Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1525/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. W. -K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania D. W.-K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 28 maja 2015 r. D. W. – K. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2015, deklarując realizację pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 25,56 ha, pakiet 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 3,60 ha, pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne - Natura 2000 na powierzchni 0,35 ha, wariant 5.10 Użytki przyrodnicze - Natura 2000 na powierzchni 0,80 ha.

Zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia 20 czerwca 2012r., decyzji nr [...] z dnia 25 stycznia 2013 r., decyzji nr [...] z dnia 4 października 2013r. decyzji nr [...] z dnia 16 lutego 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, 2012, 2013 oraz 2014 wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Decyzją z dnia 9 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 1772,20 zł, powiększoną o odsetki jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kwota do zwrotu w wysokości 1772,20 zł wynika z niedotrzymania przez stronę wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361) - dalej jako "rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r.".

Ponadto organ przedstawił, w jaki sposób dokonał obliczenia wysokości nienależnie pobranej płatności, przeanalizował przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w sytuacji, gdy kwota do odzyskania nie przekracza kwoty 100 euro w myśl art. 28a ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. Nr 213, poz. 173).

Organ wyjaśnił równocześnie, iż w myśl art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. L Nr 280 z 13.10.2012, str. 2), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) Nr 937/2012, w odniesieniu do decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wydawanych od dnia 16 października 2012 r., odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.

Od powyższej decyzji strona pismem z dnia 25 marca 2016 r. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że w sprawie doszło do zastosowania błędnej interpretacji obowiązującego prawa. Zdaniem strony, karanie jej z powodu odnowienia w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego uprawy traw z motylkowymi drobnonasiennymi narusza zasady dobrej kultury rolnej i podważa całą dotychczasową wiedzę agrotechniczną.

Strona wyjaśniła, że zastosowane przez nią zmianowanie upraw polowych na działce [...] w przypadku traw wieloletnich z motylkowymi drobnonasiennymi odpowiada uprawie wieloletniej. Na działce rolnej [...] w czasie trwania trzeciego roku zastosowany został zabieg uprawowy, zgodny z zasadami poprawnej agrotechniki, gdzie po wykonaniu zabiegu, jako roślina podporowa wysiana została mieszanka zbożowa, aby zapewnić możliwość poprawnego wzrostu odnowionej uprawy mieszanki traw wieloletnich z motylkowymi drobnonasiennymi. Mieszanka zbożowa musiała w płodozmianie zostać określona jako uprawa główna, ponieważ plon został zebrany z tej uprawy. Można więc określić, że w trakcie trwania zobowiązania, przez wszystkie pięć lat na działce [...] była uprawiana mieszanka traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi.

Reasumując, strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie całej płatności do wariantu 1.1 również do działki [...] o powierzchni 1,23 ha w kwocie 1772,20 zł.

Do odwołania strona załączyła fragment opracowania autorstwa M. K. "Rolnictwo zrównoważone" w ramach "Biblioteczki programu rolnośrodowiskowego 2007-2013".

Decyzją z dnia 20 września 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR- dalej jako "Dyrektor", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przytoczeniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2011 - 2014 w wysokości 1772,20 zł z tytułu nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym.

Z akt sprawy wynika, że producent rolny pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania podjął w 2011 r.

W 2015 r. złożono piąty ostatni kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W związku z kończącym się zobowiązaniem rolnośrodowiskowym dokonano sprawdzenia wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich, jaki nakłada na stronę rozporządzenie rolnośrodowiskowe w załączniku nr 3.

Na podstawie składanych przez wnioskodawcę wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z lat 2011 - 2015 oraz załączników graficznych, stwierdzono, iż wymóg, o którym mowa powyżej nie został spełniony na działce rolnej oznaczoną literą [...] w 2015 r., zaś w poprzednich latach, tj. 2011 -2014 oznaczoną literą [...] o powierzchni 1,23 ha. Zgodnie z definicją uprawa wieloletnia to uprawa, która jest na działce przez 3 kolejne lata i powyżej, tzn. może być uprawiana w pierwszym, w drugim, w trzecim roku w trakcie trwania programu. Ponieważ mieszanka traw z motylkowatymi drobnonasiennymi na działce rolnej I była uprawiana tylko przez dwa lata, to nie można przedmiotowej uprawy zaliczyć do grupy upraw wieloletnich. Zdaniem organu, D. W.-K. powinna zatem uprawiać rośliny w plonie głównym, przy zastosowaniu najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy upraw. Strona zastosowała uprawy roślin należących do dwóch grup upraw. Tym samym wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin nie został spełniony. W konsekwencji zasadne było ustalenie nienależnie pobranych płatności w tym zakresie w wysokości 1772,20 zł.

Organ podał, że w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r. zawarto wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. Wśród nich dla pakietu 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania w pkt 1 załącznika wskazano na wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Organ wyjaśnił, że określenie "z trzech grup upraw za wyjątkiem wieloletnich" oznacza, iż jeśli rolnik będzie uprawiać np. lucernę 4 lata to wystarczą dwie grupy roślin, np. lucerna i zboże. Możliwe jest następstwo, np. trawy z koniczynami 3 lata i dalej 2 lata zboża.

Wobec powyższego, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, a przede wszystkim wniosków złożonych przez stronę w ramach programu rolnośrodowiskowego w latach 2011 - 2015, organ II instancji stwierdził, iż w przypadku działki rolnej [...] w latach 2011-2012 oraz w kolejnych 2014-2015 strona zadeklarowała gatunek rośliny mieszanka traw z motylkowatymi drobnonasiennymi z grupy upraw wieloletnie, natomiast w 2013 r. strona zadeklarowała mieszankę zbożową jarą należącą do grupy upraw zboża. W powyższym przypadku nie można mówić o spełnieniu warunku przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich wskazanego w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

W tych okolicznościach sprawy właściwą podstawą prawną do zwrotu nieprzestrzegania wymogów w ramach danego wariantu jest przepis § 39 rozporządzenia z 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm. poz. 1312), który dotyczy oceny działań rolnika w przeciągu całego okresu realizacji pakietu.

Organ podkreślił, iż program rolnośrodowiskowy ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że rolnik wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania.

Dyrektor wskazał, że mieszanka traw z motylkowatymi drobnonasiennymi może być uprawą wieloletnią jedynie w przypadku, gdy jest uprawiana przez minimum trzy kolejne lata. W innym przypadku jest uznawana za uprawę jednoroczną i wówczas w celu zachowania prawidłowego doboru i następstwa roślin konieczne jest zastosowanie dodatkowo upraw z dwóch różnych grup upraw.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że przy konstruowaniu zmianowania założeniem jest wykorzystanie co najmniej trzech gatunków roślin, ale dobieranie ich w ten sposób, aby przestrzegać prawidłowego doboru i następstwa roślin, tj. następstwo roślin po sobie powinno być uzasadnione przyrodniczo i gospodarczo. Uwzględnia ono rożne wymagania roślin, wzajemne ich oddziaływanie na siebie i charakter siedliska oraz ustala kolejność uprawy poszczególnych roślin na tym samym polu. Zmianowanie zaplanowane z góry na kilka lat i na wszystkich polach gospodarstwa, jednocześnie powinno być powiązane z całością produkcji gospodarstwa. Zatem płodozmian uwzględnia i lata, w których uprawiane są kolejne rośliny objęte zmianowaniem i pola, na których to zmianowanie jest stosowane.

Ponadto organ zauważył, że w 2011 r. obowiązywał już wymóg prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Nadto, treść tego wymogu (zawarta w załączniku nr 3) nie uległa, w dotyczącym przedmiotu sprawy zakresie zmianie w stosunku do regulacji rozporządzenia z 2009 r., co powoduje, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. nie wprowadza żadnych zmian pogarszających czy zmieniających sytuację rolnika, ani też zmian pozwalających na odmienną ocenę sposobu realizacji pakietu w latach poprzednich.

Odnosząc się do wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie całej płatności do wariantu 1.1 również do działki [...] o powierzchni 1,23 ha w kwocie 1772,20 zł, organ II instancji podkreślił, iż przedmiotem tego postępowania administracyjnego jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, a nie kwestia przyznania płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. W.-K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w sprawie doszło do zastosowania błędnych interpretacji obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej, karanie rolników, którzy w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego finansowego z PROW 2007-2013 dokonali odnowienia uprawy trawy z motylkowatymi drobnonasiennymi narusza zasady dobrej kultury rolnej i podważa całą dotychczasową wiedzę agrotechniczną.

W związku z tym skarżąca wniosła o przyznanie płatności do pakietu 1.1 również do działki [...] o powierzchni 1,23 ha w kwocie zwiększonej o 1772,20 zł względem zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu koszów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze biegłego autora planu rolnośrodowiskowego - mgr M. N., uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego na okoliczność poprawności zasad agrotechniki w jej gospodarstwie.

Strona skarżąca podała, że dla działki [...] stwierdzono "brak prawidłowego przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym (...), z wyłączeniem roślin wieloletnich".

Według skarżącej, na działce [...] w ciągu 5-letnego zobowiązania planem środowiskowym przez 4 lata uprawiana była mieszkanka traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi, co odpowiada definicji uprawy wieloletniej, więc nie powinna zostać zastosowana sankcja dla tej działki.

Wymóg dla pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, który przytacza organ w załączniku 3 brzmi: przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich.

Zdaniem strony skarżącej, wskazanie, że uprawa wieloletnia polega na wieloletnim uprawianiu na tym samym obszarze roślin przez trzy kolejne lata i powyżej trzech lat, bez wskazania źródła podstawy prawnej, nie może być rozpatrywane jako pełnoprawny wyznacznik prawa.

Skarżąca podkreśliła, że w publikacji zleconej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będącego członkiem Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej pt. "Biblioteczka programu rolnośrodowiskowego 2007-2013 Rolnictwo zrównoważone" (aut. M. K.) stwierdzono m.in. "(...) jeśli pozostawiamy dwa lata i więcej, to są to uprawy wieloletnie, nie brane pod uwagę w wymogach pakietów". Zdaniem skarżącej, powyższe wskazuje, że zastosowane przez nią zmianowanie upraw polowych na działce [...] w przypadku traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi odpowiada uprawie wieloletniej.

Skarżąca wyjaśniła, że na działce rolnej [...] w czasie trwania trzeciego roku zastosowany został zabieg uprawowy, zgodny z zasadami poprawnej agrotechniki, gdzie po wykonaniu zabiegu, jako roślina osłonowa wysiana została mieszanka zbożowa jara, aby zapewnić możliwość poprawnego wzrostu odnowionej uprawy mieszanki traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi. Mieszanka zbożowa jara musiała w płodozmianie zostać określona jako uprawa główna, ponieważ plon został zebrany z tej uprawy. Można więc określić, że w trakcie trwania zobowiązania, przez wszystkie pięć lat na działce [...] była uprawiana mieszanka traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi.

Dodatkowo, skarżąca zauważyła, iż prawo nie określa, czy zachowanie uprawy traw nieprzerwanie w ciągu trzech lat daje inne rezultaty niż odnowienie ich w trakcie trzeciego roku i ponowny ich wzrost w trakcie dwóch kolejnych lat. Działanie takie w myśl poprawnej agrotechniki i poprawnego zmianowania roślin, przy określeniu odziaływania upraw na zawartość substancji organicznej w zależności od roku odnowienia uprawy nie ma znaczenia.

Końcowo, skarżąca zaznaczyła, że przynależność gatunków uprawianych do grup upraw na rok 2011 nie była regulowana prawnie, czyli w roku przystąpienia przez nią do programu rolnośrodowiskowego.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do sformułowanego przez stronę skarżącą wniosku dowodowego, należy wskazać na regulację zawartą w art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Powyższa regulacja stanowi wyjątek od wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady, zgodnie z którą sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. To organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia ma obowiązek tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, by zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które umożliwiają odpowiednie załatwienie sprawy. Zastąpić organu w tym zakresie nie może sąd administracyjny, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym wniosek strony skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadka uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego nie mógł zostać uwzględniony.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej jako "k.p.a.", organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Wyrażona w powyższej regulacji zasada znajduje swoje rozwinięcie w dalszych przepisach k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej m.in. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1).

Doniosłą rolę w kontekście realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej pełni także uzasadnienie decyzji administracyjnej, które nie może być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, stwierdzenie, że przyczyną tego są istotne powody (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 721/11, LEX nr 1109030; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego spełnienia przez skarżącą wymogu uprawy mieszkanki traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi przez okres 5 lat, jeśli do tego okresu zaliczyć 2013 r., w którym skarżąca odnowiła tę uprawę jako wsiew do mieszanki zbożowej jarej będącej w tym roku plonem głównym.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013, str. 608, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

W § 4 ww. rozporządzenia wymieniono pakiety, w ramach których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wskazując, że rolnik realizujący to zobowiązanie zobowiązany jest do przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, przy czym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W załączniku tym dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wskazano m.in. na obowiązek przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich.

Z przepisów § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika z kolei, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.

Załącznik nr 4 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r. zawiera wykaz gatunków m.in. roślin objętych płatnością rolnośrodowiskową, wśród których wymieniono mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi.

Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywołała opracowanie autorstwa M. K. "Rolnictwo zrównoważone" opracowane w 2010 r. w Departamencie Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach "Biblioteczki programu rolnośrodowiskowego 2007-2013". Na str. 13 tej publikacji znajduje się następujący zapis dotyczący trawy: "jeżeli wysiewamy w roślinę ochronną i użytkujemy następny rok jako plon główny, możemy traktować jako rośliny jednoroczne. Jeżeli pozostawimy dwa lata i więcej, to są to uprawy wieloletnie, nie brane pod uwagę w wymogach pakietów".

Zatem wsiewanie w 2013 r. trawy w roślinę ochronną (w tym przypadku mieszankę zbożową jarą) i użytkowanie jej jako plon główny w latach 2014 i 2015, spełnia - zgodnie z tą publikacją - wymóg 3 lat uprawy niezbędny dla kwalifikacji jako uprawy roślin wieloletnich.

Natomiast wbrew stanowisku skarżącej płatność nie przysługiwałaby w przypadku gdyby uprawy trawy miały miejsce jedynie w latach 2011 i 2012 oraz 2014 i 2015. Trawy z natury związanej z ich cyklem życiowym należą do roślin wieloletnich. Przerwanie ich uprawy w 2013 r. powoduje, że tracą one taki charakter, a stają się w prawie rośliną dwuletnią i musiałyby zostać potraktowane jako roślina objęta zmianowością, tj. planowym doborem i następstwem co najmniej 3 gatunków w okresie 5 lat.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji.