Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 521/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par 4 i art. 53 par 2 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 5 , art. 31 ust. 3 , art. 64 ust. 2 i 3 , art. 68 ust. 4 , art. 74 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skarg J. W., A. S., H. S. i K. N. na uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw skargi oddala. Sygn. akt II SA/Kr 521/16 POSTANOWIENIE Dnia 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skarg J. W., A. S., H. S., T. K. i K. N. na uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw postanawia: odrzucić skargę T. K.


UZASADNIENIE

Skarżący J. W. , A. S. , H. S. , T. K. i K. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na Uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r Nr XVIII/243/16 w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie spalin.

Skargi te zostały wniesione odrębnie, ale na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) połączono je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem dotyczą tej samej uchwały.

Skarga T. K. została odrębnym postanowieniem z dnia 27 września 2016 r odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a.

J. W. i A. S. zaskarżyli uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 roku w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw - w zakresie § 2 i § 4 tego aktu z żądaniem zmiany jego przepisów.

Skarga została poprzedzona pismem z dnia 15 lutego 2016r w sprawie wezwania do usunięcia niezgodności prawnych przedmiotowej uchwały. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 7 marca 2016 r.

Skarżący zarzucili że paliwo niskoemisyjne jakim jest ekogroszek posiada polskie normy - PN - 82/G - 9700-1, PN - 82/G -9700-2, PN - 82/G - 9700-3 i jest wytwarzane z wysokokalorycznego węgla o niskiej zawartości siarki do 1 %, małej zawartości wody i substancji niepalnych do 12 % oraz niskiej spiekalności. Dzięki temu podczas spalania wytwarzane ilości siarki są niższe niż w przypadku innych węgli, a po jego spaleniu pozostaje mało popiołu. Rozmiary ziaren w zakresie 5-25 mm pozwalają na stosowanie ekogroszku w automatycznych dozownikach węgla. Spalanie ekogroszku w zasilanych automatycznie palnikach retortowych, w porównaniu do spalania w kotłach rusztowych zasilanych ręcznie, powoduje obniżenie zawartości tlenku węgla , węglowodorów aromatycznych, dioksan i pyłów w spalinach. Certyfikację ekogroszku pod kątem zgodności z kryteriami niskoemisyjnymi prowadzi Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu. Przy czym z definicji niskiej emisji wynika, że jest to emisja produktów spalania paliw stałych, ciekłych i gazowych do atmosfery ze źródeł emisji znajdujących się na wysokości nie większej niż 40 m. Natomiast do produktów spalania wpływających na występowanie niskiej emisji zalicza się gazy : tlenek i dwutlenek węgla, dwutlenek siarki, tlenki azotu , wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne takie jak benzopiren, dioksyny, a także metale ciężkie takie jak ołów, rtęć , kadm oraz pyły zawieszone PM10 ,PM 2,5.

Zdaniem skarżących twierdzenie organu, że nazwa ekogroszek nie świadczy o tym że jest to produkt ekologiczny, ponieważ nie ma prawnego obowiązku spełnienia jakichkolwiek norm emisyjnych mija się z prawdą i nie jest niczym usprawiedliwione. Jeśli w § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały lokalny prawodawca w sprawie lekkiego oleju opałowego odwołuje się wprost do art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2014 r. póz. 1728 z późn. zm.),to zgodnie z pkt. 4 a i b tego przepisu ustawodawca odwołał się do paliw stałych. Przy czym w art. 3a ust.1 ustawy normodawca podkreślił - paliwa stałe wprowadzane do obrotu powinny spełniać wymagania jakościowe określone dla tego rodzaju paliwa ze względu na ochronę środowiska , wpływ na zdrowie ludzi oraz zostało wydane upoważnienie w drodze rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych, ze szczególnym uwzględnieniem ograniczenia emisji gazów cieplarnianych ( ust.2 ). Podobnie w art. 5 ust. 2 ustawy zostało wydane szczegółowe upoważnienie w drodze rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla lekkiego oleju opałowego. Jeśli lokalny uchwałodawca odwołuje się do definicji oleju opałowego to w § 4 pkt. 2 uchwały - to samo powinien uczynić w przypadku biogazu rolniczego lub innego rodzaju gazu palnego, bowiem te paliwa zostały dopuszczone.

Zdaniem skarżących jest rzeczą niezrozumiałą, dlaczego biogaz rolniczy, choć jest zaliczanych do gazów cieplarnianych został dopuszczony do stosowania jako paliwo zgodnie z § 4 pkt.1 uchwały a ekogroszku do tego rodzaju paliw nie zaliczono. Prawodawca nie wyjaśnił w sposób przekonujący, jakimi kryteriami kierował się wyznaczając takie a nie inne paliwa.

Skarżący dalej wskazują że w § 2 uchwały przedstawiono następujący zapis: - rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia w zakresie ich eksploatacji to instalacje , w których następuje spalanie paliw w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r. póz. 1059 z późn. zm.), w szczególności kocioł, kominek i piec. Natomiast § 4 pkt.1 uchwały pozostawiono w brzmieniu - w instalacjach wskazanych w § 2 dopuszcza się wyłącznie stosowanie następujących rodzajów paliw: gazu ziemnego wysokometanowego lub zaazotowanego (w tym skroplonego gazu ziemnego), propanbutanu, biogazu rolniczego lub innego rodzaju gazu palnego. Skoro w pierwszym przypadku powołano się na art. 3 pkt. 3 Prawa energetycznego to ustawodawca wskazał w sposób wyraźny , że paliwa należy rozumieć jako paliwa stałe, ciekłe i gazowe będące nośnikami energii chemicznej. Natomiast w drugim przypadku zastosowanie znalazł art.3 pkt. 3a Prawa energetycznego dotyczących paliw gazowych. Pozostaje także dla skarżącego rzeczą niezrozumianą - jeśli w swoim § 4 pkt. 2 uchwała odwołuje się wprost do art. 2 ust.1 pkt 8 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, to należało podobnie w § 4 pkt.1 uchwały odwołać się do art.3 pkt. 3a Prawa energetycznego. Skarżący porównując treść § 2 i § 4 pkt.1 uchwały doszedł do wniosku, że są to określenia nieostre i wprowadzające zainteresowane strony w błąd. Akty normatywne powoływane są w sposób wybiórczy, co sprawia, że postanowienia uchwały nie są jasne.

Dalej skarżący wskazują, że używanie paliw stałych odpowiada za 40-42 % całkowitych zanieczyszczeń w Krakowie, natomiast w 20 % odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponoszą gminy ościenne. W pozostałych 40 % odpowiada za zanieczyszczenia transport. Podkreślił, że wskazanie tylko na paliwa stałe, jako odpowiedzialne za nadmierne zanieczyszczenie Miasta Krakowa w odniesieniu do właścicieli posiadających instalacje dostosowane do tego rodzaju paliwa a pomijając innych winowajców takich jak gminy ościenne czy właścicieli pojazdów samochodowych osobowych i ciężarowych, jest dzieleniem na lepszych i gorszych. Znaczy to, że jedni uzyskają pewne korzyści względem drugich. Jest to zdaniem skarżącego naruszenie zasady równości wobec prawa.

Rozumienie zasady równości oznacza w szczególności nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), a wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cecha istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących ( por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. K 23/00, OTK ZU 5/2001, póz. 124 ).

W uzasadnieniu uchwały wskazuje się, że - " Kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96, podlega karze grzywny. Zgodnie z art. 24 Kodeksu wykroczeń grzywna wynosi od 20 zł do 5 000 zł, przy czym w postępowaniu mandatowym można nałożyć grzywnę w wysokości do 500 zł, a jeżeli czyn wyczerpuje znamiona wykroczeń określonych w dwóch lub więcej przepisach ustawy 1 000 zł (art. 96 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Organami uprawnionymi do nakładania mandatów na podstawie art. 334 Prawa ochrony środowiska " - to jest to naruszenie art.32 ust.1 w związku z art.2 Konstytucji RP oraz zbyt daleko posunięta ingerencja w podstawowe prawa własności wymienione w art. 64 ustawy zasadniczej.

Dalej skarżący podkreślają, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne i musi wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie zarzucają naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust 3 Konstytucji RP.

Skarżący wskazują, że właściciele gospodarstw domowych postanowili zainstalować odpowiednie urządzenia grzewcze na paliwa stałe, w tym ekogroszek, które są kosztowne i nagle zostają zaskoczeni takim stanem rzeczy.

W tym kontekście skarżący przywołują wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r. ( sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138 ) , w którym pojawiło się następujące stwierdzenie – " prawodawca narusza wartości znajdujące się u podstaw omawianej zasady, wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach".

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu normatywnego powołano się w szczególności na uchwały Rady Miasta Krakowa to jest : - Uchwałę nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjętego Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa, który określa zasady udzielania dotacji z budżetu gminy na zadania z zakresu ochrony środowiska, obejmujące : sieci ciepłownicze, ogrzewanie gazowe , ogrzewanie elektryczne, ogrzewanie olejowe czy odnawialne źródła energii - Uchwałę XVIII/317/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie przyjętego lokalnego programu pomocy społecznej w postaci "Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na jeden z systemów proekologicznych". W powyższych uchwałach Rady Miasta Krakowa nie ma jednak wzmianki czy dotacje nie naruszają zasady niedozwolonej pomocy publicznej.

W piśmie uzupełniającym z dnia 30 maja 2016 r ( k – 26-34 ) skarżący uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wskazali, że zamieszkują wraz z najbliższą rodziną w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w Krakowie o powierzchni użytkowej 170 m kw. i posiadają w nim instalację kotła typu Hef Eko-plus dla której znajduje zastosowanie ekogroszek. Wszystkie nieruchomości przy ulicy [...] w Krakowie posiadają podłączenie do sieci gazowej i taki typ paliwa w tych gospodarstwach domowych jest stosowany. Zaskarżona uchwała wymusza na skarżących wymianę całej instalacji wraz z obecnym kotłem na urządzenie grzewcze wraz z nową instalacją dostosowaną do paliwa gazowego. Poza tym uchwała podnosi koszty ogrzania i przygotowania ciepłej wody użytkowej , co jest przerzuceniem znacznych kosztów bez wiedzy i zgody skarżących. Podkreślają że brak podobnych działań w stosunku do gmin ościennych, które także oddziaływają na przekroczenie norm powietrza a także brak rozwiązań w stosunku do transportu miejskiego co jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości ponoszenia kosztów usuwania zanieczyszczenia.

W odpowiedzi na tę skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie a same zarzuty uznał są bezpodstawne.

Organ stwierdził, że konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych jest zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji) oraz ochrona środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji).

Następnie powołał się na Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE), która zobowiązuje państwa członkowskie, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 były osiągnięte w 2005 r., pyłu PM2,5 w 2015 r, a bardziej restrykcyjne normy w 2020 r. Wartość docelowa pyłu PM2,5 powinna być osiągnięta w 2010 r. Ponadto zgodnie z Dyrektywą 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wartość docelowa benzo(a)pirenu powinna być osiągnięta w 2013 r. Określone tymi dyrektywami wartości oraz terminy ich osiągnięcia, transponuje do polskiego porządku prawnego rozporządzenie Ministra Środowiska 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U z 2012 poz. 1031).

Dyrektywa CAFE zobowiązała państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres, w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy.

Uchwałą Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009r. przyjęty został "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" obejmujący 9 stref ochrony powietrza, w których stwierdzone zostały przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu. Następnie Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. przyjął znowelizowany program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Celem dokumentu było osiągnięcie w całej Małopolsce do 2023 r. dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu: pyłu PM10, PM2,5, benzo(a)pirenu, dwutlenku azotu i dwutlenku siarki.

Ponieważ dotychczas prowadzone działania naprawcze przewidziane w Programie ochrony dla Województwa Małopolskiego nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, Sejmik Województwa Małopolskiego postanowił wprowadzić ograniczenia w zakresie stosowania paliw w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko i na zabytki.

Sądy administracyjne uchyliły przedmiotową regulację, jako wykraczającą poza uprzednie brzmienie delegacji ustawowej z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

Mając na uwadze wprowadzoną nowelizację prawa ochrony środowiska, zdrowie mieszkańców i nacisk opinii publicznej, podjęto decyzję o rozpoczęciu prac nad nową uchwałą w oparciu o znowelizowaną podstawę prawną.

Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 96 ust. 1 POŚ sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Przepis ten stanowi wystarczające upoważnienie do wprowadzenia zastosowanych ograniczeń. Zgodnie, bowiem z art. 94 Konstytucji "organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie: "Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania, co do jego treści, a wiec określało materię będą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 345/12).

Ponadto, w obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w Krakowie a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, a także niewywiązania się ze zobowiązań Polski wynikających z prawa Unii Europejskiej, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem.

Istnieje wiele dowodów naukowych potwierdzających, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu. Dodatkowo benzo(a)piren jest substancją o silnych własnościach mutagennych i kancerogennych (przyczynia się m.in. do raka płuc). Dla pyłu zawieszonego Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) podaje następujące wartość stężeń bezpiecznych dla zdrowia i życia: - PM2,5: średnie stężenie roczne poniżej 10 µg/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżę 25 µg/m3 , - PM10: średnie stężenie roczne poniżej 20 ug/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 50 µg/m3. Według badań WHO średnie stężenie roczne PM 2,5 na poziomie 35 µg/m3 (w Krakowie odnotowuje się stężenia przekraczające ten poziom) jest związane z o 15% wyższym, długoterminowym ryzykiem umieralności w stosunku do wartości 10 µg/m3. Redukcja stężeń PM2,5 z poziomu 35 µg/m3 do 25 µg/m3 pozwoli zmniejszyć ryzyko przedwczesnej umieralności o 6 % [WHO]. Redukcja taka poprawi również kondycję zdrowotną mieszkańców Krakowa.

Podstawa prawna wprowadzenia uchwały w sprawie rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania wskazuje na możliwość określenia tych ograniczeń dla terenu województwa bądź jego części.

Zgodnie z art. 96 ust. 6 pkt 1) ustawy POŚ uchwała powinna określać granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy. Skarżona uchwała dotyczy tylko części województwa - obszaru w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków. Wprowadzenie ograniczenia terytorialnego jest uzasadnione w szczególności tym, że pomiary jakości powietrza prowadzone na przestrzeni lat przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie, w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, wskazują na występowanie w Krakowie bardzo wysokich poziomów stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Regularnie przekraczane są poziomy dopuszczalne i docelowe pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5 oraz benzo(a)pirenu w powietrzu. Średnioroczne stężenie pyłu PM10 w 2006 roku na stacji pomiarowej al. Krasińskiego wyniosło 96 ug/m3, co stanowiło 240% wartości dopuszczalnej (40µg/m3) W latach 2011-2014 nadal wystąpiło znaczne przekroczenie wartości dopuszczalnej, w 2014 r. - 64 ug/m3 (160% wartości dopuszczalnej). Także liczba dni z przekroczeniem dopuszczalnego stężenia średniodobowego pyłu PM10 (35 dni) przekroczona została w 2008 roku ponad 7 krotnie (stacja pomiarowa przy al. Krasińskiego) oraz kilkukrotnie w latach 2011-2014. W 2014 r. wystąpiło 188 dni z przekroczeniem dopuszczalnego stężenia średniodobowego pyłu PM10. Najwyższa średnioroczna wartość stężenia pyłu PM2,5 wystąpiła w 2010 roku (stacja pomiarowa al. Krasińskiego) i wyniosła 61 µg/m3, czyli ponad 2-krotne przekroczyła wartość dopuszczalną (25 µg/m3 dla 2015 r.). W 2014 r. stężenie średnioroczne pyłu PM2,5 w Krakowie wynosiło 45 µg/m3. Najwyższa wartość stężenia średniorocznego benzo(a)pirenu wystąpiła w 2011 roku na stacji pomiarowej przy ul. Bujaka - 10,2 ng/m3, co stanowi 10-krotne przekroczenie wartości docelowej (1 ng/m3). W 2012 r. stężenie średnioroczne benzo(a)pirenu na stacji przy ul. Bujaka wyniosło 7,7 ng/m3, a w 2014 r. na stacji przy ul. Bulwarowej wyniosło 8 ng/m3.

Przekroczenie poziomu dopuszczalnego i docelowego w ostatnich latach występuje regularnie we wszystkich punktach pomiarowych Krakowa.

Według danych Europejskiej Agencji Środowiska (EEA) za 2011 r. Kraków jest trzecimi najbardziej zanieczyszczonym miastem UE pod względem ilości dni z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu średniodobowego (150 dni). Zgodnie z raportem Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) za 2010 r. Kraków jest trzecim najbardziej zanieczyszczonym miastem UE pod względem stężenia średniorocznego pyłu PM10 (64 µg/m3), natomiast według danych za 2008 r. jest 8 najbardziej zanieczyszczonym miastem na świecie pod względem średniorocznego stężenia pyłu PM2,5 (35,5 µg/m3).

Art. 96 ust 6 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska nakazuje określić rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametrów technicznych lub rozwiązał technicznych lub parametrów emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.

Zaskarżona uchwala odnosi się do rodzajów stosowanych paliw, a nie ich jakości.

Według "Opracowania eksperckiego w zakresie wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych na obszarze Krakowa" (Atmoterm S.A., 2010 r.), przygotowanego na zlecenie Województwa Małopolskiego, wariant całkowitego wyeliminowania paliw stałych spowoduje obniżenie średniorocznych stężeń pyłu PM10 w powietrzu o ok. 53% oraz benzo(a)pirenu o ok. 90%. Alternatywne rozwiązanie w postaci wprowadzenia ograniczeń w zakresie jakość paliw stałych mogłoby przynieść efekt w postaci obniżenia stężeń średniorocznych pyłu PM10 tylko o ok. 37% i benzo(a)pirenu o ok. 53%. Jednocześnie ze względu na dużą procentową zawartość pyłu PM2,5 w pyle PM10 (ok. 74%), średnioroczny poziom dopuszczalny dla pyłu PM2,5 wynoszący 25 µg/m3 dla roku 2015, jest znacznie trudniejszy do osiągnięcia niż dopuszczalny poziom średnioroczny pyłu PM10 (40 µg/m3). Natomiast przepisy dyrektywy CAFE i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu przewidują zaostrzenie norm średniorocznych dla pyłu PM10 w roku 2020 (20 µg/m3) . Aby osiągnąć normy jakości powietrza wymagane przepisami polskimi i unijnymi, konieczne jest więc całkowite wyeliminowanie stosowania w Krakowie paliw stałych.

Następnie organ wskazał że zgodnie z art. 96 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w postępowaniu, którego przedmiotem było opracowanie projektu uchwały, zapewniony został udział społeczeństwa, na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 11) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym była ona wyłożona do wglądu, możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia.

Konsultacje społeczne odbyły się w dniach od 12 listopada do 8 grudnia 2015 r. Podanie do publicznej wiadomości odbyło się poprzez udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, ogłoszenie informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz ogłoszenie informacji w prasie o odpowiednim zasięgu (w ogólnopolskim wydaniu Gazety Wyborczej w dniu 16 listopada 2015 r.). Dodatkowo w dniu 27 listopada 2015 r. odbyło się wysłuchanie publiczne dotyczące projektu przedmiotowej uchwały. Uwagi i wnioski do projektu uchwały, zgłaszane przez osoby prywatne i organizacje przekazywane były w formie elektronicznej, za pomocą ePUAP, drogą pocztową, a także ustnie do protokołu w trakcie wysłuchania

W ramach konsultacji zgłoszone zostały uwagi i wnioski przez 4 799 osób prywatnych oraz organizacji i instytucji. 4 629 osób i organizacji (96,5%) poparło postulaty wprowadzenia całkowitego zakazu stosowania paliw stałych w Krakowie. Postulaty te zostały uwzględnione.

Na podstawie art. 96 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zwrócono się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie opinii do projektu uchwały. Prezydent Krakowa wydał opinię pismem z dnia 14 grudnia 2015 r., w której zawnioskował rozszerzenie zakresu terytorialnego uchwały o gminy ościenne, przyspieszenie terminu wejścia w życie uchwały dla budynków nowopowstających i rozbudowywanych w sposób istotny, zdefiniowanie pojęć : kocioł, piec, kominek, doprecyzowanie zakresu wprowadzanych ograniczeń w sytuacji stosowania paliw stałych do przygotowywania posiłków, wydłużenie terminu wejścia uchwały w życie do końca 2019 roku.

Podkreślono że zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa Małopolskiego w celu ochrony zdrowia mieszkańców oraz ograniczenia negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na środowisko i na zabytki, wprowadził dla obszaru miasta Krakowa ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Następnie Sejmik Województwa podniósł brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi, bowiem uchwała nie narusza ich interesu prawnego. Skarżący powinni udowodnić że zaskarżony przepis naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną. Musi wiec zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. Nie można zatem, z samego niezadowolenia z zapisów aktu prawa miejscowego wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sejmik Województwa wskazał, co następuje:

- Na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązują regulacje prawne w zakresie norm jakości dla węgla lub innych paliw stałych (pelety, drewno) dopuszczonych do sprzedaży i użytkowania. Normy dla węgla kamiennego, na które powołują się skarżący są normami nieobligatoryjnymi i nie mają one wpływu na dopuszczenie paliw do sprzedaży i stosowania. Nie stanowią one powszechnie obowiązujących regulacji. Dodatkowo skarżący przywołali w skardze normy PN-82/G-97001 oraz PN-82/G-97003, które zostały wycofane bez zastąpienia innymi w czerwcu 2014 roku, a norma –PN-82/G-97003 dotyczy typów węgla kamiennego do celów energetycznych.

W dniu 14 listopada 2014 r. do ustawy o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw wprowadzono zapisy dotyczące paliw stałych. W art. 3a ust. 2 wskazano, iż wymagania jakościowe dla paliw stałych oraz metody poboru i analiz zostaną wprowadzone na drodze rozporządzeń ministra właściwego ds. energii. Do dnia dzisiejszego nie weszły w życie rozporządzenia wykonawcze. Oznacza to, że brak w aktualnym ustawodawstwie regulacji zawierających normy dla paliw stałych. Brak podstaw prawnych do nazywania ekogroszku paliwem ekologicznym.

-Decyzja o podjęciu przez SWM skarżonej uchwały wynika bezpośrednio z szeregu przeprowadzonych ekspertyz opracowanych w ramach przygotowania "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" i jest realizacją zapisów tego Programu przyjętego Uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r., w tym z opracowania pn. "Opracowanie eksperckie w zakresie wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych na obszarze Krakowa" (ATMOTERM,2010).

Istotne jest, że dopuszczenie do stosowania nowoczesnych kotłów i kominków na paliwa stałe nie przyniesie wystarczającego efektu poprawy jakości powietrza w przypadku Krakowa. Podkreślono, że dopuszczalne poziomy pyłu zawieszonego w ciągu kolejnych lat będą ulegać zaostrzeniu. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012, poz. 1031), poziom dopuszczalny pyłu PM2,5 dla roku 2020 zostanie obniżony do 20 µg/m3 z obecnych 25 µg/m3. Natomiast poziom pyłu PM2,5 zalecany przez Światową Organizacją Zdrowia to 10 µg/m3. Może się, więc okazać, że w dłuższej perspektywie zastosowanie nawet nowoczesnych instalacji na paliwa stałe będzie niewystarczające, aby jakość powietrza spełniła przyszłe wymagania krajowe i Unii Europejskiej lub Światowej Organizacji Zdrowia. Opracowana w 2010 roku ekspertyza dotycząca wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych dla obszaru Krakowa wskazała, iż jedynie całkowite wyeliminowanie paliw stałych pozwoli na obniżenie średniorocznych stężeń pyłu PM10 w powietrzu o ok. 53% ora benzo(a)pirenu o ok. 90%. Zgodnie z Programem ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, wprowadzenie ograniczeń w stosowaniu paliw stałych w Krakowie przyniesie efekt ekologiczny w postaci obniżenia rocznej emisji pyłu PM10 o 934 Mg, pyłu PM2,5 o 920 Mg i benzo(a)pirenu o 530 kg. Dopuszczone do stosowania zostały paliwa gazowe jak gaz ziemny wysokometanowy lub zaazotowany (w tym skroplony gaz ziemny), propan-butan, biogaz rolniczy lub inne rodzaje gazu palnego, a z paliw ciekłych lekki olej opałowy, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2014 r. póz. 1728 z późn. zm) Wskazane w uchwale paliwa gazowe i płynne charakteryzują się niską emisją zanieczyszczeń do powietrza, zwłaszcza pyłu PM10, PM2,5 oraz benzo(a)pirenu.

Skarżący mylą kwestie zmian klimatycznych z problemem zanieczyszczenia powietrza pyłem PM10. Biogaz rolniczy składający się w ok. 65 % z metanu został dopuszczony do spalania w urządzeniach grzewczych, a produkty spalania metanu (dwutlenek węgla i para wodna) mają mniejsze oddziaływania na ocieplenie klimatu niż metan. Przedmiotem uchwały nie jest przeciwdziałanie zmianom klimatu, ale poprawa powietrza w zakresie pyłu zawieszonego na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, gdyż tego tylko dotyczą kompetencje Samorządu Województwa.

-Uchwała wprowadza definicje zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne i dotyczy paliw w rozumieniu tej ustawy. Jednakże art. 3 ustawy Prawo energetyczne definiuje jedynie paliwa gazowe, a uchwała SWM dopuszcza do stosowania, prócz paliw gazowych, lekki olej opałowy. Definicję lekkiego oleju opałowego można odnaleźć w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1728 z późn. zm.), czyli obecnie olej napędowy stosowany do celów opałowych, w instalacjach energetycznego spalania paliw oznaczony kodami CN ex 2710 19 43 , ex 2710 19 46, ex 2710 19 47 , ex 2710 19 48 , ex 2710 20 11, ex 2710 20 15, ex 2710 20 17 oraz ex 2710 20 19.

W zaskarżonej uchwale wymienione są wszystkie rodzaje gazów palnych wskazanych w art. 3 pkt 3a Prawa energetycznego, w tym także "inne rodzaje gazu palnego". W aktach prawa miejscowego nie powinno się definiować pojęć użytych w akcie prawnym rangi ustaw stosownie do § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 283). Zgodnie z tym przepisem, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych.

-Artykuł 32 Konstytucji RP nakazuje ustanowienie równości wobec prawa, a nie równości faktycznej. Uchwała nie różnicuje, ani nie wyłącza podmiotów z jej stosowania w zależności np. od celu stosowania paliw stałych. Uchwała SWM została tak sformułowana, aby zasada równości wobec prawa została zachowana. Podkreślono, że podjęta przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwała wiąże mieszkańców Gminy Miejskiej Kraków eksploatujących instalacje, w których następuje spalanie paliw i w tym zakresie, dla tej kategorii osób, prawo jest dla wszystkich równe. Wszyscy, bowiem zobowiązani będą stosować jednolite paliwa w celu poprawy, jakości powietrza. Ograniczenia zawarte w uchwale są tylko jednym ze środków jakie władze podejmują aby przeciwdziałać zanieczyszczeniu środowiska. Ponadto trzeba mieć na względzie ograniczone kompetencje sejmiku województwa. Uchwała podejmowana na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska może dotyczyć jedynie instalacji. Stosownie do art. 3 pkt. 6 ustawy instalacjami są urządzenia stacjonarne - dlatego uchwała nie może dotyczyć ruchu samochodów.

Następnie przywołano wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. (Kp 5/2008, LexisNexis 2110603, OTK-A 2009, nr 11, póz. 170) w którym Trybunał wyjaśnił że zasada równości oznacza w szczególności obowiązek prawodawcy takiego tworzenia norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom prawnym.

Zaskarżona uchwała traktuje wszystkich korzystających z instalacji na paliwa stałe w taki sam sposób. Nie zawiera żadnych wyłączeń, bez względu np. na sposób wykorzystania instalacji.

- W zakresie zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zbyt daleko posuniętą ingerencję w prawo własności Sejmik wyjaśnił, że uchwała nie ingeruje w żaden sposób w prawo własności do nieruchomości.

Podkreślono, że przyjęta regulacja nie uniemożliwia utrzymania nieruchomości w należytym stanie, gdyż dopuszcza stosowanie w celu ogrzewania lokali lub budynków i przygotowania ciepłej wody użytkowej innych rodzajów paliw niż paliwa stałe. Dopuszczono następujące rodzaje paliw: gaz ziemny wysokometanowy lub zaazotowany (w tym skroplony gaz ziemny), propan-butan, biogaz lub inne rodzaje gazów palnych oraz lekki olej opałowy. Ponadto, w celu ogrzewania nieruchomości, istnieje również możliwość wykorzystania ciepła sieciowego, czy ogrzewania elektrycznego.

Bezzasadny jest zarzut, iż organ dysponował możliwością podjęcia innych działań, mniej ingerujących w prawa majątkowe jednostek, które mogłyby służyć realizacji celów ochrony powietrza. Przygotowanie uchwały poprzedzone było analizami i ekspertyzami, które wykazały, że jest to właściwie jedyny skuteczny sposób na osiągniecie szybkiej i znaczącej poprawy jakości powietrza.

- W zakresie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Sejmik stwierdził, że Konstytucja RP dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Jak wynika z treści przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Wprowadzenie na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw nastąpiło w drodze uchwały Sejmiku Województwa. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 96 ust. 1 wyraźnie upoważnia Sejmik Województwa do wprowadzenia takiego rodzaju ograniczeń w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych jest zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji) oraz ochrona środowiska (art. 74 ust. Konstytucji). Natomiast oceny jakości powietrza wykonywane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie wskazują na bardzo zły stan jakości powietrza w Krakowie ze względu na przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, pyłu PM2,5 i dwutlenku azot oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu. W obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w Krakowie, a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, a także niewywiązania się ze zobowiązań Polski wynikających z prawa Unii Europejskiej, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem.

Stosownie do art. 23 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 ma 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (tzw. Dyrektywy CAFE) w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie upłynął, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Z tego względu w obowiązującym Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego przyjętym uchwałą Sejmiku Wojewoda Małopolskiego z 30 września 2013 r., w punkcie 3.1.1.1 wskazano, że w przypadku Krakowa konieczne jest wprowadzenie ograniczeń w stosowaniu paliw stałych.

Państwa członkowskie zachowują swobodę w doborze środków, jakie należy uwzględnić w programie ochrony powietrza, ale art. 23 (1) dyrektywy zobowiązuje do wprowadzenia wszelkich efektywnych, adekwatnych i naukowo uzasadnionych środków, które pozwolą wyeliminować problem określonej emisji w danej strefie tak szybko, jak to możliwe. Realizacja tego obowiązku znalazła wyraz w przyjęciu Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, a także uchwale wprowadzającej na obszarze Krakowa ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Przyjęta uchwała spełnia wymogi niezbędne dla ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych, które w przedmiotowej sprawie nastąpiło w imię realizacji dobra wspólnego ( zdrowie, stan środowiska, ochrona zabytków), wprowadzone ograniczenia są przydatne do realizacji zamierzonego celu (dobra wspólnego), cel ten jest prawnie dozwolony, wprowadzone ograniczenia są niezbędne do realizacji dobra wspólnego, zachowano proporcjonalność ograniczeń w relacji do celu.

Podkreślono , że celem zaskarżonej uchwały było zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków. Zdaniem Sejmiku wprowadzone rozwiązania umożliwiają realizację tak określonego celu , a ograniczenia prawa do korzystania z instalacji i używania paliw stałych spełniają również wymóg niezbędności. Nie wydaje się bowiem możliwe ograniczenie zanieczyszczenia powietrza, tak aby spełniało ono normy określone w przepisach polskich, unijnych oraz wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia bez wprowadzania ograniczeń zawartych w uchwale. Zapewnienie poprawy jakości powietrza pozostaje w proporcji do ciężarów wynikających z zaskarżonego przepisu. Ograniczenie w korzystaniu z instalacji i rodzajów paliwa jest w tym zakresie usprawiedliwione koniecznością zapewnienia norm powietrza. Jak wskazano w analizie z 2010 r. wariant polegający tylko na zakazie używania węgli o gorszych parametrach jakościowych takich: jak miały czy gorszej jakości groszki, oraz floty, muły i niesorty jest najmniej korzystny ze względu na efekt ekologiczny, który nie gwarantuje uzyskania poprawy jakości powietrza na takim poziomie jaki jest wymagany przepisami i normami, mimo poniesionych dodatkowych kosztów przez mieszkańców.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 lipca 20K r. II OSK 1053/10 art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje oczywiście podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegółowiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione. Musi dojść do konfrontacji wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu.

Jak wskazał dalej Sejmik w przedmiotowej sprawie ocenie podlega kwestia czy możliwe jest pogodzenie działań podejmowanych w celu ochrony powietrza w Krakowie z koniecznością ochrony interes prywatnego, jakim jest prawo do używania instalacji na ekogroszek. Zdaniem samorządu województwa nie jest to do pogodzenia. Każdy, kto ma instalację podobną do tej, jaką mają skarżący mógłby używać tzw. ekogroszku - czyli paliwa które według dzisiejszych regulacji prawnych nie musi spełniać jakichkolwiek kryteriów. Dopuszczenie tzw. ekogroszku będzie oznaczać zgodę na stosowanie takich paliw stałych, których spalanie nie spowoduje obniżenia poziomu zanieczyszczenia powietrza na terenie miasta Kraków.

Przesłanką wyznaczającą granicę dozwolonej ingerencji jest także zakaz naruszania istoty wolności i praw. W przedmiotowej sprawie istotą praw skarżących, których Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nie narusza, jest możliwość posługiwania się różnymi rodzajami instalacji i używania różnych rodzajów paliw, które są dla nich dostępne. Uchwała nie powoduje, że skarżący są ograniczeni tylko do jednego rodzaju instalacji, czy jednego rodzaju paliwa. Skarżący wciąż posiadają prawo jej wyboru w zależności od miejsca swojego zamieszkania , prowadzenia działalności, czy warunków finansowych.

- Zgodnie z art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i może ono polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 403 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w przypadku, gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Zapewnienie dofinansowania na wymianę źródeł ogrzewania i pomocy socjalnej przez gminę jest niezależne od uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie i nie wynika z zakresu art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska.

H. S. zaskarżył w całości uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 roku w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie od Sejmiku Województwa Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania. Uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 Nr 62, póz. 627 z późn. zm.) poprzez naruszenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową, oraz w sposób naruszający istotę tego prawa;

- naruszenie art. 94 Konstytucji w związku z art. 96 p.o.ś. poprzez niewypełnienie obowiązku oceny stopnia wpływu wprowadzanych ograniczeń lub zakazów na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko;

- naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 Nr 173, póz. 1807 z późn. zm.) i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji oraz art. 96 p.o.ś. poprzez brak równego traktowania podmiotów eksploatujących instalacje w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, w których następuje spalanie paliw, należących do tej samej klasy, wyróżnionej ze względu na stopień negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi lub na środowisko;

- naruszenie art. 6 ust. 1 usdg i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 21 i art. 22 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 96 p.o.ś. poprzez naruszenie prawa własności i swobody działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową, oraz w sposób naruszający istotę tego prawa, wobec możliwości zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko w inny sposób, poprzez zastosowanie adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez ustawodawcę i nienaruszających w tak dużym stopniu prawa własności. Na uzasadnienie wskazał że :

- Uchwała całkowicie wyeliminowała możliwość stosowania paliw stałych. W przypadku instalacji przystosowanych do spalania jedynie tego rodzaju paliw, wbrew tytułowi Uchwały, który sugeruje wprowadzenie jedynie ograniczeń, oznacza to całkowity zakaz ich eksploatacji.

Wprowadzenie całkowitego zakazu eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przyznanego przez art. 96 p.o.ś. Norma kompetencyjna zawarta w art. 96 ust. 1 p.o.ś. ogranicza zakres przyznanego upoważnienia do możliwości wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Nie upoważnia natomiast sejmiku województwa do określenia w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego ograniczeń lub zakazów, które całkowicie uniemożliwiają ich eksploatację, co stanowi naruszenie istoty prawa własności gwarantowanej przez art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz przekroczenie zakresu uprawnienia przyznanego organowi samorządu terytorialnego przez art. 94 Konstytucji.

Uchwała zamiast wyeliminować możliwość stosowania odpadów oraz paliw przemysłowych w nieprzystosowanych do tego instalacjach eksploatowanych w gospodarstwach domowych, także poprzez wprowadzenie minimalnych wymagań technicznych, wymusić wymianę tych instalacji, które są stare i nieefektywne, wprowadziła całkowity zakaz eksploatacji instalacji, które przystosowane są do spalania paliw stałych, włączając w to instalacje, które spełniają najwyższe standardy techniczne i normy emisji oraz posiadają najważniejsze europejskie certyfikaty (tzw. best available techniques - BAT, dalej także jako "BAT"), a stosowane w nich paliwo stałe jest paliwem ekologicznym o ograniczonej emisji.

- Przed wprowadzeniem ograniczeń lub zakazów przewidzianych przez art. 96 p.o.ś. należy, dokonać oceny planowanych rozwiązań pod kątem ich wpływu na zdrowie ludzi i środowisko. Ocena powinna być dokonana na podstawie wyników badań naukowych i brać pod uwagę wszystkie czynniki mające wpływ na stopień negatywnego oddziaływania danego rodzaju instalacji.

W przypadku instalacji dostarczających ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielających ciepło, których eksploatację reguluje Uchwała, podstawowymi kwestiami podlegającymi ocenie powinny być: ocena konstrukcji urządzenia grzewczego, która ma wpływ na prawidłową technikę spalania, w tym organizację procesu spalania, dobór odpowiedniej jakości paliwa spełniającego wymagania określone w dokumencie urządzenia (przykładowo w kominkach powinno się spalać drewno odpowiednio przygotowane, sezonowane, o zawartości wilgoci poniżej 20%, twarde, o wartości opałowej 16-19 MJ/kg, o małej zawartości siarki - poniżej 0,2%, azotu, chloru i popiołu - poniżej 1,5% w stanie suchym), a także konstrukcja komina, który powinien spełniać wymagania prawa budowlanego i wymagania zastosowanej instalacji. Już tylko wyższa sprawność energetyczna instalacji przyczynia się do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń do powietrza. W przypadku kominków zastosowanie odpowiedniej konstrukcji pozwala osiągnąć sprawność energetyczną powyżej 81% (nawet 90%), podczas gdy najprostsze z nich osiągają poziom 35-40%. Emisje pyłu w takich instalacjach są niższe o ponad 95%, podobnie jak zanieczyszczeń organicznych, lotnych związków określanych jako OGC, wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, a także tlenku węgla, w porównaniu do tradycyjnych, prostych rozwiązań konstrukcyjnych.

Kwestie te miał na uwadze ustawodawca, wprowadzając w art. 96 ust. 6-7 p.o.ś. możliwość zróżnicowania ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji ze względu na: rodzaje instalacji, rodzaje i jakość oraz sposób i cel wykorzystania paliw, parametry oraz rozwiązania techniczne, a także parametry emisji instalacji. Uchwała, dokonując kwalifikacji instalacji jedynie na podstawie rodzaju spalanego paliwa, pomija pozostałe kryteria wskazane w art. 96 ust. 6-7 p.o.ś, nie bierze zatem pod uwagę wielu istotnych czynników, które są konieczne do prawidłowej oceny oddziaływania instalacji na zdrowie ludzi lub na środowisko.

- Zasada równości w zakresie ponoszenia kosztów zapobiegania zanieczyszczeniom środowiska wyrażona w art. 6 i 7 p.o.ś. przejawia się w obowiązku, by wszelkie ograniczenia lub zakazy wprowadzane w aktach prawa miejscowego na podstawie art. 96 p.o.ś. traktowały adresatów tych norm w sposób jednakowy poprzez zastosowanie obiektywnych kryteriów mających na celu ochronę środowiska.

Uchwała, wprowadzając zakaz eksploatacji pewnych rodzajów instalacji Jedynie na podstawie rodzaju spalanego w nich paliwa, pomijając pozostałe kryteria wskazane w art. 96 ust. 6-7 p.o.ś, nie bierze pod uwagę pozostałych czynników, które mają wpływ na stopień negatywnego oddziaływania na środowisko przez dany rodzaj instalacji.

Zakaz stosowania paliw stałych powoduje odniesienie tego zakazu do wszystkich rodzajów instalacji, które przystosowane są do spalania tego rodzaju paliw. W grupie tej znajdują się zarówno stare wysokoemisyjne piece na węgiel, jak i zaliczane do BAT najnowocześniejsze konstrukcje przeznaczone do spalania biomasy zaliczanej do produktów ekologicznych, których stopień negatywnego oddziaływania na środowisko został ograniczony do minimum. Stosowanie rodzaju paliwa jako jedynego kryterium kwalifikującego instalacje jako dopuszczone do eksploatacji powoduje jednocześnie, że zakaz nie obowiązuje instalacji, których konstrukcja, pomimo spalania w nich paliwa zgodnego z Uchwałą, skutkuje wysoką emisją. Powoduje to wprowadzeniem nieuzasadnionej preferencji dla instalacji na paliwa gazowe czy płynne. Następnie skarżący zwrócił uwagę na to, że instalacje, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia, na gruncie art. 96 ust. 8 p.o.ś. są wyjęte spod zakresu Uchwały. Każdy z tych wymogów jest ograniczeniem mniej dotkliwym niż całkowity zakaz wprowadzony Uchwałą.

Ponadto wprowadzając ograniczenia należy również zwrócić uwagę na efekty ,jakie one spowodują dla pozostałych sfer życia społeczno-gospodarczego. Uchwała zakazując korzystania z paliwa stałego w postaci drewna promuje nieodnawialne źródła energii takie jak gaz czy olej opałowy, a także dostarczanie ciepła z miejskiego przedsiębiorstwa sieci ciepłowniczej, które jest opalane węglem. Energia pozyskiwana z drewna jest natomiast najbardziej opłacalnym ekonomicznie odnawialnym źródłem energii. Zróżnicowanie sytuacji podmiotów eksploatujących instalacje w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, które w równym stopniu oddziałują na środowisko poprzez całkowity zakaz eksploatacji części z nich, który wprowadza Uchwała, stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 usdg i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji.

Art. 1 pkt 5 p.o.ś. wskazuje, że ustawa określa nie tylko zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, ale również odpowiedzialność i sankcje. Korzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 96 p.o.ś. obwarowane zostało sankcją karną art. 334 p.o.ś. Odpowiedzialność i sankcje może określać tylko ustawa, zatem także ta okoliczność przemawia za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej podmiotów będących adresatami normy zawartej w art. 96 p.o.ś.

- Sejmik województwa przed wprowadzeniem ograniczeń lub zakazów z art. 96 p.o.ś. powinien dokonać szczegółowej analizy, która pozwoli stwierdzić czy spełniają one wszystkie warunki wynikające z konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W celu odpowiedzi na pytanie, czy dany środek jest niezbędny należy zbadać czy zastosowanie pozostałych środków, których przyjęcie dopuszczone jest przez ustawę nie pozwala na osiągnięcie celów wskazanych w art. 96 ust. 1 p.o.ś. Uzasadnienie do Uchwały zdaniem skarżącego całkowicie pomija możliwość zastosowania środka w postaci wprowadzenia kryterium jakości paliwa w stosunku do paliw stałych, a także pozostałych środków wymienionych w art. 96 ust. 6 pkt 3. W związku z tym nie jest także możliwa ocena skuteczności przyjętych rozwiązań, gdyż wpływ na stopień emisji zanieczyszczeń ma nie tylko rodzaj spalanego paliwa, ale także parametry techniczne i rozwiązania techniczne zastosowane w instalacji. Pominięcie oceny wskazanych środków skutkować będzie dopuszczeniem do eksploatacji instalacji, których parametry emisji ze względu na rodzaj zastosowanej technologii będą dużo gorsze niż niskoemisyjnych instalacji, w których spalane są paliwa stałe.

Przyjęte rozwiązanie nie bierze pod uwagę interesów tych podmiotów, które działając w dobrej wierze postanowiły eksploatować nisko-emisyjne instalacje, których jedyną "wadą" jest rodzaj spalanego w nich paliwa, bez względu na jego jakość, którego potencjalny wpływ na środowisko został zniwelowany zastosowanymi rozwiązaniami technicznymi.

Ze względu na brak dokonania odpowiedniej analizy dostępnych na gruncie art. 96 ust. 6 p.o.ś. rozwiązań pod kątem oceny ich wpływu na stopień zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko oraz wynikający z tego brak możliwości stwierdzenia, które z nich spełniają warunki konieczności, przydatności oraz proporcjonalności sensu stricto, Sejmik nie był w stanie w sposób dostateczny ocenić czy przyjmowana Uchwała jest zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Przyjęte w Uchwale założenie, że jedynie rodzaj paliwa ma wpływ na stopień zanieczyszczenia powodowany przez eksploatację instalacji grzewczych jest nieuprawnione. To nie paliwa są odpowiedzialne za emisję toksycznych zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia ludzi i dla środowiska, ale technologie użyte w procesie ich spalania. Należy również pamiętać, że ustanowiona w Konstytucji zasada proporcjonalności nakazuje wybierać spośród możliwych środki skuteczne, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Przyjęcie Uchwały stanowi rażące zaniechanie legislacyjne, którego skutkiem jest niezgodność Uchwały z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Na uzasadnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Skarżący wskazał że wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dystrybucji wkładów grzewczych, sprzedaży hurtowej i detalicznej instalacji grzewczych oraz wykonywaniu instalacji kominkowych. Niezbędnym i nieodłącznym elementem prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej jest prezentowanie klientom i kontrahentom działania oferowanych instalacji podczas ich rzeczywistej eksploatacji, to znaczy spalania w nich paliw, która odbywa się w głównym miejscu prowadzenia działalności przez Skarżącego, to jest w Centrum [...] przy ul. [...] w Krakowie (które to miejsce jest jednocześnie ogrzewane właśnie przez instalacje, których stosowania Sejmik zakazał), a także podczas licznych targów, konferencji branżowych oraz imprez promocyjnych. Skarżący eksploatuje instalacje wymienione w § 2 Uchwały poprzez spalanie w nich właściwie wyselekcjonowanego drewna, brykietów drzewnych, oraz peletów, czyli takiego rodzaju paliw które nie zostały wymienione jako dopuszczone do stosowania na gruncie § 4 Uchwały. Wynika to z faktu, że instalacje grzewcze, które Skarżący oferuje na rynku są przystosowane wyłącznie do spalania tego rodzaju paliw. Zakaz wprowadzony przez § 4 Uchwały skutkuje nie tylko brakiem możliwości ogrzewania powierzchni handlowej, ale także poważnym utrudnieniem wykonywania działalności gospodarczej przez Skarżącego, ma także negatywny wpływ na prowadzenie tego rodzaju działalności w branży sprzedaży hurtowej i detalicznej instalacji grzewczych z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. Całkowity zakaz eksploatacji wszystkich instalacji na paliwa stałe zaburza konkurencję na rynku także poprzez zatrzymanie popytu na tego typu produkty na terenie Krakowa, co stanowi naruszenie zasady równości prowadzenia działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie przez władze publiczne nieuzasadnionej preferencji dla instalacji grzewczych na paliwa gazowe i płynne. W Centrum [...] na powierzchni około 500 metrów kwadratowych znajduje się bogata ekspozycja kominków, wiele z nich zainstalowanych na stałe, których celem jest jednoczesne ogrzewanie przestrzeni. Brak możliwości dalszego wykorzystywania ich w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oznacza poważne ograniczenie korzystania z przysługującego Skarżącemu prawa własności. W związku z powyższym, wprowadzenie zakazu w § 2 i 4 Uchwały ma wpływ na sytuację prawną Skarżącego naruszając jego interes prawny, gdyż kontynuowanie działalności gospodarczej w dotychczasowy sposób oraz związane z tym odpowiednie korzystanie z prawa własności w stosunku do instalacji skutkowałoby podleganiem odpowiedzialności karnej na gruncie art. 334 p.o.ś. Naruszenie interesu prawnego Skarżącego jest zatem rzeczywiste i konkretne ponieważ wiąże się bezpośrednio z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz aktualne, ponieważ jest możliwe do wykazania w dacie złożenia skargi, gdyż Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 1 lutego 2016 r., a Skarżący prowadzi swoją działalność na terenie Krakowa nieprzerwanie od 20 lat.

W związku z tym należy uznać, że norma art. 334 p.o.ś. w związku z art. 96 p.o.ś. stanowi źródło interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. (tak NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15).

W odpowiedzi na skargę H. S. Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wszystkie dotychczasowe argumenty zaprezentowane w złożonej wcześniej odpowiedzi na skargę P. J. W. i A. S..

Wystąpienie ze skargą było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa otrzymanym w dniu 11 marca 2016 r. Sejmik Województwa odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sejmik Województwa wskazał, co następuje:

- Oczywistym jest że jeżeli uchwała zgodnie z ustawą dopuszcza tylko wybrane rodzaje paliw , to instalacje przeznaczone do używania jedynie paliw niedopuszczonych nie będą mogły być używane. Zgodnie z art. 96 Prawa ochrony środowiska sejmik może wprowadzić ograniczenia dla rodzajów paliw i nie jest wymagane wprowadzenia ograniczeń według kryteriów technicznych urządzeń grzewczych. Uchwała powinna określać rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw dopuszczonych do stosowania. Słowo "lub" oznacza alternatywę łączną więc zgodnie z prawem można wprowadzić ograniczenia w stosowaniu niektórych paliw , nie określając parametrów technicznych instalacji.

- Skarżący dokonał nieuzasadnionego połączenia granic upoważnienia ustawowego o których mowa w art. 94 Konstytucji z uzasadnieniem wprowadzenia ograniczeń o których mowa w art. 96 POŚ. W sporządzonych na etapie prac nad uchwałą opracowaniach eksperckich w stopniu wystarczającym przeprowadzono ocenę stopnia wpływu wprowadzonych ograniczeń lub zakazów na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie i środowisko.

- Niskoemisyjne urządzenia na paliwa stałe nie nalezą do tej samej klasy co urządzenia na gaz lub olej, lecz mają znacznie większy wskaźnik negatywnego oddziaływania na zdrowie i środowisko.

Przygotowane analizy wykazały, że nawet najbardziej restrykcyjny wariant pełnego zakazu nie będzie wystarczający do osiągnięcia poziomów dopuszczalnych bez wsparcia ze strony innych działań. Należy ponadto wziąć pod uwagę zaostrzenie normy pyłu PM2.5 w roku 2020 oraz bardziej restrykcyjne poziomy pyłu zalecane przez Światową Organizację Zdrowia. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012, póz. 1031), poziom dopuszczalny pyłu PM2,5 dla roku 2020 zostanie obniżony do 20 µg/m3 z obecnych 25 µg/m3. Natomiast poziom pyłu PM2,5 zalecany przez Światową Organizację Zdrowia to 10 ug/m3.

Tylko w przypadku wprowadzenia całkowitego zakazu stosowania paliw stałych na terenie Miasta Krakowa uzyskany zostanie efekt domknięcia ewentualnych luk i możliwości obejścia przepisów oraz osiągnięcie zamierzonego efektu ekologicznego.

- Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez każdego na równych prawach oznacza przede wszystkim uprawnienie, aby w granicach określonych prawem oraz w trybie i formach właściwych dla danego rodzaju działalności gospodarczej podjąć działania prawne i faktyczne stwarzające możliwość wykonywania tej działalności.

Wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach, stanowi rozwinięcie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej art. 32 Konstytucji RP.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (tak orzeczenie TK z 13 września 1990 r., U. 4/90, LexPolonica nr 312399, OTK 1990, póz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r., U. 7/87, LexPolonica nr 312370, OTK 1988, póz. 1). Przestrzeganie zasady równości wobec prawa oznacza stosowanie takich samych kryteriów prawnych wobec osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej (wyrok NSA z 17 listopada 1992 r., SA/Wr 998/92, LexPolonica nr 298532, OSP 1994, nr 2, póz. 24).

W przypadku zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego podmioty podobne (tzn. przedsiębiorcy, którzy w swej działalności gospodarczej używają instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych) są traktowane tak samo. Uchwała nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyłączeń.

Warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, wskazane w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie ograniczającym swobodę wolności gospodarczej, muszą być zgodne z kryteriami ustanowionymi w przepisach konstytucyjnych. Konstytucja RP uważa za dopuszczalne ograniczenia wolności działalności gospodarczej, jeśli są one wprowadzane w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny.

Artykuł 31 ust. 3 wskazuje na najważniejsze kategorie interesu publicznego, który może być podstawą ograniczenia praw i wolności w tym w szczególności ochrona środowiska oraz ochrona zdrowia.

W przedmiotowej sprawie interes publiczny to podejmowanie działań w celu zapobiegania negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na zdrowie mieszkańców Krakowa.

Uchwała nie zakazuje skarżącemu prowadzenia, na terenie Gminy Miejskiej Kraków, działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży, instalacji na paliwa stałe. Nadal po wejściu uchwały w życie będzie mógł ją prowadzić w takim samym zakresie.

Prawodawcy wprowadzają podwyższone wymogi dla rożnego rodzajów urządzeń lub zakazują ich używania na danym terenie. Sam fakt, że pewna ilość potencjalnych klientów skarżącego ( mieszkańców Krakowa) nie będzie zainteresowana instalacjami na paliwa stałe nie powoduje uzasadnienia tezy o niedozwolonym ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Samo ograniczenie kręgu potencjalnych klientów będzie przecież również dotyczyć innych sprzedawców tego rodzaju instalacji i to bez względu na miejsce prowadzenia działalności. Uchwała ogranicza prezentację instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych -jednakże nie jest to element konieczny do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie jaki prowadzi skarżący. Uchwała nie dopuszcza do ogrzewania powierzchni handlowej skarżącego poprzez używanie instalacji na paliwa stałe - Sejmik Województwa Małopolskiego nie może jednak preferować w tym zakresie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą skoro zakazuje używania takich instalacji dla wszystkich użytkowników na terenie Krakowa. Taka preferencja byłaby niezgodna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji.

- Oddziaływanie instalacji przemysłowych na jakość powietrza w Krakowie jest znacznie mniejsze niż indywidualnych kotłów grzewczych, dlatego nie można przenieść standardów dla instalacji przemysłowych na instalacje indywidualne. W przypadku instalacji przemysłowych mamy do czynienia z wysokimi emitorami, które umożliwiają znacznie lepsze rozprzestrzenianie zanieczyszczeń, mniejszą kumulację zanieczyszczenia, wyposażone są w ciągły lub okresowy monitoring oraz obowiązki raportowania wielkości emisji. Ponadto podmioty będące użytkownikami instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia są zobowiązane do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska, które stanowią środki finansowo - prawne ochrony środowiska. Zgodnie z przeprowadzonymi badaniami i analizami skumulowany negatywny wpływ indywidualnych instalacji spalania paliw, na jakość powietrza w zakresie poziomów pyłu PM10 lub PM2.5 jest znacznie większy niż wpływ instalacji przemysłowych. Istnieje, więc pełne uzasadnienie, by w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić w Krakowie zakaz eksploatacji domowych instalacji grzewczych na paliwa stałe.

-Celem uchwały jest ograniczenie oddziaływania na zdrowie i na środowisko a nie promocja odnawialnych źródeł energii. Należy uznać, że ochrona zdrowia ma priorytet nad polityką zwiększenia wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Ponadto istnieją inne odnawialne źródła energii poza biomasą, które mogą być stosowane i promowane w Krakowie, np. geotermia, pompy ciepła, panele słoneczne i fotowoltaiczne, które charakteryzują się brakiem negatywnego oddziaływania na jakość powietrza i nie emitują pyłu. Należy podkreślić, że spalanie drewna w kominkach średnio powoduje porównywalną, a niekiedy wyższą emisję pyłu niż spalanie paliw stałych w kotłach węglowych. Zgodnie z raportem technicznym Europejskiej Agencji Środowiska dotyczącym wskazówek inwentaryzacji emisji zanieczyszczeń ("EMEP/EEA emission inventory guidebook 2013") średnia emisja pyłu PM10 ze spalania biomasy w energooszczędnych piecach i kominkach (380 g/GJ) jest o 70% wyższa niż ze spalania węgla w kotłach o mocy do 50 kW (225 g/GJ). Kominki otwarte emitują natomiast prawie 4-krotnie więcej pyłu PM10 niż kotły węglowe (840 g/GJ). W większości przypadków w Gminie Miejskiej Kraków właściciele kominków deklarują że służy on do dogrzewania mieszkań. Należy zauważyć, że dogrzewanie mieszkań kominkiem odbywa się często przy najniższych temperaturach, gdy jakość powietrza jest też najgorsza. Ponadto bez wyeliminowania możliwości stosowania paliw stałych w kominkach, istnieje duże ryzyko, że znacznie zwiększy się ilość kominków w Krakowie i będą one stosowane jako główne źródło ciepła lub w celu obniżenia kosztów innego ogrzewania, co zniweluje pozytywne efekty eliminacji kotłów i pieców na paliwa stałe. Niekorzystne położenie geograficzne Krakowa oraz występujące warunki meteorologiczne (cisze wiatrowe, inwersje temperatur) powodują że działania podejmowane w zakresie ograniczenia zanieczyszczeń muszą być znacznie poważniejsze niż w innych miastach Polski czy Europy.

Kraków jest miastem o szczególnych uwarunkowaniach klimatycznych i meteorologicznych stąd konieczność regulacji, których priorytetem jest ochrona zdrowia mieszkańców.

Uchwała zakazuje używania takich paliw stałych jak węgiel, który nie jest odnawialnym źródłem energii.

- Skarżący nie wskazał na czym opiera założenie, że wejście w życie uchwały będzie skutkować dopuszczeniem do eksploatacji instalacji, których parametry emisji ze względu na rodzaj zastosowanej technologii będą dużo gorsze niż nisko-emisyjnych instalacji, w których są spalane paliwa stałe.

Przygotowanie uchwały poprzedzone było analizami i ekspertyzami, które wykazały, że jest to właściwie jedyny skuteczny sposób na osiągniecie szybkiej i znaczącej poprawy jakości powietrza. Zgodnie z analizami przeprowadzonymi w ramach przygotowania Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego główną przyczyną zanieczyszczenia powietrza jest emisja z indywidualnych kotłów opalanych paliwami stałymi, a wprowadzenie ograniczeń stosowania paliw stałych dla Krakowa zostało wskazane jako jedno z głównych działań naprawczych w celu osiągnięcia poziomów dopuszczalnych zanieczyszczeń w powietrzu.

-W Polsce nie obowiązują żadne regulacje w zakresie norm jakości dla węgla lub innych paliw stałych (pelety, drewno). Dostępne są więc w sprzedaży paliwa o wysokiej zawartości popiołu i siarki, a nawet "odpady węglowe" w postaci mułów, miałów i flotów. Spalanie w nowoczesnych kotłach złej jakości paliw bądź nieodpowiednio przygotowanego lub przechowywanego paliwa (np. wilgotne paliwo) powoduje emisję kilkukrotnie wyższą niż wielkości potwierdzone certyfikatami w badaniach laboratoryjnych tych kotłów.

-Przyjęta uchwała spełnia wymogi niezbędne dla ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych, które nastąpiło w imię realizacji dobra wspólnego (zdrowie, stan środowiska), wprowadzone ograniczenia są przydatne do realizacji zamierzonego celu (dobra wspólnego), cel ten jest prawnie dozwolony, wprowadzone ograniczenia są niezbędne do realizacji dobra wspólnego, zachowano proporcjonalność ograniczeń w relacji do celu.

Następnie Sejmik wskazuje, że w przedmiotowej sprawie ocenie podlega czy możliwe jest pogodzenie działań prowadzących do ochrony powietrza w Krakowie z koniecznością ochrony interesu prywatnego, jakim jest prawo do używania instalacji na drewno, nawet spełniającej BAT (Best available technology - Najlepsze dostępne techniki). Zdaniem samorządu województwa nie jest to do pogodzenia. Dopuszczenie spalania drewna nawet w instalacjach spełniających BAT nie spowoduje obniżenia poziomu zanieczyszczenia powietrza na terenie miasta Krakowa. Dzięki dyrektywie 2009/125/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającej ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią od 2020 roku dopuszczone będą do sprzedaży tylko i wyłącznie kotły spełniające najwyższe standardy emisji zanieczyszczeń do powietrza, czyli technologie typu BAT a od 2022 roku ogrzewacze pomieszczeń (kominki, piece) spełniające wysokie standardy emisji. Normy emisji zanieczyszczeń dla spalania paliw stałych, które zostały określone w rozporządzeniach wykonawczych do tej dyrektywy wynoszą od 20 do 50 mg/m3 dla biomasy i od 40 do 60 mg/m3 dla paliw kopalnych. Jednakże nawet po wprowadzeniu tak restrykcyjnych norm emisji zanieczyszczeń dla urządzeń na paliwa stałe urządzenia te powodują znacznie większa emisję zanieczyszczeń do powietrza niż urządzenia wykorzystujące paliwa gazowe i płynne. Wskaźniki średniej emisji rekomendowane przez Europejską Agencję Środowiska dla spalania paliw gazowych w kotłach małej mocy wynoszą 0,2 g/GJ dla pyłu PM10, natomiast dla paliw ciekłych 1,5 g/GJ w zakresie emisji pyłu PM10. Natomiast wskaźniki emisji pyłu dla nowoczesnych kotłów na paliwa stałe spełniających wymogi dyrektywy Ecodesign (2009/125/WE) wynoszą 20 g/GJ dla peletów i 30 g/GJ dla węgla (Kubica K., i in., Small combustion instalations: Technique, emissions and measures for emission reduction, 2007).

Należy mieć także na względzie, że niekorzystne położenie geograficzne Krakowa oraz występujące warunki meteorologiczne (cisze wiatrowe, inwersje temperatur) powodują, że działania podejmowane w zakresie ograniczenia zanieczyszczeń muszą być znacznie poważniejsze niż w innych miastach Polski czy Europy.

K. N. zaskarżyła uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 roku w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej a także zasady proporcjonalnej ingerencji ustawodawczej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa,

- art. 64 ust 1 i 3 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego w sposób przekraczający delegację ustawową i prawo wspólnotowe oraz w sposób naruszający istotę tego prawa wobec możliwości ochrony środowiska w inny sposób, nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności,

- art. 21 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, mimo możliwości jego ochrony i zastosowania innych adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez organ,

- art. 31 ust 3 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 288 zdanie 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ( Dz. U. z 2004 r Nr 90 , poz. 864/2) poprzez nieproporcjonalną ingerencję ustawodawczą naruszającą prawo własności, która nie prowadzi do osiągnięcia celów określonych w Dyrektywie 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywy Rady 93/12/EWG ( Dz. U.UE.L.1998.350.58) a ponadto narusza przyznane na gruncie tej dyrektywy prawa jednostki skorelowane z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa wkraczających w prawa i wolności jednostki,

- art. 6 Dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywy Rady 93/12/EWG ( Dz. U.UE.L.1998.350.58) poprzez naruszenie przyznanych na gruncie tej dyrektywy praw jednostki skorelowanych z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa wkraczających w prawa i wolności jednostki,

- art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 107 TFUE , poprzez znaczące i nieproporcjonalne ograniczenie możliwości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i przetwarzania paliw stałych oraz wykonywania usług z tym związanych.

Ponadto skarżąca wskazała na wątpliwości natury konstytucyjnej odnośnie zgodności art. 96 p.o.ś z art. 2 , art. 64 ust 1 i 3 w związku z art. 31 ust 3 , art. 21 w związku z art. 31 ust 3 ,art. 32 ust 1 , art. 64 ust 2 Konstytucji RP z dnia 27 kwietnia 2001 r, wnosząc o wystąpienie w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że norma art. 96 p.o.ś miała na celu transpozycję Dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywy Rady 93/12/EWG ( Dz. U. UE.L.1998.350.58) i jest to kolejna próba dokonania ustalenia jej brzmienia. Zgodnie z art. 6 dyrektywy " Państwo Członkowskie może wymagać żeby na określonych obszarach jego terytorium , paliwa mogły być wprowadzone do obrotu tylko wtedy , jeżeli są zgodne z bardziej surowymi specyfikacjami środowiskowymi niż specyfikacje przewidziane w niniejszej dyrektywie dla całości lub części parku samochodowego , w celu ochrony w Państwie Członkowskim zdrowia ludności w określonej aglomeracji lub środowiska w określonej strefie ekologicznie wrażliwej , jeżeli zanieczyszczenie powietrza lub wód gruntowych stanowi poważny i groźny problem dla zdrowia ludzkiego i środowiska lub jeśli obawy , że może stanowić ono taki problem są uzasadnione ". Zdaniem skarżącej dyrektywa kształtuje przesłanki określone w art. 96 dużo bardziej rygorystycznie wskazując na konieczność zaistnienia " poważnego i groźnego problemu dla zdrowia ludzkiego i środowiska" podczas gdy art. 96 p.o.ś. kształtuje dużo szerszą zakresowo przesłankę " zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko" Ponadto zgodnie z dyrektywą wprowadzone ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie ograniczeń w zakresie wprowadzania paliw do obrotu " jeżeli są zgodne z bardziej surowymi specyfikacjami środowiskowymi niż specyfikacje przewidziane w ... dyrektywie " , nie zaś w zakresie stosowania paliw w ogóle , zarówno w zakresie ich rodzaju jaki i jakości. Z tego względu zdaniem skarżącej uchwała organu pomimo zmian dokonanych przez ustawodawcę stanowi nieproporcjonalną ingerencję uchwałodawcy w stosunku do oczekiwanego rezultatu. Podjęta uchwała narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności ingerencji ustawodawczej w relacji do odniesienia rezultatu, który miał zostać osiągnięty poprzez implementację dyrektywy. Organ w sposób istotny ograniczył prawo korzystania przez właścicieli z ich nieruchomości, uniemożliwiając im korzystanie z paliw stałych do utrzymywania nieruchomości w należytym stanie. Organ w sposób istotny wpłynął na sposób korzystania z rzeczy , który jest powszechnie przyjętym współcześnie sposobem ogrzewania i utrzymywania nieruchomości w należytym stanie. Co w prowadzi do drastycznego ograniczenia praw i wolności jednostki , które to ograniczenie wynika z uchwały organu. Organ miał możliwość podjęcia innych działań , mniej ingerujących w prawa majątkowe jednostek, które mogłyby służyć realizacji celów podniesionych przez organ np. : tworzenie sieci parkingów podmiejskich , zwiększenie opłat parkingowych co ograniczyłoby emisję spalin. Skarżąca dalej wskazała, że art. 96 p.o.ś nie stanowi bezpośrednio źródła ograniczeń lub zakazów, gdyż jest to norma kompetencyjna. Rzeczywistym źródłem ograniczeń lub zakazów jest dopiero uchwała sejmiku województwa. Tym samym istniej wątpliwość czy zachowany został wymóg wprowadzania wszelkich ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw w drodze aktu prawnego, co najmniej rangi ustawowej. Art. 96 p.o.ś. jest w istocie normą blankietową, bowiem nie precyzuje kiedy ograniczenie lub zakaz może być wprowadzony, ani też nie określa przesłanek lub okoliczności podjęcia takiej uchwały. Przesłanka celu wprowadzenia nakazów lub zakazów jest zbyt ogólna i pozostawia legislatorowi miejscowemu zbyt duże pole do dowolnego kreowania ograniczeń lub zakazów. Zdaniem skarżącej organ w znaczący sposób ograniczył możliwość podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i przetwarzania paliw stałych oraz wykonywania usług z tym związanych. Uchwała godzi w uprawnienia przedsiębiorców, którzy zostali niemal pozbawieni źródła zarobku na terenie gminy Kraków.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi z faktu zamieszkiwania na terenie Gminy Kraków (przy ul. [...] – Śródmieście), na którym uchwała jest prawem powszechnie obowiązującym. Organ w drodze uchwały ograniczył możliwość wykonywania przez skarżącą przysługujących jej praw majątkowych.

W odpowiedzi na skargę K. N. Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Podtrzymał wszystkie dotychczasowe argumenty zaprezentowane w złożonych wcześniej odpowiedziach na skargi J. W. i A. S. oraz H. S.. Wystąpienie ze skargą było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 czerwca 2016 r otrzymanym w dniu 14 czerwca 2016 r. Na wezwanie Sejmik Województwa Małopolskiego odpowiedział pismem w dniu 14 lipca 2016 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sejmik Województwa wskazał, co następuje:

W pierwszej kolejności Sejmik Województwa zarzucił brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, bowiem uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa. Skarżąca obowiązana była wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym rozporządzeniem a jej indywidualną sytuacją prawną.

Następnie, że przepis art. 96 p.o.ś. jest kontynuacją przepisów, które na gruncie polskiego prawa funkcjonowały już wcześniej na długo przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i przed wydaniem Dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/12/EWG. W Polsce transpozycja dyrektywy 98/70/WE nastąpiła w drodze ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych. Nie można, zatem łączyć przepisów dyrektywy 98/70/WE z obecnym brzmieniem art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, tym bardziej że zakres regulacji dyrektywy jest odmienny bowiem dotyczy ona jedynie benzyny i olejów napędowych wprowadzonych do sprzedaży i obrotu. Natomiast art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska daje kompetencje sejmikom województw do wprowadzenia ograniczeń w zakresie stosowanych rodzajów lub jakości paliw na wybranym obszarze. Tym samym Sejmik Województwa Małopolskiego nie mógł naruszyć art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie zastosowania Dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. Jednocześnie Sejmik Województwa zaznaczył że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008r w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy (CAFE) zobowiązuje państwa członkowskie, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 były osiągnięte od 2005 r , pyłu PM2,5 od 2015 r a bardziej restrykcyjne normy od 2020 r. Dyrektywa CAFE zobowiązuje państwa członkowskie , aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych , których termin wejścia w życie minął, Państwo członkowskie wprowadziło w życie wszelkie możliwe działania tak ,aby okres w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy. Zgodnie z opinią Trybunału w sprawie C-68/11 Komisja /Włochy ( w odniesieniu do wartości dopuszczalnej PM10) względy ekonomiczne nie powinny przeważać nad przestrzeganiem wartości dopuszczalnych – nawet jeśli prowadzą do zastosowania " środków o drastycznych dla gospodarki i społeczeństwa skutkach a także wiążą się z naruszeniem podstawowych praw i swobód takich jak swobodny przepływ towarów i osób , prywatna inicjatywa gospodarcza oraz prawo obywateli do korzystania z usług użyteczności publicznej ".

Zdaniem Sejmiku Województwa przyjęta uchwała spełnia niezbędne wymogi dla ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych , które nastąpiło w imię realizacji dobra wspólnego ( zdrowie i ochrona środowiska) wprowadzone ograniczenia są przydatne dla realizacji zamierzonego celu , który jest prawnie dozwolony. Zachowano proporcjonalność ograniczeń w relacji do celu. Organ nie dysponował możliwością podjęcia innych działań , mniej ingerujących w prawa majątkowe jednostek , które mogłyby służyć realizacji celów ochrony powietrza. Przygotowanie uchwały poprzedzone było analizami i ekspertyzami , które wykazały że jest to jedyny skuteczny sposób na osiągnięcie szybkiej i znaczącej poprawy jakości powietrza. Uchwała wprowadza odpowiedni okres umożliwiający adresatom norm dostosowanie się do nałożonych obowiązków. Jest on niezwykle długi bowiem uchwała wchodzi w życie 1 września 2019 r.

Art. 32 Konstytucji RP nakazuje ustanowienie równości wobec prawa a nie równości faktycznej. Nie sposób wykazać różnego traktowania przez uchwałodawcę podmiotów eksploatujących instalacje.

Uchwała dotyczy ograniczeń w stosowaniu paliw przez mieszkańców gminy miejskiej Kraków ( poprzez nakaz stosowania wyłącznie paliw określonych w uchwale) a nie handlu paliwami ( uchwała nie nakłada żadnych obowiązków na handlujących paliwami ani tym bardziej nie zakazuje ani nie ogranicza tego handlu) Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji paliw stałych mogą nadal funkcjonować , a ich klientami mogą być np. mieszkańcy sąsiednich gmin. Podejmując uchwałę Sejmik Województwa Małopolskiego nie mógł naruszyć wskazanego w skardze art. 107 TFUE, ponieważ uchwała nie dotyczy udzielenia komukolwiek pomocy publicznej a jej wejście w życie nie może również doprowadzić do naruszenia wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi

W trakcie trwania postępowania na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestników: Fundację [...] z siedzibą w W. ( postanowienie z dnia 27 lipca 2016 r.) , Stowarzyszenie [...] (postanowienie z dnia 22 sierpnia 2016 r.), Gminę Miejską Kraków (postanowienie z dnia 12 września 2016 r.), Fundację [...] z siedziba w K. ( postanowienie z dnia 5 października 2016 r. - na wniosek zgłoszony już po wydaniu wyroku)

Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła o oddalenie w całości wszystkich skarg. Fundacja zwróciła uwagę na następujące okoliczności : Podjęta przez Sejmik uchwała nie zakazuje całkowicie stosowania określonych paliw , lecz określa paliwa, które na obszarze miasta Krakowa można stosować w instalacjach, które dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło poprzez : bezpośrednie przenoszenie ciepła lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza. Fundacja wskazując na bezzasadność poszczególnych zarzutów zawartych w skargach odwołała się następnie do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej POŚ w zakresie art. 96 POŚ który stanowi o potrzebie " doprecyzowania art. 96 , co umożliwi samorządom powszechne i skuteczne wykorzystanie tego narzędzia do ograniczenia negatywnego wpływu emisji zanieczyszczeń pochodzących ze starych , nieefektywnych urządzeń grzewczych a tym samym przyczyni się do poprawy jakości powietrza ... Zmiana przepisu umożliwi również bardziej elastyczne zastosowanie tego instrumentu prawnego ( np. określenie dopuszczalnych parametrów emisji dla kotłów ) na obszarach , na których wprowadzenie całkowitego zakazu stosowania paliw stałych jest niemożliwe np. z uwagi na brak infrastruktury ciepłowniczej i gazowej. Ponadto zaproponowana zmiana jednoznacznie wskazuje, które elementy uchwały są obowiązkowe a które fakultatywne ...Wprowadzenie zmiany do art. 96 ustawy POŚ poprzez usunięcie formalnych barier w jego stosowaniu , będzie miało wpływ na wykorzystanie jednego z prawnych mechanizmów służących poprawie stanu powietrza , a tym samym stanu zdrowia ludzi."

Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skarg, bowiem uchwała jest zgodna z prawem. Zdaniem Stowarzyszenia przyjęta przez Sejmik Województwa Uchwała ma fundamentalne znaczenie dla poprawy jakości powietrza na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Żadne inne działania naprawcze bez jednoczesnego wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych nie mają szans doprowadzić poziomu szkodliwych substancji w krakowskim powietrzu do poziomu bezpiecznego dla życia i zdrowia mieszkańców.

Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skarg , wskazując na to że zaskarżona uchwała wpisuje się w zakrojone na szeroka skalę działania Gminy Miejskiej Kraków dotyczące poprawy jakości powietrza na terenie miasta Krakowa, prowadzone już od kilkunastu lat , takich jak : dofinasowanie do wymiany systemu ogrzewania ( likwidacja palenisk węglowych) oraz realizowany od 2011 r " Program Ograniczenia Niskiej Emisji " w ramach którego mieszkańcy miasta mogą dokonać wymiany systemu ogrzewania na proekologiczny korzystając z dotacji celowej. Pomimo podejmowanych dotychczas działań w zakresie ograniczenia niskiej emisji na obszarze Miasta Krakowa poprzez między innymi realizację " Programu Ograniczenia Niskiej Emisji", kontrolę spalania odpadów w domowych paleniskach i piecach a także działania w zakresie ograniczenia emisji liniowej, nie nastąpiła poprawa, jakości powietrza. Aktualnie na terenie Gminy Miejskiej Kraków obowiązuje Program Ochrony Środowiska dla miasta Krakowa na lata 2012 – 2015 przyjęty uchwałą nr LXI/863/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla miasta Krakowa na lata 2012 – 2015 z uwzględnieniem zadań zrealizowanych w 2011 oraz perspektywą na lata 2016 – 2019, który w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego wyznacza następujące cele:

1. Utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów,

2. Zmniejszenie poziomów substancji w powietrzu, co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymywane,

3. Dalsze ograniczenie niskiej emisji i emisji komunikacyjnej,

4. Ograniczenie emisji zanieczyszczeń ze źródeł przemysłowych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez

kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i

między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w

szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 §

2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie

będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesione skargi są bezzasadne i podlegają oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżących do wywiedzenia skarg. Skargi zostały wniesione na podstawie art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa

(Dz. U. z 1998 r, nr 99, poz. 631 z póżn. zm.) Stosownie do tego przepisu - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu

administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia

dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie

interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia

interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego

(normy prawa materialnego lub procesowego).

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego

interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy

obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .

Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa

miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (

wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący J. W. , A. S. , H. S. i K. N. wykazali swoją legitymację do wniesienia skarg w trybie art. 90 ust 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2005 r , poz. 1392 z późn. zm.), bowiem posiadają interes prawny w jej zaskarżeniu.

Art. 90 ust 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji

publicznej , może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa , który wydał przepis , do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sadu administracyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15 dotyczącego rozpoznawanej skargi na uchwałę Sejmiku Województwa

Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r nr XLIV/703/13 w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków – " interes prawny skarżących należy wywodzić

z normy art. 334 w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz. U. z 2008 r , Nr 25, poz. 150 ze zm.). Z treści tej normy wynika jednoznacznie że

każdy kto nie przestrzega ograniczeń , nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 p.o.ś podlega karze grzywny w ramach odpowiedzialności karnej jako

sprawcy".

Zaskarżona Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r wprowadza ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, których rodzaje określono w § 2 nakładając je na wszystkie

podmioty eksploatujące te instalacje. Uchwała zawiera ograniczenia, nakazy i ich adresata. W związku z tym ma wpływ na sytuację prawną skarżących (również ekonomiczną ) jako podmiotów eksploatujących

instalacje. Uchwała wprost nakłada obowiązki na każdego adresata. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Interes ten zaktualizował się po wydaniu uchwały,

niezależnie od daty jej wejścia w życie, bowiem nie można w demokratycznym państwie prawnym przyjąć stanowiska, że taki interes prawny skarżący uzyskaliby dopiero po 1 września 2019 r to jest po

wejściu w życie obowiązków wynikających z zaskarżonej uchwały ( analogiczny pogląd prawny przyjął NSA w wyżej cytowanym uzasadnieniu wyroku).

Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa jest uprzednie wezwanie tego organu

do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie,

w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa.

Jednocześnie art. 88 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r, nr 99 , poz. 631 z póżn. zm.) stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale [Wezwanie

do usunięcia naruszenia prawa], nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn.

zm.).

Problem wzajemnych relacji powołanych przepisów w kontekście prawidłowości określenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty wydawane przez organy samorządowe był przedmiotem

budzącym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co doprowadziło ostatecznie do wydania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r.

sygn. II OPS 2/2007 (ONSAiWSA2007/3 , poz. 60).

Wedle zawartego w niej stanowiska, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy (województwa) wynika jedynie z faktu, że ustawa o

samorządzie gminnym (samorządzie województwa) sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został

wskazany własny, swoisty tryb "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a.. Wobec tego termin

do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy (województwa) do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący

sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może

wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia.

Skarżący wystosowali do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa związanego z uchwaleniem uchwały i domagali się jej uchylenia w pismach z dnia 15 lutego 2016 r ( J. W. i

A. S.), 11 marca 2016 r ( H. S. ), 8 czerwca 2016 r ( K. N. ) .

Sejmik Województwa Małopolskiego odpowiadał na wezwania skarżących odpowiednio pismami z dnia 7 marca 2016 r , 7 kwietnia 2016 r i 14 lipca 2016 r. Skarga J. W. i A.

S. została złożona w dniu 4 kwietnia 2016 r , H. S. w dniu 10 maja 2016 r (data nadania ) a K. N. w dniu 12 sierpnia 2016 r (data nadania ).

Skarżący J. W. , A. S. , H. S. i K. N. zachowali termin ustawowy do wniesienia skarg.

Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa

miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym ( województwie lub części) a wydana została na podstawie art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo

ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 1232 z póżn. z.m) .

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Sąd stwierdza że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego,

które wyznacza art. 96 ust 1 Prawa ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001 r nr 100, poz. 1085 ze zm.), stanowiący że sejmik województwa może w drodze uchwały w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu

na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten ma moc obowiązująca i w żaden sposób nie

został zakwestionowany przez właściwe organy w prawem dopuszczalny sposób.

W przeciwieństwie do poprzedniej uchwały z dnia 25 listopada 2013 r w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze GMK nie uzależnia ona rodzajów lub jakości paliw

dopuszczonych do stosowania od celu stosowania paliw, co byłoby niedopuszczalne.

Podjęta uchwała zawiera zgodnie z art. 96 ust 6 Prawa ochrony środowiska elementy obligatoryjne (granice obszaru, rodzaje podmiotów lub instalacji, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania

) przy braku elementów fakultatywnych. Skoro, bowiem w uchwale określono rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania w instalacjach to obligatoryjnym elementem nie było określenie parametrów

technicznych lub rozwiązań technicznych czy też parametrów emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze Krakowa.

Wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały zostały zachowane. Stosownie do art. 96 ust 5 Poś zapewniony został udział społeczeństwa

w projektowaniu uchwały, podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie , możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz miejscu

wyłożenia, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Konsultacje społeczne odbyły się w dniach od 12 listopada do 8 grudnia 2015 r. W dniu 27 listopada

2015 r wysłuchanie publiczne. Uwagi i wnioski były uwzględniane. Na podkreślenie zasługuje fakt że 96,5% społeczności Krakowa poparło postulaty wprowadzenia całkowitego zakazu stosowania paliw

stałych. Prezydent miasta Krakowa wyraził swoja opinię odnośnie projektu uchwały na zasadzie art.96 ust 3 Prawa ochrony środowiska.

Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r wprowadza całkowity zakaz stosowania paliw stałych wyłącznie w określonych instalacjach, które dostarczają ciepło do systemu

centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło poprzez : bezpośrednie przenoszenie ciepła lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub bezpośrednie przenoszenie

ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza. Dopuszczenie określonych rodzajów paliw w tych instalacjach wynika z tego że charakteryzują się niską emisją zanieczyszczeń do powietrza

zwłaszcza pyłu PM10 , PM2,5 oraz benzoapirenu niż paliwa stałe i drewno.

Szczegółowe zarzuty wniesionych skarg nie były trafne a argumenty zaprezentowane w odpowiedzi na skargi przez Sejmik Województwa Małopolskiego są przekonujące i trafne.

Zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zaskarżoną uchwałą zachowana (zarzuty wszystkich skarg).

Stosownie do art. 5 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli,

strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wyrażona w tym artykule zasada zrównoważonego rozwoju ma wprowadzić proporcjonalność w

realizowaniu podstawowych funkcji państwa.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 1997 r , nr 78 , poz. 483) dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i

praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być

ograniczane.

Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym

państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty

wolności i praw.

Z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli. W szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony

środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom ( art. 74 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP).

Konstytucja gwarantuje odpowiednie standardy zdrowia obywatelom. Stosownie do art. 68 ust 4 Konstytucji RP- Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania

negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego.

Trzeba mieć na względzie, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem Uchwały Sejmiku z dnia 15 stycznia 2016 r należało rozważyć istniejącą kolizję interesów: z jednej strony interesu użytkowników

instalacji, których eksploatacja powoduje emisję (właściwie wyłącznie interesu prywatnego i ekonomicznego ) oraz przedsiębiorcy ( również ekonomicznego ) zajmującego się sprzedażą instalacji a z

drugiej strony interesu całej społeczności miasta Krakowa w szczególności najbardziej narażonych na ryzyko zdrowotne – osób chorujących na schorzenia układu sercowo – naczyniowego i oddechowego w tym

astmę , cierpiących na alergie, osób w podeszłym wieku , dzieci.

Z badań Europejskiej Agencji Środowiska dobitnie wynika ze Kraków jest trzecim najbardziej zanieczyszczonym miastem UE pod względem ilości dni z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu średniodobowego

pyłu PM10 ( 150 dni przekroczonych).

Przy podejmowaniu samej uchwały ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowoadministracyjnej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje a z

drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza.

Jak wskazuje Sejmik Województwa Małopolskiego merytorycznym uzasadnieniem dla podjęcia uchwały jest naukowe ustalenie przez badaczy, że 55-70 % cząsteczek pyłu w Krakowie pochodzi ze spalania węgla w

małych kotłach i piecach grzewczych.

Konfrontacja tych dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólno - społeczne do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony.

Rozważając zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy w prawa i wolności obywatelskie ( zasada proporcjonalności ) Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r , Sygn. K11/94 wskazał że

rozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji

praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń.

Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja

ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków: 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej

regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela

Zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, jej treścią normatywną i uzasadnieniem, przebiegiem sesji Sejmiku oraz

wykorzystanymi opiniami ekspertów stwierdzić należy, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Sejmik przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały rozważone w zgodzie z

zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków to jest

zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w Krakowie, co wynika wprost z opracowania eksperckiego w zakresie wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych na obszarze Krakowa (ATMOTERM S.A.) a efekty

wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywatela.

Stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP - Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym,

społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Gminy Kraków została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich ( mieszkańców i podmioty

eksploatujące instalacje). Podmioty podobne ( określonej kategorii ) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji w których następuje spalanie paliw,

niezależnie od celu stosowania tych paliw nie ma wyłączeń, które byłyby sprzeczne z zasada równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Nie ma różnicowania sytuacji prawnej obywateli poprzez stosowanie

wyłączeń. ( Przy czym stosownie do art. 96 ust 8 Poś z zakresu regulacji wyłączone są instalacje, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów

lub pyłów do powietrza albo dokonanie zgłoszenia) Uchwała nie obowiązuje w gminach ościennych, bowiem takie ograniczenie terytorialne jest dopuszczalne i uzasadnione gdyż w Krakowie występują

największe poziomy stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. W programie ochrony powietrza wskazane zostały konieczne działania Gminy Kraków również w zakresie emisji ze źródeł komunikacyjnych.

Nie została naruszona konstytucyjna zasada ochrony własności wyrażona w art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP , który stanowi że własność , inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równiej

dla wszystkich ochronie prawnej ( ust 2 ) własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności ( skarga J. W. i

A. S. , K. N. ). Prawo własności nie ma, bowiem charakteru bezwzględnego a stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego wykonywanie prawa własności odbywa się " w granicach

określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właściciele nieruchomości mogą utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne,

jakimi są ochrona środowiska i zdrowia mieszkańców. Co istotne właściciele mają czas na przygotowanie się do wejścia w życie regulacji. Działania zmierzające do poprawy jakości powietrza podejmowane

przez Sejmik Województwa i Miasto Kraków nie miały charakteru nagłego a odroczenie wejścia w życie uchwały (bowiem wchodzi w życie 1 września 2019 r ), znacznie łagodzi skutki jej wprowadzenia.

O zanieczyszczeniu środowiska w Krakowie mówi się, co najmniej od kilkunastu lat a w dużych aglomeracjach na świecie wprowadzono podobne ograniczenia w zakresie stosowania paliw stałych już dużo

wcześniej. Stopień zanieczyszczenia Miasta wymagał podjęcia działań stanowczych. Użytkownicy instalacji powinni zdawać sobie sprawę, że szkodliwe emisje muszą być ograniczone. Użytkownicy mieli i mają

możliwość odpowiedniego przygotowania się na całkowity zakaz palenia paliwami stałymi w instalacjach o których mowa w § 2 uchwały. Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego został

uchwalony przez Sejmik Województwa Małopolskiego już w dniu 30 września 2013 r.

Zakres związania uchwałą nie godzi w wykonywanie prawa własności, czyli bezpośrednio nie kształtuje praw i obowiązków skarżących. Uchwała bezpośrednio nie określa ani nie ogranicza prawa własności, co

najwyżej w sposób pośredni oddziałuje na jego przyszłe wykonywanie. Większość ograniczeń prawa własności którego treść i wykonywanie określa art. 140 kc ma charakter publicznoprawny ( administracyjny

) a treść własności kształtują ograniczenia ustawowe i zasady współżycia społecznego natomiast sposób korzystania wyznacza społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. Są to konkretne dyrektywy

interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy stosowaniu i wykładni przepisów dotyczących własności. Przy wykonywaniu prawa własności właściciel powinien liczyć się z interesem innych osób , nie

ma bowiem absolutnej swobody postępowania ze swoją własnością , dlatego szczególnie istotne jest wyważenie interesu właściciela i innych osób w możliwie sprawiedliwy sposób. Ograniczenia swobody

właściciela wymaga interes ogólny realizowany i chroniony podjęta uchwałą.

Zaskarżona uchwała została starannie zredagowana (uwzględnia zasadę przyzwoitej legislacji i zaufania obywatela do państwa). Nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu wykładni

literalnej. Czytelnie określono adresata uchwały, dla których wprowadza się ograniczenia - to podmioty eksploatujące instalacje. Zgodnie z art. 96 ust 6 pkt 3 Prawa ochrony środowiska określono

rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze. Uchwała określa rodzaje paliw dopuszczonych do stosowania, co oznacza zakaz stosowania rodzajów

paliw , które nie zostały dopuszczone w uchwale z uwagi na skalę negatywnego oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania. Cechy paliwa decydują, zatem o dopuszczeniu bądź nie do stosowania. Nie mają

znaczenia parametry techniczne lub parametry emisji. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw przepis jest

przejrzysty i eliminuje możliwość obejścia prawa. Pojęcia kocioł, kominek i piec zostały wskazane w uchwale wyłącznie przykładowo. Jasno określono wykonawcę uchwały.

Ekogroszek ( skarga J. W. i A. S.) zaliczany do paliw stałych został wyeliminowany zaskarżoną uchwałą z uwagi na negatywne następstwa jego stosowania dla zniwelowania

emisji zanieczyszczeń. Wynika to wprost z opracowania eksperckiego sporządzonego przez ATMOTERM S.A. a wykorzystanego przy merytorycznym uzasadnieniu wprowadzenia uchwały i wariantu pełnego – zakazu

stosowania paliw stałych tak aby osiągnąć efekt ekologiczny – ograniczenie pyłów. Biogaz rolniczy stanowi znacznie mniejsze obciążenie dla środowiska. Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że w

Polsce nie ma regulacji prawnych w zakresie norm, jakości dla węgla lub innych paliw stałych. Nazwa ekogroszek to wyłącznie nazwa handlowa. Paliwo, jakim jest ekogroszek nie ma prawnego obowiązku

spełnienia jakichkolwiek norm emisyjnych. Spalanie złej, jakości paliw bądź nieodpowiedniego przygotowanego lub przechowanego paliwa np. wilgotnego w nowoczesnych kotłach powoduje emisję kilkukrotnie

wyższą niż wielkości potwierdzone certyfikatami w badaniach laboratoryjnych tych kotłów. Opracowana w roku 2010 ekspertyza dotycząca wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych dla obszaru

Krakowa wskazała, że jedynie całkowite wyeliminowanie paliw stałych pozwoli na obniżenie średniorocznych stężeń pyłu PMW w powietrzu o około 53 % oraz benzopirenu o około 90%.

Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2004 r , nr 173 poz. 1808 ze zm.) - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej

jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

W kwestii naruszenia swobody działalności gospodarczej ( skarga H. S. , K. N.) stwierdzić należy że przedsiębiorcy którzy w swej działalności gospodarczej używają instalacji w

których następuje spalanie paliw stałych są traktowani tak samo , tak samo dotyka ich zatem zmniejszenie kręgu potencjalnych klientów. Uchwała nie wprowadza zakazu ani ograniczenia handlu paliwami czy

też samymi instalacjami. Uchwała nie nakłada żadnych zakazów ani obowiązków na handlujących przedsiębiorców. Wolność gospodarczą mogą realizować wszędzie. Natomiast podmiot, który zamierza podjąć

działalność gospodarczą musi spełnić między innymi wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Jednocześnie wskazać należy, że sama działalność gospodarcza i jej powodzenie polega na elastyczności

przedsięwzięć i umiejętności dostosowania się do wymogów zmieniającego się rynku.

Przepis art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska, który był podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (o których mowa w skardze K. N.

) , bowiem pozostaje w zgodzie z postanowieniami Konstytucji. Należy wskazać że w Konstytucji RP wprowadzono wymóg ochrony zdrowia ( art. 68 ust 1), zobowiązano władze do zapobiegania negatywnym

skutkom degradacji środowiska ( art. 68 ust 4 ) a także do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom ( art. 74 ust 1 i 2).

Prawo europejskie w zakresie ochrony środowiska zostało implementowano do polskiego porządku prawnego. Przepis art. 96 w ust 6 i 7 Prawa ochrony środowiska zawiera elementy obligatoryjne i

fakultatywne, co ma wpływ na doprecyzowanie zakresu uchwały wprowadzającej ograniczenia w procesie spalania paliw. Treść art. 96 została skonstruowana w ten sposób by podejmowane na jego podstawie

regulacje lokalne miały pewien dopuszczalny zakres swobody tak by najpełniej przystawały do warunków miejscowych i niezbędnych celów społecznych na konkretnym obszarze. Warunki miejscowe wymagają

regulacji indywidualnych ze względu na cel - jakim w Gminie Kraków jest poprawa jakości powietrza. W zaskarżonej uchwale przesłanka celu wprowadzenia nakazów lub ograniczeń została należycie wyważana

w zgodzie z zasadami Konstytucji RP. Nie ma żadnych wątpliwości, że na terenie Gminy Kraków zanieczyszczenie powietrza stanowi poważny i groźny problem dla całej społeczności lokalnej Krakowa. Sejmik

Województwa Małopolskiego w ramach swoich kompetencji działając, jako lokalny prawodawca uwzględnił te lokalne potrzeby i uwarunkowania a następnie prawidłowo zastosował środki zmierzające do

rozwiązania problemu zanieczyszenia powietrza.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.