Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1726/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1970/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. B., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Plus w N. przy ul. [...], na działce nr [...]. Jednak z uwagi na przeprowadzony administracyjny tok instancji oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 693/08, decyzja ta została uchylona, zaś postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało umorzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w K. z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji PINB decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. stacji bazowej.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej wymienionych decyzji o pozwoleniu na budowę i o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie oraz to, że w konsekwencji przedmiotową inwestycję zrealizowano na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, spowodowało konieczność wdrożenia przez PINB w K. postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W wyniku przeprowadzenia postępowania naprawczego, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], PINB w K., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie. PINB stwierdził, że roboty związane z budową ww. stacji bazowej telefonii komórkowej wykonano poprawnie. Uznał, że dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie jest bezcelowe, bowiem nie ma podstaw aby podjąć w nim decyzję mającą umocowanie w przepisach prawa materialnego, w szczególności w art. 51 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...],[...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania naprawczego.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], wystąpił J. B..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. B..

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Nr [...].

GINB wskazał, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia procedury z art. 51 Prawa budowlanego, a zatem w rozpatrywanej sprawie należało rozważyć wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 ww. ustawy. Jednocześnie w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem dotyczy on przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc sytuacji, gdy pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Organ zauważył, że wprawdzie zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, "rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4", jednakże art. 51 ust. 4, stanowiący podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, jest systemowo powiązany z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie GINB aktualnie w sprawie budowy ww. inwestycji brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że pod względem technicznym budowa przedmiotowej stacji została wykonana w sposób prawidłowy, zaś dokonana w dniu 23 września 2009 r., na etapie oddawania do użytkowania stacji, kontrola obowiązkowa wykazała zgodność budowy z projektem budowlanym. Brak było tym samym podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł, że w postępowaniu jurysdykcyjnym wyjaśniono również kwestię oddziaływania stacji na środowisko, w sposób niepozwalający uznać, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania obarczona jest wadą nieważności. W sprawozdaniu z dnia 19 grudnia 2008 r., Nr SP 313/12/2008, z pomiarów pól elektomagnetycznych wykonanych po zakończeniu spornej inwestycji stwierdzono, że nie występuje potrzeba wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń do użytkowania środowiska w otoczeniu obiektu. Organ uznał zatem, że wobec niestwierdzenia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. GINB podniósł, że wprawdzie można by było rozważyć możliwość wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego o braku podstaw do nałożenia obowiązków, to jednak skutek takiego rozstrzygnięcia byłby identyczny, jak w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania. W konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego – jak miało to miejsce w omawianym przypadku – nie może być traktowane jako rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1, art. 6, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 2 oraz 7 Konstytucji RP; art. 28 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 55 Prawa budowlanego; art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie organ nie mógł uznać, że dopuszczalne było umorzenie postępowania administracyjnego, przytaczając wybrane przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z wnioskiem z dnia 7 grudnia 2013 r. na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu sądowym Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/13, uwzględniając skargę wskazał na istotę postępowania nieważnościowego, a w szczególności to jakie przesłanki muszą zaistnieć aby można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do tych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ bowiem dokonał błędnej oceny, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. W żadnym przypadku ustalenie przez organ nadzoru budowlanego tego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09). W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń, jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4 grudnia 2012 r., II SA/Ol 1241/12). W takim postępowaniu powinna zostać sporządzona odpowiednia dokumentacja powykonawcza, w oparciu o którą organ powinien dokonać analizy czy inwestycja jest zgodna z prawem, w tym czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich. Organ w takiej sytuacji mógłby dokonać oceny w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 lub art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takim zaś postępowaniu nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie nie jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. ze względu na konieczność wydania merytorycznych wspomnianych wyżej decyzji. Dodatkowo wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym do dnia 20 września 2005 r. w praktyce oznaczało, że inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 163, poz. 1364).

Sąd powołał rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a nadto wskazał, że możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora nie tylko obowiązku wykonania robót budowlanych i czynności faktycznych, ale również przedłożenia dokumentów, została przerwana nowelizacją Prawa budowlanego. Z dniem 31 maja 2004 r. wprowadzono nowe brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2, a w nim możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych "czynności" lub "robót budowlanych" w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nowelizacja ta uzupełniła zapis o "roboty budowlane" pozostawiając jednocześnie możliwość nałożenia obowiązku wykonania innych czynności, a zatem również czynności związanych z przygotowaniem odpowiedniej dokumentacji. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pogląd, zgodnie z którym eliminacja z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji również projektu budowlanego może stanowić podstawę do zastosowania przez organ art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 687/12). Sąd wskazał, że w związku umorzeniem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego oraz wyeliminowaniem z obrotu prawnego we wcześniejszych postępowaniach decyzji o pozwoleniu na budowę i o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, aktualnie inwestor nie legitymuje się decyzją, która udzielałaby pozwolenia na budowę lub na użytkowanie.

W sposób oczywisty zatem doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. ze względu na brak cech bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego. W świetle bowiem powyższych rozważań Sądu obowiązkiem [...] WINB było – w zależności od oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy – nałożenie obowiązku przedstawienia odpowiedniej dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie zakończenie postępowania legalizacyjnego odpowiednim rozstrzygnięciem merytorycznym, umożliwiającym zalegalizowanie wykonanej inwestycji. Sąd podkreślił, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne jest także niekorzystna dla inwestora, gdyż powoduje sytuację, w której nie dysponuje on żadną dokumentacją potwierdzającą legalność zrealizowanej inwestycji. Nieakceptowalne skutki w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczą zatem również sytuacji prawnej inwestora.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli GINB oraz P. sp. z o.o. w Warszawie (następczyni prawna P. S.A. w Warszawie).

GINB swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi GINB zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 K.p.a. przez dopuszczenie się przez Sąd badania przebiegu postępowania zwykłego w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy Sąd badając postępowanie nieważnościowe powinien ograniczyć badanie wyłącznie do sprawdzenia czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w powyżej wskazanym przepisie;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że decyzja WINB Nr [...] rażąco narusza prawo podczas gdy zaskarżonej decyzji zarzutu takiego poczynić nie można;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że nie jest możliwe – w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, stosując odpowiednio te przepisy z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy – wydanie decyzji o jego umorzeniu, gdyż takie postępowanie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. podczas gdy organ nadzoru budowlanego w postępowaniu, o którym mowa powyżej, ma prawo podjąć decyzję o jego umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości, tj. w trybie art. 105 § 1 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wniesionej przez Jerzego Boczkowskiego podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

P. sp. z o.o. w Warszawie swoją skargę kasacyjną oparł na przesłankach z art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi ww. Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

- błędnego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia decyzji GINB, która utrzymywała w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB nr [...], pomimo że badana w sprawie przez GINB ww. decyzja WINB nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc działanie GINB było zasadne;

- błędnego zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a. przez nieuzasadnione uznanie, że zaskarżona decyzja nie dostrzegła naruszenia ww. przepisu w kontrolowanych decyzjach organów nadzoru budowlanego, podczas gdy prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie rozpoczęcia budowy przez P. S.A. ww. stacji bazowej było bezprzedmiotowe w okolicznościach sprawy;

- niezastosowania art. 12 K.p.a. i w rezultacie błędnego uznania, że zasadne byłoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego z art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji, w której z okoliczności sprawy i zgromadzonej dokumentacji jasno wynika, że wynik tegoż postępowania musiałby prowadzić do rezultatu identycznego, jak zastosowane w sprawie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – a więc pominięcie, że prowadzenie takiego postępowania nie prowadziłoby do rezultatu "najprostszymi możliwymi środkami";

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 K.p.a. przez uwzględnienie skargi Jerzego Boczkowskiego zamiast jej oddalenia, mimo że J. B. w żaden sposób nie uzasadnił, że przysługuje mu prawo do brania udziału w postępowaniu prowadzonym przez GINB, co warunkuje jego interes prawny w złożeniu skargi.

Ponadto ww. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi pochodzącej od podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu powołanego przepisu;

- art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i w efekcie uznanie, że w okolicznościach sprawy zasadne byłoby prowadzenie merytorycznego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy działanie takie byłoby bezprzedmiotowe, co słusznie stwierdził uchyloną decyzją GINB.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R. wniosło o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych poza zarzutami dotyczącymi niezastosowania art. 12 K.p.a. oraz naruszenia art. 151, art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 K.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 2 p.p.s.a. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tej sprawie kwestia oceny legalność zaskarżonej decyzji dokonywana przez Sąd Administracyjny nie ma związku z zasadą szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Zasada ta odnosi się do działalności organów administracji publicznej, a na taką działalność nie ma zasadniczo wpływu tok postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnośnie zaś zarzutów dotyczących kwestii przymiotu strony Jerzego Boczkowskiego wskazania wymaga, że skarżący był stroną postępowania zwykłego zakończonego umorzeniem postępowania w sprawie ww. inwestycji, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nieważnościowym, a w tym postępowaniu zasadniczo krąg stron powinien być taki sam jak w postępowaniu zwykłym. Tak też przyjął GINB, zaś w trakcie postępowania nieważnościowego skarżąca kasacyjne Spółka nie kwestionowała istnienia interesu prawnego J. B.. Co prawda, Sąd I instancji nie oceniał w zaskarżonym wyroku wprost legitymacji skargowej J. B.; jednak nie świadczy to o tym, że nie dokonał w ogóle takiej weryfikacji. Co do zasady taka ocena dokonywana jest na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy sąd administracyjny bada skargę pod względem formalnym, a więc także pod kątem czy czyni to strona postępowania administracyjnego. Ponadto samo przyjęcie skargi do merytorycznego rozpoznania sprawy świadczy o tym, że Sąd nie stwierdził aby J. B. nie posiadał legitymacji skargowej. W postępowaniu przed Sądem I instancji Spółka zaś nie kwestionowała istnienia interesu prawego J. B.. Podważenie takiego stanu na etapie skargi kasacyjnej wymagało zatem wykazania, że nie istnieje interes prawny Jerzego Boczkowskiego, który mógłby świadczyć o tym, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Podobnie z kwestią czy GINB prawidłowo uznał skarżącego za stronę postępowania nieważnościowego, Spółka powinna wykazać, że organ błędnie uznał istnienie interesu prawnego do bycia stroną przez J. B.. W tym zakresie skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera żadnego stanowiska, które wyraźnie wskazywałoby z jakich konkretnie względów J. B. w tej sprawie nie posiada interesu prawnego. Poza tym z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) znajduje się na azymucie 173o i 180o wiązki promieniowania w odległość około 55-60 metrów od masztu. Na tej podstawie nie można zatem stwierdzić, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny. Przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 K.c.). Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości (patrz wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14, gdzie szeroko przedstawiono problematykę dotyczącą interesu prawnego w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. konsekwencje wynikające z obowiązujących przepisów w zakresie przyjętej metody sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej ww. Spółki dotyczące naruszenia art. 151, art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz 28 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Także zarzut skargi kasacyjnej ww. Spółki w zakresie powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 2 p.p.s.a. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tej sprawie zaskarżony wyrok, ale również zaskarżona decyzja zapadły w związku z określonym poglądem prawnym wynikłym z wykładni prawa materialnego co do umorzenia postępowania naprawczego, nie zaś w związku z zastosowaniem przepisów procedury administracyjnej zmierzających do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ponadto sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako zarzutu procesowego, wymaga wykazania, że to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na określonym poglądzie prawnym i uwzględnił skargę, nie odnosząc się do pozostałych zarzutów, nie oznacza, że brak wypowiedzenia się co do pozostałych zarzutów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym wszystkie zarzuty skargi odnosiły się do kwestii wadliwości umorzenia postępowania naprawczego, a przyjęty pogląd prawny Sądu I instancji właśnie akceptował taką wadliwość jako wadę rażącego naruszenia prawa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc od pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych wskazania wymaga, że trafnie w nich podniesiono, że w okolicznościach tej sprawy umorzeniu postępowania naprawczego nie można przypisać kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa. Pośrednio wynika to także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa związana jest z "oczywistym naruszeniem" konkretnego przepisu. W tym zakresie nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej jaka wynika z przepisu stanowiącego podstawę do sformułowania zarzutu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej zaś sprawie w związku z zaistniałym stanem faktycznym i prawnym sprawy, w związku z art. 50-51 Prawa budowlanego sposób zakończenia tego postępowania nie jest oczywisty. Przepisy te bowiem nie wskazują jak w takich okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, tj. jakie powinien wydać konkretne rozstrzygnięcie. Pewien mechanizm w tym zakresie wypracowało orzecznictwo sądowoadministracyjne, co jednak wymagało przeprowadzenia odpowiedniego procesu wykładni. Doprowadziło to do powstania dwóch linii orzeczniczych (por. wyrok NSA z 22 lipca 2015 r., II OSK 2989/13). Z jednej strony zaaprobowano umorzenie takiego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., z drugiej – przyjęto, że wymagane jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o odpowiednią materialnoprawną podstawę zawartą w art. 51 Prawa budowlanego. Zresztą sam Sąd I instancji wskazał na istniejące w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie, jednak tego problemu nie rozwinął, przedstawiając tylko jednostronne stanowisko orzecznictwa. A tak w ogóle trudno jest jednoznacznie wskazać w tym zakresie jedną ugruntowaną linię orzeczniczą, ponieważ w orzecznictwie aktualnie funkcjonują oba ww. poglądy. Dla przykładu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2644/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora" – por. także wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11; takie stanowisko zaakceptowano w piśmiennictwie, dodatkowo akcentując, że znajduje ono uzasadnienie wtedy, jeżeli postępowanie było wszczęte z urzędu (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 688).

Przeciwne stanowisko zawiera w tym zakresie dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 (por. także wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12). Zgodnie z tym poglądem "jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i [nawet] w okresie ważności tego pozwolenia, po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a stwierdzenie tej przesłanki stwarza dopiero podstawę do umorzenia postępowania. Co więcej, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym do dnia 20 września 2005 r. oznaczało, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor był obowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 2 ustawy w brzmieniu do nowelizacji tego przepisu dokonanej przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W stanie prawnym obowiązującym od dnia 21 września 2005 r. dokumentacja powykonawcza powinna zostać dołączona do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, chyba że jest to obiekt zaliczony do kategorii wymienionej w art. 55 pkt 2 omawianej ustawy, w stosunku do którego w dalszym ciągu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie". To właśnie ten podgląd przyjął Sąd I instancji (wspierając się orzeczeniami NSA o sygn. akt II OSK 1012/09 i II OSK 687/12), uznając, że umorzenie postępowania naprawczego stanowi wadę rażącego naruszenia prawa.

W świetle przedstawionych powyżej poglądów prawnych trudno zatem mówić o jednolitości stanowisk, co jednoznacznie wskazuje, że w takiej sytuacji w zasadzie jest nieuprawnionym stwierdzenie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa w związku z zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a. Wyklucza to zatem możliwość stwierdzenia z tej tylko przyczyny, że umorzenie postępowania naprawczego rażąco narusza prawo. Nie oznacza to, że w decyzji o umorzeniu postępowania naprawczego nie można poddać kontroli w postępowaniu nieważnościowym w tym w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Nie jest bowiem co do zasady kwestionowane, że takie umorzenie może zapaść w wyniku prawidłowego przeprowadzenia postępowania naprawczego, które niezależnie od zawartych w nim norm prawnych kładzie nacisk na "uzyskanie stanu zgodnego z prawem". Wymaga to zatem skontrolowania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Tylko owa zgodność z obowiązującymi normami mogła stanowić podstawę do zakończenia postępowania naprawczego. W innym wypadku nie można by w ogóle skontrolować w trybie nadzorczym decyzji, która de facto kończy postępowanie naprawcze pod względem tego czy nie występują w niej kwalifikowane wady związane z procesem inwestycyjnym, który zakończył się przed wydaniem takiej decyzji. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie obowiązany ocenić, czy w zaskarżonej decyzji GINB prawidłowo i w sposób merytoryczny dokonał kontroli decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], w szczególności czy nie zawiera ona kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a także pod kątem legalności inwestycji. W tym zakresie kwestia samego sformułowania podjętego rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji nie jest pierwszoplanową. Tylko ewentualne wystąpienie takich merytorycznych wad związanych z oceną legalności inwestycji mogłoby zasadniczo mieć wpływ na wadliwość umorzenia w tej sprawie postępowania naprawczego. Z tych względów zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 156 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 3 i 7 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.