Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1128/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156-158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. S., D. S., J. i L., B. L., E. W., M. S. i Ł. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...].

Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] wywłaszczył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...], o pow. [...] m2, wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...] jako współwłasność J. L., R. L. i E. W.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpili: J. L., M. S., M. S., R. S., B. L., E. W. i R. L.. Osoby te są spadkobiercami po zmarłych współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy podnieśli, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia z dnia [...] czerwca 1974 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w wyniku poszukiwań akt wywłaszczeniowych przedmiotowej sprawy odnaleziono jedynie kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta G..

Wobec powyższego organ wojewódzki dopuścił dowód z zeznań świadków B. L. i R. L. Zeznali oni m.in., że zostali zawiadomieni o fakcie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak również o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Podczas rozprawy nie byli obecni biegli, którzy sporządzili opinię dotyczącą wyceny przejętych na własność Skarbu Państwa działek. Należy również zwrócić uwagę, iż zeznania świadków różnią się między sobą w kwestii odnoszącej się do sporządzonej przez biegłych wyceny nieruchomości oraz możliwości zapoznania się z wyceną przez strony postępowania wywłaszczeniowego. B. L. nie posiadała wiedzy na ten temat, natomiast R. L. zeznał, iż otrzymał kosztorys wyceniający budynki oraz całe gospodarstwo.

Wojewoda uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest wystarczający, aby w sposób prawidłowy i obiektywny rozstrzygnąć sprawę.

Dodał, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego w G. Wnioskodawca - Okręgowa Dyrekcja [...] w G. - zgodnie z art. 2 ust. 2 ww ustawy z 12 marca 1958 r. była uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem, gdyż wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W związku z tym należy stwierdzić, iż została w niniejszej sprawie zachowana przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia.

Organ stwierdził też, iż z uwagi na brak dokumentów nie można ustalić, czy wystąpiono do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a z zeznań świadków wynika, że "takowa propozycja nie pojawiła się". Jednak z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r. wynika, iż wniosek Okręgowej Dyrekcji [...] w G. z dnia [...] marca 1974 r. spełniał wszystkie wymogi art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z uwagi na fakt, że jednym z wymogów złożenia wniosku o wywłaszczenie było wskazanie w nim wyniku rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej mu przez wnioskodawcę, albo przeszkody do prowadzenia rokowań – organ uznał, że wniosek spełniał wszystkie warunki zarówno co do treści jak i załączników. Zatem nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie nie wypełniono obowiązku wynikającego z wyżej wskazanego przepisu.

Rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 3 maja 1974 r. Z rozdzielnika zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie administracyjnej, wynika jednak, iż biegli rzeczoznawcy nie zostali wezwani na rozprawę. Fakt nieobecności biegłych na rozprawie znajduje także potwierdzenie w zeznaniach B. L. i R. L., złożonych w dniu 19 grudnia 2008 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kwestii dotyczącej udziału biegłego w rozprawie administracyjnej - jednakże nie miał on w ocenie organu charakteru "rażącego" naruszenia prawa.

Wojewoda zwrócił też uwagę na fakt, że ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody - zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zatem decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewody, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy - nie narusza prawa.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili orzeczeniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, art. 6, art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010r. sygn. akt I SA/Wa 52/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009r. wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co pozwoliłoby na wyjaśnienie kwestii czy rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości były prowadzone oraz czy na rozprawie wywłaszczeniowej byli obecni biegli.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Minister wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010r. sygn. akt I SA/Wa 52/10 zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto organ II instancji podniósł, że na podstawie art. 170 tej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Minister podniósł, że w ww wyroku Sąd wskazał na znaczenie dowodów pośrednich jakimi są m.in. zeznania świadków oraz zobowiązał organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z zeznań stron tj. B.L. i R. L. odnośnie wyjaśnienia kwestii braku rokowań i braku udziału biegłych w rozprawie.

W celu wypełnienia wiążących organ wytycznych Sądu Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 136 k.p.a. wezwał Wojewodę [...] do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie źródła wiedzy B. L. i R. L. na temat braku rokowań i braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej. Wojewoda [...] odebrał pismami z dnia 10 sierpnia 2011r. i z dnia 15 sierpnia 2011r. oświadczenia B. L. i R. L. odnośnie wiedzy na temat braku rokowań i braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej.

Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, zgodnie z decyzją wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. [...] nr [...] z dnia [...] września 1971 r. - zatem prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, iż została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy nie zachowała się oferta skierowana do byłych współwłaścicieli. Z uwagi na braki w materiale archiwalnym Wojewoda [...] przeprowadził w dniu 19 grudnia 2008r. dowód z przesłuchania stron tj. B. L. i R. L.. Z uzupełnionych oświadczeń stron wynika, ze brali oni udział w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz, że propozycja dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie pojawiła się. Oceniając złożone oświadczenia Minister wskazał, że dotyczą one zdarzeń sprzed 40 lat, a więc bardzo odległych w czasie. Zarazem podkreślił, że twierdzeniom stron zaprzecza treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji, w której wskazano wyraźnie, że wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G. z dnia 21 marca 1974r. spełniał wszystkie wymogi określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958r., co oznacza, że wniosek musiał zawierać również i wyniki dotychczasowych rokowań z byłymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Ministra brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji gdy właściciele nieruchomości byli znani ubiegającemu się o wywłaszczenie i dysponował on ich adresami, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, faza składania ofert mogła zostać pominięta.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie można więc dokonać oceny prawidłowości przeprowadzenia tej rozprawy oraz stwierdzenia czy byli na niej obecni biegli. Jednakże oświadczenia B. L. i R. L. potwierdzają, że taka rozprawa została przeprowadzona i brali oni w niej udział.

Zdaniem Ministra niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, a najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy wojewody ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie opinii, co potwierdza treść kwestionowanej decyzji, a opinie te nie zachowały się w aktach.

Minister podniósł, że jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. oraz zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974r. Wysokość przyznanego odszkodowania ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i sztywnej stawki określonej w obowiązujących tabelach. W ocenie Ministra odszkodowanie za grunt w kwocie [...] zł zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Pozostała kwota przyznanego odszkodowania to odszkodowanie za budynek mieszkalny, warsztat, stodołę, wc, ogrodzenie z siatki i drewniane, zabudowania podwórza, studnię oraz za uprawy wieloletnie. Minister zauważył, że nie zachowały się żadne dokumenty pozwalające na ocenę poprawności wyceny pozostałego mienia znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z tym, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie wykazało w sposób bezsporny i jednoznaczny, że oceniana decyzja z dnia [...] czerwca 1974r. jest dotknięta wadą określona w art. 156 § 1 k.p.a. oraz związanie organu zasadą trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a.-mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie zdaniem Ministra nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wymogów wywłaszczenia.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M. S., D. S., J.L., B. L., E. W., M. S. i Ł. S. zarzucając jej:

1. błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania, w sytuacji gdy na nieruchomości znajdowały się składniki wymagające przyjęcia określonych współczynników i wartości dla prawidłowego oszacowania ich wartości, co bezpośrednio wpłynęło na wysokość ostatecznego odszkodowania;

2. niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego, że ustalenie odszkodowania za grunt na rzecz E.W. nastąpiło w niższej kwocie, aniżeli wynikało to z przepisów;

3. błędne ustalenia faktyczne w sprawie polegające na przyjęciu. iż w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzono procedurę w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czym naruszono art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa;

4. niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego, że decyzja z dnia [...] czerwca 1974r. została skierowana do osoby nieżyjącej (R. L.).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że treść uzasadnienia decyzji podlegającej weryfikacji nie może być sama w sobie podstawą ustaleń ją weryfikujących - tym bardziej jeżeli inne dowody jej przeczą i jednocześnie żaden z dowodów tamtych ustaleń nie potwierdza. Sformułowanie uzasadnienia decyzji jest powtórzeniem jedynie zapisu ustawowego, bez wskazania jakichkolwiek konkretnych okoliczności, tj. m.in. daty, formy tego wysłuchania, treści stanowiska biegłych. Potwierdza to, iż biegli nie byli obecni na rozprawie. Nadto należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż ustalenie podstaw odszkodowania dotyczyło jedynie gruntu, pomijając zabudowania gospodarskie, ogrodzenie i uprawy.

Pozytywne dowody w sprawie na okoliczność braku biegłych na rozprawie jakimi są zawiadomienie o terminie rozprawy i jednoznaczne zeznania w niniejszej sprawie, jak również brak w tym zakresie przeciwdowodów wskazują, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana bez właściwego udziału w niej biegłych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawna. Ponadto, w związku z tym , iż w niniejszej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Sąd w niniejszym składzie na podstawie art. 153 ww ustawy jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku z dnia 23 czerwca 2010r. sygn. akt I SA/Wa 52/10, w którym Sąd uznał, że organ zobowiązany był zastosować art. 136 kpa i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z zeznań stron ustalając, skąd B. L. i R. L. czerpią wiedzę na temat braku rokowań i braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej - czy wiedzę tę uzyskali bezpośrednio, będąc na niej obecni, czy też od osób trzecich lub z innych dokumentów.

W związku z tym Sąd polecił Ministrowi uzupełnienie materiału dowodowego - zgodnie z zasadami postępowania odwoławczego - poprzez zebranie materiału dowodowego wskazującego, skąd R. L. oraz B. L. czerpią wiedzę na temat przebiegu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości – w szczególności braku rokowań oraz braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej. Po wykonaniu powyższych zaleceń organ miał ponownie ocenić całość materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 kpa i ustalić, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jakąkolwiek wadą oraz czy ewentualna wada w sposób oczywisty rażąco narusza prawo.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w ocenie składu orzekającego ponownie rozpatrując sprawę niniejszą wykonał wytyczne Sądu zawarte w ww wyroku, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami Sądu, a następnie dokonał ponownie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po jego uzupełnieniu o oświadczenia B. L. i R. L. z dnia 10 sierpnia 2011r. i z dnia 15 sierpnia 2011r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i zasadnie zdaniem Sądu uznał, że w sprawie kontrolowanego w trybie nadzorczym postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 17 czerwca 1974r. żadna z tych przesłanek nie wystąpiła.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Prezydenta Miasta G. decyzji wywłaszczeniowej, zachował się częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją tj. odpis kwestionowanej decyzji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia [...] kwietnia 1974r. (zawiadomienie złożone przez pełnomocnika skarżących).

W tym stanie rzeczy prawidłowo organ II instancji dokonał oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji wywłaszczeniowej, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił, wbrew temu co twierdzą skarżący, w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w dniu [...] czerwca 1974r.r. decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. [...] m kw. Zgodzić się należy z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż w świetle zachowanych częściowo akt archiwalnych, decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej( ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10, poz. 64). W myśl tych przepisów, wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy ). W kontrolowanej decyzji, wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość jest budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Podmiotem ubiegającym się zaś o wywłaszczenie była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w G. Tak określony cel mieścił się niewątpliwie w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Użyteczność publiczna jest bowiem integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza z kolei przywołana w orzeczeniu wywłaszczeniowym, decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 1971r. nr [...].

Zgodzić się również należy z organem nadzoru, że wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy oraz mającego zastosowanie w sprawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974r. Przy jego ustaleniu oparto się przy tym na opinii biegłego rzeczoznawcy, choć sama opinia się nie zachowała. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1974r. oraz protokół przesłuchania R. L. z dnia [...] grudnia 2008r., podczas którego stwierdził on, że "przesłano nam kosztorys wyceniający budynki oraz całe gospodarstwo". Brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r., jednakże w ocenie Sądu jak słusznie stwierdził Minister nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali bowiem ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, o czym świadczyć może fakt, że nie złożyli od niej odwołania, a odbioru decyzji dokonali osobiście, o czym świadczy protokół przesłuchania B. L. i R. L. z dnia [...] grudnia 2008r.

Co do kwestii braku w aktach sprawy oferty podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko Ministra, że z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełnia wymogi zawarte w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Jednym z wymogów zaś złożenia wniosku o wywłaszczenie było wskazanie w nim wyniku rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej mu przez wnioskodawcę, albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Brak jest w aktach w ocenie Sądu dowodu przeciwnego, na tyle skutecznie podważającego treść dokumentu, że prowadziłby do stwierdzenia z całą pewnością, iż taka oferta właścicielom nieruchomości nie została złożona.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ II instancji uznał za niewiarygodne w tej kwestii oświadczenia B. L. i R. L. z dnia 10 sierpnia 2011r. i z dnia 15 sierpnia 2011r. tym bardziej, ze osoby te jako strony niniejszego postępowania i jako inicjatorzy postępowania nadzorczego zainteresowani są stwierdzeniem nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Zatem nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie nie wypełniono obowiązku wynikającego z wyżej wskazanego przepisu.

Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r., a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania nie była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za grunt w decyzji wywłaszczeniowej na rzecz E. W. została uzasadniona przez organ wywłaszczeniowy, a kwestionowanie obecnie jej wysokości w postępowaniu nadzorczym jest niezasadne. Tego rodzaju zarzuty bowiem, w ocenie Sądu mogły być podnoszone w postępowaniu zwykłym, w odwołaniu od kwestionowanej decyzji, które jednak nie zostało złożone. W tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za zmierzające do ponownego rozpatrzenia sprawy w kolejnej instancji, co w postępowaniu nadzorczym jest niedopuszczalne.

W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za chybione, przy czym zaznaczenia wymaga, ze Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby nieżyjącej – R. L. Z akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji R. L. nie żył, jednakże organ wywłaszczeniowy posiadał w tym zakresie wiedzę, co wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, w którym organ wywłaszczeniowy powołuje postanowienia sądu stwierdzające prawa do spadku i wskazuje spadkobiercę R. L. – B. L.r (obecnie L.). Również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość organ przyznaje B. L., a nie nieżyjącemu jej ojcu. Ponadto w rozdzielniku do decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej organ wymienia B. L., a nie R. L.. Dodać należy, że również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia [...] kwietnia 1974r. nie zostaje skierowane do R. L.. Jedynym uchybieniem organu wywłaszczeniowego w tej kwestii jest, zdaniem Sądu, wskazanie R. L. w pkt 1 decyzji wywłaszczeniowej, jednakże to uchybienie, zważywszy na wyżej opisane działania organu nie może zostać potraktowane jako skierowanie decyzji do osoby nie żyjącej prowadzące do stwierdzenia jej nieważności.

Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), należy domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy.

Jak już wspomniano na wstępie, brak pełnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego czterdzieści lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogła by prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji także przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 k.p.a.

Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.