Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 318 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Teza: Termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), jest terminem procesowym.

TEZY

Termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), jest terminem procesowym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Grzegorz Czerwiński Zofia Flasińska Zdzisław Kostka Małgorzata Miron Jerzy Siegień (sprawozdawca) Jerzy Stelmasiak (współsprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), jest terminem materialnym czy procesowym?" podjął następującą uchwałę: Termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), jest terminem procesowym.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 25 czerwca 2020 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "ppsa"), wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm., dalej: "p.o.ś."), jest terminem materialnym czy procesowym?".

Jak zauważono we wniosku Prezesa NSA o podjęcie uchwały, w judykaturze występują dwie odmienne linie orzecznicze dotyczące charakteru terminu przewidzianego na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 318 ust. 1 p.o.ś.

Według pierwszego stanowiska, termin ten ma charakter materialny, co oznacza, że nie można stosować do niego procesowej instytucji przywrócenia terminu. W wyroku z 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1192/04 NSA expressis verbis stwierdził, że: "termin z art. 318 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest niewątpliwie terminem materialnoprawnym, a więc nie podlega przywróceniu". Następnie w wyroku z 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1231/06 NSA zauważył, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej jest wprawdzie czynnością procesową, to jednak termin do dokonania tej czynności jest ustalony normą prawa materialnego, a przedmiotowe odroczenie stanowi instytucję prawa materialnego. W ocenie NSA: "Z chwilą upływu terminu określonego ustawą strona nie może już skutecznie ubiegać się o to prawo. Bez znaczenia jest tu fakt, że przedmiotowy termin określony ustawą jest krótki, jest bowiem taki, jaki k.p.a. przewiduje do wniesienia odwołania, który to termin ma charakter procesowy". Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11 NSA wskazał, że rozważając charakter prawny terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. należy przeanalizować skutki prawne jego uchybienia. W przypadku niespełnienia warunków odroczenia określonych ustawą skutek ten w każdym przypadku polega na odmowie uwzględnienia wniosku. Odmowa ta jest zaś merytorycznym odniesieniem się do żądania i stanowi konsekwencję niespełnienia przesłanek materialnoprawnych. W rezultacie NSA przyjął, że: "Termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty, o którym mowa w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska [...], jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności, którego niezachowanie skutkuje, w myśl art. 318 ust. 6 tej ustawy, odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska".

W wyroku z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3003/18, zapadłym właśnie w sprawie, z powodu której Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Prezesa NSA o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie przedmiotowej uchwały, NSA dokonał pewnej syntezy poglądów wyrażonych w cytowanych wyżej wyrokach. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał bowiem, że odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego przyznanie obwarowane jest przesłankami materialnoprawnymi. Jedną z tych przesłanek jest zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności tej kary. Uprawnienie do jego złożenia, a tym samym dopuszczalność odroczenia płatności, wygasa po upływie terminu, w którym administracyjna kara pieniężna powinna być uiszczona. W konsekwencji - w ocenie NSA - termin ustanowiony w art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest terminem materialnoprawnym, który nie podlega przywróceniu.

Opisane wyżej stanowisko, zgodnie z którym termin przewidziany w art. 318 ust. 1 p.o.ś. ma charakter materialny, a zatem nie podlega przywróceniu, względnie stanowi warunek materialnoprawny odroczenia płatności, zostało przyjęte także m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 829/10, II SA/Gl 853/10, II SA/Gl 882/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 456/04; z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 121/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1642/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 952/08.

Zgodnie z drugim poglądem, analizowany termin ma charakter procesowy, a w związku z tym podlega przywróceniu na zasadach ogólnych. Stanowisko, w myśl którego termin przewidziany w art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie ma jednak charakteru materialnego, zajęto w wyrokach NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10, II OSK 1730/10, II OSK 1728/10, II OSK 1731/10.

W wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/18, który został wydany w sprawie, na tle której również wnioskowano o podjęcie przedmiotowej uchwały, NSA zauważył, że przepis art. 318 ust. 1 p.o.ś. obejmuje kwestie procesowe, gdyż określa tryb oraz termin podjęcia czynności procesowej - złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności, nie dotyczy zaś kwestii uprawnień czy obowiązków strony. Zagadnienia materialnoprawne dotyczące instytucji odroczenia płatności, ze wskazaniem przesłanek jej stosowania, zostały bowiem uregulowane w art. 317 p.o.ś. W ocenie NSA, umieszczenie tej instytucji w akcie materialnoprawnym nie determinuje charakteru terminu. Ponadto NSA zaznaczył, że art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie określa żadnego konkretnego terminu, a jedynie wymóg złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności przed jego upływem, a dopiero uwzględniając art. 281 ust. 1 p.o.ś., w myśl którego do ponoszenia opłat oraz kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, można określić charakter tego terminu. Zdaniem NSA, przyjęcie, że przepis art. 318 p.o.ś. ma charakter materialnoprawny prowadziłoby do niestosowania art. 318 ust. 6, bowiem w razie uchybienia terminowi do złożenia wniosku, postępowanie należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Tezę o procesowym charakterze terminu określonego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. wywodzono także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z 12 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2289/05 (uchylonym powołanym wcześniej wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1231/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził wcześniej pogląd analogiczny do tego przywołanego w wyroku NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/18, że przepis art. 318 ust. 1 p.o.ś. normuje kwestie procesowe, tj. tryb i termin złożenia wniosku, nie dotyczy zaś uprawnień i obowiązków strony, gdyż zagadnienia materialnoprawne instytucji odroczenia płatności zostały uregulowane w art. 317 p.o.ś. W ocenie WSA w Warszawie: "termin określony w art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie jest terminem materialnoprawnym, a terminem procesowym, co implikuje, iż może być on przywrócony".

Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 51/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uznając, że analizowany termin jako procesowy podlega przywróceniu, odwołał się do zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zwrócił uwagę, że przyjęcie materialnoprawnego charakteru terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. ograniczałoby (pod względem czasowym) realną możliwość korzystania z prawa do odroczenia terminu płatności. Przyznanie zaś możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności stwarzałoby stronie dodatkową możność skorzystania z tego uprawnienia. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 94/19; z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 387/19; z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 571/19. Trzeba jednak zauważyć, że powołane wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zostały wydane w szczególnych okolicznościach sprawy, gdy wyjątkowo krótki czas na złożenie wniosku o odroczenie terminu określonych płatności (uchylony art. 317 ust. 1a p.o.ś.) był wynikiem działania ustawodawcy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. poz. 2278). Z tego właśnie powodu odwołano się do wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, z której wynika m.in. obowiązek ustawodawcy umożliwienia adresatowi danej normy prawnej racjonalnego planowania przyszłych działań.

W odróżnieniu od stanu rozbieżności, który można zaobserwować w orzecznictwie, w literaturze przedmiotu wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym termin przewidziany w art. 318 ust. 1 p.o.ś. ma charakter procesowy i może podlegać przywróceniu.

W ocenie K. Gruszeckiego, art. 318 ust. 1 p.o.ś. określa termin, w jakim powinno być wniesione podanie w sprawie, nie można natomiast przyjąć, aby jego zachowanie w jakiś sposób kształtowało pozycję prawną wnioskodawcy. Decyzja w sprawie odroczenia płatności ma charakter konstytutywny i dopiero z niej mogą wynikać jakieś uprawnienia dla strony. Autor zwrócił też uwagę, że art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie określa bezpośrednio żadnego terminu, gdyż trzeba jeszcze uwzględnić art. 281 ust. 1 p.o.ś. i zawarte w nim odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej (K. Gruszecki, Odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, Glosa 2006, nr 1, s. 147). Autor zauważył też, że analizowany termin został zamieszczony w przepisie typowo procesowym. Podniósł, że jeżeli opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjne kary pieniężne są instrumentami finansowymi zbliżonymi w swoim charakterze do zobowiązań podatkowych, to per analogiam można odwoływać się do rozwiązań wypracowanych w prawie podatkowym, w szczególności w Ordynacji podatkowej, która w art. 67a § 1 wprowadziła instytucję odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia go na raty. Okoliczność ta przemawia za procesowym charakterem przedmiotowego terminu. Ponadto zdaniem tego autora: "Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawiają również względy pragmatyczne, pozwalające na uelastycznienie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw, co może wpłynąć na poprawę stanu środowiska, gdyż zwiększy się szansa na realizację przedsięwzięć usuwających przyczynę wymierzenia kar pieniężnych lub ponoszenia opłat podwyższonych" (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, WKP 2019, LEX/el, komentarz do art. 318 p.o.ś.).

Podobną argumentacją posługuje się M. Baran, który również wskazuje na analogię do Ordynacji podatkowej i zawartych w niej przepisów regulujących odroczenie płatności zobowiązań podatkowych. Zdaniem tego autora, analogię tę uzasadnia m.in. to, że art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie określa konkretnego terminu, lecz wymaga jedynie złożenia wniosku przed upływem terminu płatności, co powoduje konieczność uwzględnienia art. 281 ust. 3 p.o.ś. stanowiącego, że termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Poza tym - według tego autora - za procesowym charakterem terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. przemawia okoliczność, że został on przewidziany dla czynności procesowej, jaką jest złożenie podania o odroczenie płatności. M. Baran podnosi, że jeżeli art. 318 ust. 6 p.o.ś. stanowi o odmowie uwzględnienia wniosku z powodu niespełnienia warunków odroczenia, to warunkiem tym nie może być zachowanie terminu, ponieważ uchybienie terminowi materialnoprawnemu skutkuje decyzją o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, a nie decyzją o oddaleniu wniosku (M. Baran, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., II OSK 1729/10, PPOŚ 2015, nr 1, s. 282-286).

Za procesowym charakterem terminu określonego w art. 318 ust. 1 p.o.ś., a tym samym możliwością jego przywrócenia, opowiada się również B. Draniewicz, przywołując na poparcie swojej tezy wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1264/96, w którym stwierdzono, że przewidziany w art. 130c ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne czternastodniowy termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej jest terminem procesowym i może być przywrócony na zasadach określonych w k.p.a. (B. Draniewicz, Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, PUG 2006, nr 2, s. 21). Pogląd o procesowej naturze terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. oraz jego możliwym przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. wyraził także W. Radecki, w: Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. III, Legalis 2019, Komentarz do art. 318 p.o.ś.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia dopuszczalności podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 ppsa, na posiedzeniu niejawnym, w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19"). W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Przeszkody do rozpoznania przedstawionego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego nie może stanowić przepis art. 265 zd. 2 ppsa odnośnie "brania udziału" w posiedzeniu przez prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowanego do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczonego przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "bierze udział" w istocie zdaje się oznaczać tylko obowiązek Sądu zawiadomienia o terminie rozpoznawania wniosku o podjęcie uchwały, celem wyrażenia poglądu przez prokuratora. Wymóg ten w przedmiotowej sprawie został spełniony. Ponadto należy mieć na uwadze, że uchwała podejmowana w niniejszej sprawie ma charakter generalny (uchwała abstrakcyjna) i nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się w konkretnej sprawie postępowaniem sądowoadministracyjnym.

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej spełnia przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, bowiem dotyczy przepisu prawnego, tj. art. 318 ust. 1 p.o.ś., którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Na wstępie rozważań należałoby dokonać klasyfikacji terminu materialnego i procesowego. Jeśli chodzi o poglądy literatury w kwestii podziału terminów ustawowych na materialne i procesowe, zasadnicze znaczenie przyznawane jest kryterium skutków prawnych ich uchybieniu. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności prawnej (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 353 i 354).

Jako inne kryterium rozróżnienia tych terminów wskazuje się moment zdarzenia, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Jeżeli ma ono miejsce w trakcie postępowania, to z reguły mamy do czynienia z terminem procesowym, a jeżeli przed jego wszczęciem, to prawdopodobnie z terminem materialnym. Do terminów prawa materialnego można zakwalifikować terminy do dochodzenia uprawnienia administracyjnego lub do podjęcia czynności służącej zachowaniu takiego uprawnienia. Ich uchybienie uniemożliwia skuteczne domaganie się przyznania tego uprawnienia lub dalszego z niego korzystania (M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, LEX/el).

Ponadto podkreśla się, że materialny charakter mają terminy do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa oraz do dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie czy podejmowane są w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień traktowane są na ogół jako procesowe (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 266-268).

Problem odróżnienia terminu prawa materialnego od terminu o charakterze procesowym był również podnoszony w orzecznictwie. Na tle rozmaitych terminów zawartych w przepisach ustaw prawnomaterialnych, na podstawie których prowadzone były postępowania administracyjne, poddane następnie kontroli sądów administracyjnych, pojawiały się bowiem często wątpliwości w zakresie właściwej kwalifikacji niektórych z tych terminów. W sprawach tych formułowane były też ogólne tezy dotyczące istoty terminu materialnego i procesowego. W uchwale z 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/1/2) NSA stwierdził, że: "Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu)".

Z kolei w wyroku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08 NSA zwrócił uwagę, że: "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki". W wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć "ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym" (analogicznie w wyroku NSA z 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10).

W orzecznictwie zaznaczono również, że o charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, zwłaszcza w sytuacji, gdy taki akt obok przepisów prawa materialnego zawiera też przepisy proceduralne. Miarodajne będą bowiem zawsze przedmiot i treść tego przepisu (zob. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). Przy czym przepisy prawnomaterialne miałyby regulować bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz wynikające z nich roszczenia (nakładanie obowiązków lub przyznawanie uprawnień), zaś przepisy procesowe jako normy instrumentalne określać drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z przepisów materialnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1750/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z 12 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 496/12).

Prawidłowa kwalifikacja danego terminu występującego w prawie administracyjnym jako procesowego bądź materialnego może być niekiedy bardzo utrudniona. Najczęściej jest to spowodowane tym, że zawierająca go regulacja nie stanowi wyraźnie o skutkach jego ewentualnego uchybienia. Zawodzi tutaj niestety też kryterium rodzaju aktu, w którym termin ten został umiejscowiony. Ustawy składające się na materię materialnego prawa administracyjnego zawierają bowiem często własne (odrębne) przepisy procesowe, podobnie jak ustawy typowo proceduralne mogą zawierać również normy o charakterze materialnym. W takiej sytuacji przesądzenie, czy konkretny termin ustawowy ma charakter procesowy czy materialny może wymagać skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, przy wykorzystaniu różnych rodzajów wykładni. Z pewnością pomocny w tym zakresie może być dotychczasowy dorobek doktryny i orzecznictwa, chociaż trzeba przyznać, że pojęcia terminu procesowego i materialnego były w nich rekonstruowane za pomocą różnych wyznaczników. W konsekwencji rozwiązanie kwestii charakteru danego terminu nie będzie raczej możliwe przy zastosowaniu wyłącznie jednego, rozstrzygającego kryterium, lecz wymaga złożonej argumentacji, a z uwagi na rygoryzm terminu materialnego, nawet tej natury aksjologicznej i pragmatycznej. Zarysowany problem jest o tyle mający praktyczne, a nie jedynie teoretyczne znaczenie, że uchybienie terminowi materialnoprawnemu skutkuje definitywnym wygaśnięciem praw lub obowiązków administracyjnych. Termin materialny nie podlega bowiem przywróceniu, chyba że co innego wynika wyraźnie z przepisu ustawy. Instytucja procesowa przywrócenia terminu znajduje zastosowanie tylko do terminów procesowych.

Przedstawione zagadnienie prawne występuje w przypadku określenia właściwego charakteru terminu na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. i związanej z tym kwestii ewentualnej możliwości jego przywrócenia na zasadach ogólnych. Ustawa nie określa bowiem skutków uchybienia tego terminu, a problem okazał się na tyle istotny, że stosowanie tego przepisu wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska należy do ustaw prawnomaterialnych. Nie przesądza to jednak jeszcze charakteru przepisu art. 318 ust. 1 p.o.ś. i zawartego w nim terminu. Znaczenie rozstrzygające będzie mieć zatem przedmiot i treść tego przepisu. W orzecznictwie, jak i doktrynie trafnie zwrócono uwagę, że art. 318 ust. 1 p.o.ś. reguluje kwestie procesowe, tj. tryb i termin złożenia stosownego wniosku (norma "instrumentalna"), podczas gdy zagadnienia prawnomaterialne znalazły się głównie w art. 317 ust. 1 p.o.ś., w tym zasadniczy (prawnomaterialny) warunek odroczenia płatności w postaci realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Zawarty w art. 318 ust. 1 p.o.ś. termin wyznacza czas do dokonania czynności prawnej (złożenia wniosku) w celu przyznania określonego uprawnienia, jednak skutki w sferze prawnomaterialnej dla wnioskodawcy powstają dopiero w momencie wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o odroczeniu terminu płatności opłaty lub kary (art. 318 ust. 5 p.o.ś.) bądź o odmowie tego odroczenia (art. 318 ust. 6 p.o.ś.).

Innym ważnym kryterium pozwalającym na odróżnienie terminu prawa materialnego od procesowego jest ustalenie, czy czynność wyznaczona tym terminem podejmowana jest w ramach postępowania administracyjnego, czy poza nim, tj. jeszcze przed jego wszczęciem. Czynności podejmowane w ramach postępowania oraz terminy określające czas na ich dokonanie traktuje się bowiem z reguły jako procesowe (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). W przypadku terminu przewidzianego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. czynność procesowa polegająca na złożeniu wniosku o odroczenie płatności wprawdzie inicjuje postępowanie w tej sprawie, to jednak nie można abstrahować od tego, że odbywa się to w związku z postępowaniem o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Inaczej jeszcze można stwierdzić, że podmiot występujący o odroczenie terminu płatności czyni to w szeroko rozumianych ramach stosunku prawnego, którego przedmiotem jest nałożony na niego obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty za korzystanie ze środowiska. Trudno byłoby zatem zasadnie twierdzić, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności stanowi czynność niezwiązaną z jakimkolwiek toczącym się postępowaniem administracyjnym.

Z treści art. 318 ust. 1 p.o.ś. wynika, że wniosek o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej powinien być złożony przed upływem terminu, w którym kara lub opłata powinna być uiszczona, a w myśl art. 281 ust. 3 in fine p.o.ś. "termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna". Termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności konkretnej kary pieniężnej jest zatem stosunkowo krótki, co przemawiałoby za jego procesowym charakterem, a poza tym nie wynika bezpośrednio z ustawy, gdyż należy jeszcze uwzględnić indywidualną decyzję o nałożeniu tej kary (tj. moment przymiotu ostateczności). Tymczasem w orzecznictwie jako prawnomaterialne były dotychczas najczęściej traktowane znacznie dłuższe terminy, w których data końcowa ich upływu była oznaczona zwykle w miesiącach, latach, czy w sposób kalendarzowy. Tytułem przykładu można wskazać przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) termin sześciomiesięczny na zgłoszenie wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu lub prawa zabudowy, liczony od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę (zob. uchwała NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA 1997/2/56). Inny przykład stanowi określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. na złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą po drogę publiczną (zob. wyrok NSA z 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1796/11).

Przy rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących charakteru terminu określonego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie można także tracić istotnej z perspektywy ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju zasadniczej funkcji instytucji odraczania płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej. Z przepisu art. 317 ust. 1 p.o.ś. wynika bowiem, że instytucja ta ma służyć nie tylko podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia, ale również, czy nawet przede wszystkim, ochronie środowiska, gdyż głównym warunkiem jej zastosowania jest realizacja przez tenże podmiot przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Celem zatem powyższego przepisu jest motywowanie zobowiązanych podmiotów do podejmowania działań eliminujących te przyczyny. W literaturze przedmiotu słusznie zatem podnosi się, że za uznaniem możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności przemawiają także względy pragmatyczne, gdyż w ten sposób zwiększa się szansa na realizację przedsięwzięć mogących wpłynąć na poprawę stanu środowiska. W takiej sytuacji przywracalność terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. otwierałaby stronie dodatkową możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnienia do odroczenia terminu płatności, czyniąc tym samym bardziej realną możliwość skorzystania z tej instytucji. Jednocześnie ewentualnemu uznaniu procesowego charakteru tego terminu oraz możliwości jego przywrócenia nie wydaje się stać na przeszkodzie wzgląd na zasadę praworządności. Pozwoliłoby to bowiem na pełniejsze uwzględnienie interesu publicznego - w postaci poprawy stanu środowiska, a zarazem słusznego interesu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty lub kary. Stanowiłoby to więc praktyczną realizację zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 in fine k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie i dążą do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Natomiast bez większego znaczenia dla oceny istoty przedmiotowego terminu wydają się być powołane wcześniej argumenty odwołujące się do treści przepisu art. 318 ust. 6 p.o.ś., które w zależności od wybranej linii orzeczniczej, miałyby przemawiać za jego charakterem materialnym bądź procesowym. Za mało przekonujący należy uznać pogląd, że formalny warunek zachowania terminu do dokonania czynności procesowej – złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności jest przesłanką materialnoprawną (merytoryczną), ponieważ przepis art. 318 ust. 6 p.o.ś. stanowi w każdym przypadku o odmowie odroczenia płatności, jeżeli nie są spełnione warunki odroczenia określone ustawą. Z drugiej jednak strony, gdyby przyjąć, że termin określony w art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest terminem materialnym, jego uchybienie powodowałoby, że postępowanie administracyjne w sprawie odroczenia płatności nie mogłoby zostać w ogóle wszczęte, a już wszczęte podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W rezultacie wniosek o odroczenie płatności złożony po terminie, niezależnie od dyspozycji art. 318 ust. 6 p.o.ś., powodowałby odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a gdyby organ pomimo uchybienia temu terminowi błędnie wszczął to postępowanie - umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Podobnie za chybione należy uznać stawianie tezy o procesowym charakterze wskazanego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. terminu poprzez odwołanie się do przepisów Ordynacji podatkowej. Wprawdzie art. 281 ust. 1 p.o.ś. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, ale z wyraźnym wyłączeniem przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących odroczenia terminu płatności należności (art. 281 ust. 2 i 3 p.o.ś.). Powyższe oznacza, że zawarte w p.o.ś. unormowanie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej ma charakter autonomiczny.

Podsumowując, należy stwierdzić, że bardziej przekonujące są argumenty, które przemawiają za uznaniem procesowego charakteru terminu przewidzianego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej.

Z podanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 ppsa, podjął uchwałę jak w sentencji.