Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 787/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107, 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 678
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18  art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2, art. 18 ust. 1, art. 24 ust. 2 w zw. z pkt 1 lit. b załącznika X
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1  art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1.
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu poddania partii produktu zabiegowi prawidłowego oznakowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "organ", "GIJHARS") decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 21 w zw. z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 678 ze zm.), art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 18 ust. 1, art. 24 ust. 2 w zw. z pkt 1 lit. b Załącznika nr X do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/2005/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., str. 18-63 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1169/2011), art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1 ze zm. Polskie wydanie specjalne: rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 178/2002), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "strona", "skarżąca", "spółka"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej też: organ I instancji) z [...] września 2015 r., nr [...] nakazującą skarżącej poddanie partii 133,92 kg (2976szt.) produktu o nazwie [...] 50 g, oznaczonej:

Najlepiej spożyć przed: 08/06/2018, nr partii: [...], data produkcji: 15.06.2015 r., cena brutto: 4,51 zł/szt., wyprodukowanej przez skarżącą, zabiegowi prawidłowego oznakowania polegającego na podaniu informacji o warunkach przechowywania bezpośrednio po informacji "Najlepiej spożyć przed" oraz poprzedzeniu wykazu składników słowem "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] sierpnia 2015 r., inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K., działając na podstawie upoważnienia, dokonali kontroli jakości handlowej w zakresie prawidłowości znakowania wybranych grup artykułów rolno-spożywczych (herbaty i herbatki owocowe) w firmie T. sp. z o.o. z siedzibą w K.

W toku kontroli pobrano urzędowe próbki wyrobu o nazwie[...] – 50 g, oznaczonej: Najlepiej spożyć przed: 08/06/2018, nr partii: [...], data produkcji: 15.06.2015 r., cena brutto: 4,51 zł/szt., w celu sprawdzenia poprawności oznakowania.

Przeprowadzona kontrola oznakowania ww. partii wykazała nieprawidłowości w zakresie:

- umieszczenia w oznakowaniu informacji "Najlepiej spożyć przed" wraz z nadrukowaną obok datą minimalnej trwałości oddzielnie od informacji o warunkach przechowywania, tj.: "Przechowywać w chłodnym, suchym miejscu" co jest niezgodne z art. 24 ust. 2, w związku z Załącznikiem X pkt 1 lit. b do rozporządzenia nr 1169/2011;

- poprzedzenie w oznakowaniu wykazu składników słowem "Skład", zamiast "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz, co jest niezgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.

Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół kontroli.

Organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie dokonania poprawy oznakowania ww. produktu. Jednocześnie poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

W toku postępowania spółka złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz przedstawiła stanowisko w kwestii stawianych zarzutów.

Organ wydał zalecenia pokontrolne, w których nakazał usunięcia stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości.

Następnie, decyzją z 8 września 2015 r. nakazał skarżącej poddanie partii 133,92 kg (2976szt.) produktu o nazwie [...] 50 g, oznaczonej: Najlepiej spożyć przed: 08/06/2018, nr partii: [...], data produkcji: 15.06.2015 r., cena brutto: 4,51 zł/szt., wyprodukowanej przez skarżącą, zabiegowi prawidłowego oznakowania polegającego na podaniu informacji o warunkach przechowywania bezpośrednio po informacji "Najlepiej spożyć przed" oraz poprzedzeniu wykazu składników słowem "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wnosiła o jej uchylenie oraz umorzenie postepowania. Jednocześnie domagała się niezwłocznego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwość rozstrzygnięcia i widoczne naruszenie prawa unijnego oraz krajowego porządku prawnego.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym podnoszonej przez skarżącą kwestii nie określenia w sposób jednoznaczny przez ustawodawcę unijnego w rozporządzeniu Nr 1169/2011 rozmieszczenia, w oznakowaniu wyrobów, informacji o warunkach przechowywania i informacji dotyczącej daty minimalnej trwałości, organ nie podzielił stanowiska strony. Przywołując treść pkt 1 Załącznika nr X do ww. rozporządzenia wskazał, iż po danych dotyczących daty minimalnej trwałości następuje opis warunków przechowywania. Powyższe, zdaniem organu, pozwala stwierdzić, że ustawodawca w jasny i jednoznaczny sposób wskazał w jaki sposób należy rozmieścić w oznakowaniu żywności przedmiotowe informacje - po informacji dotyczącej daty minimalnej trwałości należy wskazać informację dotyczącą warunków przechowywania wyrobu.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie informację dotyczącą warunków przechowywania herbaty producent zamieścił po danych dotyczących jej składu. Następnie wskazał informacje dotyczące: danych indentyfikacyjnych producenta, instrukcji użycia, ilości netto. Po tych danych producent wskazał datę minimalnej trwałości. Informacja dotycząca warunków przechowywania wyrobu została zatem wskazana przez stronę w oznakowaniu wyrobu przed informacją o dacie minimalnej trwałości, ponadto informacje te zostały rozdzielone poprzez wskazanie innych informacji, o których mowa powyżej. Powyższe, zdaniem organu, uzasadnia twierdzenie, że strona poprzez zastosowanie przedmiotowego oznakowania nie spełniła wymogów pkt 1 i lit. b Załącznika nr X do rozporządzenia Nr 1169/2011.

W ocenie organu niezastosowanie przez producenta w oznakowaniu przedmiotowej partii herbaty formy wskazywania wykazu składników, tj.: poprzedzenie wykazu składników słowem "Skład" zamiast "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz narusza art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.

Organ nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez nie zastosowanie zasady pierwszeństwa prawa UE oraz zasady jednolitej interpretacji przepisów prawa wspólnotowego. Zdaniem organu odwoławczego, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosował przepisy prawa unijnego (tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 w zw. z pkt 2 lit. b załącznika nr X do rozporządzenia Nr 1169/2011). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego udowodnił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż zakwestionowana partia herbaty była oznakowana niezgodnie z ww. przepisami. Ponadto, przywołane przez organ I instancji przepisy prawa, jednoznacznie wskazują w jaki sposób oraz w jakiej formie należy w oznakowaniu środków spożywczych wskazywać informacje dotyczące wykazu składników, jak też warunków przechowywania wyrobów. Powyższe, zdaniem organu wyklucza twierdzenie, iż organ dokonał niewłaściwej interpretacji ww. przepisów prawa unijnego.

Zdaniem GIJHARS określenie "po tych danych" należy rozumieć jako w następnej kolejności, czy też w następnym wierszu. W związku z powyższym użyte w zaskarżonej decyzji określenie "bezpośrednio po" nie stanowi błędnej interpretacji art. 24 ust. 2 w zw. z pkt 1 lit. b Załącznika nr X do rozporządzenia Nr 1169/2011.

Organ podkreślił, że konsument jest słabszym uczestnikiem rynku i to na producencie ciąży obowiązek prawidłowego oznakowania artykułu rolno-spożywczego w taki sposób, aby na podstawie wskazanych w oznakowaniu informacji konsument mógł uzyskać pełną i przejrzystą wiedzę o produkcie.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonalności decyzji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzje wydane na podstawie art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych z mocy ustawy podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ nie bada przesłanek stanowiących podstawę do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie jest zobowiązany do wskazania terminu wykonania decyzji.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie w sprawie postępowania mediacyjnego, sugerując możliwość ugody. W przypadku stwierdzenia przez Sąd braku podstaw do przeprowadzenia mediacji wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją poprzedzającą, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) błędną wykładnię (niezastosowanie) art. 7 k.p.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w prowadzonym wobec niego ex officio postępowaniu i wydaniu decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji niezgodnej z prawem i podważającej zaufanie strony do organów Państwa i stosowania przez nie prawa;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie odnosi się całościowo do problematyki wskazanej przez stronę w odwołaniu oraz w dalszych pismach w toku sprawy, tym samym nieprzekonującej skarżącej o trafności argumentów organu sprowadzających się w dużej mierze do powtórzenia i zaakceptowania niewłaściwej argumentacji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci;

a) obrazy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ewentualnie w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez zastosowanie sankcji nieproporcjonalnej do zarzucanego naruszenia prawa przez skarżącą, polegającej na wydaniu w sprawie decyzji administracyjnych odnoszących się do naruszeń prawa, które nie zaistniały, a mogły być już od dnia wydania (wobec nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności) podstawą egzekucji i nakładania dalszych nieuzasadnionych sankcji na skarżącą;

b) błędnej wykładni art. 24 ust. 2 w związku z załącznikiem X pkt 1 lit b) rozporządzenia Nr 1169/2011 polegającej na przyjęciu, że użyty przez ustawodawcę unijnego zwrot "po tych danych szczegółowych następuje opis warunków przechowywania" oznacza konieczność umieszczenia informacji "w sąsiedztwie, bezpośredniej bliskości";

c) obrazę art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej nakładającego, wynikający z zasady pierwszeństwa prawa UE, obowiązek zapewnienia skuteczności prawu unijnemu przez państwo członkowskie poprzez dokonanie takiej interpretacji bezpośrednio skutecznego rozporządzenia unijnego, która stanowi zmianę i uzupełnienie jego przepisów i zagraża spójnemu i jednolitemu stosowaniu unijnego rozporządzenia na terytorium UE.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła przytoczone zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego organ stwierdził brak podstaw do jego przeprowadzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. – tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego wskazać należy, że nie każdy wniosek strony złożony w terminie uzasadnia przeprowadzenie mediacji. Decyzję o skierowaniu sprawy na posiedzenie mediacyjne podejmuje sędzia sprawozdawca jeśli uzna, że w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania. W przeciwnym wypadku kieruje sprawę na rozprawę. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodziły okoliczności wskazujące na celowość przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ nie przychylił się do wniosku strony.

Skarżone rozstrzygnięcie dotyczy nakazu poddania partii 133,92 kg (2976szt.) produktu o nazwie [...] 50 g, oznaczonej: Najlepiej spożyć przed: 08/06/2018, nr partii: CH: 940253, data produkcji: 15.06.2015 r., cena brutto: 4,51 zł/szt., wyprodukowanej przez skarżącą, zabiegowi prawidłowego oznakowania polegającego na podaniu informacji o warunkach przechowywania bezpośrednio po informacji "Najlepiej spożyć przed" oraz poprzedzeniu wykazu składników słowem "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie m.in. fałszowaniu żywności.

Art. 16 rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.

Stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji rozporządzenia nr 1169/2011 w art. 1 ust.1 stanowi, że niniejsze rozporządzenie stanowi podstawę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. W art. 2 natomiast, że niniejsze rozporządzenie określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności. Ustanawia ono środki gwarantujące konsumentom prawo do informacji oraz procedury przekazywania informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia elastyczności wystarczającej do reagowania na przyszłe zmiany i nowe wymogi w zakresie informacji.

Zgodnie z art.3 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych.

Stosownie do art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 tegoż rozporządzenia, informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że: 1. Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

2. Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji.

W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji.

Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Na gruncie prawa krajowego, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zdeklarowane przez producenta.

Art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wprowadza ustawową definicję "jakości handlowej", którą stanowią cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Z przytoczonych przepisów jasno wynika, że jednym z podstawowych celów prawa żywnościowego, obok ochrony zdrowia jest ochrona konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością. Jasne jest też, że oznakowanie i prezentacja artykułów spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2015 r. kontrola oznakowania partii 133,92 kg (2976 szt.) produktu o nazwie [...] 50 g, oznaczonej: Najlepiej spożyć przed: 08/06/2018, nr partii: [...], data produkcji: 15.06.2015 r., cena brutto: 4,51 zł/szt., wyprodukowanej przez skarżącą, zabiegowi prawidłowego oznakowania polegającego na podaniu informacji o warunkach przechowywania bezpośrednio po informacji "Najlepiej spożyć przed" oraz poprzedzeniu wykazu składników słowem "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia i składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego.

W rozpatrywanej sprawie producent w oznakowaniu przedmiotowej partii herbaty, nie zastosował określonej przez rozporządzenie formy wskazywania wykazu składników. Wykaz składników został poprzedzony słowem "Skład" (co nie jest sporne), zamiast "Składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz. Tym samym producent naruszył art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 169/2011. Wbrew wywodom skarżącej wskazane określenia mimo, że bliskoznaczne nie zostały uznane za tożsame. Pojęcie "składniki" użyte w polskiej wersji językowej ww. rozporządzenia w dosłownym tłumaczeniu odpowiada angielskiemu "ingredients", francuskiemu "ingrèdients", czy niemieckiemu "Zutaten", którymi posługuje się rozporządzenie nr 1169/2011 w tych wersjach językowych.

Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca dopuszczalności stosowania określenia "skład" w odniesieniu do wykazu składników we wcześniej obowiązującym stanie prawnym de facto wzmacnia stanowisko organu. Rozporządzenie nr 1169/2011 uchyliło bowiem Dyrektywę 2000/13/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2000.109.29, Dz.U.UE-sp.15-5-75), która również posługiwała się określeniem składniki (art.6). Istotnie polski ustawodawca implementując postanowienia tej dyrektywy w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U.2014.774 j.t.) dopuścił alternatywne stosowanie określeń "składniki" albo "skład"( § 5 ust 2). Jednak wspólnotowy prawodawca najwyraźniej uznał, że sposób implementacji tej dyrektywy nie był wystarczający skoro postanowił wprowadzić bezpośrednią regulację w postaci rozporządzenia nr 1169/2011, które jak podniesiono wyżej w art. 18 ust.1 wprost i jednoznacznie wymaga aby wykaz składników rozpoczynał się lub był poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja w tym zakresie odpowiada prawu.

Art. 24 rozporządzenia nr 1169/2011 dotyczy daty minimalnej trwałości, terminu przydatności do spożycia i daty zamrożenia środka spożywczego. W ust. 2 ww. artykułu wskazano, że odpowiednia data jest podawana zgodnie z załącznikiem nr X. Zgodnie z pkt 1 ww. załącznika, data minimalnej trwałości jest oznaczona następująco:

a) datę poprzedza sformułowanie:

- "Najlepiej spożyć przed..." - gdy data zawiera oznaczenie dnia,

- "Najlepiej spożyć przed końcem ..." - w innych przypadkach,

b) sformułowaniom określonym w lit. a) towarzyszy:

- sama data, albo

- odesłanie do miejsca, gdzie data jest podana w etykietowaniu,

W razie potrzeby po tych danych szczegółowych następuje opis warunków przechowywania, które muszą być przestrzegane, aby produkt mógł być przechowywany przez określony okres.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje, że w przypadku kontrolowanych produktów spożywczych (herbaty) istniała potrzeba wskazania warunków przechowywania tego produktu, które muszą być przestrzegane, aby produkt mógł być przechowywany przez określony okres.

W tym przypadku informację dotyczącą warunków przechowywania herbaty producent zamieścił po danych dotyczących jej składu. Następnie wskazał informacje dotyczące: danych indentyfikacyjnych producenta, instrukcji użycia, ilości netto. Po tych danych producent wskazał datę minimalnej trwałości. Skoro zatem producent w oznakowaniu kontrolowanej partii wyrobu nie umieścił informacji o warunkach przechowywania (Przechowywać w chłodnym, suchym miejscu) po danych szczegółowych dotyczących daty minimalnej trwałości (Najlepiej spożyć przed) wraz z nadrukowaną obok datą, to tym samym zastosowane przez producenta oznakowanie organ prawidłowo uznał za niezgodne z ww. przepisem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje, iż ustawodawca unijny nie określił w sposób jednoznaczny rozmieszczenia w oznakowaniu wyrobów informacji o warunkach przechowywania i informacji dotyczącej daty minimalnej trwałości.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej nie jest trafne. Wbrew wywodom skarżącej w pkt 1 Załącznika nr X do ww. rozporządzenia precyzyjnie wskazano, iż "po danych dotyczących daty minimalnej trwałości następuje opis warunków przechowywania". Tym samym ustawodawca unijny w jasny i jednoznaczny sposób określił zasady według jakich należy rozmieścić w oznakowaniu żywności przedmiotowe informacje. Jest to logiczne, z punktu widzenia jasnego i rzetelnego informowania konsumenta. Bowiem tylko produkt przechowywany w określonych warunkach zachowa swoje walory i tym samym przydatność do spożycia przez określony czas. Zatem informacje te stanowią niejako logiczną całość.

Również odwołując się do innych wersji językowych przedmiotowego przepisu (angielskiej, niemieckiej i francuskiej) wskazać należy, że uwzględniając różnice wynikające ze składni i specyfiki danych języków jasnym jest, że ustawodawca unijny wskazywał, iż opis warunków przechowywania ma - następować po / towarzyszyć / kompletować / uzupełniać - informację o dacie minimalnej trwałości.

W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie informacja dotycząca warunków przechowywania wyrobu została wskazana przez stronę w oznakowaniu wyrobu przed informacją o dacie minimalnej trwałości, ponadto informacje te zostały rozdzielone poprzez wskazanie innych informacji tj. danych indentyfikacyjnych producenta, instrukcji użycia, ilości netto. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ zasadnie stwierdził, iż strona poprzez zastosowanie przedmiotowego oznakowania nie zastosowała się do wymogów pkt 1 lit. b załącznika nr X do rozporządzenia nr 1169/2011.

Sąd potwierdza, że wprawdzie w art. 24 ust 2 w związku z Załącznikiem nr X pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia nie użyto sformułowania, iż ww. informacje winny być umieszczone "bezpośrednio" po sobie, niemniej jednak jak wskazano wyżej jasne i logiczne jest, że informacje te powinny występować w bezpośredniej bliskości wzajemnie się uzupełniając, co nie miało miejsca w tym przypadku. Zatem użycie przez organ w decyzji określenia, że informacja ta powinna być podana bezpośrednio po informacji o dacie przydatności do spożycia nie może być uznane za istotne naruszenie prawa.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez nie zastosowanie zasady pierwszeństwa prawa UE oraz zasady jednolitej interpretacji przepisów prawa wspólnotowego.

Odnosząc się do kwestii, zarzucanej przez skarżącą, obrazy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ewentualnie w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez zastosowanie sankcji zupełnie nieproporcjonalnej do naruszenia prawa przez odwołującego wskazać należy, że zgodnie z art.29 ust.1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wykonując zadania, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i e-g, wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może:

1) zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania;

2) nakazać poddanie artykułu rolno-spożywczego, o którym mowa w pkt 1, określonym zabiegom;

3) zakazać składowania artykułu rolno-spożywczego w nieodpowiednich warunkach albo jego transportowania środkami transportu nienadającymi się do tego celu;

4) przeklasyfikować artykuł rolno-spożywczy do niższej klasy, jeżeli artykuł ten nie spełnia wymagań jakościowych dla danej klasy jakości handlowej;

5) nakazać zniszczenie artykułu rolno-spożywczego, o którym mowa w pkt 1, na koszt jego posiadacza.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdzając opisane wyżej nieprawidłowości nakazał poddanie kontrolowanego artykułu spożywczego zabiegowi prawidłowego oznakowania.

W oceni Sądu środek ten jest jednym z bardziej łagodnych przewidzianych w przytoczonym przepisie, nie wyklucza bowiem produktu z obrotu, po prawidłowym oznakowaniu produkt może być wprowadzony na rynek. Jest też adekwatny do stwierdzonego naruszenia i zapewnia jego skuteczne usunięcie. Zatem jego zastosowanie nie może być ocenione jako nadmiernie surowe, nieproporcjonalne do stwierdzonego naruszenia. Zastosowany środek realizuje też dyspozycję art.17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 zgodnie, z którym Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Z kolei zgodnie z art.29 ust.3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Zatem natychmiastowa wykonalność decyzji nie jest kwestią uznania organu lecz wynika wprost z ustawy.

Wobec powyższego w wydanej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia art.31 ust. 3 Konstytucji RP, zaskarżona decyzja znajduje bowiem oparcie w prawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd nie stwierdza naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., i tym samym uznaje że organ wydał poprawną decyzję, której treść jest zgodna z wymaganiami art. 107 w tym § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ przytoczył właściwe przepisy prawa oraz wyjaśnił podstawę prawną, natomiast uzasadnienie faktyczne zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodniony oraz dowodów, na których się oparł. Uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia zawiera zatem pełne wyjaśnienie okoliczności branych przez organ pod uwagę przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Reasumując, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy potwierdzają, że skarżąca naruszyła przepisy prawa żywnościowego, co zostało wykazane w toku postępowania przed organami I i II instancji. Brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.