Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3537/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 54/18 o odrzuceniu skargi D. D. na czynność Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegającą na niedopuszczeniu do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu i uchyleniu się od zatrudnienia skarżącego na tym stanowisku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 54/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę D. D. na czynność Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegającą na niedopuszczeniu do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu i uchyleniu się od zatrudnienia skarżącego na tym stanowisku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 18 września 2015 r. Dyrektor Generalny Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o naborze na stanowisko w służbie cywilnej: starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń. Do drugiego etapu konkursu, składającego się z testu wiedzy, testu badania umiejętności analitycznego myślenia oraz pisemnych wypowiedzi na dwa podane tematy, przystąpiło trzech kandydatów, w tym skarżący D. D. Natomiast do trzeciego etapu konkursu – rozmowy kwalifikacyjnej dopuszczone zostały dwie kandydatki, z pominięciem skarżącego. W dniu 27 października 2015 r. w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszono o wyborze jednej z kandydatek na stanowisko starszego specjalisty.

W dniu 20 października 2015 r. skarżący złożył do Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wniosek o usunięcie naruszenia prawa, wskazując że dobrze wykonał wszystkie zadania drugiego etapu konkursu, jednakże nie został dopuszczony do trzeciego etapu konkursu.

W piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. wyjaśniono skarżącemu, że uzyskał pozytywny wynik z testu wiedzy i badania umiejętności analitycznego myślenia. Natomiast podczas badania umiejętności komunikacji pisemnej uzyskał wynik na poziomie przeciętnym, tj. 7 punktów. Do uczestniczenia w rozmowie kwalifikacyjnej uprawniał wynik na poziomie wysokim, tj. minimalna liczba punktów - 8 punktów.

W piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący wniósł o unieważnienie naboru na stanowisko, ponieważ wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa winno skutkować wstrzymaniem procedury naboru, a więc wstrzymaniem trzeciego etapu konkursu do czasu rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia skarżącego do trzeciego etapu konkursu. Natomiast skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a o wyborze osoby na stanowisko dowiedział się ze strony internetowej.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. wyjaśniono skarżącemu, że nie uzyskał minimalnej ilości punktów wymaganych podczas drugiego etapu i dlatego nie został zaproszony do trzeciego etapu. W naborze została wybrana kandydatka, która jako jedyna uzyskała wymagane minimalne poziomy wiedzy, kompetencji i umiejętności, niezbędne do podjęcia pracy na stanowisku. Procedura naboru nie została wstrzymana, ponieważ wniosek skarżącego z dnia 20 października 2015 r. został uznany za bezzasadny, a odpowiedź na ten wniosek została wysłana w dniu 16 listopada 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2015 r. skarżący zaskarżył niedopuszczenie skarżącego do ostatniego etapu konkursu - rozmowy kwalifikacyjnej - w naborze na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń i - w rezultacie uchylenie się przez Dyrektora Generalnego od zatrudnienia skarżącego na tym stanowisku. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 29a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.c.", przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 13/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. Sąd wskazał, że w przepisach u.s.c. ustawodawca określił tryb naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej, pozostawiając jednak pracodawcy swobodę w dokonaniu wyboru najlepszego kandydata spośród zgłoszonych ofert. Żaden przepis nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. w zakresie czynności związanych z przeprowadzeniem konkursu. Także czynności komisji konkursowej nie mieszczą się w zakresie § 2 pkt 4 powołanego przepisu. Celem konkursu jest wyłonienie kandydata na stanowisko urzędnicze, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy, co wyklucza powstanie uprawnień do zajmowania danego stanowiska, jako uprawnień wynikających wprost z przepisów prawa. Oznacza to, że każda z czynności komisji konkursowych podejmowanych w toku naboru wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Ponadto komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2852/17 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. NSA wskazał, że co do zasady nie można uznać za wadliwy pogląd Sądu I instancji, że czynności komisji wymykają się spod kontroli sądu administracyjnego. Jednakże umknęło Sądowi I instancji, że skarżący w istocie skierował skargę przeciwko Dyrektorowi Generalnemu Urzędu, a z treści zarzutów wynika, że nie kwestionuje on wyłącznie działania polegającego na odmowie dopuszczenia go do kolejnego etapu konkursu, ale także w konsekwencji zarzuca "uchylenie się od zatrudnienia skarżącego". Skarżący kwestionuje zatem wynik postępowania konkursowego. Sąd I instancji, skupiając się na ocenie działania komisji, w istocie nie rozważył w całości rzeczywistego żądania skarżącego. Uzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić przedmiot skargi, co wymaga analizy i odniesienia do tych regulacji normatywnych, na podstawie których może skarżącemu w danej sprawie przysługiwać skarga do sądu.

W piśmie z dnia 19 marca 2018 r. skarżący wskazał, że postępowanie dotyczy zaskarżenia niedopuszczenia skarżącego do rozmowy kwalifikacyjnej w konkursie, w efekcie czego organ uniknął zatrudnienia niepełnosprawnego skarżącego. Nie można zgodzić się, jakoby skarżący nie dysponował umiejętnością komunikacji pisemnej na poziomie odpowiednim do poprawnego wykonywania zadań na spornym stanowisku. Organ arbitralnie przypisał punktację do zadań wykonanych przez uczestników konkursu. Arbitralność w szacowaniu umiejętności komunikacji pisemnej u uczestników naboru nie odzwierciedlała faktycznego poziomu tej umiejętności. Skarżący spełnił warunek umiejętności komunikacji pisemnej. W efekcie niedopuszczenia skarżącego do rozmowy kwalifikacyjnej organ uniknął zatrudnienia skarżącego na stanowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie odrzucając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2852/17.

Zdaniem Sądu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. u.s.c. W myśl przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzania konkursu na stanowisko starszego specjalisty, kwestie związane z naborem kandydatów do korpusu służby cywilnej zostały uregulowane w rozdziale 3 u.s.c., zatytułowanym "nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej". Z art. 26 ust. 1 u.s.c wynika, że dyrektor generalny urzędu organizuje nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4 (dotyczy wyższych stanowisk w służbie cywilnej). Dyrektor generalny urzędu, z zastrzeżeniem art. 39, ma obowiązek upowszechniać informację o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (art. 28 ust. 1 u.s.c.). Zgodnie z art. 29a ust. 1 i 2 u.s.c., w toku naboru komisja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5, wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata. Jeżeli w urzędzie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze, jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1.

Stosownie do treści art. 30 u.s.c. z przeprowadzanego naboru sporządza się protokół, który zawiera: 1) określenie stanowiska pracy, na które był prowadzony nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż 5 najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzonego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu; 2) liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów formalnych; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Z kolei w myśl art. 31 u.s.c. dyrektor generalny urzędu niezwłocznie po przeprowadzonym naborze upowszechnia informację o wyniku naboru przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Kancelarii. Informacja ta zawiera nazwę i adres urzędu, określenie stanowiska pracy, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego.

Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca określając tryb naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej, pozostawił pracodawcy swobodę w dokonaniu wyboru najlepszego kandydata spośród zgłoszonych ofert. Odnośnie poszczególnych czynności związanych z przeprowadzeniem konkursu przepisy u.s.c. nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Poszczególnych czynności komisji konkursowej nie można również zakwalifikować jako aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Celem konkursu jest wyłonienie najlepszego kandydata na stanowisko urzędnicze. Przejście do następnego etapu konkursu nie jest więc uprawnieniem wynikającym wprost z przepisów prawa, w tym z przepisów u.s.c.

Procedura konkursowa stanowi zamknięty ciąg czynności wyłonionej przez dyrektora generalnego urzędu komisji jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem protokołu z przeprowadzonego naboru (art. 30 u.s.c.). Poszczególne czynności komisji konkursowej podejmowane w toku postępowania konkursowego nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego. Stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest protokół z przeprowadzonego naboru, na podstawie którego dyrektor generalny urzędu ma obowiązek niezwłocznej publikacji wyników konkursu, co z kolei dopiero stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze tego konkursu. Oznacza to, że każda z czynności komisji konkursowej podejmowanych w toku naboru, bez względu na to, w którym etapie konkursu została podjęta, wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Dotyczy to również skarżonej czynności niedopuszczenia strony do trzeciego etapu konkursu.

Żadna z czynności podjętych w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania konkursowego, w tym przypadku rozmowy kwalifikacyjnej, nie mieści się w kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest również "uchylenie się przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego od zatrudnienia skarżącego" na stanowisku starszego specjalisty. Jak podał skarżący, jako osobie niepełnosprawnej przysługuje mu pierwszeństwo w zatrudnieniu zgodnie z art. 29a ust. 2 u.s.c. i zakwalifikowanie skarżącego przez komisję konkursową do ostatniego etapu konkursu skutkowałoby obowiązkiem zatrudnienia go przez Dyrektora Generalnego. Należy zaznaczyć, że nawiązanie stosunku pracy z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.s.c. stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.c. w przypadku osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej umowę o pracę zawiera się na czas określony wynoszący 12 miesięcy. Przepisy u.s.c. nie przewidują również wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w stosunku do pozostałych kandydatów, nie wyłonionych w drodze konkursu, w tym również do osób niepełnosprawnych.

Niezatrudnienie kandydata biorącego udział w konkursie nie można również zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uprawnienie do zajmowania danego stanowiska nie jest bowiem uprawnieniem wynikającym wprost z przepisów prawa, w tym z przepisów u.s.c. Dotyczy do to również kandydatów niepełnosprawnych. Pierwszeństwo w zatrudnieniu przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajdzie się w gronie pięciu najlepszych kandydatów wytypowanych przez komisję konkursową, a wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w urzędzie jest niższy niż określony w ustawie. Natomiast skarżący nie został wytypowany przez komisję konkursową do grona najlepszych kandydatów, a więc nie przysługiwało mu uprawnienie do zatrudnienia wynikające z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł D. D., zarzucając naruszenie:

- art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek jego błędnej wykładni;

- art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 25 ust. 4 pkt 2 lit. c in principio ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 30 ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów,

- art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku D. D. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w tej sprawie skargę kasacyjną skarżącego, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2852/17, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest zasadny. NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić przedmiot skargi.

Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji związany był zatem oceną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako Sądu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał wyraźnie, że z treści skargi wynika, iż dotyczy ona niedopuszczenia skarżącego przez komisję konkursową do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty i w rezultacie tej czynności uchylenie się przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego od zatrudnienia skarżącego na tym stanowisku. A zatem Sąd I instancji wypełnił wskazania zawarte w w/w postanowieniu NSA, a następnie przedmiot skargi odniósł do regulacji normatywnych, na podstawie których może skarżącemu w danej sprawie przysługiwać skarga do sądu, i słusznie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie kluczowa kwestia podlegająca rozstrzygnięciu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegającą na niedopuszczeniu skarżącego do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu i uchyleniu się od zatrudnienia skarżącego na tym stanowisku, jest aktem lub czynnością mieszczącą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to jest czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wskazać należy, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym artykule muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 P.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61).

Dyspozycja przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18).

Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie WSA we Wrocławiu uznał skargę skarżącego za niedopuszczalną i nie mieszczącą się w kognicji sądownictwa administracyjnego.

Istotnie Sąd wskazał, że kwestie związane z naborem kandydatów do korpusu służby cywilnej zostały uregulowane w rozdziale 3 u.s.c., zatytułowanym "nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej". Z art. 26 ust. 1 u.s.c wynika, że dyrektor generalny urzędu organizuje nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4 (dotyczy wyższych stanowisk w służbie cywilnej). Dyrektor generalny urzędu, z zastrzeżeniem art. 39, ma obowiązek upowszechniać informację o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (art. 28 ust. 1 u.s.c.). Zgodnie z art. 29a ust. 1 i 2 u.s.c., w toku naboru komisja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5, wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata. Jeżeli w urzędzie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze, jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1.

Stosownie do treści art. 30 u.s.c. z przeprowadzanego naboru sporządza się protokół, który zawiera: 1) określenie stanowiska pracy, na które był prowadzony nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż 5 najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzonego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu; 2) liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów formalnych; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Z kolei w myśl art. 31 u.s.c. dyrektor generalny urzędu niezwłocznie po przeprowadzonym naborze upowszechnia informację o wyniku naboru przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Kancelarii. Informacja ta zawiera nazwę i adres urzędu, określenie stanowiska pracy, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego.

Z powyższych przepisów ustawy o służbie cywilnej, nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata do korpusu służby cywilnej, które nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, warunkującego ich objęcie kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. Do oceny dopuszczalności objęcia kognicją sądu administracyjnego etapów procedury konkursowej przewidzianej w ustawie o służbie cywilnej, zdaniem NSA, odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdził, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej), nie mieszczą się w kategoriach czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. W niniejszej sprawie zatem, niedopuszczenie skarżącego do trzeciego etapu konkursu z uwagi na jego wynik z badania umiejętności komunikacji pisemnej, nie może być objęte kontrolą sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż z wyraźniej woli ustawodawcy postępowanie konkursowe w służbie cywilnej nie kończy się indywidualnym aktem administracyjnym, decyzją, czy uchwałą. Nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej i nie ogłasza lub doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy (tzw. akt wiedzy) – wyniki punktowe oraz uzasadnienie dokonanego wyboru kandydata. Dopuszczenie bądź niedopuszczenie kandydata do kolejnego etapu konkursu, jest wynikiem sprawdzenia wiedzy i umiejętności kandydata dokonanego przez zespół sprawdzający. Tego rodzaju czynności w orzecznictwie sądowym wyłączone były z kognicji sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r. I S.A. 1636/94 (ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 176). Zatem uznać należy, iż działanie polegające na niedopuszczeniu skarżącego do trzeciego etapu konkursu z uwagi na wynik badania umiejętności komunikacji pisemnej, nie może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Do tego rodzaju czynności – jak ocena kompetencji kandydata wymienionych w ogłoszeniu o naborze (w konsekwencji niedopuszczenie go do kolejnego etapu konkursu) - nie będzie miała zastosowania podstawa kognicji sądu, określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd I instancji słusznie również ocenił, iż "uchylenie się przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego od zatrudnienia skarżącego" na stanowisku starszego specjalisty, nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, bowiem niezatrudnienie kandydata biorącego udział w konkursie, nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż w sytuacji, gdy mamy do czynienia z trybem konkursowym poprzedzającym nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę (a więc stosunku pracy stricte cywilnego), wszelkie spory z nim związane rozstrzygać powinien sąd powszechny a nie administracyjny. Sposób zakończenia postępowania konkursowego (w tym niezatrudnienie skarżącego na stanowisku starszego specjalisty), jak i poszczególne czynności komisji konkursowej, pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem nie mają charakteru publicznoprawnego. Skoro bowiem zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony, to sprawach związanych stricte z zatrudnieniem otwarta jest droga sądowa przed sądem powszechnym (pracy).

Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.