Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1062/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 , art. 6c ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, art. 4 ust. 2 pkt 6, art. 6 ust. 1, ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Oksie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XX/102/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 8, 9, 11, § 13 pkt 1, § 14 ust. 2, § 19 ust. 3, § 24 ust. 2, § 29 ust. 1 pkt 4, § 30 ust. 2, § 31 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2016 r. Rada Gminy w Oksie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej u.c.p.g., po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie, podjęła uchwałę nr XX/102/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwanego dalej Regulaminem, stanowiącego załącznik do tego aktu.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 2, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 8, 9, 11, § 13 pkt 1, § 14 ust. 2 – w zakresie wprowadzonego ograniczenia wykonywania napraw samochodów poza warsztatami tylko do drobnych napraw jak wymiana kół, wymiana świec zapłonowych, wymiana żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych, § 19 ust. 3, § 24 ust. 2 – w zakresie terminu przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych, § 29 ust. 1 pkt 4, § 30 ust. 2 oraz § 31 ust. 1-4 Regulaminu przepisów regulujących sprawy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczających poza upoważnienie ustawowe rady gminy tym zakresie.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie mogą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g. W § 2 Regulaminu powtórzono zaś definicje zawarte w u.c.p.g. oraz innych ustawach, przekraczając upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Z kolei w § 10 ust. 5 Regulaminu wskazano, że rozliczenie za wykonaną usługę opróżnienia zbiornika bezodpływowego pomiędzy podmiotem wykonującym usługę a podmiotem zobowiązanym ma następować na postawie wystawionej faktury/rachunku – podczas gdy u.c.p.g. w żaden sposób nie wskazuje aby takiego typu regulacje miały znajdować się w Regulaminie. Powyższe odnosi się także do wprowadzania do Regulaminu zapisów dotyczących uprzedniego przygotowania odpadów przed ich włożeniem do pojemników, tak jak to uczyniono w § 9 ust. 2-4. W postanowieniach § 11 ust. 1 pkt 8, 9, 11 Regulaminu naruszono, zdaniem skarżącego, zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia, ponieważ nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których nałożenia organ nie został upoważniony. Szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku określa bowiem art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Co prawda art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nakazuje właścicielom nieruchomości realizację "innych obowiązków określonych w regulaminie", jednak obowiązki te nie mogą wykraczać poza zamknięty katalog określony w delegacji ustawowej do wydania Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. nie daje podstaw do tego, aby przyjąć, że w drodze uchwały rada gminy była upoważniona do wprowadzenia obowiązku właścicieli nieruchomości utrzymywania ich w stanie wolnym od zachwaszczenia, utrzymywania odłogowanych nieruchomości rolnych w stanie wolnym od zachwaszczenia oraz utrzymywania estetycznego wyglądu parków, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów. W § 13 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby (pkt 1). W § 13 pkt 1 powtórzono istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić "niezwłocznie" po opadach i wprowadzając jednocześnie zbyt ocenne sformułowanie "w miarę potrzeby", przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto dodanie słowa "niezwłocznie" naruszyło zasadę prawidłowej legislacji. Z kolei w § 14 ust. 2 Regulaminu wprowadzono ograniczenia wykonywania napraw samochodów poza warsztatami tylko do drobnych napraw jak wymiana kół, świec zapłonowych, wymiana żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych – podczas gdy rada gminy nie posiada podstawy prawnej do ingerowania w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą. W § 19 ust. 3 Regulaminu wskazano, że organizatorzy imprez masowych zobowiązani są usuwać odpady i opróżniać toalety niezwłocznie po zakończeniu imprez. Tymczasem art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków dotyczących usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości po odbytej imprezie masowej, czy to na właścicieli nieruchomości, czy też tym bardziej na organizatorów imprez masowych. Jako unormowanie przekraczające ustawową delegację wskazano także § 24 ust. 2 Regulaminu, w którym został ustanowiony obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych przez okres 2 lat – pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. W § 29 ust. 1 pkt 4 wskazano, że zwierzęta mogące zagrażać innym osobom poza obejściem posesji lub lokalem mieszkalnym mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu w zabezpieczenia (smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi, innych zwierząt i rzeczy ruchomych lub nieruchomych. W rezultacie nałożono realne, bardzo rygorystyczne obowiązki dla właścicieli zwierząt, niezależnie od cech poszczególnych zwierząt i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Tymczasem ograniczenia uprawnień właścicieli zwierząt bądź nałożenie nań dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Natomiast uchwalenie postanowień Regulaminu niepozwalających na uwzględnienie specyficznych sytuacji, tym samym prowadzących do sankcji karnych, zdaniem skarżącego, mogą tę zasadę naruszać – tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto użyte sformułowanie "zwierzęta mogące zagrażać osobom obcym" nie jest nigdzie zdefiniowane ustawowo i jest wysoce ocenne – co nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. W § 30 ust. 2 Regulaminu wskazano, że ule pszczele należy ustawić w odległości co najmniej 10 m od granic nieruchomości sąsiedniej – co wkracza w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie prawa sąsiedzkiego i również stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nastąpiło także określenie w § 31 Regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją, gdyż rada gminy jest tylko uprawniona i zobowiązana do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Obowiązki, które nałożono w w/w zapisach wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., ponieważ regulacja ta nie daje podstaw do zobowiązania właścicieli nieruchomości do dokonywania deratyzacji oraz ponoszenia kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności następujących regulacji Regulaminu: § 2, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 8, 9, 11, § 13 pkt 1, § 14 ust. 2 w zakresie wprowadzonego ograniczenia wykonywania napraw samochodów poza warsztatami tylko do drobnych napraw jak wymiana kół, wymiana świec zapłonowych, wymiana żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych, § 19 ust. 3, § 24 ust. 2 w zakresie terminu przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych, § 29 ust. 1 pkt. 4, § 30 ust. 2, § 31 ust. 1-4.

W odpowiedzi na skargę organ uznał za zasadną argumentację Prokuratora dotyczącą § 13 pkt 1 i § 31 ust. 1, 2, 3 i 4 Regulaminu, w pozostałym zakresie wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał, że w § 2 zaskarżonej uchwały jedynie definicje właściciela nieruchomości (pkt 5), nieczystości ciekłych (pkt 29), zbiorników bezodpływowych (pkt 30), stacji zlewnych (pkt 31) to definicje powtórzone z u.c.p.g. Zdaniem organu zawarcie w Regulaminie definicji niektórych pojęć (nawet jeśli zostały zapożyczone z innych przepisów) nie może ich dyskwalifikować, gdyż Regulamin jest aktem prawa miejscowego i powinien być zrozumiały dla osób, które mają go stosować. Przedmiotowe definicje stanowią jedynie ułatwienie korzystania z tego Regulaminu, pozwalając na jego większą przyswajalność i czytelność. W rezultacie za chybiony uznano argument skarżącego, że takie rozwiązanie może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia. Odnośnie § 9 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu organ podniósł, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. podkreślił, że regulamin ma określać szczegółowo zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "szczegółowo" zobowiązuje adresatów tej normy do w miarę dokładnego i szczegółowego określenia obowiązków dotyczących zbierania i odbierania odpadów. Dodatkowo ustawodawca w 4 ust. 2a u.c.p.g. stwierdził, że rada gminy może wprowadzić dodatkowe wymagania w zakresie selektywnego zbierania innych odpadów komunalnych niż określono w ust. 2 pkt 1 lit. a i b. Takie też obowiązki organ zawarł w tych przepisach – co przesądza o bezzasadności zarzutów skargi. Odnośnie § 10 ust. 5 Regulaminu organ wyjaśnił, że jest to zapis techniczny i w zestawieniu z wcześniejszymi zapisami Regulaminu dotyczącymi odbioru nieczystości ciekłych porządkuje on obowiązki stron umowy. Tym samym kwestionowanie takiego zapisu nie wydaje się mieć jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego czy faktycznego. Z kolei obowiązki nałożone na właścicieli zawarte w § 11 ust. 1 pkt 8, 9 i 11 Regulaminu są, zdaniem organu, zasadne i nie budzą zastrzeżeń ani kontrowersji wśród lokalnej społeczności. Ustawodawca dał bowiem gminom możliwości kształtowania obowiązków właścicieli nieruchomości, które są akceptowalne przez lokalną społeczność i spełniają jej wymagania. Natomiast nadmierna ingerencja skarżącego w kompetencje gmin narusza ich samodzielność. Istotne jest także to, że skarżący w sposób zupełnie dowolny wskazuje, które obowiązki właścicieli nieruchomości jego zdaniem są zasadne, a które należy wyeliminować z obrotu prawnego. Analizując zarzut dotyczący § 14 ust. 2 Regulaminu organ uznał go za niezasadny, powołując się na art. 4 ust 2 pkt 1d u.c.p.g. i podkreślając, że uszczegółowienie zapisu ustawowego nie przekracza upoważnienia ustawowego. Przyjęte rozwiązanie nie jest bowiem ingerencją w prawo władania nad rzeczą, lecz stanowi jedynie wskazanie, jak z tej własności korzystać by nie ingerować nadmiernie w prawa innych osób. Odnośnie § 19 ust. 3 Regulaminu organ wskazał, że w jego § 3 ust. 1 pkt 7 zostało zapisane, że Regulamin ten obowiązuje także organizatorów imprez masowych. Natomiast ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych nie określa obowiązków organizatora w zakresie usuwania odpadów i wykonywania zadań po zakończeniu imprezy masowej. Ustawą tą nałożono na organizatora określone obowiązki, jednak ich zakres jest ze wszech miar bardzo ogólny i dopiero Regulamin je uszczegóławia. Jeśli chodzi o § 24 ust. 2 Regulaminu zdaniem organu musi on mieć zagwarantowane mechanizmy, które pozwolą na kontrolowanie realizacji wykonywania przedmiotowej uchwały, zwłaszcza, że w art. 9u u.c.p.g. nałożono na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek kontroli przestrzegania stosowania ustawy. W rezultacie, aby kontrola była skuteczna, należy opierać się na dokumentach, w tym przypadku umowach i dowodach uiszczenia opłat. Jeśli chodzi zaś o § 29 ust. 1 pkt 4 Regulaminu to Rada Gminy, uchwalając te przepisy, miała na celu ochronę osób, które mają prawo czuć się bezpiecznie w miejscu publicznym. Służy temu prowadzenie psa na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywną w kagańcu. Swobodę zwalniania psa ze smyczy ma ten właściciel zwierzęcia, który potrafi nad nim sprawować kontrolę lub przebywa na nieruchomości ogrodzonej i odpowiednio oznakowanej. Takie zapisy nie są rygorystyczne i są akceptowane przez właścicieli, natomiast brak takich regulacji w Regulaminie może niekiedy spowodować stworzenie zagrożenia dla innych osób i zwiększenie poczucia niebezpieczeństwa ze strony zwierząt. Z kolei odnośnie kwestionowanego sformułowania "zwierzęta zagrażające osobom obcym" organ postawił pytanie, czy w uchwalanych regulaminach wszystkie sformułowania muszą być zdefiniowane ustawowo, aby mogły tam zostać zapisane. Wyjaśniając pojęcie "osoba obca" organ wskazał, że jest to osoba inna niż właściciel zwierzęcia. Odnośnie § 30 ust. 2 Regulaminu organ wskazał, że taki zapis ma za zadanie zapobiegania lokalnym konfliktom międzysąsiedzkim. Ponadto zapis ten jest zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g, który dopuszcza wprowadzenie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. Tym obszarem dla nieruchomości, na której są zlokalizowane ule, jest obszar 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej. Na tym obszarze 10 m wprowadzono zatem w Regulaminie zakaz lokalizacji uli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów Regulaminu należy wskazać, że w § 2 pkt 1-37 uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, a mianowicie: ustawy, nieruchomości, nieruchomości zamieszkałych, nieruchomości niezamieszkałych, właścicieli nieruchomości, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku zamieszkania zbiorowego, zabudowy jednorodzinnej, zabudowy wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej, nieruchomości użyteczności publicznej, Krajowego Planu Gospodarki Odpadami, Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, gospodarowania odpadami, stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, deklaracji, selektywnego zbierania, punktów selektywnego zbierania, odpadów komunalnych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych, odpadów zielonych, odpadów opakowaniowych, harmonogramu, regionu gospodarki odpadami komunalnymi, regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, nieczystości ciekłych, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich, zwierząt bezdomnych, zbiorników bezodpływowych, stacji zlewnych, podmiotów uprawnionych, podmiotów zobowiązanych, regulaminu.

Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, przy czym część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11).

Jeśli chodzi o pojęcia właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, stacji zlewnych i zbiorników bezodpływowych, zostały one zdefiniowane wprost w u.c.p.g., w związku z czym zbędnym, a zarazem – w świetle powyższych rozważań – niedopuszczalnym było powtarzanie tych definicji w uchwale. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2013 r. poz. 856 ze zm.) zdefiniowano pojęcia zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich (poprzez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, Dz.U. z 2007 r. Nr 133 poz. 921 ze zm., gdzie wymieniono takie zwierzęta) i zwierząt bezdomnych, w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2013 r. poz. 21 r. ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", zawarto definicje odpadów, odpadów komunalnych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów zielonych, a ustawa ta posługuje się pojęciami odpadów opakowaniowych czy budowlanych i rozbiórkowych. W tym przypadku także niedopuszczalnym było zatem definiowanie tych pojęć w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, a zwłaszcza z modyfikacjami definicji wynikających z ustaw. Podobnie z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. wynika, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów, a w związku z tym zbędne było definiowanie tego pojęcia w regulaminie. Jeśli chodzi o pojęcia gospodarowania odpadami, stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nie występujące zresztą w dalszej części Regulaminu, podobnie jak region gospodarki odpadami komunalnymi), deklaracji, selektywnego zbierania, odpadów wielkogabarytowych, również są to wyrażenia, którymi posługuje się i których dotyczą stosowne regulacje u.c.p.g. Z kolei pojęcia takie jak budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek zamieszkania zbiorowego, zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, nieruchomość użyteczności publicznej stanowią domenę szeroko pojętego prawa budowlanego i bądź to są definiowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) bądź w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy, bądź też akty te posługują się takimi pojęciami. Ponadto trzeba zauważyć, że pomimo zdefiniowania w Regulaminie pojęcia "nieruchomości użyteczności publicznej" nie pojawia się ono w dalszej części tegoż Regulaminu. Pojęcia nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej występują na gruncie samej ustawy (u.c.p.g.), która wiąże z tym rozróżnieniem określone skutki (art. 6c ustawy). Tymczasem analiza treści Regulaminu nasuwa wątpliwość co do celowości takiego rozróżnienia, a w konsekwencji odrębnego zdefiniowania, na potrzeby tej uchwały. Trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego – uchwalonego na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. – postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, to brak jest podstaw do wyłączenia takich nieruchomości spod obowiązywania unormowań regulaminu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1001/15). Definicja samej nieruchomości zawarta w uchwale ogranicza się zaś wyłącznie do wskazania, że obejmuje ona nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe. W przypadku definicji Krajowego Planu Gospodarki Odpadami i Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wprowadzono w ich przypadku ten sam skrót (WPGO), co powoduje niejednoznaczność zapisów uchwały. Z kolei w przypadku definicji odpadów wielkogabarytowych Regulamin posługuje się skrótem "KPGO", który w tej sytuacji nie został w ogóle dookreślony w uchwale. Do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami w zakresie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych odsyła Regulamin w § 26 ust. 1, zaś z dalszej części Regulaminu wynika także istota harmonogramu, w związku z czym zbędnym było jego definiowanie w uchwale, zresztą bez upoważnienia ustawowego. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy w omawianej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 111/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Ol 513/17). Możliwość prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów, a także warunki, jakie należy w tym celu spełnić, regulują stosowne przepisy, w tym rozdział 4 u.c.p.g., wobec czego zbędnym było definiowanie pojęcia podmiotu uprawnionego w sposób, w jaki uczyniono to w uchwale, zwłaszcza, że zgodnie ze stworzoną definicją w pojęciu tym mogą mieścić się podmioty o różnym zakresie działania i nie wiadomo w którym znaczeniu Regulamin przywołuje to pojęcie w dalszych jego zapisach, w tym nakładając określone obowiązki (np. § 8 ust. 2 pkt 5 i 6, § 9 ust. 7 i 8, § 10 ust. 1, § 26 ust. 1). Zbędnym było definiowanie pojęcia ustawy, skoro Regulamin został uchwalony na podstawie określonej delegacji ustawowej, wynikającej właśnie z u.c.p.g., a ponadto ta właśnie ustawa została przywołana w Regulaminie tylko raz, w związku z czym (jak w przypadku np. Ordynacji podatkowej) możliwym było przywołanie pełnej nazwy ustawy w tym miejscu (§ 27 ust. 5) zamiast tworzenia osobnej definicji. Sam Regulamin zdefiniowano zaś już w § 1 uchwały, wobec czego niezrozumiałym jest stworzenie powtórnej definicji w § 2 pkt 37.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 2 w całości, tj. co do pkt 1-37.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 9 ust. 2-4 Regulaminu. Brak jest delegacji ustawowej dla nałożenia obowiązków, o jakich mowa w tych przepisach, związanych z postępowaniem z odpadami przed ich złożeniem do worka lub pojemnika (por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. II OSK 2584/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ol 46/13). Odnosząc się do stanowiska organu trzeba dodać, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienie przepisu art. 4 ust. 2a u.c.p.g. pozwalało jedynie na możliwość wprowadzenia w regulaminie obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a, nie zaś ustanowienia dodatkowych wymogów w zakresie selektywnego zbierania. Analogiczna argumentacja, dotycząca braku delegacji ustawowej, znajduje zastosowanie dla stwierdzenia nieważności § 10 ust. 5 (przewidującego podstawę rozliczenia za wykonaną usługę na podstawie faktury/rachunku) i 11 ust. 1 pkt 8, 9 i 11 Regulaminu (utrzymywanie nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczenia, obowiązek dbania o parki, tereny zielone itp.). Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący (enumeratywny) wylicza art. 4 ust. 2 ww. ustawy, to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej (por. w/w wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r.).

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Brak jest zatem podstaw do regulowania (powtarzania regulacji ustawowej, zwłaszcza przy jej zmodyfikowaniu) przez radę gminy kwestii zachowania czystości i porządku poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu w zakresie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19).

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad – wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów, np. do drobnych napraw. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw – jak to uczyniono w § 14 ust. 2 Regulaminu – i wskazanie tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19). Wprowadzone w kwestionowanym przepisie ograniczenie o charakterze przedmiotowym i wskazanie wymogów przewidzianych w przepisie delegacyjnym wyłącznie w tym wąskim zakresie powodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu w całości.

W § 19 ust. 3 Regulaminu przewidziano, że organizatorzy imprez masowych zobowiązani są usuwać odpady i opróżniać przenośne toalety oraz usuwać je niezwłocznie po zakończeniu imprezy. Trzeba podnieść, że organizator imprez masowych na ogół nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma miejsce impreza (a jeśli jest takim właścicielem, to dotyczą go obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości), nie jest wymieniony w art. 5 u.c.p.g. jako podmiot, na który można nakładać obowiązki na podstawie tej ustawy, a w art. 4 u.c.p.g. nie ma delegacji do nałożenia na niego jakichkolwiek obowiązków wynikających z tej ustawy. Obowiązki organizatorów imprez zostały bowiem określone w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 2139; por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 719/19). Z tych powodów należało stwierdzić nieważność powołanego przepisu Regulaminu.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 24 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać umowy odbioru nieczystości ciekłych oraz dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych w celach kontrolnych przez okres dwóch lat. Obowiązki w tym zakresie zostały uregulowane w samej ustawie (art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), przytoczony przepis nie stanowi wykonania delegacji przewidzianej w art. 6 ust. 1a u.c.p.g., nie wprowadza bowiem innych sposobów dokumentowania, wprowadza za to w sposób nieuprawniony termin przechowywania przedmiotowych dokumentów – brak jest bowiem delegacji ustawowej dla takiego uregulowania. Z tych powodów należało stwierdzić nieważności kwestionowanego przepisu.

Jeśli chodzi o przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 859/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Z tego względu kwestionowany § 29 ust. 1 pkt 4 Regulaminu narusza prawo w sposób istotny.

Zgodnie z § 30 ust. 2 Regulaminu "Pszczoły należy trzymać w ulach ustawionych, w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich". Rada Gminy w/w przepisem bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Nie można także przyjąć, by taka regulacja stanowiła realizację określenia "zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15).

Zapisy zawarte w § 31 ust. 1-4 Regulaminu naruszają w istotny sposób przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy także do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 8, 9, 11, § 13 pkt 1, § 14 ust. 2, § 19 ust. 3, § 24 ust. 2, § 29 ust. 1 pkt 4, § 30 ust. 2, § 31 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały.