Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 80/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi K. K. i D. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lutego 2015 r. A. SA z siedzibą w K. (dalej określana również jako: inwestor, wnioskodawca lub spółka), działając przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty O. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], AM-1, nr [...], AM-3, nr [...], AM-3, nr [...] AM- 3 położonych w gminie O., obręb O. przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. Spółka wniosła także o zobowiązanie każdoczesnego właściciela nieruchomości do: niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3m wysokości; uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym; powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 i 2; powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2.

Uzasadniając wniosek Spółka wyjaśniła, że konieczność rozmieszczenia przewodów i urządzeń w sposób określony we wniosku spowodowany był potrzebą przebudowy linii. Wskazano, że ww. przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, która zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku inwestor dołączył dokumentację z rokowań jakie podjął z właścicielami nieruchomości w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie opisanych wyżej prac, które nie doprowadziły jednak do porozumienia.

Decyzją z dnia 4 listopada 2014 r. Starosta O. wskazując na przepis art. 124 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postanowił:

1/ Ograniczyć sposób korzystania z opisanych na wstępie nieruchomości, poprzez udzielenie Spółce A. SA zezwolenia na:

a/ założenie i przeprowadzenie na działce nr [...], nr [...] i nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (w ramach przebudowy opisanej wcześniej linii napowietrznej) tj.: 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 7,60m w przedziale wysokości zawieszenia: od 5,85 m do 26,80 m nad gruntem na działce nr [...] oraz 5,85 do 28,80 m na działkach nr [...] i 582; zajęcie na części gruntu o całkowitej powierzchni zajęcia: 3073 m2 na działce nr [...], 3420m2 na działce nr [...] oraz 3813m2 na działce nr [...] - oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 40 m (2 x 20 metrów od osi linii);

b/ założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (w ramach przebudowy opisanej wcześniej linii napowietrznej) tj.: urządzenia w postaci 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 28,80m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 29,91 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 7,60m w przedziale wysokości zawieszenia od 5,85 do 28,80 m na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia 3342 m2 , oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 40 m (2 x 20 metrów od osi linii). W pkt 2 organ ustalił, że okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 decyzji będzie wynosił 3 miesiące od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości. W pkt 3 zobowiązał właścicieli nieruchomości do: a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3m wysokości; b) uzgodnienia z właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1, możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym; c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1; d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1.

W odwołaniu od decyzji K. K. i D. K. wnieśli o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia odmownego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono naruszenie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z tego względu, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na zmianę parametrów obiektu, tj. położenia, wysokości i rozpiętości stanowiska słupowego, w istocie stanowi budowę (rozbudowę) a nie przebudowę. Wskazano także na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przy rozpatrzeniu sprawy, organ nie uwzględnił słusznego interesu obywateli a samo ograniczenie zostało ukształtowane w sposób nadmiernie uciążliwy, co znajduje potwierdzenie w zastrzeżeniach zgłoszonych w trakcie oględzin nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 28 października 2015 r. Wojewoda D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez D. K.. Następnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas którego organ odwoławczy pozyskał od inwestora dodatkowe istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty, decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. – po rozpatrzeniu odwołania K.K. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzekł:

I. ograniczyć sposób korzystania z części opisanych wcześniej nieruchomości poprzez zezwolenie A. SA, na założenie i przeprowadzenie na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...], przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj.:

a/ na działce nr [...] - odcinka linii o długości 76,8 m, której oś przebiega przez południową część działki i przecina z jednej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 61,8m od jej południowo- wschodniego rogu (wysuniętego najdalej na południe) a z drugiej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr 18) w odległości 62,3 m od południowo-zachodniego rogu, składającego się z 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych, przebiegających w odległości do 3,8 m od osi linii po obu jej stronach, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 26,8 m nad gruntem. Obszar zajęcia działki nr [...] będzie wynosił 3073 m2, a jego granice będą pokrywały się ze wspólnymi granicami tej działki z działkami nr 20/2 i nr 18 oraz ograniczone będą odcinkami równoległymi po obu stronach osi linii i przecinającymi: wschodnią granicę działki w odległościach 81,8m i 41,7m od południowo-wschodniego rogu (wysuniętego najdalej na południe) oraz zachodnią granicę działki - w odległościach 82,2 i 42,2 m od południowo-zachodniego rogu;

b/ na działce nr [...]- odcinka linii o długości 85,5 m, której oś przebiega przez środkową część działki i przecina z jednej strony jej północną granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 217,2 m od jej północno - wschodniego rogu a z drugiej strony jej południową granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 147,6 m od południowo-wschodniego rogu, składającego się z 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych, przebiegających w odległości do 3,8 m od osi linii po obu jej stronach, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 28,8 m nad gruntem. Obszar zajęcia działki nr [...] będzie wynosił 3420 m2, a jego granice będą pokrywały się ze wspólnymi granicami tej działki z działkami nr 580 i nr [...] oraz będą ograniczone odcinkami równoległymi po obu stronach osi linii i przecinającymi wschodnią granicę działki w odległościach 243,6 m i 190,8 m od jej północno-wschodniego rogu oraz południową granicę działki w odległościach 173,9 m i 121,3 m od południowo-wschodniego rogu;

c/ na działce nr [...] - odcinka linii o długości 95,3 m, której oś przebiega przez środkową część działki i przecina z jednej strony jej południową granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 70,6 m od jej południowo - wschodniego rogu a z drugiej strony jej północną granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 147,6 m od północno-wschodniego rogu, składającego się z 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych, przebiegających w odległości do 3,8 m od osi linii po obu jej stronach, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 28,8 m nad gruntem. Obszar zajęcia działki nr [...] będzie wynosił 3813 m2, a jego granice będą pokrywały się ze wspólnymi granicami tej działki z działkami nr [...] i nr [...] oraz ograniczone będą odcinkami równoległymi po obu stronach osi linii i przecinającymi północną granicę działki w odległościach 173,9 m i 121,3 m od jej północno-wschodniego rogu oraz południową granicę działki w odległościach 96,9 m i 44,4 m od południowo-wschodniego rogu;

d/ na działce nr [...] – odcinka linii o długości 87,5 m, której oś przebiega przez wschodnią część działki i przecina z jednej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 7,6 m od jej południowo - wschodniego rogu a z drugiej strony jej północną granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 70,6 m od północno-wschodniego rogu, składającego się z 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych, przebiegających w odległości do 3,8 m od osi linii po obu jej stronach, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 28,8 m nad gruntem oraz stanowiska słupowego o wysokości do 28,8 m n.p.t i głębokości fundamentów do 3,2 m p.p.t oraz powierzchni gruntu nie przekraczającego 29,91 m2 zlokalizowanego na osi linii, którego środek znajduje się w odległości 37,4 m od punktu przecięcia osi linii z północną granicą działki nr [...]. Obszar zajęcia działki nr [...] będzie wynosił 3342 m2, a jego granice będą pokrywały się ze wspólnymi granicami tej działki z działkami nr [...] i nr [...] oraz ograniczone będą odcinkami równoległymi po obu stronach osi linii i przecinającymi północną granicę działki w odległościach 96,9 m i 44,4 m od północno-wschodniego rogu oraz południową i wschodnią granicę działki w odległościach 18,3 m i 33 m od jej południowo-wschodniego rogu.

Przebiegi czterech odcinków linii elektroenergetycznej przez przedmiotowe działki wraz z osią każdego z nich, szczegółową lokalizacją słupa, granicami pasa technicznego oraz obszarem zajęcia nieruchomości zostały przestawione na dwóch załącznikach graficznych stanowiących integralną część decyzji. Ponadto określono, że okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych w pkt 1 decyzji przewodów, urządzeń, w tym słupa będzie wynosił łącznie 3 miesiące, liczone od dnia rozpoczęcia robót w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. przechodząc do merytorycznej oceny sprawy objętej wnioskiem strony postępowania, dokonał analizy przepisów prawa materialnego i procesowego zastosowanego w sprawie. Szczególne miejsce w decyzji organu II instancji poświęcono analizie przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Przytoczono w tym zakresie uprawnienia organu do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przypomniano o konieczności uwzględnienia w ograniczeniu zapisów planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Oceniając ziszczenie się ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w trybie wynikającym z u.g.n., w tym przeprowadzenie rokowań, organ dokonał gruntownej analizy dokumentów przedłożonych w tym zakresie przez inwestora. W treści decyzji szeroko opisane zostały zagadnienia związane z przeprowadzonymi rokowaniami oraz uwzględnieniem we wniosku zakresu i czasu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także określeniem czasu niezbędnego do wykonania robót. W wyniku przeprowadzonej oceny organ II instancji stwierdził, że przed złożeniem wniosku i wszczęciem postępowania, spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań inwestora z właścicielami nieruchomości.

Zdaniem Wojewody, wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pozostaje też w zgodzie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kv relacji [...] w obrębach: G. O., J., G., O., C., P. w gminie O. (dalej m.p.z.p). Omawiając zgodności planowanej inwestycji z przywołaną uchwałą, organ odwoławczy przytoczył istotne dla rozstrzygnięcia sprawy postanowienia części tekstowej m.p.z.p oraz wskazał na ustalenia wynikające z części graficznej co do przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej i granic pasa technicznego oraz linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod infrastrukturę techniczną – elektroenergetykę. W tym zakresie zauważono, że w lokalizacja linii elektroenergetycznej 110 kv oraz obiektów i urządzeń z nią związanych, ustalona została w planie miejscowym w pasie technologicznym o szerokości 40m, w systemie napowietrznym lub kablowym na słupach o maksymalnej wysokości 40 m licznej od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu słupa (z wyjątkiem stref "B" i "K" ochrony konserwatorskiej – do 35 m). W uzasadnionych przypadkach plan dopuszczał zwiększenie wysokości słupa do 49 m. W ustaleniach planu przewidziana także została budowa, przebudowa oraz remont linii elektroenergetycznej 110 kv w powiązaniu z odcinkiem zlokalizowanym poza obszarem planu. Postanowiono także, że pod pojęciem linii elektroenergetycznej 110 kv należy rozumieć napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kv relacji [...], która jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W dalszych wywodach Wojewoda ustalił, że działki objęte postępowaniem znajdują się na terenach rolniczych oznaczonych symbolami 27.R, 28.R, 45.R, 46.R. Zakaz zabudowy obowiązujący dla tych terenów nie dotyczy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Na przedmiotowych nieruchomościach obowiązują również oznaczenia 16E oraz 25 E – teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyka, dopuszczający lokalizację linii elektroenergetycznej 110 kv oraz obiektów i urządzeń związanych z infrastrukturą elektroenergetyczną. Na części graficznej planu oznaczono przebieg istniejącej osi linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kv (informacyjnie) oraz granice pasa technicznego i linie rozgraniczające - wyznaczające granice terenu przeznaczonego pod elektroenergetykę (ustalenie obowiązujące). Przebieg linii określony na rysunku m.p.z.p Wojewoda uznał za najbardziej właściwy i oczekiwany.

Po skonfrontowaniu ww. dokumentów planistycznych ze sporządzonymi w tej samej skali, tj. 1:2000 z dokumentami graficznymi uwzględniającymi dane opisowe inwestycji, organ stwierdził, że przedmiotowe kable i urządzenia - w tym stanowisko słupowe - będą zlokalizowane wyłącznie na terenach oznaczonych symbolami 16 E i 25 E, natomiast obszary zajęcia, oprócz ww. terenów, zlokalizowane będą także na jednostkach 27.R, 28.R, 45.R i 46.R. Granice obszarów zajęcia będą pokrywać się całkowicie z granicami pasa technicznego o którym mowa w m.p.z.p. Zdaniem organu, powyższe ustalenia przesądzają całkowicie o zgodności zamierzenia z m.p.z.p. Pomocniczo zgodność tę ustalono także na postawie oświadczenia uprawnionego geodety dotyczącego zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przebiegiem uwidocznionym na rysunku planu. Organ zwrócił również uwagę, że toku postępowania doszło do zmiany m.p.z.p. o czym poinformowano właścicieli nieruchomości, którzy jednak nie zajęli w tej kwestii stanowiska.

Wojewoda analizie poddał także czy przewidywane we wniosku ograniczenie korzystania z nieruchomości jest jak najmniej uciążliwe dla właścicieli. Inwestor oświadczył, że modyfikacja linii jest w niniejszym przypadku niemożliwa. Organ uwzględnił jednak argumentację inwestora, że skoro planowane przedsięwzięcie polega na przebudowie linii, to nie może być ona wykonana w innym miejscu niż została już zlokalizowana (tj. w innym miejscu niż określona we wniosku). Zmiana przebiegu linii (poprowadzenie przewodów i urządzeń poza osią istniejącej linii), prowadziłaby do zmiany charakterystycznych parametrów do których należy, między innymi, długość linii (naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Nadto – jak podaje inwestor - zmiana lokalizacji przedsięwzięcia na przedmiotowych działkach spowodowałby konieczność przeprojektowania całej linii, co prowadziłoby do naruszenia postanowień umów cywilnych zawartych z właścicielami innych nieruchomości oraz ostatecznych decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu, przedstawione motywy są wystarczające dla uznania, że zmiana lokalizacji przedsięwzięcia w granicach działek objętych postępowaniem jest wykluczona. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że modyfikacja w tym zakresie, skutkowałaby koniecznością wyznaczenia nowej trasy całej linii, bądź też znacznego jej odcinka. W świetle postanowień m.p.z.p., nakazujących traktować granice pasa technicznego i linie rozgraniczające teren pod infrastrukturę elektroenergetyczną jako obowiązujące ustalenia planu, jest to wykluczone a nadto, może prowadzić do opóźnień lub wręcz uniemożliwić realizację celu publicznego.

Czyniąc zadość zaleceniom orzecznictwa wyrażonym na gruncie innych spraw organ, w sposób szczegółowy, opisał w treści decyzji przebieg linii, w szczególności określając jej usytuowanie względem granic działek, lokalizację słupa i granice pasa technologicznego (obszaru zajęcia). Nadto trasa linii precyzyjnie przedstawiona została także na załącznikach graficznych do decyzji, co jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie. Organ ustalił także, że na moment orzekania nie zostały zakończone prace inwestycyjne a zatem, nie ustała konieczność uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na ukształtowanie w sposób nadmiernie uciążliwy zakresu korzystania z nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w zastrzeżeniach zgłoszonych podczas oględzin ("zaniku sygnału GSM, uniemożliwiającego zastosowanie w rolnictwie najnowszych technologii") Wojewoda uznał, że ma on charakter teoretyczny, gdyż stwierdzając do protokołu z oględzin z dnia 28 sierpnia 2014 r., że "przekaz GSM w obrębie korytarza przesyłowego słabnie a nawet zanika", co uniemożliwia korzystanie w pracach rolnych z nawigacji GSM, D. K. jednoznacznie nie zaznaczył, że faktycznie korzysta w pracach rolnych z nawigacji GSM i wspomnianego sprzętu nawadniającego. Skoro zaś istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – w tym na cele rolne - to zmniejszenie uciążliwości w tym zakresie nie będzie możliwie.

W kwestii zarzutu dotyczącego zmiany rozpiętości ramion słupa linii, jego wysokości oraz modyfikacji lokalizacji, Wojewoda odnotował, że istotnie, według wyjaśnień inwestora złożonych w postępowaniu odwoławczym (pismo z dnia 26 listopada 2015 r.) rozpiętość ramion słupa miałaby pokrywać się z szerokością przewodów linii (tj. 7,6 m), natomiast wysokość słupa miałaby wzrosnąć – w stosunku do poprzedniej – o 2,5 m. Konieczność zmiany wysokości słupa oraz miejsca jego posadowienia, inwestor uzasadnił względami technicznymi (co wiązało się z rozmieszczeniem słupów na działkach sąsiednich), dostosowaniem do obowiązujących obecnie norm dotyczących odległości pomiędzy stanowiskami słupowymi, wysokości zawieszanych przewodów i względami bezpieczeństwa użytkowania terenów pod linią. Wprowadzenie zmian w inwestycji przez obniżenie wysokości słupa, wiązałoby się z konieczności przeprojektowania całej linii, której przebudowa została już w części wykonana i rzutowałaby na zawarte już porozumienia z innymi właścicielami. Podobne argumenty przedstawiono w kwestii przyjętej minimalnej wysokości zawieszenia linii. Zdaniem organu, te wyjaśnienia inwestora są wystarczające dla odniesienia się do zarzutu odwołania, że wskazana przez Spółkę minimalna wysokość zawieszenia przewodów linii ogranicza możliwość korzystania z sytemu nawadniającego rozprowadzającego wodę na wysokości 15 m oraz spowoduje zagrożenie dla zdrowia i życia w przypadku prac na kombajnie zbożowym o wysokości 4,5 m. Organ zauważył, że przyjęty obecnie przebieg linii i planowane rozwiązania nie mogą być mniej uciążliwe i nie mogą zostać dostosowane do oczekiwań właściciela – zwłaszcza na obecnym etapie. Podniósł także, że minimalny poziom zawieszenia przewodów nie ulegnie zmianie na niekorzyść właścicieli. W tym zakresie przebudowa linii nie ogranicza zatem sposobu korzystania z nieruchomości w sposób bardziej dotkliwy niż dotychczas. Nadto organ miał na uwadze, że w przypadku przebudowy linii z którą mamy do czynienia, założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń w sposób odbiegający od obecnej lokalizacji prowadziłoby do naruszenia art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego. We wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. inwestor wyjaśnił, że realizacja inwestycji nie spowoduje zmiany długości ani też zmiany przebiegu przedmiotowej istniejącej już linii.

Co do zarzutu, że mamy do czynienia z rozbudową linii a nie z jej przebudową, organ wskazał, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. - pomimo że nie wskazuje tego wprost - zakresem swojego zastosowania obejmuje nie tylko realizację inwestycji polegającej na budowie, jak i przebudowie. Nie można bowiem interpretować przepisu tak, że pozwala on na budowę nowych instalacji a nie zezwala na przebudowę istniejących. Zdaniem Wojewody, z punktu widzenia określonych w art. 124 u.g.n. przesłanek ograniczenia korzystania z nieruchomości, kwalifikacja inwestycji jako przebudowy albo rozbudowy pozostaje bez znaczenia prawnego. Ocena w tym zakresie ma znaczenie dla uzyskania pozwolenia na budowę.

W końcowej części motywów decyzji, organ wyjaśnił, że istniała konieczność reformatoryjnego orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym inwestor zmodyfikował wniosek. W piśmie z dnia 29 maja 2015 r. Spółka doprecyzowała zakres wnioskowanego ograniczenia aby następnie wskazać, że w pozostałym zakresie wycofuje swój wniosek (dotyczy to zwłaszcza żądania określenia nakazów i zakazów mających obciążyć każdoczesnego właściciela nieruchomości). Dalej Wojewoda wyjaśnił, że pkt 2 decyzji stanowi de facto powtórzenie rozstrzygnięcia Starosty z dnia 4 listopada 2014r., z tą jednak zmianą, że okres w nim wskazany dotyczył "robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń o których mowa w pkt 1." Decyzja reformatoryjna Wojewody w pkt 1 zawiera zaś odmienny opis przewodów i urządzeń oraz szczegółowo określa usytuowanie osi linii inwestycji, słupa i pasa technicznego. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji Starosty w pkt 2. W rozstrzygnięciu odwoławczym przyjęto nadto, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w zakresie w jakim zezwala ono na funkcjonowanie urządzeń, ma w istocie charakter bezterminowy, dlatego określono tylko okres zajęcia nieruchomości dla wykonania robót budowalnych.

W skardze na powyższą decyzję K. K. i D. K. zarzucili Wojewodzie:

1/ naruszenie zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy na skutek zmodyfikowania wniosku przez A. SA dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący uważają, że tym samym (wobec ostateczności decyzji odwoławczej), zostali pozbawieni prawa do skutecznego wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym;

2/ naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. – gdyż Wojewoda zaniechał powołania biegłego dla zweryfikowania zarzutów K. K. dotyczących zmiany parametrów projektowanej linii (rozpiętości i wysokości) w stosunku do już istniejącej, co zdaniem skarżących, wymagało wiadomości specjalnych i skorzystania z opinii biegłego. Organ nie powołał biegłego a poprzestał na wyjaśnieniach inwestora, co w konsekwencji prowadziło do braków postępowania dowodowego i nierozpoznania meritum odwołania.

Zarzucono także naruszenie art. 6 k.p.a., gdyż Wojewoda nie działał w granicach prawa. Dla wyjaśnienia zarzutu odwołania braku pozwolenia na budowę w sytuacji w której planowana inwestycja jest rozbudową – a nie jak to przyjęto przebudową, organ odwoławczy przeprowadził tylko pozorne postępowanie dla "wyjaśnienia" tej okoliczności. Skarżący uważają, że Wojewoda pominął zupełnie informację inwestora, w której przyznał on, że przedsięwzięcie ma inne parametry w zakresie rozpiętości i wysokości, co ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia tego zarzutu, z punktu widzenia Prawa budowlanego. Zamiast tego, organ niemożność uwzględniania odwołania uzasadniał brakiem możliwości przeprojektowania linii z przyczyn podanych przez inwestora. Okoliczności na które powołuje się organ - co do braku możliwości przeprojektowania linii - nie mogą, zdaniem skarżących, konwalidować naruszenia prawa.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Organ za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, prezentując na poparcie tego stanowiska obszerną argumentację, popartą poglądami doktryny i orzecznictwa.

O oddalenie skargi, w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2015 r. wniósł także pełnomocnik uczestnika postępowania A. SA. Uzasadniając ten wniosek, pełnomocnik uczestnika wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż Wojewoda działał w granicach kompetencji jako organ orzekający merytorycznie w II instancji i w tym zakresie nie naruszył art. 136 k.p.a. jak też nie przekroczył zakresu wniosku który wszczął postępowanie w sprawie i wyznaczył jej granice. W kwestii kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia Prawa budowlanego i znaczenia tej kwalifikacji dla zastosowania art. 124 u.g.n. uczestnik podzielił stanowisko organu odwoławczego, stwierdzając nadto, że na tym etapie postępowania, kwestia kwalifikacji robót budowalnych oraz prawidłowości przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych i faktycznych możliwości realizacji inwestycji, jest bez znaczenia i nie może być w ogóle przedmiotem rozważań w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie nieruchomości. Na tym etapie istotne jest bowiem wyłącznie określenie obszaru, na którym prace będą wykonywane oraz wskazanie, że zajęcie to następuje na ściśle określony cel, ograniczający prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), ustalając w ten sposób uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana wg. wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a, a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższego przepisu wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: 1/ uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów; 2/ brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Judykatura jednolicie przyjmuje, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide np. wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14, z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Bk 195/15, CBOSA, podobnie E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej przesłanki ustawowe pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z opisanych na wstępie działek stanowiących współwłasność skarżących.

Po pierwsze, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla tej konkretnie spornej inwestycji, zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kv relacji [...] w obrębach: G.O., J., G., O., C., P. w gminie O. (dalej m.p.z.p). Organ II instancji przeprowadził w tym względzie prawidłową i trafną analizę zapisów planu, którą skład orzekający podziela. W tym miejscu zauważyć tylko należy, że z ustaleń planu (części graficznej) jasno wynika, że przez działki skarżących przebiega trasa istniejącej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. W części ogólnej planu zawarte bowiem zostało stwierdzenie, że ustala się lokalizację linii elektroenergetycznej 110 Kv oraz obiektów i urządzeń z nią związanych w pasie technologicznym o szerokości 40 m w systemie napowietrznym lub kablowym na słupach o maksymalnej wysokości 40 m liczonej od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu słupa z wyjątkiem strefy "B" i "K" ochrony konserwatorskiej. Postanowiono jednocześnie, że linia elektroenergetyczna WN 110 kV relacji [...] stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Istotne również jest, że plan dopuszcza budowę, przebudowę i remont przedmiotowej linii, w powiązaniu z odcinkiem zlokalizowanym poza obszarem planu. Zaskarżona decyzja zezwala natomiast A. SA z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w sposób skonkretyzowany w osnowie decyzji, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...]. Mamy zatem do czynienia z przebudową już istniejącej linii elektroenergetycznej, polegającą na założeniu i przeprowadzeniu – w miejscu wyeksploatowanych – nowych urządzeń (w tym słupa) i nowych przewodów. Inwestycja ta określona jako przebudowa wskazanej wyżej linii elektroenergetycznej (w tym na obszarze obejmującym działki pozostające własnością skarżących), ma zatem swoje oparcie w normach planistycznych (jest przewidziana obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak tego wymaga art. 124 ust. 1 u.g.n.). Planowane zamierzenie jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego – tak jest kwalifikowane przez m.p.z.p. - a nadto według art. 6 pkt. 2 u.g.n. – cel publiczny to nie tylko budowa obiektów lub urządzeń, lecz również ich utrzymanie, czyli podejmowanie działań mających na celu zapewnienie ich ciągłej, niezakłóconej eksploatacji. Wobec powyższego, jak wskazuje się w cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1266/12, nie sposób przyjąć wykładni normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., która zezwala na przeprowadzenie nowych instalacji, a nie dopuszcza przebudowy istniejących instalacji.

Szczegółowa analiza części graficznej planu porównanej z dokumentacją przedłożoną przy wniosku oraz złożoną przez inwestora w toku postępowania, doprowadziła organ odwoławczy do trafnego stwierdzenia o zgodności planowanej lokalizacji inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Nie jest kwestionowane, że kable i urządzenia – w tym stanowisko słupowe – będą zlokalizowane na terenach skarżących oznaczonych w planie symbolami 16 E i 25 E i przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej – elektroenergetyki na których przewidziano lokalizację linii elektroenergetycznej 110 kv oraz obiektów i urządzeń związanych z infrastrukturą elektroenergetyczną zachowując jednocześnie dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów zajętych przez te linie – w tym na cele gospodarki rolnej – na terenach nie zajętych przez słupy oraz obiekty i urządzenia związane z omawianą infrastrukturą. Nie jest także kwestionowane, że obszary zajęcia nieruchomości zlokalizowane będą na terenach oznaczonych symbolami 16E i 25 E oraz 27.R, 28.R, 45.R i 46.R, przy czym granice tych obszarów, pokrywają się całkowicie z ustalonymi w części graficznej planu, jako obowiązującym granicami pasa technicznego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle zgromadzonego w sprawie i przedstawionego wraz ze skargą materiału dowodowego, kwestia prowadzenia rokowań i nie dojścia do porozumienia między inwestorem a współwłaścicielami gruntu jest oczywista. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd wojewódzkich sądów administracyjnych, uznający, że przez zgodę, o której mowa w art. 124 u.g.n. należy rozumieć złożenie takich oświadczeń, które pozwolą w sposób bezkonfliktowy zrealizować cel, którego dotyczy wniosek złożony w trybie wskazanego powyżej przepisu materialnoprawnego. W realiach badanej sprawy nie jest przedmiotem sporu, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Z tych względów Sąd uznał, że w sprawie spełniona została zarówno przesłanka braku zgody, jak i przesłanka określona w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n., stanowiąca o obowiązku poprzedzenia udzielenia zezwolenia powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. O Przyjmując taką ocenę, Sąd zaaprobował stanowisko wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sprawowanym w odniesieniu do przepisu art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym, strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, np. gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Ustawodawca nie przewidział przy tym szczególnej formy ich zakończenia. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia - skarżący uzależnili udzielenie zgody od uregulowania kwestii dotyczących służebności już istniejących na ich nieruchomości urządzeń i przewodów elektroenergetycznych, które były objęte zakresem realizowanej przez inwestora inwestycji. Stąd też należało przyjąć, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana w trybie art. 124 u.g.n. (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/12; z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11).

Nie budzi również wątpliwości Sądu zakres ustanowionego w punkcie 1 zaskarżonej decyzji ograniczenia sposobu korzystania z działek skarżących. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji dokonując reformatoryjnego orzeczenia, między innymi, dla wskazania również w rozstrzygnięciu decyzji (a nie tylko w załączniku graficznym) szczegółowego przebiegu linii elektreneregetycznej - zwłaszcza jej usytuowania względem granic działek, lokalizacji słupa i granic pasa technologicznego (obszaru zajęcia niezbędnego dla potrzeb zakładania i przeprowadzenia linii i dalszego jej funkcjonowania) - nie naruszało obowiązujących przepisów procesowych których naruszenie zarzucono w skardze - w tym również w zakresie naruszenia interesu skarżących. Tego rodzaju zapisy miały raczej na celu ochronę interesu skarżących, przed skorzystaniem przez inwestora z uzyskanego ograniczenia w sposób nadmierny, a tym samym nieuprawniony.

W związku z podniesionymi w skardze zarzutami wskazać należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a. z tej to przyczyny, że organ II instancji orzekł merytorycznie co do wniosku zmodyfikowanego przez inwestora dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pozbawiając tym samym skarżących prawa do rozstrzygnięcia w tak zakreślonej sprawie w dwóch instancjach.

Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana przepisie art. 15 k.p.a., objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 Konstytucji RP. Idea tej sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji obejmuje ponowne merytorycznego rozpatrzenie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organowi odwoławczemu nie wolno ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725).

W niniejszej sprawie, Wojewoda działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zobowiązany był ponownie rozpoznać sprawę od początku w jej całokształcie, w zakresie objętym zaskarżoną decyzją organu I instancji. W tym celu miał on prawo do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego uzupełnienia – zgodnie z regułą art. 136 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów, mieści się w granicach postępowania uzupełniającego organu odwoławczego.

Analizując materiał dowodowy pozyskany przez Wojewodę, stwierdzić należy, że nie przekroczył on granic postępowania uzupełniającego. Również inwestor – występujący jako wnioskodawca (inicjator postępowania) - miał prawo do modyfikacji wniosku na każdym etapie postępowania (do czasu uzyskania decyzji ostatecznej), z którego to prawa, w niniejszej sprawie, skorzystał w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli zmiana (modyfikacja) wniosku wszczynającego procedowanie w sprawie następuje na etapie postępowania odwoławczego, to od okoliczności sprawy tj. zakresu i charakteru dokonanych zmian zależy, czy istnieje konieczność wydania decyzji kasacyjnej, czy też organ II instancji winien orzec merytorycznie uwzględniając zmieniony wniosek. Istotne przy tym jest aby zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był tożsamy z zakresem sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może orzekać w innym zakresie niż organ pierwszej instancji, w szczególności, nie może zmieniać podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewoda trafnie uznał, że dokonana zmiana wniosku nie powoduje zmiany sprawy rozpoznanej przez organ I instancji pod względem podmiotowym i przedmiotowym i nie ma konieczności wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia. Inwestor w piśmie z dnia 29 maja 2015 r., złożonym na etapie postępowania drugoinstancyjnego, nie zmodyfikował bowiem wniosku co do jego istoty, tj. przebiegu inwestycji czy też jej parametrów, lecz jedynie cofnął żądanie nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków i ograniczeń wiążących się z koniecznością znoszenia inwestycji na nieruchomości oraz doprecyzował opis usytuowania pasa zajęcia nieruchomości, przewodów i urządzeń linii względem granic nieruchomości. Tak dokonane uszczegółowienie wniosku nie prowadziło do zmiany w zakresie przebiegu linii, szerokości pasa technologicznego, miejsca posadowienia słupów oraz samego charakteru robót budowlanych. Wojewoda słusznie zatem uwzględnił to żądanie orzekając co do istoty sprawy w ten sposób, że doprecyzował opis usytuowania pasa zajęcia względem granic nieruchomości oraz eliminując nałożone przez organ I instancji obowiązki określone w pkt 3 decyzji z dnia 4 listopada 2014 r. Dodać wypada, że rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie, podjęte zostało z przekroczeniem kompetencji organu do orzekania na podstawie art. 124 u.g.n. i jako niezgodne z przepisami i tak, podlegałoby eliminacji poprzez uchylenie tej części decyzji. Orzekając ponownie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Wojewoda rozstrzygnął zatem co do tego samego przedsięwzięcia jeżeli chodzi o jego przebieg i parametry urządzeń linii, co do tych samych nieruchomości poddanych ograniczeniu i co do tych samych podmiotów. Orzeczenie Wojewody, niewątpliwie dotyczyło tej samej inwestycji co do której orzekał organ I instancji. Jedynie precyzowało i uściślało opis usytuowania przyjętego w pierwszej instancji pasa zajęcia nieruchomości oraz przewodów i urządzeń względem granic nieruchomości, co - jak już zostało zaznaczone - prowadzić miało do wzmocnienia interesu skarżących. Z naruszeniem zasady dwuinstancyjności mielibyśmy natomiast do czynienia, gdyby np. organ drugiej instancji wyszedł poza granice sprawy (orzekł co do innego przedmiotu czy też podmiotu), orzekł przy wykorzystaniu innego przepisu prawa materialnego, bądź też przeprowadził postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, że w istocie zastąpiłby organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie z tego rodzaju naruszeniami nie mamy do czynienia. Z tych też względów, zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. okazał się nieuzasadniony, tym bardziej, że skarżący nie podnieśli konkretnych argumentów dla jego uzasadnienia.

Zauważyć nadto należy, że katalog rodzajów orzeczeń, jakie w tym przypadku mógł zastosować Wojewoda - działając jako organ odwoławczy - zawarty jest w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Organ odwoławczy – działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma bowiem możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, że stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia lub rozstrzygnięcia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji lecz ten sformułował je znacznie bardziej lakonicznie, lub też jedynie doprecyzować, uszczegółowić samo rozstrzygnięcie orzeczenia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Motywy orzeczenia reformatoryjnego powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. - co w niniejszej sprawie organ także uczynił.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd uznał, że orzekając w rozpoznawanej sprawie przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda nie naruszył prawa w omawianym powyżej zakresie i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przez ustawodawcę w ww. przepisie, a przesłanki podjętego orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie składu orzekającego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. przez nie zasięgniecie opinii biegłego dla zweryfikowania argumentów zawartych w odwołaniu dotyczących zmiany paramentów projektowanej linii energetycznej w stosunku do istniejącej – w zakresie rozpiętości i wysokości. Jak wynika z uzasadnienia skargi, jej autorzy powyższy zarzut wiążą w istocie z wadliwą kwalifikacją inwestycji jako przebudowy. Już w odwołaniu podnoszony był bowiem zarzut braku pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy planowania inwestycja – jak uważają skarżący - jest rozbudową a nie przebudową linii. Wskazywano w tym względzie na zmianę parametrów projektowanej linii energetycznej w zakresie jej rozpiętości i wysokości. Skarżący uważają, że organ, dla wyjaśnienia tej kwestii, powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające – w tym przeprowadzić dowód z opinii biegłego, gdyż prawidłowa kwalifikacja robót budowalnych wymaga wiedzy specjalnej. Organ w tym względzie nie powinien opierać się tylko na wyjaśnieniach inwestora, które i tak – zdaniem stron – zostały pominięte. Tak sprecyzowany zarzut, w istocie dotyczy zatem naruszenia prawa procesowego (art. 84 k.p.a. i art. 6 k.p.a.) i wiąże się z wadliwym i nieuzasadnionym (bez należytego wyjaśnienia) przyjęciem przez organ, że projektowana inwestycja stanowi przebudowę, podczas gdy zdaniem skarżących, jest to rozbudowa linii elektroenergetycznej.

Zasadniczą kwestią dla oceny tak postawionego zarzutu jest ustalenie, czy w świetle przesłanek uprawniających organ do ograniczenia korzystania z nieruchomości zawartych w art. 124 ust. 1-3 u.g.n. znaczenie ma – i jakie – kwestia kwalifikacji planowanych robót budowlanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

W tym względzie Sąd podziela stanowisko, że organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie kwalifikuje w sposób wiążący robót budowlanych wymagających uzyskania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jego rolą jest ocena, czy roboty te pozostają zgodne z miejscowym planem lub posiadaną przez inwestora decyzją lokalizacyjną, określenie na czym one polegają oraz konkretyzacja zakresu ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności (por. wyrok WSA w Białymstoku, sygn.akt II SA/Bk 833/14 z dnia 14 maja 2015 r., dostępny CBOSA, nsa.gov.pl). Słusznie wskazuje także organ i uczestnik postępowania, że w zakresie pojęciowym art. 124 ust. 1, czytanym łącznie z art. 6 u.g.n., mieści się nie tylko budowa obiektów lub urządzeń lecz również ich utrzymywanie, przez co należy rozumieć ich przebudowę i remont. W niniejszej sprawie, we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor wyraźnie wskazał na konieczność pozyskania zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości dla realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej. Zakres przedsięwzięcia, wskazany przez inwestora, mieścił się zatem w zakresie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dodać należy, że zakresem robót wskazanych przez inwestora organ był związany. Co równie istotne, planowana inwestycja dotyczy linii już istniejącej przewidzianej w m.p.z.p i zgodna jest z ustaleniami tego planu – mieści się w liniach rozgraniczających przewidzianych na cele infrastruktury technicznej – elektroenergetyki a granice obszarów zajęcia pokrywają się z granicami pasa technicznego wskazanymi w planie. Akt prawa miejscowego – wiążący wszystkie strony - dopuszcza również przebudowę już istniejącej linii, kwalifikując ją jako inwestycję celu publicznego. W takiej sytuacji, organy prowadzące postępowanie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, w ramach kompetencji orzeczniczych określonych ww. przepisem, nie były uprawnione do weryfikacji i dokonywania kwalifikacji zgłoszonego przedsięwzięcia w kontekście przepisów Prawa budowanego. Taka kwalifikacja stanowi domenę organów architektoniczno-budowlanych i należy do kolejnego etapu realizacji przedsięwzięcia. Z tego też względu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla zweryfikowania zarzutów odwołania dotyczących zmiany paramentów projektowanej linii nie było koniczne. Zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. okazał się zatem chybiony.

Skoro w sprawie niniejszej, zakres przedsięwzięcia istotny dla ograniczenia korzystania z nieruchomości został przez inwestora doprecyzowany i jest on zgodny z rozwiązaniami planistycznymi dotyczącymi terenu na którym znajdują się nieruchomości skarżących, to organ - działając zgodnie z art. 6 k.p.a. - nie mógł odmówić wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że określił planowane roboty jako przebudowa nie ma znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia na podstawie art.124 u.g.n., skoro jednocześnie szczegółowo wskazał ich zakres. Planowane prace dotyczą inwestycji już istniejącej - w istocie - stanowią kontynuację dotychczasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Słusznie także wskazuje Wojewoda, że poprzez podwyższenie zawieszenia linii i zmianę wysokości słupa prace te nie spowodują zwiększenia dotychczasowych ograniczeń skarżących w wykonywaniu prawa własności w związku z lokalizacją na ich działkach spornej linii energetycznej. Wręcz przeciwnie przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa jej użytkowania.

Raz jeszcze powtórzyć wypada, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżących, przesądzony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie miał swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym, nie doszło do nadmiernie uciążliwego ukształtowania zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wobec przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.