Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 294/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7,8,77 par 1 , art. 130 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. wymierzył, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. , karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie w okresie od [...] r., pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej dz. nr [...] obr. [...] ) w K. bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu balkonów, wykusza i dachu stanowiących część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] w obr. 1 (bezpośrednio przyległej do działki nr[...] ).

Organ I instancji w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że wskutek umieszczenia balkonów, wykusza oraz jego zadaszenia w obrysie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zajmujący pas drogowy ponosi odpowiedzialność administracyjną. Budynek wielorodzinny przy ul. [...] na działkach [...] został wybudowany na mocy wydanego w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta K. pozwolenia na budowę na rzecz inwestora E. K. i V. S. . Na etapie uzgodnień, zarządca drogi pismem z dnia [...] r. wyraził zgodę na lokalizację balkonów i wykusza w pasie drogowym ul.[...] . Jednocześnie poinformowano o konieczności złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Nadto zaznaczono, że udzielona zgoda może służyć wyłącznie do wykazania się przed organami budowlanymi prawem do dysponowania terenem na etapie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Wybudowany budynek zajmował pas drogowy ul. [...] w K. poprzez umieszczenie balkonów o pow. 2,39 m², wykusza o pow. 4,03 m² oraz dachu o pow. 3,14 m². Łączna powierzchnia wyniosła 9,56 m². Wniosek o zajęcie pasa w celu umieszczenia przedmiotowych elementów budynku mieszkalnego wielorodzinnego wchodzących w pas drogowy drogi gminnej [...] (dz.[...] ) nigdy nie został złożony. Nie uiszczano z tego tytułu żadnych opłat. Podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed dniem [...] r. był inwestor. W tym zakresie toczyło się postępowanie w sprawie [...] , które na mocy decyzji z dnia [...] r. zakończyło się nałożeniem kary na inwestora, tj. na E.K. i W. S. , prowadzące działalność gospodarczą jako Konsorcjum. SKO w K. jako organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy poprzez skrócenie terminu zajęcia pasa bez zezwolenia i tym samym obniżono wysokość nałożonej kary. W uzasadnieniu podano, że zasadnym było nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zaznaczono, że każde zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, także polegające na umieszczeniu w nim części budynku, ściśle związanych z jego funkcjonowaniem, choćby umieszczenie ponad gruntową powierzchnią pasa drogowego, lecz w granicach tego pasa, powoduje dla zarządcy drogi obowiązek nałożenia na zajmującego pas drogowy, kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter związany. SKO w K. wskazało, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przeznaczenie gruntu na drogę i wybudowanie na nim drogi, choćby prócz jezdni nie znajdowały się tam obiekty budowlane, jest wystarczającym potwierdzeniem, że mamy do czynienia z pasem drogowym. Dodatkowo podkreślono, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uzależniona od stwierdzenia winy zajmującego, czy też jego świadomości bezprawności zachowania. To na zajmującym pas drogowy ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia i to on powinien uprzednio sprawdzić czy nie naruszy granicy pasa drogowego prowadząc działania w jego pobliżu. Decyzja SKO z dnia [...] r. ([...] ) była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Sz 421/13 oddalił skargę Konsorcjum podzielając zasadność argumentów organów administracyjnych. Powyższe orzeczenie było przedmiotem postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie II GSK 1889/13 oddalono także skargę kasacyjną.

Dalej, organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. , ul.[...] , z prośbą o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, dz. nr 362/2 obr. 19) w K. , w celu funkcjonowania balkonów, wykusza i dachu. We wniosku wskazano termin umieszczenia od dnia [...] r. (data spisania pierwszego Aktu Notarialnego) do dnia [...] r. oraz wskazano powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż [...] r. lokal w budynku został sprzedany, a właścicielem części wspólnych została Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. . W wyniku sprzedaży pierwszego lokalu mieszkalnego (Repertorium "A" Numer[...] ), zawiązała się wspólnota mieszkaniowa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. wydał, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul.[...] , w celu umieszczenia i funkcjonowania obiektu budowlanego - balkonów, wykusza, części dachu budynku o łącznej powierzchni 9,56 m² w terminie od dnia [...] r. (data złożenia wniosku) do [...] r. (jak we wniosku), natomiast w terminie od [...] r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. (odwołania nie wniesiono). Pismem z dnia [...] r. zarząd drogi powiadomił Wspólnotę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K. , w celu umieszczenia i funkcjonowania obiektu budowlanego - balkonów, wykusza, części dachu budynku bez zezwolenia właściwego zarządu drogi (pismo nr odebrane przez stronę [...] r.). W dniu [...] r. została wydana decyzja nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w K. karę w kwocie [...] złotych za zajęcie w okresie od [...] r. pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej, działka nr [...] w obr. [...] ) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym balkonów, wykusza i dachu stanowiących część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] w obr. [...] , przyległej do działki nr [...] . Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie. SKO w K. na mocy decyzji z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także oceny wniosku strony odwołującej z dnia [...] r. złożonego do Kolegium o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy Sądu Okręgowego w K. do spraw mechaniki samochodowej, techniki pojazdów samochodowych, ruchu drogowego i wypadków drogowych, kalkulacji warsztatowej itp. inż. A. O. na okoliczność ustalenia czy w pasie drogowym przy ul. [...] zostały umieszczone przez skarżącą urządzenia, które mogłyby powodować zmniejszenie jej trwałości bądź też powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium uznało, że co do zasady, Wspólnota powinna uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczonymi w nim obiektami budowlanymi na mocy odrębnego wniosku, gdyż na wspólnotę nie przeszły prawa i obowiązki wynikające z poprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium podkreśliło też, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia odpowiada ten podmiot, który takowego zajęcia dokonał, ale będzie nim także następca prawny, który dalej korzysta z dokonanego zajęcia pasa drogowego. O tym, że sankcjonowane jest "zajmowanie" jako pewien stan rzeczy, a nie "zajęcie" jako jednostkowa czynność, przekonuje jednostka redakcyjna samej sankcji. Poprzez odwołanie do art. 40 ust. 4-6 ustawa stanowi, że wysokość kary ustalana jest jako iloczyn stawki ustalonej przez zarządcę drogi, zajętej powierzchni oraz liczby dni zajmowania pasa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustalił, że powierzchnia pasa drogowego (dz. [...] ) zajęta przez umieszczenie w nim balkonów, wykusza i dachu stanowiących część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] została wyliczona na podstawie operatu geodezyjnego sporządzonego w sprawie [...] zakończonej decyzją z dnia [...] r. prowadzonej przeciwko inwestorowi. Łączna powierzchnia zajętego pasa wyniosła 9,56 m².

Odnośnie do definicji pasa drogowego organ przytoczył stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 1889/13, zgodnie z którym dookreślenie "w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" niewątpliwie odnieść należy do gruntu, nie zaś do powierzchni nad i pod powierzchnią tego gruntu. Tym samym lokalizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w przepisie, nie przesądza społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie II GSK 780/08. NSA jednoznacznie wskazał, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność istnienia na ul. [...] infrastruktury koniecznej do regulacji ruchem pojazdów, która nie koliduje z żadnym ze spornym elementem budynku posadowionego na działce[...] .

Działka [...] stanowi pas drogowy i umieszczenie na tym terenie jakichkolwiek obiektów, urządzeń, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., wymaga zgody zarządcy drogi. Pozwolenie na budowę nie reguluje prawnego usytuowania budynku pod względem zajęcia pasa drogowego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. To na inwestorze ciąży obowiązek zrealizowania inwestycji zgodnie z prawem, czego bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Organ podał też, że inwestor ([...] ) posiadając m.in. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, od chwili umieszczenia balkonów, wykusza i dachu do momentu zawiązania się Wspólnoty Mieszkaniowej nie wystąpił ani razu do zarządu dróg z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, a tym samym nie uzyskał odpowiedniego zezwolenia na ich funkcjonowanie w pasie drogowym ul. [...] w K. .

Organ I instancji, w świetle aktualnego orzecznictwa i poglądów doktryny, nie ma żadnych zastrzeżeń co do interpretacji pojęcia "umieszczenia" w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z gospodarką drogową użyte w art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych "Umieszczenie urządzeń" jest zatem czynnością o trwałym skutku, jakim jest zajęcie pasa drogowego. To właśnie utrzymanie takiego trwałego skutku w postaci zajmowania pasa drogowego, a nie tylko z samą czynnością usytuowania urządzeń (w niniejszej sprawie części obiektu budowlanego) w pasie drogowym ustawodawca wiąże obowiązek uzyskania zezwolenia oraz uiszczenia opłaty, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Elementem obligatoryjnym zezwolenia jest wyznaczenie dozwolonego terminu korzystania z pasa drogowego, którego upływ powoduje zakaz dalszego zajmowania pasa drogowego, zaś kontynuowanie zajmowania pasa drogowego, a wiec utrzymanie skutku w postaci zajęcia pasa drogowego, wymaga wydania nowego zezwolenia lub zmiany dotychczasowego.

W dniu [...] r. został sprzedany pierwszy lokal w budynku. Tym samym w wyniku sprzedaży pierwszego lokalu mieszkalnego zawiązała się wspólnota mieszkaniowa. Potwierdza to treść księgi wieczystej nr[...] . Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o własności lokali wyraźnie stanowi, iż do powstania odrębnej własności lokalu niezbędny jest wpis w księdze wieczystej. Wpis ten ma charakter prawotwórczy i dopełniający konstruktywny charakter postanowienia znoszącego współwłasność nieruchomości przez ustanowienie odrębnej własności lokalu. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że wniosek o dokonanie wpisu został złożony w dniu [...] r., tym samym Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. powstała z dniem [...] r. i od tej daty stała się właścicielem i jednocześnie posiadaczem przedmiotowych obiektów budowlanych. Oznacza to, że Wspólnota z tym dniem powinna uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczonymi w nim obiektami budowlanymi.

W konsekwencji będące przedmiotem decyzji balkony, wykusz oraz jego zadaszenie zostały umieszczone w obrysie drogi publicznej - ul. [...] w K. . Zarówno balkony, jak i wykusz z dachem przynależą do budynku mieszkalnego posadowionego na działce [...] w obrębie [...] i są ściśle związane z jego funkcjonowaniem. W ocenie zarządu drogi nadwieszone nad chodnikiem ul. [...] fragmenty budynku mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych, za które ustawa o drogach publicznych nakazuje pobranie opłaty. Jako, że ustawa o drogach publicznych nie precyzuje na własny użytek pojęcia "obiektu budowlanego", organ posłużył się definicją opracowaną na potrzeby innych przepisów prawa materialnego - ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wykusze, balkony i dach to część budynku - obiektu budowlanego, "który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach", na umieszczenie którego należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach. Natomiast opłata naliczana za ich umieszczenie w pasie drogowym winna być ustalona jak za obiekt budowlany, czyli w sposób jaki przewiduje ustawa w art. 40 ust. 6. Zgodnie z nim opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, umieszczenia w pasie drogowym obiektu budowlanego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i stanowi o tym art. 40 ust. 11 ustawy o drogach.

Natomiast w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zastosowanie ma przytaczany już wcześniej ust. 12 art. 40 ustawy o drogach publicznych mówiący, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

Wysokość stawek opłaty ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 40 ust 8 cyt. ustawy o drogach. W oparciu o ten przepis Rada Gminy Miasta K. 24 marca 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/77/2011 (zmienioną uchwałą nr XXII/337/2012 z 28 czerwca 2012 r.), która zastąpiła akt z 2004 r. - uchwałę nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w K. z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Kara pieniężna zatem za okres od [...] r. ([...] dni) wynosi:

a) [...]

Odnosząc się do dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy A. O. , zarządca drogi stwierdził, iż mając na względzie powołane wyżej argumenty co do granic pasa drogowego, to dowód ten nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestia czy przedmiotowe elementy budynku powodują niszczenie, uszkodzenie drogi i jej urządzeń, a także czy mogą powodować zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu, rozstrzygałaby jedynie o możliwości umieszczenia tych elementów, na podstawie odpowiedniego zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Nie zachodzi więc konieczność wykazania, iż samowolne zajęcie pasa drogowego utrudnia korzystanie z poszczególnych jego elementów (np. jezdni czy chodnika) przez uczestników ruchu.

Od tej decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. , wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 12 oraz art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że w pasie drogowym umieszczone zostały urządzenia, które mogą powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, mogą powodować zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego w sytuacji, gdy przedmiotowe urządzenia nie wywołują podobnych skutków. Organ błędnie przyjął, że granice pasa drogowego rozciągają się pod i nad jego przestrzenią w sposób nieograniczony, bez względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zbadania przebiegu granic pasa drogowego i ustalenia czy wybudowane balkony i wykusz kolidują z funkcją, celem i rolą jaką w tym miejscu pełni pas drogowy i poprzestanie w tym zakresie na ustaleniach zawartych w operacie geodezyjnym sporządzonym dla potrzeb postępowania w sprawie[...] . W ocenie strony odwołującej się granice pasa drogowego wyznaczają potrzeby zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego. Organ nie zbadał w sposób wszechstronny czy balkony, wykusz i dach budynku są faktycznie umieszczone w górnej granicy pasa drogowego tylko poprzestał na wskazaniu, że cześć obiektu budowlanego znajduje się w obrysie drogi publicznej, bez uwzględnienia użytkowego charakteru pasa drogowego i uznał, że urządzenia uniemożliwiają lub utrudniają spełnienie funkcji, roli i celów pasa drogowego. Zdaniem strony, nadwieszone nad pasem drogowym elementy budynku nie utrudniają ani przechodniom korzystania z przyległego chodnika, ani pojazdom - poruszania się po drodze publicznej - ul.[...] . Nadwieszony wykusz i zadaszenie umieszczone na wysokości ponad 5 m nie kolidują z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania ruchu drogowego, jego zabezpieczeniem i obsługą, a w konsekwencji można uznać, że przedmiotowe elementy budynku nie znajdują się w pasie drogowym. Ponadto stosownie do § 293 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, daszki, balkony oraz stałe i ruchome osłony przeciwsłoneczne mogą być umieszczane na wysokości co najmniej 2,4 m nad poziomem chodnika, z pozostawieniem nieosłoniętego pasma ruchu jezdni o szerokości co najmniej 1 m. Zasadne jest więc przyjęcie, że zasięg pasa drogowego nad chodnikiem powinien zostać ograniczony do wysokości 2,4 metra, gdyż przestrzeń powyżej tej wysokości nie jest już niezbędna do realizacji funkcji, której służy instytucja pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych wyżej obiektów budowlanych lub urządzeń, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może mieć miejsce, wyłącznie jednak za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W art. 40 ust. 2 powołanej ustawy określono dozwolony przedmiot zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na tej podstawie zainteresowany podmiot może ubiegać się o zajęcie pasa drogowego na: 1) prowadzenie robót w pasie drogowym, 2) umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego naprawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Treść zezwolenia, obok elementów wymaganych od decyzji administracyjnych, powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dalej rwz. Zezwolenie wydaje się na ściśle określony czas. Przepisy komentowanej ustawy, jak również przepisy wspomnianego rozporządzenia, nie ograniczają zarządcy drogi granicami zarówno minimalnymi, jak i maksymalnymi. Organ, rozstrzygając o maksymalnym okresie zajęcia pasa drogowego, powinien kierować się planowanym przez wnioskodawcę czasem zajęcia. Jeżeli celem prowadzonych robót w pasie drogowym jest umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia, inwestor, oprócz zezwolenia na lokalizację oraz ewentualnie zezwolenia na przeprowadzenie robót w pasie drogowym, powinien uzyskać odpowiednie zezwolenia wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. W związku z udzielonymi zezwoleniami zarządca drogi obowiązany jest ustalić i pobierać odrębną opłatę (art. 40 ust. 3 i 11). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wiąże się z wydaniem pozwolenia i nałożeniem stosownych opłat z tego tytułu. Korzystanie z pasa drogowego na podstawach określonych w zezwoleniu na zajęcie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz właściciela drogi publicznej. Nałożenie przymusu uiszczenia opłaty podyktowane jest szczególnym, bo uprzywilejowanym, charakterem korzystania z określonego w zezwoleniu fragmentu pasa drogowego. O wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego rozstrzyga zarządca drogi w treści zezwolenia (art. 40 ust. 11). Według § 2 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia ustalenie wysokości opłaty oraz wskazanie sposobu jej uiszczenia są niezbędnymi elementami decyzji wyrażającej zezwolenie. Wymiar wysokości opłaty odbywa się według jednego z trybów ustalonych w art. 40 ust. 4, 5, 6, którego wybór jest zależny od wyrażonego we wniosku celu zajęcia pasa drogowego. Planowaną do zajęcia przez wnioskodawcę powierzchnię pasa drogowego oraz okres zajęcia organ ustala na podstawie informacji zaczerpniętych z wniosku o wydanie zezwolenia (§ 1 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia). Z kolei przepis art. 40 ust. 12 omawianej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi bądź z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu lub zajęcie pasa o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego artykułu.

Nie ulega, zdaniem organu II instancji, wątpliwości, że nadwieszone nad chodnikiem fragmenty budynku mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych i nie stanowią obiektu budowlanego lecz są częścią składową budynku i w sposób trwały są z nim związane, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Stąd też na ich umieszczenie należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi, wydawane w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 1 ustawy. Nie ulega także wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone ustaleniem czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, w jakim rozmiarze i w jakim okresie czasu oraz czy miał do tego podstawę w formie stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W stanie faktycznym sprawy zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku wzniesienia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. , którego niektóre części (balkony, wykusz, zadaszenie) znalazły się w pasie drogowym tej ulicy.

Budynek został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Konsorcjum i to Konsorcjum było zobowiązane do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, zaś karę nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. powstała z dniem [...] r. i od tej daty stała się właścicielem i jednocześnie posiadaczem przedmiotowych obiektów budowlanych.

Kolegium wskazało, że z obowiązującej obecnie definicji pasa drogowego wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, a nie czy dotyczy chodnika lub jezdni. Pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Odnośnie do ustalenia granic pasa drogowego, jako przestrzeni nad i pod jego powierzchnią, organ stwierdził, że to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Przy tym, pojęcie "zajęcia pasa drogowego" w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie ogranicza się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności. Z uwagi na dyskrecjonalny charakter takiej decyzji rola Kolegium sprowadza się do kontroli, czy nie zostały naruszone przepisy, na podstawie których kara została wymierzona. Zadaniem organu nie jest ustalenie, czy zajmujący pas drogowy miał świadomość nieprawości swych działań. W postępowaniu w sprawie o nałożenie kary pieniężnej należy więc jedynie ustalić czy: 1) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, 2) zajęcie, 3) pasa drogowego. Oprócz wymienionych, nie ma już innych przesłanek, które strona mogłaby podnieść w swojej obronie i które organ byłby zobowiązany ustalić.

Zdaniem Kolegium organ I instancji bezspornie wykazał, że przedmiotowe urządzenia znajdują się w pasie drogowym. W aktach sprawy jest projekt zagospodarowania terenu (plan sytuacyjno-wysokościowy) działki sporządzony w skali 1:500 przez uprawnionego geodetę, który potwierdza usytuowanie i kolizję balkonu, wykusza oraz dachu budynku zlokalizowanego na tej działce z granicami pasa drogowego ul. [...] . Granice pasa drogowego zostały określone na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., zaś fakt zajęcia pasa drogowego przez obiekt budowlany znajduje także potwierdzenie w protokole z dnia [...] r. odbioru pasa drogowego zajętego w celu zabezpieczenia robót związanych z budową budynku. W protokole tym stwierdzono, że w "pasie drogowym zostały na trwałe umieszczone części budynku: balkony o powierzchni ok. 2 x (205 x 0,5) m, wykusz o powierzchni około 1 x (5,5x 7,7) m, 2 x 0,6 m oraz dach budynku". Z kolei operat pomiarowy sporządzony w dniu [...] r. przez uprawnionego geodetę, zawiera dokładne geodezyjne wyliczenia zajętej powierzchni przez elementy przedmiotowego budynku, dokumentuje okoliczność trwania, stwierdzonego wcześniej przez organ I instancji, samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Organ II instancji zauważył, że społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu i jej użytkowników realizowana z wykorzystaniem kompetencji zarządcy drogi określonych w art. 20 ustawy. Pas drogowy może być także wykorzystywany do umieszczania w nim np. obiektów niezwiązanych z potrzebami i organizacja dróg i ruchu drogowego. Część obiektu budowlanego nad płaszczyzną drogi przy ul. [...] (nadwieszenia), jak wynika z akt sprawy, dała zarządcy drogi prawo do wydania zezwolenia i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego (Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. wydał, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] , w celu umieszczenia i funkcjonowania obiektu budowlanego - balkonów, wykusza, części dachu budynku o łącznej powierzchni 9,56 m² w terminie od dnia [...] r. (data złożenia wniosku) do [...] r.). Natomiast za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia - zarządca drogi miał także prawo wymierzyć administracyjną karę pieniężną.

Organ II instancji podkreślił, że WSA w S. w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 421/13 w sprawie ze skargi Konsorcjum na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w K. wyjaśnił, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń, lecz z uwzględnieniem prawa własności wynikającego z art. 140 K.c. jak i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, o którym mowa w art. 143 K.c. Przestrzeń nad pasem drogowym wyznaczają jedynie potrzeby ruchu drogowego oraz konieczność jego obsługi i obsługi drogi, stanowiącej część pasa drogowego, a nie zaś urządzenia faktycznie znajdujące się na tym odcinku pasa. Sąd wywiódł, że skoro samowolne zajęcie pasa drogowego zachodzi nie tylko w przypadku usytuowania obiektu bezpośrednio na powierzchni gruntu w obrębie pasa drogowego, ale także w przypadku, gdy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg znajduje się nad powierzchnią gruntu, to prawidłowość ustaleń potwierdzających, że części budynku wielorodzinnego, tj. dach, balkony i wykusz usytuowane są nad pasem drogowym, obligowało organ .orzekający w sprawie do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie zgodził się z powyższą wykładnią pasa drogowego dokonaną przez WSA w S. (zaakceptowaną przez NSA), również z tego względu, że jest nią związany w myśl art. 153 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd uznał, że w sprawie umieszczenia balkonów, wykuszy i nadwieszeń doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K. , to w sytuacji następstwa administracyjno-prawnego, tj. przejścia praw i obowiązków na Wspólnotę, wykładania przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest dla organów administracji wiążąca.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Kolegium nie stwierdziło zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r. II GSK 1889/13, odnoszącym się do sprawy zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K. . W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego.

Kara pieniężna wyliczona została w ściśle określony sposób: najpierw ustalono wysokość opłaty administracyjnej za balkony, wykusz i dach za dany okres, bazując na stawkach określonych w uchwale Rady Miejskiej w K. , a następnie pomnożono przez 10. Na uzyskaną w ten sposób kwotę wpływa powierzchnia obiektu oraz stawka zł. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że zezwolenie na legalne zajęcie pasa drogowego na cele określone w ustawie, jest konstytutywnym aktem administracyjnym. Konsekwencją tego rodzaju właściwości przedmiotowej decyzji jest brak prawnej możliwości zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie minionym co oznacza, że organ I instancji nie może wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną. W przypadku zaś zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - wymierza karę pieniężną.

Pismem z dnia [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. złożyła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i naliczenie kar za bezprawne zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której do zajęcia pasa drogowego nie doszło,

- art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń nad jego powierzchnią do poziomu aż po dach budynku położonego przy ul. [...] w K. ,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgormadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie skarżącej kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy z zebranych dowodów nie wynika, jakie są granice i szerokość pasów drogowych, a także to aby balkony, wykusz oraz dach stanowiące część obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] w jakikolwiek sposób kolidowały z pasem drogowym ul. [...] w K.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez elementy obiektu budowlanego w postaci balkonów, wykusza i dachu.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz.1440 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 3 i 6). Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt 1). Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego. To dopiero skutkować może zastosowaniem przepisów o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze podnosiła, że do takiego zajęcia w ogóle nie doszło, gdyż wykusz, balkony i dach nie znajdują się w granicach pasa drogowego.

W tej sytuacji najistotniejszą kwestią wymagającą przesądzenia w pierwszej kolejności stało się ustalenie granic pasa drogowego i czy w realiach niniejszej sprawy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego. Ocena powyższej kwestii wymaga odwołania się do ustawowej definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Niewątpliwie pasem drogowym, w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa. Przy czym podzielić należy pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń. Przyjęcie przeciwnego poglądu, a więc takiego, który uznaje, że wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą powodowałoby zajęcie pasa drogowego i konieczność ponoszenia określonych z tytułu zajęcia opłat, a w przypadku braku stosownego zezwolenia kar pieniężnych, prowadziłoby do wniosku, który nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, jednakże niewątpliwie powinny te granice być oceniane z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego, itp. W wyrokach z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe (...). Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (...). To, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu."

Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że organy orzekające nie oceniły w sposób prawidłowy, czy elementy budynku przy ul. [...] znajdują się w pasie drogowym tej ulicy (dz. nr 362/2, obr. 19) oraz nie wykazały przy tym, aby wykusz, balkony oraz dach nadwieszone nad chodnikiem choćby potencjalnie kolidowały z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływały na bezpieczeństwo lub ruch drogowy.

Z przedłożonej przez skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji opinii sporządzonej ma zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej przez rzeczoznawcę inż. A. O. wynika, że wykusz wysunięty jest względem ściany budynku o 0,88m na wysokości 2,8 m względem poziomu chodnika, balkony odpowiednio 0,78 i 4 m oraz 7,05 m. względem poziomu chodnika. Z kolei element dachu wystający poza obrys elewacji znajduje się na wysokości 9,55 m i 10,65 m ( nad wykuszem). Skrajna krawędź balkonów znajduje się w odległości 3,32m od skraju jezdni, wykusz w odległości 3,22m natomiast zadaszenie w odległości 3,95 m i 3,07m ( z wykuszem).

Z dokumentacji fotograficznej załączonej do opinii, obrazującej okolice pasa drogowego w której znajdują się przedmiotowe balkony, wykusz oraz wystające elementy dachu, wynika że w tymże pasie drogowym znajdują się również urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, tj. znaki drogowe, czy słupy oświetlenia ulicznego.

Jakkolwiek granicę przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną jako pas drogowy określają obiekty i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, to jednak nie sposób pominąć okoliczności, że wykusz, balkony i wystające elementy dachu znajdują się nad częścią pasa drogowego zwaną jego skrajnią - nad chodnikiem.

Z doświadczenia życiowego wynika, że takie elementy architektoniczne obiektu budowlanego jak wykusze, balkony, gzymsy czy wystające elementy dachu, które są umieszczane na wysokości od 2,80 m do 10,65 m nad chodnikiem i wysunięte na odległość maksymalnie 0,88 m od lica ściany frontowej budynku, nie utrudniają korzystania przechodniom z tego chodnika, a także nie utrudniają poruszania się innym pojazdom po drodze. Zarządca drogi jak i organ odwoławczy nie wykazały przy tym aby sporne elementy budynku miały lub mogły mieć potencjalnie (w przyszłości) wpływ na zabezpieczenie lub obsługę ruchu drogowego, utrudniać utrzymanie pasa drogowego w odpowiednim stanie lub utrudniać remont drogi.

W niniejszej sprawie podmiotem, w stosunku do którego toczyło się postępowanie jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. , której żadną miarą nie można uznać za następcę prawnego Konsorcjum , którego dotyczyły sprawy o podanych wyżej sygnaturach.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w powyższych orzeczeniach czemu dał wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wyrażenie powyższej zgody, w sytuacji, gdy podmiot jej udzielający wiedział, że projekt przewiduje budowę wykuszu i balkonów, świadczy o tym , iż w ocenie zarządcy elementy wystające ponad lico budynku nie będą kolidowały z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływały na bezpieczeństwo lub ruch drogowy.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości działań organów administracji jest również i to, że budynek w takim kształcie architektonicznym został wybudowany zgodnie z prawem, a zarządca drogi niewątpliwie wiedział ( v. pismo z dnia[...] ) o zamiarze posadowienia tego budynku i jego kształcie. Niewątpliwie brał również udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), a więc w przypadku miasta Koszalin zarządcą drogi gminnej ul. [...] jest Prezydent Miasta K. . Jednocześnie Prezydent Miasta K. jest organem administracji architektoniczno-budowlanej.

Zarząd Dróg Miejskich w K. jako jednostka wykonująca zadania zarządcy drogi, niewątpliwie uzgadniał dokumentację projektową chociażby w zakresie przyłączy do budynku. Organy obu instancji nie powołują się w swoich rozważaniach, że Prezydent wnosił jakiekolwiek zastrzeżenia co do formy architektonicznej budynku, w tym, że projektowany budynek ingeruje w pas drogowy. Jak już wyżej zostało wskazane, wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością drogową na cele budowlane. Stanowisko organu mogło u skarżącej spowodować przeświadczenie, że trwałe zajęcie jest zgodne z prawem i nie wiąże się z koniecznością występowania o kolejne zgody.

W kontekście poczynionych ustaleń przypomnieć należy, że działania organów nie powinny podważać zaufania stron do organów władzy publicznej. Wykonywanie przez zarządcę drogi uprawnień i realizacja obowiązków wynikających z przepisów prawa, skutkująca nałożeniem kary pieniężnej, winny następować tylko przy ziszczeniu się wszystkich przesłanek działania takie prawnie uzasadniającymi. Przy tym konsekwencje wobec podmiotów zajmujących bez zezwolenia pas drogowy powinny być wyciągane zawsze wtedy, gdy służą przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom ruchu drogowego, stanowiąc przy tym realizację pozostałych zadań zarządcy drogi, którymi są przede wszystkim planowanie, budowa, przebudowa, remont oraz utrzymanie i ochrona dróg. Trudno takich przesłanek doszukać się w polityce zarządcy drogi, który przedmiotem swojego zainteresowania czyni prowadzenie postępowań nie służących zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawie stanu dróg, lecz pobieranie kar pieniężnych za elementy architektury budowlanej takie jak wykusze, balkony czy wystające elementy dachu mające przy tym charakter trwały i zrealizowane zgodnie z pozwoleniami na budowę.

Organy obu instancji powołują się w swoich decyzjach na związanie orzeczeniami WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r. II SA/Sz 421/13 i NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. II GSK 1889/13).

W niniejszej sprawie podmiotem, w stosunku do którego toczyło się postępowanie jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] [...] w K. , której żadną miarą nie można uznać za następcę prawnego Konsorcjum , którego dotyczyły sprawy o podanych wyżej sygnaturach.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w powyższych orzeczeniach czemu dał wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] r. naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś organ II instancji utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, za celowe Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. , celem dokonania ponownej oceny ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do zbadania, czy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, w szczególności poprzez wykazanie sposobu ustalenia jego górnej wysokości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.