Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 629/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]", reprezentowanemu przez [...]pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nrewid. [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] - etap I inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w tej sprawie po raz kolejny, bowiem decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r" Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]", reprezentowanemu przez [...]pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nr ewid. [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] - etap I inwestycji.

W wyniku rozpoznania skargi [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2537/11, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r.

Wskazując na nadzwyczajny tryb prowadzonego postępowania oraz na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż w piśmie z dnia 15 września 2006 r. inwestor zrezygnował z zatwierdzania projektowanego zjazdu z ul. [...] w [...] (dz.nr [...]) na teren inwestycji, a zatem przewidywał etapowanie inwestycji. Inwestor podał też, iż w pierwszym etapie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu z wyjątkiem fragmentu wjazdu na szerokości chodnika, natomiast w drugim etapie zakłada się wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ww. fragmentu wjazdu na działce. Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że dysponuje warunkami technicznymi na zjazd oraz uzgodnieniem zjazdu przez zarządcę drogi. Ponadto stwierdził, że budynek będzie miał bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jego podstawowym przeznaczeniem jest funkcja handlowo- usługowa, a więc może funkcjonować bez konieczności wjazdu w głąb działki. Inwestor poinformował, iż docelowo, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, po uzyskaniu pozwolenia na budowę drugiego etapu inwestycji budynek będzie funkcjonował w oparciu o wymieniony wjazd. Starosta [...], uwzględniając wniosek inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi w ramach I etapu inwestycji tj. z pominięciem budowy zjazdu, podając w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r., że inwestor zdecydował o etapowaniu inwestycji w ten sposób, iż budowa zjazdu zostanie wykonana w II etapie na podstawie odrębnego zezwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, budynek usług komercyjnych niewątpliwie nie może prawidłowo funkcjonować bez obsługującego ten obiekt wjazdu. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego niemogącą funkcjonować samodzielnie, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozdzielanie w takiej sytuacji etapów procesu budowlanego stanowi obejście prawa. Art. 33 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów, jednak tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków etapowanie inwestycji jest niemożliwe.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. II OSK 2382/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie stwierdzając, ze Sąd pierwszej instancji, przedstawiając okoliczności, dla których inwestor zdecydował się na etapowanie inwestycji, ocenił je jako rażące naruszenie prawa materialnego art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd ten nie odniósł się jednak ani do zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę zakładanych rozwiązań projektowych, ani do posiadanego przez inwestor uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi, ani przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, ani możliwości samodzielnego funkcjonowania tego obiektu, pomimo iż sam wcześniej wskazywał na nie w treści uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do niczym nie popartego, oderwanego od okoliczności przedmiotowej sprawy i przepisów prawa stwierdzenia, że "budynek usług komercyjnych niewątpliwie nie może prawidłowo funkcjonować bez obsługującego ten obiekt wjazdu" oraz, że "wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego niemogącego funkcjonować samodzielnie, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego". Brak jednak jakichkolwiek rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, uniemożliwia ocenę zajętego przez ten Sąd stanowiska. Nie sposób dopatrzeć się również przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji zakwestionował zaakceptowaną przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę możliwość wyłączenia z zatwierdzonego projektu budowlanego stacji trafo i wykonanie w tym zakresie przyłączy. Ma to również o tyle znaczenie, że organ I instancji wyjaśniał w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie stanowi to jeszcze o przesłance rażącego naruszenia prawa. Sąd podważając trafność oceny organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pominął jednocześnie wywody organów administracji, które wskazywały na zaistniałe wprawdzie w sprawie uchybienia, ale które nie posiadały w ich ocenie charakteru rażącego. Również w odniesieniu do ilości miejsc postojowych przyjętych w analizowanym projekcie Sąd pierwszej instancji, wskazując na uchybienie art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie podjął jakiejkolwiek próby oceny stanowiska organu w tym zakresie, przy uwzględnieniu postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i obowiązku Sądu wykazania, iż ewentualne uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

W związku z powyższym wyrokiem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznał sprawę i wyrokiem z dnia 28 .05.2014 r. Sygn akt VII SA/Wa 559/14 uchylił decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r" Nr [...],

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd podzielił ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednocześnie podnosząc, iż w każdym prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien zachować reguły określone w art. 7 art art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Sąd wskazał, że kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka wyłącznie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W szczególności sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy – wyrażonymi w jego uzasadnieniu. Zasady te obowiązują również organ w postepowaniu nadzorczym, którego obowiązkiem jest ustalenie na podstawie zebranego w postępowaniu zwykłym materiału (biorąc pod uwagę zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności), czy weryfikowana decyzja jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Analizując decyzję organu odwoławczego w ocenie Sądu należy uznać, iż organ ten pominął w swoich ocenach zarzut naruszenia art. 33 Prawa budowlanego. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę toczyło się na wniosek inwestora, który złożył do organu również pismo, że wolą inwestora jest etapowanie przedmiotowej inwestycji, bowiem tymczasowo rezygnuje z zatwierdzenia projektowanego zjazdu z ul. Zamojskiego na teren inwestycji. Budowa zjazdu będzie drugim jej etapem.

Poza tym inwestorzy podali (w piśmie z 2 marca 2006r.), że posiadają decyzję o warunkach zabudowy na rozbudowę sieci elektrycznej i teletechnicznej, wyłączają więc ten zakres z pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę a także wskazali, iż rezygnują z budowy parkingu podziemnego i projektują 9 miejsc parkingowych na zewnątrz budynku. Do tych zmian we wniesionym wniosku (bo to przecież inwestor a nie organ decyduje o jego treści) organ odwoławczy orzekający w postępowaniu nadzorczym nie odniósł się. Wręcz odwrotnie, w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji podkreślił, że inwestor zapewnił 16 miejsc parkingowych, w tym miejsce dla osoby niepełnosprawnej, nie oceniając weryfikowanej decyzji pod kątem pozostałych zarzutów wniosku.

W takich okolicznościach sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu [...]oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]", reprezentowanemu przez [...] pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nrewid. [...]obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] - etap I inwestycji.

Zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy; wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - minimum 40% (projektowany - 40% - Projekt Zagospodarowania terenu - Nr rys. 1 - str. 39 oraz Opis techniczny - str. 76); szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] - H do 28,0 m (projektowana - ok. 28 m - Projekt Zagospodarowania terenu - Nr rys. 1); odległości projektowanego budynku od budynku przy ul. [...]' 14 - 12 m (projektowana - 12,8 m - Projekt Zagospodarowania terenu - Nr rys. 1). Natomiast odległość (4,5 m) projektowanego budynku od brzegu potoku [...] została uzgodniona z jego użytkownikiem - Miastem [...] (pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...]

Ponadto projektowana inwestycja po korekcie ww. decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r" znak: [...], linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem 2MN - tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy, wyjaśnił , że nie sposób stwierdzić że doszło do rażącego naruszania ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do ilości miejsc parkingowych oraz maksymalnej wysokości obiektów gdyż ww. decyzja nie ustalała tych parametrów.

Ponadto należy wskazać, że działki inwestycyjne mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]).

Jednocześnie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego).

Analiza projektu zagospodarowania terenu (nr rys. 1) przedmiotowej inwestycji wykazała ponad wszelką wątpliwość, że przewidziany został w nim pojedynczy wjazd i wyjazd z niniejszej inwestycji. Istotne jest przy tym, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu, spełniał warunki określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie układu komunikacyjnego, gdyż taki układ przedstawiał, w tym wskazywał zjazd z drogi publicznej na teren działki, czym spełniono wymóg warunków technicznych (§ 14 ust. 1 n/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, mając na uwadze bezpośredni dostęp nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej oraz usytuowanie projektowanego budynku w odległości 6,5 m od tej drogi, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób stwierdzić, iż poszczególne etapy inwestycji nie mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. GINB wrócił również uwagę, że projektowana inwestycja przylega bezpośrednio do ciągu pieszego (chodnika) ul. [...].

Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja południowo-wschodnia projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 7,5 m od granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast elewacja południowo -zachodnia projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4,5 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (potok [...]). Elewacja północno-wschodnia projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 6,5 m od granicy z działką drogową o nr ewid. [...] (ul. [...]), natomiast elewacja północno-zachodnia projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 8,9 m (narożnik) od granicy z działką o nr ewid. [...] oraz ok. 12,5 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

GINB wskazał, iż z analizy przesłaniania i nasłonecznienia będącej częścią projektu budowlanego (str. 303 - 310) wynika, że okna budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. [...] nie są przesłaniane oraz mają zagwarantowane nasłonecznienie co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (Projekt budowlany - str. 304), co spełnia warunek określony w § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym m.in. pokoje mieszkalne - w godzinach 7° -1700 powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września).

Organ wyjaśnił, iż w wyznaczonych polach w promieniu 14,2 m od okien budynku sąsiedniego i kącie rozwarcia 60° nie znajduje się żadna część projektowanego budynku wyższa niż 14,2 m (Projekt budowlany - str. 304), co spełnia warunek określony w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60, dotyczących nasłonecznienia. Projektowana inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Zdaniem GINB, zatwierdzony obiekt budowlany został zaprojektowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania w/w projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Jednocześnie rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych st. bryg. inż. [...]stwierdził zgodność projektu omawianej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, natomiast rzeczoznawca do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy mgr inż. [...]uzgodnił bez zastrzeżeń projekt omawianej inwestycji.

Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 20 września 2006 r" znak: [...], pozytywnie zaopiniował projektbudowlany niniejszej inwestycji, natomiast decyzją z dnia [...] października 2005 r, znak: [...], Starosta [...] udzielił Państwu [...] oraz [...]pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i drenażowych do potoku [...] z terenów wchodzących w skład projektowanego budynku usług komercyjnych zlokalizowanego w [...] w rej, ul. [...] (działki nr ewid. [...] obręb [...]); wykonanie wlotu kanalizacji deszczowej do potoku [...]; przebudowę prawobrzeżnego muru oporowego stanowiącego umocnienie koryta potoku [...] oraz przekroczenie potoku [...] gazociągiem (działki nr ewid. [...]obręb [...]).

Reasumując, zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...]października 2006 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Sądu wniósł [...]zarzucając decyzji naruszenie:

1/ art.153 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / D.U.2012.270.j.t. ze zm. /, w związku z nie wyjaśnieniem, mimo iż takie wskazania znajdowały się w wyroku z dnia 28 maja 2014r. , sygn. akt.VII SA/Wa 559/14, w sposób określony prawem wskazanych przez skarżącego przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2006r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla budynku usług komercyjnych z przyłączami i z miejscami postojowymi na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] - etap I (kategoria obiektu XVII ), polegających na rażącym naruszeniu art.5 ust.l pkt 2, art.28, art.33, art. 34, art.35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z późn. zm:

2/ art.5 ust. 1 pkt 2,"art.28, art.33, art. 34, art.35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z późn. zm/, poprzez przyjęcie, że:

a/ można udzielić pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych, nie mając decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji trafo, linii kablowych elektrycznych i rozbudowy kanalizacji teletechnicznej (art.28 ust.l ustawy ). Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...].06.2007r. nr [...]odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji trafo, linii energetycznych i rozbudowy kanalizacji teletechnicznej,

b/ istnieje możliwość samodzielnego funkcjonowania budynku usług komercyjnych bez wjazdu (oraz dojazdu), co rażąco narusza art.33 ust.l ustawy,

c/ uzyskano przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2006r. wymagane uzgodnienia, co narusza rażąco art.32 ust.l pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydał nowego postanowienia opiniującego (jedyne postanowienie PPIS z [...].10.2005r. zostało wydane do pierwotnego projektu budowlanego, i przed uchyleniem pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę, którą uchylił Wojewoda [...] swoją decyzją z [...].04.2006r.,

d/ można zaprojektować budynek usług komercyjnych o powierzchni użytkowej około 2.500 m2 bez dojazdu samochodów dostawczych i miejsc za i wyładunku zaopatrzenia ( co narusza art.5 ust. 1 pkt 2 ustawy - prawo budowlane ),

e/ poprzez przyjęcie, że dla budynku usług komercyjnych, o powierzchni użytkowej ok. 2500 m2, dla 35 zatrudnionych pracowników, ilość 16 miejsc postojowych jest wystarczająca ( co narusza art.5 ust.l pkt 2 ustawy - prawo budowlane),

2/ § 8 i § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 120 poz.l 133 /, poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest sprzeczność pomiędzy planem zagospodarowania terenu w teczce nr 1 projektu budowlanego ( od kart nr 1 ) - karta 14D - powierzchnia zabudowy ok.715 m2, ilość miejsc postojowych - 10 a kartą nr 36 - ilość miejsc postojowych 16, w tym 15 wewnątrz budynku,

3/ art.156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2006r. nr [...],

4/ art.77, art.80 i art.107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie właściwego i wystarczającego materiału dowodowego i wyro- wyrokowaniu w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ją za bezzasadną i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni.

W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym przy czym uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]", reprezentowanemu przez [...]pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nr. ewid. [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] - etap I inwestycji.

Decyzja ta została wydana po wyrokach - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r. II OSK 2382/12, uchylającym zaskarżony wcześniejszy wyrok WSA w Warszawie w którym Sąd ocenił decyzję Starosty [...] z dnia [...].10.2006 r. jako rażącą naruszającą przepis 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz po wyroku WSA z dnia 28 .05.2014 r. Sygn akt VII SA/Wa 559/14, którym uchylono decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r" Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ocenie Sądu należy uznać, iż organ ten pominął w swoich ocenach zarzut naruszenia art. 33 Prawa budowlanego. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę toczyło się na wniosek inwestora , którego wolą inwestora było etapowanie przedmiotowej inwestycji i rezygnacja z zatwierdzenia projektowanego zjazdu z ul. Z. [...] na teren inwestycji, bowiem budowa zjazdu będzie drugim jej etapem i w tym przedmiocie występują o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd przypomniał, ze nie jest uprawniony do zastępowania organu w dokonywaniu ustaleń i ocen weryfikowanej w postępowaniu tak zwyczajnym jak i nadzorczym decyzji, bowiem obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w uwzględnieniem wszystkich zarzutów wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Do kompetencji Sądu należy zaś kontrola legalności rozstrzygnięć organu poczynionych na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z art. 15 kpa. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy – wyrażonymi w jego uzasadnieniu. Zasady te obowiązują również organ w postepowaniu nadzorczym, którego obowiązkiem jest ustalenie na podstawie zebranego w postępowaniu zwykłym materiału (biorąc pod uwagę zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności), czy weryfikowana decyzja jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznał w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się więc do pierwszego zarzutu rażącego Skarżącego naruszenia art. 153 ppsa Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązał się z tego obowiązku wbrew twierdzeniom skargi. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego co do naruszenie art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a przez organ II instancji wskazać należy, iż zarzuty te również są chybione. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa proceduralnego wskazanego w skardze w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan prawny sprawy. Podnieść także należy, że ocena zgromadzonego materiału w sprawie nie była dowolna, a zastosowanie i wykładnia przepisów była prawidłowa.

Po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, należy przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W tym miejscu należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. w tym wskazaną przez Wojewodę wadą rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233).

O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. , sygn. akt OSK 1134/04, LEXnr 165717/.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe kryteria, rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] jest prawidłowe.

Jak wskazano na wstępie rozważań sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, czyli takich które przez swoje istnienie i przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego od takich wad, które tej konieczności nie powodują.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, iż Starosta [...] rażąco naruszył art.5 ust. 1 pkt 2, art.28, art.33, art. 34, art.35 i art. 36 prawa budowlanego zauważyć należy, że proces inwestycyjny w przypadku braku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna się uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy( tak jak w niniejszej sprawie) niezbędnej dla rozpoczęcia procesu projektowania i uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane muszą być poprzedzone uzyskaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu.

Na tym pierwszym etapie realizacji inwestycji podejmowane są istotne dla inwestora rozstrzygnięcia. Przede wszystkim decyzja o warunkach przesądza o możliwości realizacji określonej inwestycji i określa jej warunki. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał analizując akta sprawy, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela to stanowisko.

Podnieść w tym miejscu należy, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na celu budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kreuje więc wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wobec zasady wolności budowlanej wspomniana ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor- właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany, decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania czy miejscu posadowienia (vide m.in. wyroki NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1489/06 Lex 425367, WSA w Warszawie z 9 maja 2008 r. sygn. VII SA/Wa 223/08 lex 425367, WSA w Lublinie z 8 lipca 2008 r. sygn. II SA/Lu 211/08 lex 510195 i NSA z 2 marca 2010 r. II OSK 465/09 lex 577666).

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego dot. naruszenia art. 33 i 34 Prawa budowlanego, wyjaśnić należy, że nie sposób stwierdzić że doszło do rażącego naruszania tych przepisów w świetle ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do dostępu do drogi publicznej, ilości miejsc parkingowych oraz maksymalnej wysokości obiektów gdyż ww. decyzja nie ustalała tych parametrów. Szczególnie podkreślić należy, że w decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie potwierdzono,iż działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej czyli ul. [...].

Wymaga podkreślenia też, że organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji warunkach zabudowy i nie może od tych warunków odstąpić. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/10, organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w przypadku wieloobiektowych inwestycji ustawodawca dopuścił możliwość ich etapowania, jeżeli obiekt budowlany lub zespół takich obiektów może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nie jest zatem możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę np. stanu zerowego budynku mieszkalnego. Warunkiem dodatkowym uzyskania pozwolenia na budowę części inwestycji jest przedstawienie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Takie rozwiązanie podyktowane jest koniecznością właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową zarówno całego projektowanego zamierzenia, jak i jego poszczególnych obiektów oraz zapobiega chaosowi przestrzennemu. Umożliwia tym samym realizację dalszych etapów bez konieczności ponownego zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu w części ich dotyczącej. Zatwierdzony projekt całego zamierzenia inwestycyjnego stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę pozostałej części zamierzenia budowlanego, zatwierdzającego jednocześnie projekt architektoniczno-budowlany tej części. Odstąpienie od przyjętego dla całego zamierzenia budowlanego projektu zagospodarowania działki lub terenu jest możliwe jedynie poprzez zmianę decyzji o jego zatwierdzeniu (zob. komentarz do art. 36a).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjne w wyroku 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1854/13, w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno - budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, winna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 503/11).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji ponad wszelką wątpliwość przewiduje pojedynczy wjazd i wyjazd z niniejszej inwestycji. Istotne jest przy tym, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu, spełniał warunki określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie układu komunikacyjnego, gdyż taki układ przedstawiał, w tym wskazywał zjazd z drogi publicznej na teren działki, czym spełniono wymóg warunków technicznych (§ 14 ust. 1 n/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, mając na uwadze bezpośredni dostęp nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej oraz usytuowanie projektowanego budynku w odległości 6,5 m od tej drogi, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób stwierdzić, iż poszczególne etapy inwestycji nie mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nałożono na właściwy organ obowiązek sprawdzenia przed wydaniem powyższej decyzji:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi,

3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sporządzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można, zdaniem sądu, nawet z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora.

Zwrócić również należy uwagę, że projekt budowlany składający się z dwóch części tl projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego podlega zróżnicowanej oceny. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1) – patrz komentarz do Prawa budowlanego pod redakcją Andrzeja Glinieckiego wyd. I LexisNexis str.333.

W świetle treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie zmiany Prawa budowlanego dokonanego ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b powołanej ustawy z 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 pr.bud.). Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia naruszenia, odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) albo zawodowa (art. 45 ust. 2 powołanej ustawy z 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 Prawa budowlanego). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 pr.bud. stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 pr.bud.).

Należy przy tym zauważyć, że mimo wyłączenia w art. 35 ust. 1 możliwości badania projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c, jako jeden z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego nadal wskazuje się nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 119).

W niniejszej sprawie organ I instancji zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, zbadał ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb. Organ sprawdził również, czy dołączono zaświadczenie o wpisie projektanta (projektantów) na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ważne na dzień opracowania projektu (art. 35 ust. 1 pkt 3).

Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu w ramach swoich obowiązków, określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalili, że kontrolowany projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że decyzja Starosty [...] została wydana po spełnieniu przez inwestora wymogów zawartych w przepisach art. 32-35 Prawa budowlanego oraz po zweryfikowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Należy również podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego, a zatwierdzony projekt czyni zadość wymogom określonych w przepisach prawa.

Inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ewid. [...]) na cele budowlane oraz dołączyli decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., ustalającej dla warunki zabudowy i zagospodarowania, terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług komercyjnych wraz z przyłączami i miejscami postojowymi na działkach nr ewid [...]obręb [...] oraz części działki nr ewid. [...] obręb [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...]. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych w/w przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy. Nie sposób stwierdzić że doszło do rażącego naruszania ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do ilości miejsc parkingowych oraz maksymalnej wysokości obiektów gdyż ww. decyzja nie ustalała tych parametrów.

Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Analiza projektu zagospodarowania terenu (nr rys. 1) przedmiotowej inwestycji wykazała ponad wszelką wątpliwość, że przewidziany został w nim pojedynczy wjazd i wyjazd z niniejszej inwestycji. Istotne jest przy tym, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu, spełniał warunki określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie układu komunikacyjnego, gdyż taki układ przedstawiał, w tym wskazywał zjazd z drogi publicznej na teren działki, czym spełniono wymóg warunków technicznych (§ 14 ust. 1 n/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, mając na uwadze bezpośredni dostęp nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej oraz usytuowanie projektowanego budynku w odległości 6,5 m od tej drogi, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób stwierdzić, iż poszczególne etapy inwestycji nie mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zwrócić należy również uwagę, że projektowana inwestycja przylega bezpośrednio do ciągu pieszego (chodnika) ul. [...].

Wskazać również należy, że zatwierdzone obiekty budowlane zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania w/w projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej

Reasumując, zdaniem Sądu, decyzja Starosty [...] została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Tym samym, podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego że Wojewoda [...] zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a,

Strona skarżącą winna mieć na względzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika z treści art. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem skoro inwestor spełnił w niniejszej sprawie wszystkie wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę to organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorowi.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie wszystkie jednakże interesy osób trzecich podlegają ochronie; chronione są wyłącznie interesy prawne, a nie są chronione interesy jedynie faktyczne. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, obowiązujących w procesie inwestycyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1492/98). Zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Stwierdzić należy, iż w zasadzie każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże, gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem.

Kończąc powyższe rozważania, Sąd zauważa, że planowana inwestycja może spowodować szereg utrudnień dla otoczenia. W zasadzie każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże, gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego – etap I rażąco narusza prawo.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.