Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 808/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O., P. O. i R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 579/18 w sprawie ze skargi B. O., P. O. i R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności orzeczenia dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz B. O., P. O. i R. O. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz B. O. i P. O. solidarnie kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 579/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O., P. O. i R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności orzeczenia dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta G. wypowiedział K .O. wysokość obowiązującej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działek nr [...] i [...] (o powierzchni 1032 m2 i 577 m2), położonych w G. przy al. [...]. Jednocześnie Prezydent przedłożył ofertę nowej wysokości opłaty rocznej tytułem użytkowania wieczystego na kwotę 202 048,92 zł, wskazując że miałaby ona obowiązywać od [...] stycznia 2015 r.

W piśmie z [...] grudnia 2014 r. K. O. złożył wniosek o ustalenie niezasadności aktualizacji dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego powyższych nieruchomości. W dniu [...] lipca 2016 r. do Kolegium wpłynęło pismo R. O. z informacją o tym, że K. O. zmarł [...] września 2015 r. (do pisma dołączony został odpis skrócony aktu zgonu).

Orzeczeniem z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. umorzyło postępowanie z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działkę nr [...] i [...] w G., określona w wypowiedzeniu z [...] grudnia 2014 r., jest nieuzasadniona.

Od tego orzeczenia R. O. wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego G.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G. odrzucił pozew, wskazując w szczególności, że wobec niewyczerpania przed Kolegium postępowania w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona na skutek niewydania przez nie orzeczenia merytorycznego – nie doszło w ogóle do otwarcia drogi przed sądem powszechnym.

We wniosku z [...] listopada 2017 r. B. O., P. O. i R. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia niezasadności aktualizacji opłaty rocznej.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia.

Zdaniem Kolegium, w odniesieniu do orzeczeń wydawanych w trybie art. 79 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") nie stosuje się przepisów o trybach nadzwyczajnych, które dotyczą decyzji administracyjnych (a nie orzeczeń). Ponadto, według Kolegium, wobec wniesienia przez strony postępowania sprzeciwu od powyższego orzeczenia do sądu powszechnego, utraciło ono moc, zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W tym też zakresie Kolegium zakwestionowało odmienny pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Rejonowego G. z dnia [...] października 2016 r. o braku anulacyjnego skutku sprzeciwu w odniesieniu do orzeczeń Kolegium o charakterze formalnym.

B. O., P. O. oraz R. O. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z [...] kwietnia 2018 r.

W postanowieniu z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w G. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ponownie przeanalizował zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydawanych w trybie art. 79 u.g.n.

Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej, zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., odpowiednie stosowanie znajduje jedynie część przepisów k.p.a. Nie oznacza to jednocześnie, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego kończące postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest szczególnym rodzajem aktu organu administracji publicznego, niebędącym decyzją administracyjną, która rozstrzyga sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Orzeczenia te zapadają wprawdzie w szczególnego rodzaju procedurze administracyjnej, w ramach której stosuje się na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. w sposób odpowiedni przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, oraz w sposób bezpośredni przepisy o przepisy o opłatach i kosztach. Procedura ta jest jedynie pierwszym (koniecznym) etapem złożonej (administracyjno-sądowej) procedury aktualizacyjnej, dla której wydanie orzeczenia administracyjnego jest przesłanką warunkującą dopuszczalność uruchomienia właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Poza wskazanymi wyżej grupami tematycznymi przepisów k.p.a. nie ma podstaw do stosowania dalszych przepisów, w tym regulujących postępowania w trybach nadzwyczajnych, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Kolegium zakwestionowało pogląd wyrażony uprzednio w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r., według którego skoro w wyniku wniesienia sprzeciwu orzeczenie Kolegium traci moc, to nie jest możliwe zastosowanie trybów nadzwyczajnych wobec tego postanowienia. Nie dotyczy to bowiem każdej sytuacji wniesienia sprzeciwu, w szczególności gdy jego wniesienie z różnych przyczyn było nieskuteczne, np. z powodu niezachowania terminu.

Zdaniem Kolegium, sprzeczne z zasadami logiki byłoby przyjęcie dopuszczalności weryfikacji orzeczeń kolegium w trybach nadzwyczajnych. W odniesieniu do tego szczególnego rodzaju rozstrzygnięcia droga postępowania administracyjnego, stosowanego w tym postępowaniu tylko odpowiednio, zostaje zamknięta w momencie wydania orzeczenia. Jedynym sposobem jego zaskarżenia jest wniesienie sprzeciwu, które jak wynika z ustawy, prowadzi do przeniesienia sprawy na drogę cywilnoprawną. Za nielogiczne uznać należy przyjęcie wykluczenia weryfikacji orzeczenia w ramach administracyjnego toku instancji z jednoczesnym dopuszczeniem zastosowania trybów nadzwyczajnych. Przeniesienie sprawy na drogę postępowania sądowego oznacza, że nie ma w sensie procesowym "powrotu" do trybu postępowania administracyjnego. Kolegium nie podzieliło też poglądów prawnych wyrażonych w postanowieniu Sądu Rejonowego G. z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt: [...].

Kolegium stwierdziło, że brak dopuszczalności drogi administracyjnoprawnej stanowi "uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania, co oznacza, że postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. należało utrzymać w mocy.

W skardze B. O., P. O. i R. O. w całości zaskarżyli ww. postanowienie Kolegium z [...] lipca 2018 r., zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] lipca 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, określona w wypowiedzeniu Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2014 r. jest nieuzasadniona.

Sąd podkreślił, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają z istoty swej charakter cywilnoprawny i stanowią swoisty ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie tej opłaty. Co istotne, procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie – administracyjny, w drugim zaś – sądowy. Z art. 77 ust. 1 zd. 1 u.g.n. wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n. uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest, zgodnie z art. 78 ust. 4 u.g.n., obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu.

Z treści art. 79 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec jego śmierci, przyjmując, że w postępowaniu przed kolegium nie stosuje się art. 30 § 4 k.p.a. (orzeczenie z [...] sierpnia 2016 r.). Od powyższego orzeczenia Kolegium R. O. wniósł sprzeciw. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Sąd Rejonowy G. (sygn. [...]) odrzucił pozew.

Sąd wojewódzki podkreślił, że niniejsza skarga dotyczy rozstrzygnięć Kolegium odmawiających zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie dotyczącej orzeczenia tego organu z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Kontrolą sądu nie może zatem zostać objęte wskazane orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania. Zasadniczą kwestią w okolicznościach niniejszej sprawy było zatem rozważenie, czy w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej w ogóle dopuszczalne jest prowadzenie postępowań nadzwyczajnych na podstawie przepisów k.p.a., takich jak np. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Sąd przypomniał, że z art. 79 ust. 7 u.g.n. wynika, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

Na kanwie tego przepisu ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w sprawach aktualizacji opłat rocznych wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, a więc tym bardziej – trybów nadzwyczajnych, które dotyczą zasadniczo rozstrzygnięć ostatecznych, czyli takich co do których wykorzystano administracyjny tryb instancji lub zrezygnowano z możliwości, jakie daje jego wdrożenie. Stanowisko takie uzasadnia się charakterem sprawy dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej, która z istoty swej jest sprawą cywilną. Wprawdzie z woli ustawodawcy rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym: sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Sprawa aktualizacji opłaty w istotnym zakresie nie zmienia jednak swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Dlatego w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Z tych samych przyczyn wyłączone jest również stosowanie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wojewódzki podzielił takie stanowisko, a w konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest słuszne co do zasady, a organ ten nie naruszył art. 61a § 1 k.p.a.

Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że w sprawach związanych z aktualizacją opłat rocznych nie mamy do czynienia z pewnym zakresem konkurencyjności postępowań przed sądem powszechnym i przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a., według którego sąd nie może odrzucić skargi z powodu tego, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Na kanwie powyższego przepisu sądownictwo administracyjne dopuszcza pewien zakres kontroli w analizowanych sprawach, zastrzeżony na rzecz sądów administracyjnych. W sposób wyraźny dotyczy to bezczynności i przewlekłości kolegiów w rozpoznawaniu spraw aktualizacji opłat rocznych. W tym kontekście bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że fakt, że sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obowiązującym systemie prawnym, szereg aktów prawnych – podobnie jak w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego – powierza załatwienie określonych spraw w pierwszym etapie organom administracji, a dopiero po zakończeniu tej fazy postępowania przewiduje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu uchwały z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA z 2000 r., nr 2, poz. 47) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada zgodna jest z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, dotyczącym możliwości wniesienia skargi w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 160 k.p.a. Sądy przyjmowały bowiem, że mimo drogi powództwa do sądu powszechnego, do sądu administracyjnego przysługiwała skarga na bezczynność organu administracji.

Powyższe oznacza, że w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnym przyjmuje się i dopuszcza różnorodność dróg zaskarżenia działalności organów administracji – do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego. NSA przyjmował dopuszczalność skargi na niewydanie przez organ administracji publicznej określonego aktu, mimo że skarga sądowoadministracyjna na taki akt nie przysługiwałaby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Ten trend, jak podkreślił Sąd wojewódzki, zdaje się ewoluować w sprawach z zakresu aktualizacji opłat rocznych, gdyż coraz częściej dopuszcza się drogę postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do orzeczeń kolegiów o charakterze formalnym, a nie merytorycznym, np. o umorzeniu postępowania. W konsekwencji, wtedy gdy mamy do czynienia z tzw. orzeczeniami o charakterze formalnym dopuszczalne jest równoległe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego i skargi do sądu administracyjnego, która na zasadzie art. 58 § 4 p.p.s.a. będzie musiała zostać rozpoznana przez sąd administracyjny w razie odrzucenia pozwu przez sąd powszechny. Aktualne jest w tym zakresie stanowisko wypracowane na gruncie poszukiwań właściwości sądów administracyjnych w sytuacji przewlekłości i bezczynności kolegiów odwoławczych w sprawach aktualizacji opłat rocznych, odwołujące się do podstaw wykładni prokonstytucyjnej, ukierunkowanej na zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej jako istoty działalności sądów administracyjnych. Instytucja sądownictwa administracyjnego została wprowadzona w celu ochrony praw podmiotowych jednostki i nie uległo zmianie założenie, że dla ochrony praw podmiotowych jednostki przed wadliwymi działaniami organów administracji publicznej sądownictwo administracyjne jest instytucją o podstawowym w tym zakresie znaczeniu. Taka ochrona jest również uzasadniona w sytuacjach, kiedy kolegia nie wydają orzeczeń merytorycznych w sprawach aktualizacji opłat rocznych, lecz w sposób formalny kończą postępowanie, w szczególności je umarzając.

Sąd stwierdził jednak, że zarzut naruszenia art. 66 § 4 k.p.a. jest chybiony. Przepis ten nie może znaleźć zastosowania w opisanych okolicznościach faktycznych, gdyż skarżący nie są na procesowym etapie kwestionowania prawidłowości orzeczenia o umorzeniu postępowania, lecz na etapie związanym z zainicjowaniem innego postępowania – w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji, w opisanych okolicznościach kolegium nie może być adresatem tej normy z tego powodu, że sąd powszechny odrzucił pozew. Zastosowanie mógłby bowiem znaleźć przywołany art. 58 § 4 p.p.s.a., ale tylko wtedy, gdyby skarżący, równolegle z wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, złożyli skargę do sądu administracyjnego na orzeczenie kolegium o umorzeniu postępowania.

Sąd wojewódzki uznał też za bezzasadne twierdzenie skargi co do tego, że orzeczenie Kolegium z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania jest w istocie decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Orzeczenia kolegium przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n. wydawane są wprawdzie w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego, ale nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę na to, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (zob. J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nast.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. O., P. O. i R. O.i, zaskarżając go w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

a) art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawach aktualizacji opłat rocznych za wieczyste użytkowanie wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, w tym, jak w przedmiotowej sprawie, stwierdzenia nieważności decyzji,

b) art. 58 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mimo błędnego pouczenia co do prawa odwołania się do sądu powszechnego,

c) art. 66 § 4 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mimo błędnego pouczenia, w sytuacji, w której sąd powszechny uznał się już za niewłaściwy,

d) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że postanowienie SKO odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i poprzedzające je postanowienie umarzające postępowanie przed SKO z powodu śmierci poprzednika prawnego skarżących (którego stwierdzenia nieważności skarżący się domagają) są postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono także naruszenie:

a) art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawach aktualizacji opłat rocznych za wieczyste użytkowanie wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, w tym, jak w przedmiotowej sprawie, stwierdzenia nieważności decyzji,

b) art. 58 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mimo błędnego pouczenia, co do prawa odwołania się do sądu powszechnego,

c) art. 66 § 4 k.p.a w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mimo błędnego pouczenia, w sytuacji, w której sąd powszechny uznał się już za niewłaściwy,

d) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że postanowienie SKO odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i poprzedzające je postanowienie umarzające postępowanie przed SKO z powodu śmierci poprzednika prawnego skarżących (którego stwierdzenia nieważności skarżący się domagają) są postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wnioskodawcy są spadkobiercami K. O., który przed śmiercią, [...] grudnia 2014 r., złożył do SKO wniosek o ustalenie niezasadności aktualizacji. Wniosek ten nie został rozpoznany merytorycznie. SKO nie wzywało do udziału w sprawie spadkobierców i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Od owego umorzenia, zgodnie z pouczeniem, został złożony sprzeciw do sądu powszechnego. W postanowieniu z [...] października 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy G. w G. orzekł, że od orzeczenia wydanego przez SKO sprzeciw nie przysługuje. Sąd szczegółowo wyjaśnił, iż zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) do postępowania przed SKO odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a.. W szczególności art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przewidujący zawieszenie postępowania. Przepis ten (art. 97 k.p.a.) znajduje się w dziale II o nazwie "Postępowanie", do którego wprost odsyła art. 79 ust. 7 u.g.n. (Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.). Dalej Sąd wyjaśnił, że użytkowanie wieczyste jest prawem dziedzicznym i nie można przyjąć, że śmierć użytkownika wieczystego spowodowała, że całe postępowanie o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, stało się bezprzedmiotowe. W dalszej części Sąd stwierdził: "Istotne znaczenie w tym kontekście ma również fakt, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na jego bezprzedmiotowość, którą implikować miałaby śmierć strony - w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania jest prawo dziedziczne - powinno być rozważane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Mając na uwadze powyższe, szczegółowe stanowisko prawne przedstawione przez Sąd Rejonowy G. w G., wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...] oraz o kontynuowanie sprawy zapoczątkowanej wnioskiem o stwierdzenie niezasadności aktualizacji złożonym przez ich poprzednika prawnego – K. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienie to zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu.

Zdaniem skarżących kasacyjnie kwestia dopuszczalności trybów nadzwyczajnych została jednak zaakceptowana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18.

Skarżący kasacyjnie wskazali również, że niedopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia wydawanego przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty rocznej, niebędącego orzeczeniem merytorycznym, tj. rozstrzygającym powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu (art. 79 ust. 3 zdanie drugie u.g.n.), powodowałoby, że pozbawiony byłyby jakiejkolwiek kontroli.

Podnieśli, że w sprawie nie jest spornym, że zastosowali się do pouczenia i zaskarżyli orzeczenie do sądu powszechnego. Ich zdaniem nie można, jak sugeruje Sąd pierwszej instancji, wymagać od nich aby równolegle, wbrew pouczeniu, mieli składać skargę do sądu administracyjnego. Taka koncepcja podważałaby zasadę państwa prawa i zaufania do organów. Obywatel działałby zgodnie z pouczeniem, a miałby ponosić negatywne konsekwencje sporów doktrynalnych czy kompetencyjnych.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, stwierdzili, że ewentualnych wątpliwości dotyczących rozumienia sprawy administracyjnej i kognicji sądów administracyjnych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami należy dokonywać z uwzględnieniem wykładni systemowej i prokonstytucyjnej. Prowadzi to wówczas do jednoznacznych wniosków, że w przedmiotowej sprawie SKO powinno było wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia.

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zgłosił swój udział w sprawie i przedstawił swoje stanowisko.

Zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 808/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (w piśmie z [...] listopada 2021 r.) oraz skarżący kasacyjnie (w piśmie z [...] listopada 2021 r.) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z [...] listopada 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 808/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy stwierdzić, że w zasadzie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, który zatem można uznać za bezsporny.

Przypomnieć trzeba, że we wniosku z [...] listopada 2017 r. B. O., P. O. i R. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzającego postępowanie z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działek nr [...] i [...] położonych w G., określona w wypowiedzeniu z [...] grudnia 2014 r., jest nieuzasadniona.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. przez przyjęcie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, podczas gdy z art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wynika, aby w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym wyłączono stosowanie przewidzianych w k.p.a. nadzwyczajnych trybów postępowania.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszej postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym. Jeżeli natomiast w następstwie istnienia sporu dojdzie do drugiej fazy, postępowanie to toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Nie budzi też wątpliwości, że sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. O tym bowiem czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego, czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego kształtujące taki stosunek prawny.

Wskazać należy również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że orzeczenie wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a który stanowi, że Kolegium jeżeli do ugody nie dojdzie, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, które nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (zob. np. uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13; wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06; wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3692/18 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Dlatego również jednolicie przyjmuje się, że brak jest możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do takiego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 995/18 i powołane w tym wyroku orzeczenia, CBOSA).

Zauważyć należy, że orzeczenie Kolegium z [...] sierpnia 2016 r. nie zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a w którym to postępowaniu, zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

Orzeczenie z [...] sierpnia 2016 r. zostało wydane na podstawie przepisu procedury administracyjnej, tj. art. 105 § 1 k.p.a. Istotne jest w rozpoznawanej sprawie, że na powyższe postanowienie zgodnie z pouczeniem organu wniesiono sprzeciw do sądu powszechnego. Postanowieniem z [...] października 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G. odrzucił pozew. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wobec niewyczerpania przed kolegium postępowania w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona na skutek niewydania przez nie orzeczenia merytorycznego – nie doszło w ogóle do otwarcia drogi przed sądem powszechnym.

Zatem, brak rozstrzygnięcia co do meritum w formie przewidzianej w art. 79 ust. 3 u.g.n. spowodował, że sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego okazał się nieskuteczny, a to spowodowało jego odrzucenie. Odrzucenie pozwu nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych odnośnie do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., co oznacza, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje orzeczenie o umorzeniu postępowania.

Stosownie do art. 80 ust. 1 u.g.n., od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego w przedmiocie przewidzianego w art. 79 ust. 2 u.g.n. wniosku organu lub użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, przysługuje sprzeciw, który zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 zd. 2 u.g.n.). Zatem powyższy tryb postępowania, prowadzący do skutecznego zainicjowania postępowania cywilnego, pozostaje aktualny wyłącznie wówczas, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty, a więc gdy rozpoznało sprawę merytorycznie.

Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydane zostało na podstawie art. 105 § k.p.a. W myśl przepisów k.p.a. umorzenie postępowania następuje w formie decyzji. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości kończy postępowanie. Decyzja taka jest orzeczeniem formalnym, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Jej wydanie zamyka wnioskodawcy drogę do merytorycznego rozpoznania wniosku.

W konsekwencji, uznać należy, że wydane przez organ orzeczenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter decyzji, bowiem o istocie aktu prawnego przesądza jego merytoryczna treść, a nie forma (por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 143, wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 574/09 i wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 734/16, CBOSA).

Wskazać też należy, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów. Pozostające w obiegu prawnym orzeczenie o umorzeniu postępowania, wydanego na podstawie art. 105§ 1 k.p.a., stanowi przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to zamyka bowiem obu stronom możliwość oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej.

Przepisy u.g.n. nie zawierają wyraźnych przepisów umożliwiających stosowanie trybów nadzwyczajnych. Z kolei przepis art. 79 ust. 2 u.g.n. nie przewiduje aby od orzeczenia kolegium umarzającego postępowanie służył sprzeciw do sądu powszechnego. Służy on wyłącznie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., którym to orzeczenie o umorzeniu postępowania nie jest.

Z powyższych względów Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej uznał, że odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, że niemożliwe jest, w przypadku wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania, zastosowanie przepisów k.p.a., m.in. działu II kodeksu – "Postępowanie", a w którym zamieszczone są przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności. Zauważyć bowiem należy, że nie można wykluczyć wydania przez kolegium takiego orzeczenia o umorzeniu postępowania, które może zawierać jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Uznanie za niedopuszczalne stosowania wskazanego wyżej trybu nadzwyczajnego w stosunku do ww. orzeczenia, które ma charakter decyzji, jest również nieuprawnione, gdyż pozbawia stronę (w rozpoznawanej sprawie następców prawnych strony) jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze i pozostaje w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej.

W tym stanie rzeczy, skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2, 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).