Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3187/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2 i  art. 158 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. i I. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2021 r., znak: DN.gn.625.128.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania M. S. i I. B., dalej "Skarżący", od decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 października 2021 r. znak: WS-III.7515.2.14.2020.R, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z 5 października 1956 r. znak: PZR.19-lld/15/1/56 orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o powierzchni [...] ha, położonych we wsi L., pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu.

Wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r. M. S. i I. B., wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z 8 października 2021 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w G. z 5 października 1956 r. zostało umorzone z dniem 16 września 2021 r.

Odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego wnieśli M. S. i I. B.

Rozpoznając odwołanie Minister stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Orzeczenie PPRN w G. z 5 października 1956 r. miało być ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenie to zostało wykonane. Z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Państwowy Fundusz Ziemi, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z 5 października 1956 r. znak: G.Z.R.19.II.D/15/1/56 (skrót G.Z.R. zapewne stanowi omyłkę pisarską prawidłowego zapisu oznaczenia orzeczenia, czyli PZR). Wpis ten został dokonany w dniu 14 sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. W orzeczeniu wskazano, że będzie ono doręczone poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn organ uznał, że doręczenie (ogłoszenie) nastąpiło najpóźniej w sierpniu 1965 r. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego wypłynął do urzędu 20 kwietnia 2020 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z 15 kwietnia 2020 r., organ podkreślił, że w myśl art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Kwestionowany art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2021 r. jest przepisem prawa obowiązującym, więc zarówno Wojewoda, jak i Minister mają obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do zarzutu skarżących, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., wyjaśnił że Minister nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

-art. 7, 77 i 80 kpa poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 5 października 1956 r., znak: PZR.19-IId/l 5/1/56 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Łosie, upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu, zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności (np. przedawnienia) decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Potwierdzenie tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 kpa, Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych" (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu jako, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 k.k. tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych.

Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło. Nie stanowią też te ograniczenia w dochodzeniu roszczeń nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności a tego nie czynił. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże ryzyko ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Powoływana przez Skarżących zasada ochrony zaufania do państwa i praw nie jest zasadą absolutną. I choć należy zgodzić się ze Skarżącymi, że biorąc pod uwagę przepisy nakazujące rozpoznanie przez organ sprawy w określonym, rozsądnym terminie mogli liczyć na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia zanim uchwalona została ustawa zmieniająca to z drugiej strony, tak jak to zostało stwierdzone we wcześniejszej części uzasadnienia, powinni liczyć się z tym, że wobec rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie 46/13 w każdym czasie może (i powinno) dojść do uchwalenia nowych przepisów ograniczających w czasie możliwość dochodzenia roszczeń w postępowaniu nieważnościowym. I tak biorąc pod uwagę datę wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny - 12 maja 2015 r.- ustawodawca dopiero po 6 latach podjął inicjatywę skutkującą uchwaleniem ustawy zmieniającej. Gdyby zatem działał zgodnie z wolą organu konstytucyjnego przepisy te powinny być uchwalone znacznie wcześniej.

Strony wywłaszczone czy ich następcy prawni mieli dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. To zaniechanie przez wywłaszczonych lub ich następców prawnych wcześniejszego podjęcia inicjatywy związanej z wyeliminowaniem decyzji administracyjnej z obrotu prawnego doprowadziło, w powiązaniu z wyrokiem TK 46/13 i ustawą zmieniającą do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W tej sprawie orzeczeniem administracyjnym z 5 października 1956 r. r. Prezydium Powiatowej Rady w G. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o pow. 933 ha położonych w Łosiach. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 20 kwietnia 2020 r. (data wpływu do urzędu) a więc po 5 latach od wyroku Trybunału Konstytucyjnego i po ponad 60 latach od daty wydania orzeczenia. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że prawa skarżących do rozpoznania sprawy zostały w sposób oczywisty naruszone.

Odnosząc się do kwestii doręczenia orzeczenia, istotnie w tej sprawie nie zachowały się dokumenty świadczące wprost o doręczeniu odpisu orzeczenia stronie wywłaszczanej.

Brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, że takiego doręczenia nie było. Znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że taki dokument został zagubiony. Jest to tym bardziej zasadne, że w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, co też nastąpiło. Organ wieczystoksięgowy musiał w tym wypadku otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Jak wskazuje organ z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Państwowy Fundusz Ziemi jako organ reprezentujący Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel 14 sierpnia 1965 r. a więc co najmniej w tej dacie najpóźniej orzeczenie weszło zatem do obrotu prawnego (por. wyrok NSA II OSK 2294/17 w Lex).

Zdaniem Sądu powoływane przez Skarżących prawo do sądu i prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Konieczne jest bowiem zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Nikt nie może bowiem ponosić odpowiedzialności majątkowej bez żadnego ograniczenia w czasie tym bardziej, że upływ czasu powoduje, że w świetle prawa następują skutki, które kształtują w sposób odmienny sytuację prawną podmiotu potencjalnie zobowiązanego – choćby skutek zasiedzenia. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 21 listopada 2018 r., LEX nr 2603464).

Na gruncie Konstytucji pojawiało się pytanie o zakres czasowy prawa do wynagrodzenia szkody, w szczególności kwestia, czy prawo to odnosi się też do szkód wyrządzonych przed wejściem w życie Konstytucji. W doktrynie dominuje zdecydowanie pogląd, że komentowany przepis nie ma charakteru retroaktywnego i dotyczy wyłącznie działań podjętych po wejściu w życie Konstytucji. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok TK z 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12, pkt III.4), wyrok SN: z 9 października 2003 r., I CK 150/02; wyrok z 21 listopada 2003 r., V CK 50/03, niepubl.; wyrok z 16 stycznia 2004 r., III CK 266/02, LEX 163999; uchwała z 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, s. 45–46). Art. 77 ust. 1 odnosi się w sposób bezpośredni tylko do szkód, jakie zostały wyrządzone po wejściu w życie konstytucji (więc od 17 października 1997 r.).

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.