Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2015/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 48 ust. 2, art 101 ust. 1, art 94
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art 20, art 22, art 24
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 58 § 1, art 3 § 1 i § 2 pkt 4, art 145 § 1 pkt 1c, art 141 § 4, art 3 § 2 pkt 5 i 6 , art 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 1 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2072
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 75/21 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawiania na kolejny okres w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (skarżący) na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawiania na kolejny okres w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy W. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy W. położonej w miejscowości Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 59,08 ha; i zasądził od Gminy W. (Gmina) na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (trzysta) złotych/tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Gmina zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materianego :

a. art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podejmując uchwałę o oddaniu gruntów w dzierżawę, Rada Gminy W. zobligowana była do dysponowania uprzednią zgodą na dokonanie tej czynności wyrażoną przez Zebranie Wiejskie Sołectwa - Wsi Z., podczas gdy sołectwo jako jednostka pomocnicza nie posiada uprawnień do rozporządzania mieniem, a może jedynie zarządzać mieniem komunalnym i korzystać z niego oraz rozporządzać dochodami z tego mienia, w przypadku gdy przewiduje to statut i w zakresie w nim wskazanym, tymczasem w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby takie uprawnienie sołectwo Z. posiadało, a przedmiotowe mienie było mieniem komunalnym oddanym w zarząd sołectwu Z.,

b. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne pooprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów mają charkater konstytutywny podczas gdy dane te mają charakter jedynie deklaratoryjny i nie kształtują nowego stanu prawnego,

c. art 7 ust 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz, U. Nr 32, poz, 191), oprzez jego pominięcie, podczas gdy stanowi on, iż sołectwom utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego. Dotyczy to także także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo. Tymczasem w sprawie nie ustalono, czy Sołectwo Z. utworzono w granicach dotychczasowego sołectwa, czy sołectwo to dysponowało jakimś mieniem oraz czy gmina przekazała mu mienie konunalne, stnaowiące dawne mienie sołectwa.

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia:

a. art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie ustalenia treści prawa własności nieruchomości objętej skargą i działanie w tym zakresie poza granicami kompetencji sądu administracyjnego.

Z pominiętych przez Sąd norm wynika, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej," (art, 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) Natomiast z art 3 § 2 p.p.s.a. prawo o postępowaniu administracji publicznej przed sądami administracyjnymi) wynika, że kontrola działalności przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w tym przepisie. W treści tych norm nie mieści się możliwość dokonywania ustalenia treści księgi wieczystej i interpretacji dotyczących charakteru prawa własności. Niewątpliwie w niniejszej sprawie w księdze wieczystej wskazano jedynie Gminę jako właściciela nieruchomości stanowi mienie komunalne, nie zostało w niej zawarte zawarte stwierdzenie, że nieruchomość stanowi mienie komunalne wsi Z. W takiej sytuacji należy podkreślić, że skarżący powinien w pierwszej kolejności wystąpić do sądu cywilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a dopiero w dalszej kolejnpści mógłby dochodzić uchylenia uchwały, jeżeli tenże sąd stwierdziłby, że nieruchomość należy do mienia komunalnego wsi Z.,

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie tych norm i wydane wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady z dnia [...] marca 2020 roku w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości, stanowiących mienie komunalne Gminy W., położonych w miejscowości Z., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow.59,08 ha, nr 188 o pow.44,04 ha, nr [...] o pow. 1,5613 ha, nr [...] o pow,12,31 ha, nr [...] o.pow.60,36 ha, nr [...] o pow.1,17 ha, nr [...] o pow. 0,1684 ha, nr [...] o pow. 33,57 ha, podczas gdy oddanie w dzierżawę nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą na dalszy 5 letni okres w żaden sposób nie narusza interesu prawnego i faktycznego skarżącego oraz mieszkańców wsi Zapałów.

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę Rady, podczas gdy przedmiotowa uchwała nie naruszała w żaden sposób jego interesu prawnego, a nie wykazał w toku sprawy, że taki interes posiada, Sam fakt sporządzenia spisu inwentaryzacyjnego wsi Z. nie uzasadnia przyjęcia jakichkolwiek praw po stronie mieszkańców sołectwa Z.

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 20, art. 22 i art 24 ustawy prawo geodezyjne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o istnieniu prawa własności, podczas gdy dane w niej zawarte mają jedynie charakter deklaratoryjny;

e. art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art, 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana w postępowaniu sądowo-administracyjnym, podczas gdy będące przedmiotem niniejszej sprawy roszczenia, jeżeli mieszkańcy wsi Z. posiadają ustanowione prawo użytkowania (ograniczone prawo rzeczowe), powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.

f. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw z art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak ustaleń na okoliczność czy wobec uchwały z 2006r. nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały - upływ jednego roku od dniajej podjęcia.

Gmina na podstawie art. 185 § 1, art. 188 w zw. z art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2020 r nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie na kolejny okres w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Gminy W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz rozstrzygniącie o kosztach postępowania w tym o kosztach zastąpstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku

Istota sporu dotyczyła zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w przedmiocie wydzierżawienia na kolejny okres w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiących własność Gminy. W ocenie Skarżącego, uchwała ta w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w Z., z powodu jej powzięcia bez uprzedniej zgody Zebrania Wiejskiego wyrażonej stosowną uchwałą, naruszała art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.; zwanej dalej u.s.g.).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Skarżącego i stwierdził nieważność uchwały w części w jakiej dotyczyła ona nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy W. położonej w miejscowości Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 59,08 ha. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że działka nr [...], położona w Z., stanowiła mienie gminne w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej i art. 48 ust. 3 u.s.g., wobec czego, podejmując uchwałę z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie dzierżawy tej działki, Rada Gminy W. obowiązana była dysponować uprzednią zgodą Zebrania Wiejskiego Sołectwa - Wsi Z. Ponieważ Zebranie Wiejskie takiej zgody nie wyraziło, skarżona uchwała, jako naruszająca art. 48 ust. 2 u.s.g., musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w stosownym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 48 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, (Dz. U. 1990r. nr 32, poz. 191; dalej w skrócie: "ustawa wprowadzająca") w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 20 października 2017 r. I OSK 1297/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Rzeszowie stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy W., położonych w miejscowości R. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z 20 października 2017 r.

Najdalej idącym zarzutem był zarzut wadliwego przyjęcia kognicji sądu administracyjnego tj. zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy będące przedmiotem niniejszej sprawy roszczenia, jeżeli mieszkańcy wsi Z. posiadają ustanowione w księdze wieczystej prawo użytkowania (ograniczone prawo rzeczowe), powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.

Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6).

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była uchwała podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g., mocą którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wątpliwości nie budzi okoliczność, że przedmiotowa uchwała dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej bowiem dotyczy dysponowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców.

Bezzasadny jest zatem zarzut, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest to bowiem wbrew twierdzeniom organu sprawa mająca wyłącznie charakter cywilnoprawny, choć niewątpliwie prowadzi ostatecznie do zawarcia umowy (najmu/dzierżawy) - czyli do nawiązania stosunku cywilnoprawnego.

W orzecznictwie wskazuje się, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (por. postanowienia NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, 16 lutego 2022 r. III OSK 196/22 ).

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem II.c. petitum skargi kasacyjnej. Gmina kwestionuje w nim przysługiwanie Skarżącemu interesu prawnego w niniejszej sprawie podnosząc, że uchwała nie naruszała jego interesu prawnego.

Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, iż akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że interes prawny Skarżącego wynikał z naruszenia przez organ gminy art. 48 ust. 2 u.s.g. Sąd kasacyjny z przyczyn, które wyjaśnione zostaną poniżej, podziela stanowisko Sądu pierwszej zgodnie z którym działka nr [...] nie mogła zostać przeznaczona do wydzierżawienia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, co wynika z treści art. 48 ust. 2 u.s.g Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. stanowi normę szczególną z której zarówno mieszkańcy sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jej indywidualni członkowie mogą wywieść interes prawny do zaskarżenia uchwały (por. stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12, wyroku z 29 listopada 2016 r. I OSK1371/16 oraz w postanowieniu z 26 września 2016 r. I OSK 1017/16).

Zatem dla oceny czy w niniejszej sprawie skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości we wsi Z. należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy sołectwo rzeczywiście posiadało prawa do korzystania ze spornych działek, co wymaga odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Gmina wywodziła, że art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej miał zastosowanie wyłącznie do mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, nie odnosił się on natomiast do wspólnot gruntowych.

Podkreślała również, że nie zostało ustalone w sprawie, czy sporna nieruchomość była wspólnotą gruntową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 703) czy też mieniem gromadzkim.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest decyzji potwierdzającej, że sporna nieruchomość weszła w skład nieruchomości wspólnoty gruntowej. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 703) ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych jak i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje w postępowaniu prowadzonym przez starostę na wniosek złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej albo przez jego następcę prawnego (art. 8a ust. 4 i 5 ww. ustawy). W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie została złożona odpowiedź na skargę w której powołano by się na wchodzenie działki [...] w skład nieruchomości wspólnoty gruntowej, nie zostały przedłożone również żadne dokumenty z których wynikałoby, że przed [...] grudnia 2016 r. wszczęte zostało postępowanie mające na celu ustalenie, że sporna działka wchodzi w skład takiej wspólnoty.

W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, by sporna działka stanowiła mienie wspólnoty gruntowej.

Odnosząc się natomiast do argumentu, że art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej miał zastosowanie wyłącznie do mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, nie odnosił się on natomiast do wspólnot gruntowych wskazać należy, że z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej wynika wprost, że dotyczył on mienia gminnego w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm., dalej "ustawa z 25 stycznia 1958 r."). W ust. 2 art. 98 ustawy z 25 stycznia 1958 r. wskazane zostało, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym.

Jak wynika z akt sprawy, sporna działka objęta została decyzja komunalizacyjną Wojewody P. z [...] marca 1996 r. Podstawą prawną owej decyzji był właśnie art. z art. 7 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Zgodnie ze stanowiącym integralną część decyzji spisem inwentaryzacyjnym działka nr [...] stanowiła "mienie gminne". Również z zapisów znajdujące się w rejestrze gruntów jednostki ewidencyjnej W. – obszar wiejski Z. z 1974 r., wynika, że działka nr [...] stanowiła "pastwisko gminne".

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sporna nieruchomość stanowiła mienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, to jest dotychczasowe mienie gminne.

Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zgodnie z § 26 ust. 1 pkt. 1 statutu Sołectwa nadanego uchwałą Rady Gminy z [...] lutego 2003 r. Sołectwo prowadzi gospodarkę mieniem komunalnym pochodzących z mienia wiejskiego sołectwa, a dotychczasowe prawa sołectwa odnoszące się do mienia komunalnego pochodzącego z mienia wsi pozostają nienaruszone (§ 26 ust. 2). Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zmiana powyższego statutu dokonana uchwałą z [...] marca 2020 r. na mocy której usunięto ze statutu Sołectwa Z. (podobnie jak ze statutu wszystkich pozostałych sołectw) wszystkie postanowienia dotyczące mienia gminnego nie miała znaczenia dla rozpoznania sprawy. Rada Gminy z uwagi na brzmienie art. 48 ust 2 u.s.g. nie mogła bowiem uszczuplić dotychczasowych praw sołectw.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu (na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), że Gmina nie kwestionowała statusu spornej nieruchomości, co wynika ze złożonych do akt sprawy umów dzierżawy, w których wskazywano, że działka ta stanowi "mienie wiejskie wsi Z.".

Gmina ma rację wskazując, że interesy mieszkańców wsi korzystających dotychczas z mienia gminnego chroni art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wadliwie jednak wywodzi, że prawa te podlegają ochronie w drodze roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, o którym mowa w art. 19 tejże ustawy.

Skoro mienie gminne, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej, a więc dawne mienie gromadzkie, stało się z dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej a więc 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin, to do ochrony uprawnień wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej zastosowanie znajdują przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienia te nie są zatem chronione na drodze cywilnoprawnej, przewidzianej w art. 19 ustawy wprowadzającej ale na mocy art. 48 ust. 2 u.s.g. zgodnie z którym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.

W konsekwencji zarzuty objęte punktem I.a) i I c) oraz II.b) i II c) petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem II a) petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że prawo własności spornej nieruchomości przysługiwało Gminie. Ustalenia te poczynione zostały na podstawie wpisów w księdze wieczystej. Zarówno Sąd administracyjny jak i organy administracji treścią tych wpisów są związane z uwagi na fakt, że dokonywane są one na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował faktu przysługiwania Gminie prawa własności do nieruchomości, wyjaśnił jedynie z jakich przyczyn podjęcie uchwały o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) wymaga zgody zebrania wiejskiego - Sołectwa Wsi Z.

Skarżąca kasacyjnie podnosiła również, że sprawy dotyczące zbycia nieruchomości będącej własnością gminni należą do właściwości sądu administracyjnego. Gmina podejmuje bowiem decyzje o zbywaniu nieruchomości w formie odpowiednich czynności cywilnoprawnych a spory na tym tle podlegają rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego.

Zarzuty I.b) i II d) dotyczące naruszenia przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne również są niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie stosował przywołanych w zarzutach art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy - Prawa geodezyjne i kartograficzne. Rzeczywiście, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę rejestr gruntów jednostki ewidencyjnej W. – obszar wiejski Z. z 1974 r., w którym działka nr [...] została wskazana jako "pastwisko gminne" oraz zaświadczenia Starosty. Na podstawie tych dokumentów Sąd ustalił jakie miała oznaczenie i powierzchnię sporna działka. Sąd uznał zatem dokumenty ewidencyjne za urzędowe źródło informacji faktycznych, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem II.f. petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii, czy co do zaskarżonej uchwały nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu od daty jej podjęcia. Przywołany przez Gminę art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3). Za taki akt uznać należało zaskarżoną uchwałę.

Zatem naruszenie przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Zawarte w skardze kasacyjnej rozważania dotyczące braku podmiotowości prawnej jednostki pomocniczej gminy również pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, by jednostce pomocniczej gminy przysługiwała podmiotowość prawna.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a.

Zarządzeniem z 1 marca 2022 r. strony postępowania powiadomiono o treści art. art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".) Z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.