Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 357/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...] o odmowie przyznania W.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad J.M. w okresie od 1 grudnia 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił W.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem J.M. w okresie od 1 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", bowiem zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. znak: [...] jest uprawniona do emerytury.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W.M. podniosła, że decyzję organu pierwszej instancji "cechuje ewidentna powierzchowność naruszająca interes wnioskodawczyni, ale również bezduszność". Całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi wykonywana przez całe życie jest bardzo ciężką pracą, wielkim wysiłkiem psychofizycznym związanym z wieloma wyrzeczeniami i cierpieniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z [...] r. podniosło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że podstawowym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zarobkowania. Ustawodawca sprecyzował pojęcie "rezygnacja" i wskazał, że termin ten dotyczy zarówno niepodejmowania, jak i rezygnacji z wykonywania zatrudnienia bądź świadczenia innej pracy zarobkowej, przy czym tak rozumiana rezygnacja musi być powiązana ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nadto osoba, nad którą sprawowana jest opieka, winna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami zapewnienia stałej bądź długotrwałej pomocy innych osób albo wskazaniami współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek, wymienionych w art 17 ust. 5 u.ś.r.

W sprawie został złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W.M., która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem J.M. W aktach sprawy są następujące dokumenty:

- uwierzytelniona kopia decyzji przyznającej emeryturę z [...] marca 1990 r. nr [...] dotycząca W. M.,

- uwierzytelniona kopia decyzji o waloryzacji emerytury z [...] marca 2020 r. nr [...] dotyczącą W.M.,

- orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] marca 2009 r., z którego wynika, że J.M. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się przed 16-tym rokiem życia. Niepełnosprawność istnieje od okresu przed 16-tym rokiem życia. J.M. wymaga: uczestnictwa w terapii zajęciowej; konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie danej osoby; korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie organu drugiej instancji, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i nie pozostawia organom administracji w tej kwestii żadnego luzu decyzyjnego. Nawet trudna sytuacja życiowa strony związana z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji określonej w art. 18 Konstytucji. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności, są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Jasne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, gdyż ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jest podstaw prawnych, by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Zarówno przepisy ustawy świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy emerytalnej, nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Odwrotna sytuacja jest natomiast możliwa. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem, strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak z uwagi na ustalone prawo do emerytury zachodzi negatywna przesłanka, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczająca możliwość uwzględnienia wniosku. Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie. Nie jest możliwe zastosowanie tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przyznanie tego świadczenia nie jest zależne od subiektywnego osądu organu, lecz od spełnienia ściśle określonych przesłanek pozytywnych, przy braku wystąpienia przesłanek negatywnych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oraz przyznanie prawa do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych;

2. niezastosowanie się do przepisów Konstytucji RP tj. art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2, przez co decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych;

3. niezastosowanie Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, przez co decyzja narusza art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest bardzo krzywdząca. Skarżąca przez niemalże 43 lata wykonuje ciężką, całodobową i niedocenioną pracę, którą najprawdopodobniej będzie zobowiązana wykonywać do końca swojego życia. Skarżąca nie może ani "przejść na zasłużony odpoczynek", ani nie ma możliwości wykonywania dowolnej pracy zarobkowej lub chociażby "dorobienia" do skromnej kwoty emerytury, gdyż nie pozwala jej na to zaangażowanie czasowe w opiekę nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem i brak sił na takie rozwiązanie. Zdaniem skarżącej, przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. jest niezgodny z zasadą wyrażoną w ust. 1. Wynikające z art. 27 ust. 5 u.ś.r. ograniczenie uniemożliwiające dokonanie, w sytuacji skarżącej, wyboru pomiędzy świadczeniami, tj. emeryturą a zasiłkiem pielęgnacyjnym, narusza zasadę praworządności. Skarżąca otrzymuje emeryturę w kwocie znacząco niższej, tj. 1 310 zł, która naliczona została tylko za lata pracy zawodowej. Tymczasem rodzice opiekujący się swoimi niepełnosprawnymi dziećmi mają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych w kwocie 1 971 zł miesięcznie i zaliczony jest im staż pracy podczas opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Norma konstytucyjna wymaga, aby prawodawstwo traktowało na równi osoby znajdujące się w podobnej sytuacji (art. 32). Mimo to organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Proces wykładni przepisów prawa nie może jedynie ograniczać się do dyrektyw językowych. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych i systemowych. Istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Stąd też osoba mająca prawo do emerytury gdyby otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emeryturą, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy tak jak skarżąca, otrzymuje wyłącznie emeryturę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nabyli prawo do emerytury, mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Takie różnicowanie, jako niczym nieuzasadnione, stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przyjęcie jako kryterium zróżnicowania faktu nabycia prawa do emerytury jest nie do pogodzenia ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, albowiem prowadzi do pokrzywdzenia osób, które tak jak skarżąca, przed okresem sprawowania opieki pracowały zawodowo, co umożliwiło nabycie uprawnień emerytalnych. To swoiste "karanie" za aktywność zawodową stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej. Poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje nałożone na nią w Konstytucji obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, komunikacji społecznej, a w niektórych przypadkach także przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji). Oprócz dyrektyw wykładni systemowej także dyrektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej jednoznacznie przemawiają przeciwko takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej mającego ustalone prawo do emerytury niższej niż świadczenie pielęgnacyjne prawa do tego świadczenia w całości. Zdaniem skarżącej, sąd i organy powinny tak interpretować przepisy prawa, aby osoby ciężko doświadczone przez los nie były dodatkowo krzywdzone przez niesprawiedliwe prawo. Skarżąca powinna otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o otrzymywaną emeryturę, nawet jeżeli ustawodawca nie wyraził się co do tego w sposób jasny i jednoznaczny lub winna mieć umożliwione dokonanie wyboru rezygnacji ze świadczenia emerytalnego i przejście do systemu świadczeń rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

25 czerwca 2021 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

15 lipca 2021 r. skarżąca także wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymała przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając naruszenie zasady równości oraz brak uzasadnienia odmowy przyznania świadczenia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie 25 czerwca 2021 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym., zaś skarżąca wniosek taki sformułowała w piśmie wniesionym 15 lipca 2021 r.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o co wnosiła skardze. Sąd administracyjny uwzględniając skargę może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że syn skarżącej J. [...] M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2009 r.). Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury EWK (decyzja przyznająca emeryturę od 15 marca 1990 r., decyzja o waloryzacji emerytury z [...] marca 2020 r.). W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.) jako jeden z warunków koniecznych do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury wskazano sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (§ 1 pkt 2).

W ocenie sądu, załączone przez skarżącą do wniosku dokumenty wskazują, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W rozpoznawanej spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. sprowadza się do tego, czy skarżącą jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, czy też może wyłącznie w wysokości różnicy między kwotą emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.", ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., I OSK 1787/11). Osoba posiadająca prawo do emerytury z racji możliwości podejmowania w pewnym zakresie zatrudnienia może więc być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i stwierdzeniem konieczności stałej pomocy innej osoby.

Rozważając tak zarysowany spór – sąd zauważa, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi obecnie liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i wymaga pilnej interwencji legislatywy oraz dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Wątpliwości te wynikają z faktu, że w aktualnych realiach społecznych świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia. Stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych – pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Wyrok ten dotyczy, co prawda, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby posiadającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niemniej jednak zawiera w uzasadnieniu szereg wskazówek interpretacyjnych wskazanego przepisu o charakterze ogólnym, generalnym i uniwersalnym, mających znaczenie dla jego interpretacji w tej sprawie. Brak właściwego uregulowania tej kwestii nie ułatwia praktycznego stosowania tegoż przepisu tak przez organy administracji publicznej, nastawione na oszczędne wydatkowanie środków publicznych, zwłaszcza zaś w dobie obecnej pandemii i mocno już nadszarpniętych finansów publicznych, jak i sądy administracyjne poszukujące przeróżnych prawnych argumentów przemawiających za jego interpretacją, począwszy od mocno restrykcyjnej, po najbardziej liberalną. Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do emerytury. W efekcie osoby te – w zależności od przyjętego stanowiska interpretacyjnego – znajdują się w różnej sytuacji prawnej, co nie wypełnia wymogu równego ich traktowania.

Wobec tego sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, w oparciu o szerszą analizę aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji, że obecnie można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obszarze przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury, a w ich ramach także różne argumenty prawne.

Uwzględniając kryterium częstotliwości wyrażania poszczególnych poglądów przez judykaturę, jak i mając na uwadze ewolucję poglądów i argumentów poszczególnych składów orzekających na przestrzeni czasu, za dominujący można obecnie przyjąć pogląd, opowiadający się za przyznaniem uprawnionemu prawa wyboru świadczeń, z czym wiąże się zawieszenie prawa do emerytury w przypadku zbiegu prawa do emerytury i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewiele rzadziej wyrażany jest również, zwłaszcza przez wojewódzkie sądy administracyjne pogląd, opowiadający się za przyznawaniem uprawnionym świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a świadczeniem emerytalnym. Natomiast często przyjmowany do czasu podjęcia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a obecnie raczej incydentalnie, pogląd wyraża przekonanie, że osobie o ustalonym prawie do emerytury nie przysługuje w ogóle świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z pierwszym z wymienionych poglądów, aktualnie przeważającym, dla którego reprezentatywne są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 487/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 659/20, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, i I OSK 2006/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2478/20 i I OSK 2511/20, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21, z 20 lipca 2021 r., I OSK 398/21, z 27 sierpnia 2021 r., I OSK 431/21, z 6 października 2021 r., I OSK 537/21, z 12 października 2021 r., I OSK 484/21), a także przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19 – w obecnych warunkach ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego – dokonując wedle tych reguł wykładni spornego przepisu oraz nie znajdując przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych mających i niemających ustalonego prawa do emerytury – uznają jednakże, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Podnoszą oni też, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (tak art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne zwolennicy zawieszenia prawa do emerytury uznają, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Przedstawiciele tego nurtu podnoszą, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako inny argument przemawiający za prezentowanym poglądem powołują oni również fakt, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Zwolennicy drugiego z poglądów – a zaprezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 i z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, a także wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go128/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 210/20, i II SA/Ol 322/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Rz 411/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 czerwca 2020 r., IV SA/Wr 64/20 – również wprost odwołując się do tych samych zasad konstytucyjnych, a także wykładni historycznej oraz celu regulacji prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. analogicznie jak zwolennicy pierwszego nurtu interpretacyjnego uznają, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, że zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. W konsekwencji przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego przyjmują, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jednakże – odmiennie niż to zaprezentowano w przypadku pierwszego kierunku interpretacyjnego – nie w związku z zawieszeniem prawa do emerytury, lecz w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Istotną bowiem cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związaną z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Inna wykładnia tegoż przepisu – przy braku uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne – narusza w myśl tego nurtu fundamenty aksjologiczne wyrażone w Konstytucji RP. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej i sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad. Wedle prezentowanego poglądu, zachowanie zasad konstytucyjnych nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzin.

Przedstawiciele ostatniego z wyróżnionych poglądów, incydentalnie obecnie wyrażanego, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczyli – czego wyrazem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13, z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 września 2017 r., II SA/Łd 485/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2015 r., I SA/Wa 13/15 – zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Ich zdaniem przemawia za tym wykładnia językowa przywołanego przepisu, a także odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Podnoszą oni, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W takim przypadku nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają przy tym miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy, zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie narusza – w ich opinii – zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze wskazane rozbieżności interpretacyjne, ich ewolucję i zmienność w czasie argumentów, a także treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którego interpretacja nie może pomijać innych przepisów – sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przyjął, jako najbardziej optymalną i respektującą reguły wykładni prawa oraz otoczenie prawne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w tym jego spójność z innymi przepisami normującymi kolidujące ze sobą świadczenia oraz spójność rodzimej regulacji zabezpieczenia społecznego, pierwszą z zaprezentowanych interpretacji spornego przepisu. Korzystna dla strony prokonstytucyjna wykładnia tegoż przepisu nie może prowadzić do rezultatów contra legem. W ocenie sądu, sam fakt ustalenia skarżącej prawa do emerytury nie oznacza jeszcze, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podnosi się jednolicie w judykaturze, w tym w części powołanych przy okazji prezentacji nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (tak np. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na gruncie tej sprawy za wadliwy zatem uznać należy prezentowany przez organy obu instancji pogląd, wedle którego ustalenie skarżącej prawa do emerytury wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, nawet w razie zawieszenia prawa do tego pierwszego, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – w obu jego postaciach. Konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu jest jego wadliwe zastosowanie, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych. Te bowiem pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie determinuje sposób rozumienia prawa materialnego. W niniejszej sprawie w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy nie tylko zaniechały realizacji ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec skarżącej (przed wydaniem decyzji nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury), ale również w konsekwencji tego zaniechania uniemożliwiły skarżącej zawieszenie prawa do emerytury, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 9, art. 77 i art. 77 § 1 k.p.a. W następstwie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. organy zaniechały podjęcia odpowiednich działań, które umożliwiłyby jej złożenie w organie emerytalno-rentowym wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności, a następnie ustalenie, czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji przeprowadzi zatem postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej. W odpowiedni sposób zorganizuje działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym by nie pozbawić skarżącej należnego jej świadczenia.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

dc