Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 730/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 73, 103
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 128, 130, 134
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust.1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta oraz M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. /znak[...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M.P. od decyzji Starosty z dnia [...] r. /znak: [...]/ ustalającej na rzecz M.E. i M. małż. P. odszkodowanie w kwocie 228.352,00 zł za przejście na własność Gminy Miasto działki Nr [...] o pow. 0,5120 ha – uchylił decyzję organu I instancji w pkt II zobowiązującym Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę do wypłaty ustalonego odszkodowania i orzekł, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązuje Gminę Miasto ul. [...], a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji ustalił przedmiotowe odszkodowanie w wysokości 228,352,00 zł na rzecz M.E. i M. małż. P. działkę oznaczoną Nr [...] o pow. 0,5120 ha, położoną w P. przejętą na rzecz Gminy Miasto w związku z jej zajęciem pod ulicę [...]. Następnie odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniósł M.P. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania jak i podnosząc fakt nie ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, tj. jezdnię pokrytą nawierzchnią mineralno-butumiczną, chodnik asfaltowy oraz fragment zatoki parkingowej.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji podkreślił, że wnioskiem z dnia 3 stycznia 2001 r. M.P. wystąpił o odszkodowanie za działkę oznaczoną Nr [...] o pow. 0,6408 ha, która została zajęta pod drogę lokalną miejską, którą to działkę małż. P. nabyli aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] r. od Rejonowej Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej [...] w P. Następnie, podczas postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że działka Nr [...] /wydzielona z działki o Nr [...] o pow. 0,5357 ha, a ta z kolei działki Nr [...] o pow. 0,6408 ha/ o pow. 0,5120 ha na dzień 31 grudnia 1998 r. była drogą lokalną miejską. Wynika to z rozporządzenia Nr [...]Wojewody z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich /Dziennik Urzędowy Województwa Nr [...]/. Natomiast art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 46, poz. 543/ stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem /ust. 1/. Z kolei gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg /ust. 2/. Dlatego też podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, w świetle art. 73, ust. 1 tejże ustawy, jest ostateczna decyzja wojewody wydana na wniosek zainteresowanego /ust. 3/. W tej sprawie taką decyzję Wojewoda wydał w dniu [...] r. /znak: [...]/, którą następnie sprostował postanowieniem z dnia [...] r. /o tym samym znaku/, podkreślił organ II instancji.

Jednocześnie, dodał organ odwoławczy, przedmiotowe odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości i na wniosek właściciela nieruchomości.

Ponadto art. 73 ust. 4 cyt. ustawy z 13 października 1998 r. odsyła, w zakresie zasad i trybu ustalania oraz wypłaty odszkodowania do art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z kolei art. 130 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zaś art. 134 ust. 1 stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości, do ustalenia której stosuje się przepisy działu IV rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, opracowany operat szacunkowy nieruchomości stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie /art. 77 § 1 i art. 80 kpa/. Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy cyt. z dnia 13 października 1998 r. podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z tych względów, konieczne jest ustalenie stanu nieruchomości w dacie utraty przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem oraz w dacie wejścia w życie ustawy, co pozwoli na prawidłowe ustalenie odszkodowania, dodał organ II instancji. Stąd w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za daną nieruchomość, który został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego K.N. w miesiącu wrześniu 2002 r. Dlatego też zgodnie z wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 1998 r. i wynosi 228.358,00 zł /po dokonaniu aktualizacji operatu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu/.

Z analizy rynku przedstawionej w operacie szacunkowym wynika, iż ceny nieruchomości w tym obszarze zawierają się w granicach od 42,20 zł do 51,30 zł.

Rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości rynkowej przyjął jej aktualny sposób użytkowania, zastosował podejście porównawcze – metodę porównywania parami /art. 154 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

Metoda porównywania parami polega bowiem na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem szacunku z nieruchomościami będącymi przedmiotem obrotu rynkowego dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także ceny tych nieruchomości jak i dobór do procesu porównań takich nieruchomości, które spełniają warunki wysokiego stopnia podobieństwa pod względem jakości cech tworzących cenę tych nieruchomości. Na tej podstawie ostateczną wartość wycenianej nieruchomości, ustalono jako średnią ważoną z sumy wyników uzyskanych w poszczególnych parach. Pozwoliło, to w drodze zastosowania tej metody przez rzeczoznawcę majątkowego ustalić, że większość skorygowanych cen nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością szacowaną zawarta jest w przedziale od 42,20 zł/m2 do 51,30 zł/m2, czyli ustalona w szacunku wartość 1 m2 odpowiada cenom zaobserwowanym na analizowanym rynku. Natomiast słusznie organ I instancji ustalając odszkodowanie nie uwzględnił wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem, orzekł organ odwoławczy. Jednocześnie prawidłowo organ I instancji ustalił, że droga wybudowana została przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych ze środków Skarbu Państwa oraz, że działka Nr [...] została zajęta pod drogę przed 1990 rokiem, zaś w 1988 roku została założona metryka drogi – ulica [...] jak i w tym okresie posiadała już nawierzchnię bitumiczną, chodnik oraz urządzony zieleniec.

Ponadto w 1991 r. Rada Miasta uchwałą [...] z dnia [...] r. zaliczyła drogę pod nazwą ulica [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich zgodnie z wykazem przekazanym przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich. Jednocześnie Prezes Zarządu Spółdzielni Hodowlano-Produkcyjnej [...] potwierdził w piśmie z dnia 14 stycznia 2003 r. L.dz.[...], że Spółdzielnia nie była właścicielem występujących na niej urządzeń drogowych, co oznacza, że nie była właścicielem tych urządzeń w trakcie sprzedaży przedmiotowej działki małż. P. Dlatego też, żądanie małż. P. ustalenia odszkodowania za nakłady nie znajduje uzasadnienia, orzekł organ odwoławczy.

Natomiast zobowiązanie do wypłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską wynika z tego, że zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia13 października 1998 r. odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Stąd powstała na podstawie powołanych przepisów wątpliwość prawna, dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. W tym zakresie prawidłowej i szerokiej wykładni dokonał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 20 września 2002 r. /Sygn. akt II SA/Łd 2226/01/ w świetle którego, zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską w analogicznej sprawie jest gmina właściwa ze względu na położenie nieruchomości zajętej pod drogę lokalną miejską, podkreślił organ II instancji.

W skardze do Sądu M.P. w całości podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności stwierdził, że jego zdaniem zaskarżona decyzja naruszyła art. 130 i 134 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu odmowy ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, występujące na działce Nr [...] to jest: jezdnię pokrytą nawierzchnią mineralno-bitumiczną, chodnik asfaltowy oraz fragment zatoki parkingowej.

Natomiast w odrębnej skardze złożonej do Sądu przez gminę - Miasto wystąpiła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W treści skargi podnosi podstawowy zarzut, że jej zdaniem w świetle art. 73 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. właściwym podmiotem do wypłaty przedmiotowego odszkodowania jest Skarb Państwa, a nie gmina – Miasto Zgodnie bowiem z – rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r., droga ta zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, nie zaś dróg gminnych. W dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg gminnych nie zaliczano bowiem dróg lokalnych miejskich, które stanowiły odrębną kategorię dróg. Stały się one bowiem drogami gminnymi – na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację /Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm./ - dopiero z dniem 1 stycznia 1999 roku, podkreśliła strona skarżąca.

W odpowiedzi na skargę M.P. organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Także w odpowiedzi na skargę gminy – Miasto organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że art. 73 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakładał obowiązek wypłaty odszkodowania na wszystkie uwłaszczone gminy /innych jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było/ w tym dniu władające nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne /gminne i lokalne miejskie/.

Ponadto kompleksowej wykładni w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 20 września 2002 r. /Sygn. akt II SA/Łd 2226/01/ w świetle którego, zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską w analogicznej sprawie jest gmina właściwa ze względu na położenie nieruchomości zajętej pod drogę lokalną miejską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja wbrew zarzutom z obu skarg nie naruszyła przepisów prawa materialnego czy też prawa procesowego.

W odniesieniu do zarzutów ze skargi M.P. należy stwierdzić, że wykładnia przepisu z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm./ dokonana przez organ II instancji jest prawidłowa. Dyspozycja art. 73 ust. 5 tejże ustawy jednoznacznie bowiem stanowi, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia jej w życie tj. /1 stycznia 1999 r./ przy zastrzeżeniu jednak, że nie uwzględnia się wzrostu jej wartości spowodowanego trwałymi nakładami, które zostały poczynione po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania tym gruntem. W tej sprawie – co wynika z ustaleń postępowania dowodowego przeprowadzonego zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 i 80 kpa – prawidłowo ustalono, że przedmiotowa droga lokalna miejska została wybudowana przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych ze środków Skarbu Państwa, ponieważ działka Nr [...] została zajęta pod drogę publiczną przed 1990 rokiem.

Ponadto w 1988 roku została założona metryka drogi ulica [...] i już w tym okresie posiadała nawierzchnię bitumiczną, chodnik oraz urządzony zieleniec. Na tej podstawie Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. zaliczyła drogę publiczną – ulicę [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich w świetle wykazu przekazanego przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich . Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się pismo Prezesa Zarządu Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej [...], w którym jednoznacznie stwierdził, że Spółdzielnia nie była właścicielem przedmiotowych urządzeń drogowych /karta Nr 178 akt sprawy/. Dlatego też nie była ich właścicielem także w dacie sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] r. Nr Rep. [...] przedmiotowej nieruchomości małż. P. Zaskarżona decyzja nie naruszyła także dyspozycji art. 73 ust. 1-3 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., ponieważ nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem /ust. 1/. Natomiast odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg /ust. 2/. Z kolei podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody wydana na wniosek zainteresowanego /ust. 3/. W przedmiotowej sprawie jest to decyzja Wojewody z dnia [...] r. /znak: [...]/, którą sprostował postanowieniem z dnia [...] r. Jednocześnie w świetle dyspozycji art. 73 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z dyspozycją art. 128 oraz art. 130 i 134 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, następuje ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela. Z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że powyższe ustawowe materialnoprawne przesłanki nie zostały naruszone.

W szczególności zgodnie z dyspozycją art. 130 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zaś w świetle dyspozycji art. 134 ust. 1 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości, do ustalenia której stosuje się przepisy działu IV rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony w powyższym trybie operat szacunkowy z uwzględnieniem tzw. metody porównawczej nie naruszył art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto ustalając przedmiotowe odszkodowanie prawidłowo nie uwzględnił wzrostu wartości danej nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami, które zostały poczynione po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania tym gruntem /art. 73 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r./.

Także w odniesieniu do obowiązku wypłacenia odszkodowania przez gminę – Miasto , a nie Skarb Państwa prawidłowo orzekł organ II instancji. W tym zakresie Sąd podziela dotychczasową linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. /Sygn. akt II SA/Łd 2226/01/ czy też wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. /Sygn. akt I SA 513/00 – opublik. Lex Nr 54529 oraz ONSA 2004, Nr 1, poz. 17/.

Dotyczy to wykładni celowościowej i systemowej art. 73 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst pierwotny: Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60/. Przepis art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 roku ma bowiem charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Natomiast dyspozycja art. 73 ust. 2 tejże ustawy dotyczy obowiązku w odniesieniu do zbiorczej kategorii dróg gminnych – gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były wyłącznie we władaniu gmin /będących jednolitą kategorią ustrojową/ stanowiły bowiem w praktyce podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie z uwagi na odrębną konstrukcję gminy w systemie rad narodowych. Stąd, brak jest podstaw do wskazywania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie. Świadczy o tym także dyspozycja art. 164 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/, która stanowi o jednolitej koncepcji i konstrukcji gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto przyjęcie tylko wykładni językowej art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 roku w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /tekst pierwotny: Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60/ oznaczałoby, że tzw. gminy wiejskie wypłacałyby odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś tzw. gmina miejska /miasto/ nie wypłacałaby odszkodowania – w odniesieniu do dróg lokalnych miejskich będących także w dniu 31 grudnia 1998 r. tego rodzaju kategorią drogi publicznej – lecz Skarb Państwa. Naruszałoby to także Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd oddalił skargi.