Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 836/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1a, 2a-3b i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U. K. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały we fragmencie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 roku"; II. oddala dalej idącą skargę; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Powiatu K. na rzecz strony skarżącej 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu K. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

U. K., po bezskutecznym wezwaniu Rady Powiatu do uchylenia uchwały, zaskarżyła uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazała, że § 4 tej uchwały, stanowiący: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 roku", nadał uchwale wsteczną moc obowiązującą, co jest niedopuszczalne. Skarżąca dla wsparcia tego zarzutu powołała się na art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), zgodnie z którym przepisy art. 4 określające zasady wejścia w życie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wywiodła, że co do zasady akty prawa miejscowego nie mogą wchodzić w życie z mocą wsteczną. Jedynym dopuszczalnym wyjątkiem mogą być akty polepszające sytuację prawną ich adresatów. Nie dotyczy to jednak zaskarżonej uchwały, która ewidentnie narusza interesy prawne osób prowadzących niepubliczne szkoły, tak jak skarżąca.

W odpowiedzi na skargę powiat wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołano się na art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 Nr.256, poz.2572), według którego dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 Rada Powiatu K., w oparciu o upoważnienie prawodawcze zamieszczone w art. 90 ust. 4 ustaw o systemie oświaty, w Uchwale Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 roku określiła, że "Niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, udziela się dotacji w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat K. lub najbliższy powiat, jeżeli na terenie Powiatu K. nie jest prowadzony dany typ i rodzaj szkoły publicznej, w przeliczeniu na jednego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu."

Uchwała Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2014 roku w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania została natomiast podjęta w celu właściwego stosowania Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2014 r.

Wysokość dotacji wypłacana w poprzednim roku dla [...] "A" prowadzonej przez skarżącą odpowiadała wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu K. przewidzianej na jednego ucznia w szkole publicznej danego typu i rodzaju. Powiat traktował tę szkołę tak, jakby realizowała obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Jednakże zgodnie z nienowelizowanym § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu K., która weszła w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., na szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, prowadzoną przez skarżącą, przysługuje dotacja w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat K. lub najbliższy powiat. W związku z tym wysokość miesięcznej kwoty dotacji na jednego ucznia uległa obniżeniu, ale nie zaskarżoną uchwałą lecz uchwałą nr [...] Rady Powiatu K.

Powiat zaznaczył, że na każde pismo skarżącej udzielono wyczerpującej informacji, w tym także o treści powołanego art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Biorąc powyższe pod uwagę, powiat wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.)

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. poz. 1592 ze zm., nazywana także dalej u.s.p.), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Ocenie Sądu podlega legalność uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Rada Powiatu oparła rozstrzygnięcie uchwały na art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Według tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którym w rozpatrywanej sprawie jest rada powiatu, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Uchwała posiada zatem ustawową podstawę prawną, określającą kompetencje rady powiatu do regulacji badanej materii, a Rada Powiatu nie wykroczyła poza granice wskazane ustawą.

Zarzuty skarżącej w ich merytorycznej części dotyczą w istocie § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu K., którym wprowadzono dotacje na szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, prowadzoną przez skarżącą, na minimalnym dopuszczalnym ustawowo poziomie 50 %, przyjętym w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Uchwała nr [...] Rady Powiatu K. nie jest wszakże przedmiotem niniejszego postępowania. Dlatego też skarga w tym zakresie została przez Sąd oddalona.

Sąd dokonując oceny legalności postanowień wyżej wymienionej uchwały nr [...] stwierdził, iż w jej § 4 Rada Powiatu postanowiła, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. D., z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2014 r. Wobec tak określonego terminu wejścia w życie badanej uchwały Sąd ocenił legalność treści § 4 z punktu widzenia przepisów prawa obowiązujących w dacie jej uchwalenia.

Badana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym ustawą. Jest to przedmiotem regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Z art. 88 Konstytucji RP koresponduje przepis art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, który odnośnie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Według art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy te rozwijają konstytucyjną zasadę państwa prawnego wyrażą w art. 2 Konstytucji RP, którą jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Artykuł 5 ustawy przyjmuje, że przepisy jej art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przepis ten jest krytykowany w literaturze. Przyjmuje się, że jest to regulacja, która nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym, które ma konstytucyjne możliwości prawodawstwa nadzwyczajnego wyłączającego zasady demokratycznego państwa prawnego w demokratycznym państwie prawnym (J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2004, s. 112). W literaturze i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażane jest jednak także stanowisko, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego. W sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niej odstąpić, na przykład, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej, jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Możliwość skorzystania z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych powinna mieć jednak charakter wyjątkowy.

Wejście w życie aktu normatywnego, czyli nadanie mu mocy obowiązującej jest oznaczone terminem, od którego adresaci norm tego aktu, którymi w rozpatrywanej sprawie są podmioty prowadzące szkoły niepubliczne, mają obowiązek przestrzegania norm, a organ stosujący prawo, czyli organ wykonawczy powiatu, ma obowiązek ich stosowania. W kwestionowanej uchwale Rada Powiatu prawidłowo określiła moment jej wejścia w życie sformułowaniem: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Jednocześnie jednak Rada Powiatu wprowadziła uzupełniający zapis zmieniający ten termin: "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r. Oznacza to, że uchwała zgodnie z wolą Rady Powiatu powinna mieć zastosowanie do stanów faktycznych istniejących od dnia 1 stycznia 2014 r. Rada Powiatu dążyła zatem do zastosowania norm badanej uchwały do okresu sprzed jej wejścia w życie. W rezultacie nakazano stosowanie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji wynikających z kwestionowanej uchwały do oceny stanów faktycznych mających miejsce przez jej wejściem w życie, to jest w okresie od 1 stycznia do daty, która wynikała z jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.

Oznacza to, że do rozliczenia wykorzystania dotacji za 2014 r. należało zastosować przepisy wprowadzone kwestionowaną uchwałą, które w sposób odmienny regulują zasady obliczenia dotacji, udzielania informacji przez organy prowadzące szkoły niepubliczne, wzory formularzy oraz zasady podawania danych liczbowych inaczej, niż to regulowała nowelizowana uchwała Nr [...] Rady Powiatu K.

Sąd stwierdza, że nieuzasadnione działanie wsteczne przepisów tej uchwały narusza w sposób istotny, podstawową zasadę wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji RP - czyli niedziałania prawa wstecz oraz art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 powoływanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Biorąc powyższe pod uwagę i podkreślając, że akty prawa miejscowego nie mogą mieć wstecznej mocy obowiązującej, Sąd stwierdza nieważność fragmentu § 4 o treści: "z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2014 r." uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W taki sposób uchwała weszła w życie zgodnie z prawem w terminie 14 dni od daty jej urzędowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.