Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1630/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 § 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2053/12 w sprawie ze skargi K. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. G. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2053/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę K. G., uchylając zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]) o odmowie wydania K. G. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że K. G. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Wspomnianą wyżej uchwałą Rada Izby Notarialnej - działając na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") - odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści, zaś Krajowa Rada Notarialna - po rozpatrzeniu zażalenia strony - utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organów administracji, K. G. nie spełniła warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, bowiem jako aplikant notarialny nie zrealizowała programu aplikacji, gdyż nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium. Organ wskazały, że na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (zmienioną następnie uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.), z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały) oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Możliwość przeprowadzania przez Izbę kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, wynika również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.). Zdaniem organów, uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich, jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie - nie odbył aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna uznała, że skarżąca (nie zdając kolokwium) nie wypełniła obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza i wobec tego nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Konsekwencją tego jest brak możliwości wydania zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie uchwały organów administracji naruszyły prawo materialne i procesowe.

Sąd uznał, że przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie (tj. upływ czasu aplikacji - 2 lata i 6 miesięcy, nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie) mają charakter enumeratywny. W wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o jakim mowa w art. 72 § 2 tej ustawy. Z interpretacji normy art. 72 ustawy Prawo o notariacie nie wynika natomiast, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. Wprawdzie w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej została przewidziana możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów (pozostawiona suwerennej decyzji danej rady izby notarialnej), jednak przepisy tegoż rozporządzenia nie wprowadziły obowiązku organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w uchwale nr VI/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej Krajowa Rada Notarialna wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów, co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym Krajowa Rada Notarialna wykroczyła poza przyznane jej w ustawie kompetencje.

Powołując się na treść art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 i 2, § 2, § 5 ust. 1, § 6, § 9 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Sąd stwierdził, że oba wspomniane akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach, polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, że warunkiem koniecznym ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów, bowiem weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego - stosownie do treści art. 74 § 1, 2 i 3 ustawy Prawo o notariacie - ma miejsce podczas państwowego egzaminu notarialnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie przewidziane prawem warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia (czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, a aplikacja trwała wymagane 2 lata i 6 miesięcy), zaś w tym stanie rzeczy - stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie - rada wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Odmowa wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie sprawiła, że wydając zaskarżone uchwały organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia art. 72 i art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a., bowiem uchwały te nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Krajowa Rada Notarialna. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:

1) art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie poprzez faktyczne zaprzeczenie, ze aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza,

2) art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej;

- naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w [...] co do dalszego postępowania w sprawie,

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres 2 lat i 6 miesięcy, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się osoby szkolonej z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami wskazanych sądów. Skoro ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika m.in. z przewidzianej w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie kompetencji Krajowej Rady Notarialnej do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Złożenie kolokwium nie jest osobną przesłanką odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie środkiem dowodowym, służącym do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Rada właściwej izby notarialnej - biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia - nie zmierza do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, ale do weryfikacji spełnienia przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji notarialnej, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. G. (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała w szczególności, że w jej przypadku zaznajomienie się z całokształtem pracy notariusza zostało zweryfikowane podczas egzaminu notarialnego, który zdała z wynikiem pozytywnym.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) faktycznym zaprzeczeniu przez Sąd, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza i uznaniem, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza, 2) nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiającym się w nienależytym wskazaniem powodów uchylenia wydanych w sprawie uchwał organów administracji, a także brakiem zawarcia wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Przed rozpoznaniem zarzutów odnoszących się do zasadniczego problemu prawnego w niniejszej sprawie, czyli kwestii prawidłowości wykładni art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, konieczna jest wpierw ocena zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wspomniany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do zasadniczego problemu w sprawie, czyli kwestii przesłanek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ze stanowiska tego (wskazującego, że nie było podstaw do odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej) na podstawie logicznego rozumowania można wywieść, co organ administracji ma/miałby do zrobienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (tj. wydać przedmiotowe zaświadczenie). W takiej sytuacji brak wyraźnego, odrębnego sformułowania wskazań co do dalszego postępowania nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (a tylko takie naruszenie procesowe może być uznane za skuteczne w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Konkludując, stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli instancyjnej. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadne.

Trafne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich uwzględnienie czyniło skargę kasacyjną usprawiedliwioną, a w sytuacji braku skuteczności naruszeń prawa procesowego - umożliwiało również (stosownie do treści art. 188 p.p.s.a.) rozpoznanie także skargi K. G.

Przed wskazaniem konkretnych argumentów przemawiających za trafnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że wskazany w nich problem prawny był już wielokrotnie analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku z dnia z dnia 18 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 982/13 oraz w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1385/13 (treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany w tych orzeczeniach pogląd prawny w zakresie wykładni art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie.

Ustawa Prawo o notariacie wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2). Zaświadczenie jest według przepisów k.p.a. (art. 217- 219) dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służące ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie (art. 219 k.p.a.). Wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, w przypadkach określonych w art. 218 § 1 k.p.a. Wówczas, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.

Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. Stąd w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeżeli okoliczności faktyczne są niejasne i sporne i w związku z tym ich potwierdzenie wymaga odpowiedniego rozstrzygnięcia, odpowiednią formą potwierdzenia jest decyzja deklaratoryjna organu (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 217 k.p.a., Lex/el. i podana tam literatura).

W omawianym przypadku ustawodawca przyjął jednak, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na takie rozstrzygnięcie ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie może dotyczyć tylko oczywistych, nie budzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie odbycie aplikacji notarialnej sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc – to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 982/13, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu.

Jakby nie ograniczać rozumienia "odbycia aplikacji" notarialnej, sprowadzając je do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, to i tak nie da się wykluczyć, że tych wymagań aplikant nie dopełni. Może nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, co musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia daje oczywiście art. 219 k.p.a. To zaś czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie – kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd NSA wyrażany już wielokrotnie w sprawach tego rodzaju, że aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji i związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy. O dokształcaniu jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 11 i 12 rozporządzenia przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów, ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących niewątpliwie wiążącego aplikanta programu aplikacji nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji (obecności na zajęciach objętych programem) przez okres wyznaczony ustawą (2 lata i 6 miesięcy). Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się..., czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

W § 1 pkt 2 uchwały postanowiono, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 ustawy). Należy wyraźnie podkreślić, że ta uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego i nie została przez SN zakwestionowana. Nie można jej zatem odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jedynie na marginesie warto wspomnieć, że Sąd Najwyższy kontrolował późniejszą uchwałę KRN nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, oddalając zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do jej niezgodności z prawem. Kontrolowana uchwała zawierała w § 1 pkt 2 identyczne jak w uchwale nr VII/48/2009 postanowienie warunkujące uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji wykonaniem przez aplikanta obowiązków objętych tym programem, a w tym programie dopuszczała możliwość sprawdzania stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, w formie kolokwiów zorganizowanych na zasadach ustalonych przez radę izby notarialnej (§ 7).

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu (aplikacji) jest elementem organizacji (aplikacji). W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak i porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. K 12/10) stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 ustawy) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować czy wyłączać uregulowań prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy. W dwóch wyrokach z dnia 13 maja 2010 r. (sygn. akt III ZS 4/10 i III ZS 7/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego, jak powiedziano, element organizacji aplikacji.

W świetle tych wywodów, wspartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że: 1) szkolenie podczas aplikacji obejmuje zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach i to zaznajomienie jest nieweryfikowalne podczas aplikacji, w żadnym jednak razie taka weryfikacja w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 omawianego rozporządzenia i w uchwale KRN nr VII/48/2009 nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną oraz że 2) negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 – niezakwestionowanego we właściwym trybie aktu prawa korporacyjnego, który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie w czasie odbywania aplikacji dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1 – 3 uchwały). Oczywiście bezzasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że KRN dokonała w tej uchwale niedopuszczalnej, bezpodstawnej, powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Powiedziano już bowiem, że uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji kłóci się również z prezentowanym przez NSA i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.) znaczeniem pojęcia aplikacji notarialnej i co za tym idzie – odbycia tej aplikacji. Jeżeli bowiem celem aplikacji jest rozumiane skutkowo zaznajomienie się z określonym kwantum wiedzy niezbędnej w zawodzie notariusza, to po pierwsze – jest niezbędne sprawdzenie tej wiedzy aplikanta, po drugie zaś – jest zasadne uzależnienie stwierdzenia odbycia aplikacji od wyniku tego sprawdzenia.

Nie mają podstaw prawnych i nie odpowiadają tej logice rozumowania stwierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale aplikacja nie obejmuje obowiązku zdobywania tej wiedzy, a więc negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia MS nie daje również podstaw do stwierdzenia, że kolokwium przez to, że jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe dla aplikanta. Aplikant nie musi się zatem zarówno poddać kolokwium, jak i wynik kolokwium nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną. Po pierwsze, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Po drugie zaś, w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano również uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2013 r. o sygn. akt II GSK 990/13 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku o sygn. akt II GSK 990/13, "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.". Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem sprawy niniejszej jest jedynie odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z uwagi na wiedzę organu samorządu, że aplikacja ta u aplikantki nie była powiązana z wymaganym ustawą i rozporządzeniem efektywnym "zaznajomieniem się z całokształtem pracy notariusza" i "stałym podnoszeniem poziomu wiedzy zawodowej". Stanowisko organu samorządu, na etapie podejmowania kontrolowanych uchwał, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za trafne, co znajduje odzwierciedlenie w niniejszym rozstrzygnięciu. Otwartą natomiast pozostaje kwestia, czy w sytuacji, kiedy (jak to miało miejsce w sprawie niniejszej) aplikantka - mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - została jednak dopuszczona do egzaminu notarialnego, a następnie zdała ten egzamin powinno dojść do weryfikacji wiedzy organu samorządu na temat zaznajomienia się przez aplikantkę z całokształtem pracy notariusza i uznania, że braki w tym względzie zostały konwalidowane. Niedoskonałość uregulowań prawnych i niekonsekwentne działania organów nie powinny bowiem skutkować całkowitą niemożnością normalizacji sytuacji prawnej egzaminowanej aplikantki.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a z uwagi na to, że w sprawie nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, to NSA - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę K. G.

Skarga ta ze wskazanych wyżej powodów, związanych z prawidłową wykładnią art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.