Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 872/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 5, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 ust. 1, art. 161 par 1 pkt 3, art. 132, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący D. S. w dniu [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. Kto jest naczelnikiem Wydziału Oświaty, Sportu i Spraw Społecznych w Urzędzie Gminy?

2. Czy wspomniany naczelnik jest funkcjonariuszem publicznym?

3. Od kiedy wspomniany naczelnik jest zatrudniony w UG?

4. Proszę o podanie terminów zwolnień lekarskich, jakie dostarczył do urzędu, od momentu zatrudnienia do chwili przygotowania odpowiedzi. Proszę też o wyszczególnienie terminów aktualnego zwolnienia lekarskiego.

5. Czy w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim, naczelnik złożył podpis na jakimkolwiek dokumencie urzędowym w związku ze swoimi obowiązkami, np. na projektach arkuszy organizacyjnych?

6. Czym było spowodowane, że naczelnik początkowo nie zatwierdził przynajmniej części projektów arkuszy organizacyjnych przedstawionych przez dyrektorów szkół?

W skardze z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący D. S. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność poprzez nie udzielenie żądanej informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Wójta do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny sprawy i przywołał stanowisko judykatury.

Organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. w wykonaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielił następującej odpowiedzi:

1. Naczelnikiem Wydziału Oświaty, Sportu i Spraw Społecznych jest K. S.,

2. Osoba wskazana w pkt 1 powyżej nie jest funkcjonariuszem publicznym,

3. Osoba wskazana w pkt 1 powyżej, jest zatrudniona w Urzędzie Gminy [...] od 2 kwietnia 2015 r.,

4. W trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim K. S. złożył podpis na dokumencie urzędowym w związku ze swoim zakresem obowiązków,

5. Dyrektorzy placówek oświatowych złożyli w wymaganym terminie projekty arkuszy organizacyjnych. Projekty te obrazują koncepcję dyrektora placówki na organizację nowego roku szkolnego. Dyrektorzy zaplanowali zwiększenie zatrudnienia psychologów, pedagogów, logopedów, np. w gimnazjum zaplanowano zwiększenie wymiaru godzin z języka angielskiego. Ponieważ decyzje dyrektorów mają konsekwencje finansowe dla organu prowadzącego – arkusze organizacyjne zawsze są analizowane, następnie Dyrektorzy zapoznają się z komentarzem lub uwagami dotyczącymi planowanych zmian. W wyniku rozmów nad planem szkoły na następny rok organ prowadzący oficjalnie ustala zatwierdzoną wersję, która stanowi dla dyrektora szkoły podstawę do przydziału godzin dla nauczycieli lub podjęcia działań w celu zatrudnienia nowych osób. W praktyce szkolnej stosuje się jeszcze aneks do arkusza, zatwierdzany zwykle na początku nowego roku szkolnego. Aneksuje się te zmiany i wydatki, których nie można było przewidzieć w maju.

W dalszej części podał, że w zakresie wniosku o podanie terminów zwolnień lekarskich, informacja ta podlega ochronie stosownie do brzmienia art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podał, że opóźnienie w udostępnieniu informacji zostało spowodowane błędnym przeświadczeniem o udzieleniu informacji w terminie, bowiem wpisując w terminie adres elektroniczny, popełniono błąd literowy, który spowodował, iż przesłana wiadomość "wróciła" do nadawcy, zaś program antywirusowy zakwalifikował tę wiadomość jako spam i usunął.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu do chwili wniesienia skargi zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji

i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych

i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wójt Gminy [...] jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci:1. Kto jest naczelnikiem Wydziału Oświaty, Sportu i Spraw Społecznych w Urzędzie Gminy?, 2. Czy wspomniany naczelnik jest funkcjonariuszem publicznym?, 3. Od kiedy wspomniany naczelnik jest zatrudniony w UG?, 4. Czy w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim, naczelnik złożył podpis na jakimkolwiek dokumencie urzędowym w związku ze swoimi obowiązkami, np. na projektach arkuszy organizacyjnych? 6. Czym było spowodowane, że naczelnik początkowo nie zatwierdził przynajmniej części projektów arkuszy organizacyjnych przedstawionych przez dyrektorów szkół?, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Spełniona więc została również przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do dnia wniesienia skargi Wójt Gminy [...] nie udzielił skarżącemu żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. Tym samym więc, do tego czasu pozostawał w bezczynności.

Natomiast w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odpowiedział skarżącemu, że Naczelnikiem Wydziału Oświaty, Sportu i Spraw Społecznych jest K. S. (pkt 1 wniosku), który nie jest funkcjonariuszem publicznym (pkt 2) i zatrudniono go w Urzędzie Gminy [...] od [...] kwietnia 2015 r. (pkt 3), zaś w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim wymieniony złożył podpis na dokumencie urzędowym w związku ze swoim zakresem obowiązków (pkt 5). Wójt podał również, że dyrektorzy placówek oświatowych złożyli w wymaganym terminie projekty arkuszy organizacyjnych i zaplanowali zwiększenie zatrudnienia psychologów, pedagogów, logopedów, np. w gimnazjum zaplanowano zwiększenie wymiaru godzin z języka angielskiego. Ponieważ decyzje dyrektorów mają konsekwencje finansowe dla organu prowadzącego – arkusze organizacyjne zawsze są analizowane, następnie Dyrektorzy zapoznają się z komentarzem lub uwagami dotyczącymi planowanych zmian. W wyniku rozmów nad planem szkoły na następny rok organ prowadzący oficjalnie ustala zatwierdzoną wersję, która stanowi dla dyrektora szkoły podstawę do przydziału godzin dla nauczycieli lub podjęcia działań w celu zatrudnienia nowych osób. W praktyce szkolnej stosuje się jeszcze aneks do arkusza, zatwierdzany zwykle na początku nowego roku szkolnego, gdzie wprowadza się te zmiany i wydatki, których nie można było przewidzieć w maju. Zatem udostępniono również żądaną przez skarżącego informację publiczną z pkt. 5 wniosku.

Natomiast co do pkt. 4 wniosku odpowiedziano skarżącemu, że informacja ta podlega ochronie stosownie do brzmienia art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu odmowa udzielenie tej informacji jest zasadna, jednakże uzasadnienie co do odmowy jest błędne. Z tego mianowicie powodu, że po pierwsze nie można się powoływać na ograniczenie ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, podczas gdy nie jest ona – co podaje organ – funkcjonariuszem publicznym, a po drugie gdyby ta osoba pełniła funkcję publiczną, to powołanie się na jej prywatność i odmowa udzielenie informacji winna przybrać formę decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Natomiast dane związane z podaniem terminów zwolnień lekarskich są związane ze stosunkiem pracy opartym o zasady autonomii i równości stron stosunku pracy, a więc dotyczą "sprawy prywatnej", a nie "sprawy publicznej" i to tym bardziej, że K. S. nie jest funkcjonariuszem publicznym. Reasumując, żądana przez skarżącego informacja w tym zakresie nie mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63).

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Wójta Gminy w J. rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on czynności wobec skarżącego w przedmiocie udzielenia informacji, które w wyniku błędu zostały uznane za udzielone. Zatem jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnej organizacji pracy, a nie w lekceważeniu skarżącego, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

Na koniec wskazać należy skarżącemu, że stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w myśl § 2 tegoż przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zatem nie może zobowiązać organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku