Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 931/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 689/15 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia dniu 9 października 2015r., sygn. akr II SA/GL 931/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu w sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 30 kwietnia 2015r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta J.-Z. wnioskiem z dnia 8 lipca 2014r. zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej "Budowy drogi publicznej - łącznik ulicy G. z ulicą B. w J.-Z." i wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Naczelnik Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w J. Z., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J.-Z. decyzją z dnia 14 listopada 2014r., na podstawie art. 11a ust.1, art. 12 ust. 1 i 4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 687 ze zm.) dalej specustawa drogowa, zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zatwierdzając jednocześnie podział nieruchomości oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja drogowa polega na budowie gminnej drogi publicznej o długości ok. 550m, jednojezdniowej, dwukierunkowej, która na długości ok. 355m przeznaczona jest do ruchu samochodów ciężarowych oraz dostawczych i zakończona jest placem do zawracania, zaś pozostały odcinek umożliwia dojazd do posesji samochodom o ciężarze do 3,5t. Na pierwszym odcinku projektuje się drogę o szerokości 5,0m o nawierzchni z betonu asfaltowego, z obustronnym poboczem utwardzonym oraz gruntowym, a także z jednostronnym rowem odwadniającym, zaś na drugim odcinku zaprojektowano drogę o szerokości 4,5m, o nawierzchni z płyt ażurowych typu JOMB, również z obustronnym poboczem utwardzonym i gruntowym. Na łuku drogi zaprojektowano plac do zawracania o wymiarach 20,0m x 20,0m, a na przylegające do drogi działki zaprojektowano zjazdy indywidualne o szerokości 4,0m bądź zjazdy publiczne o szerokości 5,0m. Odwodnienie drogi zaprojektowano metodą powierzchniowego spływu wód opadowych do projektowanego rowu otwartego.

Organ wyjaśnił, że z uwagi na długość planowanej inwestycji nie wymaga ona wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednocześnie wskazując, że celem budowy tej drogi jest poprawa dostępności komunikacyjnej przyległych terenów inwestycyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz przemysłową, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócił uwagę, że na etapie planowania inwestycji zarządca drogi rozpatrywał kilka wariantów jej przebiegu, które to warianty były analizowane pod kątem powiązania z istniejącym układem dróg publicznych, strukturą własności gruntów miejskich oraz gruntów będących własnością osób fizycznych i prawnych, przy założeniu parametrów technicznych określonych przepisami oraz w nawiązaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że pierwszym z rozpatrywanych wariantów była rozbudowa ul. B. w jej dotychczasowym śladzie, który wymagałaby całkowitej lub częściowej rozbiórki budynków, w których aktualnie prowadzona jest działalność gospodarcza, a także przebudowy kilku ogrodzeń oraz sieci infrastruktury technicznej położnych w pasie drogowym obecnej drogi publicznej ul. B. Z tych przyczyn wariant ten uznano jako ekonomicznie nieuzasadniony i skomplikowany pod względem technologicznym z uwagi na funkcjonującą zabudowę. Również rozpatrywany był wariant drogi łączącej ul. G. z ul. B., z czego odcinek ok. 220 m został zlokalizowany w całości na działce ..., będącej własnością skarżącego S. K. Dokonano analizy wariantu zaproponowanego przez S. K., ale z uwagi na to, że był najdłuższym z rozpatrywanych wariantów i dodatkowo wymagał przebudowy kolidującej linii energetycznej 20 kV, oceniony został również jako ekonomicznie nieuzasadniony. Przyjęty natomiast ostatecznie wariant na odcinku ok. 200 m od skrzyżowania z ul. G. odsuwa drogę maksymalnie na zachód, w całości na sąsiednie działki budowlane, a pas drogowy na nieruchomości skarżącego został zaprojektowany na powierzchni 881 m².

Odnosząc się do żądań S. K., organ wyjaśnił, że związany jest wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych i nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu, Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie techniczno-wykonawcze. Wskazał również, że na etapie skonkretyzowanego wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie ma możliwości korekt projektów podziału nieruchomości, gdyż wynikają one z zakresu pasa drogowego przedstawionego w projekcie budowlanym. Do ustalenia natomiast wysokości i wypłaty odszkodowania za grunty przeznaczone pod inwestycję drogową mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił również, że projektowana droga publiczna klasy dojazdowej oraz jej obciążenie ruchem nie spowoduje przekroczenia norm hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dlatego brak jest podstaw prawnych do montażu ekranów celem ochrony akustycznej terenów przyległych do drogi. Podał też, że działalność dotycząca hodowli strusi, opisana przez stronę, jest w sferze planowania, a działka nie jest w tym celu urządzona. Nadto planowana inwestycja pomimo, że specustawa drogowa wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym teren obejmujący działkę strony został przeznaczony pod drogi (27KDD).

Dalej organ wskazał, że planowana inwestycja jako obiekt liniowy, stanowi budowlę i wymaga uzyskania zgody na realizację inwestycji. Inwestor w tym celu przedłożył projekt budowlany zawierający wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oświadczenie projektantów o wykonaniu projektu zgodnie obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia projektantów o przynależności do izby samorządu zawodowego, zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, a w stosunku do części zjazdów położonych na nieruchomościach osób fizycznych i prawnych, które znajdują się poza liniami rozgraniczającymi, zgodnie ze specustawą drogową, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosownych oświadczeń tych właścicieli.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J.-Z. z dnia 14 listopada 2014r. złożył S. K., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak rzeczywistego celu publicznego i nieproporcjonalności kosztów przyjętego rozwiązania oraz podjęcie przez Prezydenta Miasta J. – Z., jako organu administracji publicznej I instancji w przedmiotowej sprawie działań z zakresu trybu samokontrolnego, regulowanego przepisami art. 132 i art. 133 k.p.a., w celu wyeliminowania niniejszej wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.

S. K. podniósł w uzasadnieniu kwestie związane z brakiem zasadności podziału nieruchomości, zasadności rozwiązań projektowych (motywy miasta), zgody na budowę drogi i rowu odwadniającego na działce ..., realizowaniem budowy drogi uniemożliwiającej skarżącemu prowadzenie działalności rolniczo - ekologicznej, brakiem zaplanowanych zjazdów na działki ... oraz ..., zastrzeżeniami do geodezyjnego wytyczania obiektu w terenie, brakiem określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, nierzetelnością w zakresie konsultacji z miejscowymi jednostkami samorządu terytorialnego, brakiem celu publicznego oraz realizacją budowy drogi dojazdowej do przedsiębiorstwa prywatnego, a nie łącznika jak wynika z wniosku inwestora, jak również kwestie związane z odmową wykonania ogrodzenia działki, brakiem poprawy dostępności komunikacyjnej do nieruchomości, błędnymi ustaleniami w treści uzasadnienia decyzji na str. 6, nadto związane z zasadnością nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, oraz niezasadnością całego przedsięwzięcia prowadzonego według zaproponowanej przez inwestora koncepcji.

Wojewoda Ś., decyzją z dnia 30 kwietnia 2015r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając przyjęte stanowisko Wojewoda wskazał, że zaprojektowany nowy odcinek drogi jest gminą drogą publiczną dojazdową o długości ok. 550 m i łączy istniejące drogi. Inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej uzyskał opinie zarówno Zarządu Województwa Ś., wyrażoną w uchwale Nr ..., jak i Prezydenta Miasta J. – Z. z dnia 20 maja 2014r., nr ... Przedłożony przez inwestora wniosek jest kompletny i spełnia wymogi określone w specustawie drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Planowana inwestycja nie wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej. Wojewoda wskazał również, że dokonał kontroli przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień. Podzielił również pogląd, zgodnie z którym organ jest związany treścią wniosku i nie może korygować trasy inwestycji drogowej, ani dokonywać zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Nadto w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust.1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji pozwoleniu na budowę.

W dalszej kolejności badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstawy do zakwestionowania kontrolowanej decyzji. Odniósł się również do zarzutów odwołania wskazując, że przedmiotem postępowania nie jest analiza w jaki sposób użytkowanie przedmiotowej drogi będzie oddziaływało na nieruchomość skarżącego. Skarżący nie może zakładać, że już sama realizacja drogi może prowadzić do pogorszenia sposobu korzystania z jego nieruchomości lub powstania ewentualnych szkód. Taka ocena będzie możliwa dopiero po dokonaniu stosownych pomiarów już w trakcie użytkowania drogi. Odnosząc się ponadto do zarzutu, iż budowa drogi uniemożliwi skarżącemu prowadzenie działalności rolniczo-ekologicznej stwierdził, że działalność dotycząca hodowli strusi jest zadaniem przyszłym i niepewnym, a działka nie jest na razie w tym celu zagospodarowana. Jako niezasadny uznał również zarzut dotyczący odmowy wykonania ogrodzenia działki, gdyż wysokość odszkodowania dotyczy zarówno wartości gruntu, jak i poniesionych nakładów, w tym m.in. na elementy ogrodzenia. W kwestii dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że rygor ten został nadany na wniosek zarządcy drogi w związku z zadaniem inwestycyjnym zapisanym w budżecie miasta oraz pilną potrzebą jego realizacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody Ś. S. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, art. 8, art. 11, art.15, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 127 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a to art.1 ust. 1 specustawy drogowej.

Skarżący wskazał, że bezpodstawnie został pozbawiony prawa własności przez Prezydenta Miasta J. Z., który był "sędzią we własnej sprawie", łącząc rolę inwestora i organu rozpatrującego wniosek o udzielenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W sprawie zastosowano przepisy specustawy drogowej, której celem jest ułatwienie budowy autostrad, które nie powinny być stosowne przy budowie dróg wewnętrznych. Podał, że rzeczywistym wnioskodawcą w zakresie realizacji inwestycji była prywatna spółka, która za publiczne pieniądze chciała zbudować dojazd do prywatnej posesji. Podniósł także naruszenie zasady dwuinstancyjności, która w jego ocenie, polega na nie rozpatrzeniu przez organ odwoławczy ponownie sprawy, a jedynie do potwierdzenia zasadności argumentacji, którą przyjął organ I instancji. Wskazał, że w zakresie dotyczącym planowanej hodowli strusi, podjął już działania w celu realizacji tego zamierzenia. Powołał się również na przepisy Konstytucji RP w zakresie dotyczącym ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji, nadto odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze, dodatkowo podkreślając, że ograny obu instancji nie wykazały, że planowana droga jest drogą publiczną, a jej realizacja stanowili cel publiczny. Ponadto bezpodstawnie zastosowane zostały przepisy specustawy drogowej. W ocenie pełnomocnika skarżącego wszystkie działki znajdujące się przy planowanej drodze mają aktualnie dojazd poprzez drogi gruntowe i nie jest konieczna realizacja tej inwestycji.

Pełnomocnik Wojewody Ś. podtrzymał stanowisko organu zawarte w treści zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Z. Z. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie jest prawdą aby sporna droga miała służyć tylko prywatnej działce uczestnika, ponieważ ma służyć zapewnieniu komunikacji terenom przeznaczonym w planie miejscowym na cele produkcyjne, usługowe i mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a stwierdził, że rozstrzygnięcia należy ocenić jako zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 20013r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych drogowej. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący, że ustawa ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że organy nie wykazały, iż planowana droga ma status drogi publicznej. Taka wykładnia przepisów tej ustawy prowadziłby do wniosku, że ma ona zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do dróg publicznych, podczas gdy o dokonaniu kwalifikacji drogi, niebędącej drogą publiczną do kategorii dróg publicznych, np. gminnych może rzec wyłącznie właściwa rada gminy w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej, co nie oznacza niemożności stosowania specustawy drogowej do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa drogowa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (por. wyroki: NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09; WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 152/10; WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 708/09 - orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd również wskazał, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p. Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej, Sąd podkreślił, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 u.d.p. i zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest "droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne - art. 2 ust. 1 ustawy. W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). W związku z tym sad stwierdził, że przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2348.10, LEX nr 953047).

W ocenie Sądu, chybiony jest zarzut skargi, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji drogi wewnętrznej. Jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotem tej inwestycji jest budowa drogi publicznej, stanowiącej łącznik ul. G. - mającej status drogi powiatowej z ul. B. - będącą drogą gminną. Nadanie przedmiotowej drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania specustawy drogowej, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta J. Z. od rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji, Sąd stwierdził, że podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity pogląd, o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika bowiem, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2014r. poz. 595 ze zm.). Zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta mimo, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p. jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W oparciu o te regulacje, Sąd stwierdził, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto, skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania (por. w tej kwestii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 3015/13, z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10, z dnia 5 listopada 2010r.,sygn. akt II OSK 1829/10, z dnia 15 listopada 2011r.,sygn. akt II OSK 2087/11, z dnia 2 października 2012r.,sygn. akt II OSK 1840/12, z dnia 30 listopada 2012r.,sygn. akt II OSK 2254/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienie określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, przy czym specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w specustawie drogowej i ma w tym wypadku prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji, a odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Sąd stwierdził, że nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10 dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreślił, że zakres oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej, wyznacza jednocześnie zakres sądowej kontroli tegoż postępowania i wydanych w nim rozstrzygnięć. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W powyższym świetle rolą Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę było ustalenie, czy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było prawidłowe.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo przeprowadził postępowanie dokonując oceny prawidłowości stosowania w sprawie przepisów specustawy drogowej, sprawdził kompletność wniosku inwestora oraz przedłożonego projektu budowlanego oraz wykluczył konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego, dokonał także oceny przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz odniósł się do zarzutów zawartych w treści odwołania.

Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., stwierdzając, że organ odwoławczy opierając się na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy poddaje go ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podziela stanowisko organu pierwszej instancji lub przyznaje rację wnoszącemu odwołanie.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że przedmiotowa droga ma służyć wyłącznie dojazdowi do jednej działki, o czym ma świadczyć sposób jej zaprojektowania. Wbrew temu, co twierdzi skarżący droga będzie stanowiła łącznik pomiędzy dwoma już istniejącymi drogami publicznymi, a sposób zaprojektowania nawierzchni drogi podyktowany był potrzebami jej użytkowników. W tej części, w jakiej droga będzie dochodziła do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność przemysłową jej nawierzchnia będzie betonowa i dostosowana do ruchu samochodów ciężarowych, natomiast w części w której będzie wykorzystywana jako dojazd do terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe będzie wykonana z płyt betonowych i przeznaczona dla ruchu pojazdów osobowych.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi przekroczenia zasady proporcjonalności. Organ odwoławczy związany był wnioskiem inwestora, a zatem nie był uprawniony do wprowadzania do tego wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej przebudowy drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała zatem charakter związany, co uniemożliwiało Wojewodzie zmianę tej decyzji w taki sposób, aby uwzględniała interes skarżącego. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2011r. sygn. akt II OSK 1688/11 i z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 704/09, z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2250/11, z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki WSA z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt VII SA/WA 2399/11, z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2671/12, z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/GL 602/13, z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 248/11).

W ocenie Sądu, nie można także uznać za uprawniony zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu ustawy zasadniczej (art. 21 ust. 1). Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak już wspomniano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( specustawa drogowa) służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się w regulacji ustawy naruszenia przepisów Konstytucji, w sytuacji gdy pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Brak jest zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 21 Konstytucji RP.

W przekonaniu składu orzekającego, brak było także podstaw do kwestionowania legalności nałożonego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej przez niego decyzji ZRID. Nadanie tego rygoru było bowiem zgodne z celami przyświecającymi ustawodawcy w trakcie prac nad specustawą drogową, jakimi było maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych.

Sąd uznał, że organy administracji dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przeprowadzona przez organy ocena dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 k.p.a., a uzasadnienia kontrolowanych decyzji odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie mogły być przez Sąd uwzględnione.

Skargę kasacyjną od Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł S. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości i wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji, naruszenie przepisów postępowania:

- art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a także 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi na decyzję Wojewody Ś. z dnia 30 kwietnia 2015r. nr ... w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie w/w naruszenia prawa w decyzji Wojewody winno skutkować uwzględnieniem skargi; jednocześnie Sąd należycie nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia, co poddaje w wątpliwość prawidłowość rozstrzygnięcia.

- art. 1, art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niewłaściwie zastosował powołany przepis i bezzasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody Ś. z dnia 30 kwietnia 2015r. nr ..., w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie w/w naruszenia w decyzji Wojewody winno skutkować uwzględnieniem skargi.

Obok podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do inwestycji polegającej na budowie drogi, która formalnie nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, ani faktycznie takiej drogi nie stanowi.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie - wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie ma żadnego aktu prawnego, z którego wynikałoby, że objęty zaskarżoną decyzją łącznik ulicy G. z ulicą B. jest rzeczywiście drogą publiczną, nie ma żadnych przesłanek, które pozwalałyby na uznanie, że inwestycja ma rzeczywiście realizować cel publiczny - przeciwnie np. z pisma Urzędu Miasta J. Z. z 22.08.2013 wynika, że celem inwestycji jest budowa nowej drogi dojazdowej do Z. Z. przy ul. B. ... w J. – Z., realizowanej wspólnie przez Miasto i Zakład, z pisma z-cy Prezydenta Miasta z 20.05.2014 wynika, że inicjatorami budowy drogi byli m.in. Z.Z. i Urząd Miasta J. Z., budowa drogi jest wymogiem zakładu produkcyjnego, nadto, że jest ona współfinansowana przez Z.Z. i Urząd Miasta J. Z. zgodnie z zawartą umową, przy czym sposób i zakres tego współfinansowania nie został w toku postępowania w żaden sposób ujawniony ani ustalony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, droga określona w decyzji jako droga publiczna - łącznik G. z ulicą B. jest w istocie drogą dojazdową do podmiotu prywatnego, który jest inicjatorem i współfinansującym budowę, a określenie jej jako łącznik pomiędzy dwoma istniejącymi drogami B. i G. służy jedynie uwiarygodnieniu jej publicznego przeznaczenia i nie przystaje do rzeczywistości, skoro ulica G. i B. są ze sobą połączone w bardzo niewielkiej odległości od planowanej inwestycji, a położone wzdłuż drogi tereny mają dostęp do drogi publicznej.

Nie uwzględniono żadnego z istotnych postulatów zgłaszanych przez skarżącego kasacyjnie, co do przebiegu projektowanej drogi, w szczególności proponowanego przez skarżącego tzw. wariantu pierwszego - polegającego na rozbudowie ulicy B. oraz wariantu trzeciego według pism skarżącego z 8 i 25 września 2014r., i to pomimo, że realizowana w tym wariancie inwestycja zapewniłaby znacznie większy dostęp do terenów inwestycyjnych przy znacznie mniejszej ingerencji w prawo właścicieli gruntów.

Opisane wyżej istotne uchybienia Wojewody zostały całkowicie pominięte przez rozpoznający sprawę sąd administracyjny, pomimo, że skarżący przywołał je w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi, co przesądza o zasadności zarzutu naruszenia art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - gdyby bowiem Sąd prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., zamiast oddalić skargę, wydałby wyrok uchylający decyzję Wojewody i umarzający postępowanie w sprawie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób rozpoznał zarzuty skargi w omawianym wyżej zakresie, czym naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mogącym mięć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd bezkrytycznie przyjął błędne ustalenia faktyczne Wojewody, które ten poczynił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego oceny, co narusza 141 § 4 p.p.s.a.

Naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. skutkuje jednocześnie niewłaściwym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Sąd, który dokonałby prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji, powinien w niniejszej sprawie uznać, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 7,77 i 80 k.p.a. i w związku z tym ją uchylić. Sąd błędnie przyjął jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Wojewody i w konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Opisane powyżej naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenie prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazał, że ustawodawca powiązał szczególny tryb przygotowania inwestycji drogowych przewidziany specustawą z realizacją strategicznego zadania publicznego, jakim jest rozbudowa sieci dróg publicznych, które to drogi mają służyć nieograniczonej liczbie podmiotów, przy czym ustawodawca miał także na uwadze możliwość sprawnego wykorzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego na tego rodzaju inwestycje funduszy unijnych - tylko bowiem takie szczególne okoliczności uzasadniać mogą głębokie odstępstwa od reguł ogólnych stosowanych przy wszelkiego szczególne okoliczności uzasadniać mogą tak głębokie ograniczenia stron postępowania - właścicieli nieruchomości, jakie mają miejsce w przypadku.

Z art. 1 ust. 1 specustawy wynika, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych."

Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 ustawy o drogach publicznych] albo w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6-7 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii mają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ustawy o drogach publicznych).

Uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg, innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Inwestycja objęta decyzją Wojewody Ś. z dnia 30 kwietnia 2015r. nie realizuje celu publicznego, a jedynie cel prywatny jednego bądź wąskiej grupy podmiotów ukryty pod pozorem celu publicznego. zaskarżona decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej, mimo, że formalnie posługuje się pojęciem drogi publicznej i tym samym odwołuje się do celu publicznego, w istocie dotyczy budowy drogi wewnętrznej, przeznaczonej dla realizacji interesów wąskiego kręgu podmiotów - w szczególności Z.Z. Sp. z o.o., a nie interesu publicznego, co znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro decyzja Wojewody w istocie rzeczy dotyczy budowy drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, zarówno przepis ten, jak i cała specustawa nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w granicach zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260). Wykładnia tych przepisów ma bowiem decydujące znaczenie dla określenia zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nastąpiło poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do inwestycji polegającej na budowie drogi, która formalnie nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, ani faktycznie takiej drogi nie stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, na co trafnie wskazuje Sąd I instancji, jak również autor skargi kasacyjnej, odwołuje się do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że z tego sformułowania wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2003r. wskazuje, że jego tekst odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 91/10, że nie można na gruncie reguł językowych wykładni wyprowadzić ze sformułowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normy, której treścią jest spełnienie przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej przez właściwy podmiot obowiązku dokonania kategoryzacji drogi publicznej, zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, jako jednej z czterech rodzajów dróg, w sposób przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czyli w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003r. nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwałę rady gminy.

Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, na co także wskazuje Sąd I instancji. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych.

Należy zatem przyjąć, że w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystarczy określenie rodzaju drogi publicznej przez sam organ wnioskujący (tu: Prezydenta Miasta), przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku, określonych w art. 5 ustawy. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy, klasyfikującej na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daną planowaną drogę, jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje na zaliczenie drogi, nie wymagając, aby była to droga planowana, a art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 ustawy skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana.

Należy także podkreślić, że w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określona została norma kompetencyjna dla rady gminy. Sięganie do niej w ten sposób, że aktualizację jej zastosowania określa się poprzez niewskazany w żadnym przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych moment poprzedzający złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, jest nieuprawniony i niezgodny z ogólnym wymogiem ścisłego, związanego przede wszystkim z zastosowaniem reguł językowych, rekonstruowania norm kompetencyjnych - ustalenia zakresu ich normowania oraz zakresu ich zastosowania (p. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 91/10).

Również w doktrynie prezentowany jest pogląd, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zastosowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych. Istotne jest określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na jej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie tej ustawy (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

Mając powyższe na uwadze uznać należy zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wystarczającym sposobem określenia charakteru planowanej drogi jako drogi publicznej oraz kategorii tej drogi jest wskazanie tego we wniosku przez inwestora.

W sprawie niniejszej, Prezydent Miasta we wniosku z dnia 8 lipca 2014r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla gminnej drogi publicznej określił inwestycję jako budowę drogi publicznej – łącznik ulicy G. z ulicą B. w J. Z. Określono także, że celem budowy tej drogi publicznej jest skomunikowanie zlokalizowanych na tym terenie działek leżących na terenach produkcyjno-usługowych, rolnych i mieszkaniowych oraz zapewnienie odrębnego dojazdu do terenów przemysłowych, w tym do budowanej hali produkcyjnej Z. Z., zmniejszenie natężenia ruchu pojazdów ciężarowych i dostawczych na ulicy B., nieprzystosowanej do tego rodzaju ruchu. Planowana droga łączyć ma dwie drogi publiczne: ulicę G., zaliczoną uchwałą nr ... Rady Miasta J. Z. z dnia 28 lutego 2008r. do dróg powiatowych oraz ulicę B., która zgodnie z uchwałą nr ... Rady Miasta J. Z. z dnia 28 lutego 2008r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Słuszne jest stanowisko organów orzekających, jak i Sądu I instancji, że funkcja, jaką ma pełnić przedmiotowa droga w sieci drogowej pozwala ustalić, że przedmiotem budowy nie będzie droga wewnętrzna, lecz droga publiczna.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a także art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. za niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i należycie uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.