Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2961/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Mińsk Mazowiecki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2329/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XXVII/246/13 w przedmiocie określenia tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Wa 2329/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z 27 czerwca 2013 r., nr XXVII/246/13 w przedmiocie określenia tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawne mogą być stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.

W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego musi być zawarte w akcie rangi ustawowej. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 pkt 3 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 191). Zgodnie z tym pierwszym przepisem, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy u.s.g. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały pozostawał przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, uprawniający organ stanowiący gminy do ustalenia wymiaru czasu m.in. wskazanym w uchwale grupom zawodowym zatrudnionym w szkołach i placówkach dla których gmina jest organem prowadzącym. Zważywszy na przedmiot regulacji dotyczący określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Gminę Mińsk Mazowiecki, nie budzi wątpliwości, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, które wkraczają w sferę uprawnień pracowniczych pedagogów, psychologów, logopedów.

W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda Mazowiecki wywodzi, że organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym – tj. podjęciu uchwały z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 167), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).

W myśl art. 1 ustawy o związkach zawodowych, są one powołane do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe powinny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym – por. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 551/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r., II SA/Go 829/13. Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Taki pogląd wyraził NSA w uchwale z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10.

Poza sporem jest fakt, że zakwestionowana skargą Wojewody Mazowieckiego uchwała Rady Gminy Mińsk Mazowiecki pojęta została bez uprzedniego zwrócenia się przez ten organ o opinię do właściwych organizacji związkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2005 r., OSK 974/04 wskazał, że "ustalenie obowiązującego wymiaru zajęć nauczycieli, jako dotyczące praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Te bowiem, w myśl art. 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (...) reprezentują pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, w brzmieniu nadanym ustawą z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (...), uprawniał organizację związkową, reprezentatywną w rozumieniu powołanej ustawy z 6 lipca 2001 r., do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Wprowadzona nowelizacją z 6 lipca 2001 r. zmiana do ustawy poddała obowiązkowi opiniowania założeń i projektów aktów normatywnych, wydawanych m.in. przez organy samorządu terytorialnego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Mieszczą się zatem w tej kategorii wszelkie akty prawne, a więc zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i akty kierownictwa wewnętrznego, wydawane przez organy samorządu terytorialnego.

Reasumując, Rada Gminy Mińsk Mazowiecki w przedmiotowej sprawie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, albowiem materia uregulowana zaskarżoną uchwałą wymagała zastosowania trybu, o którym mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Zatem zaskarżona uchwała stanowi sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Mińsk Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Jednocześnie wniosła o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu obowiązku stosowania przy podejmowaniu uchwały procedury stanowienia aktów prawnych określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotne jest wyjaśnienie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Pojęcie aktu prawnego nie jest bowiem zdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej, ani w doktrynie. Skoro jednak art. 19 ustawy o związkach zawodowych przewiduje procedurę opiniowania jedynie założeń i projektów aktów prawnych, to istotne jest jednak rozstrzygnięcie znaczenia tego pojęcia. Bezsprzecznie zaskarżona uchwała jest aktem prawnym, jednak jak wynika z orzecznictwa i poglądów doktryny, opiniowaniu przez reprezentatywne organizacje związkowe w trybie art. 19 podlegają jedynie akty prawne generalne i abstrakcyjne. Za taką wykładnią przemawiają również inne przepisy ustawy o związkach zawodowych, a mianowicie art. 1 ust 1, art. 4, art. 6 i 7. Rozróżniają one formy wykonywania zadań przez związki zawodowe. Ustawowe zadania związki zawodowe wykonują w zakresie zbiorowych praw i interesów zawodowych i socjalnych poprzez współudział w stanowieniu prawa oraz w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania organów tworzących prawo ze związkami zawodowymi ograniczono zatem do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie praw zawodowych i socjalnych nieokreślonej grupy osób – por. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 551/12 i wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2004 r., II SA/Wr 2027/03. Zaskarżona uchwała faktycznie dotyczy ściśle określonej grupy pracowników, to jest kilku osób zatrudnionych na stanowiskach psychologów i pedagogów. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o reprezentację i obronę praw ogółu nauczycieli. Należy w niej odróżnić zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych, dla obrony których ustawa przewiduje inny tryb. Tym trybem, w przypadku niniejszej uchwały, która dotyczy określonej grupy pracowników, powinien być art. 23 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zatem, należy uznać, że uchwała Rady Gminy z 27 czerwca 2013 r. podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, jako akt dotyczący określonej grupy osób, nie wymagała opiniowania przez organizacje związkowe w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, uchwała Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z 27 czerwca 2013 r., nr XXVII/246/13 reguluje prawa i obowiązki osób zatrudnionych na stanowiskach psychologów i pedagogów. Mówiąc innymi słowy dotyczy ona każdego, kto jest zatrudniony na wymienionych w niej stanowiskach. Dlatego też jest ona aktem prawnym prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, który podlega opiniowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.