Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 234/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. "a",  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2,  art. 15,  art. 136,  art. 7, 77,80,  art. 107 par. 3,  art. 73 par. 1,  art. 52
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4  pkt 22  lit. a i  lit. h,  art. 5,  art. 12,  art. 92a1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Józef Kremis, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 5, art. 12, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454., zwanej dalej w skrócie "u.t.d."), lp. 1 .1, lp. 5. 1, lp. 5. 2, lp. 5. 3, lp. 6. 1. 4 i lp. 6. 3. 1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 1 i art. 10 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454), art. 6, art. 7, art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 15 ust. 2 i Rozdział VI ust. 3 Załącznika I Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r.ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (zwanej dalej w skrócie "stroną skarżącą") od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 14 800 zł - Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli drogowej należącego do skarżącej spółki zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego i naczepy, przeprowadzonej w dniu [...] r. na drodze krajowej w miejscowości R. W toku tej kontroli stwierdzono wykonywanie przez stronę skarżącą transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu.

Wskazano, że przebieg i wyniki kontroli zamieszczono w protokole kontroli, podpisanym przez kontrolowanego kierowcę bez zgłoszenia uwag. Wykonano kserokopie okazanych przez kierowcę dokumentów, w tym wykresówek za okres [...] r. - [...] r.

Rozpatrując wniesione odwołanie, w którym zawarto szereg zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy przytoczył w pierwszym rzędzie obowiązujące na dzień wydania orzeczenia przepisy prawne, akcentując zaistniałe w toku postępowania odwoławczego zmiany prawne.

W szczególności zauważył, że przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej do dnia 31 grudnia 2011 r.) stanowił, że przepisów ust. 1-3 art. 93 tej ustawy nie stosowało się, jeżeli stwierdzone zostało, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydawał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d., w przeciwieństwie do art. 92a ust. 4 u.t.d., miał zastosowanie do wszystkich naruszeń wymienionych w załączniku do tej ustawy według. stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz niezależnie od tego czy ujawnione naruszenie było wynikiem ustalenia kontroli drogowej, czy też kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Przepis art. 93 ust. 7 miał zastosowanie do spraw w których zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. miał zastosowanie do fazy postępowania kontrolnego (jedynie kontroli drogowej). Dnia zaś 1 stycznia 2012 weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła do ustawy o transporcie drogowym art. 92b ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców m.in. przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) (WE) nr 561/2006 Parlamentu oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r.ze zm.), a także w myśl pkt 2 zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia o którym mowa w pkt. 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego.

Nowelizacja wprowadziła do ustawy również art. 92c ust. pkt 1, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art.92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności których podmiot nie mógł przewidzieć lub jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara pieniężna przez inny uprawniony organ.

Cytowane przepisy, jak dalej podkreślił organ odwoławczy, nie obowiązywały przed 1 stycznia 2012 r., a zatem postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji nie mogło zmierzać do ustalenia czy istniały przesłanki regulujące kwestię odpowiedzialności przedsiębiorców. Ponadto w myśl art. 10 ustawy zmieniającej, przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania – i z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji, a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. W niniejszej sprawie doszło natomiast w dniu 1 stycznia 2012 r. do zmiany stanu prawnego sprawy poprzez wprowadzenie ustawą zmieniającą z dnia 16 września 2011 r. do ustawy o transporcie drogowym art. 92b, który określił na nowo zasady odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy w przypadku wykrycia naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy oraz stosowania urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym.

Organ odwoławczy uznał, że należy przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji skutkowałoby naruszeniem art. 15 K.p.a. Ze względu bowiem na zmianę stanu prawnego polegającą m.in. na ukształtowaniu odmiennych przesłanek ograniczających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz oraz treść naruszeń przepisów lp. załącznika nr 3 do u.t.d., za które nakłada się karę pieniężną, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uległ zmianie w taki sposób, iż ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nowe zasady odpowiedzialności wymagają przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych a także zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia o którym mowa w pkt. 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego. Organ I instancji nie mógł w niniejszej sprawie prowadzić postępowania administracyjnego w tej mierze, gdyż nie przewidywały tego przepisy ustawy o transporcie drogowym przed dniem 1 stycznia 2012 r., natomiast organ odwoławczy musi w postępowaniu odwoławczym rozpatrzyć, stosownie do art. 10 ustawy zmieniającej, rozpatrzyć sprawę zgodnie z nowym stanem prawnym.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w trakcie czynności kontrolnych nie uzyskano dokumentu pozwalającego na ustalenie czy przedsiębiorca dysponował w dniu kontroli ważną licencją na wykonywanie międzynarodowego lub krajowego transportu drogowego rzeczy tj. wypisu z licencji. Nie przedstawiono również dokumentu na okoliczność wykonywania niezarobkowego przewozu na potrzeby własne np. wypisu z zaświadczenia. Kierowca zeznał do protokołu, że nie posiada w pojeździe zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne lub licencji na wykonywanie transportu drogowego, a ponadto zgodnie z jego wiedzą, przedsiębiorca nie dysponuje licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W związku z powyższym w protokole kontroli stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Zdaniem organu odwoławczego należało przeprowadzić dowód na ustalenie okoliczności, czy przedsiębiorca dysponował licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, przy czym licencja mogła zostać wydana na międzynarodowy transport drogowy i w takim wypadku do udzielenia informacji właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego, bądź licencja mogła dotyczyć krajowego transportu drogowego a w tym przypadku organem właściwym byłby starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. Stwierdzając brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających zwrócenie się przez organ I instancji do wymienionych instytucji z zapytaniem czy skarżący dysponował wymaganą licencją, organ odwoławczy zarazem ocenił, że dowód na brak licencji w postaci zeznań kierowy jest niewystarczający, gdyż kierujący pojazdem samochodowym nie musi dysponować wiedzą na temat uprawnień zawodowych przewoźnika transportu drogowego.

Podsumowując, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. odnośnie do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w związku z czym zasadnym jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Główny Inspektor Transportu Drogowego zalecił by w ponownym postępowaniu organ I instancji rozpatrzył sprawę zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz zgromadził niezbędny materiał dowodowy w celu potwierdzenia faktu popełnienia naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji bacząc, że zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 złotych.

W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku rozstrzygnięcie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu brak odniesienia się do szeregu wskazywanych w odwołaniu zarzutów. Zaskarżonej decyzji zarzucała wówczas, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.6, 7, 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 73 § 1 i § 1a, art. 74 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia akt sprawy w siedzibie D. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego we W. oraz wzywanie strony do uiszczenia opłaty skarbowej na poczet wydania uwierzytelnionych kopii całości materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona wnosiła o udostępnienie akt sprawy, a nie wydanie kopii. Dalej - poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie oraz konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej oraz wniesienia dodatkowych materiałów i wyjaśnień w sprawie.

Nadto strona zarzuciła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję, pomimo dwóch wniosków strony postępowania o przedłużenie terminu złożenia wyjaśnień do dnia [...] r., a następnie do dnia [...] r. złożonych ze względu na niemożność wniesienia wyjaśnień bez zapoznania się z aktami sprawy oraz z uwagi na znaczną odległość pomiędzy siedzibą przedsiębiorcy, a siedzibą organu.

Wskazując następnie na związek ogólnych zasad postępowania z art. 68 § 1 K.p.a. zarzuciła naruszenie tych przepisów poprzez brak wskazania w protokole kontroli wyczerpującego, precyzyjnego określenia naruszeń, uniemożliwiającego stronie postępowania skuteczne odniesienie się do ustaleń kontroli, a także uniemożliwienie kontrolowanemu kierowcy wniesienia uwag i zastrzeżeń co do okoliczności "stwierdzonych" dopiero w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania domniemanych naruszeń, ustalonych dowolnie poza protokołem kontroli, bez obecności kontrolowanego.

Zdaniem strony skarżącej doszło do bezprawnego rozszerzenia zakresu kontroli już po zakończeniu kontroli drogowej a organ pierwszej instancji symulował datę wydania decyzji pod rządami nieobowiązujących od dnia 01.01.2012 r., niekorzystnych dla strony przepisów; przewidujących nakładanie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 14800 zł , w sytuacji gdy ze stempla nadania wynika, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została nadana u operatora pocztowego, a więc i wydana przez organ, w dniu [...] r., czyli pod rządami znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym, przewidującej maksymalnie karę w wysokości 10000 zł. Organ nie ustalił w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym charakteru przewozu, a tym samym nie ustalił obowiązku stosowania tachografu w kontrolowanym okresie, gdyż kontrolowane przejazdy nigdy nie były przewozem rzeczy w rozumieniu art. 4 lit.a rozporządzenia 561/2006. Kontrolowany pojazd wykorzystywany był i jest jedynie do przewozu handlowego przyczep i naczep do klienta, w celu prezentacji i sprzedaży tychże przyczep i naczep, a nie przewozem drogowym rzeczy.

W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu odwołania w kontekście uchybienia art. 77 i 78 § 1 K.p.a. o niezbadaniu sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenia sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organu od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, niezbędnego do ustalenia charakteru kontrolowanego przewozu drogowego. Nadto w ocenie strony skarżącej organ II instancji nie zajął żadnego stanowiska w kontekście sformułowanego zarzutu uchybienia art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię lub jej niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że przedsiębiorca wykonywał transport (przewóz) drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy z dokumentacji kontrolnej nie wynika fakt wykonywania takiego przewozu oraz gdy nie przeprowadzono rzetelnego postępowania w tym zakresie.

Nie jest również wiadome, czy w sposób prawidłowy ustalono stronę postępowania, gdyż jak stwierdzono w protokole "W toku kontroli ustalono, że kierowca nie jest zatrudniony przez wykonującego przewóz, firmę "A" Sp. z o.o., a przewozy wykonuje na podstawie umowy zlecenia, wykonania przejazdu i jako osoba prowadząca własną działalność gospodarczą rozlicza się z nim po wystawieniu faktury za wykonanie usługi. Z poczynionych ustaleń organu administracji wcale nie wynika jednoznacznie, by kontrolowany przewóz wykonywany był w ramach transportu drogowego podlegającego licencji. Istotą w sprawie było przede wszystkim ustalenie ponad wszelką wątpliwość przez organ administracji publicznej, jaki jest charakter wykonywanego przewozu oraz czy istniał wymóg stosowania tachografu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Uwzględniając przytoczone kryteria oceny zaskarżonych aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, należy podkreślić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wypada rozpocząć od konstatacji, że decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz ma walor orzeczenia o charakterze kasacyjnym, wydawanego na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpatrywanej sprawie należało rozważyć wobec tego, czy wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy spełnił dwie przesłanki prawne umożliwiające zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Z redakcji przepisu bowiem wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż niezbędne jest jednocześnie wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem że organ I instancji uchybił normom postępowania i nie wyjaśnił sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Komentowane rozwiązanie prawne zabezpiecza interesy strony postępowania, gdyż przy tego rodzaju ujawnionych, rażących wadliwościach procesowych, ich usuwanie przez organ odwoławczy faktycznie unicestwiałoby jedną z fundamentalnych zasad postępowania, a to sformułowaną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się w prawie strony do dwukrotnego – merytorycznego - rozpatrzenia jej sprawy. Wywieść tak można również z brzmienia przepisu art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, które może mieć charakter jedynie uzupełniający, a nie zasadniczy. Naturalnie, ocena, czy w danej sprawie powinna znaleźć zastosowanie norma z art. 136 K.p.a., czy też zachodzi konieczność skorzystania z uregulowania w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. – będzie uzależniona od konkretnych okoliczności tej sprawy, czemu organ odwoławczy winien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, wykazując tym samym spełnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności zaś, za przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" bez wątpienia należy uznać obowiązek ustalenia tych okoliczności faktycznych, które wynikają z hipotezy norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, czyli chodzi tu o ustalenie faktów mających znaczenie prawotwórcze. Jeśli zatem w toku postępowania w drugiej instancji organ odwoławczy dojdzie na przykład do uzasadnionego wniosku, że sprawa wymaga rozpoznania w kontekście przepisów prawa materialnego, których nie zastosowano i w rezultacie nie dokonano istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i mających znaczenie prawne szeregu ustaleń faktycznych, których brak stanowi przecież także o naruszeniu norm postępowania, zważywszy na uregulowania zawarte w art. 7, 77, 80 K.p.a - wówczas powinien wydać orzeczenie kasacyjne.

Tak też miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Sąd bowiem nie dopatrzył się uchybienia w przyjęciu przez organ drugiej instancji, że stan sprawy usprawiedliwiał po myśli art. 138 § 2 K.p.a. wydanie decyzji uchylającej decyzję podjętą przez organ pierwszej instancji oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Zasadnie organ uznał spełnienie ustawowych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. , co opisał szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Decydujące znaczenie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia miała okoliczność, że w toku postępowania międzyinstancyjnego doszło do zmiany stanu prawnego w znaczącym stopniu kształtującym na nowo prawa i obowiązki strony postępowania albowiem z dniem 1 stycznia 2012 roku weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), która wprowadziła do ustawy o transporcie drogowym art. 92b ust. 1 pkt 1, w świetle którego nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów (lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) (WE) nr 561/2006 Parlamentu oraz (lit.b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r.ze zm.), a także (art. 92b ust. 1 pkt 2) - zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia o którym mowa w pkt. 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego. Ponadto dodano również do ustawy o transporcie drogowym przepis art. 92c, po myśli którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art.92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli (pkt 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności których podmiot nie mógł przewidzieć lub (pkt 2) jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara pieniężna przez inny uprawniony organ.

Według postanowień art. 10 ustawy nowelizującej, cytowane, nowe uregulowania prawne ustawy o transporcie drogowym stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Tym samym, skoro w niniejszej sprawie, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego między innymi w zakresie ujawnienia naruszeń przez stronę skarżącą przepisów dotyczących czasu pracy, wymaganych przerw i okresach odpoczynku, oraz stosowania urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym, od 1 stycznia 2012 roku zaczęły obowiązywać zmienione zasady odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, to obowiązkiem organów było dokonanie nowych ustaleń faktycznych w tej materii. W świetle tych zasad nowo skonstruowanej odpowiedzialności administracyjnej za opisane naruszenia - nie można nałożyć na podmiot kary pieniężnej z omawianego tytułu, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów powołanych wyżej rozporządzeń unijnych oraz jeśli podmiot ten zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia o którym mowa w pkt. 1 lit. a art. 92b ust. 1, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego. Te elementy hipotezy przepisu art. 92b ust. 1 - wymagające obligatoryjnego badania przez organy - mają na tyle istotne znaczenie prawne dla ewentualnego przesądzenia w kwestii nałożenia kar pieniężnych, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż powinny być ustalone w ramach postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem pierwszej instancji. Przy całkowitym ich braku nie sposób bowiem przewidzieć jakie to będą ustalenia i jak ostatecznie wpłyną na orzeczenie stopnia odpowiedzialności strony w tym względzie. Zachodzi tu zatem równoczesna konieczność zapewnienia stronie jej ustawowych gwarancji procesowych w zakresie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Słusznie więc organ odwoławczy przyjął, że zważywszy na zmianę stanu prawnego polegającą m.in. na ukształtowaniu odmiennych przesłanek ograniczających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz oraz treść naruszeń przepisów lp. załącznika nr 3 do u.t.d., za które nakłada się karę pieniężną, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uległ zmianie w takiej mierze, iż ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy także zauważyć, że organ odwoławczy dostrzegł również braki w materiale dowodowym w aspekcie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu na ustalenie okoliczności, czy przedsiębiorca dysponował przedmiotową licencją, nie wystąpił w tej sprawie do właściwych organów. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w powyższych kwestiach, w związku z tym zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Przekazując sprawę, organ odwoławczy – stosownie do przepisu zawartego w zdaniu drugim art. 138 § 2 K.p.a., wskazał wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w ponownym postępowaniu .

W tej sytuacji trzeba uznać, że przesłanki ustawowe dla podjęcia decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. zostały spełnione a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi ujęte w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie ma walor procesowy jedynie a nie merytoryczny. Z tej racji zatem nie musiało ono zawierać ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania strony skarżącej, poza tym, co było niezbędne dla umotywowania kierunku zapadłego rozstrzygnięcia. Odnoszenie się do wszystkich zarzutów dowołania, zwłaszcza formułowanych co do meritum – ponieważ wychodziły poza zakres o jakim mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uwarunkowanym treścią rozstrzygnięcia - byłoby zabiegiem zbędnym, przedwczesnym. Organ drugiej instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie skoro należało w kontekście zmiany przepisów prawa materialnego dokonać daleko idących, nowych ustaleń faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnośnie do zarzutów proceduralnej natury trzeba wskazać, że dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego Sąd może uwzględnić tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istnienia takowych Sąd się jednak nie dopatrzył.

Zarzuty "symulowania" daty wydania pierwszoinstancyjnej decyzji oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego, nie mają racji bytu z powodu uchylenia tej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wskutek rzeczywistego uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego – korzystnej dla podmiotów wykonujących transport drogowy w aspekcie niższego wymiaru łącznej kary pieniężnej oraz możliwości zwolnienia od odpowiedzialności na warunkach, o których wyżej mowa, oraz prawidłowego przyjęcia przez organ odwoławczy obowiązku ponownego wyjaśnienia stanu faktycznego w ramach postępowania pierwszej instancji.

Godzi się podkreślić, że Kodeks postepowania administracyjnego nie ustanawia szczególnie sformalizowanych wymogów proceduralnych co do fazy wszczęcia postępowania. W przepisie art. 61 § 4 Kodeks stanowi tylko, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z unormowań zaś Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika zakaz rozszerzenia przez organ pierwotnie ustalonych granic postępowania administracyjnego, organ winien jednak o tym poinformować strony postępowania, co uczynił. Strona skarżąca niewątpliwie została powiadomiona przez organ pierwszej instancji o przedmiocie postępowania zawiadomieniami z dnia [...] oraz [...] r. i miała zachowaną możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych.

Według art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wypada zauważyć wszakże, że zgodnie z art. 73 § 1a K.pa. czynności określone w § 1, są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Akta powinny być zatem udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 K.p.a.) w obecności pracownika organu. Brak jest podstaw prawnych do przesyłania akt sprawy - celem realizacji prawa strony do dostępu do akt - do innych organów niż organ właściwy rzeczowo i miejscowo do załatwienia sprawy, której te akta dotyczą.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.