Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 107/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 124 ust.1 i 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego W.N. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 107/15

Uzasadnienie

Starosta M. decyzją z dnia [...].11.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1aw zw. z art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 w związku z art. 108 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Spółki E.O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia 15.05.2014 r. w związku z decyzją kasacyjną Wojewody W. z dnia [...].07.2014 r. sygn. [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości:

1. udzielił Spółce E.O. Sp. z o. o. z siedzibą w P. , inwestorowi przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S.-M. , zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, stanowiącej własność W.N. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie M. , obręb B. , powiat M. , objętej księgą wieczystą o nr KW [...] - w sposób określony w decyzji Starosty M. znak [...] z dnia [...].04.2014r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i przedstawiony na załączniku mapowym do tejże decyzji;

2. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 15 maja 2014r., uzupełnionym pismem z dnia 10 czerwca 2014r. Spółka E.O. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (zwana dalej Spółką lub Wnioskodawcą) zwróciła się do Starosty M., o udzielenie w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została objęta nieostateczną i niewykonywalną decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] ograniczającą sposób z niej korzystania, dlatego też udzielenie zezwolenia na jej niezwłoczne zajęcie jest niezbędne dla realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S. -M. ). Wnioskodawca powołał się przy tym na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, a także ochronę zdrowia i życia ludzkiego, niezmiernie ważny interes społeczny i jednocześnie ważny interes E.O. Sp. z o.o. (ważny interes gospodarczy) na dowód czego przedłożył do akt dokumentację na okoliczność wyeksploatowania przedmiotowej linii i niezbędności wykonania przebudowy.

Starosta M. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. [...] zezwolił na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, uznając przy tym, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 108 k.p.a.

W wyniku wniesionego przez właściciela nieruchomości odwołania, Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. [...] uchylił przedmiotową decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając że rozstrzygnięcie organu I instancji było przedwczesne.

Pismem z dnia 20 października 2014 r. Spółka przedłożyła do akt sprawy opinię w sprawie oceny zasadności niezwłocznego zajęcia nieruchomości znajdujących się w przebiegu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV S. - M. na potrzeby jej przebudowy w związku z jej wyeksploatowaniem. Z przedłożonej opinii wynika, że przedmiotowa linia zgodnie z posiadaną dokumentacją została wybudowana w 1969 r. Długi okres jej funkcjonowania spowodował, iż linia ta jest w wysokim stopniu wyeksploatowana co powoduje konieczność pilnego jej przebudowania.

Starosta wskazał, że w myśl art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. (tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie określonych przewodów i urządzeń. Podkreślono, że do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wystarczające jest zaistnienie tylko jednej z wymienionych wyżej przesłanek.

Wyjaśniono, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jest bowiem decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest możliwe dopiero, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanie się ostateczna, wręcz przeciwnie istota niniejszej decyzji sprowadza się bowiem do umożliwienia wykonania prac określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jeszcze przed uzyskaniem przez nią waloru wykonalności.

Wskazano, że zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma możliwości dokonania swobodnej oceny zasadności wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, bowiem decyzja ta ma charakter związany. Oznacza to, że decyzję należy wydać w przypadku zaistnienia przesłanki ściśle określonej przepisami prawa. Proces oceny organu administracji jest tym samym ograniczony do minimum - wydający decyzję weryfikuje jedynie, czy są spełnione przesłanki jej wydania, a w przypadku ich zaistnienia powstaje obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Jest to zatem przeciwieństwo decyzji uznaniowej, w której treść rozstrzygnięcia określona jest na zasadzie swobodnego uznania organu. Brak jest zatem również podstaw do stosowania w tym przypadku określonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, która to odnosi się wyłącznie do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Uwzględnienie słusznego interesu obywatela nie może bowiem prowadzić do wydania aktu sprzecznego z prawem materialnym.

Organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty M., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie stała się dotąd ostateczna (wykonalna).

Organ I instancji uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia wystąpienia przyczyn uzasadniających niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazał, że Spółka E.O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. , w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej mającym na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, tj. realizuje zadania Państwa i zabezpiecza interes gospodarstwa narodowego. Oznacza to, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka, zobowiązany jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.1997 r. - Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej, jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tą energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Stosownie zaś do treści art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego - realizuje ono zadania publiczne i zabezpiecza interes gospodarstwa narodowego. Tworzenie systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy - Prawo energetyczne.

Zgodnie z informacjami pozyskanymi od Wnioskodawcy, głównym celem przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S. -M. jest poprawa warunków równowagi i pewność zasilania województwa wielkopolskiego na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego.

Starosta wziął pod uwagę, że przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia poprzedzone było przez Spółkę szeregiem analiz stanu technicznego istniejącej od 1969r. linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. - M. , które jednoznacznie wskazują na konieczność natychmiastowego wykonania jej przebudowy w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną i jej bezprzerwową dostawę. Podkreślono, że w razie poważnej awarii tej linii nie będzie możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej do wielu odbiorców zasilanych za pośrednictwem stacji elektroenergetycznej GPZ 110/15 kV S. oraz GPZ 110/15 kV M. , w tym obiektów o strategicznym znaczeniu dla regionu m.in. Szpitala Powiatowego, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej oraz Komendy Powiatowej Policji, a także obiektów użyteczności publicznej (urzędów, szkół, przedszkoli i muzeów) oraz szeregu zakładów przemysłowych.

Starosta uznał trzeba, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno ważny interes gospodarczy, jak i ważny interes społeczny, gdyż przebudowa linii energetycznej ma zapewnić stały dopływ energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, jak również zapobiec awariom wyeksploatowanej już "starej" linii energetycznej. Zauważono, że przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. uprawnia do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Przesłanki wymienione w obu tych przepisach są rozłączne, o czym świadczy użycie spójnika "lub", co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje spełnieniem dyspozycji uregulowanej w tym przepisie, przeto uprawnia do wydania decyzji opartej o przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. Każda z nich jest samodzielna, co oznacza, że dla wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości wystarczy przykładowo istnienie "interesu społecznego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.N. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 124 ust. 1a u.g.n. przez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, w szczególności - mimo braku istnienia ważnego interesu gospodarczego; naruszenie art. 124 ust. 1a u.g.n. przez wydanie zezwolenia na bezzwłoczne zajęcie nieruchomości - o treści odmiennej od wydanej wcześniej decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że jest to decyzja związana, nie mogąca wykraczać poza treść decyzji podstawowej; naruszenie art. 33 § 1 k.p.a., przez przyjęcie że pełnomocnikiem strony może być osoba prawna (E. S.A. z/s w G. ); naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., przez pominięcie wyjaśnienia okoliczności ważnego interesu gospodarczego Spółki. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że w rozpatrywanym przypadku nie występuje ważny interes gospodarczy Spółki.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przytoczył treść art. 124 ust. 1a u.g.n. i wyjaśnił, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po ustaleniu, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Taka decyzja została wydana przez Starostę M. w dniu [...] kwietnia 2014r. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] . Następnie, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), w dniu [...] października 2015r. Wojewoda W. wydał decyzję, znak j.w., którą uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r.

Wykonanie decyzji Wojewody W. z [...] października 2014r. zostało wstrzymane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 02 grudnia 2014 r. sygn. akt: IV SA/Po 1232/14. Z kolei wykonanie decyzji Wojewody W. z [...] sierpnia 2014 r. zostało wstrzymane z urzędu na podstawie art. 9 u.g.n. mocą postanowienia z [...] października 2014 r. - tym samym do obrotu prawnego wróciła decyzja organu I instancji, będąca podstawą do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Odnosząc się do przytoczonych wyżej zarzutów odwołania Wojewoda W. nie podzielił zarzutu naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym jest osoba prawna. Pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora przed organami administracji publicznej zostało udzielone M.J.R. będącej osobą fizyczną, natomiast siedziba spółki E. S.A. została wskazana w charakterze adresu korespondencyjnego.

Nie podzielono również zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n. polegającego na wydaniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o treści odmiennej od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W sentencji decyzji organu I instancji sposób niezwłocznego zajęcia nieruchomości został określony poprzez odesłanie wprost do decyzji Starosty M. z [...] kwietnia 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Określenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w opisany wyżej sposób, w ocenie Wojewody W. , nie pozostawia miejsca na odmienną regulację.

Odnośnie kwestii przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. wyjaśniono, że z dokumentów przedłożonych przez inwestora, w szczególności z zestawienia awarii, wynika, że sporna linia elektroenergetyczna znajduje się w złym stanie technicznym. Wskazano, że wśród przesłanek warunkujących wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości znajdują się m.in. ważny interes gospodarczy oraz inny interes społeczny. Powołując się na orzecznictwo wskazano, iż budowa sieci elektroenergetycznej spełnia obie ww. przesłanki. W ocenie organu II instancji o spełnieniu ww. przesłanek można mówić również w przypadku planowanej przebudowy linii elektroenergetycznej S.-M. , gdyż poprzez zminimalizowanie ryzyka awarii, przyczyni się ona do poprawy bezpieczeństwa energetycznego regionu.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu wniósł W.N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej (jak i wydanie decyzji ją poprzedzającej) z naruszeniem art.124 ust.1a u.g.n., przez to, że decyzja Starosty wydana w trybie art. 124 ust.1 u.g.n., której decyzją zaskarżoną nadano rygor natychmiastowej wykonalności, winna być uznana za wycofaną z obrotu decyzją Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ewentualnie zarzucono naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez organy obu instancji, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2014r. pozostawała w mocy mimo jej uchylenia ostateczną decyzją Wojewody i uznanie, że postanowienie Wojewody doprowadziło do przywrócenia do obrotu prawnego wspomnianej decyzji Starosty z [...] kwietnia 2014r., której aktami zaskarżonymi w niniejszej skardze nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie do wstrzymania wykonania wszystkich poprzednich decyzji poprzedzających.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie Wojewody z [...] października 2014r. z urzędu wstrzymujące wykonanie decyzji z [...] sierpnia 2014r. jest wadliwe, gdyż zgodnie z tym przepisem możliwe jest jedynie wstrzymywanie z urzędu decyzji uwzględniających wniosek, a nie odmownych. W razie stwierdzenia dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji odmownej - należy uznać, że nie przywraca ono bytu prawnego wcześniejszej decyzji Starosty, ale wstrzymuje wykonanie wszystkich rozstrzygnięć merytorycznych zawartej w danej sprawie. Oznacza to z kolei, że w obrocie nie występuje aktualnie decyzja Starosty M. z [...] kwietnia 2014 r. (Nr [...] ).

Skoro więc wycofana jest z obrotu prawnego decyzja Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r., to nie było możliwym wydanie przez Starostę M. zaskarżonej decyzji następczej z dnia [...] llistopada 2014 r. ([...] ), bowiem można ją wydać jedynie w odniesieniu do pozostającej w obrocie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z powyższego wynika, iż decyzja Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014 r. (i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2014r.) została wydana bez podstawy prawnej, bowiem nadano natychmiastową wykonalność decyzji nie będącej w obrocie prawnym.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wskazano, że w niniejszej sprawie istnieją pozytywne przesłanki zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o których mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. w postaci istnienia interesu społecznego oraz ważnego interesu gospodarczego, jak i istnienia decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja Wojewody W. z [...] sierpnia 2014 r., odmawiająca wnioskodawcy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, została uchylona decyzją autokontrolną Wojewody W. z [...] października 2014 r., która na chwilę obecną nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jej wykonanie zostało co prawda wstrzymane postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: IV SA/Po 1232/14, jednakże postanowieniem z 3 lutego 2015 r., sygn. akt: I OZ 54/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. orzeczenie i odmówił wstrzymania decyzji.

W konsekwencji w ocenie Wojewody w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja Starosty M. z [...] kwietnia 2014 r., znak [...] , ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Ponadto, wobec uchylenia pierwotnej decyzji Wojewody W. w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, rację bytu utraciło również kwestionowane postanowienie Wojewody W., wstrzymujące wykonanie ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, tj. decyzję Starosty M. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] udzielającą Spółce E.O. Sp. z o. o. z siedzibą w P. , inwestorowi przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S.-M. , zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, stanowiącej własność W.N. , położonej w gminie M. , obręb B. a oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] .

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Artykuł 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Mamy tu więc do czynienia z dwiema decyzjami – pierwotną (ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejną (pozwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. To niezwłoczne zajęcie musi być uzasadnione wystąpieniem przesłanek podanych w ww. przepisach.

Podkreślić należy, co jest niezwykle istotne, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia powołanych przepisów wynika bowiem, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela (lub użytkownika wieczystego bądź osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia, tj. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Innymi słowy decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak: np. postanowienie NSA z dnia 3.02.2015r. o sygn. I OZ 8/15, publ. LEX nr 1628672; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 12.06.2014r. o sygn. II SA/Bk 526/14, publ. LEX nr 1491176; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5.06.2014r. o sygn. II SA/Ol 247/14, publ. LEX nr 1479364; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8.05.2014r., sygn. II SA/Sz 1489/13, publ. LEX nr 1467940).

Pierwszorzędnym i zasadniczym problemem podlegającym ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było więc ustalenie, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie tegoż umożliwia dokonanie oceny, czy zaistniały przesłanki określone w art.124 ust.1a u.g.n. oraz art.108 k.p.a.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy jej skomplikowany charakter m.in. z uwagi na dużą ilość decyzji wydanych wskutek wniosku z dnia 15 maja 2014 r., który zainicjował niniejsze postępowanie, a przede wszystkim związanych z tak istotną dla niniejszej sprawy decyzją Starosty M. z [...] kwietnia 2014 r., ograniczającą sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Sąd ustalił następującą sekwencję rozstrzygnięć istotnych dla niniejszej sprawy, a wydanych przed ogłoszeniem wyroku w niniejszej sprawie :

1. Starosta M. decyzją z dnia [...].04.2014r. znak [...] w pkt 1 orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oznaczonej jako działka nr [...] w B. , Gm. M. W pkt 2 tej decyzji orzeczono o zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a w pkt 3 orzeczono, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej;

2. Wojewoda W. decyzją z dnia [...].08.2014 r. sygn. [...] uchylił w/w decyzję Starosty M. z dnia [...].04.2014r. i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości;

3. w wyniku złożonej przez E.O. Sp. z o. o. skargi, Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].10.2014 r. nr [...] z urzędu wstrzymał wykonanie ostatecznej własnej decyzji z [...].08.2014r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny;

4. Wojewoda W. decyzją z dnia [...].10.2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w trybie autokontroli i uwzględniając skargę E.O. Sp. z o. o., uchylił w całości własną decyzję z dnia [...].08.2014r. wskazując, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje nieostateczna decyzja Starosty M. z [...].04.2014r. (w/w decyzja Wojewody W. z dnia [...].10.2014r. została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu wydanym w dniu 25.03.2015r. sygn. akt IV SA/Po 1232/14);

5. Starosta M. decyzją z dnia [...].11.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1aw zw. z art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. udzielił Spółce E.O. Sp. z o. o. z siedzibą w P. , zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości w sposób określony w decyzji Starosty M. znak [...] z dnia [...].04.2014r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i przedstawiony na załączniku mapowym do tejże decyzji i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności;

6. Wojewoda W. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...].12.2014r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...].11.2014r. nr [...] ;

7. Wojewoda W. jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...].03.2015r. nr [...] uchylił pkt 2 i 3 decyzji Starosty M. z dnia [...].04.2014r. znak [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, natomiast pozostawił w mocy tą decyzję w zakresie jej pkt 1, a więc o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości,

8. Wojewoda W. decyzją z dnia [...].05.2015r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniając skargi E.O. Sp. z o. o. i W.N. , uchylił w całości własną decyzję [...].03.2015r. nr [...] .;

9. Wojewoda W. jako organ odwoławczy ostateczną decyzją z dnia [...].06.2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w sprawie z odwołania W.N. od decyzji Starosty M. z [...].042014 r.. znak [...] , mając na względzie wniesioną przez E.O. sp. z o.o. z siedzibą w P. skargę na decyzję Wojewody W. z [...].08.2014 r. znak [...]:

• uwzględnił wniesioną skargę w całości, uchylając własną decyzję z [...].08.2014 r. znak [...] w całości;

• stwierdził, iż działanie stanowiące przedmiot wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, nie miało miejsca bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa;

• uchylił decyzję Starosty M. w części obejmującej punkt 2 i 3 (które dotyczą zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz kwestii wpisu w księdze wieczystej), a pozostały jej zakres utrzymał w mocy.

Niewątpliwie liczne decyzje autokontrolne Wojewody spowodowały zamieszanie i pewien chaos w postępowaniu. Z powyższych ustaleń wynika, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...].06.2015r. utrzymano w mocy pkt 1 decyzji Starosty M. z dnia [...].04.2014r., znak [...] dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Pamiętać jednak należy, że sąd administracyjny pełni funkcję kontrolną w stosunku do organów administracji. Zadaniem Sądu orzekającego jest ocena prawidłowości bądź nieprawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Dlatego też dokonując kontroli tych decyzji należało wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny nie z daty wyrokowania, lecz z dat ich wydania, a więc z dnia [...].12.2014r. i [...].11.2014r. Zasada ta jest już ugruntowana.

Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 k.p.a., organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47)

W tym miejscu należy wskazać, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać nie tylko stan prawny, ale i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasadą tą powiązana jest merytorycznie i funkcjonalnie kolejna konstytucyjna zasada - zasada państwa prawnego. To właśnie z tych zasad konstytucyjnych oraz z treści art. 6 k.p.a. wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. II OSK 313/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468749; z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, Baza Orzeczeń LEX nr 508498).

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając opisaną wyżej sekwencję rozstrzygnięć istotnych dla niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji wydając zaskarżone decyzje z dnia [...] listopada 2014r. i [...] grudnia 2014r. nie miały wiedzy o uchyleniu przez tut. Sąd decyzji Wojewody W. z dnia [...].10.2014r. prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie IV SA/Po 1232/14, gdyż wyrok ten zapadł w dniu 25.03.2015r. A więc już po wydaniu zaskarżonych decyzji. Tym samym stan wiedzy organów w datach wydania tych decyzji był taki, że Wojewoda W. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. [...] wskazując, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje nieostateczna decyzja Starosty M. z [...] kwietnia 2014r.

Reasumując organy administracji wydając zaskarżone decyzje na podstawie art.124 ust.1a u.g.n. dotyczące zezwolenia na niezwłoczne zajęcia przedmiotowej nieruchomości uprawnione były do przyjęcia, że w obrocie jest niezbędna uprzednia decyzja ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a wydana na podstawie art.124 ust.1 u.g.n.

Tym niemniej organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy, nie ustrzegły się uchybienia w postaci naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a.

Mianowicie organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na treści decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylającej w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. [...] . Jednocześnie organy obu instancji nie dostrzegły istotnej wady tej decyzji polegającej na braku w jej sentencji rozstrzygnięcia merytorycznego. Wada ta stanowiła podstawę późniejszego uchylenia przez WSA w Poznaniu w/w decyzji Wojewody z dnia [...] października 2014r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 1232/14 we wspomnianej decyzji Wojewody W. brak było rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – co stanowiło naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., a także art. 138 k.p.a. Zaistniało więc uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Co istotne, uchybienie to można było zauważyć już przy choćby pobieżnej analizie samej sentencji wspomnianej decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2015r.

Oczywiście organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały uprawnień kontrolnych w stosunku do w/w decyzji Wojewody z dnia [...] października 2014r. Tym niemniej brak w jej sentencji rozstrzygnięcia merytorycznego (niezbędnego w tego rodzaju decyzji) – jak już wspomniano - widoczny jest już przy chociażby jej pobieżnej analizie. Brak ten powinien był wzbudzić wątpliwości organów orzekających w niniejszej sprawie, które w takiej sytuacji winny zwrócić się o stosowne wyjaśnienie do Wojewody, który wydał w/w decyzję z dnia [...] października 2015r. Uwagi te dotyczą w szczególności organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu, który jest tożsamy z organem wydającym decyzję z dnia [...] października 2015r. W obydwu przypadkach decyzje wydawał bowiem Wojewoda W. Próba wyjaśnienia tego oczywistego uchybienia doprowadziłaby zapewne do uchylenia przez Wojewodę w trybie autokontroli decyzji własnej z dnia [...] października 2014r. A to w sposób istotny mogłoby wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji przedwcześnie wydały zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji naruszając dyspozycję art.7 k.p.a. i nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego istotnego dla załatwienia niniejszej sprawy.

Przytoczone okoliczności faktyczne sprawy, w świetle tego, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, mają niewątpliwie wpływ na ocenę zasadności wykonania decyzji orzekającej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem rzetelnie i dogłębnie kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co było warunkiem sine qua non przystąpienia do oceny, czy występują przesłanki określone w art.124 ust.1 a u.g.n. i w art.108 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że powyższe uchybienie niecelowym czyni ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skargi w zakresie istnienia przesłanek określonych w art.124 ust.1 a u.g.n. i art.108 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Zachodziła konieczność uchylenia również decyzji organu I instancji, gdyż po dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydany został szereg decyzji administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy oraz wyrok tut. Sądu z dnia 25 marca 2015r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 1232/14. Ponadto na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015r. pojawiło się niezweryfikowane twierdzenie strony skarżącej jakoby przedmiotowa inwestycja na potrzeby której wydano zaskarżoną decyzję w rzeczywistości została już zrealizowana. Zachodzi więc potrzeba ustalenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Dopiero po uczynieniu tegoż możliwe będzie wydanie przez organ prawidłowej i właściwej decyzji.

Wobec powyższego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie organowi II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art.15 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie). "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej zezwolenia na zajęcie nieruchomości, organ administracji publicznej zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego aktualny na dzień orzekania stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy. Tym samym organ uwzględni w ponownie prowadzonym postępowaniu wszystkie decyzje i orzeczenia sądowe dotyczące niniejszego postępowania, a wydane także po dniu [...] grudnia 2014r. W szczególności zaś uwzględni treść decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i ewentualnych późniejszych orzeczeń sądowych i decyzji. Po ewentualnym ustaleniu, że w obrocie prawnym istnieje decyzja ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości (art.124 ust.1 u.g.n.) organ oceni, czy spełnione zostały przesłanki określone w art.124 ust.1a u.g.n. i art.108 k.p.a.