Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 343/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2a i 3a, art. 95
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopda 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 7 października 2020 r. J. G. wystąpił do Burmistrza Miasta o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi Księgę Wieczystą nr [..], na działki o numerach: [..]-[..], przy czym działki te będą miały dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [..].

Decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. organ odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że celem podziału jest wydzielenie siedmiu działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, w tym jednej z nich z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Wnioskodawca nie wykazał przy tym, aby działki miały zostać przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub miałaby zostać dokonana regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Burmistrz zauważył, że w Ewidencji Gruntów, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe Wydział Geodezji Kartografii i Katastru, przedmiotowa działka została sklasyfikowana jako łąki trwałe ŁV i ŁVI, co jest równoznaczne z wykorzystywaniem jej na cele rolnicze. Z wyraźnego brzmienia art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., wynika natomiast, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 68 ust. 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390) wynika, że pastwiska trwałe uznaje się za użytki rolne. Powyższe ma zastosowanie w przypadku braku planu miejscowego, dla ustalenia dopuszczalności stosowania przepisów.

Jednakże działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr XL/291/2006 Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [..], zmienioną uchwałą nr XXVI/140/2008 z dnia 28 marca 2008 r., teren, na którym położona jest działka [..] jest oznaczony symbolem 54 R/RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych.

W celu interpretacji pojęcia tereny zabudowy zagrodowej organ sięgnął do załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wskazuje cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Pod liczbą porządkową nr 5 wskazano, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod zabudowę zagrodową. Ponadto, organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2019 r., II SA/Kr 779/19, w którym uznano, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne i - nawet jeśli teren ten zostanie zabudowany - nadal będzie miał status gruntów rolnych.

Wobec powyższego Burmistrz wskazał, że przedmiotowa działka jest objęta hipotezą reguły z art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którą w przypadku podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach na cele rolne i leśne, wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że wydzielona działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny tylko wtedy gdy w jego wyniku powstanie działka gruntu o powierzchni większej niż 0,3000 ha. Jednocześnie w art. 93 ust. 2a u.g.n. zostały wymienione przypadki warunkujące dopuszczalność podziału gruntu rolnego na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Organ podkreślił, że ustawowe ograniczenie powierzchniowe nie jest przypadkowe, gdyż ma na celu uniemożliwienie właścicielom nieruchomości masowych obejść przepisów prawnych polegających na wydzielaniu małych działek i zbywaniu ich z pominięciem rygorów ustawowych związanych chociażby z prawem pierwokupu przysługującego Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa działającemu na rzecz Skarbu Państwa.

Następnie organ wskazał, że z dostarczonych przez stronę dokumentów nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce, a we wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu ww. podziału jako cel podziału wskazano jedynie podział na mniejsze działki (domyślnie rekreacyjne) oraz wydzielenie drogi wewnętrznej umożliwiającej wydzielonym działkom posiadanie dostępu do drogi publicznej. Podział nie ma na celu wydzielenia działki, która zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Nie została przewidziana także regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Burmistrz wyjaśnił też, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przy czym zauważyć należy, iż plan miejscowy musi być zawsze zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan miejscowy przewidziany dla nieruchomości podlegających podziałowi nie reguluje kwestii wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. W tym zakresie bezpośrednio obowiązujące są przepisy ustawy. Burmistrz podniósł więc niezgodność zaproponowanego projektu podziału nieruchomości z przepisami prawa, a tym samym z planem miejscowym. Nie ulega bowiem dyskusji, że sam plan musi być przede wszystkim zgodny z przepisami ustawy. Ponad powyższe, sam podział musi być zgodny zarówno z planem miejscowym, jak i przepisami ustawy, zwłaszcza ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym organ odstąpił od wydawania odrębnego postanowienia o zgodności proponowanego podziału działki z planem miejscowym, ponieważ jego wydawanie było w niniejszym przypadku niecelowe i zbędne. Prima facie widoczne było bowiem, że podział zaproponowany przez wnioskodawcę nie może zostać zatwierdzony. Wydawanie, w takiej sytuacji odrębnego postanowienia - co istotne przez ten sam organ- uznano za zbędne, gdyż nie przyczyniłoby się w żaden sposób do zmiany treści ostatecznego rozstrzygnięcia.

J.G. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że nieprawidłowe było powołanie się na uchwałę nr XL/291/2006 Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r., bowiem z § 16 ust. 2 uchwały nr XXIII.162.2016 Rady Miejskiej wynika, iż uchwała nr XL/291/2006 utraciła moc w granicach objętych tym planem. Nadto z załącznika nr 6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wynika definicja "zabudowy zagrodowej", podobnie jak z systemu prawa. Organy stosujące prawo winny dokonać wykładni tego pojęcia mając na uwadze, iż na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Skarżący podkreślił, że jego zamierzeniem było, by wydzielone działki miały charakter działek rekreacyjnych. Z uwagi na brak definicji legalnej takich działek przyjąć należy, że to nieruchomości wykorzystywane w celach wypoczynkowych, działki na terenie, na którym plan miejscowy dopuszcza zabudowę letniskową.

Odnosząc się do faktu, iż teren działki nr [..] został sklasyfikowany jako łąki trwałe, odwołujący powołując się na treść art. 2 pkt 1 ustawy o ustroju rolnym podniósł, iż kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną nie jest jedynie jej aktualny sposób wykorzystania, wystarczy że grunt, na którym aktualnie działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest prowadzona, można wykorzystać do tego rodzaju działalności, na co może wskazywać ewidencja gruntów oraz plany zagospodarowania przestrzennego. Z ewidencji wynika, że nieruchomości rolne mogą być oznaczone m.in. jako Ł - łąki trwałe. Jakie grunty zalicza się do łąk trwałych wskazuje pkt 1 ppkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jeśli jest w planie teren oznaczony tym symbolem, stanowi on nieruchomość rolną, do której znajdują zastosowanie przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Skoro przepisy u.g.n. nie mają zastosowania do nieruchomości rolnych, które przeznaczone są w planach miejscowych na inne cele niż rolne, to nieruchomość taka nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy. Nie znajdują do niej zatem zastosowania zapisy art. 93 ust. 2a u.g.n. W decyzji wskazano, że przedmiotowy teren oznaczony był symbolem 54R/RM, lecz, w opinii skarżącego, to oznaczenie oparto na nieobowiązującej uchwale.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów Rozdziału 1 - Podziały nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Kolegium wskazało, że działka nr [..] jest objęta uchwałą nr XL/291/2006 Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [..], zmienioną uchwałą nr XXVI/140/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany ww. uchwały. W myśl ww. uchwał działka nr [..] znajduje się na terenie 54 R/RM. Natomiast uchwała nr XXIII.162.2016 Rady Miejskiej, na którą powołuje się skarżący, nie wpłynęła na obowiązywanie ww. planu na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, skoro przedmiotowa nieruchomość jest objęta ustaleniami ww. planu miejscowego, to nie wymaga analizy, czy jest ona wykorzystywana na cele rolne. Zgodnie bowiem z ww. uchwałą teren 54 R/RM został sklasyfikowany jako tereny rolnicze, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 2 ust. 5 pkt 3 uchwały). Nie budzi zatem wątpliwości, że przeznaczenie obszaru w planie miejscowym jako terenu rolniczego oznacza jego przeznaczenie w tym planie na cele rolne. A zatem jednoznacznie teren przedmiotowej nieruchomości stanowi obszar przeznaczony w planie miejscowym na cele rolne w rozumieniu powołanego art. 92 ust. 1 u.g.n. Natomiast, w ocenie Kolegium, analiza pojęcia zabudowy zagrodowej dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wzmacnia powyższą konstatację.

Wobec powyższego należało ustalić, czy zachodzi wyjątek od zasady określonej w art. 92 ust. 1 u.g.n., tj. czy celem podziału jest konieczność wydzielenia dróg lub czy skutkiem podziału ma być wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Z projektu podziału nieruchomości wynika, że skutkiem tego podziału ma być powstanie 7 działek o powierzchni od 0,0218 ha do 0,0620 ha. Bezspornie więc doszłoby do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie ma zastosowanie art. 92 ust. 1 u.g.n., a więc do podziału mają zastosowanie zasady zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu zaś do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne dopuszczalność ich podziału reguluje art. 93 ust. 2a u.g.n. W myśl tego przepisu podział takiej nieruchomości powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, przy czym zasada ta nie dotyczy podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Z zestawienia powyższych przepisów wynika więc, że przepisy rozdziału o podziale nieruchomości stosuje się do podziału nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż 3000 m2 tylko, gdy idzie o przeznaczenie wydzielonych działek na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonanie regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, chyba że idzie o podział nieruchomości, o których mowa w art. 95.

Tymczasem żadna z nowo projektowanych działek nie jest przeznaczona ani na powiększenie sąsiedniej, ani na regulację granic między sąsiadującymi nieruchomościami, proponowany podział nie miał również na celu żadnej z okoliczności wskazanych w art. 95, celem podziału miało być bowiem wydzielenie działek - jak doprecyzowano w odwołaniu - rekreacyjnych. W konsekwencji, dokonanie proponowanego podziału nie było dopuszczalne, jako naruszające dyspozycję zawartą w art. 93 ust. 2a u.g.n. W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że organ I instancji zobligowany był do odmowy zatwierdzenia wstępnego podziału nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję J. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisu art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 2a u.g.n. i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności skarżący podkreślił, że Burmistrz Miasta powołał w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. nieobowiązującą uchwałę nr XL/291/2006 z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [..], albowiem w dniu 3 października 2016 r. podjęto uchwałę nr XXIIL162.2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [..], która spowodowała, że w granicach objętych niniejszym planem utraciła moc uchwała nr XL/291/2006 z dnia 21 września 2006 r. (§ 16 ust 2).

Ponadto, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się również do kwestionowanej interpretacji pojęcia "zabudowa zagrodowa", na którą powołał się organ I instancji wskazując jako podstawę rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów budynków. Z cytowanego rozporządzenia wynika, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Zatem, zdaniem skarżącego, nie wynika stąd definicja "zabudowy zagrodowej". Ponadto podkreślił on, że w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej" mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.

Dlatego też rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej. Tym bardziej, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. W związku z tym na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego - a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. Tymczasem bezspornie składając wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości skarżący absolutnie nie wskazywał aby celem było utworzenie działek budowlanych. Wręcz przeciwnie, zamierzeniem skarżącego było, aby wydzielone działki miały charakter rekreacyjny. Skarżący podkreślił również, że w polskim prawie brak jest jednoznacznej definicji działki rekreacyjnej. Potocznie przyjmuje się natomiast, że jest to nieruchomość wykorzystywana w celach wypoczynkowych. Czyli działka rekreacyjna to inaczej teren, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę letniskową.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się również do kwestii dotyczącej działki nr [..] o powierzchni 0,3836 ha, określonej w KW nr [..] jako łąki trwałe. Skarżący podkreślił bowiem, że w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego przez nieruchomości rolne należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne lub którą można wykorzystywać do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Dlatego też kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest nie tylko jej aktualny sposób wykorzystywania, ponieważ rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej nie jest wymagane. Wystarczy, że dany grunt, na którym aktualnie taka działalność nie jest prowadzona, można wykorzystać do tych rodzajów działalności. W celu ustalenia istnienia owej potencjalnej możliwości wykorzystywania nieruchomości w określony sposób pomocna może być ewidencja gruntów oraz plany zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ewidencją nieruchomości rolne mogą być oznaczone, między innymi, jako Ł – łąki trwałe. Zgodnie z treścią cytowanego załącznika nr 6 rozporządzenia pkt 1 ppkt 3 do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich — hale i połoniny z zasady koszone. Dlatego też w przypadku oznakowania nieruchomości w obowiązującym planie powyższym symbolem należy uznać, że dana nieruchomość jest nieruchomością rolną, do której zastosowanie znajdą przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Jednakże przepisy ustawy nie mają zastosowania do nieruchomości rolnych, które przeznaczone są w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne, czyli każde inne przeznaczenie niż zgodnie z powyższymi zakresami. Z tego powodu, jeżeli dana nieruchomość oznakowana jest w ewidencji gruntów jako nieruchomość o charakterze rolnym, lecz z planu wynika, że przeznaczona powinna być na cele inne niż rolne, to taka nieruchomość nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy. To z kolei oznacza, że nie znajdą do niej zastosowania restrykcje wynikające z treści art. 93 ust. 2a u.g.n. polegające na ograniczeniach w zakresie wielkości powierzchni tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd dokonał kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 grudnia 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

Podstawą prawną działań organów administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w szczególności Działu III, Rozdział 1 – Podziały nieruchomości. Z regulacji tych wynika przede wszystkim, że podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1) bądź też z urzędu (art. 97 ust. 3) i co do zasady jest on możliwy w razie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1). Przy czym, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n., ustalonych w przepisach art. 93-art. 100 ustawy reguł podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Natomiast, w myśl ust. 2, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 92 u.g.n. określił zakres stosowania regulacji dotyczących podziału nieruchomości i w ust. 1 wyłączył ich zastosowanie wobec określonego rodzaju nieruchomości. Jednocześnie wskazał okoliczności, których wystąpienie umożliwia jednak zastosowanie przepisów u.g.n. do podziału nieruchomości rolnych i leśnych.

W konsekwencji dopuszczenia możliwości podziału gruntów rolnych i leśnych, w przepisie art. 93 u.g.n., ustawodawca określił zasady warunkujące ten tzw. podział rolny. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny - pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady nie jest wykluczony podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Został on jednak uzależniony od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Przy czym, zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n., ograniczeń związanych z wydzieleniem działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.

Jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej powoduje wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w u.g.n. i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a i 3a oraz art. 95 u.g.n. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko:

- na powiększenie sąsiedniej nieruchomości,

- dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami,

- pod drogi wewnętrzne,

- w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n.

Ograniczenia podziału na działki mniejsze niż 0,3000 ha dotyczą zarówno podziału działek o powierzchni większej niż 0,3000 ha, jak i podziału działek, które już przed podziałem mają powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha.

Odnosząc powyższe do okoliczności fatycznych i prawnych niniejszej sprawy należy wskazać, że zamiarem wnioskodawcy, wyrażonym we wniosku, był podział działki nr [..] o powierzchni 0,3836 ha na 7 działek, w tym działkę drogową (drogę wewnętrzną), o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha każda działka.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że działka mająca podlegać podziałowi położona jest na terenie objętym postanowieniami uchwały nr XL/291/2006 Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [..], zmienioną uchwałą nr XXVI/140/2008 z dnia 28 marca 2008 r., i oznaczona symbolem 54 R/RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych.

Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków dzielona działka oznaczona jest symbolem ŁV – łąki trwałe. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 uchwały planistycznej, podział terenów na działki budowlane dopuszczalny jest pod warunkiem zgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi w § 16 zawierającym regulacje dla poszczególnych kart terenu. Przepis ten w ust. 45 wprowadza ustalenia szczegółowe dla karty terenu 54 R/RM. Oznacza to, że plan nie wyklucza podziałów dokonywanych w trybie art. 92 i następnych u.g.n., jednakże musiałyby one być zgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania przewidzianymi w konkretnej strefie planu.

Wskazać należy, że organy prawidłowo zweryfikowały uwarunkowania planistyczne działki nr [..] w świetle uchwały o planie miejscowym z 2006 r., nie zaś - jak wskazywał skarżący – według planu zatwierdzonego uchwałą nr XXIII.162.2016 Rady Miejskiej z dnia 3 października 2016 r. Twierdzenie o konieczności zastosowania w sprawie ustaleń planu z 2016 r. skarżący opierał na postanowieniu § 16 ust. 2 tego planu, zgodnie z którym w granicach objętych niniejszym planem traci moc uchwała nr XL/291/2006 Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [..]. Tymczasem dla wykładni tego przepisu i uchylenia mocy planu z 2006 r. kluczowe znaczenie ma zwrot "w granicach objętych niniejszym planem". Jak bowiem wynika z analizy części graficznej planu miejscowego z 2016 r., jego granice i tym samym zakres regulacji nie obejmuje działki nr [..]. W związku z czym zastosowanie przepisu uchylającego moc planu z 2006 r., wbrew zarzutom skargi, nie dotyczyło terenu działki nr [..] i postanowień wcześniejszego planu co do jej przeznaczenia i warunków zabudowy i zagospodarowania.

W konsekwencji, w świetle wskazanych ustaleń planu miejscowego mającego zastosowanie w sprawie oraz treści wpisów w ewidencji gruntów nie budzi wątpliwości, że działka nr [..] stanowiąca użytek rolny – łąki trwałe ma przeznaczenie rolne. W myśl bowiem § 68 ust. 1 lit. c rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się łąki trwałe oznaczone symbolem Ł. Rolnemu przeznaczeniu działki nie przeczy w szczególności dopuszczenie na tym terenie zabudowy zagrodowej, które to pojęcie w orzecznictwie jest rozumiane, jako zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza, przy czym gospodarstwo rolne i zabudowa zagrodowa muszą być ze sobą funkcjonalnie powiązane, stanowiąc jedną całość (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2267/16; z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1536/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto, jak wskazuje załącznik Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów rolnych zalicza się miedzy innymi grunty rolne zabudowane:

1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy;

2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, płace składowe, płace postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą;

4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę.

W związku z tym, przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a jego zabudowa zgodnie z przeznaczeniem planistycznym nie zmienia statusu jako gruntów rolnych, tyle że zabudowanych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., II SA/Kr 774/19, dostępny ).

Ze względu na ustalone przeznaczenie działki podlegającej podziałowi oraz treść projektu podziału niewątpliwie miały do niego zastosowanie przepisy u.g.n. Wnioskodawca planuje bowiem podział nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne na działki o powierzchniach mniejszych niż 0,3000 ha, co oznacza dopuszczalność tego podziału na podstawie u.g.n., ale z zachowaniem warunków określonych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy zależało zatem od weryfikacji spełnienia warunków przewidzianych w powyższym przepisie.

W tym zaś zakresie orzekające w sprawie organy stwierdziły prawidłowo, że żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Przedmiotowa działka nie ulega bowiem podziałowi w celu poszerzenia nieruchomości sąsiedniej, ani też nie jest dokonywana regulacja granic i okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu, jak też strona skarżąca nie wskazuje, aby podział miał ww. cele realizować. Celem, na jaki wskazywał skarżący w odwołaniu, był cel rekreacyjny oraz wydzielenie drogi wewnętrznej. Wprawdzie przeznaczenie jednej z wydzielanych działek nr [..], pod drogę wewnętrzną służącą jako dostęp do drogi publicznej, mogłoby sugerować możliwość zastosowania wyłączenia z art. 93 ust. 3a u.g.n., lecz jej służebna funkcja względem pozostałych wydzielonych 6 działek przeznaczonych na cele rekreacyjne wyklucza odstępstwo od wymogów określonych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Istotą planowanego podziału jest bowiem uzyskanie nieruchomości przydatnych do zagospodarowania rekreacyjnego, a wydzielenie działki drogowej w tej sytuacji ma charakter konieczny do zapewnienia prawidłowego skomunikowania z drogą publiczną terenów zabudowy.

Reasumując, w świetle tak ustalonych okoliczności sprawy, orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że podział nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie jest możliwy ze względu na brak spełnienia ustawowych przesłanek podziału "rolnego" i w konsekwencji prawidłowo odmówiły zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawcę projektu podziału nieruchomości.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w tym, że organ pominął etap opiniowania projektu podziału co do zgodności z planem miejscowym, przystępując od razu do merytorycznego rozpoznania wniosku o podział.

Niewątpliwie, zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. podział nieruchomości musi być zgodny z planem w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nawet jednak zgodność podziału z planem miejscowym nie zwalnia organu właściwego w sprawach podziału od zbadania zgodności podziału z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisami u.g.n. (zasada praworządności).

W sytuacji, w której weryfikacja zaproponowanego przez wnioskodawcę projektu podziału z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa prowadzi do wniosku o jego niedopuszczalności, to rozstrzyganie o zgodności podziału z planem nie ma już wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego pominięcie etapu opiniowania wstępnego projektu podziału, które generowałoby po stronie wnioskodawcy koszty sporządzenia dokumentacji określonej w art. 97 ust. 1a pkt 5-8 u.g.n., uznać należało za zasadne.

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie zasadnie stwierdziły, że projektowany podział nie jest dopuszczalny w świetle przepisów u.g.n., co już wykluczało możliwość jego zatwierdzenia. Wobec tego nie było potrzeby opiniowania zgodności podziału z planem, skoro ze względu na regulacje ustawowe był on niedopuszczalny. Oznacza to, że kwestia zgodności projektu podziału z planem nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zależało ono od zgodności z przepisami u.g.n., której organy nie potwierdziły wykazując prawidłowo podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu podziału.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie orzeczenia odpowiadają prawu. W szczególności nie budzi wątpliwości forma rozstrzygnięcia, co wynika z faktu, iż wydawanie opinii byłoby niezasadne i narażałoby stronę na niepotrzebne koszty w sytuacji, gdy podział nie jest zgodny z przepisami ustawy. Badając natomiast tę kwestię organy prawidłowo ustaliły przeznaczenie działki dzielonej, a także zaproponowane warunki podziału, w konsekwencji czego określono przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Następnie poddano analizie wymogi stawiane w tych przepisach dla podziału nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne, w wyniku którego doszłoby do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha i w konsekwencji prawidłowo stwierdzono, że działka nr [..] nie spełnia wymogów niezbędnych do zatwierdzenia podziału zgodnie z u.g.n. Jeżeli bowiem nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 93 ust. 2a u.g.n., to podział nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie jest w ogóle dopuszczalny, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu podziału.

Wobec tego wydane decyzje nie naruszają art. 93 ust. 2a i art. 96 ust. 1 u.g.n. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, w szczególności niezasadny okazał się zarzut nieuwzględnienia postanowień planu miejscowego z roku 2016 r. i oparcie ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości na nieobowiązującej uchwale planistycznej z 2006 r. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów proceduralnych, albowiem w toku postępowania organy podjęły niezbędne działania do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, a zebrany materiał dowodowy oceniły zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Również uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają treści art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.