Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2002 nr 9 poz 86
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta W. utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2019r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], która zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...], z [...] grudnia 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2017r., z mocy prawa stała się własnością Miasta W.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, iż Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi - Wójta Gminy L. wydał decyzję Nr [...] z [...].12.2016r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji dla inwestycji: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w M. od granicy pasa drogowego ul. [...]." (kategoria obiektów budowlanych: IV, XXV, XXVI)." Na mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2016r. działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona pod inwestycję drogową. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez Wójta Gminy L. oraz Prezydenta Miasta W., Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017r., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2016r. stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2017 roku. Organ wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta W. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomieniem z [...].01.2019r. Starosta [...] poinformował Miasto W. oraz pozostałe strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w obrębie [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 2204) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W dniu [...].09.2018r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, która z mocy prawa stała się własnością Miasta W. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Pismem z [...]10.2019r. W. K. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia [...].09.2018r. Decyzją Nr [...] z [...].03.2019r. Starosta [...] w pkt. I) ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...] na rzecz: M. T., syna S. i D., w kwocie [...] zł (słownie: [...]) za udział [...] części, L. T., syna S. i D., w kwocie [...] zł (słownie: [...]) za udział [...] części, M. N., syna M. i C. oraz J. N., córki W. i Z., na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, w kwocie [...] zł (słownie: [...]) za udział [...] części, M. K., córki M. i J., w kwocie [...] zł (słownie: [...]) za udział [...] części, w pkt. II) odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt. I) o kwotę równą 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt.I) oraz w pkt.III) zobowiązał Miasto W. do zapłaty ustalonego w pkt. I) odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta W., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści odwołania wskazał, że wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe w punkcie III), w którym zobowiązuje Prezydenta Miasta W., zamiast Wójta Gminy L. - inwestora i zarządcę drogi, do zapłaty ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania. Odwołanie wpłynęło w terminie. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W ocenie Wojewody dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019r., znak: [...] Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474) nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. llf ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2016r. znak: [...] została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod inwestycję drogową, która na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przeszła na własność Miasta W. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. [...].06.2017r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie zawarte dnia [...] października 2016r. pomiędzy Wójtem Gminy L., a Prezydentem Miasta W., zmienione aneksem z dnia [...] maja 2017r., z którego wynika, iż wskazana wyżej inwestycja - budowa ulicy [...] ma przebiegać przez teren dwóch odrębnych jednostek samorządu terytorialnego (Gminę L. i Miasto W.) zaś zarządcą drogi i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy L. Przedmiotowe porozumienie nie reguluje obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości związane z inwestycją polegającą na rozbudowie ulicy [...]. Porozumienie dotyczy wyłącznie udzielenia zgody na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami będącymi własnością Miasta W., nie reguluje natomiast kwestii finansowych ani nie rodzi zobowiązań finansowych, na co wskazano w § 5 porozumienia: "(.,.) porozumienie nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia." Zdaniem Wojewody ponieważ porozumienie zawarte dnia [...] października 2016r. pomiędzy Wójtem Gminy L., a Prezydentem Miasta W., zmienione aneksem z dnia [...] maja 2017r., nie wskazuje podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w M. od granicy pasa drogowego ul. [...]." należy przyjąć, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019r. jest Miasto W., które na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2016r. (zrid) stało się właścicielem przedmiotowego gruntu tj. działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w W., w Dzielnicy [...]. Wojewoda wskazał następnie, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z póżn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r.. Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wojewoda wskazał, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...].09.2018r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., określający wartość rynkową nieruchomości położonej w W., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy dowód do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Rzeczoznawca W. K. oparła wycenę na § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z 21 września 2004r., zgodnie z treścią którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji, zdaniem Wojewody, jest oczywiste, że rzeczoznawca może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt. IV SA/Wa 1252/18 z 03.07.2018r.). Rzeczoznawca W. K. zbadała przeznaczenie terenu na datę wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...].12.2016r. Nieruchomość wyceniana tj. działka nr [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z [...].10.2006r. działka nr [...] położona jest na terenie drogi publicznej w sąsiedztwie strefy oznaczonej symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wysokość zabudowy do 12 m. Z powyższego wynika, że działka nr [...] przed wydaniem decyzji zrid i po jej wydaniu usytuowana była w obszarze przeznaczonym pod drogę. Wojewoda zwrócił uwagę, że aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Biegła przeanalizowała rynek transakcji drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcji. Obszar rynku oraz dobór transakcji i metodologii wyceny rzeczoznawca opisała w operacie zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą. W ocenie Wojewody operat szacunkowy z dnia [...].09.2018r. może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż organ I instancji prawidłowo orzekł w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., że organem właściwym do wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...], położoną w W., w Dzielnicy [...], w obrębie [...] jest Miasto W.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto W. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, jak również zaniechanie odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym jakiejkolwiek analizy przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania.

b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy, który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi, c. art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6, art. 11 i art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, w której pominięto podstawę materialnoprawną, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzez zaniechanie wskazania logicznego toku rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwzględnieniem analizy przepisów prawa materialnego, d. naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkujące brakiem możliwości powołania w postępowaniu odwoławczym podnoszonych niniejszym okoliczności;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa), w zw. z art. 20 pkt 3 oraz pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz 2068 ze zm. - dalej u.d.p.), przez ich niezastosowanie skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania,

b. §36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz.2109 ze zm., zw. dalej także "Rozporządzeniem") w zw. z art. 154 ust. 2 i art.151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t Dz.U. z 2018r., poz.2204 ze zm., zw. dalej także "ugn") poprzez uznanie prawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo, iż jedna z transakcji przyjętych do porównań nie ma w ocenie skarżącego drogowego przeznaczenia (ok. 40% powierzchni ma przeznaczenie "niedrogowe");

c. § 4 ust. 1 Rozporządzenia w zw. art. 4 pkt 16 ugn, poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym z nieprawidłowo dobraną do porównań transakcją, której przedmiotem była nieruchomość jedynie w części przeznaczona pod drogę, a dodatkowo nieruchomość położona poza analizowanym przez rzeczoznawcę obszarem rynku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do niniejszej skargi: a) kopii wypisu aktu notarialnego z dnia [...].04.2017r. w celu wykazania faktu, iż będąca przedmiotem dokumentowanej nim transakcji nieruchomość gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o obszarze [...] m2 z obrębu [...] położona jest w Dzielnicy [...] W. (podczas gdy rzeczoznawca majątkowy zgodnie z treścią operatu po wskazał, że analizuje obszar rynku zawężony do dzielnicy [...]), a nadto w części przeznaczona jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod wszelkie formy mieszkalnictwa jako przeznaczenie podstawowe oraz usługi nieuciążliwe dla otoczenia towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (zwłaszcza w rejonie ul. [...]) jako przeznaczenie dopuszczone (max. 20% udziału w wykorzystywaniu tego terenu) oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], jak również w części pod wszelkie formy mieszkalnictwa jako przeznaczenie podstawowe oraz usługi nieuciążliwe dla otoczenia towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (zwłaszcza w północnym rejonie obszaru) jako przeznaczenie dopuszczone (max. 20% udziału w wykorzystywaniu tego terenu) oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], co powoduje znaczne wątpliwości w zakresie trafności wytypowania tej nieruchomości do porównania, b) wydruku z systemu mapowego dostępnego na stronach internetowych Urzędu W. w celu wykazania faktu, że wg przybliżonego pomiaru (będącego jednym z oferowanych przez ten system narzędzi) powierzchnia działki [...] z obrębu [...] o przeznaczeniu drogowym to [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 co stanowi 62%, W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualne uchylenie w całości także decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w ww. decyzji Starosty [...] za rozbudowę drogi publicznej w sytuacji gdy inwestycja jest prowadzona na styku dwóch gmin a tylko jedna jest inwestorem i zarządcą drogi.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że skoro porozumienie zawarte pomiędzy Wójtem Gminy L., a Prezydentem Miasta W. z uwagi na treść § 5 – nie reguluje kwestii finansowych, nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia, a także nie określa podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania to podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest Miasto W., ponieważ to ono na podstawie decyzji zrid stało się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wbrew stanowisku Wojewody przedmiotowego porozumienia brak jest w aktach sprawy. Sąd uznał jednak, że skoro skarżący i organy nie kwestionują, iż w jego treści nie określono zasad finansowania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji nie wskazano podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w M. od granicy pasa drogowego ul. [...]" a ustalało, że Zarządcą drogi jest gmina [...] to jest to okoliczność przyznana. Brak tego dokumentu wprawdzie uniemożliwiał dokonanie pełnej kontroli instancyjnej jednak sam nie stanowił podstawy uchylenia decyzji. Organy jednak naruszyły przepisy art. tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Podstawą uchylenia decyzji organów stanowiło natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca uwagę, że w kontrolowanej sprawie mamy charakterystyczną sytuację. Decyzja zrid z [...] grudnia 2016 r. dotyczy rozbudowy leżącej na styku dwóch gmin drogi gminnej, której właścicielem i inwestorem co do zasady jest gmina [...]. Jednak decyzja ta z uwagi na fakt, że dotyczyła dwóch gmin a w ich granicach części gruntów niezbędnych dla realizacji ww. celu publicznego w postaci poszerzenia istniejącej już drogi publicznej, to spowodowała "przewłaszczenie" z mocy prawa części gruntów - w tym spornej działki, na rzecz gminy sąsiedniej, nie będącej jednocześnie inwestorem ani zarządcą – czyli skarżącego Miasta W. W rezultacie ww. droga publiczna – w zakresie gruntów pod nią zajętych - wbrew zasadzie płynącej z art. 2a ust. 2 udp, stanowi współwłasność dwóch gmin. W kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu nie jest decyzja zrid, a więc i prawidłowość jej rozstrzygnięć w przedmiocie podmiotów, na które przechodzi własność gruntów niezbędnych dla realizacji celu w niej ujętego. Istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje, która z ww. gmin w świetle prawa ponosi finansową odpowiedzialność za ww. inwestycję tj, która z nich jest obowiązana do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Z treści art. 19 ust 1 udp wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg - jest zarządcą drogi. Przy czym jego ust. 2 pkt. 4 precyzuje, iż zarządcą dróg gminnych jest - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści ust 4 art. 19 udp wynika natomiast, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe (..). W niniejszej sprawie jak już wskazano, nie jest sporne, że zostało zawarte porozumienie na mocy którego zarządcą przedmiotowej drogi stała się gmina L. Porozumienie to jednak nie określało zasad finansowania. W związku z tym w tym zakresie oraz w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania zastosowanie znajdą regulacje ustawowe. Zgodnie z art. 20 udp do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora (pkt. 3) oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (pkt. 17).

Również w art. 1 ust. 2 udp wyraźnie określono, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z udp zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych - wykonuje właściwy zarządca drogi. Jednocześnie w art. 22 ust.1 udp ustalono kwestię finansowania inwestycji drogowych - poprzez stwierdzenie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis ten nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi - a więc także kosztów odszkodowania - lecz odsyła w tym zakresie do innych ustaw, w tym do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 203 ze zm., dalej jako ufitl) stanowi natomiast, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zaś z jego ust. 3 wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Przy czym orzecznictwo sądowe wskazuje, że przepis ten dotyczy drogi publicznej już realnie istniejącej - vide wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt I OSK 551/14.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika zatem zakres obowiązków zarządcy drogi, który pełni także funkcję inwestora. W niniejszej sprawie jest niewątpliwym, że zarządcą drogi - ulicy [...] - i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy L. To na jego wniosek została wydana przez Starostę [...] decyzja z [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzająca projekt budowlany "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w M. od granicy pasa drogowego ul. [...]", i to on jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętych nieruchomości.

Ustawa ufitl w art. 3 ust. 6 ustawy z 16 grudnia 2005 r. wskazuje także, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych mogą być finansowane lub dofinansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z porozumieniami zawartymi na podstawie art. 19 ust. 4 udp. Zgodnie z powołanym przepisem zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak już wskazano na wstępie i co nie jest sporne z treści porozumienia z 6 października 2016 r. nie wynika zmiana regulacji ustawowych w tym zakresie. Stąd inwestorem, zarządcą drogi i odpowiedzialnym za finansowanie tej inwestycji jest gmina L. a nie Miasto W. To nie bowiem fakt nabycia nieruchomości z mocy prawa stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania, lecz kluczowym jest ustalenie kto jest inwestorem danej inwestycji i zarządcą drogi w sytuacji gdy jednostki samorządu terytorialnego nie ustalą zasad finansowania w drodze porozumienia na podstawie art. 19 ust. 4 udp. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Z powyższych względów Sąd nie oceniał zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania i nie rozpoznał wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze. Zarzuty zawarte w skardze, co do nieścisłości w doborze nieruchomości podobnych (ze wskazaniem na jedną transakcję z dzielnicy innej niż [...]) organy ocenią w ponownie prowadzonym postępowaniu, w szczególności po ustaleniu wpływu tego zarzutu na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...], w szczególności uzupełni materiał dowody w zakresie porozumienia, którego brak jest w aktach a następnie weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną Sądu - w szczególności w zakresie dotyczącym kwestii normatywnych mających zastosowanie w sprawie - po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W sprawie naruszono z art. 20 udp i art. 3 ust. 2 ufitl oraz art. 7,77 i 80 kpa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).