Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 16/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 25 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 1 września 2017 r. A., reprezentowana przez M. M., złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. zlokalizowanej na działce nr [..] obręb [..] w B., gmina S. Po przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy wydał decyzję z dnia 21 listopada 2017 r. ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji [..] na części wskazanej we wniosku działki. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13 grudnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 113 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ostatecznej decyzji zastępując zwrot: "wysokość masztu – całkowitej konstrukcji (wraz z fundamentem i odgromnikiem) 56 m npt." na "wysokość masztu – całkowitej konstrukcji (wraz z fundamentem i odgromnikiem) do 56 m npt.". W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że w treści decyzji omyłkowo nie wprowadzono zapisu dotyczącego ograniczenia wysokości masztu, na co wskazywał inwestor w swoim wniosku.

Decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę stacji przedmiotowej bazowej telefonii komórkowej.

W dniu 5 lipca 2018 r. A. S. złożyła wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4-6 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta, uchylenie tej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. We wniosku podniesiono, że wójt błędnie policzył termin, w związku z czym decyzja stała się ostateczna 27 grudnia 2017 r., a nie 13 grudnia 2017 r. Ponadto powołując się na art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przypomniano, że inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są zawiadamiani na piśmie, natomiast oprócz tego zawiadamia się publicznie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Postępowanie zostało wszczęte na początku września 2017 r., a więc krótko po nawałnicy, która powaliła wiele hektarów lasów. Tak więc w ocenie wnioskodawczyni dotychczasowy sposób zwyczajowego powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu oraz o wydaniu decyzji był niewystarczający i uniemożliwił powzięcie przez strony informacji o toczącym się postępowaniu. Dodatkowo wnioskodawczyni stwierdziła, że o decyzji Wójta dowiedziała się w dniu 5 czerwca 2018 r., kiedy podpisała odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Podkreśliła, że jest właścicielką działek [..]-[..] obręb B., co oznacza, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce graniczącej z działkami wnioskodawczyni. Biorąc pod uwagę kształt działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa stacja telefonii komórkowej, będzie ona umiejscowiona ok. 380 m od granic działki wnioskodawczyni i ze względu na swą wysokość doskonale widoczna, w tym z okien budynku mieszkalnego. Niewątpliwie wnioskodawczyni jest stroną w tym postępowaniu, lecz bez własnej winy nie brała i nie mogła brać w nim udziału.

Ponadto wnioskodawczyni podniosła, że przedmiotowa decyzja dotyczy części działki nr [..] oznaczonej w załączniku graficznym do decyzji literami ABCDEFGHI. Zauważyła, że załącznik graficzny dotyczy tylko części działki, co zafałszowuje obraz zagospodarowania sąsiedniego terenu oraz że brak jest potwierdzenia by mapa stanowiąca załącznik do decyzji była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo w punkcie 2 ppkt 1) lit. b przedmiotowej decyzji ustalono, że powierzchnia stacji bazowej to 100 m2, a w lit. c wskazano, że nie określa się maksymalnej powierzchni zabudowy, a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej to 50%. Jednakże, skoro nie określono w decyzji ani powierzchni całej działki ani obszaru ABCDEFGHI, to nie wiadomo do jakiego terenu odnosi się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Poza tym powierzchnia stacji bazowej jest w rzeczywistości powierzchnią zabudowy, co oznacza, że w decyzji są zapisy wzajemnie wykluczające się.

Według wnioskodawczyni przedmiotowa decyzja narusza przepisy ustawy Prawo budowlane, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie zawiera zapewnienia dostarczenia energii oraz nie wskazuje obsługi komunikacyjnej na czas budowy i eksploatacji oraz urządzenia miejsc postojowych na czas budowy i eksploatacji. Dodatkowo w ocenie wnioskodawczyni decyzja nie uwzględnia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jak twierdzi Wójt planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Jednakże zgodnie ze Studium dla tego obszaru wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego: strefa intensywnej rekreacji pobytowej – otoczenie jezior G. i W. (strefa funkcjonalno – przestrzenna B1). Podkreśliła wnioskodawczyni powołując się na orzecznictwo, że decyzje administracyjne nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium, pomimo iż nie jest to akt prawa miejscowego. Jako że teren ten ma służyć rekreacji, trudno uznać 56-metrową wieżę ingerującą w krajobraz za brak naruszenia zasad ładu przestrzennego. Ponadto wnioskodawczyni zarzuca Wójtowi, że nie przeanalizował możliwości lokalizacji instalacji na istniejących w sąsiedztwie masztach telefonii komórkowej innych operatorów czy też na dominantach, jak np. wieże kościołów.

Kolejny zarzut wnioskodawczyni dotyczy tego, że Wójt dokonał kompilacji postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w jedno postępowanie administracyjne, podczas gdy zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinien był najpierw wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganą dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt powinien był wezwać inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a dopiero po jego przeanalizowaniu Wójt mógł rozważyć czy zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania czy też do wydania odpowiedniej decyzji. Wnioskodawczyni stwierdziła także, mimo że przedmiotowa działka oraz działki należące do niej nie leżą na terenie Natura 2000, to jednak Wójt był zobowiązany do rozważenia, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na taki obszar (Jeziora K., [..]). Rozważenie oddziaływania jest niezależne od uzyskania uzgodnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przypadku spraw rozstrzygających w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stroną postępowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Organ zauważył, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej inwestycji określono obszar oddziaływania inwestycji jako fragment działki [..], w jej północno-wschodniej części o powierzchni około 180 m2, natomiast z opisu inwestycji wynika, iż zasięg oddziaływania dla określonej równoważnej mocy promieniowania izotropowego pojedynczej anteny w przedziale nie mniej niż 1000W i nie więcej niż 2000W wynosi 70 m. Biorąc pod uwagę zasięg oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie organ ustalił strony postępowania i zawiadomił ich właścicieli na piśmie. Nieruchomości stanowiące własność A. S. nie znajdują się jednak w zasięgu oddziaływania inwestycji. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała posiadania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, lecz wyraziła jedynie swój interes faktyczny. Wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot, który nie został uznany za stronę uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Ponadto organ wyraził stanowisko, że ze wszystkich ustalonych okoliczności sprawy i ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że nawet gdyby doszło do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie to i tak po jego przeprowadzeniu zostałaby wydana decyzja o takiej samej treści.

A. S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 53 ust. 1 zd. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że jest stroną postępowania i posiada interes prawny a także zauważyła, że wydając zaskarżone postanowienie wójt rażąco naruszył prawo, ponieważ rozstrzygnął o istocie sprawy nie wszczynając postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca wskazała, że wójt nie odniósł się do jej wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że katalog stron postępowania wznowionego musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W związku z powyższym z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, czyli osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie nie uczestniczyła w postępowaniu, lecz może wykazać istnienie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział. Kolegium uznało za bezsporne, że żadna ze stron postępowania nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania, natomiast wnioskodawczyni nie przysługuje status strony. Przypomniano, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, o ile zostaną narażeni na oddziaływanie planowanej inwestycji. Natomiast to, czy inne podmioty mają przymiot strony w takim postępowaniu, można ustalić posługując się kategorią interesu prawnego wyrażoną w art. 28 k.p.a. Decyzja Wójta nie odnosi się do praw i obowiązków skarżącej, ponieważ mimo że jej działki graniczą z działką objętą inwestycją, to jednak są położone poza obszarem oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z załączników graficznych do projektu decyzji oraz do przedmiotowej decyzji obszar oddziaływania określony został na odległość 70 m od stacji bazowej. Natomiast odległość od stacji bazowej do najbliżej położonych granic działek wnioskodawczyni wynosi 380 m. Z kolei brak oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości wnioskodawczyni powoduje, iż nie można jej uznać za stronę postępowania, w związku z czym organ pierwszej instancji słusznie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Na powyższe postanowienie A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1- 3, pkt 5-7, pkt 9 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że nie przysługuje mi status strony postępowania o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z uwagi brak interesu prawnego, gdyż w opinii organu o interesie prawnym nie świadczy przysługujące mi prawo do niezakłóconego korzystania z prawa własności nieruchomości zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym ładem przestrzennym i krajobrazowym wyznaczanym dokumentami planistycznymi Gminy - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez przyjęcie ze ograniczenie możliwości korzystania ze służebności gruntowej oraz zabudowy terenu w związku z planowaną inwestycją tj. budową stacji bazowej telefonii komórkowej na maszcie telekomunikacyjnym, nie stanowi ograniczenia tegoż prawa;

2) art. 53 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (o.o.ś.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nie jest stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek dokonania jednoznacznej oceny, czy przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

3) art. 54 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie Wójta Gminy jest zgodne z prawem, podczas gdy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana na podstawie mapy nie spełniającej wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. tj. nie przyjętej do żadnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak właściwych pieczęci) oraz dotyczącej tylko fragmentu działki objętej wnioskiem co uniemożliwiło właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego oraz wyważenie interesu prywatnego i publicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ww. ustawy.

4) art. 35 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego mające bezpośredni wpływ na moje uprawnienia;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek określenia obszaru oddziaływania inwestycji w celu określenia kręgu stron postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i postanowienia Wójta Gminy, zasądzenie kosztów postępowania oraz zastosowania przez organ drugiej instancji instytucji samokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

W ocenie skarżącej postępowanie dotyczy czyjegoś interesu prawnego, jeżeli rozstrzygnięcie w danej sprawie oddziałuje na sytuację prawną tej osoby. W kontekście postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje się, że interes taki przysługuje nie tylko właścicielom nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana, ale również może przysługiwać właścicielom nieruchomości sąsiadujących lub położonych dalej, jeżeli znajdują się w sferze oddziaływania tej inwestycji. Tak więc zatem możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca zarzuca Kolegium uznanie, że inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie oddziałuje na przysługujące jej prawo własności do sąsiadujących ze stacją nieruchomości, co nie jest prawdą, gdyż inwestycja taka skutkuje ograniczeniem możliwości korzystania z tego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Powołując się na orzecznictwo skarżąca przypomniała, że dla ustalenia kręgu podmiotów postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego nie jest wymagane aby inwestycja naruszała prawo własności - wystarczy, że może ona oddziaływać na to prawo, uwzględniając sposób, w jaki właściciel takiej nieruchomości może faktycznie lub potencjalnie z niej korzystać. Zdaniem skarżącej organ powinien był wziąć pod uwagę szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, w tym na szczególny charakter inwestycji telekomunikacyjnej w związku z wytwarzaniem i emitowaniem fal elektromagnetycznych, co niewątpliwie utrudnia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżąca zarzuciła Kolegium, że w ogóle nie przeanalizowało jej zarzutów odnośnie podłączenia do sieci, zagrożenia bezpieczeństwa w związku ze zwiększoną możliwością wyładowań atmosferycznych spowodowanych znaczną wysokością wieży w stosunku do innych budowli znajdujących się w okolicy, ograniczeniem możliwości zabudowy jej nieruchomości (w szczególności z uwagi na brak analiz wysokości wiązki promieniowania dla planowanych anten A4, B4 i C4 oraz możliwości instalowania kolejnych anten na raz wybudowanym maszcie telekomunikacyjnym bez konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego) lub ograniczenia korzystania ze służebności drogowej (w związku z pracami nad budową i utrzymaniem inwestycji). Podobnie Kolegium nie odniosło się również do zarzutu oddziaływania inwestycji na społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości pod kątem jej wykorzystania letniskowo-wypoczynkowego. Kolegium nie wyraziło stanowiska także odnośnie do tego, że w przedmiotowym postępowaniu nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i z tych względów nie zostały ustalone nieruchomości znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a w rezultacie - strony tego postępowania. Ponowiła zastrzeżenia co do wadliwości mapy stanowiącej podstawę wydania decyzji, co jej zdaniem rzutuje na wadliwość ustalenia stron postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podkreśla, że zgodnie z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Kolegium rozstrzygnęło zażalenie w terminie ponad 2 miesięcy, choć powinno było w ciągu miesiąca. W ocenie skarżącej przedłużenie rozpatrywania sprawy ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na treść przywołanego przepisu w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, nie będzie już możliwości uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto zauważono, że Kolegium nie odniosło się do tego, w jaki sposób planowana inwestycja ograniczy sposób zagospodarowania należących do skarżącej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 25 lipca 2018 r. o odmowie wznowienia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2017 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na dla części działki nr [..] obręb B., gmina S. Podstawę prawną tego postanowienia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144, art. 149 § 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3 art. 149 k.p.a.). Na postanowienie powyższe służy zażalenie.

Skarżąca jako podstawę żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wskazała okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakończonym wydaniem decyzji z 21 listopada 2017 r. Podstawą żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego jest więc w tym wypadku sytuacja nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Jego istotą w takiej sytuacji jest zatem zbadanie, czy w rzeczywistości organ wadliwie ustalił krąg stron, eliminując w szczególności wnioskującego o wznowienie od udziału w tym postępowaniu. W konsekwencji, stroną postępowania wznowieniowego może być podmiot, któremu status taki przysługiwał w postępowaniu zakończonym decyzją, wzruszenia której się domaga.

Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania musi zatem pochodzić od strony, która twierdzi, że została pominięta w postępowaniu głównym. Jej przymiot jako strony jest zatem wprost uzależniony od tego, czy status taki przysługiwał jej w tym postępowaniu, które zakończyło się kwestionowaną decyzją, czyli w tym przypadku – w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 21 listopada 2017 r.

Stroną postępowania natomiast jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wymaganą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest więc posiadanie interesu prawnego. Interes ten musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania uprawnienia lub obowiązku. Przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. W sytuacji zatem, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony postępowania w ww. rozumieniu, a więc podmiotu posiadającego interes prawny o charakterze materialnoprawnym, organ zobowiązany jest zareagować na żądanie (wniosek) postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a., względnie - decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. już po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu.

Z treści art. 149 § 3 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wznowienia postępowania nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy zachodzą okoliczności, stanowiące przesłanki wznowienia – w tym przypadku, czy zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc czy wnioskodawcy przysługuje status strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Z uzasadnienia skarżonego aktu wynika bowiem wprost, że w ocenie Kolegium skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 21 listopada 2017 r. w przedmiocie lokalizacji celu publicznego, co stanowi przeszkodę do wszczęcia tego postępowania.

W postępowaniach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zagadnienie interesu prawnego podlega szczególnemu uregulowaniu, wynikającemu z art. 53 u.p.z.p. Nie wyłącza to wszakże zastosowania art. 28 k.p.a., który uzupełnia regulację art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Wyprzedzając szczegółowe rozważania należy jednak stwierdzić, że skarżącej nie przysługuje interes prawny ani na podstawie art. 53 u.p.z.p., ani na mocy art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a.

Na tle powyższych przepisów, w orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia – dostępne na stronie www.nsa.gov.pl.).

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jest ona natomiast między innymi właścicielką działek nr [...]-[..], położonych w obrębie geodezyjnym B., z których najbliższa, co też wynika z akt administracyjnych i czego skarżąca nie kwestionuje, znajduje się w odległości około 0,4 km od przedmiotowej stacji bazowej. Ponadto, skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość objętą inwestycją. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest – jak podkreślono powyżej - stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca uzasadnia swój status jako strony postępowania przysługującym jej prawem własności nieruchomości, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy prawa nie określają pojęcia sąsiedztwa nieruchomości, tym bardziej zaś – w kontekście ustalenia terenu objętego oddziaływaniem inwestycji. Poza niespornym obowiązkiem organów administracji, by skrupulatnie określić zasięg oddziaływania konkretnej inwestycji warto w tym zakresie wskazać na ukształtowane poglądy, wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę. Spotykamy tam rozróżnienie nieruchomości sąsiednich i sąsiadujących. Do pierwszych zaliczamy te, które ze sobą bezpośrednio graniczą oraz te, które oddziałują na siebie w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej. Poza odległością istotne znaczenie ma możliwość oddziaływania jednej nieruchomości na drugą (zob. A. Szpunar, Glosa do orzeczenia SN z 14 listopada 1962 r. III CR 66/62, OSPiKA 1964, nr 10, s. 411). Pojęcie "nieruchomości sąsiednie" nie ma jednakowej treści we wszystkich przepisach kodeksu cywilnego, szczególnie w art. 144 k.c. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony" (wyrok NSA z dnia 11maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, LEX nr 1081908). Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji na 70 m od stacji bazowej wzdłuż osi wiązek głównych promieniowania anten sektorowych, co dotyczy działek nr [..]-[..], obręb B., gmina S. Projektowana stacja stanowi obiekt bezobsługowy, wymagający jedynie okresowego dozoru technicznego. W tych granicach "zamyka się" odziaływanie fal elektromagnetycznych na otoczenie. Bezsporne jest, że nieruchomości skarżącej pozostają w odległości znacznie przekraczającej wskazany wyżej zasięg oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie zatem pozostają one w znacznej odległości poza ustalonym oddziaływaniem elektromagnetycznym planowanej inwestycji.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów wskazujących na negatywny wpływ inwestycji na przysługujące skarżącej prawo własności poprzez: ograniczenie dostępu do mediów, zagrożenie bezpieczeństwa w związku ze zwiększoną możliwością wyładowań atmosferycznych, ograniczeniem możliwości zabudowy oraz ograniczeniem korzystania ze służebności drogowej wskazać należy że są one niezasadne. Wskazane okoliczności mają charakter abstrakcyjny i potencjalny i jako takie pozostają poza ramami, które pozwalają zakwalifikować dane oddziaływanie, jako oparte na normie prawnej. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Trudno też uznać za uzasadniony argument skargi, wskazujący na oddziaływanie inwestycji na społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele letniskowe. W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skargi, fakt jej realizacji w odległości około 400 m od nieruchomości skarżącej w żaden sposób nie wyklucza ich przeznaczenia na cele letniskowe, a tym samym nie doprowadzi do utraty przez sąsiadujący teren charakteru rekreacyjnego. Trudno też podzielić pogląd skarżącej, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej koliduje z przeznaczeniem terenów pod zabudowę. Gdyby uznać trafność tej argumentacji, to nie byłaby dopuszczalna możliwość realizacji tego typu inwestycji na dachach budynków, co jest powszechne w warunkach miejskich. Można wprawdzie podzielić pogląd skarżącej, że inwestycje tego rodzaju wpływają na krajobraz co do zasady, niemniej jednak naruszenie walorów krajobrazowych nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego (por. art. 56 u.p.z.p.). W konsekwencji – sama ta okoliczność nie może przesądzić pozytywnie o statusie skarżącej jako strony postępowania. Inwestycja została przez organ pierwszej instancji zakwalifikowana jako dominanta krajobrazowa, przy czym organ ten wskazał na dopuszczalność jej lokalizacji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, jako inwestycji celu publicznego – według § 7 ust. 1 w związku z § 5 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942).

Natomiast kwestia braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz okoliczności, które w toku tego postępowania uzasadniałyby status strony pozostają poza ramami kontroli w niniejszym postępowaniu. W szczególności, co należy podkreślić – nie można z okoliczności objętych ramami postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (które dla przedmiotowej inwestycji nie zostało przeprowadzone) wywodzić statusu strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie bezzasadnie skarżąca wskazuje, że postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest elementem postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czemu przeczy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., z których wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obejmującej decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego) - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli ją poprzedza, jeśli istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania.

Podobnie, nie można wyprowadzać interesu prawnego skarżącej z faktu, że przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe przejazdu i przechodu przez nieruchomość, będącą przedmiotem inwestycji. Skarżąca wskazuje na ograniczenia w korzystaniu ze służebności drogowej w związku z pracami nad budową i utrzymaniem inwestycji. Poza ewentualnymi czasowymi ograniczeniami na etapie budowy inwestycji, w żaden sposób jej realizacja tego prawa nie ograniczy. Z charakterystyki inwestycji wynika, że obejmuje ona realizację bezobsługowej stacji telefonii komórkowej, a więc wymagającą jedynie okresowych przeglądów, konserwacji i napraw. Oddziaływanie inwestycji zatem nie jest tego rodzaju, by w jakikolwiek sposób mogło utrudnić skarżącej realizację przysługującego jej przejazdu i przechodu.

Odnosząc się jednocześnie do argumentów skargi wskazujących na wpływ ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, które skarżąca odnosi do wszelkiego rodzaju oddziaływań, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazać należy, że i ta argumentacja jest nie do końca trafna. Ustawodawca bowiem w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w dużym stopniu modyfikuje zastosowanie ogólnych wymogów, które należy uwzględniać co do zasady w planowaniu przestrzennym. Kluczowy w tym zakresie jest art. 56 u.p.z.p., z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak więc wskazywano powyżej, ewentualne naruszenie walorów architektonicznych i krajobrazowych przez planowaną inwestycję nie będzie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, a w konsekwencji – wywodzenie z nich co do samej zasady statusu strony postępowania jest wyłączone.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie nieprawidłowej mapy – nie posiadającej potwierdzenia przyjęcia do jakiegokolwiek zasobu geodezyjno-kartograficznego, wskazać należy, że jest on wadliwy. W pierwszej kolejności, nie może go podnosić podmiot, który nie ma statusu strony postępowania. Niezależnie zaś od tego, nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że do decyzji załączony jest wyrys z mapy zasadniczej w skali 1: 1000 z naniesionymi na niej granicami inwestycji, oddziaływania inwestycji i lokalizacji wieży, opatrzony pieczęcią inspektora ds. geodezji.

Podobnie, wadliwy jest zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., poprzez przekroczenie terminów rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, co ma, zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, przekroczenie terminów nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a z brzmienia art. 53 ust. 7 u.p.z.p., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, ewentualne skutki prawne wywodzić może wyłącznie strona postępowania, który to status skarżącej nie przysługuje.

Sąd przychyla się do stanowisko skarżącej, wskazującej na uchybienia co do treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego w stosunku do wzorca, jakie mu kreuje art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu jednak uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.