Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 90/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w L. jest decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2016 r. znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2014 r., T.K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. (zwanego dalej KP PSP w L.) z zapytaniem o możliwość prowadzenia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych w bloku nr [...] przy ul. [...] w L.. Na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2014 r. wstępnego operacyjnego rozpoznania stwierdzono brak możliwości dojazdu samochodów gaśniczych do budynku zarówno od strony drzwi wejściowych jak i od strony balkonów. W oparciu o powyższe, w dniu [...] września 2014 r. przedstawiciel Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. przeprowadził w obecności K. Z. - Kierownika ds. technicznych oraz A. K. - Administratora Osiedla, czynności kontrolno-rozpoznawcze w przedmiocie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w zakresie doprowadzenia dróg pożarowych do 13-tu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w L.: przy ul. [...], [...], ul. [...], ul. [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz przy ul. [...] oraz [...], wobec których podmiotem odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa pożarowego, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w L..

Podczas wskazanych czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono między innymi stan faktyczny w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej do budynku przy ul. [...] w L.. Stwierdzono, że jest to budynek mieszkalny wielorodzinny, średniowysoki (SW). Ustalono, że od strony wschodniej, w odległości 5,5 m od budynku znajduje się utwardzony chodnik o szerokości 2,2 m, a dalej znajduje się teren zielony porośnięty drzewami i krzewami. Od strony zachodniej, w odległości 6,2 m znajduje się ul. [...] o szerokości 5,8 m. Od strony północnej, w odległości od 4,7 m znajduje się chodnik o szerokości 2,0 m, dalej w części zachodniej znajduje się teren zielony porośnięty drzewami i krzewami oraz w części wschodniej zabudowa użyteczności publicznej. Z kolei od strony południowej w odległości 4,6 m znajduje się chodnik o szerokości 1,5 m, dalej znajduje się teren zielony porośnięty drzewami i krzewami. W związku z opisanym stanem faktycznym stwierdzono, że występujący układ pieszo-jezdny wokół budynku nie spełnia wymogów, stawianych przez przepisy dla dróg pożarowych.

Pismem z [...] września 2014 r., nr [...], KP PSP w L. zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w L. o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji nakazujących zapewnienie właściwego stanu bezpieczeństwa pożarowego w ww. budynkach mieszkalnych wielorodzinnych.

Następnie, w wyniku prowadzonego postępowania, organ wydał między innymi decyzję z [...] października 2014 r. nr [...], w której nakazał stronie doprowadzenie do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w L. drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, w terminie do dnia [...] grudnia 2015 r.

Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z [...] marca 2015 r. ww. Spółdzielnia zwróciła się o jej zmianę, w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku, z [...] grudnia 2015 r. na [...] grudnia 2025 r. W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. KP PSP w L. przeprowadził rozprawę administracyjną. Podczas rozprawy strona zmodyfikowała swój wniosek z [...] marca 2015 r., zmieniając żądany w nim termin z [...] grudnia 2025 r. na [...] grudnia 2018 r., zastrzegając sobie możliwość złożenia wniosku o prolongatę tego terminu. Następnie, w dniu [...] maja 2015 r. KP PSP w L. wydał decyzję nr [...], w której zgodnie z żądaniem strony zmienił własną decyzję z [...] października 2014 r., w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku na dzień [...] grudnia 2018 r.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, zwanego dalej [...] KW PSP, wpłynął wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji KP PSP w L. z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w L., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, oraz ze względu na jej niewykonalność w chwili jej wydania. Podniesiono przy tym, że niewykonalność decyzji ma charakter trwały.

[...] KW PSP pismem z [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie organ ten decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KP PSP w L. z [...] października 2014 r. nr [...], odrzucając zarzuty podniesione przez stronę.

Od tej decyzji strona z zachowaniem terminu wniosła odwołanie, a na skutek jego rozpatrzenia wydana została wskazana na wstępie decyzja Komendanta Głównego PSP z [...] października 2016 r. Orzeczeniem tym, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] sierpnia 2016 r. nr jw.

W uzasadnieniu tej decyzji Komendant Główny PSP wskazał, że [...] KW PSP orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji KP PSP w L. z [...] października 2014 r. nr [...] postąpił prawidłowo. Stwierdził jednocześnie, że organ ten w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 ust. 1, 3, 4, 6 i 7 k.p.a. Stąd też za konieczne uznał uzupełnienie działania organu I instancji.

I tak, przedstawiając własną ocenę w sprawie stwierdził, że odrzucić należy zarzut dotyczący wydania decyzji przez KP PSP w L. z rażącym naruszeniem art. 26 ustawy o PSP, jak i zarzut dotyczący niewykonalności tej decyzji w dniu jej wydania, czy trwałej jej niewykonalności.

Wskazał, że strona twierdzi, iż nie określono w sentencji decyzji organu I instancji, szczegółowego obowiązku - nakazu, poprzez wskazanie parametrów i przebiegu drogi pożarowej. Na obronę tych tez, strona powołała się na szereg wyroków sądowych. Organ odwoławczy zauważył jednak, że ww. wyroki zostały wydane w oparciu o stan faktyczny wyraźnie odmienny od istniejącego w przedmiotowej sprawie, bowiem odnoszą się one do sytuacji, w której z elementów składowych decyzji nie wynika konkretny nakaz poparty konkretnym szczegółowym przepisem, bądź sytuacji w której w decyzji nie zawarto wymaganego pouczenia, dotyczącego wykonania obowiązku w sposób inny niż określony w przepisach. Zatem przytoczenie przez stronę wyroków, których rozstrzygnięcia nie są adekwatne do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, ocenił jako czynność chybioną w kontekście przedmiotowej sprawy.

Zaznaczył przy tym, że sformułowanie treści obowiązku zawartego w sentencji decyzji KP PSP w L. z [...] października 2014 r. nr [...] nakazującego "doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w L. umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku", jest rozstrzygnięciem decyzji, które wprost określa obowiązek doprowadzenia takiej drogi do konkretnego obiektu. Jednocześnie podane w podstawie prawnej tej decyzji konkretne przepisy: § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4, 9, 10, 11 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), a także opisane szczegółowo w uzasadnieniu prawnym tej decyzji wymagania każdego z ww. przepisów, w sposób bezsprzecznie jednoznaczny precyzują zarówno przebieg, jak i parametry jakie powinna posiadać przedmiotowa droga pożarowa. Nie budzi więc wątpliwości zakres określonego w niej nakazu. W związku z powyższym ocenił, że zaskarżona decyzja KP PSP w L. została wydana na podstawie właściwych, obowiązujących przepisów, a obowiązki w niej wskazane są konkretne. Wskazał jednocześnie, że nie jest rzeczą organu PSP przepisywać do sentencji decyzji całości przepisów, dotyczących dróg pożarowych, ani tym bardziej projektować ich przebieg i określać techniczny sposób ich wykonania.

Nadto wskazał, że w pouczeniu przedmiotowej decyzji zawarto informację, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zauważył przy tym, że w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek otoczony jest szerokimi pasami wolnej przestrzeni, będącymi w dyspozycji strony postępowania, pouczenie o możliwości stosowania warunków zamiennych w decyzji KG PSP w L. jest ponadstandardowym wypełnieniem obowiązków organu, określanych w art. 7-9 k.p.a. Warunki faktyczne wskazują bowiem na to, że drogę pożarową można doprowadzić do przedmiotowego budynku w sposób wprost określony w przepisach. Wskazał też, że spełnienie żądania strony, sugerowanego w uzasadnieniu odwołania a polegającego na umieszczeniu w sentencji decyzji konkretnego rozwiązania zamiennego, wiązałoby się z przekroczeniem przysługujących organowi kompetencji, bowiem oznaczałoby to istotne ograniczenie uprawnienia strony do możliwości wyboru pomiędzy realizowaniem nałożonego obowiązku w sposób określony w sentencji decyzji, albo w inny, wybrany przez stronę sposób, tj. na podstawie, wnioskowanego przez stronę, rozwiązania zamiennego, uzgodnionego, w tym przypadku, z [...] KW PSP w W.. Taki stan prawny został już wielokrotnie potwierdzony wyrokami sądów administracyjnych, z których jasno wynika, że stosowanie rozwiązań alternatywnych musi być zainicjowane przez stronę postępowania, a nie przez organ administracji.

W konsekwencji organ stwierdził dalej, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji KP PSP w L., nie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. gdyż z dowodów przedstawionych przez stronę nie wynika, że przedmiotowego obowiązku nie można faktycznie wykonać z przyczyn technicznych, a ponieważ obowiązek wynika z przepisów prawa, więc nie może też być mowy o okolicznościach prawnie uniemożliwiających jego realizację. Dodał, że na gruncie niniejszej sprawy można wywnioskować, że mimo podpisanego protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych, postępowania w sprawie, rozprawy administracyjnej oraz przytoczenia w decyzji administracyjnej przepisów stanowiących o drogach pożarowych, strona nie przyjmuje do wiadomości, że aby uznać obowiązek za spełniony wystarczy np. poszerzyć istniejący chodnik i przyciąć drzewa między chodnikiem a budynkiem tak, by nie przekraczały wysokości 3 m.

Dalej zauważył, że uzasadnienie faktyczne decyzji KP PSP w L., jednoznacznie wskazuje, że istniejący stan faktyczny nie spełnia wymagań norm prawnych określonych dla przedmiotowego budynku w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej. Wymagania te zostały szczegółowo wskazane w treści uzasadnienia prawnego. Zatem, nie zostały naruszone normy art. 107 § 3 k.p.a., jak i nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w wyżej wymienionym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych, nie rozpatrywanych powyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ II Instancji stwierdził, że KP PSP w L. wydając decyzję [...] października 2014 r. nr [...] działał w granicach prawa i przysługujących mu kompetencji, nie naruszając przepisów o właściwości. Nie zaistniała zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wszystkie wydane przez organy PSP w przedmiotowej sprawie decyzje posiadały właściwe podstawy prawne oraz zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie wydanie przez [...] KW PSP decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji KP PSP w L. nie stało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nie zaistniała w sprawie także przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotowa sprawa, zakończona decyzją KP PSP w L. z [...] października 2014 r. nr [...]. oraz zmieniającą ją decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] nie była rozstrzygnięta żadną inną ostateczną decyzją organu Państwowej Straży Pożarnej. Zatem nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, jako przygotowanie budynku (terenu) do prowadzenia akcji ratowniczej, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 ze zm.), ciąży na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Odpowiedzialność za jego realizację, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z uwagi na powyższe stwierdził, że KP PSP w L. oraz [...] KW PSP właściwie określili adresata wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, decyzji w sprawie usunięcia uchybień - zobowiązanego do doprowadzenia przedmiotowej drogi pożarowej do budynku, jako Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w L., do której kierowane były decyzje organów Państwowej Straży Pożarnej w niniejszej sprawie. Zatem, w sprawie nie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotycząca skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż organy statutowe Spółdzielni między innymi na mocy art. 1, art. 35 § 1 pkt 3 i art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2016, poz. 21 ze zm.), oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), kierują działalnością spółdzielni oraz reprezentują ją na zewnątrz.

Organ odwoławczy ocenił też, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż obowiązek doprowadzenia przedmiotowej drogi pożarowej do budynku wynika wprost z przepisów prawa, zatem jego realizacja nie może wywołać czynu zagrożonego karą. Ponadto organ nie dopatrzył się w decyzji KP PSP innych wad i stwierdził, że nie zachodzi w tym przypadku także przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jednocześnie podkreślił m. in., że podnoszenie niemożności wyegzekwowania obowiązku nałożonego w decyzji w sytuacji, gdy jak poinformowano w piśmie z [...] czerwca 2015 r., strona przystąpiła do prac związanych z wykonaniem dróg pożarowych do nadzorowanych przez siebie budynków na osiedlach: [...], [...] i [...], zgodnie z przyjętym przez siebie harmonogramem, świadczy o próbie uchylenia się strony od realizacji prawem nałożonego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej poprzez zastosowanie zarzutów w sprawie uchybień proceduralnych.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Komendanta Głównego PSP z [...] października 2016 r., skarżąca: Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorko-Własnościowa w L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej, oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnosząc jw. skarżąca zarzuciła naruszenie:

-przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez uznanie, że przepis ten nie wymaga od organu Państwowej Straży Pożarnej ustalenia nakładanego obowiązku w sposób precyzyjny, zaś w przy obowiązku wykonania drogi pożarowej, bez dokładnego określenia przebiegu drogi pożarowej w terenie oraz innych parametrów tej drogi,

-przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nie zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nałożony decyzją komendanta powiatowego obowiązek wykonania drogi pożarowej nie określił jej parametrów i przebiegu, co stanowi rażące naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż na podstawie tego przepisu wymagane jest określenie obowiązku w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji,

b. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nie zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nałożony decyzją komendanta powiatowego obowiązek wykonania drogi pożarowej ze względu na ogólnikowe określenie obowiązku w sposób trwały uniemożliwia wykonanie tej decyzji, gdyż strona nie wie jakie szczegółowe działania należy podjąć, aby organ uznał, że obowiązek został wykonany, a jednocześnie z tego samego względu wykonanie decyzji w trybie egzekucyjnym nie jest możliwe, a także z tego względu, że bez wskazania przebiegu drogi nie jest możliwa ocena czy adresat decyzji ma techniczną możliwość wykonania obowiązku,

c. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wobec uchybień organu I instancji, organ powinien uchylić decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i stwierdzić nieważność decyzji Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. z [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia dróg pożarowych do budynku wielorodzinnego przy ul. [...]w L. o utwardzonej powierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony pożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku,

względnie

d. art. 138 § 2 k.p.a. bowiem, wobec uchybień organu I instancji, organ winien uchylić decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

e. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz

f. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego, gdyż organ nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem -zdaniem Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2016 r. znak: [...], wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącej Spółdzielni, która zakwestionowała w tym trybie ostateczną decyzję Komendanta Powiatowego PSP z [...] października 2014 r. Tą ostatnią organ nakazał skarżącej, w terminie do [...] grudnia 2015 r., doprowadzenie do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w L. drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku. Na wniosek skarżącej decyzja ta została zmieniona w zakresie terminu w niej wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku, niemniej kolejnym podaniem – skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tego aktu. Kwestionując to orzeczenie skarżąca powołała się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Uzasadniając zaś to żądanie wskazała na to, że ww. decyzja z [...] października 2014 r. w sposób nieprecyzyjny określa nałożony obowiązek, co świadczy zarówno o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa, jak i o trwałej niewykonalności tej decyzji.

Organ orzekając w niniejszej sprawie, z wniosku skarżącej, był związany tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez skarżącą. Stąd też niezależnie od treści wniosku skarżącej, po wykluczeniu kwestii formalnych i po wszczęciu postępowania nieważnościowego w ww. sprawie, obowiązany był przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest zawsze bowiem ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Wynikiem takiego postępowania będzie zaś albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a.

Zatem, rolą organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś obliguje organ do dokładnego zbadania kwestii, czy oceniana decyzja nie jest dotknięta także inną wadą niż wskazana przez wnioskodawcę postępowania, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe oznacza więc, że badając decyzję pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych jako naruszenie prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie: dokonania ich kwalifikacji w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu o różne podstawy określone w ww. przepisie (por. wyrok NSA z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2806/14).

Takie też postępowanie miało miejsce w niniejszej sprawie, a wyrazem tego jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji, mając na względzie tryb w jakim orzeka, dokonał pełnej weryfikacji kwestionowanej przez skarżącą decyzji, uwzględniając wszystkie przesłanki nieważności, nadto – wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne, które dla tej oceny mogły mieć znaczenie prawne. Przy czym, szczególnej analizie poddał kwestie podnoszone przez skarżącą w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 oraz w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., kierując się prawidłową wykładnią tych przepisów i dochodząc do właściwych konkluzji, tj. stwierdzając, że żadna z ww. przesłanek nieważności nie wystąpiła w tym przypadku.

Sąd uznaje rozstrzygnięcie tego organu za prawidłowe w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy; podziela przy tym w pełni analizę i argumenty przedstawione w jego uzasadnieniu. Stwierdza jednocześnie, że organ ten nie naruszył prowadząc postępowanie ani art. 7, czy art. 77, ani też (wydając decyzję) art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący dokonał analizy sprawy, właściwej dla trybu w jakim orzekał, nadto – dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi określone w ww. art. 107 § 3. Nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 (czy art. 138 § 2 k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie; podzielając ocenę organu I instancji (i uzupełniając ją w zakresie koniecznym, a zarazem możliwym na tym etapie, wobec treści art. 136 k.p.a.), prawidłowo decyzję tego organu, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy. Sąd zauważa przy tym, że skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia ww. przepisów Kodeksu, poza rozważaniami stanowiącymi polemikę z oceną organu, nie wskazała w jakim zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona, tj.: jakich to dowodów dokonując oceny w sprawie nie uwzględniono. Należy przy tym dostrzec, że istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy, przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z tej decyzji wynika. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi więc postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, i nie przeprowadza jako takiego postępowania dowodowego.

Mając na względzie pozostałe zarzuty skargi, Sąd stwierdza także, że w sprawie nie mogło dojść (i nie doszło) do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej już tylko z tego powodu, że tenże przepis nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej (skoro te zostały wydane w trybie nadzorczym, a więc – nie w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia konkretnego uchybienia na podstawie ww. przepisu art. 26).

Sąd nie podziela w końcu stanowiska skarżącej odnośnie wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy też: z wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tym też kontekście Sąd przede wszystkim zauważa, że skarżąca wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa i niewykonalność decyzji, powołuje te same okoliczności, a mianowicie podnosi, że w kwestionowanej decyzji nie określono w sposób precyzyjny nałożonego obowiązku, a nie jest dopuszczalnym ograniczenie się wyłącznie do ogólnego sformułowania nakazania doprowadzenia drogi pożarowej bez wskazania jak dokładnie droga ta ma być urządzona; nadto: bez wskazania przebiegu drogi i jej parametrów nie jest możliwa ocena, czy adresat decyzji ma techniczną możliwość wykonania obowiązku, w tym, czy taka droga może być wykonana na nieruchomości, do której adresat posiada tytuł prawny. Powyższe, zdaniem Sądu, należało w efekcie rozważyć nie tyle z uwzględnieniem art. 156 § 1 pkt 2, co w kontekście art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak precyzyjności nałożonego obowiązku należało bowiem powiązać z oceną decyzji w zakresie jej wykonalności.

Tym bardziej wówczas, gdy nie ma w sprawie ani wątpliwości ani sporu co do tego, że teren przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. nie spełnia obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku zapewnienia drogi pożarowej, umożliwiającej dojazd jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku (v. protokół z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z [...] września 2014 r., czy protokół z rozprawy administracyjnej z [...] kwietnia 2015 r.), a wymogi w tym zakresie reguluje szczegółowo rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.). W takiej zaś sytuacji właściwy rzeczowo i miejscowo organ PSP mógł wydać decyzję zobowiązującą, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sprawie nie sposób podzielić stanowiska skarżącej co do wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem ww. art. 26 ust. 1 pkt 1, w tym: z przyczyn przez nią podanych. Dodatkowo, Sąd zauważa, że wprowadzanie określonych wymogów przewidzianych aktualnie obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi dla budynków już istniejących ma na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. Z tej przyczyny -Sąd orzekając w niniejszej sprawie- w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2011 r. o sygn. VII SA/Wa 2135/10, który zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1055/11, a zgodnie z którym obowiązki wynikające z treści rozporządzenia mają charakter samoistny i należy je stosować także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego. Z tych też przyczyn Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji w kontekście ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd w pełni podziela także stanowisko organu II instancji dotyczące wykonalności kwestionowanej decyzji. I tak, Sąd stwierdza, że słusznie organ ten wskazał, że sformułowanie zawarte w sentencji decyzji KP PSP w L. z [...] października 2014 r. nr [...], nakazujące "doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w L. umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku", jest rozstrzygnięciem decyzji, które wprost określa zakres nałożonego obowiązku. Prawidłowo także organ ten zauważył, że podane w podstawie prawnej tej decyzji konkretne przepisy: § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4, 9, 10, 11 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także opisane szczegółowo w uzasadnieniu prawnym tej decyzji wymagania każdego z ww. przepisów, w sposób bezsprzecznie jednoznaczny precyzują zarówno przebieg, jak i parametry jakie powinna posiadać przedmiotowa droga pożarowa. W pełni zasługuje więc na akceptację stwierdzenie tego organu o braku wątpliwości co do zakresu nakazu określonego w kwestionowanej decyzji. Nadto, organ ten zasadnie także zauważył, że w pouczeniu przedmiotowej decyzji zawarto informację, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Realizacja nałożonego na skarżącą obowiązku może zatem polegać albo na zastosowaniu się do przepisów dotyczących drogi pożarowej wprost i doprowadzeniu jej do budynku w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia albo zastosowaniu rozwiązania zamiennego, w przypadku braku możliwości realizacji drogi pożarowej w pełnym zakresie, uzgodnionego z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zatem, nakaz zawarty w kwestionowanej decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, w sposób pozwalający na określenie przebiegu i parametrów drogi pożarowej; nadto: uwzględnia możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych w obowiązującym, ww. rozporządzeniu. Dodać przy tym należy, że z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej i dróg pożarowych wynika jednoznacznie, iż organ straży pożarnej, po stwierdzeniu uchybień w przestrzeganiu tych przepisów, może jedynie nałożyć obowiązek przewidziany w przepisach przeciwpożarowych, a więc nakazać adresatowi decyzji zapewnienie drogi pożarowej do budynku, który takiej drogi nie ma, o parametrach przewidzianych przepisami rozporządzenia. Treść przepisu § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia przesądza natomiast o tym, że organ ten nie jest władny w sentencji decyzji nakazującej usunięcie uchybienia, z urzędu nakazać stronie zastosowanie rozwiązania zamiennego, czy też wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W konsekwencji, Sąd nie znajduje podstaw do podważenia oceny zawartej w zaskarżonej decyzji w omówionym powyżej aspekcie; zgadza się przy tym z organem odwoławczym, że nie jest rzeczą organu PSP przepisywać do sentencji decyzji całości przepisów, dotyczących dróg pożarowych, ani tym bardziej projektować ich przebieg, czy: określać techniczny sposób ich wykonania. Nie ma więc racji skarżąca wskazując na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Zważyć przy tym należy, że niewykonalność decyzji w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn, obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10). W niniejszej sprawie organ II instancji słusznie stwierdził, że wskazana przesłanka nie wystąpiła w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowego obowiązku nie można było wykonać z przyczyn technicznych (o charakterze trwałym), a skoro obowiązek ten wynika z przepisów prawa – słusznie przyjął, że nie może być mowy również o okolicznościach prawnie uniemożliwiających jego realizację. Nie można przy tym pominąć, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca przystąpiła do realizacji kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym poinformowała organ pismem z [...] czerwca 2015 r.

Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżoną decyzję uznał za zgodną z prawem.

Sąd stwierdza jednocześnie, że nie znalazł żadnych przyczyn, dla których należałoby podważyć ocenę Komendanta Głównego PSP dokonaną w kontekście pozostałych, a niekwestionowanych przez skarżącą, przesłanek nieważności. W tej też kwestii Sąd przede wszystkim zauważa, że kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy do tego organ, jak również -a, to z uwagi na brzmienie art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.)- została skierowana do właściwie oznaczonego adresata, tj. do strony postępowania (co zaś mogło mieć znaczenie w świetle treści art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a.).

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.