Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1199/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a, art. 92c, Ip. 5.3.1, Ip. 5.3.2 oraz Ip. 6.2.1 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 9, art. 7 w zw. z art. 75 i art. 77 w zw. z art. 140, a także art. 78 § 1 w zw. z art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 4, art. 8, art. 10
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 32, art. 33, art. 34
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. SRL w A., R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2269/18 w sprawie ze skargi I. SRL w A., R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2018 r. nr BP.501.1120.2018.1277.KA12.5692 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2269/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") oddalił skargę I. SRL z siedzibą w A., R. (dalej zwaną "Spółką", "Skarżącą" lub "Skarżącą kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD" lub "organem drugiej instancji") z 11 października 2018 r. nr BP.501.1120.2018.1277.KA12.5692 utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej "ŚWITD" lub "organem pierwszej instancji") z 5 września 2018 r. nr WITD.DI.0152.XII0453/76/18 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że 3 lipca 2018 r. w G. na autostradzie A4 przeprowadzono kontrolę drogową, podczas której kontroli został poddany samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] Zatrzymanym pojazdem kierowali w załodze: S. M. oraz D. C., wykonując międzynarodowy transport drogowy rzeczy na pusto na rzecz Spółki. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr WITD.DI.P.XIT0453/361/18 z 3 lipca 2018 r.

Podczas kontroli stwierdzono: 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku (- o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, - za każdą następną rozpoczętą godzinę); 2) nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Decyzją z 5 września 2018 r. ŚWITD nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000,00 zł za naruszenia opisane w protokole kontroli.

Pismem z 27 września 2018 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, iż nie miała wpływu na powstanie naruszenia, gdyż wyłącznie odpowiedzialni są kierowcy, prawidłowo przeszkoleni przez stronę.

Decyzją z 11 października 2018 r. GITD utrzymał w mocy decyzję z 31 lipca 2018 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a, art. 92c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d."), Ip. 5.3.1, Ip. 5.3.2 oraz Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 8, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, zwanego dalej "rozporządzenie 561/2006", art. 32, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.).

GITD dokonał ponownej analizy materiału dowodowego w tym przede wszystkim protokołu kontroli, danych cyfrowych zabezpieczonych podczas kontroli drogowej, dokumentów przewozowych. Stwierdził, iż od godziny 01:39 3 lipca 2018 r. do godziny 11:08 3 lipca 2018 r. kierowcy D. C. oraz S. M. wykonując, w załodze, międzynarodowy transport drogowy rzeczy, dopuścili się naruszenia nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Natomiast w okresie od godziny 02:14 3 lipca 2018 r. do godziny 04:07 3 lipca 2018 r. (czasu UTC+2) kierowcy wykonywali podjazdy w celu rozładunku pojazdu. Powyższe możliwe było dzięki włączeniu przez kierowców funkcji OUT na cyfrowym urządzeniu rejestrującym. Dodatkowo organ wskazał, iż powyższe podjazdy w celu rozładunku kierowcy dokonali mimo, iż na karcie kierowcy wykonali wpis manualny definiując swoją aktywność jako odpoczynek, przy czym z materiału dowodowego wynika, że obaj kierowcy w momencie dokonywania podjazdów znajdowali się w kabinie kontrolowanego pojazdu i wykonywali zadania przewozowe w załodze dwuosobowej.

Ponadto organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownej analizy danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy, cyfrowego urządzenia rejestrującego zamontowanego w kontrolowanym pojeździe oraz protokołu kontroli drogowej wraz z dokumentami przewozowymi stwierdził, że kierowca S. M. rozpoczął 2 lipca 2018 r. o godzinie 08:41 – 30 godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego odebrał jedynie 7 godzin i 4 minuty nieprzerwanego odpoczynku tj. od godziny 04:07 3 lipca 2018 r. do godziny 11:11 dnia 3 lipca 2018 r. (czasu UTC+2). Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 56 minut w sytuacji, gdy powinien odebrać minimum w wymiarze skróconym 9 godzinny nieprzerwany odpoczynek.

Z kolei kierowca D. C. rozpoczął 2 lipca 2018 r. o godzinie 08:41 – 30 godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego odebrał jedynie 7 godzin i 4 minuty nieprzerwanego odpoczynku tj. od godziny 04:07 dnia 3 lipca 2018 r. do godziny 11:11 dnia 3 lipca 2018 r. (czasu UTC+2). Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 56 minut w sytuacji, gdy powinien odebrać minimum w wymiarze skróconym 9 godzinny nieprzerwany odpoczynek. Organ w odniesieniu do tego kierowcy również stwierdził, że w toku postępowania nie okazano wydruków lub wykresówek uzasadniających odstąpienie od przepisów zgodnie z art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. (Dz. U. UE L z 11 kwietnia 2006 r.).

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

WSA, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwane "p.p.s.a."), wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest przez Skarżącą kwestionowany stan faktyczny sprawy. Kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd, były wskazywane przez Skarżącą okoliczności, mające wyłączyć jej odpowiedzialność administracyjną, eliminując tym samym możliwość nałożenia kary za spowodowane przez kierowców naruszenia (przesłanki przesłanek z art. 92b i 92c u.t.d.).

Zdaniem WSA, charakter ustalonych bezsprzecznie w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej oraz analizy danych cyfrowych w przedsiębiorstwie Skarżącej naruszeń przesądza o tym, że nie stworzono skutecznych procedur pozwalających, aby wykonywane przewozy drogowe odbywały się w sposób zgodny z prawem, a zarazem bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób.

WSA uznał, że wedle obowiązujących zasad i regulacji prawnych za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi – z podmiotowego punktu widzenia – przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Przedsiębiorca zobowiązany jest prowadzić działalność gospodarczą z należytą starannością, w tym do znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu drogowego. Podkreślić należy, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu jako działalność profesjonalną, obowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. To na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa w danym zakresie działalności i do stosowania się do wynikających z niego obowiązków. Sprawą przedsiębiorcy jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać i stosować obowiązujące przepisy, a rolą organów inspekcji jest kontrola ich przestrzegania. Oznacza to, że organ kontrolny w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa transportowego zobligowany jest do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, w wysokości ustanowionej w załączniku nr 3 do u.t.d.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję GITD rozważył cały materiał dowodowy oraz zbadał odpowiedzialność przedsiębiorcy w świetle art. 92b i 92c u.t.d. Z uwagi na fakt, iż strona w trakcie prowadzonego postępowania nie wskazała na żadne okoliczności wypełniające przesłanki ww. artykułów, nie znaleziono podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Spółka złożyła od wyroku WSA skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparła na:

Naruszeniu przepisów proceduralnych:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 78 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dowodów z zeznań kontrolowanych kierowców (o co Skarżąca wnosiła w odwołaniu) oraz zaniechaniu obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i niezbadaniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a przez to niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie i uznanie a priori, iż dowody te nie wniosłyby niczego do sprawy, a tym samym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 7, 8 i 9 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi Skarżącej, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co nastąpiło z uwagi na pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organy administracji wydały swoje decyzje z naruszeniem przepisów postępowania, a to:

a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegającym na zaniechaniu obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i niezbadaniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w szczególności pomijając dokumenty przedłożone przez stronę;

b. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegającym na pominięciu wniosku dowodowego strony o przesłuchanie świadka;

c. art. 9 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przez organy administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a przez to niewezwanie Skarżącej do przedłożenia innych dowodów, które mogłyby potwierdzić wystąpienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność Skarżącej;

co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 92a ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w sprawie zaistniały okoliczności wyłączające zastosowanie ww. przepisów, określone w art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a), b), c) i pkt 2 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a polegające na tym, że Skarżąca:

a. nie miała wpływu na powstanie naruszenia, którego dopuścili się kierowcy 2 i 3 lipca 2018 r., a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć;

b. - zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 409);

- zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Oceniając zasadność zarzutów prawa materialnego należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie obaliła.

Przewidziana w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanka "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem pojęciem "nieostrym", którego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest więc kwestią prawidłowego zastosowania powyższego przepisu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, a nie kwestią wykładni. Ustawodawca wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6 – 9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 który wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne – Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się.

Tych okoliczności Skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Samo powołanie się przez Skarżącą kasacyjnie na przeprowadzone szkolenia oraz na to, że Skarżąca nie miała wpływu na naruszenia bo jest to jedynie skutek działania jego pracowników jest niewystarczające do uznania, że powstałe naruszenia nie mogły być racjonalnie przewidziane przez niego jako przedsiębiorcę.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich argumentacja nie mogły zatem przynieść oczekiwanego skutku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zarzuty naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie, w okolicznościach tej sprawy GITD oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznały, że Skarżąca nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności jej przedsiębiorstwa odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, co musiało skutkować brakiem przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., uwalniających od odpowiedzialności Skarżącej jako wykonującej przewóz. Brak też podstaw by uznać, że Skarżąca wykazała wystąpienie przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Tym samym w ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Analizując zarzuty (tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a, art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 7, 8 i 9 k.p.a, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Należy bowiem zauważyć, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że na gruncie niniejszej sprawy podstawowe znaczenie mają dane cyfrowe pobrane z tachografu i analiza karty kierowcy. Ich wyniki są jednoznaczne, a dla stwierdzenia naruszenia nie jest istotne, z jakich powodów kierowcy skrócili czas swojego odpoczynku oraz wyłączyli urządzenia rejestrujące i czy ich działanie było racjonalne czy nie.

Niezrozumiałe są zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. z odwołaniem się do pominięcia wniosku dowodowego strony o przesłuchanie w charakterze świadka S. M.. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że taki dowód w postępowaniu administracyjnym nie był przez stronę zgłaszany (tak samo, jak dowód z przesłuchania kierowców). Z kolei w skardze do Sądu pierwszej instancji powoływano się na dowód z zeznań świadka S. M., wnioskując o "doręczenie wezwania na adres pełnomocnika Skarżącej". Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego wniosku, tego braku reakcji Skarżąca nie kwestionuje jednak żadnym zarzutem. W konsekwencji nie można przyjąć, że w sprawie organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a. w sposób opisany w zarzucie, skoro dowód z zeznań świadków w ogóle nie był przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego zgłaszany.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną. Wynika on zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Zatem w świetle powołanych przepisów na Skarżącej spoczywał obowiązek udowodnienia określonych okoliczności faktycznych, czyli w przypadku żądania przesłuchania świadków – także sprecyzowania okoliczności, których miałby dotyczyć ten wniosek dowodowy (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r. II GSK 1477/12; wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia 8 k.p.a. tj. zasady zaufania do organów administracji publicznej z 8 k.p.a. (obecnie 8 § 1 k.p.a.) należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w ogóle nie odnosi się do ewentualnych naruszeń art. 8 k.p.a., bo nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej. W tym zakresie podkreślić należy, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd drugiej instancji. Z tych powodów należało uznać, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 8 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a., której uchybienie miało się wyrażać w niewezwaniu Skarżącej do przedłożenia dowodów, które mogły potwierdzić wystąpienie okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wyczerpująco pouczono Stronę o zasadach prowadzenia postępowania administracyjnego, a także o treści art. 92b i 92c u.t.d. wskazując wyraźnie, że na istnienie przesłanek wymienionych w tych przepisach strona powinna przedstawić dowody i wzywając ją, do przesłania wszelkiej dokumentacji i dowodów na te okoliczności.

W związku z powyższym, ponieważ skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł o jej oddaleniu.