Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1365/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.3 par. 1 i par. 2 pkt 6,art.147 par.1,art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.37 ust.1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.18 ust.2 pkt 9 lit.a, art.40 ust.2 pkt 3, art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Rychliki z dnia 29 września 2014r., Nr VII/45/2014 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy 1/ stwierdza nieważność § 21 uchwały Nr VII/45/2014 Rady Gminy Rychliki z dnia 29 września 2014r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Rychliki; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda, reprezentowany przez r.pr. Ł. P., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Rychliki Nr VII/45/2014 z dnia 29 września 2014r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Rychliki, domagając się stwierdzenia nieważności § 21 tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podano, że Rada Gminy Rychliki, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) ustaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. Jednakże regulacja § 21 uchwały, zawierająca określenie przypadków, w których nie jest wymagana zgoda Rady na bezprzetargowe wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata, w sposób istotny narusza prawo. Podniesiono, że stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przepis ten ustanawia zatem zasadę, zgodnie z którą zawarcie powyżej wskazanych umów musi być poprzedzone przetargiem, a odstępstwem od tej zasady jest regulacja zawarta w zdaniu drugim tego przepisu. Wskazano, że z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte wart. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Podjęcie generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów doprowadziłoby do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. Zatem odstąpienie od zasady przetargowego zawierania umów musi być zawsze traktowane jako wyjątek i nie może być nazwane "zasadą". W związku z tym wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rychliki wniosła o jej oddalenie, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Wskazano, że zgodnie z wykładnią językową normy z art. 37 ust. 4 zd 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zatem jednorazowa zgoda na odstąpienie jest zestawiona z liczbą mnogą, która ma charakter generalny - pojęcie "tych umów". Wskazano, że gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić podejmowania wyłącznie indywidualnych uchwał dotyczących konkretnej umowy, posłużyłby się zwrotem "mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy". Podniesiono ponadto, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie § 21 zaskarżonego aktu. Regulacja ta nie ma charakteru regulacji obowiązkowej w rozumieniu 8 ust. 2 lit a) u.s.g. Jest to element zaskarżonej uchwały o charakterze nieistotnym i nie narusza zasady niedyskryminacji, nieograniczania i nieutrudniania dostępu do rynku. Uzasadnia to uznanie wadliwości zaskarżonej uchwały jedynie w części § 21 zaskarżonej

uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. Nr 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieć należy, że art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć m.in. uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów. Do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Z kolei zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, dalej jako: u.g.n.). Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.g.n. oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Przy czym użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ("umów") łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Dlatego też uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Jeśli wniosek dotyczy odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku więcej niż jednego rodzaju umowy (np. najmu i dzierżawy), to rzeczoną uchwałą można wyrazić wspomnianą zgodę co do tych różnych umów. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010r., I OSK 1418/09, LEX nr 595132; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010r., I OSK 1752/10, LEX nr 745162; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 2009r., I OSK 464/09, LEX nr 573280; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008r., II SA/Gl 726/08, LEX nr 519117) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Natomiast stanowisko Gminy odnośnie dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony jest w ocenie Sądu nie do przyjęcia. Doprowadziłby to bowiem w konsekwencji do przeniesienia uprawnień rady gminy na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli na organ wykonawczy, co w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalne.

Odnosząc powyższe rozważania do treści § 21 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w przepisie tym wskazano przypadki, w których Wójt może odstąpić od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości na okres oznaczony, dłuższy niż 3 lata. Zapis ten narusza przepisy zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano wyżej wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. jednoznacznie przewiduje bowiem, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy i najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, o którym mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że § 21 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, a tym samym z mocy art. 91 ust. 1u.s.g jest nieważny. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt 1 sentencji wyroku, nie podlega wykonaniu.