Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2528/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40f
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 261/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie materiałów zasobu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. oddalił skargę M. K. (Skarżący) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. (Inspektor) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędnie wykonaną funkcję kontrolną Sądu polegającą na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu skarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej:

1) art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż spór w rozumieniu wskazanego przepisu może nastąpić jedynie przed wniesieniem opłaty za udostępnienie materiałów zasobu utrwalonej w Dokumencie Obliczania Opłaty, a także, że wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w Dokumencie Obliczania Opłaty jest równoznaczne z niepodważaniem wysokości tej opłaty i oznacza brak sporu co do jej wysokości, a w konsekwencji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty nie może być wszczęte i prowadzone;

2) art. 40d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, iż określona w Dokumencie Obliczenia Opłaty o numerze [...] pozycja numer [...], tj. [...] kopia materiału zasobu innego w postaci elektronicznej jest prawidłowa, a zatem wynosi [...], podczas gdy liczba jednostek rozliczeniowych winna wynosić [...];

Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 p.p.s.a., o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. III SA/Gd 261/19 z dnia 6 czerwca 2019 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do meritum oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Skarżący [...] grudnia 2017 r. zgłosił prace geodezyjne podając jednocześnie listę materiałów zasobu potrzebnych do wykonania tychże prac. Za wskazane i uzgodnione z wykonawcą materiały zasobu w dniu [...] stycznia 2018 r. organ wystawił Dokument Obliczenia Opłaty (DOO) na kwotę [...] złotych. Skarżący [...] stycznia 2018 r. zaakceptował, przez system informatyczny służący do obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych (Web-EWID) protokół uzgodnień, dokonał płatności tytułem DOO kwoty wyliczonej w tym dokumencie, a także przedstawił dowód wniesienia tejże opłaty. Następnie [...] stycznia 2018 r. złożył do Starostwa Powiatowego w P. pismo żądające skorygowania opłaty. Po przeanalizowaniu sprawy, organ pierwszej instancji uznał, że opłata ustalona była prawidłowo. Uznał również, że nie zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty, o której mowa w art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.- zwanej dalej w skrócie: "p.g.k.") ponieważ z treści art. 40f ust. 2 wynika, że zaistnienie sporu musi nastąpić przed wniesieniem opłaty ustalonej w DOO.

Inspektor po rozpoznaniu ponaglenia wniesionego przez Skarżącego nakazał organowi pierwszej instancji załatwienie sprawy w trybie administracyjnym.

W konsekwencji Starosta decyzją z [...] listopada 2018 r. ustalił wysokość opłaty za udostępnione materiały w kwocie wskazanej uprzednio w DOO. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Inspektor zaskarżoną do sądu pierwszej instancji decyzją uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wyjaśniając, że spór w znaczeniu art. 40f p.g.k. może wystąpić jedynie przed wniesieniem opłaty utrwalonej w DOO. Wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w DOO jest bowiem równoznaczne z niepodważeniem wysokości tej opłaty i oznacza brak sporu, co do jej wysokości. Stanowisko Inspektora podzielił Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., podstawą prawną oddalenia skargi kasacyjnej był art. 151 p.p.s.a. z uwagi na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu Nie doszło również w sprawie do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wskazując, jakiego rodzaju działania lub zaniechania organów administracji publicznej mogą być objęte skargą. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję organu administracji a więc na akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że nie naruszył tego przepisu.

Sposób sformułowania punktu 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że Skarżący kwestionuje również przyjętą przez organ drugiej instancji i zaakceptowaną przez Sąd wojewódzki wykładnię art. 40f ust 1 p.g.k., zgodnie z którą wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu dopuszczalne jest jedynie w razie zakwestionowania wysokości opłaty ustalonej w DOO przed jej uiszczeniem.

Skarżący pogląd, że uiszczenie opłaty określonej w DOO nie wyłącza możliwość jej kwestionowania wywodzi z art. 40 ust. 2 p.g.k., zgodnie z którym w uiszczenie opłaty w wysokości wskazanej z decyzji warunkuje udostępnienie materiałów z zasobu nawet gdy dany podmiot kwestionuje wysokość tak ustalonej opłaty.

Odnosząc się do tego poglądu wskazać należy, że art. 40f dodany został do p.g.k. ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz 897). Ustawą tą nadaną m.in. nowe brzmienia art. 40a oraz dodano przepisów art. 40b-40i. Nowelizacja ta była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r. K 30/12 zgodnie z którym art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p.g.k. uznany został za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utracił moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W następstwie ustawy nowelizującej z 5 czerwca 2014 r. wprowadzono m.in. zasadę ustalania opłaty za materiały udostępnione z zasobu w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e p.g.k.). W dacie wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o udostępnienie dokumentów zgodnie z art. 40e p.g.k. w DOO wskazywano nazwy oraz liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu, a także oznaczenia pozycji w odpowiedniej tabeli opłat zawartej w załączniku do ustawy; wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących i kwotę opłaty.

W art. 40f ust. 1 p.g.k. wskazano na możliwość zakwestionowania opłaty ustalonej w DOO, co zobowiązuje organ do jej ustalenia w drodze decyzji podlegającej kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Jak słusznie zwrócił uwagę Skarżący, wniesienie odwołania od decyzji ustalającej opłatę, w razie uiszczenia opłaty wskazanej w decyzji nie wstrzymuje udostępnienia materiałów (art. 40f ust. 2 p.g.k.).

Z brzmienia powyższych przepisów wynika zatem, że w ocenie ustawodawcy dane zawarte w DOO są wystarczające do ustalenia, czy opłata ustalona została prawidłowo czy też nie. Jeżeli zainteresowana strona uznaje, że opłata została uiszczona prawidłowo uiszcza ją i uzyskuje dostęp do żądanych materiałów.

Jeżeli natomiast w ocenie strony opłata ustalona jest nieprawidłowo może ona ją zakwestionować. Zakwestionowanie opłaty przez stronę obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej. Należy zwrócić uwagę, że organ w toku postępowania mającego na celu wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty może uznać argumentację strony za zasadną w całości lub w części lub też nie podzielić jej. Stąd też opłata ustalona w decyzji różnić się może od opłaty wskazanej w DOO. Z tego też względu, w art. 40f ust. 2 p.g.k wskazano, że uiszczenie opłaty wskazanej w decyzji nawet w razie jej zakwestionowania w drodze odwołania nie wstrzymuje wydania materiałów z zasobu.

Zgodnie z przywołanym przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 40f ust. 5 p.g.k. w przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi.

Zestawienie art. 40f ust. 2 i 40f ust. 5 p.g.k. wskazuje, że jedynie opłata uiszczona na podstawie decyzji w razie stwierdzenia jej wadliwości w postępowaniu instancyjnym lub sądowym stanowi nadpłatę podlegającą zwrotowi.

Zatem z przywołanych wyżej przepisów wynika, że w ocenie ustawodawcy uiszczenie opłaty wskazanej w DOO oznacza brak sporu co do jej wysokości. Nie został bowiem przewidziany żaden mechanizm pozwalający na zwrot kwoty uiszczonej na podstawie DOO. Spór powstaje w razie zaniechania uiszczenia opłaty wskazanej w DOO i żądania jej ustalenia w drodze decyzji.

Zatem stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym uiszczenie opłaty ustalonej w DOO nie wyłącza możliwości dalszego jej kwestionowania w trybie administracyjnym jest niezasadne. Niezasadny jest zatem zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny. Skargą do Sądu pierwszej instancji objęta była decyzja Inspektora uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe Oznacza to, że w zaskarżonej decyzji nie badano, czy opłata ustalona została prawidłowo czy też nie. Sąd pierwszej instancji również nie badał, czy opłata ustalona została w uchylonej decyzji, a wcześniej w DOO prawidłowo czy też nie, badał jedynie czy stanowisko organu drugiej instancji co do braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 40f p.g.k. było prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).