Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 695/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem na uchwałę Rady Gminy Wysokie Mazowieckie z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 103/XV/20 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wysokie Mazowieckie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wysokiem Mazowieckiem wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr 103/XV/20 Rady Gminy Wysokie Mazowieckie z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wysokie Mazowieckie. Zaskarżył uchwałę w części, tj.: § 1 ust. 1 i 3, § 3 ust. 2, § 4 i 5, § 16 i § 20 ust. 2 i 3 i zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) oraz przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:

- powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 ust. 1 Regulaminu przez określenie w Regulaminie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wysokie Mazowieckie;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 1 ust. 3 Regulaminu, a którymi posługuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 Regulaminu poprzez wskazanie, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie a innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb;

- powtórzenie istniejących § 4 i 5 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, że mycie pojazdów samochodowych możliwe jest przy spełnieniu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w obrębie nieruchomości w związku z bieżącą eksploatacją oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 Regulaminu, poprzez nałożenie dodatkowo obowiązków wyprowadzenia psa na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, przez osobę pełnoletnią gwarantująca pełną kontrolę nad psem; 2. art, 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy oraz niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez:

- pominięcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminu Wysokie Mazowieckie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi rozszerzono argumentację dotycząca poszczególnych zarzutów i tak odnośnie § 1 ust. 1 Regulaminu wskazano, że określono w nim zakres regulacji, jakiego dotyczy Regulamin, przy czym dokonano tego, przede wszystkim powtarzając zapisy ustawy - art. 4 ust. 2. Zdaniem Prokuratora stanowi to rażące naruszenie prawa i w związku z tym należy stwierdzić nieważność uchwały w tej części.

Z kolei w § 1 ust. 3 Regulaminu zawarto definicje określonych pojęć, m.in.: właścicieli nieruchomości, odpadów komunalnych, odpadów wielkogabarytowych, bioodpadów, odpadów zielonych, opakowań wielomateriałowych, zużytych baterii i akumulatorów, odpadów zbiorników bezodpływowych, zbierania odpadów, selektywnego zbierania odpadów, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich a w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy, brak jest upoważnienia do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Tymczasem częścią spośród pojęć wskazanych w Regulaminie posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dotyczy to pojęć właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych), bądź inne ustawy, w tym w szczególności ustawa z o odpadach (dotyczy to pojęć bioodpadów, odpadów komunalnych, selektywnego zbierania odpadów, zbierania odpadów), ustawa z o ochronie zwierząt (dotyczy to pojęć zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich), ustawa o bateriach i akumulatorach (dotyczy to pojęć baterii i akumulatorów). Dlatego też te postanowienia Regulaminu, które zawierają definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. W związku z czym zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Odnosząc się do § 3 ust. 2 Regulaminu, którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przyległych bezpośrednio do nieruchomości, Prokurator zarzucił, że regulacja ta stanowi częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podobnego uchybienia, zdaniem Prokuratora, dopuszczono się w § 4 i 5 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, że mycie pojazdów samochodowych możliwe jest przy spełnieniu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, zaś naprawa pojazdów samochodowych może być związana tylko z bieżącą eksploatacją i może odbywać się wyłącznie w obrębie nieruchomości oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Prokurator podniósł, że stanowi to powtórzenie regulacji ustawowych zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984), ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, czy też ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Natomiast w § 5 Regulaminu wprowadzano warunek nie spowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować. Ponadto wprowadzenie warunku nie stwarzania uciążliwości dla sąsiadów wkracza w materię prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 K.c.

Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy dopuściła się również przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 16 Regulaminu, poprzez nałożenie na mieszkańców utrzymujących zwierzęta domowe generalnego obowiązku wyprowadzenia psa na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, przez osobę pełnoletnią gwarantująca pełną kontrolę nad psem. Odnosząc się do tego zarzutu, Prokurator podniósł, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wynikający z zapisu § 16 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto wadliwość uregulowania zawartego w § 16 Regulaminu polega na wprowadzeniu bezwzględnego nakazu nie przewidującego, żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu na terenach ogólnodostępnych, co może prowadzić do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego Regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Za niezasadny uznać należy również wymóg, aby psy były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. Tak daleko idące ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach stanowiących podstawę wprowadzenia Regulaminu, a nadto jego celowość budzi wątpliwości. Umiejętność sprawowania kontroli nad psem w żaden sposób nie musi być bowiem powiązana z faktem ukończenia lat 18 przez osobę go wyprowadzającą.

Rada Gminy dopuściła się także istotnego naruszenia prawa poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez pominięcie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Zgodnie z ustawową delegacją, organ uchwałodawczy winien uwzględnić powyższe przy ustalaniu częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, a co za tym idzie uregulować powyższe kwestie w Rozdziale 5 Regulaminu. Mając na uwadze fakt, że legislator w art. 4 ust. 2 ustawy posłużył się zwrotem "regulamin określa" należy przyjąć, że w stosownej uchwale trzeba uwzględnić każdy z określonych przez ustawodawcę obowiązków.

Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że uznaje za zasadne w całości zawarte w skardze zarzuty i podał, że w najbliższym czasie podejmie stosowną uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wysokie Mazowieckie celem usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z 22 września 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. Prokurator zmodyfikował wniosek i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest uchwała nr 103/XV/20 Rady Gminy Wysokie Mazowiecki z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wysokie Mazowieckie, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy.

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 u.s.g.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy, określa obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide: wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13, pub. CBOSA). Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a nie wypowiedzi programowe. Regulamin przy tym nie może – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; tak też np. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 185/20, pub. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej sąd uznał skargę Prokuratora za zasadną i stwierdził, że z uwagi na pominięcie w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy) należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Oceniając poszczególne zarzuty skargi w pierwszej kolejności sąd podnosi, że wskazany przez Prokuratora w petitum skargi § 20 ust. 2 i 3 Regulaminu to omyłka pisarska. Przede wszystkim dlatego, że ta jednostka redakcyjna kwestionowanego Regulaminu nie posiada ust. 3 a nadto uzasadnienie skargi w żaden sposób nie odnosi się do tej regulacji. Wniosek o oczywistej omyłce pisarskiej jest również uzasadniony tym, że nie jest to jedyna omyłka w skardze i tak np. na stronie 9 skargi Prokurator pisze o Radzie Gminy Klukowo, gdy skarży uchwałę Rady Gminy w Wysokiem Mazowieckiem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 1 Regulaminu, podzielić należy stanowisko Prokuratora, że dokonano w nim określenia zakresu, jakiego dotyczy Regulamin, powtarzając zapis art. 4 ust. 2 ustawy i modyfikując jego treść poprzez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku. Mając na uwadze powyższe wywody, należało w tym zakresie uznać zarzut za zasadny.

W § 1 ust. 3 pkt 1-14 Regulaminu uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, a mianowicie: właścicieli nieruchomości (pkt 1), zwierząt gospodarskich (pkt 2), odpadów komunalnych (pkt 3), bioodpadów (pkt 5), zwierząt domowych (pkt 6), zużytych baterii i akumulatorów (pkt 9), nieczystości ciekłych (pkt 11), zbiorników bezodpływowych (pkt 12), zbierania odpadów (pkt 13), selektywnego zbierania odpadów (pkt 14). Jak słusznie zauważył Prokurator pojęciami tymi posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa o odpadach, ustawa o ochronie zwierząt czy ustawa o bateriach i akumulatorach. Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy, brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (vide: wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 pub. CBOSA). Z tych wszystkich powodów sąd uznał, że zarzut w tym zakresie jest także zasadny.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 2 Regulaminu wskazać należy, że w przepisie tym określono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń. W ustępie 1 § 3 Rada stwierdziła, że

właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia z części nieruchomości służących do użytku publicznego błota, śniegu i lodu niezwłocznie po ich wystąpieniu, a innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb a w ustępie 2 § 3 Regulaminu stwierdziła, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1 dotyczy również chodników przyległych bezpośrednio do nieruchomości.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy, w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanego a przytoczonego wyżej zapisu Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, wskazuje, że kwestionowany zapis Regulaminu nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowi niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide: między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20, pub. CBOSA). Reasumując, obowiązek uprzątania chodnika w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zaś gdy chodzi o własną nieruchomość właściciela w jej części służącej do użytku publicznego, to upoważnienie tej sytuacji dotyczące a wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy, nie zostało zrealizowane.

W kwestionowanym § 4 Regulaminu przyjęto, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzić pod warunkiem, że ścieki odprowadzane są do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych (ust. 1 § 4); zabrania się odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi (ust. 2 § 4). Natomiast w kwestionowanym § 5 przyjęto, że naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz nie będą uciążliwe dla sąsiadów.

Upoważnieniem ustawowym dla kwestionowanych zapisów był art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Celem tej regulacji jest określenie przez radę gminy warunków, by czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były wykonywane w sposób dopuszczalny, niezagrażający zanieczyszczaniem, i temu też powinny służyć wprowadzone zasady wykonywania tych czynności. Przy czym "zasady" powinny odpowiadać przesłance jasności, określoności, precyzyjności tak, aby adresaci uchwały mieli świadomość co im wolno a czego nie. Nie powinno również dochodzić do powtarzania regulacji ustawowych już funkcjonujących w obrocie prawnym. Tymczasem w § 4 pkt 1 Regulaminu powtórzono regulacje samej ustawy o czystości i porządku w gminach, bowiem w jej art. 5 ust. 1 pkt 2 znajduje się zapis o konieczności przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, gdy jej budowa jest technicznie bądź ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. A zatem kanalizacja sanitarna, ewentualnie w określonych okolicznościach bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, są urządzeniami służącymi odprowadzaniu powstających na nieruchomości nieczystości, co nie wymaga dodatkowych wskazań Regulaminowych. Nadto posłużono się zbiorczym określeniem "ścieki" zarówno w odniesieniu do nieczystości odprowadzanych do kanalizacji jak i w kontekście odprowadzania ich bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi. Tymczasem pojęcie "ścieki" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 38 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) i definicja ta nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ścieków z mycia pojazdów samochodowych.

Nadto w kwestionowanej regulacji lokalny prawodawca jest niekonsekwentny. W § 4 ust. 1 posługuje się bowiem pojęciem pojazdów samochodowych a w § 5 pojazdów, co nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu wynikającemu z upoważnienia. Zdaniem sądu, istnieje różnica między "pojazdem samochodowym" (samochód osobowy, ciągnik, samochód ciężarowy) a "pojazdem" (motocykl, rower, drezyna). Wprowadzona regulacja § 5 rozszerza zatem zakres wprowadzonych ograniczeń poza zakres (kategorie pojazdów) wyznaczony mu przez upoważnienie ustawowe, co dyskwalifikuje ją w całości jako istotnie naruszającą prawo. Regulacja ta także wkracza w regulacje prawa cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego. Zdaniem sądu, na wskazanie rodzaju naprawy (bieżąca eksploatacja) jaka może być wykonana poza warsztatem naprawczym nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, zaś warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 K.c. Zgodnie zaś z tym przepisem, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W kwestionowanym § 16 Regulaminu uchwalono, że na tereny użytku publicznego psy mogą być wprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, przez osobę pełnoletnią gwarantującą pełną kontrolę nad psem.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów Regulaminu był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że wynikający z tej regulacji bezwzględny obowiązek wyprowadzania na tereny użytku publicznego każdego psa na smyczy i w kagańcu, przekracza nie tylko upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy ale także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r., II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r., IV SA/Po 61/16, pub. CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto sąd podziela stanowisko Prokuratora, że niezasadny jest przy tym wymóg wyprowadzania psów przez osoby pełnoletnie. Jak słusznie podnosi Prokurator umiejętność sprawowania kontroli nad psem w żaden sposób nie musi być powiązana z faktem ukończenia lat 18 przez osobę go wyprowadzającą, tym bardziej że takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.