Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 854/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. B. od, wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ż., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...], nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – M. B. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, podano, że wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2011 r. R. B. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką – M. B.

Decyzją z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji odmówił R. B. przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania od wymienionego wyżej rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że wyłączenie wskazane w przepisie, na który powołał się organ pierwszej instancji, nie wyklucza udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję, którą odmówił R. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ponownie wskazano, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane gdyż, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ponadto zauważono, że - jak wynika z oświadczenia strony – R. B. od 2006 r. prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne. Wcześniej wnioskodawca nie był nigdzie zatrudniony ani nie prowadził działalności gospodarczej. Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji uznał, że R. B. nie mógł zrezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W odwołaniu od tej decyzji R. B., powołując się na uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ponownie rozpatrując sprawę skonstatowało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych i opiekuńczych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym przyznawanym w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Jest to świadczenie przyznawane osobie, która mogłaby być aktywna zawodowo, ale rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to jest ukierunkowane na częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat w budżecie jego rodziny spowodowanych rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia.

Stosownie do art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z akt sprawy M. B., w związku z opieką nad którą odwołujący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą wymagającą stałej opieki osoby drugiej. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się orzeczenie o trwałej niezdolności M. B. do samodzielnej egzystencji od dnia 31 lipca 2010 r. (orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego).

Zaskarżoną odwołaniem decyzją organ pierwszej instancji odmówił R. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką z uwagi na fakt, że M. B. pozostaje w związku małżeńskim. Ponadto organ pierwszej stwierdził, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia ani z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż nie był nigdzie zatrudniony oraz nie prowadził żadnej działalności gospodarczej.

Z powołanego powyżej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Innymi słowy uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W myśl art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. Należy również zwrócić uwagę, że jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145 ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Wynika z powyższego, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r. II SA/Bd 436/10, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: CBOSA. W wyroku z dnia 11 marca 2011 r. (I OSK 1987/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy cd świadczeniach rodzinnych, gdyż osoby te nie spełniają przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jak wynika z akt sprawy R. B. od 1 października 2006 r. do chwili obecnej podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W oświadczeniu złożonym w dniu 8 sierpnia 2011 r. wnioskodawca wyjaśnił, że od 2006 r. prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne. W ocenie Kolegium, R. B. nie spełnia warunku dotyczącego konieczności niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż prowadzi gospodarstwo rolne i w związku z tym brak jest podstaw, by przyznać odwołującemu się wnioskowane świadczenie.

Wyjaśniono, że Kolegium podziela stanowisko wyrażone w decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...] iż wyłączenie wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie wyklucza udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, w szczególności w sytuacji, gdy o świadczenie ubiega się inny niż małżonek osoby niepełnosprawnej członek rodziny obciążony obowiązkiem alimentacyjnym, bo małżonek nie może sprawować opieki. Powyższa okoliczność nie może mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie Kolegium, ponieważ odwołujący się nie spełnia wymogu rezygnacji z aktywności zawodowej.

Przyznawanie prawa do świadczeń rodzinnych nie zależy od uznania organu administrującego, lecz uzależnione jest od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, dlatego Kolegium nie mogło uwzględnić odwołania R. B.

W skardze do Sądu Administracyjnego na wymienioną decyzję R. B. zarzucił błędną wykładnię art. 3 pkt 22, w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki WSA w Bydgoszczy - II SA/Bd 257/2011, WSA w Kielcach - II SA/Ke 229/2011, II SA/Ke 439/2011 i II SA/Ke 465/2011 oraz WSA w Lublinie - II SA/Lu 394/2011 i II SA/Lu 437/2011) zauważył, że w definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych "nie zawarto pojęcia nieprowadzenia lub rezygnacji z prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego". Zdaniem skarżącego, jeżeli ustawodawca chciałby wykluczyć rolników spośród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego "wskazałby to wprost w obszernym katalogu definiowanych prac lub usług". R. B. podkreślił, że fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie może być uznany za przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego, w sytuacji osoby prowadzącej gospodarstwo rolne, ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, istotne jest ustalenie, czy posiadanie gospodarstwa umożliwia sprawowanie należytej, osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. R. B. stwierdził, że charakter pracy w rolnictwie - w odróżnieniu od charakteru zatrudnienia, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych - pozwala w sposób swobodny kierować organizacją i czasem pracy. Skarżący wskazał, że w celu zapewnienia opieki matce, zmienił strukturę swojego gospodarstwa, co umożliwiło wydzielenie czasu na realizację obowiązków pielęgnacyjnych i opiekuńczych. Podniósł, że wprowadzone zmiany znacznie obniżyły standard jego życia. Ponadto poinformował, że w pracy pomaga mu syn, a w pracach sezonowych korzysta również z pomocy sąsiadów. Zdaniem R. B., przeprowadzony wywiad środowiskowy, potwierdza okoliczność, że godzi obowiązki wynikające z pracy na gospodarstwie rolnym ze sprawowaniem opieki nad matką. Skarżący, powołując się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 września 2011 r. (II SA/Ke 465/2011), stwierdził, że nie do zaakceptowania jest wskazanie przez organ odwoławczy na definicję osoby bezrobotnej zawartą w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W wyżej wymienionym wyroku zauważono, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów, jakie trzeba spełniać, aby otrzymać świadczenie. Ponadto podniesiono, że z przepisów prawa nie wynika, by rolnik posiadający gospodarstwo o powierzchni większej niż 2 ha przeliczeniowe, nie miał prawa podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym, że taka osoba może podjąć zatrudnienie, to może również z niej zrezygnować. R. B. poinformował, że mógłby podjąć pracę, nawet w pełnym wymiarze zatrudnienia, godząc to z nienormowanym czasem pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżący wyjaśnił, że nie podejmuje dodatkowej pracy ze względu na opiekę, jaką sprawuje nad niepełnosprawną matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Dodano ponadto, że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia ma mieć na celu opiekę. Opieka oznacza pieczę nad osobą i musi w związku z tym mieć charakter trwały lub długotrwały oraz być wykonywana osobiście, tylko wówczas bowiem uniemożliwia podjęcie pracy przez opiekuna (vide: R. Babińska - Górecka, M. Lewandowicz - Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, str. 194). Opieka ta nie może być sprawowana doraźnie i wybiórczo. Zdaniem Kolegium, przez stałą opiekę oraz pielęgnację należy rozumieć wykonywanie tych czynności przez opiekuna w sposób ciągły, a jednoczesne wykonywanie prac związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, uniemożliwia sprawowanie opieki w tak szerokim zakresie.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, Kolegium wskazało, że choć art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję legalną pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w której ustawodawca nie wyszczególnił okoliczności prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, jak również w art. 17 ust. 5 omawianej ustawy w zamkniętym katalogu przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymieniono prowadzenia gospodarstwa rolnego, to jednak z istoty świadczenia pielęgnacyjnego, które poprzez wypłatę z budżetu państwa określonej przepisami kwoty ma dostarczyć opiekunowi środków utrzymania, jednoznacznie wynika, że osoba mająca status rolnika, nie może nabyć do niego prawa. Osoba prowadząca gospodarstwo rolne jest osobą aktywną zawodowo, podlega ubezpieczeniom społecznym i ma źródło dochodu. Stąd, choć wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku rolników nie wynika wprost z przepisów ustawy, dopuszczenie możliwości pobierania przez nich tego świadczenia byłoby sprzeczne z jego naturą i funkcją (tak: NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, por. też np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, publ. w CBOSA; WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. , II SA/Ol 521/11, Lex nr 863097).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.).

Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada

2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako ustawa) zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny,

3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;

3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;

4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie;

5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

O ile należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi - wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" - negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad taką osobą i że o takie świadczenie może ubiegać się również małżonek osoby wymagającej opieki, o tyle skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której organ doszedł do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.

Należy odnotować, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie jest odosobnione, albowiem zostało ono wyrażone między innymi w wyrokach: WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 3371/11 oraz w wyroku NSA w sprawie I OSK 1987/10. Istnieje jednak także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA w Kielcach, sygn. akt

II SA/Ke 229/11, II SA/Ke 439/11, II SA/Ke 465/11, WSA w Gdańsku, II SA/Gd 897/11,

(w: CBOSA), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zgodnie z nim, fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie zaczyna także przeważać w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 2203/11, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. I OSK 2005/11, utrzymujący w mocy wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Lu 394/11, wszystkie zamieszczone w CBOSA).

Zdaniem Sądu, ocena spełniania przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2012 r., IV SA/Wr 668/11 stwierdzono, że wskazany kierunek wykładni przepisu art. 3 ust. 22 ustawy znajduje pełne uzasadnienie w wykładni historycznej i językowej. Otóż, zgodnie z początkowym brzmieniem normy art. 3 ust. 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która – poza trzema przepisami, weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., ustawowe określenie ,,zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej" oznaczało ,,zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i bezrobociu". Powyższe było równoznaczne z odesłaniem rozważanego terminu najpierw do definicji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. Z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), a następnie w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.). Wyłączając poza nawias pewne nieistotne różnice językowe, można wskazać, że obie wymienione ustawy dotyczące zatrudnienia i bezrobocia pojęcie ,,zatrudnienia" definiowały jako ,,wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładową", a pojęcie ,,pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych" (por. odpowiednio art. 2 ust. 1 pkt 16

i 25 oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 i 43).

Mimo tego stosunkowo wąskiego określenia pojęcia ,,zatrudnienia" i ,,innej pracy zarobkowej", na równi z tymi terminami zostały w niej potraktowane inne formy aktywności zarobkowej mającej na celu uzyskiwanie zarobków, w tym również prowadzenie gospodarstwa rolnego. W związku z tym uzasadnione było szerokie traktowanie pojęć ,,zatrudnienie" i ,,inna praca zarobkowa" w kategoriach wszelkiej aktywności zawodowej w celach zarobkowych. Taki sposób rozumienia tego terminu przyświecał również, jak można sądzić, autorowi uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1555 /IV kadencja). Wynika z niego, że cel świadczeń opiekuńczych to częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności.

Analizowana wyżej, pierwotna treść definicji pojęcia ,,zatrudnienie i inna praca zarobkowa" zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych została zmieniona przez art. 27 pkt 2 lit. ,,i" ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732). Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. Zgodnie z tą zmianą nowa ustawowa definicja pojęcia ,,zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" obejmuje wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z sensu wprowadzonej zmiany wynikają następujące wnioski. Po pierwsze, wprowadzona definicja ma charakter definicji projektującej o znaczeniu regulującym, tzn. ustala na przyszłość obowiązujące ustawowe znaczenie definiowanego zwrotu w sposobie jego używania. Po drugie, jeżeli ustawodawca wprowadził na użytek ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążące ustalenie znaczenia zwrotu ,,zatrudnienie lub inna praca zarobkowa", to należy używać tego zwrotu w tym właśnie znaczeniu, chyba, że z interpretowanej normy w oczywisty sposób wynika, że należy używać zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Po trzecie, skoro obowiązująca od dnia

1 września 2005 r. ustawowa definicja pojęcia ,,zatrudnienia i innej pracy zarobkowej" całkowicie uniezależnia rozumienie znaczenia tego zwrotu od jego pierwotnego kontekstu znaczeniowego, przyjętego w treści ustaw o zatrudnieniu, które łączyły ten termin z wszelką aktywnością zawodową (w tym zawiązaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego), to odpadła również podstawa do wywodzenia, że z interpretowanej normy w oczywisty sposób wynika, że należy użyć rozważanego zwrotu w znaczeniu odmiennym ustalonego brzmieniem językowym, np. w znaczeniu funkcjonalnym. Znaczyłoby to bowiem, że ustawodawca mimo rezygnacji z szerokiego rozumienia pojęcia ,,zatrudnienia i innej pracy zarobkowej" obejmującego wszelkie formy zarobkowej aktywności zawodowej na rzecz ustalenia definicji w stylizacji enumeratywnej oznaczającej, że wyraz definiowany (,,zatrudnienie, inna praca zarobkowa") odnosi się wyłącznie do podstaw zarobkowania wyliczonych w art. 3 pkt 22 ustawy, nadal miał na celu posługiwanie się tym pojęciem w szerokiemu, funkcjonalnym znaczeniu przyjętym przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną w 2005 r.

Należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu definicji legalnej. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. (OSNP 2007 r., nr 3-4, poz. 37) wskazano, że znaczenie językowe powinno wyznaczać granice wykładni (...). Wymagają tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy w brzmieniu po nowelizacji podaje definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", która w sensie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymienioną, wraz z innymi wyartykułowanymi w niej formami aktywności zawodowej. Wzgląd na praworządność w procesie stosowania prawa wyklucza całkowite pominięcie językowego sensu interpretowanych przepisów i zrekonstruowania na ich podstawie normy, która nie znajduje uzasadnienia w wynikach wykładni językowej. Tylko wyjątkowo wykładnia pozajęzykowa może polegać na rozszerzeniu lub zawężeniu oczywistego sensu przepisu prawnego określonego w wyniku wykładni językowej, co oznacza uznanie wykładni rozszerzającej lub zwężającej za dopuszczalną tylko w nadzwyczajnych przypadkach, np. w wypadku wyraźnych błędów redakcyjnych lub obowiązywania przepisów oczywiście przestarzałych.

Zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżąca otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia.

W orzecznictwie podkreśla się, że z treści art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści przytoczonej powyżej

art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. W powołanym wcześniej wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 2203/11 stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych enumeratywnie wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu, wykraczającą poza jego literalne brzmienie i poszerzanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z literalnego brzmienia przedmiotowych przepisów wynika zatem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej racy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2012 r., II SA/Gd 897/11). Wskazuje się ponadto na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną (por. np. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 28 września 2011 r., II SA/Ke 554/11, WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012 r., II SA/Gd 887/11, CBOSA).

Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 września 2011 r., II SA/Ke 465/11, że nie do zaakceptowania w niniejszej sprawie jest powoływanie się przez organ na definicję osoby bezrobotnej, zawartą w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po pierwsze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów jakie trzeba spełniać aby otrzymać te świadczenie. Po drugie, w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sam fakt bycia właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe wyklucza możliwość uznania takiej osoby za bezrobotnego, podczas, gdy niewątpliwie w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego właściciela gospodarstwa rolnego, nie będącego rolnikiem, i który nie prowadzi w tym gospodarstwie żadnej działalności. Po trzecie, bycie posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej ponad 2 ha, uniemożliwia zakwalifikowanie takiej osoby jako bezrobotnego, jednakże ani z przepisów powołanej ustawy o promocji zatrudnienia... ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby taki posiadacz nie miał prawa podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś ma prawo taką pracę podjąć, to ma również prawo z niej zrezygnować w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Reasumując zdaniem Sądu sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.

Organ I instancji kwestii tej, poza lakoniczną wzmianką, że skarżący jest rolnikiem, w ogóle nie rozważał. Natomiast organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący - jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny bowiem były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, jak i w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba matki byłaby w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit ,,a" i art. 135 oraz

art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.