Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1577/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. G. i J. G. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" bądź "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. M. i J. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r, znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek B. i J. G., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. i J. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami przy ul. L. w O. na działce nr ewid. [...] km. [...], obręb [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], inwestorzy – B. M. i J. M. odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], GINB uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...].

Po rozpatrzeniu skargi właścicieli nieruchomości sąsiedniej – B. G. i J. G., wyrokiem z 26 maja 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1547/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy pominął kluczową w aspekcie rażącego naruszenia prawa kwestię, mianowicie że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...], dotyczyła wyłącznie lokalizacji na terenie inwestycyjnym budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, a nie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz usługami (auto - kosmetyki - czyszczenia mycia tapicerki i mycia ręcznego samochodów), na co zezwala badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2720/17) oddalił skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz B. M. i J. M. od ww. wyroku WSA w Warszawie z 26 maja 2017r.

Rozpoznając sprawę ponownie GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. - według stanu na dzień wydania spornej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ II instancji wskazał, że inwestorzy – B. M. i J. M. wraz z wnioskiem z 24 czerwca 2015 r. złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dołączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do wniosku o pozwolenie na budowę.

Inwestorzy w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. w dniu 25 czerwca 2015 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]) dysponowali decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zmienioną decyzją SKO w O. z [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. Z uwagi na powyższe, w ocenie GINB, w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Analiza projektu budowlanego dokonana przez organ II instancji wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy, zmienionej decyzją SKO w O. z [...] czerwca 2014r. Parametry projektowanego budynku nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - w odległości 4 m od granicy działki nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. B. L.; projektowana - 4 m - Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, str. 45), co do powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dopuszczalna - od 17% do 28%; projektowana - 20% - Projekt budowlany, Opis techniczny - str. 30), co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wymagana - do 7,1 m; projektowana - 7,10 m - Projekt budowlany - rys. nr 5, str. 49), co do geometrii dachu (wymagany - dach płaski; projektowany - dach płaski - Projekt budowlany - rys. nr 5, str. 49), co do liczby miejsc parkingowych (wymagana - w minimalnej ilości 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych; projektowane - 2 miejsca parkingowe dla samochodów osobowych w garażu dwuosobowym oraz 4 miejsca parkingowe dla samochodów osobowych od strony ul. S. - Projekt budowlany, Opis techniczny - str. 31).

Organ zważył również, że projektowany budynek w niewielkim stopniu narusza warunki zabudowy co do szerokości elewacji frontowej od ul. B. L. (wymagana - od 11,5 m do 14,35 m; projektowana - 11,05 m - Plan zagospodarowania terenu), a ponadto co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 50%; projektowana - ok. 45%). Uznał zatem, że brak jest skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ II instancji dokonał również sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym względzie nie stwierdził aby badana decyzja rażąco naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W szczególności, w ocenie organu projektowana inwestycja nie narusza rażąco § 12 (wymagane odległości), § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 ust. 2 pkt 1 (odległość miejsc parkingowych), § 23 ust. 1 i ust. 3 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokot mieszkalnych) ww. rozporządzenia.

GINB przypomniał jednak, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy, zmieniona decyzją SKO w O. z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym, natomiast projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], przewiduje budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego, z wbudowanym garażem dwustanowiskowym oraz częścią użytkową usługowo-handlową z przeznaczeniem na usługi – auto - kosmetyki - czyszczenia tapicerki, mycie i czyszczenie ręczne samochodów (proj. bud. Opis techniczny do projektu budowlanego budynku jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wbudowanym 2 - stanowiskowym, wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., co, elektrycznymi, wewnętrzną instalacją gazu, 2. Przedmiot inwestycji", str. 29).

Organ uznał zatem, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z pkt 1 ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014r., w brzmieniu nadanym decyzją SKO w O. z [...] czerwca 2014 r. (dotyczącym dopuszczalnego rodzaju i funkcji zabudowy).

Tym niemniej, w ocenie GINB powyższe naruszenie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał bowiem, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy, gdyż skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa.

Organ II instancji wystąpił do Urzędu Miasta [...] o przesłanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanych dla działek znajdujących się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Prezydent Miasta [...] przy piśmie z 5 maja 2020 r., znak: [...] przesłał kopie decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] (dawniej [...],[...],[...]) oraz [...], które znajdują się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Tak też:

- decyzja z [...] marca 2012 r., znak: [...], ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń socjalnych w budynku usługowym na lokal mieszkalny na działce nr ewid. [...] k.m. [...], obręb [...], ul. L. w O.;

- decyzja z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowej - budowie budynku magazynowo-usługowego na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] k.m. [...] obręb [...], ul. J. i R. K. w O.;

- decyzja z [...] października 2016 r., znak: [...], ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego dwustronnego nośnika reklamowego na terenie części działki nr ewid. [...] k.m. [...] obręb [...], ul. O. w O.;

- decyzja z [...] lipca 2012 r., znak: [...], ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowej - budowie wiaty ręcznej myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania na terenie działki nr ewid. [...] k.m. [...] obręb [...], ul. O. w O.;

- decyzja z [...] lipca 2009 r., znak: [...], ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowej - rozbudowie istniejącego warsztatu samochodowego o magazyn części zamiennych z częścią sklepową na terenie działki [...] k.m. [...] obręb [...], ul. O. w O.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, GINB stwierdził, że dla działek znajdujących się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr ewid. [...] wydawane były decyzje o warunkach zabudowy na inwestycje obejmujące budowę budynków usługowych. Ponadto uznał, że dla oceny skutków społeczno-gospodarczych naruszenia znaczenie ma powierzchnia całego budynku przeznaczona jako użytkowa. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 2015 r., nr [...], wynika, że część usługowa na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie miała powierzchnię 52,80 m2, co stanowi jedynie ok. 23% całej powierzchni użytkowej projektowanego budynku, która wynosi 229,58 m2 (proj. bud. Opis techniczny do projektu budowlanego, str. 31). Zdaniem organu, również ze względu na stosunkowo niewielki udział powierzchni usługowej w ogólnej powierzchni użytkowej spornego budynku nie można uznać, że naruszenie ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. GINB zwrócił przy tym uwagę na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W przedmiotowej sprawie powierzchnia użytkowa budynku nie przekracza natomiast 30% powierzchni całkowitej budynku.

W tym stanie rzeczy GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...], dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Organ II instancji nie dopatrzył się również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodzili się B. G. i J. G. (dalej także "skarżący") wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają rażące naruszenie przepisów:

"1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) bowiem w ocenie organu skutki uchybień nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich i nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych, mimo że naruszenie tych norm w związku z pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją SKO w O. jest, jak sam organ ustalił, bezsprzeczne oraz mimo, że naruszenie to ma charakter rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (p. uzasadnienie wyroku NSA z 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2720/17).

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności co do rodzaju uchybień i skutków uchybień wskazanych w weryfikowanej decyzji i poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie można uznać, że naruszenie ustaleń decyzji co do rodzaju zabudowy wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, mimo że weryfikowana decyzja inaczej określa rodzaj zabudowy niż decyzja o warunkach zabudowy i jest z nią w wyraźnej sprzeczności."

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że w wyroku NSA z 8 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2720/17) Sąd ten stwierdził, że "Przesłanka zgodności projektu z ustaleniami przyjętymi w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy wystąpi tylko gdy projekt budowlany odpowiada rozstrzygnięciu co do rodzaju zabudowy, co ma podstawowe znaczenie dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w decyzji organ stwierdza, że "wprawdzie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją SKO w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. jest bezsprzeczne, niemniej skutki uchybień nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich i nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych", nie daje podstaw do przyjęcia, że jest to naruszenie, które nie wywołuje następstw dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, gdy dotyczy to rodzaju zabudowy. Związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy nie pozwala na odstąpienie od rodzaju zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Takie odstąpienie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do zmiany określonego rodzaju zabudowy przez przyjęcie, że jest to dopuszczalne. Stanowi to wkroczenie we właściwość organu, który ma kompetencje do ustalenia rodzaju zabudowy".

Mimo wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazań Sądów obu instancji, organ po ponownym rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy, nadal nie zauważa przesłanek rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].

Zdaniem skarżących, GINB uznając, że odstępstwa od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014r., nie są kwalifikowanymi jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonał niedopuszczalnej, sprzecznej z konstytucyjną zasadą ochrony własności określonej w art. 140 k.c., rozszerzającej wykładni ustaleń decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy na niekorzyść skarżących.

W skardze podniesiono ponadto, że organ nie odnosi się przy tym zupełnie do skutków zmiany rodzaju zabudowy polegającej na wprowadzeniu części użytkowej z przeznaczeniem na usługi auto-kosmetyki, czyszczenia tapicerki, mycia i czyszczenia ręcznego samochodów, parkingu dla samochodów klientów - dla skarżących, a są to podwójne uciążliwości, przy uwzględnieniu już istniejącej całodobowej myjni samochodów na działce [...] stanowiącej własność również J. i B. M. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy w części dot. wymagań ochrony interesów osób trzecich stanowi, że inwestycja ma zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanym przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniami powietrze, wody i gleby.

Skarżący zwracają uwagę, że zakaz budowy myjni jest ujęty w aktualnym studium uwarunkowań uchwalonym dla tego obszaru. W obu decyzjach o warunkach zabudowy wydanych dla działki [...] nie ujęto usług myjni samochodowej. Zapewnienie ładu przestrzennego powinno być dokonywane przez pryzmat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Decyzje wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Takiej sprzeczności nie określają wydane w sprawie decyzje o warunkach zabudowy. Nie może więc być tak, że decyzja o pozwoleniu na budowę pomija fakt zakazu budowy myjni (usług myjni).

Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu uznającym, że naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczącej warunków zabudowy ustalony został rodzaj zabudowy - budynek mieszkalny, a nie mieszkalno-usługowy, jak to z kolei wynika z weryfikowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., gdzie dopuszczono budynek jednorodzinny z wbudowanym garażem oraz usługami (auto-kosmetyki-czyszczenia mycia tapicerki i mycia ręcznego samochodów dwustanowiskowym). W projekcie jak i w stanie faktycznym tego parametru nie uwzględniono. Garaż miał służyć do postoju samochodów a z kwestionowanego pozwolenia budowlanego wynika, że ma dotyczyć klientów z przeznaczeniem na usługi na ich rzecz .

Organ motywując zastosowaną przez siebie wykładnię przepisu at.156 § 1 pkt 2 k.p.a, wskazuje na wydane decyzje dotyczące działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, m.in. na działkę nr [...] stanowiącą własność B. i J. M. Działka ta zabudowana jest myjnią samochodową z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania. Na ww. działce właściciele B. i J. M. prowadzą jednorodną działalność gospodarczą (usługi samochodowe) co podwaja uciążliwość tej działalności dla otoczenia, w tym dla skarżących. Natomiast pozostałe wymienione w decyzji GINB rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] nie mają znaczenia dla sytuacji skarżących, albowiem nie sąsiadują oni z tymi działkami, a prowadzona tam działalność usługowa (magazyn, sklep, reklama jest nieuciążliwa).

Skarżący wskazują, że wbrew twierdzeniom organu, na działalność usługową zajęty jest cały parter budynku inwestorów, więc powierzchnia zajęta na usługi przekracza 30% jego powierzchni całkowitej.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji GINB z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...].

Należy w tym miejscu przypomnieć, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Działając w tak wyznaczonych ramach kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...]o pozwoleniu na budowę, organ II instancji ostatecznie stwierdził, że ww. decyzja nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj., że nie narusza również rażąco prawa (pkt 2).

Wobec powyższego konieczne jest podkreślenie, że zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w zapadłych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z 26 maja 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1547/16) oraz NSA z 8 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2720/17).

W przywołanym orzeczeniu z 26 maja 2017 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, co do tego, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że zatwierdzała projekt budowlany o nieznacznie zmienionej szerokości elewacji frontowej i powierzchni biologicznie czynnej, względem parametrów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy (powierzchnia biologicznie czynna jest mniejsza o ok. 5%, a długość elewacji frontowej mniejsza od wymaganej o 45 cm). W ocenie Sądu również samo błędne powołanie się w weryfikowanej decyzji na decyzję z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy, która już nie funkcjonowała w obrocie prawnym, nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa, skoro w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego (24 czerwca 2015r.) inwestorzy legitymowali się decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., o warunkach zabudowy, zmienioną decyzją SKO w O. z dnia [...] czerwca 2014 r.

Niemniej jednak, w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie zawarł jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą charakteru naruszenia polegającego na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę a decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dotyczącym rodzaju planowanego budynku. Sąd podkreślił, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, dalej "u.p.z.p."), postanowienia decyzji o warunkach zabudowy wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tego aktu.

Przedstawione stanowisko w całości podzielił NSA w wyroku z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2720/17), który wyjaśnił m.in., że "Przesłanka zgodności projektu z ustaleniami przyjętymi w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy wystąpi tylko gdy projekt budowlany odpowiada rozstrzygnięciu co do rodzaju zabudowy, co ma podstawowe znaczenie dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. (...) Ustalenie zgodności w tym zakresie przedmiotowym jest podstawowe, skoro ustanowiona w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przesłanka "zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy" jest ustanowiona jako przesłanka bezwzględna, która musi być spełniona. Od ustalenia zgodności z decyzją o warunkach zabudowy organ architektoniczno-budowlany odstąpić nie może. Przy ustaleniu znaczenia pojęcia "zgodności" nie ma podstaw do odejścia od wykładni językowej, a zatem zgodny to jednakowy, nieróżniący się".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd Naczelny doszedł do wniosku – na co słusznie zwracają uwagę skarżący, że stwierdzenie organu, iż "(...) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją SKO w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. jest bezsprzeczne, niemniej skutki uchybień nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich i nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych", nie dawało podstaw do przyjęcia, że jest to naruszenie, które nie wywołuje następstw dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, gdy dotyczy to rodzaju zabudowy. Według oceny NSA: "Takie odstąpienie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do zmiany określonego rodzaju zabudowy przez przyjęcie, że jest to dopuszczalne. Stanowi to wkroczenie we właściwość organu, który ma kompetencje do ustalenia rodzaju zabudowy".

Przywołany pogląd Sądu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w aspekcie ustalenia charakteru naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jakim dotknięta jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015r. o pozwoleniu na budowę. NSA w gruncie rzeczy przesądził bowiem, że odstępstwo od decyzji określającej warunki zabudowy w zakresie jej rodzaju wywiera bezpośrednie skutki dla otoczenia, a tym samym i w szczególności dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, które nie sposób uznać za dające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

Organ II instancji wadliwie nie uwzględnił zaprezentowanej oceny prawnej, przez co dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Pomijając już jednak nawet fakt związania organu odwoławczego ww. stanowiskiem sądów administracyjnych, ocena GINB wyrażona w zaskarżonej decyzji jest oczywiście wadliwa w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

W sprawie nie jest sporne, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, zmienioną następnie decyzją SKO w O. z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...], na terenie objętym inwestycją dopuszczono wyłącznie zlokalizowanie budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem dwustanowiskowym. Natomiast badaną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydenta Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz usługami (auto – kosmetyki – czyszczenia mycia tapicerki i mycia ręcznego samochodów). W rezultacie tego, doszło do zmiany przeznaczenia i rodzaju zabudowy z wyłącznie mieszkaniowej, na mieszkaniową z usługami.

Bacząc zatem, że naruszenie prawa ma w rozpoznawanym przypadku charakter oczywisty, zaś naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. ma niezwykle ważkie znaczenie w pragmatyce norm budowlanych i wywołuje istotne skutki prawne, ostatnim z elementów podlegających badaniu przy ocenie rażącego naruszenia prawa jest ustalenie wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych będących wynikiem wskazanych nieprawidłowości.

Zdaniem tutejszego Sądu, całkowicie błędny i nieuzasadniony jest pogląd organu II instancji, że w sprawie nie wystąpiły żadne negatywne skutki społeczno-gospodarcze wywołane decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, nie dające pogodzić się z zasadą praworządnego państwa.

GINB dokonując oceny charakteru naruszenia przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony dokonał analizy skutków, jakie wywołało powyższe naruszenie, poprzez porównanie rodzaju zabudowy, na którą pozwolenia wydawał Prezydent Miasta [...], nie tylko co do nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją, lecz również, a wręcz przede wszystkim, względem terenów znacznie od niej oddalonych (vide działki o nr ew.: [...],[...], [...], [...]). Rację mają wobec tego skarżący podnosząc, że takie porównanie jest nie tylko niedopuszczalne, co pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie sposób przyjąć, ażeby fakt uprzedniego wydania przez organ miejski pozwolenia na zabudowę usługową (myjnię samochodową) na jednej tylko z działek sąsiednich (obecnie o nr ew. [...]), mógł być przesądzający dla oceny skutków, jakie wywołało istotne odstępstwo od warunków zabudowy dla nieruchomości objętej sporną inwestycją, obejmującą zresztą kolejną tego rodzaju działalność w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości skarżących.

Ponadto – jak się wydaje – uszło uwadze organu II instancji, że pomimo zapisów zamieszczonych w projekcie budowlanym (Opis techniczny do projektu budowlanego, str. 31), dotyczących powierzchni budynku przeznaczonej pod usługi (52,80 m2), na które powołuje się GINB, już tylko pobieżna analiza załączonej dokumentacji technicznej dotyczącej np. projektu instalacji elektrycznej (zob. rys. rzut parteru na str. nr 85 Projektu budowlanego) oraz instalacji wod.-kan., gazu i C.O. wraz z kotłownią wbudowaną (zob. rys. rzut parteru na str. 69 i 71), jednoznacznie wskazuje, że w rzeczywistości na ten cel przewidziane zostało zagospodarowanie prawie całej powierzchni parteru ww. obiektu. Świadczą o tym m.in. zapisy na ww. rysunkach Projektu, wedle których także pomieszczenie garażu przeznaczone jest pod "usługi", a dodatkowo wyodrębniono: pomieszczenie "biuro-usługi", dwa pomieszczenia "magazynowe" i pomieszczenie "socjalne".

Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., (sygn. akt II OSK 1193/15, LEX nr 2267916), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, to do inwestora należy przedstawienie takiego projektu budowlanego, który by nie budził żadnych wątpliwości, czy zaprojektowany budynek mieszkalny spełnia wymagania określone w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i czy w związku z tym jest zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wypada również zaakcentować fakt, że usługi myjni samochodowej – w zależności od zakresu i obszaru emisji substancji i energii przez planowaną inwestycję – mogą być kwalifikowane jako usługi o charakterze uciążliwym dla otoczenia i negatywnie oddziałującym na sąsiednie nieruchomości, np. wskutek: zanieczyszczania środowiska, wzrost poziomu hałasu, zanieczyszczanie wody i ziemi, wytwarzanie zapachu, zwiększenie natężenia ruchu i spalin pojazdów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 769/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1399/18, opubl. CBOSA).

Zauważyć zatem trzeba, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem, że jest ono zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i przy poszanowaniu chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich.

Bez wątpienia kontrolowane orzeczenie o pozwoleniu na budowę w oczywisty w sposób naruszało przepisy Prawa budowlanego, w sposób formalnie nieuprawniony kształtując przy tym sytuację właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

W tym kontekście, nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu II instancji, jakoby w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę nie wywoływała skutków społeczno-gospodarczych nie dających się pogodzić z zasadą praworządnego państwa, w szczególności w zakresie poszanowania praw i interesów osób trzecich, co nakazuje także przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących: wpis od skargi - 200 zł, opłatę za czynności radcy prawnego - 480 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw – łącznie 34 zł) postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).