Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2299/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 152 ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 222
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 921/18 w sprawie ze skargi K. B. i Z. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019r., sygn. II SA/Łd 921/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi K. B. i Z. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obory.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

a. obrazę art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i rezygnację z oceny, czy planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów skarżącego,

b. obrazę § 152 ust. 9 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wywiewane powietrze nie zawiera nieprzyjemnych zapachów,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający merytoryczną kontrolę orzeczenia polegającą na braku odniesienia się do treści zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz podania przyczyn, dla jakich Sąd uznał je za niezasadne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Sąd I Instancji nie sprostał obowiązkowi wynikającemu z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Rozważania ograniczają się do wykazania, że organy wykonał wytyczne zawarte w orzeczeniu tego Sądu z dnia 30 listopada 2017r. w sprawie sygn. II SA/Łd 708/17 uchylającym decyzję Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera niemalże w ogóle odniesienia się do zarzutów, jakie zostały sformułowane w wywiedzionej skardze. Sąd I instancji ogranicza się do stwierdzenia, że zarzuty obrazy przepisów procedury art. 7 w zw. z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. oraz dotyczące art. 107§ 3 k.p.a. nie są zasadne.

Brak odniesienia się do zarzutów skargi jak również lakoniczne i niejako zbiorcze stwierdzenie, że zarzuty dotyczące postępowania dowodowego nie są zasadne, nie czyni zadość obowiązkowi Sądu I instancji w zakresie prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, co uniemożliwia kontrolę odwoławczą zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie skarżącego w toku postępowania w ogóle nie zostały uwzględnione uzasadnione jego interesy a analiza raportu wskazuje, iż wbrew jego twierdzeniom normy środowiskowe mogą nie zostać zachowane. Zdaniem skarżącego projektowane szczelne zbiorniki pod rusztami na gnojowice nie wyeliminują uciążliwości związanych z nieprzyjemnym zapachem, jak również nie zapewnią spełnienia norm przewidzianych dla ilości niebezpiecznych związków w powietrzu. Raport zakłada bowiem stan idealny polegający na gromadzeniu odchodów zwierząt w 100 procentach w szczelnych wannach pod rusztami. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki nie może budzić wątpliwości, że stan idealny polegający na zgromadzeniu wszystkich odchodów w wannach pod rusztami nie jest możliwy.

W czasie opróżniania zbiorników do powietrza będą uwalniane gazy co może spowodować, że ich stężenia znacznie przewyższą dopuszczalne normy. Okoliczność ta nie była przedmiotem oceny w raporcie środowiskowym jak również nie została wzięta pod uwagę przy ocenie czy dana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów skarżącego.

W toku postępowania z punktu widzenia uzasadnionych interesów sąsiednich działek winna zastać oceniona możliwość wydania pozwolenia na budowę z perspektywy uciążliwości akustycznych i immisji zapachowych związanych z samym chowem krów w liczbie do 130 sztuk.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zapach oraz hałas wywołują same zwierzęta. W planowanej inwestycji nie ma zastosowania specjalistycznej wentylacji a zatem wymiana powietrza będzie wykonywana na zasadzie wentylacji grawitacyjnej bądź poprzez otworzenie wrót. Wszystkie gazy wytwarzane przez stado będą dostawały się do powietrza, a zatem będą przedostawały się na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w ocenie skarżącego, nie miał on obiektywnej możliwości działania w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej a jej założenia nie wykluczają możliwości wskazywania argumentów przemawiających za odmową wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania G. M. i S. M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a, bowiem jego uzasadnienie uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia, a to spowodowane jest brakiem odniesienia się do treści zarzutów skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd wojewódzki nie odniósł się m.in. do zarzutów dotyczących naruszenie przepisu § 152 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422), naruszenia przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014r., poz. 81), naruszenie przepisu § 222 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska a także zdawkowo odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 7, 9, 77, 80, 107 § 1 pkt 6 k.p.a).

Odnosząc się do tego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym.

Sąd wojewódzki wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, istotę zarzutów skargi i ocenił wszechstronnie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zwrócił m.in. uwagę, że w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok, którym jest związany - tj. wyrok z dnia 30 listopada 2017 r . o sygn. II SA/Łd 708/17, i którym organy zostały zobligowane do sięgnięcia do dokumentów z postępowania środowiskowego oraz na podstawie tych dokumentów dokonania oceny, czy w sprawie spełniony został wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił również, że stosownie do art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja środowiskowa wiąże organ wydający kolejne decyzje administracyjne, a organ architektoniczno-budowlany, ustalając obszar oddziaływania obiektu, powinien uwzględnić ustalenia decyzji środowiskowej, gdyż pozbawiony on jest kompetencji, aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia i wprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej.

Uznał w związku z tym, że zarzuty, na które powołują się skarżący są spóźnione o tyle, że mogłyby być podnoszone jedynie na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a wobec jej ostateczności nie mogą być podnoszone na gruncie tego postępowania.

Sąd podkreślił także, że przy przyjętych założeniach projektowych i planowanych rozwiązaniach technicznych oraz przedstawionych w raporcie danych o emisji do powietrza i jej parametrach, nie będą występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów albo wartości odniesienia substancji w powietrzu.

Szczegółowa analiza przepisów, których pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzuca skarżący kasacyjnie wskazuje, że są to przepisy, raczej blankietowe, kompetencyjne, czy określające zakres rozporządzenia i trudno uznać, by ich dokładna analiza przez sąd wojewódzki na etapie skargi dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obory była konieczna i uzasadniona. Przepis § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, został zawarty w rozdziale 1, wskazującym na przedmiot regulacji tego aktu. Powołany przepis ma jedynie charakter ogólny, ponieważ stanowi, że rozporządzenie określa warunki, które przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz odrębnych przepisów, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska. Trudno w ogóle uznać, że przepis § 1 ust. 2 pkt 4 jest skierowany do organów stosujących prawo, skoro wskazuje na przedmiot regulacji.

Z kolei przepis art. 222 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu na dzień orzekania przez organy, zawierał 7 ustępów. Dwa pierwsze określały sposób postępowania w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, zaś kolejne podstawę ustawową dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia co do wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Skarżący nie wskazał, który z ustępów tego przepisu wymagał szerszego omówienia przez sąd wojewódzki. Zauważyć jednak należy, że generalnie Sąd I instancji odniósł się do kwestii dopuszczalnych poziomów albo wartości odniesienia substancji w powietrzu wskazując, że nie będą występowały przekroczenia.

Natomiast zarzut dotyczący nieodniesienia się w zaskarżonym wyroku do podnoszonego w skardze przepisu § 152 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie, NSA postanowił rozpoznać łącznie z zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, a dotyczącym naruszenia przez Sąd wojewódzki tego przepisu, jako przepisu prawa materialnego. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, pod warunkiem że powietrze wywiewane nie zawiera uciążliwych zapachów.

Podkreślić należy, że zarzut ten odnosi się do niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania tego przepisu, choć nie został skutecznie zakwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń.

Z ustalonego stanu sprawy wynika, że w planowanej inwestycji ma zostać zastosowana wentylacja grawitacyjna (co zresztą podkreślono w skardze kasacyjnej). Otworem wywiewnym (wyrzutnią) ma być szczelina wykonana wzdłuż kalenicy dachu, a otwory nawiewne - czerpnie, mogą m.in. zostać umieszczone w ścianach budynku. Skoro wyrzutnie powietrza, zgodnie z częścią tekstową i rysunkową projektu budowlanego, zostały umieszczone w kalenicy, zatem nie będzie zachodziła sytuacja opisana w § 152 ust. 9 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Powietrze z projektowanej obory nie będzie wyrzucane otworami w ścianach budynków, będzie nimi zaciągane. Skarżący kasacyjnie myli pojęcia czerpni i wyrzutni. Wobec tego przepis § 152 ust. 9 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie mógł zostać naruszony, ponieważ w ogóle nie miał zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który m.in. nakazuje projektowanie i budowę obiektu budowlanego z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...). Jak wskazuje się w orzecznictwie poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15, z 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 623/19).

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w tym przepisie to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy. Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z prawem. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W wyroku Sądu I instancji wskazano, że przy przyjętych założeniach projektowych i planowanych rozwiązaniach technicznych oraz przedstawionych w raporcie danych o emisji do powietrza i jej parametrach, nie będą występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów albo wartości odniesienia substancji w powietrzu. Podkreślono również, że jeżeli organy właściwe do ochrony środowiska nie stwierdziły negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie, to okoliczność ta nie może być badana ponownie przez organ architektoniczno-budowlany. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące hałasu wskazano, że na terenie nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wynoszącego 55 dB dla pory dnia i 45 dB dla pory nocy, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Zaznaczono, że przy przyjętych założeniach projektowych i planowanych rozwiązaniach technicznych oraz przedstawionych w raporcie danych o emisji do powietrza i jej parametrach, nie będą występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów albo wartości odniesienia substancji m.in. amoniaku w powietrzu. Ocena ta nie została w żaden sposób skutecznie podważona. Ponadto wszystkie kwestie związane z uciążliwością zapachową i standardami akustycznymi, były ocenione na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej.

Skarżący nie zakwestionował również skutecznie ustaleń Sądu wskazujących na to, że złożony projekt posiadał wszystkie niezbędne elementy, a wśród nich konieczne uzgodnienia i potwierdzenia posiadanych przez projektantów uprawnień, a wskazana ocena kompletności formalnej, jak i prawidłowości merytorycznej projektu znalazła swoje odzwierciedlenie w treści kontestowanej w skardze decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Podniesienie wyłącznie zarzutów, które są konsekwencją ustaleń powstałych na etapie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie pozwala na ich kontrolę na tym etapie postępowania. Skarżący kasacyjnie mógł kwestionować zagadnienia związane z wpływem inwestycji na środowisko w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Nawet gdyby w postępowaniu środowiskowym podjęto wadliwe rozstrzygnięcia, to wadliwości tych nie można sanować przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Temu służą inne tryby postępowania.

Skoro skarga kasacyjna, nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Nieuwzględnieniu podlegał wniosek uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 204 pkt 1 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów w odniesieniu do uczestnika postępowania. Stosownie do art. 199 P.p.s.a. ponoszą oni koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.