Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2593/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1, art. 2 ust 2, art 6 ust 4, art. 28 ust 1, art 16 ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 pkt 7 i pkt 9, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r., w której utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji organu odwoławczego i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1985 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w g.m. [...] na cele Przedsiębiorstwa [...] pod budowę zaplecza Produkcyjno-Usługowego, w tym wymienionej w punkcie 14 – działki o numerze [...], pow. 2785 m² z całej działki o numerze [...] o pow. 8022 m² (Kw. 115) oraz o odszkodowaniu w wysokości: za grunt 775 026 zł, za składniki roślinne 50 130 zł (zwaną dalej: "decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą"). Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] decyzją z [...] marca 1985 r. – w wyniku rozpatrzenia odwołania - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1985 r. (zwaną dalej: "decyzją odwoławczą").

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części określonej punktem 14. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji odwoławczej i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w zakresie punktu 14. Pismem z 18 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwaną dalej: "ustawą z 1958 r.].

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ww. ustawy z 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie było Przedsiębiorstwo B., a zatem podmiot uprawniony w świetle ustawy z 1958 r.

Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (tak m. in. wyrok NSA z 22.02.2010 r., sygn. akt I OSK 631/2009, publ. Legalis nr 223637). Z akt archiwalnych wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne w celu budowy zaplecza produkcyjno - usługowego dla Przedsiębiorstwa [...] co potwierdzała decyzja z [...] września 1984 r. Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, która zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zaplecza produkcyjno - usługowego przedsiębiorstwa [...] w [...]. Decyzja ta została wydana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalono nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Zainteresowanym w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06, publ. Legalis nr 119150). W sprawie istotne znaczenie ma fakt, że celem wywłaszczenia była budowa zaplecza produkcyjno - usługowego dla przedsiębiorstwa państwowego, które służyć miało realizacji wieloletnich zadań, w tym modernizacji i przebudowy Huty [...] w [...], budowy Szpitala [...] w [...], a także wielu innych zadań o dużym znaczeniu społecznym i gospodarczym dla województwa [...]. Budowa zaplecza, jako inwestycja niezbędna do realizacji ww., inwestycji stanowiła niewątpliwie przedsięwzięcie, które związane było z zaopatrywaniem społeczeństwa w niezbędną infrastrukturę o charakterze publicznym. Zatem należało uznać, że spełniona została przesłanka celu użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1981 r., Nr 24, poz. 122, ze zm.) przedsiębiorstwo państwowe było podstawową jednostką organizacyjną gospodarki narodowej, służącą zaspokajaniu potrzeb społecznych, tworzoną w celu osiągania efektywnych ekonomicznie wyników przez produkcję dóbr, świadczenie usług lub inną działalność. Biorąc powyższe pod uwagę według organu należało stwierdzić, że Przedsiębiorstwo [...] wnioskując o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wypełniało cele użyteczności publicznej, ponieważ budowa zaplecza była niezbędna do realizacji zadań nałożonych przez ww. ustawę, które służyły zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) wskazał, że użyteczność publiczna jest bowiem integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Dodatkowo ze znajdujących się w aktach sprawy pism Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z: 7 grudnia 1983 r., 13 grudnia 1983 r. i 10 października 1985r. wynika, że zobowiązuje ona Przedsiębiorstwo [...] do budowy odpowiedniej pod względem potrzeb przedsiębiorstwa bazy sprzętowo - transportowo - magazynowej, która spełniałaby przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. W związku z powyższym należało stwierdzić, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel publiczny, a jego niezbędność została wykazana stosownymi dokumentami. Zatem spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. ubiegającemu się o wywłaszczenie nakazywał przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ww. ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła zostać zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiałoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu jest nieznane (art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Organ wywłaszczeniowy ustalił, iż własność przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako [...] o powierzchni 2785 m2 na podstawie aktu własności ziemi z [...] października 1978 r., Nr [...], wydanego przez Naczelnika Dzielnicy [...] przysługuje K. A. Ze znajdującego się w aktach nadzorczych postanowienia Sądu Powiatowego dla [...], Wydział [...] z [...] czerwca 1990 r. (sygn. akt [...]) wynika, że K. A. zmarła 10 kwietnia 1982 r., a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś spadek po niej nabył bratanek W. K. Zatem stan prawny przedmiotowej nieruchomości pozostawał nieuregulowany, bowiem właścicielka nieruchomości zmarła w 1982 r., a postępowanie spadkowe po niej zostało przeprowadzone dopiero w 1990 r. Przeprowadzenie postępowania ofertowego nie było możliwe z uwagi na śmierć właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a także na brak przeprowadzenia postępowania spadkowego, a zatem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od przeprowadzenia rokowań, stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r. Niemniej jednak, z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo [...]. ustaliło, że właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie żyła, natomiast użytkownikiem gruntu był W. K., domniemany spadkobierca zmarłej i pismem z 28 grudnia 1983 r. ubiegający się o wywłaszczenie złożył stosowną ofertę W. K. W dniu 27 listopada 1984 r. Urząd Dzielnicy [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, przeprowadził rokowania z właścicielami działek przeznaczonych do wywłaszczania. Na rokowania stawił się W. K., który nie zgodził się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Powyższe dowodzi, że zrealizowany został obowiązek wynikający z art. 6 ustawy z 1958 r.

Stosownie do treści przepisu art. 16 ustawy z 1958 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony do właściwego organu. Pismem z 23 listopada 1984 r. uzupełnionym pismem z 18 stycznia 1985 r. Przedsiębiorstwo [...] wystąpiło do Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonych w [...] o ogólnej powierzchni do wywłaszczenia 9,42 ha. Wniosek o wywłaszczenie spełniał wymogi wymienione w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej.

Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r. o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Urząd Dzielnicowy [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami zawiadomieniem z 18 stycznia 1985 r. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego między innymi odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 12 lutego 1985 r. Ze znajdującej się na zawiadomieniu z 18 stycznia 1985 r. adnotacji wynika, że zostało ono wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 28 stycznia 1985 r. i zdjęte 13 lutego 1985 r. Zatem należało uznać, że wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Zgodnie z treścią art. 18 ustawy z 1958 r. zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w biurze organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej "wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski". W zawiadomieniu i obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego należało zamieścić pouczenie o tych uprawnieniach. Zachowane w aktach sprawy zawiadomienie z 18 stycznia 1985 r. spełniało wymagania art. 18 ustawy z 1958 r.

W tym miejscu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1800/06), w którym Sąd wskazał, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania - dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 6.06.2002 r., sygn. akt I SA 2644/00 i z 21.06.2005 r., sygn. akt I SA 1738/03 oraz wyrok NSA z 27.06.2005 r., sygn. akt OSK 1549/04).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Z zachowanego w aktach sprawy protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 12 lutego 1985 r. wynika, że na rozprawę stawił się W. K., użytkownik wywłaszczanej nieruchomości, który oświadczył, że właścicielka nieruchomości oznaczonej jako parcela I. kat. [...] o powierzchni 2785 m2, b. gm. kat. B. zmarła. Wskazał, że jest domniemanym spadkobiercą właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a postępowanie spadkowe jest w toku. Na rozprawę stawił się także biegły - dr inż. A. U., który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny gruntu.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ zauważył, że zgodnie z art. 22 ustawy z 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie wycenę gruntu sporządził dr inż. A. U., biegły z listy Prezydenta Miasta [...] Biegły w elaboracie szacunkowym ze stycznia1985 r. oszacował wartość gruntu na kwotę 775 026,00 zł. Organ nadzorczy oceniający, czy decyzję o odszkodowaniu wydano z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a., powinien zbadać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (wyrok NSA z 19.02.2002 r., sygn. akt I SA 1834/00, Lex nr 81757). Podstawą prawną oszacowania gruntu, zgodnie z ww. elaboratem szacunkowym były przepisy ustawy z 1958 r., zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), zarządzenia Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...] lutego 1983 r., nr [...] w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty w województwie miejskim [...] oraz zarządzenia Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...] sierpnia 1982 r nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w miastach w województwie miejskim [...]. W niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunt w mieście określane było według następujących zasad: jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalało się: (a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5 - 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu; (b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W dniu wywłaszczenia obowiązywało zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. określające wartość części gruntu o powierzchnię 600 m2 (obszar równy działce normatywnej) na kwotę 320 000,00 zł. Odszkodowanie za pozostałą część gruntu o powierzchni 2185 m2 (2785 m2 - 600 m2) biegły ustalił w oparciu o zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1983 r. uwzględniając przy tym, że grunty położone były w granicach miasta [...]. Przyjmując wartość 1190 q żyta na kwotę 1750 zł ustalił cenę 1 m2 gruntu na kwotę 208,25 zł. Zatem odszkodowanie za pozostały grunt (ponad obszar równy działce normatywnej) wyniosło 455 026,00 zł (2185 m2 x 208,25 zł/m2). W wyniku powyższych wyliczeń odszkodowanie za wywłaszczony grunt wyniosło w sumie 775 026,00 zł (320 000,00 zł + 455 026,00 zł). Taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją z [...] lutego 1985 r. i utrzymana decyzją z [...] marca 1985 r. Kwestionowana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza przyznawała również odszkodowanie za składnik roślinny znajdujący się na wywłaszczonym gruncie. Jego wyceny dokonał 15 listopada 1984r. dr inż. A. U., rzeczoznawca ds. rolnych z listy Prezydenta Miasta [...]. Z akt sprawy wynika, że sporządzenie opinii poprzedziła wizja lokalna na gruncie w dniach [...] i [...] października 1984 r. w obecności rolników. Biegły ustalił, że na przedmiotowym gruncie rośnie szpinak, który wycenił na kwotę 50 130,00 zł. Taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. Wobec powyższego prawidłowe było wyliczenie biegłego, ustalające wysokość odszkodowania za grunt na kwotę 775 026,00 zł oraz za składnik roślinny na kwotę 50 130,00 zł. W oparciu o powyższe opinie szacunkowe biegłego Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1985 r., w punkcie 14, orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność spadkobiercy K. A. oraz przyznał odszkodowanie za grunt w wysokości 775 026,00 zł oraz 50 130,00 zł za składnik roślinny łącznie 833 560,00 zł. Konkludując organ nadzoru stwierdził, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy z 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011r. I SA/Wa 1520/10). Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (wyrok WSA w Warszawie z 7.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10; wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). W przedmiotowej sprawie, jak wskazano powyżej odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r., decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Kwestionowana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowacza zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokości należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego skierowania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowaczej do osoby zmarłej, tj. K. A., organ wskazał, że bezsporne jest, że właścicielka nieruchomości nie żyła w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Niemniej jednak, w postępowaniu wywłaszczeniowym brał czynny udział jej następca prawy W. K., który został wskazany w ww. decyzji wywłaszczeniowej jako domniemany spadkobierca. Dodatkowo orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 14.10.2009 r., sygn. akt I OSK 871/08; wyrok WSA w Warszawie z 8.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2113/16).

Rozwijając powyższe, organ zwrócił uwagę na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawał im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Natomiast ustawa z 1958 r. nie precyzowała, kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania, w sytuacji gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Wpisanie jako uprawnionego do odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Według organu trzeba też mieć na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania to oznacza, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, niepubl.).

W trakcie postępowania nie stwierdzono też, aby badana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Przechodząc do oceny decyzji odwoławczej, organ nadzoru wskazał, iż została ona wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania, w którym właściciele wywłaszczonych nieruchomości żądali objęcia wywłaszczeniem pozostałych po wywłaszczeniu części nieruchomości. Na załączniku do odwołania zawierającym listę osób odwołujących się w pozycji 20 wskazano na K. A. jako byłą właścicielkę nieruchomości, a poniżej wpisano W. K., obok znajduje się podpis W. K., a jeszcze niżej adnotacja, iż nie przeprowadzono postępowania spadkowego, brak następców prawnych. W treści decyzji odwoławczej wskazano, że odwołanie złożyła m. in. K.A., która została również umieszczona w rozdzielniku decyzji (poz. 18), co jest równoznaczne ze skierowaniem do niej decyzji. Natomiast K. A. zmarła 10 kwietnia 1982 r., co potwierdza treść postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] z [...] czerwca 1990 r., sygn. akt [...]. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27.04.1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14.11.2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653 i inne). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Mając powyższe na uwadze, prawidło ocenił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] marca 2017 r., że decyzja odwoławcza jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (tzw. negatywna przesłanka nieważności). W zakresie zdefiniowania nieodwracalnych skutków prawnych istnieje obszerne i utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104), w której wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Mając powyższe na uwadze nie stwierdzono, aby decyzja odwoławcza wywołała nieodwracalne skutki prawne, które stanowiłyby przeszkodę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku, iż obecnie tylko część nieruchomości jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia organ zauważył, że przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie były decyzje wydane w postępowaniu wywłaszczeniowym i ustalenie, czy zostały one wydane z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu ich wydania. Zatem zarzuty odnoszące się okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie mogą odnieść skutku w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, lecz mogą być przedmiotem oceny w sprawie o zwrot nieruchomości.

W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdzono że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

W. K. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odpowiadał dyspozycji art. 3 ww. ustawy, podczas gdy cel publiczny wywłaszczenia i użyteczność publiczna to dwie zupełnie różne kwestie;

art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że mimo że Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji odwoławczej uznając, że decyzja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, gdyż została skierowana do zmarłej K. A., to nie zauważył, że tą samą wadą była dotknięta również decyzja pierwszej instancji, gdyż 20 lutego 1985 r. K. A. już nie żyła, stąd decyzja była skierowana do osoby, która stroną postępowania już nie była, zatem także decyzja organu pierwszej instancji była obarczona wadą nieważności i winna być usunięta z obrotu prawnego by nie wywoływała skutków prawnych;

art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym brali udział następcy prawni zmarłej K. A. podczas, gdy postępowanie spadkowe zakończyło się wydaniem postanowienia spadkowego 27 czerwca 1990 r., zatem dopiero wtedy doszło do określenia kręgu spadkobierców wyżej wymienionej;

art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym miały polegać nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające zwrot nieruchomości.

Minister Inwestycji i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego były decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcza i odwoławcza – korzystająca z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać. Skoro przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 1894/16) podkreślił, że "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco". Z treści wydanych decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1985 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym akty były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 marca 1985 r., czyli w dniu wydania ostatecznej decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia za odszkodowaniem, organy oceniały wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej za odszkodowaniem. I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść decyzji z 1985 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięć w nich zawartych, ówcześnie zgromadzoną dokumentację postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowaczego, ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 1985r., a nadto treść skargi - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżącego, jakoby decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a nadto została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w konsekwencji brak podstaw do zakwestionowania decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżącego – za nieważnością decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, które należałoby oprzeć na przesłankach z pkt 2 i pkt 4 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa i skierowaniu do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tym samym zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Po pierwsze, odparcia wymaga zarzut postawiony w skardze, jakoby cel wywłaszczeniowy nie odpowiadał dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r. o wywłaszczenie mogło ubiegać się m. in. przedsiębiorstwo państwowe. Przedsiębiorstwo państwowe – według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1981 r., Nr 24, poz. 122, ze zm.) - było podstawową jednostką organizacyjną gospodarki narodowej, służącą zaspokajaniu potrzeb społecznych, tworzoną w celu osiągania efektywnych ekonomicznie wyników przez produkcję dóbr, świadczenie usług lub inną działalność. Zaś wywłaszczenie – stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. - było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m. in. na cele użyteczności publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia była rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (wyrok NSA z 22.02.2010 r., sygn. akt I OSK 631/2009, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z archiwalnych akt administracyjnych i ustaleń organów wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo [...] czyli podmiot uprawniony w świetle przywołanego art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r. i odpowiadający definicji art. 1 ust. 1 ww. ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Z kolei wywłaszczenie nieruchomości opisanej w stanie sprawy było niezbędne dla budowy zaplecza produkcyjno - usługowego dla wnioskodawcy wywłaszczenia, co potwierdzała decyzja Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] września 1984 r. zatwierdzająca pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zaplecza produkcyjno-usługowego przedsiębiorstwa [...] w [...]. Decyzja ta została wydana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...]. z dnia [...] czerwca 1977 r. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (wyrok NSA z 28.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, celem wywłaszczenia była budowa zaplecza produkcyjno - usługowego dla przedsiębiorstwa państwowego, które służyć miało realizacji wieloletnich zadań, w tym modernizacji i przebudowy Huty im. [...] w [...]., budowy Szpitala [...] w [...]., a także wielu innych zadań o dużym znaczeniu społecznym i gospodarczym dla województwa [...]. Jako inwestycja niezbędna do realizacji ww. zadania stanowiła przedsięwzięcie, które związane było z zaopatrywaniem społeczeństwa w niezbędną infrastrukturę o charakterze publicznym i o niezbędności którego zadecydowano już przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Budowa zaplecza była niezbędna do realizacji zadań nałożonych przez ww. ustawę, które służyły zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa. Nadto wnioskodawca wywłaszczenia, na podstawie pism Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...]. z 7 grudnia 1983 r., 13 grudnia 1983 r. i 10 października 1985 r., zobowiązany był do budowy odpowiedniej pod względem potrzeb przedsiębiorstwa bazy sprzętowo - transportowo - magazynowej, która spełniałaby przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. Wszystko to dowodzi zasadności stwierdzenia organu, że Przedsiębiorstwo [...]. wnioskując o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wypełniało cel użyteczności publicznej. Ostatecznie, Sąd w pełni podziela stanowisko organów co do prawidłowości uznania spełnienia przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wymaganej art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., tym samym nietrafności zarzutu wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Po drugie, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została skierowana do osoby, która nie mogła być stroną w sprawie. Z decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że wywłaszczeniem objęto działkę nr [...] o powierzchni 2785 m². Działka ta – zgodnie z aktem własności ziemi Nr [...] z [...] października 1978 r. wydanym przez Naczelnika Dzielnicy [...] - stanowiła własność K. A. Ówczesna właścicielka wywłaszczonej za odszkodowaniem działki zmarła 10 kwietnia 1982 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie spadkowe ([...]) toczące się przed Sądem Powiatowym dla [...]., Wydział [...] zostało zakończone [...] czerwca 1990 r. wydaniem postanowienia, z którego wynika, że spadek po K. A. nabył bratanek W. K. On też, zanim doszło do stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej K. A., został wskazany jako domniemany spadkobierca uprawniony do odszkodowania w punkcie 14 decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W świetle powyższego zasadnie organ nadzoru stwierdził, że stan prawny nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym w chwili wywłaszczenia pozostawał nieuregulowany. Z kolei prowadzenie postępowania z udziałem spadkobiercy K. A. dodatkowo potwierdzają następujące dokumenty, wchodzące w zakres materiału dowodowego ówcześnie zgromadzonego przez organ wywłaszczeniowy, to jest m. in. oferta z 28 grudnia 1983 r. wnioskodawcy wywłaszczenia złożona W. K. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., protokół z [...] listopada 1984 r. ze spotkania, którego przedmiotem było uzgodnienie warunków dobrowolnej sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę zaplecza, protokoły z przeprowadzonych rozpraw [...] i [...] lutego 1985 r. wywłaszczeniowo-odszkodowaczych, w których ww. uczestniczył. Ogólnie ujmując, postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze toczyło się w stosunku do osoby żyjącej i z jej udziałem. W świetle poruszanej materii słuszna jest uwaga organu, że przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania. Oznacza to, że były w powyższym zakresie niejednoznaczne, nasuwające wątpliwości i możliwości interpretacyjne, a jako takie nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności (pod. wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15). Wszystko to przemawia za bezzasadnością zarzutu skierowania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej do osoby niebędącej stroną w sprawie, tym samym wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 2 K.p.a., a nadto i wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym z naruszeniem art. 7 K.p.a.

Po trzecie, nietrafny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nawiązujący do braku uzasadnienia decyzji Ministra w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających zwrot nieruchomości. W kontekście przedmiotowego zarzutu należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje wydane przez Ministrów w postępowaniu nieważnościowym, ograniczonym regulacjami art. 156 – art. 159 K.p.a., a nie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym na podstawie regulacji Rozdziału 6 zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). Oznacza to, że obowiązkiem Ministra Infrastruktury i Budownictwa było uzasadnienie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji odwoławczej i odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w kontekście treści przepisów normujących postępowanie nieważnościowe w związku z przepisami prawa materialnego ówcześnie obowiązującego i regulującego materię będącą przedmiotem tego postępowania, czyli ustawy z 1958 r., a Ministra Inwestycji i Rozwoju w zakresie przepisów postępowania odwoławczego, w szczególności normy stanowiącej podstawę prawną jej wydania zaskarżonej decyzji, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazywane więc przez skarżącego "nie użycie" nieruchomości objętej wywłaszczeniem na cel wywłaszczeniowy i pozostawanie niezagospodarowaną, jako niemające związku z przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie wymagało uzasadnienia. Ocena jakiej dokonywali Ministrowie opierała się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydawania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i rozstrzygnięcia odwoławczego. Zatem okoliczności zaistniałe po wydaniu ww. decyzji nie mogły być przedmiotem rozważań organów w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ale jak wskazał organ mogą być przedmiotem oceny w sprawie o zwrot nieruchomości. Z kolei wypowiedź organu w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych uzasadniona była stwierdzeniem nieważności decyzji odwoławczej i obowiązkiem wykazania przez organ braku nieodwracalnych skutków, których niezaistnienie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji odwoławczej, a nie wydaniem jej z naruszeniem prawa.

Po czwarte, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 i pkt 9 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. elementami składowymi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji były stosowne pouczenia, to jest o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i prawie wniesienia skargi.

Podsumowując, organy wnikliwie rozważyły i uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji dokonały prawidłowego rozpoznania sprawy, wydania decyzji i ich uzasadnienia. Ustalone stanowisko uzasadniły w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Wobec zgodności z prawem wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji skarga nie została uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.