Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 785/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: 151a par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019r. sprawy ze sprzeciwu Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji Starosty z [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku wielorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową, wentylacją mechaniczną wraz z rozbiórką części budynku na działkach nr [...]/16, 26/[...], obręb 12, w B., we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1202) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Starosta ostateczną decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. H.K., która nie była stroną tego postępowania, wnioskiem z 31 lipca 2018 r. wystąpiła do Starosty o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Postanowieniem z [...] Starosta, działając na podstawie art. 145 § 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...], a następnie decyzją z [...] odmówił uchylenia, po wznowieniu, własnej decyzji ostatecznej, uznając, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 4 kpa, gdyż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by wnioskująca jako właścicielka sąsiedniej działki nr [...], posiadała przymiot strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Wojewoda nie podzielił twierdzeń organu I instancji, że obszar oddziaływania, ustalony dla omawianej inwestycji, rozciąga się tylko na działki nr [...]/16 i nr [...]/17. Wskazał, że z analizy zacienienia i nasłonecznienia na dzień 21 marca i 21 września, jednoznacznie wynika, że działka budowlana nr [...] będzie zacieniana. Co prawda nie oznacza to, że automatycznie w tej sprawie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak świadczy to o posiadaniu przez właściciela tej nieruchomości interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu jako strona. Dlatego ponieważ oczywistym jest, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego wystąpił podmiot będący stroną, należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie, a tym samym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 kpa. Niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi poważne uchybienie przepisom postępowania, będące podstawą do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewoda zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w pierwszej kolejności - uwzględniając analizę nasłonecznienia i przesłaniania - zawiadomić o prowadzonym postępowaniu ustalone strony postępowania - także właścicieli działki nr [...] i ponownie ocenić, czy inwestor spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 i w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ także dodał, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 kpa, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, Gmina, domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy organ we wznowionym postępowaniu przeprowadził ponowną analizę dokumentacji złożonej do wniosku o pozwolenie na budowę i po raz kolejny nie stwierdził oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę nr 300;

- art. 77 § 1 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że organ I instancji nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego, w sytuacji gdy Wojewoda odnosi się wyłącznie do analizy zacieniania i nasłonecznienia z 21 marca i 21 września, która to analiza, jako element projektu budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę, była przedmiotem oceny organu I instancji pod kątem zgodności projektu z przepisami technicznymi;

- 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że:

a) w oparciu o analizę zacienienia i nasłonecznienia z 21 marca i 21 września, należy przyjąć interes prawny uzasadniający udział współwłaściciela działki nr [...] jako strony w postępowaniu, w sytuacji gdy z analizy zacienienia i nasłonecznienia budynku położonego na działce nr [...] wynika, że projektowana inwestycja nie będzie oddziaływać na tę działkę w sposób niezgodny z wymaganiami nasłonecznienia wynoszącymi co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 700-1700 dla pokojów mieszkalnych, zaś w mieszkaniach wielopokojowych wymagania te powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju;

b) w oparciu o analizę zacienienia i nasłonecznienia z 21 marca i 21 września należy przyjąć, że to działka budowlana nr [...] będzie zacieniana, w sytuacji gdy § 60 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia dotyczy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie działki budowlane jako całość.

W uzasadnieniu autor sprzeciwu zarzucił, że organ I instancji przeprowadził dowód z analizy zacienienia i nasłonecznienia. Analiza ta zawiera część opisową i rysunkową oraz została sporządzona przez osoby uprawnione. Z kolei wyniki analizy umożliwiają wysunięcie wniosku o nasłonecznieniu całej ściany budynku, a przez to można wydać opinie o zgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw zaskarżona decyzja narusza słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne. Wynika to z faktu, że obecnie prace przy spornej inwestycji są na bardzo zaawansowanym, właściwie końcowym etapie, a sama inwestycja prowadzona jest w celu pozyskania lokali mieszkalnych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle art. 64e P.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX).

Nie oznacza to jednak, że badając zasadność zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa nie należy uwzględniać podstawy materialnoprawnej. Wykazanie bowiem zaistnienia jednej z przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a mianowicie, że faktycznie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie jest możliwe bez wcześniejszej oceny, jakie okoliczności są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś z reguły przesądzają przepisy prawa materialnego. Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z 11 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. II OSK 3505/18 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), wskazując, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 – strona bez własnej winy nie brała udziału postępowaniu. Organ I instancji wydając swoją decyzję uznał, że brak jest tej podstawy wznowieniowej, gdyż jego zdaniem H.K., występująca z żądaniem wznowienia postępowania współwłaścicielka działki nr [...], nie jest stroną postępowania. Natomiast organ II instancji z tym stanowiskiem się nie zgodził. Dlatego też pierwszorzędne znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 kpa ma kwestia, czy H.K. przysługuje przymiot strony czy też nie.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 tej samej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Ostateczną decyzją z [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku, który docelowo ma być budynkiem wielomieszkaniowym (67 mieszkań), o pięciu kondygnacjach naziemnych, o wymiarach 14,29 m x 56,79 m i wysokości 13,13 m. Nieruchomość H.K. nie przylega bezpośrednio do nieruchomości inwestora, lecz oddzielona jest od niej działką nr [...] stanowiącą drogę. Znajdująca się w projekcie analiza nasłonecznienia i przesłaniania w części tekstowej nie podaje żadnych odległości pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością skarżącej, pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącą zabudową na działce skarżącej ani też odległości projektowanego budynku od granic działki H. K., odwołując się w tej mierze do załącznika graficznego, który w tym zakresie jest nieczytelny. Natomiast niewątpliwie z tego załącznika wynika, że cała nieruchomość należąca do skarżącej będzie przez nowoprojektowany budynek w poszczególnych godzinach dnia zacieniana.

Na tle wykładni zacytowanego wcześniej art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, za utrwalone już uznać należy stanowisko sądów administracyjnych, w tym NSA, zgodnie z którym ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. przykładowo wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 236/17, z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, wyr. NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2169/17, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Ów element potencjalności w ustalaniu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decyduje o tym, że ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczy również przyszłej zabudowy, a nie tylko zabudowy istniejącej. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tychże działek powinni być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2759/14 – dostępne w bazie jak wyżej). Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest zaś to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

Jak już była o tym mowa, sporządzona analiza przesłaniania i zacieniania obejmuje także kompleks domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (z których jeden należy do H. K.), w której to analizie stwierdzono, że nowa inwestycja w stosunku do tego kompleksu budynków nie naruszy § 13 i § 60 rozporządzenia gdyż zostanie zapewnione co najmniej 3 godzinne nasłonecznienie. Skoro kwestia zacienienia i nasłonecznienia działki skarżącej - znajdującego się na niej budynku - była analizowana przez projektantów i organ I instancji, oznacza to, że właściciel nieruchomości, która jest analizowana pod kątem oddziaływania nowej inwestycji, ma legitymację do brania udziału w charakterze strony. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika bowiem konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Jak wskazał NSA w wyroku z 28 listopada 2018 r. w sprawie sygn. II OSK 13/17 (dostępnym w bazie jak wyżej), już samo badanie kwestii zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego. Dokonanie w niniejszej sprawie analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia świadczy o tym, iż zarówno inwestor jak i organy mieli uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku dopływu światła dziennego.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że H.K. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jest prawidłowe, co oznacza, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 60 rozporządzenia jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stosownie do § 2, postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ I instancji odmawiając uchylenia swojej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa skoncentrował się jedynie na badaniu, czy zachodzi podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Tak więc przeprowadził on postępowanie tylko co do przyczyn wznowienia, nie prowadził natomiast postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji z [...] i co zarzucała H.K. w odwołaniu od tej decyzji. Dlatego też za niezasadny uznać należy zarzut zawarty w sprzeciwie, jakoby zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 kpa, polegającym na dowolnym, zdaniem autora sprzeciwu, przyjęciem, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył całości materiału dowodowego.

Skoro organ I instancji błędnie uznał, że H.K. nie jest stroną postępowania i w związku z tym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Prowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy organ I instancji takiego postępowania nie przeprowadził, naruszałoby wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Co za tym idzie za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze sprzeciw podlegał oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.