Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2593/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 5, art. 13 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1260
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 83/19 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 83/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie I. zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z 11 marca 2019 r. w zakresie punktu I i II w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy, o której mowa w punkcie I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. zasądził od Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 11 marca 2019 r. skarżący, powołując się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), drogą elektroniczną zwrócił się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przynależności partyjnej M. K. Sekretarz Gminy L. (dalej jako: "sekretarz gminy" lub "M.K.") w następującym zakresie:

1) czy [M.K.] należy do partii Prawo i Sprawiedliwość?

2) czy była kiedykolwiek radną Prawa i Sprawiedliwości?

3) czy [M.K.] wedle Pana wiedzy nie jest obecnie związana z partią Prawo i Sprawiedliwość, bądź inną partią polityczną?

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt pismem z 25 marca 2019 r. poinformował stronę, że złożony wniosek nie dotyczy informacji stanowiącej informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a tym samym nie podlega udostępnieniu. Jednocześnie Wójt wskazał, że informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są objęte wyłącznie sprawy publiczne, w tym dokumenty urzędowe, a nie są jej przedmiotem sprawy prywatne lub dokumenty prywatne. Nawet jeżeli dokument prywatny znajdzie się w posiadaniu władz publicznych, czy informacja z zakresu spraw prywatnych znajdzie się w aktach spraw administracyjnych, to nie staje się przez to przedmiotem informacji publicznej. Ponadto, pracownicy samorządowi, będący funkcjonariuszami publicznymi podlegają ochronie prywatności i nie wszystkie informacje zobowiązani są ujawniać w związku z obejmowaniem stanowisk publicznych.

Pismem z 27 marca 2019 r. wnioskodawca wezwał Wójta do niezwłocznego wykonania pytania 1 i 2 wniosku z 11 marca 2019 r., wskazując, że organ błędnie przyjął, że informacja o tym, czy sekretarz gminy przynależy do partii politycznej, nie stanowi informacji publicznej. Strona przywołała treść art. 5 ust. 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 1260 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), zgodnie z którym sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich. Przywołując komentarz do u.p.s. wnioskodawca stwierdził, że nakazem apolityczności nie będzie objęte wszelkie zaangażowanie polityczne sekretarza, ale jednoznacznie nie może on przynależeć do partii politycznej. Gdyby bowiem doszło do takiej sytuacji, istniałaby konieczność rozwiązania z nim stosunku pracy. Z tego względu informacja o tym, czy sekretarz przynależy do jakiejkolwiek partii politycznej ma kluczowe znaczenie dla sprawowania funkcji publicznej i wykonywania zadań przez podmiot zobowiązany. Informacja ta stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. W ocenie strony w sprawie nie ma znaczenia argument dotyczący ochrony prywatności, skoro organ stoi na stanowisku, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie stosuje się do niej przepisów u.d.i.p., bowiem nie da się ograniczyć dostępu do informacji, co do której organ uznaje, że nie dotyczy ona informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał także, że nie prosił o przekazanie żadnych dokumentów, a jedynie informacji publicznej. Ponadto, wniosek nie dotyczy informacji o naborze, a informacji publicznej dotyczącej ewentualnego naruszenia zakazu z art. 5 ust. 5 u.p.s. Wnioskodawca zarzucił również, że organ właściwie nie odniósł się do charakteru pytania 2. Zdaniem strony trudno zrozumieć stanowisko, zgodnie z którym informacja ta nie miałaby stanowić informacji publicznej w sytuacji, gdy imienne wykazy radnych wszystkich kadencji powinny znajdować się już na stronie podmiotowej BIP Urzędu.

W odpowiedzi z 8 kwietnia 2019 r. Wójt podał, że art. 5 ust. 5 u.p.s. wskazuje iż sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich, co zgodnie z argumentum a contrario oznacza, że jeżeli dana osoba została zatrudniona na stanowisku sekretarza gminy, to nie jest i nie może być obecnie członkiem żadnej partii politycznej. Jednocześnie poinformowano, że brak jest możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. do pytań, czy sekretarz gminy była kiedykolwiek radną Prawa i Sprawiedliwości i czy jest obecnie związana z partią Prawo i Sprawiedliwość bądź inną partią polityczną, albowiem informacje te mają charakter ściśle osobisty i nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Niezależnie od powyższego, pracodawca nie ma prawa domagać się od kandydata na stanowisko urzędnicze, ani od pracownika samorządowego, w tym sekretarza gminy – informacji odnośnie jego poglądów politycznych, uprzedniej (tj. przed zatrudnieniem na stanowisku sekretarza gminy) przynależności partyjnej czy jej braku, zgodnie z treścią art. 221 § 1 i § 2 kodeksu pracy w zw. z art. 5 ust. 5 u.p.s.

Skargę na bezczynność Wójta w zakresie rozpatrzenia pytań 1-2 wniosku z 11 marca 2019 r. wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te określają, że prawo do informacji obejmuje działalność osób pełniących funkcje publiczne przez błędną wykładnię prowadzącą do przekonania, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Skarżący wniósł również o zobowiązanie Wójta do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z 19 czerwca 2019 r. Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd I instancji podał, że w kontrolowanej sprawie organ poinformował wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej. W ocenie Sądu I instancji takie stanowisko organu nie było zasadne, gdyż w świetle dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. informacje odnoszące się do osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza gminy w kontekście jej przynależności partyjnej, z uwagi na sformułowany w art. 5 ust. 5 u.p.s. wymóg apolityczności, mają walor informacji publicznej. Przemawia za tym posiadany przez sekretarza gminy status funkcjonariusza publicznego, którego odzwierciedleniem jest nie tylko miejsce w strukturze organizacyjnej urzędu gminnego (podleganie bezpośrednio kierownikowi urzędu) i zakres kompetencji decyzyjnych (możność prowadzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta), ale także określone nakazy i zakazy związane z zajmowanym stanowiskiem (np. obowiązek składania oświadczeń majątkowych, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, zakaz przyjmowania świadczeń o charakterze majątkowym, zakaz tworzenia partii politycznych i przynależności do nich). W ocenie Sądu I instancji dostępność informacji o członkostwie partyjnym funkcjonariusza publicznego jest niezbędna w celu rzeczywistego kontrolowania przestrzegania wymogu apolityczności osób zajmujących stanowisko sekretarza gminy. W tym konkretnym przypadku informacja o przynależności partyjnej lub o braku takiej przynależności sekretarza gminy nie jest informacją ze sfery życia prywatnego, lecz stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu z odwołaniem się do art. 61 Konstytucji RP.

Sąd I instancji podkreślił również, że organy samorządu terytorialnego (w tym przypadku wójtowie), a także obsługujące je urzędy (tutaj urzędy gminy), nie prowadzą rejestru członków partii politycznych, a tym samym nie są ich wytwórcami, ale hipotetycznie można byłoby przyjąć, że co do zasady mogą być w posiadaniu innych dokumentów, z których mógłby wynikać fakt członkostwa sekretarza gminy w partii politycznej. Zgodnie bowiem z art. 399 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 684, dalej jako: u.K.w.) prawo zgłaszania kandydatów na radnych przysługuje m.in. komitetowi wyborczemu partii politycznej, zaś w myśl art. 435 § 2 u.K.w. obwieszczenie o zarejestrowanych listach kandydatów przekazuje się wójtowi, który zapewnia jego druk i rozplakatowanie na obszarze gminy najpóźniej w 15 dniu przed dniem wyborów. Zatem wójt winien posiadać dokumenty dotyczące kandydowania danych radnych z list wyborczych partii politycznych. Podobnie wójt, jako organ wykonawczy gminy, powinien być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej funkcjonowania rady gminy, w tym także odnoszącej się do poszczególnych radnych. Jest jednak rzeczą istotną, że kandydowanie z list komitetu wyborczego partii politycznej, a później wykonywanie mandatu radnego gminy, nie musi się wiązać z członkostwem w partii politycznej.

Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z 11 marca 2019 r. w zakresie punktu pierwszego organ winien zatem ustalić, czy jest dysponentem dokumentów odnoszących się do przynależności [M.K.] do partii Prawo i Sprawiedliwość, a następnie w zależności od wyników tych ustaleń bądź to udzielić żądanej informacji publicznej, bądź też poinformować w formie zwykłego pisma, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił. Odnośnie natomiast punktu drugiego ww. wniosku organ winien wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie zakresu tego pytania, albowiem jest ono w dużej mierze nieprecyzyjne z uwagi na brak m.in. podania jakiej rady gminy (właściwość miejscowa) ono dotyczy i o jaką formułę powiązania personalnego chodzi (czy o członkostwo w partii czy tylko udział w jakiejś formie organizacyjnej powiązanej z partią). Po uzupełnieniu wniosku organ winien udzielić w formie zwykłego pisma informacji publicznej, przy czym może to być informacja, zważywszy na treść odpowiedzi na skargę, że [M.K.] nigdy nie była radną gminy, w której zatrudniona jest na stanowisku sekretarza gminy.

W skardze kasacyjnej Wójt zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Wniesiono również o dopuszczenie dowodu z pisma Wójta z 8 kwietnia 2019 r. wraz z dowodem nadania, na okoliczność udzielenia skarżącemu dnia 8 kwietnia 2019 r. informacji, że M.K. nie jest i nie może być obecnie członkiem żadnej partii politycznej.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 5 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że informacja, czy sekretarz gminy przynależy do partii politycznej stanowi informację publiczną, w sytuacji gdy z art. 5 ust. 5 u.p.s. wprost wynika, iż sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich, a więc a contrario jeżeli M.K. została zatrudniona 4 grudnia 2018 r. na stanowisku sekretarza Gminy, to nie może przynależeć do jakiekolwiek partii politycznej, przy jednoczesnym braku podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że Wójt może być "hipotetycznie" w posiadaniu dokumentów, z których może wynikać fakt członkostwa sekretarza gminy w partii politycznej;

b) art. 5 ust. 5 w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 4 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że informacja o przynależności partyjnej sekretarza gminy stanowi informację publiczną, podczas gdy w katalogu informacji jakie powinno zawierać ogłoszenie o naborze na stanowisko urzędnicze określonych w art. 13 ust. 2 u.p.s. brak jest wymogu udzielenia informacji o przynależności partyjnej kandydata na stanowisko sekretarza gminy;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., przez błędne stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 11 marca 2019 r. odnośnie pkt I i II, i błędne zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w ww. zakresie, w sytuacji gdy w piśmie z 8 kwietnia 2019 r. Wójt poinformował skarżącego, że M.K. będąc zatrudniona na stanowisku sekretarza gminy nie jest i nie może być członkiem żadnej partii politycznej oraz udzielił skarżącemu w odpowiedzi na skargę z 10 kwietnia 2019 r. informacji, iż M.K. nigdy nie była radną gminy, co wyklucza odpowiedź organu na pytanie czy M.K. była kiedykolwiek radną Prawa i Sprawiedliwości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, innymi słowy – organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W niniejszej zaś sprawie rozpatrzenie wniosku skarżącego z 11 marca 2019 r. jak i z 27 marca 2019 r. nastąpiło w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym nie można uznać, że organ nie podjął żadnych czynności. Organ poinformował bowiem skarżącego, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że zakwalifikował pytania 1-4 wystosowane przez skarżącego we wniosku z 11 marca 2019 r. jako niemające waloru informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji informacja czy sekretarz gminy przynależy do określonej partii politycznej nie stanowi informacji publicznej. Art. 13 ust. 4 u.p.s. stanowi bowiem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Natomiast katalog informacji jakie powinno zawierać ogłoszenie o naborze na stanowisko urzędnicze jest określony w art. 13 ust. 2 u.p.s. Wymóg apolityczności sekretarza gminy przewidziany w art. 5 ust. 5 u.p.s. nie należy do zakresu pojęcia wymagań niezbędnych określonych w art. 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 2a pkt 1 u.p.s., albowiem apolityczność nie należy do katalogu wymagań kwalifikacyjnych, objętych dyspozycją ww. przepisów, których umieszczenie jest wymagane w ogłoszeniu o naborze na stanowisko sekretarza gminy. Informacje o tym, czy dany pracownik był kiedykolwiek radną danej partii ma charakter ściśle osobisty i nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Co więcej, organ jako pracodawca zgodnie z art. 221 § 1 i § 2 k.p. nie ma prawa żądać ani od kandydata na stanowisko urzędnicze, ani od pracownika samorządowego, w tym sekretarza gminy – informacji odnośnie jego poglądów politycznych, czy też uprzedniej, tj. przed zatrudnieniem na stanowisku sekretarza gminy, przynależności partyjnej. Wskazane informacje mają przymiot informacji prywatnych. Z uwagi na powyższe zdaniem organu błędne jest założenie, że hipotetycznie organ może posiadać takie informacje, mimo braku takiego obowiązku, a jeżeli byłby w ich posiadaniu winien je udostępnić osobom trzecim jako informację publiczną.

Natomiast odpowiedź na pytanie pierwsze ww. wniosku, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wynika wprost z art. 5. ust. 5 u.p.s., wskazującego, że sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich, a więc a contrario M.K. jako sekretarz gminy nie może przynależeć do jakiekolwiek partii politycznej, ponieważ w odmiennym stanie rzeczy, na obecnie zajmowanym stanowisku, nie mogłaby zostać zatrudniona. Sąd I instancji nie uwzględnił, że organ pismem z 8 kwietnia 2019 r. odpowiedział na pytania skarżącego odnośnie przynależności partyjnej M.K. Niezrozumiałym jest zatem ponowne zobowiązanie organu do udzielenia informacji, niezależnie od tego czy stanowią one informację publiczną czy też nie. Błędne jest także stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ winien zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie pytania. Organ może bowiem udzielić informacji jedynie w przedmiocie pełnienia przez M.K. funkcji radnej Prawa i Sprawiedliwości Gmin, której de facto radną M.K. nigdy nie była, co jest informacją powszechnie dostępną w BIP Urzędu Gminy.

W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 w zw. z art. 13 ust. 2 i ust. 4 u.p.s. Przepis art. 13 u.p.s. dotyczy dokonywania publicznych ogłoszeń o naborze na wolne stanowiska urzędnicze. Niniejsza sprawa nie dotyczy naboru na stanowisko sekretarza gminy, wobec czego nie ma podstaw do rozstrzygania, czy na etapie zgłoszenia kandydat na stanowisko jest obowiązany składać oświadczenia o przynależności do partii politycznej i czy taka informacja mieści się w zakresie wymagań związanych ze stanowiskiem, które zgodnie z art. 13 ust. 4 u.p.s. stanowią informację publiczną. Przepisy art. 13 ust. 2 i 4 u.p.s. nie miały w sprawie zastosowania, nie były też wskazane przez Sąd I instancji jako podstawa uznania informacji dotyczącej przynależności partyjnej sekretarza gminy za informację publiczną. Przepisy te nie są przy tym wyłączną podstawą do kwalifikowania informacji dotyczących urzędników samorządowych jako informacji publicznych. Zakaz ustanowiony w art. 5 ust. 5 u.p.s. dotyczy osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza gminy i w szczególności obejmuje przynależność do partii politycznych. Obejmuje cały okres zajmowania stanowiska sekretarza, ma samodzielne umocowanie ustawowe, wobec czego nie jest funkcjonalnie związany jedynie z etapem naboru na stanowisko pracownika samorządowego, nie można go też uznać za pozbawiony znaczenia dla zdolności do zajmowania stanowiska sekretarza gminy po jego objęciu. Jest to warunek rozciągnięty w czasie, który osoba na tym stanowisku musi spełniać przez cały okres jego zajmowania.

Nie jest w konsekwencji uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sposób postawienia i uzasadnienia tego zarzutu jest przy tym wadliwy pod względem argumentacyjnym. Powołanie się na wnioskowanie a contrario jest nieprawidłowe. Wnioskowanie to, podobnie jak inne wnioskowania inferencyjne, może pod pewnymi warunkami stanowić podstawę do wyprowadzenia wniosków dotyczących stosowania prawa w przypadkach przez prawo wprost nienormowanych. Stosowanie wnioskowania a contrario może mieć miejsce w przypadku przepisów, w stosunku do których ustawodawca lub interpretator przyjął ograniczenie zakresu stosowania "jedynie" czy "wyłącznie" do określonych sytuacji. Zastosowanie do art. 5 ust. 5 u.p.s. trybu a contrario mogłoby zatem prowadzić do wniosku, że skoro tylko sekretarz gminy nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich, to zakaz ten nie dotyczy innych pracowników samorządowych. W trybie tym można też ewentualnie wywodzić, że skoro zakaz dotyczy tylko tworzenia i przynależności do partii politycznych, to nie obejmuje innych form aktywności. Tryb wnioskowania a contrario w żaden sposób nie może jednak stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że skoro art. 5 ust. 5 u.p.s. wprowadza zakaz przynależności do partii politycznych dla sekretarza gminy, to konkretny sekretarz określonej gminy nie należy do żadnej partii politycznej. Wypowiedź o charakterze powinnościowym zakazująca określonego zachowania nie daje podstaw do formułowania wypowiedzi sprawozdawczej o tym, jak dana osoba faktycznie się zachowuje. Stwierdzenie, że sekretarz gminy nie powinien należeć do partii politycznej, nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że dana osoba będąca sekretarzem gminy nie należy do partii politycznej. Pytanie o informację publiczną dotyczy sfery faktów, wobec czego przedstawione w skardze kasacyjnej rozumowanie, odwołujące się do regulacji art. 5 ust. 5 u.p.s. w żaden sposób nie może służyć do wykazania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z przepisu tego nie może też "wynikać" odpowiedź na pytanie, czy sekretarz gminy jest członkiem partii politycznej. Udzielona w takiej formie odpowiedź w piśmie z 8 kwietnia 2019 r. nie jest informacją o stanie faktycznym i nie stanowi odpowiedzi na zadane we wniosku pytanie.

Zakwalifikowanie przez Sąd I instancji pytania o to, czy w gminie spełniony jest warunek określony w art. 5 ust. 5 u.p.s., jako pytania dotyczącego informacji publicznej jest prawidłowe. Sąd I instancji nie naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Do wyznaczenia zakresu przedmiotowego informacji publicznej służy w pierwszej kolejności art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., sekretarz gminy jako urzędnik samorządowy nie jest osobą sprawująca funkcję w organie władzy publicznej, kwestia ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog rodzajów informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy ma charakter otwarty i przykładowy. Każda informacja o sprawach publicznych, dotyczących działalności organu władzy publicznej w zakresie jego kompetencji, organizacji działalności władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p.) będzie się mieścić w zakresie rzeczowym informacji publicznej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, pytanie o przynależności sekretarza do partii politycznej jest pytaniem skierowanym pod adresem wójta i dotyczy organizacji urzędu, za pomocą którego wykonuje on swoje zadania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 oraz 3-5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu i może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. W stosunku do pracowników urzędu kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 u.p.s., sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu, który może go upoważnić do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu. Z tej pozycji wójta względem pracowników urzędu gminy, w szczególności zaś sekretarza, wynika obowiązek wójta respektowania w organizacji urzędu zakazu z art. 5 ust. 5 u.p.s. Pytanie o realizację tego zakazu jest w konsekwencji pytaniem do wójta gminy, czy urząd jest zorganizowany zgodnie z prawem, a stanowisko sekretarza zajmowane przez osobę, która nie jest członkiem partii politycznej. Prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że pytanie to nie dotyczy sfery prywatności osoby, lecz stanowi informację publiczną zgodnie z art. 61 Konstytucji RP.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji miał podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w oznaczonym zakresie, albowiem dotychczasowe działania organu nie dowodziły, że obowiązek udzielenia informacji publicznej został zrealizowany. Jak wyżej wskazano, pismo z 8 kwietnia 2019 r., jakkolwiek zawiera stwierdzenie, że sekretarz gminy nie należy do partii politycznej, to ze względu na towarzyszącą mu wadliwą argumentację, nie może być uznane za informację o stanie faktycznym i rzeczywistym. Nie znajduje także potwierdzenia teza o udostępnieniu na stronie BIP urzędu gminy informacji o składach osobowych rady gminy, zwalniająca w tym zakresie od obowiązku udzielania informacji na wniosek. W odpowiedzi na skargę nie podano adresu, pod którym na tej stronie znajdują się wykazy radnych gminy poprzednich kadencji. Należy przy tym nadmienić, że odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe organu skierowane do Sądu I instancji, a nie udzielnie odpowiedzi na wniosek o informację publiczną.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek S. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlegał uwzględnieniu, albowiem strona nie wykazała poniesienia jakichkolwiek kosztów związanych z postępowaniem kasacyjnym. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.