Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 8/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 38 (1)
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Asesor WSA Katarzyna Stuła – Marcela, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. o dofinansowanie ze środków PFRON zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze 1) stwierdza bezczynność organu oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt.


UZASADNIENIE

W dniu 7 stycznia 2020 r. S. L. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) złożył wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie mu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. skarżący został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

Kwestionując formę rozpatrzenia sprawy skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta C. w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w przedmiocie braku załatwienia sprawy dotyczącej jego wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uznało, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy powinno było nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] r.

Wobec treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ rozpatrzył sprawę i wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której odmówił skarżącemu przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność w związku z nierozpatrzeniem jego wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. o dofinansowanie

ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu środków pomocniczych ([...]).

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności organu,

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od momentu wydania wyroku.

3. zobowiązanie organu do przedstawienia potwierdzeń doręczeń skarżącemu kierowanych do niego pism w przypadku powoływania się organu na skuteczność doręczeń,

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

5. procesowanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że pod koniec 2019 r. użytkowana przez skarżącego [...] ([...]) uległa nieodwracalnej awarii. Dlatego też na polecenie lekarza i za zgodą Narodowego Funduszu Zdrowia skarżący zakupił nową [...]. Za [...] zapłacił z własnych środków finansowych, lecz część kosztów zwrócił mu NFZ. Zgodnie z prawem skarżący ma prawo ubiegać się o zwrot pozostałej części pieniędzy od samorządu powiatowego. Dlatego też w dniu 7 stycznia 2020 r. złożył do MOPS w C. za pośrednictwem systemu SOW wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Skarżący wskazał, że korespondencję w tej sprawie należy kierować do niego przez system SOW lub ePUAP. MOPS do dnia 8 lutego 2020 r. nie rozpoznał wniosku skarżącego. Dlatego też w tym dniu skarżący wniósł wymagane prawem ponaglenie W związku z brakiem działania organu po wniesieniu ponaglenia w dniu 19 lutego 2020 r. skarżący przekazał organowi ponowne ponaglenie. Pomimo przesłania ponaglenia i wezwania sprawa skarżącego nie została rozpoznana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w postanowieniu doręczonym skarżącemu w dniu [...] r. stwierdziło bezczynność MOPS-u w tej sprawie i zobowiązało organ do wydania stosownej decyzji w terminie do [...] r. Pomimo jednak postanowienia Kolegium organ I instancji nie rozpoznał wniosku skarżącego w zakreślonym terminie. Organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Nie jest również wiadome skarżącemu, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w tej sprawie. Tymczasem, jak podkreślono organ winien był podjąć w tej sprawie decyzję i doręczyć ją skarżącemu w terminie nie dłuższym niż trzydzieści dni. Termin ten upłynął w dniu 8 lutego 2020 r. Dlatego też skarżący uważa, że organ jest bezczynny w sposób uporczywy i celowy, a bezczynność ta trwa już ponad trzy miesiące.

Skarżący począwszy od 18 czerwca 2019 r. aż do dnia wniesienia skargi wskazywał organowi, że całą korespondencję z nim należy kierować przez ePUAP albo system SOW. Jedynie doręczenie przez ePUAP można uważać za skuteczne i prawidłowe. Tymczasem do momentu wniesienia skargi organ nigdy nie przekazał skarżącemu niczego przez ePUAP lub system SOW. Nie uczyniono tego także listownie lub osobiście.

Skarżący podkreślił, że wnosił o doręczenie mu wszelkiej korespondencji za pośrednictwem ePUAP lub system SOW, a zatem doręczenie jest skuteczne wyłącznie w momencie potwierdzenia przez adresata odbioru zgodnie z art. 46 § 3 k.p.a.. Skarżący nie otrzymał od organu jakiegokolwiek pisma w jakiejkolwiek sprawie i nie potwierdził odbioru jakiegokolwiek pisma pochodzącego od organu. Jeśli jakiekolwiek pismo od organu istnieje to należy je uznać za niebyłe ze względu na brak jego prawidłowego doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1333/11). Na potwierdzenie powyższego skarżący załączył do skargi zrzut ekranu ze swojej skrzynki odbiorczej ePUAP, systemu SOW oraz e-maila. Brakuje tam jakiegokolwiek listu od MOPS w C., za wyjątkiem potwierdzeń doręczenia listów skarżącego (UPP) oraz korespondencji z kwietnia 2020 r. w innych sprawach (system SOW). Jednocześnie skarżący zaznaczył, że regularnie posługuje się systemem ePUAP i nie ma trudności z doręczaniem pism. Żadne problemy w zakresie doręczeń nie nastąpiły także w korespondencji z Kolegium. Zdaniem strony, najwyraźniej organ nie wysyła jakichkolwiek pism do skarżącego lub jego pracownicy robią to nieumiejętnie, skutkiem czego jest brak doręczeń. W konsekwencji skarżący nie ma wiedzy o czynnościach organu i ewentualnych kierowanych do niego pismach. Organ nie kontaktuje się także ze stroną w tej sprawie telefonicznie, e-mailowo, osobiście, przez ePUAP, system SOW lub listownie. W tym stanie rzeczy zmuszony jest nieustannie ponaglać organ i denerwować się lekceważeniem organu.

Skarżący podał, że jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności od 2015 r. Choruje na wiele chorób m. in. [...]. Regularnie jest pod opieką lekarzy i stale się leczy. Jego schorzenia występują od czasów wczesnego dzieciństwa i częściowo są wrodzone, dlatego też skarżący potrzebuje ciągłego wsparcia w życiu i leczeniu. Jednym z absolutnie koniecznych elementów jego życia jest korzystanie z [...] ([...]), dzięki której jest w stanie spać w nocy i funkcjonować w dzień. Bez permanentnego jej użytkowania praktycznie śpi cały dzień przy równoczesnym niedotlenieniu mózgu. Nadto skarżący musi uczestniczyć regularnie w rehabilitacji ruchowej i zażywać lekarstwa, aby pozostałe jego schorzenia nie pogłębiały się. Z powodu jego chorób może pracować jedynie w ograniczonym zakresie. Pomimo posiadania wysokich kwalifikacji zawodowych i kompetencji nie może regularnie wykonywać wyuczonych zawodów: pilota i przewodnika turystycznego, nauczyciela historii i WOS-u, czy marynarza.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik MOPS wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do treści skargi wskazał, że opisany stan faktyczny w skardze nie polega na prawdzie. Skarżący błędnie podnosi, jakoby do dnia wniesienia skargi organ nie wydał jakiejkolwiek decyzji w sprawie na skutek decyzji organu odwoławczego. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] została doręczona skarżącemu za pośrednictwem platformy e-PUAP, zgodnie z żądaniem skarżącego przesyłania wszelkiej korespondencji w taki właśnie sposób (dowód: decyzja oraz potwierdzenie doręczenia decyzji za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] r. w aktach sprawy). Twierdzenia skarżącego o jego rzekomym "permanentnym lekceważeniu" przez organ, nie mają żadnego oparcia w materiale dowodowym. Organ każdorazowo prawidłowo, na podstawie i w granicach prawa, dokonuje czynności w ramach swoich kompetencji.

W piśmie z dnia 12 lipca 2020 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i wskazał, że:

1. podtrzymuje skargę,

2. większość przytaczanych przez organ faktów jest nieprawdziwa,

3. nie zgadza się z większością opinii organu,

4. wnosi o zobowiązanie organu do przedłożenia Sądowi potwierdzeń doręczeń skarżącemu decyzji wymienionych w pismach organu, gdyż skarżący zaprzecza, że otrzymał od organu większość ze wskazanych dokumentów,

5. przepisy prawa nie umożliwiają zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący stanowczo zdementował opinię pełnomocnika organu dotyczącą doręczania mu decyzji i innych pism przez organ, podając, że organ I instancji doręczył mu jedynie dwa pisma przez ePUAP, które nie dotyczą wniosku o dofinansowanie zakupu [...].

Dalej skarżący stwierdził, że organ nie wydał żadnej decyzji w sprawie refundacji kosztów zakupu [...]. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie przekazał skarżącemu żadnej decyzji w sprawie i nie podjął jakichkolwiek czynności pomimo ponagleń. Organ jest zatem nadal bezczynny i stan ten trwa ponad 7 miesięcy.

Skarżący podniósł nadto, iż organ, który twierdzi, że strona otrzymała jakieś pismo, winien przedstawić zwrotne potwierdzenia odbioru w formie tradycyjnej lub elektronicznej. Wniósł zatem o zobowiązanie organu do przedłożenia takich potwierdzeń.

Strona wskazała również na treść art. 46 §3 k.p.a. i podniosła, iż w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Tymczasem w niniejszej sprawie adresat nie potwierdza i nigdy nie potwierdził doręczenia mu przez ePUAP pism wskazywanych przez organ. Oznacza to, że ewentualne doręczenia rzekomych pism były nieskuteczne. W konsekwencji skarżący nigdy nie otrzymał rzekomych pism i nie zna ich treści. Przyjmowanie przez organ, że Skarżący pisma otrzymał, kiedy nie jest to prawdą, narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego: zasadę oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a.), zasadę pisemności (art. 14 k.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.).

Na poparcie powyższego strona przywołała sentencje wyroków NSA: z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 447/17 oraz z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1503/17. Wskazano w nich w szczególności, że nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Istotnym elementem instytucji doręczenia jest wymóg dokonywania poręczeń pism za pokwitowaniem.

Skarżący podkreślił także, iż niedoręczenie decyzji, postanowień, zawiadomień, pism przez organ powoduje, że dane akty administracyjne prawnie nie istnieją, są niebyłe z punktu widzenia skarżącego i prawa administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 86/10). W razie niedoręczenia decyzji mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem). Nie ma przy tym prawnego znaczenia okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2020 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasową argumentację, podkreślając, że wbrew twierdzeniom skarżącego, "kierował do niego wszelką korespondencję i otrzymywał potwierdzenie jej otrzymania, co znajduje odzwierciedlenie w aktach postępowania. W takiej sytuacji całkowicie chybione są twierdzenia S. L. o jej nieotrzymaniu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważenia wymaga, że skarżący wyczerpał tryb przedskargowy, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.

Posługując się w poniższych rozważaniach m.in. argumentacją przedstawioną w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Gl 10/18 oraz z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I SAB/Gl 12/18 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którą skład orzekający w pełni podziela, wskazać należy na wstępie na istotę postępowania sądowego zainicjowanego skargą na bezczynność organu.

Rozpoznanie tej szczególnej kategorii spraw wymaga zbadania, czy organ administracji wywiązał się z obowiązku terminowego załatwienia konkretnej sprawy. Rola sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I FSK 277/15; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 490/15; z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 1508/18). Zakres kognicji sądów administracyjnych, wyznaczający jednocześnie zakres rozpatrywanej sprawy, wynika z art. 3 p.p.s.a. W § 2 pkt 8 i 9 tego przepisu wskazano, że sąd administracyjny orzeka w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wymienionych w nim sprawach.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18). Organ administracyjny pozostaje zatem bezczynny, jeżeli nie dokona wymaganej czynności w terminie określonym przez ustawodawcę, zaś sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność bada jedynie, czy organ rozpatrujący konkretną sprawę, przekroczył termin przewidziany do jej załatwienia.

Wskazania w tym miejscu wymaga, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Na mocy art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest – na mocy art. 36 k.p.a. - zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W przepisie tym nie zostały jednak określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 k.p.a. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia.

Nadto wskazać również należy na generalną zasadę szybkości postępowania, wyrażoną we wspomnianym art. 12 § 1 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z nim organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania.

Niniejsza sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 7 stycznia 2020 r. o dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu [...].

Działania organu I instancji w przedmiotowej sprawie obejmowały:

- pismo z dnia 27 stycznia 2020 r., w którym poinformowano stronę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku,

- decyzję organu z dnia [...] r. nr [...], w której odmówił skarżącemu przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.

Sąd uwzględnił jednak skargę na bezczynność organu, gdyż opisanym przejawom aktywności organu nie towarzyszyło właściwe doręczanie (komunikowanie) ich skarżącemu.

Posługując się w poniższych wywodach argumentacją przedstawioną przez WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 592/19, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stwierdzić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 700 – dalej: ustawa o informatyzacji. Zgodnie z art. 46 § 9 k.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i § 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i § 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji (Dz.U. z 2019 r., poz. 700), urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego.

Powyższe oznacza, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a.

Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia stronie pisma drogą elektroniczną może być jedynie urzędowe poświadczenie doręczenia. Tożsamy pogląd w omawianej kwestii, na tle zbliżonego stanu faktycznego wyraził NSA w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17, LEX nr 2508328; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17; z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 425/18 oraz z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 157/18, a także w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3523/18).

W skardze inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie skarżący stanowczo twierdził, że żadna korespondencja organu I instancji związana z wnioskiem o refundację zakupu [...] nie została mu doręczona. Profesjonalny pełnomocnik organu nie odniósł się jednakże do tej zasadniczej kwestii w odpowiedzi na skargę, a przesłane Sądowi akta zawierały jedynie oznaczoną jako "raport" informację, że "sposób wysyłki" poszczególnych pism (opisanych według znaku, daty i adresata) to ePUAP; w późniejszym piśmie z dnia 2 września 2020 r. pełnomocnik organu podał, iż jest to raport z programu eDOK.

Mając na uwadze powyższe Sąd w piśmie z dnia 1 września 2020 r. wezwał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie wszystkich Urzędowych Poświadczeń Doręczenia (UPD), wygenerowanych z systemu e-PUAP, poświadczających na okoliczność doręczania skarżącemu korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wskazał przy tym, że w szczególności należy przedstawić wszystkie dokumenty dowodzące, iż organ dokonywał doręczeń pism kierowanych do strony skarżącej w toku postępowania, od momentu jego wszczęcia do dnia udzielenia odpowiedzi na nn. wezwanie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik organu w piśmie z dnia 2 września 2020 r. podał, iż przesyła raport z programu eDOK dotyczący wysyłania korespondencji do skarżącego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyjaśnił, że "organ w przedmiotowym postępowaniu niestety nie dysponuje Urzędowymi Poświadczeniami Odbioru, bowiem z uwagi na błąd systemu za pośrednictwem którego była wysyłana korespondencja do skarżącego została ona nadana bez Urzędowego Poświadczenia Doręczenia". Stwierdził przy tym, że "skoro korespondencja była skierowana na adres skrzynki ePUAP skarżącego z pewnością została przez niego odebrana, tym bardziej, że organ nie otrzymał żadnej informacji o błędzie podczas wysyłania tejże korespondencji".

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (art. 109 § 2 k.p.a.). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 k.p.a.). Jak wskazano m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009, nr 1 poz. 1, zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest podstawowym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. W tym kontekście fakt doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi ma znaczenie podstawowe. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna.

Czynności materialnotechniczne doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Nie jest więc w żaden sposób dopuszczalne dokonywanie w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek modyfikacji uregulowań prawnych w powyższym zakresie poprzez zastosowanie do oceny skuteczności doręczeń innych przepisów procedury administracyjnej, w tym np. przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. dotyczących reguł postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą dla późniejszego rozstrzygnięcia (...). Poinformowanie strony o podjęciu decyzji nie jest równoznaczne z jej ogłoszeniem, czy doręczeniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 106/08).

W niniejszej sprawie, jak wykazano, wymogi prawidłowego doręczenia korespondencji adresowanej do skarżącego nie zostały spełnione. Jak już była mowa, właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia stronie pisma drogą elektroniczną może być jedynie Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, których organ (pomimo stosownego wezwania) nie przedłożył Sądowi. Nie przedstawił przy tym żadnych innych dowodów utrwalających procedowanie w sposób opisany w art. 14 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że przyczyną bezczynności organu może być brak skutecznego wprowadzenia decyzji do obrotu (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gl 33/09), a także nie doręczanie (i nie komunikowanie stronie w sposób opisany w art. 14 § 2 k.p.a.) pism zawierających istotne dla przebiegu postępowania informacje, w tym zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził bezczynność organu. Jednocześnie zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Bezsporne jest bowiem, że wniosek strony nie został załatwiony przed wyrokowaniem, skoro żadne pismo w niniejszej sprawie, w tym decyzja z dnia [...] r., nie zostało doręczone stronie prawidłowo.

Uwzględniając przejawy aktywności organu z jednoczesną wadliwością doręczeń Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Odstąpiono także od rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1 a orzekł jak w sentencji.