Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 977/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 427/18 w sprawie ze skargi E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2017 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 427/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2017 r.:

1. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2. przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 500 złotych;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że E. W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem z 13 marca 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

W piśmie z 26 kwietnia 2017 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. W tym samym dniu organ, powołując się na art. 36 K.p.a. poinformował skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył nowy termin (15 września 2017 r.). Z akt sprawy wynika, że organ emerytalno – rentowy odpowiedział na pismo Ministra w dniu 20 lipca 2017 r.

5 października 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej, ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia oraz poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego, przedłużonego terminu załatwienia sprawy (do 23 lutego 2018 r.). Odpowiedź Instytutu Pamięci Narodowej na powyższe pismo wpłynęła do organu 11 grudnia 2017 r., natomiast Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi w piśmie z 27 lutego 2018 r.

7 marca 2018 r. organ zawiadomił skarżącą o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.).

5 kwietnia 2018 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, a następnie w piśmie z 11 kwietnia 2018 r. oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i zakwestionowała dokumenty z akt sprawy, z których wynika, że nie uczestniczyła w czynnościach, w trakcie których wystąpiło zagrożenie jej życia lub zdrowia. W piśmie z 16 maja 2018 r. podniosła, że oczekuje niezwłocznego wydania decyzji.

11 maja 2018 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy (31 lipca 2018 r.).

8 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła skargę na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jej wniosku z 13 marca 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku, przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

[...] lipca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za uzasadnioną.

Wskazując na powyżej przedstawione okoliczności sprawy, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. Następnie Sąd wyjaśnił, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie organ prowadził postępowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (16 miesięcy), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Minister 26 kwietnia 2017 r., a więc przeszło miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącej (17 marca 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy ma ona ustalone prawo do emerytury (renty). Minister po uzyskaniu żądanych informacji w dniu 29 lipca 2017 r. przez ponad dwa miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i dopiero 5 października 2017 r., zwrócił się do Komendanta Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tę czynność można było dokonać zdecydowanie wcześniej. Co więcej, organ, który od 27 lutego 2018 r. dysponował żądanymi dokumentami, potrzebował tydzień, aby zawiadomić skarżącą o zebraniu całego materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a.) i następnie, po przedstawieniu przez nią stanowiska w sprawie (w piśmie z 11 kwietnia 2018 r.), w dniu 11 maja 2018 r. ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy (31 lipca 2018 r.), dochowując tym razem tego wyznaczonego terminu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ kilkukrotnie (trzykrotnie) informował skarżącą o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy". Kolejne (drugie i trzecie) przedłużenia terminu załatwienia sprawy następowały: w październiku 2017 r., a więc po upływie wyznaczonego (po raz pierwszy przedłużonego) terminu zakończenia postępowania oraz w maju 2018 r., a więc ponad dwa miesiące po upływie przedłużonego po raz drugi terminu i zawiadomieniu skarżącej o zebraniu materiału dowodowego, a między tymi czynnościami organ nie podejmował żadnych czynności albo czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Z tych też względów Sąd pierwszej instancji uznał, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste".

Sąd pierwszej instancji dodał również że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, Sąd w pełni podzielił tym niemniej uznał, że czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 K.p.a. organ ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 13 marca 2017 r.

Mając natomiast na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy, orzekł o przyznaniu jej sumy pieniężnej. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżąca z mocy prawa (art. 239 pkt 1 lit d P.p.s.a.) była zwolniona od uiszczenia kosztów sądowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i 2 i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474),

2. art. 149 § 1 a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 13 marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 13 marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby ([...] czerwca 2017 r.), o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (28 lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 11 grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 28 lutego 2018 r.,

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) złotych w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wydłużenie terminu jej załatwienia jest uzasadnione, bowiem organ potrzebuje realnego czasu do przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musiał podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ zauważył również że skarżąca złożyła wniosek z 13 marca 2017 r. przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego oraz przed uzyskaniem przez organ wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze i informacji o przebiegu służby z IPN. W tym stanie rzeczy ewentualne poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bez orzekania o przyznaniu sumy pieniężnej byłoby wystarczające.

W piśmie z 15 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zarzut 1). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji gdy po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, organ załatwił sprawę przez wydanie decyzji, sąd administracyjny zobligowany jest do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pogląd ten nie jest prawidłowy. Wyjaśnić należy, że art. 149 P.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że "[s]ąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Wyrazem różnicy poglądów w tym przedmiocie na tle wprowadzonych w 2011 r. zmian w art. 149 P.p.s.a. jest właśnie m. in. powołane w skardze kasacyjnej orzeczenie NSA w sprawie II GSK 410/15, a także m. in. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: https://cbois.nsa.gov.pl). Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 P.p.s.a. ma bowiem następującą treść:

"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1a art. 149 P.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 ( grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149, budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne wyżej opisane zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego o co w rozpoznawanej sprawie zabiega organ, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, aczkolwiek w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest to element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazywał na wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych załatwiania sprawy (art. 35 § 1 i 3 K.p.a.), ale także na zbyt długi okres pomiędzy czynnościami procesowymi organu, jak i wreszcie opóźnienie w wydaniu decyzji administracyjnej pomimo zebrania całego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ nie uwzględniał przy tym okresów, jakie przypadły na działania podejmowane przez organ emerytalno – rentowy i Instytut Pamięci Narodowej, ale ocenił jedynie działania Ministra. Wszystkie natomiast te okoliczności również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają, że sposób prowadzenia postępowania przez organ w sposób oczywisty (niewątpliwy, rażący) naruszył prawo, czego nie da się usprawiedliwić żadnymi wyjątkowymi okolicznościami związanymi z warunkami jego funkcjonowania.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3). Pierwszy z ww. przepisów przewiduje możliwość przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. zaś powiązany z nim art. 141 § 4 określa wymagania prawidłowego uzasadnienia wyroku. I chociaż Sąd pierwszej instancji nie wskazał szczegółowo, dlaczego zasadnym jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, to jednak zauważyć należy, że kwota ta w świetle regulacji art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. oscyluje w jej dolnych, wręcz minimalnych granicach. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro organ dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa, a sprawa ma dla skarżącej istotne bo dotyczące wysokości jej świadczenia emerytalnego znaczenie, to nie może budzić wątpliwości zasadność skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Natomiast ocena organu, że wystarczającym byłoby stwierdzenie, że "Minister Spraw Wewnętrznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bez orzekania o przyznaniu sumy pieniężnej" stanowi co najmniej nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).