Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1424/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 20-21
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 169 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO lub Kolegium), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613, ze zm., dalej także: O.p.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej w B. przy ul. (...) (dalej Wspólnota), reprezentowanej przez zarządcę nieruchomości (dalej zarządca) od decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej organ) z dnia (...) r. nr (...) w sprawie określenia Wspólnocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie (...) zł, począwszy od stycznia 2014 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało na wstępie, że bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było złożenie w dniu (...) r. (nie podpisanej) deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, w której Wspólnota zadeklarowała "0" osób zamieszkujących nieruchomość. Decyzja organu została skierowana do wskazanej Wspólnoty na adres do korespondencji wymieniony w powyższej deklaracji, tj. adres zarządcy nieruchomości, którym była osoba fizyczna. Dalej podano, że w odwołaniu od tej decyzji Wspólnota reprezentowana przez zarządcę wskazała na naruszenie art. 6 o, art. 6 h, art. 6 m i art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 207 O.p.

SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja dotyczy określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres przed nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2013. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g. lub ustawa), jak również za okres po zmianie przepisów obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. Następnie zacytowało art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c,p.g. oraz art. 2 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed oraz po nowelizacji) dotyczący nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Wskazało także na dodane do art. 2 ust. 2a ustawy regulujący sytuację, gdy obowiązki określone w ustawie mogą dotyczyć jednocześnie kilku podmiotów spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz ust 3a odnoszący się do zakresu ponoszenia opłat (bez ograniczeń w odniesieniu do wspólnoty i częściowego w odniesieniu do właścicieli lokali).

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, był przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 uznał, że art. 6h i 6m, w związku z art. 2 ust. 3 ustawy (kwestionowane w odwołaniu) są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. TK stwierdził w tym orzeczeniu, że niewątpliwie ustawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tej ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia kryteria "właściciela nieruchomości", jak również nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w przypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. W ocenie TK nie znaczy to jednak, że na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe oraz konsekwencje ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju - jak wskazał TK - należą do organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Dalej organ odwoławczy wskazał na regulacje wynikające z art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej także: u.w.l. lub ustawa lokalowa), stwierdzając, że w przypadku powierzenia zarządu na podstawie art. 18, zakres jego umocowania powinien wynikać z umowy zawartej w formie aktu notarialnego lub uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. W przypadku zarządu ustawowego powoływanego w sposób wynikający z art. 20, właściciele lokali podejmują uchwałę jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lub spoza ich grona. W takim przypadku wybrany zarząd dokonuje czynności w imieniu wspólnoty, a nie w imieniu własnym. Jego upoważnienie do reprezentacji wspólnoty i kompetencje wynikają wprost z przepisów cytowanej ustawy.

W przypadku zarządu wybranego na podstawie art. 18 ustawy lokalowej mamy do czynienia z reprezentacją powierniczą, która polega na powierzeniu osobie trzeciej kompetencji do składania oświadczeń woli we własnym imieniu, ale ze skutkiem prawnym dla wspólnoty mieszkaniowej. Ustanowiony w ten sposób zarządca nie jest organem wspólnoty, ale odrębnym wobec niego podmiotem, a podstawą prawną do reprezentacji jest instytucja przedstawicielstwa. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest konieczność uzyskania przez zarządcę wyraźnego pełnomocnictwa materialnego i procesowego, które może być zawarte w umowie o powierzenie zarządu lub w odrębnym dokumencie. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że literalna wykładnia art. 2 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia (...) r., pozwala przyjąć, że na potrzeby powołanej ustawy, obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali obciążają:

a) osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art.

18 ustawy, bądź

b) osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art.

20 ustawy, bądź

c) właścicieli lokali, jeżeli zarząd w żadnej z powyższych form nie został ustanowiony.

Przy czym przez "właściciela", w sytuacji dotyczącej budynku wielolokalowego, należy rozumieć zarówno właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali, jak również właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości wspólnej. W takim przypadku mamy do czynienia z klasycznym zbiegiem osób zaliczonych do kręgu właścicieli wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, o którym mowa w powołanym wyżej wyroku TK. Z kolei termin "obciążają" należy interpretować nie jako sposób przeniesienia obowiązków właścicieli lokali na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, ale jako zwrot, na mocy którego osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną wykonują obowiązki właścicieli lokali, nie stając się jednocześnie adresatami tych obowiązków.

Zdaniem SKO uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest przede wszystkim kompleksowa analiza przepisów ustawy, która wprowadza obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1), jak również na wszystkich właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady (o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości - art. 6c ust. 2).

Dalej, akcentując zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, organ odwoławczy wskazał na wymóg prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Stwierdził, że wprawdzie opłata za gospodarowanie odpadami, jako danina publiczna, podlega egzekucji administracyjnej, jednakże nie może to skutkować tym, że ewentualna egzekucja administracyjna w przypadku braku należnych opłat, będzie skierowana przeciwko osobom, które sprawują funkcje zarządu wspólnoty. A tak byłoby w sytuacji, gdyby przyjąć literalne brzmienie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy (sprzed jej nowelizacji) i wydać decyzję na konkretne osoby sprawujące zarząd nieruchomością. Osoby te nie są bowiem wytwórcami odpadów, nie mogą zatem w imieniu własnym uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami za wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest aktualne brzmienie art. 2 ust. 3, ust. 3 a i 3 b ustawy.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie, że na wezwanie SKO T. C. – licencjonowany zarządca nieruchomości przekazał uchwałę nr (...) z dnia (...) r. właścicieli lokali nieruchomości położnej w B., przy ul. (...), zgodnie z którą Wspólnota postanowiła zawrzeć umowę o zarządzanie z licencjonowanym zarządcą nieruchomości oraz powierzyła panu T. C.– właścicielowi firmy A. pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej na zewnątrz, jak również do kontaktów i występowania w imieniu Wspólnoty przed urzędami oraz sądami.

SKO stwierdziło, że ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy dotyczącą budynków wielolokalowych, miał na celu wyłącznie uproszczenie procedury egzekwowania opłaty poprzez składanie jednej deklaracji oraz ewentualne wydawanie jednej decyzji (w przypadku braku deklaracji) dla wszystkich właścicieli budynków wielolokalowych działających np. w ramach wspólnoty mieszkaniowej. Następnie ustaliło, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Wspólnota powierzyła zarządzanie nieruchomością profesjonalnemu zarządcy, tj. panu T. C. A., jednakże – jak podkreślono – nie jest to powierzenie zarządu osobie fizycznej lub prawnej w rozumieniu art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy lokalowej.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy lokalowej, jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali, albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w u.w.l (rozdział 4), czyli tzw. zarząd ustawowy w zależności od tego, czy mamy do czynienia z małą, czy też dużą wspólnotą mieszkaniową. Ustawodawca wychodzi z założenia, że we wspólnotach mniejszych (do siedmiu lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych) czynności zarządu najlepiej wykonują sami właściciele na podstawie bezpośrednich uzgodnień. Natomiast w dużych wspólnotach (powyżej siedmiu lokali) zarządzanie wspólnotą jest realizowane przez organy w postaci zarządu wspólnoty i zebrania właścicieli lokali. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. (...) w B. jest dużą wspólnotą mieszkaniową, która zgodnie z art. 20 ustawy lokalowej podejmuje uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. SKO zauważyło, że pełnomocnik (zarządca) odmówił ujawnienia nazwiska (nazwisk) osób (osoby) sprawujących zarząd.

Kontynuując Kolegium zacytowało art. 20 ustawy, zgodnie z którym członkiem zarządu może być osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Jeśli na członka zarządu została powołana osoba spoza grona właścicieli, wówczas w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2014 r. powinna legitymować się tytułem licencjonowanego zarządcy, natomiast po tym okresie, w związku z deregulacją zawodów i uchyleniem art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarcza zawarcie umowy o zarząd nieruchomością z właścicielami, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub podmiotem, któremu przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub podmiotu. W ocenie SKO, z całości zebranego materiału dowodowego (pomimo widocznego braku współpracy ze strony zarządcy nieruchomości) wynika, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z omówionym wyżej rodzajem sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, wynikającym z treści art. 20 u.w.l.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że - jak już wyżej wyjaśniono - z literalnego brzmienia art. 2 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r.) wynika, że należałoby przyjąć, iż obowiązki w zakresie uiszczania opłaty spoczywają na osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, w tym wypadku na zarządcy nieruchomości (w rozumieniu ustawy lokalowej), a nie na poszczególnych właścicielach lokali mieszkalnych. Termin "obciążają" z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r.) należy interpretować nie jako sposób przeniesienia obowiązków właścicieli lokali na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, ale jako zwrot, na mocy którego osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną wykonują obowiązki właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, nie stając się jednocześnie adresatami tych obowiązków. Słusznie zatem decyzja skierowana została do Wspólnoty Mieszkaniowej w B., przy ul. (...). Potwierdzeniem takiego stanowiska w sprawie jest również doprecyzowanie powołanego przepisu, zgodnie z nowelizacją obowiązującą od 1 lutego 2015 r.

W końcowych wywodach zaskarżonej decyzji SKO, powołując się na stosowne uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r., wskazał, że na terenie B. opłata za gospodarowanie odpadami jest opłatą miesięczną stanowiącą iloczyn liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty. Liczba osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość nie jest kwestionowana i wynosi 22 osoby, zgodnie

z deklaracją złożoną w dniu (...) r. Jak wynika z wyjaśnień zarządcy nieruchomości z dnia (...) r. nie dysponuje on inną ilością osób niż ta wskazana w deklaracjach w 2013 r.

Kolegium zauważył, że decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera odniesienia się do przepisów obowiązujących w roku 2014 oraz w styczniu 2015 r. jednakowo przedstawione w decyzji odwoławczej stanowisko jest uzupełnieniem decyzji organu.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sporządzonej przez zarządcę w imieniu Współnoty, zarzucono:

1. "naruszenie art. 60 ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie decyzji określającej wysokość opłaty dla nieruchomości, w której właściciele lokali złożyli deklaracje indywidualne określające wysokość należnych opłat za gospodarowanie odpadami,

2. naruszenie art. 6h ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

3. naruszenie art. 6m ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

4. naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

5. naruszenie art. 21 par. 1 pkt 1 i par. 3 ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie,

6. naruszenie art. 207, 122 ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie decyzji I instancji w postępowaniu w sytuacji, gdy wobec złożenia poprzez poszczególnych właścicieli lokali w budynku przy ul. (...) w B. deklaracji indywidualnych wydanie przedmiotowej decyzji było zbędne,

7. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji określającej wysokość opłat za okres od stycznia 2014 do maja 2015 r., gdy zostały utworzone indywidualne konta dla poszczególnych właścicieli lokali, którzy złożyli deklaracje indywidualne w w/w okresie (deklaracje indywidualne z różnych dat) i pobierane były od nich opłaty za gospodarowanie odpadami za w/w okres,

8. nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji faktu dokonywania wpłat tytułem gospodarowania odpadami za okres objęty decyzją I instancji, oraz nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy ciążącego na Gminie B. obowiązku egzekwowania opłat od poszczególnych właścicieli lokali, którzy nie dokonali należnych opłat na rachunek Gminy, ani na rachunek Wspólnoty Mieszkaniowej,

9. wydanie decyzji dot. okresu 2014 r. przy powołaniu się w treści decyzji organu I i II instancji na m.in. art. 2 ust. 3 ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 01.02.2015 - tj. naruszenie przepisów intertemporalnych oraz zasady nieobowiązywania prawa wstecz".

Wobec zacytowanych wyżej zarzutów skargi wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji i w następstwie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi, podnosząc na wstępie brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji w trybie art. 6o ustawy, powołano się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 67/14, w którym wskazano, że osobie sprawującej zarząd nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej nie można przypisywać cech płatnika opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązki płatnika opłat za gospodarowanie odpadami przypisano w tym orzeczeniu osobie sprawującej zarząd jedynie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, w pozostałym natomiast zakresie obowiązkiem tym obciążono właścicieli poszczególnych odrębnych nieruchomości.

Dalej wskazano, że "w odniesieniu do zaskarżonej decyzji należy odnosić się do brzmienia przepisów obowiązujących w roku 2014, a nie do obecnej wersji ustawy, jak uczynił organ wydający decyzję". Autor skargi powołał się także na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1393/14, w którym wyjaśniono pojęcie osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, a także wskazano, iż zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K.17/12, ustanowienie zarządu wg art. 20 ustawy o własności lokali nie zwalnia właścicieli lokali z samodzielnego wykonywania obowiązków wymienionych w art. 6h i 6m ust. 1 u.c.p.g. W dalszych wywodach skargi wyjaśniono, że właściciele nieruchomości lokalowych we Wspólnocie złożyli indywidualne deklaracje dotyczące wysokości należnych opłat za gospodarowanie odpadami, a Gmina utworzyła dla poszczególnych właścicieli indywidualne konta rozliczeniowe i rozpoczęła przyjmowanie oraz księgowanie wpłat. Za kolejne miesiące Gmina na podstawie utworzonych kont indywidualnych dla poszczególnych właścicieli przyjmowała i rozliczała opłaty za gospodarowanie odpadami, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji za okres objęty postępowaniem.

Zdaniem strony skarżącej, w świetle przepisów ustawy z 2014 r. złożenie indywidualnych deklaracji przez właścicieli poszczególnych lokalu nie jest błędne ani niedopuszczalne - zwłaszcza w kontekście wspomnianego wyżej orzeczenia WSA we Wrocławiu, z którego wynika, iż zarządca nie jest płatnikiem opłat za gospodarowanie odpadami. Skoro zatem właściciele indywidualni złożyli własne deklaracje i sami dokonywali wpłat, mających przecież charakter quasi podatku, to logiczną konsekwencją było złożenie przez wspólnotę deklaracji "zerującej", albowiem niedopuszczalne jest powielanie opłat za tę samą nieruchomość. Kontynuując autor skargi zarzucił, że z treści uzasadnienia decyzji organu

nie wynika, aby uwzględniono opłaty uiszczone już przez właścicieli w okresie objętym decyzją. W decyzji tej wskazano natomiast, iż Wspólnota ma obowiązek wyliczania i wpłacania odsetek od zaległości, mimo iż organ posiada środki wpłacone na kontach indywidualnych, w związku z czym żądanie odsetek jest bezpodstawne. Zauważył, że SKO przedłużało postępowanie odwoławcze, co pozwoliło na wymianę informacji pomiędzy organami obu instancji i spowodować działania mające usprawiedliwiać i uprawdopodobnić wydanie zaskarżonej decyzji. Zanegowano także twierdzenie organu, że zarządca Wspólnoty jest odpowiedzialny za złożenie deklaracji i wnoszenie opłat, skoro nie jest on podmiotem wskazanym w art. 2 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym za okres od stycznia 2014 r. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja "w żadnym również zakresie nie reguluje i nie odnosi się do ciążącego na Gminie obowiązku windykacji należnych opłat od właścicieli lokali, którzy ich do tej pory nie uiścili - ponieważ opłata obciąża konkretne osoby zamieszkujące w lokalach, a nie wspólnotę jako nieruchomość wspólną". W uzasadnieniu skargi zwrócono także uwagę, że organ odwoławczy w szeregu (precyzyjnie wymienionych) sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczących innych Wspólnot Mieszkaniowych uchylił zaskarżone decyzje.

Skarga została podpisana przez Zarządcę Nieruchomości pana T. C. Po wezwaniu strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi do Sądu nadesłano m.in. potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem kopię uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul(...) w B. z dnia (...) r. którą powołano nowy skład zarządu w osobach K. Z. i A. K. oraz egzemplarz skargi podpisany przez te osoby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże nie tylko z powodów, które zostały podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania).

Sąd stwierdza z urzędu, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania podatkowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ pomimo braków w zakresie prawidłowego umocowania (pełnomocnictwa) Zarządcy Wspólnoty do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, prowadził postępowanie odwoławcze i rozpoznał merytorycznie odwołanie, zamiast wezwać do uzupełnia braków formalnych tegoż odwołania.

Analizę zaistniałej sytuacji prawnej, której Sąd dokona posługując się aprobowaną w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie argumentacją zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 567/16 rozpocząć należy od wskazania, że reprezentacja wspólnot mieszkaniowych została uregulowana w ustawie lokalowej.

Zgodnie z art. 18 tej ustawy właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (ust. 1). W razie sukcesywnego wyodrębniania lokali przyjęty przez dotychczasowych współwłaścicieli sposób zarządu nieruchomością wspólną odnosi skutek także do każdego kolejnego nabywcy lokalu (ust. 2). Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (ust. 2a). Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale.

Poza tym, zgodnie z art. 20 omawianej ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (ust. 1). Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani (ust. 2). Zgodnie z art. 21 ustawy lokalowej zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust. 1). Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust. 2).

Z zacytowanych regulacji wynika, że ze względu na organ albo osobę (osoby) sprawujące zarząd nieruchomością wspólną można wyodrębnić zarząd bezpośredni, sprawowany przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, oraz zarząd pośredni, sprawowany:

a) przez zarząd jako organ wspólnoty mieszkaniowej, albo

b) przez zarządcę, ustanawianego zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., którym może być osoba fizyczna bądź osoba prawna.

Wymaga jednocześnie podkreślenia, że ustanowienie zarządu wspólnoty (art. 20, art. 21 ustawy lokalowej) wyklucza ustanowienie zarządcy w rozumieniu art. 18 u.w.l. i odwrotnie, tj. ustanowienie zarządcy zgodnie z art. 18 u.w.l. wyklucza ustanowienie zarządu, o którym mowa w art. 20 i art. 21 u.w.l. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r., III CZP 96/11, Lex nr 1112715; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2005 r., III CZP 62/05, Lex nr 171751; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r., III CZP 74/03, Lex nr 81625; oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 29 lutego 2016 r., I SA/Gl 1477/16 i I SA/Gl 1446/15; z dnia 15 lipca 2016 r., II SA/Gl 308/16; z dnia 26 września 2016 r., I SA/Gl 309-312/16, I SA/Gl 1478-1481/16, I SA/Gl 1472/16).

Właścicielom nieruchomości powierzono wybór w kwestiach związanych ze sposobem zarządzania, jednak względy natury organizacyjno-gospodarczej przemawiają za brakiem potrzeby mnożenia struktur zarządu nieruchomością wspólną i wynikających z tego konsekwencji (np. problemu rozkładu uprawnień pomiędzy te struktury).

Spotykane w praktyce zlecanie administrowania nieruchomością wspólną zewnętrznemu podmiotowi wyspecjalizowanemu, przy wybranym zarządzie wspólnoty (w rozumieniu art. 20, 21 u.w.l.), nie oznacza więc, że ten podmiot posiada status zarządcy, któremu właściciele powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Praktyka zawierania umów o zarządzanie nieruchomością wspólną (administrowanie wspólnotą mieszkaniową) z licencjonowanymi zarządcami (administratorami) jest już wykształcona od dłuższego czasu i jest to sytuacja, kiedy organ wspólnoty, jakim jest jej zarząd, nie przestaje wówczas sprawować swoich funkcji, a jedynie zleca wykonanie poszczególnych czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Zarządca, a właściwie administrator, zapewnia fachową obsługę wspólnoty mieszkaniowej, współdziałając w tym zakresie z zarządem. Taka pomoc świadczona przez profesjonalnych zarządców (administratorów) wspólnotom mieszkaniowym nie zmienia ustawowego sposobu sprawowania zarządu. Zlecenie administrowania wspólnotą mieszkaniową ma charakter umowy mieszanej, do której – w zakresie nieuregulowanym – powinno się stosować przepisy o umowie zlecenia (art. 734 Kodeksu cywilnego) - por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2014 r., I ACa 652/13.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że z uwagi na to, że w przeciwieństwie do zarządu w rozumieniu art. 20 i 21 u.w.l., zarządca w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. nie jest organem wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowanie jej przez zarządcę wymaga odpowiedniego umocowania w umowie bądź uchwale. Zakres upoważnienia zarządcy do działania w imieniu właścicieli lokali wynika bowiem z treści postanowień umów lub uchwały właścicieli przewidzianych w art. 18 ust. 1 i 2a u.w.l. Zatem zarządca nie może reprezentować wspólnoty mieszkaniowej przed sądem lub organem administracji publicznej, jeżeli stosowne upoważnienie nie znalazło się w umowie określającej sposób zarządu albo uchwale o zmianie tej umowy. Ewentualnie, jeśli nie legitymuje się odpowiednim pełnomocnictwem. W odróżnieniu od reprezentacji przez organ jakim jest zarząd wspólnoty w rozumieniu art. 20 i 21 u.w.l., zarządca nie działa jako wspólnota mieszkaniowa, gdyż pomiędzy nią, a tymże zarządcą (osobą trzecią) istnieje dodatkowe ogniwo, którym jest oświadczenie woli zawarte w umowie, uchwale, albo ściśle w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa (postanowienie NSA z dnia 15 maja 2014 r., II FSK 949/14, Lex nr 1467640; uchwała Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2009 r., III CZP 129/08, Lex nr 470697; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1792/07; wyrok SN z 14 stycznia 2004 r., I CK 108/03; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 31 maja 2006 r., I ACa 290/06; wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2010 r., II SA/Kr 1517/09, Lex nr 633138).

W niniejszej sprawie odwołanie wniósł zarządca nieruchomości (Wspólnoty), który do odwołania dołączył (potwierdzoną przez siebie za zgodność z oryginałem) uchwałę właścicieli lokali nieruchomości położnej w B., przy ul. (...) z dnia (...) r. nr (...) w sprawie powołania Zarządcy Wspólnoty, z której wynika, że na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy lokalowej oraz art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości postanowili zawrzeć umowę o zarządzanie z licencjonowanym zarządcą nieruchomości, określając jego wynagrodzenie oraz udzielając pełnomocnictwa Zarządcy m.in. do reprezentacji Wspólnoty na zewnątrz i występowania w imieniu Wspólnoty przed urzędami oraz sądami. Uchwałę podjęto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy lokalowej w drodze indywidualnego zbierania głosów przez Zarząd. Oznacza to, że w dacie podjęcia uchwały Wspólnota posiadała Zarząd, a tym samym "Zarządca Wspólnoty" nie mógł pełnić funkcji "zarządu" w rozumieniu ustawy lokalowej. Z uchwały tej wynika również, że w drodze tej czynności Wspólnota udzieliła pełnomocnictwa "zarządcy" do jej reprezentowania na zewnątrz, w tym występowania w jej imieniu przed urzędami, zaś podstawą do działania zarządcy miała być umowa o zarządzanie. Powyższe sprawia, że "zarządca" wskazany w uchwale nie mógł być zarządcą w rozumieniu art. 18 ustawy lokalowej ani zarządem w ujęciu art. 20 tej ustawy. Tym samym pełnił on funkcję administratora Wspólnoty na podstawie zawartej umowy o zarządzanie oraz pełnomocnika Wspólnoty w określonym w uchwale zakresie.

Skoro, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy lokalowej, zarząd kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz, zaś w myśl art. 22 ust. 2 tej ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej, a jednocześnie stosownie do treści art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy lokalowej, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest ustalenie wynagrodzenia Zarządu lub zarządcy nieruchomości wspólnej, to tym samym uchwała Wspólnoty z dnia 10 marca 2011 r., jako tzw. "dużej wspólnoty" mogła co najwyżej wyrażać zgodę dla zarządu na dokonanie tych czynności tj. zawarcia umowy o zarządzanie, ustalenie wynagrodzenia zarządcy oraz udzielenie mu pełnomocnictwa rodzajowego. Inaczej rzecz się ma w tzw. "małej wspólnocie" (do 7 lokali), gdzie nie istnieje obowiązek podjęcia uchwały o wyborze zarządu (z uwzględnieniem art. 18 ustawy lokalowej). W sytuacji, gdy zarząd reprezentuje wspólnotę i kieruje jej sprawami inny podmiot, w tym członkowie wspólnoty, nie wykonują czynności zarządowi przynależnych.

Organy podatkowe nie rozpoznały tych kwestii co spowodowało, że na etapie postepowania pierwszoinstancyjnego pisma (w tym decyzję) kierowano do Wspólnoty na adres zarządcy, zaś na etapie postępowania odwoławczego uznano zarządcę za pełnomocnika (reprezentanta) Wspólnoty i do niego, jako osoby fizycznej, kierowano korespondencję (w tym decyzję odwoławczą). Oznacza to – przyjmując stanowisko SKO za prawidłowe, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Wspólnota nie była prawidłowo reprezentowana.

Z powyższego można również domniemywać, że organ odwoławczy traktuje Zarządcę jako osobę fizyczną wybraną do zarządu spoza grona właścicieli lokali. Jednocześnie Kolegium uznało, że gdyby przyjąć, że obowiązki w zakresie uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywają na osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, to w tym wypadku spoczywałyby one na Zarządcy Nieruchomości (w rozumieniu ustawy o własności lokali. Tym samym organ odwoławczy traktuje zarządcę z jednej strony jako "pełnomocnika" Wspólnoty, a z drugiej jako "zarządcę", w rozumieniu art. 20 ustawy lokalowej, Wspólnoty, przy czym odstąpił od badania kwestii istnienia prawidłowo ustanowionego zarządu Wspólnoty stwierdzając, że jej pełnomocnik (zarządca czy zarząd) odmówił ujawnienia nazwisk osób sprawujących zarząd.

Z tych przyczyn Sąd stwierdza, że odwołanie zawiera braki formalne, o których bezpośrednio poniżej.

Po pierwsze składający je "Zarządca" nie wykazał, że jest zarządcą skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy lokalowej, a więc podmiotem uprawnionym do reprezentacji tej jednostki organizacyjnej, a nie (pomimo określania siebie mianem zarządcy) tylko jej faktycznym administratorem - czyli podmiotem, któremu na podstawie umowy o zarządzanie (administrowanie) powołany zarząd wspólnoty (z art. 20 i 21 ustawy lokalowej) zlecił wykonanie poszczególnych czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Nie zostało także wykazane, że "Zarządca" sprawuje jednoosobowy zarząd nieruchomością jako osoba fizyczna wybrana do niego spoza właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy lokalowej).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w załączonej do odwołania uchwale z dnia 10 marca 2011 r. członkowie wspólnoty udzielili zarządcy pełnomocnictwa, o którym mowa wyżej, z którego wynikało uprawnienie m.in. do występowania w imieniu wspólnoty przed urzędami. Uchwała ta w żaden sposób nie została uwierzytelniona (stanowiła tzw. kserokopię).

Zgodnie z treścią art. 137 O.p. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna (§ 1), przy czym pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Brak tego rodzaju pełnomocnictwa oryginału lub uwierzytelnionego odpisu oznacza, że osoba, która posługując się takim dokumentem nie może być uznana za pełnomocnika strony, a tym samym działać w jej imieniu. Ponadto jak wynika z informacji organu zawartej w jego ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania, nie zostało ono podpisane własnoręcznie przez stronę (osobę składającą odwołanie).

W sytuacji, gdy - tak jak w rozpoznawanej w sprawie - organ odwoławczy nie dysponował kompletnym upoważnieniem udzielonym, wnoszącemu odwołanie w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, zarządcy, - zaś podpis tej osoby na odwołaniu budził wątpliwości co do tego czy jest on własnoręczny, zachodziła wadliwość formalna podania, jakim jest odwołanie (por. art. 168 § 1 o.p. in principio). Dlatego złożonemu środkowi zaskarżenia nie można było nadać dalszego biegu bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 169 o.p., poprzez zobowiązanie wnoszącego odwołanie do złożenia dokumentów w formie prawem przewidzianej potwierdzających jego umocowanie do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz wyjaśnienia kwestii podpisu pod odwołaniem, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 169 § 1 O.p. jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 169 § 1 O.p. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu.

Przy tym, nieusunięcie braku w zakresie pełnomocnictwa do występowania w imieniu strony, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 lutego 2012 r., II FSK 1642/10 i z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 259/06 skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia zgodnie z art. 169 § 1 O.p., a nie niedopuszczalnością odwołania (zażalenia) z art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Analogicznie na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013. 267 ze zm.) w wyrokach: z dnia 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 1049/14, z dnia 3 września 2008 r., II OSK 978/07).

Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania, poprzez przedłożenie umocowania do występowania w imieniu strony, organ drugiej instancji musi dokonać stosownego wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. W zależności od tego, czy podmiot zastosuje się do tego wezwania, czy też nie usunie stwierdzonego przez organ braku, dojdzie do nadania podaniu (w tym przypadku odwołaniu) dalszego biegu, ewentualnie do pozostawienia go bez rozpatrzenia. Dopóki jednak takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 169 § 1 O.p., dopóty rozpatrzenie środka zaskarżenia obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

W realiach tej sprawy, zdaniem Sądu należy je traktować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jest bowiem możliwe, że w ogóle nie dojdzie do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, o ile w wyznaczonym terminie nie zostanie usunięty stwierdzony brak formalny, polegający na nieprzedłożeniu stosownych przewidzianych prawem dokumentów, wykazujących upoważnienie wnoszącego odwołanie do reprezentowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zajdzie zatem konieczność wezwania osoby wnoszącej odwołanie do przedłożenia dokumentów wykazujących jej umocowanie do działania w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w formie do tego przewidzianej oraz stanowcze wyjaśnienie sprawy podpisu pod odwołaniem.

W zależności od tego, czy te braki zostaną uzupełnione, Kolegium pozostawi odwołanie bez rozpatrzenia albo nada mu dalszy bieg i zbada legalność decyzji wydanej przez organ I instancji. Kolegium uwzględni również fakt istnienia zarządu Wspólnoty i jego składu osobowego wynikający z uwierzytelnionej kopii uchwały Wspólnoty powołującej taki zarząd z dnia (...) r. Nadto należy zauważyć, że złożone w sprawie deklaracje nie zostały podpisane przez składającego te dokumenty. Jedynie załącznik do pierwotnej deklaracji został podpisany przez zarządcę, przy czym z deklaracji tej wynika przyjęta przez organ liczba mieszkańców, a nie wynika z niej adres do korespondencji ze Wspólnotą. Z klauzuli na Załączniku Nr 1 do deklaracji wynika, że Zarządca nie bierze odpowiedzialności za ujawnione w niej dane dlatego deklaracji tej nie podpisał. Dopiero w kolejnej deklaracji wskazano adres do korespondencji Wspólnoty, przy czym brak złożonego pod nim podpisu oznacza, że nie wiadomo kto ten adres wskazał. Okoliczności te nie zostały przez organy ocenione ani też organ nie żądał uzupełnienia tych deklaracji. Kolegium rozważy także czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było określenie przedmiotowego zobowiązania w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji a więc na przyszłość, skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte za określony okres wskazany w stosownym postanowieniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono, ponieważ strona skarżąca nie złożyła wniosku o ich zasądzenie.