Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 417/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6, art. 188, art. 184, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 403/19 w sprawie ze skargi N. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla punkt I zaskarżonego wyroku i stwierdza bezczynność Wojewody D., 2. stwierdza że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 4. zasądza od Wojewody D. na rzecz N. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 403/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi N. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:

I. stwierdził, że Wojewoda D. jest bezczynny, a bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa;

II. zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

III. oddalił dalej idącą skargę;

IV. zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 53 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi N. D. wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] marca 2018 r.;

2. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 14 marca 2019 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 22 marca 2019 r.) organ wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] marca 2018 r. w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania poprzez przedłożenie "Podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W wezwaniu zawarta została informacja, że w załączniku może podpisać się osoba lub osoby uprawnione do podejmowania tego rodzaju czynności na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym albo Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub osoba upoważniona na podstawie stosownie udzielonego pełnomocnictwa". Jednocześnie organ poinformował skarżącego, iż: "dołączony do akt sprawy załącznik nr 1 nie został wypełniony w części "oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz został podpisany przez osobę, która na podstawie KRS nie jest uprawniona do podejmowania tego rodzaju czynności prawnych".

Skarżący stwierdził, że treść wezwania z dnia 14 marca 2019 r. nie jest jednoznaczna dla osoby biegle władającej językiem polskim, a tym bardziej dla niego – obcokrajowca, dla którego niektóre zwroty nie były zrozumiałe. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie poniósł on szkodę z powodu nieznajomości prawa, ponieważ organ nie udzielił mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący podał, że z uwagi na fakt, że członkowie zarządu przebywali poza granicami Polski, niemożliwe było uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia 22 marca 2019 r. W związku z tym w piśmie z dnia 28 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu wynikającego z wezwania z dnia 14 marca 2019 r. Prośba ta jednak została bez odpowiedzi ze strony organu. Skarżący w dniu 1 kwietnia 2019 r. uzupełnił wniosek, przekładając poprawnie uzupełniony załącznik nr 1 do wniosku. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. skarżący wyjaśnił również, że uzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie tj. do dnia 29 marca 2019 r. było niemożliwe, bowiem pełnomocnik uprawniony do podpisania załącznika nr 1 przebywał w tym czasie na urlopie wypoczynkowym poza granicami kraju. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2019 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2019 r.) organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ stwierdził, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po upływie wyznaczonego terminu.

Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się naruszenia zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) oraz informowania stron wynikającą z art. 9 K.p.a. oraz naruszył termin załatwienia sprawy przewidziany w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że w dniu [...] marca 2018 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek N. D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. W dniu 6 marca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez stronę, które dnia 15 marca 2019 r. zostało przekazane wraz z całą dokumentacją, zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W piśmie z dnia 14 mara 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie poinformowano stronę, że załącznik nr 1 do wniosku może podpisać osoba lub osoby uprawnione do podejmowania tego rodzaju czynności na podstawie danych zawartych w KRS albo CEIDG lub osoba upoważniona na podstawie stosownie udzielonego pełnomocnictwa. Wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 22 marca 2019 r.

W dniu 28 marca wpłynął wniosek strony "o przedłużenie terminu" na dołączenie do akt sprawy załącznika nr 1 do wniosku.

W dniu 1 kwietnia 2019 r., a zatem po upływie wyznaczonego terminu, do akt sprawy dołączony został załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy podpisany przez K. K. oraz pełnomocnictwo jej udzielone przez członków zarządu firmy W. H. Sp. z o.o.

Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w terminie Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Ponadto organ wyjaśnił, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia bowiem sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 K.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. W ocenie organu bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego.

W piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości wnioski i twierdzenia zawarte w skardze na bezczynność organu.

Pełnomocnik wniósł o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych.

Pełnomocnik podniósł, że w okolicznościach sprawy doszło do nieuzasadnionego naruszenia terminów załatwienia sprawy przez organ "jego bezczynności i przewlekłości postępowania. Do dnia wniesienia przez skarżącego ponaglenia organ nie skontaktował się ze skarżącym ani nie zrealizował obowiązków o których mowa w art. 36 § 1 K.p.a.

Pełnomocnik stwierdził, że co do zasady wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. nie zawierał braków formalnych, a organ po dokonaniu analizy wniosku winien był zwrócić uwagę, iż wnioskowanie przez cudzoziemca o wydanie mu zezwolenia na pracę było niezasadne albowiem ukończył on stacjonarne wyższe studia na terytorium RP. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę na terytorium RP są cudzoziemcy będący absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych.

W tej sytuacji pomimo treści wniosku organ winien kompleksowo odnieść się do całokształtu okoliczności sprawy i przeanalizować czy skarżący zasadnie złożył wniosek o wydanie mu zezwolenia na pracę, a dopiero następnie czy istniały braki formalne tego wniosku.

Nadto podniesiono, że w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle art. 8 i art. 9 K.p.a. organ winien był zwrócić się do skarżącego z żądaniem udzielenia wyjaśnień i o sprecyzowanie złożonego wniosku lub rozpoznanie wyłącznie wniosku o wydanie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (który to nie zawiera jakichkolwiek braków formalnych) z uwagi na to, że nie było konieczne uzyskanie zezwolenia na pracę.

Zdaniem pełnomocnika nieuprawnionym było pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania. Skarżący nie będąc w stanie uczynić zadość wezwaniu organu do uzupełnienia braków w terminie 7 dni zawiadomił o tym przed upływem terminu. Wraz z zawiadomieniem wniósł o przedłużenie terminu do dnia 12 kwietnia 2019 r. stosownie uzasadniając swoją prośbę (pismo z dnia 28 marca 2019 r.) a ostatecznie uzupełnił żądane przez organ dokumenty już w dniu 1 kwietnia 2019 r.

W świetle art. 64 § 1 i 2 K.p.a. organ wyznaczając termin na uzupełnienie braków formalnych podania władny jest termin ten wydłużyć – z urzędu lub na wniosek podmiotu składającego podanie. Możliwość taka istnieje jednak wyłącznie zanim wyznaczony pierwotnie termin nie minie. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda D. winien był rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Pełnomocnik wskazał, że uzasadnieniem dla wysokości żądanej sumy jest znaczny czas bezczynności organu i przewlekłe postępowanie, udzielanie przez organ wadliwych informacji i braki realizacji przedstawionych obowiązków, wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć i wadliwe stosowanie przepisów prawa co narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa oraz prawa człowieka chronione Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i co w konsekwencji doprowadziło do zatrzymania skarżącego przez służby graniczne i wydania względem niego decyzji o zobowiązaniu go do powrotu.

Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 403/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, przy czym nie uwzględnił wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej oraz uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Z powyższego wynika, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W rozpatrywanej sprawie organ pozostawił wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż "jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania".

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1435/05 (LEX nr 191358) organ wskazał, że termin 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. jest terminem charakteryzującym się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w dacie zakreślonej w tym terminie powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. Zdaniem Sądu, przyjęcie że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte w wyznaczonym do tej czynności w terminie powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania – bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami określonymi przez organ w wezwaniu.

W świetle powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione przez stronę w wyznaczonym terminie 7 dni. Stąd wniosek N. D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostawiony został bez rozpoznania.

Sąd stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określanymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/GI 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, Nr 3, poz. 26).

W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). Zdaniem Sądu, brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 K.p.a., w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Konsekwentnie uznać należy, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Sąd zauważył, że żądane przez organ dokumenty, czemu organ nie przeczy, skarżący przedłożył wprawdzie z uchybieniem terminu, lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania, czyli przed wydaniem 5 kwietnia 2019 r. pisemnego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W sprawie wezwanie skarżący odebrał 22 marca 2019 r. zaś żądane dokumenty przedłożył 1 kwietnia 2019 r. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować, przystępując do czynności rozpoznawczych wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy Sąd nie stwierdził jednak by bezczynność Wojewody miała charakter rażący, albowiem wynikała ona z błędnego przekonania co do wykładni art. 64 § 2 K.p.a. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt II orzeczenia) zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Sąd oddalił natomiast (pkt III wyroku) dalej idąca skargę. Zdaniem Sądu, możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd podzielił, przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu – wobec zobowiązania organu pkt II wyroku do załatwienia sprawy nie zaistniały warunki do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej. Nadto zasądzenie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd stwierdził, że uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł N. D. zaskarżając go w części, to jest:

a. w pkt I w zakresie w jaki WSA we Wrocławiu wskazał, że bezczynność Wojewody Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

b. w pkt II w zakresie w jakim WSA we Wrocławiu oddalił dalej idącą skargę.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie N. D. podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa miało miejsce,

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest zasadne i jako takie powinno zostać orzeczone.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez przyznanie sumy pieniężnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Strona zwróciła się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokładna analiza okoliczności sprawy jednoznacznie wskazuje, iż organ administracji nie tylko w sposób oczywisty pozostawał w bezczynności a także, wbrew stanowisku Sądu, że bezczynność ta miała charakter rażący co najmniej z kilku względów: 1) z uwagi na znaczne przekroczenie przez organ terminu do rozpoznania sprawy; 2) długotrwałość oczekiwania na rozpoczęcie postępowania, 3) brak poinformowania skarżącego o przedłużeniu czasu rozpoznania sprawy przewidywanym czasie wydania rozstrzygnięcia; 4) uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami postępowania pomimo złożonego wniosku; 5) wadliwe stosowanie i nieznajomość podstawowych przepisów postępowania przez organ administracji, skutkujące negatywnymi dla skarżącego konsekwencjami. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Do dnia 14 marca 2019 r. (czyli przez okres 12 miesięcy) organ w żaden sposób nie skontaktował się ze skarżącym ani nie zrealizował obowiązków, o których mowa w opisanym wyżej art. 36 § 1 K.p.a. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się że obowiązek zawiadamiania strony o opóźnieniach w załatwieniu sprawy rozciąga się tak na przypadki zależne od organu administracji publicznej (które mogą w pewnych sytuacjach uzasadniać odpowiedzialność za szkodę), jak również od niego niezależne. Innymi słowy, każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania jej przyczyn oraz zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ. W okolicznościach niniejszej sprawy brak takich czynności podejmowanych przez organ. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK1181/13).

Wskazywane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu.

Skarżący kasacyjnie podniósł też, że co do zasady jego wniosek z dnia [...] marca 2018 r. nie zawierał żadnych braków formalnych a organ po dokonaniu analizy wniosku winien był zwrócić uwagę, iż wnioskowanie przez cudzoziemca o wydanie mu zezwolenia na pracę było niezasadne albowiem ukończył on stacjonarne wyższe studia na terytorium RP. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r., poz. 588), zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę na terytorium RP są cudzoziemcy będący absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk łub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych. W tej sytuacji pomimo treści wniosku organ winien kompleksowo odnieść się do całokształtu okoliczności sprawy (skarżący dołączył do wniosku dyplom ukończenia studiów wyższych w Polsce) i przeanalizować czy skarżący zasadnie złożył wniosek o wydanie mu zezwolenia na prace a dopiero następnie czy istniały braki formalne tego wniosku. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie.

Zgodnie z tezą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2635/18 to organ administracji publicznej ma obowiązek działać sprawnie, w tym starannie i wnikliwie zapoznawać się z treścią wniosku. Nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, który usprawiedliwia bezczynność Wojewody nie uznając jej rażącego charakteru z uwagi na błędne przekonanie organu co do wykładni art. 64 § 2 K.p.a. Wykładnia tego przepisu nie nastręcza żadnych trudności a szeroko dostępne komentarze i orzecznictwo prezentują jednolity pogląd co do zakresu zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a. - zgodny z poglądem zawartym w skardze oraz w orzeczeniu Sądu I instancji. Dodatkowo wobec okoliczności, iż omawiany art. 64 K.p.a. pozostaje jednym z podstawowych przepisów postępowania administracyjnego i jest przez organ administracji stosowany bardzo często to nieznajomość jego wykładni jest wyrazem ignorancji zasady praworządności i w ocenie skarżącego nie zasługuje na pobłażliwe traktowanie tym bardziej w sytuacji gdy pociąga za sobą negatywne dla strony konsekwencje (w okolicznościach niniejszej sprawy skutkujące wydaniem decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu oraz utratą przez niego zatrudnienia).

Podobnie nieusprawiedliwioną pozostaje nieznajomość przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r., poz. 588) i w konsekwencji naruszenie także przepisów art. 8 i art. 9 K.p.a. Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle ww. przepisów nieuzasadnione pozostają rozstrzygnięcia Sądu I instancji o tym, że bezczynność organu administracji nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz oddalające żądanie skarżącego kasacyjnie przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł w oparciu o przepis art. 149 § 2 P.p.s.a w zw. art. 154 § 6 P.p.s.a. Żądana przez Skarżącego suma stanowi połowę kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., które zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. wynosiło 4.585,03 zł. Uzasadnieniem dla wysokości żądanej sumy jest znaczny czas bezczynności organu i jego przewlekłe postępowanie, udzielanie przez organ wadliwych informacji i brak realizacji podstawowych obowiązków, wydawanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć i wadliwe stosowanie przepisów prawa co narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa oraz prawa człowieka chronione Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i co w konsekwencji doprowadziło do zatrzymania skarżącego przez służby graniczne i wydania względem niego decyzji o zobowiązaniu go do powrotu (decyzja Komendanta Straży Granicznej we W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr ewidencyjny [...]) a ponadto spowodowało utratę źródła dochodu przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., NSA stosownie do żądania skarżącego kasacyjnie, rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez N. D. częściowo ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

Na wstępie stwierdzić należy, że wyróżnić należy dwa rodzaje skargi na bezczynności organu administracji. Pierwszy rodzaj skargi na bezczynność, to skarga na niezałatwienie sprawy przez organ administracji w przewidzianym prawem terminie. Drugi rodzaj skargi na bezczynność, to skarga będąca swoistym środkiem zaskarżenia na szczególny sposób załatwienia wniosku jakim jest pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu administracji pełniła funkcję środka zaskarżenia na pozostawienie przez organ administracji wniosku bez rozpoznania.

W ocenie NSA, podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 K.p.a., w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze słusznie Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji pozostawał w bezczynności i zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można natomiast zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że bezczynność organu nie była bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10).

Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie.

Odnosząc powyższe kryteria do instytucji bezczynności organów administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

– termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący, a zarazem

– znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji nie ma wpływu.

Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania, w ocenie NSA, może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy nastąpiła ona z przyczyn, na które organ administracji nie miał wpływu. W takim przypadku ocenić należy, czy zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji mógłby ją zakończyć bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie.

W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Można zrozumieć, że z uwagi na dużą ilość wniosków i trudności kadrowe organ administracji nie jest w stanie w przewidzianym prawem terminie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, że przez 12 miesięcy od wpłynięcia wniosku do organu administracji wniosek ten nie został poddany ocenie pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że strona składająca wniosek dopiero po roku jest informowana przez organ administracji, że wniosek ten ma braki formalne wymagające uzupełnienia. Takie postępowanie w oczywisty sposób podważa zaufanie stron postępowania do władzy publicznej.

Kontrola wniosków pod względem formalnym powinna być dokonywana niezwłocznie, nawet jeśli miałoby się to odbywać kosztem wydłużenia merytorycznego załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie nie dość, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wystosowano do cudzoziemca 12 miesięcy po wpłynięciu wniosku, to na dodatek nie rozpoznano wniosku merytorycznie, wykorzystując pretekst, że brak został uzupełniony po wskazanym przez organ administracji terminie, chociaż uzupełnienie nastąpiło przed wysłaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji w sposób znaczący przekroczył termin merytorycznego załatwienia sprawy i przekroczenie to wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku cudzoziemca w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezasadny uznać natomiast należy drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie od Wojewody D.ego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez Sąd I instancji na rzecz skarżącej takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji. O zwrocie kosztów w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.