Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2542/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. spółka z ograniczona odpowiedzialnością T. spółka komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozparzeniu zażalenia spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej – utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Prezydent [...] (dalej "Prezydent") wystąpił do Konserwatora o uzgodnienie w trybie uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 j.t. ze zm.), dalej "ustawy planistycznej", projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wielorodzinnych z usługami w parterze oraz budynku usługowo - handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej przy ul. [...] we [...] na działkach nr [...],[...], [...], [...], (część), [...], obręb [...] oraz nr [...],[...] obręb [...] (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji", przy czym działka nr [...] – "część terenu inwestycji", "działka objęta ochroną (konserwatorską)").

2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...], Konserwator odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, stwierdzając że: (-) na działce objętej ochroną znajduje się cmentarz [...], poległych na początku 1945 r., ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta [...] założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (dalej "zarządzenie Prezydenta"), (-) od południowego wschodu w/w działka graniczy z działką nr [...], na której znajduje się cmentarz [...] wpisany do rejestru zabytków stosowną decyzją Konserwatora, (-) realizacja planowanej inwestycji na terenie cmentarza [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza wpisanego do rejestru zabytków jest niedopuszczalna zarówno z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i z punktu widzenia przepisów o grobach i cmentarzach [...].

3. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Minister uchylił w/w postanowienie Konserwatora w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając w szczególności, że: (-) ujęcie przedmiotowej działki w gminnej ewidencji zabytków jako cmentarza [...] budzi poważne wątpliwości wobec przeprowadzania na tym terenie prac ekshumacyjnych w latach [...] – tych [...] wieku oraz późniejszych prac sondażowych z jesieni 2011 r., (-) w wyniku tych ostatnich stwierdzono, że groby na terenie cmentarza [...] zostały w całości wyekshumowane, (-) w świetle ustaleń Konserwatora działka chroniona w swojej południowej części jest użytkowana jako wysypisko śmieci i koczowisko, a w pobliżu ogrodzenia cmentarza znajduje się gruzowisko historycznej kamieniarki nagrobnej sprzed [...] i współczesnych elementów betonowych, które to pozostałości pozostają bez związku z pochówkami wojskowymi prowadzonymi w trakcie [...] i tuż po niej, (-) wątpliwym jest ustalenie, iż na terenie działki chronionej znajduje się stanowisko archeologiczne zawierające relikty osadnictwa pradziejowego, (-) w toku postępowania Konserwator przeprowadził wadliwą prawnie czynność dowodową w postaci oględzin terenu, z której to czynności nie sporządzono protokołu i o której nie zawiadomiono Skarżącej, (-) Konserwator nie wyjaśnił przyczyn zmiany stanowiska sformułowanego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., (-) Konserwator nie rozparzył w całości zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego.

Wobec w/w uchybień Minister uznał za konieczne uchylenie postanowienia Konserwatora i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia z następującymi zaleceniami: (-) Konserwator zobowiązany jest odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, (-) w razie konieczności organ winien powtórzyć zakwestionowane czynności dowodowe (z poszanowaniem wymogów k.p.a.), (-) w razie zajęcia stanowiska odmiennego od przyjętego w postanowieniu nr [...] organ winien przedstawić szczegółowe uzasadnienie.

4. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował Konserwatora o zweryfikowaniu treści karty adresowej zabytku, prowadzonej dla chronionej działki poprzez oznaczenie znajdującego się na tej działce zabytku jako "Miejsce pochówku [...], obecnie w większości ekshumowane" (w miejsce dotychczasowego oznaczenia "Cmentarz [...] zmarłych podczas oblężenia [...] – [...] zbiorowe mogiły").

5. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Konserwator ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.

W uzasadnieniu w/w postanowienia organ stwierdził w szczególności, co następuje:

Korekta stanowiska sformułowanego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wynika z faktu, iż przy jego wydaniu omyłkowo nie uwzględniono faktu ujęcia przedmiotowej działki w gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało całkowicie odmienną oceną dopuszczalności przedmiotowej inwestycji. Ponadto, po wydaniu w/w postanowienia zmianie uległa nazwa obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Teraz jest to miejsce pochówku [...] (obecnie w większości ekshumowane). Organ jest też w trakcie badania przesłanek do ujęcia działki w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jako miejsca po cmentarzu wojennym.

Planowana inwestycja została poddana badaniu pod kątem zachowania wartości zabytkowych przedmiotowej działki jako miejsca po cmentarzu [...], bez względu na zakres prowadzonej ekshumacji, z ewentualnymi pozostałościami układu kompozycyjnego cmentarza. Ocenie poddany został również wpływ inwestycji na teren sąsiadującego z nią i wpisanego do rejestru zabytków cmentarza [...]. W konsekwencji powyższego sprzeciw budzi wprowadzenie zabudowy handlowo - usługowej i mieszkaniowej na obszarze dawnego cmentarza wojennego i w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza [...].

W odniesieniu do sprawozdań z badań archeologicznych, wykazujących wyekshumowanie wszystkich grobów stwierdzić należy, że celem w/w badań nie była ekshumacja, lecz sprawdzenie terenu i odnalezienie grobów w celu weryfikacji liczby pochówków. Wnioski sformułowane na podstawie tych badań uznać należy za zbyt daleko idące.

Na chronionej działce nadal istnieje miejsce dawnego pochówku, choć już nie w postaci grobów o określonej, regularnej formie, niezależnie od ilości szczątków, które znajdują się pod ziemią. Jego wartość niematerialna, jako miejsca pochówku i świadka burzliwych wydarzeń historycznych wiąże się również z faktem prowadzenia tu pochówku po zakończeniu [...], do roku 1953. Jest to zatem miejsce świadczące o historii miasta i procesie zmian ludnościowych jakie w nim zaszły. Dlatego teren ten powinien pozostać wolny od zabudowy wielkopowierzchniowej i kubaturowej, zagospodarowany jako teren zielony.

W odniesieniu do kwestii stanowiska archeologicznego nr [...], tj. śladu osadniczego z pradziejów, Konserwator wskazał, że: (-) co do zasady zasięg tego rodzaju stanowiska ustala się w drodze badań wykopaliskowych, (-) stanowisko to zostało odkryte w roku 1936 i ma charakter archiwalny, (-) karta ewidencyjna sporządzona dla tego stanowiska nie zawiera załącznika graficznego, (-) lokalizację stanowiska oznaczono na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], (-) planowana inwestycja leży na obszarze ww. stanowiska archeologicznego, niezależnie od nieustalonego dotąd, jego dokładniejszego zakresu.

Konserwator dysponuje z urzędu wiedzą konieczną do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności przeprowadzania oględzin przedmiotowej działki, natomiast w poprzednim postanowieniu omyłkowo użył terminu "oględziny przeprowadzone w postępowaniu dowodowym". Konserwator podkreślił, że działki [...] i [...] stanowią teren ogólnodostępny, nieogrodzony i niezabudowany, a obecność Skarżącej w tym przypadku nie miała by wpływu na ustalenie stanu faktycznego, tj. stanu zagospodarowania i dostępności nieruchomości. W tym stanie rzeczy odstąpiono od sporządzania protokołu, wykonano jedynie dokumentację fotograficzną.

6. Skarżąca wniosła do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora z dnia [...] kwietnia 2018 r., podnosząc że Konserwator nie zastosował się do wskazań Ministra sformułowanych w postanowieniu kasatoryjnym.

III. Utrzymując w mocy postanowienie Konserwatora z dnia [...] kwietnia 2018 r., Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy planistycznej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami gminną ewidencję zabytków prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

2. Przesłanką do przeprowadzenia uzgodnień w niniejszej sprawie jest fakt, iż część terenu planowanej inwestycji (tj. działka [...]), jako "miejsce pochówku [...] obecnie w większości ekshumowane", został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta [...] założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (dalej "zarządzenie Prezydenta").

3. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ani ustalenie wartości zabytkowej chronionej działki jako "miejsca pochówku [...] w większości ekshumowanego" ani ocena zasadności ujęcia tego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Poza przedmiotem postępowania pozostaje zatem ocena sposobu prowadzenia przez Prezydenta gminnej ewidencji zabytków, które to czynności co o zasady nie podlegają kontroli Ministra. W tym zakresie bowiem Minister jako organ administracji publicznej działający w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa jest związany rozstrzygnięciami innych organów.

4. Przedmiotem postępowania jest w tej sytuacji dopuszczalność zlokalizowania planowanej inwestycji na terenie "miejsca pochówku [...] w większości ekshumowanego", ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usługi w parterach oraz budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

Dla inwestycji tej ustalono między innymi następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: wskaźnik powierzchni zabudowy: do 0,3; szerokość elewacji frontowej: dla budynków mieszkalnych do 21 m, dla budynku handlowo-usługowego do 85 m; geometria dachu: dach płaski; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, maksymalnie dla budynków mieszkalnych: od 15 do 37 m i dla budynku handlowo- usługowego do 15 m.

Przedmiotowy projekt przewiduje zatem realizację zabudowy kubaturowej o znacznych rozmiarach i wysokości maksymalnej jednego z budynków mieszkalnych odpowiadającej budynkom 10 - 11 piętrowym, na terenie chronionym poprzez ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków, jako "miejsce pochówku [...] w większości ekshumowane".

W tych okolicznościach należy zgodzić się z oceną organu pierwszej instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji skutkowała by całkowitym zniszczeniem terenu działki chronionej, której wartość niematerialna wynika za faktu, że jest to nadal istniejące miejsce dawnego pochówku i świadectwo burzliwych wydarzeń historycznych, jakie miały miejsce na terenie miasta [...] w okresie [...] oraz bezpośrednio po jej zakończeniu. Właściwym wobec tego byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych.

Przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega na podejmowania działań mających na celu, między innymi: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić zgody na uzgadniany projekt decyzji, z uwagi na zamiar całkowitej zmiany sposobu zagospodarowania terenu wolnego obecnie od zabudowy i chronionego poprzez ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

5. Kwestionowane zażaleniem postanowienie Konserwatora jest merytorycznie trafne co do istoty rozstrzyganej sprawy, choć sformułowane przez Konserwatora oceny, sądy i konkluzje w większości nie znajdują akceptacji organu zażaleniowego. Jednak wobec zwrócenia się przez Stronę z wnioskiem o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a postanowiono, jak w rozstrzygnięciu. Należy dodać, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak i ustalenia nieobowiązujących już miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

(1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Konserwatora, pomimo niewypełnienia przez organ I instancji zaleceń i wytycznych Ministra zawartych w postanowieniu kasacyjnym, które Konserwator zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a Minister skontrolować ich wykonanie;

(2) art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy planistycznej oraz w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., polegające na przyjęciu, że realizacja inwestycji objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy "skutkowałaby całkowitym zniszczeniem terenu działki [...], której wartość niematerialna wynika z faktu, że jest to nadal istniejące miejsce dawnego pochówku i świadectwo burzliwych wydarzeń historycznych, jakie miały miejsce na terenie miasta [...] w okresie [...] oraz bezpośrednio po iej zakończeniu", podczas gdy na przedmiotowej działce brak jest pozostałości mogił [...] i nie jest to miejsce pochówku, a połamane płyty nagrobne zebrane w narożniku działki oraz elementy budowlane nie są związane z miejscem pochówku, a z całą pewnością nie są to płyty nagrobne związane ze zbiorowymi mogiłami [...] datowanymi na 1945 rok, zaś świadectwem burzliwych wydarzeń historycznych jest całe miasto [...], ale konserwator zabytków z tego tytułu nie objął terenu całego miasta ochroną konserwatorską;

(3) art. 6 Kpa, art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz polegające na nieuprawnionej ingerencji w prawo własności objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości oraz brak wyważenia interesu indywidualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, zgodnie z zasadą proporcjonalności,

(4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 106 § 4 Kpa oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, poprzez:

- przyzwolenie na dokonywanie czynności dowodowych (oględzin terenu) przez organ I instancji z pogwałceniem reguł postępowania, bez uprzedzenia o tym stron postępowania;

- pominięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., zezwalającej na użycie terenu stanowiącego byłą rezerwę cmentarną nieczynnego cmentarza [...] zlokalizowanego przy ul. [...] we [...] (działka ewidencyjna [...], [...], obręb [...]) na inny cel, zgodny z wydaną w następstwie decyzją o warunkach zabudowy;

- zaakceptowanie stanowiska, że specjalistyczny organ "omyłkowo nie uwzględnił faktu ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków" wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji dostosowania projektu decyzji do wytycznych organu konserwatorskiego wskazanych w rzeczonym postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r., zaś [...] odmówił z powodu innych przesłanek uzgodnienia projektu decyzji (postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.), co podważa zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na kulturę prawną obywateli;

- zaniechanie przez organ poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, prowadzące do błędnego uznania, że na terenie chronionej działki znajdują się szczątki [...], podczas gdy w latach 1999- 2011 szczątki te zostały eksuhumowane i przeniesione na cmentarz wojenny w [...], na zlecenie Fundacji [...];

- organ konserwatorski pominął zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, tj.: i) "[...]" autorstwa P. A. S., [...] z lipca 2017 r.; 2) Raport z ekshumacji i ponownego pochówku; 3) Zarządzenie Zarządu [...] z dnia [...] maja 2014 r.; 4) Wypis z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonego uchwalą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].06.1988 r.; [...]) pismo [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...];[...]) pismo Związku [...] w RP z dna [...] października 2014 r., [...]) pismo [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...];

- oparcie inkryminowanego postanowienia na niepełnym materiale dowodowym, z całkowitym pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, w konsekwencji podjęte postanowienie nie odpowiada regule rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy w oparciu o wszechstronną ocenę całokształtu materiału dowodowego;

(9) art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 Kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego i kompleksowego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Organ wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzez zignorowanie ustaleń i twierdzeń wynikających z innych dokumentów/decyzji wydanych przez inne organy administracji publicznej, w szczególności pominięcie opracowania przekazanego przez Spółkę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., pn.: "[...] " autorstwa P. A. S., [...] [...] z lipca 2017 r. (dalej: "Opracowanie");

(10) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji braku pewności, że stanowiąca podstawowy dowód w sprawie karta adresowa zabytku nieruchomego dla nieruchomości przy ul. [...] o nr ewid. działki [...] we [...], stanowi dokument, o którym mowa w art. 22 ust. ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w efekcie czego nie można przesądzająco uznać, że nieruchomość Skarżącej ujęta została w gminnej ewidencji zabytków,

(11) art. 8, art. 11 Kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o treści odmiennej aniżeli w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi zawarto obszerne uzasadnienie w/w zarzutów, w tym m.in. szczegółowi zrelacjonowano historyczne przeznaczenie nieruchomości oraz wyniki badań geologicznych.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] września 2018 r. , Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organy na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej na wniosek Skarżącej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - z punktu widzenia wymagań ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Obowiązek przeprowadzenia w/w trybu uzgodnieniowego wynikał z faktu ujęcia części terenu inwestycji w gminnej ewidencji zabytków stosownym zarządzeniem Prezydenta, wydanym na podstawie art.22 ust.4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Utrzymując w mocy odmowne rozstrzygnięcie Konserwatora, Minister wskazał, że:

(-) realizacja planowanej inwestycji nie dałaby się pogodzić z wymaganiami ochrony zabytków (wniosek ten został sformułowany w oparciu o porównanie charakteru inwestycji z przedmiotem ustanowionej ochrony konserwatorskiej),

(-) poza przedmiotem sprawy pozostawała natomiast ocena zasadności ujęcia części terenu inwestycji w gminnej ewidencji zabytków – ustanowienie w/w reżimu ochronnego było zatem bezwzględnie wiążące dla organów konserwatorskich orzekających w sprawie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.

Stanowisko to Sąd uznaje za całkowicie trafne, co oznacza iż zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

2. Stan prawny, regulujący kwestię uzgadniania przez organy ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawia się następująco:

(i) Z art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy planistycznej wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

(ii) Stosownie do art.53 ust.5 ustawy planistycznej przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie podkreśla się, że uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii, albowiem rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Uzgodnienie jest jednakże dokonywane w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w P. z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)".

(iii) Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art.4 w/w ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

(iv) Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

(v) Art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na wójta (burmistrza, prezydent miasta) obowiązek prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Rodzajowy katalog w/w zabytków, podlegających ewidencjonowaniu, wskazano w art.22 ust.5 ustawy stanowiącym, iż w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Gminna ewidencja zabytków zyskała w istocie status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 u.o.z.) prawnej formy ochrony zabytków (tak też Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski, Krzysztof A. Wąsowski w: "Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", Baza Orzeczeń LEX).

Założenie wspomnianej ewidencji co do zasady wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim aktem jest zarządzenie, które pozwala na ustalenie czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Założenie ewidencji stanowi zatem władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, działanie Prezydenta Miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 638/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3§2 pkt 6 p.p.s.a.)" - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2909/14, publ. LEX.

Szczegółowe zasady prowadzenia gminnej ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr [...], poz. [...]).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Obowiązkiem organów konserwatorskich było dokonanie oceny, czy realizacja planowanej inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków wielorodzinnych z usługami w parterze oraz budynku usługowo - handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną da się pogodzić z wymogami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, obowiązującymi w odniesieniu do części terenu inwestycji w konsekwencji ujęcia go, jako "miejsca pochówku [...] obecnie w większości ekshumowanego", w gminnej ewidencji zabytków miasta [...], założonej stosownym zarządzeniem Prezydenta.

Stwierdzić jednoznacznie należy, iż oznaczenie w ewidencji przedmiotowej działki jako miejsca pochówku [...] w większości ekshumowanego automatycznie oznacza, iż w ocenie organu ewidencyjnego (tj. Prezydenta) działka ta posiada walory zabytkowe pomimo tego, iż de facto stanowi ona nie istniejące a w większości byłe miejsce pochówku w/w żołnierzy (przesłanką do uznania, iż wspomniane walory występują byłby zatem sam fakt, iż chodzi o miejsce dawnego pochówku żołnierzy, stanowiące świadectwo wojennej i tużpowojennej historii miasta). Powyższe założenie musi prowadzić do wniosku, że niedopuszczalnym z punktu widzenia celów sformułowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami byłoby podejmowanie na tej działce takich działań, które w oczywisty sposób prowadziłyby do daleko idącej, czy wręcz całkowitej zmiany jej dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Działania te powodowałyby bowiem uszczerbek w wartości zabytku (a ściślej likwidację zabytku), czemu organy administracji konserwatorskie obowiązane są zapobiegać na zasadzie art.4 pkt 2 w/w ustawy.

W tej sytuacji nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu klarowne stanowisko Ministra, że:

(-) realizacja planowanej inwestycji, obejmującej cztery wielkogabarytowe budynki, skutkowałaby całkowitą likwidacją przedmiotu ochrony terenu działki chronionej, której wartość niematerialna wynika za faktu, że jest to nadal istniejące miejsce dawnego pochówku i świadectwo burzliwych wydarzeń historycznych, jakie miały miejsce na terenie miasta [...] w okresie [...] oraz bezpośrednio po jej zakończeniu,

(-) właściwym byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych.

W/w stanowisko Sąd uznaje za logiczne, przekonujące i oparte na kryteriach czytelnych nawet bez konieczności uciekania się do zaawansowanej wiedzy fachowej z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (nie kwestionując przy tym faktu, iż taką wiedzą dysponowały z urzędu orzekające w sprawie organy). W tej sytuacji uznać należy, iż pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu byłoby równoznaczne ze zignorowaniem przez organy konserwatorskie ciążących na nich ustawowych obowiązków.

4. W świetle powyższych okoliczności zarzuty skargi należy uznać za nietrafne. Stosownie do powyższego:

4.1. Wprawdzie poprzednio wydane w niniejszej sprawie postanowienie Ministra (kasatoryjne), nakazujące Konserwatorowi ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wstępnie nie wykluczało ewentualności uznania przedmiotowej działki za nie posiadającą walorów zabytkowych z racji jej wyekshumowania (co mogłoby otworzyć drogę do jej zagospodarowania w sposób planowany przez Skarżącą), niemniej z racji zastosowania przez Ministra art.138 § 2 k.p.a. jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii zostało w oczywisty sposób uzależnione od wyników w/w ponowionego postępowania wyjaśniającego. W ramach tego postępowania zostało natomiast wykazane, co szczegółowo zrelacjonowano powyżej, iż wspomniane wyekshumowanie mogił [...] (bezspornie potwierdzone przedłożonymi przez Skarżącą dokumentami) nie zniosło walorów zabytkowych przedmiotowej działki (czego odzwierciedleniem jest nowa karta adresowa nieruchomości, uwzględniająca w/w zmiany), która to okoliczność skonfrontowana z planowanym przez Spółkę intensywnym sposobem zagospodarowania terenu, wykluczającym zachowanie przez działkę jej dotychczasowego charakteru, stanowiła oczywistą przeszkodę do pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, wywodzące iż w ponowionym postępowaniu uzgodnieniowym, tj. w postępowaniu przeprowadzonym w następstwie wydania przez Ministra postanowienia kasatoryjnego, doszło do zignorowania zawartych w tym postanowieniu zaleceń.

4.2. Wbrew stawisku skargi nie można przyjąć, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy nie przypisały odpowiedniej mocy dowodowej przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji, tj. w szczególności; 1) dokumentacji geologicznej i sanitarnej, 2) dokumentacji stwierdzającej przeprowadzenie przez właściciela nieruchomości wewnętrznych procedur umożliwiających zagospodarowanie nieruchomości na cele planowanej inwestycji oraz 3) decyzji Prezydenta, zezwalającej na użycie terenu stanowiącego byłą rezerwę cmentarną nieczynnego cmentarza wyznaniowego [...] na inny cel - w sytuacji, w której dokumentacja ta nie jest w stanie podważyć faktu, iż: (-) ujęcie przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest równoznaczne z uznaniem, iż nieruchomość ta posiada walory zabytkowe pomimo jej wyekshumowania, (-) jednocześnie charakter planowanej inwestycji wyklucza jej pogodzenie z dotychczasowym sposobem zagospodarowania.

4.3. Nie można również wywodzić, iż początkowe omyłkowe zawężenie kryteriów oceny dopuszczalności realizacji inwestycji (tj. pominięcie w pierwszym postanowieniu Konserwatora faktu ujęcia działki w gminnej ewidencji zabytków) winno konsekwentnie determinować zakres postępowania wyjaśniającego w imię realizacji zasady budowania zaufania do organów administracji (art.8 k.p.a.). O ile bowiem zasadzie tej należy bezspornie przypisywać doniosłe znaczenie przy rozpatrywaniu przez organy spraw administracyjnych, o tyle jej stosowanie nie może deformować wyniku danej sprawy, tj. prowadzić do podważenia zasady praworządności (art.6 k.p.a.).

4.4. O ile w postępowaniu przed Konserwatorem doszło do uchybień w przeprowadzeniu oględzin (co wytknął organowi Minister w postanowieniu kasatoryjnym) o tyle dowód ten nie miał wpływu na wynik sprawy w sytuacji, w której została ona rozstrzygnięta w oparciu o dowody z dokumentów.

4.5. Nie można podzielić zarzutów skargi, kwestionujących prawną skuteczność ujęcia przedmiotowego zabytku w gminnej ewidencji zabytków, opierających się na założeniu, iż czynność ta, podjęta w stosunku do obiektu spełniającego kryteria wskazane w art.22 ust.4 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, winna zostać dokonana w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (który to warunek nie został zdaniem Skarżącej dopełniony). Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż do stosownego porozumienia doszło, o czym świadczy wspominane na wstępie pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r., skierowane do Konserwatora, zawiadamiające ten organ – przed rozstrzygnięciem sprawy w I instancji - o zmianie oznaczenia karty adresowej zabytku (którą to czynność należy traktować jako sporządzenie nowej karty zabytku). Wymagane przepisem porozumienie nastąpiło zatem poprzez poinformowanie Konserwatora o sporządzeniu nowej karty zabytku, w odniesieniu do której to czynności Konserwator nie wniósł sprzeciwu.

5. Oczywistą intencją skargi jest de facto wykazanie, że ujęcie (czy też dalsze ujmowanie) przedmiotowej części terenu inwestycji w gminnej ewidencji zabytków, powodujące objęcie działki stosownym reżimem ochronnym, jest oczywiście niezasadne albowiem w istocie teren ten nie posiada żadnych walorów zabytkowych (jako wyłącznie byłe, nie zaś istniejące miejsce pochówku [...]). Nie dokonując w tym miejscu oceny trafności twierdzeń Skarżącej, Sąd całkowicie podziela stanowisko organów, iż weryfikacja zasadności ujęcia działki we w/w ewidencji pozostawała poza przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika, że przeszkody do realizacji planowanej inwestycji, wynikające z objęcia części terenu inwestycji konserwatorskim reżimem ochronnym ustałyby dopiero z momentem zniesienia w/w reżimu w stosownym trybie prawnym, tj. w drodze: a) zmiany przez Prezydenta aktu ustanawiającego gminną ewidencję zabytków (a ściślej poprzez wyłączenie karty adresowej przedmiotowego zabytku – o ile zaszłyby ku temu podstawy merytoryczne), b) skutecznego zakwestionowania przez Skarżącą legalności w/w aktu w części dotyczącej działki chronionej - w trybie uregulowanym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.