Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 745/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 78
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 842/16 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., III SA/Gd 842/16 uchylił decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2016 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że obu decyzjach jako podstawę orzeczenia obowiązku zwrotu świadczenia wskazano art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2016 r., poz. 645 ze zm.).

Istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami, dotyczy tego, czy P. T. powinien zwrócić urzędowi pracy tylko tą część zasiłku dla bezrobotnych, która została mu faktycznie wypłacona, czy też – jak chcą organy – zwrócić także tę cześć świadczenia, którą urząd pracy przekazał na rzecz ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego i zaliczki na podatek dochodowy. Skarżący nie kwestionuje, że osoba niezdolna do świadczenia pracy, nie może równocześnie posiadać statusu osoby bezrobotnej i z obu tych tytułów pobierać świadczeń. Z tego powodu skarżący 31 maja 2016 r. zwrócił na rzecz PUP kwotę zasiłku dla bezrobotnych w wysokości, jaka została mu wcześniej wypłacona, tj. w kwocie 851,63 zł. Stoi on na stanowisku, że w ten sposób w całości wywiązał się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wynikającego z art. 76 ust. 1 cyt. ustawy. Zatem organy nie były uprawnione do wydania decyzji nakazujących zwrot nienależnie pobranego świadczenia.

Przedstawiona poniżej wykładnia ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy potwierdza, że stanowisko strony skarżącej jest prawidłowe. Organy były uprawnione do orzeczenia wobec skarżącego zwrotu tylko tej części zasiłku dla bezrobotnych, która została mu faktycznie wypłacona. Skoro skarżący, przed wydaniem decyzji w tej sprawie, dobrowolnie zwrócił na konto urzędu pracy tą właśnie część świadczenia, brak było podstaw do wszczęcia wobec niego postępowania nakazującego zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 cyt. ustawy, gdy osobie bezrobotnej zostanie przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Organ rentowy stosownie do art. 78 ust. 3 cyt. ustawy ma w tej sytuacji obowiązek przekazania kwoty zaliczonej na poczet przyznanego świadczenia, o której mowa w ust. 1 na rachunek bankowy Funduszu Pracy powiatowego urzędu pracy, który wypłacił zasiłek dla bezrobotnych. Obowiązku tego w żaden sposób nie znosi i nie unieważnia art. 76 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, który zawiera w sobie definicję nienależnie pobranego świadczenia i tylko w takim znaczeniu może być odczytywany. Interpretacja tego przepisu dokonana przez organy wykracza poza rezultaty wynikające z prawidłowej wykładni gramatycznej, jak i systemowej.

Jak wynika z akt sprawy, ZUS nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, o którym mowa w art. 78 ust. 1 i 3 cyt. ustawy. W decyzji o przyznaniu renty w pkt III "Naliczone wyrównania, potrącenia i odliczenia" wskazano, że ZUS przekaże rentę za okres obejmujący miesiąc marzec 2016 na rachunek skarżącego, po odliczeniu zaliczki na podatek odprowadzonej do urzędu skarbowego w kwocie 357 zł i zaliczki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 353,66 zł. Jednocześnie ZUS nie zaliczył na poczet przyznanej renty zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne (w kwocie łącznej 145, 77 zł), które zostały uprzednio odjęte od wypłaconego skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Pomimo bezwzględnego w tym zakresie obowiązku, nie przekazał tej kwoty na rachunek bankowy urzędu pracy. Okoliczność ta została jednoznacznie potwierdzona przez orzekające w sprawie organy, ponieważ to właśnie z niej błędnie wywiodły one podstawę do obciążenia skarżącego zwrotem świadczenia, w tej części, która nigdy nie została mu wypłacona.

Obowiązujące przepisy nie dają, w takiej sytuacji prawa do domagania się od skarżącego zwrotu świadczenia w części dotyczącej składek na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczek na podatek dochodowy. Świadczenia te nie spełniają bowiem definicji świadczenia nienależnie pobranego z art. 76 cyt. ustawy, a tylko takich świadczeń może dotyczyć decyzja nakazująca zwrot. Osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do jego zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (art. 76 ust. 1 ustawy). Na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zaś m.in. zasiłek, stypendium lub inne świadczenie finansowe z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu może być orzeczony jedynie co do świadczenia nienależnie pobranego, którym jest świadczenie które zostało wypłacone danej osobie. Wypłacenie oznacza bezpośrednie i rzeczywiste przekazanie świadczenia. Za wypłacone świadczenie nie można zatem przyjmować kwot, które faktycznie nie zostały przekazane beneficjentowi, ale przekazane innym podmiotom w związku z ciążącym na beneficjencie obowiązku podatkowym i opłacanym ubezpieczeniem zdrowotnym. Odliczenie przez urząd pracy od zasiłku kwoty zaliczki na podatek oraz kwoty składki na ubezpieczenie zdrowotne stanowiło realizację obowiązków ciążących na tym organie jako ich płatniku. Faktu, że organ przekazał te kwoty w imieniu i na rzecz skarżącego, nie powoduje jednak, aby można było uznać, że kwoty te zostały wypłacone skarżącemu. Całościowe odczytanie art. 76 cyt. ustawy pozwala zatem na nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu zasiłku dla bezrobotnych w kwocie brutto, tylko wtedy gdyby, uwzględniając możliwość niewywiązania się organu z obowiązków płatnika, taka właśnie kwota została mu bezpośrednio wypłacona.

Wykładnia dokonana przez organy sankcjonuje natomiast niedopuszczalną sytuację, kiedy na skutek niewywiązania się przez ZUS z ciążących na nim obowiązków, beneficjent zostaje dwukrotnie obciążony koniecznością uiszczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy za ten sam okres rozliczeniowy. Skoro organy uznają za trudne skuteczne dochodzenie przez urząd pracy zwrotu nadpłaconej zaliczki na podatek oraz nadpłaconej zaliczki na ubezpieczenie, dla przeciętnego obywatela zadanie to jest jeszcze trudniejsze i łatwo może prowadzić do sytuacji pokrzywdzenia i bezpodstawnego pozostawania przez ZUS w stanie bezczynności oraz nieuprawnionym posiadaniu pieniędzy należnych beneficjentowi. Właśnie z tych względów, ustawodawca powierzył obowiązek rozliczeń nadpłaconych (na skutek przyznania za ten sam okres zasiłków dla bezrobotnych i rent z tytułu niezdolności do pracy) zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne profesjonalnemu podmiotowi, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Reasumując, oba orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 76 ustawy, co powoduje konieczność uchylenia obu decyzji.

Niezależnie od tego, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w istotny sposób naruszył art. 139 Kpa. Zgodnie z nim organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. To naruszenie stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zakres zakazu wynikającego z art. 139 Kpa wyraża się w niedopuszczalności pogarszania przez organ odwoławczy zaistniałej wobec strony sytuacji prawnej, określonej decyzją organu pierwszej instancji. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje, co najwyżej, utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Rozstrzygnięciem na niekorzyść strony jest więc – tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nakładające na stronę obowiązek w większym wymiarze niż decyzja organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach decyzji obu instancji organy zgodnie przyjęły, że świadczeniem nienależnie pobranym jest całość przyznanego skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Ponieważ skarżący wcześniej zwrócił na rzecz PUP tę część zasiłku dla bezrobotnych, którą fizycznie została mu wypłacona, organ I instancji uznał za zasadne orzec w decyzji o obowiązku zwrotu tej części świadczenia, które nie zostało bezpośrednio przekazane skarżącemu. Organ odwoławczy orzekł natomiast o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty brutto, tj. 997,40 zł. Nie zakwestionował on co prawda faktu, że skarżący zwrócił część świadczenia, uznał jednak, że dla zaksięgowania całości tej wpłaty na koncie urzędu pracy musi istnieć tytuł prawny, który daje wydanie decyzji odnośnie całej kwoty świadczenia. Okoliczność, że organ odwoławczy wskazał, że na poczet zwrotu zaliczona zostanie dokonana przez stronę wpłata nie zmienia faktu, że w sentencji zaskarżonej decyzji orzekł "o zwrocie [...] nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. w kwocie 997, 40 zł", a uchylił decyzję organu I instancji, w której w sentencji orzeczono "o zwrocie [...] nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w kwocie 145, 77 zł". Zestawienie przytoczonych sentencji decyzji świadczy o naruszeniu przez Wojewodę wynikającego z art. 139 Kpa zakazu orzekania na niekorzyść strony, bo na skutek wydania decyzji odwoławczej doszło do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej P. T.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niezgodne z jego postanowieniami uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2016 r. nr [...] i wskazania co do dalszego postępowania mimo, że organ rozstrzygający nie naruszył zakazu refomationis in peius z art. 139 Kpa,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie, tj. art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez przyjęcie, że dotyczy on tylko nienależnie pobranych świadczeń w postaci należności faktycznie wypłaconych bezrobotnemu do jego rąk, a nie także pobranych należności z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd rozpoznał sprawę z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności, przez co naruszył unormowania art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Powołany bowiem art. 76 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 3 mającej zastosowanie w sprawie ustawy w sposób bezwzględny obliguje organ zatrudnienia do nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego obejmującego nie tylko kwotę otrzymanego świadczenia z tytułu bezrobocia, ale wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Tak określony obowiązek zwrotu odnoszący się nie do organu zatrudnienia lub innych instytucji, takich jak ZUS w ramach rozliczeń między nimi, lecz do osoby która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne odnosi się do wszystkich form tego nienależnego świadczenia określonych przez ust. 2 pkt 1-7 tego przepisu prawnego. Wynika to wprost z wykładni językowej tego przepisu. Nieuprawniona jest zatem wykładnia, jakiej dokonał Sąd I instancji sprowadzająca obowiązek zwrotu tylko do świadczenia wypłaconego, czyli bezpośrednio i rzeczywiście przekazanego. Dokonując tej wykładni Sąd pominął, iż art. 76 ust. 1 ustawy sam definiuje wprost, że nienależnie pobrane świadczenie pieniężne oznacza kwotę otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne, a więc dokonana w ten sposób interpretacja przepisu jest wykładnią contra legem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przedmiotowy obowiązek zwrotu dotyczy nienależnie pobranego świadczenia w kwocie brutto. Treść art. 76 ust. 1 ww. ustawy definiującego kwestię zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest jasna i nienasuwająca żadnych wątpliwości oraz niepozostawiająca w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. W konsekwencji tego stanu rzeczy to beneficjenci, jak to określa Sąd I instancji, a nie podmioty, na których ciąży w imieniu beneficjenta obowiązek podatkowy i opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, winni dokonać zwrotu tych należności związanych z nienależnie pobranym świadczeniem z tytułu bezrobocia, a w następstwie tego w określonej prawnie drodze dochodzić ich zwrotu od organu podatkowego i rentowego. Materię tę normuje art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) oraz art. 24 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.). Do respektowania tych przepisów prawnych zobligowany jest organ zatrudnienia w ramach zasady praworządności.

W rozstrzyganej sprawie nie doszło też nie tylko do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, a także do obejścia zasady reformationis in peius. Organ odwoławczy kwalifikując prawnie działanie samej strony, która przez zwrot wypłaconego jej zasiłku w kwocie 851,63 zł uznała jego nienależny charakter i w tym zakresie jej sytuacja związana ze zwrotem nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w tej części nie uległa zmianie poprzez uwzględnienie przez organ odwoławczy w sentencji swojej decyzji tej wpłaty strony i de facto nałożono na nią dodatkowo tylko obowiązek zwrotu kwoty 145,77 zł, jak to uczynił już organ I instancji. Zatem organ odwoławczy nie pogorszył sytuacji prawnej strony odwołującej się, a nieuwzględnienie odwołania strony nie zwiększyło obiektywnie obowiązków strony. Mimo że organ odwoławczy nie wyartykułował wprost w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji orzekając o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia tylko w części przekazanych od kwoty wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne naruszył tym samym rażąco art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Dokonując natomiast wykładni art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy Sąd I instancji stwierdził m.in., że: "Wykładnia przepisów ustawy dokonana przez organy sankcjonuje natomiast niedopuszczalną sytuację, kiedy na skutek niewywiązania się przez ZUS z ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, beneficjent zostaje dwukrotnie obciążony koniecznością uiszczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy za ten sam okres rozliczeniowy." Tymczasem immanentnym wymogiem art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy jest, bez którego nie ma on zastosowania spełnienie przez stan faktyczny sprawy przesłanki, że organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78. Podważając zatem w ten sposób zastosowanie w sprawie art. 76 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy Sąd podważa de facto prawidłowość samego przepisu.

Nawet gdy przyjąć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było niekorzystne dla strony to stwierdzić należy za wyrokiem NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 3301/14, że zakaz wynikający z art. 139 Kpa nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy. Te zaś okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, że w sprawie doszło do zbiegu prawa do świadczeń wzajemnie się wykluczających. W przedmiotowej sprawie zaistniała jedyna i bezwzględna przesłanka orzeczenia o zwrocie zasiłku dla bezrobotnych, jako świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 76 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, z uwagi na pokrywanie się ze sobą czasokresu posiadania prawa do świadczenia typu renta z równoczesnym pobieraniem za ten sam okres zasiłku dla bezrobotnych bez zastosowania potrącenia, o którym mowa w art. 78 ustawy konieczne było orzeczenie o obowiązku takiego zwrotu niezależnie od dokonanego przez bezrobotnego wcześniejszego zwrotu samego zasiłku dla bezrobotnych. Brak realizacji tego nakazu ustawowego przez organ I instancji w odniesieniu do całego nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, a nie tylko do jego części stanowił niewątpliwie nie zwykłe, lecz rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i skutkował obligatoryjnością orzeczenia przez organ drugiej instancji na niekorzyść odwołującego się.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wprawdzie, trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy nie naruszył zakazu refomationis in peius z art. 139 Kpa, ponieważ jego decyzja nie zmieniała sytuacji prawnej skarżącego P. T., ale to uchybienie Sądu I instancji nie zmienia faktu, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a.).

Natomiast zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest bezzasadny. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast zgodnie z drugim z wymienionych przepisów za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78.

Wreszcie, art. 78 stanowi, że w przypadku przyznania bezrobotnemu (...) prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierali zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przy tym organ rentowy przekazuje kwotę zaliczoną na poczet przyznanego świadczenia, o której mowa w ust. 1, na rachunek bankowy Funduszu Pracy powiatowego urzędu pracy, który wypłacił zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy (ust. 3).

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że wyszedł poza granice wykładni językowej. Niemniej jednak pamiętać należy, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)".

Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).

Z takimi właśnie "nader istotnymi argumentami" mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Żądanie od strony, żeby naprawiła błędy popełnione w procesie załatwiania jej sprawy przez organy administracji – co starannie wykazał Sąd I instancji – narusza zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to działanie tym bardziej naganne, gdy jest skierowane (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) do osoby znajdującej się trudnej sytuacji finansowej. Żądanie od strony kwoty podatku, nadpłaconego na skutek wadliwych działań organu rentowego i w konsekwencji zmuszanie jej, aby miesiącami dochodziła nadpłaconego podatku (fakt notoryjny znany Sądowi z urzędu) w sytuacji, gdy z trudem "wiąże ona koniec z końcem" jest działaniem nieludzkim i sprzecznym z zasadą proporcjonalności, która zakazuje stosowania przepisów prawa ponad miarę potrzeby, dla której zostały ustanowione. W państwie prawa bowiem wszystkie organy, nawet władza ustawodawcza, mają ręce związane podstawowymi prawami jednostki, których esencjonalnej treści nie może wyłączyć żadna ustawa, a ich ograniczenie możliwe jest wyłącznie w imię konstytucyjnie zdeterminowanych celów Państwa.

Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, że Skarb Państwa nie doznał w tej sprawie jakiegokolwiek uszczerbku. Wszak zarówno organy administracji zatrudnienia, jak i organy administracji skarbowej są państwowymi jednostkami budżetowymi, które z mocy samego prawa nie mają i nie mogą mieć żadnych dochodów własnych. W konsekwencji wszelkie sumy, jakie wpłyną na konta tych organów są dochodami budżetu państwa.

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.