Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 550/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec S. S. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

We wniosku z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: [...] października 2017 r.) o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym skarżący podniósł, że spełnia obie przesłanki zawarte w ww. art., tj. krótkotrwale służył przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący zaakcentował, iż nie chciał służyć na rzecz totalitarnego państwa, ale musiał się zgodzić na służbę w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), gdyż w przeciwnym razie musiałby odbyć zasadniczą służbę wojskową. W 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany przez właściwą komisję kwalifikacyjną, a następnie rozpoczął służbę w Policji. Skarżący podkreślił, że jest twórcą kursów zwalczania przestępczości narkotykowej w polskiej Policji oznaczonych jako kursy "ZN" i "NMN". W czasie swojej wieloletniej służby i pracy nigdy nie naruszył prawa, a także nie był karany dyscyplinarnie, natomiast wielokrotnie go wyróżniano, odznaczano i awansowano.

W toku postępowania, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Centrum Szkolenia Policji [...] czerwca 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] września 2017 r., stanowiącego informację nr [...] o przebiegu służby, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 1 maja 1984 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez 6 lat i 3 miesiące. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 33 lata, 1 miesiąc i 9 dni - od 1 maja 1984 r. do 9 czerwca 2017 r.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy pismach z [...] lutego 2019 r. i [...] marca 2020 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Pismem z [...] maja 2019 r. znak: [...] Komendant Główny Policji przekazał Ministrowi informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Miał podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym, a także pozytywnie opiniowany. Otrzymywał zwiększenia dodatku służbowego, jak również wyróżnienia w postaci podziękowań, pochwał i dodatkowych krótkoterminowych urlopów. Ponadto skarżącemu przyznano następujące odznaczenia: Srebrny i Brązowy Krzyż Zasługi, Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant" oraz Złoty Medal "Za Długoletnią Służbę". Nie odnotowano prowadzonych wobec skarżącego postępowań dyscyplinarnych, karnych czy karno-skarbowych. Jednocześnie stwierdzono brak dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, podczas których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji organ wskazał, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w pierwszym rzędzie nakłada na niego obowiązek weryfikacji łącznego spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek (tj. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.) organ zaznaczył, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zwrócił uwagę na powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie pierwszeństwo wykładni językowej, przy czym za zasadne uznał odwołanie się także do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

W kontekście przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków Minister, stosując wykładnię językową, stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również w przypadku pojęcia rzetelności przytoczył jego synonimy z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". W świetle powyższego organ uznał, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Organ podkreślił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektyw ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zaznaczył również, iż przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że w sytuacji, w której służba skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 3 miesięcy, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ realizował on przez około 19 % całego okresu służby (wynoszącego 33 lata, 1 miesiąc i 9 dni) zadania na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie organu, ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad sześcioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zatem nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wprawdzie Minister podniósł, że świadczenie emerytalne skarżącego nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), lecz ostatecznie uznał za spełniony wymóg określony w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według Ministra, niniejsza sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]), pozwala bowiem na stwierdzenie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ podkreślił, iż rozpoczęcie przez skarżącego służby w SB było świadome, nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy i chęci. We wniosku z [...] sierpnia 1983 r. o przyjęcie do służby skarżący argumentował: "Prośbę swą motywuję chęcią pracy, której celem jest utrwalanie władzy ludowej i przeciwdziałanie nieprawidłowościom życia społeczno-politycznego w naszym kraju", "(...) jestem zainteresowany specyficznym charakterem pracy w organach MO, proszę o przyjęcie mnie do wyżej wymienionej pracy" (vide str. [...] akt IPN [...]). Skarżący nie podejmował żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza aż do momentu reorganizacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Praca w SB odpowiadała skarżącemu, który odnosił w niej wiele sukcesów na swoim odcinku pracy, mimo braku przeszkolenia zawodowego. W opinii służbowej z [...] kwietnia 1985 r. wskazano: "Po upływie 3 miesięcy pracy, nie posiadając przygotowania specjalistycznego, prowadzi samodzielną pracę operacyjną z przejętymi źródłami informacji, organizując przy tym w sposób prawidłowy nowe źródła. Zdobytą wiedzę potrafi wykorzystać w pracy operacyjnej", "Jako pracownik Służby Bezpieczeństwa trafnie ocenia konkretne sytuacje polityczno-operacyjne, wyciągając prawidłowe wnioski. W życiu społeczno-politycznym bierze aktywny udział". Z powyższą opinią skarżący zapoznał się [...] kwietnia 1985 r., co poświadczył własnoręcznym podpisem (vide opinia służbowa z [...] kwietnia 1985 r., str. [...] akt IPN [...]). Raportem z [...] listopada 1984 r. skarżący wniósł o skierowanie go na kurs podyplomowy Akademii Spraw Wewnętrznych w Warszawie, motywując: "Ukończenie powyższej uczelni umożliwi mi pogłębienie i uzyskanie wyższych kwalifikacji zawodowych wymaganych na zajmowanym stanowisku oraz umożliwi mi bardziej efektywne wykonywanie zadań stojących przed naszym resortem" (vide raport z [...] listopada 1984 r., str. [...] akt IPN [...]). Następnie raportem z [...] lipca 1986 r. skarżący zwrócił się o przyjęcie go do pracy w Wyższej Szkole Oficerskiej im. F. Dzierżyńskiego w L. w charakterze pracownika dydaktyczno-naukowego, podnosząc, co następuje: "posiadam szeroki zasób wiedzy teoretycznej z zakresu pracy operacyjnej, której niektóre formy z pozytywnym wynikiem realizowałem jako funkcjonariusz" (vide raport z [...] lipca 1986 r., str. [...] akt IPN [...]). W piśmie z [...] lipca 1986 r. Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej im. F. Dzierżyńskiego płk dr Henryk Lewandowski, uzasadniając konieczność przeniesienia skarżącego, podał: "Biorąc pod uwagę nasze potrzeby w zakresie obsady kadry dydaktycznej, przygotowującej przyszłych oficerów SB do trudnej i odpowiedzialnej służby - uprzejmie proszę o pozytywną decyzję" (vide pismo z [...] lipca 1986 r., str. [...] akt IPN [...]). Zatem skarżący zdecydował się służyć, ucząc przyszłych funkcjonariuszy SB charakterystycznych zadań i obowiązków realizowanych przez tę formację. Skarżącemu zwiększono uposażenie zasadnicze, przyznano dodatek służbowy i dodatek kwalifikacyjny, a także dodatek specjalny, który następnie zwiększano (vide wnioski personalne, str. [...] i [...] akt IPN [...]). Jak stwierdził Minister, nie można tutaj mówić o braku świadomości skarżącego co do charakteru struktur, do których przynależał i apanaży uzyskiwanych przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu.

Skarżący znalazł się też wśród kandydatów do wstąpienia do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej i realizował zadania związane z zabezpieczeniem [...] Zjazdu tej organizacji (vide opinia partyjno-służbowa, str. [...] akt IPN [...]).

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, w myśl której nie chciał on służyć na rzecz totalitarnego państwa i miał podjąć zastępczą służbę wojskową w MO, a został przydzielony bez swojej zgody do służby w SB oraz nie prowadził żadnej pracy operacyjnej, lecz wykonywał jedynie czynności związane z archiwum i kancelaryjne, Minister ocenił ją jako przyjętą linię obrony, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż skarżący chciał służyć w SB z uwagi na charakter tej formacji oraz kwestie rodzinne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Ministra skarżący, reprezentowany przez adwokat M. D., zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") poprzez m.in. błędną interpretację faktów z przebiegu służby skarżącego, stwierdzającą, że skarżący czerpał wymierne korzyści z pełnienia służby na etacie SB, a także identyfikował się z ustrojem totalitarnym, podczas gdy skarżący jest twórcą kursów zwalczania przestępczości narkotykowej w polskiej Policji i w trakcie pełnionej służby

zajmował się wyłącznie prowadzeniem wykładów akademickich i nie przeprowadzał żadnych przedsięwzięć, działań i czynności operacyjnych związanych z działalnością

SB. Organ błędnie przyjął, iż postawa skarżącego świadczyła o świadomym i aktywnym uczestnictwie w strukturach SB oraz że skarżący identyfikował się z realizowanymi, przez ustrój panujący w Polsce przed 1990 r., zadaniami i funkcjami, a jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego - tym samym organ uznał, iż niniejsza sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym,

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu dowodów, które organ dopuścił i faktów, które uznał za udowodnione, co doprowadziło do niemożności skontrolowania decyzji pod względem tego, czy w sposób wyczerpujący zebrał on materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny pod kątem zaistnienia przesłanek zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w tym zwłaszcza przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku,

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 1990 r., rzetelności służby i wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, co doprowadziło do niemożności poddania decyzji kontroli w tym zakresie,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 8a ust. pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pojęcie "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinno być rozpatrywane jedynie w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz państwa totalitarnego, podczas gdy "krótkotrwałą służbę" należy rozumieć również w sposób względny, tj. jako stosunek czasu służby przed 31 lipca 1990 r. do całego okresu służby, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że służba uznana za pełnioną na rzecz państwa totalitarnego przez skarżącego nie była krótkotrwała, pomimo prawidłowego ustalenia, że trwała jedynie 6 lat i 3 miesiące wobec 33 lat, 1 miesiąca i 9 dni całkowitego czasu służby,

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciami "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...) szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy rozumieć wykonywanie obowiązków "na najwyższym poziomie" oraz że zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być normalnym następstwem służby, podczas gdy prawidłowo wyłożony przepis należy rozumieć w ten sposób, iż rzetelne wykonywanie zadań stanowi zwykły, podstawowy wzorzec pełnienia służby oraz że narażenie życia lub zdrowia może stanowić także normalne następstwo służby.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że ponad 6-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego - na tle ponad 33-letniego całkowitego stażu służby – nie można kwalifikować jako krótkotrwałej. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, stwierdził, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA podał, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. Tak więc możliwe jest zakwalifikowanie ponad 6-letniej służby skarżącego jako krótkotrwałej. Jednakże nawet uznanie tego kryterium za spełnione, nie ma wpływu na wynik sprawy ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o czym mowa poniżej.

Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie spełnione jest kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Podkreślić jednak trzeba, że – wbrew twierdzeniu organu - okoliczność, iż świadczenie emerytalne skarżącego nie było podwyższone w myśl przepisów ww. rozporządzenia z 4 maja 2005 r. - nie może mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki, bowiem ww. przepis nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" do służby pełnionej wyłącznie z narażeniem zdrowia i życia. Jak podniósł NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie. Tak więc zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie wyklucza w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (por. także wyroki NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2380/19 i z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2786/19).

Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Sąd w składzie tu orzekającym podzielił stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie ponad 6-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, ale charakteryzowała się efektywną pracą operacyjną, co zostało wprost wskazane w opinii służbowej z [...] kwietnia 1985 r., której treść skarżący zaakceptował własnoręcznym podpisem (vide str. [...] akt IPN [...]). Z opinii tej wynika, iż skarżący prowadził "samodzielną pracę operacyjną z przejętymi źródłami informacji, organizując przy tym w sposób prawidłowy nowe źródła". Zdaniem przełożonego, skarżący potrafił wykorzystać zdobytą wiedzę w pracy operacyjnej, trafnie oceniał "konkretne sytuacje polityczno-operacyjne, wyciągając prawidłowe wnioski" oraz aktywnie uczestniczył w życiu społeczno-politycznym. Skarżący expressis verbis wyraził też chęć wstąpienia do SB – vide wniosek z [...] sierpnia 1983 r.: "Prośbę swą motywuję chęcią pracy, której celem jest utrwalanie władzy ludowej i przeciwdziałanie nieprawidłowościom życia społecznopolitycznego w naszym kraju", "(...) jestem zainteresowany specyficznym charakterem pracy w organach MO (...)", str. [...] akt IPN [...]. Również chęć dalszego kształcenia się skarżącego (m.in. w Akademii Spraw Wewnętrznych w Warszawie) była obliczona na podnoszenie efektywności prowadzonej pracy operacyjnej (vide raport z [...] listopada 1984 r., str. [...] akt IPN [...]). O wynikach swojej pracy skarżący wypowiedział się w raporcie z [...] lipca 1986 r. o przyjęcie go do pracy w Wyższej Szkole Oficerskiej im. Feliksa Dzierżyńskiego w L. w charakterze pracownika dydaktyczno-naukowego (str. [...] akt IPN [...]): "(...) posiadam szeroki zasób wiedzy teoretycznej z zakresu pracy operacyjnej, której niektóre formy z pozytywnym wynikiem realizowałem jako funkcjonariusz (...)". Jego przydatność na to stanowisko potwierdził komendant ww. uczelni - płk dr Henryk Lewandowski w piśmie z [...] lipca 1986 r. (vide str. [...] akt IPN [...]): "Biorąc pod uwagę nasze potrzeby w zakresie obsady kadry dydaktycznej, przygotowującej przyszłych oficerów SB do trudnej i odpowiedzialnej służby -uprzejmie proszę o pozytywną decyzję".

W świetle treści tych dokumentów nie sposób podzielić argumentu skarżącego, zawartego we wniosku z [...] października 2017 r., że "nie mógł i nie prowadził żadnej pracy operacyjnej". Wykonując samodzielnie i efektywnie pracę operacyjną z przejętymi źródłami informacji oraz organizując nowe źródła informacji, jak również szkoląc przyszłych funkcjonariuszy SB do tej pracy, skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Należy zatem zaaprobować stanowisko Ministra, iż osiągnięcia skarżącego odnotowane po 12 września 1989 r. są niezaprzeczalne i zasługują na uznanie, jednak charakter służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa oraz jego postawa związana z aktywnym uczestnictwem w strukturach SB nie pozwala na zakwalifikowanie jego sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ustalenia Ministra nie były dowolne, znajdowały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz odpowiadały zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny całokształtu materiału dowodowego. Zatem rozstrzygnięcie organu mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.