Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2876/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. L., C. L., J. L., J. L. oraz P. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 października 2021 r. nr DO.4.7613.144.2019.EK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr DO.4.7613.144.2019.EK z 11 października 2021 r. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. nr BOI-4ps-787-R-358/11 w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 czerwca 1958 r. nr GM/Pr.3-ll-13/56.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z 10 czerwca 1958 r. nr GM/Pr.3-ll-13/56 orzekł przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w B., gmina K., powiat S., woj. [...], w tym: 1) o pow. 1,2 ha oznaczonych na planie gruntów cegielni "[...]" w Dziale II, położonych nad rzeką [...] (stawy rybne), 2) o pow. 4,7619 ha oznaczonych na planie gruntów cegielni "[...]" w Dziale I (ogród warzywno - owocowy wraz z terenem zabudowanym oraz stawami i nieużytkami), 3) o pow. 3,58 ha oznaczonych na planie gruntów cegielni "[...]" kolorem czenwonym (doły po wybranej glinie) oraz 4) o pow. 3,6379 ha oznaczonych na planie gruntów cegielni "[...]" w Dziale III (ziemia orna), stanowiących własność A. K..

Stwierdził też, iż orzeczenie niniejsze jest ostateczne i prawomocne.

Wnioskiem z 19 kwietnia 2004 r. K. L. zwróciła się o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.

Decyzją z 30 kwietnia 2013 r. nr BOI-4ps-787-R-358/11 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 czerwca 1958 r.

Pismem z 27 maja 2013 r. K. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z 30 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z 4 czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. - do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej U. P., ewentualnie do czasu przedłożenia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłej.

Następnie postanowieniem z 28 kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosku K. L. o podjęcie zawieszonego postępowania do którego został załączony odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].03.2015 r. sygn. akt I Ns [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej U. P. - podjął postępowanie zawieszone ww. postanowieniem z [...] czerwca 2014 r.

Kolejnym postanowieniem z 8 września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. - do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych G. R., H. S. oraz G. C., ewentualnie do czasu przedłożenia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych stronach postępowania.

Zaś postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii - po rozpatrzeniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, do którego został załączony odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].07.2020 r. sygn. akt I [...] stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym G. C. - odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż dotychczas zostało ustalone następstwo prawne jedynie po zmarłym G. C.. Tym samym w dalszym ciągu nie ustąpiły przyczyny zawieszenia przedmiotowego postępowania wskazane w postanowieniu z 8 września 2015 r.

Natomiast postanowieniem z 12 marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii - po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania do którego został załączony odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].12.2015 r., sygn. akt I [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej G. R. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].10.2018 r., sygn. akt I [...] - podjął postępowanie zawieszone ww. postanowieniem z 8 września 2015 r.

Następnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 11 października

2021 r. nr DO.4.7613.144.2019.EK, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. nr BOI-4ps-787-R-358/11 w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 czerwca 958 r. nr GM/Pr.3-ll-13/56.

W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).

Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: ,,§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

Przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru z 30 kwietnia 2013 r. strony złożyły w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było w toku w dniu wejściu w życie ww. nowelizacji, tj. w dniu 16 września 2021 r.

Tym samym, dodany ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. art. 158 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie m.in. do przedmiotowego postępowania, skoro nie zostało ono do dnia 15 września 2019 r. zakończone ostateczną decyzją.

Organ uwzględniając treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a., obowiązany jest zatem uwzględnić aktualne brzmienie k.p.a., zawierające m.in. przepis art. 158 § 3 k.p.a., dodany ww. nowelizacją.

Przepis ten przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Dlatego też organ - przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) - obowiązany jest ustalić, czy na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia).

W związku z tym Minister stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 10 czerwca 1958 r. został złożony pismem z 19 kwietnia 2004 r., które wpłynęło do organu (Ministra Infrastruktury) w dniu 27 kwietnia 2004 r. Tym samym od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z10 czerwca 1958 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, upłynęło ponad 40 lat.

Orzeczenie z 10 czerwca 1958 r. niewątpliwie weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawno-rzeczowe przed dniem 18 kwietnia 1962 r. (zob. m.in. pismo Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr IN/PP/3173/62 z 18 kwietnia

1962 r. - z którego wynika, że w dacie sporządzenia tego pisma nieruchomościami objętymi przedmiotową nacjonalizacją dysponował Skarb Państwa, działając jako ich właściciel). Okoliczność tą potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna nadesłana przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Z przedmiotowej dokumentacji wynika, że Skarb Państwa ujawnił swoje prawa do całości gruntów przejętych orzeczeniem z 10 czerwca 1958 r., a następnie całość tych gruntów została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz szeregu spółek i osób fizycznych.

Następnie wskazał, że wobec powyższych ustaleń, brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 czerwca 1958 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. - albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek K. L. z dnia 19 kwietnia 2004 r. w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia w trybie art. 156 i nast. k.p.a., został wniesiony do organu z oczywistym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a.

Tym samym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 10 czerwca 1958 r. stało się bezprzedmiotowe - albowiem w oparciu o wniosek z 19 kwietnia 2004 r. brak jest obecnie, po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności tego orzeczenia, a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest bowiem wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie ww. terminu 30 lat.

W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. - jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 40 latach od doręczenia lub ogłoszenia ww. orzeczenia - należy uchylić i jednocześnie umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z10 czerwca 1958 r. nr GM/Pr.3-ll-13/56.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. L., J. L., J. L., C. L. oraz P. L. zarzucając jej:

1) naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 7 oraz 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej jako "Konstytucja") poprzez uwzględnienie przy wydawaniu decyzji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. - o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r, poz. 1491, dalej jako "u.z.k.p.a."), który zawiera normę sprzeczną z ww. normami konstytucyjnymi;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 Nowelizacji KPA poprzez ich zastosowanie pomimo braku spełnienia przesłanek z uwagi na fakt, że upływ 30-letniego okresu wskazanego w ww. przepisach może być liczony najwcześniej od 1989 r. - w okresie wcześniejszym istniał stan tożsamy z zawieszeniem funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości;

3) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80, 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnej okoliczności dla rozpoznania sprawy, tj. daty doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 10 czerwca 1958 r, a przyjęcie w tym zakresie domniemania pomimo nieudzielania stronom prawa do wypowiedzenia się odnośnie przeprowadzonych dowodów.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi podnosząc, że są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu, a dotyczą jedynie kwestii, które zostały wyjaśnione i ocenione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 11 października 2021 r. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 czerwca 1958 r.

Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.

Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się

z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego

i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r.,

K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06,

OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13 - doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa

czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających

prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 7 oraz 8 ust. 2 Konstytucji R.P.

W przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane 10 czerwca 1958 r. i - zdaniem organu - niewątpliwie weszło do obrotu prawnego oraz wywołało skutki prawno-rzeczowe przed dniem 18 kwietnia 1962 r. Świadczy o tym m.in. pismo Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr IN/PP/3173/62 z 18 kwietnia 1962 r. - z którego wynika, że w dacie sporządzenia tego pisma nieruchomościami objętymi przedmiotową nacjonalizacją dysponował Skarb Państwa, działając jako ich właściciel. Okoliczność tą potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna nadesłana przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Z przedmiotowej dokumentacji wynika, że Skarb Państwa ujawnił swoje prawa do całości gruntów przejętych orzeczeniem z 10 czerwca 1958 r., a następnie całość tych gruntów została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz szeregu spółek i osób fizycznych.

Sąd w całości akceptuje powyższe stanowisko organu.

Faktem jest, że nie udało się ustalić w jakiej konkretnej dacie nastąpił skutek ogłoszenia lub doręczenia tego orzeczenia.

Jednakże Sąd zwraca uwagę, że kwestionowane orzeczenie z 10 czerwca 1958 r. zostało wydane ponad 60 lat temu. Po tak długim okresie - ponad 40 lat od daty orzeczenia do złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności - organom orzekającym w niniejszej sprawie nieważnościowej nie udało się odnaleźć całości akt sprawy administracyjnej zakończonej wskazanym wyżej orzeczeniem. Wobec tego nie udało się ustalić w jakiej konkretnej dacie kwestionowane orzeczenie zostało skutecznie doręczone. Nie znaczy to jednak, że z innych dokumentów nie można wywieść daty, od której na pewno można uznać, że w tym czasie orzeczenie to zostało skutecznie doręczone.

Natomiast samo twierdzenie skarżących - że brak jest dowodu na doręczenie kwestionowanego orzeczenia w konkretnej dacie, zaś ustalenie, iż nastąpiło to "przed dniem 18 kwietnia 1962 r." nie stanowi ustalenia konkretnej daty, a jedynie ustalenie pewnego okresu - nie podważa tego, że orzeczenie to zostało skutecznie doręczone w sposób określony prawem przed ww. dniem.

Tym bardziej, że strona skarżąca nigdy wcześniej (ani we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, ani we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) nie kwestionowała i nie podnosiła żadnych zarzutów ani też nie przedstawiła żadnych dowodów odnośnie nieprawidłowego doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia - i to w sytuacji, gdy obowiązująca w procedurze administracyjnej zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) wymaga, aby w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny zostały wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej.

Wobec opisanego wyżej stanu rzeczy należało dać prymat zasadzie stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych indywidualnymi aktami administracyjnymi wydanymi wiele lat temu, wynikającej z ogólniejszej zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadzie ochrony prawomocności orzeczeń wynikającej z zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP.

Jak już Sąd podniósł wcześniej - wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 27 kwietnia 2004 r. (data wpływu do organu zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.) - a więc po ponad 40 latach od dnia ogłoszenia orzeczenia.

W tym miejscu należy przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Zatem data wskazana przez skarżących - 4 czerwca 1989 r. jako początek biegu terminów prawa administracyjnego, a w szczególności tych, które wiążą upływ czasu z negatywnymi skutkami dla strony postępowania - nie ma odniesienia do rzeczywistego stanu prawnego obowiązującego w tym okresie.

Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1958 r. w trybie tzw. nadzoru. Nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następca prawny osoby, której odebrano własność czekał ponad 40 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie.

Ponadto - co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny - każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Tym bardziej, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 czerwca 1958 r. - było zawieszone przez kilka lat (z uwagi na brak złożenia przez skarżących postanowień spadkowych), a okres rzeczywistego prowadzenia postępowania przez organ nie przekroczył jednego roku (28.04.2015 r. - 08.09.2015 r. i 12.03.2021r. - 11.10.2021 r.) - vide wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB 362/21.

Podsumowując należy uznać, że to właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego P46/13 - stworzył regulację ograniczającą możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji - i choć nastąpiło to ze znacznym, bo 6-letnim opóźnieniem, to trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzuty.

Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r.

Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).

Przy czym zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Zaś w uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny - uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP - powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.

Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Podsumowując należy uznać, że w odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie sygn. akt I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania - w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zwrócił też uwagę, iż ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.).

Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjne, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan

nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.

Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia Regulaminu Sejmu w toku procedowania ustawy zmieniającej - Sąd zauważa, że w zakresie właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych leży kontrola legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, w tym indywidualnych aktów administracyjnych, czy aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w zakresie właściwości sądów administracyjnych pierwszej instancji nie leży kontrola legalności ustaw uchwalanych przez Sejm RP, a następnie podpisanych przez Prezydenta RP i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw RP.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.