Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 26/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust.1, art. 109, art. 187 pkt 8, art. 188 ust. 3 pkt 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności Wojewody; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 marca 2018 r. (data nadania pisma – 30.03.2018 r. – k. 9 akt sądowych) S. S. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wnosił o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga;

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

- przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2017 r. wniósł o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Do dnia złożenia skargi Wojewoda nie podjął żadnych kroków mających na celu wydanie decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu.

Ponadto wystąpiła przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza bowiem zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie opisując przebieg czynności w sprawie i przedstawiając swoją argumentację. Organ zwrócił także uwagę, że w dniu 24 kwietnia 2018 r. Wojewoda wydał decyzję (nr [...]), którą orzekł o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, z terminem ważności do 23 kwietnia 2019 r., wyjaśniając końcowo, że czynności w sprawie były podejmowane przez organ niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi wskazując na naruszenie terminów wynikających z art. 35 k.p.a. oraz twierdząc, że sprawa nie była skomplikowana (w trakcie składania wniosku cudzoziemiec znajdował się w Polsce legalnie, nie znajdował się w rejestrze osób niepożądanych, jak również w rejestrze SIS). Zwrócono uwagę, że pierwsze czynności Wojewoda podjął w dniu 8 października 2017 r., a więc 2 miesiące po złożeniu wniosku, natomiast decyzja zaś została wydana po 8 miesiącach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 p.p.s.a.).

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania złożył do Wojewody pismem z dnia 29 marca 2018 r. ponaglenie w związku z nie załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. nie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 3 sierpnia 2018 r. (data nadania pisma – 29.03.2018 r. – k. 82 akt administracyjnych), tym samym należało stwierdzić, że skarżący spełnił formalny wymóg do wniesienia niniejszej skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Odnosząc się na wstępie do wniesionej skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu, należy przypomnieć, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6/87).

W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, LEX nr 54517). Z tego powodu w niniejszej sprawie istotne odnotowania pozostaje, że Wojewoda decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. (nr [...]) rozpoznał wniosek skarżącego, orzekając o udzieleniu mu zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem w tej sytuacji należy stwierdzić, że – skoro decyzja Wojewody została wydana po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (datą tą jest data wysłania skargi do Sądu za pośrednictwem organu tj. – dzień 30.03.2018 r. – art. 54 § 1 p.p.s.a.), ale przed rozpoznaniem skargi przez tut. Sąd - to uznać należy, iż organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie przed sądem toczone w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ podjął czynności i wydał decyzję, której wydania domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

W odniesieniu natomiast do wniesionej skargi w zakresie kontroli przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania wskazać należy, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm. – zwana dalej: "ustawą"). Wskazać należy, że przepisy ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 109 ustawy, do czego Sąd odniesie się w dalszej części rozważań.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie przestrzegane.

Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z powyższego wynika, że Wojewoda miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 8 sierpnia 2017 r. (data wpływu wniosku do organu), a zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upływał w dniu 8 października 2017 r., organ tymczasem wydał decyzję w dniu 24 kwietnia 2018 r. Co prawda - jak wynika z wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę - czynności wyjaśniające zostały podjęte przez organ niezwłocznie po uzupełnieniu przez skarżącego w dniu 2 października 2017 r. braków formalnych wniosku tj. po osobistym złożeniu wniosku, okazaniu paszportu oraz po złożeniu odcisków linii papilarnych, jednakże – na co należy zwrócić uwagę w kontekście oceny przewlekłości niniejszego postępowania - w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących aktywność organu w zakresie wezwania skarżącego do uzupełnienia ww. braków.

Sąd zdaje sobie sprawę, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zachowanie ww. terminów może być w niektórych przypadkach utrudnione, już choćby z uwagi na wspomniany wcześniej art. 109 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ww. organy przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (termin ten może ulec przedłużeniu do 60 dni – art. 109 ust. 3 ustawy). Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia "konsultacji" może więc spowodować przedłużenie postępowania, jakkolwiek ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy).

W rozpatrywanej sprawie organ pismami z dnia 11 października 2017 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w G., Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G. oraz Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. z wnioskiem o przekazanie informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy zarówno Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w G., jak również Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. nie udzielili informacji stosownie do treści art. 109 ust. 1 ustawy, a zatem – zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 4 ustawy – należało przyjąć, że wymóg uzyskania informacji został spełniony w terminie w nim określonym, natomiast z pisma Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G. (data wpływu do organu – 17.11.2017 r.) wynikało, że "z uwagi na brak odpowiedzi na >zapytanie o udzielenie informacji o osobie< z Krajowego Rejestru Karnego – Punkt Informacyjny w E., w chwili obecnej nie jest możliwe udzielenie o cudzoziemcach (m.in. skarżącym – przyp. WSA) ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy", przy czym organ ten - powołując się jednocześnie na art. 109 ust. 4 oraz art. 207 ust. 7 ustawy - zaznaczył, że po upływie okresu, o którym mowa w art. 109 ust. 3 oraz art. 207 ust. 5 ustawy – Komendant Wojewódzki Policji odstąpi od udzielenia pisemnych informacji w zakresie osób niestwarzających zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Odnotowania w sprawie wymaga także, że pismem z dnia 6 października 2017 r. Wojewoda – wskazując na podstawę prawną w art. 36 § 1 k.p.a. – zawiadomił stronę (pełnomocnika skarżącego), że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 30 marca 2018 r. W tym samym dniu, pismem z dnia 6 października 2017 r. Wojewoda wystąpił także do Naczelnika Wydziału ds. Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej w G. z wnioskiem o przeprowadzenie czynności, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy i informację tę (tj. 2 sprawozdania z przeprowadzonego wywiadu dotyczącego osoby skarżącego w miejscu wskazanym przez organ) uzyskał w dniu 4 grudnia 2017 r.

W konsekwencji - jak wynika z przekazanych akt sprawy – Wojewoda od dnia 4 grudnia 2017 r. do dnia 26 marca 2018 r. nie podjął żadnej czynności mającej na celu załatwienie niniejszej sprawy.

Datowane z kolei na dzień 26 marca 2018 r. wezwanie strony do doręczenia organowi "notarialnie potwierdzonej umowy renty" (a jednocześnie wydanie kolejnego zawiadomienia strony o tym, że "z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 29 czerwca 2018 r."), wydaje się być spowodowane wniesioną do organu przez stronę w dniu 22 marca 2018 r. "zapowiedzią wniesienia ponaglenia", nie zaś wynikającą z przepisów prawa koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla załatwienia przedmiotowej sprawy – w aktach sprawy znajdowała się już bowiem przedmiotowa umowa renty, natomiast powołany w tym zakresie przez organ art. 188 ust. 3 pkt 2 ustawy nie wskazuje na konieczność szczególnej formy dokumentu dla przeprowadzenia zeń dowodu w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli prowadzonego przez Wojewodę postępowania pod kątem jego przewlekłości, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że samo informowanie organu o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że wprawdzie przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", to jednak w orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w p.p.s.a., natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zauważyć także należy, że zmiana przepisów k.p.a. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), spowodowała m.in. zdefiniowanie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. W myśl definicji ustawowych przez "bezczynność" rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan "przewlekłości" występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest zatem, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Mając to na uwadze tut. Sąd doszedł do wniosku, że Wojewoda prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w sposób przewlekły.

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem, a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Z kolei gwarancją realizacji zasady szybkości postępowania jest określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.

Kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego pod nazwą "Załatwianie spraw". Przepisy te mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, a także mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Opóźnione załatwienie sprawy może bowiem z uwagi na duży upływ czasu okazać się już działaniem bezprzedmiotowym, może też skutkować powstaniem szkody po stronie jednostki lub być pozbawione dla niej realnej wartości, którą mogło mieć, gdyby zostało wydane we właściwym czasie.

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – przedstawiona powyżej chronologia podejmowanych przez Wojewodę czynności procesowych wskazuje w istocie na opieszałe działanie organu, polegające na podejmowaniu przez ten organ czynności w nazbyt dużym – nie znajdującym uzasadnienia w ani w specyfice rozpoznawanej sprawy, ani w zgromadzonym materiale dowodowym – odstępie czasowym, a także czynności podejmowanych ponad potrzebę wynikającą z ich niezbędności dla rozstrzygnięcia istoty sprawy (vide: wezwanie do przedłożenia umowy renty z notarialnym potwierdzeniem tej czynności). Podkreślić raz jeszcze należy, że z akt sprawy wynika, iż w okresie od dnia 4 grudnia 2017 r. (tj. o daty przyjęcia – wpływu do organu wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej) do dnia 26 marca 2018 r. – a zatem w okresie ponad 3 miesięcy – Wojewoda nie podjął żadnej czynności w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji odwlekanie w niniejszej sprawie podejmowania czynności zmierzających do bezpośredniego załatwienia sprawy, skutkujące długimi odstępami czasu pomiędzy nimi i naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., w ocenie Sądu, stanowią wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że kwestionowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2. sentencji wyroku), jednakże przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3. sentencji wyroku). W tym ostatnim aspekcie Sąd pragnie podkreślić, że stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17, LEX nr 2375319). W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zwrócić należy bowiem uwagę, że – jakkolwiek organ pozostawał w niczym nieuzasadnionej, trzymiesięcznej bezczynności – to jednak organ dopiero w dniu 22 marca 2018 r. uzyskał przedłożone przez stronę dokumenty – dowody (korekta wniosku PESEL, polisa wraz z dowodem uiszczenia składki, umowa lokalu mieszkalnego, umowa renty, umowa o pracę partnerki, potwierdzenia przelewów oraz zdjęcia), które z uwagi na podstawę prawną podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 187 pkt 8 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 ustawy), były istotne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych samych powodów Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt 4. sentencji wyroku). Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzający, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja merytoryczna została już wydana w dniu 24 kwietnia 2018 r. i nie było potrzeby zastosowania dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17, LEX nr 2434094).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5. sentencji wyroku). Na kwotę tę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości - 100 zł, opłata skarbowa z tytułu przedłożonego pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł.