Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 672/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 maja 2022 roku, nr SKO Gd/6868/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. W. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 maja 2022 r., nr SKO Gd/6868/21, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Redy z 2 listopada 2021 r., nr GN.6831.1.17.2021, o odmowie uchylenia w części ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Redy z 23 lipca 2002 r., nr GR.I.6011/41/2022, w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w R., w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow.

0,7008 ha i nr [...] o pow. 5,9602 ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek wniosku E. W., decyzją z 23 lipca 2002 r. Burmistrz Miasta Redy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R., w obrębie nr [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] o pow. 0,7008 ha i [...] o pow. 5,9602 ha.

W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, iż - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powstała w wyniku podziału działka nr [...] o powierzchni 1,1254 ha, usytuowana w jednostce planistycznej "KD III 2/2" - projektowana droga obwodowa, jako droga wojewódzka przechodzi na własność Województwa Pomorskiego, reprezentowanego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2002 r.

Pismem z 5 sierpnia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł, na podstawie art. 155 k.p.a., o uchylenie opisanej powyżej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o wydzieleniu działki nr [...] pod drogę obwodową, drogę wojewódzką i przejścia jej z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, wskazując, iż przedmiotowa decyzja w zakresie skutku określonego w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., nie została wykonana, bowiem Zarząd Dróg Wojewódzkich reprezentujący Województwo Pomorskie przez 19 lat nie ujawnił nabytego prawa własności w księdze wieczystej. Ponadto wskazano, że w obowiązującym w tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Redy rejon ul. Brzozowej i Wiejskiej, zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/352/2001 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 4 grudnia 2001 r., zarówno w części opisowej jak i graficznej, nie występuje określenie "droga wojewódzka", brak jest też jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że oznaczona w ww. planie symbolem "KD III 2/2" - projektowana droga obwodowa będzie w przyszłości drogą publiczną kategorii wojewódzkiej. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił jednocześnie, że w dniu 6 kwietnia 2020 r. nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 31 sierpnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, działający w imieniu Województwa Pomorskiego, wyraził zgodę na zmianę decyzji podziałowej, w trybie art. 155 k.p.a., we wskazanym przez skarżącego zakresie.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 2 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił uchylenia w części ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Redy z dnia 23 lipca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w R., w obrębie nr [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o powierzchni 0,7008 ha i działka nr [...] o powierzchni 5,9602 ha.

Burmistrz w uzasadnieniu wydanej decyzji podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Przyjmuje się również, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza że organ nie jest a priori zobligowany do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach art. 155 k.p.a., ale ocenia czy powinien ją wzruszyć, czy też decyzja ta powinna pozostać w obrocie prawnym. Jak wskazał organ I instancji, przepis art. 155 k.p.a. ustanawia trzy przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Musi być to - po pierwsze - decyzja, która tworzy prawa nabyte dla strony, po drugie – za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Po trzecie – konieczna jest zgoda strony na zmianę decyzji.

Burmistrz zaznaczył, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma przesłanka odnosząca się do względów interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zdaniem organu I instancji, interes stron, wyrażający się potrzebą uchylenia w części ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Redy z dnia 23 lipca 2002 r. stoi w sprzeczności z interesem społecznym, wynikającym z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Redy, rejon ul. Brzozowej i Wiejskiej, uchwalonego uchwałą nr XXXV/352/2001 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 4 grudnia 2001 r., zgodnie z którym wydzielona część nieruchomości, stanowiąca nową działkę nr [...], oznaczona jest w planie miejscowym symbolem "KD III 2/2" - droga obwodowa o szerokości 50 m w liniach rozgraniczających, projektowane skrzyżowanie w ciągu ulicy W. oraz skrzyżowanie z linią kolejową relacji Reda - Hel, w ciągu drogi obwodowej przewidziany ciąg rowerowy dwustronny. Uchylenie decyzji jest także sprzeczne z interesem społecznym wynikającym z potrzeb realizacji inwestycji i zamierzeń określonych uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 30 września 2002 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. nr 318/XXX/16 w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, oraz stanowiącego jego część planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego Trójmiasta.

Mając powyższe na uwadze, Burmistrz stwierdził, że wyważenie interesu indywidualnego stron postępowania podziałowego oraz interesu społecznego jest uzasadnioną przeszkodą w uchyleniu decyzji podziałowej.

Organ podkreślił również, że nie jest możliwe uchylenie decyzji podziałowej jedynie w części dotyczącej wydzielenia działki pod drogę publiczną (projektowaną drogę wojewódzką). Wszelkie elementy decyzji podziałowej są bowiem integralnie związane i wyeliminowanie części rozstrzygnięcia prowadziłoby do sytuacji, że pozostała część obarczona byłaby wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji ostatecznej Burmistrz Miasta Redy z 23 lipca 2002 r., a zmiana rozstrzygnięcia w przedmiotowej decyzji kolidowałaby z obowiązującym porządkiem prawnym.

Organ I instancji wyjaśnił także, że bezspornym i oczywistym w niniejszej sprawie jest fakt, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Redy, rejon ulic: Brzozowej i Wiejskiej, zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/352/2001 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 4 grudnia 2001 r. uwzględniono cel planistyczny wyższego rzędu (ponadlokalny), jakim jest m.in. publiczna droga wojewódzka i zarezerwowano teren pod jej realizację.

W ocenie Burmistrza, okoliczność nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej nie może być uznana jako argument do zmiany wydanej decyzji, a wręcz przeciwnie, z punktu widzenia ustawowych obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości, działanie takie, a raczej jego brak, należy poczytać jako zaniedbanie mogące rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą właściciela względem osób trzecich, które doznały szkody na skutek takiego uchybienia. Zdaniem organu I instancji, także argumentacja strony wskazująca na fakt zbycia nieruchomości nie świadczy o spełnieniu przesłanek z art. 155 k.p.a. Burmistrz poddał w wątpliwość prawidłowość i skuteczność zbycia nieruchomości (działki nr [...]) w sytuacji, gdy sprzedawca w dacie transakcji nie legitymował się tytułem własności do tej działki. W świetle orzecznictwa, istnieje bowiem pogląd, iż droga publiczna jest rzeczą wyłączoną z obrotu cywilnoprawnego i nie może zostać nabyta przez inny podmiot niż podmioty publiczne wyszczególnione w ustawie o drogach publicznych. Właściwą sankcją w przypadku sprzedaży rzeczy wyłączonej z obrotu cywilnoprawnego jest sankcja bezwzględnej nieważności takiej czynności, co powoduje konsekwencje prawne, m.in. wyłącza zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego podnosząc, iż wniosek z art. 155 k.p.a. opiera się na konsensie stron, tj. wnioskodawcy i Zarządu Województwa Pomorskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich, wobec czego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające przeciwko rozpatrzeniu wniosku zgodnie z żądaniem. Podniósł, iż bezspornym jest, że decyzja z 2002 r. nie została do dzisiaj wykonana, działka objęta wnioskiem nigdy nie stanowiła "drogi wojewódzkiej". Zarzucił bezzasadność konstatacji o nieważności umowy sprzedaży działki [...] w sytuacji, gdy kupujący nabył ją w dobrej wierze, korzystając z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Treść decyzji nie została ujawniona przez okres 19 lat, a działka została wydzielona do odrębnej księgi wieczystej. W ocenie wnioskodawcy w oparciu o decyzję z 2002 r. nie byłoby możliwe ujawnienie Zarządu Województwa Pomorskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich jako właściciela w dziale II księgi wieczystej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także działający w imieniu Województwa Pomorskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku podnosząc, iż wszelkie przesłanki do zmiany decyzji zostały spełnione. Wskazał ponadto, iż skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale następstwem wydania tej decyzji. Przejście prawa własności następuje bowiem w tym przypadku z mocy samego prawa. Jednocześnie, w decyzji nie powinno być jakiegokolwiek zapisu odnośnie kategorii drogi czy zapisu o przejściu z mocy prawa na jakikolwiek podmiot. Zatem wniosek o uchylenie decyzji w części poprzez wykreślenie wskazanych zapisów powinien zostać uwzględniony, bowiem żądanie wnioskodawcy na podstawie art. 155 k.p.a. mieści się w granicach rozstrzygnięcia zgodnego z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku wskazał, iż wnioskowana zmiana - polegająca na wyłączeniu zapisów o wydzieleniu działki pod drogę w decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Redy, nie zniweczy w przyszłości ewentualnej możliwości realizacji inwestycji w zakresie budowy obwodnicy, stąd - jego zdaniem - wskazane w zaskarżonej decyzji argumenty odnośnie niespełnienia słusznego interesu strony pozostają nieuzasadnione.

Po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z 16 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji uznaniowych. Jego zastosowanie do decyzji związanych – a taki charakter ma w ocenie organu odwoławczego decyzja w sprawie podziału nieruchomości – jest niedopuszczalne. Ta okoliczność, zdaniem organu II instancji, przesądza o braku podstaw do uwzględnienia wniosku w sprawie uchylenia w części w trybie art. 155 k.p.a. przedmiotowej decyzji, a podnoszone przez strony zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej pozostają dla rozstrzygnięcia bez istotnego znaczenia.

Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że zapis, którego uchylenia domaga się wnioskodawca nie jest zawarty w rozstrzygnięciu decyzji, ale w jej uzasadnieniu. Natomiast przedmiotem zmiany decyzji nie może być treść jej uzasadnienia, albowiem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji nie można przypisać waloru rozstrzygnięcia. Ponadto, w odniesieniu do złożonego wniosku i odwołania organ odwoławczy wskazał, iż skutki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. następują z mocy prawa, nie zaś mocą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a tym bardziej w jej uzasadnieniu. Problematyka przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną należy do materii niedecyzyjnej, a skutki w tym zakresie następują bezpośrednio i mają charakter cywilnoprawny.

W świetle powyższego, Kolegium postanowiło utrzymać w mocy decyzję odmawiającą uchylenia w części ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Redy z dnia 23 lipca 2002 r., choć z innych względów aniżeli wskazanych w tej decyzji.

W dniu 9 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga E. W., reprezentowanego przez pełnomocnika, na decyzję organu II instancji, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;

- art. 155 k.p.a. polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem - czego konsekwencją było przyjęcie, iż w realiach sprawy istnieją przesłanki przemawiające przeciwko wydaniu decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki ku temu (tj. decyzja, w wyniku której nastąpiło nabycie prawa, zgoda stron na jej uchylenie, brak sprzeczności z interesem społecznym);

- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez błędne przyjęcie, iż zapis w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta Redy z 23 lipca 2002 r.: "działka gruntu o numerze [...] o pow. 1,1254 ha wydzielona pod drogę obwodową, drogę wojewódzką, przechodzi na własność Województwa Pomorskiego (...) z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje ostateczna" nie ma charakteru rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego wniesiono m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazano, inicjujący postępowanie wniosek z art. 155 k.p.a. opiera się na konsensie stron, tj. wnioskodawcy i Zarządu Województwa Pomorskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie zachodzą przesłanki przemawiające przeciwko rozpatrzeniu wniosku zgodnie z żądaniem.

Zdaniem skarżącego, brzmienie art. 155 k.p.a. nie wyłącza możliwości jego zastosowania w odniesieniu do części decyzji zatwierdzającej podział – zważywszy na zgodę stron, których dotyczy rozstrzygnięcie wobec działki nr [...].

Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem organu odwoławczego odnośnie braku rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr [...]. W świetle dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. należy bowiem oceniać charakter danego postanowienia, nie zaś jego usytuowanie w części uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji podziałowej w części wskazanej we wniosku skarżącego nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem - z mocy

art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowi art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w skrócie "k.p.a.", zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Redakcja art. 155 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji tworzącej prawa nabyte ma charakter uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem o możliwości uchylenia przez organ administracji decyzji przez niego wydanej za zgodą stron (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz; B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C. H. Beck, 11 wydanie, str. 604-605). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona, gdyż rozstrzygnięcie to stanowi kompetencję organu administracji publicznej. Sąd musi tym samym poprzestać na ocenie, czy wydane rozstrzygnięcia zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Sąd nie może natomiast wartościować wydanego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi (zob. wyrok NSA

z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1196/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący – działając na podstawie art. 155 k.p.a., wniósł o uchylenie części ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Redy z 23 lipca 2002 roku. Decyzją tą Burmistrz – działając na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 2 w związku z art. 93 ust. 1, 3 – 5, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Redzie, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, na wskazane w rozstrzygnięciu decyzji działki o określonych numerach i powierzchniach, jako zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że powstała z podziału działka nr [...] – wydzielona pod drogę obwodową, drogę wojewódzką, przechodzi na własność Województwa Pomorskiego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna, wskazując jednocześnie, iż za działkę tę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, tj. Zarządem Województwa Pomorskiego. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2002 r.

Skarżący domagał się uchylenia ww. decyzji "w zakresie, w którym powstała działka o numerze [...] o pow. 1,1254 ha wydzielona pod drogę obwodową, drogę wojewódzką, przeszła na własność Województwa Pomorskiego (w zakresie skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. – w odniesieniu do przedmiotowej działki)."

Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, działający w imieniu Województwa Pomorskiego, wyraził zgodę na zmianę decyzji, w trybie art. 155 k.p.a., we wskazanym przez skarżącego zakresie.

W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji uznały, iż uchylenie decyzji podziałowej w zakresie wskazanym we wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. jest w tej sprawie niedopuszczalne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na podstawie decyzji podziałowej doszło do nabycia prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a. Na jej podstawie skarżący (wnioskujący o podział), osiągnął bowiem korzyść w postaci możliwości zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, co nie było możliwe przed wydaniem decyzji podziałowej.

Podstawę materialną decyzji podziałowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Treść art. 93 u.g.n., w przeciwieństwie do art. 155 k.p.a., wskazuje na związanie organu co do sposobu załatwienia sprawy w postępowaniu podziałowym. Decyzja podziałowa nie ma zatem charakteru uznaniowego, a skutek w postaci przejścia własności na rzecz podmiotu publicznego działek wydzielonych pod drogę publiczną, zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n., następuje z mocy prawa. Wydając decyzję podziałową na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. organ uznaje, że dokonany ją podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i zawiera wszelkie istotne elementy, w tym zapewnia działkom budowlanym właściwy dostęp do drogi. Wyważenie interesu indywidualnego stron postępowania podziałowego oraz interesu społecznego i danie priorytetu temu drugiemu, stanowi zatem uzasadnioną przeszkodą w uchyleniu decyzji podziałowej. Takiego wyważenia dokonał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, nie przekraczając – w ocenie Sądu, ram uznania, czyli swobody rozstrzygania, bowiem w motywach decyzji objaśnił szczegółowo przyczyny odmowy uwzględnienia żądania stron zgodnie z regułą praworządności z art. 7 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, na co również wskazywał organ I instancji, że skarżący nie chce uchylenia samodzielnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podziałowej, lecz jego niesamodzielnej części, która nie może zostać uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Nie jest bowiem możliwe uchylenie decyzji podziałowej jedynie w części dotyczącej wydzielenia działki pod drogę publiczną. Wszelkie elementy decyzji podziałowej są bowiem integralnie związane i wyeliminowanie części rozstrzygnięcia prowadziłoby do sytuacji, że pozostała część decyzji obarczona byłaby wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej przyczyny uwzględnienie wniosku skarżącego było niemożliwe.

Organ I instancji prawidłowo przyjął zatem, że interes stron postępowania podziałowego nie mógł doprowadzić do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. zawnioskowanej części decyzji podziałowej.

Należy również wyjaśnić, iż Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z 24 września 2012 roku,

sygn. I SA/Wa 697/12 (LEX nr 1347186), w którym Sąd ten stwierdził, iż w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nie jest dopuszczalne orzekanie przez organy administracji publicznej o kwestiach własnościowych wydzielanych działek, w tym działek przeznaczonych pod drogi, ponieważ przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takich kompetencji organom administracji publicznej w tym postępowaniu nie przyznają. Przywidziany zaś w art. 98 ust. 1 tej ustawy skutek prawny w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek strony, jest skutkiem następującym ex lege, a zatem z mocy samej ustawy. Nie jest on więc i nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest jedynie jej następstwem, a na jego zaistnienie nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty), ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Samo potwierdzenie przejścia własności takich nieruchomości jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09, Baza Orzeczeń LEX nr 554064). Oznacza to również, jak podkreślił WSA w Warszawie

w ww. wyroku, że skoro organ administracji publicznej nie jest władny rozstrzygać w decyzji podziałowej o przejściu własności działek wydzielonych pod drogi, to nie może budzić wątpliwości, że nie posiada on także kompetencji do wydania w tym przedmiocie decyzji o charakterze negatywnym – czego w istocie domagał się w tej sprawie skarżący w swoim wniosku. Każde takie rozstrzygnięcie obarczone byłoby bowiem kwalifikowaną wadą nieważności – jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy uwzględnienie wniosku skarżącego o uchylenie decyzji podziałowej w zakresie skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 1,1254 ha wydzielonej pod drogę obwodową, drogę wojewódzką, również sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ działałby bowiem w tym zakresie poza przyznanymi mu kompetencjami, a więc wbrew wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, obligującej go do działania jedynie w granicach i na podstawie prawa. To zaś prowadzić musi do wniosku, że dokonanie takiej zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest prawnie niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy już ta okoliczność, a nie rezultat ważenia ujętych w tym przepisie interesów - społecznego i słusznego interesu strony oraz przyznanie prymatu temu pierwszemu, jest przyczyną przesądzającą o braku możliwości zmiany ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Tym bardziej, że w procesie takiego ważenia w pierwszym rzędzie interes strony musiałby zostać zidentyfikowany jako "słuszny". Podczas gdy w realiach rozpoznawanej sprawy oczekiwana przez skarżącego i Zarząd Dróg Wojewódzkich zmiana treści ostatecznej decyzji z 23 lipca 2002 roku w żadnym razie nie mogła być kwalifikowana jako realizacja ich słusznego interesu. "Słuszny" interes strony to przede wszystkim interes zgodny z prawem. Takim zaś nie mogło być rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym sprawy mającej charakter cywilny, a więc przypisanej kognicji sądu powszechnego (tak też WSA w Warszawie w wyroku

z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09, Baza Orzeczeń LEX nr 554064).

W tych okolicznościach nie ma znaczenia przesądzającego, czy w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje uznaniowe (jak twierdzi SKO w zaskarżonej decyzji), czy też również związane. Poglądy w tym zakresie są różne, przy czym najczęściej przyjmuje się, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (tak np. WSA w Warszawie w wyroku

z 13 maja 2021 r., sygn. I SA/Wa 1847/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką decyzją niewątpliwie nie jest decyzja podziałowa oparta – tak jak w tej sprawie - na treści przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., z których wynika, iż organ zobligowany jest orzec o podziale nieruchomości w przypadku stwierdzenia, iż jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Szczegółowo zależności między poszczególnymi trybami nadzwyczajnymi i zakres orzekania w poszczególnych z nich wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2011 roku, sygn. I OSK 607/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA stwierdził co następuje: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegająca na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie – np.: wyroki NSA: z 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; z 5 stycznia 2010 r.,

II OSK 18/09. Podkreśla się również, iż tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi – innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 (po dniu 11 kwietnia 2011 r. także

w art. 145b § 1) oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a. W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej – trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach – tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne."

Podobnie NSA w wyroku z 9 sierpnia 2013 roku wskazał, iż: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a." (tak NSA w wyroku z 9 sierpnia 2013 roku, sygn. II OSK 756/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1376778)

Reasumując, Sąd uznał, że skoro zmiana ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Redy 23 lipca 2002 r. na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. w zakresie objętym wnioskiem strony skarżącej nie była dopuszczalna, to decyzja Burmistrza Miasta Redy odmawiająca jej zmiany, jak też utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, są zgodne z prawem. Sformułowany zaś w skardze zarzut obrazy ww. przepisu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy także wyjaśnić, że dla wyniku niniejszej sprawy bez znaczenia prawnego pozostawało, że skarżący sprzedał działkę, wydzieloną - jak wynika z uzasadnienia decyzji podziałowej - pod drogę publiczną osobie trzeciej. Ocena tej transakcji pozostaje bowiem poza granicami tej sprawy.

Jak już to wyjaśniono powyżej, konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Sąd nie był zatem władny weryfikować w tym postępowaniu legalności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Redy z dnia 23 lipca 2002 roku, w tym zapisów zawartych w jej uzasadnieniu. Przysługiwały od niej środki odwoławcze i strony miały możliwość by z nich skorzystać, także w ramach trybów nadzwyczajnych wskazanych powyżej.

Sąd nie był władny dokonać także w tym postępowaniu kontroli legalność uchwały w przedmiocie planu miejscowego obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej, na której ustaleniach opierał się dokonany podział.

Zasadnie organy administracji uznały też, że fakt nieujawnienia Województwa Pomorskiego jako właściciela działki drogowej w księdze wieczystej nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Z tych też względów Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych o braku podstaw do uchylenia części decyzji podziałowej w trybie art. 155 k.p.a. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie zawarł skarżący w skardze, a organ administracji publicznej i uczestnik postępowania nie wyrazili w tej kwestii sprzeciwu.