Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 290/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 10, pkt 12, pkt 13,, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi L. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., nr XXXIII/321/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 pkt 4 oraz § 9 ust 4 pkt 4.1 i ust 8 pkt 8.1, karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa C, symbol C12ZP, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga L.M.i M.M. na uchwałę rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/321/09 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów.

Podjęcie uchwały poprzedziły następujące czynności:

Uchwałą z dnia 10 lipca 2007 r., Nr X/79/07 Rada Miejska w Namysłowie postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy Namysłów, w tym i miasta Namysłowa.

W wyniku podjęcia w/w uchwały Burmistrz Miasta Namysłowa zawiadomił o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów poprzez obwieszczenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego i na terenie Gminy Namysłów oraz w sierpniowym numerze z 2007 r. w Gazecie Namysłowskiej. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu w terminie do 14 września 2007 r.

W dniu 4 października 2007 r., uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie, Nr XII/109/07, dokonano zmiany uchwały z dnia 10 lipca 2007 r., Nr X/79/07 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów poprzez zakreślenie w załącznikach graficznych granic obszarów objętych projektami planów. Burmistrz Miasta Namysłowa powtórnie zawiadomił o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów poprzez obwieszczenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego i na terenie Gminy Namysłów oraz w październikowym numerze z 2007 r. w Gazecie Namysłowskiej, informując jednocześnie o możliwości składania wniosków do planu w terminie do dnia 15 listopada 2007 r.

W dniu 5 lutego 2009 r. Rada Miejska w Namysłowie podjęła uchwałę Nr XXV/249/09 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów. Podjęta uchwała nie została poddana do publicznej wiadomości w prasie ani w sposób zwyczajowo przyjęty w Namysłowie, brak było również możliwości ponownego składania wniosków do zmiany planu. Uchwała stanowiła w § 1, że przystępuje się do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów.

W dniach 24 sierpnia 2009 r. do 14 września 2009 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów.

W dniu 10 grudnia 2009 r. Rada Miejska Namysłowa podjęła uchwałę Nr XXXIII/321/09 w sprawie uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 9, poz. 131 z dnia 1 lutego 2010 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – zwaną dalej ustawą.

W tym samym dniu Rada Miejska Namysłowa podjęła również uchwałę Nr XXXIII/320/09 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Namysłów". W wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały utraciła moc poprzednio obowiązująca uchwała Nr XXX/307/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 29 października 2009 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Namysłów".

Pismem z dnia 4 marca 2010 r., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym L.M. i M.M., wezwali Radę Miejską w Namysłowie do zmiany § 9 pkt. 4.1 uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/321/09, w sprawie uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, w przedmiocie ustanowionego w nim zakazu zabudowy w części dotyczącej zagospodarowania przestrzennego działki nr A. położonej w N., w strefie C, symbol C.12ZP oraz § 9 pkt 8.1 uchwały poprzez jego usunięcie, a także zmianę § 6 pkt 4 uchwały poprzez wyłączenie zakazu zabudowy działki nr A..

Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 14 kwietnia 2010 r M. i L.M. zaskarżyli przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i wnieśli o stwierdzenie nieważności § 9 pkt. 4.1 § 9 pkt 8.1 uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/321/09 w sprawie uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, w zakresie karty terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, Strefa C, symbol C. 2ZP oraz § 6 pkt 4 tej uchwały w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości stanowiącej własność skarżących, oznaczonej na planie symbolem C. 12ZP, dla której Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą Kw. nr [...] w skład, której wchodzi jedynie działka nr A. położona w obrębie miasta N. oraz stwierdzenia, iż w tym zakresie wskazana uchwała nie podlega wykonaniu.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej w części dotyczącej ustalenia zakazu zabudowy dla nieruchomości stanowiącej własność skarżących oznaczonej na planie symbolem C. 12ZP, dla której Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą Kw. nr [...] w skład, której wchodzi jedynie działka nr A. położona w obrębie miasta N., a ponadto naruszenie przepisów dotyczących zasad i trybu uchwalania planu miejscowego tj.

← art. 17 pkt 1 w zw. z art. 27 ustawy poprzez nie ogłoszenie w prasie ani w sposób zwyczajowo przyjęty w Namysłowie o podjęciu uchwały Nr XXV/249/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 5 lutego 2009 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów i możliwości składania wniosków do planu,

← art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 35 ustawy poprzez brak ustalenia w planie

zagospodarowania przestrzennego terminu i sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu oraz okresu kiedy teren zostanie zagospodarowany zgodnie z planem,

← art. 11 pkt 10 oraz art. 17 pkt 10 w zw. z art. 27 ustawy poprzez jednoczesne wyłożenie do publicznego wglądu studium i planu, co czyni iluzorycznym prawo składania uwag do studium i planu zwłaszcza mając na uwadze różne terminy ich składania,

← art. 17 pkt 10 i 14 poprzez wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego o odmiennej treści (bez zakazu zabudowy) niż przedłożony następnie Radzie Miejskiej do uchwalenia (z zakazem zabudowy dla działki nr A.).

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości, składającej się z działki nr A., o powierzchni 1,9 ha, położonej w obrębie miasta Namysłów, a którą skarżący nabyli w czerwcu 2006 r., w wyniku organizowanego przez Gminę Namysłów przetargu, dla której Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Skarżący podali, iż w załączniku graficznym nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie Nr XXXIII/321/09 z dnia 10 grudnia 2009 r. obszar działki nr A. został oznaczony symbolem C.12ZP, zaś w § 9 uchwały teren ten zakwalifikowany został jako teren zieleni urządzonej, a ze względu na położenie działki nr A. w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki W., ustalono dla niego zakaz zabudowy. Jednocześnie z przedmiotowego zakazu wyłączony został jedynie obszar oznaczony symbolem C.1US, stanowiący własność Gminy Namysłów, na którym zezwolono na zabudowę w formach przewidzianych w § 5 ust. 2 wzmiankowanej uchwały. Cały teren uznano za narażony na niebezpieczeństwo powodzi zgodnie z oznaczeniem na rysunku.

Skarżący zarzucili, iż podczas opracowania przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów doszło do szeregu naruszeń norm proceduralnych, dotyczących stanowienia aktu kształtującego politykę przestrzenną. Główny zarzut został skierowany pod adresem normy prawnej wprowadzającej zakaz zabudowy na obszarze o symbolu C.12ZP jako, że norma ta bezpośrednio oddziałuje na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności prowadząc do faktycznego wywłaszczenia ich z nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] składającej się jedynie z działki nr A., o powierzchni 1,9 ha.

Wskazali, iż prawo wprowadzenia zakazu zabudowy gmina wywodzi z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717). Skarżący wywodzili, iż w/w norma prawna nie powinna być interpretowana wyłącznie zgodnie z jej literalnym brzmieniem jako ustanawiająca bezwzględne prawo gminy do wprowadzenia zakazu w każdym przypadku i to bez interpretacji tej normy wespół z Konstytucją RP, w szczególności z art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak również art. 140 K.c.

L. i M.M. podnieśli, iż zaskarżona uchwała daje prymat ochronie przyrody w formie korytarza ekologicznego wyznaczając pas terenu biegnący wzdłuż rzeki W.. Zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. t.j. z 2004 r. Nr 151 poz.1220) korytarz ekologiczny, na którego terenie położona jest działka nr A. objęta zakazem zabudowy, ma umożliwić swobodną migrację roślin, zwierząt oraz grzybów. Skarżący argumentowali, że cel ten nie może zostać jednak osiągnięty z powodów leżących po stronie gminy, gdyż sama wyłączyła obszar oznaczony symbolem C.1 US leżący w korytarzu ekologicznym doliny rzeki W., a stanowiący jej własność, z zakazu zabudowy i dodatkowo ogrodziła ten teren. Nadto skarżący podkreślili, że zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym ogrodzili działkę nr A. i to przed datą uchwalenia niniejszej zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Namysłowa (pomimo tego, że Starosta wniósł sprzeciw - postępowanie w sprawie ogrodzenia działki nr A. wskutek odwołania zostało umorzone przez Wojewodę, co miało miejsce także przed datą uchwalenia niniejszej zmiany do planu). Także Burmistrz Namysłowa był pisemnie informowany o zamiarze ogrodzenia działki nr A. w październiku 2008 r. Skarżący podnieśli również okoliczność, że ogrodzenie terenu leżącego na obszarze oznaczonym symbolem C. 1 US, należącego do gminy, silny nurt rzeki w tamtym rejonie, a także trasa szybkiego ruchu po stronie przeciwnej, praktycznie uniemożliwia swobodne przemieszczanie się zwierząt w tamtym rejonie, wobec czego chęć zapewnienia swobodnego przemieszczenia się zwierząt wzdłuż rzeki W. jest pozorna, a nierówne traktowanie własności prywatnej i publicznej, gdy brak jest podstaw do takiego różnicowania, świadczy o rażącym naruszeniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji skarżący zarzucili, iż gmina nie traktuje jednakowo właścicieli wszystkich terenów położonych w rejonie rzeki W.. W stosunku, bowiem do poprzednio obowiązującej uchwały Nr XXIII336/2001 z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Namysłów gmina powiększyła teren mieszkalno – usługowy o znaczny obszar oznaczony symbolem C.22 MU, zezwalając na tym terenie na zabudowę, pomimo, że usytuowanie działek oraz brzeg rzeki nie zmieniły się, a działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką skarżących. Skarżący zarzucili gminie, iż ta zastosowała najdalej idący środek ingerencji w sposób wykonywania prawa własności, podczas gdy cel swobodnej migracji nie może zostać faktycznie osiągnięty, czym doprowadziła do naruszenia istoty prawa własności, co jest niedopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez co skarżący pozbawieni zostali prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie ze swoją wolą i w oparciu o wiedzę, jaką dysponowali o przeznaczeniu terenu i jego charakterze. Skarżący podkreślali, iż w takim stanie rzeczy, w ich ocenie, nie może się również ostać prezentowany przez gminę pogląd o ochronie terenów przed powodzią, albowiem argument o narażeniu terenu na powódź, przy braku uchwalonego studium ochrony przed powodzią dla tego terenu, jest nadużyciem, a sama ustawa Prawo wodne nie zabrania w sposób bezwzględny budowania się na obszarze powodziowym.

Skarżący argumentowali, iż biorąc także pod uwagę wyłączenie terenu należącego do gminy, oznaczonym symbolem C.1 US, położnego bezpośrednio nad rzeką W. i leżącego w korytarzu ekologicznym z zakazu zabudowy oraz brak takiego zakazu, dla terenu położonego na drugim brzegu kanału, po przeciwnej stronie od nieruchomości skarżących, a objętych planem zagospodarowania w trakcie opracowywania, a także fakt, że działkę nr A. skarżący nabyli bezpośrednio od gminy Namysłów, świadczy o nieistnieniu przesłanki "niezbędności" w wprowadzeniu zakazu. Gdyby było inaczej gmina w ogóle nie powinna była sprzedawać skarżącym działki nr A. z możliwością jej zabudowy skoro jest ona tak ważna i istotna z punktu widzenia choćby ochrony środowiska.

Skarżący podnieśli także, iż ustawodawca przewidział, jako jedną z form ochrony przyrody określonych w ustawie o ochronie przyrody, możliwość wprowadzenia mocą uchwały sejmiku wojewódzkiego, obszaru chronionego krajobrazu w związku z pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ustawy). Mocą takiej uchwały sejmik mógłby wprowadzić zakazy spośród ustawowo wskazanych kierując się dyrektywą ustawową "potrzeb ochrony". Uchwała jednakże o takim przedmiocie dla doliny rzeki W. w Gminie Namysłów nie została podjęta, a nawet wówczas gdyby wprowadzenie zakazu zabudowy, wskutek podjęcia takiej uchwały byłoby możliwe, działka objęta zakazem musiałaby znajdować się poza pasem o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora (art. 24 ust. 1 pkt 8). Tymczasem działka nr A. swoim obszarem zajmuje teren oddalony od rzeki w znacznej części ponad 100 m. Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem skarżących, Rada Gminy dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, obowiązku wyważenia racji między potrzebą ochrony przyrody, a interesem prywatnym oraz równości podmiotów.

M. i L.M. zarzucili także, iż podczas opracowywania planu miejscowego doszło do szeregu naruszeń zasad i opracowania planu, a wymienione w petitum skargi naruszenia świadczą o braku staranności w stanowieniu aktu prawa powszechnie obowiązującego oraz z góry przesądzają, że korzystanie z prawa do składania uwag do planu i jednocześnie, a nawet dłużej do studium do planu jest fikcją, utrudniając kontrolę pośrednią sprawowaną przez obywateli, a dotyczącą opracowania planu. W ocenie skarżących szczególnie nagannym było wyłożenie do publicznego wglądu planu o innej treści (bez zakazu zabudowy) niż przedłożony następnie radzie do uchwalenia (z zabudowy dla działki nr A.). Powołując się na prowadzoną z Burmistrzem Namysłowa korespondencję w przedmiocie powstałej różnicy pomiędzy wyłożonym projektem planu, a uchwalonym planem, w przedmiocie wprowadzonego zakazu zabudowy na działce nr A., skarżący wskazali, iż w piśmie z dnia 19 grudnia 2009 r. Burmistrz podał, iż różnica ta powstała w wyniku zgłoszenia oraz przyjęcia uwagi do planu, która postulowała wprowadzenie zakazu dla działki skarżących. W tym miejscu skarżący zarzucili, że Burmistrz, mimo nałożonego obowiązku, nie wydał zarządzenia w sprawie uwag, które zostały uwzględnione. W przedmiocie tak postawionego zarzutu skarżący wyrazili także opinię, iż wprowadzony do planu zakaz zabudowy na terenie działki nr A. jest wynikiem sąsiedztwa z działką Burmistrza gminy oraz przegranej jego córki w przetargu z 2006 r., podczas, którego to skarżący, a nie osoba najbliższa burmistrzowi zakupili działkę.

Skarżący nie pominęli także milczeniem faktu, że dotychczasowy plan miejscowy takiego zakazu, zabudowy dla działki nr A. nie wprowadzał, co nie przeszkodziło właściwym organom w wydaniu decyzji odmownej w przedmiocie zezwolenia na zabudowę z powołaniem się na istnienie takiego zakazu. (Decyzja ta została uchylona w dniu 31.03.2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sygn. akt II SA/Op 482/09). Ich zdaniem pośpiech przy uchwalaniu planu miejscowego w wersji z zakazem zabudowy był wynikiem wiedzy organów, że decyzja odmowna w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obarczona jest wadliwym odwołaniem się do zakazu, który nie istniał, a jedyną możliwością naprawy błędu jest wprowadzenie takiego zakazu do planu. Skarżący podkreślili, iż swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzą z tytułu prawa własności do działki nr A. położonej na terenie objętym planem miejscowym.

Odpowiadając na skargę Gmina Namysłów, odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, wskazała na podstawę prawną wprowadzonego zakazu zabudowy. Jednocześnie wyjaśniła, że wprowadzenie zakazu zabudowy podyktowane było ważnym interesem społecznym oraz szczególnymi uwarunkowaniami terenu tj. położeniem w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki W., a także położeniem w granicach terenu narażonego na niebezpieczeństwo powodzi. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art.17 pkt. 1 w zw. z art. 27 ustawy, podała, iż pierwsze obwieszczenie, dotyczące podjęcia uchwały Nr X/79/07 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów ukazało się w sierpniu 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowych planów, a termin składania wniosków dla zainteresowanych ustalono do dnia 14 września 2007 roku. W związku z tym, iż w przedmiotowej uchwale nie zamieszczono załączników graficznych ilustrujących obszary, dla których będzie sporządzana zmiana planu, Rada Miejskiej w Namysłowie podjęła drugą uchwałę z dnia 4 października 2007 r., Nr XII/109/07 zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów - która uzupełniała wymagane załączniki graficzne. Informacje dotyczące tej zmiany zostały podane do publicznej wiadomości w październiku 2007 roku, a termin składania wniosków dla zainteresowanych wyznaczono do dnia 15 listopada 2007 r. Co do trzeciej uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 5 lutego 2009 r., Nr XXV/249/09 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, organ poinformował, iż podjęta została ona w związku ze zmianą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dotyczącą braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla gruntów położonych w granicach administracyjnych miast, a tym samym możliwość przyspieszenia procedury planistycznej) i miała na celu jedynie rozdzielenie zakresu opracowania zmiany planu na miasto Namysłów oraz pozostałe miejscowości, które określa uchwała Nr X/79/07, zmieniona uchwałą Nr XII/109/07. Organ wyjaśnił także, iż w związku z tym, że nie zmienił się w żaden sposób zakres zmian, ani granice opracowania, nie zaistniała potrzeba informowania o możliwości ponownego składania wniosków, do zmiany planu.

Udzielając odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 35 ustawy Rada Miejska poinformowała, iż w uchwalonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, określono sposób i termin tymczasowego gospodarowania, urządzania i użytkowania terenów poprzez zapis w odpowiednich kartach terenu: "odprowadzenie wód opadowych: powierzchniowo lub do sieci kanalizacji deszczowe (tymczasowo, do czasu realizacji tej sieci, dopuszcza się odprowadzenie do sieci kanalizacji ogólnospławnej", np.: str. 9 - A.3MU, str. 25 - A.7U, str. 40 - A.13ZP). Jako powód nie ustalenia innych sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, Rada wskazała na treść przepisu art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w jej ocenie pozwolił na nie ustalanie innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów, które w takiej sytuacji należy użytkować w taki sposób jak obecnie. Organ podkreślił także, iż mając na uwadze przepis § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie wszystkie zagadnienia, jeżeli nie występują na obszarze objętym planem, muszą być określone - w przyjętym planie.

W przedmiocie naruszenia art. 11 pkt 10 oraz art. 17 pkt 10 w zw. z art. 27 ustawy gmina wskazała, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium i przed uchwaleniem planu rada gminy winna tę zgodność stwierdzić. Podkreśliła, iż dla omawianej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów oba warunki zostały spełnione, albowiem ustawodawca nie wprowadził innych zależności dotyczących terminu sporządzania planu i studium, w tym zakazu jednoczesnego prowadzenia prac planistycznych dla każdego z dokumentów lub zakazu jednoczesnego wyłożenia do publicznego wglądu studium i planu. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu jednoczesne wyłożenie do publicznego wglądu studium i planu nie uniemożliwia składania uwag do każdego z wymienionych opracowań planistycznych, ponieważ każdy z dokumentów jest sporządzany w oparciu o odrębną dokumentację planistyczną.

Odpierając zarzut naruszenia art. 17 pkt 10 i 14 ustawy Rada Miejska wskazała, iż teren o symbolu C.12ZP, na którym położona jest działka nr A., został objęty zakazem zabudowy z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze oraz zagrożenie powodzią. Argumentowała, iż już w pierwszym etapie prac nad zmianą planu teren ten objęty był w/w wyłączeniem, a brak zapisu w karcie terenu (w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu), mówiący o zakazie zabudowy na tym terenie stanowił oczywistą omyłkę. W tym miejscu organ wyjaśnił także, iż w kwestii omyłkowego braku zapisu terenu C.12ZP w projekcie planu, Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego T. B. wniósł uwagę do projektu planu, która to uwaga została uwzględniona w uchwalonym planie. Ponadto Rada Miejska wywiodła, iż zgodnie z oznaczeniem na rysunku projektu planu, w skali 1:5000 lub w skali 1:2000 - sekcja E2 i E3, teren o symbolu C.12ZP znajduje się i winien się znajdować w obrębie wyznaczonego korytarza ekologicznego doliny rzeki W., na którym obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem C. 1 US (Rozdział I, Przepisy ogólne, § 6 pkt. 4 planu), co w istocie zostało przedstawione w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu na innych kartach terenu (np.: str. 34 - A.1ZP, str. 73 -1 B.1R, str. 140 - D.1R). Tym samym w ocenie Rady Miejskiej w Namysłowie składający skargę mieli możliwość zapoznania się z ustaleniami obowiązującymi na przedmiotowym terenie, pomimo braku odpowiedniego zapisu na karcie terenu C.12ZP, w materiale zaś wyłożonym do publicznego wglądu, zakaz taki widniał i widnieje nadal w przepisach ogólnych, które stanowią integralną część planu.

Na rozprawie z dnia 23 września 2010 r. skarżący L.M. podał, że zapoznał się z częścią ogólną jak i szczegółową zapisów planu jednakże z obu części wyłożonego do wglądu projektu planu, wynikało, że wprowadzony zakaz zabudowy musi być wyraźnie wyartykułowany w zapisach projektu. Wobec braku takiego zapisu w odniesieniu do interesującej go nieruchomości uznał, że nie ma potrzeby zapoznawania się z całością planu miasta Namysłowa. Skarżący podniósł, iż w takiej sytuacji pozbawiony został prawa do wniesienia uwag do planu. Podkreślił, iż pozostawienie mu jedynie 20 % nieruchomości bez zakazu zabudowy umożliwiłoby realizację ich celu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych, określona przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 18 ust. 8 ustawy) i stąd też jako prawo miejscowe jest aktem normatywnym stanowiącym podstawę do wydawania decyzji z zakresu administracji publicznej. Uchwała taka stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone podjętą przez organ gminy uchwałą, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu. Konstrukcja przepisu art. 101 u.s.g. wskazuje zatem, że legitymowanym do wniesienia skargi jest taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą tegoż organu. Analiza dokumentów w tym względzie wskazuje, iż skarżący dochowali wymogów formalnych, jak również zachowali termin do wniesienia skargi. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w dniu 4 marca 2010 r., zaś wywiedzenie skargi nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2010 r. Organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd obowiązany był dokonać w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżących. Dopiero, bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, System Informacji Prawnej LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470910). Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżących, stwierdzić należało, iż skarżącym służy legitymacja do wniesienia niniejszej skargi w oparciu o cytowany wyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wiąże prawo do wniesienia skargi z istnieniem naruszenia interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuacje prawną skarżących. Skarżący w toku postępowania wykazali, że przysługuje im konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, a mianowicie, iż są właścicielami działki o nr ewid. A., położonej w obrębie miasta Namysłów, dla której Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą Kw [...]. Skoro skarżący są właścicielem działki objętej uchwałą, to posiadają tym samym legitymację do zaskarżenia uchwały. Wykazanie istnienia naruszenie interesu prawnego lub prawa, daje podstawę do żądania dokonania przez Sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały rady gminy. Okoliczności te nie przesądzają jednak o skuteczności wniesionej skargi, czyli stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem oraz przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 P.p.s.a., do uwzględnienia skargi koniecznym będzie jeszcze wykazanie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Konieczność istnienia po stronie, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego oraz wykazania przez tę stronę jego naruszenia, a także z uwagi na złożony charakter planu, uwzględniający nieraz setki czy nawet tysiące nieruchomości i różnych obszarów uznano, że skarżący kwestionują jedynie tę część planu, która dotyka i narusza ich interes prawny. W konsekwencji kontrola legalności zaskarżonej uchwały ograniczona została do terenu, do którego skarżący legitymowali się prawem własności (por. podobnie postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 326/10, Wspólnota).

Sąd w toku postępowania nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów regulujących proces jej podejmowania. W szczególności Rada Miejska w Namysłowie, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy podjęła uchwałę (zmienianą dwukrotnie) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi załącznik graficzny, który przedstawia granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). W związku z tym, że pierwotna uchwała Rady Miejskiej Namysłowa z dnia 10 lipca 2007 r, Nr X/79/07, nie zawierała wymaganego w/w przepisem załącznika graficznego uchwałą z dnia 4 października 2007 r., Nr XII/109/07, dokonano zmiany § 1 uchwały Nr X/79/07 poprzez dodanie ustępu 2, w którym określono granice obszarów objętych projektami planów, w tym i miasta Namysłowa 1 ust. 2 pkt 1 uchwały. Obie uchwały, stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy zostały ogłoszone w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Namysłowie. Mieszkańcy terenów objętych pracami planistycznymi dwukrotnie poinformowani zostali o możliwości składania wniosków do wymienionych w uchwale miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ich formie, miejscu i terminach.

Uchwała Rady Miejskiej z dnia 5 lutego 2009 r., Nr XXV/249/09, stanowiła ponownie § 1, że przystępuje się do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, pomimo, że obie poprzednie uchwały regulowały kwestię prac planistycznych miasta Namysłów. W przesłanych sądowi aktach brak jest dowodów na ogłoszenie w/w uchwały, pomimo, że jej § 6 stanowi o takim obowiązku. Na okoliczność ogłoszenia tej uchwały nie powołuje się także organ.

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu miejscowego. Wobec tego brak jest ustawowych przesłanek uniemożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, mieszczących się jednak w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy realizuje swe władztwo planistyczne podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że musi to być plan dla terytorium całej gminy; rada może uchwalać plany dla wydzielonych części obszaru swojej gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 630/07 – LEX 470069; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 1468/08 - Wspólnota 2009/19/44). Taka sytuacja zaistniał w niniejszej sprawie, gdzie doszło do uchwalenia planu zagospodarowania jedynie miasta Namysłów. Uchwała Rady Miejskiej Nr XII/109/07 z dnia 4 października 2007 r. zmieniająca uchwałę Nr X/79/07 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy Namysłów, spełniała wymogi wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy i wymieniała miasto Namysłów jako teren objęty procedurą planistyczną. W związku z powyższym brak ogłoszenia uchwały Nr XXV/249/09, wskazującej, że procedura planistyczna dotyczyć będzie miasta Namysłowa nie spowodowało, że społeczność lokalna pozbawiona została wiedzy o prowadzonych czynnościach dotyczących uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłowa. Społeczność była dwukrotnie informowana o możliwości składania wniosków do wymienionych w uchwale miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ich formie, miejscu i terminach, a zatem nie doszło do naruszenia trybu jego sporządzania.

Art. 15 ust. 1 stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W niniejszej sprawie projekt planu został sporządzony oraz zgodnie z art. 17 pkt 10 ogłoszono o wyłożeniu tego projektu planu do publicznego wglądu oraz wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Włożony jednak do publicznego wglądu projekt odbiegał w swej treści w § 6 pkt 4 oraz § 9 ust. 4 pkt 4. 1 i ust. 8 pkt 8.1 karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa C, symbol C 12 ZP od treści uchwalonego planu.

W wyłożonym w dniach 24 sierpnia 2009 r. do 14 września 2009r. do publicznego wglądu projekcie uchwały paragraf 6 uchwały brzmiał:

" Na obszarze planu obowiązuje:

1. Zakaz budowy i przebudowy urządzeń i instalacji systemu telefonii komórkowej emitującego pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,3 MHz do 300.000 MHz z wyłączeniem terenów C.1UP,C.2UP, E.3UP,E.9UP.

2. Zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz farm wiatrowych.

3. Zakaz zabudowy na terenach rolniczych, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 uchwały.

4. Zakaz lokalizacji reklam wielkogabarytowych, z wyłączeniem terenów A.5U, A.14U, B.1MU, B.1MU, B.1U, B2U, C. 1U, c.8U, C.1UP, C.2UP, d.11MU, E.2MU, E.7MU, E.5U, E.15U, E.16U, E.17U, E.3UP."

W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłowa paragraf 6 uchwały otrzymał następujące brzmienie:

" Na obszarze planu obowiązuje:

1. Zakaz budowy i przebudowy urządzeń i instalacji systemu telefonii komórkowej emitującego pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,3 MHz do 300.000 MHz z wyłączeniem terenów C.1UP,C.2UP, E.3UP,E.9UP;

2. Zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz farm wiatrowych;

3. Zakaz zabudowy na terenach rolniczych, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 uchwały;

4. zakaz zabudowy na terenach położonych w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki W., z wyłączeniem terenu C.1US oraz z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 uchwały;

5. Zakaz lokalizacji reklam wielkogabarytowych, z wyłączeniem terenów A.5U, A.14U, B.1MU, B.1MU, B.1U, B2U, C. 1U, c.8U, C.1UP, C.2UP, d.11MU, E.2MU, E.7MU, E.5U, E.15U, E.16U, E.17U, E.3UP;

6. możliwość sytuowania budynku:

a) w odległości 1,5 m. od granicy sąsiedniej działki budowlanej, jeżeli na tej działce, w odległości mniejszej niż 3 m od wspólnej granicy tych działek, istnieje budynek, projektowany jest budynek, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę lub budynki będą realizowane w ramach wspólnego zamierzenia inwestycyjnego,

bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, jeżeli na tej dzialce, bezpośrednio przy wspólnej granicy tych działek, istnieje budynek, projektowany jest budynek, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę lub budynki będą realizowane w ramach wspólnego zamierzenia inwestycyjnego, o ile w przepisach szczegółowych uchwały nie ustalono inaczej".

Z porównania treści postanowień paragrafu 6 projektu planu oraz podjętej uchwały wynika, że pkt 4 tegoż paragrafu zawiera odmienną treść, niż projekt. Co więcej punkt 4 paragrafu 6 zaskarżonej uchwały formułuje w sposób jednoznaczny i kategoryczny całkowity zakaz zabudowy na terenach położonych w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki W., z wyłączeniem terenu C.1US oraz z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 uchwały, a więc m.in. terenów oznaczonych symbolem C12 ZP to jest terenu na którym zlokalizowana jest działka skarżących.

Analogiczna sytuacja występuje w odniesieniu do paragrafu 9 projektu i uchwały.

Paragraf 9 ust. 4 pkt 4.1, karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa C, symbol C. 12 ZP projektu uchwały brzmiał:" wyznacza się zabytek archeologiczny nr 20, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, dla którego, przed przystapieniem do robót budowlanych, obowiązuje uzgodnienie projektu inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, uzyskanie odpowiedniego pozwolenia konserwatorskiego oraz przeprowadzenie badań archeologicznych"

W paragrafie 9 uchwalonej uchwały ust. 4 pkt 4 .1, karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa C, symbol C. 12 ZP brzmi:

"tereny położone są w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki W., zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, w obrębie którego obowiązuje zakaz zabudowy, z zastrzeżeniem § 6 pkt. 4 uchwały, zachowanie ciągłości ekologicznej, w tym zachowanie siedlisk przyrodniczych i ochrona tras migracyjnych chronionych gatunków zwierząt oraz zachowanie w stanie niezmienionym szczególnie cennych tworów przyrody nieożywionej".

Natomiast w ust. 8. pkt 8.1 paragrafu 9 postanowiono, iż "tereny położone są w obrębie granicy terenu narażonego na niebezpieczeństwo powodzi, zgodnie z orzeczeniem na rysunku planu".

W tym miejscu, za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić należy, że ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08 - Wspólnota 2009/19/44). Zauważyć przy tym należy, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym, nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 k.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP, jak i sama ustawa - Kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają także m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje, zatem we właściwości organów gminy. "Władztwo planistyczne gminy" nie jest oczywiście nieograniczone. Zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa (tak wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W świetle powyższego właściciel nieruchomości objętej procedurą planistyczną może oczekiwać, że Rada - wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie - będzie działała zgodnie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wobec wyłożenia do publicznego wglądu odmiennej treści projektu planu, niż uchwalonego planu doszło nie tylko do zmiany dotychczasowego przeznaczenia działki o nr ewid. A. z terenu użytków rolnych - terenów trwałych użytków zielonych, symbol RP, ale także do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki przez skarżący, a to w związku z wprowadzeniem całkowitego zakazu jej zabudowy, w tym i na potrzeby produkcji rolnej. Przy czym do wprowadzenia takiego postanowienia uchwały doszło przy naruszeniu zasad i trybu procesowania planistycznego, które to postępowanie pozbawiło stronę możliwości składania uwag i przykładowo wnioskowania o wprowadzenie częściowego tylko zakazu zabudowy jego nieruchomości. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 ust. 1ustawy). Stąd też ustawodawca w art. 17 pkt 12 i 13 ustawy włożył odpowiednio na wójta, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obowiązek przedstawienia radzie wniesionych uwag do projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania oraz wprowadzenia zmiany do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Art. 20 ust. 1ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcia dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów. Z analizy treści rozstrzygnięć nie wynika kto jest autorem uwagi (wniosku) dotyczącego naniesienia zmian związanych z zakazem zabudowy korytarza doliny rzeki W. i objęcia nimi działki skarżących. Brak jest także uzasadnienia przyczyn uwzględnienia tej uwagi. Skoro, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1ustawy, do wniesienia uwag uprawniony jest każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, to wydaje się, że również i uwagi do projektu planu może wnieść projektant, który dostrzegł nieścisłości, albo rozbieżności w projekcie. Obowiązek wnikliwego rozważenia uwag na etapie planowania i ustosunkowania się do nich przez organ planistyczny (art. 17 pkt 13 ustawy), wobec braku normatywnych standardów w zakresie zasad przeznaczania terenów i lokalizacji infrastruktury celu publicznego, stanowi faktyczne zabezpieczenie ochrony uzasadnionych interesów m.in. właścicieli nieruchomości objętych projektem planu. Konieczność racjonalnego uzasadnienia proponowanych rozwiązań planistycznych stanowi, bowiem realną granicę władztwa planistycznego gminy. Organ naruszył w tym zakresie zasady postępowania i nie dokonał w niezbędnym zakresie ponowienia procedury planistycznej, do której był zobowiązany brzmieniem przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, który przewidywał, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Organ dokonał zmian w treści tekstowej planu w § 6 pkt. 4 uchwały oraz § 9 ust. 4 pkt. 4.1 i ust. 8 pkt 8.1 karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa c, symbol C 12 ZP i pomimo wprowadzenia tej zmiany w stosunku do wyłożonego do wglądu projektu i ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących nie dokonał ponowienia procedury planistycznej w części objętej zmianą. Dokonywanie natomiast jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 250/07 - LEX 569868).

Dostrzec należy także i to, że procedura planistyczna została ustalona przez ustawodawcę w sposób ścisły. Ustawodawca wskazał wręcz w przepisie art. 17 ustawy kolejność podejmowanych określonych czynności, a sankcja za naruszenie trybu postępowania lub zasad sporządzania planu przewidziana została w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonej części doszło do naruszenia trybu postępowania, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności tej części uchwały. Zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 - LEX 574411).

Odnosząc się do stanowiska organu, że skarżący posiadał możliwość ustalenia rzeczywistego przeznaczenia terenów poprzez analizę m.in. rysunku planu (części graficznej) nie sposób się z tym zgodzić. Po pierwsze sam rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio. Nie spełnia on bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 99/08 – LEX 459361). Podobne stanowisko zajął także WSA w Bydgoszczy, który stwierdził, że oznaczenie literowe ma znaczenie o tyle, o ile zostało opisane w części tekstowej planu. Inaczej mówiąc rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (por. wyrok z 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/07 – LEX 569948). Sąd w niniejszym składzie poglądy te podziela. Podkreślić należy jeszcze raz, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy jest aktem prawa miejscowego i stąd też zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże on zatem nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Stąd też musi on zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez potrzeby dokonywania ich wykładni, czy też analizowania zgodności zapisów części tekstowej z częścią graficzną.

Wymogi takie dotyczą także projektu planu. W niniejszej sprawie wymogi te nie zostały one spełnione. Wyłożony do wglądu projekt w zakresie części tekstowej i graficznej nie był spójny, a tym samym i naruszał zasady postępowania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenie interesu prawnego skarżącego i związane jest ono z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 pkt. 4 uchwały oraz § 9 ust. 4 pkt. 4.1 i ust. 8 pkt 8.1 karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa c, symbol C 12 ZP.

Wobec powyższego, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. 2 uzasadnia art. 151 P.p.s.a.