Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 935/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi [...] 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2019 r. ([...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. M., zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od Gminy [...] na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podała, że ww. uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] czerwca 2019 r. Następnie, przywoławszy treść art. 17 pkt 11, 12, 13 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), wskazała, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w zakresie braku ponowienia przed uchwaleniem planu odpowiednich czynności planistycznych, w związku z uwzględnieniem uwagi inspektora ds. planowania przestrzennego wniesionej po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegającej na ograniczeniu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na terenach [...], [...] i [...] wyłącznie w sytuacji, kiedy na działce nie występuje funkcja produkcyjna, i wprowadzeniu do planu następujących zmian:

- dodanie w § 11 ust. 17 pkt 2 lit. c uchwały sformułowania: "z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w pkt 4 lit. e",

- dodanie w § 11 ust. 17 pkt 3 lit. c uchwały sformułowania: "z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w pkt 4 lit. d",

- dodanie w § 11 ust. 17 pkt 4 uchwały lit. d "lokalizację w budynku usługowym w terenach: [...], [...] i [...] towarzyszącej funkcji mieszkaniowej dopuszcza się wyłącznie w sytuacji, kiedy na działce nie występują obiekty o funkcji produkcyjnej",

- dodanie w § 11 ust. 17 pkt 4 uchwały lit. e "lokalizacja na działce funkcji mieszkaniowej, jako towarzyszącej zabudowie usługowej, wyklucza możliwość realizacji na działce budynków i obiektów produkcyjnych".

Skarżący zaznaczył – powołując się na wyrok NSA z 02 października 2012 r. (II OSK 1426/12) – że to charakter i zakres dokonanych zmian jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponawiania procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości lub sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ograniczającym dotychczasowe ustalenia oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.

W tym kontekście Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z wyjaśnieniami Wójta [...] (zwanego dalej "Wójtem") uzyskanymi w toku prowadzonego postępowania nadzorczego ewentualne złożone uwagi do projektu planu nie mogłyby zostać pozytywnie rozpatrzone lub zostałyby zakwestionowane przez organ nadzoru, co w efekcie prowadziłoby do uchwalenia planu w takiej samej postaci, w związku z tym uznano konieczność ponowienia procedury za bezzasadną. Wyjaśnienia te uznano za niewystarczające, podkreślając, że w szczególności Wójt nie wyjaśnił, dlaczego ustalenia planu z etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu miałyby zostać zakwestionowane, tzn. w jakim zakresie były niezgodne z prawem. Zdaniem Wojewody żaden przepis prawa nie wyłącza bezpośrednio możliwości lokalizacji lokali mieszkalnych w sytuacji, kiedy na działce występują obiekty produkcyjne.

W ocenie Skarżącego brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu ogranicza w poważnym stopniu zasadę partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach zagospodarowania przestrzennego gminy. Zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Zatem jako kryterium oceny konieczności zastosowania w przedmiotowym przypadku przepisu art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy przyjąć stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Zdaniem Wojewody wprowadzenie zmienionych zapisów bez ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie dało możliwości wypowiedzenia się właścicielom nieruchomości, jak i społeczności lokalnej w zakresie wprowadzonych rozwiązań. Sytuacja, w której zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, może świadczyć o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Podsumowując ten fragment rozważań, Skarżący stwierdził, że ze względu na zakres i charakter zmian projektu wynikających z uwzględnienia uwag, należy uznać, że w odniesieniu do projektu planu wymagane było zastosowanie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez dokonanie ponowienia czynności w niezbędnym zakresie.

Poza tym Skarżący wskazał na:

- uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...], która – zgodnie z jej § 2 pkt 6 – miała na celu aktualizację zapisów dotyczących ograniczeń w zagospodarowaniu działek położonych w granicach nieobowiązującej już strefy ochrony pośredniej ujęcia wody w [...], oraz na:

- podjętą przez Radę Gminy w dniu [...] lutego 2019 r. uchwałę Nr [...] zmieniającą zakres wprowadzanych zmian, gdzie odstąpiono od procedowania uchwały w zakresie ustaleń odnoszących się do strefy ochronnej od ujęcia wody.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, dokonując zaskarżoną uchwałą zmiany planu – tj. uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2013 r. – należało także usunąć nieaktualne zapisy planu, które narzucają na właścicieli nieruchomości ograniczenia wynikające z nieobowiązującej strefy ochronnej ujęcia wody: § 4 pkt 14 i 15, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 8 pkt 8.

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z wyjaśnieniami Wójta uzyskanymi w toku postępowania nadzorczego, odstąpienie od aktualizacji zapisów w zakresie nieobowiązującej już strefy ochronnej ujęcia wody wynikało z faktu uniknięcia rozbieżności pomiędzy rysunkiem planu, na którym wskazano ujęcie wody wraz ze strefą ochronną, a którego obecna zmiana nie zmienia, a tekstem planu. Wyjaśnienia te uznano za niewystarczające. Zdaniem organu nadzoru, dokonując zmiany planu, należało uwzględnić także nieobowiązujące już ustalenia, które bezpodstawnie nakładają na właścicieli nieruchomości dodatkowe ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swe stanowisko Wójt podniósł, że w toku procedury związanej z uchwaleniem spornego planu miejscowego przyjął, iż pozostawienie zapisów w pierwotnej formie, dopuszczającej możliwość lokalizowania funkcji mieszkalnej w terenach [...], [...] i [...] bez ograniczeń, o których mowa wyżej, skutkować będzie ich zakwestionowaniem przez organ nadzoru w toku oceny zgodności z przepisami prawnymi. Negatywna weryfikacja ustaleń zmiany planu doprowadziłaby tym samym do sytuacji, w której inwestor i tak nie mógłby zrealizować funkcji mieszkalnej bez ograniczeń, a przysługujące mu prawo złożenia uwagi do ewentualnie wyłożonego ponownie projektu zmiany planu miejscowego, nie mogłoby skutkować pozytywnym jej rozpatrzeniem, co w efekcie doprowadziłoby do sformułowania ustaleń zgodnych z podjętą uchwałą w sprawie zmiany planu. W związku z powyższym uznano za bezzasadne ponowienie czynności proceduralnej w zakresie ponownego wyłożenia projektu zmiany planu do wglądu publicznego. Jednocześnie organ uznał, że wprowadzone zmiany tekstowe w powyższym zakresie w żaden sposób nie wpływają na uprawnienia organów uzgadniających, w związku z czym odstąpiono od ponownego uzgodnienia skorygowanego projektu zmiany planu.

Wójt podkreślił, że kierując się tylko i wyłącznie stanowiskiem Wojewody o braku możliwości "łączenia" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji mieszkaniowej z funkcją produkcyjną – które to stanowisko zostało wyrażone we wniesionej przez Wojewodę [...] grudnia 2018 r. skardze na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego działkę ew. nr [...] położoną w miejscowości [...] – organ sporządzający projekt zmiany spornego planu miejscowego postanowił skorygować ustalenia zawarte w projekcie zmiany planu przed jego uchwaleniem, w wyniku czego złożono uwagę do projektu wyłożonego do wglądu publicznego, której sposób rozpatrzenia przez Wójta był zgodny ze stanowiskiem Skarżącego w powyższym zakresie. Biorąc pod uwagę, iż w świetle wyżej opisanego stanowiska Skarżącego uwaga i tak nie mogłaby zostać rozpatrzona pozytywnie, ponowienie czynności w zakresie ponownego wyłożenia celem umożliwienia partycypacji publicznej uznano za niewskazane, a wręcz pozorne.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Wójt wskazał, że odstąpienie od aktualizacji planu w zakresie nieobowiązującej strefy ochronnej ujęcia wody wynikało z sugestii Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która uznała, iż wprowadzenie zmian w tekście uchwały bez skorygowania rysunku jest rozwiązaniem prawnie niedopuszczalnym. Z kolei uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego jednoznacznie ograniczała zakres wprowadzonych zmian do części opisowej, co skutkowało brakiem możliwości procedowania nad zmianą planu w części graficznej. Zatem w związku z zamiarem uniknięcia konieczności powtórzenia całej procedury planistycznej, a także sytuacji, w której w wyniku uchwalenia zmiany planu zaistniałyby rozbieżności pomiędzy ustaleniami zawartymi w części graficznej planu (pozostawienie strefy ochronnej na rysunku planu) oraz jego części tekstowej, w oparciu o zmianę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu podjęto decyzję o odstąpieniu od przeprowadzenia zmiany w powyższym zakresie w niniejszej edycji zmiany planu i przesunięciu jej do kolejnej procedury sporządzenia zmiany planu obejmującej zarówno część graficzną, jak i tekstową, planowanej do przeprowadzenia w możliwie najbliższym okresie. Rozwiązanie takie uznano za optymalne i najbardziej właściwe, jak również nie powodujące naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Dodatkowo Wójt wskazał, że w związku z wygaśnięciem ważności decyzji Wojewody [...] z [...].03.1995 r. [...] ustanawiającej strefę ochrony pośredniej ujęcia wody, określone w decyzji nakazy, zakazy i ograniczenia nałożone na właścicieli nieruchomości położonych w obrębie strefy przestają obowiązywać, pomimo ich pozostawienia w planie miejscowym.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymała wnioski i wywody skargi, z tym że sprecyzowała, że pierwszy z zarzutów opisanych w uzasadnieniu skargi odnosi się do § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały oraz że w związku ze wskazanym niezachowaniem procedury, wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowej uchwały, tj. od [...] czerwca 2019 r., nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi [...] (zwana też dalej "Uchwałą" lub "ZmPlanu"), czyli – jak wynika z § 1 Uchwały – zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2013 r. (zwanej też dalej "Planem"), opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...].03.2013 r. poz. [...].

2. W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę w całości, czy jedynie w części, ani czy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy całej Uchwały, czy tylko jej określonej części. Jednakże na rozprawie pełnomocnik sprecyzowała, że pierwszy z podniesionych zarzutów odnosi się do § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały oraz że w związku ze wskazanym niezachowaniem procedury, Skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części – tj. w zakresie § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały – a także co do drugiego z zarzutów – braku "zaktualizowania" Planu w zakresie ustaleń odnoszących się do strefy ochrony pośredniej ujęcia wody – poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 6 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), jest – jak każda uchwała w przedmiocie planu miejscowego – aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., który stanowi, że: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Tym samym bez wątpienia Uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] września 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

5. We wniesionej skardze jej autor podniósł w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p., a więc zarzut dotyczący trybu sporządzania planu miejscowego. Z kolei drugi z zarzutów, choć nie precyzuje, naruszenie którego konkretnie unormowania wytyka, to jako odnoszący się do niedokonania postulowanej zmiany treści Planu, w istocie wypada zaliczyć do drugiej spośród wymienionych wyżej grup zarzutów – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

6. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi – naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez brak ponowienia czynności planistycznych w związku z uwzględnieniem (w § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały) uwagi inspektora ds. planowania przestrzennego, wniesionej po wyłożeniu projektu ZmPlanu do publicznego wglądu, a prowadzącej do ograniczenia dopuszczalności lokalizacji funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej zabudowie usługowej w terenach [...], [...] i [...] do sytuacji, gdy na danej działce nie występują obiekty o funkcji produkcyjnej, oraz wykluczenia możliwości realizacji na danej działce budynków i obiektów produkcyjnych, gdy występuje już na niej funkcja mieszkaniowa – należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów.

1. W myśl art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno m.in.:

- wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9);

- wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11);

- rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12);

- wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13);

- przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14).

W ocenie Sądu przywołany art. 17 pkt 13 u.p.z.p., którego naruszenie zarzucono w skardze, musi być interpretowany w łączności z art 19 u.p.z.p., który stanowi, że:

"1. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

2. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą."

2. Z cytowanych przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. wynika, że uwzględnienie w projekcie m.p.z.p. uwag zgłoszonych po jego publicznym wyłożeniu może pociągać za sobą konieczność ponowienia określonych czynności planistycznych, w szczególności jego powtórne wyłożenie (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Zarazem Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci, którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. A zatem, przy ocenie tej niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron (por. np. wyroki NSA: z 02.06.2016 r., II OSK 2360/14; z 01.07.2010 r., II OSK 905/10 – CBOSA).

3. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie ZmPlanu inkryminowane postanowienia (oznaczone ówcześnie jako § 3 ust. 2 pkt 4) miały postać:

«W § 11 uchwały, w ust. 17, dotyczącym terenów od [...] do [...], w pkt 3, po lit. b, dodaje się lit. c, w następującym brzmieniu:

c) lokalizację w budynkach usługowych, w terenach: [...], [...] i [...], towarzyszącej funkcji mieszkaniowej.»

Na skutek uwagi do ww. "zapisu" wyłożonego projektu ZmPlanu, wniesionej przez inspektora ds. planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami i inwestycji Urzędu Gminy w [...] – wskazującej na "konieczność doprecyzowania zapisu, poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji funkcji mieszkaniowej na terenach: [...], [...] i [...] wyłącznie w sytuacji, kiedy na działce nie występuje funkcja produkcyjna" – analizowanym postanowieniom nadano uchwaloną postać (oznaczoną jako § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały):

«2) [w § 11] w ust. 17, zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenów wyznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...],

a) pkt 2 lit. c, otrzymuje brzmienie:

"c) lokalizację budynków i obiektów produkcyjnych z wykluczeniem służących produkcji zwierzęcej, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w pkt 4 lit. e;",

b) w pkt 3, po lit. b), dodaje się lit. c), w brzmieniu:

"c) lokalizację w budynku usługowym, w terenach: [...], [...] i [...], towarzyszącej funkcji mieszkaniowej w postaci wydzielenia jednego lokalu mieszkalnego, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w pkt 4 lit. d;",

c) w pkt 4, po lit. c), dodaje się lit. d) i lit. e, w brzmieniu:

"d) lokalizację w budynku usługowym w terenach: [...], [...] i [...], towarzyszącej funkcji mieszkaniowej dopuszcza się wyłącznie w sytuacji, kiedy na działce nie występują obiekty o funkcji produkcyjnej,

e) lokalizacja na działce funkcji mieszkaniowej, jako towarzyszącej zabudowie usługowej, wyklucza możliwość realizacji na działce budynków i obiektów produkcyjnych;".»

4. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że – po pierwsze – przedstawiona zmiana projektu Uchwały, do której doszło na skutek uwzględnienia ww. uwagi, miała charakter istotny. Projekt ZmPlanu w brzmieniu wyłożonym do publicznego wglądu zakładał bowiem wprowadzenie dla terenów [...], [...] i [...] możliwości lokalizowania w budynkach usługowych towarzyszącej funkcji mieszkaniowej, bez ograniczeń. Natomiast w związku z uwzględnieniem zgłoszonej uwagi, możliwość ta uległa ograniczeniu wyłącznie do sytuacji, gdy na danej działce nie występują obiekty o funkcji produkcyjnej, a ponadto do postaci "wydzielenia jednego lokalu mieszkalnego". Poza tym, w sposób niejako lustrzany, ograniczono możliwość realizacji na ww. terenach budynków i obiektów produkcyjnych – do sytuacji, gdy na danej działce nie występuje wspomniana funkcja mieszkaniowa towarzysząca zabudowie usługowej.

Po drugie, uwzględniona uwaga z pewnością nie miała charakteru indywidualnego i nie została zgłoszona w odniesieniu do poszczególnych (pojedynczych) działek, lecz do całych terenów, oznaczonych na rysunku Planu symbolami [...], [...] i [...] Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że uwaga ta nie została zgłoszona przez zainteresowanych właścicieli poszczególnych nieruchomości objętych Planem, lecz przez urzędnika gminnego, a więc niejako w trybie "autopoprawki".

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uwzględnienie omawianej uwagi wymagało częściowego ponowienia odnośnych czynności procedury planistycznej, tj. przynajmniej ponownego wyłożenia do publicznego wglądu tej części projektu ZmPlanu, która obejmowała zmiany wprowadzone na skutek ww. uwagi.

5. Wskazanego uchybienia przepisom art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 u.p.z.p. nie może usprawiedliwiać przekonanie Organu planistycznego, że ewentualnie wniesiona uwaga do ponownie wyłożonego projektu planu i tak nie mogłaby zostać rozpatrzona pozytywnie, ani oparcie tego przekonania na stanowisku (poglądzie prawnym) wyrażonym przez Wojewodę w skardze na inną uchwałę Rady Gminy.

Po pierwsze, przy ocenie konieczności ewentualnego ponowienia czynności planistycznych w związku z uwzględnieniem określonej uwagi zgłoszonej po wyłożeniu projektu planu miejscowego nie mają znaczenia wola ani przekonanie organu planistycznego co do zasadności, celowości, a nawet dopuszczalności zmiany już przyjętego rozwiązania planistycznego. Organ planistyczny nie może antycypować treści ewentualnych uwag, ani sposobu ich rozpatrzenia.

Po drugie, w odniesieniu do tego stanowiska Wojewody, na które powołał się Wójt w odpowiedzi na skargę, uzasadniając decyzję o nieponowieniu procedury planistycznej – a wcześniej: urzędnik gminny, zgłaszając uwagę – wypada poprzestać na stwierdzeniu, że wskazana skarga Wojewody, z którego organy Gminy zaczerpnęły to stanowisko – tj. skarga z [...] grudnia 2018 r. na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. – została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 532/19.

6. W świetle przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może spowodować nieważność tego planu "w całości lub części". O zakresie zaistniałej nieważności decydują, oczywiście, okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi tu zwłaszcza o ewentualność zidentyfikowania w konkretnym przypadku wystąpienia li tylko ograniczonego możliwego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść uchwalonego planu miejscowego – wpływu obejmującego swym zakresem jedynie określoną część lub fragment planu (zob. np. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją – ograniczonego potencjalnego oddziaływania stwierdzonego uchybienia proceduralnego na treść planu miejscowego (tu: treść jego zmiany) – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem na skutek uwzględnienia wskazanej uwagi, wprowadzono do projektu Uchwały zmiany, które przybrały postać określoną ostatecznie w jej § 3 ust. 2 pkt 2, to – jak to już wyżej wskazano – ponowne wyłożenie projektu zmiany Planu mogłoby też ograniczać się tylko do tej części projektu. W konsekwencji nawet ewentualne uwzględnienie uwag zgłoszonych w wyniku takiego powtórnego wyłożenia, mogłoby skutkować jedynie zmianą projektu Uchwały w tej części.

7. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, który dotyczył, niezasadnego (acz, co przyznał sam Skarżący, zgodnego ze zmienioną uchwałą intencyjną) "odstąpienia od aktualizacji zapisów [Planu] w zakresie nieobowiązującej strefy ochronnej ujęcia wody", godzi się zauważyć, że przepisy art. 32 u.p.z.p. nakładają na organy gminy obowiązek dokonywania systematycznej analizy i oceny aktualności planów miejscowych. Jednakże ani z tej regulacji, ani z innych przepisów prawa – w tym z art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę wniesienia skargi w niniejszej sprawie – nie wynika dopuszczalność dochodzenia przez organ nadzoru aktualizacji postanowień planu miejscowego w drodze skargi na uchwałę obejmującą ten plan albo jego "niepełną" zmianę.

8. Mając wszystko to na uwadze Sąd:

- na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku);

- w pozostałym zakresie – tj. co do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w całości – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku);

- na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.