Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1023/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 K.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006Nr Rady m.st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę XLVII/1191/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 77, poz. 2036), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy postanowiono:

1. Zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej - Al. W. w rej. ul. P. (nr [...]) o powierzchni 8,64 m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji, na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

2. Odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r.

3. Rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego.

Ponadto w decyzji ustalono (pkt 4, 5, 6 i 7) warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji przypomniano, że w dniu [...] grudnia 2006 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek C. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi Al. W. w rej. ul. P. (nr [...]) urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogi ww. reklamy wygasła w dniu [...] grudnia 2006 r. Rozpatrując sprawę wydania kolejnej decyzji w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Zarząd Dróg Miejskich jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie uznał, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Zarząd Dróg Miejskich w W. jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie, stosownie do postanowień art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się następujące dokumenty:

– wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.,

– opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

– szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

– charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia.

Statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, że pomiędzy rokiem 2004 oraz rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %.

Szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie od 33,7 m do 51,7 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. W. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1416 pojazdów na godzinę. Ponadto należy podkreślić, iż przy Al. W. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta wynosić będzie 70 km/h.

We wskazanej wyżej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Należy wskazać na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze oraz zwiększony limit prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1416 pojazdów na godzinę. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. Mając jednak na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia wydania niniejszej decyzji.

Z uwagi na wskazane wyżej zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ I instancji wskazuje jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Rozbiórki ww. pozostałości urządzenia reklamowego należy dokonać w czasie właściwym dla wykonania tego rodzaju czynności z uwagi na zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zainteresowana Spółka wnosząc jednocześnie o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość wynikającą z poniżej wskazanych uchybień, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postaci:

1) artykułu 6 K.p.a. (zasada legalności), polegającego na:

– wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przez Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., który nie posiadał ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

– naruszeniu przez Zarząd Dróg Miejskich w W. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu;

2) art. 108 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. W. w rejonie ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z tymi zarzutami odwołująca się Spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania, po przypomnieniu stanu sprawy, stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest błędna.

Rozwijając pierwszy zarzut, związany z wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia "...w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] do zarządzania drogami krajowymi... ", strona odwołująca się stwierdziła, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta W. wskazanemu Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło.

W uzasadnieniu powyższego poglądu strona wskazała na powszechnie wiadomy fakt, że Prezydent W. Pani H. G. nie złożyła, w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Przepis ten stanowi normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, z której wynika wprost, iż niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest warunkiem wystarczającym do wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Skarżąca rozwinęła ten zarzut powołując się m.in. na przepis art. 28e ustawy o samorządzie gminnym ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, skoro mandat Prezydenta W. H G. wygasł w grudniu 2006 r., to należy przyjąć, że również w grudniu 2006 r. wygasło upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania w jego imieniu drogami krajowymi przez Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., obejmujące wydanie i podpisanie zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie.

Niezależnie od powyższego inwestor podniósł, iż całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Według organu, rozstrzygnięcie w powyższym zakresie było konieczne, z uwagi na "...zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego."

Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykułu 108 § 1 K.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Według inwestora, powyższych warunków zaskarżona decyzja nie spełnia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wykazał bowiem okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Według inwestora, przedmiotowe urządzenie reklamowe faktycznie żadnego zagrożenia dla ruchu ulicznego nie powodowało i nadal nie powoduje. Skoro zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie tego nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia [...] lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak żadnych podstaw faktycznych dokonanej zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu [...] lutego 2007 r.

Kolejny zarzut, który spotyka organ I instancji to brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 - 2005.

Zauważyć jednak wypada, że badania te nie obejmują okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia.

Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie Al. W. oraz ul. P. w W., organ nie wykonał.

Co więcej, organ nie przywołał w treści decyzji, chociażby treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu przedmiotowego urządzenia reklamowego, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do przedmiotowych kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na przedmiotowym nośniku reklamowym.

Takich, ani żadnych innych dokumentów, które zawierałyby szczegółowe i wiarygodne wyniki ekspertyz w przedmiocie wpływu urządzenia reklamowego C. Sp. z o.o. na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie Al. W. oraz ul. P. w W., organ w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał.

Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, zdaniem inwestora, są niewiarygodne. Według odwołującej się Spółki, przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne".

Tymczasem, z analizy treści przedmiotowej opinii wynika, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata.

Z powyższych względów, zdaniem odwołującej Spółki, przedmiotowa opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów ma charakter dokumentu pseudonaukowego, razi subiektywnością charakterystyczną dla ekspertyzy wykonanej "na zamówienie" i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie.

Organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy, spowodowanego, jak twierdzi organ, wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w jego pobliżu.

Według inwestora, okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu w pobliżu przedmiotowego nośnika sama w sobie nie przesądza, że przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji.

Co więcej powszechnie wiadomym jest, że przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Gdyby bowiem przyjąć argumentację organu za prawidłową i słuszną, jej konsekwencją powinno być całkowite zlikwidowanie reklam z pasów drogowych, szczególnie o dużym natężeniu ruchu i niewydawanie zezwoleń na ich funkcjonowanie ubiegającym się o to podmiotom, co jak dotychczas nie nastąpiło.

Konkludując, skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Tymczasem, odnośnie Al. W. w rejonie ul. P. w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego.

Pozostały, wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata.

Zdaniem Spółki, ogólnikowość i uśrednione wyniki tych badań przesądzają o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie Al. W. oraz ul. P. w W., rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego C. Sp. z o.o.

Według odwołującej się Spółki, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy, iż nośnik reklamowy C. Sp. z o.o. faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.

Organ nie wykazał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

Brak jest zatem spełnienia przesłanki niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadniony jest w związku z tym zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. wydana została z naruszeniem art. 108 § 1 K.p.a.

Ponadto, jak już wskazane zostało powyżej w treści przedmiotowego odwołania, w rozpatrywanej sprawie organ nie powołał konkretnych dowodów, które uwiarygodniałyby okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu działającego w imieniu zarządu drogi, powołującego się na fakty nieokreślone i nieudowodnione, jest uprawnione i prawidłowe.

Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., taką decyzję uznać należy za wadliwą, bowiem wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana wyżej przyczyna wadliwość decyzji stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie artykułu 77 § 1 K.p.a., ustanawiającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie, a także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Ponadto, zdaniem odwołującej się Spółki, wskazane powyżej w niniejszym odwołaniu negatywne okoliczność przywołane przez Zarząd Dróg Miejskich w W., są całkowicie niewiarygodne.

Zarzut taki potwierdza stan faktyczny pasa drogowego Al. W. w rejonie ul. P. w W., który przeczy występowaniu negatywnych przesłanek do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa powyżej.

Mianowicie, w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego C. Sp. z o.o. objętego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których jednak Zarząd Dróg Miejskich w W. nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców, jak ma to miejsce, zdaniem organu, odnośnie przedmiotowego nośnika C. Sp. z o.o., skoro wyraził dla tych firm zgodę na umieszczenie tablic reklamowych.

Co więcej, według odwołującej się Spółki powyższy stan faktyczny, dotyczący wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ulic na terenie W., w tym Al. W. w rejonie ul. P. w W. świadczy o nierównym traktowaniu przez Zarząd Dróg Miejskich w W. przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

Ta dyskryminująca C. Sp. z o.o. praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. przy rozstrzyganiu wniosków o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe działanie, podjęte przez Zarząd Dróg Miejskich w W., zdaniem C. Sp. z o.o. narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, co implikuje również naruszeniem art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), z której wynika bezwzględny obowiązek organu procedowania na podstawie przepisów prawa, w tym zgodnie z zasadami konstytucyjnymi.

W ten sposób naruszeniu uległa również naczelna zasada prawna w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Według odwołującej się Spółki, powyższy stan wymaga krytycznej oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie.

Ocena ta nie powinna ograniczać się do zwrócenia uwagi przez wskazany organ odwoławczy, aby organ I instancji uwzględniał zasadę równości w toku wszystkich rozpatrywanych wniosków o zajęcie pasa drogowego, lecz na przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Wynikiem działań podjętych w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ II instancji, winno być stwierdzenie, a nie tylko przypuszczenie, iż faktycznie doszło do naruszenia przez Zarząd Dróg Miejskich w W. zasady równości.

Zgodnie bowiem z powszechnie akceptowanym poglądem judykatury, jeśli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji (odwoławczy) ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest - czy w sprawach o analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści.

W każdym takim wypadku, do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ odwoławczy powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji. Tylko bowiem w taki sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, co nakazuje organom art. 8 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r.).

W tym stanie rzeczy, w szczególności w związku z olbrzymią skalą uchybień popełnionych przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy administracyjnej przez organ I instancji, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, konieczne i zasadne jest zdaniem C. Sp. z o.o., uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] lutego 2007 r.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. postanowiono:

- na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalić na [...] lutego 2007 r.; nadać punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r."; ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 3643,20 zł;

- w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy stwierdzono, że materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z powołanego przepisu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach, tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony.

Stanowisko Prezydenta w rozpatrywanej sprawie Kolegium co do zasady uznało za słuszne.

W aktach sprawy znajduje się również opinia z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. Z opinii tej wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym (10-30%) powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Stanowisko Prezydenta nie nosi zatem znamion dowolności.

Kolegium nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

SKO w W. nie podzieliło również argumentu skarżącej, iżby mandat prezydencki p. G. wygasł.

Organ II instancji zauważył jednak, że decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i tylko do tego dnia zezwalała na zajęcie pasa drogowego. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie decyzję wysłano prawdopodobnie do strony faksem, jednakże w sposób prawem przewidziany otrzymała ją dopiero w dniu [...] lutego 2007 r. Uzasadnia to, w ocenie SKO w W., ustalenie innego terminu zezwolenia - do dnia po dacie otrzymania decyzji. Dlatego też wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego - iloczyn 46 dni zajęcia pasa drogowego, 2,20 zł dziennie i 36 m2 powierzchni reklamowej tj. 3643,20 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. wniosła zainteresowana Spółka, która jednocześnie na podstawie art. 61 § 2 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego zaskarżonemu rozstrzygnięciu. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucono wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1) artykułu 108 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r.;

2) artykułu 7 oraz artykułu 104 § 2 K.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO w W. zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

3) artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 K.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. W. w rejonie ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

4) artykułu 6 K.p.a. (zasada legalności), w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W..

W związku z przedstawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że w ocenie skarżącej zarówno zaskarżona decyzja SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak i decyzja Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r., są nieprawidłowe, a poglądy prawne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, uznać należy za oczywiście chybione i nieuprawnione.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska C. Sp. z o.o. wskazała na następujące argumenty.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., według SKO w W., to nie organ w przedmiotowej prawie, lecz strona postępowania powinna wykazać i udowodnić w toku przedmiotowego postępowania okoliczność, czy przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża, czy przeciwnie - nie zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu w miejscu jego posadowienia w pasie drogi.

W powyższym zakresie SKO w W. podtrzymało stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w W., wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Jednocześnie, twierdząc jak wyżej organ odwoławczy, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odnośnie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska SKO w W. jedynie lakonicznie stwierdziło w treści zaskarżonej decyzji, iż decyzji organu I instancji nadany zastał rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Skarżącej, ograniczając w ten sposób treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił stronie postępowania podstawy prawnej i faktycznej zastosowania w przedmiotowej sprawie, wyjątkowej instytucji proceduralnej, jaką niewątpliwie jest nadanie decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przede wszystkim, organ nie ustosunkował się do zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r., odnośnie nieudowodnienia przez organ I instancji spełnienia przesłanki z art. 108 § 1 K.p.a.

Jednocześnie, jak wynika wprost z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., SKO w W. nawet w minimalnym zakresie nie zakwestionowało słuszności poglądów organu I instancji, które legły u podstaw nadania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w treści zaskarżonej nie odniosło się krytycznie do przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej i faktycznej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej Spółki, skoro organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to przyjąć należy, że organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji w tym zakresie, tym samym uznając je za własne.

Wobec tego, zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu II instancji C. Sp. z o.o. stawia zarzut rażącej wadliwości, w postaci nieudowodnienia przez organ, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. było niezbędne dla zachowania życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika drogowego, implikujące naruszeniem przez organ przepisu art. 108 § 1 K.p.a. oraz artykułu 7 w związku z artykułem 77 Kodeksu.

Ponadto w uzasadnieniu poglądów skarżącej za aktualną uznała ona argumentację użytą już w treści odwołania.

Jednocześnie podniesiono, że C. Sp. z o.o. jest związana kontraktami zawartymi z klientami Spółki w przedmiocie wynajmu powierzchni reklamowych, w tym również przedmiotowego urządzenia reklamowego. Oczywiste jest, że Skarżąca Spółka nie będzie mogła zrealizować przedmiotowych kontraktów, jeśli nośnik będzie wyłączony z eksploatacji w sposób, jaki nakazuje to organ. Taki stan faktyczny rodziłby po stronie C. Sp. z o.o. odpowiedzialność odszkodowawczą za nienależyte wykonanie wobec klientów zobowiązań kontraktowych. Co więcej, wyłączony z eksploatacji nośnik reklamowy generowałby jedynie straty, albowiem pomimo braku (z jakichkolwiek przyczyn) ekspozycji materiałów reklamowych na ekranie przedmiotowego nośnika, co do zasady, C. Sp. z o.o. jest zobowiązana do uiszczenia czynszu dzierżawnego na rzecz właściciela terenu, na którym przedmiotowe urządzenie stoi.

Zatem przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej. Przy czym, jak wykazano powyżej w treści niniejszej skargi, bezsporny jest brak spełnienia przesłanki niezbędności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji.

W tej sytuacji rozstrzygniecie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, było więc całkowicie chybione i nieuprawnione.

Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w niniejszej sprawie organ nie powołał konkretnych dowodów, które uwiarygodniałyby okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu I instancji, działającego w imieniu zarządu drogi, jak i organu drugoinstancyjnego, powołujących się na fakty nieokreślone i nieudowodnione, jest uprawnione i prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż analizując zarzuty podniesione w skardze należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Kolegium nadal przesłanki te podziela i w związku z tym wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującą w mocy w zasadniczej części decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W., którą m.in. odmówiono C. Sp. z o.o. wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. przy Al. W. w rejonie ul. P. w W., wraz z nadanym tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty o różnej wadze i charakterze, nie podnosząc jednak zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym nie zajmując stanowiska co do relacji między art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, formułującym zakaz umieszczania urządzeń tzw. niekomunikacyjnych w psie drogowym, a ust. 3 tego przepisu, dopuszczającym taką sytuację "w uzasadnionych przypadkach, na zasadzie wyjątku".

Zgodne z zasadami orzekania w sądach administracyjnych w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego oraz naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, których w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie podniosła.

Skarżąca stwierdziła w odwołaniu, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w W. wydał i podpisał zaskarżoną decyzję będąc osobą nieupoważnioną do dokonania tej czynności; nie miał on ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta W. przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej takie działanie rażąco narusza zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w przepisie art. 6 K.p.a.

W ocenie Sądu przedstawiony zarzut, przedstawiony i udokumentowany konkretnie, w odniesieniu do określonego organu, należało łączyć nie tyle z powołaną zasadą legalności, mającą właśnie charakter ogólny, ile z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Przypomnieć bowiem trzeba, że przepis ten dotyczy naruszenia każdego rodzaju właściwości, w tym również właściwości delegacyjnej (tak B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 653 – 654).

W skardze skarżąca nie podtrzymała już tego zarzutu. W związku z tym należało uznać, że dalszy rozwój wydarzeń związanych z wygaśnięciem mandatu Prezydenta W. (stanowiących fakt powszechnie znany – odpowiednio do określenia użytego w tej kwestii przez skarżącą) spowodował, iż skarżąca stwierdziła jednak, że wspomniana decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości.

Z naruszeniem art. 6 K.p.a. skarżąca wiąże również, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w Al. W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W..

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 K.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca – po pierwsze – odniosła go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy Al. W., nie precyzując bliżej o jakie tu firmy chodzi, po drugie zaś – nie wskazała, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA - że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, uzasadniony.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. – tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Natomiast co było również przedmiotem zarzutu, K.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Kajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. W., w rejonie ul. P. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz Instytutowi Badawczemu Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinię.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w W. wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez m.in. brak przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (m.in. artykuły z "Rzeczypospolitej" oraz "Dziennika"), wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 108 K.p.a. przez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności (zarzut podniesiony w odwołaniu i skardze); - art. 7 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej (zarzut podniesiony w skardze); - art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. W. w rejonie ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie (zarzut podniesiony w odwołaniu i skardze; - art. 6 K.p.a. (zasada legalności) w związku z art. 32 Konstytucji RP (zarzut podniesiony w odwołaniu i skardze), należy zważyć, co następuje.

Jak już wskazano, zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP jest bezzasadny. Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 K.p.a. jest również bezzasadny, gdyż z treści uzasadnienia decyzji SKO w W. (str. 2 in fine, początek str. 3) jednoznacznie wynika, że organ ten podzielił stanowisko zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Co do oceny wartości tej opinii, to Sąd zajął już w tej sprawie stanowisko wyżej. W ocenie Sądu rozpatrzenia wymagają więc jeszcze zarzuty naruszenia art. 108 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., w kontekście wskazanym przez skarżącą, a zdaniem Sądu pozostające ze sobą w ścisłym związku.

I tak, należy podzielić co do zasady przytoczone przez skarżącą poglądy judykatury co do przesłanek zastosowania art. 108 K.p.a., tym bardziej, że zostały one przyjęte za powoływanym już wyżej kilkakrotnie Komentarzem do Kodeksu... autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego. Zatem przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten właśnie wymóg realności łączy dwa powyższe zarzuty podniesione przez skarżącą.

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 108 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że to organ administracji na zasadzie uznania rozstrzyga o jego nadaniu i to on ma obowiązek interpretacji przesłanek jego nadania.

W ocenie skarżącej nie zostało wyjaśnione, czy ustawienie nośnika reklamowego przy Al. W. w rejonie ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W jej ocenie postępowanie dowodowe w tym zakresie nie zostało przeprowadzone. Uchybienie to implikuje zarzut wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

Równocześnie skarżąca sformułowała swoje oczekiwania wobec dowodów, które powinny być przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie oraz dokonała oceny dowodów przeprowadzonych przez organ. Skarżąca podniosła, rozwijając te zarzuty głównie w odwołaniu, że organ orzekający w sprawie ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 – 2005, nie obejmując badaniami okresu stycznia i lutego 2007 r. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie Al. W. oraz ul. P. w W., organ nie wykonał.

Ponadto organ nie przywołał w treści decyzji treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu przedmiotowego urządzenia reklamowego, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do przedmiotowych kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na przedmiotowym nośniku reklamowym. Organ w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał też żadnych innych dokumentów, które zawierałyby szczegółowe i wiarygodne wyniki ekspertyz w przedmiocie wpływu urządzenia reklamowego C. Sp. z o.o. na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie Al. W. oraz ul. P. w W..

Nadto, o czym była już mowa, skarżąca uznała za szczególnie niewiarygodne dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według odwołującej się Spółki, przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne".

Tyle skarżąca. Według jej oceny dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określoną reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zna w ogóle postępowania uproszczonego, a już zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego. Ale prawdą jest, że w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych (dane za zamieszczonym w aktach sprawy artykułem w "Rzeczypospolitej"). Do rozpatrzenia wniosków w sprawach kolejnych, z założenia okresowych zgód na zajęcie pasa drogowego na cele pozakomunikacyjne nie starczyłoby [...] urzędników samorządowych. Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 39 powołanej wyżej ustawy.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające z charakteru całej Al. W., natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy w pobliżu zjazdu do ul. P., do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – i to niezależnie co sądzi skarżąca o ostrej cezurze czasowej między bezpiecznym i niebezpiecznym użytkowaniem przedmiotowego nośnika reklamy. Jak też wskazano, organ działał w tym zakres na wniosek strony, gdyż przepisy nie dają mu podstaw do działania w takich sprawach z urzędu.

Natomiast jest faktem, że SKO w W. nie zajęło stanowiska – zwłaszcza w kwestii naruszenia art. 108 K.p.a. Nie miało to jednak, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.