Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 809/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2021 r. nr HK.906.1.21.2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu nr 45-RP/21 z dnia 27 lipca 2021 r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 2.217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. nakazuje ściągnąć od skarżącego J. G. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem uzupełnienia brakującego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. G. jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2021 r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. (nr [...]) o wymierzeniu stronie kary pieniężnej za niezastosowanie się do wynikającego z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu 5 maja 2021 r. upoważniony pracownik Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w asyście i przy udziale funkcjonariuszy Policji, przeprowadził kontrolę sanitarną w Z. przy ul. [...] we W., prowadzonym przez J. G. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G.). Kontrola w zakresie oceny stanu sanitarnego obiektu oraz oceny przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii odbyła się po otrzymaniu drogą elektroniczną informacji o funkcjonowaniu sauny w obiekcie G. Podczas kontroli w dniu 5 maja 2021 r. stwierdzono obecność dwóch osób korzystających z sauny. Z informacji uzyskanej podczas kontroli przez kontrolującego obiekt wynikało, że przy korzystaniu z sauny i groty solnej obowiązywało ograniczenie ilości osób korzystających jednorazowo z tych pomieszczeń. Ponadto w toku kontroli stwierdzono, że bieżący stan sanitarno-porządkowy obiektu jest zachowany, a w obiekcie rekomendowane jest dokonywanie płatności bezgotówkowych.

W oparciu o powyższe ustalenia, wynikające z protokołu kontroli nr 550/HK/21, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia J. G. (dalej: przedsiębiorca, strona, skarżący) kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu 5 maja 2021 r. w Z. przy ul. [...] we W. do zakazu wynikającego z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W piśmie z dnia 13 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na protokół kontroli, przedsiębiorca podniósł, że prowadzi działalność w rygorze w sanitarnym, a ponadto, klienci korzystający z sauny po wcześniejszej rezerwacji mają pomieszczenie na wyłączność. Zazwyczaj są to jedna, dwie lub trzy osoby, z jednego gospodarstwa domowego, a pomieszczenie po klientach jest wietrzone i dezynfekowane. Przedsiębiorca podkreślił zachowywanie rygorów w sanitarnych oraz zwrócił uwagę na prozdrowotne właściwości groty solnej, z której korzystają klienci po zażyciu sauny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. PPIS, działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845), wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, wynikający z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 5 maja 2021 r, oraz wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia 13 maja 2021 r., dawał podstawy do stwierdzenia, że prowadzona przez stronę w dniu 5 maja 2021 r. w Z. działalność usługowa stanowiła naruszenie zakazu wyrażonego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

PPIS podkreślił, że w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się z datą zdarzenia, za które wymierzana jest kara. Z tego względu, jako właściwe uznać należy przepisy prawa obowiązujące w chwili zdarzenia w związku z którym wymierzana jest kara pieniężna.

Wskazał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189c k.p.a. albowiem przepis ten dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu a ukaraniem prawodawca dokonał zmiany swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub zakazu. O tego typu sytuacji nie może być natomiast mowy w sytuacji, gdy w związku z przebiegiem epidemii wywołanej Covid-19 stan prawny dotyczący wprowadzenia ograniczeń, nakazów i zakazów w drodze rozporządzeń Rady Ministrów ulega ciągłym zmianom a wprowadzane ograniczenia, nakazy i zakazy mają z zasady charakter czasowy. Tym samym, zasada określona w art. 189c k.p.a. nie będzie miała zastosowania.

Podniósł również, że wysokość wymierzonej kary jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia prawa. Zaakcentował, że waga naruszenia prawa przez stronę nie może być uznana za znikomą, albowiem prowadzona przez nią w dniu 5 maja 2021 r. działalność stanowiła realne ryzyko narażenia ludzi (klientów) na zakażenie wirusem Covid-19.

Na skutek wniesionego odwołania, powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji zaznaczył, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu kontroli, czyli 5 maja 2021 r., strona prowadziła działalność świadcząc usługi sauny. Obowiązujący w dniu kontroli przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ustanawiał do dnia 7 maja 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z). Organ wskazał, że podklasa 96.04.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności obejmuje: działalność usługową łaźni tureckich, saun i łaźni parowych, solariów, salonów masażu itp. mająca na celu poprawę samopoczucia. Zwrócił uwagę, że z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej o przedsiębiorcy – G., ul. [...],[...] W. (NIP [...]) wynika, że wykonywana działalność gospodarcza przedsiębiorcy obejmuje m.in. działalność w podklasie 96.04.Z.

Następnie skonstatował, że prowadzenie sauny wraz z grotą solną mieści się zatem w omawianej podklasie działalności usługowej i tym samym ten profil działalności usługowej obejmowało ograniczenie objęte zakresem normowania z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Dalej wskazał, że naruszenie czasowych ograniczeń określonych w zakresów działalności przedsiębiorców wprowadzonych w związku ze stanem epidemii na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi delikt administracyjny, określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Wyjaśnił, że odpowiedzialność z tytułu deliktu administracyjnego ma charakter obiektywny i wynika z samego faktu naruszenia prawa. Stąd, dla stwierdzenia naruszenia ograniczenia z § 9 ust. 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nie mają żadnego wpływu twierdzenia strony, że przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą w rygorze sanitarnym, a z sauny korzystały zazwyczaj osoby z jednego gospodarstwa domowego.

DPWIS odnotował również, że zasadności wymierzonej przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej nie uchyla fakt, że w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji (a także w dacie orzekania przez DPWIS) wspomniane ograniczenia dotyczące działalności objętej kodem PKD 96.04.Z. już nie obowiązywały. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że analizowane ograniczenie już w dacie czynu miało charakter czasowy, bo obowiązywało do dnia 7 maja 2021 r.

Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z przepisami Konstytucji RP organ drugiej instancji wskazał, że zarzut ten wykracza poza kognicję organów administracji publicznej. Wyjaśnił, że organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ drugiej instancji zaakcentował również, że kara w orzeczonej wysokości jest minimalną karą jaką ustawodawca przewidział za delikt administracyjny popełniony przez stronę (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), stąd brak było możliwości orzeczenia przez organy administracji publicznej kary w niższej wysokości niż ta wynikająca z zaskarżonej decyzji.

Decyzja ostateczna DPWIS we Wrocławiu stała się przedmiotem skargi, jaka strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji strona podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że przepisy te mogły stanowić podstawę do wydania przez Radę Ministrów w dniu 19 marca 2021 r. rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

2. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w dniu 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę do ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, podczas gdy przedmiotowe rozporządzenie wprowadzające zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wydane zostało bez upoważnienia zawartego w ustawie;

3. art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie rozporządzenia, bez upoważnienia zawartego w ustawie;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Radę Ministrów w dniu 19 marca 2021 r. rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w zakresie wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej;

5. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Radę Ministrów w dniu 19 marca 2021 r. rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej bez upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania;

6. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnienia do wydania rozporządzenia w sprawie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bez określenia zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczących treści aktu;

7. przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 7b kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności wskazywanych przez skarżącego, a dotyczących prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w pełnym rygorze sanitarnym.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie. Organ ten podtrzymał swoje stanowisko w sprawie a w kwestii wykładni art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie

jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tych granicach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym.

Tytułem wstępu należy odnotować, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do w/w ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b pomieszczono zapis, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-18 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostały wydane kolejne rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W czasie, w którym została przeprowadzona u przedsiębiorcy kontrola, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 512).

Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie oraz nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi stanowiło następstwo przeprowadzenia kontroli sanitarnej w obiekcie – Z. przy ul. [...] we W., w dniu 5 maja 2021 r., w wyniku której stwierdzono naruszenie zakazu z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W myśl tego przepisu, do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

W myśl art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Z kolei przepis art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, iż w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

W stanie faktycznym sprawy nie jest kwestionowane to, że działalność gospodarcza jaką w dniu kontroli prowadził skarżący wpisuje się w działalność usługową do jakiej odnosi się zakaz ustanowiony w treści § 9 ust. 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.

Z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej o przedsiębiorcy G. wynika, że wykonywana przez tego przedsiębiorcę działalność gospodarcza obejmuje m.in. działalność w podklasie 96.04.Z. Z kolei podklasa 96.04.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności obejmuje natomiast: działalność usługową łaźni tureckich, saun i łaźni parowych, solariów, salonów odchudzających, salonów masażu itp. mającą na celu poprawę samopoczucia. Trafnie zatem konstatuje organ w zaskarżonej decyzji, że prowadzenie sauny wraz z grotą solną mieści się w omawianej podklasie działalności usługowej i tym samym objęte było ograniczeniem wyrażonym w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Skarżący nie kwestionuje również tego, że w dniu kontroli dwie osoby korzystały z sauny w obiekcie – Z.

W świetle zarzutów skargi, istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii o charakterze zasadniczym z punktu widzenia zakazu wprowadzonego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., tj. możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu jakim jest rozporządzenie.

Analizując podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można pominąć, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co w tym miejscu uznać należy za oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Uzupełniająco należy przypomnieć, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można w tym miejscu nie dostrzec, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21).

Sąd w pełni zgadza się z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu administracyjnego, z zakresu wymierzania kar pieniężnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21), że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji.

W ramach przedstawionej dotąd argumentacji należy zwrócić uwagę także i na to, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 424/21).

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/21, wypowiedziany na tle sporu o podstawy do wymierzenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316), że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie prawodawca doprowadził de facto do sytuacji, w której w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Należy w tym kontekście dostrzec, że o ile przepis art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi, iż w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, to w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii prawodawca ustanowił zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Nie ulega kwestii, że wprowadzona normą z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi możliwość czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców w istocie sprowadzała się do całkowitego zakazu tej działalności, czego potwierdzeniem jest regulacja § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego treść Sąd przytoczył powyżej.

W świetle art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Niewątpliwie, konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego – w drodze ustawy – ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje zasadności ograniczeń i zakazów wprowadzonych w czasie epidemii niemniej uważa, że tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 424/21) .

Nie można bowiem zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/21 i powołane tam orzecznictwo).

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd podzielił zasadność zarzutów skargi, że przyjęta technika legislacyjna stanowiła naruszenie wspomnianych wcześniej zasad legislacji i standardów ochrony praw i wolności jednostki w demokratycznie państwie prawnym.

Z tych również powodów, stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanej wcześniej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej. W tym miejscu trzeba wskazać, że w przeciwieństwie do organu administracji publicznej sąd ma

kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który zastosował organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP oraz z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

W świetle stanowiska Sądu, drugorzędny charakter ma kwestia nieobowiązywania spornego przepisu rozporządzenia w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a co za tym idzie, zagadnienie wykładni art. 189c k.p.a., którą zaprezentował organ w skardze oraz w odpowiedzi na skargę.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jednocześnie, wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustalona na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz wartość wpisu sądowego od skargi.

Na podstawie art. 223 § 3 p.p.s.a., w punkcie IV wyroku, Sąd nakazał ściągnąć od skarżącego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Z akt sprawy wynika bowiem że skarżący uiścił tytułem wpisu od skargi kwotę 200 zł, podczas gdy wymagany wpis sądowy, liczony od wartości przedmiotu sporu, wyniósł w sprawie kwotę 400 zł.