Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 585/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 493/08 w sprawie ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Sp. z o. o. w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Sp. z o.o. w Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 493/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], przyznał Spółce [...] wynagrodzenie za dozór mienia Skarbu Państwa – pojazdu [...], nr rej. [...], w wysokości 925,12 zł. Powołał się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz.449). Wskazał, że pojazd przeszedł na rzecz Skarbu Państwa z dniem 13 kwietnia 2004 r., z mocy art. 130a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W dniu nabycia własności tego samochodu przez Skarb Państwa znajdował się on na parkingu prowadzonym przez skarżącą Spółkę. Obowiązki dozorcy Spółka wykonywała do dnia pierwszego zgłoszenia się po odbiór, tj. [...] lipca 2005 r. Po tej dacie przechowywanie pojazdu na parkingu skarżącej było wykonywane wbrew woli właściciela. W dniu [...] listopada 2006 r. skarżąca wystawiła fakturę VAT nr [...], za parkowanie 5 pojazdów, w tym pod poz. 9 samochodu [...] nr rej. [...], określając wynagrodzenie za dozór tego samochodu na kwotę 12120 zł za okres od 12 października 2003 r. do 27 grudnia 2005 r., tj. 808 dni według stawki 15 zł za dobę oraz pod poz. 10, określając wynagrodzenie za dozór tego samego pojazdu na kwotę 5920 zł za okres od 28 grudnia 2005 r. do 19 października 2006 r., według stawki 20 zł za dobę. Spółka powołała się na Cennik opłat stanowiący załącznik do Uchwały Rady Powiatu Z. nr [...], z dnia [...] września 2002 r. oraz Uchwały Rady Powiatu Z. nr [...], z dnia [...] listopada 2005 r. Naczelnik ustalił koszt dozoru na kwotę 925,12 zł, kalkulując wysokość stawki dziennej w wysokości 1,96 zł, w oparciu o stawki z pięciu porównywalnych parkingów z terenu Z., po tym jak wezwana do uzasadnienia żądanej kwoty, Spółka ponownie powołała się wskazane wyżej Uchwały Rady Powiatu Z. Naczelnik stwierdził nadto, że dozór był wykonywany przez 472 dni – od 13 kwietnia 2004 r. do 28 lipca 2005 r. Organ przypomniał jeszcze, iż pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. powiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem oraz wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca zakwestionowała dopuszczalność prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego oraz zarzuciła brak powiadomienia o wszczęciu postępowania.

W zażaleniu [...] Spółka z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie orzeczenie pomimo braku podstawy prawnej w tych przepisach do przyznawania wynagrodzenia spółce w trybie postępowania administracyjnego. Nadto żaląca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 836 K.c. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie określona jest w taryfie ustalonej uchwałą Rady Powiatu Z.,

- art. 87 ust.2 Konstytucji RP w związku z uchwałą nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] listopada 2005 r. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wynagrodzenie Spółki w stosunku do Skarbu Państwa z tytułu przechowania samochodu zostało określone w przepisach prawa miejscowego,

- art. 130a ust.5a-5e ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez nierespektowanie przez organ faktu wyznaczenia Spółki w oparciu o powołane przepisy jako jednostki prowadzącej parking strzeżony w zakresie objętym przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie,

- art. 130a ust.6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez nierespektowanie przez organ I instancji wysokości opłat ustalonych uchwałą nr [...], z dnia [...] listopada 2005 r., przez Radę Powiatu Z.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6,7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77, 78 § 1, 80, 124 § 1 i 2 oraz 107 § 3 w związku z art. 126 oraz 61 § 4 w związku z 28 K.p.a.

Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przyznał wynagrodzenie za zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór stanowiącego własność Skarbu Państwa samochodu [...] nr rej. [...] w kwocie 1131,36 zł. Przywołał przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor ustalił, że samochód stanowił własność J. F. Pojazd został usunięty z drogi w dniu [...] października 2003 r., a następnie umieszczony na parkingu skarżącej Spółki, do dyspozycji Policji. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. orzekł o przejściu samochodu na rzecz Skarbu Państwa. W dniach [...] lipca 2005 r. i [...] sierpnia 2005 r. poborca podatkowy legitymujący się upoważnieniami Naczelnika udał się na parking celem odebrania pojazdu. Odmówiono wydania samochodu uzasadniając to brakiem wpłaty za parkowanie. Następnie organ odwoławczy streścił przebieg postępowania administracyjnego. Przedstawił także przebieg postępowania zażaleniowego, w trakcie którego zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji oraz uzyskał wyjaśnienia Spółki zawierające uzasadnienie do zgłoszonych żądań. Stwierdził, że w sprawie należności za parkowanie usuniętych, w trybie art. 130a ust.10 Prawa o ruchu drogowym, pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa, znajduje zastosowanie przepis art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zajął stanowisko, według którego w sprawach wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa, nie mają zastosowania taryfy ustalone uchwałą rady gminy. Dotyczą one jedynie opłat obciążających właścicieli pojazdów za dozór do czasu przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, przyjęta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego metoda porównawcza pozwoliła na ustalenie wynagrodzenia za dozór przy uwzględnieniu praw rynku. Jednostki prowadzące parkingi stosują ceny, w których skalkulowano nie tylko rzeczywiste koszty i wydatki, ale także zysk z prowadzonej działalności. Ustalenie wynagrodzenia dozorcy przy uwzględnieniu praw rynku potwierdzają zmiany legislacyjne dotyczące art. 130a Prawa o ruchu drogowym, dokonane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2005 r., sygn. akt K 23/04. Co do zasady organ odwoławczy zaaprobował więc ustalenie kwoty należnego zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór przy zastosowaniu stawki wyliczonej z uwzględnieniem stawek stosowanych u innych podmiotów prowadzących podobną działalność gospodarczą. Jednak w odniesieniu do pojazdu dozorowanego przez okres 15 miesięcy należy przyjąć zasadę, że za pierwsze 30 dni dozoru stawka dzienna jest zgodna ze średnią ceną dla klientów okazjonalnych, natomiast za kolejne dni stawka dzienna powinna być określana w oparciu o uśrednioną wysokość opłat miesięcznych. Za parkowanie do 30 dni byłaby to stawka 8,42 zł, a za parkowanie powyżej 30 dni stawka 1,98 zł. Skoro dozór trwał 472 dni, tj. od 13 kwietnia 2004 r. do 28 lipca 2005 r., to za pierwsze 30 dni skarżącej należy się kwota 256, 20 zł (8,42 zł x 30) oraz za następne 442 dni kwota 875,16 (1,98 zł x 442). Łącznie zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór wynosi więc 1131,36 zł. Według Dyrektora, roszczenia skarżącej Spółki nie są natomiast oparte na rzetelnych dowodach i prawidłowych obliczeniach kalkulacyjnych. Zdaniem Dyrektora, zweryfikowanie rzeczywistych kosztów przechowywania pojazdu sprowadzałoby się w praktyce do przeprowadzenia audytu w Spółce. To wykracza zaś poza zakres kompetencji Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [...] Sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (brak dwukrotnego postępowania prowadzonego przez niezależne organy, uchylenie się organu II instancji od rzetelnej kontroli instancyjnej, zastosowanie przez organ II instancji innej metody wyliczenia, co spowodowało brak weryfikacji wyliczenia organu I instancji, pominięcie w podstawie prawnej przez organ II instancji normy art. 130a ust.10 Prawa o ruchu drogowym, brak obiektywizmu i bezstronności w toku postępowania organu II instancji),

2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.,

3) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy faktycznej, w szczególności w zakresie specyfiki parkingu skarżącego,

4) art. 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie w procesie wyliczania instytucji abonamentu za dozorowanie powyżej 30 dni,

5) art. 80 K.p.a. poprzez dowolne pominięcie, iż wynagrodzenie powinno być ustalane w stawkach dziennych za cały okres,

6) art. 80 K.p.a. poprzez dowolne porównywanie kosztów dozoru ze stawkami stosowanymi u pięciu przedsiębiorców na terenie Z.,

7) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie okresu 472 dni jako okresu, za który dozorcy należy się wynagrodzenie;

II. naruszenie prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi wniósł o oddalenie skargi. Argumentował jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołał przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako podstawę przyznania na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Odnotował, że Spółka zakwestionowała w skardze zarówno wysokość przyznanej kwoty, jak i okres, za jaki należy się jej zapłata. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okres dozorowania pojazdu – 472 dni – został wyliczony prawidłowo. Datą początkową, od której Spółce przysługiwało wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków od Skarbu Państwa, był dzień przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że datą końcową jest dzień zgłoszenia się upoważnionego poborcy podatkowego na parking Spółki, celem odebrania pojazdu, tj. dzień [...] lipca 2005 r. Z akt administracyjnych wynika bowiem niewątpliwie, że auto nie zostało poborcy wydane z uwagi na niewniesienie opłaty za parkowanie. Sąd wywodził, ze w sprawie nie mają zastosowania opłaty przewidziane w uchwale rady powiatu, jakie rada uchwala na podstawie art. 130a ust.6 Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten ma zastosowanie do opłat ponoszonych przez właścicieli usuniętych pojazdów, a nie do Skarbu Państwa. Nie znajduje więc także zastosowania przepis uzależniający wydanie pojazdu od uiszczenia ustalonej w powyższym trybie opłaty. Kwestia ta uregulowana jest natomiast w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że dozorca obowiązany jest wydać rzecz na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Dopiero § 2 tego przepisu wskazuje, że na żądanie dozorcy organ przyzna dozorcy zwrot wydatków oraz wynagrodzenie.

Odnosząc się do kwestii wysokości wynagrodzenia, Sąd przytoczył przepis art. 130a ust.10 Prawa o ruchu drogowym i za bezsporne uznał ustalenie o usunięciu pojazdu w dniu [...] października 2003 r. Przypomniał także wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja ta miała charakter deklaratoryjny, gdyż z mocy przepisu ustawy (art. 130a ust.10) pojazd stał się własnością Skarbu Państwa w dniu [...] kwietnia 2004 r. i od tej pory Skarb Państwa ponosi koszty jego parkowania. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, uznającego, że art. 130a ust.10 Prawa o ruchu drogowym, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1 w związku z art. 31 ust.3 oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przepis w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału traci moc po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Sąd uznał zatem, że zaskarżone postanowienie, będące konsekwencją decyzji z dnia 25 lipca 2005 r., należy uznać za wydane w oparciu o przepisy obowiązujące. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 15, 138 § 1 i 136 K.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe. Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, przyjęty przez organ odwoławczy sposób obliczania należności podmiotu prowadzącego parking jest nieprawidłowy. Należność powinna odpowiadać sumie dwóch pozycji, to jest wydatkom koniecznym związanym z wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniu za dozór. Ustawodawca nie mówi o wydatkach odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy, ale wskazuje na wydatki poniesione przez konkretnego dozorcę. Organ zobowiązany był ustalić konieczne wydatki skarżącej Spółki związane z dozorowaniem samochodu przez 472 dni. Według Sądu pierwszej instancji, organ przedwcześnie uznał wyjaśnienia i kalkulacje skarżącej za nierzetelne i dopasowane do opłat wynikających z uchwały rady powiatu. Mając wątpliwości, organ zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powinien poddać analizie złożone pisma i dokumenty oraz ewentualnie skorygować nieprawidłowości kalkulacji sporządzonej przez Spółkę. Analiza ta powinna obejmować m.in. kwestionowaną przez organ wysokość kosztów ogólnych Spółki. W przypadku uznania, że sprawdzenie kalkulacji wymaga posiadania wiadomości specjalnych, organ mógł zwrócić się do biegłego z zakresu księgowości o wydanie opinii. Tymczasem organ wyjaśnienia strony w całości odrzucił i przyjął własną, nieodpowiadającą normie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu w administracji, metodę wyliczenia koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Sąd zaaprobował posiłkowe stosowanie art. 836 K.c. w zakresie wysokości wynagrodzenia za dozór. Niezbędne było zatem uwzględnienie opłat stosowanych u innych podmiotów prowadzących podobną co skarżąca działalność. Parkingami podobnymi do parkingu skarżącej są inne parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi przez policję. Nie mogą być uznane za parkingi prowadzące "podobną działalność" parkingi strzeżone, na których kierowcy pozostawiają pojazdy na podstawie umowy cywilnej. Specyfika obu rodzajów parkingów jest różna. Parkingi dozorujące mają obowiązek realizowania każdego zlecenia policji dotyczącego umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym i powiadamiania urzędów skarbowych o nieodebraniu pojazdów przez właścicieli. Nadto, mają obowiązek przechowywania pojazdów powypadkowych, wymagających szczególnego nadzoru. Ustalając wysokość wynagrodzenia, organ powinien więc wziąć pod uwagę parkingi depozytowe, w miastach województwa łódzkiego o wielkości zbliżonej do Z. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1768/06, Sąd podsumował, iż należność winna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w konsekwencji uznanie skargi za zasadną, w sytuacji, gdy postanowienie to nie zawierało wad prawnych uzasadniających ich uchylenie, a skarga powinna być na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji trafnie nawiązał do art. 836 K.c. Przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Interpretacja ta sprowadza się zindywidualizowania oceny kryteriów przyznawania wynagrodzenia w odniesieniu do każdego z przechowywanych pojazdów z osobna. Skoro każdy pojazd traktowany jest indywidualnie to nie można utożsamiać wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach z wynagrodzeniem stosowanym na innych parkingach depozytowych. Zdaniem Dyrektora, parkingi przyjęte do analizy porównawczej spełniały niezbędne kryteria wymagane dla parkowania i dozoru samochodów (parking ogrodzony, wyznaczone miejsca parkowania, całodobowa ochrona, oświetlony, monitoring w przypadku jednego z parkingów). Oferowane przez te jednostki stawki mogą – na zasadzie porównania – stanowić podstawę do ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór. Warunki przechowywania pojazdów i warunki związane z dozorem w tych jednostkach parkingowych, są zbliżone. Fakt, że Spółka świadczy również inne usługi (np. holowanie) nie może wpłynąć na ustalenie wysokości wynagrodzenia. Dyrektor Izby wywodził dalej, że wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia materiału dowodowego oraz złożenia wyczerpujących wyjaśnień, umożliwiających organowi likwidacyjnemu, w toku postępowania administracyjnego, kontrolę zasadności żądania na podstawie przedłożonych dokumentów. Obowiązek poszukiwania dowodów nie spoczywa wyłącznie na organie. W interesie strony było przedstawienie dokumentów chociażby na etapie postępowania zażaleniowego. Organ zebrał dowody do analizy porównawczej, gdy żądanie nie zostało poparte rzetelnym uzasadnieniem, a kalkulacja nie uzasadniała wysokości żądania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia prawidłowo ocenił, że zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.).

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż konstatacja o uchybieniach proceduralnych zaskarżonego postanowienia została przez Sąd pierwszej instancji wyartykułowana w odniesieniu do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Sąd trafnie dostrzegł w przepisie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dwie podstawy roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Należność ta winna zatem odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzeniu za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1768/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347847).

Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (patrz: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06; wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1185/05, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, I OSK 832/08, I OSK 833/08, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inna sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, dotyczącej kosztów poniesionych na dozór pojazdu – samochodu [...], nr rej [...]. Organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i uzupełnił ten materiał dowodami uzupełniającymi, w tym wyjaśnieniami podmiotu sprawującego dozór. Tak zebrany materiał, jak trafnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny, należało ocenić. Jeśli do tej oceny wymagane są wiadomości specjalne, należało skorzystać z biegłego. Z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to przepisy stosowane są także w postępowaniu odwoławczym, nie wynika możliwość pominięcia materiału dowodowego z powodu wątpliwości co wiarygodności dowodów. W świetle ustanowionej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, organ może ocenić zebrany materiał jako wiarygodny lub niewiarygodny, przy czym odmowa dania wiary określonym dowodom może nastąpić po wszechstronnym ich rozpatrzeniu (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 422). W razie potrzeby, tzn. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, może, w myśl art. 84 § 1 K.p.a., zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie może natomiast uchylić się od jednoznacznej oceny materiału dowodowego. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy przedłożony przez dozorcę mógł precyzyjniej odzwierciedlać poniesione koszty dozoru, niż abstrakcyjne obliczenia oparte o koszty ponoszone przez inne podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

Nie budzi także zastrzeżeń ten pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który za okoliczność istotną z punktu widzenia prawa materialnego, w zakresie wynagrodzenia za koszty dozoru (art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 K.c.), uznaje "wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 2390/97, ONSA 2000/1/28). Nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności wzięcia pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwanego przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje obszerny wywód Sadu pierwszej instancji w tym zakresie, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które to uzasadnienie w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodać w tej mierze warto, że wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, posłużenie się, co do wysokości wynagrodzenia za dozór, stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwoli na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w większym stopniu, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.