Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 63/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.33 ust.1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a-20 w zw. z art. 3 pkt 9 i art. 29a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 493/16 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz D. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. B. na rzecz D. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od H. B. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 493/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. oraz D. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej jako: p.b.), Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., gazową, ogrzewczą z kotłownią, wewn. obsługą komunikacyjną, parkingami zewnętrznymi, murkami oporowymi, instalacją wewn. kanalizacji sanitarnej, instalacją wewn. kanalizacji deszczowej z drenażem, instalacją wewnętrzną NN wraz z likwidacją nieczynnego odcinka linii kablowej SN oraz wjazdem przez istniejący zjazd na działkę nr [..]" przy ul. H. w K. zlokalizowanego na działkach nr [..].

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [..] w K.

Decyzją z dnia [..] lutego 2016 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do projektu budowlanego załączone zostało oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o możliwości przyłączenia dz. nr [...] do drogi publicznej, tj. ul. S. poprzez urządzoną po terenie dz. nr [...] drogę dojazdową, zaś wjazd na teren inwestycji znajduje się na dz. nr [..]. Na terenie projektowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[..]", a działki objęte inwestycją położone są w terenie zabudowy jednorodzinnej oznaczonej 02M4 i zabudowy mieszkalnej oznaczonej 01M3 w granicach, których dopuszczalna jest lokalizacja budynków mieszkalno-usługowych. W projekcie budowlanym spełnione zostały warunki dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu 02M4. Oba projektowane budynki spełniają wymagania planu miejscowego dotyczące kąta nachylenia połaci dachowych oraz wysokości budynków do poziomu kalenicy. Projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i dotychczasowym korzystaniu z działek nr [..] i nr [..]. Zgodnie z księgą wieczystą dz. nr [..], której właścicieli reprezentuje skarżąca Wspólnota, obciążona jest służebnością gruntową przejazdu i przechodu (wzdłuż północnej granicy działki, pasem szerokości 5m na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy m.in. dz. nr [..], stanowiącej teren inwestycji, a ta część działki [..] stanowi obecnie ogólnie dostępną drogę wraz z chodnikiem. Również dz. nr [..] i [..] obciążone są służebnością gruntową przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. nr [..]. Wjazd do terenu planowanej inwestycji znajduje się na terenie dz. nr [..] za 3m pasem ustanowionej służebności gruntowej na tej działce, zaś 3m pas dz. nr [..] i dz. nr [...] od strony wschodniej oraz 3m pas dz. nr [...] od strony zachodniej stanowią obecnie istniejący ciąg pieszo-jezdny. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zarówno wzdłuż ulic usługowych, usługowo-mieszkalnych obowiązuje urządzanie pasów postojowych dla samochodów osobowych, jak i w terenach zabudowy mieszkalnej, gdzie wzdłuż ulic lokalnych należy przewidzieć pasy postojowe dla samochodów osobowych w ilości co najmniej 4 miejsca na 10 budynków zlokalizowanych przy danej ulicy. Od południowej strony ul. H., wzdłuż dz. nr [..] został wyznaczony pas postojowy dla samochodów osobowych, który z kolei nie został przewidziany w północnej części dz. nr [..].

Rozpoznając skargi od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że D. R. legitymuje się interesem prawnym, a w związku z tym winien być stroną postępowania administracyjnego i jest uprawniony do wniesienia skargi. D. R. jest współwłaścicielem nieruchomości (działki nr [...]) obciążonej służebnością drogową na rzecz nieruchomości stanowiących teren inwestycji. Między innymi służebność tę inwestor wskazał jako połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. Z tego powodu nie można twierdzić, że działka nr [...] pozostaje poza zasięgiem oddziaływania inwestycji. Służebność drogowa ogranicza prawa właścicielskie, właściciel zatem ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności.

Zasadniczy powód, dla którego w ocenie Sądu negatywnie oceniono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje, dotyczy połączenia zamierzonej inwestycji z drogą publiczną. Droga publiczna, z którą teren inwestycji, jako teren budowalny, musi być skomunikowany, to ulica Sodowa. Stanowiąca jej przecznicę ulica H. nie jest drogą publiczną. Ulica ta przebiega po działkach stanowiących własność osób fizycznych, a urządzenie po tych działkach drogi związane było z ustanowionymi służebnościami drogowymi. Ze znajdujących się w aktach odpisów ksiąg wieczystych wynika (i jest to w sprawie niesporne), że składające się na teren budowy działki [...] są nieruchomościami być władnącymi w stosunku do obciążonych służebnościami działek nr [..]. Tylko zaś działka [...] jest nieruchomością władnącą w stosunku do obciążonej działki nr [...]. Dla nieruchomości stanowiących działki nr [...] służebność po działce nr [..] nie została ustanowiona.

Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że cały teren inwestycji ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez władnącą działkę nr [..], która taki dostęp posiada poprzez służebność ustanowioną po działce nr [..]. Faktyczne korzystanie z tak określonego dostępu nie nastręcza trudności, skoro północna część działki nr [..] stanowi część znacznie dłuższego ciągu urządzonej drogi dojazdowej. Rzecz jednak w tym, że aprobując taki stan, organ dopuszcza się naruszenia praw osób trzecich, co pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Właścicielami działki nr [...] są właściciele lokali w budynku mieszkalnym nr [..] przy ul. H. Każde obciążenie ich nieruchomości ingeruje zatem w ich prawa właścicielskie. Nie jest przecież obojętne, czy ich nieruchomość będzie wykorzystywana jako dojazd do jednej, czy też do większej liczby działek. Skoro służebność została ustanowiona na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [..], a nie na rzecz nieruchomości odrębnej, składającej się z innych działek, to uprawnionym do korzystania z tej służebności jest każdoczesny właściciel działki [...], a nie właściciele wszystkich innych nieruchomości (działek) dostępnych z działki nr [...]. Przesądzając, że służebność po działce nr [..]. ma służyć komunikacji z ulicą S. także działek [..] i [..] (wchodzących w skład terenu inwestycji), organ pozbawił właścicieli działki nr [...] prawa do decydowania o losach ich nieruchomości, prawa do zwalczania ewentualnie zgłoszonego roszczenia o ustanowenie służebności (w tym do wykazania, że działki te mają inny dostęp do drogi publicznej), wreszcie prawa do żądania odpowiedniego wynagrodzenia za ustanowienie służebności.

W sprawie doszło także zdaniem Sądu do naruszenia art. 33 ust. 1 p.b. Analiza dokumentacji projektowej oraz akt administracyjnych wykazuje, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie inwestycję kubaturową oraz instalacje wewnętrzne, natomiast poza jego zakresem pozostają przyłącza. Stosownie do w/w przepisu, pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Pozwolenie musi więc obejmować całość zamierzenia budowlanego w tym jego części składowe i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Niniejsza sprawa dotyczy pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, zatem inwestycji, która nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez wykonania przyłączy mediów, które w myśl definicji stanowią część obiektu budowlanego. Przyłącza te, mimo pominięcia przez inwestora we wniosku i projekcie, muszą stanowić część założenia budowlanego, zaś wyodrębnienie ich w celu uzyskania osobnego zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stoi w sprzeczności z przytoczonym art. 33 ust. 1 p.b. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część, niemogącego prawidłowo funkcjonować samodzielnie zamierzenia budowlanego stanowi zatem naruszenie prawa materialnego, ewidentnie mające wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny, polegające na eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części stanowi obejście prawa.

Nie została również należycie wyjaśniona sporna kwestia usytuowania na działce nr [..]. miejsc postojowych, mających służyć mieszkańcom domu nr [..]. Nie jest wystarczające powtórzenie za inwestorem, że zgodnie z mapą sytuacyjno- wysokościową, w północnej części działki nr [...] znajduje się jedynie chodnik, na którym parkują samochody, nie ma zaś urządzonych miejsc postojowych. Przy tak spornej kwestii, rzeczywisty stan faktyczny należy zweryfikować w nawiązaniu do istniejących w terenie realiów (a nie tylko mapy sytuacyjno-wysokościowej), w nawiązaniu do projektu budowlanego, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu, na podstawie którego wzniesiono dom nr [..], wreszcie w nawiązaniu do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym " w terenie zabudowy mieszkalnej, wzdłuż wszystkich ulic lokalnych należy przewidzieć pasy postojowe dla samochodów osobowych w ilości co najmniej 4 miejsca na 10 budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy danej ulicy (§ 5 pkt 4).

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła H. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 10 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że D. R. jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy działka nr [..], w której ma on udział, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,

b) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez jego pominięcie w toku rozumowania i przez to przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej musi mieć każda z działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym oraz że nie wystarczy, gdy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi poprzez teren jednej z działek wchodzących w jej skład,

c) § 19 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego pominięcie w toku rozumowania i przez to przyjęcie, że możliwe było zrealizowanie przez Wspólnotę lub jej poprzedników prawnych miejsc postojowych przy granicy z działką [..] pomimo braku zachowania stosownych odległości od tej granicy,

d) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wyrokowaniu okoliczności, że skoro decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w przypadku, gdy zapewniony jest dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji jako całości, a równocześnie decyzja ta jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, to przyjęcie innej wykładni na tym etapie inwestycyjnym zaprzeczałoby zasadzie spójności systemu prawnego i pewności prawa w państwie prawa,

e) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a-20 w zw. art. 3 pkt 9 i art. 29 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę obiektu bez przyłączy pomimo istnienia w prawie budowlanym możliwości ich realizacji w osobnym postępowaniu,

2. istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

f) art. 50 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej - ustawa) poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i przyjęcie do rozpoznania skargi złożonej przez D. R. pomimo, że nie wykazał on istnienia po swojej stronie interesu prawnego,

g) art. 141 § 4 ustawy poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Art. 106 § 5 ustawy w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominięcia wpływu ustanowienia służebności przejazdu przechodu pasem 5 m po działce nr [..] na możliwość urządzenia w tym samym pasie miejsc postojowych,

h) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy poprzez uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarga Wspólnoty i D. R. podlegała oddaleniu, zaś decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. zgodnie z art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a.,

i) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że skarżąca nie wykazała posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, podczas gdy okoliczność ta jest bezsporna, gdyż wjazd na teren inwestycji istnieje przez działkę .][..], która ma ustanowione służebności drogowe przez wszystkie działki prowadzące do drogi publicznej (ul. S.),

j) wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do wybiórczego potraktowania działek należących do skarżącego i przeznaczenia ich a teren zieleni publicznej urządzonej, podczas gdy teren położony analogicznie został w planie przeznaczony pod inwestycje, nie odniesienie się do zarzutu braku racjonalności działań organów planistycznych polegających na przeznaczeniu pod zabudowę ok. 10% powierzchni działek skarżącego, przy pozostawieniu pozostałej części pod zieleń publiczną (5ZP), co całkowicie niweczy funkcję budowlaną tego terenu i jest sprzeczne z zapisami studium wskazującymi na przeważające przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniow0 - usługową,

k) naruszenie art. 141 § 4 ustawy, polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez zignorowanie zarzutów skarżącej wskazanych w pismach pełnomocnika, jak również zbyt lakonieczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia stronie dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania WSA, w szczególności w zakresie uznania legitymacji po stronie D. R.. wniesienia skargi oraz w zakresie uznania zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a.,

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł D. R. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie okazał się zasadny. Istota tego zarzutu sprowadza się do oceny, czy D.R., jako właściciel nieruchomości nr [...], obciążonej służebnością drogową względem nieruchomości nr [..], stanowiących teren inwestycji, jest stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Należy podnieść, że status D. R. jako strony postępowania w niniejszej sprawie nie powinien abstrahować od tego, że z treści księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości nr [..] wynika nie tylko status tej nieruchomości jako obciążonej względem działek nr [..] oraz [..], ale również uprawnienie określone jako "prawo przejazdu i przechodu przez działkę [..] oraz [..] pasem o szerokości 3 m wzdłuż jej zachodniej granicy na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki [..]" (nr działki po podziale). Stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzony do ustawy termin "obszar oddziaływania obiektu" oznacza, że w procesie ustalania kręgu podmiotowego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę należy rozważyć zasięg oddziaływania inwestycji, który może mieć określony (ujemny) wpływ na nieruchomości położone w otoczeniu inwestycji. Interes prawny właściciela takiej nieruchomości warunkuje zatem stwierdzenie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na tę nieruchomość, powiązane z przepisami odrębnymi. Należ uwzględnić status D. R. zarówno jako właściciela nieruchomości obciążonej niedodpłatną służebnością drogową względem nieruchomości objętych inwestycją, jak i uprawnionego z prawa przejazdu i przechodu przez niektóre z tych nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności działki, przez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości, doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela tej działki w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie sposób zatem, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, odmówić D. R. prawa do kontroli, czy decyzja udzielająca pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji nie narusza w istocie granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Zarówno z uprawnieniem ustanowionym względem działki skarżącego, jak i z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu tej nieruchomości wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków, zwłaszcza w sytuacji, w której inwestor służebność tę wskazał jako połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. Argumentacja zgodnie z którą właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności zasługuje na uwzględnienie. Z tego powodu zasadnie wskazał Sąd I instancji, że nie można uznać, iż działka nr [..] pozostaje poza zasięgiem oddziaływania inwestycji.

Podobnie zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie okazał się skuteczny. Formułując ten zarzut, skarżąca kasacyjnie pominęła całkowicie, że podstawą negatywnej oceny przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym połączenia zamierzonej inwestycji z drogą publiczną było naruszenie praw osób trzecich w tym zakresie. Nie tylko zatem kwestia braku faktycznej realizacji dostępu do drogi publicznej dla zamierzonej inwestycji, o którym stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia, była powodem uchylenia decyzji, ale również naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. W tym kontekście należy uwzględnić, że składające się na teren objęty inwestycją działki [..] oraz [..] są nieruchomościami władnącymi w stosunku do obciążonych służebnościami działek nr [..] oraz [..], ale tylko działka [..] jest nieruchomością władnącą w stosunku do obciążonej działki nr [..]. Dostęp do drogi publicznej ma być realizowany poprzez działkę nr [..], która to nieruchomość jest nieruchomością władnącą wobec obciążonej służebnością drogową działki [..]. Działki nr [..] oraz [..] posiadają dostęp do drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr [..], jednak projekt budowlany nie obejmuje dojazdu przez tę działkę. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że skoro służebność została ustanowiona na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [..], a nie na rzecz pozostałych nieruchomości, to uprawnionym do korzystania z tej służebności jest każdoczesny właściciel działki [..], a nie właściciele innych nieruchomości dostępnych z działki nr [..]. Podzielić należy zatem pogląd Sądu, iż przesądzając, że służebność po działce nr [..] ma służyć komunikacji z ulicą S. (drogą publiczną) także działek [..] i [...], organ pozbawił właścicieli działki nr [..] prawa do decydowania o losach ich nieruchomości, co stanowi uchybienie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazującego projektowanie i budowanie obiektu budowlanego zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Brak służebności przejazdu i przechodu dla działek [..] oraz [..] objętych inwestycją przez działkę [..] i brak wyrażenia zgody przez właścicieli działki [..] udostępnienia tej nieruchomości dla celów zapewnienia obsługi komunikacyjnej świadczy o niespełnieniu warunku zapewnienia dla inwestycji dostępu do drogi publicznej i naruszeniu praw osób trzecich w tym zakresie.

Zarzut naruszenia § 19 ust. 2 rozporządzenia nie okazał się zasadny i to z przyczyn innych niż wyłącznie jego nieprecyzyjne sformułowanie z pominięciem jednostek redakcyjnych w postaci punktów. Należy podkreślić, że Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wyraźnie wskazał, że sporna kwestia usytuowania na działce nr .[..]miejsc postojowych nie została należycie wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie. W tym zakresie za niewystarczające Sąd uznał powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji inwestora w zakresie braku urządzenia miejsc postojowych na tym terenie w oparciu o mapę sytuacyjno - wysokościową, przy braku samodzielnej analizy tej kwestii przez organy administracji publicznej, m.in. w nawiązaniu do projektu budowlanego oraz postanowień planu miejscowego, co pozwoliłoby dopiero na zweryfikowanie zarzutu Wspólnoty o niezgodnej z warunkami technicznymi odległości ściany budynku nr B1 od tych miejsc. Wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego przez organ nie polega, wbrew temu co zdaje się sugerować skarżąca w skardze kasacyjnej, na przyjęciu wyłącznej argumentacji strony twierdzącej o fakcie, ale na jego obiektywnym zweryfikowaniu w świetle zasady płynącej z treści art. 7 K.p.a. Oznacza to, że zarówno stanowisko inwestora, jak i stanowisko skarżącej w zakresie usytuowania miejsc postojowych na działce nr 210/8 nie może zostać przyjęte za udowodnione, dopóki nie zostanie poddane ocenie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego sprawy, co będzie stanowić obowiązek organu ponownie prowadzącego postępowanie. Nie doszło zatem do naruszenia w/w przepisu, bowiem Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wiążącej argumentacji dotyczącej realizacji miejsc postojowych na przedmiotowej działce, a kwestia ta będzie wyjaśniana w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 55 u.p.z.p. Przepisy te nie były stosowane w niniejszej sprawie, bowiem z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren objęty inwestycją to postanowienia tego aktu, nie zaś postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, były oceniane przez organ architektoniczno - budowlany pod kątem spełnienia warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19 a - 20 w zw. z art. 3 pkt 9 i art. 29 a p.b. nie okazał się zasadny. Istotą tego zarzutu jest zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę całości zamierzenia inwestycyjnego i niedopuszczalności rozdzielenia poszczególnych etapów procesu budowlanego, w tym budowy przyłączy. Zarzut zmierzający do podważenia tego poglądu Sądu I instancji nie może odnieść skutku. Treść art. 33 ust. 1 p.b. nie pozostawia wątpliwości, że pozwolenie na budowę dotyczy całego obiektu budowlanego. Obiekt budowlany definiuje zaś art. 3 pkt 1 a p.b. jako budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Do urządzeń tych zaliczyć należy przyłącza, bowiem bez wątpienia zapewniają one możliwość użytkowania budynku (w tym wielorodzinnego) zgodnie z jego przeznaczeniem. Zasadę wyrażoną w art. 33 ust. 1 p.b. należy rozumieć w sposób, który zakłada, że w przypadku wniosku obejmującego obiekt budowlany pozwolenie na budowę musi obejmować całość zamierzenia budowlanego dotyczącego obiektu, w tym jego części składowe w takiej postaci, by mogły być one użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Koncepcja inwestycyjna, zgodnie z którą wyodrębnieniu z inwestycji miałyby podlegać urządzenia techniczne nieodłącznie związane z planowanym budynkiem (przyłącza) stanowiłaby obejście powyższego przepisu. Wniosek taki wyprowadzić należy również z brzmienia § 11 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który nie pozostawia wątpliwości, że projekt budowlany musi obejmować opis techniczny urządzeń zapewniających użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń budowlanych. W decyzji o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie zatwierdza przedłożony przez inwestora projekt budowlany. Stanowi on integralną część decyzji i nie istnieje możliwość, aby organ jedynie częściowo zatwierdził projekt. Pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji objętej projektem, a nie poszczególnych robót budowlanych związanych z jego realizacją. Etapowanie inwestycji byłoby dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane dotyczy więcej niż jednego obiektu budowlanego, w którym poszczególne etapy zamierzenia inwestycyjnego mogłyby funkcjonować samodzielnie zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

W kontekście zarzutów naruszenia art. 50 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 5, art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy wskazać, że ustawa ta nie zawiera w/w jednostek redakcyjnych. Uzasadnienie powyższych zarzutów wskazuje jednak, że ich przedmiotem skarżąca chciała uczynić ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie uchybienie może być konwalidowane przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133, art. 141 § 4, 106 § 5, 50 § 1 oraz 151 p.p.s.a. nie okazały się zasadne. Na wstępie należy podkreślić, że również sposób sformułowania tego zarzutu jest nieprecyzyjny, bowiem pomija, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera jednostki redakcyjne w postaci liter, które oddzielnie regulują sposób naruszeń przepisów uzasadniających uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Na uwagę zasługuje również, że za pomocą tego zarzutu skarżąca kwestionuje poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, nie powołuje jednak w podstawie zarzutu żadnych przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracji orzekające w toku postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do wyłącznych kompetencji organów administracji publicznej, nie zaś sądu administracyjnego, którego kompetencja obejmuje wyłącznie kontrolę legalności ustaleń poczynionych przez organ, nie zaś zastępowanie organu w dokonywaniu tych ustaleń. Zarówno za pomocą przepisu art. 133, jak i przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanych w sprawie przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrolowany wyrok takie stanowisko zawiera, podobnie jak i inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś w niniejszej sprawie sąd odniósł się do zarzutów skargi w sposób przystający do istotnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera również wyczerpującą argumentację uzasadniającą legitymację skargową D. R., którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela, a zatem zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. okazał się również niezasadny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. Zaznaczenia przy tym wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji niedopuszczenia nowych dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, lecz argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się jedynie do zarzutu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarzut ten również okazał się bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.