Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1706/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 718/11 w sprawie ze skargi R. D. na uchwalę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. D. na rzecz Miasta Mszana Dolna kwotę 243 (słownie: dwieście czterdzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda Małopolski zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta Mszana Dolna o podjęcie działań prawem przepisanych zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. D. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być jej przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z kolei w myśl ust. 1a powołanego przepisu, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w dacie złożenia ślubowania, tj. w dniu 1 grudnia 2010 r. R. D. prowadził działalność gospodarczą A. S. "[...]", wynajmując w związku z tym lokal od Miasta. Umowa najmu lokalu została rozwiązana z dniem 7 marca 2011 r. Tym samym zdaniem Wojewody Małopolskiego, w dacie piastowania funkcji radnego R. D. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i nie zaprzestał prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a zatem zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu w trybie w art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

W dniu [...] maja 2011 r. Rada Miasta Mszana Dolna podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Mszana Dolna stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego R. D. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta Mszana Dolna. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta Mszana Dolna wskazała, iż przed dniem wyborów, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r., R. D. prowadził działalność gospodarczą w lokalu (świetlicy osiedlowej) stanowiącym własność Miasta Mszana Dolna, położonym w bloku [...] w M. D. przy ul. S. [...]. Powyższy lokal R. D. zajmował na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej z Gminą Miasto Mszana Dolna w dniu [...] lipca 2006 r. Na podstawie aneksu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. umowa została przedłużona do dnia [...] grudnia 2011 r., a z dniem [...] kwietnia 2011 r. umowa została rozwiązana.

Rada Miasta wskazała, iż w wyjaśnieniu złożonym na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu [...] marca 2011 r. R. D. nie zaprzeczył, że prowadził działalność w lokalu Gminy Miasta Mszana Dolna i stwierdził, że nie został poinformowany o zakazie prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W chwili gdy się o tym dowiedział złożył (w dniu 7 marca 2011 r.) pisemny wniosek o rozwiązanie umowy najmu lokalu.

W ocenie Rady Miasta Mszana Dolna zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. D. w związku z naruszeniem art. 24f ustawy o samorządzie gminny, gdyż prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy jeszcze przed wyborem na funkcję radnego i nie zaprzestał tej działalności w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania, który upłynął w dniu 1 marca 2011 r. Nie ma prawnego znaczenia późniejsze usunięcie przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło to przed podjęciem uchwały. Termin ten jest bowiem nieprzywracalny, a jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 718/11., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D. na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga R. D. na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). To na tej regulacji ustawowej Rada Miasta Mszana Dolna oparła zaskarżoną uchwałę w sprawie mandatu R. D.

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Oceniając stan faktyczny w sprawie Sąd uznał, że radny R. D. naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przed dniem wyborów, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r., R. D. prowadził działalność gospodarczą w lokalu stanowiącym własność Gminy Mszana Dolna, położonym w bloku [...] w Mszanie Dolnej przy ul. S. [...], zajmowanym na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej z Gminą Mszana Dolna w dniu [...] lipca 2006 r. Na podstawie aneksu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. umowa została przedłużona do dnia [...] grudnia 2011 r. Umowa ta została rozwiązana dopiero w dniu 6 kwietnia 2011 r., a więc już po upływie wynikającego z przytoczonych powyżej przepisów terminu 3 miesięcy od złożenia ślubowania. R. D. złożył ślubowanie w dniu [...] grudnia 2011 r., termin do zaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego upłynął mu zatem w dniu [...] marca 2011 r. Okoliczności faktyczne sprawy były niesporne. Na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu [...] marca 2011 r. R. D. potwierdził, że prowadził działalność w lokalu Gminy Miasta Mszana Dolna, a wniosek o rozwiązanie umowy najmu złożył dopiero w dniu [...] marca 2011 r., gdyż dopiero wtedy dowiedział się, że nie może takiej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego prowadzić. Rada Miasta Mszana Dolna prawidłowo przyjęła zatem w zaskarżonej uchwale, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. D.

Nieuzasadnione są zarzuty skarżącego naruszenia art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez wydanie uchwały po upływie jednego miesiąca od upływu terminu, o jakim mowa w art. 190 ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi Sąd na wstępie stwierdził, że w sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia ustawę Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010–2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 20011 r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, upływ przewidzianego w art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw miesięcznego terminu nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd podzielił poglądy przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że termin ten jest terminem instrukcyjnym (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., SA/Rz 925/03). Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, pełni funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa tego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady terminu miesięcznego jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały deklaratoryjnej, potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. Powyższy sposób interpretacji art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw potwierdza dodatkowo treść art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z odrębnych przepisów (w sprawie – z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Obowiązujące przepisy nie ograniczają wojewody żadnym terminem, co jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie. Wezwanie przez wojewodę rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu jej radnego może zatem nastąpić w każdym czasie, a rada gminy nie tylko może, ale ma obowiązek, w wyznaczonym przez wojewodę terminie, podjąć uchwałę, niezależnie od upływu terminu wynikającego z 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W sprawie Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wezwał Radę Miasta Mszana Dolna do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego R. D. Wezwanie zostało doręczone Radzie Miasta Mszana Dolna w dniu [...] maja 2011 r. Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu [...] maja 2011 r., a więc w 30-dniowym terminie wyznaczonym przez Wojewodę Małopolskiego, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie zauważa skarżący, że w demokratycznym państwie prawa, zbudowanym w oparciu o konstytucyjną zasadę decentralizacji (art. 15 Konstytucji RP) nadzór organów administracji rządowej nad organami samorządu terytorialnego jest ograniczony wyłącznie do kryteriów i do środków wyznaczonych przez ustawę. Na podstawie przytoczonego przepisu wojewoda rzeczywiście nie ma kompetencji do wyznaczania radom gmin treści podejmowanych przez nie uchwał, jednakże ma kompetencję do wiążącego zobowiązania rady gminy do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu albo odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu). Tym samym pismo Wojewody Małopolskiego skierowane do Rady Miasta Mszana Dolna uznać należy za wiążące dla Rady Miasta Mszana Dolna w tym sensie, że Rada winna była podjąć uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu w terminie wyznaczonym w wezwaniu. Sąd zatem uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia w sprawie art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw są nieuzasadnione.

Trafnie natomiast wskazuje skarżący, że formułując podstawę prawną zaskarżonej uchwały nieprawidłowo powołano się na art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis ten nie dotyczy bowiem przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego wymienionej w art. 190 ust. 1 pkt 2a, związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. To uchybienie zaskarżonej uchwały nie może być jednak kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powodujące uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zachodziłaby tylko wtedy, gdyby nie istniała w systemie prawnym podstawa prawna do wydania zaskarżonego aktu. Tylko bowiem wówczas można byłoby mówić o braku więzi formalnej zaskarżonej uchwały z podstawą prawną, na podstawie której został wydany. Tymczasem w sprawie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej uchwały, nie została ona tylko w sposób prawidłowy wyartykułowana w zaskarżonej uchwale. Tę podstawę prawną w sprawie stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5 i ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie jest także powołana przez skarżącego okoliczność, że nie wiedział o zakazie łączenia mandatu radnego z wykorzystywaniem w prowadzonej działalności gospodarczej mienia gminnego. Jak trafnie wskazuje organ w sprawie, trzymiesięczny termin dla radnego do zaprzestania działalności jest nieprzywracalny, a jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami. Jedyny dodatkowy wymóg formalny, jaki formułują obowiązujące przepisy wobec uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, dotyczy umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Wymóg ten został w sprawie spełniony, przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny R. D. miał bowiem możliwość składania wyjaśnień na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Mszana Dolna w dniu [...] marca 2011 r. (Protokół nr [...] wraz z załącznikami) oraz na sesji Rady Miasta Mszana Dolna w dniu [...] maja 2011 r. (protokół sesji, k. 52).

W sprawie dochowane zostały także inne warunki formalne podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikające z ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutu Gminy Mszana Dolna, dotyczące sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały, zwołania sesji rady, na której podjęto tę uchwałę oraz wymogów formalnych dotyczących kworum i głosowania nad uchwałą. Projekt zaskarżonej uchwały wprowadzono pod obrady Rady Miasta Mszana Dolna dopiero na sesji w dniu [...] maja 2011 r., jednak odbyło się to zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. W sesji uczestniczyli wszyscy radni, spełniony został zatem ustawowy wymóg minimalnego kworum wymagany do zmiany porządku obrad – obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały do porządku obrad tej sesji przegłosowano jednogłośnie, spełniony został zatem również ustawowy wymóg zmiany porządku obrad – uzyskania bezwzględnej większości głosów.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała zatem istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd uznał, że R. D. utracił z mocy prawa mandat radnego Rady Miasta Mszana Dolna wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem nie zaprzestał w przewidzianym w ustawie trzymiesięcznym terminie prowadzenia wskazanej powyżej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której został wybrany. W związku z niewypełnieniem przez R. D. powyższego obowiązku, Rada Miasta Mszana Dolna podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jego mandatu. Z tego powodu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

R. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 31 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez ww. przepis zasady proporcjonalności.

Na tych podstawach wnosił o:

– rozważenie możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją normy art. 24f ust. 1a zdanie drugie, w szczególności czy sam upływ czasu określony w przepisie (przy braku stosownego wezwania) może stanowić podstawę do wygaśnięcia mandatu, w sytuacji gdy przy okazji badania konstytucyjności przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż analogiczna norma prawna narusza zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP;

– uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania;

– zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności w kontekście stosowanych środków mających wpływ na prawo wyborcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Według art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie: "naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 31 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez ww. przepis zasady proporcjonalności". Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego powoduje, że jest on nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem właściwy do orzekania w zakresie konstytucyjności przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.