Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 868/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 i art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1114
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 180/16 w sprawie ze skargi Fundacji A. w L. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Fundacji A. w L. na rzecz Prezydenta Miasta L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 180/16 wydanym w sprawie ze skargi Fundacji A. w L. (dalej: Fundacja) na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 września 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy). Ponadto Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 2 tej ustawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. Fundacja A. w L. (dalej: Fundacja) zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia (według załącznika nr 7 lub 8 do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 roku w sprawie wprowadzenia zasad nadzoru właścicielskiego nad jednoosobowymi spółkami Miasta L.);

- informacji kwartalnych (według załącznika nr 4 do tego zarządzenia);

- rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej (według załącznika nr 3 do tego zarządzenia).

Przy czym Fundacja wniosła "o udostępnienie wnioskowanych informacji w wersji elektronicznej w formacie w jakim zostały przesłane do urzędu przez spółki".

W odpowiedzi na ten wniosek organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej ponieważ nie stanowią dokumentów urzędowych, nie może być zatem udostępniona ich postać (tj. format, w jakim zostały przesłane do urzędu). Ponadto stwierdził, że wnioskowane informacje są publicznie dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, w związku z czym nie ma obowiązku ich udostępniania na wniosek strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku Fundacja zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Prezydent L. wskazał, że zestawienia dotyczące rozrachunków, kredytów lub zatrudnienia, informacje kwartalne oraz roczne sprawozdania z działalności rady nadzorczej przekazywane do Urzędu Miasta L. przez spółki B. Sp. z o.o. i C. Sp. z o.o. nie mają charakteru dokumentów urzędowych, ponieważ nie zostały utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem posiadającym inny charakter - w kontekście dostępu do informacji publicznej - sprowadza się zaś do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu, mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych). W ocenie organu w tej sytuacji nie był on zobowiązany do umożliwienia skarżącej fundacji zapoznania się z formą informacji. Prezydent podkreślił, że Fundacja w złożonym wniosku określiła jedynie rodzaj żądanych dokumentów będących nośnikami informacji, nie określiła natomiast przedmiotu żądanej informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał, że Prezydent L. pozostaje bezczynny w sprawie wniosku Fundacji z dnia 5 września 2016 r., gdyż nie załatwił go w prawidłowy sposób. W ocenie Sądu informacje zawarte w dokumentach wymienionych w tym wniosku wprost odnoszą się do majątku jednostki samorządu terytorialnego (Miasta L.) oraz majątku pochodzącego z zadysponowania tym majątkiem, w tym do pożytków z tego majątku i jego obciążeń, co wpisuje się w kategorię informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu co do tego, że Fundacja, wnosząc o udostępnienie jej przedmiotowych informacji "w wersji elektronicznej w formacie w jakim zostały przesłane do urzędu przez spółki", w istocie domagała się udostępnienia nośników tych informacji. Zdaniem Sądu o żądaniu udostępnienia nośnika informacji publicznej można mówić jedynie w sytuacji, gdy z treści wniosku jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca domaga się przekazania mu treści informacji publicznej na oryginalnym (pierwotnym) nośniku, na którym informacja ta została wytworzona (tj. np. oryginalnego egzemplarza dokumentu, czy też oryginalnego pliku elektronicznego). Nie może być natomiast interpretowany jako żądanie udostępnienia nośnika informacji wniosek o przekazanie treści danej informacji publicznej w formie kopii jej oryginalnej postaci (kopii pliku, kserokopii dokumentu). Dochodzi bowiem wówczas do powielenia treści informacji publicznej i przeniesienia jej na inny (aczkolwiek często tego samego rodzaju) nośnik (wytworzony na potrzeby wniosku zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy co do formy udzielenia informacji), zaś jej oryginalny nośnik pozostaje w dyspozycji adresata wniosku. Odmienne założenie prowadziłoby w ocenie Sądu do uznania, że w trybie dostępu do informacji publicznej nie można zapoznać się z postacią żadnego dokumentu zawierającego informacje publiczne (poza dokumentami urzędowymi), a jedynie uzyskać opis treści takiego dokumentu. Sąd uznał, że żądanie skarżącej fundacji wyrażone we wniosku z dnia 5 września 2016 r. należało rozumieć jako wniosek o udostępnienie treści wymienionych dokumentów, z jednoczesnym doprecyzowaniem formy ich udostępnienia (do czego wnioskodawca był uprawniony w ramach dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent Miasta L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że żądanie udostępnienia zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacji kwartalnych oraz rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej składanych przez jednoosobowe spółki Miasta L.: B. i C., w formacie, w jakim zostały przesłane do Urzędu przez te spółki, jest realizacją uprawnienia co do określenia sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej wynikającego z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.; skutkiem tego uznania było w ocenie autora skargi kasacyjnej niedostrzeżenie, że istotą żądania było udostępnienie nie tylko samej informacji w określonym formacie pliku, lecz udostępnienie informacji w określonym formacie (kształcie), a co za tym idzie udostępnienie również postaci (nośnika tej informacji);

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że nie może być interpretowany jako żądanie udostępnienia nośnika informacji, wniosek o przekazanie treści danej informacji publicznej w formie kopii jej oryginalnej postaci (kopii pliku, kserokopii dokumentu), co doprowadziło do uznania, że tylko żądanie udostępnienia oryginalnego egzemplarza dokumentu jest żądaniem udostępnienia nośnika informacji, co w dalszym rzędzie skutkowało uznaniem, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę do udostępniania postaci każdego dokumentu, a więc nie tylko dokumentu urzędowego, zawierającego informację publiczną.

W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, wskazując, że organ w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie był zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez Fundację z formą (postacią) wnioskowanych przez nią informacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno zostać precyzyjnie określone, jakiej informacji zawartej w zestawieniach dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacjach kwartalnych oraz rocznych sprawozdaniach z działalności rady nadzorczej żąda wnioskodawca. Dopiero tak sformułowany wniosek mógłby zostać poddany ocenie organu co do tego, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej oraz, a jeśli tak, to czy nie zachodzi konieczność ograniczenia dostępu do niej z uwagi na uregulowania wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W dniu 5 września 2016 r. Fundacja A., za pośrednictwem platformy ePUAP, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia (wg załącznika nr 7 lub nr 8 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wprowadzenia zasad nadzoru właścicielskiego nad jednoosobowymi spółkami Miasta L. z późn. zm., informacji kwartalnych (wg załącznika nr 4 do zarządzenia j.w.), rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej (wg załącznika nr 3 do zarządzenia jw.) składanych przez jednoosobowe spółki miasta L.: B. i C.". Należy też podkreślić, bowiem Sąd pierwszej instancji w opisie wniosku tego nie uwzględnił, że wnioskodawca wskazał jednocześnie, iż udostępnienie wnioskowanych informacji ma nastąpić "w wersji elektronicznej w formacie w jakim zostały przesłane do urzędu przez spółki". Odpowiedź na przedmiotowy wniosek została udzielona Fundacji w przepisanym terminie i była zawarta w piśmie z dnia [...] września 2016 r. W odpowiedzi tej wskazano w szczególności, iż "biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 poz. 2058 z późn. zm.) stwierdzić należy, że tak sformułowane żądanie nie może być zrealizowane w trybie cyt. ustawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a cyt. ustawy, udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci podlegają jedynie dokumenty urzędowe. Wymienione we wniosku dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 cyt. ustawy. Ich postać (nośnik/format w jakim zostały przesłane do Urzędu przez spółki) nie może być zatem udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej". Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Prezydenta Miasta L. do załatwienia wniosku Fundacji A. w L. z dnia 5 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Naczelny Sąd administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do niezasadnego uwzględnienia skargi Fundacji A..

Stanowisko Prezydenta Miasta L. zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za usprawiedliwione zarzuty postawione w skardze kasacyjnej i podziela w całości argumentację przedstawioną na ich poparcie. Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, iż Fundacja A. składając w dniu 5 września 2016 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej domagała się jedynie udostępnienia informacji publicznej, nie domagała się natomiast nośników tych informacji. Sąd I instancji uznał bowiem niezasadnie, że wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji, w określonym formacie, co Sąd pierwszej instancji rozumie jako format pliku, zawartych we wskazanych przez wnioskodawcę dokumentach a nie udostępnienia samych dokumentów zarówno co do treści jak i postaci tych dokumentów. Taka interpretacja treści wniosku, która wskazuje na stosowanie u.d.i.p. jest nieuprawniona.

Z literalnego brzmienia treści wniosku wynika, że przedmiotem zainteresowania Fundacji A. były dokumeny składane przez jednoosobowe spółki miasta L.: B. i C. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowym wniosku Fundacja A. zaznaczyła, iż "udostępnienie wnioskowanych informacji ma nastąpić w wersji elektronicznej w formacie w jakim zostały przesłane do Urzędu przez spółki". Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wprowadzenia zasad nadzoru właścicielskiego nad jednoosobowymi spółkami Miasta L. - zwanym dalej "zarządzeniem" - rada nadzorcza jednoosobowej spółki Miasta L. jest zobowiązana sporządzać roczne sprawozdanie ze swej działalności według wzoru określonego w załączniku nr 3 do zarządzenia a także ma obowiązek sporządzać Kwartalną Informację o Spółce opisującą działalność spółki w kwartale sprawozdawczym według załącznika nr 4 do zarządzenia (§ 12 i § 13 zarządzenia). Ponadto, spółki mają obowiązek przekazywać do Urzędu Miasta L. zestawienie dotyczące rozrachunków/kredytów/zatrudnienia według załącznika nr 7 w wersji elektronicznej a także Kwartalną Informację, o której mowa w § 13 ust. 1. Spółki, które nie sporządzają w okresach kwartalnych danych finansowych przekazują co kwartał dane w formie kwestionariusza sprawozdawczego BNW-01 według wzoru określonego w załączniku nr 8 do zarządzenia (§ 17 zarządzenia).

W świetle unormowań wynikających z powyższego zarządzenia spółki: B. i C. (C. Sp. z o.o.) zobowiązane były do złożenia do Urzędu Miasta L. następujących dokumentów: w wersji papierowej - rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej (zgodne z wzorem określonym w załączniku nr 3 do zarządzenia); zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia (zgodne z wzorem określonym w załączniku nr 7 lub nr 8 do zarządzenia), kwartalnych informacji (zgodnych z wzorem określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia); oraz w wersji elektronicznej - zestawień dotyczące rozrachunków/kredytów/zatrudnienia (zgodnych z wzorem określonym w załączniku nr 7 lub nr 8 do zarządzenia) kwartalnych informacji (wg załącznika nr 4 do Zarządzenia j.w.). Z powyższego wynika, że w posiadaniu organu zobowiązanego do udostępnienia informacji znajdują się - zestawienia dotyczące rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, kwartalne informacje oraz roczne sprawozdania z działalności rady nadzorczej - w postaci dokumentów papierowych oraz dokumentów elektronicznych. Wymienione informacje zostały bowiem przekazane do Urzędu Miasta L. w formie uprzednio utrwalonej (zapisanej) na papierowym oraz elektronicznym nośniku informacji. Zadośćuczynienie żądaniu Fundacji A. udostępnienia wnioskowanych informacji w wersji elektronicznej w formacie w jakim zostały przesłane do Urzędu w przypadku dokumentów istniejących w postaci papierowej sprowadzałoby się w istocie do odwzorowania cyfrowego dokumentów poprzez ich zeskanowanie i zamianę, (najczęściej na dokumenty w formacie .pdf) a następnie przesłanie tak utworzonej kopii elektronicznej dokumentu papierowego za pośrednictwem wskazanej we wniosku platformy ePUAP. W przypadku informacji utrwalonych w postaci dokumentów elektronicznych (tzw. naturalnych dokumentów elektronicznych) udostępnienie informacji polegałoby na przesłaniu pliku zawierającego elektroniczny zapis żądanych informacji. W praktyce sprowadzałoby się to do przesłania Fundacji A. tych samych plików, tj. oryginalnych dokumentów elektronicznych, które wpłynęły do Urzędu Miasta L..

Jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, dokument to zapisana na nośniku informacja, spełniająca pewne minimalne wymagania dotyczące zarówno struktury i wzajemnych relacji między elementami tej struktury, jak i sposobu zapisu, umożliwiającego odtworzenie i przekazanie odczytanej informacji. Jedną z cech dokumentu jest jego forma. Forma jest sposobem wyrażenia treści dokumentu, informacji, które on niesie. Dokument może mieć formę tekstową, przy czym tekst może być dla lepszego wyrażenia pewnych zależności przedstawiony jako tabela lub tekst zwarty, podzielony na akapity. Istotą tej formy jest wyrażenie przekazu informacji za pomocą słów i cyfr - bez względu na nośnik. Zatem dokumentem tekstowym będzie zarówno informacja utrwalona w postaci elektronicznej (plik w formacie .doc, .docx, .rtf, .odt, .pdf) jak i wydruk treści tej informacji na papierze. Zwrócić należy uwagę, że jest to tylko forma przekazu informacji, utrwalona na nośniku elektronicznym lub papierowym. Oprócz formy tekstowej, istnieją jeszcze inne sposoby przekazu informacji - zdjęcia, rysunki, wykresy, mapy, które nazywamy formą graficzną, forma mieszana - będąca połączeniem wcześniej wspomnianych, forma dźwiękowa (audialna) i w końcu audiowizualna, które obecnie utrwalane są w postaci elektronicznej. Owa postać, to cecha dokumentu, którą określa się rodzaj nośnika, na którym treść w jakiejś formie jest utrwalona. Po utrwaleniu tej treści na jednym z wymienionych nośników, mamy do czynienia z dokumentem elektronicznym lub papierowym. Forma dokumentu jest pierwotna w stosunku do jego postaci, bowiem najpierw musi powstać zamysł, wyobrażenie treści dokumentu, a dopiero później jej utrwalenie. Jest też oczywiste, że wymienione cechy (forma i postać) muszą współistnieć, by mógł powstać dokument.

Słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że czynnikiem mającym wpływ na powstanie dokumentu jest sposób, w jaki jest on tworzony, czyli format. Ma on znaczenie dla czytelności oraz nakładu pracy niezbędnego do utworzenia dokumentu, a także dla wygody późniejszego operowania zawartością dokumentu. Inaczej tworzy się dokument "od zera", a inaczej, jeśli można wykorzystać wzór, który w dodatku pozwala uzyskać dokument częściowo wypełniony danymi. W systemach elektronicznego zarządzania dokumentami stosowane są również szablony, które umożliwiają zachowanie odpowiedniego układu elementów informacyjnych pisma - ich rozlokowania w stosunku do siebie. W taki sposób tworzone są naturalne dokumenty elektroniczne. Naturalny dokument elektroniczny powinien być tworzony kompletnie - tak, aby po jego utworzeniu nie były potrzebne żadne czynności, które zazwyczaj wymagały po utworzeniu dokumentu jego wydruku na papierze, w celu uzupełnienia numeru kancelaryjnego, daty, pieczątki imiennej podpisującego oraz jego własnoręcznego podpisu, a także wykaz ewentualnych załączników. Sporządzenie zatem zestawień dotyczących rozrachunków /kredytów/zatrudnienia według wzoru określająceo układ, zawartość, konkretne treści czy wreszcie wygląd należy uznać za sporządzenie ich w takim właśnie a nie innym formacie (kształcie), który jest nierozerwalnie związany z postacią utrwalenia kształtu (formatu) danej informacji. Format danej informacji nie może bowiem istnieć bez jej utrwalenia w konkretnej postaci czy to papierowej czy elektronicznej. Powyższe oznacza, że udostępnienie danej informacji w takim samym formacie jaka została przesłana do Urzędu Miasta L. jest równoznaczne z udostępnieniem postaci tej informacji, którą to postacią jest: dokument elektroniczny (pliki tekstowe) czy dokument papierowy (papier).

Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 z późn. zm.) zawiera w art. 3 pkt 2 definicję dokumentu elektronicznego, którym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Informatyczny nośnik danych zaś zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy to - materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej.

Żądanie udostępnienia informacji sporządzonych w określonym formacie i utrwalonych w postaci naturalnego dokumentu elektronicznego oznacza w istocie żądanie przesłania tego samego pliku tekstowego, który został przez spółki przekazany i znajduje się w posiadaniu Urzędu Miasta L. Jeśli zaś chodzi o udostępnienie informacji w określonym formacie, utrwalonym w postaci papierowej (dokument papierowy/papier) należy stwierdzić, że sprowadza się ono do przesłania cyfrowego odwzorowania dokumentów utworzonych pierwotnie na papierze. Mając na względzie zakres wyżej wymienionych pojęć związanych z informacją, jej formą, postacią i formatem, słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że ocenę Sądu I instancji co do zakresu żądania przedmiotowego wniosku Fundacji A. należy uznać za zawężającą zakres żądania. Formatu dokumentu elektronicznego (również powstałego z odwzorowania cyfrowego dokumentu papierowego) nie można utożsamiać jedynie z formatem pliku (doc, .docx, .rtf, .odt, .pdf). Formatem dokumentu jest bowiem określony sposób jego powstawania, który determinuje kształt zawartej w nim informacji składającej się na odrębną całość znaczeniową, uporządkowaną w określonej strukturze i utrwaloną w określonej postaci. Żądania Fundacji A. obejmującego udostępnienie zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacji kwartalnych i rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej według wzoru określonego w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wprowadzenia zasad nadzoru właścicielskiego nad jednoosobowymi spółkami Miasta L. oraz w formacie takim samym w jakim zostały przesłane do Urzędu nie należy sprowadzać jedynie do wyboru przez Fundację A. sposobu i formy udostępnienia informacji, o którym to uprawnieniu mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. formatu pliku w jakim miałyby być przesłane informacje.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że sformułowania żądania: "w formacie w jakim zostały przesłane do Urzędu przez spółki’’ w kontekście żądania udostępnienia informacji według określonego wzoru, a więc nie tylko zawartości ale i konkretnego układu i wyglądu, nie sposób odczytywać jako żądania przekazania jakiejkolwiek informacji w określonym formacie pliku. Przeciwnie, tak określone żądanie wskazuje, że przedmiotowy wniosek obejmuje informację określoną zarówno co do zawartości jak i układu a także wyglądu. Jak to już zostało wcześniej podniesione o formacie informacji nie można mówić w oderwaniu od utrwalenia tego formatu w określonej postaci, w tym przypadku w postaci dokumentu elektronicznego czy papierowego. Format informacji, tj. sposób jej powstawania, zasilania w określone treści czy też kompozycję, jest bowiem nierozerwalnie związany z jej utrwaleniem na konkretnym nośniku. Udostępnienie zatem zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia informacji kwartalnych i rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej według wzoru określonego w zarządzeniu oraz w formacie takim samym w jakim zostały przesłane do Urzędu oznacza udostępnienie nie tylko samej informacji (wiedzy, opisu zjawiska), ale również jej postaci tj. nośnika, na którym informacja została utrwalona w danym formacie - dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega też, że piśmiennictwo i judykatura rozgraniczają pojęcie "informacja" i "nośnik informacji", ponieważ nie są one tożsame. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje, np. protokół, decyzja, list (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 1/16, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości, o utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). Powyższe oznacza, że podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czyli określone, często jednostkowe formy, w jakich ta informacja występuje.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji jakoby o żądaniu udostępnienia nośnika informacji publicznej można było mówić jedynie w sytuacji żądania przekazania treści informacji na oryginalnym (pierwotnym) nośniku, na którym informacja ta została wytworzona, tj. oryginalnego egzemplarza dokumentu, czy też oryginalnego pliku elektronicznego. Przyjęcie powyższej tezy za prawidłową prowadziłoby do uznania, że w ramach dostępu do informacji publicznej istnieje uprawnienie do uzyskiwania a co za tym idzie do dysponowania oryginalnymi egzemplarzami dokumentów. Skoro bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych, to w myśl tezy prezentowanej przez Sąd I instancji, organy władzy publicznej miałyby obowiązek przesłania, każdemu zainteresowanemu oryginalnego egzemplarza dokumentu urzędowego, np.: decyzji administracyjnej. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że podmiot udostępniający informację publiczną jest zobowiązany zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej, którą przecież jest treść i postać dokumentu urzędowego. Takie ujęcie prawa dostępu do informacji i dokumentów (nośników informacji) stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji RP, sądy administracyjne definiują informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informację taką stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są skierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich. Oczywiście, przy takim szerokim ujmowaniu informacji publicznych, nie można ich sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia, z tego punktu widzenia, charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, jego treść podlega - co do zasady - udostępnieniu, niezależnie od tego czy będzie to dokument urzędowy, czy też będzie miał inny charakter.

Jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych) ( tak NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego w przedmiotowej sprawie, organ nie był, w świetle przepisu art. 6 ust. pkt 4 lit. a) u.d.i.p. zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez skarżącego z formą informacji.

W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że punktem wyjścia do rozważań na temat definiowania pojęcia informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji RP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat przyjmowana jest szeroka definicja informacji publicznej, której zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Nie może jednak ujść z pola uwagi, że zgodnie z Konstytucją RP (art. 61 ust. 4), sprawy związane z trybem udostępniania informacji określa ustawa. I tak, zgodnie z powyższą delegacją, informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Analiza przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w powyższym kontekście - kontekście trybu i zasad udostępniania informacji publicznej - pozwala na stwierdzenie, że tylko informacja publiczna stanowiąca dokument urzędowy (zmaterializowana w postaci dokumentu urzędowego) może być udostępniona zarówno co do treści jak i postaci. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Powyższe koresponduje z przywołanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowany jest pogląd, że informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Na tym tle uprawniony jest wniosek, że informacja sama w sobie ma charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz (por. G. Szpor, Pojęcie informacji a zakres ochrony danych, (w:) Ochrona danych osobowych w Polsce).

Przechodząc do analizy charakteru żądanych we wniosku skarżącego dokumentów, należy stwierdzić, że w świetle przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i zawartej w nim definicji "dokumentu urzędowego", należy stwierdzić, że: zestawienia dotyczące rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacje kwartalne oraz roczne sprawozdania z działalności rady nadzorczej przekazywane do Urzędu Miasta L. przez spółki B. i C. Sp. z o.o. (dalej C. Sp. z o.o.) nie mają charakteru dokumentu urzędowego, ponieważ nie zostały utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Na mocy przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Cytowany przepis art. 115 § 13 Kodeksu karnego określa legalną definicję funkcjonariusza publicznego poprzez enumeratywne wyliczenie osób, którym przyznano ex lege status funkcjonariusza publicznego, posługując się przy tym zróżnicowaną formą regulacji. Z nazwy wymienia bowiem tylko część osób (Prezydent RP, poseł na Sejm RP, poseł do Parlamentu Europejskiego, senator, radny, sędzia, ławnik, prokurator, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba pełniąca czynną służbę wojskową, funkcjonariusz Służby Więziennej). Kolejne grupy zostały określone: a) przez podanie opisu pełnionej funkcji (osoba niezatrudniona w administracji rządowej, samorządowej lub w innym organie państwowym, ale upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy), b) przez wskazanie organu zatrudniającego (osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego - chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe), c) przez zaakcentowanie pełnienia funkcji kierowniczej w instytucji państwowej (osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej). Katalog ten jest zamknięty, intencją ustawodawcy było bowiem ograniczenie elementów ocennych przy jego stosowaniu. Umieszczenie go w rozdziale zatytułowanym "objaśnienie wyrażeń ustawowych" ma daleko idące konsekwencje praktyczne: narzuca konkretny, wiążący sposób interpretacji, ograniczając możliwość dokonywania wykładni rozszerzającej. Wobec faktu, że przepis ten należy interpretować zawężająco, należy przyjąć, że osoba w nim niewymieniona nie może być uznana za funkcjonariusza publicznego.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Prezes Zarządu, członkowie Rady Nadzorczej, Główny Księgowy - osoby, które z założenia utrwalają i podpisują zestawienia dotyczące rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacje kwartalne oraz roczne sprawozdania z działalności rady nadzorczej spółek B. i C. Sp. z o.o, nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Prezes Zarządu, członkowie Rady Nadzorczej, Główny Księgowy nie są bowiem osobami wymienionymi w art. 115 § 13 Kodeksu karnego z nazwy, nie zajmują kierowniczego stanowiska w instytucji państwowej, nie są osobami upoważnionymi do wydawania decyzji administracyjnych jak również nie są pracownikami administracji rządowej, samorządu terytorialnego, innego organu państwowego, organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego. W tym miejscu na marginesie należy wspomnieć, że ustawodawca, posługując się pojęciem pracownika, zakłada, że w danym przypadku istnieją: stosunek pracy, pracownik i pracodawca w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) a ponadto podmiot będący drugą stroną danej relacji jest pracodawcą spełniającym reguły wynikające z art. 3 Kodeksu pracy oraz jest pracodawcą samorządowym, rządowym bądź "innym organem państwowym". Powyższej przesłanki nie spełniają spółki komunalne. Status pracodawcy samorządowego pośrednio wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz 902), która w art. 2 pkt 2 i 3 określa, że przepisy w niej zawarte stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w: starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych.

Biorąc pod uwagę wymienione unormowania należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia zestawień dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacji kwartalnych oraz rocznych sprawozdań z działalności rady nadzorczej w formacie (postaci) w jakim zostały przesłane do Urzędu przez spółki B. i C. Sp. z o.o. nie mogło być zrealizowane w trybie określonym przez ustawodawcę w u.d.i.p. Fundacja A. we wniosku z dnia 5 września 2016 r. jak to już było wcześniej podniesione wskazała w istocie na żądane dokumenty będące nośnikami informacji. Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca powinien określić przedmiot żądanej informacji. Tak sformułowany wniosek podlega bowiem ocenie organu, co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy nie zachodzi konieczność ograniczenia w jej dostępie z uwagi na uregulowania wynikające z przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na np.: prywatnośc czy tajemnicę przedsiębiorcy. Dla zweryfikowania powyższej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny był precyzyjny wniosek, w którym należało dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w zestawieniach dotyczących rozrachunków/kredytów/zatrudnienia, informacjach kwartalnych oraz rocznych sprawozdaniach z działalności rady nadzorczej żąda wnioskodawca. W ocenie Naczelnego Sądu Administrayjnego zastrzeżenie sformułowane we wniosku Fundacji A. o udostępnienie informacji w wersji elektronicznej w formacie w jakim zostały przesłane do urzędu przez spółki, wyraźnie świadczy o woli zapoznania się z nośnikiem, na którym przekazano te informacje organowi.

Podkreślić również należy, że u.d.i.p. nie odsyła do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 50/06, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Określając w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasadniczy zakres prawa do informacji, ustrojodawca założył - w granicach wyznaczonych w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - że ustawodawca zwykły doprecyzuje zarówno od strony pozytywnej, jak i negatywnej zakres tego prawa, kierując się wynikającymi z Konstytucji zasadami tworzenia prawa. Z kolei w ustępie czwartym nakazał ustawodawcy zwykłemu określenie trybu udzielania takich informacji. Zastrzegł przy tym, że kwestia ta ma zostać uregulowana w formie ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu - w formie ich regulaminów. O ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01) stwierdził, że rozumowanie, iż w odniesieniu do art. 61 ust. 4 Konstytucji zakładające, iż tym przepisem ustrojodawca wyłączył istnienie ustaw zwykłych, poświęconych doprecyzowaniu materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic - nie jest uprawnione. Pojęcie "trybu udzielania informacji" zawiera w sobie konkretyzację zasad dostępu oraz zasad korzystania z dokumentów, o których jest mowa w zaskarżonych przepisach.Trybunał zauważył również, że są takie dyrektywy proceduralne, które przesądzać mogą wprost o istnieniu prawa do informacji. Dowodzi tego właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawiera ona dyrektywy proceduralne, określające sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Ich przegląd wskazuje, że dyrektywy proceduralne dotyczyć mogą kwestii takich, jak konkretyzacja form dostępu do informacji poprzez rozstrzygnięcie, czy informacja taka ma być udostępniana przez jej ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienie możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania takiej informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenie, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem, określenie formy, w jakiej nastąpić ma ewentualna odmowa udzielenia informacji wraz ze sprecyzowaniem środków zaskarżenia w tej mierze, itd. Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe w żadnym stopniu nie narusza przy tym konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji nieprecyzyjnego, względnie nieprzejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji i nieuzyskania w następstwie tego całości oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji uznając, iż wniosek Fundacji powinien być rozpoznany w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, naruszył art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. W konsekwencji Naczelny Sąd Admibnistracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują ponadto na możliwość "bezdecyzyjnego" zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej również wówczas, gdy nie dochodzi do udostępnienia wnioskowanej informacji. Ma to miejsce wtedy, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. W takich sytuacjach adresat wniosku powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że - odpowiednio - żądane dane nie mieszczą się pojęciu objętym u.d.i.p. lub, że ich nie posiada, lub też, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 313-315).

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że Prezydent Miasta L. nie udostępnił Fundacji A. informacji żądanych we wniosku z dnia 5 września 2016 r., ani też nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. Jednak organ poinformował Fundację w piśmie z dnia [...] września 2016 r. o braku możliwości udostępnienia żądanych w przedmiotowym wniosku dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej z tego względu, że dokumenty te nie stanowią dokumentów urzędowych, z zatem udostępnieniu podlegać może wyłącznie ich treść, a nie postać (format, w jakim zostały przesłane do Urzędu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego załatwienie wniosku w powyższy sposób należy uznać za prawidłowe.

Skoro Prezydent Miasta L. prawidłowo odpowiedział na wniosek pismem, to brak było podstaw z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. w rozpoznaniu wniosku Fundacji A. z dnia 5 września 2016 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie Fundacji na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.