Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 161/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a § 1 zd. 1, art. 200 i 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 138 § 2 , art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "[...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania B. od decyzji Starosty [...]z dnia [...]odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr 2287/2020 z dnia [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid. 43/3 obręb [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, Starosta [...] działając na wniosek B. ww. decyzją z dnia [...] wydaną w postępowaniu wznowieniowym, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej, opisanej j.w., a w uzasadnieniu wydanej decyzji ocenił, iż nie zaistniały przesłanki wskazane przez wnioskodawcę we wniosku o wznowienie postępowania, objęte przepisem art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a., to jest:

- sąsiednie działki nie były objęte wnioskiem inwestora ani opracowaniem, nie znajdowały się w obszarze oddziaływania, a tym samym jej właściciel zgodnie z obowiązującymi przepisami nie był zawiadamiany o toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż w opinii organu nie był stroną prowadzonego postępowania;

- wnioskujący nie przedłożył żadnych nowych dokumentów potwierdzających, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję, jak i okoliczności i dowody nieznane organowi, które jednak mogły być znane stronie już w toku postępowania głównego, a które zostały dopiero po raz pierwszy przez stronę skutecznie zgłoszone;

- dla przedmiotowej sprawy wydana została decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] o warunkach zabudowy Nr 83/2020 z dnia 8 lipca 2020 r., znak GP-XIII.6730.38.2020 KK, a z jej treści wynika że została uzgodniona z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r. Ponadto w pkt. 2.4 pkt. 4 w/w decyzji widnieje zapis "teren lokalizacji inwestycji znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywołanych robotami strzałowymi" i z żadnych posiadanych dokumentów nie wynika, że w trakcie postępowania należało uzgadniać obiekt ze względu na lokalizację na obszarze górniczym. Takie wymagania może określić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie brak było takiego obowiązku.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucono m.in. nieprawidłowe uznanie, że nieruchomości odwołującej Spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w sytuacji gdy istnieją przepisy wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia, w tym dotyczące korzystania z tego terenu, Wojewoda wskazał, że na podstawie treści projektu budowlanego organ I instancji przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach własnej działki. Stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] był w konsekwencji jedynie inwestor i właściciele działki nr 43/3. Jednakże odwołujący do pisma z dnia 19 października 2021 r. (w toku postępowania przed Starostą [...]) dołączył wykaz działek, do których posiada tytuł prawny, a znajdujących się w pobliżu inwestycji na części działki nr 43/3, które to działki oraz działka nr 43/3 znajdują się w zasięgu strefy powietrznej fali uderzeniowej i drgań parasejsmicznych wywołanych robotami strzałkowymi. Jego zdaniem znacząco ogranicza to możliwość realizacji planowanej inwestycji. Strefa ta została zakreślona w dokumencie Plan Ruchu Zakładu Górniczego. W ocenie Wojewody go Starosta [...] nie zweryfikował tych informacji, tj. nie zbadał czy część działki nr 43/3 objęta projektem zagospodarowania terenu, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję, znajduje się na terenie górniczym. Trudno zatem jednoznacznie stwierdzić, czy obszar odziaływania inwestycji został prawidłowo ustalony. Należy także rozważyć, w sytuacji gdyby części działki nr 43/3 znajdowała się na terenie górniczym, czy ma to wpływ na rozwiązania konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją ostateczną z dnia [...]

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, co oznacza strefę prognozowanego negatywnego oddziaływania zakładu górniczego na obszary znajdujące się w pobliżu. Obszarem górniczym natomiast jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych obszar oddziaływania obiektu to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczana każdorazowo przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę zarówno przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się też, iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (wyrok WSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11). Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy ocenił, że właściciel terenu górniczego winien mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdyż sposób zagospodarowania terenu górniczego ma wpływ na działanie kopalni.

Organ odwoławczy podniósł także, iż badana decyzja Starosty [...] z dnia [...] podlega uchyleniu również ze względów proceduralnych – pozostaje bowiem do rozpoznania wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z [...]

W zaskarżonej decyzji odwołano się do zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 K.p.a. Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji naruszyłoby tę zasadę. Należało więc uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien uwzględnić powyższe ustalenia.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: że część działki nr 43/3 objęta projektem zagospodarowania terenu zatwierdzona pozwoleniem na budowę znajduje się na terenie górniczym, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że okoliczność ta była znana Staroście [...]i została prawidłowo ustalona w toku postępowania, a zatem przeprowadzanie jakichkolwiek dodatkowych dowodów na powyższą okoliczność nie jest konieczne w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wskazanie przez Wojewodę , aby Starosta [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyznał spółce A. ("A.") przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na to, że sposób zagospodarowania terenu, na którym planowana jest lokalizacja inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ma wpływ na działanie zakładu górniczego eksploatowanego przez A., podczas gdy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie inwestycja objęta pozwoleniem na budowę zlokalizowana jest poza zasięgiem oddziaływania zakładu górniczego mogącym ograniczać sposób zabudowy, a tym samym w stosunku do A. nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego;

3) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Starosta [...] w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie uwzględnił wpływu lokalizacji inwestycji objętej tym pozwoleniem na terenie górniczym na rozwiązania konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym, podczas gdy okoliczność lokalizacji inwestycji na terenie górniczym była znana Staroście [...]i w związku z tym badana w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w kontekście zgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi;

4) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak rozpoznania przez Starostę [...] wniosku z dnia 12 sierpnia 2021 roku w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe wnosząca sprzeciw Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że okoliczność w postaci lokalizacji inwestycji na obszarze górniczym była znana Staroście [...]i została ustalona na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.), przez właściwy organ nadzoru górniczego, tj. przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]postanowieniem z dnia 5 maja 2020 roku. Zgodnie z treścią uzgodnienia "analiza planu ruchu zakładu górniczego C. oraz przeprowadzone rozpoznanie, w tym opinia górniczo-geologiczna Nr 12/2020 z dnia 4 maja 2020 roku wyżej wymienionego zakładu górniczego wykazała, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na nieruchomościach położonych w granicach terenu górniczego C.". Z treści uzgodnienia oraz pozostałych dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że planowana lokalizacja inwestycji została zaplanowana na terenie górniczym, a co więcej teren inwestycji znajduje się poza zakresem oddziaływania zakładu górniczego eksploatowanego przez A. Jak wynika z treści uzgodnienia "teren lokalizacji inwestycji znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywołanych robotami strzałowymi". W przypadku inwestycji nie istniała podstawa prawna do weryfikacji jej położenia na obszarze górniczym na etapie wydawania pozwolenia na budowę, w szczególności taki obowiązek nie wynika z treści przepisów prawa ani jakichkolwiek aktów administracyjnych wydanych w toku postępowania.

Poza tym Spółka wskazała, że dla ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe jest w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 poz. 2351), zwanej dalej "u.P.b.", ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jaki ma być wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 3 pkt 20 u.P.b. Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, że realizacja inwestycji spowoduje ograniczenia w eksploatacji zakładu górniczego A., a w związku z tym A. powinna otrzymać przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem definicji obszaru oddziaływania obiektu przewidzianej w art. 3 pkt 20 u.P.b., w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się jedynie te tereny, na których obowiązują ograniczenia zabudowy - zgodnie z brzmieniem nadanym na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej prawo budowlane z dniem 19 września 2020 roku. Obecnie wystąpienie ograniczeń w zagospodarowaniu innych terenów, w związku z realizacją obiektu budowlanego, jest irrelewantne z punktu widzenia oceny obszaru oddziaływania tego obiektu, a w konsekwencji także kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Na podstawie art. 3 pkt 20 w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 roku, w obszarze oddziaływania obiektu znajdowały się tereny, na których obowiązywały ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy. Definicja obszaru zabudowy została zatem zawężona do ograniczeń zabudowy, przesądzając tym samym, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jakie mogą powstać w związku z budową obiektu, są bez znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania i przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu. Postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zostało wszczęte wnioskiem z dnia 4 listopada 2020 roku, tj. po wejściu w życie aktualnego brzmienia art. 3 pkt 20 u.P.b. Zatem ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i w konsekwencji kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę nastąpiło na podstawie aktualnego brzmienia art. 3 pkt 20 u.P.b. W treści zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się natomiast na nieaktualne orzecznictwo, wskazujące na szerokie rozumienie obszaru oddziaływania obiektu, sprzeczne z aktualnym brzmieniem przepisu art. 3 pkt 20 u.P.b. Budowa obiektu objętego pozwoleniem na budowę w tym przypadku nie wiąże się z wprowadzeniem jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie terenu A. Brak jest jakichkolwiek przepisów, które wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie terenu A. w związku z budową inwestycji. W szczególności przepisy art. 105 ust. 1 oraz art. 108 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1420) nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie, a jedynie określają sposób funkcjonowania zakładu górniczego. Z uwagi na powyższe, obszar oddziaływania inwestycji oraz krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę został ustalony przez Starostę [...] w sposób prawidłowy. Nie istniała zatem podstawa do uchylenia decyzji Starosty.

Dalej Spółka podniosła, że Wojewoda uchylił decyzję Starosty z uwagi na brak uwzględnienia wpływu lokalizacji inwestycji na terenie górniczym na rozwiązania konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym dla inwestycji, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Ponieważ powyższe zagadnienie zostało prawidłowo zweryfikowane przez Starostę [...] w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, argumentacja Wojewody go w tym zakresie jest nietrafna. Na podstawie dokonanego uzgodnienia Starosta [...] ustalił, że teren lokalizacji inwestycji położony jest na terenie górniczym. W związku z tym organ wydający uzgodnienie - Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]- określił czynniki geologiczno-górnicze niezbędne do uwzględnienia na etapie sporządzania projektu budowlanego w celu zapewnienia bezpiecznej realizacji i użytkowania inwestycji, które to czynniki zostały uwzględnione w punkcie 2.4. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr 83/2020 z dnia 8 lipca 2020 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Uzasadniając ostatni zarzut Spółka podniosła, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie służy wyjaśnianiu okoliczności sprawy. Funkcją powyższego przepisu jest zabezpieczenie stron przed negatywnymi konsekwencjami wykonywania decyzji, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania jej w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. może nastąpić wyłącznie po uprzednim wszczęciu postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji. Ponadto Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji zaskarżonej w postępowaniu wznowieniowym, co uzasadniało brak rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Rz 1721/21).

Kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest zatem do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Zasadniczo zatem rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego. Tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. I OSK 1221/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 1152/17). Jak stwierdził NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. III OSK 5877/21, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

W rozpatrywanym przypadku w pierwszej kolejności należy uznać za trafne stanowisko Spółki wnoszącej sprzeciw co do tego, że uchylając decyzję organu I instancji – wydaną w trybie wznowienia postępowania – z uwagi na nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego czy A. winna posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, Wojewoda nie uwzględnił w swoich rozważaniach zmiany przepisu art. 3 pkt 20 u.P.b. dotyczącego definicji obszaru oddziaływania obiektu, tj. nie rozważył czy nowe brzmienie przepisu ma w ogóle w sprawie zastosowanie, a jeśli tak to jakie ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Powyższa zmiana przepisu została dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", a zaczęła obowiązywać w dniu 19 września 2020 roku. W wyniku tej nowelizacji przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej obszar ten należało natomiast rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, skreślenie wyrażenia "w zagospodarowaniu" ma służyć doprecyzowaniu definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają bowiem poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego.

Jak słusznie zauważono w sprzeciwie, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dniu 4 listopada 2020 r., a zatem po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z art. 25 ustawy zmieniającej, przepisy u.P.b. w brzmieniu dotychczasowym stosuje się (po wejściu w życie ustawy) jedynie do spraw uregulowanych u.P.b., ale wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę tych okoliczności, brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych interpretujących pojęcie obszaru oddziaływania obiektu pochodzących sprzed wspomnianej nowelizacji, a przytoczone przez organ ich fragmenty odwołują się do ograniczeń "w zagospodarowaniu" sąsiednich nieruchomości. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należy podnieść, że niewątpliwie zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego – istotnych w danej sprawie – w określonym brzmieniu może determinować treść rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku, zważywszy na charakter ewentualnych ograniczeń, jakie miała powodować planowana inwestycja dla działania kopalni, kwestia zastosowania prawidłowej wersji definicji obszaru oddziaływania obiektu mogła mieć istotne znaczenie dla wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (por. też m.in. wyrok WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 179/21). Już z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że jeśli organ odwoławczy decyduje się na wydanie decyzji z art. 138 § 2 K.p.a., to w jej uzasadnieniu winien wykazać, że zaistniały przesłanki powyższego, tj. wskazać na naruszenie konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, podać precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnić, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. W rozpatrywanym przypadku takich rozważań ewidentnie zabrakło, uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma w tym zakresie charakter bardzo lakoniczny, zaś jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania także niespójny.

Przede wszystkim trudno doszukać się w tym uzasadnieniu przywołania przepisów postępowania, jakie naruszył organ I instancji, a argumentacja dotycząca konieczności wydania decyzji kasacyjnej ogranicza się do przywołania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz treści art. 138 § 2 K.p.a. Najpierw przy tym Wojewoda zarzuca organowi I niezbadanie, czy część działki nr 43/3 objęta projektem zagospodarowania terenu, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję, znajduje się na terenie górniczym, w związku z czym zdaniem organu odwoławczego trudno jednoznacznie stwierdzić, czy obszar odziaływania inwestycji został prawidłowo ustalony. Zdaniem Wojewody należy także rozważyć, w sytuacji gdyby części działki nr 43/3 znajdowała się na terenie górniczym, czy ma to wpływ na rozwiązania konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją ostateczną z dnia [...] Następnie zaś organ odwoławczy "ocenia", że właściciel terenu górniczego winien mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdyż "sposób zagospodarowania terenu górniczego ma wpływ na działanie kopalni". W końcowej części decyzji Wojewoda nakazuje przy ponownym rozpoznaniu sprawy "uwzględnić powyższe ustalenia". Jak widać jednak "ustalenia" te są niekonsekwentne – najpierw bowiem organ odwoławczy zarzuca brak ustaleń co do tego, czy miejsce powstania inwestycji znajduje się na terenie górniczym, w związku z czym jego zdaniem trudno jednoznacznie stwierdzić, czy obszar oddziaływania inwestycji został prawidłowo ustalony, następnie zaś przesądza, że właściciel terenu górniczego winien mieć przymiot strony, bo sposób zagospodarowania terenu górniczego ma wpływ na działanie kopalni. Z tego zaś wynikałoby, że Wojewoda – choć nie analizuje materiału dowodowego w tym zakresie – przyjmuje, iż inwestycja ma powstać na terenie górniczym. Trudno w tej sytuacji jednoznacznie odczytać intencję organu odwoławczego co do zakresu dalszego postępowania i czynności, jakie ma podjąć organ I instancji.

Słusznie zwrócono także uwagę w sprzeciwie – odnośnie zarzucanego przez Wojewodę braku ustaleń co do tego, czy miejsce powstania inwestycji znajduje się na terenie górniczym – że kwestia ta była znana Staroście [...]już na etapie rozstrzygania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy projekt decyzji w tym przedmiocie podlegał uzgodnieniu z tego powodu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], a w samej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono ustalenia w tej kwestii (pkt 2.4 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 8 lipca 2020 r.). Stosowne odniesienia znajdują zresztą wyraz – jak słusznie podnosi autor sprzeciwu – w decyzji organu I instancji z dnia [...] Z kolei z decyzji organu odwoławczego trudno wywnioskować, o czym już wspomniano, czy nakazuje Staroście poczynienie w tym przedmiocie ponownych ustaleń, czy sam kategorycznie rozstrzyga tę kwestię (choć nie odnosi się do zgromadzonej dokumentacji).

Z całą pewnością nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej brak rozpoznania przez organ I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. Jakkolwiek niewątpliwie stanowi to uchybienie przepisom postępowania, to jednak trudno uznać, by doszło tu do spełnienia przesłanki uprawniającej do wydania decyzji kasacyjnej, zgodnie z którą "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Rację ma zatem autor sprzeciwu, że brak rozpoznania powyższego wniosku nie ma znaczenia z punktu widzenia rozpoznania sprawy co do istoty i w konsekwencji nie uzasadnia wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie uwzględniając poczynione wyżej uwagi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Spółki kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.