Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.155; art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i 2; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 764/10 w sprawie ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 764/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając skargę J. L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w Gorzowie Wielkopolskim z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddalił skargę. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Rzepina decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. [...] ustalił dla J. L., na jego wniosek, warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kompleksu warsztatowo-usługowego obsługi samochodów osobowych, w ramach którego przewidziano budowę sklepu, hali, magazynu opon, placu manewrowego i parkingu, na działkach o nr ewid. [...] i [...] w R. Kolejną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. [...] Burmistrz Rzepina zmienił własną decyzję o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2008 r. w jej pkt 2.4.1. ppkt. A, 2.4.4., 2.4.5., 2.4.6., 6.6. oraz dodatkowo zobowiązał inwestora do wykonania ogrodzenia pełnego o wysokości do 3 m, a także pasa zieleni od strony działki [...].

SKO w Gorzowie Wielkopolskim działając z urzędu decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Rzepina z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla J. L. pod budowę kompleksu warsztatowo-usługowego obsługi samochodów osobowych na działkach nr [...] i [...] w R. W podstawie prawnej Kolegium powołało się na dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji dokonano analizy przepisów prawa materialnego normujących wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dochodząc do przekonania, że decyzja organu I instancji poddana kontroli zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy wnieśli J. L. i B. L. reprezentowani przez radcę prawnego M. W., wnosząc o wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Wnioskując o ponowną analizę sprawy domagano się uzupełnienia i ponownej oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności wyeksponowano, że źródłowa decyzja Burmistrza Rzepina ustalająca warunki zabudowy została zmieniona decyzją nr [...] tegoż organu z [...] grudnia 2008 r., inwestor poniósł znaczne wydatki na realizację zamierzenia inwestycyjnego, inwestycja stanowi tzw. kontynuację funkcji, działka ma obecnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie techniczne terenu było wystarczające. Brak podpisu burmistrza na załącznikach do decyzji nie stanowi, w przekonaniu odwołujących się, podstawy by upatrywać w tym rażącego naruszenia prawa.

SKO w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Rzepina ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy przywołując podstawy stwierdzenia nieważności wywodził sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", eksponując konieczność uwzględnienia oczywistości naruszenia przepisów oraz skutków, jakie wywołuje decyzja dotknięta taką wadą. Następnie przywołano zasadnicze konstrukcje ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "Upizp") odnoszące się do trybu ustalania warunków zabudowy oraz przesłanek rozstrzygania w tym zakresie. Podkreślając, że wydanie decyzji w tym aspekcie następuje wyłącznie na wniosek inwestora, za bezsporne uznano, że wniosek nie spełniał wymogów ustawowych, braków wniosku nie uzupełniał organ gminy, w konsekwencji braki te przeniosły się na wadliwość prowadzonego przez Burmistrza Rzepina postępowania i wydanej decyzji. Źródłowa decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu ujętych w formie tekstowej i graficznej, jako załączników do wydanej decyzji. Znajdująca się w aktach analiza ujęta jako załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza Rzepina nie została podpisana przez organ gminy, ani żadną z osób, które działałyby z woli tego organu. Uchybienie to wypełniać ma przesłankę rażącego naruszenia prawa. Analiza sporządzona na potrzeby wydania rozstrzygnięcia w sprawie o warunki zabudowy nie spełniać ma ponadto wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), albowiem wykorzystano mapę o innej skali, niż przewidziana w cyt. rozporządzeniu, nadto wadliwie wyznaczono granice tzw. obszaru analizowanego. Ustalając warunki zabudowy nie oparto ich o wyniki sporządzonej analizy, przywołując zagospodarowanie znajdujące się na działce nr [...] wadliwie uznano, że może być ona traktowana jako odniesienie pozwalające na ustalenie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Na dzień orzekania przez organ gminy działki objęte zamiarem inwestycyjnym nie posiadały dostępu do drogi publicznej, nie uzyskano także wymaganego prawem uzgodnienia warunków z zarządcą drogi. Decyzja Burmistrza Rzepina ustalająca warunki zabudowy nie odpowiadać ma także wymogom stawianym przez K.p.a., a to przez to, że nie doręczano jej innym podmiotom, którym przysługiwał przymiot stron, nadto pozbawiona jest także uzasadnienia. Co do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to nie podzielono jej, wskazując że okoliczności jakie miały miejsce już po podjęciu źródłowej decyzji, na które w tym wniosku wskazywano, nie mogły mieć wpływu na ocenę wydania decyzji, jako zawierającej wadę w dniu jej wydania. Dowody wskazane w środku odwoławczym zawierały datę późniejszą, niż data wydania decyzji o warunkach zabudowy, przeto nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności źródłowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli J. L. i B. L. domagając się uchylenia obu wydanych przez SKO w Gorzowie Wielkopolskim decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W skardze zakwestionowano ocenę stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa, jakich dopuścić się miał organ gminy, jako naruszeń rażących uzasadniających z kolei stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przyznając, że doszło do naruszeń o charakterze formalnym, SKO w Gorzowie Wielkopolskim pominąć miało ocenę, czy w dacie ustalania warunków zabudowy, istniały przesłanki materialne do wydania decyzji przez burmistrza. Organ nadzoru pominął w szczególności to, że decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona kolejną decyzją Burmistrza Rzepina z [...] grudnia 2008 r. Zdaniem skarżących spełnione zostały materialne wymogi zawarte w Upizp do ustalenia warunków zabudowy, spełnione zostały wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa. W kontekście decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy, działki przeznaczone na inwestycję posiadały dostęp do drogi publicznej, nadto istniało niezbędne uzbrojenie techniczne.

Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Go 764/10 WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Obszernie rekapitulując stan faktyczny sprawy oraz zarzuty skargi Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Wskazując na istotę trybu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, przywołano tezy orzeczeń sądów administracyjnych, w których dokonano analizy pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za zasadne uznano stanowisko organu nadzoru, że decyzja Burmistrza Rzepina z [...] kwietnia 2008 r. rażąco naruszała prawo. Przywołując treść Upizp w zakresie trybu wyrzekania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że wniosek inwestora był niekompletny, nie powinien zatem stanowić podstawy do prowadzenia przez Burmistrza Rzepina postępowania. Podzielono także pogląd, że doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 3 Upizp poprzez nie dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w sposób określony przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie to uprawniało do wywodu, że prowadzenie postępowania w odniesieniu do wniosku, który nie spełniał wymogów prawa, stanowi zarazem rażące naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 Upizp oraz art. 61 § 1 i 3 K.p.a. Podzielono także wywód SKO w Gorzowie Wielkopolskim, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło bez właściwej analizy pozwalającej na poprawne ustalenie, czy zostały spełnione wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 Upizp. Sąd I instancji przywołał wymogi zawarte w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. odnośnie tego, jak powinna być przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki winny następnie stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zgodził się również ze skarżonym organem, że dokument zalegający w aktach organu gminy, opisany jako "załącznik 2A" i nie podpisany przez burmistrza lub osobę działającego z jego upoważnienia, może być traktowany co najwyżej jako materiał roboczy dla celów wydania decyzji w sprawie, nie zaś jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta została zresztą sporządzona wadliwie, gdy chodzi o wyznaczenie obszaru "terenu analizowanego". Trafnie także stwierdzić miało SKO w Gorzowie Wielkopolskim, że odnoszenie się do zabudowy na działce nr [...], jako ustalenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, było działaniem wadliwym przez Burmistrza Rzepina, skoro nie była to działka dostępna, w stosunku do działek objętych zamiarem inwestycyjnym, z tej samej drogi publicznej. Brak było także na etapie wydawania źródłowej decyzji o warunkach zabudowy zapewnień właściwych dostawców mediów, co pozwalałoby uznać, że inwestycja posiadać będzie dostęp do niezbędnego uzbrojenia technicznego. Podzielając wywody organu nadzoru odnośnie pominięcia innych podmiotów, jako stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania.

Przyznając, że SKO w Gorzowie Wielkopolskim nie uwzględniło faktu wydania decyzji zmieniającej decyzję źródłową o ustaleniu warunków zabudowy, Sąd I instancji uznał, iż nie ma to jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej doń decyzji, prezentując pogląd, wedle którego przez wydanie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie można skutecznie konwalidować rażących naruszeń prawa w pierwotnym rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja zmieniająca zresztą ograniczała się tylko do eliminacji drobnych nieprawidłowości i wad, co pozostaje bez wpływu na trafną ocenę źródłowej decyzji. Powoływanie się na dokumenty wytworzone po dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków, nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. W konkluzji uzasadniając oddalenie skargi, stwierdzono że SKO w Zielonej Górze (s. 24 uzasadnienia wyroku – zapewne oczywista omyłka Sądu I instancji, gdy chodzi o oznaczenie siedziby skarżonego organu) zasadnie zastosowało w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co się tyczy pominięcia przez organ faktu wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o warunkach zabudowy, to zdaniem Sądu I instancji nie jest to naruszenie, które miałoby wpływ na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia decyzji Kolegium na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. L. i B. L. przez radcę prawnego M. W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Powołując się na art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "poprzez stwierdzenie przez WSA w Gorzowie Wlkp. naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie, że w sprawie została wydana w dniu [...].12.2008 r. decyzja nr [...] zmieniająca decyzję z dnia [...].04.2008 r. nr [...], którą zdaniem Sądu należało poddać kontroli", "naruszenia przez SKO art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez pominięcie oferowanych przez stronę dowodów na okoliczność, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego";

2) obrazę art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku "nie pozwalające na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia";

3) obrazę art. 1 i 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego i faktyczne rozstrzygnięcie sprawy;

4) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie że naruszenie prawa miało charakter rażący.

Rozwijając zarzuty skargi podkreślono, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, iż Burmistrz Rzepina odrębną decyzją z [...] grudnia 2008 r. zmienił na zasadzie art. 155 K.p.a. źródłową decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i przyjął, że nie dostrzegając tego faktu skarżone SKO w Gorzowie Wielkopolskim dopuściło się naruszenia art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie okoliczność ta powinna skutkować uwzględnieniem ich skargi. Ta sama uwaga prowadzić ma do stwierdzenia wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia skarżonego wyroku. Sąd I instancji wadliwie pominął zarzutu skargi w aspekcie odmowy uwzględnienia dowodów wskazywanych przez strony w toku postępowania administracyjnego dla potrzeb ustalenia, że ewentualne uchybienia Burmistrza Rzepina przy ustaleniu warunków zabudowy nie miały charakteru rażącego. Zarzut wyjścia przez Sąd I instancji poza granice jego kognicji i faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, skarżący kasacyjnie upatrują w tych wywodach uzasadnienia skarżonego wyroku, gdzie uznano iż zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie miały znaczenia dla oceny, że doszło do rażącego naruszenia prawa w źródłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W skardze kasacyjnej podkreśla się, że dla oceny rażącego naruszenia prawa, wbrew wywodom Sądu I instancji, mają znaczenie skutki społeczno-gospodarcze decyzji. W przekonaniu skarżących nie jest obojętne, że dla zrealizowania inwestycji zaciągnęli pożyczki, nadto decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja ją zmieniająca są merytorycznie prawidłowe. Zachowana została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera analizę stanowiącą jej integralną część, na dzień wydania decyzji zmieniającej źródłową decyzję, tj. [...] grudnia 2008 r. strona posiadała uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych w Słubicach, co oznaczać ma, że spełniony był warunek dostępu do drogi publicznej. Podobnie rzecz ma się z uzbrojeniem terenu, którego istnienie zostało potwierdzone w dacie wydania decyzji zmieniającej źródłową decyzję.

Obecny w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prezes SKO w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej jako jej podstawy wskazano oba punkty z art. 174 Ppsa, niemniej treść przywoływanych zarzutów wskazuje, że w istocie chodzi o podstawę ujętą w pkt 2 cyt. art. 174 Ppsa. Z mocy art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie wskazuje przepisów prawa materialnego, których błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania miałby się dopuścić Sąd I instancji. Pozostaje przeto ocena, czy Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, oraz czy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, rzecz jednak w tym, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim przepisu powyższego nie stosował, skoro skargę oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, który stosując cyt. przepis uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej w tym aspekcie, choć nieprecyzyjnie sformułowany, rozumieć zapewne należy, jako niezastosowanie cyt. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez Sąd I instancji, wobec stwierdzenia, że SKO w Gorzowie Wielkopolskim dopuścić się miało naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. wobec pominięcia faktu wydania przez Burmistrza Rzepina decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy oraz pominięcia dowodów przedstawianych przez skarżących na okoliczność, że uchybienia organu gminy nie miały mieć charakteru rażącego. Zarzutu tak rozumianego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Sąd I instancji skonstatował, że SKO w Gorzowie Wielkopolskim wyrzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy pominęło okoliczność wydania przez Burmistrza Rzepina decyzji z [...] grudnia 2008 r. zmieniającej decyzję źródłową o ustaleniu warunków zabudowy. Dopatrując się w tej okoliczności naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a.) sąd wojewódzki wypowiedział się jednak w ten sposób, że dostrzeżone uchybienia nie miały wpływu na ocenę legalności kontrolowanej przezeń decyzji. WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy z uwagi na swą treść, pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji pierwotnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Późniejsze korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody, aby wyrzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W judykaturze przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11, Lex nr 1138216), natomiast w trybie art. 155 K.p.a. nie mogą być zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych trybach kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2010 r. II OSK 18/09, Lex nr 597386).

Nie można uznać zarzutu obrazy art. 1 i art. 3 § 1 Ppsa, jako wyjście przez Sąd I instancji poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego czy też rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej poprzez przyjęcie, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy nie ma wpływu na ocenę stopnia wadliwości decyzji o ustaleniu tych warunków. Cyt. przepisy Ppsa stanowią, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)" (art. 1 Ppsa), "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 Ppsa). Cyt. przepisy nie mieszczą się w podstawie kasacyjnej określonej dyspozycją art. 174 pkt 2 Ppsa, skoro nie odnoszą się wprost do obowiązków sądu administracyjnego w zakresie procesowania przed tym sądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, Lex nr 490087).

Decyzja Burmistrza Rzepina z [...] grudnia 2008 r. zmieniająca źródłową decyzję tegoż organu została dołączona przez odwołujących się do akt administracyjnych, o tej decyzji w rekapitulacji stanu faktycznego sprawy wspomniano w zaskarżonej decyzji [...], zaś sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji kontrolując skarżoną decyzję Kolegium stwierdzającą decyzję organu gminy za nieważną, uprawniony był do wypowiedzenia się co oceny źródłowej decyzji w świetle zakresu wprowadzonych zmian do warunków zabudowy kolejną decyzją Burmistrza Rzepina z [...] grudnia 2008 r. Nie naruszył Sąd I instancji przy tym wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, skoro przedmiotem wyroku uczyniono wskazaną w skardze decyzję SKO w Gorzowie Wielkopolskim.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa upatrywany w błędnym i wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu skarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom. WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na zasadzie art. 151 Ppsa szczegółowo uzasadniając swą ocenę legalności skarżonej decyzji, zarzut że nie pozwala ono na "jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia" jest chybiony. Uzasadnienie wyroku precyzyjnie wskazuje, stosowanie których przepisów prawa materialnego i procesowego przez SKO w Gorzowie Wielkopolskim było przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, zawiera ono także ocenę stosowania tych przepisów przez wyrzekający w sprawie administracyjnej organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest pogląd, że złożony przez J. L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiadał wymogom Upizp, nie zawierając wszystkich wymaganych tą ustawą elementów – brak jest w nim gabarytów zamierzonych do wybudowania obiektów, zapotrzebowania na wodę, energię, określenia wpływu inwestycji na środowisko naturalne. Niesporne jest także i to, że organ gminy nie wzywał J. L. do uzupełnienia braków tego wniosku. Za uzasadnione przychodzi uznać te uwagi Sądu I instancji, który akceptuje ocenę Kolegium w aspekcie nieprawidłowości zalegającego w aktach administracyjnych dokumentu, określonego jako analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezsporne przy tym jest, że analiza ta nie została podpisana przez Burmistrza Rzepina ani inną osobę działającą z woli tego organu, przeto nie mogła być traktowana jako obligatoryjny składnik decyzji administracyjnej. Z mocy § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej niż decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r. II OSK 200/06, Lex nr 327707). Skoro decyzja ma być podpisana przez osobę "upoważnioną do jej wydania" (art. 107 § 1 K.p.a.) to i podpis tej osoby winien być uwidoczniony na załączniku do decyzji. Niezależnie od tych uwag, podnieść należy i to, że zalegające w aktach przy decyzji Burmistrza Rzepina z [...] kwietnia 2008 r. dokumenty opatrzone tytulaturą "załącznik Nr 1", "załącznik Nr 2", "załącznik Nr 2A" nie wskazują do jakiej decyzji (czyjej?, z jakiej daty?) są załącznikami. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. I OSK 2338/10, (LEX nr Lex nr 1138147) wyrażono pogląd, wedle którego "Sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją". Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodziła. Podzielić należy zatem w całości wywody Sądu I instancji, że decyzja Burmistrza Rzepina z [...] kwietnia 2008 r. ustalająca warunki zabudowy nie zawierała wymaganego prawem obligatoryjnego elementu. Takiego stanu rzeczy nie zmieniło wydanie przez Burmistrza Rzepina decyzji z [...] grudnia 2008 r. zmieniającej na podstawie art. 155 K.p.a. źródłową decyzję o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę treść decyzji zmieniającej (k. 112 akt administracyjnych) zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że decyzji o warunkach zabudowy nie poprzedzono wymaganą prawem i prawidłowo sporządzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wprowadzone zmiany warunków zabudowy (m.in. korekta wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachów, zmiana miejsca dostępu do drogi publicznej, dodatkowe nałożenie obowiązku wybudowania ogrodzenia pełnego) sytuacji tej nie zmieniły. Stan taki nie uległ zmianie także po wydaniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a., zgodzić należy się z tymi wywodami Sądu I instancji, który odwołując się do stanowiska judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2005 r. I OSK 355/05, Lex nr 207625) trafnie wskazał, że wady powodujące nieważność decyzji administracyjnej tkwią w niej od momentu jej podjęcia, a zatem późniejsze zachowania strony i zmiany stanu faktycznego nie mają wpływu na prawidłowość wcześniej podjętej decyzji.

Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny musi być dzień jej wydania, organ ocenia zatem czy nie jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną uwzględniając stan prawny i faktyczny w tym właśnie dniu, w realiach sprawy tym dniem był [...] kwietnia 2008 r. Zasadnie wskazano ponadto w skarżonym wyroku, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją służącą eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami, których źródłem może być naruszenie tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym organ wyrzekający w powyższym trybie bada istnienie tych wad w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Niesporne jest, że wniosek J. L. o ustalenie warunków zabudowy był niekompletny, a organ gminy nie podjął żadnych kroków, aby doprowadzić do jego uzupełnienie i ewentualnego wyjaśnienia zakresu żądania. Niesporne jest także i to, że decyzja o warunkach zabudowy nie została zaopatrzona w prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega także wątpliwości w świetle materiału aktowego, że w dacie wyrzekania przez Burmistrza Rzepina o warunkach zabudowy inwestor nie posiadał dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo, wniosek inwestora, jak i zalegająca w aktach analiza odnoszą się także do działki nr [...], podczas gdy organ gminy nie ujął tej działki w osnowie decyzji, co oznacza że treść decyzji ustalająca warunki zabudowy nie koresponduje z treścią wniosku. Te okoliczności uprawniały SKO w Gorzowie Wielkopolskim do przyjęcia, że decyzja Burmistrza Rzepina z [...] kwietnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Za niesłuszny uznać przeto należy zarzut skargi naruszenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro Sąd ten prawidłowo ocenił, że zaskarżona doń decyzja prawa nie naruszała i skargę oddalił. Podnoszone zaś w skardze, jak i w skardze kasacyjnej argumenty o nakładach finansowych celem zrealizowania inwestycji nie mogły stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji. K.p.a. jako przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu dotknięcia jej wadą rażącego naruszenia prawa wymienia wyłącznie wywołanie przez tę decyzje tzw. nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.).

Wyłożone względy legły u podstaw oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 w zw. z art. 193 Ppsa.