Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 411/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1891/13 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. R. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1891/13 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt: uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. R. kwotę 3159 zł kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2005 r. L. R., złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2005 rok i zmianę do tego wniosku w dniu [...] sierpnia 2005 r., w którym zadeklarowała realizację pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01 c - międzyplon ścierniskowy na powierzchni 40,54 ha (działka ewidencyjna nr [...] obręb M., gmina B.).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik Biura ARiMR), decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2005 do wspomnianej powierzchni 40,54 ha w wysokości 25.296,96 zł, w tym zwiększenie płatności o 20% z tytułu realizacji pakietu na obszarze Natura 2000.

W dniu [...] lipca 2005 r., a więc jeszcze przed wydaniem wspomnianej decyzji, skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na powierzchni 41,25 ha, położonych na omawianej działce ewidencyjnej nr [...] obręb M., gmina B., czyli na powierzchni, do której przyznano skarżącej środki finansowej na 2005 rok w ramach programu rolnośrodowiskowego - z tytułu realizacji pakietu "Ochrona gleb i wód".

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] przyznał skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR) pismem z [...] grudnia 2010 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją z [...] kwietnia 2006 r.

Następnie Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2011 r., ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 25.296,96 zł przyznanych wspomnianą decyzją z [...] kwietnia 2006 r.

L. R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r.

W ocenie organu, zalesiając w 2006 r. część działki ewidencyjnej nr [...], do której otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2005 rok, skarżąca tym samym zaprzestała na części gruntów rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Nie dotrzymała więc zobowiązania, jakim było przestrzeganie warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r. ze zm.). W myśl powołanego przepisu, wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe.

Organ przywołał również przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm., dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Zgodnie z tym przepisem, według redakcji obowiązującej w dacie przyznania skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych decyzją z [...] czerwca 2006 r., na którą wskazał organ, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

Zdaniem organu brak jest podstaw dla uwzględnienia stanowiska skarżącej w kwestii dopuszczalności przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w zobowiązanie wynikające z zalesienia części gruntów rolnych, stosownie do przepisu art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustalającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L Nr 153 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, Państwa Członkowskie mogą zezwolić na przekształcenie jednego zobowiązania w inne zobowiązanie podczas okresu jego ważności pod warunkiem że: a) jakakolwiek tego rodzaju zmiana stanowi niekwestionowaną korzyść dla środowiska lub dobrostanu zwierząt; b) istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione; oraz c) zatwierdzony pogram obejmuje zobowiązania, których ono dotyczy. Zobowiązanie agrośrodowiskowe może zostać przekształcone w zobowiązanie obejmujące zalesianie użytków rolnych na mocy art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 pod warunkami wymienionymi w akapicie pierwszym lit. a) i b) niniejszego ustępu. Zobowiązanie agrośrodowiskowe wygasa, przy czym zwrot wydatków nie jest wymagany. W świetle ust. 2, Państwa Członkowskie mogą pozwolić na dostosowanie zobowiązań agrośrodowiskowych lub dotyczących dobrostanu zwierząt podczas okresu ważności zobowiązań pod warunkiem, że zatwierdzony program przewiduje zakres takich dostosowań i że dostosowanie jest należycie uzasadnione z uwzględnieniem celów zobowiązania. Jak podniósł organ, na gruncie prawodawstwa krajowego brak jest przepisów regulujących kwestię przekształcenia jednego zobowiązania w inne, a także przepisów, które dopuszczałyby takie przekształcenie, a zatem, zdaniem organu, Polska nie wyraziła zgody na takie przekształcenie.

Organ podniósł, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Dlatego brak w kolejnych latach podjętego zobowiązania dotyczącego działek ewidencyjnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, musi być uznany za zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, co zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi przesłankę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ustalając odsetki organ powołał przepis art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141/18). W myśl powołanego przepisu, odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

L. R. wniosła skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji, powołując przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do zasadności domagania się od skarżącej zwrotu spornej płatności, skoro skarżąca zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął brak podstaw dla powołania się przez skarżącą na przepis art. 73 ust. 5 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który ustala czteroletni termin przedawnienia zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem WSA skarżąca działała w złej wierze. Przystępując do programu rolnośrodowiskowego znała jego zasady, a w szczególności powinność realizacji programu przez okres 5 lat, z czego się nie wywiązała.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 31 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 603/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach sprawy akcentowana przez organ i Sąd pierwszej instancji znajomość programu rolnośrodowiskowego jest niewystarczająca dla postawienia skarżącej zarzutu działania w złej wierze. Zdaniem NSA, Prezes ARiMR, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, nie rozważyli wszystkich istotnych okoliczności mogących rzutować na dobrą bądź złą wiarę skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dostatecznie nie rozważono okoliczności, że skarżąca nie ukrywała przed organem zamiaru zmiany planu rolnośrodowiskowego. Zdaniem NSA należałoby mieć na uwadze, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na powierzchni 41,25 ha, to jest [...] lipca 2005 r., przepis § 17 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego miał inną treść. Wówczas płatność rolnośrodowiskowa podlegała wstrzymaniu i zwrotowi, wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli producent rolny z nieuzasadnionych przyczyn zaprzestał wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem terminu jego realizacji. Dlatego należałoby ocenić, czego w sprawie nie uczyniono, czy składając wspomniany wniosek na zalesienie skarżąca mogłaby zasadnie oczekiwać, że w następstwie uwzględnienia tego wniosku, co nastąpiło decyzją z [...] czerwca 2006 r., rezygnacja z realizacji planu rolnośrodowiskowego nie będzie obarczona zarzutem nieuzasadnionego zaprzestania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, w rozumieniu przepisu § 17 ust. 1 pkt 1 c) wspomnianego rozporządzenia sprzed jego nowelizacji.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był także, czego nie uczynił, pod kątem dobrej bądź złej wiary skarżącej, ocenić zachowanie samego organu na etapie przyznania skarżącej płatności na zalesienie, obejmującej znaczącą część obszaru, dla którego wcześniej przyznano płatność rolnośrodowiskową. Na etapie przyznania płatności na zalesienie, co formalnie definitywnie finalizowało zmianę wcześniejszego programu rolnośrodowiskowego, organ dysponował wszystkimi instrumentami prawnymi dla oceny zasadności wspomnianego wniosku skarżącej i miał możliwość odmowy jego uwzględnienia. W świetle art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) na system ten składa się m.in. ewidencja producentów, ewidencja gospodarstw rolnych, a także ewidencja wniosków o przyznanie płatności. Ponadto, zgodnie z art. 5 powołanej ustawy, omawiany system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności oraz nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe nie jest obojętne przy rozważaniu kwestii istnienia po stronie skarżącej dobrej bądź złej wiary. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie. W razie przesądzenia po stronie skarżącej dobrej wiary, stosownie do przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zwrot płatności nie mógłby nastąpić po upływie 4 lat od daty płatności pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę – będąc na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

WSA podniósł, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o płatności z tytułu zalesienia, płatność rolnośrodowiskowa podlegała wstrzymaniu i zwrotowi na zasadach oraz w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli producent rolny z nieuzasadnionych przyczyn zaprzestał wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem terminu jego realizacji.

Oceniając zastosowanie powołanego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego w sprawie, Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno wniosek o pomoc finansową na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jak i wniosek o przyznanie płatności na zalesianie zostały złożone przez tę samą osobę, do tego samego organu czyli Kierownika Biura ARiMR oraz, że wnioski te dotyczyły tej samej części działki ewidencyjnej [...] położonej w obrębie M., na której położone były działki rolne, które miały zostać objęte płatnościami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania gruntów rolnych w przypadku ich zalesienia należy stwierdzić, że nie da się go pogodzić ze sposobem wykorzystania tych gruntów w ramach realizacji pakietu Ochrona gleb i wód wariant K01c międzyplon ścierniskowy. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie między innymi przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.) zarówno w zakresie kontroli realizowanych programów i prawidłowości dokonywanych płatności jak i kwestii związanych z warunkami potencjalnego zwrotu dokonanych płatności. Sąd podkreślił, że przyznanie płatności na zalesianie nastąpiło decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2006 r., w sytuacji gdy wcześniej skarżącej decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2006 r. przyznano płatności rolnośrodowiskowe na rok 2005. Organ dysponował więc wszelkimi danymi, które pozwalały mu na odmowę przyznania płatności na zalesianie. Skoro jednak wydał korzystną dla skarżącej decyzję zezwalającą na zalesienie a następnie przez kolejne lata realizacji programu rolnośrodowiskowego czyli do 2009 r. włącznie, wydawał decyzje w zakresie płatności w związku ze składanymi wnioskami kontynuacyjnymi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej na obszar 3,81 ha dotyczący działki ewid. [...], skarżąca, która zrealizowała w 2006 r. zalesienie działki [...] zgodnie z planem zalesienia, mogła uznać, że realizuje przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe prawidłowo. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczność ta nie dowodzi jednak tego, że w realiach sprawy można uznać, iż doszło do sytuacji, o jakiej mowa w treści § 17 ust. 1 pkt c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego czyli, że skarżąca zaprzestała wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem terminu jego realizacji z uzasadnionych przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie można tracić z pola widzenia faktu, że skarżąca przystępując do realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego wiedziała co najmniej, że ma ono trwać 5 lat, że ma być realizowane na określonych działkach oraz że ma być realizowane zgodnie z planem rolnośrodowiskowym, który będzie podlegał kontroli. W tym stanie rzeczy skoro zdecydowała się na wykonanie zalesienia, składając wniosek również w 2005 r. (jak w odniesieniu do przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego) było to zależne od niej. Sąd uznał jednak, oceniając wszystkie okoliczności sprawy, że uzyskując korzystną decyzję o zalesieniu, skarżąca składając kolejne wnioski o płatności rolnośrodowiskowe na zmniejszoną powierzchnię mogła przypuszczać, że zostało to zaaprobowane przez organ a zatem, że realizuje przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe we właściwy sposób. W tym stanie rzeczy WSA przyjął, że skarżąca działała w dobrej wierze i miała prawo do płatności za 2005 r. W związku z tym uznał za trafny zarzut skargi, że organ powinien zastosować w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta, który działał w dobrej wierze, przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności wynosi cztery lata. Sąd stwierdził, że data płatności na rok 2005 to [...] maja 2006 r. zaś pierwsze powiadomienie przez właściwy organ o nieuzasadnionej płatności rolnośrodowiskowej miało miejsce [...] grudnia 2010 r. a więc po upływie 4 lat.

Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w związku z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 – dalej: rozporządzenie zalesieniowe), polegające na uznaniu, że L. R. zaprzestając realizacji programu rolnośrodowiskowego na części działki o numerze ewidencyjnym [...] z uwagi na jej zalesienie pozostawała w dobrej wierze, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, polegający na ograniczeniu okresu przedawnienia do 4 lat, podczas gdy, zdaniem organu, art. 73 ust. 5 rozporządzenia Nr 796/2004 nie znajduje w sprawie zastosowania, ponieważ beneficjentka nie pozostawała w dobrej wierze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżony wyrok, został wydany po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 603/12, poprzedniego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie (wyrok z 25 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1271/11).

Uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji powoduje, że sąd ten, stosownie do art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to obejmuje także Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny jest rozumiane jako związanie ustaleniami interpretacyjnymi NSA dotyczącymi poszczególnych elementów norm prawnych (materialnych, procesowych, ustrojowych) znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie. Związanie, o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a. przestaje obowiązywać w wyjątkowych sytuacjach, gdy nastąpi zmiana stanu faktycznego ustalonego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zmiana stanu prawnego lub gdy wykładnia zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego utraci moc obowiązującą na skutek podjęcia uchwały wyrażającej stanowisko odmienne od przyjętego we wcześniejszym wyroku. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie jest natomiast związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wyrokiem z 31 lipca 2013 r., skargę kasacyjną wniesioną przez L. R. uznał, że ustalenie dobrej bądź złej wiary skarżącej wymaga oceny zachowania samego organu na etapie przyznania skarżącej płatności na zalesienie, obejmującej znaczącą część obszaru, dla którego wcześniej przyznano płatność rolnośrodowiskową. NSA stwierdził, że na etapie przyznania płatności na zalesienie, co formalnie definitywnie finalizowało zmianę wcześniejszego programu rolnośrodowiskowego, organ dysponował wszystkimi instrumentami prawnymi dla oceny zasadności wspomnianego wniosku skarżącej i miał możliwość odmowy jego uwzględnienia. NSA wywiódł, że w świetle art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności na system ten składa się m.in. ewidencja producentów, ewidencja gospodarstw rolnych, a także ewidencja wniosków o przyznanie płatności. Ponadto, zgodnie z art. 5 powołanej ustawy, omawiany system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności oraz nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję.

W obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej Prezes ARiMR zarzucił, że nietrafne jest stanowisko WSA, iż Kierownik Biura ARiMR mógł odmówić L. R. przyznania pomocy na zalesienie części działki o numerze ewidencyjnym [...] tylko z tego powodu, że działka ta została wcześniej zgłoszona do programu rolnośrodowiskowego (s. 3 skargi kasacyjnej).

W związku z tym należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, na mocy art. 190 p.p.s.a. był związany przytoczoną wyżej oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2013 r. NSA w sposób jednoznaczny wypowiedział się, że Kierownik Biura ARiMR, na etapie przyznawania płatności na zalesianie, miał możliwość odmowy jego uwzględnienia z uwagi na wcześniejsze przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej, mająca uzasadnić podniesione w niej zarzuty, stanowi w istocie polemikę z wyrokiem NSA z 31 lipca 2013 r. i oparta jest na podstawach sprzecznych z wyrażonym w tym wyroku stanowiskiem. Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. "Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wiążącą wykładnię prawa, zasadnie rozważał istnienie dobrej wiary skarżącej w kontekście zachowania samego organu na etapie przyznawania skarżącej płatności na zalesienie. W tym zakresie Sąd słusznie uznał, że nie można pominąć, iż skarżąca złożyła wniosek dotyczący zalesienia gruntu do tego samego organu, do którego kierowany był poprzedni wniosek o płatność rolnośrodowiskową. Co więcej w roku 2005, realizowała zgodnie z założeniami program rolnośrodowiskowy, na niezmienionym obszarze, co potwierdziła kontrola na miejscu przeprowadzona [...] listopada 2005 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafne stanowisko Prezesa ARiMR, że wcześniejsze przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie mogło stanowić podstawy odmowy przyznania płatności na zalesienie. Podkreślić należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie przyznawania obu płatności, organ prowadził postępowanie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierownik Biura ARiMR, który prowadził postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i płatności na zalesienie miał obowiązek stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Realizując w postępowaniu administracyjnym obie te zasady Kierownik Biura ARiMR miał po pierwsze obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, po drugie zaś był obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Kierownik Biura ARiMR dysponując instrumentami, wskazanymi przez NSA w wyroku z 31 lipca 2013 r., miał obowiązek poinformowania skarżącej o możliwych konsekwencjach przyznania płatności na zalesienie do działek, do których wcześniej została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Wypełniając obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, Kierownik Biura ARiMR powinien był co najmniej po poinformowaniu skarżącej we wskazanym zakresie, wezwać ją do złożenia wyjaśnień w sprawie. Takie działanie organu mogłoby uchronić skarżącą przed podjęciem decyzji rodzącej dla niej niekorzystne skutki. Kierownik Biura ARiMR nie tylko nie podjął jednak żadnych czynności eliminujących ryzyko przyznania do tych samych działek płatności rolnośrodowiskowej i płatności na zalesienie, ale akceptując wnioski skarżącej utwierdził skarżącą w przekonaniu, że działa w sposób zgodny z prawem.

Podkreślenia wymaga, że po zaakceptowaniu przez Kierownika Biura ARiMR wniosku o przyznanie płatności na zalesienie, dalsze płatności (na kolejne lata) z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego ograniczone zostały do rzeczywistej wielkości działki (wskazywanej przez skarżącą we wnioskach kontynuacyjnych), na której był on realizowany. Sytuacja taka mogła utwierdzić skarżącą w przekonaniu, że organ zaakceptował jej działania jako właściwe i odpowiednio zmniejszył wysokość płatności rolnośrodowiskowej.

Należy zgodzić się z poglądem, że skarżąca przystępując do realizacji programu rolnośrodowiskowego wiedziała, że ma on: trwać pięć lat, być realizowany zgodnie z planem rolnośrodowiskowym i będzie podlegał kontroli. Nie oznacza to jednak, że w okolicznościach konkretnej sprawy skarżąca miała świadomość konsekwencji związanych z rezygnacją z kontynuowania programu rolnośrodowiskowego na części zadeklarowanej działki i przystąpieniem do realizacji zalesienia gruntów rolnych. Uwzględniając wiek, wykształcenie skarżącej i związane z tym możliwości zorientowania się w skomplikowanych procedurach przyznawania pomocy dla rolników, które co też ma istotne znaczenie w sprawie, były wówczas w początkowym okresie wdrażania, należało uznać, że zaakceptowanie przez Kierownika Biura ARiMR działań skarżącej było dla niej równoznaczne tym, że postępuje zgodnie z prawem.

Wymienione okoliczności uzasadniały przyjęcie, że skarżąca uzyskując płatność rolnośrodowiskową na rok 2005 była w dobrej wierze. Na pojęcie dobrej wiary składają się trzy elementy: przeświadczenie o istnieniu prawa lub stosunku prawnego, błędność tego przeświadczenia oraz możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach. W przypadku skarżącej, jak wynika to z dotychczasowych rozważań, wszystkie przesłanki przyjęcia dobrej wiary zostały spełnione. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie skarżącej zaistniały okoliczności wyłączające przyjęcie dobrej wiary w postaci niedbalstwa czy braku staranności.

Wobec powyższego należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż pierwsze powiadomienie przez właściwy organ o nieuzasadnionej płatności rolnośrodowiskowej miało miejsce po upływie 4 lat od daty płatności.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.