Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2467/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 255/15 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 255/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K. W. (dalej również: inwestor; skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: Kolegium; organ II instancji) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [o warunkach zabudowy] – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.] – dalej: P.p.s.a.).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Wójt Gminy Celestynów (dalej również: Wójt; organ I instancji) w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalił na wniosek K. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku składowego na sprzęt rolniczy na budynek o przeznaczeniu usługowo-gastronomicznym z organizacją imprez okolicznościowych – na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości O., gm. C. Decyzja ta stała się ostateczna.

E. i W. M. (dalej również: wnioskodawcy) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia tego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Celestynów z dnia [...] maja 2006 r.

Gmina C. oraz K. W. w ustawowym terminie złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpoznania tych środków odwoławczych Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]: 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), umorzyło postępowanie odwoławcze w związku z wnioskiem Gminy C.; 2) po rozpatrzeniu wniosku K. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W odniesieniu do umorzenia postępowania odwoławczego Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Celestynów z dnia [...] maja 2006 r. Gmina C. nie występowała jako strona postępowania, bowiem orzeczenie to nie dotyczyło nieruchomości stanowiących własność Gminy C., wobec czego organ l instancji, który wydał decyzję, co do której nieważność stwierdził organ nadzorczy, nie ma praw strony postępowania, a w konsekwencji nie może skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji.

W pozostałym zakresie Kolegium, w wyniku ponownego przeanalizowania akt sprawy, uznało za zasadne własne rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2014 r. W ocenie organu II instancji decyzja [w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nieprawidłowo oznaczono tę decyzję datą i numerem pierwszej decyzji Kolegium, wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności, tj. orzeczenie lub decyzja "z [...] maja 2014 r., znak [...]"], w której Wójt Gminy Celestynów ustalił warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji, wydana została bez wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w formie graficznej i tekstowej. Kolegium podniosło, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie decyzja ustala warunki w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku, nie zachodziła zatem potrzeba ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, gdyż te elementy pozostały bez zmian, niemniej jednak skoro wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania, wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647, ze zm. – dalej: u.p.z.p.) musiał być spełniony co do określenia na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej funkcji obiektu. Organ wyjaśnił, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród budynków sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, a zatem, czy nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. inwestor zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. prawa materialnego:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że stwierdzone uchybienia decyzji nr [...] Wójta Gminy Celestynów z dnia [...] maja 2006 r. miały charakter rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2. przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, w szczególności:

- ograniczenie rozważań wyłącznie do przytoczenia przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji prawa, bez wyjaśnienia na czym polegało naruszenie prawa i dlaczego w warunkach przedmiotowej sprawy naruszenie to zostało zakwalifikowane jako rażące;

- pominięcie skutków prawnych decyzji, a w szczególności faktu, że na podstawie uchylonej decyzji została wydana decyzja (pozwolenie na budowę) nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz w konsekwencji realizacji procesu budowlanego – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (dalej: PINB w Otwocku; PINB) nr [...] z dnia [...] października 2008 r. udzielająca "pozwolenia na użytkowanie inwestycji t.j. budynku usługowo gastronomicznego z organizacją imprez okolicznościowych usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości O. gm. C.";

b) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego w ocenie organu decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że organ pominął fakt dwukrotnego wykonania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku składowego na sprzęt rolniczy, a następnie dla budynku z przeznaczeniem na usługi i gastronomię z organizacją imprez okolicznościowych. W ocenie skarżącego Wójt Gminy Celestynów dopełnił wymogów formalnych związanych z przygotowaniem treści decyzji o warunkach zabudowy. Według inwestora wytknięte przez organ uchybienia nie wskazują na to, w jakim zakresie sama treść decyzji nie odpowiada prawu, to znaczy na ile przeprowadzenie analizy w innym zakresie niż dokonane przez Wójta zmieniłoby treść samej decyzji. Zdaniem skarżącego uchybienia te nie mogły zostać uznane za mające charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie zmieniłaby się treść decyzji w zakresie określenia warunków, na jakich może być prowadzona zabudowa działki w kierunku wyznaczonym przez inwestora. Dodatkowo wskazane uchybienia nie były istotne ponieważ nie przeszkodziły w prawidłowym wydaniu decyzji - pozwolenie na budowę, przez inny organ Starostę Otwockiego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że stanowisko Kolegium w całym swoim zakresie odpowiada prawu, a w stosunku do kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Poza podzieleniem stanowiska organu w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego w związku z odwołaniem Gminy C., Sąd odniósł się do poszczególnych zarzutów strony skarżącej, stwierdzając, że nie są zasadne.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja Wójta Gminy Celestynów nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., w której ustalono na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku składowego na sprzęt rolniczy na budynek o przeznaczeniu usługowo-gastronomicznym z organizacją imprez okolicznościowych, wydana została bez wymaganej przepisami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w formie graficznej i tekstowej), tj. z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze). Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie o wydanie warunków zabudowy podstawowym narzędziem powinna być analiza urbanistyczna sprowadzająca się do zbadania, czy na obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie § 3 ust 2 rozporządzenia wykonawczego, dopuszczalna jest przewidziana przez inwestora funkcja obiektu, tj. czy w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Zarazem Sąd stwierdził, że w stosunku do kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie wystąpiły pozostałe wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. podstawy do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne [dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy] w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji podniósł, że mapy zawierające graficzne oznaczenie sposobu zagospodarowania działki oraz to, że decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana przez urbanistę nie wskazują na to, że organ dopełnił wymogów formalnych związanych z przygotowaniem treści decyzji o warunkach zabudowy i w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. brak jest wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i tekstowej. Co do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w tym przepisie, a wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji, nie zachodzą, gdyż pomimo wydania przez Starostę Otwockiego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie naruszającej prawo decyzji o warunkach zabudowy istnieją zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie Sądu nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego. Wobec tego Sąd nie stwierdził też po stronie skarżonego organu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej inwestor K. W. zaskarżył w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawcy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wskazując na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazane uchybienia Wójta Gminy Celestynów przy wydawaniu decyzji warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] miały charakter rażącego naruszenia prawa;

2. przepisów postępowania w postaci art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Kolegium wydana została bez wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, w szczególności: a) ograniczenie rozważań wyłącznie do przytoczenia przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji prawa, bez wyjaśnienia na czym polegało naruszenie prawa i dlaczego w warunkach przedmiotowej sprawy naruszenie to zostało zakwalifikowane jako rażące; b) pominięcie skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności faktu, że na podstawie tejże decyzji została wydana decyzja (pozwolenie na budowę) nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., a następnie w konsekwencji realizacji procesu budowlanego decyzja PINB w Otwocku nr [...] z dnia [...] października 2008 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo gastronomicznego.

Ponadto, "w przypadku nieuwzględnienia zarzutów ad 1. i ad 2." skarżący zarzucił:

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wydania dalszych ostatecznych decyzji administracyjnych, które z uwagi na upływ terminów nie mogą podlegać wzruszeniu w trybie wznowienia postępowania;

4. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się in concreto do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. i poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że istnieją prawne i faktyczne możliwości przywrócenia stanu faktycznego bez podania tychże możliwości, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu w skardze dlaczego takie przywrócenie nie jest możliwe.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchybienia przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nie mogą zostać uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a ponadto nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że rzeczywiście są to uchybienia tej rangi, to decyzja z dnia [...] maja 2006 r. spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci wydania na jej podstawie kolejnych ostatecznych decyzji, które nie mogą być wznowione w trybie przewidzianym w K.p.a. Zdaniem strony Sąd I instancji pominął to, że w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy Celestynów wykonano dwukrotnie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku składowego na sprzęt rolniczy, a następnie dla budynku z przeznaczeniem na usługi i gastronomię z organizacją imprez okolicznościowych, wobec tego wydaje się zatem, że ewentualne uchybiania w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jakkolwiek mogłyby stanowić być może zwykłą podstawę odwoławczą, nie są jednak przesłanką pozwalającą na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, godzącym w jedną z fundamentalnych zasad, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych określona w art. 16 K.p.a. W ocenie skarżącego, nawet przy założeniu, że organ nie dopełnił wymogów formalnych związanych z przygotowaniem treści decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia to faktu, że wydana w dniu [...] maja 2006 r. decyzja odpowiada prawu, o czym świadczy nie tylko fakt, iż stała się ona ostateczna, lecz także okoliczność, że na jej podstawie uzyskano pozwolenie na budowę. Podkreślił przy tym, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, że rażące naruszenie prawa musi dotyczyć treści (merytorycznego rozstrzygnięcia) decyzji, a uzyskanie opinii architektoniczno-urbanistycznej jest elementem procedury w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś samym rozstrzygnięciem merytorycznym. Skarżący stwierdził, że w świetle przedstawionych rozważań, w szczególności dość jednolitej linii orzeczniczej, szczególnie dziwi fakt zaaprobowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia Kolegium w sytuacji, gdy organ ten nie wskazał dlaczego w tej konkretnej spawie naruszenie ma charakter rażący, tj. niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Omawiając zarzuty alternatywne, sformułowanych z ostrożności procesowej, skarżący przedstawił poglądy orzecznictwa, które miały w ocenie strony przemawiać za stanowiskiem, że w niniejszej sprawie stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy stoi na przeszkodzie przepis art. 156 § 2 K.p.a. i wywołane decyzją Wójta Gminy Celestynów nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie odwołał się też do brzmienia art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), stanowiącym, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że w sprawach związanych z decyzjami w przedmiocie warunków zabudowy skutkiem prawnym jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej argumentował, że w niniejszym stanie faktycznym skutkiem prawnym decyzji Wójta Gminy Celestynów z dnia [...] maja 2006 r. było wydanie przez Starostę Otwockiego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., a skutku tego Wójt Gminy Celestynów w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest w stanie odwrócić z uwagi na brak kognicji tego organu w zakresie decyzji dotyczących wydawania pozwolenia na budowę; co więcej – w realiach przedmiotowej sprawy uchylenie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi także do wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z uwagi na dyspozycję art. 146 § 1 K.p.a. i upływ pięcioletniego okresu, o którym mowa w tym przepisie, zatem postępowanie w tej sprawie nie będzie mogło zostać wznowione. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji, podobnie jak uprzednio przez Kolegium, do kwestii sygnalizowanych nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy w postaci wprowadzenia do obrotu innych decyzji ostatecznych, skarżący uznał za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji, Sąd odwoławczy) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych – jak już wspomniano – brak), to sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i żaden z przedstawionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było przesądzenie czy uchybienia Wójta Gminy Celestynów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r. Nr [...] miały charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r. została wydana bez wymaganej przepisami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w formie graficznej i tekstowej) to jest z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w zakresie będącej przedmiotem postępowania inwestycji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy.

W aktach postępowania administracyjnego istotnie znajduje się dokument zatytułowany "Analiza sposobu zagospodarowania terenu wokół działki Nr Ew. [...] i [...] w O.", w której zawarto stwierdzenie: "działka spełnia warunki wymagane w art. 61 u.p.z.p." W zakresie analizy funkcji zabudowy ww. dokument zawiera wyłącznie jedno zdanie: "na działkach sąsiednich – budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze. Od strony północno wschodniej – obszary rolne". Decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała załącznika graficznego, na którym byłby zaznaczony został obszar, którym objęto przedmiotową analizą. Tym samym nie jest możliwe w oparciu o te szczątkowe informacje jakiekolwiek zweryfikowanie o jaką zabudowę sąsiednią chodzi. Zauważyć przy tym należy, że owo sąsiedztwo może być rozumiane bardzo szeroko. Przyjmując dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, funkcjonalną interpretację pojęcia działki sąsiedniej, pod tym pojęciem należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w obszarze objętym analizą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 551/05, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak możliwości zweryfikowania wniosku zawartego w "Analizie sposobu zagospodarowania terenu wokół działki Nr Ew. [...] i [...] w O." nie pozwala wykluczyć, że zachodzi sprzeczność między tymi wnioskami a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie jest zatem możliwe dokonanie oceny jaki wpływ będzie mieć inwestycja na otoczenie sensie urbanistycznym, a zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z..p. obowiązkiem organu rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyroki NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, Lex nr 2033940). W zakresie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzeniu analizy, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10, Lex nr 1145616, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1383/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, w której nie wyznaczono obszaru objętego analizą, a dokument który "analizą" nazwano nie spełnia kryteriów które pozwoliłyby na zakwalifikowanie go jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy K.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400). Zauważyć w tym miejscu należy, iż także przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenia).

Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla każdej inwestycji przeprowadza się odrębną analizę. Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie podnosząc, iż organ nadzoru winien był posiłkować się analizami przeprowadzonymi na przedmiotowym terenie w związku z innymi inwestycjami.

W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r. analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu miała być dowodem najistotniejszym i rozstrzygającym, na podstawie którego organ administracji miał prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i sprawę tę rozstrzygnąć.

Naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej spowodowało sytuację gdy organ zastosował przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i merytorycznie rozstrzygnął sprawę, nie przeprowadzając w istocie żadnego dowodu na okoliczność kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. W kontekście powyższych stwierdzeń podzielić należy wniosek Sądu I instancji, iż tego rodzaju uchybienie Wójta Gminy Celestynów musiało zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisu proceduralnego § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego oraz przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. a zatem uprawnione było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż inne są kompetencje organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy a inne organu nadzoru rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. W szczególności organ nadzoru nie przeprowadza analizy urbanistycznej a jedynie w oparciu zgromadzone dokumenty bada czy wystąpiły wady powodujące nieważność wydanej decyzji. Z tego powodu niezasadny jest zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz wybiórczą jego ocenę.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił na czym polegało w przedmiotowej sprawie stwierdzone rażące naruszenie prawa jest niezasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił które przepisy zostały naruszone przez Wójta Gminy Celestynów i z jakiego powodu zasadny był wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że naruszenie to miało charakter rażący. Argumentację tę Sąd odwoławczy podziela.

Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej, (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. II OSK 1638/10, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności również decyzji o pozwoleniu na budowę- jako decyzji zależnej, (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe, bowiem nie leży w kompetencji Wójta Gminy Celestynów. Do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej nie jest konieczna tożsamość organu nadzoru, który stwierdził nieważność decyzji w oparciu o którą wydano decyzję zależną. Cytowane w skardze kasacyjnej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z 11 stycznia 2011 r. I OSK 346/10, Lex 952016 oraz z 11 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1875/11, Lex 1113255 dotyczyły odmiennych stanów faktycznych, w związku z czym nie mogły stanowić argumentu wspierającego zarzuty skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że błędnie określony jako zarzut naruszenia przepisów proceduralnych sformułowany w pkt. 2 ppkt b) skargi kasacyjnej, w istocie stanowi powtórzenie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie zauważyć należy, że w analogicznym stanie faktycznym, w przypadku hipotetycznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w przepisach prawa - w tym w szczególności w ustawie 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - znajdują się normy prawne regulujące dalsze postępowania wobec zrealizowanej na podstawie tej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na str. 9 i 10), wskazał z jakiego powodu nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd odwoławczy jako niezasadny ocenił również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.