Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 605/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2010 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: ARMiR), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 z wniosku "K. A." spółka cywilna – powołując się na art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: kpa/, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...].05.2009r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożony przez podmiot o nazwie "K. A." spółka cywilna. Z przedłożonych do wniosku dokumentów wynikało, że wspólnikami wspomnianej spółki cywilnej są A.E.M. spółka z o.o. z siedzibą w B. oraz A. E.M. spółka z o.o. z siedzibą w B..

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B., po rozpatrzeniu przedłożonego wniosku wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. powołując się na art. 104, art.105 § 1 kpa oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262) - umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 z wniosku "K.A." s.c.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 spółka cywilna nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Zdolność taką mają jedynie wspólnicy spółki. Podniósł dalej, że w zakresie prawa administracyjnego regulowanego kpa, spółka cywilna jako nie mająca zdolności prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej.

W zaistniałym stanie, w związku ze stwierdzeniem, że wniosek o płatności został złożony przez podmiot nieuprawniony /nie posiadający zdolności prawnej/, postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Powyższa decyzja została doręczona wspólnikom spółki cywilnej, w tym A. E.M. spółka z o.o. z siedziba w B., który w ustawowym terminie złożył od niej odwołanie nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organ.

W uzupełnieniu do odwołania odwołujący się podniósł zarzuty naruszenia art. 8, 9, 24, 28 kpa, art. 64 § 2 kpa, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 20.07.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz.1809 ze zm.) oraz art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy z dn. 7.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.), a także art. 12 ust. 3 i 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r., nr 10, poz. 76 ze zm.).

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W., po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą wyżej decyzją z dn. [...].05.2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie przyznania "K.A." spółka cywilna płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 nie może być prowadzone. Podstawą przyjętego rozwiązania jest brak podmiotowości spółki cywilnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są jej wspólnicy. To im przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego, spółka cywilna nie może zostać uznana za stronę w rozumieniu kpa. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i jako taka nie ma zdolności prawnej, nie może też zostać beneficjentem płatności.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej "K.A." – A.E.M. spółka z o.o. z siedziba w B. oraz "A.E.M." sp. z o.o. zarejestrowani są w ewidencji producentów rolnych ARMiR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), dlatego też organ nie jest władny do przyznania płatności, o którą wnosi spółka cywilna "K.A." na rzecz jej wspólników. W zaistniałej sytuacji, wniosek złożony w imieniu spółki, nie może być uznany za wniosek złożony faktycznie przez jej wspólników, stąd też nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji.

Decyzja organu II instancji doręczona została reprezentantowi spółki cywilnej – P.M..

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył "A. E.M." spółka z o.o. z siedziba w B. (dalej jako: skarżący) - wspólnik spółki cywilnej "K. A.". Zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 28, art. 29 i art. 105 kpa w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi, wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, powołując się na stosowne źródło, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną stosunków administracyjnoprawnych i uzyskania statusu strony postępowania. W tego rodzaju przypadkach rozstrzygające znaczenie mają przepisy prawa materialnego. Jeżeli ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego".

Przywołując orzecznictwo sądowe, skarżący wskazał, że stroną postępowania administracyjnego może być również spółka cywilna nie mająca osobowości prawnej i reprezentowana w obrocie cywilnoprawnym przez wspólników, jeżeli przepisy szczególne przyznają jej status strony.

Skarżący wywiódł, że z dyspozycji przepisów art. 10 cyt. ustawy z dn. 7.03.2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich, art. 2 lit. a) Rozporządzenia Rady /WE/ 1782/2003 wynika, że materialne przepisy prawa w sferze płatności rolnośrodowiskowych przyznają spółce cywilnej zdolność administracyjną. Spółka cywilna jest bowiem jednostką organizacyjną stanowiącą odrębnego rolnika, producenta rolnego i jest grupą osób cywilnych lub prawnych. Zdaniem skarżącego, powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania. Postępowanie w żadnej mierze nie było bezprzedmiotowe i winno być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem zgodnym zresztą z żądaniem wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami, m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i w wydanych w rezultacie tego postępowania rozstrzygnięciach dopuściły się przede wszystkim naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości prawnej i kultury prawnej określonej w art. 8 kpa. W orzecznictwie sądowym jest ona także określana jako zasada lojalności państwa wobec obywatela (zob. wyrok TK z dn. 30.11.1988r., sygn. akt K 1/88).

W doktrynie, zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (zob. G. Łaszczyca , A. Matan, Cz. Marzysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Kraków 2005).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że skarżący jako podmiot składający kolejny wniosek o przyznanie płatności w kolejnym roku, otrzymał od ARMiR częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) wraz z materiałem graficznym oraz instrukcjami jego wypełnienia. Powyższe wynika z art. 25 ust. 3 ustawy z dn. 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz.217 ze zm.).

Kierując się powyższymi wskazaniami i działając w przeświadczeniu postępowania zgodnie z wytycznymi organu, tj. ARMiR, skarżący określił jako beneficjenta wnioskowanej płatności spółkę cywilną "K. A.".

Natomiast organy obu instancji jako okoliczność powodującą bezprzedmiotowość postępowania podniosły brak podmiotowości spółki cywilnej przy ubieganiu się o płatność rolnośrodowiskową.

Zgodnie z art. 29 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 kpa wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

W ocenie Sądu, treść art. 29 kpa nie powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, gdyż każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Skoro bowiem ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to uprawniony jest pogląd, że prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa (por. P.Przybysz Kpa. Komentarz ,Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2009 s.128).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady /WE/ nr 1257/2005 z dn. 17.05.1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE L z dn. 26.06.1999r.) wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Na podstawie zaś art. 5 ust. 1a ustawy z dn.7.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427), w zakresie dot. przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznawanie płatności lub grupy producentów rolnych.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 lit. "a" ustawy z dn.18.12.2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. nr 10, poz.76 ze zm., dalej określana jako "ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów), producent rolny to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. "a" cyt. rozporządzenia Rady /WE/ 1782/2003. Z kolei z ostatniego w/wym. przepisu stanowiącego definicję rolnika wynika, że "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny tej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a za taką może być również uznana grupa osób fizycznych lub prawnych, o których mowa w w/wym. przepisach prawa unijnego.

Należy się zgodzić z poglądami organów ARMiR, że art. 12 ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów nie jest przepisem prawa materialnego pozwalającym na przyjęcie, że spółka cywilna została wyposażona w zdolność prawną w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. W przepisie tym uregulowano bowiem jedynie kwestię nadania numeru identyfikacyjnego, m.in. producentom rolnym działającym w formie spółki cywilnej. Z przepisu tego wynika nadto, że nr identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Z art.12 ust. 6 w/wym. ustawy wynika zaś, że do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w przypadku spółki cywilnej, dołącza się pisemną zgodę wspólników.

Tak więc, w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników, mianowicie tego, któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano nr identyfikacyjny. Również przyznanie płatności winno nastąpić właśnie dla tego wspólnika na którego wpis do ewidencji producentów zgodę wyrazili pozostali wspólnicy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ nadesłał skarżącemu częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności, a następnie, po ustaleniu, że podmiot który został oznaczony we wniosku (spółka cywilna) nie ma zdolności podmiotowej bycia beneficjentem pomocy, odstąpił od wezwania strony do wyjaśnienia czy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie był złożony przez wspólnika P.M. na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę aby ubiegał się o przedmiotową pomoc. Organy ARMiR ograniczyły się w postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach do stwierdzenia, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej do pomocy oraz, że pozostali wspólnicy "K. A." s.c. są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), a organ w takim przypadku nie może przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników.

Mając na uwadze konieczność ochrony strony działającej w dobrej wierze, zgodnie z zasadą zaufania uregulowaną w art. 8 kpa, tego rodzaju postępowania organów ARMiR zaaprobować nie można. Polskie orzecznictwo bowiem wyraża jednolite stanowisko, że uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (vide wyrok SN z dn.5.10.1994r., sygn. III ARN 46/94).

Organy ARMiR przyznają się do uchybienia polegającego na nadaniu nr ewidencyjnego producenta rolnego spółce cywilnej, ale skutki tego uchybienia w sposób, w ocenie Sądu niedopuszczalny, przerzucają na stronę. Tego rodzaju postępowania, mając na względzie zasadę działania organów państwa w sposób realizujący zaufanie obywateli do organów państwa i jego administracji określoną właśnie w art. 8 kpa, zaakceptować nie można.

Skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania kto jest wnioskodawcą, brak jest w stanie faktyczno-prawnym rozpoznawanej sprawy podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie mógłby znajdować art. 105 § 1 kpa gdyby organy wykazały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż płatności nie mogą być przyznane żadnemu ze wspólników. W tym celu konieczne jest jednak dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz przedstawienie właściwej argumentacji prawnej. W ocenie Sądu, organy nie wykazały, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają wspólnikowi spółki cywilnej otrzymanie płatności tylko z tej przyczyny, że jest on zarejestrowanym producentem rolnym. Stąd argumentację organów z tym związaną należy uznać za chybioną, a decyzje jako wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, w celu zadośćuczynienia zasadzie zaufania do organów państwa wynikającej z art. 8 kpa, obowiązkiem organu będzie wezwanie wspólników spółki cywilnej (ewentualnie ich pełnomocnika) do wskazania jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. jak w pkt 3 wyroku.