Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1769/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1, art. 68, art. 70
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 68 w związku z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w związku z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego nałożył na M. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego, zwaną dalej: "Przychodnią", karę pieniężną w wysokości 30 000 (słownie: trzydzieści tysięcy) złotych, płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów określonej w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) poprzez rozpoczęcie udostępniania pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej bez konieczności składania pisemnego wniosku przez osobę uprawnioną.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Rzecznik Praw Pacjenta (znak: [...] uznał praktyki stosowane w Przychodni, polegające na udostępnianiu pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej jedynie na pisemny wniosek osoby uprawnionej oraz załatwianiu wniosków w sprawie udostępnienia dokumentacji medycznej w przeciągu 7 dni roboczych od daty jego złożenia, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z § 78 ust 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie. Dodatkowo w powyższej decyzji zobowiązał Przychodnię do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z nie przekazaniem Rzecznikowi Praw Pacjenta, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia ww. decyzji, informacji o podjęciu działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów (działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów), poprzez rozpoczęcie udostępniania pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej bez konieczności składania pisemnego wniosku przez osobę uprawnioną, Rzecznik pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. zawiadomił Przychodnię o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej.

Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Przychodnia podniosła, że w jej ocenie "dopiero na obecnym etapie postępowania powstała konieczność ustosunkowania się do stanowiska Rzecznika Praw Pacjenta zawartego w punkcie 2 decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 roku." Podniosła, że decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. W przedmiotowej skardze wniosła o wstrzymanie wykonalności decyzji. Dopiero pismem z dnia 31 grudnia 2015 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi Przychodni w dniu 8 stycznia 2016 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie orzekając jednak w przedmiocie zasadności skargi administracyjnej. Dodała również, że w przedmiotowej skardze administracyjnej pełnomocnik Przychodni zawarł argumentację dotyczącą stanowiska związanego z udostępnianiem dokumentacji medycznej osobom uprawnionym. W ocenie Przychodni dopiero po doręczeniu odpisu postanowienia Sądu, w którym odmówił on wstrzymania wykonania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. powstał stan faktyczny uzasadniający poinformowanie Rzecznika o dokonanych zmianach w Regulaminie Udostępniania Dokumentacji Medycznej. Jednocześnie Przychodnia przesłała informację o dokonanych zmianach w Regulaminie Udostępniania Dokumentacji Medycznej, uwzględniające zmianę zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Pacjenta zapisów. Zdaniem Przychodnia: "zmiana w Regulaminie została wprowadzona 06.10.2015 po otrzymaniu decyzji z dnia [...].09.2015 nr [...] pomimo złożenia skargi administracyjnej na powyższą decyzję przez mojego pełnomocnika."

Przy kolejnym piśmie z dnia 18 marca 2016 r. Przychodnia przesłała pełną wersję Regulaminu Udostępniania Dokumentacji Medycznej obowiązującego do dnia 5 października 2015 r. włącznie oraz obecnie obowiązującego od dnia 6 października 2015 r. Dodatkowo wskazała, że "przesyłki listowe dostarczane są w godzinach pracy placówki to jest od godziny 8.00 do godziny 18.00 z reguły w godzinach przedpołudniowych, poprawki zostały naniesione zaraz po otrzymaniu od Pani pisma w dniu 06-10-2015 około południa. W dniu 06-10-2015 nikt z pacjentów, ich przedstawicieli bądź przez osoby przez nie upoważnione lub uprawnionych do otrzymania dokumentacji medycznej nie zgłaszał takiej potrzeby." Podniosła również, że "od dnia 06-10-2015 do dnia dzisiejszego 18-03-2016 nie było żadnych wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. W związku z tym nie mogę Pani przesłać stosownych kopii wniosków oraz potwierdzeń odbioru dokumentacji przez pacjentów, ich przedstawicieli ustawowych bądź przez osoby przez nie upoważnione."

Ponadto Rzecznik ustalił, że Przychodnia z tytułu realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia osiągnęła następujący przychód:

1) w roku 2014 - 296.955,22 zł (dwieście dziewięćdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset dwadzieścia pięć złotych i 22/100);

2) w roku 2015 (zgodnie ze stanem na dzień 18.01.2016) - 327.951,32 zł (trzysta dwadzieścia siedem tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt jeden złotych i 32/100).

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne dokonane w toku prowadzonego postępowania w ocenie Rzecznika Praw Pacjenta zaistniały przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na postawie art. 68 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Organ wyjaśnił, iż podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku na podstawie art. 68 ustawy, jest niepodjęcie działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej określonych. Niewątpliwie Przychodnia miała trzydzieści dni na poinformowanie Rzecznika Praw Pacjenta o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W powyższym terminie do Biura Rzecznika Praw Pacjenta nie wpłynęła żadna informacja. Decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. została doręczona Przychodni w dniu 5 października 2015 r. a tym samym termin na poinformowanie Rzecznika o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów upłynął w dniu 4 listopada 2015 r.

Jedynym działaniem Przychodni w powyższym terminie było złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, która to skarga została oddalona jako bezzasadna wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2766/15. W przedmiotowej skardze Przychodnia również nie wskazała, że podjęła działania w celu udostępniania dokumentacji medycznej bez konieczności składania przez nich pisemnych wniosków.

Analizując przesłany przy piśmie z dnia 18 marca 2016 r. nowy "Regulamin Udostępnienia Dokumentacji Medycznej w Praktyce Lekarza Rodzinnego M.K.", obowiązujący od dnia 6 października 2015 r. organ stwierdził, że został usunięty zapis dotyczący terminu 7 dni roboczych na udostępnienie dokumentacji medycznej. Niemniej jednak Przychodnia powieliła poprzedni zapis dotyczący udostępnienia dokumentacji medycznej na pisemny wniosek. Powyższy regulamin stwierdza: "dokumentację medyczną udostępnia się na pisemny wniosek uprawnionego." Ponadto kolejne zapisy ww. Regulaminu również sugerują, że Przychodnia wymaga formy pisemnej wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej. Zgodnie z jego treścią: "wniosek o wydanie kopii dokumentacji medycznej powinien zawierać:

1) pełną nazwę zakładu opieki zdrowotnej adres jego siedziby

2) informację umożliwiającą wyszukanie żądanej dokumentacji medycznej, czyli /imię i nazwisko pacjenta, pesel, adres zamieszkania i zameldowania, czas w jaki pacjent leczył się w placówce/"

Powyższe sugeruje to, że ww. dane mają znaleźć się na pisemnym wniosku o udostępnienie dokumentacji.

W ocenie Rzecznika działaniem stanowiącym wykonanie nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe byłaby zmiana "Regulaminu Udostępnienia Dokumentacji Medycznej w Praktyce Lekarza Rodzinnego M. K." polegająca na wykreśleniu wymogu pisemnej formy wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej, która to jednak nie nastąpiła. Z uwagi na brzmienie ww. Regulaminu obowiązującego od dnia 6 października 2015 r. Rzecznik uznał, że praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów w powyższym zakresie są dalej stosowane przez Przychodnię.

W zakresie ustalenia wysokości kary organ wskazał, że art. 70 ustawy z uwagi na sformułowanie "w szczególności" zawiera otwarty katalog przesłanek branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary, dlatego Rzecznik wziął pod uwagę również przychód Przychodni z tytułu realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia i stwierdził, że stosunkowo niewielka wartość umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia uzasadnia zmniejszenie wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Ponadto organ wyjaśnił, że naruszenie prawa do dokumentacji medycznej w postaci wymagania pisemnego wniosku o udostępnienie tej dokumentacji kwalifikuje się jako naruszenie poważne. Stan naruszenia przez Przychodnię zbiorowych praw pacjentów do dokumentacji medycznej utrzymuje się cały czas i istnieje co najmniej od 26 stycznia 2015 r., tj. od daty pisma Przychodni skierowanego do Rzecznika Praw Pacjenta, za którym została przekazana kopia "Regulaminu Udostępnienia Dokumentacji Medycznej w Praktyce Lekarza Rodzinnego M. K.", a więc jest stanem długotrwałym, trwającym dłużej niż rok. Tym samym powoduje to zwiększenie wysokości kary pieniężnej.

Za okoliczności obciążające, powodujące zwiększenie wysokości nałożonej kary organ uwzględnił brak zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów pomimo wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Przychodnię, próbę wprowadzenia Rzecznika Praw Pacjenta w błąd w zakresie podjęcia działań mających na celu wykonanie nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Natomiast fakt braku uprzedniego naruszenia zbiorowych praw pacjentów (decyzja z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) stanowiła pierwszą decyzję doręczoną Przychodni w przedmiocie uznania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów) nie powoduje to zwiększenia nałożonej na Przychodnię kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ ustalił wysokość kary na poziomie 30 000 (słownie: trzydzieści tysięcy) złotych, a więc kara pieniężna mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 68 ustawy i jednocześnie stanowi ok. 9 % przychodu z tytułu realizacji umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej osiągniętego przez tą Przychodnię w 2015 r. oraz 6 % wysokości możliwej do wymierzenia kary maksymalnej.

Konkludując organ stwierdził, że kara wymierzona w wysokości wskazanej w sentencji decyzji jest adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Kierując się potrzebą zdecydowanego przeciwdziałania naruszeniom przepisów ustawy uznał, że orzeczona kara powinna stanowić dolegliwość dla strony niniejszego postępowania. Podkreślił również, iż kara powinna spełnić także przede funkcję prewencyjną i wychowawczą, tak aby zapobiec w przyszłości podobnym naruszeniom, przyczyniając się do zapewnienia trwałego zaniechania naruszania przez Przychodnię zbiorowych praw pacjentów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego".

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 6 kpa, 7 kpa, 8 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa, poprzez:

a) sprzeczność ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ w decyzji z dnia [...] września 2015 r. z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., w zakresie możliwości składania przez pacjentów w Placówce wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej w formie innej niż pisemna;

b) przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyciągniecie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych i bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że:

(i) skarżąca uzależnia wydawanie dokumentacji medycznej pacjentom od złożenia przez nich wniosku w formie pisemnej;

(ii) powyższy stan [niezgodny z prawem] istniał pomimo wydania decyzji przez Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2016 r., również od dnia doręczenia Skarżącej decyzji z dnia [...] września 2015 r., tj. od dnia [...] października 2016 r. oraz, że istnieje on nieprzerwanie do chwili obecnej, a Przychodnia przez cały ten czas narusza zbiorowe prawa pacjentów;

(iii) skarżąca nie dokonała, z dniem 6 października 2016 r. zmian w "Regulaminie Udostępniania Dokumentacji Medycznej w Praktyce Lekarza Rodzinnego M. K.";

(iv) pismo skarżącej z dnia 14.01.2016 r. należy uznać za próbę wprowadzenia Rzecznika w błąd co do podjęcia działań mających na celu wykonanie nakazu zaniechania stosowanie ¿praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów;

(v) pominięci faktu, że w kwestionowanym okresie żaden z pacjentów nie wnioskował o wydanie dokumentacji medycznej przez podmiot leczniczy;

(vi) ustalenie kary pieniężnej w rażąco wygórowanej wysokości jako niewspółmiernie I; represyjnej do stwierdzonego naruszenia prawa;

(vii) nie wskazania jaki wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej miał stopień naruszenia przepisów ustawy oraz brak wcześniejszego naruszenia zbiorowych prawa pacjenta;

- art. 68 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w oparciu o błędne stwierdzenie, że Skarżąca nie podjęła działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów i nie umożliwiła udostępniania pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej bez konieczności składania | pisemnego wniosku przez osobę uprawnioną;

- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Przychodnia po dniu 6 października 2015 r. stosuje praktykę naruszającą zbiorowe interesy pacjentów polegającą na wydawaniu dokumentacji medycznej pacjentów wyłącznie na ich pisemny wniosek;

- art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalanie wysokości kary pieniężnej w powiązaniu o kryterium pozaustawowe to jest wysokości przychodu uzyskanego przez skarżąca z tytułu realizacji umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia w 2015 r. zamiast o przesłanki wskazanych w tym przepisie, skutkujące nałożeniem na Skarżącą rażąco wygórowanej kary pieniężnej w powiązaniu z wysokością przychodu;

- art. 2 Konstytucji oraz art. 7 Konstytucji w zw. art. 68 i art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez uznaniowe ustalenie wysokości kary pieniężnej nie spełniające standardu konstytucyjnej określoności kary administracyjnej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dokonała w Regulaminie zmian obu kwestionowanych przez organ zapisów (dotyczących terminu wydania kopii dokumentacji medycznej, oraz formy składania wniosku), jednakże w skutek omyłki podczas przygotowywania pisma do organu nie wykreśliła słowa "pisemny" z treści Regulaminu obowiązującego do dnia 5 października 2015 r., na bazie którego przygotowywała załącznik zawierający zmiany wprowadzone w dniu 6 października 2015 r. i organ na tej omyłce oparł się w swoim orzeczeniu.

Zarzucono organowi nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary następujących okoliczności:

- stan polegający na rzekomym nie wydawaniu dokumentacji medycznej bez pisemnego wniosku nie istniał w ogóle [vide: pismo Skarżącej z dnia 26.01.2015 r., pkt. I sentencji decyzji organu z dnia [...].09.2015 r.]

- okres, w którym w Placówce funkcjonował błędnie zredagowany Regulamin zakończył się wraz ze zmianą Regulaminu z dniem 06.10.2015 r.

- Skarżąca nie odmówiła żadnemu pacjentowi udostępnienia dokumentacji medycznej ze względu na to, że wniosek został złożony w formie innej niż pisemna

- błąd Skarżącej sprowadzał się do niepoprawnego zapisu w Regulaminie, który został zmieniony z dniem 06.10.2015 r., a nie do faktycznych i konkretnych naruszeń praw; pacjentów polegających na nieudostępnianiu dokumentacji medycznej.

Zdaniem skarżącej kara administracyjna powinna być powiązana z wysokością dochodu osiąganego przez lekarza, nie zaś wysokością przychodu (bo z niego pokrywane są koszty prowadzenia praktyki lekarskiej - wynagrodzenie zatrudnionego personelu, składki z tytułu ubezpieczeń społecznych, podatki, opłaty czynszowe, opłaty za media, zakup leków i jednorazowych materiałów, składka na obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej lekarza), który w żadne sposób nie obrazuje sytuacji skarżącej.

Skarżąca zakwestionowała dokonany sposób miarkowania kary, ponieważ przesłanki wymienione w art. 70 ustawy, winny stanowić nie tylko o ewentualnym zwiększeniu kary pieniężnej, ale również - w wypadku ustalenia ich na korzyść podmiotu, na który nakładana jest kara - na jej zmniejszeniu, podczas gdy organ ustalając przesłanki na korzyść skarżącej stwierdził, że nie powodują one zwiększenia kary, zamiast że wpływają na jej zmniejszenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował decyzję Rzecznik Praw Pacjenta nakładającą na M.K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego, zwaną dalej: "Przychodnią", karę pieniężną w wysokości 30 000 (słownie: trzydzieści tysięcy) złotych, płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów określonej w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) poprzez rozpoczęcie udostępniania pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej bez konieczności składania pisemnego wniosku przez osobę uprawnioną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 68 i 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z treścią art. 68 ww. ustawy Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500 000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Natomiast zgodnie z art. 70 cyt. ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

Wskazać również w tym miejscu trzeba na treść art. 64 ust 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Na wstępie należy przypomnieć, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. Rzecznik Praw Pacjenta (znak: [...]) uznał praktyki stosowane w Przychodni, polegające na udostępnianiu pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej jedynie na pisemny wniosek osoby uprawnionej oraz załatwianiu wniosków w sprawie udostępnienia dokumentacji medycznej w przeciągu 7 dni roboczych od daty jego złożenia, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z § 78 ust 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie. Dodatkowo w powyższej decyzji zobowiązał Przychodnię do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżąca w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia ww. decyzji nie przekazała Rzecznikowi Praw Pacjenta informacji o działaniach polegających na wykonaniu nakazu zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów.

Na decyzję Rzecznik Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił skargę z uwagi na jej bezzasadność (wyrok z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2766/15).

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skarżący naruszył zbiorowe prawa pacjentów przez stosowanie praktyki polegającej m.in. na udostępnianiu pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej jedynie na pisemny wniosek osoby uprawnionej. Sąd dodał, że "przepisy prawa nie określają jednak w jaki sposób pacjent może złożyć powyższy wniosek. Zatem, zdaniem Sądu, należy uznać, że wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej może zostać złożony w dowolny sposób, w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i osobiście złożyć taki wniosek. Podkreślić należy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczyć sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie tej dokumentacji jedynie do formy pisemnej bądź elektronicznej.

Fakt wniesienia skargi nie powodowała, że decyzja wydana przez Rzecznika Praw Pacjenta nie mogła być wykonana. Rzecznik Praw Pacjenta był uprawniony do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Oceniając samą zasadność nałożenia kary pieniężnej należy wskazać, że do jednego z podstawowych praw pacjentów należy prawo do dokumentacji medycznej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji dotyczącej jego zdrowia oraz udzielanych mu świadczeń zdrowotnych. Prawu temu odpowiada obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi, ustanowiony w art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Według art. 26 ust. 1 ustawy "Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi, przedstawicielowi ustawowemu lub osobie upoważnionej przez pacjenta". Ten obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych został wzmocniony regulacją przyjętą w § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.) Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązany jest udostępnić dokumentację podmiotom i organom bez zbędnej zwłoki.

Niewątpliwie skarżący podmiot naruszył zbiorowe prawa pacjentów i fakt ten nie może być kwestionowany w świetle decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) oraz faktu oddalenia na nią skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2766/15.

Bezspornym jest również fakt nie udzielenia Rzecznikowi Praw Pacjenta przez podmiot leczniczy informacji o działaniach polegających na wykonaniu nakazu zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. W takiej sytuacji organ zasadnie wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej o czym poinformował pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. i w efekcie skarżąca w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. poinformowała o wykonaniu decyzji z dnia [...] września 2015 r. Jednakże z uwagi na nienadesłanie pełnej treści regulaminu, organ wezwał o to skarżącą oraz do nadesłania kopii wniosków złożonych po dniu 6 października 2015 r. o udostępnienie dokumentacji medycznej i kopii potwierdzeń odbioru. Przy piśmie z dnia 18 marca 2016 r. zostały przesłane regulaminy obowiązujące do dnia 5 października 2015 r. i od dnia 6 października 2015 r., a także wyjaśniono, że od dnia 6 października 2015 r. nie było żadnych wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. Analizując materiał dowodowy organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej zalecenia z decyzji z dnia [...] września 2015 r. nie zostały wykonane, ponieważ w nowej wersji regulaminu obowiązującej od dnia 6 października 2015 r. nadal są zapisy o pisemnej wersji wniosków o wydanie dokumentacji medycznej oraz zapisy sugerujące, że wniosek powinien być złożony pisemnie. Powyższe stanowisko organu Sąd uznał za jak najbardziej zasadne. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, ze w przesłanej przez skarżącą wersji regulaminu obowiązującej od dnia 6 października 2015 r. nadal są zapisy o pisemnej formie wniosku: "dokumentację medyczną udostępnia się na pisemny wniosek uprawnionego", "wysłanie dokumentacji odbywa się na pisemny wniosek zainteresowanego", a także zapisy sugerujące taka formę "wniosek o wydanie dokumentacji medycznej powinien zawierać: pełną nazwę zakładu opieki zdrowotnej adres jego siedziby, informacji umożliwiające wyszukanie żądanej dokumentacji pacjenta". Zarzut skargi o omyłkowym niewykreśleniu słowa "pisemny" nie może zostać uwzględniony, tym bardziej, że od dnia przesłania treści regulaminu do dnia wydania decyzji upłynęło dwa i pół miesiąca i w tym czasie skarżąca nie przesłała żadnych wyjaśnień wskazujących na omyłkę, czy nowej właściwej wersji regulaminu.

W związku z powyższym nakazy nałożone decyzją z dnia [...] września 2015 r. miały doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Celem przytoczonych wyżej i zastosowanych w sprawie przepisów było zapewnienie pacjentom należytego poziomu ochrony ich praw przed naruszaniem ze strony podmiotu leczniczego. Naruszenie nakazu zaniechania naruszeń określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1cyt. ustawy, wobec utrzymywania przez skarżącą stanu bezprawnego, obligowało Rzecznika Praw Pacjenta do nałożenia kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych.

Z redakcji art. 68 ustawy wynika bowiem, że Rzecznik w przypadku stwierdzenia wymienionych w nim naruszeń nie dysponuje swobodnym uznaniem w podjęciu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, skoro ustawodawca posłużył się terminem "nakłada" wprowadzając tym samym obowiązkowe działanie Rzecznika w przypadku stwierdzenia, że podmiot nie zastosował się do wskazanej decyzji.

Zdaniem Sądu ustalony w toku postępowania stan faktyczny pozwalał Rzecznikowi Praw Pacjenta na zastosowanie przytoczonych przepisów i nałożenie za stwierdzone i nieusunięte naruszenia kary pieniężnej.

Przechodząc do kwestii wysokości nałożonej kary pieniężnej, należy zaznaczyć, jak już wyżej wskazano, że w art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, ustawodawca przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i art. 69 ustawy, nałożył na organ obowiązek uwzględnienia w szczególności okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Rzecznika, że wymieniony w powyższej regulacji katalog okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ustaleniu kary jest otwarty, a to z kolei oznacza, że Rzecznik Praw Pacjenta mógł uwzględnić wielkość przychodu uzyskanego przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych.

Zdaniem Sądu, organ oceniając zakres i okres naruszenia przepisów ustawy nie dopuścił się naruszenia prawa. Wyjaśnił wyczerpująco powody nałożenia kary w zastosowanej wysokości oraz wyjaśnił sposób naliczenia każdej z kar.

Ustalając wymiar kary pieniężnej Rzecznik Praw Pacjenta dokonał oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i następnie w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności, mające wpływ na wysokość kary, dokonał ustalenia jej wysokości. Dyspozycja art. 70 ustawy nie zawiera jakichkolwiek przesłanek definiujących pojęcie stopnia naruszenia praw pacjenta. Przepis ten zawiera jedynie nakaz kierowania się kryteriami miarkującymi wysokość kary, jednak same kryteria miarkowania nie są zawarte w przepisach. Na organie spoczywał zatem obowiązek szczegółowego przedstawienia motywów, które legły u podstaw nałożenia kary, mieszczących się w ramach przyznanych przez prawodawcę.

Rzecznik Praw Pacjenta ustalając w niniejszej sprawie wymiar kary pieniężnej, dokonał wprawdzie oceny stopnia stwierdzonych naruszeń w oparciu o własne zasady niemniej, skutkują one właściwym określeniem wysokości kary. Organ wskazał bowiem, które okoliczności uznał za przyczyniające się do zwiększenia wysokości kary jak również te, które takiego charakteru nie mają.

Dokonując analizy postępowania skarżącej, po wydanej w dniu [...] września 2015 r. decyzji, organ słusznie przyjął, że nie ma okoliczności łagodzących, przemawiających za zmniejszeniem kary, skoro skarżąca nie zaniechała stosowania praktyk i naruszającej zbiorowe prawa pacjentów.

Rzecznik Praw Pacjenta przy ustalaniu wysokości kary wziął pod uwagę wysokość uzyskanego przez podmiot leczniczy przychodu z tytułu realizacji umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia w 2015 r., która wyniosła 327.951.32 zł. Niewielką wartość umowy słusznie organ uznał za uzasadniająca zmniejszenie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Okolicznością przemawiającą również na korzyść skarżącej jest pierwszorazowe uznanie przez organ praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

W efekcie ustalona kara pieniężna w wysokości 30.000 zł mieści się w granicach kary przewidzianej w art. 68 ustawy, a przy tym stanowi ok. 9% przychodu z tytułu realizacji umowy zawartej z NFZ oraz 6% wysokości możliwej do wymierzenia kary maksymalnej.

W ocenie Sądu nałożona kara pieniężna nie jest zatem zbyt wysoka, niemniej na tyle wysoka, że odzwierciedla stopień i skalę stwierdzonych, nieusuniętych naruszeń praw pacjenta, a jednocześnie zastosowana kara jest również adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia wymienionych przepisów ustawy. Organ w sposób jasny wskazał motywy i przesłanki, które miał na uwadze przy określaniu jej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał bowiem wyczerpująco w związku z jakim naruszeniem nałożył karę oraz podał w jaki sposób dokonał jej miarkowania. Nie ma zatem powodu, aby argumentację organu powtarzać. Rzecznik zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością i dokonał jego wszechstronnej oceny. Zaskarżona decyzja w tym zakresie nie uchybia zatem prawu.

Biorąc pod uwagę ocenę prawną dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz fakt, że przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej Rzecznik Praw Pacjenta uwzględnił przesłanki określone w art. 70 ww. ustawy, w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów, zarzuty niniejszej skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.