Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2630/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 37a pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 703/13 w sprawie ze skargi B. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 703/13, po rozpoznaniu skargi B. N., uchylił zaskarżony Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozkazem personalnym nr [...] Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu delegował z urzędu z dniem [...] czerwca 2006 r. B. N., kierownika ogniwa Operacyjno-Rozpoznawczego Referatu Kryminalnego Komisariatu Policji w G. Komendy Powiatowej Policji w Nysie, do Dyspozycji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu.

Opolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił B. N. z dniem [...] czerwca 2006 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 lipca 2006 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Opolu i mianował na stanowisko asystenta w Dyspozycji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu w związku z powołaniem do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim [...] Policjantów w Opolu.

Komendant Wojewódzki Policji w Opolu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), przeniósł asp. szt. B. N. do dalszego pełnienia służby w KPP w Nysie z dniem 26 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze względu na fakt upływu okresu trwania V kadencji Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu zaistniała konieczność powrotu funkcjonariusza do jednostki, w której wcześniej pełnił służbę.

Od powyższej decyzji B. N. złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż brak jest podstaw uzasadniających jego przeniesienie do KPP w Nysie, albowiem w dniu 16 listopada 2012 r. został ponownie wybrany do Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu. Przeniesienie "pracowników" Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu do jednostek terenowych zdezorganizuje pracę biura.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KPP w Nysie i ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby na dzień 1 marca 2013 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, zgodnie z ust. 2 tego przepisu do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta), jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Stosując przy interpretacji powołanych przepisów zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej należy przyjąć, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 36 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości bez jego zgody.

Organ wskazał, że stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej przysługuje określonej liczbie pracowników w zależności od liczby członków tej organizacji zatrudnionych w danym zakładzie pracy. W zależności natomiast od wniosku zarządu zakładowej organizacji związkowej zwolnienia od pracy, o których mowa w ust. 1, udzielane są z zachowaniem prawa do wynagrodzenia lub bezpłatnie (...) (ust. 2).

Organ podniósł, że niezależnie od powyższych regulacji zgodnie z art. 37a pkt 2 cytowanej ustawy o Policji policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji przepisów ustawy o związkach zawodowych "odpowiednio" oznacza, iż przepisy te nie mogą być stosowane "dosłownie", "wprost". Oznacza to zatem, iż umożliwiają one komendantom powiatowym, miejskim (rejonowym) Policji zastosowanie trybów przewidzianych w art. 37a pkt 2 ustawy o Policji i art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wobec policjantów pełniących służbę w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji, a wybranych do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej.

W tej sytuacji przeniesienie policjantów do pełnienia służby w komendzie wojewódzkiej (Stołecznej) Policji jedynie z powodu wyboru do zarządu wojewódzkiego zakładowej organizacji związkowej może być traktowane jako "fikcyjna" zmiana przełożonego właściwego w sprawach osobowych (pracodawcy) i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

B. N. w skardze zakwestionował ww. rozkazy personalne i wskazał, że jego zdaniem nie zaistniała żadna konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję oraz został desygnowany do pracy w biurze ZW [...] Policjantów w Opolu, biura reprezentującego interesy zarówno policjantów przynależnych do związku, ale także innych policjantów w służbie czynnej oraz emerytów i rencistów policyjnych. Podniósł, że uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji jest w całości stronnicze i działa na jego szkodę i nie ma w nim wskazanych podstaw prawnych procesu decyzyjnego osób go sporządzających.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przytoczony przepis ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie w nim wymienionym. Przepis ten nie zawiera przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji w przedmiocie mianowania, przenoszenia oraz zwalniania z zajmowanego stanowiska służbowego.

Natomiast art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z rozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę.

Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawa nie określa jednoznacznie skutku prawnego, a wybór pozostawia organowi administracji publicznej. Organ ten powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji. Z treści art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych, z czego skarżący musiał sobie zdawać sprawę przystępując dobrowolnie do jej pełnienia. Zatem służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i w związku z powyższym to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej.

Uznaniowość decyzji wydanej w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy w praktyce oznacza to, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenia owych badań w aktach sprawy. Zatem obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela wynikającym z treści art. 7 k.p.a. Natomiast z drugiej strony ograniczenie swobody uznania administracyjnego ustawodawca określa poprzez dyrektywy wyboru i wobec powyższego przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ musi rzetelnie i bardzo wnikliwie przeanalizować wszystkie okoliczności danej sprawy aby dojść do przekonania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki i dopiero wówczas, w konsekwencji, wydać decyzję o takim charakterze. Wobec powyższego, podejmując decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji musi przestrzegać m.in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (art. 7 k.p.a.). Stąd też jest również zobowiązany do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, uznaniowy charakter przepisu nie może więc prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy mówiąc, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ w sposób nieprawidłowy zastosował się do wymienionych wyżej powinności. Wskazać bowiem należy, iż B. N., rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., został przeniesiony do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu w związku z powołaniem do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim [...] Policjantów w Opolu.

Powyższy rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.

W dniu 16 listopada 2012 r. odbyła się Wojewódzka Konferencja Sprawozdawczo-Wyborcza Delegatów [...] Policjantów garnizonu opolskiego, na której dokonano wyboru władz na VI kadencję Przewodniczących Związku Zawodowego [...] Policjantów w Opolu został B. N. uchwałą nr 2/VI/12 Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzono decyzją dotyczącą wyboru skarżącego na przewodniczącego związku zawodowego.

Przez okres od 2006 r. skarżący przez cały czas pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. W odwołaniu od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący podniósł, iż jego zdaniem nie zaistniała konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję i desygnowany do pracy w biurze ZW [...] Policjantów w Opolu a jednocześnie na podstawie odrębnych przepisów zwolniony z obowiązku świadczenia służby. Wskazał też, że biuro ZW [...] Policjantów w Opolu znajduje się w budynku głównym KWP w Opolu a przeniesienie pracowników biura do jednostek w Nysie Namysłowie i Kluczborku całkowicie dezorganizuje pracę biura. Sąd zgodził się ze skarżącym, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera faktycznie żadnej analizy podstaw jej wydania, ograniczając się do zacytowania przepisów art. 32, art. 36 i art. 37 ustawy o Policji. W rozkazie tym organ II instancji nie ustosunkował się do żadnych zarzutów zawartych w odwołaniu, co uniemożliwia Sądowi ocenę zaskarżonego rozkazu personalnego pod kątem tego, czy nie nosi on cech dowolności.

Brak odniesienia się organu do zarzutów skarżącego, jak również brak w uzasadnieniu analizy stanu faktycznego sprawy spowodował konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżony rozkaz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Komendant Główny Policji w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 z zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż skarżący nie mógł być przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Nysie, podczas gdy, istniały okoliczności uzasadniające to przeniesienie,

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że fakt wyboru skarżącego na kolejną kadencję i desygnowanie do pracy w biurze ZW [...] Policjantów w Opolu nie oznacza, że nie mógł on być przeniesiony do dalszego pełnieni służby w Komendzie Powiatowej Policji w Nysie. Art. 36 ustawy o Policji, jako przepis szczególny, odrębny nie powinien być uzależniony w swym stosowaniu od tego, że dany Policjant został ponownie wybrany na kolejną kadencję do pracy w biurze [...] Policjantów. Kwestie dotyczące mianowania, przenoszenia i zwalniania ze stanowiska służbowego rozstrzygane są, stosownie do brzmienia art. 32 ust. 2 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, od której policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. Jak stanowi art. 32 ust. 1 ustawy do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, gdyż określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie wskazuje natomiast w swojej dyspozycji kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, przełożony skarżącego, posiada uprawnienie do kształtowania polityki kadrowej i w jego ramach może decydować o obsadzie stanowisk służbowych, ponoszona zaś przez niego odpowiedzialność za realizację celów Policji, daje mu uprawnienie do doboru pracowników, którzy skutecznie będą wykonywać swoje obowiązki.

Zatem, z uprawnienia przewidzianego w dyspozycji art. 32 ust. 1 ustawy o Policji skorzystał Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, który będąc przełożonym skarżącego, przeniósł go do pełnienia dalszej służby w innej miejscowości bez jego zgody.

Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazał, iż w stosunku do policjantów pełniących funkcje związkowe może mieć zastosowanie zwolnienie z obowiązku świadczenia służby na podstawie art. 31 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) bądź zwolnienie na podstawie art. 31 ustawy o związkach zawodowych z obowiązku świadczenia służby i przeniesienie na podstawie art. 37a pkt 2 ustawy o Policji do dyspozycji właściwego przełożonego w sprawach osobowych – w zależności od miejsca pełnienia służby policjanta będzie to – komendant wojewódzki (stołeczny) Policji lub komendant powiatowy, miejski (rejonowy) Policji (wydanie decyzji w zakresie przeniesienia do dyspozycji może być jednocześnie uznane jako zwolnienie z obowiązku świadczenia służby).

Komendant uznał, że stosownie do art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku. Podkreślił, iż używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć policjanta. Tym samym wskazane przepisy umożliwiają organom Policji stosowanie trybów przewidzianych w art. 37a pkt 2 ustawy o Policji i art. 31 ustawy o związkach zawodowych wobec policjantów pełniących służbę w podległym im jednostkach organizacyjnych Policji, a wybranych do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej. Tak więc, w świetle powyższego dopuszczalne było przeniesienie skarżącego mimo jego ponownego wybory do pracy w biurze [...] Policjantów w Opolu. W tym zakresie, Komendant Główny Policji wyczerpująco także wyjaśnił całą sprawę.

Nadto, Sąd I instancji, uwzględniając skargę w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie wskazał, jakie przepisy prawa (materialnego lub procedury) zostały naruszone przez organ II instancji. Stąd, trudno jest dociec, czym powinien kierować się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w sytuacji, w której Sąd I instancji nie wyjaśnił, które przepisy prawa zostały naruszone. Świadczy to zatem o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zasadniczo uzasadnienie zaskarżanego wyroku odpowiada wymogom ustanowionym w wymienionym przepisie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki przedstawił argumentację wykazującą wadliwość kontrolowanych rozkazów personalnych oraz przedstawił wytyczne co do ponownego rozstrzygania sprawy. Pewna niespójność uzasadnienia polega jednak na tym, że jako podstawę wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., podczas gdy z całości rozważań wynika, że oprócz naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdził uchybienia proceduralne, zwłaszcza związane z niewypełnieniem powinności wynikających z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Według Sądu Wojewódzkiego brak w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji analizy stanu faktycznego i nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania uniemożliwiło Sądowi ocenę zaskarżonego rozkazu personalnego pod kątem tego, czy nie nosi on cech dowolności.

Podzielając stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do tego, że uzasadnienie rozkazu organu drugiej instancji nie odpowiada wymogom proceduralnym, jednocześnie należało przyjąć, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy co oznacza, że kontrola legalności zaskarżanego aktu odbywa się w oparciu o cały materiał zebrany w postępowaniu a nie tylko na podstawie uzasadnień zawartych w orzeczeniach organów administracji.

W niniejszej zatem sprawie rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy w toku całego postępowania doszło do uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, bądź czy organy podejmując rozstrzygnięcia naruszyły przepisy prawa materialnego, zwłaszcza w kontekście reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowych.

Analizując przebieg postępowania na podstawie akt administracyjnych należało uznać, że w sprawie nie wystąpiły takie uchybienia proceduralne, które warunkowałyby uchylenie kontrolowanych orzeczeń. Zebrany materiał dowodowy niewątpliwie pozwalał na ustalenie przez Komendanta Głównego Policji tych wszystkich okoliczności, które były istotne przy rozpoznawaniu odwołania od Rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] listopada 2012 r. o przeniesieniu skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Nysie. Jak wynika z uzasadnienia wymienionego rozkazu przyczyną jego podjęcia było zakończenie V kadencji, na czas której skarżący był zwolniony z obowiązku wykonywania zadań służbowych i oddelegowany z Komendy Powiatowej Policji w Nysie do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że mając na uwadze fakt upływu okresu V kadencji Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów zaistniała konieczność powrotu funkcjonariusza do jednostki Policji, w której wcześniej pełnił służbę.

Z kolei z odwołania oraz pisma Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu z 23 listopada 2012 r. wynika, że skarżący został wybrany do Zarządu na VI kadencję i wyznaczony do pracy w biurze ZW [...] mieszczącym się w gmachu głównym KWP w Opolu, a jego przeniesienie do jednostki macierzystej utrudni pracę w biurze. Ponadto wskazano na dotychczasową praktykę i celowość usytuowania zakładowej organizacji związkowej i jej liderów na poziomie wojewódzkim oraz podniesiono, że rozproszenie pracowników biura Zarządu Wojewódzkiego zdestabilizuje ich pracę.

Komendant Główny Policji nie uwzględniając odwołania powołał się w uzasadnieniu wydanego rozkazu na treść art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojona formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zaznaczył, że jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy.

Wskazując następnie na regulację art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wywiódł, że według tych przepisów przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania zadań Policji. Odnosząc się natomiast do art. 37a pkt 2 ustawy o Policji, przewidującego możliwość przeniesienia policjanta na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych – Komendant Główny Policji zauważył, że przeniesienie policjantów do pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej jedynie z powodu wyboru do Zarządu Wojewódzkiego zakładowej organizacji związkowej może być traktowane jako "fikcyjna" zmiana przełożonego właściwego w sprawach osobowych i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

W konkluzji uzasadnienia Komendant Główny Policji stwierdził, iż argumentacja strony kwestionująca zaskarżony Rozkaz personalny jest nietrafna, a samo przeniesienie nie narusza interesu skarżącego, jak również nie stoi w sprzeczności z przepisami o funkcjonowaniu związków zawodowych.

Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy zgodzić się należało z przytoczoną konkluzją zawartą w zaskarżonym Rozkazie personalnym. Niewątpliwie Komendant Wojewódzki Policji, orzekając uznaniowo o przeniesieniu skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Nysie, działał w granicach upoważnienia ustawowego.

Zgodzić się należało z Komendantem Głównym Policji, że okoliczności związane z funkcjonowaniem biura Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów w Opolu nie mogły mieć priorytetowego znaczenia w zestawieniu z potrzebami wynikającymi z konieczności realizacji ustawowych zadań Policji, co wiąże się z dyspozycyjnością policjantów.

W takim stanie sprawy nie mogło mieć zatem decydującego znaczenia to, że w poprzednich latach praktykowano przenoszenie funkcjonariuszy do Komendy Wojewódzkiej w związku z pełnieniem przez nich funkcji w Zarządzie Województwa [...] oraz ich pracą w biurze zlokalizowanym na szczeblu wojewódzkim.

Przyjąć należało, że kształtowanie polityki kadrowej przez właściwych Komendantów Policji musi być zdeterminowane potrzebą zapewnienia sprawnego funkcjonowania poszczególnych jednostek Policji.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji – stwarzający uprawnienie do uznaniowego przenoszenia funkcjonariusza na stanowisko służbowe wyznaczane przez właściwego Komendanta Policji – nie określa przesłanek uzasadniających podejmowanie rozstrzygnięć w tym zakresie.

W takiej sytuacji organ orzekając w tym zakresie ma obowiązek kierować się kryteriami potrzeb służby jak i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania zadań wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o Policji.

Każdorazowo zatem podejmując decyzje personalne właściwy Komendant ma obowiązek rozważyć interes jednostkowy funkcjonariusza w kontekście wymienionych potrzeb służby, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności konkretnej sprawy.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, kontrolowane Rozkazy personalne odpowiadają wymogom prawnym mającym zastosowanie w sprawie i nie zachodziła potrzeba ich uchylenia celem ponownego rozpoznania sprawy przez organy obydwu instancji.

Z tych względów podstawy kasacyjne okazały się usprawiedliwione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.