Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1915/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 10, 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu podania J. G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 19 i art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił to podanie, następnie uzupełnione pismem z dnia 7 maja 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści podania jednoznacznie wynika, że przyczyną złożenia tego podania były podejrzenia J. G., że jej sąsiad M. D. korzystając z własnej nieruchomości, czyniąc to w sposób niewłaściwy, zakłóca swobodę korzystania z nieruchomości będącą własnością strony. W wyniku przeprowadzonych czynności, wykazano, że okoliczności te nie znalazły jednoznacznego potwierdzenia. W szczególności nie stwierdzono jakiegokolwiek, sugerowanego przez zainteresowaną naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż istota problemu sprowadza się do konfliktu sąsiedzkiego i polega na domniemanym przekroczeniu tzw. niedozwolonej immisji. Ta zaś problematyka wykracza poza kompetencje organów administracyjnych, a należy do kompetencji sądów powszechnych (art. 144 Kodeksu cywilnego).

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. G., któremu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 63 § 2 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy o odpadach, a także art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz.1399 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 8 kwietnia 2014 r. wniosła do Urzędu Gminy w T. podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia zasad gospodarki odpadami przez M. D., będącego posiadaczem sąsiedniej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi wykorzystywanymi do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy T. oświadczył, iż po przeprowadzeniu oględzin nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu nieprawidłowości w gospodarce odpadami. W konsekwencji wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowienie o zwrocie podania. Dodatkowo wyjaśniła, że jako właścicielka nieruchomości, na której stwierdzono odpady i zanieczyszczenia, posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania przez organ gminy. Nadto jej podanie zostało sporządzone w formie wymaganej przez przepisy prawne. W jej ocenie - nie wystąpiły żadne przyczyny, które uzasadniały by odmowę wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie dotyczy sprawy, która w żaden sposób nie może być rozpoznana przez żaden organ administracji w drodze władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna i do której to mogłyby mieć odpowiednie zastosowanie przepisy administracyjnego prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a., w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (władczych rozstrzygnięć). O tym, czy określona sprawa jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w drodze władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, decydują odpowiednie przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Chodzi tu zatem o ustawy, dekrety i akty wykonawcze wydane na ich podstawie, regulujące sferę określonych stosunków społeczno-gospodarczych. Zawarte zaś w art. 104 K.p.a. stwierdzenie, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Organ wskazał, że przedmiotowej sprawie dotyczącego podania J.G. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o podjęcie przez Wójta Gminy T. interwencji, brakuje jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w tej materii. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego nie upoważnia bowiem do załatwiania w drodze decyzji tego właśnie rodzaju zgłoszonego żądania. Wbrew stanowisku J. G., takiej podstawy nie zawierają w szczególności przepisy powołanych przez nią ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Strona opiera swoje żądanie zaniechania immisji na podstawie art. 222 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego i zmierza do ochrony swoich dóbr zakłóconych immisjami przez sąsiada.

Z uwagi, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej bądź postanowienia (art. 1 pkt 1 K.p.a.), nie mają więc do niej zastosowania przepisy Kpa zawarte w dziale II dotyczącym postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Wskazane na wstępie podanie J. G. ma charakter roszczenia wyłącznie cywilnoprawnego i nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej. Skoro jednak zaskarżone postanowienie zostało wydane w efekcie prowadzonego postępowania administracyjnego (mimo, że nie zostało oficjalnie wszczęte na zasadzie 61 § 1 i 4 K.p.a.), to zostało wydane z naruszeniem stanowiącego podstawę jego wydania przepisu art. 66 § 3 K.p.a. Z tego też powodu zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia - w rozumieniu art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a.

Od powyższego postanowienia pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 65, art. 77 K.p.a. oraz art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 210 z późń. zm.) i art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późń. zm.) polegające na przyjęciu, iż sprawa objęta wnioskiem o wszczęcie postępowania w żaden sposób nie może być rozpatrywana przez żaden organ administracji w drodze władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna i do której to mogłoby mieć odpowiednie zastosowanie przepisy administracyjnego prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, a w konsekwencji przyjęcie przez organ II instancji wniosku o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz błędnej interpretacji treści żądania wnioskodawczyni poprzez przyjęcie, iż treścią wniosku było żądanie wydania decyzji administracyjnej zakazującej przerzucania niebezpiecznej substancji na teren nieruchomości należącej do wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że intencją jej podania z dnia 8 kwietnia 2014 r. była obawa zagrożenia środowiska jak i zdrowia ludzi znajdujących się w polu oddziaływania niebezpiecznych odpadów, którymi M. D. gospodaruje, a odbywa się to w sposób sprzeczny z normami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Uzasadnia to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego aby nie dopuścić do skażania środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań Sądu stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń fatycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego. Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji przy wydawaniu zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest kwestia zgodności z prawem postanowienia organu odwoławczego, który uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu podania i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sprawie podjęcia interwencji w związku z systematycznym przerzucaniem przez sąsiada skarżącej szeregu rodzaju niebezpiecznych substancji, pochodzących z jego gospodarstwa rolnego.

Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459), co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej.

Przepis art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 00.98.1071, opubl.: LEX/el., 2014).

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Rozważając kwestię bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie należy zauważyć, że działalność organów administracji publicznej i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania i rozstrzygania "spraw administracyjnych", tj. takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "k.p.a."), warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1011/11, LEX nr 1139584).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kwestia podjęcia interwencji w związku z systematycznym przerzucaniem przez sąsiada na teren nieruchomości skarżącej szeregu rodzaju substancji pochodzących z gospodarstwa rolnego nie stanowi sprawy o charakterze administracyjnym, gdyż dotyczy relacji sąsiedzkich i żądania zaniechania immisji, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego. Z tego powodu wniosek skarżącej z dnia 28 maja 2012 r. nie może być podstawą do merytorycznego rozpatrywania sprawy. Należy wyjaśnić, iż organ administracyjny obowiązany jest każdorazowo poddać wniesione żądanie wstępnej kontroli pod kątem ewentualnych przeszkód umożliwiających nadanie biegu merytorycznemu rozpoznaniu takiego żądania.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, przytoczone w omawianym wniosku przepisy ustawy o odpadach nie uzasadniały wszczęcia postępowania przeciwko sąsiadowi skarżącej, a to z uwagi, że prowadzone czynności wyjaśniające nie potwierdziły wskazanych przez skarżącą okoliczności. Zatem organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w analizowanej sytuacji, nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą podania o podjęcie interwencji w zakresie przerzucanych substancji. Zasadne więc było umorzenie postępowania co do wniosku skarżącej.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż organy błędnie zinterpretowały treść jej żądania. Treść podania skarżącej jest jednoznaczna i nie wymaga interpretacji. Organ prawidłowo ocenił, że domaga się ona zaniechania przez sąsiada immisji, o których mowa w art. 144 k.c.

Dodatkowo wskazać należy, że choć rację ma skarżąca, iż uprawnienie do zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku zostało przyznane bardzo szerokiej grupie podmiotów, to wskazać należy, że zgłoszenie takie nie może być jednak anonimowe, a jednym z kilku elementów obowiązkowych, jakie musi ono zawierać, jest wskazanie danych identyfikacyjnych: imienia i nazwiska osoby fizycznej oraz jej miejsca zamieszkania albo nazwy podmiotu wraz z adresem siedziby składającego wniosek. Ponadto konieczne jest opisanie, na czym polega bezpośrednie zagrożenie lub szkoda w środowisku, wskazanie miejsca i czasu gdzie dane zdarzanie wystąpiło. Kolejnym elementem zgłoszenia jest załączenie dokumentacji potwierdzającej bezpośrednie zagrożenie lub szkodę w środowisku.

W ocenie Sądu, organ podejmując czynności wyjaśniające, nie stwierdził szkody w środowisku czy zagrożenia taką szkodą. Bez wątpienia ustalenie tego typu okoliczności obligowałoby organ do dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210). Wobec braku stwierdzenia szkody, czy zagrożenia szkodą, w sytuacji ustawowego obowiązku zgłoszenia, przekazanie podania skarżącej do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska byłoby bezprzedmiotowe. Tym samym zarzut naruszenia art. 65 k.p.a. jest niezasadny.

W ocenie Sądu organy w postępowaniu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny, czyniąc tym samym zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie organ stwierdził w wyniku podjętych czynności wyjaśniających brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy, to zobowiązany był tych w okolicznościach sprawy umorzyć postępowanie.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w § 2 art. 10 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12,). Tymczasem skarżąca takiej zależności nie wykazała.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.