Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1084/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 marca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa budynku wraz z zagospodarowaniem terenu polegająca na wzmocnieniu fundamentów i podniesieniu kominów w granicy z działką nr [...] obr. [...] na całej długości działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i pozwolenia, a ponadto ustalono, że zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. W przedmiocie zgłoszonych uwag organ stwierdził, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Odnośnie zastrzeżeń dotyczących braku posiadania prawa terenu wyjaśnia się, iż zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania niniejszej decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawem do dysponowania terenem w celu realizacji inwestycji będzie musiał wykazać, się inwestor w odrębnym postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli A. P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...]. A. P. podniosła, że jej dom i działka nr [...] przy ul. [...] od lat 80-tych ubiegłego wieku były w ewidencji zabytków K.. Obecnie ewidencja ta jest odtwarzana. Odwołująca się uważa, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza jej prawa. W jej ocenie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane w północno-zachodniej granicy działki [...] jako kontynuacja zabudowy pierzejowej i wtedy nie kolidowałoby z jej domem i ogrodem. Ponadto planowane zamierzenie inwestycyjne może grozić katastrofą budowlaną związaną z naruszeniem konstrukcji domu odwołującej się. Ponadto realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może doprowadzić do obniżenia walorów estetycznych i wartości działki odwołującej się. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła błędne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wskazano, że z treści analizy nie wynikają konkretne średnie dla poszczególnych parametrów występujących w obszarze analizowanym. Tymczasem średnie te powinny zostać określone przez zastosowanie średnich matematycznych. Zakwestionowano także posługiwanie się w analizie zwrotem "około" i przez wskazanie wskaźników czy parametrów w postaci przedziałów a nie konkretnych liczb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że

w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. A. P.. W analizie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m, bowiem front działki ma szerokość 13 m, zatem jego trzykrotność byłaby mniejsza niż 50 m. W obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Są to m.in. działki [...], [...] i [...] obr. [...]. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W analizie dokonano szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego udokumentowanej fotograficznie. W analizie dokonano charakterystyki cech, wskaźników i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w tym kształtowania się linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki (karty 129-130). W ocenie Kolegium analiza jest kompletna i pozwala na ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Kolegium nie podzieliło zarzutów dotyczących braków analizy, w szczególności tego, że z analizy nie wynikają konkretne średnie dla poszczególnych parametrów występujących w obszarze analizowanym, analiza posługuje się zwrotem "około" i przez wskazanie wskaźników czy parametrów w postaci przedziałów a nie konkretnych liczb oraz, że na części graficznej analizy zaznaczyć należy linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, w celu wyznaczenia linii nowej zabudowy. Na mapie zaznaczyć należy, w świetle powołanego orzeczenia na każdej z działek w obszarze analizowanym procent wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki/terenu, szerokość elewacji frontowej i parametr wysokości. W ocenie Kolegium brak jest przepisu prawa, który byłby podstawą formułowania takich wymogów w stosunku do analizy. W istocie w analizie pojawiają się często określenia wskazujące na przybliżone wartości wskaźników i parametrów charakteryzowanej zabudowy. W analizach wskazywane są wartości przybliżone w sytuacji, gdy nie są one wynikiem dokładnych pomiarów geodezyjnych (a brak jest na tym etapie postępowania wymagania dokonania przez analizatora takiego pomiaru). Należy zwrócić uwagę na to, że ze względu na charakter inwestycji (brak inwestycji kubaturowej) ustalenia analizy nie służą w tej konkretnej sprawie odwzorowaniu wskaźników i parametrów, co ustaleniu, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany układ przestrzenny. Na taką ocenę sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza pozwala. Kolegium nie dostrzega podstaw do odmowy wiarygodności i mocy dowodowej analizie. Planowane zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na podmurowaniu istniejącego komina, nadbudowie istniejącego komina w konstrukcji lekkiej-konstrukcji stalowej, przedłużeniu istniejących kominów za pomocą rury ze stali mocowanej do ściany bocznej projektowanego budynku, podbiciu fundamentów istniejących na dz. nr [...] budynków mieszkalnego i gospodarczego w granicy z działką nr [...] obr[...] na całej długości działki nr [...] obr. [...]. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest związane z realizacją innego zamierzenia inwestycyjnego - realizacji na działce [...] obr. [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przylegającej do budynku nr [...] przy ul. [...]. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem będzie realizowane w ramach robót, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy podziemnych części budynku oraz urządzenia technicznego - komina w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (w załączniku nr [...]) wskazano, że nie ulegną zmianie takie parametry jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu), w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej czy geometria dachu. Nie ulega zatem wątpliwości, że wpływać będzie na sposób zagospodarowania terenu (chodzi o nadbudowę przewodów kominowych na dachu budynku mieszkalnego). Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ogólna zasada, iż w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. W art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega m.in. na przedłużeniu (podniesieniu) przewodów: dymowych, spalinowych i wentylacyjnych na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz pogłębieniu (podbiciu) usytuowanych w granicy działki fundamentów budynków mieszkalnego i gospodarczego. Przewody kominowe stanowią w świetle obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa tzw. urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Komin należy potraktować jako część instalacji grzewczo-wentylacyjnej, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Komin bezsprzecznie jest konstrukcją z pionowym kanałem do odprowadzania spalin z pieca, paleniska do atmosfery oraz do wytwarzania naturalnego ciągu powietrza, będąca rodzajem przewodu wewnątrz budynku lub urządzenia, z wylotem na dachu, lub budowlą wolno stojącą. Komin (znajdujące się w nim przewody) jest zatem urządzeniem budowlanym (zob. wyrok WSA w Łodzi z 13 listopada 2012 r. sygn. II SA/Łd 636/12) Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 c ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową (podwyższeniem) kominów (nadbudowie przewodów kominowych), zatem nie wymaga ono pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06; Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, wyd. 6 W-wa 2011 r., s. 484, wyrok WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 515/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 30 lipca 2015, sygn. II SA/Rz 161/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Bd 1218/10). Kolegium ma świadomość, że w orzecznictwie sądu [...] pojawiły się także odmienne interpretacje, jednak mając na uwadze stanowisko NSA oraz doktryny, a także kierując się celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przychyla się do przedstawionego powyżej poglądu w kwestii zakresu obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne ingeruje bowiem w krajobraz, stąd wpływa na stan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z uwagi na specyfikę zamierzenia inwestycyjnego wysokość nadbudowy wynikać będzie z przeprowadzonych ekspertyz i ma ścisły związek z realizacją projektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 29 lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...], infrastrukturą techniczną również na działkach [...], [...] obr. [...] przy ul [...] w K." (karty 46-54). Z kolei prace polegające na wzmocnieniu (podbiciu fundamentów) budynku mieszkalnego i gospodarczego przy ul [...] z uwagi na fakt, iż jak wynika z ich opisu ingerować będą w konstrukcję i zewnętrzne ściany tych budynków wymagać będą pozwolenia na budowę, choć z uwagi na ich charakter (dotyczą podziemnych części budynku, karta 42 i 44) nie spowodują zmiany zagospodarowania terenu tak, iż konieczne jest ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla zamierzenia inwestycyjnego w tej części. Odnosząc się do zarzutów, że organ l instancji nie uzasadnił należycie odstępstw od ustalenia parametrów zabudowy na poziomie średniej wartości dla całego obszaru analizowanego stwierdzić należy, że mając na uwadze przedmiot inwestycji nie jest to wymagane, a wręcz byłoby niecelowe. Charakter inwestycji może bowiem wykluczać stosowanie wprost reguł takich jak ustalenie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie średnim. Dla nietypowych obiektów ustalenie warunków możliwe jest w zasadzie wyłącznie w oparciu o wyjątki od zasady, w drodze odpowiedniego stosowania postanowień rozporządzenia z 2003 r. tak, aby osiągnąć cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakim jest zachowanie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2609/13).

Podsumowując, w zakresie, w jakim przepisy prawa wymagają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zaskarżona decyzja w ocenie Kolegium jest zgodna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza jej przepisów.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. P. – J. podnosząc, że realizowane zamierzenie inwestycyjne doprowadzi do zniszczenia jej ogrodu. Wskazuje, iż wielokrotnie podnosiła, że planowana zabudowa powinna być realizowana w północno-zachodniej części działki [...] jako kontynuacja zabudowy pierzejowej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzające ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w treści zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Krakowie wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzucając naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak określenia parametrów wysokości kominów, brak wskazania działki, która stanowiłaby kontynuację cech, wskaźników i parametrów dla nowoprojektowanej zabudowy. Ponadto zarzucono błędne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej przez niewskazanie konkretnych średnich dla poszczególnych parametrów występujących w terenie analizowanym. Poddano także w wątpliwość czy poszczególne dane z każdej z działek podlegających analizie zostały zebrane przez urbanistę. W ocenie strony skarżącej organy nie uzasadniły także należycie odstąpienia od ustalenia parametrów zabudowy na poziomie średniej wartości parametrów dla całego obszaru analizowanego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, przez co zostały naruszone zasady ogólne postępowania. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzające ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania..

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są ocena legalności decyzji organów administracji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynku wraz z zagospodarowaniem terenu polegająca na wzmocnieniu fundamentów i podniesieniu kominów w granicy z działką sąsiednią. Skarżąca wspólnota mieszkaniowa zarzuca, iż nie ustalono podstawowego parametru planowanej zabudowy tj. jej wysokości, odstąpiono także od wyznaczenia parametrów zabudowy na podstawie średnich wartości z obszaru analizy. Z kolei skarżąca A. P.-J. podnosi, że przy realizacji planowanych prac inwestor chce "wtargnąć" na jej teren, niszcząc kostkę brukową i rośliny. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnioenie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przytoczone wyżej przepisy stanowią, iż każda zmiana zagospodarowania terenu w tym przebudowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, natomiast decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie zagospodarowania terenu jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla tego przedsięwzięcia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane. Decyzja ta jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 2 ustawy). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 688/15 decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.

Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza także o tym, czy dana inwestycja będzie w przyszłości realizowana, przy czym hipotetyczny brak realizacji przedsięwzięcia, dla której warunki zabudowy ustalono, może wynikać tak z przyczyn subiektywnych (brak woli inwestora by przedsięwzięcie realizować – odstąpienie od zamiaru realizacji zamierzenia) jaki i z przyczyn obiektywnych tj. sytuacji kiedy pomimo ustalenia warunków zabudowy, podmiot dla którego w decyzji warunki te ustalono, nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Niemożność ta może wynikać z różnych przyczyn jak choćby sprzeczność projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowalnymi w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, czy nie uzyskanie przez inwestora wymaganych dla projektu budowlanego uzgodnień czy opinii.

Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę. Wyniki tej analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

W oparciu o analizę organ ustalił, iż projektowane prace budowlane, efekt jaki prace te mają spowodować, spełniają przesłanki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy tj. istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej które pozwalają na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy (funkcja cechy i parametry zabudowy pozostają niezmienne), teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren objęty postępowaniem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja nie wyznaczyła parametrów nowej zabudowy. Niewyznaczenie tych parametrów tj. parametrów o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) jest następstwem tego, że planowana rozbudowa nie zmienia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ani geometrii dachu obiektu już istniejącego. Decyzja ta nie ustala też innej niż aktualna, wysokości istniejącej zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy i rozporządzenia. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma bowiem polegać na budowie nowego obiektu budowlanego czy jego rozbudowie ale na dokonaniu zmian w budynku już istniejącym – wzmocnieniu fundamentów i podniesieniu kominów. Prace te stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane tj. wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczby kondygnacji. Parametry istniejącej już zabudowy nie zmienią się.

Jak mowa wyżej, przepisy ustawy wymagają ustalenia, w drodze decyzji (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), warunków zabudowy w sytuacji zarówno budowy obiektu budowlanego jak i wykonania innych robót budowlanych, które nie polegają na budowie obiektu budowlanego. Także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1ustawy). Ustawodawca nie dokonał tu zróżnicowania koniecznych do spełnienia przesłanek (warunków) do wydania decyzji, w zależności od tego, czy chodzi o budowę obiektu budowlanego, czy też o wykonanie innych robót budowlanych (jak w niniejszym przypadku), czy o zmianę sposobu użytkowania (z wyjątkiem budowy linii kolejowych, obiektów liniowych i infrastruktury technicznej – art. 61 ust 3 ustawy). Także rozporządzenie wykonawcze wydane w celu określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust 6 ustawy) nie różnicuje tych trzech sytuacji i wprowadza jednolite zasady ustalania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust 7 ustawy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu.

W tym stanie prawnym każdorazowo należy uwzględniać specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego właściwy organ ustala warunki zabudowy. Nie wynika to bezpośrednio z przepisu, ale siłą rzeczy inną treść będzie miała decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie nowego obiektu (w tym przypadku decyzja bezwzględnie musi ustalać wszystkie parametry, o których mowa w rozporządzeniu tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu) a inną decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, kiedy zmiana ta nie jest połączona z wykonaniem prac budowlanych. Z kolei decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na wykonaniu innych niż budowa nowego obiektu, robót budowlanych (w szczególności przebudowie obiektu już istniejącego) także musi uwzględniać to, iż nie jest możliwe wyznaczenie niektórych lub jakichkolwiek parametrów opisanych w/w rozporządzeniem. Nie można, bowiem ustalić linii nowej zabudowy w sytuacji kiedy linia ta nie zmienia się w stosunku do stanu istniejącego. Także wyznaczenie szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest niecelowe w sytuacji, kiedy wskaźniki te planowana inwestycja ma zachować. Wszelkie działania, jakie podejmuje urbanista przy wyznaczaniu tych parametrów tj. obliczanie wartości średnich z obszaru analizowanego są niecelowe i zbyteczne. W tym zakresie decyzję oceniać należy zatem jako prawidłową. Brak było podstaw by wyznaczać parametry planowanej zabudowy na podstawie średnich wielkości z obszaru analizowanego. Parametrów już istniejących zamierzenie inwestycyjne nie miało bowiem zmieniać.

Ustatkowując się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, iż brak wyznaczenia wysokości planowanej zabudowy jest następstwem okoliczności o których mowa wyżej. W rozumieniu ustawy a także rozporządzenia wysokość istniejącej zabudowy nie ulegała zmianie. Zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenia w związku z art. 61 ust 7 pkt 4 ustawy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nie podlega zatem ustaleniu w tej decyzji wysokość obiektu wraz z kominami. Wysokość kominów nie jest parametrem ustalanym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak było zatem podstaw by w skarżonej decyzji jakiekolwiek ustalenia w tym przedmiocie były czynione.

Także zarzut skarżącej A. P.-J. jest bezzasadny. Jak mowa wyżej i co wynika z art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżona decyzja ani też decyzja organu I instancji nie stanowi zezwolenia na wejściu na teren skarżącej celem realizacji zamierzonych prac. Kwestia ta w ogóle na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest rozważana. Ewentualna konieczność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej (nie należącej do inwestora) jest okolicznością rozważaną na etapie realizacji prac zatwierdzonych w projekcie budowlanym. I tak, zgodnie z art. 47 ustawy Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust 3).

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono9 jak w sentencji.