Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 704/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 , art.26 ust 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust 9, ust 12
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 7 ust 1, art.22 ust 2, art.36 ust 5
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego w N. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa M. decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [...] , po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 14 czerwca 2012 r. nr [...] , którą zobowiązał Beneficjenta to jest Szpital Specjalistyczny w N. do zwrotu środków europejskich w wysokości 8 041,91 zł, wraz z odsetkami od 29 grudnia 2011r. i 6,32 zł. z odsetkami od 30 grudnia 2011r. udzielonych umową nr [...] z dnia 10 grudnia 2009r. o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego w N. wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego". Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej "u.z.p.p.r.", art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r., nr 142 poz. 1590 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r., Nr 157 poz. 1240 ze zm.), dalej "u.f.p." oraz § 6 a ust. 1 umowy nr [...] z dnia 10 grudnia 2009r. o dofinansowanie wyżej wskazanego projektu.

Z uzasadnienia decyzji Zarządu Województwa z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [...] wynika, że wydana została w następujących okolicznościach. W dniu 10 grudnia 2009r. zawarta została umowa między Zarządem Województwa a Szpitalem Specjalistycznym w N. o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego w N. wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego". Urząd Kontroli Skarbowej w K. zgodnie z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. prowadził audyt Instytucji Zarządzającej MRPO mając na celu m. in. weryfikację czy konkretna operacja została zrealizowana zgodnie z decyzją o dofinansowaniu oraz jest zgodna ze wszystkimi warunkami dotyczącymi jej przeznaczenia, wykorzystania i zakładanych celów oraz czy wydatki zadeklarowane przez beneficjenta są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. W oparciu o ustalenie poczynione przez Urząd Kontroli Skarbowej w zakresie naruszenia art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.; dalej, jako ustawa pzp) odnośnie stwierdzono, iż w ramach postępowania pn. Opracowanie dokumentacji techniczno-kosztorysowej na budową Ośrodka Onkologicznego Szpitala Specjalistycznego w N. (znak ZP 3321/29/08), doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania, poprzez zawarcie wymogu dysponowania przez wykonawcę przynależnością do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz poprzez wyłączenie udziału podwykonawców w realizacji zamówienia. Urząd Kontroli Skarbowej w "Rocznym Sprawozdaniu Audytowym za okres od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M.", wskazał na naruszenie przez Beneficjenta zasady przejrzystości i równego traktowania oferentów, skutkującej koniecznością uznania za niekwalifikowane 5% wydatków dla umowy zawartej z Wykonawcą. IZ MRPO odstąpiła od nakładania korekty finansowej w zakresie uchybienia, polegającego na żądaniu przedłożenia przez wykonawców umowy konsorcjum. Jednakże, z uwagi na fakt, iż w przedmiotowym postępowaniu wskazane zostały inne uchybienia, powyższe nie wpłynęło na wysokość nałożonej korekty finansowej. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła nieprawidłowość, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, polegającego na ustanowieniu niekonkurencyjnych warunków udziału w postępowaniu. W związku z powyższym, należało uznać, iż działanie Beneficjenta mogło spowodować szkodę w budżecie UE. Organ nałożył korektę finansową w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową nr 103/2008 zawartą z firmą Biuro P. Sp z. o.o., na kwotę 1 470 100, 00zł. w wysokości wskazanej w powyższych decyzjach. Stosownie zaś do art. 207 ust. 1 pkt 2 z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157 poz. 1240 z późn. zm.; dalej, jako u.f.p.), środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, podlegają zwrotowi, jeśli zostały wykorzystane nie zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. Na podstawie przepisu art. 207 ust. 8 u.f.p. Beneficjent został wezwany do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności o kwotę podlegającą zwrotowi. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków na podstawie skutecznie dostarczonego wezwania do zwrotu.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej MRPO treść art. 36 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, w brzmieniu obowiązującym w chwili ogłoszenia o zamówieniu, a więc że zamawiający mógł określić w specyfikacji, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom, stanowiła wyjątek od zasady i powinna być interpretowana ściśle, a wskazane ograniczenie podwykonawstwa powinno dotyczyć jedynie części zamówienia. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie Beneficjenta, iż ustawodawca przewidując możliwość określenia przez Zamawiającego części zamówienia, co, do której wyklucza podwykonawców, tym samym przewidział możliwość zastrzeżenia wykluczenia podwykonawstwa w stosunku do całości zamówienia. Możliwość wskazania w specyfikacji zamówienia jedynie części zamówienia, która nie może zostać powierzona podwykonawcom należało interpretować przez pryzmat zapisów całej ustawy pzp oraz celów, które powinny być dzięki niej osiągnięte. Należy, bowiem pamiętać, iż opisane powyżej wyłączenie udziału podwykonawców, stanowi element ograniczający konkurencję, a zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy pzp Zamawiający miał obowiązek przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Jednocześnie art. 22 ust. 2 ustawy wskazywał, iż Zamawiający nie mógł określać warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję. Na Zamawiającym ciążył obowiązek zachowania uczciwej konkurencji tzn. rozważenie, czy ograniczenie podwykonawstwa nie wpłynie w sposób nieuprawniony na ograniczenie tej konkurencji.

Zdaniem organu błędne jest twierdzenie Beneficjenta, iż "przepisy pozwalały Zamawiającemu na pełną swobodę w decydowaniu o zastrzeżeniu podwykonawstwa". Art. 36 ust. 5 stanowił, bowiem, iż tylko część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom. Odnośnie stanowiska Beneficjenta, iż jest podmiotem działającym w "szczególnej sferze usług tj. w ochronie zdrowia i życia ludzkiego", a określając zakaz podwykonawstwa kierował się specyfiką i swoistością przeprowadzonego postępowania tj. opracowania dokumentacji techniczno-kosztorysowej na budowę ośrodka szpitala, który miał spełniać najwyższe standardy, stanowisko to w opinii IZ MRPO nie znajduje uzasadnienia. Fakt ten nie upoważnia Zamawiającego do działania sprzecznego z prawem. Charakter zamówienia nie uzasadniał bowiem ograniczenia podwykonawstwa.

IZ MRPO uznało również, że zawarcie przez Beneficjenta w SIWZ obowiązku udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przez osoby uczestniczące w wykonaniu przedmiotu zamówienia, stanowiło dyskryminacyjne określenie warunków udziału w postępowaniu wobec wykonawców mających siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu w § 1 ust. 1 Rozporządzenia wymienione są dokumenty mające na celu potwierdzenie, że wykonawca posiada uprawnienie do wykonywania określonej działalności lub czynności oraz nie podlega wykluczeniu na podstawie art. 24 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, natomiast § 1 ust. 2 Rozporządzenia określa dokumenty, potwierdzające opisane przez zamawiającego warunki posiadania przez wykonawcę niezbędnej wiedzy i doświadczenia oraz dysponowania potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania zamówienia. § 2 Rozporządzenia stanowił, że jeżeli wykonawca ma siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zamiast dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 1, można żądać innych dokumentów, określonych w tym przepisie. A zatem przepis § 2 Rozporządzenia nie znajduje zastosowania wobec dokumentów, o których mowa § 1 ust. 2 Rozporządzenia i błędne jest argumentacja Beneficjenta w tym zakresie. Ponadto brak informacji o odpowiednikach wymaganych dokumentów dla oferentów zagranicznych w SIWZ, stanowi o braku przejrzystości postępowania oraz o dyskryminacji i nierównym traktowaniu wykonawców. "Obowiązkiem zamawiającego było wskazanie informacji o dokumentach, które powinni złożyć wykonawcy mający miejsce zamieszkania lub siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ogłoszeniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia.(...) Wymagania zamawiającego nie powinny być pozostawiane domyślności wykonawców, ani też wykonawcy nie powinni być obciążani koniecznością ich ustalania." (Uchwała Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt KIO/KU2/10 Bez znaczenia natomiast, zdaniem organu, dla przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż brak było zapytań ze strony wykonawców w powyższym zakresie i nie zgłaszali zastrzeżeń, co do treści specyfikacji.

Skargę na powyższą decyzję złożył Beneficjent to jest Szpital Specjalistyczny w N. Została ona oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, oraz § 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. z 2006r., Nr 87, poz. 605 z późn. zm.), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący w skardze podtrzymał swoje stanowisko, wyrażane w toku prowadzonego postępowania. Stwierdził, że w chwili wszczynania postępowania, art. 36 ust. 5 ustawy pzp przewidywał, że Zamawiający może określić, którą część zamówienia nie można będzie powierzyć podwykonawcom. Brzmienie tego przepisu pozwalało więc na dowolność Zmawiającemu w sferze zastrzegania braku możliwości powierzania wykonania zamówienia podwykonawcom, nie zawierając żadnych ograniczeń. Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość określenia przez zamawiającego, co do której części zamówienia wyklucza podwykonawstwo, to także przewidział możliwość zastrzeżenia wykluczenia podwykonawstwa w stosunku do całości zamówienia. Cel tego przepisu jest jedynie taki, że przewiduje on, iż Zamawiający nie może odmówić podwykonawstwa przedmiotu zamówienia, gdy nie zastrzegł tego wyraźnie w treści SIWZ. Z istoty postępowania o udzielenie zamówienia publicznego - zgodnie z brzmieniem przepisów w chwili ogłoszenia o zamówieniu - wynika zasada, że wybrany wykonawca wykona zamówienie własnymi siłami. Korzystanie przez niego przy wykonaniu zamówienia z osób trzecich jest odstępstwem od zasady. Dla Zamawiającego nie jest przecież bez znaczenia, czy zamówienie zostanie wykonane własnymi siłami Wykonawcy (zasada), czy też wykonawca skorzysta z pomocy podwykonawców. Według przepisu ust. 5, Zamawiający jest uprawiony ("Zamawiający może ...") do określenia w SIWZ, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom, a powinna być wykonana wyłącznie własnymi siłami wykonawcy. Obowiązek zamawiającego określony w ust. 4 i jego uprawnienie, o którym mowa w ust. 5, wynikają, jak już wyżej wskazano, z istoty zamówień publicznych. Skarżący stwierdził, że określając zakaz podwykonawstwa kierował się specyfiką i swoistością przeprowadzonego postępowania. Charakter zadania tj. opracowanie dokumentacji projektowej dla budynku użyteczności publicznej - służby zdrowia (szpital), upoważniał Zamawiającego do takiego kroku. Zamawiający działa w szczególnej sferze usług tj. w ochronie zdrowia i życia ludzkiego, stąd tworząc SIWZ, ma obowiązek i powinien tak określić swoje wymagania, opierając się na swojej wiedzy, doświadczeniu i potrzebach, by mógł zaopatrywać się w towary i usługi najwyższej klasy tak, by zdrowie i życie człowieka, chronione przez przepisy ustawy zasadniczej - art. 68 Konstytucji RP - było chronione w sposób możliwie najszerszy i optymalny. Skarżący powołał się na stanowisko w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 4.12.2008 r. sygn. akt: KIO/UZP/1330/08, w którym KIO stwierdziła, że: ,,... Nie można odbierać Zamawiającemu prawa do określenia przedmiotu zamówienia w sposób, który zapewnia realizację jego potrzeb w najszerszym zakresie. Ustawodawca postawił w gestii Zamawiającego prawo do precyzowania cech przedmiotu zamówienia w taki sposób, aby chronił on jego zobiektywizowany interes i zapewnił uzyskanie najlepszych efektów z posiadanych nakładów finansowych ...". Zatem kwestionowanie naruszenia przez Zamawiającego art. 36 ust. 5 ustawy PZP nie znajduje w ocenie Skarżącego podstaw. Zamawiający przygotował i przeprowadził postępowanie w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie Wykonawców. Warunki przystąpienia zostały określone w sposób możliwie najogólniejszy tak, aby nie utrudniać uczciwej konkurencji i nie zawężać kręgu potencjalnych Wykonawców.

Odnośnie wykonawców mających siedzibę poza obszarem RP to Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane przewidywało w § 2 Rozporządzenia rodzaje dokumentów, jakie zamawiający mógł żądać, odnosząc się do poszczególnych rodzajów dokumentów wskazanych w § 1 ust. 1. Przepis ten nie odnosił się do dokumentów określonych w § 1 ust. 2, przez co Beneficjant nie miał możliwości żądać od wykonawców mających siedzibę poza RP jakichkolwiek dokumentów, w zamian za dokumenty określone w § 1 ust. 2 pkt. 5. Żądanie takich dokumentów byłoby zdaniem skarżącego naruszeniem tegoż przepisu. Gdyby w postępowaniu ofertę złożył wykonawca mający siedzibę poza terytorium RP, dopuszczono by go do postępowania bez konieczności przedstawienia dokumentu wynikającego z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to nie daje żadnej podstawy do żądania takiego dokumentu w stosunku do takiego wykonawcy. Ponadto w żadnym miejscu SIWZ czy też ogłoszenia Zamawiający nie zawarł stwierdzenia, że wymagany dokument dotyczy także wykonawców mających siedzibę poza RP. Jest oczywistym, że wykonawcy mający siedzibę poza obszarem RP, nie będą dysponowali dokumentami obowiązującymi bądź to obywateli polskich, bądź to przedsiębiorców mających siedzibę na terenie kraju. Zamawiający nie żądał od nich takich dokumentów, bo nie mógł, gdyż byłoby to, jako sprzeczne z treścią rozporządzenia - wykazania się dokumentami obowiązującymi krajowe osoby fizyczne czy prawne. Mając, zatem na uwadze powyższe argumenty i w związku z faktem, że wydanie zaskarżonej decyzji oparło się o błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu w obu instancjach.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013r. (sygn. akt III SA/Kr 1398/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

W uzasadnieniu zostało między innymi wskazane, że przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa określających kwotę przypisaną do zwrotu, nie wydano wcześniej odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, a więc opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, skoro kwotę ustalonej, ale nienałożonej decyzją korekty finansowej, Instytucja Zarządzająca, w postępowaniu o zwrot środków traktuje, jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie Sądu za taką decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana ani informacja pokontrolna Urzędu Kontroli Skarbowej przeprowadzona w ramach audytu z sierpnia 2011 r. zawierająca jedynie informację o wynikach przeprowadzonej kontroli zamówień publicznych, ani też pismo z dnia 27 kwietnia 2012r. informujące Beneficjenta o nałożeniu korekty finansowej i wezwaniu do zwrotu określonych kwot. Pismo to nie zawierało pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Wezwano jedynie stronę do niezwłocznego potwierdzenia prawidłowości dokonanych wyliczeń oraz do zwrotu lub wyrażenia zgody na pomniejszenie płatności w terminie 14 dni od przyjęcia nałożonej na nią korekty finansowej.

Sąd stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż strona skarżąca popełniła nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, gdyż realizując umowę naruszyła przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, to tym samym, zdaniem Sądu, był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej w formie decyzji. Dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. oraz art. 60 pkt 6 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie Sądu niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja w przedmiocie zobowiązania beneficjenta do zwrotu środków europejskich zostały wydane przedwcześnie i stanowi to naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził także, że ponieważ obydwie zaskarżone decyzje Zarządu Województwa zostały uchylone, stąd przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się Sądu, co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej. Natomiast ustalenie wysokości kwot podlegających zwrotowi środków w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, będzie konsekwencją decyzji o nałożeniu i ustalaniu korekty, oczywiście o ile takie nałożenie i ustalanie korekty nastąpi.

Na skutek skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2015r. (sygn. akt II GSK 2291/13) uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W motywach swojego rozstrzygnięcia NSA podał, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawnoprocesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalenia i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedstawione powyżej zasady, nie mogą jednak zostać w pełni zastosowane w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z judykaturą, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 cyt. p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. (por. wyrok NSA W-wa z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05 LEX nr 238489). Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy:

- stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA;

- po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji, muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to tym samym, że organ nie był zobowiązany do wydawania dwóch odrębnych decyzji.

Przechodząc do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (obecnie art. 143 Rozporządzenia Parlamentu i Rady nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady nr 1083/2006), państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Należy mieć przy tym na uwadze, że przez "nieprawidłowość" rozumie się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006). Mając to na uwadze trzeba zauważyć, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13; LEX nr 1637085).

Należy również zauważyć, że decyzja wydana w trybie ww. przepisów znajduje swoją podstawę w normach ustaw krajowych. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy (przy czym zwrot środków może zostać dokonany przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. Instytucja, o której mowa w art. 188 ust. 1 u.f.p., uwzględnia tę kwotę w zleceniu płatności kierowanym do Banku Gospodarstwa Krajowego). W każdym jednak wypadku, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., właściwy organ wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Dopiero bowiem po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.).

Jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, nieprawidłowością stwierdzoną przez organ w niniejszej sprawie miało być naruszenie procedur określonych w art. 184 u.f.p. Trzeba zatem podać, że zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowym przyjęto z kolei, że naruszenie procedur dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, w szczególności w zakresie zamówień publicznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1833/14; LEX nr 1629530). Zamówienia publiczne zostały zaliczone do procedur z art. 184 u.f.p. również w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa (zob. W. Miemiec, Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich, Finanse Komunalne nr 1–2/2012, s. 38).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało zauważyć, że w ocenie Zarządu Województwa M. strona skarżąca dopuściła się właśnie naruszenia procedur zamówień publicznych. Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt II GSK 249/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Prawo zamówień publicznych podporządkowane jest zasadom, wśród których najistotniejsze są zasada niedyskryminacji, zasada równości oraz zasada uczciwej konkurencyjności postępowania. Stanowią one fundament wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, niezależnie od ich wartości, a zatem także niezależnie od podlegania danego zamówienia publicznego reżimowi prawa wspólnotowego czy też prawa polskiego. Są one wspólne dla wszystkich postępowań, w których następuje wydatkowanie środków publicznych. W prawie wspólnotowym katalog podstawowych zasad zawierają już preambuły obu dyrektyw oraz wskazane są w treści przepisów szczegółowych odnoszących się do podstawowych zasad postępowań w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Mają one na celu udostępnienie rynku zamówień publicznych wszystkim przedsiębiorcom na równych zasadach w celu realizacji podstawowego celu zamówień publicznych, jakim jest efektywne wydatkowanie środków publicznych. Z tego powodu zamawiający kształtując politykę zamówień publicznych powinni uwzględniać szerszy kontekst rynkowy, a w szczególności uregulowania prawne dotyczące ochrony konkurencji" (A. Gorczyńska, Naruszenia konkurencji w prawie zamówień publicznych w świetle orzecznictwa [w:] Ekonomiczne i prawne zagadnienia zamówień publicznych. Polska na tle Unii Europejskiej. Międzynarodowa konferencja naukowa 21-22 czerwca 2010 r. w Łodzi, Warszawa 2010).

Należy zatem sprecyzować, że organ zarzucił stronie skarżącej naruszenie art. 7 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia o przetargu). Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Z kolei drugi z powołanych przepisów przewidywał, że zamawiający nie może określać warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Na gruncie przytoczonych wyżej przepisów p.z.p. zauważa się, że ich dyspozycją objęte jest zaistnienie co najmniej możliwości utrudniania uczciwej konkurencji, tak więc spełnienie ich dyspozycji niekoniecznie musi przybierać charakter bezpośredniego godzenia w uczciwą konkurencję. Zamawiający winien dopuścić konkurencję między wykonawcami mogącymi spełnić postawione wymogi w odniesieniu do przedmiotu zamówienia bez ograniczania dostępu do niego (zob. wyrok KIO z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt KIO 2643/14; LEX nr 1648148).

W ocenie Zarządu Województwa M. pierwsze z naruszeń polegało na wyłączeniu możliwości udziału podwykonawców, choć obowiązujący w dacie udzielania zamówienia publicznego art. 36 ust. 5 stanowił, że zamawiający może określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom. Nie wynikało zatem z niego, że można wyłączyć w całości udział podwykonawców w realizacji zamówienia. Bez znaczenia przy tym jest w niniejszej sprawie charakter działalności strony skarżącej. Charakter działalności strony skarżącej mógłby mieć znaczenie jedynie w przypadku, gdyby stosowny przepis pozwalał na całkowite wyłączenie udziału podwykonawców w realizacji zamówienia. Tymczasem ze wskazanego powyżej przepisu w sposób bezsporny i nie wymagający zabiegów interpretacyjnych wynikało, że możliwość wyłączenia udziału podwykonawców, mogła dotyczyć jedynie części zamówienia. Przedmiotem zamówienia w niniejszej sprawie było natomiast "opracowanie dokumentacji techniczno-kosztorysowej na budowę Ośrodka Onkologicznego Szpitala Specjalistycznego w N.". Strona skarżąca wyłączyła możliwość udziału podwykonawców odnośnie całego przedmiotu zamówienia.

Drugie naruszenie polegało na obowiązku udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przez osoby uczestniczące w wykonaniu przedmiotu zamówienia. Stanowiło to tym samym dyskryminację określenia warunków udziału w postępowaniu wobec wykonawców mających siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium RP. Osoby takie, nie mogły bowiem spełnić powyższego wymogu, choć mogły legitymować się równorzędnymi uprawnieniami z osobami spełniającymi ten wymóg. Brak udokumentowania przynależności do wyżej wskazanej organizacji, mogła wynikać jedynie z faktu zamieszkiwania poza granicami kraju i posiadania innego obywatelstwa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia strony skarżącej, że stosownie do treści Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. nr 87, poz. 605 ze zm.), nie mogła ona żądać od podmiotów mających siedzibę poza granicami RP żadnych dokumentów. Rację ma organ stwierdzając, że w takim przypadku w ogłoszeniu o przetargu powinno to zostać wyraźnie wskazane. W przeciwnym wypadku, podmiot mający siedzibę za granicą zostaje wprowadzony w błąd, gdyż wymogiem była przynależność do określonego związku do którego nie mógł przynależeć oraz brak było możliwości wykazania swoich uprawnień w inny sposób. Prawidłowo organ przytoczył w tym zakresie uchwałę Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 19 stycznia 2010r., sygn. akt KIO/KU2/10, w której zostało stwierdzone, że obowiązkiem zamawiającego było wskazanie informacji o dokumentach, które powinni złożyć wykonawcy mający miejsce zamieszkania lub siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ogłoszeniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Wymagania zamawiającego nie powinny być pozostawione domyślności wykonawców, ani też wykonawcy nie powinni być obciążani koniecznością ich ustalania. Wprowadzenie kwestionowanego zapisu przez stronę skarżącą stanowiło zatem naruszenie art. 22 ust. 2 pzp w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia o przetargu.

Strona skarżąca naruszała zatem w sposób wyraźny dyspozycje art. 7 ust. 1 i art. 36 ust. 5 oraz 22 ust. 2 pzp w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia o przetargu. Z tego też powodu organ miał obowiązek wydać decyzję o zwrocie środków europejskich w wysokości wskazanej w decyzji wydanej w I instancji i na podstawie przepisów tam powołanych.

Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może przy tym prowadzić podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strona skarżąca upatruje go w tym, że decyzja po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została rozpoznana przez te same osoby. Tymczasem organ mógł zapewnić, aby większość osób wydającej w drugiej instancji, nie wydawała jej w pierwszej instancji.

W ocenie Sądu sama zasada dwuinstancyjności między innymi zapewnia stronie postępowania możliwość dwukrotnego obiektywnego rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Gwarancję obiektywizmu w dwukrotnym rozpoznaniu sprawy stanowi art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zakazujący orzekania w sprawie przez pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy jednak zaznaczyć, że decyzja w pierwszej instancji, jak również zaskarżona decyzja, wydane zostały nie przez pracowników, lecz przez piastunów organu, czyli członków Zarządu Województwa M.. Na kwestię rozróżnienia pojęcia organu administracji publicznej od pracownika takiego organu w kontekście przepisów o wyłączeniu pracownika, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010r. (sygn. akt I OPS 13/09 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli decyzję w I instancji wydaje osoba pełniąca funkcję piastuna organu, może ona rozstrzygać w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchwała ta wprawdzie odnosiła się do organu jednoosobowego, tymczasem w przypadku zarządu województwa mamy do czynienia z organem wieloosobowym. Niemniej jednak również i w tym przypadku osoby wchodzące w skład organu można określić, piastunami organu. W konsekwencji zatem, skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez tę samą osobę w przypadku organu jednoosobowego, to również jest to możliwe w przypadku organu wieloosobowego. Nie można bowiem mówić o wydaniu decyzji przez pracownika, który podlegałby wyłączeniu. Ustawodawca wprowadzając instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidzianą w art. 127 § 3 k.p.a., liczył się z możliwością rozstrzygania takiej sprawy przez tę samą osobę. Przewidział jedynie jeden wyjątek związany z rozstrzyganiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uregulował go w art. 27 § 1a k.p.a. Przepis ten ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uznać go przy tym należy za wyjątek od reguły, zaś wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku organu, jakim jest zarząd województwa, stosownie do treści art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 596 ze zm.) składa się z on 5 osób. Jak wynika z kolei z ust. 4 tego przepisu, w wydaniu decyzji musi wziąć udział co najmniej połowa ustawowego składu zarządu, czyli co najmniej trzy osoby. Jak łatwo zauważyć, nigdy nie uda się skompletować dwóch różnych składów wydających decyzje. Przyjęcie koncepcji zaproponowanej przez stronę skarżącą prowadziłoby do sytuacji, że w każdym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłby rozpatrywany przez zarząd innego województwa. W ocenie Sądu taka interpretacja byłaby niedopuszczalna i w istocie wypaczałaby stosowanie art. 127 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił, przyjmując za podstawę orzekania art. 151 p.p.s.a.