Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2040/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1, art. 134, art.141 § 4, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.4 pkt 1 i 3, art.112 ust 2, art.136 ust 3, art.137, art.229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B., B.B., B.S., B.B., W.B. i J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 905/11 w sprawie ze skargi J.B., W.B. i J.R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 905/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w częściach orzekających o odmowie zwrotu działki nr 1, obręb Dolne Przedmieście 14 oraz oddalił skargę J.B., W.B. i J.R. w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...] zostało na wniosek B.P.B.P. wywłaszczonych 13/21 części działek oznaczonych jako pgr 2 i 3 pod budowę zasadniczej szkoły budowlanej z internatem, co stwierdzone zostało lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] maja 1961 r. wydaną przez Prezydium MRN w Bielsku-Białej. Wywłaszczone ułamkowe części parcel gruntowych stanowiły współwłasność w 9/21 części spadkobierców A.B. oraz w 4/21 części własność E.B., a w pozostałej części własność Skarbu Państwa.

Spadkobiercy współwłaścicieli wywłaszczonych nieruchomości R.R, J.B., W.B. i J.R. w piśmie z dnia 17 lutego 2000 r. zwrócili się o jej zwrot. Żądanie to podtrzymali następnie na rozprawie administracyjnej w dniu 13 czerwca 2000 r. Decyzją Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując na zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia.

Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2654/01. W wyroku tym NSA wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało, że wywłaszczona nieruchomość została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły z internatem. W ocenie NSA, brak było podstaw do rozszerzenia ujęcia celu decyzji wywłaszczeniowej (budowy szkoły z internatem) na inne zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy, które obejmowały także budowę dwóch hoteli robotniczych.

Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. ponownie odmówił zwrotu objętych postępowaniem nieruchomości. Wskazał, że parceli oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako pgr 3 obecnie odpowiadają działki oznaczone w ewidencji nr 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz 12. Podał, że na działce nr 8 o powierzchni 1249 m² (odpowiadającej części pgr 13, powstałej z podziału pgr 14, którą wydzielono z wywłaszczonej pgr 2) zrealizowano część internatu szkoły budowlanej. Na pozostałych działkach zbudowane natomiast zostały hotele robotnicze i ciągi komunikacyjne. Organ podał także, że działka nr 9 jest przedmiotem użytkowania wieczystego B.P.B.P., a prawo to zostało ujawnione w 1997 r. w KW [...], co oznacza, iż zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", roszczenie o jej zwrot nie przysługuje spadkobiercom osób wywłaszczonych. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Także i te rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 655/05. W uzasadnieniu Sąd nie zakwestionował odmowy zwrotu części obecnej działki nr 8, (na której wybudowano część internatu szkoły) oraz działki nr 9 stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego B.P.B.P.. WSA uznał natomiast, że sprawa nie została wyjaśniona należycie, co do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości z punktu widzenia możliwości zastosowania do nich obowiązującego wówczas art. 229a u.g.n. Zdaniem Sądu, nie zostało w szczególności ustalone, czy budowa hoteli robotniczych na działkach wydzielonych z wywłaszczonej nieruchomości mieściła się w celach, na jakie przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd polecił by w ponownym postępowaniu organy orzekające ustaliły, czy i na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości został zlokalizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły z internatem.

W toku prowadzonego po raz trzeci postępowania R.R. (jeden z wnioskodawców) oświadczył podczas rozprawy administracyjnej przed organem I instancji, która odbyła się w dniu 5 czerwca 2007 r., że podtrzymuje jedynie żądanie nieodpłatnego zwrotu działki nr 9, a "rezygnuje z roszczenia o zwrot pozostałych gruntów zabudowanych budynkami". Pozostali wnioskodawcy podtrzymali swoje żądania zwrotu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska-Białej orzekł o odmowie zwrotu działek gruntu stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w Bielsku-Białej, obręb Dolne Przedmieście, oznaczonych numerami: 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12 i 11. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro jeden z wnioskodawców, tj. R.R. ograniczył żądanie zwrotu jedynie do działki nr 9 i to z zastrzeżeniem, iż jej zwrot powinien nastąpić nieodpłatnie, tzn. bez zwrotu pobranego przy wywłaszczeniu odszkodowania, to należało przyjąć, że wniosek dotyczący pozostałych działek nie pochodzi od wszystkich następców prawnych poprzednich właścicieli, co stanowi warunek konieczny dokonania zwrotu i przesądza o odmowie ich zwrotu. O odmowie zwrotu działki nr 9 o pow. 3521 m² należało orzec natomiast z uwagi na treść art. 229 u.g.n. Działka ta jakkolwiek nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (nie została w ogóle zabudowana), to jednak pozostaje w użytkowaniu wieczystym B.P.B.P. S.A. w Bielsku-Białej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że skuteczny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu. W przypadku współwłasności dotyczy to wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. W rozpatrywanej sprawie warunek ten został spełniony jedynie odnośnie działki nr 9 o pow. 3521 m² w stosunku, do której żądanie zwrotu zostało podtrzymane przez R.R. Nie mogło być ono jednak zostać uwzględnione z uwagi na treść art. 229 u.g.n.

Wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 573/08, oddalona została skarga na ostatnio wskazaną decyzję wniesiona przez J.B., W.B. i J.R.

Mając na względzie ten ostatni wyrok J.B., W.B. i J.R. wystąpili do Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej o upoważnienie ich do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem i wymagającej zgody wszystkich uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, które w dacie wywłaszczenia oznaczone były jako pgr 2 i 3. Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II Ns 2137/08, Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej upoważnił wnioskodawców do złożenia przedmiotowego wniosku. W oparciu o to postanowienie J.B., W.B. i J.R. złożyli ponowny wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

W toku rozpatrywania tego wniosku Prezydent Miasta Bielska-Białej stwierdził, że na mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2008 r. działki nr 10 i nr 15 (ta ostatnia wydzielona z działki 7) stały się własnością Gminy Bielsko-Biała. Z mocy prawa na własność Gminy przeszła też wchodząca wcześniej w skład wywłaszczonej nieruchomości działka nr 16, co potwierdzone zostało decyzją deklaratoryjną Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2007 r. W tej sytuacji Prezydent Miasta Bielsko-Biała kierując się przepisem art. 142 ust. 2 u.g.n. wystąpił do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wyłączenie go od rozpatrzenia wniosku o zwrot tych działek. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] organ wyższej instancji przekazał sprawę zwrotu opisanych trzech działek Staroście Bielskiemu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej odmówił zwrotu pozostałych wywłaszczonych gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wchodzących w skład działek położonych w Bielsku-Białej, obręb Dolne Przedmieście 14, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 5, 6, 17, 8, 9, 18, 19 i 20. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 u.g.n. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że cel na który nastąpiło wywłaszczenie (realizacja szkoły budowlanej) został zrealizowany tylko w zakresie budowy internatu szkoły (działki nr 8 i 19), a na pozostałych gruntach wybudowano zaś 3 hotele robotnicze. Działki nr 8 i 19 zostały tym samym zgodnie z art. 137 u.g.n. wykorzystane na cel wywłaszczenia. Na pierwszej z tych działek bowiem wybudowano część internatu, a druga z nich znajduje się natomiast na ogrodzonym terenie i jest wykorzystywana na potrzeby Zespołu Szkół Budowlanych w Bielsku-Białej. W odniesieniu do znajdujących się aktualnie we władaniu Skarbu Państwa działek nr 5, 6 i 17, na których wybudowano hotele robotnicze oraz działki nr 1 w użytkowaniu wieczystym B.P.B.P. w Bielsku-Białej zastosowanie zaś – zdaniem organu – winien znaleźć art. 229 u.g.n. Grunty te zostały bowiem przed wejściem w życie ustawy oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i prawa te przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostały ujawnione w księgach wieczystych. Użytkowanie wieczyste działki nr 5 nabyły B.Z.P.L. "[...]", które następnie zbyły to prawo wraz z budynkami na rzecz Skarbu Państwa Ministerstwa Finansów (aktualnie nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie Izby Skarbowej w Katowicach). Użytkowanie wieczyste działek nr 6 i 17 nabyło natomiast B.P.B.P. w Bielsku-Białej. Podmiot ten zbył prawo do działki nr 6 Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, a do działki nr 17 Skarbowi Państwa Komendzie Wojewódzkiej Policji (aktualnie ta druga nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej Policji w Bielsku-Białej).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J.B., W.B. i J.R., zastępowani przez adwokata J.G. Zarzucili w nim:

‒ brak rozstrzygnięcia w przedmiocie całego złożonego przez nich wniosku (pominięcie kwestii zwrotu działki nr 7 oraz ograniczenie się w tej części do działki 17),

‒ brak dokonania szeregu ustaleń dotyczących istotnych okoliczności sprawy a mianowicie: zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, legalności nabycia użytkowania wieczystego działek nr 5, 6 i 9 przez osoby trzecie oraz terminu w jakim został zrealizowany cel wywłaszczenia na działkach 8 i 19,

‒ naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz oparcie decyzji na pobieżnej ocenie materiału dowodowego, a także niewskazania podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia w szczególności w odniesieniu do działek nr 20 i 18.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wnioskodawcom nie została zamknięta droga do ponownego złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, gdyż żądanie takie nie podlega przedawnieniu. Zasadnie zatem organ I instancji rozpatrzył ponownie złożony wniosek mając na uwadze postanowienie Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej upoważniającego do podjęcia czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem. Odnosząc się do odmowy zwrotu 13/21 części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako pgr 2 i 3 organ II instancji wskazał, że w powierzchnię tych działek wchodzą aktualnie działki o numerach: 5, 6, 17, 9, 8, 19, 18 i 20 oraz 15, 10, 16. Wojewoda stwierdził także, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dowodzą oddania czterech z tych działek oznaczonych numerami: 5, 6, 17 i 1 w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i ujawnienia tego prawa w urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie u.g.n. Tym samym należało uznać, że w sprawie zostały spełnione wskazane w art. 229 u.g.n. negatywne przesłanki zwrotu tych działek. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia w decyzji kwestii zwrotu działki nr 7 organ wyjaśnił, że działka ta została podzielona na działki nr 15 i 17, przy czym sprawa zwrotu działki nr 15 została wyłączona do odrębnego rozpatrzenia, a zatem nie można stawiać zasadnie zarzutu o nierozpatrzenie całego żądania stron. Wojewoda wskazał także, że kwestia ewentualnej oceny zasadności i legalności nabycia prawa użytkowania wieczystego działek nr 6, 5, 17 i 1 może stanowić przedmiot odrębnego postępowania, które winno zostać zainicjowane wnioskiem złożonym przez legitymowany do tego podmiot do właściwego organu.

W ocenie organu odwoławczego, niekwestionowane ustalenia organu I instancji dowodzą zrealizowania z kolei celu wywłaszczenia na działkach nr 8 i 19. Na pierwszej z tych działek wybudowano bowiem część internatu szkoły zawodowej, a druga znajduje się w ogrodzeniu szkoły i jest wykorzystywana na jej potrzeby. Budowa internatu została natomiast zakończona przez 1969 rokiem, a zatem przed upływem 7 lat od wywłaszczenia.

Powołując się na art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organ stwierdził także brak podstaw do zwrotu działek nr 20 i 18. Wchodzą one bowiem w obręb potoku starobielskiego, a zgodnie z powołanym przepisem grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów u.g.n.

W skardze na tę decyzję J.B., W.B. i J.R., zastępowani przez adwokata Janusza Gałkowskiego, zarzucili jej podjecie z naruszeniem:

‒ art. 229 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie w odniesieniu do działek nr 5, 6, 17 i 1,

‒ art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. w związku z art. 229, art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie zaistnienia w sprawie przesłanek odmowy zwrotu działek nr 5, 6, 17 i 1,

‒ art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez pozbawienie wnioskodawców uprawnień wynikających z przysługującego im prawa własności.

‒ art. 7, art. 35, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione i brak podania przyczyn odmówienia mocy dowodowej dowodów wskazanych przez stronę, a także przekroczenie terminów rozpoznania sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie odmawiającym zwrotu działek nr 5, 6, 17 i 1 oraz o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego w części orzekającej o odmowie działek nr 8 i 19, bądź o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 229 u.g.n., skarżący wskazali, że przepis ten odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Tymczasem prawo użytkowania wieczystego na działkach nr 5, 6, 17 i 1 ustanowione zostało w drodze decyzji administracyjnych, przy czym w przypadku dwóch pierwszych działek podstawą wydania tych decyzji stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wskazali ponadto, że regulacja przewidziana w art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę osób oraz podmiotów trzecich, na rzecz których doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego. Ma ona chronić więc podmioty zewnętrzne, które działając w dobrej wierze nabyły określone prawo, nie powinna być jednak stosowana literalnie bez odwołania się do konkretnych okoliczności danej sprawy. W przypadku wyżej wskazanych działek zauważyć należy, że nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, a ich oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na okres przejściowy i stan ten nie miał już miejsca w dacie rozpatrywania sprawy. W chwili obecnej działki nr 5, 6, 17 i 1 nie tylko stanowią zaś własność Skarbu Państwa, ale także znajdują się w jego władaniu, co powoduje brak przeszkód w ich zwrocie poprzednim właścicielom. Tym samym argumentacja, że w przeszłości działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim stanowi naruszenie ratio legis regulacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., bowiem prawa osób trzecich w opisanej sytuacji nie są w jakikolwiek sposób zagrożone.

Zdaniem skarżących, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogli oni ponadto w żaden sposób doprowadzić do unieważnienia decyzji ustanawiających użytkowanie wieczyste, bowiem użytkowanie to już wygasło. Co zatem idzie, mają oni zamkniętą tę drogę do dochodzenia swoich praw. Czyniąc użytek z przepisów prawa w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem organy powodują tym samym naruszenie gwarantowanych konstytucyjnie praw skarżących oraz przepisów prawa międzynarodowego. Działania takie naruszają też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Rozwijając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący wskazali, że w żaden sposób orzekające w sprawie organy nie wykazały, w jakim okresie na działce nr 19 został zrealizowany cel wywłaszczenia ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że znalazła się ona w ogrodzeniu Zespołu Szkół Budowlanych w Bielsku-Białej i jest wykorzystywana na potrzeby tej szkoły. Stanowisko takie w kontekście regulacji przewidzianej w art. 137 u.g.n. powinno jednak zostać poparte dokładnym postępowaniem wyjaśniającym. Powołanie się na pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 17 lipca 1969 r. informujące o zakończeniu budowy szkoły wraz z internatem nie może stanowić także w tej kwestii argumentu, zwłaszcza że na wywłaszczonej działce zrealizowana została jedynie część internatu.

Odnośnie działki nr 1 organy winny natomiast wykazać, czy w dalszym ciągu znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym B.P.B.P. i czy jest faktycznie wykorzystywana przez ten podmiot. W stosunku natomiast do działek nr 5, 6, i 17 organ był zobligowany do zbadania podstaw nabycia ich użytkowania wieczystego. W przypadku zaś stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. organ ten winien zawiesić w tej części postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub oddaniu w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości oraz podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia tej przeszkody procesowej. W ocenie skarżących, skoro zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (obowiązującej w dacie oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste) wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek jako zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, to organ nie miał prawa ustanawiać na spornych działkach użytkowania wieczystego. Decyzje ustanawiające takie prawo były zatem dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a organy administracji winne były wszcząć w tej sprawie stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi. W szczególności stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących, przepis art. 229 u.g.n. nie dotyczy tylko przypadków, gdy prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonych nieruchomościach powstało w drodze czynności prawnych. Podtrzymał także swoje stanowisko dotyczące zastosowania tego przepisu w stosunku do działek nr 5, 6, 17 i 1, bowiem w związku z ustanowieniem na tych działkach użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich przed wejściem w życie u.g.n., roszczenie o zwrot tych nieruchomości już wygasło. Wojewoda nie podzielił także zarzutu błędnego zastosowania art. 137 u.g.n. w stosunku do działek nr 8 i 19 wskazując, że materiał dowodowy zebrany w tym zakresie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości wykorzystanie obu tych działek na cel wywłaszczenia. Na działce nr 8 w całości (a nie jak twierdzą skarżący tylko w części) został zrealizowany bowiem cel wywłaszczenia, jakim była budowa internatu szkoły zawodowej, a działka nr 19 o pow. 0,0092 ha jest wykorzystywana na potrzeby Zespołu Szkół Budowlanych w Bielsku-Białej, którego budowa została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga tylko w części zasługuje na uwzględnienie i w dodatku nie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr 1, obręb Dolne Przedmieście, o powierzchni 3521 m². Sąd uznał bowiem, że w przypadku tej części zaskarżonej decyzji zaistniała w sprawie przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która obligowała Sąd do stwierdzenia jej nieważności, a stosownie do art. 135 P.p.s.a. także nieważności części poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sprawa odmowy zwrotu działki nr 1, o co wystąpili wszyscy następcy prawni osób wywłaszczonych (w tym R.R.), została już bowiem rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Bielska-Biała z dnia 28 stycznia 2008 r. nr MGR -72211-1/5/06/KP, która została utrzymana następnie w mocy ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 28 marca 2008 r. nr IXF/X/7724/3/08. Ta ostatnia decyzja zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania J.B., W.B. i J.R., a skarga na nią została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 573/08. W tym stanie rzeczy należało uznać, że we wskazanej części zarówno decyzją Prezydenta Miasta Bielska Białej z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr MRG.KP-72211-1-5/2009, jak i utrzymującą ją w mocy decyzją organu odwoławczego orzeczono w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną.

Sąd wskazał, iż Prezydent Miasta Bielska-Białej ponownie rozpatrując sprawę zwrotu działki nr 1, obręb Dolne Przedmieście winien więc w tym zakresie umorzyć postępowanie.

W stosunku do pozostałej części zaskarżonej decyzji Sąd uznał brak podstaw do kwestionowania jej zgodności z prawem. Wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd I instancji podał, iż niekwestionowana przez skarżących jest okoliczność, że na działce nr 8, o powierzchni 1249 m² wybudowana została część internatu Zasadniczej Szkoły Budowlanej w Bielsku-Białej, a zatem bez wątpienia został na tej działce zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły zawodowej z internatem. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, wbrew twierdzeniom skarżących, dowodzi także, że realizacja przedmiotowego celu wywłaszczenia nastąpiła na warunkach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Odbiór internatu, jak wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 17 lipca 1969 r. nr PI/III/1/4427/69, miał bowiem miejsce w 1969 r. a więc zdecydowanie przed upływem terminu 10 letniego wskazanego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Bez znaczenia jest zaś w sprawie, że działka ta wraz z wybudowanym internatem została następnie przed wejściem w życie u.g.n. nabyta przez Skarb Państwa - Izbę Skarbową w Bielsku-Białej i pozostaje w trwałym zarządzie II Śląskiego Urzędu Skarbowego w Bielsku-Białej. Zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że także działka nr 19 o powierzchni 92 m² (wydzielona z działki nr 12 odpowiadającej wywłaszczonej pgr 3), która znajduje się w ogrodzeniu Zespołu Szkół Budowlanych w Bielsku-Białej, została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza (teczka nr 3, k – 4 akt sprawy).

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu nie mógł także znaleźć zastosowania przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. nakazujący zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku niezrealizowania na niej celu wywłaszczenia, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Na przeszkodzie wydania takiego orzeczenia stały bowiem dwie okoliczności. W pierwszym rzędzie wskazać należy tutaj na powołany przez organy przepis art. 229 u.g.n., w którego świetle roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Należy podzielić stanowisko organów, że powołany przepis znajduje zastosowanie w stosunku do objętych zaskarżoną decyzją działek: nr 21, nr 22 oraz nr 23 (poprzednio część działki nr 24 ), które wydzielone zostały z pgr 2. Niekwestionowana przez skarżących jest okoliczność, że wszystkie te trzy działki znalazły się przed dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie u.g.n., w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a to: Z.P.L. "[...]" w Bielsku-Białej (działka nr 21) oraz B.P.B.P. w Bielsku-Białej (aktualnie działki nr 22 i 23). Prawo użytkowania wieczystego tych działek zostało także ujawnione w urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie u.g.n.

Rozważając kwestię zastosowania w sprawie zwrotu tych działek art. 229 u.g.n. Sąd I Instancji zauważył, że w świetle orzecznictwa NSA celem tej regulacji było utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych, a jej istotą jest to, że odnosi się ona do zaszłości ukształtowanych w poprzednim porządku prawnym. Konstrukcja taka nie narusza także zasady nieretroakcji (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1010/07, LEX nr 496214). W wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, LEX nr 595463, Naczelny Sąd Administracyjny z kolei wyjaśnił, że w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Tym samym w razie zaistnienia przesłanki z tego przepisu brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku zaistnienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 137 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślenia też wymaga, że sytuacja jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie różni się od rozważonej w uchwale NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, ONSA 2000/1/11. W uchwale tej NSA odniósł się do rozumienia osoby trzeciej, o jakiej jest mowa w art. 229 u.g.n., wskazując że gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. uzyskała własność tej nieruchomości, nie jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste wraz z własnością budynków posadowionych na wskazanych wyżej 3 działkach Skarb Państwa nabył natomiast w drodze umowy kupna – sprzedaży od wymienionych wyżej osób trzecich.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w omawianej kwestii rozważenia wymaga także funkcjonowanie państwa w ramach imperium i dominium. W przypadku decyzji wywłaszczeniowych państwo działa bowiem w sferze imperium. O tego rodzaju działań odróżnić trzeba działanie Skarbu Państwa podejmowane w sferze dominium, gdzie działa on jako właściciel mienia realizujący przysługujące mu uprawnienia właścicielskie i posługuje się instrumentami przewidzianymi prawem cywilnym oraz działa na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami. Niewątpliwie zatem możliwe jest zawieranie przez Skarb Państwa umów cywilnoprawnych na zasadach i w formach przewidzianych przez prawo cywilne. Nie znajduje bowiem uzasadnienia – również w przepisach prawa administracyjnego czy to materialnego, czy też formalnego – odmowa dopuszczalności zawierania takich umów przez Skarb Państwa. NSA w jednym ze swoich wyroków celnie w związku z tym wskazał, że odróżnić należy sytuację Skarbu Państwa, gdy uzyskuje on tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym i przez cały okres włada tym gruntem, od sytuacji, gdy utracił on władanie wywłaszczonym gruntem poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ponownie uzyskał on jego własność w oparciu o klasyczną czynność cywilnoprawną. W takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest bowiem tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2006r., I OSK 651/05, LEX nr 198315).

Odnosząc się do argumentów skargi wskazujących na naruszenie zaskarżoną decyzją art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. Sąd I instancji wskazał, że ochrona o jakiej mowa w tych przepisach przysługuje także własności Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają bowiem równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z zasady równej ochrony własności i praw majątkowych należy wyprowadzić wniosek o braku podstaw do wyłączenia Skarbu Państwa spod ochrony przewidzianej w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Nie można bowiem zapominać, że decyzja wywłaszczeniowa z 1961 r. dotyczyła gruntów niezabudowanych, a aktualnie na wydzielonych z tych gruntów działkach nr 5, 6 i 17 znajdują się nabyte przez Skarb Państwa od osób trzecich budynki, w których mają siedzibę urzędy publiczne. Budynki te zostały zaś wybudowane na długo przed złożeniem przez skarżących wniosku w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Okoliczność, że wartość tych wybudowanych, a następnie przebudowanych obiektów przewyższać może wartość zajętych pod nie gruntów spowodowała zresztą rezygnację jednego z następców prawnych osób wywłaszczonych (R.R.) z ubiegania się o ich zwrot. Nie ma także podstaw do stwierdzenia, że skoro zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło w związku z oddaniem jej w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n., to roszczenie takie może ponownie przysługiwać ("może odżyć") w związku z nabyciem tego prawa przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd nie podziela także powołanego w skardze stanowiska WSA w Warszawie zajętego w wyroku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09, LEX nr 606517, że przepis art. 228 u.g.n. – w zakresie użytkowania wieczystego – odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Pogląd ten jest bowiem odosobniony i nie znajduje oparcia w treści powołanego przepisu. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko NSA, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, LEX nr 552324). Dodać trzeba, że art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności odnosi się nie tylko do poszanowania mienia osób fizycznych, ale także osób prawnych. Ponadto zgodnie z tym unormowaniem wskazać należy, że jego postanowienia nie naruszają w żaden sposób prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym (...). Co się tyczy zaś zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wskazać należy, że Karta ta wobec jej nieprzyjęcia przez wszystkie państwa członkowskie UE nie stanowi źródła obowiązującego prawa.

W sprawie zaistniała, zdaniem Sądu I instancji, także jeszcze jedna przesłanka odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której jednakowoż nie rozważyły orzekające w sprawie organy. Zgodnie z utartym już bowiem orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 1264/94 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 228117). Takie stanowisko jest uzasadniane przede wszystkim tym, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Ponadto skutkiem ewentualnego zwrotu jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń.

W kontekście tych stwierdzeń, Sąd zauważył, co umknęło uwadze orzekających w sprawie organów, że decyzją wywłaszczeniową z 1961 r. objęta była tylko ułamkowa część nieruchomości bowiem jej współwłaścicielem w pozostałych 8/21 części był Skarb Państwa. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n dopuszcza co prawda zwrot nieruchomości lub jej części lecz pojęcie części nieruchomości, którym się on posługuje, oznacza fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową takiej nieruchomości. Na takie pojmowanie pojęcia części nieruchomości wskazuje w szczególności jednoznaczna treść art. 4 pkt 3 u.g.n zawierającego określenie występujących w tej ustawie pojęć, zgodnie z którym przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej ( por. w tej kwestii rozważania zamieszczone w wyroku NSA z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt OSK 31/04, LEX nr 158935). Nie jest więc możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości, przy czym obojętne jest na jakiej drodze doszło wcześniej do przejęcia przez Skarb Państwa udziału w tej nieruchomości. (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1144/08, LEX nr 527195).

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji uznał, iż należy zaakceptować stanowisko organu II instancji zajęte w przedmiocie odmowy zwrotu działek nr 25 i 26, że na przeszkodzie zwrotu tych działek stoi przepis art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Działki te bowiem stanowią część potoku starobielskiego znajdującego się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów u.g.n.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na część decyzji Wojewody Śląskiego dotyczącej odmowy zwrotu działek o numerach: 5, 6, 17, 8, 18, 19 i 20.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.B., W.B. oraz J.R. reprezentowani przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.1. art. 136 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, w której na działkach nr 21, 22, 23 cel wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły zasadniczej z internatem nie został zrealizowany oraz odmowę dokonania zwrotu tychże nieruchomości w sytuacji, w której właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a nieruchomości te pozostają w jego faktycznym władaniu,

1.2. art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i interpretację oraz przyjęcie, iż regulacja ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie (w odniesieniu do działek nr 21, 22, 23), a co za tym idzie w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

1.3 art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. w związku z art. 229 i art. 136 oraz art. 137 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych działek nr 21, 22, 23, a w konsekwencji naruszenie prawa własności przysługującego wnioskodawcom w stosunku do powyższych działek, w sytuacji, w której Skarb Państwa będąc właścicielem oraz posiadaczem powyższych działek, nie jest zobowiązany do dokonania ich zwrotu w sytuacji, w której na działkach tych cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów:

a) art. 8 k.p.a. polegającego na podjęciu rozstrzygnięcia w sposób naruszający dyrektywę wskazaną w tymże przepisie poprzez odmowę dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, w której nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, a Skarb Państwa był oraz nadal jest właścicielem wywłaszczonych nieruchomości oraz nieruchomości te znajdują się w jego posiadaniu,

b) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającego na złamaniu przez organy administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia działań i czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie obiektywnego stanu faktycznego sprawy,

2.2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi wniesionej przez skarżących od decyzji Wojewody Śląskiego i w istocie powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości stwierdzenia jedynie częściowej nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie dotyczące działki nr 1 stanowiło integralną część decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarówno w zakresie treści samego rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia podjętej decyzji. Wyłączenie tej części decyzji administracyjnej doprowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie nie będzie mogło funkcjonować.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż na przeszkodzie dokonania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stoi art. 229 u.g.n. Wskazali, że w ich ocenie, wydawanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa oraz pozostaje w jego faktycznym władaniu, prowadzi z jednej strony do naruszenia ratio legis regulacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., z drugiej natomiast stanowi naruszenie prawa własności wnioskodawców przewidzianego w Konstytucji. W sytuacji, gdy Skarb Państwa jest właścicielem oraz władającym spornych nieruchomości, na których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie może powoływać się na regulacje prawne zwalniającego z obowiązku dokonania zwrotu nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu nie można dojść do przekonania, ażeby roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło zostać wygaszone w związku z ustanowieniem użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Podniósł także, że w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie występowała sytuacja, w której sporne działki byłyby w użytkowaniu osób trzecich. Stąd też art. 229 u.g.n. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazali również, że w sprawie nie zachodzi konieczność ochrony jakichkolwiek osób trzecich oraz ich praw nabytych w dobrej wierze od Skarbu Państwa. Wskazali także, że umowy cywilnoprawne zawarte przez Skarb Państwa z użytkownikami wieczystymi poszczególnych nieruchomości dotyczyły w istocie nabycia od tychże podmiotów prawa użytkowania wieczystego a nie prawa własności tych nieruchomości. Skarb Państwa był zatem przez cały okres właścicielem spornych nieruchomości. Skoro zatem przesłanką uzasadniającą odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest fakt utraty przymiotu właściciela, w sytuacji, w której nie dochodzi do takiego zdarzenia, wniosek dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien zostać rozpatrzony pozytywnie.

W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnej podnieśli, że organy nie podały jakie były podstawy nabycia użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Nie przeprowadzono żadnego postępowania w zakresie ustalenia, czy podstawą nabycia tegoż użytkowania nie była decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej bądź też z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazali także, że w odniesieniu do działki nr 27 oraz 28 winno zostać wyjaśnione, w jakim zakresie cel wywłaszczenia został na tychże działkach zrealizowany. W szczególności należało przeprowadzić oględziny na gruncie z udziałem wszystkich uczestników postępowania, albowiem na działce nr 27 została wybudowana jedynie część internatu. W odniesieniu do działki nr 28 wskazali, że sam fakt, iż działka ta znajduje się w ogrodzeniu Zespołu Szkół Budowlanych w Bielsku Białej nie przesądza jeszcze o tym, iż cel wywłaszczenia faktycznie został na tej działce zrealizowany.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się również ze stanowiskiem Sądu, iż na przeszkodzie w dokonaniu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stał fakt, iż nieruchomości te stanowiły współwłasność poprzedników prawnych wnioskodawców oraz Skarbu Państwa. W takim wypadku, zdaniem skarżących kasacyjnie, organ administracji winny wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednocześnie organ mógł odmówić zwrotu dopiero po dokładnym sprecyzowaniu oraz ustaleniu stron postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podkreślili powołując się na orzecznictwo, iż jeden z były współwłaścicieli danej nieruchomości nie może wystąpić z wnioskiem o zwrot tejże nieruchomości bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Orzeczenie te dotyczą jednak sytuacji, w której pozostałym współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości pozostaje osoba fizyczna bądź prawna, jednak będąca podmiotem zewnętrznym i niezależnym od Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie zaś pozostałym współwłaścicielem spornych działek był Skarb Państwa. Wskazali, że wystąpienie o zwrot nieruchomości rodzić może określone zobowiązania oraz ciężary po stronie byłych współwłaścicieli, którzy ponownie weszliby w posiadanie wywłaszczonej nieruchomości. Konieczność zgody wszystkich byłych współwłaścicieli ma zatem na celu ochronę tych osób przed ponoszeniem określonych ciężarów. W sytuacji, gdy obecny współwłaściciel jest tożsamy z poprzednim właścicielem nie zachodzi potrzeba ochrony jego interesów oraz praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 136 oraz art. 137, a także art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie są zasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadne jest stanowisko, że granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza art. 229 tej ustawy, który stanowi, że "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poddał kontroli wystąpienie przesłanek ustanowionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA w Gliwicach podkreślił, iż wszystkie trzy działki, tj. nr 21, nr 22 oraz nr 23 (poprzednio część działki 24), które zostały wydzielone z pgr 2, znalazły się przed dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie u.g.n., w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a to: Z.P.L. "[...]" w Bielsku-Białej (działka nr 21) oraz B.P.B.P. w Bielsku-Białej (aktualnie działki 22 i 23). Prawo użytkowania wieczystego tych działek zostało także ujawnione w urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie u.g.n.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko Sądu I instancji, że w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że zwrotowi może podlegać cała wywłaszczona nieruchomość lub jej część, przy czym, część nieruchomości nie oznacza udziału w nieruchomości. Potwierdza to również art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z przepisów tych wynika, że nieruchomość gruntowa (grunt) składa się z jednej lub kilku działek gruntu (niepodzielonych, ciągłych części powierzchni ziemskiej, stanowiących całość lub część nieruchomości gruntowej).

Odnosząc się do "udziału we własności nieruchomości", którego zwrotu w ramach art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami domagali się skarżący, należy stwierdzić, że "udział" jest pojęciem związanym ze współwłasnością, o której stanowi art. 195 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 k.c.).

Skoro "udział we współwłasności" jest pojęciem prawnym i nie został wymieniony przez ustawodawcę w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to oznacza, że zwrotowi może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, lecz nie udział we współwłasności nieruchomości. Takie stanowisko można uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne argumenty zostały bowiem przywołane w wielu orzeczeniach (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt OSK 31/04, LEX nr 158935; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382). I choć nie zawsze w tych sprawach wywłaszczeniu podlegał jedynie udział w nieruchomości (a pozostałe udziały stanowiły już przed wywłaszczeniem własność publiczną), jak w niniejszej sprawie, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku sygn. akt I OSK 1284/10, niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu, zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n.

Nawet gdyby uznać takie stanowisko za dyskusyjne, zwłaszcza w kwestii symetrii pomiędzy przedmiotem wywłaszczenia, który określa art. 112 ust. 2 u.g.n., a przedmiotem zwrotu, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.), to nie można tracić z pola widzenia tego, że stabilność ukształtowanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. jest sama w sobie wartością konstytucyjną. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. np. wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2116, OTK 1997/5-6/71). Ponadto w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt SK 21/04 cyt. "Trybunał Konstytucyjny podkreśla istotną wartość stałości linii orzeczniczej jako składnika konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa" (tak: NSA w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przedmiotem wywłaszczenia było jedynie 13/21 części ułamkowych nieruchomości, gdyż współwłaścicielem pozostałych 8/21 części był Skarb Państwa.

W tej sytuacji, z uwagi na wskazany powyżej fakt wywłaszczenia jedynie ułamkowej części nieruchomości, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia późniejszego wygaszenia użytkowania wieczystego.

Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spełnienie przesłanek ustanowionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, a prawidłowość nawiązania stosunku cywilnoprawnego nie została podważona i nie może być przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości brak możliwości zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości.

Nie może natomiast zostać merytorycznie rozpatrzony podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania naruszonego przez Sąd I instancji przepisu. Jak wynika bowiem z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego samo ogólnikowe uzasadnienie zarzutu kasacyjnego bez wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, nie może być uznane za spełnienie wymogów formalnych skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 841/13, LEX nr 1374762).

W świetle powyższych wywodów nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (vide wyroki NSA: z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, LEX nr 745098; z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, LEX nr 746313). Niewątpliwie uzasadnienie zakończonego wyroku jest skonstruowane w sposób, który pozwala dokonać jego kontroli kasacyjnej, zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.