Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1621/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 128 poz 1176
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
article: art. 105, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców, działając na podstawie art. 89p ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 680, z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), powoływanego dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z [...] grudnia 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy w RP wobec stwierdzenia, że postępowanie z wniosku A. M. jest bezprzedmiotowe, orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2012 r.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Składając w 2006 r. pierwszy wniosek o nadanie statusu uchodźcy cudzoziemiec A. M., deklarujący narodowość [...], zeznał m.in., iż wyjechał z kraju z uwagi na prześladowania przez organy milicji powodowane odmową odbycia przez niego służby wojskowej.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców postanowił umorzyć postępowanie o nadanie statusu uchodźcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż z uwagi na brak możliwości ustalenia aktualnego adresu wnioskodawcy, nie można przeprowadzić czynności aplikacyjnych pozwalających na prawidłową ocenę złożonego wniosku. Następnie Rada do Spraw Uchodźców postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. stwierdziła, że odwołanie od ww. decyzji wniesione zostało z uchybieniem terminu.

W dniu 24 maja 2007 r. cudzoziemiec złożył kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca jako okoliczności uzasadniające wystąpienie z wnioskiem wskazał, tak jak w poprzednim wniosku, skierowane wobec niego represje organów władzy (milicji) powodowane jego uchylaniem się od służby wojskowej. Wnioskodawca przedstawił przy tym swoją ocenę służby wojskowej w ojczystym kraju w kontekście łamania praw człowieka i wojny w [...].

Decyzją z [...] września 2007 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił cudzoziemcowi nadania statusu uchodźcy w rozumieniu Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 515 i 516) i Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Yorku 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 517 i 518) z powodu oczywistej bezzasadności wniosku, oraz nakazał opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do 5 października 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż nie stanowi prześladowania kara za uchylenie się od służby wojskowej w kraju, w którym służba ta jest obowiązkowa, a wobec tego obawa przed odpowiedzialnością z tego tytułu nie daje podstawy do nadania statusu uchodźcy w świetle konwencji genewskiej.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] grudnia 2007 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że motywem złożenia wniosku przez zainteresowanego były przyczyny natury osobistej, nie zaś obawa przed prześladowaniem w kraju pochodzenia. Podkreślono, iż cudzoziemiec jako motywy ubiegania się o status uchodźcy w Polsce wskazał chęć uniknięcia kary za odmowę odbycia zasadniczej służby wojskowej. W ocenie organu II instancji w sprawie nie ma żadnych podstaw

do twierdzenia, że w kraju pochodzenia mogłoby być zagrożone prawo

wnioskodawcy do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, bądź że mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu lub być zmuszonym do pracy lub pozbawionym prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukaranym bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.

Trzeci wniosek o nadanie statusu uchodźcy skarżący złożył 24 grudnia 2007 r. ponownie wskazując, iż wyjechał z ojczystego kraju z powodu prześladowań powodowanych chęcią uniknięcia służby wojskowej, ponieważ w [...] nagminnie łamane są prawa człowieka. Podniósł, iż powrót do [...] stanowiłby dla niego zagrożenie, bowiem nie mógłby liczyć tam na sprawiedliwy proces. W jego ocenie sytuacja w armii [...] daleko odbiega od standardów w armiach europejskich.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż analiza danych zawartych we wniosku wskazuje, że jest on oparty na tych samych podstawach co poprzedni wniosek, dlatego też należało uznać go za niedopuszczalny. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] marca 2009 r., wydaną w wyniku złożonego odwołania, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Rady do Spraw Uchodźców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 832/09 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy obydwu instancji zasadnie umorzyły postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, gdyż wnioskodawca składając po raz kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy nie wskazał nowych okoliczności faktycznych, które nie byłyby rozpatrywane przez organy administracyjne obu instancji w poprzednim postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący złożył skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 557/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Rady do Spraw Uchodźców i utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2008 r. wskazując, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2003 r. Nr 128, poz. 1176, ze zm.) z uwagi na stwierdzenie, że nowy wniosek oparty został na tych samych podstawach wymaga stwierdzenia przez organ nie tylko, że cudzoziemiec nie przedstawił we wniosku nowych informacji uzasadniających objęcie go ochroną, ale też wykazania, że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie zmieniła się.

Czwarty wniosek o nadanie statusu uchodźcy cudzoziemiec złożył 7 maja 2009 r. Jako przyczynę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce skarżący podał, że był zabierany na komisariat policji, gdzie był poniżany psychicznie, bity i zastraszany. Wskazał również, że obawia się powrotu do [...] ze

względu na swój krytyczny stosunek do ekspansji geopolitycznej [...], a w szczególności agresji [...] na [...].

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] lipca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wobec stwierdzenia, iż wniosek jest niedopuszczalny. Organ I instancji wyjaśnił, że analiza danych zawartych w złożonym wniosku wykazała, że został on oparty na tych samych podstawach co poprzednie, w związku z czym należało uznać go za niedopuszczalny.

Rada do Spraw Uchodźców po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ze złożonych przez skarżącego raportów, decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż załączone raporty dotyczą spraw ogólnych i w żadnym zakresie nie są związane z istotą rozpatrywanej sprawy. Dlatego też organ odstąpił od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Odnosząc się do zarzutów Rada do Spraw Uchodźców uznała je za formę polemiki z decyzją organu I instancji. Ponadto organ podzielił pogląd Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że skarżący posiada obywatelstwo kraju pochodzenia, tj. [...].

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 900/10 oddalił skargę, wskazując, że zdaniem Sądu stanowisko organów administracyjnych oparte na treści przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony jest w pełni uzasadnione.

Kolejny, piąty wniosek, będący przedmiotem oceny w niniejszym

postępowaniu cudzoziemiec złożył 3 marca 2010 r. Jako przyczynę ubiegania się o statusu uchodźcy wskazał, że nie może wyjechać z Polski, bo nie ma żadnego obywatelstwa, ambasada [...] nie potwierdziła jego obywatelstwa. Składając wyjaśnienia w toku postępowania wyjaśnił dodatkowo, że główną przyczyną jego wyjazdu z kraju pochodzenia była chęć uniknięcia służby wojskowej, że sytuacja w armii [...] odbiega od wszystkich światowych standardów. Z powodu unikania służby wojskowej otrzymywał pogróżki od funkcjonariuszy milicji, został pobity na komendzie.

Decyzją z [...] października 2010 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Jako

podstawę prawną decyzji organ orzekający wskazał art. 40 ust.1 i ust. 2 oraz art. 89p ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Organ I instancji wyjaśnił, że analiza danych zawartych w złożonym wniosku wykazała, że został on oparty na tych samych podstawach co poprzednie, w związku z czym należało uznać go za niedopuszczalny.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że [...] grudnia 2007 r. wobec cudzoziemca została wydana decyzja ostateczna o odmowie nadania statusu uchodźcy, a wobec kolejnych dwóch wniosków zostały wydane decyzje o umorzeniu postępowań wobec niedopuszczalności tych wniosków. Rada stwierdziła, że piąty wniosek o nadanie statusu uchodźcy aplikant oparł na tych samych podstawach co wniosek drugi. Podniosła również, że nie zachodzi konieczność przesłuchania świadków na okoliczność aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca, bo okoliczność ta była już poddana ocenie w trakcie drugiego postępowania statusowego. Wskazała również, że złożona przez cudzoziemca broszura UNHCR, jako nie odnoszącą się bezpośrednio do osoby wnioskodawcy, nie stanowi dowodu na okoliczność posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa lub braku obywatelstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1387/11, CBOSA, uchylił decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...], działając na podstawie art. 89p ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z [...] grudnia 2012 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy w RP wobec stwierdzenia, że postępowanie z wniosku A. M. jest bezprzedmiotowe. Nastepnie decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców, po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2012 r. [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy.

W uzasadnieniu Rada zaakcentowała, że wyrokiem z 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 557/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz decyzję Rady z [...] marca 2009 r. ([...]), jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2008 r. ([...]).

Po ponownym przeprowadzeniu sprawy wszczętej trzecim wnioskiem, w tym ponownym przesłuchaniu Strony i przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił skarżacemu nadania statusu uchodźcy z powodu oczywistej bezzasadności wniosku, odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej i odmówił udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Rada do Spraw Uchodźców, po rozpatrzeniu odwołania Strony od tej decyzji, decyzją z [...] lipca 2012 r. ([...]) umorzyła postępowanie odwoławcze z powodu bezprzedmiotowości. Pan A. M. zaskarżył decyzję Rady do WSA, który w wyroku z 28 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2268/12 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Rada podkreśliła, że z tego wynika, iż postępowanie wszczęte trzecim wnioskiem jeszcze się nie zakończyło wydaniem decyzji ostatecznej.

Rada wywodziła że - orzekając [...] maja 2013 r. w określonym stanie faktycznym - nie mogła rozstrzygać na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (z tego względu nie odnosiła się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę w piątym wniosku i nie dokonywała oceny porównawczej okoliczności podnoszonych w kolejnych wnioskach), gdyż postępowanie wszczęte trzecim wnioskiem nie zakończyło się wydaniem przez Radę decyzji ostatecznej, rozstrzygającej co do istoty (organ I instancji orzekał merytorycznie, co do istoty sprawy). Dalej podniosła, że w tej

sytuacji postępowanie wszczęte kolejnym, piątym wnioskiem z 9 marca 2010 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie mogą się toczyć jednocześnie dwa postępowania w tej samej sprawie.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucił Radzie istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy organy administracji powinny były zastosować przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, a także

poprzez brak bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; w konsekwencji naruszenia określonego w pkt 1 organy naruszyły również art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 cyt. ustawy w zw. z art. 32 ust. 3 i ust. 4 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującej i dokładnej analizy, czy złożony przez niego piąty wniosek o nadanie statusu uchodźcy został złożony na tych samych podstawach; art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego; art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji w treści decyzji do zarzutów wobec decyzji organu I instancji zawartych w uzupełnieniu odwołania.

W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów orzekających I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, że nie moga toczyć się równolegle dwa postępowania, tj. postępowanie z wniosku złożonego jako trzeci oraz z wniosku piątego.

Rada zaakcentowała, że utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji było też słuszne w kontekście wyroku WSA z 24 stycznia 2012 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] lutego 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] października 2010 r. wskazał, iż uchylenie decyzji obydwu organów umożliwi organom orzekającym

"uporządkowanie" toczących się wobec skarżącego postępowań poprzez ich połączenie lub umorzenie jednego z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a co za tym, idzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w odniesieniu do decyzji Rady), jak również art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472, ze zm.), w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organów obu instancji.

Należy wyjaśnić, że rozstrzyganie w zakresie statusu uchodźcy odbywa się przede wszystkim na podstawie art. 1A Konwencji dotyczącej statusu uchodźcy sporządzonej 28 lipca 1951 r. w Genewie, Protokołu dotyczącego statusu uchodźców sporządzonego w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r., ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Pomocniczo przy procedowaniu zastosowanie mają również inne akty prawne, w tym, np. dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony oraz dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich (Dz.Urz. UE L 05.326.13, z późn. zm.), która to dyrektywa wskazuje na zasady procedowania (co do minimalnych norm) w sprawach uchodźczych, określono procedury rozpatrywania wniosku (art. 23), jak również postępowania w przypadku złożenia kolejnych wniosków (art. 32).

Orzekając w zakresie żądania zawartego we wniosku o przyznanie statusu uchodźcy organ rozstrzygający ma obowiązek ocenić je w kontekście okoliczności zgłoszonych we wniosku dotyczących w indywidualny sposób cudzoziemca i stanowiących o jego prześladowaniu i zagrożeniach, a które mieszczą się w katalogu zamkniętych przesłanek określonych w art. 1A Konwencji Genewskiej pozwalających na uznanie wnioskodawcy za uchodźcę. Oczywiście przedstawione twierdzenia, muszą być oceniane w aspekcie okoliczności zewnętrznych rozumianych jako sytuacja istniejąca w kraju pochodzenia cudzoziemca, która to sytuacja stanowi uzasadnienie występowania wskazywanych przez wnioskodawcę zagrożeń i to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania okoliczności dotyczących w jego ocenie prześladowania, których szczegółowe rozważenie może pozwolić na ocenę, czy możliwe jest udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej (tak WSA w Warszawie w licznych wyrokach, m.in. w wyroku z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1424/11, CBOSA).

Należy uznać za ogólną zasadę, że skoro okoliczności podane w pierwszym wniosku o nadanie statusu uchodźcy w zestawieniu z określoną sytuacją panującą w kraju pochodzenia oraz sytuacją osobistą wnioskodawcy, nie doprowadziły do udzielenia którejś z form ochrony, to zgłoszenie tych samych okoliczności faktycznych w następnym wniosku, przy takim samym stanie prawnym, nie może automatycznie uruchomić postępowania zmierzającego do merytorycznego jego rozpoznania.

Jednak warunkiem do zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie jest zidentyfikowanie przez organ uwarunkowań rezygnacji z merytorycznego rozpatrzenia wniosku w postaci analizy okoliczności sprawy, ukierunkowanej na przesądzenie czy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, czy z wnioskiem (ew. ze stanem w państwie pochodzenia) na tyle różnym od poprzedniego, że kolejny wniosek ubiegającego się o status uchodźcy inicjuje nową sprawę administracyjną.

Powyższa teza znajduje potwierdzenie zarówno w prawie krajowym, jak unijnym.

W art. 32 ust. 3 powołanej dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, w sposób wyraźny mowa jest o tym, że kolejny wniosek najpierw poddawany jest wstępnej ocenie czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub informacje pozwalające na rozpatrzenie możliwości uzyskania przez niego statusu uchodźcy na mocy dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm uznawania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców za uchodźców lub osoby, które z innych względów wymagają ochrony międzynarodowej, statusu tych osób oraz zakresu przyznawanej pomocy (Dz. U. L 304 z 30.9.2004, str. 12). Co do zasady należy stwierdzić, że w motywie 15 wspomnianej dyrektywy przewiduje się, że w przypadku gdy wnioskodawca składa kolejny wniosek, nie przedstawiając nowych dowodów lub argumentów, zobowiązywanie Państwa Członkowskiego do przeprowadzenia pełnej procedury ponownego rozpatrzenia byłoby niewspółmierne. W takich przypadkach Państwa Członkowskie powinny mieć wybór między procedurami przewidującymi wyjątki od gwarancji, z których zwykle korzysta wnioskodawca. Takim wyjątkiem w prawodawstwie krajowym jest art. 40 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest

niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku, zaś wniosek jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Zatem rozumienie pojęcia definicji "oparty na tych samych podstawach" polega na uznaniu, że są to te same jak dotychczas okoliczności faktyczne sprawy i te same twierdzenia, a więc, że nie doszło do zgłoszenia przez wnioskodawcę we wniosku nowych (dodatkowych) informacji lub argumentów.

Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek cudzoziemca z 9 marca 2010 r., inicjujący postępowanie, które zostało umorzone decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z [...] grudnia 2012 r., utrzymaną w mocy przez zaskarżoną do Sądu decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] maja 2013 r. nr [...], był piątym wnioskiem skarżącego złożonym w sprawie przyznania mu statusu uchodźcy.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kluczowe znaczenie ma dokonanie wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez wyjaśnienie czy użyte w tym przepisie wyrażenie "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy też podstaw faktycznych i prawnych kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy składanego przez tego samego cudzoziemca, a następnie ocena zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji.

Zasadniczym motywem umorzenia postępowania przez organ, czego podstawę stanowił art. 105 § 1 k.p.a. było uznanie, że nie mogą się równolegle toczyć dwa postępowania w tej samej sprawie, tj. z wniosku trzeciego i piątego.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ nie wykazał czy istotnie okoliczności zgłoszone przez skarżącego w piątym wniosku z 9 marca 2010 r. wyraźnie odwołują się jedynie do okoliczności, które były już przedmiotem rozważań związanych z wnioskiem poprzednim. W ocenie Sądu uniemożliwiło to przesądzenie, czy rzeczywiście organ miał do czynienia z tożsamością spraw zainicjowanych przez skarżącego wnioskiem trzecim i piątym.

Po pierwsze przypomnieć należy, że w poprzednim stanie prawnym ugruntowała się praktyka organów, akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku złożenia przez cudzoziemca kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy opartego na tych samych zdarzeniach organ umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zwracano uwagę, iż z bezprzedmiotowością postępowania, na gruncie art. 105 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz LEX 2009, Komentarz do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 lipca 2007 r., sygn. V SA/Wa 2069/06, odnosząc się także do postępowania administracyjnego wszczętego kolejnym wnioskiem strony, po wydaniu przez organ decyzji odmownej w sprawie nadania statusu uchodźcy, zajął stanowisko, iż: "Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, oparty na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, należy potraktować jako mający na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadzi do nadużycia prawa. Takie działanie strony nie może podlegać ochronie prawnej, gdyż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego"

W piśmiennictwie podkreśla się, iż jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym nie ma wzorem k.p.c. sformułowanej zasady "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)", to jednak gwarancje trwałości decyzji ostatecznej należy rozumieć w ten sposób, iż organ który wydał decyzję jest nią związany, jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji.

A zatem na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP należy wysnuć wniosek iż, gdy istotne elementy poprzednio wydanej decyzji (tożsamość stron, stan faktyczny, stan prawny) nie zmieniły się, to wniosek wszczynający nową sprawę o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Tak więc nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych.

Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powoływanym wyżej wyroku z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1387/11, CBOSA, a skład orzekający pogląd ten podziela.

Z powyższego wynika, że warunkiem zgodnego z prawem umorzenia postępowania jest przeanalizowanie czy istotnie istnieje ta sama podstawa faktyczna i prawna do rozpatrzenia wniosku, czy powołane zostały te same istotne dla sprawy okoliczności, które mogły przesądzać o rozstrzygnięciu sprawy.

Zbieżne z powyższym jest stanowisko NSA wyrażone np. w przywołanym na wstępie uzasadnienia wyroku z 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 557/10, CBOSA uznające, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z uwagi na stwierdzenie, że nowy wniosek oparty został na tych samych podstawach wymaga stwierdzenia przez organ nie tylko, że cudzoziemiec nie przedstawił we wniosku nowych informacji uzasadniających objęcie go ochroną, ale też, że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie zmieniła się.

Po drugie o braku podstaw do zaakceptowania rozumowania organu świadczą uwarunkowania procesowe.

Upatrywanie przez organ braku podstaw do prowadzenia postępowania w samym fakcie, że inne postępowanie w tym samym przedmiocie i tego samego skarżącego jeszcze się nie zakończyło, jest wnioskowaniem przedwczesnym, bowiem nie zostały przez organ poddane analizie motywy takiego wnioskowania.

Należy podkreślić, że wydanie decyzji w innej sprawie nie obejmuje formuła ne bis in idem. Konieczne jest zatem przesądzenie czy istotnie mamy do czynienia z tożsamą sprawą. Tożsamość strony podmiotowej, tj. osoby skarżącego, jako taka nie jest wystarczająca do uznania, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem w tej samej sprawie administracyjnej. Decyzji ostatecznej skutki powagi rzeczy osądzonej należy przypisać tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uwarunkowania stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. są zatem takie same jak przy zastosowaniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP

Po drugie wskazać należy, że w wyroku z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1387/11, CBOSA, Sąd stwierdził, że uchylenie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę decyzji organów obu instancji umożliwi organom orzekającym "uporządkowanie" toczących się postępowań poprzez ich połączenie lub umorzenie jednego z nich. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, nie można jednak uznać, aby zaskarżoną decyzją wykonał on wytyczne Sądu. Jeżeli bowiem organ uznał za zasadne umorzenie w świetle wytycznych Sądu postępowania administracyjnego jakie toczyło się w niniejszej sprawie, to powinien uprzednio dokonać wskazanej analizy w oparciu o przesłanki powołane w tym wyroku i dać

temu wyraz w uzasadnieniu. Wyrok Sądu nie zwalniał bowiem od dokonania takiej analizy, przeciwnie – Sąd wskazał na konieczność przesądzenia przez organ czy istnieją podstawy do umorzenia postępowania.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 557/10 (publ. ONSAiWSA 2011/6/130), iż w przypadku złożenia przez cudzoziemca kolejnego wniosku organ nie może ograniczyć się do prostego zweryfikowania faktów w nim podanych pod kątem tego, czy zostały one już wcześniej przez wnioskodawcę przytoczone, czy też nie, albowiem okoliczności przytoczone przez cudzoziemca jako powód wystąpienia z żądaniem ochrony stanowią dla organu źródło informacji o okolicznościach faktycznych sprawy i ukierunkowują jego czynności wyjaśniające.

Aktualny pozostaje pogląd, że powołany w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 557/10, CBOSA, że "Przy ocenie podstaw nadania skarżącemu statusu uchodźcy organ rozważy, czy zaistniały w sprawie nowe okoliczności (dotyczące sytuacji w kraju pochodzenia) wpływające na uzyskanie przez cudzoziemca statusu uchodźcy. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające do tego rodzaju ustaleń nie będzie prowadzić, utrzymanie dotychczasowego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie w zakresie, w jakim odmawia ono nadania stronie statusu uchodźcy, uzasadnione będzie związaniem organu decyzją ostateczną. Związanie to opierać się będzie na stwierdzeniu, że w chwili wydania decyzji poprzedniej okoliczności w niej przyjęte istniały (aspekt materialny prawomocności) i nie zachodzą podstawy do zmiany sytuacji prawnej cudzoziemca, skoro stanowisko przyjęte w orzeczeniu pozostaje aktualne ze względu na niezmieniony stan faktyczny sprawy".

Po trzecie stwierdzić należy, że kolejnym zaniechaniem procesowym organu jest niezachowanie wymogów co do brzmienia uzasadnienia. Organ powinien bowiem dać wyraz dokonaniu tej analizy w uzasadnieniu decyzji, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie musi korespondować z rozstrzygnięciem. W doktrynie podkreśla się, że stosunek

uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 488), a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji.

Tymczasem organ nie przeanalizował w uzasadnieniu decyzji tożsamości sprawy w powyższym rozumieniu.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by organy dokonały więcej niż pobieżnego zestawienia wniosków skarżącego, co prowadzi do uznania, że przedwczesnym jest wnioskowanie, iż wniosek strony z 9 marca 2010 r. wszczyna sprawę tożsamą ze sprawą z wniosku złożonego jako trzeci. Zarówno zatem Szef Urzędu do Spraw Uchodźców, jak i Rada do Spraw Uchodźców, nie uczynili zadość swojemu obowiązkowi wynikającemu z norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika, nałożony na organ, obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Organ II instancji niezasadnie podzielił wyrażoną w sprawie ocenę organu I instancji stwierdzając, że wniosek skarżącego jest oparty na tych samych podstawach faktycznych. Jednak okoliczność czy nieskuteczność ponownego wniosku rzeczywiście wynika z nadużycia procedury przez cudzoziemca musi być wykazana przez organ. Nie wystarczy samo stwierdzenie, przyjęte przez Radę, że brak jest podstaw do odnoszenia się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę w piątym wniosku i – co za tym idzie - dokonania oceny porównawczej okoliczności podnoszonych w kolejnych wnioskach, gdyż postępowanie wszczęte trzecim wnioskiem nie zakończyło się wydaniem przez Radę decyzji ostatecznej, rozstrzygającej co do istoty (organ I instancji orzekał merytorycznie, co do istoty sprawy), a nie mogą toczyć się jednocześnie dwa postępowania w tej samej sprawie. Takie rozumowanie jest błędne, bowiem oznacza, że Rada uznała tożsamość spraw jednocześnie negując możliwość sprawdzenia czy istotnie tożsamość ta zachodzi, np. czy jest niezmieniony stan faktyczny sprawy wobec brzmienia nowego wniosku, co oznacza w szczególności zbadanie czy pojawiły się w nim nowe okoliczności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Rada zbada czy istnieją postawy do uznania, że wnioski łączy ta sama podstawa prawna, przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto spór toczy się między tymi samymi stronami, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, czyli - w przypadku, gdy w dacie orzekania będzie obowiązywać decyzja ostateczna o odmowie nadania statusu uchodźcy, wydana przed złożeniem kolejnego wniosku - rozważy zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, ewentualnie przekazując sprawę do rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Wskazane powyżej naruszenia - w ocenie Sądu - miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia

zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na to, iż w sprawie Skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, a koszty tej pomocy nie zostały opłacone w całości ani w części, w pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 146).