Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2497/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 marca 2005 r. Skarżący C.J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział (dalej: "ZUS") o umorzenie lub odroczenie spłaty zaległości z tytułu składek do momentu znalezienia pracy. W uzasadnieniu podniósł, że w chwili składania wniosku nie posiada żadnych dochodów, które mógłby przekazać na poczet swoich zaległości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ZUS odmówił umorzenia należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Powołując się na treść art. 28 i art. 32 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", organ stwierdził, że

w przypadku Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Nadto wskazał, że nie jest wobec niego prowadzone postępowanie egzekucyjne i w związku z tym nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Uznał również, że nie zachodzą przesłanki określone

w rozporządzeniu. Rodzina Skarżącego ma bowiem możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych dzięki dochodom uzyskiwanym przez jego małżonkę, a nadto Skarżący jest osobą zdrową, zaś jego zła sytuacja majątkowa spowodowana została innymi czynnikami, takimi jak bezrobocie. Ponadto w ocenie ZUS Skarżący nie wykazał w sposób dostateczny, że nie jest w stanie opłacić należności.

Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżący ponowił prośbę o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu podniósł, że został pozbawiony narzędzia pracy, tj. samochodu ciężarowego marki "T.", kupionego na kredyt. Związał się ponadto z nieuczciwym pracodawcą, który nie płacił mu za wykonywane usługi. Stwierdził, że wskutek braku dochodów wnioskodawca nie ubezpieczył samochodu, który został mu skradziony, zaś po tym zdarzeniu jego żona zaczęła przewlekle chorować. Skarżący oświadczył, że obecnie utrzymuje siebie i rodzinę dzięki pomocy rodziców, a ponadto iż nawet przy zatrudnieniu nie będzie w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Figuruje bowiem w rejestrze dłużników i nie może ubiegać się o kredyt, a tym samym rozpocząć prowadzenia jakiejkolwiek działalności. Podkreślił, że w 2004 r. jego żona uzyskała bardzo niski dochód i stara się otrzymać dotację w celu uniknięcia zamknięcia firmy. Wskazał też, że ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdził, że wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2005r. został wniesiony z uchybieniem terminowi, a co za tym idzie, że jest on bezskuteczny. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że decyzja ZUS została doręczona Skarżącemu w dniu 10 czerwca 2005 r., wobec czego czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 24 czerwca 2005 r. Tymczasem jak wynika z daty stempla pocztowego na kopercie przedmiotowy wniosek został nadany

w placówce pocztowej w dniu 29 czerwca 2005 r., a zatem z uchybieniem terminowi do jego złożenia.

Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponownie zwrócił się o umorzenie zadłużenia wobec ZUS, podnosząc, iż "spełnił wszystkie warunki odnośnie restrukturyzacji, lecz reszta zadłużenia jest również dużym obciążeniem". Powołując się na bardzo niskie dochody własne i małżonki Skarżący stwierdził, że spłata zadłużenia pozbawi jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący podniósł nadto, że od momentu pogłębienia się problemów finansowych jego żona przewlekle choruje i leczy się obecnie u psychologa. Wskazał też na pozostające na jego utrzymaniu dwoje uczących się dzieci.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona wydana przez Prezesa ZUS, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie stwierdzenia uchybienia przez Skarżącego terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta została zatem wydana niezgodnie z właściwością rzeczową, gdyż do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania wyłącznie uprawnionym jest organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.).

W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s.

i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w P., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu natomiast właściwość instancyjną, stanowiącą jeden

z elementów właściwości rzeczowej, narusza decyzja będąca przedmiotem skargi Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Regulacje prawne istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie przyznawały bowiem Prezesowi ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia,

o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego

w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Wydający w sprawie niniejszej decyzję w pierwszej instancji ZUS, nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej

w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie

o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu

w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji

w sprawie o umorzenie przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie też z poczynionymi wcześniej uwagami, do kompetencji tego organu należało także stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia środka odwoławczego.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego

i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie,

a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U.

z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był w dacie wydania zaskarżonej decyzji Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że był on wówczas także organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie przywrócenia terminu i do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Dotyczy to także uprawnienia do wydawania decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej

z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji

i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi.

Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć

i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o "ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia" podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wskazuje, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności Skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś

w drugiej Prezesowi ZUS.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak

w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.