Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 316/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 8, art. 79, art. 107§ 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 33
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Warszawa, 5 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi P. W. (dalej również "inwestor" lub "skarżący") było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również "GDOŚ" lub "organ") z [...] listopada 2019 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zaskarżone postanowienie organ wydał w oparciu o następujący stan faktyczny i ocenę prawną.

Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] o powierzchni 0,4413 ha, w miejscowości [...] , gmina [...] (dalej również "inwestycja").

Z treści projektu decyzji wynikało m.in., że:

1. powierzchnia terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji) wynosi ok. 0,175 ha,

2. teren inwestycji leży:

– w granicach Parku Krajobrazowego [...] funkcjonującego na mocy uchwały Sejmiku Województwa z [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...] ze zm.) oraz obowiązuje na jego terenie plan ochrony parku ustanowiony rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]),

– w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie "[...]" (kod [...]), zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze. zm.),

– w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] (kod [...]),

3. inwestycja nie podlega przepisom ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej również "ustawa z 3 października 2008 r."), ponieważ nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 dalej również "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.").

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej również "RDOŚ" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. RDOŚ uznał, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a to może wiązać się z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej również "ustawa o ochronie przyrody").

Na skutek zażalenia inwestora, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2019 r., uchylił w całości ww. postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

GDOŚ stwierdził, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że inwestycja nie koliduje z zakazami zawartymi w uchwale Sejmiku Województwa [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...], w szczególności zakazem z § 3 ust. 1 pkt 3 tej uchwały. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy (ortofotomapy, dokumentacji fotograficzna z przeprowadzonej wizji terenowej z 12 października 2018 r.) wynika, że w granicach terenu inwestycji, znajduje się zadrzewienie, ale nie ustalono jednoznacznie czy stanowi ono zadrzewienie śródpolne.

W ocenie GDOŚ organ pierwszej instancji nie wykazał również związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stanem faktycznym a podjętym rozstrzygnięciem w kontekście art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Zebrany materiał dowodowy nie przesądzał o tym, że teren przeznaczony pod inwestycję stanowi część płata roślinności łąkowej zidentyfikowanej jako siedlisko niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod 6510), które jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Takie wnioski nie mogły być przyjęte w oparciu o inwentaryzację przyrodniczą wykonaną w 2007 r., gdyż okoliczność ta nie została potwierdzone w trakcie przeprowadzonej wizji terenowej, z uwagi na termin przeprowadzenia (październik) oraz stan zagospodarowania terenu (wykoszenie). Wątpliwości co do tego czy siedlisko nadal występuje i nie zostało zniszczone rodziła treść zaświadczenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zgodnie z treścią tego zaświadczenia na działce przeprowadzono zabiegi agrotechniczne).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Zdaniem RDOŚ inwestycja, w przypadku jej realizacji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie naruszy zakazów o których mowa w § 3 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...]. Inwestycja, z uwagi na powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę (ok. 0,175 ha), nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., a zatem nie zostanie złamany zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że złamanie powyższych zakazów nie będzie miało miejsca również w przypadku zabudowy działki sąsiedniej, o numerze ewidencyjnym [...]. Suma powierzchni przewidzianej do zabudowy mieszkaniowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] wyniesie 0,455 ha, co nie można uznać za oddziaływanie skumulowane, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że na terenie inwestycji istnieje siedlisko niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod 6510), chronione w ramach obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]). Realizacja procesu zabudowy tego terenu i jego sąsiedztwa niesie ze sobą ryzyko naruszenia założeń obszaru ochrony Natura 2000. W ocenie RDOŚ zagospodarowanie łąki dla potrzeb wskazanych w projekcie decyzji, wymagać będzie znaczącej ingerencji w środowisko przyrodnicze. Przekształceniu ulegnie zarówno obszar zabudowy, jak i pozostały teren w obrębie wyznaczonej powierzchni, niezbędny dla prowadzenia robót ziemnych i budowlanych, składu materiału, utwardzeń terenu i innego zagospodarowania terenu zgodnie z wolą inwestora. Organ pierwszej instancji podkreślił, że inwestor - zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy - może zagospodarować według własnego uznania znaczną część biologicznie czynną, wyznaczonej części działki budowlanej (min. 75% powierzchni). Jest to równoznaczne z trwałym zniszczeniem chronionego siedliska, na całej powierzchni wskazanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy objętej liniami rozgraniczającymi (tj. 0,175 ha). Przy czym, po uwzględnieniu oddziaływania skumulowanego związanego z możliwością realizacji analogicznego przedsięwzięcia na sąsiedniej działce (nr ewidencyjny [...]), faktycznie istnieje możliwość zniszczenia siedliska chronionego na łącznej powierzchni 0,455 ha tj. około 9% całości płata. Co więcej, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z uwagi na rodzaj, skalę i lokalizację przedsięwzięcia, jego realizacja może wiązać się z zagrożeniem dalszej ekspansji zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej oraz przekształcaniem użytków rolnych w tereny zabudowane.

Organ pierwszej instancji wskazał, że możliwość realizacji inwestycji należało również powiązać ze zrealizowaną inwestycją na działce o numerze ewidencyjnym 41, o powierzchni 5,9800 ha (która przed podziałem stanowiła jedną całość z działką [...] i [...]). Inwestycja polegała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-inwentarskiego wraz z infrastrukturą techniczną; bezodpływowy zbiornik na ścieki. Podstawę formalną tej inwestycji stanowiły m.in. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2009 r. (uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy) oraz decyzja Burmistrza [...] z [...] czerwca 2009 r. (decyzja o ustaleniu warunków zabudowy). Już wówczas na działce o numerze ewidencyjnym [...], zidentyfikowano siedlisko niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod 6510) i uznano je jako szczególnie cenne. Wskazuje na to warunek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przywołanej inwestycji, a mianowicie, że "zakres inwestycji zostanie ograniczony do niezbędnej powierzchni terenu wyznaczonej decyzją - pozostała część powierzchni działki o nr ewid.: [...] pozostanie w dotychczasowym sposobie użytkowania". W ocenie RDOŚ realizacja inwestycji będąca przedmiotem niniejszego postępowania łącznie z inwestycją zrealizowaną na podstawie decyzji z 2009 r. może skutkować zniszczeniem płatu chronionego siedliska i znacznym oddziaływaniem na obszar Natura 2000.

Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, kontrolowanym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z [...] czerwca 2019 r.

GDOŚ zgodził się z organem pierwszej instancji, że realizacja inwestycji nie będzie naruszała przepisów odnoszących się do następujących form ochrony przyrody: Parku Krajobrazowego [...] , obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] ([...]).

Jednocześnie organ przychylił się do oceny RDOŚ, że inwestycja może, ale nie musi znacząco negatywnie oddziaływać na omawiany obszar Natura 2000 [...]. Za takim stanowiskiem przemawiały ustalenia z wizji terenowej, podczas której ustalono, że na działce znajdują się takie gatunki roślin jak: rajgras wyniosły, kupkówka pospolita, jastrun właściwy, dzwonek rozpierzchły czy koniczyna łąkowa. Na części działki, która nie była poddana zabiegowi talerzowania (ok. 30% powierzchni) występowały licznie, wszystkie ww. gatunki roślin, a stan zachowania siedliska określono jako dobry. Natomiast na części działki, która została poddana zabiegowy talerzowania stan siedliska był gorszy i było ono słabiej reprezentowane przez ww. gatunki. Ponadto na działkach sąsiednich (nr [...] i [...]) także zidentyfikowano dobrze zachowane siedlisko 6510.

Powyższe ustalenia – w ocenie organu – potwierdzał dowód przedłożony przez skarżącego, tj. inwentaryzacja szaty roślinnej w obrębie działek nr [...] , [...]i fragmentu [...] w [...] sporządzona w lipcu 2019 r. przez uprawnionego biologa - botanika mgr A. S. Z treści tego dokumentu wynikało, że w otoczeniu działek [...] i [...] powszechne są siedliska "z listy Natura 2000", występujące w kompleksach leśno-łąkowych, oraz w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkalnej. Wśród nich było to siedlisko niżowe i górskie łąki świeże użytkowanie ekstensywnie (6510), a także takie siedliska jak: ziołorośla górskie i ziołorośla nadrzeczne (6430), górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (6520), kwaśne buczyny (9110), żyzne buczyny (9130), łęki wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (91EO) oraz grąd subkontynentalny (9170). Zgodnie z treścią powyższego dokumentu siedlisko 6510 znajduje się w granicach objętych inwentaryzacją, w tym na terenie ww. działek. W trakcie inwentaryzacji potwierdzone również występowanie na działkach: koniczyny łąkowej, kupkówki, rajgrasu, wrotyczu czy ostrożeń.

W świetle powyższego organ stwierdził, za RDOŚ, że planowane przedsięwzięcie, jako, że może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, wymaga przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Przy czym wskazana ocena oddziaływania jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na zasadach określonych w ustawie z 3 października 2008 r.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że podstawową zasadą jaką organy administracji kierują się przy ocenie możliwych oddziaływań przedsięwzięć jest tzw. "zasada przezorności" (inaczej: "zasada ostrożności"), która została wymieniona m. in. w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799, ze zm., dalej również "ustawa Prawo ochrony środowiska"). Zgodnie z tą zasadą, jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji". Ponadto organ podkreślił, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może dokonywać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 we własnym zakresie lub powoływać w tym celu biegłego, ponieważ w prawie polskim przedmiotowa ocena może być dokonana wyłącznie na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i/lub obszar Natura 2000.

Dalej, odnosząc się do naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, GIOŚ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia art. 79 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie strony o terminie przeprowadzenia oględzin. Organ wywiódł, że zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismo zawierające zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin zostało awizowane 30 maja 2019 r. oraz 7 czerwca 2019 r., natomiast odebrane przez pełnomocnika dopiero 11 czerwca 2019 r., a więc już po terminie przeprowadzonych oględzin. Niemniej jednak, w wizji terenowej uczestniczył przedstawiciel inwestora (R. C. – przyp. sądu), bez pisemnego upoważnienia, tylko z upoważnieniem ustnym od P. W., co zostało odnotowane w protokole z wizji terenowej. Dlatego też w ocenie organu inwestor był w posiadaniu informacji o terminie wizji, skoro wyraził ustną zgodę na wjazd na posesję, pomimo szlabanu na drodze dojazdowej (rozmowa telefoniczna), a na działce był obecny jego przedstawiciel.

GIOŚ nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem to organ administracji publicznej podejmuje decyzję, czy zgromadzone w sprawie dowody stanowią wystarczający materiał procesowy do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie organu RDOŚ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia. (m. in. projektem decyzji o ustalenie warunków zabudowy oraz protokołem i dokumentacją fotograficzną z wizji terenowej).

Organ zgodził się ze skarżącym, że organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Jednakże zdaniem organu nie zostało udowodnione, że uchybienie to miało wpływ na negatywne rozstrzygnięcie dla skarżącego, w tym skarżący nie wskazał jakie środki dowodowe zostały pominięte przez organ pierwszej instancji.

Końcowo organ wskazał, że bez wpływu na wynik sprawy miały wcześniej wydane orzeczenia, a mianowicie postanowienie Burmistrz [...] z [...] stycznia 2009 r., wydane na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2009 r. stwierdzające brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, wydane na podstawie art. 97 ust. 1 i 5 ustawy z 3 października 2008 r.

P. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2019 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo rażącego naruszenia przez ten organ:

1) art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie oględzin na siedem dni przed ich przeprowadzeniem (zawiadomienie organu z 27 maja 2019 r. o przeprowadzaniu oględzin 6 czerwca 2019 r. zostało doręczono pełnomocnikowi skarżącego dopiero 11 czerwca 2019 r.), przeprowadzenie tej czynności pod nieobecność skarżącego (albowiem skarżący nie udzielił ustnego upoważnienia R. C. do działania w imieniu inwestora), wpisanie w treści protokołu dowolnych ustaleń, z którymi strona nie mogła zapoznać się przed wydaniem orzeczenia, a w konsekwencji uniemożliwiono skarżącemu wskazanie istotnych okoliczności potwierdzających słuszność swojego stanowiska (miejsc na działce), zadawanie pytań osobom przeprowadzającym oględziny, a także składać stosowne wyjaśnienia, w tym uwagi i zastrzeżenia do protokołu oględzin,

2) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu wzięcie udziału w oględzinach, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności protokołu oględzin, jak również uniemożliwiono zgłoszenie żądań, chociażby żądania przeprowadzenia kolejnych oględzin w zależności od treści protokołu, przedstawienia inwentaryzacji ujawniającej nieprawidłowości ocen dokonanych przez osobę przeprowadzającą oględziny,

3) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie podanie w sentencji rozstrzygnięcia precyzyjnie jego podstaw prawnych, a mianowicie organ wskazał:

a) art. 6 ustawy o ochronie przyrody, mimo, że przepis ten zawiera punkty od 1 do 10,

b) art. 25 ustawy o ochronie przyrody, mimo, że przepis ten zawiera dwa ustępy i trzy punkty,

c) art. 33 ustawy o ochronie przyrody, mimo, że przepis składa się z czterech ustępów,

4) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności:

a) nie wzięcie pod rozwagą, że teren inwestycyjny od wielu lat nie uległ zmianie, i jak to miało miejsce w postępowaniu w 2009 r., inwestycja zrealizowana będzie na działce przylegającej do drogi gminnej oraz linii kolejowej relacji [...]-[...], powierzchnia zabudowy projektowanego budynku jest nieznaczna, teren przeznaczony pod inwestycję leży w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej,

b) pominięcie faktu, że ten sam organ w 2009 r. przesądził o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia realizowanego na tym terenie na obszar Natura 2000,

c) pominięcie ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym postanowieniem RDOŚ z [...] marca 2009 r., zaś uwzględnienie znajdujących się w zasobach RDOŚ archiwalnych dokumentów dotyczących tej nieruchomości z 2007 r.,

d) pominięcie faktu, że na terenie działki nie znajdują się żadne prawnie chronione gatunki, co znamienne organ stwierdził, że łąka była skoszona, oraz że właściciel zgodnie z wytycznymi co 4 lata ora tą nieruchomość, sieje koniczynę i regularnie ją kosi,

e) pominięcie faktu, że już raz ten sam organ wydał decyzję w tym samym przedmiocie dotyczącą tejże działki, w której stwierdził brak obowiązku przeprowadzania tego rodzaju oceny,

5) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego i oparcie się na założeniach i hipotezach, w szczególności co do istnienia siedliska, znacznego zagrożenia negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, przy czym skarżący nie był w stanie odnieść się w żaden sposób do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i zaprzecza jakoby na terenie inwestycji znajdowały się rośliny, o których mowa w treści rozstrzygnięcia,

6) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności:

a) nie wyjaśnienie dlaczego organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie uzgodnienia, pomimo, że w 2009 r., w tych samych okolicznościach orzekł o braku obowiązku dokonywania takich ustaleń, nie wyjaśnienie w jaki sposób owo przedsięwzięcie inwestycyjne miałoby znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, o których mowa w art. 33 ustawy o ochronie przyrody;

b) nie wyjaśnienie jaki wpływ na ową nieruchomość, w tym na siedliska, ma fakt położenia jej przy drodze gminnej, linii kolejowej relacji [...]-[...] oraz przy istniejącej zabudowie mieszkaniowej,

c) nie wyjaśnienie jakie zmiany okoliczności dotyczące "przedmiotowej nieruchomości" zaszły od 2009 r. uzasadniające zmianę rozstrzygnięcia RDOŚ z [...] marca 2009 r., w którym stwierdzono brak obowiązku dokonywania ustaleń przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na tym terenie,

2. art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z 3 października 2008 r. poprzez brak ustalenia czy oddziaływanie planowanej inwestycji wypełni znamiona znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, czy też znamion takich nie wypełnia,

3. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, które jak sam przyznał organ pierwszej instancji od 2009 r. nie uległy zmianie, wydał rozstrzygnięcie skrajnie odmienne niż rozstrzygnięcie wydane w takiej samej sprawie, dotyczącego tego samego terenu i identycznego przedsięwzięcia, co rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw,

4. art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do wadliwego uznania, że planowane zamierzenie inwestycyjne może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 oraz odmówienie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji bez przeprowadzania oceny określonej w tym przepisie,

5. art. 33 w zw. z art. 34 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że realizacja inwestycji na przedmiotowej działce położonej przy drodze powiatowej, linii kolejowej, innych zabudowań może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000,

6. art. 140 kodeksu cywilnego przez pozbawienie właściciela prawa dysponowania nieruchomością i swobody korzystania z mienia oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej);

7. art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, by inwestycja skarżącego w ogóle negatywnie oddziaływała na obszar Natura 2000, zwłaszcza, że samo stwierdzenie, że teren inwestycji może stanowić siedlisko gatunków traw (które obecnie na tej nieruchomości nie występują), nie oznacza, że przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000 i wypełniona została dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty skargi uzupełniając je w dużej mierze o poglądy sądów administracyjnych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Skarżący w piśmie z 14 września 2020 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2019 r. nie naruszały prawa, w stopniu który miałby wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu sprowadzała się do oceny czy organy administracji orzekające w sprawie (organy uzgadniające) prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a mianowicie czy na terenie inwestycji znajduje się siedlisko niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod 6510), chronione w ramach obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]), a także, czy organy w sposób uprawniony zastosowały art. 33 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując, że realizacja inwestycji może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000.

W ocenie sądu organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym w sposób wyczerpujący zebrały dowody i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Istnienie na terenie planowanej inwestycji siedliska niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod 6510) potwierdziły zarówno oględziny tego terenu (dowód przeprowadzony przez organ Natura 2000 "[...]" ([...] czerwca 2019 r.), jak i inwentaryzacja szatry roślinnej w obrębie działek nr [...] , [...] i fragment [...] w [...] (dowód z lipca 2019 r. złożony przez skarżącego). Oba dowody potwierdziły obecność na terenie inwestycji takich roślin jak: koniczyna łąkowa, kupkówka, rajgras, wrotycz czy ostrożeń. Rośliny te są charakterystyczne siedliska niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod 6510). Rośliny te występowały również na nieruchomościach sąsiednich w odniesieniu do terenu inwestycji (działki o numerach ewidencyjnych 42 i 43).

Powyższych ustaleń nie mógł zmienić zarzut skarżącego, że oględziny terenu inwestycji zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. Po pierwsze, oględziny przeprowadzone 6 czerwca 2019 r. były kolejnymi oględzinami przeprowadzonymi w związku z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Pierwsze oględziny przeprowadzono w październiku 2018 r., ale z uwagi na porę roku i wykoszenie siedliska niemożliwe było potwierdzenie aktualność inwentaryzacji z 2007 r. (tak stwierdził GDOŚ w postanowieniu z [...] lutego 2019 r.), mimo, że skarżący utrzymywał, że teren od tego czasu nie uległ zmianie. W świetle powyższego, przeprowadzenie oględzin [...] czerwca 2019 r. było czynnością uzupełniającą i ukierunkowaną na ustalenie konkretnej okoliczności, tj. ustalenie czy siedlisko nadal istnieje, a nie czy siedlisko w ogóle istnieje. Po drugie, podczas oględzin była obecna osoba oddelegowana przez skarżącego na teren inwestycji – R. C. Natomiast brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy nie mógł przesądzać o tym, że wyżej wymieniona osoba nie działała w imieniu skarżącego. Z treści protokołu wynikało, że R. C. złożyła podpis pod protokołem, zaś skarżący udzielił telefonicznie wyjaśnień w zakresie zabiegów agrotechnicznych (obecnych i przyszłych). Po trzecie, skarżący nie wykazał, że nie mógł zapoznać się z protokołem oględzin i wnieść do niego zastrzeżeń. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że podejmował w tym kierunku jakiekolwiek kroki. Co istotne, skarżący w postępowaniu zażaleniowym nie wykazał, że gdyby uczestniczył w czynności osobiście (lub jego profesjonalny pełnomocnik, którego pełnomocnictwo widnieje w aktach sprawy) doszłoby do obalenia okoliczności ustalonych podczas oględzin. Twierdzenie skarżącego o niewystępowaniu roślin charakterystycznych dla siedliska 6510 na terenie inwestycji przeczy ustaleniom zleconej przez skarżącego inwentaryzacji szaty roślinnej.

Skarżący nie wykazał również, że gdyby orany administracji zapewniły mu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem postanowienia umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), przedstawiłby jakikolwiek wniosek czy dowód, który zmieniłyby okoliczności sprawy w taki sposób, że miałoby to wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe sąd uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 10 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.

Bez znaczenia na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy miały natomiast takie kwestie jak lokalizacja inwestycji przy drodze gminnej, linii kolejowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdzie skarżący twierdzi, że organ miał obowiązek odnieść się do tych zagadnień w uzasadnieniu. W ocenie sądu organ administracji przedstawił zagadnienia istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, mimo, że uzasadnienie było obszerne przez co mało czytelne i utrudniające odnalezienie kluczowych wniosków i twierdzeń. Nie było jednak podstaw do uznania, że uzasadnienie zostało sporządzone na tyle nieprawidłowo, że wymagało uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyraźnie należy podkreślić, że sąd uwzględnia skargę na postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenie odmiennego od postanowienia RDOŚ z [...] marca 2009 r. Zdaniem sądu, stanowisko skarżącego o tym, że ww. postanowienie dotyczy tego samego stanu faktycznego i powinno zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu było nietrafne. Wyraźnie zaakcentować należy, że postępowanie zakończone w 2009 r. ww. postanowieniem dotyczyło w istocie innej działki, tj. działki nr [...] o powierzchni 5, 98 ha, podczas gdy inwestycja ma zostać zrealizowana na działce o numerze [...] o powierzchni 0,4413 ha. Zmiana powierzchni działek zmieniła w sposób istotny okoliczności sprawy.

W kontekście ww. postępowania z 2009 r. słuszne było natomiast stanowisko organów administracji, że istnieje ryzyko pogorszenia stanu siedliska i pogorszenie integralności obszaru Natura 2000 [...] na skutek zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] (teren inwestycji) oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] (równolegle prowadzone postępowanie w analogicznym przedmiocie od rozpoznawanego niniejszą skargą). Organ już 11 lat temu miał na względzie ochronę siedliska na działce o numerze ewidencyjnym [...], z której na skutek podziału powstała m.in. działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Realizacja inwestycji na działce [...] w oparciu m.in. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2009 r. została bowiem zrealizowana warunkowo. Sąd przychyla się do poglądu organów uzgadniających, że nie można wykluczyć zagrożenia siedliska, zarówno na etapie budowy kolejnych dwóch domów mieszkalnych, jak i ich eksploatacji, łącznie z istniejącymi już budynkami (zrealizowanymi w związku z postępowaniem z 2009 r.). Tym samym organy prawidłowo zastosowały art. 33 ustawy o ochronie przyrody, art. 3 ust.1 pkt 17 ustawy z 3 października 2008 r. oraz art. 6 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, ten kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1 tego przepisu), zaś ten kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2 tego przepisu). Przez znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: (a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub (b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub (c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami (art. 3 ust.1 pkt 17 ustawy z 3 października 2008 r.). Z kolei zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: (1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub (2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub (3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W świetle powyższych uregulowań prawnych trudno zgodzić się ze skarżącym, że z uwagi na zrealizowaną warunkowo w 2009 r. inwestycję, nie istnieje ryzyko pogorszenia stanu siedliska i pogorszenie integralności obszaru Natura 2000 [...] (np. poprzez fragmentaryzację) na skutek dalszej zabudowy terenu, tym razem na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Innymi słowy, organ zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnił powody tego rozstrzygnięcia (wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w odrębnym postępowaniu).

Za niezrozumiały sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi podstawę prawną do udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000, a jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest stwierdzenie, że realizacja działań może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W okolicznościach sprawy nie przesądzono, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z 3 października 2008 r. i dopiero wówczas będzie potencjalna możliwość zastosowania ww. przepisu.

Mając na uwadze, że organy administracji nie przesądziły o niedopuszczalności zrealizowania inwestycji, nie sposób mówić o naruszeniu przez te organy art. 140 kodeksu cywilnego przez oraz art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności do dysponowania nieruchomością nie jest prawem absolutnym, albowiem obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość ograniczenia tego prawa.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 133, art. 119 pkt 3, art. 120 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.