Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 158/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) r. nr (...)


UZASADNIENIE

Wnioskiem z (...) r. A. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z (...) r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy K. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 4 i 4a, ust. 6 pkt 2, ust. 7, 9, 10 i 11 oraz art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.m."), a także § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, § 3 ust. 2, § 4 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie") – odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt, że wydatki na normatywną powierzchnię użytkową lokalu są mniejsze od kwoty obliczonej zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.m.

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wykazała, iż Wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w formie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w K., przy M. (...). W lokalu tym Wnioskodawca prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo domowe. Powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi 56,20 m2 i nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej, która dla gospodarstwa 5-osobowego ustalona została w wymiarze 65,00 m2.

Dalej organ I instancji wskazał, że dochód gospodarstwa domowego, uzyskany w ciągu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. od (...) lipca do (...) września (...) r., stanowiły: świadczenie rehabilitacyjne Wnioskodawcy w wysokości (...) zł, renta żony w wysokości (...) zł, wynagrodzenie za pracę syna R. w wysokości (...) zł, wynagrodzenie za pracę syna T. w wysokości (...) zł oraz świadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy syna M. w wysokości (...) zł – łącznie (...) zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego miesięcznie daje (...) zł. Tak obliczony dochód nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym z tego okresu, która wyniosła (...) zł ((...) zł x (...)), wobec czego organ stwierdził, że Wnioskodawca spełnia przesłanki do nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego.

W następnej kolejności organ I instancji dokonał przeliczenia wydatków poniesionych w związku z zajmowaniem lokalu, w celu ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Przywoławszy treść art. 6 ust. 6 pkt 2 u.d.m. oraz stwierdziwszy, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, Burmistrz wskazał, że na tej podstawie dokonano wyliczenia miesięcznych wydatków na mieszkanie na kwotę (...) zł. Natomiast z uwagi na to, że zajmowany lokal nie jest zaopatrzony w instalację ciepłej wody z zewnętrznego źródła znajdującego się poza tym lokalem, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 6 ust. 7 u.d.m., przyznaje się ryczałt na zakup opału, stanowiący część dodatku mieszkaniowego. W analizowanym przypadku wydatki ryczałtowe za brak centralnego ogrzewania wody wynoszą: 20 kWh x 5 osób x (...) zł/1kWh = (...) zł. W tej sytuacji łączna kwota wydatków stanowiąca podstawę do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, powiększona o wydatki do obliczeń ryczałtu, wynosi, zdaniem organu I instancji, (...) zł + (...) zł = (...) zł.

Dalej Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.m. dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść, tj. 12% dochodów w gospodarstwie pięcioosobowym. Średni miesięczny dochód gospodarstwa w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił (...) zł, zatem 12% tej kwoty to 567,37 zł. W rezultacie w rozpoznawanej sprawie obliczony dodatek mieszkaniowy wyniósł, według organu I instancji: (...) zł – (...) zł = –(...) zł. Ponieważ obliczona różnica jest ujemna (–70,90 zł), to stosując wykładnię "z przeciwieństwa" do art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.m. organ ustalił, że należny Wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy wynosi 0,00 zł.

Od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawca złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, którą uznał za krzywdzącą – a to z powołaniem się na następujące dwa zarzuty. Po pierwsze, Wnioskodawca "poddał pod wątpliwość" ustaloną przez organ sumę dochodów syna Mateusza w miesiącach uwzględnianych we wniosku, podkreślając, że źródłem dochodu tego syna było świadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Kępnie (dalej jako: "PUP"), które wypłacane jest zgodnie z prawem z miesięcznym opóźnieniem (za miesiąc bieżący w miesiącu następnym) – co w efekcie może rzutować na prawidłowość dalszych dokonanych przez organ obliczeń. Po drugie, Wnioskodawca zarzucił również niezasadne, jego zdaniem, pomniejszenie przez organ I instancji, wydatków za lokal o kwotę kredytu termomodernizacyjnego, który w ocenie Wnioskodawcy jest świadczeniem okresowym ponoszonym w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.d.m. i opłatą związaną z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości, o jakiej stanowi art. 6 ust. 4 pkt 2 u.d.m. Wnioskodawca podkreślił, że ww. opłata jest nierozerwalnie związana z czynszem i wchodzi w skład rzeczywistych wydatków mieszkaniowych.

Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – zaskarżoną decyzję Burmistrza utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jednym z zarzutów odwołania było przyjęcie przez organ I instancji błędnych założeń przy obliczaniu dochodu rodziny Skarżącego, poprzez doliczenie do niego dochodu syna Mateusza w kwocie (...) zł, gdy tymczasem dochód ów w okresie od lipca do września (...) r. miał być znacznie mniejszy, na dowód czego Skarżący załączył wydruki komputerowe transakcji. W ocenie SKO zarzut ten nie jest zasadny. Przywoławszy definicję "dochodu" z art. 3 ust. 3 u.d.m., SKO wskazało, że z zaświadczenia z PUP z (...) r. wynika, że M. W. pobrał zasiłki: za lipiec (...) r. w kwocie (...) zł, za sierpień (...) r. w kwocie (...) zł oraz za wrzesień (...) r. w kwocie (...) zł. Wobec powyższego należało, zdaniem SKO, uznać, że w okresie od lipca do września (...) r. pobrał on łącznie kwotę (...) zł. Organ podkreślił, że taka wysokość dochodu syna została wykazana w złożonej deklaracji o dochodach rodziny.

Również zarzut niezasadnego pominięcia przez organ I instancji, przy ustalaniu sumy wydatków na mieszkanie, kwoty kredytu termomodernizacyjnego, nie zasługiwał, w ocenie SKO, na uwzględnienie. Organ ten wskazał, że wydatki mieszkaniowe poniesione przez Skarżącego i potwierdzone przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w Kępnie (dalej: "Spółdzielnia") wynosiły 528,22 zł. Do celów obliczenia dodatku mieszkaniowego organ I instancji kwotę tę pomniejszył o: "ubezpieczenie II" w wys. (...) zł, "odpis na wodomierze" w wys. (...) zł oraz "kredyt termomodernizacyjny" w wysokości (...) zł – do kwoty (...) zł. Zdaniem SKO, w świetle art. 6 ust. 4 u.d.m., organ I instancji trafnie ocenił, że opłata wpłacana jako zaliczka na termomodernizację budynku nie może być uznana za opłaty związane z eksploatacją lokalu, a tym samym stanowić wydatku, o którym mowa w tym przepisie. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że celem przyznawanego dodatku mieszkaniowego jest pomoc osobom o niewielkich dochodach w utrzymaniu mieszkania, nie zaś pokrywanie kosztów jego modernizacji czy innych nakładów czynionych w lokalu. W konkluzji – po pozytywnym zweryfikowaniu prawidłowości obliczeń dokonanych przez organ I instancji – SKO stwierdziło, że Skarżącemu dodatek mieszkaniowy nie przysługuje.

Na opisaną decyzję SKO, A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia: (i) art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 6. ust. 3 i ust. 4 pkt 2 u.d.m. oraz § 2 pkt 1 Rozporządzenia – poprzez błędne zaliczenie dochodu syna Mateusza do okresu uwzględnianego we wniosku, a także nieuwzględnienie raty kredytu termomodernizacyjnego jako opłaty związanej z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości; (ii) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. – poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; (iii) art. 71. ust 1. Konstytucji; (iv) art. 35 i art. 36 k.p.a. – poprzez niedochowanie w postępowaniu odwoławczym terminów określonych w tych przepisach – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że z zaświadczenia PUP wynika, iż w relewantnym okresie syn M. pobrał zasiłki w łącznej kwocie (...) zł, tj. w lipcu (...) zł oraz w sierpniu i wrześniu po (...) zł (wszystkie kwoty brutto). Jest to, według Skarżącego, niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż w lipcu został naliczony zasiłek w wysokości (...) zł brutto, ale pobrany-wypłacony dopiero w sierpniu (przelewem na ROR). Podobnie w sierpniu oraz we wrześniu został naliczony zasiłek w wysokości (...) zł brutto, ale pobrany-wypłacony dopiero, odpowiednio, we wrześniu oraz w październiku.

Uzasadniając zarzut nieuwzględnienia przez organy obu instancji raty kredytu termomodernizacyjnego jako opłaty związanej z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy kredyt zaciągnięty został przez Spółdzielnię z przeznaczeniem na kompleksowy remont elewacji i dachu budynku mieszkalnego, spowodowany złym stanem technicznym budynku. Niezbędny remont został zrealizowany w postaci całościowego przedsięwzięcia po nazwą: "Termomodernizacja budynku przy ulicy M. (...)" i był on bezpośrednio związany z utrzymaniem nieruchomości. Kredyt ten spłacany jest w postaci odpisu-wpłaty na fundusz remontowy, a opłata na ten fundusz zaliczana jest do wydatków mieszkaniowych. Jedynie dla transparentności rozliczeń oraz potrzeb księgowania, na zaświadczeniu o opłatach eksploatacyjnych ta opłata przedstawiona jest jako kredyt termomodernizacyjny – co poświadczają dołączone do akt sprawy: zobowiązanie wobec Spółdzielni oraz wydane przez nią zaświadczenie, a także opinia Spółdzielni przekazana do MGOPS w K., dołączone do skargi. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, ratę kredytu termomodernizacyjnego należy uznać za opłatę związaną z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcia te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako oparte na błędnej wykładni prawa materialnego, a przede wszystkim jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).

Kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.), której przepisy normują materialnoprawne i proceduralne aspekty przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. W świetle tych unormowań jednym z kluczowych zagadnień przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego jest prawidłowe ustalenie dochodu gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy oraz jej wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno sposób ustalenia dochodu gospodarstwa domowego Wnioskodawcy, jak i jego wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją przedmiotowego lokalu mieszkalnego – do którego Wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny w postaci, co należy podkreślić, prawa odrębnej własności lokalu (zob. akt notarialny z 13 stycznia 2012 r., Rep. A nr 336/2012, k. 26–31 akt adm. I inst.), a nie jak błędnie wskazano w uzasadnieniu decyzji Burmistrza (notabene w ślad za mylnym sformułowaniem wniosku): spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego – było przedmiotem sporu pomiędzy stronami. W ocenie Sądu kwestie te nie zostały przez organy należycie wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 3 u.d.m., za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Na gruncie cytowanego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu (zob. wyrok NSA z 20.11.2009 r., I OSK 1020/09; por, też wyrok NSA z 05.05.2011r., I OSK 242/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe uzyskane w okresie przyjmowanym do wyliczenia dodatku mieszkaniowego (to jest w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku), które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym, za jaki okres ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługiwały przychody faktycznie uzyskane (wypłacone) w trzech miesiącach poprzedzających złożenie wniosku. Istotne jest jedynie to, że świadczenia, bez względu na okres, za jaki przysługiwały, rzeczywiście zasiliły budżet gospodarstwa domowego wnioskodawcy we wskazanym okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (zob. wyrok WSA z 14 czerwca 2011 r., II SA/Po 331/11, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo).

W świetle powyższych uwag rację ma Skarżący, że dla prawidłowego ustalenia przychodów jego syna M. osiągniętych w okresie lipiec–wrzesień (...) r. istotne znaczenie miało nie to, jakie świadczenia z PUP przysługiwały synowi za ten okres, ale jakie zostały jemu w tym okresie faktycznie wypłacone. Tymczasem kwestii tej organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób należyty. Najpewniej opierając się na błędnej wykładni przywołanego art. 3 ust. 3 u.d.m. oraz pomijając brzmienie art. 72 ust. 10 zd. pierwsze ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) – w myśl którego zasiłki wypłaca się w okresach miesięcznych z dołu – organy obu instancji poprzestały na bezkrytycznym zaakceptowaniu zaświadczenia z PUP z (...) r. mówiącym o kwotach zasiłków "pobranych" przez M.W. w ww. okresie (k. 40–41 akt adm. I inst.), bez wyjaśnienia, czy były to kwoty faktycznie wypłacone w tym okresie, czy tylko za ten okres przypadające ("należne"). Tym samym organy dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (przy czym organ II instancji: w związku z art. 140 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc zaś do oceny prawidłowości dokonanej przez organy weryfikacji wydatków ponoszonych przez Wnioskodawcę, podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 3 u.d.m. wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, do których ustawodawca zaliczył w art. 6 ust. 4 u.d.m.: (1) czynsz; (2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; (3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; (4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; (5) inne niż wymienione w pkt 1–4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; (6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; (7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. W myśl art. 6 ust. 4a u.d.m. nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: (1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; (2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli zaś osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje – tak jak w rozpoznawanej sprawie Skarżący – w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: (1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy; (2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu.

Przy ustalaniu zakresu wskazanych w art. 6 ust. 3 u.d.m. "świadczeń okresowych ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego", w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy jest – tak jak Skarżący w rozpoznawanej sprawie – właścicielem takiego lokalu, wyodrębnionego z zasobów spółdzielni mieszkaniowej, której ta osoba jest członkiem, istotne znaczenie ma także regulacja ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.m."), w tym zwłaszcza jej art. 4 ust. 2, w myśl którego członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu.

W świetle przedstawionych unormowań ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jedną z podstawowych kategorii wydatków uwzględnianych dla celów obliczania dodatków mieszkaniowych są koszty (opłaty) związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie stało się, czy do tej kategorii wydatków można zaliczyć udział w kosztach termomodernizacji budynku obejmującego dany lokal mieszkalny, przybierającego w niniejszej sprawie postać udziału w spłacie, zaciągniętego przez Spółdzielnię, kredytu termomodernizacyjnego, poprzez uiszczanie comiesięcznej opłaty ujętej w wykazie opłat ponoszonych przez Wnioskodawcę na rzecz Spółdzielni jako "kredyt termomodernizacyjny" (k. 32 akt adm. I inst.).

Należy zauważyć, że przepisy przywołanych wyżej ustaw o dodatkach mieszkaniowych oraz o spółdzielniach mieszkaniowych nie definiują pojęcia kosztów (opłat z tytułu) eksploatacji i utrzymania nieruchomości (lokali) – które w praktyce działalności spółdzielczej bywa zastępowane zbiorczym terminem "opłat eksploatacyjnych" (por. uchwała SN z 13.06.1990 r., III CZP 31/90, OSNC 1991, nr 2-3, poz. 21) – ani nie precyzują jego zakresu, choćby poprzez przykładowe wyliczenie składników tych opłat. W związku z tym za uprawnione należy uznać posiłkowanie się (acz ograniczone, przede wszystkim z uwagi na wyłączenia przewidziane w art. 6 ust. 4a u.d.m.) wyliczeniem rodzajów "wydatków związanych z utrzymaniem lokalu", zamieszczonym w art. 2 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.), w którym znalazły się m.in. "koszty konserwacji, utrzymania należytego stanu technicznego nieruchomości oraz przeprowadzonych remontów" (lit. a). Również w wypowiedziach przedstawicieli doktryny te kategorie kosztów wymieniane są wśród składników kosztów eksploatacji i utrzymania nieruchomości / lokalu (zob. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2013, art. 6 Nb 6 s. 115–116, i tam przywołana literatura).

W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera pytanie, czy termomodernizacja budynku ("nieruchomości wspólnej" w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.s.m.) mieści się w szczególności w pojęciu jego "remontu". Na rzecz odpowiedzi przeczącej mogłaby prima vista przemawiać definicja legalna "przedsięwzięcia termomodernizacyjnego" zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. z 2014 r. poz. 712), w której jako "rodzaj najbliższy" (genus proximum) wskazany został termin "ulepszenie". Należy jednak zauważyć, że możliwość dokonywania określonych "ulepszeń" w ramach działalności stricte remontowej nie została przez ustawodawcę wykluczona na gruncie definicji legalnej "remontu" zamieszczonej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), skoro pod tym pojęciem rozumie się "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych [a więc, lege non distinguente, także "lepszych", w tym np. o większym współczynniku termoizolacyjności – uw. Sądu] niż użyto w stanie pierwotnym".

W świetle powyższych rozważań należy podzielić pogląd, że o tym, czy określone wydatki ("wpłaty", "opłaty", "zaliczki" itp.) ponoszone przez właściciela lokalu mieszkalnego na poczet kosztów termomodernizacji budynku, w którym znajduje się ów lokal, powinny zostać uwzględnione dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego, decyduje ogół okoliczności danej sprawy, a przede wszystkim zakres i związany z tym charakter (kwalifikacja prawna) tych prac.

W wyroku z 08 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 142/11 (CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, że z punktu widzenia art. 6 u.d.m. "istotne jest ustalenie, czy wpłata na fundusz termomodernizacyjny powiększa wkład mieszkaniowy lub budowlany. Jeżeli tak, to należy uznać, że wydatki z tego tytułu wpłat nie należą do wydatków, które można by zaliczyć do wydatków ustalanych dla potrzeb dodatku mieszkaniowego. Natomiast jeżeli okaże się, że wydatki na termomodernizację stanowią koszty zaliczane do kosztów eksploatacji i remontów, czyli składają się na fundusz remontowy, mają charakter okresowy i są regulowane w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przez cały czas korzystania z tego lokalu, to powinny być one uwzględniane w wydatkach dla potrzeb dodatku mieszkaniowego."

Uogólniając ten trafny, co do zasady, pogląd, należy stwierdzić, że tylko wydatki na termomodernizację kwalifikowaną w konkretnym przypadku jako prace o charakterze remontowym mogą zostać zaliczone do wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 2 u.d.m. Możliwość taka będzie natomiast wykluczona w sytuacji, gdy termomodernizacja prowadzić będzie do wzrostu wartości użytkowej budynku w stosunku do jego wartości początkowej, czyli do "ulepszenia" środka trwałego. W tym ostatnim przypadku adekwatne będzie bowiem spostrzeżenie poczynione przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że celem przyznawanego dodatku mieszkaniowego jest pomoc osobom o niewielkich dochodach w utrzymaniu mieszkania, nie zaś pokrywanie kosztów jego budowy, modernizacji, czy innych nakładów czynionych w lokalu.

Taki sam argument podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 07 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1631/12 (CBOSA), na poparcie wyrażonego tam poglądu, że przy obliczaniu kwoty dodatku mieszkaniowego uzasadnione jest pomniejszenie wydatków mieszkaniowych o zaliczkę wpłacaną na termomodernizację, gdyż opłaty dokonywane na ten cel mają doprowadzić do zwiększenia wartości budynku, nie mogą zatem być uznane za opłaty związane z eksploatacją lokalu.

W tym miejscu należy zauważyć, że w przypadku lokali zarządzanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, o charakterze poszczególnych opłat, w tym zwłaszcza o ich zaliczeniu do kategorii "opłat eksploatacyjnych", decydować będą w istotnej mierze regulacje wewnątrzspółdzielcze, przede wszystkim statutowe – skoro w świetle art. 4 u.s.m. członkowie spółdzielni mieszkaniowych, którym przysługują określone prawa do lokali, są zobowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości "przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu" – ale także inne, w tym zwłaszcza uchwały rad nadzorczych spółdzielni (tzw. uchwały normatywne) które, jak się przyjmuje w orzecznictwie, mogą precyzować ogólne unormowania statutowe w zakresie elementów istotnych przy kształtowaniu indywidualnych stosunków pomiędzy członkami a spółdzielnią (por. np. wyrok SN z 12 grudnia 2012 r., III CSK 49/12, LEX nr 1307551).

W związku z tym wypada podkreślić, że stanowisko zajęte przez skład orzekający w niniejszej sprawie odnośnie do zasadności uwzględniania w określonych przypadkach przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego wydatków na termomodernizację, nie stoi w sprzeczności z poglądem NSA wyrażonym w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 1631/12. Należy bowiem zauważyć, że z uzasadnienia tego wyroku jasno wynika, iż formułując ów pogląd, NSA miał na uwadze nie tylko powołane przepisy, ale także, jak wskazał, okoliczności rozpoznawanej sprawy, których istotnym elementem było m.in. pismo zarządu spółdzielni mieszkaniowej adresowane do urzędu miasta, wyrażające stanowisko, że wydatek związany z termomodernizacją nie jest związany z bieżącą eksploatacją budynku, ale z utrzymaniem nieruchomości w odpowiednim standardzie cieplnym. Z pisma tego wynikało ponadto, jak wskazał NSA, że składka na termomodernizację jest związana z inwestycją, która zwiększa wartość wkładu mieszkaniowego i wydatków tych nie należy uwzględniać w opłatach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej.

Tymczasem w niniejszej sprawie stan faktyczny może przedstawiać się zgoła odmiennie. Z treści "Zobowiązania" z (...) r. podpisanego przez Skarżącego (na druku przygotowanym zapewne przez Spółdzielnię) – który to dokument Skarżący załączył do odwołania od decyzji Burmistrza (w aktach adm. II inst.) – wynika bowiem, że uczestnictwo Skarżącego w częściowej spłacie kredytu zaciągniętego przez Spółdzielnię na pokrycie kosztów termoizolacyjnych na bloku nr 19, następuje "w ramach odpisu comiesięcznego na fundusz remontowy", po (...) zł miesięcznie przez 12 lat. Potwierdza to treść załączonych do skargi:

– kopii pisma Spółdzielni z (...) r. do MGOPS w K., informującego, że: "opłaty w ramach kredytu termomodernizacyjnego ponoszone przez odbiorców dodatków mieszkaniowych, związane są z utrzymaniem nieruchomości w odpowiednim standardzie cieplnym. Wydatki te są ponoszone z tytułu użytkowania lokalu mieszkalnego i stanowią koszty zaliczane do kosztów eksploatacji i remontów, czyli składają się na fundusz remontowy." (k. 8 akt sądowych);

– oryginału zaświadczenia wystawionego przez Spółdzielnię (bez daty), w którym wskazano, że: "spłata kredytu termomodernizacyjnego na zaświadczeniu o opłatach eksploatacyjnych dla Pana W. A. zamieszkałego (...) dotyczy wpłat na fundusz remontowy, który jest następnie postawiony do dyspozycji banku. Spółdzielnia sfinansowała termomodernizację środkami w wysokości 20% zgromadzonymi przez mieszkańców budynku oraz kredytem, który jest spłacany z funduszu remontowego przez okres 12 lat. Spółdzielnia ma prawo do naliczenia spłaty należności w myśl art. 4 pkt 1 Ustawy o Spółdzielniach Mieszkaniowych." (k. 7 akt sądowych).

Brak w aktach administracyjnych sprawy ww. dokumentów, ewentualnie także innych pism lub aktów organów Spółdzielni, takich zwłaszcza jak statut Spółdzielni lub odnośne uchwały jej rady nadzorczej, które ostatecznie wyjaśniałyby charakter prawny opłat uiszczanych na poczet spłaty "kredytu termomodernizacyjnego", wskazuje, że także w tym zakresie organy obu instancji – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. – nie przeprowadziły postępowania w sposób umożliwiający należyte wyjaśnienie sprawy, a zwłaszcza nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ II instancji ponadto nie odniósł się do treści załączonego do odwołania "Zobowiązania" z (...) r., które wszak wskazywało na okoliczność zaliczania przez Spółdzielnię opłat związanych z termomodernizacją na fundusz remontowy. W szczególności nie wyjaśnił, czy, a jeśli tak, to z jakiego powodu, odmówił temu dokumentowi wiarygodności lub mocy dowodowej – czym naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Przy tym, w ocenie Sądu, wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do co najmniej przedwczesnego – bo w istocie nie popartego żadnymi ustaleniami – uznania przez organy, że uiszczana przez Skarżącego w ramach opłaty miesięcznej na rzecz Spółdzielni kwota (...) zł z tytułu "kredytu termomodernizacyjnego" nie stanowiła wydatku podlegającego uwzględnieniu dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego. Dokumenty dotychczas zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy nie uzasadniają takiego twierdzenia organów, a dokumenty załączone do skargi zdają się wręcz jego zasadności przeczyć. Organy obu instancji nie wskazały, na jakich dokumentach oparły swoje twierdzenie. W przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych brak zaś jest przepisu, który wprost i w każdym przypadku wyłączałby wpłaty na termomodernizację z wydatków ponoszonych na zajmowanie lokalu mieszkalnego, a art. 6 ust. 4 u.d.m. nie zawiera przecież precyzyjnego wyliczenia tych wydatków, gdyż pkt 2 i 5 tego przepisu mają charakter opisowy; podobnie zresztą jak art. 4 ust. 2 u.s.m.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił obie zapadłe w tej sprawie decyzje.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe uwagi, oceny prawne i wskazania Sądu, w tym co do konieczności przeprowadzenia w niezbędnym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W zależności od wyników tego postępowania organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.