Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 195/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 135/19 w sprawie ze skargi A. W. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o przejęciu nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. solidarnie na rzecz A. W. i J.S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.W. i J.S. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (Kolegium) z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o przejęciu nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem prawa

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] czerwca 1976 r. Prezydent Miasta Z. (Prezydent) orzekł o:

1. przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie miasta Z., składającej się z placu o powierzchni 475 m2 oraz budynku mieszkalnego murowanego położonego przy ul. L. [...] i ul. S.[...], stanowiącej własność S. S. w w/14 części, B. S. w 1/16 części oraz J.R. w 11/16 części;

2. ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 473.571 złotych podając jednocześnie, że na tę kwotę złożyły się: odszkodowania za budynek w wysokości 420 000 zł, odszkodowanie za działkę w wysokości 34 950 zł oraz odszkodowanie za "inne składniki" w wysokości 18 621 zł;

3. wskazał, że tytułem ww. odszkodowania J.R. winna otrzymać kwotę 325 580 zł, S. S. – 113 393 zł, zaś B. S. – 29 598 zł.

W dniu [...] listopada 1990 r. J.G. oraz J. R. zwróciły się do Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (tekst jedn. Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.).

Decyzją z [...] sierpnia 1992 r. Kolegium Odwoławcze przy Z.Sejmiku Samorządowym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta a decyzją z [...] listopada 1992 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 1992 r.

Wyrokiem z 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargi J. G. i J. R., wniesione na decyzję Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 1992 r., uznając że przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. zostało naruszone prawo, m.in. poprzez brak zastosowania przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, niemniej naruszenie to nie miało charakteru rażącego i nie mogło stanowić podstawy stwierdzeni nieważności tej decyzji.

Pismem z [...] stycznia 2008 r., Skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 7 września 1993 r., SA/Lu 141/93. Wyrokiem z 9 lutego 2011 r. II SA/Lu 757/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z 7 września 1993 r. wydanego w sprawie SA/Lu 141/93. Wyrok ten został jednak uchylony wyrokiem NSA z 23 listopada 2012 r. I OSK 1378/11 a sprawa przekazana sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 7 lutego 2013 r. II SA/Lu 1108/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wznowił postępowanie sądowe i uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 7 września 1993 r. wydany w sprawie SA/Lu 141/93.

Następnie wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. II SA/Lu 426/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi Skarżących, wniesione na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z [...] listopada 1992 r.

Uwzględniając skargi kasacyjne Skarżących, wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2611/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA trafny okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 141 par. 4 P.p.s.a. Z bezspornych w sprawie okoliczności wynika, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r., pozbawiała prawa własności nieruchomości, figurujących w księdze wieczystej jej właścicieli, tj.: J. R., S. S. oraz B. S. O ile dwie pierwsze z wymienionych osób, dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wynoszącym 15/16 części, złożyły wniosek (podanie z [...] lutego 1976 r.) o przejęcie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, o tyle B.S. żądania takiego niewątpliwie nie złożyła. Zmarła ona bowiem [...] lipca 1965 r., a zatem kilkanaście lat przed wydaniem tej decyzji. W ocenie NSA nie ulega też wątpliwości, że wniosek w przedmiocie przejęcia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nie został złożony przez następców prawnych B. S. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, iż decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. skierowana została do doręczenia J.R., S. S. oraz "[...] ".

Dowolne było zatem stanowisko sądu I instancji z którego wynika, iż złożenie wobec miejskiej jednostki organizacyjnej wniosku (podania) o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa jedynie przez współwłaścicieli nieruchomości dysponujących większością w niej udziałów, mogło wywołać skutki prawne także wobec pozostałych współwłaścicieli (mniejszościowych). Wynikająca ze wskazanego wyżej podania J.R. oraz S. S. wola rozporządzenia nieruchomością, mogła kreować określone skutki prawne jedynie w zakresie przysługujących tym osobom praw (ich udziałów). Czynność ta nie mogła natomiast automatycznie wywołać żadnych negatywnych konsekwencji prawnych względem innych osób (pozostałych współwłaścicieli). W szczególności, osoby te (współwłaściciele mniejszościowi) nie powinny i nie mogły zostać pominięte przy czynnościach organu podejmowanych na podstawie ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. NSA podniósł, że sam zaś sposób wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, nie wykluczał konieczności prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem ogólnych reguł i zasad. Chodzi tu w szczególności o powinność organu administracji ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w wymaganych czynnościach. Na gruncie tej sprawy zdaniem NSA wskazać należało, iż choć w sentencji decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. wskazana została nieżyjąca B. S., to jednak z rozdzielnika do tej decyzji wynika, że osoba ta nie była traktowana jako strona postępowania. W jej miejsce wymieniony został następca prawny - "[...] przy czym organ wskazując adres tej osoby, nie podał danych dostatecznie indywidualizujących ten adres. Nie wskazał także imienia tej osoby. NSA podkreślił przy tym, iż ze stanu sprawy wynika, że spadkobiercami po B. S. byli: J. S., T. S. oraz S. K. W tych okolicznościach uznać należy, iż decyzja z [...] czerwca przejmująca na własność Skarbu Państwa nieruchomość przy ul. L. [...] i S. [...] w Z., pozbawiała praw do tej nieruchomości osoby (następców prawnych właścicielki B. S.), które w ogóle nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. Interes prawny tych osób w wymienionym postępowaniu nie został zapewniony ani chroniony. Tym samym osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia. Brak uwzględnienia (ustalenia) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 1147/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z [...] listopada 1992 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 1992 r.

Sąd podniósł, że oceniając prawidłowość doręczenia decyzji "[...] ", za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należało, że określenie spadkobierców jako "[...] " nie pozwala na dostateczną konkretyzację osoby fizycznej, zaś posłużenie się przez organ niekompletnym adresem wykluczało możliwość doręczenia jakiejkolwiek korespondencji. Oceniając natomiast brak udziału następców prawnych B. S. współwłaścicielki nieruchomości, za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należało, że osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania wydanej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie zdaniem Sądu organ administracji ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności winien rozważyć czy decyzji nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Końcowo Sąd wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności nie może być powołanie w decyzji uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z., jak również naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy remontowej, wobec przesądzającego w tym zakresie stanowiska NSA.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. do załatwienia sprawy z wniosku J.G. i J.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r.

Decyzją z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., Kolegium stwierdziło, ze decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Kolegium wyjaśniło, że sposób załatwienia sprawy został zdeterminowany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 1147/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2611/14 i stwierdziło, że decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą uznanie jej za decyzję nieważną. Brak ustalenia i uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych B. S. – zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, w uwarunkowaniach niniejszej sprawy należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niemniej sporna decyzja – w ocenie organu– wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem w sprawie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności.

Kolegium wyjaśniło następnie, że dla nieruchomości, której dotyczy decyzja źródłowa Sąd Rejonowy w Z. prowadził księgę wieczystą, oznaczoną numerem [...]. W aktach sprawy znajduje się datowany na dzień [...] czerwca 1976 r. wniosek Urzędu Miejskiego w Z. adresowany do Państwowego Biura Notarialnego o wpisanie w księdze wieczystej nr [...] jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzją z [...] listopada 1991 r. Wojewoda Z. stwierdził nabycie przez Miasto Z., z mocy prawa, prawa własności działki nr [...]. Jak wynika z treści tej decyzji została ona wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tzw. decyzja komunalizacyjna). Wpis Miasta Z. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości do księgi wieczystej nr [...] nastąpił na podstawie decyzji komunalizacyjnej [...] listopada 1993 r. Według aktualnego stanu prawnego działki nr [...] i [...] stanowią nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z., zaś działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i aktualnie jest objęta księgą wieczystą nr [...]. Z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] wynika, iż stanowi ona własność Miasta Z.. Z kolei z treści księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wynika, iż nieruchomość ta - zabudowana budynkiem handlowo-usługowym - stanowi własność Miasta Z. i znajduje się w wieczystym użytkowaniu St.P.i H. P. - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił na podstawie umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i sprzedaży budynku z dnia [...] października 2000 r. nr [...]. Z treści umowy wynika, iż reprezentanci Miasta Z. oddali wyżej wskazanym osobom w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę nr [...] o pow. 198 m2 położoną przy ul. G. [...] w celu odrestaurowania wzniesionego na tej działce budynku i jednocześnie dokonali sprzedaży tego budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość za cenę określoną w przedmiotowej umowie.

Organ zauważył, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie prezentowany jest pogląd, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Tym samym niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, albowiem powodowałoby, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego właściciela lub następcy prawnego. Przy czym to nie wydanie decyzji komunalizacyjnej spowodowało zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych, lecz później dokonana czynność cywilnoprawna, tj. zawarcie przez Miasto Z. umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i sprzedaży budynku na rzecz osób trzecich.

Organ podniósł, że rozważał także ewentualną możliwość stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części - w zakresie, w jakim odnosi się ona do tej części nieruchomości, która nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części, jednakże dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia, a ponadto wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Zdaniem Kolegium, częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości musiałoby pociągać za sobą konsekwentne stwierdzenie nieważności także tej części decyzji, która ustala wysokość odszkodowania należnego za tak określoną część nieruchomości (skalkulowanego nadto przy uwzględnieniu odliczenia długów obciążających nieruchomość). Wartości te nie mają jednak charakteru podzielnego, bowiem stanowią kwoty odnoszące się do całej zabudowanej nieruchomości. Ani treść przedmiotowej decyzji, ani inne dokumenty zalegające w aktach sprawy nie dają organowi nadzoru możliwości przyjęcia jakiekolwiek logicznej reguły pozwalającej na ustalenie jaka część skalkulowanego w decyzji odszkodowania (uwzględniającego nadto wartość długów wobec Skarbu Państwa) miałaby odpowiadać wartości działek oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów numerami [...] i [...]. Tym bardziej, że zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości znajdującego się na niej budynku, który nadto z biegiem czasu ulegał przebudowie.

Organ podał, że ustalenia w kwestii wypłaty przyznanego decyzją odszkodowania były dokonywane w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego WSA w Lublinie - powołując się na k. 36-38 akt sprawy SA/Lu 141/93 - wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość pobrali byli współwłaściciele, w tym również spadkobiercy B. S. Z twierdzeniem tym polemizował J.S., który podnosił, iż w jego ocenie kopie poleceń przelewu nie stanowią żadnego dowodu świadczącego o pobraniu odszkodowania przez spadkobierców oraz stwierdził, iż nie odebrane przez właścicieli odszkodowania przekazywano do depozytu sądowego. Zdaniem Kolegium, dokonanie polecenia przelewu świadczy o zrealizowaniu przez Skarb Państwa obowiązku wypłaty odszkodowania i wydatkowaniu środków pieniężnych, natomiast brak odebrania przedmiotu takiego przelewu przez wszystkich bądź niektórych tylko jego adresatów skutkujący złożeniem pieniędzy do depozytu sądowego (przy hipotetycznym założeniu że miało to w ogóle miejsce) jest w świetle prawa równoznaczny w skutkach ze spełnieniem świadczenia (zob. art. 470 Kodeksu cywilnego). Dokonanie dalej idących ustaleń w przedmiotowej materii - po upływie przeszło 40 lat od omawianych zdarzeń – w ocenie organu leży poza zakresem możliwości organu nadzoru, jak i zresztą samej strony twierdzenia te podnoszącej. J.S. swoje stanowisko w tym zakresie opiera bowiem wyłącznie na zanegowaniu ustaleń co do wypłaty odszkodowania, nie przedstawiając jednocześnie żadnego dowodu potwierdzającego, że przelewy, których polecenia zalegają w aktach sądowoadministracyjnych w rzeczywistości nie zostały odebrane, a pieniądze nie trafiły do rąk ich adresatów. Ponadto strona pomija, że na podstawie spornej decyzji - oprócz ustalenia i wypłaty odszkodowania - umorzono także ciążące na nieruchomości długi wobec Państwa i banków (pkt 3 sentencji).

Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. § 1, art. 104 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. W ocenie stron skarżących postępowanie prowadzone przez Kolegium dotyczyły wyłącznie decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r., wobec czego organ winien ograniczyć się do zbadania bezpośrednich skutków, jakie decyzja ta wywołała. Nieodwracalne skutki prawne, na które wskazał organ, nie wynikają zaś zarówno z rozstrzygnięcia spornej decyzji, jak i jej uzasadnienia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również K.C., zarzucając decyzji naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące błędnym uznaniem, że w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z czerwca 1976 r., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała ta decyzja. Zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste było bowiem skutkiem decyzji Wojewody Z. z [...] listopada 1991 r., a nie skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto prawem użytkowania wieczystego obciążono tylko jedną z dwóch nieruchomości, zaś zawarcie umowy oddania jej w użytkowanie wieczyste nastąpiło pod wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wywłaszczeniowej, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, że sporna decyzja Prezydenta Miasta Z. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2018 r. podzielając w całości stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.

W ocenie Kolegium, zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych było wynikiem dokonanej czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcia przez Miasto Z.umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i sprzedaży budynku na rzecz osób trzecich, nie zaś wydania decyzji komunalizacyjnej, która miała charakter deklaratoryjny. Co więc ważne, oddanie przez Miasto Z. w użytkowanie wieczyste nieruchomości warunkowane było uprzednim przejęciem jej na własność Skarbu Państwa, i w tej sytuacji uznać należało, że również ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na tej nieruchomości w drodze czynności prawnej było pośrednią konsekwencją wydania decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, uznano, że w sytuacji gdyby decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. nie została wydana, to sporna nieruchomość, stanowiąc własność osób prywatnych, nie mogłaby być - po uprzedniej komunalizacji z mocy prawa - przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, że to na mocy decyzji komunalizacyjnej po stronie osób trzecich powstało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Nie można również pomijać, iż w stanie faktycznym analizowanej sprawy umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste została zawarta gdy decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. była i ostateczna, i co ważne zweryfikowana w trybie nadzwyczajnym – decyzje Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z 1992 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. funkcjonowały bowiem wówczas w obrocie prawnym i cechował je walor ostateczności), i co ważne zawarte w nich rozstrzygnięcie znajdowało oparcie w prawomocnym rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części Kolegium podzieliło i podtrzymało pogląd poprzednio orzekającego składu orzekającego, że kwestionowana decyzja Prezydenta w zakresie przejętej za odszkodowaniem nieruchomości, ma charakter niepodzielny, a to z uwagi na wzajemnie ze sobą powiązane rozstrzygnięcia skutkujące brakiem możliwości wydzielania takiej części zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, które samodzielnie mogłoby funkcjonować w obrocie. W ocenie organu zgodzić się należy również z ustaleniami składu poprzednio orzekającego, że zgromadzona dokumentacja nie daje możliwości przyjęcia logicznej zasady pozwalającej na ustalenie, jaka część skalkulowanego w decyzji odszkodowania miałaby odpowiadać wartości działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr [...] i [...], tym bardziej że zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości budynku, który w między czasie był przebudowywany. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że odszkodowanie to uwzględniało długi wobec Skarbu Państwa. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne z [...] czerwca 1976 r. przedmiotowa nieruchomość była obciążona hipoteką przymusową zabezpieczoną na rzecz Skarbu Państwa, której wartość przewyższała ustalone decyzją odszkodowanie. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do istoty. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, kiedy sprawa badana jest wszechstronnie, w jej całokształcie i we wszystkich aspektach. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Stad też – w ocenie organu – badanie po upływie ponad 40 lat kwestionowanych przez wnioskodawców ustaleń w szczególności w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowań, czy kwestii umorzenia ciążących na nieruchomości długów wobec Państwa i banków pozostaje poza zakresem badania organu. Z tego też względu zdaniem Kolegium brak możliwość dokonania precyzyjnych i jednoznacznych rozliczeń pieniężnych związanych m.in. z wypłaconym odszkodowaniem przemawia również za stwierdzeniem, iż w realiach przedmiotowej sprawy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] lipca 2018 r., uchylenie decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie zarzutów świadczących o rażącym naruszeniu prawa;

2. art. 6 i art. 7 k.p.a poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez Kolegium w decyzji z [...] lipca 2018 r. oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2018 r. istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia Kolegium do zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez niewłaściwą ocenę zaistniałego stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa, wobec oczywistych faktów potwierdzających wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności, nieumożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co spowodowało, ze decyzja została wydana z nieusuwalną kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadza w konsekwencji do przewlekłości postępowania,

5. art. 35 § 1 § 3 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy, w określonym terminie;

6. art. 36 § 1 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o niedotrzymaniu terminu określonego w art. 35 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że w sprawie istotny był fakt wydania dwóch prawomocnych wyroków (z 14 sierpnia 2016 r., I OSK 2611/14 i z 25 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 1147/16), zawarta bowiem w tych wyrokach ocena prawa była dla organów wiążąca, a ma ona dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe znaczenie. Sąd podkreślił, że przesądzona została ostatecznie kwestia zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 k.p.a.

Bezsporny w rozpoznawanej sprawie jest brak ustalenia wszystkich osób, którym na dzień wydania decyzji źródłowej o przejęciu nieruchomości – tj. [...] czerwca 1976 r. przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości a w konsekwencji brak żądania przejęcia nieruchomości wszystkich współwłaścicieli, brak ich udziału w postępowaniu oraz brak możliwości kwestionowania wydanej przez Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. Uchybienia te wskazują na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenia organu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są zgodne z oceną prawną zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków NSA o sygn. I OSK 2611/14 oraz WSA w Lublinie o sygn. II SA/Lu 426/13 i nie wymagają szerszego komentarza.

Sąd podzielił również stanowisko organu, co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Wyjaśnił, że odwracalność albo nieodwracalność skutków prawnych decyzji trzeba rozpatrywać przez pryzmat zakresu właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencji. Zatem jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może tez skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu polega więc na tym, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołała zatem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Z tą właśnie sytuacją w ocenie Sądu pierwszej instancji mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie przejęta na rzez Skarbu Państwa w 1976 r. nieruchomość stała się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a wcześniej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 1993 r., która stwierdzała nabycie prawa jej własności przez Miasto Z. z mocy prawa.

Najistotniejszą, dla oceny odwracalności skutków decyzji z 1976 r., jest okoliczność oddania działki nr [...] w wieczyste użytkowanie na 99 lat H. i S. P. oraz sprzedaży znajdującego się na tej działce budynku, na podstawie umowy z Miastem Z. dokonanej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 2000 r. O ustanowieniu użytkowania wieczystego został dokonany stosowny wpis w księdze wieczystej.

Sąd powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie w pełni jednolicie prezentowany jest pogląd, że odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Uznając, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji źródłowej – Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. organ prawidłowo zastosował art. 156 § 2 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji". Rozstrzygnięcie Kolegium z [...] lipca 2018 r. zawierające stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. z naruszeniem prawa, którą to okoliczność eksponują skarżący, powtarza dokładnie treść przepisu art. 158 § 2 k.p.a., gdzie mowa jest o "stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", a nie "z rażącym naruszeniem prawa". Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. są bezpodstawne.

Za prawidłową Sąd uznał również konkluzja organu o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. przejmującej nieruchomość na własność Skarbu Państwa w części, poprzedzona obszerną argumentacją w tym zakresie.

Sąd podzielił pogląd, że co do zasady jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części. Wyjaśnił jednak, że może to jednak nastąpić tylko wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Możliwość taka występuje w szczególności kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 206/14, , z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2294/12 oraz z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2520/14, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W ostatnio cytowanym wyroku NSA podkreślił, że możliwe jest to na przykład w sytuacji, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko ta część decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, albowiem wadą nieważności – rażącym naruszeniem prawa spowodowanym niedopuszczeniem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do udziału w postępowaniu dotyczącym jej przejęcia na Skarb Państwa, brakiem zgody wszystkich tych osób na przejęcie i zablokowaniem im możliwości kwestionowania decyzji o przejęciu za odszkodowaniem – obarczone są wszystkie rozstrzygnięcia decyzji.

Sąd podkreślił, że decyzja wydana została w stosunku do nieruchomości, dla której w dacie jej przejęcia – 1976 r. prowadzona była księga wieczysta nr [...], w której wpisano jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa. W dalszej kolejności prawo własności tej nieruchomości – działki nr [...] przeszło w 1991 r. na skutek procesu komunalizacji na Miasto Z. Po tym fakcie nastąpiły dopiero dalsze podziały działki, tak że obecnie odpowiada ona działkom [...], [...] i [...].

Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w częściach odpowiadających poszczególnym działkom oraz stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do pozostałych części, w sytuacji, kiedy w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym działki te nie występowały.

Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko Kolegium, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości musiałoby pociągać za sobą konsekwentne stwierdzenie nieważności także tej części decyzji, która ustala wysokość odszkodowania należnego za tak określoną część nieruchomości, skalkulowanego dodatkowo przy uwzględnieniu odliczenia długów obciążających nieruchomość. Wartości tych nie sposób podzielić, bowiem stanowią kwoty odnoszące się do całej zabudowanej nieruchomości, a ponadto zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości znajdującego się na niej budynku, który z biegiem czasu ulegał przebudowie.

Sąd podkreślił że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może być wyjaśniany od nowa stan faktyczny sprawy i wydawane nowe rozstrzygnięcie, lecz jest to tryb nadzwyczajny, w którym po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. weryfikowane jest rozstrzygnięcie pierwotne. Z tych też względów za niezasadne uznał zarzuty braku wyjaśnienia przez organ kwestii faktycznego pobrania wskazanego w decyzji źródłowej odszkodowania oraz naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, zaś organ zgromadził i odniósł się do wszystkich dowodów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także do podnoszonych w środkach odwoławczych zarzutów skarżących. Kolegium podporządkowało się także ocenie prawnej wyrażonej w wyrokach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego z d 14 sierpnia 2016 r., I OSK 2611/14, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 25 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 1147/16, jak również wskazaniom zawartym w uzasadnieniu ostatnio wymienionego wyroku WSA w Lublinie.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. Naruszenie przepisów postępowania, mających oparcie na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy przez:

1) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 7 art. 8 art. 9, art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptacja nieprawidłowości dokonanych przez Kolegium ustaleń faktycznych, w wyniku których nie stwierdzono nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1976 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia Sądu do materiału zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie znaczenia decyzji z [...] listopada 1991 r. Wojewody Z. mającej zasadniczy wpływ na zawarcie przez Miasto Z. umowy z [...] października 2000 r. użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku. Ponadto pominięcie w ocenie rozpatrywanej kwestii uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 30 grudnia 1992 r. III GZP 157/92 oraz uchwały Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993., III AZP 2/93, które zostały powołane przez skarżących w złożonej skardze.

3) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, zaś organ zgromadził i odniósł się do wszystkich dowodów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także do podnoszonych w środkach odwoławczych zarzutów skarżących, oraz nieuwzględnienie, skargi wniesionej przez skarżących, która powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana decyzja z [...] listopada 2018 r. wydana przez Kolegium obarczona jest nieprawidłowościami, w tym również, dotyczącymi niezgodnej z prawem oceny zarzutów.

4) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. , art. 141 § 4 P.p.s.a i art. 134 § 1 P.p.s.a w związku z art. 7. art. 8 art. 11 kpa art. 77 § 1 art. 80, oraz art. 10 § 1 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym do zarzutów skarżących o niezapoznanie stron z zebranym materiałem dowodowym, pomimo, iż obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej jest niepodważalny.

Skarżący wskazali, że uchybienie dotyczące braku dokonania oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzutów przedstawionych przez skarżących, miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedstawione zarzuty świadczyły, iż wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja z [...] czerwca 1976 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności powinna zostać uchylona a tym samym wycofana z obrotu prawnego, ponieważ nie wywołała bezpośrednich nieodwracalnych skutków prawnych.

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie mające oparcie na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w szczególności naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 58 § 1 k.c., w związku z art. 7 art. 8 art. 9 K.p.a. bowiem Kolegium prowadząc postępowanie i wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie dokonało dokładnych i szczegółowych ustaleń w zakresie zawartej umowy przez Miasto Z. z [...] października 2000 r., dotyczącej użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając, że organ zgromadził i odniósł się do wszystkich dowodów naruszył art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Na podstawie art. 176 w zw. art. 185 § 1 p.p.s.a.wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, pomimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty oraz przytoczone na ich poparcie argumenty są zasadne.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu, który nie został wskazany wprost w petitum skargi kasacyjnej, jednak sformułowany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to jest do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska Kolegium, co do wywołania przez decyzję Prezydenta nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 9 uzasadnienia) przywołali art. 156 § 2 k.p.a. zwracając uwagę, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie analizował kwestii związanej z wydaniem w stosunku do spornej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej i skutków wydania tej decyzji dla możliwości uznania, że decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, że decyzja Prezydenta wydana została [...] czerwca 1976 r. Następnie [...] listopada 1991 r. Wojewoda Z. stwierdził nabycie przez Miasto Z. (Miasto) z mocy prawa własności działki w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r."). Umowa ustanowienia użytkowania wieczystego działki [...] powstałej na skutek podziału działki nr [...] oraz przeniesienia prawa własności budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, której stronami była Miasto oraz S. i H. P. zawarta została [...] października 2000 r.

Jak wskazuje się w doktrynie, o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić w razie zaistnienia następujących sytuacji : przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło (1), podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność zachowania tego prawa (2) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (3).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały sytuacje wymienione w punkcie 1 i 3 powyżej. Rozważyć natomiast należało, czy zaistniała sytuacja, o której mowa w punkcie 2.

Na skutek wydania decyzji przez Prezydenta doszło do zmiany stosunków własnościowych, właścicielem nieruchomości stał się Skarb Państwa. Podmiot ten nie dokonywał żadnych rozporządzeń przysługującym mu prawem. Dopiero w związku z wejściem w życie ustawy z 10 maja 1990 r., oraz w związku ze spełnieniem przesłanek o którym mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy doszło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto prawa własności spornej nieruchomości. Miasto zachowało możliwość dysponowania przysługującym mu prawem własności do 2000 r. do dnia zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży posadowionego na gruncie budynku. Zatem dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej podjęta została czynność prawna, która uniemożliwia powrót do stanu sprzed daty jej wydania w zakresie dotyczącym działki [...], to jest w zakresie działki oddanej w użytkowanie wieczyste.

Sąd pierwszej instancji, pomimo podnoszenia przez Skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. i przywoływania argumentów na poparcie stanowiska, że w stanie faktycznym sprawy nieodwracalny skutek prawny w postaci umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz sprzedaży budynku nastąpił po wydaniu decyzji komunalizuacyjnej a nie na skutek wydania decyzji z [...] czerwca 1976 r. nie odniósł się do tego argumentu. Sąd I instancji wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych i podzielił stanowisko organów, co do zaistnienia tychże skutków w niniejszej sprawie. Zaniechał jednak odniesienia się do kwestii wydania decyzji komunalizacyjnej, co w zaistniałym stanie faktycznym przesądza o zasadności zarzutu objętego punktem I. 1 petitum skargi kasacyjnej oraz podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący podnosili w skardze kasacyjnej, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a, które dotykają jedynie określoną część decyzji możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części której te przesłanki nie dotykają.

Sąd pierwszej instancji braku możliwości stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1978 r. w części upatrywał w okoliczności, że wadą nieważności objęte są wszystkie elementy decyzji. Sąd kasacyjny podziela stanowisko, zgodnie z którą wadą nieważności dotknięta jest cała decyzja z [...] czerwca 1978 r. Zwrócić jednak należy uwagę, że intencją Skarżących nie było stwierdzenie nieważności jedynie części rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Skarżący dążyli do wykazania, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, co do tej części nieruchomości, która nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest to możliwe, ponieważ obecnie istniejące działki nie występują w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym.

Stanowisko to jest nieprawidłowe. W razie kolejnych zmian w oznaczeniach geodezyjnych działek możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części odpowiadającej obecnie istniejącym działkom a w części odpowiadającej innym działkom, co do których zaszły nieodwracalne skutku prawne – stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Wymaga to poczynienia ustaleń, jakim obecnym działkom lub ich częściom odpowiada działka objęta decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie ustalenia takie zostały poczynione i nie ma sporu co do tego, że dawna działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...] odpowiada działkom nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z ustaleń, które nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, działka [...] oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy cywilnoprawnej, zaś działki [...] i [...] pozostają własnością Miasta i nie są objęta prawem użytkowania wieczystego.

Sąd kasacyjny nie podziela również stanowiska Kolegium i Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji co do części nieruchomości byłaby konieczność stwierdzenia nieważności tych postanowień decyzji, które dotyczą odszkodowania z uwagi na brak możliwości jego rozliczenia. Kwestia rozliczenia wypłaconego odszkodowania ma charakter następczy wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji objętej postępowaniem nadzorczym.

Podkreślić jednak należy, że w realiach niniejszej sprawy kwestie dotyczące zakresu, w jakim możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji lub jej wydania z naruszeniem prawa wymagały uprzedniego rozważenia czy zawarcie umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego było skutkiem decyzji z [...] czerwca 1976 r. czy też następstwem decyzji komunalizacyjnej. Kwestia ta, jak już wyżej wskazano, nie została przeanalizowana przez Sąd pierwszej instancji, pomimo jej podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji za zasadny w tym zakresie należało również uznać zarzut objęty punktem I. 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. decyzje z [...] listopada 1992 r. i [...] sierpnia 1992 r. nakazał zbadanie kwestii ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd pierwszej instancji, kontrolując decyzje wydane na skutek wyroku z 25 kwietnia 2017 r., pomimo argumentacji podnoszonej w skardze nie zbadał wpływu, jaki wydanie decyzji komunalizacyjnej wywarło na możliwość uznania że decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nie można natomiast uznać zarzutu objętego punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej za zasadny z uwagi na nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do przywołanego przez Skarżących orzecznictwa Sądu Najwyższego.

Orzeczenia przywoływane przez Skarżących w skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na poparcie tezy, że decyzja Prezydenta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych nie były orzeczeniami wydanymi w sprawie wywołanej wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Nie można zatem uznać, że wiązały one Sąd pierwszej instancji, nie wiążą również obecnie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu objętego punktem I. 3 petitum skargi kasacyjnej podnoszono argumentację dotycząca pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości, przyczyny powstania długów obciążających nieruchomość, uniemożliwienia byłym współwłaścicielom spornej nieruchomości przeprowadzenia jej remontu czy też nieprzedłużenia przez organ w latach siedemdziesiątych dokumentów potwierdzających wysokość poniesionych w związku z remontem kosztów. Wskazano również, że w toku postępowania wywłaszczeniowego naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1959 r. w sprawie trybu postępowania w przypadkach wykonywania remontów oraz odbudowy budynków przez właściciela domu (Dz. U. z 1959 r. Nr 37 poz. 230), wydanego na podstawie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. Podkreślono, że odszkodowanie było niższe niż wynikająca z operatów wartość budynków

Argumenty te uznać należy za niezasadne.

W niniejszej sprawie przesądzone zostało prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych z jakich przyczyn decyzja wywłaszczeniowa może być uznana za dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa. Kwestie opisane szeroko na stronach 13-15 uzasadnienia skargi kasacyjnej nie były podstawą uznania rzez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2611/14 a następnie przez WSA w Lublinie w wyroku z 25 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 1147/16, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zatem brak odniesienia się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może być uznany za naruszenie art. art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zarzut objęty punktem I. 4 petitum skargi kasacyjnej Skarżący uzasadniali zaniechaniem powiadomienia ich przed wydaniem decyzji obu instancji o możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art.10 § 1 k.p.a. W ich ocenie oznacza to, że zaistniały przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować winno uchyleniem decyzji w całości.

Zarzut ten jest niezasadny. Naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. nie może być uznane za pozbawienie strony udziału w postępowaniu, to jest za okoliczność o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniesienie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. wymaga wykazania, jakie konkretnie dowody strona mogłaby przedłożyć lub na jakie okoliczności mogłaby się powołać gdyby nie naruszenie, którego dopuścił się organ. Strona winna również wykazać jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Skarżący okoliczności tych nie wykazali, nie wykazali również jakich to dowodów nie mogli złożyć na skutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd kasacyjny zwraca końcowo uwagę, że niedostrzeżenie przez Sąd okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., to jest okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania wymagałoby powiązania zarzutu naruszenia tego przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Uzasadniając zarzut objęty punktem II petitum skargi kasacyjnej Skarżący wskazali, że Kolegium prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie miało obowiązek dokładnie przeanalizować akta dotyczące zawarcia w/w umowy pomiędzy Miastem Z. a S. P. i H.P. z uwagi na przysługujące byłym właścicielom zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wówczas obowiązującej (Dz. U. nr 30 poz. 127 z 1991 r. z późn. zm.) prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa.

Zarzut ten również uznać należało za niezasadny. Ustalenie kwestii nieważności umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Obejmuje ona zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie spraw cywilnych, a taki charakter ma sprawa o stwierdzenie nieważności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste należy do właściwości sądów powszechnych.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zbada zasadność skargi odnosząc się do podniesionej przez Skarżących argumentacji dotyczącej wpływu wydania w stosunku do spornej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej dla możliwości uznania, że decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ile okaże się to zasadne w świetle ustaleń, co do wywołania przez decyzję z [...] czerwca 1976 r. nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd odniesienie się do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części. W razie uznania zasadności skargi, czego na obecnym etapie postępowania NSA nie przesądza i uchylenia decyzji, formułując wytyczne dla organu Sąd zobowiązany będzie do uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz 2095 ze zm.).