Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 302/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 17, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 477[8]
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjna na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

TEZY

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjna na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Izabella Kulig -Maciszewska, Cezary Pryca (spr.), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 701/04 w sprawie ze skargi Marzanny G.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 21 września 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Marzanny G.-F.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 701/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Marzanny G.-F., stwierdził nieważność decyzji z 21 września 2004 r. (...) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne.

W dniu 14 czerwca 2004 r. Marzanna G.-F. wystąpiła do Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2004 r. (...) Kierownik Sekcji Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. przyznał Marzannie G.-F. zasiłek rodzinny na dziecko Kamila G. w wysokości 43 złotych miesięcznie na okres od 1 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 roku oraz odmówił przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Kamila G.

Decyzją z dnia 21 września 2004 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję z 27 sierpnia 2004 r. (...) Kierownika Sekcji Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi prawnemu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie pozostaje w związku małżeńskim lub ma sądownie orzeczoną separację /panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji lub rozwiedziona/ i wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Ponadto organ odwoławczy odwołał się do treści art. 60 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych podkreślając, iż przepis ten przewiduje nabycie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przez osobę pozostającą w związku małżeńskim ale tylko na okres jednego roku i jeżeli zostały spełnione warunki wymienione w treści tej normy prawnej, to jest osoba pozostająca w związku małżeńskim do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro Marzanna G.-F. pozostaje w związku małżeńskim i nie przedstawiła dokumentu świadczącego o otrzymywaniu do dnia 30 kwietnia 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to rozstrzygnięcie organu I instancji, w zakresie dotyczącym odmowy przyznania świadczenia należało uznać za zgodne z prawem.

W uzasadnieniu wyroku z 29 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że stosownie do treści art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi właściwy organ, a skoro żaden przepis ustawy nie wskazuje jaki organ jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz w sprawach dotyczących dodatków do zasiłku rodzinnego, to mając na uwadze treść art. 32 ustawy należy odwołać się do zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Według ogólnej zasady określonej w art. 127 par. 2 Kpa właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przepis art. 477[8] par. 2 Kpc, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r., jako przepis szczególny przesądza o tym, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych nie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia ale jest nim sąd rejonowy. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że decyzja z 21 sierpnia 2004 r. (...) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wydana została z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Strona skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania, lecz inny organ wskazany w ustawie, art. 56 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który to przepis wśród podmiotów realizujących świadczenia rodzinne, od których to decyzji służy stronie odwołanie do sądu rejonowego w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, nie wymienia wójta, burmistrza ani prezydenta, co oznacza, że organem odwoławczym w stosunku do tych organów jest samorządowe kolegium odwoławcze, art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez przyjęcie, iż organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza, prezydenta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd rejonowy mimo, że właściwość sądu nie wynika wprost z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazując na powyższe podstawy strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. podniosło, że w polskim systemie prawa administracyjnego obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania, a odstępstwa od tej zasady mogą wynikać wyłącznie z wyraźnego przepisu ustawowego. Zarówno przepis art. 17 pkt 1 Kpa, jak i art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wskazują samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy w stosunku do decyzji wydanej przez wójta, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Strona skarżąca wskazała także, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidują, iż w okresie przejściowym, to jest od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 roku oraz od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń rodzinnych będą wykonywane przez właściwy organ, którym jest wójt, burmistrz i prezydent miasta oraz inne podmioty wskazane w ustawie. Ustawodawca określił więc organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych i nie określił w sposób jednoznaczny organu odwoławczego uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji. W tym zakresie, mając na uwadze treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc przepis art. 17 pkt 1 Kpa przewiduje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze to w ocenie strony skarżącej brak było podstaw do przyjęcia, iż Kolegium nie było organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Sekcji Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że nowelizacja przepisu art. 477[8] par. 2 Kpc, dokonana przez przepis art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawała w związku z treścią art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis przewiduje, że od decyzji zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminach i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w ustawie Kodeks postępowania cywilnego. Jednak przepis art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do przyjęcia, że w stosunku do wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nastąpiło przejście sprawy z drogi postępowania administracyjnego do rozpoznania przez sądy rejonowe. Wyłącznie przepisy prawa materialnego określają właściwość rzeczową organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wskazanym wyżej wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy p.p.s.a./. Opiera się ona na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 174 ustawy p.p.s.a.

Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku, wykładni art. 477 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazujące, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w sprawach świadczeń rodzinnych przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, jest nie trafne. Wniosek o braku właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpatrywania odwołań od wymienionych wyżej decyzji nie może być wyprowadzany wyłącznie w oparciu o treść art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc bez uwzględnienia regulacji zawartych w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która to ustawa przyjmuje jako obowiązującą regułę-przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Również przepis art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że "samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak więc realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Jednocześnie przepis art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że "postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc, że "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym -oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z treścią art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosuje się w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./.

Stwierdzić także należy, że zasady, iż zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe ustawy o świadczeniach rodzinnych /art. 48 i art. 49 ustawy/.

W tym miejscu należy podkreślić, że przyznanie kompetencji do załatwiania spraw z zakresu świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej- organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia -art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanej zasady toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, polegające na przyjęciu procedury "łamanej" w sprawie, a sprowadzające się do tego, że władza wykonawcza-organ administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy i do jej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a następnie w wyniku wniesienia odwołania następuje przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest np. w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, że "od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Wskazana wyżej ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje konstrukcji procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez właściwe organy, to jest wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak jest przepisu szczególnego, który stanowiłby, iż od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Regulacji takiej nie zawiera przepis art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadający nowe brzmienie art. 477 Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera także art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 roku-Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie organów enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie, orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych, prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.

Należy więc uznać, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych przyjmuje zasadę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego skutkuje tym, iż znajduje zastosowanie tok instancji przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że brak szczególnej regulacji wyklucza przeniesienie sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Tym samym przepis art. 477[8] par. 2 Kpc nie może stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji obowiązujący w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, skoro nie było podstaw do przyjmowania, iż przepisy szczególne przewidują w rozpoznawanej sprawie inny organ odwoławczy niż samorządowe kolegium odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 i art. 207 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.