Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w J. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 maja 2021 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2020 r. i nakazano Spółce rozbiórkę budynku pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej o wymiarach 11 m x 3,50 m + taras o wymiarach 2,50 m x 9 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] położonej w obr. K., gmina K., w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2019 r. ustalił, że A. wybudowała w 2019 r. bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej posadowiony na bloczkach betonowych o wymiarach 11 m x 3,50 m + taras o wymiarach 2,50 m x 9,00 m oraz objęty odrębnym postępowaniem obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą.

Postanowieniem z 22 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego i nałożył na Spółkę obowiązek na przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2020 r. określonych dokumentów. Pismem z 21 sierpnia 2020 r. organ poinformował stronę o możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie oraz, że zamierza wyda rozstrzygnięcie po upływie 7 di od dnia 30 września 2020 r.

Następnie, decyzją z 9 grudnia 2020 r. nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem posadowionego na bloczkach betonowych pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 11,00 m x 3,50 m + taras o wymiarach 2,50 m x 9,00 m w K. W ocenie organu na realizację przedmiotowego obiektu, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, było i jest wymagane pozwolenie na budowę, którego Spółka nie posiada. Podkreślono przy tym, że działka nr [..] zlokalizowana jest na terenie łąk, a zatem obecnie nie jest przeznaczona pod zabudowę, a inwestycja została zrealizowana na terenach określonych jako obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej z całkowitym zakazem zabudowy, wpisanych do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem, XVII, nr rej.: [..] z 17 czerwca 2005 r. Co więcej, A. nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z 22 stycznia 2020 r. do chwili wydania decyzji w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie A., w którym wskazano, że na przedmiotowej działce nie ma obiektów objętych nakazem rozbiórki, decyzją z 19 maja 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2020 r. i nakazał skarżącej rozbiórkę budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 11 m x 3,50 m + taras o wymiarach 2,50 m x 9 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.

Organ wskazał najpierw, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu pismem z 4 lipca 2019 r., zatem znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Przechodząc do meritum, WINB nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale powiązany z gruntem. Ma on bowiem 38,50 m2 i taras o powierzchni 22,50 m2, a posadowiony jest na bloczkach betonowych. Zatem jego posadowienie i rozmiary wskazują, że jest to konstrukcja stabilna, odporna na działanie warunków atmosferycznych, jest zatem trwale związany z gruntem. Natomiast fakt posiadania przegród budowlanych - ścian i dachu - daje podstawę do uznania, że spełnia on definicję budynku i pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Z uwagi na jego powierzchnię przekraczającą 35 m2, budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają, co uzasadniało zainicjowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Nieprzedłożenie w ustalonym terminie określonych w postanowieniu wstrzymującym dokumentów zobligowało zaś do wydania nakazu rozbiórki. Dlatego podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie oceniono jako zasadne, ale z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem, podjęto w trybie odwoławczym decyzję reformatoryjną.

Odnosząc się do argumentu odwołania wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził dwukrotnie oględziny na ww. działce, 4 września 2019 r. stwierdzając istnienie m.in. przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej z tarasem i 12 kwietnia 2021 r., potwierdzając wtedy, że budynek nie został rozebrany.

A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję WINB z 19 maja 2021 r. wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia sprawy podczas kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia oraz naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W uzasadnieniu skargi Spółka oświadczyła, że rozebrała istniejący budynek, o czym powiadomiła organ, a następnie wzniosła obiekt stanowiący schronisko przeciwko COVID. Organ nie powiadomił strony o rzekomych ponownych oględzinach; jeśli oględziny rzeczywiście się odbyły, organ powinien był odnotować, że nowy obiekt został wzniesiony w celu przeciwdziałania COVID-19. Nie stosuje się zatem do niego zdaniem skarżącej przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zarzucono też organowi błędne określenie wielkości obiektu i stwierdzono, że w czasie epidemii strona ma ograniczone możliwości działania, jak również, że nie ma obowiązku powiadamiania organu o swych działaniach, a kwestii tej organ odwoławczy nie zbadał.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 4 lipca 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] a także o tym, że 4 września 2021 r. zostaną przeprowadzone oględziny. Natomiast pismem z 24 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w dniu 12 kwietnia 2021 r. zostaną przeprowadzone oględziny. Przesyłki zawierające te zawiadomienia zostały doręczone pod wskazany przez adw. F. M. adres.

Skarżąca w piśmie procesowym z 19 sierpnia 2021 r. stanowiącym uzupełninie skargi zarzuciła organowi ponadto:

a) rażące naruszenie art. 15 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się pomimo braku istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przez decyzję organu pierwszej instancji lub rażącego naruszenia interesu społecznego, tj. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy uznając, że przedmiotem nakazu rozbiórki jest budynek, a nie obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą, co skutkowało również rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Powinno to w konsekwencji skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji sprawy w sposób odmienny od rozstrzygnięcia sprawy decyzją z 19 maja 2021 r., znak sprawy: [..], które toczyło się w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego poprzez uznanie, że jest to obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, co uzasadnia jego kwalifikację jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń, że obiekt ten posadowiony został na bloczkach betonowych i kołach, a zatem siłą rzeczy nie może posiadać fundamentu i spełniać wszystkich przesłanek warunkujących jego kwalifikację jako budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki;

d) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie na żądanie organu drugiej instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez zlecenie organowi pierwszej instancji dokonania dodatkowych oględzin obiektu z udziałem strony bądź jej pełnomocnika w celu zweryfikowania stanu faktycznego zabudowy działki z zabudową wskazaną w zaskarżonych decyzjach organu pierwszej instancji, a które zostały przeprowadzone bez udziału strony, a samo zawiadomienie pełnomocnika o terminie przeprowadzenia oględzin, bez zawiadomienia strony postępowania o miejscu i terminie oględzin, nie mogło zostać uznane za spełnienie wymogów z art. 79 § 1 k.p.a., bowiem doprowadziło do sytuacji, w której organ oparł się na protokole z oględzin przeprowadzonych bez udziału inwestora, przy braku udostępnienia terenu i obiektu organowi przez stronę, która bez własnej winy nie miała wiedzy o miejscu i terminie oględzin, jak również w sprzeczności z zasadą umożliwienia stronie bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat, przez co organ drugiej instancji dokonał ustaleń faktycznych na błędnie przeprowadzonym dowodzie z oględzin o nikłej wartości, co stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

e) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ drugiej instancji przy rozpoznawaniu odwołania na protokole oględzin nieruchomości z dnia 4 września 2019 r. przeprowadzonych również bez udziału strony i pełnomocnika strony, a samo zawiadomienie pełnomocnika o terminie przeprowadzenia oględzin, bez zawiadomienia strony postępowania o miejscu i terminie oględzin nie mogło zostać uznane za spełnienie wymogów z art. 79 § 1 k.p.a., bowiem doprowadziło do sytuacji, w której organ przeprowadził oględziny obiektu, który nie został mu udostępniony przez stronę jako właściciela, nie mającą bez własnej winy wiedzy o terminie przeprowadzenia dowodu;

f) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że obiekt posadowiony na działce nr [..] jest budynkiem, podczas gdy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w wyniku podjęcia czynności uzupełniających w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. bezsprzecznie ustalono, że obiekt jest nietrwale związany z gruntem, a zatem nie może zostać uznany za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

g) art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego a contrario poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji uznanie, że zabudowa działki nr [..] mieści się w zakresie pojęciowym tej definicji, w sytuacji w której bezspornie ustalono, że obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki posadowiony jest na bloczkach betonowych i kołach, co wyklucza uznanie, że jest trwale związany z gruntem.

Skarżąca wniosła o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 maja 2021 r. znak [..] wraz z uzasadnieniem w celu wykazania odmiennego działania organu drugiej instancji przy analogicznej sprawie pod względem

stanu faktycznego i prawnego sprawy z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a.;

- postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lipca 2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, znak: [..] wraz z uzasadnieniem - w celu wykazania wszczęcia postępowania egzekucyjnego administracji wobec skarżącego, wysokości nałożonej grzywny, istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w razie uznania przez Sąd, że w sprawie nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o:

3. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 19 maja 2021 r., którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z 9 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, i nakazał skarżącemu, na tej samej podstawie prawnej rozbiórkę budynku, a nie obiektu budowlanego, jak wskazał organ I instancji.

Na wstępie należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednakże w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 19 września 2020 r.), stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Zauważyć należy, że obie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w oparciu o tę samą podstawę prawną, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże inaczej został określony przedmiot nakładanego decyzjami obowiązku rozbiórki – w I instancji był to obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, zaś w II budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że art. 48 Prawa budowlanego dotyczy tzw. procedury legalizacyjnej, a więc sytuacji, gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. istnieniem obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ustawy, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze), a w postanowieniu tym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). Postawa inwestora i zastosowanie się przez niego do nałożonych obowiązków bądź też ich niewykonanie mogą odpowiednio prowadzić do zalegalizowania przez organ samowoli (sanacji sprzecznego z prawem stanu faktycznego) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych lub zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2) bądź do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4).

Z powyższego wynika więc, że kluczowe dla wdrożenia ww. trybu legalizacji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy, gdyż to pozwala stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił, czy też nie oraz, czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy.

W niniejszej zaś sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu, lecz zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego – organ I instancji uznał zabudowę za obiekt rekreacji indywidualnej, który jednak ze względu na swoje rozmiary wymagał uzyskania pozwolenia, natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to budynek rekreacji indywidualnej i również w tym wypadku wskazał, że jego wymiary uzasadniały uzyskanie pozwolenia na budowę. W obu przypadkach zarazem organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

Odnosząc się do tego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast pkt 12 tego przepisu zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Realizacja ww. zabudowy wymagała, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko dokonania zgłoszenia.

W związku z tym, organ I instancji uznając, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem zobowiązany był do analizy nie tyle powierzchni zabudowy obiektu, lecz czasu jego istnienia na nieruchomości, gdyż to od tego zależało, czy jego budowa wymagała zgłoszenia (jeżeli istnieje na działce mniej niż 180 dni), czy też nie podlegała zwolnieniu i konieczne było uzyskanie pozwolenia (jeżeli czas istnienia zabudowy przekracza 180 dni). Tym samym zastosowanie przez ten organ trybu art. 48 Prawa budowlanego, zakładając prawidłowość dokonanej kwalifikacji, wynikało z błędnej analizy przesłanek art. 29 ust. 1 tej ustawy.

Z kolei, w zaskarżonej decyzji WINB zakwalifikował, będący przedmiotem postępowania obiekt jako budynek trwale związany z gruntem i stosownie do tych ustaleń zastosował odpowiedni tryb legalizacji, tj. również z art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, opisane wyżej rozbieżne orzeczenia organów obu instancji w zakresie kwalifikacji zabudowy, nie poddają się weryfikacji na skutek niepełnych ustaleń co do tego, jak faktycznie wygląda obiekt, będący przedmiotem postępowania, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem kwalifikacja zabudowy, jak wskazano powyżej, jest pierwszoplanowym zadaniem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania rozbiórkowego.

Jak wynika z akt sprawy, podczas oględzin zarówno 4 września 2019 r., jak i 12 kwietnia 2021 r., na działce nr [..] ujawniono zabudowę, pełniącą funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 11,00 m x 3,50 m wraz z tarasem o wymiarach 2,50 m x 9,00 m. Zabudowa ta, jak z treści protokołów, posadowiona jest na bloczkach betonowych. W ocenie Sądu, taki opis obiektu, będącego przedmiotem postępowania, jest niewystarczający i nie wyjaśnia wątpliwości co do podnoszonych przez skarżącą kwestii co do tego, czy mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jak twierdzi organ odwoławczy, czy też z obiektem nietrwale związanym z gruntem, jak to uznał organ I instancji. Wątpliwości tych nie wyjaśnia także dokumentacja zdjęciowa, bowiem nie widać na niej sposobu, w jaki obiekt ten jest powiązany z gruntem – czy na kołach – jak twierdzi skarżąca, czy też na bloczkach betonowych, a wreszcie – czy taki sposób osadzenia obiektu na gruncie można uznać za spełniający funkcję fundamentu.

W tym miejscu wskazać trzeba, że ustawową definicję budynku zawiera art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który przyjmuje, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle tego, warunkiem uznania, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ani nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu, to jednak w celu przesądzenia czy mamy w danej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym.

Zgodnie zaś z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Oznacza to więc, że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się przy tym pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.

W rozważanym wypadku organ II instancji uznał, że bloczki betonowe, na których posadowiony jest sporny obiekt, pełnią rolę fundamentu punktowego. W ocenie Sądu stanowisko to, w świetle opisu obiektu w treści protokołu oględzin, jest przedwczesne. Nie wiadomo bowiem w jaki sposób obiekt jest powiązany z gruntem – w szczególności, czy jest na kołach – jak twierdzi skarżąca, czy też na bloczkach betonowych, a wreszcie, czy punktowo ułożone w ziemi betonowe bloczki są zagłębione w gruncie i trwale z nim połączone, i czy można je uznać za fundament - który to element obiektu budowlanego jest niezbędny, aby przyjąć, że mamy do czynienia z budynkiem.

W związku z tym, kwalifikację dokonaną przez organy obu instancji uznać należy za dokonaną bez oparcia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, w szczególności – odzwierciedlającym istotne elementy obiektu budowlanego, umożliwiające dokonanie prawidłowej kwalifikacji, takie jak np. sposób powiązania z gruntem. W pozostałym zakresie odnoszącym się do opisu obiektu prawidłowo ustalono, że budynek ma wymiary 11,00 m x 3,50 m, a więc jego powierzchnia to 38,5 m2 i niewątpliwie przekracza limit 35 m2, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Dodatkowo wymiary tarasu 9,00 m x 2,50 m powodują, że powierzchnia ta powiększa się o kolejne 22,5 m2. Wprawdzie w skardze Spółka zarzuca, że podane przez organ wymiary się błędne, lecz jednocześnie nie wskazuje, jakie są prawidłowe wymiary. Gołosłowne zarzuty w tym zakresie nie pozwalają więc podważyć ustaleń organu i tym samym zasadne jest przyjęcie, że powierzchnia kontrolowanej zabudowy powoduje, że gdyby zakwalifikować obiekt jako budynek to nie podlegałby on zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.

Konkludując powyższe rozważania, z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń dotyczących opisu obiektu budowlanego we wskazanym przez Sąd zakresie, przedwcześnie organy uznały, że realizacja spornej zabudowy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostało to poprzedzone prawidłową kwalifikacją wykonanych robót.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie są one zasadne. W szczególności brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż procedowany przez organy obiekt został rozebrany w grudniu 2020 r. i w jego miejsce posadowiono inne obiekty, jednakże robót tych dokonano w ramach art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 568), która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. Przepis ten stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W związku z tym, błędnie organy uznały, że realizacja kontrolowanej zabudowy wymagała uzyskania pozwolenia, gdyż powstała ona w czasie obowiązywania ww. regulacji i realizowała jej cel – budynek miał być schronieniem przed COVID-19. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie ma oparcia w faktach.

Z akt sprawy wynika bowiem, że organy nadzoru dwukrotnie dokonały oględzin nieruchomości – w dniu 4 września 2019 r. i 12 kwietnia 2021 r., a więc kolejne oględziny miały miejsce po dacie rzekomej rozbiórki obiektu procedowanego przez organ I instancji i wybudowaniu nowych obiektów. Tymczasem dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas tych czynności ujawnia, że obiekt istniejący w roku 2019 r. i ten znajdujący się na działce w 2021 r., to w istocie ten sam budynek. Wobec tego nie można uznać za prawdziwe twierdzeń strony, jakoby przedmiot postępowania powstał nie w roku 2019 r., jak przyjęły organy, lecz w roku 2020 i w związku z celem, w jakim budynek z realizowano, na jego budowę nie było wymagane pozwolenie. Przy czym, z uwagi na to, że co do zasady strona nie kwestionuje daty 2019 jako daty budowy, lecz próbuje wykazać, że przedmiotowy obiekt to "nowy obiekt", co okazało się nieprawdziwe, Sąd nie miał też podstaw do zakwestionowania ustaleń organów w tym zakresie.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., którego organy miały dopuścić się poprzez dokonanie w dniu 12 kwietnia 2021 r. ponownych oględzin terenu bez udziału Spółki. Zdaniem bowiem strony, samo zawiadomienie o oględzinach reprezentującego Spółkę pełnomocnika nie było wystarczające. Również to stanowisko jest pozbawione podstaw prawnych.

Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona - ustanawiając pełnomocnika - czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów (zob. wyrok WSA w 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 59/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej regulacji jest zwolnienie strony z osobistego udziału w czynnościach i przekazanie jej reprezentacji profesjonalnemu podmiotowi, choć nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w danych czynnościach procesowych brać będzie udział strona wraz z pełnomocnikiem. Niemniej jednak obowiązek zawiadamiania przez organ o czynnościach, w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, dotyczy wyłącznie pełnomocnika. Osobisty udział strony w takim wypadku jest uzależniony od relacji między mocodawcą i mandantem oraz tego, czy pełnomocnik zawiadomi stronę.

W związku z tym, nie można uznać, jak chce tego Spółka, że zawiadomienie ustanowionego pełnomocnika o terminie oględzin, stosownie do prawnego wymogu z art. 40 § 2 k.p.a., jest niewystarczające i konieczne było osobne zawiadomienie strony. Działania organu były w tym wypadku prawidłowe, zaś to, że przedstawiciel Spółki nie brał udziału w oględzinach i – jak twierdzi – nie wiedział o ich terminie, to kwestia komunikacji z pełnomocnikiem i rzetelności przekazywanych przez niego informacji, która nie wpływa na prawidłowość działań organów w sprawie. Chybiony jest tym samym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., z którym skarżąca – również niezasadnie - powiązała zaistnienie w okolicznościach sprawy przesłanki wznowieniowej.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył też zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki orzeczniczej wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. Naruszenia tego strona upatrywała w fakcie, że inną decyzją z 19 maja 2021 r., wydaną w odniesieniu do orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki zabudowy pełniącą funkcję gospodarczą, WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że zabudowa ta spełnia definicję budynku, a nie obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, a co za tym idzie organ I instancji winien był prowadzić postępowanie w oparciu o art. 49 b ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego powołana w skardze decyzja nie została wydana w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż w niniejszym wypadku (inaczej niż to ma miejsce w stanie faktycznym wynikającym z powołanej decyzji), zakwestionowanie przez organ odwoławczy kwalifikacji zabudowy dokonanej przez PINB nie skutkowało zmianą podstawy prawnej trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym, wobec istotnych odmienności w stanie faktycznym i prawnym, nie sposób uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Sąd też uznał, że powołane w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. wnioski dowodowe w zakresie przeprowadzenia dowodu z aktów administracyjnych, wydanych w innych sprawach skarżącej, jako pozostające bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie, czemu dał wyraz w postanowieniu z 9 lutego 2022 r.

Odnosząc się zaś, jedynie dla porządku, do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius, choć w świetle wydanego wyroku jego zasadność lub nie – pozostaje bez znaczenia, wskazać należy, że w ocenie Sądu jest on chybiony. Do wydania decyzji na niekorzyść strony po myśli art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II GSK 2918/17, LEX nr 2472399). Mówiąc inaczej, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone zostanie, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Przy czym, w doktrynie wskazuje się, że pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się i naruszenie art. 139 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją organu I instancji. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza więc zestawienie osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (m.in. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18, CBOSA; wyrok WSA z 5 maja 2008 r., IV SA/Wa 475/08, CBOSA; wyrok WSA z 24 maja 2017 r., II SA/Wa 188/17, CBOSA; wyrok WSA z 13 czerwca 2012 r., VIII SA/Wa 254/12, CBOSA; wyrok WSA z 12 lipca 2017 r., II SA/Ke 306/17, CBOSA).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zauważyć należy, że z zestawienia rozstrzygnięć obu organów wynika, że orzeczono o rozbiórce obiektu budowlanego. W obu przypadkach zatem do strony odwołującej skierowano ten sam rodzajowo obowiązek, który jest tożsamy co do treści i oparty na tej samej podstawie prawnej. Skoro ocenę pogorszenia sytuacji strony odwołującej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy odnosić do sytuacji, ukształtowanej normą prawną, znajdującą zastosowanie w danej sprawie administracyjnej, to zmiana kwalifikacji obiektu budowlanego, dokonana przez organ odwoławczy, a nie skutkująca zmianą treści obowiązku, jak również trybu legalizacyjnego, nie narusza analizowanej zasady.

Skarżąca natomiast pogorszenia swojej sytuacji prawnej związanej z zakwalifikowaniem zabudowy jako budynku (a nie obiektu nietrwale związanego z gruntem, jak to uczynił organ I instancji) upatruje w ukształtowaniu w sposób mniej korzystny swojej pozycji z perspektywy przepisów prawa, nie mających zastosowania w niniejszej sprawie, bo przepisów prawa egzekucyjnego, regulujących ewentualne, grożące jej - przyszłe konsekwencje braku wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Powołuje się przy tym na grożącą jej wyższą grzywnę w celu przymuszenia za niewykonanie obowiązku rozbiórki budynku, niż za niewykonanie rozbiórki obiektu nietrwale związanego z gruntem. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, by oceny pogorszenia sytuacji na gruncie art. 139 k.p.a. można było dokonywać przez pryzmat sytuacji potencjalnej, ukształtowanej w oparciu o przepisy prawa, które nie znajdują zastosowania w procedowanej sprawie administracyjnej, a co więcej – związanej ze zdarzeniami przyszłymi i wysoce niepewnymi. Zauważyć bowiem należy, że samo wszczęcie egzekucji administracyjnej jest zdarzeniem przyszłym i uzależnionym wyłącznie od tego, czy skarżąca dobrowolnie wykonana nałożony nią niepieniężny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Taki sam charakter, czyli zdarzenia przyszłego i niepewnego, ma także nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku niepieniężnego. Organ egzekucyjny może bowiem, a nie musi go zastosować, w szczególności może orzec inny środek egzekucyjny – wykonanie zastępcze, a wówczas do opisanej w piśmie procesowym sytuacji pogorszenia sytuacji strony odwołującej nigdy nie dojdzie. Niezależnie od powyższego, uznać należy, że ewentualne skutki braku realizacji nakazanego prawem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, które z góry zakłada skarżąca Spółka, ze wszystkich opisanych wyżej względów, a także ze względu na to, że w istocie stanowiłyby działania naruszające obowiązujący porządek prawny, nie zasługują na ochronę, którą gwarantuje, uregulowana w art. 139 k.p.a., instytucja zakazu reformationis in peius.

Reasumując, zdaniem orzekającego Sądu, zarówno kwalifikacja dokonana przez organy obu instancji, jak i zastosowany przez nie tryb procedowania, zostały dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, który nie nadawał się do wyciągnięcia wniosków w zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii, a mianowicie – prawidłowej kwalifikacji zabudowy, będącej przedmiotem postępowania. Wobec tego, postępowanie organów w niniejszej sprawie należy uznać za niezgodne z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie wydanej decyzji, w takiej sytuacji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zasadny w te sytuacji jest też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, Sąd zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżoną decyzję WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 329, powoływana dalej jako p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, która wprost wynika z treści uzasadnienia. W szczególności konieczna będzie prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego, poprzedzona ustaleniami, czy jest to budynek, a więc m. in., czy posiada fundamenty, czy też nie - a więc stanowi obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu wyznaczy z kolei właściwą podstawę prawną legalizacji i jej tryb.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki zwrot kwoty 997 zł, na którą składa się wpis od skargi 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.