Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2610/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 7 § 1, art. 8
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 190 ust. 1 pkt 3, art. 202 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 145/13 w sprawie ze skargi K. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 145/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Opolski zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą) w związku z bezskutecznym upływem terminu 30 dni od wezwania Rady Miejskiej w K. do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w K. K. D.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej dalej Ordynacją wyborczą, nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wskazana okoliczność stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu, o czym stanowi art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów powoduje wygaśnięcie mandatu radnego.

Wojewoda Opolski wskazał, że wobec radnego Rady Miejskiej w K. K. D., Sąd Rejonowy w Nysie wydał prawomocny wyrok z 22 lutego 2012 r., o sygn. akt II K 1964/11, warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, tj. czynów określonych w art. 202g pkt 3 i art. 202j ust. 1 Ordynacji wyborczej.

Wojewoda wywiódł, że w badanej sprawie przyczynę wygaśnięcia mandatu stanowi uprawomocnienie się, w dniu 29 lutego 2012 r., wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne i od tej daty należy liczyć trzymiesięczny termin do podjęcia uchwały przez radę miejską. Podniósł, że Rada Miejska w K., wezwana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. D., w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, nie poczyniła żadnych działań w tym przedmiocie. Stąd wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne i uzasadnione.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu.

Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 2 i 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. W uzasadnieniu podał, że wyrok Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II K 1964/11, nie wyczerpuje wszystkich zawartych w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej przesłanek utraty prawa wybieralności skutkujących, na mocy art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wygaśnięciem mandatu radnego. Zaakcentował, że w tym wyroku Sąd nie wskazał, że radny został uznany winnym popełnienia przestępstw umyślnych.

Skarżący podniósł, że z art. 413 k.p.k. wynika, iż każdy wyrok powinien zawierać dokładne określenie przypisanego oskarżonemu czynu oraz jego kwalifikację prawną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że skarżący utracił prawo wybieralności, o którym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej, albowiem prawo to przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (ust. 1 art. 190 Ordynacji wyborczej). Prawa wybieralności, stosownie do ust. 2 pkt 2 art. 7 Ordynacji wyborczej, nie mają osoby wobec, których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający i postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Zatem prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej, stanowi obligatoryjną przesłankę utraty prawa wybieralności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przestępstwa niedopełnienia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie komisarzowi wyborczemu albo Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdania finansowego, stypizowanego w art. 202j Ordynacji wyborczej, można się dopuścić tylko z winy umyślnej. Również przestępstwo, o którym mowa w art. 202g pkt 3 Ordynacji wyborczej, pozyskiwania środków finansowych lub wartości niepieniężnych na rzecz komitetu wyborczego po dniu wyborów, można popełnić tylko z winy umyślnej.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), zdanie drugie, występek można popełnić także nieumyślnie, jeżeli ustawa tak stanowi. Z regulacji tej wynika, wprost, że jeśli przepis karny nie wskazuje na możliwość popełnienia występku z winy nieumyślnej, to może on być popełniony tylko z winy umyślnej. Tymczasem występki określone w art. 202g pkt 3 i art. 202j ust. 1 Ordynacji wyborczej można popełnić jedynie z winy umyślnej, gdyż ustawodawca nie przewidział w stosunku do jego sprawców odpowiedzialności karnej z winy nieumyślnej.

Skoro wobec radnego wydany został wyrok warunkowo umarzający postępowanie, do którego nie znajduje zastosowania przepis art. 413 § 2 pkt 2 k.p.k., ponieważ dotyczy on wyroków skazujących, a z istoty przestępstw wynika, że mogą być one popełnione wyłącznie z winy umyślnej, to - zdaniem Sądu - brak wskazania w opisie czynu czy został popełniony on z winy umyślnej, czy też nieumyślnie, nie daje możliwości uznania, iż został on popełniony z winy nieumyślnej.

W skardze kasacyjnej K. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), w związku z art. 413 § 1 k.p.k.

Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zarządzenia zastępczego Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2013 r. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w K. K. D. oraz wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyrok z dnia 22 lutego 2012 r. w żaden sposób nie wskazuje, iż skarżącego uznano winnym popełnienia przestępstw umyślnych. Tymczasem z art. 413 § 1 Kodeksu postępowania karnego jednoznacznie wynika, że każdy wyrok powinien zawierać dokładne określenie przypisanego oskarżonemu czynu oraz jego kwalifikację prawną. Okoliczność czy przestępstwo było popełnione umyślnie, czy też nieumyślnie, powinna być zawarta w treści wyroku sądowego i żaden inny organ nie jest uprawniony do uzupełnienia treści wyroku w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), lecz nie wskazał, czy naruszenie to polegało na ich błędnej wykładni, czy na ich niewłaściwym zastosowaniu. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie czyni wprawdzie zadość ustawowym wymaganiom określonym w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jednak analiza zarzutów oraz ich uzasadnienie pozwalają zrewidować ich zakres w myśl zasady falsa demonstratio non nocet.

Zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, w sytuacji gdy w części dyspozytywnej wyroku sąd nie zawarł experesis verbis wskazania, że przestępstwo zostało popełnione z winy umyślnej.

Skarżący nabył i objął mandat radnego Rady Miejskiej K., na kadencję 2010-2014, dlatego zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 z późn. zm.) do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej dalej: "Ordynacją wyborczą".

W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej, prawa wybieralności nie mają osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wskazana okoliczność stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu, o czym stanowi art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, zgodnie z którym utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów powoduje wygaśnięcie mandatu radnego.

Bezsporne w sprawie jest, że Sąd Rejonowy w Nysie, w dniu 22 lutego 2012 r., sygn. akt II K 1964/11, wydał wobec skarżącego prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżania publicznego tj. czynów określonych w 202g pkt 3 i art. 202j ust. 1 Ordynacji wyborczej.

Skarżący kasacyjnie argumentuje, że wyrok z dnia 22 lutego 2012 r. w żaden sposób nie wskazuje, iż skarżącego uznano winnym popełnienia przestępstw umyślnych. Natomiast zgodnie z art. 413 § 1 k.p.k. każdy wyrok powinien zawierać dokładne określenie przypisanego oskarżonemu czynu oraz jego kwalifikację prawną.

W myśl art. 7 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.) – dalej k.k., przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem. Zgodnie z dyspozycją art. 413 § 1 k.p.k. dokonując opisu czynu, należy przypisać oskarżonemu tylko te skutki jego zachowania, które wywołał umyślnie, chyba że ustawa przewiduje, iż występek można popełnić także nieumyślnie (art. 8 k.k.). Umyślność bądź nieumyślność są cechami (znamionami) charakteryzującymi stronę podmiotową przestępstwa. Trzeba mieć na względzie, że ustawodawca w art. 8 k.k. posłużył się taką techniką legislacyjną, przy której znamię umyślności jest dorozumiane (bez potrzeby artykułowania tego wprost), jeżeli do zespołu znamion nie należy nieumyślność. Przepis ten nie mówi bowiem o winie umyślnej albo nieumyślnej, lecz o samej tylko umyślności lub nieumyślności. Ustawodawca potraktował w ten sposób umyślność oraz nieumyślność, jako elementy strony podmiotowej czynu zabronionego, nie wiążąc ich bezpośrednio z winą (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. IV KK 299/06, OSNKW 2007 r., nr 2, poz. 13; J. Giezek, Komentarz do art. 8 Kodeksu karnego, [w:] J. Giezek (red.) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Warszawa 2012 r.).

Za przestępstwo określone w art. 202j ust. 1 Ordynacji wyborczej, odpowiedzialności karnej podlega pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego, który nie dopełnił chociażby jednego z obowiązków, o których mowa w tym przepisie, tzn. nie sporządził sprawozdania finansowego, nie przedłożył tego sprawozdania w terminie komisarzowi wyborczemu lub Państwowej Komisji Wyborczej, nie zawarł w tym sprawozdaniu wszystkich elementów, o których mowa w art. 84 ust. 2 Ordynacji, albo podał w tym sprawozdaniu dane nieprawdziwe (por. B. Dauter, Komentarz do art. 202j Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, [w:] K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, wyd. II, ABC 2010 r.). Stypizowanego w tym przepisie przestępstwa niedopełnienia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie komisarzowi wyborczemu albo Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdania finansowego, można się dopuścić tylko z winy umyślnej. Do takiej konstatacji prowadzi wewnątrzsystemowa wykładnia jednostki redakcyjnej - art. 202j Ordynacji wyborczej w związku z art. 8 k.k. Prawodawca w ust. 3 tego przepisu jednoznacznie wskazał, że: "Jeżeli osoba, o której mowa w ust. 2, działa nieumyślnie - podlega grzywnie". Zatem tylko występek określony w art. 202j ust. 2 Ordynacji może być popełniony z winy umyślnej, jak i z winy nieumyślnej. Natomiast występek, o którym jest mowa w art. 202j ust. 1 może być popełniony ex lege tylko umyślnie. Nie ma też wątpliwości, że występek, o którym mowa w art. 202g pkt 3 Ordynacji wyborczej, pozyskiwania środków finansowych lub wartości niepieniężnych na rzecz komitetu wyborczego po dniu wyborów, można popełnić tylko z winy umyślnej. W tym przepisie bowiem ustawodawca nie przewidział, że występek w nim stypizowany, może być też popełniony nieumyślnie.

Norma zawarta w art. 8 Kodeksu karnego, stanowiąca jedną z zasad odpowiedzialności karnej, wprost określa, że jeśli przepis karny nie wskazuje na możliwość popełnienia występku z winy nieumyślnej, to może on być popełniony tylko z winy umyślnej. Zasady odpowiedzialności karnej mają podstawowe znaczenie dla przepisów tworzących zarówno kodeksowe, jak i pozakodeksowe prawo karne. Obowiązkiem sądu orzekającego o odpowiedzialności karnej jest zatem wydanie rozstrzygnięcia zarówno w oparciu o szczegółową normę określającą zakres przedmiotowy i podmiotowy czynu, jak i w zgodzie z ogólnymi zasadami odpowiedzialności karnej.

W istocie decydujące znaczenie dla stwierdzenia, jaki czyn został przypisany oskarżonemu, mają ustalenia zawarte w części dyspozytywnej wyroku. Na podstawie określenia czynu w wyroku, dekodowana jest struktura przypisanego przestępstwa, to jest jego strona podmiotowa, strona przedmiotowa i przedmiot przestępstwa (dobro chronione).

W świetle powyższych rozważań pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty kasacji. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zasadnie uznał, że Sąd Rejonowy w Nysie w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II K 1964/11, dokładne określił przypisane skarżącemu czyny oraz dokonał właściwej kwalifikacji prawnej. W wyroku wskazano, jakie ustalenia faktyczne stanowią podstawą dokonywanej subsumcji norm prawa karnego tj. art. 202g pkt 3 i 202j ust. 1 Ordynacji wyborczej.

Odnosząc się do powołanego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, orzecznictwa to należy uznać, że odnosi się ono do wyroków skazujących, tymczasem wobec radnego wydany został wyrok warunkowo umarzający postępowanie, który nie ma charakteru wyroku skazującego, stąd też nie znajduje do niego zastosowania przepis art. 413 § 2 pkt 1 k.p.k.

Skoro występki stypizowane w art. 202g pkt 3 oraz w art. 202j ust. 1 Ordynacji wyborczej można popełnić tylko z winy umyślnej, ponieważ przepisy ustawy nie dopuszczają odpowiedzialności karnej za ich nieumyślne popełnienie, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego określone w art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.