Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 516/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 1i 2;  art. 6 ust. 2-4
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś.), podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (dalej: Regulamin, uchwała).

Pismem z [...] czerwca 2019 r., sprecyzowanym w piśmie z [...] stycznia 2020 r., Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. oraz § 137, § 143 i § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: z.t.p.) poprzez:

- wprowadzenie w § 1 pkt 3 i 10 nieznanych ustawie definicji podlicznika

i zaworu głównego,

- częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 1 pkt 5 treści art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś.

- brak faktycznego określenia w treści § 2 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków i odwołanie się w tym zakresie do postanowień umowy i odrębnych przepisów;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie

w Regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie, polegające na wskazaniu w:

- § 4 ust. 1-4 okresu obowiązywania umowy, jej treści oraz przesłanek rozwiązania i wygaśnięcia,

- § 6 okresów rozliczeniowych,

- § 8 zasad rozliczania płatności, przesłanek wznowienia dostawy wody

i odprowadzania ścieków,

§ 17 przesłanek wstrzymania dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

- § 5 ust. 1-7, § 9 i § 10 szeregu kwestii w zakresie rozwiązywania

i wygaśnięcia umów z odbiorcami, wznowienia świadczonych usług oraz zmiany odbiorcy;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust 2 i art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez zobowiązanie w § 3 ust. 1 i ust. 2 zdanie 2 odbiorcy do przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości lub potwierdzającego korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego, kiedy art. 6 ust. 2 ww. ustawy wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy;

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez uzależnienie w § 11 ust. 4 wydania warunków technicznych od uiszczenia opłaty, kiedy przepisy u.z.z.w.z.o.ś., jak również innych aktów prawnych obowiązującego systemu, nie upoważniają gminy do ustalania i nakładania na członków wspólnoty samorządowej tego rodzaju opłat związanych z podłączeniem, które jest obligatoryjne w warunkach określonych w art. 15 ust. 4 ww. ustawy;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 i art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 22 ust. 3 i 4, że dla poboru wody na cele przeciwpożarowe zapewnienie dostawy wody na te cele następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem, kiedy nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie;

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na:

- nałożeniu w § 11 ust. 3 odnoszącym się do trybu zawierania umów, obowiązku dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego,

- nałożeniu w § 12 ust. 2 pkt 8 obowiązku wynagrodzenia za ustalenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz za odbiór techniczny przyłącza odpowiadającego rzeczywistym kosztom tego ustalenia poniesionym przez przedsiębiorstwo.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na znaczną ilość zakwestionowanych regulacji, sam charakter stwierdzonych wad oraz zaistniałe pominięcie uchwałodawcze.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, wskazując na treść art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym 25 marca 2013 r., zarzucił, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, a w szczególności:

1) nie ustaliła minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków (ciśnienie, ilość, jakość);

2) zróżnicowała uprawnienia wynikające z Regulaminu w zależności od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i w związku z tym żądała dodatkowych dokumentów;

3) uregulowała sprawy takie jak: sposób i termin wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, które zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. powinny znaleźć się

w umowie;

4) zastosowała powtórzenia przepisów u.z.z.w.z.o.ś. i innych aktów prawnych, modyfikacje i definicje nowych pojęć oraz odwoływała się do treści innych aktów prawnych (które w przyszłości mogą zostać np. zmienione czy uchylone).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała w całości zarzuty w niej zawarte. Podniosła, że obecnie na terenie Gminy [...] obowiązuje już nowy Regulamin, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy

z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody

i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego

w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393).

Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA

w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego

(w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

W ocenie Sądu w przedmiotowym Regulaminie Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, do czego była zobowiązana w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Z treści przepisu § 2 ust. 1 Regulaminu wynika, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest: 1) dostarczać w sposób ciągły wodę: a) w ilościach i o ciśnieniu określonym w umowie, nie mniejszym niż 0,2 MPa na zaworze głównym, b) odpowiadającą jakościowym wymaganiom określonym

w odrębnych przepisach lub o jakości przewyższającej minimalne wymagania określone w tych przepisach; 2) zamieszczać aktualne informacje o wynikach kontroli jakości dostarczanej wody na stronie internetowej przedsiębiorstwa. Natomiast

w zakresie odprowadzania ścieków przedsiębiorstwo zobowiązane jest do ciągłego odbierania ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych w ilościach,

o składzie i o wartości wskaźników zanieczyszczeń określonej w umowie, nie wyższej jednak niż maksymalna wartość tych wskaźników określona w odrębnych przepisach (§ 2 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.).

Takie uregulowanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo przez Radę Gminy nastąpiło jedynie formalnie. W rzeczywistości

w zaskarżonej uchwale brak jest dokładnego uregulowania minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Niewystarczające jest odwołanie się w tym zakresie do postanowień umowy i przepisów odrębnych. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite

i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. cbosa, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl662/06, publ. cbosa, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. cbosa,

w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. cbosa),

w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. cbosa).

W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Rada Gminy w zaskarżonej uchwale przekroczyła delegację ustawową z art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., normując w § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1-7, § 6, § 8 § 9, § 10 i § 17 elementy, które powinny znaleźć się w umowie (m.in. okres obowiązywania umowy, jej treść, przesłanki rozwiązania i wygaśnięcia umów z odbiorcami, okresy rozliczeniowe, zasady rozliczenia i płatności, przesłanki wznowienia dostawy wody i odprowadzania ścieków, zmiany odbiorcy).

W judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym zawarcie

w regulaminie postanowień dotyczących warunków i trybu rozwiązania umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowym (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. cbosa, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, publ. cbosa, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, publ. cbosa).

Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw

i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18,

w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, wszystkie publ. cbosa).

Przedmiotowa uchwała w § 11 ust. 4 uzależniła wydanie warunków technicznych od uiszczenia opłaty, a w § 12 ust. 2 pkt 8 nałożyła obowiązek wynagrodzenia za ustalenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz za odbiór techniczny przyłącza odpowiadającego rzeczywistym kosztom tego ustalenia poniesionym przez przedsiębiorstwo. Jednak regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez rady gmin nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 115/18, w Olsztynie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 566/18, wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, wyrok WSA w Kielcach z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 473/18, wyrok NSA

z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, dostępne w cbosa).

Należy zauważyć, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. mówi ogólnie

o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci, które jest obligatoryjne

w warunkach określonych w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym samym ww. przepisy Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś.

Kontrolowana uchwała w § 3 ust. 1 i ust. 2 zdanie 2 zobowiązała odbiorcę do przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości lub potwierdzającego korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego, co przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta

z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo

z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki.

Tak samo nałożenie w § 11 ust. 3 Regulaminu obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej

w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego doprowadziło do naruszenia w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18, w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, publ. cbosa).

Z treści art. 22 pkt 2 u.z.zw.z.o.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Stąd brak jest podstawy prawnej do statuowania w § 22 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje w drodze umowy między gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a ilość wody pobieranej na te cele jest ustalana na podstawie pisemnych informacji składanych przez jednostkę straży pożarnej

w okresach ustalonych w umowie. Należy zauważyć, że nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, natomiast rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie. Poza tym analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać z wody na takie cele. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W ocenie Sądu ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 158/19, publ. cbosa).

W uchwale Rada Gminy nieprawidłowo zastosowała częściowe powtórzenie

i zmodyfikowanie w § 1 pkt 5 treści przepisu art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. (definicja przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego), a w § 1 pkt 3 i pkt 10 wprowadziła nieznane ustawie definicje podlicznika i zaworu głównego. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, definiowanie nowych pojęć oraz odwoływanie się do treści innych aktów prawnych, które w przyszłości mogą np. zostać zmienione czy też uchylone (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18,

w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa).

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie kwestii wymienionej

w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.