Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 182/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. nr XXX/215/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Krośnice 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę (punkt II) i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 182/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. Nr XXX/215/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Krośnice stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz załącznika graficznego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" (uchwała nr XXXVIII/225/98 Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r.) oraz w zakresie § 7 pkt 4 lit. h we fragmencie: " w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", § 7 pkt 4 lit. l, § 7 pkt 4 lit. m tiret pierwsze, § 7 pkt 5 lit. j we fragmencie: " w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", § 7 pkt 5 lit. m, § 7 pkt 6 lit. a, § 7 pkt 6 lit. d, § 7 pkt 8 lit. a, § 17 ust. 5 pkt 7 we fragmencie: " z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków", § 18 ust. 5 pkt 6 we fragmencie: " z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków", § 19 ust. 5 pkt 3 we fragmencie: " z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków"; oddalił skargę w pozostałej części; oraz orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części, a mianowicie w zakresie 1. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz załącznika graficznego w tym zakresie, 2. § 7 pkt 4 lit. h we fragmencie ,,w uzgodnieniu z wojewódzkim konsekratorem zabytków" i lit. l, m tiret pierwsze, w pkt 5 lit. j we fragmencie ,,w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", lit. m, pkt 6 lit. a, d, pkt 8 lit. a, § 17 ust. 5 pkt 7 we fragmencie ,,z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków", § 18 ust. 5 pkt 6 we fragmencie ,,z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków" i § 19 ust. 5 pkt 3 we fragmencie ,,z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków", 3. § 15 oraz załącznika graficznego w zakresie ustaleń dla terenów MU1-MU12, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 34 ust. 4 pkt 1 i 2.

W zakresie punktu 1 skarżący wskazał, że zaskarżony przepis zalicza do obowiązujących ustaleń planu granice obszaru, dla którego w mocy zostaje utrzymany plan miejscowy dla terenu górniczego ,,Wierzchowice" (uchwała Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r. Dz. Urz. Woj. Wroc. nr 10 z dnia 7 lipca 1998 r.). Podobnie zapisano w legendzie do rysunku planu. W uchwale intencyjnej przestawiono w granicach obszaru projektowanego planu miejscowego teren górniczy objęty obowiązującym planem miejscowym z 1998 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. utracił on moc obowiązującą z dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W uchwale tej nie zawarto ustaleń dla terenu górniczego, co oznacza naruszenie art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie punktu 2 skarżący omówił brzmienie tych przepisów uchwały dotyczących ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), w których przewidziano wymóg uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z WKZ, bądź ich konsultowania lub zawiadamiania o ich podjęciu i zakończeniu. Organ nie miał do tego kompetencji, gdyż w ustawie ustanowiono formy współdziałania między organami ochrony zabytków i architektoniczno – budowlanymi, a ponadto nastąpiła modyfikacja tych unormowań ustawowych, bądź nałożenie na inwestorów nowych obowiązków nie przewidzianych w ustawie. Organ naruszył więc art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 36 cyt. ustawy. W zakresie punktu 3 skarżący wskazał na ustalenia dla terenów MU1-MU12, UP7 oraz KS1 i KS2, podjęte z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającym na niejednoznacznym określeniu przeznaczenia tych terenów. Ustalenia przewidują bowiem możność wyboru jednego z równorzędnych przeznaczeń, bądź zmiany przeznaczenia na inne określone przeznaczenie. Oznaczało to dopuszczenie zmiany przeznaczenia terenów w nieustalonym trybie i przez niewiadomy podmiot, z zabudowy mieszkaniowej na usługi lub z usług na zabudowę mieszkaniową albo z terenów komunikacji i zabudowy gospodarczej na zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie.

W zaskarżonej uchwale nastąpiło utrzymanie w mocy planu miejscowego dla terenu górniczego, co było zgodne z § 4.1 Zasad techniki prawodawczej i dlatego zaskarżona uchwała nie zawiera (nie powtarza zbędnie) ustaleń dla tego terenu, skoro utrzymała w mocy ustalenia planu miejscowego z 1998 r. formalnie uchylone przez wejście w życie uchwały. Organ wskazał, że ustalenie kilku przeznaczeń dla części terenów nie narusza ustawy, zaś ustalenia te są jednoznaczne i ich zróżnicowane wykorzystanie nie będzie oznaczało zmiany uchwały w sprawie planu miejscowego.

Pozostałe zarzuty skargi organ ocenił jako bezzasadne. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 281/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu organ podjął bezskuteczną próbę utrzymania w mocy postanowień planu miejscowego z 1998 r., który utracił moc (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.), a jednocześnie z tego powodu z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. nie przeprowadził procedury planistycznej dla terenu górniczego i nie zawarł w uchwale żadnych ustaleń dla tego terenu, z naruszeniem art. 17 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Organ nie był upoważniony do podjęcia uregulowań w zakresie ochrony zabytków wymienionych w skardze, a ponadto dokonał niedozwolonego powtórzenia i modyfikacji zapisów ustawowych. Organ naruszył ponadto art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego oraz § 118 Zasad techniki prawodawczej. Sąd wskazał, że wprawdzie dozwolone jest ustalenie mieszanego przeznaczenia terenów, jednak w sposób jednoznaczny oraz bez stanowienia norm otwartych. Ponadto w uchwale uregulowano zasady podziału nieruchomości, do czego organ nie był uprawniony, natomiast nie ustanowiono zasad scalania i podziału nieruchomości. W konsekwencji nastąpiło istotne naruszenie procedury sporządzania planu w odniesieniu do terenu górniczego oraz naruszenie zasad sporządzania planu w tak poważnym zakresie, że uzasadniało to stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku organ argumentował, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń odnośnie terenu górniczego, to jej wejście w życie nie wywołało utraty mocy przez poprzedni plan miejscowy dla tego terenu, co organ powołał w uchwale wzmiankując o dalszym obowiązywaniu planu z 1998 r. Niedozwolone ustanowienie zasad podziału nieruchomości nie powinno powodować stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podobnie jak niezgodne z ustawą unormowanie zasad ochrony zabytków. Nie było natomiast potrzeby ustalania zasad scalania, zaś ustalenie kilku przeznaczeń równorzędnych terenów było zgodne z ustawą.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia sąd odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że brak było podstaw prawnych do usunięcia planu miejscowego w całości, skoro uchwała była kwestionowana przez Wojewodę w określonym zakresie. Sąd odwoławczy wyraził następnie ogólny pogląd, że to organ decyduje w uchwale intencyjnej o zasięgu terenu, dla którego nastąpi uchwalenie planu miejscowego. Takie uregulowanie (art. 14 ust. 5 ustawy) uniemożliwia objęcie nowym planem terenu, dla którego już istnieje plan miejscowy z takim ustaleniem, że ten dotychczasowy plan podlega zachowaniu. Naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy nie upoważnia do usunięcia uchwały w sprawie planu miejscowego w całości. Organ słusznie podniósł w skardze kasacyjnej, że zasady scalania i podziału nieruchomości zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb. Dla danego terenu możliwe było ustalenie kilku funkcji, które nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy.

Nie można uznać, że w sposób istotny różnią się od siebie funkcja mieszkaniowa i usługowa, zwłaszcza w sytuacji gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej. Sąd odwoławczy pozostawił sądowi pierwszej instancji ocenę, czy wadliwe są tylko niektóre z postanowień uchwały, a wówczas powinno się usunąć (stwierdzić nieważność) tej uchwały tylko w ściśle określonej części.

Na rozprawie skarżący popierał skargę ograniczoną do przepisów uchwały wskazanych w piśmie procesowym precyzującym zakres zaskarżenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym na wstępie uzasadnienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że legitymacja skargowa organu nadzoru nie powinna być szersza niż przysługujące mu kompetencje nadzorcze. Dlatego również dla sądu administracyjnego orzekającego na skutek skargi organu nadzoru nie jest bez znaczenia, czy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części (art. 91 ust. 1 u.s.g.) oraz czy wykazane w skardze naruszenie prawa przez organ gminy było istotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.), o ile nawet art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Po prostu nie wiadomo dlaczego organ nadzoru miałby mieć szersze możliwości unieważnienia uchwały po odczekaniu 30 dni i złożeniu skargi, niż przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Legitymacja organu nadzoru do zaskarżenia uregulowana jest przecież w tej samej ustawie (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Z drugiej strony, niekiedy z tego powodu uznaje się za dopuszczalne zaskarżenie przez organ nadzoru wszelkich uchwał, do których mógłby wydać rozstrzygnięcie nadzorcze (por. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). To ostatnie zagadnienie nie występuje w nin. sprawie. Kilku uwag wymaga zapewne wzmianka z uzasadnienia wyroku sądu odwoławczego na temat znaczenia art. 14 ust. 5 ustawy, co przypuszczalnie odnosi się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W nin. sprawie organ nadzoru oraz zapewne sąd odwoławczy dostrzegli, że wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało utratę mocy obowiązującej planu miejscowego dla części terenu górniczego objętej tą uchwałą (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób wszedł w życie plan miejscowy nie zawierający ustaleń dla części terenów objętych uchwałą intencyjną, co dotyczyło terenu górniczego. Ocena organu nadzoru wobec tego stanu rzeczy była następująca. Należy stwierdzić nieważność tych przepisów zaskarżonej uchwały, które zawierają wzmianki na temat dalszego obowiązywania planu miejscowego z 1998 r. dla terenu górniczego. Inaczej mówiąc, gdyby uchwała nie zawierała tych wzmianek, to byłaby w pełni legalna pomimo braku jakichkolwiek ustaleń dla terenu górniczego, przynajmniej zdaniem organu nadzoru. Oceny tej nie podważył sąd odwoławczy. Zwalnia to tut. Sąd od snucia rozważań na temat znaczenia art. 14 ust. 7 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a tym bardziej art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w nawiązaniu nie tyle do art. 104 ustawy – Prawo geologicznie i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), ale z uwagi na art. 227 tej ustawy, do art. 53 ust. 1 i 6 ustawy poprzednio obowiązującej (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.).

Z pewnością cenne są uwagi spotykane w licznych orzeczeniach sądowych, że dany podmiot coś powinien. Jednak zadaniem organów stosujących prawo nie jest objaśnianie, jakie obowiązki ustanowił ustawodawca, ale wskazywanie skutków prawnych naruszenia tych obowiązków lub zaniechania ich spełnienia. Wszelkie tezy prawne nie omawiające skutków prawnych (prawnoprocesowych) uchybień lub zaniechań (niewykonywania ciężarów procesowych) stron, są pozbawione znaczenia w praktyce stosowania prawa. Jest istotne, że katalog skutków jest zamknięty i nieliczny, więc doprawdy nie wiadomo, co wstrzymuje sądy od ich nazwania w konkretnej sytuacji procesowej. Nużącą formą tego odstąpienia od określenia skutków bywa wskazanie, że dany podmiot (organ, sąd, strona) czegoś ,,nie może", stosowane w sytuacji kiedy to ,,niemożliwe" zostało właśnie dokonane i oczekuje się na określenie skutku.

Skoro jednak czegoś być ,,nie może", to autorzy stwierdzenia tej niemożności czują się zwolnieni od określenia skutku prawnego, gdyż byłoby to wówczas nieracjonalne. Jak bowiem mówić o następstwach czegoś, co się wydarzyć ,,nie może". Sąd pierwszej instancji wskazał, że w nin. sprawie należało więc odgadnąć jakie znaczenie procesowe ma spostrzeżenie sądu odwoławczego, że organ powinien inaczej zakreślić w uchwale intencyjnej zasięg obszaru (co zapewne dotyczyło potrzeby wyłączenia z tego obszaru terenu górniczego), aby uniemożliwić objęcie uchwałą terenu objętego już planem miejscowym. Jak jednak wyżej wyjaśniono, organ nadzoru zaskarżył uchwałę z uwagi na unormowania, które zawierała, nie zaś z uwagi na nieumieszczenie w niej ustaleń nazwanych przez ustawodawcę obowiązkowymi. Sąd odwoławczy zaś nakazał (znowu trzeba dodać, że zapewne, z uwagi na niewyrazistość lub ogólnikowość ocen prawnych) orzekanie w granicach skargi wyznaczonych jej zarzutami.

Podobnie niejasna ocena sądu odwoławczego dotyczy obowiązkowego składnika planu miejscowego w postaci szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Sąd odwoławczy jak gdyby odwraca regułę dowodzenia tego, że pominięcie obowiązkowego składnika nie narusza ustawy. Wydawać się powinno, że skoro jest to składnik obowiązkowy, to organ powinien wykazać brak potrzeby jego uregulowania. W ocenie tut. Sądu nie trzeba w ogóle wykazywać, że składnik obowiązkowy jest potrzebny. O istnieniu tej potrzeby zdecydował ustawodawca. To organ ma udowodnić brak potrzeby. Z samej istoty aktu normatywnego wynika, że będzie on obowiązywał na przyszłość, a w tej przyszłości może powstać potrzeba scalenia na wniosek (art. 102 ust. 2 u.g.n.). Organ powinien więc wykazać, że w przyszłości, w bliżej nieokreślonym czasie oraz po bliżej nieokreślonych przemianach stanu faktycznego i prawnego obszaru planu, na pewno nie zostanie zgłoszony skutecznie wniosek o scalenie. Uwagi te Sąd zamieszcza niejako na marginesie, ponieważ skarga nie obejmuje nieuchwalenia omawianych zasad. A skoro tak, to zagadnienie to nie mieści się w granicach rozpoznania sprawy.

Jak wiadomo, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji) uchwalanym przez radę gminy w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). Dlatego obowiązkowym składnikiem planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zawarcie w planie miejscowym ustaleń o treści zgodnej z ustawą (czyli wymaganej ustawą i w granicach upoważnienia ustawowego, więc bez powtarzania lub przeinaczania ustawy oraz bez wykraczania poza zakres zagadnień przekazany ustawą do unormowania w uchwale) oznacza zgodność uchwały z zasadami sporządzania planu miejscowego. Naruszenie tych zasad prowadzi do nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W nin. sprawie, jak już zaznaczono, nie miało znaczenia dostrzeżone w poprzednim wyroku tut. Sądu istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, związane z brakiem ustaleń planistycznych dla terenu górniczego, bowiem sąd odwoławczy wyrok ten uchylił i zalecił stwierdzenie nieważności uchwały w części, w której narusza ona zasady uchwalania planu. Pozostając w granicach skargi oraz związania ocenami prawnymi i wskazaniami sądu odwoławczego, należało zatem stwierdzić nieważność przepisu planu i związanego z nim fragmentu rysunku planu dotyczących terenu górniczego. Przepis ten stanowi, że ,,Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi planu: ... granica obszaru dla którego w mocy zostaje utrzymany miejscowy plan zagospodarowania terenu górniczego ,,Wierzchowice" (Uchwała nr XXXVIII/225/98 Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r., publikacja w Dzienniku Urzędowym województwa wrocławskiego nr 10, z dnia 7 lipca 1998 r.)". Należało podzielić argumentację skarżącego, której nie podważył w ocenach sąd odwoławczy, że stwierdzenie utrzymania w mocy dotychczasowego planu miejscowego dokonane w nowym planie miejscowym, w sposób istotny narusza art. 34 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie to stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), powodujące nieważność uchwały w tej części (tj. w zakresie zaskarżonego przepisu oraz odpowiadającej mu treści rysunku planu). Wzmiankowane przez organ upoważnienie do stosowania techniki odesłania, obejmuje wyłącznie akty tego samego rzędu nadal obowiązujące. Rada gminy nie mogła skutecznie utrzymać w mocy uchwały, która wygasła z mocy ustawy.

Kolejno sąd odwoławczy nakazał Sądowi stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej i dotyczącej pewnego zakresu ustaleń realizujących art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tak jak poprzednio należało uznać, że sąd odwoławczy ma na myśli ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pewien kłopot w stosowaniu tej oceny prawnej związany był z brakiem w tejże ustawie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 4, jednak należało po prostu przyjąć, że ocena dotyczy sposobu wyrokowania po stwierdzeniu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Naruszenie to nie było kwestionowane przez obie strony. Pozostają więc aktualne oceny, że fragmenty uchwały dotyczące omawianego zagadnienia oznaczały niedozwolone powtórzenia lub przeinaczenia ustawy o ochronie zabytków i podjęte zostały bez upoważnienia ustawowego, bowiem regulowały zasady współdziałania między organami administracji publicznej lub nakładały obowiązki na inwestorów, co nie wchodziło w zakres określania zasad ochrony zasad ochrony zabytków w akcie wykonawczym do ustawy, jako materia uregulowana ustawowo.

W pozostałej części sąd odwoławczy wyraził ocenę prawną, że ustalenie mieszanych (równorzędnych, zamiennych) przeznaczeń terenów mieszkalnictwa i usług, nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd odwoławczy nie dopowiedział, czy dotyczy to również zaskarżonego ustalenia dopuszczającego przekształcenie terenów KS1 i KS2 na tereny odpowiednio MW2 i MW6. Skoro podstawowe przeznaczenie terenów KS obejmuje również zabudowę, to pomimo braku wyraźnej wiążącej oceny prawnej Sąd przyjął, że również w zakresie tych terenów zaskarżone ustalenie zawarte w uchwale jest zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski zaskarżając tenże wyrok w części tj. w zakresie pkt II oddalającego skargę w pozostałej części.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

– art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach ustalania w planie zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolem MU1-MU12; terenu oznaczonego symbolem UP7 oraz terenów oznaczonych symbolem KS1 i KS2 dopuszczalne jest określenieich przeznaczenia w sposób zamienny-równorzędny, a tym samym przyjęcie, że ich zagospodarowanie może być alternatywne;

– art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że wprowadzone w § 15, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 34 ust. 4 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały przeznaczenia równorzędne, różniące się od siebie, spełniają wymóg jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów po wejściu w życie planu miejscowego, a tym samym nie narusza to zasad sporządzania planu;

– art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja któregokolwiek z przeznaczeń równorzędnych ustalonych w planie w kontekście definicji zawartej § 3 pkt 10 uchwały nie budzi ani wątpliwości, ani obaw co do tego, że inny niż rada gminy organ o uprawnieniach władczych np. w zakresie procesu inwestycyjnego może zadecydować o konkretnym sposobie zagospodarowania terenu objętego ustaleniami zamiennymi;

2. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym stwierdzić należy, że zarzuty te były usprawiedliwione.

Jak niewadliwie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego uznał, że ustalenia objęte regulacją § 15, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 34 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym dlaczego oddalił skargę w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że " ustalenie mieszanych (równorzędnych, zamiennych) przeznaczeń terenów mieszkalnictwa i usług, nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. (...) Skoro podstawowe przeznaczenie terenów obejmuje również zabudowę, to pomimo braku wyraźnej wiążącej oceny prawnej Sąd przyjął, że również w zakresie tych terenów zaskarżone ustalenie zawarte w uchwale jest zgodne z prawem".

W kwestii należytego uzasadnienia wyroku, podzielić należy stanowisko jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1447/05. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, że Sąd administracyjny ma obowiązek – w każdym przypadku – uzasadniać swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem.

Co więcej ogólnikowe uzasadnienie, jak również jego brak, stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, i to nawet wtedy, gdy strona mogła przypuszczać, czym sąd się kierował (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 550/05).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podniósł liczne zarzuty wobec uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego uprzednio w niniejszej sprawie, a jednocześnie w sposób należyty nie uzasadnił wydanego orzeczenia w zakresie w jakim oddalił skargę, naruszając tym samym art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Brak należytego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim Sąd oddalił skargę uniemożliwia jednocześnie dokonanie kontroli kasacyjnej dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę (punkt II) i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.