Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 440/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4,  art. 159
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 555/07 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/GL 555/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 roku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie nakazał G. P. zamieszkałej w J. Z. przy ul. [...] rozbiórkę drewnianego obiektu budowlanego z altanką położonego na działce o nr ew. [...] w Z..

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że G. P. wybudowała w 1992 roku na działce zakupionej w roku 1991 drewniany obiekt 4,0 x 7,0 m z altaną 2,5 x 4,0 m stanowiący jedną całość. Według jej zeznania obiekt miał stanowić zaplecze techniczno – gospodarcze dla działki o powierzchni około 1500 m2 konieczne z racji oddalenia działki od miejsca zamieszkiwania w J. Z.. Na budowę obiektu nie uzyskała pozwolenia we właściwym organie.

Ustalenia te wskazują, iż obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 37 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156 poz. 1118 z 2006 roku) obiekty budowlane, wybudowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie ich budowania, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy są usytuowane na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod budowę lub powodują bądź razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Właścicielkę zobowiązano do przedłożenia zaświadczenia właściwego organu tj. Wójta Gminy Zebrzydowice o zgodności lokalizacji ww. obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w 1992 roku oraz zgodności budowy z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej obiektu.

Z zaświadczenia Wójta Gminy Zebrzydowice jednoznacznie wynika, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jak również z planem obowiązującym w 1992 roku. Oznacza to brak możliwości prawnych legalizacji istniejącego obiektu i udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. P. podnosząc zarzut, że nieprawdą jest, iż wybudowała drewniany obiekt o wymiarach 4,0 x 7,0 m z altaną 2,5 x 4,5 m stanowiący jedną całość. Odwołująca się stwierdziła, że nie wybudowała tylko przywiozła obiekt, który nie jest obiektem budowlanym, gdyż nie spełnia kryteriów uznania go za obiekt budowlany.

Altana o wymiarach 2,5 x 4,5 m nie jest połączona z barakowozem. Nie jest również trwale połączona z gruntem, nie posiada ścianek, możliwe jest przestawienie jej w dowolne miejsce bez konieczności demontażu. Tym samym nie jest ona obiektem budowlanym nakaz jej rozbiórki, zdaniem odwołującej się, jest bezzasadny.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z dnia [...] lutego 2007 roku.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że lokalizacja obiektu nie spełnia warunku zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wydane przez Wójta Gminy Zebrzydowice zaświadczenie wykazało, że działka o nr ew. [...] z usytuowanym na niej obiektem (obudowanym kontenerem wraz z dobudowaną altaną) położona jest na terenie, który nie był i nadal nie jest przeznaczony pod zabudowę. Według planu przestrzennego obowiązującego w 1992 roku działka znajdowała się w terenach jednostki A5 i A6 – teren projektowanego zbiornika wody pitnej na rzece P. i P. i strefy ochronnej zbiornika. Natomiast według planu aktualnie obowiązującego działka znajduje się w terenach jednostki A254R – uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze; tereny zalewowe, w obrębie działki strefa ochronna linii 20 kV.

Z powyższych ustaleń wynika, że nie jest dopuszczalna możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. W tym stanie rzeczy PINB w Cieszynie zgodnie z prawem i zasadnie wydał decyzję nr [...] o likwidacji samowoli poprzez rozbiórkę obiektu.

Podnoszone w odwołaniu argumenty o niesłusznym zastosowaniu przepisów ustawy prawo budowlane do przedmiotu postępowania – gdyż nie jest on obiektem budowlanym – zdaniem organu odwoławczego są nieuzasadnione. Ustawa Prawo budowlane wskazuje, że taki obiekt w myśl art. 3 pkt 1, 2 , 3 i 5 spełnia wymogi "tymczasowego obiektu budowlanego" – do których zalicza się np. barakowozy i obiekty kontenerowe. Nadto w art. 29 ust. 1 pkt 2 imiennie wymieniona jest altana i wiata jako obiekty wymagające zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Oznacza to, że zrealizowany przez G. P. obiekt w aktualnym stanie jest obiektem budowlanym podlegającym przepisom ustawy. Ustawa Prawo budowlane z 1974 roku stosowała znacznie ostrzejsze kryteria wobec budowy obiektów, które bez względu na ich charakter (stałe czy tymczasowe) każdorazowo wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast obowiązująca wówczas definicja "budynku" wskazywała, że jest to każda budowla posiadająca ściany lub filary bądź słupy i pokrycie. W świetle tej definicji altana – wiata jest budynkiem. Obecnie, nawet w sytuacji ustawiania obiektu tymczasowego, nie połączonego trwale z gruntem ( np. barakowozy, urządzenia rozrywkowe, przekrycia namiotowe, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe oraz inne przenośne obiekty o lekkiej konstrukcji) właściciel zobligowany jest do dokonania zgłoszenia zamiaru wzniesienia takiego obiektu na okres do 120 dni (jednorazowo) lub uzyskania pozwolenia na budowę jeśli czas jego eksploatacji będzie dłuższy.

W sytuacji gdy nie została spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej wynikająca z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, to jest zgodność inwestycji z ustawą o planowaniu przestrzennym, nakaz rozbiórki należy uznać za zasadny.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła G. P. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/GL 555/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 roku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd administracyjny stwierdził, że organ administracji w pierwszej kolejności zobligowany był ustalić, czy zachodzą podstawy do ingerencji nadzoru budowlanego, to jest czy powstanie i istnienie obiektu regulowane jest przepisami prawa budowlanego i czy przepisy te zostały naruszone. W tym zakresie w pierwszej kolejności zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania. Konieczne bowiem jest zbadanie, czy w stosunku do aktualnie istniejących obiektów uzasadniona jest ingerencja prawa budowlanego. Jeżeli bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie ingerują w powstawanie i istnienie określonego rodzaju obiektów organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do prowadzenia postępowania i podejmowania rozstrzygnięć, w tym do badania legalności takich obiektów.

Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane znajduje ona zastosowanie do obiektów budowlanych. Kategoria ta jest zróżnicowana. Zasadnicze rodzaje obiektów budowlanych określa art. 3 pkt 1-4 ustawy. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Kryterium trwałego związania obiektu z gruntem nie jest przy tym wymagane w odniesieniu do każdej z kategorii obiektów budowlanych. Kryterium to jest elementem definicji budynku, określanego jako obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach. Nie ma ono już jednak bezwzględnego znaczenia dla charakterystyki obiektów małej architektury i budowli, w przypadku których kryterium to pojawia się wprost jedynie w odniesieniu do urządzeń reklamowych.

Art. 3 pkt 1-4 zawiera wyczerpujący katalog obiektów, podlegających regulacji prawa budowlanego. W ramach tej klasyfikacji przepis art. 3 pkt 5 stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym. Przez obiekty takie należy rozumieć nie tylko obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, lecz także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Brak trwałego połączenia z gruntem stanowi cechę istotną tej drugiej grupy obiektów tymczasowych. Ich wyliczenie w ustawie ma charakter przykładowy. Do tego rodzaju obiektów budowlanych będą zatem zaliczane także inne, o analogicznych właściwościach, jak np. wiaty, domki letniskowe nie będące budynkami (Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 55). Kwalifikacja konkretnego obiektu jako tymczasowego pozostaje w gestii właściwego organu. W badanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt znajdujący się na działce skarżącej jako budowlę mającą charakter tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Roboty budowlane, w następstwie których doszło do powstania na działce skarżącej istniejącego obiektu, stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W odniesieniu do obiektów tymczasowych takich jak barakowozy czy inne gotowe konstrukcje, wykonywanie może i z reguły polega na usytuowaniu ich na gruncie. Fakt, że obiekt został wykonany w znacznej części lub w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa w rozumieniu wykonywania obiektu (Prawo budowlane. Komentarz, op. cit., str. 56).

Zasadą wyrażoną w art. 28 prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie obiekty tymczasowe przeznaczone do czasowego wykorzystywania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz przewidziane do rozbiórki i przeniesienia w inne miejsce nie wymagają pozwolenia. Ostatnie z nich wymagają jedynie zgłoszenia. Posadowienie zatem takiego rodzaju obiektu tymczasowego jak barakowóz wykorzystywany dla celów rekreacyjnych wymaga w obecnym stanie prawnym pozwolenia na budowę. Traktując altanę o ażurowej konstrukcji jako obiekt odrębny, można ewentualnie uznać, że zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga ona uprzedniego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W aktualnym stanie prawnym dla legalnego powstania przedmiotowych obiektów wymagane jest więc pozwolenie na budowę, zaś do wzniesienia altany zgłoszenie zamiaru budowy. Uzasadnia to kompetencję organów nadzoru budowlanego do badania legalności tych obiektów.

Dla oceny, czy obiekty stanowią samowolę budowlaną konieczne jest dokonanie ich kwalifikacji na gruncie prawa budowlanego obowiązującego w dacie ich powstania. Ustawa z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) regulowała m. in. projektowanie i budowę oraz utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, do których zaliczano zarówno stałe jak i tymczasowe budynki i budowle (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z roku 1974). Budowa natomiast definiowana była m. in. jako wykonywanie obiektu budowlanego (art. 2 ust. 2 ). Ta o wiele bardziej ogólna (w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą) regulacja pozwala przyjąć, że również w dacie powstania barakowóz wraz z altaną stanowiły obiekty budowlane, a ich wykonywanie było budową poddaną reżimowi prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 28 ustawy z 1974 roku, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 § 4 ustawy przewidywał, że właściwy Minister określi w drodze rozporządzenia m. in. rodzaje robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz określonych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy i przykościelnych. Brak zwolnienia dla obiektów tymczasowych uzasadnia konkluzję, że również w dacie posadowienia przedmiotowych obiektów na działce skarżącej, pod rządami uprzednio obowiązującego prawa budowlanego, dla ich realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekty jako samowolę budowlaną.

Ze względu na datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli i ustalenia skutków jej popełnienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974 roku, w szczególności art. 37 tej ustawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli organ stwierdzi, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W rozstrzyganym przypadku jest bezsporne, że teren na którym posadowiono barakowóz wraz z altaną nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju. Dla jednostki planistycznej A254R aktualnie obowiązujący plan w § 9 lit. d przewiduje jako funkcję wiodącą uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze. Funkcję uzupełniającą stanowią stawy rybne, urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej oraz utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej. Obiekty należące do skarżącej nie stanowią zabudowy zagrodowej i w ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że ich lokalizacja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wydany nakaz rozbiórki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła G. P. podnosząc następujące zarzuty:

I. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez naruszenie art. 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) polegające na pominięciu rozpoznania kwestii prawidłowości zebrania materiału dowodowego przez organ administracji, a w szczególności naruszenia przez organ administracji przepisów zapewniających stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

II. zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez:

a) błędną interpretację art. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U. nr 17 poz. 94 z dnia 01.06.1975 r. z późn. zm.) Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że barakowóz oraz altana stanowiły obiekty budowlane w świetle tego przepisu,

b) błędne zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 17 poz. 94 z dnia 01.06.1975 roku z późn. zm.)

W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach – Delegatura w Bielsku – Białej z dnia [...] maja 2007 roku. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną art. 10 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w myśl art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Strona ma też prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przepis art. 78 k.p.a. z kolei stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 października 2005 roku zostały przeprowadzone oględziny na działce będącej własnością skarżącej, w której to czynności brała udział osoba trzecia nie będąca stroną w sprawie (B. L.) tj. właściciel nieruchomości znajdującej się w pobliżu działki skarżącej.

Organy administracji nie powiadomiły jej w ogóle o planowanym terminie oględzin, nie poinformowały jej także o tym, że takowe zostały przeprowadzone, co naruszyło jej prawo do czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu oraz uniemożliwiło wypowiedzenie się, co do ustaleń dokonanych podczas oględzin. Takie postępowanie organów administracji naruszyło wskazane wyżej przepisy art. 10, 78 i 79 k.p.a., tym bardziej, że skarżąca od samego początku kwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, a w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygnalizowała potrzebę przeprowadzenia dowodu z oględzin.

Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zakwestionował sposobu w jaki zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ administracji, przyjmując jego ustalenia za prawidłowe. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie mogły zostać przez Sąd podzielone ustalenia i argumentacja organu administracji bez żadnej kontroli w tym zakresie. Skarżąca na rozprawie przed sądem wskazywała, iż od czasu wydania decyzji przez organ administracji uległ zmianie stan faktyczny, gdyż aktualnie przedmiotowy obiekt (barakowóz) może się poruszać, bowiem wyremontowany został jego układ jezdny.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w myśl ukształtowanej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 roku, sygn. akt II SA 2015/85 publ. ONSA 1986/1 poz. 13) zachowanie wymagań art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracyjnego. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął w swych rozważaniach fakt, że organy administracji nie zapewniły stronie czynnego udziału we wszystkich czynnościach tego postępowania oraz kwestię zmiany stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organy administracji, a przed datą wyrokowania, co naruszyło przepisy art. 133 § 1, art. 134, art. 106 § 1 – 5, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną bezsporne jest, iż ze względu na normę intertemporalną zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej popełnionej przed datą wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy i ustalenia skutków jej popełnienia zastosowanie mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku.

Obowiązująca w dacie podjęcia przez skarżącą inwestycji, ustawa z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy nie określała wprost pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego, statuując ogólną zasadę, iż przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe stanowiące całość techniczno – użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Obecnie obowiązująca ustawa zawiera bardziej szczegółowe regulacje w tym względzie, uznając min. za tymczasowy obiekt budowlany barakowóz.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że regulacja zawarta w poprzednio obowiązującej ustawie pozwala na przyjęcie, że barakowóz wraz z altaną w dacie ich powstania stanowiły obiekty budowlane, a ich wykonywanie było budową poddaną reżimowi prawa budowlanego.

Powyższa interpretacja Sądu jest, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nieprawidłowa. Nie można, jej zdaniem, podzielić stanowiska Sądu na tej tylko podstawie, że uprzednio obowiązująca regulacja była bardziej ogólna w porównaniu do tej obecnie obowiązującej. Skoro ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie przewidział konieczność wskazania wprost, iż barakowóz jest tymczasowym obiektem budowlanym, to zasadny wydaje się pogląd, że pod rządami poprzedniej ustawy nie stanowił on obiektu budowlanego. Gdyby bowiem poprzednio obowiązujące przepisy nie zawierałyby luki w tym względzie, nie byłoby też potrzeby doprecyzowania przepisu poprzez szczegółowe wskazanie, co stanowi obiekt budowlany lub tymczasowy obiekt budowlany. Analizując regulacje poprzedniej ustawy nie sposób również wyciągnąć wniosku, że altanka posiadająca jedynie cztery drewniane słupy i dach, nie związana trwale z gruntem, jest obiektem budowlanym.

Powyższy pogląd, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, znajduje uzasadnienie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a szczególności wyroku NSA z dnia 16 czerwca 1989 roku, sygn. akt IV SA 295/89 LexPolonica nr 299404, w myśl, którego barakowóz, jeśli nie został trwale związany z gruntem, nie odpowiada kryterium "obiektu budowlanego" i nie może być w odniesieniu do niego wydany nakaz rozbiórki. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego wskazywała na brak trwałego związania z gruntem spornych obiektów, a dodatkowo na rozprawie podniosła, że wyremontowany został układ jezdny barakowozu, co świadczy o tym, że obiekt ten nie tylko nie jest trwale związany z gruntem, ale również może się poruszać. Podobne kryteria oceny zależy, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zastosować przy ocenie "altany", która również nie odpowiada pojęciu obiektu budowlanego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, oraz jego przebudowę i rozbudowę, natomiast przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nigdy nie powstały obiekty budowlane, to nie może być mowy również o budowie, ani wykonywaniu robót budowlane. Nie do zaakceptowania jest więc pogląd Sądu, sprowadzający się faktycznie do stwierdzenia, iż przywiezienie przez skarżącą na działkę barakowozu stanowiło budowę w rozumieniu prawa budowlanego. Wbrew opinii Sądu znaczenie ma również fakt, że "obiekt" (barakowóz) został wykonany w innym miejscu, a następnie usytuowany na działce skarżącej, tym bardziej, że skarżąca sama owego "obiektu" nie wykonywała, ale zakupiła go od innej osoby, a jej działanie sprowadzało się jedynie do przywiezienia go na działkę.

Skoro zatem obiekty znajdujące się na działce należącej do skarżącej nie spełniają kryteriów obiektów budowlanych, w świetle ustawy z dnia 24 października 1974 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo ustalił, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 37 cytowanej wyżej ustawy.

Stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie, którego Sąd ten oddalił skargę, nie znajduje oparcia w przepisach, co, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skutkować winno zmianą zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez G. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok po przeprowadzeniu rozprawy oraz na podstawie akt sprawy administracyjnej. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc bezzasadny.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymienione wyżej wymogi.

Z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia skargi. Zasadnie więc Sąd wydał wyrok zawierający w swej sentencji stwierdzenie, iż skargę oddala.

Za nieuzasadniony uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 ppsa poprzez pominięcie rozpoznania kwestii prawidłowości zebrania materiału dowodowego przez organ administracji, w tym naruszenia przepisów zapewniających stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

Naruszenie każdego z przepisów postępowania podlega ocenie pod kątem wpływu tego naruszenia na treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż istnieją przepisy postępowania, co do których wystarczy sam fakt ich naruszenia, by uznać, że naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezbędna jest każdorazowa ocena zaistniałego naruszenia przepisów postępowania pod kątem jej wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w danej konkretnej sprawie.

Zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny prawidłowości prowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego i zaakceptował popełnione przez organy administracji istotne uchybienia jest bezzasadny. Dla poczynienia przez organy administracji ustaleń faktycznych, będących podstawą wydanych rozstrzygnięć, wystarczające były informacje przekazane przez samą skarżącą zawarte w jej pismach oraz nadesłanych przez nią fotografiach. Nadto skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania istnienia wskazanych przez organ administracji obiektów na jej działce, w tym ich wymiarów i położenia, tylko ocenę prawną dokonaną przez organ administracji w związku z istnieniem tych obiektów. Okoliczność, iż skarżąca nie była obecna przy oględzinach działki nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed sądem nie wnosiła stanowczo o powtórzenie czynności oględzin działki. W odwołaniu stwierdziła jedynie, że jeśli organ administracji uzna przekazane przez nią fotografie za niewystarczające to wnosi o wyznaczenie terminu wizji lokalnej.

Sąd administracyjny ma obowiązek odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Jeśli Sąd rozpoznając sprawę z urzędu stwierdzi zaistnienie uchybień, które nie zostały podniesione w skardze, to ma obowiązek odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku wówczas, gdy uchybienia te stanowią podstawę do uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia lub stwierdzenia jego nieważności. Jeśli sytuacja taka nie zaistnieje odnoszenie się przez Sąd do tego rodzaju uchybień nie jest konieczne. Sąd w takim przypadku może ograniczyć się do zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, iż analiza akt sprawy nie wykazała zaistnienia uchybień skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest takiego stwierdzenia. Należy jednak należy, że skoro Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji jak również nie stwierdził jej nieważności, to tym samym uznał, że nie zaistniały okoliczności które uzasadniałyby konieczność uchylenia lub stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, które miałby obowiązek wziąć pod uwagę przy wyrokowaniu z urzędu. Analiza akt sprawy potwierdza trafność tego stanowiska. Niezamieszczenie przez Sąd wymienionego wyżej stwierdzenia nie miało więc wpływu na treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku.

Zarzut, iż Sąd rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę twierdzeń skarżącej, że po wydaniu zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan faktyczny jest nieuzasadniony. Sąd Administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. Zmiany stanu faktycznego i prawnego jakie następują po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji nie mogą być stanowić kryterium oceny przez Sąd prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Jeśli, jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, na jej działce nie ma już obiektu budowlanego, to okoliczność ta może być podnoszona przez nią w toku postępowania egzekucyjnego.

Zarzut, iż Sąd naruszył art. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że barakowóz i altana stanowiły obiekty budowlane jest nieuzasadniony.

Nie jest ważny sposób w jaki powstał dany obiekt, to jest czy został on wybudowany na nieruchomości, czy też gotowy już obiekt został na nieruchomość przywieziony i na niej posadowiony. Nadto stwierdzić należy, iż obiekt budowlany może również powstać na skutek przekształcenia się w taki obiekt obiektu o charakterze niebudowlanym. Tak sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Początkowo na działce skarżącej znajdował się barakowóz, który posiadał koła i możliwe było jego przemieszczanie. Z czasem jednak koła tego barakowozu zostały zdemontowane i zamienił się on w posadowiony na działce obiekt budowlany. Wynika to wyraźnie z załączonych do akt sprawy fotografii. Przekształcenie barakowozu w obiekt budowlany wymagało wprawdzie niewielkich nakładów sił i środków niemniej jednak wykonanie pewnych prac było niezbędne. Niezbędne było podłożenie płyt cementowych, na których postawiony został barakowóz. Z fotografii wynika, że na płytach tych stoją felgi kół. Wykonane zostało też podejście, pełniące funkcję schodów. Na tego rodzaju obiekt wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Kwestia charakteru prawnego barakowozu i altany znajdujących się na działce skarżącej została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż naruszony został art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku szczegółowo omówił zagadnienie zastosowania tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Ponowne przytaczanie argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niecelowe. Zarzut skargi kasacyjnej w tej materii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi dowolną interpretację art. 37 wymienionej wyżej ustawy.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.