Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1308/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr/ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 788/12 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy L. P. z dnia [..] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w Gminie L. P. w obrębach T., K., K., K., M. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013r. (sygn. akt II SA/Wr 788/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. S. na uchwałę Rady Gminy L. P. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie L. P. – w obrębach T., K., K., K., M. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy L. P. w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie uchwalenia powyżej opisanego planu miejscowego. Przedmiotem ustaleń planu była zmiana przeznaczenia terenów z funkcji rolniczej na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz m. in. wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolniczych w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej także jako u.s.g. wniósł S. S. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił ją wyrokiem z dnia 21 marca 2012r. (sygn. akt II SA/Wr 426/11). Sąd doszedł wówczas do wniosku, że skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny. Skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi mający swe źródło w prawie materialnym, a konkretnie w prawie własności, jednakże objęte kwestionowanym planem działki stanowią nieruchomości rolne, przeznaczone do prowadzenia działalności rolniczej. Przewidziana w kwestionowanym planie możliwość wybudowania na terenie nie obejmującym działek skarżącego elektrowni wiatrowych nie pozbawia, ani nie ogranicza działalności rolniczej na działkach skarżącego.

Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez S. S. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2012r. (sygn. akt II OSK 1541/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na dwie kwestie. Według ustaleń § 12 skarżonej uchwały Rada Gminy L. P. wprowadziła zakaz zabudowy na działce skarżącego czym niewątpliwie ograniczono uprawnienia skarżącego jako właściciela działki położonej w obszarze planu. Z tego względu trafny okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. Dalej WSA we Wrocławiu nie dokonał ustalenia w jakiej odległości od granicy działki skarżącego mają być zlokalizowane maszty elektrowni wiatrowej, co ma istotne znaczenie w świetle ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, gdzie określono odległość promienia rażenia do 150 m w razie wywrócenia się konstrukcji wieży. Również z tego powodu sąd powinien dokonać oceny czy sama lokalizacja masztu nie daje podstaw aby przyjąć istnienie po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi po myśli art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponownie rozpoznając skargę S. S. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lutego 2013r. (sygn. akt II SA/Wr 788/12) – zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną – oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a). Wyrok poprzedzony został przeprowadzeniem przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez strony postępowania.

Oddalając skargę sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wyjaśnił, że nie jest władny dokonać interpretacji przepisów prawa w sposób odmienny od poczynionej przez NSA wskutek rozpoznania uprzednio skargi kasacyjnej, nie jest jednak związany przyjętymi ustaleniami faktycznymi.

NSA w wyroku z dnia 14 września 2012r. uwzględniając skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego (prawo własności nieruchomości położonych na terenie planu) i posiada on legitymację do wniesienia skargi. Stanowisko powyższe NSA oparł na dotychczasowych ustaleniach sądu I instancji tj. skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych we wsi T. znajdujących się w graniach objętych planem na obszarze oznaczonym symbolem R, dla którego w § 12 uchwały wprowadzono zakaz zabudowy. NSA przyjął zatem, że nieruchomość skarżącego objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona została na cele rolne i z tego wywiódł tezę, że doszło do naruszenia interesu prawnego S. S.

Tymczasem ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie ustalił, że stan faktyczny kształtuje się inaczej niż zostało to przyjęte w wyroku kasacyjnym. Mianowicie skarżący nie pozostaje właścicielem nieruchomości objętej kwestionowanym planem miejscowym przeznaczonej na cele rolne. Natomiast przysługuje mu prawo własności do działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w K. Działka ta zabudowana budynkiem mieszkalnym znajduje się poza obszarem objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały - w odległości ok. 600m od granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego jako obszar I "Park elektrowni wiatrowych K.". Działka nr ew. [...] objęta jest ustaleniami innego planu miejscowego. Ustalone w toku ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem I instancji fakty, nie były znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w momencie wyrokowania i sąd tenże nie odnosił do nich przesłanek dopuszczalności skargi określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych względów WSA we Wrocławiu wyprowadził wniosek , że obecnie orzekający sąd nie jest związany wytycznymi NSA co do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego. Skoro działka skarżącego nie jest położona na obszarze kwestionowanego planu, to nie odnosi się do niej zakaz zabudowy określony w § 12 uchwały, co oznacza, że plan nie wprowadza żadnych ograniczeń dla nieruchomości, której właścicielem pozostaje skarżący.

Wobec odmiennego ustalenia stanu faktycznego, WSA we Wrocławiu uznał za konieczne dokonanie ponownej oceny legitymacji procesowej skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. mając na uwadze wykładnię tego przepisu dokonaną przez NSA (źródłem interesu prawnego w odniesieniu do uchwały z zakresu planu miejscowego jest art. 140 Kodeksu cywilnego, a ograniczenia w sposobie korzystania z własności uprawniają do wniesienia skargi na uchwałę) przy przyjęciu założenia, że jedyna działka, której właścicielem pozostaje skarżący jest oddalona od obszaru kontrolowanego planu ok. 600m.

Skarżący twierdzi, że zaskarżona przez niego uchwała skutkuje ograniczeniami dla zabudowy i w dalszej perspektywie prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego. Uważa, że farma wiatrowa doprowadzi do osuszania gruntów, ograniczy swobodę upraw oraz obniżenie wydajności gospodarstwa, natomiast zakaz zabudowy na gruntach rolnych narusza jego uprawnienia właścicielskie. Ponadto twierdzi, że odległości turbin wiatrowych od poszczególnych obiektów (§ 9) naruszą przepisy dotyczące ochrony środowiska (turbiny są źródłem hałasu oraz efektu migotania cienia).

WSA we Wrocławiu oceniając tę argumentację w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że uchwała planistyczna nie organiczna prawa własności skarżącego bowiem postanowienia planu nie odnoszą się do działki skarżącego (akt ten nie reguluje i nie zmienia sfery uprawnień właścicielskich skarżącego), ewentualne natomiast zamierzenia co do prowadzenia gospodarstwa na terenach objętych planem i nabycie w tym celu w przyszłości własności nieruchomości na obszarze planu nie uzasadnia przyznania skarżącemu interesu prawnego w dacie wniesienia skargi do sądu. Potencjalne naruszenie interesu prawnego nie uzasadnia zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niemniej jednak Sąd I instancji uznał za konieczne dokonanie oceny, czy przy lokalizacji działki nr ew. [...] względem terenów objętych planem istnieje możliwość wpływu przyjętych w uchwale rozwiązań na tę nieruchomość poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności bądź nałożenia obowiązku. Fakt, że nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem planu nie wyklucza legitymacji jej właściciela do zaskarżenia planu, jeśli zostanie wykazane, że ustalenia planu oddziaływują na nieruchomość ograniczając uprawnienia właścicielskie.

W tym zakresie strona podnosi, że lokalizacja elektrowni wiatrowych narusza wymogi ochrony środowiska, jednak nie wskazuje konkretnej normy prawa. Z treści skargi wynika natomiast, że wiąże je ze zbyt bliskimi odległościami turbin wiatrowych od siedlisk ludzkich i narażeniem na hałas, efekt migotania cienia oraz syndrom turbin wiatrowych. WSA we Wrocławiu rozważając powyższe stwierdził, że w planie wprowadzono obowiązek lokalizowania wież wiatrowych w odległości co najmniej 500m od terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826) dopuszczalny poziom hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi 50db w porze dziennej oraz 40db w porze nocnej. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że zasięg izofon dla wartości 45db i 50db nie przekracza obszaru planu i jest mniejszy niż określona na rysunku planu 500 metrowa strefa akustyczna. Stąd nieruchomość skarżącego oddalona o ponad 1100m od najbliższej turbiny nie może być narażona na ponadnormatywny hałas generowany przez nią.

Zdaniem Sądu I instancji ze względu na ustalone odległości turbin od nieruchomości skarżącego (najbliższa ponad 1100m) nie można przyjąć szkodliwego oddziaływania elektrowni w zakresie ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną w związku z wywróceniem się wieży, skoro zasięg rażenia został określony w prognozie oddziaływania na środowisko na 150m.

W konkluzji sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, to sąd nie posiada uprawnienia do badania poprawności procedury planistycznej, gdyż wiąże się to z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Kontrola przepisów procedury planistycznej jest możliwa jedynie gdy zostało wykazane naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę planistyczną (tak wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07). Z tych względów WSA we Wrocławiu oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. bez badania podniesionych w niej zarzutów dotyczących treści i trybu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 p.p.s.a. w zbiegu z art. 190 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a to poprzez brak poddania ocenie legalności trybu podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego pomimo niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną oraz wytycznymi NSA w tym zakresie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu sprawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi.

Dalej skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 101 u.s.g. poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania planu,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 6 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej jako u.p.z.p, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mimo, że doszło do rażącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność tej uchwały,

- art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez niezastosowanie, a tym samym niezapewnieniu udziału społeczeństwa w trakcie opracowywania projektu planu,

- art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony podkreślił, że NSA w wyroku z dnia 14 września 2012r. (sygn. akt II OSK 1535/12) stwierdził, że S.S. posiada legitymację czynną i zobowiązał sąd I instancji do dokonania kontroli trybu uchwalania planu oraz rozpoznania zarzutów merytorycznych skargi. Sąd I instancji natomiast po raz drugi rozpoznając sprawę nie zastosował się do wytycznych NSA i ponownie skargę oddalił. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszono art. 190 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem się do wytycznych NSA, co doprowadziło do naruszenia art. 134 p.p.s.a. Sąd winien z urzędu dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały poprzez kontrolę procedury jej uchwalenia. Tymczasem poprzez uchylenie się od zbadania trybu uchwalenia planu sąd I instancji zaaprobował akt prawa miejscowego opracowany z rażącym naruszeniem procedury.

Dalej wskazano, że Sąd nie zastosował art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. co polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego pomimo obowiązku rozpatrzenia sprawy niezależnie od zarzutów skargi bowiem sąd wojewódzki pominął zarzuty naruszenia procedury:

- niedopełnienie obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w trakcie opracowywania planu,

- niepowiadomienie osób zainteresowanych przystąpieniem do sporządzenia planu, jak i o wyłożeniu planu do publicznego wglądu,

- brak wystąpienia do "Ministra Środowiska i Rozwoju Wsi" o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele,

Skarga kasacyjna wskazuje na dokonanie błędnej wykładni przez sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny skarżącego należy oceniać przez pryzmat treści art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie możliwość wykonywania prawa własności została znacząco ograniczona poprzez dopuszczenie w planie posadowienia w niedalekim sąsiedztwie farmy wiatrowej (sąsiedztwo farmy wpływa na obniżenie wartości nieruchomości).

Dalej wskazano, że sąd I instancji był zobowiązany do zbadania z urzędu aspektu ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, czego zaniechał.

W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny S. S. niezgodnie z prawem i ponad granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. P. wniosła o jej oddalenie w całości i o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, jednak skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona bowiem nie ma uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią były zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego zmierzające do podważenia konkluzji sądu I instancji, że zaskarżona uchwała Rady Gminy L. P. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie L. P. – w obrębach T., K., K., K., M. nie narusza interesu prawnego skarżącego. W drugiej natomiast kolejności skarżący kasacyjnie wywodził, że doszło do naruszenia tych przepisów poprzez zaniechanie zbadania przez sąd I instancji prawidłowości przeprowadzonej przed podjęciem kwestionowanej uchwały procedury planistycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji doszedł do słusznego wniosku, że skarżący nie wykazał naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu omawianej uchwały planistycznej i z tego względu odmówił legitymacji skargowej temu podmiotowi oraz w konsekwencji uznał, że nie jest możliwie zbadanie dochowania przez organy gminy zarówno zasad, jak i trybu uchwalenia tego planu. Sąd kasacyjny stwierdza, że ustalony stan faktyczny stanowiący podstawę wyrokowania (art. 133 § 1 p.p.s.a.) został ustalony prawidłowo i dawał podstawę do przyjętego w wyroku stanowiska, że interes prawny S. S. mający swoje źródło w przepisach prawa cywilnego materialnego tj. art. 140 k.c. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, co skutkuje oddaleniem skargi bez konieczności badania trybu uchwalenia tego planu.

Skarga S. S. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (vide wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1761/12). Sąd I instancji, wbrew temu co wywodzi skarga kasacyjna, dokonał prawidłowej wykładni, jak również trafnie zastosował ten przepis prawa.

Co do wykładni, jak obszernie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sąd I instancji był związany interpretacją przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 14 września 2012r. (sygn. akt II OSK 1541/12). W ślad za tym wyrokiem WSA we Wrocławiu przyjął, że źródłem interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do uchwały z zakresu planu jest art. 140 k.c. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Słusznie natomiast sąd I instancji podkreślił, że nie jest związany przyjętymi w sprawie ustaleniami faktycznymi. Natomiast teza NSA zawarta w poprzednio wydanym wyroku, że skarżący ma legitymację skargową w niniejszej sprawie bowiem plan przewiduje zakaz zabudowy na jego działce, została zbudowana w oparciu o odmienny stan faktyczny od obecnie przyjętego.

Mianowicie sąd I instancji na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził postępowanie dowodowe, którego przebieg oraz ocenę przedstawił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i ustalił, że skarżący jest właścicielem jedynej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], dla której obowiązuje inny plan miejscowy, uchwalony w 2005r. Już choćby z tego względu normatywny zakaz zabudowy wynikający z § 12 kwestionowanego planu nie może dotyczyć działki, położonej poza jego obszarem i podlegającej innemu aktowi prawa miejscowego. Co do innych okoliczności faktycznych sąd I instancji w oparciu o przedłożone po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 14 września 2012r. dowody z dokumentów ustalił, że działka skarżącego znajdując się poza obszarem tego planu miejscowego pozostaje w odległości ok. 600m od granic terenu objętego planem oraz w odległości do najbliższego turbiny wiatrowej ponad 1100m. Odległości te także powodują, że nieruchomość skarżącego nie będzie narażona na negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia w postaci generowanego przez wiatraki hałasu. Te ustalenia, niekwestionowane przez S. S. posłużyły do sformułowania stanowiska, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tym samym skoro stan faktyczny jest odmienny od przyjętego w wyroku NSA z dnia 14 września 2012r., słusznie sąd I instancji jako swój obowiązek przyjął konieczność ponownej oceny legitymacji procesowej skarżącego. Z tego względu bezzasadne są wywody skargi kasacyjnej, że sąd I instancji nie zastosował się do wytycznych NSA, w świetle których S.S. posiada legitymacją skargową. Poza kwestią, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. związanie wyrokiem NSA nie obejmuje wytycznych czy też wskazań co do dalszego toku postępowania, zasadniczą kwestią jest to, że odmiennie został ustalony stan faktyczny sprawy.

Z tych też względów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, że sąd I instancji nie zbadał sprawy i błędnie ustalił stan faktyczny wskutek tego, że wadliwie przyjął, że skarżący nie posiada interesu prawnego. Przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazuje na czym polegać miałoby owo błędne ustalenie stanu faktycznego. Jedynie twierdzi, że wskutek tego, iż sąd I Instancji uznał, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej sąd ten zaniechał rozpatrzenia sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących przeprowadzonej niezgodnie z prawem – w jego ocenie –procedury uchwalenia planu miejscowego. Nie podważa natomiast tych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że uchwała nie narusza interesu prawnego S. S. tj. położenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W ocenie NSA jako prawidłowe należało uznać stanowisko sądu I instancji, że dopiero ustalenie, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy ma interes prawny i ów interes został naruszony zwalczaną uchwałą umożliwia sądowi administracyjnemu dokonywanie ustaleń faktycznych z zakresu kolejnych czynności planistycznych podejmowanych w celu uchwalenia planu.

Stosownie do art. 17 u.p.z.p. według stanu prawnego na okres uchwalania planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany planu miejscowego ogłasza w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu przedmiotowej uchwały, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Następnie rozpatruje złożone wnioski, a po uzyskaniu opinii i uzgodnień od właściwych organów oraz wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wykładając projekt planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Kolejnym etapem związanym z uchwaleniem/zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwość składania przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej uwag dotyczących projektu planu. Jeśli uwagi nie zostały uwzględnione przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), są przedstawiane radzie gminy do rozstrzygnięcia na sesji uchwalającej plan (art. 20 ust. 1).

Powyżej opisany tryb tworzenia planu miejscowego podlega kontroli sądowej jeśli uprzednio zostanie ustalone, że uchwała narusza interes prawny skarżącego. Środek prawny w postaci skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. został tak skonstruowany, że aby sąd w ogóle mógł przystąpić do rozpatrywania zarzutów skargi konieczne jest wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Pogląd ten został wypracowany w orzecznictwie, choćby w przywołanym w uzasadnieniu wyroku orzeczeniu NSA z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07 oraz wyrokach NSA z dnia 22 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 525/13 oraz z dnia 18 kwietnia 2014r. sygn.. akt II OSK 2797/12 i skład obecnie orzekający go podziela. Skoro sąd I instancji doszedł do uprawnionego wniosku, że uchwała nie narusza interesu prawnego S. S., nie miał obowiązku dokonywania ustaleń faktycznych odnoszących się do poszczególnych czynności planistycznych, takich jak wskazywane w skardze kasacyjnej zapewnienie udziału społeczeństwa w trakcie opracowywania planu, niepowiadomienie osób zainteresowanych przystąpieniem do sporządzenia planu, jak i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, brak wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jako niezasadny należało także uznać zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do tezy, że działanie sądu administracyjnego w oparciu o art. 134 p.p.s.a. nakłada na ten sąd obowiązek skontrolowania z urzędu, pomimo, że kwestionowany akt nie narusza interesu prawnego skarżącego, procedury uchwalenia planu. NSA stoi na stanowisku, że wykładnia art. 134 p.p.s.a. prezentowana w skardze kasacyjnej jest nieuprawniona. W istocie sąd administracyjny I instancji bada legalność aktu w granicach sprawy, niemniej art. 134 p.p.s.a. odnosi skutek procesowy dopiero wówczas gdy zostanie ustalone, że uchwała organu gminy narusza interes prawny skarżącego. Przepis art. 101 u.s.g. ma bowiem pierwszeństwo przed stosowaniem art. 134 p.p.s.a., co nie oznacza, że uchyla ten przepis w przypadków kontroli sądowej aktów podejmowanych przez organ gminy. Sąd administracyjny podejmuje kontrolę takiego aktu niezależnie od zarzutów skargi dopiero po stwierdzeniu, że został wypełniony warunek z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skoro zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, w dalszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej.

W świetle poczynionych na nowo ustaleń faktycznych co do położenia działki skarżącego, których skarga kasacyjna nie zakwestionowała, jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji wyczerpująco omówił brak związku pomiędzy sytuacją skarżącego jako właściciela działki położonej poza obszarem planu, w odległości ok. 600m od granicy, a rozstrzygnięciami planu, zwłaszcza co do braku oddziaływania turbin wiatrowych na działkę nr [...]. Skarga kasacyjna upatruje naruszenia interesu prawnego poprzez twierdzenie, że farma wiatrowa będzie ograniczała możliwość wykonywania prawa własności, przy czym jako jedyny argument powołano utratę wartości nieruchomości oraz zagrożenie dla zdrowia, bezpieczeństwa i mienia ludzi.

Podnoszona utrata wartości nieruchomości nie mieści się w pojęciu znaczeniowym interesu prawnego, bowiem jako taka nie dotyczy praw i obowiązków. Kwestie ekonomiczne związane są natomiast z interesem faktycznym, który nie podlega ochronie w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. i nie uzasadnia złożenia skargi opartej na tym przepisie (vide wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 739/12).

Co do zagrożenia zdrowia, bezpieczeństwa i mienia skarżącego, bowiem skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis to sąd I instancji wykazał, że farma wiatrowa nie będzie szkodliwie oddziaływała na nieruchomość, na której skarżący stale przebywa oraz na niego samego. Trafnie bowiem sąd przyjął, że nawet jeśli nieruchomość znajduje się poza obszarem planu, ale w takiej odległości, że występuje szkodliwe jej oddziaływanie na ową nieruchomość, jej właścicielowi nie można odmówić legitymacji do występowania ze skargą (vide wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1724/11) - co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Nie doszło także wskutek wydania zaskarżonego wyroku do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 6 oraz art. 6 ustawy u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały - z racji tego, że sąd I instancji oddalił skargę z przyczyn formalnych, nie dokonując merytorycznej jej oceny. W sytuacji bowiem gdyby stwierdził naruszenie interesu prawnego byłby uprawniony do podjęcia następnego etapu postępowania tj. zbadania zasad sporządzania, trybu sporządzania i właściwości organów w zakresie uchwalenia planu miejscowego, jak stanowi przywołany w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast zarzut niezastosowania art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko jest bezzasadny. Przepisy te zapewniają udział społeczeństwa w procedurze związanej z uchwalaniem planu miejscowego tj. sporządzaniem prognozy oddziaływania na środowisko. Skoro sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie ma legitymacji procesowej prawidłowo odstąpił od badania trybu uchwalenia planu miejscowego. Niezastosowanie zatem tych przepisów należy uznać za zgodne z prawem.

Wskutek wydania zaskarżonego wyroku nie zostały także naruszone przepisy dotyczące prawa własności ponieważ nie został naruszony interes prawny skarżącego jako właściciela. Skarżący z tego prawa słusznie wywodził istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu planu i tej okoliczności nie zanegował sąd I instancji. Nie zaaprobował natomiast stanowiska S. S., że prawo własności zostanie w jakikolwiek sposób ograniczone postanowieniami planu.

Z przedstawionych powodów, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a.