Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3409/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art.66 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1148/19 w sprawie ze skargi K. G. na zarządzenie Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły I. uchyla pkt I. zaskarżonego wyroku i uchyla zaskarżony akt, II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 roku, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie Dyrektora [...] w [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły z dnia [...] października 2019 r., stwierdził nieważność zaskarżonego aktu i zasądził od Dyrektora [...] w [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca była zatrudniona w Zespole Szkół [...] w [...] (zwanym dalej: Zespół Szkół) jako nauczyciel dyplomowany na podstawie mianowania. Zarządzeniem z dnia 1 września 2015 r. Dyrektor Zespołu Szkół powierzył skarżącej stanowisko wicedyrektora ds. wychowania i kształcenia zawodowego Zespołu Szkół. Dnia 18 września 2019 r. Dyrektor Zespołu Szkół przekazał skarżącej w gabinecie informację, że odwołuje ją z funkcji wicedyrektora i rozpoczyna proces spełnienia wymogów formalnych. Pismami z dnia 24 września 2019 r. i 25 września 2019 r. Dyrektor Zespołu Szkół zwrócił się do Starosty Powiatu [...] oraz do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora, nie podając jednak przyczyn tego odwołania. Zarówno Starosta Powiatu [...], jaki i Wielkopolski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniowali zamysł odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora.

W dniu [...] października 2019 r. Dyrektor Zespołu Szkół wydał zarządzenie, skierowane do skarżącej, o odwołaniu jej ze stanowiska wicedyrektora ds. wychowania i kształcenia zawodowego Zespołu Szkół [...] w [...] z dniem 31 października 2019 r. bez wypowiedzenia.

Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. K. G. wniosła do WSA w Poznaniu skargę na zarządzenie Dyrektora Zespołu Szkół w przedmiocie odwołania jej bez wypowiedzenia z dniem 31 października 2019 r. ze stanowiska wicedyrektora ds. wychowania i kształcenia zawodowego Zespołu Szkół, zaskarżając je w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie, szczegółowo i wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko. Organ podkreślił, iż konsekwentnie stoi na stanowisku, że odwołanie K. G. ze stanowiska wicedyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe było w pełni uzasadnione szeregiem okoliczności faktycznych związanych z przebiegiem wykonywania rzeczonej funkcji przez skarżącą. Dyrektor wskazał, iż rażące zaniedbanie skarżącej – dotyczące bierności i braku zainteresowania skarżącej powierzonymi jej funkcjami związanymi z przygotowaniem do wprowadzenia reformy oświaty na dzień 1 września 2019 r., w szczególności nadzoru nad szkolnymi planami nauczania (w obszarze kształcenia zawodowego) dla kształcenia w 4-letnim oraz 5 letnim technikum - które przy braku interwencji ze strony pozostałych osób w kierownictwie skutkowałoby paraliżem szkoły w roku szkolnym 2019/2020. Był to zatem przypadek szczególnie uzasadniony uprawniający go do interwencji w postaci odwołania K. G. z powierzonego jej stanowiska. Organ podniósł także, że to od jego uznania zależy, czy wobec zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku dokona on aktu odwołania danej osoby ze stanowiska. Jego zdaniem w przedmiotowej sytuacji akt taki był konieczny ze względu na konieczność wprowadzania kolejnych zmian związanych z reformą oświaty. Dyrektor podniósł także, iż w tej sprawie zasięgnął opinii rady pedagogicznej, która pozytywnie zaopiniowała decyzję o odwołaniu Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zarządzenia Dyrektora Zespołu Szkół. Sąd I instancji stwierdził, opierając swe zdanie na wcześniejszym orzecznictwie, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty i – pomimo, iż wskazany przepis nie formułuje wprost obowiązku podawania powodów odwołania - zarządzenie o odwołaniu dyrektora wymaga wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, gdyż ustalenie znaczenia pojęcia niedookreślonego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje. Wobec tego, WSA stwierdził, że poddany jego kontroli akt nie spełniał powyższych wymogów i nie tylko wymykał się ocenie pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, ale też nie mógł pozostać w obrocie prawnym i konieczne było stwierdzenie jego nieważności. Dostrzeżone uchybienia mają bowiem charakter istotny i dyskwalifikują akt, jako niezgodny z obowiązującym prawem. Odnosząc się do faktu, iż organ szczegółowo uzasadnił swoją decyzję w odpowiedzi na skargę sąd zauważył, iż późniejsze ujawnienie intencji, podglądów i argumentów, wtórne wobec wydanego aktu, nie może konwalidować niedostatków uzasadnienia samego zarządzenia. Sąd nie może też oceniać prawidłowości wydanego zarządzenia przez pryzmat argumentów z odpowiedzi na skargę. Organ powinien mieć świadomość, że oceniając wskazane przesłanki odwołania z funkcji dyrektora szkoły, należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, lecz muszą to być inne szczególnie uzasadnione przypadki, których ustawa nie wskazuje. Według WSA w zaskarżonym akcie brak jest wskazania tych nadzwyczajnych sytuacji w przedmiotowej sprawie.

Od tego wyroku Dyrektor Zespołu szkół wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej, niewszechstronnej, a przede wszystkim sprzecznej z doświadczeniem życiowym oceny dowodów i przyjęcie, że zarządzenie Organu z dnia [...] października 2019 r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska wicedyrektora nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, podczas gdy z treści samego zarządzenia, jak i reszty materiału zgromadzonego w sprawie (w tym dowodów potwierdzających uprzednią rozmowę organu ze skarżącą, w której wyłożono jej szczegółowo powody odwołania) wynika jasno, że zarządzenie to w sferze uzasadnienia spełniło swoją funkcję, zawierało bowiem precyzyjne, konkretne i jednoznaczne przyczyny odwołania, a z całokształtu ujawnionych w toku sprawy okoliczności wynika, że dla skarżącej (choć oczywiście merytorycznie się z nimi nie zgodziła) owe przyczyny były jak najbardziej jasne i zrozumiałe, tj. nie trzeba było ich dodatkowo rozwijać i wyjaśniać;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu jako niezgodnego z prawem, a to z uwagi na dostrzeżone rzekome istotne uchybienia w zakresie uzasadnienia, podczas gdy uchybienia te wcale nie zaistniały, albowiem, zdaniem organu, zaskarżone zarządzenie zawiera szczegółowe i precyzyjne powody odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora;

3) art. 147 § 1 p.p s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której zaskarżony akt nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Uzasadniając wskazane zarzuty organ stwierdził, że w uzasadnieniu zarządzenia wskazane zostały zdarzenia uznane za przesłanki odwołania. Nadto z treści złożonej w niniejszej sprawie skargi wynika jednoznacznie, że skarżąca w pełni zrozumiała istotę przyczyny odwołania i że nie miała w związku z tym problemów z merytorycznym ustosunkowaniem się do zaskarżonego aktu (chociażby poprzez przywoływanie wielu dowodów, które miałyby obalić zarzuty organu). Zdaniem Dyrektora Zespołu Szkół bowiem nie można mylić zwięzłości uzasadnienia z jego niewłaściwym umotywowaniem.

Organ podkreślił, że przez cały czas trwania przedmiotowej sprawy zdawał sobie sprawę, że odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, lecz muszą to być inne szczególnie uzasadnione przypadki, których ustawa nie wskazuje. Wielokrotnie dawał temu wyraz, wskazując, że zarządzenie miało związek z nadzwyczajną i szczególną sytuacją, która drastycznie wpłynęła ona na funkcjonowanie szkoły i kwestię przygotowań do rozpoczęcia nowego roku szkolnego. Jednocześnie organ zarzucił Sądowi I instancji, iż ten nie rozważa w ogóle czy wskazane sytuacje mieszczą się w hipotezie tegoż przepisu, ale błędnie twierdzi, że wcale nie doszło do ich wskazania.

W konsekwencji organ krytycznie ocenił konkluzję wyroku, która pozwoliła WSA w Poznaniu na niepodejmowaniu de facto istoty sprawy i poprzestaniu na stwierdzeniu rzekomych braków i nieprawidłowości w samym akcie odwołania skarżącej ze stanowiska, bez konieczności wejścia przez Sąd w merytoryczne procedowanie i rozstrzygnięcie, czy przedstawiony w niniejszej sprawie stan faktyczny wpisywał się w przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, czy też nie. W ocenie organu wpływ błędów popełnionych przez Sąd I instancji na zaskarżony wyrok pozostaje oczywisty. Gdyby WSA w Poznaniu prawidłowo ocenił kwestię umotywowania i uzasadnienia odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora, to rozpoznałby merytorycznie zasadność i skuteczność tego odwołania, a na bazie przedstawionych twierdzeń i dowodów zdaniem organu uznałby, że rzeczony akt odwołania odpowiada prawu wobec rzeczywistego zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.

Konkludując organ wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

We wniesionej po terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu "kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako zupełnie chybiony należy ocenić podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym - sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. stanowisko doktryny powołane w wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, dostępnym baza CBOIS). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła też wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129; 7 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 359/05, dostępny jw.). Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 288/05, 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 508/05 – dostępne jw.). Z kolei przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zatem w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy tego Kodeksu dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. W takich warunkach przepis art. 233 k.p.c. w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1149/08, 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 4144/16 – dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji nie stwierdził, ani też skarżący kasacyjnie ich nie wykazał. Skoro zatem nie było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to w konsekwencji nie można było Sądowi I instancji zarzucić naruszenia przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. Twierdzenia autora skargi w tym zakresie nie dotyczą zresztą konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, lecz rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. To zaś należało zwalczać poprzez zarzucenie Sądowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. ze wskazaniem na inne przepisy proceduralne, którym miałby uchybić ten Sąd. W takiej sytuacji nie mogła znaleźć zastosowania przywołana wcześniej zasada falsa demonstratio non nocet, bowiem sąd II instancji nie jest uprawniony do tego rodzaju ingerencji w treść przytoczonych podstaw kasacyjnych, które prowadziłyby w istocie do ich transformacji i formułowania zarzutów za stronę.

Po drugie, nawet gdyby podzielić stanowisko Dyrektora Zespołu [...] w [...], że K. G. w okresie sprawowania funkcji wicedyrektora szkoły dopuściła się zarzucanego jej przez organ uchybienia, to i tak nie można byłoby przyjąć, że naruszenie to polegające – jak wynika z zaskarżonego zarządzenia - na braku odpowiedniego nadzoru oraz wsparcia nauczycieli kształcenia zawodowego w zakresie przygotowania do wprowadzenia reformy oświaty na dzień 1 września 2019 r. w szczególności nadzoru nad szkolnymi planami nauczania (w obszarze kształcenia zawodowego) dla kształcenia w 4-letnim oraz 5 letnim technikum - stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. np. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, dostępny jw.).

Nadto należy powtórzyć za WSA w Poznaniu, że prawidłowość wydanego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły powinna być oceniana na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. W analizowanej sprawie poddany sądowej kontroli akt nie spełniał powyższych wymogów i nie tylko wymykał się ocenie pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, ale też nie mógł pozostać w obrocie prawnym i konieczne było stwierdzenie jego nieważności. Dostrzeżone uchybienia mają bowiem charakter istotny i dyskwalifikują akt, jako niezgodny z obowiązującym prawem. Nie ma dla jego oceny znaczenia, że organ bardziej szczegółowo przedstawił i udokumentował swoje stanowisko na etapie odpowiedzi na skargę. Późniejsze ujawnienie intencji, podglądów i argumentów, wtórne wobec wydanego aktu, nie może konwalidować niedostatków uzasadnienia samego zarządzenia. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że nie może oceniać prawidłowości wydanego zarządzenia przez pryzmat argumentów z odpowiedzi na skargę.

Chociaż strona skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jednak dla dopełnienia całości warto w tym miejscu zasygnalizować, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie w swoich rozstrzygnięciach przyjmuje, że w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu uznano takie zdarzenia, jak: kradzież w sklepie; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; zatrudnienie swojego bliskiego krewnego w szkole; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. zestawienie przyczyn i orzecznictwa dokonane w np. w wyrokach NSA z dnia: 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17, 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 195/18 – orzeczenia dostępne jw.). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. np. wyroki z dnia: 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2987/14, 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 901/15, 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1942/15 – dostępne jw.). Z orzecznictwa tego wynika, że użyte w ustawie nieostre pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08, dostępny jw.). Przepis ten ma zatem funkcję interwencyjną. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, LEX nr 82679 i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2166/14 – dostępny jw.).

Rację ma zatem Sąd I instancji, że żadna z wyżej wymienionych nadzwyczajnych sytuacji nie została przez dyrektora wskazana w zaskarżonym akcie.

Natomiast w pełni zasadny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przytoczony przepis p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, tzn. ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Istota zaskarżenia w zakresie ostatniego z postawionych zarzutów sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował zaskarżone zarządzenie do przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w pkt 5, co przy rozstrzyganiu sprawy skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a. W tej kwestii należy wskazać, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, o jakich mowa w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony do sądu administracyjnego akt - zarządzenie dyrektora w przedmiocie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły – nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Tym samym art. 147 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku niniejszej skargi. Wobec powyższego uznać należy, że WSA w Poznaniu niezasadnie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność wydanego przez Dyrektora zarządzenia.

Pozostaje zweryfikować, czy wspomniany akt - zarządzenie dyrektora w przedmiocie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły – mieści się w którymś z pozostałych przypadków wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. określających szerokość zaskarżania do sądu administracyjnego. Niewątpliwie nie jest to: decyzja administracyjna, postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego, ani akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy zatem rozważyć, czy jest to tzw. inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że są to akty, które: nie są decyzjami lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.); mają charakter władczy i zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; nie mają charakteru stosowania prawa (ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej); podejmowane są w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny (ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowej); dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96) – zob. szerzej: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd.V, WK 2016; Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016.

Ostatnie ze wskazanych kryteriów dopuszczalności skargi na akt lub czynność zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i budzący rozbieżności w literaturze i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie jednych autorów użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonymi w przepisach prawnych [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 81; pogląd ten podziela E. Ochendowski (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 59, i M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (w) Koncepcja systemu prawa administracyjnego (red.) J. Zimmermann, Kraków 2007, s. 582, przytaczająca orzeczenia sądów administracyjnych, w których pogląd taki został przyjęty. Pogląd taki wyraża również wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 4, i postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12. Odmienny pogląd prezentują: J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999, z. 9, poz. 164; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006, z. 7–8, poz. 83, i M. Bogusz, Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2005 r., II SA/Bd 23/04, OSP 2006, z. 3, poz. 30; por. również A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Komentarz ..., s. 40]. W ocenie tych autorów zmiana dokonana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w porównaniu z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA z 1995 r. oznacza, że ustawodawca poprzestał na użyciu słowa "dotyczące", rezygnując z uzupełniających je poprzednio kwalifikatorów.

Ratio legis regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (zob. Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WK 2016). Sens regulacji prawnej, stwarzającej możliwość wniesienia skargi na taką czynność lub akt organu administracji publicznej, tkwi przede wszystkim w tym, że jest istotnym uzupełnieniem sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych. Omawiane rozwiązanie stanowi również skuteczną zaporę przed unikaniem ze strony ustawodawcy kontroli sądu administracyjnego. Przy tej regulacji prawnej nie ma bowiem znaczenia kwestia, w jaki sposób w przepisie materialnym zostanie określona forma załatwienia sprawy indywidualnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011).

Dlatego też wystarczy, aby uprawnienie lub obowiązek wynikały pośrednio z przepisów prawa materialnego. Podobne stanowisko zajęli J. Zimmermann (Glosa do postanowienia NSA z 24.03.1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999/9, s. 448) oraz M. Bogusz (Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sam. Teryt. 2000/1–2, s. 181). Wyrazem szerokiego pojmowania wymienionej przesłanki jest stanowisko sformułowane w postanowieniu WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, poz. 30. W orzeczeniu tym sąd uznał, że do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaliczyć należy materialno-techniczne czynności określone przepisem art. 164 § 2 i 3 ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 427), polegające na dokonaniu przez prezesa właściwego sądu zawiadomienia ławników o wyborze, odebraniu od nich ślubowania, wpisaniu ich na listę ławników i wydaniu im legitymacji. Wymienione w postanowieniu czynności dotyczą uprawnień wynikających z uchwały właściwego organu gminy o wyborze ławnika, a więc aktu, który je skonkretyzował. M. Bogusz w glosie do tego orzeczenia (OSP 2006/3, s. 140–142) akceptuje to stanowisko i podkreśla, że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Zdaniem M. Bogusza pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141). Należy podzielić powyższe stanowisko.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt i 2 Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wskazanym w tym przepisie organem może być organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku powierzenia stanowiska i odwołania dyrektora szkoły lub placówki oraz dyrektor szkoły lub placówki z zakresie powierzenia stanowiska i odwołania wicedyrektora. W obu przypadkach prawodawca w sposób jednakowy formułuje ustawowe przesłanki odwołania ze stanowiska dyrektora lub wicedyrektora szkoły lub placówki. O ile w pierwszym przypadku tj. odwołania dyrektora szkoły lub placówki przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie budzi wątpliwości, że na akt ten służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), to akt odwołania przez dyrektora z funkcji wicedyrektora szkoły lub placówki na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. budzi wątpliwości co do podstawy zaskarżenia do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że prawodawca ustawowo i w tożsamy sposób określa przesłanki odwołania zarówno z funkcji dyrektora, jak i wicedyrektora szkoły lub placówki (można więc stwierdzić, że w normie prawa materialnego określa także wobec wicedyrektora uprawnienia co do prawnych podstaw i przesłanek, na jakich może być on odwołany). Dlatego też wnioskując per analogiam należy przyjąć, że również wicedyrektorowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akt (zarządzenie) odwołania z tego stanowiska przez dyrektora szkoły. Podstawy prawnej do wniesienia skargi na zarządzenie dyrektora szkoły o odwołaniu z funkcji wicedyrektora szkoły upatrywać więc należy w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Za takim rozumowaniem przemawia także prokonstytucyjna wykładnia. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Podsumowując w ocenie Sądu zarządzenie dyrektora o odwołaniu z funkcji wicedyrektora szkoły lub placówki w świetle unormowań zawartych w art.66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 910) spełnia warunki określone przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze powierzenia funkcji wicedyrektora) oraz odnosi się bezpośrednio do uprawnień administracyjnoprawnych (możliwość odwołania ze stanowiska na podstawie ustawowo określonych przesłanek) wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji podstawą wyrokowania w takim przypadku jest art.146 p.p.s.a., który stwierdza, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia punktu I. zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zarządzenia Dyrektora Zespołu [...] w [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły z dnia [...] października 2019 r. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.