Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 480/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania kraty drzwiowej przed wejściem do lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej KPA, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania kraty drzwiowej przed wejściem do lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. S.[...] we W.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie pisemnego wniosku R. D. i T. K. z dnia [...]r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania w [...]r. kraty drzwiowej przed wejściem do lokalu mieszkalnego nr[...]i nr [...] w budynku przy ulicy S. [...] we W. W toku postępowania, w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy S. [...] we W., na poziomie I piętra, przed wejściem do lokalu mieszkalnego nr [...] i nr[...], znajduje się wykonana z prętów stalowych i osadzona na zawiasach krata drzwiowa o wymiarach 1,47 x 2,10 m, która otwierana jest do wewnątrz. Nie stwierdzono jednak żadnych spękań, zarysowań w obrębie kraty drzwiowej i uznano, że roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowej kraty zostały wykonane poprawnie technicznie, a z przeprowadzonej kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną.

Następnie organ nadzoru budowlanego podniósł, że w dacie wykonania kraty wskazanej we wniosku (tj. w [...]r.) obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, a z ustawy tej wynika, że przebudowa części budynku nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych - zgodnie z przepisem § 44 ust. 1 pkt 4a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - aktu wykonawczego do powyższej ustawy. Zatem za istotną okoliczność w postępowaniu uznano dowodowe ustalenie daty wykonania wyżej wymienionych robót budowlanych. Stwierdzając konieczność pozyskania dokumentów mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskodawczynie do złożenia pisemnego wyjaśnienia, potwierdzonego stosownymi dokumentami lub wskazania świadków mogących potwierdzić okres realizacji robót związanych z wykonaniem kraty w podanym terminie. W odpowiedzi na wezwanie R. D. i T. K. złożyły w inspektoracie pisemne oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, z których wynika, iż przedmiotowa krata drzwiowa została wykonana w [...] r. przez prywatną firmę.

W dalszej części uzasadnienia podano, że dokonując oceny dowodów, na podstawie art. 80 KPA nie stwierdzono, aby były one sprzeczne. Przyjęto, że roboty budowlane istotnie zostały wykonane w 1991r. Nadto podniesiono, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego R. D. i T. K. przedłożyły opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w st. sp. inż. R. J., w której autor wskazał, iż "po zapoznaniu się z całością sprawy i po przeprowadzeniu wizji lokalnej w budynku przy ulicy S. [...] mieszkanie nr [...] i [...] we Wrocławiu - stwierdzam, że istniejąca krata drzwiowa nie ma wpływu na zagrożenie życia ludzi zgodnie z § 12 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.04.2006r. (Dz U. Nr 80 poz. 563 z póź. zm.)".

Wskazano także, iż również w toku kontroli nie stwierdzono wątpliwości co do jakości robót budowlanych związanych z wykonaniem kraty drzwiowej (roboty budowlane zostały wykonane poprawnie technicznie), wobec czego - w ocenie organu nadzoru budowlanego - nie ma podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych ocen technicznych lub ekspertyz w oparciu o przepis art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o powyższych uprawnieniach. Strony jednak nie skorzystały z przysługujących im praw, nie wypowiedziały się w sprawie i nie zgłosiły żądań oraz nowych bądź innych dowodów w sprawie.

Konkludując, organ I instancji stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy wskazuje na wykonanie robót budowlanych w dacie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, która nie wymagała przed wykonaniem robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku (w przypadku kiedy roboty budowlane nie obejmują konstrukcji obiektu) uzyskania pozwolenia na budowę (na wykonanie robót budowlanych). Zatem roboty budowlane związane z wykonaniem kraty drzwiowej przed wejściem do lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w budynku przy ulicy S. [...] we W. wykonano bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnych robót. Wskazano również, iż w toku kontroli nie stwierdzono wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych (w ocenie organu nadzoru budowlanego roboty budowlane zostały wykonane poprawnie technicznie) - wobec czego nie ma podstaw do prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." we W., wnosząc o jej uchylenie.

Na wstępie uzasadnienia strona odwołująca się wskazała, że jest właścicielem budynku przy ul. S. [...] we W., a w [...]r. bez zgody jej poprzedniczki prawnej na zlecenie członków spółdzielni R. D. i T. K. została wykonana na korytarzu, stanowiącym część wspólną, krata drzwiowa przed wejściem do przysługujących im lokali. Nadto wskazano, że na wykonanie przedmiotowej kraty drzwiowej R. D. i T.K. nie uzyskały wymaganej zgody obecnego właściciela budynku, tj. MSM "E." we W., a nadto pomimo późniejszych wezwań Spółdzielni do jej usunięcia R.D. i T. K. nie dokonały jej demontażu tylko wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z prośbą o legalizację istniejącej kraty drzwiowej.

W ocenie skarżącej Spółdzielni w niniejszej sprawie istotna jest data wszczęcia postępowania ([...] r.), albowiem ona przesądza o właściwości przepisów, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, a nie data wykonania robót budowlanych.

Jak dalej podniesiono – przyjmując nawet, iż gdyby wykonane roboty budowlane istotnie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to okoliczność ta nie zwalnia od konieczności podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy nie występują w sprawie inne przesłanki zobowiązujące do wdrożenia postępowania naprawczego. Przepisy prawa zobowiązują bowiem organ do zbadania, czy niniejsza przebudowa nie prowadzi do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz czy jest ona zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zdaniem Spółdzielni organ nadzoru budowlanego dokonał dowolnej oceny przedłożonej opinii, tj. całkowicie pominął fakt, że R. D. i T. K. nie są właścicielkami części wspólnej budynku i nie uzyskały zgody na wykonanie w imieniu właściciela dokumentacji technicznej części wspólnej budynku i na zlecanie opinii w sprawie zabezpieczeń przeciwpożarowych w budynku przy ul. S. [...]. Zarzucono także, że organ nadzoru budowlanego dokonał dowolnej oceny przedłożonej opinii, tj. całkowicie pominął fakt, że zgodnie z § 4 ust 1 pkt 14 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji: lokalizowanie elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych. Zaznaczając, że stosownie do postanowień § 12 ust 1 pkt 1 podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku: szerokości przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu względnie spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejszej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych, podkreślono, iż dojście do dwóch lokali jest trwale wyłączone kratą. Nadto wskazano, że wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji, w szczególności zdania: "roboty budowlane związane z wykonaniem kraty drzwiowej przed wejściem do lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. S. nr [...] we W. wykonano bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane" oraz "nie stwierdzono wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych", sankcjonują dokonaną przebudowę. W ocenie bowiem strony skarżącej postępowanie legalizacyjne nie może być prowadzone w stosunku do robót budowlanych, które co prawda podlegają przepisom Prawa budowlanego, ale do wykonania których nie jest konieczne pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, a dotyczy to np. ogrodzeń od strony sąsiada, krat zainstalowanych w istniejącym obiekcie. Zdaniem odwołującej się spółki organ nadzoru winien wyraźnie wskazać, że skoro przepisy - Prawa budowlanego nie wymagają w danym przypadku pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, to przedmiotowa sprawa nie powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Nadto podniesiono, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na inne postępowania, w szczególności może być wykorzystywane przez członków wobec właściciela budynku – S. — na wykazywanie dokonania legalnej zabudowy części budynku.

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że data wszczęcia postępowania przesądza o właściwości przepisów, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jednak art. 103 ust. 2 tej ustawy stwierdza, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże przytoczone unormowanie prawne dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, do których ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., czyli sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia wybudowano obiekt budowany lub jego część. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie organu – krata osadzona w ścianie nie stanowi sama w sobie obiektu budowlanego - co wyklucza możliwość stosowania art. 48 ustawy z 1994 r., a tym samym przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., bowiem przeciwne rozumienie prowadziłoby do wniosku, że każdy element składowy budynku (np. jego filar) stanowi jego część w rozumieniu przepisu art. 48 (por. wyrok z dnia 27.10.2004 WSA w Warszawie IV SA 1255/2003; IV SA 1537/2003 niepubl.,).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe, tym samym na obecnym etapie postępowania wydanie rozstrzygnięcia jest w pełni uzasadnione. Wskazano, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. wynika, że roboty budowlane wykonane zostały poprawnie. Jednocześnie z opinii z dnia [...]r., przedstawionej przez strony postępowania, a sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w st. sp. inż. R. J., wywieść można, że zamontowanie kraty drzwiowej w korytarzu przed lokalem mieszkalnym nr [...] i[...], nie ma wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe i tym samym nie narusza § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Nadto organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek zamontowanie kraty na pełnej wysokości korytarza, a więc w połączeniu z podłogą i sufitem, wskazuje na trwały charakter i w pewien sposób zmienia parametry korytarza tworząc dodatkowe pomieszczenie, nie mniej jednak w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, iż w żaden sposób nie zmniejsza to drogi ewakuacyjnej w budynku.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących niewystarczająco rzetelnego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż są one bezzasadne. Podkreślił przy tym, że nakładanie ekspertyz lub ocen technicznych, przy braku jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości, niewątpliwie świadczyłoby o bezprawnym działaniu organów. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "regulacja art. 81 c ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Przyznając organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone upoważnienie, stanowiąc jednocześnie o możliwości nałożenia na podmioty wymienione w art., 81c ust. 1 określonych obowiązków - także finansowych, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych a zatem nie powinna być interpretowana rozszerzająco" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007r., II SA/Kr 683/050, LEX nr 394431).

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wskazano także, że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach swoich kompetencji dotyczących np. kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego budynków mieszkalnych. Z tego też względu nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy i oceny technicznej powinien być skorelowany z uprawnieniami organu wykonującego właśnie te zadania. Oznacza to z jednej strony uprawnienia organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej zaś strony konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ prawdopodobieństwa występowania takich nieprawidłowości. Jak dalej podkreślono, organ nie może, korzystając z uprawnień dowodowych, przerzucać całego ciężaru takiego postępowania dowodowego na stronę obciążając ją kosztami postępowania. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych albo stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Podkreślono przy tym, że "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w art. 81 c ust. 2 powyższej ustawy, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. Wskazując, iż w inspektoracie nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, organ II instancji stwierdził, że kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych, organ I instancji słusznie zastosował art. 105 § 1 KPA. Celem bowiem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty i temu – jak wskazał organ II instancji – powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli zaś w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego uzna, iż nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już wykonane, bądź nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to wówczas powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 KPA (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.04.2005r.. sygn. akt VII SA/Wa 493/04 LEX nr 169372).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółdzielni, iż umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie może być wykorzystywane przez członków Spółdzielni do zalegalizowania części robót budowlanych, a tym samym zabudowania części budynku wskazano, że kompetencje organów nadzoru budowlanego określone są w art. 83 ustawy Prawo budowlane i tylko w tym zakresie organy te winny prowadzić postępowania. Tym samym ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym, gdyż postępowanie toczące się na podstawie przepisów Prawa budowlanego, nie rozstrzyga sporów dotyczących prawa własności obiektów lub ich części. Może więc dojść do sytuacji, że w obiekcie stanowiącym współwłasność roboty budowlane, choć wykonane zgodnie z prawem budowlanym, mogą naruszać prawa pozostałych współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli nie stanowi przedmiotu postępowania przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." nie może wykorzystywać organów nadzoru budowlanego do rozstrzygania sporów występujących pomiędzy tym podmiotem a członkami Spółdzielni.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 3, 50, 51 i 83 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane oraz art. 8 i art. 77 § 1 KPA.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej albowiem mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (wbrew ustaleniom organu o właściwości przepisów przesądza data wszczęcia postępowania, a nie data wykonania robót) nie wymagały uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia zamiaru zamontowania krat. Zdaniem skarżącej, skoro przepisy powyższej ustawy nie wymagają w danym przypadku pozwolenia bądź zgłoszenia, to niniejsza sprawa nie powinna być wszczęta w oparciu o art. 81 ust. 4 tejże ustawy, którego przedmiotem jest legalizacja tzw. samowoli.

Strona skarżąca wywodziła, że w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie korytarza powstało dodatkowo nowe pomieszczenie, co zobowiązuje organ do zbadania, zgodnie z art. 7 i 77 KPA, czy niniejsza przebudowa nie prowadzi do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz czy jest zgodna z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. W ocenie skarżącej strony zamontowane kraty wręcz zamykają, uniemożliwiają drogę ewakuacji. Istnieje więc realne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Skarżącej Spółdzielnia podniosła, że regulacja art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odnosi się zarówno do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak i takich, które wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub w inny sposób istotnie odbiegać od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach prawa.

W opinii strony skarżącej, organ administracji oparł orzeczenie jedynie na oględzinach przeprowadzonych przez swojego pracownika ("nie wiadomo czy posiadającego odpowiednie uprawnienia") oraz na dostarczonej przez R. D. i T.K. prywatnej opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w stanie spoczynku inż. R. J. Zdaniem skarżącej spółdzielni, organ nadzoru dokonał przy tym dowolnej oceny przedłożonej opinii, przyjmując, że zamontowanie karty przed lokalem mieszkalnym nr [...] i [...] nie ma wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, co jest sprzeczne z przepisami w sprawie ochrony przeciwpożarowej zabraniającymi wykonywania czynności, które mogą spowodować utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji.

Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła ponadto, że podważona została zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa wyrażona w art. 8 KPA. Nie odpowiada bowiem tej zasadzie prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami prawa i przy niewłaściwym stosowaniu przepisów prawa materialnego, prowadzące z jednej strony do "sankcjonowania" zabudowy części wspólnych budynku, z drugiej zaś negatywnie wpływające na bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

Zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na inne postępowania, w tym także postępowanie cywilne, a w szczególności może być wykorzystywane przez członków wobec właściciela budynku – Spółdzielni – na wykazanie dokonania legalnej zabudowy części budynku. Podkreślono przy tym, że skarżąca ma pełną świadomość trybu i zasad dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia właściwości. Całkowicie nieuprawnione są więc twierdzenia organu jakoby zamiarem skarżącej było wykorzystywanie organów nadzoru budowlanego do rozstrzygania sporów występujących pomiędzy spółdzielnią a jej członkami.

Strona skarżąca podkreśliła, że nie można pominąć faktu, iż przepisy prawa, a w szczególności prawa budowlanego i w sprawie ochrony przeciwpożarowej, nakładają na spółdzielnię jako właściciela budynku określone obowiązki zapewnienia spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w tych przepisach.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Po myśli zaś art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi umorzenie postępowania w przedmiocie wykonania w 1991r. kraty drzwiowej przed wejściem do lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. S. [...] we W.

Na wstępie zasadnym jest wskazanie, iż z przeprowadzonego postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie roboty budowlane polegające na montażu kraty zostały wykonane rzeczywiście w 1991r., co nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą. Wobec powyższego rozstrzygnąć należy, czy kontrola powyższej inwestycji winna opierać się o przepisy derogowanej już ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), czy też ustawy obowiązującej, a dokładniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm.).

Sąd rozstrzygając powyższą kwestię podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazującego, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają postanowienia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 103 ust. 2 tegoż aktu normatywnego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dyspozycją zaś przepisu z art. 48 objęto obiekty budowlane lub ich części. Przez obiekt budowlany należy z kolei rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). Definicję legalną "obiektu małej architektury" zawarto zaś w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Stanowi on, że przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b)posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c)użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Przytoczona definicja legalna zawiera co prawda jedynie przykładowe wyliczenie owych obiektów zaliczonych do kategorii obiektów małej architektury, ale akcentuje dwa elementy, które należy brać pod uwagę – niewielkie rozmiary oraz swoiste przeznaczenie, a to: kult religijny, obiekty architektury ogrodowej czy w końcu obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku.

Mając na względzie powyższe regulacje normatywne Sąd nie miał wątpliwości, iż wykonanej z prętów stalowych i osadzonej na zawiasach kraty drzwiowej o wymiarach 1,47 x 2,10 m nie można uznać za obiekt budowlany, a to wyklucza możliwość stosowania przepisu z art. 48 ustawy z 1994r., a co za tym idzie przepisów ustawy derogowanej.

Następnie zasadnym jest wskazanie, iż stosownie do postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29, który wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty.

Mając na uwadze treść unormowań zawartych w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że instalowanie krat na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Wynika to jednoznacznie z art. 29 ust. 2 pkt 14 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, co podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1001/09).

W tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie tzw. samowoli budowlanej, albowiem opisana powyżej inwestycja nie została wykonana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

Biorąc jednak pod uwagę, iż po myśli art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy między innymi nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz nadzór i kontrola zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, zasadnym w rozpatrywanej sprawie było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu powzięcie przez organ wiadomości czy wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi oraz czy przyjęte rozwiązania nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestycja polegająca na zamontowaniu kraty została przeprowadzona prawidłowo pod względem technicznym i nie będzie stanowiła utrudnienia w przypadku ewentualnej ewakuacji ludzi, a zatem nie narusza wymogów § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80 poz. 563 z późn. zm.). Wobec powyższych i jednoznacznych ustaleń, że wykonanie kraty nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia, w tym dysponując opinią sporządzoną dla potrzeb niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, brak jest podstaw do nałożenia na inwestorki w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przesłanką bowiem zastosowania tegoż przepisu jest wystąpienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika jednak, iż takich wątpliwości wobec należycie zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego nie posiadał.

W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego.

Sąd nie podzielił też zarzutu strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego naruszono art. 7, 8 i 77 KPA.

Celem regulacji normatywnej wyrażonej w art. 7 i 77 KPA jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskazać należy, iż zebrany przez organ pierwszoinstancyjny materiał dowodowy pozwalał na rzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Zważyć bowiem należy, że organ oparł swoje przekonanie na poprawnie sporządzonej przez posiadającego stosowne uprawnienia opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzono także w dniu [...]r. kontrolę, w trakcie której stwierdzono poprawność wykonanych prac.

Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania należycie wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego dając temu wyraz w uzasadnieniu podejmowanych decyzji, a zatem za chybiony uznać należy zarzut skarżącej Spółdzielni dotyczący naruszenia art. 8 KPA, wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Na koniec zasadnym jest wskazanie, iż chybiony jest także zarzut strony skarżącej dotyczący tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na inne postępowania, w tym także postępowanie cywilne, a w szczególności może być wykorzystywane przez członków wobec właściciela budynku – Spółdzielni – na wykazanie dokonania legalnej zabudowy części budynku. Zważyć bowiem należy, iż w kognicji niniejszego Sądu nie mieści się rozwiązywanie sporów z zakresu postępowania cywilnego. Brak zaś naruszeń norm prawa administracyjnego nie jest równoznaczny z brakiem naruszeń unormowań cywilnoprawnych. To jednak, czy doszło do naruszenia prawa cywilnego nie może być rozstrzygane ani przez organy administracyjne, ani przez sąd administracyjny.

Konkludując, wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 KPA, stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zważyć bowiem należy, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.