Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1542/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/WA 1429/18 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1429/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia M.P. ze służby oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 12 kwietnia 2018 skarżący, przebywając w szpitalu, korzystając z pośrednictwa małżonki, złożył - drogą służbową poprzez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] - pisemny raport skierowany do Komendanta Głównego PSP zawierający oświadczenie (wniosek) o zwolnienie go ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 30 czerwca 2018 r.

W dniu 13 kwietnia 2018 r. powyższy raport został przekazany przez Komendanta Miejskiego PSP [...] wraz z rozliczeniem okresów służby [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP.

Następnie, pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r., skierowanym do Komendanta Miejskiego PSP [...], skarżący złożył oświadczenie o wycofaniu swojego raportu o przejściu na zaopatrzenie emerytalne z dnia 12 kwietnia 2018 r., dołączając do niego pisemny raport o wycofaniu pierwotnego raportu o zwolnienie ze służby, skierowany do Komendanta Głównego PSP.

Komendant Miejski PSP [...] przy piśmie przewodnim z dnia 27 kwietnia 2018 r., który wpłynął do kancelarii [...] Komendy Wojewódzkiej PSP [...] w dniu 30 kwietnia 2018 r., przekazał pisemną prośbę skarżącego o wycofaniu pierwotnego raportu z dnia 12 kwietnia 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że pierwotny raport skarżącego z dnia 12 kwietnia 2018 o zwolnienie ze służby w PSP z dniem 30 czerwca 2018 r. wpłynął do Komendy Głównej PSP w dniu 10 maja 2018 r., zaś jego pisemny raport o cofnięciu powyższego oświadczenia (prośby) o zwolnienie ze służby w PSP wpłynął do Komendy Głównej PSP w dniu 11 maja 2018 r.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm., dalej "ustawa o PSP"), decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] zwolnił skarżącego z dniem 30 czerwca 2018 r. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny PSP wskazał, iż zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP "strażaka zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia. Zwolnienie strażaka w tym trybie jest obligatoryjne". Jednocześnie, organ podniósł, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP jest przepisem kompetencyjnym dającym Komendantowi Głównemu PSP wyłączne uprawnienie do zwalniania oficerów Państwowej Straży Pożarnej.

Ustosunkowując się do raportu strażaka zawierającego oświadczenie o cofnięciu oświadczenia woli zawartego w raporcie o odejściu ze służby, Komendant Główny PSP uznał, że nie może ono wywrzeć oczekiwanego skutku. Raport o cofnięciu oświadczenia woli wpłynął bowiem do Komendanta Głównego PSP w dniu 11 maja 2018 r. i nie został on niczym uzasadniony.

Komendant Główny PSP stwierdził, że decyzja o zwolnieniu ze służby wydana na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP jest skutkiem złożenia przez skarżącego oświadczenia zaakceptowanego, a więc przyjętego przez przełożonych. Do cofnięcia oświadczenia strażaka o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepis art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W świetle przywołanego przepisu Kodeksu cywilnego, odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny PSP stwierdził, że skoro oświadczenie strażaka o wystąpieniu ze służby dotarło do adresata - Komendanta Głównego PSP w dniu 10 maja 2018 r., a cofnięcie tego oświadczenia dotarło w dniu 11 maja 2018 r., to uznać należy, iż przesłanki skutecznego odwołania oświadczenia woli, określone we wskazanym wyżej przepisie Kodeksu cywilnego, nie zostały spełnione. W tej sytuacji, Komendant Główny PSP stwierdził, że niczym nieumotywowane cofnięcie oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby należy uznać za bezskuteczne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2018 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowi art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażaka zwalnia się ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy. Organ odwoławczy uznał, że z przywołanej regulacji prawnej wynika, że użyte w art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP określenie "zwalnia się ze służby" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zwolnienia strażaka ze służby w terminie do 3 miesięcy od daty zgłoszenia przez niego pisemnego żądania o zwolnienie ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Według Ministra, rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa strażaka do wystąpienia ze służby. Bezspornym jest, że strażak raportem z dnia 12 kwietnia 2018 r. wystąpił o zwolnienie go ze służby z dniem 30 czerwca 2018 r. Raport ten dotarł do Komendanta Głównego PSP w dniu 10 maja 2018 r. (przesłany przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP za pismem z dnia 2 maja 2018 r.). Natomiast odwołanie tego oświadczenia (raport z dnia 24 kwietnia 2018 r. o wycofaniu raportu o zwolnienie ze służby) dotarło do Komendanta Głównego PSP w dniu 11 maja 2018 r. (przekazany przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP za pismem z dnia 10 maja 2018 r.). Organ odwoławczy zauważył, że wnosząc o zwolnienie ze służby, skarżący argumentował swój raport (oświadczenie woli) nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że oświadczenie woli strażaka, zawarte w raporcie z dnia 12 kwietnia 2018 r., w którym zwraca się o zwolnienie ze służby w PSP, zostało przyjęte przez Komendanta Głównego PSP, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, Komendant Główny PSP, zgodnie z wolą strażaka, zwolnił go ze służby w PSP z dniem 30 czerwca 2018 r. w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP.

Minister podniósł, iż składając oświadczenie woli dotyczące wycofania raportu o zwolnienie ze służby, strażak nie podał żadnych powodów podjętej przez siebie decyzji. Dopiero w złożonym odwołaniu strażak wskazał, że jest gotowy do dalszej służby, uważając, że niegospodarnością byłoby uniemożliwienie mu pełnienia służby do czasu faktycznego nabycia uprawnień emerytalnych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że ustawa o PSP i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnych stosunkach służbowych i dlatego żądanie zwolnienia ze służby w PSP jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad przewidzianych przez ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. W tej sytuacji, należy odwołać się do treści art. 61 K.c.

Natomiast uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w przepisach art. 82-88 Kodeksu cywilnego. Z przepisów tych wynika, iż możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych). Istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu albo groźby bezprawnej.

Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby strażak w chwili składania oświadczenia woli zawierającego raport o zwolnienie ze służby w PSP znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Raport o zwolnienie ze służby był wyłączną inicjatywą strażaka, który w pełnej świadomości skierował swój raport do przełożonego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skoro odwołanie oświadczenia woli nie dotarło do adresata (Komendanta Głównego PSP) jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, a organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że utrata aktualności złożonego przez strażaka oświadczenia woli zawierającego żądanie zwolnienia ze służby, może nastąpić po skutecznym odwołaniu tego oświadczenia, a więc przed lub w chwili, kiedy adresat (Komendant Główny PSP) przyjął do wiadomości oświadczenie żądania zwolnienia ze służby, jak też po uzyskaniu zgody adresata na cofnięcie oświadczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego uznał, że zarzuty strony skarżącej podniesione w treści odwołania nie są zasadne w stopniu pozwalającym na uchylenie decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2018 r., a w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla przyjęcia zasadności tezy, iż skarżący skutecznie złożył oświadczenie woli w raporcie z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zwolnienie go ze służby w PSP.

WSA w Warszawie uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Minister, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...]maja 2018 r., nie dokonał również prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Tym samym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem WSA w Warszawie, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego wyrażonej w art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2018 r.

Sąd zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowił art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażaka zwalnia się ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy.

Nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP określenie "zwalnia się ze służby" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zwolnienia strażaka ze służby w terminie do 3 miesięcy od daty zgłoszenia przez niego pisemnego żądania o zwolnienie ze służby. Jak słusznie zauważył, Minister, rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa strażaka do wystąpienia ze służby.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozstrzygając sprawę jako organ odwoławczy - uznał, iż skarżący raportem o zwolnienie ze służby z dnia 12 kwietnia 2018 r., który dotarł do Komendanta Głównego PSP w dniu 10 maja 2018 r. (przesłany przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP za pismem z dnia 2 maja 2018 r.), złożył wniosek o zwolnienie ze służby z dniem 30 czerwca 2018 r. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie woli skarżącego, zawarte w raporcie z dnia 12 kwietnia 2018 r., w którym zwraca się o zwolnienie ze służby w PSP, zostało przyjęte przez Komendanta Głównego PSP, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, a więc - w konsekwencji – uznał, że Komendant Główny PSP, zgodnie z wolą strażaka, prawidłowo zwolnił go ze służby w PSP z dniem 30 czerwca 2018 r. w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Z kolei, ustosunkowując się do pisemnego raportu z dnia 24 kwietnia 2018 r. zawierającego oświadczenie o wycofaniu pierwotnego raportu z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zwolnienie ze służby, organ odwoławczy uznał, że oświadczenie to dotarło do Komendanta Głównego PSP dopiero w dniu 11 maja 2018 r. (przekazane przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP za pismem z dnia 10 maja 2018 r.). W konsekwencji, Minister uznał, że składając oświadczenie woli dotyczące wycofania raportu o zwolnienie ze służby, skarżący nie dokonał tego zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisie art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, co oznacza brak skuteczności odwołania oświadczenia woli. Minister zasadnie przyjął, że skoro ustawa o PSP i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnych stosunkach służbowych, żądanie zwolnienia ze służby w PSP traktować należy jako oświadczenie woli, w rozumieniu zasad przewidzianych przez Kodeks cywilny, co oznacza, iż należy odwołać się do treści art. 61 K.c. Jednocześnie, Minister prawidłowo stwierdził, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w przepisach art. 82-88 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że z przepisów tych wynika, iż możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych), jak również, że istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu albo groźby bezprawnej.

Mając na względzie okoliczności sprawy, WSA w Warszawie uznał, że przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący skutecznie cofnął oświadczenie woli zawarte w raporcie o zwolnienie ze służby w PSP, jak również, aby skarżący w chwili składania oświadczenia woli zawierającego raport o zwolnienie ze służby w PSP znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli - Minister w sposób niewłaściwy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie ustosunkowując się do wszelkich zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeśli chodzi o ocenę skuteczności odwołania oświadczenia woli zawartego w pierwotnym raporcie z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zwolnienie ze służby w PSP, Minister w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn [...] Komendant Wojewódzki PSP, dysponując obydwoma raportami skarżącego, nie przekazał ich równocześnie do adresata tych oświadczeń, a więc do Komendanta Głównego PSP. Z akt sprawy wynika, że pierwotny raport skarżącego o zwolnienie ze służby w PSP został złożony w Komendzie Głównej PSP dopiero w dniu 10 maja 2018 r., zaś pisemny raport zawierający oświadczenie woli o odwołaniu pierwszego raportu został złożony w Komendzie Głównej PSP w dniu 11 maja 2018 r. Powstaje zatem pytanie, dlaczego - mimo, iż oba dokumenty (a więc raport o zwolnienie ze służby oraz oświadczenie wycofujące ten raport) były w posiadaniu [...] Komendanta Wojewódzki PSP - nie zostały jednak wysłane do adresata (Komendanta Głównego PSP) jednego dnia, ale dzień po dniu. Ponadto, jeśli chodzi o skuteczność złożenia oświadczenia woli zawartego w pierwotnym raporcie z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zwolnienie ze służby w PSP, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie wyjaśnił w sposób wszechstronny, czy rzeczywiście w sprawie nie doszło do wad złożonego oświadczenia. W niniejszej sprawie Komendant Główny PSP posiadał wiedzę o wydarzeniu nadzwyczajnym, jakim było zatrzymanie skarżącego przez Policję w dniu 5 kwietnia 2018 r. [...] w sklepie [...]. Ponadto, Komendant Główny PSP wiedział również, że skarżący od dnia 5 kwietnia 2018 r. był hospitalizowany w [...] Szpitalu Specjalistycznym [...] na Oddziale [...]. Pomimo tej wiedzy organ, wydając sporną decyzję, nie uwzględnił tych faktów i nie wyjaśnił, jaki był przebieg leczenia i czy zaistniały okoliczności wyłączające świadome złożenie oświadczenia woli, w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Oświadczenie woli skarżącego zostało złożone w dniu 12 kwietnia 2018 r., w czasie kiedy przebywał w szpitalu (skarżący w szpitalu przebywał do 16 kwietnia 2018 r.). Ponadto, z akt sprawy wynika, że zachodziły pewne istotne okoliczności, które powinny być jednoznacznie wyjaśnione w toku postępowania w kontekście ewentualnego wyłączenia świadomego założenia przez skarżącego oświadczenia woli w dniu 12 kwietnia 2018 r. Przede wszystkim, skarżący zwrócił uwagę na fakt umorzenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego z powodu jego niepoczytalności, na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. w zw. z art. 31 § 1 k.k. (vide: przywołane przez skarżącego postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] maja 2018 r., wydane w sprawie sygn. akt [...], w oparciu o opinię biegłych psychiatrów). Poza tym, organ odwoławczy winien, rozważając wyłączenie świadomego założenia przez skarżącego oświadczenia woli w dniu 12 kwietnia 2018 r., przeanalizować dane dotyczące stanu jego zdrowia (vide: stan po udarze niedokrwiennym struktur głębokich lewej półkuli mózgu i związana z tym hospitalizacja na Oddziale [...] Szpitala Specjalistycznego [...]). Minister, rozstrzygając sprawę, winien w sposób wszechstronny ocenić, czy przełożony skarżącego (Komendant Miejski PSP [...]), który przyjął raport o zwolnienie ze służby, złożony poprzez małżonkę skarżącego, mając wiedzę, że przebywa on w Szpitalu na Oddziale [...], wyjaśnił, czy raport ten został złożony rzeczywiście przez skarżącego i czy faktycznie wolą skarżącego było zwolnienie ze służby.

WSA w Warszawie podkreślił, że prawo polskie należy do tej grupy systemów, które stan wyłączający świadomość lub swobodę traktują, jako wadę oświadczenia woli. W związku z powyższym, przepis art. 82 Kodeksu cywilnego wskazuje, że "Nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych". Oznacza to, że dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że dwie grupy stanów faktycznych spowodują wskazaną tym przepisem wadę oświadczenia woli, a mianowicie: stan wyłączający świadomość oraz stan wyłączający swobodę. Nie mają natomiast znaczenia powody, które doprowadziły do powstania wymienionych stanów. Każdy z nich może występować samodzielnie i samodzielnie stanowi wadę oświadczenia woli. Oznacza to, że stany opisane w art. 82 Kodeksu cywilnego mogą być następstwem przyczyn różnego rodzaju, zarówno o charakterze patologicznym, jak i pozbawionych tych cech. Najczęściej występującymi przyczynami są różnego rodzaju choroby psychiczne, wysoka gorączka, hipnoza, długotrwałe obłożne choroby (por. np. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1975 r., sygn. akt V PRN 4/75, OSNC z 1976 r., nr 5, poz. 90).

Sąd podkreślił przy tym, że "stan wyłączający świadome powzięcie decyzji i wyrażenie wolą" nie może być pojmowany w znaczeniu całkowitego braku świadomości. Całkowity brak świadomości, jeżeli wystąpi, charakteryzuje się zupełną niemożnością działania, a zatem problem oświadczenia czegokolwiek w ogóle nie może wchodzić w rachubę. W tej sytuacji, "stan wyłączający świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli" nie musi oznaczać całkowitego zniesienia świadomości i ustania czynności mózgu. Wystarczy istnienie takiego stanu, który oznacza brak rozeznania, niemożność rozumienia posunięć własnych i posunięć innych osób oraz niezdawanie sobie sprawy ze znaczenia i skutków własnego postępowania (por. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt IV CSK 7/05, LEX nr 180191; por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 2010 r., II CSK 147/10, LEX nr 621139). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 kwietnia 1976 r., III CRN 25/76, OSP 1977, z. 4, poz. 78, Sąd Najwyższy podkreślał, że "nie jest wymagane, by nastąpił zupełny zanik świadomości i ustanie czynności mózgu (...)". W tej sytuacji, przyjmuje się, że decydujące znaczenie ma zatem określenie stopnia zmniejszenia udziału świadomości w postępowaniu człowieka, stopnia zaburzenia czynności psychicznych w momencie składania oświadczenia woli. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o brak rozeznania, niemożność rozumienia znaczenia własnych posunięć lub też innych osób, zrozumienia sensu składanych oświadczeń, itp. Nie ma natomiast znaczenia czy stan ów miał charakter stały, czy też tylko przemijający. Decyduje bowiem związek między nim, a konkretnym oświadczeniem woli. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 września 2000 r., sygn. akt II CKN 1093/00, podkreślił, że okoliczności dotyczące stanu zdrowia i możliwości kierowania swoim postępowaniem, podejmowania decyzji i wyrażania woli oraz rozumienia znaczenia składanych oświadczeń należą do ustaleń faktycznych w sprawie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, WSA w Warszawie zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odwołując skarżącego ze służby, nie dokonał wszelkich istotnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Organ nie uzasadniając w sposób właściwy spornej decyzji, uchylił się jednocześnie od obowiązku przeprowadzenia szczegółowej analizy występowania przesłanek owego zwolnienia, co w konsekwencji świadczy o ewidentnym naruszeniu przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa. W ocenie Sądu, brak precyzyjnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 43 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, świadczyć może o całkowitym zignorowaniu obowiązków nałożonych na organ odwoławczy, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na Ministrze - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciążył ewidentny obowiązek wyraźnego uzasadnienia i przeanalizowania wszystkich przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 28 maja 2019 r skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy, wydając sporną decyzję nie uwzględnił wskazanych faktów, tzn. hospitalizacji skarżącego od dnia 5 kwietnia 2018 r. w [...] Szpitalu Specjalistycznym w [...] na Oddziale [...] i nie wyjaśnił, jaki był przebieg leczenia i czy zaistniały okoliczności wyłączające świadome złożenie oświadczenia woli, w rozumieniu Kodeksu cywilnego, podczas gdy organ odwoławczy na dzień wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nie posiadał wiedzy o powyższych faktach (informacja w tym zakresie wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 19 czerwca 2018 r., tj. po wydaniu decyzji), co doprowadziło do orzeczenia przez Sąd poza stan faktyczny sprawy znany organowi odwoławczemu w dniu wydania skarżonej decyzji i w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przepis art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a., oznacza, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji wynikającego z akt sprawy. Tak więc rozpoznanie przez sąd konkretnego stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie czy organ zastosował normy obowiązujące w danym stanie faktycznym prawa oraz czy zastosował je prawidłowo. Art. 133 § 1 P.p.s.a. określa moment decydujący dla oceny stanu sprawy przez sąd administracyjny przy wydawaniu orzeczeniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydawania decyzji lub podejmowania czynności. Powinien to być stan faktyczny znany organowi orzekającemu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy na dzień wydania decyzji nie posiadał informacji dotyczących hospitalizowania skarżącego. Powyższe informacje wpłynęły do organu odwoławczego po dniu wydaniu decyzji, tj. 19 czerwca 2018 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest nieusprawiedliwiona.

Na wstępie należy przypomnieć, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., tj. gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 - wówczas sąd, na żądanie skarżącego, może rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, , z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05). Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Pojęcie "akta sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może być zatem ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą (zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a.), gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do akt w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 160 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04,; z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1772/04,; z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997; podobnie: J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa, s. 311).

Skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, należy do sądu administracyjnego zgodnie z art. 62 pkt 1 P.p.s.a. Z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. mamy do czynienia, gdy Sąd administracyjny wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnia fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Rozważając kwestie objęte art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można pomijać uregulowania prawnego zawartego w art. 113 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie, zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w art. 113 § 1 P.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, to jednak przepis art. 113 § 2 P.p.s.a. pozwala na zamknięcie rozprawy również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów. Zamknięcie rozprawy co do zasady kończy fazę rozpoznawczą postępowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Po zamknięciu rozprawy jedynie w wyjątkowych wypadkach można przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów i to pod warunkiem spełnienia dwóch wymogów ustanowionych w art. 113 § 2 P.p.s.a. A mianowicie, - po pierwsze, dotyczy to wyłącznie dowodów z dokumentów znanych stronom, - po drugie, przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Ustanowienie powyższych warunków ma na celu zagwarantowanie stronie możliwości wypowiedzenia się co do takiego dowodu przed zamknięciem rozprawy, mimo że fizycznie tego dowodu nie ma jeszcze w aktach sprawy, a jednocześnie umożliwienie składowi orzekającemu zapoznanie się z dokumentem bez konieczności odraczania rozprawy. Najczęściej chodzi w tym przypadku o dokument urzędowy, który znajduje się w innych aktach.

Tak więc zawarty w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy" nie dotyczy tylko akt administracyjnych i to jakby chciał skarżący kasacyjnie ograniczonych tylko do materiału zebranego do wydania decyzji przez organ II instancji, lecz obejmuje również akta sądowoadministracyjne. W sprawie nie budzi wątpliwości, że po pierwsze, w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty w postaci Karty informacyjnej leczenia szpitalnego strażaka z dnia 16 kwietnia 2014 r. (k. 36-41 akt administracyjnych) oraz postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] maja 2018 r wydane przez prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] (k. 31-34 akt administracyjnych). Dokumenty te znajdowały się zatem w aktach administracyjnych sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien, kierując się dyspozycją art. 133 § 1 P.p.s.a., wziąć je pod uwagę w trakcie orzekania. Fakt, że nie były one znane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdy wydawał zaskarżoną decyzję nie ma znaczenia dla zastosowania art. 133 § 1 P.p.s.a., który określa reguły orzekania przez sąd administracyjny, a nie przez organ. Podkreśla się również, że "podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami", (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 133). Jeżeli więc ww. dowody w postaci karty leczenia i postanowienia o umorzeniu dochodzenia znajdowały się w aktach sprawy – sąd administracyjny powinien je wziąć pod uwagę rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, dokonując kontroli wydanego aktu. Po drugie, nawet gdyby tych dokumentów nie było w aktach sprawy administracyjnej, ale znalazłyby się one w aktach sądowoadministracyjnych, również sąd administracyjny powinien je zbadać i określić ich ewentualny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że zarówno karta leczenia szpitalnego, jak i postanowienie o umorzeniu dochodzenia stanowiły załącznik do skargi i zostały dołączone do akt sądowoadministracyjnych (k. 6-11 i 13-15), a zatem w świetle powyższych rozważań sąd administracyjny powinien je wziąć pod uwagę, rozstrzygając sprawę – nawet wtedy, gdyby nie było ich w aktach administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.