Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 959/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1213/13 w sprawie ze skarg T. S.A. w Z. oraz S. S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXVI/374/2013 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1213/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skarg T. S.A. w Z. oraz S. S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXVI/374/2013 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdził nieważność § 7 pkt 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miasta Racibórz w dniu 27 lutego 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVI/374/2013, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej - "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r., poz. 391 dalej - "ustawa" ). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013r., poz. 2498). W § 1 tej uchwały Rada zatwierdziła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz stanowiący załącznik do tej uchwały (dalej – "Regulamin").

Skargi na powyższą uchwałę wniosły spółki: T. S.A. z siedzibą w Z. domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu oraz S. S.A. z siedzibą w R. domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

W ocenie T. S.A. przepis § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu został wydany z naruszeniem art. 6k ustawy, bowiem ustalenia dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów komunalnych powinny uwzględniać informacje dotyczące ilości i rodzaju wywarzanych dotychczas odpadów, a także systemu zbiorki i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Ustalenia te nie mogą mieć zatem charakteru absolutnie dowolnego i niczym nieuzasadnionego. Spółka podkreśliła ponadto, że kwestionuje "narzuconą jej przez Gminę Racibórz obowiązkową średnią ilość wytwarzanych, niesegregowanych odpadów komunalnych". Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu należałoby przyjąć, że w sklepie należącym do Spółki wytwarza się 17 600 l odpadów komunalnych miesięcznie, gdy dotychczas ilość tych odpadów wynosiła 6 600 l miesięcznie, co potwierdza umowa zawarta z przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w R.. T. S.A. zwróciła uwagę, że w aktualnym stanie prawnym nie został określony obowiązkowy czy zalecany sposób określania ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów. Podstawą do określenia w regulaminie "rodzaju urządzeń przeznaczonych do odbierania odpadów oraz częstotliwości pozbywania się zebranych w nich odpadów" winny być jednak, w jej ocenie, informacje dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów z uwzględnieniem systemu ich zbiorki i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Gmina Racibórz tymczasem w sposób "dobrowolny" postąpiła w sprawach formułowania przepisów gminnych kształtujących wysokość przedmiotowych opłat.

S. S.A. we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy oraz art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Naruszenia tych przepisów Spółka upatrywała w wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem podstawy prawnej jego wydania i nałożenia opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne na poziomie 40 l miesięcznie na jednego pracownika. Powoduje to, zdaniem skarżącej Spółki, że ustalone na tej podstawie opłaty dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie są adekwatne do poziomu świadczonej usługi, ograniczają swobodę działalności gospodarczej oraz swobodę wyboru dostawcy usług. Skarżąca podkreśliła, że miasto realizując obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami nie może czerpać z tego nieuzasadnionych zysków lecz zabezpieczać ochronę środowiska.

W uzasadnieniu skargi S. S.A. podała, że zatrudnia 146 pracowników, co spowoduje, że nawet przy wyborze najkorzystniejszego rozwiązania dotyczącego pojemności pojemników oraz selektywnego gromadzenia odpadów ponad trzykrotnie wzrosną ponoszone przez nią koszty gospodarowania odpadami. Spółka zwróciła następnie uwagę, że brak jest ustawowej podstawy do generowania zysku gminy z tytułu gospodarki odpadami. Stan prawny wynikający z zaskarżonej uchwały ogranicza zaś swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wskazaną w art. 20 Konstytucji R.P. poprzez pozbawienie podmiotów gospodarczych działających na obszarze gminy Racibórz swobody wyboru dostawcy usług. Dodała, że tego rodzaju działania ograniczające wolność gospodarczą mogą być zgodnie z art. 22 Konstytucji wprowadzane tylko w drodze ustawy i z uwagi na ważny interes społeczny. Spółka zwróciła wreszcie uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji wprowadzający zasadę proporcjonalności. Wreszcie S. S.A. stwierdziła, że wydana przez Gminę instrukcja wypełniania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości niezamieszkanej przez mieszkańców jest w pkt 9 c sprzeczna z zaskarżoną uchwałą, gdyż nakazuje uwzględniać w grupie pracowników także osoby pracujące na umowie zlecenia. Zatem instrukcja wypełniania tej deklaracji stanowi "samowolne uzupełnienie uchwały".

W odpowiedzi na skargę T. S.A. Rada Miasta Racibórz wniosła o jej oddalenie wskazując, że nieuzasadniony i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6k ustawy gdyż organ wykonując swój obowiązek ustawowy podjął stosowną uchwałę, o jakiej mowa w tym przepisie. Sposób wyliczenia zaś opłaty, jaką winna ponosić skarżącą Spółka wynika z art. 6j ust. 3 tej ustawy. Tym samym – w ocenie Rady - skarżąca nie wykazała naruszenia konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego ze sprecyzowanej normy prawa materialnego. Następnie wskazano, że kierując się art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Miasta określając w § 7 ust.1 Regulaminu ilość pojemników, przyjęła średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych dla poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności gospodarczej, mając na uwadze uwarunkowania lokalne – wielkość miasta Racibórz oraz szacunki innych miast o podobnej charakterystyce. Przykładowo Rada Miasta wskazała regulaminy utrzymania czystości i porządku uchwalone przez: Radę Miasta Rybnika, Radę Miasta Jastrzębie–Zdrój, Radę Miejską w Czerwionce-Leszczynach, Radę Miasta Katowice, Radę Miejską w Sosnowcu i Radę Miejską w Tarnowskich Górach. W końcowej części odpowiedzi na skargę podano, że podczas trwania konsultacji społecznych, jak i podczas przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wnoszono uwag co do kwestionowanego przez skarżącą Spółkę współczynnika średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Uchwalony regulamin nie został również zakwestionowany przez Wojewodę Śląskiego.

W odpowiedzi na skargę S. S.A. Rada Miasta Racibórz odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku ze zorganizowaniem odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości nie niezamieszkałych podała, że uczynił to w drodze odrębnej, stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust 2 ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji R.P. Wobec tego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, bowiem uchwała nr XXI/302/2012, z dnia 26 września 2012 r., w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne została podjęta na podstawie delegacji ustawowej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2013 r., sygn.. akt II SA/Gl 1236/13, sprawa ze skargi S. S.A. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi T. S.A., która zawisła przez Sądem pod sygn..akt II SA/Gl 1213/13.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 7 pkt 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że obowiązek określenia przez radę gminy w omawianym regulaminie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych na odpady komunalne dotyczył także nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Prawidłowo Rada Miasta Racibórz powołała się bowiem w odpowiedzi na skargę na swoją wcześniejszą, stanowiącą także akt prawa miejscowego, uchwałę nr XXI/302/2012 z dnia 26 września 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2012r., poz. 4483). Podejmując tę uchwałę Rada Miasta Raciborza skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 6c ust, 2 ustawy i zdecydowała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze S. S.A. zarzut naruszenia art. 20, art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegający na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej poprzez pozbawienie firm prowadzących działalność gospodarczą możliwości wyboru podmiotu odbierającego od nich odpady komunalne, bowiem ograniczenia wprowadzone w zakresie wprowadzenia jednolitego sytemu odbierania, a następnie zagospodarowania odpadów komunalnych wprowadzone zostały ze względu na ważny interes publiczny związany z ochroną środowiska. W ocenie Sądu nieuzasadniony był także postawiony w tym kontekście przez S. S.A zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Dalej Sąd wskazał, iż skarżące Spółki dowodząc naruszenia ich interesu prawnego spowodowanego ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu zasadnie natomiast wskazały, że te przepisy aktu prawa miejscowego pozostają w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 ustawy w przypadku nieruchomości , o której mowa w art. 6c ust. 2 , opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje zaś radzie gminy ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Sąd wyjaśnił, iż określając wymaganą minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości , o jakich mowa w art. 6c ust. 2 ustawy, Rada winna była posiadać pełną świadomość co do skutków w zakresie wysokości opłat za odbierane odpady komunalne, jakie będą niosły za sobą rozstrzygnięcia dotyczące tej kwestii. Przepis art. 6j ust. 3 ustawy wprowadził bowiem sztywną zasadę dotyczącą sposobu ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tego rodzaju nieruchomościach, gdzie zasadniczym kryterium mającym wpływ na wysokość tych opłat stanowi wyznaczona w regulaminie liczba pojemników na odpady komunalne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w oparciu o art. 6k ust. 1 ustawy Rada Miasta Racibórz podjęła uchwałę nr XXIV/342/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013r., poz. 991). W § 2 tej uchwały ustalone zostały stawki opłat dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Stawki te zostały ustalone za pojemniki w zależności od ich pojemności oraz zróżnicowane w zależności od zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny bądź nieselektywny.

W świetle przeprowadzonych rozważań nie może ulegać wątpliwości, że ustalenia regulaminu dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty ponoszone z tego tytułu na rzecz gmin stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 6r ust. 1 ustawy, w którego świetle opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Na tego rodzaju charakter opłat ustalanych w trybie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał m.in. Trybunał Konstytucyjny w ustnym uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, w którym wypowiedział się w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisów regulujących kompetencje rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego reagujących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z takim charakterem przedmiotowych opłat organy gmin ustalając istotne ich składniki zobowiązane są kierować się jasnymi i wyraźnymi kryteriami pozwalającymi na ich zróżnicowanie zgodnie z zasadami mieszczącymi się w standardzie demokratycznego państwa prawnego wynikającym z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodać należy, że stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej nie może być jednak rozumiana absolutnie, to znaczy w ten sposób, że samorząd może działać tak jak uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. W konsekwencji działalność uchwałodawcza gmin w zakresie tworzenia przepisów prawa miejscowego podlegać musi ograniczeniom nie tylko wynikającym wprost z przepisów ustawowych zawierających upoważnienie do ich wydawania, ale także z punktu widzenia ich zgodności z innymi przepisami rangi ustawowej, a w pierwszym rzędzie z przepisami Konstytucji.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że działalność uchwałodawcza gmin w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego winna mieć w szczególności na względzie konieczność nałożonych na władzę publiczną ograniczeń związanych z ochroną konstytucyjnie gwarantowanych praw i interesów członków społeczności lokalnej, takich jak zasada pewności prawa, zasady proporcjonalności czy zasada równości wobec prawa. Zasadę zaufania członków społeczności lokalnej do przepisów prawa miejscowego tworzonego przez organy samorządu terytorialnego wyprowadzić należy z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na pewności prawa stanowiącego zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają bezpieczeństwo prawne oraz umożliwiają jednostkom decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu nie tylko o pełną znajomość treści obowiązującego prawa, ale także znajomość przesłanek działania organów samorządowych i konsekwencji prawnych, jakie działania te mogą wywołać. Realizacji tego rodzaju zasady nie można z pewnością dopatrzyć się w sposobie procedowania przez Radę Miasta Racibórz w kwestii ustalenia pojemności pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach wskazanych w art. 6c ust. 2 ustawy Rada Miasta Racibórz nie była też w stanie w sposób racjonalny wykazać ani skarżącym Spółkom, ani Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie, sposobu w jaki ustaliła wielkości wskazane w § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Regulaminu. Nieporozumieniem było w szczególności powoływanie się na złożone przez strony skarżące deklaracje, o jakich jest mowa w art. 6m ustawy Deklaracje te były bowiem składane już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały i dotyczyły w przypadku skarżących Spółek tylko liczby zatrudnionych pracowników czy całkowitej powierzchni obiektów handlowych. Uzasadnienia uchwał Rady Miasta Racibórz stanowiących odpowiedzi na wezwania skarżących Spółek do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego dowodzą także niedostrzegania czy też lekceważenia zgłaszanych przez te podmioty zastrzeżeń. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone przepisy regulaminu zostały uchwalone przez Radę Miasta Racibórz z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

Podkreślenia wymaga, że wzrost ciężarów nakładanych na obywateli oraz podmioty gospodarcze przepisami regulującymi obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sposobów ustalania ich wysokości wynikają z realizacji wskazanej w art. 86 Konstytucji R.P. zasady dbałości o stan środowiska naturalnego. Sąd dostrzega, że uregulowania przyjęte ustawą z dnia 11 lipca 2011 r. zrywają z dotychczasową zasadą gospodarowania odpadami komunalnymi, która sprowadzała się do obowiązku ponoszenia opłat przez podmioty je wytwarzające w zależności do ilości odebranych odpadów. Stosowanie tej zasady powodowało, że część wytwórców odpadów podejmowała działania zmierzające do ograniczenia wysokość ponoszonych opłat poprzez ich usuwanie ze swoich nieruchomości w inny, nierzadko w sposób szkodliwy dla środowiska naturalnego. Nowe zasady wprowadzone ustawą zmieniającą oparte zostały na zasadzie ponoszenia przedmiotowych opłat w oparciu o szacunkowe ustalenie ilości wytwarzanych odpadów przez poszczególne podmioty. Ustawodawca w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy pozostawił radom gmin swobodę w wyborze jednej z trzech metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy wskazanych w art. 6c ust. 1 ustawy Zasady te nie mają jednak zastosowania do nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 2 ustawy, bowiem w tym przypadku ustawodawca przewidział tylko jedną metodę ustalania takiej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak, że radom gmin ustawodawca pozostawił pełną swobodę w ustalaniu kryteriów w oparciu, o które winna zostać ustalona minimalna pojemność pojemników. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy zamieszczone zostały bowiem dwa takie kryteria, a to średnia ilość odpadów wytwarzanych w innych źródłach ( art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) oraz liczba osób korzystających z pojemników ( art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b). Powyższe oznacza, że rada gminy aby wywiązać się w sposób należyty z obowiązku nałożonego na nią powołanymi przepisami powinna zamieszczone w regulaminie ustalenia dotyczące pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych poprzedzić analizą pozwalającą w sposób przynamniej przybliżony na określenie ich wymaganej pojemności. Analiza ta w pierwszej kolejności powinna zatem objąć dotychczasowe ilości odpadów odbieranych z tych nieruchomości. Z uwagi na sposób ustalania przedmiotowych opłat dla nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 2 ustawy wydaje się, że ustalając pojemność pojemników na odpady komunalne na takich nieruchomościach organy gminy mogły pomocniczo posłużyć się także kryteriami wskazanymi w art. 6k ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Kryteria te nakazują zaś relatywizować kwestie związane z wysokością ustalanych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi do czynników lokalnych takich jak liczba mieszkańców zamieszkujących gminę czy ilość wytwarzanych na jej terenie odpadów komunalnych. W konsekwencji nieuzasadnione było odwołanie się w odpowiedzi na skargę na rozwiązania przyjęte w omawianych kwestiach w innych gminach Województwa Śląskiego różniących się wyraźnie od gminy Racibórz liczbą mieszkańców, a z pewnością także ilością wytwarzanych odpadów.

Co do zasady można się natomiast zgodzić z Radą Miasta Racibórz, że w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wymagana pojemność pojemników na odpady komunalne może zostać ustalona w zależności od liczby zatrudnionych pracowników. Pamiętać jednak należy o różnych formach zatrudnienia, co może w praktyce doprowadzić do sporych komplikacji związanych z posługiwaniem się tym kryterium i w konsekwencji prowadzić do kłopotów związanych ze stosowaniem tego przepisu gminnego. Dotyczyć to będzie sposobu ustalania liczby osób zatrudnionych w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy, odbywających staże bądź praktyki związane z oddelegowaniem z innego zakładu pracy czy osób zatrudnionych w systemie zadaniowego czasu pracy. Z pewnością do osób zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie można z kolei zaliczyć osób świadczących na rzecz takiego podmiotu gospodarczego usługi w oparciu o umowy zlecenia czy innego rodzaju umowy cywilnoprawne, na co zwróciła uwagę w swojej skardze S. S.A.

Zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości budzić musi natomiast odwołanie się przez Radę Miejską w Raciborzu w § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu do powierzchni całkowitej obiektów handlowych, jako kryterium pozwalającego na ustalenie wymaganej pojemności pojemników na odpady komunalne. Wskazać tutaj przyjdzie, że bardziej racjonalnym wydawałoby się posłużenie kryterium powierzchni sprzedaży, która jak się zdaje bardziej jest związana z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych w związku z ilością wystawionych do sprzedaży towarów, związanych z tym opakowań, czy liczbą odwiedzających taką placówkę klientów. Dodać należy, że pojęciem powierzchni sprzedaży posługuje się m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Racibórz zarzucając zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego :

a) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. 2013 r. poz. 1399, ze.zm. ) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że organ powinien określić minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w oparciu o przeprowadzoną analizę średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

b) § 142 ust. 2 i 3, § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez błędne ich niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone postanowienia regulaminu zostały podjęte z naruszeniem zasad tworzenia aktu prawa miejscowego, gdzie zostały one przyjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ;

c) art. 6k. ust. 2 pkt 1 i 2, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że unormowania § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu powinny być oparte również na kryteriach określonych we wskazanym przepisie ustawy, gdzie zostały one przyjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy;

d)art. 6 j ust. 3 w zw. z art. 6 c ust. 2 i art. 6 k ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że unormowania § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu pozostają w ścisłym związku z tymi przepisami, a zatem skarżące wykazały interes prawny w sprawie, gdzie skarżące regulamin spółki wykazały jedynie interes faktyczny polegający na zmniejszeniu uiszczanych przez nie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. ;

d) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) poprzez niewłaściwe jego nie zastosowanie i przyjęcie, że :

- T. Spółka Akcyjna w Z. i S. Spółka Akcyjna w R. wykazały legitymację skargową w sprawie, gdzie spółki te wykazały jedynie interes faktyczny, polegający na zmniejszeniu należnych od nich Gminie Racibórz opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie naruszenie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia wynikających z przepisów prawa, co winno skutkować oddaleniem skarg ;

- § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu został wydany z naruszeniem przepisów prawa, a to w szczególności art. 2 i 16 ust. 2 Konstytucji RP, gdzie zapisy te zostały przyjęte w ramach delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ;

e) art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędne jego nie zastosowanie i przyjęcie, że regulamin w zaskarżonym zakresie został oparty na dowolnych kryteriach, gdzie a treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wynikała i wynika delegacja ustawowa do przyjęcia unieważnionego przez Sąd I instancji unormowania;

f) art. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu ustalone zostatały w oparciu o niejasne kryteria nie mieszczące się w standardzie demokratycznego państwa prawnego, gdzie znajdują one oparcie w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy,

g) § 13 ust. 3 pkt 2 lit. c załącznika do uchwały Rady Miasta Racibórz Nr XLI/620/2006 z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz (Dz.Urz. Woj.Śl. Nr 61, z dnia 22 maja 2006 r., poz. 1667, z późn.zm.), § 8 do załącznika uchwały Rady Miasta Racibórz Nr XLI/316/2012 z dnia 31 października 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz (Dz.Urz. woj.śl. z dnia 13 grudnia 2012 r., poz. 5804) oraz § 22 pkt 1 lit. c regulaminu, poprzez błędne ich niezastosowanie i przyjęcie, że unieważniony zapis § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały przyjęty został arbitralnie w oderwaniu od kryteriów, o których mowa w art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy ;

h) art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że przyjęcie § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu powinien posługiwać się tym kryterium powierzchni sprzedaży mając na uwadze względy racjonalności;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz, 270 ze zm. dalej – "Ppsa"), a to :

a) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. art. 151 Ppsa, polegające na stwierdzeniu nieważności regulaminu w zaskarżonej części, pomimo jego wydania zgodnie i na podstawie oraz w granicach delegacji ustawowej, a także ocenie zaskarżonej uchwały na podstawie spełnienia kryteriów wykraczających poza delegację ustawową i poprzez uwzględnienie skarg S. S.A. w R. oraz T. S.A. w Z., pomimo braku legitymacji skargowej ; c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1, 133 § 1, 134 §1, 141 § 4 ppsa oraz art. 106 § 3, § 5 w zw. z art. 229 k.p.c. tej ustawy i, polegające na: - nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - wniosków organu w zakresie przyjętych podstaw przy tworzeniu przez organ unieważnionych zapisów regulaminu,

- wezwaniu organu do przedłożenia dokumentów, mających stanowić dowód w sprawie w sposób niezrozumiały i doprecyzowanie treści wezwania Sądu dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- pominięciu przez Sąd przyznania, w rozumieniu art. 229 k.p.c, przez skarżące regulamin spółki, że treść § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu odpowiada ustalonej w zasadzie od 2006 r. na terenie Gminy Racibórz minimalnej pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, co nie było przez nie kwestionowane do dnia wniesienia skarg;

- przyjęciu błędnych wniosków przez Sąd I instancji, jako postawy rozstrzygnięcia w wyniku nie prawidłowo poczynionych ustaleń, co skutkuje również wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi T. Spółki Akcyjnej w Z. z dnia 29 maja 2012 r. i skargi S. Spółki Akcyjnej w R. z dnia 3 czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna spółka S. wniosła o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu strona wskazała, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Rada Miasta Racibórz w dniu 26 czerwca 2013r. przyjęła Uchwałę nr XXX/429/2013 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz wraz z załącznikiem w postaci Regulaminu, zgodnie z którą utraciła moc - będąca przedmiotem niniejszej sprawy - Uchwała nr XXVI/374/2013 Rady Miasta Racibórz z dn. 27 lutego 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz wraz z załącznikiem w postaci Regulaminu.

Zdaniem wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r. w swej istocie odpowiada prawu, zaś wskazane podstawy kasacyjne są zupełnie chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego nie zastosowanie i przyjęcie, że T. Spółka Akcyjna w Z. i S. Spółka Akcyjna w R. wykazały legitymację skargową w sprawie, gdzie spółki te wykazały jedynie interes faktyczny, polegający na zmniejszeniu należnych od nich Gminie Racibórz opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie naruszenie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia wynikających z przepisów prawa, co winno skutkować oddaleniem skarg.

Powyższy zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż skarga była dopuszczalna oraz że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak również zachowano termin do jej wniesienia.

Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji skargowej wyjaśnić należy, iż legitymacja taka przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699).

W niniejszej sprawie Spółki dowodząc naruszenia ich interesu prawnego spowodowanego ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu zasadnie natomiast wskazały, że te przepisy aktu prawa miejscowego pozostają w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 ustawy w przypadku nieruchomości , o której mowa w art. 6c ust. 2 , opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje zaś radzie gminy ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż określając wymaganą minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości , o jakich mowa w art. 6c ust. 2 ustawy, Rada winna była posiadać pełną świadomość co do skutków w zakresie wysokości opłat za odbierane odpady komunalne, jakie będą niosły za sobą rozstrzygnięcia dotyczące tej kwestii. Przepis art. 6j ust. 3 ustawy wprowadził bowiem sztywną zasadę dotyczącą sposobu ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tego rodzaju nieruchomościach, gdzie zasadniczym kryterium mającym wpływ na wysokość tych opłat stanowi wyznaczona w regulaminie liczba pojemników na odpady komunalne.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji nie może ulegać wątpliwości, że ustalenia regulaminu dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Z powyższych względów uznać należy, iż skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusz ich interes prawny. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 u.s.g. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z powyższych względów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 6 j ust. 3 w zw. z art. 6 c ust. 2 i art. 6 k ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że unormowania § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu pozostają w ścisłym związku z tymi przepisami, a zatem skarżące wykazały interes prawny w sprawie, gdzie skarżące regulamin spółki wykazały jedynie interes faktyczny polegający na zmniejszeniu uiszczanych przez nie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Natomiast za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6k. ust. 2 pkt 1 i 2, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że unormowania § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu powinny być oparte również na kryteriach określonych we wskazanym przepisie ustawy, gdzie zostały one przyjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Dokonując powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej została podjęta na podstawie art. 4 ustawy, a nie na podstawie art. 6 k ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, iż na podstawie art. 6 k ustawy Rada obowiązana była do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty.

Sądowi wiadomym jest, iż Rada Miasta Racibórz wykonując powyższy obowiązek w dniu 9 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę nr XXIV/342/2012 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Natomiast na podstawie art. 4 ustawy Rada upoważniona była do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jest on zupełnie odmienny od uchwał podejmowanych na podstawie art. 6k ustawy.

Z powyższych względów stanowisko Sądu o konieczności, przy ustalaniu pojemności pojemników na odpady komunalne, posłużenia się kryteriami wskazanymi w art. 6 k ustawy jest pozbawione podstaw prawnych.

Ponadto w niniejszej sprawie zauważyć należy, iż Sąd I instancji nie rozważył w ogóle dopuszczalności uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku kwestii średniej ilości wytwarzanych niesegowanych odpadów komunalnych.

Zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy.

Zauważyć należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.

Mając powyższe na uwadze podzielić należy w całości argumentację skarg - mającą również wsparcie w orzecznictwie - że podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania, aby nie naruszyć związku formalnego między aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły naruszenie takie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 585/06 OwSS 2007/2/34). Regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Tym samym przyjąć należy, że zakres kompetencji Rady w niniejszej sprawie ściśle wyznacza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, biorąc pod uwagę treść ww. przepisu, nie rozważył ani też nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem określenie w regulaminie średniej ilości wytwarzanych odpadów mieści się w granicach delegacji ustawowej, a nie stanowi jedynie wskaźnika (parametru), w oparci o który ma zostać określony rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

Z tych względów uznać należy, iż przez brak powyższej oceny Sąd dopuścił się naruszenia art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy jak również art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących zasadności i prawidłowości ustalenia średniej ilości odpadów, ponieważ przed rozstrzygnięciem kwestii dopuszczalności uregulowania w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy samej kwestii wielkości wytwarzanych odpadów, byłoby to przedwczesne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji będąc związany wykładnią przepisów prawa zawartą w niniejszym uzasadnieniu zobligowany będzie do dokonania oceny czy w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Bez rozstrzygnięcia powyższej kwestii Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny samej regulacji zawartej w § 7 regulaminu.