Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 2, art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16, art. 3 pkt 17, art.
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po przeprowadzeniu na wniosek A. K. (dalej także: wnioskodawczyni, strona) zawarty w piśmie z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Z. z dnia [...]r. nr [...] pozostawiającej wniosek z dnia [...]r. nr [...] o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. K. bez rozpatrzenia, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji objętej wniosku, tj. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] pozostawiającej wniosek strony z dnia [...]r. nr [...]o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. K. — bez rozpatrzenia.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Z., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...]r. nr [...] pozostawił wniosek strony z dnia [...]r. nr [...] o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. K. bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę żądanych dokumentów. Decyzję tę zaskarżyła strona, a Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Następnie zaznaczył, że w dniu 21 maja 2018 r. do Kolegium wpłynął wniosek strony z dnia 16 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności ww decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Wnioskodawczyni wskazała na wadliwość tej decyzji w zakresie: art. 156 § 1 Kpa uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa istniejącym w dniu wydania decyzji, art. 8 Konstytucji RP, art. 18 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 27 Konwencji o prawach dziecka, art. 7 Kpa. Zdaniem strony objęta jej wnioskiem decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa — sprzeczność z wyrokiem TK z 23 czerwca 2018 r. o sygn. 18/06 — poprzez utratę statusu osoby samotnie wychowującej córkę K.

Ponadto zdaniem strony wniosek został rozpatrzony nie na podstawie informacji przedstawionych przez stronę oraz dowolności rozumienia przez organ pierwszej instancji terminu "w interesie strony". W jej ocenie decyzja ta zawiera błędy merytoryczne — błędną wykładnię wskazanego orzecznictwa sądowego wskazanego we wniosku.

W tych okolicznościach Kolegium prezentując podstawy prawne zaznaczyło, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 Kpa. Stosownie do jego brzmienia organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Odwołując się do judykatury i literatury fachowej wyjaśniło, że nie są traktowane, jako wady, mające znamiona rażącego naruszenia prawa, przypadki takie jak:

— sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez SN w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie. Na dowód twierdzenia przytoczyło wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1690/00 (przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA);

— naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości, co do ich stosowania. Tym razem także przytoczyło rozstrzygnięcia sądowoadministracyjne wskazując na wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1387/98, niepubl.;

— wybór jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawa uznanej później za nieprawidłową, tak też - jak wskazało - NSA w wyroku z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582, niepubl.).

Stanowisko to, jak zaakcentowało, znajduje pełną akceptację w doktrynie, jak np.: Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX.

W dalszych motywach podniosło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Sama decyzja, jak i postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność decyzji istnieje, bowiem tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa, wadami. Zaznaczyło, iż z akt sprawy wynika, że pogląd wyrażony przez stronę we wniosku z dnia 16 maja 2018 r. odnośnie wykładni (i rozumienia) przepisu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm., dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") jest tylko jedną z możliwych interpretacji wskazanych przepisów. Tym samym skoro strona uzasadnia swój wniosek dokonaniem przez organ administracji złej interpretacji przepisu to wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniło także, że w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stwierdzono, że strona stanowi rodzinę wraz z mężem i dziećmi. Ponadto wskazało, że w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wyrok TK nie ma zastosowania albowiem dotyczył on uprzednio obowiązującej ustawy o zaliczce alimentacyjnej i art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przypomniało i zaakcentowało, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. została wydana w oparciu o obowiązującą w dacie jej wydania ustawę z dnia 7 września 2007 r o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 8 Konstytucji RP, art. 18 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Organ odwoławczy nie stwierdził także aby decyzja ta została wydana w wyniku postępowania obarczonego rażącym naruszeniem przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z rażącym naruszeniem przepisu art. 8 Kpa. Nie zawiera także, wbrew twierdzeniom strony, w jego ocenie, wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Prezentując tok zdarzeń Kolegium uwypukliło, iż po złożeniu wniosku w dniu 4 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę pismem z dnia 18 marca 2016 r. do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, które w terminie zakreślonym przez organ dokumentów nie zostały przez nią uzupełnione. W związku z tym, jak zaznaczyło, organ pierwszoinstancyjny działając na podstawie art. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 169 z późn. zm.) wydał decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Następnie podniosło, iż badając przesłane akta sprawy, niezależnie od uzasadnienia wniosku, nie ustaliło zaistnienia przesłanek nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Mając to na uwadze odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Na zakończenie odwołało się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 148/99, że jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, nie zaś umarzać postępowanie, jako bezprzedmiotowe (publ. OSP 2001, z. 1, poz. 16).

Skargę na to rozstrzygniecie wniosła strona — co do istoty — wskazując, że "wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bez uwzględnienia wskazanych w jej wniosku z 31 października 2017 r. przez skarżącą podstaw prawnych zawartych w artykułach oraz obrazę prawa materialnego w zakresie: art 156, art.8 Konstytucji RP-Konstytucja RP jest najwyższym prawem, art. 18 Konstytucji RP, art. 32 ust.1 Konstytucji RP, art 71 ust.1 Konstytucji RP, art 27 Konwencji o prawach dziecka, art. 23 oraz art. 27 k.r.o, art. 7, art.7 A, art.7B Kpa, art. 3 pkt 16 i 17a ustawy o pomocy społecznej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. o sygn.18/06".

Ponadto, autor skargi podał, że zarzuca uchybienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I Instancji zakończonym decyzją z dnia [...]r. nr [...], określając je jako naruszenie: "Art. 6 KPA (zasada praworządności), Art. 7 KPA (zasada prawdy obiektywnej), Art. 8 KPA (zasada pogłębiania zaufania), Art. 75 § 1 KPA (dowód), Art. 77 § 1 KPA, Art. 78 KPA (wniosek dowodowy strony), Art. 80 KPA (zasada swobodnej oceny dowodów) -Art. 107 § 3 KPA (uzasadnienie decyzji), Art. 9 KPA, Art. 11 KPA (wyjaśnienie zasadności przesłanek)".

Następnie, podał, że podstawie nowelizacji art. 52 § 3 Ppsa, która stanowi, iż jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stał się środkiem o charakterze fakultatywnym, z którego strona może - ale nie musi - skorzystać.

Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Na wstępie przedstawiła, analogicznie jak organ, dotychczasowy przebieg postępowania od dnia złożenia wniosku aż do opisania wydanych w sprawie rozstrzygnięć, stwierdzając przy tym, że Kolegium nie zbadało zasadności przesłanek wskazanych przez skarżącą we wniosku, nie uzasadniło, że wskazane przesłanki są przesłankami stwierdzającymi nieważność lub nie są. Przypomniała, że stwierdzenie nieważności decyzji dotyczyło decyzji z dnia [...]r. [...] wydanej przez Prezydent Miasta Z., w której odmówiono jej statusu osoby samotnie wychowującą córkę K. K., a tym samym odmówiono rozpatrzenia wniosku o świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Do składu rodziny K. K. doliczono jej męża, który nie jest opiekunem prawnym ani ojcem biologicznym córki K. Kj. Zaakcentowała, że zgodnie z literą prawa skład rodziny K. K. stanowi matka oraz jej dzieci tj.: K. K., A. B. oraz D. B. W jej ocenie naruszono art. 8 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podniosła, że dokonano błędnego obliczenia dochodu rodziny, albowiem rodzicami K. K. są "A. K. oraz M. G., który nie uczestniczy w życiu córki ani też nie wychowuje córki, gdzie zgodnie z konstytucją wychowanie spoczywa na obojgu rodziców dziecka – K.".

Podkreśliła także, że prawo o pomocy społecznej wymaga przede wszystkim stałej lub regularnej styczności z dzieckiem czy utrzymywanie go. Rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego go a wobec wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem już za osobę wychowującą się dzieci w rodzinie. Poprzez osobę samotnie wychowująca dziecko należy rozumieć osobę która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka.

W dalszych motywach podała, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku lub osób wychowywanych przez osoby które wspólnie wychowując co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, art 27 Konwencji o Prawach Dziecka. Zaznaczyła przy tym, że art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż "małżeństwo jako kobiety z mężczyzny, rodzina (rodzice dziecka oraz ich dzieci), macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ścisłą ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo powinno także chronić rodzinę przed zagrożeniami, dążyć do zapewnienia trwałości związków małżeńskich i prowadzić politykę zachęcającą do zawierania małżeństw a nie do tworzenia, poprzez nieodpowiednią interpretacje prawa przez organy administracyjne, sytuacji powodujących rozpadanie związków małżeńskich ze względu na utratę świadczeń rodzinnych które pomagają tworzyć rodzinę oraz pomagają w wychowywaniu wspólnie dzieci nieważne czy pochodzących od tych samych rodziców czy wychowywane w rodzinie zrekonstruowanej". Kolejno odnosząc się do ustanowionych przez Ustrojodawcę zasad zaznaczyła, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia zarówno okoliczność iż matka ubiegająca się o zasiłek rodzinny pozostaje w nowym związku jak również to, że z nowego związku posiada inne dzieci, które wychowują się wspólnie z dziećmi uprawnionymi do tego świadczenia.

Zanegowała także wskazanie przez Kolegium, że uzasadniła swój wniosek - dokonaniem przez organ administracji złej wykładni przepisu.

Jednocześnie wyeksponowała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt 18/06 wskazał na argumenty dające podstawę do uznania, że jest (była) osobą samotnie wychowującą córkę K. K. w dniu wydania decyzji. Zaznaczyła, że Trybunał Konstytucyjny wskazał na jedyną słuszną interpretacje zapisu oraz objaśnił jak należy rozumieć zakwestionowany przepis, aby można było uznać go za zgodny z uregulowaniem zawartym w akcie wyższej rangi. Ustalone przez TK rozumienie takiego przepisu ma charakter powszechnie i ostatecznie wiążący.

Argumentując zauważyła także, że rażące naruszenie prawa:

po pierwsze - to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

po drugie - to naruszenie przepisu prawa nie budzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny a nie w dowolnej interpretacji organów administracji,

po trzecie - nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.

Podsumowując ten zacytowała fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt 18/06, stwierdzając, że "jestem osoba samotnie wychowującą córkę K. K. w dniu wydania decyzji". Tym samym, w jej ocenie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego ponieważ rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Rażące naruszenie prawa jest również w zestawieniu treści decyzji z treścią przepisu, które prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach. Do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy przepisów odrębnych należy stosować te same reguły, co do wad decyzji wprost wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w braku odmiennych postanowień ustawy późniejszej.

W obszernych wywodach w aspekcie naruszonych zasad i zacytowaniu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych z danego przedmiotu, które zawarła na stronach 5 - 17 skargi, stwierdziła, że organ I Instancji wydając decyzję z dnia [...]r. nr [...] dokonał uchybienia we wszystkich wymienionych przez nią przesłankach. W jej ocenie wydając decyzje nie wzięto pod uwagę wskazanych przez nią przesłanek prawnych wskazanych we wniosku oraz w czasie trwania postępowania, uznano, że informacje znane z urzędu są wystarczające do podjęcia decyzji. Jej zdaniem - co do istoty - "(...) Organ I Instancji

- nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wypowiedział się w sprawie ustawy i jej zapisów na której podstawie wydana została decyzja. Nie została uzasadniona w sposób wyczerpująco decyzja, którymi dowodami w sprawie kierował się Organ I Instancji,

- kieruje się brakiem logiki w swoim postępowaniu przyjmując stanowisko, że nie ubiegając się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka to nie mogę być uznana, za osobę samotnie wychowującą córkę, a także uważając, że przytaczane przeze mnie wyroki są wyrokami zapadłymi w innych choć w analogicznych sprawach,

- nie wziął pod uwagę decyzje Instancji wyższej zapadłych w analogicznych sprawach tylko dotyczących innych okresów świadczeniowych,

- kieruje się tylko zapisami ustawy o pomocy społecznej nie analizując indywidualnie mojego wniosku,

- nie rozpatruje wniosku na podstawie przedstawionych przeze mnie informacji argumentując to informacjami znanymi z urzędu a dokładnie z innych moich wniosków" (...).

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej także: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska Kolegium, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem strony z 16 maja 2017 r. Kolegium uzasadniało tym, że badając przesłane akta sprawy, niezależnie od uzasadnienia wniosku, nie ustaliło zaistnienia przesłanek nieważności decyzji organu pierwszoinstancyjnego z dnia [...]r. nr [...]. Ponadto zauważenia wymaga – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia zasad procesowych – iż Kolegium w objętej skargą decyzji stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. została wydana w oparciu o obowiązującą w dacie jej wydania ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, i nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 8 Konstytucji RP, art. 18 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Organ odwoławczy nie stwierdził także aby została ona wydana w wyniku postępowania obarczonego rażącym naruszeniem Kpa, w tym w szczególności z rażącym naruszeniem przepisu art. 8 Kpa. Jego zdaniem nie zawiera także, jak zaznaczyło, wbrew twierdzeniom strony, wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W drugiej kolejności wskazania wymaga, że postępowanie poddane kontroli sądu zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami taksatywnie wskazanymi w art. 156 § 1 Kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres tego postępowania jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażonej w art. 16 Kpa, wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji – co wymaga podkreślenia – muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 713 i 722).

Strona wnosząc o stwierdzenie nieważności tejże decyzji sformułowała szereg naruszeń, które można pogrupować na dwa zasadnicze, tj. naruszania prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

pierwszy – odnoszący się do procedowania przez organ i nie zachowania w nim zasad tak zagwarantowanych Konstytucyjnie, jak i unormowanych w Kpa, m.in. praworządności, legalności, obiektywizmu, dowodzenia, czy też przekonywania i działania w sposób budzący zaufanie do obywatela, oraz

drugi – dotyczący naruszenia prawa materialnego, współuczestniczący z pierwszym w zakresie ustalenia przesłanek mających wpływ na ustalenie prawa strony do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę strony – K..

Tak skonstruowane zarzuty, aczkolwiek jak wskazywano powyżej, obszernie i wszechstronnie zarzucające organom orzekającym w sprawie działanie niezgodne z prawem, nie znalazły potwierdzenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. O ile – co wymaga podkreślenia – gdyby wystąpiłyby czy one łącznie, czy z osobna, to niewątpliwie ziściłaby się w ocenie składu orzekającego przesłanka stanowiąca podstawę powodującą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętą nimi czy jedną z nich, ale ponieważ – w przedmiotowej sprawie – żadna z nich nie wystąpiła, to stanowisko organu ocenić należy jako zasadne.

Autor skargi pomija przy tym fakt, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, nie zaś w postępowaniu zwykłym, w którym zakres postępowania dowodowego jest znacznie szerszy. Zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym zwłaszcza art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 75 § 1 Kpa, art. 78 Kpa czy też art. 80 Kpa nie mogą odnieść oczekiwanego przez stronę skutku z uwagi na ich niezasadność. W ten sam sposób należy ocenić pozostałe zarzuty skargi, o czym szerzej poniżej.

Odnosząc się z kolei do przesłanki rażącego naruszenia prawa – wokół wystąpienia, której zdaje się istnieje zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie – wskazać należy, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje ostatnio się jednolite stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki:

pierwsza – oczywistość naruszenia prawa,

druga – charakter przepisu, który został naruszony oraz

trzecia – racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Nadto – na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 542/15 i wskazane w nim źródła, oraz przytoczone wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, oraz z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 Kpa, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06. W świetle przedstawionych dotychczas rozważań dotyczących problematyki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ale też tych badanych z urzędu, co podkreślał, należy dojść do wniosku, że wydając w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, organ sprostał tym wymogom. I jakkolwiek rację ma strona skarżąca, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06; Dz.U. z 2008 r. Nr 119, poz. 770) - orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm. - dalej jako "ustawa o zaliczce alimentacyjnej") w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem - do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, to już całkowicie pomija, że orzeczenie przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna, zgodnie z art. 145a Kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie jak to uczyniła w przedmiotowej sprawie - stwierdzenia nieważności decyzji. Wznowienie to, czego nie można pominąć, może jednak nastąpić jedynie na wniosek, organ nie miał zatem podstaw do uwzględniania tej przesłanki z urzędu w toku prowadzonego postępowania.

Nadto, co szczególnie istotne w sprawie, zgodnie z art. 145a § 2 Kpa, wniosek o wznowienie na podstawie art. 145a § 1 Kpa, wnosi się w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Zatem zaistnienia przesłanek wznowienia nie można utożsamiać z przesłankami stypizowanymi w art. 156 § 1 Kpa. Toteż dokonując oceny i rozważając podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako objętej wnioskiem strony Kolegium nie miało podstaw do jego uwzględniania w aspekcie argumentów strony skarżącej odwołujących się do wyroku Trybunału jako nie stanowiącej ze swej istoty przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. podkreślenia wymaga także, że przytoczony powyżej wyrok TK miał charakter zakresowy i bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach, dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Jednakże, co wymaga zauważenia, Sąd miał go również na uwadze, ponieważ zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja "osoby samotnie wychowującej dziecko", użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, także na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać tak samo zinterpretowana - zob. np.:S. Nitecki w: "Zaliczka alimentacyjna – wybrane zagadnienia" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 z 2008 roku, s. 21 – 22). W tym miejscu zwrócić jednakże należy uwagę, iż aktualnie istniejąca w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta w art. 3 pkt 17a, jest praktycznie powtórzeniem definicji tego samego pojęcia, zawartej w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy, to jest w art. 3 pkt 17. Na okoliczność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06). W wyroku tym Trybunał zauważył bowiem, że powyższy przepis wprowadzał definicję legalną samotnego wychowywania dziecka, które to pojęcie miało oznaczać: "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Definicja ta – jak podkreślił więc Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku - różniła się od sformułowania aktualnie obowiązującego jedynie tym, że była sformułowana w sposób "przedmiotowy", a nie "podmiotowy". Definiowała bowiem "samotne wychowywanie" a nie "osobę samotnie wychowującą", a co należało uznać za odmienność tylko techniczną. W stosunku bowiem do obecnie obowiązującego art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzednia wersja ustawy zawierała przy tym analogiczne przesłanki, dotyczące stanu cywilnego, choć w innej kolejności, przyjmując równocześnie odmienne brzmienie końcowej części przepisu (jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka" zamiast występującego w obecnie obowiązującym art. 3 pkt 17a u.ś.r. – chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko a także stosowała określenie "rodzic" zamiast użytego obecnie sformułowania: "ojciec lub matka". Pogląd zatem o jedynie technicznej odmienności obecnej regulacji prawnej, dotyczącej "osoby samotnie wychowującej" z regulacją poprzednią, odnoszącą się do pojęcia "samotnego wychowywania" w pełni podziela skład orzekający, uznając, że istotne przesłanki, określające osobę samotnie wychowującą dziecko w istocie rzeczy w obu regulacjach prawnych (dawnej i obecnej) są praktycznie takie same. Prowadzi to więc do wniosku, że obie normy prawne, wynikające z tych regulacji są takie same. Godzi się zaś zauważyć, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka (Dz.U. z 1991 r. nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. nr 2, poz. 11) i - zgodnie z ust. 2 tego wyroku - wymieniony wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. Istotne jest przy tym, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność normy prawnej zawierającej definicję samotnego wychowywania dziecka, określoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych pod kątem regulacji prawnej dotyczącej dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym właśnie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W tym kontekście uznał zaś, że uzasadnione jest przyjęcie, iż art. 3 pkt 17 badanej ustawy, wskutek niejasności i niespójności z regulacjami zawartymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, stwarza co najmniej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa a w takim razie przepis ten narusza, wyrażony w art. 18 Konstytucji RP nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki. Ponadto treść tego przepisu skłania do stwarzania sytuacji pozorujących rozkład pożycia między małżonkami po to by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych, tymczasem – w świetle aksjologii przyjętej w obowiązującej w Polsce Konstytucji – rodzina i małżeństwo są wartościami, które zajmują szczególnie wysoką rangę w hierarchii wartości konstytucyjnych. W ocenie składu orzekającego, skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to jednakże nie ta okoliczność, choć tak mocno eksponowana przez stronę stanowiła o przesłankach i podstawie wydania decyzji z [...]r., a objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Z., przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...]r. nr [...] pozostawił wniosek strony z dnia [...]r. nr [...] o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. K. bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę żądanych dokumentów. Decyzję tę zaskarżyła strona, a Kolegium postanowieniem z dnia z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W tych realiach nie sposób zarzucać organowi rażące naruszenie prawa unormowane w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa czy też działanie w warunkach ziszczających którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa (pkt 1 - 7). Zwłaszcza gdy rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2983/15), co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniało. Podsumowując powtórzenia za Naczelnym Sądem Administracyjnym wymaga, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. Dla oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest, czy w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa - tak NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1599/15 . Rażące zaś naruszenie przepisów procesowych to takie ich naruszenie, które przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w sposób oczywisty sprzeczność z przepisami prawa nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Do przypadków rażącego naruszenia prawa procesowego przykładowo można zaliczyć naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej, przy tym o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Za rażące naruszenie prawa procesowego uznać należy oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 Kpa w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, o czym szerzej powyżej, a co w sprawie nie wystąpiło.

Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.