Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1109/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sek.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r. nr XXXIV/486/V/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdów oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Rada Powiatu w Poznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. podjęła na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 60), a także obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772), uchwałę Nr XXXIV/486/V/2017 w sprawie: ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Rada ustaliła wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg i przechowywaniem tych pojazdów na parkingach strzeżonych w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 (§1) oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 (§2). Nadto ustalono, że z dniem 1 stycznia 2018 roku traci moc uchwała Nr Xlll/311/V/2016 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Poznaniu (4). Rada ustaliła wejście w życie uchwały na dzień 1 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 poz. 1260 z późn. zm.) usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym Rada Powiatu ustala corocznie wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu - biorąc pod uwagę obwieszczenie ministra właściwego do spraw finansów publicznych w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ukazało się w Monitorze Polskim w dniu 3 sierpnia 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 772).

Rada motywowała, że zaproponowana wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym Rada Powiatu przy podejmowaniu uchwały w sprawie wysokości opłat ma obowiązek uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Analiza przesłanek ustawowych przedstawia się następująco:

• koszty usuwania i przechowywania pojazdów.

Powiat poznański zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych realizuje przez podmiot zewnętrzny. Wybór tego podmiotu następuje w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1579). Ustalone w wyniku postępowania przetargowego stawki wynagrodzenia dla wybranego podmiotu w roku 2017 kształtują się następująco:

Lp. Rodzaj pojazdu Opłata

za usunięcie za każdą rozpoczętą dobę przechowywania

1. Rower lub motorower 77,72 zł 7,61 zł

2. Motocykl 177,35zł 12,53 zł

3. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t 363,08zł 26,06zł

4. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow.3,5t do 7,5t 506,99zł 37,13 zł

5. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 7,5t do 16t 697,64zł 46,97 zł

6. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 16t 981,77zł 87,56 zł

7. Pojazdy przewożące materiały niebezpieczne 858,77zł 77,72 zł

Przedstawione powyżej koszty stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów.

• konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz przechowywaniem usuniętych pojazdów.

Rada argumentowała, że tak sformułowana wytyczna wymaga wcześniejszego wyjaśnienia użytego w niej pojęcia "sprawność realizacji zadań". Sprawność działań jest podstawowym pojęciem prakseologii. W zastosowaniach praktycznych największe znaczenie ma podejście syntetyczne odnoszące się do ogółu wszystkich walorów danego działania rozpatrywanych łącznie - nie zaś podejście uniwersalne (sprawność jako pojęcie abstrakcyjne), czy manipulacyjne (odnoszące się do poszczególnych czynności). W klasycznym podejściu na sprawność działania składają się skuteczność wyrażająca zgodność wyniku z celem i ekonomiczność wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu; działanie jest uznawane za ekonomiczne, gdy ekonomiczna wartość wyniku jest wyższa niż wysokość poniesionych w związku z tym kosztów.

Rada wskazała, że należy rozważyć co jest celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a u.d.p. i - będącego konsekwencją usunięcia - przechowywania pojazdu. Analiza przesłanek usunięcia pozwala stwierdzić, że celem tym jest co do zasady zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Większość przesłanek można bowiem ująć w dwóch grupach:

- pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i stanowi dolegliwość dla innych, w szczególności utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu;

- zatrzymanie pojazdu, który z różnych względów - związanych zarówno z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą - nie powinien się w danym miejscu lub okolicznościach poruszać.

Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidualną, jak i ogólną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Rada wskazała, że wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach ma na celu nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli, czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Nie należy tego mylić z sankcyjnym charakterem opłaty, lecz właśnie upatrywać w tych działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego w art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Sprawność będzie zatem polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Będzie to zarówno skuteczne (osiągnięcie celu związanego z bezpieczeństwem), jak i ekonomiczne.

Dodatkowo z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Przyjąć bowiem należy, że pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. W tym miejscu należy zauważyć, że zadanie określone w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, jako całość, w powiecie poznańskim wykazuje deficyt wynikający z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez osoby uprawnione. Wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 30-40 % wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat na realizację zadania (z powodu konieczności opłacenia wynagrodzenia za pojazdy, które nie zostały odebrane przez właścicieli i w stosunku do których toczą się sądowe postępowania o przepadek na rzecz powiatu).

Dodać należy, że w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje radzie powiatu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uwzględniając przesłanki zawarte w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i korzystając z przyznanej elastyczności kształtowania opłat zostały one zaproponowane w wysokości zgodnej z przedłożonym projektem.

Prokurator Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z 22 listopada 2017r. zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa to jest:

a) przepisu art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym,

b) przepisu art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym (stan prawny na dzień podjęcia ww. uchwały Dz. U. z 2017 poz. 1260 z późniejszymi zmianami)

polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat,

c) przepisu art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez brak uzasadnienia w zakresie kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i ustania przyczyn usunięcia pojazdu - określonych w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały co stanowi działanie wbrew zasadzie budowania zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustawodawca wskazał dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości przedmiotowych opłat: kryterium sprawnej realizacji tych zadań i kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, wykluczając tym samym możliwość kierowania się w tym zakresie innymi względami oraz wskazał maksymalne stawki jakie organ administracji mógł zastosować.

Faktem jest, że w niniejszej sprawie, organ samorządu określił poszczególne stawki opłat z przedmiotowym zakresie na poziomie niższym od maksymalnych stawek określonych w cytowanym obwieszczeniu, jednakże na poziomie wyższym od poziomu stawek ustalonych z podmiotem zewnętrznym świadczącym w tym zakresie usługi na rzecz powiatu poznańskiego. Okoliczność, że przyjęte stawki opłat nie są wyższe od maksymalnych kwot, nie oznacza, jednak, że rada miała dowolność w ustaleniu ich na takim poziomie z pominięciem przesłanek określonych w powyższym przepisie.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą z koniecznością uwzględnienia powyżej wskazanych kryteriów. W przypadku kryterium dot. kosztów realizacji zadania, Rada słusznie powołała ceny jakie zostały ustalone z podmiotem wykonującym w tym zakresie zadania organu administracji. Wskazała je jednak jako ceny minimalne. Ostateczne ceny zostały ukształtowane na poziomie wyższym. Uzasadniając powyższe, organ administracji wskazał na kryterium ekonomiczności. Organ wyjaśnił, że zastosowanie stawek wyższych od stawek ustalonych z podmiotem zewnętrznym za wykonywanie tego rodzaju usług, podyktowane jest koniecznością pokrycia strat, jakie generuje realizacja przedmiotowego zadania ze względu na to, iż osoby zobowiązane do odebrania pojazdów oraz osoby w stosunku do których toczą się postępowania sądowe o przepadek na rzecz powiatu poznańskiego, nie uiszczają należnych z tego tytułu opłat.

W ocenie Prokuratora nie sposób uznać, że słuszne jest podejście Rady Powiatu, iż wszyscy potencjalni posiadacze pojazdów, których pojazdy zostaną usunięte lub przechowywane na parkingach strzeżonych odpowiadają za całość zobowiązań pozostałych dłużników z tego tytułu. Co stanowi przyjęcie swoistej odpowiedzialności solidarnej bez wymaganej podstawy prawnej. W konsekwencji, należności powiatu poznańskiego, w kwocie wyższej niż stawki ustalone z podmiotem zewnętrznym wykonującym przedmiotowe usługi winny być zakwalifikowane jako bezpodstawne wzbogacenie.

W ocenie skarżącego, Rada błędnie zinterpretowała przesłankę jaką jest konieczność sprawnej realizacji zadań i wykroczyła poza kryteria materialne wymienione w treści przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Powołanie się przez organ na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, ustalając, że obejmuje ona również konieczność sprawnej windykacji opierającej się na quasi solidarnej odpowiedzialności osób zobowiązanych do zapłaty opłat będących przedmiotem ww. uchwały, stanowi nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego.

W konsekwencji, wydając zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w Poznaniu, działała w warunkach niedopuszczalnego luzu decyzyjnego. Na powyżej wskazaną okoliczność Prokurator przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 roku w sprawie o sygnaturze I OSK 1916/16, zgodnie z którym zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym".

Reasumując, skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nastąpiło istotne naruszenie skutkujące nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego poprzez przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w przepisie art. art. 130a ust. 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz w przepisach art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, poprzez ustalenie wysokości opłat w oparciu po pozaustawowe kryteria polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

Nadto w zakresie kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i ustania przyczyn usunięcia pojazdu - określonych w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ i uniemożliwia poddanie się ww. aktu kontroli sądowej pod względem legalności. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Rada Powiatu argumentowała, że ustalona wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie wynika wyłącznie z analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu. Podkreślono, że ustalone przez Radę Powiatu opłaty są niższe od maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018r., ogłoszonych 3 sierpnia 2017r. w Monitorze Polskim pod pozycją 772.

Wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz określenia wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu zgodnie z obowiązującym prawem. Niejednokrotnie pojazd jest przechowywany przez długi czas, co powoduje większe wydatki. Ponadto wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów ma na względzie nie tylko zwrot kosztów poniesionych w wyniku usunięcia i przechowywania, ale ma za zadanie przede wszystkim działać dyscyplinująco i motywować kierowców do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym.

Przewidziany ustawowo zakres kształtowania przedmiotowych opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań daje organowi elastyczność porównywalną w pewnym uproszczeniu do uznania administracyjnego. Wydając uchwałę Rada działała w warunkach luzu decyzyjnego, ponieważ zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu Rady, która działa w warunkach znajomości specyfiki Powiatu Poznańskiego i nie przekroczyła upoważnienia ustawowego.

Podejmując uchwałę w sprawie ustalenia przedmiotowych opłat Rada Powiatu w Poznaniu nie brała pod uwagę przesłanek innych niż określone w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreślał, że stawka w wysokości określonej w zaskarżonej uchwale, z jednej strony ma mobilizować do niezwłocznego usuwania z drogi (co przyczynia się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego) lub odbioru odholowanych pojazdów, a więc służy sprawnej realizacji zadania, z drugiej strony bierze pod uwagę interes obywateli, tj. aby obciążenie z tego tytułu nie było nadmierne. Dlatego zdecydowano się na określenie stawek w uchwale poniżej wielkości maksymalnych. Pełnomocnik podkreśla, że tak ustalone stawki nie pokrywają pełnych rzeczywistych kosztów realizacji zadania, ale ustalono, je właśnie w takiej wysokości, aby wyważone zostały wymienione wcześniej wartości prawne.

Pełnomocnik organu Małgorzata Kaniewska podkreślała, że na terenie Powiatu poznańskiego stawki takie, jak w zaskarżonej uchwale pozostają niezmienione od 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały; w skrócie "u.s.p."), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Skargę na powyższą Uchwałę złożył prokurator jako organ uprawniony na podstawie art. 50 §1 p.p.s.a. oraz nieograniczony terminem do wniesienia takiej skargi zgodnie z art. 53 §3 zd. 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr XXXIV/486/V/2017 Rady Powiatu w Poznaniu z 22 listopada 2017 r. w sprawie: ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 29 listopada 2017 r. pod pozycją 7736.

Podstawę prawną Uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 u.s.p., a także art. 40 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.; w skrócie "p.r.d.").

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie i wynikające wprost z art. 130a ust. 6 p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia powyższych opłat (stawek, kosztów) – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

Powyższemu wymogowi - należytego uzasadniania motywów jakimi kierowała się Rada przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały - w niniejszej sprawie, Rada Powiatu w Poznaniu w pełni sprostała. Uzasadnienie Uchwały jest obszerne, logiczne i wyczerpujące. W ocenie Sądu w wystarczającym stopniu Rada wyjaśniła kryteria przyjęte dla ustalenia konkretnych stawek opłat we wskazanych wysokościach. Uzasadnienie Uchwały pozwala zatem na sądową kontrolę zastosowania przez organ dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d., w tym wynikającego z tego przepisu luzu decyzyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem decyzji o usunięciu pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość wspomnianych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy Minister Rozwoju i Finansów ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, o których mowa art. 130a ust. 6a p.r.d.

Takie też maksymalne stawki opłat obowiązujących w 2018r. ogłosił Minister Rozwoju i Finansów w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r. poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. W niniejszej sprawie powołane obwieszczenie stanowiło podstawę ustalenia kwestionowanych stawek opłat.

Mianowicie w Załączniku Nr 1 do zaskarżonej Uchwały wskazano, że za usunięcie i przechowywanie pojazdu ustala się opłaty w wysokości:

1) rower lub motorower 100 zł 15 zł

2) motocykl 200 zł 22 zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t 450 zł 35 zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t 550 zł 45zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t 780 zł 64zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t 1.150 zł 120zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.400 zł 180zł

Natomiast w Załączniku 2 do Uchwały Rada ustaliła koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i ustania przyczyn usunięcia pojazdu (art. 130a ust 2a):

- w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia

1. Rower lub motorower 75 zł

2. Motocykl 150 zł

3. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t 350 zł

4. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow.3,5 t do 7,5 t 400 zł

5. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 7,5t do 16 t 570 zł

6. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 16t 830 zł

7. Pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.000 zł

- w przypadku dojazdu i załadowania pojazdu

1. Rower lub motorower 90 zł

2. Motocykl 175 zł

3. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t 400 zł

4. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5t do 7,5t 480 zł

5. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 7,5t do 16t 680 zł

6. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 16t 1.000 zł

7. Pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.250 zł

Zdaniem skarżącego Prokuratora wskazane w Uchwale z dnia 22 listopada 2017 r. stawki opłat zostały ustalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do wydania Uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach oraz nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat. Prokurator zarzucił także brak uzasadnienia Uchwały w zakresie kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia z powodu ustania przyczyny usunięcia pojazdu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu braku należytego uzasadnienia Uchwały w części dotyczącej ustalenia kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia na skutek ustania przyczyny usunięcia pojazdu, wskazać należy, że Uchwała w swojej konstrukcji w §1 wskazuje, że wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów została określona w Załączniku Nr 1, a wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia określona została w Załączniku Nr 2. Z treści uzasadnienia Uchwały wynika, że dotyczy ono zarówno przyjętych przez Radę motywów ustalenia opłat zarówno za usunięcie i przechowywanie pojazdu określonych w Załączniku 1, jak i kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o jakich mowa w Załączniku Nr 2 do Uchwały (porównaj trzeci akapit uzasadnienia Uchwały). Wskazana w dalszej części uzasadnienia analiza ustawowych przesłanek dotyczy zatem zarówno wysokości opłat z art. 130a ust. 5c p.r.d. (za usunięcie i przechowywanie pojazdu) i wysokości kosztów z art. 130a ust. 2a p.r.d. (odstąpienie od usunięcia pojazdu). Wynika z tego, że uzasadnienie Uchwały odnieść należy do obu ustawowych przypadków określenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu oraz do wysokości kosztów odstąpienia od usunięcia, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usunięcia ustały przyczyny jego usunięcia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut braku uzasadnienia co do całości Uchwały, w tym do jej Załącznika Nr 2.

Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej Uchwały Rady Powiatu w Poznaniu oraz jej uzasadnienie, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, zgodnie z którym wskazane w Uchwale stawki opłat zostały ustalone z naruszeniem ustawowej delegacji - art. 130a ust 6 p.r.d. W zakresie określenia stawek przewidzianych w Uchwale Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia.

Przepis art. 130 a ust. 6 p.r.d. stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, o których mowa w ust. 5c oraz wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz przechowywaniem usuniętych pojazdów i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania powyższych opłat i kosztów, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Wydając zaskarżoną Uchwałę Rada działała w warunkach luzu decyzyjnego.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia Uchwały wynika, że ustalając stawki opłat Rada Powiatu wzięła pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania pojazdów z dróg publicznych i ich przechowywania, na które składa się wynagrodzenie dla wybranego w drodze postępowania przetargowego, podmiotu zewnętrznego. Wysokość wynagrodzenia dla podmiotu zewnętrznego wskazano wprost w uzasadnieniu Uchwały. Koszt powyższego wynagrodzenia podmiotu holującego uwzględnić także należy w przypadkach, o których mowa w ust. 2a dotyczących kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia wobec ustania przyczyny usunięcia pojazdu. Sąd zwraca, przy tym uwagę na rozróżnienie w Uchwale dwóch odrębnych sytuacji, gdy podmiot zewnętrzny tyko dojechał na miejsce zdarzenia, a następnie załadował pojazd.

Drugą przesłanką ustalenia wysokości stawek, jak to wynika z przepisu art. 130 a ust. 6 p.r.d. jest sprawność realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywania (ust. 5c), a także wydaniem dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia wobec ustania przyczyny usunięcia pojazdu (ust. 2a). Tą ustawową przesłankę organ rozumiał jako zgodność wyniku realizacji zadania z ustawowym celem oraz jako ekonomiczność sprawnej realizacji zadania. W tym miejscu organ podkreślał, że wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 30 - 40 % wszystkich ponoszonych przez Powiat kosztów realizacji zadania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że okoliczność niewielkiego (bo nie sięgającego nawet 40%) pokrycia kosztów realizacji ustawowego zadania wpływami z tytułu uiszczonych opłat przez właścicieli odbierających pojazdy, uwzględniona winna być przy sprawnej realizacji tego zadania i ująć ją należy w kalkulacji opłat. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że jeżeli właściciele nie odbiorą pojazdów, to wszystkie koszty realizacji zadania (m.in. zapłaty wynagrodzenia podmiotowi zewnętrznemu za holowanie, przechowywanie, a także poniesienie kosztów postępowań związanych z przepadkiem mienia i innych) muszą być przez Powiat poniesione i to ze środków publicznych Powiatu, zatem ze środków należących do wszystkich mieszkańców Powiatu, także tych którzy stosują się do zasad ruchu drogowego i nie pozostawiają pojazdów w miejscach niedozwolonych. Ustalając zatem stawki opłat organ ma możliwość uwzględnienia elementu ekonomiczności z powodu niskiej ściągalności opłat, jako składowej sprawnej realizacji zadania. Racjonalne jest bowiem właśnie uwzględnienie tej składowej w stawkach opłat, które poniosą właściciele pojazdów, którzy nie stosując się do zasad ruchu drogowego, a przede wszystkim reguł bezpieczeństwa, pozostawiają pojazdy w miejscach zagrażających temu bezpieczeństwu, czy naruszają inne przepisy, niż przerzucać te koszty na wszystkich mieszkańców Powiatu. Przy czym, nie można pominąć, że pojazdy mogą pozostawiać z naruszeniem przepisów prawa także inne osoby, nie będące mieszkańcami Powiatu, a koszty wynikające z usunięcia i przechowywania takich pojazdów, jeżeli nie zostaną one odebrane przez właścicieli, i tak poniosą mieszkańcy Powiatu, skoro ostatecznie zostaną one pokryte ze środków publicznych Powiatu. Kierując się zatem interesem mieszkańców Powiatu słusznie Rada uwzględniła w kalkulacji opłat także i niską ściągalność tych należności.

W ocenie Sądu przyjęta przez Powiat zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, przez którą rozumieć także należy ekonomiczność sprawnej realizacji zadań, mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu Rady, która działała w warunkach znajomości specyfiki Powiatu Poznańskiego.

Sąd podziela stanowisko Rady, że stawki w ustalonej wysokości w zakresie sprawnej realizacji zadań mają także mobilizować właścicieli do przestrzegania zasad ruchu drogowego i nie pozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych Powiatu na realizację tego zadania.

Powyższe rozważania odnoszą się także do tej części Uchwały, która w Załączniku Nr 2 określa koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 2a p.r.d.). Wskazane w Uchwale koszty uwzględniają zatem wynagrodzenie podmiotu zewnętrznego, wskazane w Uchwale oraz pozostałe koszty sprawnej realizacji zadnia, która ma na celu dyscyplinowanie właścicieli do jak najszybszego odbioru pojazdu, a także elementu ekonomiczności realizacji zadania. Przy czym, podkreślić należy, że Rada zróżnicowała stawki opłat w zależności od przypadku, kiedy podmiot holujący dojechał na miejsce zdarzenia, a także na przypadki kiedy podmiot holujący dojechał na miejsce zdarzania i wykonał czynności załadowania pojazdu. W obu przypadkach stawki te spełniają kryterium ustawowe i nie są wyższe od stawek maksymalnych opłat za usuniecie pojazdu, o których mowa w ust. 6a, a co istotne są niższe od stawek ustalonych przez Radę za usunięcie pojazdu, wskazanych w Załączniku 1 Uchwały.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, Rada mając na uwadze realne koszty oraz konieczność sprawnej realizacji zadań związanych zarówno z usuwaniem, jak i przechowywaniem pojazdów oraz dyspozycją usunięcia i następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu, działając w ramach upoważnienia ustawowego, w sposób racjonalny ustaliła określone w Uchwale wysokości stawek.

Zwrócić należy także uwagę, że w świetle treści badanej Uchwały, bezsporne jest, że stawki uchwalone zarówno w Załączniku 1 i Załączniku 2 nie przekraczają stawek maksymalnych, określonych w Obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017r. Nadto, co podkreślał organ, Rada wzięła pod uwagę interes obywateli, tak aby obciążenie z tego tytułu nie było nadmierne i zdecydowała o określeniu stawek poniżej maksymalnych wartości wskazanych w obwieszczeniu. Zaznaczono, że wysokość tych stawek znajduje się na niezmienionym poziomie od 2013r., co potwierdza treść uchwały Nr XXV/226/IV/2013 Rady Powiatu w Poznaniu z 13 lutego 2013r. (Dz.Woj. Wlkp. z 13 marca 2013r., poz. 2212).

Z powyższego względu do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie może mieć zastosowanie stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. (sygn. akt I OSK 1916/16), na który powoływał się skarżący. W powyższej sprawie, bowiem Rada Miejska w Łodzi wskazała, że należy przyjąć maksymalne stawki opłat jakie wynikają z Obwieszczenia w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadania i najwyższych możliwych wpływów do budżetu Miasta pochodzących od osób, które naruszają przepisy i swoim zachowaniem utrudniają lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Zakwestionowano, prócz opłat za usunięcie roweru lub motoroweru, które ustalono na niższym poziomie, arbitralne ustalenie opłat w stawce najwyższej dopuszczalnej przepisami. Tymczasem w niniejszej sprawie stawki opłat ustalone są na poziomie niższym niż maksymalne i jedynie część opłaty wykraczająca poza koszty wynagrodzenia podmiotu zewnętrznego, ma służyć zapewnieniu realizacji drugiej przesłanki ustalania opłat – sprawnej realizacji zadania, a nie zapewnieniu maksymalnych możliwych wpływów do budżetu Powiatu.

W ocenie Sądu, Rada Powiatu uchwalając zaskarżoną Uchwałę działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 a ust. 6 p.r.d., nie przekraczając dopuszczalnego luzu decyzyjnego. Nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 11 u.s.p. i art. 40 ust. u.s.p. czy art. 130a ust. 6 p.r.d. w stopniu istotnym uzasadniającym stwierdzenie nieważność zaskarżonej Uchwały.

W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.