Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 15/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,  art. 4,  art. 6,  art. 7,  art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi I. Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku I. Ż. z dnia "[...]" w sprawie udzielenia informacji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia doręcznia akt administracyjnych organowi. .


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia "[...]" I. Ż., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o udostępnienie treści całej dokumentacji pozostającej w jego posiadaniu, dotyczącej prowadzonego przez organ postępowania w związku z otrzymaną informacją o prawdopodobnej samowoli budowlanej, która nastąpiła w wyniku prowadzonych prac budowlanych przez wspólnotę mieszkaniową osiedle "[...]" w "[...]".

W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował I. Ż., że treść całej dokumentacji pozostającej w posiadaniu organu nie jest informacją publiczną w myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego też nie jest w stanie udzielić żądanej informacji.

I. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" w związku ze skierowanym do tego organu wnioskiem o udostępnienie treści dokumentacji stanowiącej akta sprawy administracyjnej. Zwrócił się o uznanie bezczynności organu, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie wydano decyzji administracyjnej, gdyż art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy spełniony jest warunek podmiotowy oraz przedmiotowy, czyli kiedy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną. Skoro wnioskowana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, to organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle obowiązujących przepisów prawa wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dlatego też skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje zatem poza sporem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie u.d.i.p. przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Działanie zobowiązanego ogranicza się wówczas do poinformowania wnioskodawcy o takim fakcie (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, publ. Lex nr 299295).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do jej udzielenia, ponieważ objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy u.d.i.p. znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W sprawie należy zatem wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., bowiem jest to niezbędne do stwierdzenia, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (tak też NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, publ. Lex 291197).

Konstytucja RP w art. 61 daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. I tak "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. II SA/Wa 721/08, publ. Lex nr 423325). Ponadto w wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, (publ. LEX nr 78062) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji". Pogląd ten w pełni aprobuje orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, publ. w LEX nr 144641).

Przechodząc do analizy treści wniosku skarżącego z dnia "[...]" należy stwierdzić, iż jego żądanie dotyczyło udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia treści dokumentacji dotyczącej prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Takie żądanie dotyczyło zatem faktu wynikającego z działalności organu administracji publicznej. Dlatego też, w ocenie Sądu, treść dokumentacji pozostającej w posiadaniu organu administracji jest dokumentacją zawierającą informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Powyższa konkluzja prowadzi wprost do wniosku, iż skoro akta administracyjne, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organ administracji, stanowi informację publiczną, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby udostępnić ich treść w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako przykład można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. l OSK 736/05 (publ. LEX nr 209117), w którym zamieszczono tezę, zgodnie z którą: "zatwierdzona dokumentacja techniczna ujęcia wody, mieści się w kategorii, o której stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatwierdzony projekt techniczny, na podstawie którego trwa eksploatacja ujęcia wody, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy (...)". Teza ta tylko petryfikuje dominujący kierunek orzecznictwa sądowego w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia dokumentu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy administracji (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Wa 2043/05, publ. LEX nr 196314). Stąd też jeżeli nie było możliwym udostępnienie skarżącemu treści dokumentów składających się na akta konkretnej sprawy na podstawie art. 73 i 74 k.p.a., to obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy można mu udostępnić te dokumenty na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Reasumując, w sprawie nie ulega wątpliwości, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi. W związku z powyższym organ winien złożony wniosek rozpoznać zgodnie z przepisami u.d.i.p., tj. udzielić żądanej informacji lub w sposób wyraźny odmówić jej udzielenia w formach określonych w ustawie.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku wyznaczając termin do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.