Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 460/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3,  ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w T. P. na uchwałę Rady z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 pkt 1 i 3, 2. zasądza od Rady na rzecz strony skarżącej "A" S.A. w T. P. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu 5 kwietnia 2011 r. uchwałą Nr [...] ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy [...]. W § 2 pkt 1 ustaliła roczną stawkę opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w wysokości 40,00 zł za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia. W § 2 pkt 3 zwolniła z opłat rocznych urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę i odbiorowi ścieków bytowych.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego dnia 23 maja 2011 r., Nr 60, poz. 1348.

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A S.A., która powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wywodziła, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 32 Konstytucji RP, art. 40 ust 9 pkt. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Nadto skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy w części dotyczącej paragrafu drugiego punkt pierwszy i paragrafu drugiego punkt trzeci.

Skarżąca wskazała, iż zrealizowała na terenie Gminy [...] inwestycję celu publicznego w postaci budowy gazociągu, która miała przyczynić się do zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej tego obszaru oraz przynieść korzyści dla mieszkańców tej wspólnoty lokalnej. Wedle uzgodnień z władzami tejże gminy, w początkowej fazie realizacji inwestycji Gmina współpracowała ze skarżącą i udzielała niezbędnej pomocy w zakresie dopuszczalnym przez obowiązujące przepisy prawa, w szczególności poprzez uchwalanie przystępnych stawek opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Stawki te były co prawda wyższe niż w pozostałych gminach, w których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą jednakże pozostawały na akceptowalnym poziomie gwarantującym opłacalność całego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Spółka podniosła, iż w zaskarżonej uchwale w § 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały Gmina wprowadziła zwolnienie z opłaty w stosunku do przedsiębiorstwa wodociągowego, zaś w § 2 pkt 1 natomiast ustalona została stawka opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej nie związanego z potrzebami zarządcy drogi w pasie drogowym w wysokości 40 zł za 1m2. Stawka ta zwiększyła się z poziomu 15 zł (obowiązującego na podstawie uchwały nr [...] z dnia 27 czerwca 2006 r.).

W ocenie Spółki tak znaczące podwyższenie wysokości tejże stawki negatywnie wpływa na rentowność całego przedsięwzięcia inwestycyjnego skarżącej. W przypadku utrzymania stawki na tym poziomie konieczne stanie się wyodrębnienie specjalnej grupy taryfowej obejmującej wyłącznie Gminę [...] i podwyższenie ceny paliwa gazowego dla mieszkańców oraz przedsiębiorców działających na obszarze Gminy w celu pokrycia dodatkowych uzasadnionych kosztów.

Zdaniem skarżącej treść uchwały Rady Gminy w kwestionowanym przez skarżącą zakresie narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu gospodarczym.

W ocenie skarżącej dyskryminacja w przedmiotowym przypadku polega na wprowadzeniu całkowitego zwolnienia od opłat za zajmowanie pasa drogowego urządzeń służących zaopatrywaniu w wodę i odbiorowi ścieków bytowych przy jednoczesnym wprowadzeniu obiektywnie wysokiej stawki tej opłaty między innymi w stosunku do urządzeń służących do przesyłania gazu należących do skarżącej. Podkreślenia wymaga bowiem, że oba rodzaje wyżej wskazanych urządzeń poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią identyczne cele, a mianowicie służą zaspakajaniu potrzeb publicznych. Tym samym zdaniem Spółki opłaty z tytułu umieszczania w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze powinny być takie same. Skoro Rada Gminy wprowadziła skarżone zapisy do uchwały to należy uznać, iż dokonała tego wbrew obowiązującym przepisom prawa.

Spółka wyjaśniła również, że ponieważ przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części pośrednio będzie miała wpływ na podwyższenie stawek opłat za gaz dla odbiorców końcowych, uchwała ta narusza również pośrednio art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na Gminie ciąży obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w gaz. Zastosowany przez ustawodawcę zwrot "zaspokajanie" należy rozumieć w ocenie skarżącej jako wszystkie formy prawne, którymi może się posłużyć gmina i które zostały jej prawem przyznane w celu realizacji zadań. Zaspokajanie powinno być nakierowane na zbiorowe potrzeby wspólnoty. Przy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty organy gminy powinny więc kierować się dobrem ogólnym mieszkańców gminy. Natomiast aktualny kierunek działań mający wyraz w zaskarżonej części uchwały Gminy i prowadzący do podwyższenia opłat za paliwo gazowe, stoi w jawnej sprzeczności z interesami tej lokalnej wspólnoty samorządowej. Żaden z przywołanych w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisów nie daje Radzie Gminy prawa do dokonania zwolnienia z opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż A S.A. nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia §2 pkt 3 uchwały, którego zapis dotyczy urządzeń służących do zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków bytowych.

Rada Gminy wskazała, że przez pojęcie interesu prawnego rozumie się interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwalą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że zaskarżony § 2 pkt 3 uchwały narusza jej interes prawny albo uprawnienie, polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zawartym w kwestionowanym przepisie unormowaniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Zaskarżony przepis nie ma żadnego związku z działalnością A S.A. Dotyczy on bowiem urządzeń służących do zaopatrywania w wodę i odbiór ścieków. Ustalając stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego Rada Gminy nie uniemożliwiła ani nie ograniczyła możliwości realizacji wysługujących skarżącej uprawnień.

Odnośnie zaskarżenia § 2 pkt 1 organ wskazał, że również w tym przypadku, pomimo odmiennego stanowiska skarżącej, podane przez nią przepisy prawa nie stanowią źródła jej interesu prawnego. Skarżąca nie uzasadniła istniejącego związku przyczynowego pomiędzy uchwałą określającą stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego a jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją i na czym to naruszenie polega. Wyraziła jedynie swoje niezadowolenie z określonej uchwałą stawki w wysokości 40 zł, którą uważa za wygórowaną, kwalifikując postępowanie rady gminy w tym zakresie do działań pozaprawnych. Skarżąca nie wykazała jednak w żaden sposób, z powołaniem się na konkretną regulację prawną, iż zaskarżony § 2 pkt 1 uchwały naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając ją jakichkolwiek uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację.

W ocenie organu o interesie prawnym nie stanowi jedynie wysokość stawek przyjętych uchwałą i to w granicach prawem dozwolonych. Podobnie nie stanowi o tym wewnętrzne odczucie posiadane przez skarżącą, iż stawka ta jest dla niej zbyt wysoka. Okoliczności te nie są źródłem powstania praw, które mogłyby być uznane za wypływające z prawa materialnego a następnie naruszone powziętą uchwałą. Nadto legitymacji skargowej nie można wywodzić z ogólnych przepisów różnych ustaw, ani też z zasad Konstytucji RP.

W swej ocenie Rada Gminy miała prawo podwyższyć stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego. Pomimo niezadowolenia strony skarżącej przepisy ustawy o drogach publicznych pozwalają na różnicowanie wysokości stawek ze względu na różne czynniki. Za możliwością różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przemawia nie tylko brak wyraźnego przepisu w ustawie o drogach publicznych, który zawierałby taki zakaz, ale także przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, który dopuszcza możliwość wprowadzenia preferencji. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie preferencja ta, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady równości. Poza tym skarżącej jako podmiotowi o statusie komercyjnym nie powinno dziwić, typowe dla tej sfery zjawisk, zwiększenie wymagań, także finansowych, które w skali wynikającej z uchwały, nie można uznać za nieproporcjonalne.

Organ wyjaśnił nadto, że w niniejszej sprawie znamiennym jest również fakt, że skarżąca nie kwestionowała poprzednio obowiązującej stawki opłaty w wysokości 15 zł. Uznawała wówczas, że organ jak to określa "współpracował i udzielał niezbędnej pomocy w zakresie dopuszczalnym przez obowiązujące przepisy prawa". Dopiero podwyższenie stawki, które jej zdaniem ma wpływ rentowność przedsięwzięcia spowodowało, że uznała, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo. Rada wskazała, iż skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej w części § 2 pkt 1 i 3 uchwały na prawa i obowiązki A S.A., które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym interes prawny skarżącej w omawianym względzie nie istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim właśnie aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia 5 kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy [...].

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymagane jest wykazanie nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, iż naruszenie interesu prawnego, które stanowi o posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w tym trybie musi być bezpośrednie i aktualne, a przede wszystkim związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków (m.in. z 4.11.2003 r. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84) i z 16.9.2008r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) wskazywał, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów konkretnych osób. W ujęciu Trybunału prawo do zaskarżania uchwał przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd bada czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca spółka jest bowiem właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niewątpliwie więc przepis uchwały podwyższający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę jej obowiązków, determinuje bowiem wydanie wobec niej decyzji określonej treści, nakładającą obowiązek uiszczania opłat w nowej podwyższonej wysokości.

Art. 32 Konstytucji RP określa podstawową w polskim systemie prawnym zasadę równości i stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220 poz. 1447 z 2010r. ze zmianami) stanowi zaś, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Skoro powyższe przepisy ustanawiają zasadę równości jako normę prawną, której podporządkowane być powinny wszelkie działania władzy publicznej – w szczególności prawodawcze, to uznać należy, że temu, czyje prawa lub obowiązki ustanowione są w przepisach prawa miejscowego z naruszeniem powyższej zasady przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie sądowoadministracyjnej kontroli tego, czy takie naruszenie jest zgodne z prawem (podobnie Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2011r. sygn. akt I SA/GL 603/11 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawiera przepisy różnicujące obowiązki różnych podmiotów, których instalacje zlokalizowane są w pasie drogowym, w ten sposób, że zwalnia się od opłat za zajęcie pasa drogowego podmioty, do których należą urządzenia wodno-kanalizacyjne, a podwyższa się wysokość dotychczasowych opłat dla pozostałych podmiotów, to należy przyjąć, że naruszają one interes prawny skarżącego, umożliwiając mu wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą na podstawie art. 101§1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu skontrolowania przez ten sąd, czy naruszenie to jest zgodne z prawem.

Z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiącego, iż "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wynika wprost, iż zajęcie to związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stawka opłat może być, zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy zróżnicowana w zależności od:

1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaju zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Żaden przepis prawa nie daje natomiast organowi prawodawczemu gminy uprawnienia do zaniechania poboru opłat z uwagi na kryterium przedmiotowe, jakim jest rodzaj umieszczonych w pasie drogowym urządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano już na niedopuszczalność ustalenia dla opłaty za zajęcie pasa drogowego stawki 0%, równoważnej z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie gminy, czyli zniesieniem obowiązku nałożonego przez ustawę (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2011r. III SA/Wr 818/10 (Baza Orzeczeń Lex i Baza orzeczeń sądów administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem zaskarżoną uchwałą zwolnienia z opłat rocznych w stosunku do umieszczonych w pasie drogowym urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę i odbiorowi ścieków bytowych dokonano z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa, to należało stwierdzić jej nieważność w zakresie zaskarżonych regulacji dotyczących wysokości opłat.

Regulacje ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego mają charakter kompleksowy, zaś przepisy uchwały wydanej w oparciu o przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych tworzyć powinny system spójny, zbudowany z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości – uwzględniający kryteria zróżnicowania określone w art. 40 ust. 9 tej ustawy. Zatem konsekwencją stwierdzenia, że przewidziane w §2 pkt 3 uchwały zwolnienie od opłat narusza prawo musi być stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych przepisów uchwały - co umożliwi Radzie Gminy dokonanie regulacji w zakresie omawianych opłat, przy zachowaniu zasad wynikających z powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i konstytucyjnej zasady równości.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 147§1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w skardze zakresie.

Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.