Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 298/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 174 ust. 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Piły od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1068/08 w sprawie ze skargi B. G. na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2008 r. nr XXIV/287/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Po 1068/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zw. dalej WSA, w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2008 r., Nr XXIV/287/08, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulicy Zakopiańskiej, w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

B. G. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2008 r., Nr XXIV/287/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulicy Zakopiańskiej, zw. dalej Miejscowym Planem (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 138, poz. 2532). Granice obszaru objętego Miejscowym Planem wyznaczone zostały liniami rozgraniczającymi - ul. Zygmunta Starego i 14 Lutego, terenami zamkniętymi PKP oraz rzeką Gwdą (§1 ust. 2). Na obszarze objętym Miejscowym Planem położona jest m.in. działka Nr 176/7, na której posadowiony jest budynek, którego właścicielką jest B. G..

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego Miejscowego Planu w całości. W ocenie B. G. uchwała Rady Miasta Piły Nr XXIV/287/08 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Skarżąca wyjaśniła, że w Miejscowym Planie zmieniono podstawowe i ważne funkcje terenu objętego planem, w szczególności zaś zmieniono funkcję jej nieruchomości i terenów sąsiednich. Przekształcenie funkcji nastąpiło bez zgody skarżącej, choć zmiany te ograniczają jej swobodę dysponowania nieruchomością, a przyjęte uregulowania naruszają jej interes prawny jako właściciela nieruchomości. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zw. dalej u.p.z.p., (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w Miejscowym Planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, co w niniejszej uchwale uczyniono, wg skarżącej, niewłaściwie.

Dookoła działki skarżącej zlokalizowano funkcje uciążliwe w stosunku do funkcji mieszkaniowej, nie przewidując chociażby pasów zieleni zapewniających ochronę przed hałasem oraz bezpośredniej zabudowy na granicy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piły wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że żaden z zarzutów skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, a ustalenia Uchwały z dnia 24 czerwca 2008 r., Nr XXIV/287/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły, w rejonie ulicy Zakopiańskiej nie naruszają przepisów prawa.

WSA w Poznaniu, wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., uznał skargę w części za zasadną, stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2008 r., Nr XXIV/287/08, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulicy Zakopiańskiej, w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P, w pozostałym zakresie skargę oddalono. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów u.p.z.p.. Wprawdzie podniesione przez skarżącą zarzuty okazały się nieuprawnione, lecz stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały w części.

Sąd I instancji, z uwagi na zarzuty skargi w zakresie wadliwości procedury planistycznej, wyjaśnił, że procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego u.p.z.p. Projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony, do projektu planu miejscowego wprowadzono też zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu. Prezydent Miasta Piły prawidłowo również ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, zachowując termin oraz rozstrzygnięciem z dnia 23 maja 2008 r. rozpatrzył także uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ul. Zakopiańskiej. Za nieuprawnione, w ocenie WSA w Poznaniu, uznać należało zarzuty skarżącej w kwestii ustalonego dla jej działki przeznaczenia w Miejscowym Planie oraz dotyczące przyjętego rozwiązania w sprawie dojazdu do jej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że działka Nr 176/7 została w Miejscowym Planie oznaczona symbolem MU wskazującym, iż są to tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Takie przeznaczenie działki Nr 176/7 nastąpiło zgodnie z trybem u.p.z.p. oraz uwzględnia możliwość przeznaczenia istniejącego budynku na taki cel, nawiązując jednocześnie do aktualnego przeznaczenia tego obiektu. Zapisy Miejscowego Planu jedynie rozszerzają funkcję działki Nr 176/7, nie wyłączają jednak kontynuacji wyłącznie dotychczasowej jej funkcji. W kwestii dojazdu do nieruchomości skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja skarżącej nie znajduje uzasadnienia prawnego. W istocie bowiem działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wyznaczoną w planie drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem Kw3. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wadliwości postanowień Miejscowego Planu w zakresie dotyczącym określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżoną uchwałą przyjęto, iż tereny zabudowy mieszkaniowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU (a więc również działka Nr 176/7) są terenami, dla których ustalone zostały dopuszczalne poziomy hałasu, zgodnie z przepisami o środowisku (§ 5 ust. 2 pkt 2 Miejscowego Planu). Wskazano przy tym, że ochronę mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem hałasu stanowią zapisy planu ustalające dopuszczalny poziom hałasu, zgodny z przepisami o środowisku, i uwzględniono, że wymagania w tym zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., ustalające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. W tych okolicznościach zarzut skarżącej dotyczący dopuszczalnego poziomu hałasu, również został przez Sąd I instancji uznany za bezzasadny.

Sąd I instancji dokonał nadto oceny legalności zarówno treści samej uchwały Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2008 r., Nr XXIV/287/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulicy Zakopiańskiej, jak i załączników do niej. Jednym z przedłożonych załączników jest uchwała stwierdzająca zgodność Miejscowego Planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piły.

Po przeprowadzeniu analizy zapisów przedłożonego Studium Sąd Wojewódzki stwierdził brak zgodności w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P. W pkt II, załącznika Nr 1, do Uchwały Nr XLIV/546/06 Rady Miasta Piły z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piły, zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Piły" wskazano, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się jednorodne przeznaczenia terenów, zgodne z dotychczasowym zainwestowaniem oraz wyklucza przeznaczenie, które może mieć negatywny wpływ na stan zainwestowania, jako funkcja uciążliwa oraz przeznaczenie dla którego dotychczasowe zagospodarowanie stanowić będzie uciążliwość. Jednocześnie w pkt II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Piły" określono tereny przekształceń lokalnych, obejmujące potencjalne tereny przeznaczone na cele składowo-produkcyjne (S), usługowe (U) oraz mieszkalnictwa jednorodzinnego (M), oznaczając przy tym, rejon ul. Zakopiańskiej symbolem U5 - i wskazując, że jest to teren obejmujący przekształcenia terenów poprzemysłowych oraz terenów PKP, niestanowiących terenów zamkniętych, z przeznaczeniem na cele usługowe, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej (rewitalizacja terenów poprzemysłowych); na terenie lokalizuje się obiekty handlu o pow. sprzedaży powyżej 2000m2, w szczególności jako przekształcenia istniejących obiektów wielkoprzemysłowych. W dalszej części pkt. II, załącznika Nr 1, do Uchwały Nr XLIV/546/06 Rady Miasta Piły z dnia 24 stycznia 2006 r. wskazano, że tereny usługowe (U1-U5) przeznacza się na cele usług konsumpcyjnych - z wyłączeniem usług produkcyjnych - warsztatów naprawczych oraz usług handlu paliwami. Analiza powołanych powyżej zapisów doprowadziła WSA w Poznaniu do wniosku, iż intencją Rady Miasta Piły, wyrażoną w Studium była rewitalizacja terenów poprzemysłowych i terenów PKP, zlokalizowanych w obszarze ul. Zakopiańskiej. Studium wprost wyłączyło możliwość przeznaczania położonych tam terenów na cele usług produkcyjnych. Przewidziano wszakże jeden wyjątek od tej zasady. Za dopuszczalne uznano kontynuowanie na terenach objętych planem dotychczasowego sposobu zainwestowania. Szczegółowa analiza obszaru objętego Miejscowym Planem prowadzi jednak do wniosku, że na obszarze określonym w § 1 ust. 2 Uchwały Rady Miasta Piły Nr XXIV/287/08 nie znajdują się tereny zainwestowane w taki sposób, aby można było mówić o kontynuacji funkcji usługowo-produkcyjnej. Badając sposób zainwestowania w obszarze ul. Zakopiańskiej, na terenie oznaczonym symbolem UP Sąd I instancji ustalił, że znajduje się tam magazyn metali nieżelaznych funkcjonujący w jednym z budynków na działce Nr 176/10. Ze sporządzonej mapy inwentaryzacyjnej wynika również, że na pozostałej części działki Nr 176/10 znajduje się magazyn, skup złomu, na działce 176/2 prowadzi się skup metali kolorowych oraz sprzedaż wyrobów hutniczych, jednak informacje te nie pozwalają na przyjęcie, iż działalność ta ma charakter usługowo-produkcyjny. Bez znaczenia dla kwestii legalności zaskarżonej uchwały pozostaje ocena charakteru zainwestowania działki Nr 176/11, na której jak wynika z decyzji Starosty Pilskiego z dnia 14 maja 2008 r. i decyzji Prezydenta Miasta Piły z dnia 7 października 2005 r. prowadzona jest działalność polegająca na zbiórce, odzysku i przeładunku odpadów, w tym złomu oraz wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Jak wynika bowiem z dokumentacji graficznej załączonej do akt sprawy, działka Nr 176/11 położona jest już poza obszarem określonym w § 1 ust. 2 Uchwały Rady Miasta Piły Nr XXIV/287/08.

Reasumując, WSA w Poznaniu wyjaśnił, że z postanowień Studium w istocie wynika, iż obszar objęty planem obejmuje tereny poprzemysłowe oraz tereny PKP, które podlegać winny rewitalizacji. Jednocześnie przeznaczenie tego obszaru określono jako tereny usługowe, a przy tym, wprost, wyłączono możliwość przeznaczenia tych terenów na usługi produkcyjne. Równocześnie, jak wynika z przedstawionej dokumentacji planistycznej, na terenie tym Sąd nie stwierdził zainwestowania pozwalającego na przyjęcie tezy o kontynuacji funkcji usługowo-produkcyjnej. W tych okolicznościach, zdaniem WSA w Poznaniu, nie można było podzielić stanowiska organu co do zgodności Miejscowego Planu w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P ze Studium. W myśl regulacji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. rada gminy, sporządzając i uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca żąda nie tylko spójności, ale zgodności planu ze studium. W takiej sytuacji w obrocie prawnym nie może się znaleźć ta część zaskarżonego planu, która jest niezgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta w sytuacji, gdy studium stanowi o "wyłączeniu usług produkcyjnych" w rejonie ul. Zakopiańskiej, a plan miejscowy na tym terenie ustala "tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej" jest oczywista. W ocenie Sądu w Poznaniu, nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia fakt, iż na zakwestionowanym obszarze planu znajdować się mogą uprzednio działających zakładach przemysłowych, czy też PKP zabudowania o charakterze produkcyjnym, czy magazynowym. Z postanowień Studium wynika, iż intencją Gminy było przekształcenie terenów poprzemysłowych, po PKP na cele usług konsumpcyjnych niezależnie od przydatności na działalność produkcyjną pozostałych po niej budynków. Nie sposób też przyjąć, by poprzez pojęcie "dotychczasowego zainwestowania", którego konieczność uwzględnienia w planie wynika z postanowień Studium rozumieć należało poprzednio prowadzoną na tym terenie działalność produkcyjną. Zdaniem Sądu powyżej zacytowane pojęcie odnosić należy jedynie do aktualnie prowadzonej działalności usługowo-produkcyjnej, o ile jej występowanie rzeczywiście miałoby miejsce, czego w istocie nie wykazano. W przeciwnym wypadku studium pozostawałoby wewnętrznie sprzeczne wyznaczając rejon ul. Zakopiańskiej jako przekształcenia terenów poprzemysłowych, terenów PKP z przeznaczeniem na cele usług konsumpcyjnych (przy wyłączeniu usług produkcyjnych) z jednoczesnym dopuszczeniem terenów zabudowy usługowo-produkcyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2009 r. złożyła Rada Miasta Piły, zaskarżając jego punkt 1, 3 i 4, wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punktach 1, 3 i 4 i rozpoznanie skargi poprzez uznanie:

• iż uchwała Nr XXIV/287/08 Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulicy Zakopiańskiej w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P jest zgodna z prawem,

• iż zaskarżona uchwała może być wykonana w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P,

• i uchylenie punktu 4 wyroku zasądzającego od Rady Miasta Piły na rzecz skarżącej kwoty 540,00 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania,

- ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 1, 3 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie Rada Miasta Piły oparła skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Nr XXIV/287/08 w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P jest sprzeczna z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piły, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/546/06 Rady Miasta Piły z dnia 24 stycznia 2006 r.

Rada Miasta Piły wyjaśniła, że określając zmiany w strukturze przestrzennej wyodrębniono rejon ul. Zakopiańskiej (U5), wskazując główny kierunek przekształceń terenów poprzemysłowych, ustalając równocześnie wyłączenie usług produkcyjnych warsztatów oraz usług handlu paliwami. Powyższe nie dotyczy wyłączenia z ustaleń planu dotychczasowego zainwestowania (przeznaczenia) terenu, lecz jego przekształceń na określone w studium cele. Aktualnie prowadzona działalność na terenach oznaczonych w planie symbolem U/P stanowi w myśl ustaleń studium "dotychczasowe zainwestowanie". Przeznaczenie terenów w miejscowym planie określa się zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone w załączniku Nr 1 - "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego". W ustaleniach planu miejscowego zastosowano oznaczenie U/P - tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej, gdyż dopuszcza się stosowanie w projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". Istniejące dotychczasowe zainwestowanie na byłych terenach PKP zostało udokumentowane w postępowaniu sądowym poprzez przedstawienie inwentaryzacji terenów oraz wydanych decyzji administracyjnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miasta Piły złożyła B. G., wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. W ocenie B. G., nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Piły dokonano niedozwolonego nałożenia na siebie kilku różnych funkcji terenu, nie zapewniając właściwej ochrony, w szczególności koniecznej ochrony terenów mieszkalnictwa, które usytuowano bezpośrednio a nawet wraz z terenami określonymi symbolem U/P. Takie rozwiązanie powoduje niemożliwość realizacji funkcji mieszkaniowej na terenie, którego B. G. jest właścicielem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Nr XXIV/287/08 w zakresie postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem U/P jest sprzeczna z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piły, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/546/06 Rady Miasta Piły z dnia 24 stycznia 2006 r. Zarzut ten nie został sformułowany z zachowaniem wymagań określonych w art. 174 ust. 1 p.p.s.a.

Zauważyć na wstępie trzeba, że przepis ten zawiera alternatywę rozłączną i odnosi się do dwóch różnych podstaw kasacyjnych dotyczących możliwych naruszeń prawa materialnego, tj. błędnej wykładni określonego przepisu lub jego niewłaściwego zastosowania. W przypadku sformułowania zarzutu dotyczącego niewłaściwego znaczenia przepisu, na który powołał się organ, a który został przez Sąd Wojewódzki zaakceptowany jako podstawa kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie wystarczy jedynie ogólne podniesienie naruszenia, lecz należy wskazać, jakie powinno być zdaniem skarżącego właściwe znaczenie kwestionowanego przepisu, a także uzasadnić, z jakich podstaw wywodzi się pogląd co do takiego, a nie innego rozumienia przepisu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Inaczej mówiąc, skoro podstawą zarzutu jest błędna wykładnia prawa materialnego, należy przedstawić, jaka powinna być wykładnia prawidłowa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy będącego podstawą subsumpcji prawnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Inaczej mówiąc, że do ustalonego niewątpliwego stanu faktycznego zastosowano niewłaściwy przepis.

W skardze kasacyjnej użyto koniunkcji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie. Tak sformułowanego zarzutu, ze względów wyżej wymienionych, a mianowicie ustawowego zróżnicowania podstaw skargi kasacyjnej, nie można uznać za uzasadnione. W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano, iż zarzuca się błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, lecz w istocie zarzut sprowadza się do błędnej oceny ustalonego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy, a mianowicie do błędnego, zdaniem skarżącej Rady ustalenia, że uchwała planistyczna jest sprzeczna z ustaleniami zmienionego Studium.

Zarzut postawiony w skardze kasacyjnej nie dotyczy zatem niewłaściwego zastosowania przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ma on zastosowanie w sprawie oceny zgodności planu z ustaleniami studium, skarga kasacyjna zarzuca natomiast, że ustalenia Sądu Wojewódzkiego nie odpowiadają wskazywanemu przez skarżącą Radę stanowi faktycznemu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Natomiast wadliwość ustalonego stanu faktycznego jest zawsze rezultatem uchybienia procesowego, które może być skutecznie kwestionowane jedynie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie można zatem skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 566/08. Z wymienionych wyżej przyczyn zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uznać za usprawiedliwiony.

Ubocznie już tylko można dodać, że trzeba zgodzić się z ocenami Sądu Wojewódzkiego, gdyż nie jest do pogodzenia ustalenie studium o wyłączeniu usług produkcyjnych z ustaleniem w planie dla tego terenu zabudowy usługowo-produkcyjnej. Nie jest dla tej oceny istotne, że w powołanym przez Radę rozporządzeniu przewidziano stosowanie określonych oznaczeń literowych i kolorystycznych, gdyż o zakresie planu decydują nie tylko oznaczenia graficzne, lecz przede wszystkim treść ustaleń zawartych w uchwale. Słusznie zauważył też Sąd Wojewódzki, że nie sposób uznać za dotychczasowe zainwestowanie stanu ustalonego w drodze decyzji administracyjnych wydanych przed uchwaleniem planu, w których ustalono warunki dla działalności produkcyjnej.

Ustalenia studium mogą być oczywiście stosownie do potrzeb i we właściwym trybie zmienione, uwzględniając m.in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Dopiero wówczas możliwe jest podejmowanie dalszych prac planistycznych, które uwzględniać muszą ustalenia studium w zgodzie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Nie jest zaś dopuszczalne uchwalenie planu z naruszeniem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tej zasady.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.