Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 716/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 227 ust. 1 ,art. 226 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019r. sprawy ze skargi Powiatu A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu na lata 2018-2033 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiat Giżycki (dalej zwana: "stroną", "skarżący", "Powiat" ) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 24 września 2018r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Giżyckiego na lata 2018 – 2033.

Jak wynika z akt sprawy Rada Powiatu w Giżycku w dniu 30 sierpnia 2018r. podjęła Uchwałę Nr XLIV.274.2018 w sprawie dokonania zmian w Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Giżyckiego na lata 2018- 2033.

Badając postanowienia ww. uchwały pod względem zgodności z prawem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie Uchwałą Nr 0102-386/18 z dnia 24 września 2018 r. stwierdziło nieważność Uchwały Nr XLIV.274.2018 z dnia 30 sierpnia 2018r. w sprawie dokonania zmian w Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Giżyckiego na lata 2018- 2033, w części załącznika Nr 2 do uchwały, w zakresie pozycji 1.3.1.3 – pn. "Pomoc finansowa dla Gminy Miejskiej Giżycko na organizację prowadzenie ośrodka szkoleniowo-sportowego w zakresie żeglarstwa".

Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 561, dalej w skrócie u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 995ze zm., dalej u.s.p.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Powiatu w Giżycku w § 1 pkt 2 ww. uchwały dokonała zmiany w Uchwale Nr XXXVII.237.2017 Rady Powiatu w Giżycku z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Giżyckiego na lata 2018 - 2033 w ten sposób, że w wykazie przedsięwzięć ujęto przedsięwzięcie "Pomoc finansowa dla Gminy Miejskiej Giżycko na organizację i prowadzenie ośrodka szkoleniowo-sportowego w zakresie żeglarstwa" przewidując jego realizację w latach 2020-2028.

Organ nadzoru powołując treść art. 7a u.s.p., art. 47 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.) oraz art. 126, art. 250 pkt 2 , art. 251 ust. 1, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 2077 ze zm. – dalej jako "u.f.p.") wskazał, że na podstawie art. 227 ust. 1 u.f.p., wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych natomiast z art. 226 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3. Natomiast z art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p. wynika, że w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków w poszczególnych latach, limit zobowiązań a przez przedsięwzięcia należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

W ocenie organu nadzoru - przedsięwzięcie - między innymi - to takie zadanie określone w art. 226 ust. 4 u.f.p. którego realizacja jest dłuższa niż jeden rok budżetowy. W związku z powyższym ujęcie w Załączniku Nr 2 do przedmiotowej uchwały pod pozycją 1.3.1.3 zadania - Pomoc finansowa dla Gminy Miejskiej Giżycko na organizację i prowadzenie ośrodka szkoleniowo-sportowego w zakresie żeglarstwa, narusza - art. 227 ust. 1, art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych i art., 7a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 126 i 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez to, że w załączniku tym ujęto pomoc finansową, która nie jest przedsięwzięciem, gdyż nie może być wydatkiem wieloletnim.

W skardze na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona wnosząc o jej uchylenie zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- art. 226 ust. 1, 3 i 4 u.f.p. poprzez ocenę zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem w oparciu o kryteria nieprzewidziane w ww. przepisach,

- art. 7a u.s.p., art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 250 pkt 2 u.f.p, oraz art. 251 ust. 1 u.f.p., poprzez ich zastosowanie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy Organ jest uprawniony do badania zgodności z prawem uchwały o wieloletniej prognozie finansowej w oparciu jedynie o kryteria przewidziane w przepisie art. 226 ust. 1,3 i 4 u.f.p.,

- art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p.; poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, iż dotacje udzielana przez jednostkę samorządu terytorialnego każdorocznie innej jednostce samorządu terytorialnego nie mogą zostać ujęte jako przedsięwzięcie w wieloletniej prognozie finansowej jednostki,

- art. 5 ust. 1 u.r.i.o. polegające na wykroczeniu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przy ocenie uchwały Nr XLIV.274.2018 Rady Powiatu w Giżycku z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie dokonania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Giżyckiego na lata 2018 - 2033 poza ocenę podejmowaną w ramach zgodności treści ww. uchwały z prawem;

- art. 79 ust. 3 u.s.p. , polegające na błędnym wskazaniu w podstawie prawnej powziętej uchwały przepisu art. 91 ust. 1 i 3 u.s.p., w sytuacji, gdy przepis art. 91 u.s.p. nie posiada ustępów 1 i 3.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że w wieloletniej prognozie finansowej mogą, a nawet powinny zostać ujęte jako przedsięwzięcia, wydatki jednostki samorządu terytorialnego, które będą dokonywane przez jednostkę corocznie w formie dotacji. Powołując się na treść art.226 ust.3 u.f.p. stwierdzono, że wskazanie danych jakie powinny znaleźć się w Wieloletniej Prognozie Finansowej (dalej jako WPF) nie jest wyczerpujące a jej zawartość i szczegółowość zależy od ustaleń konkretnych jednostek. WPF de facto nie stanowi więc planu, a prognozę, czyli jest próbą przewidywania przyszłości na podstawie zdarzeń znanych tj. określenia przebiegu badanych zjawisk jak również jest próbą uświadomienia skutków podejmowanych działań w tym przypadku - sytuacji finansowej Powiatu oraz sposobu prowadzenia przezeń gospodarki finansowej w danym okresie (wieloletnim). Dlatego tez WPF pełni funkcję wiodącą w stosunku do budżetu jest, który jest rocznym planem dochodów i wydatków (art.211 u.f.p), co przejawia się w konieczności uchwalenia jej w pierwszej kolejności (art.230 ust.2 u.f.p.) tj. przed uchwaleniem budżetu (art.238 ust. 1). Z powyższego zatem wynika, że w wieloletniej prognozy finansowej określa się przedsięwzięcia przeznaczone do realizacji w ramach budżetów poszczególnych lat objętych prognozą.

W ocenie strony analiza powyższych przepisów u.f.p, prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu była zobowiązana do ujęcia w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2018 - 2033 zadania "Pomoc finansowa". Skoro takie zadanie zostało przewidziane przez skarżącego na lata 2019 - 2029 i miało być ujmowane w uchwałach budżetowych podejmowanych w latach kolejnych, a następnie (w oparciu już o podjętą uchwałę budżetową) ujmowane w uchwałach o udzieleniu dotacji podejmowanych na podstawie art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącego, każde przedsięwzięcie powinno być ujmowane w prognozie, nawet takie, które w istocie stanowi sumę wydatków rocznych, wykraczających poza dany rok budżetowy, dokonywanych w oparciu o upoważnienie zawarte w dalszych uchwałach - budżetowej oraz o udzieleniu dotacji jednostce samorządu terytorialnego, co przyczynia się do tego, że prognoza finansowa jest realistyczna, gdyż przedstawia faktyczne zamiary jednostki samorządu w zakresie planowanych przedsięwzięć (np. corocznie udzielanych dotacji) i ich wpływu na stan finansów jednostki.

Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" r. Regionalna Izba Obrachunkowa w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Spór w sprawie sprowadza się w istocie do zagadnienia czy sporny zapis w uchwale dotyczy dotacji czy też przedsięwzięcia w rozumieniu art. 226 ustawy o finansach publicznych.

Wskazać należy, że podstawą materialną podjętej uchwały był art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym. Przepisy art. 7a przesądzają o możliwości udzielenia pomocy nie tylko pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale też pomiędzy związkami i stowarzyszeniami powiatowymi. Mogą to być różnorakie rodzaje pomocy z finansową pomocą włącznie. Pomoc finansowa może stanowić wydatek budżetowy danego podmiotu udzielającego pomocy, będący dotacją na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego. Udzielanie takiej pomocy innej jednostce oznacza przesuwanie środków finansowych, jak w niniejszej sprawie, od Powiatu Giżyckiego do Gminy Miejskiej Giżycko, ale w oderwaniu od przekazywania zadań, które nadal należą do zakresu działania jednostki, która pomoc otrzymała. Na podstawie przepisów art. 47 ust. 1i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań, a wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały organ stanowiący tej jednostki która udzieliła dotacji.

Zdaniem Sądu uchwała w przedmiocie udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego nie może kreować zobowiązań finansowych poza bieżący rok finansowy. Wiąże się to z treścią art. 250 pkt 2 i art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z których wynika, że dotacje winny być wykorzystane w okresie nie dłuższym niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, a niewykorzystane dotacje do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu jednostki udzielającej dotacji w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, że przepisy art. 226 i art. 227 ustawy o finansach publicznych stanowią podstawę do kwalifikacji materialnej danego rodzaju wydatków, dotyczą one bowiem procedowania i ustalania zakresu wieloletniej prognozy finansowej. Jedynym przybliżeniem pojęcia "przedsięwzięcia" jest zapis art. 226 ust.4 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że przez przedsięwzięcia (...) należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3; umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dlatego za nieskuteczny Sąd uznał zarzut skarżącego, iż za ujęciem zadania w prognozie jako "przedsięwzięcia" wystarczająca jest wola jednostki, że konkretne wydatki coroczne będą dokonywane w dłuższej perspektywie (...) Sama bowiem zmiana nazwy z "dotacja" na "przedsięwzięcie" nie zmienia istoty tych wydatków i zakresu przepisów prawa na podstawie których oceniana jest ich istota.

Mając na uwadze całokształt przywołanej argumentacji, na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.