Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 762/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 48, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] września 2011r. J.S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania przez L.W. określonych robót budowlanych.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W wyniku postępowania zainicjowanego przez J.S., która wniosła o skontrolowanie i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z budową garażu na działce przy

ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] listopada 2010 r. decyzję znak: [...]. Powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm. zwanej dalej Prawem budowlanym) organ nałożył na L.W. obowiązek wykonania w terminie do 31 marca 2011 r. określonych tą decyzją robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowego położonego przy ul. [...] (działka nr [...]).

Na skutek odwołania J.S. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] organ odwoławczy uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] listopada 2010r. i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. WINB wskazał na niekompletne i niewystarczające udokumentowanie przez organ ustaleń co do ewentualnej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowego. Ponadto treść uzasadnienia uchylonej decyzji nie wskazywała zdaniem WINB aby organ I instancji wyjaśnił, czy przebudowa przedmiotowego budynku garażowego była zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki nr [...].

2. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. nr znak: [...], którą nałożył na L.W. obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w budynku garażowym położonym na działce nr [...]:

1. zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku położonej na granicy z działką sąsiednią nr [...],

2. zabezpieczenie podsufitki drewnianej płytą gipsowo-kartonową o grubości 12,5mm,

3. pomalowanie podciągu stalowego ognioochronną,

4. wykonanie wentylacji garażu zgodnie z § 102 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwanego rozporządzeniem). Powyższe roboty organ nakazał wykonać w terminie 3 miesięcy, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyjął ocenę techniczną sporządzoną przez mgr inż. J.S. jako dowód w sprawie świadczący o tym, że elementy konstrukcyjne przebudowanego budynku garażowego spełniają wymagania normowe pod względem nośności i użytkowania. Za bezsporną uznał organ niezgodną z warunkami technicznymi lokalizację dwóch okien w ścianie usytuowanej na granicy z działką sąsiednią, co skutkuje naruszeniem obowiązujących przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Natomiast stwierdzony brak wentylacji jak podał organ stanowi naruszenie § 102 pkt 4 rozporządzenia. W związku z tym, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy budowlanego zawartymi w ocenie technicznej za konieczne uznał organ nałożenie obowiązków określonych w sentencji decyzji.

Odnosząc się do zastrzeżeń strony – J.S. dotyczących wymiarów budynku, w szczególności jego długości i wysokości od strony działki nr [...] organ I instancji wyjaśnił, że ustalenia w powyższym zakresie zostały dokonane podczas oględzin, a J.S. podpisując protokół zgodziła się z ich treścią. Za pozbawione znaczenia uznał organ ustalenie grubości ścian budynku tym bardziej, że wielkość obiektu (w rzucie) nie uległa zmianie, co organ ustalił na podstawie porównania pomiaru z natury i pomiaru z mapy z zasobów katastralnych Urzędu Miasta.

Ponadto organ wskazał, że ewentualne naruszenie granicy pomiędzy działką [...] przez wysuniętą poza lico ściany blacharkę i gzyms, a także uciążliwości wynikające z sąsiedztwa budynku takie jak zacienianie powinny być rozstrzygnięte na gruncie prawa cywilnego.

3. Od powyższej decyzji J.S. złożyła odwołanie podnosząc w nim błędne jej zdaniem założenie organu, że usytuowanie przedmiotowego obiektu zgodne jest z wydanym M.K. (pierwotnemu inwestorowi) pozwoleniem na budowę. Załączony do pozwolenia plan realizacyjny zagospodarowania działki budowlanej pokazuje zdaniem odwołującej lokalizację garażu i budynku gospodarczego. Obiekty te usytuowane są w całości na obszarze działki nr [...], bezpośrednio przy murze granicznym, ale nie na tym murze i nie naruszają granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Odwołująca wskazała, że z projektu technicznego załączonego do pozwolenia na budowę wynika, że długość ściany objętego pozwoleniem budynku położonej wzdłuż granicy z działką nr [...] powinna wynosić 778,5cm. Tymczasem długość ściany obecnego budynku przekracza ten wymiar. Wskazała, że dokonując oględzin budynku PINB powinien był zauważyć, że w rzeczywistości L.W. całkowicie wyburzył ścianę budynku położoną w granicy z działką nr [...] i wykonał nową ścianę z otworami okiennymi, która narusza granicę z działką sąsiednią. Ponadto odwołująca zarzuciła PINB pominięcie wskazanego przez nią faktu, iż dach budynku wysunięty jest poza lico ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...], przez co wykracza poza granicę działki nr [...]. Nadto odwołująca zarzuciła organowi brak ustosunkowania się do faktu, że brak jest dokumentów potwierdzających odbiór techniczny budynków.

4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanego k.p.a.) uchylił w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania wentylacji garażu zgodnie z § 102 pkt 4 rozporządzenia jednocześnie orzekając w uchylonym zakresie o braku podstaw do nałożenia tego obowiązku oraz uchylił w części dotyczącej wyznaczenia terminu, jednocześnie orzekając o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązków na 3 miesiące od dnia doręczenia niniejszej decyzji a pozostałej części utrzymując w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2011 r.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, iż przedmiotowa przebudowa dotyczy obiektu pierwotnie wzniesionego w sposób legalny. Organ zwrócił uwagę na brak w zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę nr [...] oraz pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem WINB skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Ustalenia PINB w powyższym zakresie organu odwoławczy uznał za wystarczające, natomiast twierdzenia odwołującej – J.S. o samowolnym wzniesieniu budynku garażowo-gospodarczego, który został następnie przebudowany do obecnej formy architektoniczno-technicznej uznał nie poparte zostały żadnym dowodem.

Decyzja PINB została uchylona w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania wentylacji garażu zgodnie z § 102 pkt 4 rozporządzenia, bowiem nie mógł być on uznany za działania naprawcze w odniesieniu do robót wykonanych w przedmiotowym budynku poza obowiązującym porządkiem prawnym. Nakładając obowiązek w zakresie opisanym powyżej organ przekroczył uprawnienia wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem przepisy te upoważniają do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych wyłącznie w zakresie dotyczącym doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to jest powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi wykonane poza obowiązującym porządkiem prawnym roboty budowlane. Natomiast w sytuacji, gdy realizowane w tych warunkach zamierzenie inwestycyjne wymaga kontynuacji, inwestor w celu jego dokończenia powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.

Ponadto żaden przepis nie uprawnia organu administracji publicznej do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli. W związku z powyższym uchybieniem WINB uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia obowiązku wykonania wentylacji garażu.

Decyzja PINB została uchylona także w części dotyczącej wyznaczonego przez organ I instancji terminu wykonania nałożonych w jej sentencji obowiązków, bowiem fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części wyznaczony w tej decyzji termin.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie PINB oraz zgromadzone w sprawie dowody pozwoliły jednoznacznie ustalić, że nałożony decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. obowiązek wykonania robót wymienionych w pkt 1-3 sentencji decyzji spowoduje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowego położonego na terenie działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołującej WINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie autor oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych przeprowadzonych w budynku garażowym położonym na terenie działki nr [...], posiada stosowne uprawnienia budowlane oraz jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Organ odwoławczy nie znalazł tym samym przesłanek powodujących możliwość stwierdzenia, iż przedmiotowa ocena nie wyjaśnia w sposób należyty zagadnienia będącego jej przedmiotem.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie podważono merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie przedłożono oceny technicznej podważającej ustalenia wynikające z oceny technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora.

Odnosząc się do pozostałej treści odwołania WINB wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Osoby trzecie, w tym osoby posiadające przymiot strony w sprawie, mogą w tym zakresie bronić swoich praw przed sądem powszechnym. Oznacza to, że ewentualne naruszenie prawa własności osób trzecich w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może być brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięć w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem w/w przepisów jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego.

Rozstrzyganie ewentualnych sporów w kwestii naruszenia prawa własności w związku z wykonaniem takich robót, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót związanych z przekroczeniem granicy nieruchomości, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi.

5. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła J.S., zarzucając jej brak rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz oparcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na błędnych założeniach. Skarżąca wskazała na niezgodność istotnych wymiarów istniejącego obiektu z wymiarami budynków przewidzianych pozwoleniem na budowę oraz niezgodne z wydanym M.K. w 1983 r. pozwoleniem na budowę usytuowanie przedmiotowego budynku.

Zarzuciła ponadto, że dach przedmiotowego budynku wkracza wbrew treści pozwolenia na budowę na teren jej działki. Nadto zwróciła uwagę. iż obiekty wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę [...] nie figurują na mapach Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz że brak jest dokumentów potwierdzających odbiór techniczny tych budynków. Na potwierdzenie podniesionych zarzutów skarżąca załączyła do skargi kserokopie dokumentów obejmujących m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1983 r., projekt techniczny, plan realizacji zagospodarowania działki z podpisami sąsiadów, zatwierdzony plan realizacji zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowej sprawy i brakiem ustaleń w tym zakresie organu wskazał, iż kwestie te były już rozstrzygane przez organ w decyzji z [...] stycznia 2011 r. Organ wskazał też, iż ponownie orzekając w sprawie jest związany stanowiskiem zawartym w swojej wcześniejszej decyzji pod warunkiem że nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji. WINB zwrócił uwagę, iż decyzja z [...] stycznia 20011r. jest rozstrzygnięciem ostatecznym weszła do obrotu prawnego i nie została z niego wyeliminowana wobec czego ocena prawna w niej zawarta wiązała organ w zakresie, w jakim została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Z kolei po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak przeprowadzonej kontroli należy uznać, że skarga okazała się zasadna.

7. Rozpoznając istotę sprawy należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania administracyjnego począwszy od jego rozpoczęcia była, jak to określono w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. "przebudowa budynku garażowego" położonego na działce nr [...], wykonywana przez L.W.. Zakres określony we wskazanym postanowieniu wyznaczył zatem dalszy tok postępowania organów determinując treść wydanych decyzji, w tym decyzji zaskarżonej do sądu.

Natomiast wedle stanowiska skarżącej, (konsekwentnie prezentowanego od pierwszego pisma złożonego w sprawie, poprzez wszystkie złożone środki zaskarżenia, skończywszy na skardze do sądu administracyjnego), przedmiotem postępowania powinno być również ustalenie, czy sporny obiekt budowlany, to jest garaż w jego pierwotnej postaci, został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a ściślej rzecz biorąc w warunkach odstąpienia od projektu budowlanego (decyzji o pozwoleniu na budowę). To zaś, czy zarzuty skarżącej zostały sformułowane w mniej czy bardziej precyzyjny nie ma dla wskazanego uchybienia znaczenia, gdyż obowiązek ustalenia okoliczności, o których mowa w

art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego spoczywał na organie z urzędu skoro w sprawie podnoszone były okoliczności dotyczące obu wskazanych przepisów. Z zarzutów tych wynika jednak dość jednoznacznie, że strona kwestionowała również (w pierwszej kolejności) legalność wybudowanego pierwotnie obiektu.

8. Z wskazanego uchybienia wynikają istotne dla oceny legalności prowadzonego postępowania konsekwencje. Mianowicie art. 48, 50 oraz 51 Prawa budowlanego określają różny reżim, przedmiot i skutki samowoli budowlanej. Art. 48 prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej ostatniej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Dopiero niewykonanie takiego obowiązku uprawnia organ do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części.

Dla zastosowania trybu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego konieczne jest ustalenie okoliczności umożliwiających legalizację samowoli budowlanej przez wydanie decyzji:

1) nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo

2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo

3) nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Z ustaleń poczynionych przez organy administracji wynika, że roboty budowlane określone jako "przebudowa budynku garażowego" były realizowane przez L.W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tych względów należało rozważyć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co organ uczynił.

Jednakże dla przyjęcia konsekwencji prawnych wynikających z powołanego przepisu konieczne było uprzednie wyjaśnienie legalności stanu obiektu, do którego wskazywana przebudowa została odniesiona. W tej mierze organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że "przebudowa dotyczy obiektu pierwotnie wzniesionego w sposób legalny". Zdaniem organu drugiej instancji brak jest dowodów wykluczających to stanowisko. Organ powołał się tu na brak dokumentacji spowodowany archiwizacją dokumentów wskazując w konkluzji, że twierdzenia skarżącej w zakresie kwestionującym legalność procesu budowlanego obiektu pierwotnego nie zostały poparte żadnym dowodem (s. 5 i 6 decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

9. W świetle zasad wyrażonych w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., odnoszonych do powinności organu w niniejszym postępowaniu, stanowisko to nie jest uzasadnione. Domniemanie zgodności stanu faktycznego ze stanem nakazanym lub określonym w dokumentach wymaganych dla realizacji obiektu w dacie jego budowy jest bowiem konstrukcją zapewniającą stabilizację określonych stanów prawnych w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów źródłowych. W sytuacji, w której dokumenty takie a ściślej rzecz biorąc decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt istniały obowiązkiem organów było odniesienie się do ich treści. Nie były one przez organ w ogóle analizowane, również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). To, że dokumenty te pochodziły od strony nie ma dla potrzeb dowodowych znaczenia, jeśli oczywiście ich autentyczność nie zostałaby zakwestionowana.

Z udzielonego w dniu [...] grudnia 1983 r. pierwotnemu inwestorowi pozwolenia na budowę wynika wprawdzie, że obecnemu inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, skoro brak jest okoliczności podważających tezę, że w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednakże decyzją ta inwestor ten został zobowiązany do zgłoszenia wybudowanych obiektów do użytkowania. Dokumenty dotyczące realizacji tego obowiązku nie istnieją. Nie stanowi to jednak przeszkody do poczynienia ustaleń, czy wybudowany pierwotnie obiekt odpowiada pozwoleniu na budowę i dołączonej do niego dokumentacji projektowej, czy też został zrealizowany z istotnymi odstępstwami (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Sporządzona w sprawie ocena techniczna tej kwestii nie dotyczy, gdyż – zgodnie zresztą z nałożonym w postanowieniu z dnia [...] września 2010r. – obejmuje ona tylko prace dokonane przez obecnego inwestora.

Skoro zaś organ, w jego ocenie był w stanie ustalić pod względem technicznym i prawnym "stan wyjściowy", to możliwe było również określenie jego zgodności z "pierwotną" dokumentacją projektową. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2011 r., mowa jest o usytuowaniu i wymiarach obiektu, ale wnioski tam zawarte nie dotyczą kwestii, która w pierwszej kolejności wymagała wyjaśnienia i rozważenia.

10. W istocie przedmiotem postępowania były dwie odrębne kwestie: ewentualne odstępstwo wybudowanego pierwotnie obiektu od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, które wymagało badania pod kątem przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz legalizacja przebudowy obiektu, która wymagała badania pod kątem przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do trybów w jakim powinno nastąpić ustalenie oraz rozpoznanie przedmiotu postępowania administracyjnego należy wskazać, że zastosowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 51 ust. 3 prawa budowlanego do całości obiektu w przypadku, gdy jego część stanowi rozbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia, nie jest uznawane za prawidłowe. Wskazuje się, że w takiej sytuacji organ powinien zastosować dwa odrębne tryby postępowania w stosunku do każdej części obiektu, a więc procedurę naprawczą wobec części zrealizowanej z odstąpieniem od projektu budowlanego oraz tryb dotyczący samowoli budowlanej względem części rozbudowanej (por.wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., VII SA/Wa 818/07).

Jednakowoż w niniejszej sprawie ustalenie pierwszej okoliczności warunkowało rozstrzygnięcie drugiej. Dokonana przebudowa dotyczy bowiem bezpośrednio substancji obiektu pierwotnego. Dlatego przed rozstrzygnięciem kwestii legalności wybudowania pierwotnego obiektu nie sposób jest ustalić stanu stanowiącego "punkt odniesienia" do nałożenia obowiązków wynikających z oceny legalności przebudowy. Dopiero niewystąpienie okoliczności określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego lub wystąpienie okoliczności, które skutkują nałożeniem na inwestora obowiązków niekolidujących (także technicznie) z nałożonymi w zaskarżonej obowiązkami wynikającymi z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Stąd też ustalenia organów dotyczące przebudowy w sytuacji uchybienia w zakresie pominięcia jednego z istotnych przedmiotów postępowania administracyjnego i to przedmiotu, który determinuje konsekwencje prawne dla oceny legalności przebudowy, należy uznać za przedwczesne. Dodać również należy, że odwołanie się organu drugiej instancji do związania wynikającego z pierwszej wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. (o charakterze kasacyjnym) nie ograniczają kompetencji kontrolnych sądu.

11. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Aby w obrocie prawnym nie pozostało postanowienie wyznaczające inwestorowi obowiązki, których nałożenie wymaga jednoznacznego ustalenia charakteru wzniesionego pierwotnie obiektu konieczne było również jego uchylenie (art. 135 p.p.s.a).

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, dotyczące w szczególności identyfikacji odrębności przedmiotów postępowania w kontekście norm art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Następnie zaś, po prawidłowym i pełnym ustaleniu stanu faktycznego, rozstrzygnięcia zależności między tymi przedmiotami w celu legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej w obu przedmiotach.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku stwierdzono, że decyzje określone w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu.

O kosztach orzeczono w punkcie trzecim, na podstawie art. 200 p.p.s.a.