Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 888/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprzeciwu I. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r., znak SKO.ZP/415/239/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz I. G. kwotę 200 zł (dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu I. G. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r., znak SKO.ZP/415/239/2022, którą uchylono decyzję Burmistrza [...] nr 7/F/2022 z 7 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 10 grudnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej dla rolnika wraz z infrastrukturą techniczną" w P., na działce nr [...] obr. P.. Skarżący wyjaśnił, że planuje utworzyć nowe, ekologiczne gospodarstwo rolne. Użytkowane przez niego dotychczas grunty nie nadają się do takiej działalności. Na działce będącej przedmiotem inwestycji skarżący zamierza utworzyć siedlisko i sad, w gospodarstwie będą również wykorzystywane działki dzierżawione.

Decyzją z 7 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji zaznaczył, że przystępując do rozpatrzenia sprawy wykonano analizę terenu. Teren wskazany pod zabudowę jest niezabudowaną nieruchomością gruntową, użytkowaną jako sad owocowy, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu I instancji, planowana lokalizacja budowy spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do punktów 2 i 3 powołanego ustępu, organ zaznaczył, że teren ma dostęp do drogi publicznej i posiada zapewnienie dostawy mediów. Natomiast w ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Organ zaznaczył, że działka stanowi użytek rolny RIIIa i nie posiada zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego w planie miejscowym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) przeznaczenie użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w planie miejscowym, z zastrzeżeniem ust. 2a. Organ I instancji podkreślił, że wniosek co prawda obejmuje budowę w zabudowie zagrodowej dla rolnika, co nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej, lecz w ocenie organu skarżącemu nie można wydać decyzji dla zabudowy zagrodowej.

Zdaniem organu, jednym z istotnych elementów gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość. Działka siedliskowa to taka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce, składający się z domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych, służących prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Jak zaakcentował organ, inwestor nie wskazał jaki związek z prowadzoną działalnością miałby mieć projektowany budynek gospodarczy. Nie jest bowiem możliwym, aby budynek gospodarczy o powierzchni do 50 m2 stanowił wystarczająco duże zaplecze dla gospodarstwa rolnego, w którym planuje się uprawę ekologicznych owoców, produkcję cydru i stworzenie winnicy. Co więcej, wątpliwym jest zaliczenie dzierżawionych działek na trwałe do mającego działać gospodarstwa. Działki dzierżawione znajdują się w różnych częściach wsi, są oddalone znacznie od siebie i są zadrzewione. Część działek dzierżawionych jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym położone są one na terenach PE-II "obszar eksploatacji powierzchniowej" z przeznaczeniem podstawowym na wydobywanie złóż dolomitów, w związku z czym wnioskowane przeznaczenie pod sad i winnicę nie jest zgodne z ustaleniami planu. Zapewnienia inwestora o rozmowach z właścicielami innych działek są jedynie ogólną deklaracją, podobnie jak zapewnienia o budowie wiaty i piwnicy na potrzeby działalności. Organ skonstatował, że realnym zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wolnostojącym garażem.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podniósł argumenty popierające stanowisko o konieczności kwalifikacji jego inwestycji jako zabudowę zagrodową.

Decyzją z 15 czerwca 2022 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, od wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest wyjątek zapisany w art. 61 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z nim, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, a następnie, że prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w danej gminie.

Organ II instancji podał, że jakkolwiek przedmiot inwestycji stanowi, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową, to jednak materiał znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje i nie rozwija okoliczności, że mamy do czynienia z rozbudową zagrody dla rolnika, czyli że zagroda taka na przedmiotowej działce już istnieje. Dopiero wykazanie spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. umożliwia pominięcie zbadania warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Decyzja organu I instancji nie dotyczy realizacji siedliska, gdyż postępowanie nie było prowadzone w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Żadna z kwestii, o jakich mowa w tym przepisie nie była w toku załatwiania sprawy ustalona, mimo że kilkakrotnie w treści decyzji wskazuje się , że inwestycja dotyczy budowy zagrody dla rolnika. Jak zauważył organ, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w zwykłym trybie, polegającym na spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu stwierdzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Dlatego tez Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie może się ostać.

Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji winien w pierwszym rzędzie zająć stanowisko, w oparciu o jakie przepisy rozpatruje przedmiotową sprawę, czy istotnie winien działać w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jeśli tak, to winien wskazać zaistnienie przesłanek umożliwiających jego zastosowanie. Jeśli zaś nie występują tego rodzaju przyczyny, to organ winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji kasatoryjnej skarżący wniósł sprzeciw. Podniósł, że zdaniem SKO, u.p.z.p. wprowadza dwa odrębne tryby wydawania decyzji o warunkach zabudowy (z art. 61 ust. 1 i z art. 61 ust. 4), przy czym przy zabudowie zagrodowej należy stosować wyłącznie ten drugi. Tymczasem istnieje jeden tryb, a ustalenie czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 4 nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, skoro organ I instancji potwierdził spełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1. Podstawą do wydania decyzji odmownej było przekonanie organu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4, a warunek ten musi być spełniony niezależnie od tego czy korzysta się z art. 61 ust. 4. W ocenie skarżącego, wobec przyznania przez organ I instancji spełnienia wszystkich warunków prócz stwierdzenia zabudowy zagrodowej, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy planowana przez skarżącego zabudowa będzie zabudową zagrodową. Skarżący przedłożył na to dowody w odwołaniu, jednak nie zostały one przez SKO rozważone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprzeciw, jako uzasadniony, zasługiwał na uwzględnienie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14).

Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a.

Po pierwsze należy zauważyć, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób organ I instancji naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie dotyczyłoby istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy. Jedynie w sentencji decyzji ogólnikowo powołane zostały art. 7, a także 77 K.p.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej. Natomiast z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium uczyniło organowi I instancji zarzut, że nie przeanalizował on wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Takie stanowisko należy uznać za nietrafne. Trzeba bowiem mieć na uwadze – na co zasadnie zwraca uwagę skarżący – że norma określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę w określonych warunkach ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenie przez organ I instancji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest spełniony (s. 3 decyzji organu I instancji), czyniło bezprzedmiotowymi rozważania na temat konieczności zastosowania ust. 4 wzmiankowanego artykułu. Już sama wykładnia językowa tego przepisu, przy zwróceniu uwagi na zwrot "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się..." prowadzi do wniosku, że ust. 4 jest związany z warunkiem przewidzianym w ust. 1 pkt 1 i jego ewentualne zastosowanie (skorzystanie z przywileju) jest uzależnione od niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Wyniki wykładni językowej potwierdza również wykładnia funkcjonalna. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2951/19), celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Jeżeli zatem stwierdzone jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, nie ma potrzeby sięgania do unormowania przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Innymi słowy, podejmowanie analizy dotyczącej zastosowania wyjątku od zasady (regulacji przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1) – w sytuacji kiedy przesłanki zasady zostały stwierdzone – stanowiłoby proces czysto hipotetyczny i nie miałoby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odmienna ocena powyższej kwestii powinna natomiast prowadzić organ odwoławczy do rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd zauważa bowiem, że Kolegium nie poczyniło zastrzeżeń w stosunku do zebranego w toku postępowania przed organem I instancji materiału dowodowego.

W tym miejscu dodać także trzeba, że organ odwoławczy zupełnie nie podjął rozważań na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Warunkiem zaś niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do zastosowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe.

Odnosząc się z kolei do kwestii wskazań co do dalszego postępowania, jakie organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaznaczyć należy, że uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z powodu nie przystąpienia do wyjaśnienia zaistnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 4, organ odwoławczy jednocześnie polecił organowi I instancji rozważenie "czy istotnie winien działać w oparciu o przepis art. 61 ust. 4". Takie postępowanie jawi się jako niezrozumiałe. Organ odwoławczy wskazał jako powód uchylenia rozstrzygnięcia niezastosowanie danego przepisu, po czym polecił organowi I instancji zbadanie w ponownym postępowaniu czy rzeczywiście należy działać w oparciu o ten przepis. Tak niespójne sformułowanie stanowiska stoi w sprzeczności z wymogiem wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o którym to wymogu mowa w art. 138 § 2 in fine.

Na marginesie zauważyć należy także, że nieprzystający do realiów niniejszej sprawy jest zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywód jakoby "z treści wydanej przez organ I instancji decyzji wynika, że na mocy powyższej decyzji ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn..." (s. 7 akapit drugi). W decyzji organu I instancji odmówiono bowiem ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł w punkcie I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku). Na koszty składa się kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od sprzeciwu.