Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1446/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, w tej części uchylono decyzje I i II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 3 i 4, art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 743/17 w sprawie ze skarg Gminy Białystok oraz A. B. i J. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w punktach 2 - 8; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w punktach 2 - 8 i decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w punktach 2 - 8; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy Białystok kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 743/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi Gminy Białystok oraz A. B. i J. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak [...] Starosta Bielski (dalej także jako Starosta), rozpoznając wniosek A. B. i J. P.:

1. odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonych w okresie przejęcia na Skarb Państwa jako działka z numerem geodezyjnym [...], obręb nr [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działek oznaczonych numerami [...] i [...];

2. odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...], obręb nr [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej numerami [...];

3. uznał, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej Nr [...] m. Białystok, w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczona numerem działki [...], stanowiąca własność Gminy Białystok, dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

4. dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (opisanej w pkt 3) położonej w jednostce ewidencyjnej Nr [...] m. Białystok, w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,284 ha , na rzecz A. B. (udział w ½) i J. P. (udział ½);

5. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, na kwotę 4 045,14 zł;

6. zobowiązał A. B. i J. P. do zwrotu odszkodowania określonego w pkt 5 w kwotach po 2 022,57 zł;

7. ustalił, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział;

8. stwierdził, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, wygasa dzierżawa zwracanej nieruchomości na części działki nr [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że A. B. i J. P. są następcami prawnymi poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości - K. W., co stwierdzają załączone do akt postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku i z tego względu posiadają legitymację procesową do ubiegania się o jej zwrot.

Aktualnie działka oznaczona w okresie wywłaszczenia jako nr [...] wchodzi w skład działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Białystok oraz działek [...] i [...] stanowiących własność osób fizycznych H. i M. D.. Prawo własności działki nr [...] Gmina Białystok uzyskała na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę Podlaskiego nr [...] z [...] października 1995 r., na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.). Prawo własności do działek o nr [...] i [...] H. i M. D. nabyli przez zasiedzenie, co stwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...]. Z uwagi na fakt, że ww. działki należą do osób fizycznych, to nie podlegają zwrotowi.

Zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu na wywłaszczonej nieruchomości miał być wybudowany parking. Na podstawie przeprowadzonych dowodów organ przyjął, iż na części nieruchomości oznaczonej nr [...] parking jest urządzony, bowiem teren jest utwardzony betonowymi płytami ażurowymi i pełni taką funkcję. Część tej działki stanowi obszar niezagospodarowany, porośnięty trawą ze składowiskiem gruzu. Zdaniem Starosty tylko część nieruchomości jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, dlatego też dokonał podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] – na pierwszej z nich zlokalizowany jest parking, co uzasadniało odmowę jej zwrotu, na drugiej z kolei nie zrealizowano celu wywłaszczenia i Starosta orzekł o jej zwrocie. Na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego Starosta ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego w związku z wywłaszczeniem i dokonał stosownych rozliczeń w zakresie jego zwrotu w związku ze zwrotem działki [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 142 ust. 1, art. 96 ust. 1b, art. 217 ust. 2, art. 5, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140, art., 139, art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.; dalej "u.g.n.").

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy oraz Gmina Białystok.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda Podlaski (dalej jako Wojewoda) uznał odwołania za nieuzasadnione i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. Stwierdził, że Starosta przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie wyjaśniające wszystkie okoliczności sprawy i podjął właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

Odmowa zwrotu działek nr [...] i [...], stanowiących własność osób fizycznych i na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ma oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie na rzecz osób trzecich.

Organ odwoławczy podzielił też ustalenia Starosty co do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, iż tylko na części wywłaszczonej nieruchomości urządzony jest parking, o czym świadczy zgromadzona w sprawie dokumentacja, zaś okoliczność kto wybudował ten parking, nie ma w sprawie znaczenia. Nie miało też w sprawie zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), ponieważ nieruchomość została wywłaszczona w 1981 r. i odmowa zwrotu tej części nieruchomości była uzasadniona.

Na pozostałej części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zasadnie więc organ orzekł o jej zwrocie.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli Gmina Białystok oraz A. B. i J. P.

Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że są one nieuzasadnione i podlegały oddaleniu.

Zdaniem tego Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze wniesionej przez Gminę Białystok, organy nie naruszyły wskazanych w niej przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał dostateczne podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia.

Przedmiotem wywłaszczenia w 1981 r. była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], na której miał być wybudowany parking. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że cel ten zrealizowano jedynie na działce oznaczonej po podziale jako nr [...], nie został natomiast zrealizowany na działce o nr [...] i działkach nr [...] i [...].

Kwestionując ww. ustalenia skarżąca wskazała, że pierwotnie parking był wybudowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, stąd też obecny kształt parkingu nie może stanowić o zbędności jej części na cel wywłaszczenia.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca nie przywołała żadnych dowodów, które by potwierdzały to stanowisko i byłyby pominięte przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem tego Sądu już z samego faktu, że co do części wywłaszczonej nieruchomości w postaci działek o nr [...] i [...] doszło do ich zasiedzenia przez osoby fizyczne, należy wnosić, że parking nie był wybudowany na całej wywłaszczonej nieruchomości. Zasadnie więc organ uznał, że parking został zrealizowany w granicach, jakie ustalił w czasie oględzin przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji gdy na części wywłaszczonej nieruchomości obejmujący obecnie działkę nr [...] cel wywłaszczenia, jakim było wybudowanie parkingu, nie został zrealizowany, zasadnie organ stwierdził, że w świetle art. 137 u.g.n. działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie o jej zwrocie wraz z rozliczeniami dotyczącymi zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za tę część nieruchomości oparte na operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę jest zatem zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi Gminy Białystok.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że na uwzględnienie nie zasługiwała także skarga A. B. i J. P. kwestionująca decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek o nr [...], [...] i [...] oraz rozliczeń za zwróconą działkę o nr [...].

Podstawą odmowy zwrotu działek o nr [...] i [...] było ustalenie, iż stanowią one obecnie własność osób fizycznych z tytułu zasiedzenia, co uzasadniało zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą, jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy jej zwrotu może być zbycie na rzecz osób trzecich. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest więc zgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżących, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci parkingu, bowiem fakt, iż plac jest utwardzony płytami ażurowymi i parkują tam samochody, nie przesądza, że jest to miejsce, które można kwalifikować jako parking. Dowód z oględzin, jak również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, jednoznacznie wskazują, iż na części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] został wybudowany parking i tak jest obecnie wykorzystywany. Fakt braku znaku D-18 oznaczającym parking, jak również nieustalenie przez organy, kto parking wybudował, nie daje podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Żaden przepis nie wskazuje, aby cel wywłaszczenia był bezpośrednio zrealizowany przez podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie istotnym pozostaje fakt, iż na tej części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, a to oznacza, iż brak jest przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. do zwrotu tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących pkt 5 i 6 decyzji organu pierwszej instancji, Sąd ten wskazał, że rozliczeń określonych w ww. punktach organ dokonał na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę. Ocenę tego operatu dokonaną przez organ, który uznał, że odpowiada on wymogom prawa określonym w art. 175 u.g.n. Sąd ten ocenił jako prawidłową. Stąd też w ocenie tego Sądu nie doszło do naruszenia art. 140 u.g.n. określającego zasady rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości lub jej części.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił obie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Białystok reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na działce nr [...] był wybudowany parking, tak jak na działce nr [...], a następnie został rozebrany oraz czy pas zieleni (teren działki nr [...]) oddzielający istniejący parking od ulicy N. nie jest ściśle związany z infrastrukturą parkingową i czy teren ten jest niezbędny w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obecnie istniejącego parkingu;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) u.g.n. poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie parkingu, a teren, na którym obecnie brak jest płyt betonowych, funkcjonalnie jest powiązany z istniejącym parkingiem, co jest zgodne z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Białegostoku numer [...] z [...] lipca 1981 r.

W uzasadnieniu Gmina Białystok wskazała, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej na dzień wywłaszczenia w ewidencji gruntów i budynków miasta Białystok obrębu [...] jako działka numer [...] o pow. 0,0692 ha, w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] lipca 1981 r., obejmującej obszar o łącznej powierzchni 0,2003 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącej bez wątpienia zrealizowany w postaci wybudowanego parkingu przy ul. N.

Gmina zauważyła, że podczas przeprowadzonych 18 marca 2016 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, organ pierwszej instancji scharakteryzował nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania zwrotowego, stwierdzając, iż "przejęta na rzecz Skarbu Państwa w roku 1981 nieruchomość (...) była przeznaczona pod budowę parkingu. Na podstawie zebranych dowodów w niniejszej sprawie ustalono, że na obszarze tej działki, cel określony w dokumencie wywłaszczeniowym został zrealizowany na części tego terenu, obecnie utwardzonego płytami betonowymi i zagospodarowanego jako trawnik oddzielający parking od ulicy N., zapewniający widoczność przy wyjeździe z terenu parkingu na jezdnię. Ponadto, organ pierwszej instancji potwierdził, iż "przeprowadzona wizja terenowa (...) wskazuje, że teren działki numer [...] (...) w części pełni funkcję parkingu (...). Zgromadzona w aktach dokumentacja geodezyjno-kartograficzna z przeprowadzonych prac pomiarowych w rejonie objętym postępowaniem zwrotowym, w tym szkice polowe z roku 1984 potwierdzają fakt realizacji na tym obszarze parkingu (...)".

Zdaniem Gminy okoliczność, iż lokalizacja projektowanego parkingu odbiega od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Nabycie całej nieruchomości nastąpiło bowiem pod budowę parkingu przy ul. N. w B., które to zostały zrealizowane zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż teren, na którym obecnie brak jest płyt betonowych, funkcjonalnie jest powiązany z istniejącym parkingiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. oraz A. B. podniosły, że wywłaszczona działka została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. Zwróciły uwagę, że Gmina Białystok nie wykazuje należytej staranności o wywłaszczony teren.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Należy przy tym zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), zgodnie z którym: art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mają znaczenia dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

Zatem w świetle z art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia.

Z akt sprawy wynika, że A. B. i J. P. wystąpiły o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] lipca 1981 r., nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Białegostoku obejmującej działkę nr [...] o pow. 692 m2 z przeznaczeniem pod budowę parkingu.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Starosta Bielski wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., którą odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonych w okresie przejęcia na Skarb Państwa jako działka z numerem [...] obręb [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działek oznaczonych numerami [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] oraz odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...] obręb [...] położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej nr. geod. [...] o pow. 0,1990 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,2274 ha. Organ ten jednocześnie uznał, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej Nr [...]w obrębie ewidencyjnym nr [...] oznaczona nr. geod. [...] o pow. 0,0284 ha, powstała z podziału działki [...] o pow. 0,2274 ha stanowiąca własność Gminy Białystok, dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w związku z czym dokonał jej zwrotu na rzecz A. B. – w udziale wynoszącym ½ i J. P. – w udziale wynoszącym ½ oraz dokonał rozliczeń w zakresie dotyczącym zwrotu wypłaconego odszkodowania w związku z wywłaszczeniem.

Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskodawczynie są następcami prawnymi poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości - K. W., co stwierdzają załączone do akt postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku, a zatem posiadają legitymację procesową do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie ustalono, że aktualnie obszar działki oznaczonej w okresie wywłaszczenia nr [...] wchodzi w skład działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Białystok oraz działek [...] i [...] stanowiących własność osób fizycznych – H. i M. D.. Prawo własności Gmina Białystok uzyskała na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę Podlaskiego nr [...] z dnia [...].10.1995 r. na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.). Prawo własności do działek o nr [...] i [...] należy do H. i M. D., którzy nabyli własność ww. działek przez zasiedzenie, co stwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...].06.2015 r., sygn. akt [...]. Działki te zatem nie są własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego w związku z czym, mając na względzie uchwałę NSA z 13.04.2013 r., sygn. I OPS 3/14 organy uznały, że już z tego względu niedopuszczalne jest orzeczenie o ich zwrocie.

Z ustaleń tych wynika również, co jest okolicznością niesporną, że zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu na wywłaszczonej nieruchomości miał być wybudowany parking. Na podstawie przeprowadzonych dowodów, głównie oględzin działki, ustalono, że na części nieruchomości oznaczonej nr [...] parking jest urządzony, bowiem teren jest utwardzony betonowymi płytami ażurowymi i pełni funkcję parkingu. Część natomiast tej działki stanowi obszar niezagospodarowany, porośnięty trawą ze składowiskiem gruzu. W tej sytuacji przyjęto, że tylko część wywłaszczonej nieruchomości jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w związku z czym ta część nie podlega zwrotowi. Dokonano więc podziału działki nr [...] na działkę nr [...], na której zlokalizowany jest parking i co do tej działki orzeczono o odmowie jej zwrotu oraz na działkę nr [...], na której w ocenie organów nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co dało podstawę do jej zwrotu. Następnie na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego ustalono wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego w związku z wywłaszczeniem i dokonano stosownych rozliczeń w zakresie jego zwrotu w związku ze zwrotem działki nr [...].

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołań A. B. i J. P. oraz Gminy Białystok, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Sąd pierwszej instancji, uznając powyższe ustalenia za prawidłowe uznał, mając na względzie w szczególności art. 137 u.g.n., że brak jest podstaw do uwzględnienia skarg Gminy Białystok oraz A. B. i J. P.. Odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez A. B. i J. P. dotyczących działki nr [...] Sąd pierwszej instancji wskazał, że na działce tej został zrealizowany cel wywłaszczenia, skoro jej teren utwardzony jest płytami ażurowymi i parkują tam samochody, co daje podstawę do przyjęcia, że na działce tej został wybudowany parking i tak działka ta jest obecnie wykorzystywana.

Orzeczenie Sądu pierwszej instancji w części, w jakiej Sąd ten utrzymał w mocy wydane w sprawie decyzje dotyczące odmowy zwrotu działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] uznać należało za prawidłowe. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wskazał w niej, że zaskarża wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, jednak z treści zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, że w istocie przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji oraz wydane w sprawie decyzje organu pierwszej i drugiej instancji w części dotyczącej zwrotu na rzecz A. B. i J. P. działki nr [...], na której w ocenie organów rozpatrujących sprawę nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a co do której Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje obydwu instancji w tej części są prawidłowe.

Za usprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na działce nr [...] był wybudowany parking, tak jak na działce nr [...], a także czy pas zieleni (teren działki nr [...]) oddzielający istniejący parking od ulicy N. w B. jest związany funkcjonalnie z infrastrukturą parkingową i czy teren ten jest niezbędny w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obecnie istniejącego parkingu. Okoliczność ta w świetle dokonanej wyżej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 u.g.n. ma istotne w sprawie znaczenie. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że w świetle prawidłowej wykładni art. 137 u.g.n., o czym była już mowa wyżej, nie ma znaczenia jak aktualnie wykorzystywana jest nieruchomość wywłaszczona przed wielu laty na określony cel, lecz czy na nieruchomości tej został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie. Nie można też mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu samochodowego, w sytuacji, gdy nieruchomość jest wykorzystywana w sposób ściśle związany z funkcją parkingu i niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania, co zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie. Oceniając zbędność działki nr [...] na cel wywłaszczenia organy miały przede wszystkim na uwadze oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone w dniu 18 marca 2016 r. podczas, gdy nieruchomość została wywłaszczona decyzją z [... ] lipca 1981 r., tj. 35 lat wcześniej i przez ten czas sposób jej zagospodarowania i użytkowania mógł ulec zmianie. Sąd pierwszej instancji wskazuje, że najpierw strona skarżąca kasacyjnie twierdziła, że pierwotnie parking był wybudowany na całej wywłaszczonej nieruchomości. Dalej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie przywołała na tę okoliczność żadnych dowodów, co mając na względzie, uznał za prawidłowe stanowisko organów obydwu instancji, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Stanowisko to uznać należy za przedwczesne w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ rozpatrujący sprawę obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy nie tylko na wniosek stron ale także z urzędu. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Kodeks ten w art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zasadnie w tej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy ww. przepisów prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie także strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że w sprawie - z naruszeniem ww. przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego - nie zostało ustalone, wyjaśnione i rozważone czy działka nr [...] stanowiąca pas zieleni jest ściśle związana z infrastrukturą parkingową i czy jej teren jest niezbędny w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania istniejącego parkingu.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w punktach 2 – 8. Uznając zaś, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w punktach 2 – 8 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w punktach 2 – 8 (pkt 1 i 2 wyroku). Wydane w sprawie decyzje w punktach 2 – 8 dotyczą działek nr [...] i nr [...] oraz rozliczeń związanych ze zwrotem działki nr [...] w związku z czym uznać należy, że rozstrzygnięcia zawarte w ww. punktach wydanych w sprawie decyzji są ze sobą ściśle związane.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił natomiast skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, skoro dotyczyła ona wyroku Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej i w tym samym zakresie decyzji drugoinstancyjnej, tj. działek nr [...] i nr [...], co do których to rozstrzygnięć nie podniesiono żadnych zarzutów w skardze kasacyjnej, mimo, że w niej wskazano, że zaskarża się nią wyrok Sądu pierwszej instancji w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na uchwalanie obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działek, których postępowanie dotyczy albowiem okoliczność ta w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie nie ma znaczenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.