Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2269/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 176, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 pkt 9, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 528/13 w sprawie ze skargi E.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sporządzenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz E.G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 528/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sporządzenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy na rzecz E.G. kwotę 540 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Praga – Południe w Warszawie uchylił w całości swoją uchwałę z [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie sporządzenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych nr 1, 3, 5, 6, 14, 15, 16, 21, 22, 24, 27, 33, 34, 37, 46, 50, 53, 57 stanowiących własność m. st. Warszawy, położonych w budynku przy ul. S., przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu oraz zdecydował o przedstawieniu go pod obrady Rady Dzielnicy Praga-Południe w celu zaopiniowania. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w związku z dezaktualizacją cen nieruchomości podanych w wykazie nr [...] zachodzi konieczność wycofania z obrotu wyżej wskazanych lokali przeznaczonych do zbycia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.G. Przed wniesieniem skargi skarżąca pismem z 6 grudnia 2012 r. wezwała Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, który do chwili złożenia skargi nie udzielił i nie doręczył odpowiedzi na wezwanie. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."), iż został naruszony jej interes prawny jako najemcy lokalu nr 57 położonego w budynku przy ul. S., przeznaczonego do sprzedaży uchwałą Zarządu z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem skarżącej Zarząd Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy wyłączając lokale ze sprzedaży naruszył zasadę pierwszeństwa kupna przysługującą najemcom lokali. Wobec uprzedniego przeznaczenia lokalu do sprzedaży i złożenia przez skarżącą wniosku o nabycie lokalu uzyskała ona ekspektatywę nabycia własności lokalu, która to ekspektatywa zasługuje na ochronę prawną. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2012 r. sygn. akt. I SA/Wa 2401/11 ze swojej skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga - Południe m. st. Warszawy z [...] lipca 2011 r. nr [...], w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały uchylającej uchwałę z dnia [...] października 2010 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. S., przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców i wykreślenia z tego wykazu lokalu nr 57, którego skarżąca jest najemcą oraz na inne orzeczenia sadów administracyjnych dotyczących uchwał w sprawie ogłoszenia i przeznaczenia wynajmowanych lokali mieszkalnych do sprzedaży.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy należy do sfery działań zakwalifikowanych do dominium, jako że mają one charakter cywilny. Organ powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/12, które zdaniem organu wydane zostało w analogicznej sprawie oraz na inne orzeczenia sądów. Zdaniem Zarządu ustawowe pierwszeństwo nie jest równoznaczne z roszczeniem o zawarcie umowy sprzedaży, które przysługiwałoby dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku rokowań uzgodniły wszystkie postanowienia umowy. Organ podkreślił, że skoro sprzedaż lokali mieszkalnych jest sprawą cywilną, to nie może ona być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego, wobec czego skargę Sąd powinien odrzucić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu co do odrzucenia skargi z powodu braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących uchwał podejmowanych w przedmiocie wykreślenia lokali mieszkalnych należących do gminnego zasobu mieszkaniowego z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży. Kognicja sądów administracyjnych w tych sprawach znajduje umocowanie w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji przywołując treść art. art. 101 ust. 1 u.s.g. uznał, iż sprawa objęta kwestionowaną uchwałą należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Bowiem podejmowanie uchwał, co do wyzbycia się przez gminę własności lokali ma niewątpliwie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi gminną własność podlega nie tylko unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Sąd I instancji przytaczając treść art. 24 ust. 1 u.g.n. wskazał, iż art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n. określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości stanowiąc, że jest to, m.in., zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Sąd I instancji podkreślił, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, dostępne w CBOIS http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd I instancji wyjaśnił, że z powyższych przyczyn skarga na uchwałę podejmowaną w przedmiocie wykreślenia lokali z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesienie skargi odbywa się na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się zaś do przywoływanego w odpowiedzi na skargę postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2192/11 wskazał, że rozstrzygnięcie to zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkujące dopuszczalność skargi. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego nr 57 wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Skarga poprzedzona została także wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został termin do jej wniesienia.

Przechodząc do oceny legalności kwestionowanej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że o zgodności z prawem określonego aktu z zakresu administracji publicznej decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, ale również dochowanie trybu przewidzianego do jej podjęcia. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, mającej charakter normy konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tryb podejmowania uchwał o przeznaczeniu określonego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu do sprzedaży w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały uregulowany był w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akcie prawa miejscowego - uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych (Dz. Urz. woj. maz. Nr [...], poz. [...] ze zm.), będącej podstawą zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. i powołanej przez organ. Sąd I instancji podkreślił, iż przepisy wyżej wskazanych aktów normatywnych wprawdzie nie zawierają unormowania wskazującego expressis verbis na tryb, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego może zmienić swoją pierwotną uchwałę o zamiarze zbycia lokalu, jednakże nie oznacza to, że w tym zakresie może on działać w sposób dowolny. W działaniu organów administracji publicznej nie znajduje zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną. W tej sytuacji podstawą prawną do zmiany decyzji o przeznaczeniu lokali mieszkalnych do sprzedaży, określającą jednocześnie tryb jej dokonywania, są przepisy regulujące proces decydowania o przeznaczeniu do sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to przede wszystkim konieczność zachowania procedury określonej w art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 uchwały Rady m.st. Warszawy z 2 grudnia 2004 r. W § 7 ust. 1 zd. 1 ww. uchwały, ustanowiono wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej. Zgodnie § 7 ust. 1 zd. 2 wymóg ten uważa się za spełniony w przypadku niewyrażenia opinii przez radę dzielnicy w terminie 14 dni od otrzymania wniosku zarządu dzielnicy. Natomiast § 7 ust. 3 uchwały stanowi o obowiązku poinformowania Prezydenta m.st. Warszawy przez zarządy dzielnicy o sporządzeniu i podaniu do publicznej wiadomości wykazów. Z kolei art. 35 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. W ocenie Sądu I instancji z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że zarząd dzielnicy sporządzając wykaz lokali przeznaczonych do zbycia zobowiązany jest uzyskać w tym przedmiocie opinię rady dzielnicy, a ponadto wykaz taki winien on opublikować we właściwy sposób. Te same zasady winny zatem być zachowane przy dokonywaniu zmiany uprzednio sporządzonych i opublikowanych wykazów. Nie do zaakceptowania jest bowiem w demokratycznym państwie prawnym sytuacja, w której przy podejmowaniu określonego aktu wymagane jest współdziałanie organów - wykonawczego i stanowiącego (w tym wypadku zarządu dzielnicy i rady dzielnicy), a ingerencja w tak podjęty akt mogłaby już następować z pominięciem organu, który w ramach tego współdziałania wyraża swoją opinię. Sąd wyjaśnił, iż dla oceny skutków naruszenia wymogu uzyskania przez organ orzekający samorządu terytorialnego opinii innego organu jednostki samorządowej, w toku procedowania, odwołać się należy odpowiednio do konsekwencji, jakie na gruncie procedury administracyjnej wiąże z takim uchybieniem kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Sąd I instancji uznał, że jest to więc niewątpliwie kwalifikowana (a tym samym istotna) wada prawna postępowania administracyjnego. Prowadzi ona do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tak też należy kwalifikować taką wadę w procesie wydawania aktu (uchwały) z zakresu administracji publicznej, w procedurze uregulowanej ustawą samorządową i aktami prawa miejscowego, mimo że do tego typu aktów nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a. Nie może być także akceptowana sytuacja, w której określony akt władzy publicznej podlega promulgacji, w ściśle określonej przepisami prawa formie i trybie, natomiast jego zmiana dokonywana już jest bez podania tego faktu do publicznej wiadomości. Taki stan rzeczy bowiem mógłby skutkować brakiem pewności prawnej, spowodowanej funkcjonowaniem w przestrzeni publicznej informacji o przeznaczeniu określonego lokalu do sprzedaży (a więc zamiaru uszczuplenia o ten lokal gminnych zasobów mieszkaniowych), mimo że z tej sprzedaży został on w sposób faktyczny i prawny wyłączony, a więc gmina może w nim nadal realizować swoje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (w sposób nietrwały). Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, nie dopełniono wymogu uzyskania opinii Rady Dzielnicy Praga-Południe o zasadności wykreślenia między innymi lokalu nr 57 przy ul. S. z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Brak jest również dowodu wskazującego na złożenie wniosku przez zarząd dzielnicy o zaopiniowanie projektu wykazu przez Radę Dzielnicy Praga-Południe. Z akt nie wynika również, by uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. podana została do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na okres 21 dni w siedzibie urzędu, poinformowania o tym fakcie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także na stronach internetowych właściwego urzędu, czego wymaga dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 1 u.g.n. Powyższe wadliwości wskazują, że w toku procedowania przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy odnośnie uchwały uchylającej uchwałę z [...] października 2010 r., organ ten naruszył art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 ust. 1 - 3 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., a naruszenie unormowanej w tych przepisach procedury, poprzez jej niezastosowanie w procesie zmiany uchwały, było na tyle istotne, że prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności podjętego w takich warunkach aktu. Oznacza bowiem w rzeczywistości działanie organu władzy publicznej poza obowiązującą go procedurą, co ze względu na ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, jest niedopuszczalne. Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie wyżej wskazanych wad procedowania w sprawie uchwalenia zaskarżonej uchwały zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanej uchwały. Jednakże nie można pominąć, że w sprawie I SA/Wa 2401/11 na skutek skargi skarżącej tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Praga Południe z dnia [...] lipca 2011 r., wykreślającej z wykazu lokal nr 57, którego najemcą jest skarżąca. Wprawdzie jako przyczynę wskazano posiadanie przez męża skarżącej samodzielnego mieszkania, jednakże w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd dokonał wykładni art. 34 u.g.n., wskazując jednocześnie, że zarząd nie może swoim działaniem powodować niepewności prawnej, polegającym na tym, że po podjęciu uchwały o przedstawieniu lokali do sprzedaży, po złożeniu wniosku przez skarżącą, a następnie po poczynieniu nakładów, organ zmienia swoje stanowisko i podejmuje odmienną uchwałę. Te oceny Sądu organ powinien mieć na względzie podejmując uchwałę, co do lokalu skarżącej. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi. Sąd I instancji zaznaczył, że na zaskarżoną uchwałę złożona była skarga przez najemcę lokalu nr 33, w sprawie I SA/Wa 2085/12 i tutejszy Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z powodu niezachowania trybu jej podjęcia. Jednakże mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g. i fakt, że każdy z najemców lokalu w budynku przy ul. S. może wykazywać swój indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził, że wyrok w sprawie I SA/Wa 2085/12 nie stanowił przeszkody do orzekania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent m.st. Warszawy reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez: obrazę art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że sprzedaż w trybie art. 34 u.g.n. lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy wchodzi w zakres administracji publicznej i w związku z tym podlega jurysdykcji sądów administracyjnych;

- w konsekwencji obrazę art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi o prawie zaskarżenia aktów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie;

- niewłaściwą interpretacje przepisów uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...].12.2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku z odrzuceniem skargi jako nie podlegającej jurysdykcji sądów administracyjnych, względnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Nadto na zasadzie art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącej, kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.G. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Przepis art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, b) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, c) przytoczenie podstaw kasacyjnych, d) ich uzasadnienie oraz e) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Bezspornym jest, że złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez radcę prawnego, nie wypełnia w pełni wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia, albowiem nie zawiera wskazania czy orzeczenie Sądu I instancji jest zaskarżone w całości czy w części, brak jest również prawidłowo określonego wniosku o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia (poza żądaniem odrzucenia skargi). Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

Na wstępie wskazać należy, iż zarzut co do braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest chybiony. Trafnie bowiem uznał Sąd I instancji, że sprawa ma charakter administracyjnoprawny (mimo pewnych wątków cywilistycznych), gdyż dotyczy publicznoprawnej działalności gmin. Na gruncie, ogólnie rzecz ujmując, zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli i dysponowania majątkiem gmin podejmowanych jest szereg różnych działań wynikających z nałożonych prawem obowiązków, które wymagają wnikliwej analizy i ścisłej kwalifikacji, gdyż mają zróżnicowany charakter. Dlatego też odmienne stanowiska stron prezentowane w toku sprawy wymagają najpierw uporządkowania, a potem adekwatnej oceny. Generalnie na etapach poprzedzających zawieranie umów zbycia lokali, które mają wyłącznie cywilny charakter, dokonywane są czynności władcze organów gmin, mające charakter publicznoprawny, a więc podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Przeznaczenie lokalu do sprzedaży, jako działanie dotyczące mienia gminnego, które jest mieniem publicznym, mieści się w ramach gospodarowania mieniem publicznym, czyli wykonywania administracji publicznej. Pogląd ten dominuje w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2466/11, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1015/ 13 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, i przywołane tamże orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów ujętych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Bowiem zaskarżona uchwałą została podjęta przez organ jednostki pomocniczej (dzielnicy) upoważniony do wykonywania funkcji organu gminy (Prezydenta Miasta Warszawy), w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Pod tym pojęciem mieści się m. in. zbywanie nieruchomości wchodzącym w skład gminnego zasobu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 zd. 1 u.g.n. "Właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę". Pod pojęciem "właściwego organu" u.g.n. rozumie m. in. organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 4 pkt 9 u.g.n.), zatem jest nim także zarząd dzielnicy, któremu przekazano zadania organu wykonawczego gminy – Prezydenta Miasta Warszawy. Nietrafny jest zatem odmienny pogląd skarżącego kasacyjnie oraz jego wniosek domagający się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. jest także nieuzasadniony. Bowiem wskazać należy, iż za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. z odwołaniem się do przepisów Konstytucji RP z 1997 r., opowiedziano się w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109). Za takim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej opowiedział się również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., sygn. III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171), wypowiadając pogląd, że skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy konsekwentnie przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach nawiązuje do poglądu przedstawionego w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). Trybunał zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

Zgodnie z art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jest on więc ograniczeniem gminy w sposobie dysponowania swoją własnością, poprzez wprowadzenie pierwokupu przeznaczonego do sprzedaży lokalu dla najemcy lokalu mieszkalnego mającego umowę na czas nieoznaczony. Wskazać jednak trzeba, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Zatem dopiero wtedy osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 u.g.n. korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 2 pkt 12) złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy. A zatem tylko wówczas przysługuje im uprawnienie do nabycia z pierwszeństwem, zajmowanych na podstawie bezterminowych umów najmu lokali.

Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a u.s.g., a w rozpoznawanej sprawie również trybu określonego w art. 34 i art. 35 ust. 1 zd. 1 u.g.n., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialnoprawnych warunkujących podjęcie uchwały o danej treści – por. wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 341/05, LEX nr 190951.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, iż decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży na etapie konstruowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jest niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem samej czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Taki sam charakter będzie zatem miała uchwała zmieniająca uchwałę w zakresie wykazu nieruchomości komunalnych przeznaczonych do sprzedaży. Trafnie przy tym sąd wojewódzki stwierdził, że przywoływana przez organ w odpowiedzi na skargę (a następnie powtórzona w skardze kasacyjnej) argumentacja odwołująca się do postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r., I OSK 2192/11 jest chybiona, albowiem postanowienie to zostało wydane w odmiennej pod względem stanu faktycznego sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1015/13, dostępny https://cbois.nsa.gov.pl).

Nie ulega najmniejszej wątpliwości na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sporządzenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży została wydana z pogwałceniem trybu określonego w art. 35 ust. 1 u.g.n., bowiem w niniejszej sprawie nie dopełniono wymogu uzyskania opinii Rady Dzielnicy Praga-Południe o zasadności wykreślenia między innymi lokalu nr 57 przy ul. S. z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Brak jest również dowodu wskazującego na złożenie wniosku przez zarząd dzielnicy o zaopiniowanie projektu wykazu przez Radę Dzielnicy Praga-Południe. Z akt nie wynika również, by uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. podana została do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na okres 21 dni w siedzibie urzędu, poinformowania o tym fakcie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia § 7 Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych, w którym ustanowiono wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej podnosi, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów ww. uchwały, przy czym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie wskazał konkretnego przepisu lub przepisów cyt. uchwały, którego lub których miałby ten zarzut dotyczyć. Nie wskazano ponadto, w jakiej formie Sąd I instancji miałby się dopuścić naruszeń wskazanego aktu prawa miejscowego – czy chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, a jeśli tak to czy naruszenie to nastąpiło w skutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania, czy też chodzić ma o naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten brak również świadczy o niestaranności w poprawnym sporządzeniu skargi kasacyjnej o czym wspomniano na wstępie. Jednakże abstrahując od powyższego uchybienia wskazać należy, iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że w tym przypadku nie dochodzi do uszczuplenia części majątku gminy, nadto praktyki takiej nikt do tej pory nie kwestionował, a procedury takiej nie przewidziano w aktualnie obowiązującej Uchwale Rady m. st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r., Nr 239, poz. 8502). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie jest trafny. Przywoływanie na wsparcie swych wywodów treści uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy jest chybione, a to z tego powodu, że z mocy jej § 12 nie miała ona zastosowania do sprawy rozstrzyganej przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe zaskarżoną uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż treści § 7 zd. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika nakaz oznaczonego współdziałania zarządu dzielnicy i rady dzielnicy. Skoro zatem wolą zarządu dzielnicy było dokonanie zmiany wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, to taki projekt wykazu powinien zostać przedstawiony do zaopiniowania radzie dzielnicy. Bezspornie w niniejszej sprawie trybu tego nie dochowano. Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji uznał, że stanowi to naruszenie skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały zarządu dzielnicy.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.