Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 502/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit. b tiret1 i 3,  art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy L.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Gminy L.Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], podjętym na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza L.-Z. z dnia 30 kwietnia 2012 r., Zarząd Powiatu K. uzgodnił negatywnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. w zakresie zadań samorządowych.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Zarząd wskazał, że Burmistrz Miasta L.-Z. 30 maja 2011 r. zawiadomieniami poinformował o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L.. Na tym etapie nie wniesiono żadnych uwag. W dniu 30 kwietnia 2012 r. Burmistrz na podstawie art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił o uzgodnienie projektu w/w planu. W przedstawionym projekcie planowana zabudowa przy drodze powiatowej nr [...] przebiegającej przez L. będzie miała – zdaniem Zarządu - istotny wpływ na ruch drogowy oraz na samą drogę. Ponadto w Programie Rozwoju Sieci Dróg Powiatowych na terenie Powiatu K., przyjętego uchwałą Rady Powiatu K. w dniu 7 marca 2012 r., niniejsza droga nie jest ujęta w wykazie strategicznych dróg powiatowych przeznaczonych do modernizacji. Zarząd wskazał dalej, że skłania się do pozytywnego uzgodnienia projektu planu w przypadku przejęcia drogi przez Gminę L.- Z.. W dniu 15 maja 2012 r. Zarząd Powiatu K. negatywnie rozpatrzył wniosek. Biorąc powyższe pod uwagę, postanowiono jak w sentencji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz L.-Z., podkreślając w nim, że organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi określić warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał w żaden sposób, które przepisy przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostają w jego ocenie w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, nie określił również jakie zmiany należy dokonać w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt planu będzie zgodny z prawem. Za skandaliczne – zdaniem Burmistrza - należy uznać uzależnienie wydania pozytywnej opinii od załatwienia własnego interesu, gdyż Zarząd warunkuje pozytywne uzgodnienie planu przejęciem drogi powiatowej przez Gminę L.-Z.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne sposoby i warunki zagospodarowania nieruchomości. Oznacza to, że plan nie decyduje o podmiotowym, ale przedmiotowym zakresie korzystania z nieruchomości, co oznacza, że plan określa w jaki sposób można zagospodarować nieruchomość, a nie zaś kto może tę nieruchomość zagospodarować. W postępowaniu planistycznym nie przesądza się o kwestiach własności gruntu.

Ponadto, negatywne uzgodnienie projektu planu ze względu na fakt, że droga przebiegająca przez L. nie jest ujęta w wykazie strategicznych dróg powiatowych przeznaczonych do modernizacji, nie ma żadnej podstawy prawnej. Zarząd jako organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i działać w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, o czym Zarząd Powiatu K. – w ocenie Burmistrza - w przedmiotowej sprawie zapomniał.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, działając na podstawie art. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło kwestionowane postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium wskazało, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ustawy o planowaniu przestrzennym rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących planu zagospodarowania i przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym procedura uchwalania tych aktów została przez ustawodawcę wyłączona spod regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie również uzgadnianie projektu planu, o którym mowa w art. 17 pkt. 6 lit. b w/w ustawy, następuje z pominięciem tych przepisów. Stanowisko takie znajduje swoje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (sygn. akt OSK 215/04), który stwierdził, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Kolegium uznało, że kwestionowane przez Burmistrza postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej i winno zostać uchylone, a postępowania w sprawie umorzone jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina L.-Z., zarzucając mu naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że uzgodnienia dokonywane w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., czyli dokonywane są w formie postanowienia z możliwością jego zaskarżenia przez gminę. Potwierdzeniem powyższego stanowiska są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1097/09; z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1312/09.

Ponadto strona podkreśliła, że powołany przez Kolegium wyrok NSA z 2004 r. dotyczył trybu uregulowanego uchyloną ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie brak było odesłania do art. 106 k.p.a., co ma jednak miejsce w obecnie obowiązującej ustawie z 2003 r..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, albowiem Burmistrz L.-Z. nie jest stroną tego postępowania, a jest niewątpliwie organem, który wystąpił do Starosty K. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje, że nie przysługuje mu prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do jej wniesienia. W ocenie Kolegium organ, który wystąpił o uzgodnienie projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, nie jest stroną tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co powoduje, że postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę postanowienia Zarządu Powiatu K. z dnia [...] r. znak [...] stanowią przepisy art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zgodnie z w/w przepisem art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z: wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

W niniejszej sprawie wniosek o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. na podstawie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym złożył Burmistrz L.-Z. pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r..

W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).

Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, że uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości, o jakie wystąpił w niniejszej sprawie na podstawie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz L.-Z. pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r., następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 106 § 5, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Tym samym Kolegium podjęło zaskarżone postanowienie z naruszeniem w/w art. art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz z naruszeniem art. 106 § 5 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..

Podkreślenia tutaj wymaga, że stanowisko Kolegium, iż procedura uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego została przez ustawodawcę wyłączona spod regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, jest słuszne. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy o planowaniu przestrzennym rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących planu zagospodarowania i przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Słusznym jest też pogląd, na który powołuje się Kolegium w swoim uzasadnieniu, a wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r. (sygn. akt OSK 215/04, publ. LEX nr 174009), że "tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.".

Wyjątek jednak – wbrew przeciwnemu twierdzeniu Kolegium - stanowi uzgadnianie projektu planu miejscowego, o jakim mowa w art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym zaznaczyć trzeba, że dla uzgadniania projektu planu, dokonywanego na podstawie w/w artykułu, nie będzie prowadzone ogólne postępowanie administracyjne, a jedynie zastosowanie znajdzie tutaj – na podstawie art. 24 ust. 1 w/w ustawy - przepis art. 106 k.p.a.. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1312/09, publ. LEX nr 746465) "uzgodnienia dokonywane w trybie art. 24 ust. 1 u.p.z.p., są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., a co za tym idzie z wszystkimi konsekwencjami dla podmiotów, których interesów prawnych uzgodnienia te dotyczą.".

Konsekwencjami tymi będzie bez wątpienia możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie podjęte w trybie uzgadniania. "Szczególny tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, niebędące rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1097/09, publ. OSP 2011/10/106).

Zatem niewątpliwie podjęcie przez Zarząd Powiatu K. - w ramach procedury uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowanej w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. postanowienia negatywnie uzgadniającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. i wniesienie zażalenia na takie postanowienie jest jak najbardziej dopuszczalne. Co istotne – zażalenie takie wniósł w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy L.-Z. jako organ reprezentujący gminę, która jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania postanowienia podjętego w trybie uzgadniania projektu planu miejscowego.

Z art. 106 k.p.a. wynika bowiem, że w postępowaniu uzgodnieniowym bierze udział strona postępowania, tj. podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zatem posiadający interes prawny w danym postępowaniu. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę działania organu prowadzącego postępowanie - tu dokonującego uzgodnień projektu planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli idzie o planowanie przestrzenne w gminie, reguluje tryb postępowania i wskazuje organy właściwe do podejmowania aktów, mających w rezultacie doprowadzić do stworzenia planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. Organami opracowującymi te akty - studium i plan - są organy gminy, z których jedne sporządzają projekty - organ wykonawczy, drugie - uchwalają je, przekształcając w akty prawa - rada. Na organ wykonawczy są nałożone określone obowiązki w ramach sporządzania projektów, w tym dokonywanie stosownych uzgodnień na określonych etapach prac planistycznych.

W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 215-216). W orzecznictwie zaś funkcjonuje pogląd, że "takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco z uwagi charakter procedury planistycznej. Procedura ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a.. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a.. (...) Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, z tego względu przewidziano różne (...) środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości i innych podmiotów) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy stosowanie art. 106 k.p.a. z przewidzianymi tam środkami ochrony." (wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6F129AD6C8).

"Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tak więc regulacja art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych." (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, publ. LEX nr 284527).

"Uzgadnianie mające miejsce w procesie planistycznym niewątpliwie stanowi przejaw władczej ingerencji w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę" (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07, publ. Legalis). Skoro zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. Na gruncie tego odesłania nie może więc budzić wątpliwości fakt zastosowania art. 106 k.p.a. do ustalenia trybu uzgadniania. Nie ma żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu, rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 k.p.a.. Brak możliwości zastosowania, w przypadku postanowienia dotyczącego uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trybu przewidzianego w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że jedynym mechanizmem ochrony samodzielności gminy w kształtowaniu swojej polityki przestrzennej jest zażalenie przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Planowanie przestrzenne dotyczy terenów, których właścicielami są różne podmioty. Z racji posiadanych tytułów prawnorzeczowych do nieruchomości plan dotyka niewątpliwie ich interesu prawnego, wpływa bowiem na prawa i obowiązki. Dlatego też istnieje możliwość zaskarżenia uchwały w sprawie planu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Właściciele mają zatem zapewniony instrument zapewniający ocenę legalności planu miejscowego. Ponadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział, określony przepisami k.p.a.. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu. Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu - osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę, uwagi nie muszą nawet być uzasadnione. Uwagi te muszą być natomiast rozpatrzone a prawną formą ich rozpatrzenia jest zarządzenie (może być to zarządzenie zbiorcze), wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie "zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. na stanowisko zajęte przez organy uzgadniające projekt studium bądź planu miejscowego gminie będzie służyć zażalenie. Zażalenie organ sporządzający projekt studium bądź planu miejscowego, a więc wójt, burmistrz (prezydent miasta), wnieść powinien w terminie 7 dni od doręczenia negatywnego stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu planu bądź studium przez uprawniony organ (art. 141 k.p.a.)" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 217).

Taki też pogląd zaaprobowano w orzecznictwie. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1750/06, publ. LEX nr 320763) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "w procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony nawet właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, iż jest ono dokonywane w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Zażalenie na np. brak uzgodnienia lub niemożliwe do realizacji warunki, pod którymi go udzielono może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego.".

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania (art. 153 p.p.s.a.), winne będzie rozpoznać zarzuty zawarte we wniesionym przez Burmistrza zażaleniu.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżone postanowienie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji wynika z art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.