Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 933/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

20 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 585/14 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Pomorskiego.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "ustawą", oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2013 r., poz. 611) – dalej zwanego w skrócie "zarządzeniem nr 20/13", Starosta C.:

1. przekształcił udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych przysługujące:

a. B. P. w wysokości udziału do 250/1000 części, który związany jest z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w księdze wieczystej,

b. R. O. w wysokości udziału do 250/1000 części, który związany jest z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w księdze wieczystej,

c. S. L. i jego żonie W. L. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości udziału do 250/1000 części, który związany jest z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w księdze wieczystej,

d. J. O. i jego żonie H. O. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości udziału do 250/1000 części, który związany jest z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w księdze wieczystej,

w udziały w prawie własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 0,1570 ha, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...],

2. stwierdził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje odpłatnie, udzielił: B. P., R. O., S. i W. małż. L. oraz J. i H. małż. O. 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności nieruchomości ustalając dla każdego ze współużytkowników wieczystych opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wysokości po 516,70 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że użytkownicy wieczyści złożyli w dniu [...] grudnia 2013 roku wniosek o przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowych w udziały w prawie własności nieruchomości. Dodatkowo wystąpili o udzielenie bonifikaty od należnych opłat z tytułu tego przekształcenia. Dalej, przytaczając treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych i stanowi teren mieszkaniowy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Własność lokalu i związany z własnością lokalu udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości nabyli:

- B. P. na podstawie umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu i sprzedaży sporządzonej [...] czerwca 1999 r. w formie aktu notarialnego,

- R. O.(następca prawny osób fizycznych, które w dniu 13 października 2005 r. były właścicielami lokalu i współużytkownikami wieczystymi) na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej [...] kwietnia 2010 r. w formie aktu notarialnego,

- S. i W. małż. L. (następcy prawni osoby fizycznej, która w dniu 13 października 2005 r. była właścicielem lokalu i współużytkownikiem wieczystym) na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej [...] kwietnia 2012 r. w formie aktu notarialnego,

- J. i H. małż. O. na podstawie umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży sporządzonej [...] czerwca 1999 r. w formie aktu notarialnego,

Wnioskodawcy spełnili zatem ustawowy wymóg ubiegania się o przedmiotowe przekształcenie wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie organ wyjaśnił, że z mocy art. 4 ust. 1 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Ponieważ w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na podstawie pism Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G, z dnia [...] listopada 2012 r., była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 13 ustawy), dla ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie organ przyjął wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym sporządzonym [...] grudnia 2011 r. określił on wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 100.821,00 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości określił w operacie szacunkowym sporządzonym [...] marca 2014 r. na kwotę 80.153,00 zł. Organ wskazał również na przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przewidujący możliwość udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie na podstawie zarządzenia wojewody. Dlatego na podstawie § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...], ustalił bonifikatę od opłaty, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi – tylko w odniesieniu do udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, związanych z odrębną własnością lokali mieszkalnych wykorzystywanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Wysokość bonifikaty wynosi 90% i może być ona udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. poinformowała, że użytkownicy wieczyści nie zalegają z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z ww. nieruchomościami.

W odwołaniu od powyższej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie (zwana dalej w skrócie "Agencją") wniosła o jej zmianę w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13. W jej ocenie Wojewoda Pomorski nie posiada kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. To bowiem Agencja, jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa. Powołała się na przepisy ustaw: z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) i z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803). Wynika z nich uprawnienie Agencji do wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych służących Skarbowi Państwa do nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na jego rzecz. W ocenie Agencji, skoro ustawodawca nie zastrzegł wprost kompetencji do ustalenia bonifikaty od przekształcenia takich nieruchomości, to uprawnienie to służy Agencji.

Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu podkreślił, że spełnione zostały przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy. Wojewoda stwierdził dalej, że analizując uprawnienie do zastosowania bonifikaty w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia, należy odwołać się do art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, na podstawie którego i art. 4 ust. 11a ustawy, wydał zarządzenie nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 roku. Stosując § 2 ust. 2, § 3 i § 4 ww. zarządzenia Starosta C. ustalił w niniejszej sprawie bonifikatę w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości - stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz osób fizycznych, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi – tylko w odniesieniu do udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, związanych z odrębną własnością lokali mieszkalnych wykorzystywanych wyłącznie na cele mieszkaniowe, o ile użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Wojewoda to stanowisko uznał za trafne. Podkreślił przy tym, że kompetencje starosty do udzielania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych wynikają z art. 3 ustawy. Skoro w sprawie spełnione zostały wymienione w ww. zarządzeniu przesłanki do zastosowania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zasadnie ją zastosowano. Nie podzielił bowiem argumentacji Agencji podniesionej w odwołaniu.

Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie zaskarżyła ww. decyzję Wojewody w części orzekającej o wysokości bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zarzucając zaskarżonej decyzji nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia nr 20/13, wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. Podkreśliła, że w jej ocenie zarządzenie nr 20/13 ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia natomiast tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja. Wojewoda Pomorski nie posiada zatem kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji – zdaniem Agencji - Wojewoda nie wskazał przepisu, na podstawie którego posiada kompetencje do ustalania wysokości bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wyraziła pogląd, wedle którego to Agencja, jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa, w tym ustalaniu bonifikaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i stwierdził, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda Pomorski posiada legitymację ustawową do ustalania bonifikaty od opłat za przekształcenie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bo dotyczy wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to, jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną w sprawie skargę za niezasadną. Uznając spełnienie przesłanek przekształceniowych i legalność decyzji w niekwestionowanej części, w tym w zakresie ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, skupił się na zagadnieniu sposobu ustalenia bonifikaty, zaakcentowanym w skardze. Podzielił jednak stanowisko organu, iż przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy daje staroście kompetencję do orzekania o bonifikacie od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego każdej nieruchomości Skarbu Państwa. Nadto – wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy - przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa nie wprowadza. Generalnie istotne jest, czy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, bo znaczenia nie ma kto wykonuje w jego imieniu działania właścicielskie. Organem właściwym do przekształcenia jest zawsze starosta, zaś wojewoda jest organem uprawnionym do określenia wysokości bonifikaty. Również przywołane przez Agencję w odwołaniu i skardze przepisy regulujące zasady jej funkcjonowania nie zawierają w tym zakresie szczególnych norm. Zdaniem Sądu meriti prawidłowo organy uznały, że do nieruchomości, której dotyczył wniosek uczestników postępowania, znajduje zastosowanie przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - stanowiące postawę zaskarżonej decyzji - przepisy § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13. W sprawie przy tym jest bezsporne, że wymogi uzyskania bonifikaty w wysokości 90% wynikające z ww. przepisów zarządzenia nr 20/13 zostały spełnione w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ponieważ przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielomieszkaniowym, wykorzystywanym wyłącznie na cele mieszkaniowe, który został ujawniony w księdze wieczystej, a ponadto w części budynkiem transportu i łączności, nieruchomość wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe. Użytkownicy wieczyści nie zalegali, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Prawidłowo organ orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty na rachunek Agencji, która wykonuje władztwo Skarbu Państwa i z tego tytułu ma przymiot strony w tych sprawach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., ją oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie, postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody Pomorskiego Nr 20/13, z dnia 24 stycznia 2013 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody.

Skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wskazała, że starosta nie jest jedynym organem reprezentującym Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku, kiedy przepisy szczególne tak stanowią. W wykonaniu żądania przysługującego użytkownikom wieczystym, o którym mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ustawodawca dał kompetencje staroście do wydania decyzji administracyjnej w zakresie przekształcenia, również w stosunku do gruntów w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie jest to jednak jednoznaczne z przekazaniem kompetencji wojewodzie do ustalania warunków udzielenia bonifikat od opłaty za przekształcenie w stosunku do tych gruntów. Starosta w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie działa w interesie Skarbu Państwa, ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej interpretacja przepisu art. 4 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd I instancji, że starosta jako organ prowadzący postępowanie w zakresie przekształcenia, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zbyt daleko posunięta. Ustawodawca jedynie odsyła do przepisu, w którym mowa jest o opłacie, które to odesłanie zastosowane zostało w celu osiągnięcia skrótowości tekstu. W jej ocenie z dniem przejścia nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda utracił uprawnienia do rozporządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do spornego mienia wykonuje wyłącznie Agencja. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt I SA 1390/94, wskazując że tylko do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wojewoda reprezentował Skarb Państwa w zakresie obrotu i gospodarowania nieruchomościami państwowymi. Z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie sposób jednak wywieść upoważnienia wojewody do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów ZWRSP i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi. Potwierdza to wyrok z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I CSK 741/2012, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że uregulowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów objętych działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest oparte o te same zasady. Zarządzenie Wojewody Nr 20/13 ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja. Starosta może więc, na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, udzielić bonifikaty jedynie w stosunku do w/w gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały w pełni zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim, że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który jest więc przesądzony i na jego podstawie przedstawione w niej zarzuty muszą być badane. Był on zresztą bezsporny. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy jest jednak chybiony. Wyraźnie stanowi on o uprawnieniu organu właściwego do wydania decyzji do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Przepis ten jest jasny, oczywisty już na gruncie językowym, toteż nie wymaga dokonywania wykładni w drodze innych metod (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, publ. CBOSA). W powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z niego, iż organem właściwym do wydania decyzji w tej materii jest w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta, nadto, że może on udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do takich nieruchomości na podstawie zarządzenia wojewody. Brak jest szczególniej regulacji prawnej, która pozwalałaby na konkluzję, iż w tym zakresie właściwe są jeszcze inne organy. Nawet skarżąca kasacyjnie nie podaje, z jakich to przepisów miałoby konkretnie i wprost wynikać jej uprawnienie do wydawania decyzji w tym przedmiocie i zarządzenia. Przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia kategorii nieruchomości Skarbu Państwa nim objętych. Przy czym ewentualny brak bonifikaty (bądź jej inna wielkość) w razie przekształcenia użytkowania wieczystego służącego do nieruchomości zarządzanych przez Agencję stanowiłby o niedopuszczalnej nierówności podmiotów uprawnionych do przekształcenia. W tym kontekście sformułowanie zawarte w zarządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2012 r., nr 241, wskazane w końcowym fragmencie skargi kasacyjnej, nie może być powodem dla takiego twierdzenia, niezleżenie do tego, że nie dotyczy tej sprawy. Niemniej jednak oceniając sporną regulację prawną na tle innych, w szczególności podniesionych w kasacji, należy zwrócić uwagę, iż wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powierzenie Agencji wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia wchodzącego w skład wspomnianego Zasobu, a nawet wykonywanie ich we własnym imieniu (ust. 2 tego przepisu), nie mogą przesądzać o takim uprawnieniu. Podobnie rzecz się ma z kwestią prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 20 ust. 1 i 3 tej ustawy). Agencja jest bowiem jednym z organów Państwa, mającym konkretne kompetencje, wśród których nie mieszczą się objęte niniejszym postępowaniem. Powierzone jej mienie nadal jest mieniem Skarbu Państwa podlegającym ogólnym regulacjom, w tym w odpowiednim zakresie działaniom starostów. Przepisy te nie wykluczają ich stosowania na gruncie ustawy w odniesieniu do mienia powierzonego Agencji. Agencja jest wyposażona w szereg, "silnych" nota bene uprawnień, lecz nie przyznano jej takich, jakie eksponuje w tej sprawie. Te atrybuty są tylko atrybutami w sferze dominium, a nie imperium. Natomiast kompetencja do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, jak też dokonywania czynności na tym gruncie, nie może być dorozumiana, nie można jej domniemywać, a musi wynikać z pozytywnego przepisu prawa. Takiego uprawnienia w odniesieniu do materii niniejszego postępowania brak. W konsekwencji czego potwierdził się wynik językowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu. Identyczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14, 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2213/14 (publ. jw.), i należy je podzielić.

Z tej przyczyny skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.