Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2643/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Monika Nowicka /spr./ Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. Z. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA 2643/02

UZASADNIENIE

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Z. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [....] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] dotyczącej przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi Straży Granicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się – z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzją Dowódcy [....] Brygady WOP z dnia [...] lutego 1980 r. nr 2/80 przydzielono J. Z. osobną kwaterę stałą stanowiącą lokal mieszkalny znajdujący się w budynku położonym w K. przy ulicy [...].

Wnioskiem z dnia 10 października 1990 r. J. Z. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej celem wybudowania domu jednorodzinnego w miejscowości J., zobowiązując się jednocześnie do przekazania do dyspozycji [...] Brygady WOP zajmowanej do tej pory kwatery.

W uwzględnieniu wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] – wydaną na podstawie przepisu § 8 ust. 3 pkt. 2 obowiązującego wówczas zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej w jednostkach wojskowych

I SA 2643/02

podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych - Dowódca [...] Brygady WOP przyznał wnioskodawcy w formie zaliczki kwotę [...] złotych tytułem pomocy finansowej.

W związku z niezakończeniem przez J. Z. budowy domu i zmianą przepisów regulujących przyznawanie pomocy finansowej funkcjonariuszom Straży Granicznej, w dniu [...] marca 1998 r. decyzją Komendanta [....] Oddziału Straży Granicznej nr [...] – wydaną na podstawie przepisu § 6 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 oraz § 7 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej (MP Nr 76, poz. 713 ) – przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w pełnej przysługującej mu wysokości, którą stanowiła kwota [...] zł pomniejszona o przyznaną poprzednio – w formie zaliczki – tę sama kwotę. W uzasadnieniu decyzji podniesiono przy tym, że została ona wydana pod warunkiem opróżnienia przez funkcjonariusza dotychczas zajmowanego lokalu, przydzielonego jako kwatera stała decyzją z dnia [...] lutego 1980 r.

Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] – wydaną na skutek odwołania J. Z., kwestionującego wysokość zastosowanych stawek – Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie i decyzja ta uprawomocniła się.

W dniu 13 listopada 1997 r. J. Z. – bez zgody dysponenta lokalu, jakim była jednostka wojskowa – wykupił go na własność od Gminy Miasta K..

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o zwrocie przyznanej pomocy finansowej w kwocie [...] złotych stojąc na stanowisku, że ponieważ aktualnie J. Z. nie ma możliwości zwrócenia zajmowanego dotąd -jako kwatera stała - lokalu mieszkalnego nie jest możliwe korzystanie przez niego z pomocy finansowej.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 1999 r., która z kolei - na skutek odrzucenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ( postanowienie z dnia 16 lipca 1999 r. sygn. akt I S.A. 1137/00 ) – stała się prawomocna.

Pismem z dnia 17 września 1999 r. J. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...]

I SA 2643/02

marca 1998 r. nr [...] podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 ust. 1 i ust. 5 k.p.a., gdyż w dniu wydania tej decyzji lokal mieszkalny położony w K. przy ulicy [...] stanowił już własność wnioskodawcy a okoliczność ta była znana organowi przyznającemu pomoc finansową. W tych warunkach – zdaniem wnioskodawcy - wydanie tego rodzaju decyzji czyniło ją niewykonalną już w momencie jej wydawania a ponadto organ, który ją wydał nie był właściwym do jej wydania, gdyż nie miał kompetencji do zobowiązywania wnioskodawcy do zwrotu na rzecz jednostki lokalu mieszkalnego, stanowiącego jego własność.

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...].

Wyrokiem Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r.( sygn. akt I SA 931/00 ) obie powyższe decyzje zostały uchylone ze względu na fakt, że decyzja będąca przedmiotem rozpoznania w postępowaniu nadzorczym, jako decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie miała samodzielnego bytu prawnego i mogła podlegać ocenie jedynie w powiązaniu z decyzją odwoławczą.

Realizując wytyczne zawarte w powyższym wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie informacji czy jego wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego obejmuje także decyzję Komendanta Głównego z dnia [...] maja 1998 r. i po uzyskaniu w dniu 3 czerwca 2002 r. pozytywnej odpowiedzi decyzją z dnia [...] lipca nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zarówno decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Komendanta Głównego jak i decyzji z dnia [...] marca 1998 r. [...] Oddziału Straży Granicznej dotyczących przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości.

W uzasadnieniu swego stanowiska Minister podniósł, że argumenty uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczą kwestii lokalu mieszkalnego, którego nie dotyczy sentencja decyzji. Nie rozstrzyga bowiem ona o opróżnieniu lub zwrocie lokalu zajmowanego przez J. Z. a orzeka o ustaleniu pełnej przysługującej mu pomocy finansowej. Zarzuty podniesione przez wnioskodawcę tj.

I SA 2643/02

sugerowany przez niego brak możliwości spełnienia warunku decyzji przyznającej pomoc ( tj. niemożliwość zwolnienia zajmowanego lokalu na skutek wykupienia go ) nie należą – zdaniem organu -do rozstrzygnięcia merytorycznego i mogłyby być rozpatrywane jedynie w trybie zwykłego postępowania administracyjnego a nie w trybie nadzwyczajnym.

Wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Z. podkreślił, że decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej została wydana na podstawie powołanego wyżej § 6 ust. 2 zarządzenia MSW i A z dnia [...] września 1997 r. a więc pod warunkiem opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego i w związku z tym podtrzymał swoje stanowisko, że w momencie jej wydawania była niewykonalna. Ponadto podnosił też, iż choć przyznana mu pomoc miała charakter bezzwrotny obecnie żąda się od niego jej zwrotu i to w wyższej – niż przyznana – wysokości.

Rozpatrując sprawę w trybie przepisu art. 127§ 3 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie zauważając, iż argumenty zawarte w odwołaniu dotyczyły innej sprawy zakończonej już prawomocną decyzją ( kwestia zwrotu udzielonej pomocy ) a zarzucana niewykonalność decyzji o przyznaniu pomocy nie została udowodniona przez stronę. Zadaniem organu nawet bowiem zważywszy na fakt, że wnioskodawca jest właścicielem dawnej kwatery stałej nie wyklucza to możliwości przekazania przez niego tego lokalu do dyspozycji Straży Granicznej w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa.

W skardze do Sądu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wnioskach o wszczęcie postępowania nadzorczego oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy i domagał się uchylenia obu w/w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego z dnia [...] maja 1998 r. i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za uzasadnioną, choć mając na uwadze zawarte w niej żądanie, należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że z mocy przepisu art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy

I SA 2643/02

administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej przez orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne co oznacza, że sąd jedynie dokonuje kontroli czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa natomiast sam nie jest władny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Tego rodzaju rozstrzygnięcia – zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym – wydają organy administracji publicznej.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny organu, w kontekście spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., były decyzje z dnia [...] marca 1998 r. i [...] maja 1998 r. dotyczące przyznania J. Z. pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości. Zdaniem organu, wyrażonego w uzasadnieniu pierwszej z wymienionych decyzji, ponieważ objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja odnosiła się jedynie do ustalenia pełnej przysługującej funkcjonariuszowi pomocy finansowej a nie dotyczyła kwestii zwrotu zajmowanej kwatery, brak było w ogóle podstaw do rozpatrywania sprawy w aspekcie niemożliwości zwrotu przez skarżącego wykupionego lokalu. W uzasadnieniu natomiast decyzji wydanej w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymując swoje poprzednie stanowisko zauważył ponadto, że przedmiotowa decyzja była i jest nadal wykonalna, gdyż skarżący może zwrócić lokal w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa.

Dokonując wspomnianej oceny legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej należy stwierdzić, że z powyższymi poglądami nie można się zgodzić.

Choć sentencja decyzji wydanej w dniu [...] marca 1998 r. – w literalnym brzmieniu - dotyczy jedynie rzeczywiście tylko kwestii pomocy finansowej, ale decyzja ta nie tylko w swoim uzasadnieniu, które jest częścią decyzji, zawiera warunek pod jakim pomoc ta jest udzielana, ale przede wszystkim podaje w swej treści podstawę prawną na jakiej została wydana, precyzując ją do konkretnego przepisu prawnego. Jest nim m. in. powoływany już wyżej przepis § 6 ust.2 zarządzenia z dnia [...] września 1997 r. stanowiący, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi Straży Granicznej, któremu przyznano kwaterę stałą mogła być wydana jedynie pod warunkiem opróżnienia kwaterę przez wszystkie zamieszkałe w niej osoby i przekazania jej jednostce – pod rygorem zwrotu pomocy. Zatem trzeba stanąć na stanowisku, iż decyzja wydana na podstawie takiego przepisu wiązała

I SA 2643/02

przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej z jednoczesnym nałożeniem na niego obowiązku opróżnienia i zwrotu tego rodzaju lokalu

W sytuacji jaka zachodziła w niniejszej sprawie w dacie wydawania powyższej decyzji lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego, na skutek wykupienia go od Gminy ( o czym organy wiedziały ), utracił z datą zawarcia umowy o przeniesieniu prawa własności charakter kwatery wojskowej. Porozumienie bowiem, jakie zawarte było pomiędzy jednostką straży granicznej a Gminą Miasta K. na podstawie, którego przedmiotowy lokal pozostawał w dyspozycji organów wojskowych, wiązało jedynie strony umowy. Cytowane zaś wyżej twierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący mógłby darować przedmiotowy lokal Skarbowi Państwa potwierdza, iż jednostce wojskowej nie przysługiwało, skuteczne względem nabywcy lokalu, prawo dysponowania nim.

W tych warunkach słusznie skarżący zauważa, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] marca 1998 r. decyzję, w której nałożył na stronę obowiązek, którego nie miał prawa nakładać. Poza wyjątkowymi bowiem sytuacjami, przewidzianymi szczególnymi przepisami- do których przedmiotowa sytuacja nie należała - organ administracyjny nie ma prawa nakazywania opróżnienia i wydania mu nieruchomości stanowiącej przedmiot cudzej własności.

Wydana zatem taka decyzja stawała się istotnie niewykonalna w momencie jej wydania. Fakt ten zresztą potwierdził uzasadniając swoją decyzję nakazującej zwrot przyznanej pomocy Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pisząc, że z uwagi na zawarcie w/w umowy sprzedaży cyt. " w chwili obecnej Pan J. Z. nie ma możliwości zwolnienia zajmowanego lokalu.

Za niezasadny trzeba także uznać pogląd, że przedmiotowa decyzja w momencie jej wydawania oraz aktualnie może być wykonana poprzez uczynienie przez skarżącego darowizny na rzecz Skarbu Państwa.

Wykonanie decyzji polega polegającej na nałożeniu na stronę określonego obowiązku musi dotyczyć sytuacji, w której spełnienie tego obowiązku leży w granicach możliwości strony, tj. zależne jest od jej woli. Tymczasem darowizna jest umową a więc czynnością dwustronną i jej realizacja zależy jedynie od woli darczyńcy. Konieczne jest złożenie oświadczeń woli zarówno przez darczyńcę jak i obdarowanego. Ponadto, co też nie jest bez znaczenia, należy podnieść, iż

I SA 2643/02

otrzymując przydział kwatery wojskowej skarżący uzyskiwał do przedmiotowego lokalu prawo zbliżone w swej treści do prawa najmu. Korzystał z lokalu jak najemca i ponosił z tego tytułu obowiązek płacenia czynszu. Z chwilą zwrotu kwatery tracił do niej tego rodzaju prawo. W przypadku natomiast zawarcia umowy darowizny skarżący przenosiłby na Skarb Państwa prawo własności lokalu a więc jednostka wojskowa, która nigdy nie była właścicielem lokalu uzyskiwałaby większe do niego prawa niż kiedykolwiek posiadała. Twierdzenie zatem, że wykonanie decyzji z dnia [...] marca 1998 r. może polegać na uczynienie przez skarżącego wspomnianej darowizny nie może być uznane za trafne.

W tych warunkach Sąd mając na uwadze, że w sprawie zachodzi konieczność rozpatrzenia przez organ ponownie w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zasadności wniosku, przy uwzględnieniu powyższych uwag oraz faktu, że to nie strona ma obowiązek dowodzić określonych okoliczności, ale – zgodnie z art. 77 k.p.a. – na organie spoczywa bezwzględnie obowiązek dokonania rzetelnych i jednoznacznych ustaleń ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r. IV S.A. 970/97 LEX nr 47901 ) – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit a w związku z art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.