Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2799/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. stosując art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm./, art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej G. nr [...]z dnia [...]r. /Dz.Urz. Woj. Leszczyńskiego nr 17, poz. 115/ ustalił na wniosek Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A Sp. z o.o. z siedzibą w R. ul. S. [...] dla inwestycji pod nazwą "Stacja paliw płynnych i gazu typu LPG9 /budowa obiektu stacji, pawilonu handlowego, wiata nad dystrybutorami, zadaszenie na wejściem do pawilonu, żelbetowa rama dla zbiorników paliw, podziemne zbiorniki paliw, naziemny zbiornik gazu propan, płyta zbiornika gazu, utwardzone drogi i place wewnętrzne, tereny zielone, infrastruktura techniczna stacji, pylon cenowy/ i hotel z restauracją /w drugim etapie/, włączenie do drogi wojewódzkiej nr 324, przyłącza do mediów zewnętrznych", warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod numerem [...]w miejscowości G., określone szczegółowo w trzynastu kolejnych punktach.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części szczegółowej wynika, że zamierzenie inwestycyjne jest położone w jednostkach bilansowych oznaczonych symbolami B15 UK – usługi centrotwórcze, B16 UC – usługi centrotwórcze, 34 KP – parkingi, 05 KZO – ulice H. i J. /pas drogowy/. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że dopuszcza się korektę granic pomiędzy poszczególnymi usługami oraz wzajemną dyslokacją programu usługowego /dla jednostek bilansowych B13 – B-16/, a ponadto plan w części ogólnej zakłada możliwość lokalizacji obiektów usługowych, zakładów rzemieślniczych, punktów gastronomicznych, obiektów budowlanych, infrastruktury technicznej i socjalnej oraz innych podstawowych funkcji poza wyznaczonymi jednostkami bilansowymi pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących przepisów sanitarnych, prawa budowlanego oraz jeżeli uciążliwość danej funkcji nie wykracza poza granice działki, na której jest ona zlokalizowana i nie wpływa w sposób istotny na charakter zagospodarowania działki sąsiedniej. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że – w jego ocenie – pod pojęciem szeroko rozumianych usług należy również przyjąć stację paliw, a ponadto wskazał, że planowana inwestycja nie powoduje zajęcia całych jednostek bilansowych, pozostawiając miejsce na wymieniony w opisie dom kultury z salą widowiskową, tym bardziej, że plan dopuszcza wzajemną dyslokację programu usługowego oraz korektę granic pomiędzy poszczególnymi usługami.

Podał również, że wnioskodawca uzyskał wymagane w sprawie uzgodnienia oraz przedstawił raport oddziaływania inwestycji na środowisko, a w zakończeniu uzasadnienia stwierdził, że zamierzenia wnioskodawcy odpowiadają obowiązującym przepisom prawa powołanym wcześniej postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustaw szczególnych.

Odwołania od opisanej powyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. złożyli: Spółdzielnia Mleczarska "B" z siedzibą w G. ul. P. [...], J. W. oraz B. P.-T..

Spółdzielnia zarzuciła, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, gdyż stacji paliw nie można uznać za obiekt usługowy, którego uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki, a tylko takie obiekty mogą być lokalizowane na tym terenie, a ponadto nie można jej zaliczyć do usług centrotwórczych. Wskazał ponadto, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcie wody, a w szczególności na jakość wody używanej do produkcji spożywczej zakładu. Podobne argumenty powołała w odwołaniu B. P.-T., podnosząc, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto będzie powodować duże uciążliwości na działkach sąsiednich.

Natomiast J. W. kwestionując decyzję organu I instancji zarzucił, że budowa stacji paliw w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki /nr [...]/ ze względu na dużą uciążliwość, uniemożliwi w przyszłości zagospodarowanie tej działki.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium stwierdziło, że istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. Organ ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest ściśle związany ustaleniami planu, zarówno zawartymi w rysunku planu, jak też w tekście planu, a decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna /art. 46 a ustawy/. Dalej organ wyjaśnił, że działka nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, zlokalizowana jest w jednostkach strukturalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., oznaczonych symbolami: - B9ZP - zieleń parkowa, stacja redukcyjna IIo, do likwidacji ujęcie wody. Projekt realizacyjny parku wykonać w nawiązaniu do projektu Jednostki B1ZP. Należy zasadzić ciąg drzew i krzewów wzdłuż północnej granicy działki.

- B15 UK – usługi centrotwórcze – dom kultury z salą widowiskową, budynek 3-5 kondygnacyjny. Przewidywana lokalizacja mieszkań służbowych w górnej partii budynku. Wskazana szczególnie atrakcyjna forma zewnętrzna budynku – dominanty widokowej.

- B16 UK – usługi centrotwórcze – budynek 1-3 kondygnacyjny.

- 34 KP /fragmentarycznie/ - parkingi – zasadzenie zespołów drzew i krzewów izolacyjnych. Wykonanie tzw. zielonej nawierzchni parkingowej.

- O15 KZO – ulice H. i J./pas drogowy/ - budowa chodnika po północnej stronie jezdni.

Ponadto organ II instancji odwołując się do tekstowej części planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że stacja paliw nie należy do usług podstawowych, służących zaspokajaniu elementarnych potrzeb ludności, niezbędnych do codziennego funkcjonowania, natomiast odnosząc się do wniosków zawartych w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, organ orzekający uznał, że ograniczenie uciążliwości inwestycji do działki inwestora nie zmienia jej charakteru jako uciążliwej dla środowiska i otoczenia. W tym kontekście organ ten wskazał ponadto, że biegły w sposób nieprawidłowy ocenił przeznaczenie terenu pod planowaną inwestycję, wskazując, że teren ten jest przeznaczony pod usługi komunikacji /B15 UK/ i usługi centrotwórcze /B16 UC/, gdy tymczasem jednostka B15 UK przeznaczona jest pod usługi centrotwórcze – dom kultury. W związku z tym Kolegium uznało, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko "jako jeden z dowodów w sprawie, budzi istotne wątpliwości w zakresie oceny stanu faktycznego spawy."

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy podał, że planowana inwestycja w znacznej części zlokalizowana została w jednostce przeznaczonej pod zieleń parkową /B1ZP/ i wskazał na obowiązki gminy wynikające z ustawy o ochronie przyrody, podkreślając przy tym, że przepis art. 2 a pkt 14 a tej ustawy potwierdza, że na terenie przeznaczonym pod zieleń parkową nie można zlokalizować stacji paliw bez uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcie to zakwestionowało Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. ul. S. [...] poprzez skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W petitum skargi zarzucono naruszenie: art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne odmówienie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji; art. 7 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności; art. 77 kpa przez uchybienie nakazowi nałożonemu na organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 80 kpa przez nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie okoliczności za udowodnione, podczas gdy w rzeczywistości nie było ku temu podstaw.

W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy dokonał oceny niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G.. Zdaniem skarżącego plan dopuszcza na wskazanym terenie budowę stacji paliw zarówno w ramach tzw. usług centrotwórczych jak i obiektów usługowo-handlowych o funkcji podstawowej.

Skarżący wyjaśnił też, że planowane zamierzenie – jak wynika z "Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko" nie jest inwestycją uciążliwą dla środowiska, gdyż zastosowane w niej rozwiązania techniczne eliminują szkodliwy wpływ tej inwestycji na środowisko. Ponadto w ramach planowanej inwestycji przewidziano odrębny teren pod zieleń, który wraz z planowaną inwestycją będzie tworzył estetyczną całość. Skarżący podniósł również, że obecnie teren przeznaczony w planie pod zieleń jest nieuporządkowany i zaśmiecony, porośnięty dziką trawą i chwastami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu tej argumentacji Kolegium podało, że ustalenia planu nie przewidują żadnej swobody interpretacyjnej i wykluczają na przedmiotowym terenie lokalizację stacji paliw, a ponadto, że dla oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi nie ma znaczenia aktualne zagospodarowanie terenu. Wyjaśniło także pojęcia usług centrotwórczych oraz obiektów rzemieślniczych, usługowych i handlowych o funkcji podstawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz w przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przede wszystkim należy, że czynności procesowe w sprawie administracyjnej uregulowane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wiążącymi bezwzględnie organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie i wyposażony w kompetencję orzeczniczą, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie kończące postępowanie w danej instancji, jest pozytywne, czy negatywne dla strony.

Decyzja negatywna /odmowna/ podlega takim samym standardom formalnym, a podstawą jej wydania musi być prawidłowo – zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa – ustalony stan faktyczny i prawidłowo – zgodnie z art. 80 i art. 81 kpa – dokonana ocena wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył wskazane powyżej reguły procesowe.

Z tego względu podniesione w tym zakresie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Sąd nie kwestionując przyznanego organom orzekającym w sprawach administracyjnych, przywileju władczości, uznał jednak, że orzeczenie podjęte w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu drugoinstancyjnym nosi cechy aktu arbitralnego, co nie odpowiada intencjom ustawodawcy, a ponadto powoduje wątpliwości co do prawidłowej oceny okoliczności sprawy dokonanej w odniesieniu do przepisu art. 43 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy oczywiście uznać za właściwe przypisanie lokalizacji zamierzonej inwestycji do poszczególnych jednostek strukturalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /B9ZP, B15 UK, B16 UC, 34 KP, 015 K2o/ zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej G. Nr [...]z dnia [...]r. oraz uznać zgodność zawartych w planie ustaleń realizacyjnych z zapisami przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotne jednak jest i to, że z treści planu wynika także iż jest "...Wskazane całościowe zaprojektowanie zespołu usługowego BII-B18. Dopuszcza się korektę granic pomiędzy poszczególnymi usługami oraz wzajemną dyslokację programu usługowego." Planowana inwestycja sytuowana jest w projektowanym zakresie na terenie objętym jednostkami bilansowymi oznaczonymi jako B15 UK i B16 UC, zawiera się zatem na obszarze, którego dotyczy cytowany zapis planu. Organ orzekający nie odniósł się do tego zapisu, nie określił możliwości zastosowania go w rozpoznawanej sprawie, nie wyjaśnił też pojęcia "dyslokacja programu usługowego" i jego ewentualnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć też należy, że dokonana przez organ – w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji – ocena okoliczności sprawy, wyprowadzona została m.in. z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego uwagi końcowe.

Zgodnie z jego treścią "Plan zakłada możliwość lokalizacji obiektów usługowych, zakładów rzemieślniczych, punktów gastronomicznych, obiektów handlowych, infrastruktury technicznej i socjalnej oraz innych podstawowych funkcji poza wyznaczonymi jednostkami bilansowymi pod warunkiem spełnienia warunków dotyczących przepisów sanitarnych, warunków wynikających z przepisów obowiązującego Prawa budowlanego oraz jeżeli uciążliwość danej funkcji nie wykracza poza granicie działki, na której jest ona zlokalizowana i nie wpływa w sposób istotny na charakter zagospodarowania działki sąsiedniej." Odnosząc się do tego fragmentu planu organ odwoławczy poprzestał na wskazaniu konkretnych ustaleń realizacyjnych dotyczących jednostek B15 UK i B16 UC i w tym kontekście stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu, a ponadto, że "stacja paliw nie należy do usług podstawowych – służących zaspokajaniu elementarnych potrzeb ludności, niezbędnych do codziennego funkcjonowania." Istotne przy tym jest, że interpretacja określenia "usługi podstawowe" dokonana została przez organ orzekający dopiero w odpowiedzi na skargę i to w sposób autorytatywny, bez odwołania się do jakichkolwiek źródeł takiego rozumienia tego pojęcia.

Tak samo potraktowane zostało przez ten organ pojęcie "usługi centrotwórcze".

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wobec zapisów planu, powoływanych wcześniej, a dotyczących zarówno ustaleń realizacyjnych w poszczególnych jednostkach bilansowych, jak i skarg końcowych należało dokonać szczegółowej analizy tej treści, wiarygodnego wyjaśnienia istotnych w sprawie pojęć, w szczególności t.j. "funkcje podstawowe", "usługi centrotwórcze", "dyslokacja programu usługowego" oraz ocenić rzetelnie i w sposób prawem wymagany kwestie wskazane w uwagach końcowych tzn. wpływu zamierzonej inwestycji na charakter zagospodarowania działki sąsiedniej oraz jej uciążliwość dla terenu poza granicami działki, na której jest lokalizowana. Wyjaśnić przy tym należy, że nie można kwestionować wniosków raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i zawartego w nim stwierdzenia o ograniczeniu uciążliwości inwestycji do obszaru działki inwestora poprzez wskazanie, że "nie zmienia to charakteru tej inwestycji jako uciążliwej dla środowiska", bowiem jest to oczywiste. Właśnie zaliczenie tej inwestycji do kategorii uciążliwych powodowało konieczność sporządzenia raportu jej oddziaływania na środowisko. Ustawodawca przewidział istnienie obiektów o takim charakterze, konieczność ich funkcjonowania i poddał je szczególnej regulacji, nie eliminując jednak możliwości ich realizowania. Zapis zamieszczony w uwagach końcowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. mówi przecież nie o uciążliwości w ogóle, ale o nie wykraczaniu uciążliwej funkcji obiektów budowlanych poza granice działki, na której jest zlokalizowany. W argumentacji dotyczącej tej kwestii organ orzekający pominął też zapis planu mówiący o likwidacji ujęcia wody na działce, z której korzysta Okręgowa Spółdzielnia B, co pozwala uznać ocenę organu w tym zakresie za jednostronną i dokonywaną z uwzględnieniem niektórych tylko elementów stanu faktycznego i prawnego.

W tym kontekście Sąd uznał też za właściwe zwrócić uwagę, że celem raportu oddziaływania inwestycji na środowisko jest przedstawienie we wszystkich aspektach oddziaływania inwestycji kwalifikowanej jako uciążliwa dla środowiska, na otoczenie, a nie dokonywanie oceny stanu faktycznego, jak sugeruje organ orzekający.

Z tego względu nieprawidłowe określenie w raporcie przeznaczenia terenu należącego do konkretnej jednostki strukturalnej nie może być wykorzystywane jako przesłanka niewiarygodności czy nierzetelności tego dokumentu.

Ponadto nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym w tym w dołączonej do akt sprawy dokumentacji planistycznej twierdzenie organu odwoławczego, że planowana inwestycja w znacznej części zlokalizowana została w jednostce strukturalnej B1ZP. Tak oznaczonej jednostki nie ma w obszarze działki nr [...], objętej zamierzoną inwestycją.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności w sposób, który upoważniał do kategorycznego stwierdzenia niezgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tych warunkach Sąd stwierdził, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152, wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.

H.B. 10.06.2005r.