Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 191/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I.B. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Starostę K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Starostę K. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku I.B. o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 31 marca 2009 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącej I.B. kwotę 360 zł ( słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2009 r. inwestor I.B. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działkach nr [...] ,[...] w miejscowości S. , gmina S. ".

Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. Starosta K. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie.

W dniu 27 kwietnia 2012 r. Starosta K. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane. (Postępowanie trwało 28 dni.)

Od powyższej decyzji w dniu 20 maja 2009 r. strony postępowania wniosły odwołanie. W dniu 25 maja 2009 r. organ przekazał akta do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda zwrócił się o złożenie wyjaśnień i uzupełnienie akt sprawy o: jednoznaczne określenie w jakiej odległości od granicy działki nr [...] znajdują się projektowane okna połaciowe, uzupełnienie akt sprawy o ekspertyzę techniczną, o której mowa w § 206 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która odnosić się będzie do stanu obiektów istniejących w kwestii ich bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania w związku z wniesieniem nowego budynku, uzupełnienie projektu budowlanego o rysunek przekroju podłużnego budynku z uwzględnieniem sąsiedniej zabudowy wraz z pokazaniem poziomu posadowienia budynków przylegających, odniesienie się projektanta do zarzutów odwołujących w kwestii dotyczących lochów znajdujących się pod projektowaną zabudową, zapoznanie stron postępowania z nowym materiałem dowodowym.

W dniu 17 lipca 2009 r. Starosta K. zwrócił się do pełnomocnika Inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego w wyżej wskazanym zakresie, który został uzupełniony w dniu 12 sierpnia 2009 r. Zgodnie z art. 10 K.p.a. stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania z uzupełnionym materiałem dowodowym wydając zawiadomienie z dnia 18 sierpnia 2009 r.

W dniu 8 września 2009r. organ przekazał uzupełniony materiał dowodowy Wojewodzie .

W dniu [...] października 2009 r. Wojewoda wydał decyzję znak:[...] , w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na popełnione uchybienia.

Powyższa decyzja Wojewody wpłynęła do organu w dniu 7 października 2009 r. Starosta K. w dniu 15 października 2009 r. wystosował do stron postępowania zawiadomienie na podstawie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a w dniu 20 października 2009 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia dokumentacji do dnia 16 listopada 2009 r.

W dniu 18 listopada 2009 r. Starosta K. zawiesił postępowanie na wniosek pełnomocnika Inwestora z dnia 16 listopada 2009 r. Postanowieniem z dnia 29 marca 2011r. organ podjął postępowanie na wniosek inwestora.

Starosta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 11 maja 2011 r. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Od ww. decyzji strony postępowania wniosły odwołanie.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty K. nr [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I.B. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta wraz z aktami sprawy została przekazana do Starostwa Powiatowego w K. Filia w S. w dniu 12 października 2011 r., o czym świadczy dekretacja z 11 października 2011 r. zawarta na ww. decyzji Wojewody . . Akta sprawy wraz z projektem budowlanym przesłano do Starostwa Powiatowego w K. Filia w S. przy piśmie z dnia 26 października 2011 r.

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowalnego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, po czym pismem z dnia 23 listopada 2011 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją.

Starosta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I.B. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działce nr [...] i [...] w miejscowości S. gmina S . Od ww. decyzji odwołały się strony postępowania.

Wojewoda pismem z 25 stycznia 2012 r. (wpływ do Kancelarii Starostwa Powiatowego w K. w dniu 27 stycznia 2012 r., wpływ do Filii w S. w dniu 1 lutego 2012 r.) zlecił Staroście K. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie.

Starosta pismem z dnia 3 lutego 2012 r. zwrócił się z prośbą do inwestora działającego przez pełnomocnika o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w piśmie organu II instancji. Pełnomocnik inwestora przy piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. uzupełnił dokumentację projektową.

Ponadto zgodnie z wytycznymi Wojewody Starosta w dniu 2 marca 2012 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Wojewoda ponownie pismem z 27 kwietnia 2012r. (wpływ do Kancelarii Starostwa Powiatowego w K. w dniu 4 maja 2012 r., wpływ do Filii w S. maja 2012 r.), zwrócił całość materiału dowodowego "celem przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego" z rozważeniem ewentualnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Starosta K. pismem z dnia 29 maja 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w piśmie organu II instancji. Pełnomocnik inwestora pismem z 18 lipca 2012 r. złożył w organie uzupełniony materiał.

W dniu 20 lipca 2012 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

W dniu 31 lipca 2012 r. do organu zgłosiły się strony postępowania w celu

zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym. Strony zastrzegły, że do dnia 14 sierpnia 2012 r. złożą pisemne zastrzeżenia i uwagi, które w tym dniu wpłynęły do urzędu.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 roku I.B. złożyła do Wojewody zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę K. postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem I.B. z dnia 31 marca 2009 roku o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] położonych w S. .

Wezwaniem z dnia 24 sierpnia 2012 r. organ powiadomił strony o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej.

W dniu 12 września 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem inwestora, stron postępowania oraz współautora projektu i konstruktora.

W dniu 4 października 2012 r. Wojewoda decyzją znak: [...] uchylił decyzję w całości i przekazał zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia, w której zwrócił uwagę na potrzebę doprowadzenia do zgodności i spójności projektu budowlanego z "aneksem" we wskazanym zakresie. Akta zwrócono organowi pierwszej instancji w dniu 8 października 2012 r.

Postanowieniami z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowalnego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń – w terminie do 6 grudnia 2012 r.

W dniu 7 listopada 2012 r. I.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę K. postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem I.B. z dnia 31 marca 2009 roku o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] położonych w S

Skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w powyższym postępowaniu doszło do przewlekłości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie, przedmiotowe postępowanie jest prowadzone przez Starostę K. w sposób przewlekły. O przewlekłości postępowania świadczy bowiem podejmowanie przez organ czynności niepotrzebnych i zbędnych do załatwienia danej sprawy, jak również niepodejmowanie czynności przyspieszających załatwienie sprawy.

Po przedstawieniu toku postępowania w sprawie skarżąca wskazała, że:

- wszystkie uchybienia formalne występujące w projekcie budowlanym powinny zostać zauważone przez Starostę K. jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w dniu 27 kwietnia 2009 roku, nie byłoby wówczas konieczne kilkukrotne zwracanie na nie uwagi przez organ odwoławczy;

- Starosta K. powinien niezwłocznie przeprowadzić rozprawę administracyjną, na co zwracał mu uwagę Wojewoda już w dniu 2 października 2009 roku;

- z niewiadomych dla inwestora powodów postępowanie zostało przekazane do Filii Starostwa w S;

- Starosta K. nie stosował się do wytycznych organu odwoławczego z dnia 25 stycznia 2012 roku, co skutkowało ponownym zwrotem akt w dniu 27 kwietnia 2012 roku;

- urzędnicy Starostwa udzielili wskazówek inwestorowi o konieczności sporządzenia aneksu do projektu budowlanego, a następnie aneks ten przyjęli, podczas gdy Wojewoda uznał, że od samego początku było to niedopuszczalne.

Skarżąca podniosła, że postępowanie powinno być prowadzone sprawnie, a wszelkie decyzje powinny być podejmowane kompleksowo, tak aby nie mnożyć kolejnych czynności. Organ I instancji powinien stosować się do wytycznych organu odwoławczego. Nie powinien pozwalać na paraliżowanie postępowania przez sąsiadów inwestora, którzy kierują się jedynie złą wolą i skutecznie uniemożliwiają I.B. rozpoczęcie rozbudowy domu. Stan ten trwa już 3 lata. W sprawie nie wyznaczono na wcześniejszym etapie postępowania - pomimo takich zaleceń - rozprawy celem przyspieszenia jej rozpoznania (art. 89 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie wytknął wszystkich błędów w pierwszej wydanej przez siebie decyzji, czym spowodował, że postępowanie toczy tak długo. Wskazane wyżej drobne uchybienia (np. brak poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów) mogły być uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego lub dużo wcześniej samodzielnie przez Starostę K. Organy mają bowiem obowiązek zebrać dowody w sposób sprawny i wyczerpujący (art. 77 §1 k.p.a.). Nie powinno się również nadużywać regulacji art. 136 k.p.a. i przekazywać sprawy organowi I instancji, zamiast uzupełnić materiał dowodowy szybciej w sposób samodzielny.

Wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było początkowo przez filię Starostwa Powiatowego w W. , następnie w S To również wpłynęło na jego sprawność (konieczność zapoznania się przez nowych urzędników z dokumentacją sprawy). Tymczasem kwestie dotyczące organizacji funkcjonowania organów postępowania administracyjnego nie mogą być usprawiedliwieniem dla przedłużającego się postępowania.

Próby kontaktu inwestora z urzędnikami, celem wyjaśnienia szczegółów związanych z usprawnieniem toku postępowania, nie prowadziły do żadnych rezultatów.

Skarżąca podała, że próbowała polubownie rozstrzygnąć niniejszy spór. Jednakże sąsiedzi w ostatniej chwili zawsze wycofywali się z propozycji ugody. Organy postępowania administracyjnego nie powinny pozostawać bezsilne przy próbach paraliżowania postępowania przez jego uczestników.

Sprawne prowadzenie postępowania administracyjnego nie ogranicza się do wydawania decyzji w terminie, ale konieczne jest również dokonanie oceny zasadności tych działań.

Organy obu instancji, w ocenie inwestora, prowadzą postępowanie opieszale. Podniesiono, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r. II SAB/Łd 45/2011).

W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie.

Starosta przedstawił dokładnie dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że aktualnie, zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, oczekuje na dostarczenie uzupełnionego materiału dowodowego przez pełnomocnika inwestora.

Reasumując Starosta K. stwierdził, że nie prowadził przewlekle postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że prowadzone postępowanie na wniosek z dnia 31 marca 2009 r. zostało zakończone już w dniu 27 kwietnia 2009 r. wydaniem decyzji, czyli po upływie 28 dni od wpływu wniosku.

Starosta wskazał na sprawne wykonywanie czynności w sprawie takie jak szybkie przekazywanie akt, wysyłanie wezwań do stron itp. Podkreślono ilość czynności wykonywanych w sprawie i potrzebę współpracy inwestora.

Zauważono, że inwestor wstrzymał prowadzenie postępowania na okres 16 miesięcy wnosząc o jego zawieszenie.

Wskazano, że organ był zobowiązany zgodnie z art. 44 k.p.a. do oczekiwania na wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru pisma od stron postępowania. Organ jest w posiadaniu przesyłki skierowanej do jednej ze stron podwójnie awizowanej w urzędzie pocztowym, co spowodowało niemożność wcześniejszego zakończenia postępowania.

Podano, że w dniu 11 maja 2011 r. organ wydał decyzję pozwolenia na budowę, czyli po upływie 44 dni od dnia podjęcia postępowania.

Podkreślono, że na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda trzykrotnie zwracał akta organowi I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego.

Zauważono również, że inwestor sam przedłużał prowadzone postępowania, gdyż dokonywał uzupełnienia dokumentacji w ostatnich wyznaczonych w postanowieniach terminach. Z kolei to w interesie inwestora było niezwłoczne uzupełnianie wskazanych w pismach II instancji dokumentów, co powodowało niemożność wcześniejszego zakończenia prowadzonych postępowań w organie.

Jednocześnie organ podniósł, że w swej skardze inwestor podnosi kwestię nieprawidłowego wydawania decyzji przez organ, których jednak nie kwestionował w żaden sposób, pomimo tego, że otrzymał zawiadomienie o możliwość zapoznawania się z materiałem dowodowym i wnoszenia uwag do zgromadzonego materiału, a także miał prawo złożenia odwołania od decyzji czego w ani jednym przypadku nie uczynił.

Wskazano, że organ pismem z 29 maja 2012 r. zwrócił się z prośbą do Inwestora działającego przez pełnomocnika o uzupełnienie materiału dowodowego, a pełnomocnik Inwestora dopiero 18 lipca 2012r. złożył uzupełnienie materiałów dowodowych ww. sprawie. Zatem na uwagę zasługuje to, jak długo inwestor, który obecnie składa skargę dokonywał uzupełnień w projekcie budowlanym znacznie przedłużając postępowanie. A skoro zależało mu na niezwłocznym wydaniu decyzji to winien był tych uzupełnień dokonać w terminie krótszym niż czas wyznaczony przez tut. organ.

Odnosząc się do przedłożenia przez inwestora aneksu do projektu budowlanego wyjaśniono, że żaden z pracowników nie zażądał takiego opracowania, o czym np. świadczy pismo z 29 maja 2012 r. o uzupełnienie materiału dowodowego. Wskazano też, że nie ma takiego przepisu, który zabraniałby organowi przyjęcie od stron w tym od inwestora jakichkolwiek opracowań w przedmiocie uzupełnianego postępowania administracyjnego.

Organ podniósł także, że kserokopia akt została wysłana przy piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. do Wojewody który zwrócił się do tut. organu o przesłanie przedmiotowych akt w związku ze skargą Pani I.B. reprezentowanej przez adwokata Ł.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę K. postępowania w sprawie "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działkach nr [...] ,[...] w miejscowości S. , gmina S. . Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia oceny prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez Wojewodę , jak i ocena zgodności z prawem wydawanych w toku postępowania decyzji administracyjnych podlegających odrębnej skardze do sądu administracyjnego. Z tego względu nie mają znaczenia w sprawie te zarzuty skargi, które dotyczą wadliwości działania organu odwoławczego, jak i poprawności wydawanych przez ten organ decyzji kasacyjnych. Należy też zauważyć, że z samego faktu wskazywania przez organ odwoławczy kolejnych okoliczności stanowiących w jego ocenie uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym nie może automatycznie wynikać wniosek, że usuwanie tych uchybień przez organ pierwszej instancji, w ocenie którego uchybienia te nie istniały, przesądza o przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę K. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowość tych wskazań może podlegać weryfikacji w skardze do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną. W ocenie Sądu rozbieżność poglądów organów obydwu instancji w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla obiektywnej oceny sposobu prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, że również skarżący w toku postępowania nie dostrzegał wadliwości procedowania organu pierwszej instancji i akceptował wydawane przez ten organ decyzje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, gdyż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. złożyła do Wojewody zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę K. postępowania w sprawie.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W orzecznictwie kształtuje się zasadny - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969).

Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być zatem rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu wyłącznie z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a.

Przystępując do analizy postępowania w konkretnej sprawie konieczne jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, w którym z terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. sprawa ta powinna być rozpoznana.

Analizując akta sprawy, przedmiot postępowania, zarzuty podnoszone w jego toku obligujące organ do ich zbadania i oceny, konieczność stosowania procedury współdziałania (uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków) należy zakwalifikować niniejszą sprawę jako szczególnie skomplikowaną. W doktrynie podkreśla się trudność w zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej i podnosi, że cecha szczególnego skomplikowania sprawy może wyniknąć z "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi" (A. Matan: Komentarz do art.35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art.35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012).

W ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku spraw dotyczących pozwoleń na budowę prawdopodobieństwo kwalifikacji ich "szczególnego skomplikowania" jest znaczne, wynikające ze specyfiki rozbudowanej w tym zakresie regulacji ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w której ustawodawca używa wielu pojęć nieostrych oraz wprowadza konstrukcje budzące wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Wykluczając zatem automatyzm oceny można zakładać, że dwumiesięczny okres załatwienia sprawy pozwolenia na budowę odpowiada specyfice tego rodzaju spraw. Do wniosku takiego prowadzi również analiza regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym dopuszczono załatwianie spraw pozwolenia na budowę do 65 dni przyjmując, że po upływie tego terminu organ podlega karze pieniężnej (art. 35 ust. 6). Na tle tej regulacji ugruntował się pogląd, zgodnie z którym termin załatwienia sprawy pozwolenia na budowę został wydłużony do 65 dni w stosunku do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 449, A. Ostrowska w: A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 340, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2088/07, LEX nr 510741, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., VII SA/Wa 584/10, LEX nr 676183). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r., II OSK 182/08, LEX nr 516063 stwierdził, że "termin do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak każdej innej sprawy administracyjnej, ma niewątpliwie charakter procesowy, tyle że określony w przepisach prawa materialnego (ustawie Prawo budowlane), odmiennie od określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego".

Mając zatem na uwadze okoliczność, że sprawa pozwolenia na budowę powinna być załatwiona w terminie do 65 dni należy podkreślić, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania może być rozważana w stosunku do określonego organu, a nie w aspekcie łącznego czasu rozpoznawania sprawy przez organy obydwu instancji. W konsekwencji należy badać, czy nie doszło do przewlekłości postępowania w okresie, w którym Starosta K. mógł korzystać z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy. W okresach, w których rozstrzygnięcie sprawy leżało w kompetencjach organu odwoławczego, jakim w niniejszej sprawie był Wojewoda , z istoty rzeczy nie mogło dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę K. Obowiązek skorzystania z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna się z chwilą złożenia odwołania i przesłania akt sprawy przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że również czynności podejmowane w trybie art. 136 k.p.a. są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Sz 955/10, LEX nr 1132456). Wykonywanie tych czynności przez organ pierwszej instancji w wyniku zlecenia ich wykonania przez organ odwoławczy nie zmienia faktu, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest przez organ drugiej instancji i ocena sposobu prowadzenia tego postępowania – w tym zasadności zlecania czynności - dotyczy organu odwoławczego, a nie organu pierwszej instancji. W ramach stosowania art. 136 k.p.a. organ pierwszej instancji nie może merytorycznie rozstrzygnąć sprawy administracyjnej, a zatem nie ma podstaw do rozważania jego przewlekłości lub bezczynności w ramach tego postępowania uzupełniającego.

W postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związków z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, gdyż kwestie te analizowane są w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Wreszcie, okresy braku aktywności organu wynikające z faktu zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro zasadność zawieszenia postępowania jest przedmiotem badania w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Trzeba wreszcie zwrócić uwagę, że ogólna regulacja zawarta w art. 35 § 5 k.p.a. znajduje swój bezpośredni odpowiednik w treści art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do terminu załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona.

Starosta K. miał możliwość korzystania ze swoich kompetencji w następujących okresach:

- od złożenia wniosku skarżącej z dnia 31 marca 2009 r. do dnia wydania decyzji w sprawie. Decyzja rozstrzygająca sprawę nr [...] została wydana w dniu 27 kwietnia 2012 r., co oznacza, że sprawa była rozpatrywana w terminie 28 dni;

- od dnia przekazania akt przez Wojewodę w związku z uchyleniem przez niego decyzji z dnia 27 kwietnia 2012 r. do chwili zawieszenia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 18 listopada 2009 r. Decyzja kasacyjna Wojewody została wydana w dniu 2 października 2009 r. (znak: [...]), akta przekazane organowi pierwszej instancji w dniu 7 października 2009 r. Oznacza to, że organ rozpoznawał sprawę w ciągu 42 dni. W tym czasie jednak poza zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zobowiązano inwestora do uzupełnienia dokumentacji – zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, w wyniku czego inwestor wystąpił o zawieszenia postępowania. Obowiązek organu zobowiązania inwestora do nałożenia postanowieniem usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym znajduje podstawę w art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego. Kompetencja organu ma w tym zakresie charakter związany;

- od podjęcia postępowania w sprawie w dniu 29 marca 2011 r. do dnia 11 maja 2011 r., kiedy to Starosta K. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji (43 dni),

- od dnia przekazania akt przez Wojewodę w związku z uchyleniem przez niego decyzji z dnia [...] maja 2011 r. do dnia wydania decyzji przez Starostę K. , co miało miejsce w dniu 14 grudnia 2011 r. (znak: [...] . Decyzja kasacyjna zapadła w dniu 29 września 2011 r. i została przekazana organowi pierwszej instancji w dniu 12 października 2011 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji rozpoznawał sprawę w ciągu 63 dni. Zaznaczyć przy tym należy, że akta sprawy wraz z projektem budowlanym przesłano do Starostwa Powiatowego w K. Filia w S. przy piśmie z dnia 26 października 2011 r. W tym czasie poza zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;

- od dnia przekazania akt przez Wojewodę w związku z uchyleniem przez niego decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzja kasacyjna Wojewody została wydana w dniu 4 października 2012 r. [...] , akta przekazane organowi pierwszej instancji w dniu 8 października 2012 r., a postanowieniami z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia 16 listopada 2012 r. Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

W ocenie Sądu w świetle powyższych ustaleń nie można stwierdzić przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Starostę K. do dnia 8 października 2012 r. Organ w okresach, w których mógł korzystać z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy podejmował czynności procesowe w sposób pozwalający mu podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy. Czynności te związane były z koniecznością dostosowania dokumentacji budowlanej do wymogów Prawa budowlanego, a także zapewnieniem udziału w postępowaniu wielopodmiotowemu katalogowi stron postępowania. Należy podkreślić, że art. 12 wprowadza nie tyle zasadę szybkości, co zasadę szybkości i wnikliwości postępowania, a to z kolei nakazuje oceniać sposób jego procedowania w czasie również przez pryzmat wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i dążenia do poprawnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Starosta K. nie wykonywał czynności pozornych lub też czynności w znacznych odstępach czasowych, a zwłaszcza organizacyjne przekazanie sprawy do jednej z filii Starostwa nie może być rozpatrywane w aspekcie tego rodzaju negatywnych przejawów zachowania organu administracji publicznej. Wszystkie czynności organu miały istotny związek z meritum sprawy, jednakże ich wpływ na konkretne rozstrzygnięcie – jak to już wyżej sygnalizowano - nie podlega badaniu w toku postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyjmując, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, należy stwierdzić, że niewątpliwie Starosta K. załatwiając sprawę w terminie przy jednoczesnym podejmowaniu wskazanych wyżej czynności nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.

Po dniu 8 października 2012 r. sposób prowadzenia postępowania przez Starostę K. z punktu widzenia kryteriów przewlekłości można oceniać przez okres następnych 65 dni, tj. do dnia 12 grudnia 2012 r., gdyż po tym okresie prowadzenie przez niego postępowania podlegać może ocenie z punktu widzenia bezczynności, która nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Ostatnią czynnością Starosty K. w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. nakładające na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowalnego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń – w terminie do 6 grudnia 2012 r. Innych czynności – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie – do dnia wydania wyroku Starosta K. nie podejmował.

W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.

W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania administracyjnego po dniu 8 października 2012 r. poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego oraz podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie od czasu wydania postanowienia z dnia 16 listopada 2012 r., a także po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu skargę należało uznać w za uzasadnioną co do przewlekłości postępowania po dniu 8 października 2012 r. i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Starosty K. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zainicjowanym wnioskiem złożonym przez skarżącą I.B. w dniu 31 marca 2009 r.

Biorąc pod uwagę okoliczność daty wszczęcia postępowania w sprawie, wydanie przez Starostę K. postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. po ponad pięciu tygodniach od zwrotu organowi akt po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 4 października 2012 r., brak innej udokumentowanej aktywności Starosty K. po wydaniu powyższej decyzji kasacyjnej przez Wojewodę , w ocenie Sądu zaistniałe w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.