Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2268/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 235 § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2148/10 w sprawie ze skargi W. S.A. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. G. na rzecz W. S.A. w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2148/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. S.A. w S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda P. - działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) - decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez P. [...] w S. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w S. , oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz nieruchomości stanowiącej działki: nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...] a ponadto orzekł o nieodpłatnym nabyciu prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na działkach oznaczonych numerami: [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury - orzekając na wniosek T. G. – stwierdził nieważności powyższej decyzji, w części odnoszącej się do działki o numerze [...], gdyż - zdaniem organu nadzoru - decyzja ta, w powyższym zakresie, rażąco naruszała prawo.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Minister podniósł, że zgodnie z art. 200 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz B. G. [...], stają się z tym dniem, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach, stają się własnością tych osób. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Minister zauważył, że własność Skarbu Państwa do działki nr [...] wynikała z decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...], która została wydana na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Jej następstwem, gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone w S. M., oznaczone jako działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność J. i A. G., z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego, zostało przejęte na własność Skarbu Państwa. W pkt [...] decyzji stwierdzono przy tym, iż na działce nr [...] znajdują się budynki, wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego, a działka ta stanowi obszar niezbędny do korzystania z nich.

W dniu [...] grudnia 1980 r. ( Rep. A nr [...]) została natomiast zawarta umowa sprzedaży, mocą której J. i A. małż. G. sprzedali Skarbowi Państwa budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze znajdujące się na działce nr [...], stanowiące dotąd – jak wyżej wspomniano - odrębny od gruntu przedmiot własności. Następcą prawnym małżonków G. został zaś T. G.i ( postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...]..).

Następnie, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w/w działka nr [...] została przekazana P. w S. w użytkowanie, a zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie powyższego przedsiębiorstwa. W tej sytuacji – wg Ministra - zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia, wynikające z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ nadmienił również, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r., sprecyzowanym w dniu [...] lipca 2007 r. były współwłaściciel działki nr [...] – J. G., wystąpił o zwrot budynków zbytych na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1980 r.

W związku z powyższym, Minister przyjął, że ponieważ były właściciel zabudowań z roszczeniem o ich zwrot dopiero po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, to brak było podstaw do uznania, iż w tym przypadku naruszono prawa osób trzecich. Podkreślając jednak fakt istnienia zabudowań na działce nr [...], organ nadzoru zauważył, że okoliczność ta miała w sprawie istotne znaczenie. Z treści bowiem decyzji uwłaszczeniowej nie wynikało, aby znajdujące się na działce nr [...] zabudowania zostały przekazane przedsiębiorstwu jako odrębna własność. Wojewoda P. stwierdził nabycie przez P. wyłącznie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], pomijając w decyzji uwłaszczeniowej odniesienie się do kwestii budynków. Powyższa działka była zaś – jak akcentował organ – bezspornie zabudowana, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej.

W tej sytuacji, zdaniem Ministra, ponieważ zgodnie z art. 235 § 2 k.c. przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, oznaczało to, że wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu przenosi się własność budynków. Zatem – wskazując na wyrok Sądu Najwyższego dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn. akt II CKN 1155/2000, OSNC 2004/4/61), Minister zauważył, iż ponieważ umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinna równocześnie dokonywać przeniesienia własności budynków, gdyż - w przeciwnym razie - jest nieważna to, przenosząc powyższy pogląd na grunt analizowanej sprawy, organ stwierdził, że należało uznać, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody P. z dnia [...] marca 1999 r., w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 235 § 2 k.c.).

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku W. S.A. w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach tej decyzji organ potwierdził wszystkie, wcześniejsze ustalenia faktyczne oraz powtórzył dotychczasową argumentację prawną.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., wniesionej przez W. S.A. w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Spółka zarzucała organowi naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 235 § 2 k.c.

W uzasadnieniu skargi m. in. podniesiono, iż wydana przez Wojewodę P. decyzja z dnia [...] marca 1999 r. miała charakter deklaratoryjny a zatem skutek cywilnoprawny przejścia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków następował – w tym przypadku - z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Własność budynków nie mogła zaś stanowić samoistnego przedmiotu rozporządzeń, gdyż rozporządzenia, dotyczące użytkowania wieczystego, obejmują znajdujące się na tym terenie budynki i urządzenia.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona.

Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1183/05, LEX nr 289303) wskazał, że przepis art. 235 § 2 k.c. stanowi, iż przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Konsekwencją takiej konstrukcji prawnej jest to, iż własność budynków nie może stanowić samoistnego przedmiotu rozporządzeń. Rozporządzenia zaś dotyczące użytkowania wieczystego obejmują znajdujące się na tym terenie budynki i urządzenia. Z powyższego wynika więc, że kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącej, że nieważna byłaby tylko taka decyzja, która zakładałaby przeniesienia prawa użytkowania wieczystego bez własności usytuowanych na gruncie, objętym tym prawem, budynków i odwrotnie. Taki stan faktyczny nie zaistniał jednak w decyzji z dnia [...] marca 1999 r. W. ex lege prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] łącznie z własnością znajdujących się na niej budynków. Fakt, iż stwierdzająca to decyzja Wojewody P. nie wspomina o nabyciu prawa własności budynków, znajdujących się na tej działce, nie miał przy tym istotnego znaczenia, skoro nabycie nastąpiło z mocy prawa już z dniem 5 grudnia 1990 r. ( art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a decyzja Wojewody miała wyłącznie charakter deklaratoryjny i wywołała skutek prawny ex tunc.

W związku z powyższym, wg Sądu Wojewódzkiego, te okoliczności, które odnosiły się do braku rozstrzygnięcia w kwestii zabudowań na nieruchomości, z powodu, których Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 1999 r. w stosunku do działki nr [...], nie świadczyły o rażącym naruszeniu prawa. Obydwie decyzje wydane przez Ministra naruszały wprawdzie prawo, ale – w ocenie Sądu pierwszej instancji – naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Należało zatem przyjąć, jak wywodził Sąd, że wraz z potwierdzeniem przekształcenia - z mocy prawa - zarządu w użytkowanie wieczyste, w stosunku do działki nr [...], na własność użytkownika wieczystego – W. przeszły również znajdujące się na niej zabudowania.

Odnosząc się zaś do oceny, dokonanej przez Ministra znaczenia dla tej sprawy wniosku o zwrot, Sąd uznał, że stanowisko organu w tym zakresie było prawidłowe. Wniosek o zwrot budynków został bowiem wniesiony w 2007 r., czyli osiem lat po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, a więc nie mógł spowodować, iż decyzja Wojewody P. z dnia [...] marca 1999 r. naruszyła jakiekolwiek prawa osób trzecich. Sąd powołał się w tej mierze na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot. Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi zaś przeszkody do uwłaszczenia, o ile były właściciel lub jego następca prawny, przed wydaniem decyzji uwłaszczającej nie zgłosili roszczenia o zwrot nieruchomości.

W związku z powyższym, argumenty podnoszone przez byłego właściciela nieruchomości i jego spadkobiercę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1999 r., iż działka nr {...] nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia, nie miały – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - znaczenia, gdyż w postępowaniu uwłaszczeniowym organ nie bada, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości a jedynie, czy został udokumentowany fakt istnienia zarządu przedsiębiorstwa, a co w tej sprawie było wykazane.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego , a to:

-) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie P, w S, , na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S, z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, przekształcone następnie z mocy prawa w zarząd - w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była, bądź obciążona w dacie 5 grudnia 1990 r., bądź wcześniej, prawem zarządu, czy użytkowania, wskutek władania w/w działką, zarówno w roku 1990 jak i 1999 przez J. G., jako właściciela (nieruchomość niezwiązana bezpośrednio ani pośrednio z działalnością W.),

-) art. 235 § 2 k.c., poprzez błędne uznanie, że nabycie przez P. w S. prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] (na mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 1999r.) obejmowało prawo własności budynków na niej posadowionych - w sytuacji, gdy decyzja Wojewody P. nie wspomina o nabyciu prawa własności budynków znajdujących się na tej działce. Nadto, stanowisko, iż "nabywanie na własność budynków i urządzeń przez wieczystego użytkownika jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym" nie znajduje oparcia w przeważającej linii orzecznictwa w tym zakresie;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] jest wadliwa wskutek przyjęcia przez w/w organ stanowiska, iż umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinna równocześnie dokonywać przeniesienia własności budynków, w przeciwnym razie umowa taka jest nieważna, a co za tym idzie decyzja uwłaszczeniowa Wojewody P. z dnia [...].03.1999 r. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 235 § 2 k.c.

Wskazując na po wyższe podstawy kasacyjne, T. G. wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, że jej podstawę stanowił zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, gdyż kwestią kluczową dla merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy był fakt, iż zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. tj. w dacie uwłaszczenia, jak i w dniu [...] marca 1999 r. tj. w dniu wydania przez Wojewodę P. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa – działka o nr [...] faktycznie nie znajdowała się w zarządzie P. w S.

Sąd Wojewódzki przeoczył – wg autora skargi kasacyjnej - istotny fakt, iż budynek mieszkalny, usytuowany na przedmiotowej działce użytkował w dacie 5 grudnia 1990 r. J. G. Organ I instancji zaś nie zbadał, czy nieruchomość faktycznie była w zarządzie W. w S. a J. G., mieszkający w budynku mieszkalnym na działce nr [...], był jedynym faktycznym zarządcą tego budynku. Dowodzić tego miał – wg skarżącego kasacyjnie – fakt, że to J. G. dokonywał opłat za: energię elektryczną, gaz, media, zgodnie z zawartymi przez niego umowami o świadczenie w/w usług. W tej sytuacji nie można było więc twierdzić, że sporna działka objęta była zarządem W.

Ponadto, wskazując na treść art. 235 § 2 k.c., akcentowano, że przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym terenie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu przenosi się własność budynków położonych na tym gruncie. Decyzja zaś Wojewody P. z dnia [...] marca 1999 r. nie obejmowała – jak wywodził skarżący kasacyjnie - prawa własności budynków na niej posadowionych, gdyż- po pierwsze, nie regulowała kwestii nabycia prawa własności budynków znajdujących się na tej działce i po drugie - idąc w ślad za orzecznictwem (które co prawda doznaje rozbieżności w tej materii) nie zawierała postanowień o przeniesieniu prawa własności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II CKN 1155/2000).

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, autor skargi kasacyjnej akcentował, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przyjął, że decyzja Ministra Infrastruktury jest wadliwa wskutek przyjęcia przez w/w organ stanowiska, iż umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinna równocześnie dokonywać przeniesienia własności budynków, w przeciwnym razie umowa taka jest nieważna.

Poza tym zwracano uwagę, że w postępowaniu administracyjnym, na organie - zgodnie z zasadą oficjalności i prawdy obiektywnej - ciąży obowiązek znalezienia, zestawienia i przeanalizowania wszystkich faktów mających znaczenie dla sprawy. Stosownie do niej organ ma podjąć "wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" (art. 7 k.p.a.) oraz "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 § 1 k.p.a.). Przenosząc zaś brzmienie powyższych uregulowań prawnych na grunt niniejszej sprawy, skarżący kasacyjnie podnosił, ze wyjaśnienie stanu faktycznego obejmowało również ustalenie przez organ administracji faktycznego zarządu nad zabudowaną działką budynkiem mieszkalnym zamieszkałym przez J. G. - będącym w rzeczywistości w jego zarządzie.

W tej sytuacji, powołując się na uregulowane w orzecznictwie, pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i rozpatrując je na gruncie sprawy niniejszej, skarżący kasacyjnie akcentował, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo głównie przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w dniu [...] grudnia 1990 roku działka nr [...] pozostawała w zarządzie "W." w sytuacji gdy w zarządzie takim nie pozostawała.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, W. S.A. z siedzibą w S. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu stanowiska uczestnik postępowania zwracał uwagę, że pojęcie zarządu nie jest rozumiane tak, jak chce tego skarżący kasacyjnie, to jest jako faktyczne władanie nieruchomością i korzystanie z niej, które rzekomo, w tym przypadku, było wykonywane przez J. G. Pojęcie zarządu nie było wprawdzie ustawowo określone, jednakże - na potrzeby uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych - uregulowano sposób dokumentowania przez te osoby, czy dnia 5 grudnia 1990 r. przysługiwało im do konkretnych nieruchomości, budynków, lokali i urządzeń prawo zarządu, a to w drodze rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie, co najmniej jednego z takich dokumentów jak m.in. decyzje o przekazaniu nieruchomości w zarząd i o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

Z tego powodu – wg uczestnika postępowania - trafnie ustalił zarówno Minister Infrastruktury jak i Sąd I instancji, że w dniu [...] grudnia 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie P. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, przekształcone następnie, z mocy prawa w zarząd. Poza tym akcentowano, że nieważna byłaby jedynie taka decyzja, która zakładałaby przeniesienie prawa użytkowania wieczystego bez własności usytuowanych na gruncie objętym tym prawem budynków i odwrotnie. W. nabyła zaś prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] łącznie z własnością znajdujących się na niej budynków ex lege, a decyzja Wojewody P. miała jedynie charakter deklaratoryjny ze skutkiem ex tunc.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, który skarżący kasacyjnie opierał na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] była wadliwa, należy wyjaśnić, że zaskarżony wyrok nie był oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.", gdyż podstawą uchylenia obu decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie była, odmienna niż przyjął to organ, ocena materialnoprawna dokonana przez Sąd. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest umiejscowiony w ustawie procesowej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ma charakter materialnoprawny. Wprawdzie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki błędnie wskazał, że rozstrzygnięcie swoje oparł na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., ale błąd ten nie miał charakteru istotnego – w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - gdyż treść motywów zaskarżonego wyroku ewidentnie wskazuje, że jego podstawą był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Z uwagi na odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez jej autora do przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podkreślić też trzeba, iż w analizowanej sprawie prawidłowo został wyjaśniony stan faktyczny, dotyczący kwestii istnienia zarządu po stronie P. S.A. w S. w stosunku do działki nr [...]. Powyższe prowadzi jednak już do kwestii związanych z zagadnieniami materialnoprawnymi.

Kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja uwłaszczeniowa Wojewody P. z dnia [...] marca 1999 r. miała swoje oparcie w przepisie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz B. G. [...], stają się z tym dniem, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach, stają się własnością tych osób, przy czym uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Użyte przy tym w tym przepisie pojęcie "zarządu", chociaż nie zostało określone ustawowo i sporny był w doktrynie jego charakter, stanowiło jednak niewątpliwie kategorią prawną, która określała prawną formę władania nieruchomością. Zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiany a zatem jego powstanie musiało powodować określone zdarzenie prawne np. decyzja administracyjna, czy akt erekcyjny państwowej osoby prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1992 r., sygn. akt I SA 1419/91, ONSA 1992 r. Nr 2, poz. 99 oraz "Prawo obrotu nieruchomościami" pod red. St. Rudnickiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 77 i 78).

Z tego powodu twierdzenie przez skarżącego kasacyjnie, iż Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie P. w S. , na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie ( przekształcone następnie z mocy prawa w zarząd), w sytuacji, w której były jej współwłaściciel - w dniu 5 grudnia 1990 r. - faktycznie władał działką (cyt. "zarządzał nią"), nie mogło odnieść żadnego skutku.

Jak wyżej wspomniano, przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawiązujący w swym brzmieniu do poprzedniej regulacji prawnej, to jest art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. ), nie dotyczył zarządzania nieruchomością – w rozumieniu potocznym – a miał charakter ściśle normatywny. W rozpatrywanej zaś sprawie P. legitymowało się decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. o przekazaniu spornej działki w użytkowanie, które to prawo – z mocy przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - przekształciło się następnie, z mocy prawa, w zarząd.

Niezasadny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 235 § 2 k.c.

Przede wszystkim podkreślić należy, że z uwagi na fakt, iż analizowana sprawa prowadzona była w trybie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, zarzut ten – z punktu widzenia poprawności formalnej - winien być powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W prowadzonym bowiem postępowaniu art. 200 ust. 1 ustawy w/w gruntowej i art. 235 § 2 k.c. nie były stosowane samodzielnie.

Mając jednak na uwadze, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został – co do zasady - powołany przez autora skargi kasacyjnej (choć w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.), a dodatkowo uzasadnienie skargi wyjaśniało intencje skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe pozwalało na dokonanie oceny wspomnianego wyżej zarzutu.

Zdaniem składu orzekającego, kwestionowany w skardze kasacyjnej pogląd Sądu Wojewódzkiego, że choć decyzja uwłaszczeniowa Wojewody P. naruszała prawo (art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdyż nie odnosiła się w swej treści do prawa własności budynków, znajdujących się na uwłaszczanym gruncie, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego, był prawidłowy. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja uwłaszczeniowa miała jedynie charakter deklaratoryjny a zatem stanowiła jedynie potwierdzenie zdarzenia prawnego, które nastąpiło ex lege. Z tej przyczyny nie znajdowało uzasadnienia odnoszenie do stanu faktycznego, który miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego umowy o przeniesienie użytkowania wieczystego i prawa własności budynków a więc dotyczącego czynności prawnej, która dopiero (w przypadku prawidłowości jej essentialia negoti) warunkuje wywołanie skutku prawnego.

Tym samym więc, skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1183/05), iż wprawdzie umowa o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, niezawierająca postanowień o przeniesieniu jednoczesnym prawa własności budynków, jest nieważna, ponieważ użytkowanie wieczyste do gruntu nie może być odrębnym przedmiotem obrotu prawnego od prawa własności znajdujących się na nim budynków, to jednak zasada ta nie dotyczy decyzji uwłaszczeniowej, mającej – jak wspomniano - wyłącznie charakter potwierdzający wystąpienie skutku z mocy prawa.

Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 2 w/w ustawy procesowej.