Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 433/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. F. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w trybie nadzoru administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...]) nakazującej I. F. przedłożenie w terminie 4 miesięcy projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego z mieszkaniami i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w [...].

Organ podał, że postępowanie w trybie nadzoru administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...]), zostało wszczęte z urzędu w dniu 18 czerwca 2009 r., o czym zawiadomiono strony postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] (znak: [...]) organ stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania I. F., uchylił w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], (znak: [...]).

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wskazał, że sprawa dotyczy inwestycji budowlanej znajdującej się na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] i była przedmiotem rozpoznania zarówno w postępowaniu administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego, jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W postępowaniu naprawczym prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego w omawianej sprawie wydano szereg orzeczeń

administracyjnych, które następnie były eliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroków sądu administracyjnego.

I tak, na ostatnim etapie postępowania sądowo-administracyjnego na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt.: VII SA/Wa 493/04, została stwierdzona nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2003 r, nr [...] (znak: [...]), zaś na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca

2007 r., sygn. akt.: VII SA/Wa 2258/06, została uchylona decyzja [...]

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...](znak[...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2004 r., nr

[...] (znak: [...]).

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] - po uprzednim wezwaniu uczestników tego postępowania do udokumentowania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. -uznał, jako stronę tego postępowania, jedynie inwestora – I. F., natomiast innych uczestników (tj. J. i K. P., Z. L., A. L., E. S., R. S., J. P., Spółdzielnię [...]) poinformował pisemnie, że nie będą oni informowani o dalszym przebiegu postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] marca

2008 r, nr [...] (znak: [...]), wydanym na podstawie

art. 81 c Prawa budowlanego, zobowiązał I. F. do przedłożenia oceny stanu

technicznego przedmiotowego obiektu. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej

dokumentacji technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] badaną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak:

[...]) nakazał I. F. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3

ustawy Prawo budowlane przedłożenie w określonym terminie projektu budowlanego

zamiennego dokończenia robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego

z mieszkaniami i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w [...]. Po

wykonaniu przez inwestora powyższego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru

Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]

(znak: [...]), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku

biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem znajdującego się

na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], sporządzony przez mgr inż. arch. W. S. i sprawdzony przez mgr inż. arch. M. Z. oraz udzielił I. F. pozwolenia na wznowienie robót w ww. obiekcie z zachowaniem określonych w sentencji tej decyzji warunków. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] (znak: [...]) uchylił zaskarżoną przez J. P. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] (znak: [...]) wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt.: VII SA/Wa 1662/09 oddalił skargę I. F. na decyzję kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Sąd w przedmiotowym wyroku w sposób jednoznaczny przesądził o tym, że PINB dla [...] w sposób niedopuszczalny wyłączył J. P., K. P., Z. L., A. L., E. S., R. S., J. P., Spółdzielnię [...] od udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie inwestycji budowlanej znajdującej się na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...]) nakazująca I. F. przedłożenie w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym decyzja o pozwoleniu na budowę musi funkcjonować w obrocie prawnym.

Tymczasem inwestor takiego pozwolenia na budowę nie posiadał w chwili nałożenia na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu orzekania w powyższym zakresie przez organ nadzoru stopnia podstawowego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] (znak:

[...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowego na terenie działki położonej przy ul. [...] w [...] nie funkcjonowała już w obrocie prawnym w związku z faktem stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] (znak: [...]), która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...].

W kontekście powyższego organ stwierdził, że nie może być mowy o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem nie ma do niego odniesienia w postaci ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sytuacji, gdy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku jego wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności lub uchylenia (np. przez sąd), roboty budowlane można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia takiej inwestycji. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Uzyskane w ten sposób pozwolenie na budowę powinno zatwierdzać nowy projekt budowlany obejmujący także tę część obiektu, która została już wykonana.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego w myśl przepisów Prawa budowlanego wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem uchylenia przez właściwy organ pierwotnego pozwolenia na budowę (o czym stanowi art. 36a ust. 2), natomiast w omawianym przypadku inwestor nie dysponuje już ważnym (tzn. funkcjonującym w obrocie prawnym) pozwoleniem na budowę.

Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...]) nakazująca I. F. przedłożenie w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu materialnego prawa administracyjnego. Wydanie decyzji bez podstawy

prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

W omawianym przypadku przesłanka "braku podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawia się w oparciu badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanu występującego w tej konkretnej sprawie administracyjnej.

W związku z tym koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. jako obarczonej kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. F., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r, znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora do przedłożenia "projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budynku biurowego z mieszkaniami i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w [...] - w terminie czterech miesięcy od uprawomocnienia się decyzji". Następnie, w trybie nadzoru administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając z urzędu, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] uznając, że: "(...) w realiach niniejszej sprawy nie może być (...) mowy o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem nie ma do niego odniesienia w postaci ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę ".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., tj. wadą określoną w pkt 2 tego artykułu, zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji, gdy została ona m.in. wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażąco naruszono w ocenie organu odwoławczego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dlatego organ pierwszej instancji słusznie stwierdził nieważność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., niezasadne było jednak stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że kasacyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] (znak: [...]) utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1998 r, nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku biurowego doprowadziła do stanu, w którym inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót.

Organ stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest niemożliwe w sytuacji, gdy nie było "pierwotnego" pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwa odnoszą się bowiem do robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, który podlegał zatwierdzeniu w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w obrocie prawnym brak było zatwierdzonego "pierwotnego" projektu budowlanego, nie można mówić o jakichkolwiek istotnych odstępstwach, albowiem brak jest punktu odniesienia jakim może być tylko "pierwotny" projekt budowlany. W tej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a wydanie takich decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z wyłączeniem jednak pkt 3 tego artykułu, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ powinien rozważyć, czy należy nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu.

Wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z treści art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi dopiero podstawę do wydania przez organy nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego).

Podsumowując organ stwierdził, że w takim stanie sprawy, rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla \ z dnia \ czerwca 2008 r., nr \.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że brak wskazania przez skarżącego konkretnego wyroku sądu administracyjnego, uniemożliwia organowi odwoławczemu dokładne ustosunkowanie się do tej kwestii. Ponadto organ poinformował, że zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ odwoławczy nie kwestionują możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jak wskazano powyżej, niezasadne było jednak prowadzenie przedmiotowego postępowania działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ nadzorczy podkreślił, że organ właściwy do rozpatrzenia odwołania ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do stwierdzenia nieważności. Nie jest natomiast właściwy do orzekania co do istoty sprawy.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie złożyła I. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w szczególności poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1662/09; art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w 1999 r. na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] stwierdzono, że inwestor prowadzi roboty budowlane z odstępstwami od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 1999 r., nr [...] wstrzymał wykonywanie robót budowlanych. W toku trwającego ponad 11 lat postępowania zapadło szereg orzeczeń administracyjnych oraz sądowych, zmierzających do legalizacji stanu zaistniałego na w/w nieruchomości. Orzeczenia te podejmowane były na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednakże do dnia dzisiejszego nie nastąpiło zakończenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zdawkowe, nie odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania, nie uwzględnia i nie przedstawia w pełni stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza daty wszczęcia postępowania oraz zapadających w sprawie wielokrotnych orzeczeń sadów i organów administracji, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 i 107 § 3 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w co najmniej dwóch istotnych kwestiach zajmuje stanowisko odmienne od organu I instancji, a mianowicie :

- przyjmuje, że decyzja PINB została wydana rażącym naruszeniem prawa - art.

51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy [...]WINB wskazywał na wadę w postaci

braku podstawy prawnej - zmiana kwalifikacji rodzaju wady decyzji PINB świadczy zatem

0 błędnym rozstrzygnięciu [...]WINB, rażące naruszenie prawa nie jest bowiem tożsame z

brakiem podstawy prawnej, nie mogą być te pojęcia stosowane zamiennie, dotyczą

odrębnych stanów faktycznych i prawnych. Zmiana kwalifikacji rodzaju wady przez organ

odwoławczy w istocie stanowi obejście przepisów statuujących dwuinstancyjność

postępowania i gwarantujących stronie możliwość wnoszenia odwołania, zarzut rażącego

naruszenia prawa nie był przedmiotem odwołania,

- wskazuje, że dalsze postępowanie administracyjne może się toczyć przed

organami nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa

budowlanego. Jest to stwierdzenie sprzeczne ze stanowiskiem [...]WINB, co więcej

całkowicie sprzeczne z okolicznościami sprawy - zarówno PINB, jak i [...]WINB nie

dostrzegają bowiem takich okoliczności, które umożliwiałyby stosowanie art. 51 ust. 1 pkt

1 i 2 Prawa budowlanego. Tymczasem trzy odrębne sytuacje, uregulowane w art. 51 ust.

1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego wzajemnie się wykluczają. Co więcej, decyzje

wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 wykluczają nie tylko wydanie decyzji na

podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ale także decyzji o pozwoleniu na dokończenie robót

budowlanych, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, powoływanym przez

[...]WINB. Zaskarżona decyzja zawiera zatem wewnętrzną sprzeczność.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pomija, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana w następstwie wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W toku dalszego postępowania została wydana decyzja zatwierdzająca przedłożony projekt, co również zostało przez GINB pominięte.

Procedura legalizacyjna przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie między innymi do sytuacji, w których inwestor prowadzi budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy czym roboty zostały rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, pozbawionej następnie bytu prawnego w

wyniku stwierdzenia nieważności. Uregulowanie tego rodzaju sytuacji było intencją ustawodawcy, który w omawianym przepisie posłużył się sformułowaniem "przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust 1". Taka wykładania omawianego przepisu jest jednoznacznie potwierdzona w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

W rozpatrywanej sprawie, miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wstrzymanie prowadzonych robót. Taka sytuacja w pełni odpowiada więc uregulowaniu art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i uzasadnia zastosowanie tego przepisu. Wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Madzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego nie neguje zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, lecz dodatkowo ją potwierdza. Inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji i wymaganie od niego, aby już w toku prowadzonej budowy musiał uzyskać nowe pozwolenie według zasad ogólnych, jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. Wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o nakazaniu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było więc w niniejszej sprawie całkowicie uzasadnione. Tym bardziej, iż pozostałe, przewidziane w przepisie art. 51 ust. 1, możliwości zupełnie nie znajdowały w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadnienia. Wydane rozstrzygnięcie było jedynym, które mogło zapaść mając na względzie treść omawianej normy oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy.

Podkreśliła, że w toku kilkunastoletniego już postępowania w niniejszej sprawie przepisy art. 50, 51, 37 Prawa budowlanego były wielokrotnie nowelizowane. Zakres tych nowelizacji i ich wpływ na toczące się postępowanie wymagają analizy pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego prawa. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie analizuje, czy przesłanka rażącego naruszenia prawa nastąpiła.

Co więcej, stanowisko o braku możliwości stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest rażącym naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na co zwracano uwagę w odwołaniu. Jak zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niniejsza sprawa była rozpatrywana przez sądy administracyjne kilkukrotnie. W żadnym z zapadłych wyroków nie była kwestionowana zasadność prowadzenia postępowania i orzekania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Pomimo skrupulatnego badania sprawy przez Sąd nie zostało nawet wspomniane, aby organy administracji w dalszym postępowaniu chociaż rozważyły możliwość zastosowania innych przepisów. Co więcej, wyroki sądów administracyjnych, zapadłych w niniejszej sprawie, zawierały wytyczne,

wedle których wspomnianą procedurę należy kontynuować celem doprowadzenia do legalizacji obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął całkowicie, iż postępowanie decyzyjne z art. 51 Prawa budowlanego ma charakter dwuetapowy, a mianowicie nałożenie obowiązku (w niniejszej sprawie na podstawie ust. 1 pkt 3), a następnie wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie losy samowoli budowlanej (w niniejszej sprawie pozwolenie na wznowienie robót na podstawie projektu zamiennego- art. 51. ust.

4).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z [...] stycznia 2009 r. projekt budowlany zamienny zatwierdził i zezwolił na wznowienie robót. Ta decyzja została uchylona przez [...]WINB, a następnie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1662/09, z którego wynika jednoznacznie, że wyłącznym powodem uchylenia decyzji PINB są braki postępowania - mianowicie pominięcie osób, którym powinien służyć przymiot strony. Natomiast z powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w żadnej mierze nie wynika niedopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a w szczególności istnienie tak poważnej wady prawnej, jak określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem jest oczywiste, że decyzja z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może zapaść, jeżeli nie jest dopuszczalne wcześniejsze orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Obie decyzje są związane i nie może mieć miejsca wyłącznie niedopuszczalność nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1662/09 przesądza o dopuszczalności wydawania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i następnie art. 51 ust. 4 tej ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. F., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r, nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr

[...] (znak: [...]) nakazującej I. F. przedłożenie w terminie 4 miesięcy projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego z mieszkaniami i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Skoro zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie analizy przesłanek, o których jest mowa w tym przepisie, a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być

stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100).

Wyżej przedstawione kwestie powinny zostać rozważone przez organy administracji publicznej wydające decyzje w postępowaniu nieważnościowym. Rozważania te i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Konkretyzując powyższe i mając na względzie wskazane poglądy należy podkreślić, że organ nadzorczy oceniając, że badana przez niego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa zobowiązany jest wskazać przepis prawa który w jego ocenie został naruszony oraz wykazać, że naruszenie to miało charakter rażący. Organ w zaskarżonej decyzji - z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 8 K.p.a. nie wykazał powyższego.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo co prawda wskazał, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, nie można bowiem, jak to uczynił organ pierwszej instancji, utożsamiać błędnego zastosowania przepisu - w ocenie organu - z wydaniem decyzji "bez podstawy prawnej". Wskazać należy, że podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym (komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Natomiast decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008 r., s. 757). Termin "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza także wydanie decyzji administracyjnej poza sferą regulacji prawnej (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22 -23). Jednakże w zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienia poglądu organu, że doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest czy zaistniały trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołała decyzja. Wprawdzie organ

wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego przepisu), jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Uzasadnienia takiej oceny - z uwagi na stanowisko organu pierwszej instancji, że badana decyzja została wydana bez odstawy prawnej, nie zawiera uzasadnienie decyzji tego organu.

Reasumując - skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Zadaniem organu będzie zatem ponowna ocena czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 tego prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., a jeśli tak, to czy naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało charakter rażący, przy czym oceny tej dokona w aspekcie konieczności zaistnienia trzech przesłanek :oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołała badana decyzja, ażeby można było ocenić, czy stwierdzone naruszenie ma kwalifikowany charakter.

Dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwoli Sądowi na pełną kontrolę rozstrzygnięcia organu administracji. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt li OSK 1163/09 sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.