Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 786/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzz4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 15, art. 264 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 98 ust. 1, ust. 3, ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności części nieruchomości. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda", "organ II instancji") decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę P. prawa własności części następujących nieruchomości: a) obręb P., ark. mapy [...] działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, zapisane jako własność Gminy P. w księdze wieczystej KW [...], b) obręb P., ark. mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, zapisane jako własność Gminy [...] w księdze wieczystej KW [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Burmistrz Gminy P. decyzją z [...] kwietnia 2002 r., znak [...] zatwierdził na wniosek R. K. podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] na działki nr [...], przy czym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] określone zostały jako przeznaczone pod drogi.

Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Burmistrza Gminy P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które przeszły z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Gminy P..

Burmistrz Gminy P. w odpowiedzi na ww. wniosek wskazał, że w dniu [...] lutego 2001 r. zostało zawarte porozumienie z R. K.. Zgodnie z tym porozumieniem R. K. zrzekł się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P., a ówczesny Zarząd Miejski w zamian zrezygnował z naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału oraz opłaty z tytułu zmiany planu.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do powyższego pisma i wskazał, że stanowisko dotyczące braku obowiązku wypłaty odszkodowania ze względu na zawarte porozumienie z R. K. jest sprzeczne z prawem.

Burmistrz Gminy P. ustosunkowując się do ww. argumentacji poinformował, że potwierdza stanowisko zawarte w piśmie z [...] grudnia 2016 r., gdyż porozumienie z dnia [...] lutego 2001 r. zostało wykonane w całości przez obie strony, t.j. Gminę [...] i R. K..

Pismem z [...] lutego 2017 r. R. K. wniósł do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki.

Dnia [...] marca 2017 r. po wcześniejszym pozyskaniu wypisów w z rejestru gruntów, wyrysów z map ewidencyjnych oraz analizie ksiąg wieczystych Starosta ustalił aktualne numery działek objętych wnioskiem z [...] lutego 2017 r. jak i aktualne numery ksiąg wieczystych i zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował je o aktualnych numerach działek.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Starosta zawiesił z urzędu toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z [...] września 2017 r. organ II instancji uchylił ww. postanowienie. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina P. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę. Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] listopada 2019 r., sygn. akt I OSK [...] oddalił.

Pismami z [...] marca 2020 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy oraz Burmistrza Gminy P. o wskazanie, czy został złożony do właściwego Sądu wniosek o wydanie orzeczenia, które uchyla Porozumienie zawarte w dniu [...] lutego 2001 r. pomiędzy R. K. a Gminą P. albo wykazania się stosownymi dokumentami, iż wniosek taki został już skierowany, bądź przedłożenia prawomocnego orzeczenia w tej sprawie.

Burmistrz Gminy P. pismem z [...] marca 2020 r. poinformował, że Gmina P. złożyła w Sądzie Okręgowym w P. pozew z dnia [...] stycznia 2018 r. w trybie art. 189 k.p.c. o ustalenie skuteczności zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie przez R. K. w porozumieniu z [...] lutego 2001 r. Sąd Okręgowy w P. oddalił pozew. Sprawa toczy się przed Sądem Apelacyjnym w P. pod sygn. akt I ACa [...].

Pismem z [...] lipca 2020 r. R. K. podniósł, że porozumienie zawarte przed wydaniem decyzji podziałowej jest nieważne.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] prawa własności części następujących nieruchomości: a) obręb P., ark. mapy [...] działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, zapisane jako własność Gminy P. w księdze wieczystej KW [...], b) obręb P., ark. mapy [...] działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, zapisane jako własność Gminy P. w księdze wieczystej KW [...]

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] prawa własności części nieruchomości, które należały do niego.

Wojewoda, wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na przepisy art. 98 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17 stwierdził, że dopuszczalne jest czynienie ustaleń co do odszkodowania i jego wysokości w umowie przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Dopuszczalne jest także zrzeczenie się takiego odszkodowania. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ww. działki przeszły na własność Gminy P., jako działki wydzielone pod drogi publiczne. W aktach sprawy znajduje się porozumienie z [...] lutego 2001 r., w którym oświadczono, że Pan K. rezygnuje z odszkodowania za przekazane Gminie drogi, a Zarząd Miejski w zamian rezygnuje z naliczenia opłaty: adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, z tytułu zmiany planu, wym. w § 2 pkt a i c porozumienia. Organ wskazał, że z treści zawartego porozumienia wynika, że strony wiedziały jakie nowoprojektowane działki wydzielone pod drogi staną się własnością Gminy P.. Organ wskazał, że skoro strony zawarły umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. Organ wskazał, że nie może kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie, albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. Rozstrzygnięcie sporu między stronami o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego. Organ podniósł, że ważność powyższych czynności prawnych nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym, a tym samym organ był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tych oświadczeń mających wpływ na postępowanie odszkodowawcze. Organ wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ ustaliłby odszkodowanie, jest niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których było zawarcie porozumienia z [...] lutego 2001 r. Organ stwierdził, że wnioskodawca zawarł porozumienie w przedmiocie odszkodowania za działki objęte wnioskiem, które zostało już zrealizowane, co skutkuje brakiem przedmiotu postepowania i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżący pismem z [...] listopada 2020 r. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) błędną wykładnię art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za przejęte z mocy samego prawa na własność gminy drogi może nastąpić jeszcze zanim dojdzie do przejścia działek gruntu na gminę,

2) błędne zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że na mocy porozumienia, które zawarł z Gminą [...] lutego 2001 r., skutecznie zrzekł się odszkodowania wskazanego w art. 98 ust. 3 u.g.n. mimo że decyzja Burmistrza P. zatwierdzająca projekt podziału pierwotnej działki nr [...], obręb L., stała się ostateczna dopiero z dniem [...] maja 2002 r. a w konsekwencji, ze nie przysługuje wnioskodawcy odszkodowanie za przejęte przez gminę z mocy samego prawa działki.

Skarżący na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a. wniósł o wystąpienie przez skład orzekający do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie istniejącej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie art. 98 ust. 3 u.g.n., t.j. czy prawnie dopuszczalne w świetle tego przepisu jest zrzeczenie się odszkodowania za przejęte z mocy samego prawa działki gruntu na własność gminy przed powstaniem roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] października 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. - Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wskazane w zaskarżonej decyzji działki. Zdaniem organów obu instancji, w niniejszej sprawie tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu został wyłączony, bowiem między stronami doszło już do uzgodnienia tej kwestii w drodze porozumienia z dnia [...] lutego 2001 r., zgodnie z którym skarżący zrzekł się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P., a ówczesny Zarząd Miejski w zamian zrezygnował z naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału oraz opłaty z tytułu zmiany planu.

Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak zaś stanowi ten przepis, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną dokonanego podziału nieruchomości był przepis art. 98 u.g.n., który w ust. 3 w ówczesnym brzmieniu również przewidywał odszkodowanie, o ile między stronami nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii. Zatem regulacja obowiązująca - tak w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnie - przewiduje prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego, może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, co stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie. Skarżący podnosi bowiem, że organ błędnie przyjął, że zrzeczenie roszczenia o odszkodowanie za przejęte z mocy samego prawa na własność gminy drogi może nastąpić jeszcze zanim dojdzie do przejścia działek gruntu na gminę i że na mocy porozumienia z [...] lutego 2001 r. skutecznie zrzekł się odszkodowania wskazanego w art. 98 ust. 3 u.g.n., mimo że decyzja Burmistrza P. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...], obręb L., stała się ostateczna dopiero z dniem [...] maja 2002 r.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 stwierdził m.in., że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że gdyby zatem przyjąć, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby to, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. wspomniano o "właścicielu", a nie o "byłym właścicielu". Sąd Najwyższy stwierdził również, że jest wskazane, aby uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale).

Zauważyć należy, że powołane wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącego w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że właściciel nieruchomości jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W konsekwencji przyjąć należy, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w toku postępowania organy ustaliły, że w dniu [...] lutego 2001 r. właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi i przedstawiciele Zarządu Miejskiego zawarli porozumienie, w treści którego w § 1 wskazano, że na wniosek skarżącego Gmina dokonała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dot. działki [...] zmieniającej przeznaczenie z dotychczasowego rolnego na tereny zabudowy mieszkaniowej. W § 2 wskazano, że skarżący zobowiązany jest do poniesienia następujących opłat: a) z tytułu zmiany planu kwota [...]zł wynikająca z porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Miejskim a skarżącym (...), b) zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Uchwałą Rady Miejskiej P. ustalono stawkę procentową, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% (tzw. opłata planistyczna) (...), c) zgodnie z art. 98 ust. 4 u.g.n., zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału w kwocie 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W § 3 porozumienia wskazano, że w wyniku podziału, wydzielone zostaną działki o pow. [...] ha, które stanowią drogi i z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale, przechodzą na własność Gminy P. za odszkodowaniem. Następnie w § 4 wskazano, że strony zgodnie oświadczają, że wartość działek przeznaczonych na drogi wyniesie [...],- zł. Skarżący oświadczył, że rezygnuje z odszkodowania za przekazane Gminie drogi, a Zarząd Miejski w zamian rezygnuje z naliczenia opłat: adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, z tytułu zmiany planu, wym. w § 2 pkt a i c porozumienia. W decyzji z [...] kwietnia 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącego organ wskazał, że właściciel nieruchomości podpisał w dniu [...] lutego 2001 r. z Zarządem Miejskim P. porozumienie określające zasady odszkodowania za utratę prawa własności gruntów przejmowanych przez Gminę pod drogi.

Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że ustalenia co do odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż jak już wskazano działanie takie jest dopuszczalne, a warunkiem jego skuteczności jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W ocenie Sądu treść ww. oświadczenia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania. Przy czym fakt możliwości zrzeczenia się przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też okoliczności jej dokonania i wadliwość wpływająca na ważność czynności. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W niniejszej sprawie konieczna w postępowaniu administracyjnym ocena oświadczenia złożonego w toku zawartego w dniu [...] lutego 2001 r. porozumienia jako zrzeczenia się odszkodowania wymagała ustalenia, czy podmiot składający to oświadczenie był do tego uprawniony. Jak natomiast wynikało z niekwestionowanych okoliczności sprawy, działka nr [...] w dacie zawarcia porozumienia oraz w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, stanowiła własność skarżącego, a więc osoby, która złożyła oświadczenie, że cyt. "rezygnuje z odszkodowania za przekazane Gminie drogi", a Zarząd Miejski w zamian rezygnuje z naliczenia adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oraz z opłaty z tytułu zmiany planu. Nie budzi więc wątpliwości Sądu fakt, że skarżący, jako właściciel nieruchomości, mógł zrzec się odszkodowania.

Zasadnie zatem przyjęły organy, że do ustalenia odszkodowania za konkretne działki doszło w drodze cywilnoprawnej. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W ocenie Sądu bowiem uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, to doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Podsumowując, organy administracji prawidłowo stwierdziły, opierając się na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko prezentowane także przez skarżącego w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uprawomocnieniem decyzji podziałowej, że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego podniesione w skardze uznać należy za bezzasadne.

Natomiast co do złożonego przez skarżącego w oparciu o art. 15 § 2 i art. 264 § 2 p.p.s.a. wniosku o wystąpienie przez skład orzekający do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie istniejących rozbieżności w orzecznictwie w zakresie art. 98 ust. 3 u.g.n., t.j. czy prawnie dopuszczalne w świetle tego przepisu jest zrzeczenie się odszkodowania za przejęte z mocy samego prawa działki gruntu na własność gminy przed powstaniem roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Sąd zauważa, że z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej (art. 15 § 2 p.p.s.a.) może wystąpić Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznik Praw Dziecka, natomiast o podjęcie uchwały konkretnej (art. 15 § 3 p.p.s.a.) może wystąpić tylko skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.