Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59f ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

A spółka z o. o. B spółka komandytowa w P. (dalej: spółka) zaskarżyła decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (nr [...]), którą na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333. – p.b.), odmówiono skarżącej spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "[...]" zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 109, na działkach o numerach 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. (znak [...]) Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A. G., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "[...]" wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A b.n., działki nr 126/19, 126/22, 126/24 i 126/29 w obrębie [...].

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. przeniósł ww. decyzję na rzecz A Sp. z o.o. B Sp. K. z siedzibą w P..

Następnie, decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "[...]" oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie, którego dotyczy projekt zamienny. W pozostałym zakresie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, wraz z określonymi w niej warunkami pozostała bez zmian.

Kolejną decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "[...]", stanowiącą załącznik do decyzji oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie, który jest objęty projektem zamiennym.

W związku ze sporną inwestycją inwestor składał wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wielokrotnie.

Wreszcie skarżąca spółka 14 września 2020 r. złożyła kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "[...]", po czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowieniem z [...] r., którym na podstawie art. 59g ust. 1, w zw. z art. 59f ust. 1-5 p.b. wymierzył spółce karę w wysokości 18.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]", zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 109, dz. nr 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Konsekwencją wydania ww. postanowienia było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji z [...] r. odmawiającej spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości oba wyżej wspomniane rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał [...] r. postanowienie, którym wymierzono spółce karę w wysokości 4.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową spornego budynku. W uzasadnieniu wskazano, iż kara została nałożona za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie naruszenia art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane polegającym na niezgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w związku ze zmianą ilości kondygnacji.

Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. odmówiono spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" zlokalizowanego na nieruchomości ww. Ł. przy ul. A 109.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A Sp. z o.o. B Spółka Komandytowa, nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odwołaniu podniosła m.in., że w sytuacji prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zawiesić postępowanie o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..

Wspomnianą na wstępie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że inwestycja obejmowała budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "[...]", zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 109. Przedmiotowy obiekt zaliczany jest do kategorii obiektów budowlanych, obejmującej budynki wielorodzinne kategoria XIII, co oznacza, że zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 lit.b p.b. inwestor zobowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do jego użytkowania ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie tej decyzji, zgodnie z normą art. 59 ust. 1 p.b., winno zostać poprzedzone obowiązkową kontrolą, o której mowa w przepisie art. 59a p.b.

W analizowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę obowiązkową przedmiotowej nieruchomości 19 października 2020 r. oraz kontrolę uzupełniającą obowiązkową 9 marca 2021 r.

W trakcie kontroli obowiązkowej stwierdzono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego takich jak:

- niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji i ogrodzeń;

- miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nieoznakowane;

- strychy nieużytkowe w lok. 14, 17, 18 i 22 zmienione na mieszkalne;

- zmiana wentylacji pomieszczeń (brak uzgodnień).

Ponadto stwierdzono odstępstwa, które organ stopnia powiatowego zakwalifikował jako nieistotne takie jak:

- zmiany tras przebiegi instalacji doziemnej energetycznej i kanalizacji deszczowej.

Ponadto w protokole kontroli stwierdzono, że obiekt wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem i warunkami techniczno-budowlanymi, brak zabezpieczeń otworów w stropie II piętra, schody wewnętrzne na poddaszu nienormatywne, nie można bezpiecznie użytkować. Inwestor dokonał zmian w zakresie wentylacji lokali - zastosowano wentylację nawiewno-wywiewną, obudowaną systemem lekkim G-K zamiast cegły silikatowej - brak opracowania, brak pomiarów, w lokalach zasłonięte kratki wentylacyjne meblami kuchennymi. Stwierdzono również niezgodność z zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej (zmiana na II piętrze lokalizacji aneksów kuchennych ze zmianą lokalizacji zlewozmywaków), brak urządzeń sanitarnych, wc, umywalek w lok. 1, 2, 6, 9, 14, 15, 18, 19, brak drzwi wewnętrznych w lokalach 1, 2, 5, 6, 9, 14, 15, 18, 19, w lokalach 5, 20 zamontowano drzwi szerokości 70 cm. Obiekt przystosowany dla osób niepełnosprawnych w poziomie parteru. Brak oznakowania poziomego i pionowego.

Analiza wskazanych nieprawidłowości przez organ drugiej instancji skutkowała wydaniem [...] r. postanowienia, którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. 9 marca 2021 r. przeprowadził kontrolę uzupełniającą obowiązkową analizowanego obiektu. W protokole z ww. kontroli wskazano w pkt 8.2 Zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego: - "liczby kondygnacji 4 (parter, I p, II p, strych użytkowy"). W pkt. 8.6 Stwierdzono istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę "Stwierdzono zmianę funkcji pomieszczeń usytuowanych na strych niezgodnie z opisem wskazanym na rysunku dokumentacji powykonawczej z dnia 08.03.2021 r. w lokalach nr 14, 17, 18, 22". W pkt. 10 ww. protokołu, tj. Uwagi zgłoszone przez osoby uczestniczące w kontroli, widnieje postanowienie o treści "Inwestor przedłoży w uzupełnieniu pomiary powierzchni użytkowej mieszkań w terminie do 15.03.2021 r. Inwestor oświadczył, że liczba kondygnacji zgodna z projektem nie dokonano zmiany funkcji pomieszczeń na strychu".

Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 59g ust. 1, w zw. z art. 59f ust. 1-5 p.b. wymierzył spółce karę w wysokości 4.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]".

Powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zostało utrzymane w mocy odrębnym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zawiesić postępowanie o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż wynik toczącego się postępowania w sprawie wymierzenia inwestorom kary w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na niezgodności obiektu budowlanego z projektem, architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, w tym kubatury stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na treść powołanego wyżej przepisu art. 59f ust. 6 p.b. Organ nadzoru budowlanego odmawia bowiem wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51, w przypadku wymierzenia kary przez właściwy organ na podstawie art. 59a ust. 1 p.b.. Organ podniósł, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym wyżej omówionego rozstrzygnięcia w przedmiocie kary organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zasadnie odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu, stosownie do normy art. 59f ust. 6 p.b.

W skardze do sądu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 79 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wydanie decyzji z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] r., pomimo złożenia przez inwestora 19 kwietnia 2021 r. zażalenia na postanowienie PINB z [...] r. w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 59a ust. 2 pkt 2a p.b., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 59f ust. 6 p.b., przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tego przepisu, polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z [...] r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie budynku "[...]", w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu o wymierzenie kary za odstępstwo od projektu budowlanego inwestor kwestionował zasadność postanowienia o karze i postępowanie w tym przedmiocie nie zostało prawomocnie zakończone.

W uzasadnieniu skarżąca spółka powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniosła, że organ administracji wydający decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie może abstrahować od kwestionowania przez inwestora postanowienia o wymierzeniu kary z powodu wykonania robot budowlanych niezgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. W szczególności wobec tego, że oba akty, o których mowa (postanowienie o wymierzeniu kary, decyzja odmawiająca pozwolenia na użytkowanie) wydaje ten sam organ administracji, konstrukcją wybitnie sztuczną i abstrakcyjną byłoby uznanie, że skoro wydano postanowienie o wymierzeniu kary, to nie można wydać żadnego innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nawet wtedy gdyby organ administracji przekonał się do argumentów inwestora.

Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 59f ust. 6 p.b. to taka, że w razie kwestionowania zasadności postanowienia o wymierzeniu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w oparciu o zarzut, iż obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez rozważenia zasadności zarzutów wobec tego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Następnie skarżąca uzupełniła zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

a) art. 59f ust. 6 p.b., poprzez błędną wykładnię, polegającą na mylnym zrozumieniu treści przepisu, gdyż organ uznał, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że gdy organ wyda decyzję o wymierzeniu kary to zobowiązany jest jednocześnie wydać decyzję o odmowie użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że organ wydaje decyzję o odmowie użytkowania obiektu budowlanego, dopiero wówczas gdy w postępowaniu o nałożeniu kary zapadło ostateczne postanowienie;

b) art. 59f ust. 6 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że wydanie przez organ w pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu kary, co do którego strona wniosła zażalenie, obliguje organ do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu i wydania w tym postępowaniu decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 59f ust. 6;

c) art. 76 § 1 k.p.a., w zw. z art. 59 ust. 1 z art. 59d ust. 1 i ust. 2a pkt. 3 i pkt. 4 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ustalenia wynikające z Protokołu Kontroli Obowiązkowej z 9 marca 2021 r. stanowią podstawę wydania skarżonej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, podczas gdy protokół ten nie stanowi dowodu tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, bowiem protokół zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony stanowi o zgodności ilości kondygnacji względem projektu (pkt. 8.2. lit a), z drugiej zaś strony zaświadcza, że inwestor zmienił funkcję pomieszczeń usytuowanych na strychu, co przemawia za niezgodnością względem projektu w zakresie ilości kondygnacji (pkt. 8.6.), tym samym ustalenia te są sprzeczne i wzajemnie się wykluczają. Tym samym ustalony przez organ rzeczywisty stan faktyczny, który jest wewnętrznie sprzeczny, co do oceny końcowej, nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w art. 59d ust. 2a pkt. 3 i pkt. 4 oraz art. 76 § 1 k.p.a., gdyż ustalenia organu zapisane w protokole powinny być spójne i logiczne;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 79 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wydanie w tymże postępowaniu decyzji odmawiającej użytkowania obiektu, pomimo złożenia przez inwestora zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary.

Ponadto strona wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) dowodu uzupełniającego z dokumentu - oświadczenia kierownika budowy H. R. na okoliczność wykazania, iż wymieniona nie składała oświadczenia wymienionego w pkt. 8.6. (1) oraz że nie była ona informowana przez organ architektoniczno-budowlany o kontroli obowiązkowej (2) i nie była wzywana do udziału w kontroli (3), a przez to, że protokół kontroli obowiązkowej nie jest rzetelny (4).

Następnie skarżąca spółka złożyła kolejne wnioski dowodowe:

- pismem z 13 września 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: decyzji Wojewody [...] z [...] r. na okoliczność, że Wojewoda [...] dokonał, poza PINB i [...]INB, odrębnej własnej oceny realizacji stanu inwestycji objętej zaskarżonym postanowieniem;

- pismem z 21 października 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji PINB nr [...] z [...] r. o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie zespołu 7 budynków wielorodzinnych oznaczonych literami od [...] do [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami i garażem podziemnym na nieruchomości w Ł. przy ul. A b.n., działka nr 422 i fragment działki nr 423, obręb [...] oraz odwołania od tejże decyzji wraz z załącznikami na okoliczność niekwestionowania w przypadku tych obiektów zgodności ich realizacji z projektem w zakresie liczby kondygnacji, choć te budynki wykonane w ten sam sposób jak sporny budynek "[...]".

- pismem z 24 stycznia 2022 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: "Opinii technicznej" dotyczącej zgodności inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej z zatwierdzoną dokumentacją projektową etapu I inwestycji przy ulicy A w Ł. - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych na PZT lit. A, B, C, D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik strony skarżącej nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądu poddano decyzję odmawiającą skarżącej spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "[...]", zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 109, na działkach o numerach 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że z akt sprawy wynika, iż 11 czerwca 2021 r. doręczono stronie skarżącej postanowienie skarżonego organu z [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., którym na podstawie art. 59g ust. 1, w zw. z art. 59f ust. 1-5 p.b., wymierzono skarżącej spółce karę za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową spornego budynku.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Przepis art. 54 p.b. wskazuje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX – XVI.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że obiekt budowlany zaliczono prawidłowo do kategorii XIII. Z załącznika do ww. ustawy wynika, że do obiektów budowlanych tej kategorii zaliczamy pozostałe budynki mieszkalne (a więc inne niż budynki mieszkalne jednorodzinne). Zatem prawidłowo organy przystąpiły do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na mocy art. 59a ust. 1 p.b.. Zgodnie z przywołanym przepisem organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Kontrola ta w szczególności obejmuje sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 p.b.).

Zgodnie z normą art. 59f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - art. 59f ust. 6 w związku z ust. 1. Co istotne dla rozpoznawanej sprawy, w przypadku wymierzenia w/w kary (a więc stwierdzenia nieprawidłowości) organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.

W świetle zgłoszonych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że nie ulega wątpliwości, że fakt wydania postanowienia o wymierzeniu kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 p.b. determinuje wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie.

W myśl art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane podstawą odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie jest bowiem wymierzenie kary pieniężnej za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 tej ustawy.

Podkreślenia jednak wymaga, że ustawodawca wskazując na relację między przepisami art. 59f ust. 6a ust. 1 p.b., odwołał się jedynie do pewnej logicznej czasowej sekwencji zdarzeń – niezbędne jest najpierw stwierdzenie nieprawidłowości (odstępstw), co znajduje odzwierciedlenie w wymierzeniu kary, aby następnie organ wydał decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowania. W ocenie sądu nie sposób natomiast stwierdzić, aby wydanie postanowienia o wymierzeniu kary przybierało charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec kwestii pozwolenia na użytkowanie, choćby dlatego, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy (zob. wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 742/21- orzezcenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 59f ust. 1 i ust. 6 p.b. mamy do czynienia z kompetencją tego samego organu (organu nadzoru budowlanego), który de facto działa w postępowaniu będącym następstwem wniosku inwestora o przeprowadzenie obowiązkowej kontroli.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia w świetle formułowanych zarzutów skargi jest odpowiedź na pytanie, czy decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wydana równocześnie z postanowieniem o wymierzeniu kary bądź też zanim postanowienie to stanie się ostateczne. Pytanie to jest o tyle zasadne, że nie można tracić z pola widzenia tego, że postanowienie o wymierzeniu tej kary jak wynika z art. 59g ust. 1 p.b. podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, wniesienie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu kary nie stanowi przeszkody do podejmowania przez organ dalszych czynności, w tym wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie, gdyż za sprawą art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia o wymierzeniu kary. Będzie ono zatem podstawą do dalszego postępowania, a więc także wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Po drugie, skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r., II OSK 83/14 i przyjmuje jako własny: pojęcie wymierzenia kary należy tu rozumieć jako nałożenie obowiązku jej zapłacenia. Ten obowiązek powstaje zaś, zgodnie z art. 59g ust. 2 z dniem doręczenia postanowienia o wymierzenia kary i powinien być wykonany najpóźniej 7-go dnia od doręczenia postanowienia. Z tego wynika, że kara zostaje wymierzona już z chwilą doręczenia postanowienia o jej nałożeniu, co prowadzi do wniosku, że nie należy łączyć wymierzenia kary z ostatecznością postanowienia o jej wymierzeniu. Ewentualne zaś wzruszenie postanowienia o nałożeniu kary mogłoby stanowić przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy, mimo zarzutów skargi, nadał kwestii wymierzenia kary charakter swoistego zagadnienia wstępnego. Otóż, wobec oczywistego braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, rozpatrzenie odwołania nastąpiło w dacie, gdy postanowienie o wymierzeniu kary stało się ostateczne. Poza sporem pozostaje bowiem, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie wymierzenia kary było ostatecznie zakończone wydanym postanowieniem z dnia [...] r., doręczonym stronie w dniu 11 czerwca 2021r. Rozpatrując w dniu [...] r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dysponował już zatem wiedzą, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie o wymierzeniu kary w związku z czym, mając na względzie dwuinstancyjność postępowania, nieprawidłowa jest argumentacja strony wskazująca na przedwczesne wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wszystkie wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazane w części historycznej uzasadnienia sąd uwzględnił, tj. zapoznał się z treścią tych dokumentów i je ocenił, jednak doszedł do przekonania, iż te dowody i wnioski, która z nich wyciąga strona skarżącą nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z zaprezentowanej powyżej wykładni prawa materialnego, iż odmowa pozwolenia na użytkowanie danego obiektu jest prostą konsekwencją wymierzenia kary pieniężnej za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 tej ustawy. Zarzuty formułowane względem ustaleń kontroli i stwierdzonych nieprawidłowości nie podlegają rozważaniu w niniejszym postępowaniu, gdyż są one właściwe dla postępowania zainicjowanego skargą na postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary. Zasadność wymierzenia tej kary stała się natomiast przedmiotem oceny tutejszy sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 629/21, który zapadł 3 lutego 2022 r.

Reasumując, oceniając zaskarżoną decyzję wydaną na podstawie art. 59f ust. 6 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, sąd stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości i legalności, a podniesione w skardze zarzuty nie okazały się skuteczne.

Z tych wszystkich względów, sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

m. d.