Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3798/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2014 roku, w którym wystąpił on do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze 183,3079 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy II-III, położonych w obrębach B. , B. , U. i Z. , gmina Z. .

Marszałek Województwa [...] przy piśmie z dnia 7 stycznia 2015 roku, znak: [...], przekazał w/w wystąpienie Wójta Gminy Z. , wraz ze swoją opinią oraz opinią Prezesa [...] Izby Rolniczej.

W wyniku rozpoznania sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak: [...], wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 99,6288 ha, położonych na terenie gminy Z. , w obrębach: B. , w granicach obszaru ozn. nr [...], B. , w granicach obszaru ozn. nr [...], U. , w granicach obszaru ozn. nr [...], Z. , w granicach obszaru ozn. nr [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, oraz odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 83,6791 ha, położonych na terenie gminy Z. , w obrębach: B. , w granicach obszaru ozn. nr [...], B. , w granicach obszaru ozn. nr [...], U. , w granicach obszaru ozn. nr [...], Z. , w granicach obszaru ozn. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż grunty rolne, na których przeznaczenie na cele nierolnicze wyrażono zgodę, po zrealizowaniu inwestycji stanowić będą naturalne wypełnienie oraz poszerzenie terenów zabudowanych. Przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze pozwoli na utworzenie zwartej zabudowy, co przyczyni się do racjonalnego zagospodarowania przestrzennego oraz powstrzyma ekspansję inwestycji nie związanych z działalnością rolniczą w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Odnośnie natomiast gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 83,6791 ha, pomimo pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze, natomiast w latach 2002-2012, w ramach opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach gminy Z. przeznaczono na cele nierolnicze ponad 560 ha gruntów rolnych klas I-III, które nie w pełni zostały wykorzystane na planowane funkcje. Dodano, że brak wykorzystania już wcześniej przeznaczonych gruntów rolnych na cele nierolnicze odzwierciedla załączona do wniosku mapa. Ponadto podniesiono, iż należy mieć na względzie, że najżyźniejszych gruntów rolnych, stanowiących podstawę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jest na terenie kraju zaledwie ok. 25%. Tylko w wyjątkowych przypadkach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może przeznaczyć pod lokalizację inwestycji grunty najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie zdaniem organu nie zaszła w odniesieniu do ww. gruntów rolnych.

Po otrzymaniu ww. decyzji, Wójt Gminy Z. , wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2015 roku, znak: [...], ponownie wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o wyrażenie zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III, na które odmówiono zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. W swoim wystąpieniu Wójt wskazał, w szczególności, na:

1) konieczność zgodności projektu miejscowego planu z polityką rozwoju gminy zawartą w dokumencie strategicznym, jakim jest Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. ;

2) fakt, że wybierając sporne grunty pod inwestycje władze gminy kierowały się w przeważającej części koniecznością wykazania takich miejsc dla rozwoju gminy, które nie będą stały w kolizji z rozwojem międzynarodowego portu lotniczego [...], który ogranicza rozwój gminy z uwagi na "strefy ograniczonego użytkowania" oraz występowaniem na terenie całej gminy ograniczeń wynikających z ochrony przyrody (aż 100 % gminy objęte jest formami ochrony przyrody);

3) konieczność udowodnienia przez organ okoliczności, które przemawiają za zasadnością ingerencji w strefę praw konsumenckich, przejawiającą się odmową wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów na cele nierolnicze, co oznacza ograniczenie własności prywatnej i wolności zabudowy tych gruntów;

4) na zaprzestanie użytkowania rolniczego spornych gruntów;

5) bliskość metropolii [...].

Ponadto Wójt Gminy Z. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzielił sporne grunty rolne klas II-III na cztery jednostki - A, B, C i D, tzw. enklawy zabudowy, i przedstawił je w 3 wariantach powierzchniowych: podstawowym, dopełnień i docelowym. Charakteryzując te jednostki Wójt podniósł, że:

- w jednostce A elementem centrotwórczym są tereny sportowe wyznaczone po obu stronach ulicy [...] w Z.; zdaniem Wójta cechą charakterystyczną terenów, w których funkcjonuje usługa publiczna, wydaje się być obudowanie tego obszaru przestrzenią półpubliczną a następnie prywatną;

- jednostka B to tereny o wyjątkowo dużych walorach krajobrazowych, a argumentem przemawiającym za ich przeznaczeniem na cele nierolnicze jest ich dotychczasowe nierolnicze wykorzystywanie;

- jednostka C z punktu widzenia ekonomiki zabudowy daje podstawy do obudowania ciągu komunikacyjnego i właściwego zagospodarowania działek w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej;

- jednostka D jest naturalnym dopełnieniem terenów mieszkaniowych przeznaczonych pod zainwestowanie w sąsiedniej Gminie W.

Następnie w ślad za pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., Wójt Gminy Z. nadesłał pismo uzupełniające z dnia 9 października 2015 r., które zawierało dopełnienie argumentacji przesłanej przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy niniejszym piśmie nadesłano załączniki graficzne i tabelaryczne pozwalające jednoznacznie zidentyfikować wskazane we wcześniejszym piśmie jednostki oraz ich warianty powierzchniowe. Wskazano również na bliskie położnie Gminy Z. w stosunku do K., dobre z nim skomunikowanie oraz duże walory środowiskowe i krajobrazowe wnioskowanych gruntów, co zdaniem Wójta predestynuje je do rozwoju osadnictwa. Dodano także, że wyznaczając niniejsze tereny pod poszczególne funkcje nierolnicze gmina działała w interesie społecznym i realizowała poszczególne postulaty mieszkańców. Nadmieniono również, że wyznaczając dodatkowe tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uwzględniono szereg elementów m.in.: demografię, wnioski właścicieli, strukturę gospodarstw rolnych, zanik działalności rolniczej na terenie gminy, konieczność poprawy warunków mieszkaniowych ludności oraz wyznaczania rezerw terenów na cele mieszkaniowe dla aglomeracji krakowskiej, uwarunkowania ekofizjograficzne i utrzymanie najcenniejszych terenów przyrodniczych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...], w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej 13,8128 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy Z. w obrębach ewidencyjnych: Z. , U. , B. , w granicach obszarów oznaczonych nr: [...] oraz w zakresie działek ewidencyjnych wymienionych w wykazie działek przesłanym przy piśmie z dnia 9 października 2015 r.- wariant 1, w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych nr 1 i 1a, przesłanych przy ww. piśmie i wyrażam zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze na cele nierolnicze ww. gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 13,8128 ha; w pkt 2 utrzymał w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy zgromadzonych w omawianej sprawie dokumentów wynika, że grunty rolne klas II-III, o których mowa powyżej i na które wyraził organ zgodę na zmianę ich przeznaczenia uwzględnione w wariancie 1, to grunty znajdujące się w niedalekiej odległości od istniejącej zabudowy czy gruntów użytkowanych na cele nierolnicze, jak ma to miejsce w przypadku gruntów położonych w granicach kompleksów 1, 2, 95, 106 i 148 - boisko sportowe. Grunty te charakteryzują się również dogodnym położeniem względem szlaków komunikacyjnych. Przedmiotowe grunty będą zatem stanowić poszerzenie terenów zabudowy nierolniczej poszczególnych miejscowości z możliwością wykorzystania istniejącej infrastruktury. Ponadto należy podkreślić, że powierzchnia ww. kompleksów w wariancie 1, została znacznie ograniczona w stosunku do wniosku z dnia 30 września 2014 r.

Biorąc zatem pod uwagę interes społeczny przemawiający za zmianą przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele rozwoju terenów mieszkaniowych, położenie wnioskowanych gruntów wynikające z załączonych map do wniosku o ponowne rozparzenie sprawy oraz ich bliskość w stosunku do miasta K., należy stwierdzić, że przeznaczenie tak usytuowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze jest uzasadnione.

Natomiast w zakresie pozostałej części zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r,, [...], organ utrzymał ją w mocy, wskazując, że przedstawione przez wnioskodawcę załączniki graficzne do wniosku o uzyskanie żądanej zgody wyraźnie obrazują, że pozostałe wnioskowane grunty rolne o pow. 69,8663 ha, stanowią fragmenty rozległych obszarów gruntów rolnych o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Dlatego też, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekając w przedmiotowej sprawie, słusznie odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze części gruntów rolnych klas II-III. W przypadku uzyskania zgody na przedmiotowe grunty, wkroczenie z nową zabudową nierolniczą na tereny rolne, doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych.

Odnosząc się do pierwszego argumentu Wójta Gminy Z. w zakresie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, organ podkreślił, że studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Mając zatem na uwadze, procedurę formalno-prawną uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już na etapie podjęcia uchwały intencyjnej, Wójt winien dokonać wielokryterialnej analizy zasadności wyboru terenów, które będą przeznaczone na cele nierolnicze. Analiza wielu czynników warunkujących możliwość zabudowy i poddanie ich weryfikacji pozwoli na podjęcie decyzji, widząc jednocześnie zasięg inicjatyw zrealizowanych, w trakcie realizacji i planowanych na terenie gminy. Przeprowadzenie przez Wójta ww. czynności wstępnych pozwoli ocenić, czy dane przedsięwzięcie planistyczne może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, i czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Natomiast późniejsze powoływanie się wnioskodawcy na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie znajduje uzasadnienia. Należy również podnieść, że polityka przestrzenna gminy nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż w takim przypadku zbędne byłoby stanowisko Ministra w przedmiocie tych zmian skoro to koncepcja polityki gminy determinowałaby ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Strona winna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencję do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości takiej decyzji.

Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostają także w ocenie organu rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmując rozstrzygnięcie w omawianej sprawie, dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W omawianej sprawie interes społeczny przejawia się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń.

Odnosząc się do kolejnych przedstawianych argumentów w zakresie lokalizacji wnioskowanych gruntów na terenach o dużych walorach krajobrazowych oraz w pobliżu miasta K. oraz, organ wskazał, iż z wymagań art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika, że do Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy ocena przedłożonego wniosku nie z punktu widzenia lokalizacji wnioskowanych gruntów czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikają ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister nie ocenia jakie korzyści mogą płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz działa na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej i przed ewentualnym zabudowaniem.

Podkreślił to również, w podobnej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03 (Lex nr 158883), stwierdzając, że Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, a nie z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej. Dodatkowo warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. Akt I SA 255/82: W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wskazane.

Minister wskazał również, że Polska należy do nielicznej grupy krajów, które dysponują szczegółowym, przestrzennym rozpoznaniem pokrywy glebowej, posiada pełną inwentaryzację wartości gleb oraz szczegółowe mapy glebowo-przyrodnicze i glebowo-rolnicze. Bardzo istotnym elementem branym pod uwagę w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest występowanie niewielkich zasobów gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju, co oznacza, że na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Natomiast w ostatnich latach, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny pod zabudowę, obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów.

W ocenie organu, przesłanką do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze spornych gruntów nie może być również argument Wójta, dotyczący ograniczeń dla rozwoju gminy wynikających z bliskości portu lotniczego [...] oraz licznych form ochrony przyrody. Jak już wcześniej nadmieniono Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi działa na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej przed ewentualnym zabudowaniem i nie ocenia wniosku z punktu widzenia lokalizacji wnioskowanych gruntów czy istniejących na danym terenie ograniczeń pozostających bez związku z zasadą ochrony gruntów rolnych. Ponadto należy podkreślić, że z załączników graficznych dołączonych do wniosku jednoznacznie wynika, że na terenie gminy Z. znajdują się jeszcze znaczne rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze ale nadal nie wykorzystane. Z informacji będących w posiadaniu organu wynika, że w latach 2002-2012 w ramach opracowywanych kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy Z. przeznaczono na cele nierolnicze ponad 560 ha gruntów rolnych klas I-III, dodatkowo w drodze decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], której dotyczy przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyrażono zgodę na kolejne 99,6288 ha gruntów klas II-III oraz w drodze tej decyzji kolejne 13,8128 ha. Oznacza to, że planując rozwój funkcji nierolniczych na terenie gminy Z. , można uwzględnić ochronę najlepszych gleb, jednocześnie przestrzegając przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych.

W tym miejscu organ przywołał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 roku, sygn. akt II OSK 3109/13, w którym Sąd stwierdził, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze "niejako na zapas tylko z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej.

W ocenie organu nie mógł on również przychylić się do argumentu Wójta, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest zasadne dlatego, że gmina wyznaczając sporne grunty pod funkcje nierolnicze realizowała postulaty mieszkańców. Należy podkreślić, że dla organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych nie ma znaczenia zainteresowanie właścicieli gruntów przeznaczeniem ich na cele nierolnicze. Wnioski takie nie są wiążące dla organu rozstrzygającego sprawę. Zwłaszcza w przypadku, gdy presja inwestycyjna mieszkańców dotyczy gruntów najlepszych w danym regionie, a ponadto położonych w otwartej, zwartej przestrzeni rolniczej. W przedmiotowym przypadku przeznaczenie wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową w rolniczą, szczególnie wartościową przestrzeń produkcyjną, co byłoby działaniem sprzecznym z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez Wójta Gminy Z. faktu, że wyznaczając dodatkowe tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględniono szereg elementów, m.in. demografie, strukturę gospodarstw, itd., zdaniem organu w trakcie analizy, która posłużyła wytypowaniu spornych gruntów jako najbardziej predestynowanego do rozwoju mieszkalnictwa, nie wzięto pod uwagę obowiązku, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, polegającego na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze nieleśne. Jak już wcześniej nadmieniono na terenie obrębów B. , B. , U. , Z. , jak i gminy Z. występują znaczne rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze, ale nadal niewykorzystanych. Zatem na obszarze gminy, jak i obrębów istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu.

Odnośnie argumentu w zakresie konieczności udowodnienia przez organ okoliczności, które przemawiających za zasadnością ingerencji w sferę praw konsumenckich w związku z brakiem zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze spornych gruntów, organ wskazał, że rolą regulacji administracyjno- prawnych jest właśnie ingerencja w zachowania podmiotów w sposób władczy, w szeregu przypadków w celu przymuszenia do realizacji działań sprzecznych z jego indywidualnym interesem (nawet ekonomicznym), gdy pozostaje to w interesie publicznym ochrony wartości chronionych ustawowo, w tym przypadku ochrony produkcyjności zasobów gruntów wysokiej jakości. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności na zasadzie wyjątku z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy. Podkreślił to również, w podobnej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w już wcześniej przytoczonym wyroku z dnia 30 lipca 2015 roku, sygn. akt II OSK 3109/13, stwierdzając, że: "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza, podzielona w całości przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę. Tak rozumiany obowiązek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika wprost z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na wspomniane cele przejawia się m. in. tym, że można na nie przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi zatem do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej - również w kontekście wspomnianych wartości uniwersalnych - należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa".

Minister wyjaśnił także, że nie mógł przychylić się do argumentu Wójta, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest zasadne dlatego, że sporne grunty nie są wykorzystywane rolniczo, gdyż niewątpliwie możliwe byłoby wyrażenie zgody na przeznaczenie inne niż na cele produkcji rolnej spornych gruntów, o ile utraciłyby one rolniczą użyteczność. Może to jednak mieć miejsce wyłącznie w przypadkach obiektywnych przeszkód dla uprawy gruntów (np. rozproszenie małych areałów pomiędzy terenami zabudowy) nie zaś w związku z uznaniem przez właściciela, iż dalsza produkcja jest z punktu widzenia jego subiektywnego interesu mniej zasadna niż np. wykorzystanie nieruchomości jako działki budowlanej. Należy podkreślić, że grunty te mogą być z powodzeniem sprzedane czy wydzierżawione a tym samym nie ma przeszkód, aby w dalszym ciągu prowadzić na nich działalność rolniczą.

Reasumując, organ wskazał, że w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 69,8663 ha, położonych na terenie obrębów: B. , B. , U. , Z. , nie wykazano, aby poza czynnikami lokalizacyjnymi i społeczno-ekonomicznymi inne czynniki przemawiały za przeznaczeniem niniejszych gruntów na cele inwestycyjne lub aby obiektywnie nie było możliwe wykorzystanie na te cele pozostałych, położonych na terenie gminy gruntów już przeznaczonych na cele nierolnicze. Sporne grunty nie stanowią bowiem naturalnego przedłużenia istniejącego zainwestowania, ponieważ znajdują się one w otwartej przestrzeni produkcyjnej w sąsiedztwie terenów już przeznaczonych w drodze poprzednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub w obecnie procedowanym projekcie planu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł w dniu 3 grudnia 2015 roku Wójt Gminy Z. Skarżący wnosi w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...], w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak: [...], w zakresie nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 69,8663 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III, położonych w obrębach ewidencyjnych: B. , B. , U. i Z. , na terenie gminy Z. .

Zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Z. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zastosowaniu odwróconej relacji przy gromadzeniu i przedstawianiu dowodów w sprawie z powołaniem się na niewłaściwy w istocie rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, ograniczający się do ponownego rozpatrzenia sprawy w graniach argumentacji przedstawionej przez odwołującego, a niedokonaniu przy tym wszechstronnej oceny zaistniałego stanu faktycznego, co doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji w oparciu o dowolną - a nie swobodną ocenę tegoż materiału dowodowego z pogwałceniem zasady prawdy obiektywnej w kontekście ponownego zbadania sprawy w ramach reformatoryjnego postępowania odwoławczego

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające się w niewystarczającym uzasadnieniu podstaw prawnych i faktycznych niewyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w zaskarżonej w części decyzji, które oparte zostały o ogólnikowe twierdzenia niemające w istocie rzeczy odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy, co przy w pełni uznaniowym charakterze tegoż rozstrzygnięcia jawi się jako dalece nieodpowiadające tej konstrukcji orzeczenia, zważywszy iż na jego podstawie dochodzi do ingerencji w prawo własności poszczególnych właścicieli nieruchomości ziemskich

S) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 w zw. z 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych (t. j. w Dz. U. z 2015 r., poz. 909) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu, jakoby obowiązek organu administracji publicznej, przejawiający się w ochronie gruntów rolnych i leśnych oznaczał w tym wypadku zasadę, zaś wyjątek stanowił wyrażenie zgody na ich odrolnienie, co zrównuje w tym względzie wszystkie przypadki przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze do sytuacji szczególnej, wymagającej dodatkowo stosowania ścieśniającej wykładni, która prowadzi w ostatecznym rozrachunku do zbyt daleko idącego ograniczenia literalnego rozumienia tego przepisu ponad to nie wynika z jego językowego brzmienia

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło w ostatecznym rozrachunku do zaniechania wyważenia przez organ interesu publicznego, jakim jawi się ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz interesu społecznego i partykularnego poszczególnych właścicieli nieruchomości, żądających przeznaczenia ich terenu na cele nierolnicze, co tym samym doprowadziło również do' wydania decyzji administracyjnej ingerującej prawo własności bez przeprowadzenia stosownego testu proporcjonalności sensu strictos który jednoznacznie wskazywałby przesłanki przemawiające za tak dalece posuniętą ingerencją w sferę praw właścicielskich

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2) sentencji rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, obejmującego utrzymanie w mocy decyzji w pozostałym zakresie, który odnosi się do niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 69,8663 ha gruntów rolnych położonych w obrębie B. w granicach obszaru ozn. nr [...], w obrębie B. w granicach obszaru ozn. nr [...], w obrębie U. u w granicach obszaru ozn. nr [...], w obrębie Z. w granicach obszaru ozn. nr [...], oraz o orzeczenie o zwrocie Gminie Z. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przysługujących radcy prawnemu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na mocy której (w części zakwestionowanej przez stronę skarżącą) m.in. nie wyraził zgody na przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 69,8663 ha, położonych na terenie obrębów: B. , B. , U. , Z.

Wskazać zatem należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostaje przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej organ rozważa interesy gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych, wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 478/10, Lex nr 1080312).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na grunty produkcyjne. Organ winien wówczas w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Obowiązek ten został sprecyzowany w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiącym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył powyższe interesy i prawidłowo przyjął, że fakt zainteresowania sporej części właścicieli gruntów zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze, nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów . Rolą Ministra nie była bowiem ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Nie ulega przy tym wątpliwości, że co do zasady postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem, w następstwie zmiany przeznaczenia, możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, jak i z ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwianiem procesów urbanizacyjnych, niemniej sam fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych, przewidujących ochronę gruntów rolnych, świadczy o tym, że wskazane wyżej interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędności w stosunku do potrzeb tej ochrony. W świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych interesy te mogą zatem doznawać uzasadnionych ograniczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2449/13).

W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym przeznaczanie spornych gruntów na cele nierolnicze nie służy bowiem celowi określonemu w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego w analizowanym przypadku w ocenie Sądu zasadnie organ uznał, że byłoby ono nieuprawnione.

Wbrew zarzutom skargi nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argumentacja skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia przez Ministra przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Minister w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy, a swą decyzję szczegółowo uzasadnił, odnosząc się również do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Równie zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji należy ocenić jako niezasadne.

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazano, jaka jest przyczyna nie wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia kolejnych 69,8663 ha, podkreślając że na terenie gminy Z. w latach 2002-2013, przeznaczono na cele nierolnicze - 560 ha oraz dodatkowo w drodze decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], kolejne 99,6288 ha gruntów klas II-III i w drodze decyzji o ponowne rozpatrzenie sprawy po przeanalizowaniu nowych argumentów Wójta kolejne 13,8128 ha. Wskazano w niej również, że z załączników graficznych dołączonych do wniosku jednoznacznie wynika, że na terenie gminy Z. znajdują się jeszcze znaczne rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze ale nadal niewykorzystane. Potwierdzenie niniejszego faktu znajduje się również w treści przesłanych przez Wójta Gminy Z. przy piśmie z dnia 9 października 2015 r., materiałów uzupełniających - zdjęć lotniczych. Podkreślono, że stwierdzenie dotyczące znacznych rezerw terenów jeszcze nie zagospodarowanych a przeznaczonych już na cele nierolnicze, nie zostało zakwestionowane przez Wójta Gminy Z. ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w ocenie organu oznacza, że planując rozwój funkcji nierolniczych na terenie gminy Z. , w tym funkcji mieszkaniowej, gmina może uwzględnić ochronę najlepszych gleb, jednocześnie przestrzegając przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wójta w zakresie naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazać należy, że z treści uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał analizy ilościowo-jakościowej gruntów rolnych oraz powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych już na cele nierolnicze na obszarze gminy i poszczególnych obrębów. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 roku, sygn. akt II OSK 3109/13, w którym Sąd stwierdził, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze "niejako na zapas tylko z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej. W w/w wyroku NSA stwierdził również, że: "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza, podzielona w całości przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę. Tak rozumiany obowiązek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika wprost z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m, in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na wspomniane cele przejawia się m. in. tym, że można na nie przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi zatem do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej - również w kontekście wspomnianych wartości uniwersalnych - należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa

Nieuzasadniony jest także podniesiony przez Wójta Gminy Z. zarzut naruszenia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem Minister wydając decyzje działał na podstawie ww. przepisów prawa, zgodnie bowiem z dyspozycją art. 7 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy - przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas -I-III, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wymóg ten, nie oznacza jednak, że Minister ma obowiązek taką zgodę wyrazić. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość zmiany przeznaczenia ww. gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale wskazuje, iż ochrona gruntów rolnych powinna przejawiać się tym, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, czyli w kolejności grunty rolne najniższych klas bonitacyjnych, a dopiero w ostateczności grunty klas I-III (art. 6 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze specyfikę gminy, w zakresie występowania gruntów rolnych o najwyższych klasach, organ zasadnie wyważył interes społeczny uwzględniając w części wniosek Wójta, jednak w zaskarżonym zakresie organ wyjaśnił, zdaniem Sądu przekonywująco, dlaczego żądanej zgody Gmina nie otrzymała. Stanowisko organu w ocenie Sądu w kontrolowanym zakresie nie narusza przepisów prawa. Prawidłowo Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zasadne jest więc zagospodarowanie terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ramach wcześniej uchwalonych planów. Przeznaczanie na cele nierolnicze dodatkowych gruntów wysokich klas bonitacyjnych byłoby działaniem sprzecznym z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 w związku z art 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło w ostatecznym rozrachunku do zaniechania wyważenia przez organ "merita" interesu publicznego, jakim jawi się ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz interesu społecznego i partykularnego poszczególnych właścicieli nieruchomości, co zdaniem skarżącego doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej ingerującej w prawo własności, należy stwierdzić, iż interes społeczny w niniejszej sprawie przejawia się właśnie w trosce ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju oraz utrzymania bioróżnorodności krajobrazu. Wydając zatem decyzję, mocą której organ nie wyraża się zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przede wszystkim chroni interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych, jako dobro publiczne. Należy również podkreślić, że rolą regulacji administracyjno-prawnych jest właśnie ingerencja w zachowania podmiotów w sposób władczy, w szeregu przypadków w celu przymuszenia do realizacji działań sprzecznych z jego indywidualnym interesem (nawet ekonomicznym), gdy pozostaje to w interesie publicznym ochrony wartości chronionych ustawowo, w tym przypadku ochrony produkcyjności zasobów gruntów wysokiej jakości.

W sprawie nie doszło także do naruszenia prawa własności poszczególnych właścicieli nieruchomości do swobodnego zagospodarowania swoich nieruchomości, które gwarantuje art. 64 Konstytucji RP, należy podkreślić, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych w ustawach ograniczeń. Zgodnie z przytoczonym przez skarżącego art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 KC właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażającej się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1), jak również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy bowiem mieć na względzie, że rolą Ministra w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych jest rozważenie jakie skutki wynikają ze sposobu zmiany przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony j gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister nie ocenia jakie korzyści mogą płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz działa na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej i przed ewentualnym zabudowaniem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając w granicach ¡ upoważnienia ustawowego, jakim jest możliwość wyrażenia zgody bądź jej odmowa w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klas I-III, podejmując rozstrzygnięcie w omawianej sprawie, dokonał wyważenia słusznego interesu Społecznego i słusznego interesu strony, pamiętając również o możliwości dalszego rozwoju regionu, który może się dokonywać na posiadanych przez gminę Z. , znacznych rezerwach gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze ale nadal niewykorzystanych.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.