Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 566/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2-4,
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 i art. 361 pkt 1,
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1361
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat M. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia C. Z. (zwanej dalej skarżącą).

Jak ustalił organ – skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, która została wykreślona z ewidencji z dniem [...] r. Wskutek niedopełnienia obowiązku odprowadzania składek na koncie rozliczeniowym skarżącej powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie wraz z odsetkami i kosztami upomnień [...] zł. Od dnia [...] r. skarżąca otrzymuje emeryturę, po waloryzacji od [...] r. w wysokości [...] zł brutto, tj. [...] zł netto miesięcznie. Wcześniej korzystała ze świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości i kosztów poniesionych na zakup leków: w [...] r. w wysokości [...] zł, w [...] r. w wysokości [...] zł. w formie zasiłków celowych i okresowych (od [...] r.). W okresie korzystania z pomocy MOPS zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Pozostaje pod stałą opieką poradni lekarskiej, wymaga leczenia farmakologicznego. Mieszka w [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jej wydatki wynoszą: [...] zł na czynsz, na leki około [...] zł, abonament RTV – [...] zł, kartę telefoniczną – [...] zł co 3 miesiące, na żywność - tyle co zostanie po zakupie leków. Posiada zadłużenie z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł. oraz z tytułu opłat należnych od właściciela [...] zł. Nie posiada innych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołała się na bardzo trudną sytuację materialną oraz pogarszający się stan zdrowia. Wskazała, że nie ma żadnego majątku, nieruchomości, ruchomości, a także oszczędności oraz, że mieszka w hotelu socjalnym, gdzie posiada zadłużenie z tytułu opłat w wysokości [...] zł. Podniosła, że od szeregu lat stara się o przyznanie lokalu socjalnego. Dodatkowo załączyła kopie dowodów wpłat za media za 04/2010 w wysokości [...] zł i za 05/2010 w wysokości [...] zł, dowodów wpłat za czynsz za 04/2010 i za 05/2010 w wysokości po [...] zł, a także kopie faktur z apteki na kwotę [...] zł, [...] zł oraz [...] zł.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozpatrując wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, zobowiązany jest do ustalenia czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki upoważniające go do umorzenia należności. Zakład może bowiem na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzyć należności z tytułu składek (według art. 24 ust. 2 za należności z tytułu składek uznaje się składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę) jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę taksatywnie określone przepisami art. 28 ust. 3, pkt 1-6 zgodnie z którymi całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze. zm.)

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W następnej kolejności organ ustosunkował się do podanych przesłanek twierdząc, iż w sprawie nie będą miały zastosowania przesłanki określone w punkcie:

• pierwszym, gdyż z akt sprawy dokumentacji nie wynika, aby wobec skarżącej prowadzone było postępowanie upadłościowe bądź likwidacyjne, wobec czego należy uznać, że nie zachodzi również przesłanka wymieniona w punkcie drugim i czwartym,

• trzecim, dotyczącym zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz w punkcie 6 tj. że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż wprawdzie skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności, jednakże pobiera świadczenie emerytalne, z którego możliwe będzie wyegzekwowanie należności;

• 4a, bowiem z dokonanego rozliczenia wynika, iż zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia.

• piątym (gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) gdyż od dnia [...]r. egzekucję wobec skarżącej prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] i dopiero po zakończeniu postępowania będzie możliwe ustalenie czy zostało ono zakończone poprzez wyegzekwowanie zobowiązania czy też z uwagi na stwierdzenie braku majątku z którego możliwe jest wyegzekwowanie należności.

Ponadto, jak dalej wskazał organ, Zakład na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, może umorzyć, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w oparciu o powołany przepis określone zostały natomiast przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Następnie – odnosząc się kolejno do tych przesłanek – organ wskazał, iż w kwestii przesłanki określonej w punkcie 1 tj., gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - od dnia [...] r. skarżąca otrzymuje emeryturę (po waloryzacji od dnia [...] r. w wysokości [...] zł brutto, tj. [...] zł netto miesięcznie). Wcześniej korzystała ze świadczeń pomocy społecznej. Mieszka w [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Przedstawiła pozew Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] r. o opróżnienie, opuszczenie i wydanie powyższego lokalu. Wydatki gospodarstwa domowego wynoszą: [...] zł na czynsz, na leki około [...] zł, abonament RTV – [...] zł, karta telefoniczna – [...] co 3 miesiące, na żywność - tyle co zostanie po zakupie leków. Wydatki na leki poniesione w grudniu 2009r. wynoszą [...] zł, w styczniu 2010 r. – [...] zł, w kwietniu 2010 r. – [...] zł, w maju 2010 r. – [...] zł, opłatę za media w październiku, listopadzie i grudniu 2009 r. oraz w kwietniu i maju 2010 r., a także opłatę za czynsz w kwietniu i maju 2010 r. Mając te okoliczności na uwadze organ stwierdził, iż skarżąca już obecnie ma problem z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych, do których niewątpliwie należy zaliczyć mieszkanie, dlatego też organ uznał, iż w jej przypadku zachodzi przesłanka określona w pkt 1 ust. 1 § 3 rozporządzenia.

Analizując pkt 2 ust.1 § 3 rozporządzenia organ podniósł, iż z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynika, aby w stosunku do niej miała zastosowanie przesłanka dotycząca poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w punkcie trzecim Prezes ZUS – zauważył, że skarżąca przedstawiła opinię wydaną przez biegłych lekarzy Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu z dnia [...] r., podtrzymującą orzeczenia Zakładu, zgodnie z którą brak jest podstaw do stwierdzenia w jej przypadku niezdolności do pracy. Przedłożyła także inne dokumenty dotyczące stanu zdrowia, według których wymaga stałego leczenia i wskazane są dla niej spokojne warunki mieszkaniowe. Jednakże w ocenie organu z dokumentów tych nie wynika, aby w przypadku skarżącej chodziło o przewlekłą chorobę, która pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto organ wskazał, że od dnia [...] r. skarżąca otrzymuje stałe świadczenie w postaci emerytury. W związku z tym w jej przypadku nie zachodzi również powyższa przesłanka.

Dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3, pkt 1-6, a skarżąca nie wykazała również, że zachodzą przesłanki określone w par. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zachodzi natomiast przesłanka określona w par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Jednocześnie organ stwierdził, że przepisy stanowiące podstawę umarzania należności wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne co znajduje odzwierciedlenie w użytym zwrocie "mogą być umorzone". Zakres tego uznania także jest określony przez ustawę i obejmuje zakres od odmowy umorzenia w całości do umorzenia całości lub części. Oznacza to, że Zakład może, po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego, udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ administracji publicznej wskazał na orzecznictwo sądowe, między innymi uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 4/06 (OSNP 2004/16/285) wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.11.2006r. sygn. akt III SA/Wa 2171/06.

Następnie organ wskazał, iż w świetle zaistnienia powyższej przesłanki, podkreślenia wymaga fakt, że instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek na wszystkie ubezpieczenia w terminach i trybie przewidzianym ustawowo. Skorzystanie przez Zakład z rezygnacji z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być rozpatrywane z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Tymczasem, jak dalej wskazał organ w przypadku skarżącej Zakład nie wyczerpał wszystkich środków zmierzających do wyegzekwowania należności (nadal jest prowadzone postępowanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i istnieje możliwość zajęcia świadczenia emerytalnego). Sytuacja materialna skarżącej nie jest natomiast wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek, gdyż biorąc pod uwagę obowiązkowy charakter tych należności rolą płatnika jest podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do uregulowania zobowiązań publicznoprawnych jakimi są składki ubezpieczeniowe. W związku z powyższym, korzystając z przyznanej przez ustawodawcę instytucji uznania administracyjnego w ramach rozstrzygania spraw z zakresu umorzenia, biorąc pod uwagę stałe dochody z tytułu emerytury, możliwość uregulowania zaległości w drodze układu ratalnego, prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz kierując się specyficznym charakterem składek na ubezpieczenie społeczne stanowiących należności budżetowe, Zakład odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze z dnia 20 lipca 2010 r. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca W skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając naruszenie art. 28 ust.3 u.s.u.s. poprzez bezpodstawną odmowę umorzenia należności oraz obrazę norm postępowania poprzez sprzeczność treści rozstrzygnięcia z wnioskami zawartymi w decyzji. Organ bowiem odmówił umorzenia mimo wyraźnego stwierdzenia, że w przypadku skarżącej została spełniona przesłanka uzasadniająca umorzenie należności wymieniona w pkt 1 ust.1 § 3 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Podniosła, że organ ubezpieczeń społecznych nietrafnie ocenił jej sytuację materialną dlatego, że już obecnie, a więc jeszcze przed wszczęciem egzekucji i zajęciem świadczenia emerytalnego, nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca podkreśla, że odmowa umorzenia składek nie została należycie uzasadniona oraz że w okresie od [...] r. do [...] r. opłaciła składki za [...] r. w kwocie [...] zł, a obecnie ZUS ponownie domaga się zapłaty tych samych należności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto organ wskazał, iż że w okresie od [...] r. do [...] r. wpłynęły wpłaty na łączną kwotę [...] zł oznaczone przez skarżącą jako wpłaty na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od sierpnia [...]r. do [...] r. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że w okresie od [...] r. do [...] r. skarżąca zobowiązana była opłacać składki z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej tylko na ubezpieczenie zdrowotne (w okresie pobierania renty od [...]r.) z powyższych wpłat kwota [...] zł rozliczona została na ubezpieczenie zdrowotne - zgodnie z oznaczeniem na przelewach - za okres od [...] r. do [...] r. Pozostała kwota to jest [...] zł pokryła częściowo składki oraz należne odsetki za opóźnienie w wysokości [...] zł na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...]r.

Ponadto organ wskazał, iż w dniu [...]r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek nie dołączając jednak żadnego dowodu dotyczącego przyczyn i powodów nieopłacenia składek w wymienionych wyżej okresach. Tymczasem w podjętym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępowaniu dowodowym ustalono, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji z dnia [...]r., odmawiającej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w kwocie łącznej (wraz z odsetkami obliczonymi na [...]r.) [...]zł.

W ocenie organu wyniki dotychczas prowadzonego postępowania wykazały, że skarżąca zachowała możliwość stopniowego uregulowania zadłużenia zwłaszcza, że jest osobą zdolną do pracy i może uzyskiwać dochody z pracy, np. sezonowej lub w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Wreszcie organ podniósł, iż przedłożone przez skarżącą dokumenty: kserokopię zaświadczenia mgr [...] z dnia [...] r. dotyczące pomocy [...] od [...] r. i jej uczestnictwie w grapie [...] w [...] oraz kserokopie dwóch zaświadczeń lekarskich zawierające stwierdzenie, że wnioskodawczyni pozostaje pod stałą opieką poradni [...] należy ocenić z uwzględnieniem opinii biegłych lekarzy sądowych z dnia [...] r. zawierającej ocenę schorzeń [...] z punktu widzenia ustawowej definicji niezdolności do pracy zawartej w art. 12 i 13 ustawy z dnia 17.12.1998r. o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r., nr 153, poz. 1227) o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej niezdolności do pracy na skutek schorzeń somatycznych. Przedłożone zaświadczenia potwierdzają jedynie fakt kontynuacji leczenia ambulatoryjnego, to jest stan jaki dotyczy większości ubezpieczonych emerytów.

Reasumując, wniosek o umorzenie należności, organ uzasadnił zachowaną możliwością ściągalności składek oraz brakiem podstaw do umorzenia należności w trybie przepisów art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jt. Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 z późn. zm.), w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)", daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust 2 – 4 oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku, w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie – wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki którym organ się kierował - uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895).

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna.

Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy tzw. "całkowitej nieściągalności" należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje sam prawodawca w art. 28 ust. 3 tej samej ustawy. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek tam określonych, daje możliwość umorzenia należności.

Organ dokonał właściwej oceny stany faktycznego w sprawie w kontekście omawianych przesłanek, dokonując szczegółowej analizy w odniesieniu do każdej z nich, trafnie przyjmując, że żadna z nich nie zachodzi i czemu skarżąca nie przeczy, sformułowała bowiem w zasadzie swoje swe zarzuty zasadniczo na tle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust 3a u.s.u.s.

W art. 28 ust 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od generalnej zasady, wedle której całkowita nieściągalność przesądza o możliwości umorzenia należności w składkach,

dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek - stanowiąc, że należności tego rodzaju mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tu ustawodawca wprowadza jednak nieostre pojęcie, uzależniając ewentualne umorzenie od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Znaczenie tego pojęcia wywieść można z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Według brzmienia tego przepisu - zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ - pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Analizując wystąpienie przesłanek na tle cytowanego przepisu organ dopatrzył się istnienia pierwszej z nich, a mianowicie uznał, na poddstawie zebranego materiału dowodowego, że skarżąca ma problem z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych, co dotyczy zwłaszcza warunków mieszkaniowych skarżącej, tzn. zajmowania mieszkania zastępczego, posiadanego zadłużenia z tytułu opłat czynszowych w kwocie około [...] zł. Na tle jednak przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia trzeba jeszcze raz podkreślić, że mimo stwierdzenia występowania przesłanek tamże sformułowanych organ może umorzyć należności, co oznacza, że nie jest do tego zobligowany. Argumentując przyczyny odmowy umorzenia mimo przyznania istnienia wymienionej przesłanki – w zaskarżonej decyzji ZUS wskazał, że skarżąca ma stałe dochody, a przede wszystkim, że Zakład nie wyczerpał jeszcze wszystkich środków zmierzających do wyegzekwowania należności bowiem nadal jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i istnieje możliwość zajęcia otrzymywanego przez skarżącą świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł netto miesięcznie, jest także możliwość uregulowania należności w drodze układu ratalnego.

Takie uzasadnienie organu odmowy uwzględnienia żądania strony nie może być w ocenie Sądu poczytane jako przejaw sprzeczności między ustaleniami organu, w zakresie spełnienia przesłanki do umorzenia, z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Wynika to po pierwsze z faktu, że umorzenie składek leży w sferze uznania administracyjnego, o czym mowa wyżej. Nadto zastosowanie instytucji umorzenia oznacza bezpowrotną, definitywną rezygnację Zakładu z należności. Wobec tego, skoro ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia zaś zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.), zasadne jest oczekiwanie przez Zakład na wynik wszczętego i niezakończonego dotąd postępowania egzekucyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do ważenia interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na tle brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym mowa o "uzasadnionych przypadkach" oraz zważywszy, że § 3 ust.1 pkt 1 odwołuje się do takiego wyrażenia jak "zbyt ciężkie skutki" - przedstawiona wyżej ocena organu w kontekście, że umorzenie jest instytucją nadzwyczajną i winna dotyczyć wyjątkowych zdarzeń, nie jest wadliwa, mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 2426/06, LEX nr 328891).

Odnosząc się do wysokości zaległych składek, organ zawarł wyjaśnienie w odpowiedzi na skargę, zresztą te okoliczności nie miałyby wpływu na wynik rozstrzygnięcia. K.p.a.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed wydaniem decyzji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, w tym w zakresie źródeł dochodów oraz ponoszonych wydatków, kosztów utrzymania co znalazło to stosowne odzwierciedlenie tak w zebranym materiale dowodowym sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca uczestniczyła w czynnościach procesowych, przedkładała dowody w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest kompletny. Stan faktyczny nie jest zatem sporny, odmienna jest tylko jego ocena przez organ i stronę skarżącą. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.