Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 628/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2a, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i c
journal: Dz.U. 2016 poz 233
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.,

znak [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31 ust. 2a oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233 z późn. zm., dalej: u.r.p.), po rozpatrzeniu odwołania A.Z. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (w skrócie: Prezydium KRRP) z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (w skrócie: ROIRP) z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...]o odmowie wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydium KRRP.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

A.Z. w dniu [...] czerwca 2016 r. wystąpiła o wpisanie jej na podstawie art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz art. 25 ust. 4 u.r.p. na listę radców prawnych prowadzoną przez ROIRP w [...]. Uważała, że spełnia warunki do wpisu na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Posiada bowiem stopień naukowy doktora nauk prawnych w zakresie prawa oraz wymagane ustawą doświadczenie zawodowe. Zatrudniona bowiem była w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Przy czym była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy. Dlatego przy ustalaniu wymaganego ustawą doświadczenia zawodowego powinno było się uwzględnić art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 25 ust. 4 u.r.p., rozumiany w ten sposób, że wymagany jest sześcioletni okres zatrudnienia w okresie ostatnich 10 lat przed dniem złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Odwołała się do brzmienia powołanych przepisów, ich wykładni funkcjonalnej i wykładni prokonstytucyjnej – art. 32 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości wobec prawa oraz art. 65 Konstytucji RP formułującego zasadę wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

Wnioskodawczyni, kierując się przedstawionym rozumieniem art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 25 ust. 4 u.r.p. opisała swoje dotychczasowe zatrudnienie i przedstawiła dokumenty potwierdzające jej wykształcenie i zatrudnienie.

Ponadto, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała wniosek w zakresie podstaw prawnych wpisu na listę radców prawnych, "ze względów ostrożnościowych" wnosząc o "alternatywne" zaliczenie okresu jej zatrudnienia w [...] oraz [...] jako okresu zatrudnienia, o którym mowa w aft. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. Wyjaśniła, że w każdej z wymienionych instytucji podlegała bezpośrednio radcom prawnym. Skoro zaś art. 8 ust. 1 u.r.p. dopuszcza możliwość wykonywania zawodu radcy prawnego w ramach zatrudnienia w innych podmiotach niż spółki, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., to zasadne wydaje się rozszerzenie, w drodze wykładni celowościowej, zakresu zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b tego aktu do stażu pracy nabytego w ramach zatrudnienia w biurach czy zespołach prawnych działających na podstawie regulaminów organizacyjnych innych pracodawców, w przypadku, gdy bezpośrednim przełożonym wnioskodawcy jest radca prawny. Takie zatrudnienie daje bowiem możliwość zdobycia odpowiedniego doświadczenia.

Wnioskodawczym podniosła także, że w jej przypadku przy stosowaniu art. 25 ust. 4 u.r.p. i ustalaniu okresu referencyjnego, w którym badany jest staż zawodowy niezbędny do wpisu na listę radców prawnych, należy uwzględnić to, iż ograniczyła wymiar zatrudnienia w związku z opieką nad dziećmi i niedołężnym ojcem, a zatem w związku z realizacją praw mających na celu ochronę określonych wartości - macierzyństwa i rodzicielstwa. Taka organizacja jej życia zawodowego i prywatnego pozwoliła na to, iż mogła być pełnowartościowym pracownikiem zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy i np. nie korzystać ze zwolnień lekarskich w celu sprawowania opieki nad dziećmi. Taki sposób postępowania wnioskodawczyni wskazywał na uczciwość, sumienność i dbałość o najbliższych, a te cechy nie mogą być obojętne przy ocenie jej jako kandydata do zawodu radcy prawnego. Wykazują bowiem, że strona daje rękojmię należytego wykonywania zawodu. Dlatego wykładnia przepisów ustawy o radcach prawnych prowadząca wnioskodawczynię do pozbawiania jej dostępu do prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego w trybie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b lub c u.r.p. byłaby wyrazem dyskryminacji ze względu na zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz ze względu na macierzyństwo. Wnioskodawczyni podniosła także, że jej wiedza jest aktualna, a doświadczenie wystarczające do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], opierając się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy w uchwale z [...] sierpnia 2016 r. stwierdziła, że A.Z. nie spełnia przesłanek prawnych określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c oraz art. 25 ust. 4 u.r.p. i odmówiła wpisu strony na listę radców prawnych. Zdaniem ROIRP strona nie wykazała doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b lub c u.r.p. Przedstawione wyliczenia okresów zatrudnienia oraz dokumentacja, potwierdzająca przebieg kariery zawodowej, obejmowały okres 10 lat poprzedzających datę złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych. Natomiast ROIRP uważała, że art. 25 ust. 4 u.r.p. daje podstawę do sumowania udokumentowanego wymiaru cząstkowych etatów, w sytuacji, gdy kandydat ubiegający się o wpis na listę radców prawnych w danym 5-letnim okresie, poprzedzającym złożenie wniosku, pracował na cząstkowych etatach. Owe cząstkowe etaty muszą w efekcie takiego przeliczenia wynosić 3 lata pracy na pełnym etacie, a przy tym muszą się mieścić w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis art. 25 ust. 4 u.r.p. zaś nie odnosi się do okresu referencyjnego - 5 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę radców prawnych, zatem okres ten nie podlega proporcjonalnemu wydłużeniu. Dlatego, zdaniem organu, w przypadku wnioskodawczym okres 5 lat, jaki można było brać pod uwagę dla analizy okresu zatrudnienia, rozpoczął bieg w dniu [...] czerwca 2011 r. Powołane we wniosku okresy zatrudnienia przypadające przed tą datą nie miały znaczenia dla oceny, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do wpisania jej na listę radców prawnych. Ponadto art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b lub c w zw. z ust. 4 u.r.p., ze względu na szczególny charakter tych przepisów, wprowadzających wyjątki od ogólnych zasad dostępu do zawodu radcy prawnego przez zwolnienie z obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej oraz złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z tego względu, ROIRP nie podzieliła argumentów wnioskodawczyni, odnoszących się do szczególnej ochrony macierzyństwa, rodzicielstwa i dobra rodziny, gwarantowanej w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP. Powołane przepisy art. 18 i art. 71 Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy do wykładni przepisów, będącej wykładnią contra legem. Wartości chronione konstytucyjnie nie są naruszane przez przytoczone przepisy ustawy o radcach prawnych.

Wnioskodawczyni w odwołaniu od powyższej uchwały do Prezydium KRRP wnosiła o jej uchylenie i dokonanie wpisu na listę radców prawnych. Uzasadniała, że uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, zwłaszcza art. 25 ust. 4 oraz art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. oraz przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i pominięciu dowodów, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Prezydium KRRP, po rozpatrzeniu odwołania A.Z. uchwałą z [...] października 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II instancji ustalił, że wnioskodawczyni w 1999 r. ukończyła studia na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W dniu [...] października 2004 r. uchwałą Rady Naukowej Instytutu Prawa Cywilnego Uniwersytetu Warszawskiego uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych w zakresie prawa. Od czerwca 1999 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w [...], którego następcą prawnym jest [...]. Od [...] stycznia 2007 r. była zatrudniona w [...] na stanowisku głównego specjalisty w Departamencie Prawnym w wymiarze 0,5 etatu. Od [...] listopada 2008 r. do [...] marca 2009 r. była w tym podmiocie zatrudniona w wymiarze 0,25 etatu. Od [...] kwietnia 2009 r. do [...] września 2012r. była zatrudniona w Departamencie Prawnym w [...] w wymiarze 0,5 etatu. Od [...] października 2012 r. do [...] września 2014 r. strona była zatrudniona w [...] na stanowisku starszego specjalisty w Biurze Prawnym w wymiarze 0,5 etatu. Od [...] września 2013 r. do [...] września 2014 r. strona była zatrudniona w spółce [...] z siedzibą w [...] w wymiarze 0,2 etatu, a od [...] września 2014 r. do dnia złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych w wymiarze 0,7 etatu.

Organ odwoławczy podzielił ocenę ROIRP, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c i b u.r.p. Zdaniem Prezydium KRRP, przy ocenie spełnienia przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., kluczowe znaczenie miało dokonanie prawidłowej wykładni art. 25 ust. 4 u.r.p. Prezydium KRRP nie podzieliło twierdzeń strony, że proporcjonalnemu wydłużeniu w przypadku zatrudnienia na niepełnym etacie ulega nie tylko okres trzyletniego stażu pracy, ale także pięcioletni okres referencyjny. Stanęło na stanowisku, że nie podlega proporcjonalnemu wydłużeniu okres 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis. Przepis art. 25 ust. 4 u.r.p. odnosi się wyłącznie do okresów pracy, zaś art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. wymaga, aby wymiar ten wynosił 3 lata pracy na pełnym etacie. Przyjęte przez organy rozumienie art. 25 ust. 4 u.r.p. wynika jasno z jego treści. Zamiarem ustawodawcy przy tworzeniu przepisu było zagwarantowanie nabycia odpowiedniej praktyki o długości co najmniej 3 lat liczonych w pełnym wymiarze czasu pracy w zawodzie, w ściśle określonym okresie 5 lat. Nie ma przeszkód, aby zsumować wymiary cząstkowe etatów w przypadku, gdy w osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych w danym 5-letnim okresie, poprzedzającym złożenie wniosku, pracowała na cząstkowych etatach. Cząstkowe etaty muszą łącznie wynosić 3 lata pracy na pełnym wymiarze i mieścić się w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis. Oznacza to niekiedy konieczność równoległej pracy na kilku cząstkowych etatach w tym samym czasie. Takie rozumienie przepisu jest zgodne z wykładnią celowościowa, logiczną i językową. Organ odwoławczy nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że wykładnia przepisów ustawy o radcach prawnych na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jest oderwana od rzeczywistej ochrony interesu publicznego, o którym mowa w art. 17 Konstytucji RP. Wprowadzenie wymogu zatrudnienia przez ściśle określony czas w ściśle określonym okresie służy bowiem zagwarantowaniu, że osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych będzie legitymowała się wystarczającą praktyką, co jest zgodne z interesem publicznym. Prezydium KRRP nie podzieliło opinii, że wykładnia dokonana przez organ I instancji godzi w wartości chronione na podstawie Konstytucji RP (ochronę macierzyństwa i dobra rodziny) i ustaw (zakaz dyskryminacji uregulowany w kodeksie pracy). Wymóg wykonywania czynności określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b lub c u.r.p. przez okres 3 lat w pięcioletnim okresie referencyjnym odnosi się do wszystkich osób wnioskujących na tej podstawie o wpis na listę radców prawnych i nie ma podstaw do odmiennego traktowania ze względu na przyczynę podjęcia pracy w niepełnym wymiarze. W przypadku odwołującej miarodajny był okres od [...] czerwca 2011 r. W tym okresie wnioskodawczyni była zatrudniona w Departamencie Prawnym [...] do dnia [...] września 2012 r. (0,5 etatu), w Biurze Prawnym [...] od [...] października 2012 r. do [...] września 2014 r. (0,5 etatu), w [...] w Zespole Radcy Prawnego od [...] września 2013 r. do [...] września 2014 r. (0,2 etatu), a następnie w Zespole Prawnym [...] od [...] września 2014 r. do dnia złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych (0,7 etatu).

Kierując się treścią art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. zaliczeniu podlegał okres pracy w [...] ze względu na to, że jest to organ władzy publicznej. Uwzględniono jednak tylko okres zatrudnienia od [...] czerwca 2011 r., jako mieszczący się w 5 - letnim okresie referencyjnym określonym w art. 25 ust. 1 pkt 5. Wnioskodawczyni była zatrudniona w [...] do [...] września 2012 r., a więc zaliczeniu do stażu pracy istotnego z punktu widzenia wskazanego wyżej przepisu zaliczyć należy 231 dni ze względu na to, że było to zatrudnienie na pół etatu.

Prezydium KRRP nie dopatrzyło się błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., zaakceptowało wykładnię dokonaną przez ROIRP. Uznało, że ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej użytego w ustawie o radcach prawnych należy dokonać odrębnie, z uwzględnieniem rodzaju pracy, której wykonywanie jest wymagane przepisem art. 25 ust. 1 pkt 5 lit c u.r.p. od osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych. Istotne było, czy podmiot, w którym zatrudniona była wnioskodawczyni, realizuje zadania państwa w procesie stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Takiego charakteru nie miało zatrudnienie w [...] który jest podmiotem prawa prywatnego i nie ma uprawnienia do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczy to również spółki zależnej, której podmiot ten powierzył wykonywanie części swoich ustawowych zadań. Obu tych podmiotów nie można więc uznać za państwowe jednostki organizacyjne w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 5 lit c u.r.p. Według Prezydium KRRP wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, a przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit c) u.r.p. stanowi wyjątek od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego i nie powinien być interpretowany rozszerzające Zatem czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miejscowego to czynności, które polegają na redagowaniu treści tych aktów, nie zaś na ich opiniowaniu czy udziale w konferencjach uzgodnieniowych. Natomiast nie było istotne to, czy dana jednostka aktywnie uczestniczy w procesach legislacyjnych, ale to czy do zadań tej jednostki faktycznie należy stanowienie prawa powszechnie obowiązującego. Chodziło bowiem o czynności, których efektem będzie powstanie aktu prawnego, a - o jakikolwiek udział w procesie legislacyjnym.

Ponadto Prezydium KRRP podzieliło pogląd, że udział w procesie legislacyjnym związanym z tworzeniem aktów prawa Unii Europejskiej polegający na opracowywaniu stanowisk [...] odnoszących się do przedstawianych Europejskiemu Stowarzyszeniu Izb Rozliczeniowych projektów aktów prawnych wydawanych przez organy Unii Europejskiej nie spełnia przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. Czynności tych nie mogą być uznane jako bezpośrednio związane z tworzeniem projektów aktów prawa, gdyż polegały na opiniowaniu, a nie na tworzeniu aktów prawnych, a pojęcie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego nie obejmuje rozporządzeń wydawanych przez Komisję Europejską.

Organ odwoławczy też wyjaśnił, że czynności o których mowa wart. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. stanowiły ok. 2/3 wykonywanych czynności. Ustawodawca stworzył system, wedle którego kandydat na radcę prawnego może wykazać się różnymi ekwiwalentnymi okresami zajmowania określonych stanowisk czy też wykonywania czynności w różnych ich formach, ale formy też muszą być ekwiwalentne. Dlatego nie jest obojętne dla ustawodawcy natężenie wykonywanych czynności. Intencją ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku odbycia aplikacji i złożenia egzaminu osób, które w sposób stały i ciągły zajmują się tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, a nadto nie może być to jeden z licznych obowiązków, które wykonuje kandydat na radcę prawnego, lecz powinno to być zajęcie główne i wykonywane intensywnie przez określony w ustawie okres.

Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut błędnego ustalenia przez ROIRP stanu faktycznego sprawy. Rada w sposób wyczerpujący rozpatrzyła zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo ustaliła stan faktyczny sprawy.

Odnosząc się do alternatywnego wniosku strony o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p. Prezydium KRRP wyjaśniło, że przepis ten jasno określa podmioty, w których powinny być wykonywane czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego. Żaden z podmiotów zatrudniających odwołującą, do nich nie należy.

Powyższą uchwałę, zaskarżyła do Ministra Sprawiedliwości w całości A.Z., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej przez nią w mocy uchwały ROIRP.

Zaskarżonym uchwałom zarzuciła wydanie z naruszeniem przepisów prawa, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegającym na:

1) błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 25 ust. 4 u.r.p., zgodnie z którą na podstawie art. 25 ust. 4 u.r.p. proporcjonalnemu wydłużeniu podlega jedynie jeden okres (3 lat), o którym mowa w tym przepisie oraz przyjęciu, że taka wykładnia nie prowadzi do dyskryminacji osób, które ze względów rodzinnych były zatrudnione na pół etatu i nie mogły w 5 letnim okresie referencyjnym podejmować zatrudnienia na dodatkowych etatach cząstkowych;

2) naruszeniu art. 6-8 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., zgodnie z którą za państwowe jednostki organizacyjne w rozumieniu tego przepisu można uznać wyłącznie podmioty, które realizują zadania państwowe w procesie stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego a czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw lub rozporządzeń, o których mowa w tym przepisie, oznaczają wyłącznie czynności redagowania całych ustaw lub rozporządzeń;

3) błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., zgodnie z którą czynności w zakresie tworzenia dyrektyw Unii Europejskiej i Rozporządzeń Komisji Europejskiej nie mogą zostać uznane za czynności, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c tego aktu;

4) naruszeniu art. 6-8 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., zgodnie z którą czynności, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c tej ustawy muszą być wykonywane w sposób stały i ciągły;

5) naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w następstwie czego Prezydium KRRP i ROIRP błędnie ustaliły, że odwołująca nie posiada wystarczającego doświadczenia, aby wykonywać zawód radcy prawnego oraz z pominięciem następujących okoliczności stanu faktycznego sprawy, które mają znaczenie dla rozpatrzenia sprawy;

6) okoliczności, że w ramach opiniowania projektów ustaw i rozporządzeń w okresie zatrudnienia w [...] wykonywała czynności związane z redagowaniem poszczególnych zapisów tych ustaw lub rozporządzeń;

7) okoliczności, że wszystkie czynności, jakie wykonywała w ramach zatrudnienia, były czynnościami wykonywania zawodu radcy prawnego, o których mowa w art. 6 ustawy o radcach prawnych oraz że czynności te były wykonywane pod kierownictwem radców prawnych, którzy wyrazili pozytywne opinie na temat rękojmi należytego wykonywania przeze mnie zawodu radcy prawnego.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Co do zakresu swoich uprawnień w toczącym się postępowaniu, wyjaśnił, że jego decyzja, wydana na podstawie art. 31 ust. 2a u.r.p. stanowi specyficzny środek nadzoru nad samorządem zawodowym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13). Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. wykazującymi wykładnię przepisów prawa prowadzącą do ograniczenia dostępu do zawodów zaufania publicznego i naruszającą zasadę praworządności i równości wobec prawa, a także wolności wykonywania zawodu, Minister zwrócił uwagę na zasadę domniemania konstytucyjności przepisu prawa do czasu stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, co wynika z zasady legalizmu.

Odnosząc się z kolei do uchybienia zasadzie praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, wynikającej z art. 7 k.p.a., organ przypomniał, że uwzględnianie słusznego interesu strony dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym. One także muszą opierać się na obowiązujących przepisach prawa, nie mogą być sprzeczne z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, co wynika z zasady praworządności, zawartej w art. 6 k.p.a.

Rozważając kwestię naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, Minister odwołując się do orzecznictwa, szczególnie Trybunału Konstytucyjnego, doszedł do wniosku, że ustawa o radcach prawnych przewiduje takie rozwiązania w zakresie dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego bez aplikacji i egzaminu radcowskiego, które wymagają odpowiednio długiej i intensywnej praktyki zawodowej, gwarantując ochronę interesu publicznego, o którym mowa w art. 17 Konstytucji RP.

A.Z. natomiast domagała się wpisu na listę radców prawnych na podstawie przepisów, które stanowią wyjątek od powyższej reguły. Zatem do postulatu wykładni rozszerzającej tychże uregulowań, zdaniem Ministra, należało podejść z dużą ostrożnością, jako postulatu co do zasady contra legem.

Oceniając zaskarżone uchwały pod kątem ustaleń faktycznych, Minister stwierdził, że zostały wydane prawidłowo. Organy wpisowe szczegółowo odniosły się do przedłożonych dokumentów, rozważyły ich znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego i wywiodły poprawne wnioski. Minister podzielił ustalenia organów samorządu radcowskiego. Dlatego nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 - 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które, jego zdaniem, w istocie służyły podtrzymaniu zasadniczych w tej sprawie zarzutów obrazy prawa materialnego.

Natomiast, kluczowym zagadnieniem pozostawało ustalenie okresu zatrudnienia wnioskodawczyni, który należało uwzględnić przy ocenie długości praktyki zawodowej, wymaganej przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i c u.r.p. Podkreślił, że ma to unormowanie charakter wyjątkowy wobec zasady uregulowanej w art. 24 ust.1 u.r.p. Z powołanych wyjątków wynika, że wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego (art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) lub wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo- akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych (lit. b).

Skoro strona wykonywała pracę w niepełnym wymiarze, należało także zastosować art. 25 ust. 4 u.r.p., zgodnie z którym, okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 oraz w ust. 2 pkt 2-4 ulegają proporcjonalnemu wydłużeniu. Minister Sprawiedliwości podzielił stanowisko organów wpisowych, że okres, w którym powinny być wykonywane czynności wskazane w 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i c u.r.p., na podstawie art. 25 ust. 4 u.r.p. nie ulega przedłużeniu z 5 do 10 lat. Na przesłankę odpowiedniej praktyki zawodowej składają się następujące elementy: praktyka brana pod uwagę ogranicza się do okresu 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych i łączny jej okres wynosi co najmniej 3 lata, przy czym w razie wykonywania pracy w niepełnym wymiarze wymagane jej okresy ulegają proporcjonalnemu wydłużeniu. Nie podlega natomiast proporcjonalnemu wydłużeniu okres 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis. Przepis art. 25 ust. 4 u.r.p. bowiem odnosi się wyłącznie do okresów pracy. Jeżeli wnioskodawca w danym 5-letnim okresie, poprzedzającym złożenie wniosku o wpis, pracował na cząstkowych etatach, etaty te muszą w efekcie wynosić 3 lata pracy na pełnym etacie i mieścić się w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis.

Dlatego Minister nie zgodził się z zarzutem błędnej wykładni cytowanych przepisów.

Odnosząc się do kwestii zatrudnienia w podmiotach, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c (urzędach organów władzy publicznej i państwowych jednostkach organizacyjnych) oraz lit. b (kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo- akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych) u.r.p., Minister przyjął, że w pojęciu "urzędów organów władzy publicznej" nie mieszczą się organy władzy ustawodawczej i sądowniczej. Z art. 10 Konstytucji RP wynika, że władzę wykonawczą sprawują Prezydent RP i Rada Ministrów. Zatem urzędy tych organów, to kancelarie Prezydenta i Prezesa Rady Ministrów oraz ministerstwa. Z art. 146 ust. 3 Konstytucji RP wynika z kolei, że Rada Ministrów kieruje administracją rządową, a z art. 149 ust. 1 tego aktu, że ministrowie kierują działami administracji rządowej.

Konstytucja RP nie definiuje natomiast państwowej jednostki organizacyjnej.

Minister podzielił opinię, że zatrudnienie wnioskodawczyni w [...] należało uznać za zatrudnienie w urzędzie organu władzy publicznej, a przynajmniej w państwowej jednostce organizacyjnej, jako powołanej do życia w drodze ustawy w celu wykonywania zadań publicznych. Potwierdzają to m.in. w art. 3 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174, z późn. zm.), z których wynika, że [...] jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, a nadzór nad jej działalnością sprawuje Prezes Rady Ministrów.

Dokonując analizy statusu prawnego kolejnych miejsc zatrudnienia strony, tj. [...] Minister podzielił stanowisko odmawiające uznania tych spółek za państwowe jednostki organizacyjne. Wyjaśnił, że podmioty te nie zostały utworzone ustawowo jako państwowe jednostki organizacyjne, a przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1636, z późn. zm.) jedynie powierzają im pewne zadania publiczne i przewidują nadzór państwa nad ich działalnością. Jednak oba podmioty co do zasady są podmiotami prawa spółek handlowych, niezależnie od udziału Skarbu Państwa w ich kapitale akcyjnym. Ponadto takie rozumienie ich charakteru znajduje potwierdzenie w wyłączeniu spółek prawa handlowego spośród katalogu jednostek sektora finansów publicznych, nawet jeśli zostały utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, opubl.: Dz.U. z 2016 poz. 2260).

Dlatego Minister podzielił pogląd organów wpisowych, że do stażu pracy strony, istotnego z punktu widzenia spełnienia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określonej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., należało zaliczyć zatrudnienie w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych, w których wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związan z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Zatem zaliczeniu podlegał tylko okres pracy w [...] ze względu na to, że jest to organ władzy publicznej. Do tego uwzględniono tylko okres zatrudnienia od [...] czerwca 2011 r., jako mieszczący się w 5-letnim okresie referencyjnym określonym w art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Wnioskodawczyni była zatrudniona w [...]do [...] września 2012 r. Tak więc do stażu pracy istotnego z punktu widzenia wskazanego wyżej przepisu można było zaliczyć tylko 231 dni ze względu na to, że było to zatrudnienie na pół etatu.

W świetle przedstawionych argumentów Minister pozostałe zarzuty odwołania uznał za bezprzedmiotowe. Zauważył, że organy wpisowe mają prawo i obowiązek badania intensywności wykonywanych przez wnioskodawcę czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw lub rozporządzeń, przy czym czynności te winny być wykonywane w sposób stały i ciągły.

Odnosząc się do ostrożnościowego wniosku o zaliczenie do stażu zawodowego pracy pod kierownictwem radców prawnych, organ wyjaśnił, że już wielokrotnie wcześniej prezentował opinię, że z art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. wynika express verbis, że na przesłankę odpowiedniej praktyki zawodowej, przewidzianą w lit. b), składają się następujące istotne elementy:

- wykonywanie na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego,

- podmioty, w których czynności są wykonywane, to kancelaria adwokacka, zespół adwokacki, kancelaria radcy prawnego, a także spółka cywilna, jawna, partnerska, komandytowa w których odpowiednio wspólnikami, partnerami lub komplementariuszami są adwokaci, radcowie prawni, rzecznicy patentowi, doradcy podatkowi lub prawnicy zagraniczni wykonujący stałą praktykę na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym (z uwagi na treść przepisów art. 4a ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze i art. 8 ust. 2 u.r.p.) wyłącznym przedmiotem ich działalności jest świadczenie pomocy prawnej.

Podmioty, w których była zatrudniona strona, nie spełniały powyższych wymagań i słusznie nie zostały uwzględnione w zaskarżonych uchwałach.

A.Z. nie zgodziła się z decyzją Ministra Sprawiedliwości i wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) albo stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 210 p.p.s.a.

Skarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 4 u.r.p., polegające na przyjęciu takiej Interpretacji tego przepisu, zgodnie z którą w przypadku zatrudnienia na pół etatu, wydłużeniu podlega wyłącznie wymagany 3 - letni okres zatrudnienia, podczas gdy 5 - letni okres referencyjny, w którym ten okres zatrudnienia powinien przypadać, nie ulega proporcjonalnemu wydłużeniu. W wyniku niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 4 u.r.p. Minister za prawidłowe uznał w skarżonej decyzji niezaliczenie przez organy samorządu radcowskiego – na poczet wymaganego przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 25 ust. 4 u.r.p. 3 letniego stażu zatrudnienia - stażu pracy w [...] oraz części stażu w [...] co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż staż pracy strony w tych urzędach, liczony w proporcjonalnie wydłużonym 10 -letnim okresie referencyjnym, wynosił 3 lata w przeliczeniu na pełen etat;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., polegające na przyjęciu takiej interpretacji tego przepisu, zgodnie z którą wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem ustaw lub rozporządzeń, wykonywane w ramach zatrudnienia w niektórych urzędach organów władzy publicznych oraz we wszystkich państwowych jednostkach organizacyjnych, nie mogły być uznane za wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń w rozumieniu tego przepisu, gdyż nie polegają one na tworzeniu projektów całych ustaw i rozporządzeń; taka wykładnia wyklucza możliwość zdobycia stażu wymaganego przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. w państwowych jednostkach organizacyjnych wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu, z którego wynika wprost możliwość odbycia stażu w takich jednostkach. W wyniku zastosowanej błędnej wykładni tego przepisu Minister za prawidłowe uznał niezaliczenie stronie przez organy samorządu radcowskiego, na poczet wymaganego przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. 3- letniego stażu zatrudnienia, okresów zatrudnienia w [...] które to okresy, łącznie z okresem zatrudnienia skarżącej w [...], przekraczały 3 lata w przeliczeniu na pełen etat i zawierały się w okresie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych;

III. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. w wyniku uznania, że państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu ustawy o radcach prawnych może być wyłącznie podmiot, któremu ustawa przyznała status państwowej jednostki organizacyjnej lub państwowej osoby prawnej, podczas gdy spółka prawa handlowego nie może zostać uznana za państwową jednostkę organizacyjną w rozumieniu ustawy o radcach prawnych, choćby wykonywała zadania publiczne, a jej majątek był bezpośrednio lub pośrednio mieniem państwowym. W efekcie tego, pomimo wcześniejszej praktyki uznającej [...] i [...] za urzędy organów władzy publicznej, Minister - rozstrzygając moją sprawę - nie uznał [...] za urzędy organów władzy publicznej, ani nawet za państwowe jednostki organizacyjne w rozumieniu ustawy o radcach prawnych pomimo tego, że spółki te wykonują zadania publiczne, gospodarują mieniem państwowym, podlegają nadzorowi centralnego organu władzy publicznej i w okresie, którego dotyczył wniosek, współdziałały z Ministrem Finansów w wykonywaniu jego zadań w zakresie tworzenia prawa rynku finansowego, w szczególności w ramach powołanej zarządzeniem tego Ministra, [...]. W wyniku zastosowanej wykładni tego przepisu, Minister za prawidłowe uznał niezaliczenie skarżącej przez organy samorządu radcowskiego - na poczet wymaganego przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. 3–letniego stażu zatrudnienia - okresów zatrudnienia w [...], które to okresy, łącznie z okresem zatrudnienia w [...], przekraczały 3 lata w przeliczeniu na pełen etat i zawierały się w okresie 5 lat przed dniem złożenia przez stronę wniosku o wpis na listę radców prawnych;

IV. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 8 i 11 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie uwzględnienie przez Ministra, przy wydaniu skarżonej decyzji, przyjętej w innych sprawach praktyki uznawania przez organy samorządu radcowskiego oraz przez Ministra, [...] oraz [...] za urzędy organów władzy publicznej na gruncie art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Znając dotychczasową praktykę i przypadki uznawania przez Ministra [...] za urząd organu władzy publicznej na gruncie art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., skarżąca uważała, że mogła zasadnie oczekiwać, że również w jej sprawie Minister uzna [...] za urząd organu władzy publicznej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych lub co najmniej za państwową jednostkę organizacyjną, a także, że według analogicznych kryteriów będzie oceniał status [...]. Minister nie uzasadnił zastosowania w jej sprawie odmiennej interpretacji. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż - jak wskazuje się w orzecznictwie, konsekwencją naruszenia art. 8 k.p.a., jeśli naruszenie to będzie rażące, jest nieważność decyzji administracyjnej (np. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. VII SA/Wa 859/05, "Lex" nr 196282). Zarzut ten może zatem stanowić podstawę do alternatywnego stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi.

Skarżąca w piśmie z dnia 11 października 2017 r. nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2018 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i popierała skargę. Natomiast uczestnik postępowania - Prezydium KRRP wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał skargę A.Z. za nieuzasadnioną.

Należy wyjaśnić, iż podstawą żądania wpisu przez wnioskodawczynię na listę radców prawnych były przepisy art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) i alternatywnie lit. b) u.r.p. w zw. z art. 25 ust. 4 u.r.p.

Przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) i c) u.r.p. wyłączają wymóg odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego w stosunku do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat: wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 (lit. b), lub były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego (lit. c).

Z kolei według art. 25 ust. 4 u.r.p. w przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 oraz w ust. 2 pkt 2-4, podlegają proporcjonalnemu wydłużeniu.

Przyczyną rozbieżności w stanowiskach organów wpisowych – organów samorządu radcowskiego i organu nadzoru – Ministra Sprawiedliwości a skarżącej było odmienne rozumienie przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w powołanych przepisach, a następnie ich zastosowanie do ustaleń faktycznych.

Natomiast ustaleń faktycznych skarżąca w zasadzie nie kwestionowała, gdyż, podobnie jak w postępowaniach odwoławczych, za ich pomocą próbowała podważyć wykładnię, a następnie zastosowanie podstaw materialnoprawnych odmowy wpisu.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskutek przyjęcia przez Ministra i organy samorządu radcowskiego odmiennej, niż w ich dotychczasowej praktyce, wykładni pojęcia urzędów organów władzy publicznej i nieuznania za taki organ ani [...], ani [...]. Stanowić to mogło naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76).

W niniejszej sprawie skarżąca podnosząc ten zarzut odniosła się do dotychczasowej praktyki i to raczej organów samorządu radcowskiego. W rezultacie jako przykład takiej praktyki wskazała jednostkową sytuację [...] (pismo skarżącej z [...] października 2017 r., k- 45v akt sądowych oraz oświadczenie byłego Dziekana ROIRP – [...], k-48 akt sądowych) i do tego nie objęty podstawą prawną z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., a podstawą z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. pozwalającą w pewnych przypadkach na przystąpienie do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej. Wymienienie jednego przypadku (do tego bez wskazania konkretnych przesłanek, które spełniał kolega skarżącej, a jedynie przez ogólnikowe ich określenie) nie może zostać uznane za utrwaloną praktykę, do tego naruszającą art. 8 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.). W przedstawionej sytuacji jeżeli już, to co najwyżej można byłoby mówić o rozbieżności w wykładni i stosowaniu prawa, co nie mieści się w kategorii "rażącego naruszenia prawa".

Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji - pozostałych zarzutów sformułowanych przez A.Z., przy uwzględnieniu ustawowych kryteriów jej oceny, szczególnie wynikających z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.,p.s.a.), że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a - należało uznać skargę za niezasadną.

Skarżąca przedstawiła odmienne od organów rozumienie ust. 4 art. 25 u.r.p., tj. zapisu o proporcjonalnym wydłużeniu okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 w przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze. Skład orzekający podzielił stanowisko Ministra i organów. Uregulowanie to dotyczy okresów wykonywania pracy (praktyki prawniczej), a nie okresów, w których praca jest wykonywana (por. pkt 5.2.1., pkt 5.3.2., pkt 7.1., pkt 7.3. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, opubl. OTK-A z 2012 r., z. 3, poz. 25). Chodzi o odpowiednią intensywność wykonywania pracy (praktyki prawniczej), aby praktyka poprzedzająca wpis na listę radców prawnych nie była odległa, co pozwala stwierdzić, że osoba ma aktualną wiedzę prawniczą, a w konsekwencji daje rękojmię wykonywania zawodu (tamże, pkt 6.3.3.).

Wobec powyższego podzielnie argumentów skarżącej stałoby w sprzeczności z wywodami Trybunału Konstytucyjnego co do wykładni art. 25 ust. 4 u.r.p. i przyczynami takiej interpretacji omawianego przepisu.

Dlatego, w sytuacji nie budzących wątpliwości ustaleń, że skarżąca wykonywała pracę w niepełnych wymiarach, to okresy tej pracy podlegały proporcjonalnemu wydłużeniu. Natomiast okres, w którym ta praca była wykonywana, tj. okres 5 lat przez złożeniem wniosku o wpis, wskazany w art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. nie podlega wydłużeniu. Ponadto w art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. mówi się o okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis, a wykonywania pracy dotyczy okres 3 lat. Dlatego art. 25 ust. 4 u.r.p. jako dotyczący przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze, odnosi się wyłącznie do okresu 3 lat z art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p.

W tej sytuacji organy prawidłowo badały praktykę prawniczą wnioskodawczyni od [...] czerwca 2011 r., gdyż wniosek o wpis w ROIRP złożyła strona w dniu [...] czerwca 2016 r. (bezsporne).

Mając na uwadze badany okres praktyki zainteresowanej (od [...] czerwca 2011 r.), organy właściwie ustaliły, że jedynie pracę w [...]do [...]września 2012 r. i do tego w wymiarze 0,5 etatu można zaliczyć do okresu pracy na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p.

Jak już nadmieniono przepis ten pozwala na wpis na listę radców prawnych osób posiadających naukowy tytuł doktora nauk prawnych, jeżeli ponadto były jeszcze zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały czynności wymienione w tym przepisie.

Konstytucja RP nie zawiera definicji "organu władzy publicznej". Tylko w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast w art. 10 reguluje, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (ust. 1). Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały (ust. 2). W omawianym pojęciu mieszczą się wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację jako organy sprawujące władzę ustawodawczą, wykonawczą lub sądowniczą, czy pozostające poza trójpodziałem, a także niezależnie od posiadania właściwości ogólnopaństwowej czy terytorialnie ograniczonej. Spór nie dotyczył praktyki w organach władzy ustawodawczej ani sądowniczej. Chodziło o organy władzy wykonawczej i pozostające poza trójpodziałem. Jak zauważył Minister, z mocy art. 146 ust. 3 Konstytucji RP Rada Ministrów kieruje administracją rządową. Natomiast według art. 149 ust. 1 Konstytucji RP ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy.

Co do statusu [...]nie było wątpliwości i ta okoliczność była bezsporna.

Natomiast rozbieżność pojawiła się w ocenie statusu prawnego [...] Skarżąca nie kwestionowała, że oba podmioty są spółkami. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1636 z późn. zm.) [...]działa w formie spółki akcyjnej. Akcjonariuszami [...] mogą być: spółki prowadzące rynek regulowany, firmy inwestycyjne, banki, Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski, międzynarodowe instytucje finansowe, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska, a także osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, które prowadzą działalność w zakresie rejestrowania papierów wartościowych, rozliczania lub rozrachunku transakcji zawieranych w obrocie papierami wartościowymi lub organizowania rynku regulowanego, posiadające siedzibę na terytorium państwa członkowskiego lub państwa należącego do OECD i podlegające nadzorowi właściwego organu nadzoru tego państwa (ust. 3).

Podobnie odnośnie statusu [...] w myśl art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji (Dz. Urz. UE L 201 z 27.07.2012, str. 1, z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 49 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, [...] oznacza osobę prawną, która działa pomiędzy kontrahentami kontraktów będących w obrocie na co najmniej jednym rynku finansowym, stając się nabywcą dla każdego sprzedawcy i sprzedawcą dla każdego nabywcy.

Oba wspomniane podmioty mają charakter spółek w rozumieniu k.s.h. (obie są spółkami akcyjnymi, por. art. 1 § 2 k.s.h.) czyli z zasady działają na gruncie prawa prywatnego. Nie można więc im w tej sytuacji przypisać pozycji organów władzy publicznej.

Nie ma także podstaw prawnych do zakwalifikowania tychże podmiotów jako państwowych jednostek organizacyjnych. Nie ma ustawowej definicji tego pojęcia. Jednakże, jak słusznie przywołał Minister, art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260) wyłącza z sektora finansów publicznych spółki prawa handlowego. Ponadto charakter czynności, jakie osoby, ubiegające się o wpis na listę radców prawnych powinny wykonywać (czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa) wskazuje, że chodzi o zatrudnienie w państwowych jednostkach organizacyjnych nie będących osobami prawnymi. Według art. 118 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów (ust. 1) oraz również grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (pkt 2).

Dlatego spółek, w których skarżąca była i jest zatrudniona, nie można uznać za podmioty, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p.

Podobnie spółek tych nie można potraktować jako spełniających kryteria z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p., tj. kancelarii adwokackiej, zespołu adwokackiego, spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej), także z uwagi na zakres działalności tych spółek. W świetle powołanego uregulowania, zadaniem spółek zatrudniających skarżącą nie było świadczenie pomocy prawnej, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.r.p., które polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy (por. pkt 6 wyroku TK w sprawie K 3/10).

Dlatego nie zrealizowały się przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p., na podstawie których skarżąca mogłaby ubiegać się o wpis.

Sąd nie znalazł podstaw, aby skarżącej można byłoby zaliczyć okresy macierzyństwa i opieki nad dziećmi do okresu praktyki prawniczej albo należało wyliczać okres omawianej praktyki z uwzględnieniem zasad związanych z macierzyństwem bądź rodzicielstwem. Sama skarżąca przyznała, że z uwagi na macierzyństwo ograniczała swoją aktywność zawodową i pracowała w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie twierdziła zaś, aby macierzyństwo i rodzicielstwo realizowała w ramach zatrudnienia w pełnym wymiarze. Spełnienie wymogów

z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) czy c) u.r.p. umożliwiało skarżącej ubieganie się o wpis na listę radców prawnych. Natomiast w przypadku ich braku, strona może przystąpić do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 u.r.p.

Dlatego brak jest podstaw do uznania, że zaprezentowana wykładnia, wcześniej przywołana w decyzji, narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie równego traktowania.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Jak zaznaczono spór dotyczył przede wszystkim wykładni przepisów ustawy o radcach prawnych i ich zastosowania. Organ zebrał i przeanalizował cały materiał dowodowy, do tego wszechstronnie. Sąd nie dopatrzył się w czynnościach organów uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalono.