Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1339/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1i i 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1594
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2576/14 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz O. Spółki z o.o. w P. 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015r., VII SA/Wa 2576/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez P. S.A. Powołując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 30 maja 2013r. w sprawie C-512/10 spółka stwierdziła, że w zatwierdzonych stawkach w sposób nieprawidłowy uwzględnione zostały koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, co było niezgodne z przepisami wspólnotowymi. Podniosła również, iż pomimo nie brania udziału w postępowaniu zwykłym, przysługuje jej interes prawny w sprawie, gdyż na podstawie tych stawek zawarła umowę z zarządcą infrastruktury kolejowej o dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej. Za dopuszczalnością złożenia przez spółkę tego wniosku przemawiają nadto przepisy dyrektywy nr 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz.U.UE L z dnia 15 marca 2001r.), zwanej dalej dyrektywą nr 2001/14/WE.

Powołując art. 61a § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 1594 ze zm.), zwanej dalej kpa; oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: 2013r. poz. 1594 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego strony wnioskującej, zaś postanowieniem z dnia 9 września 2014r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 13 czerwca 2014r. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, jak relacjonował Sąd I instancji, iż wbrew stanowisku skarżącej nie posiada ona interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. Stroną w tym postępowaniu jest co prawda nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Jednakże podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Zdaniem organu wskazywany przez spółkę interes nie jest interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 kpa, który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji wnioskującej. W sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną wnioskodawcy. Decyzja, której unieważnienia domaga się wnioskodawca wydana została w oparciu o art. 33 ust. 7 i ust. 8 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 ust. 10 i ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym i dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem stawek jednostkowych opłaty podstawowej, dodatkowej za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej i interesu prawnego tego podmiotu. Zatem postępowanie może toczyć się z udziałem jednej tylko strony - zarządcy infrastruktury kolejowej bez udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z transportem kolejowym, a co najwyżej przy ewentualnym udziale organizacji społecznych, jako podmiotów na prawach strony. Tylko tym podmiotom przysługiwało odwołanie od kwestionowanej decyzji Prezesa UTK do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007r., VI SA/Wa 1517/07. Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wnioskodawca nie może również wywodzić z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy nr 2001/14/WE. Powyższe, jak i powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyroki TSUE w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, by wnioskodawca posiadał, status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do zatwierdzenia/odmowy zatwierdzania stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej. Prezes UTK podniósł, że należy odróżnić uprawnienie do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym w zakresie zasad i wysokości ustalanych opłat, od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Każda z decyzji wymienionych w tym przepisie będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Zdaniem Prezesa UTK oczywistym jest, iż zarówno w świetle wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów wspólnotowych, jak i przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ani też w postępowaniu, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Organ zauważył, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym., dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest tylko zarządca infrastruktury kolejowej (a nie przewoźnik kolejowy - tak jak wnioskodawca). Przedmiotowe postępowanie zakończyć może się wydaniem decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia stawek, o której mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Na podstawie tej decyzji żaden podmiot rynku kolejowego, w tym wnioskodawca nie będzie mógł skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Jedynym podmiotem, który będzie miał prawo egzekwować od zarządcy infrastruktury kolejowej wykonania decyzji, będzie Prezes UTK. W ocenie Prezesa UTK wbrew twierdzeniom spółki interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można wywodzić z zasady skuteczności, jak i co stara się wykazywać spółka, z ewentualnego cywilnego postępowania sądowego. Zdaniem Prezesa UTK mogą one co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Rozpoznając merytorycznie skargę O. Spółka z o.o. na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga ta jest dopuszczalna, sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, od której służy odwołanie do sądu powszechnego, należy bowiem do właściwości sądów administracyjnych. Odwołując się do art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym Sąd ten zauważył, że od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1, ust. 5, art. 33 ust. 8, art. 66 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3 przysługuje odwołanie do Sąd Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Analizując najbardziej zbliżoną do tego przepisu regulację art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r. poz. 243), jak również orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na gruncie tej ustawy w zakresie właściwości drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej od decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, Sąd I instancji przyjął, że wyłączenie, o którym mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, należy interpretować wąsko, a nie rozszerzająco, co oznacza, że odnosić je trzeba jedynie do decyzji wydanych w oparciu o art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, ale już nie do orzeczeń zapadłych w trybie stwierdzenia nieważności a dotyczących takich decyzji. Sąd I instancji uznał, że co do zasady art. 14 w ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje stosowanie przed Prezesem UTK przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej. Wyjątek od tej zasady dotyczy jedynie decyzji rozstrzygających co do istoty m.in. w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym.

Uznając z kolei za prawidłowe stanowisko organu, co do braku interesu prawnego spółki w uruchomieniu postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Prezesa UTK z dnia [...] kwietnia 2010r., skutkującego wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia tego postępowania - Sąd I instancji powołał art. 157 § 2 kpa a następnie stwierdził, że art. 28 kpa wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie Prezes UTK przyjął, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest wyłącznie zarządca infrastruktury kolejowej (art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym). Na podstawie decyzji o zatwierdzeniu stawek albo odmowie ich zatwierdzenia żaden podmiot rynku kolejowego, w tym skarżąca spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie bowiem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę jej praw i obowiązków. Pozycję, uprawnienia i obowiązki przewoźnika kolejowego w prawie krajowym kształtuje - jak wywodził Sąd I instancji - między innymi przepis art. 29 ustawy o transporcie kolejowym, regulujący zasady udostępniania infrastruktury kolejowej, w tym przydzielanie trasy pociągu i umożliwianie korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej, uprawnienie do minimalnego dostępu do tej infrastruktury, do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów - po zawarciu umowy, i do zawarcia takiej umowy, z udziałem organu kontrolnego. Spoczywające na zarządcy obowiązki podlegają zaś nadzorowi Prezesa UTK. W przypadku naruszeń i wszelkich działań o charakterze dyskryminacyjnym zarządca podlega karze (art. 66 ustawy o transporcie kolejowym). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przywołany w skardze przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy nr 2001/14/WE nie znajduje odzwierciedlenia na żadnym etapie procedury udostępniania infrastruktury i nie należy wywodzić z niego możliwości kwestionowania przez ten podmiot decyzji wydanych w trybie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym Przepisy prawa krajowego gwarantują przewoźnikowi kolejowemu uprawnienia już przy negocjacji umów, z udziałem organu kontrolnego, jak też przewidują odpowiednie do tego instrumenty, jak np. wydanie decyzji zastępującej tę umowę (art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym) a przewoźnik nabywa prawa przystępując do zawarcia umowy i prowadząc negocjacje, ale nie na etapie wcześniejszym - polegającym na zatwierdzeniu stawek (art. 33 ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym).

Oddalając z kolei wniosek skarżącej o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych - Sąd I instancji podkreślił, iż wykładnia prawa unijnego odbywa się w pierwszej kolejności na poziomie krajowym, głównie przez sądy krajowe. Dopiero w momencie pojawienia się racjonalnych wątpliwości, co do treści norm wspólnotowych, które nie mogą zostać przezwyciężone na poziomie wykładni krajowej, mogą się one stać przedmiotem pytania prejudycjalnego do TSUE. Dla ostatecznego rozstrzygnięcia tej sprawy, nie było zdaniem Sądu I instancji konieczne zwrócenie się do TSUE z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych.

II

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej O. Sp. z o.o., wskazując na przepis art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 w zw. z art. 28, art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym; art. 29 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym i art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy nr 2001/14/WE, poprzez uznanie, że skarżąca spółka – jako przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej oraz urządzeń związanych z obsługą pociągów, której zarządcą jest spółka P. S.A. – nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za minimalny dostęp do tej infrastruktury, a w konsekwencji nie jest uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi.

Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także wniosła o skierowanie w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE, a mianowicie:

a) czy art. 30 ust. 2 lit. e w zw. z art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej;

b) w przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 dyrektywy nr 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa UTK wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem procesowym, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 13 grudnia 2016r., pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki przedstawił, jako dodatkowe uzupełnienie podstaw kasacyjnych, wyrok TSUE z dnia 13 marca 2007r. w sprawie C-432/05 w zakresie ochrony sądowej w sprawach wynikających z prawa unijnego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na mocy art. 183 § 1 ppsa jest zobowiązany i zarazem uprawniony do zbadania konkretnej sprawy w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd ma jednocześnie obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki ustawodawca enumeratywnie określił w § 2 art. 183 ppsa. Sąd czyni to jednak - jak wskazano - z urzędu, bez względu na podniesienie tego rodzaju uchybienia przez stronę w ramach zarzutów środka odwoławczego.

Należy także zwrócić uwagę, iż z problematyką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego związany jest art. 189 ppsa, wskazujący wprost, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu (...), Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę (...). Powyższy przepis jest wyrazem procesowej zasady badania z urzędu przez każdy sąd administracyjny dopuszczalności skargi w każdej sprawie i na każdym etapie jej rozpoznawania. Ponadto, odwołując się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 należy zauważyć, iż zawarte w art. 189 ppsa sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje na różne przyczyny odrzucenia tego środka. Mieszczą się tu więc zarówno takie, które bezpośrednio wynikają z wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak i takie, które wprawdzie uzasadniają odrzucenie skargi, jednakże którym nie można przypisać cechy skutkującej stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego.

Przechodząc do meritum Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zainicjowana skargą spółki O. sprawa kontroli postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

Kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia reżimu sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia Prezesa UTK mają przepisy art. 14 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1i i 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Nie ma sporu co do tego, że skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej stawki opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 ppsa wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta jest jednak wyłączona w sprawach wymienionych w art. 5 ppsa oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie. Tym samym okoliczność, iż kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie organu wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kpa i zarazem formalnie spełniające warunki z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, nie oznacza jeszcze, że droga sądowa przed sądem administracyjnym jest z tego powodu dopuszczalna. Choć jest to niewątpliwie istotna wskazówka sugerująca taki właśnie reżim kontroli działań administracji publicznej, to jednak nie można nie dostrzegać przepisów regulujących istotę postępowania, w którym kwestionowany akt został wydany, a także sfery działania organu wyznaczonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwala przesądzić o właściwości danego sądu.

Idąc dalej, z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.k. oraz art. 29 ust. 1i i ust. 5, art. 33 ust. 8, art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 można wywieść, że kompetencje Prezesa UTK mają w istocie dwojaki charakter. Po pierwsze, przyjmują one postać uprawnień w pełni władczych, w ramach których Prezes UTK oddziałuje na rynek kolejowy w sferze publicznej, zapewniając ochronę określonych wartości publicznoprawnych np. bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Po drugie, Prezes UTK może też działać w formie decyzji lub postanowienia, jako swoisty regulator ingerujący we wzajemne cywilnoprawne relacje podmiotów rynku kolejowego i rozstrzygający kwestie powstałe na skutek sporu pomiędzy nimi bądź na skutek działania jednego z uczestników, mającego wpływ na rynek bądź jego uczestników. Wprawdzie w obu przypadkach orzekanie następuje decyzją bądź postanowieniem przy zastosowaniu, co do zasady, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym), jednakże przedstawione rozróżnienie ma decydujące znaczenie przy ustalaniu zasad ochrony sądowej.

Rozwijając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do pierwszej grupy uprawnień bez wątpienia należy zaliczyć możliwość nakazania w drodze decyzji, usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego np.: zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym ), warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (art. 14 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Prezes UTK może również decyzją wstrzymać ruch kolejowy lub wprowadzić jego ograniczenia na linii kolejowej lub jej odcinku albo na bocznicy kolejowej w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy (art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym).

Do drugiej grupy uprawnień załatwianych w trybie kpa decyzją administracyjną lub postanowieniem należy np. rozstrzygnięcie kwestii udostępnienia infrastruktury kolejowej w razie bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji wyznaczonego przez Prezes UTK (art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym), rozwiązanie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 5 tej ustawy), zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe (art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym), czy też kary pieniężne nakładane z tytułu niewywiązywania się przez dany podmiot rynku kolejowego z obowiązków wynikających z przepisów prawa względem rynku bądź innych jego uczestników (art. 66 ustawy o transporcie kolejowym).

W następstwie takiego rozdziału, ustawodawca, z uwagi na rodzaj uprawnień Prezesa UTK i sposób załatwienia przez ten organ poszczególnych spraw, wprowadza różne zasady sądowej kontroli aktów przybierających formalną postać decyzji lub postanowienia. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, do którego odsyła także ust. 6 tego przepisu, od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy o transporcie kolejowym, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK). Z kolei art. 14 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że do postanowień wydanych przez Prezesa UTK w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3, na które służy zażalenie, przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Powyższe należy zestawić z istotą sprawy rozpoznawanej przez Prezesa UTK, o której mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym czyli zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tych przepisów ustawodawca ustanowił sądowy tryb instancyjny, wskazując w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o transporcie kolejowym jako właściwy do rozpoznania środka odwoławczego w postaci odwołania lub zażalenia - sąd powszechny (SOKiK), zaś w art. 14 ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym właściwy tryb rozpoznania tych środków - przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Pomimo więc tego, że samo postępowanie przed Prezesem UTK na mocy art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zwieńczone jest decyzją bądź postanowieniem, to jednak z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenie (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięć Prezesa UTK należy do kognicji SOKiK, a nie sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także trybów nadzwyczajnych (w tym występującego w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności). Przemawia za tym okoliczność, iż sądowoadministracyjna kontrola trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczyłaby w istocie sprawy z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, zastrzeżonej dla kontroli SOKiK. Tryb ten dotyczyłby więc nie tylko występującej w niniejszej sprawie kwestii przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopuszczenie - jak wskazał WSA w Warszawie - sądowoadministracyjnej kontroli wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych, w szeroko rozumianej sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia stawek, powodowałoby uprawnienie do skontrolowania przez sąd administracyjny również prawidłowości takiego zatwierdzenia (bądź odmowy). To z kolei, niewątpliwie wiązałoby się z oceną merytoryczną zastrzeżoną na mocy art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o transporcie kolejowym do właściwości SOKiK.

Uwzględniając powyższe, w świetle art. 14 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym przyjąć należy, że każde postanowienie, którego ramy prawne wyznacza art. 33 ust. 8 tej ustawy, podlega zaskarżeniu do SOKiK, a nie do sądu administracyjnego.

Niezasadne było więc przyjęcie przez organ, skarżącego, a w konsekwencji także przez WSA, że zaskarżenie podjętego na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienia następuje w drodze kierowanego do Prezesa UTK wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z możliwością złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż z funkcjonalnego punktu widzenia nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego, jakim jest zatwierdzenie stawek opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności jedynie od tego, w jakim trybie zostałoby wydane rozstrzygnięcie Prezesa UTK. Przyjęcie, że tryb zażaleniowy (do SOKiK) ma zastosowanie we wszystkich zaskarżalnych postanowieniach Prezesa UTK w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia stawek opłat, niezależnie od tego w jakim trybie zostały one podjęte, pozwala uniknąć systemowego dysonansu i w rzeczywistości dwutorowego rozstrzygania tego rodzaju spraw z zakresu transportu kolejowego. Podkreślić należy, iż dopuszczenie, w zależności od zainicjowanego trybu (zwykły, nadzwyczajny), różnych dróg kontroli aktów wydanych w istocie w tej samej sprawie, mogłoby powodować wkraczanie we wzajemne uprawnienia orzecznicze SOKiK i sądów administracyjnych. Taka sytuacja byłaby z kolei niekorzystna pod względem spójności systemu sądowej kontroli aktów z zakresu administracji publicznej.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 189 i art. 193 ppsa.