożenia przedmiotowego planu do publicznego wglądu, zasadnie przeprowadzono procedurę planistyczną i uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzut strony przeciwnej, iż skarżący nie mają interesu prawnego w złożeniu skargi uznać należy za bezzasadny, gdyż wynika on z samego faktu, iż skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenia tego interesu dopatrywać się można w szczegółowych postanowieniach owego planu.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy. Art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W niniejszej sprawie organ planistyczny przesyłając odpowiedź na skargę przekazał sądowi w załączeniu akta sprawy.

Oznacza to, że dokumentacja przekazana przez organ planistyczny pismem z dnia [...] 2006r. stanowią "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995r., nr 3, poz. 52). Nie oznacza to, że dokonując kontroli przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę skarżącą jako część uchwały, sąd nie bada pozostałych uregulowań planu przez pryzmat oceny prawidłowości zaskarżonej części uchwały. Niedopuszczalne jest jednak orzeczenie w stosunku do tych części uchwały, które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, nawet w przypadku dostrzeżenia ich nieprawidłowości. Wynika to z wyżej wskazanej specyfiki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem normatywnym.

Mając powyższe na uwadze, jak również treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. a wyłącznie w zakresie treści § 28 pkt 17. Zaznaczyć należy, że w świetle art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ocena zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest w sprawach na uchwały jednostek samorządu terytorialnego utrudniona, gdy uwzględni się niejasną treść art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne rozbieżności interpretacyjne art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do regulacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005r., sygn. akt: I OSK 785/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005r. sygn. akt OSK 1634/04, publ. Lex nr 186585, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, publ.: ONSA z 2003r., nr 1, poz. 2, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006r., II OSK 276/06, postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006r., II OSK 308/06).

Na gruncie niniejszej sprawy należy przyjąć, że skarga podlega rozpoznaniu w związku z zapadłym na gruncie tej sprawy postanowieniem NSA z dnia 16 stycznia 2007r., sygn. akt: II OSK 1994/06 uchylającym postanowienie WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 503/06 o odrzuceniu skargi jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia.

Mając na uwadze zarzuty skargi, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności, a w następstwie tego i w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości należącego do skarżących.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Miejska w W. nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulację zawartą w § 28 pkt 17 przedmiotowej uchwały zawierającą zakaz lokalizacji w obrębie całego obszaru opracowania obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2.000 m2 i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności (użytkowania wieczystego), a wskazywanych przez skarżących w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego. Jak bowiem podniesiono w skardze, zakaz ustanowiony w § 28 pkt 17 uchwały Rady Miejskiej w W. uniemożliwił kontynuację realizacji inwestycji zarówno na gruntach oddanych skarżącym w użytkowanie wieczyste, jak i na gruntach stanowiących własność A. K., J. K. i K. K.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść cytowanego art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności (użytkowania wieczystego), a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności oraz użytkowania wieczystego nieruchomości należącego do skarżących, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tych praw. Ze względu na charakter prawa użytkowania wieczystego w znacznym stopniu zbliżonego do prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części dotyczącej zakazu lokalizacji w obrębie całego obszaru opracowania obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2.000 m2 należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym im prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego.

Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności oraz istoty prawa użytkowania wieczystego poprzez zaskarżone ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W.

Rozważyć w dalszej kolejności należy kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie sądu nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Na gruncie niniejszej sprawy nie można zwłaszcza postawić organowi planistycznemu zarzutu - nie mającego zresztą w ocenie sądu rozstrzygającego znaczenia - iż na skutek działania tego organu niemożliwa stała się realizacja postanowień umowy użytkowania wieczystego. Umowa ta została zawarta w 1998r., a do sporządzenia przedmiotowego planu przystąpiono w 2003r., przy czym plan jako akt prawa miejscowego został uchwalony w dniu [...] 2005r., a przedłużenie terminu zabudowy mocą wyroku sadowego nastąpiło dopiero w dniu [...] 2005r. Pierwsze czynności w procesie inwestycyjnym zmierzające do zrealizowania postanowień umowy skarżący podjęli dopiero po trzech latach od zawarcia tej umowy występując w dniu [...] 2002r. z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że organ planistyczny przewidując zakaz lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2.000 m2 w obrębie całego obszaru opracowania planu zastosował w tym zakresie jednakowe kryteria w stosunku do wszystkich podmiotów mających tytuły prawne do nieruchomości objętych ustaleniami planu, a uzasadnienie, że wprowadzenie przepisu ograniczającego lokalizację obiektów komercyjnych handlowo usługowych, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2, jest krokiem uzasadnionym społecznie i gospodarczo, chroniącym zarazem miejscowy, istniejący już handel i usługi, chociaż ogólne, nie jest sprzeczne z prawem. Pamiętać należy, że kwestionowany zakaz zabudowy ograniczony został przedmiotowo tylko w stosunku do obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2.000 m2, nie jest zatem zakazem zabudowy jakimikolwiek obiektami komercyjnymi handlowo-usługowymi. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska skarżących, że wprowadzenie ograniczenia ujętego w postanowieniu § 28 pkt 17 przedmiotowej uchwały obciążone jest rażącym naruszeniem prawa w postaci uchwalenia restrykcji nie mających żadnego racjonalnego uzasadnienia, jest skrajnie arbitralne, społecznie szkodliwe, niezgodne z przepisami Konstytucji zapewniającymi obywatelom wolność działalności gospodarczej, przy tym nie chroni interesu publicznego ani żadnej innej wartości.

Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Analiza akt planistycznych wykazuje, że Rada Miejska w W. nie podjęła odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. wynika jednak, że została ona podjęta po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W.

W orzecznictwie zarysowały się różne poglądy w kwestii oceny stopnia naruszenia prawa w sytuacji braku odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym analiza treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały. Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzenia planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Bk 583/05, LEX nr 173715).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne stanowisko, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu, o czym stanowi art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet, iż rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Jeżeli zatem dokonano oceny zgodności aktów planistycznych, o których mowa, tyle że uczyniono to w uchwale plan ten podejmującej, a nie odrębną uchwałą, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu z tego właśnie powodu (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, publ. na stronie internetowej NSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko i jego argumentację.

Zgodnie ze stanowiskiem Rady Miejskiej w W. wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę, nie jest trafny pogląd skarżących, że Rada Miejska nie powinna była uchwalać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej zmiany, czy też uchwalenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odpowiadającego wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. - "skoro bowiem ustawodawca uznał, że dotychczasowe uchwały o studium zachowują moc, to nie było potrzeby, aby przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić dodatkowo długą procedurę uchwalania nowego studium, gdyż w znaczny sposób opóźniłoby to uchwalanie planu". Zasadność zaprezentowanego stanowiska Rady Miejskiej w W. należy odnieść do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, że wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy - studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, nie oznacza to jednak, iż nie podlegają zmianom lub aktualizacji. Na mocy przepisu art. 32 ustawy rady mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych. Przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. Jak stwierdzają komentatorzy ustawy, regulacja art. 33 dotyczy zarówno konieczności zmiany studium lub planu w związku ze zmianą ustaw, jak i konieczności zmiany tych dokumentów w związku z uchwaleniem nowych ustaw (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 277). Podkreślić należy, że ustawa z 27 marca 2003 r. wprowadziła przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 obowiązek określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Wprawdzie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta przez Radę Miejską w W. w dniu [...] 2003 r., a więc jeszcze pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jednakże z chwilą wejścia w życie ustawy z 2003 r. i zaistnienia podstaw do uchwalenia planu w trybie tej właśnie ustawy Rada Miejska w W. powinna była zastosować się do dyspozycji przepisów art. 32 oraz art. 33 cyt. ustawy z 2003r., o ile jej zamiarem było wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. W sytuacji tego rodzaju zamiaru organu planistycznego, przed uchwaleniem planu Rada Miejska w W. powinna w pierwszej kolejności dokonać aktualizacji studium, określając w nim obszary, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8.

Należy podkreślić, że Rada Miasta w W. w żadnej wcześniejszej uchwale nie zajmowała stanowiska w sprawie zgodności ustaleń przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, które zostało uchwalone pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt zaskarżonej uchwały został opracowany już zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. Ustawa ta, m.in. w art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, zobowiązuje organy gminy do przestrzegania przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych zasady obowiązkowej zgodności zapisów planu z ustaleniami studium. W szczególności ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy określa obligatoryjne wymagania dla aktów planistycznych w przypadku zamiaru ustalenia lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Jak wyżej podkreślono, wprawdzie na mocy art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po 1 stycznia 1995r. zachowuje moc, to jednak wskazany wyżej ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium został wprowadzony wraz z ustanowieniem nowego zakresu podmiotowego i procedury sporządzenia studium. Jeśli więc Studium uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe ustalenia niedostosowane do wymogów ustawowych obecnego zakresu przedmiotowego studium, to ustalenia te są niezgodne z obecną ustawą. Chociaż ustalenia nie ulegają formalnemu uchyleniu, to jako niezgodne z prawem nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie powinny być brane pod uwagę jako kryterium zgodności planu miejscowego ze Studium, tym bardziej że zawarte w przepisach obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. w art. 27 i art. 33 mechanizmy dostosowywania planowania miejscowego do studium dają możliwości, aby studium zmieniać i formułować zgodnie z obecnie obowiązującymi normami ustawowymi.

Na mocy przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Jak twierdzą komentatorzy ustawy, ustalenia wymienione jako wprowadzane do planu "w zależności od potrzeb" nie oznaczają ich fakultatywności. Wymienione tam zagadnienia zgodnie z art. 10 ustawy są przedmiotem polityki przestrzennej i ujęte w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ich w planie dotyczącym danego obszaru (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 154). A zatem oznaczenie w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest w istocie obowiązkowe, podobnie jak wcześniejsze określenie w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, o ile takie są istniejące już faktyczne uwarunkowania na terenie gminy oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy, a także - po drugie - o ile zamiarem organu planistycznego jest wprowadzenie na terenie gminy obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2.

Nie w każdej gminie występują jednak zjawiska, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz stanowiska organu planistycznego zaprezentowanego na rozprawie przed sądem administracyjnym, na terenie gminy W. nie występowały obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Rada Miejska w W. nie miała też zamiaru określać obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 wychodząc z założenia, że ograniczenie lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo usługowych, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2, jest krokiem uzasadnionym społecznie i gospodarczo, chroniącym zarazem miejscowy, istniejący już handel i usługi. W takiej sytuacji nie było podstaw do zawierania uwarunkowań i kierunków dotyczących tego rodzaju kwestii w studium gminnym (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 94).

Z tego punktu widzenia brak aktualizacji istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. przed podjęciem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar A - miasto W. nie mieści się w zakresie przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, o jakiej stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r.

Wprowadzony w § 28 pkt 17 uchwały zakaz lokalizacji w obrębie całego obszaru opracowania obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2.000 m2 koresponduje zatem z ustaleniami studium. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło więc do naruszenia zasady sporządzania planu określonej przepisem art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy.

Nie może również odnieść skutku zarzut skarżących dotyczący nieuwzględnienia w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutków finansowych wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów komercyjnych o powierzchni ponad 2000 m2, tj. skutku, jakim będzie wystąpienie przez skarżących, w przypadku nie uchylenia § 28 pkt 17 przedmiotowej uchwały, z roszczeniem odszkodowawczym w związku z uniemożliwieniem realizacji przez skarżących umowy zawartej w dniu [...]1998r. Jak podnosi się w piśmiennictwie prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobnie jak prognoza oddziaływania na środowisko) ma odrębny byt prawny, a zwłaszcza nie jest załącznikiem do planu (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 174). Nie jest ona aktem powszechnie obowiązującym, nie jest nawet aktem kierownictwa wewnętrznego, w ogóle nie jest ona aktem normatywnym. Prognoza jest dokumentem informacyjnym. Nie ma charakteru wiążącego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 174). Jej postanowienia nie wiążą zatem ani organów administracji publicznej, ani obywateli, ani nawet gminy, która prognozę przygotowała. Niezależność prognozy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że jako swoistego rodzaju fachowa ekspertyza nie podlega ona ocenie w trybie przewidzianym dla aktów normatywnych. Ponieważ prognoza nie jest częścią planu, nie podlega procedurze planistycznej określonej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest ona uzgadniana, opiniowana, nie podlega ocenie wojewody w trybie rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jako źródło informacji jest ona jednak powszechnie dostępna, przedstawiana jest łącznie z projektem planu do opinii i uzgodnień, jest również wykładana z projektem miejscowego planu do publicznego wglądu, podlega także, wraz z dokumentacją planistyczną, przekazaniu do organu nadzoru po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy (zob. G. Ninard: Formalnoprawne wymogi ochrony środowiska w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny z 2004r., nr 9, s. 49). Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem, który nie ma charakteru normatywnego i zawiera jedynie informacje o przewidywanych konsekwencjach finansowych obowiązywania planu miejscowego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Należy przyjąć, że w zakresie przewidywanych konsekwencji finansowych obowiązywania planu miejscowego nie mieszczą się wszystkie hipotetycznie możliwe konsekwencje, lecz jedynie te, których przewidywanie ma realne podstawy na gruncie określonego stanu faktycznego. W tym kontekście, skoro Rada Miejska w W. rozważała konsekwencje przyjętych ustaleń planu w kontekście braku realizacji przez skarżących umowy z dnia [...] 1998r. i doszła do wniosku, że nie istnieje realna podstawa do wypłaty odszkodowań, należy uznać, że nieuwzględnienie w prognozie skutków finansowych okoliczności wskazywanych przez skarżących nie ma wpływu na ostateczną treść ani na moc obowiązującą przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając przy tym na uwadze wskazany wyżej charakter prawny prognozy skutków finansowych nie stanowiącej zawartości aktu planistycznego i nie będącej przedmiotem tego aktu należy zaznaczyć, że prawidłowość tej prognozy należy oceniać w kontekście spełnienia przez nią standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 174). W ocenie sądu przedmiotowa prognoza skutków finansowych nie narusza standardów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1587).

W ocenie sądu nie doszło również do istotnego naruszenia trybu postępowania w zakresie rozpatrzenia składanych wniosków i uwag do projektu planu. Formą prawną rozpatrzenia uwag jest zarządzenie. Nie ma jednak przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego, w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (art. 17 pkt 14, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1), przy czym rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie wymagają uzasadnienia (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 178). Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy W. przekazał wszystkie nieuwzględnione uwagi - w tym uwagi skarżących - Radzie Miejskiej w W. Rada Miejska w W. uchwaliła plan rozstrzygając jednocześnie uwagi skarżących (nieuwzględniając ich), o czym świadczy treść załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały. Niezasadne są zatem zarzuty skarżących dotyczące procesowania w ramach rozpatrywania uwag. Zwłaszcza nieuwzględnienie uwag nie obligowało organu planistycznego do ponawiania procedury planistycznej. Ma rację organ planistyczny twierdząc, że ustawa z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji nakazującej powiadomienie składających uwagi o nieuwzględnieniu tychże uwag przez sporządzającego projekt planu Burmistrza jeszcze przed rozstrzygnięciem ich przez Radę Miejską.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony §28 pkt 17 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2005 roku w sprawie miejscowego planu nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270).