Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 28/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Sądownictwa
Treść wyniku: Wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 388 par. 1, art. 398(21), art. 730 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 44 ust. 1a, 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1082
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku K. L. z dnia 20 września 2018 r. o udzielenie zabezpieczenia w postępowaniu o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych postanawia: wstrzymać wykonanie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 w zaskarżonej części zdanie odrębne


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 20 września 2018 r. K. L. złożył wniosek o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

K. L. wniósł o udzielenie zabezpieczenia roszczenia o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018, obejmującego prawo podmiotowe polegające na dostępie do służby publicznej na równych warunkach, w ten sposób, że do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołania od tej uchwały wniósł o:

a) wstrzymanie, na podstawie art. 730 § 1 i § 2 w zw. z art. 755 § 1 pkt 1 w zw. z art. 388 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.c.) wykonania względnie skuteczności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. w całości, prowadzące do: (i) ustanowienia ogólnego zakazu uwzględniania i respektowania w obrocie prawnym skutków, które w świetle obowiązującego prawa mogą być wiązane z zaskarżoną uchwałą (co będzie służyło niedopuszczeniu do urzeczywistnienia się tych skutków), a w efekcie do (ii) stworzenia stanu, w którym zaskarżona uchwała (nawet jeśli stanie się prawomocna w oparciu o art. 44 ust. 1b ustawy z dnia 12 maja

2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa – Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.) nie będzie wywoływała przewidzianych dla niej skutków prawnych do chwili zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym jako alternatywną podstawę prawną powyższego żądania wnioskodawca z ostrożności wskazał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) w zw. z art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 p.p.s.a.,

b) unormowanie praw i obowiązków uczestników niniejszego postępowania, tj. wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników, na czas trwania postępowania odwoławczego, poprzez (i) nakazanie powstrzymania się Krajowej Rady Sądownictwa od przekazania w oparciu o uchwałę wniosków o powołania do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego Prezydentowi, a w przypadku gdyby takie przekazanie nastąpiło przed wydaniem postanowienia o zabezpieczeniu w niniejszej sprawie: (ii) nakazanie Krajowej Radzie Sądownictwa złożenia wobec Prezydenta oświadczenia o czasowym wycofaniu przedstawionych wniosków do czasu zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie uchwały, (iii) zakazanie każdemu z pozostałych uczestników odebrania aktu powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (art. 33 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym – Dz. U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.), (iv) nakazanie powstrzymywania się od zgłoszenia się w celu objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (art. 33 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym), (v) zakazanie złożenia ślubowania wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 34 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym), (vi) zakazanie podejmowania czynności orzeczniczych w Sądzie Najwyższym - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 730 - 738 k.p.c. oraz w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 388 § 1 k.p.c. oraz art. 44 ust. 3 ustawy o KRS).

Ponadto wnioskodawca wniósł o rozpoznanie wniosku bezzwłocznie, jednak nie później niż w terminie jednego tygodnia od dnia wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego; o wyznaczenie mu dwutygodniowego terminu do złożenia odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r.; o zaopatrzenie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia wzmianką o wykonalności przez Przewodniczącego z urzędu oraz doręczenie w tej postaci orzeczenia wnioskodawcy oraz Krajowej Radzie Sądownictwa; a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wniosku K. L. podniósł, że wnioskiem z dnia 30 lipca 2018 r. zgłosił swoją kandydaturę na wolne stanowisko Sędziego Sądu Najwyższego - Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. W dniu 28 sierpnia 2018 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr 331/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

Wnioskodawca podniósł, że w dacie złożenia wniosku o udzielenie zabezpieczenia Krajowa Rada Sądownictwa wciąż nie doręczyła mu treści uchwały nr 331/2018 z dnia 28 sierpnia 2018 r., opóźniając w ten sposób możliwość wniesienia odwołania. Zdaniem wnioskodawcy, istnieje poważna groźba zaistnienia w sprawie analogicznych skutków, jak w przypadku uchwały dotyczącej przedstawienia wniosków o powołanie sędziów Izby Dyscyplinarnej SN, gdyż mimo że procedura odwoławcza od uchwały KRS w sprawie Izby Dyscyplinarnej nie została zakończona, to zostało wydane przez Prezydenta RP postanowienie o powołaniu na stanowiska sędziowskie osób wskazanych w odpowiedniej uchwale KRS, a Prezydent RP odebrał od tych osób ślubowania.

Z tej przyczyny wnioskodawca złożył wniosek o zabezpieczenie bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze przed wniesieniem odwołania (którego wnieść nie mógł, gdyż nie doręczono mu do dziś uchwały), wnosząc o jego bezzwłoczne rozpoznanie z uwagi na ważny interes wymiaru sprawiedliwości przejawiający się w możliwości obsadzenia wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym z naruszeniem prawa do równego dostępu do służby publicznej. W ocenie wnioskodawcy, udzielenie zabezpieczenia jest jedynym środkiem mogącym zapewnić, że procedura odwoławcza od uchwały nie stanie się iluzoryczna, a w konsekwencji bezprzedmiotowa.

Wnioskodawca stwierdził, że roszczeniem podlegającym zabezpieczeniu w niniejszej sprawie jest wynikające z art. 60 Konstytucji konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy do dostępu do służby publicznej, w zakresie prawa do ubiegania się na jednakowych, zgodnych z Konstytucją, zasadach o dostęp do stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. SK 57/06, w którym Trybunał stwierdził, że przepisy pozbawiające uczestnika postępowania przed KRS prawa do zaskarżenia uchwały o przedstawieniu Prezydentowi wniosków o powołanie określonych osób na stanowiska sędziowskie są niezgodne z Konstytucją. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu w żadnym wypadku nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, ale należy pojmować je także materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej (efektywnej) ochrony praw na drodze sądowej. Tymczasem, regulacja zawarta w art. 44 ust. 1b ustawy o KRS wprowadza instytucję częściowej prawomocności uchwały w przedmiocie powołania na to samo stanowisko lub stanowiska sędziowskie w stosunku do osoby, której kandydatura jest objęta pozytywnym rozstrzygnięciem o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego. Konstrukcja ta stanowi procesową anomalię i jest w zasadzie niespotykana w systemie prawa. Uchwała co do przedstawienia wniosku o powołanie jednego z kilku kandydatów na to samo stanowisko sędziowskie (i zarazem o nieprzedstawieniu pozostałych kandydatów) jest bowiem pod względem przedmiotowym niepodzielna. W związku z tym w razie zaskarżenia przez jednego z pominiętych kandydatów z istoty rzeczy nie może stać się prawomocna w części dotyczącej osoby objętej rozstrzygnięciem pozytywnym. Naruszenie tych reguł sprawia, że prawo do sądowej kontroli uchwały staje się iluzoryczne. Uchylenie zaskarżonej uchwały w wyniku uwzględnienia odwołania nie prowadzi bowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Radę i stworzenia w ten sposób możliwości usunięcia stwierdzonego uchybienia, lecz w świetle art. 44 ust. 4 ustawy o KRS kieruje kandydata, którego prawa zostały naruszone, do postępowania mającego na celu obsadzenie innego stanowiska sędziowskiego, będącego w toku lub mogącego toczyć się dopiero w przyszłości. Rozwiązanie to nie spełnia konstytucyjnego standardu skuteczności ochrony prawnej. W takiej sytuacji wiążące rozstrzygnięcie NSA nie może w żaden sposób zostać urzeczywistnione w stosunku do osoby, która się odwołała. Jego skutki w ogóle nie odnoszą się bowiem do postępowania w sprawie, w której rozstrzygnięcie to zostało wydane, lecz rozciągają się na inne postępowania mogące nawet nie być w toku. Co więcej, skutki te nie gwarantują w żaden sposób kandydatowi wyboru, ani nie dają mu innych przywilejów w tym innym (kolejnym) postępowaniu, a więc w praktyce sytuacja takiego kandydata niczym nie różni się od pozostałych uczestników tego innego (kolejnego) postępowania.

W ocenie wnioskodawcy, przepisy art. 44 ust. 1b i 4 ustawy o KRS są w tej sytuacji w sposób nader oczywisty niezgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 60 Konstytucji RP przez to, że manifestacyjnie przekształcają odwołanie do NSA w pozór środka efektywnej ochrony sądowej. W związku z tym w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd jest uprawniony do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP zgodnie z jej art. 8 ust. 2 i w wyniku tego pominięcia przepisów ustawowych, które nie są z nią zgodne.

Wnioskodawca przedstawił następnie zarzuty kierowane pod adresem uchwały z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 dotyczące: wydania przez Prezydenta obwieszczenia o liczbie przewidzianych do objęcia stanowisk sędziego Sądu Najwyższego bez wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów oraz wadliwego składu Krajowej Rady Sądownictwa, której wybór został dokonany w sposób sprzeczny z Konstytucją RP.

Wnioskodawca podniósł następnie, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy k.p.c. o skardze kasacyjnej. Skoro zaś w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, w świetle którego udzielenie zabezpieczenia jest dopuszczalne w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, to oznacza, że to samo stanowisko należy odnieść także do możliwości udzielenia zabezpieczenia w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z kompetencją tego sądu do rozpoznania odwołania od uchwały KRS w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

Wnioskodawca stwierdził, że właściwość NSA do udzielenia wnioskowanego zabezpieczenia wynika z art. 734 zd. 3 k.p.c., który stanowi, iż wniosek o udzielenie zabezpieczenia zgłoszony w toku postępowania rozpoznaje sąd tej instancji, w której toczy się postępowanie, z wyjątkiem przypadku, gdy sądem tym jest Sąd Najwyższy. Ponieważ postępowanie niniejsze pozostaje w toku (postępowanie przed NSA jest kontynuacją postępowania przed Radą), zaś NSA nie jest Sądem Najwyższym, przepis art. 734 zd. 2 k.p.c. uzasadnia właściwość NSA do rozpoznania wniosku o udzielenie zabezpieczenia.

Podstawę prawną do udzielenia zabezpieczenia polegającego na zawieszeniu stosowania niektórych przepisów prawa krajowego stanowi, zdaniem wnioskodawcy, art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c., który przewiduje, że w przypadku zabezpieczenia roszczenia niepieniężnego, sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni. W szczególności sąd może unormować prawa i obowiązki stron lub uczestników postępowania na czas trwania postępowania.

Wnioskodawca uznał, że celem postępowania w niniejszej sprawie jest sądowa kontrola prawidłowości realizacji przez Krajową Radę Sądownictwa procedury mającej na celu przedstawienie wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na wolnych stanowiskach sędziego Sądu Najwyższego. Potrzeba zabezpieczenia celu tego postępowania wynika zatem z tego, że istnieje ryzyko takiej interpretacji art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, w myśl której w związku z niezaskarżeniem uchwały przez wszystkich uczestników postępowania - co ma miejsce w okolicznościach tej sprawy - uchwała zostanie uznana (w szczególności przez KRS i Prezydenta RP) za prawomocną w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Zdaniem wnioskodawcy, brak udzielenia zabezpieczenia całkowicie zniweczy cel niniejszego postępowania, jakim jest sądowa kontrola zaskarżonej uchwały także w części obejmującej pozytywne rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, bowiem uznanie przez Radę uchwały za prawomocną umożliwi KRS przedstawienie wniosków o powołanie wybranych przez nią kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, o którego objęcie ubiega się także wnioskodawca, a Prezydent RP będzie miał możliwość powołania wskazanych przez Radę kandydatów na wolne stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. W takiej sytuacji wnioskodawca zostanie w istocie pozbawiony gwarantowanego na poziomie konstytucyjnym uprawnienia do efektywnej ochrony sądowej konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na stanowisku sędziego Sadu Najwyższego na jednakowych zasadach z osobami, których kandydatury zostaną wskazane we wnioskach przedstawionych Prezydentowi RP przez Radę.

Ponadto brak zabezpieczenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków prawnych polegających na obsadzeniu stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym i ukształtowaniu w ten sposób osobowego składu tego Sądu, pomimo że postępowanie przeprowadzone w tym zakresie przez Radę mogło być (a w rzeczywistości jest) dotknięte poważnymi uchybieniami o charakterze formalnym i merytorycznym, które nie zostały poddane kontroli sprawowanej przez niezawisły i niezależny sąd. Stanowi to ostentacyjne obejście standardu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który w tej sytuacji służy także zachowaniu niezależności Sądu Najwyższego. Skutkom tego obejścia może zapobiec wyłącznie zabezpieczenie udzielone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioskodawca podniósł również, że możliwość zastosowania środka tymczasowej ochrony prawnej podobnego do wstrzymania skuteczności uchwały została ponadto bezpośrednio ustanowiona w art. 388 § 4 k.p.c. w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym. Powyższe oznacza, że istnieje podstawa prawna do stosowania środków przewidzianych w art. 388 § 1 i 4 k.p.c. także przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszego odwołania.

Pismem z dnia 26 września 2018 r. (data wpływu do Sądu: 26 września 2018 r.) K. L. poinformował, że w dniu 24 września 2018 r. złożył do Krajowej Rady Sądownictwa odwołanie od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że ww. uchwała została mu doręczona w dniu 21 września 2018 r. Zatem wniosek o udzielenie zabezpieczenia powinien być rozpatrywany już w ramach wszczętego postępowania odwoławczego.

Wraz z pismem wnioskodawca przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pierwszych ośmiu stron odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018, na której widnieje prezentata Biura Krajowej Rady Sądownictwa z datą wpływu 24 września 2018 r. W odwołaniu wniesiono również o wstrzymanie skuteczności (wykonania) zaskarżonej uchwały oraz o udzielenie zabezpieczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istnieje konieczność udzielenia zabezpieczenia na podstawie art. 388 § 1 k.p.c. podzielił w całości stanowisko wcześniej wyrażone w analogicznej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 25 września 2018 r. o sygn. akt II GW 23/18), przez inny skład tego sądu i tam wskazaną argumentację przyjmuje za swoją.

Podstawę prawną wniesienia odwołania przez wnioskodawcę stanowi art. 44 ust. 1a ustawy o KRS. W myśl tego przepisu, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak z kolei stanowi art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przed Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z 2017 r. poz. 2491 oraz z 2018 r. poz. 5 i 138) o skardze kasacyjnej. Przepisu art. 871 tej ustawy nie stosuje się.

Powyższe oznacza, że przy rozpoznawaniu odwołania w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stosuje nie tylko przepisy Działu Va ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ale wszelkie inne dotyczące skargi kasacyjnej.

Takim przepisem jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 388 § 1 k.p.c.

Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 39821 in principio k.p.c., jeżeli nie ma szczególnych przepisów o postępowaniu przed Sądem Najwyższym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o apelacji – w tym wskazany wyżej art. 388 k.p.c., który - odpowiednio stosowany - przewiduje instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia w razie wniesienia środka odwoławczego.

Możliwość stosowania art. 388 § 1 k.p.c. w sprawach odwołań od uchwał KRS, toczących się na gruncie art. 44 ustawy o KRS, potwierdził również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 1 sierpnia 2018 r. o sygn. akt III PO 6/18.

W rozpoznawanej sprawie odwołanie wnioskodawcy przewidziane w art. 44 ust. 1a ustawy o KRS nie zostało co prawda przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Przewodniczącego KRS, ale fakt jego wniesienia został należycie udokumentowany przez dołączenie odpisu odwołania z prezentatą Biura Krajowej Rady Sądownictwa poświadczającą datę jego wpływu na dzień 24 września 2018 r.

W tym stanie rzeczy w ocenie NSA zachodzi możliwość zastosowania art. 388 § 1 k.p.c.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, dotyczącym wprawdzie stanu prawnego sprzed nowelizacji art. 44 ustawy o KRS, ale zachowującym swoją aktualność również na gruncie rozpoznawanej sprawy, utrwalony jest pogląd, według którego przy rozpoznawaniu odwołania od uchwał KRS przepisy k.p.c. sąd stosuje odpowiednio, przy czym odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. o sygn. akt III ZP 25/01, postanowienie SN z 24 czerwca 2015 r. o sygn. akt III KRS 22/15).

Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia na podstawie odpowiednio stosowanego art. 388 § 1 k.p.c. jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy została spełniona przesłanka, o której mowa w tym przepisie, tj. gdy na skutek wykonania orzeczenia stronie mogła być wyrządzona niepowetowana szkoda.

Jak podkreśla się w doktrynie, niepowetowana szkoda w rozumieniu art. 388 § 1 k.p.c. może być również rozumiana jako stan, w którym zaskarżone orzeczenie wywołać może niemożliwe do odwrócenia skutki. Chodzi o obawę, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej restytucja byłaby nierealna lub wyjątkowo uciążliwa (vide T. Wiśniewski [w:] System Prawa Cywilnego, t. III Środki zaskarżenia, cz. 1 pod red. nauk. J. Gudowskiego, s. 377).

Przewidziana tym przepisem ochrona tymczasowa ma na celu zapobiegnięcie ryzyku powstania dla odwołującego się znacznych trudności związanych z przywróceniem stanu poprzedniego.

W ocenie NSA, tak rozumiane ryzyko - mając na uwadze publicznoprawny charakter sprawy - odpowiada w swej istocie ryzyku powstania trudnych do odwrócenia skutków, a tego rodzaju zagrożenie stanowi typową przesłankę wstrzymania wykonania kontrolowanych aktów (por. art. 61 § 3 p.p.s.a.).

W świetle art. 44 ust. 1a ustawy o KRS uznać należy, że przedmiotem sprawy toczącej się na jego podstawie jest żądanie kontroli legalności uchwały obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziów Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie odwołującego się w niniejszej sprawie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Tak określone ustawą żądanie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, roszczenie w znaczeniu procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do prezentowanego w piśmiennictwie poglądu, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być roszczenie w znaczeniu procesowym, a nie tylko materialnoprawnym (por. Ewa Stefańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz tom 2 (art. 506-1217) red. M. Manowska, s. 352, teza 20). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie art. 730 § 1 k.p.c., niemniej jednak nie ulega kwestii, że instytucje przewidziane art. 730 i nast. oraz art. 388 k.p.c. mają wspólny cel - ochronę tymczasową stron postępowania.

Wstrzymanie wykonania tej uchwały w zaskarżonym zakresie jest zatem niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej.

Nie bez znaczenia jest, że według regulacji zawartej w art. 44 ust. 2 ustawy o KRS, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje odwołanie w terminie 14 dni od przekazania sądowi. Wstrzymanie wykonania - na zasadach określonych w art. 388 § 1 k.p.c. - trwa zaś do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego wniesionym odwołaniem.

Fakt zatem, że odwołanie wnioskodawcy - wniesione przez niego do Przewodniczącego KRS w dniu 24 września 2018 r. - do chwili obecnej sądowi nie zostało przekazane, tym bardziej celowym czyni wydanie orzeczenia na podstawie art. 388 § 1 k.p.c.

W związku ze wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odniesienie się do wniosku o udzielenie zabezpieczenia na podstawie art. 730 i nast. k.p.c., bowiem po wstrzymaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania uchwały KRS w zaskarżonej części nie będzie ona wywoływała skutków prawnych do czasu zakończenia przez Sąd postępowania wywołanego odwołaniem wnioskodawcy od tej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 388 § 1 w zw. z art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Andrzeja Skoczylasa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II GW 28/18.

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II GW 28/18 i jego uzasadnieniem.

Uważam, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinien zostać oddalony.

Podzielam przy tym poglądy i spostrzeżenia wyrażone w zdaniach odrębnych sędziego NSA Wojciecha Kręcisza do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2018 r. o sygn. akt II GW 22/18 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E4B085FC24) oraz z dnia 25 września 2018 r. o sygn. akt II GW 23/18 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F69EC464A7), które w istocie można odnieść również do niniejszej sprawy.

Moim zdaniem, dokonując oceny wniosku o udzielenie zabezpieczenia w związku z wniesieniem odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, przy - motywowanym art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa - założeniu możliwości stosowania art. 388 § 1 k.p.c. w postępowaniu wywołanym wymienionym wnioskiem, należało uwzględnić wszystkie konsekwencje wynikające z przywołanego przepisu w zakresie, w jakim odnoszą się one do przesłanek jego stosowania.

Sprawa, w której wymieniony wniosek został złożony, jest sprawą indywidualną, dotyczącą powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, należącą do kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa. Organ ten, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 179 Konstytucji RP rozpatruje i ocenia kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz przedstawia Prezydentowi RP wnioski o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym. Wymienione kompetencje KRS z całą pewnością mają charakter ustrojowy, są podejmowane na jednym z wielu etapów postępowania nominacyjnego wieńczonego objęciem urzędu sędziego. Sprawa, w przedmiocie której KRS podejmuje wymienioną na wstępie uchwałę, ma zatem charakter publicznoprawny, a postępowanie przed KRS jest swoistego rodzaju postępowaniem typu administracyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A 2008/4/63), choć nie stosuje się do niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 2 ustawy o KRS).

Jakkolwiek odwołanie, o którym mowa w art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i zawarte w nim żądanie kontroli zgodności z prawem uchwały KRS ma tę konsekwencję, że tworzy możliwość zainicjowania (kontrolnego) postępowania w sprawie cywilnej w znaczeniu formalnym, to jednak z uwagi na charakter sprawy oraz przedmiot, w którym podejmowana jest wymieniona uchwała, nie towarzyszy jej ryzyko sytuacji, o której mowa w art. 388 § 1 k.p.c., która stanowiłaby przesłankę jego stosowania.

Jak to trafnie wskazano w powoływanych wyżej zdaniach odrębnych sędziego NSA W. Kręcisza - uwzględniając przedmiot uchwał podejmowanych w postępowaniach regulowanych ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanej ustawy należałoby przyjąć, że dotyczą one dostępu do służby publicznej.

W nauce prawa wskazuje się, że w kontekście dostępu do służby publicznej jaką jest służba sędziowska, o roszczeniu o uczestnictwo we władczej działalności państwa charakteryzującym tzw. polityczne publiczne prawa podmiotowe można mówić dopiero wtedy, gdy obywatel spełnił wszystkie ustawowe warunki bycia sędzią - warunki potencjalnie możliwe do spełnienia przez każdego obywatela - oraz został na to stanowisko powołany przez Prezydenta RP (zob. Wojciech Jakimowicz "Publiczne prawa podmiotowe", Zakamycze 2002, s. 367). Roszczenie to nie istnieje zatem wcześniej, a z publicznego prawa podmiotowego do władczej działalności państwa nie wynika roszczenie o powołanie na stanowisko sędziego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17, OSP 2018, nr 5, poz. 54). Jak słusznie podkreślono w wyroku SN z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt III KRS 6/11, LEX nr 1095942), "kandydat na stanowisko sędziego nie ma roszczenia o nabór do służby" (por. też wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III KRS 4/10, LEX nr 611831 oraz z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt III KRS 7/09, OSNP 2011 nr 9-10, poz. 141 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III KRS 20/10, LEX nr 786809).

Skoro zaś prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie jest i nie może być rozumiane jako zapewniające przyjęcie do służby publicznej i nie tworzy ono takiego uprawnienia (prawa podmiotowego) po stronie osób aplikujących o przyjęcie do służby publicznej oraz nie stwarza roszczenia o charakterze materialnoprawnym, którego przedmiotem byłoby przyjęcie czy to do służby publicznej w ogólności, czy na konkretnie określone stanowisko w ramach tej służby, to wobec braku usprawiedliwionych treścią przepisów prawa gwarancji dostępu do służby publicznej oraz istnienia usprawiedliwionego oczekiwania, że dostęp ten nastąpi, nie jest uzasadnione motywowanie ryzyka wyrządzenia stronie niepowetowanej szkody rezultatem konkursu lub sposobem jego ukształtowania.

Oczywiście (co zasadnie zauważono w ww. zdaniach odrębnych sędziego W. Kręcisza) nie oznacza to, że nie może stanowić przedmiotu oceny to, czy standard jednakowych zasad rzeczywiście został zachowany, stanowi to jednak odrębne zagadnienie.

Odnosząc się natomiast do kwestii konieczności wstrzymania wykonania ww. uchwały KRS dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w ramach kontroli przez NSA jej legalności, należy nadmienić, że bez wątpienia przedmiotem ochrony tymczasowej może być także roszczenie w znaczeniu procesowym. Należy jednakże zaznaczyć, iż zasadność wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej (szczególnie w trybie określonym w art. 388 k.p.c. w zw. z 44 ust. 1a-4 ustawy o KRS) powinna zostać oceniona z powołaniem unormowań regulujących istotę i dopuszczalny zakres rozstrzygnięć NSA w postępowaniu odwoławczym (w rozumieniu ustawy o KRS). Rozstrzygnięcia takie są bowiem podejmowane w ramach określonego przez prawodawcę szczególnego rodzaju postępowania sądowego – w tym przypadku odwoławczego, a nie typowego postępowania cywilnego. Powoduje to, że omawiane rozstrzygnięcie nie może wykraczać poza zakres właściwości NSA w postępowaniu odwoławczym (w rozumieniu ustawy o KRS).

W tym kontekście należy podkreślić, iż zgodnie z art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP do właściwości sądów administracyjnych należą tylko te sprawy, w których przepisy ustawowe przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1314/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto sformułowanie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę "w zakresie określonym w ustawie" oznacza, iż ustawodawca ma kompetencję do "uregulowania m.in. środków, jakimi dysponują sądy administracyjne, kontrolując działalność administracji, a także do wskazania form działania administracji, które podlegają kontroli sądowej" (Marcin Wiącek w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, Tom II, Komentarz do art. 184, Warszawa 2018, s. 1101). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że mimo szczególnej konstytucyjnej pozycji Krajowa Rada Sądownictwa mieści się w pojęciu organu administracji publicznej w rozumieniu art. 79 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06, OTK-A 2007/10/130 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A 2008/4/63). Ustawodawca w art. 44 ust. 4 ustawy o KRS wskazał wyraźnie, iż "w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem".

Z powyższego wynika, że także w znaczeniu procesowym - w świetle art. 44 ust. 4 ustawy o KRS - wstrzymanie wykonania uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. w zaskarżonej części nie jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli legalności ww. uchwały przez NSA.

W tym kontekście należy jednak zauważyć, iż odrębnymi zagadnieniami, które potencjalnie powinny zostać rozważone w postępowaniu odwoławczym przed NSA są natomiast:

a) ocena kompetencji NSA unormowanych w art. 44 ust. 4 ustawy o KRS (postrzeganych w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) z punktu widzenia umożliwienia temu sądowi efektywnego wykonywania podstawowej jego funkcji, a więc sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organu administracji (tj. KRS),

b) ocena określonych przez prawodawcę w art. 44 ust. 1a, 1b i 4 ustawy o KRS środków ochrony, którymi dysponuje NSA kontrolując działalność KRS, z punktu widzenia ograniczeń prawa podmiotowego jednostki do sądu (w świetle unormowań art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).