Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1270/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105,  art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1454/13 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1454/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że pismem z dnia 19 maja 2008 r. P. [...] sp. z o.o. w W. dokonała zgłoszenia budowy stacji przekaźnikowej [...] w postaci masztu antenowego o wysokości 11,5 m wraz z antenami radiowymi oraz szafy telekomunikacyjnej. Jako podstawę zgłoszenia budowy masztu spółka wskazała przepis art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, natomiast w stosunku do szafy telekomunikacyjnej przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 7 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" oraz T. i J. Ł. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o zamontowaniu na maszcie trzech anten sektorowych nie objętych zgłoszeniem. Na tej podstawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne - w pierwszej kolejności w sprawie wstrzymania z urzędu prac budowlanych, a następnie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie prowadzone było zarówno przed organami architektoniczno- budowlanymi jak i przed organami nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. PINB w J. wstrzymał roboty budowlane. Następnie inwestor pismem z dnia 22 września 2008 r. zawiadomił PINB o przywróceniu masztu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, co zostało potwierdzone wynikami kontroli, którą przeprowadził PINB w dniu 23 września 2008 r.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. PINB w J. umorzył postępowanie w sprawie odstępstw od projektu.

W dniu 18 maja 2009 r. PINB w J. zawiadomił strony, że wszczął postępowanie w sprawie rozbiórki stacji bazowej, w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1110/08, który uchylił wcześniejsze postanowienie PINB-u, o przekazaniu sprawy w tym zakresie Wojewodzie [...].

W dniu 30 czerwca 2009 r. PINB w J. przeprowadził kontrolę w miejscu inwestycji i ustalił, że na maszcie zamontowano 6 anten sektorowych i jedną antenę radioliniową, natomiast na dachu budynku zamontowana została szafa telekomunikacyjna.

Postanowieniem dnia [...] lipca 2009 r. PINB w J. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego konstrukcji wsporczej masztu, uwzględniającej oddziaływanie na środowisko.

Inwestor kilkakrotnie uzupełniał dokumenty, w tym czasie organ uzyskał informację z Urzędu Miasta J., że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. PINB w J. umorzył postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej (bezprzewodowej stacji przekaźnikowej) operatora sieci [...], kod stacji JAW 0011, usytuowanej na dachu pawilonu przy ulicy [...] w J., wybudowanej na podstawie zgłoszenia z dnia 19 maja 2008 r. przez P. [...] sp. z o.o. w W.

W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia P. [...] sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1251/10 skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2310/11, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez spółkę P. [...].

W dniu 9 maja 2012 r. PINB w J. przeprowadził kolejną kontrolę w trakcie której ustalił, że ujawniony wcześniej stan faktyczny nie uległ zmianie. W związku z czym w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, która to decyzja w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] grudnia 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB w J. umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy i kolejny raz decyzją z dnia [...] marca 2013r. umorzył postępowanie wskazując, że roboty zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie, więc nie można stosować przepisu art. 48 Prawa budowlanego, jedynie mogłyby mieć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto PINB wskazał, że nie stwierdził również obejścia prawa, bo inwestor przedłożył pełną dokumentację. Nadto przedmiotowa inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest prawnych możliwości nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i T. Ł. oraz Stowarzyszenie [...] "[...]" wskazując, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie wymagała wydania pozwolenia na budowę. Wymagała również wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazali, że dokumentacja inwestora nie uwzględniała obowiązku badania kumulacji pola elektromagnetycznego, a rozpoczęcie realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia miało na celu obejście prawa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie istotnych kwestii mających wpływ na wynik postępowania, a umorzenie sprawy w tej sytuacji uznać należało za przedwczesne. Organ wskazał również, że po umorzeniu postępowania decyzją z dnia [...] września 2008 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego, bowiem inwestor ponownie na maszcie umieścił anteny sektorowe. Nadto z dziennika budowy i oceny technicznej wynika, że wykonano prace budowlane polegające na likwidacji dwóch otworów okiennych, rozebraniu części ścianek kolankowych oraz wylano żelbetowe filary, co zwiększyło obciążenie fundamentów, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. W ocenie [...]WINB inwestor przekroczył zakres zgłoszenia. Wskazał również, że prawomocna decyzja z dnia [...] września 2009 r. dotyczyła tylko masztu a obecne postępowanie dotyczy budowy całości zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji zmiany stanu faktycznego powoduje zmianę przedmiotu sprawy. Zdaniem [...]WINB organ I instancji nie odniósł się również do budowy szafy telekomunikacyjnej na dachu budynku, w sytuacji gdy przepis powołany w zgłoszeniu dotyczy wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych, co może wskazywać na bezskuteczność zgłoszenia. Organ podzielił zarzut odwołujących się, że zgłoszenie w niniejszej sprawie można postrzegać jako mające na celu obejście prawa, nie przesądzając jednocześnie tej kwestii. Nadto stwierdził, że żądanie wniosku o nakazanie rozbiórki nie ogranicza postępowania w zakresie ustalenia, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa, w tym również w zakresie stosowania przepisów z art. 50-51 Prawa budowlanego. [...]WINB wskazał również, że organ I instancji powinien zająć się kwestią kumulacji parametrów anten zamontowanych na przedmiotowej stacji bazowej, wskazując na treść § 4 i § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P. [...] sp. z o.o. w W. zarzucając, że organ II instancji de facto przesądził o merytorycznej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez spółkę. Ponadto wskazała na brak wszechstronnej i jednolitej oceny materiału dowodowego, w szczególności rozbieżności w stosunku do wcześniej wydanych decyzji, gdzie organ raz wskazuje, że mamy do czynienia z budową budowli, by następnie stwierdzić, że jest to przebudowa budynku. Zdaniem strony skarżącej organ nie zastosował należycie przepisów wskazanych w zgłoszeniu robót, błędnie przyjął, że szafa telekomunikacyjna nie jest wolnostojąca, podczas gdy stanowi urządzenie instalowane na istniejącym obiekcie. Ponadto, w jej ocenie nie znajduje również zastosowania § 4 Rozporządzenia w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" zaprezentowało swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając wniesioną skargę wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Sąd wojewódzki zaznaczył, że rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, która wbrew twierdzeniom skarżącej nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że nie sposób jest zakwestionować stanowisko organu odwoławczego. Nie można bowiem nie zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż sprawa nie została przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zostały bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnione i ustalone wszystkie okoliczności sprawy, wskazane wyraźnie w kwestionowanej decyzji organu odwoławczego. Sąd zgodził się także z koniecznością ponownego przeanalizowania argumentów dotyczących kwalifikacji wykonanych prac, a przede wszystkim oceny ich legalności po jednoznacznym ustaleniu jaki obiekt został ostatecznie wykonany, a także jakie prace zostały faktycznie wykonane, z uwzględnieniem okoliczności na które wskazał [...]WINB w zaskarżonej decyzji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez wyjaśnienie czy wykonane przez inwestora prace w związku z montażem szafy telekomunikacyjnej mieściły się w zakresie objętym zgłoszeniem oraz czy wykonane prace wraz z montażem masztu stanowiły realizację jednej inwestycji. Nadto, organ I instancji winien odnieść się do § 4 rozporządzenia Ministra Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Dopiero w zależności od poczynionych ustaleń organ I instancji podejmie właściwy tryb postępowania i po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Bez znaczenia pozostaje, zdaniem Sądu, natomiast fakt odmiennego zakwalifikowania przedmiotowych prac przez organ II instancji we wcześniejszej decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy zmianie uległy okoliczności stanu faktycznego, na co wprost wskazuje organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że przy wydaniu decyzji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w zakresie dotyczącym wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej tj. art. 7, art. 8 art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ II instancji, w sposób dokładny i wyczerpujący wyjaśniły wszystkie, istotne dla sprawy okoliczności i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, którą następnie należycie uzasadnił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. [...] sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów za zastępstwo prawne, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o umorzeniu postępowania została wydana wskutek postępowania odwoławczego, w którym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

2) art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji, stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji przeprowadził merytoryczną kontrolę decyzji wydanej przez organ I instancji (zakwalifikowanie robót skarżącej jako przebudowy), podczas gdy dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, skoro w ocenie [...]WINB decyzja organu pierwszej instancji, wydana została bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania naruszała przepisy prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż Spółka nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania dwóch odrębnych inwestycji, ale jednej inwestycji polegającej na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 11,5 metra wraz z antenami oraz szafy telekomunikacyjnej wraz z urządzeniami nadawczo odbiorczymi posadowionymi na ramie stalowej, co łącznie stanowiło instalację urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym i nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów Spółki wobec decyzji organu II instancji oraz błędne ustalenie, iż zmianie uległy okoliczności stanu faktycznego pomiędzy dniem wydania pierwszej decyzji przez [...]WINB, a decyzją tego organu zaskarżoną skargą do WSA w Gliwicach, co miałoby uzasadniać fakt odmiennej kwalifikacji wykonanych prac przez organ odwoławczy,

5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nie przeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, gdyż pomimo naruszenia w toku odwoławczego postępowania administracyjnego wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego przez [...]WINB, Sąd I instancji oddalił skargę Spółki.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez uznanie, że PINB w J. powinien odnieść się do normy prawnej wynikającej z tego przepisu, tymczasem w odniesieniu do inwestycji Spółki w ogóle nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tej normy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2013 r. nie przesądza o wyniku rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść w niniejszej sprawie. Z treści uzasadnienia wskazanej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzających ją decyzji zapadłych w II instancji wprost bowiem wynika, iż [...]WINB dokonuje merytorycznej, choć na poszczególnych etapach odmiennej, kwalifikacji robót wykonanych w ramach realizacji inwestycji Spółki, a tym samym decyduje o rodzaju rozstrzygnięcia, jakie winien wydać organ I instancji. Wskazanych twierdzeń organu odwoławczego nie można natomiast pogodzić z rodzajem rozstrzygnięć, jakie za każdym razem wydaje organ II instancji, a mianowicie decyzji kasacyjnych, których przesłanką wydania jest naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące koniecznością ponownego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w całości lub w znacznej części w I instancji. W zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdza, iż poprzez zrealizowanie stacji bazowej P. [...] miała miejsce co najmniej przebudowa obiektu budowlanego (budynku, na którym skarżąca zrealizowała inwestycję), natomiast WSA w Gliwicach, na gruncie tej samej decyzji stwierdza, że zgadza się z stanowiskiem [...]WINB, iż sprawa nie została przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zauważając, że w uzasadnieniu organ odwoławczy przesądza o merytorycznym jej rozstrzygnięciu. Jeżeli decyzja PINB w J. wydana została bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli, to organ odwoławczy nie powinien był w uzasadnieniu decyzji wypowiadać się w przedmiocie kwalifikacji robot wykonanych przez Spółkę na gruncie Prawa budowlanego. W ocenie Spółki nie jest prawidłowy wniosek sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie jest istotną okolicznością, iż [...]WINB w poszczególnych swoich decyzjach całkowicie rozbieżnie kwalifikował prace wykonane podczas realizacji inwestycji P. [...]. Wbrew bowiem twierdzeniu WSA w Gliwicach nie miała miejsca zmiana stanu faktycznego pomiędzy [...] grudnia 2012 r. a [...] marca 2013 r., czyli w okresie pomiędzy wydaniem dwóch kolejnych decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie wywodzi taki wniosek oraz na czym miałaby polegać owa zmiana okoliczności faktycznych, jak również nie wyjaśnił, dlaczego ta rzekoma zmiana powoduje, iż zmiana oceny rodzaju i zakresu wykonanych robót przez organ odwoławczy jest bez znaczenia.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zrealizowana przez nią inwestycja polegająca na posadowieniu stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o normę art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, natomiast z uwagi na wysokość wchodzącej w jej zakres konstrukcji wsporczej, to jest przekraczającej 3 metry, podlegała zgłoszeniu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Wskazany zakres inwestycji P. [...], na którą składało się instalowanie anten wraz z antenową konstrukcją wsporczą oraz szaf telekomunikacyjnych urządzeń sterujących już na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego kwalifikowany był jako jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, które zostało objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, co było szeroko prezentowane w rozstrzygnięciach organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Spółka powołał się przy tym na stosowne decyzje i orzeczenia sądów, m.in.: decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 802/07.

Zdaniem Spółki, w nawiązaniu do powyższego nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie [...]WINB, a którego nie zanegował Sąd I instancji, że P. [...] w dniu 21 maja 2008 r. dokonała zgłoszenia dwóch odrębnych inwestycji, w tym budowy wolnostojącej szafy telekomunikacyjnej w oparciu o normę art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa szafa telekomunikacyjna, z uwagi na jej montaż na dachu istniejącego obiektu budowlanego, nie mogła i nadal nie może być uznana za szafę mającą charakter "wolnostojący".

Skarżąca podniosła także, że WSA w Gliwicach, w ślad za [...]WINB niezasadnie stawia zarzut, iż PINB w J. pominął i nie odniósł się do treści § 4 ww. rozporządzenia. Co więcej, Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego organ I instancji winien odnieść się do niego, przy czym nawet nie przytacza treści tego przepisu. Następnie Spółka przeanalizowała przepisy powołanego rozporządzenia oraz stwierdziła, że w stosunku do inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie mają zastosowania przesłanki z normy § 4 rozporządzenia, gdyż nie mamy do czynienia z sytuacją występowania co najmniej dwóch przedsięwzięć tego samego rodzaju i to na terenie jednego zakładu czy obiektu. W odniesieniu do instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, do których zalicza się inwestycja P. [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania, dla celów kwalifikacji inwestycji do kategorii przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się wyłącznie dla pojedynczej anteny, a tym samym przy tego rodzaju przedsięwzięciach nie ma prawnej możliwości stosowania normy § 4 rozporządzenia, co wyklucza zasadność dokonywania kumulacji parametrów anten wchodzących w zakres danej stacji bazowej telefonii komórkowej, stąd twierdzenie Sądu, iż w sprawie należy zastosować normę § 4 rozporządzenia jest niezasadne.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" wniosło o jej oddalenie. Natomiast w piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wskazało, że "przedmiot sporu, czyli stacja bazowa telefonii komórkowej nie istnieje albowiem na skutek porażenia piorunem doszło do jej kompletnej dewastacji, co skutkowało koniecznością całkowitego jej zlikwidowania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie ww. przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. W myśl natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. P. [...] sp. z o.o. w W. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów Spółki wobec decyzji organu II instancji oraz w tym, że błędnie ustalił, iż zmianie uległy okoliczności stanu faktycznego pomiędzy wydaniem pierwszej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zaskarżoną obecnie decyzją tego organu, co miałoby uzasadniać fakt odmiennej kwalifikacji wykonanych prac przez organ odwoławczy.

Wprawdzie uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest lakoniczne (brak jest szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze), jednakże nie można stwierdzić, aby wskazana wadliwość powodowała, iż zaskarżony wyrok, nie poddawał się kontroli instancyjnej. Tym bardziej, mając na uwadze, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszym przypadku, wyrok odpowiada prawu, o czym będzie mowa, w dalszej części uzasadnienia. Ponadto, mając na uwadze redakcję zarzutu, gdzie podniesiono, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż zmianie uległy okoliczności stanu faktycznego pomiędzy wydaniem pierwszej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zaskarżoną obecnie decyzją tego organu, podkreślić należy, iż w gruncie rzeczy tak sformułowany zarzut odnosi się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i ich oceny dokonanej przez Sąd. Jak zaś wyżej zaznaczono, powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego i prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Powyższego stwierdzenia nie zmienia również analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Zauważyć należy, iż wnoszący skargę kasacyjną sformułował zarzut zmierzający do podważenia przyjętego stanu faktycznego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji została wydana wskutek postępowania odwoławczego, w którym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Spółka wskazała, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie poczynił własnych prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody.

Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ nadzoru budowlanego, sprostał zasadom określonym w powołanych przepisach. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ, nie budzi wątpliwości. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ rozpoznając sprawę nie wykazał niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, tym bardziej mając na względzie charakter zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w sposób należyty, co legło u podstaw decyzji kasacyjnej. Zauważyć należy, co nie zostało jednakże wprost zaakcentowane ani przez Sąd I instancji, ani przez organ, iż w kwestii konieczności dokonania kwalifikacji wykonanych prac (oceny legalności wykonanych prac po jednoznacznym ustaleniu jaki obiekt został ostatecznie wykonany, a także jakie prace zostały faktycznie wykonane), wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1251/10. Stosownie zaś do dyspozycji art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji, jak i organy związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w nim wyrażonymi. Zarówno organ, jak i Sąd wojewódzki zasadnie uznali, że sprawa nie został przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że organ II instancji stosując art. 138 § 2 k.p.a. jednocześnie w uzasadnieniu decyzji przeprowadził merytoryczną kontrolę decyzji wydanej przez organ I instancji (zakwalifikowanie robót skarżącej jako przebudowy). Zauważyć bowiem należy, iż organ w sposób wyraźny podkreślił, że nie przesądza jednoznacznie jaki charakter miały wykonane roboty budowlane, w wyniku których powstała stacja bazowa telefonii komórkowej, zaznaczył jedynie, że można je rozpatrywać w kontekście przebudowy obiektu budowlanego – budynku pawilonu handlowego. Kwestia wyjaśnienia i odpowiedniej kwalifikacji należy już do organu I instancji. Dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a., zdanie 2, nakazuje aby organ wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Przy czym zauważyć trzeba, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest tylko związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Oczywiste jest, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie.

P. [...] sp. z o.o. w W. wyartykułowała także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania naruszała przepisy prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Mając na uwadze tak postawiony zarzut przypomnieć należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, uchylenie więc decyzji przez Sąd w przypadku naruszenia prawa może nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto, skoro jest rozstrzygnięciem procesowym, a podstawą jej wydania jest stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, trudno jest mówić, że przepisy prawa materialnego zostały niewłaściwe zastosowane w sprawie, a skoro także nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, organ pierwszej instancji nie jest związany, jak wyżej wskazano, dokonaną ich wykładnią. Tym samy zarzut w tym przedmiocie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez uznanie, że PINB w J. powinien odnieść się do normy prawnej wynikającej z tego przepisu, tymczasem w odniesieniu do inwestycji Spółki w ogóle nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tej normy.

Tytułem wstępu podnieść należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Przy czym wskazuje się, że niewłaściwe jest łączenie w jednym zarzucie obu postaci.

W niniejszej sprawie ani Sąd wojewódzki, ani organ II instancji, nie dokonywali wykładni ww. przepisu ani jego nie stosowali w powyższym rozumieniu, także nie mógł on zostać naruszony.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.