Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 687/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2, 3, art. 6 ust. 1, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A - Państwowego Instytutu Badawczego w G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2014 r., nr XLIV/908/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 17 października 2014 r. A. (dalej jako "Instytut") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2014 r., nr XLIV/908/14, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] – w całości lub w części dotyczącej skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący Instytut wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w sposób istotny wpływa na zmiany w przeznaczeniu przestrzennym terenów będących własnością skarżącego, a użytkowanych również przez inne podmioty, tj. B. i C., niezwykle istotne z punktu widzenia realizacji zadań publicznych.

Skarżący stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. W jego ocenie, naruszenie własności należącego do Instytutu terenu, polegające na planowanej budowie drogi [..], zostało dokonane wyłącznie dla umożliwienia dostępu do niewielkiego terenu przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową (001 MW3), do którego dostęp mógł być zapewniony także w inny, bezkolizyjny sposób, np. poprzez skrócenie odcinka ww. drogi od ul. F., bez jej przedłużania przez teren skarżącego do ul. W., lub ustalenie jej przebiegu od ul. W. do terenu 001 MW3 przez teren 012 MN1,MW1,U i 104 ZL. Pierwsze z podanych rozwiązań mogłoby się odbyć kosztem tylko nieznacznej części jego terenu, co mogłoby być przedmiotem porozumienia między Gminą, a właścicielem terenu.

Skarżący wskazał także, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje w postaci projektowanej drogi [..]:

- niezasadnie naruszają istniejące i usankcjonowane prawnie rozwiązania dotyczące bezpieczeństwa;

- zmniejszą możliwości manewrowania wozów bojowych i technicznych Państwowej Straży Pożarnej, co ma zasadnicze znaczenie w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osób pracujących i korzystających z budynku oraz mienia;

- zmniejszą możliwości załadunku i wyładunku sprzętu oraz materiałów dostarczanych do magazynu wysokiego składowania i magazynu chemicznego;

- drastycznie ograniczą miejsca postojowe i błędnie przyjmują w załączniku nr 2 do uchwały ich ilości, co niewątpliwie niekorzystnie wypłynie na możliwości rozwoju i funkcjonowanie Instytutu oraz ww. podmiotów, a co zostało również zauważone przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta dnia 22 lutego 2013 r., jak też piśmie B. z dnia 15 lutego 2013 r.

Zdaniem Instytutu, część przyjętych zaskarżoną uchwałą rozwiązań planistycznych pozostaje w wewnętrznej sprzeczności. Dotyczy to rozszerzenia strefy dopuszczalnej zabudowy B w kierunku drogi dojazdowej [..] oraz powiększenia powierzchni zabudowy i intensywności, przy jednoczesnym ograniczeniu terenu manewrowego dla służb bezpieczeństwa oraz ograniczeniu miejsc postojowych dla ewentualnych przyszłych użytkowników całej nieruchomości. Jednocześnie w uzasadnieniu odrzuconych uwag zostało podane, że realizacja miejsc postojowych wynika z obowiązków właściciela terenu oraz, że realizacja niezbędnej liczby miejsc postojowych jest możliwa na terenie 002 UN,U w parkingach podziemnych i część utraconych miejsc może zostać zrekompensowana na terenie 003 UN,U poprzez wbudowanie ich w mur oporowy skarpy. Zatem – jak ocenił skarżący - w rekompensacie naruszenia własności terenu należącego do skarżącego, jako całości, plan ustala możliwość wybudowania na pozostawionym skrawku nieruchomości (teren 003 UN,U) zaplecza parkingowego, co z uwagi na ukształtowanie terenu jest propozycją niemożliwą do zrealizowania. Skarżący podniósł przy tym, że teren 002 UN,U jest już trwale zabudowany i wątpliwe są możliwości techniczne budowania sugerowanych parkingów podziemnych, a nadto przez takie rozwiązania dochodzi do niezasadnego podziału terenu będącego jego własnością (działka nr [..]). Zadecydowanie właściwszym, w ocenie skarżącego, byłoby zaprojektowanie drogi o symbolu [..] poza działką nr [..] lub na jej skraju, co w oparciu o ustalone możliwości dotyczące terenu 003 w zakresie prac budowlanych jest możliwe.

Skarżący stwierdził nadto, że w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag m.in. odwołano się do uzgodnień z instytucjami, które nie dotyczą fragmentu planu, który obejmuje teren skarżącego, a zastosowana argumentacja została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych. Skarżący uznał także, że ustalenia planu będące przedmiotem uwag zostały dokonane arbitralnie. Dotyczy to nie tylko przebiegu drogi, ale także ograniczenia wysokości nadbudowy na terenie Instytutu. Te okoliczności także świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego.

Końcowo skarżący wskazał, że przyjęte w przedmiotowej uchwale zmiany w układzie komunikacyjnym terenu są niewątpliwie naruszeniem jego prawa i interesu prawnego. Oczekiwał, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań (wyeliminowania czy zmniejszenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności), jednakże proponowane rozwiązania nie uwzględniają jego żądań w zakresie zaprojektowania drogi [..] i w istotny sposób naruszają obecnie istniejące uprawnienia władcze do terenu.

W uzupełnieniu skargi Instytut przedłożył opinię urbanistyczną z dnia 20 października 2014 r. autorstwa mgr inż. arch. T. C. W opinii tej stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale nastąpiło oczywiste przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do nieruchomości skarżącego, polegające na: przeznaczeniu części nieruchomości na publiczną drogę dojazdową, wbrew stanowisku właściciela, oraz ograniczeniu możliwości zabudowy przez arbitralne, nieuzasadnione wyznaczenie stref wysokości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po podjęciu przez Radę Miasta uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu przedmiotowego planu miejscowego, D. złożyła wniosek o wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod drogę komunikującą ulicę W. w dzielnicy [..] z ulicą F. w dzielnicy G. Spółdzielnia wskazała na istnienie tylko jednego stromego i wąskiego dojazdu do osiedla od strony ulicy K., który w okresie zimowym jest trudno dostępny ze względu na duży spadek terenu. Jako rozwiązanie wnioskodawczyni wskazała przedłużenie ulicy F. poza osiedle, aż do ulicy W., przez następujące działki: [..]-[..], które są łatwiejsze do pokonania i odśnieżania ze względu na niższy kąt nachylenia terenu. Argumentowała, że takie skomunikowanie dzielnic [..] i G. przyczyniłoby się do rozładowania ruchu w rejonie skrzyżowań ulicy W. z ulicami K. i M. oraz zapewniłoby alternatywny wyjazd m.in. dla służb ratowniczych i technicznych. Prezydent Miasta uwzględnił wniosek D. poprzez zaprojektowanie w planie alternatywnego dojazdu do osiedla mieszkaniowego przy ul. F. i L. Organ wybrał przy tym jeden z wariantów przebiegu drogi, biorąc pod uwagę wszelkie uwarunkowania techniczne, koszty, a także stanowisko instytucji bezpośrednio zainteresowanych inwestycją.

Rada Miasta wskazała też, że opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania badano możliwości alternatywnych przebiegów drogi dojazdowej, stanowiącej połączenie drogi publicznej - ul. W. z ul. L. (obecnie bez przelotu - "ślepa"). W dniu 31 października 2012 r. Instytut przedłożył rysunek obrazujący alternatywny przebieg drogi, jednakże - zdaniem organu – zaproponowane przez niego rozwiązanie wymagałoby - ze względu na ukształtowanie terenu - bardzo kosztownych i skomplikowanych robót ziemnych oraz wycięcia części lasu.

Rada wyjaśniła także, że w projekcie planu miejscowego wyłożonym po raz pierwszy do publicznego wglądu obecny teren 003 UN,U oznaczony był jako 086 ZP. W uwagach złożonych do projektu planu Instytut wniósł o włączenie terenu 086 ZP do terenu 002 UN,U wskazując, że teren ten stanowi rezerwę inwestycyjną Instytutu. W uwagach tych skarżący wskazywał także na plany rozbudowy i wnosił o zmianę zapisów projektu planu, w celu jej umożliwienia. Ponadto Instytut kwestionował przebieg obecnej drogi dojazdowej [..] (w projekcie planu [..]).

W toku procedury planistycznej szczegółowo i wnikliwie rozpatrzono uwagi złożone przez Instytut, uwzględniając je w części.

Po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w wyniku uwzględnienia części uwag Instytutu skorygowane zostały linie zabudowy tak, aby rozbudowa obiektów Instytutu była możliwa. Zwiększono także powierzchnię zabudowy do 0,50, a intensywność zabudowy do 2,0. Wprowadzono możliwości realizacji wyższej zabudowy analogicznej do istniejącej, uwzględniając zachowanie prześwitów widokowych na porośnięte lasami wzgórza morenowe. Uszczegółowiony został także zapis dotyczący szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczona została możliwość wspólnego zagospodarowania działki znajdującej się na terenie 012 z terenem 002. Intencją projektu planu było umożliwienie w przyszłości rozbudowy obiektów Instytutu na działce znajdującej się przy ul. W. W wyniku uwzględnienia uwag wprowadzona została także zmiana przeznaczenia działki nr [..] z ZP na UN,U oraz dopuszczona została realizacja miejsc postojowych, rekompensujących miejsca postojowe utracone w wyniku realizacji drogi [...] (wówczas [...]).

Organ nie uwzględnił natomiast uwagi Instytutu dotyczącej przebiegu drogi dojazdowej wskazując, że jej realizacja nie pogorszy warunków dojazdu do Instytutu, a jest konieczna w celu zapewnienia alternatywnego dojazdu do osiedla przy ul. F./L. Z dokonanych przez organ analiz wynika przy tym, że liczba miejsc postojowych na górnym tarasie może ulec zmniejszeniu z 47 do minimum 40 miejsc, przy jednoczesnym zaprojektowaniu nowej drogi pożarowej z placem do zawracania 20x20 m. Organ wskazał także, iż część utraconych miejsc postojowych może zostać zrekompensowana na terenie 86 ZP, po jego zmianie na UM,U, poprzez wbudowanie ich w mur oporowy skarpy. Ponadto wyjaśnił, że zapisy planu umożliwiają budowę parkingu wielopoziomowego na dolnym tarasie, a także, w związku z uwzględnieniem części uwag, w przypadku rozbudowy, przebudowy lub realizacji nowej zabudowy na terenie 02 UN,U możliwa będzie realizacja niezbędnej liczby miejsc postojowych,

np.: w parkingach podziemnych pod nowo realizowanymi budynkami.

Uwzględniona została także część uwag złożonych przez Instytut do projektu planu powtórnie wyłożonego do publicznego wglądu. Rozszerzona bowiem została częściowo strefa dopuszczalnej wysokości zabudowy B w kierunku ulicy dojazdowej [..], jednak nie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej przy ul. W. zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie ponownie wyjaśniono Instytutowi, że nie ma możliwości narzucenia inwestorowi realizującemu inwestycję na terenie sąsiednim (001 MW3) realizacji miejsc postojowych wynikających z obowiązków właściciela sąsiedniego terenu. Teren 003 UN,U ma powierzchnię ok. 1200 m2 i charakteryzuje się dużymi spadkami, co powoduje brak możliwości zapewnienia odpowiedniego zaplecza terenowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (miejsc postojowych, terenów rekreacyjnych, powierzchni biologicznie czynnej). Ponadto na styku z terenem 003 UN,U - wzdłuż ul. W., występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna w tzw. małych domach mieszkalnych o około trzykrotnie niższej intensywności zabudowy niż proponowana przez Instytut. Dodatkowo stwierdzono, że dokonana wcześniej zmiana projektu planu (zmiana przeznaczenia działki nr [..] z ZP na UN,U) oraz dopuszczenie na ww. terenie miejsc postojowych stanowi rekompensatę za utracone miejsca postojowe w wyniku realizacji drogi [..].

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miasta wskazała, że droga [..] stanowić będzie nie tylko dojazd do terenu 001 MW3, lecz także alternatywny dojazd do osiedla przy ul. F./L. Jej realizacja jest niezbędna w celu zapewnienia należytych warunków komunikacyjnych tych terenów, gdyż obecnie jedyny dojazd odbywa się ulicą F. od ul. K. Z uwagi na to, że spadek ul. F. jest większy niż 15%, dojazd do osiedla jest utrudniony, a po opadach śniegu wręcz niemożliwy.

Jednocześnie, zdaniem organu, przedstawione przez skarżącego rozwiązanie w postaci skrócenia odcinka drogi od ul. F., bez jej przedłużania przez teren skarżącego, nie rozwiązałoby problemu zbyt stromego dojazdu do osiedla przy ul. F./L., które nadal miałoby jedyny dojazd ulicą F. od ul. K. Ponadto zaproponowany wariant przebiegu drogi przez tereny 012 MN1,MW1,U i 104 ZL jest podobny do wariantu przedstawionego przez skarżącego w piśmie z dnia 31 października 2012 r. i wymagałby, ze względu na ukształtowanie terenu, bardzo kosztownych i skomplikowanych robót ziemnych oraz wycięcia części lasu.

Mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") organ wskazał, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego, a budowa przedmiotowej drogi publicznej niewątpliwie leży w interesie publicznym. Okoliczność, że skarżący nie traktuje przeznaczenia części działki będącej w jego użytkowaniu wieczystym pod budowę drogi w kategoriach potrzeb interesu społecznego nie oznacza, że taki interes społeczny w tym przypadku nie istnieje. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiają bowiem gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Organ dodał, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Zdaniem organu, ingerencja w prawo użytkowania wieczystego skarżącego jest uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. W tym zakresie Rada wskazała, że właścicielem części terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę dojazdową [..] jest Gmina Miasta, natomiast z nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Instytutu, pod drogę przeznaczonych zostało jedynie około 5,6%. Wybrany wariant przebiegu drogi stanowi rozwiązanie najmniej uciążliwe dla skarżącego, umożliwia zachowanie istniejących wjazdów do Instytutu oraz jego rozwój - rozbudowę lub przebudowę. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego pod drogę publiczną jest racjonalnie uzasadnione i nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego.

Odnosząc się zarzutu sprzeczności ustaleń planu Rada wskazała, że jest on niezasadny. Wprawdzie w wyniku realizacji ustaleń planu - drogi dojazdowej [..] nastąpi zmniejszenie liczby miejsc postojowych na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym skarżącego z 47 do 40, jednakże plan dopuszcza możliwość realizacji miejsc postojowych na terenie 003 UN,U. Dodatkowo realizacja inwestycji na terenie 001 MW3 stwarza możliwość zagospodarowania terenu 003 UN,U poprzez budowę garażu, częściowo zlokalizowanego pod ziemią (w skarpie). Organ podniósł przy tym, że również dotychczasowa liczba miejsc postojowych instytutu nie byłaby wystarczająca w przypadku jego rozbudowy. Tym samym w przypadku rozbudowy Instytutu na terenie 002 UN,U niezbędne będzie zapewnienie odpowiednio większej liczby miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami planu.

Rada dodała, że na terenie 003 UN,U została dopuszczona zabudowa w wyniku uwzględnienia uwag skarżącego, który wnosił także o dopuszczenie na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Bezzasadny jest zatem zarzut przedstawiony w skardze i opinii urbanistycznej dołączonej do skargi, że takie przeznaczenie jest "absurdalne, zważywszy na jego nieprzydatność do zabudowy ze względu na wielkość i ukształtowanie".

Rada podniosła ponadto, że Prezydent Miasta szczegółowo i wnikliwie rozpatrzył uwagi złożone przez Instytut. Nie jest zrozumiałe stwierdzenie, że w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia Prezydenta odwołano się do uzgodnień z instytucjami, które nie dotyczą fragmentu planu, który obejmuje teren skarżącego, oraz zastosowana została argumentacja oparta na błędnych ustaleniach faktycznych. Projekt planu miejscowego uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia i opinie, natomiast - wobec braku wskazania rzekomo błędnych ustaleń faktycznych - nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

Rada wyjaśniła także, że ustalona wysokość zabudowy w strefie B jest zgodna z postulatami skarżącego sformułowanymi w uwagach i odpowiada wysokości istniejącego 10-cio kondygnacyjnego budynku Instytutu. W trakcie sporządzania projektu planu Instytut nie przedstawił żadnej koncepcji rozbudowy, która mogłaby stanowić podstawę do formułowania innych zapisów planu. Wobec powyższego w projekcie planu, wyłożonym powtórnie do publicznego wglądu, uwzględniono możliwości zabudowy stanowiące harmonijną całość z obecnym zagospodarowaniem tego terenu. Skarżący nie kwestionował tych zapisów planu, wnosił jedynie o zwiększenie wskaźników zabudowy.

Końcowo organ podniósł, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącego, jednakże nastąpiło to w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i zgodnie z przepisami prawa.

Podczas rozprawy w dniu 25 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działka, przez którą ma być przeprowadzona droga, o numerze [..] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Instytutu. Nie wyjaśnił jednak, czy działka o numerze [..] znajduje się w takim użytkowaniu lub stanowi własność skarżącego. W załączniku do protokołu z dnia 25 lutego 2015 r. pełnomocnik wyjaśnił natomiast, że w stosunku do działki nr [..] (przez którą też ma przebiegać częściowo projektowana droga) toczy się postępowanie odwoławcze w sprawie nabycia z mocy prawa przez skarżącego użytkowania wieczystego jej części. Wskazał, że jest ona w całości utwardzona płytami betonowymi drogowymi i przebiega przez nią wewnętrzna droga pożarowa. Stwierdził także, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne niewątpliwie pozbawiają skarżącego prawa gospodarowania terenem będącym w jego użytkowaniu, a stanowiącym działkę nr [..].

W piśmie z 27 lutego 2015 r. skarżący wyjaśnił, że zgodnie z dokumentacją geodezyjną i wieczystoksięgową, będącą w jej posiadaniu:

- działka nr [..] stanowi własność Skarbu Państwa, a skarżący jest jej użytkownikiem wieczystym, działka ta stanowi drogę dojazdową do nieruchomości Instytutu;

- działka nr [..] stanowi własność Skarbu Państwa, a skarżący jest jej użytkownikiem wieczystym i obecnie jest wykorzystywana jako część wewnętrznej drogi pożarowej do placu manewrowego bojowych wozów strażackich;

- działki nr [..] i nr [..] stanowią własność Gminy Miasta, a w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego toczy się postępowania odwoławcze. Działki są obecnie wykorzystywane jako część wewnętrznej drogi pożarowej do placu manewrowego bojowych wozów strażackich.

W piśmie tym skarżący podtrzymał zarzuty dotyczące postanowień przedmiotowego planu w zakresie przyjętych rozwiązań drogowych, oznaczonych symbolem [..], które skutkują dla skarżącego utratą znaczącej ilości miejsc postojowych (według skarżącego z 47 miejsc pozostaje 18) oraz w zakresie ograniczenia parametru dopuszczalnej wysokości zabudowy terenu 002 UN,U. Wskazał także, że przyjęte w planie rozwiązanie budowy drogi [..] powoduje konieczność przesunięcia istniejącej w tym rejonie drogi pożarowej dla wozów bojowych i technicznych Państwowej Straży Pożarnej, dojazdu cystern z paliwem do agregatu prądotwórczego, jak również dojazdu dużych pojazdów do magazynów. Wjazd/wyjazd z planowanej drogi [..] na teren skarżącego oraz droga wewnętrzna, szczególnie przebieg drogi pożarowej ulegną istotnej zmianie. Zdaniem skarżącego, najwłaściwsze byłoby zaprojektowanie drogi dojazdowej do terenów należących do D. zgodnie z historycznymi założeniami planistycznymi, w których dojazd do osiedla od ul. W. zapewniać miała ulica, biegnąca za ogrodzeniem skarżącego, równolegle do drogi dojazdowej. Początkowy jej fragment stanowiłaby działka nr [..] i do takiego jej przeznaczenia skarżący nie wnosi uwag.

W wykonaniu zobowiązania Sądu Rada Miasta w dniu 3 marca 2015 r. przedłożyła m.in.: wykonaną na zlecenie dyrekcji Rozbudowy Miasta (rok 1982) koncepcję połączenia osiedla budynków przy ul. F. i L. z ul. W. – trzy warianty; warianty ww. koncepcji z nałożonymi granicami oraz numerami działek ewidencyjnych i liniami rozgraniczającymi z miejscowego planu zagospodarowania; wykonaną w 2001 r. na zlecenie D. koncepcję obsługi komunikacyjnej osiedla budynków przy ul. F. i L.; fragment rysunku planu obrazujący możliwość realizacji miejsc postojowych w przypadku budowy drogi [..] oraz aktualizację planu zagospodarowania terenu A. wykonaną na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta (rok 1984). Pełnomocnik organu stwierdził, że z ostatniego z tych dokumentów – z nałożonymi granicami oraz numerami działek ewidencyjnych oraz liniami rozgraniczającymi z planu miejscowego wynika, że wskazany przez skarżącego historyczny przebieg drogi jest niemal identyczny z przebiegiem przewidzianym w planie miejscowym.

Ustosunkowując się do powyższego Instytut potwierdził w piśmie z 25 marca 2015 r., że przedłożona przez organ wersja planu zagospodarowania terenu Instytutu wykonanego w 1984 r. (aktualizacja) była konsultowana z Instytutem w 1992 r. Do pisma załączył rysunek planowanego rozwiązania, z którego w jego ocenie wynika, że przedmiotowa droga przebiega poza ogrodzeniem Instytutu. Przedłożono także fotografię obrazującą orientacyjny przebieg osi drogi, uzgodniony w 1992 r. Odnosząc się natomiast do fragmentu rysunku planu obrazującego możliwość realizacji miejsc postojowych w przypadku budowy drogi [..] skarżący stwierdził, że nie jest on aktualny - nie uwzględnia bowiem lokalizacji agregatu prądotwórczego oraz wygrodzenia terenu, na którym on się znajduje. Ponadto różnica pomiędzy rzędną nawierzchni istniejącej drogi, a rzędną płaszczyzny posadowienia agregatu wynosi około 2 m. W związku z powyższym, nie jest (zdaniem strony) możliwe zlokalizowanie miejsc postojowych dla Instytutu na terenie proponowanym w planie, tj. przy istniejącym agregacie prądotwórczym, z uwagi na konieczne ogrodzenie terenu z agregatem oraz ukształtowanie i pochylenie przedmiotowego terenu.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego, precyzując zakres zaskarżenia oświadczył, że odnośnie drogi [..] wnosi o stwierdzenie nieważności planu wyłącznie co do działek oznaczonych numerami: [..]-[..]. Wskazał także, że nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, że jedynie przez te cztery działki Instytutu przebiega ww. droga. Pełnomocnik sprecyzował także, że strona skarżąca nie kwestionuje zapisów planu dotyczących wysokości zabudowy na terenie Instytutu i w tym zakresie planu nie zaskarża. Zaskarżenie dotyczy tylko rozwiązań planistycznych dotyczących drogi oznaczonej w planie symbolem [..]. Dodał też, że pierwotnie planowano jedynie drogę jednokierunkową, która miałaby połączyć ulicę W. z ulicą F., która byłaby węższa i mniej ingerowała w prawa Instytutu.

Pełnomocnicy stron zgodnie oświadczyli, że sporna droga przebiega także przez działkę nr [..]. Stwierdzili też, że lokalizacja zjazdu na drogę Instytutu z ulicy W. się nie zmienia.

Pełnomocnik organu – r. pr. A. W. – wskazała, że plan uwzględnia możliwości rozbudowy Instytutu, a ustalone linie zabudowy są zgodne z wnioskami strony skarżącej. W związku z zapisami planu i tak rozwiązania komunikacyjne na nieruchomościach skarżącego i w ogóle na całym terenie 002 UN musiałyby ulec zmianie. Wyjaśniała przy tym, że oprócz 4 działek wskazanych przez pełnomocnika skarżącego droga będzie przebiegać również po fragmencie działki w użytkowaniu wieczystym Instytutu o numerze [..].

Natomiast pełnomocnik organu P. S. (pracownik Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta) wyjaśniła, że w projekcie planu istniejąca droga - przebiegająca przez teren Instytutu - zostaje poszerzona w kierunku terenu 003 UNU obejmując mur oporowy istniejący na terenie Instytutu, aby nie ograniczać terenu Instytutu oznaczonego symbolem 002 UNU. Udało się także zachować w planie zjazdy z drogi na teren Instytutu. Zjazdy na teren Instytutu uwidocznione w planie odzwierciedlają stan faktyczny.

Pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że w jej ocenie droga mogłaby przebiegać z większym zaangażowaniem terenu 003UNU. Droga została przeprowadzona w ten sposób, aby ograniczyć koszty jej realizacji.

Pełnomocnik organu P. S. wyjaśniła, że alternatywny dojazd do ul. F. nie był możliwy z uwagi na znaczne spadki terenu i istniejącą zabudowę. Natomiast proponowane przez pełnomocnika skarżącego odsunięcie projektowanej drogi w kierunku terenu 003 UNU związane byłoby z tak wysokimi kosztami związanymi z podcięciem wysokiej skarpy, że droga ta nie zostałaby z przyczyn finansowych zrealizowana. Wyjaśnia też, że na terenie 104 ZL są przewyższenia w wysokości około 7-kondygnacyjnego budynku.

Pełnomocnicy stron przedłożyli także w formie załącznika do protokołu tej rozprawy pisma procesowe, z których wynika, że kwestionowana droga przebiegać ma przez następujące działki, będące w użytkowaniu wieczystym skarżącego:

- nr [.]-[..] - własność Skarbu Państwa,

- nr [..] i [..] - własność Gminy Miasta.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Miasta nr XLIV/908/14 z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], rejon ulic W., W. i W. Kontrolę tą w niniejszym postępowaniu uruchomiła skarga złożona przez A. (dalej jako "skarżący" lub "Instytut") w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie, wzywając Radę Miasta pismem

z 19 sierpnia 2014 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia,

a w uchwale nr XLVI/989/14 z 24 września 2014 r. Rada Miasta nie uwzględniła powyższego wezwania. Skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie.

Nie budzi również wątpliwości sądu, że zaskarżony plan miejscowy (w zakresie przez niego kwestionowanym) narusza interes prawny skarżącego, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajdują się nieruchomości pozostające w użytkowaniu wieczystym skarżącego, ustanowionym na gruntach stanowiących własność Gminy Miasta lub Skarbu Państwa, tj. działki o numerach: [..] (właściciel: Skarb Państwa), [..] (właściciel: Skarb Państwa), [..] (właściciel: Skarb Państwa), [..] (właściciel: Gmina Miasta, obecnie działka [..] i [..], przy czym prawo użytkowania wieczystego skarżącego dotyczy działki [..]), [..] (właściciel: Gmina Miasta, obecnie działka nr [..] i [..], przy czym prawo użytkowania wieczystego przysługuje skarżącemu do działki nr [..]), sam zaś plan ogranicza zagospodarowanie tych nieruchomości zgodnie z wolą skarżącego, wytyczając przez te działki przebieg drogi publicznej (przebieg drogi przez działki skarżącego obrazują mapy znajdujące się w aktach sądowych - k. 42, 45 i 72).

Należy przy tym wyjaśnić, że w odniesieniu do działek o nr [..] i [..] pomiędzy Gminą Miasta i skarżącym toczył się spór dotyczący prawa użytkowania wieczystego, który spowodował zawieszenie postępowania w tej sprawie. Z wykazu synchronizacyjnego w zakresie ewidencji gruntów (k. 187 akt) wynika, że działka o numerze [..] została przemianowana na działkę o nr [..], zaś działka

o nr [..] – na działkę o nr [..]. Ostatecznie w decyzji z 24 maja 2016 r., nr [..] Prezydent Miasta zatwierdził z urzędu podział nieruchomości – działki nr [..] na działki nr [..] i [..], zaś działki nr [..] na działki nr [..] i [..]. Z kolei, w decyzji nr [..] z 5 października 2016 r., nr [..] Prezydent Miasta orzekł o nabyciu z mocy prawa przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] i [..] obr. [..] w G.

Ustalając zakres zaskarżenia przedmiotowej uchwały, sąd stwierdził, że w skardze skarżący zakwestionował postanowienia planu miejscowego w części dotyczącej przebiegu drogi oznaczonej symbolem [..] oraz w zakresie ograniczenia wysokości nadbudowy na nieruchomościach pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego (plan, poza przeznaczeniem części działek skarżącego pod drogę, wprowadza odnośnie działek skarżącego także inne regulacje, umożliwiające ich zabudowę według zasad w nim ustalonych – tereny oznaczone symbolami 002 UN,M i 003 UN,U). Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. skarżący, precyzując zakres zaskarżenia, oświadczył jednak, że wnosi o stwierdzenie nieważności planu wyłącznie co do działek, przez które przebiega wyznaczona w planie droga [..], oznaczonych nr: [..]-[..]. Podkreślił również, że nie kwestionuje zapisów planu dotyczących wysokości zabudowy na terenie Instytutu i w tym zakresie planu nie zaskarża. W załączniku do protokołu rozprawy z 1 marca 2017 r. (pismo złożone w sądzie 7 marca 2017 r.) skarżący sprecyzował, że kwestionowana przez niego droga nr [..] przebiegać ma przez tereny znajdujące się w użytkowaniu wieczystym skarżącego, obejmującym działki nr: [..] - obecnie nr [..], nr [..] - obecnie nr [..], nr [..] – część działki oznaczonej obecnie nr [..], nr [..] – część działki oznaczonej obecnie nr [..] i nr [..] – obecnie nr [..].

Biorąc pod uwagę regulację cytowanego wyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wskazać należy, że stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia jednostki. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r., II SA/Kr 744/10). Jednocześnie, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2011 r., I SA/Łd 914/10). Aby zarzuty skargi dotyczące uchwały organu samorządowego zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytoryczne, interes prawny skarżącego musi być naruszony. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym łączy zatem legitymację skargową z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia", a nie z naruszeniem prawa materialnego. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza również zaskarżenie uchwały na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę wyżej opisaną konstrukcję legitymacji skargowej, to skarżący w treści swojej skargi, bądź kolejnych pismach procesowych, precyzuje zakres zaskarżenia z odwołaniem się właśnie do konstrukcji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a kontrola sądu odbywa się w tych wyłącznie ramach.

W konsekwencji, zakresem rozpoznania w niniejszym postępowaniu administracyjnym sąd objął zarzut dotyczący naruszenia prawa użytkowania wieczystego skarżącego dotyczącego ww. działek, przez które przebiegać ma, według ustaleń zaskarżonego planu miejscowego, droga nr [..], albowiem w takim zakresie Instytut ostatecznie zakwestionował zaskarżony plan miejscowy na rozprawie w dniu 1 marca 2017 roku. Poza zakresem rozpoznania – zgodnie z wolą skarżącego – sąd pozostawił natomiast podniesione początkowo w skardze zarzuty dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżącego wskutek ograniczenia wysokości zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego (nieobjęte także wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego).

Należy także wyjaśnić, że z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, LEX nr 574411, teza 1).

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) - określają art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określało wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika

z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu.

W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych dotyczących kwestionowanego przez skarżącego przebiegu drogi doprowadziła do wniosku, że Rada Miasta uchwalając je nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, co oznacza, że nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia planu wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606).

Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (według brzmienia ustawy określonego w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., tj. w dacie uchwalania planu):

- zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

- zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Należy podkreślić, że przy interpretacji określenia "system infrastruktury technicznej" należy kierować się treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), który, jako urządzenia infrastruktury technicznej, wymienia drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Do obiektów objętych wskazanym przepisem należą zatem bez wątpienia drogi publiczne. W myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia z 19 września 203 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Ustalając zasady budowy, czy też rozbudowy drogi, rada gminy ma obowiązek dążyć do zrealizowania jej w parametrach wymaganych przepisami prawa, co ma istotne znaczenie w kontekście bezpieczeństwa, które – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. – należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też słusznie pełnomocnik organu w załączniku do protokołu rozprawy z 2 marca 2017 roku podkreślił, że planowana droga została zaprojektowana jako droga dojazdowa o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających z uwagi na treść

§ 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zgodnie z którym najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym 1 × 2 dla klasy ulicy dojazdowej wynosi 10 m.

Nie ulega również wątpliwości, że przy ustalaniu zasad budowy, rozbudowy czy modernizacji infrastruktury drogowej, organy muszą mieć na względzie także indywidualny interes właścicieli działek, których te ustalenia dotyczą, a co w realiach niniejszej sprawy oznaczało konieczność przeanalizowania interesu skarżącego w kontekście ograniczenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego do działek, przez które przebiegać ma droga oznaczona symbolem [..]. Prawo organów gminy do wprowadzania ograniczeń prawa własności, czy użytkowania wieczystego w drodze ustaleń planu miejscowego nie oznacza bowiem pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Jednak wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości uzasadniają względy interesu publicznego, takie jak właśnie realizacja inwestycji obejmujących systemy komunikacji bądź infrastruktury technicznej. Aby równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a ograniczanym postanowieniami planu prawem do nieruchomości objętych planem nie została przy tym zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie tego prawa, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu. W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, dokonanej także z punktu widzenia kryteriów proporcjonalności, przedstawione przez organ motywy jego działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego skarżącego, pozwalały przyjąć, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego w tej sprawie.

Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, a z drugiej – właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności

z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pierwszy ze wskazanych przepisów dopuszcza możliwość ograniczania prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Drugi z kolei stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności (użytkowania wieczystego) pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (zasada proporcjonalności).

Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, dotyczącym określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, na obszarze objętym planem ustala się realizację elementu układu komunikacyjnego w postaci budowy ulicy dojazdowej [..]. Z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. c tej uchwały wynika, że KD- D oznacza drogi i ulice publiczne lokalne. W karcie terenu o numerze 002, dotyczącej terenu przeznaczonego pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego, zabudowę usługową (UN,U), a obejmującego część działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego, w ramach określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu wskazano (pkt 7 lit. d), że dopuszcza się wspólne zagospodarowanie sąsiednich terenów: 002 UN,U, 003 UN,U oraz działek [..] i [..], znajdujących się na trenie 013 MN1,MW1,U; w takim przypadku dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych lub/i rozwiązanie wspólnego dojazdu. Odnośnie do zasad obsługi infrastruktury w karcie 002 wskazano też (pkt 8) m. in., że dojazd będzie się odbywał od ulic [..], [..] - ul. W. poprzez teren 013 MN1,MW1,U i od ul. K. (poza granicami planu).

Odnosząc powyższe ustalenia planistyczne do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że na skutek uchwalenia zaskarżonego planu sposób wykonywania uprawnień wynikających z przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego ww. działek, na których zaplanowana została droga [..], został ograniczony. Bezsporne jest, że przez działki o aktualnych numerach: [..]-[..] w G., w stosunku do których skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego, przebiegać ma według ustaleń planu droga publiczna [..]. Gmina zatem skorzystała odnośnie nich z przysługujących jej uprawnień związanych z realizacją w sposób władczy zasad przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, ustalając, że nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym skarżącego zostaną w części przeznaczone pod drogę publiczną. W niniejszym przypadku doszło zatem do ograniczenia sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego skarżącego, lecz – w ocenie sądu - nie można mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego, gdyż nie doszło do naruszenia istoty tego prawa, nadużycia interesu publicznego oraz naruszenia reguły proporcjonalności, które to elementy będą analizowane w dalszej części rozważań.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do problematyki wyważenia interesów w toku procedury ustalania przeznaczenia terenów, a więc interesu prywatnego, odzwierciedlającego się w poszanowaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) i interesu publicznego, przemawiającego m.in. za budowaniem dróg publicznych także na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, wskazać należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Samodzielność gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności (i praw rzeczowych dających uprawnienia identyczne jak prawo własności, choć ograniczone w czasie – jak prawo użytkowania wieczystego), jak to już zresztą wskazano powyżej, gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02). Prawo własności (podobnie prawo użytkowania wieczystego), nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom imperium planistyczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. W takiej zaś sytuacji, zadaniem sądu jest analiza, czy realizacja owego władztwa planistycznego nie naruszyła jego zasad, a więc czy została przeprowadzona przez Gminę Miasta z poszanowaniem zasad proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń, a także czy znajduje odzwierciedlenie w istniejącym i uzasadnionym interesie publicznym.

Zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jeżeli spełnia łącznie następujące warunki:

1) stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny);

2) stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Są to jedyne przesłanki uznania zamierzenia inwestycyjnego za inwestycję celu publicznego i nie ma tu znaczenia ani status podmiotu podejmującego te działania, tj. czy jest to podmiot publiczny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego), czy prywatny, czy jest przedsiębiorcą, czy nim nie jest itp. Z warunku określonego w punkcie pierwszym wynika, że inwestycja celu publicznego stanowi realizację potrzeb określonej wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny na poziomie gminy, powiatu, województwa bądź społeczeństwa jako całości, albo potrzeb społeczności międzynarodowej.

W analizowanym przypadku na części działek skarżącego plan przewiduje lokalizację drogi [..] - publicznej drogi dojazdowej o znaczeniu lokalnym, a więc mającej służyć społeczności lokalnej (gminnej). W kontekście realizacji inwestycji celu publicznego i kwalifikacji przedmiotowej drogi jako realizującej ten cel w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy wskazać, że w ocenie sądu, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym zarzut skarżącego, że zaplanowana droga służyć ma wyłącznie wąskiemu kręgowi osób, dojeżdżających do terenu oznaczonego w planie jako 001 MW3. Nie ulega wątpliwości, że zaplanowana droga będzie stanowić dojazd do tego terenu, ale przede wszystkim do terenów nieobjętych postanowieniami analizowanego planu, czego skarżący zdaje się nie dostrzegać. Droga ta stanowić ma bowiem także alternatywny dojazd do osiedla przy ul. F./L., gdzie znajdują się m.in. trzy wielokondygnacyjne budynku mieszkalne, do których dojazd odbywa się obecnie ulicą F. od strony ul. K. Organ podkreślał wielokrotnie w toku postępowania, że z uwagi na spadek ul. F. przekraczający 15 % dojazd do tego osiedla jest bardzo utrudniony, a w porze zimowej – przy obfitych śniegach – niemal wykluczony. W takich okolicznościach, twierdzenie skarżącego o ograniczonym kręgu osób, które skorzystają z dobrodziejstwa zaplanowanej inwestycji drogowej, nie zasługuje na uwzględnienie i nie może jednocześnie przesądzać o pozbawieniu tej inwestycji charakteru celu publicznego w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Droga ta będzie miała niewątpliwie istotne znaczenie dla społeczności Gminy, z opisanych wyżej względów, a także ze względu na to, że jej realizacja – jak wskazuje organ - spowoduje rozładowanie ruchu samochodowego w rejonie skrzyżowań ul. W. z ul. K. i M., co niewątpliwie poszerza jej kontekst komunikacyjny, który wykracza znacznie poza potrzeby mieszkańców pobliskiego osiedla. Konkludując zatem powyższe rozważania, w ocenie sądu uznać należy, że wybudowanie drogi [..] i zaplanowanie jej przebiegu na działkach pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego znajduje odzwierciedlenie w interesie publicznym, opartym o kategorię celu publicznego i interes ten uzasadniał ingerencję w prawa przysługujące skarżącemu, których istota nie została jednocześnie w żaden sposób naruszona.

Z kolei, rozważając kwestię proporcjonalności wprowadzonych rozwiązań z punktu widzenia interesu skarżącego wskazać należy, że w ocenie sądu, postanowienia zaskarżonego planu, w kontekście analizy uwag zgłoszonych przez skarżącego do procedowanego planu (trzykrotnie), a także w świetle przedłożonej dokumentacji historycznej odnośnie do planowanego przebiegu analizowanej drogi i przeanalizowanych wariantów wybudowania tej drogi, nie potwierdzają stanowiska skarżącego o wprowadzeniu kwestionowanych zapisów planu z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Jak wynika z akt planistycznych, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu przedmiotowego planu, D. złożyła wniosek o wyznaczenie w planie terenu pod drogę łączącą ul. W. w dzielnicy [..] z ul. F. w dzielnicy G. z uwagi na fakt istnienia tylko jednego stromego dojazdu do osiedla od ul. K., który w porze zimowej jest trudno dostępny, a także z uwagi na duże natężenie ruchu w rejonie skrzyżowań ul. W. z ul. K. i M. Zaproponowano przebieg drogi poprzez przedłużenie ul. F. poza osiedle aż do ul. W. przez działki o nr [..]-[..] (według starej numeracji). Uwzględniwszy wniosek D. Prezydent Miasta wybrał wariant przebiegu drogi przyjęty w planie, po wszechstronnej analizie uwarunkowań technicznych (spadki terenu, sąsiedztwo terenów zielonych), kosztów, jakie poniesie Gmina realizując drogę publiczną, a także bezpośrednio zainteresowanych inwestycją podmiotów – Spółdzielni, działającej w imieniu mieszkańców osiedla, oraz Instytutu. W ramach realizacji władztwa planistycznego organ zaplanował zatem drogę, która realizuje cel publiczny, polegający na skomunikowaniu sąsiadujących ze sobą obszarów, przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Niewątpliwie zatem zaplanował element komunikacyjny zaspokajający potrzeby mieszkańców gminy.

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Pod pojęciem "zaspokajanie" należy rozumieć wszystkie formy prawne, którymi może się posłużyć gmina i które zostały jej przyznane prawem w celu realizacji zadań. W odniesieniu zatem do zadań związanych z realizacją dróg, realizacja owych zadań wiąże się w pierwszym etapie w szczególności z ich zaplanowaniem w oparciu o przepisy u.p.z.p. Ponadto należy wskazać, że zaspokajanie potrzeb jest nakierowane na zbiorowe potrzeby wspólnoty, co z kolei ma silną konotację – niewątpliwie w odniesieniu do problematyki budowy dróg – do pojęcia celu publicznego, o czym mowa była już powyżej. Potoczne znaczenie słowa "zbiorowy" oznacza z kolei - odnoszący się do zbioru, do pewnej grupy ludzi lub rzeczy; złożony z wielu jednostek; gromadny, kolektywny, co z kolei prowadzi do wniosku, że obejmuje realizację takich potrzeb, które powstają poprzez zsumowanie indywidualnych potrzeb ludzi mieszkających na danym terenie. Zaspokajanie tych potrzeb powinno być realne oraz charakteryzować się działaniami stałymi i systematycznymi, służącymi dobru wspólnoty samorządowej.

Jednocześnie trzeba wskazać, że przy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty organy gminy muszą kierować się przede wszystkim dobrem ogólnym mieszkańców gminy, dlatego tak ważnym elementem zadań własnych gminy jest tworzenie właściwych powiązań komunikacyjnych na jej terenie. W ramach zadań własnych gmina ma obowiązek budować drogi, a realizacja tego zadania stanowi cel publiczny, który może stwarzać konflikt pomiędzy dobrem indywidualnym (interesem prywatnym) a interesem publicznym. W takiej zaś sytuacji, w ramach realizacji tych zadań, gmina musi wyważyć oba interesy i przyjąć rozwiązanie najmniej uciążliwe z punktu widzenia interesu prywatnego, które jednak mogą ten interes ograniczać. Szczególnie zaś może to czynić w sytuacji, gdy część nieruchomości objętych postanowieniami planu, a będących w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów (w tej sprawie – Instytutu), stanowi jej własność.

Należy również podkreślić, że organ opracowujący projekt kwestionowanego przez Instytut planu badał różne warianty przebiegu spornej drogi. Z akt sprawy, w szczególności z załączonych do pisma organu z 3 marca 2015 r. załączników graficznych obrazujących 3 różne warianty przebiegu drogi (k. 73 – 82), wynika, że przedmiotowa droga była już planowana w latach osiemdziesiątych XX w. (do akt załączono projekt Dyrekcji Rozbudowy Miasta z 1982 r. w trzech wariantach

– k. 73 akt oraz projekt planu zagospodarowania terenu A. z 1984 r. – k. 81 akt), a koncepcja jej budowy powróciła w 2001 r., kiedy to rozważano dwa warianty przebiegu drogi (projekt Biura Obsługi Inwestycji z 2001 r. – k. 77 akt). Skarżący nie kwestionował tego faktu i miał świadomość planów Gminy w tym zakresie. Jednocześnie, przedłożone dokumenty jednoznacznie potwierdzają fakt wszechstronnej analizy wariantowej przeprowadzonej przez Gminę nie tylko w przeszłości, ale również na etapie uchwalania planu, co do przebiegu tej drogi. Dnia 26 października 2012 r. w siedzibie Prezydenta odbyło się spotkanie z udziałem przedstawiciela skarżącego, na którym zaprezentowano wstępne koncepcje przebiegu drogi oraz przeanalizowano alternatywny wariant zaproponowany przez skarżącego, który - z uwagi na konieczność kosztownych i skomplikowanych robót ziemnych oraz wycinki części lasu - nie mógł zostać uwzględniony. Również w treści skargi na załączniku graficznym do niej skarżący przedstawił dwa alternatywne rozwiązania przebiegu analizowanej drogi. Pierwszy z nich (k. 9 akt) zaznaczony na żółto (odpowiadający w zasadzie propozycji przedstawionej przez skarżącego przy piśmie z 31 października 2012 r.) i przebiegający przez tereny 012 MN1,MW1.U, 104 ZL i 001MW3 – niewątpliwie (czego skarżący nie kwestionuje, a co podkreślał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 roku, podnosząc przy tym, że na terenie 104 ZL są przewyższenia o wysokości około siedmiokondygnacyjnego budynku) wiązałby się z wycinką drzewostanu znajdującego się na terenie zielonym oraz skomplikowanymi robotami ziemnymi, co wyklucza racjonalność i ekonomikę proponowanego rozwiązania w kontekście jego porównania z przebiegiem drogi ujętym w zaskarżonym planie. Drugi wariant, poprzez skrócenie odcinka drogi od ul. F., bez jej przedłużania przez teren skarżącego (zaznaczony na zielono) – jak wykazywał organ, nie rozwiązałby z kolei problemu zbyt stromego podjazdu do osiedla przy ul. F./L., co ostatecznie wykluczyło jego zasadność w porównaniu z wariantem przyjętym.

W ocenie Sądu organ wykazał zatem, że rozważał różne warianty przebiegu przedmiotowej drogi, a wybrany w planie wariant przebiegu drogi uwzględnia propozycje skarżącego na tyle, na ile jest to możliwe z punktu widzenia oceny realizacji celu (skomunikowanie obszarów) i środków służących do jego osiągnięcia (analiza kosztów, możliwości technicznych i ukształtowania terenu). Należy przy tym zauważyć, że z wszystkich nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego pod drogę przeznaczono jedynie niewielką część, uwzględniwszy rozwiązania dla niego najmniej uciążliwe. Dlatego - jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 roku – istniejąca droga - przebiegająca przez teren Instytutu – została poszerzona w planie w kierunku terenu 003 UN,U, obejmując mur oporowy istniejący na terenie Instytutu, aby nie ograniczać terenu Instytutu oznaczonego symbolem 002 UN,U i możliwości jego zabudowy. Zachowano także w planie lokalizację zjazdów z drogi na teren Instytutu. Zjazdy na teren Instytutu uwidocznione w planie odzwierciedlają bowiem stan faktyczny.

Jednocześnie, w ramach oceny realizacji zasady proporcjonalności, należało w tej sprawie uwzględnić działania, które organ opracowujący plan miejscowy podjął w celu minimalizacji negatywnych skutków ograniczenia sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego, a które były następstwem uwzględnienia szeregu uwag zgłoszonych przez niego w toku procedury planistycznej. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu skarżący w piśmie z 14 lutego 2013 r. sformułował uwagę, która w zakresie dotyczącym analizowanej drogi, zmierzała do jej usunięcia z projektu planu. Skarżący argumentował swoje stanowisko zmniejszeniem ilości miejsc postojowych z 47 do 16, ograniczeniem możliwości manewrowania pojazdów ratunkowych (bojowych i technicznych PSP) oraz obniżeniem funkcjonalności przeciwpożarowej projektowanej drogi dojazdowej. Jednocześnie skarżący sformułował szereg innych uwag, które dotyczyły terenu oznaczonego jako 002 UN,U i zmierzały do skorygowania linii zabudowy, usunięcia ograniczeń zabudowy, zwiększenia powierzchni zabudowy oraz jej intensywności. Prezydent Miasta, jak wynika z dokumentacji planistycznej, większość z tych uwag skarżącego uwzględnił, jakkolwiek nie przychylił się do uwagi dotyczącej usunięcia przedmiotowej drogi z terenu skarżącego, co znalazło uzasadnienie w treści rozstrzygnięcia dotyczącego zgłoszonych uwag. Organ przyjął jednak rozwiązania, które miały na celu zminimalizowanie niedogodności związanych z jej wytyczeniem i uwzględniały postulat skarżącego dotyczący umożliwienia mu możliwości rozbudowy w przyszłości. Uwaga dotycząca usunięcia ograniczenia linii zabudowy została częściowo uwzględniona w taki sposób, aby zamierzenia skarżącego w zakresie rozbudowy były możliwe. Powiększono powierzchnię zabudowy i intensywność zabudowy na terenie oznaczonym jako 002 UN,M, wprowadzając też możliwość wyższej zabudowy. Uwzględniając zarzuty skarżącego dotyczące utraty miejsc parkingowych, wprowadzano także zapisy umożliwiające rekompensatę utraconych w wyniku realizacji drogi miejsc postojowych na terenie oznaczonym początkowo w projekcie planu symbolem 86 ZP, zmieniając jego przeznaczenie - zgodnie z wnioskiem skarżącego, z ZP na UN,U.

W następstwie ponownego wyłożenia projektu planu skarżący w piśmie

z 24 października 2013 r. ponownie sformułował uwagi do projektu planu, które w części odnoszącej się do rozwiązań związanych z przedmiotową droga odwoływały się do argumentów podniesionych w piśmie z 14 lutego 2013 r. (pismo, zawierające uwagi sformułowane po raz pierwszy). W konsekwencji, skarżący ponownie wniósł o usunięcie drogi z projektu planu. Sformułował także uwagi do zapisów dotyczących terenu 001 MW3 w zakresie wymagań parkingowych, zapisów dotyczących terenu 002 UN,U w zakresie intensywności zabudowy, wysokości zabudowy strefy B oraz powierzchni zabudowy oraz wniósł o zmianę zapisów planu w odniesieniu do terenu 003 UN,U, w szczególności w zakresie dopisania do przeznaczenia terenu UN,U dodatkowej funkcji MW. W następstwie rozpatrzenia tych uwag Prezydent Miasta ponownie uwzględnił je częściowo, rozszerzając strefę dopuszczalnej wysokości zabudowy B w kierunku ulicy dojazdowej, choć nie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej przy ul. W. zabudowy mieszkaniowej, uznając że mogłoby to wpłynąć na pogorszenie warunków życia mieszkańców niższej zabudowy. Nie uwzględnił natomiast uwagi dotyczącej rozwiązań parkingowych, wskazując słusznie, że nie może narzucić inwestorowi, chcącemu zrealizować inwestycję na danym terenie, wymogów w zakresie realizacji miejsc parkingowych dla innych terenów. Odmówił również wprowadzenia dodatkowej funkcji do karty terenu 003, argumentując to brakiem możliwości zapewnienia odpowiedniego zaplecza terenowego dla zabudowy mieszkaniowej.

Analiza powyższych ustaleń w zakresie treści zgłaszanych przez skarżącego uwag i sposobu ich rozpatrzenia przez organ opracowujący projekt miejscowego planu prowadzi do wniosku, że podjął on starania, aby właściwie wyważyć interes skarżącego (w kontekście zgłaszanych uwag) jak i interes publiczny, wyrażający się w potrzebie budowy przedmiotowej drogi dojazdowej. Organ nie uwzględnił wprawdzie uwag skarżącego w zakresie usunięcia z terenu skarżącego drogi dojazdowej [..], jednak w ramach uwzględnienia interesów skarżącego w zakresie umożliwienia mu rozbudowy, uwzględnił cały szereg innych jego postulatów, starając się niejako "zrekompensować" skarżącemu wprowadzone zapisy związane z drogą [..]. Aby umożliwić skarżącemu przyszłą rozbudowę jego obiektów, organ dokonał bowiem korekty linii zabudowy, zwiększył powierzchnię zabudowy i intensywność zabudowy, skorygował także wysokość zabudowy, dostosowując ją do istniejącej, oraz wprowadził wnioskowaną przez skarżącego zmianę przeznaczenia działki nr [..] z ZP na UN,U. Jednocześnie dopuścił realizację nowych miejsc postojowych, mających zrekompensować skarżącemu miejsca postojowe mające zostać utracone w wyniku realizacji przedmiotowej drogi (utrata tych miejsc niewątpliwie stanowi ograniczenie związane z realizacją kwestionowanego przez skarżącego rozwiązania planistycznego).

Należy przy tym podkreślić, że działaniom ukierunkowanym na zrekompensowanie skarżącemu niedogodności związanych z przebiegiem drogi częściowo na działkach pozostających w jego użytkowaniu wieczystym towarzyszyła analiza wariantowa przebiegu drogi. Jak wskazano powyżej, budowa przedmiotowej drogi została zaplanowana już w latach 80 XX w., jej przebieg analizowano w różnych wariantach, a ostateczny kształt jej przebiegu jest wynikiem kompromisu w zakresie realizacji interesu publicznego i prywatnego skarżącego. Przedłożona dokumentacja projektowa, opisana powyżej dowodzi, że ostateczny kształt tej drogi i jej przebieg był przedmiotem gruntownej analizy organu opracowującego projekt planu, opartej o przesłanki racjonalności wariantu, jego ekonomiki i uwarunkowań technicznych. Skarżący przyznał zresztą (w piśmie z dnia 25 marca 2015 r. - k. 93 akt), że przebieg drogi konsultowano z nim już w 1992 r., a zatem potwierdził, że plany inwestycyjne Gminy związane z realizacją jej zadań własnych w zakresie budowy przedmiotowej drogi były znane i analizowane od wielu lat.

Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącego, naruszająca przysługujące mu atrybuty prawa użytkowania wieczystego, została przeprowadzona ze wszechstronnym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków, która wyrażała się w przeanalizowaniu różnych wariantów przebiegu drogi oraz zaproponowaniem rozwiązań minimalizujących skutki dokonanego ograniczenia prawa skarżącego, co w ocenie sądu oznacza, że Rada Miasta - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu skarżącego i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego skarżącego. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta odzwierciedlające procedurę planistyczną i dokumenty przedstawione przez organ w toku postępowania sądowego pozwalają stwierdzić, że organ dołożył należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym należycie rozważył konieczność dokonania ingerencji w sferę prawną skarżącego.

Jednocześnie należy podkreślić, że w ramach kontroli zaskarżonej uchwały sąd nie może narzucić gminie konkretnego przebiegu drogi, gdyż ta kwestia pozostaje w sferze kompetencji organów gminy, które decydują o sposobie przeznaczenia i warunkach zagospodarowania terenu. W ramach sądowej kontroli, opartej

o art. 28 u.p.z.p., sąd bada tylko, czy rozważono wszystkie możliwości poprowadzenia drogi w taki sposób, by jak najmniej uszczuplić prawo skarżącego, a jednocześnie zapewnić jej optymalny przebieg, a w konsekwencji - czy realizując to zdanie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie pogorszenia na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej warunków ochrony przeciwpożarowej oraz zmniejszenia liczby miejsc parkingowych należy wskazać, że w ocenie sądu są one nieuzasadnione.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi, z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. nie wynika kompetencja organów Straży Pożarnej do opiniowania czy uzgadniania rozwiązań komunikacyjnych zawartych w planie miejscowym. Taka kompetencja nie wynika również z przepisów szczególnych wskazanych przez skarżącą tj. ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu – Dz. U. z 2012 r., poz. 908 ze zm.), a także z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. (Dz. U. nr 124, poz. 1030 ze zm.). Niewątpliwie, za taki przepis nie można uznać

art. 17 pkt 6 tiret 6 u.p.z.p. gdyż opinia właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej dotyczy wyłącznie lokalizacji nowych oraz zmian w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. W konsekwencji, skoro brak jest przepisu zawierającego upoważnienie dla organu Straży Pożarnej do zaopiniowania czy uzgodnienia rozwiązań przyjmowanych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, to bezzasadny jest zarzut, że organy Gminy o takie stanowisko nie wystąpiły. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że droga [..] będzie miała także charakter drogi przeciwpożarowej. W konsekwencji, skarżący Instytut musi uwzględnić tę okoliczność, co niewątpliwie skutkować może zmianą rozwiązań przeciwpożarowych występujących w stosunku do istniejącej na terenie Instytut drogi wewnętrznej. W założeniu jednak, wbrew twierdzeniom skargi, nowa droga dojazdowa [..] ma polepszyć walory ochrony przeciwpożarowej w stosunku do istniejącej drogi wewnętrznej.

Odnośnie zarzutów dotyczących miejsc postojowych sąd zważył, że w sprawie bezspornym pozostawało, iż realizacja nowej drogi publicznej wiązać się będzie ze zmniejszeniem liczby miejsc parkingowych na terenie Instytutu. Sporna pomiędzy stronami pozostawała natomiast liczba miejsc, która pozostanie po realizacji drogi. W ocenie sądu okoliczność, że skarżący będzie musiał poszukiwać nowych rozwiązań dotyczących miejsc parkingowych nie budzi wątpliwości. Jest to jednak dopuszczalny skutek ograniczeń w wykonywaniu uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego przyjętych w planie w związku z realizacją przedmiotowej drogi dojazdowej. Na obecnym etapie brak jest przy tym możliwości jednoznacznej oceny, ile ostatecznie miejsc parkingowych zostanie utraconych wskutek budowy drogi, gdyż zależy to od przyjętych rozwiązań inwestycyjnych w zakresie realizacji drogi (np. od tego, czy przy jej realizacji powstaną nowe miejsca postojowe) i od tego, czy Instytut będzie się rozbudowywał, na co pozwalają przyjęte w uchwale rozwiązania planistyczne.

Nie negując zatem faktu, że przebieg drogi wpłynie na ilość miejsc parkingowych i rozwiązania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie można stwierdzić, że okoliczności te wykluczają możliwość takiego ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi, jak przyjęto w planie. Jednocześnie należy podkreślić, że zaplanowana droga zachowuje istniejące zjazdy na teren Instytutu, a więc realizacja drogi nie pogorszy istniejących warunków dojazdu do skarżącego (dwa zjazdy). Lokalizacja zjazdu na drogę z ulicy W. również się nie zmienia.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, ponieważ wprowadzając zakwestionowane przez skarżącego zapisy dotyczące drogi w zaskarżonej uchwale organ nie naruszył ani zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ją oddalił.