Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 889/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, 11, 107, 145, 146, 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji oraz odmowa uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej jako strona lub skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], uznającej za stronę postępowania Panią T. K., stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz przesunięcie słupa oświetleniowego w P. na działkach nr [...]:

• uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej przywołanej w rozstrzygnięciu tj. w miejscu art. 146 § 2 k.p.a. przywołał art. 146 § 1 k.p.a.,

• orzekł w tej części jako okoliczność z powodu, której nie uchyla decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w P. upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji,

• w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...]

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 9 maja 2013 r., nr 362, [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – uw. Sądu, dalej "P.b."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg i Zieleni w P. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu, a nadto obejmującej przesunięcie słupa oświetleniowego w P., na działkach [...]. Zakres inwestycji określony został w zatwierdzonym projekcie budowlanym (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka nr [...]).

Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. T. K., prowadząca przy ul. [...] działalność gospodarczą pod firmą "[...]", wniosła o wznowienie postępowania w sprawie przebudowy ulicy, wskazując jako przesłankę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała, że od 23 lat jest właścicielką działki [...] przylegającej do ul. [...]. Działkę kupiła z dostępem do drogi publicznej i nieprzerwanie prowadzi na niej działalność gospodarczą. We wszystkich mapach geodezyjnych zaznaczony był wjazd na jej działkę. Tymczasem w trakcie przebudowy ulicy okazało się, że nie przewiduje się zjazdu na jej działkę. Została ona odcięta od drogi publicznej. T. K. zwróciła następnie uwagę, że po rozmowach z kierownikiem budowy, inspektorem nadzoru oraz Zarządem Dróg i Zieleni w P. zaproponowano jej wjazd, który jej nie odpowiada, a także uchybia warunkom bezpieczeństwa i potrzebom działalności gospodarczej.

Na dalszym etapie przeprowadzono długotrwałe postępowanie, w ramach którego Starosta dwukrotnie wydał decyzje, które uchylone zostały przez Wojewodę (decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]; decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]; decyzja Starosty z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z dnia [...] września 2016 r., nr [...]). Przebieg tego etapu postępowania został udokumentowany w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, w teczce nr [...].

Decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. Starosta, powołując się na art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 k.p.a., uznał T. K. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr 362, [...] (dotyczącego pozwolenia na budowę), jednakże zarazem odmówił jej uchylenia.

Starosta stwierdził, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania drogi, gdyż inwestycja ogranicza prawa do korzystania z tej nieruchomości.

Starosta podkreślił, że przedłożony przez inwestora projekt odpowiadał przepisom Prawa budowlanego, ustaleniom planu miejscowego oraz warunkom technicznym. Jeśli chodzi o zjazdy z drogi, organ zauważył, że inwestor ograniczył zakres żądania do przebudowy samej drogi z niektórymi zjazdami, które wymagały przebudowy i które wcześniej zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę. Starosta podkreślił też, że nie ma wpływu na zakres inwestycji.

Odnosząc się do kwestii zjazdu z działki [...] organ wskazał, że przed przebudową drogi użytkownik działki bezpośrednio wjeżdżał na chodnik zagrażając bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów. Istniejąca brama przewidująca zjazd na działkę [...] nie była przedmiotem wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę na jej działce i nie została zatwierdzona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu z wcześniejszych akt administracyjnych nie wynika także, aby tego rodzaju zjazd był zaprojektowany. W ocenie organu skarżąca nie utraciła istniejącego zjazdu. Starosta stwierdził równie, że zarządca drogi w związku z przebudową wykonał dla działki skarżącej zjazd z ulicy [...] ale z uwagi na to, że wykonanie inwestycji według skarżącej jest niebezpieczne, zarządca drogi po interwencji z dnia 23 maja 2016r. zadeklarował postawienie celem bezpieczeństwa dodatkowego oznakowania ciągu pieszo – rowerowego w pobliżu zjazdu z posesji [...]. Organ uznał, że zjazd zapewnia skarżącej dostęp do ul. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na ustalenia Starosty i podkreślił, że zjazd na działkę [...] nie został ujęty we wniosku o wydanie na budowę dla budynku T. K., nie przewidywał go również projekt zagospodarowania terenu. Ponadto z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, aby zjazd był zaprojektowany, a tym bardziej wybudowany. Znakiem kartograficznym zaznaczona jest jedynie istniejąca brama wjazdowa, która służyła do obsługi byłego zakładu.

Wojewoda podkreślił też, że zarządca drogi w dniu 12 sierpnia 2015 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego w P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni pasa drogowego ul. [...] w P. w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Wykonanie robót budowlanych zapewni T. K. dostęp do drogi publicznej. Nadto zarządca zobowiązał się do postawienia odpowiedniego oznakowania ciągu pieszo-rowerowego w celu bezpieczeństwa osób korzystających z chodnika jak i wyjeżdżających samochodów na posesję skarżącej.

Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. II SA/Po 617/17 po rozpoznaniu skargi T. K. tut. sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2017 r.

Sąd uznał stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach za nieprawidłowe. Sąd zauważył, że wyjściowe zasady budowy dróg i ich eksploatacji reguluje ustawa o drogach publicznych. Podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomościami, które do tej pory miały taki dostęp.

W ocenie Sądu w istocie bezspornym jest, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] dla działki [...] istniał zjazd z ul. [...] w rozumieniu art. 4 ust. 8 u.d.p. Nie ulega więc wątpliwości, że w stosunku do drogi stanowiącej ul. [...] obowiązkiem zarządcy drogi w trakcie przygotowywania projektu było uwzględnienie i zaprojektowanie zjazdu do zabudowanej działki skarżącej. Skoro jednak tego nie uwzględniono powodowało to konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Odnosząc się do zarzutów organu Sąd wskazał, że istotne jest, że nieruchomość skarżącej, legalnie zabudowana, obsługiwana była komunikacyjnie bezpośrednio z ulicy. Techniczno – budowlana definicja zjazdu nie podważa i nie może zmieniać definicji ustawowej zjazdu z art. 4 pkt 8 u.d.p., która oznacza miejsca połączeń drogi z przylegającymi nieruchomościami. Zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi ( w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi (względnie przez uczynienie tego później odrębną inwestycją). W przedmiotowej sprawie dla działki [...] w ogóle nie zaprojektowano zjazdu. Formalnie projekt przebudowy ul. [...] zjazdu do działki [...] w ogóle nie przewiduje. Sąd uchylając decyzje podał, że należy rozważyć, czy w świetle art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 8 u.d.p. dopuszczalne było zatwierdzenie dla drogi projektu budowlanego, który nie przewidywał realizacji zjazdu legalnie zabudowanej nieruchomości, dotychczas obsługiwanej z tej drogi. Sąd podał, że na ocenę zgodności z prawem decyzji nie wpływają zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu decyzji z 2013r. Sąd wskazał, że nie jest tak, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zrealizowanie zjazdu publicznego do każdej nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Starosta P. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą uznał T. K.- właścicielkę firmy [...] ul. [...], [...] za stronę postępowania oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].2013r. znak: [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz przesunięcie słupa oświetleniowego w P. na działkach nr [...], oraz odmówił jej uchylenia.

W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zgodnie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż zrealizowana inwestycja ogranicza prawa do korzystania z nieruchomości tj. działki nr [...]. W związku z tym uznać ją należało za stronę postępowania wznowieniowego. Organ podał, że badając projekt budowlany ocenia jego zgodność z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Nie ma wpływu na zakres inwestycji, gdyż to sam inwestor określa w projekcie budowlanym co będzie przedmiotem realizacji. Organ uznał, że przed przebudową drogi użytkownik działki [...] wyjeżdżając z niej, bezpośrednio wjeżdżał na chodnik zagrażając bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów. Po ukończeniu inwestycji droga rowerowa została oddalona od działki nr [...] jednocześnie zwiększając pole widoczności kierowcy samochodu.

Dalej Starosta wskazał, że w toku postępowania w trybie wznowieniowym organ musi przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym obowiązany jest wyeliminować wszystkie wady wcześniejszego postępowania- w tym przypadku poprawnie określić obszar oddziaływania obiektu na działki sąsiednie. Wskutek wznowionego postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta stwierdził, że musiałby wydać decyzję identyczną w swej istocie do decyzji z dnia [...].05.2013r. Zatem w ocenie Starosty [...] przedmiotowa decyzja mimo braku jej doręczenia skarżącej nie narusza jej interesu prawnego, bowiem została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie ogranicza, czy też nie umożliwia zabudowy działki o nr [...].

Z powyższego w ocenie Starosty wynika, że nawet gdyby skarżąca uczestniczyła w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma wad materialnych, lecz postępowanie, w wyniku którego została ona wydana, było przeprowadzone bez udziału właściciela działki [...] Jednakże nawet gdyby postępowanie było prowadzone z udziałem właściciela działki [...] w charakterze strony to wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie zmierzające do wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę z uwagi na pominięcie strony postępowania dotknięte było jedynie wadą, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Organ podał, że pominięcie skarżącej to kwestia zastosowania odpowiedniego rozwiązania technicznego przy realizacji inwestycji, niewymagająca szczegółowego projektu. Zarząd Dróg i Zieleni w P. 12.08.2015r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. ze zgłoszeniem budowy, robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dot. remontu zjazdu i nawierzchni na działce nr [...] przy ul. [...] w P., które zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Zarząd Dróg w piśmie z dnia 24 maja 2016r. podał, że z uwagi na interwencję skarżącej podczas przebudowy u. Przemysłowej podjął działania zmierzające do jego remontu.

Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 617/17 organ podał, że zgodnie z §55 ust. 1 pkt 3 wtd zjazd publiczny "określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym". Nie oznacza to obowiązku wybudowania zjazdu publicznego do każdej nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. W świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek wybudowania zjazdu istniałby w sytuacji, w której Pani T. K. utraciłaby istniejący zjazd w następstwie przebudowy ul. [...]. Wówczas bowiem zarządca drogi winien dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną. W niniejszej sprawie zarządca drogi w związku z przebudową ulicy [...] wykonał do właściciela działki [...] zjazd z ulicy [...] ale z uwagi na to, że wykonanie inwestycji według skarżącej jest niebezpieczne, zarządca drogi po interwencji z dnia 23.05.2016r. zadeklarował postawienie celem bezpieczeństwa dodatkowego oznakowania ciągu pieszo-rowerowego w pobliżu zjazdu z posesji nr [...]. Starosta uznał, iż zjazd zapewnia Pani T. K. dostęp do ul. [...].

Organ dodał, że Zarząd Dróg i Zieleni w P. otrzymał decyzję nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].10.2015r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].05.2013r. znak: [...] Do zakończenia budowy inwestorowi pozostała przebudowa ulicy [...] i wykonanie oświetlenia drogowego w km od 0+840 do km 1+776. Działka nr [...] której właścicielem jest skarżąca znajduje się zgodnie z projektem budowlanym (stanowiącym załącznik nr [...] do w/w decyzji) na odcinku km od 0+340 do km 0+370, dla którego PINB w P. odebrał inwestycje i wydał pozwolenie na użytkowanie tym samym potwierdzając wykonanie tej części inwestycji zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od udzielonego pozwolenia na budowę.

Reasumując starosta wskazał, że - jakkolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa - to naruszenie to nie mogło doprowadzić do wydania innej co do istoty decyzji. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu postępowania bez udziału T. K., właściciela firmy L. – B. jako osoby zainteresowanej i tak zostało opisane w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Starosta podał, że do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, który wyłącza udział organów architektoniczno – budowlanych w postępowaniu naprawczym, mającym za cel doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Od ww. rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] odwołanie w ustawowym terminie złożyła Pani T. K. nic zgadzając się z rozstrzygnięciem Starosty [...].

Następnie Wojewoda wydał [...] sierpnia 2018 r. opisaną we wstępie decyzję nr [...].

Wojewoda wskazał, że rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko to, czy istniały przyczyny wznowienia, ale również to czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Wystąpienie przesłanek, o których stanowi art. 146 § 1 i 2 k.p.a. nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość rozstrzygania przez organ we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Gd 61/1 1 przepis art. 146 k.p.a. zawiera przesłankę negatywną uchylenia decyzji (w trybie nadzwyczajnym) w postaci terminów pięcio i dziesięcioletniego.

Odnosząc się do kwestii terminu przedawnienia uchylenia decyzji, który wynosi pięć lub dziesięć lat organ wyjaśnił, iż jest on liczony od daty doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia. Jest to termin prekluzyjny a jego wprowadzenie ma na celu stabilizację stanu prawnego. Faktu doręczenia, ewentualnie ogłoszenia, decyzji nie można domniemywać. Stanowi on przesłankę warunkującą zastosowanie przewidzianego wart. 146 § 1 k.p.a. przedawnienia, wobec czego musi zostać przez organ wykazany. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, a jeśli doręczone - to komu i w jakim dniu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1776/07, uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. W świetle art. 146 § 1 k.p.a. chodzi co prawda o doręczenie lub ogłoszenie decyzji jakiejkolwiek osobie biorącej udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, jednakże okoliczność ta musi być potwierdzona. Organ podał, że termin przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. nie może być przywrócony. Upływ okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Odnosząc powyższe na grunt omawianej sprawy Wojewoda przeprowadził dokładną weryfikację dokumentacji i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 146 § 1 kpa (tj. przedawnieniem), z której wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w P., jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy, strony postępowania miały możliwość odebrania najpóźniej do dnia [...] maja 2013 r. (zwrot listu - nie podjęto w terminie). Zatem skoro termin, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie, organ wskazał iż pięć lat przesądzających o przedawnieniu uchylenia decyzji minęło w dniu 30 maja 2018 r. Natomiast upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale też do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Mając na uwadze upływ terminu o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że nie jest możliwe uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w P..

W skardze do WSA T. K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie faktu, że w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] [...] projekcie budowlanym nie przewidziano zjazdu do działki [...], która została wcześniej legalnie zabudowana i obsługiwana z ul. [...];

2. art. 146 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż od doręczenia zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r. minęło 5 lat i przyjęcie, ze upłynął termin o którym stanowi 146 § 1 k.p.a.

3. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie decyzja Starosty została doręczona najpóźniej w dniu 29 maja 2013 r. natomiast w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że decyzja została doręczona skarżącej w dniu wskazanym przez organ, a decyzja o uznaniu skarżącej za stronę postępowania została podjęta przez organ 12 listopada 2015 r. i dopiero od tego czasu skarżąca otrzymywała jakąkolwiek korespondencję w sprawie, a ponadto nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji Wojewody do meritum sprawy w jakikolwiek sposób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca podała, że zjazd do tej pory nie został wybudowany, a coś co zostało nazwane remontem zjazdu polegało tylko na obniżeniu krawężników. Zjazd na jej nieruchomości funkcjonował od 40 lat i kiedy kupowała działkę 25 lat temu zjazd był urządzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej wskazane.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody, który działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw.; z art. 146 § 1 i 104 § 1 k.p.a. orzekł: (1) uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej przywołanej w rozstrzygnięciu tj. w miejscu art. 146 § 2 k.p.a. przywołał art. 146 § 1 k.p.a., (2) orzekł w tej części jako okoliczność z powodu, której nie uchyla decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w P. upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji, (3) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...]

Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, niepubl.). Ocena prawna, do której odwołuje się analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Baza NSA). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku z 9.11.2017r. w sprawie II SA/Po 617/17 i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jak wskazał Wojewoda, pojawiła się nowa przesłanka, w postaci upływu pięcioletniego terminu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., co spowodowało utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyroku w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, o czym niżej.

Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i 2 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wznowione postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] września 2015r. znak [...] na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (teczka nr [...] k. 35 akt adm.). Postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2013r. nr [...], znak [...] było prowadzone bez udziału Skarżącej.

Słusznie organ II instancji wskazał, że art. 146 k.p.a. stanowi ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Słusznie uznał również, że przez doręczenie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1996r., II SA/Gd 766/96, lex nr 44242, wyrok NSA z 12 sierpnia 1997r. , II SA/Kr 865/96, ONSA 1998, nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 12 stycznia 2009r., II OSK 1776/07, lex nr 484885).

Nie miała racji skarżąca twierdząc, że termin ten winien być liczony od doręczenia decyzji osobie, która została pominięta przy rozpoznawaniu sprawy i na tej przesłance opiera podstawę wznowienia. Jak bowiem zasadnie wskazał organ II instancji przepis art. 146 § 1 k.p.a. jest wyrazem dążenia do stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już jakiś czas. Jest wyrazem kompromisu między zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej na rzecz zasady trwałości decyzji. W przepisie tym mowa o doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji i ustawodawca termin wskazany w tym przepisie odnosi również do sytuacji gdy przesłanką wznowienia jest zarzut braku udziału strony w postępowaniu, w tym braku dokonania jej doręczenia, wskutek czego decyzja stała się ostateczna. W takiej sytuacji pod pojęciem doręczenia lub ogłoszenia decyzji można brać pod uwagę doręczenia lub ogłoszenia dokonane tylko wobec stron, które brały udział w postępowaniu a nie tych, którym decyzji nie doręczono w zwykłym toku postępowania. Termin 5 – cio letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało faktycznie miejsce w sprawie w toku zwykłego a nie nadzwyczajnego postępowania.

Słusznie organ II instancji podał, że termin 5 – cio letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje ten skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociaż została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.12.2012r., IV SA/Po 1014/12, lex nr 1235410).

Nieprawidłowością jaka skutkowała koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu było nie rozpoznanie jej w zakresie koniecznym i fakt, że w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie wznowieniowej i to zarówno w zakresie uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym jak i w zakresie odmowy jej uchylenia. Organ, jak słusznie zarzuciła skarżąca w zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie do kwestii upływu 5 – cio letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Nadto, w uzasadnieniu podał, że w sytuacji upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a traci możliwość nie tylko uchylenia ale i odmowy uchylenia decyzji. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018r. w części dotyczącej podstawy prawnej, orzekł, że okolicznością z powodu której nie uchylił decyzji z [...] maja 2013r. jest upływ 5 – cio letniego terminu i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W decyzji z [...] maja 2018r. Starosta uznał skarżącą za stronę postępowania, stwierdził wydanie decyzji z [...] maja 2013r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia. Z decyzji Wojewody w sposób czytelny nie wynika w jakim zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty, czy dotyczyło to również odmowy uchylenia decyzji. Nie wynikało również z jakich przyczyn uznał, że decyzja z 2013r. narusza prawo.

W ocenie Sądu w przypadku upływu 5 – cio letniego okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. wyłączona zostaje możliwość uchylenia decyzji, co wynika wprost z treści tego przepisu. Nie stoi to jednak na przeszkodzie wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania po upływie terminu w nim wskazanego. Kolejność postępowania wznowieniowego po jego wszczęciu jest bowiem taka, że organ najpierw ustala czy zaszły przesłanki wznowieniowe a dopiero w sytuacji gdy stwierdzi, że wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji może w razie stwierdzenia upływu terminu z art. 146 § k.p.a na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po wszczęciu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji winien odmówić jej uchylenia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden przepis k.p.a. nie sprzeciwia się wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Stanowisko takie zostało również przyjęte w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 13.05.2014 r. sygn. II GSK 451/13, dostępny w bazie orzeczeń CBOSA; C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia). Jak podnosi C. Martysz, gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a. co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Sąd wyżej wymienione poglądy doktryny i orzecznictwa podziela.

W związku z tym kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, w granicach zakreślonych trybem nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego, Sąd doszedł do przekonania, że decyzję Wojewody należy uchylić. Decyzja ta mimo prawidłowej konstatacji organu odnośnie wpływu terminu 5 lat na uchylenie decyzji (art. 146 § 1 k.p.a. ) nie zawiera żadnych rozważań, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), tj. czy w ogóle w sprawie można było uznać, że zaszły przesłanki wznowieniowe uzasadniające uchylenie decyzji a tym samym czy decyzja z 2013r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ w uzasadnieniu ograniczył się bowiem jedynie do wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji, nie wyjaśniając czy były podstawy wznowieniowe do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. a nadto pozostawiając niejasne rozstrzygnięcie dotyczące zakresu utrzymania w mocy "w pozostałej części decyzji Starosty [...]"tj. czy pozostawił w mocy rozstrzygniecie organu I instancji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji. Jak już wyżej wskazano po upływie terminu z art. 146 § 1 k.p.a ustalenia takie nie mogą dotyczyć meritum decyzji z 2013r. Tym samym wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że organy winny odnieść się do oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie II SA/Po 617/17 dotyczącej zjazdu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie rozważań w zakresie istnienia lub nie podstaw wznowieniowych oraz stwierdzenia naruszenia prawa nie zawiera, nie spełnia tym samym wymogów zakreślonych art. 107 § 3 k.p.a. oraz narusza zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych immanentnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie. Wyłącznie organ pierwszoinstancyjny może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 k.p.a.).

Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia decyzji winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Adresat określonej decyzji musi być w pełni zorientowany co do przedmiotu rozstrzygnięcia jak i zaprezentowanej przez organy argumentacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2018 r. sygn. II SA/Po 538/18, CBOSA).

Obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy administracji publicznej negatywnych dla strony rozstrzygnięć, a więc takich, które nie przyznają stronie wnioskowanych uprawnień lub też nakładają na nią określone obowiązki. Zasada ta służy realizacji dwóch podstawowych celów. Po pierwsze, działający na jej podstawie organ administracji ma za zadanie tak prowadzić postępowanie i tak uzasadnić swoje działania, na czele z rozstrzygnięciem, a więc decyzją administracyjną, aby strona, nawet niezadowolona z podjętego rozstrzygnięcia, zrozumiała, że było ono jedynym możliwym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Dzięki temu strona nie będzie musiała tracić sił i środków na korzystanie ze środków zaskarżenia, gdy decyzja organu była prawidłowa, a w sytuacji nałożenia na stronę obowiązków wykona je, nie zmuszając organu do wszczynania egzekucji administracyjnej, która generowałaby dodatkowe koszty po stronie strony niezadowolonej z wydanej decyzji (por. R. Hauser (red.) Komentarz do art. 11 k.p.a., wyd. CH Beck 2018).

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, ze decyzja Wojewody, jako naruszająca ww. zasady wymaga uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazanych w niniejszym wyroku zaleceń Sądu, w szczególności wyjaśni czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wznowieniowe, pozwalające na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz po pozytywnym ustaleniu tych okoliczności wyjaśni z jakich powodów nie mógł decyzji uchylić. Powyższym rozważaniom organ da wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów zawartych w art. 107 k.p.a. kierując się zasadą przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i formułując w sposób czytelny rozstrzygnięcie.

Biorąc to pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1p.p.s.a. na które składa się uiszczony przez stronę wpis od skargi (200 zł).