Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 528/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...], po wznowieniu postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , na podstawie § 3 ust. 1-3 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW ), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm. ) przyznał x płatność ONW na rok [...]w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do ONW zadeklarowano [...] ha gruntów rolnych i do tych powierzchni naliczono wnioskowane przez stronę płatności.

Po wznowieniu, postanowieniem z dnia [...] r., z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] r., na podstawie § 3 ust. 1-3 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW ), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art. 151 § 1 pkt. 2 i art. 145 § 1 pkt. 5 kpa oraz art. 16 ust. 5 i art. 22 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 uchylił powyższą decyzję z dnia [...]r. i odmówił przyznania x płatności ONW.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała w ramach ONW obszar [...] ha. Po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności w dniach[...] r. dokonano kontroli gospodarstwa na miejscu. Na działce rolnej [...] stwierdzono "wieloletnie zaniedbania [ ... ] oraz brak dobrej kultury rolnej". Działka była porośnięta drzewkami oraz pojedynczymi sadzonkami orzecha włoskiego. Na obszarze [...]ha stwierdzono nieużytek i zastosowano kod DR18 – zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz kod DR 25 - brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej. W trakcie kontroli dokonano szkiców pomiarowych działek oraz fotografii. Strona twierdziła, że na spornej działce wykonywała regularne zabiegi rolnicze, ale po ponownej weryfikacji raportu kontrolnego organ stwierdził, że kontrola była wykonana prawidłowo. Występująca na działce roślinność ( samosiejki, zachwaszczenie ) dowodzi, że nie wykaszano międzyrzędzi, nie usuwano chwastów ani nie spulchniano gleby w rzędach drzew- nie dokonywano zabiegów agrotechnicznych wymaganych dla utrzymania gruntów zgodnie z normami. Działka [...]w roku [...] była zgłoszona do płatności rolnośrodowiskowej jako sady ekologiczne, co wymagało dodatkowych zabiegów pielęgnacyjnych, których nie stwierdzono.

W przypadku ONW procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła [...] % %, wobec czego należało orzec o nieprzyznaniu płatności za dany rok.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, albowiem :

- materiał dowodowy zebrany w [...] r. nie wskazywał zaniechania działalności rolniczej w [...]r.

- nie było przesłanek do wznowienia postępowania ani do odmowy przyznania płatności na [...] rok.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ winien przede wszystkim wykazać wysokość samosiejek drzew oraz ich średnioroczny przyrost, ilość samosiejek na działce oraz rodzaj i gatunek chwastów, ich cykl rozwojowy i intensywność porastania. Zdjęcia działek wykonano w dużym zbliżeniu i brak jest ich odniesienia do otoczenia. Działki były kontrolowane w [...]r. przez [...] i nie stwierdzono wówczas jakichkolwiek nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie uzyskania dowodów świadczących o tym, iż sporna działka nie była uprawiana rolniczo w [...]roku zgodnie z wymaganymi normami nie jest możliwe przyznanie płatności ONW do tych gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organów II i I instancji, zarzucając naruszenie :

- art. 21 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania wnioskowanych płatności

- art. 16 ust. 5 Komisji UE nr 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania płatności podczas gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną o stwierdzoną nie przekraczała 20 %

- art. 151 § 1 pkt. 2 i art. 145 § 1 pkt. 5 kpa poprzez bezzasadne uznanie istnienia podstaw do wznowienia postępowania

- art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 151 § 1 pkt. 2 kpa

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego

- art. 107 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji

- art. 8 i 80 kpa poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego sprawy.

W uzasadnieniu skargi powołano się generalnie na argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu, dotyczące utrzymywania spornej działki w dobrej kulturze rolnej w [...]roku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona.

Wskazać należy na wstępie, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie.

Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie § 3 ust. 1-3 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW ), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm. ) przyznał x płatność ONW na rok [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że do ONW zadeklarowano [...] ha gruntów rolnych i do tych powierzchni naliczono wnioskowane przez stronę płatności.

Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane powyższym rozporządzeniu MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. – czyli posiadał działki rolne o powierzchni minimum 1,0 ha, utrzymywał wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały dany rok kalendarzowy oraz przestrzegał wymogów przez cały ten rok. Minimalne normy oznaczają m. in. uprawę roślin lub ugorowanie w przypadku gruntów ornych, koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w przypadku łąk.

Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji wznowił z urzędu postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 kpa postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności w dniach [...] r. dokonano kontroli gospodarstwa na miejscu. Na działce rolnej [...]stwierdzono "wieloletnie zaniedbania [ ... ] oraz brak dobrej kultury rolnej".

Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733).

Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt braku utrzymywania spornej działki w [...] roku w odpowiedniej kulturze rolnej oraz wyniki protokołu kontroli gospodarstwa mogą być uznane ( odpowiednio ) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności).

Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów obu instancji wyjaśniono, że powyższa okoliczność dotycząca braku prowadzenia wymaganych zabiegów agrotechnicznych w [...]r. była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania przez niego zakwestionowanej decyzji. Opierał się on bowiem wyłącznie na danych wynikających z wniosku skarżącej o przyznanie płatności.

Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego. Wszystkie złożone wnioski podlegają szczegółowej kontroli – chodzi zarówno o kontrole administracyjną jak i kontrolę samego gospodarstwa na miejscu. Ten drugi rodzaj kontroli nie jest obligatoryjny w stosunku do każdego wniosku. Zdarza się zatem, że kontrola gospodarstwa na miejscu jest już dokonywana po wydaniu decyzji przyznającej płatności za dany rok. Na skutek takiej kontroli mogą jednak wyjść na jaw okoliczności faktyczne istotne dla kwestii spełniania przesłanek otrzymania płatności.

Na skutek dokonanej w [...] r. kontroli ( potwierdzonej szkicami działek i wykonanymi fotografiami ) ustalono m. in., że występująca na działce roślinność ( samosiejki, zachwaszczenie ) dowodzi, iż w latach wcześniejszych nie wykaszano międzyrzędzi, nie usuwano chwastów ani nie spulchniano gleby w rzędach drzew- nie dokonywano zabiegów agrotechnicznych wymaganych dla utrzymania gruntów zgodnie z normami. Samosiewy drzew leśnych pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Działka [...] w roku [...] była zgłoszona do płatności rolnośrodowiskowej jako sady ekologiczne, co wymagało dodatkowych zabiegów pielęgnacyjnych, których nie stwierdzono. W [...] r. na spornej działce winien istnieć sad w trzecim roku od jego założenia, tymczasem nie można było zidentyfikować żywych drzew jabłoni. Tych ustaleń nie mogą zmienić wyniki kontroli wykonywanej przez jednostki certyfikujące, gdyż organy obu instancji nie były nimi związane w jakikolwiek sposób ( jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowym ). Dla organu decydujący charakter mają wyniki kontroli na miejscu dokonywanej wyłącznie przez jego uprawnionych pracowników – kontrolerów. Niemniej zauważyć należy, iż dokument, na który powoływała się skarżąca nie dowodzi tez przeciwnych formułowanych przez organ w oparciu o wyniki z kontroli wykonanej przez pracowników Agencji. Z dokumentu tego wynika bowiem jedynie, że przedmiotowa działka kwalifikuje się do obsady roślin sadowniczych i jagodowych oraz jaki i w jakiej ilości zakupiono materiał nasadzeniowy, zaś dołączone przez stronę zdjęcia obrazują jedynie stan działki w dacie wykonania zdjęć , co w żaden sposób nie może stanowić dowodu na wykonywanie w późniejszym okresie zabiegów agrotechnicznych.

Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów procesowych okazały się niezasadne. Organ miał podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia r[...]. i uchylenia tejże decyzji oraz do odmowy przyznania stronie przedmiotowych płatności gdyż ustalenia kontrolne z [...] roku dały podstawę do stwierdzenia , że na omawianej działce rolnej ujawniono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej już płatności. Zgodnie z art.11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, z 28.01.2011r., str.8) wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowana. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych , wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Celem kontroli administracyjnych jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz zweryfikowanie kwalifikacji do pomocy określonych terenów. W rozpoznawanej sprawie organ ocenił, że wydał decyzje przyznającą daną płatność na podstawie deklaracji producenta rolnego zawartej we wniosku o przyznanie płatności a następnie wskutek kontroli na miejscu dokonanej w dniach [...]roku ujawnione zostały nieprawidłowości w prowadzeniu działki rolnej skutkujące uznaniem przez kontrolerów, iż zadeklarowana działka [...]z grupą upraw JPO (jabłoń domowa- wariant 2.9) stanowi nieużytek. Owe nieprawidłowości polegały na zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej. Stan ten obrazowały dołączone do raportu z kontroli zdjęcia. Stan stwierdzony na działce rolnej w dacie kontroli uznano jako zaniedbania ponad roczne. Tak więc uznano, że skarżąca nie spełniła wymogów, od spełnienia których uwarunkowane jest przyznanie płatności do uprawy sadowniczej w ramach realizowanego od [...] roku wariantu 2.9- Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem). Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała powyższych ustaleń kontrolnych. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem i stanowi środek dowodowy , który może być skutecznie podważony (jak każdy inny dowód) dowodem przeciwnym. Skarżąca zwalczała raport jedynie zdjęciami działki z [...]roku(w trakcie nasadzeń) i protokołem [...], które w ocenie Sądu skutecznie nie podważyły ustaleń raportu z kontroli Agencji , co Sąd uzasadnił wcześniej.

Powyższe ustalenia dały więc podstawę organowi zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 16 ust.5 akapit drugi i art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...) Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011r. str. 8.

Przepis art. 16 ust. 5 stwierdza:

"W przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy".

Z kolei powołany również jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 22 w/w rozporządzenia stanowi o kolejności zmniejszeń. I tak:

"Jeżeli kilka zmniejszeń ma zastosowanie, stosuje się je w następującej kolejności:

najpierw zgodnie z art. 16 ust. 5 i 6 oraz art. 17 ust. 4 i 5 niniejszego rozporządzenia,

następnie zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia,

następnie ze względu na złożenie wniosku po wyznaczonym terminie zgodnie z art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009,

następnie zgodnie z art. 16 ust. 1 niniejszego rozporządzenia,

następnie zgodnie z art. 21 niniejszego rozporządzenia."

Organ prawidłowo więc ostatecznie nie przyznał pomocy.

Raport z czynności kontrolnych wraz ze zdjęciami był dowodem na to, że na przedmiotowej działce w ramach realizowania od [...] roku wariantu 2.9- Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) nie wykonano zabiegów pielęgnacyjnych i nie prowadzono produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną pakietu . Brak wykonania koszenia międzyrzędzi, spulchnienia gleby w rzędach, istniejące samosiewy drzew leśnych- to zastany stan na działce rolnej w dacie kontroli ([...]rok) . Tak więc rację ma organ, że stan działki to wynik wcześniejszych zaniedbań bo licząc od [...] roku na działce powinny być kilkuletnie drzew owocowe, których tu było brak zaś widoczne były opisane w raporcie zaniedbania na pow. [...] ha badanej działki rolnej.

Sankcja w postaci odmowy przyznania przedmiotowych płatności wynika z w/w przepisu jako, że różnica, o której mowa w tym przepisie przekroczyła 20 %. Otóż powierzchnia zatwierdzona to powierzchnia [...] ha, co stanowi 100 % powierzchni jaką skarżąca winna była podać (a która została stwierdzona w wyniku kontroli) , zaś skarżąca zadeklarowała [...] ha, co stanowi [...]% tej powierzchni. Tak więc skarżąca "przedeklarowała" o [...]% bo różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą a stwierdzoną przez organ wyniosła [...] ha. Dlatego zdaniem Sądu należało uznać, że organ dokonał prawidłowego wyliczenia różnicy pomiędzy powierzchniami i prawidłowo przyjął że przekracza ona [...]%.

Z powyższych rozważań wynika, że zarzut naruszenia przez organ przepis prawa materialnego także okazał się niezasadny.

Biorąc pod uwagę wskazane wyższej okoliczności Sąd uznał, iż decyzja Dyrektora ARiMR została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r,, poz. 718 ) orzekł o oddaleniu skargi.