Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 174/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1223/16 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od R. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1223/16, po rozpoznaniu skargi R. M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

R. M., wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., zwrócił się o umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł. Oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. doprecyzował, że jego wniosek dotyczy umorzenia całego zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na K. i O. M.

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień wydania decyzji jego zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych wynosi [...] zł: na uprawnioną O. M. - [...] zł i K. M. - [...] zł; odsetki za opóźnienie na dzień 13 maja 2016 r. wynoszą [...] zł.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca nie pracuje, utrzymuje się jedynie z prac dorywczych. Zamieszkuje wspólnie z rodzicami, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Oświadczył, że nie jest biologicznym ojcem K. M. Zgodnie z załączonym protokołem ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w O. z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt [...], z dniem [...] maja 2015 r. zniesiony został obowiązek alimentacyjny wobec K. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego wobec K. M. były wypłacane do maja 2015 r., zaś od dnia [...] czerwca 2015 r. komornik umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące bieżących alimentów. W ocenie natomiast organu, R. M. jest ojcem K. M., bowiem prywatne badania DNA nie są podstawą do uznania, że nie jest ojcem tego dziecka. Wnioskodawca nie przedstawił żadnego wyroku sądu dokumentującego zaprzeczenie ojcostwa wobec K. M., a jak wynika z odpisu zupełnego aktu urodzenia jest on nadal ojcem K. M. i tym samym jest zobowiązany zwrócić zaległe zobowiązania z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M.

Powołując się na art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), organ wskazał, że podstawę do umorzenia należności stanowi skuteczność egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego przez okres co najmniej 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów oraz możliwość umorzenia ze względu na sytuację dochodową i rodzinną dłużnika. Odnośnie co do pierwszej przesłanki, jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r., egzekucja alimentów jest bezskuteczna, bowiem R. M. nie wywiązywał się w pełni ze swoich zobowiązań alimentacyjnych. W odniesieniu natomiast do drugiej przesłanki organ wyjaśnił, że decyzja podejmowana w tym zakresie ma charakter uznaniowy i jest uzależniona od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Na sytuację dłużnika składają się zatem nie tylko uzyskiwane dochody, ale także inne okoliczności, takie jak: stan zdrowia i ewentualne możliwości pozyskania dochodu. Dokonując oceny powyższych przesłanek, organ uznał, że żadna z nich nie zachodzi, a zatem brak jest podstaw do umorzenia należności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania R. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że na skarżącym ciążył obowiązek alimentacyjny wobec małoletniej K. M. i O. M. Zgodnie z wyrokami sądów powszechnych skarżący został obciążony kosztami utrzymania i wychowania dzieci, początkowo w kwocie 350 zł miesięcznie na każde z nich, następnie alimenty podwyższono do kwoty po 500 zł miesięcznie na jedno dziecko, na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w O. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...]. Obowiązek alimentacyjny skarżącego względem małoletniej K. M., na mocy ugody zawartej w dniu [...] września 2015 r. przed Sądem Rejonowym w O., ustał z dniem [...] maja 2015 r. Powyższe oznacza, że do tej daty skarżący był obowiązany do alimentacji na rzecz K. M. Z uwagi natomiast na bezskuteczność egzekucji K. M. była osobą uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaś R. M obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. Organ podkreślił, że bez znaczenia pozostaje kwestia, czy skarżący jest ojcem biologicznym K. M., bowiem był i jest on dłużnikiem alimentacyjnym, obowiązanym do zwrotu, wypłaconych w oparciu o prawomocne rozstrzygnięcia sądów powszechnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W sprawie nie zaszły również nadzwyczajne okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia alimentacyjnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w życiu R. M. wystąpiły "szczególnie uzasadnione okoliczności" w postaci zdarzeń innych niż codzienne, czy też zdarzeń nadzwyczajnych, drastycznie i dotkliwie ingerujących w plany życiowe, w sposób diametralny zmieniające jego sytuację zdrowotną, finansową czy też naruszające podstawy egzystencji. Skarżący, jak podaje, nie ma obecnie stałej pracy, a utrzymuje się jedynie z prac dorywczych. Jednakże jest osobą w wieku aktywności zawodowej (ur. 1987 r.), zdrową, nielegitymującą się żadnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Poza obowiązkiem alimentacyjnym wobec dzieci skarżący nie ma zobowiązań finansowych wobec innych osób i nie posiada dodatkowo nikogo na swoim utrzymaniu. Zamieszkuje w domu rodziców, jednak prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, częściowo tylko partycypując w kosztach utrzymania. Powyższe okoliczności jak i osobiste predyspozycje skarżącego, który z wykształcenia jest informatykiem, dają podstawy do podjęcia przez niego stosownych działań celem poprawy swojej sytuacji finansowej i wywiązania się z ciążącego na nim zadłużenia.

R. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że płacił przez cały czas alimenty w kwocie 500 zł miesięcznie na swoją biologiczną córkę O. M., a zatem nie rozumie dlaczego ma wobec niej dług w kwocie [...] zł. Natomiast na K. M. dokonywał systematycznych wpłat od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. włącznie i łożył także wcześniej na jej utrzymanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. "145" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o umorzeniu należności, o której mowa w art. 30 ustawy jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może umorzyć, odroczyć lub rozłożyć na raty należności. Działanie w ramach uznania nie jest jednoznaczne z dowolnością rozstrzygnięcia organu, ale polega na wykazaniu, że nie ma podstaw do pozytywnego rozpoznawania wniosku dłużnika alimentacyjnego o umorzenie jego należności z tytułu wpłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przy uwzględnieniu przesłanek, wymienionych w tym przepisie, czyli sytuacji dochodowej i rodzinnej. Uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej musi polegać na ustaleniu czy i jakie dochody posiada dłużnik alimentacyjny, jakie ma możliwości uzyskiwania dochodów, jakie konieczne wydatki ma do poniesienia, jaka jest jego sytuacja rodzinna, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy z innymi członkami rodziny, czy i jaki ma to wpływ na budżet dłużnika, itp. Dopiero ustalenie tych okoliczności i poddanie ich analizie będzie pozwalało na załatwienie sprawy co do jej istoty.

W stanie prawnym sprzed dnia 18 września 2015 r., po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu rozstrzygnięcia przyznającego świadczenia, organ zawsze wydawał decyzję o zwrocie świadczeń z funduszu skierowaną do dłużnika alimentacyjnego, o ile wypłacone świadczenia nie zostały zwrócone wcześniej - dobrowolnie lub w wyniku egzekucji administracyjnej. Dłużnik mógł się więc skutecznie starać o umorzenie obciążających go wierzytelności, co do zasady, dopiero po otrzymaniu decyzji nakazującej zwrot świadczeń. W obecnym stanie prawnym, tj. po uchyleniu przepisu art. 27 ust. 2 ustawy takiego wymogu nie ma. Organ nie ma obowiązku wydawania decyzji po wydawaniu okresu świadczeniowego. Nie oznacza to jednak, że dłużnik nie ma możliwości kwestionowania wysokości lub sposobu naliczania świadczenia. W przypadku zatem, gdy kwestie te budzą wątpliwości dłużnika organ powinien wypowiedzieć się co do nich w odrębnej decyzji. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności dotyczy bowiem całkiem odmiennych przesłanek i okoliczności (dochody, sytuacja materialna i życiowa dłużnika). Zanim jednak organ wypowie się co do zasadności umorzenia powinien wskazać jakiej kwoty umorzenia dotyczy dana sprawa, z jakiego tytułu i jak była ona naliczana.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 ppsa przez brak wydania wyroku w oparciu o akta sprawy, co doprowadziło do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji;

- art. 134 § 1 ppsa przez wykroczenie poza granice sprawy, polegające na oparciu wyroku uchylającego jedynie na przesłance braku uprzedniego wydania odrębnej decyzji w zakresie wysokości świadczenia do zwrotu oraz sposobu jego naliczenia, podczas gdy obowiązujące regulacje prawne nie przewidują jej obligatoryjnego podjęcia przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nadto w ogóle nie zawierają podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć;

- art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku przedstawienia stanowiska pozostałych stron, przez całkowite pominięcie stanowiska Kolegium zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę oraz braku przedstawienia wyjaśnienia przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy K. na uznaniu, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy;

- art. 151 ppsa przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona powinna być oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucono Sądowi pierszej instancji brak powołania przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Przedmiotowy wyrok uchylający decyzje organów obu instancji wydano, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, w oparciu o przepis art. 145 ppsa. Przepis ten zawiera kilka podjednostek redakcyjnych (paragrafy, punkty, litery), stanowiących podstawę prawną różnych rozstrzygnięć, tj. uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Sąd nie wskazał natomiast, wystąpienie którego rodzaju uchybień stanowiło w istocie podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Domniemywać jedynie można, że podstawę prawną wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Sąd zarzucił bowiem, że "organ naruszył dyspozycję art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w powołanym przepisie, może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czy mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie, na czym owo naruszenie powyżej wskazanych przepisów miałoby polegać, w konsekwencji w jaki sposób wpłynęło ono na wynik sprawy.

Podniesiono, że konkluzje zawarte w wyroku Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do zobowiązania organu administracji do uprzedniego (przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie) wydania odrębnej decyzji, wyjaśniającej skarżącemu wysokość i sposób naliczenia zadłużenia wynikają z faktu, że skarżący sygnalizował w skardze wątpliwości w zakresie wysokości świadczenia do zwrotu oraz sposobu jego naliczania. Sąd pominął jednak fakt, że skarżący co do zasady nie kwestionował wyliczenia całkowitej kwoty, jakiej obowiązek zwrotu go obciąża. Podniósł jedynie, że nie rozumie dlaczego ma dług wobec biologicznej córki Oliwii, skoro alimenty płacił na nią systematycznie przez cały okres. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do powyższego zarzutu skargi, wyjaśniając zasady zarachowania zapłaty i kolejności spłaty długów. Całkowite pominięcie przez Sąd tego istotnego stanowiska narusza art. 141 § 4 ppsa, obligujący do zawarcia w uzasadnieniu wyroku nie tylko zarzutów podniesionych w skardze, ale i stanowisk pozostałych stron.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacją R. M wniósł o jej oddalenie w całości, przychylając się do stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Naruszenie to stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.

W pełni zatem zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 ppsa polegający na wadliwie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przepis ten określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie to takie, które zawiera wszystkie wymienione wyżej elementy łącznie. Uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem.

Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy to inaczej stan faktyczny przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest zbadanie, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów i faktów prezentowanych przez strony i wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za miarodajne, a inne nie. Ta część uzasadnienia nie powinna łączyć się z oceną zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Ocena bowiem prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy nie został przedstawiony w sposób właściwy. Nie odzwierciedlono w nim w pełni dokonanej sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Słusznie w tym zakresie zarzucono w skardze kasacyjnej, że brak jest przede wszystkim w uzasadnieniu wyroku wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wskazanie jedynie, że podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi "art. 145" ppsa jest nieprecyzyjne, a tym samym nieprawidłowe, gdyż przepis ten dzieli się na paragrafy, punkty i litery. Oznacza to, że każdy z nich jest samodzielną jednostką redakcyjną, stanowiącą odrębną podstawę prawną różnych rozstrzygnięć. Nawet z kontekstu uzasadnienia trudno wywnioskować, które dokładnie przepisy, w ocenie Sądu, zostały przez organ naruszone i w konsekwencji, która jednostka redakcyjna z art. 145 ppsa dawała podstawę do wydania zaskarżonego wyroku.

Ponadto w swoich rozważaniach Sąd, z jednej strony stwierdza, że w stanie prawnym sprzed 18 września 2015 r., po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu rozstrzygnięcia przyznającego świadczenia, organ zawsze wydawał, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy, decyzję o zwrocie świadczeń z funduszu skierowaną do dłużnika alimentacyjnego, natomiast obecnie po uchyleniu tego przepisu takiego wymogu nie ma. Z drugiej zaś strony stwierdza że jeżeli dłużnik kwestionuje wysokość lub sposób naliczania świadczenia, to organ powinien się do tego odnieść w odrębnej decyzji. Tym niemniej Sąd nie wyjaśnia w jakim przedmiocie ma być wydana ta decyzja i na jakiej podstawie prawnej organ powinien ją wydać.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 ppsa, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi, co miało miejsce w niniejszej sprawie, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownym postępowaniu organ administracji miał możliwość usunięcia wszystkich uchybień prawa, z powodu których zaskarżona do sądu decyzja została uchylona. Powinny być one niewątpliwe i niewymagające dodatkowych interpretacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2032/04, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno jednak przyjąć, że niejednoznaczne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż w przypadku kwestionowania przez dłużnika wysokości lub sposobu naliczania płatności organ powinien co do nich wypowiedzieć się w "odrębnej decyzji", spełnia stawiane wymagania dla wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w powołanym przepisie.

Mając ponadto na uwadze, że uzasadnienie wyroku, oprócz zarzutów podniesionych w skardze, powinno również zawierać stanowiska pozostałych stron, Sąd pierwszej instancji pominął ustalone w sprawie okoliczności faktyczne i nie wziął pod uwagę stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, w której ustosunkował się do zarzutów odnośnie co do wysokości i sposobu wyliczenia zadłużenia, kolejności spłaty długu oraz faktu, że dopiero w grudniu 2015 r. skarżący zdeklarował, na poczet którego długu dokonuje płatności. W tym kontekście niepełne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie co do braku stanowiska organu w zakresie zakwestionowanej przez skarżącego wysokości i sposobu naliczania świadczenia.

Podsumowując należy stwierdzić, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji tok rozumowania nie pozwala na dokonanie oceny, dlaczego uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem. Nienależyte powołanie podstawy prawnej wyroku pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania kontroli, czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniały wydanie zaskarżonego wyroku i czy rozstrzygnięcie było adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tych względów, podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazała się usprawiedliwiona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Uwzględniając przedmiot sprawy i sytuację życiową skarżącego, w oparciu o art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od R. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.