Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1579/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 294 par. 1 i  4
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Joanna Kube, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w części odmowy udostępnienia akt kontroli [...]; akt kontroli [...] oraz akt kontroli [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. M. wystąpił do Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w [...] o udostępnienie mu, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej, całości dokumentacji dotyczącej T. K. [...] w S.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organ wystąpił do M. M. o doprecyzowanie zakresu i formy wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na wezwanie M. M. wskazał, że chciałby zapoznać się z całością dokumentacji jaką dysponuje Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w [...], poprzez wskazanie terminu, w którym mógłby przejrzeć zgromadzone materiały.

Realizując wniosek organ, w dniu [...] marca 2011 r., udostępnił M. M. dokumentację, o którą wnosił.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. M. M., w związku z planowaną anonimizacją dokumentów dotyczących T. K. [...] w S., wniósł o nieusuwanie danych D. J. z przygotowanych kopii akt, ponieważ w tej sprawie występuje w imieniu D. J. Do pisma tego M. M. dołączył pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] lipca 2008 r. dla radcy prawnego M. M. do występowania i reprezentowania D. J. Pełnomocnictwo to zostało następnie potwierdzone pełnomocnictwem z dnia [...] maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. M. M. ponownie wystąpił do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie mu całości dokumentacji dotyczącej T. K. [...] w S.

Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpoznaniu wniosków M. M. z dnia [...] stycznia i [...] marca 2011 r., odmówił mu udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. dokumentów zamieszczonych w aktach kontroli [...] "Realizacja umowy prywatyzacyjnej, gospodarowanie majątkiem oraz zarządzanie finansami w T. K. [...] w [...] w latach 1997-2003" – tom [...] (strony: [...]), tom [...] (strony: [...]);

2. dokumentów zamieszczonych w aktach kontroli [...] "Przebieg procesu prywatyzacji T. K. [...] w [...] oraz reprezentowanie interesów Skarbu Państwa wobec tego podmiotu" – tom [...] (strony: [...]), tom [...] (strony: [...]), tom [...] (strony: [...]).

ze względu na treść informacji objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę handlową przedsiębiorcy oraz tajemnicę skarbową, bankową i ze względu na ochronę danych osobowych.

Od decyzji tej D. J. reprezentowany przez radcę prawnego M. M., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie m. in. art. 107 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawcą, występującym o udostępnienie informacji publicznej był M. M., podczas gdy z treści wniosku i innych składanych dokumentów wynika, że wnioskodawcą był D. J. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. M.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej M. M. W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania był M. M., który w dniu [...] stycznia 2011 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej i któremu w dniu [...] marca 2011 r. informacje te zostały udostępnione do wglądu, a następnie któremu odmówiono udostępnienia informacji objętych ustawową ochroną, stąd decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczy M. M. i on też był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie zaś takiego wniosku przez D. J., tj. osobę niebędącą stroną, powoduje niedopuszczalność odwołania i skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, z uwagi na bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

Powyższa decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2011 r. stała się przedmiotem skargi D. J., reprezentowanego przez radcę prawnego M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2505/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ nie ustalił w istocie, kto jest stroną postępowania, przyjmując że jest nią M. M., pomimo składanych jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, wyjaśnień zarówno przez D. J., jak i jego pełnomocnika M. M. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w podstawie prawnej decyzji organ powołał się na dwa wnioski, tj. z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] marca 2011 r. O ile zaś wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazywał istotnie jako stronę postępowania M. M., to już wniosek z dnia [...] marca 2011 r. wyraźnie wskazywał jako stronę postępowania D. J., w imieniu którego występował M. M. Dyrektor Delegatury NIK w [...], wydając zatem decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, bez ustalenia, kto w istocie jest stroną postępowania i uznając, że jest nią M. M., w sytuacji złożonego wniosku z dnia [...] marca 2011 r. przez D. J., naruszył tym samym przepisy prawa procesowego, w tym art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...], decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 kpa w zw. z § 5 pkt 3 i 4, § 7 ust 1 i § 12 ust 1 pkt 1 zarządzenia nr 13/2006 Prezesa NIK z dnia 28 sierpnia 2006 r. w sprawie udostępniania informacji publicznych przez jednostki organizacyjne Najwyższej Izby Kontroli, odmówił udostępnienia D. J., reprezentowanemu przez M. M., informacji publicznej w zakresie:

1. dokumentów zamieszczonych w aktach kontroli [...] "Realizacja umowy prywatyzacyjnej, gospodarowanie majątkiem oraz zarządzanie finansami w T. K. [...] w [...] w latach 1997-2003" – tom [...] (strony: [...]), tom [...] (strony: [...]);

2. dokumentów zamieszczonych w aktach kontroli [...] "Przebieg procesu prywatyzacji T. K. [...] w [...] oraz reprezentowanie interesów Skarbu Państwa wobec tego podmiotu" – tom [...] (strony: [...]), tom [...] (strony: [...]), tom [...] (strony: [...]) ze względu na treść informacji objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę handlową przedsiębiorcy oraz tajemnicę skarbową, bankową i ze względu na ochronę danych osobowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił zaskarżonej decyzji brak merytorycznego uzasadnienia stanowiska organu i ograniczenie się do lakonicznego wskazania, że dane dokumenty objęte zostały tajemnicą, bez wyjaśnienia jakie dane i dlaczego podlegają ochronie. Ponadto wskazał, że organ bezpodstawnie odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wcześniej w dniu [...] maja 2011 r. wyraził zgodę na przeglądanie akt.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznych znajdujących się w aktach kontroli [...] "Realizacja umowy prywatyzacyjnej, gospodarowanie majątkiem oraz zarządzanie finansami w T. K.[...] w [...] w latach 1997 – 2003" – tom [...] str. [...], tom [...] [...], str. [...], w aktach kontroli [...] "Przebieg procesu prywatyzacji T. K. [...] w [...] oraz reprezentowanie interesów Skarbu Państwa wobec tego podmiotu" – tom [...] str. [...] i polecił udostępnienie tych informacji zgodnie z wnioskiem. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyczyną wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji była konieczność zachowania przede wszystkim przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej ograniczają przepisy ustaw chroniących określone tajemnice, natomiast w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo to podlega również ograniczeniu, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Uzyskanie przez NIK informacji chronionych na podstawie innych przepisów ustawowych nie uprawnia Izby do ich ujawnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie tych informacji objętych tajemnicą ustawowo chronioną naraziłoby Najwyższą Izbę Kontroli na zarzut działania niezgodnego z prawem.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych dokumentów stwierdził, że Dyrektor Delegatury NIK w [...] prawidłowo dokonał stosownych wyłączeń ze względu na tajemnicę skarbową w zakresie ujawnienia treści dokumentów zawartych na wymienionych w jego decyzji nr [...] kartach akt kontroli, z wyjątkiem informacji znajdujących się w aktach kontroli [...] - tom [...] - karty: [...]. Informacje zawarte na kartach: ww. stronach nie stanowią bowiem tajemnicy skarbowej – zostały one wytworzone w Najwyższej Izbie Kontroli, a ich treść nie zawiera danych chronionych tą tajemnicą.

Decyzja odmowna w zakresie dostępu do informacji objętych klauzulą tajemnicy skarbowej znajdujących się w aktach kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] oraz aktach kontroli [...] - Tom [...] - str. [...], została wydana ze względu na art. 293 § 1, art. 294 § 1 i 4 oraz art. 297 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), w zw. z art. 34 - 34 c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. nr 41, poz. 214, ze zm.). Przepisy te określają, jakie rodzaje danych są objęte tajemnicą skarbową oraz jakie podmioty są obowiązane do jej zachowania.

Informacje, do których odmówiono dostępu na kartach akt kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] oraz [...] - Tom [...] - str. [...] - stanowią informacje zawarte w aktach spraw dotyczących podatnika oraz informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, stosownie do art. 298 pkt 4 i art. 299 Ordynacji podatkowej oraz art. 34 - 34 c ustawy o kontroli skarbowej. Są to informacje dotyczące D. J. zebrane przez Urząd Skarbowy w [...], w tym pozyskane w ramach kontroli prowadzonej przez ten Urząd, oraz kserokopia dokumentów dotyczących D. J., uchwała nr [...] Rady Nadzorczej T. K. [...] z dnia [...] października 1999 r. Powyższe informacje zostały udostępnione Izbie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w przypadku akt kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], w przypadku akt kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] i Urząd Kontroli Skarbowej w [...] - w przypadku kontroli [...] - str. [...]. Ww. podmioty, stosownie do art. 299a Ordynacji podatkowej i art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, przed udostępnieniem przedmiotowych danych, oznaczyły je klauzulą tajemnicy skarbowej. Zgodnie z art. 294 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej oraz art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są odpowiednio pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, inspektorzy i pracownicy zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, jak również inne osoby (w tym przypadku pracownicy NIK), którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu upoważniającego NIK do ujawnienia tej tajemnicy innym podmiotom, w trybie u.o.d.i.p. Zatem zadośćuczynienie wnioskowi D. J. i wskazanie, jakie dane zawarte we wskazanych powyżej aktach kontroli stanowią tajemnicę skarbową stanowiłoby de facto naruszenie tej tajemnicy i czyn zagrożony sankcją karną z art. 306 Ordynacji podatkowej.

W dalszej kolejności organ wskazał, że Dyrektor Delegatury NIK w [...] zasadnie odmówił dostępu do informacji znajdujących się w aktach kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] oraz str. [...] ze względu na ochronę danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej – H. J. J. Dane objęte przedmiotową odmową dotyczą sfery prywatności (życia osobistego) H. J. J., w tym jej danych osobowych. Informacja zawarta na kartach akt kontroli: str. [...] to odpis skrócony aktu małżeństwa, zaś str. [...] to odpis zupełny aktu urodzenia dziecka, natomiast karty akt kontroli: str. [...] zawierają dane osobiste H. J. J. i ich ujawnienie naruszyłoby jej prawo do prywatności. Odmowa udostępnienia ww. informacji wynika z art. 1, art. 6 i art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.).

Zasadnie odmówiono też wnioskodawcy dostępu do informacji zawartych na aktach kontroli [...] - Tom [...] - str. [...], ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informacją tą jest pismo opatrzone klauzulą "prywatne i poufne", na którym widnieje podpis przedstawiciela firmy [...]. Przedsiębiorca ten zastrzegł, że pismo jest przeznaczone do wyłącznego, osobistego i poufnego wglądu D. J. i [...]. Jak wynika z powyższego, nie zrezygnował on z przysługującego mu prawa do ograniczenia dostępu do tajemnicy przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. W związku z powyższym, NIK nie ma uprawnień do przetwarzania tych informacji w inny sposób niż zastrzeżony przez przedsiębiorcę. Przedmiotowe pismo zawiera informacje handlowe będące przedmiotem czynności podejmowanych przez przedsiębiorców. Dokonując analizy przesłanek ustawowych tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie budzi wątpliwości, że klauzula "prywatne i poufne" wypełnia jej przesłanki. Zgodnie z treścią ww. przepisu stanowi ona nieujawnione do wiadomości publicznej informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tak więc, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy NIK jest zobowiązana do odmowy udostępnienia informacji opatrzonej klauzulą "prywatne i poufne".

W dalszej kolejności organ wskazał, że zarzut wnioskodawcy, że żądane informacje zostały udostępnione jego pełnomocnikowi, radcy prawnemu M. M. w formie przeglądania akt w dniu [...] maja 2011 r., do których odmówiono mu dostępu decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie udostępnienie informacji publicznej, nie znajduje potwierdzenia w faktach. Zgodnie z oświadczeniem wicedyrektora Delegatury NIK w [...], w dniu [...] maja 2011 r. pełnomocnikowi wnioskodawcy okazano jedynie akta kontroli wraz ze sporządzonymi kserokopiami dokumentów wskazanymi we wniosku o ich udostępnienie posegregowanymi wg następujących kategorii: nieudostępnione (opatrzone klauzulami - tajemnica skarbowa, zawierających dane chronione prawem bankowym lub dane osobiste), do udostępnienia, do dalszej analizy, które były przedmiotem prac NIK w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Czynność ta nie była związana z możliwością przeglądania tych akt podczas kontroli.

Odnosząc się do danych, do których odmówiono dostępu wnioskodawcy, ze względu na tajemnicę bankową znajdujących się w aktach kontroli [...] Tom [...] - strony: [...], organ wskazał, że przekazała je Prokuratura Okręgowa w [...]. Dokumenty te dotyczą informacji w zakresie czynności bankowych, uzyskanych w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje, w których posiadaniu jest [...] Zgodnie z art. 105 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe Dz. U. z 2002 r. nr 72, poz. 665, ze zm.), organy państwowe, którym ujawniono wiadomości stanowiące tajemnicę bankową są obowiązane wykorzystać te wiadomości wyłącznie w granicach upoważnienia do udostępnienia tajemnicy bankowej. Z przepisu tego wynika, że NIK nie może ujawnić przedmiotowych informacji, gdyż naraziłby się na zarzut ujawnienia tajemnicy bankowej niezgodnie z przepisami prawa. Natomiast informacje zawarte na karcie: str. 567 nie stanowią tajemnicy bankowej. Zostały one wytworzone w Najwyższej Izbie Kontroli, a ich treść nie zawiera danych chronionych tą tajemnicą.

Ponadto odmówiono wnioskodawcy również dostępu do danych zawartych w aktach kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] i str. [...] dotyczących Z. P. [...] w [...] ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Dane Z. P. [...] znalazły się w aktach kontroli T. K. [...] w związku z umieszczeniem ich w jednym (wspólnym) zawiadomieniu o podejrzeniu popełnienia przestępstwa skierowanym do Prokuratury. Po dokonaniu ponownej analizy ww. informacji ustalono, że przedsiębiorca nie nadał im klauzuli poufności a w konsekwencji nie są one chronione tajemnica przedsiębiorcy, w konsekwencji czego podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

D. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję w części w zakresie w jakim utrzymana została w mocy odmowa dostępu do informacji publicznej, wyłącznie w części "dotyczącej informacji dotyczących lub przeznaczonych dla D. J., tj., w zakresie, w jakim są to cytat <<[...] informacje dotyczące D. J. zebrane przez Urząd Skarbowy w [...] , w tym pozyskane w ramach kontroli prowadzonej przez ten Urząd [...]>> [skróty wykonane przez autora pisma]. "[...] kserokopia dokumentów dot. p. D. J. [...]" [skróty wykonane przez autora pisma], "[...] udostępnione Izbie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] i Urząd Kontroli Skarbowej w [...] skróty wykonane przez autora pisma] a także <<[...] przeznaczone do wyłącznego, osobistego i poufnego wglądu p. D. J. [...]>> [skróty wykonane przez autora pisma] z wyłączeniem innych informacji, w tym przede wszystkim dotyczących H. J. i wniósł o uchylenie decyzji w tej części, tj. w zakresie punktu nr 2, na zasadzie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga D. J., biorąc pod uwagę zakres w niej wskazany, dotyczy części decyzji Prezesa NIK nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w zakresie odmowy udostępnienia mu informacji dotyczących D. J. zebranych przez Urząd Skarbowy w [...], w tym pozyskanych w ramach kontroli prowadzonej przez ten Urząd, oraz kserokopii dokumentów dot. p. D. J., które zostały udostępnione Izbie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w przypadku akt kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], w przypadku akt kontroli [...] - Tom [...] - str. [...] i Urząd Kontroli Skarbowej w [...] - w przypadku kontroli [...] - str. [...] oraz odmowy udostępnienia pisma opatrzonego klauzulą "do wyłącznego, osobistego i poufnego wglądu p. D. J. i [...]" znajdującego się na kartach akt kontroli [...] - Tom [...] - str. [...]. Zatem w tym zakresie decyzja ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny, bowiem tylko co do tej części decyzji skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga D. J. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Niewątpliwie bowiem Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, natomiast żądane informacje, jako dokumenty wchodzące w skład akt kontrolnych organu stanowią informację publiczną. Co do tej kwestii strony nie pozostają w sporze.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia części żądanych informacji publicznych, jak wskazał skarżący ściśle jego dotyczących.

W myśl art. 5 cytowanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie organ odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznych dotyczących jego osoby powołał się na tajemnicę skarbową i tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749), indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w:

1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1;

2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające;

3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe;

4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego;

5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1;

6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa. (art. 293 § 1 ustawy).

Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych do przestrzegania tajemnicy skarbowej wymienia art. 294 § 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są:

1) pracownicy urzędów skarbowych oraz izb skarbowych;

1a) funkcjonariusze celni i pracownicy urzędów celnych oraz izb celnych;

2) wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz pracownicy urzędów ich obsługujących;

3) członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych, a także pracownicy biur tych kolegiów;

4) minister właściwy do spraw finansów publicznych oraz pracownicy Ministerstwa Finansów;

5) osoby odbywające staż, praktykę zawodową lub studencką w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub w innych organach podatkowych,

6) przedstawiciele obcej władzy obecni w toku czynności kontrolnych, w związku z prowadzeniem równoczesnych kontroli.

Zgodnie zaś z § 4 artykułu 294 cytowanej ustawy do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązane są również inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa.

Własny zakres przedmiotowy i podmiotowy tajemnicy skarbowej wskazuje ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., nr 41, poz. 214). wskazując, że tajemnicę skarbową stanowią wszelkie informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, w tym w warunkach opisanych w art. 7c i 7d u.k.s., tj.:

– informacje, w tym dane osobowe, od osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, o zdarzeniach mających bezpośredni wpływ na powstanie lub wysokość zobowiązania podatkowego;

– informacje z instytucji finansowych, o których mowa w art. 33 ust. 1–5 u.k.s., zawierające dane identyfikujące posiadacza rachunku bankowego;

– informacje od wydawcy i redaktora dziennika lub czasopisma, nadawcy programów radiowych i telewizyjnych oraz usługodawcy świadczącego usługi drogą elektroniczną w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204 z późn. zm.) dotyczące danych o firmie i adresie przedsiębiorców lub imionach, nazwiskach i adresach osób fizycznych zamieszczających ogłoszenia i reklamy, pozwalających na ich identyfikację.

Podmiotowo do przestrzegania tajemnicy skarbowej są natomiast obowiązani:

1) inspektorzy i pracownicy zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej;

2) osoby uprawnione na podstawie ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym także przedstawiciele organów Unii Europejskiej, oraz, w zakresie realizacji wspólnych programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przedstawiciele innych państw;

3) Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej oraz inspektorzy i pracownicy zatrudnieni w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

4) osoby odbywające staż, praktykę zawodową lub studencką w jednostkach organizacyjnych kontroli skarbowej.

Zarówno z jednej, jak i drugiej regulacji wynika, że tajemnicę skarbową stanowi wyłączenie jawności indywidualnych danych zawartych we wszelkich dokumentach, jakie podatnik, płatnik, inkasent składa organowi podatkowemu, a także, jakie znajdują się w dokumentach tego organu lub pozyskanych przez organ informacji na temat tych danych. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do danego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy, czy też kwoty dotyczące zobowiązań podatkowych. Niewątpliwie także dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych oraz dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych są danymi stanowiącymi tajemnicę skarbową.

Tajemnica skarbowa jest szczególnym rodzajem tajemnicy, której granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie są pozyskiwane na potrzeby stosowania prawa podatkowego. Dlatego też informacje znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego czy kontroli skarbowej mogą być wykorzystywane tylko wewnątrz ich struktur organizacyjnych i wyłącznie na potrzeby podatkowe, natomiast wszelkie wyjątki muszą być expressis verbis określone przepisami prawa (por. C. Kosikowski Komentarz do art. 293 ustawy - Ordynacja podatkowa [w:] R. Dowgier, L. Etel Leonard, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz: Ordynacja podatkowa. Komentarz, publ. LEX Nr 100501, G. Pelewicz: Komentarz do art. 34 ustawy o kontroli skarbowej [w:] K. Kandut (red.), A. Sędkowska (red.), M. Ciecierski, A. Derkacz, S. Marciniak, A. Mudrecki, G. Pelewicz, P. Stanisławiszyn, I. Wołczak: Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz, publ. LEX Nr 110243).

Z powyższego wynika zatem, że Prezes NIK był podmiotem zobowiązanym do zachowania tajemnicy skarbowej, dlatego też NIK nie miała możliwości udostępnienia skarżącemu w ramach informacji publicznych żądanych dokumentów nawet w sytuacji, gdy dotyczyły one konkretnie osoby skarżącego.

Należy dodatkowo zauważyć, że zarówno ordynacja podatkowa, jak i ustawa o kontroli skarbowej wskazują, że tajemnica skarbowa nie dotyczy osoby, której objęte tą tajemnicą, informacje dotyczą (art. 294 § 5 ordynacji podatkowej i art. 34 ust 6 ustawy o kontroli skarbowej). Powyższe uregulowania dotyczą jednak sytuacji, gdy osoba ta może swobodnie i bez ograniczeń wykorzystywać te informacje, posługiwać się nimi, a także rozpowszechniać je, mimo że w świetle komentowanej ustawy stanowią one tajemnicę skarbową. Instytucja tajemnicy skarbowej nie powoduje bowiem ograniczenia prawa samych zainteresowanych do swobodnego dysponowania tymi informacjami (por. tamże). Nie uprawnia jednak do żądania udostępnienia takiej informacji od innego podmiotu związanego tajemnicą skarbową.

Zatem w tym zakresie, w ocenie Sądu, organ zasadnie odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznych z powołaniem się na tajemnice skarbową.

Odnosząc się natomiast do tajemnicy przedsiębiorstwa, należy przywołać art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz.1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. . Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

W rozpoznawanej sprawie w tym zakresie, w ocenie Sądu, Prezes NIK również prawidłowo odmówił skarżącemu dostępu do informacji publicznych. Jest to bowiem dokument opatrzony klauzulą "prywatne i poufne", na którym widnieje podpis przedstawiciela firmy [...] . Przedsiębiorca ten zastrzegł, że pismo jest przeznaczone do wyłącznego, osobistego i poufnego wglądu p. D. J. i [...] z adnotacją, że zostanie ono użyte tylko w określonym celu w stosunku do firmy [...]. Jest też w nim zawarta informacja, że dokument ten nie był i nie może być udostępniony podmiotom trzecim. Dlatego też, w ocenie Sądu, Prezes NIK nie miał uprawnień do przetwarzania tych informacji, w inny sposób niż zastrzeżony przez przedsiębiorcę. Przedmiotowe pismo zawiera informacje handlowe będące przedmiotem czynności podejmowanych przez przedsiębiorców. Zatem nawet w sytuacji, gdy o ujawnienie tych informacji wnosi D. J. jako osoba fizyczna, reprezentowana przez pełnomocnika, nie może on, w ocenie Sądu, oczekiwać ujawnienia tych danych. D. J. – przedsiebiorca i adresat tych informacji winien znać ich treść i nałożone na nie ograniczenia w możliwości udostępnienia.

W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, ponieważ zaskarżona decyzja dokładnie i w odniesieniu do każdego powodu odmowy – każdej tajemnicy szczegółowo informuje, które strony z akt kontroli i dlaczego nie mogą być udostępnione. Decyzja ta, w ocenie Sądu, zawiera wszystkie niezbędne elementy.

Odnosząc się natomiast do kwestii przedstawienia pełnomocnikowi skarżącego do wglądu w dniu [...] maja 2011 r. żądanych dokumentów, należy wskazać, że w aktach administracyjnych oświadczeniem wicedyrektora Delegatury NIK w [...], w dniu [...] maja 2011 r. pełnomocnikowi wnioskodawcy okazano jedynie akta kontroli wraz ze sporządzonymi kserokopiami dokumentów wskazanymi we wniosku o ich udostępnienie posegregowanymi wg następujących kategorii: nieudostępnione (opatrzone klauzulami - tajemnica skarbowa, zawierających dane chronione prawem bankowym lub dane osobiste), do udostępnienia, do dalszej analizy, które były przedmiotem prac NIK w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Czynność ta nie była związana z możliwością przeglądania tych akt podczas kontroli, z uwagi na miejsce okazania i czas trwania tej czynności – ok. 5 minut, a także objętość dokumentów – kilkanaście tysięcy dokumentów. Z drugiej zaś strony ani skarżący, ani pełnomocnik nie przedstawiają żadnych okoliczności "udostępnienia tych dokumentów", powtarzając jedynie datę, w jakiej okazano pełnomocnikowi ww. dokumenty, co w ocenie Sądu potwierdza wiarygodność powyższego oświadczenia wicedyrektora Delegatury NIK w [...].

Reasumując, w ocenie Sądu, organ prawidłowo zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy, wyczerpująco ustalił stan faktyczny, a następnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.