Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2426/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. P. i M. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. P. i M. P. ("skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") z [...] maja 2018 r., znak: [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w następującym stanie sprawy:

Pismem z 4 sierpnia 2017 r., M. S. ("inwestor") złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o pow. 70 m2 na lokal użytkowy z przeznaczeniem na gabinet integracji sensorycznej, na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...]. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie z ww. wniosku, a w toku tak uruchomionego postępowania zastrzeżenia wnieśli M. P. i Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w [...], wskazując m.in. na to, że w budynku przy ul. [...] w [...] od lat prowadzona jest różnego rodzaju działalność gospodarcza; od około 1,5 roku - gabinet rehabilitacyjny. Pismem z 25 października 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] wezwał inwestora do wskazania czy planowana zmiana została już zrealizowana, a jeżeli tak, to zobligował do dostarczenia postanowienia organu nadzoru budowlanego o konieczności dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi inwestor wskazał, że nie składał do organu nadzoru budowlanego wniosku o zmianę sposobu użytkowania domu mieszkalnego i nie otrzymał również od tego organu postanowienia obligującego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie, decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), Zarząd Dzielnicy [...] ("Zarząd dzielnicy") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na lokal użytkowy z przeznaczeniem na gabinet integracji sensorycznej na ww. działce. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku na cel usługowy jest zgodna z istniejącymi w sąsiedztwie funkcjami. Budynek, w którym znajdują się planowane do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia jest obiektem o funkcji mieszkalnej, a planowana zmiana sposobu użytkowania jego części na gabinet integracji sensorycznej nie koliduje z tą funkcją. Wskazał jednocześnie na przeprowadzoną analizę obszaru, która to wykazała dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji, przy czym – po spełnieniu wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego. Organ ten dodał również, że decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ("PINB") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący podnosząc m.in., że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania parteru budynku została już zrealizowana i powołując się w tej kwestii na kontrolę w tym obiekcie przeprowadzoną 2 stycznia 2018 r. przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący wyjaśnili przy tym, że kontrola ta wywołana została ich odwołaniem wniesionym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odwołanie od ww. decyzji o warunkach zabudowy, wniesione także zostało przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w [...]. W odwołaniu tym również podniesiono, że zmiana sposobu użytkowania ww. budynku już nastąpiła, nadto nie dotyczy tylko parteru, ale wszystkich kondygnacji w tym obiekcie. Wskazano także na problemy komunikacyjne i ograniczoną liczbę miejsc postojowych. Zakwestionowano nadto zapis w decyzji o występowaniu w sąsiedztwie budynku usługowo-biurowego o wysokości trzech kondygnacji. Zwrócono w końcu uwagę na to, że w toku pozostaje postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r., po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., "u.p.z.p.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Z kolei sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, "Rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 Rozporządzenia organ, aby ustalić wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyznacza granice obszaru analizowanego.

SKO podkreśliło więc, że organ, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśniło przy tym, że w § 3 ust. 2 Rozporządzenia określono minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazało też, że organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia takiej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

SKO wskazało następnie, że w sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza funkcji zabudowy wykazała, że dominującym rodzajem zabudowy na obszarze analizowanym jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej oraz zabudowa o funkcji usługowo-biurowej, przy czym funkcja mieszkaniowa posiada funkcję dominującą w stosunku do funkcji usługowej. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowaną nieuciążliwą funkcję usługową daje się wkomponować w funkcję mieszkalną. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z istniejącymi w sąsiedztwie funkcjami. Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. Pileckiego poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], a teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu sieci infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja nie wymaga określenia w decyzji parametrów w zakresie wysokości, szerokości elewacji frontowej, kształtu dachu, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Ponadto, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. SKO wskazało też, że w toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ww. ustawy. Wskazało przy tym, że na skutek zmiany sposobu użytkowania obiektu nie zostaną wykonane roboty budowlane. Niemniej nastąpi zmiana warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych, a to wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu uregulowaną w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), i czyniło koniecznym ustalenie warunków zabudowy.

SKO dodało też, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy planistycznej oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. złożyli M. P. i K. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący podnieśli, że wydając zaskarżoną decyzję SKO nie odniosło się do zarzutów zgłoszonych przez nich w piśmie z 22 lutego 2018 r. zatytułowanym uzupełnienie odwołania, w konsekwencji nie uwzględniło ich odwołania, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili niewykonalność, co stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; "k.p.a.") oraz naruszenie:

1. art. 59 u.p.z.p. wobec faktu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana zasadniczo dla inwestycji jeszcze niezrealizowanej (planowanej). W sprawie zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, ponieważ działalność gospodarcza w zakresie terapii dzieci jest prowadzona na całej powierzchni domu położonego przy ul. [...] od co najmniej 2016 r. Nie uwzględniając tej okoliczności, organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy, naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., ponieważ nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, ale w oparciu o wniosek inwestora przyjęły, że rzecz dotyczy planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, a nie zmiany już istniejącej w dniu wydania obu decyzji;

2. art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przejawiające się w nienależytym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja poprzez przyjęcie, że w obszarze analizowanym znajduje się funkcja usługowa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.,

3. § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez nieuzasadnione zwiększenie obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in. na to, że wydana przez organ odwoławczy decyzja dotyczy inwestycji już zrealizowanej, czego nie wzięto pod uwagę; nie podjęto też czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii, inaczej niż przez odebranie oświadczenia od inwestora.

Ponadto, w ocenie skarżących, przyjęcie, że na działce położonej po zachodniej stronie przedmiotowej działki realizowana jest funkcja biurowo-usługowa, jest niezgodne z prawdą. Znajdujący się tam budynek usługowo-biurowy został rozebrany, a obecnie realizowana jest tam budowa osiedla mieszkaniowego. Powyższe powoduje, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek działki o funkcji innej niż mieszkaniowa, co zdaniem skarżących każe poddać w wątpliwość spełnienie przez zrealizowaną inwestycję objętą zaskarżoną decyzją warunku kontynuacji funkcji określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący podkreślili też, w odniesieniu do ustalonego obszaru analizowanego, że aby uznać go za prawidłowo wyznaczony powinien on obejmować, co do zasady, średnicę stanowiącą trzykrotność frontu działki. Tymczasem w niniejszej sprawie obszar ten został znacznie powiększony bez jakiegokolwiek uzasadnienia i ustalony w wysokości przewyższającej siedmiokrotnie szerokość frontu działki. Niemniej, gdyby nawet przyjąć, że jest to działanie prawidłowe, to i tak -na w ten sposób wyznaczonym obszarze analizowanym- nie ma żadnej funkcji usługowej.

Skarżący dodali także, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna w zakresie ustalonej w niej konieczności zapewnienia miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Wszystkie miejsca postojowe przyporządkowane do segmentu, którego dotyczy zaskarżona decyzja (cztery miejsca), zostają skonsumowane przez powierzchnię mieszkalną domu, zatem spełnienie warunku przewidzianego dla powierzchni, która służy działalności usługowej (12 miejsc parkingowych na 10 gabinetów), nie jest możliwe. Wskazali jednocześnie na to, że działalność ta jest prowadzona przy wykorzystaniu całej powierzchni domu, a nie 70 m².

Do skargi skarżący załączyli: kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. nr [...] potwierdzającą, w ich ocenie, prowadzenie działalności pod adresem [...] w [...] (z uwagi na to, że orzeczeniem tym uchylono decyzję PINB dla [...] z [...] września 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zamiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...]), oraz kopię ich pisma z 22 lutego 2018 r. stanowiącego uzupełnienie odwołania wraz z potwierdzeniem jego nadania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w piśmie z 24 sierpnia 2018 r., na wezwanie Sądu, wyjaśniło, że zaskarżoną decyzją rozpatrzono także odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję SKO z [...] maja 2018 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o pow. 70 m² na lokal z przeznaczeniem na gabinet integracji sensorycznej, na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Oceniając tę decyzję Sąd uznał, że rację mają skarżący podnosząc, że organ II instancji naruszył w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium nie przeprowadziło bowiem wyczerpującego postępowania i nie poczyniło koniecznych ustaleń, w tym - w zakresie podnoszonym przez strony postępowania i mogącym mieć wpływ na końcowy wynik. Zastrzeżenia Sądu dotyczą przede wszystkim (podnoszonej konsekwentnie w sprawie) okoliczności zrealizowania przez inwestora objętej wnioskiem zmiany sposobu użytkowania parteru ww. budynku, ale też pozostałych kwestii wskazanych w skardze a dotyczących m.in. prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego. Sąd dostrzega przy tym, że ww. okoliczności nie są "nowe"; były podnoszone już w postępowaniu administracyjnym, w tym na etapie postępowania odwoławczego; niemniej nie zostały przez SKO rozważone; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek stanowiska odnoszącego się do tych, istotnych dla skarżących, kwestii. W konsekwencji Sąd uznał, że orzeczenie tego organu nie zostało poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami i rzetelną ich analizą, a jako takie jest wadliwe i co najmniej przedwczesne.

I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że powinien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto powinien rozpoznać sprawę co do istoty. Wynika to z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania wymaga bowiem wymaga, aby organ odwoławczy w oparciu o zgromadzone dowody, dokonał samodzielnie ustalenia stanu faktycznego, a następnie – przeprowadził ocenę prawną. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Jednocześnie, za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz, i bez wyczerpującego odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w postępowaniu odwoławczym. Co istotne, z tego ostatniego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego przekonanie o nieistotności zarzutów strony, czy o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów.

SKO orzekając w sprawie nie dopełniło ciążących na niej obowiązków; wydając zaskarżoną decyzję w istocie powtórzyło ustalenia i ocenę organu I instancji rozwijając uzasadnienie jedynie w części prawnej; nadto nie wzięło pod uwagę zarzutów sformułowanych przez skarżących; nie uwzględniło i nie poddało stosownej analizie ani ich odwołania ani ich pisma z 22 lutego 2018 r. stanowiącego uzupełnienie tego odwołania (którego to wniesienie skarżący potwierdzili stosownym dowodem załączonym do skargi), nie rozpatrzyło w efekcie konieczności uzupełnienia akt sprawy w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżących i nie wyjaśniło okoliczności budzących w tej sprawie wątpliwości.

Co równie istotne, SKO zaskarżoną decyzję wydało z pominięciem odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Analiza akt wskazuje, że wymieniona Spółdzielnia (uznana za stronę) odebrała decyzję organu I instancji [...] stycznia 2018 r., a pismem z 5 lutego 2018 r. złożyła odwołanie, które to przy piśmie z 8 lutego 2018 r. zostało przekazane Kolegium; niemniej odwołanie to nie zostało -w żaden sposób- przez Kolegium zostało "załatwione". Zważyć przy tym należy, że odwołanie wniesione przez stronę z zachowaniem terminu uprawnia/wręcz obliguje organ II instancji do jego rozpatrzenia i wydania decyzji; w sytuacji, gdy stron odwołujących jest więcej, decyzja organu II instancji winna zapaść po rozpatrzeniu wszystkich wniesionych odwołań; w innym razie działanie organu II instancji prowadzi do wadliwości aktu wydanego na skutek jednego z dwóch lub kilku skutecznie wniesionych środków zaskarżenia, a wadliwość ta wypełnia przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do podmiotu w ten sposób pominiętego. Wprawdzie, tego rodzaju uchybienie nie odnosiło się do skarżących (a wobec tego nie mogłoby stanowić wyłącznej przyczyny dla uwzględnienia rozpoznawanej skargi; tego rodzaju zarzut jest bowiem skuteczny tylko wówczas, gdy podnosi go strona pominięta), niemniej skoro Sąd dostrzegł i inne uchybienia w sprawie wymagające uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestia ta także wymagała podniesienia.

Powyższe uchybienia, związane z brakiem należytego rozpatrzenia sprawy w II instancji, i rozważenia argumentacji odwołujących się, są o tyle istotne, że dotyczą okoliczności mogących mieć wpływ na jej wynik.

Zważyć bowiem należy, że główny zarzut formułowany przez skarżących w sprawie dotyczył dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o jej wydanie (określonej w tymże wniosku jako inwestycja planowana). Sąd podziela zaś stanowisko skarżących, że nie bez znaczenia jest, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji planowanej czy zrealizowanej. Sąd dostrzega przy tym, że z akt sprawy oraz decyzji wydanych w obu instancjach wynika, że organy swoje rozstrzygnięcie odnosiły do inwestycji "planowanej". "Upewniły" się co do takiego charakteru inwestycji, kierując wystąpienie do inwestora i uzyskując na nie odpowiedź (nie dokonując jednak rzetelnej analizy złożonych przez inwestora wyjaśnień; z pisma inwestora z 2 listopada 2017 r., wbrew stanowisku organów, nie wynika stwierdzenie o niezrealizowaniu inwestycji zmiany sposobu użytkowania budynku czy jego części). Jednocześnie dysponowały kopią decyzji PINB [...] z [...] września 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposoby użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] (co wskazuje na to, że taki problem miał miejsce), a przy tym – zastrzeżeniami stron kwestionującymi ustalenia organu nadzoru budowlanego i odwołaniem SBM "[...]" od ww. decyzji PINB. Wydając zaskarżoną decyzję SKO nie poczyniło jednak żadnych dodatkowych i aktualnych ustaleń, i nie odniosło się do przywołanych okoliczności. Świadczy to o wadliwości w działaniu tego organu w sytuacji, gdy na mocy u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna co do zasady odnosić się do inwestycji planowanej. O powyższym świadczy choćby treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy, a także art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tym pierwszym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 3 pkt 2, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (stosownie do art. 64 ust. 1, przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Zważyć przy tym należy, że omawiana decyzja ma rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie stanowić podstawę dla sporządzenia dokumentacji budowlanego, weryfikowanej na dalszym etapie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej (i w celu jej legalizacji), może zaś mieć miejsce tylko w przypadku określonym w art. 48 i art. 71a Prawa budowlanego (i wobec wydania w tym celu stosownego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego). Z akt sprawy nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego żądał od inwestora decyzji o warunkach zabudowy, ale jednocześnie akta sprawy wskazują na to, że inwestycja, której dotyczy postępowanie mogła już zostać zrealizowana, jak również, że w sprawie tej w toku pozostaje postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (wszczęte przed złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy). To zaś nie jest bez znaczenia dla końcowego wyniku postępowania; wymagało wyjaśnienia i rozważenia możliwości wydania w takich okolicznościach aktu kończącego co do istoty postępowanie w sprawie. Sąd podziela bowiem stanowisko NSA przedstawione w wyroku z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 i stwierdza za Sądem kasacyjnym, że "Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy." W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego (w jednym z ww. trybów). W konsekwencji, z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych też przyczyn, tak istotnym było ustalenie w sprawie rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Brak omówienia ww. okoliczności stanowi, zdaniem Sądu, uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy formalnej dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym też zakresie Sąd w pełni podziela skargę i argumentację w niej zawartą, wskazującą na zaniechanie organu II instancji skutkujące wadliwością zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega jednocześnie, że z dokumentów załączonych do skargi wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, bo [...] stycznia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z odwołania SBM "[...]", którą to uchylił decyzję PINB [...] z [...] września 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wskazując w uzasadnieniu na to, że "w przedmiotowym obiekcie jest prowadzona działalność w zakresie terapii dzieci" (v. str. 4 tej decyzji).

Sąd zgadza się także ze skarżącymi, że nienależyte ustalenie stanu faktycznego dotyczyło również obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia, co może dalej stanowić o nieprawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., i sprzeczności projektowanej inwestycji z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. Sąd zauważa przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma zatem na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem. W związku z tym zarówno prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i właściwie przeprowadzona na tym obszarze analiza, ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora. Zatem, analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą następnie odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Taka też dokumentacja na potrzeby niniejszej sprawy została wykonana (zał. nr 2 i 3 do decyzji I instancji), ale w postępowaniu odwoławczym wskazano na jej nieprawidłowość, w tym "nieaktualność". Wynika z niej, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowo-biurowa, gdy tymczasem, zdaniem skarżących (jak i SBM "[...]"), ta druga nie występuje. Na działce, na której miałaby występować tego rodzaju zabudowa, stan faktyczny uległ zmianie, budynek o funkcji usługowo-biurowej został rozebrany, a na jego miejsce realizowana jest zabudowa mieszkaniowa – osiedle mieszkaniowe. Okoliczność ta w żaden sposób nie została zweryfikowana, a wobec tego zarzut sformułowany na tej podstawie także należało podzielić, dostrzegając, że decyzja o warunkach zabudowy winna być poprzedzona analizą faktyczną i prawną terenu, na której przewiduje się realizację inwestycji a organ ma obowiązek zbadać, czy planowana funkcja obiektu (jego części, wobec charakteru inwestycji objętej wnioskiem) da się pogodzić już z istniejącą.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, a decyzję Kolegium za wydaną z naruszeniem prawa.

Zajmując się ponownie sprawą SKO, stosując się do oceny Sądu, winno rozpatrzyć zarówno odwołanie skarżących (uzupełnione pismem z 22 lutego 2018 r.), jak i uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w [...], odnosząc się do wszystkich kwestii w nich podniesionych. SKO winno w konsekwencji: rozważyć uzupełnienie akt w celu ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy; ocenić analizę obszaru stanowiącą załącznik nr 2 i 3 do zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę zastrzeżenia odwołujących się dotyczące zarówno jej wykonania w oparciu o nieaktualne dane dotyczące funkcji działek sąsiednich, jak i nieuzasadnionego jej zwiększenia. Winno przy tym zważyć, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem, dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. I w końcu, Sąd zauważa, że analiza merytoryczna przeprowadzona w sprawie przez SKO winna obejmować także sformułowane przez organ I instancji warunki obsługi w zakresie komunikacji.

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.