Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1328/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
article: w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 19 a ust. 1, art. 24, art 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2-4, art. 19 ust. 5, art. 19 a, art. 21 a, art. 19 c, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 4 ust. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2010 nr 47 poz 278
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 12 ust. 1 i2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 597/11 w sprawie ze skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na czynność Starosty J. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie obciążenia opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 597/11 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na czynność Starosty J. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie obciążenia opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) w dniu [...] stycznia 2011 r. pomiędzy Powiatem J. jako zamawiającym a skarżącą spółką jako wykonawcą została zawarta umowa, którą zamawiający powierzył, a wykonawca przyjął do wykonania uproszczone plany urządzenia lasu oraz inwentaryzacje stanu lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, położonych na terenie gmin B. i C. (§ 1 ust. 1 umowy). W umowie przewidziano, że prace będą wykonywane na podstawie obowiązujących aktów prawnych (§ 1 ust. 2).

W dniu zawarcia umowy – [...] stycznia 2011 r. spółka wystąpiła do Starosty J. z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, na zasadach określonych w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64. poz. 565 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

We wniosku wskazano, że realizowanym przez spółkę zadaniem publicznym, którego wykonanie wymaga udostępnienia żądanych danych w opisanym trybie, stanowi wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa z terenu gmin C. i B., w powiecie j. Wnioskodawca w ramach wskazania podstawy prawnej realizacji zadania publicznego powołał się na przepisy: ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2152) i w sprawie warunków udzielania zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2152) oraz na umowę zawartą z Powiatem J., stwierdzając, że na podstawie tej umowy podmiot publiczny (Powiat J.) zlecił wnioskodawcy wykonanie zadania publicznego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta J. poinformował spółkę, że wymienione we wniosku materiały zostaną udostępnione po zgłoszeniu pracy geodezyjnej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wskazując jednocześnie na konieczność uiszczenia przez spółkę stosownych opłat za udostępnienie danych oraz podnosząc, że w trakcie procedury przetargowej oferenci byli informowani o odpłatności za materiały wydawane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W kolejnym piśmie Starosta J. powołał się dodatkowo na brak możliwości udostępnienia baz rejestru publicznego w rozumieniu art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z uwagi na brak aktów wykonawczych określających sposób, zakres i tryb udostępniania danych.

Do skarżącej spółki został wystawiony rachunek określający kwotę do zapłaty przez spółkę za udostępnienie danych z numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków.

Spółka wniosła do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie pismo nazwane "zażaleniem na postanowienie Starosty J. z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiające udostępnienia danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w trybie i na zasadach określonych w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne".

W odpowiedzi, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, powołując się na informację uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w J. L. podniósł, że Spółka otrzymała materiały niezbędne do wykonania zleconych prac, za co wystawiony został rachunek. W ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego brak jest podstaw do nieodpłatnego udostępnienia danych niezbędnych do realizacji przez Spółkę przedmiotu umowy w postaci wykonania uproszczonego planu urządzenia lasu. Wykonanie prac na podstawie umowy zawartej w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego jest wykonaniem usługi/dzieła, nie stanowi zaś wykonywania zadań publicznych na skutek powierzenia lub zlecenia na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej. Do umowy o dzieło na wykonanie uproszczonego planu urządzenia lasu stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył jednocześnie, że w dokumentacji przetargowej o udzielenie zamówienia, w opisie jego przedmiotu, zawarto informację, iż wykonawca zaopatruje się na własny koszt w kopie map ewidencyjnych oraz wypisy z ewidencji gruntów. Ponadto treść odpowiedzi na zapytania oferenta wskazywała sposób naliczania opłat za udostępnienie materiałów. Zatem przystępując do postępowania przetargowego wykonawca miał świadomość konieczności ponoszenia kosztów z tego tytułu i zaakceptował ją podpisując umowę na wykonanie uproszczonego planu urządzenia lasu.

Spółka wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności rachunku wystawionego w dniu [...] lutego 2011 r. oraz nieodpłatne udostępnienie danych objętych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., w trybie i na zasadach określonych w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W piśmie Starosta poinformował, że odwołanie dotyczące tej samej sprawy zostało przesłane do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i po zajęciu stanowiska przez organ zostaną podjęte stosowne działania.

We wniesionej w tych okolicznościach skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie przepisu art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3c oraz art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, skutkujące naruszeniem prawa skarżącej do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia skarżącej do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, prowadzonym przez Starostę. Wskazała, że powierzone jej zadanie jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. Powierzenie realizacji wskazanego zadania podmiotowi prywatnemu nie pozbawia go zaś charakteru publicznego, ze względu na art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Starosta J. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i stwierdził, że z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64. poz. 565 ze zm.) wynika, iż nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w okolicznościach sprawy – danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji. Bezspornie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącej, nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, chodzi w tym przypadku o porozumienie lub umowę administracyjną, a zatem umowę o charakterze publicznoprawnym, zawarte w danej sprawie z właściwym organem na podstawie umocowania przewidzianego w ustawie. Skarżąca jest natomiast podmiotem prawa cywilnego. Nie zachodzą również podstawy do przyjęcia umownego powierzenia realizacji zadania publicznego skarżącej spółce. Interpretacja przepisu art. 15 ustawy o informatyzacji i użytych w nim pojęć, w szczególności pojęcia "zlecenia zadania publicznego" nie może być dokonywana w oderwaniu od innych przepisów normujących administrację publiczną, ale musi uwzględniać całość systemu działania administracji. Należy zatem odróżnić umowy cywilnoprawne, w tym zlecenia od pojęcia zlecenia zadania publicznego, którym posługuje się art. 15 ustawy o informatyzacji. Zlecenie zadania publicznego oznacza bowiem powierzenie zadania publicznego jako całości. Z pojęciem tym nie może zaś być utożsamiane zlecenie, w sensie cywilnoprawnym, wykonania określonych czynności niezbędnych dla realizacji przez organ administracji zadania publicznego należącego do jego kompetencji. W rozumieniu art. 15 ustawy o informatyzacji chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego, a nie o umowy prawa cywilnego dotyczące wykonywania działań, do których organy administracji mogą zatrudnić inne podmioty. Odnośnie natomiast do charakteru prawnego planu urządzenia lasu, którego przygotowanie powierzono spółce, sąd wskazał, że w doktrynie prawa i orzecznictwie prezentowane są różne poglądy. Wskazuje się, że jest to specyficzny akt planistyczny, a także szczególny rodzaj planu zagospodarowania przestrzennego. Do sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jako dokumentu wiążącego niezbędne jest podjęcie szeregu czynności, które obejmują także tryb ogłoszenia (wyłożenia projektu do publicznego wglądu), zgłaszania zastrzeżeń i wniosków, ich uznania lub nieuznania przez starostę, uzyskania opinii nadleśniczego i wreszcie zatwierdzenia planu przez starostę. Dopiero tak określoną całość wymienionych czynności należy rozumieć jako zadanie publiczne należące do starosty. Przyjmuje się bowiem, że wykonanie zadania publicznego to cały proces realizowania normy prawa materialnego podjęty w celu wykonania zawartego w niej obowiązku. W przypadku zadań z zakresu administracji publicznej będzie zachodził tu proces administrowania, polegający na realizacji kompetencji zawartej w normie prawa administracyjnego, w formach właściwych prawu administracyjnemu lub innych dopuszczonych prawnie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało w ocenie sądu miejsca przekazanie skarżącej spółce realizacji zadania publicznego. Ani warunki przetargu, ani umowa zawarta między Powiatem J., a skarżącą nie zawierają wskazań, iż treścią umowy jest przekazanie zadania publicznego. W umowie nie postanowiono o przekazaniu środków na realizację zadania publicznego, ale określony został sposób obliczenia należności za wykonanie umówionych do wykonania uproszczonych planów urządzenia lasów i inwentaryzacji lasów (dzieła) z odwołaniem się do wskazanych także w umowie cen jednostkowych za jeden hektar. Ponadto, przygotowanie przez skarżącą dokumentacji obejmującej projekt nie stanowi realizacji powierzonego podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego, a jest jedynie czynnością o charakterze technicznym, która wiąże się z realizacją takiego zadania przez starostę, gdyż w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, a także w dokumencie inwentaryzacji stanu lasu niezbędne jest zawarcie tych wszystkich danych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151). Skarżąca nie realizowała więc powierzonego przez podmiot publiczny zadania publicznego, jak tego wymaga art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc nie można było wobec niej zastosować wyjątku polegającego na zwolnieniu z odpłatności za udostępnienie danych i informacji z prowadzonego przez starostę powiatowego zasobu geodezyjnego.

Od tego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę niezastosowania przedmiotowej normy przez Starostę J. i w konsekwencji uznanie, iż działanie Organu polegające na objęciu odpłatnością wydania materiałów geodezyjnych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest prawidłowe i jako takie nie stanowi naruszenia prawa skarżącej do nieodpłatnego uzyskania danych z rejestru publicznego;

- art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę wykładni wskazanego przepisu dokonanej przez Organ administracji i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż zakresy przedmiotowe pojęć powierzenie i zlecenie realizacji zadania publicznego są tożsame;

- art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę wykładni wskazanego przepisu dokonanej przez Organ administracji i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż zlecenie przez organy administracji publicznej realizacji zadań publicznych nie może nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej;

- art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę wykładni wskazanego przepisu dokonanej przez Organ administracji i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż zlecenie przez organy administracji publicznej realizacji zadań publicznych pociąga za sobą konieczność każdorazowego powierzenia podmiotowi przyjmującemu kompetencji organu administracyjnego;

- art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę wykładni wskazanego przepisu dokonanej przez Organ administracji i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż powierzenie lub zlecenie zadania publicznego może nastąpić wyłącznie w formie porozumienia administracyjnego lub umowy administracyjnej, tj. w formach publicznoprawnych;

- art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (w brzmieniu z daty podjęcia przez Organ czynności z zakresu administracji publicznej) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę dokonanej przez Starostę J. wykładni przedmiotowej normy i w konsekwencji uznanie, iż zawarcie ze skarżącą przez Starostę J. umowy cywilnoprawnej obejmującej wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasu nie stanowi zlecenia realizacji zadania publicznego;

- art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (w brzmieniu z daty podjęcia przez Organ czynności z zakresu administracji publicznej) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę dokonanej przez Starostę J. wykładni przedmiotowej normy i w konsekwencji uznanie, iż wykonanie przez skarżącą uproszczonych planów urządzenia lasu nie stanowi realizacji zadania publicznego.

Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach w zw. z art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez pominięcie kontroli wykonania przez skarżąca inwentaryzacji stanu lasów jako realizacji zadania publicznego i w konsekwencji niezbadanie prawidłowości objęcia przez Starostę J. udostępnienia materiałów geodezyjnych odpłatnością w tym zakresie, tj. nierozpoznanie całości poddanej kontroli sprawy administracyjnej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do sporządzenia przez spółkę inwentaryzacji stanu lasu wskazywanego przez skarżącą jako realizacja zadania publicznego.

Wniosła ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że zlecenie lub powierzenie wykonywania zadań publicznych, o których mowa w art. 15 ustawy o informatyzacji nie musi następować tylko w formie porozumienia lub umowy administracyjnej, lecz również w innych formach, na co wskazuje wynik wykładni tej normy, w tym w relacjach z podmiotami prywatnymi (w szczególności wykorzystywanej w tym celu coraz częściej umowy cywilnej). Treść umowy ze starostą została zdeterminowana przez przepisy prawa, nie zaś określona zupełnie dowolnie. Podmioty niepubliczne wykonują zadania publiczne w formach niewładczych. Realizacja zadań publicznych nie jest zatem związana z automatycznym przekazaniem na rzecz tych podmiotów kompetencji organu publicznego. Brak scedowania na dany podmiot kompetencji organu publicznego nie dyskwalifikuje jeszcze konkretnego działania jako zlecenie temu podmiotowi realizacji zadania publicznego. Kluczowe jest zatem zbadanie celu tej umowy oraz jej wpływu na realizację stanu faktycznego określonego jako zadanie z zakresu administracji publicznej. Potwierdzenie planów gwarantuje środki zaskarżenia w przypadku, gdy zostanie naruszony interes skarżącego. Uzasadnienie wyroku nie zawiera ponadto oceny legalności działania starosty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną starosta wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i pozbawionej podstaw merytorycznych. Umowa cywilnoprawna nie może być utożsamiana z formą powierzenia realizacji zadań z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzuty te aczkolwiek zostały sformułowane w punktach od 1 do 7 to istota ich sprowadza się do naruszenia art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w związku z art.21 ust.1 pkt 2 w związku z art.19a ust.1 ustawy z dnia 28 września o lasach poprzez błędną ocenę wykładni dokonanej przez organ i w konsekwencji niezastosowanie powyższych norm przez organ. Zagadnienie prawne, które wymaga rozważenia to odpowiedź na następujące pytanie, czy zawarcie przez Starostę B. ze skarżącą umowy cywilnoprawnej obejmującej wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasu stanowi zlecenie realizacji zadania publicznego. Warto przypomnieć art.15 ust.1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Tym samym problemem podstawowym jest rozstrzygnięcie, czy sporządzenie uproszonych planów urządzenia lasu stanowi zadanie publiczne, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi, czy zadanie to może być powierzane podmiotom niebędącym podmiotem publicznym i w jakim trybie.

Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie leśnictwa.

Natomiast jak wynika z art.5 ust.1 ustawy o lasach, nadzór nad gospodarką leśną sprawują: minister właściwy do spraw środowiska – w lasach stanowiących własności Skarbu Państwa, starosta – w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Pojęcie gospodarki leśnej zdefiniowane zostało w art.6 ust.1 pkt 1 ustawy, zgodnie z tym przepisem jest to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu- drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacje pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Z kolei zgodnie z art.6 ust.1 pkt 6 ustawy plan urządzenia lasu, to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, zaś zgodnie z pkt 7 uproszony plan urządzenia lasu to plan opracowany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Zgodnie z art.21 ust.1 ustawy o lasach. Plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest:

1) dla lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych - na zlecenie i koszt Lasów Państwowych;

2) dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty;

3) dla pozostałych lasów - na zlecenie i koszt właścicieli.

Jak wynika z art.21 ust.4 projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Z kolei zgodnie z art.21 ust.5, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Plany urządzenia lasu oraz uproszczone plany urządzenia lasu sporządzają specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego. Prawodawca nie określa, o jakie to jednostki czy podmioty chodzi. Nie wskazuje ani formy organizacyjno-prawnej, ani jakiejkolwiek innej cechy, którą takie jednostki lub inne podmioty powinny posiadać. Ustęp 5 art. 19 ustawy o lasach winien być odczytywany łącznie z kolejnym przepisem, określającym, jakie warunki muszą być spełnione, aby wnioskujący podmiot mógł wykonywać plany urządzenia lasu i uproszczone plany urządzenia lasu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji warunki te były określone w art.19 a ustawy, zgodnie z tym przepisem, wykonywanie planów urządzenia lasu, o których mowa w art. 19, z zastrzeżeniem art. 21a, wymagało uzyskania zezwolenia na wykonywanie tej działalności, zwanego dalej "zezwoleniem". Decyzję w sprawie wydania zezwolenia, odmowy wydania, zmiany i cofnięcia zezwolenia wydawał minister właściwy do spraw środowiska. Natomiast od 1 lipca 2011r. warunki te określone są w art.19c, zgodnie z którym . Wykonywanie planów urządzenia lasu może być prowadzone przez przedsiębiorcę, w tym usługodawcę w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278) ( tj. przedsiębiorcę z innego państwa członkowskiego, który wykonuje działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi w tym państwie przepisami, a na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej czasowo oferuje lub świadczy usługę), który dysponuje wyposażeniem technicznym oraz zatrudnia osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje niezbędne do terminowego i prawidłowego sporządzania planów urządzenia lasu.

Przedstawiony stan prawny dotyczący planów urządzenia lasu lub uproszczonych planów urządzenia lasu wskazuje, że plany to dokumenty sporządzane przez podmioty gospodarcze dysponujące określoną specjalistyczną wiedzą, zawierające dane i informacje określone w przepisach. W oparciu o te plany prowadzona jest gospodarka leśna, jeżeli zaś właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje zadań zawartych w uproszonym planie urządzenia lasu, starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji ( art.24 ustawy o lasach). Tym samym przedsiębiorca, który na podstawie umowy zawartej z starostą sporządza uproszony plan urządzenia lasu, nie wykonuje zadań publicznych, to starosta jest tym podmiotem, który realizuje zadania publiczne w zakresie gospodarki leśnej, a plan jest tylko instrumentem za pomocą którego starosta wykonuje te zadania. Jeśli zaś chodzi o inwentaryzację stanu lasów, to zgodnie z art. 19 ust.3 ustawy o lasach , dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Zaś inwentaryzację stanu lasów –zgodnie z art. 21 ust.2 ustawy o lasach- przeprowadza się na zlecenie starosty. Również w tym przypadku przedsiębiorca, który na podstawie zawartej umowy sporządził inwentaryzację lasu, nie realizuje zadań publicznych w zakresie gospodarki leśnej , zadania te realizuje starosta w formie wydawanej decyzji administracyjnej.

Pogląd ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym. Mianowicie zgodnie z powoływanym wcześniej art.5 ust.1 pkt 2 ustawy, nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta. Natomiast z dalszych ustępów art.5 wynika, że starosta może, w drodze porozumienia, powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych, zwanemu dalej "nadleśniczym" ( ust.3 ). W przypadku powierzenia zadania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, starosta przekazuje środki na realizację tego zadania ( ust.3a). Nadleśniczy prowadzi powierzone przez starostę sprawy, o których mowa w ust. 2 i 3, po zapewnieniu przez powierzającego środków finansowych na te cele ( ust.4).

Z powołanego art.5 ust.3 wynika, że starosta zadania związane z nadzorem nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa może powierzyć wyłącznie nadleśniczemu Lasów Państwowych, po przekazaniu środków na realizację tego zadania. Starosta nie może zatem zadań publicznych związanych z nadzorem nad gospodarką leśną powierzyć innemu podmiotowi.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca przekazanie przez starostę skarżącej realizacji zadania publicznego, nie tylko dlatego, że sama umowa nie posługuje się pojęciem zadania publicznego, ale przede wszystkim z uwagi na wskazany wyżej stan prawny, który to wyklucza, natomiast przedmiotem umowy było przygotowanie uproszczonego planu urządzenia lasu i inwentaryzacji lasu.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie skarżąca nie realizowała zadania publicznego nie doszło tym samym do naruszenia art.15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r., a w konsekwencji bezprzedmiotowe jest rozważanie w jakim trybie może dojść do realizacji zadań publicznych przez podmiot niebędący podmiotem publicznym.

Natomiast należy zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że ograniczanie zakresu przedmiotowego form poruczania zadań publicznych określonych w art.15 ustawy o informatyzacji wyłącznie do porozumień, czy umów o charakterze publicznoprawnym nie znajduje uzasadnienia. Nie można bowiem a priori wyłączyć w ogóle możliwości poruczenia zadań publicznych na podstawie umowy cywilnoprawnej, takie przykłady można wskazać w obowiązującym porządku prawnym. Odpowiedzi na pytanie, czy dane zadania publicznoprawne mogą być poruczone w jakim trybie i jakim podmiotom należy poszukiwać w regulacjach materialnoprawnych dotyczących określonych zadań publicznych. Jednak powyższe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, które odpowiada prawa.

Tym samym nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art.15 ustawy o informatyzacji, art. 21ust.1 pkt 2 w zw. z art.19a ustawy o lasach. Również zarzut dotyczący naruszenia art.40 ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest bezprzedmiotowy. Przepis ten stanowi, że gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do:

1) Głównego Geodety Kraju - w zakresie zasobu centralnego;

2) marszałków województw - w zakresie zasobów wojewódzkich;

3) starostów - w zakresie zasobów powiatowych.

Jednak z przepisu tego nie można wywieść normy, że udostępnianie zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym przypadku zasobu powiatowego następuje bez zachowania określonych zasad tj zasady odpłatności. Zasada ta wynika z art.40 ust.3c, zgodnie z którą udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie została spełniona hipoteza normy zawartej w art.15 ustawy o informatyzacji, nie został spełniony wyjątek określony w art.40 ust.3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym samym nie została wyłączona zasada odpłatnego udostępniania danych i informacji zgromadzonych w zasobach.

Bezprzedmiotowe są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności organu administracji jak również w uzasadnieniu wyroku odniósł się zarówno do stanu prawnego dotyczącego uproszczonych planów urządzenia lasu jak i do inwentaryzacji stanu lasu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.