Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4381/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art.73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1457/16 w sprawie ze skargi J A na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) oddalił skargę J A (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor) z dnia [..] sierpnia 2013 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 22 września 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku strona wskazała do przekazania G D na powiększenie gospodarstwa działki ewidencyjne o nr 375/2, 376/1, 376/5, 381 i 383, o łącznej powierzchni 6,4503 ha.

W dniu 3 lutego 2005 r. skarżąca przedłożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Toruniu wniosek o zmianę do wniosku wraz z dokumentami potwierdzającymi przekazanie gospodarstwa rolnego oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie z aktem notarialnym z 3 lutego 2005 r. Rep. A Nr 337/2005, skarżąca wydzierżawiła G. D nieruchomość rolną o powierzchni 6,1413 ha na okres 10 lat. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu (dalej: Kierownik) decyzją z dnia [...] maja 2005 r. przyznał skarżącej rentę strukturalną od lutego 2005 r. do stycznia 2015 r. w wysokości 1.181,42 zł, która była waloryzowana kolejnymi decyzjami.

Wobec przyznania skarżącej emerytury rolniczej Kierownik decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zmienił stronie wysokość renty strukturalnej, pomniejszając ją o kwotę emerytury rolniczej.

Podczas weryfikacji decyzji Prezesa KRUS zmieniającej wysokość wypłacanej emerytury rolniczej wyszła na jaw informacja o sprzedaży części wydzierżawionych gruntów. Skarżąca potwierdziła fakt sprzedaży działki ewidencyjnej nr 375/2 oraz oświadczyła, że nabywca tej działki nie spełnia warunków, by stać się przejmującym w sprawie renty strukturalnej. W dniu 29 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie strony, z którego wynikało, że działka nr 375/2 została przez nią omyłkowo zgłoszona w postępowaniu o przyznanie renty strukturalnej jako część należącego do niej gospodarstwa rolnego. Działka ta od 2001 r. nie wchodziła w skład jej gospodarstwa, ponieważ uchwałą rady gminy z dnia 16 lutego 2001 r. została ona przekształcona w grunt nierolny, przeznaczony na cele zabudowy rzemieślniczej i jednorodzinnej.

W dniu [...] czerwca 2010 r. Kierownik wydał decyzję o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej i późniejszych decyzji o zmianie wysokości renty strukturalnej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora z dnia [...] września 2010 r. WSA w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r. odrzucił skargę na decyzję organu II instancji.

Decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r. Kierownik orzekł o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej od marca 2006 r. do maja 2010 r. w wysokości 61.116,09 zł. Organ wskazał na niewywiązanie się beneficjenta renty strukturalnej z ciążącego na nim obowiązku określonego w § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 114, poz.1191 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków. Skarżąca nie powiadomiła bowiem Kierownika o sprzedaży działki ewid. nr 375/2. Organ ustalił, że nowi nabywcy tej działki nie spełniają warunków, by stać się przejmującymi gospodarstwo w sprawie o przyznanie renty strukturalnej, a dotychczasowy dzierżawca użytkuje ją rolniczo.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podał, że skoro skarżąca na skutek sprzedaży działki nr 375/2 przestała spełniać warunki określone w § 4, § 6, § 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, to zasadnie stwierdzono wygaśnięcie z dniem 3 marca 2006 r. decyzji o przyznaniu oraz decyzji o zmianie wysokości renty strukturalnej. W związku z powyższym zasadnie organ I instancji uznał środki publiczne przekazane na rachunek bankowy skarżącej od marca 2006 r. za nienależnie pobrane.

Organ wyjaśnił też, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu płatności, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18), dalej: rozporządzenie 796/2004. Do skarżącej nie miał zastosowania czteroletni termin przedawnienia, ponieważ nie pozostawała ona w dobrej wierze.

WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 1428/13 oddalił skargę na powyższą decyzję Dyrektora, a Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 403/15 uwzględnił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności i nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

WSA w Bydgoszczy po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę. Sąd I instancji przypomniał, że skarżąca utraciła prawo do uzyskania płatności z tytułu renty strukturalnej na podstawie ostatecznej decyzji. Środki pieniężne przekazane jej z tytułu wypłaty renty strukturalnej na podstawie decyzji usuniętej z obrotu prawnego, należało uznać za pobrane nienależnie w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej: u.o.a., a to musiało skutkować zobowiązaniem skarżącej do ich zwrotu. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności od przyczyny, z powodu której wypłata tych płatności nastąpiła.

W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności. Płatność z tytułu renty strukturalnej nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność została przekazana na rachunek beneficjenta, ponieważ skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków w zakresie poinformowania organu o sprzedaży jednej z działek wskazanych we wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

W dniu wszczęcia postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności (9 kwietnia 2013 r.) postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu renty strukturalnej było prawomocnie zakończone, co jest wystarczające do uznania, że od marca 2006 r. strona pobrała płatności z tytułu renty strukturalnej nienależnie. Organ słusznie uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, ponieważ znając zasady przyznawania płatności i wiążące się z nimi obowiązki, strona nie poinformowała organu o sprzedaży działki ewidencyjnej nr 375/2. Organ dowiedział się o tej sprzedaży po otrzymaniu informacji z KRUS w dniu 22 lutego 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji organ słusznie uznał, że brak było podstaw do uznania, że skarżąca działała w dobrej wierze co wiązałoby się z odstąpieniem od obowiązku dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconej płatności z uwagi na 4-letni termin przedawnienia. Niewątpliwie skarżąca miała świadomość jakie warunki musi spełnić ubiegając się o uzyskanie renty. W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że wystąpiła pomyłka w zgłoszeniu działek. We wniosku znalazło się tylko kilka działek. Nie była to liczba, która pozwalałaby uznać, że w sposób oczywisty pomyłkowo wskazano jedną z nich. Nie może też być usprawiedliwieniem wyłączenia złej wiary skomplikowany stan prawny i brak wiedzy prawniczej. Skarżąca składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej, podpisała oświadczenie, że zna zasady przyznawania i tryb realizacji płatności, podane we wniosku dane są zgodne z prawdą oraz że zobowiązuje się do niezwłocznego informowania organu o wszystkich faktach mających wpływ na przyznanie płatności z tytułu renty strukturalnej oraz o faktach, które mają istotne znaczenie dla zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych z tego tytułu świadczeń oraz każdej zmianie danych zawartych we wniosku.

Obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy datą płatności a pierwszym powiadomieniem o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie minął okres dziesięciu lat. Upłynął okres 4 lat, ale skarżąca nie działała w dobrej wierze.

J A zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego zmiany poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania w obu instancjach.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. zaniechania opisanego wyżej braku zastosowania art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia 796/2004, pomimo zajścia przesłanek do jego zastosowania oraz naruszenie normy art. 5 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna J A została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wyrokiem NSA z dnia 30 sierpnia 2016 r., II GSK 403/15 został uchylony wyrok Sądu I instancji w tej sprawie, a sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania. Wskazany wyrok NSA wyznaczył nie tylko granice ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, ale ustalił również dopuszczalne granice oceny ponownego, więc zaskarżonego, wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Oznacza to, że obecnie Sąd II instancji nie może wyjść poza granice oceny wskazane w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2016 r. Zakaz takiego działania wynika z ustawy, zatem z granic prawomocności wyroku wcześniejszego.

Na tle tych uwag wątpliwości nie budzi fakt, że przedmiotem oceny Sądu I instancji mogła być tylko decyzja orzekająca zwrot kwot pobranych przez skarżącą w ramach przyznanej jej renty strukturalnej. W wyroku z dnia 30 sierpnia 2016 r. NSA zarzucił wyrokowi Sądu I instancji wadę polegającą na nieodniesieniu się przez ten Sąd do treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, zatem nierozważenia możliwości "przedawnienia" żądania zwrotu wypłaconych kwot w ramach przyznanej renty strukturalnej.

Obecnie kontrolowany wyrok wypełnia nałożony obowiązek, zatem skarga kasacyjna może być rozpoznawana tylko w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Konsekwencją tego jest niemożność ponownego wypowiadania się w tym zakresie.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że stanowisko skargi kasacyjnej nie ma prawnego uzasadnienia. Oznacza to, że wyrok Sądu I instancji poprawnie ujmuje problem "przedawnienia", a w konsekwencji właściwie wykłada treść tego przepisu i poprawnie przyjmuje, że przepis ten był właściwie stosowany przez organy ARiMR.

Poza sporem pozostaje, że art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stanowił wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnego świadczenia z tytułu renty strukturalnej.

Rozporządzeniem Komisji ( WE ) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. doszło do uchylenia rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 796/2004 z dniem 1 stycznia 2010 r., to jednak zgodnie z art. 86 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 rozporządzenie nr 796/2004 ma nadal zastosowanie w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 2010 r., przy czym odesłania do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 traktuje się jako odesłania rozporządzenia Komisji ( WE ) 1122/2009 i odczytuje z tabelą korelacji zawartą w załączniku II.

Powyższe prowadzi do uzasadnionego wniosku, że przepisy rozporządzenia nr 796/2004 znajdowały w sprawie zastosowanie, skoro przyznana renta strukturalna była pomocą.

Z tego powodu NSA uznaje za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 uwalniającego beneficjenta od obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Nietrafny jest również ten zarzut w zakresie przypisania stronie złej wiary przy pobieraniu renty strukturalnej. Wskazać należy, że uznanie w danej faktycznej sytuacji, że występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych definicji dobrej czy złej wiary. Pojęcia te jako klauzule generalne dają możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest też oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, że okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd.

Odnosząc się do wskazanych przez stronę naruszeń zasad związanych z ubieganiem się o rentę strukturalną, do wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa do renty oraz czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając jej niezbędnych wskazówek, w szczególności w związku z zastosowaniem w sprawie art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z prawidłowo przyjętych ustaleń nie wynika, aby skarżąca w sprawie o przyznanie renty strukturalnej zwracała się do organów o udzielenie informacji dotyczących weryfikacji uprawnień do renty, co obligowałoby organ do ich udzielenia.

W tym stanie rzeczy NSA nie mógł uznać rozpoznawanego zarzutu za trafny.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.