Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 240/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Choczewo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Choczewo a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2015 r. Wójt Gminy Choczewo wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Wójt Gminy Choczewo wskazał, że I. J. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o skierowanie jej do domu pomocy społecznej.

Z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 22 czerwca 2015 r. wynika, że I. J. przebywa obecnie w Przytulisku [...] w Krakowie. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Jej dochodem jest renta z ZUS oraz zasiłek pielęgnacyjny.

Ponadto ustalono, że I. J. jest zameldowana w miejscowości S. w gminie Choczewo, a ze złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia majątkowego z dnia 22 czerwca 2015 r. wynika, że jest ona współwłaścicielką domu w S.

W ocenie wnioskodawcy właściwy do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Krakowa, bowiem I. J. nie spełnia przesłanek osoby bezdomnej w znaczeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Dobrowolnie opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania i nie zamierza wracać na teren gminy Choczewo. Kraków stał się dla niej miejscem stałego przebywania i centrum jej spraw życiowych. Matka I. J. w rozmowie z pracownikiem socjalnym oświadczyła, że córka od około roku nie przebywa w domu, wyjechała szukając mieszkania i pracy. Jednocześnie wskazała, że ma możliwość powrotu do domu, jednak nie chce w nim przebywać. Jak wynika z ustaleń dom mieszkalny, którego wnioskodawczyni jest współwłaścicielką jest dostosowany do zamieszkania, zaopatrzony w bieżącą wodę, media, w dobrym stanie technicznym. Zatem stwierdzić należy, że w domu mieszkalnym w S. istnieją prawidłowe, dobre warunki do zamieszkiwania.

Wobec powyższego, potencjalna możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały wyklucza w świetle art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej traktowanie ubiegającej się o pomoc osoby, jako bezdomną. Tym samym wyklucza ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały w znaczeniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Wójt Gminy Choczewo.

W ocenie organu miejscem zamieszkania I. J. jest gmina Choczewo, a tym samym ta gmina, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest właściwa do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Sam fakt pobytu na terenie Gminy Miejskiej Kraków nie może stanowić o uznaniu, że ubiegająca się o świadczenie zmieniła miejsce zamieszkania i jej aktualnym miejscem zamieszkania jest Kraków. Przytulisko [...] w Krakowie jest placówką dla osób bezdomnych. Placówki dla osób bezdomnych są placówkami pobytu czasowego i nie można ich uznać za lokale mieszkalne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni czy w innych miejscach do tego przeznaczonych, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Pozbawiony cechy trwałości pobyt w schronisku dla osób bezdomnych lub noclegowni nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej celów przebywających tam osób.

I. J. przyjechała do Krakowa w związku ze swoją trudną sytuacją zdrowotną, brakiem możliwości uzyskania pomocy ze strony rodziny, a także dlatego że liczyła na pomoc [...] prowadzących Przytulisko w zakresie skierowania jej do domu pomocy społecznej. I. J. deklaruje, że chce powrócić w swoje rodzinne strony, gdzie chciałaby przebywać w domu pomocy społecznej. Ponadto nie posiada w Krakowie miejsca zamieszkania, ani prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Utrzymuje się z renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego, których wysokość nie pozwala jej na wynajęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego.

O tym, że Gmina Choczewo stanowi nadal centrum spraw osobistych i majątkowych I. J. świadczy to, że wniosek o rentę socjalną złożyła w Oddziale ZUS w Wejherowie. Organem właściwym do spraw zasiłku pielęgnacyjnego jest również Gmina Choczewo i tam I. J. kieruje korespondencję w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Choczewo a Prezydentem Miasta Krakowa, albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku I. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. W myśl zaś art. 101 ust. 1 ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 k.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania konkretnej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w określonej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby.

Odmienną zasadę ustanawia art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. W ustawie o pomocy społecznej pojęcie osoby bezdomnej ustawodawca zdefiniował w art. 6 pkt 8, stwierdzając, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że lokal, w którym od 2014 r. przebywa I. J. nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż z założenia pomieszczenie takie przeznaczone jest jedynie do krótkotrwałego pobytu osób. Przyznanie miejsca w schronisku czy noclegowni, jak zasadnie wskazał Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na wniosek, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Okoliczność ta jednakże nie przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania I. J. do osób bezdomnych.

Zainteresowana, chociaż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, to w takim lokalu, położonym w miejscowości S. w Gminie Choczewo, jest zameldowana. Okoliczność, że I. J. nie chce tam mieszkać oraz że powrót do S. z uwagi na konflikty w rodzinie jest niewskazany, nie dowodzi, że w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowana, nie ma - w rozumieniu w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - możliwości zamieszkania. Brak zamiaru i przeciwwskazania do zamieszkania z przyczyn osobistych w lokalu nie oznaczają braku możliwości zamieszkania w omawianym znaczeniu. Z tych względów nie można uznać I. J. za osobę bezdomną, bowiem przesłanki, określone w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, nie zostały kumulatywnie spełnione.

Oznacza to, że w sprawie regulacja zawarta w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania. Właściwość miejscową gminy należy zatem ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, tj. w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki miejsca zamieszkania I. J. w rozumieniu art. 25 k.c. spełnia Kraków, w którym ubiegająca się o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywa. W orzecznictwie akcentuje się m. in., że o ześrodkowaniu ważnych spraw życiowych może świadczyć fakt korzystania z opieki zdrowotnej i leczenie specjalistyczne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 156/10 oraz z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 34/13). O tym, że centrum życiowych interesów I. J. koncentruje się w Krakowie świadczy korzystanie przez zainteresowaną z opieki zdrowotnej, leczenie specjalistyczne, wystąpienie w dniu 11 września 2015 r. do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a także załatwianie bieżących spraw.

Organem właściwym do rozpoznania wniosku I. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest wobec powyższego Prezydent Miasta Krakowa.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.