Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 16/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, 3 i 4, art. 151, art. 178 ust. 1 i 2, art. 158, art. 174 ust. 3 i 3a, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 35 par. 1, 3, art. 36, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister", "Organ") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekającą o zastosowaniu wobec zarządcy nieruchomości – M. G. (dalej: "skarżący", "strona") kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych oraz stanie prawnym.

Pismem z dnia [...] września 2009 r. organ zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego M. G. o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: "KOZ") w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Urząd Wojewódzki zwrócił się o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem przez ww. rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie tegoż Urzędu opracowań dotyczących wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na terenie województwa [...], tj.:

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...] - miasto, obręb [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski, obręb [...] - [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...] - miasto, obręb [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działki nr [...],[...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...] - miasto, obręb [...], działki nr [...],[...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] -- [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działka nr [...],

operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] - [...], działka nr [...].

Powyższe operaty szacunkowe zostały sporządzone w celu ustalenia odszkodowań za nieruchomości nabywane na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę dróg krajowych. Urząd zarzucił, że ww. operaty szacunkowe wykonano w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", zamiast z uwzględnieniem § 36 ust. 1 tego rozporządzenia.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Minister, na podstawie wyniku postępowania wyjaśniającego, orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. G. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. M. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że KOZ nie posiada kompetencji do oceny właściwego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa przy sporządzaniu operatu szacunkowego, bowiem przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, po stosownej analizie dostępnych danych, uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do wyboru sposobu, który z ustępów ww. paragrafu zastosuje. Tym samym KOZ może zbadać wyłącznie, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał tej analizy i czy wybór sposobu jest zgodny z jej wynikami. W ocenie skarżącego KOZ stwierdziła, że naruszeniem prawa jest uznanie przez rzeczoznawcę majątkowego, że dana transakcja nie spełnia warunków transakcji rynkowej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zaprzeczył, aby w operatach szacunkowych dokonywał własnej oceny zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister skierował sprawę do KOZ w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

KOZ, przeprowadzając ponowne postępowanie wyjaśniające, uznała, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym orzeczenie kary dyscyplinarnej i wystąpiła o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, określonej art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po analizie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po zapoznaniu się z całością akt sprawy, w tym z wnioskiem KOZ, Minister wydała decyzję z dnia [...] października 2014 r., w której utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotowe operaty szacunkowe zostały sporządzone w celu ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], a rzeczoznawca majątkowy przyjął nieuprawnione założenie, że co do zasady przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem określenie wartości w sposób wskazany w § 36 ust. 1 rozporządzenia nigdy nie będzie wartością rynkową nieruchomości, zdefiniowaną w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia ww. operatów szacunkowych, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 ww. przepisu § 36, zgodnie z ust. 2, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Przedstawiona w operatach szacunkowych i w wyjaśnieniach pisemnych konkluzja skarżacego, że ceny występujące w umowach kupna-sprzedaży nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe nie spełniają warunku wynikającego z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zdaniem organu - jest nieuprawniona. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest określanie wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy rozporządzenia nakazują przyjmować takie transakcje do wyceny co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy był zobligowany do ich wykorzystania i dokonania wyceny na tej podstawie. Dopiero po ustaleniu, że na rynku nieruchomości nie ma dostatecznej liczby umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości drogowych i stwierdzeniu niemożliwości wyceny na podstawie ich cen, możliwe było określenie wartości przy przyjęciu jako podstawy wyceny przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia. Z zapisów w operatach szacunkowych wynika, że na terenie miasta i gminy Z., jak również na terenie gmin sąsiednich zawartych zostało wiele transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy pominął je wszystkie w swoich wycenach, nie przeprowadzając analizy indywidualnych ocen warunków ich zawarcia, stanu tych nieruchomości i innych okoliczności mogących mieć znaczenie przy ocenie ich przydatności dla potrzeb podejścia porównawczego, kierując się wyłącznie zakwestionowaniem wolnorynkowego charakteru wszystkich umów tego rodzaju.

Minister podniósł, iż wskazane wyżej uchybienia nie są wynikiem nieznajomości rynku nieruchomości i występujących na nim transakcji. Przedstawiona w operatach szacunkowych analiza i charakterystyka rynku jest obszerna, jednak niepełna w związku z przyjętymi w sprawie nieuprawnionymi założeniami dotyczącymi zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia. W złożonych wyjaśnieniach skarżący uzasadniał przyjętą procedurę postępowania i zastosowanych przepisów prawa w sporządzonych przez niego operatach szacunkowych konsultacją z rzeczoznawcami majątkowymi prowadzącymi zajęcia dydaktyczne oraz członkami Zespołu Ekspertów ZPFSRM. Wskazywał również na zróżnicowane opinie funkcjonujące w środowisku rzeczoznawców majątkowych w 2009 r. (tj. w czasie sporządzenia kwestionowanych operatów szacunkowych), dotyczące możliwości stosowania przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnienia powyższe - zdaniem Ministra - nie zasługują jednak na uwzględnienie. Nie może bowiem zostać zaakceptowane, aby rzeczoznawca majątkowy działał na podstawie interpretacji przepisów prawa czynionych przez osoby do tego nieuprawnione. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt OSK 497/10).

Odnosząc się do pozostałych zastrzeżeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podkreślił, że zarówno KOZ, jak i on, posiadają kompetencje do oceny właściwego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa przy sporządzaniu operatu szacunkowego, bowiem przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje, aby rzeczoznawca majątkowy wykonywał czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Natomiast zgodnie z. art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa m.in. w art. 175 ust. 1 podlega odpowiedzialności zawodowej. Jak wynika z powyższego, w trakcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej badaniu podlega w szczególności, czy rzeczoznawca majątkowy wykonał wszystkie czynności zawodowe związane ze sporządzeniem operatów szacunkowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi.

Skoro rzeczoznawca majątkowy wykonał czynności zawodowe niezgodnie z przepisami prawa, tym samym naruszył przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy M. G. podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości.

Minister podniósł, iż wina skarżącego nie ulega wątpliwości i wymaga orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej. Kara upomnienia, wnioskowana przez KOZ i orzeczona w zaskarżonej decyzji, jest karą wystarczającą. Organ podkreślił, iż obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym, nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy prawa przyznają rzeczoznawcy majątkowemu wiele uprawnień, jednak nie oznacza to, że czynności zawodowe mogą być wykonywane w sposób całkowicie dowolny. Rzeczoznawca majątkowy powinien mieć na uwadze, że zawód jaki wykonuje ma bezpośredni wpływ na sprawy majątkowe klientów oraz osób trzecich i wymaga nie tylko wyjątkowej wiedzy, ale również ostrożności w podejmowanych działaniach.

Od powyższej decyzji M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskrzonej decyzji w całości. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nie uzyskanie przez organ dowodu w postaci negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, które Urząd Wojewódzki w L. przedstawił Ministrowi jako podstawę uzasadniającą celowość przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych dokonuje KOZ, która przeprowadza postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister w zawiadomieniu z dnia [...] września 2009 r. ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego do zbadania wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyłącznie do sprawy przedstawionej przez Urząd Wojewódzki w [...]. Przedmiotem postępowań wyjaśniających prowadzonych przez dwie różne KOZ mogło być zatem ustalenie, czy jako wykonujący czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący przestrzegał zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, czy wykonywał te czynności ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Skarżący wskazał, iż zasadę nadrzędną wskazuje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie, gdy jest dokonywane za słusznym odszkodowaniem.

Skarżący podniósł, iż katalog przepisów prawnych dotyczących sposobu i metod wyceny nieruchomości będących przedmiotem postępowania w zakresie wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a ustawy o gospodarce nieruchomościami został przedstawiony przez niego w operatach szacunkowych będących przedmiotem postępowania. Badające sprawę KOZ, nie zakwestionowały prawidłowości katalogu zasad wynikających z przepisów prawa, ani nie wskazały na nie zachowanie standardów zawodowych. Dodał, iż nie można uznać za udowodnioną tezę o niezachowaniu należytej staranności, jeżeli organ w decyzji nie wskazał zachowań bądź treści w badanych operatach szacunkowych, z których to wywodzi. Jako dowodu organ użył sformułowania: "sposób postępowania ... stanowi ... niezachowanie należytej staranności". Wskazał, że czym innym jest jednak, jak wynika z treści ustawy o gospodarce nieruchomościami, przestrzeganie zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych a czym innym wykonywanie czynności ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności. Postępowanie prowadzone przez organ nie dowiodło, że postępował niezgodnie z zasadami etyki zawodowej bądź, że nie kierował się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

W dalszej części skargi skarżący wskazał, iż jedyną zasadą wynikającą z przepisów prawa, której nieprzestrzeganie było w ocenie KOZ i Ministra podstawą do sformułowania zarzutów o naruszeniu przepisów prawa w stopniu wystarczającym do zastosowania kary upomnienia, był zarzut niezastosowania przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia;

2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny na innej podstawie niż całokształt materiału dowodowego.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podniósł, iż w ocenie organu wystarczającą przesłanką do zastosowania kary dyscyplinarnej było potwierdzenie tego, że nie został zastosowany przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, a nie udowodnienie tego, że jako wykonujący czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przestrzegał zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych oraz czy wykonywał te czynności ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości;

3) art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie o winie strony bez przeprowadzenia dowodu, który potwierdzałby winę skarżącego.

Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, że przedmiotem postępowania było 12 operatów szacunkowych. Pierwszym krokiem organów prowadzących postępowania wyjaśniające powinno być ustalenie czy przedmiotem wyceny w operatach szacunkowych są nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Tymczasem organy nie ustaliły powyższego - ani same - ani za pomocą środków dowodowych. W dalszej części zarzutu skarżący wskazał, iż żadna z nieruchomości będących przedmiotem wyceny w operatach szacunkowych będących przedmiotem postępowania – nie jest nieruchomością zajętą pod drogi publiczne zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Ustalenie powyższego powinno – w ocenie skarżącego – skutkować wykluczeniem z postępowania wyjaśniającego zarzutu dotyczącego nie zastosowania przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia.

4) art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z treścią § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie ustalenie, że przedmiotem wyceny w operatach szacunkowych będących przedmiotem postępowania były grunty wydzielone pod poszerzenie dróg istniejących, a nie grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne w przypadku nieruchomości wymienionych w punktach 1), 2), 3), 5), 7), 8), 9), 10), 11), 12) decyzji organu oraz były grunty przeznaczone pod drogi publiczne w przypadku nieruchomości wymienionych w punktach 4), 6) decyzji organu lecz w stosunku do których niemożliwe było zastosowanie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia ze względu na brak cen w transakcjach uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele i poprzez nie ustalenie w postępowaniu, że ze względu na rodzaj nieruchomości będących przedmiotem wyceny zastosowaniu podlegać powinna zasada wynikająca z przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podkreślił, że z treści § 36 rozporządzenia jasno wynika, ze przepis ten odrębnie ustala zasady określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w przypadku istnienia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele oraz odrębnie ustala zasady określania wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 oraz odrębnie ustala zasady określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w przypadku braku ocen, o których mowa w ust. 1. Skarżący podkreślił, iż tak szczegółowe rozwinięcie treści przepisu ma istotne znaczenie ponieważ z treści § 36 rozporządzenia wynika, iż grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne to nie ta sama kategoria gruntów co działki gruntu wydzielone pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, a grunty zajęte pod drogi publiczne to ta sama kategoria gruntów co grunty zajęte pod drogi publiczne. Wydając decyzję Minister w sposób nieuprawniony przyjął, że potoczne określenie przeznaczenia nieruchomości w znaczeniu zamiaru jaki Urząd Wojewódzki w [...] miał w stosunku do wywłaszczonych nieruchomości (potocznie "przeznaczenie pod drogi") jest tym samym co "przeznaczenie" w rozumieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W myśl przepisów prawnych gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne były te grunty, które były przeznaczone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne (art. 154 ust. 1 i art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w przypadku braku planu miejscowego te grunty, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzyskały określenie kierunków zagospodarowania jako grunty pod drogi publiczne lub w stosunku do których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść § 36 ust. 1 rozporządzenia nie wskazuje, że gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, o których tam mowa można nazywać również te grunty, w stosunku do których wydana została decyzja o lokalizacji drogi krajowej. Zatem aby przy określaniu wartości nieruchomości będących przedmiotem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej możliwe było zastosowanie dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia, w myśl obowiązujących przepisów prawnych koniecznym było aby przedmiotem określenia wartości był grunt przeznaczony pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym lub grunt zajęty pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Grunty będące przedmiotem postępowania nie były gruntami przeznaczonymi drogi publiczne w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym z wyjątkiem działki gruntu nr [...] w obrębie [...] i działki gruntu nr [...] w obrębie [...] - [...] (których wycena wykonana jest w operatach szacunkowych wymienionych w uzasadnieniu decyzji pod numerami [...]) i [...]). Grunty będące przedmiotem postępowania nie były też gruntami zajętymi pod drogi publiczne w rozumieniu ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Grunty będące przedmiotem postępowania były natomiast działkami gruntu wydzielonymi pod poszerzenie dróg istniejących, o których mowa w § 36 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, bowiem droga krajowa nr [...] w dacie sporządzenia operatów szacunkowych była drogą istniejącą a działki gruntu będące przedmiotem wyceny były działkami wydzielonymi pod jej poszerzenie. Ani KOZ ani Minister nie zwrócili na to uwagi;

5) art. 8 k.p.a. i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z treścią § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuprawnione i mylne formułowanie przez organ w wydanych przez siebie decyzjach treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, sugerujące inną niż rzeczywista treść tych przepisów i mające na celu uzasadnić prawidłowość podjętej decyzji;

6) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, iż organ nie starał się dociec czy w zrealizowanym przez skarżącego sposobie wyceny osiągnięty został nadrzędny cel postepowania, jakim jest określenie odszkodowania na poziomie słusznym, to znaczy właściwym dla wartości gruntów utraconych przez byłych właścicieli. W zastosowanej metodzie wyceny wartość gruntów ustalona została na podstawie wartości gruntów, z których wydzielono działki gruntu pod poszerzenie drogi krajowej nr [...], która to wartość została odpowiednio zwiększona bądź nie zwiększona o 50% zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jest to podejście, które pomijając szczegółowe dyspozycje odpowiednich przepisów, odwołuje się do cen transakcyjnych gruntów posiadanych przez byłych właścicieli przed wywłaszczeniem i dodatkowo zapewnia możliwość zwiększenia odszkodowania o 50%, co jest z reguły akceptowane przez byłych właścicieli. Nie stwarza bowiem poczucia uzyskania niesprawiedliwego odszkodowania;

7) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i arbitralne przyjęcie, że skarżący dopuścił się uchybienia zasad wykonywania czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał, wraz z wyjaśnieniami skarżącego złożonymi na posadzeniu KOZ, jak również na piśmie, wskazuje, iż czynności te były wykonywane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa ze szczególną starannością właściwą dla ich zawodowego charakteru i w szczególności z zachowaniem bezstronności w wycenie;

8) rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. z 2008 r., nr 11, poz. 66).

Uzasadniając ten zarzut skarżący podniósł, iż KOZ nadużyły powyższe przepisy, ponieważ niezgodnie z decyzją organu uczyniły przedmiotem postępowania wyjaśniającego również zbadanie wypełnienia przez skarżącego obowiązków zapisanych w art. 175 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, których wypełnienie nie miało związku ze sprawą przedstawioną przez Urząd Wojewódzki w [...];

9) art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie kary nie mającej odpowiedniej wartości sankcjonująco-dyscyplinującej.

Skarżący wskazał, iż kara orzeczona po upływie ponad pięciu lat od wszczęcia postępowania nie może mieć skutecznej wartości represyjnej, tym bardziej, że upłynęły już trzy lata od zmiany przez ustawodawcę przepisów prawnych, których nieprzestrzeganie było przedmiotem badania przez organ.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w obydwu wydanych w sprawie decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. w sprawie nałożenia na skarżącego - rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi m.in. przepis art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl tego przepisu rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji było zaś nieuzasadnione - zdaniem organu - pominięcie przy sporządzeniu operatów zasad szacowania wartości nieruchomości określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W każdym bowiem z ocenianych w postępowaniu operatów sporządzonych przez skarżącego (w ich pkt 5.4. "Wyniki analizy rynku i cen") zawarte było stwierdzenie, że "analiza sposoby zawarcia umów kupna – sprzedaży gruntów zajętych na cele budowy dróg krajowych, pomiędzy GDDKiA i właścicielami tych gruntów wskazuje, że ceny występujące w umowach kupna – sprzedaży tych nieruchomości nie spełniają warunku wynikającego z art. 151 ustawy wymienionej w punkcie 2.7. operatu szacunkowego (tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) – przypomnienie Sądu), gdyż obie strony tych umów działały w sytuacji przymusu: strona kupująca w sytuacji przymusu kupna, a strona sprzedająca w sytuacji przymusu sprzedaży. Nie wyrażenie zgody na zawarcie przez stronę sprzedająca umowy z cena zaoferowaną przez GDDKiA oznaczało, iż zostanie wszczęta wobec tych gruntów, procedura wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomości sprzedawane na cele budowy dróg publicznych, nie były eksponowane na rynku, a warunki kupna – sprzedaży, nie podlegały negocjowaniu."

Sąd w tej sprawie przyznaje rację organowi.

Wskazać należy, iż szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej nieruchomości drogowych zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie". W brzmieniu obowiązującym w okolicznościach niniejszej sprawy określało ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Wyjątkiem zaś od tej zasady był ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak mógł mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Dopiero więc brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, czy dowolnie gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wynika, że dotyczy on postępowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 309/11.

Ponadto należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy charakterystyczne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09 oraz z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 309/11).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy mieć na uwadze, iż postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Stanowi zatem - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05).

Z kolei art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, podlega odpowiedzialności zawodowej - zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. KOZ w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04).

Zatem postępowanie wyjaśniające w takiej sprawie polega na zbadaniu, czy przy sporządzeniu określonego operatu szacunkowego rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przypadku skarżącego zarzucana wadliwość jego działania wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia porównawczego, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania w sprawach określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wyraźnie wyartykułowano fakt nieuprawnionego niezastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe implikuje zaś stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wykonał bowiem czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Z kolei stwierdzenie naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego przepisu prawa - zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - skutkuje poniesieniem odpowiedzialności zawodowej, polegającej na orzeczeniu przez organ jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 ustawy.

Podzielić należy w zupełności stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 334/04 (LEX nr 169432), w którym Sąd ten stwierdził, iż "Orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów. Należałoby wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało nie zachowanie należytej staranności, na czym polegało nie wywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to uzasadnić; nie jest tutaj wystarczające przywołanie uchybień wskazanych przez inny organ (zespół)."

Rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego. Oczywiście, wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie, tj. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd administracyjny bada tylko prawidłowość postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję oraz postępowania organu wydającego zaskarżoną decyzję i nie ma wpływu na rodzaj zastosowanej kary (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2656/09).

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu - Minister uzasadnił wystarczająco orzeczoną wobec skarżącego - rzeczoznawcy majątkowego karę dyscyplinarną, wskazał, że ma ona przede wszystkim prewencyjny charakter, jak również sprecyzował naruszenie, którego konsekwencją jest ta kara.

W tej sytuacji Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu naruszenia zasad wynikających z przepisów prawa przy wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzi zastrzeżeń.

Wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za chybione.

I tak, z przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Kompetencje w tym zakresie zostały powierzone organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej dotyczy wypełniania przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z powyższego oba postępowania dotyczą różnych zagadnień, bowiem w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie weryfikuje się operatu szacunkowego, lecz wyłącznie ocenia się czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście obowiązków nałożonych na rzeczoznawcę majątkowego, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Są to dwa odrębne postępowania, dotyczące różnych zagadnień i tym samym ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, dokonana w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przekłada się na możliwość prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Nie jest również przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej analiza operatu szacunkowego pod kątem oceny, czy rzeczoznawca majątkowy "określił odszkodowanie na poziomie słusznym".

Niezasadne są również argumenty skarżącego, w których dokonuje on podziału nieruchomości drogowych na 4 rodzaje gruntów, tj. przeznaczone pod drogi, zajęte pod drogi, wydzielone pod nowe drogi oraz wydzielone pod poszerzenie dróg istniejących, i wywodzi z tego skutki dla sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej.

Otóż, przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości zarówno już zajętej, jak i dopiero przeznaczonej pod drogę publiczną. Nie rozróżnia przy tym dalszych podziałów nieruchomości na działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących.

Te dalsze podziały nieruchomości - nieistotne z punktu widzenia § 36 ust. 1 rozporządzenia - nabierają znaczenia na gruncie ust. 2 tego paragrafu, jako że stanowiąc grunty przeznaczone pod drogi, poddane zostały innej - niż nieruchomości już zajęte pod te inwestycje - regulacji prawnej.

Tak więc ust. 2 różnicuje sposób określenia wartości gruntów "przeznaczonych pod drogi", tj. działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących (pkt 1) i "zajętych pod drogi publiczne" (pkt 2), ale wyłącznie w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1. Zróżnicowanie rodzajów nieruchomości drogowych dotyczy więc wyłącznie dwóch stanów faktycznych, a mianowicie gruntów już zajętych pod drogi i gruntów przewidywanych do zajęcia pod drogi.

Rzeczoznawca majątkowy we wszystkich operatach szacunkowych przyjął założenie, że ceny zawarte w aktach notarialnych zawierających umowy kupna-sprzedaży nieruchomości drogowych nie są cenami transakcyjnymi, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym wszystkie operaty szacunkowe sporządzone zostały z naruszeniem § 36 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie jest bowiem istotne, czy nieruchomości były przeznaczone czy zajęte pod drogi publiczne, lecz wyłącznie ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przepisy prawa, a w przypadku każdego z operatów szacunkowych miało miejsce naruszenie tego samego przepisu prawa, tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że organy ustaliły okoliczności faktyczne niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja strony wypełnia dyspozycję określonej normy prawa materialnego. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być więc jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą.

W kwestii zaś, że organ "niesłusznie zarzucił skarżącemu, że działał na podstawie interpretacji przepisów prawa czynionych przez osoby do tego nieuprawnione, bowiem w żadnym z operatów szacunkowych będących przedmiotem postępowania wyjaśniającego nie została przedstawiona cudza ocena zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy" organ stwierdził, że ustalenia dotyczące przyczyn nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa oparł na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego złożonych na posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] listopada 2009 r. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził wtedy bowiem, że konsultował zastosowanie przepisów prawa do tego celu wyceny z innymi rzeczoznawcami majątkowymi, w tym z rzeczoznawcami majątkowymi, którzy prowadzą zajęcia dydaktyczne oraz członkami zespołu ekspertów, którzy są współautorami opinii Komisji Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zarzut, że "przepis § 36 rozporządzenia nie wskazuje na ilość (dostateczną) umów przeniesienia własności ale brzmi zupełnie inaczej" nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem co do zasady zastosowanie podejścia porównawczego jest możliwe wyłącznie w przypadku znajomości cen z transakcji dotyczących nieruchomości podobnych w ilości niezbędnej (tj. "dostatecznej") w zależności od przyjętej metody.

Na wynik postępowania z tytułu odpowiedzialności rzeczoznawcy majątkowego M G nie miało wpływu naruszenie przez organ art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Stąd Sąd nie uwzględnił także zarzutów skargi odnoszących się do ww. przepisów.

Wyjaśnić także należy, że w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez KOZ obowiązywał art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w następującym brzmieniu: "Rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej", zaś ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r. poz. 829) zmieniono m.in. treść przepisu art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że jako podstawę odpowiedzialności zawodowej wskazano wyłącznie niewypełnianie przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz art. 175 ust. 1, 3 i 4, z tym, że w ust. 4 jako osobę podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej wskazano przedsiębiorcę prowadzącego działalność z zakresu szacowania nieruchomości, a nie rzeczoznawcę majątkowego. Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. Tym samym protokoły z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez KOZ, jak również decyzja dotyczące postępowania przeprowadzonego w I instancji, zawierały ocenę wypełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego art. 175 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nie odnosiła się już do tych kwestii. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy, podlega odpowiedzialności zawodowej. W przedmiotowym przypadku utrzymanie kary upomnienia uzasadnionej ustaleniami dokonanymi w obu postępowaniach, a związanymi z tym, że rzeczoznawca majątkowy a priori przyjął, że transakcje dotyczące nieruchomości drogowych nie należą do transakcji rynkowych, co zdeterminowało jego dalsze czynności, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa.

Reasumując należy podkreślić, że zarzuty zawarte w skardze są nietrafne i nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

W tej sytuacji Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu naruszenia zasad wynikających z przepisów prawa przy wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi zastrzeżeń.

Zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności jego art. 7, art. 77 oraz art. 80, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.