Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1383/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 179a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,77par 1, art. 80, art. 44, art. 58 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. na skutek skargi kasacyjnej Z. W.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2016 r, sygn. akt II SA/Sz 1383/15 w sprawie ze skargi Z. W.-Z. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1383/15, II. uchyla postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...], III. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. W.-Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, IV. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. W.-Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1383/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Z. W. – Z. na postanowienie Wojewody z dnia [..] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku Z. W.-Z. z dnia [...] r., zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] w . Przesyłka zawierająca powyższą decyzję, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, z powodu niemożności doręczenia jej adresatowi została pozostawiona w dniu[..] . na okres [...] dni w Urzędzie Miasta S., o czym zawiadomienie pozostawiono w "[...] "-dopisek doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Przesyłkę ponownie awizowano dnia[..] .

Powyższą decyzję w dniu [...] r. osobiście odebrał pełnomocnik strony- M.W. –Z..

W dniu [...] . Z. W.-Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody w którym zarzucił naruszenie:

1) art. 42 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie doręczeniu sprzeciwu skarżącemu w miejscu pracy, pomimo iż ze znajdującego się w aktach (podpisanego przez koordynatora A. B.) awiza wynika, iż była ona w lokalu "[...] " (który czynny jest we wszystkie dni robocze od 9 do 17) lub była w innym lokalu. Na awizie w polu określonym "właściwe zaznaczyć" doręczyciel organu oznaczył, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości odebrania jej w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w "[...] ". Taki sposób doręczeń jest nieznany polskiemu prawu i zupełnie nieprawdopodobny. W takiej sytuacji doręczyciel albo doręczyłby przesyłkę, albo opisał że odmówiono jej odbioru w miejscu pracy ([...] ), albo pozostawiłby je w oddawczej skrzynce pocztowej. Trudno jednak znaleźć w awizie potwierdzenia takiego stanu faktycznego, mimo czytelnej instrukcji "właściwe zaznaczyć". Ponadto w budynku przy Al. [...] w S. mieszczą się dwie [...] skarżącego i [...] J. J.. Z treści awiza nie wynika, do której kancelarii udał się doręczyciel, do której wszedł oraz w której kancelarii (lub skrzynce oddawczej) pozostawił rzekomo awizo.

2) art. 44 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie pozostawieniu awiza w oddawczej skrzynce pocztowej pomimo, iż znajduje się ona na klatce schodowej około 6 metrów przed wejściem do lokalu skarżącego. Na klatce schodowej nieruchomości położonej w S. przy Al. [...] znajdują się skrzynki oddawcze ponumerowane od 1 do 10, zgodnie z oznaczeniem lokali.

3) art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu skarżącemu sprzeciwu w dniu [...] r. (osobiście w siedzibie organu, przez pełnomocnika), a więc po upływie 30 dni od zgłoszenia, jak również od wyznaczonego terminu do jego uzupełnienia.

4) art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Z. W.-Z. wniósł o dopuszczenie dowodu:

- z oględzin klatki schodowej położonej w S. przy Al. [...] i skrzynek oddawczych na okoliczność istnienia i sposobu oznaczenia skrzynki oddawczej skarżącego, braku podstaw do awizacji innej, niż pozostawienie awiza w skrzynce oddawczej,

- z oświadczeń wymienionych w załącznikach na okoliczność istnienia i sposobu oznaczenia skrzynki oddawczej skarżącego, godzin otwarcia lokalu skarżącego w dniach [...] r., zasad odbierania korespondencji przychodzącej do skarżącego, zasad opróżniania skrzynki oddawczej skarżącego,

- z zeznań: skarżącego, J. J. ([...] ), Al. [...] S., A. P. ([...] ), ul. [...] S., M. M. ([....] ), Al. [...] S., A. W. ([...] , Al. [...]S., M. W.-Z. ([...] ), Al. [...] S.,

- na okoliczność istnienia i sposobu oznaczenia skrzynki oddawczej skarżącego, godzin otwarcia lokalu skarżącego w dniach [...] r., zasad odbierania korespondencji przychodzącej do skarżącego, zasad opróżniania skrzynki oddawczej skarżącego,

- z księgi wejść i wyjść oraz ewidencji czasu pracy doręczyciela A. B. na dzień [...] r.,

- umowy o pracę i zakresu obowiązków doręczyciela A. B. obowiązujących w [...] r.,

- regulaminu doręczania przesyłek i wypełniania awiz wprowadzonych przez organ, wg stanu na [...] r.,

- protokołów wydania doręczycielowi A. B. pieczęci na okoliczność sposobu i przebiegu doręczenia, zasad pracy doręczyciela, zakresu obowiązków doręczyciela w [...] r.

- w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem świadków.

Odwołujący się wyjaśnił, że o istnieniu sprzeciwu dowiedział się w dniu [...] r. z wezwania z dnia [...] r. w sprawie podatku od nieruchomości. W dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego M. W.-Z. uzyskał wgląd do akt, z których sporządził odpisy. Tego dnia doręczono mu oryginał decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie sprzeciwu.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] . nr [...] , działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po zapoznaniu się z odwołaniem Z. W.-Z., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przypadku wniesienia odwołania po terminie, w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 6 marca 2015 r. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru zaskarżona decyzja była dwukrotnie awizowana dnia: [...] r. oraz dnia [...] r. Wobec niepodjęcia awizowanej przesyłki pomimo jej dwukrotnego awizowania, przesyłkę ze skarżoną decyzją pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W tej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem [...] r., więc termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął dnia [...] r. Tymczasem odwołanie od powyższej decyzji nadano listem poleconym dnia [...] r. co oznacza, iż zostało ono wniesione po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.

Z. W.-Z. powyższe postanowienie Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie. W skardze postawił zarzut naruszenia:

1) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyznaniu domniemania prawdziwości zwrotnemu potwierdzeniu odbioru wystawionemu przez koordynatora A. B., pomimo jego wadliwego wypełnienia, ponieważ doręczyciel zamiast podkreślić w jakim miejscu zawiadomienie zostało pozostawione (katalog miejsc jest enumeratywnie wymieniony we wzorze zwrotnego potwierdzenia odbioru i doręczyciel winien był podkreślić zwrot "biuro" lub ewentualnie "innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe") dopisał w sposób niedozwolony słowo "[...] ". W budynku przy al. [...] mieszczą się dwie kancelarie: skarżącego i notariusza J. J.. Drzwi do tych kancelarii znajdują się na tym samym piętrze obok siebie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, do której kancelarii pismo zostało doręczone. Skarżący powołał się na postanowienie NSA z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 2871/12 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2013 r. sygn. akt I ACa 1525/12).

2) art. 44 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na (rzekomym) pozostawieniu awiza na drzwiach kancelarii skarżącego, podczas gdy w budynku znajduje się oddawcza skrzynka pocztowa dla lokalu nr [...] (numer siedziby kancelarii skarżącego), to awizo mogło być pozostawione jedynie w tejże skrzynce.

3) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nie zebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, pominięciu (bez podania powodu) wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu z dnia [...] r., pomimo tego iż okoliczności które miały zostać za ich pomocą wykazane dotyczyły istoty sprawy, albowiem zmierzały do obalenia domniemania prawdziwości zwrotnego potwierdzenia odbioru.

4) art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że wskazane przepisy zezwalają na doręczenie zastępcze w miejscu pracy lub w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I UK 23/11.

5) art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na:

- niedziałaniu na podstawie ww. przepisów regulujących sposoby doręczenia oraz dokumentowania dokonania doręczeń;

- nieustaleniu okoliczności doręczenia skarżącemu decyzji (sprzeciwu) z dnia [...] r. Doręczenie faktycznie miało miejsce w dniu [...] r. do rąk pełnomocnika M. W.-Z.;

- pogłębieniu braku zaufania obywateli do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaznaczył, że zwrot "organ odwoławczy stwierdza", sformułowany w art. 134 k.p.a., oznacza obowiązek tego organu stwierdzenia uchybienia terminu w każdym przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. nie zależy tym samym od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 k.p.a.

W sytuacji złożenia przez stronę odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia daty doręczenia Z. W.-Z. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu dniu 25 marca 2015 r. w tzw. trybie zastępczym, określnym w art. 44 k.p.a. Stosownie do § 1 pkt 2 tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie właściwe - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie zastępcze - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, na podstawie art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 k.p.a.).

Przytoczony przepis reguluje doręczenie nazywane zastępczym i powoduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, wydając w sprawie zaskarżone postanowienie prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji skarżącemu było zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Urząd Miasta S. przechowywał przesyłkę w swojej placówce przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana, pierwszy raz w dniu [...] r. i drugi w dniu [...] r. Ponadto doręczyciel odnotował, że wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się mu ją oddać, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w kancelarii. Skarżący bowiem pod podanym adresem Al. [...] prowadzi kancelarię adwokacką.

Stosownie więc do art. 44 § 4 k.p.a., za datę doręczenia decyzji skarżącemu należało przyjąć [...] r. Z tych względów czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po wskazanym dniu upłynął dnia [...] r. Konsekwencją powyższego trafne okazało się stwierdzenie organu, że wniesienie odwołania przez skarżącego w dniu[...] . zostało dokonane z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 284/07 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skarżący nie zwracał się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a., przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanego, dlatego organ nie może w tym zakresie działać z urzędu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. W.-Z..

Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.ie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1383/15, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z dnia [...] roku poprzez wydanie wyroku reformatoryjnego uwzględniającego skargę w całości. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wydatków na korespondencję.

Ewentualnie, wobec braku podstaw do wydania wyroku reformatoryjnego - wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wniósł również o rozważenie przez WSA w S. zastosowania trybu autokontroli na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucał naruszenie:

1. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny zarzutów podniesionych w skardze z dnia [...] roku.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., 44 § 2 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 6 - 8 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieuchyleniu postanowienia Wojewody z dnia [...] r. pomimo, że postanowienie to naruszało powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł nadto, ze nie doręczono mu awiza.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd przedstawił jedynie zarzuty skargi z dnia[...] , lecz nie się do nich nie odniósł. Ograniczył się do ogólnych rozważań o doręczeniu zastępczym, pominął natomiast zupełnie istotę sprawy, która została podniesiona tak w odwołaniu, jak i skardze i z której wynikało, że skarżący w ogóle kwestionuje fakt prawidłowego doręczenia zarówno bezpośredniego jak i zastępczego.

Skarżący wskazywał w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, że awizowanie przesyłki nie miało miejsca, ponieważ:

1. zwrotne potwierdzenie odbioru (ZPO) z którego miał wynikać fakt dwukrotnego awizowania zostało wadliwie wypełnione i w zw. z tym nie korzystało z domniemania prawdziwości - m.in. dlatego, że wynikało z niego, że awizo zostawiono w "[...] " (czyli nie wiadomo: czy wetknięto je w drzwi jakiejś [...] , czy włożono do skrzynki pocztowej jakiejś [..] czy może pozostawiono w lokalu jakiejś[...] , co w ogóle przeczy sensowi awizacji): skarżący podkreślał, że w budynku nie istnieje skrzynka pocztowa oznaczona napisem "[...] ", zaś pod nr [..] znajdują się dwie[..] : skarżącego i [...] ; w efekcie z treści ZPO wynikało, że równie dobrze awizo mogło zostać wetknięte w drzwi/włożone do skrzynki niewłaściwej [....] ;

2. (niezależnie od zarzutów z pkt 1) w lokalu gdzie miało miejsce rzekome awizowanie zawsze znajduje się kilka osób odbierających przesyłki, zatem nie było możliwe iż pracownik organu nie zastał nikogo w lokalu;

3. (niezależnie od zarzutów z pkt I i II) nawet jeśli przyjąć, że doręczenie zastępcze miało miejsce, to forma ta jest niedopuszczalna w niniejszej sprawie z uwagi na to, że doręczenie zastępcze może mieć miejsce jedynie w miejscu zamieszkania strony, a nie w miejscu jej pracy, czy wykonywania działalności gospodarczej.

Na okoliczność twierdzeń z pkt I i II skarżący zgłosił w odwołaniu z dnia [...] roku szereg wniosków dowodowych, które organ winien przeprowadzić z urzędu co pozwoliłyby na obalenie rzekomego domniemania prawdziwości dokumentu, z którego rzekomo wynikał fakt dwukrotnego awizowania (nawet jeśli przyjąć, że ZPO było wypełnione prawidłowo), organ te wnioski pominął, zaś WSA pomimo zarzutów skargi nie wyjaśnił dlaczego te wnioski dowodowe nie zasługiwały na uwzględnienie.

W efekcie WSA w S. rażąco naruszył art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ w istocie uzasadnienie wyroku wskazuje, że zarzuty skargi w ogóle nie były przedmiotem rozstrzygnięcia. WSA w S. nie dostrzegł istoty sprawy, sugerując w uzasadnieniu, że skarżący nie zgłosił wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skoro skarżący zarzucał, że do doręczenia zastępczego nie doszło, to bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczął się dopiero w dniu [...] , kiedy to pełnomocnik skarżącego pokwitował odbiór decyzji z dnia [...] roku. Wobec tego złożenie wniosku o przywrócenie terminu, który wg skarżącego jeszcze biegł w dniu [...] roku (był to dzień złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] roku) byłoby bezpodstawne.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał ZPO za prawidłowo wypełnione i posiadające cechy dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania prawdziwości. Nie odniósł się również do wniosków dowodowych, których przeprowadzenia domagał się skarżący oraz do zarzutu doręczenia zastępczego w miejscu pracy skarżącego.

Skarżący podniósł również, że WSA nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 76 § 1 k.p.a. polegającego na przyznaniu domniemania prawdziwości zwrotnemu potwierdzeniu nieprawidłowo wypełnionego przez doręczyciela. Nie było można zatem przyjąć, że doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki. Organ naruszył nadto art. 44 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu awiza na drzwiach kancelarii skarżącego, podczas gdy o w budynku znajduje się oddawcza skrzynka pocztowa dla lokalu nr [...] (numer [...] i awizo mogło być pozostawione w tej skrzynce.

Sąd nie dostrzegł również naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, pominięciu bez wyjaśnienia wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu z dnia [...] roku, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pominął również naruszenie przepisu art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a., których błędna wykładnia dokonana przez organ doprowadziła do mylnego przyjęcia, że ww. przepisy zezwalają na doręczenie zastępcze w miejscu pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej.

WSA nie dostrzegł nadto naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niedziałaniu na podstawie ww. przepisów regulujących sposoby doręczenia oraz dokumentowania dokonania doręczeń, nieustaleniu okoliczności doręczenia skarżącemu decyzji (sprzeciwu) z dnia [...] roku ( de facto decyzje doręczono w dniu [...] r. pełnomocnikowi skarżącego M. W.-Z.,pogłębieniu braku zaufania obywatela do władzy publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyższa regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może, mając na uwadze przesłanki wymienione w art. 179a p.p.s.a., uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, jak to zostało wskazane w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy, "w szczególności jeżeli sąd od razu, na pierwszy rzut oka" oceni jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka dotycząca oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, co wynika z następujących okoliczności.

W dniu [...] r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta S. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wraz ze zgłoszeniem robót nie wymagających pozwolenia wraz z ośmioma załącznikami. W zgłoszeniu podał adres "Al. [...].S." oraz numer telefonu nie wskazując, czy podany adres jest adresem zamieszkania, czy adresem miejsca pracy. W toku postępowania skarżącemu doręczono postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie to, wysłane na adres wskazany w zgłoszeniu, zostało odebrane przez pracownika Kancelarii Adwokackiej w dniu [..] r., na co wskazuje treść prezentaty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma.

Decyzja organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie zgłoszenia sprzeciwu została wysłana na adres tożsamy z podanym w zgłoszeniu oraz, na który doręczono postanowienie z dnia [...] r., jednakże przesyłka zawierająca decyzję do adresata nie dotarła.

Organ odwoławczy, do którego skarżący wniósł odwołanie po zapoznaniu się przez ustanowionego pełnomocnika z treścią decyzji w dniu [...] r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez dokonania jakichkolwiek ustaleń dotyczących prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] r. w sposób opisany na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma.

Przepis art. 42 § 1-3 k.p.a. reguluje doręczanie pism adresatom, którymi są osoby fizyczne z tym, że nie ustanawia wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w których doręczenie może nastąpić. W zależności zatem od okoliczności organ może doręczyć pismo w mieszkaniu osoby fizycznej lub w jej miejscu pracy, albo wręczyć pismo tej osobie w lokalu organu. W przypadku nieobecności adresata, organ może zastosować zastępcze formy doręczenia pisma określone w art. 43 i 44 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ zastosował doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 k.p.a., natomiast rzeczą organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy doręczenie to jest prawidłowe i w zależności od wyników tej oceny bądź to stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bądź też dokonanie merytorycznej oceny sprawy. Staranna ocena zachowania przez stronę terminu do wniesienia środka odwoławczego jest istotna o tyle, że rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie skutkowałoby wydaniem w postępowaniu odwoławczym decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Przepis art. 44 stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ ( § 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia i warunkiem jego zastosowania jest po pierwsze niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 i niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. Po drugie, przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej operatora pocztowego, gdy pismo jest doręczane przez operatora pocztowego, lub złożenie pisma na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy (miasta), gdy pismo jest doręczane przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy organ. Następną przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis w nowym brzmieniu ustanawia wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję ( oddawczej skrzynce pocztowej), a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to może to uczynić w ten sposób, że umieści zawiadomienie albo w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości, np. na bramie. Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne.

Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Przewidziane w tym przepisie domniemanie może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli adresat nie mógł dowiedzieć się o treści pisma w ten sposób doręczonego

Zważywszy na powyższe rozważania, rzeczą organu odwoławczego było w niniejszej sprawie sprawdzenie, czy faktycznie organ dokonał prawidłowego doręczenia decyzji skarżącemu na podstawie art. 44 k.p.a.

Organ odwoławczy takiej analizy nie przeprowadził, w szczególności całkowicie pominął dowody przedłożone przez skarżącego na okoliczność wadliwego postępowania osób upoważnionych przez organ do doręczenia przesyłki, wskazujące na nieprawidłowości w samym procesie doręczania. Dowody te jednoznacznie wskazywały, że w budynku, do którego miało nastąpić doręczenie decyzji są pocztowe skrzynki oddawcze i taką posiada wskazany przez skarżącego lokal nr [...] .

W tej sytuacji, skoro nie doręczono korespondencji bezpośrednio do rąk adresata lub do rak osób wymienionych w art. 43, obowiązkiem doręczyciela było pozostawienie zawiadomienia w pocztowej skrzynce oddawczej.

Analiza treści zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, w szczególności zaś informacji dotyczącej doręczenia przesyłki wskazuje, że druk ten nie został dostosowany do zmian wynikających z ustawy z dnia z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 6 czerwca 2005 r. Niezależnie jednak od tego, nawet ten niedostosowany do przepisów k.p.a. druk był możliwy do wypełnienia w sposób zgodny z przepisami oraz umożliwiał pozostawienie awiza w skrzynce na korespondencję.

Jakkolwiek sąd uznał wniesione przez skarżącego zarzuty za zasadne i skutkujące uwzględnieniem skargi kasacyjnej, to jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego odnośnie stosowania w tej sprawie doręczenia zastępczego, jako że nie dotyczy miejsca zamieszkania strony.

W zgłoszeniu z dnia [...] r. jak i w kolejnych pismach kierowanych do organu skarżący wskazywał adres " Al. [...] , [...] S." nie precyzując, czy jest to adres jego miejsca pracy czy zamieszkania. Wprawdzie odwołanie skarżący wniósł na firmowym papierze[...] , jednakże z faktu tego nie wynikało, że lokal nr [...] przy Al. [...] jest to wyłącznie jego miejsce pracy, nie zaś miejsce pracy i zamieszkania, co nie jest w przypadku zawodów [...] kwestią odosobnioną. Skarżący jako [...] dysponuje wiedzą, że czym innym w skutkach dla doręczeń jest wskazanie w korespondencji urzędowej miejsca zamieszkania, czym innym zaś miejsca wykonywania pracy. W tej sprawie zastosowanie doręczenia zastępczego wobec braku w aktach sprawy wskazania strony co do szczególnych cech miejsca podanego jako adres do korespondencji, było dopuszczalne.

W ocenie sądu, powyższe okoliczności sprawy wskazują, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny odnośnie doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Wojewoda orzekł w sprawie naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., określające obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy winien był bowiem ponad wszelką wątpliwość ustalić, a czego nie dokonał, czy organ dokonał prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 44 k.p.a., czy też w świetle dowodów przedstawionych przez stronę, domniemanie prawidłowego doręczenia decyzji należało obalić. Bez rozstrzygnięcia powyższej wątpliwości, ustalenie, że odwołanie zostało wniesione po terminie - w ocenie Sądu - było co najmniej przedwczesne. W konsekwencji – w tym stanie sprawy - nie zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu także tej regulacji.

Skoro Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. tych oczywistych uchybień nie dostrzegł, uwzględnienie większości zarzutów skargi kasacyjnej stało się niewątpliwe. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 179a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S uchylił w całości własny wyrok oraz postanowienie Wojewody z dnia [...] r.( pkt I i II sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 179a zd. 1 in fine p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok sąd administracyjny rozstrzyga na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej znalazł się wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wydatków na korespondencję. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o zwrocie kosztów jak w pkt III i IV sentencji wyroku, w tym wydatków na korespondencję ustalonych na podstawie Cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym Poczty Polskiej SA, obowiązującego od dnia 1 marca 2016 r., – przesyłka polecona do 350g, ekonomiczna, gabaryt A- 4,50 zł.