Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 946/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 946/21

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].06.2021 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...].04.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na wniosek S. W. (dalej jako: "skarżący") z dnia [...].07.2020r. wszczęło nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...],4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W treści wniosku skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza rażąco prawo.

Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji albo postanowienia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja albo postanowienie w sposób niewątpliwy są dotknięte przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983r., sygn. II SA 581/83, Problemy Praworządności 1984r., nr 10, s. 28), przy czym, zgodnie ze wskazaniem NSA "stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art, 356 § I" (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983r., sygn. II SA 581/83, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, iż decyzja objęta wnioskiem S. W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W badanej sprawie nie doszło do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany przepis prawa stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja nie występuje w tym postępowaniu.

Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Wójt Gminy T. P. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z analizowanych akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2013r. S. W. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W dniu [...] kwietnia 2014r. Rada Gminy T. P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. , w rejonie drogi krajowej nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z dnia [...].06.2014r. poz. [...]). Wnioskowane działka została objęta w/w uchwałą.

Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, Lex nr 1234128).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy T. P. prawidłowo ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. , w rejonie drogi krajowej nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z dnia [...].06.2014r. poz. [...]).

Podkreślono, że w omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony. Żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium w ramach przeprowadzonego postępowania analizowało także, czy decyzja Wójta Gminy T. P. objęta wnioskiem nie jest obarczona innymi wadami stanowiącymi przesłankę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) uznając, że została ona wydana prawidłowo.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z [...].08.2021 r. wniósł w ustawowym terminie S. W. zarzucając, iż Wójt Gminy T. P. dnia [...].04.2014r. umarzając postępowanie i wydając decyzję nr [...] rażąco naruszył prawo, ponieważ plan miejscowy został prawomocny dopiero w czerwcu 2014r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z [...].08.2021 r. wniósł w także wowym terminie pełnomocnik S. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo- biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo istnienia ku temu przesłanek,

2) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw.z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i uznanie, iż w związku z podjęciem przez Radę Gminy T. P. uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w S. , w rejonie drogi krajowej nr [...], zaistniała podstawa do umorzenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo- biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w/w uchwała weszła w życie z dniem 23 czerwca 2014 r., tj. dwa miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy T. P., co przesądza za uznaniem, że w konsekwencji została ona przyjęta z powołaniem na nieobowiązującą w dniu jej wydania uchwałę Rady Gminy T. P., co przesądza o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie ich niewłaściwe zastosowanie, oraz uznanie, że w związku z podjęciem przez Radę Gminy T. P. uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w S. , w rejonie drogi krajowej nr [...], zaistniała podstawa do umorzenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją, produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływania środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływania na środowisko, podczas gdy w/w uchwała weszła w życie z dniem 23 czerwca 2014 r., tj. dwa miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy T. P., co przemawia uznaniem, że w konsekwencji została ona przyjęta z powołaniem na nieobowiązującą w dniu jej wydania uchwałę Rady Gminy T. P., co przesądza o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].09.2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ administracji publicznej ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie jest związany wnioskiem strony w zakresie wskazanej podstawy stwierdzenia nieważności.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 k.p.a.

Organ wskazał, że w dniu [...].04.2014 r. Rada Gminy T. P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Sadach, w rejonie drogi 92, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...].06.2014 r., poz. [...]. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ocenie Kolegium uchwała weszła w życie w dniu [...].04.2014 r.

Organ wyjaśnił, że przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jest bezpodmiotowość (bezprzedmiotowość) postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie, ale w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, albowiem brak jest podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium wskazało, że gdy teren objęty jest planem, o dopuszczalności realizacji inwestycji rozstrzyga się w oparciu o zapisy planu miejscowego na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż miejscowy plan I zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Priorytetowa rola tego planu w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy.

Kolegium uznało, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].04.2014 r. znak [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. S. .

Kolegium zauważyło jedynie, że na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od 11.04.20211 r. przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma brzmienie: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części." Rozstrzygnięcie decyzji Wójta Gminy T. P. jest nieprecyzyjne, z uzasadnienia wynika jednak, że umarza postępowanie w całości.

Organ uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami zawartymi w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja została wydana przez właściwy organ, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. S. W. nie przedstawiając żadnych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Pismem z [...].11.2021 r. skarżący uzupełnił skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając jej decyzji :

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo- biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo istnienia ku temu przesłanek,

2) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i uznanie, iż w związku z podjęciem przez Radę Gminy T. P. uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w S. , w rejonie drogi krajowej nr [...], zaistniała podstawa do umorzenia decyzją, z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo- biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w/w uchwała weszła w życie z dniem 23 czerwca 2014 r., tj. dwa miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy T. P., co przesądza za uznaniem, że w konsekwencji została ona przyjęta z powołaniem na nieobowiązującą w dniu jej wydania uchwałę Rady Gminy T. P., co przesądza o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie ich niewłaściwe zastosowanie, oraz uznanie, że w związku z podjęciem przez Radę Gminy T. P. uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sadach, w rejonie drogi krajowej nr [...], zaistniała podstawa do umorzenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w/w uchwała weszła w życie z dniem 23 czerwca 2014 r., tj. dwa miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy T. P., co przesądza za uznaniem, że w konsekwencji została ona przyjęta z powołaniem na nieobowiązującą w dniu jej wydania uchwałę Rady Gminy T. P., co przesądza o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 08 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].09.2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].06.2021 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...].4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze stanowisko skarżącego prezentowane w toku postępowania, należało uznać, że istota sporu dotyczy tego, czy z zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniu nie następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem organ administracji publicznej uprawniony jest wyłącznie do kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie istnienia ściśle określonych jej wad.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91).

Sąd wskazuje, że z analizowanych akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. S. W. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2014r. Rada Gminy T. P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...], w rejonie drogi krajowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...].06.2014r. poz. [...]). Wnioskowane działki zostały objęte w/w uchwałą.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy T. P. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: [...], dalej jako u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Jak zatem wynika z przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się.

Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, LEX nr 2284878). Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przepis ten daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że: "W dniu [...].04.2014 r. Rada G. T. Podgórne podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. , w rejonie drogi [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...].06.2014 r., poz. [...]. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem uchwała weszła w życie w dniu [...].04.2014 r."

W tym miejscu Sąd wskazuje, że Kolegium jako organ I instancji w ogóle nie oceniło kwestii wejścia w życie ww. uchwały, natomiast Kolegium jako organ II instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy błędnie określiło datę wejścia w życie ww. uchwały w sprawie miejscowego planu.

Należy wskazać, że ww. uchwała nr [...] została podjęta w dniu [...].04.2014 r.

W § 9 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dniu od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Taka data określona jest również w z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W związku z powyższym nie sposób uznać, że prawidłowo organ II instancji ocenił, że uchwała weszła w życie w dniu [...].04.2014 r., bo oznaczałoby to że weszła ona w życie już 8 dni po jej uchwaleniu. Tymczasem z informacji zawartych w Dzienniku Urzędowym Województwa W. wynika, że uchwała ta została ogłoszona w dniu [...] czerwca 2014 r. pod pozycją [...] w Dzienniku Urzędowym, więc weszła w życie w dniu [...] czerwca 2014 r.

Z ustalonych wyżej faktów wynika, że w dniu [...] kwietnia 2014 r., tj. w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, nie weszła jeszcze w życie uchwała, w związku z którą umorzono postępowanie. W ocenie Sądu takie działanie organu należy uznać za rażące naruszenie prawa aktualizujące przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności powinien być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

W niniejszej sprawie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego nie powinno być dla organów problematyczne. Organ miał dostęp do wszelkich istotnych dokumentów. Bezsporne było, że uchwała nr [...] została podjęta w dniu [...].04.2014 r. Organ miał nieskrępowany dostęp do ww. aktu prawa miejscowego. Organ powinien bez żadnych trudności obliczyć i ustalić datę wejścia w życie tej uchwały przy uwzględnieniu, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dniu od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym (§ 9 uchwały). Mimo dostępu do dokumentów Kolegium jako organ I instancji w ogóle nie zwróciło uwagi na tę kwestię, a Kolegium jako organ II instancji datę wejścia w życie ustaliło błędnie na [...].04.2014 r., zamiast [...].06.20214 r. Kolegium zignorowało informacje zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wprost wskazano na konieczność prawidłowej oceny daty wejścia w życie uchwały.

W uproszczeniu Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy T. P. w decyzji z dnia [...].04.2014r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że Rada Gminy T. P. w dniu [...].04.2014 podjęła uchwałę nr [...] r., w której uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki wskazane w ww. wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie zwrócił jednak uwagi na to, że uchwała, która była podstawą umorzenia postępowania nie weszła w życie w momencie wydania decyzji.

Sąd wskazuje, że nie można akceptować takiego działania organu, w którym wydaje on decyzję umarzającą postępowanie, argumentując to uchwaleniem uchwały, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Główna podstawa do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) tak naprawdę nie zaktualizowała się w dniu wydania decyzji.

Wobec wskazanych uwarunkowań zasadne są więc zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki, gdy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ujawniono bowiem rażące naruszenie obowiązujących regulacji materialnoprawnych. Procedując w przedmiocie nieważności naruszono też przepisy postępowania, gdy chodzi o obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy oraz stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego z przyczyn wskazanych wyżej na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.