Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2270/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 182/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 182/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Burmistrz Miasta Szczecinek (dalej: Burmistrz) określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji istniejącego systemu ogrzewania suszarni MDF I i MDF II zakładu [...] Sp. z o. o. (dalej: inwestor lub uczestnik postępowania) poprzez budowę Generatora Gorącego Powietrza wraz z Wymiennikiem i Elektrofiltrem (GGPWE), zasilanego biomasą o mocy 45 MWt, na terenie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w S., przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] w S. (dalej: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 681/13, uchylił przedmiotową decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. W tych okolicznościach, skargę kasacyjną wywiódł inwestor, zaś w wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1085/14, uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na wady rozstrzygnięcia Sądu I instancji, stwierdził, że podziela jednocześnie jego ocenę co do naruszenia w niniejszej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania w wyniku braku merytorycznego odniesienia się przez Kolegium do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, czym dopuszczono się naruszenia art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), a także art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), bowiem w tym kontekście doszło do ograniczenia roli społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje weryfikację przedłożonego przez inwestora raportu, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, a wyniki powyższych czynności powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając to na uwadze Kolegium podniosło, że w toku postępowania informacje na jego temat były podawane do publicznej wiadomości, co czyni nieuprawnionym zarzut braku należytego informowania lokalnej społeczności o prowadzonym postępowaniu. Wobec aktywnego udziału w postępowaniu skarżącego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 5 u.u.i.ś. Wskazało, że w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa wpłynął sprzeciw mieszkańców miasta i okolic - pismo, pod którym w imieniu mieszkańców podpisał się skarżący. Zgłoszone uwagi dotyczyły obaw związanych z zagrożeniem dla środowiska i zdrowia ludzi i stanowiły wyraz braku zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia w technologii rusztowej spalającej pył ze szlifowania płyt wiórowych, stanowiących w ocenie skarżącego nie biomasę, lecz odpady niebezpieczne, zawierające znaczne ilości kleju, utwardzaczy, itp., dla których zneutralizowania niezbędna jest budowa specjalistycznej spalarni. Mając to na uwadze, Kolegium stwierdziło, że zarzut nierzetelności badań zawartych w raporcie we wskazanym zakresie nie został poparty żadnymi danymi zebranymi metodycznie, a które to dane uprawniałyby do jego zakwestionowania. W konsekwencji, mimo wskazanych uwag, opierając się na analizie przedłożonego raportu oraz pozytywnych rozstrzygnięciach organów współdziałających - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinku (dalej: PPIS), Kolegium nie stwierdziło potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie.

W ocenie Kolegium, w raporcie przedstawiono i opisano bardzo szczegółowo planowane przedsięwzięcie, jego charakterystykę i technologię. Ze swej istoty inwestycja ma charakter pro środowiskowy, ponieważ ma służyć modernizacji istniejącego systemu ogrzewania suszarni MDF I i MDF II. Generator będzie oparty o technologię spalania czystej biomasy w palenisku rusztowym. Paliwem - wsadem energetycznym do komory spalania - dla planowanego generatora będą: stanowiąca produkt uboczny z procesu sortowania surowca wykorzystywanego do produkcji płyt drewnopochodnych biomasa kawałkowa, tj. kora i odsort (trociny, zrębki, okorki) oraz biomasa w postaci pyłu drzewnego, który będzie wykorzystywany w palnikach pyłowych generatora. Inwestor, charakteryzując planowaną inwestycję podał, iż planowana do spalania biomasa w postaci pyłu drzewnego nie będzie zawierała metali ciężkich i związków fluorowcoorganicznych (chiorowco-organicznych-alogenoorganicznych). W stanowiącej załącznik do wniosku i decyzji charakterystyce przedsięwzięcia podkreślił, że w nowym generatorze jako paliwo nie będą wykorzystywane odpady w postaci kawałków płyt produkowanych w zakładzie. Projektowany generator gorącego powietrza wraz z wymiennikiem i elektrofiltrem będzie posiadać wysokiej klasy, zaawansowany system sterowania i zabezpieczeń. Stałemu monitorowaniu poddane będą kolejne etapy procesu, na bieżąco będą badane temperatura, ciśnienie, ilość powietrza i spalin oraz ilość biomasy. System sterowania i automatyki zapewni stały nadzór nad procesem spalania, co umożliwi zapewnienie zupełnego spalania biomasy, a jednocześnie wpłynie na redukcję emisji tlenków azotu, tlenków węgła i pyłu. Obciążenie generatora będzie automatycznie regulowane poprzez dobór odpowiedniej ilości biomasy dozowanej do komory spalania. Ilość paliwa podawanego na ruszt będzie automatycznie regulowana, w zależności od bieżącego zapotrzebowania na ciepło. W świetle powyższego, Kolegium za chybiony uznało zarzut dotyczący wyliczeń odnoszących się do ilości wytwarzanej biomasy oraz pozyskiwania przez inwestora biomasy poprzez zwiększone wytwarzanie odpadów wraz ze wzrostem produkcji.

Kolegium stwierdziło, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki określone w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz nałożone w decyzji środowiskowej. Wskazało, że dokonano analizy wszystkich potencjalnych uciążliwości istniejącej infrastruktury oraz uwzględniono podstawowe dane techniczne zawarte w opracowywanej dokumentacji. W raporcie ustalono ponadto przeprowadzenie szeregu działań ograniczających oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji. W ocenie Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy nie stanowił podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Odnosząc się do zarzutu o błędnym zaliczeniu paliwa wykorzystywanego w generatorze gorącego powietrza do biomasy, Kolegium, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa uznało, iż dokonana przez inwestora kwalifikacja płyt drewnopochodnych i pyłu drzewnego spełnia określone przesłanki przewidziane przepisami prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej. Podkreśliło, że biomasą mogą być zarówno produkty i produkty uboczne, jak i odpady, jeżeli spełniają wymogi określone w art. 3 pkt 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz. Urz. UE L Nr 334/17; dalej: dyrektywa z dnia 24 listopada 2010 r.). Powołało się również na pojęcie biomasy zdefiniowane w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1546 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 4 listopada 2014 r.) oraz w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz. U. z 2012 r., poz. 1229 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 18 października 2012 r.).

Kolegium wskazało, że z przedstawionej przez inwestora koncepcji wynika, że powstający w jego zakładzie pył drzewny, podobnie jak powstające w procesie technologicznym trociny, zrębki, okorki, jako stanowiący źródło energii cieplnej element tego cyklu nie opuszczają linii technologicznej zakładu. Pył drzewny spełnia warunki niezbędne do uznania go za biomasę w rozumieniu dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. - stanowi bowiem produkt uboczny, składający się z substancji roślinnych pochodzących z leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii. Ponadto, co potwierdzają przedłożone przez inwestora certyfikaty - pył drzewny, powstający w procesie produkcyjnym - stanowiący w świetle obowiązujących przepisów prawa odpad drzewny, spełnia wszystkie wymogi niezbędne dla uznania go za biomasę, ponieważ może być wykorzystywany jako paliwo i nie jest - jak dowolnie podnosi skarżący - zanieczyszczony impregnatami ani powłokami ochronnymi, nie zawiera chlorowcopochodnych związków organicznych ani metali ciężkich, nie stanowi również odpadu z prac budowlanych ani rozbiórkowych. Kolegium dodało, że zgodnie z Komunikatem Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. dotyczącym instalacji inwestora, po odwołaniu się do definicji biomasy zawartej w art. 3 ust. 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r., wskazano jednoznacznie - wbrew dowolnym twierdzeniom skarżącego - że "obiekty spalające biomasę tego rodzaju, ale nie inne odpady, nie muszą spełniać wymogów przewidzianych w przepisach unijnych dla spalarni odpadów, tak więc trociny i inne pozostałości pochodzące z procesu produkcji paneli drewnopochodnych mogą kwalifikować się jako "biomasa", gdy spełniają kryteria określone w powyższej definicji". W komunikacie tym stwierdzono również, iż nie było podstaw do wyciągnięcia wniosku o niebezpiecznym charakterze pyłów lub trocin, pochodzących z produktów inwestora.

W dalszej kolejności, za chybiony Kolegium uznało również zarzut uniemożliwienia skarżącemu udziału w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2012 r. Wskazało, że wizja ta odbyła się w ramach procedury uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze wskazanymi przez ustawodawcę organami. Art. 77 ust. 1 u.u.i.ś nie przewiduje na tym etapie udziału społeczeństwa. Włączony do akt sprawy protokół z przeprowadzonej wizji stanowi jednak dowód z dokumentu, do którego skarżący miał pełny dostęp, lecz nie wnosił co do niego uwag. Kolegium dodało, że stanowisko to w pełni zaakceptował NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. Przedmiotem wizji nie mogły być natomiast elementy planowanego jeszcze wówczas przedsięwzięcia, bowiem nie były one jeszcze zrealizowane.

Uwzględniając fakt zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, Kolegium za zbędne i powodujące jedynie wydłużenie postępowania uznało także dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych z zakresu gospodarki odpadami w sytuacji, gdy jego przeprowadzenie sprowadziłoby się w istocie do interpretacji obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa. Kolegium dodało, że zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje i opisuje chemiczne właściwości pyłu drzewnego powstającego w zakładzie inwestora, uznając go za biomasę, a wyniki sporządzonej w 2014 r. analizy porealizacyjnej i dokonana we wrześniu 2016 r. jej "Rewizja" potwierdzają ponadto, że rzeczywista emisja jest znacznie niższa od tej, jaką oszacowano na etapie sporządzania raportu oddziaływania na środowisko i jednocześnie znacznie niższa od dopuszczalnej dla zakładu inwestora.

W skardze na decyzję Kolegium, skarżący zarzucił naruszenie:

- § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2012 r. oraz art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy z uwagi na przedmiot sprawy, a w szczególności treść i znaczenie sformułowanych w odwołaniu zarzutów, przepisy te nie miały związku ze sprawą,

- § 5 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. oraz art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; dalej: u.o.o.), poprzez przyjęcie, że pył z płyt drewnopochodnych, który w zaskarżonej decyzji nazywany jest "pyłem drzewnym" zalicza się do kategorii wymienionej w tych przepisach, a więc, że jest drewnem, podczas gdy jest to inna substancja, a jednocześnie odpad powstały w wyniku przekształcenia drewna w płytę drewnopochodną, która oprócz drewna zawiera kleje oraz utwardzacze,

- art. 155 w zw. z art. 157 ust. 1 w. zw. z art. 158 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 u.o.o. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy termiczne przekształcanie m.in. pyłów z płyt drewnopochodnych powinno następować w spalarniach lub współspalarniach odpadów,

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r., co skutkowało błędnym ustaleniem w zakresie wpływu planowanej instalacji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi,

- art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 80 i 82 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b u.u.i.ś., a także art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że rola organu ogranicza się jedynie do weryfikacji sporządzonego przez inwestora raportu, uzyskania wymaganych uzgodnień i opinii przy jednoczesnym związaniu tymi uzgodnieniami i opiniami, zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, a także stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy zakres rozpoznania sprawy może być znacznie szerszy, gdyż organ nie jest związany zarówno raportem, jak również opiniami i uzgodnieniami, w związku z czym samodzielnie może ustalać warunki korzystania ze środowiska przez inwestora, a także orzekać o obowiązku unikania, zapobiegania lub ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika taka potrzeba,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącego, a co polegało na zignorowaniu faktu, iż skarżący w swojej argumentacji posługiwał się opracowaniami naukowymi, stanowiskiem Ministerstwa Środowiska, a także dokumentem opisującym zasady funkcjonowania takiego samego co inwestor przedsiębiorstwa w Austrii,

- art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego o zebranym materiale dowodowym, co skutkowało uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że jego celem nie jest aby organy administracji publicznej odmówiły wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, lecz aby w decyzji tej określiły, że termiczne przekształcanie pyłów z płyt drewnopochodnych powinno odbywać się w spalarni lub współspalarni odpadów. Zdaniem skarżącego, Kolegium niewłaściwie interpretuje pojęcie biomasy. W jego ocenie, pył z płyt drewnopochodnych zawierający żywice (kleje) i utwardzacze, w odróżnieniu od pyłu drzewnego, nie stanowi substancji pochodzenia roślinnego, która ulega biodegradacji, pochodzącej z produktów, odpadów i pozostałości z produkcji rolnej i leśnej oraz przemysłu przetwarzającego ich produkty, które ulegają biodegradacji.

W jego ocenie, powołanie się na § 5 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. było zbyteczne, gdyż autonomiczną regulację zawierającą wyłączenie grup materiałów, do których nie stosuje się wszystkich zasad termicznego przekształcania odpadów, w tym obowiązku ich przekształcania w spalarni lub we współspalarni odpadów, zawiera art. 163 ust. 1 pkt 5 u.o.o. Mając na uwadze jego brzmienie, skarżący stwierdził, że pył drzewny powstały jeszcze przed właściwym procesem produkcyjnym można zaliczyć do wskazanej kategorii, a więc drewna, które nie zawiera zanieczyszczeń w postaci związków chlorowcoorganicznych lub metali ciężkich. Niemniej jednak pył z płyt drewnopochodnych nie jest już drewnem, dlatego jego ocena z punktu widzenia, czy zawiera wskazane zanieczyszczenia jest bezprzedmiotowa. Niezależnie bowiem od tego, czy mamy do czynienia z drewnem zanieczyszczonym, czy nie, to omawiany przepis traktuje o odpadzie, który w swojej podstawowej strukturze składa się z "czystego" drewna, zaś płyty drewnopochodne, a przez to również pył z płyt drewnopochodnych, to struktura, która oprócz drewna składa się z cząstek, które z drewnem nie mają nic wspólnego (kleje, utwardzacze). Skarżący stwierdził również, że niezasadne jest w tym względzie powoływanie się na Komunikat Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. Konkluzja tego komunikatu dotyczy bowiem odpadów drzewnych, a nie odpadów pochodzących z płyt drewnopochodnych.

W świetle powyższego zauważył, że konsekwencją ustalenia, że pył z płyt drewnopochodnych nie zalicza się do grupy odpadów określonych w art. 163 ust. 1 pkt 5 u.o.o. oraz do biomasy jest, że w przypadku jego termicznego przekształcania stosuje się przepisy art. 155 w zw. z art. 157 ust. 1 w zw. z art. 158 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 u.o.o. Nie uwzględniając tej okoliczności i nie narzucając inwestorowi warunku posiadania współspalarni odpadów, organy umożliwiły mu funkcjonowanie sprzecznie z prawem, czego skutkiem jest zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, a w konsekwencji istnienie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Skarżący wskazał ponadto, że nie podziela stanowiska Kolegium co do zakresu możliwej aktywności organu administracji publicznej. Zauważył, że uzgodnienia i opinie mają jedynie charakter pomocniczy i nie są w żadnym stopniu wiążące, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. To samo dotyczy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdził, że art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 80 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. określają jedynie minimalny wymóg w zakresie aktywności, jakiej wymaga się od organu w ramach oceny oddziaływania na środowisko, a następnie przed wydaniem decyzji. Wniosek taki wynika wprost z art. 80 ust. 1 pkt 1 i 3 u.u.i.ś., a ponadto art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 u.u.i.ś. nakłada obowiązek tych działań.

Skarżący stwierdził również, że przedkładał dokumenty, które potwierdzały jego twierdzenia, a z pewnością poddawały w wątpliwość twierdzenia inwestora i zasadność stanowiska Burmistrza, czego skutkiem powinno być co najmniej ich zweryfikowanie przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Kolegium jednak całkowicie je zignorowało, nie odnosząc się do ich treści. Nie wiadomo zatem dlaczego nie mają żadnego znaczenia wypowiedzi i argumenty jednostki naukowej, czy też światowego autorytetu w tej dziedzinie.

Skarżący zauważył również, że wobec dwuznacznej treści pouczenia zawartego w piśmie informującym o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nie mógł ostatecznie zapoznać się z aktami sprawy, a przede wszystkim wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszona została zasada czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że skarżący podaje błędną interpretację pojęć "biomasa" i "odpad drewniany" - sprzeczną z prawodawstwem oraz uzyskanymi certyfikatami i zaświadczeniami, które potwierdzają kwalifikacje pyłu poprodukcyjnego jako biomasy i wskazują brak jego szkodliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, oddalił skargę. W uzasadnieniu, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego kwalifikacji płyt drewnopochodnych i pyłu jako biomasy, stwierdził, że w jego ocenie - w świetle obowiązujących przepisów i dokumentów z akt, w tym wyników badań laboratoryjnych i raportu - poprawne jest stanowisko organów, że pył wytwarzany w zakładzie inwestora, określany jako pył z płyt drewnopochodnych przez skarżącego, czy jako pył drzewny przez organy i inwestora, niezależnie od stosowanych określeń, spełnia warunki niezbędne do uznania go za biomasę w rozumieniu dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. Sąd wskazał, że płyty drewnopochodne, podobnie jak powstające w procesie produkcyjnym pozostałości (pył drzewny i odsort: trociny, zrębki, okorki) nie zawierają substancji toksycznych, które mogłyby być szkodliwe dla człowieka lub środowiska, i nie stanowią produktów niebezpiecznych, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy badania, wykonane przez akredytowane laboratoria. Pył drzewny wytworzony podczas cięcia i szlifowania płyt posiada z chemicznego punktu widzenia taki sam skład jak drewno naturalne, zawiera jedynie nieco więcej substancji mineralnych pochodzących z materiału ściernego, które są związkami neutralnymi w procesie spalania. Zauważył, że o zakwalifikowaniu danego paliwa jako biomasy nie decyduje występowanie w nim dowolnych substancji niebezpiecznych, czy szkodliwych, ale jego pochodzenie i brak zawartości ściśle określonych substancji, których występowanie wyłącza możliwość uznania go za biomasę. Biomasą mogą być bowiem zarówno produkty, produkty uboczne, jak i odpady - jeżeli spełniają wymogi określone w art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium trafnie wyjaśniło pojmowanie biomasy na gruncie wskazanych przepisów. Sąd zgadza się też ze stanowiskiem organów, że pył drzewny, wytwarzany przez inwestora, mieści się w ramach zawartej w nich definicji biomasy - jako odpad drewniany (drzewny), spełniając jednocześnie wymóg wyłączenia spod regulacji dotyczących spalarni odpadów zgodnie z art. 163 ust. 1 pkt 5 u.o.o. Odpowiada ponadto definicji biomasy, ujętej w § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2012 r.

Sąd uznał jednocześnie, że twierdzenia skarżącego, zgodnie z którymi skoro pył pochodzący z płyt drewnopochodnych posiada domieszki substancji innych niż czyste drewno, nie może być kwalifikowany jako "pył drzewny" w rozumieniu dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r., są pozbawione podstaw prawnych. Z definicji biomasy zawartych w tych aktach prawnych wynika bowiem wprost, że biomasa może zawierać dodatkowe substancje, byleby nie były to substancje, które zostały tam enumeratywnie wskazane, a takich, według raportu, sporny pył nie zawiera.

Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organów, że powstający u inwestora pył drzewny, podobnie jak trociny, zrębki, okorki - jako źródło energii cieplnej i integralny element cyklu produkcyjnego stanowi produkt uboczny, składający się z substancji roślinnych pochodzących z leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że zarzut dotyczący błędnej interpretacji pojęcia "biomasa" nie jest zasadny, a zarzuty odnośnie naruszenia przepisów dotyczących gospodarki odpadami uznał za całkowicie chybione, nie mające w sprawie zastosowania.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, po uprzednim przytoczeniu przepisów u.u.i.ś. dotyczących postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż w warunkach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmownej. Sąd nie podzielił przy tym w pełni zarzutu dotyczącego możliwej aktywności organów w tym postępowaniu. Podkreślił, że raport i uzgodnienia organów współdziałających niewątpliwie kształtują treść decyzji środowiskowej. Zdaniem Sądu, jeżeli organ oceni, że raport, będący kluczowym dowodem w sprawie, zawiera treści zgodne z obowiązującymi przepisami (wymogami art. 66 u.u.i.ś.), uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją wnioskowanego zamierzenia, został zaakceptowany przez organy współdziałające, lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, a także spełnione zostały pozostałe przesłanki pozytywnego rozpoznania wniosku, to zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., nie może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W żadnym razie, organ nie dysponujący wiedzą specjalistyczną z danej dziedziny, nie może merytorycznie opiniować inwestycji i ustalać własnych warunków realizacji inwestycji - w zastępstwie wykwalifikowanych biegłych, czy też wyspecjalizowanych organów opiniujących. Jego ocena dotyczy spełnienia ustawowych wymagań co do jego zawartości (treści) raportu w rozumieniu dyspozycji art. 66 u.u.i.ś. - nie może to być ocena merytoryczna. W takim też zakresie Sąd może kontrolować prawidłowość oceny przedmiotowego dowodu wyrażoną w decyzjach organów. Sąd nie może bowiem samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie, procedując w zgodzie z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., uwzględniły w decyzjach wszystkie aspekty postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko powołane w art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś.

Wskazał, że w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. realizacja przedsięwzięcia została uzgodniona z RDOŚ i zaopiniowana pozytywnie przez PPIS.

Analizując przedmiotowe postępowanie pod kątem udziału w nim społeczeństwa Sąd uznał, że Burmistrz wypełnił dyspozycję art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Działając zgodnie z art. 33 ust. 1 oraz art. 38 u.u.i.ś., podawał do publicznej wiadomości informacje o wszystkich etapach postępowania. Stosownie do dyspozycji art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. o powyższych czynnościach informował strony postępowania poprzez obwieszczenia odpowiednio umieszczane na tablicy ogłoszeń. W ocenie Sądu, postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone zostało prawidłowo i nie doszło do naruszenia uprawnień społeczności lokalnej. Spełnione zostały ponadto warunki określone w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś.

Odnosząc się do kwestii weryfikacji raportu przedłożonego przez inwestora, który - jak wskazał - jest w swej istocie wysoko specjalistycznym opracowaniem autorstwa ekspertów z różnych dziedzin, podkreślił, że ten środek dowodowy w toku postępowania podlega ocenie i opiniowaniu przez różne wyspecjalizowane organy w zakresie ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (tu przez: RDOŚ i PPIS). Raport wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód składany przez stronę, czy zgromadzony przez organ, podlega regułom postępowania dowodowego, w tym i swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej weryfikacji raportu, co wynika z wyczerpujących uzasadnień wydanych w sprawie decyzji. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że dokument ten - sporządzony w celu ustalenia wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, określenia bezpośrednich i pośrednich skutków dla środowiska oraz wskazania rozwiązań technicznych i technologicznych zabezpieczających przed jego negatywnym wpływem - jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 66 u.u.i.ś. Zawiera charakterystykę całego przedsięwzięcia, opis analizowanych wariantów, a także opis przewidywanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko podczas realizacji i eksploatacji inwestycji na powierzchnię ziemi i glebę, na wody, powietrze, klimat akustyczny. Co jest istotne ustalono w nim ponadto szereg działań ograniczających oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia oraz określa konkretne wymagania ochrony środowiska na etapie prac budowlanych oraz w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia.

Sąd podkreślił jednocześnie, że podmioty uczestniczące w postępowaniu miały możliwość zgłoszenia dowodów zmierzających do podważenia miarodajności raportu i przedstawionych w nim wyników, miały prawo przedstawienia szczegółowej analizy zagadnień nim objętych oraz formułować wnioski, które wskazywałyby na wadliwość raportu. Takich wniosków jednak nie wskazano. Nie przedstawiono też żadnych argumentów, podważających zawarte w nim ustalenia. Sąd zauważył, że raportowi przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Niewątpliwie więc, sporządzenie raportu wymaga wiedzy specjalistycznej. Tym samym każdorazowe zastrzeżenia wobec ustaleń raportu powinny być w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte, np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu, oparty na odpowiednich ocenach (badaniach).

W ocenie Sądu, nie są przeciwdowodem wystarczającym dla podważenia ustaleń raportu odnoszącego się do konkretnej inwestycji, opierającego się w analizie na ścisłych danych dotyczących, m.in. parametrów, zasad funkcjonowania, zastosowanych technologii, położenia przedsięwzięcia, przedłożone dokumenty w postaci: 1. ogólnej opinii naukowej autorstwa kierownika katedry prof. dr hab. inż. T. P. we współpracy z prof. nadzw. dr hab. inż. J. P. oraz dr inż. B. J., sporządzonej na potwierdzenie, że substancje, które obok drewna zawierają kleje (żywice mocznikowo-formaldehydowe), utwardzacze oraz środki hydrofobowe (emulsje), stanowią odpad poprodukcyjny i jednocześnie nie są biomasą, a poddawanie ich procesowi termicznego przekształcania może mieć miejsce jedynie w specjalnie przystosowanych do tego instalacjach zawierających urządzenia oczyszczające gazy odlotowe, 2. opinii naukowej prof. Politechniki [...] dr hab. inż. A. G., że pyły z płyt drewnopochodnych i inne odpady z tych płyt, nie stanowią biomasy i mogą być spalane jedynie w instalacjach posiadających urządzenia do oczyszczania spalin, 3. pisma Ministerstwa Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r., że odpady z płyt drewnopochodnych nie są biomasą, 4. uwierzytelnionego z języka niemieckiego tłumaczenia dokumentu sporządzonego przez Federalny Urząd ds. Środowiska Republiki Austrii, który dotyczy przemysłu płyt wiórowych i płyt włóknistych w Austrii.

Nie odejmując wymienionym dokumentom znaczenia naukowego, Sąd stwierdził, że dokumenty te nie weryfikują tak jak raport, czy analiza porealizacyjna, działania i funkcjonowania w kontekście oddziaływania na środowisko konkretnego przedsięwzięcia, którego dotyczy niniejsza sprawa.

Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na dokument, który został przedłożony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. Rewizję najważniejszych elementów analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia, sporządzoną przez wyspecjalizowane Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. pod nazwą[...] z dnia 26 września 2016 r. - posiadające akredytowane laboratorium wykonujące tego rodzaju badania, pomiary i analizy, które stanowi rewizję (porównanie) najważniejszych elementów analizy porealizacyjnej tytułowej inwestycji według stanu na wrzesień 2016 r. Wskazał, że wykonana rewizja analizy wykazała, że rzeczywista emisja pyłu ogółem oraz pyłu zawieszonego PM 10, związana z eksploatacją przedmiotowego urządzenia jest znacznie niższa w stosunku do wartości jakie oszacowano na etapie opracowywania raportu oraz znajduje się poniżej wartości dopuszczalnych określonych w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym. Przedstawione w niej zostały także wyniki badań i ich porównanie pomiędzy 2013 r., a 2016 r., dowodzące, że rzeczywista emisja pyłu ogółem oraz pyłu zawieszonego jest znacznie niższa w stosunku do wartości zakładanych w raporcie i te wyniki świadczą o dotrzymywaniu stężenia gwarantowanego elektrofiltrem. Dokument ten potwierdza, zdaniem Sądu, słuszność stanowiska organów w kwestii braku negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na środowisko.

Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające doszły do prawidłowych konkluzji, iż realizacja planowanej inwestycji przy zastosowaniu warunków jej realizacji, nie spowoduje ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na środowisko, warunki życia i zdrowie ludzi, nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami u.u.i.ś. i zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Sąd nie uznał jednocześnie zasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wskazując, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu i był zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Stwierdził również, że uwagi i argumenty skarżącego zgłaszane w toku postępowania, w tym w odwołaniu, zostały wyczerpująco i należycie rozpatrzone zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji. W zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów z odwołania, tym samym zrealizowało także wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

– art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2012 r. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy z uwagi na przedmiot sprawy, a w szczególności treść i znaczenie sformułowanych w odwołaniu zarzutów, przepisy te nie miały związku ze sprawą. Dla ustalenia sposobu postępowania z pyłami drzewnymi lub pyłami z płyt drewnopochodnych w generatorze gorącego powietrza właściwa jest u.o.o., zawiera bowiem w tym zakresie kompletną i jedyną regulację,

– art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i § 5 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. oraz art. 163 ust. 1 pkt 5 u.o.o. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że stosowany w instalacji jako paliwo odpad w postaci pyłu z płyt drewnopochodnych, który nazywany jest "pyłem drzewnym", stanowi biomasę, podczas gdy pył pochodzący z cięcia, szlifowania, formatowania płyt stanowi odmienną od drewna samodzielną substancję, w skład której oprócz drewna wchodzą kleje (żywice mocznikowo-formaldehydowe oraz mocznikowo-melaminowo-formaldehydowe) oraz utwardzacze, w związku z czym pył ten, w odróżnieniu od pyłu drzewnego, nie może być traktowany jako biomasa,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszeń prawa materialnego przez Kolegium, tj. art. 155 w zw. z art. 157 ust. 1 w zw. z art. 158 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 u.o.o. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy termiczne przekształcanie pyłów z płyt drewnopochodnych powinno następować w spalarniach lub współspalarniach odpadów, a więc w wyspecjalizowanych instalacjach, które zawierają m.in. urządzenia oczyszczające gazy odlotowe, których to cech instalacja inwestora nie posiada,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszeń prawa procesowego przez Kolegium, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r., mimo że było to niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż istniały w niej dwa skrajne stanowiska w zakresie określenia charakteru pyłu z płyt drewnopochodnych, a także co do oddziaływania nowej instalacji na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które to w swojej argumentacji odwoływały się m.in. do zagadnień dotyczących technologii produkcji i gospodarki odpadami, a więc do wiadomości specjalnych, co skutkowało błędnym ustaleniem w zakresie wpływu planowanej instalacji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd I instancji w sposób powierzchowny zbadał legalność zaskarżonej decyzji oraz w sposób zdawkowy i ogólnikowy odniósł się do zarzutów skargi, których nie objął merytoryczną oceną. Ograniczył się do przedstawienia własnego stanowiska - opartego w całości na twierdzeniach inwestora. Zauważył, że Sąd, uznając pył z płyt drewnopochodnych za biomasę, nie zauważył istoty problemu, a mianowicie tego, że w art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i § 5 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. mowa jest o drewnie, a nie o materiale drewnopochodnym. Materiały te są zaś rodzajowe odmienne i wymagają odmiennego traktowania. Rozważania Sądu są natomiast w tym zakresie ogólne i nie pozwalają prześledzić jego procesu rozumowania, pomijają również stanowisko skarżącego różnicującego pojęcia "pył drzewny" i "pył z płyt drewnopochodnych". Za absurdalne pełnomocnik skarżącego uznał jednocześnie stwierdzenie Sądu, że "pył drzewny wytworzony podczas cięcia i szlifowania płyt posiada z chemicznego punktu widzenia taki sam skład jak drewno naturalne, zawiera jedynie nieco więcej substancji mineralnych pochodzących z materiału ściernego, które są związkami neutralnymi w procesie spalania." Stwierdził, iż stoi to w sprzeczności z faktami, gdyż kleje formaldehydowe, których stosowanie potwierdza inwestor, nie mają nic wspólnego z substancjami mineralnymi.

Powtarzając wcześniejsze twierdzenia, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w instalacji inwestora termicznemu przekształceniu mogą być poddawane odpady, takie jak kora, trociny, zrębki, okorki oraz pył drzewny, które powstają na etapie przedprodukcyjnym - pochodzą one z "czystego" drewna, które zostało przywiezione wprost z lasu. Po poddaniu drewna obróbce, przy użyciu żywic mocznikowo-formaldehydowych albo mocznikowo-melaminowo-formaldehydowych oraz utwardzaczy – siarczanu amonu lub azotanu amonu, powstaje natomiast produkt w postaci płyty drewnopochodnej, która nie jest już drewnem, tak jak drewnem nie są pyły z cięcia, szlifowania, formatyzowania, czy oczyszczania tych płyt. Dlatego też w odróżnieniu od odpadów z drewna powinien być poddawany termicznemu przekształcaniu w spalarni lub współspalarni odpadów. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że podstawowym zarzutem stawianym organom i Sądowi jest tożsame traktowanie pyłu drzewnego i pyłu z płyt drewnopochodnych, co jest wynikiem ignorowania faktów i wykorzystywania podobieństwa w brzmieniu obydwu pojęć.

Skutkiem błędnej kwalifikacji przedmiotowego pyłu było natomiast naruszenie przepisów u.o.o., zgodnie z którymi termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarni lub współspalarniach odpadów, o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 u.o.o. W ocenie pełnomocnika skarżącego, skoro pyły z płyt drewnopochodnych nie mogą być zaliczone do żadnej kategorii wymienionej w art. 163 u.o.o. to stanowią co najmniej odpady inne niż niebezpieczne, do których - zgodnie z art. 158 ust. 2 pkt 2 u.o.o. - stosuje się proces odzysku R1. Z uwagi na powyższe, nie uchylając zaskarżonej decyzji, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem umożliwił funkcjonowanie instalacji w sposób naruszający powołane przepisy.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego, uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w podstawie kasacyjnej przepisami k.p.a. i u.u.i.ś, stwierdził, że w sytuacji, gdy spór toczył się wokół kwestii technologii produkcji, co do której strony miały odmienne zdanie, uzasadnione było uzyskanie wiadomości specjalnych, szczególnie że twierdzenia skarżącego nie były gołosłowne, lecz poparte stosowną dokumentacją, w tym naukowymi opiniami. Niezbędne było zatem ustalenie, czy pył z płyt drewnopochodnych stanowi odpad w rozumieniu u.o.o., czy jest biomasą, a w konsekwencji, czy powinien być spalany w spalarni lub współspalarni odpadów, czy jego spalanie w instalacji inwestora nie będzie zagrażało środowisku, a także zdrowiu i życiu ludzi, a ostatecznie jakie warunki technologiczne powinna spełniać przedmiotowa instalacja, aby jej eksploatacja nie stwarzała takich zagrożeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że podniesione przez skarżącego w podstawach kasacyjnych zarzuty stanowią niemal dosłowne powielenie zarzutów postawionych w skardze, obstając przy wąskiej interpretacji pojęcia "odpad drewna" i "biomasa", sprzecznej z prawodawstwem krajowym i europejskim, a także z uzyskanymi przez uczestnika postępowania zaświadczeniami i certyfikatami, które jednoznacznie potwierdzają kwalifikację pyłu poprodukcyjnego powstającego w jego zakładzie jako biomasy oraz wykazują brak jego szkodliwości. Pełnomocnik dodał, że skarżący pomija również, że pył powstający w zakładzie stanowi produkt uboczny w rozumieniu art. 10 u.o.o., co dodatkowo wyklucza zastosowanie do niego regulacji dotyczącej odpadów. Uczestnik postępowania dokonał bowiem w dniu 2 lipca 2015 r. zgłoszenia uznania pyłu drzewnego za produkt uboczny, a właściwy organ nie wyraził sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Zwrócił również uwagę na to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy planowanego przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko. Na tym etapie nie można zakładać, że inwestor zrealizuje przedsięwzięcie w inny sposób niż to opisał w przedłożonej dokumentacji. Weryfikacja tego stanu rzeczy będzie możliwa dopiero po realizacji przedsięwzięcia w ramach uprawnień kontrolnych organów inspekcji ochrony środowiska. Jednocześnie stwierdził jednak, że nie jest prawdziwe twierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie przyczyniło się do zwiększenia zanieczyszczenia powietrza - przeprowadzone badania i wyniki rzeczywistych pomiarów emisji - wyniki Analizy porealizacyjnej oraz jej Rewizji przeczą bowiem temu twierdzeniu. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik załączył kopię zgłoszenia uznania pyłu drzewnego za produkt uboczny z dnia 2 lipca 2015 r., dwie opinie prawne dotyczące wykładni pojęcia "biomasa" i kwalifikacji prawnej pyłu pochodzącego z produkcji płyt drewnopochodnych oraz certyfikat zgodności dla biopaliwa stałego w formie pyłu drzewnego poszlifierskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Nie są one jednak usprawiedliwione. Zauważyć jednocześnie należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie stanowi zasadniczo polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, powtarzając w istocie zarzuty sformułowane w skardze. Fakt, iż Sąd podzielił stanowisko organów, nie uznając za prawidłowe stanowiska skarżącego, nie jest wystarczający do uznania, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r., przez biomasę rozumie się odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Wskazane pojęcie jest zgodne z definicją biomasy, zawartą w art. 3 pkt 31 lit. b (v) dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r., który stanowi, że biomasą są odpady drewniane, z wyjątkiem odpadów drewnianych mogących zawierać chlorowcopochodne związków organicznych lub metale ciężkie wprowadzone w wyniku zastosowania środków do konserwacji lub powlekania drewna i które obejmują w szczególności takie odpady drewniane pochodzące z prac budowlanych lub rozbiórkowych.

Przytoczone definicje biomasy odpowiadają z kolei pojęciu odpadu, określonego w art. 163 ust. 1 pkt 6 u.o.o., do którego termicznego przekształcenia nie stosuje się przepisów art. 155-162 u.o.o., regulujących kwestie termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów.

W warunkach niniejszej sprawy sporne jest rozumienie użytego we wskazanych przepisach terminu "odpady drewna"/"odpady drewniane". W ocenie skarżącego, znaczenie tego terminu zawęzić należy do odpadów z "czystego" drewna, co uniemożliwiałoby zakwalifikowanie do tej kategorii pyłu z płyt drewnopochodnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie wskazanych terminów nie może być oderwane od dalszej części przepisów, w których zostały użyte, a które konstruując pewne wyłączenia z tej kategorii odpadów wskazują na odpady drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie. Zauważyć należy, że zanieczyszczeń tego rodzaju nie posiada co do zasady "czyste" drewno. Mając zatem na uwadze brzmienie wskazanego wyłączenia przyjąć należy, że "odpady drewna"/"odpady drewniane", o których mowa w tych przepisach, to także odpady zawierające pewne zanieczyszczenia pochodzenia nienaturalnego, czyli nie tylko odpady stricte z drewna, ale i odpady drewniane rozumiane szerzej jako odpady pochodzące z procesów przetwarzania drewna, pod warunkiem, że nie są zanieczyszczone impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie.

Słuszne jest tym samym stanowisko Sądu I instancji, że o zakwalifikowaniu określonej substancji do biomasy lub do odpadu, określonego w art. 163 ust. 1 pkt 6 u.o.o., decyduje pochodzenie danej substancji oraz brak w jej składzie wskazanych wyżej, a nie jakichkolwiek zanieczyszczeń. W konsekwencji prawidłowe jest również uznanie, że w rozumieniu wskazanych przepisów substancją taką może być także substancja drewniana, lecz nie koniecznie stricte drewniana, o ile spełnia wskazane warunki co do rodzaju zawartych w niej zanieczyszczeń.

W świetle powyższego, zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i § 5 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2014 r. oraz art. 163 ust. 1 pkt 5 u.o.o. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 3 pkt 31 dyrektywy z dnia 24 listopada 2010 r. i § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2012 r. poprzez ich zastosowanie, bowiem powołanie się na te przepisy, które zawierały w swej treści definicje biomasy, miało w warunkach niniejszej sprawy charakter jedynie posiłkowy.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w konsekwencji zastosowania wskazanej wyżej wykładni Sąd uznał za biomasę pył powstający w zakładzie uczestnika postępowania w procesie produkcji płyt drewnopochodnych. Kwalifikację tą należy uznać jako prawidłową. Jeżeli faktycznie płyty drewnopochodne powstają w procesie przetwarzania drewna, i pył wytworzony podczas ich cięcia i szlifowania, nie jest zanieczyszczony impregnatami lub powłokami ochronnymi, które zawierają związki chlorowcoorganiczne i/lub metale ciężkie, to może być uznany za biomasę. W warunkach niniejszej sprawy inwestor oświadczył, że w procesie produkcyjnym nie stosuje się tego rodzaju substancji. Przedstawił również dokumentację, znajdującą się w aktach sprawy, potwierdzającą, że pył wytwarzany w jego zakładzie spełnia wymogi zakwalifikowania go jako biomasę. Na poparcie przedstawił opinię prawną (k -157 i 169 akt sądowych ) oraz opinię Ośrodka [...] sp zo.o, który po pobraniu próbek w zakładzie inwestora stwierdził, że pył drzewny wydzielany z cięcia i szlifowania płyt drewnopochodnych MDF posiada taki sam skład jak drewno naturalne, a zastosowane środki wiążące z dodatkami utwardzaczy nie zawierają substancji aktywnych ani dodatków w postaci metali ciężkich. Odpowiednie badania przeprowadził także Instytut Technologii Drewna Centrum Certyfikacji wyrobów Przemysłu Drzewnego ( k – 199 akt administracyjnych) potwierdzając ważność Certyfikatu dotyczącego badanego pyłu jako biopaliwa stałego w formie biomasy z hałdy inwestora. Certyfikat jest ważny do 29 kwietnia 2019r,( karta – 180 akt administracyjnych).

Zatem, mimo że wykracza to nieco poza zakres zaskarżenia określony w skardze kasacyjnej, należy podnieść, że w warunkach niniejszej sprawy ma istotne znaczenie, że wskazany pył był również kwalifikowany jako biomasa z uwagi na uznanie go za produkt uboczny w cyklu produkcyjnym płyt drewnopochodnych. Dla uznania określonego pyłu za produkt uboczny lub odpad zasadnicze znaczenie ma bowiem jego rola w procesie produkcyjnym.

W tych okolicznościach faktycznych, pomimo wątpliwości skarżącego co do prawidłowości kwalifikacji spornych pyłów, jego zastrzeżenia nie mogły być uwzględnione. Zauważyć należy, że dokumenty, na których opierał swoje twierdzenia nie mają charakteru kompletnych analiz przedmiotowego przedsięwzięcia - stanowią w istocie cenne opinie, ale oparte w dużej mierze na przypuszczeniach, a także wyrażone bez uprzedniej analizy składu chemicznego substancji wykorzystywanych w procesie produkcyjnym płyt drewnopochodnych w zakładzie uczestnika postępowania w kontekście prawnych wymagań co do rodzaju zanieczyszczeń, które mogą zawierać odpady powstające w toku tego procesu. W tej sytuacji, na etapie oceny oddziaływania na środowisko, przy braku sprzeciwu i pozytywnego stanowiska wyrażonego przez wyspecjalizowane właściwe organy w zakresie ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi -RDOŚ i PPIS , w sytuacji gdy skarżący nie kwestionował w istocie rodzaju zanieczyszczeń pyłów powstających w zakładzie uczestnika postępowania pod kątem wymagań prawnych w tym zakresie, jego zastrzeżenia nie mogły być uwzględnione. Jak bowiem wskazano wyżej, a na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, o dyskwalifikacji danej substancji jako biomasy nie decyduje występowanie w jej składzie jakichkolwiek zanieczyszczeń, a jedynie tych wskazanych przez prawodawcę. W konsekwencji uzyskanie dalszych wiadomości specjalnych we wskazanym przez skarżącego zakresie nie było konieczne, skoro planowane do użycia jako paliwo pyły mogły być uznane w świetle prawa za biomasę, a Analiza porealizacyjna i Rewizja - wbrew przypuszczeniom skarżącego - negują negatywne oddziaływanie spornej inwestycji na środowisko.

W tych okolicznościach faktycznych, w tej konkretnej indywidualnej sprawie niezastosowanie do spalania biomasy w postaci wskazanych pyłów przepisów u.o.o., odnoszących się do termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, było zatem prawidłowe. Mieć też na uwadze należy, że inwestor określił, iż w skład biomasy kierowanej do spalanie nie będą stosowane ścinki – kawałki płyt, jak zarzuca strona skarżąca, lecz pył ze szlifowania płyt i naturalne kawałki drewna jak kora, gałęzie i inne naturalne części drewna. Podnoszony zaś zarzut dotyczący braku powołania dodatkowego biegłego, w sytuacji załączenia do akt wskazanych decyzji właściwych, specjalistycznych organów środowiskowego i sanitarnego oraz opinii i certyfikatów byłoby dalszym przedłużaniem rozpoznania sprawy, szczególnie gdy najważniejszą kwestią w aktualnej sytuacji, gdy inwestycja została wdrożona, jest odpowiednia kontrola odnośnie przestrzegania wymogów zawartych w skarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do cytowanych w piśmie pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia wyroków, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sadów administracyjnych wskazać należy, że były one wydawane w innych konkretnych sprawach, a niniejszy wyrok jest wydawany na podstawie akt zawartych w tej indywidualnej sprawie.

Podstawa kasacyjna oparta we wskazanym zakresie na zarzutach naruszenia przepisów postepowania okazała się tym samym nieusprawiedliwiona.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie są usprawiedliwione.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.