Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 115/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 listopada 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A, rejon ulic [...] i [...] w mieście G. 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr 718 obręb 67 położonej w G. dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 24 listopada 2005 roku nr XLV/1554/05, Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..].

W § 2 uchwały wyjaśniono pojęcia użyte w planie, w tym - w punkcie 5 - pojęcie wysokości zabudowy, określając ją jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.

Uchwałę tą, w powyższym zakresie, tj. dotyczącym § 2 pkt 5, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła A.

Spółka wskazała, że jest właścicielem działki o nr [..], obr. [..] w G. przy ul. O., objętej postanowieniami ww. planu miejscowego. Według planu, działka nr [..], obr. [..] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 007-M/U31 – teren mieszkaniowo – usługowy, zawierający teren mieszkaniowy MW23 i usług – U33, bez ustalania proporcji między funkcjami. Karta terenu nr 007, dotycząca ww. działki skarżącej, w pkt 5 wskazuje na maksymalną wysokość zabudowy – 12 m.

Skarżąca, zaskarżając ww. uchwałę, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez zdefiniowanie w uchwale pojęcia "wysokość zabudowy" jako wysokości obliczanej dla budynku, co uniemożliwia weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych niebędących budynkami, a także wobec zdefiniowania "wysokości zabudowy" jako obliczanej od naturalnej warstwicy terenu, pomimo tego, że uchwała nie zawiera ustaleń dotyczących naturalnych warstwic terenu, a zidentyfikowanie naturalnej warstwicy terenu, w związku ze zmianami wynikającymi z makroniwelacji terenu, nie zawsze jest możliwe, co w efekcie prowadzi do sytuacji, w której obliczenie wysokości zabudowy, zgodnie z definicją zawartą w uchwale, może nie być możliwe;

2. art. 94 w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.), a także § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej z.t.p.) przez zdefiniowanie pojęcia "wysokość zabudowy" w sposób jednoznacznie wskazujący na to, że w istocie zdefiniowano "wysokość budynku", a więc pojęcie już zdefiniowane w § 6 r.w.t. jednakże w sposób sprzeczny ze wskazanym przepisem aktu wyższego rzędu, tj. § 6 r.w.t.;

3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 136 oraz § 143 z.t.p., a także § 6 r.w.t. przez naruszenie wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji wobec określenia w uchwale definicji "wysokość zabudowy", odwołującej się w istocie do wysokości budynku, pomimo, że definicja pojęcia "wysokość budynku" została określona w innym akcie prawnym wyższego rzędu, tj. w r.w.t.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od Rady Miasta na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając istnienie naruszenia interesu prawnego, skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że ustalenia uchwały dla terenu, na którym położona jest stanowiąca własność skarżącej działka, określają m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Uchwała zawiera w § 2 pkt 5 (w skardze mylnie wskazano pkt 3) definicję pojęcia "wysokość zabudowy". Zdaniem skarżącej, należy uznać, że w tym zakresie uchwała wprowadza ograniczenia służącego jej - jako właścicielowi nieruchomości – działki nr [..], obr. [..] w G., objętej granicami skarżonego planu - prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku, określonej już nota bene w § 6 r.w.t. Następstwem powyższego planowania na ww. działce zabudowa nie może być realizowana w wysokości obliczonej zgodnie z § 6 r.w.t. Oznacza to, że uchwała ingeruje w prawo własności skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikających z uprawnień właścicielskich, określonych chociażby w art. 140 k.c.

W dalszej części skargi podniesiono, że art. 87 Konstytucji RP określa hierarchię źródeł prawa, a z kolei art. 94 Konstytucji RP wynika nadto, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, przy czym zasady i tryb ich wydawania określa ustawa. Zdaniem skarżącej, analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych w przepisach aktów wyższego rzędu.

Skarżąca wskazuje następnie, że w jej ocenie organ błędnie zmodyfikował i wykorzystał definicję legalną "wysokości budynku" zawartą w § 6 r.w.t. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, do zdefiniowania pojęcia "wysokość zabudowy". W § 2 pkt 5 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Definicję tę sformułowano zatem w sposób, który ogranicza ją do jednej kategorii obiektów budowlanych - budynków. Bezsprzecznie nie może być ona jednak wykorzystywana do definiowania pojęcia wysokości zabudowy, gdyż zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w § 4 pkt 6 r.w.t. wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy bowiem wyłącznie budynków. Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane - nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony.

Konkludując, skarżąca wskazała, że chociaż zakwestionowany przepis uchwały nie definiuje co to jest wysokość budynku, to w istocie nakazuje w inny - sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa (przepisami r.w.t.) - sposób mierzenia wysokości.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie w całości.

Rada Miasta wskazała w pierwszej kolejności, że działania związane z polityką przestrzenną stanowią działania w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom, są one upoważnione do samodzielnego decydowania w tym zakresie, w granicach określonych przez ustawę.

Powołując się na art. 1 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., Rada wskazała, że gmina ma nie tylko prawo, ale i obowiązek określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych elementów, w tym wysokości zabudowy. Sprecyzowanie sposobu określania wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy przy uwzględnieniu w szczególności uwarunkowań historycznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych. Z powyższych względów, w § 2 pkt 5 uchwały wprowadzono definicję wysokości zabudowy, której brak jest zresztą w przepisach rangi ustawowej.

Organ stanął na stanowisku, że posiadał i posiada uprawnienie do zdefiniowania wysokości zabudowy. Jeśli zaś chodzi o zarzut, że stoi ona w sprzeczności z § 6 r.w.t., to Rada Miasta wskazała, że ustawa stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego jest odrębnym od Prawa budowlanego aktem prawnym, którego regulacje nie dotyczą planowania przestrzennego. Choć niewątpliwie istnieje powiązanie między nimi, to nie można przyjąć założenia, że definicje wprowadzone na potrzeby Prawa budowlanego mają zastosowanie do etapu planowania przestrzennego. Ustawową podstawę do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowił przepis art. 7 ust.1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, który statuował (obecne jego brzmienie jest nieco inne), że do przepisów techniczno budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego.

Co do zagadnienia obliczania wysokości zabudowy od naturalnej warstwicy terenu, to organ wskazał, że brak definicji naturalnej warstwicy terenu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowi problemu uniemożliwiającego obliczanie wysokości zabudowy, nie jest to bowiem pojęcie prawne, lecz używane w geodezji i kartografii. Z uwagi na powyższe, nie ma podstaw i potrzeby do zamieszczania takiej definicji w planie. Dodatkowo Rada wskazała, że warstwice terenu są odwzorowane na mapie do celów planistycznych, na której sporządza się rysunek planu, stanowiący załącznik do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżąca wezwała w dniu 7 stycznia 2020 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa - tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę, który miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. w stosownym brzmieniu.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz.713 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki.

Powyższe oznacza, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta nr XLV/1554/05 z dnia 24 listopada 2005 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..]. Jak wynika z załączonej przez skarżącą kopii umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonego przez notariusza P. L. (Rep. A nr [..]) z 29 listopada 2019 roku, na obszarze objętym ww. planem położona jest działka nr [..], o obszarze 0,1933 ha, obręb [..] w G., stanowiąca własność skarżącej. Ustalenia dla tego terenu określają m.in. maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej dla tego obszaru (12 m). Ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w § 2 pkt 5 wyjaśnienie pojęcia wysokość zabudowy, należy uznać, że uchwała w tym zakresie wprowadza ograniczenia, służącego skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku w stosunku do definicji określonej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Doprowadziło to, w przypadku skarżącej do tego, że planowana inwestycja na nieruchomości objętej ustaleniami planu, nie może być zrealizowana w wysokości, która pozostawała w zgodzie z definicją wynikającą z ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Konstatacja ta bezspornie pozwala więc na przyjęcie, że skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego, co uprawnia sąd do merytorycznego zbadania skargi z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności, wynikających z art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała nie jest obciążona wadą naruszenia trybu jej sporządzenia oraz przepisów o właściwości, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast podniesione w niej zarzuty wymagają analizy z punktu widzenia zachowania przez właściwy organ zasad sporządzenia planu, wynikających z u.p.z.p.

Przechodząc więc do właściwej oceny podniesionych zarzutów, zacząć należy od ogólnej uwagi, że w polskim porządku prawnym, z mocy art. 87 Konstytucji RP, obowiązuje określona hierarchia aktów prawnych. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, szczególne znaczenie ma ustęp drugi przywołanego artykułu, z którego wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W ścisłej korelacji z przywołanym przepisem pozostaje art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle powołanych regulacji konstytucyjnych, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1562/13, www.nsa.gov.pl).

Poszukując zatem ustawowego źródła upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim niewątpliwie są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy odwołać się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie miasta uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie miasta służy tego rodzaju uprawnienie.

Wymaga przy tym zaznaczenia, że sąd nie kwestionuje uprawnienia, a zarazem obowiązku rady, określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. Słusznie wskazuje Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, że sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy. Kwestią wymagającą szerszej analizy jest zatem nie sama kompetencja organu do określania maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze objętym danym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to okoliczność całkowicie bezsporna, ale sposób, w jaki powinno to zostać dokonane, tak aby nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

W niniejszej sprawie Rada Miasta błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", i to w brzmieniu z daty uchwalania planu jak i obecnym. W § 2 pkt 5 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Definicję sformułowano więc w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury (odnośnie definicji budowli zob. art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane).

W tym miejscu należy podkreślić pojęciową odrębność terminów wysokość budynku i wysokość zabudowy, których bezwględnie nie można uznać za wyrażenia synonimiczne. Jak słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, definicja "wysokości zabudowy" zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1562/13, www.nsa.gov.pl). Wypada także nadmienić, że w skład zabudowy mogą wchodzić również inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, Lex nr 597324).

Nie sposób również przyjąć argumentacji Rady Miasta, w świetle której brak jest ścisłego związku pomiędzy definicjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a przepisami ustawy Prawo budowlane, wynikającego z odrębności systemowej prawa planowania przestrzennego i prawa budowlanego. Przepisy obu tych dziedzin prawa regulują bowiem "jeden" proces budowlany, oczywiście w różnych jego fazach. Wypada nadto zauważyć, że świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co więcej, treść art. 41 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy, a więc także i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane (tak: ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, II OSK 1563/13)

Mając to na uwadze, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie Rady Miasta, w świetle którego ustawa, stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego jest odrębnym od Prawa budowlanego aktem prawnym, którego regulacje nie dotyczą etapu planowania przestrzennego. Zaakceptowanie tego rodzaju argumentacji prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych dotyczących hierarchii aktów prawnych i wymogu zgodności aktów niższego rzędu z aktami wyższego rzędu. Fakt, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane, w żaden sposób nie wpływa na obowiązek stanowienia aktów prawnych niższego rzędu - w tym wypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z jego treścią. Samodzielność organów samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego nie może wszak prowadzić do uchwalania rozwiązań stojących w jawnej sprzeczności z normami aktów powszechnie obowiązującego prawa.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Uzupełniająco należy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Reasumując więc dotychczasowe rozważania stwierdzić należało, że skoro rozporządzenie jasno określa sposób obliczania wysokości budynku, to organ samorządu terytorialnego nie może tej definicji remodelować. Oczywiście, tego rodzaju konkluzja w żaden sposób nie wyklucza określania w planie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na danym obszarze. Co więcej, czynność ta jest obowiązkiem organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta powinna była to jednak uczynić w sposób jak najbardziej uniwersalny, aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem, a nie tylko budynków, a nadto, aby było to zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej Spółki od Rady Miasta kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).