Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1441/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, 151a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr SKO.OŚ/4170/171/2022, w przedmiocie zobowiązania do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz R. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (SKO) decyzją z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO.OŚ/4170/171/2022, uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z 6 kwietnia 2022 r., znak: MI.6331.16.2021, zobowiązującą właścicieli działki nr [...] położonej w M. do przyłączenia ww. nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce drogowej w terminie 5 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało w ocenie Kolegium przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2233 ze zm., "p.w.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz.735 ze zm., "k.p.a.").

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

R. S. (skarżący, strona, wnioskodawca), współwłaściciel działki nr [...] (także działka sąsiednia), położonej w M. w zwrócił się z wnioskiem w sprawie zalewania ww. działki przez wody opadowe spływające z działki nr [...] w M. ..

Podczas przeprowadzonej wizji w terenie 1.12.2021 r. wnioskodawca oświadczył do protokołu, że przy obfitych opadach deszczu działka nr [...] zostaje zalewana. Sytuacja nasiliła się, gdy na działce nr [...] właściciel zmienił pokrycie dachu. Wody opadowe, odprowadzane rynnami od strony wschodniej i zachodniej, gromadzą się przy narożniku północnej ściany budynku działki nr [...], jednak drenaż nie nadąża odprowadzać wody, powodując zalewanie kotłowni wraz z hydroforem i pomp, które uległy całkowitemu zniszczeniu oraz ściany na wysokości ok. 0.5 m, która wymagała niezwłocznego osuszenia. Wody opadowe z własnego budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przy pomocy instalacji drenarskiej wpuszczane są do gruntu, a następnie rozprowadzone po, działce na zasadzie rozsączania.

Pełnomocnik współwłaściciela działki nr [...] potwierdził, że wody opadowe z dachu odprowadzone są rynnami, a następnie rozsączone powierzchniowo na działce. Współwłaścicielka nieruchomości zobowiązała się do przedłożenia dokumentów projektowych, dotyczących wykonania zbiornika retencyjnego, który posłuży do zbierania wód opadowych z działki do 28.02.2022 r. Jednakże w późniejszymi piśmie oświadczyła, że po ponownych oględzinach na działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach (PINB) stwierdził, iż wody opadowe są prawidłowo odprowadzane na działkę. Ponadto, po rozmowie z projektantem ustalono, iż wykonanie zbiornika nie spowoduje zlikwidowanie problemu, gdyż zbiornik ten przy obfitych opadach deszczu zapełni się i wodę trzeba będzie ostatecznie odprowadzić na teren biologicznie czynny działki (powierzchnia terenu zielonego pod budynkiem stanowi około 0,0187 ha). Ponadto oświadczono, że jeśli pojawi się możliwość przyłączenia się do sieci kanalizacji deszczowej, niezwłocznie wykona przyłącz.

Dalej Kolegium stwierdziło, że analiza dokonanych ustaleń faktycznych i mających zastosowanie norm prawnych nasuwa kilka uwag krytycznych i wskazówek, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mianowicie istotną okolicznością w sprawie, którą organ powinien wziąć pod uwagę jest fakt, że odpowiedzialność oparta na art. 234 p.w. występuje przy wypełnieniu wszystkich przesłanek ujętych w hipotezie tej normy prawnej. Jedną z tych przesłanek jest wystąpienie szkody na nieruchomości osoby domagającej się zastosowania odpowiedniej sankcji, zaś w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie ustalił konkretnej szkody, która wystąpiła na działce strony.

Nadto dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego miedzy działaniem a szkodą. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych, a dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych co do zasady jest niemożliwe. Zdaniem Kolegium w sprawie zachodzi zatem konieczność powołania biegłego, którego opinia pozwoli na ustalenie związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy zmianą pokrycia dachu a zalewaniem działki sąsiedniej. Opinia biegłego przesądzi też o możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji opadowej lub skuteczności wykonania zbiornika retencyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, co na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyżej opisanej decyzji Kolegium wniósł R. S., ponosząc, że Kolegium – w kwestii ustalenia szkody nie wzięło pod uwagę przedłożonych przez niego dowodów, a to: protokołu stwierdzającego przy świadkach zalanie kotłowni i zniszczenie urządzeń (por. dokumentacja zdjęciowa, faktura), ale bezkrytycznie przyjmuje, oświadczenie właścicielek nieruchomości co do odprowadzaniu wód opadowych z terenu ich działki, które rzekomo nie uległo zmianie od 40 lat. Przeczy temu przedłożona dokumentacja zdjęciowa ukazująca zmiany na działce nr [...] – zmiana dachu z płaskiego na dwuspadowy z podniesionym poddaszem, a teren zielony biologicznie czynny przed budynkiem, oraz od strony wschodniej i zachodniej został zastąpiony kostką brukową. Zatem powołanie biegłego w tej sprawie jest bezzasadne. Nadto skarżący wskazał, że właściciele ww. działki zadeklarowali budowę zbiornika retencyjnego i chęć przyłączenia do kanalizacji, z czego się wycofali. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący złożył sprzeciw z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu (art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") do jego wniesienia. Pomimo tego, Sąd sprzeciw rozpoznał, bowiem stwierdził, że zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie o terminie wniesienia sprzeciwu do WSA. Skarżący natomiast wniósł sprzeciw z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym został pouczony przez SKO. Zgodnie natomiast z orzecznictwem strona nie może ponosić konsekwencji błędnego pouczenia przez organ.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

W badanej sprawie nie zaszły ww. przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Podstawą materialnoprawną w mniejszej sprawie, wyznaczającą zakres ustaleń organów, jest art. 243 p.w., a w szczególności ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zauważenia przy tym wymaga, że przepis art. 234 p.w. nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy, postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 234 p.w. ma wykazać jedynie zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w tym przepisie.

Zdaniem Sądu Kolegium nie wykazało w swojej decyzji przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. SKO mylnie uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego jak: powstania szkody, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą na działce nr [...] a szkodą na działce sąsiedniej oraz nie powołało biegłego. Tymczasem organ zgromadził materiał dowodowy co do szkody na działce sąsiedniej dostarczony przez skarżącego, a to zdjęcia obrazujące zmianę kształtu dachu, zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej na działce poprzez wyłożenie kostką, zeznania świadków co do zalania nieruchomości skarżącego, fakturę za wymianę zalanych urządzeń, stanowisko PINB w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] obr. 2. Nadto zauważenia wymaga, że opinia biegłego hydrologa, jakkolwiek w istocie w sprawach o naruszenie stosunków wodnych na gruncie istotna, nie jest obligatoryjna, a przepisy k.p.a. nie przyznają jej roli decydującej czy ważniejszej od pozostałych dowodów. Stanowi dowód w sprawie podlegający swobodnej ocenie przez organ, który również może nie podzielić wniosków biegłego. Podkreślenia wymaga również, że organ administracji dysponuje wyspecjalizowanymi pracownikami, posiadającymi wiedzę, umiejętności i doświadczenie w rozpoznawaniu danego typu spraw. Zatem nie ma potrzeby i ekonomicznego uzasadnienia dla przeprowadzania opinii biegłego w każdej sprawie o naruszenie stosunków wodnych.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano na "kilka uwag krytycznych i wskazówek", które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem podkreślenia wymaga, że decyzja kasatoryjna może zostać wydana, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Nie wskazano, jakie elementy stanu faktycznego wymagają ustalenia w drodze opinii biegłego. Podkreślenia wymaga, że kwestii możliwości podłączenia działki nr [...] do kanalizacji opadowej budynku and działce [...] jest pewną kategorią obiektywną, którą może wyjaśnić organ I instancji w ramach postępowania uzupełniającego. Zresztą dokonanie takiego przyłączenia organ nakazał, a organ II instancji nie poddał takiego rozwiązania w wątpliwość oraz nie wskazał okoliczności, które takie wątpliwości by budziły. Wątpliwe jest także, aby opinia biegłego była niezbędna dla oceny skuteczności wykonania zbiornika retencyjnego, mając na uwadze okoliczność, że z wykonania tego zbiornika ostatecznie zrezygnowano, wskazując motywy takiego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że to nie tyle wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne z uwagi na brak opinii biegłego, co przedwczesne było wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, który w pierwszej kolejności powinien ustalić stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji (zdjęcia obrazujące zmianę kształtu dachu, zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej na działce poprzez wyłożenie kostką, zeznania świadków co do zalania nieruchomości skarżącego, fakturę za wymianę zalanych urządzeń, stanowisko PINB w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] obr. 2), odnieść te ustalenia do treści normy prawnej wynikającej z art. 234 ustawy prawo wodne, wskazać okoliczności faktyczne, które dla zastosowania tej normy prawnej są nieznane oraz dokonać oceny, czy uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero wówczas możliwe jest wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

SKO zdaje się zatem mylić konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie z oceną zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie.

Zaakcentowania wymaga, że SKO może przed wydaniem decyzji merytorycznej przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, w ramach którego może zlecić wykonanie danych czynności przez organ pierwszej instancji. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego stanowi zwykle istotny dowód w sprawie automatycznie nie wynika, iż jej brak w każdej sprawie z tego zakresu skutkować powinien uchyleniem decyzji organu I instancji i jej przekazaniu celem ponownego rozpatrzenia, a w szczególności w sprawie, w której stan faktyczny nie jest nadmiernie skomplikowany.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a§ 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.