Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 341/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z projektem budowlanym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [[...]], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2011 r. nr [[...]], którą nakazano J. i S. i G. wykonanie rozbiórki i robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [[...]] w S. przy ul. L. do stanu zgodnego z projektem budowlanym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy:

Postępowanie administracyjne dotyczące obiektu budowlanego usytuowanego przy ul. L. w S., będącego własnością J. i S. G., zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 10 października 2000 r. wskutek informacji skarżącego dotyczącej nieprawidłowości w realizacji obiektu. Budowę prowadzono na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego z dnia 25 lutego 1998 r. Z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynikało, że budynek miał być oddalony 1 m od granicy południowej oraz 3 m od granicy wschodniej. E. Ż. będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości wskazywał w toku postępowania, że obiekt zrealizowano zbyt blisko granicy jego nieruchomości, posiada on okno od strony jego granicy, a obrzeże dachu wraz z blacharką wystaje na jego posesję.

W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji wydawały szereg decyzji, w sprawie orzekały również sądy administracyjne obu instancji.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem decyzją Wojewody z dnia 11 czerwca 2003 r. stwierdzono jej nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2003 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Wa 3415/03 oddalił skargę na tę decyzję. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji było rażące naruszenia prawa polegające na wydaniu pozwolenia na budowę budynku oddalonego 1 m od granicy nieruchomości, co było sprzeczne z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 ze zm.), z którego wynikało, iż dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu wobec stwierdzenia realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lutego 1998 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 października 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organy wskazały, iż wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, rozważał możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ stwierdził, iż z przepisu § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tych wynika, że obiekt winien być oddalony o 1,5 m. od granicy nieruchomości. Brak było, zdaniem organu, możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem niej jest możliwe, bez naruszenia konstrukcji budynku, przesunięcie budynku, tak by jego odległość od granicy była prawidłowa i wynosiła 1,5 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r. sygn. II SA/Gd 813/07 uchylił obie powyższe decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy wadliwie wydały decyzje na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), podczas gdy, organy powinny były orzekać na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed tej daty, ponieważ na dzień 11 lipca 2003 r., to jest dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, brak było ostatecznej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Sąd nakazał organowi nadzoru budowlanego I instancji ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w kierunku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, uwzględniając fakt zakończenia robót budowlanych, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.

Sąd stwierdził, iż organy, kierując się stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wadliwie badały stan zgodności z prawem wykonanych robót, jako stan zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy winny mieć na uwadze stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, umożliwiającej prowadzenie budowy w sposób legalny, inwestorowi nie można bowiem w takim przypadku przypisać samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że ustaleniu i ocenie podlegała możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przyjmując odległości od granicy i inne warunki określone w przedmiotowym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organ winien nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (z decyzją o pozwoleniu na budowę), chyba że organ oceniając ustalony stan faktyczny w sposób uzasadniony oceni, że nastąpiła trwała niemożność przywrócenia przedmiotowego obiektu do tego stanu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1284/08 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Admiracyjny uznał za słuszne stanowisko Sądu i instancji, że w przypadku realizacji obiektu budowalnego z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź sprzecznie z przepisami prawa budowlanego, ratio legis art. 50 i 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Sąd wskazał, że organ w pierwszej kolejności winien nałożyć na inwestora obowiązek dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako zgodności z warunkami pozwolenia na budowę lub z przepisami prawa i dopiero niewykonanie tych obowiązków może uzasadniać orzeczenie rozbiórki obiektu lub jego części.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 stycznia 2010 r. nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Ż. na tę decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 sierpnia 2011 r. nr [[...]], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126) i art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718) nakazał J. i S. G. w odniesieniu do budynku gospodarczego na działce nr [[...]], położonej w S. przy ul. L., wykonanie rozbiórki ścian południowej i wschodniej i wykonanie nowych wraz z fundamentem według projektu zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lutego 1998 r. oraz rozbiórkę części połaci dachowej wystającej w stronę granic południowej i wschodniej, a także części stropu nad parterem, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z projektem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na stosowanie przepisu art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, brak jest możliwości nakazania inwestorom wykonania projektu zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a organ, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowalnego może wyłącznie wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzeni robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ ustalił, że budynek został zlokalizowany w odległości 0,5 – 0,7 m od granicy południowej działki, podczas gdy projekt zatwierdzony decyzją z 1998 r. przewidywał odległość 1,0 m. Rzut budynku składa się z dwóch prostokątów, według zatwierdzonego projektu, miał składać się tylko z jednego. Większy prostokąt ma długość 11,57 m, szerokość 5,60 m i jest zbliżony na odległość 0,5 – 0,7 m do granicy południowej i dochodzi do granicy wschodniej działki. Drugi prostokąt o długości 4,66 m i szerokości 3,96 m jest zlokalizowany po północnej stronie. W zatwierdzonym projekcie budynek ma długość 8 m, szerokość 6,64 m i jest odsunięty od granicy południowej o 1 m i od granicy wschodniej o 3 m. Organ wskazał, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie definiowały pojęcia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ stwierdził, że w jego ocenie zbliżenie do granicy południowej i wschodniej to odstępstwa istotne. Organ stwierdził, że ze względu na to, że części budynku zbliżone do granicy południowej i wschodniej nie mają wewnętrznych ścian nośnych, przed rozbiórką ścian zbliżonych do granicy trzeba wykonać nowe ściany nośne, nadto inwestorzy muszą usunąć wystające części dachu i stropu.

W odwołaniu od tej decyzji wskazano, że odległość od budynku do granicy działki mierzona była od budynku do płotu, zamiast od budynku do słupka granicznego, nie jest ona zatem zgodna z rzeczywistością. Wskazano, że słupek graniczny został wkopany w ziemię, w pewnej odległości na działce skarżącego, zatem płot postawiony jest w rzeczywistości na działce inwestorów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [[...]] powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji uwzględnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r. Decyzję należało jednak uchylić z powodu braku określenia w osnowie decyzji terminu wykonania obowiązku, nieprecyzyjnego określenia zakresu obowiązku oraz faktu śmierci S. G., jednego z inwestorów, zmarłego 9 września 2011 r. Zdaniem organu, jego następcom prawnym należy zapewnić czynny udział w postępowaniu. Organ stwierdził także, że uchylona decyzja wydana została w innym stanie władania nieruchomością, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skardze na tę decyzję E. Ż. wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał na długotrwałość postępowania toczącego się od wielu lat i wydawanie przez organy szeregu decyzji w tym czasie. Skarżący stwierdził, że decyzje organu I instancji wielokrotnie były uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania, co podważa zaufanie do organów administracji i narusza prawa podmiotowe strony. Skarżący zarzucił, że w sprawie nie zachodziły podstawy do orzeczenia przez organ odwoławczy o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy sam, w zaskarżonej decyzji, mógł sprecyzować obowiązki strony i termin ich wykonania, również kwestia następstwa prawnego po S. G. mogła być przez ten organ wzięta pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. uczestniczka postępowania J. G. wskazała, że realizacja nakazu nałożonego decyzją organu i instancji jest niemożliwa i doprowadzi w istocie do rozbiórki obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości decyzji organu odwoławczego zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy, co do zasady, jest organem ponownie rozpatrującym sprawę merytorycznie. Organ ten może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie podał w uzasadnieniu decyzji żadnych okoliczności potwierdzających konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestia ustalenia terminu wykonania robót nie wymagała dokonywania ustaleń w znacznym zakresie. Podobnie organ nie wykazał, iż takich ustaleń wymaga doprecyzowanie nałożonego w decyzji na inwestora zobowiązania. Organ nie wyjaśnił, w jakim zakresie i dlaczego zobowiązanie to jest nieprecyzyjne, co niewątpliwie miał obowiązek uczynić. Niesłuszne jest także stanowisko organu, że konieczność uchylenia decyzji organu I instancji jest związana ze śmiercią jednego z inwestorów S. G. S. G. zmarł w dniu 9 września 2012 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji w dniu 11 sierpnia 2011 r. Postępowanie przed organem I instancji nie było zatem dotknięte wadą braku udziału następców prawnych zmarłego w postępowaniu. W niniejszej sprawie J. G. i S. G. byli inwestorami i współwłaścicielami nieruchomości, na której zrealizowano obiekt. Aktualnie, spadkobiercy S. G., jako współwłaściciele nieruchomości, winni być uznani za strony prowadzonego postępowania. Organ II instancji, uzyskawszy wiadomość o śmierci S. G., winien ustalić jego następców prawnych i uznać ich za uczestników prowadzonego przez ten organ postępowania odwoławczego. W przypadku, gdyby jedynym spadkobiercą S. G. będzie J. G., krąg stron nie uległby zmianie. Natomiast, jeżeli w postępowaniu winny brać udział inne podmioty, zaniechanie przez organ II instancji wyjaśnienia tej kwestii, wywołało skutek w postaci istnienia podstawy wznowienia postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie podlega wznowieniu jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ II instancji nie wskazał zatem w uzasadnieniu decyzji żadnych powodów uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący słusznie zarzuca, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się bardzo długo, już kilkanaście lat, a działanie organu II instancji, w żaden sposób nie przyczyniło się do zakończenia sprawy. Organ ten winien bowiem rozważyć sprawę merytorycznie i w zależności od zajętego stanowiska, bądź zakończyć sprawę rozstrzygnięciem merytorycznym, bądź w razie stwierdzenia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchylić kontrolowaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przy czym w takiej sytuacji, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjnej narusza przewidzianą w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę działania organów administracji, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jest to tym bardziej istotne, iż kilkunastoletni okres prowadzonego postępowania administracyjnego znacznie przekracza przyjęte w tym zakresie standardy, a organ wydając kolejną w sprawie decyzję kasacyjną, niewątpliwie zaniechał wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy, nie ustosunkował się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także, jako wadliwą, decyzję organu I instancji.

Organ ponownie rozpatrujący sprawę był związany oceną prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r. i był zobligowany do wykonania wytycznych sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 k.p.a. wyrażona w wyroku ocena prawna oraz wskazania co do dalszego toku postępowania wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę jest w związku z tym związany dokonaną oceną prawną i nie może dokonać oceny odmiennej. Sąd jest związany stanowiskiem, że realizacja na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, budynku o funkcji mieszkaniowej, odmiennym kształcie i gabarytach oraz położeniu względem granicy nieruchomości stanowiła odstępstwo od projektu budowlanego, w związku z organ winien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z wydanego w sprawie wyroku wynika, że organ winien stosować przepis art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, który to przepis w ust. 1 i 1a stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności,

a po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Wiążące jest także wyrażone w wyroku stanowisko, że organ winien rozważyć przede wszystkim możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że w sprawie, w której budynek nie spełnia norm posadowienia względem granicy nieruchomości wynikających z przepisów prawa, dopuszczono w ramach unormowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego możliwość takiej przebudowy budynku, która doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem, chyba, że organ oceniając stan faktyczny oceni, że nastąpiła trwała niemożność przywrócenia obiektu do tego stanu. Stanowisko organów, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uznane zostało przez Sąd za nieuzasadnione i nie poparte materiałem dowodowym. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, co do zasady, może zatem nastąpić przez nakazanie przebudowy obiektu.

Sąd jest także związany stanowiskiem, że organ, mimo stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę, powinien ocenić możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem, przyjmując odległość od granicy i inne warunki określone w wydanym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Konsekwencją tego stanowiska jest konieczność uznania, że organ winien uznać za prawidłową taką odległość od granicy nieruchomości skarżącego, jaka wynika z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że odległość 1 m od granicy nieruchomości była sprzeczna z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującymi w czasie budowy obiektu, jak również jest sprzeczna z przepisami aktualnie obowiązującego § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r. znalazł się zapis o konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, rozumianym jako postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie innych, niż odległość od granicy nieruchomości warunków pozwolenia na budowę. Takie stanowisko byłoby w istocie jednoznaczne z nakazaniem usunięcia wszystkich odstępstw od projektu, niezależnie od możliwości ich zalegalizowania. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, celem zastosowanego przez Sąd w tym zakresie rozwiązania i odwołania się do warunków pozwolenia na budowę była w istocie ochrona inwestora. Stanowisko to wynikało z założenia, że w zakresie, w jakim obowiązujące przepisy są bardziej restrykcyjne niż zapisy uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, przyjąć należy za zgodne z prawem zapisy decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to natomiast jednoznaczne z koniecznością doprowadzenia obiektu do stanu przewidzianego w decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie, w jakim obowiązujące przepisy umożliwiają dokonanie takiej legalizacji. Przeciwne stanowisko znacznie i niezasadnie ograniczyłoby zwykłe uprawnienia inwestora w toku procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego i skutkowało koniecznością takie przebudowy budynku, by odpowiadał on przeznaczeniu, gabarytom i umiejscowieniu na działce budowlanej, przewidzianym w wydanym pozwoleniu na budowę. Skoro, co do zasady, realizacja obiektu z odstępstwami od projektu jest możliwa i jest przewidzianym prawem uprawnieniem inwestora, to brak jest podstaw do nakazywania inwestorowi usunięcia wszystkich dokonanych odstępstw od projektu.

Organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie winien przede wszystkim rozważyć, czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest w ogóle możliwe i rozważyć w tym zakresie wszystkie aspekty sprawy, w tym zgodność zrealizowanego budynku o funkcji mieszkalnej z planem zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku, decyzją o warunkach zabudowy. W przypadku sprzeczności budowy z planem lub wydaniem w odrębnym postępowaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, organ winien na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzec o nakazie rozbiórki obiektu.

Natomiast, w sytuacji, jeżeli obiekt nie będzie naruszał ustaleń planistycznych organ winien ocenić, w jaki sposób obiekt może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem z uwagi na znajdujące w sprawie zastosowanie unormowania prawne oraz, co istotne, istniejące możliwości techniczne.

Oceniając budzącą w sprawie największe kontrowersję kwestię odległości budynku od granicy z nieruchomością skarżącego, organ winien w pierwszej kolejności rozważyć podniesione w odwołaniu zarzuty inwestorki dotyczące przesunięcia granicy nieruchomości.

W zakresie odległości od granicy nieruchomości organ, jak wyżej wskazano, winien uznać za zgodne z prawem rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 25 lutego 1998 r. Budynek może zatem zostać, zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, zbliżony do granicy nieruchomości południowej na odległość 1 m, o ile nie będzie posiadał żadnych okien od tej strony, a od granicy wschodniej na odległość 3 m. W ocenie Sądu, za zgodne z prawem można uznać także rozwiązania wynikające z aktualnie obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia, o ile byłyby dla inwestora korzystniejsze. Obiekt może zatem zostać zalegalizowany także wówczas, jeżeli inwestor doprowadzi go do stanu, w jakim będzie on spełniał warunki § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a więc przykładowo może zostać zbudowany na granicy nieruchomości, w przypadku, gdy taka możliwość wynikać będzie z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Odnośnie badania zgodności obiektu z pozostałymi (poza normami odległości od granicy) warunkami technicznymi, organ winien kierować się ogólna zasadą, że stosować w tym zakresie należy przepisy prawa obowiązującego w dacie wydawania decyzji, a więc przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Z uwagi jednak na realizację budynku na podstawie pozwolenia na budowę, organ może także zastosować przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, jeżeli byłyby one dla inwestora korzystniejsze i dotyczyły zakresu obiektu objętego zatwierdzonym projektem.

Organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującego nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, wydał w niniejszej sprawie decyzję nakazującą rozbiórkę dwóch ścian południowej i wschodniej i wykonania nowych wraz z fundamentami. Decyzja ta, wbrew wytycznym zawartym w wyroku Sądu, została wydana bez dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń i oceny, czy dokonanie takiej przebudowy budynku jest możliwe, co inwestorka kwestionowała na rozprawie.

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji na brak możliwości zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, przewidzianego w aktualnie obowiązujących przepisach – art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Stanowisko organu, że nie mógł zobowiązać inwestorów do złożenia projektu zamiennego jest słuszne, przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania. Nie zwalniało to jednak organu z obowiązku prawidłowego rozpatrzenia sprawy, dokonania ustaleń, ich oceny i powzięcia rozstrzygnięcia, które w przypadku zrealizowania nałożonych obowiązków będzie kończyć postępowanie legalizacyjne. W związku z zakończeniem budowy, organ nie wyda już bowiem na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowalnych. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym organy prowadzące postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nakładały na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Wskazać należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ winien rozstrzygnąć czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualnie przyjęte rozwiązanie ustawodawcze przewiduje, że w projekcie budowlanym przedstawionym przez inwestora, podlegającym następnie zatwierdzeniu, muszą być przewidziane takie rozwiązania, w tym konieczne do wykonania roboty budowlane, których realizacja będzie stanowić doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Analogiczne rozwiązanie winien zastosować organ w niniejszej sprawie. Po ustaleniu, jakie prawne warunki winien spełnić obiekt, by możliwa była jego legalizacja, organ winien zobowiązać inwestora do przedłożenia ekspertyzy czy przebudowa taka jest w ogóle możliwa z technicznego punktu widzenia, a jeżeli tak, do dołączenia, jako części ekspertyzy, projektu przebudowy budynku. Projekt ten powinien obejmować cały projekt budowalny obiektu w ostatecznej wersji. Do tej pory organy nadzoru budowalnego nie posiadają bowiem projektu budynku wykonanego z istotnymi odstępstwami. Jeżeli doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem przez dokonanie takiej przebudowy nie będzie technicznie możliwe, organ zobligowany będzie do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku. Natomiast jeżeli inwestor przedłoży ekspertyzę zawierającą projekt przebudowy obiektu, organ winien w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania czynności polegających na przebudowie zgodnie z wykonanym projektem w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania tych czynności.

Wskazać także należy, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. (art. 81c ust. 4 Prawa budowalnego)

Organy orzekające w sprawie zaniechały jej prawidłowego wyjaśnienia i przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, czym dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 500 zł tytułem wpisu sądowego.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.