Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2412/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1893/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1893/14 oddalił skargę A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2014 r. znak: DOA/ORZ/7201/1490/13/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) ww. decyzją z dnia 2 lipca 2014 r. - po rozpatrzeniu wniosku A. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 6 maja 2014 r. znak: DOA/ORZ/7201/1490/13/14 odmawiającą stwierdzenia, na wniosek A. O., nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r. nr II-379/07 stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r. nr 369/01 stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. nr 247/87 zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej U. i A. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] we [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy GINB uznał, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia 6 maja 2014 r. Stwierdził, że weryfikowana decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

GINB wskazał, że kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia 16 listopada 2007 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r. wskazując, iż przy jej wydaniu Prezydent Wrocławia rażąco naruszył art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) wg stanu obowiązującego w dniu jej wydania, stosując go jako podstawę rozstrzygnięcia.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r. sygn. akt SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2/81).

Wskazał, że ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy zawiadomienia z dnia 22 września 1994 r. znak: GN/S/III/7224-6/821/94 o wszczęciu postępowania w sprawie rozwiązania notarialnej umowy użytkowania wieczystego i odebrania A. O. gruntu położonego przy ul. [...] we [...] oraz decyzji Zarządu Miasta z dnia 27 października 1994 r. nr 459/94, jak również protokołu z wizji w terenie z dnia 16 maja 1994 r. pracownika Urzędu Miasta Wrocławia wynika, że na przedmiotowym gruncie do maja 1994 r. nie rozpoczęto żadnych prac budowlanych. Tym samym, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę straciło ważność z mocy prawa w grudniu 1989 r. Jednocześnie brak było podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. W szczególności podstawy nie mógł stanowić przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.), nieobowiązujący w dacie wygaśnięcia decyzji. Niniejsza ustawa obowiązuje bowiem od dnia 1 stycznia 1995 r. Powołanie się na art. 37 ust. 1 ww. ustawy przy wydaniu decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r. stanowiło rażące naruszenie ww. przepisu poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewoda Dolnośląski nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r. została wydana z naruszeniem pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem GINB - zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące prowadzenia robót budowlanych od 1987 r. do 1996 r. bez przerwy przekraczającej okres dwóch lat nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem nie znajdują one potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy. W szczególności GINB wskazał, że przy wydaniu decyzji z dnia 16 listopada 2007 r. organ samodzielnie dokonywał ustaleń w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego. GINB ponadto wskazał, że ocenie w niniejszym postępowaniu nie mogą podlegać przesłane przez wnioskodawcę nie potwierdzone urzędowo za zgodność z oryginałem kopie dwóch stron dziennika budowy. Wyjaśnił bowiem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Dodał, że z przesłanych kopii nie wynika, aby pomiędzy październikiem 1989 r. a majem 1994 r. prowadzone były roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia 2 grudnia 1987 r., zatem powyższe dokumenty nie mają wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego.

Ponadto, wbrew twierdzeniu podnoszonemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 22 czerwca 1998 r. nr 204/98 nie wykazano, iż cyt. "nie można stwierdzić wystąpienia w realizacji budowy przerw dłuższych niż 2 lata".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Sąd podkreślił, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r., którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. udzielającej U. i A. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] we [...] nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda Dolnośląski prawidłowo ocenił, iż decyzja Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wygasła z mocy prawa w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i brak było podstawy prawnej do wydania decyzji wygaszającej pozwolenie na budowę. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zaakceptował ustalenia Wojewody Dolnośląskiego dokonane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, z których wynika, że skarżący nie rozpoczął budowy w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda Dolnośląski powołał się na znajdujące się w aktach sprawy:

1. Zawiadomienie z dnia 22 września 1994 r. Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego Wrocławia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozwiązania notarialnej umowy użytkowania wieczystego i odebrania skarżącemu gruntu położonego przy ulicy [...] we [...]. Z zawiadomienia wynika, iż w czasie wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 16 maja 1994 r. oraz 9 września 1994 r., nie stwierdzono rozpoczęcia żadnych prac budowlanych, mimo iż termin zakończenia budowy upłynął w czerwcu 1992 r.

2. Pismo E. Z. złożone w Urzędzie Miejskim Wrocławia w dniu 2 sierpnia 1995 r. informujące o rozpoczęciu w kwietniu 1995 r. budowy przez przeprowadzenie wykopów pod ławy fundamentowe.

3. Protokół z oględzin dokonanych przez pracownika Działu Nadzoru Budowlanego, przy udziale E. Z., w dniu 13 września 1995 r., w którym stwierdzono, że na nieruchomości przy ulicy [...] we [...] prowadzona jest budowa domu jednorodzinnego bez pozwolenia na budowę. Wykonano wykop fundamentowy otwarty. Obecnie wykonane są ławy fundamentowe.

4. Protokół z oględzin dokonanych przez pracownika Działu Nadzoru Budowlanego, przy udziale A. O., w dniu 8 grudnia 1995 r., w którym A. O. oświadczył, że roboty budowlane wykonywane są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 247/87 z dnia 2 grudnia 1987 r. oraz, że roboty rozpoczęto w 1989 r. i prowadzone są w cyklach z przerwami nie przekraczającymi dwóch lat. W celu udokumentowania przebiegu prac budowlanych inwestor zobowiązał się do przedłożenia dziennika budowy w terminie do dnia 10 stycznia 1996 r.

5. Pismo E. Z. z dnia 18 września 1996 r. informujące, iż na działce przy ulicy [...] we [...] trwają nielegalnie następujące prace budowlane:

- kwiecień 1995 r. – budowa fundamentów,

- maj 1996 r. – przyłącze wodne,

- sierpień 1996 r. – przyłącze energetyczne,

- wrzesień 1996 r. – zwieziono materiały budowlane i przystąpiono do kolejnych prac budowlanych.

6. Protokół z oględzin dokonanych przez dwóch pracowników działu Nadzoru Budowlanego, przy udziale trzech pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz A. O., w dniu 15 października 1996 r., w którym stwierdzono, iż na terenie posesji przy ulicy [...] we [...] prowadzone są roboty budowlane związane z budową domu mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Wykonano fundamenty, ściany przyziemia oraz strop nad przyziemiem. Obecnie prowadzone są roboty murowe ścian parteru. Na budowie nie ma dziennika budowy ani tablicy informacyjnej. Roboty prowadzone są bez nadzoru Kierownika budowy. Wykonano przyłącza wody bez wymaganego przepisami pozwolenia z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. A. O. oświadczył, iż w roku 1989 wykonał ławy fundamentowe, a w roku 1995 zgromadził materiały na dalszą budowę. A. O. ponownie zobowiązał się do dostarczenia dziennika budowy do dnia 30 października 1996 r.

W świetle powyżej wymienionych dokumentów Wojewoda Dolnośląski uznał za niewiarygodne twierdzenie A. O. o rozpoczęciu robót budowlanych w roku 1980 poprzez wykonanie ław fundamentowych, podczas gdy po przeprowadzeniu wizji lokalnych i oględzin w dniach 16 maja 1994 r. oraz 9 września 1994 r. pracownicy Urzędu Miejskiego Wrocławia Wydziału Gospodarki Nieruchomościami nie stwierdzili rozpoczęcia żadnych prac budowlanych. W dniu 13 września 1995 r. pracownik Urzędu Miejskiego Wrocławia Działu Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie ław fundamentowych.

Ponadto A. O., mimo dwukrotnego zapewnienia, nie przedłożył dziennika budowy jako dowodu potwierdzającego złożone przez siebie oświadczenie.

Wobec powyższego Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło po upływie ponad 7 lat od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego wystąpiła przesłanka z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powodująca utratę z mocy prawa ważności decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność z mocy prawa, brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten bowiem wymaga stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, która znajduje się w obrocie prawnym, co w omawianej sprawie nie występuje.

Wojewoda Dolnośląski uznał zatem, że Prezydent Wrocławia wydając weryfikowaną decyzję z dnia 21 listopada 2001 r. na podstawie art. 37 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sposób rażący naruszył zawartą w tym przepisie normę prawną, co wypełnia przesłankę obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podzielił ocenę Wojewody Dolnośląskiego dotyczącą wydania decyzji wygaszającej pozwolenie na budowę z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co obligowało Wojewodę Dolnośląskiego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r. nie można czynić zarzutu dotyczącego odmiennej oceny dowodów. Wojewoda Dolnośląski samodzielnie dokonywał ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który w uzasadnieniu decyzji został szeroko omówiony. Dokonując własnych ustaleń na podstawie zamkniętego materiału dowodowego Wojewoda Dolnośląski nie był związany ustaleniami dokonanymi w innym postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r.

Sąd uznał, że zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez Wojewodę Dolnośląskiego i nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r., która również została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie.

Sąd dodał, że powołana przez skarżącego ostateczna decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia 22 czerwca 1998 r. nr 204/98 wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylała decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 157 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej polegającą na błędnej ocenie działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 2 lipca 2014 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia 6 maja 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r., pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy organ przeprowadzający postępowanie o stwierdzenie nieważności zamiast ograniczyć się do oceny legalności decyzji w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, przekroczył granice postępowania nadzwyczajnego, dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności wcześniej nie badanych, i zastąpił w działaniu kontrolowany organ poprzez rozstrzyganie w kwestii rozpoczęcia budowy skarżącego i jej trwania w latach 1987 - 1994, nie zaś okoliczności, której dotyczyła decyzja - przerwy w budowie w okresie od dnia 20 maja 1999 r. do dnia 15 października 2001 r.,

- nierozpoznanie zarzutów skarżącego i ograniczenie się do uznania, że nie mogą one odnieść skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, mimo potwierdzenia z jednej strony, że Wojewoda Dolnośląski w postępowaniu o stwierdzenie nieważności miał prawo prowadzić postępowanie dowodowe i dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, działa jak organ kasatoryjny na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, co doprowadziło do niemożliwości skorzystania przez skarżącego z jego uprawnień w postępowaniu dowodowym oraz prawa do kontroli ustaleń i oceny dowodów dokonywanych w postępowaniu przez organ wyższego stopnia,

b) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjęcia wadliwych ustaleń przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do stanu faktycznego - nierozpoczęcia budowy przez skarżącego od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do maja 1994 r. - na skutek pominięcia istotnych i ważkich dla wyjaśnienia sprawy okoliczności i zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych (oświadczenia J. Z., kopii dziennika budowy) oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, które to naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że skarżący nie rozpoczął budowy w ciągu dwóch lat od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc z mocy prawa, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, decyzja ta utraciła moc.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie na niekonsekwencję Sądu I instancji, który w jednym postępowaniu - prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego - w trybie art. 156 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych, w drugim zaś - prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - wskazuje, że organ działa jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie, w związku z czym uznaje, że zarzuty skargi kwestionujące ustalenia poczynione przez Wojewodę Dolnośląskiego nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2014 r. jest prawidłowa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zawarte w decyzji z dnia 16 listopada 2007 r. nr II-379/07, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r. nr 369/01 stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. nr 247/87 została wydana z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co obligowało Wojewodę Dolnośląskiego do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podstawę do takiego ustalenia, co wymaga podkreślenia, stanowił materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Wrocławia, zakończonym decyzją z dnia 21 listopada 2001 r. (wymieniony w pkt 1-6 na s. 3-4 decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r.), z którego to materiału wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło po upływie ponad siedmiu lat od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność tę potwierdza także powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 27 października 1994 r. nr 459/94, rozwiązująca umowę z dnia 17 czerwca 1987 r. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, w której to decyzji, w oparciu o wizje lokalne z dnia 16 maja 1994 r. i 9 września 1994 r. stwierdzono, że "na przedmiotowym gruncie nie rozpoczęto żadnych prac budowlanych". Wobec tego, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, który wymaga rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia, pozwolenie na budowę straciło ważność z mocy prawa w grudniu 1989 r. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji straciła ważność z mocy prawa, brak było podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, dokonanie takich ustaleń nie stanowiło przekroczenia granic postępowania nadzwyczajnego. Jak już bowiem wyżej wskazano, Wojewoda Dolnośląski dokonywał analizy materiału dowodowego, który znajdował się w aktach postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 listopada 2001 r. i nie opierał się na nowych dowodach, niedostępnych w tamtym postępowaniu. Ustalenia dokonane przez Wojewodę Dolnośląskiego zasadnie doprowadziły organ do konstatacji, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r. obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, skoro decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2007 r. jest prawidłowa, to zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności, uznając, że nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Z tych przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.