Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1736/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 127 par. 3, art. 156 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu wniosku T. sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w całości w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr. [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych.

Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwany k.p.a.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] została nałożona na T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej też stroną, skarżącą) kara pieniężna w wysokości 8.000,- złotych.

Podstawą jej nałożenia było ustalenie wykonywania przez stronę transportu drogowego bez wymaganej licencji. Powyższe stwierdził inspektor transportu drogowego w dniu [...] grudnia 2007 r. w W. podczas kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przy ulicy E. P. Kierowca M.N. wykonujący przewozy w imieniu strony okazał do kontroli wypis z licencji wystawiony na J.P. "O." oraz zaświadczenie o spełnieniu wymogów określonych w ustawie o transporcie drogowym i identyfikator wystawiony przez spółkę T. W trakcie kontroli stwierdzono w pojeździe fakt zamontowania kasy fiskalnej oraz terminala radiowego za pomocą którego kierowca otrzymywał zlecenia od dyspozytorów T. Sporządzono dokumentację fotograficzną, z której wynikało, iż w pojeździe zamontowano urządzenie z napisem T. oraz numerem telefonu [...]. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli potwierdził protokół nr [...].

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na ww. decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd postanowieniem z dnia 6 stycznia 2009 r. odrzucił skargę strony z powodu upływu terminu do jej wniesienia.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Zarzuciła:

nieważność decyzji wobec faktu, iż została ona wydana nie przez organ administracji, a przez jego aparat pomocniczy tj. przy rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.)

nieważność decyzji poprzez utrzymanie przez organ II instancji w całości w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji organu I instancji,

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym,

naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

naruszenie przepisów postępowania art. 40 § 2 k.p.a., poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony J.C.

Minister Infrastruktury uznając za niewłaściwy, pismem z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek według właściwości do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ z [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych stwierdził, iż wniosek jest bezzasadny. Organ nie stwierdził wad prawnych decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazał, że możliwość odwołania się strony do organu nadrzędnego tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynika wprost z ust. 5 art. 93 ustawy o transporcie drogowym. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego jest decyzją wydaną w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a nie przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. została sprostowana oczywista omyłka w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w ten sposób, że wymieniony na stronie pierwszej decyzji fragment nazwy organu "Inspektorat" zastąpiony został wyrazem "Inspektor". W szczególności przedmiotowa decyzja została w sposób prawidłowy podpisana przez upoważnionego w odpowiedniej formie pracownika stosownie do treści art. 268 a k.p.a. Treść decyzji jak i pieczęć wraz z podpisem świadczą jednoznacznie, iż zaskarżona decyzja wydana została z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Odpierając zarzut rażącego naruszenia prawa w postaci nie doręczenia pełnomocnikowi strony J.C. decyzji organu II instancji wskazał, że sam pełnomocnik podaje, że strona ustanowiła dwóch pełnomocników: J.C. oraz L.B. pracujących w tej samej kancelarii w W., ul C. 3.

Pełnomocnictwo udzielone L.B., któremu doręczono decyzję, obejmowało miedzy innymi umocowanie do działania przed instancjami odwoławczymi. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. (IV SA/Wa 1943/07), gdzie Sąd stwierdził, iż przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do instytucji pełnomocnictwa zawartej w k.p.a. "należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, Lex nr 275483). Na gruncie procedury cywilnej utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to wyboru dokonuje Sąd lub przewodniczący (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., 1 CKN 856/97, OSNC 199/1/4). Powyższe stanowisko można podzielić na gruncie przepisów k.p.a. Trzeba więc stwierdzić, że w wypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do organu należy wybór, któremu z nich należy dokonać doręczenia pisma, jeżeli z treści pełnomocnictwa ani z oświadczenia strony nie wynika jednoznaczne stanowisko w tym zakresie".

Wobec tego, że w niniejszej sprawie strona nie wskazała któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma, a obydwaj pełnomocnicy pracują w tej samej kancelarii pod tym samym adresem, organ doręczył decyzję L.B. i weszła ona skutecznie do obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego podniósł, że nie jest to przesłanka zawarta w art. 156 § 1 k.p.a. Uznał, że odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, jest niedopuszczalne (wyrok SN z 11 maja 2000 r., m RN 62/00 - OSNAPiUS 2001, nr 4, poz. 100). Wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum (por. wyr. NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30): "W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym". Nie można zatem jako rażące naruszenie prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym (wyrok NSA z 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93 - ONSA 1995, nr 1, poz. 51).

Na marginesie dodał jednakże, że sposób oznakowania kontrolowanego pojazdu, bloczek faktur VAT ostemplowany pieczęciami spółki T., zeznania kierowcy, a w szczególności wydruki z kasy fiskalnej, na której widnieje nazwa skarżącego wskazują jednoznacznie, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób w dniu kontroli była spółka "T.". Wydruki te są dokumentami potwierdzającymi fakt skorzystania z określonej usługi za którą uiszczono opłatę, potwierdzają także zawarcie umowy przewozu miedzy klientem, a podmiotem widniejącym na paragonie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przewoźnikiem w dniu kontroli była strona niniejszego postępowania. Fakt związania umową cywilnoprawną spółki T. z innym podmiotem nie miał żadnego znaczenia z punktu widzenia jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Istotnym dla organów był fakt wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, polegającej na świadczeniu usług transportowych, która podlega ustawowej limitacji, a jej podjęcie i wykonywanie wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik strony podniósł ponownie te same argumenty, iż decyzja organu II instancji została wydana nie przez organ administracji, a przez jego aparat pomocniczy. Zarzucał nieważność decyzji organu odwoławczego poprzez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji organu I instancji naruszającej przepisy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 10, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarzucił nadal naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji organu II instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Ponadto, podniósł nowy, decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...] zarzucił nieważność bowiem została ona wydana z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a. przez organ, który nie miał uprawnień do orzekania o nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr. [...]. Decyzja została wydana przez Głównego Inspektor Transportu Drogowego, zatem stosownie do brzmienia art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt. 3 k.p.a. organem właściwym dla rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyżej decyzji jest organ wyższego stopnia, czyli Minister Infrastruktury.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 roku. Powołał się na podstawową zasadę kodeksu postępowania administracyjnego określoną w art. 16 § 1 k.p.a. - zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Stwierdził, że przewidziana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w tej normie. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. czyli, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. SA 829/95 Legalis, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. HI ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Nie można zatem jako rażące naruszenie prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do tych samych zarzutów, które były podniesione we wniosku, ponowił dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do nowego zarzutu skarżącej - naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. przez organ, który w jej ocenie nie miał uprawnień do orzekania o nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. wskazał, iż właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury nie był właściwy do wydania przedmiotowej decyzji. Powołał się na art. 53 § 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Natomiast w art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. wskazano, iż ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję pełnomocnik strony ponowił zarzuty, które były już przedmiotem rozpoznania przez organ, iż decyzja organu II instancji została wydana nie przez organ administracji, a przez jego aparat pomocniczy, narusza przepisy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz jak podnosił wcześniej, narusza przepisy postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a., także art. 40 § 2 k.p.a., poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji organu II instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony.

Ponadto, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że organem właściwym dla rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyżej decyzji jest organ wyższego stopnia, czyli Minister Infrastruktury. Innymi słowy, w jego ocenie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z [...] maja 2009 roku, nr [...] z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a. przez organ, który nie miał uprawnień do orzekania o nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...].

W treści skargi wskazał również na nowe zarzuty, które nie były podnoszone w toku postępowania m.in. nie wyłączenia od udziału w sprawie inspektora transportu drogowego przeprowadzającego kontrolę oraz zarzut polegający na stwierdzeniu, iż organy inspekcji nie miały prawa nałożyć na kontrolowanego kary pieniężnej, na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli.

Innymi słowy, jego zdaniem, inspektor transportu drogowego przeprowadzający kontrolę powinien zgodnie z art. 24 k.p.a. zostać wyłączony od udziału w sprawie i że organ I instancji nie miał prawa do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ art. 75 ustawy o transporcie drogowym nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie podniesionych wcześniej zarzutów. Odnośnie nowego zarzutu zawartego dopiero w skardze - nie wyłączenia od udziału w sprawie inspektora transportu drogowego przeprowadzającego kontrolę uznał, że nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji. Powołał się na art. 93 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym o uprawnieniu m. in. inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 ww. ustawy i prawa do nałożenia na wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężnej - w drodze decyzji administracyjnej.

Na marginesie podniósł, iż powyższa przyczyna nie jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. na podstawie którego organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Katalog sytuacji powodujących nieważność z tej przyczyny jest otwarty, ze względu na odesłanie do przepisów szczególnych. Przepisy te muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać sankcje nieważności. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. (IV SA 941/87, ONSA 1998, nr 1, poz. 30) NSA przyjął, że: "przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność". Przepis zawierający takie zastrzeżenie określa się mianem klauzuli nieważności. Brak takiej klauzuli również wyłącza w rozpatrywanej sprawie możliwość stosowania ww. przesłanki.

Nie zgodził się z zarzutem skargi, iż organy inspekcji nie miały prawa nałożyć na kontrolowanego kary pieniężnej, na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli.

Organ wskazywał, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 93 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 ww. ustawy (m. in. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego), mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej stosując przy jej wydaniu również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, iż przepisy kodeksu zgodnie z art. 1 pkt. 1 k.p.a. mogą być stosowane wprost lub odpowiednio w innych postępowaniach.

Odmienna interpretacja przepisów dotyczących możliwości nakładania kar przez inspektorów wykluczałaby celowość istnienia Inspekcji. Art. 75 ustawy o transporcie drogowym nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lecz daje Inspekcji dodatkowe uprawnienia, mianowicie Inspekcja może także skierować do właściwego organu wniosek o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy oraz o wszczęcie postępowania karnego lub karnoskarbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tymi przesłankami i przechodząc do badania zaskarżonej decyzji w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000,- zł nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skarżący oparł skargę na zarzucie rażącego naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Stwierdzić jednak należy, że de facto różny jest ich charakter i organ odniósł się do nich mimo, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a.

Art. 156 § 1 k.p.a. wymienia zamknięty katalog przesłanek, które uwzględnia organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji, gdy:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Oznacza to, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej i strona nie może skutecznie ominąć tej zasady poprzez podnoszenie zarzutów merytorycznych, czyli dotyczących istoty sprawy. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Na wstępie wskazać należy, że chybiony jest zarzut wydania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a., który zdaniem skarżącego, nie miał uprawnień do orzekania o nieważności decyzji.

Art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącego co do zarzutu, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, że to Minister Infrastruktury był właściwy do jej wydania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej (art. 53 § 1 ustawy o transporcie drogowym) podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Jednakże art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. stanowi, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Innymi słowy, w kodeksowy zakres pojęcia "minister" wchodzą także organy centralne, jakim niewątpliwie jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ art. 40 § 2 k.p.a.

Ustanowienie pełnomocnika zobowiązuje organ administracji do doręczania temu pełnomocnikowi pism kierowanych do strony. Jednakże ustanowienie dwóch czy więcej pełnomocników nie oznacza, że organ administracji ma obowiązek doręczania pism, czy rozstrzygnięcia wszystkim pełnomocnikom, czy tez ostatniemu, który się ustanowił. W niniejszej sprawie przed organem administracji występowało dwóch pełnomocników, zatem słusznie przyjął organ, że skoro żaden z nich nie wypowiedział się, któremu należy doręczać korespondencję, organ mógł sam dokonać wyboru – mając na względzie zakres pełnomocnictwa.

Należy stwierdzić, że powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty prawne i orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie "pominięcia przez organ administracji pełnomocnika strony", jest całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego jaki jest w sprawie niniejszej, gdzie decyzja została przesłana pełnomocnikowi L.B., któremu pełnomocnictwa ogólnego do działania w imieniu spółki udzielono [...] czerwca 2008 r. i nie zostało ono cofnięte. Okoliczność, że strona w toku postępowania udzieliła pełnomocnictwa także radcy prawnemu J.C., że sporządził on odwołanie – nie ma znaczenia w sytuacji, gdy brak jest dodatkowego zastrzeżenia, co do doręczania mu korespondencji, a nie dotychczasowemu pełnomocnikowi L.B. Dodatkowo należy zauważyć, co organ podkreślał w zaskarżonej decyzji, obaj pełnomocnicy pracują w tej samej Kancelarii w W., ul C. 3. Należy podkreślić, że pełnomocnictwo udzielone L.B., któremu doręczono decyzję, obejmowało między innymi umocowanie do działania przed instancjami odwoławczymi. Sąd podziela pogląd, iż przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do instytucji pełnomocnictwa zawartej w k.p.a. należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, lex nr 275483). Na gruncie procedury cywilnej, jeżeli strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to wyboru dokonuje sąd lub przewodniczący (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 856/97, OSNC 199/1/4).

Powyższe stanowisko należy podzielić na gruncie przepisów k.p.a. Tym bardziej, że z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z wykładni językowej, ale i celowościowej wynika więc obowiązek doręczenia pisma jednemu pełnomocnikowi. W wypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników, do organu należy wybór, któremu z nich należy dokonać doręczenia pisma, jeżeli z treści pełnomocnictwa ani z oświadczenia strony nie wynika jednoznaczne stanowisko w tym zakresie. W niniejszej sprawie ustanowienie przez stronę dwóch pełnomocników o takim samym zakresie umocowania spowodowało, że organ skutecznie doręczył decyzję wybranemu przez siebie pełnomocnikowi, ponieważ doręczenie może być jedno. Przeciwny pogląd sankcjonowałby sytuację, w której wysyłanie decyzji kilku pełnomocnikom umożliwiałoby inne terminy doręczenia i różny ich upływ w przypadku zaskarżenia.

Za bezzasadny uznać należy także nowy zarzut, podniesiony dopiero w skardze, co do tego, że inspektor transportu drogowego przeprowadzający kontrolę powinien zgodnie z art. 24 k.p.a. zostać wyłączony od udziału w sprawie i że organ I instancji nie miał prawa do nałożenia kary pieniężnej na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli, bowiem jest przeciwnie, niż twierdzi skarżący. Należy bowiem podnieść, że postępowanie administracyjne jakie zostaje wszczęte na skutek naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) toczy się na podstawie tej ustawy. Zaś art. 56 u.t.d. wprost stanowi, że inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych:

1) zgodnie z przepisami ustawy;

2) zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Uprawnienia inspektorów ITD zawiera także art. 50 i 55 u.t.d. Pierwszy z przepisów stanowi, że do zadań Inspekcji należy kontrola:

1) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych;

2) dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1;

3) ruchu drogowego w zakresie transportu, o którym mowa w art. 1, na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a w tym stanu technicznego pojazdów;

4) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy;

5) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt;

6) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych;

7) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.9));

8) kontrola rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego.

Art. 68 ust. 1 u.t.d. stanowi, że kontroli, o której mowa w art. 50 i 87, z zastrzeżeniem ust. 2, podlegają:

1) kierowcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne,

2) przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne,

3) podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 - zwani dalej "kontrolowanymi".

Kompetencje inspektorów określone są także w art. 55 ust. 1 u.t.d.: Inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do:

1) wstępu do pojazdu;

2) kontroli dokumentów;

2a) kontroli karty kierowcy i karty przedsiębiorstwa;

3) kontroli zainstalowanych w pojeździe urządzeń pomiarowo-kontrolnych lub tachografu cyfrowego;

4) kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego;

5) żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli;

6) wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność.

1a. Inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6, w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej.

2. Inspektor ma również prawo do:

1) stosowania środków przymusu bezpośredniego;

2) używania broni palnej.

Z kolei art. 73 ust. 1 u.t.d. stanowi, że w toku kontroli inspektor może:

1) legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;

2) badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli;

3) dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody;

3a) zatrzymać kartę kierowcy w przypadkach, o których mowa w art. 14 ust. 4 lit. c rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, str. 8 oraz Dz. Urz. WE L 274 z 9.10.1998, str. 1), lub kartę przedsiębiorstwa;

4) przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych;

5) przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu o czym stanowi art. 74 ust. 1 u.t.d.

Tylko z zestawienia tych norm art. 50 i 55, 56, 68 ust. 1, art. 73 ust. 1 u.t.d. wynika, że inspektorzy mają prawo do dokonywania kontroli, sporządzania z niego protokołu i nakładania kary pieniężnej – w formie decyzji administracyjnej. Ustawa niekiedy odsyła do kodeksu postępowania cywilnego, ale jest to wyraźnie określone np. jak w art. 73 ust. 2, że w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezrozumiały jest zarzut, że przepis art. 75 u.t.d. nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 u.t.d. na podstawie protokołu kontroli – w sytuacji, gdy dają takie możliwości wymienione wcześniej normy.

Art. 75 u.t.d. stanowiąc, że wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie wymienionych w nim postępowań daje Inspekcji dodatkowe uprawnienia, czyli może ona także skierować do właściwego organu wniosek o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy oraz o wszczęcie postępowania karnego lub karnoskarbowego.

Sąd nie podziela także zarzutu, iż decyzja organu II instancji została wydana nie przez organ administracji, a przez jego aparat pomocniczy.

Kwestia oczywistej omyłki została wyczerpująco wyjaśniona przez organ w decyzji z [...] maja 2009 r. Należy przyznać, że decyzja organu odwoławczego jest decyzją wydaną w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a nie przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego. Oczywista omyłka w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] została sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. w ten sposób, że wymieniony na stronie pierwszej decyzji fragment nazwy organu "Inspektorat" zastąpiony został wyrazem "Inspektor". Istotnym jest jednak, że przedmiotowa decyzja została w sposób prawidłowy podpisana przez upoważnionego w odpowiedniej formie pracownika stosownie do treści art. 268 a k.p.a. Podpis i pieczęć świadczą jednoznacznie, iż wydana została z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów, które były już przedmiotem rozpoznania przez organ, iż decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz jak podnosił wcześniej, narusza przepisy postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a.

Należy przyznać racje organowi co do oceny, że nie jest to przesłanka zawarta w art. 156 § 1 k.p.a. i uznanie, że odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, jest niedopuszczalne skoro celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum (por. wyr. NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Nie można jako rażące naruszenie prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu. Byłoby to ominięcie trybu odwoławczego w toku instancji, z którego skarżący nie korzystał.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.