Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1328/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1344/20 w sprawie ze skargi W. S. i B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1344/20 oddalił skargę W. S. i B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. i W. S. w piśmie z 24 października 2019 r. wystąpili do Starosty [A] o udzielenie informacji w sprawie zmiany przebiegu zachodniej granicy działki nr [1]/9 położonej w jednostce ewidencyjnej [B], w obrębie ewidencyjnym [C], po zakończonej w 2019 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków wyżej wymienionego obrębu ewidencyjnego. W kolejnym piśmie z 14 listopada 2019 r. wnioskodawcy zażądali przywrócenia granicy wyżej wymienionej działki ewidencyjnej według danych ujawnionych przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Starosta [A] w piśmie z 25 listopada 2019 r. poinformował właścicieli przedmiotowej działki, że ujawniony po modernizacji przebieg granic działki jest zgodny z posiadaną dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Starostwie Powiatowym w [A], to jest z danymi z dokonanego w 1959 r. podziału działki nr [1]. W kolejnym piśmie wnioskodawcy zgłosili zarzuty do ujawnionego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej. Zarzuty te zostały potraktowane przez organ jako zarzut do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym.

Starosta [A] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo - kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu [C], jednostka ewidencyjna [B], w zakresie przebiegu zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [1]/9 po zakończonej w 2019 r. modernizacji.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że modernizacja została przeprowadzona prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Jednym z "narzędzi" realizacji powyższego celu jest modernizacja ewidencji. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych.

W rozpatrywanej sprawie nieruchomość należąca do skarżących (działka oznaczona numerem [1]/9) podlegała wspomnianemu procesowi modernizacji. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, został on przeprowadzony w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobie geodezyjnym. Warunki tych prac nie przewidywały jednak geodezyjnych pomiarów terenowych określonych w §§ 37-39 rozporządzenia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji wykonawca prac modernizacyjnych dokonując analizy materiałów zasobu stwierdził, że mapa ewidencyjna w zakresie przebiegu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej zawiera niezgodność pomiędzy przebiegiem granic ujawnionym w bazie ewidencji gruntów i budynków a przebiegiem wynikającym z danych analitycznych zawartych w dokumentach źródłowych. W związku z powyższym w operacie opisowo - kartograficznym, w oparciu o § 36 rozporządzenia, wykonawca uwzględnił wyniki bezpośredniego pomiaru terenowego, zawarte na szkicu polowym z 15 lipca 1959 r. znajdującego się w operacie technicznym zarejestrowanym w ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...] (lp. [...]), dotyczącego podziału działki nr [1] na działki o numerach [1]/1 i [1]/21. Wykonawca dokonał korekty przebiegu granic oraz zaktualizował i uzupełnił dane ewidencyjne m.in. w zakresie atrybutów punktów granicznych. Aktualizacja dotyczyła zmiany położenia punktów granicznych działki [1]/9 od strony działki [1]/8, tj. punktu o numerze [2] oraz [3] ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Ujawniony po modernizacji przebieg granicy działki [1]/9 na mapie ewidencyjnej jest zgodny z danymi zawartymi na szkicu polowym z 15 lipca 1959 r. Taki stan wynika bezpośrednio z dokumentacji posiadanej przez organ ewidencyjny.

Jak wskazał organ odwoławczy, informację o wykorzystaniu operatu [...] wykonawca prac modernizacyjnych zawarł w operacie opisowo - kartograficznym w wykazie pn. "Analiza materiałów źródłowych i uzgodnienia dotyczące zakresu wykorzystania tych materiałów". Wykazane dotychczas dane dotyczące przebiegu granic nieruchomości nie spełniają kryteriów dokładnościowych określonych w przepisach prawa (dane z digitalizacji rastra analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880). Zatem posiadanie przez organ ewidencyjny danych analitycznych (miar ze szkiców polowych) pozwalających na ich wprowadzenie, skutkuje obowiązkiem organu doprowadzenia do zgodności z tymi przepisami (co wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że modernizacja ewidencji, w zakresie w jakim dotyczyło to nieruchomości skarżących, była prowadzona prawidłowo. Zatem organy administracji zasadnie odrzuciły zarzuty do wyników modernizacji ewidencji.

Dokonując analizy treści skargi Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżący w istocie kwestionują ustalenia zawarte w ewidencji z faktycznym użytkowaniem nieruchomości. W ich ocenie w części północnej przedmiotowa działka powinna mieć szerokość 9 m, o czym świadczą istniejące w terenie znaki graniczne oraz sporządzone w okresie późniejszym mapy o charakterze pomocniczym. Nie zgadzając się z tym poglądem Sąd I instancji wyjaśnił, że walor materiału źródłowego w zakresie ewidencji ma tylko szkic polowy sporządzony w 15 lipca 1959 r., stanowiący część operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowanego pod numerem [...] (lp. [...]). Wszelkie inne dokumenty (mapy) mają charakter wtórny i nie mogą być podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków.

Sąd I instancji podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów.

Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i W. S. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez naruszenie prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 2 P.g.k. oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia polegające na wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wprowadzeniu zmian w przebiegu granic działki stanowiącej własność skarżących i modernizacji operatu geodezyjnego bez zawiadomienia wszystkich właścicieli działek;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wskazano, że przepisy zastosowano niewłaściwie przez co Sąd I instancji zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący nie zostali powiadomieni o konsultacjach z właścicielami działek w celu ustalenia ich granic, które miały miejsce w 2018 r., ani o innych czynnościach w sprawie ponieważ "byli wtedy zameldowani w [...]". Tymczasem § 38 ust. 1 rozporządzenia nakłada obowiązek zawiadamiania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych działek ewidencyjnych, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic tych działek, a samo zameldowanie nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Gdy właściciele, użytkownicy wieczyści oraz władający nie są znani lub nie jest znane ich miejsce zamieszkania, § 38 ust. 4 rozporządzenia przewiduje sposób publicznego zawiadomienia. Wykonawca całkowicie pominął obowiązki nałożone przez rozporządzenie w tym zakresie.

Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że organ w sposób wszechstronny zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny, w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie sposób znaleźć odniesienia do postawionych przez skarżących zarzutów, w tym do § 38 rozporządzenia. Ponadto, obowiązkiem organu, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tożsamych sprawach, jest porównanie ostatniego spokojnego stanu posiadania z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów.

Geodeta, na którego ustaleniach organ opiera się wydając decyzję, powinien jednoznacznie ustalić punkty graniczne działek i przebieg samej granicy, wskazując je stronom. Strony muszą zostać poinformowane przez geodetę o przebiegu granic, które wynikają z wcześniejszych map i manualiów. Organ aktualizując ewidencję gruntów musi mieć bowiem na względzie interes publiczny, przejawiający się w odwzorowaniu w ewidencji rzeczywistego stanu prawnego. W piśmie procesowym z 22 lutego 2021 r. skarżący powoływali się na istniejący dokument wskazujący inny niż wykazywany przebieg tej granicy. Ten dokument został całkowicie pominięty przez Sąd I instancji, chociaż był on materiałem źródłowym dla map i danych ewidencyjnych przedmiotowego terenu do 2009 r. (przykład: kopia mapy ewidencyjnej z 7.11.1972 r. nr [...]).

Wynikający z art. 22 ust. 1 P.g.i.k. obowiązek czuwania nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być rozumiany jako automatyczne prostowanie wszelkich danych operatu, zwłaszcza w sytuacji gdyby miało to skutkować rozstrzygnięciami sporu granicznego bądź własnościowego, czy też ustalaniem stanu własności. W postępowaniu przeprowadzonym przez organy administracji doszło nie tyle do zgromadzenia dokumentacji potwierdzającej (lub podważającej) dotychczasową treść ewidencji gruntów w odniesieniu do działki [1], co w ogromnej części do wykreowania nowych dokumentów sprzecznych z zastanymi danymi.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sposób jednoznaczny precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzania zmian w operacie. Skarżący już w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie kwestionowali przebieg "modernizacji operatu ewidencyjnego". Podnoszone zastrzeżenia zostały jednak całkowicie pominięte przez organy.

W efekcie pomimo tego, że skarżący nabyli nieruchomość na podstawie wiarygodnych danych z rejestru oraz map i odrysów wskazujących na przebieg granicy nabywanej nieruchomości zgodnie z granicą użytkowania, która była uwiarygodniona znakami granicznymi w terenie, to kiedy po latach od zakupu zagospodarowali działkę również przy jej granicy, powzięli informację, że częściowo użytkują cudzy grunt. Organ podjął działania bez wiedzy skarżących, na podstawie dokumentów znanych mu od dawna.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183Pp.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. I FSK 1679/11).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

W podstawie kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 22 ust. 2 P.g.k. i § 38 ust. 1 rozporządzenia. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że skarga kasacyjna nie wskazuje formy naruszenia prawa materialnego, to jest czy naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenia powyższych przepisów nastąpiło przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji okoliczności wskazującej, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i przeprowadzone oraz wprowadzono zmiany w przebiegu granic działki stanowiącej własność skarżących i zmodernizowano operat geodezyjny bez zawiadomienia wszystkich właścicieli działek. Można więc założyć, że zamiarem stron było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strony powołują się na elementy stanu faktycznego, w ich ocenie, błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia w tym zakresie norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji.

Wskazać przy tym trzeba, że nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów - przez analizę argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej - istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego art. 22 ust. 2 P.g.k. i § 38 ust. 1 rozporządzenia, to zarzut ten okazałby się niezasadny.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

W myśl § 38 ust. 1 rozporządzenia o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania.

W sprawie bezsporne jest, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w trybie art. 24a ust. 10 P.g.k., po modernizacji gruntów i budynków zakończonej w 2019 r., w wyniku rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżących, w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k., zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu [C], jednostka ewidencyjna [B], w zakresie przebiegu zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [1]/9.

Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a P.g.k. jest szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ewidencji została zdefiniowana w § 55 rozporządzenia, który określa ją jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia. Zgodnie z art. 24a P.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Z kolei zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych ewidencji gruntów i budynków.

Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 rozporządzenia. Dopiero w przypadku jej braku lub stwierdzenia, że dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w sposób określony w § 37-39 rozporządzenia.

Z niekwestionowanych w sprawie okoliczności wynika, że modernizacja została przeprowadzona w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobie geodezyjnym. Warunki tych prac nie przewidywały geodezyjnych pomiarów terenowych określonych w §§ 37-39 rozporządzenia. Wykonawca prac modernizacyjnych dokonując analizy materiałów zasobu uwzględnił wyniki bezpośredniego pomiaru terenowego, zawarte na szkicu polowym z dnia 15 lipca 1959 r., znajdującego się w operacie technicznym zarejestrowanym w ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...] (lp. [...]) dotyczącym podziału działki nr [1] na działki o numerach [1]/1 i [1]/21.

Powyższe wskazuje, że w sprawie nie miały miejsca czynności podjęte w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, o których mowa w §§ 37-39 rozporządzenia, a co za tym idzie, że aktualizował się obowiązek wykonawcy dotyczący zawiadomienia wszystkich właścicieli o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Udział skarżących w procedurze modernizacyjnej nie wynikał także z obowiązku nałożonego na nich na mocy art. 22 ust. 2 P.g.k., znajdował natomiast oparcie w art. 24a ust. 9 P.g.k., który przewiduje jeden ze środków (zarzuty) zmiany danych ujawnionych w ewidencji, w zależności od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów.

W związku z tym należało uznać, że zarzuty kasacyjne, w których skarżący podważali zapewnienie im udziału w procedurze modernizacyjnej wykraczały poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem – co do zasady – nie mogły podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu.

Niezasadny pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skarżący kasacyjnie wskazali, że przepisy zastosowano niewłaściwie przez co Sąd I instancji zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Akta sprawy potwierdzają ustalenia organów przyjęte przez Sąd I instancji, że działka nr [1]/9 powstała w 1959 r. w wyniku podziału działki nr [1] na działki nr [1]/1 i nr [1]/21. Granice przedmiotowej działki przedstawia szkic polowy sporządzony 15 lipca 1959 r., stanowiący część operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowanego pod numerem [...] (lp. [...]). Wykonawca prac modernizacyjnych dokonał analizy materiałów zasobu i stwierdził, że mapa ewidencyjna w zakresie przebiegu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej zawiera niezgodności pomiędzy przebiegiem granic ujawnionych w bazie ewidencji gruntów i budynków a przebiegiem wynikającym z danych analitycznych zawartych w dokumentach źródłowych. W związku z tym w operacie opisowo - kartograficznym, w oparciu o §§ 36 rozporządzenia, uwzględnił wyniki bezpośredniego pomiaru terenowego, zawarte na szkicu polowym z 15 lipca 1959 r. Wykonawca dokonał korekty przebiegu granic oraz zaktualizował i uzupełnił dane ewidencyjne m.in. w zakresie atrybutów punktów granicznych. Aktualizacja dotyczyła zmiany położenia punktów granicznych działki [1]/9 od strony działki [1]/8, tj. punktu o numerze [2] oraz [3] ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca prac modernizacyjnych zawarł informację o wykorzystaniu operatu [...] w operacie opisowo - kartograficznym w wykazie pn. "Analiza materiałów źródłowych i uzgodnienia dotyczące zakresu wykorzystania tych materiałów". Zostało udokumentowane, że wykazane dotychczas dane dotyczące przebiegu granic nieruchomości nie spełniają kryteriów dokładnościowych określonych w przepisach prawa (dane z digitalizacji rastra analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880). Zatem posiadanie przez organ ewidencyjny danych analitycznych (miar ze szkiców polowych) pozwalających na ich wprowadzenie, skutkowało obowiązkiem organu doprowadzenia do zgodności z przepisami (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku kwestionowania ustaleń co do przebiegu granic między działkami, w pierwszej kolejności należy wykorzystać dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co organy uczyniły.

Żaden ze wskazanych przez skarżących i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a także przywołane przez skarżących okoliczności, nie mogły stanowić wystarczającego dowodu, który pozwoliłby zakwestionować powyższe ustalenia organów. Podzielić trzeba stanowisko Sądu I instancji, że walor materiału źródłowego w zakresie ewidencji ma tylko szkic polowy sporządzony 15 lipca 1959 r., stanowiący część operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowanego pod numerem [...] (lp. [...]). Wszelkie inne dokumenty (mapy) mają charakter wtórny i nie mogą być podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że ujawniony po modernizacji przebieg granicy działki [1]/9 na mapie ewidencyjnej jest zgodny z danymi zawartymi na szkicu polowym z 15 lipca 1959 r.

Podkreślić należy, że modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz - jak wynika z § 55 rozporządzenia - uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu – sądowym lub administracyjnym przeprowadzonym na wniosek strony.

W związku z powyższym, brak było podstaw do stwierdzenia, że ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, zostały poczynione z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy zebrały i rozpoznały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także zostały podjęte wszystkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.