Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 2 ust 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz 938
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 204/13 w sprawie ze skargi B. C. na bezczynność Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. w B. na rzecz B. C. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 204/13, oddalił skargę B. C. na bezczynność Bazy i Systemy Bankowe Spółki z o.o. z siedzibą w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 28 maja 2013 r. B. C. (dalej także jako "skarżąca") zwróciła się do Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej powoływana również jako "Spółka") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na postawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") poprzez nadesłanie kserokopii zestawienia tabelarycznego wszystkich umów, których okres obowiązywania kończył się po 31 grudnia 2009 r. oraz wszystkich umów obecnie obowiązujących, zawartych pomiędzy firmą Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. a przedsiębiorcą A. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] zawierającego datę rozpoczęcia obowiązywania umowy, datę zakończenia obowiązywania umowy, wartość brutto umowy, przedmiot umowy, stwierdzenie czy umowa została należycie zrealizowana (lub nie). Zwróciła się także o nadesłanie wszystkich umów (wraz ze wszystkimi załącznikami) zawartych pomiędzy firmą Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. a przedsiębiorcą A. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...], których zakres obowiązywania dotyczy okresu od 1 stycznia 2010 r. do chwili obecnej.

Następnie pismem złożonym 14 czerwca 2013 r. wezwała do usunięcia niezgodności z prawem, domagając się udzielenia odpowiedzi na swoje pismo

z 28 maja 2013 r.

Spółka udzieliła odpowiedzi na wymienione wyżej pismo i wezwanie skarżącej pismem z 14 czerwca 2013 r., wskazując, iż informacja i dokumenty, których żąda skarżąca nie stanowią informacji publicznej, a nadto, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania wobec Spółki.

Pismem z 18 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. przez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie, wnosząc o nakazanie Spółce udzielenia informacji publicznej, ukaranie osób winnych zaniechania udostępnienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, wskazując, że podmiot, którego skarga dotyczy jest spółką komercyjną, działającą w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych. Spółka nie jest organem państwowym ani organem administracji publicznej. Nie wykonuje żadnych czynności z zakresu administracji publicznej, nie jest także podmiotem, którego kontrola została powierzona sądowi administracyjnemu na podstawie innych przepisów prawa.

Spółka wyraziła przekonanie, iż nie była zobowiązana do udzielenia skarżącej odpowiedzi na jej pismo z 28 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na to, iż informacje i dokumenty, których domagała się skarżąca nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. nie jest ona podmiotem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, ani żadnym innym z podmiotów wymienionych w przepisie art. 4 ust.1 u.d.i.p. Tym samym przepisy prawa, na które powołuje się skarżąca w swych pismach, nie znajdują zastosowania do Spółki.

Nadto dane, których domagała się skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. oraz A. J. i nie są publicznie dostępne w żadnym trybie.

W piśmie z 20 sierpnia 2013 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, Spółka poinformowała, że umowy, których udostępnienia domaga się skarżąca dotyczą obsługi serwisowej sprzętu komputerowego należącego do Spółki oraz sprzętu komputerowego należącego do klienta Spółki (umowa podwykonawcza).

Na rozprawie przeprowadzonej 22 października 2013 r. skarżąca zwróciła uwagę, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 5 u.d.i.p. z uwagi na strukturę własnościową – 100% udziału Narodowego Banku Polskiego. W tych warunkach spełniona jest przesłanka dysponowania majątkiem publicznym przez Spółkę. Z uwagi na przedmiot również żądana informacja spełnia warunki określone w art. 1 u.d.i.p. Z umowy spółki wynika, że Spółka działa tylko na rzecz banku centralnego.

Spółka oświadczyła, że nie jest ograniczona do świadczenia usług na rzecz podmiotów publicznych lecz świadczy usługi także na rzecz podmiotów komercyjnych. Spółka nie jest dotowana ze środków NBP ani nie otrzymuje żadnych środków na rzecz wykonania jakiegokolwiek zadania publicznego. Kapitał NBP w momencie wniesienia stał się majątkiem spółki i nie stanowi majątku publicznego. Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji są informacje dotyczące treści umów o świadczenie usług w zakresie obsługi sprzętu i systemów komputerowych zawarte z konkretnym przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. W związku z tym wniosek nie podlega przepisom ustawy. Ponadto Spółka stwierdziła, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż nie realizuje żadnych zadań NBP jako zadań o charakterze publicznym.

W ocenie skarżącej, przy takiej strukturze własnościowej i uznaniu, że zadania Spółki nie mają charakteru publicznego, może dochodzić do obejścia przepisów prawa i chociażby z tego względu należałoby uznać, że powinna mieć zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W wykonaniu zobowiązania Sądu pismem z 4 listopada 2013 r. Spółka oświadczyła, że w okresie objętym wnioskiem Spółkę łączyły z A. J. 3 umowy:

1. umowa zawarta w 2000 r. obowiązująca do 31 grudnia 2010 r., której przedmiotem było świadczenie obsługi serwisowej urządzeń informatycznych będących własnością Spółki. Podmiotem, na rzecz którego usługi były świadczone była Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o.,

2. umowa zawarta w 2010 r. i obowiązująca nadal, której przedmiotem jest świadczenie na rzecz Spółki obsługi serwisowej urządzeń informatycznych. Podmiotem na rzecz, którego usługi są świadczone jest Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o.,

3. umowa zawarta 7 sierpnia 2013 r. tj. po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i po złożeniu przez skarżącą skargi.

W piśmie z 28 listopada 2013 r. Spółka ponownie podniosła, że nie jest organem władzy publicznej. Nie wykonuje też zadań publicznych ani z własnej inicjatywy, ani na zlecenie innych podmiotów. Poza sporem jest także, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust.1 pkt 1-4 u.d.i.p. Nadto ani Skarb Państwa ani żaden z podmiotów wymienionych w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest jej udziałowcem. Jedynym wspólnikiem Spółki jest Narodowy Bank Polski, będący bankiem centralnym Państwa i mający odrębną osobowość prawną. Narodowy Bank Polski wykonuje zadania publiczne, jednak Spółka nie jest podmiotem, który w jakikolwiek sposób reprezentuje Narodowy Bank Polski. Nadto Spółka ani sama, z własnej inicjatywy, ani na podstawie zlecenia Narodowego Banku Polskiego nie wykonuje żadnych zadań publicznych.

Narodowy Bank Polski jako jedyny wspólnik wniósł do spółki kapitał założycielski, jednak z chwilą dokonania tego wniesienia, kapitał ten stał się własnością Spółki. Niezależnie więc od tego jakie jest źródło pochodzenia kapitału założycielskiego stanowi on majątek Spółki. Spółka zaś jest samodzielnym podmiotem, wyposażonym w osobowość prawną i odrębnym od Narodowego Banku Polskiego pod względem organizacyjnym, finansowym i prawnym. Nieprawidłowa jest więc ocena statusu prawnego Spółki na gruncie przepisów ustawy przez pryzmat Narodowego Banku Polskiego.

W piśmie podniesiono również, iż Spółka przy wykonywaniu umów, których ujawnienia domaga się skarżąca, nie dysponuje żadnymi środkami publicznymi przeznaczonym na realizację określonego zdania, uzyskanymi w jakimkolwiek trybie. Spółkę łączy wprawdzie umowa z Centralnym Ośrodkiem Informatyki, której A. J. jest podwykonawcą, jednak uzyskane przez Spółkę środki z tytułu realizacji usług objętych tą umową stanowią wynagrodzenie Spółki, a nie środki przekazane Spółce do dyspozycji z przeznaczeniem na realizację określonego celu.

Sam fakt, iż klientem Spółki jest Centralny Ośrodek Informatyki będący państwową osobą prawną, nie powoduje, iż Spółka z racji otrzymanego wynagrodzenia za świadczenie komercyjnych usług serwisu informatycznego, dysponuje środkami publicznymi.

Podczas rozprawy przeprowadzonej 3 grudnia 2013 r. skarżąca ponownie podkreśliła, że NBP jest podmiotem, do którego stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem jedynym właścicielem spółki jest NBP, to Spółka jest sama w sobie majątkiem publicznym i dlatego muszą mieć zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie pełnomocnik Spółki okazał umowę nr [...] z 7 sierpnia 2013 r. zawartą pomiędzy Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. i A. J. prowadzącym działalność pod nazwą [...], do której załącznik stanowi oferta z 27 maja 2013 r., w której A. J. oferował spółce wykonanie wszystkich prac składających się na przedmiot zamówienia w związku z ofertą w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego na usługę serwisu sprzętu komputerowego klasy IBM Mainframe dla Centralnego Ośrodka Informatyki. Pełnomocnik wskazał dodatkowo, że umowa ta została zawarta po złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Odnosząc się do umowy wskazanej w pkt 2 pisma z 4 listopada 2013 r. oraz do twierdzeń skarżącej co do oświadczeń złożonych na konferencji, wyraziła przekonanie, że zostały one błędnie zrozumiane przez skarżącą, ponieważ A. J. serwisuje sprzęt należący do Spółki, a to na czyją rzecz Spółka świadczy usługi przy wykorzystaniu tego sprzętu jest sprawą wtórną. Usługi świadczone przez spółkę nie są przedmiotem spornych umów. Sprzęt należy do Spółki, a A. J. go serwisuje.

3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy żądane przez skarżącą kserokopie dokumentów są informacją publiczną oraz czy Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Analizując to zagadnienie Sąd doszedł do wniosku, że żądane przez skarżącą kserokopie dokumentów nie są informacją publiczną. Wniosek z 28 maja 2013 r. dotyczył umów zawartych pomiędzy firmą Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. a przedsiębiorcą A. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...]. We wnioskowanym okresie Spółkę łączyły z firmą [...] dwie umowy, których przedmiotem było świadczenie obsługi serwisowej urządzeń informatycznych będących własnością Spółki. Natomiast kolejna umowa została zawarta 7 sierpnia 2013 r., tj. po złożeniu przez skarżącą wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz skargi na bezczynność. Ponieważ pełnomocnik skarżącej kwestionował termin zawarcia tej umowy to pierwszą stronę przedmiotowej umowy oraz załącznika okazano, w obecności pełnomocnika skarżącej, na rozprawie 3 grudnia 2013 r., potwierdzając tym samym datę zawarcia tej umowy.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Podmioty, o których mowa w powyższym przepisie to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Sąd I instancji wskazał, że Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności, określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – KRS nr [...], dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej Spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Według informacji zamieszczonych na stronach internetowych Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. (stan na datę wydania wyroku tj. 3 grudnia 2013 r.) jedynym udziałowcem tej Spółki jest Narodowy Bank Polski. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. nie może zostać uznana za podmiot wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ponadto Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Spółki, iż Narodowy Bank Polski, jako jedyny wspólnik, wniósł do spółki kapitał założycielski, jednak z chwilą dokonania tego wniesienia, kapitał ten stał się własnością Spółki, więc stanowi on majątek Spółki. Spółka zaś jest samodzielnym, powstałym w 1994 r., jak wynika to z przedłożonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, odrębnym od Narodowego Banku Polskiego pod względem organizacyjnym, finansowym i prawnym podmiotem, wyposażonym w osobowość prawną.

Sąd I instancji podkreślił, że Spółka nie tylko nie sprawuje władzy publicznej, a posiadany przez nią majątek jest majątkiem Spółki, ale również w żądanym zakresie nie wykonywała zadań publicznych cechujących się powszechnością i użytecznością dla ogółu.

Zdaniem Sądu I instancji żądane umowy zostały zawarte z podmiotem prowadzącym działalność w sferze prawa prywatnego i w związku z tym, że nie zostały uznane za informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że skoro Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. w odpowiedzi na wniosek z 28 maja 2013 r. poinformowała skarżącą, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, to nie można jej czynić zarzutu pozostawania w zwłoce w podjęciu czynności, do których nie była obowiązana przepisami prawa.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej B. C.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 u.d.i.p. na skutek uznania, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu oraz że Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) na skutek naruszenia prawa materialnego oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. została utworzona przez Narodowy Bank Polski, który od początku jej istnienia posiada wszystkie udziały, w związku z czym sprawuje pełną kontrolę nad jej działalnością.

Podała, że usługi i działalność Narodowego Banku Polskiego określone zostały Konstytucją RP i ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Baku Polskim (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.). Z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o NBP wynika, że NBP może być udziałowcem osób prawnych, które:

a. prowadzą działalność usługową na rzecz instytucji finansowych lub Skarbu Państwa,

b. mają dla NBP istotne znaczenie w zakresie działania na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w powyższym zakresie funkcjonowania mieści się Spółka, która została utworzona w ściśle określonym celu: dla zapewnienia obsługi informatycznej NBP i instytucji finansowych oraz organów administracji. Jest to działalność, która przede wszystkim ma przyczynić się do sprawnego funkcjonowania sektora finansów publicznych, który posiada kluczowe znaczenie dla interesów państwa. Spółka jest kontrolowana przez NBP, zatem nie ma możliwości zmiany profilu swojej działalności. Jest w tym zakresie związana nie tylko dyspozycjami NBP, ale również przepisami ustawy o NBP.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zadaniem publicznym, do którego wykonywania jest zobowiązana Spółka, jest zapewnienie wykwalifikowanego i skutecznego zaplecza informatycznego dla instytucji finansowych mających istotne znaczenie dla funkcjonowania państwa.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, mimo że Spółka nie jest podmiotem, który mieści się w sposób ścisły w wyliczeniu zawartym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to jednak, ze względu na cel jego istnienia i rodzaj wykonywanych działań, określonych regulacją na poziomie ustawowym, należy zakwalifikować go do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, a więc podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto stwierdziła, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, również ze względu na fakt, iż dysponuje mieniem publicznym.

Argumentując powyższe wskazała, że Spółka dysponując mieniem, które otrzymała w całości od NBP, de facto dysponuje mieniem publicznym określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W związku z powyższym, sytuację Spółki należy rozpatrywać analogicznie do sytuacji spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa. Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do braku kontroli nad spółkami czy innymi osobami, które prowadzą działalność z wykorzystaniem mienia publicznego, a z różnych względów nie są w sposób bezpośredni kontrolowane przez Skarb Państwa.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że skoro w przykładowym wyliczeniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zawartym w art. 4 u.d.i.p. znajdują się spółki, w których pozycję dominującą zajmuje Skarb Państwa, to stosując wykładnię systemową i celowościową powyższego przepisu należy przyjąć, że do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej należy zaliczyć również podmioty, w których pozycję dominującą zajmują podmioty takie jak Narodowy Bank Polski.

Zdaniem kasatora przyjęcie stanowiska, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, prowadziłoby w konsekwencji do wyłomu w kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych przez Narodowy Bank Polski.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że informacja, o której udostępnienie wniosła, odnosi się do dysponowania majątkiem stanowiącym majątek publiczny przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto stwierdziła, że w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia, czy informacja, o której udostępnienie wnioskowała, mogła zostać zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa. Skoro Spółka nie wydała decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie ma możliwości powoływania się na fakt, iż informacja objęta wnioskiem stanowi taką tajemnicę.

Pismem z 20 marca 2014 r. Bazy i Systemy Spółka z o.o. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że Spółka została utworzona na podstawie Aktu Założycielskiego sporządzonego 22 marca 1994 r. i w tym samym roku została wpisana do Rejestru Handlowego.

Jednocześnie zauważyła, że przywoływany przez skarżącą kasacyjnie przepis nie obowiązywał w dacie utworzenia Spółki, zatem nie mógł stanowić podstawy, celu i powodu powołania Spółki. Podkreśliła, że w chwili utworzenia Spółki obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 72 ze zm.), która nie zawierała żadnych ograniczeń w zakresie tworzenia przez NBP spółek prawa handlowego, posiadania udziałów w takich spółkach oraz celu ich utworzenia i przedmiotu działalności. Ponadto zwróciła uwagę, iż adresatem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim nie jest Spółka lecz Narodowy Bank Polski. Zawarte w tym przepisie ograniczenie tyczy się możliwości i prawa NBP do posiadania udziałów lub akcji tylko takich podmiotów, które adresują swoje usługi do określonego kręgu odbiorców. Przepis ten w sposób bezpośredni nie dotyczy Spółki i nie ma wprost wpływu na jej działalność, a stanowi jedynie ograniczenie dla Narodowego Banku Polskiego. Niesłuszna jest więc teza o ustawowym ograniczeniu zakresu działalności Spółki, jak również stwierdzenie, że cel istnienia i rodzaj działań wykonywanych przez Spółkę jest określony regulacją na poziomie ustawowym.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, iż krąg podmiotów wymienionych w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o NBP nie sprowadza się tylko do Skarbu Państwa lecz dotyczy przede wszystkim instytucji finansowych. Podstawową grupą klientów Spółki są bowiem instytucje finansowe, takie jak banki i zakłady ubezpieczeń, a więc podmioty komercyjne. Spółka świadczy dla tych podmiotów na zasadach rynkowych typowe usługi informatyczne, a realizując swoje usługi działa na zasadach komercyjnych w celu osiągnięcia zysku. Staje do przetargów i składa oferty zarówno dla NBP, jak i banków i innych podmiotów komercyjnych, nie realizuje natomiast żadnego zadania publicznego i nie dysponuje żadnymi środkami publicznymi na jego realizację.

W ocenie Spółki nieprawidłowe jest także stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż Spółka dysponuje mieniem publicznym określonym w art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. z uwagi na to, że jej kapitał zakładowy został wniesiony przez Narodowy Bank Polski. Wyjaśniła, że Narodowy Bank Polski jako jedyny wspólnik wniósł do spółki kapitał założycielski, jednak z chwilą dokonania tego wniesienia, kapitał ten stał się własnością Spółki. Niezależnie więc od tego jakie jest źródło pochodzenia kapitału założycielskiego stanowi on majątek Spółki. Spółka zaś jest samodzielnym podmiotem, wyposażonym w osobowość prawną i odrębnym od Narodowego Banku Polskiego pod względem organizacyjnym, finansowym i prawnym. Ocena więc statusu prawnego Spółki na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez pryzmat wniesienia kapitału zakładowego przez Narodowy Bank Polski jest nieprawidłowa.

Spółka stwierdziła, że nie jest organem władzy publicznej, nie wykonuje też zadań publicznych ani z własnej inicjatywy ani na zlecenie innych podmiotów, nie jest również żadnym z podmiotów wymienionych w art.4 ust.1 pkt 1-4 u.d.i.p.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, iż Spółka spełnia kryteria podmiotowe wymienione w przepisie art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż Narodowy Bank Polski winien być traktowany tak jak Skarb Państwa, wyjaśniła, że z treści przepisu art.33 i 34 Kodeksu cywilnego wynika, że Skarb Państwa jest oddzielnym podmiotem prawa, bytem niezależnym od innych państwowych osób prawnych, co oznacza, że Skarb Państwa i NBP to dwa odrębne podmioty prawa. Nie można więc rozszerzająco interpretować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i stosować ich do NBP, wówczas gdy z treści przepisu wynika, że odnoszą się jedynie do Skarbu Państwa.

Podniosła również, że informacje, których domaga się skarżąca kasacyjnie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zarówno Spółki, jak i A. J. Stosowne klauzule o zachowaniu poufności zostały zawarte w treści umów, których ujawnienia domaga się skarżąca kasacyjnie. Powyższe oznacza, że niezależnie od wyżej przytoczonych argumentów, Spółka nie miała obowiązku udzielenia żądanych informacji także w oparciu o przepis art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie Spółka stwierdziła, że nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż w tym przypadku winna być wydana decyzja. W sytuacji, gdy ani informacje, których domaga się strona nie są informacją publiczną, ani Spółka nie jest organem administracji publicznej, wystarczy udzielenie stosownej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uznał, że Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że żądane przez B. C. informacje, określone we wniosku z 3 czerwca 2013 r., nie mają charakteru informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako uzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak chodzi o uznanie, że Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym.

W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne do stwierdzenia, czy Spółka mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej

W piśmiennictwie przyjmuje się, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op. cit.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego.

W orzecznictwie akcentuje się natomiast, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie wskazują, aby Spółka realizowała tak rozumiane zadania publiczne. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. jest ona spółką informatyczną, będącą producentem i intergratorem rozwiązań informatycznych obsługujących instytucje sektora bankowego, ubezpieczeniowego oraz finansowego. Działalność firmy koncentruje się na wytwarzaniu wyspecjalizowanych systemów informatycznych dla tych sektorów, szczególnie w zakresie rozliczeń międzybankowych, sprawozdawczości, nadużyć finansowych oraz zarządzania ryzykiem. Spółka zajmuje się również projektowaniem aplikacji oraz usługami Cloud Computing. Z tak zakreślonego obszaru działalności Spółki wynika, że zadania przez nią realizowane nie mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli. Są to typowe usługi informatyczne, świadczone na zasadach komercyjnych, na rzecz różnego rodzaju podmiotów.

Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, iż Spółka zobowiązana jest do zapewnienia wykwalifikowanego i skutecznego zaplecza informatycznego dla instytucji finansowych mających istotne znaczenie dla funkcjonowania państwa nie znajdują odzwierciedlenia w ustaleniach faktycznych sprawy, nie zostały też w żaden sposób przez skarżącą kasacyjnie potwierdzone. Nie można również zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżącą kasacyjnie, że rodzaj działań wykonywanych przez Spółkę określony jest regulacją na poziomie ustawowym. Art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim adresowany jest do Narodowego Banku Polskiego. Ustawa o Narodowym Banku Polskim reguluje zasady funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego i w żadnym zakresie nie jest podstawą działalności Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o.

Zauważyć również należy, że część zadań Narodowego Banku Polskiego, która realizowana jest samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność ma niewątpliwie charakter zadań publicznych. Jednak podmiot ten nie przekazał realizacji jakichkolwiek przynależnych mu zadań publicznych spółce Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, pomimo iż nie realizuje zadań publicznych, dysponuje majątkiem publicznym.

Jedynym udziałowcem Spółki jest Narodowy Bank Polski, co oznacza, że ma on w Spółce 100% udziałów.

Zasadnicza część regulacji odnoszących się do Narodowego Banku Polskiego została ujęta w rozdziale X Konstytucji RP dotyczącym finansów publicznych, zwłaszcza zaś w art. 227. Przepis ten normuje nie tylko podstawowe kwestie związane z organizacją i powoływaniem organów NBP, lecz również określa jego pozycję ustrojową. Art. 227 ust. 1 Konstytucji RP, nadaje Narodowemu Bankowi Polskiemu rangę centralnego banku Państwa, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Przepis ten stwierdza ponadto, że NBP odpowiada za wartość polskiego pieniądza, co w literaturze przedmiotu bywa rozumiane jako przypisanie NBP powinności i możliwości prowadzenia polityki pieniężnej w sposób sprzyjający wszechstronnemu rozwojowi gospodarczemu i podnoszeniu stopy życiowej obywateli (por. P. Winczorek, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 284).

Narodowy Bank Polski ma osobowość prawną, ale nie podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o NBP). Jest zatem państwową osobą prawną, natomiast majątek Narodowego Banku Polskiego jako centralnego banku Państwa, uznać należy za mienie publiczne. Część tego majątku w wysokości 10 000 000 zł została w formie kapitału założycielskiego wniesiona do Spółki. Majątek, którym dysponuje Spółka, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny", bo nie jest własnością Narodowego Banku Polskiego, lecz własnością podmiotu gospodarczego, działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych.

Jednakże w sytuacji, gdy Narodowy Bank Polski zaangażował w Spółce środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że sytuację Spółki należy rozpatrywać analogicznie do sytuacji spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa. Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Narodowy Bank Polski jest podmiotem jedynym w swoim rodzaju, którego działalność została uregulowana konstytucyjnie i ustawowo, uznawanym za organ władzy państwowej (por. M. Bernaczyk, Organy władzy publicznej z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Lex/e 2013). Niewątpliwie, posiadając odrębną osobowość prawną, nie jest Skarbem Państwa, lecz wykładnia celowościowa i systemowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej należy zaliczyć także podmioty, w których dominującą pozycję zajmują podmioty takie jak Narodowy Bank Polski. Na podkreślenie zasługuje, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie.

Uwzględniając powyższe jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie został spełniony podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. jako podmiot, w którym Narodowy Bank Polski posiada 100% udziałów, dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego regulacje prawne zawarte w tej ustawie mają do niej zastosowanie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia pojęcia "informacja publiczna" dokonana przez Sąd pierwszej instancji zawęziła to pojęcie, co stoi w sprzeczności z intencją i założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którymi jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. W konsekwencji błędna wykładnia doprowadziła do niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Wobec przyjęcia, że majątek, którym dysponuje Spółka należy traktować jak majątek publiczny, odpowiedzi na pytanie, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznych nie należy poszukiwać tylko w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., jak to uczynił Sąd pierwszej instancji.

Art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określa jakie informacje o majątku publicznym należy zakwalifikować jako informacje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c) oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji będzie obowiązany, uwzględniając zaprezentowane powyżej stanowisko w zakresie interpretacji pojęcia "informacja publiczna", dokonać oceny, czy żądane w przedmiotowej sprawie informacje, przy uwzględnieniu ich treści i charakteru, mogą zostać uznane za informacje o sprawach publicznych.

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej, w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto ponadto, że skargę taką wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i ocenia, czy wezwany do jej udzielenia podmiot jest podmiotem, do którego ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie. Inaczej mówiąc sąd bada, czy wystąpiły przesłanki podmiotowe i przedmiotowe zaistnienia prawnego obowiązku udostepnienia informacji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia i dlatego też skargę na bezczynność Bazy i Systemy Bankowe Sp. z o.o. oddalił. Skoro nie uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności, nie był zobowiązany do badania jaki jest charakter tej bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jednocześnie ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Art. 149 § 1 P.p.s.a. nie mógł być zatem przez Sąd pierwszej instancji zastosowany.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.