Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 56/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ,art. 206 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 469/16 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz E.M..


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 469/16 – po rozpoznaniu skargi E.M. (skarżący), na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.), nakazał skarżącemu rozbiórkę silosu na zboże, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na parceli nr [...]. Powołując się na wynik oględzin, przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2015 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowy silos o poj. 91,7 m2 i wysokości 7,07 m, zrealizowano na fundamencie w postaci płyty żelbetonowej w czerwcu 2013 r., po uprzedniej rozbiórce silosu o mniejszej pojemności. Skarżący nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią, podczas gdy zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 7 października 1997 r.), odległość ta winna wynosić co najmniej 4 m. Zatem w ocenie organu I instancji, lokalizacja obiektu naruszała przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powołał się na brak świadomości w zakresie wymogów prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że wymianę starego silosu uznał za remont, czy też modernizację istniejącego obiektu, na usytuowanie którego blisko granicy zgodę wyraził wówczas sąsiad, a obowiązywały wtedy inne przepisy. Skarżący wyjaśnił też, że właściciel działki sąsiedniej (P.M.) wyraził chęć odsprzedania mu części nieruchomości, co umożliwi zachowanie wymaganych odległości. Wreszcie skarżący podał, że silos jest nieodłącznym wyposażeniem jego gospodarstwa. Do odwołania dołączono oświadczenie P.M..

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że parametry spornego silosu na zboże sprawiają, że w dacie jego budowy wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. w brzmieniu z czerwca 2013 r. Przedmiotowe roboty nie stanowiły remontu, lecz budowę lub odbudowę, skoro nowy obiekt jest większy od starego. Organ odwoławczy uznał, że nie ma też prawnych możliwości legalizacji przedmiotowego silosu z uwagi na jego zlokalizowanie w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Zamiar odkupienia części działki sąsiedniej pozostaje zaś bez wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieudzielanie skarżącemu wskazówek co do możliwości sposobu załatwienia sprawy, polegające na przedwczesnym nakazaniu rozbiórki obiektu, w sytuacji, gdy należało uprzednio wszcząć procedurę legalizacyjną,

2) art. 48 ust. 1, 2 i 3 u.p.b. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeżeli istnieją prawne możliwości legalizacji obiektu, to okoliczność ta oznacza, że zasadny jest nakaz rozbiórki.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie przeprowadzono oceny możliwości legalizacji obiektu, gdyż nie wdrożono procedury legalizacyjnej, podczas gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem było możliwe. Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu miejscowego, budowla nie narusza ustaleń tego planu. Skarżący przedłożył też oświadczenie P.M., że sprzeda on skarżącemu niezbędną część gruntu, a obecnie z jego wniosku toczy się postępowanie o podział działki sąsiedniej, zaś proponowany podział został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy Godów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., którego odpis dołączono do skargi. Tymczasem organ nie udzielił skarżącemu pouczeń i nie wskazał na możliwość wdrożenia postępowania podziałowego, co stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podniósł również, że nie nałożono też obowiązków z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b., których niewykonanie dopiero stanowić mogło podstawę nakazu rozbiórki. Skarżący podkreślił, że istniały prawne możliwości legalizacji budowy.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że postępowanie podziałowe nie zostało jeszcze zakończone oraz złożył do akt mapę z projektem podziału działki sąsiedniej. Następnie pełnomocnik nadesłał żądane zaświadczenie Wójta Gminy G. o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 56/17 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], a także zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie Sądu I instancji trafnie organy nadzoru budowlanego dopatrzyły się podstaw do zastosowania trybu z art. 48 u.p.b. Dla oceny legalności robót budowlanych miarodajny jest stan z daty ich podjęcia. Sąd I instancji podkreślił, że jest poza sporem, iż przedmiotowy silos na zboże zrealizowano w czerwcu 2013 r. po uprzednim usunięciu starego silosu o mniejszej pojemności. Zmiana parametrów i powstanie nowego obiektu, nawet w tym samym miejscu, stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Z uwagi na pojemność i wysokość, budowa silosu wymagała zatem w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia na budowę, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy. Tymczasem skarżący przed rozpoczęciem robót nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji wskazał, że brak świadomości prawnej co do rygorów Prawa budowlanego jest bez znaczenia dla oceny legalności budowy. Podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego jest obligatoryjne, a rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego pozbawione są instrumentów prawnych, uniemożliwiających uwzględnienie słusznego interesu stron, o ile nie koliduje to z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.). Okoliczności niniejszej sprawy są bowiem specyficzne. Organy obu instancji jako przesłankę wydania nakazu rozbiórki bez uprzedniego wdrożenia procedury z art. 48 ust. 2 u.p.b., wskazały fakt naruszenia wymogów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na lokalizację obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej (§ 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r.). Tymczasem zdaniem skarżącego, taki stan rzeczy nie wykluczał możliwości legalizacji robót z uwagi na deklarowaną przez właściciela działki sąsiedniej chęć zbycia części nieruchomości. Z mocy § 10 a rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., nie ogranicza się zaś odległości, o której mowa m.in. w § 8 ust. 1 pkt 5, jeżeli działka sąsiednia jest własnością inwestora lub jest on jej użytkownikiem wieczystym.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznanie sprawy następuje na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Jednakże w sytuacji, gdy do odwołania dołączono pisemne oświadczenie P.M. z dnia 14 lutego 2016 r., który potwierdził, że wyraził zgodę na lokalizację starego silosu, jak i nowego obiektu oraz zamierza sprzedać skarżącemu część działki o szerokości 4 m, aby spełnione zostały przepisy techniczno-budowlane, zdaniem Sądu I instancji, nakaz rozbiórki obiektu został wydany przedwcześnie. Co prawda, sam fakt wszczęcia postępowania podziałowego na wniosek P.M., nie stanowił podstawy do obligatoryjnego zawieszenia niniejszego postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem dopiero nabycie przez skarżącego działki sąsiedniej mogło doprowadzić do zgodności budowy z przepisami techniczno- budowlanymi (§ 10a rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r.), jednak okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uzasadniały rozważenie przez organy możliwości zastosowania trybu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych z mocy art. 9 u.p.b. Aczkolwiek art. 9 ust. 3 u.p.b. stanowi, że wniosek do Ministra, który wydał przepisy techniczno-budowlane, składa właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wdrożenie tego trybu możliwe jest również na etapie legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Wszak inwestor takich robót zobligowany jest do złożenia takich samych dokumentów, jakie są wymagane w legalnie prowadzonym procesie budowlanym (art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b.). Przedłożenie takich dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (ust. 5 tego przepisu). Zdaniem Sądu I instancji, wykluczenie przez organy nadzoru budowlanego możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za przedwczesne i sprzeczne z regułą uwzględniania słusznego interesu stron. Wreszcie, w razie nabycia przez skarżącego odpowiedniej części nieruchomości sąsiedniej, spełniony zostanie wymóg z § 10 a rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. i odpadną warunki z § 8 ust. 1 pkt 5. Skoro organy nadzoru nie dopatrzyły się innych przeszkód prawnych do wdrożenia procedury legalizacji z art. 48 ust. 2 u.p.b., w szczególności sprzeczności z zapisami obowiązującego planu miejscowego, którego wypis i wyrys dołączono do akt administracyjnych, a dodatkowo skarżący złożył zaświadczenie o treści planu, skarga w ocenie Sądu I instancji musiała odnieść skutek. Decyzje organów obu instancji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 u.p.b., zapadły bowiem przedwcześnie, bez wdrożenia procedury z ust. 2 tego przepisu, czym naruszono także wymogi z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji ustalił aktualny stan faktyczny i prawny, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń, wdrożył tryb z art. 48 ust. 2 u.p.b. W zależności od treści projektu budowlanego, rozważenia wymagać będzie zastosowanie trybu odstępstwa z art. 9 tej ustawy, o ile nie dojdzie do nabycia przez skarżącego niezbędnej części nieruchomości sąsiedniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, który zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ odwoławczy zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.b. i § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji), podczas gdy organy wydające w/w decyzje nie naruszyły przepisów prawa materialnego, co uzasadniało oddalenie skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 oraz w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.b., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji przyjmując, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do przeprowadzenia postępowania w trybie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.p.b., podczas gdy organami wyłącznie właściwymi do przeprowadzenia postępowania w tym trybie są organy administracji architektoniczno-budowlanej, co uzasadniało oddalenie skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 u.p.b. oraz w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.p.b., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że organy nadzoru budowlanego powinny były przed wydaniem nakazu rozbiórki silosu zbożowego najpierw wdrożyć przewidziane w przepisach u.p.b. postępowanie legalizacyjne, w trakcie którego powinny przeprowadzić procedurę dotyczącą odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 u.p.b., podczas gdy z treści przepisów art. 9 ust. 2 i 3 w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.p.b. wynika, że organami, w których kompetencji leży przeprowadzenie postępowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, są organy administracji architektoniczno-budowlanej, co uzasadniało oddalenie skargi;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że wydanie w sprawie nakazu rozbiórki silosu zbożowego było przedwczesne, ponieważ organy powinny były najpierw wdrożyć przewidziane w przepisach u.p.b. postępowanie legalizacyjne, podczas gdy organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, z którego w jednoznaczny sposób wynika, że w stosunku do przedmiotowego silosu zbożowego na dzień orzekania przez organy obu instancji nie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a wydanie nakazu jego rozbiórki nie było przedwczesne, co uzasadniało oddalenie skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że w stosunku do zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej silosu zbożowego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji nie zachodzą naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, podczas gdy przedmiotowy silos usytuowany został w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej, co zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. skutkowało koniecznością wydania nakazu jego rozbiórki;

2) art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.b., polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, może polegać na wdrożeniu przez organ nadzoru budowlanego trybu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.p.b., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem może być badana przez organ nadzoru budowlanego jedynie w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie wydawania decyzji, a nie w odniesieniu do abstrakcyjnego, przyszłego i niepewnego stanu prawnego wyznaczonego potencjalną zgodą na odstępstwo od tych przepisów;

3) art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.b. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 u.p.b. polegające na ich błędnej wykładni poprzez uznanie, że możliwe jest uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania obiektu budowlanego poprzez wniesienie wniosku, o którym mowa w art. 9 ust. 3 u.p.b., oraz udzielenie zgody na odstępstwo, o której mowa w art. 9 ust. 2 u.p.b., na etapie postępowania legalizacyjnego, przez organy właściwe do przeprowadzenia tego postępowania (organy nadzoru budowlanego), co umożliwiłoby doprowadzenie obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odstępstwo takie można uzyskać jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, za zgodą organu właściwego do wydawania tego typu decyzji (organu administracji architektoniczno-budowlanej);

4) art. 9 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na jego błędnej interpretacji i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie występuje przypadek szczególnie uzasadniony, będący przesłanką wdrożenia trybu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych określoną w art. 9 ust. 1 u.p.b., w wyniku czego Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę, w zależności od treści przedłożonego przez stroną projektu budowlanego, powinien zastosować w/w tryb odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przytoczył stosowną argumentację wskazującą na zasadność podniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczność nabycia przez skarżącego części działki sąsiadującej z działką zabudowaną budowlą objętą nakazem rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, które stanowią powiązane z całością albo częścią zaskarżonego orzeczenia skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Weryfikacja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności kontrolowanych decyzji miało zagadnienie prawidłowości wykładni i zastosowania przez skarżone organy przepisów art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. na tle stanu faktycznego sprawy.

Zestawienie treści powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że możliwość pominięcia procedury legalizacyjnej w ramach postępowania rozbiórkowego w sytuacji, gdy podmiot odpowiedzialny za skutki samowoli budowlanej dąży do legalizacji, jest po pierwsze warunkowana niebudzącym wątpliwości stwierdzeniem, że będąca w toku albo zakończona budowa obiektu budowlanego będącego efektem samowoli budowlanej jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi aktami prawa miejscowego, lub narusza przepisy prawa (w tym przepisy techniczno-budowlane). Po drugie warunkiem pominięcia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 u.p.b. jest stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że istniejąca niezgodność z przepisami planistycznymi lub istniejące naruszenie innych przepisów prawa są stanami trwałymi w tym sensie, że tak aktualnie (w toku wszczętego postępowania rozbiórkowego), jak i w przyszłości nie ma realnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli więc okoliczności stanu faktycznego sprawy wskazują, że w wyznaczonym przez organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 u.p.b., terminie do przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 u.p.b. realnie możliwe będzie usunięcie stanu niezgodności z przepisami prawa (w tym przepisami planistycznymi lub techniczno-budowlanymi), to obowiązkiem organu w razie stwierdzenia, że podmiot odpowiedzialny za skutki samowoli zmierza do usunięcia powyższego stanu, jest wdrożenie procedury legalizacyjnej. Pominięcie w takiej sytuacji etapu legalizacyjnego i wydanie od razu decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. narusza bezpośrednio art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wydanie przez skarżone organy decyzji rozbiórkowych bez wdrożenia procedury legalizacyjnej było przedwczesne, a przez to wadliwe. Skarżący dołączył do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji pisemne oświadczenie z dnia 14 lutego 2016 r. złożone przez właściciela działki nr [...], sąsiadującej z należącą do skarżącego działką nr [...], na której znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany (silos zbożowy). W powyższym oświadczeniu właściciel działki nr 232/46 wyraził zgodę na zbycie części tej działki w celu umożliwienia skarżącemu legalizacji samowoli w związku z treścią § 10a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 7 października 1997 r.). Powyższy przepis pozwala na odstąpienie od minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej silosów na zboże i pasze o pojemności do 100 ton, która zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia wynosi 4 m. Zgodnie z treścią § 10a nie ogranicza się odległości, o których mowa w § 6 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 4, § 8 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 5 oraz § 8a ust. 1 pkt 6, jeżeli działka sąsiednia jest własnością inwestora lub jest on jej użytkownikiem wieczystym. Organy orzekające w sprawie przyjęły natomiast, że skoro sporny silos na zboże został umiejscowiony w odległości ok. 0,5 m od granicy działki nr [...], to wobec naruszenia § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., należy od razu wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Pomimo zatem realnej możliwości zastosowania § 10a w zw. § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., organy pominęły procedurę legalizacyjną, co doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Potwierdzeniem realnej możliwości zastosowania w sprawie § 10a w zw. § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. i tym samym usunięcia negatywnej przesłanki legalizacji w postaci naruszenia przepisów techniczno-budowlanych jest fakt, że skarżący już po wydaniu zaskarżonej decyzji nabył część działki nr [...], która po zatwierdzeniu jej podziału stanowi obecnie działkę nr [...] (zob. pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dnia 28 listopada 2018 r. wraz z załącznikami).

W świetle powyższych uwag zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.b. i § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., jako bezzasadne, zostały oddalone. Ocena ta jest wystraczająca do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku jako odpowiadającego prawu.

Nie można natomiast zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w toku wszczętego postępowania rozbiórkowego organy nadzoru budowlanego powinny były rozważyć wdrożenie trybu udzielenia na podstawie art. 9 ust. 2 u.p.b. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 u.p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że możliwość zastosowania przepisu art. 9 u.p.b., przewidującego udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, istnieje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że instytucja ta nie ma co do zasady zastosowania tak w postępowaniu rozbiórkowym lub rozbiórkowo-legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b u.p.b.), jak i w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 u.p.b.).

Po pierwsze bowiem, organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do występowania do właściwego ministra z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 3 u.p.b.) i orzekania w sprawie udzielenia zgody na tego rodzaju odstępstwo (art. 9 ust. 2 u.p.b.), co bezsprzecznie potwierdzają regulacje kompetencyjne (art. 83 i 84 u.p.b.) wyznaczające właściwość tych organów (por. np. wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, LEX nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, LEX nr 484998; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, LEX nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, LEX nr 1358451; wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, LEX nr 1354927; wyrok NSA z 27 października 2017 r., II OSK 347/16, LEX nr 2407162; por. także odmienne poglądy – np. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1437/15, LEX nr 2328907; wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1330/16, LEX nr 2279375; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3152/14, ONSAiWSA 2018/1/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2480/14, LEX nr 2141388). Należy również pamiętać, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisów kompetencyjnych, jak również nie jest dozwolone uzupełnianie tego rodzaju regulacji w drodze wnioskowań wykładniczych lub rozumowań prawniczych.

Po drugie, przyjęcie poglądu o nieograniczonej możliwości wdrażania postępowania dyspensacyjnego z art. 9 u.p.b. mogłoby podważyć cele i przesłanki postępowań rozbiórkowych i naprawczych w zakresie sankcjonowania naruszeń przepisów techniczno-budowlanych, skoro zawsze istniałaby możliwość następczego ubiegania się o udzielenie sanującej zgody na odstępstwo.

Nie można natomiast wykluczyć, że w konkretnych okolicznościach indywidualnej sprawy wyłącznie właściwe w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo organy administracji architektoniczno-budowlanej na wniosek zainteresowanego podmiotu i po zawiadomieniu organów nadzoru budowlanego wystąpią w toku wszczętego postępowania rozbiórkowego lub naprawczego do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia i w razie jego uzyskania, w drodze postanowienia, udzielą albo odmówią udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co będzie mogło zostać uwzględnione w toku orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość wykładni lub zastosowania przepisów art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.b. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 u.p.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 u.p.b. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 oraz w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.b. okazały się uzasadnione. Ocena ta nie podważa jednak prawidłowości zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.b. został sformułowany błędnie (nieadekwatnie) do podnoszonego zagadnienia prawnego. Skarżący kasacyjnie organ nie zauważył, że w sprawie problematyczna była kwestia dopuszczalności uzyskiwania przez organy nadzoru budowlanego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w toku wszczętego postępowania rozbiórkowego, a nie zagadnienie obowiązywania określonych przepisów techniczno-budowlanych w momencie orzekania przez te organy w sprawie rozbiórki. Również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 153 p.p.s.a. jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji nie zawarł bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej, że w sprawie zachodzi wypadek "szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.p.b. Sąd ten nie wyraził zatem poglądu, że w rozpoznawanej sprawie należy udzielić zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 u.p.b.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok w granicach kontroli kasacyjnej odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim wyroku, działając na podstawie art. 206 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz biorąc pod uwagę, że oddalenie skargi kasacyjnej organu nastąpiło w warunkach uwzględnienia części zarzutów kasacyjnych.