Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 741/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 39
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 lutego 2022 r., nr SKO.PS/4110/6/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] odmówił A. B. (dalej: jako "skarżący") przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów poniesionych na opłaty za zakwaterowanie w hostelu R. w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 11 października 2021 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków oraz zwrot kosztów opłaty za zakwaterowanie w hostelu R. w K. za okres od 2 października 2021 do 2 listopada 2021 r. w wysokości 1500 zł. Odrębnymi decyzjami organ przyznał skarżącemu pomoc na zakup leków w kwocie 249,45 zł oraz 61,34 zł. W toku postępowania ustalono, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 701 zł. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego łączny miesięczny dochód za m-c poprzedzający złożenie wniosku wyniósł 673 zł. Analizując sytuację na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów poniesionych na opłaty za zakwaterowanie w hostelu R. w K., ponieważ skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania w mieszkaniu komunalnym w W., które użytkuje wspólnie z J. K. Co prawda skarżący oświadczył, że przebywa w tym mieszkaniu jedynie w ciągu dnia, natomiast nocuje w hostelu R. w K. ze względu na istniejącą pleśń i grzyb w mieszkaniu komunalnym, co źle wpływa na jego zdrowie. Organ wskazał, że rodzaj i wysokość świadczenia dostosowano do możliwości finansowych pomocy społecznej. Podkreślił również, że licznymi odrębnymi decyzjami została przyznana skarżącemu pomoc w zakresie innych niezbędnych potrzeb życiowych, w tym leków i obecnie organ nie ma możliwości udzielenia skarżącemu wsparcia w postaci zwrotu kosztów poniesionych opłat za zakwaterowanie w hostelu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a mający istotny wpływ na jej treść, polegający na odmowie pomocy na zwrot kosztów poniesionych na opłaty za zakwaterowanie w hostelu R. w K. Zarzucił także nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu stałego zamieszkania. Skarżący podkreślił, że sytuacja materialna jest bardzo trudna, a celem świadczeń z pomocy społecznej winna być realna pomoc takim osobom jak skarżący.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2022 r., nr SKO.PS/4110/6/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania dofinansowania do opłat za hostel nie narusza zasad uznania administracyjnego w sytuacji gdy strona w istocie ma zapewnione miejsce zamieszkania, nawet jeśli miejsce to nie spełnia wszystkich oczekiwań strony. Kolegium podkreśliło że w sytuacji gdy mieszkanie wymaga remontu skarżący winien zgłosić te żądania do administracji i właściciela budynku czyli wystąpić do Gminy z żądaniem dokonania koniecznych napraw i modernizacji.

Odnosząc się do zarzutu, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony w mieszkaniu w W., a w miejscu przebywania skarżącego tj. przy ul. [...] w K., stwierdzono, że nie jest to uchybienie mogące doprowadzić do uchylenia decyzji, gdyż sam skarżący w swoich oświadczeniach wskazywał, że dzieli czas między mieszkaniem w W., a nocowaniem w hostelu. W odniesieniu do załączonej na etapie odwoławczym obszernej dokumentacji potwierdzającej zły stan techniczny mieszkania komunalnego w którym skarżący zamieszkuje, wskazano, że dokumentacja ta może stanowić przed wszystkim podstawę do ubiegania się o podjęcie stosownych remontowych działań przez właściciela mieszkania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:.

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności zmuszających skarżącego do zmiany miejsca pobytu;

2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, przez co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na pominięciu, że skarżący został zmuszony do zmiany miejsca pobytu z uwagi na stan zagrażający życiu lub zdrowiu, ustalenie, że potrzeba miejsca zamieszkania wolnego od zagrzybienia powodującego rozstrój zdrowia nie jest niezbędną potrzebą życiową, ustalenie, że skarżący rzekomo dysponuje środkami pozwalającymi zapewnić mu zaspokojenie swoich potrzeb, ustalenie, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżącemu nie należy się zasiłek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W replice na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wskazał, że został zmuszony do przeniesienia się do hostelu ponieważ dalsze zamieszkiwanie w mieszkaniu komunalnym z uwagi na jego zły stan techniczny i sanitarny – zagrażało życiu i zdrowiu skarżącego. Zdaniem skarżącego przeniesienie do innego lokalu stanowiło dla skarżącego zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Mając na uwadze tak określone kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego w postaci zwrotu kosztów opłaty za zakwaterowanie w hostelu R. w K. za okres od 2 października 2021 do 2 listopada 2021 r. w wysokości 1500 zł.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm) – dalej jako u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Choć w przeciwieństwie do zasiłku stałego i okresowego ustawodawca nie sformułował wyraźnie tego obowiązku, to warunek ten wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 przysługuje , m.in. (mając na względzie status skarżącego) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 złotych, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, spełniającą przy tym kryteria określone w art. 7 u.p.s. -niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przewlekle chorą, pozostająca w stałym leczeniu, ubogą. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego wyniósł 673 zł, czyli był niższy niż kryterium dochodowe, które w dacie orzekania przez organ wynosiło 701 złotych (art. 8 ust. 1 pkt.1 u.p.s.).

Podkreślić należy, że ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Wskazał jednak przykładowo, w art. 39 ust. 2 u.p.s. na katalog potrzeb, które powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności jako należące do elementarnych, podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Zaspokojenie tych potrzeb jest niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14. Lex nr 1513358).

Z użytego w art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrotu "może" wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Nie oznacza ono bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt l OSK 1950/10, Lex nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex nr 47243) NSA stwierdził, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex nr 149543) NSA orzekł, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić należy, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu. Organ pomocowy odmawiając przyznania skarżącemu żądanego wsparcia wziął pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Poddał pod rozwagę stan zdrowia skarżącego oraz fakt, że przydzielone mu mieszkanie komunalne w W. wymaga prac remontowych. Nie kwestionował trudnej sytuacji bytowej skarżącego. Organ dał wyraz swoim rozważaniom w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując skarżącemu możliwości dochodzenia poprawy stanu zajmowanego przez niego mieszkania. Sąd podziela stanowisko organu, który biorąc pod uwagę zasadę subsydiarności pomocy społecznej uznał, że dofinansowanie do opłaty za pobyt w hostelu, w sytuacji gdy skarżący ma zapewnione mieszkanie komunalne, nie jest realizacją podstawowej i elementarnej potrzeby. W tym zakresie skarżący wykorzystał własne uprawnienia i możliwości zwłaszcza, że uregulował należność za hostel gotówką, z góry, z własnych środków.

Zdaniem Sądu zasady, na których opiera się udzielanie pomocy społecznej, wykluczają możliwość zaspokojenia zgłoszonej przez skarżącego potrzeby zwłaszcza, że zapewnienie właściwego stanu technicznego i sanitarnego mieszkania należy do obowiązków właściciela mieszkania czyli Miasta W. Należy uwzględnić, że organ pomocowy dysponuje ograniczoną ilością środków względem zgłaszanych potrzeb i konieczne jest dystrybuowanie pomocy w sposób umożliwiający zabezpieczenie najbardziej elementarnych potrzeb jak największej liczbie osób potrzebujących. Nie ma wątpliwości, że skarżący do takich osób się zalicza. Jego sytuacja życiowa jest znana organom pomocowym i uprzednio wielokrotnie było mu udzielane różnorakie wsparcie w postaci zasiłków okresowych i celowych w tym na zakup żywności z programu rządowego. Również w przypadku rozpatrywanego wniosku, odrębnymi decyzjami organu przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 249,45 zł i 61,34 zł. Od stycznia do listopada 2021 r. przyznano skarżącemu pomoc materialną w łącznej kwocie 14.184,55 zł.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie w miejscu zamieszkania skarżącego, a w miejscu gdzie częściowo przebywa tj. w K. przy ul. [...], Sąd stwierdza, że okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na treść decyzji. Wywiad przeprowadzono w miejscu gdzie było to możliwe ze względu na przebywanie tam skarżącego. Sam skarżący stwierdził, że częściowo przebywa w mieszkaniu w W., a częściowo w hostelu w K. Ponadto organ nie kwestionował w toku postępowania zgłaszanych przez skarżącego potrzeb związanych z pracami remontowymi mieszkania w W. Zapoznał się z przedstawioną przez skarżącego obszerną dokumentacją dotyczącą stanu mieszkania. Zatem przeprowadzenie wywiadu w mieszkaniu, w którym skarżący przebywa w W. nie mogło zaważyć na rozstrzygnięciu sprawy.

Reasumując zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. Organy nie pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominęły istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz nie dokonały jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Dlatego pomimo odmiennych odczuć skarżącego należy uznać, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.