Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 87/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., rozstrzygnął o niestwierdzeniu u A. M. choroby zawodowej - alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, wymienionej w pozycji 18.1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu powołał się na orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Ł., w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Opierając się na danych pochodzących z dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w środowisku pracy, organ podał, że A. M. w okresie od 1 czerwca 1991 r. do 3 lutego 2003 r. była zatrudniona w A w K. (obecnie B S.A. w K.) na stanowisku pakowacza, obsługując w czasie zatrudnienia również krajarkę zwoików papieru toaletowego oraz czyszcząc maszynę poprzez odpylanie jej sprężonym powietrzem. W czasie tego zatrudnienia miała kontakt z pyłem papieru oraz dodatkowo - podczas czyszczenia maszyny - z pyłem zawierającym opiłki metalowe oraz pyłem ze szlifierek diamentowych. Organ podniósł także, iż badaniem konsultacyjnym dermatologicznym nie stwierdzono zmian chorobowych u A. M., a testy z alergenami zawodowymi, w tym z pyłem papieru, dały wynik ujemny.

Odwołując się od powyższej decyzji, A. M. zakwestionowała sposób prowadzenia postępowania epidemiologicznego i jego przewlekłość. Zarzuciła nienależyte zbadanie stanowiska pracy pod względem narażenia

zawodowego, twierdząc, że były przekraczane normy zapylenia, co ukrywał zakład pracy, stosując praktykę wyłączania wszystkich maszyn podczas dokonywania pomiarów. Obecnie zakład pracy przestał istnieć, zatem nie ma możliwości wykonania pomiarów oddających rzeczywisty stan rzeczy. Odwołująca się, jeszcze w czasie gdy zakład istniał, zabiegała o zbadanie jej stanowiska pracy w zakresie zagrożeń jakie stwarzają: pył papierniczy, opiłki metalowe i pył ze szlifierek diamentowych, jednak nie podjęto żadnych działań w tym kierunku. Ponadto podniosła, że posiada dokumentację potwierdzającą jej dobry stan zdrowia w czasie przystąpienia do pracy w A.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyniki badań dwóch uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostek, które wykluczyły istnienie związku pomiędzy występowaniem objawów alergicznego zapalenia skóry a narażeniem zawodowym. Stwierdził, iż dokonane testy naskórkowe z szerokim zestawem alergenów zawodowych wypadły ujemnie, natomiast dodatni wynik dały testy z alergenami pozazawodowymi (dodatnie testy na alergeny selera, truskawki i ziemniaka). W tej sytuacji organ przyjął, że podawane w wywiadzie zmiany skórne A. M. mają charakter pozazawodowy i mogą być związane z alergią pokarmową. Poza tym wskazał, iż wniosek o ponowne przeprowadzenie dochodzenia w miejscu pracy i wykonanie pomiarów zapylenia na stanowisku pracy jest bezzasadny z uwagi na fakt, iż nie wielkość narażenia zadecydowała o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej, a pozazawodowe przyczyny schorzenia. Podniesiono nadto, iż w diagnostyce chorób zawodowych o podłożu alergicznym decydujące znaczenie ma stwierdzenie zawodowego kontaktu z czynnikiem uczulającym. Nie ma natomiast istotnego znaczenia -jak w innych chorobach - ocena czasu i wielkości ekspozycji zawodowej.

W skardze na powyższą decyzję A. M. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuzupełnienie dowodów istotnych dla sprawy, a mianowicie nie przeprowadzono dochodzenia w miejscu pracy i nie wyjaśniono przyczyn pogorszenia się stanu zdrowia skarżącej. Argumentowała, że przed przystąpieniem do pracy w A była zupełnie zdrowa, a ponadto wywodziła, że na stanowisku pracy przy obsłudze krajarki linii "perini" były przekraczane wszelkie normatywy higieniczne, w szczególności podczas odpylania maszyny sprężonym powietrzem.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując dodatkowo, że u skarżącej stwierdzono uczulenie na pospolite aeroalergeny -różne gatunki roztoczy, pyłki traw, drzew, pleśnie, chwasty, sierść kota i psa, a nadto, że wykonane testy alergiczne z alergenami zawodowymi pobranymi na stanowisku pracy skarżącej (próbkami pyłów papieru) wypadły ujemnie. Dalej organ dowodził, że nawet wysokie stężenia pyłów papieru nie spowodowały uczulenia u A. M., natomiast intensywność kontaktu z alergenem może przyspieszyć odczyn alergiczny, który przy niskich stężeniach - czasem niemierzalnych - może wywołać odczyn alergiczny później. Poza tym podniósł, że postępowania organów Inspekcji Sanitarnej i badania w obu instancjach diagnostycznych nie mają na celu wyjaśnienia przyczyn pogorszenia stanu zdrowia, a jedynie ustalić czy uczulenie mógł wywołać czynnik występujący w środowisku pracy. Badania alergologiczne wykluczyły taką możliwość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem. Powyższy akt prawny ustala wykaz chorób zawodowych (załącznik do rozporządzenia), do których zaliczono m.in. choroby skóry w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry (poz. 18 pkt 1 załącznika do rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 2 ust. l rozporządzenia, stwierdzenie choroby zawodowej winno nastąpić gdy spełnione są następujące, trzy przesłanki:

- wystąpienie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia,

rozpoznanie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych,

zaistnienie związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi a rozpoznaną u pracownika chorobą, przy czym ocena warunków pracy ma dowodzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba powstała z uwagi na narażenie zawodowe.

W przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone w kierunku stwierdzenia istnienia u skarżącej choroby zawodowej - alergicznego kontaktowego zapalenia skóry. W związku z takim określeniem rodzaju schorzenia należy wskazać na wynikający z treści § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia obowiązek uwzględniania przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu uczulającym (alergenów) zarówno rodzaju czynnika, jak i faktu stwierdzenia kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy, jeżeli występował on w środowisku pracy, surowcach, półproduktach lub gotowych wyrobach, bez konieczności określania stężenia tego czynnika.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że powołane wyżej rozporządzenie zastąpiło obowiązujące do dnia 3 września 2002 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), a z porównania uregulowań zawartych w obu tych aktach prawnych wynika, że nie tylko uszczegółowiono wykaz chorób zawodowych stanowiący załącznik do rozporządzenia, ale również rozszerzona została możliwość stwierdzania tego rodzaju chorób poprzez dopuszczenie sytuacji, w których ocena warunków pracy umożliwia stwierdzenie z wysokim prawdopodobieństwem faktu zaistnienia choroby w wyniku narażenia zawodowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących chorób zawodowych, powszechnie przyjmowano konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56), zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że -mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie.

Powyższe rozstrzygnięcia zachowują w pełni aktualność, zważywszy na wskazywany już wyżej fakt, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu zawarte zostało uregulowanie o dopuszczalności przyjęcia nie tylko bezsporności, ale również wysokiego prawdopodobieństwa spowodowania choroby działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy.

Przepisy analizowanego rozporządzenia regulują również wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania choroby zawodowej, określając sposób dokonania oceny narażenia zawodowego, jej przeprowadzenia i sporządzenia (§ 2 ust. 2-5) oraz tryb zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej (§ 3). Zgodnie z § 5 właściwym do orzekania o chorobie zawodowej jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych pierwszego lub drugiego stopnia, wymienionych enumeratywnie w ust. 2 i 3 tego przepisu, do których należą m.in. poradnie i oddziały chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, jako jednostki orzecznicze pierwszego stopnia oraz - od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w tych jednostkach -przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo-rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, jako jednostki drugiego stopnia.

Na zasadzie § 8 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia organy Inspekcji Pracy wydają na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika, przy czym w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, organ może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego.

Powyższe uregulowania wskazują, iż w toku postępowania dotyczącego ustalenia choroby zawodowej organy zobligowane są do stosowania przepisów procedury administracyjnej, w tym do podjęcia - zgodne z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. - wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto powinny - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - w sposób wyczerpujący zebrać i następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści powołanych przepisów rozporządzenia wynika, iż decydujące znaczenie przy ustalaniu wystąpienia choroby zawodowej przypisuje się orzeczeniom medycznym, które zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażanym w orzecznictwie mają walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłych w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii lekarza innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Dodać należy przy tym, iż z faktu, że opinia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest jednym ze środków dowodowych w rozumieniu art. 75 i 84 k.p.a., podlegających ocenie organu prowadzącego postępowanie, wynika bezwzględny obowiązek kontrolowania, czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy wymagające wiedzy specjalistycznej oraz czy jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić trzeba, że zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, iż A. M. nie cierpi na chorobę zawodową w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry. W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny sprawy nie wyjaśnia wielu istotnych przy tego rodzaju schorzeniu kwestii. Nie dostarcza wiadomości dotyczących umiejscowienia zmian skórnych i przebiegu choroby, zwłaszcza nie podano w decyzjach czy objawy chorobowe pojawiły się podczas wykonywania pracy w A i jaki miały charakter, oraz czy występowały uprzednio, przed podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. A. M. utrzymywała bowiem, iż wcześniej była zdrowa a zmiany skórne pojawiały się podczas wykonywania przez nią pracy. Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry istotne znaczenie ma dokładna znajomość warunków wykonywania pracy i precyzyjne określenie z jakimi czynnikami uczulającymi pracownik miał styczność. Z przesłanych Sądowi akt nie wynika jednoznacznie, czy za czynnik uczulający uznano, oprócz pyłu papierniczego, także pył zawierający opiłki metalu oraz pył ze szlifierek diamentowych, i czy ewentualnie w tym kierunku przeprowadzono badania. Organy obu instancji posłużyły się orzeczeniami lekarskimi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. (orzeczenie wydano po wcześniejszej konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.) oraz Instytutu Medycyny Pracy im. J. Nofera w Ł., w których nie stwierdzono istnienia u skarżącej choroby zawodowej - alergicznego kontaktowego zapalenia skóry. Z treści tych opinii wynika, że oceny dokonano w oparciu o przeprowadzone testy naskórkowe oraz konsultację dermatologiczną, które potwierdziły uczulenie A. M. na aeroalergeny pospolite - różne gatunki roztoczy, pyłki traw, drzew, pleśnie, chwasty, sierść kota i psa, natomiast próby z innymi alergenami zawodowymi - w tym z pyłem papierniczym - wypadły ujemnie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z opinii tych nie wynika w sposób przekonujący, że stwierdzona u A. M. nadwrażliwość na roztocza kurzu domowego nie jest związana z warunkami wykonywanej pracy przy obsłudze krajarki zwoików papieru toaletowego oraz przy czyszczeniu tej maszyny sprężonym powietrzem, gdzie w środowisku pracy istniało - co nie jest kwestionowane - zapylenie kurzem papierniczym, będącym swoistą mieszanką pyłu papierowego i właśnie kurzu domowego. Takiej etiologii schorzenia w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry wywołanego uczuleniem na roztocza znajdujące się w kurzu domowym nie można wykluczyć ani w świetle przepisów rozporządzenia ani w oparciu o wykaz chorób zawodowych, które opracowanie było wynikiem długoletnich badań dotyczących zagrożeń zawodowych, ustalenia czynników szkodliwych dla zdrowia, oceny ich wpływu na populację oraz obserwacji wyników badań interdyscyplinarnych w kierunku ustalenia zawodowej etiologii schorzeń powstałych w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia.

Opinie lekarskie jednostek orzeczniczych powinny w sposób wyczerpujący i jednoznaczny odnosić się do tego zagadnienia, jak również - stosownie do przepisu § 2 rozporządzenia - do kwestii oceny prawdopodobieństwa, czy istniejące narażenie w okresie ponad sześcioletniej pracy na stanowisku zajmowanym przez skarżącą mogło być przyczyną wystąpienia alergii, a jeśli nie, to dlaczego i jakie okoliczności pozazawodowe przemawiają za przyjęciem takiego stwierdzenia. Z lektury akt wynika przy tym, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., mając - jak się wydaje - wątpliwości co do możliwości wyeliminowania etiologii zawodowej schorzenia, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w S. z prośbą o konsultację czy istnieją podstawy do rozpoznania choroby zawodowej z nadwrażliwością na roztocza kurzu domowego na zajmowanym stanowisku pracy, podając, że środowisko to charakteryzowało się znacznym zapyleniem kurzem papierniczym (będącym mieszaniną rozdrobnionego papieru i kurzu domowego). Pomimo nierozstrzygnięcia tej wątpliwości w orzeczeniach lekarzy organów pierwszego i drugiego stopnia, organy administracji, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a., nie zwróciły się o szersze wyjaśnienia wydanych opinii, w związku z czym w dalszym ciągu pozostały niewyjaśnione kwestie o podstawowym znaczeniu. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż w diagnostyce chorób alergicznych decydujące znaczenie ma kontakt z czynnikiem uczulającym, jednak ograniczył się wyłącznie do tego stwierdzenia i - podobnie jak organ pierwszej instancji -do powołania się na uzyskane w toku postępowania orzeczenia, nie wykazując, by taki kontakt nie występował na stanowisku pracy skarżącej, co narusza przepis art. 107 k.p.a.

Stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.

Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.