Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1266/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązanie do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...]od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr: [...] ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 3037,80 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...]marca 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]"[...]pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...][...], usuniętego w dniu [...] września 2009 r. w [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

SKO wyjaśniło, że samochód marki [...] nr rejestracyjny [...]został, na podstawie dyspozycji nr [...], usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] września 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt: [...]Sąd Rejonowy [...]I Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...].

Prezydent [...] decyzją z [...]lutego 2017 r. nr: [...], orzekł, na podstawie art. 130a ust. l0h ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, o ustaleniu, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty [...] zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]"[...]ww. pojazdu.

Skarb Państwa - Wojewoda [...] złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 130a ust. 10 h ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji podczas, gdy norma ta znajduje zastosowanie dopiero po wydaniu przez sąd orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, brak pełnego udokumentowania świadczonej usługi przez przechowawcę.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że w kwestii kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów można wyróżnić dwa rodzaje stosunków: pomiędzy organem administracji, a właścicielem parkingu i pomiędzy organem administracji, a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej, dokonując rozróżnienia stanów faktycznych w zakresie tego drugiego stosunku. W ocenie SKO, nie budzi wątpliwości sytuacja gdy właściciel odebrał pojazd.

Od roku 2002 wydawanie pojazdu następuje na podstawie zezwolenia po dokonaniu opłaty (za usunięcie i parkowanie/przechowywanie), której wysokość ustala rada powiatu. Z konstrukcji tej opłaty wynika, że niewątpliwie (niezależnie od zmieniających się w tym zakresie przepisów) jest to opłata uiszczana na rzecz powiatu przez właściciela (lub inną osobę odbierająca pojazd), a nie na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking.

W przypadku opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowanie, przepisy nie przewidywały, ani nie przewidują konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji. Do tej opłaty nie ma zastosowania, obowiązujący od 4 września 2010 r., art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: p.r.d.; tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), gdyż koszty, o których mowa w tym przepisie nie są tożsame z opłatą, o której mowa w art. 130a ust. 5c i 6 - 7 p.r.d. (w obecnym brzmieniu).

Gdy pojazd nie został odebrany przez właściciela, sytuacja została uregulowana dopiero nowelizacją, która weszła w życie 4 września 2010 r. i polegała na wprowadzeniu przepisów dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d., który stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. l0d i l0i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Przed tą nowelizacją, z brzmienia art. 130a ust. 1 p.r.d. wynikało jedynie, że właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu ale brak było jednoznacznej regulacji wskazującej kto ponosi koszty przechowywania pojazdu, w sytuacji gdy nie został on odebrany w terminie 6 miesięcy i jego własność przepadła na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności brak było regulacji obciążającej wprost dotychczasowego właściciela kosztami przechowywania pojazdu po upływie sześciu miesięcy od dnia jego usunięcia, (taki wniosek potwierdza orzecznictwo - wyrok WS A w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt: II SA/Bk 469/14, LEX nr: 1531070).

Z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym należy stwierdzić, że powyższa regulacja, to jest wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d., znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 4 września 2010 r.), ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej. Istotne jest natomiast, że z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10e,10f,10lh i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie już po zakończeniu postępowania sądowego - po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Starosta nie wydaje decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. w sytuacji gdy już wcześniej (przed 4 września 2010 r.) zostało zakończone postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego), ani w sytuacji gdy nie zostało zakończone (jeszcze się w ogóle nie toczyło i nie toczy, bądź jeszcze się toczy) postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a w związku z tym brak jest właściwego orzeczenia sądu.

Kwestią istotną przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. jest to wobec kogo zostanie wydana ta decyzja, czyli kto zostanie obciążony określonymi kosztami i za jaki okres, a tym samym wobec kogo starosta prowadzić będzie ewentualną egzekucję administracyjną. W sytuacji gdy właściciel nieodebranego pojazdu jest znany decyzja wydawana jest wobec tego właściciela. Znaczenie ma jednak okres za jaki właściciel zostanie obciążony kosztami.

W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie nowelizacji upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.) koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. Uzasadnienie takiego stanowiska znajduje oparcie w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 i Nr 225 poz. 1466) w odniesieniu do sytuacji, gdy 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] września 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego, gdy pojazd przepadł na rzecz powiatu w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie przepisów obowiązujących po 4 września 2010 r., a pojazd ten był usunięty i przechowywany na parkingu przed 4 września 2010 r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od 4 września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r.

W sytuacji natomiast, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest właściciela wobec, którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji takiej się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela. W przypadku bowiem, gdy zachodzi wyżej przedstawiona sytuacja, iż część kosztów, za okres - od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r., obciąża Skarb Państwa, starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

SKO nie podzieliło prezentowanego w części orzecznictwa stanowiska, iż art. 130a ust. 10h p.r.d. kompleksowo uregulował kwestię kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów, w tym rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking. Gdyby uznać, że art. 130a ust. 10h p.r.d. kompleksowo reguluje rozliczenie z prowadzącym parking, to ten przedsiębiorca, w celu uzyskania należnego zwrotu kosztów (i wynagrodzenia) byłby całkowicie uzależniony od działania lub zaniechania organu. W świetle terminów wynikających z ust. 10k i 10l narażałoby to przedsiębiorcę na to, że nie uzyska on przypadających mu środków pieniężnych od właściciela nie z powodu swoich zaniedbań, lecz z powodu opieszałości organów administracji. Należy zatem stwierdzić, że z pewnością nie taka była intencja ustawodawcy. Wypłata przedsiębiorcy świadczącemu usługi na rzecz administracji nie może być bowiem uzależniona od losów postępowania administracyjnego prowadzonego wobec innego podmiotu i wydania decyzji określającej koszty i zobowiązującej do ich zapłaty właściciela pojazdu.

Decyzja nakazująca podmiotowi trzeciemu zapłatę określonych kwot na rzecz starosty nie stanowi zarazem żadnego tytułu prawnego, na podstawie którego przedsiębiorca prowadzący parking mógłby domagać się płatności od starosty.

Zasadniczo relacja pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking - w tym kwestia rozliczeń z prowadzącym parking powinna wynikać z zawartej umowy.

Od 21 sierpnia 2011 r. treść art. 130a ust. 5f zd. 2 p.r.d. stanowi, że starosta realizuje zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Odesłanie do przepisów o zamówieniach publicznych oznacza, że powierzenie następuje na podstawie umowy odpłatnej, gdyż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Z 2015 r. poz. 2164) przez zamówienia publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy łub roboty budowlane. Stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów są zatem ustalane pomiędzy starostą a prowadzącym parking w ramach procedury zamówień publicznych.

W przypadku istnienia umowy nie ma zatem potrzeby, żeby starosta w jakikolwiek sposób, a w szczególności na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., orzekał o kosztach, które należą się przedsiębiorcy prowadzącemu parking.

Powyższe potwierdza zatem, że art. 130a ust. 10h p.r.d. służy temu, żeby starosta miał podstawę domagać się zapłaty, a w istocie zwrotu od właściciela kosztów określonych w tym przepisie i poniesionych przez starostę kwot przysługujących od starosty przedsiębiorcy prowadzącemu parking (m.in. ustalonych umową).

Zasadniczo zatem - jak stwierdziło SKO - w obecnym stanie prawnym nie powinno być zatem potrzeby aby regulować i orzekać w trybie administracyjnym w kwestii rozliczeń pomiędzy starostą, a przedsiębiorca prowadzącym parking.

Kwestia administracyjna może jednak pojawić się w sytuacji gdy brak jest umowy w tym zakresie. Chodzi zatem o sytuacje historyczne, gdy przedsiębiorcy prowadzący parking przechowywali pojazdy bez stosownych umów dotyczących rozliczeń, jako jednostki wyznaczone.

W okresie gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podstawę rozliczeń za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, pomiędzy organem administracji (reprezentantem Skarbu Państwa), a prowadzącym parking, w sytuacji gdy brak było stosownej umowy, stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie: u.p.e.a.; tekst jednolity: Dz. U, z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.), co wynikało z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Wraz z nowelizacją ustawy - Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. i regulowała m.in. kwestię przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz kwestie mające związek z kosztami związanymi z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła też w art. 3 zmianę art. 174 u.p.e.a. Zmiana polegała na dodaniu powiatu (obok Skarbu Państwa) jako jednostki, której własnością stały się ruchomości. Art. 15 - przepis przejściowy stanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 174 u.p.e.a. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych ńa podstawie art. 174 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Niewątpliwie powyższa zmiana związana była ze zmianami dokonanymi w zakresie przepadku pojazdów i wprowadzeniem przepadku na rzecz powiatu, a nie tak jak dotychczas na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jedyne zmiany dokonane przedmiotową nowelizacją w zakresie przepadku ruchomości na rzecz powiatu dotyczyły właśnie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepadku pojazdów.

W związku z powyższą nowelizacją Rada Ministrów wydała dnia 28 lutego 2011 r. rozporządzenie w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z późn. zm.).

Wprowadzone tym rozporządzeniem regulacje zasadniczo powtarzają regulacje wcześniejsze z tym, że obecnie obejmują powiat i starostę. § 12 ust. 1 i 2 stanowią, że wydatki związane z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa pokrywa się z kwot uzyskanych ze sprzedaży tych ruchomości i wydatki te w części przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży, pokrywa się z budżetu państwa, z wyjątkiem wydatków dotyczących ruchomości stanowiących własność powiatu, które pokrywa się według odrębnych przepisów. Art. 102 § 2 u.p.e.a., do którego odwołanie znalazło się w rozporządzeniu stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. (co nie ma znaczenia dla niniejszych rozważań). Z art. 17 u.p.e.a. wynika, że zasadniczo rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego następują w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 102 § 4 u.p.e.a. doprecyzował, że na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie.

Należy też mieć na względzie, że zgodnie z art. 130 a ust. 10f p.r.d. do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Również w obecnym stanie prawnym - po 4 września 2010 r. - podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy - stanowią powyższe przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a.

Dopiero po orzeczeniu sądu powszechnego, właściwy starosta wykonuje orzeczenie sądu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako organ egzekucyjny, który przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w trybie z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie jest prowadzone z urzędu, ale prowadzone jest na wniosek - żądanie dozorcy (prowadzącego parking, na którym przechowywano pojazdy usunięte z drogi) i z przepisu wyraźnie wynika, że to organ egzekucyjny czyli starosta (w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w przypadku pojazdów przepadających na rzecz powiatu) przyznaje zwrot kosztów i wynagrodzenia, a nie żaden inny organ. Tym samym w postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wskazanie przyznania kosztów i wynagrodzenia od właściciela pojazdu, czy od Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Jak już wskazano wyżej o zapłacie - zwrocie staroście poniesionych przez starostę (powiat) kosztów od właściciela lub Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa), starosta orzeka na podstawie art. 130aust. 10h p.r.d.

W zakresie objętym sprawą, w dniu 21 marca 2010 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r., po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po dniu 21 marca 2010 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.), czyli za okres od dnia 22 marca 2010 r. (zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a.) do dnia 3 września 2010 r. (włącznie), ponosi Skarb Państwa. W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. Należy zauważyć, że powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy prawa czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności.

Zdaniem organu I instancji podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], natomiast zdaniem odwołującego - właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) zadania administracji rządowej w województwie wykonują wojewoda, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; organy niezespolonej administracji rządowej; jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia; starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw; inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, iż wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie; zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności; organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach; organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.

W ocenie SKO w sposób prawidłowy jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów obciążających Skarb Państwa wskazany został Wojewoda [...]

SKO stwierdziło, że wyliczenie przez organ I instancji kwoty brutto z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu od dnia 22 marca 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez ‘"[...] "[...] jest nieprawidłowe. Umową zawartą na rok 2010 - okres od dnia 01 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (zgodnie z § 3 ust. 1 umowy), jest umowa nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że ustalona umową cena brutto (z VAT) usługą roku 2010 wynosiła [...]zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od dnia 22 marca 2010 r. do dnia 4 września 2010 r. (czyli za 166 dób) powinna wynosić brutto [...]zł.

SKO uznało jednak, że nie może w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji w całości i orzec co do istoty poprzez ustalenie, kwoty w prawidłowej wysokości, gdyż prawidłowo ustalona kwota jest wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Byłoby to działanie na niekorzyść strony odwołującej się, co doprowadziłoby do naruszenia zakazu określonego w art. 139 k.p.a.

Wojewoda [...]złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższą decyzję.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnej w stosunku do Wojewody [...].

Uzasadniając skargę, Wojewoda [...] wyjaśnił, że art. 130a ust. 10 p.r.d. przed zmianą, dokonaną na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa nowelizująca"), stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia się.

Skarżący wskazał, że w obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. stanie prawnym, koszty związane usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10 h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (lub - zgodnie z art. 130a ust. 10 i w związku z art. 130a ust. 10 h - solidarnie z właścicielem pojazdu osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu).

Wojewoda [...] uznał, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w przedmiocie pokrycia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, pozostają właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.

Wojewoda [...] przywołał też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt VII [...], oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r, sygn. akt [...], które uchylały zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.

Z art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia, 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - nie wynika zasada domniemania kompetencji wojewody w sprawach obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]uznał, że zaskarżona decyzja SKO, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] naruszały prawo w sposób opisany poniżej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że - w ocenie tut. Sądu - błędne rozstrzygnięcie SKO nastąpiło w wyniku wadliwego uznania przez ten organ, że "w niniejszej sprawie kwestią sporu jest jaki organ zobowiązany jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej". Po pierwsze bowiem wskazać należy, że rozstrzyganie sporów pomiędzy organami co do ich właściwości wymyka się spod orzekania władczego organu administracyjnego; spory kompetencyjne rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wielokrotnie rozstrzygał spory kompetencyjne, powstałe na gruncie p.r.d. i orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów przechowania pojazdu pomiędzy starostą (prezydentem miasta na prawach powiatu) i naczelnikiem urzędu skarbowego, przesądzając właściwość tego pierwszego organu w sprawach wynikłych po nowelizacji p.r.d., wywołanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. Po drugie zaś, o czym mowa w następującej części uzasadnienia, ustawodawca nie przewidział w ogóle potrzeby określania tożsamości organu rozumianego, jako statio fisci Skarbu Państwa.

W rzeczywistości, istotą zagadnienia w sprawie rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] jest kwestia prawidłowego zrozumienia hipotezy art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca p.r.d.") oraz zakresu rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 130a ust. 10h p.r.d. – jako przepisów przyjętych przez Prezydenta [...]za podstawę decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2016 r. nr: [...].

Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej p.r.d., wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z powyższej hipotezy prawnej, ustawodawca ustalił generalną zasadę, przewidującą odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu przechowania pojazdów. Nie wskazał jednakże w tym przepisie ani statio fisci, ani – tym bardziej – beneficjenta takiego zapisu ustawowego. Dlatego też analiza art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. wymaga przytoczenia treści art. 130a ust. 10 p.r.d. z okresu przed dokonaną zmianą: "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy". Zgodnie więc z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa zobowiązany został ex lege do ponoszenia tych kosztów przechowania pojazdów, które powstały od dnia upływu 6-tego miesiąca od usunięcia pojazdu do dnia 3 września 2010 r.

Dokonana ustawą o zmianie p.r.d. zmiana art. 130a p.r.d., poprzez dodanie nowych ustępów 10a – 10l polegała m.in. na tym, że ustawodawca określił, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Jak wynika z powyższego, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie.

Art. 130a ust. 10h, a tym bardziej art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d., w żadnej mierze nie upoważnia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, jako, że po pierwsze cyt. przepisy nie zawierają takiego upoważnienia, a po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – artykuł ten wprowadza określoną zasadę prawną; a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 tej ustawy przechowawcą (dozorcą) byłby sąd powszechny, zaś tryb postepowania regulowany byłby stosownymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Treść ww. art. 130a ust. 10h p.r.d. jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni; jego dyspozycja ma zastosowanie wyłącznie dla określenia osoby zobowiązanej do zapłaty związanej z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Tą osobą jest, jak wskazano powyżej, właściciel pojazdu, a więc posiadający tytuł własności pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyraźnie więc stwierdza, że art. 130a ust. 10h p.r.d. i art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. nie stanowią podstawy prawnej dla starosty (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o obowiązku zapłaty innej osoby (w tym wypadku Skarbu Państwa, ani tym bardziej do wskazywania statio fisci) niż tej, która była właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia, w szczególności zaś nie jest żadną prawną podstawą do "zobowiązania" przez ten organ powiatowy decyzją administracyjną Skarbu Państwa do zapłaty. Organ orzekający nie może domniemywać własnych kompetencji w zakresie stanowczego rozstrzygnięcia; muszą one wprost wynikać z przepisu ustawy.

W związku z tym, że ustalenie, że za pewien okres przechowywania pojazdu do zapłaty zobowiązany jest także Skarb Państwa nabiera znaczenia w zasadzie dopiero w momencie rozstrzygania o zapłacie (na wniosek przechowawcy - dozorcy) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyjaśnia ponadto, że podstawą prawną do orzeczenia o kosztach przechowania pojazdu i wynagrodzenia dla przechowawcy (dozorcy) jest dla starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu bez wątpienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Wprawdzie kwestionowana decyzja Prezydenta [...] i zaskarżona decyzja SKO nie dotyczą rozstrzygnięcia wniosku przechowawcy o zapłatę, a więc dalsze rozważania w zakresie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.), są zbyteczne, to należy jednak podkreślić, co następuje. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w postępowaniu egzekucyjnym podstawy prawnej do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej), jak wykazano powyżej, nie może bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś ani wyżej przywołane przepisy p.r.d. lub ustawy zmieniającej p.r.d. i art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawierają, gdyż rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest starosta.

Odnośnie dowolnego i nieposiadającego upoważnienia ustawowego ustalenia przez Prezydenta [...] (a zaakceptowanego przez SKO) statio fisci, na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy).

Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy –Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Prezydent [...], ponownie rozpoznając wszczętą z urzędu sprawę w zakresie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym i biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], uwzględni omówione w niniejszym wyroku granice własnej kognicji i orzeknie z należytym uwzględnieniem treści omówionych również w wyroku przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a)w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w sentencji.