Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 164/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 94 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2017 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 21 kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. zmieniającej i przenoszącej w części ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia 2 czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpatrzeniu wniosku firmy A. Wójt Gminy decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wydzieleniem działek na działce nr [..] w obrębie W., gmina P., przy czym każda wydzielona działka powinna mieć powierzchnię nie mniejszą niż 1000 m2. Z akt sprawy wynika, że działka nr [..] miała powierzchnię 0,3050 ha.

Następnie decyzją Wójta Gminy z dnia 27 grudnia 2011 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność A., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb W. jako działka o nr [..] o powierzchni 0,3050 ha, w którym wydzielono trzy działki o nr. od [..] do [..].

W dniu 13 sierpnia 2015 r. spółka A. dokonała sprzedaży działki o nr [..], niezabudowanej, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, powstałej w wyniku podziału działki nr [..], na rzecz P. P. – udziału wynoszącego ½ we współwłasności oraz P. P. – udziału wynoszącego ½ we współwłasności.

Nabywcy nieruchomości - działki nr [..] złożyli w dniu 17 września 2015 r. wniosek o przeniesienie na nich ustaleń decyzji Wójt Gminy z dnia 2 czerwca 2011 r. R. J. działający w imieniu spółki A. pismem z dnia 12 lipca 2015 r. wyraził zgodę na przeniesienie ustaleń decyzji w zakresie działki nr [..] na nowych właścicieli nieruchomości.

W dniu 22 września 2015 r. Wójt Gminy wydał decyzję rozstrzygającą wniosek. Organ w sentencji decyzji zawarł sfomułowanie, zgodnie z którym postanowił zmienić ostateczną decyzję z dnia 2 czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [..], położonej w miejscowości W., gmina P., ustaloną dla A., poprzez:

1. przeniesienie ustaleń ww. decyzji na P. P. i P. P.

2. zmianę oznaczenia działki z nr [..] na działkę oznaczoną nr [..], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 27 grudnia 2012 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] w W., gmina P.;

3. pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian.

W dniu 6 maja 2016 r. Starosta zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 czerwca 2011 r. oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2011 r.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. zmieniającej decyzję ostateczną Wójta Gminy z dnia 2 czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r.

A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucono błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, mające wpływ na wynik sprawy, błędne ustalenie, że kontrolowana decyzja zmienia decyzję Wójta Gminy z dnia 2 czerwca 2011 r., co w istocie nie miało miejsca, oraz nierozpoznanie wniosków dowodowych strony składanych w toku postępowania.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną własną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że treść analizowanej decyzji z dnia 22 września 2015 r. potwierdza, że zarówno przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na P. P. i P. P., jak i zmiana decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy w zakresie oznaczenia terenu inwestycji nastąpiły w trybie art. 155 k.p.a.

Kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a., polegającym na zastosowaniu trybu nadzwyczajnego do rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które powinno nastąpić w zwykłym trybie jurysdykcyjnym na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz na dokonaniu zmiany ustaleń pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany określenia terenu inwestycji bez uzyskania zgody stron na dokonanie tej zmiany i w sposób powodujący utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 września 2015 r., tj. dacie wydania kontrolowanej decyzji), organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Wydanie decyzji rozstrzygającej o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy następuje w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczonym przepisami art. 155 k.p.a. Stosując art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ wydaje decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, nie dokonując zmian tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium wskazało, że mimo powołania w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Wójt nie wydał decyzji o przeniesieniu warunków zabudowy w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmian decyzji o warunkach zabudowy, nie stosując w istocie przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do instytucji wskazanej w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.

Jak stwierdziło Kolegium, z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy polega jedynie na zmianie podmiotowej adresata decyzji (inwestora), a nie na zmianie zakresu przedmiotowego tej decyzji. Skoro przepis ten stanowi wprost, że inna osoba musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w decyzji, to oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy można przenieść jedynie w całości - obejmującej wszystkie warunki decyzji, a nie w części.

Według ustaleń Kolegium P.P. i P. P. złożyli w dniu 17 września 2015 r. wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r., oświadczając jednocześnie, że przyjmują wszystkie ustalenia zawarte w przedmiotowej decyzji, zaś inwestor wyraził zgodę na przepisanie, tj. przeniesienia tej decyzji, lecz tylko w zakresie działki nr [..]. Żadna z tych osób nie wskazywała w swoich pismach, że żąda zmiany decyzji o warunkach zabudowy w jakikolwiek sposób. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji Wójta z dnia 22 września 2015 r. zostało zatem podjęte bez uzyskania zgody stron decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji pierwotnej, co pozostaje w rażącej sprzeczności z treści art 155 k.p.a. Zgoda stron na zmianę decyzji w tym trybie jest konieczna, bezwarunkowa i nie może być wyrażona w sposób dorozumiany Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji z dnia 22 września 2015 r. zostało podjęte z urzędu bez uzyskania zgody stron postępowania, co stanowi o wadzie wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

SKO stwierdziło dalej, że kontrolowana decyzja zmieniająca jest sprzeczna z przepisami szczególnymi, tj. z przepisami u.p.z.p. Ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia 2 czerwca 2011 r. ustalała warunki zabudowy dla działki o nr [..], czyli terenu o powierzchni 0,3050 ha, zaś decyzja Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. orzekająca o zmianie oznaczenia działki z nr [..] na działkę o nr [..] o pow. 0,1013 ha doprowadziła w efekcie do zmiany terenu objętego rozstrzygnięciem pierwotnej decyzji. Nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. dokonanie zmiany określenia terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy, dla którego zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r., została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż sprawa wynikająca z ustaleń decyzji zmieniającej nie jest w takim przypadku tożsama z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest orzekanie w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana dokonana rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 2 sentencji kontrolowanej decyzji doprowadziła więc do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia w zakresie zmiany terenu inwestycji, a także zmiany zakresu inwestycji, co w warunkach zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.

W ocenie organu kontrolowana decyzja z dnia 22 września 2015 r. w sposób rażący narusza art. 155 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym kwestii przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy (dla której ustawa przewiduje zwykły tryb jurysdykcyjny), dokonanie zmian decyzji pierwotnej bez uzyskania na to zgody wszystkich stron postępowania oraz zastosowanie art. 155 k.p.a. w sposób naruszający przepisy szczególne, co powoduje, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał również, że kontrolowana decyzja z dnia 15 grudnia 2015 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

W ocenie organu, gdyby przyjąć, że pkt 1 sentencji kontrolowanej decyzji był rozstrzygnięciem o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy podjętym w zwykłym trybie jurysdykcyjnym, to także w tym przypadku Wójt Gminy łącząc w jednej decyzji rozstrzygnięcia podjęte w dwóch rożnych sprawach i dwóch różnych trybach - przeniesienie decyzji na inną osobę w trybie zwykłym i zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym, dopuściłby się rażącego naruszenia przepisów k.p.a., które nie przewidują regulacji pozwalających na łączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć w dwóch różnych sprawach administracyjnych (nie wynikających z tej samej podstawy prawnej) i to w dwóch różnych trybach administracyjnych. Kolegium przywołało przepis art. 62 k.p.a. zgodnie z którym tylko w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Kodeks nie przewiduje natomiast takiego rozwiązania w sytuacji, gdy prawa lub obowiązki stron wynikają z różnych podstaw prawnych i różnych stanów faktycznych.

Organ wskazał nadto, że pozwolenie na budowę jest wydawanej w drodze decyzji innej niż decyzja poddawana kontroli w niniejszym postępowaniu, a podnoszone przez stronę wydanie tej decyzji nie ma znaczenia dla oceny zgodności kontrolowanej decyzji z prawem.

A. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 20 grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 21 kwietnia 2017 r. całości, umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Spółka przedstawiła następujące zarzuty co do zaskarżonych rozstrzygnięć:

I. naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę maksymalnie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z możliwością wydzielenia działek o pow. nie mniejszej niż 1000 m2 i możliwością zabudowy każdej z działek po podziale domem jednorodzinnym na warunkach wskazanych w ww. decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami;

b. błędnie zrównano pojęcie "obszaru", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania; spółka wskazała, że w oparciu o prawomocną decyzję pierwotną, w stanie prawnym i faktycznym sprawy, możliwe jest przepisanie decyzji pierwotnej w części dotyczącej działki nr [..] na nowego właściciela tej działki, powstałej w wyniku realizacji pierwotnej decyzji Wójta Gminy, określającej w swej treści warunki podziału nieruchomości, tj. działki nr [..] na mniejsze działki, albowiem należy uwzględnić cel, jakiemu służyło wydanie decyzji pierwotnej i stworzone możliwości zagospodarowania terenu także w wyniku realizacji następczych podziałów geodezyjnych działki nr [..], a zarazem podobieństwo do regulacji art. 40 ust. 1-3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także fakt, że decyzja ta dopuszcza wybudowanie na każdej z nowo wydzielonych działek budynku mieszkalnego jednorodzinnego na warunkach i zasadach określonych ww. decyzji, który to sposób zagospodarowania terenu można realizować niezależnymi etapami w oparciu o warunki zawarte w tej samej decyzji pierwotnej, co przy skonsumowaniu części warunków zawartych w decyzji, w zakresie podziału nieruchomości przez, poprzednika prawnego nabywcy działki powstałej w wyniku podziału, wskazuje, że "obszar" nie jest tożsamy z "warunkami" zawartymi w decyzji, a "warunki" decyzji mogą być realizowane na mniejszym "obszarze" także objętym pierwotną decyzją i m.in. załącznikami graficznymi do niej - bez uszczerbku dla możliwości zagospodarowania pozostałych działek budowlanych powstałych w wyniku realizacji decyzji pierwotnej i niezależnie od nich;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 155, art. 154 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie założenia stanu faktycznego, że postępowanie w sprawie, w której wydano decyzję Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. prowadzono w trybie nadzwyczajnym zmiany decyzji pierwotnej, co nie znajduje uzasadnienia w czynnościach dokonanych w sprawie oraz we wnioskach stron zmierzających do zmiany podmiotowej w zakresie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonym na zasadzie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., co także znalazło wyraz w treści decyzji z dnia 22 września 2015 r., ponieważ oprócz przepisów błędnych powołano także prawidłowy przepis, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uznano, że dokonano niedopuszczalnej zmiany przedmiotowej bez zgody stron i nie zachowano tożsamości spraw;

b. art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 16 § 1 w związku z art. 107 § 1-3 k.p.a. i art. 63 ust. 5 u.p.z.p., poprzez: naruszenie trwałości decyzji administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo tj. art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi, odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie prawa budowlanego, a także do wykładni celowościowej, a przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie wyłącza takiej możliwości; pominięcie faktu, że decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. ma charakter deklaratoryjny nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; nieuwzględnienie, że żaden przepis nie określa jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., w tym zakresie pozostawione jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną;

c. art. 107 § 1- 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że integralną częścią decyzji administracyjnej Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. jest jej uzasadnienie,

d. naruszenie art. 107 § 1-3 w związku z art. 113 § 2 w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie instytucji nadzwyczajnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy wystarczające byłoby wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji na podstawie ww. przepisów, czym naruszono trwałość decyzji administracyjnych;

e. naruszenie art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 § 1 w związku z art. 107 k.p.a., ponieważ nie przeprowadzono oraz nie rozpoznano wniosków dowodowych strony wskazanych w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. pkt II str. 2-4, tym samym niezbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, co doprowadziło do błędnych ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie w zakresie podstawy prawnej decyzji, co do której nieważność stwierdzono, a także do błędnego ustalenia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa oraz skutkowało tym, że SKO jednostronnie dopatrzyło się innego przedmiotu postępowania niż faktyczny, którego istotą była zmiana podmiotowa polegająca na przeniesieniu pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej działki nr [..], powstałej z podziału działki nr [..] na nowego nabywcę tej części nieruchomości, na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem postępowania;

f. naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 139 w zw. art. 107 § 3 w związku z art. 140 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wszystkie przepisy wg stanu prawnego sprzed zmiany dokonanej ustawą o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO wskazało, że nie można przenosić w części decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., gdyż przepis ten dotyczy zmiany podmiotowej, a nie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a takich wytycznych nie zawierała zaskarżona decyzja stanowiąca przedmiot kontroli instancyjnej, co pogarsza sytuację prawną strony, bowiem zaskarżona decyzja z dnia 21 kwietnia 2017 r. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazywała naruszenie art 155 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zaś SKO działając jako organ odwoławczy - utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję - nie może dawać żadnych wskazówek co do dalszego postępowania oraz żadnych wytycznych w zakresie wykładni art. 63 ust. 5 u.p.z.p., tym samym naruszyło swoją właściwość przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka dodatkowo rozwinęła sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. nr 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z punktu widzenia wskazanych kryteriów sąd wojewódzki orzekający w tym składzie uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, a skarga jest zasadna.

Powodem podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było stwierdzenie przez Kolegium procedujące w trybie nadzoru z urzędu, że decyzja Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. zmieniająca ostateczną decyzję tego organu z dnia 2 czerwca 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy oraz przenosząca ją w zakresie dotyczącym działki nr [..], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji z 21 kwietnia 2017 r. za rażące naruszenie prawa organ uznał:

- błędne wydanie decyzji z dnia 22 września 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a., zamiast na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.;

- ewentualnie, w przypadku uznania, że organ zastosował oba te przepisy, wadliwe zastosowanie wynikających z tych przepisów, a wykluczających się trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego;

- wydanie decyzji w trybie nadzwyczajnym (art. 155 k.p.a.) bez uzyskania zgody stron, co w przypadku zmiany decyzji warunkach zabudowy oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich będących stronami postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy – ponadto zgoda taka winna zostać wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji;

- sprzeczność z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i innymi unormowaniami u.p.z.p., która to ustawa wyklucza możliwość przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w części, na nowy podmiot

- dokonanie niedopuszczalnej zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie terenu objętego tą decyzją, co jest sprzeczne z konstrukcją tej decyzji wydawanej po dokonaniu analizy stanu nieruchomości, w tym jej wielkości oraz obszaru sąsiedniego.

Sąd nie ma wątpliwości, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. narusza prawo, ale w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska Kolegium, że wady tej decyzji stanowią o naruszeniu prawa w stopniu kwalifikowanym.

Sąd podkreśla, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (tak też w wyrokach NSA: z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380; z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Dodatkowo za kryterium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu cytowanego przepisu są również niemożliwe do zaakceptowania społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r., sygn. II OSK 450/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2006/15 dostępne w CBOSA).

Kierując się tak ugruntowaną wykładnią przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz mając na uwadze zasadę stabilności decyzji ostatecznych statuowaną w art. 16 § 1 k.p.a. sąd zważył, że analizowana decyzja Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r., mimo ewidentnych naruszeń, nie jest dotknięta wadami tej kategorii, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Analizując kolejne przywoływane przez Kolegium argumenty i dokonane ustalenia wskazać należy, że nabywcy nieruchomości – P. P. i P. P. złożyli wniosek na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., składając oświadczenie zgodne z treścią tego przepisu, że przyjmują wszystkie ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r. Byli już wówczas właścicielami działki budowlanej nr [..], powstałej wskutek podziału zatwierdzonego decyzją Wójta z dnia 27 grudnia 2011 r. Z kolei zgodę na przeniesienie uprawnień z decyzji z dnia 2 czerwca 2011 r. ale tylko w zakresie działki nr [..] wyraziła A., która była adresatem decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 22 września 2015 r. Wójt Gminy wydał decyzję stanowiącą rozpoznanie złożonego wniosku, zgodnie z którą postanowił zmienić ostateczną decyzję z dnia 2 czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [..], położonej w miejscowości W., gmina P., ustaloną dla A., poprzez przeniesienie ustaleń ww. decyzji na P. P. i P. P., zmianę oznaczenia działki z nr [..] na działkę oznaczoną nr [..], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 27 grudnia 2011 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] oraz wskazał że pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian.

Jako podstawę prawną decyzji Wójt Gminy podał przepisy art. 155 i 154 § 2 k.p.a. dotyczące zmiany decyzji oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotem wniosku było przeniesienie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [..] w związku z nabyciem przez wnioskodawców działki budowlanej nr [..].

Według przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Z kolei według trybu określonego w art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Po pierwsze nie ma wątpliwości, że podstawą materialnoprawną decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r., stosownie do żądania stron, winien być art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym Wójt wadliwie przywołał w tym kontekście również treść przepisu art. 155 k.p.a., co było chybione, skoro żądanie dokonania zmiany decyzji z dnia 2 czerwca 2011 r. w tym trybie nie było zgłoszone. Zatem powoołanie tego ostatniego przepisu stanowi naruszenie prawa, skoro z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika obowiązek podania prawidłowej podstawy prawnej decyzji. Jednakże w ocenie sądu, w sytuacji takiej jak niniejsza, to jest w której organ co prawda powołał treść kilku przepisów, w tym również prawidłową podstawę wydanej w sprawie decyzji, nie można przyjąć rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, skoro decyzja Wójta zawierała prawidłową podstawę prawną, powołanie innych, nieznajdujących w sprawie zastosowania przepisów prawa należało uznać za zbędne. Z okoliczności sprawy wynika, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja – mimo oczywiście wadliwie przywołanego przepisu art. 155 k.p.a., nie została wydana na tej podstawie, lecz na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Stwierdzenie takie jest uprawnione, jeżeli nie budzi wątpliwości, jaki przepis w rzeczywistości został przez organ zastosowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie ocena w tym zakresie mogła wywoływać wątpliwości, skoro organ użył w treści decyzji sformułowania o zmianie pierwotnej decyzji, zamiast o przeniesieniu decyzji w części dotyczącej działki nr [..] na wnioskodawców - nabywców tej nieruchomości. Jednakże analiza wszystkich okoliczności wydania przedmiotowej decyzji, to jest złożonego w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wniosku oraz oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie, wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku, wreszcie treść decyzji i jej uzasadnienie prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że Wójt Gminy nie miał zamiaru doprowadzić do zmiany treści całej pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości przez zmianę jej zakresu i ograniczenie treści decyzji obejmującej działkę nr [..] wyłącznie do działki nr [..] powstałej w wyniku jej podziału. Zamiarem Wójta Gminy było w istocie uwzględnienie wniosku złożonego w trybie 63 ust. 5 u.p.z.p. Niewątpliwa wadliwość decyzji w tym zakresie mogła wynikać z braku umiejętności i wiedzy organu o sposobie redagowania rozstrzygnięcia przenoszącego decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym działki powstałej wskutek podziału.

Tym samym nie ma podstaw do uznania, że wydana decyzja z dnia 2 czerwca 2011 r. o przeniesieniu warunków zabudowy naruszała przepisy prawa z uwagi na jej błędne wydanie na podstawie art. 155 k.p.a., wadliwe łączne zastosowanie trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego oraz dokonanie w decyzji niedopuszczalnej zmiany decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszaru objętego tą decyzją a także wydanie decyzji bez uprzedniej zgody strony.

Dodatkowo sąd zauważa przy tym pewną sprzeczność intencji stron w związku z wnioskiem o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jak to wynika z ustaleń Kolegium potwierdzonych materiałem dowodowym żądanie nabywców obejmowało zgodę na przeniesienie wszystkich warunków ustalonych decyzją o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r., a oświadczenie Spółki wyrażające zgodę obejmowało jedynie zakres dotyczący powstałej w wyniku podziału działki nr [..]. Niemniej ta wadliwość postępowania miałaby istotne znaczenie tylko w przypadku kontroli instancyjnej przedmiotowej decyzji z dnia 22 września 2015 r. W sytuacji natomiast, gdy decyzja ta stała się ostateczna, to tym samym można stwierdzić, że intencją obu stron było właśnie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części obejmującej działkę nr [..], a w każdym razie uchybienia w postępowaniu w tym zakresie również nie noszą znamiona rażącego.

Biorąc następnie zatem pod uwagę, że analizowana decyzja stanowiła przeniesienie w części decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. rozważyć należało – czy w tym zakresie pozostawała ona w rażącej sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 63 ust. 5 i pozostałymi przepisami u.p.z.p. Nie można przy tym odmówić słuszności Kolegium, że na gruncie u.p.z.p. nie ma możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot w części, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości stanowiącej jedną działkę. Ocena taka jest oczywista, bowiem warunki zabudowy wydawane są dla konkretnej nieruchomości o określonym obszarze, zatem przeniesienie ich w części skutkowałoby w takim przypadku zmianą zasadniczego elementu decyzji i mogło prowadzić do zniweczenia celu wydania decyzji, jakim jest zapewnienie ładu architektonicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada ta nie ma jednak wprost zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r. (zob. w aktach administracyjnych) była bowiem, jak wynika z jej treści, decyzją o warunkach zabudowy z określeniem warunków podziału i dotyczyła nie jednej lecz szeregu działek, które następnie miały zostać wydzielone. W punkcie 2 tej decyzji, wśród warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w podpunkcie 1 przyjęto, że "w ramach inwestycji ustala się wydzielenie maksymalnie trzech działek budowlanych; każda wydzielona działka budowlana winna mieć powierzchnię nie mniejszą niż 1000 m2, docelowo na każdej działce winien znajdować się jeden budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej; każda wydzielona działka winna posiadać bezpośredni dojazd z drogi gminnej lub drogi wewnętrznej (dz. nr [..])".

Według sądu nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy zawarł w decyzji z dnia 2 czerwca 2011 r. określenie warunków podziału. Decyzja ta została wydana nie dla jednej działki lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostaje niewątpliwie w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie celem wydania decyzji z dnia 2 czerwca 2011 r., zatem przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem.

Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że określono w niej parametry zabudowy, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego itp. w odniesieniu nie do całości powierzchni działki o nr [..], lecz w stosunku do każdej z poszczególnych działek powstałych po podziale. Powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [..] nie narusza warunków podziału, posiada też niezbędny do zabudowy nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r. możliwe jest określenie warunków zabudowy tej działki, a zabudowa ta nie jest w żaden sposób uzależniona od zabudowy pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Jak o tym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. i w dacie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji.

Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r., ostateczna i będąca w obrocie prawnym, pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Zatem sąd jedynie ubocznie zwraca uwagę, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie jej wydania nie było przepisu prawa, który mógł stanowić postawę dla określenia w tej decyzji zasad podziału nieruchomości. To decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (w realiach niniejszej sprawy jest to decyzja z dnia 27 grudnia 2011 r.), bierze pod uwagę zgodność podziału z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie tej zgodności polega na badaniu przez właściwy organ, czy dopuszczalny jest podział nieruchomości z punktu widzenia ustalonych w decyzji zasad zagospodarowania terenu dotyczących realizacji zamierzonej inwestycji. Zasady podziału nie stanowią zaś zasad zagospodarowania terenu, stąd ustalenie zasad podziału w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r. jest według sądu obarczone wadą. Niemniej fakt jest taki, że do ustalenia poza warunkami zagospodarowania terenu również warunków podziału doszło już w tej decyzji, a jak wynika z całokształtu okoliczności wydana ona została z góry powziętym zamiarem przeprowadzenia podziału działki nr [..] i zrealizowania na niej kilku odrębnych inwestycji.

W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części w istocie dotyczącej działki nr [..] spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dalej idąc, w przedstawionych okolicznościach nie można mówić wobec tego o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przeniesienie decyzji w części może być oczywiście wykluczone z uwagi na charakter uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jednej działki, ale sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie.

Zdaniem sądu naruszenia prawa zaistniałe w badanej w trybie nadzoru decyzji oraz w postępowaniu prowadzonym w celu jej wydania niewątpliwie należy ocenić negatywnie, niemniej nie mają one charakteru rażącego, a przede wszystkim brak jest podstaw do uznania, by decyzja ta wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.

Tym samym sąd wojewódzki orzekający w tym składzie odstąpił od poglądu wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 509/17 (dostępny w CBOSA), według którego opisane wady decyzji zmieniającej i przenoszącej w części decyzję o warunkach zabudowy uznano za kwalifikowane. W zasadniczym zakresie sąd podzielił natomiast stanowisko zawarte w kolejnym wyroku WSA w Gdańsku, z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 161/18.

Wobec stwierdzenia braku podstaw do zainicjowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje Samorządowego Kolegium odwoławczego i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku z uwzględnieniem skargi, sąd na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził od Samorządowego Kolegium odwoławczego na rzecz skarżącej A. zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł, obejmujących kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.