Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1939/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne~Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4, 12
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 1, art. 20 pkt 14
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 151, at. 3 § 2 pkt 4 i 6, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 286/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich działającego z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zmiany organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 286/10, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w M. na czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich, działającego z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie zmiany organizacji ruchu.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 listopada 2011 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie, działający z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, powołując się na art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu w zakresie oznakowania pionowego poprzez ograniczenie ruchu dla pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 18 t i ustawienie znaków B-5 (18) oraz tablic F-6 na odcinku Łukta - DK 7 od km 0+000 do km 15+714, na odcinku Łukta – Dobre Miasto – DK 51 od km 15+714 do km 48+669 – droga wojewódzka nr 530 (obszar zabudowany i niezabudowany), zaznaczając, że zmiany oznakowania mają charakter stały do czasu usunięcia zanieczyszczeń nawierzchni.

Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. [...] spółka z o.o. w M., na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., wezwała Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności umieszczenia na drodze wojewódzkiej nr 530, na odcinku Łukta – droga krajowa nr 7 znaku drogowego B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 18 t", ewentualnie do wprowadzenia na tej drodze odstępstwa od zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 18 t dla pojazdów, którymi w ramach wykonywanej działalności posługuje się ta spółka. W uzasadnieniu podała, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu nie spełnia potrzeby efektywnego wykorzystania drogi oraz założeń polityki transportowej w stosunku do tej drogi. Narusza też potrzeby społeczności lokalnej.

Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie, pismem z dnia 7 marca 2011 r., poinformował spółkę, że brak jest podstaw faktyczno-prawnych do uwzględnienia jej wniosku. Dodał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich zobligowany jest do wprowadzania ograniczenia lub zamykania dróg dla ruchu, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, a przedmiotowe ograniczenie planowane było na przełomie 2010 r., gdyż widoczna była postępująca degradacja drogi 530 – szczególnie w miejscowości Łukta. Nadto wobec licznych interwencji ze strony mieszkańców Łukty w sprawie uszkodzeń budynków związanych ze wzrostem ruchu ciężarowego, a kierowanych do Zarządu Dróg Wojewódzkich, zaistniała potrzeba objęcia ograniczeniem ciężaru pojazdów na odcinku drogi nr 530.

W skardze do sądu administracyjnego w/w Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności umieszczenia w dniu 26 stycznia 2011 r. na drodze wojewódzkiej nr 530 na odcinku Łukta - droga krajowa nr 7 znaków drogowych B-5 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 18 t". W jej uzasadnieniu wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym w szczególności:

a) art. 1 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj. wprowadzeniu na drodze wojewódzkiej nr 530 na odcinku Łukta - droga krajowa nr 7 znaków drogowych B-5, w sytuacji braku podstaw do wprowadzenia tego zakazu, tym samym powodując nieuzasadnione ograniczenie w możliwości korzystania z drogi dla pewnej kategorii pojazdów,

b) art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez wprowadzenie na drodze wojewódzkiej nr 530 na odcinku Łukta - droga krajowa nr 7 znaków drogowych B-5 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 18 t", w sytuacji braku podstaw do wprowadzenia tego zakazu, w szczególności braku zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruch drogowego, a tym samym spowodowanie nieuzasadnionego ograniczenia w możliwości korzystania z drogi dla pewnej kategorii pojazdów, przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych, potrzeb społeczności lokalnych oraz założeń polityki transportowej,

c) art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., poprzez niedokonanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności nieprzeprowadzenie stosownych analiz i ekspertyz uzasadniających wprowadzenie kwestionowanej organizacji ruchu, co nie pozwala ocenić, czy wprowadzona zmiana organizacji ruchu spowoduje realne osiągnięcie zamierzonego przez organ celu.

Spółka podkreśliła, że skarga niniejsza jest dopuszczalna, gdyż znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oceniając dopuszczalność przedmiotowej skargi spółka oparła się na rozważaniach zawartych w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (OPS 4/03, ONSA 2004/1/8) i podała za tą uchwałą, że "z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem mającym charakter generalno-konkretny. Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. W dalszej części skargi wskazano, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na eksploatacji złóż piasku i żwiru w miejscowości Bramka (gmina Morąg) w związku z czym wprowadzony zaskarżoną czynnością zakaz wjazdu na tę drogę pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 18 t realnie wpływa na zakres wykonywanej działalności gospodarczej, znacznie ograniczając jej rozwój i uniemożliwiając prowadzenie racjonalnej ekonomicznie gospodarki pozyskiwania piasku i jego transportu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż czynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu stanowi czynność, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), przy czym w treści uzasadnienia zapewne omyłko pojawił się ten przepis w związku z art. 87 ust. 1 tej ustawy, do zaskarżenia której jest uprawniony każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały nią naruszone, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Legitymacja skargowa jest uzależniona od wykazania naruszenia interesu prawnego wynikającego ze zmiany kształtującej sytuację prawną skarżącego; jest zatem węższa niż legitymacja z art. 50 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona czynność nie wpływa na zakres działalności gospodarczej spółki na jej nieruchomości. Nie ogranicza bowiem możliwości i wydobycia oraz sprzedaży kruszywa, gdyż nie zakazuje pojazdom należącym do spółki przejazdu drogą wojewódzką nr 530, a jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi. Wbrew stanowisku skarżącej, że czynność ta spowodowała nieuzasadnione ograniczenie możliwości korzystania z drogi dla pewnej kategorii pojazdów, Sąd przyjął, że tego rodzaju sytuacja nie ma miejsca. Zaskarżony akt nie ogranicza prawa własności nieruchomości, ani innych praw związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (pozyskiwaniem kruszywa naturalnego). Nie pozbawia też skarżącej możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków, gdyż Spółka może korzystać ze wskazanej drogi na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami, z zawężeniem tonażu poruszających się pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony. Sąd uznał, iż ewentualne uciążliwości związane ze zmianą organizacji ruchu mogą być kwalifikowane jedynie jako naruszenie interesu faktycznego, a nie prawnego skarżącej. Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, iż kontrola ich zasadności jest możliwa dopiero po wykazaniu przez zainteresowaną stronę interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia, stosownie do brzmienia przywołanych wyżej przepisów. Skoro Spółka nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, który negatywnie modyfikowałby jej sytuację prawną, nie jest możliwe rozpoznanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem skarżonego aktu w zakresie procedury jego wprowadzenia. Dlatego, na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- zastosowaniu wskazanych przepisów w sytuacji, gdy przepisy te nie stanowiły podstawy oceny istnienia legitymacji skargowej po stronie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M.; oraz - z ostrożności procesowej - w razie gdyby wskazany wyżej zarzut został uznany za bezzasadny:

- uznaniu, iż w świetle powołanych przepisów skarżąca spółka nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi;

b) art. 20 w zw. z art. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w zw. z art. 1 oraz art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy powołane przepisy stanowią podstawę, z której należy wywodzić istnienie interesu prawnego skarżącej spółki we wniesieniu skargi,

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy powołane przepisy stanowią podstawę, z której należy wywodzić istnienie interesu prawnego skarżącej spółki we wniesieniu skargi;

d) art. 1 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy powołane przepisy stanowią podstawę, z której należy wywodzić istnienie interesu prawnego skarżącej spółki we wniesieniu skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 50 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy przepis ten stanowił podstawę prawną oceny istnienia legitymacji skargowej po stronie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M.,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieorzekaniu w granicach sprawy poprzez odniesienie orzeczenia do czynności Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdzającej projekt zmiany stałej organizacji ruchu oznakowania pionowego dotyczącego ograniczenia ruchu dla pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 18 ton polegającego na ustawieniu znaków B-5 (18) oraz tablic F-6 na odcinku Łukta - DK 7 od km 0+000 do km 15+714 oraz na odcinku Łukta - Dobre Miasto - DK 51 od km 15+714 do km 48+669 - droga wojewódzka nr 530 (obszar zabudowany i niezabudowany).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka szeroko zarzuty powyższe umotywowała, wskazując przede wszystkim na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii kognicji sądu administracyjnego w zakresie spraw objętych przedmiotem niniejszej skargi, jak również istnienia interesu prawnego w wywiedzeniu skargi w sprawach tożsamych ze sprawą niniejszą. Przedstawiając te rozbieżności zajęła stanowisko, wedle którego zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 P.p.s.a., ani czynnością z art. 3 § 3 tej ustawy, lecz jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu jej art. 3 § 2 pkt 4 (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10). Dlatego kwestię legitymacji skarżącej należało ocenić wedle reguł zawartych w art. 50 § 1 P.p.s.a. Z ostrożności procesowej wskazano, że nawet w świetle brzmienia art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, skarżąca posiada legitymację w sprawie, gdyż zaskarżona czynność narusza jej prawa, a mianowicie ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i powszechny dostęp do dróg. Narusza także konstytucyjnie gwarantowane swobody szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podniesiono wreszcie zarzut wadliwego oznaczenia przedmiotu skargi, którym winna być czynność w postaci umieszczenia znaku drogowego. Wszak podczas rozprawy kasacyjnej odstąpiono od podtrzymywania tego zarzutu, twierdząc, że przedmiotem sprawy jest zmiana organizacji ruchu drogowego, będąca aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i dowodząc ograniczeń utrudniających funkcjonowanie Spółki - podmiotu gospodarczego - w wyniku podjęcia tego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku wskazania obu podstaw w pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty procesowe, gdyż tylko wówczas gdy przesądzone zostaną: prawidłowość ustaleń faktycznych i prawidłowość procedowania, można przejść do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych.

W ramach podstawy uchybień procesowych skarga kasacyjna wskazała najpierw przepis art. 50 § 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia którego ściśle łączy się z zarzutami objętymi podstawą naruszeń prawa materialnego, nadto dotyczy kwestii legitymacji skargowej, która wynikając z przepisów prawa materialnego, podlega ocenie w zakresie tej podstawy. Dlatego zostanie omówiona poniżej. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszony przepis art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy, twierdząc, że jest nim czynność w postaci ustawienia znaku drogowego, lecz z tego zarzutu ostatecznie się wycofał. Nie podlega on zatem rozpoznaniu. Jednakowoż porządkując stan sprawy trzeba stwierdzić, że jej przedmiotem nie była ani czynność w postaci umieszczenia znaku drogowego, ani zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu drogowego na podstawie wskazanych w treści pisma z dnia 26 listopada 2010 r. przepisów, a więc ogólnie rzecz ujmując przepisów należących do materii ruchu drogowego. Natomiast było nim wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z dróg na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wynika to przede wszystkim z właściwości organu, którym w takim wypadku jest zarządca drogi, czyli w odniesieniu do dróg wojewódzkich zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 tej ustawy), bo do dokonania czynności na podstawie § 2 ust. 1 (organ w piśmie z dnia 26 listopada 2010 r. nie wskazał dalszej jego jednostki redakcyjnej – np. pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. jest właściwy organ zarządzający ruchem (§ 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 tegoż rozporządzenia), którym w odniesieniu do dróg wojewódzkich jest marszałek województwa (art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym), oraz z istoty aktu (jego treści i uzasadnienia oraz podstawy faktycznej). Nota bene oba wymienione organy mogą utworzyć jednostkę organizacyjną zwaną zarządem dróg. Taka też jednostka – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie – działała w sprawie jako reprezentant Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że obie wymienione podstawy działania nie są konkurencyjne, a komplementarne, gdyż w przypadku organów pełniących funkcję zarządcy drogi czynności dokonywane są w ramach utrzymania i ochrony dróg, zaś w przypadku organów zarządzających ruchem należą do materii organizacji ruchu drogowego. Obie mogą się zakończyć czynnością wykonawczą – ustawienia znaku drogowego. Wyżej sformułowana konkluzja co do przedmiotu sprawy i podstawy prawnej zaskarżonego aktu jest co prawda sprzeczna z literalnym brzmieniem określonej w nim podstawy prawnej, lecz wskazanie błędnej podstawy prawnej nie może przesądzać o istocie aktu. Wszak jako powód jego wydania podano zniszczenie nawierzchni dróg, które jak wskazano w treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w odpowiedzi na skargę, może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia, a więc określono posługując się brzmieniem art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Tym samym wypełniono funkcję ochrony dróg pełnioną przez zarząd drogi. Tamże wskazano też na działanie w imieniu zarządu województwa i tego stanowiska w toku obu postępowań nie zmieniono. Co prawda ani odpowiedź na wezwanie ani odpowiedź na skargę nie mają decydującego znaczenia dla oceny charakteru aktu i nie powinny prowadzić do modyfikacji jego treści, lecz w okolicznościach sprawy chodzi tylko o wynikającą z charakteru prawnego i faktycznego aktu ocenę jego przedmiotu, w interpretacji której są pomocne. Nie ma natomiast znaczenia określenie przedmiotu w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w którym strona zakwestionowała czynność polegającą na ustawieniu znaku drogowego. Wszak dopiero z niej dowiedziała się o zatwierdzeniu projektu, dlatego tak ją sprecyzowała, ostatecznie nie podważając określenia przedmiotu sprawy, ani nie kwestionując w toku obu postępowań oznaczenia właściwego organu i nie podtrzymując zarzutu w tej materii. Nie uczynił tego też organ występujący w sprawie. W tym miejscu godzi się tylko dodać, że w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany organizacji ruchu dokonane, czy to w wyniku zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego przez organ zarządzający ruchem na podstawie przepisów o ruchu drogowym, czy w wyniku wydania aktu mającego oparcie w przepisach o drogach przez zarządcę drogi, są odrębnymi aktami od czynności ustawienia znaku drogowego. Tylko ta ostatnio wymieniona czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako że jest czynnością wykonawczą w stosunku do poprzednio wymienionych, niemieszczącą się w kategorii aktów z art. 3 § 2 P.p.s.a. (p. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2012, sygn. akt I OSK 735/10 i z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 614/11, dostępne w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Badanie zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w tym naruszenia prawa materialnego należy rozpocząć od rozstrzygnięcia kwestii charakteru prawnego zaskarżonego aktu w świetle przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie dość bowiem, że zagadnienie to ma bezpośredni wpływ na zasadność skargi kasacyjnej, to jeszcze w istocie w tej materii istnieje rozbieżność w orzecznictwie szczegółowo opisana w uzasadnieniu tejże skargi, która choć dotyczy zasadniczo czynności zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego na gruncie przepisów o ruchu drogowym, to z uwagi na podobieństwo tej regulacji i regulacji dotyczącej ograniczeń w korzystaniu z dróg wymaga skrótowego przynajmniej omówienia w tym miejscu. Obowiązujący stan prawny dotyczący zmian organizacji ruchu drogowego oraz bieżącego utrzymania dróg przewiduje szereg niejednolicie postrzeganych działań różnych organów dotyczących ogólnie rzecz ujmując sposobu korzystania z dróg. W ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wymienia się organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach oraz organy zarządzające ruchem na drogach (art. 10 ust. 1 – 7). W cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. nadto zarząd drogi (np. § 2 ust. 2, § 11, § 12 ust. 1). Natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadza pojęcie zarządcy drogi (art. 19 ust. 1 – 3 i inne). Każdy z tych organów ma inne uprawnienia. Dlatego tak istotne jest sprecyzowanie czynności czy aktów podejmowanych przez dany organ poprzez określenie przedmiotu, rozstrzygnięcia i etapu, na jakim zostały one dokonane, wreszcie podstawy faktycznej i prawnej. Zwrócił na to uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03 (ONSA z 2004, nr 1, poz. 8). Zaskarżony w niniejszej sprawie akt wskazał jednak niepełną podstawę prawną i przytoczył niezwykle skąpe uzasadnienie, wszak nie zostało to podważone w skardze kasacyjnej poprzez zarzucenie Sądowi I instancji niedostrzeżenia tego uchybienia, a Sąd Kasacyjny nie jest władny ocenić tej kwestii z urzędu. Zarządca drogi jest powołany m.in. do planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (p. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), w tym do przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 ustawy o drogach publicznych), wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (art. 20 pkt 14 tej ustawy). Ustawodawca nie uregulował formy, w jakiej działania te są realizowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę mogą one przybrać zarówno postać zarządzenia, jak i czynności, które można zakwalifikować jako akty z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że Sąd ten nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, jak również przywołanych na jego poparcie poglądów orzecznictwa, oraz stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w postanowieniach z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 201/11, z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 608/12 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2284/12 (dostępne j.w.), wedle którego czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego nosi znamiona czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast opowiada się za tezą sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2177/12, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 154/13, wyrokach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11, z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK1993/11 (dostępnych j.w.), w których Sąd ten wyraźnie opowiedział się za takim charakterem omawianego aktu, dowodząc, że czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. to czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których nie należy zatwierdzenie projektu zmian organizacji ruchu, zwłaszcza poprzez ograniczenie dopuszczalnego tonażu pojazdów mogących się poruszać na danej drodze. Jednakowoż, jako że została ona wyrażona na gruncie czynności mającej oparcie w przepisach o ruchu drogowym, w niniejszej sprawie nie ma bezpośredniego zastosowania. Niemniej jednak w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie skoro działania podejmowane w tej materii, wprowadzające nowe reguły korzystania z dróg ostatecznie mają wpływ na organizację ruchu drogowego, te poglądy można przenieść na grunt tej sprawy. Niepodobna pominąć tej okoliczności, że działania ograniczające zakres korzystania z dróg publicznych również mają charakter ogólny i abstrakcyjny, podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej, kreują nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg generalnie na zasadzie powszechności dostępu, zawężając tę regułę. Tymczasem akty i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. to akty lub czynności o charakterze indywidualnym, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Ich zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, i różnorodny. Akty uregulowane w art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych niewątpliwie wpływają na sposób zachowania uczestników ruchu drogowego, podobnie jak czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu. Zadania tamże wskazane wykonują organy administracji rządowej lub samorządowej (art. 19 ust. 1). Organ samorządowy nie występuje tu więc jako organ odrębny od organów wykonujących zadania przypisane samorządom, lecz jako organ należący do tego systemu, wykonujący zadania powierzone mu przez państwo z zakresu administracji drogowej. Zaliczenie takiego organu do tej kategorii nie zmienia jego istoty i charakteru, gdyż nadal jest on organem samorządowym wykonującym funkcje administracyjne poprzez akty władztwa publicznego o charakterze generalnym. Wyżej przywołany przepis ustawy procesowej wyraźnie dotyczy organów samorządowych, do jakich zaliczany jest zarząd województwa (art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa), co usuwa potrzebę szerszych rozważań w tej materii.

Zatem podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowego aktu jest norma zawarta w art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Uprawnia on osoby, których prawa zostały naruszone (osoby trzecie) czynnościami prawnymi lub faktycznymi podejmowanymi przez organ samorządu województwa, do zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli naruszają one ich interes prawny lub uprawnienie. Przepis art. 90 ust. 1 dotyczy aktów prawa miejscowego, wszak odpowiednie zastosowanie go do czynności prawnych lub faktycznych należy rozumieć szeroko zarówno w zakresie samych czynności, jak i naruszeń (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1993/11, oraz w postanowieniu z tej samej daty, o sygn. akt I OSK 306/11, dostępne jw.). Z pewnością chodzi tu o czynności z zakresu administracji publicznej (p. art. 90 ust. 1 tej ustawy), przy czym takie rozumienie pojęcia oznacza włączenie do tej kategorii nie tylko czynności sensu stricte, ale i aktów przykładowo sprecyzowanych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Dlatego niepodobna wywodzić legitymacji skargowej w niniejszej sprawie z art. 50 § 1 P.p.s.a. Przeto uprawnienie do sądowej kontroli spornego aktu ma tylko ten, kto wykaże że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub obowiązku aktem z zakresu administracji publicznej wydanym przez właściwy organ samorządu województwa. Trafnie autor skargi kasacyjnej zakwalifikował zarzut w tej materii jako należący do sfery prawa materialnego. Zagadnienie legitymacji procesowej zależy tu bowiem – w uproszczeniu – od istnienia naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, które wynikają z przepisu prawa materialnego, z jakiego można je wywieść. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Prawo zaskarżenia takiego aktu służy więc wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, dostępny jw.). Słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie zachodzi, gdyż brak jest takiego przepisu, który chroniłby ów interes prawny strony skarżącej poprzez możliwość wystąpienia do organu administracyjnego z określonym żądaniem. W szczególności nie stanowią takich przepisów te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. W toku dotychczasowego postępowania nie doszło do wykazania przez stronę, na której w większości spoczywał taki ciężar, okoliczności pozwalających na odmienną konkluzję. Nie mieści się bowiem w granicach dyrektywy z art. 134 § 1 P.p.s.a. prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ewentualnych skutków zaskarżonego aktu, które oddziaływałyby na sferę praw skarżącej, a nie tylko na sferę faktów, i tym samym dały podstawę do twierdzenia o naruszeniu konkretnej normy prawa stwarzającego ową legitymację. Wszak tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do uzyskania tego przymiotu. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem uchybienia art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zwłaszcza poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przy czym trzeba dostrzec pewną wadliwość takiego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż spójnik "i" nie jest tu łącznikiem a częścią mowy, która w zasadzie wyklucza oba połączone nią zwroty. Błędna wykładnia może dotyczyć przepisu trafnie zastosowanego, ponieważ niewłaściwie zastosowany przepis nie wymaga wykładni. Co prawda dopuszcza się konstrukcję niewłaściwego zastosowania przepisu przez błędną jego wykładnię, lecz do wykazania takiej sytuacji w sprawie nie doszło. Jak to wyżej wywiedziono przepisy art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 tej ustawy miały zastosowanie, bo akt z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podlega zaskarżeniu przez podmiot spełniający tamże uregulowane kryteria. Wojewódzki Sąd Administracyjny je rozważył i podał w motywach zaskarżonego wyroku, że strona nadal ma dostęp do drogi, sporne ograniczenie nie wpływa na możność z niej korzystania, jak też korzystania z nieruchomości i prowadzenia działalności gospodarczej. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, stąd prawidłowa jest konkluzja, że zaskarżony akt nie ingeruje w sferę prawną skarżącej. Oczywistym jest też, że przywołane uprawnienia i możliwości (korzystania z dróg i wykonywania działalności gospodarczej) doznają na skutek zaskarżonego aktu zawężenia, wszak dzieje się tak zgodnie z prawem. Przeto dokonana przez Sąd meriti wykładnia pozostałych przepisów ujętych w skardze kasacyjnej była poprawna. Ograniczenie zakresu korzystania z dróg ma bowiem swoją podstawę prawną, akt w tej materii wydał właściwy organ, zachowując przepisaną procedurę. Skarżący istotnie ma interes faktyczny w negowaniu tego aktu, ale ten nie stwarza legitymacji czynnej w sprawie sądowoadministracyjnej. Nie mogło przeto dojść do oceny merytorycznej zasadności czynności.

Przepis art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zapewnia wszystkim możliwość korzystania z dróg zgodnie z ich przeznaczeniem, lecz z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie i przepisach szczególnych, natomiast przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej gwarantuje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na zasadzie wolności, równości, z zachowaniem warunków określonych w przepisach prawa. Przeto obie normy dopuszczają ograniczenia mające umocowanie w przepisach prawa. Jednym z nich jest to, którego dokonano mocą zaskarżonego aktu. Przy tym nie uniemożliwia on korzystania z drogi, a wprowadza tylko pewne zakazy, do których stosować się muszą wszyscy użytkownicy drogi. Nie uchybia też zasadzie równości, gdyż każdy podmiot gospodarczy działający na tym terenie i w tej samej branży ma pod tym względem identyczne warunki funkcjonowania. Przywołane reguły nie doznają uszczerbku również w kontekście art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż ograniczenie korzystania z drogi nie narusza wolności gospodarczej, która zresztą może doznać ograniczeń w drodze ustawy i ze względu na ważny interes społeczny, który w sprawie wykazano (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 14 kwietnia 2011r.). W każdym razie normy zawarte w tych przepisach nie rodzą dla strony skarżącej kasacyjnie legitymacji do zaskarżenia spornego aktu. Podobnie jak art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, który stanowił, że drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 to sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Skarżący nie wykazał, aby ograniczenie ruchu wprowadzone zaskarżonym aktem godziło w to uregulowanie w taki sposób, w jaki ujęto to w kasacji. Również w zasadę równości z art. 32 Konstytucji, bo dotyczy ono wszystkich, zatem nie jest ograniczeniem podmiotowym a przedmiotowym. Trzeba w końcu dodać, że w tego rodzaju sprawach dowodzenie naruszenia interesu prawnego i uzyskanie legitymacji czynnej do zaskarżenia przedmiotowego aktu nie są wykluczone, gdyż w przeciwnym wypadku ochrona prawna podmiotów korzystających z dróg byłaby iluzoryczna i stwarzałaby zbyt dużą dozę swobody organów. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonych wyżej orzeczeniach z dnia 8 marca 2012 r., wskazując na przepisy, które mogą być naruszone dokonaną czynnością w zakresie zatwierdzenia projektu zmian organizacji ruchu. Można je przenieść na grunt niniejszej sprawy. Jednakowoż kwestie te należy wykazać, a do tego w sprawie nie doszło. Poza tym godzi się podnieść, że sporne ograniczenie określono jako czasowe, zatem winno niezwłocznie po usunięciu obecnych przeszkód zostać zlikwidowane. Obowiązkiem właściwego organu jest wszak przede wszystkim podejmowanie czynności zmierzających do naprawy drogi. W razie nieuzasadnienie przedłużającego się okresu ograniczenia winien ingerować organ nadzoru. Zarząd drogi nie może bowiem uchylić się od obowiązku właściwego utrzymania dróg poprzez wprowadzanie ograniczeń czy zamykanie dróg i w ten sposób zawężać granic swojego działania do tych tylko aktów.

Z wyłożonych powodów skarga kasacyjna nie mogła jednak odnieść skutku i dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.