Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 152/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, 37, 61, 61 a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, 80 i nast.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, 200 oraz 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie drogi wewnętrznej I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. H. w przedmiocie drogi wewnętrznej; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania w terminie 14 dni aktu w sprawie z wniosku P. H. w przedmiocie drogi wewnętrznej; I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz P. H. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 20 maja 2017 r. P. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie dotyczącej ewentualnej samowoli budowlanej dokonanej w związku z budową (przebudową) drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...] w S., Gmina L..

Skarżący domagał się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tejże sprawie, w terminie 14 dni, oraz zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi P. H. powoływał istotną treść wnoszonych przez niego w powyższej sprawie pism ( z dat: 11 sierpnia 2016 r., 8 września 2016 r., 29 września 2016 r., 29 grudnia 2016 r. ) oraz udzielonych na nie przez organ odpowiedzi ( z dat: 24 sierpnia 2016 r., 20 września 2016 r. oraz 16 stycznia 2017 r.).

Skarżący wyjaśniał, że nie zgadzając się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , a zwłaszcza z ustaleniami poczynionymi co do stanu drogi, w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r. złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który jednakże potraktował je jako skargę i odpowiedział na nią zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r.

P. H.l zarzucał, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie zbadał w ramach przysługujących mu uprawnień sprawy budowy (przebudowy) drogi w sposób bezstronny i wnikliwy, przyjmując z góry za prawdziwe stanowisko inwestora. Przykładem takiego działania jest chociażby fakt, że początkowo jako wystarczający dowód na prawidłowe prowadzenie prac w świetle przepisów uznał dokonane zgłoszenie robót i jego przyjęcie przez jednostkę Starostwa Powiatowego, co według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowi "przyrzeczenie publiczne organu, że realizacja zgłoszenia w jego ocenie nie narusza prawa". Dopiero po kolejnych pismach skarżącego zostały podjęte dalsze czynności, z tym że w zakresie ustaleń Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zasadzie oparł się na dowodzie w postaci informacji przedstawionej przez inwestora i na zdjęciach lotniczych. Tymczasem, gdyby zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie samowolnie prowadzonych robót budowlanych z możliwością dopuszczenia innych dowodów, np. przesłuchania stron czy świadków, czy też badania dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym, to ustalenia te były odmienne i prowadziłyby do stwierdzenia, że na terenie prac nie istniała inna droga niż gruntowa, rozmiar prowadzonych robót nie miał charakteru prac remontowych - tylko były to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a więc także projektu budowlanego, który zamykałby się w granicach nieruchomości, do której inwestor winien dysponować prawem.

Skarżący powołał następnie wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których prezentowano poglądy na temat tego, co należy rozumieć pod pojęciem remontu i przebudowy drogi, podkreślając że "profilowanie skarp", o którym informuje organ, spowodowało wejście w teren na obszar jego działki oraz zmianę parametrów i nie było bynajmniej odtworzeniem stanu pierwotnego. Tym samym ewidentnie przedmiotowe roboty nie mogły być prowadzone w oparciu o zgłoszenie. Inwestor winien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, a ponieważ prace odbywały się na nieruchomości skarżącego, to również powinien uzyskać uprzednio prawo dysponowania terenem na cele budowlane, czego nie dokonał.

Z uwagi na powyższe brak należytego działania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowi bezczynność, co uzasadnia zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykonanych robót budowlanych przez Gminę L.

Do skargi P. H. dołączył stosowne dokumenty na okoliczność podnoszonych w niej twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił jej odrzucenie, ewentualnie - o oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Nie kwestionując twierdzeń faktycznych skargi dotyczących wymiany korespondencji pomiędzy P. H., a organami nadzoru budowlanego, odnosząc się do stawianych zarzutów Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazywał, że skarga nie jest uzasadniona. Organ powoływał przepisy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. stwierdzając, że jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Nadto podnosił, że zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i obowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce.

W tym kontekście Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśniał, że pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2016 r.) skarżący zwrócił się z wnioskiem o podjęcie działań w zakresie zbadania legalności, podjętych przez Gminę L. działań związanych z budową drogi wewnętrznej na działce nr [...] w S. Zawiadomieniem z dnia 20 września 2016 r., znak: [...] organ udzielił skarżącemu informacji o sposobie załatwienia jego skargi z dnia 16 sierpnia 2016 r. oraz odniósł się do pisma z 8 września 2016 r., wskazując m.in., iż przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce nr [...], obejmującymi także działkę [...] w S., inwestor Gmina L. dokonał zgłoszenia w zakresie remontu nawierzchni drogowej (zgłoszenie znak: [...].)

W odpowiedzi na ponowienie skargi pismami z dnia 29 września 2016 r. (data wpływu 6 października 2016 r.) - którym wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa, oraz z dnia 29 grudnia 2016 r. (data wpływu 2 stycznia 2017 r.), którym zwrócono się o udzielenie informacji i ewentualne wszczęcie postępowania, PINB w [...] zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...], udzielił szerokiej i zupełnej odpowiedzi na zarzuty skarżącego.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie budzi wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania procesu inwestycyjnego pod kątem zgodności z obowiązującymi normami budowlanymi. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm). Jednakże z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie powinno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. Dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tego adresata podmiotem praw i obowiązków (tak postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09, CBOSA). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Nie można zatem z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne (tak wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09 ).W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy działu VIII k.p.a. Procedura skargowa regulowana jest przepisami znajdującymi się w dziale VIII Skargi i wnioski kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). Ma ona cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego administracyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialno - techniczną, tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi. W postępowaniu skargowym nie jest badany interes prawny skarżącego, nie ma w nim także stron postępowania. Od odpowiedzi udzielonej na skargę nie przysługują środki zaskarżenia do organu wyższego stopnia, przysługuje natomiast prawo do wniesienia (do organu, który udzielał odpowiedzi) kolejnej skargi, będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia skargi i ponowienia zarzutów. Skarga, o której stanowi art. 227 K.p.a. nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego. Podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Odpowiednio - zgodnie z zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych - brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1589/12, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10, czy z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, CBOSA).

Sposób procedowania organu w sprawie skargi P. H. był przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w zawiadomieniu z dnia 24 kwietnia 2017 r., znak: [...], nie dopatrzył się naruszeń prawa po stronie organu szczebla powiatowego, nadto wskazując - co pozostaje zgodne ze stanowiskiem PINB w [...] - iż postępowania prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu.

Podsumowując powyższe wywody Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podnosił , że złożona przez P. H. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionująca w istocie zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania w sytuacji stwierdzenia - na skutek przeprowadzenia czynności wyjaśniających - braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez Gminę L. robót budowlanych polegających na budowie/przebudowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], położonej w miejscowości S., nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne.

Odpowiednio, kontroli sądów administracyjnych nie podlega również zawiadomienie strony o podtrzymaniu swojego stanowiska, w przypadku gdy ponawia ona skargę bez wskazania nowych okoliczności, w sytuacji gdy uprzednio rozpoznano jej skargę i wykazano w odpowiedzi jej bezzasadność. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniesiona skarga, winna zatem podlegać odrzuceniu, jako nie mieszcząca się w kognicji sądów administracyjnych.

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazywał nadto w zakresie braku wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, o którym jest mowa w art. 61a k.p.a., lub w innej formie procesowej, iż podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2487/14, że organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego uczynił (tak też WSA w Opolu w wyroku z dnia 21 listopada 2016 r., II SAB/Op 58/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2017 r., II SAB/Wr 41/16).

Gdyby jednak w ocenie Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowa skarga podlegała merytorycznemu badaniu, odnosząc się do zarzutów skarżącego, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazywał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w kolejnych zawiadomieniach z dnia 20 września 2016 r. i 16 stycznia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. ), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi.

Stosownie do art. 3 § 2 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.: niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ).

Przesłanki odrzucenia skargi zostały wymienione w art. 58 §1 pkt 1-6 p.p.s.a., natomiast zasady orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania określa art. 149 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, co w świetle stanowisk stron należy uznać za bezsporne.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Zważyć należy dalej na treść art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.), który stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy mieć na uwadze treść pisma P. H. daty 11 sierpnia 2016 r., które jest jednoznaczne w swej wymowie, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, które kończy wydanie aktu.

W przedmiotowym piśmie skarżący zwrócił się bowiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o podjęcie czynności w zakresie zbadania legalności budowy drogi wewnętrznej na działce nr [...] w S. Skarżący twierdził, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i na drodze, wzdłuż tej nieruchomości prowadzone są prace określane przez przedstawicieli Gminy, jak remont drogi. Podawał, że z dokumentacji przetargowej ogłoszonej w BIP Urzędu Gminy L. wynika, że na drodze zostanie położona nawierzchnia asfaltowa, a więc na pewno nie będzie to remont, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Skarżący sygnalizował dalej, że prace budowlane są prowadzone nie tylko w obrębie wyżej określonej drogi, ale swoim zasięgiem obejmują również część jego nieruchomość, bez jego zgody. Akcentował, że powstanie asfaltowa droga wewnętrzna bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na koniec skarżący zawarł w tym piśmie wniosek o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych do czasy spełnienia przez inwestora wymogów prawnych oraz o przywrócenie terenu w obrębie jego nieruchomości do stanu pierwotnego.

Uwzględniając dyspozycję art. 63 § 1 – 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz U. z 2016, poz. 290 – dalej Pb), pismo powyższe spełnia wszelkie wymogi podania, jakim jest wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie asfaltowej drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] w S., z których jedna stanowi własność skarżącego. Wszelkie dalsze pisma P. H. w tej sprawie taką ocenę potwierdzają. Błędne i niezrozumiałe jest stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że zastosowany tryb rozpatrywania przedmiotowego wniosku ma na uwadze, że pismo składa obywatel albowiem jego treść nie może budzić wątpliwości, że pismo składa nie obywatel na zasadzie monitu, lecz podmiot którego prawo własności zostało naruszone prowadzeniem opisywanych robót budowlanych. Regulacje matarialnoprawne stanowiące podstawę rozstrzygnięć w sprawach samowoli budowlanej również winny być organowi znane, a zawarte są powoływanej przez niego ustawy, w Rozdział 5 - Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych.

Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega zaś odrzuceniu. Tenże uproszczony tryb nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, na co naprowadza fakt, że pismo składa nie tyle obywatel, co taki podmiot żądający podjęcia czynności i wydana rozstrzygnięcia z powołaniem się na posiadany interes prawny.

Z art. 1 Pb wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki ( art. 80 – 81 Pb), gdzie odróżniono zasadniczo obowiązki nadzorcze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. Artykuł 83 ust. 1 Pb stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W myśl kolejnych regulacji zawartych w tym artykule organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (ust. 2), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ( ust. 3). W artykule 84 , 84a, 84b Pb sprecyzowano bliżej zadania organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli, zaś w art. 85 Pb unormowano na zasadzie otwartego katalogu przedmiot obowiązku współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej.

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1 k.p.a. posługuje się słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane wyżej sytuacje. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zatem nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniósł żądanie określony podmiot, powołując się na swój interes, zaś orzeka się o powyższym przez wydanie aktu administracyjnego (decyzja, postanowienie). Aktualnie odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

Artykuł 61a k.p.a. stanowi :

§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Podejmując w sprawie niniejszej czynności w trybie skargowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] naruszył praw, skutkiem czego pozostaje w bezczynności.

Takiej oceny nie zmienia fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w związku z przedmiotowym wnioskiem kontrolę, zbierał dokumenty, badał i oceniał legalność robót budowlanych. Czynił to bowiem w niewłaściwym trybie, pomijając w rozważaniach zagadnienia dotyczące stron postępowania i ich gwarancji procesowych.

Argumentacja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [ nie jest spójna i nie zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli nawet takie podejście prezentuje w sprawie także organ nadzoru przy okazji rozpoznania zażalenia skarżącego z dnia 23 lutego 2017 r. na niezałatwienie w terminie sprawy przez organ pierwszej instancji, to nie jest ono wiążące ani dla sądu, ani dla organu pierwszej instancji. Pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu jest błędny i nie znajduje uzasadniania ani w przepisach k.p.a., ani na gruncie ustawy Prawo budowlane. Wyrażając takie stanowisko powołano orzeczenia sądów administracyjnych nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, które nie dotyczyły sposobu rozpatrywania podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot powołujący się na interes prawny, lecz monitów obywateli oraz osób trzecich. Taki błędny pogląd prowadzi w skutkach do niedopuszczalnych sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego przy wpływie podania mógłby bezzasadnie zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny (który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego), zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajmowanego stanowiska. Nie taka jest intencja ustawodawcy, a ustalenia i ocena prawna winny być przedstawiane w akcie administracyjnym.

Nie jest tak, że przepisy zawarte w ustawie – Prawo budowlane kształtują postępowania z tego zakresu, jako prowadzone wyłącznie z urzędu. Niewątpliwie art. 61 k.p.a. winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Tylko w pewnym uproszczeniu można przyjmować w rozważaniach doktrynalnych, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych to jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione zawsze, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi zawartymi w prawie materialnym nie na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a. To samo odnosi się do przepisów normujących w sposób szczególny przymiot stron postępowania administracyjnego. O ile zatem normy kompetencyjne zawarte w prawie budowlanym obligują do działania z urzędu, które może być również skutkiem sygnalizacji podmiotu nie mającego przymiotu strony, to nie wykluczają one jednakże sytuacji, w których postępowanie wszczyna się na żądanie strony.

Z powyższych rozważań wnika, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, względnie przesłanki do jej oddalenia. Skarga w niniejszej zasługuje na uwzględnienie albowiem w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego nie wydał w sprawie aktu ( decyzji lub postanowienia), co uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I.-II sentencji wyroku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie istnieją przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej oraz ustawy – Prawo budowlane wymaga dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego odniesienia konkretnej jasnej regulacji do określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Nadto zważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji reagował na podania skarżącego, nie mniej jednak podejmował czynności w niewłaściwym trybie. Także skarżący nie domagał się stwierdzenia, iż organ działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też zastosowania w stosunku do niego sankcji finansowych.

Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, zawartego w pkt IV. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. ( art. 205 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi 100 zł.