Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1881/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 § 1, art. 19 § 4
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędziowie NSA Aleksandra Wrzesińska – Nowacka, WSA del. Tomasz Zborzyński, Protokolant Justyna Bluszko - Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Ke 170/08 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 11 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II FSK 1881/08

Uzasadnienie

1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygnaturze akt I SA/Ke 170/08, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej u.p.p.s.a., oddalił skargę J.Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 11 marca 2008 roku w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 11 marca 2008 roku Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 15 stycznia 2008 roku w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że na podstawie zawiadomień o zajęciu z dnia 10 września 2007 roku dokonano zajęć wierzytelności, świadczenia rentowego pobieranego przez J.Z. na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2003 roku do stycznia 2004 roku, objętych tytułami wykonawczymi nr [...] z dnia 10 września 2007 roku wystawionymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K. Zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone J.Z. w dniu 19 września 2007 roku. W dniu 4 października 2007 roku wpłynęło do organu pismo J.Z. z dnia 29 września 2007 roku, oznaczone jako "sprzeciw do zawiadomienia o zajęciu oraz wezwanie do zwrotu potrącenia i wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego". Pismo to zostało zakwalifikowane przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K. jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 15 października 2007 roku organ ten odrzucił wniesione zarzuty z uwagi na uchybienie terminu do ich złożenia. W dniu 3 stycznia 2008 roku Dyrektor Izby Skarbowej w K. wydał postanowienie, którym uchylił postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał, że pismo J.Z. zostało błędnie zakwalifikowane jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a nie jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając ten wniosek postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 roku Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z dnia 10 września 2007 roku wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy to postanowienie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek o której mowa w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej u.p.e.a., stanowiąca podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podstaw takich nie daje również całokształt okoliczności sprawy. Dochodzone na drodze postępowania egzekucyjnego należności J.Z. z tytułu podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu zostały ustalone decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 kwietnia 2004 roku nr [...], która jest prawomocna. W obrocie prawnym nie istnieje decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne, co oznacza, że jest ona ostateczna i podlega wykonaniu. Odnosząc się do pisma strony z dnia 16 września 2007 roku Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że obejmowało ono ten sam argument, który został zawarty w piśmie z dnia 29 września 2007 roku Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uwzględnił treść tego pisma w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2008 roku o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tej przyczyny Dyrektor Izby Skarbowej nie wydał odrębnego postanowienia w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli objętego skargą postanowienia wskazał, że nie narusza ono prawa. Sąd wskazał bowiem, że organy prawidłowo oceniły przywołane przez zobowiązanego okoliczności w aspekcie istnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 ustawy egzekucyjnej, przy czym również przeanalizowały czy nie zachodzą inne okoliczności, niewskazane przez zobowiązanego, a powodujące konieczność umorzenia tegoż postępowania egzekucyjnego. Następnie w uzasadnieniu wyroku podniesiono, że skarżący podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego upatruje przede wszystkim w nieważności decyzji, stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku. Eksponując takie twierdzenie, we wniosku z 29 września 2007 roku powołał się na art. 59 §1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, a w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego wskazał na pkt 3 tego §, natomiast w skardze ogólnie na § 1 tego artykułu, a w uzasadnieniu skargi oraz w pozostałych pismach procesowych na pkt 3 i 4 tego paragrafu. W ocenie Sądu jednak, organy słusznie nie dopatrzyły się podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną egzekwowanego przymusowo obowiązku stanowi decyzja, która jest prawomocna i wykonalna, może więc stanowić podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Tak stało się w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, gdzie w oparciu o decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 kwietnia 2004 roku wystawił tytuły wykonawcze i dokonano zajęć. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obowiązek ciążący na J.Z. istnieje i jest wymagalny oraz został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracji. Nie zachodzi też błąd co do osoby zobowiązanego, jak również nie ma przeszkód do prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego. Tym samym zarzuty, co do istnienia podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 2,3 i 4 ustawy egzekucyjnej Sąd uznał za bezzasadne. W sprawie nie zaszły więc również przesłanki do uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Następnie podniesiono, że przepisy prawa regulujące termin przedawnienia zobowiązań majątkowych mają charakter materialnoprawny, a to oznacza, że dla oceny, czy nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania w skutek upływu terminu przedawnienia, należy stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego określone skutki prawne. W niniejszej sprawie, dla oceny zaistnienia przedawnienia znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w momencie powoływania się na taki zarzut przez zobowiązanego. Skoro więc w tym momencie obwiązujące przepisy wskazują 10-cio letni termin przedawnienia to za niezasadny, jak słusznie stwierdził to organ, należało w ocenie Sądu ocenić zarzut przedawnienia, jaki wskazano w skardze. Jeśli bowiem brak jest przepisów przejściowych to zastosowanie znajduje ogólna zasada o stosowaniu ustawy nowej. Niezasadne okazały się też, jak podniósł Sąd, zarzuty skarżącego kwestionujące status Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS jako organu egzekucyjnego. Przepis art.19 § 4 ustawy egzekucyjnej przewiduje jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny właśnie Dyrektora oddziału ZUS. Organ ten stosownie do treści tego przepisu jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Sąd podzielił argumentację Dyrektora Izby Skarbowej wyrażoną w tym zakresie w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2008r., wskazując, że eksponowana przez skarżącego zmiana funkcjonalna wynikająca ze zmian w strukturach wewnętrznych ZUS nie ma wpływu na status dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego. Sąd argumentował dodatkowo, że zajęte w ramach prowadzonej wobec skarżącego egzekucji świadczenie należy do kategorii świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a dokładnie jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Izby Skarbowej, ujętych w piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2008 roku, zajęte zostało świadczenie rentowe zobowiązanego. Za chybione należało więc uznać zarzuty skargi odnoszące się do kwestii właściwości organu egzekwującego ciążące na skarżącym obowiązki. Ponadto wbrew podniesionym w skardze zarzutom organy obu instancji nie naruszyły zasad wyrażonych w art. 6 i 7 Kpa. Sąd nie dopatrzył się też uchybień w kwestii prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego aktu, jak również naruszenia przez organ art.139 Kpa skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie orzekał reformatoryjnie. 3. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wymiaru składek. Wyrokowi postawił zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.), a to: - art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez uznanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej opartej na nieważnej decyzji wymiarowej, - art. 19 § 4 u.p.e.a. (w oryginale: "19 ust. 4") przez uznanie, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS był uprawniony do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy organ taki nie jest wymieniony w ustawie oraz przez uznanie, że organy ZUS są uprawnione do prowadzenia egzekucji z zaopatrzenia emerytalnego; 2) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), a to: - art. 2 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez naruszenie zasady lex retro non agit i nieuwzględnienie 5-letniego okresu przedawnienia prawa dochodzenia składek, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz urzeczywistniają zasady sprawiedliwości społecznej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw ani zarzutów, a zatem należało ją oddalić. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżono postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie decyzję w przedmiocie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Zamieszczony w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji w przedmiocie wymiaru składek (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie mógłby więc być uwzględniony nawet wtedy, gdyby skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, ponieważ dotyczy kwestii wykraczającej poza granicę sprawy objętej skargą do sądu administracyjnego. Ponadto wymaga podkreślenia, na co Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że wniesione przez skarżącego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczyły tylko nieważności decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Dopiero w trakcie postępowania w przedmiocie zarzutów skarżący rozszerzył argumentację na zagadnienia związane z właściwością Dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego oraz z zakresem jego uprawnień w toku egzekucji. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych argumentów skarżącego odniósł się, niemniej kwestie te pozostają poza ramami zarzutów przeciwegzekucyjnych jako środka prawnego określonego w art. 30 u.p.e.a. Ponieważ prawo do zgłoszenia tych zarzutów wygasa po upływie siedmiu dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), po upływie tego terminu zobowiązany uzupełniać ich nie może. Dlatego też i w tym przypadku ilekroć skarga kasacyjna traktuje o zagadnieniach nie objętych zarzutami zgłoszonymi prawidłowo, to jest w terminie, wykracza poza granice sprawy objętej skargą. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w pierwszej kolejności do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej poddanej pod osąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Naruszenie tego przepisu skarżący wiąże z nieważnością decyzji wymiarowej, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, jednakże nie zauważa, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie może służyć weryfikacji tej decyzji. Jej zmiana lub uchylenie może nastąpić wyłącznie w odpowiednim trybie szczególnym, zwłaszcza, jeżeli skarżący uważa, iż decyzja wymiarowa została skierowana do osoby nie będącej strona postępowania. Ponieważ jednak skarżący we właściwym trybie nie doprowadził do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, trafności zarzutu naruszenia w postępowaniu egzekucyjnym art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. uznać nie można. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, przez skarżącego wiązany z naruszeniem art. 2 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskutek niezamieszczenia w ustawie nowelizującej tę ustawę przepisów przejściowych zastrzegających ich wsteczne działanie, należy podkreślić, że jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 2004 r. (SK 44/03), w przypadku braku regulacji intertemporalnej w ustawie zmieniającej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej. Dlatego też także w odniesieniu do nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonanej cytowaną wcześniej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r., uznać należy, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie ustawy nowej od daty wejścia w życie nowelizacji, to jest od dnia 1 lipca 2004 r. Wydłużenie terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z pięciu do dziesięciu lat nie doprowadziło przy tym do wstecznego działania nowego prawa, gdyż – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 maja 1986 r. (U 1/86) – zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje regulacji zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy określony przepis jeszcze nie obowiązywał, ale nie dotyczy sytuacji, gdy stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów wprowadzających nowy reżim prawny. Odnosząc te zasady do okoliczności badanej sprawy trzeba zauważyć, że do dnia wejścia w życie nowelizacji ciążące na skarżącym należności składkowe przedawnieniu jeszcze nie uległy, co oznacza, że w momencie wejścia w życie przepisów wydłużających termin ich przedawnienia stosunek prawny, z którego wynikała powinność uiszczenia składek, trwał. Wydłużenie terminu przedawnienia nie wiązało się zatem w tym wypadku z działaniem prawa wstecz, jak twierdzi skarżący, i nie naruszało art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ani, tym bardziej, art. 2 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy poddanej jego osądowi, są chybione. Już ta konstatacja przemawia za oddaleniem skargi kasacyjnej, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Niemniej nietrafne są także pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia art. 19 § 4 u.p.e.a. Niewątpliwie przepis ten stwierdza, że organem egzekucyjnym jest Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Dyrektor oddziału wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie jednak od trafności argumentu, że zmiana funkcjonalna w wewnętrznych strukturach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może wpływać na zmianę statusu tego organu jako organu egzekucyjnego, trzeba wskazać, że dyrektor oddziału wojewódzkiego ZUS to także dyrektor oddziału, o jakim mówi ustawa egzekucyjna, toteż wyprowadzanie ze zmian nazw tych organów skutków w postaci pozbawienia jednego z nich statusu organu egzekucyjnego nie ma dostatecznych podstaw normatywnych. Ponadto, ponieważ w sprawie zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego, a do egzekucji z rachunków bankowych zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor oddziału ZUS jest niewątpliwie uprawniony, zbędne – bo wykraczające nie tylko poza granice sprawy poddanej osądowi, ale w ogóle poza czynności podjęte w postępowaniu – jest analizowanie zakresu uprawnień tego organu egzekucyjnego do prowadzenia egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego; rozważania takie miałyby bowiem charakter tylko teoretyczny i nie służyłyby celom postępowania sądowoadministracyjnego. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.