Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 354/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 31, art. 31 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4161/117/2021 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 661 zł /słownie: sześćset sześćdziesiąt jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej zwana: Stroną skarżącą) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej zwane: SKO, Kolegium, Organem II instancji, Organem odwoławczym) z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4161/117/2021 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto na wniosek Wójta Gminy [...], w celu jednoznacznego określenia położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi i sporządzenia odpowiednich dokumentów.

Decyzjami z dnia [...] października 2020 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej zwany: Organem I instancji, Prezydentem Miasta) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Obr. [...], gmina [...], z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia 28 października 2020 r. nr GE-E.6830.2.2020 Prezydent Miasta [...] ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i podmioty zobowiązane do ich poniesienia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. B., kwestionując zasadność wydanego postanowienia i sposób rozłożenia kosztów na poszczególnych uczestników postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. nr SKO.4161/81/2020 uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r. nr GE-E.6830.2.2020 Prezydent Miasta [...] ponownie ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i podmioty zobowiązane do ich poniesienia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Wójt Gminy [...] wnosząc o obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości sąsiednich po połowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.4161/21/2021 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Organ Il instancji wskazał, że postanowienie Prezydenta Miasta zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy związanych z ustaleniem ewentualnej winy stron w powstaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto Organ odwoławczy wskazał braki w materiale dowodowym, tj. brak dokumentów istotnych do wydania decyzji rozgraniczeniowych, w tym protokołu granicznego i operatu technicznego sporządzonego przez upoważnionego geodetę.

Wykonując zalecenia Organu Il instancji, Prezydent Miasta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o zwrot dokumentacji technicznej rozgraniczenia przesłanej pismem z dniu 24 listopada 2020 r. wraz z żądaniem strony złożonej w trybie przepisów art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: P.g.ik.). W wyniku zapytania ofertowego, skierowanego przez Organ I instancji, do kilku wykonawców - geodetów uprawnionych, wybrano najkorzystniejsza ofertę cenową, którą złożył D. R. Za sporządzenie dokumentacji rozgraniczenia działki nr [...] Obr. [...], gmina [...], z nieruchomościami oznaczonymi, jako działki nr: [...]. obręb [...], gmina [...], ustalono kwotę w wysokości 4980 zł.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r. nr GE-E.6830.2.2020/2021, Prezydent Miasta [...]: w pkt 1 ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] Obr. [...] gm. [...] - z jednej strony, a nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr: [...] Obr. [...] gmina [...] - z drugiej strony, zakończonego decyzjami Prezydenta Miasta [...]: z dnia [...] października 2020 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], orzekających o rozgraniczeniu nieruchomości, na kwotę 4980 zł; w pkt 2 kosztami o których mowa w pkt 1 obciążył odpowiednio: Gminę [...], wnioskodawcę rozgraniczenia w wysokości 4513,12 zł, M. B., uczestniczkę rozgraniczenia w wysokości 233,44 zł, M. P., uczestnika rozgraniczenia w wysokości 233,44 zł; w pkt 3 zaliczył w poczet kosztów postępowania, o których mowa w pkt 2 zaliczkę w wysokości 2801,26 zł uiszczoną przez Gminę [...], na konto Urzędu Miasta [...], do uiszczenia pozostała kwota 1711,86 zł; w pkt 4 ustalił termin uiszczenia kosztów na 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia; w pkt 5 orzekł, że koszty należy uiścić na konto Urzędu Miasta [...].

W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie ustalenie granic wnioskowanych do rozgraniczenia działek nastąpiło na podstawie wyznaczenia punktów granicznych, których położenie ustalono na podstawie materiałów i dokumentów stanowiących zasób geodezyjno - kartograficzny oraz stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych. Taki sposób ustalenia granic nie budził, z wyjątkiem odcinka granicy z działką nr [...], zastrzeżeń oraz wątpliwości. Zdaniem Organu I instancji brak jest dowodów potwierdzających, że stan sporności lub niepewności, co do przebiegu granic tych nieruchomości (z wyjątkiem działki nr [...]) miał charakter obiektywny. W wyniku przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych okazało się, że położenie punktów i linii granicznych w terenie odpowiada w całości stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Taki przebieg granic został zaakceptowany przez właścicieli rozgraniczanych działek czego potwierdzeniem są podpisy złożone w protokole granicznym, sporządzonym w dniu 14 sierpnia 2020 r.

Prezydent Miasta wskazał również, że konflikt graniczny istnieje na odcinku granicy z działką nr [...]. Ustalona granica przebiega pomiędzy punktami granicznymi ustalonymi na podstawie zebranych dowodów, tj.: danych ujawnionych w księgach wieczystych, analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, numerycznej mapy ewidencyjnej, aktualnego operatu ewidencji gruntów. Z takim przebiegiem granicy nie zgodzili się właściciel działki nr [...]. Jedna z właścicieli zażądała przekazania sprawy do sądu cywilnego. W tym przypadku spór graniczny jest realny, co znalazło potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego Organ I instancji stwierdził, że w wyniku ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr: [...] doszło jedynie do potwierdzenia przebiegu granicy. Położenie punktów i linii granicznych w terenie w całości odpowiada stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego a zatem granica ta od początku nie była obiektywnie sporna lub niepewna. Wobec powyższego Organ I instancji wyjaśnił, że w tej sytuacji nie ma podstaw do obciążania właścicieli działek nr: [...] kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Realny spór graniczny istnieje na odcinku granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Zatem ustalenie przebiegu powyższej granicy leżało także w interesie właścicieli działki nr [...] i koszty administracyjne z tym związane zostały poniesione w ich interesie.

Od powyższego postanowienia Strona skarżąca złożyła zażalenie, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. pkt 2, 3, 4 i 5 i obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4980 zł na zasadzie art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.c.), tj. wszystkich uczestników postępowania po połowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. pkt 2, 3, 4 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4161/117/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem, sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postępowania rozgraniczeniowego jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie toczy się w jej interesie, ponieważ to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Jednocześnie koszty postępowania dotyczą każdego z postępowań osobno, zatem koszty postępowania administracyjnego są niezależne od kosztów jakie strona poniesie w ramach postępowania sądowego.

Zdaniem Organu odwoławczego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na konieczność uwzględnienia systemowego i funkcjonalnego zestawienia przepisów art. 152-153 k.c. oraz przepisów art. 29-34 P.g.ik. Zestawienie to prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 w zw. z art. 29 ust. 1 P.g.ik.). Powyższy stan sporności lub niepewności nie może być rozumiany subiektywnie, jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli, lecz musi znaleźć następcze potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć zatem charakter obiektywnie i pozytywnie (co najmniej częściowo) weryfikowalny. Jeśli bowiem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części był sporny lub niepewny. Stan sporności lub niepewności przebiegu granic ma bowiem charakter obiektywny i niezależny od subiektywnych ocen jednostki. Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeb wyznaczyć zakres wniosku, gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego - niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności w ocenie wnioskodawcy - koszty rozgraniczenia obciążały w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego P. W. zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. w zw. z art. 39 P.g.ik., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Organu I Instancji w sytuacji, w której w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od obciążania właścicieli działek nr [...] kosztami postępowania rozgraniczeniowego:

a) w sprawie istniał interes prawny wszystkich właścicieli nieruchomości w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego na gruncie objętych postępowaniem nieruchomości doszło do zatarcia/zniszczenia/uszkodzenia znaków granicznych, co rodziło obiektywny stan niepewności w zakresie linii granicznej, usunięcie tego stanu mogło nastąpić wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego - w obiektywnie uzasadnionym interesie właściciela każdej nieruchomości sąsiedniej było ostateczne rozstrzygnięcie stanu niepewności granicy między działkami, w tym chociażby dla zapobiegnięcia przyszłym sporom i wątpliwościom co do przebiegu granic;

b) wątpliwości dotyczące granicy w/w działek nie mogły zostać rozstrzygnięte w trybie innym niż rozgraniczenie, tj. za pomocą procedury wznowienia znaków granicznych, nie doszło bowiem do spełnienia ustawowych przesłanek do wszczęcia tego postępowania - w sprawie brak było dokumentów, które zgodnie z art. 39 P.g.ik. pozwalałyby na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych (dokumenty, zarysy i szkice pomiarowe z utrwalenia znaków na gruncie), co rodziło z kolei konieczność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego;

c) co wynika z obowiązujących przepisów oraz ugruntowanej linii orzecznictwa i doktryny, do przeprowadzenia procedury wznowienia znaków granicznych nie jest wystarczająca dokumentacja określająca wyłącznie samo położenie punktów granicznych (np. mapy ewidencyjne) - w takich przypadkach istnieje konieczność posłużenia się dokumentacją z uprzedniego utrwalenia punktów granicznych na gruncie znakami granicznymi, tj. dokumentacją pomiarową znaków granicznych po ich utrwaleniu (sporządzoną np. w ramach poprzednio przeprowadzonego rozgraniczenia, podziału nieruchomości), zawierającą szczegółowe dane liczbowe i pomiarowe pozwalające na precyzyjne odtworzenie stanu sytuacyjnego na gruncie - w niniejszej sprawie dokumentacją taką nie dysponowano co uzasadniało jej rozpoznanie w trybie rozgraniczeniowym;

d) w momencie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego brak było możliwości ustalenia granicy działki nr [...] z działkami [...] w trybie innym niż rozgraniczenie, co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Organu I Instancji, dokumentacją, na podstawie której w ocenie Organu miała zostać ustalona granica była mapa ewidencyjna, mapa analogowa i stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości - w/w dokumenty nie mogły stanowić samodzielnej podstawy wznowienia znaków granicznych i ustalenia w ten sposób granicy, nie zawierają one wymaganych miar pomiarowych położenia znaków, nie pozwalają na jednoznaczne i dokładne odtworzenie położenia znaków na gruncie, w tym chociażby z uwagi na duży margines błędu, którym dokumenty te są obarczone oraz brak możliwości precyzyjnego przedłożenia ich treści na stan sytuacyjny na gruncie (w przeciwieństwie do dokumentacji, szkiców i zarysów pomiarowych z utrwalenia znaków, które zawierają dokładne dane liczbowe);

e) w momencie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego brak było możliwości ustalenia granicy działki nr [...] z działkami [...] w trybie innym niż rozgraniczenie, dokumentacją, na podstawie której granica ta miała zostać odtworzona była dokumentacja sporządzona w wyniku podziału działki [...], tj. operat [...] i protokół graniczny z dnia 4 marca 2019 r., co istotne w/w dokumentacja powstała dopiero po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie (i nie istniała w momencie wszczęcia postępowania, tym samym nie mogła być ona podstawą przeprowadzenia procedury wznowienia znaków granicznych i ustalenia granicy);

f) co wynika z stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebranych dowodów, konieczność rozstrzygnięcia w/w stanu niepewności zgłaszali również właściciele innych nieruchomości, w tym właściciel działki nr [...], który zabiegał o przeprowadzenie rozgraniczenia wspólnego odcinka granicy deklarując wolę pokrycia kosztów postępowania.

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwianiu sprawy oraz lakoniczne i niepełne uzasadnienie przez organ postanowienia, w tym poprzez brak jakiekolwiek merytorycznego ustosunkowania się przez Organ do podniesionych przez Skarżącego zarzutów, brak wyjaśnienia i podstaw do odstąpienia od obciążania właścicieli działek kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ograniczenia się przez Organ do ogólnikowego przytoczenia poglądów orzecznictwa i powielenia (w kilku zdaniach) stanowiska organu I Instancji - w konsekwencji czego Skarżący został pozbawiony możliwości prześledzenia przyjętego przez organ toku rozumowania.

3. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie przez Organ pobieżnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący w tym poprzez wadliwe założenie, że w sprawie brak było podstaw i interesu prawnego w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego; nierozpoznanie faktu istnienia sporu i niepewności co do przebiegu granicy oraz interesu prawnego wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich w usunięciu stanu w/w niepewności w drodze postępowania rozgraniczeniowego (w tym m.in. na potrzeby zapobiegnięcia sporom co do granicy w przyszłości); nierozpoznanie braku możliwości rozstrzygnięcia w/w stanu niepewności w trybie innym niż postępowanie rozgraniczeniowe; pominięcie faktu zabiegania przez właścicieli nieruchomości sąsiednich o przeprowadzenie rozgraniczenia.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik podniósł, że w sprawie istniał stan niepewności w zakresie granicy między działkami, jednocześnie brak było dokumentacji pozwalającej na przeprowadzenie procedury wznowienia znaków granicznych. W konsekwencji koniecznym stało się skorzystanie z kolejnego dopuszczalnego trybu, tj. postępowania rozgraniczeniowego. Na terenach nieruchomości objętych postępowaniem doszło do zatarcia/zniszczenia/uszkodzenia znaków granicznych, co rodziło obiektywnie uzasadniony stan niepewności w zakresie linii granicznej. W takiej sytuacji obowiązujące przepisy prawa przewidują dwa tryby rozstrzygnięcia owego stanu niepewności: przeprowadzenie procedury wznowienia znaków granicznych bądź też (w przypadku braku dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych) przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W sytuacji, w której brak jest stosownej dokumentacji istnieje konieczność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

W dalszej części pełnomocnik wyjaśnił, że dokumentacja, która może być podstawą wznowienia znaków granicznych nie może być całkowicie dowolna. Nie chodzi tutaj o dokumenty określające wyłącznie samo położenie punktów granicznych (np. mapy ewidencyjne). Dokumentacja ta nie może stanowić samodzielnej podstawy wznowienia, w szczególności ze względu na duży margines błędu, którym dokumenty te są obarczone, brak możliwości precyzyjnego przedłożenia ich treści na stan sytuacyjny na gruncie. Wznowienie nie może być przeprowadzone w oparciu o współrzędne punktów granicznych zawarte w w/w dokumentacji. W takich przypadkach istnieje bowiem konieczność posłużenia się dokumentacją z uprzedniego utrwalenia punktów granicznych na gruncie znakami granicznymi - dokumentacją pomiarową znaków granicznych po ich utrwaleniu (sporządzoną np. w ramach poprzednio przeprowadzonego rozgraniczenia, podziału nieruchomości) i zawierającą szczegółowe dane liczbowe i pomiarowe. Dopiero taka dokumentacja pozwala na precyzyjne odtworzenie stanu sytuacyjnego na gruncie.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga Gminy jako zasadna, została przez Sąd w całości uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi Gminy jest postanowienie SKO dotyczące ustalania kosztów postępowania w sprawie przeprowadzonego z jej udziałem i na jej wniosek rozgraniczenia nieruchomości. Na jego mocy Kolegium potwierdziło legalność postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu m.in. na stronę skarżącą obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

O konieczności uchylenia postanowienia SKO zadecydowało naruszenie przez ten Organ przepisów K.p.a. obligujących do dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sprawie zostały bowiem pominięte istotne dla art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. okoliczności faktyczne i prawne, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W podstawach prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium podało w szczególności art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec tego wskazać należy, iż w myśl przytoczonej regulacji stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto koszty postępowania administracyjnego będą obciążać stronę jeżeli za ich powstanie ponosi ona winę - art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. Koszty rozgraniczenia będą przede wszystkim obejmować wynagrodzenie należne geodecie, koszty wykonania map, znaków granicznych oraz wydatki organu poniesione na przeprowadzenie innych niezbędnych do ustalenia granicy dowodów.

Na tle przytoczonej regulacji K.p.a. ukształtowało się w orzecznictwie stanowisko, iż służy ona do rozstrzygania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążeniu tymi kosztami po połowie stron będących właścicielami gruntów sąsiadujących z sobą według reguł określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. W jego świetle, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Przyjdzie też przypomnieć, iż według uchwały 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., o sygn. I OPS 5/06, LEX, organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powyższa teza uchwały NSA nie oznacza jednak, że w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. NSA przewidując bowiem możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdził kategorycznie, że rozstrzygnięcie obciążające właścicieli nieruchomości po połowie zawsze musi zostać wydane, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Taka wykładnia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie uwzględniałaby w pełni treści takich wyrażeń jak "wina strony" czy "w interesie strony". Dlatego zdaniem WSA orzeczenie o kosztach postępowania winno następować zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ powinien zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (tak słusznie NSA w wyroku z 29 stycznia 2015 r., o sygn. I OSK 2211/14, a także w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. I OSK 2688/18, LEX).

Do takich okoliczności, które powinny zostać także przez organ zbadane należy również ustalenie czy istniały podstawy potwierdzające konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, którego kosztami obciąża się właścicieli nieruchomości; jeżeli bowiem nie było podstaw do rozgraniczenia nieruchomości (np. wniosek o rozgraniczenie jest kolejnym żądaniem strony dotyczącym granic prawnie ustalonych prawomocnym rozstrzygnięciem organu, wyrokiem sądu lub ugodą graniczną), to nie można przyjąć, że koszty postępowania rozgraniczeniowego mają zostać poniesione przez tych właścicieli nieruchomości, którzy nie żądali rozgraniczenia, bowiem rozgraniczenie zostało przeprowadzone w ich interesie. Zdaniem Sądu, strona żądająca wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego błędnie twierdząc o istnieniu sporu granicznego lub błędnie twierdząc o istnieniu niejasności w zakresie dokładnego przebiegu granicy, winna w całości uiścić koszty rozgraniczenia. Pozostałe strony nie powinny w takim przypadku ponosić tych kosztów, jako że nie mają one w ich uiszczeniu żadnego interesu - żadnej potrzeby ochrony prawnej swej własności - jak również nie zostały one wywołane z ich winy (tak słusznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., o sygn. IV SA/Wa 2019/13, LEX).

Zdaniem Sądu w zakończonym postępowaniu Organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinna ponieść Gmina [...] na opisanych wyżej zasadach rozdziału, dokładnie określonych w sentencji postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 listopada 2021 r., znak : GE-E.6830.2.2.2020/2021.

Należy przypomnieć, iż w zażaleniu od postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 listopada 2021 r., Gmina [...] reprezentowana przez fachowego pełnomocnika podnosiła w szczególności, że w sprawie rozgraniczenia istniał interes prawny wszystkich właścicieli nieruchomości. Przypisać im należało chronioną prawem potrzebę przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, bowiem na gruntach nieruchomości objętych rozgraniczeniem, doszło do zatarcia/zniszczenia/uszkodzenia znaków granicznych, co zrodziło obiektywnie uzasadniony stan niepewności w zakresie linii granicznej, a usunięcie tego stanu niepewności mogło nastąpić wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zwrócono także uwagę na fakt, że w momencie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego brak było dokumentów pozwalających na wszczęcie procedury wznowienia znaków granicznych, a dokumentacja na podstawie której została ustalona granica, nie mogła stanowić samodzielnej podstawy wznowienia znaków granicznych i ustalenia w ten sposób granic. To zaś nie pozwalało na jednoznaczne i dokładne odtworzenie położenia znaków na gruncie, chociażby z uwagi na duży margines błędu, którym dokumenty te są obarczone.

SKO do tych twierdzeń zażalenia się nie odniosło zaś w uzasadnieniu postanowienia, a dokładnie w jego końcowych motywach podkreśliło ogólnikowo, bez jednoznacznego nawiązania do szczegółowych okoliczności prawnych i faktycznych podanych przez pełnomocnika Gminy, że stan sporności granicy dotyczy jedynie pewnych odcinków granicy działki o nr. [...] (działka Gminy) z działką o nr. [...] (działka M. B. i M. P.). Dlatego ustalenie przebiegu tej granicy leżało w interesie właścicieli działki [...] i koszty administracyjne z tym związane zostały poniesione także w ich interesie. Podkreślono także, że w pozostałym zakresie doszło jedynie do potwierdzenia położenia punktów i linii granicznych w terenie, co w całości odpowiada stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji. Zatem granica na tych odcinkach od początku nie była obiektywnie sporna i niepewna.

Kolegium w ten sposób rozpatrując zażalenie skarżącej Gminy położyło punkt ciężkości w kwestii obciążenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na ustaleniu czy pomiędzy właścicielami poszczególnych gruntów istniał spór graniczny, a więc stan, w którym podmioty właścicielskie różnią się stanowiskami o położeniu przestrzennych granic swych gruntów. Prawdą jest, że z dokumentacji sporządzonej na potrzeby ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie wynika, aby tak rozumiany spór istniał pomiędzy Gminą [...], a wszystkimi właścicielami gruntów uczestniczących w rozgraniczeniu. Należało jednak zważyć, biorąc pod uwagę bardzo konkretnie sformułowane zarzuty i argumentację skarżącej Gminy, że nie tylko stan określany jako sporny (konfliktowy) pomiędzy uczestnikami rozgraniczenia będzie usprawiedliwiać proporcjonalne nałożenie na nich obowiązku pokrycia wygenerowanych tym postępowaniem kosztów. Zdaniem Sądu, w myśl czytelnych i znanych reguł wynikających z przepisów prawa cywilnego – art. 152 K.c. - koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni co do zasady ponosić wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli w wyniku działań jednego z nich doszło do wiążącego ustalenia granic nieruchomości i przełożenia tego co wynikało z dotychczas wytworzonych dokumentów, pozwalających na określenie w terenie położenia znaków granicznych, na stan ewidencyjny nieruchomości. Nie można pomijać, iż w myśl przepisów rozdział 6 ustawy - Prawo geodezyjne kartograficzne, ustalenie przebiegu granicy następuje przede wszystkim przy uwzględnieniu znaków, śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej. Dopiero wówczas, gdy brak jest takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej ze stron, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (zob. art. 31 u.P.g.ik.). Ustawodawca dopuszcza w art. 31 ust. 2 i 3 u.P.g.ik. sytuacje, w której decyzję o rozgraniczeniu wydaje się na podstawie istniejących map, dokumentów, a więc także gdy uczestnicy rozgraniczenia nie kwestionują wniosków płynących z tego rodzaju dowodów. Ustalenie granicy na podstawie znaków, śladów granicznych, map i innych dokumentów czy punktów osnowy geodezyjnej w sposób niesporny pomiędzy stronami postępowania, nie będzie oznaczać, że ustalenie przebiegu granicy nie nastąpiło w interesie tych uczestników procedury rozgraniczeniowej, którzy nie wnosili o jej wszczęcie i nie kwestionowali działań upoważnionego geodety. Innymi słowy, brak konfliktu pomiędzy stronami nie pozwala na wyłączenie zasady wynikającej z art. 152 K.c. obligującej właścicieli nieruchomości do ponoszenia kosztów rozgraniczenia w odpowiednim stosunku.

SKO utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie nie zauważyło kluczowej dla właściwej oceny zażalenia okoliczności. Otóż w niniejszej sprawie doszło do wiążącego określenia przebiegu granicy przez Prezydenta Miasta [...] (vide : postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 listopada 2021 r.). Nie jest kwestionowane przed Sądem, że decyzjami z dnia [...] października 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości należącej do Gminy [...] z nieruchomościami uczestników postępowania sądowego. Granice działki drogowej Gminy [...] zostały ustalone tymi decyzjami w sposób wiążący dla stron, a to oznaczało, że przebieg tych granic był w części sporny, a w części co najmniej niejasny (wątpliwy), skoro wymagał przewidzianego procedurą urzędową potwierdzenia w formie decyzji. Wobec przyjętego sposobu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego należało wnioskować, iż istniała obiektywna konieczność wydania przez w/w Organ decyzji merytorycznej, bowiem żądanie Gminy nie okazała się zarówno niezasadne jak i bezprzedmiotowe, czy choćby pochopne. Dlatego w tej sytuacji trudno nie przyznać skarżącej Gminie racji, że nie tylko ona miała interes prawny w wydaniu decyzji o ustaleniu przebiegu granic.

Resumując, zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie potwierdzał możliwości odstąpienia od zasady wynikającej z art. 152 K.c., bowiem w toku postępowania nie okazało się, że żądanie Skarżącej było zupełnie niezasadne, a więc, że nie istniały jakiekolwiek podstawy, aby skutecznie żądać decyzyjnego określenia położenia granic poszczególnych nieruchomości względem siebie. Już z uwagi na charakter przyjętego przez Organ I instancji rozstrzygnięcia o zasadności pierwotnego żądania Gminy [...] nie sposób było automatycznie założyć, że tylko wnioskodawca posiadał interes prawny w rozgraniczeniu swej nieruchomości działkami przyległymi. Zakończone przed Prezydentem postępowanie miało swój przedmiot, nie zostało wszczęte zbyt pochopnie, wbrew interesom pozostałych dysponentów działek, tylko i wyłącznie w interesie wnioskodawcy. Aktualny stan sprawy potwierdza twierdzenia Gminy o tym, że interes ten posiadali także pozostali właściciele nieruchomości graniczących z działką gminną, mimo że nie kwestionowali oni twierdzeń Skarżącej czy treści dokumentów, map, położenia znaków granicznych, czynności wznowienia znaków granicznych. Akceptacja tych działań nie oznacza, że nie mają oni w myśl reguł kodeksowych ponosić ciężarów finansowych rozgraniczenia.

Potwierdzić więc należało takie naruszenie przepisów o postepowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 152 K.c., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...]. To zaś uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości.

SKO ponownie rozpatrując zażalenie Gminy, będzie kierować się przedstawioną oceną prawną wyrażoną mocą niniejszego wyroku. Weźmie też pod uwagę pominiętą dotychczas treść pisma właścicielki działki o nr [...] – E. L. – z dnia 21 stycznia 2020 r., z którego jasno wynika wyraźne zainteresowanie wymienionej ustaleniem przebiegu granicy jej działki z nieruchomością Gminy [...]. To zaś, że podana właścicielka nie kwestionowała przebiegu wspólnej granicy, nie przesądza o wyłączeniu jej obowiązku ponoszenia ciężarów rozgraniczenia z art. 152 K.c.

Z wyłożonych względów zadecydowano o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono kierując się art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi wynagrodzenie radcy prawnego według norm przepisanych (480 zł) oraz uiszczony wpis sądowy należny od skargi (181 zł).