Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 69/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3,  par. 1a,  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku J. K. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10000 zł (dziesięć tysięcy złotych); IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. K. pismem z dnia 28 października 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej przez jego poprzedników prawnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący, działając przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie art. 8 , art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów zakończenia postępowania, wnosząc o: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 18.917 zł tj. do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga została poprzedzona zażaleniem na przewlekłość postępowania Wojewody D. w opisanej sprawie, skierowanym do Ministra Skarbu Państwa w dniu 2 czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Minister uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił przebieg zdarzeń, wskazując, że na skutek wniosku J.K. skierowanego w dniu 7 maja 1991 r. do Urzędu Rejonowego w J. doszło do wszczęcia postępowania w sprawie ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione poza granicami kraju. Wniosek ten przekazany został do Wojewody D. w dniu 8 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero po prawie dwóch latach – 7 kwietnia 2011 r. – Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę o niedochowaniu terminu załatwienia sprawy i wskazał nowy termin jej rozpatrzenia, do dnia 31 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. termin ten został ponownie przedłużony do dnia 30 czerwca 2014 r. Organ nie podał przy tym żadnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy i wydłużenia terminu. W dniu 8 lipca 2014 r. Wojewoda ponownie zmienił wyznaczony przez siebie termin, wydłużając go do dnia 31 grudnia 2015 r. Jako przyczynę kolejnej zwłoki wskazał skomplikowany charakter sprawy i brak możliwości załatwienie jej w terminie ustawowym. Jednocześnie w dniu 8 lipca 2014 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W dalszych wywodach pełnomocnik skarżącego zauważył, że dopiero po upływie 7 lat od daty przekazania mu wniosku, Wojewoda podjął pierwsze działania zmierzające do jego załatwienia - w dniu 2 stycznia 2015 r. wystąpił bowiem do urzędów i starostw o udzielenie mu koniecznych informacji. Wszystkie te informacje organ posiadał już w maju 2015 r., o czym skarżący został poinformowany podczas osobistej wizyty w Urzędzie Wojewódzkim. Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w 1991 r. i sprawa nadal nie została załatwiona, w czerwcu 2015 r. skarżący wystąpił z zażaleniem na przewlekłość postępowania. Zażalenie to zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia, który postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. wyznaczył Wojewodzie termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Termin ten także upłynął bezskutecznie.

W ocenie skarżącego przewlekłość postępowania w opisanej sprawie nie znajduje żadnej przesłanki ekskulpującej organ od trwania w bezczynności. Pomimo działań podejmowanych dotychczas przez skarżącego zwalczających tę bezczynność, organ nadal nie wydał decyzji w sprawie, co uzasadnia wniesienie niniejszej skargi.

W przekazanej Sądowi wraz z aktami sprawy odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej poza granicami kraju przez A. K. i M. R. w dniu 31 grudnia 2008 r. Ponadto, Prezydent J. postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. przekazał wniosek J.K. w tej samej sprawie. Organ wskazał również, że Wojewoda P. pismem z dnia 9 września 2015 r. poinformował go, że znajduje się w posiadaniu wniosków M. R. z dnia 27 maja 1960 r. (złożony również przez jej brata A. K.) oraz z dnia 2 czerwca 1960 r. o przyznanie nieruchomości w ramach ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami kraju. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poza obecnymi granicami kraju ustalono, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy nie jest Wojewoda D. lecz Wojewoda P., z uwagi na pierwsze miejsce złożenia wniosku. Z tego też względu, w dniu 25 listopada 2015r. Wojewoda D. przekazał wniosek skarżącego wraz z aktami sprawy Wojewodzie P., jako organowi właściwemu w sprawie.

Na rozprawie która odbyła się przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w dniu 3 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Argumentując wniosek o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej wskazał, między innymi, że skarżący ma poczucie krzywdy z uwagi na negatywną postawę urzędników i długie oczekiwanie na zakończenie postępowania. Podczas trwania postępowania zmarło kilku członków jego rodziny zainteresowanych zakończeniem sprawy. Suma ta ma również zrekompensować koszty licznych telefonów i dojazdów do Urzędu oraz emocjonalne przeżycia, wywołane negatywnym traktowaniem przez urzędników. Skarżący uważa także, że przekazanie sprawy do Wojewody P. ma na celu dalsze przedłużanie załatwienia sprawy. Oświadczył bowiem, że Wojewoda P. podjął wątpliwość co do swojej właściwości i wystąpi z wnioskiem o rozpatrzenie sporu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.". W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, w myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie J.K. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej jego wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju.

Przewlekłość postępowania administracyjnego, którą skarżący zarzuca organowi w opisanej na wyżej sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, natomiast otwarte i wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. W orzecznictwie dopuszcza się wniesienie skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć (zlikwidować) stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował).

Zgodnie z poglądami judykatury z przewlekłością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym rodzaj i terminy czynności podejmowanych przez organ), stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014, poz. 1090 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu, za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy). W niniejszej sprawie, Sąd oceniał zatem przewlekłość organu od dnia złożenia przez stronę wniosku o wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - który zainicjował postępowanie w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty przed Wojewodą D. - a nie jak wskazuje pełnomocnik skarżącego od daty złożenia wniosku do Urzędu Rejonowego w J. w 1991 r. w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 31 grudnia 2008 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek J.K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączono orzeczenie PUR, arkusz posiadłości oraz kontrakt kupna – sprzedaży. Nadto postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Prezydent J. przekazał wnioski w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami kraju, w tym również wniosek J.K. z 1989r. złożony do Prezydenta J. wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że jego wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty oraz dokumenty przekazane wraz z postanowieniem Prezydenta J. z dnia 8 kwietnia 2009 r. zostały zarejestrowane pod wskazaną przez organ sygnaturą. Nadto poinformowano, że ze względu na bardzo dużą ilość wniosków i konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu, nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. lecz według kolejności wpływu. W dniu 10 sierpnia 2010 r. skarżący – bez wezwania organu - uzupełnił wniosek o kolejne dokumenty, między innymi o oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty i o miejscach dotychczasowego zamieszkania. Pismem z dnia 2 lutego 2011 r. wystąpił o przyśpieszenie rozpatrzenia jego wniosku. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011r. Wojewoda poinformował, że ze względu na wieloetapowość postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, wynikającą z regulacji szczególnych, wniosek nie może być rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. lecz zostanie załatwiony w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. W związku z kolejną prośbą skarżącego o przyśpieszenie rozpatrzenia sprawy (ze względu na stan zdrowia matki), organ ponownie poinformował (pismo z dnia 30 maja 2012 r.), o przyjętym sposobie procedowania polegającym na rozpatrywaniu wniosków według kolejności wpływu. Podał także, że w szczególnych sytuacjach (jak choroba, złe warunki bytowe, kalectwo) możliwe jest przychylenie się do prośby o wcześniejsze rozpatrzenie wniosku, jednak w niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Kolejną czynnością organu było przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. (postanowienie z dnia 28 grudnia 2012 r.). Po upływie tego terminu, w dniu 8 lipca 2014 r., Wojewoda zawiadomił skarżącego o wszczęciu na jego wniosek postępowania, pouczając go o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Odrębnym pismem z tego samego dnia, ustalił kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r, wyjaśniając, że przyczyną zwłoki jest wieloetapowy charakter postępowania wymagający analizy szeregu dokumentów i badania stanu realizacji sprawy. W dniu 13 sierpnia 2014 r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego precyzujące, między innymi, zakres wniosku – potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione tylko przez A. K., gdyż uprawnienie M. R. zostało już zrealizowane. Wniesiono również o wyjaśnienie przyczyn przewlekłości i bezczynności organu. Pismami z dnia 2 stycznia 2015 r. Wojewoda wystąpił do jednostek samorządu terytorialnego o udzielenie informacji, czy poprzednicy prawni skarżącego nabyli na obszarze danej jednostki nieruchomości z zaliczeniem na poczet jej ceny, wartości mienia pozostawionego poza granicami. Odpowiedzi na to wystąpienie spływały do organu w okresie od dnia 9 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r. (przy czym w dniu 26 lutego 2015 wpłynęła informacja od Prezydenta S. dotycząca zakresu realizacji uprawniania przez M. R. i złożonych przez nią wniosków ).

W dniu 20 sierpnia 2015 r. wpłynęło postanowienie Ministra Skarbu Państwa uznające za zasadne zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania przed Wojewodą i wyznaczające mu termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Termin ten mijał zatem w dniu 20 października 2015 r.

Kolejną czynnością Wojewody było wystąpienie do innych wojewodów o udzielenie informacji w przedmiocie prowadzenia ewentualnego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty na wniosek spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości (pismo z dnia 27 sierpnia 2015 r.) oraz do Urzędu Miejskiego w S. i N. o odpowiednie dokumenty z akt stanu cywilnego jak i o akta dotyczące nabycia nieruchomości z zaliczeniem wartości pozostawionego mienia (pisma z dnia 26 sierpnia 2015 r.). Na dzień wniesienia skargi (nadanej w dniu 2 listopada 2015 r.) Wojewoda oczekiwał jeszcze na odpowiedzi. Najpóźniejszą datę, zawierającą odpowiedź na wystąpienie organu, nosi pismo od Wojewody Ł.(16 listopada 2015 r.).

Analiza opisanych wyżej czynności podejmowanych przez organ w okresie od dnia złożenia wniosku (tj. od dnia 31 grudnia 2008 r.) do dnia wniesienia przez stronę skargi do Sądu (tj. dnia 2 listopada 2015 r.) jak też czynności wykonanych po tej dacie, wskazuje na zasadność złożonej skargi. Nie ulega wątpliwości, że do dnia 2 stycznia 2015 r. działania organu miały tylko charakter formalny. Istotne przy tym jest, że pierwsza czynność wobec strony, została dokonana dopiero w dniu 30 kwietnia 2010 r. i miała zasadniczo charakter informacyjny. Ograniczona była tylko do poinformowania skarżącego o zarejestrowaniu jego wniosku i o tym, że sprawa zostanie załatwiona według kolejności wpływu ze względu na dużą ilość spraw. Pierwsze zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie (wymagane przez art. 36 § 1 k.p.a.) skierowane zostało do skarżącego dopiero w dniu 7 kwietnia 2011 r. Jednocześnie organ określił nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012r. Tym samym przez pierwsze dwa i pół roku, organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających choćby do wstępnego zbadania wniosku. Takich czynności nie podjęto również w wyznaczonym przez organ terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Działanie Wojewody ograniczyło się natomiast do kolejnego zawiadomienia z dnia 28 grudnia 2012 r. o niedochowaniu wyznaczonego przez niego terminu i wskazaniu kolejnego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Z akt wynika, że i w tym okresie organ był całkowicie bezczynny. Dopiero w dniu 8 lipca 2014 r. ( a więc po upływie wskazanego terminu), Wojewoda zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz ustalił nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r. Jako przyczynę zwłoki podał dużą ilość wniosków i skomplikowany "wieloetapowy" charakter postępowania. Kolejne 6 miesięcy charakteryzuje dalszy brak działań organu. W tym okresie nie podjęto żadnych czynności procesowych. Pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku, organ wykonał dopiero w dniu 2 stycznia 2015 r. – a więc po upływie 6 lat od dnia złożenia przez stronę podania, które zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczynało postępowanie w sprawie, co potwierdził Wojewoda dopiero w zawiadomieniu z dnia 8 lipca 2014 r.- kierując do odpowiednich jednostek samorządowych zapytania dotyczące ewentualnego zrealizowania prawa do rekompensaty. Informacje w tym zakresie Wojewoda uzyskał do dnia 31 marca 2015 r. Dysponując już wskazanymi informacjami, organ nadal nie podejmował działań które doprowadziłyby do rozpatrzenia wniosku, aż do dnia 26 sierpnia 2015 r. kiedy zwrócono się o kolejne informacje do organów stopnia wojewódzkiego. Do dnia wniesienia do Sądu skargi na przewlekłość postępowania (2 listopada 2015 r.), sprawa pozostawała niezałatwiona. Dopiero po złożeniu skargi, Wojewoda stwierdził brak kompetencji do załatwienia wniosku skarżącego ze względu na swoją niewłaściwość miejscową. W efekcie postanowieniem z dnia 25 listopada 2015r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewoda D. przekazał wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2008 r. do Wojewody P. , jako do organu właściwego w sprawie.

Chronologia opisanych zdarzeń wskazuje, że działania organu w badanym okresie noszą znamiona przewlekłości postępowania. Przez znaczny okres czasu miały tylko charakter formalny, nie zmierzający do załatwienia sprawy - ograniczone były wyłącznie do informacji o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie i do ewentualnego określenia nowego terminu jej załatwienia. Jak trafnie przy tym podnosi skarżący – organ nie zawsze wyjaśniał stronie przyczyny zwłoki i nie zawsze wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, naruszając tym samym art. 36 k.p.a. W okresie zawisłości sprawy przed Wojewodą D. podejmowane przez niego czynności nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania. W niniejszej sprawie charakterystyczne są bardzo długie i nie znajdujące racjonalnego uzasadnienia odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami – (np. wystąpienie do Wojewodów o informację dopiero w dniu 27 sierpnia 2015 r. czyli po upływie pół roku od czasu skompletowania informacji od jednostek samorządowych - co miało miejsce 31 marca 2015 r.). Za nieuzasadnione należy również uznać kilkukrotne przedłużenia terminu załatwienia sprawy o dwa lata, czy też półtora roku i nie podejmowanie w tym czasie kompletnie żadnych działań – nawet zmierzających do formalnej i procesowej oceny złożonego wniosku. Rażące zaniechania w tym zakresie doprowadziły w efekcie do przekazania wniosku strony do innego organu dopiero po upływie 7 lat od daty jego złożenia. Tak długi okres badania wniosku pod względem procesowym stoi w oczywistej sprzeczności z wymogiem "niezwłocznego" przekazania wniosku organowi właściwemu o którym mowa w art. 65 k.p.a. jak też narusza w istotny sposób dyrektywy płynące z art. 8, art. 7 i art. 6 k.p.a. Organowi można zatem skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności i braku aktywności już we wstępnej kontroli wniosku złożonego przez skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy wniosek zawierający żądanie wydania decyzji (nawet jeżeli dotknięty jest brakami), obliguje organ do podjęcia czynności procesowych w celu nadania temu wnioskowi biegu. W pierwszym rzędzie organ obowiązany jest do dokonania oceny formalnej i procesowej wniosku. Przez ocenę formalną należy rozumieć ocenę podania pod względem wymogów formalnych zaś ocena procesowa to stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (por. art. 19 i 27 k.p.a. – tak w wyroku WSA o sygn.akt I SAB/Wa 77/07). W przypadku negatywnej oceny podania - zwłaszcza w przypadku ustalenia, że wniosek dotknięty jest brakami formalnymi lub skierowany został niewłaściwie - obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności wezwanie strony do usunięcia braków formalnych podania, pozostawienie podania bez rozpoznania lub też przekazanie sprawy do organu właściwego. Z tego też względu w orzecznictwie przyjmuje się, że stan przewlekłości można odnieść do fazy wstępnej postępowania, następującej po złożeniu wniosku nawet, gdy jest on dotknięty brakami formalnym i procesowymi - zwłaszcza, gdy kolejne czynności podejmowane są w znacznym odstępie czasu, nie noszą cech koncentracji i są bezskuteczne dla dalszego toku postępowania, w tym dla załatwienia sprawy.

Fakt przekazania wniosku według właściwości na zasadzie art. 65 k.p.a., który miał miejsce już po wniesieniu skargi, może stanowić przeszkodę dla uznania bezczynności organu ale nie stanowi przeszkody dla oceny przez Sąd, czy czynności Wojewody podejmowane na etapie wstępnym postępowania, nosiły znamiona przewlekłości rozumianej w przedstawiony wcześniej sposób, a więc jako podejmowanie czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, czy też powstrzymywanie się od podjęcia czynności niezbędnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie bezsprzecznie zaistniała, skoro dopiero po siedmiu latach od dnia złożenia wniosku, organ - po wcześniejszym zawiadomieniu strony o wszczęciu postepowania w sprawie - stwierdził brak swojej właściwości do jego rozpatrzenia. Godzi się przy tym odnotować, że brak ten nie był spowodowany okolicznością niespodziewaną, nagłą, która nastąpił w toku postępowania, np. utratą właściwości organu ze względu na zmianę przepisów. Wynikał on z długotrwałego zaniechania podjęcia przez Wojewodę względem wniosku skarżącego jakichkolwiek czynności procesowych, zwłaszcza przeprowadzenia kontroli wstępnej pod względem formalnym i procesowym, co wszak należy do pierwszych i podstawowych obowiązków organu które powinny być realizowane jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Sądu, całkiem chybione i niezrozumiałe jest tłumaczenie w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r. i w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. zwłoki w podejmowaniu jakichkolwiek czynności zmierzających do zbadania sprawy, (a zatem również kontroli wstępnej wniosku), koniecznością rozpatrywania spraw w kolejności, a następnie kilkukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy co najmniej o półtora roku bez uprzedniego zweryfikowania wniosku pod względem formalnym i procesowym. Oczywistym jest, że najpierw należało sprawdzić spełnianie wymogów formalnych wniosku i właściwość organu, a w razie stwierdzenia braku tej właściwości, podanie niezwłocznie przekazać organowi właściwemu. Zdaniem Sądu, czynności w tym zakresie nie są tak skomplikowane i czasochłonne jak wskazuje to Wojewoda w pismach informujących o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym. Za takie, ewentualnie mogłyby być uznane czynności tzw. drugiego etapu postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty - po wydaniu postanowienia z art. 7 ust. 1 ustawy, a nie kwestie formalne oraz dotyczące właściwości miejscowej organu. Nadto trzeba mieć na uwadze, że termin o którym mowa w art. 36 k.p.a. to termin załatwienia sprawy w sposób wskazany w art. 104 k.p.a., a nie termin rozpoczęcia postępowania w sprawie.

Powyższe wskazuje, że można zatem skutecznie postawić Wojewodzie zarzut niedochowania należytej staranności w prawidłowym zorganizowaniu postępowania administracyjnego. Poszczególne czynności podejmowane były w znacznym odstępie czasu, nie nosiły cech koncentracji i w istocie były bezskuteczne dla dalszego toku postępowania, w tym załatwienia sprawy. Tak należy bowiem zakwalifikować kilkukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy na długi okres czasu, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania – jak się okazało bez należytego rozpoznania kwestii wstępnych. Dopiero podjęcie czynności z dnia 2 stycznia 2015 r. doprowadziło bowiem organ do wniosku, że nie jest w sprawie właściwy. W kontekście przewlekłości postępowania istotne również jest, że badanie właściwości trwało prawie osiem miesięcy. Tymczasem już 26 lutego 2015 r. organ dysponował stosowną informacją od Urzędu Miejskiego w S., która legła u podstaw przekazania wniosku. Nie było więc przeszkód aby zaraz po tej dacie, a nie dopiero w sierpniu 2015 r., podjąć ewentualne dalsze czynności wyjaśniające, jeżeli zdaniem organu konieczne było jeszcze uzyskania dodatkowych dokumentów czy informacji. Powyższe dowodzi, że Wojewoda nie podejmował czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy przez nadanie jej prawidłowego biegu, pozorując tylko swoją aktywność. Działania organu podejmowane były z nieuzasadnionym i niedopuszczalnym (bo trwającym parę lat) przekroczeniem terminów w tym również tych, które organ sam kilkukrotnie wyznaczał.

Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone było rozwlekle, opieszale i nieefektywnie. Wojewoda nie potrzebował bowiem aż siedmiu lat, aby stwierdzić, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy i w związku z tym dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na przekazaniu sprawy innemu organowi. Niezależnie od prawidłowości takiego działania (co w niniejszej sprawie może wzbudzać uzasadnione wątpliwości), sam fakt przekazania wniosku do innego organu wynikający z nagannej opieszałości organu w prowadzeniu czynności wyjaśniających a nie spowodowany okolicznościami obiektywnymi (od organu niezależnymi) powoduje, że postepowanie prowadzone było również w sposób nie budzący zaufania strony do organu administracji publicznej. Tymczasem okoliczności istotne dla oceny procesowej wniosku, powinny i mogły być ustalone niezwłocznie po jego złożeniu. Gdyby niezwłocznie po tej dacie organ dokonał czynności, które doprowadziły go do uzyskania informacji stanowiących dla niego podstawę do ustalenia innej właściwości organu, przekazanie wniosku nastąpiłoby znacznie szybciej. Zaniechania podejmowania przez sześć lat czynności procesowych, doprowadziło do stwierdzonej długotrwałości postępowania, które zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Pomimo, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie wystąpiła, wobec faktu podjęcia przez Wojewodę D. czynności materialno-technicznej polegającej na przekazaniu wniosku strony do innego organu, przy zastosowaniu art. 65 k.p.a., Sąd nie mógł zobowiązać skarżonego Wojewody do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (por. § 149 pkt 1 u.p.p.s.a). Jak przyjęto w orzecznictwie przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet - co należy w niniejszej sprawie szczególnie zaznaczyć - przekazanie to było wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. II OSK 348/13, dostępny CBOSA, nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, ten pogląd znajduje analogiczne zastosowanie w przypadku przewlekłości postępowania w zakresie dotyczącym nałożenia na organ obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności.

Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). W niniejszej sprawie organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 oraz art. 65 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., skoro przez blisko sześć lat nie przystąpił do rozpatrywania wniosku i dopiero po siedmiu latach uznał się za niewłaściwy. Było to uchybienie rażące w odniesieniu do skarżącego, który nie jest już osobą młodą a dla finalnego załatwienia sprawy upływ czasu może mieć rozmaite znaczenie (por. art. 6 ust. 5, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), zaś i dalsze czynności wymagane ustawą (art. 7) mogą być czasochłonne.

Sąd uznał, że przewlekłość jak wystąpiła w niniejszej sprawie jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa również ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak należytej aktywności przez okres sześciu lat, w ciągu których organ wykazał dużą opieszałość nie podejmującego czynności procesowych zmierzających do zbadania wniosku i zakończenia postępowania. W tym czasie organ powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych, zwłaszcza jeżeli chodzi o kwestie tak istotną i podstawową jak ustalenie właściwości organu. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący kwestię tę wyjaśnić. Większą aktywność od organu wykazał skarżący który starał się uzupełnić braki wniosku oraz przedłożyć dokumenty dla wyjaśnienia sprawy, bez wezwania organu. W efekcie Wojewoda nie załatwił sprawy przez podjęcie rozstrzygnięcia ale uznając brak swojej właściwości w sprawie przekazał wniosek skarżącego do innego wojewody. Na marginesie Sąd zauważa, że w kontekście szybkości końcowego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, wątpliwości budzi zastosowana podstawa przekazania. Również z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że nie można w sprawie wykluczyć sporu między organami, gdyż prawidłowość przekazania rodzi wątpliwości także u organu który wskazany został jako właściwy. W efekcie spowodować to może dalszą zwłokę w załatwieniu wniosku skarżącego i na dłuższy czas odwlec moment wydania decyzji.

Uznawszy, że skarga w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje także wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego doprecyzowując ten wniosek powołał się na rozprawie na poczucie krzywdy skarżącego z uwagi na negatywna postawę urzędników w załatwieniu sprawy i długie oczekiwanie na podjęcie i przeprowadzenie postępowania. Wskazał także na emocjonalne przeżycia wywołane sposobem prowadzenia postępowania i traktowania przez urzędników. Zdaniem Sądu okoliczności wskazywane przez pełnomocnika, wskazujące w istocie na uszczerbek moralny u skarżącego w postaci utraty jego zaufania do organów państwa spowodowanego działaniem Wojewody D., uzasadniają przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, jednak nie we wnioskowanej wysokości. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że kwota otrzymywana na tej podstawie ma rekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny’ (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Jednocześnie przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej pełni role sankcji dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości. Powinno ono tez stanowić względem skarżącego rekompensatę tego, co w orzecznictwie Trybunału określane jest jako "szkoda niepieniężna", "szkoda niemajątkowa", "krzywda moralna" (tak Sąd najwyższy w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2006 r. III SPP 154/05 LexPolonica nr 418954).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość która wystąpiła niniejszej sprawie, rodząca brak zaufania wobec organów państwa i wskazująca wręcz na lekceważące podejście organu do obywatela wynikające z całkowitego pozostawienia jego wniosku bez biegu przez szereg lat a następnie przekazanie go innemu organowi, mogła spowodować u skarżącego negatywne przeżycia moralne związane z naruszeniem jego prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki ( w rozsądnym terminie) i z poszanowaniem reguł kultury administrowania określonych w art. 12 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji , których zachowanie składa się na realizację zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 66). Co więcej, nie jest obecnie pewne, czy organ do którego sprawę skierowano przeprowadzi postępowanie z wniosku skarżącego kończąc je decyzją administracyjną, czy też wystąpi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Kwestia ta ma tymczasem pierwszorzędne znaczenie dla skarżącego, gdyż wydanie decyzji z naruszeniem właściwości organu, obarcza taki akt kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do stwierdzenia jego nieważności. Ma więc oczywisty sposób wpływ na sytuację prawną skarżącego.

Ze względu na literalne brzmienie powołanego wcześniej przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, działając w ramach powyższego uprawnienia i mając na uwadze złożony wniosek strony, uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej, która pełnić ma nie tylko funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu ale także stanowić ma pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za przewlekłość mającą rażący charakter naruszenia prawa. Ustalając wysokość tej kwoty na 10.000 zł Sąd wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu - okres trwającej przewlekłości zakończonej podjęciem tylko czynności materialno-technicznej oraz okoliczność, że nadal sprawa nie została załatwiona. Sąd miał też na uwadze rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 Sąd orzekł jak w punktach I – III sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 powołanej ustawy.