Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1448/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184 oraz art 134 par 1, art 141 par 4, art 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 13 ust 1, ust 2 i ust 3 pkt 2, art 24
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art 7, art 10 par 1, art 71 par 1, art 77 par 1, art 80, art 86
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 772/09 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1448/10

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2009 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2007 r. S. J. zwrócił się do Starosty Grajewskiego o dopuszczenie zmiany lasu na użytek rolny. Swój wniosek motywował faktem, iż w maju 2007 r. nabył działkę gruntu leśnego (drzewa leśne były wycięte przez sprzedającego). Podał, iż działka ma powierzchnię 4100 m² i chciałby ją wykorzystać na użytek rolny – pastwisko na wypas koników (Pony) dla turystów ośrodków leśnych. Do wniosku dołączył aktualny wypis oraz kopię mapy z ewidencji gruntów.

W wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin ustalono, że ww. działka położona jest w obrębie miasta Rajgród, na powierzchni 0,41 ha jest wykazywana w geodezyjnej ewidencji gruntów jako lasy i grunty leśne o symbolu LsVI. Jest to powierzchnia po wykonanym zrębie, położona w środku kompleksu leśnego. Nadto organ I instancji zasięgnął opinii Nadleśnictwa Rajgród, z której wynika negatywne stanowisko dotyczące zmiany lasu na użytek rolny. Nadleśnictwo wskazało m.in., że jest to powierzchnia otoczona drzewostanami sosnowymi zarówno własności prywatnej, jaki i lasów państwowych w wieku około 65 lat. Powierzchnie te zostały zalesione jako grunty nieprzydatne rolniczo i pełnią rolę stabilizacji brzegów jeziora Rajgrodzkiego.

W oparciu o powyższe ustalenia Starosta Grajewski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak [...]), na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, odmówił dokonania zmiany lasu na użytek rolny na opisanej wyżej działce uznając iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, stąd zmiana lasu na użytek rolny jest niedopuszczalna.

W odwołaniu od tej decyzji S. J. podnosił, iż działkę nabył na licytacji prowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Grajewie. Działka została wystawiona na sprzedaż jako nieruchomość rolna niezabudowana. Takie określenie przeznaczenia nieruchomości nie budziło jego wątpliwości, gdyż działka nie była zalesiona. Nie planował kupować lasu, w dodatku wykarczowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (znak [...]) orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż dewastacyjne wycięcie drzewostanu nie skutkuje utratą przez działkę jej przymiotu gruntu leśnego. O charakterze działki przesądza aktualny wpis w ewidencji gruntów. Zmiana zaś lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Właściciel przedmiotowej działki nie wykazał tej przesłanki.

W wyniku skargi S. J. na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wyrokiem tego Sądu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 211/08 uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zbadania czy w sprawie została spełniona przesłanka warunkująca zmianę lasu na użytek rolny oraz przesłanka "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W tym celu organy administracyjne powinny między innymi wyjaśnić: jak doszło do nabycia nieruchomości, która w rzeczywistości ma inne przeznaczenie, ustalić warunki życia skarżącego, warunki zamierzonego wykorzystania działki, a także ustalić czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu z wszystkimi tego konsekwencjami (obowiązek odtworzenia lasu).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Grajewski decyzją z dnia [...] września 2008 r. (znak [...]) odmówił dokonania zmiany lasu na użytek rolny na ww. działce. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek odwołania S. J., zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2008 r. (znak [...]). W motywach podjętego orzeczenia organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tej sprawie wymaga znacznego uzupełnienia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak [...]) Starosta Grajewski ponownie odmówił dokonania zmiany lasu na użytek rolny na ww. działce. Również ta decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania S. J., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]) i sprawa ponownie została przekazana do rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji - podobnie jak wcześniej - był brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności tej sprawy.

Kolejną decyzją Starosty Grajewskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak [...]) ponownie nie dopuszczono do dokonania zmiany lasu na użytek rolny na wnioskowanej działce. Organ I instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, co jest niezbędnym warunkiem uzyskania zgody na jego przekwalifikowanie. W szczególności sprzeczne wyjaśnienia podawane w kolejnych pismach uzasadniających złożony wniosek oraz ostateczne stwierdzenie wnioskodawcy, iż planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru gospodarstwa agroturystycznego, a jedynie ma służyć celom rekreacyjnym (spełnienie hobby), nie jest zdaniem organu szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ podkreślił, iż w myśl art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

W niniejszej sprawie za bezsporne przyjęto, iż odwołujący jest właścicielem spornej działki, która w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem LsVI - lasy i grunty zalesione. Działka ta do września 2006 r. była zalesiona na całej powierzchni drzewostanem sosnowym w wieku około 66 lat, co zostało stwierdzone w sentencji wyroku Sądu Rejonowego w Grajewie II Wydział Karny z dnia 16 października 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt IIW 307/06. Obecnie po dewastacyjnym wyrębie drzewostanu na przedmiotowej działce rosną samosiejki jałowca. S. J. od dnia 5 grudnia 2007 r. ubiega się o zmianę lasu na użytek rolny, argumentując swoją prośbę faktem, że kupując działkę nr [...] przekonany był, iż nabywa działkę rolną niezabudowaną a nie las. Przedmiotową działkę nabył w celu realizacji swojego hobby, tj. hodowli koników pony i chciałby urządzić na niej pastwisko.

Analizując akta sprawy pod kątem spełniania przesłanki warunkującej dopuszczalność zmiany lasu na użytek rolny wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy, organ ustalił, iż odwołujący nie prowadzi hodowli koników pony; na terenie gminy Rajgród ani w samym Rajgrodzie nie posiada zabudowań gospodarczych umożliwiających prowadzenie hodowli koników pony; posiadanych zaś na terenie Rajgrodu działek nr [...] i nr [...] oraz położonej w obrębie miejscowości W. działki nr [...] nie zamierza przeznaczyć pod lokalizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli koników pony, co wynika z treści jego pisma z dnia 18 listopada 2008 r. złożonego do akt sprawy. Nadto gospodarstwo rolne, w którym pracuje odwołujący, mimo iż jest ukierunkowane na produkcję roślinną i zwierzęcą, położone jest w miejscowości Niedźwiedzie, oddalonej od Rajgrodu o około 33 km. Gospodarstwo to nie jest własnością skarżącego.

Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, iż nie ma podstaw do uznania, iż spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". Takiej podstawy w szczególności nie dają potrzeby zgłoszone przez odwołującego w piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r., dotyczące przekształcenia działki w działkę rekreacyjną, na której oprócz hodowli koników pony (kilka sztuk), utworzyłby mini ogródek, niewielką pasiekę (2-3 ule), posadził kilka drzew owocowych oraz wybudował altankę. Także argument, że obecny stan zdrowia skarżącego uzasadnia dokonanie zamiany lasu na użytek rolny nie wypełnia zdaniem organu przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela".

Ponadto – jak wskazało Kolegium – w oparciu o oświadczenie skarżącego z dnia 27 sierpnia 2008 r., skoro skarżący posiada środki finansowe na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli koników pony, to środki te mogą być wykorzystane również na ponowne wprowadzenie na działce nr 1324 upraw leśnych. Obowiązek ponownego wprowadzenia na przedmiotowej działce upraw leśnych wynika z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym: "właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu". W sprawie natomiast bezsporne jest, że od usunięcia drzewostanu sosnowego na spornej działce nie upłynęło jeszcze 5 lat, gdyż wyrębu zupełnego drzewostanu dokonano we wrześniu 2006 r.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, iż o rodzaju użytków gruntowych oraz ich klasie gleboznawczej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, a nie klauzule zawarte w umowach kupna lub aktach notarialnych. W związku z tym błędne oznaczenie użytków dokonane w postępowaniu egzekucyjnym i w postanowieniu Sądu Rejonowego w Grajewie I Wydział Cywilny z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt I Co 81/07, którym przysądzono własność tej działki S. J., nie stanowi podstawy do dokonania zmiany w ewidencji gruntów ani do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dodatkowo wskazano, iż zalesienie omawianej działki nastąpiło przed sześćdziesięcioma sześcioma laty, a powodem zalesienia był fakt nieprzydatności gruntu do upraw rolniczych, zatem niecelowym jest dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, który byłby nieprzydatny do upraw rolnych. Za błędne również uznano twierdzenie skarżącego, iż działka nie jest lasem, gdyż rosną na niej samosiejki i porosty jałowców. Fakt dokonania na niej dewastacyjnego usunięcia całego 66 - letniego drzewostanu sosny nie spowodował sam w sobie zmiany rodzaju użytku gruntowego z leśnego na rolny, gdyż skarżący ma obowiązek ponownego wprowadzenia na działce upraw leśnych. Za nie trafny uznano też zarzut, że "przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej" z winy zarządcy lasów i Starosty Grajewskiego. Skoro jest to działka leśna położona w środku kompleksu leśnego ani zarządca lasu ani Starosta Grajewski nie mają obowiązku budowania do niej drogi publicznej. Stwierdzenie zaś, że skarżący jest w stanie ponownie wprowadzić na działce uprawy leśne w żaden sposób nie narusza jego strefy prywatności. Kolegium zwróciło także uwagę, iż obowiązek ustalenia "czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu z wszystkimi konsekwencjami (obowiązek odtworzenia lasu), wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 211/08.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił decyzjom rażące naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez nie wykonanie przez organy obu instancji obowiązków nałożonych na nie przez WSA w Białymstoku w wyroku w sprawie II SA/Bk 211/08, w tym całkowicie zaniechanie: - zbadania jak doszło do nabycia nieruchomości przez skarżącego, która w rzeczywistości ma inne przeznaczenie, - ustalenia warunków życia skarżącego, - ustalenia czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu z wszystkimi tego konsekwencjami (obowiązek odtworzenia lasu);

2. art. 10 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych mających na celu udowodnienie szczególnego interesu skarżącego w dokonaniu przekwalifikowania nieruchomości, w tym w zakresie wskazanym przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 211/08, co w sytuacji zupełnie biernej postawy organów obu instancji w przedmiocie dokładnego zbadania sprawy w części nakazanej przez Sąd spowodowało wydanie błędnych, sprzecznych z prawem decyzji administracyjnych;

3. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez stwierdzenie, że nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżącego w żądaniu przekształcenia nieruchomości przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nakazanym przez WSA w Białymstoku na stronie 5 uzasadnienia ww. wyroku.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Sąd meriti podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, podstawowym obowiązkiem ciążącym na właścicielach lasów jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania lasów. Natomiast ust. 2 art. 13 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i zgodnie z wolą ustawodawcy może mieć zastosowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pojęcie użyte w tym przepisie wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów".

W ocenie Sądu sytuacja, o której mowa wyżej nie zaistniała w konkretnym przypadku. Zdaniem Sądu I instancji, żądanie zawarte we wniosku z dnia 5 grudnia 2007 r. dotyczące zmiany lasu na użytek rolny na spornej działce w celu utworzenia tam pastwiska na wypas koników pony dla turystów ośrodków leśnych jest niezasadne. Sąd podzielił stanowisko organów, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uznania, iż spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". Takiej podstawy nie dają potrzeby zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r., dotyczącym przekształcenia działki w działkę rekreacyjną, Podobnie argument, że obecny stan zdrowia skarżącego uzasadnia dokonanie zamiany lasu na użytek rolny nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela". Trafnie także przyjęły organy, zdaniem sądu meriti, iż powodem dokonania wnioskowanej zmiany nie może być fakt, że skarżący kupując działkę przekonany był, iż nabywa działkę rolną niezabudowaną a nie las. Bezspornie bowiem o rodzaju użytków gruntowych oraz ich klasie gleboznawczej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, nie zaś klauzule zawarte w umowach czy aktach notarialnych. W związku z tym błędne oznaczenie użytków znajdujących się na działce, dokonane w postępowaniu egzekucyjnym i w postanowieniu przysądzającym własność tej działki na rzecz skarżącego, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że dewastacyjne wycięcie drzewostanu nie skutkuje utratą przez działkę jej przymiotu gruntu leśnego, skoro obowiązujące przepisy statuują obowiązek ponownego wprowadzenia na przedmiotowej działce upraw leśnych – art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach.

Jak skonstatował zatem Sąd I instancji, w przedmiotowym postępowaniu nie wykazano zatem istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, co jest niezbędnym warunkiem uzyskania zgody na jego przekwalifikowanie. W szczególności ostateczne stwierdzenie skarżącego, iż planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru gospodarstwa agroturystycznego, a jedynie ma służyć celom rekreacyjnym (spełnienie hobby), nie jest "szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu". Skarżący jak wykazano wyżej nie prowadzi hodowli koników pony ani nie posiada w Rajgrodzie gospodarstwa rolnego, zatem uznać należy, iż nie potrzebuje pastwiska, które chciałby zlokalizować na działce po jej zmianie na użytek rolny. Również chęć prowadzenia działalności turystyczno – rekreacyjnej nie uzasadnia dopuszczenia wnioskowanej zmiany, skoro skarżący posiada na terenie Rajgrodu i miejscowości Woźnawieś inne działki, na których może prowadzić taką działalność.

Zdaniem sądu meriti, nie ma przy tym racji skarżący wywodząc, że organy przeprowadzając ponownie postępowanie w tej sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 211/08.

Zgodnie z wytycznymi tego wyroku, organ prowadzący postępowanie w sprawie winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zbadania czy w konkretnym przypadku została spełniona przesłanka warunkująca zmianę lasu na użytek rolny oraz przesłanka "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W tym celu organy administracyjne powinny między innymi wyjaśnić jak doszło do nabycia nieruchomości, która w rzeczywistości ma inne przeznaczenie, ustalić warunki życia skarżącego, warunki zamierzonego wykorzystania działki, a także ustalić czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu z wszystkimi tego konsekwencjami (obowiązek odtworzenia lasu).

Mając na względzie powyższe, a także analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Sąd I instancji uznał, iż organy zastosowały się do przedstawionych powyżej zaleceń Sądu, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu skarżonych decyzji.

Jak wskazał sąd meriti, zgodnie z wytycznymi ww. wyroku, organy wyjaśniły kwestię możliwości bycia przez skarżącego właścicielem zdewastowanego lasu ze wszystkimi tego konsekwencjami, tj. z obowiązkiem odtworzenia lasu oraz zbadały warunki jego życia. W złożonym w dniu 27 sierpnia 2008 r. oświadczeniu skarżący podał, iż przebywał przez 21 lat w Szwajcarii, nadto posiada inne składniki majątkowe do zbycia, stąd konieczne środki finansowe na prowadzenie działalności rekreacyjno – turystycznej z łatwością zdobędzie. Ponadto wskazał, iż od 2003 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i po uzyskaniu wieku emerytalnego, tj. ukończeniu 65 lat otrzyma emeryturę, gdyż posiada konieczne lata pracy (k. 39 i 67 akt I instancji). W tych okolicznościach organy uznały, iż skoro skarżący dysponuje środkami finansowymi na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli koników pony, to środki te mogą być również wykorzystana na ponowne wprowadzenie na jego działce upraw leśnych.

Wbrew twierdzeniu skarżącego organy zbadały również jak doszło do nabycia nieruchomości, która w rzeczywistości ma inne przeznaczenie. Na tę okoliczność przeprowadzono szczegółowe postępowanie dowodowe, w tym między innymi dopuszczono dowód z wyjaśnień Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Grajewie dotyczących zakwalifikowania spornej działki jako nieruchomości rolnej niezabudowanej (k. 104 i 110 – verte akt I instancji) i wyjaśnień referendarza sądowego SR w Grajewie V Wydział Ksiąg Wieczystych dotyczących podstaw dokonania wpisu w KW 100015 w dziale I/5 o treści "nieruchomość rolna zabudowana" oraz dowód w postaci wypisu z Księgi Wieczystej Nr 10015 wraz z mapką, prowadzonej dla nieruchomości rolnej zabudowanej, stanowiącej do dnia 28 maja 2007 r. własność Marii Gutowskiej. Na podstawie powyższych dokumentów ustalono, iż wpis o treści "nieruchomość rolna zabudowana" dotyczył nieruchomości oznaczonych nr 262, 201, 260, 1324, 939 i 1089, z których tylko ta ostatnia była zabudowana. Jak wynika z mapki dołączonej do księgi, działka nr 1324 oznaczona została symbolem Ls VI, zaś działka 260 – Ł VI, 102 – PS VI, 201 – RV.

Dopóki właścicielką nieruchomości o pow. 1,7753 ha, składającej się z działek o nr 102, 1324 i 939 była Maria Gutowska można było mówić, iż włada ona nieruchomością rolną zabudowaną, gdyż w jej skład wchodziły użytki rolne, grunty leśne i grunty zabudowane, co odpowiada definicji nieruchomości rolnej zawartej w art. 46¹ kc. Skarżący nie nabył natomiast nieruchomości rolnej niezabudowanej, gdyż działka nr 1324 nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności, o której mowa w powyższym przepisie. Organy zwróciły przy tym uwagę, iż skarżący nabywając przedmiotową nieruchomość nie dołożył należytej staranności w ustaleniu, jakie grunty nabywa. Tymczasem określenie "nieruchomość rolna niezabudowana" jest bardzo szerokie, gdyż może to być każdy użytek rolny, np. grunt rolny, sad, łąka trwała lub pastwisko.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Sąd meriti podniósł w tym zakresie, że przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś przesądza norma prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., to jest czynnego udziału strony w postępowaniu.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik S. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności:

- art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżącego w żądaniu przekształcenia przeznaczenia nieruchomości przy jednoczesnym całkowitym pominięciu konieczności zbadania przez organy obu instancji, a za nimi przez Sąd I instancji, czy stan majątkowy skarżącego pozwala mu na poniesienie konsekwencji wynikającej z obowiązku odtworzenia lasu, wcześniej zdewastowanego przez osoby trzecie i nie przeprowadzeniu w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego,

- art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżącego w żądaniu przekształcenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji, gdy dewastacja lasu na nabytej nieruchomości została dokonana przez osobę trzecią, niezależnie od woli i wiedzy skarżącego, zaś skarżący nabywając nieruchomość (niezależnie od źródła powstania błędu w kwestii przeznaczenia nieruchomości) nie mógł wiedzieć i spodziewać się, że będzie zobowiązany do poniesienia wysokich kosztów odtworzenia lasu zdewastowanego przez osoby trzecie,

- art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżącego w żądaniu przekształcenia przeznaczenia nieruchomości przy jednoczesnym braku wiedzy Sądu i organów obu instancji jaki jest koszt odtworzenia lasu na nieruchomości nabytej przez skarżącego i zaniechaniu porównania skali tego obowiązku z możliwościami finansowymi skarżącego, który przejął obowiązek odtworzenia lasu zupełnie nieświadomie.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania a w szczególności:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 71 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy administracyjne wydające decyzje w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem odtworzenia lasu, w sytuacji gdy organy te w ogóle nie podjęły w tym zakresie wymaganej inicjatywy dowodowej, nie zbadały stanu majątkowego skarżącego, ani nie zbadały jakiej skali koszty generować będzie obowiązek odtworzenia lasu. Brak ustalenia wysokości kosztów odtworzenia lasu uniemożliwiał w jakikolwiek sposób porównanie sytuacji materialnej skarżącego z ciążącym na nim obowiązkiem i oceny czy jest on w stanie mu sprostać, a więc w zasadzie uniemożliwiał dokonanie oceny czy owy szczególny interes skarżącego ma miejsce.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął za organami obu instancji, iż skarżący posiada środki finansowe na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli koników pony, co oznacza, że może je także przeznaczyć na odtworzenie lasu (vide str. 11 uzasadnienia skarżonego wyroku) mimo, że na tę okoliczność nie zostały przeprowadzone przez organy obu instancji żadne dowody, zaś z oświadczenia samego skarżącego wynikało, że takie środki finansowe zamierza dopiero zdobyć, co jest równoznaczne z tym, że ich jeszcze nie posiada.

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. polegające na nie ustosunkowaniu się i nie rozpoznaniu zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. sprecyzowanego w pkt. 2 skargi, a jedynie poprzestaniu na lakonicznym stwierdzeniu na str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § l kpa, to jest czynnego udziału strony w postępowaniu. " - przy czym skarżący w sformułowanym zarzucie w sposób konkretny i szczegółowy przedstawił na czyni polegało - w jego ocenie – naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle regulacji zawartej w zdaniu 1 art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując sprawę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Mimo, iż w skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, punktem wyjścia do oceny podniesionych w niej zarzutów powinno być dokonanie wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". Ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwoli w dalszej kolejności ocenić zasadność podniesionych zarzutów naruszenia postępowania

Podstawą prawną wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny był art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435 ze zm.), który stanowi: "Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów."

Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, w sprawach, o których mowa w ust. 2, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu.

Przesłanka, od spełnienia której uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, wymagający w każdym przypadku dokonania przez organ oceny wskazywanych przez stronę okoliczności.

Słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej; konieczność, mus, niezbędność. Słowo to używane jest także w znaczeniu "krytyczne położenie, opresja, tarapaty, niebezpieczeństwo, nieszczęście, ubóstwo, bieda" oraz w liczbie mnogiej w znaczeniu rzeczy, bez których trudno się obejść, koniecznych do życia (za " Małym słownikiem języka polskiego" PWN 1969 ).

We wszystkich znaczeniach pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności.

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a taka w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.

Takie rozumienie treści art. 13 ust. 2 ustawy wynika też z celów jakie ma realizować ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Jak stanowi jej art. 1, określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy).

Art. 13 ustawy w ust. 1 nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze związane z tym obowiązki w tym, obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania.

Z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczanie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Taka zmiana pozbawia bowiem las jego konstytutywnych cech. Dlatego też ustawodawca ograniczył dopuszczalność takiej zmiany (B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o lasach, LEX 2011). Jak już wskazano powyżej zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu. Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek. Nie wystarcza przy tym, jak wskazano wyżej, wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru Jest to zatem przesłanka kwalifikowana (B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o lasach, LEX 2011).

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty odnoszą się do pominięcia, przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji szczególnego interesu strony domagającej się zmiany przeznaczenia nieruchomości, okoliczności wskazujących na to, jaka była zdolność finansowa strony do powtórnego zalesienia nabytej nieruchomości o powierzchni ponad 4000 m², jakie będą koszty odtworzenia lasu i czy wysokość tych kosztów w stosunku do stanu majątkowego skarżącego nie będzie rażąco niewspółmierna oraz zaakceptowania przez sąd błędnych ustaleń, że skoro skarżący posiada środki finansowe na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli koników pony, to może je przeznaczyć na odtworzenie lasu.

Zarzuty te ściśle wiążą z zarzutami naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 2 ustawy i przyjęcie, że w sprawie nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżącego w żądaniu przekształcenia przeznaczenia nieruchomości przy jednoczesnym pominięciu konieczności zbadania czy stan majątkowy skarżącego pozwala na wywiązanie się z obowiązku odtworzenia lasu, nieuwzględnieniu okoliczności, że dewastacji lasu dokonała osoba trzecia bez wiedzy i woli skarżącego, a skarżący nie mógł wiedzieć, że zostanie zobowiązany do poniesienia kosztów odtworzenia lasu, uznać należało, że nie są one zasadne.

Zarzuty te nie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku skarżącego o zmianę przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny i tylko tego wniosku dotyczyły decyzje będące przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Postępowanie nie dotyczyło natomiast nakazania skarżącemu odtworzenia drzewostanu na zakupionej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 21 maja 2008 r. (II SA/Bk 211/08) w celu zapewnienia pełnej oceny zaistnienia przesłanki, przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nakazał organom wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym okoliczności nabycia nieruchomości, która w rzeczywistości ma inne przeznaczenie niż wskazane w Księdze Wieczystej, sytuacji materialnej skarżącego, warunków zamierzonego wykorzystania działki, a także ustalenie, czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu. Wytyczne zawarte w wyżej wym. prawomocnym wyroku Sądu zostały zrealizowane, a poczynione przez organy administracji ustalenia zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji, co trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Podstawą ustaleń organów, gdy chodzi o stan majątkowy skarżącego, na którym spoczywał ciężar dowodu w sprawie, było jego własne oświadczenie i pisemne wyjaśnienia, nie podważane przez organ. Należy zatem zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym także te dotyczące sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Sąd I instancji trafnie uznał, że w przypadku skarżącego nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić jego wniosek, gdy jego wniosek wynika z chęci realizacji potrzeb rekreacyjnych na przedmiotowej działce. Ponadto nie można pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" utożsamiać, jak czyni to pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, ze szczególnie uzasadnionym interesem skarżącego. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Nie ulega bowiem wątpliwości, że chęć zagospodarowania przedmiotowej działki przez jej właściciela, dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W tym wypadku ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zbyt daleko idące byłoby także, jak chce tego skarżący kasacyjnie, szczegółowe ustalanie kosztów odtworzenia lasu na zakupionej przez działce, gdyż w tym postępowaniu nie miała być wydana decyzja nakazująca skarżącemu odtworzenie drzewostanu, lecz decyzja w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Decyzję nakazującą odtworzenie drzewostanu na danym terenie organ wydaje w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 24 ustawy o lasach, w przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. W tamtym postępowaniu mogłyby być szczegółowo rozważane i ustalane takie okoliczności.

Rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku wykazania przez właściciela lasu braku środków na ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, praktycznie zawsze zachodziłby przesłanka szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu do zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny, co byłoby sprzeczne zarówno z postanowieniami ustawy o lasach, której celem jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych jak i ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że dewastacja lasu na nabytej przez skarżącego działce nastąpiła bez jego wiedzy i woli, i że nabywając działkę nie spodziewał się, że działka jest i pozostanie lasem. Nabycie działki pod wpływem błędu mogło uzasadniać podjęcie stosownych kroków na drodze cywilnoprawnej, ale nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, o jakiej stanowi art. 13 ust. 2 ustawy.

Z powyższych względów brak podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kontrolując legalność działania organów administracji w niniejszej sprawie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 71 § 1, art. 86 , art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż Sąd I instancji prawidłowo ustalił i zastosował treść tego przepisu.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., który miałby polegać na nieustosunkowaniu się i nierozpoznaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Art. 10 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, z której wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzut naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego praw do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji został słusznie przez Sąd I instancji oceniony za nietrafny. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie, z powołaniem się na art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze skompletowanymi aktami sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji zostało doręczone skarżącemu 29 kwietnia 2009 r. W dniu 4 maja 2009 r. skarżący zapoznał się z aktami, a w dniu 6 maja 2009 r. wniósł o przedłużenie terminu na dostarczenie dowodów. W związku z powyższym wnioskiem, organ w dniu 8 maja 2009 r. skierował do skarżącego kolejne zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczając kolejny 14 dniowy termin na zgłoszenie ewentualnych uwag i wniosków. Odbiór tego zawiadomienia skarżący potwierdził osobiście w dniu 11 maja 2009r., po czym złożył pismo oraz zaświadczenia dotyczące jego stanu zdrowia, a decyzja została wydana przez Starostę Grajewskiego dopiero w dniu 28 sierpnia 2009 r. Z powyższych faktów wynika, że skarżący miał zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, a zarzuty skargi zostały ocenione prawidłowo. Nawet jeżeli odniesienie się przez Sąd I instancji do tego zarzutu było zbyt enigmatyczne, nie stanowi to takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.