Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4090/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec A. N. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. N. wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca podał, że wstąpienie do Milicji Obywatelskiej podyktowane było sytuacją związaną z likwidacją poprzedniego miejsca pracy - Jednostki Wojskowej [...] w [...], a poprzez to, brakiem środków do utrzymania rodziny (żony i dwójki małych dzieci) oraz opłacania kredytu mieszkaniowego. Podkreślił, że został przyjęty do służby w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], zaznaczając, iż do czasu złożenia ślubowania nie wykonywał żadnych obowiązków służbowych i nie został mu przydzielony żaden zakres obowiązków. W związku z likwidacją Wydziału [...], zaproponowano mu kontynuowanie służby w [...]. Podał, że trudności w dojazdach do miejsca pełnienia służby były powodem wystąpienia z raportem o przeniesienie do Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych (RUSW) w [...]. Po objęciu nowego stanowiska otrzymał miejsce w pokoju, w którym przebywał sam, a jej jedynym zajęciem było czytanie przepisów resortowych i prasy. Zaznaczył, że po 2 tygodniach został skierowany do służby patrolowej, a następnie przeniesiony do Wydziału [...] RUSW w [...]. Ze względu na krótkotrwałą służbę nie podlegał weryfikacji, a policjantem stał się z chwilą rozwiązania, Milicji Obywatelskiej. Oświadczył, że w Policji realizował zadania na różnych stanowiskach służbowych do czasu odejścia na zaopatrzenie emerytalne. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie, był jednak wielokrotnie wyróżniany przez przełożonych różnego szczebla, w tym również przez Komendanta Głównego Policji i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia A. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1885/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2019 r.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem [...] czerwca 2021 r. wpłynął do organu [...] sierpnia 2021 r.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2008 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że A. N. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] lutego 1990 r., tj. 5 miesięcy i 17 dni, a całkowity okres służby wynosi 31 lat, 4 miesiące i 7 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych, przekazanych pismem z [...] lutego 2020 r. przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

W otrzymanym z Komendy Głównej Policji piśmie z [...] listopada 2017 r. przekazano informację, że były funkcjonariusz po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz odznaczono Srebrnym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju. Nie stwierdzono informacji o udzielonych mu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia" nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa.

Minister wskazał, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa (5 miesięcy i 17 dni) stanowi 1% całego okresu służby (31 lat, 4 miesiące i 17 dni), a zatem była ona krótkotrwała. Tym samym należy uznać, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8 a ust. 1 pkt 2 ustawy organ podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. N. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W opinii Komendanta Głównego Policji były funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, że A. N. w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, dodatkowo wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz uhonorowano nadaniem Srebrnego Medalu za Zasługi dla Obronności Kraju. W przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka uwzględniona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister zaznaczył, że w kontekście badania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Podkreślił, że rozpoczęcie przez A. N. służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez wnioskodawcę (prośba z [...] kwietnia 1989 r. do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych), wynikiem czego było mianowanie go na stanowisko [...] w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Nie bez znaczenie pozostaje również fakt, że wnioskodawca złożył raport z prośbą o przeniesienie do pracy w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] (raport z [...] listopada 1989 r.). Przedłożenie raportu o przeniesienie służbowe (w okresie postępującej już likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce) wiązało się, jak twierdzi sam wnioskodawca, z powodami osobistymi. Były funkcjonariusz nie powołał się we wskazanej prośbie na ówcześnie panującą sytuację społeczno - polityczną i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w SB mu nie odpowiadał oraz samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami, wręcz przeciwnie, wskazywał na potrzebę przeszkolenia resortowego, co da mu gwarancje i perspektywy dalszej służby.

Ponadto organ wskazał, że z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że A. N. przynależał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP), która byłą masową, ideowo-wychowawczą organizacją mającą na celu mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury, a także Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), będącą masową partią kierującym autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Wobec powyższego, w ocenie organu, nie można zakwestionować faktu, że bycie członkiem ZSMP oraz PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Tak więc przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wskazane we wniosku przez wnioskodawcę argumenty, dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, otrzymanie nagród, sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie w kontekście świadomości strony co do uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

Minister uznał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po 12 września 1989 r. zasługują na uznanie, jednak biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także postawę związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie można zakwalifikować sprawy A. N. jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd (30 dni), decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz błędną ocenę stanu faktycznego.

Skarżący wskazał, że organ stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" przytoczył wybiórczo tylko te fragmenty raportów, które według jego oceny dowodzą, iż służbę podejmował świadomie i dobrowolnie, w domyśle z zamiarem dalszego aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Dla wzmocnienia przyjętego rozstrzygnięcia przywołano informacje dotyczące jego wcześniejszej przynależności do ZSMP i PZPR. Minister całkowicie pominął elementy dla niego korzystne, np., że raport o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej złożył kierując się sugestiami pracownika kadrowego. Zaznaczył, że jednostka wojskowa, w której pełnił zawodową służbę wojskową ulegała likwidacji, miał na utrzymaniu żonę i dwójkę dzieci, 1,5 mln. kredytu na budowę domu, a do wysługi emerytalnej brakowało mu 3 lata. Wskazał, że nie pamięta w jakim okresie należał do ZSMP. Jednak od [...] czerwca 1989 r. nie płacił składek członkowskich i po trzech miesiącach został skreślony z listy członków PZPR, w której nie pełnił żadnej funkcji. W tym czasie, gdy był szeregowym członkiem PZPR, brał ślub kościelny, ochrzcił i posłał do Pierwszej Komunii Świętej dzieci, a także wspomagał budowę kaplicy rzymskokatolickiej w jego miejscowości.

Podkreślił, że organ nie uwzględnił faktu, iż w jego przypadku "szczególnie uzasadniony przypadek" zaistniał już przez sam fakt nawiązania stosunku służbowego na 26 dni przed 12 września 1989 r. jako datą graniczną określoną w ustawie zaopatrzeniowej, tj. osoby przyjęte do służby po tej dacie nie obejmuje ustawa. Minister nie wziął pod uwagę tego, że ślubowanie złożył dopiero [...] października 1989 r. i że zgodnie z art. 4 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL "przed podjęciem służby funkcjonariusz SB lub MO składa ślubowanie". W tej sytuacji nie mógł do czasu złożenia [...] października 1989 r. ślubowania podejmować służby. Podał, że do [...] stycznia 1990 r. tylko był zawieszony na etacie Wydziału [...], a od [...] grudnia 1989 r. na etacie SB w [...], ale w tych komórkach nie pełnił służby, nie przydzielono mu zakresu zadań i nie był opiniowany. Od złożenia ślubowania do końca roku pełnił służbę patrolowo-interwencyjną, a następnie operacyjno-kryminalną.

Zdaniem skarżącego, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, w którym stwierdzono, że "szczególnie uzasadnione przypadki" są to przypadki, gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zaangażowaniem w działalność właściwą totalitarnego państwa, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej spełnia przesłanki, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a ponadto w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Wykazał bowiem, że nie podjął żadnych działań, które służyłyby państwu totalitarnemu i z jakiej przyczyny został najpierw skierowany do jednostki, którą uznano za służącą państwu totalitarnemu, a następnie, iż służył wiele lat w okresie wolnego państwa polskiego, będąc wielokrotnie nagradzany, tracąc podczas służby zdrowie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. N. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1885/20, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1885/20.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1885/20 wskazał, że nie podziela ustalenia organu, że w sprawie tej nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu, na podstawie prawidłowo dokonanych przez organ w decyzji ustaleń faktycznych należy przyjąć, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pisma Komendanta Głównego Policji i Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Ponadto Minister nie dokonał w tej sprawie oceny, czy stanowi ona "szczególnie uzasadniony przypadek", stwierdzając jedynie, że skoro nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, to sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania Sąd podał, że Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, okoliczności otrzymania Medalu Srebrnego "Za Zasługi dla Obronności Kraju" i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy jego przypadek stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.

Dokonując kontroli wykonania przez organ zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1885/20 stwierdzić należy, że organ ich w pełni nie zrealizował.

W zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2021 r. Minister uwzględnił wskazania Sądu co do konieczności uznania, że A. N. spełnił przesłankę krótkotrwałości, ponadto uznał, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jednak wskazał, że nie zachodzi "szczególny uzasadniony przypadek", dlatego też należało odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podniósł, że rozpoczęcie przez skarżącego służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy (prośba z [...] kwietnia 1989 r. do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych), wynikiem czego było mianowanie go na stanowisko [...] w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Ponadto A. N. złożył raport z prośbą o przeniesienie do pracy w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] (raport z [...] listopada 1989 r.). Minister zaznaczył, że przedłożenie raportu o przeniesienie służbowe (w okresie postępującej już likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce) wiązało się, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, z powodami osobistymi. Były funkcjonariusz nie powołał się we wskazanej prośbie na ówcześnie panującą sytuacją społeczno - polityczną i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w SB mu nie odpowiadał oraz samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami, wręcz przeciwnie, wskazywał na potrzebę przeszkolenia resortowego, co da mu gwarancje i perspektywy dalszej służby. Ponadto organ wskazał, że z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że A. N. przynależał do ZSMP i PZPR, a zatem identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Tak więc przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie Sądu organ nieprawidłowo, bez poparcia materiałem dowodowym sprawy, uzasadnił, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia cechuje się ogólnością i wybiórczą analizą stanu fatycznego sprawy. Po pierwsze organ nie wskazał jakie konkretne działania podejmował skarżący, które mogłyby świadczyć, że wykonywał on czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Jednocześnie organ nie zaprezentował jaki ewentualnie udział w ww. działalności miał skarżący. Nie wskazał jakie zadania wykonywał skarżący na zajmowanych stanowiskach, zaś służba w strukturach SB sama przez się nie może być utożsamiana z działaniem sprzecznym z wartościami demokratycznego państwa. Ponadto należy stanowczo podkreślić, że samo uczestnictwo w organizacjach typowych dla systemu totalitarnego, tj. PZPR czy ZSMP, nie może prowadzić do wniosku, że skarżący angażował się w umacnianie reżimu, organ w tym celu powinien wskazać konkretne działania przez niego podjęte, czego nie uczynił. Nie można bowiem przekonań politycznych i światopoglądowych zrównywać z działaniem sprzecznym z ideami państwa praworządnego. Uzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że brak jest w zgromadzonym materiale dowodów świadczących o jego angażowaniu się w realizację zadań "państwa totalitarnego", gdyż organ nie przedstawił wiarygodnych dokumentów dowodzących, aby w ramach wykonywanych obowiązków dopuszczał się czynów niedozwolonych względem innych obywateli, zwalczał przejawy aktywności demokratycznej, popełniał przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu.

Organ nie przywiązuje należytej wagi do faktu, iż skarżący do formacji uznawanej za służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa wstąpił w dniu [...] sierpnia 1989 r., tj. po częściowo wolnych wyborach (tzw. wyborach kontraktowych), które zapoczątkowały transformację ustrojową w Polsce, w tym reformy służb mundurowych. Nie jest też przekonywujący argument organu, iż skarżący ze względu na przekonania i identyfikowanie się z państwem totalitarnym wstąpił do SB. Z podania o przyjęcie do MO/SB z dnia [...] kwietnia 1989 r. wynika, iż powodem skierowania przez skarżącego do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] podania o przyjęcie do służby była likwidacja jednostki wojskowej i niemożność, ze względów rodzinnych, dalszego pełnienia służby w innych garnizonach LWP. Skarżący w tym podaniu jednoznacznie wskazał, iż "... korzystając z nowowprowadzonych udogodnień zdecydowałem wystąpić z zawodowej służby wojskowej, by kontynuować służbę w szeregach Milicji Obywatelskiej". Także w raporcie z [...] listopada 1989 r. skarżący zawnioskował o przeniesienie służbowe z [...] do [...] z powodów wyłącznie rodzinnych. Dostrzec należy, iż przed przyjęciem do służby w resorcie spraw wewnętrznych skarżący całą swoją aktywność zawodową związał z LWP. Zatem zrozumiałe jest, że poszukał on dalszego zatrudnienia w reformujących się strukturach służb mundurowych. Oparcie twierdzeń organu o niezaistnieniu w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku jedynie na wskazanych powyżej dokumentach i przynależności do PZPR oraz ZSMP, w ocenie Sądu, nie świadczy o pełnieniu przez skarżącego służby w sposób charakteryzujący się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, że jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte (patrz Jakimowicz Wojciech, O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku, publik. PPP 2020/7-8/47-67 oraz LEX). W analizowanym przypadku organ wprawdzie dopatrzył się spełnienia ustawowych warunków "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu nie wykazał. Za takową trudno również uznać podane przez skarżącego przyczyny przeniesienia służbowego do Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...].

W powołanym powyżej opracowaniu trafnie wskazano, że: "... jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne, a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego przyjętego za podstawę jej wydania wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy uznać za zasadne. Organ naruszył także art. 153 P.p.s.a., albowiem nie w pełni realizował zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1885/20.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i w szczególności weźmie pod uwagę, że przy spełnieniu warunków z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej to na organie spoczywa obowiązek wykazania zaangażowania strony w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jeżeli analiza materiału aktowego, ewentualnie uzupełniona o dodatkowy materiał dowodowy, nie wykaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, nie będzie przeszkód aby załatwić sprawę w sposób zgodny z wnioskiem strony. NSA w wyroku z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3748/21 stwierdził, iż; "W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone".

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wskazany przepis procesowy nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.