Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 694/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.129
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.M. i J.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 8 kwietnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2012 r. znak [....] Starosta W. , po rozpatrzeniu wniosku J.M. i J.M. , odmówił uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. znak: [....] orzekającej: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za przejęcie działki nr [....] o pow. 132 m2 jako użytek rolny klasy IIla oraz działki nr [....] o pow. 132 m2, rola klasy IVa, położonych w W. przy ul. [....] i [....] na kwotę 108.831,00 zł; w pkt 2 o wypłacie odszkodowania z Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miasta i Gminy W. w całości w ciągu 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz dotychczasowych właścicieli; w pkt 3 o zleceniu zebrania składników rolnych znajdujących się na gruncie w 1987 r.

Orzekając w powyższy sposób organ I. instancji wskazał, że pismem z dnia 29 lutego 2012 r. J.M. oraz J.M. zwrócili się do Wojewody [....] z wnioskiem o uchylenie i zmianę w całości ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r., znak: [....] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty z urzędu i przejęcie działek nr [....] i nr [....] położonych w W. - za zgodą i na wniosek strony oraz o niezwłoczne sporządzenie nowego aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, celem ustalenia nowej zaktualizowanej kwoty odszkodowania, który to wniosek zgodnie z właściwością przekazany został Staroście W.

Jednocześnie organ I. instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 21 maja 1987 r. znak [....] Naczelnik Miasta i Gminy w W. , działając na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdził, na wniosek właścicieli m.in. podział działki nr [....] obr. [....] , obj. Kw [....] + na działki nr nr [....] . Tą samą decyzją orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa m.in. działek nr [....] o pow. 143 m2 oraz [....] o pow. 132 m2 wydzielonych pod budowę ulic [....] i [....] .

Organ I. instancji wskazał ponadto, że w myśl aktualnie obowiązującego prawa podstawą ustalenia wartości wycenianej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego są ceny nieruchomości podobnych uzyskiwane na wolnym rynku aktualne na czas opracowania opinii, wartość nieruchomości jest zmienna w czasie. Nie jest więc możliwe spełnienie warunku zachowania trwałości tej podstawowej (dla ustalenia wartości odszkodowania w kwocie odpowiadającej wartości danej nieruchomości na dzień wydania decyzji) składowej stanu faktycznego. Dopuszczenie możliwości stosowania w postępowaniach odszkodowawczych trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wobec zmiennych w czasie cen rynkowych nieruchomości jako podstawy do ustalenia kwoty odszkodowania oznaczało by możliwość wzruszania każdej decyzji ostatecznej ustalającej odszkodowanie wraz ze wzrostem wartości nieruchomości. Wobec powyższych przepisów prawa, dotyczących ustalania kwoty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, nie można uznać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 uchylające lub zmieniające ostateczna decyzję z 1987 r., a co za tym idzie ustalenie kwoty odszkodowania według obecnie obowiązujących w tym temacie przepisów byłoby prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Wieliczce, z dnia 2 czerwca 1987 r. znak: [....] .

Od ww. decyzji Starosty [....] 28 września 2012 r. znak [....] odwołanie w dniu 16 października 2012 r. złożyli J.M. oraz J.M. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie dowodu z aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości celem ustalenia aktualizowanej kwoty odszkodowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W treści odwołania skarżący podnieśli, że pismem z dnia [....] 2012 r., skierowanym do Wojewody [....] wystąpili o uchylenie i zmianę ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r., w sprawie zasad i wysokości ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty z urzędu i przejęcie działek, za które odszkodowania ustalone zostały w obecnej kwocie 10,83 zł, po przeliczeniu i denominacji, na podstawie art. 155 K.p.a. jako, że od 1987 roku do chwili obecnej pomimo upływu 25 lat okresu czasu nie otrzymali odszkodowania finansowego za wywłaszczone grunty z urzędu i przejęcie działek położonych w W. o łącznej powierzchni 275 m2.

Strony powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1997 r. sygn. akt 854/96 wskazały, że Starosta W. , orzekając w trybie art. 155 K.p.a. zobligowany był bezwzględnie do przeprowadzenia kontroli wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na gruncie przepisu art. 155 K.p.a. nie chodzi o badanie pod kątem merytorycznym, a jedynie pod względem interesu społecznego i słusznego interesu stron, czego nie dokonano decyzją Starosty. Ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle ww. przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w K.p.a. stanowi naruszenie prawa. Aktualny wniosek dotyczy zabezpieczenia przed spadkiem realnej wartości pieniężnej przyznanego odszkodowania w 1987 r. i przemawia za tym zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i nie dotyczy żadnych nowych kwestii prawnych, a jedynie waloryzacji wysokości odszkodowania, które obecnie wynosi 10,83 zł. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, organ może po rozważeniu interesów strony, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby były ustalone w orzeczeniu lub umowie. Dotyczy to waloryzacji przedmiotu zobowiązania, co jest oczywistym po upływie 25 lat okresu czasu od pierwotnego ustalenia tej wysokości odszkodowania. W 1987 r. odszkodowanie za przejęty grunt zostało ustalone w oparciu o wówczas obowiązująca uchwalę Rady Narodowej dla miasta K. , przyjmując przelicznik kwintali żyta za 1 ha pomnożony przez stawkę skupu żyta. Aktualnie, ten sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty nie obowiązuje, gdyż stosuje się przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na co wskazuje wprost w decyzji Starosta W. Przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w trybie art. 155 K.p.a. Starosta ograniczył się do skontrolowania legalności decyzji wydanej w 1987 r., a całkowicie pominął rozpoznanie sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji, co stanowi naruszenie prawa.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia 28 września 2012 r. znak [....] . W uzasadnieniu zwrócono uwagę na wynikającą z treści art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Jednym z wyjątków zasady trwałości decyzji administracyjnej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest regulacja art. 155, pozwalająca na uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w sytuacji spełniania określonych w tym przepisie przesłanek do których należą: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Organ podzielił stanowisko strony, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony i interesu społecznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1994 r., sygn. akt III SA 739/94, opub. w Fiskus 1995, nr 9, s. 15), to jednak wskazano, że z redakcji powołanego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest więc uznaniu organu administracyjnego. Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/95, opub. w Lex nr 28966),co w przedmiotowej sprawie oznacza brak możliwości uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. z powodu niezadowolenia skarżących z treści ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia z dnia 2 czerwca 1987 r., znak: [....] .

Jednocześnie podkreślono, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tym trybie mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, opub. w OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637).

Dalej organ podniósł, że interes indywidualny nie zawsze pokrywa się z interesem społecznym (brak jednoznacznej definicji tego pojęcia pozwala na stwierdzenie, iż stanowi on uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa). Pojęcie "słusznego interesu strony" polegać może na tym, że "istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające ten interes, jak i w tym, że istnieją okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia będącego rozstrzygnięciem ostatecznym, zaś granicą jego uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym jest właśnie kolizja z interesem społecznym" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1386/94, opub. POP 1996, nr 6, poz. 171). Równocześnie jednak nie można przyjmować, że interes społeczny wyłącza z założenia i generalnie ochronę prawnie chronionych interesów jednostki. Ochrona interesu jednostki może być bowiem niekiedy także elementem (funkcją) interesu społecznego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1986 r., sygn. akt IIl CRN 443/85, opub. w OSN 1986, nr 12 poz. 211 oraz glosa E. Łętowskiej, opub. w PiP 1987, z. 4, s. 135).

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżących, że Starosta W. w rozpatrywanej sprawie ograniczył się jedynie do skontrolowania legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. pomijając kwestie oceny przesłanek określonych w treści przepisu art. 155 K.p.a. tj. interesu społecznego i słusznego interesu stron.

Podniesiono, że organ I. instancji w uzasadnieniu swojej decyzji rozważał kwestie ustalania odszkodowania i jego rewaloryzacji.

Wojewoda [....] podzielił argumentację Starosty [....] , że uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 155 K.p.a. wskutek zmiany cen nieruchomości i każdorazowe wzruszenie takich decyzji, naruszyło by zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 K.p.a.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Starosty [....] , który stwierdził, iż wolą stron postępowania jest żądanie dokonania ponownej wyceny nieruchomości, określonej jako działki nr [....] i nr [....] i w oparciu nową wycenę wydanie nowej decyzji lub zmianę decyzji ostatecznej ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, z uwagi na nieaktualną wysokość odszkodowania. W treści wniosku z dnia 29 lutego 2012 r. strony wskazały bowiem, że domagają się niezwłocznego przystąpienia i sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowych wyżej wymienionych nieruchomości położonych w W. , celem ustalenia nowej zaktualizowanej wysokości kwoty odszkodowania. Dodatkowo wnioskodawcy wskazali na nieprawidłowości w wycenie nieruchomości na podstawie której ustalono odszkodowania przez nieuwzględnienie okoliczności, że zabrane grunty na drogi wydzielone zostały w całości z gruntów o przeznaczeniu budowlanym, a w 1987 r. uznano te tereny w całości za grunty rolne.

Organ zwrócił uwagę, że jak to wynika z wniosku stron postępowania skarżący kwestionują nieadekwatność wysokości ustalonego odszkodowania do której mają zastosowanie przepisy dotyczące waloryzacji odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją. Z przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Ustęp 2 tego przepisu stanowi o prawie podmiotu pozbawionego własności nieruchomości do waloryzacji kwoty odszkodowania na dzień jej zapłaty. Przy czym podkreślono, że art. 132 ust. 3 odnosi się do trybu wypłaty odszkodowania, którego wysokość orzeczona została już ostateczną decyzją i ma on celu jedynie uaktualnienie wysokości tego świadczenia z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił między jego ustaleniem, a datą faktycznej wypłaty. Zgodnie ze stanowiskiem prof. T. Wosia "Ustawodawca w przepisie tym przyjął, że wartość rzeczywiście wypłaconego odszkodowania ma odpowiadać wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej. Tylko takie uregulowanie odpowiada bowiem konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania". (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010 r.). Organ podał, że przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji, organ który ją wydał zobowiązany jest więc do dokonania waloryzacji z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 i 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególną uwagę przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania przypisuje się zasadom określonym w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zakłada dokonywanie waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Wskaźniki te (miesięczne, kwartalne, półroczne i roczne ogłaszane w Monitorze Polskim albo w Dzienniku Urzędowym GUS) stosuje się za okres adekwatny do czasu, za który dokonuje się waloryzacji.

Wojewoda zaznaczył także, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Do wykonania takiego zobowiązania i skutków jego niewykonania znajdują zastosowanie art. 450-486 Kodeksu cywilnego z modyfikacjami wprowadzonymi w art. 132 ust. 1 i art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z pierwszym z nich, odszkodowanie powinno być wypłacone jednorazowo w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu stała się ostateczna. Tak więc poczynając od 15 dnia, liczonego od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, dłużnik będzie odpowiedzialny za opóźnienie ze spełnieniem świadczenia (art. 481 § 1 K.c.) lub za zwłokę w jego spełnieniu (art. 481 § 1 K.c.). Od tego też dnia zaczyna bieg 10-letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania (art. 118 K.c.). W braku bowiem szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się tu wprost przepisy dotyczące przedawnienie roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego ([w:] Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, T. Woś, Warszawa 2004 r.). Cel i funkcja instytucji przedawnienia w kodeksie cywilnym sprowadzają się do usunięcia stanu niepewności prawnej w sytuacji, gdy uprawnionym przez bardzo długi czas nie wykonuje swoich praw podmiotowych, nie realizuje przysługujących mu roszczeń. Przepisy te maja charakter dyscyplinujący strony stosunków prawnych; potencjalne zagrożenie skutkami przedawnienia ma ca celu mobilizację wierzyciela by wykonał swoje prawo podmiotowe, poprzez realizację przysługującego mu roszczenia, doprowadzając tym samym do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym prawem.

Jednocześnie wskazano, że jeżeli zamiarem stron postępowania jest wystąpienie o waloryzację ustalonego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. znak: [....] odszkodowania, winni wystąpić z odrębnym wnioskiem do Starosty W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [....] z dnia 8 kwietnia 2013 r. znak [....] J.M. i J.M. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego, które ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 11, art. 77 § 1-3, art. 138, art. 155 i art. 170 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewyczerpującym i niedostatecznym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podnieśli także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 129, 130 ust. 2, 132, 134 ust. 1, a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Skarżący wskazali także na błędne zastosowanie art. 155 K.p.a.

Skarżący przytoczyli te same okoliczności jak i argumentację, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem tej sprawy jest dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. znak [....] ustalającej odszkodowanie za przejęcie działki nr [....] o pow. 132 m2 oraz działki nr [....] o pow. 132 m2 położonych w W. przy ul. [....] i [....] na kwotę 108.831,00 starych złotych – w trybie określonym w art. 155 K.p.a.

Dopuszczalność zmiany lub uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, 2) z takiej ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, 3) jest zgoda strony, która nabyła prawo na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, 4) uchylenia lub zmiany może dokonać organ administracyjny, który wydał ostateczną decyzję, 5) nie ma przepisów zakazujących zmiany ostatecznej decyzji, 6) nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawa do załatwiania sprawy, 7) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji ma przemawiając interes społeczny lub słuszny interes strony.

Spośród wskazanych przesłanek w tej sprawie istotne znaczenie mają dwie ostatnie, tzn. czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie uległ zmianie stan prawny obowiązujący w dacie 2 czerwca 1987 r., czyli dacie wydania decyzji, której zmiany lub uchylenia domagają się skarżący. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I GSK 792/11, opub. w Lex nr 1233641, zgodnie z którym przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie także zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 K.p.a. nakazującą uwzględnianie z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.

Zasada interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie może naruszać podstawowej zasady działania wszystkich organów administracji – zasady praworządności (art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie można dokonywać takiej wykładni art. 155 K.p.a., aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Zasada praworządności w działaniu administracji nie tylko ma prymat przez zasadą słusznego interesu strony, ale przede wszystkim interes strony nie może być uznany za słuszny, jeżeliby jego uwzględnienie skutkowało naruszeniem obowiązującego prawa. Słuszny interes strony to taki interes strony, który nie powoduje skutku w postaci naruszenia prawa. Także interes społeczny nie może być interpretowany jako samodzielna podstawa do rozstrzygania spraw administracyjnych wbrew obowiązującemu w danej sprawie prawu.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie kwestionują zasad ustalania odszkodowania na podstawie obowiązujących w 1987 r. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Wskazują natomiast, że obowiązujące wówczas (w 1987 r.) zasady szacowania odszkodowań na wywłaszczane nieruchomości nie miały wiele wspólnego z szacowaniem rynkowych wartości nieruchomości i gdyby dziś dokonywane było oszacowanie wywłaszczonych wówczas działek, to kwota odszkodowania byłaby wielokrotnie wyższa. Podają, że nawet sama kwota odszkodowania, wynosząca w 1987 r. ponad 108 tyś. starych złotych, dzisiaj stanowi tylko kwotę 10,8 złotych i jest to jedynie symboliczna kwota odszkodowania, na nie realna.

Takie stanowisko skarżących nie może zostać zaaprobowane. Nie można bowiem dokonywać zestawienia rozstrzygnięcia danej sprawy w 1987 r. z rozstrzyganiem takiej sprawy w 2012-2013 r. zwłaszcza, że zmianie uległy przepisy, na podstawie których taką decyzję wydawano. Byłoby dopuszczalne wydawanie decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., gdyby w danej sprawie obowiązywały te same przepisy. Innymi słowy można dokonywać uchylania lub zmiany ostatecznej decyzji załatwiającej daną sprawę, jeżeli w dacie zmiany/uchylenia obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania owej ostatecznej decyzji. Chodzi bowiem o załatwienie tej samej sprawy w trybie art. 155 K.p.a., która już została załatwiona ostateczną decyzją administracyjną. Zmiana przepisów prawa materialnego, jaka miała miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji, uniemożliwia skorzystanie z tego trybu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Skoro w 1987 r. dla szacowania wartości nieruchomości obowiązywały przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a od 1997 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i obie regulacje całkowicie odmiennie określają zasady szacowania nieruchomości, to nie można dokonać zmiany lub uchylenia wcześniej wydanej decyzji na podstawie całkowicie odmiennych przepisów. Nawet gdyby w tej sprawie organy chciały stosować przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, to w związku z jej uchyleniem nie byłoby to możliwe.

Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, opub. w Lex nr 1252109, zgodnie z którym "Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Należy mieć na względzie, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych". Sąd w tej sprawie pogląd ten aprobuje.

Trafnie podnoszą przy tym organy, że przyjęcie takiej możliwości, na jaka wskazują skarżący doprowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wszystkie bowiem decyzje w sprawi ustalania wartości odszkodowania za okres od 1945 r. do 1990 r. podlegałyby zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 K.p.a., ponieważ obecnie zasady szacowania odszkodowań są znacząco korzystniejsze dla wywłaszczonych właścicieli. Mogłoby to dotyczyć każdego działu prawa administracyjnego (np. prawa budowlanego, prawa pomocy społecznej, itd.) w myśl zasady, że skoro kiedyś rozpoznano sprawę wydając wówczas prawidłową ostateczną decyzję o określonej treści, to nie ma przeszkód, aby dzisiaj taką sprawę w trybie art. 155 K.p.a. ponownie załatwić stosując obecnie obowiązujące przepisy pozwalające na rozstrzyganie bardziej korzystne dla strony. Z takim poglądem Sąd nie zgadza się.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 za późn. zm.), starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ta norma prawna znajduje zastosowanie także i do sytuacji zaistniałych przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym niemniej dotyczy to tylko przypadku, gdy dokonano wywłaszczenia nieruchomości, ale nie wydano (mimo obowiązku) decyzji lub innego aktu ustalającego odszkodowanie. Taka sytuacja w tej sprawie nie ma miejsca. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie można uznać, że za zmianą decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. ustalającej odszkodowanie za przejęcie działki nr [....] i nr [....] przemawia słuszny interes strony. Nie można mówić o słusznym interesie strony w przypadku, gdy jest to interes sprowadzający się do podjęcia działań wbrew obowiązującemu prawu. Także interes społeczny nie przemawia za tym, aby dokonywać zmiany ostatecznych i prawidłowych decyzji tylko dlatego, że obecnie zainteresowana strona mogłaby uzyskać wyższe odszkodowanie.

Należy także podnieść i kolejny argument. Wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. skutkuje tym, że będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutku ex tunc, a nie ex nunc (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 430/11, opub. w Lex nr 1252065). Oznacza to, że np. zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie wywoływałaby skutków przed data jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy okazałoby się, że nawet wydając w 2013 r. decyzję ustalającą nowe odszkodowanie za wywłaszczone w 1987 r. nieruchomości, taka decyzja nie wywierałaby skutków za okres 1987 – 2013 i wówczas w tej samej sprawie obowiązywałoby dwa rozstrzygnięcia co do odszkodowania: jedna kwota odszkodowania za okres od 1987 r. do 2013 r. i druga kwota odszkodowania za okres od 2013 r.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie Sąd podziela stanowisko organów administracji i braku podstaw do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. ustalającej odszkodowanie za przejęcie działki nr [....] i nr [....] . W przypadku braku podstaw do zmiany lub uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 K.p.a. zasadnie organy odmówiły dokonania takich zmian, a nie umarzały postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne tylko wówczas winno być umorzone, jeżeli w ogóle nie może ono być prowadzone. Tam natomiast, gdzie postępowanie administracyjne może być prowadzone, ale nie są spełnione przesłanki do wydania decyzji zgodnie z zamiarem wnioskodawcy, wówczas organ odmawia wydania decyzji o określonej treści. Dowodzi to wówczas dokonania oceny merytorycznej sprawy, niedopuszczalnej przy umarzaniu postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że także są one niezasadne. Niezasadne są zwłaszcza zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 11 K.p.a., bo żadna z wyrażonych w tych przepisach zasad nie została naruszona. Także zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. nie znajduje zastosowania, a to przede wszystkim dlatego, że nie było w tej sprawie podstaw do gromadzenia materiału dowodowego ponad ten zakres materiału, który zebrały organy administracji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. z przyczyn podanych już w uzasadnieniu wyroku, a przy tym organ odwoławczy nie naruszył art. 138 K.p.a. Art. 170 nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r. i stąd zarzut jego naruszenia nie jest zasadny. Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 129, 130 ust. 2, 132, 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to dlatego, że w tej sprawie niedopuszczalnym było stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie ma żadnego uzasadnienia w tej sprawie.

Powoływanie się na kwotę 10,8 zł jako kwotę odszkodowania także nie może uzasadniać zmiany lub uchylenia decyzji z 2 czerwca 1987 r. Kwota ta bowiem w 1987 r. wynosiła ponad 108 tyś. Starych złotych i proste porównanie tej kwoty z dzisiejszym jej nominałem nie jest niczym uprawniony. Skarżący mogli tą kwotę przyjąć w 1987 r. i wówczas ją wykorzystać na różne cele. To zaś, że po upływie 26 lat i całkowitej zmianie systemu gospodarczego obecnie ta kwota ma taką wartość, nie może stanowić żadnego punktu odniesienia. Idąc tym tokiem można by porównać wysokość odszkodowań np. z lat 50-tych dwudziestego wieku lub z jeszcze wcześniejszego okresu z dzisiejszą ich nominalną wartością i wówczas taki stosunek tych kwot będzie jeszcze bardziej przemawiający za ich symboliczną wartością. Nie może obciążać organy administracji okoliczność, że skarżący nie podjęli należnego im odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić.