Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 455/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Informacją z 19 listopada 2019 r., na podstawie art. 272 ust. 8 i ust. 22 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, z 2019 r., poz. 125, 534, 1495) oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), Prezydent Miasta ustalił opłatę za usługę wodną dla Firma A za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w kwocie 1850 zł. Organ wskazał, że jest to opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, tj. nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K., oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], nr księgi wieczystej [...], obręb: [...], jedn. ew. K. [...]

Wysokość opłaty obliczono na podstawie następujących danych:

powierzchnia całkowita nieruchomości: 4668 m2

wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej: 3700 m2, co stanowi: 79 % całkowitej powierzchni nieruchomości

czas wyrażony w latach objęty naliczoną opłatą: 1 rok

jednostkowa stawka opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej: 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok, co dało: 3700 m2 x 0,50 (zł/m2na rok) x 1 (rok) = 1850 zł.

Nieruchomość, dla której określono opłatę retencyjną zlokalizowana jest na działkach nr: [...] - o powierzchni 123 m2, [...] - o powierzchni 758 m2, [...] - o powierzchni 3636 m2, [...] - o powierzchni 151 m2 w ramach jednej księgi wieczystej o numerze [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Łącznie powierzchnia nieruchomości wynosi 4 668 m2.

Od ww. informacji reklamację złożyła Firma A

Decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. ([...]), na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. Z 2018 r., poz. 2268, z 2019 r., poz. 125, 534, 13655, 2170) Prezydent Miasta nie uznał reklamacji złożonej od ww. informacji oraz określił opłatę za usługę wodną Nr [...] dla Firma A za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o pow. 4668 m 2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 79 % powierzchni na nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wynoszącą 1850 zł.

Prezydent Miasta wskazał, że na skutek reklamacji, dnia 17 grudnia 2019 r. przeprowadzono wizję lokalną na nieruchomości o numerach działek: [...]; [...]; [...] i [...] obręb: [...], jedn. ewid: [...], która wykazała, że wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez stronę, do rowu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K.. Strona oświadczyła, że posiada pozwolenie wodnoprawne znak [...] z 10 października 2019 r. na odprowadzenie wód opadowych do rowu. W trakcie wizji ustalono, że teren zakwalifikowany jako teren biologicznie czynny, wyznaczony na podstawie Ortofotomapy z 2018 r. został wyznaczony przez organ poprawnie. Strona nie wniosła uwag co do sposobu wyliczenia i wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Dnia 9 stycznia 2020 r. przeprowadzono wizję lokalną z udziałem pełnomocnika strony na nieruchomości o numerach działek: [...]; [...]; [...] i [...] obręb: [...], jednostka ewidencyjna: [...], ul. [...], K., w trakcie której potwierdzono przebieg kanalizacji deszczowej zgodnie z przedstawioną przez pełnomocnika mapą. Pismem z dnia 14 stycznia 2020r. strona przedłożyła mapę przebiegu kanalizacji deszczowej na działce nr [...] i [...].

Celem ustalenia zasadności naliczania opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dokonano analizy danych dotyczących nieruchomości zlokalizowanej na działkach [...]; [...]; [...] i [...] obr. [...] jedn. ewidencyjne K. [...]. Do analizy wykorzystano dane dostępne w zasobach Urzędu Miasta K.: Ortofotomapę z 2018 r., dane z Ewidencji Gruntów Budynków, Elektronicznych Ksiąg Wieczystych (https://ekw.ms.gov.pl/). Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej oraz wykaz podmiotów ponoszących opłatę środowiskową do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Jako materiał pomocniczy, przy weryfikacji spełnienia przez nieruchomość przesłanek do naliczenia opłaty, w sytuacji braku ustawowych definicji pojęć, posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dostępnego na stronie www.kzgw.gov.pl, wyjaśniającego najczęściej pojawiające się wątpliwości organów wykonawczych gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, kierowane do Wód Polskich (www.kzgw.gov.pl ). Ponadto posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, tj.: materiał pomocniczy dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oraz wyjaśnienie wątpliwości dotyczących ustalania opłaty za usługi wodne.

Opierając się na definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, uznano płyty betonowe, chodnik z kostki brukowej zlokalizowane na nieruchomości, dla której obliczono opłatę retencyjną jako teren, na którym wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane.

Określając wielkość powierzchni biologicznie czynnej organ kierował się definicją "terenu biologicznie czynnego" zawartą w §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).

Pomiaru wielkości powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości dokonano ponownie w oparciu o ortofotomapę z 2018 r. pozyskaną z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.. Podczas wizji lokalnej na nieruchomości w dniu 23 sierpnia 2018 r. Firma A , spółka komandytowa, nie wniosła uwag co do sposobu pomiaru wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Nie złożono także oświadczenia o którym mowa w art. 552 ustawy - Prawo wodne. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości ustalono w sposób następujący: [...] - 19 m2, [...] - 512 m2 , [...] - wynosi 313 m2, [...] – 124 m2, co daje łącznie 968 m2. Wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej ustalono w następujący sposób: 4668 m2 – 968 m2 = 3700 m2 - co stanowi 79% całkowitej powierzchni nieruchomości. Spełniony zatem został warunek zawarty w art. 269 ust. 1 ustawy wyłączenia więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej.

Organ wskazał, że pojęcie "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zwrot "obszar" funkcjonuje obok pojęcia "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni; dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r., rozdział II pkt 7.3, Legalis C.H.BECK, Warszawa 2018, Wydanie I). Za obszar uznano w konsekwencji taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości. Przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością.

Ustalono również, że systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na terenie miasta K. jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez Zarząd Dróg Miasta K. lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez firma B. Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mające określoną strukturę i funkcjonujące jako całość na danym obszarze. Opłaty za utraconą retencję naliczono więc dla nieruchomości nie objętych wyżej wymienionymi systemami. Takie komplementarne podejście umożliwia osiągnięcie celów określonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej, która podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku w oparciu o zasadę zanieczyszczający (lub użytkownik) płaci.

Kanalizacja opadowa, będąca własnością Spółki, ogranicza się do terenu przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących. Pełni ona funkcję wewnętrznej instalacji kanalizacji opadowej z wylotem do urządzenia wodnego - rowu przydrożnego - zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] w K.. Odbiornikiem wód opadowych nie jest system kanalizacji otwartej ani zamkniętej, w związku z czym nie można zakwalifikować powyższej nieruchomości jako zlokalizowaną na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Potwierdzeniem powyższego jest treść pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z 10 października 2019 r., w którym wskazano jako odbiornik wód opadowych urządzenie wodne, a nie miejski system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Organ wskazał również, że pismami z 29 sierpnia 2018 r., znak: [...], oraz z 28 października 2019 r., znak: [...], Zarząd Dróg Miasta K. poinformował, że nie jest właścicielem i nie zarządza wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] oraz że nie jest właścicielem i nie zarządza rowem zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] Dodatkowo potwierdzono informację, że nieruchomość zlokalizowana na działkach o numerach [...], [...], [...], [...] obręb [...] nie jest podłączona do systemu kanalizacji deszczowej. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem o znaku: [...] z 27 września 2018 r. potwierdziło, że Potok [...], do którego, poprzez rów przydrożny, odprowadzane są wody opadowe kanalizacją deszczową z nieruchomości dla której została naliczona opłata retencyjna, nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Na powyższą decyzję Firma A sp. k. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6 i part. 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcia dowodów w postaci mapy i wizji lokalnej oraz brak wskazania przyczyn, dla których organ nie dokonał ustaleń w zakresie urządzeń składających się na system kanalizacji; dokładnego przebiegu kanalizacji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomość jest położona na obszarze nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej;

- art. 34 pkt 4, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na błędnym ustaleniu znaczenia terminu "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", w tym w szczególności uznanie, że "obszar" oznacza powierzchnię większą od pojedynczej nieruchomości, a "system kanalizacji" oznacza wyłącznie kanalizację podłączoną do miejskiego systemu kanalizacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędnie organ przyjął, że nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak wynika bowiem z mapy przedłożonej przez stronę skarżącą, kanalizacja nie obejmuje jedynie działek objętych przedmiotowym postępowaniem, lecz większy obszar składający się z kilkunastu nieruchomości. Wszystkie te nieruchomości objęte są tym samym systemem kanalizacji. Tymczasem w decyzji organ ograniczył się jedynie do tego, że kanalizacja "obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących" nie wskazując jednakże dokładnego przebiegu kanalizacji.

Nadto, dokonując wykładni pojęcia "system kanalizacji" organ zauważył, że "system" zakłada istnienie zespołu urządzeń funkcjonujących jako całość, nie dokonując precyzyjnych ustaleń, z jakich elementów składa się kanalizacja na nieruchomościach. Tymczasem urządzenia te stanowią całość (począwszy od samych studzienek kanalizacyjnych a skończywszy na wylocie do rowu) i przeznaczone są do odprowadzania wody opadowej, zespół tych urządzeń stanowi zatem "system kanalizacji".

Zdaniem strony skarżącej na przedmiotowej nieruchomości kanalizacja spełnia przesłanki uznania jej za system kanalizacji w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Organ prawidłowo ustalił, że "wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez Stronę, do rowu zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] w K.". Również prawidłowo wskazano, że przebieg kanalizacji jest zgodny z przebiegiem uwidocznionym na złożonej do akt sprawy mapie, jak również, że kanalizacja "obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących". Dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, organ administracji nie doprecyzował jednak ich znaczenia. Nie wskazał, czym jest "większy obszar" ani też z jakich elementów zdaniem Organu powinien składać się system kanalizacji. Brak precyzji w ustalaniu stanu faktycznego jest w takiej sytuacji konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Podniesiono również, że w kwestionowanej decyzji nie wyjaśniono w jaki sposób pojęcie "obszar" powinno być rozumiane. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że chodzi o "większe powierzchniowo obszary" oraz, że zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Stanowisko organu nie jest zasadne. Skoro "obszar" miałby sam w sobie być "większy obszarowo", to rozumowanie "obszar = większy powierzchniowo obszar" obarczone jest błędem logicznym. Organ nie wskazał również, o jaki "większy obszar" miałoby chodzić, w szczególności jaka jest minimalna wielkość "obszaru" i na podstawie jakich przepisów ta minimalna wielkość została ustalona. Z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne nie wynika w żaden sposób, aby "obszar" miał być większy od nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej w ww. przepisie chodzi o położenie nieruchomości w miejscu, gdzie nie funkcjonuje kanalizacja otwarta lub zamknięta. Nie musi to być jednocześnie miejsce (obszar, teren) większy niż sama nieruchomość. Tym samym "obszarem ujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" będzie część powierzchni ziemskiej, na której brak jest systemu kanalizacji, przy czym obszar ten nie musi być większy od pojedynczej nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość leży na terenie (obszarze) większym niż sama nieruchomość i na obszarze tym funkcjonuje kanalizacja. Kanalizacja ta obejmuje nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale i wiele nieruchomości sąsiednich należących do różnych właścicieli.

Ustawa - Prawo wodne nie wymaga, aby kanalizacja była podłączona do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej ani aby właścicielem bądź zarządcą takiej kanalizacji była gmina. "System kanalizacji", wobec braku wyraźnego ograniczenia ustawowego, może być systemem zarówno komunalnym, jak i wewnątrzzakładowym. Wobec powyższego dokonane przez organ ustalenia dotyczące tego czy nieruchomości "podłączone są do systemu kanalizacji (zamkniętej lub otwartej) zarządzanej przez ZDMK", "czy wylot kanalizacji deszczowej [...] jest własnością i jest zarządzany przez ZDMK oraz czy rów ten stanowi element systemu kanalizacji deszczowej zarządzanej przez ZDMK", jak również ustalenia dotyczące zarządzania kanalizacją przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., czy też Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie są zbędne. Organ sugerował się zapewne pojęciem system kanalizacji zbiorczej zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pojęcie system kanalizacji zbiorczej jest pojęciem odmiennym od pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej"". Gdyby ustawodawca zamierzał zdefiniować "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" tak samo jak zawarte w tej samej ustawie pojęcie system kanalizacji zbiorczej", to z pewnością dałby temu wyraz w art. 16 ustawy - Prawo wodne.

W tym kontekście nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest również to, czy potok Urwisko, do którego odprowadzane są wody opadowe, stanowi czy nie stanowi elementu kanalizacji. Ustawa posługuje się terminem zarówno kanalizacji zamkniętej, jak i otwartej, w związku z czym ustalenie, ze system kanalizacji nie jest systemem zamkniętym, nie wyłącza w żaden sposób uznania, że jest to system kanalizacji otwartej. Z powyższego, według strony skarżącej wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta systemem kanalizacji otwartej, a w konsekwencji została spełniona przesłanka negatywna naliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że wszystkie wymienione wyżej dowody zostały przeanalizowane w sposób wyczerpujący, w zakresie jaki wymaga sprawa. Mapa pozyskana z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. określa dokładny, potwierdzony geodezyjne, przebieg kanalizacji. Mapa ewidencyjna określa granice działek, a ewidencja gruntów własność nieruchomości. Skarżąca potwierdziła, że organ prawidłowo ustalił, że wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową. Skarżąca potwierdziła również, że organ prawidłowo ustalił, że przebieg kanalizacji jest zgodny z przebiegiem uwidocznionym na złożonej do akt sprawy mapie. Skarżąca potwierdziła także, że organ prawidłowo ustalił, że kanalizacja obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących. Wbrew twierdzeniu Skarżącej w trakcie wizji lokalnej nie jest możliwe precyzyjne wskazanie z jakich elementów składa się kanalizacja. Inwentaryzacja podziemnej sieci kanalizacyjnej, a z taką mamy w tym przypadku do czynienia, możliwa jest wyłącznie przy użyciu narzędzi i robót specjalistycznych (czyszczenie i płukanie kanałów, inspekcja kamerą wizyjną, obróbka uzyskanych danych, uwidocznienie wyników w systemie GIS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020 poz. 310; dalej: p.w.), zgodnie z którym opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Bezsporne w sprawie są ustalenia organu dotyczące powierzchni nieruchomości, powierzchni zabudowanej i pozostałej powierzchni biologicznie czynnej, jak również ustalenia dotyczące tego, że należąca do skarżącej Spółki nieruchomość, podobnie jak nieruchomości sąsiednie, jest wyposażona w kanalizację deszczową, z której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do przydrożnego rowu.

Istotą sporu jest to, czy w rozumieniu przywołanego przepisu pojęcie "nieruchomość" może być utożsamione z pojęciem "obszar", a także to, czy okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowy "obszar" ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Punktem wyjścia do analizy relewantnych przepisów prawa musi być przywołanie zasady Prawa wodnego, zgodnie z którą "użytkujący"/"korzystający" płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki, w tym poprzez wspieranie retencji (w uproszczeniu - zatrzymania) wód opadowych w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty.

W art. 35 ust. 1 ustawy zdefiniowano "usługi wodne" jako usługi polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W katalogu tym nie ma "usługi" polegającej na zmniejszeniu retencji. "Zmniejszenie retencji" stanowi natomiast w świetle art. 34 pkt 4 jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód. Z tego wynika, że "zmniejszenie retencji" nie jest w istocie usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód, za co ustawodawca przewiduje specjalną opłatę określoną w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.

Dalej wskazać należy, że odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustawa uznaje wprost za usługę wodną, za którą pobierana jest opłata (art. 268 ust. 1 pkt 3 ppkt a p.w.). Nie wymienia natomiast ustawa, jako podlegającego opłacie, odprowadzania do wód takich wód, ale nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (stąd też strona skarżąca korzysta z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu, ale nie ponosi za to opłaty). Wnioskować z tego należy, że ustawodawca postrzega odprowadzanie wód opadowych ujętych w systemy kanalizacji za mające zupełnie inne znaczenie, niż odprowadzanie wód z obszarów nieujętych w takie systemy. To ostatnie nie podlega opłacie; opłacie podlega dopiero zmniejszenie retencji na skutek wykonywania na stosunkowo dużej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem o sporej powierzchni zabudowy – na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System więc to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o "system" kanalizacji wewnętrznej należący do i zarządzany przez właściciela nieruchomości. Sformułowanie "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że to odprowadzane wody są ujmowane w system, który prowadzi je dopiero do wód i jest do tego przeznaczony. Ów system zatem stanowi przekaźnik wód opadowych: z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest, zdaniem Sądu, uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu przydrożnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 11 października 2018 r. sygn. II SA/Sz 738/18).

Wobec tego niezasadne jest, w ocenie Sądu, stanowisko skarżącej Spółki, zgodnie z którym istniejąca na jej nieruchomości i na nieruchomościach sąsiednich kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu jest systemem, o którym mowa w ustawie. Rów ten bowiem nie stanowi elementu zarządzanej i zorganizowanej całości.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej Spółki odnoszących się do sposobu definiowania pojęcia "obszar". Niezasadne jest utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście "ujęcia w system kanalizacji, bowiem kryteria definiowania każdego z tych pojęć są zupełnie rozbieżne. Nieruchomość wyodrębniana jest na podstawie przynależności do jednego podmiotu i wpisu do jednej księgi wieczystej, obszar - na podstawie położenia w terenie. Jak słusznie wskazał na to WSA w Szczecinie w wyroku z dnia z dnia 11 października 2018 r. (sygn. II SA/Sz 738/18) ustawodawca posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię nieruchomości od powierzchni obszaru. Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianego jako ograniczona część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r., s. 46-47).

Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa mogących stanowić podstawę jej uchylenia i podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 456/20.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.