Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 564/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 2, art. 106 par. 3, par. 4 , par. 5, art. 153, art. 154 par. 3, art. 174, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zawieszenie postepowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K. p. a., przez organ administracyjny, który prawomocnym wyrokiem uwzgledniajacym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy- jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (art. 154 par. 3 P. p. s. a).

TEZY

Zawieszenie postepowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K. p. a., przez organ administracyjny, który prawomocnym wyrokiem uwzgledniajacym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy- jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (art. 154 par. 3 P. p. s. a).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 732/07 w sprawie ze skargi G. J. i R. J. na niewykonanie orzeczenia sądu przez Prezydenta Miasta Tychy w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Gl 732/07, ze skargi G. J. i R. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzył Prezydentowi Miasta Tychy grzywnę w wysokości 3.000 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2006 r. II SAB/Gl 18/06. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan sprawy:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2006 r. II SAB/Gl 18/06 po rozpoznaniu skargi G. J. i R. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Tychy zobowiązał ten organ do wydania w terminie 2 miesięcy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących z dnia 2 września 2002 r. o wydanie warunków zabudowy terenu.

b) Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta Tychy zawiesił postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu [...] maja 2007 r.

2. Orzekając w sprawie ze skargi G. J. i R. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Gl 732/07 wymierzył Prezydentowi Miasta Tychy grzywnę w wysokości 3.000 zł z uwagi na niewykonanie orzeczenia z dnia 2 października 2006 r. II SAB/Gl 18/06.

Jeżeli orzeczenie sądu zobowiązuje organ do wydania aktu w oznaczonym terminie, to zarówno niewydanie tego aktu w ogóle jak i wydanie go po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku.

Termin wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku jest terminem dodatkowym w stosunku do terminów z art.35 § 2 i § 3 k.p.a. i nie tylko nie może być przedłużony, ale w terminie tym nie można - co do zasady - zawieszać postępowania w trybie art.37 § 2 k.p.a., chyba, że zachodzą obligatoryjne podstawy zawieszenia lub zostanie złożony zgodny wniosek stron (por. L. Żukowski glosa do postanowienia z dnia 12 maja 1998 r. IV SA 1317/96, OSP 1999, z. 3, poz.57).

Czynności Prezydenta Miasta Tychy ograniczyły się po zwrocie akt do dwukrotnego zawieszenia postępowania, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało postanowienia organu I instancji oraz do przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Dopuszczenie do możliwości zawieszania postępowania, czasem kilkakrotnego (w niniejszej sprawie dwukrotnego) czyniłoby zupełnie iluzorycznym termin ustalony przed sąd do załatwienia sprawy i wywoływało konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności.

3. Prezydent Miasta Tychy w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.45 ust.1 w zw. z art.13 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, nr 15, poz.139 z późn. zm. – dalej "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym"), art.174 ust.2 w zw. z art.106 §§ 3, 4 i 5, a także art.153 i art.154 P.p.s.a.

Prezydent Miasta Tychy postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania oparł na treści art.45 ust.1 w zw. z art.13 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te określają podstawy obligatoryjnego zawieszenia. Na poparcie swego stanowiska o zasadności i prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego skarga kasacyjna powołała liczne wyroki sądów administracyjnych uznających że zawieszenie w zakresie przewidzianym prawem nie jest bezczynnością (wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r. II SA 937/98; wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r. I SA 950/98; wyrok NSA z 15 maja 2000, IV SAB 143/99; wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., I SAB 72/00, wyrok WSA z dnia 29 marca 2006 r. I SAB/Wa 4/06).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

A. Wyrokiem z dnia 2 października 2006 r., II SAB/Gl 18/06, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Tychy do wydania w terminie 2 miesięcy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących z dnia 2 września 2002r. o wydanie warunków zabudowy terenu.

Organ administracyjny argumentuje w skardze kasacyjnej, że wyrok został zrealizowany, gdy organ ten (najpierw postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., uchylonym postanowieniem SKO z dnia [...] maja 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., uchylonym postanowieniem SKO z dnia [...] października 2007 r.) zawiesił postępowanie administracyjne do czasu sporządzenia planu miejscowego. Zarówno w tych postanowieniach wydanych w I. instancji, jak i w skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Tychy podkreślał konieczność przestrzegania art.45 ust.1 w zw. z art.13 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to jednak argument, który został skutecznie zakwestionowany przez postanowienie SKO z dnia 12 października 2007 r., uchylające drugie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Trafność wywodu organu odwoławczego czyni zbędnym powtarzanie tej argumentacji w tym miejscu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

B. Lapidarne, bez adekwatnego uzasadnienia organ odwoławczy twierdził w skardze kasacyjnej, że nieprawidłowo Sąd I instancji odwołał się do art.35 K.p.a., który nie miał w sprawie zastosowania, albowiem należało poprzestać na art.45. ust.1 w zw. z art.13 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro jednak usprawiedliwianie działania Prezydenta Miasta Tychy powołanymi tu przepisami zostało już skutecznie i prawidłowo zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym i skarga kasacyjna tamtej argumentacji SKO nie obaliła, to pozostaje aktualny zarzut naruszenie art.35 K.p.a. przez organ I. instancji.

C. Sąd I instancji odwołał się do interpretacji prawa, którą NSA uznaje za trafną: "Czynności Prezydenta ograniczyły się po zwrocie akt do dwukrotnego zawieszenia postępowania (przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało postanowienia organu I instancji) oraz do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Stosownie do art.35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia spraw, o których to terminach mowa w art.35 §§ 2 i 3. Jednakże (...) termin wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku jest terminem dodatkowym w stosunku do terminów z art.35 §§ 2 i 3 K.p.a. i nie tylko nie może być przedłużony, ale w terminie tym nie można - co do zasady - zawieszać postępowania (chyba, że zachodzą obligatoryjne podstawy zawieszenia lub zostanie złożony zgodny wniosek stron). Dopuszczenie do możliwości zawieszania postępowania, czasem kilkakrotnego (w niniejszej sprawie dwukrotnego) czyniłoby zupełnie iluzorycznym termin ustalony przed sąd do załatwienia sprawy i wywoływało konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności."

Sąd nie nakazał wydania decyzji pozytywnej uwzględniającej żądanie stron ustalenia warunków zabudowy działki, lecz jedynie zakończenie postępowania w 2 miesięcznymm terminie liczonym od 17 stycznia 2007 r. Zaskarżony wyrok nakładający grzywnę został wydany w dniu 5 grudnia 2007 r.

Postanowieniem SKO z dnia [...] października 2007 r. uchylone zostało drugie postanowienie o zawieszeniu postępowania, a w 54 dniu później (w dniu 5 grudnia 2007 r.)– Sąd wydał zaskarżony wyrok. Jak podaje skarga kasacyjna już w dniu [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta wydał decyzję, nakazaną wyrokiem 2 października 2006 r., a skardze kasacyjnej nie wskazano, aby w tym czasie nastąpiły takie zmiany które dopiero wtedy umożliwiły wydanie tej decyzji. Dlatego należy domniemywać, że wcześniejszy brak decyzji który spowodował nałożenie grzywny w zaskarżonym wyroku wynikał z powodów leżących po stronie Prezydenta Miasta.

Skarga kasacyjna dowodzi prawidłowości działania Prezydenta Miasta Tychy, a tym samym – wadliwej interpretacji art.154 P.p.s.a. i art.45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powołując się na dwa postanowienia tegoż Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Skoro jednak w dniu wydania zaskarżonego wyroku było już autorytatywnie ustalone w przepisanej procedurze, że Prezydent Miasta dwukrotnie naruszył prawo zawieszając postępowanie – to tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę o wymierzenie grzywny.

Uprawomocnienie się wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu i określającego termin do zakończenia postępowania, pozbawia organ możliwości dalszego przedłużania postępowania administracyjnego. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania wyroku sąd nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. (art.154 § 3. P.p.s.a. ). Ustawodawca całkowicie jednoznacznie powiązał obowiązek sądu administracyjnego nałożenia grzywny - z upływem terminu wyznaczonego wcześniej przez Sąd uwzględniający skargę na bezczynność. Dlatego zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art.97 K.p.a., przez organ administracyjny, który prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy – jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (art.154 § 3. P.p.s.a. ).

Grzywna przewidziana w art.154 § 3 P.p.s.a. nie jest grzywną w celu przymuszenia (w rozumieniu art.119 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005, nr 229, poz.1954 ze zm.) i nie staje się bezprzedmiotowa przez wydanie nakazanej decyzji po upływie terminu wskazanego przez Sąd, a tym bardziej nie może być przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu wydania decyzji po wydaniu zaskarżonego wyroku (por. s.2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

"Bez znaczenia dla odpowiedzialności organu (...) wypadku pozostaje jakiego rodzaju przyczyny - zależne od organu - stały się powodem niewykonania prawomocnego wyroku Sądu. (...) Jedynie bowiem wówczas, gdyby opóźnienia w wykonaniu wyroku nastąpiły z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu nie byłoby podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. (...) przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem." (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., I OSK 755/07)

D. NSA nie kontroluje w postępowaniu kasacyjnym działań, ani bezczynności organu administracyjnego, lecz – zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a w niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić pominięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. skoro została ona wydana po wydaniu wyroku. Dlatego wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nie może być przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej.

E. Jeden z zarzutów skargi kasacyjnej został sformułowany następująco: "zaskarżam w całości wyrok (...) opierając skargę kasacyjną na podstawie (...) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.174 ust.2, w zw. z art.106 §3 i §4 i §5, a także art.153 i 154, ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. niewyjaśnienie istotnej wątpliwości co do spełnienia wymogów określonych przepisami art.35 K.p.a. oraz art.45.1. ust.1, w zw. z art.13 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie że należało wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej a tym samym Sąd nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału co miało wpływ na wynik sprawy."

W żadnym innym miejscu skargi kasacyjnej (poza s.1 tej skargi) nie ma odwołania się do art.106 §§ 3, 4 i 5 P.p.s.a., ani do artykułów 153 i 154 P.p.s.a. czyli wywody skargi kasacyjnej na temat ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały powiązane (w zakresie wymaganym przez art.176 P.p.s.a. ) z obowiązkiem Sądu I instancji przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (art.106 § 3 P.p.s.a. ). Skoro więc w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie wykazano, że Sąd I instancji bezpodstawnie, z naruszeniem art.106 § 3 P.p.s.a., zrezygnował z przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wykraczającego poza kontrolę akt sprawy przedkładanych przez organ administracyjny, więc tym samym nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przez ten Sąd art.106 § 5 P.p.s.a. ["Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego."].

F. Zarzut powyższy jest tym bardziej niewiarygodny i nieprzekonujący, że zarzucając Sądowi I instancji brak sięgnięcia do dowodów nie objętych aktami przekazanymi przez tenże organ Sądowi – skarga kasacyjna nawet przykładowo nie wspomina jakie to dodatkowe dowody powinny były być przez Sąd I. instancji uwzględnione.

Do najbardziej podstawowych obowiązków organu administracyjnego należy wyczerpujące ustosunkowanie się do skargi wniesionej do sądu administracyjnego I. instancji i przesłanie kompletnych akt sprawy (art.54 § 2 P.p.s.a.). W tej sytuacji postawienie w skardze kasacyjnej organu administracyjnego zarzutu nieuzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez tenże organ wnoszący obecnie skargę kasacyjną może być interpretowane jako samokrytyka tegoż organu czy to w odniesieniu do akt sprawy przedłożonych Sądowi I instancji, czy to – w odniesieniu do odpowiedzi na skargę strony.

G. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.106 § 4 P.p.s.a. ["Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony"] bez wykazania jakie fakty powszechnie znane zostały przez Sąd I instancji pominięte. Skarga kasacyjna ani nie powraca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do art.106 § 4 P.p.s.a., ani nie wskazuje żadnych faktów istotnych w sprawie, które organ administracyjny wnoszący skargę kasacyjną uznawałby za ""fakty powszechnie znane", a które zostałaby przez Sąd pominięte z naruszeniem art.106 § 4 P.p.s.a.

H. Należy też odnotować nieprawidłowość określenia procesowej podstawy kasacyjnej z art.174 P.p.s.a. Przepis ten każe rozdzielnie traktować naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 P.p.s.a. ), a oddzielnie – naruszenia procedury sądowoadministracyjnej (art.174 pkt 1 P.p.s.a. ). W tym drugim przypadku uchybienie Sądu co najmniej potencjalnie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając z tego właśnie punktu widzenia procesowy zarzut skargi kasacyjnej ["zaskarżam w całości wyrok (...) opierając skargę kasacyjną (...) na naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.174 ust.2, w zw. z art.106 §3 i §4 i §5, a także art.153 i 154, ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. niewyjaśnienie istotnej wątpliwości co do spełnienia wymogów określonych przepisami (...) art.45.1. ust.1, w zw. z art.13 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym"] NSA odnotowuje, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej odwołuje się do tych samych przepisów ["naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art.45.1. ust.1 w zw. z art.13 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym"].

I. Postał jeszcze zarzut naruszenia procedury sądowej w zakresie uregulowanym przez art.106 §§ 3, 4 i 5 P.p.s.a. tj. niewyjaśnienie istotnej wątpliwości co do spełnienia wymogów określonych przepisami art.35 K.p.a. Skarga kasacyjna prezentuje bowiem stanowisko, że dwukrotne zawieszenie postępowania administracyjnego stanowiło realizację wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Przeszkodę merytorycznego rozpoznania tego zarzutu stanowiło niewypełnienie przez tę część skargi kasacyjnej obowiązku należytego, profesjonalnego uzasadnienia zarzutu. Każdemu zarzutowi powinna towarzyszyć prawnicza polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził na ten temat w szczególności: "Czynności Prezydenta ograniczyły się po zwrocie akt do dwukrotnego zawieszenia postępowania, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało postanowienia organu I instancji oraz do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Stosownie do art.35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia spraw, o których to terminach mowa w art.35 §§ 2 i 3. Jednakże (...) termin wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku jest terminem dodatkowym w stosunku do terminów z art.35 §§ 2 i 3 i nie tylko nie może być przedłużony, ale w terminie tym nie można - co do zasady - zawieszać postępowania (chyba, że zachodzą obligatoryjne podstawy zawieszenia lub zostanie złożony zgodny wniosek stron). Dopuszczenie do możliwości zawieszania postępowania, czasem kilkakrotnego (w niniejszej sprawie dwukrotnego) czyniłoby zupełnie iluzorycznym termin ustalony przed sąd do załatwienia sprawy i wywoływało konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności."

Skarga kasacyjna nie ustosunkowuje się do zacytowanej tu argumentacji Sądu I instancji, odwołującego się do generalnej reguły procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

Zarzut naruszenia art.153 P.p.s.a. nie wymaga wyrafinowanej, ani rozbudowanej argumentacji. Zarzut ten nie został uzasadniony wbrew wymogowi z art.176 P.p.s.a., przez co jego ocena przez NSA nie jest możliwa skoro zaskarżony wyrok nałożył grzywnę właśnie dlatego że Sąd wydający ten wyrok był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2006 r., II SA/GL 18/06.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mogły być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

J. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).