Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 397/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 166 poz 1128
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona  wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 687/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 1.260 (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 687/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy al. [...] w S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

W oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2016 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję, którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] przy al. [...] w S. zapewnienie dostępu z drogi pożarowej (al. [...]) dla drabin mechanicznych i podnośników hydraulicznych do 100 % długości elewacji frontowej budynku należącego do Wspólnoty budynku w zabudowie pierzejowej, poprzez przycięcie gałęzi od strony elewacji budynku na całej wysokości drugiego drzewa, w ten sposób aby odstęp gałęzi od elewacji budynku wynosił nie mniej niż 3,5 m, oraz wycięcie trzeciego i czwartego drzewa (drzewa liczone są w kolejności od skrajnego drzewa usytuowanego na wysokości narożnika przedmiotowego budynku, znajdującego się przy ciągu pieszym łączącym al. [...] z ul. [...]) - do dnia [...] lipca 2017 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy al. [...] w S. podniosła, że decyzja skierowana została do niewłaściwego adresata, który nie dysponuje środkami i kompetencjami umożliwiającymi jej wykonanie nałożonego powyższą decyzją obowiązku, a także wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zrealizowanie określonego w decyzji obowiązku. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ II instancji" lub "Komendant Wojewódzki"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał ww. Wspólnocie w terminie do dnia [...] marca 2018 r., doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku usytuowanego przy al. [...] w S., w taki sposób, aby: - zapewniony był dostęp do 100 % elewacji od frontu tego budynku przy spełnieniu wymagań oddalenia drogi pożarowej od ściany budynku o 5-15 m oraz braku drzew o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiających dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych; lub (alternatywnie) aby spełnione były łącznie następujące warunki: 1) na każdej kondygnacji powyżej trzeciej nadziemnej tego budynku każda klatka schodowa, służąca ewakuacji w budynku, miała okno dla ekip ratowniczych, umożliwiające dostęp z zewnątrz przez otwór o dolnej krawędzi położonej nie wyżej niż 90 cm nad poziomem posadzki oraz o wysokości i szerokości odpowiednio co najmniej 110 cm i 60 cm lub miała zapewnione dotarcie do takiego okna poziomą drogą ewakuacyjną o długości nieprzekraczającej 50 m; 2) droga pożarowa była doprowadzona do budynku tak, że jej najbliższa krawędź jest oddalona o 5-10 m od rzutu pionowego na poziom terenu każdego z okien, o których mowa w pkt 1, a między tą drogą i wymienionymi oknami nie występowały stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dotarcie do tych okien za pomocą podnośników i drabin mechanicznych; 3) okno, o którym mowa w pkt. 1 było oznakowane od wewnątrz znakiem bezpieczeństwa "nie zastawiać", a z zewnątrz - znakiem bezpieczeństwa odpowiednim do sposobu, w jaki można dostać się do wnętrza budynku, zgodnie z Polską Normą dotyczącą znaków bezpieczeństwa. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że w dniu [...] grudnia 2016 r. funkcjonariusz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku usytuowanym przy al. [...] w S. w zakresie rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. W toku czynności stwierdzono, że do kontrolowanego budynku nie doprowadzono drogi pożarowej, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) dalej: "rozporządzenie MSWiA". Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w wymienionej na wstępie decyzji uznał, że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona oraz należy zmodyfikować opisane w niej rozwiązanie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, organ II instancji podał, że z akt sprawy wynika bezspornie, że do budynku usytuowanego przy al. [...] w S. nie jest obecnie doprowadzona droga pożarowa spełniająca wymagania określone w rozporządzeniu MSWiA. Kontrolujący ustalił, że ww. budynek jest obiektem średniowysokim, kategorii zagrożenia ludzi ZL III i ZL IV, w zabudowie pierzejowej. Obiekt posiada dwie klatki schodowe. Obecnie obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy pierzejowej" dlatego organ oparł się na definicji zawartej w "Słowniku języka polskiego Wyd. PWN W-wa 2005" i przyjął, że powyższa zabudowa jest zabudową pierzejową, ponieważ zachowuje ciągłość ścian frontowych ulicy (al. [...]). Wzdłuż strony frontowej budynku przebiega droga publiczna w odległości 7 m od frontu budynku (al. [...]). Pomiędzy wskazaną drogą, a budynkiem znajdują się cztery drzewa o wysokości przekraczającej 3 m, które uniemożliwiają dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Ponadto, w obiekcie brak jest innych rozwiązań wskazujących na spełnienie obowiązku doprowadzenia do ww. budynku drogi pożarowej, takich jak okna dla ekip ratowniczych, bądź rozwiązań zamiennych uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Stan taki wskazuje, że do przedmiotowego budynku nie doprowadzono drogi pożarowej zgodnie z wymaganiami ww. rozporządzenia MSWiA. Wskazane na wstępie parametry przedmiotowego obiektu determinują obowiązek doprowadzenia do niego drogi pożarowej spełniającej wymogi przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA. Przepis ten nakazuje, że drogę pożarową o określonych parametrach winno się doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV, ZL V. Jednocześnie Komendant Wojewódzki podkreślił, że rozporządzenie MSWiA wskazuje na kilka sposobów doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Zgodnie z § 12 ust. 3 do budynków w zabudowie pierzejowej droga pożarowa może być poprowadzona w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 100 % długości elewacji od frontu budynku. Wobec braku definicji legalnej "frontu budynku", organ posiłkując się definicją słownikową przyjął, że jest to przednia część budynku znajdująca się od strony al. [...]. Droga pożarowa tak doprowadzona powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m. Ponadto, pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych (§ 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA). Z treści § 12 ust. 6 rozporządzenia MSWiA jednoznacznie wynika, że obowiązek doprowadzenia do przedmiotowego budynku drogi pożarowej można zrealizować w dwojaki sposób i będzie on zależał wyłącznie od woli podmiotu zobowiązanego do doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Skoro ustawodawca nie określił, które rozwiązanie jest priorytetowe, to – zdaniem organu – należy przyjąć, że są to równorzędne sposoby realizacji obowiązku zapewnienia drogi pożarowej do budynku. Ponadto organ odwoławczy wskazał na jeszcze jedną możliwość doprowadzenia do budynku drogi pożarowej, na co zwrócił uwagę również organ I instancji. Zgodnie z treścią § 13 ust. 4 rozporządzenia MSWiA w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, w rozpatrywanym przypadku doprowadzenie do budynku drogi pożarowej o określonych parametrach jest możliwe, tym samym organ Państwowej Straży Pożarnej był uprawniony do wydania decyzji w ww. zakresie. Istnieje możliwość przeprowadzenia wycinki, bądź zabiegów pielęgnacyjnych drzew usytuowanych pomiędzy al. [...], a budynkiem nr [...]. Wskazane działania spowodowałyby doprowadzenie drogi pożarowej do ww. budynku zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takie wnioski wynikają z pisma ogrodnika miejskiego – M. G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., skierowanego do Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy al. [...], które załączone zostało do odwołania. W piśmie tym wskazano, że wycięcie opisanych wyżej drzew jest możliwe po przeprowadzeniu stosownej procedury administracyjnej na wniosek i koszt Wspólnoty. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że Wspólnota nie jest władna do przeprowadzenia prac związanych z dostosowaniem drogi pożarowej, gdyż nie jest właścicielem gruntu, na którym usytuowane są przedmiotowe drzewa, Komendant stwierdził, iż powyższy zarzut jest niezasadny. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2366/13 Komendant Wojewódzki wskazał, że fakt że Wspólnota nie jest właścicielem gruntu, na którym rosną drzewa uniemożliwiające dostęp do elewacji przedmiotowego budynku, nie stanowi przeszkody w podjęciu przez stronę działań zmierzających do ich usunięcia, czy też wykonania stosownych cięć pielęgnacyjnych. Takie działania są możliwe, na co wskazuje treść ww. pisma ogrodnika miejskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skoro do budynku usytuowanego przy al. [...] nie jest doprowadzona droga pożarowa o odpowiednich parametrach, to tym samym stanowi to naruszenie przepisów przeciwpożarowych, zatem – w ocenie organu odwoławczego – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – należało nałożyć stosowny nakaz na właściciela budynku. Komendant Wojewódzki uznał za niezasadne argumenty strony odwołującej się o braku środków na realizację ww. działań. Brak środków finansowych nie ma wpływu na treść nakładanych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Również zarzut dotyczącego przeszkód faktycznych i prawnych w wykonaniu obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki uznał za bezzasadny, wskazując, iż z treści pisma ogrodnika miejskiego, skierowanego do strony wynika, że jest możliwość usunięcia, bądź wykonania cięć pielęgnacyjnych drzew usytuowanych pomiędzy drogą pożarową, a przedmiotowym budynkiem. Wprawdzie strona nie może wykonać powyższych prac w pełni samodzielnie, może jednak zwrócić się ze stosownym wnioskiem do podmiotów upoważnionych w tym zakresie. Komendant przychylił się natomiast do argumentu Wspólnoty, podnoszącego, że organ I instancji wyznaczył zbyt krótki termin na realizację obowiązku, w związku z czym przedłużył termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] marca 2018 r. W opinii organu, powyższy termin pozwoli stronie na realizację obowiązku. Ustalając nowy termin organ II instancji miał na względzie konieczność uzyskania przez Wspólnotę stosowych pozwoleń, opinii lub odstępstw. Organ II instancji nie zgodził się natomiast z zarzutem o niewezwaniu do udziału w sprawie Gminy Miasto S. - Zakładu Dróg i Transportu Miejskiego w S., wskazując, iż podmiotem odpowiedzialnym za realizację zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku nr [...], usytuowanym przy al. [...] w S. jest Wspólnota.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy al. [...] w S. zaskarżyła ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Natomiast z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm.), ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, 2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, 3) prowadzenie działań ratowniczych. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zobowiązany jest zapewnić ich ochronę przeciwpożarową. W ramach tego obowiązku obowiązany jest przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), a także, m.in. przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego przez organ ochrony pożarowej, wskutek zmiany statusu budynku miejskiego na średniowysoki, wskutek zmiany strychu na kondygnację mieszkalną, dotychczasowa droga pożarowa z al. [...] przestała spełniać wymogi bezpieczeństwa pożarowego określone w przywołanym wyżej rozporządzeniu MSWiA, albowiem rosnące na niej drzewa uniemożliwiają swobodny dostęp służb ratowniczych do wyższych kondygnacji. Wynika to jednoznacznie z ustaleń zawartych w protokole z przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2016 r. przez upoważnionego pracownika organu I instancji czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego budynku. Zdaniem sądu wojewódzkiego w świetle powyższego materiału zasadne jest stanowisko organów obu instancji o niespełnianiu przez przedmiotowy budynek wymogów określonych przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030). Powyższych okoliczności strona skarżąca nie kwestionuje, podnosząc jedynie niewykonalności nakładanego na nią obowiązku, argumentując, iż nie jest właścicielem gruntu, na którym należy zrealizować zalecane przez organ pożarowy prace (wycięcie lub przycięcie rosnących w drodze pożarowej drzew), a kierowane do Gminy prośby o wykonanie tych działań nie odniosły rezultatu. Stanowisko strony skarżącej należy ocenić jako niezasadne. Odnosząc się do nałożonego na Wspólnotę obowiązku dostosowania do przepisów szczególnych drogi pożarowej, która nie stanowi jej własności, sąd I instancji stwierdził, że należy przytoczyć art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym obowiązek przygotowania budynku, do prowadzenia akcji ratowniczej ciąży na właścicielu. Nie budzi wątpliwości, że kwestionowane przez Wspólnotę nakazy mają na celu zapewnienie szybkiego dotarcia służb ratowniczych do budynku w przypadku pożaru oraz umożliwienie sprawnego manewrowania pojazdami, zaopatrzonymi w podnośniki i drabiny mechaniczne na miejscu akcji. W tym celu konieczne jest dostosowanie drogi pożarowej do wymagań rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Należy mieć na uwadze, iż brak rozstrzygnięcia przez organy w powyższym zakresie i pozostawienie drogi pożarowej w dotychczasowym stanie byłoby równoznaczne z opóźnieniem podjęcia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych, stanowiąc zarazem zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w przedmiotowym budynku oraz ich mienia. Sąd podkreślił, że obowiązki, o których mowa w cyt. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej związane są wyłącznie z własnością budynku i zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględny. Takie okoliczności jak stan prawny terenu, przez który biegnie droga pożarowa, nie relatywizują obowiązków właściciela związanych z ochroną przeciwpożarową. Uwarunkowania te, muszą ustąpić pierwszeństwa wartości jaką jest bezpieczeństwo życia ludzkiego w przypadku pożaru. Bezwzględnie, w interesie mieszkańców budynku, a nie właściciela drogi pożarowej, leży zapewnienie odpowiednich parametrów tej drogi – umożliwiających prowadzenie skutecznej akcji ratowniczej. Ponadto jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego fakt, że właścicielem terenu, na którym znajduje się droga pożarowa, jest gmina nie jest równoznaczny z brakiem po stronie Wspólnoty możliwości wykonania nakazanych jej obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ustawodawca, przewidując możliwość wystąpienia różnych komplikacji – m. in. ze względu na lokalne uwarunkowania, w przepisie § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r., dopuścił możliwość przyjęcia innych rozwiązań zapewniających niezbędne warunki ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. Zdając sobie sprawę z istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i nakładając na Wspólnotę obowiązek dostosowania drogi pożarowej do wymogów ww. przepisów szczególnych, organ I instancji pouczył jednocześnie stronę o treści cyt. powyżej § 13 ust. 4 tego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową, wydając określone nakazy. Strona, będąca adresatem tego rodzaju decyzji, powinna przy użyciu wszelkich środków (zawarcie porozumienia z właścicielem terenu, przez który przebiega droga, uzyskanie odpowiedniej służebności lub pozyskanie innego tytułu prawnego do tej nieruchomości) podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Jakkolwiek nakazy zawarte w decyzji organu I instancji odnoszą się wprost do przepisów prawa, tym niemniej przy ich wydawaniu uwzględniono możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite doprowadzenie drogi pożarowej do warunków określonych w obowiązujących w tym zakresie przepisach, jednakże inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy Państwowej Straży Pożarnej byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku. W niniejszej sprawie organ odwoławczy biorąc pod uwagę zawartą w odwołaniu argumentację Wspólnoty przedstawił stronie rozwiązanie alternatywne, uwzględniające szczególne okoliczności tej sprawy. Nie wyklucza to dalszych modyfikacji obowiązku, ale to strona (Wspólnota) zobowiązana jest je wskazać biorąc pod uwagę osiągnięcie zasadniczego celu, wynikającego z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, tj. zabezpieczenie efektywnego prowadzenia akcji ratowniczej. W ocenie sądu I instancji całkowicie niezasadny jest zawarty w skardze zarzut niewykonalności skierowanego do skarżącej nakazu, z tego powodu, że zobowiązana byłaby podjąć odpowiednie kroki prawne. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie zawiera nakazu wycięcia drzew, co skarżąca wskazuje jako przesłankę niewykonalności tej decyzji lecz – alternatywnie – ich odpowiedniego przycięcia (co umożliwiają przepisy ustawy o ochronie przyrody) lub przystosowania technicznego budynku do akcji ratowniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy al. [...] w S., zaskarżając go w całości i wnosząc:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w przedmiocie:

a. postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie zgody na usunięcie drzew na okoliczność braku legitymacji czynnej Wspólnoty w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa [...] o wyrażenie zgody na wycinkę/przycięcie drzew, trwałych przeszkód prawnych uniemożliwiających wykonanie nakazu z punktu 1 decyzji organu II instancji,

b. 13 fotografii załączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność trwałych przeszkód architektonicznych uniemożliwiających wykonanie nakazu alternatywnego, wynikającego z punktu 2 decyzji organu II instancji, co wynika z faktu, że okna na klatkach schodowych w budynku Wspólnoty znajdują się od strony zamkniętego podwórza, zabudowanego z każdej strony budynkami mieszkalnymi, przez co nie jest możliwe usunięcie elementów zagospodarowania terenu uniemożliwiających dotarcie do tych okien za pomocą podnośników i drabin mechanicznych,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej i przed sądem pierwszej instancji,

Zaskarżonej decyzji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a wskazujących na wadliwość decyzji zapadłych w postępowaniu administracyjnym i nierozpoznanie istoty sprawy,

2. art. 145 § 1 ust. 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracyjne,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi m.in. w zakresie naruszenia art. 77 § 1 i 75 § 1 k.p.a., co doprowadziło do przyjęcia, że droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku usytuowanego przy al. [...] w S., oddalona od ściany budynku o 5-15 m nie istnieje, podczas gdy w rzeczywistości taka droga istnieje od wielu lat, lecz dostęp do elewacji od frontu tego budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych został ograniczony przez przeszkodę naturalną w postaci 4 drzew, które w miarę upływu czasu urosły "ponad dopuszczalną prawem normę",

4. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 77 § 1 i 75 § 1 k.p.a. przez co sąd ustalił, że da się doprowadzić drogę pożarową do budynku Wspólnoty w alternatywny sposób wskazany w punkcie II decyzji, choć nie jest to możliwe i wynika z faktu, że okna na klatce schodowej w budynku znajdują się od strony zabudowanego ze wszystkich stron podwórza, na które nie ma możliwości wjazdu przez jakiekolwiek pojazdy mechaniczne w tym wozy strażackie z podnośnikami i drabinami, czego organ II instancji nie dostrzegł, albowiem nie przeprowadził oględzin budynku, co w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. 75 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez sąd, że organ II instancji zaniechał oględzin nieruchomości położonej przy al. [...] w S., przez co sąd dokonał mylnych ustaleń, że budynek będzie spełniał przepisy przeciwpożarowe i posiadał dostęp do drogi pożarowej po spełnieniu przez Wspólnotę alternatywnych warunków wskazanych w decyzji (punkt 2),

6. art. 28 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego "k.p.a." poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Gmina Miasto S. nie może być stroną niniejszego postępowania, w efekcie czego skarżąca nie dysponuje uprawnieniami oraz kompetencjami do samodzielnego wykonania nakazu wynikającego z punktu 1 decyzji (brak legitymacji czynnej w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, czego dowodzi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania załączone do skargi), a urzeczywistnienie decyzji organu II instancji jest uzależnione jedynie od działań Gminy Miasto S. i sprowadza się do wystąpienia do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na wycinkę drzew, będących własnością Gminy, których pielęgnację od wielu lat zaniedbuje,

7. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w następstwie czego sąd nie stwierdził nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S., która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą trwałe przeszkody prawne uniemożliwiające skarżącej wykonanie decyzji, podczas gdy na kanwie przedmiotowej sprawy podmiotem wyłącznie legitymowanym czynnie do wystąpienia do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew jest Gmina Miasto S., albowiem rosną one na należącym do niej terenie, do którego skarżąca nie ma żadnych praw, w szczególności nie jest ich posiadaczem, ani właścicielem, przez co nie może być adresatem decyzji w przedmiocie wydania zgody na wycinkę drzew, ani inicjatorem takiego postępowania, co potwierdza załączone postanowienie Marszałka Województwa [...] o odmowie wszczęcia postępowania,

2. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że właściciel budynku (tj. skarżąca), zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, jest obowiązana przygotować do prowadzenia akcji ratowniczej teren niestanowiący jej własności, a będący drogą publiczną właścicielem, którego jest Gmina Miasto S., podczas gdy zaskarżone orzeczenie powinno uwzględniać fakt, iż droga pożarowa dla budynku Wspólnoty istnieje i jest nią aleja [...] w S., zaś Wspólnota nie ma prawa ingerować w cudzą własność, a jedynie w taki sposób, tj. poprzez wycięcie i przycięcie drzew stojących w pasie drogowym należącym do Gminy, może zapewnić sobie dostęp do istniejącej drogi pożarowej,

3. § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na określeniu obowiązków Wspólnoty w taki sposób, że ich spełnienie jest niemożliwe we wszystkich wariantach wskazanych w decyzji organu II instancji:

a) z przyczyn prawnych w postaci braku legitymacji czynnej Wspólnoty w postępowaniu o uzyskanie zgody na wycinkę/przycięcie drzew,

b) z przyczyn architektonicznych, polegających na tym, że okna klatek schodowych skierowane są na zamknięte podwórze (podwórze jest zabudowane z każdej strony budynkami mieszkalnymi), na które wóz jednostki ochrony przeciwpożarowej nie może wjechać, przez co nie ma również dostępu dla podnośników i drabin mechanicznych, co powoduje, że realizacja pozostałych warunków rozwiązania alternatywnego jest niecelowa albowiem nie spowoduje, że budynek skarżącej uzyska dostęp do drogi pożarowej,

4. § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wspólnota ma możliwość uzyskania od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej rozwiązań zamiennych, podczas gdy organ II instancji w wydanej decyzji przesądził, że w rozpatrywanym przypadku doprowadzenie do budynku drogi pożarowej o określonych parametrach jest faktycznie możliwe, przez co nie ma możliwości ustalenia przez niego warunków zamiennych,

5. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w:

a) nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że termin wykonania decyzji organu II instancji oznaczony na dzień [...] marca 2018 r. jest niemożliwy do dotrzymania, ze względu na zachodzące przeszkody prawne w postaci konieczności przeprowadzenia postępowania przed Marszałkiem Województwa [...] o wyrażenie zgody na wycinkę/przycięcie drzew, którego inicjatorem nie może być Wspólnota, który nie uwzględnia prawa skarżącej do odwołania się od decyzji, a następnie wniesienia skargi do sądów administracyjnych, biorąc pod uwagę fakt, że wykonanie decyzji organu II instancji zostało wstrzymane w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2017 r.,

b) uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że nakaz organu II instancji doprowadzenia drogi pożarowej o każdej porze roku do budynku usytuowanego przy al. [...] w S. w taki sposób aby zapewniony był dostęp do 100% elewacji frontu tego budynku przy spełnieniu wymagań oddalenia drogi pożarowej o ściany budynku o 5-15 m oraz braku drzew o wysokości przekraczającej 3 m, umożliwiających dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych, jest możliwy do wykonania, podczas gdy obowiązek nie został dostatecznie skonkretyzowany, skarżąca nie wie, co konkretnie ma zrobić celem uzyskania dostępu do drogi pożarowej, niemożliwa jest egzekucja tego nakazu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na potwierdzenie ww. przytoczonym zarzutów, wskazując przede wszystkim na niewykonalność zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. W niniejszej sprawie drogę pożarową stanowiła aleja [...], która przebiega wzdłuż całej elewacji budynku Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy al. [...] w S. Przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2016 r. kontrola wykazała bezspornie, że aktualnie nie ma zapewnionego dostępu do elewacji budynku ze względu na rosnące drzewa o wysokości powyżej 3 m, co powoduje, że niespełnione są wymagania Rozdziału 6 "Drogi przeciwpożarowe" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W celu zapewnienia dostępu z drogi pożarowej (al. [...]) dla drabin mechanicznych i podnośników hydraulicznych do 100 % długości elewacji frontowej budynku należącego do Wspólnoty budynku w zabudowie pierzejowej i dostosowania do wymagań wymienionego wyżej rozporządzenia Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nakazał skarżącej kasacyjnie przycięcie gałęzi od strony elewacji budynku na całej wysokości drugiego drzewa, w ten sposób aby odstęp gałęzi od elewacji budynku wynosił nie mniej niż 3,5 m, oraz wycięcie trzeciego i czwartego drzewa, natomiast Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, który uchylił tę decyzję i nakazał by zapewniony był dostęp do 100 % elewacji od frontu tego budynku przy spełnieniu wymagań oddalenia drogi pożarowej od ściany budynku o 5-15 m oraz braku drzew o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiających dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych lub (alternatywnie) aby spełnione były łącznie warunki wymienione w § 12 ust. 6 pkt. 1), 2), 3) rozporządzenia. Nakaz, który zawarł w decyzji organ I instancji – wycięcie drzew, jak i organ odwoławczy – ich przycięcie, jest niemożliwy do wykonania przez skarżącą Wspólnotę ponieważ właścicielem nieruchomości na której te drzewa rosną jest Gmina Miasto S. Tak orzeczone nakazy ingerują we własność innego podmiotu. Wskazany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie daje właścicielowi budynku uprawnień do ingerowania we własność sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej. Z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody również wynika, że obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela lub posiadacza nieruchomości, ale za zgodą właściciela tej nieruchomości – art. 83 ustawy. Skarżąca kasacyjnie nie jest nie tylko właścicielem, ale też posiadaczem samoistnym czy zależnym nieruchomości na której rosną drzewa.

Odnośnie alternatywnego obowiązku nałożonego decyzją organu II instancji, gdzie mają być spełnione łącznie 3 warunki wynikające z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych to jako zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez organy orzekające art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, iż organy administracji obu instancji nie uchybiły zasadom określonym w powyższych przepisach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie sposób przyjąć, iż organ odwoławczy, jak i organ I instancji dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie wszystkie istotne w sprawie fakty zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie nakładając na Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] przy al. [...] alternatywny (do przycięcia drzew) nakaz doprowadzenia drogi pożarowej do budynku w zasadzie zacytował przepis § 12 ust. 6 punkt 1), 2) i 3) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. i uznał, że warunki wymienione w tych trzech punktach mogą być łącznie spełnione. Wskazuje to jednoznacznie, że decyzja została wydana bez rozeznania się w terenie. Oględziny przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone w dniu [...] lutego i [...] grudnia 2016 r. W aktach administracyjnych znajdują się dwa protokoły czynności kontrolno-rozpoznawczych ze zdjęciami (k. 35-39) Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S., opisują one budynek wielorodzinny, który posiada pięć kondygnacji naziemnych oraz jedną podziemną (piwnica) i, w którym na parterze znajdują się lokale usługowe, a na pozostałych kondygnacjach lokale mieszkalne. Obiekt wybudowano na początku XX wieku, posiada on dwie nie skomunikowane ze sobą klatki schodowe i ze względu na liczbę kondygnacji został zakwalifikowany do budynków średniowysokich. Ustalono też, że na całej długości występuje chodnik wraz z drzewami w odstępach od 4 do 8 m, kontrolowany teren od frontu budynku jest własnością Gminy Miasta S. Warunkiem zapewnienia dostępu do 100% długości elewacji frontowej budynku jest przycięcie gałęzi na całej wysokości drugiego drzewa oraz wycięcie trzeciego i czwartego drzewa. Załączone do protokołu zdjęcie przedstawia cztery drzewa, które ponumerowano.

Nie wynika z nich czy mogą być spełnione przez Wspólnotę łącznie alternatywne warunki z decyzji organu odwoławczego. Z tych względów należy przyjąć, że nakładając alternatywny nakaz organ II instancji działał niejako abstrakcyjnie nie wiedząc jakie są uwarunkowania w terenie. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. ponownie przeprowadzi oględziny budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy al. [...] i nałoży na odpowiedni podmiot stosowne obowiązki doprowadzenia drogi przeciwpożarowej do obiektu budowlanego przewidując także rozwiązania zastępcze tak aby mogły być wykonane.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i organy obu instancji dopuściły się naruszenia podanych przepisów prawa - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.