Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1219/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, par.2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 14, art. 20, art. 25 ust 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na uchwałę Rady Miasta z dnia 16 maja 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z Radnym Miasta M. S. skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA z dnia 26 lutego 2013r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2012r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Rady Miasta z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym M. S. Spółka wyjaśniła, iż M. S. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony i wykonuje obowiązki przedstawiciela aptecznego promującego produkty firmy "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółka "A" podniosła, iż postanowiła zakończyć stosunek pracy z M. S. w związku ze stale pogarszającą się oceną jego pracy. Spółka wskazała, iż na początku 2011r. wydano negatywną ocenę pracy wykonywanej przez M. S. w 2010r. Negatywnie oceniono również jego postawę pracowniczą podczas wykonywania obowiązków służbowych. Stwierdzono bowiem, iż M. S. nie dokonywał aktywnej sprzedaży i promocji leków u wszystkich kluczowych klientów, jego nieobecności w pracy w 2010r. (nie wynikające z pełnienia funkcji społecznej) spowodowały brak wystarczającej komunikacji i dobrych relacji z klientami. Ponadto nie realizował zadań kwartalnych i pomimo przeprowadzonej oceny półrocznej w 2010r., ta sytuacja nie uległa poprawie. Nie wykazywał również odpowiedzialności za wynik zespołu. Dostarczał nieterminowo wymagane przez przełożonego raporty, np. raporty finansowe, estymacje kosztów. Nie zrealizował ustaleń oraz swoich deklaracji słownych złożonych podczas oceny półrocznej i tzw. podwójnych wizyt w terenie. Spółka wskazała, iż pracownikom, którzy za pracę w 2010r. otrzymali oceny takie jak M. S. wypowiedziano umowy o pracę. Natomiast z M. S. nie rozwiązano umowy o pracę z uwagi na fakt, że był radnym Rady Miasta, zaproponowano natomiast M. S. rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, na które nie wyraził on jednak zgody. Strony ustaliły wówczas, iż stosunek pracy będzie nadal kontynuowany, a kolejny rok pracy zostanie ponownie rzetelnie oceniony. Jednak w styczniu 2012r. została negatywnie oceniona również praca świadczona przez M. S. w 2011r. Dlatego pracodawca zdecydował się rozwiązać z M. S. umowę o pracę w trybie wypowiedzenia. Zdaniem Spółki, fakt pełnienia funkcji społecznej nie może stawiać pracownika w pozycji uprzywilejowanej wobec innych pracowników osiągających tak samo złe wyniki pracy. Pracodawca ma bowiem obowiązek zachowania wobec wszystkich pracowników wyrażonej w art. 183a Kodeksu pracy zasady równego traktowania. W opinii Spółki, nieosiąganie przez M. S. założonych celów, niewykonywanie obowiązków pracowniczych bez żadnego wytłumaczenia (jak w przypadku planu na I kwartał 2012r.) lub z wytłumaczeniem, że zapomniał ich wykonać, nie może stawiać go w uprzywilejowanej pozycji z powodu pełnienia funkcji społecznej. Spółka podkreśliła też, że nieosiągane cele nie są proporcjonalne do liczby nieobecności M. S. wynikającej z wykonywanej przez niego funkcji społecznej, a postawa tłumacząca fakt niewykonania zadań niepamięcią tym bardziej nie powinna mieć miejsca w przypadku społecznika. Spółka podniosła, iż decydując się na dalsze zatrudnienie M. S., nie będzie w stanie rzetelnie realizować umowy zawartej ze swoim klientem (tj. z firmą "B" Sp. z o.o.) i narazi się na jej wypowiedzenie, w wyniku którego zatrudnienie mogą stracić także inni pracownicy zajmujący się w Spółce promocją leków tego klienta.

W dniu 16 maja 2012r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [....] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z Radnym Miasta M. S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W ocenie Rady Miasta powody wypowiedzenia stosunku pracy z radnym M. S., podane przez pracodawcę, są niewystarczające. Rada podkreśliła, iż M. S. łączy swoje obowiązki zawodowe z obowiązkami społecznymi wynikającymi ze sprawowania mandatu. Zatem czas poświęcany na realizację obowiązków zawodowych przez pracownika będącego jednocześnie radnym jest relatywnie mniejszy w stosunku do innego pracownika zatrudnionego na równorzędnym stanowisku. Zdaniem Rady, kalkulacja wyników pracowniczych przedstawiona przez "A" Sp. z o.o. we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie uwzględnia tych okoliczności. Radny M. S. bierze bowiem regularnie udział w sesjach Rady Miasta, ponadto w ramach wykonywania mandatu jego ustawowym obowiązkiem jest również udział w posiedzeniach komisji merytorycznych powoływanych przez Radę. Rada Miasta stwierdziła, iż w złożonych wyjaśnieniach radny M. S. wskazał na inne obowiązki związane z pełnieniem mandatu radnego, takie jak: przygotowywanie się do prac komisji, dyżury radnego, prezentowanie i konsultowanie projektów uchwał z różnymi środowiskami, wizyty w różnych urzędach, działania interwencyjne, spotkania z mieszkańcami K. Zaznaczył przy tym, że aktywności oraz spotkania tego typu mają również miejsce w godzinach, w których uprzednio zwykł pracować dla firmy, ale zawsze rekompensuje ten czas pracą dla firmy w godzinach popołudniowych, wieczornych, a także w trakcie weekendów i świąt. Rada Miasta uznała, iż statystyka obecności M. S. na posiedzeniach organów Miasta oraz udokumentowana w protokołach i stenogramach jego aktywność w pracach tych organów pozwalają wyrazić opinię, że rzetelnie wypełnia on obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego Miasta. Dlatego też Rada Miasta powzięła wątpliwości co do zasadności i poprawności przedstawionych porównań w zakresie wyników osiąganych w pracy przez radnego M. S. w stosunku do wyników osiąganych przez innych – wskazanych we wniosku – pracowników niepiastujących równocześnie mandatu radnego gminy. W ocenie Rady Miasta, porównanie takie jest nieadekwatne w świetle przytoczonego powyżej uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Rada Miasta nie znalazła przesłanek do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym M. S.

Pismem z dnia 4 czerwca 2012r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym M. S. Zdaniem Spółki uchwała Rady Miasta z dnia 16 maja 2012r. Nr [....] jest sprzeczna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Spółka "A" zarzuciła Radzie Miasta, iż ta błędnie zinterpretowała art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznając, iż w niniejszym stanie faktycznym ma zastosowania zdanie drugie tego przepisu, podczas gdy z przedłożonego wniosku oraz dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika, iż niewykonywanie przez M. S. obowiązków pracowniczych nie jest w żaden sposób skorelowane z jego obowiązkami radnego. Niskie wyniki pracy M. S. dotyczą bowiem całego 2010r., a pierwsza sesja VI kadencji Rady Miasta miała miejsce dopiero w dniu 2 grudnia 2010r. Trudno zatem przyjąć za zasadną argumentację Rady Miasta, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez M. S. mandatu radnego, skoro w ocenianym 2010r. pełnił on swoją funkcję społeczną tylko przez dwadzieścia kilka dni w końcówce roku. Zdaniem Spółki, ochrona radnego z tytułu sprawowania mandatu polega – zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – jedynie na obowiązku uzyskania uprzedniej zgody Rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Nie może być natomiast interpretowana rozszerzająco i oznaczać braku możliwości rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem nieefektywnym i nierzetelnie wykonującym swoje obowiązki pracownicze, który to brak efektywności i nierzetelności nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez radnego mandatu i pełnieniem funkcji społecznej. Spółka podkreśliła również, iż od momentu objęcia mandatu do końca 2010r. M. S. ani razu nie brał zwolnienia przysługującego mu z racji pełnienia tej funkcji, a zatem wobec pracodawcy zobowiązany był wykonywać swoje obowiązki pracownicze tak jak każdy inny pracownik. Spółka "A" wskazała, iż w roku 2011 M. S. był obecny w pracy przez 252 dni, a nieobecny przez 31 dni, a zatem jego absencja w pracy z tytułu pełnienia mandatu radnego w 2011r. wynosiła 12%. Gdyby przyjąć argumentację wyrażoną w uchwale Rady Miasta z dnia 16 maja 2012r., to należałoby wnosić, że w związku z powyższym wyniki M. S. pozostaną właśnie w takiej korelacji i będą o mniej więcej 12 procent niższe od wyników współpracowników (zwłaszcza jeśli przyjmie się za prawdę wyjaśnienia samego zainteresowanego, zgodnie z którymi rekompensuje on czas poświęcony na pełnienie funkcji radnego pracą na rzecz pracodawcy w godzinach popołudniowych, wieczornych, a także w trakcie weekendów i świąt). Jednak, jak pokazała ocena pracy M. S. za rok 2011, jego wyniki są o 70-80% niższe od średnich wyników przedstawiciela aptecznego, a pewnych zadań pracownik w ogóle nie wykonał, co może być kwalifikowane jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Brak wykonywania przez M. S. obowiązków pracowniczych i niskie wyniki jego pracy nie były zatem związane z pełnioną funkcją publiczną. Ponadto M. S. raportował wykonywanie pracy, w tym odwiedzanie konkretnych aptek, w dniach, w których odbywały się posiedzenia Komisji, w których uczestniczył. Z efektywności wykonania tych zadań pracodawca ma zatem prawo, a nawet obowiązek go rozliczać. Pracodawca nie ma bowiem w chwili obecnej podstaw, by przyjąć, że zaraportowana przez M. S. praca w tych dniach nie była i nie jest faktycznie przez niego wykonywana.

Spółka "A" stwierdziła również, iż udokumentowana absencja M. S. musi zostać uznana za absencję rzeczywistą. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. Dlatego też, zdaniem Spółki, w przypadku braku zgłoszenia swojej nieobecności w pracy przez radnego, wykonuje on pracę na rzecz pracodawcy i pracodawca ma prawo rozliczyć go z wykonywanej przez niego pracy. Niskie wyniki pracy M. S. nie są więc związane z pełnieniem przez niego funkcji radnego, lecz stanowią odzwierciedlenie jego bardzo małego zaangażowania w wykonywaną pracę i lekceważenia pracodawcy z błędnym założeniem przysługującej mu ochrony. Argumentem przemawiającym za tym stanowiskiem jest też niewykonywanie obowiązków pracowniczych w 2012r., poprzez m.in. niedostarczenie planów zadań promocyjnych mierzonych poziomem sprzedaży na I i II kwartał 2012r.

Spółka "A" stwierdziła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Rady Miasta, że pracownik, który nie wykonuje w ogóle zadań pracowniczych i przejawia do nich stosunek lekceważący, zasługuje na ochronę. Spółka podkreśliła, iż ustawodawca nie przewidział bezwzględnej ochrony radnego przed wypowiedzeniem stosunku pracy, a jedynie względną, ograniczoną do zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z przedstawionego zestawienia w sposób klarowny i nie budzący wątpliwości wynika, iż brak realizacji zadań zleconych przez pracodawcę nie wynika z zaangażowania M. S. w pełnienie funkcji radnego Miasta, a jest jedynie wynikiem jego osobistego stosunku do wykonywanej pracy, co w żadnym wypadku nie może skutkować ochroną prawną określoną w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym.

Dlatego też argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta z dnia 16 maja 2012r. stoi, zdaniem Spółki, w całkowitej sprzeczności ze stanem faktycznym i powoduje błędne zastosowanie powołanej w niej podstawy prawnej, a rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie narusza porządek prawny i z tego powodu nie może się ostać.

Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2012r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 16 maja 2012r. Nr [....] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z Radnym Miasta M. S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez błędne jego zastosowanie do sytuacji, w której podstawą rozwiązania stosunku pracy z M. S. nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieprawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej i wadliwe dokonanie subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowane normy prawne wyrażone w art. 25 ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym błędne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż M. S. nie dopełniał swoich obowiązków pracowniczych z uwagi na pełnioną funkcję radnego, co stanowi naruszenie zasad wyrażonych w powyższych artykułach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła swoje argumenty podniesione wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności zarzuciła, iż Rada Miasta błędnie przyjęła, że niskie wyniki pracy M. S. wynikają z pełnienia przez niego funkcji radnego Miasta. Spółka wyjaśniła, iż niskie wyniki pracy radnego dotyczą całego 2010r., gdy tymczasem pierwsza sesja VI kadencji Rady Miasta miała miejsce dopiero w dniu 2 grudnia 2010r. Skarżąca Spółka wskazała również, iż w 2011r. M. S. był obecny w pracy przez 252 dni, a nieobecny przez 31 dni, a zatem jego absencja w pracy z tytułu pełnienia mandatu radnego wynosiła 12%, natomiast wyniki jego pracy za rok 2011r. były o 70-80% niższe od średnich wyników innych przedstawicieli aptecznych, a pewnych zadań w ogóle nie wykonał, co może być kwalifikowane jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.

Strona skarżąca powtórzyła argument, że fakt pełnienia funkcji społecznej nie może stawiać pracownika w pozycji uprzywilejowanej wobec innych pracowników. Zdaniem strony skarżącej, błędne zastosowanie przez Radę Miasta dyspozycji zawartej w art. 25 ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rada Miasta, jako organ działający na podstawie przepisów prawa, nie wywiązała się bowiem ze swojego obowiązku polegającego na podjęciu wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a oparła się jedynie na twierdzeniach M. S., nie popartych żadnymi dowodami. Jednocześnie Rada Miasta dowodom wskazanym przez stronę skarżącą nie dała wiary, nie żądając dostarczenia nowych dowodów, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem wyrażonym w art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie Rady Miasta w toku niniejszego postępowania jest, zdaniem skarżącej Spółki, sprzeczne z zasadą praworządności określoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta stwierdziła, iż radny M. S. łączy swoje obowiązki zawodowe z obowiązkami społecznymi wynikającymi ze sprawowania mandatu, a zatem czas poświęcany przez niego na realizację obowiązków zawodowych jest relatywnie mniejszy w stosunku do innego pracownika zatrudnionego na równorzędnym stanowisku. Zdaniem Rady Miasta, kalkulacja wyników pracowniczych przedstawiona przez stronę skarżącą we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie uwzględniała tych okoliczności.

Rada Miasta wskazała również, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, iż z treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca wprowadził zakaz wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadku, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Natomiast jeżeli powody zwolnienia były inne, wyrażenie lub odmowa wyrażenia zgody pozostawione zostały uznaniu rady, w ramach którego mieści się również ocena okoliczności rozwiązania stosunku pracy, wskazanych przez pracodawcę. Zdaniem Rady podane przez pracodawcę powody wypowiedzenia stosunku pracy z radnym M. S. są niewystarczające, skoro - jak przyznaje pracodawca - pracownik nie wywiązywał się ze swoich obowiązków już przed wyborem na radnego w 2010r. Jeżeli zatem radny M. S. naprawdę tak źle wykonywał swoje obowiązki, pracodawca mógł rozwiązać z nim stosunek pracy przed wyborem na radnego gminy. Jednak pracodawca taki stan tolerował, a decyzję o wypowiedzeniu umowy o pracę podjął dopiero po wyborze M. S. na radnego gminy.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2013r. strona skarżąca odniosła się do argumentów Rady Miasta podniesionych w odpowiedzi na skargę. Podniesiono, że intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego. Natomiast wyprowadzona z w/w przepisu norma prawna, zgodnie z którą organ administracji posiada uprawnienie do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż związana z wykonywanym przez niego mandatem, powinna zostać uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wywieść można dwa ważne elementy zasady równości, tj. równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa oraz równość w prawie, oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. Dlatego wszyscy pracownicy winni być traktowani w ten sam sposób, a wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny mieć obiektywne i sprawiedliwe uzasadnienie i nie powinny naruszać proporcji między ewentualnym różnicowaniem sytuacji prawnej poszczególnych pracowników a zdarzeniami, czy cechami, które takowe zróżnicowanie determinują. Z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika ochrona dla pracownika pełniącego funkcję radnego, w zakresie koniecznym dla swobodnego piastowania przez niego mandatu. Brak jest natomiast podstaw dla uznania, że taki pracownik może korzystać również z ochrony w przypadku, gdy nienależycie wykonuje swoje obowiązki pracownicze, a więc obowiązki, które w żaden sposób nie wiążą się z pełnioną przez niego funkcją publiczną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem nie tylko do zachwiania zasady równego traktowania w zatrudnieniu, obniżałoby morale innych pracowników, deprecjonowałoby znaczenie wszelkich środków dyscyplinujących pracownika-radnego przewidzianych w przepisach prawa, ale także prowadziłoby do bezpodstawnego wzbogacania się takiego pracownika kosztem pracodawcy, stawiając "dobro ogółu nad dobro jednostki". Strona skarżąca przypomniała, iż z tytułu pełnionej funkcji społecznej radny otrzymuje stosowne uposażenie, którego źródło znajduje się w daninach publicznych obciążających m.in. jego pracodawcę. Tym samym pracodawca byłby zmuszony do umożliwiania pełnienia funkcji społecznej nieproduktywnemu pracownikowi, którego nieproduktywność, w świetle zaskarżonej uchwały Rady Miasta, miałaby rzekomo wynikać z wykonywania właśnie tej funkcji. W ocenie strony skarżącej, dysproporcja ta wynikałaby także z tego, że zgodnie z art. 45 in fine ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 141 z późń. zm.), pracownikowi będącemu radnym, w przypadku podjęcia przez niego pracy w wyniku przywrócenia do pracy mocą orzeczenia sądu pracy, przysługiwać będzie wynagrodzenie za cały czas pozostawania bez pracy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ustawodawca przewidział znaczną ochronę takiego pracownika. Przy wykładni spornego artykułu konieczne jest zatem uwzględnienie wszelkich regulacji kształtujących sytuację radnego, aby uniknąć przy jej dokonywaniu naruszenia zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem strony skarżącej niewyrażenie przez Radę Miasta zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. S. zostało dokonane z nadużyciem prawa. Zgodnie z treścią wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z M. S., przyczynę zamierzonych działań stanowiło skrajnie nienależyte wykonywanie przez niego obowiązków pracowniczych w 2010r. i w 2011r., przy czym w 2010r. M. S. de facto nie pełnił czynnie swojej obecnej funkcji społecznej. Wobec tego strona skarżąca uważa, iż brak jest jakichkolwiek racjonalnych i logicznych przesłanek dla uznania słuszności stanowiska Rady Miasta, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że właśnie piastowanie mandatu radnego uniemożliwiło M. S. wywiązanie się ze swoich obowiązków służbowych. Poza tym strona skarżąca zarzuciła, że Rada Miasta nie wykazała żadnego związku między pełnieniem w/w funkcji a niewykonaniem zadań pracowniczych przez M. S., zwłaszcza w 2010r., ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń. Tymczasem skoro już w 2010r. M. S. dopuszczał się uchybień tożsamych do jego uchybień z roku 2011, to związek w przedmiotowej sytuacji nie zachodzi. Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Rady Miasta o możliwości rozwiązania z M. S. stosunku pracy zanim został radnym, strona skarżąca stwierdziła, iż wykraczają one poza treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Poza tym nie pozostają one w zgodzie z prawdą i stanowią wyraz kreowania przez Radę Miasta stanu rzeczy odmiennego od zaistniałego. Strona skarżąca wyjaśniła, że już w 2010r., po podsumowaniu pracy M. S., podjęta została decyzja o rozwiązaniu z nim stosunku pracy. Jednak ostatecznie tego nie uczyniono, gdyż przed złożeniem mu stosownego oświadczenia woli, M. S. oświadczył stronie skarżącej, że pełni mandat radnego (wcześniej Spółka nie posiadała takiej informacji). Z M. S. były prowadzone negocjacje celem zakończenia stosunku pracy na mocy porozumienia stron, co jednak nie nastąpiło z uwagi na wysokość żądań finansowych pracownika. Strona skarżąca uznała bowiem, że sprzeczne z zasadami współżycia społecznego byłoby wynagradzanie pieniężne pracownika za jego uchybienia, w żądanej przez niego wysokości, zwłaszcza gdy inni pracownicy będący w analogicznej sytuacji, a z którymi rozwiązano stosunki pracy, nie otrzymali takich gratyfikacji. Zdaniem skarżącej Spółki, Rada Miasta posiadałaby wiedzę na temat w/w okoliczności, gdyby w sposób należyty rozważyła i zbadała stan faktyczny niniejszej sprawy, zamiast w sposób arbitralny podejmować zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga "A" Sp. z o.o. wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Dokonując oceny dopuszczalności skargi sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za uzasadnienie w tej ostatniej kwestii to, że strona skarżącą zainicjowała podjęcie zaskarżonej uchwały i jej interes prawny jako pracodawcy został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione, zaskarżona uchwała jest bowiem zgodna z prawem.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut przekroczenia przez Radę Miasta przysługujących jej kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że pracodawca nie może rozwiązać z radnym stosunku pracy bez uzyskania zgody rady gminy wyrażonej w postaci uchwały. Zestawienie ze sobą treści obydwu zdań przytoczonego przepisu prowadzi do konkluzji, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu – to rada gminy ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy (zdanie drugie art. 25 ust. 2). W pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma bowiem w takich przypadkach daleko idącą swobodę w ocenie, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu właściwej rady, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie (por. m.in. wyrok NSA z 12 października 1990r., S.A./Lu 663/90 ONSA 1990/4/6; por. też uchwałę SN z 22 listopada 1994r., I PZP 48/1994 z glosą aprobującą T. Kuczyńskiego, OSP 1995/10/215; wyrok NSA z 6 maja 2003r., II SA/Kr 363/03, ST 2003/12/66; także wyrok SN z 11. 07. 2006 r. sygn. l PK 9/06, OSNP 2007/13-14/193 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 2009r., II OSK 1619/08). Nieuprawnione jest zatem wyprowadzanie z przytoczonej regulacji prawnej wniosku, że wyrażenie zgody przez radę na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane i możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek zgody odmówić, w pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo zająć stanowisko w sposób nieskrępowany, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy (S. Płażek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2007, s. 312). Taka regulacja ustawowa, przyznająca szczególną ochronę stosunkowi pracy radnego, wbrew zarzutom skargi, nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, że intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.01.2008r., III SA/Wr 510/07). Taki pogląd prowadziłby do znacznego i nieuprawnionego w świetle treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenia ustawowej zasady ochrony stosunku pracy radnego. Przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługujących Radzie kompetencji i - wbrew zarzutom skargi - nie jest ona dowolna. Zaskarżona uchwała w uzasadnieniu powołuje bowiem argumenty, którymi kierowała się Rada odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. S. Oceniana uchwała nie została więc podjęta w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 1124/05 opublik. LEX nr 190991). W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy podanych przez pracodawcę powodów wypowiedzenia stosunku pracy z radnym M. S., uznając je za niewystarczające do wyrażenia zgody na rozwiązanie jego stosunku pracy. Wśród motywów, którymi kierowali się radni podejmując zaskarżoną uchwałę, odwołano się w szczególności do wyników analizy rodzajów obowiązków obciążających M. S. w związku ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego oraz oceny jego zaangażowania w wypełnianie tych obowiązków. Stwierdzono mianowicie, że radny M. S. bierze regularnie udział w sesjach Rady Miasta, a ponadto w ramach wykonywania mandatu jego ustawowym obowiązkiem jest udział w posiedzeniach komisji merytorycznych powoływanych przez Radę, przygotowywanie się do prac tych komisji, dyżurowanie, prezentowanie i konsultowanie projektów uchwał z różnymi środowiskami, wizyty w różnych urzędach, działania interwencyjne, spotkania z mieszkańcami K. Statystyka obecności M. S. na posiedzeniach organów Miasta oraz udokumentowana w protokołach i stenogramach jego aktywność w pracach tych organów dowodzi, że rzetelnie wypełnia on obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego Miasta. Aktywności oraz spotkania tego typu mają również miejsce w godzinach pracy dla strony skarżącej, ale radny podejmuje starania rekompensowania tego czasu pracą dla firmy w godzinach popołudniowych, wieczornych, a także w trakcie weekendów i świąt. Dlatego też Rada Miasta uznała, że porównanie wyników osiąganych w pracy przez radnego M. S. w stosunku do wyników osiąganych przez innych pracowników niepiastujących równocześnie mandatu radnego gminy, jest nieadekwatne, albowiem czas poświęcany na realizację obowiązków zawodowych przez pracownika będącego jednocześnie radnym jest relatywnie mniejszy w stosunku do innego pracownika zatrudnionego na równorzędnym stanowisku. Rada odniosła się także do kalkulacji wyników pracowniczych przedstawionej przez "A" Sp. z o.o. we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy uznając, że nie uwzględnia ona tych okoliczności związanych z dodatkowymi obowiązkami M. S. jako radnego.

Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała zawiera należyte uzasadnienie i nie może być uznana za arbitralną. Została ona wydana zgodnie z prawem materialnym, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmując ją Rada Miasta działała w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji i nie naruszyła granic uznania, wytyczonych przez ten przepis.

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały sąd doszedł też do przekonania, że przy jej podjęciu zachowane zostały wymogi proceduralne. Zaskarżona uchwała została podjęta na Sesji Rady Miasta w dniu 16 maja 2012r. Sesję tę zwołał Przewodniczący Rady Miasta w dniu 7 maja 2012r., radni zostali o zwołaniu sesji należycie powiadomieni. Projekt zaskarżonej uchwały został wprowadzony do porządku obrad Rady Miasta w dniu 16 maja 2012r. w trybie §32 Statutu Miasta (j.t. Dz.Urz. Województwa z 2005r., nr 256, poz. 1804 ze zm.). Spełnione zostały przewidziane w Statucie wymogi dotyczące inicjatywy podjęcia uchwały oraz sporządzenia jej projektu (§30), a także zaopiniowania (§32) oraz odstąpienia od II czytania (§32 i 34). Z protokołu sesji Rady Miasta w dniu 16 maja 2012r. wynika, że w posiedzeniu w chwili podejmowania uchwały uczestniczyło 37 radnych, było zatem quorum. Za podjęciem zaskarżonej uchwały oddano 34 głosy, przeciw 0, zaś 1 radny wstrzymał się od głosowania, a 2 osoby nie brały udziału w głosowaniu. Uchwała została zatem podjęta, uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została wprowadzona do porządku obrad i uchwalona zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z treścią art. 14 i art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała jest zatem zgodna z normami prawa procesowego.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.