Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1500/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 1 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 roku sprawy ze skargi K. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku nr [....] Burmistrz Miasta-Gminy S., na podstawie art. 36 ust 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze. zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o ustaleniu i pobraniu od K. B. i S. B. jednorazowej opłaty w wysokości 12.826,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej Księgą Wieczystą Nr 31562 położonej w S. -obręb S-8, działka nr ew. 62 o powierzchni 1.298 m² oraz działka nr Ew. 109 o powierzchni 1.228 m² wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., który stał się obowiązujący z dniem 10 grudnia 2005 roku na rzecz Gminy S. tytułem wzrostu wartości nieruchomości.

Organ l instancji ustalił, iż w dniu 29 maja 2008 roku K. B. i S. B. zbyli przedmiotową nieruchomość, zaś w dniu 15 września 2008 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w toku którego na zlecenie Gminy sporządzony został operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2009 roku wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził do niego aneks z klauzulą aktualności. W operacie uwzględniono stan nieruchomości na dzień 10 grudnia 2005 roku, natomiast oszacowania dokonano według cen z dnia 30 maja 2009 roku W wyniku końcowym wyceny wskazane zostało, iż wartość nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania wyniosła 13.760 zł, natomiast wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 270.290 zł. W związku z tym na zasadzie z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 11 u.p.z.p., wyliczono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która zgodnie z wartościami nieruchomości wskazanymi w operacie szacunkowym wyniosła 12.826,50 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli K. B. i S. B. zarzucając jej: po pierwsze naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji określającej rentę planistyczną podczas, gdy pomiędzy dwoma planami zagospodarowania brak ciągłości oraz poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości według cen nierzeczywistych i określonych nie w dniu zbycia nieruchomości.

Po drugie, odwołujący zarzucili organowi administracji naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez odstąpienie od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz kierowanie się wyłącznie interesem Gminy z pominięciem słusznego interesu stron, zwłaszcza wobec kwestionowania poprawności operatu przez skarżących i wskazywania konkretnych transakcji, których nie ujęła w operacie biegła, a o których organ miał wiedzę urzędową (co naruszyło także art. 77 § 4 K.p.a.).

Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii - operatu szacunkowego uwzględniającego ceny z transakcji nieruchomości podobnych z okresu sprzedaży przedmiotowych działek, oraz żądania skarżącego przeprowadzenia kontroli operatu w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych tj. zbadania i wydania oceny poprawności operatu, mającego istotne znaczenie dla sprawy, przez co organ administracji nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Dalej odwołujący zarzucili naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności, uznanych przez organ administracji za udowodnione, na podstawie niepełnego, wadliwego materiału dowodowego, pomimo sygnalizowania przez stronę skarżącą faktu błędnie sporządzonej opinii poprzez znaczne zaniżenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i zawyżenia cen nieruchomości po przekształceniu, co miało zasadniczy wpływ na zawyżenie renty planistycznej oraz dokonanie wadliwej, swobodnej oceny materiału dowodowego z pominięciem wiadomości urzędowo znanych o wartościach transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Następnie odwołujący zarzucili naruszenie art. 89 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 i art. 14 K.p.a. poprzez niewyznaczenie rozprawy celem wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych, a w miejsce takiej rozprawy poprzestanie na przyjęciu pisemnych wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. - tj. niepełność uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez pominięcie w uzasadnieniu kwestii podniesionych przez odwołujących się i wskazujących na nierzetelność sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego oraz lakonicznego ustosunkowania się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku.

Mając powyższe na uwadze odwołujący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w ramach art. 138 K.p.a. polegającego na dopuszczeniu dowodu z dodatkowej pisemnej opinii w postaci nowego operatu szacunkowego, względnie o zwrócenie się w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o zbadanie i wydanie oceny poprawności operatu i orzeczenie co do meritum albo o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wskazanie ewentualnych wytycznych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 u.p.z.p. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze. zm.). Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 ustawy, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Zdaniem organu II instancji analiza przytoczonych przepisów pozwala na stwierdzenie, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia przesłanek, określonych w tym przepisie.

W przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, wszystkie wymienione w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej należy uznać za spełnione. Jak wynika z ustaleń stanu faktycznego sprawy niniejszej, nieruchomość stanowiąca byłą współwłasność skarżących znajdowała się pod rządem poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr N//47/94 z dnia 29 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Województwa [...] z 1994 roku, Nr 14, poz. 129) na terenach rolnych oznaczonych symbolem C15RP. Plan ten utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 roku. Od dnia 1 kwietnia 2004 roku dla omawianego terenu gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ww. działek nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 roku Rady Miejskiej w S. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 25 listopada 2005 roku, Nr 340, poz. 3070), tj. w dniu 10 grudnia 2005 roku, przedmiotowa nieruchomość faktycznie wykorzystywana była, jako nieruchomość rolna.

W wyniku uchwalenia nowego planu, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 28 września 2005 roku, uległo zmianie przeznaczenie tego terenu i przedmiotowe nieruchomości znalazły się w jednostce planistycznej 4.7 U/P na terenach o podstawowym przeznaczeniu jako usługi, składy, magazyny, zakłady przemysłowe oraz o przeznaczeniu dopuszczalnym jako obiekty administracyjne, socjalne, zieleń izolacyjna, parkingi, obsługa komunikacji samochodowej oraz urządzenia obsługi technicznej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż wobec braku tożsamości przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym i tym, którego moc wygasła, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku sygn. akt. P/58/08, w którym stwierdzono, iż art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zarzut odwołujących sprowadzający się do tego, że organ l instancji wydał decyzję określającą rentę planistyczną podczas, gdy pomiędzy dwoma planami zagospodarowania przestrzennego brak było ciągłości, do czego jak należy domniemywać nie był uprawniony, w świetle tego, co zostało powiedziane powyżej, jest nieuzasadniony.

Dalej organ II instancji stwierdził, iż ustalenie wartości konkretnej nieruchomości przed i po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zasadnicze znaczenie zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty bowiem jest różnica wartości nieruchomości przed i po zmianie (uchwaleniu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Z kolei art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje, iż określenia wartości rynkowej dokonuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości, według art. 151 ust. 1 u.g.n., stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, pojęcie "najbardziej prawdopodobna cena" oznacza wyrażoną w pieniądzu kwotę, którą, rozsądnie biorąc, można uzyskać w transakcji rynkowej w dniu, na który wartość rynkowa została określona. Natomiast pojęcie "możliwa do uzyskania na rynku" oznacza, iż wartość nieruchomości jest wielkością szacowaną, a nie kwotą z góry ściśle określoną lub faktycznie zapłaconą ceną. Jest to hipotetyczna cena, za którą w dniu wyceny można zawrzeć transakcję odpowiadającą wszystkim wymogom definicji wartości rynkowej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W ocenie organu II instancji określając wartość przedmiotowej nieruchomości w niniejszej sprawie, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku niezabudowanymi nieruchomościami rolnymi oraz niezabudowanymi nieruchomościami przemysłowymi, które zostały zrealizowane w okresie maja 2006 roku do maja 2008 roku W badanym przedziale czasowym przed uchwaleniem planu rzeczoznawca wybrał 16 transakcji sprzedaży, a po uchwaleniu planu 42 transakcje sprzedaży, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania ceny średniej, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących, by na tej podstawie oszacować wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 270, poz. 2109), rzeczoznawca majątkowy prawidłowo do wyceny przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, tj. 10 grudnia 2005 roku, a ceny z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia 29 maja 2008 roku.

Organ odwoławczy uznał, że pod względem merytorycznym przedłożony w sprawie operat szacunkowy B. P. nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień złożonych w pismach z dnia 27 stycznia 2009 roku, 25 maja 2009 roku oraz 25 marca 2010 roku, stanowiących odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty odwołujących kierowane pod adresem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego.

Kolegium zauważyło, że strony mając udzielony stosowny termin nie przedstawiły żadnego dowodu uzasadniającego twierdzenie, że operat został sporządzony wadliwie. Samo twierdzenie o jego wadliwości w sytuacji, gdy rzeczoznawca w sposób spójny, logiczny i rzeczowy odnosi się do kierowanych zarzutów, nie daje podstaw do zdyskwalifikowania operatu jako skutecznego dowodu w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Skoro, w rozpoznawanej sprawie, nie przedstawiono innej, niż wykonanej na zlecenie organu opinii o wzroście wartości nieruchomości, to Kolegium po uprzednim dokonaniu oceny wartości dowodowej dopuszczonego z urzędu operatu, wydało decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną, nie został skutecznie zakwestionowany, choćby przez złożenie innego operatu wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynikałaby inna wartość przedmiotowego gruntu, czy też poprzez złożenie przeciwdowodu w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Natomiast rozpoznając wniosek odwołujących zgłoszony w piśmie z dnia 7 września 2010 roku polegający na żądaniu od organu l instancji informacji w zakresie posiadanej wiedzy urzędowej na temat sprzedaży warunkowych nieruchomości rolnych, gdzie gmina posiadała prawo pierwokupu, jak i przyjęciu do porównań transakcji wskazanych przez strony, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie organu, tymczasem przedmiotem wnioskowanego dowodu miałyby być okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy, bowiem transakcje warunkowych sprzedaży nieruchomości nie mogą być uwzględnione w wycenie i stanowić podstawy do dalszych wyliczeń, gdyż w wyniku zawarcia takich umów nie dochodzi do przeniesienia prawa własności, lecz jedynie do przyrzeczenia takiego przeniesienia. Zaś transakcji, na które powołuje się strona, zrealizowanych w dniu 18 stycznia 2007 roku w W. oraz w dniu 14 grudnia 2006 roku w S. nie ma w zbiorze danych o transakcjach dokonanych na terenie gminy. Z tej przyczyny nie mogą być one uwzględnione przez rzeczoznawcę w wykazie wobec braku informacji, co do warunków ich zawarcia. Ponadto sama strona nie załączyła ich do odwołania na poparcie własnych twierdzeń. Podstawą natomiast odrzucenia transakcji zawartej pomiędzy osobami fizycznymi, a "A." Sp. z o.o., mającej wskazywać na zawyżenie cen gruntów rolnych, było odmienne od rolniczego przeznaczenie nieruchomości, której ona dotyczyła, a tym samym nie spełniała ona warunku podobieństwa i jako taka nie została wzięta pod uwagę.

Z kolei żądanie skierowane do organu administracji dotyczące przeprowadzenia drugiego dowodu w postaci nowego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy takim dowodem organ już dysponuje i uznaje go za wystarczający dla wykazania zasadności ustalonej na jego podstawie opłaty planistycznej, nie jest uprawnione. Brak jest bowiem w takiej sytuacji podstawy do żądania przeprowadzenia tożsamych i kolejnych dowodów w sprawie na poparcie twierdzeń, które zostały już udowodnione, stosownie do 78 K.p.a. Z tych też względów organ uznał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. Organ administracji musi mieć na względzie również zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a., albowiem obligują go do tego również zasady dyscypliny finansowej, jak również wskazany wyżej obowiązek pobrania opłaty planistycznej. Celem działania organu administracji jest wydanie decyzji przy zapewnieniu stronie jej uczestnictwa w postępowaniu oraz realizacji jej praw. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek strony zostanie uwzględniony w sytuacji, gdy wyniki prowadzonego postępowania są dla strony niekorzystne, jak również, że organ administracji ma obowiązek gromadzić materiał dowodowy dotąd, aż przekona stronę do zasadności wydanej decyzji.

Co do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy organ odwoławczy zauważył, że art. 89 § 1 i § 2 K.p.a. wskazuje przypadki, kiedy przeprowadzenie rozprawy przez organ administracji publicznej jest konieczne. Celem rozprawy staje się w tym wypadku osiągnięcie "korzyści organizacyjnych", które pozwolą w rezultacie na szybsze, względnie łatwiejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Ostatecznie zatem ocena, czy przeprowadzenie rozprawy osiągnie określony w ten sposób skutek, należy do organu prowadzącego postępowanie. Na tej podstawie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zarówno rodzaj sprawy, charakter i cele postępowania, jak i ilość stron oraz przepisy prawa nie wskazywały na obowiązek zorganizowania i przeprowadzenia rozprawy.

Skargę do sądu administracyjnego wnieśli K. B. i S. B. żądając uchylenia w całości decyzji organu l, jak i II instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. W swojej skardze skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów polegającego po pierwsze na zwróceniu się do Urzędu Gminy w S. o podanie pisemnej informacji "czy odnośnie przedmiotowej sprzedaży skarżącego wydano wcześniej lub później tożsame decyzje dotyczące przedmiotowej sprzedaży przez skarżących o ustaleniu renty planistycznej i dlaczego wydano kolejną decyzję pomimo braku rozpoznania zaskarżonej decyzji przez SKO w Ł.". Po drugie, zwróceniu się do Urzędu Skarbowego w G. o podanie pisemnej informacji z systemu CZM lub RWD albo podobnych informacji o transakcjach sprzedaży w gminie S. nieruchomości za okres 2007 - 2008 roku Po trzecie, zwróceniu się do Urzędu Gminy w S. o podanie pisemnej informacji o dokonanych transakcjach sprzedaży w mieście i gminie S. nieruchomości gruntowych rolnych i przemysłowych za okres 2007 - 2008 roku Po czwarte, dopuszczeniu dowodu z dodatkowej pisemnej opinii w postaci nowego operatu szacunkowego, względnie o zwrócenie się w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o zbadanie i wydanie oceny poprawności operatu i orzeczenie co do meritum względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wskazanie ewentualnych wytycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 roku pełnomocnik skarżących złożył kserokopię operatu szacunkowego, który sporządzony został przez B. P. dla działek gruntu oznaczonych numerami 11/1 i 12, należących do J. i H. K., na okoliczność odmiennego wskazania niż w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie współczynników korygujących wartość nieruchomości.

Na tej samej rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga prawidłowość powołania przez organy administracji podstawy prawnej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanej dalej opłatą planistyczną. Ponieważ żaden z zarzutów skargi nie odnosił się do tej kwestii Sąd, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązany był rozpatrzeć z urzędy, czy organy administracji dopuściły się w tym zakresie naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie, jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organy administracji wskazały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, iż ustalenie opłaty, o której mowa, może nastąpić dopiero po łącznym zaistnieniu następujących przesłanek: 1. uchwalenie albo zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego; 3. wzrost wartości nieruchomości wywołany zmianą bądź uchwaleniem planu; 4. ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego stawki opłaty planistycznej, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; 5. ustalenie opłaty planistycznej powinno nastąpić w decyzji wydanej w ciągu 5 lat od daty, w której plan wszedł w życie (art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p.). Brak którejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezsporny jest zarówno fakt sprzedaży nieruchomości, jak również wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest również, iż decyzja ustalająca opłatę planistyczną została wydana w ciągu 5 lat od dnia obowiązywania planu. Jednakże pozostaje do wyjaśnienia kwestia podstawy prawnej ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej.

Zgodnie bowiem z § 13 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 340 poz. 3070) wynika, iż na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) dla terenu oznaczonego w planie zagospodarowania symbolem 4.7U/P została ustalona 5% stawka opłaty planistycznej. Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej opłaty planistycznej nastąpiło zatem w oparciu o nieobowiązujący akt prawny, ale także o nieistniejący przepis, bowiem we wspomnianym § 13 uchwały, jako podstawę prawną ustalenia opłaty planistycznej podano art. 26 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pomimo tego, że wspomniany art. 26 nie zawierał ust. 3. W tym miejscu nasuwa się więc pytanie, czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez stosowanie aktów prawnych obowiązujących w różnym czasie oraz przez powołanie się na nieistniejący przepis.

Przede wszystkim należy stanowczo stwierdzić, iż ustalenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 ust. 4 aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną i tą samą instytucją prawną, stanowiącą jedno ze źródeł samodzielności finansowej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Do tego poglądu skłania nie tylko brzmienie powołanych wyżej przepisów, które uzależniają ustalenie opłaty planistycznej od tych samych przesłanek, ale zasadnicze znaczenie w tej sytuacji ma art. 85 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przez które należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. należy zatem rozumieć możliwie szeroko, tzn. nie można ograniczać go wyłącznie do procedury związanej z uchwalaniem planów, gdyż takiego ograniczenia powyższy przepis nie zawiera. Wskazuje na to użyty zwrot "przepisy dotychczasowe", który ma znaczenie ogólne. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby przepis ten odnosił się wyłącznie do postępowania w przedmiocie procedury planistycznej, czy też ustalania opłat planistycznych, to dałby temu wyraz poprzez wskazanie konkretnych przepisów dotychczas obowiązującej ustawy. Za tym stanowiskiem zdaje się przemawiać także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2007r. w sprawie o sygn. akt II OSK 164/07, LEX nr 334281; WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 686/08, LexPolonica nr 2285914; WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 354/08, LEX nr 553084).

Ze znanej Sądowi urzędowo informacji zawartej w piśmie z dnia 15 lutego 2011r. Burmistrza Miasta S. złożonym do sprawy o sygn. akt [...] wynika, iż w dniu 2 marca 2001r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr XXVIII/208/2001 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., natomiast w dniu 1 lipca 2003r. w Dzienniku - "A." ukazało się ogłoszenie Burmistrza Miasta i Gminy S. o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w dniach od 7 lipca do 4 sierpnia 2003r. Należy zatem stwierdzić, że został spełniony warunek podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomienia o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.p.

Powyższy przepis intertemporalny został ustanowiony przez ustawodawcę przede wszystkim w celu ochrony interesu gminy, aby nie utraciła ona wskutek zmiany stanu prawnego zainwestowanych w opracowanie projektu planu środków i czasu, ale także aby zapewnić kontynuację instytucji prawnej gwarantującej samodzielność finansową samorządu terytorialnego, o czym mowa w art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zostało to wyraźnie podkreślone w zdaniu 2 ust. 4 art. 36 u.p.z.p., zgodnie z którym opłata planistyczna jest dochodem własnym gminy. Z powyższego wynika, że skoro źródła dochodów gminy mogą być określone wyłącznie w ustawach, to żaden przepis uchwały Rady Miejskiej w S. nie może ograniczać, ani pozbawiać gminę dochodów własnych. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1247/05 (LEX nr 289297) w odniesieniu do możliwości uchwalenia zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem można, iż po pierwsze nie ma przeszkód, aby stawkę procentową regulowała ustawa poprzednio obowiązująca skoro przepis intertemporalny przewiduje kontynuację tej samej instytucji prawnej w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Po drugie stwierdzić należy, iż obowiązek ustalenia opłaty planistycznej wynika z ustawy, jako źródło dochodu własnego gminy, o czym stanowi ustawa zasadnicza. Obowiązkiem Rady Miejskiej w S. było zatem uchwalenie jedynie stawki procentowej, nie było natomiast potrzeby powoływania się na konkretny przepis, z którego ta stawka wynika. Podstawą prawną określenia stawki procentowej opłaty planistycznej stanowił niewątpliwie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Omyłkowe wskazanie art. 26 ust. 3 powyższej ustawy nie miało zatem wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Powołanie w uchwale niewłaściwego przepisu nie może bowiem wpłynąć na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie tym bardziej, że zarówno obowiązująca ustawa, jak i poprzednia zawiera tożsamą regulację dotyczącą ustalenia opłaty planistycznej.

Na marginesie można również dodać, iż skarżący nie kwestionują zasadności ustalania i pobierania opłaty planistycznej, co dali wyraz w treści skargi. Swoje zarzuty koncentrują natomiast wokół wyceny wartości zbytej przez nich nieruchomości.

Przechodząc zatem do analizy zarzutów skargi Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Określenie wartości przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 11 u.p.z.p., miało miejsce w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenia). Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, rejestrach zabytków, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169 ustawy o gospodarce nieruchomościami, planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości, bądź świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno – użytkową (art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wykorzystane w operacie szacunkowym powyższe dane mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 155 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ustalenie wartości nieruchomości leży zatem w zakresie ustaleń faktycznych organów administracji niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia tej wartości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Jednakże z całą pewnością organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r. o sygn. akt I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587).

Organ administracji powinien dokonać analizy operatu w sposób uwzględniający art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli zatem w sprawie występuje konieczność zasięgnięcia opinii osoby mającej wiadomości specjalne, organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organ w toku postępowania powinien dążyć do wyjaśnienia podnoszonych wszelkich wątpliwości, także tych wskazanych przez stronę.

Sąd analizując załączony do akt administracyjnych operat szacunkowy pod kątem przesłanek wynikających z § 55 – 57 rozporządzenia, określających sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego stwierdził, że określa on jednoznacznie wszystkie niezbędne elementy zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji i czynników środowiskowych, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, zagospodarowania otoczenia nieruchomości, stanu usług, zaplecza bytowego i komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, wartość przedmiotu wyceny, wycenę gruntu, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wycenę gruntu pod użytkowanie rolne, poprzez określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących).

W ocenie Sądu powyższy dokument jest rzeczowy, logiczny i spójny, a co istotne pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. Określona w nim wartości gruntu nie może być uznana ani za zaniżoną przed wejściem w życie planu, ani za zawyżoną po jego opublikowaniu. Dokonując bowiem wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż zmiana przeznaczenia terenu spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy potwierdził jego aktualność przez dołączenie do akt administracyjnych aneksu i stosownej klauzuli zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na tej podstawie Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 159 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości skarżących według cen nierzeczywistych, wybiórczych oraz określonych w innej dacie, niż zbycie nieruchomości, a także przyjętych z niesymetrycznych okresów. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości nieruchomości przede wszystkim uwzględnił jej stan prawny tj. stan wg ewidencji gruntów oraz stan techniczno-użytkowy z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. 10 grudnia 2005r., natomiast ceny przyjął z dnia 30 maja 2008r., czyli z dnia zbycia nieruchomości. Następnie zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Na tej podstawie wyceniając wartość rynkową nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegły przyjął 16 transakcji oraz 42 transakcje po wejściu w życie planu. Zdaniem Sądu nie było przeszkód, by wśród analizowanych transakcji znalazły się transakcje dokonane w dniach 29-30 maja 2008r., wśród których była też transakcja dotycząca zbycia przez skarżących przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący ponadto podnieśli, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przyjął różne wskaźniki korygujące, co wpływa na zawyżenie średnich cen i w konsekwencji na wysokość opłaty planistycznej. Jednakże w ocenie Sądu zamiana wartości poszczególnych współczynników, na które wskazali skarżący, nie ma większego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy bowiem, suma wartości wszystkich tych współczynników będzie niezmienna, ustalona na poziomie 0,978.

Niezasadny jest również zarzut skarżących pominięcia w operacie szacunkowym wskazanych przez nich transakcji. Z wyjaśnień biegłego oraz ustaleń organu wynika jednoznacznie, iż podane przez skarżących transakcje nie mogły być wzięte pod uwagę przy wycenie wartości nieruchomości po pierwsze z uwagi na brak urzędowo potwierdzonych informacji o takich transakcjach, po drugie z uwagi na odmienne (przemysłowe) przeznaczenie nieruchomości.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zastrzeżenia strony dotyczące sporządzonego operatu powinny mieć charakter obiektywny, a nie wynikać jedynie z samego niezadowolenia strony. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku sporządzania nowego operatu tylko dlatego, że ten przedłożony do akt sprawy jest dla strony niekorzystny. O dopuszczeniu dowodu uzupełniającego w zakresie opinii rzeczoznawcy powinny bowiem decydować poparte dowodami uzasadnione wątpliwości, co do przedłożonego uprzednio operatu, a nie subiektywne odczucie strony. Jeśli pomimo wyjaśnień autora operatu strona nadal uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, to w celu jego obalenia powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o czym mówi art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy na żądanie strony. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy art. 89 § 1 i § 2 K.p.a. wskazuje przypadki, kiedy przeprowadzenie rozprawy przez organ administracji publicznej jest konieczne, jednakże ocena, czy przeprowadzenie rozprawy osiągnie określony cel wskazany w powołanym przepisie, należy do organu prowadzącego postępowanie. Zauważyć jednak należy, że mimo niewyznaczenia rozprawy organ administracji podjął starania celem wyjaśnienia sprawy i umożliwienia stronom udziału w czynnościach organu, czego wyrazem było spotkanie z udziałem przedstawicieli gminy i biegłego rzeczoznawcy, o którym strona została zawiadomiona, w którym mogła czynnie uczestniczyć i na okoliczność którego sporządzono stosowny protokół.

Z uwagi na to, iż zgłoszone w skardze wnioski dowodowe nie miały charakteru dowodów uzupełniających, o których mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd postanowił je oddalić. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma zatem charakter wyłącznie uzupełniający i ogranicza się do dokonywania tylko takich ustaleń, które będą niezbędne do oceny legalności zaskarżonego aktu. Postępowanie dowodowe, o którym mowa ma na celu umożliwienie sądowi zbadanie prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Natomiast złożone w skardze wnioski dowodowe miały na celu wykazanie, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organy administracji jest niepełny i niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Oceniając natomiast złożony na rozprawie przez pełnomocnika skarżących operat szacunkowy, który sporządzony został przez B. P. dla działek gruntu oznaczonych numerami 11/1 i 12, należących do J. i H.K., w celu wykazania odmiennego określenia niż w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie współczynników korygujących wartość nieruchomości Sąd uznał, iż nie może on mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, bowiem dotyczy innej nieruchomości, o odmiennych cechach, na które wpływ może mieć stan nieruchomości, lokalizacja i czynniki środowiskowe, stan i stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, zagospodarowanie otoczenia nieruchomości, dostęp do komunikacji, sposób użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości itp. W niniejszej sprawie dowodem, który nadawałby się pod rozwagę sądu, byłby inny operat, ale dotyczący tej samej nieruchomości. Dopiero na tej podstawie Sąd mógłby zbadać, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji rzutują na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnienie wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało, w ocenie Sądu, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

m.ch.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi

z dnia 1 marca 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1500/10

zgłoszone przez sędziego WSA Arkadiusza Blewązka

Zgłaszam zdanie odrębne ponieważ uważam, iż w niniejszej sprawie nie istniała podstawa prawna do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w przepisie art.. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.)

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o tym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest to, że jednorazowa opłata, o której opłata w powyższym przepisie winna być ustalona przez organ planistyczny w miejscowym planie. Oznacza to, iż instytucja powyższej opłaty została uregulowana w na dwóch płaszczyznach. Ustawodawca generalnie określił przesłanki umożliwiające stosowanie owej instytucji, ale jednocześnie powierzył lokalnemu prawodawcy uprawnienie do określenia wielkości stawki owej opłaty. Nie wystarczy zatem istnienie przepisów ustawowych. Aby móc stosować ową instytucję konieczne jest również działanie lokalnego prawodawcy, który otrzymał uprawnienie do określenia w miejscowym planie wysokość stawki procentowej owej opłaty. Dopiero suma obu regulacji prawnych daje podstawę do zastosowania w praktyce powyższej instytucji.

Nie może budzić wątpliwości, iż lokalny prawodawca aby mógł stanowić prawo miejscowe musi mieć po temu wyraźną podstawę prawną. Podstawę do tego aby możliwe było określenie procentowej stawki przedmiotowej opłaty stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem wyczerpana została dyspozycja powyższego przepisu umożliwiająca stosowanie w praktyce instytucji opłaty planistycznej stawka owej opłaty winna być ustalona przez radę gminy w oparciu o przepis art.36 ust. 4. W realiach niniejszej sprawy tak się nie stało i rada gminy takiej stawki – opierając się na wskazanym powyżej przepisie – nie określiła. Powyższa konstatacja ma fundamentalne znaczenie dla możliwości zastosowania instytucji opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Tak długo jak nie będzie ustalona przez radę gminy – wyłącznie w oparciu o powyższą normę prawa – stawka opłaty planistycznej, tak długo nie będzie istniała pełna podstawa prawna umożliwiająca stosowanie owej instytucji.

Powyższego zapatrywania nie zmienia przepis art. 85 par. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rzeczywiście miejscowy plan, który był przedmiotem oceny w niniejszej sprawie – ze względu na termin podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz datę zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu – uzasadniał stosownie przepisów dotychczasowych ale nie oznacza to, że po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalsze stosowanie winny znaleźć wszystkie dotychczasowe uregulowania, w szczególności uregulowania materialnoprawne.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. i derogowały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wejście w życie nowej ustawy prowadziłoby do tego, że prace planistyczne zmierzające do uchwalenia lub zmiany miejscowych planów podjęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 11 lipca 2003 r. stałyby się bezużyteczne. Aby zapobiec temu ustawodawca wprowadził do nowej ustawy – jako przepis przejściowy – art. 85 par. 2 umożliwiający kontynuacje prac planistycznych przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Warunkiem tej kontynuacji było znaczne zaawansowane prac planistycznych prowadzonych pod rządami starej ustawy. (zawiadomiono już o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu). Pozwala to przyjąć, iż omawiany przepis art. 85 par. 2 umożliwiając kontynuacje prac przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, w istocie odnosi się wyłącznie do norm prawa procesowego, które wskazują na procedurę przyjmowania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 164/07, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1151/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 354/08)

Gdyby przyjąć, że powyższa norma odnosi się także do przepisów z zakresu prawa materialnego, a więc regulujących prawa i obowiązki podmiotów, to przepis ten stałby się podstawą do ograniczenia stosowania w procesie tworzenia prawa miejscowego wyższych hierarchicznie norm prawa materialnego wprowadzonych nową ustawą. Konsekwencją tego musiałoby być stwierdzenie, że miejscowe plany, przy których uchwalaniu miałby zastosowanie przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogłyby nie uwzględniać norm nowej ustawy o materialnoprawnym charakterze, a więc kształtujących prawa i obowiązki podmiotów. Tym samym pomimo swej podrzędności mogłyby nie odpowiadać normom ustawowym, z którymi – zgodnie z hierarchiczną strukturą źródeł prawa – nie mogą być sprzeczne. Z takim zapatrywaniem nie można się zgodzić.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewątpliwie przepisem prawa materialnego, który od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje radzie gminy uprawnienie do określenia stawki procentowej opłaty planistycznej. Zatem to ten przepis od dnia 11 lipca 2003 r. winien być wyłączną podstawą dla określenia stawki procentowej opłaty planistycznej, nawet jeśli do przyjęcia planu miała zastosowanie procedura dotychczasowa, a więc uregulowana przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko stawka opłaty planistycznej przyjęta w oparciu o powyższy przepis ustawy pozwala na wskazanie, iż w pełni uregulowana jest instytucja opłaty planistycznej, a tym samym przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stanowić podstawę dla ustalenia takiej opłaty w konkretnej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy rada gminy ustaliła stawkę opłaty planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny, które w dacie uchwalania miejscowego planu nie stanowiły już materialno prawnej podstawy do jej działania. Zatem rada gminy wbrew zasadzie legalizmu działała w tej kwestii w oparciu o nieistniejącą podstawę prawną. Powyższy wniosek jest jeszcze bardziej jaskrawy jeśli weźmie się pod uwagę, że rada gminy – jako podstawę dla ustalenia opłaty planistycznej – powołała jednostkę redakcyjną derogowanej ustawy, która nie tylko nigdy nie regulowała kwestii podstawy prawnej do określenia stawki opłaty planistycznej ale w rzeczywistości nigdy nie istniała.

Skoro organy tworzące prawo są zobowiązane do postępowania w zgodzie z zasadami przyzwoitej legislacji, które wymuszają maksymalną staranność w procesie tworzenia prawa, to działanie lokalnego prawodawcy w zakresie określenia stawki opłaty planistycznej zasadzie tej urąga. Organ bowiem nie tylko ustalił ową stawkę procentową w oparciu o podstawę prawną nieistniejąca w czasie stanowienia owego prawa, ale nadto jako podstawę własnego działania wskazał konkretny przepis ustawy, który uniemożliwia adresatowi owej normy prawnej nawet ustalenie, stawkę procentową jakiego rodzaju opłaty przepis ten statuuje. W istocie więc przepis uchwały uznawany przez organy za źródło ustalenia opłaty planistycznej wprowadza adresata owej normy prawnej w błąd, a takie działania są niedopuszczalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP.).

Powyższe konstatacje winny, w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych przyczyn uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego.

k.o.