Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 127 § 1, art 129 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku A - dom studencki z usługami i garażem podziemnym oraz budynku B - hotel z usługami i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastruktura techniczną i drogową, w tym przebudowę układu drogowego na działkach nr ew. [...],[...],[...] przy ul. [...] w [...], uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskiem z [...] czerwca 2020 r., skorygowanym pismem z [...] lutego 2021 r. [...] Sp. z o. o. Sp. k. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku A — dom studencki z usługami i garażem podziemnym oraz budynku B - hotel z usługami i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastruktura techniczną i drogową, w tym przebudowę układu drogowego na działkach nr ew. [...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Wniosek ten Prezydent [...] uwzględnił, wydając decyzję z [...] marca 2021 r., od której odwołanie pismem z [...] kwietnia 2021 r. złożyła [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie oparte na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] wyjaśnił, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. budzi zastrzeżenia pod względem prawa procesowego, jak i materialnego. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie było prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe, skutkiem czego nastąpiło takie naruszenie prawa materialnego i procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przybliżając tę ocenę, organ wskazał na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu. Organ odwoławczy w tym zakresie zauważył, że Prezydent [...] za stronę postępowania uznał m.in. współużytkownika wieczystego działki nr ew. [...] z obrębu [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Analiza akt sprawy wykazała jednak, że w toku postępowania przed organem I instancji, z chwilą wpisu w księdze wieczystej [...] października 2020 r. dotychczasowe prawo użytkowania wskazanej nieruchomości przeszło na [...] Sp. z o. o. Z dokumentacji sprawy równocześnie wynika, że Prezydent [...] zaskarżoną decyzję doręczył [...] Sp. z o. o. dopiero przy piśmie z [...] marca 2021 r. Z przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, jak stwierdził organ odwoławczy, że Prezydent [...] zobowiązał inwestora jedynie do usunięcia części występujących w dokumentacji sprawy nieprawidłowości. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji powinien przeanalizować zgodność treści oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr ew. [...]z obrębu [...] w zakresie tytułu, z którego to prawo wynika, tj. umowy służebności nr [...] z [...] marca 2018 r. Organ powinien ponownie dokonać również sprawdzeń zgodności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, posiadania przez inwestora wszystkich zgód i uzgodnień, jak również kompletności przedłożonego projektu budowlanego oraz jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), dalej: rozporządzenie MTBiGM, albowiem w przywołanym zakresie materiał dowodowy sprawy posiada braki. Uzasadniając szczegółowo przyjęcie takiej oceny, Wojewoda [...] dodatkowo zaznaczył, że braki te wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy. Podkreślił, że usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu I instancji na gruncie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2021 r. złożyła [...] Sp. z o. o., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego, względnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy z racji uchybienia terminowi na złożenie odwołania Wojewoda powinien stwierdzić na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do złożenia odwołania;

2) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa wyznaczających model gromadzenia i oceny materiału dowodowego, pozwalających na rzetelne ustalenie i rozstrzygnięcie sprawy, poprzez wadliwe niezastosowanie i błędne ustalenia w sprawie w zakresie:

a) uwzględnienia przy orzekaniu materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji po wydaniu decyzji, podczas gdy organ, oceniając ponownie merytorycznie materiał dowodowy w sprawie, powinien wykluczyć dowody przedstawione przez uczestnika organowi I instancji po wydaniu decyzji, albowiem oceniając całokształt sprawy powinien dojść do przekonania, że uczestnik nie będąc stroną w I instancji nie powinien otrzymać decyzji, a tym samym organ nie powinien rozpoznać jego odwołania jako złożonego po terminie zakreślonym dla ostatniej strony postępowania, która odebrała decyzję;

b) błędnej oceny prawa do dysponowania gruntem działki nr ew. [...] na cele budowlane i przyjęciem, iż zachodzą w tym przedmiocie wątpliwości, które powinien wyjaśnić organ I instancji, podczas gdy organ I instancji ocenił ten przymiot po stronie skarżącego, a powtórną analizę powinien przeprowadzić sam organ jako organ merytoryczny w myśl art. 15 k.p.a., do czego posiadał pełną dokumentację przedstawioną w toku sprawy, a dodatkowo przedłożoną przez skarżącego w odpowiedzi na odwołanie, z której wynika, iż w obszarach określonych w projekcie budowlanym skarżący posiada tytuły prawne do wykonania określonych prac budowlanych, wynikające zasadniczo ze służebności ustanowionych na jego rzecz, bądź odpowiednio ze stosunków zobowiązaniowych zaciągniętych względem skarżącego przez uczestnika, co wypełnia normę art. 3 pkt 11 p.b.;

c) oceny, że projektowana inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy z uwagi na brak zwymiarowania południowej krawędzi budynku, podczas gdy dane w tym zakresie znajdują się w projekcie budowlanym i pominięcie ich w jednym miejscu nie stanowi o braku możliwości oceny tego parametru w całym projekcie budowlanym, a co za tym idzie nie jest to na tyle doniosły błąd, by po pierwsze nie dało się go usunąć na etapie postępowania odwoławczego, a dodatkowo, by miał on znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

d) braku oceny przesłaniania światła słonecznego przez projektowaną inwestycję w sytuacji, w której analiza ta znajduje się w aktach sprawy i uwzględnia sąsiednią działkę przy uwzględnieniu również decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], jako że przy analizie wzięta została pod uwagę planowana zabudowa mieszkaniowa i właściwa maksymalnie zbliżona do działki skarżącego (pasa drogi wewnętrznej) linia zabudowy i z analizy tej wynika, iż nie zachodzi zacienianie na wysokości parteru, a co za tym idzie nie może zachodzić też zacienianie na wyższych kondygnacjach, co zostało zresztą uwzględnione w analizie wykonanej zgodnie z przepisami rozporządzenia technicznego (§ 13 i § 60);

e) oceny, że zachodzą rozbieżności pomiędzy sposobem skomunikowania inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy a tym określonym w projekcie budowlanym, a w związku z tym istnieniem konieczności ponownej analizy projektu w tym aspekcie w sytuacji, w której skarżący uzyskał wiążące uzgodnienia na aktualny sposób skomunikowania inwestycji, które są zgodne z warunkami z decyzji o warunkach zabudowy, a realizacja robót budowlanych w zakresie dodatkowej drogi wewnętrznej, bez możliwości obecnego jej podłączenia do drogi publicznej, nie czyni uzgodnień zdezaktualizowanymi;

f) doniosłości błędów w dokumentacji projektowej i ich wpływu na treść secyzji, przy czym poszczególne błędy zostały wymienione w uzasadnieniu in fine;

3) art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego i niedokonanie ponownej merytorycznej oceny materiału dowodowego w sytuacji, w której w ocenie organu istniały przesłanki dla konieczności oceny lub uzupełnienia poszczególnych elementów postępowania dowodowego, jak również istniała możliwość oceny we własnym zakresie materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ jako organ meriti;

4) art. 140 w zw. z 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i uznanie za istotną wady nieścisłości w dokumentacji projektowej w zakresie: a) zwymiarowania od strony południowej bryły projektowanego budynku w sytuacji, gdy dane te wynikają z innych dokumentów i z łatwością można je ocenić, b) braku spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączników w postaci opinii, uzgodnień itp., c) braku opatrzenia czytelnymi podpisami i pieczęciami niektórych uzupełnionych i dodanych kart projektu budowlanego, d) braku poświadczenia za zgodność z oryginałem decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy nieścisłości te, jeżeli występują, stanowią nieistotne błędy, które nie mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Powyższe zarzuty skarżąca spółka rozwinęła w uzasadnieniu sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Złożony w niniejszej sprawie sprzeciw okazał się zasadny.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że etap orzekania, w ramach którego organ może skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez wskazany wyżej przepis, jest poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym. Dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. jest ściśle związana z wnioskami wywiedzionymi przez organ na tym właśnie etapie, albowiem rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 k.p.a. By jednak organ odwoławczy mógł dokonać stosownych rozważań w tym zakresie, niezbędnym warunkiem poprzedzającym załatwienie sprawy w toku instancji jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało w tejże sprawie skutecznie zainicjowane.

Powyższe determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że prawidłowość stwierdzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w rozumieniu art. 64e p.p.s.a., nie może zostać oceniona w sposób pomijający to, czy wypowiadając się odnośnie do zasadności posłużenia się rozstrzygnięciem kasacyjnym, organ odwoławczy właściwie poprzedził swoje stanowisko ustaleniem, że w sprawie zostało złożone odwołanie, tenże środek odwoławczy pochodził od uprawnionego podmiotu, a ponadto został złożony w przewidzianym terminie. Regulacja prawna zamieszczona w rozdziale 10 działu II k.p.a. wskazuje na to, że dopiero czynność procesowa legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania wywołuje skutek wszczęcia postępowania odwoławczego. Wymogi formalne co do treści odwołania określa art. 63 § 2, 3, 3a i art. 128 k.p.a. Zasada, zgodnie z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy "stronie" (art. 127 § 1 k.p.a.), prowadzi do wniosku, że tok instancji nie może zostać uruchomiony z urzędu, jak też z inicjatywy podmiotu, któremu nie przysługuje status jego strony. Ponadto, w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Reguły te mają charakter wiążący, co skutkuje tym, że nieuzupełnienie braków formalnych pisma (odwołania) powinno skutkować pozostawieniem go bez rozpatrzenia w formie czynności materialno-technicznej podejmowanej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub jego podmiotowa albo przedmiotowa niedopuszczalność powinny stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. Wymóg procesowego rozróżnienia wskazanych sposobów zakończenia postępowania w sprawie nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1245/18; wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1049/14; wyrok NSA z 20 sierpnia 2015 r. sygn. I OSK 2792/13; wyrok NSA z 3 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1269/13), jak i w piśmiennictwie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 767; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 134, uwaga 1; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 951).

W niniejszej sprawie objętej sprzeciwem postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane pismem z [...] kwietnia 2021 r., w którym zarzuty względem decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. złożyła [...] Sp. z o. o. Nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, niemniej Prezydent [...], co wynika z akt sprawy, dokonując po wydaniu decyzji z [...] marca 2021 r. aktualizacji ustaleń w zakresie podmiotu władającego działką nr ew. [...], obręb [...], niezależnie od uprzedniego doręczenia [...] sp. z o. o. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę, zdecydował o przesłaniu ww. decyzji również [...] Sp. z o. o. jako ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków nowemu użytkownikowi wieczystemu wskazanej wyżej działki (decyzję spółka odebrała [...] kwietnia 2021 r.).

Nie da się zakwestionować tezy, że przyjęta w k.p.a. koncepcja prawa odwołania została oparta na uznaniu, iż legitymacja do wniesienia odwołania ma charakter materialny a nie formalny, wobec czego nie może być wyprowadzana z faktu uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Konsekwencją tej reguły jest stwierdzenie, że osoba, która została pominięta w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, jeżeli pozostaje stroną w sprawie, jest uprawniona do wniesienia odwołania i skutecznego przeprowadzenia weryfikacji sposobu rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. O ile jednak Wojewoda [...] mógł w kontrolowanym postępowaniu przy stosowaniu art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oprzeć się na przywołanej ogólnej regule, o tyle organ odwoławczy, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że odwołanie, które merytorycznie rozpatrzył, zostało złożone przez [...] Sp. z o. o. z zachowaniem terminu. Termin ten powinien podlegać obliczeniu wedle zasad kształtujących prawo zaskarżenia decyzji przez strony, który brały udział w postępowaniu.

Na gruncie art. 129 § 2 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. nie powinien budzić wątpliwości wniosek interpretacyjny, zgodnie z którym następca prawny strony wstępujący w jej prawa procesowe ma prawo wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie, w którym nie brał udziału, niemniej termin do złożenia dla niego odwołania – jak to został wyżej zauważone - jest kształtowany datą doręczenia decyzji stronom wskazanym w treści decyzji. Doręczenie decyzji administracyjnej ma charakter wyłącznie techniczno-procesowy. Elementem obligatoryjnym decyzji jest oznaczenie stron (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.), wobec czego czynności podejmowane przez organ w celu doręczenia wydanej decyzji stronom postępowania zakończonego tą decyzją, zdaniem Sądu, nie mogą stać w sprzeczności z wiążącym sposobem wypowiedzenia się przez organ odnośnie do kręgu podmiotów uznanych za stronę w formie orzeczniczej. Treść normatywna wyprowadzana z art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, musi mieć na uwadze tę regułę, wobec czego organ, stwierdzając po wydaniu decyzji fakt pominięcia określonej osoby jako strony, nie może dokonać względem niej czynności doręczenia decyzji w znaczeniu wyżej określonym, która otwierałaby odrębny termin dla tej osoby do złożenia odwołania od decyzji. Taka czynność, jeżeli zostanie podjęta, ma charakter wyłącznie informacyjny. Umożliwia wprawdzie pominiętemu podmiotowi złożenie odwołania, jednakże tylko przy założeniu, że zaskarżenie decyzji nastąpi w terminie określonym dla stron biorących udział w postępowaniu oznaczonych w decyzji. W związku z dowiedzeniem się przez taki podmiot w sposób urzędowy o decyzji, sytuację tę traktować należy równocześnie jako dającą prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z uwagi na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmiennictwie wyraźnie w tym kontekście podkreśla się, że w sprawach, w których występuje wielość stron, sposób obliczania terminu nie może prowadzić do podważenia zasady ochrony praw nabytych. Przymiotu ostateczności decyzji, np. o pozwoleniu na budowę, nie może pozbawić stąd późniejsze otrzymanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości decyzji (por. B. A., op. cit., s. 751-752).

Należy mieć na uwadze w sprawie, że stanowisko [...] Sp. z o. o. Sp. k. jako inwestora o przymiocie ostateczności, jaki należało nadawać decyzji z [...] marca 2021 r. wynikało z uznania, iż czternastodniowy termin na złożenie odwołania wyznaczony datą doręczenia decyzji z [...] marca 2021 r. podmiotom, które zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i które zostały ujęte w decyzji jako strony ([...] Sp. z o. o. Sp. k., w imieniu której działała L. S., [...] sp. z o. o., [...], Zarząd Dróg Miejskich, Zarząd Mienia [...], Skarb Państwa – Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa) zakończył swój bieg nie tyle nawet przed dniem wniesienia przez [...] Sp. z o. o. odwołania pismem z [...] kwietnia 2021 r., ale jeszcze przed dniem, w którym spółka została powiadomiona o wydaniu decyzji i jej treści.

Organ odwoławczy jakiemukolwiek rozważeniu nie poddał w sprawie, mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i jego sprawozdawczą funkcję, również przedmiotu żądania sformułowanego w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. pod kątem tego, czy stanowiło ono odwołanie w świetle alternatywnie ujętego trybu, w jakim [...] Sp. z o. o. oczekiwała jego rozpoznania. Wypowiedzenie się odnośnie do tejże kwestii przez Wojewodę [...] było konieczne z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia tego, czy organ odwoławczy w ogóle nabył kompetencję do ponownego załatwienia sprawy w toku instancji, uwzględniając, że miałoby to nastąpić na podstawie czynności procesowej, odnośnie do której – jeżeli postrzegać tę czynność procesową jako odwołanie - sama spółka wyraziła wątpliwość, czy nie została ona podjęta względem decyzji, która zdążyła się już stać decyzją ostateczną (po upływie terminu do złożenia odwołania). Nie bez znaczenia pozostaje również wymiar formalny tejże kwestii, biorąc pod uwagę z jednej strony wymóg kierowania się przez organ odwoławczy kodeksowymi zasadami ogólnymi, w tym zasadą budzenia zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadą informowania (art. 9 k.p.a.), a z drugiej to, że skuteczność procesową pisma z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie możliwości zainicjowania nim postępowania odwoławczego zakwestionowała w sposób bezpośredni skarżąca spółka w piśmie z [...] maja 2021 r., co wymagało odniesienia się przez Wojewodę [...] do jej zastrzeżeń w wydanej decyzji.

Nie może budzić wątpliwości, że organ, do którego wpływa podanie, jest związany treścią żądania zamieszczonego w nim zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. Na jego podstawie wyznaczana jest właściwość rzeczowa (instancyjna) organu, toteż żądanie nie może budzić wątpliwości z uwagi na swoją niesprecyzowaną treść, nie może też zostać sformułowane w sposób warunkowy (alternatywny), jeżeli uniemożliwia to organowi rozstrzygnięcie o nim. W piśmiennictwie wskazuje się, że uniwersalną zasadą prawa procesowego jest bezwarunkowość czynności procesowych. Co do zasady niedopuszczalne są czynności procesowe, których skuteczność prawna jest wyznaczana za pośrednictwem określonych zdarzeń czy aktów procesowych (por. M. Kamiński [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 107-108). W świetle art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z kolei w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W sytuacji, gdy strona wnosi do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 127 § 1 k.p.a.) pismo, w którym wskazuje, że stanowi ono odwołanie pod warunkiem, że jest wniesione w terminie, ponieważ w przeciwnym razie pismo to powinno być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, który został złożony z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., strona powinna zostać wezwana na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do sprecyzowania swojego żądania poprzez określenie trybu, w jakim jej podanie ma zostać rozpatrzone. Konstrukcja postępowania odwoławczego i postępowania w sprawie wznowienia postępowania zamieszczona w k.p.a. nie daje bowiem możliwości rozpatrzenia tak sformułowanego w podaniu żądania przez organ, do którego podanie to wpłynęło. Właściwym do badania terminowości odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy i przesądzenie spełnienia tego warunku przez odwołanie następuje na etapie wstępnej jego kontroli w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli ustalenie kwalifikujące odwołanie za spóźnione miałoby stanowić – zgodnie z żądaniem strony - przesłankę uznania podania nie za odwołanie, ale za wniosek o wznowienie postępowania, to w takim układzie procesowym nie można mówić o spełnieniu warunków przyczynowych do skorzystania przez organ odwoławczy z normy kompetencyjnej umożliwiającej mu zainicjowanie kontroli odwoławczej, skoro prawnym warunkiem ważnego (legalnego) dokonania czynności nakierowanych na ocenę odwołania byłoby w takim przypadku istnienie stanu faktycznego, którego stwierdzenie następuje dopiero wskutek podjęcia tychże czynności.

Tylko współbrzmiące oceny rozstrzygające pozytywnie powyższe dwie kwestie prawne dawałyby podstawę do uznania, że [...] Sp. z o. o. złożyła skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., co w konsekwencji upoważniałoby organ odwoławczy do rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla spornego zamierzenia na etapie odwoławczym i wydania decyzji kasacyjnej wobec stwierdzenia prowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego z uchybieniami, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższego wniosku i stwierdzonego zaniechania wypowiedzenia się przez organ odwoławczy odnośnie do wskazanych zagadnień o podstawowym charakterze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwości tej należy przypisać kwalifikowany charakter odbierający skorzystaniu przez Wojewodę [...] z kompetencji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) cechę jego zgodności z prawem. Przywołany art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji stwierdzenia, że decyzja ta "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania". Wskazane pojęcie odwołujące się do naruszenia przepisów procesowych, jak ocenia to Sąd, nie posiada jednolitego charakteru, gdyż może być wynikiem uchybień różnorakiego rodzaju. Szczególne uwarunkowania rozpatrywanej sprawy każą w zaznaczonej kwestii dotyczącej skuteczności procesowej nadanej odwołaniu [...] Sp. z o. o. dostrzec kluczowe zagadnienie, które wymagało wiążącego wyjaśnienia przez Wojewodę [...] i ujawnienia w treści decyzji zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. sposobu jego rozstrzygnięcia. Naruszenia przepisów postępowania wynikające z niedostatecznej kontroli przez Prezydenta [...] dokumentacji dołączonej do projektu budowlanego i jego samego z punktu widzenia przepisów p.b. i rozporządzenia MTBiGM, na które powołał się w decyzji kasacyjnej Wojewoda [...], nie mogły bowiem zostać uznane za doniosłe prawnie, tj. nie mogły stanowić prawidłowej przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jak tego wymaga art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a., jeżeli naruszenia te miały charakter zależny od kwestii nieobjętej w sposób prawidłowy oceną organu odwoławczego dotyczących przedmiotu żądania zgłoszonego przez [...] Sp. z o. o., jak też tego, czy zarzuty odwołania nie objęły decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. będącej rozstrzygnięciem, które nabyło cechę ostateczności, na który to problem zwrócił uwagę nie tylko inwestor, ale sam autor pisma określonego mianem "odwołania". Warunek, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak to ujmuje dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a., nie mógł zostać z tego względu w sprawie spełniony. Powyższe prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jako uchybiającej ww. przepisowi.

Zakres merytorycznej kontroli sądowej, jakiej mogła podlegać w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja z [...] września 2021 r. wskutek złożenia przez stronę skarżącą sprzeciwu, nie pozwala odnieść się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do zarzutów podniesionych w tymże środku prawnym w sposób oczekiwany przez stronę, w tym też uwzględnić zgłoszonego przez nią wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Argumentacja zamieszczona w sprzeciwie wskazuje, że skarżąca, nie podzielając stanowiska Wojewody [...], żąda przesądzenia przez Sąd w ramach wniesionego sprzeciwu od decyzji kasacyjnej tego, że decyzja Prezydenta [...] nie mogła stanowić przedmiotu kontroli w toku postępowania odwoławczego. Tymczasem, zagadnienie to wykracza poza zakres kontroli sądowej sprawowanej w niniejszej sprawie. Nie można nie zauważyć, zdaniem Sądu, że art. 64e p.p.s.a. jest przepisem o charakterze legi speciali w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicującym postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, w tym czynności podjętych przez [...] Sp. z o. o. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł poddać konkretyzacji z punktu widzenia wymagań przewidzianych w rozdziale 10 działu II k.p.a., albowiem tego rodzaju ocena mająca charakter merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczyłaby bezpośrednio uprawnień podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a., nie uczestniczą w niniejszym postępowaniu sądowym. Z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). Powinna być ona postrzegana w pierwszym rzędzie jako zobowiązująca Wojewodę [...] do wezwania [...] Sp. z o. o. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków pisma z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie sprecyzowania zamieszczonego w nim żądania poprzez określenie, czy podanie stanowi ostatecznie odwołanie, czy też wniosek o wznowienie postępowania w związku z tym, że kwalifikacja procesowa tego pisma nie może być warunkowana okolicznościami przywołanymi przez stronę w jego pkt. V. Dalsze czynności procesowe podjęte przez organ będą zależne od udzielonej przez stronę odpowiedzi na ww. wezwanie, albowiem nie można wykluczyć, że pogłębienie wątpliwości strony odnośnie do dopuszczalności prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. doprowadzi do utraty przez Wojewodę [...] kompetencji do jej kontroli odwoławczej wymuszonej żądaniem przez stronę potraktowania pisma z [...] kwietnia 2021 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku, gdyby strona zadeklarowała wolę rozpatrzenia ww. pisma jako odwołania, rzeczą organu odwoławczego będzie rozważenie w nawiązaniu do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej tych kwestii procesowych, które poprzedzając fazę rozpoznawczą i orzeczniczą, mieszczą się w fazie wstępnej postępowania odwoławczego. W fazie tej organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wymaga podkreślenia, że w sytuacji, gdy strona pominięta w postępowaniu składa odwołanie od decyzji, niemniej następuje to po upływie terminu wyznaczonego dla stron, które brały udział w postępowaniu, organ odwoławczy jest zobowiązany wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania a nie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.)

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.