Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 113/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót opisanych jako "urządzenia melioracji wodnej - ziemnego stawu rybnego" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P. i M. P. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót opisanych jako "urządzenia melioracji wodnej – ziemny staw rybny" na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lipca 2019 r. M. P. (inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika, zgłosił zamiar wykonania, na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], urządzenia melioracji wodnej – ziemnego stawu rybnego. Jako parametry stawu podano m.in.: rzędną dna – 116,05 – 116,40 m n.p.m.; głębokość maksymalną wody – 1,7 m; głębokość wykopu – 2,95 m; nachylenie skarp – 1:2,5 (1:3); rzędną wody w stawie – max. 117,90 m n.p.m. (w zależności od poziomu zwierciadła wód gruntowych); powierzchnię stawu w poziomie max. lustra wody – 3,30 ha; pojemność stawu przy poziomie max. lustra wody – 54 000 m³. W opracowaniu wskazano, że projektowany staw ziemny nie jest obiektem budowlanym, ponieważ do jego wykonania nie będą użyte materiały budowlane. Podano, że hodowla ryb jest rolniczym wykorzystaniem terenu. Wskazano także, że projektowany staw nie będzie naruszał istniejących stosunków gruntowo-wodnych. Do zgłoszenia dołączono ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – budowę stawu ziemnego oraz na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowego obiektu budowlanego (ww. stawu), a także oświadczenie o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opracowanie zawierające opis i rysunki dotyczące omawianych robót.

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako u.p.b.), wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., właściwy organ zobligowany jest wnieść sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp). Wobec powyższego wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja, w mpzp – zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. jest położona na obszarze oznaczonym symbolem RP/W, który jest przeznaczony pod tereny produkcji rolniczej zagrożone zalaniem wodami powodziowymi. Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznano rolnicze wykorzystywanie gruntów z wykluczeniem lokalizacji wszelkiej zabudowy (§ 4 ust. 12 pkt 2 lit. a mpzp), a ponadto wobec ww. terenów obowiązuje zakaz zmiany ukształtowania powierzchni gruntów (§ 4 ust. 12 pkt 4 lit. b mpzp). Na marginesie organ wskazał, że do zgłoszenia nie załączono oświadczenia drugiego ze współwłaścicieli działki o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani informacji dotyczącej rodzaju ryb, które będą hodowane w stawie, co jest istotne z uwagi na ewentualną konieczność wydania decyzji środowiskowej (w przypadku hodowli ryb typu karpiowatego lub pstrągowatego). Jednak z uwagi na obligatoryjność wniesienia sprzeciwu, organ odstąpił od wezwania inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik inwestora. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z opinią uzyskaną z Urzędu Gminy [...], zapisy mpzp nie uniemożliwiają budowy zbiorników wodnych związanych z gospodarką rolniczą, co jest celem planowanej inwestycji. Jak dalej argumentowano, inwestor dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, w którym nie stwierdzono niezgodności inwestycji z mpzp, a ponadto zwolniono go od zakazu wykonywania robót na terenach zagrożonych powodzią, z uwagi na to, że wykonanie stawu nie będzie przeszkadzać w spływie wód powodziowych. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z "Planem przeciwdziałania skutkom suszy w regionach wodnych [...]", opracowanym na zlecenie RZGW we [...] w sierpniu 2017 r., budowa nowych zbiorników wodnych mikro – i małej retencji, w tym nie powiązanych z siecią rzeczną, na obszarach nizinnych, wpisuje się w ten plan jako jeden z elementów przeciwdziałania skutkom suszy. W odniesieniu do uwag dotyczących kompletności zgłoszenia zarzucił, że organ nie wezwał do uzupełnienia wniosku, a także wyjaśnił, że w stawie nie będzie prowadzony chów ryb typu karpiowatego ani pstrągowatego, do stawu nie będzie pobierana woda z zewnątrz – ma być on zasilany jedynie wodami gruntowymi, opadowymi i roztopowymi. Wskazał także, że inwestorami są R. P. i M. P., którzy do odwołania dołączyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wbrew stanowisku inwestora, projektowany staw należy zakwalifikować jako obiekt budowlany – budowlę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 u.p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą jest zaś każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. budowle ziemne czy zbiorniki (art. 3 pkt 3 u.p.b.). W ocenie Wojewody, z tych powodów ziemny staw rybny, jako zbiornik wykonany w ziemi, należy do kategorii budowli.

Następnie organ odwoławczy dokonał kwalifikacji planowanych do wykonania robót budowlanych, określonych jako "urządzenie melioracji wodnej – ziemny staw rybny". Wskazał, że zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych nie wymaga pozwolenia na budowę. Przepis ten został zmieniony na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. zmieniającej ustawę – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170). Zmiana wynikała z potrzeby dostosowania tychże przepisów do regulacji nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej jako u.p.w.), która zniosła dotychczasowy podział na melioracje wodne podstawowe i szczegółowe. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wykonywanie wskazanych robót budowlanych podlega zaś zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Jednakże w ocenie Wojewody omawianej inwestycji nie można zakwalifikować jako urządzenia melioracji wodnych. Zgodnie bowiem z art. 195 u.p.w. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W projekcie inwestycji zaznaczono m.in., że przedmiotowy staw nie będzie naruszał istniejących stosunków gruntowo-wodnych. Z tego zaś wynika, że brak wpływu na zmianę stosunków wodnych na tymże terenie, oznacza także brak wpływu na ich regulację. To z kolei powoduje, że w omawianym przypadku nie będzie zrealizowana podstawowa przesłanka określająca termin "melioracje wodne", a mianowicie regulacja stosunków wodnych. W projekcie nie wskazano na czym polegałaby funkcja melioracyjna obiektu, jego znaczenie dla gleby i wpływ na poprawę jej zdolności produkcyjnych. Jak dalej podkreślił Wojewoda, w sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 403 ust. 1 u.p.w., polegający na ustaleniu w pozwoleniu wodnoprawnym celu projektowanego urządzenia wodnego. Organ odwoławczy wyraził także wątpliwość co do istnienia nieruchomości, względem których mogłaby nastąpić poprawa zdolności produkcyjnej gleby, ponieważ przeważająca część przedmiotowej działki (ok. 90 %) zajęta będzie przez projektowany staw.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że skoro planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako urządzenie melioracji wodnych, to zamiar jej wykonania nie podlega zgłoszeniu (art. 29 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b.), ale objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ powinno nastąpić w trybie art. 30 ust. 5 pkt 1 u.p.b., nie zaś art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do podstawy prawnej decyzji organu I instancji – art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. - Wojewoda uznał, że budowa ziemnego stawu rybnego na omawianym terenie jest niedopuszczalna i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił przy tym uwagę na § 4 ust. 12 pkt 2 lit. a mpzp, który stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem RP/W, na którym położona jest przedmiotowa działka, za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznano rolnicze wykorzystywanie gruntów z wykluczeniem lokalizacji wszelkiej zabudowy. Dokonując wykładni pojęcia "ziemny staw rybny", wskazał, że podlega ono pod szerszy termin "zabudowa". Jak wyjaśnił, w mpzp nie zawarto definicji zabudowy, ale wskazane jest posiłkowanie się wyjaśnionym tam terminem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", który oznacza że nowe obiekty budowlane i rozbudowywane części istniejących budynków nie mogą jej przekroczyć w stronę ulicy lub rowu. Na tej podstawie Wojewoda przyjął, że zabudową w rozumieniu tego przepisu mogą być nowe obiekty budowlane, do których należą także budowle. W związku z tym ziemny staw rybny, stanowiąc budowlę, będzie także należał do kategorii zabudowy. Wobec tego niedopuszczalna jest realizacja tej inwestycji na terenie, na którym lokalizacja wszelkiej zabudowy została wykluczona.

Nadto organ odwoławczy podał, że wykonanie projektowanego ziemnego stawu rybnego nie będzie stanowiło rolniczego wykorzystywania gruntów. Byłoby tak, gdyby planowaną inwestycję można było zakwalifikować jako ziemny staw hodowlany – szczególny rodzaj ziemnego stawu rybnego. Projektowany staw nie posiada jednak cech, które pozwalałby na taką kwalifikację, ponieważ nie przewidziano w omawianym przypadku spuszczalności i możliwości całkowitego osuszenia dna, istotnych ze względu na prowadzoną hodowlę, rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów. Z tych powodów nie można uznać, że projektowany staw będzie wykorzystywany w celach rolniczych, a zatem jego budowa byłaby niezgodna z przeznaczeniem przedmiotowej działki, ustalonym w mpzp.

Wojewoda zaznaczył także, że zgodnie z § 4 ust. 12 pkt 4 lit. b mpzp wobec ww. terenu obowiązuje zakaz zmiany ukształtowania powierzchni gruntów, zaś budowa ziemnego stawu rybnego byłaby związana z koniecznością takiej ingerencji. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że na podstawie decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] udzielił pozwolenia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie wału wraz z obiektami i robotami towarzyszącymi pod nazwą "Projekt ochrony przeciwpowodziowej dorzecza [...] WWW [...] – przebudowa systemów zabezpieczenia przed powodzią gmin [...], [...], [...] i [...] – [...] – jaz [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa działka nr [...], położona w obrębie [...], gmina [...], będzie objęta powyższą inwestycją. Po planowanym podziale działka ta zostanie oznaczona numerem [...]. Ponadto Wojewoda zauważył, że stosownie do § 3 ust. 2 pkt 4 mpzp, w odległości 50 m od stopy wału obowiązuje zakaz kopania studni, sadzawek, dołów, rowów.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe względy obligowały organ I instancji do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. W odniesieniu do skuteczności decyzji o sprzeciwie w świetle art. 30 ust. 5 u.p.b. wskazano, że w niniejszej sprawie właściwy organ wniósł sprzeciw w ustawowym terminie, wynoszącym 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli M. P. i R. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 4 ust. 12 pkt 4 lit. b uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów we wsi [...] w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i przyjęcie przez organy obydwu instancji, że zamierzenie inwestycyjne narusza zasady ustalone w mpzp, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej przez skarżących wynika, że planowana inwestycja wpisuje się w założenia mpzp i pozostaje w zgodzie z zasadami w nim przyjętymi;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 u.p.w. poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza zasady ustalone w mpzp, podczas gdy inny, upoważniony organ publiczny w ostatecznej decyzji orzekł, że dopuszczalne jest przeprowadzenie inwestycji w zgodzie z postanowieniami mpzp;

- zakazu reformationis in peius, tj. art. 139 k.p.a. poprzez dodanie przez organ II instancji dodatkowej podstawy prawnej do sprzeciwu wobec inwestycji, co wbrew ustawowemu zakazowi pogarsza sytuację skarżących;

- § 4 ust. 12 pkt 4 lit. b mpzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowany staw nie stanowi rolniczego wykorzystania gruntów.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

- pisma z dnia [...] lutego 2010 r. nr kancelaryjny: [...], potwierdzającego możliwość budowy stawów rybnych w zgodzie z mpzp;

- pisma nr [...] z dnia [...]września 2019 r.

na okoliczność możliwości budowy stawów w związku z uchwalonym mpzp.

Rozwijając zarzuty skargi skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, że zgodnie z opinią Wójta Gminy [...] (pismo z dnia [...] lutego 2010 r. nr kancelaryjny: [...]) zapisy mpzp nie uniemożliwiają budowy zbiorników wodnych związanych z gospodarką rolniczą – hodowlą ryb, bowiem omawiany teren jest przeznaczony na działalność rolniczą. Jak dalej wskazano, jedynym zapisem mogącym budzić wątpliwości inwestora może być wykluczenie zmiany ukształtowania powierzchni gruntów oraz zakaz działań mogących naruszyć stosunki wodnogruntowe. Ponadto skarżący powołali się na stanowisko Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Gminy [...] (pismo nr [...] z dnia [...] września 2019 r.), zgodnie z którym stawy rybne/ hodowlane są działalnością rolniczą, zatem zgodną z ustaleniami mpzp. Nadto wskazano, że ustalony w mpzp zakaz zmiany ukształtowania powierzchni gruntów został wprowadzony ze względu na położenie terenów w obszarze zagrożonym zalaniem, a zatem miał na celu przeciwdziałanie podnoszeniu powierzchni terenu, mogącemu zagrozić przepływom wód powodziowych. Zaznaczono, że obniżenie poziomu gruntów związane ze stawami nie może zagrażać spływowi wód powodziowych. Zdaniem skarżących, jeżeli zatem zgodnie z wykładnią dokonaną przez Gminę, która uchwaliła mpzp, planowana inwestycja jest dopuszczalna, to sprzeczne z prawem są decyzje organu I i II instancji. Jak podkreślili skarżący, rozstrzygnięcia te naruszają zarówno ustalenia mpzp, jak i przepis art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Ponadto wskazali, że wydanie na podstawie art. 396 ust. 1 u.p.w. pozwolenia wodnoprawnego oznacza, że właściwy organ orzekł już o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z mpzp, a kwestionowanie tego rozstrzygnięcia narusza art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz powoduje, że organy obydwu instancji wykroczyły poza zakres ich kompetencji.

Odnosząc się do naruszenia zakazu reformationis in peius, skarżący wskazali, że organ odwoławczy wbrew przepisowi art. 139 k.p.a. do podstawy prawnej sprzeciwu dodał kolejny przepis, tj. art. 30 ust. 5 pkt 1 u.p.b.

Nadto skarżący podnieśli, że projektowany staw i związana z nim hodowla ryb przesądza o rolniczym wykorzystaniu gruntu, co potwierdzać mają stanowiska przedstawione w ww. pismach Urzędu Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco wskazał, w ślad za powołanymi judykatami, że organem zobowiązanym i uprawnionym do badania zgodności zamierzenia z mpzp w procesie budowlanym jest wyłącznie właściwy organ administracji budowlano-architektonicznej, którego decyzja nie jest uwarunkowana opinią organu wykonawczego gminy w przedmiocie wykładni ustaleń mpzp; niedopuszczalne jest także stanowisko, że w razie gdy zapisy mpzp ograniczają zamiary inwestora, organ orzekający powinien dokonać interpretacji ustaleń planu na korzyść inwestora, nawet z wyraźnym naruszeniem mpzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - w skrócie "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót opisanych jako "urządzenia melioracji wodnej – ziemny staw rybny" na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W ocenie organów obu instancji, planowana inwestycja jest niezgodna z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy cytowane już przepisy u.p.b i u.p.w., a procedurę ich podjęcia regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej – k.p.a.)

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29. -31. W art. 29 ust. 1 u.p.b. ustawodawca wskazał, budowę jakich obiektów zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w ustępie 2 określił wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę – należą do nich roboty polegające na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych (pkt 9). W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b., wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. (a więc, wykonywanie i przebudowa urządzeń melioracji wodnych) wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4.

Stosownie do treści art. 195 u.p.w. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Zgodnie zaś z art. 197 ust. 1 pkt 5, ziemne stawy rybne są urządzeniami melioracji wodnych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017, poz. 1121), ziemny staw rybny był kwalifikowany jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, do których wykonania wymagane było zgłoszenie właściwemu organowi. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) zniosła podział na urządzenia melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych, jednak wymóg dokonania zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych nie uległ zmianie, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, przez pojęcie melioracji należy rozumieć regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Definicja melioracji wodnych wskazuje osiągnięcie dwóch celów, którym one służą. Pierwszym celem jest polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, a więc polepszenie możliwości gruntu w produkcji roślin. Osiągnięcie tego celu przeprowadza się przez nawadnianie i napowietrzanie gleby, które korzystnie wpływają na wzrost i wydajność roślin. Drugim celem melioracji wodnych jest ułatwienie uprawy (gruntu). Urządzenia melioracji wodnych, takie jak drenowania, rowy melioracyjne czy systemy nawodnień grawitacyjnych, powodują odpowiednie nawodnienie gruntów, jak również ich napowietrzenie, dzięki czemu uprawa roślin jest wydajniejsza i umożliwia osiągnięcie większych plonów. Ziemne stawy rybne stanowią sztuczne zbiorniki wodne przeznaczone do hodowli ryb lub innych organizmów wodnych. Mogą one pełnić również rolę nawadniającą lub odwadniającą dla gruntów znajdujących się w obrębie ich oddziaływania. Za urządzenie melioracji wodnych mogą być uznane tylko pod warunkiem spełniania funkcji opisanych powyżej (zob. Kałużny Mirosław, Prawo wodne. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WK 2016 – opracowanie zachowuje aktualność w powyższym zakresie, mimo że odnosi się do poprzednio obowiązującego stanu prawnego).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że projektowany ziemny staw rybny nie może być zakwalifikowany jako urządzenie melioracji wodnych. Nie realizuje bowiem podstawowych funkcji takich urządzeń, które polegają na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Jak wynika z załączonego do zgłoszenia opracowania, projektowany staw ziemny nie jest budowlą piętrzącą, nie będzie posiadał uszczelnienia, poziom wody w nim będzie uzależniony od poziomu zwierciadła wód gruntowych, a zatem nie będzie naruszał istniejących stosunków gruntowo-wodnych. Z tego zaś wynika, że projektowana inwestycja nie będzie wywierała wpływu na regulację istniejących stosunków wodnych, a tym bardziej nie będzie to wpływ pozytywny – skutkujący poprawą możliwości gruntu w produkcji roślin czy też jej ułatwieniem. Nie spełnia zatem podstawowych przesłanek określonych w art. 195 u.p.w.

Z powyższych względów, wykonanie przedmiotowego stawu nie mogło być zakwalifikowane jako roboty budowlane, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Nie stanowi on bowiem urządzenia melioracji wodnych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b., ani też innej kategorii obiektów, wskazanych w tym artykule i wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z tym podstawę do wydania decyzji przez właściwy organ stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Niezależnie od tego wskazać należy, że na wydane w sprawie decyzje nie może mieć wpływu uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Art. 389 pkt 6 u.p.w. stanowi, że wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenie wodnoprawnego (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych (art. 390 ust. 1 pkt 1 lit b u.p.w.). Przepis art. 396 ust. 1 pkt 7 u.p.w. stanowi zaś, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem właściwy organ, w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydając decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] pozwolenie wodnoprawne zobligowany był do oceny zgodności rozstrzyganego zagadnienia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W istocie organ zabiegu takiego dokonał i nie dopatrzył się sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu. Dla organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie jest jednak wiążące w zakresie oceny sprawy na kawie zapisów mpzp. W badaniach zgodności inwestycji z planem miejscowym organ administracji architektoniczno-budowlanej jest samodzielny. Wzajemne relacje między pozwoleniem wodnoprawnym a przyjęciem zgłoszenia czy zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy rozumieć w ten sposób, że tylko posiadanie przez inwestora pozytywnej dla niego decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym umożliwia dalsze procedowanie przezeń w sprawie zakreślonej wnioskiem strony. Nie można w żaden sposób upatrywać związania organu inną decyzją administracyjna funkcjonującą w obrocie prawnym, skoro organ przyjmujący zgłoszenie czy udzielający pozwolenia na budowę bada możliwość udzielenia zgody na konkretną inwestycję w świetle zapisów mpzp. badanych przez pryzmat innych niż organ wydający pozwolenia wodnoprawne przepisów prawnomaterialnych. Innymi słowy organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego może odmiennie odkodować zapisy planu na gruncie u.p.w., w sytuacji gdy inny organ administracyjny mając na uwadze szerszy, w tym nawet stricte techniczny, aspekt funkcjonowania planowanej do realizacji inwestycji wykluczy jej zgodność z planem. Taka właśnie sytuacja zaistniała w objętej postępowaniem sprawie.

Zauważyć nadto trzeba, że wydane pozwolenie wodnoprawne dotyczyło wykonania urządzenia wodnego – stawu ziemnego oraz zlokalizowanie tego obiektu budowlanego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią – na działce inwestycyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...]. Zgodnie zaś z ustaleniami mpzp, ww. działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem RP/W, który jest przeznaczony pod tereny produkcji rolniczej zagrożone zalaniem wodami powodziowymi (§ 3 pkt 1 pkt 12 mpzp). Dopuszczalne na tym terenie jest rolnicze wykorzystywanie gruntów z wykluczeniem lokalizacji wszelkiej zabudowy (§ 4 ust. 12 pkt 2 lit. a mpzp), natomiast ze względu na położenie terenów w obszarach zagrożonych zalaniem wykluczono na tym terenie zmianę ukształtowania powierzchni gruntów (§ 4 ust. 12 pkt 4 lit. b mpzp).

Prawidłowo zatem ustalił organ odwoławczy że, przedmiotowy ziemny staw rybny stanowi zabudowę, a zatem jego wykonanie jest niedopuszczalne na omawianej działce w świetle § 4 ust. 12 pkt 2 lit. a mpzp. Należy go bowiem zakwalifikować jako budowlę, którą stanowi każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. budowle ziemne czy zbiorniki (art. 3 pkt 3 u.p.b.).

W toku postępowania administracyjnego słusznie ustalono także, że wykonanie przedmiotowego ziemnego stawu rybnego nie będzie stanowiło rolniczego wykorzystywania gruntów. W związku z tym, że zapisy mpzp nie definiują pojęcia "rolniczego wykorzystywania gruntów", zasadne jest odwołanie się do terminu "działalności rolniczej", który został zdefiniowany w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie bliskoznaczne w stosunku do pojęcia "rolniczego wykorzystywania gruntów". Przykładowo przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 333 t.j.) stanowi, że za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, cechą charakterystyczną działalności rolniczej jest jej "produkcyjny" charakter. Jest to więc zespół działań nastawionych na wytwarzanie roślinności, produkcję zwierząt i hodowlę ryb, a także ich ewentualna sprzedaż. Produkcję roślinną czy zwierzęcą należy zatem pojmować ściśle – jako uprawę i zbiór, odpowiednio: hodowlę i odłowienie ryby (zob. Etel Leonard, Pahl Bogumił, Popławski Mariusz, Podatek rolny. Komentarz, Opublikowano: WKP 2020).

W tym miejscu należy wskazać, w ślad za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 702/14), że podstawową cechą przesądzającą o przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. Nie każdy ziemny staw rybny będzie jednocześnie ziemnym stawem hodowlanym. Tylko staw, którego dno można całkowicie osuszyć (ziemny staw hodowlany), umożliwia masowy chów, a następnie odłów ryb.

Omawiane w niniejszej sprawie zamierzenie budowlane nie spełnia powyższego warunku, pozwalającego zakwalifikować je jako ziemny staw hodowlany. Jak wskazano w opracowaniu załączonym do zgłoszenia, realizacja projektowanego stawu będzie polegała na usunięciu humusu na odkład, wykonaniu wykopu do projektowanej rzędnej dna i ukształtowaniu skarp; w trakcie wykonywania wykopu będzie on stopniowo napełniał się wodą gruntową; nie będzie posiadał uszczelnienia; poziom wody w stawie będzie uzależniony od poziomu zwierciadła wód gruntowych; staw będzie zasilany także wodami opadowymi i roztopowymi. Z tych powodów nie można przyjąć, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi ziemny staw hodowlany, a w konsekwencji – że omawiana działka będzie wykorzystywana na cele rolnicze.

Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 12 pkt 2 lit. a mpzp.

W realiach niniejszej sprawy nie zachodzą również podstawy do stwierdzenia, że projektowane zamierzenie budowlane będzie stanowić innego rodzaju wykorzystanie terenu, dopuszczalne w mpzp (jak m.in. lokalizację niezbędnych dróg i dojazdów do pól, lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej czy też czasowe wykorzystywanie terenu do celów sportowo-rekreacyjnych – § 4 ust. 12 pkt 2 i 3 mpzp).

Należy także podkreślić, że realizacja przedmiotowej inwestycji – wykonanie wykopu o głębokości 2,95 m – stałaby w sprzeczności z § 4 ust. 12 pkt 4 lit. b mpzp, który wprowadza zakaz zmiany ukształtowania powierzchni omawianych gruntów.

Ponadto należy zaznaczyć, że w części mpzp dotyczącej zasad ogólnych wskazano, że w odległości 50 m od stopy wału obowiązuje zakaz kopania studni, sadzawek, dołów, rowów (§ 3 ust. 2 pkt 4). Przywołana regulacja mpzp ma istotne znaczenie ze względu na wydaną przez Wojewodę [...] decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...], znak: [...]. Na jej podstawie udzielono pozwolenia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie wału wraz z obiektami i robotami towarzyszącymi pod nazwą "Projekt ochrony przeciwpowodziowej dorzecza [...] WWW [...] – przebudowa systemów zabezpieczenia przed powodzią gmin [...], [...], [...] i [...] – jaz [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa działka nr [...], położona w obrębie [...], gmina [...], będzie objęta powyższą inwestycją.

Celem powyższego przedsięwzięcia jest zabezpieczenie przed powodzią gmin położonych wzdłuż rzeki [...]. Ma to nastąpić poprzez budowę nowych i rozbudowę istniejących wałów przeciwpowodziowych na obydwu brzegach rzeki.

Należy zaznaczyć, że choć terminologia wykorzystana w treści mpzp (uchwalonego w 2005 r.) może być niespójna z obowiązującymi terminami prawnymi, zwłaszcza tymi, które zostały wykorzystane w treści ww. decyzji, to znaczenie regulacji mpzp wydaje się zachowywać aktualność. Plan wyklucza bowiem dokonywanie takich ingerencji dotyczących powierzchni gruntu, które mogłyby zagrozić obiektom przeciwpowodziowym.

Jest to zatem kolejna przesłanka negatywna przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji.

Niezależnie od tego, omówione powyżej naruszenia ustaleń mpzp uzasadniały wydanie przez organ I instancji – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. – decyzji w przedmiocie sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia. Każda budowa lub wykonywanie robót budowlanych, niezależnie od tego, czy będą się odbywały na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, nie mogą bowiem naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co można wywnioskować z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z zasady wskazanej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W art. 8 § 2 k.p.a. sformułowano natomiast zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

Skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji niesłusznie przyjęły, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia mpzp, skoro we wcześniej wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie stwierdzono takich sprzeczności. Należy jednak wskazać, że w omawianej sprawie organ kwalifikacji inwestycji na gruncie zapisów mpzp dokonuje samodzielnie. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] nie zwalnia ani Starosty Powiatu [...] ani Wojewody [...] z obowiązku sprawdzenia zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, nawet wówczas, gdy organ wydający pozwolenie wodnoprawne uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w mpzp. W sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzi sprzeczność inwestycji z planem miejscowym, mimo decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, nie może on zaakceptować złożonego przez inwestora wniosku.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy I i II instancji dokonały wnikliwej analizy zgłoszenia pod kątem jego zgodności z ustaleniami planu, ustalając w ten sposób istotne okoliczności sprawy, a następnie przedstawiając motywy rozstrzygnięć w uzasadnieniach wydanych decyzji. W związku z tym, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), tylko wskutek niekorzystnego – zdaniem skarżących – rozstrzygnięcia sprawy.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) poprzez dodanie przez organ II instancji dodatkowej podstawy prawnej do wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, zresztą nieakceptującą zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców, a zatem jakakolwiek modyfikacja jej treści nie miała miejsca. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z powodu zgłoszenia dotyczącego wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podstawą wniesienia sprzeciwu powinien być przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. – czego nie dostrzegł organ I instancji. Jednak w niniejszej sprawie zachodziła także przesłanka do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., ponieważ inwestycja objęta zgłoszeniem naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja skarżących nie uległa zatem pogorszeniu. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi bowiem wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że po decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. II GSK 1921/12; Lex nr 1450719).

Należy także zauważyć, że w ramach dokonywanej przez Sąd kontroli decyzji organu odwoławczego, nie mają istotnego znaczenia opinie autorstwa przedstawicieli Urzędu Gminy [...] (pismo z dnia [...] lutego 2010 r. nr kancelaryjny: [...] oraz pismo nr [...] z dnia [...] września 2019 r.), dotyczące wykładni ustaleń mpzp. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny sprawowana jest bowiem pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji, mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.