Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1471/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 801/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 801/07, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do rozpoznania odwołania R. M., zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchylił.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 września 2006r. Spółdzielnia [...] w Rzeszowie zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "[...] " III etap - budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...], położonej w Rzeszowie przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż konieczność wydania decyzji podyktowana była faktem, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie, w stosunku do którego obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do złożonych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zastrzeżeń odnośnie wysokości planowanej inwestycji oraz jej wpływu na środowisko organ podał, iż zostały one wzięte pod uwagę. Wysokość planowanego obiektu ograniczono do dwóch kondygnacji z dopuszczeniem trzeciej, punktowo w poddaszu, celem zróżnicowania bryły budynku. Odnośnie wpływu inwestycji na środowisko wywiedziono, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490). W kwestii zastrzeżeń dotyczących konkretnych rozwiązań projektowych organ wskazał, iż będą one mogły być przedmiotem analizy w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Motywując konieczność ograniczenie terenu inwestycji stosownie do graficznego załącznika decyzji, organ zaznaczył, iż teren niedopuszczony do realizacji inwestycji - południowo zachodni kraniec inwestycji - przeznaczony jest pod układ komunikacyjny; nowoprojektowaną drogę z zachodu na wschód. Informację taką organ otrzymał po zasięgnięciu opinii Biura Rozwoju Miasta Rzeszowa. Końcowo organ stwierdził, iż wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem niezbędnych opinii a strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz projektem decyzji.

W dniu [...] kwietnia 2007r. do Urzędu Miasta Rzeszowa wpłynęło odwołanie M. Ś.j, R. M., M. S. i A. S.. Zarzucono w nim, iż zaskarżona decyzja wykorzystuje fakt nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz lekceważy względy architektoniczne. Odwołujący się wskazali, iż budowa 8 budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą w sąsiedztwie ich zabudowań, będzie dla nich bardzo uciążliwa a ponadto znacznie obniży wartość ich nieruchomości. Podkreślili również, iż w okresie, gdy nabywali swoje nieruchomości nikt ich nie uprzedził, że w pobliżu powstanie tzw. "blokowisko".

W dniu 17 maja 2007r. do Urzędu Miasta Rzeszowa wpłynęło natomiast pismo R. M., w którym wnosząca je stwierdziła, iż nie zgadza się, aby planowana droga przechodziła przez jej działkę. W odpowiedzi na wezwanie organu R. M. wyjaśniła, iż ww. pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. S. z uwagi na okoliczność, iż nie posiada on przymiotu strony w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia dla Spółdzielni [...] w Rzeszowie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "[...] " III etap - budynek mieszkalny wielorodzinny z przyłączami wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i energii elektrycznej na części działki nr [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż jednym z niezbędnych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, by nieruchomość, której decyzja ta ma dotyczyć miała - na dzień wydania decyzji - dostęp do drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika z ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działka [...] oddzielona jest od działki [...] stanowiącej drogę publiczną działką [...]. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, iżby działka [...] była obciążona na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] stosowną służebnością. Brak jest również drogi wewnętrznej, która zapewniałaby dostęp do drogi publicznej. Ustalenia te zostały poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w wyniku wezwania organu pierwszej instancji do nadesłania brakujących akt administracyjnych, w szczególności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2004r., nr [...] w sprawie ustalenia dla Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "[...] " budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z budynkami garażowo-gospodarczymi, przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazu, energii elektrycznej, teletechnicznymi, wewnętrzną komunikacją osiedlową na działkach o nr [...] wjazd z ul. [...] na działkach [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. [...].

Wychodząc z założenia, że ustalenia warunków zabudowy dokonano bez zaistnienia jednego z warunków koniecznych dla takiego rozstrzygnięcia, organ doszedł do przekonania, iż jedyną właściwą reakcją na taki stan rzeczy będzie wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółdzielnia [...] w Rzeszowie domagając się jej uchylenie w całości i wywiodła, iż jakkolwiek podziela stanowisko Kolegium, że dostęp do drogi publicznej stanowi jeden z warunków, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to za błędne uznaje ustalenie, iż działka [...] dostępu takowego nie posiada. W rozwinięciu swojego stanowiska strona skarżąca podkreśliła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie błędnie przyjęło, że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy jedyna nieruchomość, która działkę tę od drogi oddziela, stanowi również jej własność. Domaganie się wykazania ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej lub dostępu do drogi wewnętrznej strona skarżąca uznała za nietrafne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniosło o jej oddalenie, powołując się przy tym na analogiczne argumenty, jak w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008r. R. M. podała, iż odwołanie wniosła dopiero w lipcu 2008r., gdyż wcześniej była chora i nie mogła tego uczynić. W odpowiedzi na pytanie Sądu oświadczyła, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie nie toczyło się postępowanie o przywrócenie terminu do wniesienia jej odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż jest ona uzasadniona, aczkolwiek niewyłącznie z przyczyn w niej wskazanych. Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd pewne przyczyny uwzględnił również z urzędu.

Przede wszystkim zauważono, że wniesienie odwołania jest czynnością procesową niezbędną do uruchomienia administracyjnego toku instancji, w ramach którego organ odwoławczy ponownie rozpatruje i załatwia sprawę administracyjną w całości. By proces ten mógł być wszczęty odwołanie musi być skuteczne; musi spełniać określone prawem wymogi formalne, oraz musi być wniesione od decyzji nieostatecznej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobligowany jest więc ustalić, czy odwołanie wniesione zostało w terminie i czy spełnia wymogi stawiane mu przez przepisy kpa. Negatywna konkluzja w tym zakresie winna skutkować wydaniem przez organ odwoławczy jednego z postanowień, o jakich mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub uchybieniu terminu do jego wniesienia. W niniejszej sprawie organ nie dostrzegł, iż odwołanie jednej ze stron – R. M., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji, została ona doręczona uczestniczce w dniu 6 kwietnia 2006r. - zwrotka w kopercie na( k. 22a akt adm. ). Tymczasem odwołanie zostało sporządzone w dniu 15 maja 2007r., a wpłynęło do organu w dniu 17 maja 2007r. W aktach brak jest wprawdzie koperty, bądź adnotacji o osobistym wniesieniu odwołania, co uniemożliwia ustalenie dokładnego dnia jego wniesienia, niemniej już z zamieszczonej na nim daty sporządzenia - 15 maja 2007r. - jednoznacznie wynika, iż nastąpiło to z uchybieniem 14 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Skoro bowiem doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 6 kwietnia 2007r., to termin do wniesienia odwołania upływał z końcem dnia 20 kwietnia 2007r. Sąd uwzględnił również złożone na rozprawie oświadczenie skarżącej, iż z powodu choroby odwołanie wniosła dopiero w lipcu 2007r. Rozbieżności pomiędzy wskazaną przez nią datą - lipiec 2007r.- a datą widniejącą na odwołaniu 17 maja 2007r., Sąd tłumaczył trudnościami w odtworzeniu dokładnego momentu wniesienia odwołania spowodowane upływem znacznego okresu czasu. Podkreślono także, iż przyjęcie którejkolwiek z dat jako właściwej nie zmienia ostatecznej konkluzji, iż odwołanie R. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wyżej podniesione okoliczności zdaniem Sądu determinują stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, rozpatrująca odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności. Sąd zaznaczył, iż od decyzji organu pierwszej instancji wniesiono dwa odwołania, z których wadliwie rozpoznano in merito wyłącznie to, sporządzone przez R. M.. Zakwestionowanie decyzji organu pierwszej instancji odwołaniem M. Ś., R. M., i A. S. było więc prawidłowe i skutecznie uruchomiło administracyjny tok instancji. Dlatego też stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako następstwo rozpoznania odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, winno być ograniczone podmiotowo wyłącznie do tych stron postępowania, które były jego autorami. Uwzględniając tę okoliczność Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do rozpoznania odwołania R. M..

Rozpoznając skargę w pozostałym zakresie Sąd podzielił zarzut skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym naruszyło przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd zgodził się z organem, iż art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy w pkt 1 do 5 zawiera warunki, których jedynie łączne spełnienie upoważnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Za nietrafny natomiast uznano zaś pogląd, iż w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 tej ustawy działka, która ma zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy właścicielem zarówno tej działki, jak i działki sąsiedniej, bezpośrednio przyległej do drogi publicznej jest ten sam podmiot. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość przy założeniu, że właścicielem obu tych nieruchomości jest ten sam podmiot pozwala stwierdzić, iż nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej, w sensie prawnym, ma do niej dostęp. Potwierdzeniem słuszności przyjętego założenia jest treść powoływanego przez organ art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jego treści przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wyjaśniono, iż strona skarżąca nie mogła uzyskać dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej bądź innej służebności gruntowej możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy właścicielami nieruchomości władnącej i obciążonej są różne podmioty (w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny , mowa jest wprost, że ustanowienia drogi koniecznej można żądać od "właścicieli gruntów sąsiednich". Podobnie w art. 285 K.c. stwierdza się, że "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości..."). Istota służebności sprowadza się wszak do tego, że ogranicza się prawo własności nieruchomości jednego podmiotu na rzecz każdoczesnego właściciela innej nieruchomości, gdyż bez tego ograniczenia korzystanie z niej nie jest możliwe. Jeżeli właścicielem obu nieruchomości jest ten sam podmiot ustanawianie służebności jest bezprzedmiotowe. Ingerencja w cudzą sferę prawną w celu umożliwienia właściwego korzystania z własnej nieruchomości nie ma sensu, ponieważ prawo własności nieruchomości władnącej i obciążonej skupione zostało w jednym podmiocie. Oznacza to, że służebność gruntowa nie może obciążać nieruchomości na rzecz tego samego właściciela innej. Potwierdzeniem dla zaprezentowanych poglądów jest również art. 247 K.c., gdzie stwierdza się, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej.

W ocenie Sądu brak jest również podstaw do wymagania by strona skarżąca posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r. Nr 19 poz. 115). W sytuacji gdy w stosunku do działek 271/2 i 272/2 przysługuje jej to samo prawo, o najszerszym z możliwych zakresie - prawo własności - przyjąć należy iż, każda z nich posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują bowiem wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie terenu przy samej drodze. Kluczowa w tej kwestii jest sfera legalna, a więc to, z jakiego prawa ten dostęp wynika - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/2005, publ. Elektroniczny System Informacji Prawnej Lex Polonica Maxima CD, nr 1254356. W art. 2 pkt 14 nie posłużono się zwrotem "bezpośrednio położona" lecz posiadająca "bezpośredni dostęp". Pozwala to przyjąć, iż chodzi tu nie tyle o kategorie faktyczne lecz także głównie prawne.

Symptomatyczne jest także to, że dostępowi do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej ustawodawca nie nadał charakteru bezpośredniego. Nie wyodrębnił przy tym osobnej kategorii, z której jednoznacznie wynikałoby, że dostęp taki istnieje poprzez prawo własności; obejmowałaby ona sytuację, gdy właścicielem terenu w stosunku do którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz jedynej nieruchomości, która ten teren od drogi publicznej oddziela, jest ten sam podmiot. Nie sposób przy tym wykluczyć, iż w takiej sytuacji dostęp do drogi publicznej istnieje. Jeżeli uprawnia do niego ograniczone prawo rzeczowe, to tym bardziej uprawniać musi prawo własności. Wszystkie ograniczone prawa rzeczowe, jak sama nazwa wskazuje, stanowią wyłącznie wycinek, ograniczoną wiązkę z uprawnień właściciela. Stąd, jeżeli za dostęp do drogi publicznej uznaje się korzystanie z nieruchomości do niej przyległej w ramach służebności drogowej, to musi się również za niego uznać, korzystanie z niej w ramach prawa własności. Spośród trzech, wskazanych w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sytuacji: bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, stan taki można wkomponować wyłącznie w pierwszą z nich.

Mając na uwadze przedstawione kwestie Sąd stwierdził, iż dokonana organ odwoławczy wykładnia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była błędna i w sposób oczywisty wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też z tych powodów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy procesowej uchylił zaskarżoną decyzję, w zakresie w jakim nie stwierdził o jej nieważności.

Sąd dodatkowo wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien uwzględnić wyżej wyłożone kwestie, jak również rozważyć, czy w sprawie wystąpiły wszystkie wymienione w art. 61 cytowanej ustawy warunki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie i zaskarżając go w części:

1. orzekającej o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007r", sygn. [...] uchylającej w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2007r., znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "[...] " III etap - budynek mieszkalny wielorodzinny z przyłączami wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i energii elektrycznej na części działki nr [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Rzeszowie ul. [...] i orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "[...] " III etap - budynek mieszkalny wielorodzinny z przyłączami wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i energii elektrycznej na części działki nr [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. Dunikowskiego dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Rzeszowie ul. [...];

2. orzekającej o zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Rzeszowie kwoty 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

i kwestionowanemu wyrokowi w tej części zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dostęp do drogi publicznej istnieje także w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem inwestora (nie mającą dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej) i działka sąsiednia bezpośrednio przyległa do drogi publicznej, stanowi przedmiot własności tego samego podmiotu.

- art.61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie działka nr [...] w obr. [...] w Rzeszowie objęta wnioskiem inwestora, na której części tenże inwestor zamierza realizować wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne, posiada dostęp do drogi publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji Kolegium uznało za błędny pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie ten organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), czym naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował określone w art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "dostępu do drogi publicznej" dokonując błędnej (rozszerzającej) wykładni art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż dostęp do drogi publicznej istnieje także w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem inwestora, tj. działka nr [...] położona w Rzeszowie w obr. [...] (nie mającą dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej) i działka sąsiednia bezpośrednio przyległa do drogi, tj. nr [...] położona w Rzeszowie w obr. [...], stanowią przedmiot własności tego samego podmiotu (tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Rzeszowie). W wyniku wadliwej wykładni określonego w art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "dostępu do drogi publicznej" Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej subsumpcji ustalonego w sposób bezsporny w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego pod sformułowaną w przepisie art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normę prawną stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie działka nr [...] w obr. [...] w Rzeszowie objęta wnioskiem inwestora, na której części tenże inwestor zamierza realizować wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne, posiada dostęp do drogi publicznej.

Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zdaniem organu administracji nie wziął pod uwagę tego, iż z regulacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, warunki zabudowy ustala się dla konkretnej działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Zauważono, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora dotyczył części wyłącznie jednej działki (tj. działki nr [...] w obr. [...] w Rzeszowie), na której tenże inwestor zamierza realizować wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne. Nie obejmował on natomiast działki nr [...] w obr. [...] w Rzeszowie, która również stanowi własność inwestora i jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej (ul. [...]), co zdaniem Sądu pierwszej instancji miało decydujące znaczenie dla ustalenia, że również działka nr [...] w obr. [...] w Rzeszowie, objęta w części wnioskiem inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Z regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż nie mają istotnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy niniejszej wyeksponowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestie dotyczące przysługującego inwestorowi prawa własności działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i działki sąsiedniej. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zarówno pojęcie działki budowlanej, jak i pojęcie dostępu do drogi publicznej zostały zdefiniowane w ustawowym słowniku pojęć zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.2 pkt 12 oraz art.2 pkt 14 powołanej ustawy). Są to definicje legalne, które powinny stanowić o treści danego pojęcia na poziomie ustawowym, co odróżnia je od konstrukcji zawierających pojęcia niedookreślone, polegające zdefiniowaniu dopiero w procesie stosowania prawa. Pojęcia te zostały określone przez ustawodawcę w sposób precyzyjny co oznacza, iż w procesie stosowania prawa nie można dokonywać ich rozszerzającej wykładni, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Interpretując przepis art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd ten stwierdził bowiem, iż "W ocenie sądu brak jest również podstaw do wymagania by strona skarżąca posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art.8 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r. Nr 19, poz.115). W sytuacji, gdy w stosunku do działek [...] i [...] przysługuje jej to samo prawo, o najszerszym z możliwych zakresie – prawo własności - przyjąć należy iż, każda z nich posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej." Tym samym Sąd pierwszej instancji podzielił błędną argumentację Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Rzeszowie zawartą w skardze sprowadzającą się zasadniczo do stwierdzenia, że "skoro właścicielem działki nr [...] i działki nr [...] jest ten sam podmiot, a działka [...] jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej (ul. [...]) to spełniony jest warunek bezpośredniości dostępu do drogi publicznej również dla działki [...]."

Wskazanego powyżej poglądu Sądu pierwszej instancji w ocenie organu nie można uznać za słuszny, bowiem przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie i wyczerpująco definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dostęp, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie zapewnia zatem bezpośrednie połączenie z drogą publiczną, bądź połączenie pośrednie - poprzez drogę wewnętrzną, a także poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (tj. odpowiedniej służebności drogowej), umożliwiającej przejazd i przechód przez nieruchomość oddzielającą działkę objętą wnioskiem inwestora od drogi publicznej. Zdaniem wnoszącego kasację materiał dowodowy, a w szczególności kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:500 załączona do wniosku (wydana wnioskodawcy w dniu 17 sierpnia 2006r.) wskazywała w dniu orzekania przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym na to, że działkę nr [...], oddziela od działki nr [...] - będącej drogą publiczną (ul. [...]), działka nr [...], która nie jest drogą wewnętrzną (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Brak było również w aktach sprawy dokumentów, które wskazywały by na to, że działka nr [...] obciążona jest służebnością przechodu, przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości nr [...] lub dokumentów, z których wynikałoby, że przez działkę nr [...] przebiega droga wewnętrzna łącząca działkę nr [...] z działką nr [...] - będącą drogą publiczną (ul. [...]). Ustalenie powyższe obligowało zatem organ odwoławczy do stwierdzenia, iż działka nr [...] w obr. [...] w Rzeszowie objęta wnioskiem inwestora, na której części (wskazanej w zaskarżonej decyzji) tenże inwestor zamierza realizować wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne, nie ma dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją powyższego ustalenia było zatem stwierdzenie, iż w sprawie niniejszej nie wystąpiły łącznie przesłanki określone w art. 61 ust.1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od zaistnienia których uzależnione było ustalenie warunków zabudowy na wskazane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne.

Organ podtrzymał również w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako nie posiadającej usprawiedliwionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W warunkach przedmiotowej sprawy z uwagi na zakres zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma zaistnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym wykładnia pojęcia " teren ma dostęp do drogi publicznej" skoro zarzucono błędną wykładnię art. 2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi wątpliwości, Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w myśl przywołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.

Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytuły do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej.

Przy przyjęciu takiej interpretacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.

W rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie pod nazwą "[...]" III etap – budynek mieszkalny wielorodzinny, zlokalizowane zostało na części działki nr [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. [...]. Inwestycja ta jest kontynuacją przedsięwzięcia, którego warunki zabudowy ustalono ostateczną decyzją z dnia 3 listopada 2004r. Prezydent Miasta Rzeszowa nr [...] dla zamierzenia pod nazwą "[...]"- budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z budynkami garażowo –gospodarczymi...." na działkach nr [...] obr. [...], wjazd z ul. [...] w Rzeszowie na działkach [...] obr. [...] w Rzeszowie przy ul. [...]. W tej sprawie działka nr [...] nie ma rzeczywistego dostępu do drogi ulicznej oznaczonej jako działka nr [...] gdyż oddziela ją od tej drogi działka nr [...], która taki dostęp niewątpliwie posiada stanowiąc projektowany wjazd z ulicy [...] w Rzeszowie na "[...]" objęty powołaną wyżej decyzją z dnia 3 listopada 2004r. a obie te działki od strony prawnej stanowią własność tego samego podmiotu. Okoliczności te w żadnym wypadku nie pozwalają uznać, że uprawniony podmiot występujący o wydanie przedmiotowych warunków nie posiada dostępu do drogi publicznej jak wadliwie wyprowadziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w zaskarżonej decyzji.

Bowiem taka sytuacja jak wystąpiła w niniejszym postępowaniu pozwala na podstawie art. 61 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przyjąc, że działka, która ma być objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy lecz nie mająca rzeczywistego dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy właścicielem zarówno tej działki jak i działki sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej jest ten sam podmiot , jest uznawana prawnie za taką , której teren posiada dostęp do drogi publicznej. Trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomością przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot ( a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie – przypomnienie Sądu) pozwala stwierdzić, iż nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi. Dlatego też należało przyjąć w tej sytuacji, że taki dostęp do drogi jest równoznaczny z dostępem bezpośrednim.

Należy także podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, o braku podstaw prawnych by domagać się w takiej sytuacji od strony podjęcia działań zmierzających do zapewnienia pośredniego dostępu do drogi czy to poprzez drogę wewnętrzną czy też poprzez ustanowienie drogi koniecznej. To prawo własności jest tym prawem, które pozwala w tym postepowaniu na legalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej w zupełności wypełniając legalną definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można przecież pominąć tego, że prawo własności jest znacznie silniejszym prawem niż ograniczone prawo rzeczowe co również właściwie zauważono w motywach zaskarżonego orzeczenia.

Prezentowana we wniesionej kasacji odmienna interpretacja wskazanego wyżej przepisu, przypisująca mu znacznie węższy zakres nie jest uprawniona i w efekcie prowadziła by do naruszenia konstytucyjnych zasad określonych w art. 2, 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań podnieść należy, iż skoro Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym chybiony jest również kolejny zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego a to niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem trafnie uznano w warunkach tej sprawy, iż działka nr 271/2 w obr.209 w Rzeszowie objęta wnioskiem inwestora, na której tenże zamierza realizować przedmiotowe zamierzenie, posiada dostęp do drogi publicznej.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły spowodować jej uwzględnienia, bowiem wyrok w zaskarżonej części odpowiada prawu, przedstawiając jednocześnie w tym zakresie prawidłową argumentację odpowiadającą wymogom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.