Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 254/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 67 ust. 1 i 3, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Teza: Nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby organom nadzoru budowlanego działanie wyłącznie z urzędu na podstawie przepisów Rozdziału 6 „Utrzymanie obiektów budowlanych” ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Utrwalona praktyka nie może przysłaniać organom zasad ogólnych inicjowania postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz indywidualnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy.

TEZY

Nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby organom nadzoru budowlanego działanie wyłącznie z urzędu na podstawie przepisów Rozdziału 6 „Utrzymanie obiektów budowlanych” ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Utrwalona praktyka nie może przysłaniać organom zasad ogólnych inicjowania postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz indywidualnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. T. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) o wydanie decyzji o rozbiórce budynku na należącej do niego działce nr [...] przy ul. [...] w B., gdyż "stan budynku zagraża życiu ludzi przebywających w pobliżu".

PINB, po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2017 r. kontroli na miejscu i stosując art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. przekazał wniosek do załatwienia Prezydentowi Miasta B. jako właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. (data wpływu [...] grudnia 2017 r.) T. K. wystąpił po raz kolejny do PINB wskazując, że chodzi mu o "wydanie decyzji w trybie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż stan budynku zagraża życiu ludzi przebywających w pobliżu".

Jak wynika z akt administracyjnych, po telefonicznych ustaleniach z wnioskodawcą, w dniu [...] grudnia 2017 r. PINB przeprowadził oględziny na miejscu "w związku z wnioskiem T. K." i z jego udziałem. Wnioskodawca nie podpisał protokołu oględzin wskazując, że ustosunkuje się do ustaleń oględzin w odrębnym piśmie procesowym. Pismo takie złożył w dniu [...] grudnia 2017 r. Wskazał w nim, że do wniosku o rozbiórkę złożonego na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane dołączył projekt rozbiórki wraz z oceną techniczną, z której jednoznacznie wynika, że stan techniczny budynku jest awaryjny i grozi zawaleniem, zaś przywrócenie konstrukcji budynku do stanu technicznego zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania jest niemożliwe. Poinformował o wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającej rozbiórki z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi spornego budynku. Zdaniem jednak wnioskodawcy, zapisy planu nie zabraniają rozbiórki. Wnioskodawca zgłosił również zastrzeżenia odnośnie protokołu oględzin sporządzonego, w jego ocenie, nie podczas oględzin ale przed tą czynnością, niezawierającego zapisów odnośnie złego stanu technicznego obiektu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...], orzekając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: P.b.), PINB nakazał wnioskodawcy w terminie natychmiastowym: wykonać doraźne zabezpieczenie murowanej ściany szczytowej budynku na poddaszu od strony ulicy poprzez podparcie jej drewnianymi stemplami w poziomie poddasza; usunąć dachówkę ceramiczną luźno leżącą na elementach konstrukcji dachowej, która w każdej chwili może zagrażać przechodniom na znajdującym się z pobliżu chodniku; wykonać wygrodzenie terenu wokół budynku jako strefę zabezpieczającą przed dostępem niepowołanych osób; roboty budowlane wykonać pod nadzorem uprawnionej osoby i niezwłocznie powiadomić organ o wykonaniu obowiązku przedkładając stosowne oświadczenie osoby będącej wykonawcą. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji ustalił, jak wskazał "w związku z wnioskiem właściciela budynku" oraz na podstawie przedłożonego projektu rozbiórki, że sporny budynek jest niezamieszkały, wolnostojący, o konstrukcji krokwiowo-jętkowej, z dobudowanym gankiem wejściowym o konstrukcji drewnianej. Ściana szczytowa budynku oddalona od pasa drogowego ulicy [...] o 122 cm nie jest zabezpieczona, grozi wychyleniem bądź upadkiem na pas drogowy ulicy. Z konstrukcji budynku zwisają luźne fragmenty zniszczonej dachówki. Podczas kontroli budynek nie był zabezpieczony nawet doraźnie. Pouczono o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w wypadku niewykonania nałożonych obowiązków. Poinformowano również, że wniosek o rozbiórkę z dnia [...] listopada 2017 r. został przekazany do organu architektoniczno – budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. K., który zarzucił naruszenie:

- art. 67 ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 66 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie do budynku nieużytkowanego i znajdującego się w stanie technicznym awaryjnym, niewskazanie w podstawie prawnej decyzji konkretnej przesłanki zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 P.b., niewskazanie czynności, prac lub robót budowlanych, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania budynku;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 P.b. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. brak rzetelnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ stosując art. 66 ust. 1 P.b.; niewyjaśnienie dlaczego w realiach sprawy nie było możliwe zastosowanie art. 67 ust. 1 P.b.; całkowite pominięcie twierdzeń inwestora zawartych we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. przedstawiających stanowisko w sprawie;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania go z materiałem dowodowym oraz przedstawienia własnego stanowiska w sprawie;

- art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności przy braku podstaw dp zastosowania art. 66 ust. 1 P.b.

Wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W sprawie ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] w B. znajduje się niezamieszkany, wolnostojący, murowany, parterowy, jednorodzinny budynek mieszkalny, z dachem dwuspadowym o konstrukcji krokwiowo-jętkowej, z murowanym kominem, z dobudowanym drewnianym gankiem. W murowanych ścianach zewnętrznych i fundamencie widoczne są pęknięcia i rysy, zaś w wyniku pożaru znacznemu zniszczeniu uległy drewniane elementy więźby dachowej, pokrycie dachowe jest całkowicie zniszczone – pozostały jedynie luźno leżące dachówki ceramiczne, murowana ściana poddasza od strony podwórka uległa zawaleniu, zaś ściana od strony ulicy [...] nie jest konstrukcyjnie połączona z konstrukcją dachową, co grozi jej wychyleniem lub upadkiem na pas drogowy. Zdaniem PWINB, budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, stąd niezbędne było jego zabezpieczenie, przy czym dla wydania decyzji w tym zakresie zostały spełnione przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., które w zakresie wskazania pkt 1 i 3 tego przepisu organ odwoławczy doprecyzował w swoim rozstrzygnięciu jako podstawę rozstrzygnięcia także pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie wskazał, że nałożenie obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. nie jest uzależnione od użytkowania budynku, zaś stan techniczny budynku organ stwierdził podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników posiadających stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Także nie naruszono, zdaniem PWINB, art. 10 § 1 K.p.a., bowiem można od obowiązków z tego przepisu odstąpić w sytuacjach niecierpiących zwłoki, a taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Odnośnie zarzutów odwołania PWINB wskazał, że strona postępowania nie ma wpływu na treść protokołu oględzin, jednak może wnosić uwagi i zastrzeżenia. Zdaniem PWINB, brak jest podstaw do stosowania w sprawie art. 67 ust. 1 P.b., gdyż nie można podzielić wniosków opinii technicznej przedłożonej do projektu rozbiórki o bardzo złym stanie technicznym obiektu, jak też nie można zgodzić się z przedłożonymi przez wnioskodawcę oświadczeniami rzeczoznawców o tym, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Zdaniem PWINB, nie jest wykluczone prowadzenie postępowania o rozbiórkę przed organem administracji architektoniczno – budowlanej. Takie postępowanie wnioskodawca zainicjował (jest ono w toku po wydaniu przez Wojewodę P. kasacyjnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. uchylającej odmowę udzielenia pozwolenia na rozbiórkę). PWINB podkreślił, że przedmiot postępowania to obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. Celem zaś nakazów wydanych w przedmiotowej sprawie jest doraźne zabezpieczenie obiektu, które wyeliminuje potencjalne zagrożenie spowodowane jego stanem technicznym.

Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. złożył do sądu administracyjnego T. K., który zarzucił następujące naruszenia:

1. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. poprzez jego zastosowanie do budynku nieużytkowanego i znajdującego się w stanie technicznym awaryjnym oraz poprzez nałożenie obowiązków zmierzających do doraźnego zabezpieczenia budynku, podczas gdy celem tego przepisu jest zabezpieczenie właściwego użytkowania budynku, a sformułowane nakazy temu celowi nie będą służyć;

2. art. 67 ust. 1 P.b. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec złożonej oceny stanu technicznego sporządzonej przez osobę o stosownych uprawnieniach oraz wobec jednoznacznej woli właściciela budynku co do zamiaru jego rozebrania;

3. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy pozwalających na przyjęcie, że nakazane czynności doprowadzą do zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego budynku i bezpiecznego jego użytkowania oraz nieustalenie, czy są to czynności możliwe do wykonania, jak też przyjęcie braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki przy pominięciu części materiału dowodowego;

4. art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, brak wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do zarzutów odwołania, które to stanowisko pozostaje w oderwaniu od materiału dowodowego;

5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej mimo braku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jak też bez zweryfikowania podstaw zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono charakter przepisu art. 66 ust. 1 P.b., który uprawnia do nałożenia obowiązków zapewniających należyte użytkowanie obiektów budowlanych oraz obowiązków o charakterze naprawczym, wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego, wykonanie nakazanych obowiązków nie doprowadzi budynku do odpowiedniego stanu technicznego zapewniającego jego prawidłowe użytkowanie, bowiem budynek jest w stanie technicznym awaryjnym, jego ściana grozi zawaleniem, co wynika z przedłożonej przez skarżącego oceny technicznej. Jak wskazał skarżący, w sprawie przedmiotem wniosku było rozstrzygnięcie na podstawie art. 67 P.b., za czym przemawia stan techniczny obiektu oraz wola właściciela budynku. Zapisy obowiązującego planu miejscowego nie zezwalają na odbudowę obiektu, ale na podjęcie określonych czynności (zmiana sposobu użytkowania, przebudowa, rozbudowa od strony zapleczowej), zaś doraźne zabezpieczenie nie zmieni stanu technicznego budynku. Skarżący podkreślił również, że naruszenie przepisów procesowych jest związane z ustosunkowaniem się przez organ wyłącznie do niektórych dowodów w sprawie, a pominięcie milczeniem innych. Także przeprowadzone postępowanie uzupełniające wyjaśniające przed PWINB ograniczono wyłącznie do zapytań do konserwatora oraz organu administracji archtektoniczno - budowlanej, jednakże – w ocenie skarżącego – były one zbędne, bowiem organ w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania art. 67 P.b., a co do ochrony konserwatorskiej – ustępu 3 tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że wola właściciela nie obliguje organu do prowadzenia postępowania w trybie art. 67 P.b., jeśli organ uznał za zasadne prowadzenie postępowania w trybie art. 66 P.b.

Podczas rozprawy w dniu 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że organ administracji architektoniczno – budowlanej wydał decyzję odmowną prawdopodobnie z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza rozbiórki obiektu, jednakże w takiej sytuacji organy mają obowiązek uzyskania uzgodnienia w zakresie rozbiórki z konserwatorem zabytków.

Przedstawiciele organów podczas rozprawy wskazali, że są związani ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjściem z sytuacji byłaby zmiana zapisów planu. W ich ocenie, postępowanie prowadzone było w sprawie z urzędu, natomiast jeśli strona stwierdziła brak rozpoznania jej wniosku na podstawie art. 67 P.b. – mogła skarżyć bezczynność organu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem decyzja zaskarżona i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi, trafne i obszernie uzasadnione, są skuteczne.

Przede wszystkim nie został rozpoznany wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. Zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., który to przepis nie był podstawą żądania zgłoszonego przez skarżącego. Istotnie, większość postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego jest wszczynana z urzędu. Wówczas to treść zawiadomienia wystosowanego do stron postępowania na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. określa przedmiot postępowania i jego granice. Nie można jednak wykluczyć działania organów nadzoru budowlanego na wniosek strony. Przepis ogólny, podstawowy, tj. art. 61 § 1 K.p.a., dopuszcza działanie organów administracji na wniosek lub z urzędu. W przepisie tym dopuszcza się również możliwość wszczęcia postępowania z urzędu w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek (art. 61 § 2 K.p.a.). Nie istnieje natomiast przepis prawa, który – w przypadku niewskazania przez ustawodawcę trybu wszczęcia postępowania (zgodnie z zasadą oficjalności lub skargowości), a taka sytuacja ma miejsce w sprawach prowadzonych na podstawie Rozdziału 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" P.b. – nakazywałby organom działanie wyłącznie z urzędu. Utrwalona praktyka nie może przysłaniać organom zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego oraz indywidualnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy. Zwróciło na to uwagę orzecznictwo sądowe w sprawach samowoli budowlanej. Sądy jednolicie wskazują, że przepisy P.b. nie określają jednoznacznie, czy postępowanie w tym zakresie wszczyna się z urzędu czy na wniosek. Ograniczenie w takiej sytuacji możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 §1 K.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznego sposobu zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 K.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania (vide np. wyroki w sprawach II SAB/Bk 94/17 z dnia 23 listopada 2017 r.; II SAB/Op 147/17 z dnia 17 kwietnia 2018 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie istnieją uzasadnione powody aby powyższego poglądu nie zastosować również w sprawach prowadzonych w trybie przepisów Rozdziału 6 P.b. Ilekroć bowiem wystąpi sytuacja, w której – przy nieokreśleniu wprost w przepisach trybu wszczęcia postępowania – wniosek strony postępowania (nie osoby trzeciej nieposiadającej przymiotu strony) wyprzedzi podjęcie działań z urzędu, organ powinien rozważyć prowadzenie postępowania na wniosek, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

W kontrolowanym przez sąd postępowaniu do organu nadzoru budowlanego wpłynęło dwukrotnie żądanie wszczęcia postępowania o wydanie nakazu rozbiórki: pierwszy raz, w dniu [...] listopada 2017 r. (zostało przekazane organowi administracji architektoniczno – budowlanej w trybie art. 65 § 1 K.p.a.); drugi raz, w dniu [...] grudnia 2017 r. Podkreślić należy, że drugi wniosek również zawierał sformułowane expressis verbis żądanie orzeczenia rozbiórki, a nadto wskazywał wprost art. 67 P.b. jako podstawę wnioskowanego orzeczenia. W tej sytuacji nie może być mowy o niejasności czy nieprecyzyjności żądania strony, zwłaszcza że jego powtórzenie zawierało wyraźne wskazanie w jakim zakresie wnioskodawca oczekuje działań organu. Co więcej, wniosku tego nie zgłosiła osoba niemająca przymiotu strony czy do której przymiotu strony można by mieć wątpliwości. Wniosek złożył właściciel nieruchomości z budynkiem objętym żądaniem rozbiórki. W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że w tych konkretnych okolicznościach organ powinien był załatwić ten konkretny wniosek, tj. wniosek o rozbiórkę wszczynający postępowanie na podstawie art. 67 P.b., a tym samym zbadać przesłanki zastosowania tego przepisu.

Organ pierwszej instancji nie dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 1 K.p.a., zatem nie zostało oficjalnie określone na jakiej podstawie prowadził postępowanie. Nie może jednak ujść uwadze, że już kilka dni po wpływie drugiego wniosku ([...] grudnia 2017 r.), bo w dniu [...] grudnia 2017 r., udał się na oględziny (vide protokół oględzin, k. 8 akt adm.) oraz następnego dnia po oględzinach, tj. [...] grudnia 2017 r., wydał na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie określonych obowiązków. Zbieżność czasowa (odstęp zaledwie kilku dni między wpływem drugiego wniosku a oględzinami i wydaną decyzją) wskazują na działanie organu na skutek wniosku. Nadto, zarówno w protokole oględzin jak i w uzasadnieniu decyzji wskazano na działanie "w związku z wnioskiem T. K.". Także brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 1 K.p.a. mógł utwierdzać stronę w przekonaniu o działaniu organu w trybie art. 67 P.b., na jej wniosek. Dodać należy, że w dniu wydania decyzji T. K. złożył również wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu oględzin wskazując na konieczność zawarcia w nim ustaleń co do przesłanek z art. 67 P.b. Tym bardziej zatem wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. było nieuzasadnione, nie stanowiło jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek skarżącego i ustosunkowania się do tego wniosku. Innymi słowy, mogło stanowić dla strony wnioskującej o zastosowanie art. 67 ust. 1 P.b. rodzaj zaskoczenia zastosowaną podstawą rozstrzygnięcia, co wypełnia znamiona naruszenia zasady budzenia zaufania organu do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zdaniem sądu, już to uchybienie ma wpływ na wynik sprawy. Sprawa została bowiem rozpoznana w innym trybie niż złożony wniosek i podjęte "w związku z wnioskiem" czynności.

Sąd dostrzega, że "tempo" działania organu oraz brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania mogły wynikać z przewidywania istnienia zagrożenia stanem technicznym budynku sygnalizowanym we wniosku oraz ustalonym w protokole oględzin. Należy jednak zauważyć, że w takiej sytuacji, gdy konieczne jest natychmiastowe podjęcie działań, można rozważyć zastosowanie art. 69 P.b. (niezależnie od ewentualnego prowadzenia postępowania na innej podstawie). Natomiast w sprawie niniejszej wniosek został zgłoszony na podstawie art. 67 P.b. i to przede wszystkim w tym trybie powinien był zostać załatwiony. To jednak nie nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 67 P.b. oraz z naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Jak wyżej wskazano, już tylko to naruszenie uzasadniało uchylenie decyzji obydwu instancji, tak aby sprawa jeszcze raz została rozpoznana na zawnioskowanej podstawie i z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Z wyżej wskazanych względów nie można uznać za skuteczną argumentacji pełnomocnika organu, iż kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone z urzędu, zaś jeśli skarżący twierdzi o nierozpoznaniu jego wniosku, to przysługuje mu skarga na bezczynność. Zdaniem sądu, materiał dowodowy sprawy nie potwierdza prowadzenia postępowania na zasadzie oficjalności (brak zawiadomienia o wszczęciu wskazującego na prowadzenie sprawy "z urzędu"; wskazywanie przez organy tak podczas oględzin jak i w uzasadnieniach wydanych decyzji o podjęciu działań "w związku z wnioskiem"; przeprowadzenie po fakcie złożenia drugiego wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. oględzin a nie kontroli, co wskazuje na podjęcie tej czynności po wszczęciu postępowania, zwłaszcza że o wszczęciu świadczył tylko i wyłącznie złożony wniosek). Także nie sposób kierować skarżącego na drogę postępowania ze skargi na bezczynność w sytuacji, gdy z jego wniosku wyraźnie wynika na jakiej podstawie domagał się rozstrzygnięcia, którą to wolę podtrzymał i potwierdził w zastrzeżeniach do protokołu oględzin, odwołaniu i skardze, zaś zdaniem sądu również zastosowana podstawa rozstrzygnięcia (do budynku nieużytkowanego i co do którego skarżący nie wyraził woli jego odbudowy) była nieprawidłowa. Zdaniem zatem sądu, obowiązkiem organu było załatwienie wniosku skarżącego, zaś postępowanie na podstawie art. 66 P.b. można było ewentualnie wszcząć jako odrębne. To jednak z naruszeniem prawa nie nastąpiło.

Także inne naruszenia procesowe uzasadniają negatywną ocenę kontrolowanego postępowania.

W sprawie bowiem od początku bezsporny pozostawał fakt nieużytkowania budynku, potwierdzony podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2017 r., jak też wynikający z przedłożonego przez skarżącego projektu rozbiórki z października 2017 r. oraz uwidoczniony na zdjęciach z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2017 r. i późniejszej dokumentacji fotograficznej. W sytuacji zatem, gdy do organu kierowany jest wniosek o wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 P.b., zaś organ posiada wiedzę o tym, że budynek jest nieużytkowany – powinien ustosunkować się procesowo do takiego wniosku uwzględniając podstawę jego zgłoszenia. Tym bardziej, że przepisy P.b. nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego swobody (prawa wyboru) między nakazaniem czynności zmierzających do utrzymania obiektu a nakazaniem rozbiórki obiektu (art. 66 i art. 67 P.b.), bowiem dla każdej z tych podstaw prawnych P.b. przewiduje inne przesłanki.

Przepis art. 66 ust. 1 P.b. dotyczy sytuacji, której celem jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, czyli spowodowanie wypełnienia obowiązków sformułowanych w art. 61 pkt 1 i 2 P.b. ("utrzymanie i użytkowanie obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b." oraz "zapewnienie, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury" szczegółowo wymienionych w tym przepisie, mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 P.b., obiekt budowlany należy bowiem użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Co do zasady zatem przepis art. 66 P.b. dotyczy obiektów budowlanych użytkowanych, ale gdy następuje nieprawidłowa eksploatacja, brak remontowania, brak konserwacji przez zaniechanie, brak kontroli, niedbalstwo, bierność właściciela lub zarządcy, tj. gdy nie następuje, mimo użytkowania, utrzymanie obiektu w dobrej sprawności. Innymi słowy, chodzi o korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości obiektu użytkowanego.

Przepis art. 67 ust. 1 P.b. dotyczy obiektów budowlanych nieużytkowanych, nienadających się do remontu, odbudowy lub wykończenia.

Już zatem tylko pobieżne porównanie przesłanek z art. 66 i art. 67 P.b. powoduje dostrzeżenie braku podstaw do zastosowania art. 66 P.b. w tej konkretnej sprawie. Co więcej, jak trafnie wskazano w skardze, orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób swoisty zinterpretowało przesłankę "nienadawania się obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia" wprowadzając obok elementu obiektywnego (stan techniczny obiektu), element subiektywny – brak woli właściciela do podjęcia działań remontowych, odbudowy czy wykończenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sama tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego przy bierności jego właściciela nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru budowlanego z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 849/16, z dnia 19 stycznia 2018 r.; II OSK 782/16 z dnia11 stycznia 2018 r., CBOSA).

W sprawie niniejszej nie może ujść uwadze, że wnioskodawca (skarżący) złożył wniosek o rozbiórkę (dwukrotnie, w tym pierwszy wniosek przekazano do organu administracji architektoniczno – budowlanej) oraz przedłożył projekt rozbiórki sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. W projekcie rozbiórki wskazano, że stan techniczny budynku (ścian konstrukcyjnych, istniejącego stropodachu) jest awaryjny (zagrażający zawaleniem z uwagi na usytuowanie bezpośrednio przy ulicy czym zagraża życiu przechodniów), przywrócenie konstrukcji budynku do stanu technicznego zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania jest niemożliwe. Także wnioskodawca przedłożył zastrzeżenia do protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 2017 r. kwestionując możliwość odbudowy budynku, zaś na etapie odwoławczym przedłożył oświadczenia dwóch rzeczoznawców budowlanych (z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r., k. 28 i 29 akt adm. drugiej instancji), zalecających rozbiórkę budynku z uwagi na jego stan techniczny. Zdaniem sądu, skarżący wykazał brak woli innego postąpienia z budynkiem niż rozbiórka, jak też przedłożył dowody uzasadniające, w jego ocenie, brak technicznych możliwości odbudowy czy remontu budynku. Odnośnie oceny tych dowodów w wypowiedziach organów znajdują się wyłącznie dwa zdania: "Tutejszy organ nie podziela stanowiska Pana K., opinii technicznej dołączonej do projektu rozbiórki, jak też opinii zawartych w oświadczeniach przedłożonych przez stronę w dniu 11 stycznia 2018 r., że niniejszy budynek mieszkalny znajduje się w tak złym stanie technicznym, by prowadzić wobec w/w budynku procedurę w trybie art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane [...] brak jest podstaw prawnych do zastosowania w/w przepisu w niniejszej sprawie" (vide uzasadnienie decyzji odwoławczej). Tymczasem zastopowanie rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. wymagało argumentacji i oceny przedłożonych dowodów ze sformułowaniem umotywowanego wniosku, dlaczego organ nie ustalił wystąpienia przesłanek z tego przepisu. Podczas gdy skarżący przedłożył ocenę techniczną i inne ww. dowody, organ jedynie wskazał, że się z nimi nie zgadza. Nie stanowi to o rzetelnym i starannym przeprowadzeniu swobodnej oceny dowodów, a świadczy o dysproporcji dowodzenia (na korzyść skarżącego), której organ nie przełamał ograniczając się do stanowiska noszącego cechy dowolności. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie również skarżący wywodzi brak literalnego zakazu rozbiórki z przepisów obowiązującego na terenie położenia budynku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ulic: [...]) - Dz. Urz. Woj. Podl. nr [...]). Istotnie, w § 11 ust. 1 pkt 3 lit. "l" planu ujęty został budynek przy ulicy [...] w B. jako "budynek o cechach zabytków nie wpisanych do rejestru zabytków i nie ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków". W odniesieniu do tego budynku plan nakazuje zachowanie formy dachu i nachylenia połaci dachowych, zakazuje docieplenia od zewnątrz budynków z elewacją ceglaną lub drewnianą, dopuszcza zmianę sposobu użytkowania, przebudowę, rozbudowę od strony zaplecza.

W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b., przepisy P.b. nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Oznacza to, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z prawnych form ochrony zabytków. Jednakże dla takich sytuacji, tj. dla obiektów objętych ochroną na podstawie ustaleń miejscowego planu (nie w oparciu o zapisy rejestru zabytków czy pozostałych form ich ochrony na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków), przewidziano art. 67 ust. 3 P.b. Zgodnie z tą regulacją, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1 (rozbiórkową), organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Sąd dostrzega, że PWINB wystąpił do właściwego organu ochrony konserwatorskiej uzyskując informację z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...]. Nie może być ona jednak potraktowana jako uzgodnienie w trybie art. 67 ust. 3 P.b., bowiem postępowanie w jego głównym nurcie nie toczyło się w trybie tego przepisu, a uzgodnienie następuje na podstawie art. 106 K.p.a., a zatem organ uzgadniający powinien wydać zaskarżalne zażaleniem postanowienie. W odpowiedzi zaś udzielonej w piśmie procesowym przez organ konserwatorski wskazano niewpisanie spornego budynku do rejestru zabytków, brak objęcia go ustaleniami obszaru wpisanego do rejestru zabytków, nieujęcie ani w wojewódzkiej, ani w gminnej ewidencji zabytków. Co prawda organ konserwatorski wskazał też, że "Ze względu na powyższe brak jest podstaw prawnych do wydania pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego lub uzgodnienia projektu jego rozbiórki", jednakże ponieważ zapytanie nie było kierowane w trybie art. 67 ust. 3 P.b. (vide pismo pytające z dnia 4 stycznia 2018 r., k. 13 akt adm. odwoławczych) oraz z uwagi na wskazanie nieujęcia budynku w jakiejkolwiek ewidencji oraz nieistnienia zdefiniowanej kategorii "budynków o cechach zabytków nie wpisanych do rejestru zabytków i nie ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków" nie sposób ocenić, czy stwierdzenie organu konserwatorskiego o "braku podstaw do wydania pozwolenia na rozbiórkę lub uzgodnienia projektu rozbiórki" dotyczy tego, że organ stwierdza brak swojej właściwości do wyrażania oceny czy też brak merytorycznych przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. Jeszcze raz podkreślić należy, że zapytanie nie było kierowane w trybie art. 67 ust. 3 P.b. oraz zawierało prośbę o odpowiedź, czy skarżący kierował do organu konserwatorskiego wniosek o opinię w sprawie rozbiórki. Tymczasem, w ocenie sądu, prowadząc postępowanie na podstawie art. 67 P.b. (co w sprawie błędnie nie nastąpiło) to rolą organu jest skierowanie wniosku o uzgodnienie w trybie art. 67 ust. 3 P.b. i uzyskanie stosownego stanowiska w trybie art. 106 K.p.a.

Sąd dostrzega okoliczność prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przed organem architektoniczno – budowlanym, w tym informację pełnomocnika skarżącego z rozprawy w dniu 28 czerwca 2018 r. o wydaniu w tamtym postępowaniu decyzji odmownej. Jednakże sąd nie jest tym rozstrzygnięciem związany i kontroluje w niniejszym postępowaniu decyzje organów nadzoru budowlanego. Nie przesądza również dopuszczalności rozbiórki, co będzie podlegało ocenie organów nadzoru budowlanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po zrealizowaniu treści art. 67 ust. 3 P.b.

Reasumując, kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady budzenia zaufania stron postępowania do władzy publicznej (art. 8 w związku z art. 61 § 1 K.p.a.), zasady wyjaśnienia sprawy odnośnie mającej zastosowanie podstawy rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), jak też z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 P.b.), co w ocenie sądu miało wpływ na wynik sprawy, a czego dowiedziono również w skardze, która zasługiwała na uwzględnienie.

Na skutek niniejszego wyroku organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu rozpozna przede wszystkim wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 P.b., przeprowadzając postępowanie wyjaśniające odnośnie wystąpienia przesłanek z tego przepisu, w tym z zastosowaniem ust. 3 zgodnie z oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Wydane rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).