Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2369/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. spraw ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], Gminy Miejskiej [...], Akademii [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016r. znak [...], którą ww. organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] - działającego w imieniu Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa oraz [...] w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., znak [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1971 r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] Dzielnica [...], oznaczonej jako I. kat. [...] (obecnie nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]), o pow.

2040,85 m2, stanowiącej własność A. W., K. P. i I. M. – orzekł o utrzymaniu w całości w mocy decyzji I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także jako: "organ administracji") podał, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1971 r. Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w [...], w gm. [...], oznaczonej jako Dzielnica [...] l. kat. [...], stanowiącej własność A. W., K. P. i I. M., a Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. utrzymała w mocy to orzeczenie.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r. utrzymanego w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. wystąpili w dniu [...] października 2001 r. J. W. (spadkobierczyni po I. M.), a w dniu [...] października 2001 r. K. P. i A. W. (byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości).

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1971 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] Dzielnica [...], oznaczonej l. kat. [...], o pow. 2040,85 m2, stanowiącej własność A. W., K. P. i I. M.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła [...] w [...], zarzucając, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne oraz że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił również Prezydent Miasta [...], wskazując, iż zaistniałe uchybienia dotyczą postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, nie wskazują zaś na wadę w treści samej decyzji. Wskazano, iż powyższe uchybienia dotyczyły czynności wstępnej, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o wywłaszczenie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...].

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 669/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na ww. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...] oceniając, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził w niniejszej sprawie rażące naruszenie art. 6ł oraz art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1066/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 669/07.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] w [...] wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...].

Pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] - działający w imieniu Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016r.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. [...] w [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując wniesione środki odwoławcze i orzekając o utrzymaniu w całości w mocy decyzji I instancji, przytoczył następująca argumentację:

Wskazał, że zaskarżona przez Prezydenta Miasta [...] - działającego w imieniu Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa a także przez [...] w [...] decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową lub gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja.

Wnioskodawcy postępowania jako przesłankę wznowienia podali art. 145a § 1 Kpa wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ administracji podniósł, że w sprawie charakteru i znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, stwierdzając, że skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność kpa w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu.

Prawidłowo zatem ustalił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 Kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu.

W ocenie organu, Prezydent Miasta [...] oraz [...] w [...] nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok TK, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazać bowiem należy, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Prawidłowo zatem ustalił Minister Infrastruktury i Budownictwa w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2016 r., iż aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu.

Skoro zatem wskazana przez wnioskodawców podstawa wznowienia postępowania, tj. wyrok TK z dn.12 maja 2015r. nie miał zastosowania w sprawie, to uznać należy, że nie zaistniała przyczyna wznowienia.

Ustalenie braku przesłanki wznowieniowej zwalnia organ od rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z art.149§2 kpa.

Prawidłowo zatem orzeczono w decyzji I instancji, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007r. i odmówiono uchylenia decyzji na podstawie art.151§1 pkt.1 kpa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Skarb Państwa i Gmina Miejska [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] oraz [...] w [...] (dalej określana jako: "[...]").

Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w skardze zawartym w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016r. zaskarżył w całości ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dn. [...] lipca 2016r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702) W uzasadnieniu skargi podniósł, że w niniejszej sprawie nie sposób jest zgodzić się z argumentacją organu orzekającego, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 kpa. W ocenie skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazujący na niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku przestrzegania zapisów Konstytucji RP i nie może być podstawą wydania orzeczenia, co do którego organ orzekający ma pewność, że jest orzeczeniem niezgodnym z Konstytucją, a mimo to wydaje takie orzeczenie. Trybunał uznał jednak, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia tego aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji. Ponadto nie można zgodzić się z argumentacją organu orzekającego, że przedmiotowa decyzja nie może być uznana za decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Do ostatecznego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1971 r. znak: [...] doszło po 36 latach od jego wydania, a orzeczenie to stanowiło podstawę nabycia przez Skarb Państwa prawa własności wskazanej w jego treści nieruchomości.

Natomiast pełnomocnik [...] w [...] w skardze z dn. 27 lipca 2016r. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez odmowę uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. (nr [...]) w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13), orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;

- art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. (znak: [...]);

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, okoliczności, iż decyzja z dnia [...] marca 2016 r. została doręczona bezpośrednio [...] w [...], w sytuacji, gdy w tym czasie Skarżąca miała już ustanowionego pełnomocnika w osobie r.pr. dra M. Z., a zatem z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 12 maja 2015 r. TK wskazał m.in., iż działanie organów państwa na podstawie przepisów prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konsekwencją zasady praworządności jest potrzeba stabilizacji (trwałości) stanów społeczno - gospodarczych ukształtowanych na mocy wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa.

Nie sposób zaakceptować stanowisko wyartykułowane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wedle którego Trybunał Konstytucyjny, mocą rozstrzygnięcia z dnia 12 maja 2015 r., nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie dokonał derogacji kwestionowanego przepisu art.156§2 kpa.

Odnosząc się w do podnoszonej przez Ministra kwestii, wedle której na kanwie obowiązującego stanu prawnego, regulacja art. 156 § 2 k.p.a. nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem, jak również zważywszy na stanowisko Ministra, wedle którego TK - mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. - nie przesądził jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny", w ocenie [...] w tej mierze należy się odwołać się do stanowiska formułowanego w literaturze przedmiotu, wedle którego ustalenia implikacji rozstrzygnięcia TK zawartego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13), w zakresie zrekonstruowania terminu kryjącego się pod określeniem "znaczny upływ czasu", należy poszukiwać we wnioskowaniu per analogiam i przyjąć, że wynosi on - tak jak w przypadku pozostałych "względnych" wad nieważności - 10 lat. Z pewnością odrzucić trzeba, jako sprzeczną z postulatem pewności prawa, możliwość jego określenia ad hoc na użytek konkretnej sprawy pod wpływem jej specyficznych uwarunkowań.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.40§2 kpa autor skargi podniósł, iż "Pominięcie przez organ administracji publicznej pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.". J. Borkowski wskazuje zarazem, iż doręczenie pisma tylko stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, należy ocenić jako bezskuteczne (tak: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 14, Warszawa 2016, str. 286).

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2017r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. P. - W. P., wniósł o oddalenie obydwu wniesionych skarg. wskazał, że aby skutecznie wznowić postępowanie administracyjne wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi odnosić się do przepisu stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Wynika to z przepisów art. 145a K.p.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wyrok z 12 maja 2015 r. odnosił się natomiast do oceny konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a., podczas gdy podstawę prawną decyzji nadzorczej z 2007 r. stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a. Wobec tego powołany wyrok nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Podniósł, że zgodne poglądy wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych (których sygnatury przytoczył w swoim piśmie), podkreślają, że ochrony w wyroku TK z dn.12.05.2015r. nie mogą poszukiwać podmioty publicznoprawne w sporze z obywatelem. Ponadto podniósł, że powoływany przez skarżących wyrok TK z 2015r. jako wyrok zakresowy nie może być przesłanką podstawy wznowienia żadnego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017r. Sąd na podstawie art.111§2 p.p.s.a. połączył sprawy ze skarg o sygn. IV SA/Wa 2369/16 i sygn. 2370/16 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadził je dalej pod sygn. IV SA/Wa 2369/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Obydwie złożone skargi nie są uzasadnione.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., w trybie art. 145a § 1 K.p.a., umożliwiającym uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i ponowną ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem ww. wyroku i stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu.

Odnosząc się do tego zagadnienia, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe składa się trzech faz. W przypadku wznowienia na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o art. 145a § 1 K.p.a. i czy został złożony w ustawowym terminie (art. 145a § 2 K.p.a.). Jeżeli wymogi te są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). W drugiej fazie postępowania bada się, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. (art. 149 § 2 K.p.a.), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli nie występują przeszkody z art. 146 K.p.a. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a K.p.a. nie wskazuje bowiem, o jaki wyrok Trybunału chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

Spór pomiędzy stronami dotyczył natomiast drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r.

Trafnie wskazał organ administracji publicznej, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. nie uchylił art. 156 § 2 K.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 K.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd decyzja administracyjna. Skoro zatem ww. wyrok ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to Minister w drugiej fazie postępowania wznowieniowego zobligowany był zbadać, czy powyższy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do sprawy niniejszej.

Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Rację ma zatem Minister, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Kontrolowana natomiast w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1971 r. stwierdzała nabycie przez Skarb Państwa prawa własności do konkretnego mienia, tj. nieruchomości położonej w [...] w gm. [...] o powierzchni 2040,85 m2 z przeznaczeniem na budowę II etapu "[...]" objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej z dn. [...] kwietnia 1969r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...].

Powstaje zatem pytanie, czy Skarb Państwa - Prezydent [...] i [...] w [...] mogą skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowych właścicieli) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu Administracyjnego, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Nie można bowiem pominąć, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art.2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa oraz [...] w [...] - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrola legalności kwestionowanej decyzji odbyła się z naruszeniem art.2 Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołały się obydwie strony wnioskujące o wznowienie postępowania nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art.272§1 p.p.s.a, tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie mógł znaleźć zastosowania w stanie faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji za trafne uznać należało stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. Wskazywana przez Prezydenta Miasta [...] oraz [...] w [...] podstawa wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. nie potwierdziła się bowiem na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie Minister, działając na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winien zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na znaczny upływ czasu. Uszło uwadze skarżących, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie orzekały w postępowaniu nieważnościowym, lecz w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 K.p.a.). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Sąd wreszcie jako niezasadny ocenił zarzut pełnomocnika [...] w [...] w zakresie naruszenia art.40§2 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jak to podnosi w odpowiedzi na skargę organ, decyzja z dnia [...] marca 2016r. została do niego skierowana, a zatem pełnomocnik [...] w [...] brał udział w postępowaniu odwoławczym.

Mając to wszystko na uwadze i wobec niezasadności zarzutów obu złożonych skarg, Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie i wobec tego organ zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówił uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.