Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 189/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c , art. 34 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 6, art. 8, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 59/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. R. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 59/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] grudnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] maja 2016 r., przyznającą skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2014 r. w łącznej wysokości 64.938 zł.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności nie narusza ona prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014. W złożonym wniosku o przyznanie płatności za ten rok strona deklarowała do działek rolnych A, B, C, D, E oraz AA o łącznej powierzchni 93,15 ha. Natomiast w świetle ustaleń organów poczynionych w oparciu o system informacji geograficznej w ramach kontroli administracyjnej, powierzchnia tych działek rolnych wynosi 89,50 ha.

Na tle tak zarysowanego sporu pomiędzy stronami, Sąd wskazał, że dokonane ustalenia dotyczące stanu faktycznego są prawidłowe. Postępowanie dowodowe toczyło się przy zastosowaniu reguł stosowanych w UE. Stan faktyczny został ustalony z uwzględnieniem wyników z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Organ uwzględnił wyniki zawarte w raporcie z 17 marca 2014 r. z kontroli na miejscu przeprowadzonej na przełomie roku 2013 i 2014 - rozpoczęcie kontroli 23 grudnia 2013 r., zakończenie 17 marca 2014 r.

W świetle przekazanych Sądowi akt sprawy, skutkiem przeprowadzonej przez właściwy administracji rolnej organ kontroli w gospodarstwie rolnym strony (najpierw kontroli na miejscu, a następnie kontroli administracyjnej), było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z danych opartych na systemie informacji geograficznej. Ustalenia te i dane zawarte zostały zaś w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wspierania bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wspierania ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, z późn. zm.; rozporządzenia nr 1122/2009). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma podstaw do uznania, że w sprawie został naruszony art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zaskarżona decyzja opiera się na wynikach kontroli administracyjnej i na dowodzie z oględzin. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały bez naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) wskazując przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne. Mając powyższe na uwadze, należy więc stwierdzić, że organy orzekające nie dopuściły się uchybień. Organy obu instancji zebrały zupełny materiał dowody, a dokonana przez nie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a, poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji podczas, gdy zarówno organ I, jak i II instancji wydał decyzję, bez oparcia się o materiał dowodowy niezbędny do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. do ustalenia faktycznej powierzchni rolnej deklarowanych do płatności działek, które uprawniają stronę do otrzymania wnioskowanej płatności, co oznacza, że oba organy wydały decyzję z istotnym naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, zaś Sąd pierwszej instancji takie działanie organu uznał za prawidłowe, czym naruszył dyspozycję ww. przepisu, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązany był do uchylenia decyzji organu w przypadku dokonania przez niego innego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a których to naruszeń dopuściły się organy wydając zaskarżoną decyzję tj. poprzez wydanie decyzji opartej na sprzecznych danych będących podstawą do ustalenia kwot wnioskowanej płatności, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję organu administracji, w sytuacji gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na brak uwzględnienia przez organy obydwu instancji dla działki nr 33/2 (oznaczonej we wniosku numeracją E) oraz działki nr 112/4 (oznaczonej we wniosku numeracją B oraz F) całkowitej powierzchni działki rolnej (powierzchni ustalonej w wyniku kontroli/wizytacji - 14,30 ha dla działek B i F, oraz 3,39 ha dla działki E), pomimo że działki te są w pełni użytkowane zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu, i są to tym samym powierzchnie faktycznie użytkowane przez stronę, a co za tym idzie, powinny zostać uwzględnione w decyzji o przyznaniu płatności, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz.U. 2013 r. poz. 173 – dalej: ustawa), poprzez wybiórczą, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, ocenę zgromadzonego materiału oraz uznanie zarówno przez Sąd, jak i przez organy obydwu instancji - w oparciu o częściowe rozpatrzenie materiału dowodowego - że zachodzą podstawy do wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy organy te powinny przyznać płatność do całości zadeklarowanego gruntu, bowiem skarżąca nie zmniejszyła powierzchni, na która objęta była realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego w porównaniu do lat poprzednich i dalej na zadeklarowanej powierzchni realizowała program rolnośrodowiskowy, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 20 ust 2 rozporządzenia 73/2009 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie można dokonać płatności do powierzchni wykraczającej poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona tylko przy wykorzystaniu technologii opartej na obrazie ortofotomapy, w sytuacji gdy zgodnie z art. 20 ust 2 rozporządzenia Rady WE 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30, 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenia Rady WE 73/2009 kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu, a więc Sąd bezzasadnie wyprowadził wnioski, że jedynie powierzchnie wykazane przez ortofotomapy kwalifikują beneficjenta do przyznania płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych. Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. Sąd przedstawiając motywy rozstrzygnięcia odniósł się wyłącznie do tych zarzutów.

W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), a także naruszenie prawa materialnego (to jest: art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 20 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009). Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że wydana przez organ decyzja została oparta na niepełnym i sprzecznym wewnętrznie materiale dowodowym (w zakresie ustalenia faktycznej powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności). Ocena materiału dowodowego została dokonana w sposób wybiórczy i sprzeczny z doświadczeniem życiowym i logiką. Strona podniosła również, że odmowa przyznania płatności do powierzchni wykraczającej poza działkę referencyjną jest wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni prawa materialnego.

Odnosząc się do tak zakreślonego problemu wypada zauważyć, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ jest zasadniczo wyznaczany przez przedmiot sprawy. Przedmiotem postępowania w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Organ jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przyjął właściwe przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, rozporządzenia (UE) nr 65/2011, rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

Według § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha,

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej,

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Wnosząca skargę kasacyjną realizując pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.1. – uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania) zgodne z § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego była zobowiązana spełnić również wymogi określone w pkt II załącznika nr 3 do tego rozporządzenia.

Wysokość płatności rolnośrodowiskowej dla omawianego pakietu na rok 2014 odpowiadała iloczynowi powierzchni kwalifikowanego gruntu i ustalonej stawki (790 zł/ha), (załączniku nr 5 lp. 2.2. do rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

W realiach sprawy organ stwierdził, że powierzchnia kwalifikowanego gruntu wyniosła łącznie 89,50 ha (przy zadeklarowanej 93,15 ha). W związku z tym organ przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. Do działki ewidencyjnej nr 33/2 płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej przez stronę we wniosku, tj. 1,50 ha, mimo stwierdzonej w toku postępowania (i deklarowanej przez stronę we wniosku na rok 2013) – powierzchni 3,39 ha. Podobnie do działki nr 112/4 płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej. Natomiast do pozostałych działek zgłoszonych do płatności organ przyjął powierzchnię stwierdzoną, a więc w pomniejszonym wymiarze.

Za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął ustalenia dokonane podczas kontroli administracyjnej, w ramach której dokonano pomiaru (na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęć) powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanych rolniczo działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności, podczas kontroli na miejscu (zakończonej raportem z 17 marca 2014 r.), a także – oględzin działki ewidencyjnej 112/4, przeprowadzonych 11 listopada 2015 r.

Zajęte przez organ stanowisko ma oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Przede wszystkim za pozbawione racji należy uznać kwestionowanie przez stronę wyniku kontroli administracyjnej (opartego na bazie danych referencyjnych LPIS, z wykorzystaniem ortoobrazów), a także wyniku kontroli na miejscu, która zdaniem strony dotyczyła innego roku (2013 r.). Na wynik postępowania nie mogło też wpłynąć to, że przeprowadzono oględziny tylko działki nr 112/4, z pominięciem pozostałych działek. Należy bowiem wskazać, że stosownie do obowiązujących uregulowań organ jest uprawniony do wyboru sposobu prowadzenia kontroli płatności, natomiast na stronie spoczywa obowiązek wykazania (przez powołanie odpowiednich dowodów), że zgłoszona przez nią do płatności powierzchnia mieści się w ustalonej maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG). Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4). Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc obowiązująca w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została zredukowania do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (art. 21 ust. 2 pkt 2). W konsekwencji obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 21 ust. 3). Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu (art. 21 ust. 2 pkt 3). W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 4). Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.

Przekazanie przez ustawodawcę inicjatywy dowodowej nie zwalnia jednak organu od kontroli przyznawanych płatności na etapie rozpoznawania wniosków jak i dokonywania oceny ex post jego realizacji.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (art. 20 ust. 1 ust. 1). Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (art. 20 ust. 2). Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli przewidzianych w niniejszym rozdziale. W przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace (art. 20 ust. 3). W tym celu państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (art. 14). System zintegrowany obejmuje m.in.: system identyfikacji działek rolnych (LPIS, ustanowiony na podstawie map lub dokumentów przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej – GIS, tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych) oraz zintegrowany system kontroli [(art. 15 ust. 1 lit. b) i e)]. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (art. 17).

Z kolei zgodnie z art. 9a (ust. 1 pkt 1 i 2) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 86) system identyfikacji działek rolnych zawiera:

1) wektorowe granice oraz powierzchnię:

a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014",

b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014;

1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014

2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków

prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zatem, z jednej strony na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzania kontroli wniosków, która może być prowadzona w formie administracyjnej lub na miejscu, a z drugiej strony organ jest zobowiązany do korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Jednocześnie pozostawiono do uznania państwom członkowskim zarządzenie przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz określenie metod prowadzenia tej kontroli. Tak więc ustalanie potencjalnej maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności, tzw. PEG z wykorzystaniem ortoobrazów wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie powinny więc dbać o to, aby baza danych referencyjnych LPIS zawierała aktualne informacje, skoro stanowi ona podstawę obliczania powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do momentu wymiany ortofotomap w bazie danych LPIS aktualizacja powierzchni PEG pojedynczych działek referencyjnych jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach i może wynikać z:

- informacji pochodzącej z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO,

- informacji o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na spersonalizowanym materiale graficznym załączonym do wniosku,

- informacji pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalania gruntów, podziały działek, modernizacje).

W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca.

Jak wcześniej zostało wskazane organ dokonał pomiaru powierzchni PEG na podstawie obowiązującej ortofotomapy, a więc na podstawie dokumentu, który pozwala na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej, określenie linii granic działek ewidencyjnych oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m., a więc z dokładnością wyższą od 2 do 4 razy od pomiaru dokonywanego GPS (od 0,75 m do 1,5 m) podczas kontroli na miejscu.

Z drugiej strony rolnik nie zweryfikował ewentualnych nieprawidłowości na spersonalizowanym materiale graficznym (obejmującym załączniki graficzne z wrysowanymi przez rolnika deklarowanymi działkami rolnymi i wpisanymi tam uprawami oraz dokumentacją fotograficzną w postaci zdjęć z terenu potwierdzających występujące na działce uprawy, przebieg jej granic, stwierdzone wyłączenia lub zmiany sposobu użytkowania) i nie zaznaczył innej powierzchni niż wskazana przez organ, co by ewentualnie pozwoliło na zweryfikowanie posiadanych przez organ danych z wiedzą rolnika i ewentualnie dało asumpt do przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Dlatego też strona nie może obecnie zarzucać organowi nieprawidłowe ustalenie powierzchni działek, zadeklarowanych do płatności.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji, z której wynika, że organ w sposób niekonsekwentny dokonał ustaleń w zakresie powierzchni działek zgłoszonych do płatności na lata 2013, 2014 i 2016, należy zauważyć, że przyjęcie do płatności na rok 2016 działek o większej powierzchni nie może w żaden sposób wpływać na ocenę lat wcześniejszych. Nie można bowiem wykluczyć, że po 2014 r. powierzchnia gruntu uprawianego rolniczo uległa powiększeniu i została przez stronę prawidłowo zadeklarowana. Powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność rolnośrodowiskowa, odpowiada bowiem powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że nie zawsze powierzchnie te muszą się pokrywać i być takie same w kolejnych 5 latach programu rolnośrodowiskowego.

Natomiast, co do drugiej z podniesionych kwestii, a mianowicie przyjęcia do płatności na rok 2014 mniejszej powierzchni działek niż stwierdzona, to należy wskazać, że płatność do działki rolnej B i E została przyznana do powierzchni zadeklarowanej przez stronę, a więc ewentualne ograniczenie płatności nastąpiło na wniosek strony. Organ prawidłowo wyjaśnił stronie, że maksymalnie płatność może być przyznana do powierzchni gruntu zadeklarowanego we wniosku. Co należy wywieść z przepisów regulujących płatności rolnośrodowiskowe, z których wynika, że po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności wniosek nie może być ani uzupełniany ani zmieniany pod względem merytorycznym. Powstała różnica (między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną) nie mogła też być zbilansowana z różnicą powierzchni pozostałych działek (3,65 ha), obliczonej w związku z przedeklarowaniem przez rolnika (kolumna 3 tabeli – strona 2 decyzji organu I instancji). Wprawdzie organ rozpoznaje wniosek strony, niemniej jednak przedmiotem kontroli administracyjnej czy na miejscu są poszczególne działki zgłoszone do płatności. Tak więc, gdyby nawet uznać twierdzenia strony, że organ nie wyjaśnił rozbieżności co do powierzchni działki 112/4 (kolumna 3 i 4 tabeli), to ze względu na to, że powierzchnia stwierdzona przez organ mieści się w powierzchni zadeklarowana przez stronę, należy przyjąć, że nie mogło to w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. A tylko stwierdzenie takiej okoliczności mogłoby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji również zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do argumentacji opartej na art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 należy wskazać, że stosownie do tego przepisu "Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.(...)" Przepis ten wprowadza więc zasadę, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności, co nie zmienia faktu, że wcześniej te grunty (ich powierzchnia) musi być w terminie zadeklarowana przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LPIS.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 20 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że jedyną metodą badania powierzchni działek powinny być ortoobrazy, należy stwierdzić, że art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 wskazuje przede wszystkim na cele, jakim mają służyć kontrole krzyżowe, a jednie przy okazji na środki ("za pomocą narzędzi informatycznych"), za pomocą których powinny one być prowadzone. W myśl tego przepisu "Kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy." Zatem Sąd pierwszej instancji uznając, że badanie powierzchni działek powinno nastąpić na podstawie ortoobrazów nie naruszył tego przepisu, tym bardziej, że sam prawodawca unijny zaleca stosowanie tej metody jak najbardziej dokładnej.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).