Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 469/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 327/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 19 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 327/19 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 19 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...]– dalej: skarżący lub strona - 14 czerwca 2018 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników. Do jednolitej płatności obszarowej strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 51,06 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach [...]. Wraz z wnioskiem strona złożyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych. Po dokonaniu zmian do wniosku, łączna powierzchnia wyniosła 48,43 ha.

Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych B, C, D, E, F, G, H, I i J, a powierzchniami wynikającymi z ustalonych powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) dla działek ewidencyjnych, na których położone są ww. działki rolne.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w [...] decyzją z 27 marca 2019 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym: płatność za zazielenienie w wysokości [...]zł oraz odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w tym: jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w kwocie [...]zł, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) i nałożył sankcję w kwocie [...]zł, płatności dla młodych rolników i nałożył sankcję w kwocie [...]zł oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanych w dniach: 1 października 2018 r. i 6 marca 2019 r.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Kielcach decyzją z 19 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności oparte były o system identyfikacji na podstawie wyznaczonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosi 11,42 ha, a więc łączna powierzchnia wykluczona z płatności wynosi 36,92 ha. Powierzchnia wykluczona z płatności stanowiła powierzchnię działki rolnej [...]ha, na których stwierdzono brak powierzchni użytkowanej rolniczo.

Organ II instancji wskazał, że powierzchnie uprawnione do płatności zostały wyznaczone na podstawie ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 22 sierpnia 2018 r., na podstawie, których została zweryfikowana powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. Wyniki kontroli administracyjnej nie pozwalały na uznanie, że na całej zadeklarowanej powierzchni (dotyczy spornych działek), zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez rolnika przez cały rok kalendarzowy działalność rolnicza, uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Tym samym brak było możliwości przyznania skarżącemu płatności w żądanej wysokości. Obszar wykluczony z płatności nie był uprawniony, ponieważ niemożliwe było uznanie go za grunty, będące kwalifikującymi się hektarami do płatności za rok, którego dotyczył wniosek.

Organ odwoławczy uznał, że zakwestionowany w sprawie obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków, umożliwiających przyznanie płatności do tego terenu. Nie stanowił on uprawnionego do płatności zagajnika o krótkiej rotacji (wierzby lub topoli do 8 lat bądź brzozy do lat 10), nie był uprawnioną do płatności szkółką drzew i krzewów. Nie był także terenem jakiejkolwiek działalności pozarolniczej, który mógłby zostać zaliczony do obszaru uprawnionego do płatności i nie był sam w sobie elementem krajobrazu, które mogłyby się kwalifikować do żądanych płatności (tj. o szerokości nie większej niż 2 metry). Na ortofotomapach z sierpnia 2018 r. widać obszary zakrzaczeń oraz strefy zadrzewienia na spornych działkach rolnych. Nadto zakwestionowane obszary wyraźnie różnią się od terenów uznanych za uprawnione do wsparcia. Stan wykluczonych obszarów wskazuje na brak przeprowadzania wymaganych zabiegów agrotechnicznych, np. koszenia lub innych zabiegów w celu usuwania niepożądanej roślinności. Stan ww. obszarów uznanych za nieużytkowane rolniczo w 2018 r. oraz rodzaj stwierdzonej roślinności wskazuje na brak przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego, np. koszenia lub innego zabiegu(ów) w celu usunięcia niepożądanej roślinności. Taki zabieg jest niezbędny do utrzymania rolniczego charakteru całej działki. Strona powinna wykonać przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności na działkach rolnych B, C, J i K, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek.

Organ II instancji odnośnie działek A, D, E, F, G, H oraz I wskazał, że ze względu na podjęte przez skarżącego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, termin koszenia określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze. zm.; dalej: rozporządzenie z 18 marca 2015 r.). W przypadku działki rolnej A termin ten przypada na okres od dnia 15 czerwca do 30 września, natomiast w przypadku działek rolnych D, E, F, G, H oraz I termin ten przypada na okres od 15 sierpnia do 15 lutego roku następnego. Powyższe jednak nie potwierdza, że ww. działki były użytkowane rolniczo przez cały rok kalendarzowy 2018, ponieważ widoczna na ortofotomach z 22 sierpnia 2018 r. roślinność (tereny podmokłe porośnięte trzciną, obszary zakrzaczone, liczne samosiejki drzew) nie świadczy o użytkowaniu rolniczym danego gruntu. Stan ten jest bezsprzeczny, co jest widoczne na zdjęciach. W przypadku działki rolnej B powierzchnia użytkowana rolniczo, kwalifikująca się do przyznania wnioskowanych płatności wynosi [...]ha, pozostały obszar tj. [...]ha (z wyłączeniem działki ewidencyjnej nr [...], na której wystąpił błąd kontroli krzyżowej i dla której wnioskodawca 6 grudnia 2018 r. określił powierzchnię użytkowaną rolniczo przez niego w wysokości 0,00 ha) nie spełnia definicji "kwalifikującego się hektara". Na zakwestionowanej powierzchni widoczna jest wysoka, bujna roślinność, liczne zakrzaczenia oraz drzewa. Obszar nieużytkowany rolniczo odróżnia się od powierzchni działki rolnej, na której prowadzone są zbiegi agrotechniczne - koszenie. Dla działki rolnej C stwierdzono powierzchnię nieużytkowaną rolniczą na całym obszarze. Na całej powierzchni widoczna jest bujna, wysoka roślinność, natomiast na części od strony północnego-zachodu widoczne są liczne drzewa, których wiek można określić na powyżej roku. Na fakt braku koszenia wskazuje również okoliczność, że działka rolna położona od strony zachodniej spornej działki rolnej jest użytkowana i koszona. Sporna działka nie stanowi kwalifikującego się hektara.

Organ odwoławczy w odniesieniu do działek rolnych D, E, F, G, H oraz I wskazał, że tereny te w całości nie były użytkowane rolniczo. Na każdej z tych działek rolnych znajduje się bujna roślinność, liczne kępy drzew oraz pojedynce drzewa. Nawet przyjmując, że termin koszenia dla tych działek przypada w okresie od 15 sierpnia do 15 lutego roku następnego, z uwagi na fakt uczestnictwa ww. działek w programie rolno-środowiskowo-klimatycznym (wymóg dla wariantu 4.6.2 określony w załączniku nr 1 do Rozporządzenia PRŚK), dyrektor wskazał, że producent rolny nie jest zwolniony z warunku utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok, do czego zobowiązują go przepisy m.in. art. 32 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1307/2013.

Zdaniem organu II instancji sporne działki rolne nie spełniły przez cały 2018 r. definicji kwalifikującego się hektara. Skarżący składając wniosek i potwierdzając poprawność danych (zaznaczając checkbox) formularza geoprzestrzennego, złożonego w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oraz jednocześnie potwierdził, iż został pouczony o skutkach prawnych złożenia fałszywego oświadczenia. W związku z powyższym odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi występujący z nim rolnik.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Kielcach podniósł, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. obowiązkiem wnioskodawcy było utrzymanie spornych działek w stanie, który pozwalałby przyjąć, że spełniają one przesłanki kwalifikującego je jako grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Obowiązkowi temu skarżący zaniechał. Wynika to z ustaleń kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o powierzchnię MKO. Na podstawie ortofotomap, bazujących na zdjęciach lotniczych z 22 sierpnia 2018 r., zweryfikowana została powierzchnia maksymalnego kwalifikującego się do płatności obszaru. Wówczas stwierdzono na spornych działkach rolnych bujną roślinność, liczne zakrzaczenia oraz drzewa. Skoro zdjęcia z 22 sierpnia 2018 r. obrazowały taki stan, to przeczy to możliwości uznania, że działki od 1 stycznia 2018 r. do czasu ich koszenia spełniały przesłanki przyznania płatności.

Sąd I instancji podniósł, że ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności były oparte o System Identyfikacji Działek Rolnych, na podstawie wyznaczonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Sporządzona ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. W taki sposób została ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej, która następnie stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników.

W ocenie WSA twierdzenie skarżącego, że dla uznania, iż działka jest użytkowana rolniczo wystarczające jest przeprowadzenie przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, stanowi pominięcie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 112 dalej: ustawa o płatnościach) oraz art. 32 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – dalej: rozporządzenie nr 1307/2013. Organ dokonał poprawnej interpretacji ww. przepisów i prawidłowo je zastosował.

Sąd I instancji podkreślił, że organy nie podważyły okoliczności skoszenia działek we wrześniu 2018 r. ani nie pominęły dowodów potwierdzających ten stan. Skoszenie działek w drugim półroczu, a utrzymywanie działek w zgodzie z definicją kwalifikującego się hektara także w okresie pierwszego półrocza, to odrębne kwestie, które jednak powinny być spełnione łącznie, aby uzyskać płatności.

Sąd wskazał, że zgłoszona do płatności na rok 2018 powierzchnia o wielkości 36,92 ha nie była użytkowana rolniczo przez cały 2018 r. Wobec powyższego nie został w sprawie spełniony warunek określony w art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wykonane przez stronę zabiegi agrotechniczne we wrześniu 2018 r. nie podważają powyższego, ponieważ stanowią one tylko jedną z przesłanek przyznania płatności.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 32 ust.2 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 4 ust. 1lit. e) i h) rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obszar, na którym został przeprowadzony zabieg agrotechniczny (koszenie) we wrześniu 2018 r., a więc w terminie wynikającym z wymogów zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 tj. pomiędzy 15 sierpnia a 15 lutego roku następnego, nie jest użytkiem rolnym przez cały rok kalendarzowy 2018, gdyż nie był zgodny z tą definicją w dniu 01.01.2018 r., podczas gdy definicja użytku rolnego i trwałych użytków zielonych wskazana w art. 4 ust. 1 lit. e) i h) rozporządzenia nr 1307/2013 wymaga jedynie, aby grunty te były wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewnych) oraz nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej, co skutkowało błędnym uznaniem, że zgłoszone we Wniosku o płatność działki nie spełniały definicji kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy;

b) art. 32 ust 2 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt c) Rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obszar, na którym został przeprowadzony zabieg agrotechniczny w terminie wynikającym z wymogów zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 18 marca 2015 r., tj. pomiędzy 15 sierpnia a 15 lutego roku następnego jednak już po przeprowadzonej przez organ kontroli administracyjnej, nie jest zgodny z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy w sytuacji, gdy przepis § 2 pkt 2) rozporządzenia z 12 marca 2015 r. w zw. z art. 32 ust. 2 lit a) rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt c) rozporządzenia 1307/2013 dla uznania obszaru, na którym prowadzona jest działalność rolnicza wymaga przeprowadzenia tylko jednego zabiegu agrotechnicznego w roku, a zatem:

- jednorazowe przygotowanie przez skarżącego kasacyjnie koszenia działki po 15 sierpnia 2018 r., a przed 31 grudnia 2018 r., należało uznać za jedyny zabieg agrotechniczny możliwy do wykonania w roku 2018 (zgodnie z wymogami zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 18 marca 2015 r.), a co za tym idzie

- działki należy uznać za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 marca 2015 r.), a zatem

- na tych gruntach prowadzona jest działalność rolnicza w danym roku kalendarzowym (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust 1 pkt c) rozporządzenia nr 1307/2013), co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że

- spełnione zostały kryteria uznania tych działek za kwalifikujący się hektar przez cały rok kalendarzowy (art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013),

a ponadto:

- przeprowadzony przez Skarżącego kasacyjnie zabieg koszenia był zwykłym zabiegiem rolniczym, wobec czego utrzymywane przez niego użytki rolne pozostawały w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy (art. 4 ust. 1 pkt c) ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013)

- co skutkowało błędnym uznaniem, że zgłoszone we wniosku o płatność działki nie spełniały definicji kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy

c) art. 8 ust. 1 pkt 1, 2 ,3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że powierzchnia działek rolnych wskazana we Wniosku o płatność jest większa niż Maksymalny Kwalifikowalny Obszar, podczas gdy na zgłoszonych we Wniosku działkach przeprowadzony został zabieg agrotechniczny wymagany § 2 pkt 2 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. w terminach wskazanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 18 marca 2015 r. i tym samym na tych obszarach przez cały rok kalendarzowy 2018 prowadzona była działalność rolnicza, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt c) rozporządzenia 1307/2013, a ponadto

- uznaniu, że całość powierzchni zgłoszonej do płatności jest powierzchnią wykluczoną od płatności, w sytuacji, gdy prawidłowym działaniem powinno być dokładne określenie i wyliczenie powierzchni wykluczonej od płatności (a nie jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że na działkach występuje bujna roślinność, zakrzaczenie i zadrzewienie), a następnie odjęcie wielkości powierzchni wykluczonej od powierzchni terenów zgłoszonych we wniosku o płatność

co skutkowało błędnym przyjęciem, że całość terenów zgłoszonych we Wniosku nie powinna być uznana za obszary kwalifikowane do płatności zgodnie z definicją kwalifikującego się hektara z art. 32 ust. 2 lit. a) i ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013

II. Przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o płatnościach oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez oddalenie skargi na Decyzję ARiMR z 19 czerwca 2019 r. pomimo niekompletności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji i pominięcie przedstawianych przez Skarżącego dowodów oraz twierdzeń dotyczących przeprowadzenia przez niego zabiegu agrotechnicznego (koszenia) we wrześniu 2018 r., co skutkowało błędnym ustaleniem, że na działkach zgłoszonych przez Skarżącego we Wniosku o płatność nie była prowadzona działalność rolnicza, a tym samym nieprawidłowym stwierdzeniem, iż nie spełniają one wymogów dla przyznania płatności, a zatem miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 80 kpa oraz w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o płatnościach poprzez oddalenie skargi na Decyzję ARiMR z 19 czerwca 2019 r. pomimo nierozpatrzenia przez Dyrektora ARiMR całości materiału dowodowego, oparcie się przy ocenie materiału dowodowego przez organ jedynie na ortofotomapach cyfrowych sporządzonych w dniu 22 sierpnia 2018 r. i dokonanie oceny użytkowania zgłoszonych we Wniosku o płatność działek jedynie na ich podstawie, (co w świetle wyjaśnień Skarżącego nie było miarodajne dla ustalenia wykonywania zabiegów agrotechnicznych w okresie wyznaczonym przez wymogi zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 18 marca 2015 r., czyli od 15 sierpnia do 15 lutego roku następnego), co doprowadziło do błędnego uznania, iż obszar działek zadeklarowanych we Wniosku o płatność jest większy niż Maksymalny Kwalifikowalny Obszar i co za tym idzie odmowy przyznania płatności, o które wnioskował Skarżący, a zatem miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z 9 kwietnia 2021 r., autor skargi kasacyjnej złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – raportu z kontroli zakresie kwalifikowalności powierzchni na okoliczność przeprowadzenie kontroli terenowej na miejscu oraz jej wyników jak i stanu deklarowanych do wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 r. – terenów oraz przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego (koszenia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że należy oddalić wniosek dowodowy autora skargi kasacyjnej sformułowany w piśmie procesowym z 9 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do Sądu I instancji. Nadto wniosek dowodowy zmierzał do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, co jest niedopuszczalne w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii czy zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie do płatności na rok 2018 działki rolne o powierzchni 36,92 ha były użytkowane rolniczo przez cały 2018 r., a więc czy wykonane przez skarżącego zabiegi agrotechniczne we wrześniu 2018 r. warunkują przyznanie płatności.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o płatnościach oraz art. 8, art. 80, art.107 § 3 kpa.

W kontekście tak postawionych zarzutów podnieść przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organy i zaakceptowane przez WSA ustalenia faktyczne i poczynione oceny. Wskazuje jednak na niewłaściwe w tym zakresie przepisy procesowe.

W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie, bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (przepisów UE), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 – w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośrednich. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 192/10).

W postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (p. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie, więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.

Zatem zarzutem naruszenia art. 8 i art. 80 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to strona postępowania jest zobowiązana do przedstawienia dowodów na poparcie swoich żądań. Stąd też zarzuty naruszenia tych przepisów należało uznać za chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, akceptując ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy, nie uchybił w okolicznościach sprawy treści art. 80 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest, więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został zredagowany z pominięciem wykazania przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy". Powierzchnie uprawnione do płatności zostały wyznaczone na podstawie ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 22 sierpnia 2018 r., na podstawie których została zweryfikowana powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. Natomiast skarżący nie przedstawił dowodów, które skutecznie zakwestionowałby te ustalenia.

Podsumowując ten wątek rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena materiału dowodowego w sprawie została dokonana bez naruszenia zasad postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, tj. wniosku o przyznanie płatności oraz ortofotomap, bazujących na zdjęciach lotniczych z 22 sierpnia 2018 r. Na podstawie tych dokumentów zweryfikowana została powierzchnia maksymalnego kwalifikującego się do płatności obszaru. Organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, z którego wynikało jednoznacznie, że zgłoszona do płatności na rok 2018 powierzchnia o wielkości [...]ha nie była użytkowana rolniczo przez cały 2018 r., wobec tego brak było podstaw do przyznania żądanych płatności zgodnie z wnioskiem. Ilość zakrzaczeń i zadrzewień na spornych gruntach wskazuje brak prowadzenia na całej zadeklarowanej powierzchni przez rolnika, przez cały rok kalendarzowy, działalności rolniczej, uprawniającej do otrzymania płatności. Obszar wykluczony z płatności nie był uprawniony do płatności, ponieważ niemożliwe było uznanie go za grunty, będące kwalifikującymi się hektarami do płatności za rok, którego dotyczył wniosek. Wynika to z ustaleń kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o powierzchnię MKO. Na podstawie ortofotomap, bazujących na zdjęciach lotniczych z 22 sierpnia 2018 r., zweryfikowana została powierzchnia maksymalnego kwalifikującego się do płatności obszaru. Wówczas stwierdzono na spornych działkach rolnych bujną roślinność, liczne zakrzaczenia oraz drzewa. Skoro zdjęcia z 22 sierpnia 2018 r. obrazowały taki stan, to przeczy to możliwości uznania, że działki od 1 stycznia 2018 r. do czasu ich koszenia spełniały przesłanki przyznania płatności.

Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych i ocen dokonanych w sprawie, co skutkuje tym, że Sąd kasacyjny jest tymi ustaleniami związany. Zaś ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności oparte były o system identyfikacji na podstawie wyznaczonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosi 11,42 ha, a więc łączna powierzchnia wykluczona z płatności wynosi 36,92 ha. W konsekwencji organy w sposób wiarygodny ustaliły, że na zakwestionowanych obszarach nie prowadzono działalności rolniczej jak i to, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Przy tym uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami.

Końcowo wypada zauważyć, że pozostałe przepisy procedury administracyjnej powołane w postawionym zarzucie, a mianowicie: art. 8, oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie korespondują ze wskazanymi w tej podstawie kasacyjnej sposobami naruszenia prawa (błędami, co do ustaleń i ocen), dlatego też należało uznać je za nieskuteczne.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten określa kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnym zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z kolei uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie I lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, przez co nie mogły być skuteczne. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Aby zgłaszane działki, były identyfikowane w sposób pewny, w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia 640/2014). Maksymalny kwalifikowalny obszar to więc obszar, który może zostać objęty m.in. pomocą bezpośrednią, która jak wynika z ww. art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach przyznawana jest do powierzchni działki rolnej. Oznacza to zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (art. 67 ust. 4 lit a rozporządzenia nr 1306/2013). Z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 wynika natomiast, że działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Użytki rolne to każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe (4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013). "Kwalifikujący się hektar" oznacza natomiast - zgodnie z art. 32 ust. 2 lit a rozporządzenia nr 1307/2013 - wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku, gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Definicja działalności rolniczej została zawarta z kolei w art. 4 ust. 1 lit. c ppkt (i), (ii), (iii) rozporządzenia nr 1307/2013 r. i oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub; prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy błędnie stwierdziły, że obszar, na którym został przeprowadzony zabieg agrotechniczny (koszenie) we wrześniu 2018 r., a więc w terminie wynikającym z wymogów zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. nie jest użytkiem rolnym przez cały rok kalendarzowy 2018, gdyż nie był zgodny z tą definicją w dniu 01.01.2018 r., podczas gdy definicja użytku rolnego i trwałych użytków zielonych wskazana jest w art. 4 ust. 1 lit. e) i h) rozporządzenia nr 1307/2013. Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że wadliwie w sprawie ustalono, że obszar, na którym został przeprowadzony zabieg agrotechniczny w terminie wynikającym z wymogów zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 18 marca 2015 r., tj. pomiędzy 15 sierpnia a 15 lutego roku następnego jednak już po przeprowadzonej przez organ kontroli administracyjnej, nie jest zgodny z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie jednorazowe koszenie działki po 15 sierpnia 2018 r., a przed 31 grudnia 2018 r., należało uznać za jedyny zabieg agrotechniczny możliwy do wykonania w roku 2018 , a co za tym idzie działki należy uznać za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela.

Ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności były oparte o System Identyfikacji Działek Rolnych, na podstawie wyznaczonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Sporządzona ortofotomapa jest instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. W taki właśnie sposób została ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej, która następnie stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji nie podważyły okoliczności skoszenia działek we wrześniu 2018 r. ani nie pominęły dowodów potwierdzających ten stan, w tym zdjęć. Jednakże skoszenie działek w drugim półroczu, a utrzymywanie działek w zgodzie z definicją kwalifikującego się hektara także w okresie pierwszego półrocza, to odrębne kwestie. Jednorazowe koszenie działki nie wypełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności. Trafnie, zatem organy ustalił, co zaakceptował Sąd I instancji, że zgłoszona do płatności na rok 2018 powierzchnia o wielkości 36,92 ha nie była użytkowana rolniczo przez cały ten rok, a co za tym idzie spełniony warunek określony w art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wykonane przez stronę zabiegi agrotechniczne we wrześniu 2018 r. nie podważają powyższej okoliczności, ponieważ stanowią one tylko jedną z przesłanek przyznania płatności. Należy dostrzec, że organ odwoławczy w sposób przejrzysty i klarowny opisał i uzasadnił, dlaczego część zadeklarowanego obszaru nie może zostać objęta wnioskowaną płatnością. W odniesieniu, bowiem do wszystkich działek weryfikacja przeprowadzona w oparciu o ortofomapy uwidoczniła stan faktyczny, który stał w sprzeczności ze wskazaniami skarżącego we wniosku o przyznanie płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał Sąd I instancji, że zakwestionowany w sprawie obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków, umożliwiających przyznanie płatności do tego terenu. Na ortofotomapach z sierpnia 2018 r. widać obszary zakrzaczeń oraz strefy zadrzewienia. Zakwestionowane obszary wyraźnie różnią się od terenów uznanych za uprawnione do wsparcia. Stan wykluczonych obszarów wskazuje na brak przeprowadzania wymaganych zabiegów agrotechnicznych, np. koszenia lub innych zabiegów w celu usuwania niepożądanej roślinności. Stan tych obszarów uznanych za nieużytkowane rolniczo w 2018 r. oraz rodzaj stwierdzonej roślinności wskazuje na brak przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego, np. koszenia lub innego zabiegu(ów) w celu usunięcia niepożądanej roślinności. Taki zabieg jest niezbędny do utrzymania rolniczego charakteru całej działki. Strona powinna wykonać przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności na działkach rolnych B, C, J i K, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek. Odnośnie działek A, D, E, F, G, H oraz I wskazano, że ze względu na podjęte przez skarżącego kasacyjnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, termin koszenia określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. W przypadku działki rolnej A termin ten przypada na okres od dnia 15 czerwca do 30 września, natomiast w przypadku działek rolnych D, E, F, G, H oraz I termin ten przypada na okres od 15 sierpnia do 15 lutego roku następnego. Powyższe jednak nie potwierdza, że ww. działki były użytkowane rolniczo przez cały rok kalendarzowy 2018, ponieważ widoczna na ortofotomach z 22 sierpnia 2018 r. roślinność (tereny podmokłe porośnięte trzciną obszary zakrzaczone, liczne samosiejki drzew) nie świadczy o użytkowaniu rolniczym danego gruntu. W przypadku działki rolnej B powierzchnia użytkowana rolniczo, kwalifikująca się do przyznania wnioskowanych płatności wynosi [...]ha, pozostały obszar tj. [...]ha nie spełnia definicji "kwalifikującego się hektara". Na zakwestionowanej powierzchni widoczna jest wysoka, bujna roślinność, liczne zakrzaczenia oraz drzewa. Obszar nieużytkowany rolniczo odróżnia się od powierzchni działki rolnej, na której prowadzone są zbiegi agrotechniczne - koszenie. Dla działki rolnej C stwierdzono powierzchnię nieużytkowaną rolniczą na całym obszarze. Na całej powierzchni widoczna jest bujna, wysoka roślinność, natomiast na części od strony północnego-zachodu widoczne są liczne drzewa, których wiek można określić na powyżej roku. Na fakt braku koszenia wskazuje również okoliczność, że działka rolna położona od strony zachodniej spornej działki rolnej jest użytkowana i koszona. Sporna działka nie stanowi kwalifikującego się hektara. Z kolei w odniesieniu do działek rolnych D, E, F, G, H oraz I trafnie wskazano, że tereny te w całości nie były użytkowane rolniczo. Na każdej z tych działek rolnych znajduje się bujna roślinność, liczne kępy drzew oraz pojedynce drzewa. Nawet przyjmując, że termin koszenia dla tych działek przypada w okresie od 15 sierpnia do 15 lutego roku następnego, z uwagi na fakt uczestnictwa ww. działek w programie rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i w sposób uzasadniony zaakceptował zaskarżoną decyzję.

Co za tym idzie w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie zostały spełnione kryteria uznania tych działek za kwalifikujący się hektar przez cały rok kalendarzowy (art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013). A to z tego względu, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. obowiązkiem wnioskodawcy było utrzymanie spornych działek w stanie, który pozwalałby przyjąć, że spełniają one przesłanki kwalifikującego je jako grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Obowiązkowi temu skarżący zaniechał.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.