Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 66/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.7 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 191/10 w sprawie ze skargi S. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. nr KOC/3456/Go/09 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. D. i J. D. solidarnie kwotę 400 /czterysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 191/10 oddalił skargę S. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. nr KOC/3456/Go/09 o umorzeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powołaną wyżej decyzją z dnia 26 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania S. D. i J. D. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr 311/GK/DW/09 odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M. ozn. hip. (...) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że odmawiając przyznania S. D. i J. D. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M. Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że w przewidzianym terminie nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przez uprawniony podmiot. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i trafnie stwierdził, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego w terminie; wniosku takiego brak jest w aktach sprawy. Fakt niezłożenia wniosku przez byłych właścicieli potwierdzają również pisma Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego m. st. Warszawy oraz Archiwum Urzędu m.st. Warszawy. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej co do tej nieruchomości złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny, jednak nie był to podmiot uprawniony do składania wniosków dekretowych w imieniu byłych właścicieli nieruchomości. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1291/07, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA1236/00). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również wnioski organu dotyczące treści pisma Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 30 lipca 1952 r. odnoszącego się do złożenia przez W. D. wniosku do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości. Kolegium podało także, iż na wniosek skarżącego S. D. decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. nr KOC/2568/Go/01 stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 7 lipca 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że skoro uprawnione osoby nie złożyły wniosku dekretowego, to odmowne orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Kolegium związane jest wydaną przez siebie decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r., która nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania. A zatem bez wzruszenia decyzji z 19 grudnia 2001 r. nie jest możliwe stwierdzenie przez Kolegium, że wniosek dekretowy został złożony w ustawowym terminie przez uprawiony podmiot, ponieważ naruszałoby to wyrażoną w art. 110 K.p.a. zasadę związania ostateczną decyzją administracyjną. Inaczej w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne decyzje tego samego organu w zakresie ustalenia co do złożenia wniosku dekretowego przez uprawniony podmiot. Wobec powyższego organ pierwszej instancji nie był uprawniony do merytorycznej oceny wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Natomiast ustalenie, że wniosek nie został złożony, bądź też że został złożony przez podmiot nie posiadający legitymacji (jak np. Okręgowy Urząd Likwidacyjny) powinno skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zdaniem Kolegium, gdyby uznać, że formułowane przez skarżącego żądanie "przywrócenia posiadania nieruchomości" obejmuje zarówno ustanowienie użytkowania wieczystego, jak i przywrócenie posiadania - to także w tym przypadku brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności do merytorycznej oceny takiego żądania. Postępowanie w sprawach o naruszenie posiadania uregulowane jest w art. 478-479 Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem jest to sprawa cywilna, o której mowa w art. 1 K.p.c., do rozpoznania której, stosownie do art. 2 § 1 K.p.c., właściwy jest sąd powszechny. W konsekwencji także co do tak sformułowanego żądania organ winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. D. i J. D.. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie wzięcie pod rozwagę wszystkich zgłaszanych przez stronę okoliczności, a w szczególności tego, że stosowny wniosek niezbędny do należytego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości został złożony najpierw w dniu 23 grudnia 1948 r. przez W. D., a następnie w dniu 8 lutego 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny, a w dalszej kolejności wnioski z lat 1990-2007 o zwrot ww. nieruchomości i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez jego błędną interpretację w stanie faktycznym niniejszej sprawy i niesłuszne przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiono z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo tego że skarżący wskazywał wielokrotnie, iż w dniu 30 lipca 1952 r. została udzielona przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odpowiedź, z treści której bezspornie wynika, że odpowiedni wniosek został złożony przez W. D. - brata ojca skarżących - w dniu 23 grudnia 1948 r., a następnie w dniu 8 lutego 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, a więc z zachowaniem terminu. Ponadto fakt złożenia właściwego wniosku potwierdza także to, że w latach 1948 - 1952 W. D. czynił usilne starania o odzyskanie wymienionej nieruchomości jeżdżąc do Warszawy, interweniując w urzędach i składając różne dodatkowe dokumenty. Skarżący zarzucili naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez obecne negowanie uprawnień Urzędu Likwidacyjnego do wystąpienia z wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. w sytuacji, kiedy byli właściciele wystąpić nie mogli, gdyż J.D. - ojciec skarżących, będący właścicielem nieruchomości, został zamordowany najprawdopodobniej w 1945 r. w obozie koncentracyjnym, jego żona J. D. zachorowała umysłowo i była całkowicie ubezwłasnowolniona, ich dwaj synowie - skarżący w niniejszej sprawie - byli małymi dziećmi.

Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie organowi niższej instancji nadania właściwego biegu wnioskowi Urzędu Likwidacyjnego z 8 lutego 1949 r. z uwzględnieniem wniosku W. D. z 23 grudnia 1948 r., bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości - wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny i jak słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie był to podmiot uprawniony do składania wniosków dekretowych w imieniu byłych właścicieli. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dni 16 lutego 2006 r. I OSK 440/05, (LEX nr 193974), Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r., OSK 8/04, LEX nr 176106). Jeśli więc Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, należy uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo stwierdziło, że związane jest wydaną przez siebie decyzją z 19 grudnia 2001 r. z której wynika, że odmowne orzeczenie Prezydium Rady Narodowej wydane zostało bez podstawy prawnej wobec braku złożenia wniosku dekretowego przez uprawniony podmiot w ustawowym terminie. Sąd przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, iż bez wzruszenia decyzji z dnia 19 grudnia 2001 r. nie jest możliwe stwierdzenie przez Kolegium, że wniosek dekretowy jednak został złożony w ustawowym terminie przez uprawiony podmiot i w dalszej części przytoczył wywód uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kwestii związania wydaną decyzją zarówno Kolegium, jak i organu orzekającego w pierwszej instancji.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium co do bezprzedmiotowości postępowania także w przypadku gdyby uznać, że żądanie "przywrócenia posiadania nieruchomości" (na które powołują się skarżący), obejmuje zarówno ustanowienie użytkowania wieczystego, jak i przywrócenie posiadania. Także w tej kwestii Sąd powtórzył w całości wywód organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 10 § 1, 11, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stan faktyczny w sprawie ustalony został prawidłowo i nie budzi żadnych wątpliwości, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a właściwe przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. D. i J.D., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną.

Zaskarżając wyrok w całości skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c (powinno być: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c") P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji wystąpienia naruszeń procedury mających wpływ na wynik sprawy, a polegających na niewłaściwym i mało wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przez to niesłusznym uznaniu, że umorzenie postępowania jest uzasadnione z uwagi na to, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony w ustawowym terminie przez uprawniony do tego podmiot, a w konsekwencji na niesłusznym uznaniu, że został w ogóle merytorycznie rozstrzygnięty wniosek o przyznanie prawa własności w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M. ozn. hip. (...) z uwagi na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie KOC/256/G/01, która to decyzja stwierdzała jedynie nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 1966 r. nr GT-III-II-6/M-113-61.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik podniósł, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepisy procedury sądowoadministracyjnej, gdyż został oparty o nieprawidłowo dokonane ustalenia faktyczne, tj. materiał dowodowy zebrany w sposób mało wszechstronny, przez co nietrafnie uznano, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Odwołując się do uregulowań obowiązującego w dniu rozpoznawania złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku o przyznanie poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. M., rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz poglądów doktryny, a także orzecznictwa sądowego w kwestii reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik skarżących podniósł, że urzędy likwidacyjne winny być uznane za podmioty sprawujące zarząd majątkiem lub interesami stron w rozumieniu art. 85 K.p.c. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 sierpnia 1948 r.). W uchwale z dnia 23 września 1963 r. sygn. akt III CO 42/63 Sąd Najwyższy stwierdził, iż osoba prawna sprawująca zarząd majątku lub interesów strony może być jej pełnomocnikiem procesowym. Gdyby ustawodawca chciał zacieśnić krąg pełnomocników procesowych tylko do osób fizycznych, uczyniłby to wyraźnie. W ocenie pełnomocnika, urzędy likwidacyjne działające na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946. r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich mogły więc być pełnomocnikami byłych właścicieli nieruchomości warszawskich przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należało podejmowanie wszelkich czynności prawnych i gospodarczych "związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji majątków opuszczonych oraz zmierzających do użytkowania ich w granicach zwyczajowych potrzeb gospodarczych" (§ 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych). Ponieważ do wniosku Urzędu Likwidacyjnego nie załączono pełnomocnictwa, to w myśl art. 16 ust. 4 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym organ, do którego podanie wniesiono powinien zażądać od wnoszącego podanie przedstawienia pełnomocnictwa. Zarząd Miejski w Warszawie nie podjął jednak stosownych czynności. Brak w aktach umocowania Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie do działania w imieniu W. D. jako pełnomocnika byłych właścicieli ww. nieruchomości, zdaniem pełnomocnika, nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 K.p.a. De facto jest to brak formalny wniosku który skutkuje wezwaniem strony do jego uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Pełnomocnik wskazał na wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2448/97, w którym stwierdzono, że aczkolwiek do zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych nie należało występowanie w imieniu byłych właścicieli z wnioskami o ustanowienie własności czasowej, to jednak nie można tego wykluczyć w pewnych konkretnych okolicznościach. Jeżeli urząd likwidacyjny w imieniu byłych właścicieli, w stosownym terminie i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, co wymaga wyjaśnienia, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny, w takim bowiem przypadku obywatel, działając w zaufaniu do organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Niedołączenie zatem dokumentu pełnomocnictwa przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, jak również bezczynność organu, do którego wpłynął wniosek nie oznacza, iż czynność Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego jest bezskuteczna. Tym bardziej, że praktyka ta nie była wówczas odosobniona.

W dalszym wywodzie zwrócono uwagę, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd należy posiłkowo stosować kodeks cywilny (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r. sygn. akt 1535/98). Zgodnie zaś z art. 103 § 1 k.c. w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Mimo że art. 103 § 1 k.c. dotyczy zawarcia umowy, to w związku z art. 104 k.c. ma on także zastosowanie do jednostronnych czynności prawnych. Pełnomocnictwo udzielone W. D., którego zakres dotyczył "wszelkich kroków, jakie potrzebne się okażą do przywrócenia posiadania i własności nieruchomości (...)" potwierdza czynność dokonaną przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. M. jej poprzednim właścicielom. Istniały zatem i nadal istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym brak jest przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Organy administracji rozpatrując sprawę naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a. Podobnie Sąd w zaskarżonym wyroku, pomimo że mogło to mieć zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie przeanalizował możliwości działania Urzędu Likwidacyjnego, tj. złożenia w terminie w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą lub w porozumieniu z nimi wniosku o przyznanie własności czasowej oraz tego, że taki wniosek był prawnie skuteczny. Nie dokonał również analizy konsekwencji prawnych przyjęcia i rozpoznania przez organ wniosku złożonego przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie.

Sąd nie odniósł się także do wyroku NSA z dnia 4 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 2448/97 reprezentującego odmienny pogląd. Wobec niejednolitego orzecznictwa, obowiązkiem Sądu było odniesienie się i rozważenie stanowiska wyrażonego w tym wyroku nawet wówczas, gdyby nie podzielał poglądów tam prezentowanych.

Jeżeli zatem, kwestionowana decyzja została wydana bez rozważenia powyższych kwestii, to powinna być uznana za wadliwą i to w takim stopniu, że zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie powinien zapaść wyrok akceptujący umorzenie postępowania, gdyż de facto wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nigdy nie został merytorycznie rozstrzygnięty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia, czy w niespornych okolicznościach faktycznych tej sprawy i stanie prawnym mającym do niej zastosowanie, właściwy jest pogląd, że nie może się toczyć postępowanie administracyjne w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M., ponieważ nie istnieje wniosek wymagający merytorycznego rozpoznania w myśl art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W szczególności oceny wymaga, czy - jak przyjął Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko orzekających w sprawie organów - złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie wniosek z dnia 8 lutego 1949 r. nie był być skuteczny, gdyż wnoszący go organ nie był uprawniony do jego złożenia w imieniu dotychczasowych właścicieli nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skutki, jakie dla niniejszej sprawy wynikają ze związania ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 7 lipca 1961 r., na które to związanie powołał się organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji. Związanie decyzją na mocy art. 110 K.p.a. oznacza, że z chwilą, kiedy decyzja została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał. Związanie decyzją, która posiada walor ostateczności jest dalej idące. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości i może być wzruszona tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w ustawie. Przepis art. 110 K.p.a. wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 maja 1998 r., I SA/Lu 494/97, Lex nr 34172 "Art. 110 k.p.a. odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach" (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071).

W świetle powyższych rozważań, o ile w kwestii związania co do zasady trafne było stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, o tyle nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r., a ściślej mówiąc - zawartą w niej oceną prawną co do skuteczności wniosku złożonego w dniu 8 lutego 1949 r. - związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolujący legalność decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. M. w Warszawie.

W rozpoznawanej sprawie należało wziąć pod uwagę zarówno konkretne okoliczności stanu faktycznego, które w sprawie są bezsporne, jak i szerszy kontekst prawny związany z realizacją roszczeń właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Konstrukcja prawna roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie pozostawia wątpliwości, że w sprawach dotyczących ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego) akcent położony został przez prawodawcę na obowiązku gminy m. st. Warszawy przyznania tego prawa dotychczasowym właścicielom, chyba że zachodziły wskazane w tych przepisach przesłanki negatywne. Przewidzianą w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu konstrukcję prawną Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt III CZP 6/03 (OSNC 2004/1/4) postrzega jako istniejący po stronie gminy, a później państwa, cywilnoprawny obowiązek majątkowy ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, prawa użytkowania wieczystego), któremu to obowiązkowi odpowiadało cywilnoprawne uprawnienie majątkowe byłego właściciela gruntu do domagania się ustanowienia tego prawa; uprawnienie to - mimo cywilnoprawnego charakteru - mogło być realizowane w toku postępowania administracyjnego.

Powyższa uwaga zmierza do tego, by przy formułowaniu oceny prawnej co do skuteczności zgłaszanych przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosków zmierzających do realizacji uprawnień dekretowych, nie tracić z pola widzenia istoty uregulowania zawartego w art. 7 dekretu i wynikającego z niego charakteru roszczenia przysługującego dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskich.

Drugim zagadnieniem wymagającym zwrócenia uwagi na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia skuteczności wniosków zgłaszanych przez urzędy likwidacyjne. Przypadki zgłaszania wniosków przez okręgowe bądź rejonowe urzędy likwidacyjne orzecznictwo sądowe odnotowywało wielokrotnie zajmując w tych sprawach stanowisko, iż co do zasady urzędy likwidacyjne, powołane dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), nie miały w katalogu swoich zadań ustalonym przepisami tego dekretu i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485), kompetencji do reprezentowania dotychczasowych właścicieli w sprawach przyznania praw do gruntów warszawskich. Wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie mające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działanie, nie mogły wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Inaczej jednak należało traktować, gdy - tak jak w niniejszej sprawie -przedstawiciel spadkobierców byłych właścicieli, przed upływem sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu zwrócił się do urzędu likwidacyjnego z żądaniem przywrócenia posiadania, urząd ten zaś, z zachowaniem tego terminu, wystąpił do właściwej władzy o przyznanie prawa własności czasowej reprezentowanym przez niego właścicielom nieruchomości. W wyroku z dnia 4 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 2448/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego wyraził pogląd, że jeżeli urząd likwidacyjny w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli złożył wniosek, to wniosek taki byłby prawnie skuteczny.

W takim bowiem przypadku obywatel działający w zaufaniu do działań organów władzy mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Pogląd ten został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04, publ. w Lex nr 176106.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z podobną sytuacją. Nie jest kwestionowany fakt wystąpienia przez W. D. w imieniu spadkobierców byłego właściciela, w terminie sześciomiesięcznym, do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie o przywrócenie posiadania nieruchomości, jak również fakt zgłoszenia w tym terminie wniosku w trybie art. 7 dekretu przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie powołujący się na to, iż reprezentuje właścicieli nieruchomości. Tak skonstruowanego wniosku nie można uznać za prawnie nieskuteczny.

Trzeba mieć na względzie, że - jak podkreślono wcześniej - uprawnienie dotychczasowego właściciela przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu należy postrzegać jako cywilnoprawne roszczenie, któremu odpowiada obowiązek gminy, bądź Skarbu Państwa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (poprzednio prawa wieczystej dzierżawy, prawa własności czasowej). Należy zważyć, że celem dekretu nie była ekspropriacja, czyli wyzucie właścicieli z ich praw do nieruchomości, a jedynie zachowanie substancji miasta i jej odbudowa, która realizowana była zarówno przez dotychczasowych właścicieli, czasowo przez urzędy likwidacyjne, a także przez władze miasta (powołane w tym celu Biuro Odbudowy Stolicy).

Wreszcie trzeba mieć na względzie szczególne okoliczności, w jakich realizowane było roszczenie dekretowe w rozpoznawanej sprawie. W czasie przewidzianym na złożenie wniosku nie żył już właściciel nieruchomości J.D., nie była zdolna do wystąpienia w tej sprawie jego żona będąca współwłaścicielką, a spadkobiercy byli małoletni. Ich uprawnienia wykonywał ustanowiony ich przedstawiciel w osobie W. D.. Złożony przez W. D. wniosek z dnia 23 grudnia 1948 r. nie był przez władze m. st. Warszawy jednoznacznie potraktowany jako wniosek złożony w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, tj. wyłącznie jako żądanie przywrócenia posiadania. Świadczy o tym fakt wystąpienia przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego na złożenie wniosku dekretowego, z wnioskiem o przyznanie reprezentowanym przez ten Urząd dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Kwestia rzeczywistej treści wniosku z dnia 23 grudnia 1948 r. złożonego przez W. D. wyjaśniana była także przez Wydział Finansowy Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, co wynika z pisma z dnia 30 lipca 1952 r. Nie można zatem sytuacji tej interpretować w sposób formalistyczny zawężając treść podania złożonego w stosownym terminie, do właściwej władzy (urzędy likwidacyjne były częścią struktury organizacyjnej m. st. Warszawy), wyłącznie do żądania przywrócenia posiadania nieruchomości.

Należy ponadto, wziąć pod uwagę, że zgodnie ze współczesnymi standardami demokratycznego państwa prawnego przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadzały rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia tego prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 OSP 1993/3/47, publ. w: Lex nr 5355). Podzielając w pełni powyższy pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, iż po stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 7 lipca 1961 r. nr GT-III-II-6/M/113/61, nie istnieje podlegający rozpoznaniu, skutecznie złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie reprezentujący dotychczasowych właścicieli, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości przy ul. M. w Warszawie.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, pomimo uchybienia przez organy administracyjne przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także pomimo przyjęcia błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.