Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2629/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 256/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania małoletniej M. K. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wymeldowania małoletniej M. K.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2008 r. W. A. wniosła o wymeldowanie małoletniej córki M. K. z pobytu stałego w lokalu [...] przy ul. C. w Łodzi. W uzasadnieniu wskazała, że córka zamieszkiwała pod tym adresem po urodzeniu, następnie zamieszkiwała w lokalu należącym do jej ojca w Nowej Soli przy ul. C., a od 2005 r. mieszka razem z matką przy ul. K. w Nowej Soli. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że chciałaby zameldować córkę pod adresem, pod którym faktycznie mieszka, lecz ojciec dziecka sprzeciwia się temu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o wymeldowaniu małoletniej M. K. z pobytu stałego w Łodzi przy ulicy C. W uzasadnieniu organ wskazał, że od 10 lat małoletnia zamieszkuje wraz z matką - W. A. w Nowej Soli. Jednocześnie często spotyka się z ojcem, który częściowo mieszka w Łodzi i w Nowej Soli. Organ I instancji ustalił, że M. K. uczęszcza do szkoły w Nowej Soli, tam również chodzi na zajęcia muzyczne.

W toku prowadzonego postępowania ustalono także, że ojciec małoletniej – W. K. od 1997 r. do 3 lutego 2002 r. zameldowany był na pobyt czasowy w Nowej Soli przy ul. C., następnie zgłosił zameldowanie od dnia 31 maja 2004 r. do 31 grudnia 2007 r., a od 4 sierpnia 2010 r. zameldował pod tym adresem córkę na pobyt czasowy do dnia 7 lipca 2016 r.

W ocenie organu administracji zarówno adres przy ul. C. w Łodzi jak i C. w Nowej Soli są adresami czasowego przybywania dziecka. W. A. wraz z córką wyprowadziła się z Łodzi wiele lat temu, a swoje centrum życiowe przeniosła do innego miasta, nie mając już bezpośredniej więzi z mieszkaniem w Łodzi. Zdaniem organu nie można jednak wykluczyć, że w czasie wspólnego pobytu z ojcem ich życie koncentruje się w Łodzi. Jednak faktycznie małoletnia przebywa w Nowej Soli przy ul. K.

Organ wskazał, że zameldowanie służy celom wyłącznie ewidencyjnym i ma zadanie potwierdzenia faktu pobytu w tym lokalu. Za osoby niepełnoletnie obowiązek meldunkowy wykonują ich przedstawiciele ustawowi lub inne osoby sprawujące faktycznie opiekę.

W odwołaniu W. K. zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 97 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, bowiem decyzja o wymeldowaniu należy do istotnych spraw dziecka, o których powinni decydować oboje rodzice. Skoro w stosunku do M. K. władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, to wniosek o wymeldowanie powinien być złożony przez oboje rodziców, a nie jedynie przez matkę dziecka.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że okoliczności istotne dla sprawy dotyczące opuszczenia przez M. K. lokalu w Łodzi zostały przez organ I instancji wyjaśnione w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznej decyzji. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zarzutu naruszenia przepisu art. 97 k.r.o. Wyjaśniono, że nie należy mylić zameldowania z miejscem ustalenia zamieszkiwania dziecka, bowiem zameldowanie wynika z przepisów prawa administracyjnego i służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Wykonanie obowiązku meldunkowego nie należy do kategorii spraw istotnych dziecka, natomiast ustalenie miejsca zamieszkania dziecka podlega przepisom prawa cywilnego, o którym rozstrzyga sąd opiekuńczy.

W uzasadnieniu podzielono stanowisko organu I instancji, że aktualnie nie ma podstaw do przyjęcia, że lokal nr [...] przy ul. C. w Łodzi stanowi centrum życiowe małoletniej. M. K. faktycznie przybywa w lokalu nr [...] przy ul. K. w Nowej Soli, gdzie zamieszkuje wraz z matką. Organ zauważył, że pomiędzy rodzicami nie było sporu co do miejsca zamieszkania dziecka, gdyż żadne z nich nie wniosło do sądu sprawy o ustalenie miejsca zamieszkania córki. W ocenie organu odwoławczego dalsze utrzymywanie w ewidencji zapisu, że miejscem stałego pobytu małoletniej jest lokal nr [...] przy ul. C. w Łodzi byłoby fikcją ewidencyjną. M. K. powinna być zameldowana w miejscu swojego faktycznego pobytu, a brak zgody ojca nie może być przeszkodą w dopełnieniu tego obowiązku.

W skardze z dnia 16 lutego 2012 r. W. K. stwierdził, że zameldowanie dziecka należy do istotnych spraw dziecka. Powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji. Wskazał, że córka spędza w Łodzi wakacje, ferie, święta, weekendy oraz korzysta z opieki medycznej specjalistycznej w Łodzi. Skarżący wniósł o utrzymanie stałego zameldowania córki w Łodzi przy ul. C.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993). W myśl tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z brzmienia tego przepisu, wynika, iż jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest fakt opuszczenia przez tę osobę miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu w lokalu - nieprzebywanie w lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy meldunkowe w toku postępowania administracyjnego bezspornie wynika, że małoletnia M. K. nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały w Łodzi przy ul. C. Fakt ten został potwierdzony przez przesłuchanych w sprawie świadków – matkę W. A. (k. 134 akt administracyjnych) oraz babcię – A. K. (k. 31, k. 92 akt administracyjnych). Z przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2009 r. kontroli meldunkowej również wynika, że małoletnia nie przebywa pod wskazanym adresem w Łodzi (k. 10 akt administracyjnych). Orany administracji ustaliły, że faktycznym miejscem zamieszkania małoletniej jest lokal [...] przy ul. K. w Nowej Soli, gdzie zamieszkuje wraz z matką. Wynika to przede wszystkim z faktu uczęszczania do szkoły w Nowej Soli, jak również na zajęcia pozalekcyjne (k. 11-12 akt administracyjnych). Życie małoletniej jest skoncentrowane w miejscu zamieszkania matki. Opuszczeniu spornego lokalu można przypisać cechę trwałości, bowiem jak ustaliły organy dziecko wraz z matką nie przebywają tam na stałe od 2005 r .

Sąd stwierdził, że opuszczenie miejsca stałego pobytu przez małoletnią było dobrowolne, bowiem trudno w przypadku dziecka mówić o świadomym zamiarze opuszczenia miejsca pobytu stałego. Zasadnym jest przyjęcie, że zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nie posiadające pełnej zdolności do czynności prawnych należy oceniać przez zachowania ich przedstawicieli ustawowych. Odnosząc powyższe do stanu sprawy uznać należy, że ta przesłanka również została spełniona.

W ocenie Sądu, za trwałością opuszczenia przez małoletnią miejsca stałego zameldowania przemawia fakt skoncentrowania życia w innym miejscu – w Nowej Soli przy ul. K. oraz długość okresu, jaki upłynął od opuszczenia miejsca pobytu stałego.

Sąd I instancji zauważył, że sam skarżący w pismach kierowanych do organów administracji jak i w skardze stwierdził, że M. K. mieszka z matką w Nowej Soli. Wskazał, że córka spędza w Łodzi wakacje, weekendy czy też ferie. Okoliczność korzystania ze specjalistycznej opieki medycznej na terenie Łodzi nie jest przeszkodą do wymeldowania ze spornego adresu, jednocześnie nie można utrzymywać fikcyjnego zapisu w ewidencji wyłącznie dla tego celu. Dziecko może bowiem dalej korzystać z tej opieki mając zameldowanie na pobyt czasowy.

W ocenie Sądu należy odróżnić zameldowanie od ustalenia miejsca zamieszkiwania dziecka. Z treści art. 97 k.r.o. wynika, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (§ 1). Jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie; w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy (§2). Do istotnych spraw dziecka należy miejsce jego zamieszkania, o którym - w razie braku porozumienia pomiędzy rodzicami - rozstrzyga sąd opiekuńczy. Sprawą taką nie jest natomiast zameldowanie dziecka, które stanowi obowiązek rodziców wynikający z przepisów prawa administracyjnego i z faktu zamieszkiwania tego dziecka pod określonym adresem. Wykonanie obowiązku meldunkowego służy wyłącznie celom ewidencji ludności, nie rodzi żadnych praw do lokalu i ma na celu stwierdzenie faktu rzeczywistego pobytu osoby pod wskazanym adresem. Dlatego w sytuacji, gdy dziecko mieszka pod konkretnym adresem powinno być tam też zameldowane. Do zameldowania nie jest więc potrzebna zgoda obojga rodziców, gdyż fakt meldunku stwierdza tylko miejsce zamieszkania dziecka, na które to miejsce rodzice mają bezpośredni wpływ. Organy administracji nie są upoważnione do rozstrzygania wynikłych na tym tle sporów powstałych między rodzicami. Organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że w takiej sytuacji rodzice powinni zwrócić się do sądu opiekuńczego. Zameldowanie zaś nie należy do istotnych spraw dziecka.

Odnosząc się do orzeczeń powołanych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. – wyroku NSA z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1676/08 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 529/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stan faktyczny przedstawiony w cytowanych orzeczeniach różni się od przedmiotowej sprawy. W. K. zameldował córkę na pobyt czasowy w Nowej Soli pod adresem C. do dnia 7 lipca 2016 r., tymczasem małoletnia faktycznie przebywa u matki przy ul. K. w Nowej Soli, natomiast jako miejsce pobytu stałego małoletniej w ewidencji ludności wskazany był adres w Łodzi przy ul. C. Zameldowanie na pobyt czasowy nie stanowi przeszkody do ustalenia faktycznego miejsca stałego pobytu małoletniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 990) polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż zameldowanie małoletniej M. K. na pobyt czasowy w Nowej Soli przy ul. C. nie stanowi przeszkody do jej wymeldowania z pobytu stałego w Łodzi przy ul. C.

2. niezastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia o ewidencji ludności i dowodach osobistych i bezpodstawne przyjęcie, iż małoletnia M. K. bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania, w którym była zameldowana na pobyt stały, wbrew decyzji o zameldowaniu małoletniej na pobyt czasowy pod adresem w Nowej Soli przy ul. C.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wywodził, że Sąd I instancji nie podzielił jego stanowiska, iż dopóki czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie do innego lokalu. W ocenie skarżącego kasacyjnie jego pogląd znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), ewidencja ludności polega na rejestracji danych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym danych o miejscu pobytu osób. Ewidencja ludności ma charakter wyłącznie porządkowy i nie rozstrzyga o innych kwestiach związanych z pobytem osoby w określonym miejscu, w tym o uprawnieniach do lokalu i prawie do przebywania w nim.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W przypadku zaś, gdy osoba opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, wówczas organ gminy, na wniosek strony lub z urzędu wydaje decyzję w sprawie wymeldowania tej osoby ( art. 15 ust. 2 ustawy).

Pogląd kasatora sformułowany w pierwszym zarzucie kasacyjnym zmierza do wykazania, że dopóki nie zakwestionowano czasowego charakteru zameldowania pod innym adresem osoby, której postępowanie dotyczy, tak długo niemożliwe jest orzeczenie o wymeldowaniu z pobytu stałego. Na przeszkodzie temu - w ocenie autora skargi kasacyjnej – stoi zameldowanie na pobyt czasowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak kategorycznie sformułowanego poglądu. Zauważyć należy, że ustawowymi przesłankami do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z lokalu z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności są: opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Przy czym opuszczenie miejsca pobytu winno mieć charakter trwały i dobrowolny. Z treści analizowanego przepisu, ani też z innych przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wynika, aby w przypadku opuszczenia przez daną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego i skoncentrowania w innym lokalu swych interesów życiowych, późniejsze czynności w postaci zameldowania na pobyt czasowy stanowiła przeszkodę w orzeczeniu o wymeldowaniu z pobytu stałego ( por wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1762/10, LEX nr 1152028).

Podkreślić należy, co uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że małoletnia M.K. opuściła sporny lokal w 2005 r. Kolejne zameldowanie na pobyt czasowy małoletniej pod adresem: Nowa Sól ul. C. nastąpiło w sierpniu 2010 r. Przy czym nie kwestionowanym jest, że małoletnia nie przebywa pod adresem czasowego zamieszkania, lecz swoje centrum życiowe skoncentrowane ma w Nowej Soli przy ul. K.

Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że w powyższych okolicznościach zadaniem organu administracji przed którym toczyło się postępowanie o wymeldowanie było dokonanie samodzielnej oceny pobytu małoletniej pod innym adresem, niż adres zameldowania na pobyt stały. Ustalenie takie jest bowiem przesłanką rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego i dotyczy wyjaśnienia, czy rzeczywiście istnieją w sprawie dotyczącej meldunku stałego okoliczności świadczące o braku cechy trwałości opuszczenia przez taką osobę miejsca zameldowania na pobyt stały.

Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, stwierdzić należy, że relacja powyższego przepisu do art. 15 ust. 2 ustawy nie może być rozumiana w ten sposób, że organ w postępowaniu o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest bezwzględnie związany faktem zameldowania tej osoby w innym lokalu na pobyt czasowy.

W postępowaniu o zameldowanie na pobyt czasowy organ meldunkowy nie rozstrzyga czy doszło do opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, gdyż kwestia ta pozostaje poza sferą zainteresowania tego organu. Skoro tak, to konsekwentnie trzeba przyjąć, że w postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego organ meldunkowy ustalając, czy osoba opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, a zatem czy spełnione są okoliczności uzasadniające wymeldowanie z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, władny jest ocenić charakter pobytu czasowego pod innym adresem, lecz nie w celu zakwestionowania faktu zameldowania na pobyt czasowy, ale w kontekście spełnienia przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, gdyż ma to znaczenie dla wyniku tej sprawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że po zerwaniu więzi w sposób trwały i zupełny z dotychczasowym miejscem pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, późniejsze zameldowanie na pobyt czasowy pod innym adresem może mieć charakter pozorny. W takim wypadku uznanie, że organ meldunkowy w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego związany jest faktem zameldowania tej samej osoby na pobyt czasowy w innym lokalu nie byłoby do pogodzenia z podstawowym celem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jakim jest zapewnienie zgodności faktu pobytu, w tym co do charakteru pobytu pod określonym adresem, z rzeczywistym stanem rzeczy. Z tych względów brak również racjonalnych argumentów na poparcie tezy, że organ meldunkowy winien wstrzymać się z załatwieniem sprawy o wymeldowanie z pobytu stałego do czasu ewentualnego uchylenia czynności materialno - technicznej zameldowania na pobyt czasowy, skoro kwestia ta nie ma charakteru prejudycjalnego dla wyniku postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego. Tym bardziej, gdy z materiału dowodowego wynika, że opuszczenie miejsca zameldowania na pobyt stały nastąpiło znacznie wcześniej, niż zameldowanie na pobyt czasowy, okoliczności spraw wskazują, że małoletnia przebywa pod jeszcze innym adresem. Okoliczność zameldowania na pobyt czasowy jest zatem jednym z elementów stanu faktycznego sprawy o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego, podlegającym rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1762/10).

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw został oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.