Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 6k ust. 1,2,3, art. 6j ust. 1,2,3,4
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik oddala skargę.


UZASADNIENIE

M.Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Uchwałę Nr 234/XXIX/2020 Rady Miejskiej (dalej w skrócie zwana Uchwałą) z dnia 26 listopada 2020 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 8 grudnia 2020 r., w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik wnosząc o stwierdzenie jej nieważności a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 6k ust. 1 2 i 3 oraz art. 6j ust. 1 2, 3 i 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie zwanej u.c.p.g.) poprzez naruszenie zasady bezwynikowego działania organów administracji publicznej poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego ekonomicznie zrelatywizowania iloczynu stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi do zużytej wody, co skutkuje nieuzasadnionym wzrostem kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi o kilkaset do, w najlepszym razie kilkudziesięciu procent na poszczególnego mieszkańca.

b) zasad uczciwej legislacji, poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia merytorycznego i ekonomicznego uzasadnienia projektu uchwały w odniesieniu do zasad ustalania opłat uregulowanych uchwałą poprzednią, jak również z uwzględnieniem realiów rynkowych, tj. wysokości stawek za utylizację odpadów obowiązujących na terenie Województwa, tzw. opłat recyklingowych oraz z pominięciem przytoczenia i uwzględnienia wyników przetargu na obsługę utrzymania porządku w zakresie gospodarowania odpadami na terenie Gminy na rok 2021 i ewentualnie nast.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska (dalej w skrócie zwana Radą) wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała, że zmiana sposobu metody ustalenia stawki podyktowana była stale rosnącymi cenami odbioru i transportu odpadów oraz tym, że nie jest możliwe różnicować stawek w przypadku wyboru metody opłaty od gospodarstwa domowego, a dotychczasowe stawki były zróżnicowane. Organ wskazał dalej, że przyjęta metoda oparta na zużyciu wody stanowi najbardziej racjonalne z rozwiązań, pozwalające na pewne oszacowanie liczby mieszkańców przebywających w nieruchomości, bardziej precyzyjnie aniżeli pobieranie danych z deklaracji, oświadczeń, czy danych meldunkowych, które bardzo często nie odpowiadają rzeczywistości. Jednocześnie jest jedyną metodą dającą mieszkańcom możliwość wpływu na wysokość opłaty.

Rada zauważyła, że podejmując zaskarżoną uchwałę analizie poddano cały system gospodarowania odpadami komunalnymi, wszystkie koszty ponoszone na rzecz innych podmiotów jak również wpływy z tytułu opłaty wnoszonej przez mieszkańców, a przy kalkulacji stawki w żaden sposób nie przyświecała chęć osiągnięcia zysku. Organ wyjaśnił, że przyjęte stawki opłat nie przekraczają maksymalnej stawki opłat przewidzianych w art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Natomiast wyższe stawki niż dotychczasowe mają na celu urealnienie opłaty i poprawę funkcjonowania systemu gospodarki odpadami bowiem dotychczasowe stawki opłat nie zapewniały finansowania systemu gospodarki odpadami. Tym samym zmieniono dotychczasową metodę naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami przechodząc z obecnego od gospodarstwa domowego (zróżnicowanego od ilości osób w gospodarstwie) na metodę wyliczoną od ilości zużytej wody.

Organ wskazał dalej, że założone wydatki na gospodarowanie odpadami gminami wynoszą 3.896.197 zł, zaś prognozowane dochody od mieszkańców to suma 3.897.072 zł. Nie sposób zatem założyć, by intencją Rady było osiągnięcie zysku z ustaleń opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu nowej stawki.

Odnosząc się do stawianych przez stronę zarzutów Rada wskazała, że opłaty recyklingowe ponoszą zakłady "C", zaś ustalane są one w aktach normatywnych. Rada nie miała zatem podstaw do tego, aby ukrywać wysokość tych opłat recyklingowych funkcjonujących na terenie Województwa. Trudno, zdaniem organu zgodzić się także z twierdzeniem o ukrywaniu dokumentacji związanej z przeprowadzonym przetargiem na odbiór i transport odpadów komunalnych, skoro są one dostępne w trybie zapytania w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 26 maja 2021 r. skarżąca zarzuciła, że doręczone przez organ dokumenty są niekompletne i wybiórcze, co nie pozwala ustalić stanu faktycznego sprawy w sposób należyty. W szczególności zwrócono uwagę, że nie przedstawiono rozliczeń za 2020 rok z "A" Sp. z o.o. w N. oraz z "B" Sp. z o.o. w O. Zarzucono też, że nie przedstawiono umowy oraz faktur za miesiące październik - grudzień 2020 r., zawartej z "C" Sp. z o.o. w T. Tymczasem zachodziła konieczność ustalenia treści umowy, na okoliczność, czy umowa za cały okres obowiązywania zawierała ceny ryczałtowe za tonę odpadów, czy przewidywała korektę cennika wraz ze zmiana taryf obowiązujących u odbiorcy.

Strona stwierdziła, że złożone przez Radę protokoły z posiedzeń ukazują brak jakiejkolwiek analizy ekonomicznej zagadnienia wzrostu kosztów gospodarowania odpadami. Strona wskazała też na niedopuszczalność różnicowania wysokości opłat od stanu posiadania opomiarowania zużycia wody (§ 3 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały).

W piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. organ podał, że przed podjęciem uchwały dokonywano analizy kosztów systemu gospodarowania odpadami i kalkulacji stawki przez gminę, bazując na kosztach znanych, poniesionych do września 2020 r. oraz na przewidywanych i zakładanych (spodziewanych) kosztach za okres kolejny, czyli październik, listopad i grudzień. Ustalona w uchwale stawka została tak skalkulowana, aby nie wymagała szybkiej zmiany a jednocześnie, aby wpływy z opłaty pokrywały w całości wszystkie koszty ponoszone przez gminę.

Odnośnie umowy zawartej z "C" Rada wyjaśniła, że nie jest to umowa ryczałtowa, a gmina rozlicza się każdorazowo od wagi przekazanych konkretnych frakcji odpadów. Rozliczenie następuje na podstawie przedstawionych faktur w cyklu co 2 tygodnie (2 razy w miesiącu). Organ wskazał dalej, że należności z faktur, które odnosiły się do ponoszonych przez gminę kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami, zostały uregulowane o czym świadczą adnotacje zmieszczone na fakturach i brak postępowań sądowych o zapłatę za usługi wykonane przez kontrahentów gminy. Rada odniosła się również do wskazywanej przez stronę sumy należności mającej stanowić koszt gospodarowania odpadami wskazując, że podana kwota 2.859.382 zł nie uwzględnia kosztu likwidacji dzikich wysypisk, obsługi administracyjnej systemu, edukacji ekologicznej, zakupu koszy ulicznych, kosztów korespondencji i windykacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę zaskarżyła Uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik. Podważając legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego skarżąca kwestionuje rzetelność ustalenia danych, które należało zbadać przed podjęciem Uchwały, a mających zdaniem strony wpływ na prawidłowe wyliczenie rzeczywistych kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy. Strona we wniesionym środku zaskarżenia stawia tezę, że koszty te zostały nieprawidłowo obliczone przez co doszło do zawyżenia ustalonej w Uchwale stawki, jaką zobowiązani są ponosić mieszkańcy gminy.

W zaskarżonej Uchwale w § 1 dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty, o której mowa w § 2 niniejszej uchwały. Stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalona została w wysokości 9,00 zł miesięcznie za 1 m3 zużytej wody z danej nieruchomości (§ 2 ust. 1 Uchwały), a w wysokości 18,00 zł w odniesieniu do tych właściciel nieruchomości, którzy nie wypełniają obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (§ 2 ust. 2 Uchwały).

Z kolei w § 3 określono zasady ustalania ilości zużytej wody przyjmując, że podstawę wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w roku bieżącym stanowić będzie średnia miesięczna ilość zużytej wody za rok poprzedni, na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza (§ 3 ust. 1). Z kolei w przypadku nieruchomości zamieszkałych, na których nie można ustalić ilości zużytej wody oraz nowych nieruchomości przyjęto w Uchwale, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi naliczana będzie jako iloczyn ilości osób zamieszkałych oraz przeciętnej normy zużycia wody na osobę określając współczynnik 3 m3 na każdą zamieszkującą osobę wskazaną w deklaracji.

Powołanymi przepisami zaskarżonej Uchwały organ, po pierwsze, dokonał wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując jedną z metod przewidzianych w u.c.p.g. tj. metodę opartą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Po drugie, organ określił zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – przyjmując, że punkt odniesienia stanowić mają wskazania urządzeń pomiarowych zużycia wody (legalizowanego wodomierza). W przypadku nieruchomości na których nie można ustalić ilości zużytej wody lub w odniesieniu do nieruchomości nowych przyjęto stały współczynnik w wysokości 3 m3, odpowiadający przeciętnej normie zużycia wody na osobę.

W ocenie Sądu, stanowiąc powołane przepisy organ działał w granicach upoważnienia ustawowego i jednocześnie zawarł w nich wszystkie elementy niezbędne do ukształtowania kompletnej normy prawa miejscowego. Sam wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także określenie zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem (zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu).

Rozpoznając istniejący spór przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6c ust. 1 tej u.c.p.g., gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Analiza art. 6j ust. 1 w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź - mówiąc inaczej - wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego. Naruszeniem prawa byłoby natomiast odstąpienie od wykonania ciążącego na organie gminy obowiązku (por.m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej Uchwale dokonano wyboru jednej z metod wskazanych w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. tj. opartej na wskaźniku zużycia wody na danej nieruchomości co oznacza, że stanowiąc przepis § 1 Uchwały Rada poruszała się w granicach określonych przez przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustawodawca zawierając upoważnienie dla rady gminy do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazał również na konieczność ustalenia wysokości stawki takiej opłaty. Kryteria, którymi rada gminy winna kierować się określając wysokość tej stawki zostały natomiast wskazane przez ustawodawcę w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. I tak rada gminy powinna przy określaniu wysokości stawki uwzględnić liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z kolei z unormowań zawartych w art. 6r u.c.p.g. wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu oraz edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Pobrane od mieszkańców opłaty mogą także służyć pokrywaniu przez gminę kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych, kosztów utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, kosztów utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami czy kosztów usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania (art. 6r ust. 2a, 2aa i 2b u.c.p.g.).

W wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13 (LEX nr 1404795) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie tych stawek jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu.

Dodać należy, że obowiązkiem tym objęte jest także kalkulowanie kosztów przy uwzględnieniu wydatków ponoszonych z tytułu usuwania odpadów z miejsc nielegalnego ich składowania czy związanych z dostawą worków i pojemników oraz utrzymaniem odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników. Zakres kosztów ponoszonych w związku z realizacją spoczywającego na gminie obowiązku gospodarowania odpadami komunalnymi jest zatem szeroki i niewątpliwie nie obejmuje jedynie wydatków związanych z ich odbiorem i utylizacją.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że Rada prawidłowo skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając wszystkie czynniki o jakich mowa w art. 6r ust. 2 i 2b u.c.p.g. Za gołosłowne i nie poparte żadnym dowodem uznać przy tym należy przypuszczenie skarżącej, że przewidziany w Uchwale sposób ustalania opłaty prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez Radę kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, lecz także do uzyskania dodatkowych dochodów z tego tytułu.

W tym miejscu należy wskazać, że z przedłożonej do akt niniejszego postępowania obszernej dokumentacji (faktur, umów zawartych na odbiór i utylizację odpadów, wyciągów z posiedzeń gminnych komisji) oraz z pism procesowych organu, stanowiących odpowiedź na sformułowane w skardze zarzuty wynika, iż podstawowymi celami podjęcia Uchwały było pokrycie rzeczywistych kosztów gospodarowania tymi odpadami jak również dostosowanie obowiązującego prawa miejscowego do obowiązujących uregulowań prawnych. Nowelizacja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadziła bowiem szereg zmian w zasadach gospodarowania odpadami jak np. obowiązek ich segregacji, obowiązek ustalenia opłaty podwyższonej, rozliczanie się z odbiorcą odpadów wyłącznie od tonażu zebranych odpadów, obowiązek zwolnienia z części opłaty mieszkańców domków jednorodzinnych czy ustalenie maksymalnej wartości jakiej nie można przekroczyć przy wyznaczaniu opłaty za pojemnik i worek. Ponadto zachodziła konieczność modyfikacji zapisów uchwały nr 77/XI/2019, która stosowała niedopuszczalne różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wynikało choćby z treści pisma Prokuratora Rejonowego.

Potrzeba zmiany wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami wynikała natomiast, jak zostało to wskazane przez Radę, ze stale rosnących kosztów cen odbioru i transportu odpadów oraz wydatków związanych z ich przetwarzanie w "C" Z przedłożonych przez organ dokumentów, jak również z przedstawionych w odpowiedzi na skargę tabelarycznych zestawień wydatków i zaprezentowanym wyliczeń wynika, że podjęcie Uchwały poprzedzone zostało analizą kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tytułem przykładu podać należy, że przeanalizowane zostały koszty utylizacji odpadów za miesiące od stycznia do września 2020 r. czyli za okres poprzedzający podjęcie zaskarżonej Uchwały. Dokonano także zestawienia kosztów utylizacji odpadów w latach 2018 – 2020 oraz wskazano szczegółowe wydatki przewidywanych kosztów gospodarowania odpadami w 2021 roku, z podziałem na wielkość tych kosztów składających się na poszczególne elementy funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Zatem wskazane zostało jak przewidywane wydatki kształtować będą się w związku z koniecznością ich utylizacji, odbioru i transportu, realizacją zadań edukacyjnych, ponoszeniem kosztów administracyjnych i personalnych, czy usuwaniem odpadów z tzw. dzikich wysypisk. Z przedstawionych dokładnych wyliczeń uwzględniających zarówno ilość mieszkańców gminy jak i wielkość dotychczasowych i prognozowanych kosztów związanych z funkcjonowaniem całego sytemu gospodarowania odpadami wynika, że wydatki te stanowić mają sumę 3.896.197 zł. Natomiast wysokość dochodów uzyskanych od mieszkańców za odbiór odpadów przez gminę, ustalonych w oparciu o nowo skalkulowaną stawkę wyniosła 3.897.072 zł. Porównanie tych danych nie wskazuje, aby celem wprowadzenia nowych regulacji w zakresie ustalenia zarówno metody jak i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, było działanie ukierunkowane na uzyskanie przez gminę dodatkowego przychodu.

Wskazać w tym miejscu należy, odpowiadając na stawiane przez stronę zarzuty, że nie ma dowodów wskazujących, iż obliczenie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami odbywało się na podstawie nieponiesionych przez gminę wydatków. Wszelkie płatności na rzecz "A". sp. z o.o. z siedzibą w N., "B" sp. z o.o. z siedzibą w O. i "C" sp. z o.o. z siedzibą w T., zostały zrealizowane, co wynika z adnotacji umieszczonych na fakturach. Oznacza to, że ustalenie w Uchwale nowej stawki opłaty wynikało z analizy rzeczywistych, a nie jedynie hipotetycznych kosztów poniesionych przez gminę.

Zgodzić należy się także z organem, że nieracjonalnym i pozbawionym podstaw byłoby ustalanie wysokości stawki opłaty na podstawie pełnych danych dotyczących poniesionych przez gminę wydatków za 2020 rok, skoro podjęcie uchwały miało miejsce w listopadzie tego roku. Logiczne jest, że podjęcie tej uchwały, nad którą prace zostały podjęte w miesiącu wrześniu i październiku, mogło zostać poprzedzone analizą znanych już kosztów. To gwarantowało, że ustalenie wysokości nowej stawki będzie uwzględniało rzeczywiste koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Niezależne od powyższego uwzględniono także, przy podejmowani Uchwały przewidywane i zakładane (spodziewane) koszty za miesiące październik, listopad i grudzień.

Sąd zwraca także uwagę, że przy kalkulowaniu stawki opłaty nie uwzględniono danych o ilości wody zużytej w sposób bezpowrotny, na cele, które nie skutkują powstaniem odpadów komunalnych (np. podlewanie gleby, pojenie zwierząt gospodarskich, napełnianie basenów w okresie letnim) co postrzegać należy jako rzetelne analizowanie danych mogących mieć wpływ na wielkość opłaty, jaką zostali obciążeni mieszkańcy gminy.

W końcu istotnym jest także to, że podjęcie Uchwały zmieniającej metodę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami jak i ustalenie wysokości przyjętej stawki opłaty, było przedmiotem dyskusji prowadzonych w trakcie posiedzeń gminnych komisji, co wbrew stanowisku strony skarżonej wynika z analizy załączonych do akt protokołów. Wynika to choćby z protokołu nr 23 z posiedzenia Komisji Oświaty i Spraw Obywatelskich z dnia 24 listopada 2020 roku, na którym to posiedzeniu Zastępca Burmistrza przedstawił prawne aspekty mające wpływ na konieczność zmiany istniejącego prawa miejscowego jak i dane dotyczące ilości generowanych w gminie odpadów oraz kosztów ich odbioru i utylizacji.

Z powyższego wynika, że oszacowane koszty całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi uwzględniały m.in. liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych odpadów na jej terenie, koszty ich odbioru i transportu, utylizacji, koszty funkcjonowania administracji czy odbioru odpadów z miejsc nielegalnego składowania, na podstawie których wyliczono odpowiednią stawkę Tym samym, koszty te oszacowano z uwzględnieniem zapisów art. 6k i art. 6r u.c.p.g.

Należy także zwrócić uwagę, że organ wyjaśnił przyczyny, które legły u podstaw przyjęcia nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znalazło to swoje odzwierciedlenie choćby w tekście uzasadnienia do uchwalonego aktu, w którym wskazano, że oparcie kosztów wywozu śmieci o zużycie wody wydaje się być rozwiązaniem obiektywnym. Każda osoba zamieszkująca nieruchomość generuje zużycie wody niezależnie, czy została zgłoszona przez właściciela nieruchomości jako wytwórca opadów czy też ten obowiązek nie został dopełniony. Dodatkowo wskazać należy także na wyjaśnienia organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że obliczenie opłaty metodą od wody w praktyce pozwala na objęcie wszystkich mieszkańców i z większym prawdopodobieństwem, co do ilości wytwarzanych przez nich odpadów. Jednocześnie metoda rozliczeń uzależniona od zużycia wody jest jedyną metodą dającą mieszkańcom możliwość wpływu na wysokość opłaty.

Organ, w przekonujący zdaniem Sądu sposób, wyjaśnił również przyczyny odejścia od dotychczas stosowanej metody ustalania wysokości opłaty wskazując, że opłata od osoby, której wysokość uzależniona była od ilości osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość, jest w praktyce bardzo trudna do zweryfikowania. Władze miast i gmin nie mają bowiem prawnych możliwości kontrolowania ilości osób faktycznie zamieszkujących dane gospodarstwo domowe, a z chęci unikania obowiązku ponoszenia kosztów za odbiór odpadów dochodziło do zaniżania faktycznej ilości osób zamieszkujących na nieruchomości. Jednocześnie jak zaznaczono, przy stale rosnących kosztach systemu, każde zmniejszenie ilości osób w gospodarstwie spowodowałoby konieczność zwiększenia stawek za odbiór odpadów. Powyższa argumentacja jest w ocenie Sądu przekonująca i racjonalnie wyjaśnia powody, które legły u podstaw zmiany metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd nie stwierdził przy tym, aby zawarty w Uchwale zapis różnicował wysokość opłaty w zależności od stanu posiadania (lub nieposiadania) urządzenia pomiarowego.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 6j ust. 3e u.c.p.g., w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wskazana regulacja upoważnienia zatem organ stanowiący do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niewątpliwie w treści uchwały powinno to zostać uczynione w sposób prawidłowy tj. poprzez wskazanie konkretnych i jednoznacznych zasad (warunków) ustalania ilości zużytej wody. Tak w ocenie Sądu zostało to uczynione w zaskarżonej Uchwale. W § 3 ust. 1 Uchwały wskazano, że ilość wody niezbędna do określenia wysokości opłaty zostanie ustalona na podstawie wskazań wodomierza i będzie to wartość stanowiąca średnią miesięczną ilość zużytej wody za rok poprzedni. Z kolei w § 3 ust. 2 Uchwały wskaźnik ilości zużytej wody został ustalony na stałym poziomie 3m3 na osobę i odniesiony został do tych nieruchomości, na których nie jest możliwe (z różnych wskazanych w Uchwale przyczyn) dokonanie pomiaru ilości zużywanej wody. Zdaniem Sądu wskazywane przepisy Uchwały nie wprowadzają tym samym różnicowania wysokości opłaty w zależności od stanu posiadana urządzenia pomiarowego, ale określają jedynie, w jaki sposób należy ustalić ilość zużywanej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty.

Ponadto, zdaniem Sądu, zawarcie takich zapisów w pełni realizuje cele, jakie przyświecały Ustawodawcy uchwalającego ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednym z podstawowych celów wprowadzenia tych regulacji było bowiem nie tylko określenie zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi ale także wskazanie, że obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku spoczywają również na właścicielach nieruchomości (art. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Jednym z tych obowiązków jest konieczność ponoszenia przez właścicieli nieruchomości, na rzecz gminy, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wynika wprost z ar. 6h u.c.p.g. Brak przyjęcia takich zapisów, jak zawarte w zaskarżonej Uchwale, stawiałby w uprzywilejowanej sytuacji tych właścicieli nieruchomości, na których z rożnych względów nie ma możliwości dokonania pomiaru poboru wody a są oni wytwórcami odpadów, za których wytworzenie powinni ponieść stosowną opłatę. Brak takiej regulacji prowadziłby do sytuacji, w której niemożność ustalenia ilości zużytej wody zwalniałaby w istocie z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami, co jest niezgodne wprost z art. 6h u.c.p.g. W związku z tym Sąd nie dostrzega, aby zapisy zawarte w § 3 ust. 1 i 2 Uchwały naruszały prawo.

Sąd nie znajduje także uzasadnienia dla zarzutu naruszenia przez organ zasad prawidłowej legislacji poprzez zaniechanie merytorycznego i ekonomicznego uzasadnienia projektu uchwały.

Niewątpliwe z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej ZTP, wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08, LEX nr 511468; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18, LEX nr 2738005).

Trzeba jednocześnie wskazać, że w orzecznictwie wyraża się także pogląd, iż brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1658/19, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 III OSK 3740/21).

Zaskarżona Uchwała zawiera uzasadnienie a dodatkowo przedłożone przez Radę dokumenty i stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wypełniają wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynikającego z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 ZTP. Z przedłożonych dokumentów wynika, że kwestia konieczności wprowadzenia zmian w zakresie gospodarki odpadami, a następnie samej wysokości przyjętej stawki, była przedmiotem szerokiej debaty i szczegółowych analiz. Z dokumentów wynika też jakie ekonomiczne uwarunkowania zadecydowały o uchwaleniu stawki za gospodarowanie odpadami w oznaczonej wysokości. Powyższe pozwala uznać, że ustalając wysokość opłaty dokonano rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy.

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie u.s.g.) działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Jawna jest również gospodarka finansowa gminy (art. 61 ust. 1 u.s.g.).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że strona skarżąca nie miała utrudnionego dostępu do dokumentów, na podstawie których wyliczono wysokość nowych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mogła również uczestniczyć w posiedzeniach Rady Miejskiej, na którym omawiano te kwestie. Ogólna zasada jawności działania jednostek samorządowych (przejawiająca się również w obowiązku publikacji przez organ określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej) zapewniała stronie w dostateczny sposób dostęp do danych stanowiących podstawę wprowadzonych zmian. Osobno wskazać trzeba na możliwość pozyskania przez skarżącą informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.