Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1436/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 220/10 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do najmu poza konkursem lokalu użytkowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. K.-H. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. (sygn. I SA/Wa 220/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. (obecnie M. K.-H.) na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do najmu poza konkursem ofert na rzecz A. P. lokalu użytkowego o powierzchni [...] m² położonego przy ul. [...] i zatwierdzenia wynegocjowanej stawki czynszu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

M. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] w sprawie przeznaczenia do najmu poza konkursem ofert na rzecz A. P. lokalu użytkowego o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] i zatwierdzenia wynegocjowanej stawki czynszu. W skardze wniósł o wstrzymanie wykonania uchwały, stwierdzenie nieważności uchwały, wezwanie organu do przekazania Sądowi uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpisu umowy najmu zawartej w wykonaniu uchwały (o ile została zawarta), rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł że pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wezwał Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy do uchylenia przedmiotowej uchwały. Skarżący uważał, że posiada legitymację czynną do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała jest pozbawioną podstaw prawnych ingerencją w jego uprawnienia jako właściciela lokalu będącego jej przedmiotem. Jego zdaniem, pozostawanie w/w uchwały w obrocie prawnym uniemożliwia mu swobodne korzystanie z rzeczy będącej przedmiotem jego własności, gdyż w wykonaniu uchwały zostanie lub już została zawarta stosowna umowa najmu, w której wynajmującym jest (będzie) Dyrektor Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Podjęcie przedmiotowej uchwały, naruszyło art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy. Objęty uchwałą lokal nie należał do gminnego zasobu lokalowego.

Na mocy ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., stwierdzającej nieważność nabycia przez m. st. Warszawę tytułu własności budynku przy ul. [...] oraz na podstawie art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, budynek odzyskał status odrębnej nieruchomości, której tytuł własności (z wyłączeniem pięciu lokali mieszkalnych sprzedanych przez Skarb Państwa osobom trzecim) należy do skarżącego (jedynego spadkobiercy przeddekretowych właścicieli).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Warszawa Śródmieście m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona uchwała nie została zrealizowana, gdyż osoba ubiegająca się o najem lokalu zrezygnowała z tego zamiaru i nie podpisała umowy. Organ zauważył, że kwestie najmu lokali użytkowych nie należą do zakresu administracyjnoprawnego, lecz podlegają rozstrzygnięciom w drodze sporu cywilnego. Sprawy najmu lokali użytkowych i tryb ich zawierania, regulują przepisy prawa miejscowego uchwalane przez Radę m. st. Warszawy. Zakres objęty pismem skarżącego regulują przepisy uchwały Rady m. st. Warszawy Nr [...] w sprawie zasad najmu i dzierżawy Iokali użytkowych w domach wielolokalowych, które określają także tryb wyrażania właścicielskiej zgody na zawarcie umowy poprzez podjęcie przez Zarząd Dzielnicy uchwały. Miasto Stołeczne Warszawa, za pośrednictwem Zarządów Dzielnic, wykonuje funkcje właścicielskie wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu cywilnego w stosunku do majątku, w tym lokali znajdujących się w jego dyspozycji. Zarząd Dzielnicy jest organem kolegialnym, dlatego wydaje w tym przedmiocie uchwały. Akty te nie mają jednak charakteru administracyjnego, lecz cywilny, a fakt, że podejmuje je organ wykonawczy Dzielnicy nie nadaje im takiego charakteru. Również żaden przepis nie nadaje uchwałom Zarządu Dzielnicy charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Samo zawarcie umowy najmu przez gminę, jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Kwestia wyboru osoby (lub odmowa) jest badana przez sąd cywilny. Organ także zaznaczył, że [art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz.361 ze zm.)] Dzielnica m. st. Warszawy nie jest organem władzy publicznej, ani inną jednostką samorządu terytorialnego. Stolica jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Jako gmina - podstawowa jednostka samorządu terytorialnego - wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatów czy województw). Dzielnice nie są samodzielne, zaś zadania i kompetencje gminy mogą wykonywać w ramach udzielonych upoważnień.

Taką uchwałą jest z kolei wspomniana uchwała Rady m. st. Warszawy Nr [...]. Możliwość zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym istnieje wówczas, gdy akt ten narusza uprawnienia skarżącego chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej. Sprawa wyboru podmiotu, z którym umowa najmu jest zawierana jest normowana przez przepisy Kodeksu cywilnego. W drodze tej czynności nie przyznaje się, ani nie stwierdza się lub uznaje uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 132/09 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. Zarząd Dzielnicy Warszawa Śródmieście m. st. Warszawy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodatkowo podnosząc, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały. Nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie wskazał przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie żądał uchylenia uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście. Powoływanie się na decyzje stwierdzające nieważność decyzji nacjonalizujących nieruchomość położoną przy ul. [...] oraz decyzje stwierdzające nieważność decyzji komunalizacyjnych nieruchomości nie świadczy o istnieniu interesu prawnego w zakresie żądania uchylenia przedmiotowej uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Skarżący bowiem nadal nie posiada tego budynku. Organ opierając się o treść przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), akcentował, że budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność Skarbu Państwa były odrębnymi nieruchomościami, odrębnymi przedmiotami własności. Własność ta była jednakże własnością ograniczoną w czasie. Jej dalsze istnienie zależało od spełnienia przez dotychczasowego właściciela przesłanek określonych w przepisach. Prawo własności budynku ostatecznie przechodziło na byłego właściciela (obecnie spadkobierców) z chwilą ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu (obecnie użytkowanie wieczyste). Wspomniany dekret nadał prawu własności gruntu charakter nadrzędny nad prawem własności budynku uzależniając istnienie tego prawa od przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Należało więc uznać, że dekret ograniczał prawo wykonywania własności przez dotychczasowego właściciela (spadkobiercę), w tym prawo do korzystania z tego budynku. Pełne prawa właścicielskie dotychczasowy właściciel (spadkobierca) uzyskiwał dopiero z chwilą przyznania prawa własności czasowej.

Do momentu przyznania prawa użytkowania wieczystego skarżącemu, nie ma on interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały Zarządu Dzielnicy. Nie posiada bowiem wskazanego budynku. Miasto st. Warszawa mogło zatem wynajmować przedmiotowy lokal w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 132/09 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem [...] sierpnia 2009 r. przez uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Tym samym zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem [...] sierpnia 2009 r. Na skutek zatem uchylenia zaskarżonej uchwały doszło do powstania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 97/10, na skutek wniesionej przez M. K. skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując, że wydanie uchwały uchylającej poprzednią uchwałę po wniesieniu na nią skargi do Sądu pierwszej instancji nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Podkreślił, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Uzasadniając wyrażone w wyroku stanowisko konstatował, że M. K. zaskarżył uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podkreślił, że możliwość zaskarżania uchwał organów dzielnic utworzonych w mieście stołecznym Warszawa, na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym, wynika z art. 5 ust. 1, art. 6 i art. 11 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm. - wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00 (ONSA 2001/2/48).

Zaaprobował stanowisko skarżącego dotyczące charakteru podjętej przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy uchwały (akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej). Przychylił się również do twierdzeń M. K., jakoby ten posiadał interes prawny, o którym mowa w art. 101 o samorządzie gminnym, uprawniający do zaskarżenia w/w uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednocześnie przyznał rację Zarządowi Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego. M. K. co prawda podnosił, iż zaskarżona uchwała ingeruje w jego uprawnienia właścicielskie przysługujące mu w stosunku do lokalu położonym w budynku przy ul. [...]. Jednak naruszenie interesu prawnego mogło wystąpić wówczas, gdy istniało bezpośrednie i realne, a nie jak w przedmiotowej sprawie tylko potencjalne naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa, czy uprawnienia. W ocenie Sądu, nie można było przyjąć, że to zaskarżona uchwała naruszała realnie sferę prawną skarżącego, skoro w momencie jej uchwalenia M. K. nie wykonywał swego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, ani nie miał samej tylko możności jego wykonywania. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarga jest środkiem ochrony przed rzeczywistym i nielegalnym wkroczeniem organu gminy w ten interes. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że to zaskarżona uchwała narusza realnie sferę prawną skarżącego, skoro w momencie jej uchwalenia M. K. nie wykonywał swego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, ani nie miał samej tylko możności jego wykonywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na to, że skarżący opierał naruszenie swego prawa do korzystania z rzeczy na uprawnieniach przysługujących właścicielowi i wynikających z art. 140 k.c. Ten przepis może jednakże być wyłącznie podstawą dochodzenia roszczeń dochodzonych przed sądem powszechnym. To sąd powszechny może rozstrzygać, czy w tego rodzaju sytuacji nastąpiło naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że wykonanie uchwały może skutkować naruszeniem sfery prawnej skarżącego, poprzez ograniczenie mu możliwości korzystania z rzeczy. Jednak samo podjęcie uchwały Nr [...] nie było czynnością prawną, ale aktem mającym na celu faktyczne przygotowanie nieruchomości do zawarcia czynności prawnej. Obecnie budynkiem i gruntem, na którym ten budynek jest położony włada Miasto Stołeczne Warszawa, wobec czego lokale w tym budynku będące pod władaniem tej jednostki pozostają w zasobie mieszkaniowym Miasta st. Warszawy, którymi Gmina gospodaruje (art. 1, art. 2 pkt 4 i 10, art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że to zaskarżona uchwała narusza realnie sferę prawną skarżącego, skoro w momencie jej uchwalenia M. K. nie wykonywał swego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, ani nie miał samej tylko możności jego wykonywania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez zastosowanie go w sprawie, w której nie miał on zastosowania; przy czym nawet gdyby przyjąć, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie (tj. wniesiona skarga na uchwałę nr [...] byłaby środkiem zaskarżenia przewidzianym w tym przepisie), to WSA zastosował błędną jego wykładnię;

2) art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i wynikające stąd błędne jego zastosowanie;

3) art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) przez zastosowanie go w sprawie, w której nie miał on zastosowania; przy czym, nawet gdyby przyjąć, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie, tj. sporny lokal był lokalem w rozumieniu przepisów w/w ustawy, to WSA zastosował błędną wykładnię tego przepisu;

4) art. 64 ust. 3 Konstytucji przez niezastosowanie tego przepisu;

5) art. 190 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wykładni prawa zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 97/10);

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

7) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego oraz naruszała art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41 poz. 361 ze zm.);

8) art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego oraz naruszała art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, może nie stanowić prawidłowej podstawy wniesionej przez niego skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wnosząc skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz niebędącą aktem prawa miejscowego skarżący powinien powołać jako podstawę zaskarżenia przepis kompetencyjny tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1241/09).

Sąd pierwszej instancji, po ustaleniu w przedmiotowej sprawie, że M. K. posiada interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu tej uchwały, biorąc pod uwagę, iż nie był związany podstawą prawną skargi, powinien był przystąpić do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały niezależnie od tego czy narusza ona interes prawny skarżącego kasacyjnie, czy też go nie narusza. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, że złożona skarga jest środkiem zaskarżania przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oddalił ją przyjmując, że zaskarżona uchwała, chociaż dotyczyła interesu prawnego M. K., to interesu tego nie naruszała.

Nienaruszanie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie może być wynikiem tego, że nie objął on w posiadanie budynku przy ul. [...]. Istnienie w obrocie prawnym uchwał korzystających z domniemania zgodności z prawem, stanowiących podstawę swobodnego dysponowania przez Gminę lokalami we wskazanym budynku, powoduje, że może ona podnosić skuteczny zarzut w przypadku złożenia pozwu o wydanie nieruchomości. Sąd powszechny nie będzie oceniał zgodności z prawem uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podlegają one kognicji sądów administracyjnych. Utrzymanie w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji skutkowałoby tym, że skarżący kasacyjnie pomimo tego, że jest właścicielem budynku nie może żądać wydania mu wspomnianego lokalu.

Uznając zaś prawidłowym oparcie skargi na treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie sposób pominąć błędnej wykładni, jaką co do tego przepisu zastosował Sąd pierwszej instancji. Uznając, iż skarżący kasacyjnie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu tego przepisu, musiało być wynikiem wyodrębnienia przez Sąd przepisu prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę żądania przez M. K. uchylenia uchwały Nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tym przepisem jest art. 140 k.c. Sąd Wojewódzki nie zbadał, czy wydanie wspomnianej uchwały naruszyło przysługujące skarżącemu kasacyjnie prawo własności lokalu, którego ta uchwała dotyczy. Zasłaniał się przy tym brakiem możliwości wkroczenia w zakres kognicji sądów powszechnych. Stanowisko takie jest nieuzasadnione, gdyż brak w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenia nakazującego wnoszenie do sądów administracyjnych wyłącznie skarg na uchwały organów samorządowych, tylko w przypadku, gdy interes prawny, o którym jest w tym przepisie mowa, chroniony jest przepisem prawa administracyjnego. Takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy.

Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjęta uchwała jest niezgodna z przepisami dotyczącymi gminnego zasobu nieruchomości, stanowiącymi jej podstawę. Lokal, którego uchwała Nr [...] dotyczy, nie należy do gminnego zasobu nieruchomości. Jest on własnością skarżącego kasacyjnie, Gmina jest jego bezumownym użytkownikiem w złej wierze. Nie dysponuje do niego tytułem prawnym wynikającym z przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Do wspomnianego lokalu nie można, zastosować przepisów powołanej wyżej ustawy. Opis tego lokalu przedstawiony w ofercie najmu złożonej Gminie przez A. P. nie odzwierciedla jego rzeczywistego stanu. Sam Sąd oparł się wyłącznie na przedłożonej przez A. P. charakterystyce. Tymczasem z opisu przedstawionego przez Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wynikało, że nie był on wykorzystywany na cele mieszkaniowe, jak wymaga tego przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Prawidłowa interpretacja powołanego przepisu pozwoliłaby Sądowi pierwszej instancji wykluczyć możliwość potraktowania spornego lokalu jako składnika zasobu mieszkaniowego Gminy warszawskiej. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, iż wskazane pomieszczenia nie mogą zostać przeznaczona na cele mieszkaniowe lub pracownię gdyż nie odpowiadają specyfikacji jaką określił dla pomieszczeń o takim przeznaczeniu Minister Infrastruktury w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując błędną wykładnię art. 2 ust 1 pkt 10 cytowanej ustawy, nieprawidłowo uznał, że Gmina jest samoistnym posiadaczem tego lokalu oraz, że wchodzi on w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Przedstawiona wykładnia powołanego przepisu, czyni go niezgodnym z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Odmienna interpretacja nakazywałby przyjąć, że mocą przepisu ustawowego ograniczono przysługujące M. K. prawo własności w zakresie naruszającym istotę prawa własności, gwarantując legalność pobierania pożytków przez gminę, która objęła posiadanie budynku z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż Sąd Wojewódzki, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w postanowieniu z dnia 2 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 97/10), przyjął za podstawę orzekania hipotetyczny stan sprawy, jaki powstałby w późniejszym czasie w wyniku wykonania uchwały. Stanowisko, że z zaskarżeniem aktów administracyjnych lub z orzekaniem o ich zgodności z prawem należy wstrzymać się do momentu ich wykonania, gdyż dopiero wówczas będzie możliwa ocena czy naruszają interes prawny skarżącego jest sprzeczna z wykładnią prawa zawartą w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. Przytoczone okoliczności, zdaniem skarżącego kasacyjnie czynią zasadnym twierdzenie, iż naruszono normę ujętą w art. 190 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wykładni prawa zawartej w powołanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

M. K. zarzucił również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że ten nie wyjaśnił dostatecznie podstawy swojego rozstrzygnięcia. Nie stwierdził, czy uznaje skargę za niedopuszczalną, wskazując, jednocześnie, że uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego, a element ten jest warunkiem koniecznym niedopuszczalności skargi. Oddalenie skargi, zamiast jej odrzucenie nakazuje przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Nie wykazał, jaki przepis powszechnie obowiązującego prawa uważa za postawę interesu prawnego M. K. Jednocześnie przyjął, że źródłem interesu prawnego tego podmiotu jest art. 140 k.c. następnie uznał, że interes ten nie został naruszony, pomimo, iż nie badał czy uchwała nr [...] narusza ochronę jaką prawu własności skarżącego daje ten przepis. Nie wyjaśnił również, czy skarga została oddalona jako niedopuszczalna czy jako nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając jej niedopuszczalność zobligowany był pozostawić bez rozpoznania zarzut niezgodności uchwały z prawem.

Zaskarżony wyrok naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której skarga na uchwałę była dopuszczalna, a zaskarżona uchwała istotnie naruszała przepisy prawa materialnego. Niezastosowanie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie go skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Pozostaje w sprzeczności także z art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której skarga na uchwałę była dopuszczalna, a zaskarżona uchwała istotnie naruszała przepisy prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W przypadku zaś uznania jej za uzasadnioną przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jego ocenie Sąd I instancji uwzględnił wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 97/10). Organ zaznaczył, że skarżący kasacyjnie nie posiada budynku w którym znajduje się przedmioty lokal w związku z czym nie może wykonywać prawa własności wobec tego lokalu. Może wnieść do sądu powszechnego powództwo o wydanie przedmiotowego budynku, czego dotychczas nie uczynił. Samo zaś zawarcie umowy najmu nie uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie skorzystania z możliwości wystąpienia z takim powództwem. Podstawą roszczeń M. K. są przepisy prawa cywilnego materialnego. Do momentu wydania skarżącemu kasacyjnie w/w nieruchomości lub uzyskania wyroku nakazującego organowi jej wydanie, nie można mówić, iż dysponuje on interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu, przedmiot niniejszej sprawy powinien podlegać rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. W jego ocenie, dopóki skarżącemu kasacyjnie nie zostanie przyznane prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się nieruchomość położona przy ul. [...], Miasto Stołeczne Warszawa nie jest zobligowane przekazać mu tego budynku. Do tego momentu skarżący kasacyjnie nie dysponuje interesem prawym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Organ wyraził także pogląd, iż sąd administracyjny, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie powinien rozstrzygać spraw w zakresie regulowanym przez prawo cywilne. Przedmiotowa uchwała dotyczy kwestii prawa cywilnego.

W toku postępowania kasacyjnego ustalono, że M. K. zawierając związek małżeński przyjął nazwisko żony "H." dodając je do swojego nazwiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a., na co w uchwale z dnia 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GPS 5/09 ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 40) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z cytowanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku stwierdzenia, że skarga podlegała odrzuceniu, uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Przy czym Sąd ten zobligowany jest badać z urzędu, czy w rozpoznawanej przez niego sprawie taka sytuacja zaistniała. W powołanej uchwale stwierdzono, że " z jednoznacznej treści art. 189 p.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (...). Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej". Tożsamy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 29 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 445/09 – Lex 528872), który stwierdził, że "hipoteza przepisu art. 189 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji". Identyczne stanowisko w tej kwestii, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, zostało również wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 22 lipca 2010 r. (sygn. akt. I OSK 362/10).

Przytoczone powody skłoniły na wstępie Sąd Kasacyjny, niezwiązany w powołanym zakresie granicami skargi kasacyjnej, do zbadania, czy wniesiona przez M. K.-H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga była dopuszczalna, czy też Sąd I instancji zobligowany był ją odrzucić zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę miał na względzie przy tym, iż była ona przedmiotem postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym już dwukrotnie. Za pierwszym razem pod sygnaturą I SA/Wa 132/09. Wówczas Sąd ten na mocy postanowienia z dnia 29 października 2009 r. umorzył przedmiotowe postępowanie, uznając, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...], kontynuowanie postępowania sądowoadministracyjnego stało się zbędne. Na skutek złożonej przez M. K.-H. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 97/10) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odnosząc się w swoim rozstrzygnięciu do ustaleń dokonanych przed Sądem I instancji, uznał, że postępowanie to, mimo uchylenia zaskarżonej uchwały, nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem w okresie pomiędzy podjęciem uchwały nr [...], a jej uchyleniem, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nakreślił różnicę w zakresie skutków pomiędzy uchyleniem uchwały, a stwierdzeniem jej nieważności, wskazując, iż uchylona uchwała wywoływała skutki prawne od daty jej podjęcia. Podkreślił, powołując się przy tym na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz II, poz. 44), że samo uchylenie uchwały nie czyni zbędnym wydanie przez sąd wyroku, w przypadku, gdy taka uchwała może być stosowana wobec stanów, które zaistniały w dacie poprzedzającej jej podjęcie. W świetle przytoczonych okoliczności Sąd Kasacyjny uznał wadliwym orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego umarzające postępowanie z uwagi na stwierdzenie jego bezprzedmiotowości.

Przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania aktualizowało zagadnienie związania przez sąd, powtórnie taką sprawę analizujący, wykładnią dokonaną przez Sąd Kasacyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia językowa cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny nakazywała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ponownie rozpoznającemu przedmiotową sprawę - pod sygn. akt I SA/Wa 220/10 – uwzględnić wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym przez ten Sąd orzeczeniu. Sąd I instancji w świetle przytoczonych wskazówek zobligowany był przyjąć, iż rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nie jest bezprzedmiotowe. Wobec tego ponownie ją rozpoznał, pomijając poprzednio uwzględnioną podstawę umorzenia postępowania. Należy przy tym podnieść, iż nakaz wyrażony przez ustawodawcę w tym przepisie pośrednio odnosi się również do ewentualnego późniejszego postępowania w danej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skoro Sąd I instancji związany był wykładnią dokonaną wcześniej przez Sąd administracyjny rozpoznający poprzednią skargę kasacyjną, także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tymi wytycznymi przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej na orzeczenie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie może on zatem, z powodu odmiennego postrzegania rozpoznawanej sprawy, wydać orzeczenia pozostającego w sprzeczności z uprzednio dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu ponownie złożonej przez M. K.-H. skargi kasacyjnej, nie mogły wydać orzeczeń kończących postępowanie w poszczególnych instancjach na podstawie twierdzenia, że postępowanie to z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe.

Przedstawione rozważania, w kontekście art. 190 p.p.s.a, prowadzą do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, o ile był związany stanowiskiem odnoszącym się do bezprzedmiotowości postępowania, to nie został pozbawiony możliwości zbadania, czy podlega ona jego kognicji. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 2 lutego 2010 r. nie zajął w tym zakresie jakiegokolwiek stanowiska. Nie pozbawił zatem Sądu I instancji możliwości dokonania rozważań w owym zakresie. Nie rozstrzygał bowiem, czy może ona podlegać rozpoznaniu przez sądy administracyjne, czy też jej rozpoznanie leży w kognicji sądów powszechnych. W swoim zaś stanowisku ograniczył się wyłącznie do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania związanej wyłącznie z uchyleniem przez organ własnej – zaskarżonej uchwały.

Należy jednocześnie zauważyć, iż Sąd I instancji, w przeciwieństwie do tego co podniósł skarżący kasacyjnie, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, oparł wydany przez siebie wyrok na ocenie, że M. K.-H. nie wykazał, aby podjęta przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy uchwała naruszała jego interes prawny. Nie została ona wykonana, a dopiero w takiej sytuacji (umowa najmu zostałaby zawarta) mogło dojść do bezpośredniego i realnego naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Uwzględnił tym samym dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa, która obligowała go jedynie do uwzględnienia okoliczności, że z uwagi na uchylenie uchwały prowadzone postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich zaś rozważaniach odniósł się do oceny, czy i jakie skutki w sferze praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie wywołała zaskarżona uchwała. Stwierdził również, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy należy do właściwości sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny poddając w wątpliwość tę część ustaleń Sądu I instancji oraz nie będąc jednocześnie związanym zarzutami skargi kasacyjnej w tym zakresie uznał, że priorytetową kwestią jest zbadanie dopuszczalności wniesionej przez M. K.-H. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Poddając w wątpliwość, czy przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, trzeba na wstępie zauważyć, iż art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne, niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego objętych właściwością sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, skargę do sądu administracyjnego można wnieść, zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2010 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na uchwały lub zarządzenia podjęte przez jej organy z zakresu administracji publicznej, będące zarówno aktami prawa miejscowego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jak również uchwały oraz zarządzenia organu gminy z zakresu administracji publicznej, których mianem aktu prawa miejscowego nazwać nie można. Uchwały i zarządzenia organów gminy zakwalifikowane do rozpoznania w drugiej grupie podlegają kognicji sądów administracyjnych dlatego, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że powołane uchwały lub zarządzenia zostają wydane w gminie przez organ dzielnicy, który został upoważniony do ich podejmowania na mocy odpowiedniej delegacji (por. wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00 - ONSA z 2001 r., z 2, poz. 48). Jeżeli spełniają one kryteria ujęte w powoływanym wyżej art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., osoba taki akt negująca może wystąpić do sądu administracyjnego o zbadanie jego legalności. Przy czym należy podkreślić, że tego rodzaju uchwały lub zarządzenia mogą być kierowane do określonej grupy osób, lub też do indywidualnie oznaczonego adresata.

Zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej w przypadku wydania aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego, dotyczącego indywidualnego podmiotu stało się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08). Naczelny Sąd Administracyjny, wówczas uznał, że "uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)" Sąd ten przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, jak też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. akt W 10/93), opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Wskazał, że czynności prawne gmin dotyczące mienia komunalnego opierają się zarówno na normach prawa cywilnego, jak również – ze względu na publicznoprawny status gminy i mienia komunalnego – na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu podejmowane przez organy samorządu terytorialnego działania i akty prawne można kwalifikować, jako akty wydawane w sprawach zakresu administracji publicznej. Dlatego samo powiązanie określonej sprawy z przepisami prawa cywilnego nie eliminuje jej automatycznie z grupy spraw z zakresu administracji publicznej. To samo dotyczy uchwały organu gminy, która nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze prawa cywilnego, lecz zmierza do podjęcia czynności takie skutki wywołującej.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę o przytoczonej treści odniósł się również do zadań, jakie gmina zobligowana jest realizować w zakresie powierzonych jej obowiązków, odnoszących się do realizacji zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych jej członków. Gmina podejmuje w tym zakresie czynności wymienione w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, a podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobem gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wspomniana uchwała reguluje tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, które wchodzą w skład zasobu gminy albo gminnych osób prawnych, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, a także będących pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W sprawie, której dotyczyła wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktem tym była uchwała Rady m. st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 303. Poz. 9577 i z 2005 r. Nr 149, poz. 4636). Powołana uchwała określała m. in. procedurę wynajmu pracowni oraz charakteryzowała osobę, która może taką umowę najmu zawrzeć. Naczelny Sąd Administracyjny wówczas podkreślił, iż o tym, że sprawa dotycząca uchwały w przedmiocie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego z zasobu gminy podlega kognicji sądów administracyjnych, decyduje tryb, w jakim załatwiane są wnioski o najem lokali. O uznaniu, że taka uchwała należy do katalogu uchwał z zakresu administracji publicznej decyduje właśnie charakter toczącego się w tym przedmiocie postępowania. Podzielone jest ono na dwa etapy. W pierwszym z nich wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu przez Naczelnika Zasobów Lokalowych i zaopiniowany przez Komisję Lokalową, a następnie jest rozpatrywany przez Zarząd, który na mocy uchwały Rady rozstrzyga o tym, czy wnioskodawca może być zakwalifikowany do umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia w odpowiedniej kolejności z zarządcą budynku umowy cywilnej, jaką jest umowa najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że działanie zarządu dzielnicy w tym pierwszym etapie nie stanowi oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, lecz rozstrzyga o tym czy wnioskodawca może zostać zakwalifikowany i w jakiej kolejności do grupy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Takie działanie ma charakter administracyjnoprawny albowiem jego istotą jest zakwalifikowanie poszczególnych wnioskodawców do grupy osób uprawnionych do otrzymania pomocy w formie przydziału lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Taka uchwała o zakwalifikowaniu wnioskodawcy do tej grupy poprzedza zatem podjęcie czynności cywilnoprawnych. W przypadku uznania, że osobie, która nie uzyskała wpisu na taką listę, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na tego rodzaju odmowę, przy wzięciu pod uwagę, że czynność ta nie ma charakteru cywilnoprawnego, powodowałoby, że zostałaby ona pozbawiona jakiejkolwiek ochrony sądowej.

W rzeczonej uchwale stwierdzono także, iż procedura gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym, mającym na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, wymaga określenia trybu i sposobu rozpoznawania tego rodzaju wniosków oraz dokonywania ich społecznej kontroli. Zadanie to dotyczy oceny, czy członek wspólnoty samorządowej jest uprawniony do korzystania z gminnego zasobu mieszkaniowego, jego zakres wykracza tym samym poza ramy stosunku cywilnoprawnego. Realizuje zaś zadania z zakresu administracji publicznej ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy, jak i podmiot, który tę sprawę załatwia.

Konfrontując rozważania dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale ze stanem faktycznym zaistniałym na gruncie przedmiotowej sprawy, należy uznać, iż sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do jej rozpoznania. O ile trafnym jest pogląd, że uchwała organu kwalifikująca lub odmawiająca zakwalifikowania wnioskodawcy na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, to czynność dysponenta lokalu, choćby miała formę uchwały, której przedmiotem jest konkretyzacja elementów określonego zobowiązania cywilnego, jakim jest zawarcie umowy najmu (oferta zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, rokowania w kwestii uzgodnienia istotnych jej warunków), do katalogu takich spraw się nie zalicza.

Treść zaskarżonej uchwały uwidacznia jednoznacznie, iż celem jej było wyłącznie nawiązanie konkretnego stosunku cywilnoprawnego – umowy najmu określonego lokalu z określona osobą, na określonych, uzgodnionych warunkach.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na skutek złożonej przez A. P. oferty i jest wyrazem jej akceptacji oraz konkretyzacji istotnych elementów umowy najmu. Zgodnie zaś z art. 66 § 1 k.c. oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Z treści pisma znajdującego się w dołączonych aktach administracyjnych, zatytułowanego oferta oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż A. P., w związku z przeznaczeniem przez Gminę lokalu użytkowego o powierzchni [...] m² położonego przy ul. [...] do najmu poza konkursem ofert – z uwagi na brak ofert na najem przedmiotowego lokalu w przeprowadzonych konkursach – złożył stosowne oświadczenie zmierzające do zawarcia pomiędzy nim, a Gminą umowy najmu. Nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, iż celem przedmiotowej oferty było wyłącznie nawiązanie konkretnego stosunku cywilnoprawnego. Oferta ta była skierowana do konkretnego adresata. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy przyjmując przedmiotową ofertę zobligowany był złożyć w tym zakresie stosowne oświadczenie woli. Nie ulega przy tym jakimkolwiek wątpliwościom, że organ kolegialny, jakim jest Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy mógł złożyć stosowne oświadczenie woli tylko w takiej formie. Oświadczenie wyrażone w formie uchwały stanowiło wyraz akceptacji zaproponowanych przez oferenta istotnych postanowień umowy, do których zalicza się oznaczenie najemcy, przedmiot najmu, stawkę czynszu oraz okres zawarcia przedmiotowej umowy. Niewątpliwie uchwała ta stanowiła bezpośredni element nawiązania stosunku cywilnoprawnego, ma więc charakter stricte cywilnoprawny. Zatwierdzając zawarte w ofercie istotne elementy przyszłej umowy najmu wywoływała wyłącznie skutki cywilnoprawne.

Bez znaczenia przy tym pozostaje, że oferent nie przystąpił do jej zawarcia. Okoliczność ta nie pozbawia powołanej uchwały charakteru oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia stosunku cywilnoprawnego. Do rozpoznawania spraw ze stosunków z zakresu prawa cywilnego powołane są sądy powszechne zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. Sprawy tego rodzaju pozostają poza zakresem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej w szczególności w sprawach wyszczególnionych art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie sposób nie zgodzić się zatem z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że upatrywane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie jego prawa własności (art. 140 k.c.) – w tym w szczególności prawa do korzystania z rzeczy - w związku z uchwałą, podlega rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Na uwagę zasługuje także fakt, iż lokal przeznaczony do najmu wchodził zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów w skład mieszkaniowego zasobu Miasta st. Warszawy. Stan ten nie uległ zmianie również w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność "nacjonalizacji" obejmującej nieruchomość, w której skład przedmiotowy lokal wchodzi, gdyż pozostał on nadal w posiadaniu Gminy – nie została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na którym znajduje się budynek, nie doszło do wydania skarżącemu tego budynku, czy przedmiotowego lokalu.

W świetle okoliczności wyżej zaprezentowanych i wskazanych motywów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela odmiennego stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w dniu 7 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 468/09) dotyczącym podobnego stanu faktycznego jak stan zaistniały w przedmiotowej sprawie. W postanowieniu tym, Sąd Kasacyjny przyjął, że uchwała organu dzielnicy warszawskiej w przedmiocie zawarcia umowy najmu określonego lokalu z określonym podmiotem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako akt z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym obecną sprawę nie jest związany argumentacją zawartą w w/w postanowieniu, w przeciwieństwie do składu orzekającego, który ponownie rozpoznawał wspomnianą sprawę pod sygnaturą akt I OSK 1745/09. Związanie wspomnianym postanowieniem, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy (pod sygnaturą akt VII SA/Wa 883/09), tak jak Naczelny Sąd Administracyjny orzekający na skutek wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej, (pod sygn. akt I OSK 1745/09), nie mogły odrzucić złożonej w tej sprawie skargi.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający obecną sprawę nie będąc związany powyższym rozstrzygnięciem, mógł rozważyć, czy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi w tej sprawie.

Skoro zatem Sąd I instancji, błędnie zakwalifikował tę sprawę jako należącą do sfery administracji publicznej objętą art. 101 u.s.g. i w konsekwencji nie dostrzegł przesłanki odrzucenia skargi, rozpoznając sprawę merytorycznie, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stwierdzenie zaistnienia niedopuszczalności skargi, uczyniło bezprzedmiotowym rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

O zwrocie wpisu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a., a o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami - na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.