Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 315/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 29, art.545 ust.4,
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 104, 44 par. 1, 138 par.1, art. 144, 18, 7,8,107 par. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 par. 1, art. 18, 34 par. 1, art. 27, 33 par. 1 pkt 5 i 10,
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] znak [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – j.t. ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", i art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1121 – j.t. ze zm.), dalej jako: "p.w.", w zw. z art. 545 ust. 4 p.w., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...]. przez J. P. oraz wniosku spółki D. Sp. z o.o. z dnia [...] r.:

1) nakazał właścicielce działki nr [...], obręb M. [...], B. R. reprezentowanej przez pełnomocnika, G. R., zwaną dalej "skarżącą", przywrócenie stanu poprzedniego działki nr [...], poprzez usunięcie nawiezionych mas ziemnych i przywrócenie rzędnych wysokościowych działki

nr [...] przy granicy z działką nr [...] do rzędnych zgodnych z poziomem wskazanym na mapach do celów projektowych pobranych w Wydziale Geodezji, Kartografii i [...] [...] w dniu [...] r.

2) odmówił nakazania Gminie D., właścicielowi działki nr [...] obręb M. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], obręb M. [...].

Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy D. wezwał skarżącą do wykonania prac nakazanych w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r.

w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia.

W dniu [...] r. Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm., dalej: "p.e.a.") wystawił tytuł wykonawczy przeciwko B. R. dotyczący zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia [...] r. w sprawie [...]

W tym samym dniu, Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 119 §1 p.e.a. wydał postanowienie o nałożeniu na B. R. grzywny w kwocie [...]zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną nałożenia grzywny jest niewykonanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego w sprawie [...], domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego i zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, wskazując na:

- niewykonalność egzekwowanej decyzji administracyjnej,

- niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 p.e.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że egzekwowana decyzja jest niewykonalna, gdyż została wydana długo po tym jak na działce posadowiony został budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym. Zdaniem strony, decyzji nie sposób wykonać bez wyburzenia nowopowstałego domu jednorodzinnego, którego wybudowanie nastąpiło na podstawie prawomocnego pozwolenia budowlanego

w oparciu o przedłożoną dokumentację techniczną i projektową. Wskazała, że projekt budowlany zakładał podwyższenie poziomu działki względem działek sąsiadujących i został zaakceptowany przez organ.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów art. 27 p.e.a., nie zawiera bowiem podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji ani klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

Jednocześnie, pismem z tej samej daty (dnia [...] r.) B. R. złożyła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie jego wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy D., na podstawie

art. 34 §1 p.e.a. oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] r.

w sprawie [...] została wysłana do skarżącej na adres wskazany w aktach sprawy, na który skutecznie wysyłana była cała wcześniejsza korespondencja dotycząca przedmiotowej sprawy. Nie została ona jednak przez stronę odebrana i zgodnie z art. 44 §1 k.p.a. została uznana za skutecznie doręczoną w dniu 30 kwietnia 2018 r. oraz pozostawiona w aktach sprawy. Żadna ze stron nie wniosła od wydanej decyzji odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna, a nałożone w niej obowiązki podlegały natychmiastowemu wykonaniu. W związku z niewykonaniem nałożonych na skarżącą obowiązków, upomnieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy D. wezwał ją do wykonania obowiązków w terminie 14 dni informując, że w przypadku dalszego uchylania się od ich wykonania, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Organ wskazał, że upomnienie nie zostało przez stronę odebrane i zgodnie

z art. 44 §1 k.p.a. zostało uznane za skutecznie doręczone w dniu 5 października 2018 r. oraz pozostawione w aktach sprawy.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności egzekwowanej decyzji organ wyjaśnił, że aby skutecznie powoływać się na niewykonalność decyzji należałoby wykazać, iż jest ona skutkiem przeszkód o charakterze nieusuwalnym i obiektywnym, Nie chodzi tu o trudności techniczne, ekonomiczne lub prawne oraz o brak zgody adresatów obowiązku lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wtedy, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Regułą jest, ze organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Mając powyższe na uwadze organ uznał zarzut niewykonalności decyzji za bezzasadny.

W odniesieniu do niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów z art. 27 p.e.a. organ wskazał, że podstawą prawną obowiązku jest przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (zastosowany w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne), który stanowił, że:

1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może,

w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Ponadto organ wyjaśnił, że oceniając zasadność zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 p.e.a., winien każdorazowo dokonać analizy prawidłowości tytułu wykonawczego w oparciu o spełnienie tych wymogów w całości, a nie jedynie odnosząc się do powołanych przez stronę argumentów. Jednocześnie organ wskazał, że aby można było zasadnie rozważyć instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego, naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania obowiązku, który nie obciąża zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny, który tę gwarancję narusza należy postrzegać w kategorii przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszym postępowaniu organ nie dopatrzył się takich braków formalnych.

Pismem z dnia [...] r., skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] r., w sprawie rozpoznania zarzutów, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu, skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w piśmie z dnia [...] r. Dodała, że próba uzupełnienia przez Wójta braków decyzji, poprzez wskazanie w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej nałożonego obowiązku winna być uznana za bezskuteczną. Nadto zarzuciła, że organ w dalszym ciągu nie odniósł się do jej zarzutu dotyczącego braku klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

W odpowiedzi na zażalenie pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy D. podtrzymał dotychczasową argumentację i wskazał, że obecnie prowadzone postępowanie nie może być sposobem weryfikacji wcześniej wydanej decyzji ostatecznej.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 §1

w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 oraz art. 33 §1 pkt 5 i 10 p.e.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] r. w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wniesionymi przez skarżącą zarzutami, a zatem tylko zarzuty wynikające z art. 33 §1 p.e.a. są przedmiotem rozpoznania. SKO nie jest uprawnione do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. Zarzuty nie mogą bowiem być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Powyższe powoduje, że podnoszone przez żalącą twierdzenia dotyczące wykonania budynku w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z dokumentacją projektową, jako wykraczające poza ramy postępowania w niniejszej sprawie, nie mogły odnieść skutku procesowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się też kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego.

SKO podzieliło pogląd organu I instancji o bezzasadności zarzutu niewykonalności nałożonego na stronę obowiązku. Zdaniem SKO okoliczność,

że w celu wykonania decyzji skarżąca będzie musiała rozebrać budynek wzniesiony na działce, a także to, że wartość budynku znacznie przekracza wartość samej działki nie świadczą o niewykonalności obowiązku. Stanowią natomiast partykularny interes strony. Zdaniem SKO zarzut niewskazania podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] r. jest niezrozumiały. Wszakże w tytule wykonawczym wskazano art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Co więcej, dla skuteczności zarzutu przewidzianego w art. 33 §1 pkt 10 p.e.a. (niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów) konieczne jest wykazanie, że wady te uniemożliwiają przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Tego zaś zobowiązana nie dowiodła.

B. R. zaskarżyła powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie i podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w podjętym rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej

- art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za lub przeciw uwzględnieniu podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczas zaprezentowaną argumentację dotyczącą niewykonalności decyzji z dnia [...] r., okoliczności, że nawiezienie mas ziemnych i wybudowanie budynku na działce [...]

w M. zostało wykonane na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, braków formalnych tytułu wykonawczego w postaci braku wskazania podstawy prawnej nałożenia obowiązku oraz braku klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Organ zasadniczo podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu dodając, że celem postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, którego istnienie i wymagalność zostały uprzednio ustalone w stosownych procedurach postępowania orzekającego. Stąd też

w art. 18 p.e.a. ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów k.p.a. z dyrektywami odpowiedniego ich stosowania oraz stosowania wówczas, gdy przepisy p.e.a. nie stanowią inaczej. W praktyce oznacza to, że tylko niektóre zasady postępowania administracyjnego można przenieść na grunt postępowania egzekucyjnego nie zmieniając ich brzmienia, inne należy stosować odpowiednio, jeszcze innych nie stosuje się w ogóle. Organ wskazał, że wszystkie mające zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym zasady zostały poszanowane. Odnośnie do art. 7 k.p.a. organ wskazał, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postępowaniu administracyjnym nie może powodować naruszenia prawa ukształtowanego przez ustawodawcę. Organ podniósł, że w zakresie rozstrzygnięć związanych brak jest możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, którego treść determinowana jest bezwzględnie wiążącą normą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak

i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego – Wójta Gminy D., w sprawie rozpoznania zarzutów skarżącej zgłoszonych z postępowaniu egzekucyjnym.

Skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego podniosła dwa zarzuty

– niewykonalność decyzji administracyjnej z dnia [...] r., którą organ nałożył na nią obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...], wskazując, że w praktyce oznaczałoby to konieczność rozbiórki domu wybudowanego zgodnie z ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca wskazywała na niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. podnosząc, że nie wskazano w nim podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, a ponadto tytuł wykonawczy nie zawiera klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.

Organy obu instancji uznały zarzuty za niezasadne uznając, że w badanej sprawie nie zachodzi niewykonalność, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., która powinna mieć charakter obiektywny. W ocenie organów okoliczność, iż wykonanie nałożonego obowiązku wiązałoby się z dużymi nakładami finansowymi, bądź trudnościami technicznymi nie przesądza o niewykonalności obowiązku. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż wartość domu, który musiałby zostać rozebrany, aby zadośćuczynić nałożonemu obowiązkowi znacznie przewyższa wartość działki, na której jest posadowiony.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutów odnoszących się do braków formalnych tytułu wykonawczego uznając, że dokument ten spełnia wymagania, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. i zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy. Organ odwoławczy dostrzegł co prawda, iż w tytule wykonawczym nie wypełniono części D, uznał jednak, że jest to wada nieistotna, która nie uniemożliwia prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należy wyjaśnić,

że stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku

z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa

w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27,

a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w przypadku wniesienia zarzutów

w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, badanie organu obejmuje wyłącznie to, czy podniesione zarzuty mieszczą się w katalogu wymienionym w przytoczonym przepisie, a jeżeli tak, to czy w świetle ustalonego stanu faktycznego są one zasadne. Poza kontrolą organu pozostają kwestie związane z postępowaniem jurysdykcyjnym, którego efektem jest – jak w badanej sprawie, decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej.

Nie mogły zatem zostać uwzględnione w tym postępowaniu wywody skarżącej kwestionujące zasadność nałożenia na nią obowiązku doprowadzenia działki nr [...], w tym zgodności realizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowalnym. Podobnie organ nie mógł poddać badaniu prawidłowości doręczenia skarżącej tej decyzji. To bowiem mogłoby być przedmiotem badania w przypadku złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. W sytuacji, gdy decyzja ta stała się ostateczna i na tej podstawie wszczęto postępowanie egzekucyjne, rolą organu było wyłącznie zbadanie dopuszczalności i zasadności podniesionych zarzutów, co też organ uczynił.

Należy zgodzić się z organem, iż w badanej sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, ta bowiem, jak słusznie zauważyły organy obu instancji winna mieć charakter obiektywny. O niewykonalności obowiązku przesądza brak możliwości jego wykonania w ogóle, bądź brak możliwości wykonania w sposób wymagany przez organ. Nie stanowią natomiast

o niewykonalności obowiązku przeszkody natury technicznej, które mogą zostać usunięte, czy też konieczność poniesienia znacznych nakładów, aby zadośćuczynić żądaniu organu. Stąd też organy zasadnie uznały, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż wykonanie obowiązku będzie się wiązało z koniecznością rozbiórki domu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, przy czym wartość domu znacznie przekracza wartość działki, nie stanowi o niewykonalności obowiązku. Argumentacja w tym zakresie mogłaby stanowić podstawę rozważań organu przy rozpatrzeniu odwołania od decyzji, którą obowiązek został nałożony, nie może natomiast być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd nie podzielił również zarzutu odnoszącego się do braku prawidłowego wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku.

W części B pkt 1 podano art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Co prawda organ zaniechał wskazania, którego ustępu tego artykułu dotyczy nałożony obowiązek, jednak w pkt 5 została dokładnie określona treść obowiązku, a zatem błąd polegający na niedokładnym wskazaniu jednostki redakcyjnej przepisu nie ma wpływu na prawidłowość tytułu wykonawczego w tym zakresie.

Za błędne natomiast należało uznać stanowisko organu odwoławczego

w przedmiocie braku w tytule wykonawczym klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Organ pierwszej instancji uznał, że tytuł egzekucyjny zawiera wszystkie przewidziane przepisami elementy, natomiast Kolegium uznało,

że dla skuteczności zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., skarżąca winna wykazać,

że zawiera on wady uniemożliwiające prowadzenie postępowania egzekucyjnego,

a tego nie uczyniła.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu braku klauzuli wykonalności w tytule wykonawczym. Analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że nie wypełniono w nim części D i nie zawiera on klauzuli

o skierowaniu do egzekucji, w tym nazwy i siedziby organu egzekucyjnego, imienia

i nazwiska oraz stanowiska służbowego i podpisu osoby upoważnionej do działania

w imieniu organu egzekucyjnego, a także daty nadania klauzuli.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że tytuł wykonawczy jest dokumentem sformalizowanym, który musi spełniać określone przepisami wymogi. Stosownie

do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzory tytułów wykonawczych określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 850 – j.t.). Skoro w powyższym rozporządzeniu wprowadzono określone wymagania (poprzez wprowadzenie wzoru formularza) to obowiązkiem organów administracji publicznej jest ich respektowanie i stosowanie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2156/14 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), żaden z obowiązujących przepisów nie upoważnia organów ani sądu administracyjnego do jakiegokolwiek stopniowania czy gradacji wad jakimi obarczony jest tytuł wykonawczy z punktu widzenia ich istotności i znaczenia dla prowadzenia danej egzekucji a następnie oceny możliwości sanowania tych braków czy też uznania niektórych za mniej istotne. Zatem wzór formularza wskazany w art. 26 u.p.e.a. należy uznać za obligatoryjny. Potwierdza to również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1490/07, w którym stwierdzono, że "tytuł wykonawczy musi spełniać wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. i być sporządzony według ustalonego wzoru, jak stanowi z kolei art. 26 § 1 u.p.e.a. Obowiązek zbadania, czy tytuł spełnia powyższe wymagania obciąża organ egzekucyjny (art. 29 § 2), a stwierdzenie ich niespełnienia przesądza o niedopuszczalności egzekucji". O obowiązku stosowania tytułu wykonawczego według określonego w rozporządzeniu wzoru wspomina również doktryna. Należy zgodzić się z poglądem, że "zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, który powinien zostać sporządzony według ustalonego wzoru. Treść art. 26 § 1 i 3 u.p.e.a. wskazuje bowiem jednoznacznie na obowiązek posługiwania się wzorem tytułu wykonawczego" (zob. J. P. Tarno, E. Cisowska – Sakrajda, K. Defecińska – Tomczak, M. Sieniuć, A. Suławko – Karetko, J. Wyporska – Frankiewicz, Tytuł wykonawczy [w:] Doradca podatkowy w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych)".

W tym miejscu wyjaśnić należy, że nadanie klauzuli o skierowaniu administracyjnego tytułu wykonawczego do egzekucji nie posiada znaczenia odpowiadającego nadaniu klauzuli wykonalności w postępowaniu cywilnym, gdyż klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji jest w swej istocie oświadczeniem organu egzekucyjnego o braku przeciwwskazań do prowadzenia

w oparciu o dany tytuł wykonawczy egzekucji administracyjnej i przyjęciu tytułu do dalszego procedowania. Jednakże nie można podzielić poglądu jakoby fakt ten powodował, że dokonanie tej czynności nie jest poddane obowiązkowym rygorom formalnym. Owszem nie są one tak rygorystyczne jak przy klauzuli nadawanej

w postępowaniu cywilnym jednakże stosowne przepisy wyraźnie i jednoznacznie określają jakie elementy taka klauzula musi zawierać. Elementem koniecznym klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej jest zatem pieczątka nagłówkowa, pieczęć imienna nadającego klauzulę i jego podpis, lecz także data nadania klauzuli (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 353/09, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1999/13, NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2156/14).

W świetle powyższych wywodów niewypełnienie w tytule wykonawczym części D jawi się jako istotne naruszenie prawa, a zasadność zgłoszonego przez skarżącą zarzutu z art. 33 pkt 10 u.p.e.a., nie budzi, zdaniem sądu, wątpliwości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej aspekty uznania za zasadny zarzutu wadliwości tytułu wykonawczego wynikającej

z niewypełnienia części D tytułu wykonawczego w zakresie klauzuli o skierowaniu go do egzekucji.

Mając na uwadze powyższe, sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

w związku z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D..