Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1189/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 1 czerwca 2021 r., nr[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej R. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 1 czerwca 2021 r. o odmowie przyznania R. W. (dalej również jako "strona", "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką - J. K.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

R. W. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła w dniu 27 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta G. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - J. K.

Do wniosku dołączono dokumenty obejmujące m.in.:

- orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 13 kwietnia 2010 r., gdzie wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności J. K. (ur. w 1942 r.), datuje się od dnia 23 lutego 2010 r., a niepełnosprawność istnieje od 2007 r.,

- oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 27 kwietnia 2021 r. o rodzaju i częstotliwości wykonywanych w ramach opieki nad matką czynności,

- dodatkowe uzasadnienie wniosku z dnia 27 kwietnia 2021 r., w którym pełnomocnik wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu opieki nad matką, a także że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wnioskodawczyni nie można odmówić przyznania świadczenia w oparciu art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r.

W dniu 14 maja 2021 r. w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego pracownik socjalny ustalił, że J. K. jest osobą w podeszłym wieku i bardzo schorowaną. Przeszła przed laty udar mózgu, co spowodowało wodogłowie, które następnie z uwagi na zagrożenie życia J. K. leczono operacyjnie. Od tego czasu J. K. ma poważne problemy z poruszaniem się oraz wykonywaniem podstawowych czynności, cierpi na przewlekłą niewydolność serca, utrwalone migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, POCHP. Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia ustalono, że J. K. wymaga stałej opieki innej osoby, którą to opiekę zapewnia jej zamieszkująca z nią córka R. W. Wskazano, że z J. K. mieszka także jej mąż, lecz jest ona również bardzo schorowany. W wywiadzie opisano zakres opieki, jaką córka sprawuje nad matką, podkreślając, że z powodu zachwiań równowagi, a także skłonności do omdleń J. K. nie może sama zostać w mieszkaniu dłużej niż 2 godziny. Odnotowano także złożone przez R. W. oświadczenie, że była osobą aktywną zawodową do grudnia 2020 r., ale konieczność zajęcia się matką zmusiła ją do rezygnacji z pracy.

Równolegle, wezwaniem z dnia 6 maja 2021 r. organ pierwszej instancji wystąpił do wnioskodawczyni o pisemne wyjaśnienie, dlaczego opieka nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, o dostarczanie kopii wszystkich świadectw pracy oraz umów zleceń, a także posiadanych dokumentów dotyczących wizyt w placówkach leczniczych i rehabilitacyjnych w związku z opieką nad matką oraz zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy o okresie przyznania pobieranego przez wnioskodawczynię od 15 stycznia 2021 r. zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi R. W. nadesłała dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia, decyzję z dnia 19 stycznia 2021 r. o przyznaniu jej zasiłku dla bezrobotnych, obszerną dokumentację medyczną obejmującą kilkadziesiąt kart leczenia szpitalnego, kart wypisowych ze szpitala oraz dokumentujących przeprowadzone względem J. K. specjalistyczne badania lekarskie, a także zaświadczenie lekarskie z dnia 15 kwietnia 2021 r. dotyczące J. K. (lat 83), wskazujące, że stan zdrowia pacjenta uniemożliwia opieką nad żoną J. K.

Decyzją z dnia 1 czerwca 20121 r. ([...]) Prezydent Miasta G. odmówił R. W. przyznania "świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. wnioskowanego na J. K.".

W podstawie prawnej zawartej w sentencji decyzji ogólnie wskazano art. 17 u.ś.r. Jak wynika zaś z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia z uwagi na dwie inne podstawy prawne, tj. art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 6 u.ś.r. Po pierwsze, organ pierwszej instancji uznał bowiem, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotycząca czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ stanął przy tym, na stanowisku że wskazane kryterium musi być stosowane pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP, ponieważ jak dotąd nie wprowadzono zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównujących prawa opiekunów dzieci oraz osób dorosłych. Po drugie, organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub osiadanie statutu bezrobotnego nie ma wpływu na istnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w sprawie ustalono, że wnioskodawczyni nie tylko jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna, ale ma także przyznany zasiłek dla bezrobotnych na okres od dnia 15 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2022 r. W ocenie organu pierwszej instancji jest to okoliczność istotna, ponieważ cechą wspólną osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów, decydując się na zajęcie niepełnosprawnym członkiem rodziny, a celem tego wsparcia jest zrekompensowanie strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy. Tymczasem, warunek ten nie jest spełniony w przypadku wnioskodawczyni.

Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie treści rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 27 kwietnia 2021 r. uznał, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia stronie aktywność zawodową. W tym zakresie podniesiono, że jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, J. K. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, bardzo schorowaną, po przebytej operacji wodogłowia, będącego wynikiem udaru mózgu, ma poważne problemy z poruszaniem się oraz z wykonywaniem podstawowych czynności. Cierpi na przewlekłą niewydolność serca, utrwalone migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze. Ma zachwiania równowagi i skłonności do omdleń. Z tego powodu nie może zostać sama w domu na dłużej niż dwie godziny. Przyjęto, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez wnioskodawczynię obejmuje codzienną higienę, prowadzenie do toalety, pomoc w ubieraniu, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podawanie leków, prowadzenie gospodarstwa domowego, układanie do snu i czuwanie w nocy. Uwzględniono ponadto, że matka wnioskodawczyni mieszka z mężem, który jest jednak również bardzo schorowany i nie może opiekować się żoną.

Organ pierwszej instancji podkreślił jednak, że choć nie kwestionuje stanu zdrowia J. K., nie poddaje w wątpliwość rodzaju, intensywności oraz konieczności sprawowania opieki przez wnioskodawczynię, to jednak w związku z niespełnieniem innych przesłanek wymaganych przez ustawę (art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 6 u.ś.r.) w sprawie nie było możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania, przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową.

Przedstawiając przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że przyczyną wydania decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji było, w jego ocenie, tylko niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. oraz że tego rodzaju podstawa prawna odmowy przyznania świadczenia została zakwestionowana przez pełnomocnika strony w złożonym odwołaniu.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał argumenty odwołania wskazujące na brak podstawy do odmowy przyznania R. W. świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z uwagi na to, że niepełnosprawność jej matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ani też w czasie nauki w szkole do czasu ukończenia 25 roku życia. Kolegium zdecydowało przychylić się w tym zakresie do stanowiska sądów administracyjnych, wskazujących na konieczność stosowania art. 17 u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikającego z art. 17 ust. 1b tej ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Kolegium przedstawiło następnie pozostałe, wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki przyznania świadczenia, akcentując, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Zważywszy natomiast, że drugą z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną to opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Kolegium zwróciło jednakże uwagę, że istotne w jego ocenie pozostaje, że mąż wymagającej opieki J. K. - J. K. jest emerytem, co do którego w wywiadzie środowiskowym wskazano, że jest schorowany. Jednak jak ustalił organ odwoławczy nie posiada on orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się natomiast zaświadczenie lekarskie, w którym wskazano, że "stan zdrowia pacjenta uniemożliwia opiekę nad żoną J. K.". Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz.1359, dalej w skrócie - "k.r.io.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym wypadku osobą taką jest mąż J. K. - emeryt J. K. Dopiero w dalszej kolejności wnioskowane świadczenie przysługiwałoby więc skarżącej, gdyby nie było innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, były małoletnie lub legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje bowiem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Odwołując się do poszczególnych orzeczeń do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podnoszona okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez wnioskodawczynię w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi tym samym obowiązków określonych w art. 23 k.r.io. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawiać może się zaś tylko sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane. Skoro na gruncie k.r.io. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono natomiast, że J. K. jest osobą zamężną, a jej mąż J. K. w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwiło zdaniem Kolegium przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno bowiem organ pierwszej instancji, jak i Kolegium nie są organami uprawnionymi do badania stanu zdrowia męża wymagającej opieki J. K.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał dalej, podkreślając przy tym, iż czyni to jedynie dodatkowo, że czynności stwierdzone podczas wywiadu, będące czynnościami dnia codziennego typu sprzątanie, pranie, gotowanie, zdaniem organu, nie są uznawane za czynności mieszczące się czynnościach opiekuńczych uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można bowiem uznać czynności wykonywanych przez stronę wnioskującą, na co dzień związanych z faktem mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Są to czynności związane np. z zakupami jedzenia oraz przygotowywaniem posiłków i ich podawaniem zarówno dla strony, jak i niepełnosprawnego. Prowadzenie gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się np. pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie opału, przenoszenie opału i palenie w piecu, odśnieżanie drogi w zimę oraz czynności ogrodnicze i w końcu wyjścia do kościoła. Czynności tych nie można tym samym uznać za czynności związane ze sprawowaną stałą opieką nad niepełnosprawną matką.

Kolegium wskazało końcowo, że w jego ocenie, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w rozpoznawanej sprawie nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na pobieranie przez wnioskodawczynię zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie ustalono bowiem, że od dnia 15 stycznia 2021 r. R. W. została uznana za osobę bezrobotną i przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych do 14 stycznia 2022 roku w wysokości 1.440 zł (pierwsze 90 dni) i 1.130,80 zł (następne miesiące). W tym też zakresie stwierdzono, że wprawdzie w świetle art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, to przepis ten zdaniem organu, nie uprawnia do przyznania świadczenia osobie zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadająca status osoby bezrobotnej, pobierającej zasiłek dla bezrobotnych. Zdaniem Kolegium należy bowiem odróżnić sytuację posiadania uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych i jego niepobieranie, od stanów faktycznych, w których osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne pobiera już zasiłek dla bezrobotnych. Cechą wspólną osób otrzymujących w oparciu o ustawę o świadczeniach rodzinnych wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie powinny one uzyskiwać żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, działająca przez pełnomocnika R. W. wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze zawarto ponadto wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz przyznania na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie pełnomocnika strony w sprawie doszło ponadto do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi strona uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2021 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 1 czerwca 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - J. K.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej w skrócie jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wskazana ustawa przewiduje ponadto przesłanki negatywne, których wystąpienie w sprawie, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki te zostały wymienione przez ustawodawcę w kolejnych punktach art. 17 ust. 5 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

- osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a),

- osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b),

- osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a),

- osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b),

- na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 3),

- na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 5),

- na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 17 ust. 5 pkt 6).

Poza wskazanym katalogiem przesłanek negatywnych ustawodawca zawarł zaś odrębny przepis w postaci art. 17 ust. 6 u.ś.r., który stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na wstępie podnieść należy, że jedyną wspólną podstawą prawną, dla której organ odwoławczy i organ pierwszej instancji zgodnie odmówiły skarżącej prawa do świadczenia był przepis art. 17 ust. 6 u.ś.r. W ocenie organów obu instancji, fakt pobierania przez skarżąca zasiłku dla bezrobotnych wykluczył bowiem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji poza przywołaną podstawą prawną wskazał ponadto na niespełnienie przesłanki czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie została jednak uwzględniona przez organ odwoławczy. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia wskazało na okoliczność sprawowania opieki przez skarżącą (córkę) mimo, że świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności przysługiwałoby mężowi matki - J. K., gdyż nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, w ocenie tego organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność odmowy przyznania świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Natomiast w odniesieniu do kwestii zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) przez skarżącą (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) wyrażone przez organy obu instancji stanowiska są odmienne. W tym przedmiocie organ pierwszej instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego podniósł, że nie kwestionuje stanu zdrowia J. K., tego że sprawowana nad nią przez córkę opieka jest stała i całodobowa oraz, że zakres tej opieki wyłącza możliwość podjęcia przez nią pracy zawodowej. Kolegium natomiast lakonicznie jedynie wskazało, że jego zdaniem, czynności stwierdzone podczas wywiadu środowiskowego, będące czynnościami dnia codziennego typu sprzątanie, pranie, gotowanie nie są uznawane za czynności mieszczące się czynnościach opiekuńczych, uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wskazał jednak w istocie, z jakich względów kwestionuje stanowisko organu pierwszej instancji, że stwierdzony w toku wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonej przez stronę dodatkowej dokumentacji lekarskiej, ustalony zakres opieki, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową. Przedstawione w zaskarżonej decyzji twierdzenia w tym przedmiocie są o tyle niezrozumiałe, że jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, czynności stwierdzone w toku wywiadu środowiskowego, które skarżąca wykonuje codziennie w związku z opieką nad matką, obejmują nie tylko czynności, które można zaliczyć do czynności prowadzenia gospodarstwa domowego, ale szereg czynności związanych bezpośrednio z opieką nad niepełnosprawną J. K., która nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie praktycznie z żadną czynnością. Skarżąca podaje matce leki, insulinę, mierzy ciśnienie oraz poziom cukru, a przede wszystkim pomaga jej w poruszaniu się i prowadzi do toalety. Ponadto, nieustannie nad nią czuwa, gdyż J. K. często się przewraca i mdleje oraz nie może przebywać sama dłużej niż dwie godziny. Przedstawiona zaś w sprawie obszerna dokumentacja medyczna wskazuje jednoznacznie, że J. K. była wielokrotnie hospitalizowana, a jej stan zdrowia wymaga nieustannych kontroli lekarskich i przeprowadzenia szeregu specjalistycznych badań.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zakwestionowało dokonaną przez organ pierwszej instancji dopuszczalność odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyjaśnić należy, że powyższa regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który uzasadniając odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na okoliczność powstania niepełnosprawność matki skarżącej po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Niemniej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który uzasadnił odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia brzmieniem art. 17 ust. 6 u.ś.r. Zauważyć bowiem należy, że ten przepis u.ś.r. stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w art. 17 ust. 5 u.ś.r., w którym wymieniono świadczenia, których otrzymywanie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie wskazano zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z tym przepisem przywołanym powyżej w rozważaniach, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Natomiast art. 2 ust.1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U z 2022 r., poz.690 ze zm.) stanowi, że bezrobotnym jest osoba (...), która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Organ odwoławczy zauważył zależność pomiędzy statusem bezrobotnego, a przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, jednak wywiódł z tego błędne wnioski. Jak bowiem wynika z powołanych powyżej przepisów, to nie status osoby bezrobotnej - z prawem do zasiłku dla bezrobotnych czy bez - ma wpływ na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. Nie można w tej sytuacji uznać stanowiska organu odwoławczego za prawidłowe, bowiem nie uwzględnia ono treści art. 17 ust. 5 pkt 1 oraz art. 17 ust. 6 ustawy u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a która uniemożliwiała - zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaznaczenia na wstępie wymaga, że Kolegium orzekające w niniejszej sprawie przychyliło się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 czy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 229/21; z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20; z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20; z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18; z dnia 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14; z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13; z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2623/12), zgodnie z którym wykładania językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.

Jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego z przedstawionych poniżej względów zaakceptować nie mógł.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12). Tego rodzaju zaś sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie.

Przede wszystkim Sąd orzekający akceptuje pogląd sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, nie publ., wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 352/15 oraz z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15).

W praktyce więc obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek jest w wieku lub w stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą. W ocenie Sądu, rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny omawiając szeroko prezentowany powyżej pogląd, w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20, konkludował, że: "Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach" oraz że: "obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka."

Sąd dostrzega zatem, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy do kategorii przepisów prawnych, których stosowanie wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy również zauważyć, że omawiane zagadnienie prawne aktualnie zostało w związku z tym objęte wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. (znak III.7064.45.2022.JA) przekazanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 2/22) o wydanie uchwały abstrakcyjnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Jak wynika z komunikatu Biura Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr 10/22 Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi pytanie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążąco rozstrzygająca wskazane zagadnienie prawne zostanie podjęta dopiero w przyszłości. Przy czym, Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie zwrócił uwagę, że pomimo literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zastosowanie wskazanego przepisu z pominięciem celu ustawy oraz całego systemu wsparcia dla opiekunów osób niepełnosprawnych budzi uzasadnione wątpliwości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do wielokrotnie prezentowanego już w orzecznictwie stanowiska o konieczności uwzględniania jako dominującej wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przyjmując, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 848/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 121/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 242/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1391/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 925/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 522/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 649/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1248/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1373/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Obowiązkiem organów było zatem poczynienie ustaleń i ich ocena, czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie małżonka J. K. - J. K., uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 k.r.io. Jeśli współmałżonek nie jest w stanie tego obowiązku wypełnić, a w jego zastępstwie tę pomoc jest w stanie realizować skarżąca, to brak jest podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.

Organy odwoławczy w istocie nie zakwestionował wynikających z akt sprawy okoliczności wskazujących na to, że J. K. nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, co na podstawie wywiadu środowiskowego zostało uznane i zaakceptowane przez organ pierwszej instancji, który nie znalazł podstawy do odmowy przyznania świadczenia, uwzględniając, że J. K. sam jest tak bardzo schorowany, że nie jest w stanie sprawować opieki jakiej wymaga J. K. oraz że opiekę tą - o szerokim zakresie - całkowicie sprawuje córka, R. W.. W zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się bowiem zasadniczo do wskazania, że skoro małżonek matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie było już zasadne, zdaniem organu, czynienie w tym zakresie dalszych ustaleń, tj. czy rzeczywiście jego stan zdrowia pozwala mu na opiekowanie się żoną.

Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. tego rodzaju stanowisko nie może zostać zaaprobowane, szczególnie, że - co dostrzegł także organ drugiej instancji - w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie wydane w odniesieniu do J. K. (lat 83), w którym wskazano, że stan jego zdrowia uniemożliwia opiekę nad żoną J. K. Dowód ten powinien był zostać oceniony poprzez pryzmat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza treści wywiadu środowiskowego. Jeżeli zaś organ zakwestionował jego wiarygodność, winien wykazać, z jakich względów i w oparciu, o jakie okoliczności kwestionuje wskazany dowód, będący dokumentem o charakterze urzędowym, wydanym przy tym przez uprawnionego lekarza, a więc osobę posiadającą kompetencję do oceny stanu zdrowia prowadzonych przez siebie pacjentów. W sprawie nie ustalono bliżej, z jakich względów zdrowotnych J. K. nie jest w stanie zajmować się żoną. Niemniej, dostrzec należy, że zakres opieki jakiej wymaga z uwagi na liczne i poważne schorzenia J. K. jest tak szeroki, a jej niesamodzielność tak daleko posunięta, że już sama ta okoliczność przemawia za tym, że 84-letni i bardzo schorowany, jak ustalono w wywiadzie mąż J. K., nie jest w stanie sprawować nad nią należytej opieki, której ona niewątpliwie wymaga i którą otrzymuje w całodobowym i stałym zakresie od córki, nie tyko w zakresie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, ale bezpośrednio związanych z sytuacją zdrowotną matki.

Z podanych powyżej przyczyn Sąd doszedł do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 6 u.ś.r., natomiast zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i art. 17 ust. 6 u.ś.r. Co ważne, w zaskarżonej decyzji nie wskazano jednoznacznie, czy organ odwoławczy zakwestionował poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenie, że zakres sprawowanej przez skarżącą całodobowej opieki nad matką wyklucza aktywność zawodową.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej przedstawioną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. badając, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z omawianego przepisu. Wcześniej jednak organy mając na uwadze dokonana wyżej przez Sąd wykładnię celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonają w sprawie nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych ze stanem zdrowia męża J. K., pod kątem ustalenia, czy pomimo nieposiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest on w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną, uwzględniając rozmiar opieki jakiej ona wymaga z uwagi na posiadane przez nią liczne i poważne schorzenia.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).