Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1589/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

M. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie decyzją z dnia [...].09.2010 r., nr [...], znak [...], pozwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...] zgodnie z zakresem przedstawionym we wniosku (wykonanie ekranu antywibracyjnego, ustawienie tymczasowego ekranu ochronnego, przebudowa istniejącej sieci gazowej, wybudowanie fragmentu autostrady wraz z elementami wyposażenia - przejściem dla zwierząt, barierami drogowymi, kolumną alarmową, kanalizacją deszczową, murem oporowym, ekranem akustycznym, ogrodzeniem i zielenią osłonową. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że fragment odcinka "[...]" autostrady [...], którego dotyczy pozwolenie, przebiega przez część terenu gospodarstwa ogrodniczego w P., który podlega ochronie konserwatorskiej na mocy wpisu do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].01.1992 r., nr [...]. Wszelkie prace wykonywane przy zabytku wymagają zgody konserwatora zabytków.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił A. H., podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo tj. art. 4 pkt. 1-3 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 8, 9, i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 162, poz. 1568, ze zm.)oraz art. 7, 77, 80 i 10 Kpa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją dna [...] lutego 2014r odmówił stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...].09.2010 r., nr [...], znak [...], pozwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...].

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez omawianą decyzję art. 4, 6 i 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zezwolenie na wykonanie robót budowlanych prowadzących do wybudowania na nim autostrady a zatem do zniszczenia zabytku a co najmniej w części obejmującej działką [...], co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią powyższych przepisów i wynikających z nich nakazem wykonywania wyłącznie czynności mających na celu ochroną zabytku a nie jego zniszczenie, należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01.08.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 721/12, LEX nr 1223911, w którym sąd wypowiadając się w kontekście przedmiotowej decyzji wskazał, m. in., że ochrona zabytków nie jest wartością absolutną i w określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości (w tym nawet prawa i wolności obywatelskie, prawo własności i inne prawa majątkowe). Do tej kwestii odnosi się też art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który dopuszcza po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków np.: prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, zmianę przeznaczenia zabytku lub sposobu korzystania z tego zabytku, przemieszczanie zabytku nieruchomego.

Po rozpatrzeniu wniosku A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...].09.2010 r., nr [...], znak [...], pozwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że inkryminowana decyzja M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jednocześnie organ stwierdza, że w odniesieniu do badanej decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...].09.2010 r., nr [...], znak [...], pozwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...] nie występują także pozostałe wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 Kpa.

W skardze skierowanej do Sądu A. H. zarzucił zaskarżonej decyzji

1) art. 4, 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust 1 pkt 1, 8, 9 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003, nr 162, poz. 1568) z uwagi na brak ich zastosowania i wydanie decyzji konsekwencją której może być całkowite zniszczenie zabytku;

2) art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim faktu czy w dniu wydania decyzji działka nr [...], obręb [...] była wpisana do rejestru zabytków oraz wyjaśnienia konsekwencji zezwolenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...];

W uzasadnieniu skargi podniósł, że wydana w sprawie decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] września 2010 roku w istocie zezwala na świadome zniszczenie zabytku.

Tymczasem zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Z kolei zgodnie z przepisem art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób wyraźny sankcjonują niszczenie zabytku o charakterze wyjątkowym. Powyższe jest o tyle istotne, że przedmiotowy zabytek ma szczególne znaczenie społeczne oraz historyczne. Ze względu na unikatowy charakter stanowi zabytek na skalę światową i jako nieliczny tego typu obiekt zachował się do dzisiejszych czasów.

Skarżący przywołał opinię powołaną w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dr hab. J. D. z dnia 21 września 2010 roku. Zgodnie z przedmiotową opinią działka nr [...] pozostaje integralną częścią założenia zabytkowego i nie może podlegać wyłączeniu prawnej ochrony.

Zwrócił uwagę, że w dniu wydania decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., tj. w dniu [...] września 2010 roku działka nr [...] była wpisana do rejestru zabytków, czego organy administracji publicznej zaniechały wyjaśnić. Dopiero w dniu 21 czerwca 2012 roku, czyli niemal dwa lata później przedmiotowa działka została skreślona z tego rejestru. Okoliczność ta ma wyjątkowo istotne znaczenie dla niniejszej sprawy albowiem w ocenie skarżącego potwierdza wydanie decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z rażącym naruszeniem prawa. Dodać przy tym należy, że skutkiem decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] września 2010 roku jest zniszczenie przedmiotowego zabytku, co w sposób wadliwy, stało się z kolei podstawą jego skreślenia z rejestru zabytków w dniu 21 czerwca 2012 roku.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji stwierdzenia nieważności wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane (...) Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa".

Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, iż został on naruszony w stopniu rażącym.

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy i przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, należy wskazać, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], znak [...], pozwalająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...] została wydana z rażącym naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003, nr 162, poz. 1568) wtym art. 4, 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust 1 pkt 1, 8, 9 i 11.

Zważyć należy, że M. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję z [...] września 2010 r. pozwalającą na realizację prac związanych z budową autostrady wskazał, że fragment odcinka autostrady przebiega przez część gospodarstwa ogrodniczego, jednakże prace budowlane nie kolidują z pozostałymi obiektami wyszczególnionymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Natomiast w sąsiedztwie muru izolacyjnego przewidziano wykonanie umieszczonego pod ziemią ekranu antywibracyjnego w celu ochrony zabytku przed drganiami. Niewątpliwie wojewódzki konserwator zabytków, jako organ ochrony zabytków - zgodnie z art. 89 pkt 2 ustawy z 23 lipca 203 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) najpełniej realizuje interes publiczny i społeczny w tym zakresie ochrony zabytków. Jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się w każdym prowadzonym przez niego postępowaniu do opinii specjalistów (których opiniami nie jest związany), jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić.

Odnosząc się do więc do zarzutów naruszenia przez omawianą decyzję art. 4, 6 i 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zezwolenie na wykonanie robót budowlanych prowadzących do wybudowania na nim autostrady, a zatem do zniszczenia zabytku a co najmniej w części obejmującej działką [...], co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią powyższych przepisów i wynikających z nich nakazem wykonywania wyłącznie czynności mających na celu ochroną zabytku a nie jego zniszczenie, należy wskazać że ochrona zabytków nie jest wartością absolutną i w określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości (w tym nawet prawa i wolności obywatelskie, prawo własności i inne prawa majątkowe). Do tej kwestii odnosi się też art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który dopuszcza po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków np.: prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, zmianę przeznaczenia zabytku lub sposobu korzystania z tego zabytku, przemieszczanie zabytku nieruchomego. Do organów konserwatorskich, jako organów posiadających wiedzę wyspecjalizowaną, należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która przecież nie zakazuje a priori jakiejkolwiek zabudowy na terenie objętym ochroną konserwatorską jak również nie zawiera katalogu robót budowlanych, na które konserwator nie może wydać pozwolenia. Nie bez znaczenia dla oceny żądania skarżącego jest również zasada trwałości decyzji ostatecznej. Interes społeczny nie przemawia za wzruszeniem ostatecznej i wykonanej decyzji, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta dotknięta była wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Podnoszone w skardze zarzuty sprowadzają się do żądania merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ nadzoru nie jest uprawniony. Jak wynika z akt sprawy konserwator zabytków wziął pod uwagę, że wybudowanie autostrady leży w interesie społecznym i gospodarczym kraju i stanowi istotny element układu drogowego. Jeżeli inna lokalizacja autostrady, omijająca w całości zabytek wiązałaby się z ogromnymi kosztami społecznymi, w tym wywłaszczeniem wielu mieszkańców, zbliżeniem przebiegu autostrady do obszarów zwartej zabudowy mieszkaniowej, co z kolei skutkowałoby narażeniem mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z autostradą na hałas, zanieczyszczenie spalinami, to wydanie przez konserwatora zabytków zgody na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest uzasadnione.

W powyższym kontekście Sąd wziął pod uwagę nie tylko znaczenie obiektu zabytkowego ale również wartości wynikających z całego systemu prawnego w tym Konstytucji, uznając, że słusznie Konserwator zabytków nie ograniczać się wyłącznie do zachowania zabytku w stanie nienaruszonym. Konieczne jest w takich przypadkach wzajemne harmonizowanie ochrony zabytków z innymi zasadami, normami i wartościami prawnymi. Ochrona zabytków nie jest wartością absolutną i w określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości (w tym nawet prawa i wolności obywatelskie, prawo własności i inne prawa majątkowe). Do tej kwestii odnosi się też art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który dopuszcza po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków np.: prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, zmianę przeznaczenia zabytku lub sposobu korzystania z tego zabytku, przemieszczanie zabytku nieruchomego. Już takie działania powodują, że nie zawsze dla przyszłych pokoleń zabytek pozostanie w stanie nienaruszonym, co podnosi skarżący, nie uwzględniając treści samej ustawy, a tym bardzie wyższych wartości wynikających z systemu prawa.

Należy więc podzielić stanowisko Ministra, że wybudowanie autostrady A 2 leżało w interesie społecznym i gospodarczym kraju i stanowiło istotny element układu drogowego. Nie można nie dostrzec, że ilość autostrad w Polsce jest znikoma w porównaniu z krajami Europy, stan dróg jest bardzo zły, co powoduje dużą ilość wypadków na drogach. Dlatego bardzo ważne społecznie jest budowanie nowych dróg, a tym bardziej autostrad. Nie bez znaczenia jest to, że inna lokalizacja autostrady, omijająca w całości przedmiotowy zabytek wiązałaby się z ogromnymi kosztami społecznymi, w tym wywłaszczeniem wielu mieszkańców, zbliżeniem przebiegu autostrady do obszarów zwartej zabudowy mieszkaniowej, co z kolei skutkowałoby narażeniem mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z autostradą na hałas, zanieczyszczenie spalinami.

Nie bez znaczenia dla oceny żądania skarżącego jest również zasada trwałości decyzji ostatecznej. Interes społeczny nie przemawia za wzruszeniem ostatecznej i wykonanej decyzji, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta dotknięta była wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Podnoszone w skardze zarzuty sprowadzają się do żądania merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ nadzoru nie jest uprawniony.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.