Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1628/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 2, ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 3076 (trzy tysiące siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywanej dalej "skarżącą", "stroną skarżącą") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym oraz ustalającą karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 22 524,50 złotych wynikającą z iloczynu powierzchni reklamy 4,32 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 237 dni zajęcia terenu.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...], (nazywany dalej "ZDM") pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. poinformował skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu 19 listopada 1992 r. pomiędzy I. . Sp. z o.o. (poprzednikiem prawnym C. Sp. z o.o.) oraz Wojewodą [...], będącym wówczas zarządcą dróg publicznych, nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu 19 listopada 2007 r. W piśmie strona została zobowiązana do wydania ZDM wszystkich terenów w pasach dróg publicznych w stanie wolnym od jakichkolwiek urządzeń umieszczonych na tych gruntach na podstawie wspomnianej umowy.

Skarżąca pismem z dnia 8 maja 2007 r. wyraziła wolę przedłużenia umowy o współpracy gospodarczej, stwierdzając jednocześnie, że obowiązująca umowa wygaśnie najwcześniej w dniu 18 maja 2008 r.

ZDM pismem z dnia 17 maja 2007 r. podtrzymał wyrażone stanowisko, ponownie informując skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu 19 listopada 1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] a I. Sp. z o.o. ulegnie rozwiązaniu z upływem ostatniego dnia okresu jej obowiązywania, tj. z dniem 19 listopada 2007 r.

Skarżąca złożyła pozew do Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie przeciwko [...] - ZDM, wnosząc o ustalenie, że umowa o współpracy gospodarczej z dnia 19 listopada 1992 r. z późniejszymi aneksami nr 1 i nr 2 nie wygaśnie z dniem 19 listopada 2007 r. i będzie obowiązywać ZDM do dnia rozwiązania umowy przez stronę z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia.

Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej wyrokiem Sądu Polubownego wydanym w Warszawie w dniu [...] maja 2008 r. sygn. [...], oddalił powództwo skarżącej, stwierdzając, że umowa o współpracy gospodarczej wygasła w dniu 19 listopada 2007 r.

W dniu 8 listopada 2008 r. skarżąca wniosła skargę przeciwko [...] do Sądu Okręgowego w [...] , wnosząc o uchylenie wyroku Sądu Arbitrażowego. Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...] oddalił skargę.

W dniach: [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Pogotowie Drogowe ZDM przeprowadziło rutynowe kontrole pasa drogowego ul. [...], stwierdzając funkcjonowanie w nim tablicy reklamowej z logo "C.".

Pismem z dnia 21 września 2010 r. ZDM zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...], bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych, od dnia 20 listopada 2007 r. i umieszczenia w nim reklamy (instalowanej na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych, itp.) w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 4,32 m2.

W piśmie z dnia 4 października 2010 r. skarżąca wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, wskazując, że w 2007 r. sprzedała nośnik reklamowy w przedmiotowej lokalizacji na rzecz N. Sp. z o.o. Na dowód tego skarżąca w dniu 12 stycznia 2011 r. złożyła pismo wraz z załączoną umową sprzedaży zawartą w dniu 8 czerwca 2007 r. pomiędzy C. Sp. z o.o., a spółką I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.) wraz z wykazem lokalizacji reklam zainstalowanych na latarniach. W § 1 ww. umowy strony oświadczyły, że C. Sp. z o.o. sprzedaje na rzecz I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.) 343 nośniki reklamowe typu Citylight, zainstalowane na latarniach, o wymiarach powierzchni reklamowej 1,8 m x 1,20 m. W paragrafie tym stwierdzono również, że I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.) zobowiązuje się usunąć logo "C. " z nośników reklamowych oraz wykonać całkowity ich demontaż w terminie do dnia 19 listopada 2007 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. oraz zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 22.524,50 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym.

Wysokość kary została ustalona na podstawie iloczynu powierzchni reklamy 4,32 m2 i stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 237 dni zajęcia terenu. Okres zajęcia pasa drogi bez zezwolenia został policzony od dnia początkowego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia tj. 20 listopada 2007 r. do dnia ostatniej kontroli pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono funkcjonowanie przedmiotowej reklamy, tj. [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji podano, że ZDM zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, na który składały się: protokoły kontroli pasa drogowego z dnia [...] maja 2008 r. i z dnia [...] lipca 2008 r., dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniach: 11 maja 2008 r. i 13 lipca 2008 r., umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu 19 listopada 1992 r. pomiędzy I. Sp. z o.o. oraz Wojewodą [...] wraz z aneksem nr 1 z dnia 15 września 2001 r. z załączonym wykazem lokalizacji reklam oraz aneksem nr 2, w którym ZDM wyraża zgodę na cesję przedmiotowej umowy poprzez wstąpienie skarżącej w prawa i obowiązki I. Sp. z o.o. wynikające z powyższej umowy i zwalnia I. z praw i obowiązków wynikających z tej umowy.

ZDM stwierdził, że pas drogi ul. [...] zajmowała skarżąca, w celu funkcjonowania dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 4 32 m2. Logo "C." umieszczone na tablicy reklamowej znajdującej się w skontrolowanej lokalizacji bezspornie ponadto wskazywało na skarżącą jako stronę postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu istotny w sprawie jest § 3 umowy z dnia 8 czerwca 2007 r., z którego wynikało, że skarżąca jest zainteresowana zainstalowaniem w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 umowy, nowych nośników reklamowych posiadających identyczne wymiary jak ww. nośniki reklamowe. Skarżąca oświadczyła, ze będzie kontynuować postępowania, dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 umowy. Natomiast N. Sp. z o.o. nie będzie w żadnej formie, pośrednio lub bezpośrednio uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji nośników reklamowych.

Pismem z dnia 22 marca 2011 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r., zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenie procedury: art. 8, 9 i 28 oraz 7, 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79, 80 i 107 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie faktu sprzedaży w dniu 8 czerwca 2007 r. nośnika reklamowego i pominięcie w postępowaniu nowego właściciela nośników reklamowych - spółki N. Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła też nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń bez zawiadomienia strony oraz utożsamienie nośnika okazanego w dokumentacji fotograficznej z istniejącym, a także niewyjaśnienie ustalenia wysokości kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie podzieliło stanowiska skarżącej zawartej w odwołaniu i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Jako jedyne uchybienie organu I Instancji, nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy uznał niewskazanie konkretnej podstawy do ustalenia stawki jednostkowej powierzchni 1 metra kwadratowego reklamy - 2,20 zł.

Organ odwoławczy nie podzielił także zasadności innych zarzutów skarżącej, w tym dotyczących naruszeń przepisów procedury administracyjnej.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne zostało podjęte po dokonaniu ustaleń przez pracowników ZDM. Strona miała zapewnione prawo zapoznania się z pełną dokumentacją sprawy oraz prawo wypowiedzenia się, z których to uprawnień korzystała.Ustalenie stanu faktycznego zostało właściwie zobrazowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, w którym został również przedstawiony sposób wyliczenia wysokości opłaty jako iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz dziennej stawki opłaty.

Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 28 i 9 k.p.a., polegające na wadliwym ustaleniu strony postępowania,

- art. 7, 8, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez pozbawienie skarżącej udziału w tym postępowaniu oraz niespójne uzasadnienie. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, w szczególności nie dokonał analizy zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji ZDM. Nadto, zaskarżona decyzja nie wykazuje analizy materiałów z kontroli ZDM, akceptując je bezkrytycznie, mimo że wykonawcy fotografii z 2008 r. nie potwierdzili swymi podpisami prawdziwości danych zawartych w tych materiałach, a osoba, której podpis znajduje się na pismach z kontroli nie była obecna przy czynnościach kontrolnych. Dokładna i wszechstronna analiza materiałów jest, zdaniem skarżącej, szczególnie istotna, z uwagi na wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 6 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie mocy wiążącej wyroku Sądu Arbitrażowego, z naruszeniem art.1212 § 1 k.p.c.,

- art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a., polegające na nie wyjaśnieniu zarzutów skarżącej, m.in. dotyczących niekompletności i nierzetelności materiałów kontroli ZDM.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który odnosi się do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem strony skarżącej ustalenia (błędne) zaskarżonej decyzji zostały oparte na założeniu (bezpodstawnym), że nośnik reklamowy zainstalowany legalnie na podstawie Umowy o współpracy gospodarczej funkcjonował nieprzerwanie po dniu 19 listopada 2007 r.

Skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy pisma spółki N. Sp. z o.o. z dnia 29 kwietnia 2011 r., które, jej zdaniem, pozwoliłoby na ustalenie strony postępowania i rozpoznanie zarzutu skargi w tym zakresie.

W ocenie skarżącej, pas drogowy w powyższej lokalizacji zajęła I. Sp. z o.o. na podstawie umowy o współpracy gospodarczej z dnia 19 listopada 1992 r. Następnie do umowy tej wstąpiła skarżąca na podstawie cesji z dnia 16 kwietnia 2002 r. zatwierdzonej przez ZDM w dniu 17 czerwca 2002 r. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. skarżąca sprzedała tablicę reklamową na rzecz N. Sp. z o.o. Tym samym od 2002 r. do dnia 8 czerwca 2007 r. skarżąca zajmowała pas drogowy na podstawie zezwolenia ZDM. Po dniu 8 czerwca 2007 r. (po sprzedaży tablicy reklamowej) w przedmiotowej lokalizacji nie było żadnej rzeczy należącej do skarżącej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ I instancji błędnie ustalili, że to skarżąca zajęła pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r.

Skarżąca zauważyła, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, dwie kontrole ZDM przeprowadzone w dniach: [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. nie potwierdzają umieszczenia reklamy skarżącej w pasie drogowym ul. [...]. Na podstawie treści zapisów dokonanych w pismach ZDM z kontroli nie można stwierdzić, że tablica reklamowa stanowi własność skarżącej lub innej spółki, a umowa sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. wykazuje, że tablica reklamowa stanowiła własność N. Sp. z o.o. Nawet gdyby pierwsza kontrola z dnia [...] maja 2008 r. przeprowadzona bez udziału skarżącej, miała posłużyć jako podstawa do wszczęcia postępowania, to niewytłumaczalne i naruszające art. 10 § 1 k.p.a. jest przeprowadzenie kolejnej kontroli w dniu [...] lipca 2008 r. przed wszczęciem postępowania, ustaleniem jego strony i z pominięciem jej udziału. ZDM nie zawiadomił skarżącej po pierwszej z tych kontroli o wszczęciu postępowania i przeprowadził kolejną kontrolę bez jej udziału.

Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, materiały z kontroli ZDM nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Organy nie przeprowadziły oględzin pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji z udziałem skarżącej, a ZDM zwlekał przez ponad 2 lata z zawiadomieniem strony o sporządzeniu materiałów z kontroli, co stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 79 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż udział Spółki w oględzinach pozwoliłby wykazać, że tablica reklamowa, widoczna na zdjęciach z 2008 r. nie jest tym samym nośnikiem, który jest opisany w umowie o współpracy gospodarczej. Udział strony pozwoliłby na wskazanie właściciela reklamy, ustalenie powierzchni nośnika reklamowego oraz wyjaśnienie, czy nośnik jest jedno czy dwustronny, jak również wskazanie okresu jego funkcjonowania. Nadto N. Sp. z o.o. mogłaby wyjaśnić fakty, które miały miejsce po dniu 8 czerwca 2007 r., tj. po dniu, w którym nabyła tablicę reklamową.

W ocenie skarżącej, materiały z monitoringu nie stanowią materiału dowodowego, który mógłby stanowić wyłączną lub zasadniczą podstawę wymierzenia kary pieniężnej, tym bardziej, że są one niepełne (m.in. nie zawierają podstawowych ustaleń dotyczących wymiarów tablicy reklamowej).

Nadto, ocena materiałów z monitoringu nie uwzględnia pozostałych dowodów (dokumentów), które wykazują, że tablica reklamowa w dniach kontroli nie była własnością skarżącej.

W ocenie strony skarżącej, organ oparł się jedynie na domysłach i przypuszczeniach, twierdząc, że zamiarem skarżącej było utrzymanie stanu faktycznego wynikającego z umowy o współpracy gospodarczej, wbrew dowodowi z umowy sprzedaży w dniu 8 czerwca 2007 r. tablicy reklamowej, który zaprzecza temu twierdzeniu.

Skarżąca za bezpodstawne i błędne uznała twierdzenie organu, że skarżąca kupiła spółkę I., mimo że właścicielem udziałów I. Sp. z o.o. była spółka D. B.V. z siedzibą w [...], a od 2008 r. T. S.A. z siedzibą w [...]. I. Sp. z o.o. przekształciła się w spółkę N.. Wyrok Sądu Arbitrażowego z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...] przesądził, że umowa o współpracy została rozwiązana z dniem 19 listopada 2007 r. Wyrok ten nie ma jednak – w ocenie strony - mocy prawnej i nie stanowi dowodu na wygaśnięcie umowy o współpracy, gdyż sąd powszechny nie stwierdził wykonalności ani nie uznał tego wyroku. Zgodnie z art. 1212 § 1 k.p.c., wyrok sądu polubownego lub ugoda przed nim zawarta mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu lub ugodą zawartą przed sądem po ich uznaniu przez sąd albo po stwierdzeniu przez sąd ich wykonalności.

Skarżąca podała, że umowa sprzedaży nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji na rzecz N. Sp. z o.o. nie potwierdza funkcjonowania reklamy w dniu 11 maja 2008 r. lub w dniu 13 lipca 2008 r. (lub w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r.), gdyż umowa sprzedaży została zawarta około 1 rok wcześniej - w dniu 8 czerwca 2007 r. Na jej podstawie N. Sp. z o.o. zobowiązała się do demontażu reklamy. Tym samym, dokument ten wręcz wykazuje, że nie ma żadnych podstaw do przypuszczenia, że nośnik reklamowy wskazany w umowie o współpracy, a następnie w umowie sprzedaży, funkcjonował w okresie od dnia 20 listopada .2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r. Dokumenty powyższe nie mogą zatem stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, w szczególności do uzupełnienia danych brakujących w materiałach z kontroli ZDM w 2008 r., określenia właściciela nośnika reklamowego, ustalenia czy nośnik jest jedno, czy dwustronny, obmiaru powierzchni nośnika, określenia jego lokalizacji i okresu zajmowania pasa drogowego.

Skarżąca podkreśliła, iż – wbrew twierdzeniom organu - § 3 umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. wskazuje na zamiar legalnego zajęcia pasa drogowego. Zainteresowanie skarżącej instalacją nośników reklamowych nie oznacza, że strona takiej instalacji dokonała. Natomiast klauzula poufności (§ 4 umowy) jest standardowym zapisem umownym, między innymi z powodu dużej konkurencyjności na rynku reklamy zewnętrznej. Klauzula ta nie stanowi jednak przeszkody w dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych na potrzeby postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że fotografie znajdujące się w aktach sprawy (wykonane bez ustalenia strony postępowania, zawiadomienia i jej udziału, bez zachowania formy protokołu) nie są wiarygodne, gdyż nie są podpisane, brak jest oznaczenia lokalizacji, nie wskazują właściciela reklamy, nie wskazują powierzchni tablicy reklamowej, nie zawierają adnotacji czy tablica jest jedno czy dwustronna i nie wykazują okresu jej funkcjonowania, przyjętego w zaskarżonej decyzji do wymierzenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 1491/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...].

Sąd wskazał, że na podstawie umowy z dnia 8 czerwca 2007 r. skarżąca sprzedała tablice reklamowe na rzecz spółki N. Sp. z o.o. Zestawienie poszczególnych dat wskazuje, że skarżąca zajmowała pas drogowy w okresie od 2002 r. do dnia 8 czerwca 2007 r. Po tej dacie (w związku z zawartą umową sprzedaży) w lokalizacji ul. [...] nie powinno być żadnej rzeczy należącej faktycznie do skarżącej. Skoro adresatem decyzji o zajęcie pasa drogowego (w niniejszej sprawie w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r.) bez zgody zarządcy drogi jest właściciel reklamy, to wszelkie dowody zgromadzone w sprawie muszą tę okoliczność bezspornie potwierdzić. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi organu odwoławczego dotyczące zapisów umowy z dnia 8 czerwca 2007 r., w szczególności § 3 tejże umowy, z którego wynika, że skarżąca jest zainteresowana umieszczeniem nowych nośników reklamowych i w związku z tym będzie kontynuować postępowania dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w różnych lokalizacjach.

Ponadto Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż pracownicy Wydziału Zarządzania Pasem Drogowym ZDM w dniu [...] maja 2008 r. skontrolowali pas drogowy ul. [...], ustalając, że we wspomnianym pasie drogowym usytuowana jest reklama umieszczona na latarni. Ustalenia kontrolne utrwalono w postaci zdjęć. Fotografia mieści się w zestawie dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a., o ile zarejestrowany na nich obraz przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż zdjęcia nie pozwalają na ustalenie nazwy ulicy, na której zostały wykonane, a co za tym idzie uniemożliwiają jednoznaczną lokalizację reklamy. Ustalenie tego rodzaju jest istotne, albowiem w decyzji wyraźnie wskazano ul. [...] jako miejsce, w którym skarżąca, bez zezwolenia, zajmowała pas drogi.

Zdjęcia nie przesądzają również właściciela reklamy, gdyż nie widać na nich wskazanego w decyzji logo "C.", który to fakt mógłby ewentualnie wskazywać na właściciela reklamy. Ze zdjęcia nie można również wywieść wielkości reklamy, tj. informacji o jej powierzchni, co wydaje się istotne, biorąc pod uwagę sposób obliczania wysokości kary. Nadto, zdjęcia nie zawierają adnotacji, czy nośnik jest jedno, czy dwustronny. Informacje tego rodzaju wydają się niezbędne w świetle podjętych później przez organ działań w postaci zawiadomienia z dnia 21 września 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajmowania przez skarżącą pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] i usytuowania w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym.

W ocenie Sądu organy stosując się do zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić jaki rodzaj reklamy był umieszczony w skontrolowanym pasie drogowym – reklama jednostronna czy dwustronna - a w dalszej kolejności wykazać jej rzeczywiste rozmiary, który to wskaźnik miał wpływ na wysokość wymierzonej kary.

Sąd podkreślił, iż kolejnej kontroli dokonano w dniu [...] lipca 2008 r., sporządzając jedynie dokumentację fotograficzną tablicy reklamowej. Wykonana dokumentacja fotograficzna nie została w żaden sposób opisana, co ponownie czyniło ją nieczytelną. Na podstawie fotografii sporządzonych przez dyspozytorów ZDM można stwierdzić jedynie, że na jednej z ulic umieszczono reklamę. Fotografie nie pozwalają natomiast stwierdzić lokalizacji reklamy, jej powierzchni oraz rodzaju, a zatem cech określonych umową z 2002 r., a więc ustalić, czy nadal jest to ta sama reklama, której właścicielem była skarżąca.

Zdaniem Sądu, ani założenia organu dotyczące powierzchni reklamy (nierozstrzygnięta kwestia dwustronności bądź jednostronności spornej reklamy) ani przedłożone Sądowi dokumenty nie świadczą o tym, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą Spółkę jest prawidłowa.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji do akt administracyjnych sprawy załączył:

- komputerową symulację porównania nośników po wymianie na citylight (złożoną przez I. sp. z o.o.,

- ofertą modernizacji sieci nośników reklamowych w Warszawie, złożoną przez I. sp. z o.o., w której powyższa spółka przewiduje wymianę nośników diapozon beton oraz pali luce na dwustronne nośniki citylight o wym. 1,20 x 1,80 m, montowane na latarniach,

- korespondencję prowadzoną pomiędzy stroną skarżącą a ZDM w kwestii dalszego funkcjonowania nośników citylight (potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych z 9 listopada 2001 r., pisma strony skarżącej z 24 lipca 2007 r., 23 sierpnia 2007 r., 19 września 2007 r., 25 września 2007 r., 16 października 2007 r., 5 listopada 2007 r., 13 listopada 2007 r., 19 sierpnia 2008 r., 16 czerwca 2009 r., pisma ZDM z 23 sierpnia 2007 r., 23 października 2007 r., 15 listopada 2007 r.),

Dodatkowo podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] i [...] maja 2012 r. wykonano:

- kolorowe zdjęcia miejsca uprzedniego usytuowania reklamy strony skarżącej, ujawnionej podczas kontroli w dniach [...] maja 2008 r. oraz [...] lipca 2008 r., wskazując iż przedmiotowa reklama była umieszczona na latarni w bezpośredniej bliskości placówki Poczty Polskiej [...], usytuowanej w budynku przy ul. [...], posiadającej charakterystyczną elewację wykonaną z niebieskich płytek ceramicznych (wykonano 6 kolorowych zdjęć),

- elektroniczną mapę geodezyjną wskazującą lokalizację niedozwolonej reklamy (w obrębie chodnika pasa drogowego ulicy [...]),

Ponadto ZDM dwukrotnie (pismami z 14 czerwca 2012 r. oraz z 29 czerwca 2012 r.) zwracał się do strony skarżącej o przedłożenie oryginału lub poświadczonej kopii projektu konstrukcji reklam citylight instalowanych przez skarżącą. Strona skarżąca dwukrotnie (pisma z 25 czerwca 2012 r. oraz z 12 lipca .2012 r.) wskazywała, iż nie przechowuje projektu konstrukcji reklamy citylight, a nadto nie jest stroną postępowania, wnosząc o umorzenie postępowania.

Do akt dołączono także kolejne kolorowe zdjęcia tablicy reklamowej przy ul. [...] oraz reklamy strony skarżącej, usytuowanej przy ul. [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ponownie wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 22.524,50 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym.

Organ stwierdził, że iż stroną umieszczającą reklamę w pasie drogowym była a C. Sp. z o.o., a nie N. Sp. z o.o. Analizując zapisy umowy z dnia 8 czerwca 2007r. zawartej pomiędzy C. Sp. z o.o., a poprzednikiem prawnym N. Sp. z o.o. – I. Sp. z o.o., organ zauważył, iż dotyczy ona nośników reklamowych, a nie samych reklam. Jak wynika § 3 ww. umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007r. zawartej pomiędzy C. Sp. z o.o., a poprzednikiem prawnym N. Sp. z o.o. – I. Sp. z o.o., N. Sp. z o.o. nie miała prawa do umieszczania reklam na nośnikach reklamowych określonych umową, ponieważ takie uprawnienie zostało zastrzeżone na rzecz spółki C. Sp. z o.o. W przytoczonym powyżej zapisie umowy zastrzeżono, iż N. w żadnej formie nie będzie uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji nośników reklamowych. Ponadto dowodem potwierdzającym okoliczność umieszczania reklamy przez spółkę C. Sp. z o.o. jest znaczek z logo C. Sp. z o.o. zamieszczony na tablicach stwierdzonych w trakcie kontroli pasa drogowego przez służby ZDM. Co prawda na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniach [...] maja 2008r. i [...] lipca 2008r. nie jest ono czytelne w "100%", niemniej jednak szczegółowa analiza zdjęć potwierdza ustalenia organu I instancji w tym zakresie. W tym celu do akt załączono protokół dotyczący analogicznego postępowania z kontroli pasa drogowego ul. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wraz ze zdjęciem, na którym widnieje nośnik reklamowy citylight na latarmi z czytelnym logiem "C. ". Zdaniem organu porównując wspomniane zdjęcie nośnika reklamowego na ul. [...] ze zdjęciami reklamy na ul. [...] można stwierdzić jednoznacznie, iż tablice reklamowe, jak również logo właściciela umieszczone w prawym dolnym rogu opisanych nośników reklamowych są tożsame. Organ wyjaśnił, że logo C. Sp. z o.o. składa się z litery C umieszczonej na białym tle w kształcie prostokątnym oraz następujących po nich wyrazów C.. Ponadto zgodę na umieszczenie nośników reklamowych citylight na latarniach w pasach drogowych zarządzanych przez ZDM do dnia 19 listopada 2007r. posiadała jedynie spółka C. Sp. z o.o., a nośniki umieszczane przez spółkę były standardowe, dwustronne o jednakowych wymiarach. Po wygaśnięciu wspomnianej umowy z C. Sp. z o.o. ZDM nie wydawał zgody na reklamy cityligt na latarniach. Zdaniem organu jakakolwiek pomyłka w zakresie ustaleń pracowników Zarządu Dróg Miejskich co do właściciela nośnika reklamowego, zawartych w protokołach kontroli, dotyczących m.in. ul. [...], nie była możliwa.

Ponadto organ I instancji wskazał, że korespondencja pomiędzy ZDM a stroną skarżącą tuż przed wygaśnięciem umowy o współpracy gospodarczej, jak i po jej wygaśnięciu wskazuje na sprzeczność oświadczeń strony skarżącej. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. strona skarżąca podniosła, że po dniu 8 czerwca 2007 r. w przedmiotowej lokalizacji nie było żadnej rzeczy należącej do strony skarżącej. Natomiast z pism strony skarżącej z 24 lipca 2007 r., 19 września 2007 r., 25 września 2007 r., 16 października 2007 r., 5 listopada 2007 r., 13 listopada 2007 r., 19 sierpnia 2008 r., 16 czerwca 2009 r. wynika, że skarżąca nadal jest właścicielem gablot reklamowych na latarniach.

Odnosząc się pozostałych kwestii wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1491/11, organ wskazał, że:

1. celem potwierdzenia faktu, iż nośnik reklamowy umieszczony był w pasie drogowym ul. [...], w dniu 24 i 25 maja 2012r. ZDM przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w miejscu, które jest widoczne na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniach [...] maja .2008 r. i [...] lipca 2008 r. Przeprowadzona kontrola potwierdza jednoznacznie, iż reklama widoczna na dokumentacji zdjęciowej z dnia [...] maja 2008r. i [...] lipca 2008r. była umieszczona na latarni usytuowanej w pasie drogowym ul. [...]. Latarnia, na której zamontowana była opisana reklama znajduje się na chodniku, obok budynku przy ul. [...], w którym mieści się urząd pocztowy Poczty Polskiej - [...]. Fakt ten potwierdza charakterystyczna elewacja budynku, która wyłożona została płytkami ceramicznymi w kolorze niebieskim, jak również tablice informujące o placówce pocztowej znajdujące się po lewej stronie wejścia do urzędu. Tym samym należy stwierdzić jednoznacznie, iż reklama znajdowała się w pasie drogi ul. [...], co potwierdza również załączony do protokołu z dnia 24-25 maja 2012r. plan sytuacyjny, na którym naniesiono lokalizację opisywanej latarni oraz granicę pasa drogowego przebiegającą po elewacji budynku zlokalizowanego przy ul. [...].

2. ustalona powierzchnia nośników reklamowych wynika z:

- oferty modernizacji nośników reklamowych złożonej do ZDM przez I. Sp. z o.o., z której wynika, że nowe nośniki reklamowe na latarniach typu city light mają wymiary 1,20 m x 1,80 m. Do tego dokumentu strona załączyła komputerową symulację porównawczą nośników po wymianie na city light, która jednoznacznie wskazuje, że są to reklamy, jakie zostały stwierdzone przez ZDM podczas kontroli przeprowadzonych w dniach [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Ponadto w dniu 30 października 2001 r. strona skarżąca złożyła zgłoszenie o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych w sprawie modernizacji reklam na latarniach.

- aneksu nr 2 do umowy o współpracy gospodarczej z 19 listopada 1992 r. , w którym stwierdzono, że nowe reklamy na latarniach posiadają powierzchnię 1,8m x 1,2m.

- umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2006 r. wraz z wykazem lokalizacji reklam zainstalowanych, w której strony oświadczyły, że nośniki reklamowe typu citylight zainstalowane na latarniach mają wymiary powierzchni reklamowej 1,8m x 1,2m .

3. potwierdzeniem okoliczności, że nośnik reklamowy jest dwustronny, jest dokumentacja fotograficzna załączona do protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. , na których widnieją zdjęcia obu nośników reklamowych.

Pismem z dnia 7 września 2012 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzucając:

- naruszenie art. 153 p.p.sa, ponieważ nie uwzględniono wiążącej oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego toku postępowania, zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

- oparcie decyzji na błędnych ustaleniach dokonanych z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. (pisma z kontroli z 2008 r. nie są dokumentami, brak dowodów, ze tablica reklamowa należała do strony skarżącej, kontrole w 2008 r. i 2012 r. przeprowadzono bez udziału strony,

- błędną interpretację umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. - umowa nie zastrzega prawa do umieszczania reklam na sprzedanym nośniku, lecz zakładała całkowity demontaż nośników,

- włączenie do akt pisma z kontroli z dnia [...] grudnia .2007 r. ulicy [...] i wykonanych zdjęć jest nieuprawnione, gdyż narusza art. 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 kpa,

- decyzja pomija dowody, a opiera się na błędnych i bezpodstawnych domysłach dotyczących właściciela nośnika reklamowego,

- korespondencja prowadzona pomiędzy stroną skarżącą a ZDM, w związku z umową o współpracy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

- protokół kontroli z [...] i [...] maja 2012 r. nie jest dokumentem i nie stanowi dowodu,

- oferta modernizacji sieci nośników reklamowych w [...] przedstawia symulacje komputerowe nośników różniących się od nośnika widocznego na zdjęciach z 2008 r.,

- aneks do umowy współpracy z 19 listopada 1992 r. nie wskazuje powierzchni nośnika reklamowego,

- zdjęcia z kontroli z 2008 r. nie wykazują, czy jest to nośnik jednostronny, czy dwustronny,

- decyzja narusza art. 28 k.p.a. i 40 ust. 12 u.d.p. (brak ustaleń, kto jest stroną postępowania),

- decyzja nie zawiera stanowiska ZDM z zakresie zarzutów strony zawartych w piśmie z 1 sierpnia 2012 r. oraz podnoszonych wcześniej,

- materiały z kontroli z 2008 r. wykonano ponad 2 lat przed wszczęciem postępowania w sprawie,

- decyzja bezpodstawnie przyjmuje, iż nośnik ujawniony w 2008 r. jest tym samym, który jest opisany w umowach z 19 listopada 1992 r. oraz 8 czerwca 2007 r.,

- wyrok Sądu Arbitrażowego z 2008 r. nie ma mocy prawnej,

- naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy,

- naruszenie obowiązku dokładnego wskazania podstawy prawnej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie podzieliło stanowiska skarżącej zawartej w odwołaniu. Decyzję z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że:

- z ponownie odtworzonych kolorowych zdjęć (wykonanych podczas obydwu kontroli w 2008 r.) wynika, iż tablica reklamowa była usytuowana na latarni obok charakterystycznej (posiadającego elewację z niebieskich płytek ceramicznych) placówki Poczty Polskiej [...], usytuowanej w budynku przy ul. [...],

- umowa sprzedaży zawarta w dniu 8 czerwca 2007 r. opiewa na sprzedaż 343 nośników reklamowych o powierzchni 1,8 x 1,2 m (2,16 m kw. = 4,32 m kw.). W załączniku do tej umowy umieszczono reklamę zainstalowaną na ul. [...] (poz. 342)

Oferta modernizacji sieci nośników reklamowych w [...] (złożoną przez I. Sp. z o.o.) wskazuje, iż strona skarżąca przewiduje wymianę nośników diapozon beton oraz pali luce na dwustronne nośniki citylight o wym. 1,20 x 1,80 m, montowane na latarniach,

- dołączenie bardziej wyraźnego zdjęcia reklamy z ulicy [...] nie jest nieuprawnione oraz nie narusza art. 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., albowiem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdjęcie nośnika z ul. [...] pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, iż logo znajdujące się na kolorowych zdjęciach reklamy z ulicy [...] jest usytuowane w dokładnie tym samym miejscu (prawy dolny róg tablicy) i ma taki sam wygląd, jak wyraźne logo reklamy z ul. [...] (stylizowana litera C oraz napis C.),

- z ponownie odtworzonych kolorowych zdjęć (wykonanych podczas obydwu kontroli w 2008 r.) wynika, iż zdjęcia wykonano zarówno ze strony północnej (zdjęcie dolne z 13 lipca 2008 r., zdjęcie prawe z 11 maja 2008 r.), jak i południowej tablicy (zdjęcie górne z 13 lipca 2008 r., zdjęcie lewe z 11 maja 2008 r.),

- zarówno logo strony skarżącej jak i obszerna korespondencja (załączona do akt po wyroku WSA, dotycząca w szczególności zasilania elektrycznością tablic reklamowych skarżącej) wskazuje, iż tablica była eksploatowana przez stronę skarżącą,

- kontrola pasa drogowego z dnia [...]-[...] maja 2012 r. organ przeprowadził z naruszeniem art. 79 k.p.a, jednak owo uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż po przeprowadzeniu dowodu umożliwiono stronie skorzystanie z uprawnienia z art. 10 k.p.a., oraz że były to oględziny dodatkowe do oględzin wykonanych w 2008 r., które nie naruszają procedury administracyjnej. Kara dotyczy lat 2007 i 2008, toteż oględziny dokonane w 2012 r. stanowią jedynie dowód uzupełniający,

- interpretacja konsekwencji umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. nie ma zasadniczego znaczenia dla ustalania, jakie i czyje obiekty znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w 2008 r.,

- korespondencja prowadzona pomiędzy skarżącą a ZDM, w związku z umową o współpracy, jest dowodem zgodnym z art. 75 i jest pomocna dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z dnia 7 maja 2013 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Strona skarżąca zasadniczo powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W przypadku rozpatrywanej sprawy należy także wskazać na okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt 1491/11 uchylił wydane wcześniej w tej sprawie: decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami administracyjnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. do następujących okoliczności: zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3).

Powołany wyżej przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4).

Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane w sposób ścisły.

Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami administracyjnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym zasadniczo może być dokonane na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tej mierze odpowiedni wniosek.

Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się więc samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie jego większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Bezspornym jest, że zarządca drogi, a także organ II instancji przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest przepisami procedury administracyjnej.

W przypadku przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu naruszono 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Ma to zasadniczy wpływ na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym, stąd wynika obowiązek działania organu przy gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany:

1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego,

2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Do stanu faktycznego, ustalonego według reguł art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ zobligowany jest zastosować właściwą normę prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które winien uzasadnić zgodnie z regułami, wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, zgodnie z którym wymierzenie kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 872/11, wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09). Przy czym podjęte czynności przez organy administracji winny znaleźć właściwe odzwierciedlenie w aktach sprawy. Strona może, ale nie musi podejmować obronę. Jeżeli organ środkami przewidzianymi przez Kodeks postępowania administracyjnego dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2001/11).

W przedmiotowej sprawie z jej akt administracyjnych wynika, iż w dniu 19 listopada 1992 r. Wojewoda [...] zawarł ze spółką I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] umowę o współpracy gospodarczej, której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie [...] konstrukcji ogłoszeniowych typu " diapazon", dwustronnych o powierzchni do plakatowania 140 do 200 cm każda strona w dwóch wersjach: oświetlona od wewnątrz i nieoświetlona, plansze ogłoszeniowe typu "billboard": wiszące (jednostronne lub dwustronne), stojące (jednostronne lub dwustronne), o powierzchni do plakatowania każdej ze stron 600 na 3000 cm lub 400 na 300 cm w trzech wersjach: oświetlone z zewnątrz, od wewnątrz lub nieoświetlone oraz konstrukcje ogłoszeniowe montowane na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp., do plakatowania dwustronnie, o wymiarach 100 na 140 cm, nieoświetlone, w dwóch wersjach montażowych: chorągiewka lub sandwicz.

Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy o współpracy gospodarczej ZDM przejął wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ww. umowy. Na podstawie cesji z dnia 14 kwietnia 2002 r. do umowy jako strona wstąpiła skarżąca spółka. Zgodnie z aneksem nr 2 do umowy o współpracy gospodarczej skarżąca przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy z dnia 19 listopada 1992 r. od Spółki I. sp. z o.o. (vide. umowa przejęcia praw i obowiązków zawarta w dniu 14 kwietnia 2002 r. pomiędzy I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i skarżącą oraz zgoda na cesję umowy o współpracy gospodarczej z dnia 19 listopada 1992 r.).

ZDM pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. powiadomił skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu 19 listopada 2007 r. Prawidłowość postępowania organu została ostatecznie potwierdzona wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...]. W świetle wydanego orzeczenia ZDM miał prawo nie wyrazić zgody na przedłużenie umowy, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. i z dnia 17 maja 2007 r. W tym stanie rzeczy, z dniem 19 listopada 2007 r. nośniki reklamowe należące do skarżącej powinny być usunięte.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1491/11, na podstawie umowy z dnia 8 czerwca 2007 r. skarżąca sprzedała tablice reklamowe na rzecz spółki N. Sp. z o.o. Z powyższego wynika, że skarżąca zajmowała pas drogowy w okresie od 2002 r. do dnia 8 czerwca 2007 r. Po tej dacie (w związku z zawartą umową sprzedaży) w lokalizacji ul. [...] nie powinno być żadnej rzeczy należącej faktycznie do skarżącej. Skoro adresatem decyzji o zajęcie pasa drogowego (w niniejszej sprawie w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r.) bez zgody zarządcy drogi jest właściciel reklamy, to wszelkie dowody zgromadzone w sprawie muszą tę okoliczność jednoznacznie potwierdzić. Pomimo zawartego w wyroku w sprawie o sygn. akt akt VI SA/Wa 1491/11 stwierdzenia, że bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi organu odwoławczego dotyczące zapisów umowy z dnia 8 czerwca 2007 r., w szczególności § 3 tejże umowy, organ I instancji ponownie wywiódł z brzmienia § 3 tej umowy, że to właśnie strona skarżąca jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Ponadto organy przedstawiły korespondencję pomiędzy skarżącą a ZDM mającą potwierdzić, że już po wygaśnięciu umowy o współpracy gospodarczej w przedmiotowej lokalizacji posiadał reklamę.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że z przytoczonych przez organ pism nie można jednak w niebudzący wątpliwości sposób wywnioskować, że dotyczą one omawianej reklamy.

W powołanym wyżej wyroku Sąd wskazał ponadto, że sporządzone w trakcie kontroli w dniu [...] maja 2008 r. zdjęcia nie pozwalają na ustalenie nazwy ulicy, na której zostały wykonane, a co za tym idzie uniemożliwiają jednoznaczną lokalizację reklamy. Zdjęcia nie dowodzą również właściciela reklamy, gdyż nie widać na nich wskazanego w decyzji logo "C.". Ze zdjęcia nie można również wywieść wielkości reklamy, tj. informacji o jej powierzchni. Nadto, zdjęcia nie zawierają adnotacji, czy nośnik jest jedno, czy dwustronny. Kolejnej kontroli dokonano w dniu [...] lipca 2008 r., sporządzając jedynie dokumentację fotograficzną tablicy reklamowej. Wykonana dokumentacja fotograficzna nie została w żaden sposób opisana, co ponownie czyniło ją nieczytelną. Na podstawie zdjęć można stwierdzić jedynie, że na jednej z ulic umieszczono reklamę. Fotografie nie pozwalały natomiast stwierdzić lokalizacji reklamy, jej powierzchni oraz rodzaju, a zatem cech określonych umową z 2002 r., a więc ustalić, czy nadal jest to ta sama reklama, której właścicielem była skarżąca.

Organy, ponownie przeprowadzając postępowanie, starały się dokonać wiernej rekonstrukcji miejsca lokalizacji reklamy w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r. W tym celu dokonano kontroli przedmiotowego pasa drogowego w dniu [...] i [...] maja 2012 r. i wykonano kolorowe zdjęcia miejsca uprzedniego usytuowania reklamy strony skarżącej, ujawnionej podczas kontroli w dniach [...] maja 2008 r. oraz [...] lipca 2008 r., wskazując iż przedmiotowa reklama była umieszczona na latarni w bezpośredniej bliskości placówki Poczty Polskiej [...], usytuowanej w budynku przy ul. [...], posiadającej charakterystyczną elewację wykonaną z niebieskich płytek ceramicznych. Sporządzono także elektroniczną mapę geodezyjną wskazującą lokalizację niedozwolonej reklamy (w obrębie chodnika pasa drogowego ulicy [...]) i załączono zdjęcia reklamy strony skarżącej, usytuowanej przy ul. [...]. Z powyższych zdjęć wywnioskowano, że przedmiotowa tablica reklamowa była usytuowana na latarni obok charakterystycznej (posiadającego elewację z niebieskich płytek ceramicznych) placówki Poczty Polskiej [...], usytuowanej w budynku przy ul. [...].

W ocenie Sądu powyższe działania organu nie doprowadziły jednak do ustalenia faktycznej lokalizacji reklamy, nie określiły czy przedstawiona na zdjęciach reklama jest umieszczona w lokalizacji na ul. [...]oraz czy właścicielem była strona skarżąca. Na fotografiach z 2008 i 2012 r. nie występują te same latarnie. Zwieńczenie latarni na zdjęciach z 2008 r. ma kształt łuku, natomiast zwieńczenie latarni widocznej na fotografii z 2012 r. ma kształt odwróconej litery "L" z dodatkowym elementem w kształcie łuku. Także sporządzona mapa sytuacyjna nie rozstrzyga o tożsamości latarni widocznych na fotografiach z 2008 r. i 2012 r., a tym samym o lokalizacji reklamy.

Ponadto należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zdjęcie reklamy z ulicy [...] nie jest uprawionym dowodem dla potwierdza istnienia logo skarżącej na zdjęciach dotyczących kontroli ZDM ul. [...] z 2008 r., gdyż ze zdjęć innego nośnika w innej lokalizacji nie można wnioskować o tożsamości reklam i ich oznakowania.

Za niezgodne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego należy także uznać dokonywanie ustaleń (przeprowadzania dowodów) z pominięciem udziału strony, a także ich niewłaściwe udokumentowanie, zwłaszcza w postaci notatek służbowych, które powinny być podstawą dalszych działań organu, a nie ich zastępowania.

W tym stanie rzeczy nadal budzi wątpliwości ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, która - co należy podkreślić - dotyczy nałożenia na skarżącą kary finansowej, a więc zobowiązania o charakterze publiczoprawnym. Dla poniesienia odpowiedzialności z tego tytułu nie mogą pozostawać niewyjaśnione wszystkie wątpliwości co do faktów i dowodów na których organ oparł swoją decyzję, zwłaszcza że niektóre z nich mają postać bardziej domniemania, niż ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kwestii tych nie można pozostawić polu interpretacji, dlatego też uprawnione jest twierdzenie Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono także, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.