Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 461/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 199 i nast.
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając w trybie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i Z. Z. jako inwestorom rozbiórkę ogrodzenia z siatki z tworzywa sztucznego, o wysokości powyżej 2,20m zlokalizowanego w T. przy ulicy [...] (parcela nr [...]) od strony nieruchomości przy ulicy [...], zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno- budowlanej.

Powyższa decyzja nie została zakwestionowana w drodze odwołania i stała się decyzją ostateczną.

Z ustaleń organu powiatowego wynikało (notatka służbowa z dnia 20 kwietnia 2015 r.), iż zobowiązani wykonali obowiązki wynikające z decyzji, w ten sposób, że w wyniku częściowej rozbiórki ogrodzenie uzyskało wysokość od 2,10 do 2,20m.

Z. i B. S. w dniu 12 maja 2016 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność organu pierwszej instancji wobec braku wyegzekwowania decyzji z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał skargę za zasadną, stwierdzając w uzasadnieniu, iż obowiązek wynikający z wymienionej decyzji nie został wykonany a organ nie podejmował właściwych działań zmierzających do wykonania przez zobowiązanych tego obowiązku.

Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia [...] r. skierował pod adresem zobowiązanego Z. Z. upomnienie przypominające o niewykonaniu obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...], a następnie w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Został on doręczony stronie w dniu 5 grudnia 2016 r.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., przywołując w podstawie prawnej art. 64 § 1 pkt 1, art.. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 1016 r., poz. 599 ze zm.) nałożył na Z. Z., jako zobowiązanego do wykonania ostatecznej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, informując jednocześnie, iż w przypadku niewykonania obowiązków w terminie, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że obowiązki wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...] r. zostały tylko częściowo zrealizowane przez zobowiązanego, co potwierdziła notatka służbowa z dnia [...] r. W wyniku obcięcia metalowych słupków ogrodzenia z siatki z tworzywa sztucznego, posiada ono obecnie wysokość 2,20m. Wskutek skargi Z. S. (współwłaściciela działki sąsiedniej) organ powiatowy został zobowiązany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego- wysłania upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego. Wyjaśnił, że w dniu [...] r. wystosowane zostały zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego, które zostały odrzucone jako nieuzasadnione postanowieniem z dnia [...] r.

Wobec ponownej kontroli w dniu 8 lutego 2017 r. potwierdzającej brak rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, zgodnie z art. 119 § 1 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożono grzywnę, uwzględniając art. 7 § 2 tej ustawy, w myśl którego organ stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego i stosuje się ją w pierwszej kolejności.

Niniejsze postępowanie dotyczy wykonania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, polegających na wykonaniu rozbiórki urządzenia budowlanego - ogrodzenia. Z uwagi na powyższe organ zastosował przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy, z treści których wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 10.000 zł

Dalej organ stwierdził, że o wysokości grzywny rozstrzyga organ egzekucyjny w sposób uznaniowy, nie kierując się możliwościami finansowymi, sytuacją rodzinną i życiową zobowiązanych, a jedynie zasadą skuteczności i celowości.

Określając wysokość grzywny na 1.000 zł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. uwzględnił powyższe zasady, uznając, iż wysokość tej grzywny powinna skłonić zobowiązanego do realizacji ciążących na nim obowiązków. Wobec niewykonania dotychczas obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] r. należało orzec jak w sentencji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. Z. wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych i sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 i § 3 oraz art. 119 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w sposób dowolny i niezgodny z celem środka egzekucyjnego oraz art. 67 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak utrwalenia istotnej czynności w protokole.

Uzasadniając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności stwierdził, iż decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia jest już obecnie bezprzedmitowa, ponieważ na posesji nie ma już ogrodzenia wyższego niż 2,20m. Wymienioną decyzją nakazano rozbiórkę ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m, co zostało zrobione. Fakt ten organ nakładający grzywnę całkowicie pominął. Zostało to potwierdzone w notatce służbowej, z całkowitym pominięciem formy protokołu. Zdaniem żalącego organ z jednej strony nakazuje wykonanie decyzji i stosuje w tym celu środku przymusu, a jednocześnie stoi na stanowisku, że decyzja została wykonana i przywrócono stan zgodny z prawem. Tym samym organ naruszył art. 7 § 3 ustawy, co stanowi podstawę do uchylenia postanowienia.

Niezależnie od powyższego budzi wątpliwości wysokość nałożonej grzywny. Organ nie wyjaśnił, dlaczego grzywnę o wysokości 1000 zł uważa za odpowiednią. Dodał też, że wola rozbiórki ogrodzenia zależy od dwóch współwłaścicieli od dwóch zobowiązanych, stąd grzywna powinna być nałożona na nich solidarnie, a nie na każdego z nich osobno.

Organ nie rozważył też, czy w niniejszej sprawie nie byłoby właściwym zastosowanie mniej dolegliwego środka egzekucyjnego, w szczególności czy takim środkiem nie byłoby wykonanie zastępcze. Niezwykle istotne w sprawie jest bowiem to, czy z uwagi na przedmiot decyzji o rozbiórce, koszt wykonania zastępczego nie byłby porównywalny z wysokością nałożonej grzywny, a jednocześnie grzywna w orzeczonej wysokości może uniemożliwiać stronie dokonanie rozbiórki we własnym zakresie i na własny koszt.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 tej ustawy środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są- grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnianie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania dwóch środków egzekucyjnych - tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.

Podstawę prowadzenia egzekucji stanowi prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy (art. 27 ustawy). Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ winien się kierować zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadą wyrażoną w art. 7 § 1 i § 2 ustawy - czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonywania obowiązków. Obliguje to organ do badania, który ze środków prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest przy tym najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ w razie bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, może nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając dyspozycję art. 121 i art. 122 tej usta

Przedmiotowa sprawa dotyczy egzekucji świadczenia niepieniężnego określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że A. i Z. Z. zobowiązani zostali jako inwestorzy do rozbiórki ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m. z siatki z tworzywa sztucznego, od strony nieruchomości przy ulicy [...], wykonanego bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno- budowlanej. Zobowiązani nie wykonali nałożonego nań obowiązku w całości, tj. nie rozebrali ogrodzenia, a jedynie jego część, w taki sposób, że obecnie jego wysokość nie przekracza 2,20m. Nie można tym samym uznać, wbrew stanowisku prezentowanemu przez zobowiązanego, że obowiązek nałożony wymienioną decyzją został wykonany. Jeśli uważa on, iż przedmiotowe ogrodzenie nie powinno być objęte obowiązkiem rozbiórki w całości, winien podnieść tę kwestię na etapie jej wydawania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w postępowaniu odwoławczym względnie w postępowaniu nadzwyczajnym.

W wydanym postanowieniu organ powiatowy uzasadnił zastosowanie grzywny w celu przymuszenia a nie wykonania zastępczego. Organ odwoławczy w pełni podzielił to stanowisko, odwołując się do komentarza do ustawy pod redakcją [...]., gdzie stwierdzono, że z art. 122 § 2 in fine ustawy wynika, iż w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Nadto jako własne przyjął organ także stanowisko wyrażone wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 435/10, iż grzywna w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego względniejsza niż wykonanie zastępcze, gdyż wykonanie zastępcze pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Odmiennie natomiast sytuacja przedstawia się w przypadku grzywny w celu przymuszenia, która nie jest karą. Stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez groźbę dolegliwości finansowej, do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i art. 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, w niektórych uzasadnionych przypadkach za zgodą organu wyższego stopnia.

Zgodnie z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie, na które służy zażalenie winno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nakładając grzywnę wyjaśnił przyczynę zastosowania tego konkretnego środka egzekucyjnego, a także uzasadnił jej wysokość wskazując na jednorazowość jej nałożenia oraz cel, jaki ma ona osiągnąć poprzez dolegliwość finansową. Określona w postanowieniu wysokość grzywny 1.000 zł nie jest grzywną w najwyższym wymiarze, a nadto organ wyjaśnił odwołującemu, że na podstawie art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna albo jej część podlega umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby na oboje zobowiązanych winna być nałożona solidarnie jedna grzywna, organ wskazał na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest świadczeniem solidarnym. Stąd też zasadnie organ powiatowy w dwóch odrębnych postanowieniach nałożył grzywnę w celu przymuszenia na każdego z zobowiązanych.

Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia, reprezentowany przez pełnomocnika, Z. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., utrzymującego w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

-art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucji

- art. 119 tej ustawy poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy czynności może spełnić za skarżącego inna osoba

- art. 121 ustawy poprzez nałożenie grzywny w sposób dowolny i niezgodny z celem środka egzekucyjnego oraz

- art. 67 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak utrwalenia istotnej czynności postępowania w protokole, a w konsekwencji naruszenie art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prze stosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się bezprzedmiotwy.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, iż organ nie rozważył, czy w niniejszej sprawie nie byłoby właściwym zastosowanie mniej dolegliwego środka egzekucyjnego, w szczególności - wykonania zastępczego. Niezastosowanie środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego narusza art. 7 § 2 i art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dalej skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 119 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. W niniejszej sprawie organ nałożył grzywnę mimo, iż czynność polegającą na rozbiórce może spełnić inna osoba (drugi ze zobowiązanych - żona skarżącego).

Wątpliwości budzi także wysokość nałożonej grzywny. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu takiej właśnie wysokości. Dodał też, że skoro jest dwóch współwłaścicieli - to powinna być nałożona solidarnie jedna grzywna, a nie dwie grzywny na każdego osobno.

Podkreślił skarżący także, że zobowiązani przywrócili stan zgodny z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia do wysokości nie większej niż 2,20m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin, wykonał dokumentację zdjęciową, ale ani on, ani organ wojewódzki nie utrwalili tej czynności w wymaganej formie, tj. w protokole. Nadto organ powiatowy potwierdził wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Pomimo to organ ten wszczął postępowanie i zastosował środek egzekucyjny, czym naruszył art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodał też skarżący, że wbrew stanowisku organu, skarżący podnosił wykonanie decyzji, zwrócił się też do tego organu z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...], który nie został do tej pory rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty skargi stanowią głównie powtórzenie i rozwinięcie zarzutów postawionych w zażaleniu. Wyjaśnił, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie i prawidłowe i zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz. 599 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie wystosowano skarżącemu Z. Z. w dniu 19 października 2016 r. Trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 29 listopada 2016 r. Tytuł ten oparty został na decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., która wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadziło do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy.

Trzeba także dodać, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyżej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 7 § 2 wskazanej ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku polegało na rozbiórce ogrodzenia z tworzywa sztucznego o wysokości powyżej 2,20m przy ulicy [...] w T.. Nie może budzić wątpliwości fakt, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez zobowiązane strony. Wbrew temu co twierdzi skarżący, nie można uznać by obowiązek ten został wykonany w ten sposób, że zobowiązany obniżył przedmiotowe ogrodzenie do wysokości nie przekraczającej 2,20m, czyli, jak sam stwierdza, doprowadził ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem. Do takiego działania skarżący był wzywany przed wydaniem przedmiotowej decyzji, ale wobec braku ówcześnie działania z jego strony, przeprowadzone zostało postępowanie zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji o rozbiórce tego ogrodzenia czyli rozbiórki całego ogrodzenia, a nie tylko tej części ponad wysokość 2,20m. Przeprowadzone oględziny wykazały, że ogrodzenie pomiędzy działkami zlokalizowanymi przy ulicy [...] i [...] w T. nie zostało rozebrane.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego w stosunku do wymienionej powyżej ostatecznej i niewykonanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. Wszystkie argumenty, która strona podnosi i kieruje w stosunku do wymienionej decyzji, informując m.in. o złożeniu wniosku o stwierdzenie jej wygaśnięcia, nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone. Wobec tego, iż w dacie, kiedy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, wskazana powyżej decyzja pozostawała w obrocie prawnym, brak było możliwości innego postępowania.

Z kolei podnoszony przez skarżącego problem wykonania obowiązku wymienionego w powyższej decyzji, mógł być ewentualnie podstawą złożenia zarzutów do wystawionego w dniu 29 listopada 2016 r. tytułu wykonawczego. Jak wynika z akt administracyjnych strona złożyła takie zarzuty pismem z dnia [...] r. Były one przedmiotem rozpoznania przez organ, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odrzucił zarzuty jako nieuzasadnione, stwierdzając w uzasadnieniu, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przepisie tym w ust. 1 przyznano, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, ...." . Zatem wskazanie, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie, należy ocenić, iż organ stwierdził brak wykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku. Dodać trzeba w tym miejscu, że postanowienie to nie zostało zakwestionowane przez skarżącego, czyli skarżący podzielił wówczas stanowisko organu i je podzielił.

Nie mógł też zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wadliwości tej skarżący upatruje w zastosowaniu wobec niego środka egzekucyjnego, który nie spełnia warunku "najmniej uciążliwego dla dłużnika" skarżącego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady, grzywna w celu przymuszenia, zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 cytowanej ustawy od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przywołane powyżej przepisy wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienia z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest uiszczenie grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Nie może ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu. Koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne, samodzielnie wykonanie obowiązku. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a stąd wybór ten spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. (zob. wyroki z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2315/10, Lex nr 1138139, z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/1, Lex nr 1252096, czy z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, Lex nr 1151859). Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak m.in. P.Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2008, s. 403). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nadto należy wskazać, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 179/11, Lex nr 1410753). Niewątpliwie takim środkiem jest właśnie grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby z koniecznością wykonania robót budowlanych przez podmiot nie posiadający, co do zasady, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podsumowując, zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 121 ustawy, poprzez nałożenie grzywny w sposób dowolny i niezgodny z celem środka egzekucyjnego, także należy uznać go za bezzasadny. Określenie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy (ustawodawca wprowadził jedynie górne granice grzywien). Określając w niniejszym przypadku wysokość grzywny na 1.000 zł, organ kierując się zasadą skuteczności i celowości uznał, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w takiej właśnie wysokości powinno skłonić go do realizacji ciążących na nim obowiązków.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że zastosowany środek, co już podkreślono, ma charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu".

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.