Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 574/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 701/20 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 701/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta L. – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. ustalił L. S. opłatę za pobyt matki, E. S., w Domu Pomocy Społecznej w L. w wysokości 2 283,50 miesięcznie od [...] października 2019 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. S.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że E. S., od 1 marca 2019 r., jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w placówce w wysokości 654,50 zł. Opłata w wysokości 70% jej dochodu nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. [...], który od [...] kwietnia 2019 r. wynosi 2 938,00 zł.

Kolegium wyjaśniło także, że L. S. jest córką (zstępną) E. S., a ostatni jej adres pobytu, znany organowi pierwszej instancji, to S. ul. [...] i w związku z tym pod ten adres MOPS w L. wysłał pismo z [...] października 2019 r. z prośbą o skontaktowanie się z pracownikiem socjalnym MOPS w S. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Z uwagi na niepodjęcie przez skarżącą, [...] listopada 2019 r., korespondencji z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w tej sprawie, czego skutkiem było nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego i niemożność ustalenia sytuacji dochodowej w rodzinie L. S., zgodnie z art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), wysokość opłaty została ustalona w drodze umowy, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Kolegium wskazało, że umowę sporządzoną [...] grudnia 2019 r. wraz z pismem z [...] grudnia 2019 r. wysłano na dotychczasowy adres pobytu skarżącej, ale do [...] stycznia 2020 r. nie podjęła ona przesyłki. Pismem z [...] października 2019 r. organ pomocowy otrzymał informację z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w W., że skarżąca zameldowana jest na pobyt stały w D. przy ul. [...], gm. B. Wobec tego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., pismem z [...] lutego 2020 r. zobowiązał L. S. do zgłoszenia się do MOPS w B. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak skarżąca nie nawiązała kontaktu w przedmiotowej sprawie.

W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skarżąca jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 2 283,50 zł miesięcznie, od [...] października 2019 r., przesłano jej dwa egzemplarze umowy sporządzonej [...] marca 2020 r., o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt E. S. w Domu Pomocy Społecznej w L. z prośbą o ich podpisanie oraz zwrot egzemplarza z trzema pieczątkami. Umowa ta została doręczona skarżącej [...] marca 2020 r. wraz z pismem z [...] marca 2020 r., ale nie została przez nią podpisana.

Kolegium stwierdziło także, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca d.p.s. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 u.p.s., a postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości.

W ocenie Kolegium, ewentualne postępowanie w przedmiocie zwolnienia z całkowitego lub częściowego ponoszenia kosztów może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie o zwolnieniu od opłat jest bowiem rozstrzygnięciem następczym wobec określenia wysokości odpłatności i zobowiązania do ponoszenia tych kosztów.

Skargę na powyższą decyzję złożyła L. S.

W odpowiedzi skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że organy obu instancji w sposób wszechstronny i kompleksowy poczyniły ustalenia na relewantną prawnie okoliczność ciążącego na skarżącej obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a skarżąca – prawidłowo zawiadamiana i wzywana do kontaktu z organem pomocowym – nie podjęła współpracy z organami. Skarżąca była też należycie informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, zwłaszcza o zasadach ustalenia wysokości opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i skutkach zaniechania współdziałania z organem pomocowym (pismo organu pomocowego w S. z [...] lutego 2019 r., odebrane osobiście przez skarżącą [...] lutego 2019 r., pismo organu pomocowego w S. z [...] czerwca 2019 r., nieodebrane przez skarżącą, pismo organu pomocowego w L. z [...] grudnia 2019 r., zawierające także umowę, nieodebrane przez skarżącą, pismo organu pomocowego w L. z [...] marca 2020 r., odebrane przez ojca zastępczego).

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ pomocowy wysłał do niej prośbę o kontakt w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przedstawienia sytuacji rodzinnej i finansowej, zarówno na adres w S., jak i adres jej zameldowania (od 2007 r.) w D. Również na oba te adresy – wobec biernej postawy skarżącej – organ przesłał umowę o ustaleniu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Korespondencję na adres w D. organ przesłał wyłącznie dlatego, że skarżąca – choć pierwotnie odbierała kierowaną do niej do S. korespondencję, lecz na nią nie reagowała – przestała ją odbierać i przesyłki wracały do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Z akt wynika, że skarżąca do grudnia 2019 r. odbierała korespondencję kierowaną na jej adres w S. zarówno dotyczącą wywiadu środowiskowego, informacyjną, jak i zawierającą umowę w sprawie opłat. Począwszy od grudnia 2019 r. przestała odbierać kierowaną tam korespondencję. Przesłana natomiast na adres zameldowania skarżącej w D. tożsama korespondencja została odebrana przez jej ojca zastępczego, [...] marca 2020 r., a decyzja pierwszoinstancyjna – [...] czerwca 2020 r. Okoliczność przekazania skarżącej tej korespondencji nie budzi najmniejszej wątpliwości. Wobec tak pasywnej postawy skarżącej w ustaleniu jej sytuacji rodzinnej i finansowej oraz okoliczności mających wpływ na ustalony obowiązek, zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw do zakwestionowania prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi podstawowy i obligatoryjny dowód przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego i jest – jak wyjaśniło Kolegium w zaskarżonej decyzji – szczególnym środkiem dowodowym. Z jego przeprowadzeniem ustawodawca wiąże określone konsekwencje, które w zależności od okoliczności danej sprawy mogą być szczególnie korzystne dla zobowiązanego. Skarżąca, uchylając się od kontaktu z organem pomocowym i uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu rodzinnego, sama pozbawiła się możliwości przedstawienia tych okoliczności, a tym samym i wpływu na wysokość ustalonej opłaty.

Taka postawa skarżącej, zdaniem Sądu, jest wynikiem błędnego przyjęcia, że skoro matka nie interesowała się nią, nie łożyła na jej utrzymanie, a ona sama przebywała w rodzinie zastępczej w okresie 2006-2009 i złożyła w trybie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oświadczenie o uchyleniu się od obowiązku ponoszenia tej opłaty, to jest automatycznie zwolniona z obowiązku ponoszenia spornej opłaty bez konieczności współdziałania z organem pomocowym. Tymczasem ustawodawca, na wypadek braku współdziałania zobowiązanego do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, w tym odmowy sporządzenia wywiadu środowiskowego czy odmowy podpisania umowy lub nie zareagowania na doręczoną umowę, o czym organ informował skarżącą w wysyłanych wielokrotnie pismach, przewidział w art. 61 ust. 2e u.p.s. zasady ustalenia opłaty. Stosownie do tego przepisu, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Sąd przypomniał też, że postępowanie w tej sprawie toczyło się już od początku 2019 r., na co wskazują daty pism organów pomocowych kierowanych do skarżącej. Tymczasem pandemia została ogłoszona [...] marca 2020 r., a więc rok później. Nie można więc przyjąć, że właśnie z uwagi na pandemię skarżąca nie nawiązała kontaktu z organem pomocowym.

Ponadto, w ocenie Sądu, informacja o skutkach niezawarcia umowy była kompletna, zrozumiała dla człowieka mającego przeciętną wiedzę o świecie i posługującego się potocznym językiem polskim w dostatecznym stopniu. Dotychczasowa postawa skarżącej, jak i jej przekonanie o braku obowiązku alimentacyjnego, dowodzi natomiast rzeczywistych intencji skarżącej. Skarżąca mogła też zwrócić się do organu z prośbą o wyjaśnienie jej wątpliwości, jeśli rzeczywiście – jak obecnie podnosi – nie zrozumiała w pełni skutków niepodpisania umowy.

Sąd dodał też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi normatywne. Kolegium przedstawiło w nim zarówno stan faktyczny i prawny, jak i ustalone, relewantne prawnie okoliczności faktyczne. Motywy decyzji są jasne i konsekwentne, a co istotne pozwoliły na sformułowanie zarzutów tak o charakterze procesowym, jak i materialnym, co bez wątpienia byłoby niemożliwe, gdyby uzasadnienie to zawierało istotny deficyt. Skoro skarżąca nie podjęła kontaktu i współpracy z organem pomocowym, to tym samym uniemożliwiła ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących jej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Organ obiektywnie to oceniając, nie miał szansy, aby te okoliczności uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy.

Sąd nie stwierdził też naruszenia przez organy art. 64 pkt 5 u.p.s. Choć skarga zasadniczo sprowadza się do argumentów dotyczących niezastosowania tego przepisu do skarżącej, to trzeba pamiętać, że było to konsekwencją braku współdziałania skarżącej z organem pomocowym. Wobec tego rozważania Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do stosowania ww. przepisu, a ściślej w odrębnym postępowaniu dotyczącym zwolnienia z ustalonej już opłaty, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zastosowanie tego przepisu ustawodawca pozostawił uznaniu organu pomocowego i uzależnił rozważanie zwolnienia z opłaty od łącznego spełnienia przesłanek, a mianowicie złożenia takiego wniosku przez zobowiązanego do ponoszenia opłaty, przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz przedłożenia orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu. Poza tym zwolnienie to może być całkowite lub częściowe. Przesłanki zastosowania zwolnienia nie zostały spełnione w tej sprawie – skarżąca nie zgodziła się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt nie wynika też, by złożyła w tym postępowaniu wniosek o zwolnienie z opłaty, spełniający ustawowe wymogi formalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. S., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

1) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie korespondencji w sprawie skarżącej w miejscu jej zamieszkania pod adresem: ul. [...],[...] S., co wyłączyło możliwość czynnego udziału skarżącej w postępowaniu w myśl art. 10 § 1 k.p.a.;

2) naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez naruszenie art. 64 pkt 5 u.p.s. w zw. z art. 1441 k.r.o., mając na względzie, że skarżąca skutecznie uchyliła się od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w L. ustalonego z mocą wsteczną w wysokości 2 283,50 zł miesięcznie, od [...] października 2019 r., skoro przebywała w rodzinie zastępczej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała m.in., że nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na niedoręczanie jej korespondencji na adres zamieszkania, a organy nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego. Skarżąca L. S. nie miała przy tym żadnego interesu, aby nie przystąpić do udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Skarżąca L. S. na skutek okoliczności od siebie niezależnych nie wzięła udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Skarżąca L. S. zamieszkuje wspólnie z partnerem K. M. i dziećmi: J. M. (urodzoną [...] lutego 2011 r.) oraz K. M. (urodzoną [...] lipca 2013 r.) pod adresem: ul. [...],[...] S. Częściowo korespondencja w sprawie nie była kierowana na adres zamieszkania skarżącej L. S., ale pod adres: ul. [...],[...] D., gdzie mieszkają D. M. i A. M. – rodzice zastępczy skarżącej L. S. Skarżąca L. S. jest zameldowana w D., ponieważ nie może uzyskać zameldowania w S. Umowa najmu jest zawierana jedynie na pół roku, a następnie przedłużana. Zgodnie z treścią art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Gdyby skarżąca L. S. została należycie poinformowana o konieczności podania adresu zamieszkania, to miałaby możliwość czynnego udziału w sprawie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca L. S., mając możliwość czynnego udziału w sprawie, w szczególności wzięłaby udział w rodzinnym wywiadzie środowiskowym w miejscu swojego zamieszkania w S.

Skarżąca wskazała, że jest faktem powszechnie znanym i nie wymagającym dowodu, iż aktualnie całej populacji ludzkiej zagraża pandemia koronawirusa. Z uwagi na wyjątkowość panującej od marca 2020 r. sytuacji ograniczeniu uległ zakres aktywności życiowej skarżącej L. S. Z tej przyczyny skarżąca L. S. nie nawiązała kontaktu z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w B., aby wyjaśnić okoliczności dotyczące jej sytuacji osobistej i majątkowej. Jednocześnie organ przesłał do skarżącej L. S. umowę, nie wyjaśniając w sposób zrozumiały skutków zawarcia umowy lub jej niezawarcia. W tym stanie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 374) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 568) w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. zawieszeniu uległy w szczególności terminy w postępowaniach administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że jej matka, E. S., nie wychowywała jej i nigdy nie łożyła na jej utrzymanie. Po rozwodzie rodziców skarżąca L. S. zamieszkała ze swoim ojcem. E. S. nie interesowała się swoją córką, jej zdrowiem, postępami w edukacji i nie utrzymywała z nią kontaktów. W okresie 2006-2009 r. skarżąca L. S. przebywała w rodzinie zastępczej i do 2018 r. jej matka nie kontaktowała się z nią. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. IX Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt [...] D. M. i A. M. zostali ustanowieni rodziną zastępczą (spokrewnioną) dla małoletniej L. S. Skarżąca L. S. uchyliła się od wykonania wobec E. S. obowiązku alimentacyjnego jako sprzecznego z zasadami współżycia społecznego, zgodnie z art. 144¹ k.r.o. Brat skarżącej, L. S., znęcał się nad matką, zmuszał ją do żebrania, aby mieć środki na narkotyki. L. S. mieszka w L. przy ul. [...]. Obecnie L. S. w żaden sposób nie jest pociągnięty do odpowiedzialności za pobyt E. S. w domu pomocy społecznej. L. S. utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, które uzyskuje K. M. (świadczenie od początku pandemii wynosi 2.500 zł netto). Wobec wysokości dochodu rodziny wykonanie decyzji nakładającej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt E. S. w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. [...] w wysokości 2.283,50 zł spowodowałoby szkodę. Powołała art. 64 u.p.s.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. W świetle powyższego rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Co istotne, ustalenia faktyczne poczynione w oparciu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenie przez organ administracji art. 42 § 1 k.p.a. przez niedoręczenie korespondencji skarżącej w miejscu jej zamieszkania, pod adresem: ul. [...],[...] S., co wyłączyło możliwość jej czynnego udziału w postępowaniu, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że mając możliwość czynnego udziału w sprawie, w szczególności wzięłaby udział w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, w miejscu swojego zamieszkania w S.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem poprzez ten zarzut nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 40 § 1 i art. 10 § k.p.a. L. S. była bowiem informowana o toczącym się postępowaniu i konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ pierwszej instancji poinformował skarżącą również o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza o zasadach ustalenia wysokości opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i skutkach zaniechania współdziałania z organem pomocowym, przesłał skarżącej umowę (pisma organu kierowane do skarżącej na adres w S. ul. [...]: z [...] czerwca 2018 r. – nieodebrane przez skarżącą, z [...] listopada 2018 r. – odebrane osobiście przez skarżącą [...] grudnia 2018 r., z [...] lutego 2019 r. – odebrane osobiście przez skarżącą [...] lutego 2019 r., z [...] czerwca 2019 r., [...] października 2019 r., [...] października 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. – nieodebrane przez skarżącą.

Organ pierwszej instancji wysłał do skarżącej prośbę o kontakt w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przedstawienia sytuacji rodzinnej i finansowej oraz przesłał umowę także na adres jej zameldowania (od 2007 r.) w D. Z akt administracyjnych wynika, że przesłana na adres zameldowania wyżej wskazana korespondencja została odebrana przez jej ojca zastępczego – [...] marca 2020 r., a decyzja organu I instancji – [...] czerwca 2020 r. Okoliczność przekazania skarżącej tej korespondencji nie budzi wątpliwości. Świadczy o tym brak zarzutów w tym zakresie, a także złożenie przez skarżącą w terminie odwołania.

Wyżej wskazane okoliczności powodują, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż z uwagi na pandemię nie nawiązała kontaktu z organem pomocowym. Pandemia została ogłoszona [...] marca 2020 r., a szereg pism, w tym zawierających prośbę o skontaktowanie się z organem celem przeprowadzenia wywiadu, zostało skierowanych do skarżącej przed wskazaną datą. Tymczasem skarżąca nie skontaktowała się z organem osobiście, nie przesłała żadnego pisma w sprawie, ani nawet nie zadzwoniła do organu.

Niewątpliwie przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest niezbędne i konieczne, aby organ miał możliwość ustalenia dochodu na osobę w rodzinie zobowiązanego do uiszczania opłaty, a tym samym by ustalił, czy dochód przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jest zatem podstawowym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d u.p.s. W sytuacji jednak, gdy osoba zobowiązana do współdziałania z organem pomocy społecznej prowadzącym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odpłatności osoby bliskiej strony postępowania w domu pomocy społecznej unika ustalenia terminu jego przeprowadzenia, organ może ustalić istotne w sprawie okoliczności na podstawie innych dostępnych dowodów, zgodnie z regułą wynikającą z art. 75 k.p.a. W sytuacji zatem gdy skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej praw jako strona postępowania, nie może na obecnym etapie skutecznie podnosić zarzutu nie przeprowadzenia przez organ wywiadu środowiskowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2761/17 (LEX nr 2450397), o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania. Powyższe regulacje odnoszą się także do osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca, na wypadek braku współdziałania zobowiązanego do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, w tym odmowy sporządzenia wywiadu środowiskowego czy odmowy podpisania umowy lub niezareagowania na doręczoną umowę, o czym organ informował skarżącą w wysyłanych wielokrotnie pismach, przewidział w art. 61 ust. 2e u.p.s. zasady ustalenia opłaty. Stosownie do tego przepisu, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił opłatę, na podstawie wskazanego wyżej przepisu.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organ w sposób jasny i wyczerpujący informował skarżącą o podstawach prawnych ustalania opłaty. Wynika to z treści pism kierowanych do skarżącej i treści przesłanej stronie umowy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił stronie przesłanki rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 64 pkt 5 u.p.s. w zw. z art. 1441 k.r.o.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl art. 64 pkt 5 u.p.s. o zwolnienie można ubiegać się jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu.

Postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty z powodów wskazanych w punkcie piątym jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej". Skoro zatem postępowanie o ustalenie osoby zobowiązanej do opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej i ustalenia wysokości tej opłaty ma charakter odrębny to jego przedmiotem nie może być ocena zasadności zwolnienia od ponoszenia ww. opłaty. Skarżąca będzie zatem mogła złożyć wniosek o zwolnienie od ponoszenia ww. opłaty po otrzymaniu niniejszego wyroku.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 144¹ k.r.o., zgodnie z którym zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przepis ten nie ma zastosowania. Obowiązek zstępnego ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej powstaje z mocy ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) i nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w przepisach ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może żądać zwolnienia z ww. opłaty wyłącznie w przypadkach określonych w art. 64 i art. 64a u.p.s.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazany przez skarżącą kasacyjnie przepis jest przepisem wynikowym i jego naruszenie mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, pomimo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z wyżej wskazanych względów w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., skutkujących uwzględnieniem skargi.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.