Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1070/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, 29, 30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50 i 59
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 2016 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 81 ust.1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2016r., poz. 290 - dalej P.b.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. , Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 30 maja 2016 r., znak: [....] , o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia z dnia [....] kwietnia 2016 r. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, na działce nr [....] w miejscowości Z.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że w związku powyższym zgłoszeniem M.B. zamiaru przystąpienia w 1 września 2016 r. do budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 32 m2 i wysokości 5,5 m, na działce nr [....] w miejscowości Z. , gm. C. , Starosta B. postanowieniem z 29 kwietnia 2016 r., znak: [....] , na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., nałożył na zgłaszającą obowiązek usunięcia, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, nieprawidłowości polegających m. in. na niedołączeniu do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zmianę zagospodarowania działki.

W dniu 12 maja 2016 r. wpłynęło pismo M.B. uzupełniające braki formalne zgłoszenia, poza przedłożeniem decyzji o warunkach zabudowy. Zgłaszająca podniosła w nim, że Gmina C. nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 50 ust. 2 tej ustawy. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Ponadto zgłaszająca w dniu 13 maja 2016 r. przedłożyła postanowienie Burmistrza C. znak: [....] z dnia 4 maja 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, pn. "Budynek gospodarczy na działce nr [....] w miejscowości Z. , gmina C".

Opisaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. oraz art. 104 k.p.a., Starosta B. wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr [....] w miejscowości Z. z uwagi na fakt, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powołany ust. 2 tego artykułu stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Od decyzji organu pierwszej instancji M.B. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż naruszył art. 107 k.p.a. albowiem nie podał w decyzji żadnej okoliczności faktycznej lub prawnej oraz nie powołał żadnego przepisu upoważniającego do wniesienia sprzeciwu. Nadto skarżąca zarzuciła Staroście B. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, popierając takie stanowisko szczegółową analizą tej regulacji w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającą prowadzić do wniosku, że roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na poparcie swojej tezy skarżąca przytoczyła także art. 59 ust. 2a , stanowiący iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b P.b. wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zakresu robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., zatem w opinii skarżącej nie było ono objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazała też na treść art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podając iż Burmistrz C. postanowieniem znak: [....] z dnia 4 maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Zdaniem skarżącej obowiązek nałożony postanowieniem przez Starostę B. w zakresie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla budowy nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę jest nadużyciem prawa i narusza przepisy art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania Wojewoda [....] stwierdził, że zakwestionowana decyzja jest zasadna.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. taka budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do art. 30 ust. 2, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Dodanie ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443) do katalogu inwestycji, dla których wystarczające jest dokonanie zgłoszenia takich przedsięwzięć, które powinny opierać się na projekcie budowlanym, oraz w razie takiej konieczności, przy braku planu miejscowego, musiały być zgodne z wydaną dla nich decyzją o warunkach zabudowy, powoduje, że inwestor zobowiązany jest do przedłożenia tychże dokumentów przy dokonaniu zgłoszenia. W związku z powyższym i ze względu na fakt, że strona nie dołączyła do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, należy uznać, że prawidłowe było działanie Starosty B. polegające na wydaniu w trybie art. 30 ust. 5c P.b. postanowienia nakładającego na zgłaszającą obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ogólna zasada, iż w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, od uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zwolnione są roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże jak stanowi art. 59 ust. 2 ustawy , przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w związku z tym, że przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. następuje po art. 59 ust. 1, przyjąć trzeba, że dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej poprzez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06). Pogląd, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku wyrażony, został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu826/13 wskazując, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku robót objętych zgłoszeniem wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja może zmienić ukształtowanie przestrzeni na danym terenie.

W świetle przedstawionej wykładni art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozważenia wymaga więc to, czy dana inwestycja będzie powodować zmianę zagospodarowania terenu oraz, czy nie będzie to zmiana o charakterze tymczasowym.

Analizując następnie dołączoną do zgłoszenia mapę zasadniczą z naniesionym obrysem planowanego budynku gospodarczego na działce [....] w miejscowości Z. , Wojewoda [....] stwierdził, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 32 m2, wysokości 5,5 m, o funkcji i formie określonej na rysunkach sygnowanych przez inwestora, niewątpliwie powoduje zmianę zagospodarowania terenu działki i planowana zmiana nie jest tymczasowa.

Odnosząc się do przeprowadzonej przez skarżącą interpretacji przepisów art. 30 ust. 2 P.b. w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda [....] stwierdził, że zasadność postanowienie Burmistrza C. znak: [....] z 4 maja 2016 r. nie może być przedmiotem rozważań i oceny Wojewody [....] , ze względu na brak właściwości. Organem wyższego stopnia właściwym do zbadania legalności powyższego postanowienia, jest zgodnie z art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze.

Podsumowując Wojewoda [....] wskazał, że w analizowanej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek podjęcia stosownych działań zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy P.b., ponieważ wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie została dołączona do zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b., w przypadku nieuzupełnienia przez zgłaszającego brakujących dokumentów w terminie określonym w postanowieniu nakładającym obowiązek właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 20 lipca 2016 r., znak: [....] , utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia 30 maja 2016 r., znak: [....] , M.B. domagała się stwierdzenia jej nieważności w całości, w związku z przyczyną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako rażące naruszenie prawa oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w związku z wydawanymi decyzjami i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wydanej decyzji skarżąca zarzucała:

- naruszenie art. 30 ust. 6 P.b. wskazując, że wniesienie sprzeciwu może nastąpić wyłącznie z przyczyn w nim podanych;

- wadliwą interpretację art. 30 ust. 2 P.b. w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało wydanie błędnej decyzji;

- błędną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wymogów określonych w przepisach prawa;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania do organów państwa;

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z niepełnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

Powyższe zarzuty M.B. rozwijała w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postepowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnieniem wobec zasadności większości podnoszonych w niej zarzutów.

Rozpatrując skargę w pierwszej kolejności należy powołać w niezbędnym zakresie treść przepisów, na podstawie których orzekały organy obu instancji w przedmiotowej sprawie.

Artykuł 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) odnosi się do budowy obiektów budowlanych i stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki ( pkt 2).

Artykuł 29 ust. 2 P.b. zawiera katalog robót budowlanych, nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Uwzględniając definicje z art. 3 pkt 6 i 7 P.b. z powyższych regulacji wynika, że w art. 29 ust.1 P.b. ujęto roboty budowlane polegające na budowie (tj. wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego), niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w ust. 2 inne roboty budowlane, niebędące budową w podanym wyżej znaczeniu, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28 – czyli między innymi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Stosownie do art. 30 ust. 2 P.b., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W myśl z art. 30 ust. 4b P.b., do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4. Przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Nadto w myśl art. 30 ust. 4c P.b., do zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4. Przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 – 4 to:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a) pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;

4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań (...)

Powyższe przepisy wskazują, że dokumenty o których mowa art. 33 ust. 2 pkt 1-4, należy dołączyć zatem wyłącznie do budowy: 1a) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; 2b) wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2; 19a) sieci (...). Z analizowanych dotąd regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane nie wynika zatem obowiązek dołączenia do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skoro jednakże inne przepisy stosowane przy zgłoszeniu wskazują na obowiązek dołączenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na uwadze także regulacje zawarte w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę.

W myśl art. 50 ust. 2a u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na tle treści trzech powyższych przepisów istotnym jest, że art. 50 ust. 1 wyraża pewną ogólną regułę, od której wyjątki określono w art. 50 ust. 2, zaś w ich zakresie art. 50 ust. 2a wskazuje z kolei odstępstwo od tego wyjątku, co oznaczające powrót do reguły.

Zgodnie z art. 59 u.p.z.p.:

1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Na tle art. 59 u.p.z.p. sytuacja wygląda w ten sposób, że ust. 1 wyraża nie tylko regułę , w swej treści również odesłanie do wyjątków, w od których odstępstwo wynika ust. 2a, natomiast ust. 2 i 3 dotyczą zmiany zagospodarowania, która wiąże się z prowadzeniem jakichkolwiek robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie kluczowym było rozstrzygnięcie, czy dla budowy obiektu budowlanego będącego przedmiotem zgłoszenia wymagane było uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a to z kolei wymagało rozważenia co oznacza odpowiednie zastosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do sytuacji opisanej w przepisie art. 59 ust.1 u.p.z.p. Interpretacja przyjęta przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie występuje w orzecznictwie, niemniej jednak zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie jest ona prawidłowa albowiem czyni przedmiotowy przepis w istocie "martwym".

Odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. winno zaś prowadzić do zawężenie ogólnej reguły wyrażonej art. 59 ust. 1 i taką właśnie funkcję pełni przedmiotowa regulacja odnośnie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku przyjętą przez Sąd w składzie rozpoznającym sprawę interpretacją, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 59 ust.1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jego hipoteza w tym zakresie obejmuje zarówno budowę obiektu budowlanego (w tym niewymagającą pozwolenia na budowę, wymienioną w art. 29 ust.1 P.b.), jak i wykonanie innych robót budowlanych (w tym wymienionych w art. 29 ust. 2 P.b.), a nadto zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niewymagająca prowadzenia . Przepis ten stanowi dalej, że art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio, co oznacza zawężenie obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, statuowane oraz dotyczy tak budowy obiektu budowlanego, jak i wykonania innych robót budowlanych, byle by tylko zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Uwzględniając zatem wyniki wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że analizowania obecnie regulacja nie obejmuje robót budowlanych wyłączonych poprzez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Kolejny przepis, tj. 59 ust. 2a u.p.z.p. statuuje wyjątek od zwolnienie uzyskanego przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Jego brzmienie potwierdza, że budowa pozostałych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust.1 P.b. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy .

Taka interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spójna z brzmieniem art.30 ust.4b P.b., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (czyli do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci) przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli m.in. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nadto wprowadzenie w prawie budowlanym powyższych zapisów przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (również polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu), byłoby zupełnie zbędne.

Podobne jak wyżej stanowisko wyrażał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie między innymi w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 790/16 ( LEX nr 2120633 - wyrok z dnia 7 września 2016 r.), w którym wywiedziono trafnie, że :

"1. Brak jest podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową.

2. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego.

3. Przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia."

Uwzględniając powyższe rozważania należy uznać, że zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na wadliwej ich wykładni, co skutkowało dalej niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Wytknięte uchybienia nie stanowią jednakże rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie podkreśla się trafnie, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/13, Lex Omega nr 1637116 oraz z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, Lex Omega nr 1486536 i z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 117/14, Lex Omega 1468356 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex Omega nr 553289).

W zakresie oczywistości naruszenia prawa wskazuje się m. in., że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14, Lex Omega nr 1643276). Ma to być sytuacja, w której proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II OSK 721/13, Lex Omega nr 1572789), kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, Lex Omega nr 1518037). Zastrzega się przy tym, że zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, Lex Omega nr 1654675). Takie podejście pozostaje w zgodzie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13, w którym wskazano, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie można natomiast mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku niejasnej treści przepisu oraz występujących w związku z tym rozbieżności interpretacyjnych.

Wyżej wskazanych negatywnych cech o charakterze rażącego naruszenia prawa brak w działaniu Wojewody [....] , czy także organu pierwszej instancji. Stosowane przepisy nie są bowiem jednoznaczne, a ich wykładnia budzi kontrowersje. Z tych właśnie powodów jeżeli nawet w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad z art. 6 i 8 k.p.a., to również nie w postaci kwalifikowanej. Postanowieniem Burmistrza C. znak: [....] z dnia 4 maja 2016 r. organ odwoławczy nie był w sprawie niniejszej związany.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewodę [....] art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z niepełnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, o czym świadczy jej treść, która jest w tym zakresie dostateczna.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

O kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.