Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 872/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2021r., znak: ZOA-VIII.7721.54.2020 po rozpatrzeniu odwołań P. M. oraz M. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako "pr. bud." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 czerwca 2021 r., znak: NB. 5161/5/18.II nakazującą P. M. i M. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali produkcji konstrukcji metalowych i ich części zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...] - na stolarnię poprzez usunięcie z hali wszystkich maszyn, urządzeń i materiałów do obróbki elementów metalowych i przywrócenie podziału hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo - styropianowymi.

Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. Z..

Organ I instancji przeprowadził w dniach 13 listopada 2018 r. oraz 30 grudnia 2020 r. oględziny, podczas których ustalił, że na działce nr ewid. [...] położonej w P. zlokalizowany jest budynek o konstrukcji ramowej, o wymiarach 43,0 m x 21,70 m. Przestrzeń między ramami wypełniona jest pustakami gazobetonowymi. Budynek posiada dach dwuspadowy, pokryty papą. W budynku odbywa się produkcja konstrukcji stalowych, na potrzeby której budynek został wyposażony w specjalistyczny sprzęt m.in. piły do cięcia stali, spawarkę do blachy, wiertarkę stołową. W hali znajduje się pomieszczenie produkcyjne o wymiarach 21,40 m x 42,55 m i wys. 5,34 m. Hala produkcyjna obecnie posiada jedną otwartą przestrzeń produkcyjną. W budynku urządzono pomieszczenia socjalne dla pracowników, w skład których wchodzą: szatnia o wymiarach 5,71 mx 2,77 m, łazienka o wymiarach 4,28 m x 2,05 m, toaleta o wymiarach 1,89 m x 2,50 m, biuro o wymiarach 4,20 m x 3,05 m oraz jadalnia 5,63 m x 5,72 m.

Sporna nieruchomość wraz z budynkiem została zakupiona przez S.C. M. - M. P. M. i M. w dniu 7 maja 2008 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]/ 2008); w dacie zakupu w budynku istniała stolarnia. Od 2008 r. w rozpoczęto w nim działalność polegającą na produkcji konstrukcji stalowych; od 2011r. działalność w nim prowadzi G. M., właścicielka firmy "M. " na podstawie umowy użyczenia zawartej z współwłaścicielką działki - M. Z.; sporny budynek został wybudowany w latach 70 ubiegłego wieku. Pierwotnie w budynku hali istniała stolarnia - pomieszczenia stolarni były oddzielone od innych pomieszczeń ściankami działowymi, co było konieczne z uwagi na występowanie szkodliwych zanieczyszczeń w postaci pyłu drzewnego, oparów kleju i lakieru. W pomieszczeniach stolarni wykonana była instalacja odciągów miejscowych i wentylacji nawiewnej, zamontowany był żuraw obrotowy ŻW -1000, tokarka 1 M-G 3, tokarka Mod. 163, wiertarka GRV-554, wiertarka 2 M 55, żuraw ZW- 500, prasa do tuszowania 50 T, stoły pomocnicze, obrabiarki i narzędzia służące do obróbki drewna.

Aktualni właściciele nieruchomości oświadczyli, że nie zgłosili zmiany sposobu użytkowania budynku.

Organ I instancji ustalił, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego przez Radę Miejską Uchwałą nr XIV/97/04 z dnia 26 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 88, poz. 1495) działka nr ewid. [...] położona jest w terenie oznaczonym na planie symbolem P, S o przeznaczeniu podstawowym - działalność produkcyjna i składowanie - zakłady przemysłowe i przetwórcze, składy i magazyny w obiektach kubaturowych, na terenach otwartych, handel hurtowy, urządzenia obsługi komunikacji.

W związku z tym, że dokonano zmiany sposobu użytkowania spornego budynku bez wymaganego zgłoszenia, organ I instancji wydał w dniu 18 stycznia 2019r. - na podstawie art. 71 a ust. 1 pr. bud. - postanowienie skierowane do G. M., działającej pod firmą "M.", którym wstrzymał użytkowanie budynku hali polegające na prowadzeniu produkcji konstrukcji metalowych i ich części, nakładając na nią jednocześnie obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów m.in. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tych i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowalnego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń (...); ekspertyzy technicznej dotyczącej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska - wykonanej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Postanowienie to organ I instancji następnie zmienił postanowieniem z 8 marca 2019r., kierując je nie do G. M., która korzysta z budynku na podstawie umowy użyczenia z 1 czerwca 2011r., lecz do współwłaścicieli nieruchomości tj. do P. M. i M. Z..

Następnie wobec niewykonania nałożonych obowiązków organ I instancji decyzją z dnia 25 stycznia 2021r. nakazał współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku hali z produkcji konstrukcji metalowych i ich części na stolarnię.

Decyzją z dnia 17 marca 2021r. organ odwoławczy uchylił następnie tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu dokładnego ustalenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego i precyzyjnego określenia przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny w dniu 18 maja 2021 r., podczas których dokonał takich samych ustaleń, jak poprzednio. Dodatkowo wskazał, że P. M. oświadczył, że przed zakupem nieruchomości w hali odbywała się produkcja mebli, a we wcześniejszych latach znajdowała się stolarnia należąca do zakładu [...], w której odbywała się produkcja i składanie skrzyń na amunicję. W chwili zakupu nieruchomości w hali nie było maszyn stolarskich, urządzeń wentylacji mechanicznej, ścianek działowych, a hala była podzielona wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi. Następnie hala została wyposażona w maszyny i urządzenia do obróbki metalu tj. wiertkę, piłę do cięcia metalu, spawarki elektryczne, szlifierkę, agregat do malowania oraz przyrząd do plazmowego cięcia metalu z mechanicznym odciągiem pyłów oraz w instalację centralnego ogrzewania. Organ ustalił w toku oględzin, że w południowo- zachodniej części budynku znajdują się wyciągi mechaniczne ścienne oraz wywietrzniki grawitacyjne dachowe, natomiast od strony północno-zachodniej przy urządzeniu do cięcia plazmowego znajduje się mechaniczny odciąg pyłów. Elementy procesu produkcyjnego mają masę do 1,5 tony, transportowane są za pomocą wózka widłowego. Spawanie elementów stalowych odbywa się za pomocą sprężarek elektrycznych w technologii MIG i MAG w osłonie gazów obojętnych (argon, tlen, dwutlenek węgla), natomiast cięcie prowadzone jest gazem propan-butan za pomocą palników ręcznych oraz ww. urządzeń do cięcia. W hali znajdują się cztery ruchome stanowiska spawalnicze bez wentylacji - odciągów stanowiskowych. W hali składowane są również butle z tlenem szt. 7 i farby oraz elementy stalowe, które poddawane są obróbce. W otwartej hali zorganizowanych jest kilka stanowisk pracy. Stanowisko przygotowania do malowania i malarskie znajdują się w części południowo-zachodniej i oddzielone są kotarami przemysłowymi od stanowisk: spawalniczych i obróbki metali zlokalizowanych w części północno-wschodniej. W zakładzie stosowane są środki ochrony indywidualnej tj. maski, rękawice, fartuchy.

Do protokołu oględzin dołączono: protokół kontroli nr WIOS-LUBL [...], ocenę ryzyka zawodowego: monter ślusarz, spawacz; instrukcję bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia z dnia 16 czerwca 2021 r., na podstawie art. 71a ust. 4 pr. bud. nakazał P. M. i M. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornej hali poprzez usunięcie z niej wszystkich maszyn, urządzeń i materiałów do obróbki elementów metalowych i przywrócenie jej podziału wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi.

Od powyższej decyzji odwołali się P. M., który zarzucał błędne ustalenie charakteru obiektu oraz M. Z., reprezentowana przez adwokata N. N. - P., która zarzucała nieprawidłowe określenie adresata obowiązku.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołań, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

W pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej.

Następnie organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji co do tego, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. Podniósł, że w świetle tego przepisu, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Organ I instancji wskazał normy z zakresu bezpieczeństwa, jakie mają zastosowanie dla stolarni oraz normy, jakie mają zastosowanie dla produkcji konstrukcji metalowych oraz prawidłowo stwierdził, że w spornym budynku podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne. Doprowadziło to do wniosku, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku.

Organ wskazał, że z przedłożonej przez P. M. oceny ryzyka zawodowego dla stanowisk spawacz oraz monter-ślusarz wynika, że do podstawowych zagrożeń bezpieczeństwa i higieny pracy występujących przy spawaniu i procesach obróbki elementów stalowych należą: zagrożenie substancjami chemicznymi pochodzącymi od prac spawalniczych tj.: tlenki żelaza, mangan, tlenek węgla, tlenek azotu, dwutlenek azotu, dwutlenek siarki; pyły całkowite i respirabilne; promieniowanie podczerwone, ultrafioletowe i optyczne; porażenie prądem elektrycznym; gorące powierzchnie, otwarte promienie oraz łuk elektryczny; występuje ponadto zagrożenie wybuchem na skutek dużego zapylenia, wadliwie działającego odciągu lub palenia powstających trocin w urządzeniach grzewczych.

Zasady wykonywania pracy na stanowiskach, na których z przyczyn wynikających z cech miejsca pracy, urządzeń lub substancji może wystąpić atmosfera wybuchowa, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zatrudnionych na stanowiskach pracy, na których może wystąpić atmosfera wybuchowa (Dz. U. z 2003 nr 707, poz. 1004 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania). Warunki, jakie powinny spełniać urządzenia i systemy ochronne przeznaczone do użytku w przestrzeniach zagrożonych wybuchem zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń i systemów ochronnych przeznaczonych do użytku w przestrzeniach zagrożonych wybuchem (Dz. U. z 2005 nr 263, poz. 2203). Natomiast w obiekcie, w którym nie jest prowadzona obróbka drewna, znajdują się odpowiednie urządzenia i maszyny do obróbki drewna, które muszą spełniać wymagania określone są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze obrabiarek do drewna (Dz.U. z 2000r., nr 36 poz. 409 w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania). Natomiast zakład produkcyjny, który wyposażony jest w komorę śrutowniczą do czyszczenia powierzchni metodą strumieniowo-ścierną przy użyciu urządzeń z obiegiem ścierniwa w strumieniu sprężonego powietrza musi spełnić warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 stycznia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy czyszczeniu powierzchni; malowaniu natryskowym i natryskiwaniu cieplnym (Dz. U. z 2004 r., nr 76 poz. 756). Zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, praca przy czyszczeniu powierzchni metodą strumieniowo-ścierną zalicza się do prac szczególnie niebezpiecznych. W myśl § 9 ust. 1 - pracownicy obsługujący urządzenia przeznaczone do czyszczenia powierzchni zainstalowane w komorach roboczych powinni być asekurowani przez co najmniej jednego pracownika znajdującego się na zewnątrz komory roboczej. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 3 - praca w komorze roboczej powinna trwać jednorazowo nie dłużej niż 40 minut, a przerwa powinna trwać co najmniej 20 minut, podczas której pracownicy powinni przebywać w miejscu z dopływem czystego powietrza. Organ wyjaśnił, że to rozporządzenie nie miało zastosowania, kiedy hala była użytkowana jako stolarnia, gdyż obiekt, w którym prowadzona jest obróbka drewna, powinien spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650 w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania). Zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia - na każdego pracownika jednocześnie zatrudnionego w pomieszczeniu stałej pracy, tj. takim, w którym pracownicy przebywają powyżej 4 godzin w ciągu jednej doby, powinno przypadać co najmniej 13 m3 wolnej objętości pomieszczenia oraz co najmniej 2 m2 wolnej powierzchni podłogi, tj. niezajętej przez sprzęt i inne urządzenia techniczne. W myśl § 20 ust. 1 pkt 2 - wysokość pomieszczenia stałej pracy nie może być mniejsza niż 3,3 m w świetle, jeżeli w pomieszczeniu prowadzone są prace powodujące występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia.

Natomiast obiekt budowlany, w którym prowadzona jest obróbka metali m.in. spawanie, powinien spełniać warunki określone w rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 kwietnia 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach spawalniczych (Dz. U. z 2000 r., nr 40 poz. 407). Zgodnie z § 7 tego rozporządzenia - w spawalni, na każdego pracownika najliczniejszej zmiany, powinno przypadać co najmniej 15 m3 wolnej objętości pomieszczenia nie zajętej przez urządzenia i sprzęt oraz co najmniej 2 m2 wolnej powierzchni podłogi tj. niezajętej przez urządzenia i sprzęt, natomiast wysokość pomieszczenia spawalni powinna wynosić co najmniej 3,75 m. Natomiast w myśl § 8 ust. 1 - pomieszczenia spawalni powinny być wyposażone w wentylacje zapewniającą skuteczne usuwanie zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia. Dodatkowo z pkt 16 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie rodzajów prac, które powinny być wykonywane przez co najmniej dwie osoby (Dz. U. z 1996 r., nr 62, poz. 288 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania), wynika, że prace spawalnicze, cięcie gazowe i elektryczne oraz inne prace wymagające posługiwania się otwartym źródłem ognia w pomieszczeniach zamkniętych albo w pomieszczeniach zagrożonych pożarem lub wybuchem powinny być wykonywane przez co najmniej dwie osoby. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r., nr 80 poz., 563 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania) gazy palne zaliczane są do materiałów niebezpiecznych pożarowo.

W związku z powyższym, organ stwierdził, że wymogi przeciwpożarowe w zakresie prowadzenia prac niebezpiecznych pożarowo, znajdują się w różnych rozporządzeniach, co świadczy o tym, że inne są normy dla prowadzenia produkcji konstrukcji stalowych, a inne dla działalności stolarskiej.

Organ wskazał też, że zgodnie z protokołem kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r. dotyczącym emisji gazów i pyłów do powietrza, instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, lecz mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska (art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020r., poz. 1219 ze zm.). W przedmiotowej sprawie jest to instalacja do spawania i malowania.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że zmiana materiału oraz wykorzystywanych urządzeń i maszyn do jego obróbki, spowodowała zmianę przepisów, jakie stawiane są urządzeniom i obiektowi budowlanemu, w którym prowadzona jest produkcja, co uzasadniało przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia adresatów decyzji organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 71a pr. bud. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Ustawodawca przyjął więc zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, a więc to na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. Niezależnie więc od tego, kto dokona zmiany, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu, dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1-4 pr. bud. jest właściciel, ewentualnie zarządca obiektu; stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1836/07, oraz z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. M. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

- art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. polegające na:

a) błędnym uznaniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku, pomimo braku dostatecznych danych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, czy ewentualnie późniejszych decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu,

b) błędnym uznaniu, że w spornym budynku doszło do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń w sytuacji, gdy nie ma możliwości w sposób pewny i kategoryczny ustalić tych elementów oraz dokonać porównania z uwagi na brak dostatecznych, niebudzących wątpliwości danych do ustalenia, w jaki sposób budynek był wcześniej użytkowany, jakie normy wówczas obowiązywały i czy w ogóle doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, wymagającej zgłoszenia.

- art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym wyjaśnienia pojęcia "stolarnia", nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz uznanie za udowodnione okoliczności, co do których istniały wątpliwości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona była uprzednio stolarnia, panowały w nim inne normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, wymagającego zgłoszenia;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji definicji "stolarnia", co w konsekwencji spowodowało przyjęcie w sposób bezkrytyczny i kategoryczny, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym prowadzona była uprzednio stolarnia;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy w niniejszym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ decyzje organów obu instancji nie naruszają obwiązujących przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie zostało przeprowadzone w trybie art. 71a w zw. z art. 71 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania tj. 17 września 2018r. – co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471): ,.Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Stosownie do art. 71 ust. 2 pr. bud. - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się natomiast w szczególności: (...) 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie zaś z art. 71 a:

1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Skarżący podnosi, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ organ nie ustalił, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku ze stolarni na zakład produkujący konstrukcje stalowe, zaś przewidziany w powyższych przepisach tryb może mieć zastosowanie wyłącznie w razie niewątpliwego ustalenia, że nastąpiła taka zmiana w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. Organ nie ustalił na czym polegało prowadzenie "stolarni", a więc nie da się stwierdzić, że sposób użytkowania budynku się zmienił.

Odnosząc się do tego podstawowego zarzutu skargi należy wyjaśnić, że celem rozwiązań przyjętych w powołanych przepisach art. 71 i 71a pr. bud. jest zaakceptowanie przez organ i umożliwienie stronie sposobu użytkowania, które będzie zgodne z prawem, przez co należy rozumieć takie użytkowanie, które nie wywołuje okoliczności, w których organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do zgłoszenia (a które zostały wymienione w art. 71 ust. 5 pkt 1 – 3 pr. bud.). Zgodne z prawem jest więc użytkowanie, które nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz takie, które nie powoduje niedopuszczalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, ani nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 3 lit. a - d).

Oceny tego, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego spełnia powyższe warunki dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący zgłoszenie. Należy podkreślić, że bierze on przy tym pod uwagę treść zgłoszenia, w którym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz dołączoną do niego wymaganą stosownie do przytoczonego wyżej art. 71 ust. 2 pr. bud. dokumentację, w tym zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, w razie potrzeby również danymi technologicznymi, a w przypadku sposobu użytkowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Wskazana dokumentacja jest kluczowa dla prawidłowego ustalenia, czy dany sposób użytkowania nie spowoduje sytuacji niezgodnych z prawem, niedopuszczalnych, o których mowa w art. 71 ust. 5 pkt 1- 3 pr. bud. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2014r., II SA/Ol 367/14).

Takiej samej oceny i w takim samym zakresie musi dokonać również organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze w trybie art. 71a pr. bud., którego przedmiotem jest sposób użytkowania, który ze względu na niedokonanie zgłoszenia nie podlegał wcześniej ocenie organu architektoniczno - budowlanego, a jednocześnie zostało ustalone, że wcześniej obiekt użytkowany był w inny sposób. W toku tego postępowania organ nadzoru musi zatem zgromadzić odpowiednią dokumentację, wydając na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud. postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia przez stronę w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc takich samych, jakie są wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia. Dopiero w wyniku analizy przedstawionej dokumentacji dotyczącej danego obiektu i sposobu jego użytkowania, będzie możliwe stwierdzenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud., czy też nie. Prawidłowa ocena nie jest możliwa bez tej dokumentacji, w szczególności gdy użytkowanie polega na prowadzeniu specjalistycznej działalności produkcyjnej.

W rozpatrywanej sprawie organ nie mógł należycie ocenić czy obecne użytkowanie spornego budynku jako hali do produkcji konstrukcji stalowych, nie powoduje zagrożeń wskazanych w art. 71 ust. 5 pkt 1 - 3 pr. bud., gdyż skarżący nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z dnia 8 marca 2019r. wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud. obowiązku dostarczenia dokumentacji. Organ nie mógł w konsekwencji stwierdzić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud., a więc nie mógł następnie umożliwić skarżącemu dalszego użytkowania spornego budynku w dotychczasowy sposób (ustalając opłatę legalizacyjną), ani też odmówić przywrócenia stanu poprzedniego (jeśli do takiej zmiany sposobu użytkowania nie doszło).

Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że w dacie nabycia spornej nieruchomości wraz z budynkiem przez P. M. i M. Z., jako wspólników spółki cywilnej "M. ", nie była w nim prowadzona działalność gospodarcza polegająca na produkcji konstrukcji metalowych, która prowadzona jest tam aktualnie (zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, k.93 akt admin.). Z aktu notarialnego z 7 maja 2008r. (k.43 akt admin.) wynika, że budynek należał do spółki R. Sp. z o.o. w P., a w budynku prowadzona była poprzednio stolarnia (k.41 akt admin.). W protokołach oględzin z 13 listopada 2018r. (k.54 akt admin.) i z 18 maja 2021r. (k.288 akt admin.) wskazano, że w dacie nabycia nieruchomości w budynku była stolarnia. Nie jest też kwestionowane, że wspólnicy tej spółki od chwili nabycia, prowadzili w nim działalność polegającą na produkcji konstrukcji stalowych, potwierdził to sam skarżący podczas oględzin. Od 2011r. działalność tę kontynuowała G. M. prowadząca firmę "M." na podstawie umowy użyczenia z 1 czerwca 2011r. zawartej z M. M. i M. Z. (k.78 akt admin.). Skarżący w piśmie z 31 sierpnia 2020r. (k.165) oraz w odwołaniu (k.234 akt admin.) podnosił, że wcześniej był to budynek Zakładów Z. S. D. "P.–E.", który w 1986r. został zmodernizowany i przystosowany do produkcji opakowań; do pisma dołączył archiwalny rysunek rozmieszczenia maszyn i urządzeń (k.163), na którym wskazano m.in. suszarnię tarcicy, piłę tarczową, strugarki wyrówniarki i grubiarki, a także frezarkę, szlifierkę, piłę taśmową i tokarkę oraz prasę do tuszowania (k.60, 61 akt admin.). W piśmie z 14 stycznia 2021r. (k.221 akt admin.) wskazał, że prowadzona w nim była produkcja palet drewnianych, skrzyń oraz opakowań - budynek został nazwany "Stolarnia". Na istnienie poprzednio w budynku ścian dzielących halę, wykonanych z płyt prefabrykowanych betonowo - styropianowych wskazano podczas oględzin 18 maja 2021r. (k.288). M. Z. podnosiła z kolei, że zgodnie z wypisem z rejestru budynków z 11 lipca 2018r. sporny budynek był budynkiem transportu i łączności z główną funkcją garażu jednopoziomowego (k.38 i 35 akt admin.).

Niewątpliwie zatem w budynku nie prowadzono wcześniej działalności polegającej na produkcji konstrukcji stalowych.

Już tylko ustalenie, że w spornym obiekcie aktualnie powadzona jest inna działalność, niż wcześniej, która wiązała się z wyposażaniem budynku w specjalistyczny sprzęt tj. piły do cięcia stali, spawarkę, przecinarkę o blachy, wiertarkę stołową (oględziny, k.54 akt admin.), a jednocześnie ze względu na urządzenia w niej wykorzystywane i rodzaj czynności może ona budzić obawy co do bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcie postępowania naprawczego. Nie było więc konieczności - wbrew zarzutom skargi – ustalania definicji "stolarni" ani tego, jakie dokładnie w niej były wykonywane czynności. Bezsporne jest, że obecnie budynek służy do prowadzenia działalności polegającej na produkcji konstrukcji stalowych, a więc jest to inna działalność, niż przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego, a ponadto działalność ta nie była wcześniej przedmiotem oceny przez organ architektoniczno - budowlany.

Organ zasadnie więc wydał na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud. postanowienie z 8 marca 2019r. wzywając m.in. skarżącego do przedstawienia określonych dokumentów. Dopiero wykonanie tego obowiązku i zgromadzenie szczegółowych informacji charakteryzujących aktualny sposób użytkowania obiektu, tj. prowadzonej w nim działalności, umożliwiłoby organowi ocenę, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. – jak słusznie zauważa skarżący, nie każda bowiem faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę w rozumieniu tego przepisu.

Zarzuty skargi dotyczące nieustalenia przez organ, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania są więc zasadne, jeśli chodzi o ustalenie, czy zaszła taka zmiana w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. Natomiast niewątpliwie (w świetle powyższych dowodów) sporny budynek (hala) po nabyciu go przez m.in. skarżącego, został wyposażony w specjalistyczne maszyny i urządzenia służące do produkcji konstrukcji stalowych oraz usunięto z niego płyty prefabrykowane dzielące przestrzeń hali. Zarzuty skargi nie świadczą więc o wadliwości zaskarżonej decyzji. Powodem jej wydania było bowiem niewykonanie postanowienia z dnia 8 marca 2019r. i nieprzedstawienie dokumentów, które umożliwiłyby organowi, czy dokonana zmiana jest zmianą w rozumieniu powyższego przepisu. W wyroku z 3 czerwca 2014r., II SA/Ol – WSA w Olsztynie trafnie wyjaśnił, że "ocena przedłożonej dokumentacji w związku ze zgłoszonym zamiarem zmiany sposobu użytkowania budynku nie należy do zgłaszającego, a właśnie do organu w związku z dokonaniem zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 pr. bud. (...) Organy do tego powołane muszą mieć faktyczną i realną możliwość weryfikacji zamierzeń strony w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie zgodności z obowiązującym prawem - w szczególności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ale i zgodności z innymi przepisami, o czym stanowi się w pkt. 6 ust.2 art. 71 Prawa budowlanego – w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami". W celu umożliwienia organom administracji dokonywania tego typu merytorycznej kontroli dokonywanych zgłoszeń w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, organy te zaopatrzone zostały w możliwość przewidzianą art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji." (...). Właściwy organ musi mieć realną możliwość weryfikacji wskazanych wyżej okoliczności na podstawie dokumentów dołączonych do zgłoszenia i to ten organ ocenia, czy są one wystarczające do skontrolowania zamiaru strony. Zgłoszenie dokonane w trybie wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego nie ma być więc jedynie formalnym zgłoszeniem, wypełniającym formalnie nałożony obowiązek ustawowy, a rzeczywiście umożliwiać ma właściwą (odpowiednią) merytoryczną kontrolę tego zgłoszenia przez organy administracyjne".

Powyższe dotyczy także weryfikowania sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 71a pr. bud.

Bez wskazanej w postanowieniu z dnia 8 marca 2019r. dokumentacji organ nie był zatem w stanie określić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. Skarżący w piśmie z 13 marca 2019r. (k.111 akt admin.), a także w piśmie z 14 stycznia 2021r. (k.221) przedstawił wprawdzie własne wyliczenia mające wykazać, że produkcja mebli i elementów drewnianych (co zdaniem skarżącego nie oznacza prowadzenia stolarni, odwołanie, k.233) i produkcja konstrukcji stalowych mają podobny poziom gęstości obciążenia, a więc w przypadku tych działalności nie zachodzi zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, to jednak należy stwierdzić, że tego typu ocena wymagała wiadomości specjalnych i powinna być zawarta w ekspertyzie technicznej. Z przepisu art. 71 ust. 2 pkt 5 pr. bud. wynika, że ocena tego, czy podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniło (i w jaki sposób) warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń należy do osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, wyrażonej w ekspertyzie; takiej ekspertyzy - pomimo wezwania - skarżący jednak nie przedstawił. Nie wykonując postanowienia z 8 marca 2019r. skarżący sam uniemożliwił organowi dokonanie oceny, czy prowadzenie działalności w zakresie produkcji konstrukcji stalowych spowodowało zmianę sposobu użytkowania spornego budynku. Ponadto organy obu instancji słusznie przytoczyły przepisy wykonawcze, z których wynikają różne szczegółowe warunki prowadzenia działalności dotyczącej robót stolarskich i robót wymagających urządzeń spawalniczych używanych przy produkowaniu konstrukcji stalowych. Już tylko ta odmienność regulacji oznacza, że są to różne działalności, jednak ocena tego, czy faktycznie w spornym budynku zmieniły się warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pr. bud. tj. warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (albo czy jest to działalność zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) – była możliwa tylko po analizie dokumentacji charakteryzującej tę działalność, w szczególności specjalistycznej ekspertyzy, której skarżący nie przedstawił organowi.

W świetle powyższego zasadne było nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego spornego budynku poprzez usunięcie maszyn i przywrócenie podziału hali produkcyjnej wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo- styropianowymi. Istnienie poprzednio takich płyt hali potwierdził wprost skarżący podczas oględzin 18 maja 2021r. (k.288); takie sformułowanie w zaskarżonej decyzji nałożonego obowiązku było więc uzasadnione. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 71a ust. 4 pr. bud. jest określenie tego, do jakiej funkcji, na powrót ma służyć obiekt budowlany. Decyzja ta nie nakłada jednak na stronę obowiązku prowadzenia – wbrew jej woli - poprzedniej (innej) działalności gospodarczej. Nie jest przy tym wykluczone prowadzenie w przyszłości działalności, której decyzja dotyczy, jednak pod warunkiem dokonania kompletnego zgłoszenia, umożliwiającego uprawnionemu organowi ocenę tej działalności w zakresie wynikającym z art. 71 ust. 1 pr. bud. Decyzja wydawana na podstawie art. 71 ust. 4 pr. bud. pełni funkcję restrykcyjną, jej celem pośrednim jest spowodowanie dolegliwości dla osób, które bez przeprowadzenia przez organ budowlany odpowiedniej weryfikacji, użytkują obiekty budowlane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa (ludzi, mienia). W związku z tym, przy wydawaniu decyzji w trybie powyższego przepisu nie ma znaczenia to, czy prowadzona aktualnie działalność faktycznie spełnia wymogi bezpieczeństwa, co wykazywał skarżący przedstawiając protokoły kontroli (k.55 – 59, 147-153).

Zaskarżona decyzja okazała się zatem zgodna z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.,