Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 41/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art, 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Nysie podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - uchwałę Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa.

W § 2 ww. uchwały przyjęto treść czterech jej załączników, stanowiących: tekst studium (załącznik nr 1), rysunek studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 2), rysunek studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 4).

Pismem z dnia 31 października 2016 r. (data wpływu do organu) J. S. (zwany dalej skarżącym) wezwał Radę Miejską w Nysie do zmiany uchwały Rady Miejskiej w Nysie Nr XV/217/15 z dnia 22 grudnia 2015 r. poprzez usunięcie zapisu: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², obejmującego działki nr a, b, c i d, e, obręb [...], dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0". Podniósł, że zacytowany zapis nie znajdował się w treści projektu studium we wcześniejszych etapach jego procedowania, a pojawił się dopiero przed samym głosowaniem nad przyjęciem uchwały. Ponadto kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ustawy o rewitalizacji, przez brak konsultacji m.in. w zakresie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i innych, które nie zostały w procesie uchwalania zmiany studium dokonane. Wskazał też, że zarówno Rada Miejska w Nysie, jak i mieszkańcy Nysy nie mogli zapoznać się wynikami analiz i opinii, dotyczącymi wskaźnika zagospodarowania oraz zmiany maksymalnej intensywności zabudowy. Skarżący podkreślił, że legitymację do złożenia skargi w ramach powyższych nieprawidłowości posiada każdy obywatel miasta Nysa, firma czy też jednostka organizacyjna posiadająca zdolność sądową oraz każdy organ, któremu ustawa przyznaje prawo wyrażenia opinii o zapisach studium.

W odpowiedzi na wezwanie, Rada Miejska w Nysie postanowiła nie uwzględnić wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czemu dała wyraz w uchwale Nr XXVII/409/16 z dnia 29 listopada 2016 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i orzecznictwo sądowoadministracyjne, argumentowała, że skarżący nie wykazał, iż przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny o charakterze bezpośrednim i indywidulanym. Rada Miejska wskazała także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tych względów tylko pośrednio wpływa na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Kwestionujący tego typu uchwałę zobowiązany jest zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie kwestionowania, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jednocześnie interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie ogólny, przyszły i potencjalny. Organ podkreślił, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. (data nadania skargi przez Sąd do organu) skarżący wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Nysie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie szeregu przepisów u.p.z.p., w tym art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 oraz ust. 3 i 4, art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, 7, art. 10 ust. 5-7, art. 10 w związku z art. 11 i 12, art. 17 ust. 1, art. 27, art. 11 pkt 6a, a także naruszenie zasady legalizmu, tj. art. 7 Konstytucji RP, przez podjęcie działań sprzecznych z prawem na skutek wprowadzenia do treści studium zmian, które nie wynikały z treści zgłoszonych wniosków oraz uwag i nie mogły tym samym zostać rozpatrzone, a brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej przypisującej radzie gminy kompetencję do dokonywania dowolnych oraz autonomicznych zmian w treści procedowanego studium. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zawierającym zapis: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obejmującego działki nr a, b, c i d, e, obręb [...], dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0" - z uwagi na to, że został wprowadzony w sposób rażąco naruszający treść u.p.z.p. Ponadto domagał się stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w ww. zakresie nie podlega wykonaniu. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności studium przyjętego sporną uchwałą, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem ww. fragmentu uchwały oraz całej uchwały i pozbawienie ich waloru prawnego poprzez uznanie za nieobowiązującą. Odnosząc się do kwestii swojej legitymacji do wniesienia skargi, wskazał na rażące naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie sporządzania studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącego do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że w ramach procedury kształtowania studium, nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii odnoszących się chociażby do wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącego, m.in. wzrostu natężenia ruchu drogowego, poziomu hałasu, potencjalnych korków drogowych, emisji spalin, utrudnień związanych z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji). Jego zdaniem, skala pejoratywnych następstw we wskazanym zakresie będzie ogromna, mając na uwadze chociażby wprowadzony w uchwale wskaźnik intensywności zabudowy, wobec którego zarówno skarżący, jak i pozostałe podmioty posiadające interes prawny w tym zakresie, nie mogły złożyć wniosku o jego zmianę bądź o przeprowadzenie analiz oddziaływania tego rodzaju inwestycji na pobliski obszar, gdyż zapis ten nigdy nie został wyłożony do publicznej wiadomości, przed jego przyjęciem. Skarżący podniósł też, że z racji pełnionej funkcji - posła na Sejm RP, bardzo często korzysta z publicznego transportu, z uwagi na posiadane w tym zakresie przywileje, zaś następstwa realizowanej inwestycji w sposób bezpośredni utrudnią korzystanie z publicznego transportu, z uwagi na powstające zatory komunikacyjne, komplikujące zarówno wyjazd z miasta, jak również dojazd do stacji celem rozpoczęcia podróży, gdyż są one położone w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponadto skarżący z racji pełnionej funkcji często uczestniczy w działaniach, spotkaniach, obradach oraz inicjatywach mających miejsce w urzędach oraz organach położonych w mieście Nysy w bliskim, wręcz bezpośrednim sąsiedztwie planowej inwestycji. W przekonaniu skarżącego, obywatele oraz mieszkańcy będą mieli utrudniony dostęp do biura poselskiego, z uwagi na paraliż komunikacyjny, który powstanie w pobliżu inwestycji w ramach węzła komunikacji publicznej, jak również znacząco utrudni dojazd mieszkańców komunikacją miejską. Zdaniem skarżącego, szczególne znaczenie ma fakt, że będąc posłem jest zobowiązany dbać o dobro mieszkańców i działać w ich interesie. Natomiast możliwość wykonania tego obowiązku wobec obywateli i swoich wyborców, została skarżącemu bezprawnie odebrana i uniemożliwiona. W opinii skarżącego, jego bezczynność w okresie tworzenia studium może mieć olbrzymi negatywny wpływ na poparcie mieszkańców udzielone skarżącemu w przyszłych wyborach. Ponadto mieszkańcy z okolic planowanej inwestycji będą obarczać winą skarżącego za "koszmar", który będzie miał miejsce, jeśli niezgodny z prawem zapis studium umożliwi inwestorowi budowę 30.000 metrów kwadratowych handlu na niewielkiej działce w centrum miasta. Z powyższych przyczyn, zdaniem skarżącego, jest on uprawniony do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ naruszenie prawa dokonane przez organ nadzorujący oraz prowadzący proces tworzenia studium, pozbawiło go możliwości efektywnego wykorzystania przypisanych mocą ustawy praw, w ramach tzw. partycypacji społecznej, zaś wprowadzone zapisy w sposób jawny oraz bezpośredni wpłyną na jego życie z uwagi na ukazane następstwa. W dalszej części skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą przedstawione zarzuty naruszenia u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że podstawą prawną skargi na uchwałę w sprawie studium jest art. 101 ust. 1 u.s.g., przyznający legitymację skargową osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie ma podstaw do uznania, że uchwała ta narusza interes skarżącego, niezależnie od tego, czy istotnie posiada ona interes prawny w kwestionowaniu uchwały. Ponadto organ stwierdził, że wskazywany przez skarżącego interes w zaskarżeniu uchwały nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym, a do tego pośrednim, ogólnym, przyszłym i potencjalnym. Próba wykazania zagrożenia interesu nie daje jednak skarżącemu legitymacji do wystąpienia ze skargą w trybie art. art. 101 ust. 1 u.s.g.

Na wezwanie Sądu, organ w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonych w mieście Nysa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać również trzeba na przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym - przepisu ust. 1 art. 101 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższa regulacja odpowiada zasadzie res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy), ograniczając tym samym dopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy już wcześniej sąd merytorycznie badał tę sprawę i oddalił skargę. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84) stwierdził natomiast wprost, że nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To "przedmiotowe" pojęcie sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i tym samym nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie, bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania).

Tym samym należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes (tak Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 4 listopada 2003 r.).

W przedstawionym kontekście sprawy istotną zatem okolicznością jest to, że wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewody Opolskiego na zaskarżoną także w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. Powyższy wyrok nie jest jeszcze prawomocny, a zatem nie zaistniała w sprawie negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej i wniesioną przez skarżącego skargę należało poddać ocenie pod kątem jej dopuszczalności.

Kontynuując rozważania wyjaśnić przyjdzie, że do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępny - jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie indywidualna skarga osoby fizycznej posiada swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dochował przesłanki skutecznego wniesienia skargi, wynikającej z przywołanego art. 101 ust. 1 u.s.g., a odnoszącej się do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej oraz uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie ulega też wątpliwości Sądu, że skarżący zachował także termin do wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a. Wezwał bowiem organ pismem z dnia 31 października 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie, zawartej w uchwale Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 listopada 2016 r., która została mu doręczona w dniu 16 grudnia 2016 r., złożył skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, która została nadana przez Sąd do organu w dniu 27 grudnia 2016 r.

Do oceny pozostała zatem przesłanka wykazania przez skarżącego swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie bowiem uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; dostępne System Informacji Prawnej odpowiednio LEX nr 53376 i nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999, nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny.

W rozpatrywanej sprawie skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Nysie Nr XV/217/15 z dnia 22 grudnia 2015 r., w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. powołany już wyrok NSA sygn. akt II SA 2503/01).

Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego został naruszony przedmiotową uchwałą podjętą w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego w tej sprawie. W takim wypadku na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny, indywidualny interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14). Uchwała w przedmiocie studium, nie będąc aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13). W orzecznictwie akcentuje się też, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1248/13).

W odniesieniu do uchwały, której treścią jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie, ale jedynie właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11). Na naruszenie interesu prawnego mogą powoływać się więc osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, przysługują prawa rzeczowe, należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Tylko bowiem właściciel nieruchomości może domagać się ochrony swoich praw właścicielskich, do jakich należy także prawo decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Natomiast podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości, nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka została (czy też nie została) określona dla przedmiotowego terenu w studium (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 540/16). W przeciwnym razie mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, w której ewentualna ochrona uprawnień takiego podmiotu prowadziłaby do naruszenia prawa właściciela nieruchomości.

W świetle poczynionych rozważań prawnych o charakterze ogólnym, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał swojego własnego indywidualnego interesu w zaskarżeniu uchwały. Skarżący kwestionuje zmiany studium dotyczące czterech działek (działki nr a, c i d stanowiące własność prywatną i nr b stanowiąca własność Gminy Nysa w użytkowaniu wieczystym), położonych w [...] Nysy o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha. Kwestionowane zmiany polegają na rozszerzeniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "MWU" (tereny zabudowy usługowo-handlowo-mieszkaniowej o wysokiej intensywności) o tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oznaczone symbolem "UC". Interes prawny w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem postępowania skarżący upatruje w rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych w zakresie sporządzenia studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącego do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium, po jego publicznym przedstawieniu. Zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia zasad oraz norm prawnych gwarantujących partycypację społeczną w tym etapie, a w ramach kształtowania studium, nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii (np. dotyczących wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącego). Skarżący wywodził, że naruszenie procedury przez Radę Miejską w Nysie pozbawiło go także możliwości złożenia wniosku o zmianę wprowadzonego współczynnika intensywności zabudowy, bądź o przeprowadzenie analiz oddziaływania tego rodzaju inwestycji na pobliski obszar.

Przedstawione argumenty nie stanowią jednak podstawy do uznania interesu prawnego skarżącego, albowiem skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g., o czym była już mowa wyżej, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący, powołując się na okoliczność naruszenia przepisów prawa zaskarżonym aktem zobowiązany jest wykazać, że naruszył on jego interes prawny w sposób bezpośredni i jednoznaczny, już w chwili jego podjęcia. W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organu, skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonej na terenie miasta Nysa. Zdaniem Sądu, już tylko ta okoliczność rzutuje w sposób decydujący na ocenę legitymacji skargowej skarżącego w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie wykazał, aby uchwalona zmiana studium pozbawiła go możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność, czy pozbawiała skarżącego rozporządzania tą nieruchomością, wbrew przepisowi art. 140 K.c.

W tym miejscu podnieść przyjdzie - w ślad za oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 28 marca 2017 r. - że charakter wprowadzonej zmiany studium nie dotyczył zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w studium. Zmiana polegająca na ustaleniu maksymalnej intensywności zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych w istocie miała stanowić zabezpieczenie tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem. Kwestionowana uchwała dotyczy zmiany studium na bardzo niewielkim obszarze miasta Nysa, o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha, na terenie już zabudowanym w sposób intensywny, posiadającym dobrą obsługę komunikacyjną i wyposażonym w sieci infrastruktury technicznej. Stanowi też kontynuację dotychczasowej funkcji dla tego terenu, który był przeznaczony zarówno w obowiązującym studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2013 r. pod zabudowę. Analizowany teren w przywołanych aktach był już przeznaczony pod zabudowę o wysokiej intensywności, a tym samym wprowadzenie na tym obszarze możliwości realizacji wnioskowanego obiektu handlowego, zdaniem orzekającego Sądu, nie wprowadzało takiej zmiany treści studium, które w wyniku przeprowadzonej zmiany przestałyby być aktualne.

Skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego w tym, że realizacja ustaleń dokonanych zmianą studium spowoduje negatywne skutki dla niego i mieszkańców okolicznych budynków, takie jak: natężenie ruchu drogowego, poziom hałasu, potencjalne korki, emisja spalin, utrudnienia związane z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji). Wskazane okoliczności nie odnoszą się jednak do indywidualnego interesu skarżącego, a także posiadają charakter czysto hipotetyczny. Natomiast kolejne okoliczności podnoszone w skardze, a także inne uciążliwości z tą inwestycją związane, takie jak utrudnienia z dojazdem do biura poselskiego czy też do urzędów i instytucji miejskich, w istocie dotyczą spodziewanego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na mieszkańców pobliskich budynków, względnie dotykać będą jednolicie wszystkich tych osób. Skarżący w treści skargi nie przedstawia natomiast argumentów, które wskazywałyby, że postanowienia zaskarżonego studium, w związku z przewidywanymi negatywnymi skutkami ich realizacji, w sposób szczególny i wyłączny dotykać będą jego indywidualnej sfery prawnej. Przeciwnie, z treści skargi i wezwania do usunięcia naruszenia spowodowanego podjętą uchwałą wynika, że uciążliwości te dotyczą także innych osób, czy lokali stanowiących własność tych osób.

W ocenie Sądu, również podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące obowiązku dbania o dobro mieszkańców i działania w ich interesie, a wynikające ze sprawowania przez skarżącego funkcji posła, nie dają podstaw do uznania, że przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Poza wskazaniem, że bezczynność w wykonywaniu powyższych obowiązków może mieć wpływ na poparcie przyszłych wyborców, skarżący nie wywiódł w żaden sposób, że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Z kolei, jak już wyjaśniono powyżej, uprawnienie do badania obiektywnej wadliwości uchwały, mającej wynikać z naruszenia przepisów postępowania obowiązujących w trakcie jej podejmowania, nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast z racji pełnionej funkcji posła nie można automatycznie przyznać skarżącemu legitymacji skargowej. Nie można też traktować przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że wskazywany przez skarżącego interes w zaskarżeniu uchwały nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym, do tego pośrednim, ogólnym, przyszłym i potencjalnym. Skarżący nie wykazał, aby kwestionowany akt o zmianie studium naruszył jego interes prawny. Naruszenie interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony skarżącej musi mieć bowiem charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Przedmiotowa uchwała nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącego do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a zatem nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Skarżący nie jest bowiem aktualnie właścicielem żadnej nieruchomości w sąsiedztwie terenu objętego zaskarżonym aktem, z której prawa własności mógłby wywodzić naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia.

W tej sytuacji należało uznać, iż skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, o odrzuceniu skargi.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, o zwrocie kwoty 200 zł uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi, uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.