Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2558/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędziowie: WSA Irena Jakubiec-Kudiura WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w B. (nazywana dalej: "skarżącą", "Spółką") właściciel i wyłączny użytkownik nieruchomości, w której skład wchodzi działka rolna o numerze ewidencyjnym nr [...], położona w obrębie [...], Gmina [...], działając na podstawie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wezwała Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i uchylenie Rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części Załącznika 5, dodanej pozycji 16, gdzie jako obszar obwodu rybackiego jeziora [...] ([...]) wskazano również dopływ wraz wodami odpływu z jeziora [...] do drogi w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2006 r. Nr 1 poz. 1) obwieszczeniem Nr 2/2010 z dnia 24 maja 2010 r. ujęte w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 79 poz. 924 oraz powielone w późniejszych Rozporządzeniach zmieniających w tym także w Rozporządzeniu Nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących.

Skarżąca wezwała do wykreślenia z obowiązującego tekstu Rozporządzenia w Części Załącznika nr 5, pozycja 16, słów określających obszar obwodu rybackiego jeziora [...] jako "dopływ wraz z wodami odpływu z jeziora [...] do drogi w miejscowości [...]" ze wszystkich oficjalnych publikatorów Dzienników Wojewódzkich województw, na których treść rozporządzenia obowiązuje ze względu na położenia danego obwodu rybackiego.

W uzasadnieniu wezwania skarżąca, wskazując na art. 9 ust. 1 lit. 1c ustawy z dnia z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), określający znaczenie cieku naturalnego, uznała, że nie można przyjąć, że ustanowienie obwodu rybackiego na rowie melioracyjnym oznaczonym jako R-F, który przebiega przez działkę nr [...]położoną w obrębie [...], Gmina [...], było zgodne z art. 12 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 652).

Skarżąca powołała się na wyniki ekspertyzy wykonanej w oparciu o analizę materiałów kartograficznych aktualnych i archiwalnych, dotyczącej charakteru urządzeń melioracyjnych znajdujących się na terenie działki, które dyrektor włączył do obwodu rybackiego, zgodnie z którą rów, na którym znajduje się obwód rybacki zalicza się do dwóch oddzielnych systemów hydrograficznych, tj. dopływu do jeziora [...] oraz dopływu do jeziora [...]. Oba te systemy hydrologiczne biorą początek na obszarze bifurkacji (podmokłe łąki, wymokliska), z którego następuje odpływ wód w dwóch przeciwległych kierunkach, co jest uwidocznione na mapie topograficznej w skali 1:10 000, aktualnej Mapie Podziału Hydrograficznego Polski oraz mapie ewidencyjnej aktualnej na dzień 15.10.2014 r. (rys. 1-3). Stwierdzono, że w wyniku sztucznego połączenia (rurociągiem) tych systemów hydrograficznych woda z jeziora [...] w kierunku jeziora [...] może płynąć tylko okresowo. Wyłącznie wtedy, gdy będą występowały wyjątkowo sprzyjające ku temu warunki wodne w zlewni (intensywne wiosenne roztopy występujące po śnieżnej zimie, ulewne i długotrwałe opady atmosferyczne), przy jednoczesnym utrzymaniu rowu w odpowiednim stanie.

Uwzględniając wyniki ekspertyzy skarżąca stwierdziła, że ustanowienie Obwodu Rybackiego jeziora [...] ([...]) nr [...], na rowie od jeziora [...] do miejscowości [...] było niewłaściwe i zostało wykonane na podstawie nieprecyzyjnych informacji albo w wyniku ich braku, gdyż znajduje się on na dwóch odrębnych systemach hydrograficznych. Skarżąca nie znalazła podstaw usprawiedliwiających konieczność istnienia obwodu rybackiego do prowadzenia przez uprawnionego do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej, ponieważ jego stan techniczny uniemożliwia między innymi migrację ryb z jeziora [...] w kierunku jeziora [...]. Nadto rów, na którym ustanowiony został obwód rybacki ma charakter rowu melioracyjnego, ponieważ woda, którą okresowo odprowadza on w kierunku jeziora [...] pochodzi głównie z okolicznych systemów drenarskich.

Dodatkowo, bezpośrednie badanie przestrzeni rowu pozwoliło biegłym z dziedziny dojść do przekonania, że obecny stan techniczny rowu (o szerokości nieprzekraczającej 1,5 m), na którym ustanowiony jest obecnie obwód rybacki świadczy o tym, że nie jest on wykorzystywany w celu prowadzenia działań związanych z gospodarką rybacką oraz uniemożliwia ewentualną migrację ryb z jeziora [...] w górę rowu. Jest on suchy i zarośnięty roślinnością lądową, posiada kilkudziesięciocentymetrowe uskoki dna, występują znaczne różnice między rzędną dna rowu a dnem przepustów. Należy także zaznaczyć, że na odcinku od obszaru bifurkacji do miejscowości [...] (granica zasięgu obwodu rybackiego) rów w znacznej części jest suchy, a okresowo znajdująca się w nim woda (w okolicach [...]) pochodzi głównie z systemów drenarskich. Ewentualną migrację ryb na tym odcinku uniemożliwia zbyt mały przepływ wody, istniejące tamy bobrów oraz znacznej długości rurociąg o małej średnicy.

2. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne do śródlądowych wód powierzchniowych płynących zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz źródłach, z których cieki biorą początek.

W myśl art. 9 pkt. 1c cyt. ustawy przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami.

W związku z powyższym ani okresowość, ani częściowo uregulowany przebieg cieku nie wyłącza go ze śródlądowych wód powierzchniowych płynących.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi w Protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarządu Zlewni w G. oraz Protokołem z dnia [...] listopada 2013 r. Starostwa Powiatowego w G. charakter przedmiotowego cieku został zmieniony w wyniku inwestycji zrealizowanej przez [...] S.A. przeprowadzonej z naruszeniem Decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (ciek odpływu z jeziora [...] został zalany wodami stawów, zamiana przepustu w drodze gminnej na rurociąg PCV co spowodowało powstanie progu wodnego uniemożliwiającego migrację organizmów wodnych).

3. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt prawa miejscowego.

Jako właściciel i wyłączny użytkownik nieruchomości, w której skład wchodzi działka rolna o numerze ewidencyjnym nr [...], położona w obrębie [...], Gmina [...], Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności i uchylenie Rozporządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zmieniającego Rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w części, tj. Załącznik 5, dodanej pozycji 16. gdzie jako obszar obwodu rybackiego Jeziora [...] wskazuje się również dopływ wraz wodami odpływu z jeziora [...] do drogi w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2006 r. Nr 1 poz. 1), które obwieszczeniem nr 2/2010 z dnia 24 maja 2010 r. ujęte w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 79 poz. 924 oraz powielone w późniejszych Rozporządzeniach zmieniających, w tym także w ostatnim nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki wodnej w W. z dnia [...] maja 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich zostało wymienione w niezmienionym kształcie i zakresie.

Rozporządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa polegające na:

1) naruszeniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez włączenie przez Dyrektora RZGW w W. do podziału, a później w następstwie ustanowienie, jako część obwodu rybackiego Jeziora [...], rowu figurującego w dokumentacji Wydziału Geodezyjnego i Kartograficznego Powiatu G. oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w G., jako rów R-F położony w O. [...] na działce nr ewidencyjny [...], który z racji struktury, sposobu powstania nie stanowi śródlądowej wody powierzchniowej publicznej;

2) ewentualnie, jeśli organ świadomie ustanowił Obwód R. na rowie melioracyjnym o naruszeniu art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, który wyłącza wody z rowów spod władztwa publicznego określonego w 10 ust. 2 ustawy prawo wodne jako wody nie publiczne i w związku z tym naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym ograniczając i naruszając prawo własności skarżącego do korzystania z nieruchomości i należącej do niego wody w zakresie przezeń zamiarowanym;

3) oraz art. 9 ust 1 pkt 13 prawa wodnego oraz ust. 1 pkt 19 ppkt a ustawy - Prawo wodne, który potwierdza, że rów stanowi urządzenie wodne, a wody powierzchniowe nim płynące stanowią własność właściciela nieruchomości.

Skarżąca, wnosząc o zmianę Rozporządzenia, wnosiła równocześnie o likwidację obwodu rybackiego z obszaru działki, którego jest właścicielem.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości, w której skład wchodzi działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie [...]. Wpis z Rejestru Gruntów potwierdza, że działkę na obszarze 1,05 ha teoretycznie pokrywa woda.

Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w G., obszar pokryty wodą występuje w miejscach istnienie urządzeń wodnych umiejscowionych na działce - rowów odprowadzających wodę do jeziora [...]. Informację tę potwierdził również Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w G., podając, że wspomnianej działce zlokalizowane są rowy melioracji szczegółowej oznaczone symbolami: R-F, R-[...] oraz R-[...]. Dodatkowo Rów otwarty R-F jest połączony rurociągiem grawitacyjnym szczegółowym.

Sposób dokonania zmiany i dopisania obwodu naruszyło prawo skarżącej do swobodnego korzystania z jej własności, bowiem obecnie obwód rybacki, do którego włączono wodę z rowu R-F jest dzierżawiony przez podmiot trzeci domagający się zachowania uprawnień.

Dodatkowo Spółka zwróciła się o analizę charakteru wgłębienia pozostałego po pływie wody na działce nr ewid. [...], której treść została przywołana przez stronę w wezwaniu z dnia [...] marca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa.

Na właściwym i zgodnym z prawem podziale wód wchodzących w skład obwodu rybackiego jeziora [...] zależało skarżącej tym bardziej, że na swej nieruchomości (działce ew. nr [...]) założyła stawy hodowlane (pozwolenie wodno-prawne znak [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.).

Pomimo wezwania do zmiany stanowiska i usunięcia naruszenia prawa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. podtrzymał stanowisko, uznające wody płynące jako ciek naturalny.

Zdaniem skarżącej, sam zapis atlasu hydrograficznego, znajdującego się w posiadaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie mógł stanowić podstawy prawnej dla dokonania rozstrzygnięć o charakterze prawnym i władczym, które naruszaj bezpośrednio własność osób trzecich. Sam atlas nie stanowi dokumentu urzędowego, ani też dokumentu stanowiącego podstawę dla określenia treści aktu normatywnego miejscowego, jakim bez wątpienia jest Rozporządzenie o ustanowieniu obwodu rybackiego. Dane zawarte w atlasie hydrograficznym mogą stanowić uzupełnienie ustaleń organów, ale nie mogą tych ustaleń zastępować. O charakterze wód decydują wyłącznie przepisy ustawy - Prawo wodne. Natomiast obwody rybackie są tworzone na podstawie przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na art. 9 ust. 1 lit. 1c ustawy - Prawo wodne określający pojęcie cieku naturalnego, nie można przyjąć, że ustanowienie obwodu rybackiego na rowie melioracyjnym oznaczonym jako R-F, który przebiega przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...], Gmina [...], było zgodne z art. 12 ustawy o rybactwie śródlądowym.

Skarżąca za bezpodstawne uznała powołanie się przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. na wymianę przepustu w drodze gminnej na rurociąg PCV, skutkiem czego powstał próg wodny uniemożlwiający migrację organizmów wodnych. Spółka w żaden sposób nie ingerowała w przebieg i sposób wykonania utwardzenia drogi gminnej. Przed wyrównaniem nawierzchni drogi, żaden przepust się w niej nie znajdował.

Skarżąca nie została poinformowana na jakiej podstawie po zmianie rozporządzenia rowy z jej działki znalazły się w obwodzie rybackim. Jedynym śladem informacji odnośnie podstawy dokonania zmiany obszaru obwodu było wskazanie Zarządu Melioracji Wodnych w O., Rejonowy Oddział w G., w którym nadmieniono, że "według atlasu hydrograficznego klasyfikacji RZGW rowy maja status wody płynącej. W atlasie oznaczone były jako "rzeka-n, czyli rzeka o szerokości poniżej 5 m".

Zdaniem skarżącej ww. dokument nie dawał podstawy prawnej do tego, żeby Dyrektor Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. mógł ustanowić na rowach melioracyjnych skarżącej obwód rybacki.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 12 ustawy – Prawo wodne woda, która płynie rowem melioracyjnym nie ma charakteru własności publicznej (a contrario art. 10 ust. 2 prawa wodnego). Dyrektor Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. na podstawie art. 12 ustawy o rybactwie śródlądowym mógł podzielić obszar wód na obwody rybackie, jeśli stanowią one publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące. Dopiero wody publiczne powierzchniowe płynące mogą stanowić cześć obwodu, który zgodnie z art. 15 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., w drodze rozporządzenia może ustanawiać i znosić.

4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. podtrzymał uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie odpływu z jeziora [...] do drogi w miejscowości [...] wchodzącego w skład obwodu rybackiego jeziora [...] ([...]) w zlewni rzeki [...], zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ podał, że ciek wodny będący odpływem z jeziora [...] ([...]) do cieku wyszczególnionego w Atlasie Podziału Hydrologicznego Polski jako Dopływ ze [...] od jez. w [...] (włącznie) do ujścia (zlewnia elementarna nr [...]) zalicza się zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy - Prawo wodne do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Przepływ wód tego cieku odbywający się na odpływie z jeziora rowem melioracyjnym nie wyłącza go z kategorii wód płynących. W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy - Prawo wodne jest to ciek naturalny, co dokumentuje również Atlas Podziału Hydrologicznego Polski. Wody tego cieku i grunty pod nimi stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a ustawy - Prawo wodne), przy czym bez znaczenia dla wykonywania praw i obowiązków administratora pozostaje brak wydzielenia działki ewidencyjnej dla wód płynących i pokrytych nimi gruntów.

Prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód obwodu rybackiego jeziora [...] ([...]) w zlewni rzeki [...]wykonuje, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne, Marszałek Województwa [...].

Przedmiotowy ciek opisany jest również w pozytywnie zaopiniowanym operacie rybackim jako niewielki, okresowo znikający ciek, wypływający z południowo- wschodniego krańca jeziora. Ani okresowość, ani częściowo uregulowany przebieg cieku nie wyłącza go ze śródlądowych wód powierzchniowych płynących.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi w Protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarządu Zlewni w G. oraz Protokołem z dnia [...] listopada 2013 r. Starostwa Powiatowego w G. charakter przedmiotowego cieku został zmieniony w wyniku inwestycji zrealizowanej przez [...] S.A. przeprowadzonej z naruszeniem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (ciek odpływu z jeziora [...] został zalany wodami stawów, zamiana przepustu w drodze gminnej na rurociąg PCV co spowodowało powstanie progu wodnego uniemożliwiającego migrację organizmów wodnych). Postępowanie w w/w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G.

Organ wydający pozwolenie wodnoprawne na budowę stawów zawarł w tym pozwoleniu warunek, że budowę stawu należy wykonać w odległości min. 5,0 m od rowu R-F. Odpływ z jeziora [...], w części jako rów R-F stanowi drogę migracji ryb między jeziorem [...] i jeziorem [...]. Wybudowanie stawów z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego jest istotnym zagrożeniem dla gospodarki rybackiej nie tylko w obwodzie rybackim jeziora [...] ([...]) w zlewni rzeki [...], ale również w obwodzie rybackim jeziora [...] w zlewni rzeki [...].

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jej zarzuty nie są zasadne i skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie związana jest ze specyfiką skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157–158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007, nr 5–6, s. 47 i n.).

Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, nr 3, s. 30).

5. W ocenie składu orzekającego WSA w Warszawie, zaskarżony w tej sprawie akt, tj. Rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części Załącznika 5, dodanej pozycji 16, gdzie jako obszar obwodu rybackiego jeziora [...] ([...]) wskazano również dopływ wraz wodami odpływu z jeziora [...] do drogi w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2006 r. Nr 1 poz. 1) obwieszczeniem Nr 2/2010 z dnia 24 maja 2010 r., jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, o charakterze powszechnie obowiązującym. Ponadto jest ono aktem prawa miejscowego wydanym przez właściwy organ na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 1999 r., Nr 66, poz. 750).

Idąc zatem dalej w ocenie legalności zaskarżonego aktu, stanowczo trzeba podkreślić, że sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy bądź innych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ocenia ich zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania aktu. Jak słusznie bowiem zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, "istota sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia".

Zdaniem orzekającego Sądu pozwala to na przyjęcie stanowiska, iż rozporządzenie będące aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie było dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych To, czy sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonego aktu czy też ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jest uzależnione od ustalenia rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. A contrario nieistotne naruszenie prawa ogranicza treść sentencji wyroku do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Sąd ograniczy się do stwierdzenia w wyroku kończącym postępowanie, że dany akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji.

6. Legalność skarżonego aktu ocenić należy więc według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Podstawą do ustanowienia spornego obwodu rybackiego na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części Załącznika 5, dodanej pozycji 16, gdzie jako obszar obwodu rybackiego jeziora [...] ([...]) wskazano również dopływ wraz wodami odpływu z jeziora [...] do drogi w miejscowości [...] były art. 12 ust 1. i art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym. W skardze zarzucono organowi naruszenie powyższych przepisów. Skarżąca wskazała, że obwód rybacki ustanowiono na rowie melioracyjnym, który nie stanowi śródlądowej wody powierzchniowej publicznej, a wyłącznie na takiej można by obwód rybacki ustanowić.

Zgodnie z art. 12. ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące dzieli się na obwody rybackie. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się więc do tego, czy ciek wodny będący odpływem z jeziora [...] ([...]) zalicza się zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a w związku z art. 9 pkt 1c. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 j. t. ze zm.) do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. I co dalej idzie czy ustanowienie obwodu rybackiego na spornym terenie, tj. na rowie melioracyjnym oznaczonym jako R-F, który przebiega przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...], Gmina [...], było zgodne z art. 12 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym.

W ocenie Sądu, mimo zarzutów skarżącej, przepływ wód tego cieku odbywający się na odpływie z jeziora rowem melioracyjnym nie wyłącza go z kategorii wód płynących i nie istniała negatywna przesłanka do ustanowienia na nim obwodu rybackiego.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy - Prawo wodne śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: 1) płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek,

Ponadto, stosownie do art. 9 powyższej ustawy przez ciek naturalny rozumie się: rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (ust. 1 art. 9), a przez rów: sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (ust. 13 art. 9). Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie.

W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy - Prawo wodne, sporny akwen, w momencie jego ustanowienia był ciekiem naturalnym, co dokumentuje również znany sądowi z urzędu Atlas Podziału Hydrologicznego Polski (red. H. Czarnecka, IMGW Warszawa 2005). Wody tego cieku i grunty pod nimi stanowią więc własność Skarbu Państwa, stosownie do przepisów art. 10 ust. 1a Prawa wodnego. Powyższe oznacza, że bez znaczenia dla wykonywania praw i obowiązków administratora pozostaje brak wydzielenia działki ewidencyjnej dla wód płynących i pokrytych nimi gruntów, a prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód obwodu rybackiego jeziora i [...] ([...]) w zlewni rzeki [...], wykonuje zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne Marszałek Województwa [...]. Z powyższego wynika więc, że w momencie wpisania na listę obwodów rybackich sporny teren spełniał kryteria do wpisania na listę obwodów.

7. Sąd odmówił przeprowadzenia przed sądem dowodów, o które strona wnioskowała, a wymienionych w skardze. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przez sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W związku z tym omawianą przesłankę dopuszczalności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy rozumieć przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego i jego ustrojowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia.

Najtrafniej do istoty postępowania dowodowego odniósł się NSA w wyroku z dnia 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 45. Sąd stwierdził w nim mianowicie, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

W ocenie Sądu w tej sprawie takiego związku nie ma, a przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby do przerzucenia obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie z organu na sąd. Poza tym żaden z tych dowodów nie rozstrzygałby zasadniczej kwestii w tej sprawie. Legalność skarżonego aktu ocenić należy więc według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów ustawy prawo wodne i o rybactwie śródlądowym. Skarżąca wskazała, że obwód rybacki ustanowiono na rowie melioracyjnym, który nie stanowi śródlądowej wody powierzchniowej publicznej, a wyłącznie na takiej można by obwód rybacki ustanowić. Jednak dowody zgłoszone w skardze odnoszą się do późniejszego stanu faktycznego sprawy, a nie stanu, z daty ustanowienia spornego obwodu rybackiego.

Za dominujący w literaturze przedmiotu należy uznać pogląd, że w sprawach administracyjnych, w tym podatkowych, ciężar dowodu musi spoczywać na każdym, kto formułuje swoje twierdzenia (zob. A. Hanusz, Strona postępowania podatkowego a ciężar dowodu, Przegląd Podatkowy z 2004 r., Nr 9, s. 54.)

Podobnie w judykaturze podnosi się, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne (zob. wyrok NSA z 8 października 2015 r., II GSK 1864/14).

Powyższe oznacza, że obowiązek udowodnienia, że w procedurze dodania do spisu obwodów rybackich w rozporządzeniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., spornego obszaru obwodu rybackiego Jeziora [...] w miejscowości [...], nie zostały spełnione przesłanki prawa niezbędne do wpisania spornego terenu na listę obwodów rybackich, ponosiła w postępowaniu skarżąca. W ocenie Sądu, skarżąca tego nie wykazała. Sąd nie stwierdził zaś takiej niezgodności w ramach kontroli zaskarżonego aktu.

Skarżąca powołuje się na prywatną ekspertyzę dwóch naukowców, którzy dokonali analizy wód znajdujących się na spornym obszarze doszli do wniosku, że: "Analiza materiałów kartograficznych aktualnych i archiwalnych pozwala stwierdzić, że rów, na którym znajduje się obwód rybacki zalicza się do dwóch oddzielnych systemów hydrograficznych tj. dopływu do jeziora [...] oraz dopływu do jeziora [...]. Oba te systemy hydrologiczne biorą początek na obszarze bifurkacji (podmokłe łąki, wymokliska), z którego następuje odpływ wód w dwóch przeciwległych kierunkach, co jest uwidocznione na mapie topograficznej wokali 1:10 000, aktualnej Mapie Podziału Hydrograficznego Polski oraz mapie ewidencyjnej aktualnej na dzień 15.10.2014 r. (rys. 1-3). Należy stwierdzić, że w wyniku sztucznego połączenia (rurociągiem) tych systemów hydrograficznych woda z jeziora [...] w kierunku jeziora [...] może płynąć tylko okresowo. Wyłącznie wtedy, gdy będą występowały wyjątkowo sprzyjające ku temu warunki wodne w zlewni (intensywne wiosenne roztopy występujące po śnieżnej zimie, ulewne i długotrwałe opady atmosferyczne), przy jednoczesnym utrzymaniu rowu w odpowiednim stanie (...) Należy także zaznaczyć, że rów, na którym ustanowiony został obwód rybacki ma charakter rowu melioracyjnego, ponieważ woda, którą okresowo odprowadza on w kierunku jeziora [...] pochodzi głównie z okolicznych systemów drenarskich.

Powyższy zapis z ww. opinii: "ponieważ woda, którą okresowo odprowadza on w kierunku jeziora [...] pochodzi głównie z okolicznych systemów drenarskich, wskazuje, że nawet w tej ekspertyzie, wg skarżącej dla niej korzystnej, stwierdza się, część wód w rowie to mogą wody nie pochodzące z systemów drenarskich, a więc okresowo płynące, co potwierdza, spełnianie przesłanek prawa niezbędnych do utworzenia obwodu rybackiego na takim akwenie wodnym.

Zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów prawo wodne są niezasadne. Skarżąca próbuje wykazać w skardze, że charakter spornego cieku zmienił się w ostatnich latach i obecnie nie spełnia on kryteriów do uznania go za obwód rybacki. Jednocześnie, w opinii Sądu, w żaden sposób nie wykazuje, że brak przesłanek do uznania spornego terenu za obwód rybacki, zgodnie z przepisami prawa, istniał od samego początku. Zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa wodnego i ustawy o rybactwie śródlądowym wskazane w skardze, są więc niezasadne.

8. Już poza rozważaniem zarzutów skargi, na marginesie sprawy, Sąd zauważa, że strona może przedstawić swoje racje w postępowaniu administracyjnym, w którym wnioskować będzie o wyłączenie spornego akwenu, z urzędowego wykazu obwodów rybackich zlewni rzeki [...]. I w takim postępowaniu przedstawić dowody i argumenty, odnośnie zmiany charakteru spornego akwenu, o tym, że nie spełniania on już kryteriów pozwalających na istnienie na nim obwodu rybackiego.

9. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżone Rozporządzenie nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.