Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2155/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2033/18 w sprawie ze skargi J.W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] marca 2019 r., w sprawie sygn. VII SA/Wa 2033/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji : uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.W i Z.W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [...] kwietnia 2017r. Z.W.(sąsiad inwestorów) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.W i Z.W.pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowego o funkcji zakwaterowania turystycznego na działce nr [...] położonej w P.. Równocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji budowlanej.

Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z [...] lipca 2017. na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymał wykonanie w/w decyzji Starosty Gryfickiego. Wskazał, że projekt budowlany nie przedstawia analizy spełnienia wymagań z § 20 i § 57 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( dalej jako rozporządzenie) Odległość budynku objętego kwestionowaną decyzją Starosty od granicy działki nr [...], obręb P., wynosi 4,01 m. Na działce nr [...]zlokalizowane są budynki rekreacji indywidualnej w niewielkiej odległości od budynku usług turystycznych na działce [...]. Zgodnie z projektem budowlanym wysokość budynku na działce nr [...] będzie wynosić 11,96 m, a odległość tego budynku do budynku parterowego na działce nr [...]wynosi 4,24 m, a do budynku na działce nr [...]- 6,04 m. Ze wstępnej analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika, że warunki lokalizowania obiektów budowlanych określone w § [...] i § 57 rozporządzenia mogły nie zostać spełnione. Dalej stwierdził, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym sporną decyzją brak jest również właściwego odniesienia się do spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 218 ust. 1 rozporządzenia, przykrycie dachu budynku niższego, usytuowanego bliżej niż 8 m lub przyległego do ściany z otworami budynku wyższego, z wyjątkiem przypadków wymienionych w § 273 ust. 1 rozporządzenia w pasie o szerokości 8 m od tej ściany powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz w pasie tym konstrukcja dachu powinna mieć klasę odporności ogniowej co najmniej R30. Przykrycie dachu powinno mieć klasę odporności ogniowej co najmniej RE30. Z powyższej regulacji wynika zatem, że w każdym przypadku, z wyjątkiem o którym mowa w § 273 ust. 1 rozporządzenia, powinna zostać przeprowadzona analiza dotycząca spełnienia ww. wymagań ochrony ppoż. Pozytywna opinia rzeczoznawcy ds. ppoż. co do spełnienia wymagań dotyczących ochrony pożarowej, nie jest wystarczającą przesłanką do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB nie podzielił stanowiska Wojewody, co do prawdopodobieństwa naruszenia § 20 i § 57 rozporządzenia, ponieważ w aktach sprawy znajduje się pismo pracowni projektowej z 10 sierpnia 2017r., w którym wskazano, że "wszystkie budynki, na które pada cień projektowanej na działce [...] inwestycji spełniają zawarty w rozporządzeniu warunek dotyczący 3-godzinnego doświetlenia". Nie podzielił również stanowiska organu I instancji dotyczącego prawdopodobieństwa rażącego naruszenia § 218 ust. 1 rozporządzenia, jako że przedmiotem postępowania nie jest pozwolenie na budowę dla budynku niższego niż sąsiedni, a budynku wyższego.

Jednak zaistniały zdaniem GINB warunki do wstrzymania wykonania decyzji Starosty. Sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje projekt przebudowy i nadbudowy o dwie następne kondygnacje istniejącego budynku zakwaterowania turystycznego z pokojami gościnnymi oraz funkcją rekreacyjną i basenową. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( - dalej jako P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli (minimum 8 metrów). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nadbudowywana część budynku została zaprojektowana częściowo w odległości od ok. 4,5 m do ok. 7 m od budynków znajdujących się na działce o nr ew. [...]oraz w odległości ok. 6 m od budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie wystąpiło prawdopodobieństwo rażącego uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia. Bez wpływu na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji Starosty pozostaje natomiast okoliczność, że Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] listopada 2017r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Gryfickiego. Ocena prawidłowości tego rozstrzygnięcia następuje w odrębnym postępowaniu i nie ma wpływu na postanowienie o wstrzymaniu.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli Inwestorzy podnosząc m.in., że brak jest podstaw do tego, aby GINB wywodził niekorzystne konsekwencje prawne dla inwestorów realizujących inwestycję w oparciu o prawomocne decyzje administracyjne z faktu, że na działce sąsiedniej istnieje nielegalna zabudowa w odległości, zdaniem organu, nie spełniającej wymogów z § 271 rozporządzenia. Ponadto organ, uznając, że zachodzi w sprawie prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa nie uzasadnił wyczerpująco z czego dokładnie wywodzi uprawdopodobnienie wystąpienia wady kwalifikowanej. W tym przypadku organ nawet nie ustalił klasy odporności ogniowej budynków ani powierzchni na jakiej mają daną klasę odporności ogniowej z obu działek, przez co przyjęte przez niego ustalenia, co do gęstości obciążenia ogniowego, to jest oddziaływania zagrożeniem pożarem na siebie budynków z obu działek są nieuzasadnione. Organ nie ustalił podstawowych przesłanek zastosowania § 271 rozporządzenia. Tym samym brak nawet prawdopodobieństwa rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił postanowienia obu orzekających w tej sprawie organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści art. 159 § 1 k.p.a. wynika , że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji w tym trybie jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przy tym wada ta musi być nacechowana pewną oczywistością i wyrazistością, dostrzegalną jeszcze przed przeprowadzeniem szczegółowej analizy zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów i stanowiska wyrażonego w weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym powinno zatem dochodzić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, ponieważ każdy tego rodzaju akt procesowy organu podważa zasadę trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. należy widzieć jako środek ostateczny, którego zastosowanie musi bazować na wyraźnym uprawdopodobnieniu wady skutkującej nieważnością. Pochopne skorzystanie z tej instytucji podważa pewność obrotu i nie może zostać zaakceptowane. Sąd podkreślił, że organ oprócz przytoczenia odległości nadbudowywanego obiektu od budynków posadowionych na działkach sąsiednich, przez co w jego ocenie zostaje rażąco zachwiana odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, które nie są ścianami oddzielenia pożarowego, nie popiera tego twierdzenia jakimikolwiek analizami projektu budowlanego, czy zgromadzonych już w toku postępowania dowodami w postaci chociażby orzeczeń administracyjnych dotyczących legalności budynków posadowionych na działkach sąsiednich. Sąd wskazał, że w dacie orzekania ([...] czerwca 2018 r.), a więc prawie po upływie roku od wydania postanowienia przez Wojewodę ([...] lipca 2017 r.), organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wprawdzie okoliczności na jakich bazował organ I instancji nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji budowlanej, jednakże uzasadnia to przywołana kwestia wzajemnej odległości budynków i zagrożenie pożarowe. GINB w ogóle nie odnosi się do bogatego w momencie orzekania materiału dowodowego, wskazującego m.in. na toczące się postępowania legalizacyjne i naprawcze, dotyczące szeregu budynków rekreacji indywidualnej na działkach sąsiednich, co do których podaje naruszone jego zdaniem odległości. Organ nie ocenia także w jakikolwiek sposób projektu budowlanego, który zawiera w swej treści rozdział dotyczący ochrony przeciwpożarowej, w tym także projektant powołuje się na klasę odporności ogniowej poszczególnych ścian budynku. Sąd wskazał także, że organ w ogóle nie odnosi się do kwestii dotyczącej charakteru inwestycji, jaką jest nadbudowa o dwie kolejne kondygnacje obiektu już istniejącego, a więc posadowionego już we wskazanych przez niego odległościach od zabudowy sąsiedniej. W konsekwencji Sąd przyjął, że GINB, a wcześniej Wojewoda, w sposób nienależyty oceniły w tym uproszczonym, jednak wymagającym zachowania pewnych standardów dowodowych, postępowaniu, zwłaszcza dlaczego w obliczu zebranych materiałów dowodowych wskazujących przede wszystkim na toczące się postępowania legalizacyjne i naprawcze w odniesieniu do budynków sąsiednich, nie mają one jakiegokolwiek wpływu na kwestię wstrzymania wykonania decyzji budowlanej objętej wnioskiem o jej unieważnienie. Sąd nie podzielił także uwag organu, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest wydanie przez organ I instancji merytorycznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności( decyzja z dnia [...] listopada 2017r.). Stwierdził, że mimo tego, iż decyzja ta nie jest ostateczna, to jednak negatywnie rozstrzyga w przedmiocie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji wstrzymanej kwestionowanymi postanowieniami. Okoliczność ta ma wobec tego znaczenie dla sprawy. Nie wyłącza ona wprawdzie możliwości wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji budowlanej (czyniłaby to dopiero decyzja ostateczna wydana w trybie nadzwyczajnym), niemniej jednak podważa wyraźnie i oczywiście zasadność twierdzenia o nieważności decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., a w konsekwencji znacząco wpływa na przesłanki wstrzymania określone w art. 159 § 1 k.p.a. Przy ocenie skutku takiej nieostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nie można zatem przyjąć, w okolicznościach niniejszej sprawy, że kwestia ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia i wpływa w istocie na niekorzyść Inwestora. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 159 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) wniósł skargę kasacyjną zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1, art.124 § 2 i art. 159 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wiążące się z błędnym ustaleniem, że organy nie wywiązały się należycie z obowiązku uprawdopodobnienia obarczenia decyzji Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia 2015r. wadą nieważności, podczas gdy rolą organu orzekającego w trybie art.159 §1 k.p.a. nie jest uprawdopodobnienie istnienia wady nieważności, a wskazanie prawdopodobieństwa jej wystąpienia z określeniem przesłanek leżących u podstaw tego prawdopodobieństwa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano okoliczności, na podstawie których stwierdzono istnienie prawdopodobieństwa wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia 2015r., co winno skutkować oddaleniem skargi;

2. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.159 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji może uzasadniać jedynie wysoki stopień prawdopodobieństwa ("bardzo prawdopodobne") obarczenia wadą nieważności, podczas gdy przepis ten nie wprowadza w tym zakresie żadnej gradacji i w każdej sytuacji, w której wystąpi samo prawdopodobieństwo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ ma obowiązek wstrzymać jej wykonanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że organy nie wywiązały się z obowiązku uprawdopodobnienia stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej w rozumieniu art.159 § 1 k.p.a., ponieważ okoliczności sprawy wskazują, że ocena czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością nie jest tak oczywista, jak widzą to organy orzekające. Natomiast w ocenie Skarżącego kasacyjne w sprawie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z § 271 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.nr 75,poz.690 z póź.zm., dalej jako "warunki techniczne" ), który stanowi, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej(E) określoną w § 216 ust.1 i 5 kolumnie tabeli, nie powinna z zastrzeżeniem ust.2 i 3 być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli zamieszczonej w tym przepisie. Przedmiotowa inwestycja obejmuje projekt przebudowy i nadbudowy o dwie kondygnacje istniejącego budynku zakwaterowania turystycznego z pokojami gościnnymi oraz funkcją rekreacyjną i basenową w P.. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nadbudowana część budynku została zaprojektowana częściowo w odległości od 4,5 m do ok.7m od budynków znajdujących się na działce o nr ew. [...]oraz w odległości ok.6 m od budynku znajdujące się na działce nr ew.[...]. Ustalenia w powyższym zakresie były wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] sierpnia 2015r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tej oceny nie mogły zmienić wskazywane przez Sąd pierwszej instancji postępowania legalizacyjne i naprawcze. Także fakt, że Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] listopada 2017r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gryfickiego pozostaje bez wpływu na stwierdzone prawdopodobieństwo zaistnienia wady nieważności, ponieważ GINB nie był związany oceną organu wyrażoną w w/w decyzji.

Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut z pkt II , powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryny, zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jedynie "bardzo prawdopodobne" wystąpienie wady nieważności uzasadnia zastosowanie art. 159 § 1 k.p.a. Wymóg "prawdopodobieństwa" oznacza, że organ wstrzymujący wykonanie decyzji administracyjnej nie musi mieć pewności, co do jej wadliwości. W pełni wystarczającym jest w tej sytuacji uzasadnione" przypuszczenie", że kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad nieważnościowych. Brak jest podstaw do wykazywania istnienia wady decyzji powodujących jej nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z [...]19 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W oparciu o art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2018r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego wydane na podstawie art.159 § 1 k.p.a. wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia [...]15r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.W i Z.W. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowego o funkcji zakwaterowania turystycznego na działce nr [...] położonej w P..

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego wykazał w tej sprawie prawdopodobieństwo wystąpienia wady nieważności w/w decyzji Starosty Gryfickiego, ponieważ z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wbrew treści § 271 ust.1 warunków technicznych nadbudowana część budynku została zaprojektowana częściowo w odległości od około 4,5m. do około 7 m. od budynków znajdujących się na działce nr ew. [...]oraz w odległości ok.6 m. od budynku znajdującego się na działce nr ew.[...]. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ustalenia w powyższym zakresie były wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Gryfickiego z uwagi na prawdopodobieństwo, że decyzja ta dotknięta jest wadą o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Art.159 § 1 k.p.a. stanowi się, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższa norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, przesłanką tą jest "prawdopodobieństwo" istnienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji wymienionych w art.156 §1 k.p.a. Musi to być jednak wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie jest konieczne wykazanie przez organ, istnienia wad decyzji powodujących jej nieważność. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć zatem pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wystarczy tu uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie uważa, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane, jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Podkreślić należy, że ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem i zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania takiej decyzji może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art.16 k.p.a.).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy zastosował art.159 § 1 k.p.a. z jednego powodu - uznał, że w sprawie wystąpiło prawdopodobieństwo rażącego naruszenia art.35 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (,poz.1409 ze zm.) w związku z § 271 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ z projektu budowlanego wynika, że nadbudowana część budynku została zaprojektowana częściowo w odległości od około 4,5 do około 7 m. od budynków znajdujących się na działce sąsiedniej nr ew.[...]oraz w odległości około 6 m. od budynku znajdującego się na działce nr ew.[...]. W ocenie organu odwoławczego nie ma wpływu na ocenę zaistnienia prawdopodobieństwa występowania wady nieważności decyzji Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia 2015r. okoliczność, że Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] listopada 2017r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jest ona nieostateczna. Powyższej argumentacji nie można zaakceptować.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonym postanowieniu nie wykazano prawdopodobieństwa, iż decyzja Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia [...]15r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku usługowego o funkcji zakwaterowania turystycznego jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W zaskarżonym postanowieniu organ, poza zacytowaniem treści § 271 ust. 1 warunków technicznych i wskazaniem odległości nadbudowywanego obiektu od budynków posadowionych na działkach sąsiednich, co w jego ocenie rażąco narusza wymagane normy odległościowe usytuowania przedmiotowego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, nie dokonał pod tym kątem żadnej analizy projektu budowlanego, który przecież, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji zawiera w swej treści rozdział dotyczący ochrony przeciwpożarowej i w którym projektant powołał się na klasę odporności ogniowej poszczególnych ścian budynku ( punkt 6.6 i następne str.16-18 projektu budowlanego). Poza tym powoływany w zaskarżonej decyzji § 271 warunków technicznych zawiera 10 jednostek redakcyjnych w postaci ustępów, regulujących kwestie odległości ścian zewnętrznych budynków od innych budynków, a niektóre z przepisów w nim zawartych przewidują możliwość zmniejszenia odległości między ścianami zewnętrznymi budynków uzależniając to od stosowania na stałe urządzeń gaśniczych wodnych. Ponadto wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ważną dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie była okoliczność, że szereg domków rekreacji indywidulnej usytuowanych na sąsiedniej działce, co do których odnoszono odległość ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku objętego decyzją Starosty Gryfickiego, zostało wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym prowadzone są postępowania legalizacyjne i naprawcze. Słusznie Sąd pierwszej instancji podnosi, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru budowlanego nie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy wydanie przez organ I instancji merytorycznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gryfickiego (decyzja z dnia [...] listopada 2017 r.). Pomimo tego, że decyzja ta nie jest ostateczna, to jednak wynika z niej brak podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku położonego na działce nr ew. [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z powodów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Skoro postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest tymczasowym środkiem zapobiegawczym, opartym na prawdopodobieństwie istnienia wady nieważności danej decyzji, to nie można twierdzić, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chociażby nieostateczna nie ma znaczenia dla sprawy, dlatego że - jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji - podważa ona zasadność twierdzenia o nieważności decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] sierpnia 2015r., a w konsekwencji znacząco wpływa na przesłanki wstrzymania wykonania decyzji wykonania decyzji określone w art. 159 § 1 k.p.a.

Podsumowując, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art.159 § 1 k.p.a. prawdopodobieństwo wystąpienia wady nieważności decyzji Starosty Gryfickiego z [...] sierpnia 2015 r. nie zostało przez organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie ocenione prawidłowo.

Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach to podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.