Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 563/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 i art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1227/09 w sprawie ze skargi M.L. i K.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza solidarnie od Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M.L. i K.L. solidarnie kwotę [...] (tysiąc [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1227/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. i K.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz M.L. i K.L. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz po [...] ([...]) zł na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania M.L. działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik K.L., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą to decyzją ustalono na rzecz K.L. i M.L. odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu M. gmina M. o pow. [...] ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki lokalizacji drogi dla zadania "Budowa zachodniej obwodnicy Mrągowa w ciągu drogi krajowej nr 59".

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w dniu [...] lipca 2008 r. sporządzony został operat szacunkowy określający jej wartość rynkową na kwotę 43 453 zł. Analiza operatu wskazuje, że został on sporządzony zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

Stosownie do treści § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero przy braku takich transakcji stosuje się § 36 ust. 2 tego rozporządzenia. W myśl § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia. Powołany przepis § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę do uwzględnienia w pierwszej kolejności cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero brak na danym rynku transakcji takich nieruchomości pozwala na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Nie można bowiem przyjąć, że § 36 ww. rozporządzenia ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, gdyż podstawowym sposobem ustalania wartości nieruchomości przeznaczonej pod takie inwestycję jest porównanie ich do innych, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1).

W operacie szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości jej wartość oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Pod pojęciem nieruchomości podobnej rozumie się nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość (art. 4 pkt 16 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Minister Infrastruktury stwierdził, że w tej sprawie przy szacowaniu wartości nieruchomości zastosowano § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Analizy dokonano na podstawie transakcji kupna-sprzedaży, które miały miejsce w latach 2006–2007 na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (gminy [...],[...] i [...]). Ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, a przyjęte do porównań transakcje odpowiadają kryteriom podobieństwa, o jakim mowa w art. 4 pkt 16 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że wyceniana działka w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonym uchwałą Radą Gminy w M. z dnia [...] marca 2000 r., położona była w strefie II krajobrazowej obejmującej tereny wzmożonej ochrony krajobrazowej w obszarze IIA rolniczo-turystycznym o funkcji, rolnictwo, turystyka, leśnictwo.

Odnosząc się do zarzutu, iż biegły nieprawidłowo przyjął do porównania transakcje z innego rynku niż lokalny Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zgodnie z § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, a w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównań dobierał przede wszystkim ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. Dlatego też, kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, wprowadzona została możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej. Z tych względów za prawidłowe uznał, przyjęcie do porównania transakcji z innego rynku niż lokalny.

Odnosząc się z do zarzutu, że powstałe po podziale nieruchomości stanowiące działki nr [...] i nr [...] nie nadają się do prawidłowego wykorzystania Minister Infrastruktury wyjaśnił, że w świetle art. 13 ust. 3 cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego w tej części nieruchomości. Nie jest to jednak sprawa rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.L. i K.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podały, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich dostępnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w słusznym interesie strony, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć; art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie udzielania stronie informacji o możliwości przedłożenia organowi innego szacunkowego dotyczącego wartości i wyceny nieruchomości wywłaszczonej; art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy oceny i porównania ustaleń i wniosków płynących z opinii o rynku nieruchomości niezabudowanych położonych w M., P.F., M. i M. w latach 2006–2007 przygotowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, przedstawionej przez strony z operatem szacunkowym z dnia 9 lipca 2008 r., na podstawie którego Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał decyzję z dnia [...] września 2008 r.; art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii o rynku nieruchomości niezabudowanych położonych w M., P.F., M. i M. w latach 2006–2007 oraz art. 10 w zw. z art. 89 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy przeprowadzenie tej rozprawy było niezbędne z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a także art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Poza tym skarżące zarzuciły naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na jego niezastosowaniu w sprawie.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazał, że przepis ten stanowi ograniczenie dla rzeczoznawcy majątkowego co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości. Z kolei, z art. 154 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, natomiast w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zatem, że rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę te nieruchomości, które położone są na terenie gminy, na której leży wyceniana nieruchomość. W przypadku braku cen zastosowanie ma § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy omawianego rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Oznacza to, że rzeczoznawca ma stosować tylko ceny z rynku lokalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przemawia za tym treść § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnych na regionalnym lub krajowym rynku, który odnosi się do nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W konsekwencji uznał, że w tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie może on usprawiedliwiać oparcia się przez rzeczoznawcę na danych dotyczących nieruchomości spoza rynku lokalnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przepisie tym mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym, natomiast przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi. Dlatego też nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego i przyjęcia do porównań nieruchomości położonych w [...],[...]i [...].

Jako trafny ocenił zarzut skarżących, że wśród porównywanych nieruchomości przyjęte zostały też takie, które nie są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem ich obszaru, gdyż są to nieruchomości o niewielkim obszarze, np. 70 i 82 m². W związku z tym uznał, że organ nie dokonał oceny przedłożonego operatu szacunkowego, poprzestając tylko na przedstawieniu przebiegu postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego. Minister Infrastruktury przyjął, że przedstawiony operat jest prawidłowy, to jednak nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że powołane przez organ okoliczności dotyczące rozszerzenia przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości, odnoszące się do położenia i wyposażenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, nie są cechami szczególnymi, o jakich mowa w § 26 tego rozporządzenia, które mogłyby usprawiedliwiać rozszerzenie badania cen nieruchomości na inne niż te położone na rynku lokalnym.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

– art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych jedynie do terenu gminy, kiedy zasady doboru nieruchomości porównawczych, w tym przede wszystkim obszar badania rynku, określają przepisy wykonawcze o jakich mowa w art. 159 tej ustawy, a w szczególności § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.);

– § 26 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, kiedy wbrew wywodom Sądu, takich założeń nie można poczynić a priori, w oderwaniu od przedmiotu, zakresu, celu i sposobu wyceny oraz dostępności danych, a oceny w tym zakresie powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy;

– § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego, kiedy nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku może w pełni kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 tego rozporządzenia;

– art. 153 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wycenie nieruchomości należy przyjmować do porównań nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, kiedy wbrew stanowisku Sądu, zróżnicowanie nieruchomości pod względem niektórych tylko cech nie wyklucza uznania ich za nieruchomości podobne, zwłaszcza wobec dokonania przy szacowaniu stosownej korekty opartej na wychwyceniu istotnych różnic zmierzających do zobiektywizowania procesu wyceny;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że ani art. 154 ust. 1 i 2, ani art. 155 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają zasad określania wartości nieruchomości, pozostawiając tą kwestię przepisom rangi podustawowej. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem wywiódł, iż z przepisów tych wynika bezwzględny obowiązek uwzględnienia przy wycenie transakcji nieruchomości pochodzących z rynku lokalnego.

Tymczasem z brzmienia tych przepisów wynika, że rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny może posłużyć się danymi o nieruchomościach, pochodzącymi z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy, przy czym ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył możliwości poszukiwania tych danych do terenu jednej gminy. Natomiast użycie w art. 155 ust. 1 pkt 5 tej ustawy liczby mnogiej wskazuje, iż badania rynku nie muszą obejmować dokumentów planistycznych sporządzonych tylko dla terenu gminy właściwej dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości.

Ponadto wskazał, że szczegółowe sposoby wyceny nieruchomości zostały uregulowane w rozporządzeniu i dopiero z jego przepisów wynika, jakimi zasadami powinien kierować się rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości, w szczególności jakie nieruchomości powinien dobierać do porównań.

Z kolei odwołując się do treści § 4 ust. 1 i ust. 4 oraz § 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 cyt. rozporządzenia podał, że przepisy te wskazują na wybór rynku, z którego pochodzić mogą nieruchomości porównawcze, zastrzeżony jest dla rzeczoznawcy majątkowego. W tej mierze powinien on kierować się treścią § 4 i § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia i w pierwszej kolejności uwzględniać transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, a dopiero w dalszej kolejności z rynku regionalnego, krajowego czy zagranicznego. Nie może budzić wątpliwości, że możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego zdeterminowana będzie celem i przedmiotem wyceny oraz dostępnością danych, bowiem elementy te na ogół decydować będą o szczególnych cechach i rodzaju nieruchomości. Jeżeli zatem na badanym rynku lokalnym nie można odnaleźć transakcji rodzajowo podobnych do nieruchomości wycenianej, to obowiązkiem rzeczoznawcy jest przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych występujących na szerszym rynku. Nie można zatem przyjmować, że rzeczoznawca majątkowy zakres wyboru nieruchomości do porównań ma ograniczony tylko do rynku lokalnego, kiedy treść tych przepisów wskazuje wprost, że materiał porównawczy może być poszukiwany na rynku regionalnym, czy krajowym. Podkreślił, że ocena konieczności rozszerzenia badanego rynku pozostawiona została rzeczoznawcy majątkowemu, a czynność, której on dokonuje w zakresie sposobu wyceny nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej, której ani Sąd, ani organ administracji nie ma możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt: I SA/Wa 873/07, niepubl.).

Skoro zatem w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy uznał, że w procesie wyceny, ze względu na cechy i rodzaj szacowanej nieruchomości oraz cel wyceny i dostępne dane rynkowe, nie jest możliwe przyjęcie transakcji pochodzących z miejsca położenia nieruchomości, to nie było przeszkód aby badanie rynkowe rozszerzyć na większy obszar. W jego ocenie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż nieruchomości przeznaczone na inwestycje drogowe nie odznaczają się żadnymi szczególnymi cechami jest nieprawidłowe, gdyż kwestia ta wymaga każdorazowej oceny. Skarżący podkreślił, że nieruchomości te nabywane są z zasady przez pewne konkretne podmioty – zarządców dróg z przeznaczeniem na z góry określone cele – realizacja inwestycji drogowej. Oznacza to, że do transakcji tego rodzaju nie dochodzi pomiędzy wszystkimi uczestnikami rynku, a obrót ten ma charakter jednostronny – nieruchomości nabywane są na cele budowy dróg i brak jest obrotu nieruchomościami stanowiącymi drogi. W tej sytuacji skoro rzeczoznawca majątkowy uznał, iż na rynku lokalnym właściwym dla położenia wycenianego gruntu brak jest transakcji tym szczególnym rodzajem nieruchomości jakimi są działki nabywane na cele budowy dróg publicznych, to na podstawie § 26 ust. 1 w zw. z ust. 3 cyt. rozporządzenia, był uprawniony do poszukiwania nieruchomości podobnych na rynku regionalnym. Ze względu na cel i przedmiot wyceny brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do działki wycenianej, czyni z niej nieruchomość o jakiej mowa w § 26 ust. 1 tego rozporządzenia, charakteryzującą się szczególnymi cechami i rodzajem. Tym samym nie można zgodzić się z założeniem Sądu pierwszej instancji, że szacowana w niniejszej sprawie nieruchomość, przeznaczona pod drogę, nie jest tym rodzajem nieruchomości, który uzasadnia rozszerzenie rynku transakcyjnego. Uzasadnia to zarzut naruszenia § 26 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia.

Podkreślił, że § 26 ust. 1 omawianego rozporządzenia zezwala na przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości, w przypadku oszacowywania gruntów o szczególnych cechach i rodzaju, jeżeli są one podobne do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z art. 4 pkt 16 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. A zatem w nieruchomości podobnej należy zwrócić uwagę na takie cechy, które są wspólne dla nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych. O podobieństwie nie może zatem przesądzać wielkość porównywanych działek, ponieważ cecha ta nie ma istotnego wpływu na ceny osiągane na określonym rynku nieruchomości.

Minister Infrastruktury stwierdził, że skoro uczestnikiem w nabywaniu nieruchomości drogowych jest ograniczona kategoria nabywców, gdyż są to w szczególności podmioty publiczne, to rynek transakcji nieruchomościami drogowymi w skali regionów, a nawet kraju nie jest zbyt zróżnicowany. Stąd też znalezienie podobnych nieruchomości drogowych, o tym samym przeznaczeniu na obszarze wojewódzkim, czy też krajowym umożliwia uzyskanie obiektywnego materiału porównawczego i dokonanie rzetelnej wyceny konkretnej nieruchomości. Ponadto wyjaśnił, że przepis ten nie ma charakteru wyjątkowego, który należy stosować wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Umożliwia on rzeczoznawcy majątkowemu poszerzenie obszaru badań poza rynek lokalny w każdym przypadku, gdy ze względu na specyficzne właściwości danej nieruchomości nie można jej porównać do nieruchomości znajdujących się na tym samym rynku lokalnym. A zatem w sytuacji, kiedy działki pozornie są do siebie podobne, np. pod względem wielkości, na tym samym rynku lokalnym, mogą mieć zupełnie różną wartość i osiągać zupełnie inne ceny w obrocie. Natomiast pewne szczególne cechy danej kategorii nieruchomości mogą zadecydować o ich podobieństwie, pomimo tego, że znajdują się na terenach różnych gmin, czy województw. Przepis § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie ogranicza zatem analizy rzeczoznawcy majątkowego jedynie do obszaru rynku lokalnego oraz konieczności ewentualnego przyjmowania do porównań cen transakcyjnych nieruchomości pozornie podobnych, stwarzając tym samym możliwość doboru nieruchomości faktycznie do siebie zbliżonych z większego obszaru, a przez to określenia możliwie najbardziej rzeczywistej wartości nieruchomości.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia § 36 cyt. rozporządzenia autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis ten obliguje rzeczoznawcę majątkowego, aby przy szacowaniu wartości nieruchomości w pierwszej kolejności brał pod uwagę ceny transakcyjne sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany (ust. 1). Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych, to zastosowanie ma § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Dlatego też w przypadku, kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru, z którego rzeczoznawca majątkowy ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej.

W konsekwencji jako nietrafne ocenił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne w przypadku, gdy brak jest na rynku lokalnym transakcji podobnymi nieruchomościami nabywanymi na cele budowy dróg, nie jest dopuszczalne zastosowanie § 26 cyt. rozporządzenia i należałoby przyjąć metodę określoną w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Podkreślił, iż § 36 ust. 1 tego rozporządzenia w żaden sposób nie ogranicza doboru materiału porównawczego przez rzeczoznawcę majątkowego, a w tego rodzaju sprawach zastosowanie mają ogólne zasady doboru rynku transakcyjnego, określone w § 26 rozporządzenia.

Skoro zatem w § 36 ust. 2 rozporządzenia nie wskazano wprost, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to należy przyjąć, iż przy szacowaniu wartości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia, badanie rynkowe nie musi ograniczać się jedynie do rynku lokalnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt: IV SA/Po 90/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt: II SA/Wr 537/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt: I SA/Wa 1204/08 ). Tego rodzaju wykładnię omawianego przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 154 ust. 1 i 2 i art. 155 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te nie odnoszą się do zasad wyboru transakcji porównawczych.

Ponadto autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy czym, pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. O podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania, natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym.

Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

W związku z powyższym uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż różnice w niektórych cechach nieruchomości porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego jest nietrafne. Jeśli bowiem różnice te zostaną wychwycone przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie wartość nieruchomości określona zostanie w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości, to nie ma podstaw kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż użycie do porównań transakcji nieruchomościami o cechach identycznych z nieruchomością wycenianą jest niemożliwe.

W konsekwencji Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisów omamianej ustawy i cyt. rozporządzenia w zakresie w jakim wyłączył możliwość doboru przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań transakcji pochodzących z rynku szerszego niż lokalny i ograniczył ten wybór w zasadzie do nieruchomości o cechach identycznych z nieruchomością wycenianą. Brak na rynku lokalnym transakcji szczególnym rodzajem nieruchomości uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do rozszerzenia obszaru badania rynku, a zróżnicowanie nieruchomości porównawczych pod względem niektórych tylko cech nie wyklucza uznania ich za nieruchomości podobne, zwłaszcza wobec dokonania przy szacowaniu korekty opartej na wychwyceniu istotnych różnic, zmierzającej do zobiektywizowania procesy wyceny.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. autor skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie organ dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego logiczności i poprawności wniosków, lecz bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, w ramach swobodnej oceny dowodów uznając, że może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a stanowisko Sądu pierwszej instancji uznał w tym zakresie za chybione.

W tej sytuacji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 27 maja 2009 r. nie narusza art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., to Sąd pierwszej instancji uchylając tę decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny wpływający na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł również uczestnik postępowania – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

– art. 155 ust. 1 i art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość;

– § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie badanego rynku na regionalny i krajowy;

– § 36 ust. 1 w zw. z § 26. ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego;

– art. 153 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wycenie nieruchomości należy przyjmować do porównań nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury.

M.L. i K.L. reprezentowane przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i skargę kasacyjną uczestnika postępowania – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosły o ich oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Jako niezasadne uznać należy podniesione w nich zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 153 ust. 1 cyt. ustawy określa podejście porównawcze w ten sposób, że polega ono na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Art. 4 pkt 16 tej ustawy definiując pojęcie "nieruchomości podobnej stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość".

W świetle art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy elementami mającymi wpływ na zastosowanie przez rzeczoznawcę podejścia, metody i techniki wyceny są m.in. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w razie jego braku przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że elementem istotnym przy ustalaniu "nieruchomości podobnej" jest położenie nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zatem zasadnie przyjął, że ogranicza to zakres porównania do nieruchomości położonych na rynku lokalnym. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Wskazuje na to rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednakże w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie można jej przypisać szczególnych cech i rodzaju, które uzasadniałyby zastosowanie § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zauważyć należy, iż autor odpowiedzi na skargi kasacyjne wskazał, że skoro budowa zachodniej obwodnicy Mrągowa w ciągu drogi krajowej nr 59 w 2008 r. spowodowała konieczność wywłaszczenia ok. 200 działek, to rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w niniejszej sprawie dysponował szerokim katalogiem transakcji nieruchomościami z rynku lokalnego ograniczonego do terenu, po którym ma przebiegać obwodnica.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 26 ust. 1 i 3 i § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, iż sprowadza się on do wyjaśnienia, czy w sprawie określenia wartości rynkowej nieruchomości określonych w § 36 rozporządzenia znajduje zastosowanie § 26 tego rozporządzenia. Analiza zakresu przedmiotowego obu tych przepisów wskazuje, że jest on odmienny. Przepis § 36 dotyczy bowiem gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś przepis § 26 dotyczy nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, ze nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne są "nieruchomościami, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym". Natomiast przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, iż wyłącza on zastosowanie w przypadku takich nieruchomości § 26 rozporządzenia. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że ust. 2 pkt 2 § 36 rozporządzenia pozostałby faktycznie przepisem martwym. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż rzeczoznawca majątkowy stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia uznał, że na rynku lokalnym właściwym dla położenia wycenianego gruntu brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne i na podstawie § 26 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia poszukał nieruchomości podobne na rynku regionalnym. Tymczasem w sprawie należało zastosować m.in. ust. 2 § 36 rozporządzenia regulujący kwestie określania wartości tych gruntów w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 § 36 rozporządzenia.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów i prawidłowo przyjął, że w tej sprawie § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie miał zastosowania.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie w jakim zakwestionował on operat szacunkowy i brak dokonania przez organy oceny jego zgodności zarówno z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepisy art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z pkt 1 lit. a/ i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 164, poz. 1349 ze zm.).