Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 430/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. i H. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargi


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] marca 2021r., nr [...], o wstrzymaniu M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "S." na nieruchomości nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B. oraz o poinformowaniu o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Inwestor M. Sp. z o.o. Sp.k. w B., powołując się na przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.374; dalej: specustawa) złożył w dniu [...] maja 2020 r. w Urzędzie Miejskim w B. informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "S." na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] – B. w B. Informacja dotyczyła inwestycji związanej z budową trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B i C z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Ponadto w uzupełnieniu do złożonej informacji inwestor wskazał, iż w ramach planowanej inwestycji będą również prowadzone roboty rozbiórkowe istniejących obiektów naziemnych oraz podziemnych.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Departament Architektury Urzędu Miejskiego w B. zawiadomił PINB w B. o zamiarze rozpoczęcia przez M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. powyższej inwestycji. Zgodnie z ww. pismem Urzędu Miejskiego w B. zakres zamierzenia przedstawiony w informacji złożonej przez inwestora nie wykazuje, że przedmiotowa inwestycja będzie służyć przeciwdziałaniu COVID-19, stąd też do jej rozpoczęcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu [...] listopada 2020 r. pracownicy PINB w B. stwierdzili, że na powyższym terenie prowadzone są prace ziemne i wykonany został wykop szerokoprzestrzenny. W zawiązku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformowali M. Sp. z o.o. Sp.k. oraz H. K. o wyznaczeniu oględzin na dzień [...] grudnia 2020 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. pracownicy PINB w B. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w B. na działce nr ew.[...] gr. [...], podczas której ustalono, że na terenie nieruchomości trwają roboty budowlane. Na działce wykonany został wykop szerokoprzestrzenny i aktualnie trwały roboty w głębi nieruchomości od strony szpitala zakaźnego. M. K. oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych.

W dniu [...] grudnia 2020 r. organ wezwał właściciela działki nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B. - H. K. do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie robót budowlanych jakie zostały rozpoczęte na ww. nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie H. K. pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. złożył pisemne wyjaśnienia wskazując, że przedmiotowa inwestycja "prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i jest tożsama z inwestycją zgłoszoną w informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 z dnia [...] maja 2020 r. złożoną do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B.". Podobnie wypowiedział się działający w imieniu MP Sp. z o.o. Sp.k. w B. – M. K., wskazując że do budowy tej nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego.

W ocenie organu I instancji (podzielił on stanowisko Urzędu Miejskiego w B.) przedmiotowa inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, PINB w B. wstrzymał firmie M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "S." na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B.. W postanowieniu tym organ poinformował również o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji, a także o wysokości opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. oraz H. K.. W zażaleniu wskazano przede wszystkim, że inwestycja prowadzona jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r., natomiast ingerencja PINB w B., jako organu niewłaściwego rzeczowo, jest sprzeczna z prawem.

Po rozpoznaniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w B. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 29 - 31 tej ustawy. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest wymieniona w tych przepisach, zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor pozwolenia na budowę nie uzyskał przed rozpoczęciem inwestycji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W świetle przytoczonego powyżej przepisu organ I instancji nie miał możliwości podjęcia innego działania niż wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym Powiatowy Inspektor poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, a także o wysokości opłaty legalizacyjnej, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Dalej organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (w poprzednim brzmieniu prawnym, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, art. 12 i 12b ustawy COVID-19 utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020 r.), przewidywała w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zwolnienie ze stosowania przepisów ustawy z dn. 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3 ,4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Ponadto ww. art. 12 miał odpowiednio zastosowanie, zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy COVID-19, jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych.

W art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 określono, iż przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Jak natomiast wynika z informacji uzyskanych z Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego do ustalenia czy podjęte działanie ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 konieczne jest ustalenie istnienia związku przyczynowo- skutkowego między daną czynnością (działaniem, zadaniem), a tym czy istotnie zwalcza ona (ogranicza, zapobiega, broni przed) COVID-19. Jeśli coś służy (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi niż zwalczanie (ograniczanie, zapobieganie, obrona przed) COVID-19, to nie może być uznane za przeciwdziałanie tej chorobie.

Zgodnie z oficjalną interpretacją przepisów ustawy-dokonaną w piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dn. [...] listopada 2020 r. "roboty budowlane mające na celu przeciwdziałanie COVID-19, wykonane na podstawie art. 12 ustawy COVID-19 w całości w czasie obowiązywania tego przepisu, są legalne w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane i nie zmienia tego utrata mocy przez ten artykuł, natomiast roboty budowlane rozpoczęte, ale niezakończone w okresie obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19 są legalne, jednak by je kontynuować lub zakończyć inwestor musi spełnić wymagania, jakie przepisy obowiązującego prawa przewidują dla danych robót budowlanych lub aktualnego stanu inwestycji. Tym samym, wobec utraty mocy przez art. 12 ustawy COVD-19 dalsze działania poddane są stanowi prawnemu wynikającemu z ogólnych przepisów prawa, które na mocy tego artykułu zostały wyłączone ze stosowania. W związku z powyższym do robót budowlanych zwolnionych z procedur budowlanych, od 5 września 2020 r. zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy - Prawo budowlane. Powyższe odnosi się także do sieci i urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zrealizowanymi w trybie ustawy COVID-19."

Dalej organ wyjaśnił, że w odniesieniu do kwestionowania przez stronę uprawnień organów do podejmowania działań w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 ustawy covidowej, stwierdzić należy, że wyłączenie w konkretnych przypadkach stosowania ustawy — Prawo budowlane nie spowodowało wyłączenia uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego dokonując w ramach przeprowadzanej kontroli ustaleń, czy prawidłowo został zastosowany uproszczony tryb realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 12 ustawy COVID-19, mają tym samym uprawnienia do weryfikacji, czy wyłącznym celem podjętych przez inwestora działań jest przeciwdziałanie COVID-19. W przypadku ustalenia, że tryb ten został zastosowany niewłaściwie, co w konsekwencji oznacza, że do nielegalnie prowadzonych robót budowlanych zastosowanie ma ustawa - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na podstawie tej ustawy. Tym samym do robót budowlanych niewłaściwie realizowanych w trybie art. 12 ustawy COVID-19 mają zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z zakresu samowoli budowlanych.

W ocenie organu, budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych), z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w B., prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy covidowej. Przedmiotowa regulacja ustawy w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przygotowana została, zgodnie z intencją ustawodawcy, w związku z zaistniałym stanem epidemicznym i niedopuszczalne jest jej wykorzystanie w celach wykraczających poza cel ustawy COVID-19. Inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 ustawy COVID-19 powinien mieć świadomość, mając na uwadze cel tej ustawy i ustaw następnych tworzonych w związku z sytuacją epidemiczną a także czasowe obowiązywanie art. 12 i 12b, iż w trybie tym powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły w ww. terminie wskazanym przez ustawę COVID-19 zostać wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-CoV-2.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, iż wykonane roboty budowlane mają oparcie w przepisach wyżej wspomnianej o COVID-19. Po pierwsze sprzeczny z nią jest cel komercyjny inwestycji, po wtóre następuje kolizja z przepisami prawa miejscowego, a finalnie przepisy na które powołuje się Inwestor już nie obowiązują i wbrew przekonaniu Inwestora nie mają charakteru regulacji ponadczasowej. Faktu tego nie zmienia zainstalowanie w obiekcie maty antybakteryjnej czy innych tego typu urządzeń, tym bardziej, że inwestycja ta nie jest odosobniona albowiem podobnych zamierzeń inwestor zgłosił w Urzędzie Miejskim w B. jeszcze przynajmniej pięć.

W ocenie organu stronie również zapewniono czynny udział w postępowaniu, co potwierdzają liczna korespondencja z organami, stanowiąca polemikę z ustaleniami organów.

Na koniec organ wyjaśnił, że wobec powyższego należało poinformować inwestora, że termin na złożenie wniosku o legalizację w niniejszej sprawie biegnie od dnia wydania niniejszego postanowienia, tj. od dnia [...] kwietnia 2021 r.

Skargi na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. oraz H. K., w których zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1493), dalej jako: specustawa, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB organu I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą nieważności, z uwagi na brak właściwości rzeczowej tego organu do prowadzenia postępowania i wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako: Prawo budowlane, które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z informacją z dnia 15 maja 2020 r., uzupełnioną w dniu 19 maja 2020 r. prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie czego PINB w B. nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie tych robót, w tym do wydawania postanowień;

2. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483), dalej jako Konstytucja, w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym oraz niewłaściwym dokonaniem oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w B. z celem przeciwdziałania COVID-19, a w efekcie bezpodstawne i bezprawne podważenie istnienia tego związku, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i bezprawnym wydaniem postanowienia wstrzymującego przedmiotowe roboty budowlane, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie Prawa budowlanego do tej inwestycji jako bezsprzecznie związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym brak jest upoważnienia ustawowego do dokonania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji realizowanych na podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

3. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 12 specustawy poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, co przejawiało się m. in. w bezpodstawnym uznaniu przez PWINB interpretacji art. 12 specustawy wydanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii za powszechnie obowiązującą wykładnię prawa (wykładnię autentyczną), w sytuacji gdy posiada ona rangę interpretacji operatywnej (urzędniczej), która stanowi analogię wykładni potocznej, a zatem nie stanowi powszechnego źródła prawa wiążącego m. in. Sądy oraz inne organy stosujące prawo;

4. art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162), dalej jako: u.p.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż komercyjny charakter działalności inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy;

5. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść skarżących w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

6. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo iż PINB w B. naruszył w niniejszej sprawie przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego w jego toku, w szczególności ze względu na niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania z uwagi na faktyczne wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez PINB w B. przed doręczeniem skarżącym formalnego zawiadomienia, co nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r., wskutek czego uniemożliwiono składanie wyjaśnień czy przedstawienia dowodów na poparcie stanowiska o legalności prowadzonej inwestycji, a w efekcie przeprowadzenie przez PINB w B. niniejszego postępowania bez udziału Skarżącej, co całkowicie przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania;

7. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 8 u.p.p. poprzez

a) bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2020 r., rażąco naruszające zasady kontroli przedsiębiorcy z uwagi na przeprowadzenie tych czynności bez uprzedniego doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pomimo wniesienia przez Skarżących sprzeciwu do organu kontroli, o którym kontrolujący zostali zawiadomieni na piśmie, co powinno skutkować wstrzymaniem czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującym tego zawiadomienia, a także pomimo przyznania przez PINB w B., w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy;

b) bezzasadne uznanie, iż przepisy Prawa przedsiębiorców, stanowiące gwarancję przestrzegania praw przedsiębiorców przez wszystkie organy administracji publicznej, nie mają zastosowania do czynności podejmowanych przez nadzór budowlany (jako organy administracji publicznej);

8. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności:

a) niewyjaśnieniem na jakiej podstawie organ uznał, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości przy ul. [...] w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19;

b) nieustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów zażalenia na postanowienie organu I instancji;

przez co motywy, na podstawie których wydane zostało skarżone postanowienie są dla skarżących niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania, ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Ponadto, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie gdyby Sąd uznał, iż istnieje podstawa prawna do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, iż:

a) wykonany na przedmiotowej nieruchomości wykop stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego;

b) przedmiotowa inwestycja prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja ta jest prowadzona całkowicie legalnie, zgodnie ze wszelkimi wymogami określonymi dla inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dla których zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę

a w efekcie bezprawne uznanie, iż w niniejszej sprawie spełniła się hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy;

2. art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez dokonanie czynności kontrolnych przedmiotowych robót budowlanych bez udziału Inwestora oraz innych osób wskazanych w tym przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli:

1) w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ze względu na wydanie tych postanowień z naruszeniem przepisów o właściwości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie

2) uchylenie skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego;

3) na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;

4) o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do niniejszej skargi dokumentów, tj.:

a) dokumentacji fotograficznej przedstawiającej rozwiązania techniczne mające na celu przeciwdziałanie COVID-19, które zostały już zrealizowane przez podmiot powiązany ze skarżącą na innej inwestycji prowadzonej w trybie art. 12 specustawy – na wykazanie, iż zamiarem inwestora jest zastosowanie na przedmiotowej inwestycji rozwiązań, które w sposób realny przeciwdziałają COVID-19;

b) dokumentu urzędowego – protokołu stanu faktycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. P. G. – na wykazanie nieprawidłowości, których dopuścił się PINB PG podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2020 r., w tym niedoręczenie Spółce upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, rozpoczęcie czynności kontrolnych przez okazaniem legitymacji służobowych, brak poinformowania o przedmiocie i celu prowadzonej kontroli, odmowie założenia odzieży i kasków ochronnych,

z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wątpliwości, co ze względu na zgłoszenie niniejszego wniosku jednocześnie ze złożeniem przedmiotowej skargi, nie wpłynie w żaden sposób na nadmierne przedłużenie postępowania;

5) o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

6) o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg skarżący rozwinęli podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca spółka wniosła o:

1) na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dowodu uzupełniającego z dołączonych do niniejszego pisma dokumentów, tj.:

a) opinii ekspertów z dnia [...] lipca 2021 r wydanej przez dr hab. me[...] T. [...] - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dr hab. n. me[...] K. F. - biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej — na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości orzy ul. [...] w B. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19;

b) opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydanej przez prof. dr hab. me[...] A. P. - specjalistę z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia 1 publicznego - na fakt prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych pod nadzorem eksperta medycznego, co potwierdza związek tych robót z ustawowa przesłanka przeciwdziałania COVID-19;

2) skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) do Trybunału Sprawiedliwości następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:

Czy w świetle przepisu art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii)?

3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym.

Organ w dniu [...] października 2021 r. w odpowiedzi na pismo procesowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniósł o oddalenie przedmiotowych wniosków, jako nie wnoszących nowych okoliczności do sprawy i zmierzających do jej przedłużenia. Ponadto określił, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. H. K. przychyliła się do wniosków zawartych w skardze oraz nie podzieliła stanowiska wyrażonego przez organ w piśmie z dnia [...] października 2021 r. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych do niniejszego pisma dokumentów, tj.

a) opinia z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydana przez dr hab. R.S.;

b) opinia z dnia [...] września 2021 r. wydana przez prof. dr hab. n. me[...] N. W.;

c) pismo PINB PG z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...];

d) przykładowe stanowiska organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego w Polsce w zakresie stosowania przepisów specustawy;

e) pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...]

– na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...]. w B. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19 oraz ukazania stanu braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań w zakresie robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Stanowisko to zostało podtrzymanie także przez M. Sp. z o.o. Sp.k. w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, na które służy zażalenie, przy tym w ocenie Sądu nie było konieczności kierowania tej sprawy na rozprawę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1122/20 uprawnieniem sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] marca 2021r., nr [...], o wstrzymaniu inwestorowi M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "S." na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B. oraz poinformowaniu o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: P.b.), gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po dniu 19 września 2020 r. (brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak trafnie zauważyli skarżący, istota sprawy rozbija się o to, czy organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli inwestycji prowadzonych przez inwestora pod rządami art. 12 specustawy. Skarżący stoiją na stanowisku, że powyższy przepis wyłączył możliwość takiej kontroli, zaś organy nadzoru twierdzą odwrotnie. Zdaniem Sądu rację mają organy.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia wniosku), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 pkt 1 wskazanego przepisu stanowił, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

W informacji z dnia [...] maja 2020 r. uzupełnionej informacją z dnia [...] maja 2020 r. wskazano rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (20 maja 2020 r.). Inwestor spełnił zatem wymogi ustawowe wynikające z art. 12 specustawy. Jednakże w ocenie Sądu, spełnienie formalnych wymogów dotyczących informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy, nie spowodowało, że wszelkie organy administracji publicznej, w granicach swojej właściwości, utraciły prawo kontroli inwestora co do jego zamierzenia inwestycyjnego i oceny, czy owe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 specustawy). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Sąd całkowicie nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących tj. inwestora oraz właściciela nieruchomości, że uprawnienia nabyte pod rządami tego przepisu rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten już utracił moc. Skoro od samego początku wiedziano o czasowości obowiązywania przepisu i nie wprowadzono żadnych regulacji przejściowych, to jasnym i czytelnym było, że kolejne regulacje, które się pojawią w tym przedmiocie, mogą być zupełnie inne. I tak się w rzeczywistości stało. W dniu [...] października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz.2112 – weszła w życie w dniu 29 listopada 2020 r.), w której w art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Jak z powyższego zatem widać, z woli ustawodawcy, od dnia 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), zaś odstąpienie od stosowania tych przepisów, wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami przepisu art. 12 specustawy, co w ocenie Sądu tylko potwierdza, że ustawodawca okres obowiązywania tego przepisu i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne, uznał za zamknięte.

Wskazać należy, że powyższa kwestia była już przedmiotem analizy i oceny tut. sądu, m.in. w wyrokach z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 367/21 oraz II SA/Bk 369/21 oraz z dnia 24 czerwca 2021 r. II SA/Bk 253/21. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane w ww. orzeczeniach stanowisko.

Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie COVID-19 musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy na datę kontroli z dnia [...] grudnia 2020 r. na terenie inwestycji wykonany był wykop szerokoprzestrzenny. Zważywszy więc na przedmiot inwestycji, który inwestor określił w informacji jako: budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną przy ul. [...], roboty budowlane były w początkowym stadium realizacji, chociaż przepis art. 12 specustawy utracił swoją moc w dniu 5 września 2020 r. (trzy miesiące wcześniej). Niezależnie zatem od tego, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte jak wskazano w informacji tj. [...] maja 2020 r., czy też później, od samego początku inwestor zdawał sobie sprawę, że nie zakończy ich do [...] września 2020 r., czyli pod rządami przepisu art. 12 specustawy. Trafnie zatem organy przyjęły, że wielkość inwestycji, jej złożoność i przeznaczenie, wskazują na jej komercyjny (deweloperski) charakter, a nie na działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19.

Sąd podziela stanowisko organów, że przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżących, że z przepisu tego można wyinterpretować uprawnienia inwestorów do prowadzenia działań, których przydatność do zwalczania COVID-19 mogła powstać rok lub dwa po utracie mocy art. 12 specustawy (bo tyle wynosi w przybliżeniu okres inwestycyjny trzech bloków mieszkalnych dwunastokondygnacyjnych). Sąd nie zgadza się też ze skarżącym, że do zwalczania skutków tej choroby można zaliczyć kwestie ekonomiczne i gospodarcze w postaci budowy tanich mieszkań. Już bowiem nawet z literalnego brzmienia przepisu art. 12 i art. 2 ust. 2 specustawy wynika, że mowa jest tam o skutkach odnoszących się do sfery zdrowotnej.

Wobec powyższego jako całkowicie nietrafioną należy ocenić argumentację skarżącego, że organy nie odniosły się do planowanego wyposażenia przyszłych budynków mieszkalnych w zakresie sprzętu i urządzeń, które będą miały wpływ na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19. Nie odniosły się szerzej, bo to nie wpływa na ocenę legalności prowadzonych robót. Tego rodzaju działania w większym lub mniejszym zakresie prowadzone są bowiem we wszystkich placówkach i instytucjach publicznych od początku pojawienia się koronawirusa, ale nikt nie twierdzi, że są to działania prowadzone pod rządami art. 12 specustawy. Podobnie złożone do akt sprawy różnego rodzaju opinie na tą okoliczność czy inne dowody, nie podważały stanowiska organów, zatem nie było potrzeby uzupełniania zgromadzonego materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z racji na powyższe stwierdzić trzeba, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Skoro więc ustaliły one, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś teren inwestycyjny objęty jest planem miejscowym, w którym przeznaczony został pod zabudowę produkcyjną oraz tereny lokalizacji baz, składów, magazynów, rzemiosła, warsztatów naprawczych, handlu hurtowego oraz pod zabudowę usługową, uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.

Jako całkowicie niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z racji na fakt, że w trakcie kontroli inwestycja była dopiero na etapie wybudowania fundamentów. Już bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi o wstrzymanie budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Strona skarżąca zapomina, że obiektem budowlanym w tym przypadku, zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym, są trzy budynki mieszkalne wielorodzinne a nie tylko wstrzymanie wykonanych wykopów pod fundamenty.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły na interpretacji dokonanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 listopada 2020 r. Organy wprawdzie przytoczyły ową interpretację wskazując, że się z nią zgadzają, ale rozstrzygnięcia swoje oparły na przepisie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., co wyraźnie wskazały w sentencjach rozstrzygnięć i sporządzonych do nich uzasadnieniach.

Należy w tym zakresie powołać się na wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1016/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że "okoliczność, że w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy), bynajmniej nie oznacza jednak luki w prawie i braku podstawy prawnej działania organu celnego w takiej sytuacji. Ustawodawca, nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, z tym, że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej".

Po pierwsze przepis art. 12 specustawy od samego początku uchwalenia był już przepisem czasowym, gdyż miał obowiązywać tylko 180 dni od uchwalenia i utracić moc w dniu 5 września 2020 r. Po drugie zaś, gdyby nawet zastosować reguły wskazane w przywołanym wyroku NSA w sprawie II GSK 1016/18, to w przypadku wejścia w życie w dniu 29 listopada 2020 r. ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz.2112), zgodnie z regułą przedstawioną przez NSA, "wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, z tym, że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Na mocy zaś ustawy nowej (z 28 października 2020 r.) skarżący jako inwestor pozbawiony został uprawnień do prowadzenia działalności związanej z przeciwdziałaniem COVID-19

Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie organy winny zastosować przepisy art. 50 – 51 P.b., zamiast przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. W sprawie niniejszej mamy bowiem do czynienia z inwestycją polegającą na budowie obiektów budowlanych. Jak trafnie więc wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 659/19, przepis art. 50 ust. 1 P.b., nakreślając przesłanki wdrożenia trybu naprawczego - wiąże go z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., a zarazem związanymi z realizacją robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Zatem, zasadniczo trybem naprawczym objęte są roboty budowlane inne niż stanowiące budowę.

Zdaniem Sądu niezasadne są też zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.162). Z art. 8 tej ustawy wynika, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa.

Z przepisu tego wynika zasada, że przedsiębiorca może podejmować każdą aktywność, która nie jest prawnie zakazana, a zobowiązanie do określonych zachowań musi wynikać z przepisów prawa. Oznacza to więc, że przedsiębiorca może podejmować takie działania, co do których brak jest wyraźnego zakazu lub wyraźnej odmiennej regulacji normatywnej. Jednakże wolności przedsiębiorcy do czynienia tego, co nie jest zakazane przez prawo, nie można utożsamiać z pełną swobodą zachowań, gdyż porządek prawny wyznacza granice tej wolności. W tym przypadku owym porządkiem prawnym był zarówno przepis art. 12 specustawy, jak też przepisy ustawy Prawo budowlane, z których wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej i już częściowo realizowanej) przez skarżących inwestycji. Z zestawienia obu tych podstaw prawnych, jak wykazano już powyżej, przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w ramach art. 12 specustawy, a zatem zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego. Reguła więc z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców nie miała w tym przypadku zastosowania, gdyż inwestycja jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego (brak pozwolenia na budowę).

Jako niezasadny Sąd ocenia również zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Zauważenia jednak wymaga, że instytucja sprzeciwu stosowana jest w postępowaniach prowadzonych w ramach ograniczenia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, o której mowa w art. 45 – 65 ustawy Prawo przedsiębiorców. W tym zaś przypadku oględziny z dnia [...] grudnia 2020 r. przeprowadzone zostały przez PINB w B. nie w ramach kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców pod rządami ustawy Prawo przedsiębiorców tylko na podstawie przepisu art. 81 ust. 4 P.b. (o czym organ poinformował inwestora pismem z dnia [...] grudnia 2020 r.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zauważenia więc wymaga, że są to niezależne od siebie tryby mające za przedmiot inne zakresy kontroli i inne regulacje. W tym zakresie nie doszło zatem do naruszenia art. 81 a ust. 2 P.b.

Mając na uwadze powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty skargi wskazane w pkt 2-3, a dotyczących nieprawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 1

i 2 specustawy w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. oraz Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nadzoru budowlanego jako ustawowo powołane do przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego były i nadal są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli każdego zamierzenia inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Podkreślić wręcz należy, że to skarżący, będąc lokalnym deweloperem, forsując korzystną dla siebie wykładnię art. 12 specustawy zamierza obchodzić przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pozorem włączenia się w walkę z pandemią. To więc nie działania PINB i PWINB są niezgodne z Konstytucją jak sugerują skarżący, a rozumienie przepisów ustawy zaprezentowane w skargach, które powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP. Inne firmy deweloperskie czy też inwestorzy stawiani byliby w różnych sytuacjach, w zależności jedynie od tego, czy powołują się czy też nie na przeciwdziałanie COVID-19.

Sąd uznaje również za niezasadny zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1038/20). Stąd zarówno oględziny z dnia 1 grudnia 2020 r. jak i wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień z dnia [...] grudnia 2020 r. mogły być przeprowadzone wcześniej niż formalnie organ wszczął postępowanie w dniu [...] stycznia 2021 r.

Także zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia [...] stycznia 2021 r. i wydanie w dniu [...] marca 2021 r. postanowienia o wstrzymaniu budowy, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący zostali bowiem wezwani do złożenia wyjaśnień i wyjaśnienia te złożyli w dniu [...] grudnia 2020 r., a ponadto w dniu [...] grudnia 2020 r. złożyli sprzeciw do kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2020 r. Zaznajomili się też z aktami w dniu [...] grudnia 2020 r. – k. 61 akt adm.). Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie wyjaśnili też, w jakim zakresie zostali ograniczeni w swoich prawach i których to dowodów lub czynności zostali przez to pozbawieni oraz jaki to miało wpływ na przebieg postępowania. Tymczasem to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący w żadnej mierze nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi naruszenia art.

8 w zw. z art. 11, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. jakoby uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiadało prawu, w szczególności w zakresie nie wyjaśnienia przesłanek dlaczego sporna inwestycja nie mogła być uznana za związaną

z przeciwdziałaniem COVID-19. Wbrew twierdzeniom skargi, praktycznie całą trzecią i część czwartej strony uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ poświęcił na przedstawienie argumentacji, dlaczego stanowisko skarżącego w zakresie interpretacji art. 12 ust. 1 i 2 specustawy jest nieprawidłowe i dlaczego sporna inwestycja nie może być uznana za przeciwdziałającą COVID-19. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej oraz wskazanie na podstawie jakich dowodów organy ustaliły przedmiotowy stan faktyczny. Tym samym, w ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie naruszało art. 107 § 3 k.p.a.

Ustosunkowując się do wniosków skarżącego, zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. sąd uznał, że nie zasługują ona uwzględnienie.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wyznacza ścisłe granice wykorzystania

w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., LEX nr 2358606). Przedłożone przez skarżącego opinie ekspertów zostały sporządzone lipcu i sierpniu 2021 r., a zatem po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym z oczywistych względów nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oznaczało konieczność oddalenia ww. wniosku dowodowego.

Z kolei odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, należy wyjaśnić, że zwrócenie się sądu z pytaniem prawnym do TSUE jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa Unii (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4028/17, LEX nr 3047602). Sąd w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, w szczególności że wniosek skarżącego był nader ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy.

Z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, jak oczekuje tego skarżący, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenie na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.