Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1670/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 60 i 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia Mieszkańców [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Mieszkańców M. "M." z siedzibą w W. (dalej: "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej przy ul. P., na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...], w obrębie [...] w Dzielnicy [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 czerwca 2017 r. G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Pismem z 20 lipca 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne na okres 9 miesięcy, tj. do dnia 20 marca 2018 r. Postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], umorzył w całości postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja znajduje się poza obszarowymi formami ochrony przyrody. Realizacja inwestycji odbywać się będzie w sąsiedztwie pomnika przyrody, obiektu poddanego ochronie w 1997 r. jako aleja, dla którego obowiązującym aktem prawnym jest Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r., poz. [...]), załącznik nr 1 do uchwały, lp. 42. Dla pomnika przyrody obowiązuje szereg zakazów, wynikających z ww. uchwały, w zakresie określonym w art. 40 ust. 1, art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowiących instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia tej formy ochrony przyrody. Pomniki ochrony przyrody są obiektami stanowiącymi formy ochrony indywidualnej. Zdaniem organu, oznacza to, że ochronie nie podlega obszar, na którym pomniki przyrody się znajdują, a właśnie te obiekty jako takie.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej przy ul. P., na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] w obrębie [...], w Dzielnicy Śródmieście [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/19, uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2019 r. oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2018 r., a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] czerwca 2018 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

Odwołanie od decyzji z [...] lipca 2020 r. wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców M. "M.". Ponadto odwołanie od ww. decyzji wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe A. [...], A. [...], P. [...] i Z. [...], które Kolegium zdecydowało się rozpoznać odrębnym rozstrzygnięciem.

W odwołaniu Stowarzyszenie wskazało, że teren inwestycji nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, dopuszczono możliwość realizacji balkonów poza linię zabudowy, jak również nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do zbadania czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego pomnika przyrody.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji (decyzja znak: [...]) wskazało na przepis art. 59 ust. 1 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak stanowi zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wyznaczono wokół działek granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 71 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki.

Kolegium wskazało, że z analizy zagospodarowania obszaru (k. 9 akt administracyjnych) wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa pozwala stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. P. w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.), oraz uchwały Rady [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...]. Oznacza to, że w sprawie uwzględnione zostały odrębne przepisy dotyczące ochrony pomnika przyrody. Elewacja frontowa będzie oddalona w odpowiedniej odległości od alei bożodrzewów, przy czym możliwość realizacji balkonów od strony ul. P. będzie uwarunkowana uzgodnieniem z Biurem Ochrony Środowiska [...].

Następnie Kolegium stwierdziło, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,15 do 1,0, zaś średni wynosi 0,86. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik w przedziale od 0,15 do 0,43. Z analizy graficznej wynika, że inwestycja będzie odpowiednio wkomponowana w istniejącą zabudowę, co umożliwi zachowanie ładu przestrzennego, jak również nie zagrozi ww. pomnikowi przyrody.

Odnosząc się do parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej, Kolegium zaznaczyło, że jest on również zróżnicowany i wynosi od 10 m do 157 m, przy średnim wskaźniku - ok. 50 m. Wyznaczenie tego parametru w przedziale 40 - 60 m jest zgodne z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia (50 m z tolerancją ± 20%).

Dalej wskazało (za organem I instancji), że w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Z uwagi na fakt, że w najbliższym otoczeniu znajdują się budynki VI - V kondygnacyjne o wysokości ok. 15-17 m, dla wnioskowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej od ul. P. do 17,5 m i VII kondygnacji nadziemnych. Dla inwestycji przyjęto dach płaski o maksymalnym kącie spadku 10°, co wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Powierzchnię biologicznie czynną przyjęto na poziomie 25%.

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu.

Zdaniem Kolegium, analiza wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 u.p.z.p. ust. 1 pkt 1 bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyjaśniając dostęp inwestycji do drogi publicznej, organ odwoławczy stwierdził, że ma ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej ponieważ przylega do pasa drogowego ul. P., z której planowany jest główny wjazd na działkę. Kolegium podało również, że organ I instancji wyjaśnił, iż lokalizacja nowego zjazdu z drogi publicznej będzie wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska [...] z uwagi na ww. pomnik przyrody. Ponadto wskazał, że realizacja zjazdu nie może powodować niszczenia, uszkadzania lub przekształcania drzew, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, dokonywania zmian stosunków wodnych.

Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego.

Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane powyżej okoliczności były przedmiotem analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1407/19, natomiast szczegółowego wyjaśnienia wymagała kwestia uzgodnienia inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ) w zakresie pomnika przyrody alei bożodrzewów gruczołkowatych. W tym zakresie organ I instancji, pismem z 10 stycznia 2020 r., wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, RDOŚ nie udzielił odpowiedzi, co oznacza, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w sposób milczący.

Odwołując się do załączonych do odwołania dokumentów Kolegium stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności wynikające z tych dokumentów mogłyby ewentualnie stanowić element stanowiska RDOŚ, który jednak projekt decyzji uzgodnił milcząco.

W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Stowarzyszenie Mieszkańców M. "M." z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości.

Powyższej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnie, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, że wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. P., z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...], poprzez dopuszczenie możliwości realizacji balkonów poza linię zabudowy pomimo obowiązywania zakazu przekształcania terenu objętego pomnikiem przyrody;

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i § 5 pkt 1, 2,3, 4, 6 uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] poprzez uznanie, że milczące uzgodnienie decyzji przez RGOŚ zwalnia organy administracyjne od zbadania zgodności warunków zabudowy z ww. przepisami odrębnymi.

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy uzasadnienie organu I instancji nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.;

b) art. 7, 77 § 1-2 i 78 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieprzejawienie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, a przede wszystkim niedopuszczenie dowodów dołączonych do odwołania i wskutek tego niedokonanie jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pism Biura Ochrony Środowiska z 3 czerwca 2015 r. i 10 sierpnia 2015 r., wydanych w postępowaniach dotyczących wydania warunków zabudowy tego samego terenu, toczących się na podstawie innych wniosków, z których wynika, że jakakolwiek budowa garaży podziemnych i prowadzenie ruchu kołowego zagraża bożodrzewom.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że realizacja ew. wjazdów i wyjazdów, dojść, ma nastąpić w promieniu 15 m od zewnętrznych krawędzi pni pomnikowych drzew. Tymczasem, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji obszar składający się na promieniach 15 m od pni tych drzew wypełnia całą południową część działki nr [...]. Nie jest zatem fizycznie możliwe poprowadzenia jakiegokolwiek wjazdu, wyjazdu czy dojścia od strony ul. P. Jedyny dostęp do drogi publicznej biegnie poprzez obszary w obrębie powyższych promieni (okręgów), czyli jest niemożliwy do realizacji. Wjazd ze strony ul. P. naruszy zakazy wynikające z obowiązku ochrony pomnika przyrody. Drzewa stanowią bowiem szpaler i nie ma pomiędzy nimi miejsca na jakiekolwiek wjazdy, wyjazdy i dojścia umiejscowione w sposób nie łamiący ochrony obszaru pomnika. Decyzja jest zatem niewykonalna. Niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ usunięcie niewykonalności wiązałoby się z usunięciem co najmniej jednego chronionego drzewa. Organ administracji musi jeszcze wziąć pod uwagę takie okoliczności jak ukształtowanie terenu, przeszkody naturalne lub budowlane.

Strona skarżąca wskazała, że kwestie dostępu do drogi publicznej i ochrony pomnika alei drzew, nie są odrębne, ale łączą się. Zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2019 r. IV SA/Wa 1407/19 zasugerował nawet, w tym zakresie, dokonanie oględzin w ramach uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W jej ocenie, brak funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zarządcy drogi publicznej zezwalającej na lokalizację zjazdu jest wystarczającą przyczyną, dla której Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżoną decyzję.

Dalej Stowarzyszenie stwierdziło, że umożliwienie realizacji balkonów od ul. P. poza linię zabudowy w sposób oczywisty łamie ustanowioną granicę zakazu zabudowy pomiędzy zewnętrzną granicą pni chronionych drzew a linią zabudowy. Art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 5 pkt 1) uchwały nr [...] Rady [...] wprost zakazuje przekształcania chronionego obszaru pomnika, a takim przekształceniem z funkcji ochronnej na funkcje mieszkalną jest niewątpliwie realizacja balkonów wchodzących w głąb 15-metrowej strefy ochrony, a niewykluczone, iż w sam środek korony drzew. Zdaniem Stowarzyszenia, organy obu instancji niewłaściwie odczytują § 4 ust. 1 pkt 4) ww. uchwały. Interpretują bowiem, tę strefę jako obszar ochrony wyłącznie w promieniu 15 metrów od krawędzi pnia drzewa. Tymczasem, przepis ten ustanawia strefę ochrony drzew "w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa." Strefa ta musi obejmować zasięg korony drzew, nawet jeśli jest większy od 15 metrów. Podobnie wyrażenie "nie mniejszym" oznacza, że teren poza promieniem 15 metrów i poza koroną drzew nie jest automatycznie wyjęty z ochrony. Należy jeszcze zbadać, czy prowadzenie na nim inwestycji, bez względu na okoliczności ustalone w pozwoleniu na budowę, nie spowodują przekształcenia terenu, jego rzeźby w sposób wpływający na funkcjonowanie pomnika przyrody, a także nie naruszą wszystkich innych zakazów, o których mowa w par 4-5 uchwały.

Strona skarżąca podkreśliła, że organ II instancji uznał, że wszystkie okoliczności dotyczące przepisów ochrony pomników przyrody powinny być zbadane w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (str. 5-6 uzasadnienia decyzji II instancji). Oznacza to, że organ II instancji uznał się całkowicie niekompetentny do zbadania, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony pomników przyrody. Tymczasem uzgodnienie decyzji, tym bardziej mające formę milczącego uzgodnienia, nie zwalnia organów administracyjnych od zbadania tych okoliczności.

W konsekwencji, zdaniem Stowarzyszenia, organy administracyjne powinny zbadać, czy jakakolwiek inwestycja prowadzona na podstawie warunków zabudowy nie doprowadziłaby do złamania zakazów, o których mowa w § 5 pkt 1, 2, 3, 4, 6 ww. uchwały nr [...].

Jeśli tak, konieczna była odmowa udzielenia warunków zabudowy, a nie wprowadzanie ogólnikowych zapisów w decyzji o oszczędnym korzystaniu z terenu. W tym miejscu strona skarżąca stwierdziła, że orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla, że badanie przesłanki zgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) należy do obowiązków organów administracji nawet wówczas gdy materia ta jest przedmiotem uzgodnień. Prawidłowość aktu uzgadniającego podlega także kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 617/17, wskazał, że "Niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni, przez RDOŚ, jako organu profesjonalnego w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Stowarzyszenie podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów na okoliczność aktualnego stanu pomnikowych drzew, a także potencjalnych skutków inwestycji na ich przyszły plan. Tymczasem, bieżące problemy związane z pielęgnacją drzew, negatywny i lekceważący stosunek do ochrony tych drzew właściciela działki nr [...] (co wynika z załączonej do odwołania opinii arborysty) oznacza, że rozpoczęcie inwestycji będzie oznaczać dalszą próbę degradacji pomnika przyrody. Dalej wskazało, że załączyło do odwołania dowody uzyskane z Biura Ochrony Środowiska - na podstawie art. 221 k.p.a. i art. 8 i 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - świadczące o tym, że drzewa są w złym stanie. Bożodrzewy mają rany, ubytki korzeni, są atakowane przez grzyb. Stan bożodrzewów stale się pogarsza. Będzie to skutkowało koniecznością ich usunięcia, tak, aby nie zagrażały upadkiem bądź oderwaniem się konarów lub grubych gałęzi. Nie dotyczy ich bowiem art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (ochrona pomników przyrody aż do ich rozpadu poza obszarami zabudowanymi). Jedyną możliwością uratowania bożodrzewów są zabiegi pielęgnacyjne, zabezpieczające i zaszczepienie mikoryzy. Inwestor już teraz zabrania prowadzenia takich zabiegów. Doprowadzi to do tego, że drzewa będzie trzeba wyciąć. Prowadzenie prac budowlanych, a następnie ruch kołowy w obrębie tych drzew utrudni bądź całkowicie uniemożliwi takie działanie. Zdaniem Stowarzyszenia, w tych okolicznościach, organy administracyjne powinny dopuścić dowód z pełnej i aktualnej opinii arborysty.

Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pism Biura Ochrony Środowiska z 3 czerwca 2015 r. i 10 sierpnia 2015 r., wydanych w postępowaniach dotyczących wydania warunków zabudowy tego samego terenu toczących się na podstawie innych wniosków, z których wynika, że jakakolwiek budowa garaży podziemnych i prowadzenie ruchu kołowego zagraża bożodrzewom.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, w dniu 7 października 2021, Sąd postanowił dopuścić dowód z ww. dokumentów (pism Biura Ochrony Środowiska) na okoliczności tam podniesione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane po zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/19, który uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2019 r. oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2018 r., a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] czerwca 2018 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Czyli w przedmiotowej sprawie ocenie podlegało, czy zalecenia Sądu z ww. wyroku zostały wykonane, a następnie czy wynik ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego dawał podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej przy ul. P., na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...], w obrębie [...] w Dzielnicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 4 września 2019 r. wskazał, że zasadny okazał się zarzut Stowarzyszenia przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. w zakresie zlokalizowanego na terenie inwestycji pomnika przyrody obejmującego grupę 23 drzew, gatunku - bożodrzew gruczołkowaty. WSA stwierdził, że "kwestia ta była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2264/17 (CBOSA). Co istotne, orzeczenie to zostało wydane na skutek skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W.(uczestnika w niniejszym postępowaniu), a nadto, w sprawie II OSK 2264/17 chodziło o decyzję SKO w W. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2016 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. P. wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Innymi słowy, chodziło o rodzajowo tożsamą inwestycję zlokalizowaną m. in. na działkach ew. nr [...] oraz [...]." WSA podzielił w całości oceny prawne wyrażone w tej kwestii w wyroku NSA z 8 maja 2018 r. Stwierdził, że grupa bożodrzewów gruczołkowatych to pomnik przyrody o charakterze obszarowym nazwany "aleją drzew", (...) zlokalizowany wzdłuż całej działki ew. nr 31, w tej jej części, od której ma się odbywać komunikacja (tj. od ul. P.). W konsekwencji "w trakcie procedury uzgodnieniowej GDOŚ winien wnikliwie zbadać, czy możliwa jest realizacja i funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji bez naruszenia któregokolwiek z zakazów przewidzianych w § 5 powołanej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., a także czy planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkami określonymi w § 4 tej uchwały, w tym zwłaszcza z obowiązkiem ochrony drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa (§ 4 ust. 1 pkt 4 uchwały). W razie potrzeby, oceny organu ochrony przyrody winny być poprzedzone przeprowadzeniem oględzin."

Zdaniem WSA bezzasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie WSA, "rację ma skarżąca twierdząc, że dostęp do drogi publicznej winien być realny. (...) musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. W niniejszej sprawie działka, na której ma być posadowiony budynek (tj. działka nr [...]) przylega bezpośrednio do drogi publicznej (tj. ulicy P.)." Zdaniem WSA, wspominany dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. "Natomiast akcentowane w skardze zagadnienie istnienia ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z przedmiotowym pomnikiem przyrody jest zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie, ale w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.)."

WSA nie podzielił również zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

W końcowych wytycznych WSA zalecił więc ponownie wystąpić do RDOŚ o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji. Dodatkowo wskazał, na uchybienie popełnione przez organ I instancji w odniesieniu do załącznika graficznego (załącznik nr 1) do decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że na załączniku tym brak jest obowiązującej linii zabudowy, co stanowi uchybienie § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Kolegium, organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, naruszyły art. 153 p.p.s.a.

I tak, z akt sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., do którego organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie wypowiedział się w terminie 21 dni, co zostało uznane przez organ orzekający za milczącą zgodę. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zwalniało to jednak organu od zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, jak i też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. W tym kontekście należało więc dokonać oceny ww. zamierzenia także z uwzględnieniem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r., poz. [...]), która została podjęta na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. W uchwale tej, w stosunku do pomników przyrody, w ramach czynnej kontroli, ustalono m.in. ochronę drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa (§ 4 ust. 1 pkt 4). Ponadto, w § 5 wprowadzono m.in następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) (...), 6) zmiany sposobu użytkowania ziemi, 7) (...).

Oceny całej inwestycji - pod kątem tych przepisów zabrakło.

Ponadto wskazać należy, że zalecenie takie wynikało również z wyroku WSA z 4 września 2019 r., gdzie WSA wyraźnie stwierdził, że "zagadnienie istnienia ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z przedmiotowym pomnikiem przyrody, należy ocenić w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.)."

W ocenie Sądu ma to o tyle znaczenie, że już z pism Biura Ochrony Środowiska z 3 czerwca 2015 r. i 10 sierpnia 2015 r., wydanych w postępowaniu dotyczących ustalenia warunków zabudowy tego samego terenu, toczących się na podstawie innego wniosku (Spółki W., sp. o o.o), wynika, że wykluczona jest budowa garaży podziemnych i naziemnych, prowadzenie ruchu kołowego, usytuowanie miejsc parkingowych - albowiem zagraża to bożodrzewom.

Wobec powyższego, rolą organów - na tym etapie - była ocena zamierzenia inwestycyjnego, z uwzględnieniem ww. przepisów odrębnych, w tym uchwały w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...], wydanej na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sądu, niewystarczające było więc stwierdzenie organów, że lokalizacja zjazdu z drogi publicznej zostanie uzgodniona z zarządca drogi oraz z Biurem Ochrony Środowiska – z uwagi na pomnik przyrody, to samo dotyczy przyszłego uzgodnienia z Biurem Ochrony Środowiska w kontekście możliwości realizacji balkonów. Skoro bowiem na organach spoczywał obowiązek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to stanowisko organu dotyczące możliwości poprowadzenie dojazdu od strony drogi publicznej ul. P. poprzez obszary w obrębie promieni 15 m od pni drzew a także możliwość lokalizacji balkonów od strony ulicy P., powinno wynikać z decyzji.

Przy czym Sąd podziela stanowisko Stowarzyszenia, że § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały ustanawiający strefę ochrony drzew "w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa", należy odczytywać w ten sposób, że teren poza promieniem 15 metrów i poza koroną drzew nie jest automatycznie wyjęty z ochrony.

Tym samym, trudno uznać stanowisko organu I instancji, podtrzymane w mocy przez Kolegium (str. 4 decyzji), że ocena inwestycji w odniesieniu do przepisów ww. uchwały została dokonana.

W konsekwencji, uznając że zostały naruszone przywołane przepisy w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy weźmie pod uwagę powyższe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 z pózn. zm.).