Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 642/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i pkt 6a, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 304/14 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 304/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w D. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2013 r. do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek o wpis do ewidencji producentów złożony przez A. Sp. z o.o. w celu zmiany danych. We wniosku określono rodzaj producenta jako "potencjalny beneficjent". Wniosek został potraktowany przez organ jako nowy wniosek w celu nadania numeru identyfikacyjnego.

Organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie spełniania definicji potencjalnego beneficjenta, jako podmiotu, który może ubiegać się o przyznanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich.

Wobec braku odpowiedzi na wezwanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. odmówił wpisu spółki do ewidencji producentów w zakresie potencjalnego beneficjenta i nadania numeru identyfikacyjnego.

Spółka odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że żaden przepis nie określa dodatkowych wymogów dla wpisu do ewidencji producentów wnioskodawcy w kategorii potencjalny beneficjent, a wspomniane w decyzji wezwania nie miały żadnego znaczenia dla rozpoznania jej wniosku, wpisu bowiem dokonuje się na wniosek beneficjenta, a potencjalny beneficjent może złożyć wniosek do BP ARiMR lub złożyć wniosek o wpis do ewidencji producentów razem z wnioskiem o pomoc w ramach naboru na konkretne działanie. Wybór czasu i procedury należy do wnioskodawcy.

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86, dalej przywoływanej jako: u.k.s.e.p.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu, na dzień złożenia wniosku, jak i na dzień rozpatrywania odwołania nie ma możliwości ustalenia spełnienia przez spółkę definicji potencjalnego beneficjenta, wobec kończącego się Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 oraz będącego jeszcze w fazie projektu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, wobec czego pojawia się również wątpliwość w zakresie wnioskowania o wpis do ewidencji i celu strony, szczególnie, że numer nadany w trybie ustawy ma na celu umożliwienie wnioskowania o pomoc w ramach działań, w ramach których aktualnie nie ma naborów lub też jeszcze nie są zakreślone kryteria w przyszłym programowaniu. Ponadto zakres działań podanych przez spółkę, jako tych w których pragnęłaby wnioskować o pomoc świadczy o tym, że wniosek o wpis do ewidencji producentów został złożony niezasadnie. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 11 ust. 1 pkt 5 u.k.s.e.p. daje możliwość ubiegania się o wpis do ewidencji wraz ze złożeniem stosownego wniosku o przyznanie pomocy za pośrednictwem organu właściwego do przyznania pomocy w ramach tych działań.

Strona złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że treść art. 3 pkt 2 i 6a u.k.s.e.p. ma wielką pojemność pojęciową, do której zalicza się osobę prawną, dla której prawo przewiduje możliwość ubiegania się przyznanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, o ile wykaże wolę wpisania się do rejestru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 2 u.k.s.e.p., określenie "producent" oznacza producenta rolnego, organizację producentów, przetwórcę, podmiot prowadzący zakład utylizacyjny oraz potencjalnego beneficjenta. Z kolei "potencjalny beneficjent" w myśl art. 3 pkt 6a u.k.s.e.p. to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która może ubiegać się o przyznanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, niebędącą producentem rolnym, organizacją producentów, przetwórcą lub podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny.

Sąd I instancji przytoczył również treść art. 11 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p., zgodnie z którymi wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, zaś kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny.

W ocenie Sądu I instancji, wpis do ewidencji producentów nie ma charakteru konstytutywnego, lecz jest jedynie czynnością materialno-techniczną dokonaną na podstawie wniosku osoby, która odpowiada za rzetelność informacji wymaganych do uznania jej za producenta rolnego, bez obowiązku ich szczegółowego weryfikowania przez organ w chwili dokonania wpisu. Organ dokonuje w takim przypadku formalnej, a nie merytorycznej weryfikacji zawartych we wniosku danych. Ta bowiem zostanie dokonana w ewentualnym przyszłym postępowaniu o przyznanie danej, konkretnej płatności.

Sąd stwierdził również, że nie jest rolą organu w postępowaniu o wpis do ewidencji producentów ocena zasadności składania wniosku o wpis. Strona bowiem ma prawo skorzystania z przysługującego jej uprawnienia do wnioskowania o wpis niezależnie od późniejszego wnioskowania i korzystania z pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 304/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6a, art. 11 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p., poprzez przyjęcie, że wpis do ewidencji producentów nie ma charakteru konstytutywnego, lecz jest jedynie czynnością materialno-techniczną dokonaną na podstawie wniosku osoby, która odpowiada za rzetelność informacji wymaganych do uznania jej za producenta rolnego bez obowiązku ich szczegółowego weryfikowania przez organ w chwili dokonania wpisu;

- przepisu art. 152 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wpis do ewidencji producentów nie może być czynnością jedynie formalno-techniczną. Przemawia za tym brzmienie art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p., zgodnie z którym organ odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem.

Zdaniem organu, przed podjęciem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji producentów organ musi dokonać analizy merytorycznej wniosku, polegającej na ocenie, czy wnioskodawca podający się jako "potencjalny beneficjent" wypełnia jego ustawową definicję zawartą art. 3 pkt 6a u.k.s.e.p. Taka analiza nie może sprowadzać się do dokonania jedynie czynności formalno-technicznych.

Organ podniósł, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisów prawa polegająca na uznaniu wpisu do ewidencji producentów jedynie za czynność materialno-techniczną nie gwarantuje ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej.

Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie są trafne.

W ocenie organu, Sąd I instancji naruszył szereg przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, ponieważ przyjął, że dokonanie wpisu do ewidencji producentów jest jedynie czynnością o charakterze formalnym. Organ uznał z kolei, że rozpoznając wniosek o dokonanie wpisu, jest upoważniony do jego merytorycznej kontroli, a w szczególności do oceny, czy strona wnosząca o wpis będzie uprawniona do otrzymania płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji nie jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, za producenta uważa się nie tylko producenta rolnego, organizację producentów, przetwórcę lub podmiot prowadzący zakład utylizacyjny, ale także potencjalnego beneficjenta. Ustawa definiuje zaś potencjalnego beneficjenta w art. 3 pkt 6a jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która może ubiegać się o przyznanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, niebędącą producentem rolnym, organizacją producentów, przetwórcą lub podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Z kolei art. 13 ust. 1 przewiduje przesłanki odmowy dokonania wpisu. Otóż, zgodnie z tym, przepisem, kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny.

Z przytoczonych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że po wpłynięciu wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji producentów, organ może odmówić dokonania wpisu w sytuacji, gdy stwierdzi, że podmiot ubiegający się o wpis nie jest producentem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. To z kolei oznacza, że podmiot taki nie może również zostać uznany za potencjalnego beneficjenta, tzn. nie jest osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która może ubiegać się o przyznanie pomocy. Wypada podkreślić, że przesłanką uznania podmiotu za potencjalnego beneficjenta jest jego zdolność do ubiegania się o przyznanie pomocy nie zaś zdolność do uzyskania takiej pomocy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odmówił dokonania wpisu, argumentując, że podmiot ubiegający się o dokonanie wpisu nie będzie mógł uzyskać wnioskowanej pomocy.

Postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji jest odrębnym postępowaniem od postępowania o przyznanie płatności. W tym drugim postępowaniu organ bada, czy zostały spełnione merytoryczne przesłanki do przyznania pomocy. Tego rodzaju ocena nie może być zaś w żadnym razie dokonywana na etapie rozpoznawania wniosku o dokonanie wpisu, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna organu okazała się niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.