Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 86/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 71 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Y. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Po 302/19 w sprawie ze skargi Y. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Y. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt III SA/Po 302/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Y. K. (dalej jako: "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku, nr 267/08/2019, po rozpatrzeniu odwołania Y. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016 roku o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 mogły zostać dokonane najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 roku. Po tym dniu sprawa staje się bezprzedmiotowa. Upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego wnioskodawca starał się o przyznanie pomocy finansowej, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci bezprzedmiotowości i konieczność umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

WSA w Poznaniu oddalił skargę wskazując, że upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego Skarżąca starała się o przyznanie pomocy finansowej, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1. naruszeniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że określona w tych przepisach pomoc w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach mogła być udzielona Skarżącej jedynie do dnia 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie mogą być wydatkowane z EFFROW żadne należności i tym samym nie jest możliwe rozpoznanie wniosku Skarżącej dotyczącego płatności ONW za rok 2008, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe;

2. naruszeniu art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%,

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że działania organów prowadzących postępowania w sprawie przyznania płatności ONW spełniały wymóg stania na straży praworządności oraz realizują obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

2. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie przyznania Skarżącej dopłat ONW było przez oba organy prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, albowiem wskutek tego Skarżącą obciążają negatywne następstwa przewlekłości prowadzonego postępowania (brak płatności ONW za rok 2008),

3. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji nagannej praktyki organów administracji w postaci rażącej przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, które w świetle zaskarżonego wyroku przerzuca wyłącznie na Skarżącą (producenta rolnego) negatywne następstwa tej przewlekłości (brak płatności ONW z uwagi na wyczerpanie puli środków w danym programie),

4. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Skarżącej o przyznanie płatności ONW za rok 2008 mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt upływu terminu obowiązywania danego programu pomocowego (wyczerpania puli środków) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku Skarżącej o przyznanie płatności ONW za rok 2008, a brak jego rozpatrzenia w trakcie obowiązywania tego programu stanowił wyłącznie wynik licznych błędów i uchybień popełnionych przez te organy w trakcie postępowania oraz przewlekłości jego prowadzenia, w związku z czym organ administracji powinien poszukać innej możliwości wypłaty należnego świadczenia (np. w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt II pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Istota zarzutów Skarżącej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował ustalenie organów, że postępowanie z wniosku Skarżącej stało się bezprzedmiotowe, pomimo że tak późny termin rozpoznania wniosku nie był przez nią zawiniony, a przyczyną tego stanu rzeczy było prowadzenie przez organ przewlekle postępowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji uzasadnił szczegółowo z jakich przyczyn podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji, że postępowanie z wniosku Skarżącej podlega umorzeniu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające nie miały podstawy do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącej o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej – podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Co istotne, Sąd I instancji nie kwestionował długotrwałości postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, co miało wpływ na czas zakończenia tego postępowania, jednocześnie wskazał, że przyczyny tego stanu były różne, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny podziela, podkreślając, że wady postępowania, na które powołuje się Skarżąca, powinna zwalczać dostępnymi instrumentami prawnymi w toku toczącego się przed organami postępowania. Natomiast jego wynik w postaci umorzenia postępowania na skutek obiektywnego wyczerpania środków finansowych w ramach PROW 2007-2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, czego skutkiem jest jego bezprzedmiotowość, której z kolei konsekwencją jest konieczność umorzenia takiego postępowania.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określone w pkt I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię

i uznanie, że pomoc o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 mogła być udzielona Skarżącej jedynie do 31 grudnia 2015 roku i po tej dacie nie jest możliwe rozpoznanie wniosku Skarżącej, co prowadzi do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Skarżąca nie uzasadnia w taki sposób tego zarzutu, a odwołuje się do argumentacji opartej na wadliwości prowadzonego postępowania (przewlekłość), którego efektem jest niekorzystny skutek dla skarżącego kasacyjnie. W żaden sposób nie wykazuje zatem, że Sąd I instancji, akceptując rozstrzygnięcie organu, dokonał błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów.

Identycznie ocenić trzeba, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut 2 w pkt I skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na wniosek podmiotu wdrażającego minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, o którym mowa w ust. 1, nie więcej jednak niż o 10%. Zaś w myśl ust. 1 tego przepisu pomoc jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że realizacja płatności przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po 31 grudnia 2015 roku z uwagi na obowiązujące przepisy prawa (art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Obszarów Wiejskich) byłaby niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym. Z konstrukcji przepisu art. 11 ust. 2 wynika, że nawet gdyby podmiot wdrażający, złożył wniosek o wyrażenie zgody na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, to wyrażenie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymaga po pierwsze porozumienia z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych a po drugie nie jest obowiązkiem a jedynie uprawnieniem tegoż ministra. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego wobec postulatywności charakteru samego zarzutu.

Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko Skarżącej, że z art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika obowiązek złożenia wniosku w opisanym przedmiocie (wyrażenie zgody na przyznanie pomocy przekraczającej wysokość limitu), z powodu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Skarżącej na rzecz organu administracji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.