Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1081/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014r., nr [...] Zastępcy [...] działającego z upoważnienia Burmistrza [...] na podstawie art. 2 ust.1, art.3 ust.4, art.8 ust.1 pkt1, art.11 ust.2, art.17 ust.1 pkt 5, art.39 ust.2, art. 102 ust.1, art.106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.), § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U z 2012r., poz. 712), § 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r., poz. 823) odmówiono przyznania A. W. zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuniecie szkód powstałych po nadmiernych opadach atmosferycznych z uwagi na nie wystąpienie nadmiernych deszczy na terenie miasta Jarocina.

W uzasadnieniu organ podał, że ponownie rozpatruje wniosek A. W. z dnia [...] września 2013r. po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 maja 2014r. stwierdzono, że A. W. zamieszkuje wspólnie z bratem lecz prowadzi z nim oddzielne gospodarstwo domowe, nie wykazuje żadnego dochodu, nie posiada stałego wynagrodzenia, utrzymuje się z pożyczonych pieniędzy. W trakcie wywiadu podał, że choruje przewlekle, lecz nie przedstawił żadnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego stan zdrowia, o które MGOPS w [...] prosił w wezwaniu z 5 maja 2014r. o uzupełnienie dokumentacji. W celu uregulowania przez Wnioskodawcę sytuacji zdrowotnej, tj. podjęcia leczenia oraz ustalenia stopnia niepełnosprawności, przyznano odrębną decyzją ([...]) z dnia 27 marca 2014r. prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres 90 dni. Wnioskodawca posiada ziemię o powierzchni 0,60 ha przeliczeniowych, której obecnie po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, nie wlicza się do dochodu ponieważ nie przekracza 1 ha przeliczeniowego. Posiadany przez Wnioskodawcę majątek (ziemia i zabudowania) powinien być w pierwszej kolejności wykorzystany do zaspokojenia podstawowych potrzeb, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca nie figuruje w PUP jako bezrobotny, nie figuruje w ewidencji osób ubezpieczonych w ZUS [...] i KRUS [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust., 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może być powodem odmowy udzielenia pomocy. Odmówiono udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania z MGOPS [...], polegającym na nie przedłożeniu przez Wnioskodawcę odpowiednich dokumentów potwierdzających sytuację zdrowotną oraz brak uzupełnienia dokumentów do wywiadu pomimo wysłania wezwania, zatem, w ocenie organu, nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie w/w pomocy, zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej. MGOPS w [...] na rok 2014r. otrzymał z budżetu gminy kwotę 755.840 zł na wypłatę zasiłków celowych, zdarzeń losowych, schronisk , posiłków w DDPS. W okresie od stycznia do maja 2014r. wypłacono 1488 zasiłków celowych na kwotę 317.000 zł Biorąc pod uwagę powyższe, tj. brak współdziałania z pracownikiem socjalnym MGOPS odmówiono przyznania Wnioskodawcy zasiłku celowego. Nadto, jak ustalono, na terenie miasta [...] nie wystąpiły nadmierne opady atmosferyczne, co zostało potwierdzone przez odpowiednie służby meteorologiczne i Wojewodę [...] Niewielkiej ilości wody, która wystąpiła w piwnicy domu Wnioskodawcy przy ul. [...] nie można zaliczyć do klęski żywiołowej i nie utrudnia to codziennej egzystencji Wnioskodawcy. W ocenie organu pojawiająca się woda w piwnicy może być również wynikiem zaniechania wymaganego remontu budynku, zajmowanego przez Wnioskodawcę od wielu lat.

Odwołanie od tej decyzji w terminie i formie prawem przewidzianej wniósł A. W., który podał, że nadmierne opady były a wywiad był robiony w okresie letnim, kiedy wody nie było. Podał, że należy mu się z powodu nadmiernych opadów najniższe odszkodowanie w wysokości 6000 zł.

Zaskarżoną decyzją z dnia z [...] sierpnia 2014r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję opisaną wyżej.

W uzasadnieniu podało, że przyznanie pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. A. W. we wrześniu 2013r. złożył kilka wniosków o przyznanie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. W piśmie z 5 maja 2014r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w związku ze złożonymi wnioskami i pouczył, że nieusunięcie braków spowoduje odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. 21 maja 2014r. był przeprowadzony z Wnioskodawcą wywiad środowiskowy. Wnioskodawca potwierdził ustnie, że nie jest zarejestrowany w PUP ponieważ jest osobą chorą i ma liczne problemy ze zdrowiem. Nie przedstawił jednak jakichkolwiek dokumentów na potwierdzenie swoich twierdzeń, nie przedstawił także wydatków związanych z wyżywieniem, zakupem lekarstw, ubrań, itp.

SKO uznało, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie sposoby, którymi dysponował, by w pełni zebrać materiał dowodowy w sprawie, jednak strona uniemożliwiała pełne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego. Podkreśliło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z zapisu tego wynika, że pomoc społeczna ma pełnić funkcję subsydiarną, tj. posiłkową, przy czym od adresata tej pomocy wymaga się współdziałania. Uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź wyłącznie roszczeniowa postawa Wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Ponadto podkreślono, że osobną decyzją z 27 marca 2014r. przyznano Wnioskodawcy prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, aby uregulował swoją sytuację zdrowotną.

Decyzję SKO Wnioskodawca odebrał 1 września 2014r. a w dniu 11 września 2014r. wniósł skargę, w której podał, że jego sytuacja zdrowotna i wydatki na leki nie mają znaczenia w tej sprawie, a wodę w piwnicy miał wiele razy. Jego zdaniem roszczenie o odszkodowanie za zaległe i bieżące zalania są dobrze udokumentowane, wzywał bowiem straż pożarną do wypompowywania wody, a każdemu poszkodowanemu przez zalanie wody należy się zadośćuczynienie.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na usunięcie szkód powstałych po nadmiernych opadach atmosferycznych potrzeby, sąd wskazuje, że tego rodzaju świadczenia przyznawane są na warunkach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2015r., poz. 163, zwanej dalej u.p.s.) Zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo i subsydiarnie (pomocniczo) – w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.

Należy podkreślić, że pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Zarazem, obok uprawnień, przepisy u.p.s. ustanawiają także obowiązki po stronie osób korzystających z pomocy społecznej, zaliczając do nich m.in. obowiązek współdziałania wnioskodawców w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Decyzje poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczyły świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat związanych z nadmiernymi opadami atmosferycznymi. , który to zasiłek, zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., może zostać przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego albo w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z ust. 3 art. 40 zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust.1 może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Spełnienie kryterium socjalnego nie jest w tym wypadku wymagane. Istotne jest ustalenie, że dana osoba doznała straty w wyniku zdarzenia losowego, czyli sytuacji nieprzewidywalnej, wyjątkowej czy klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w [...], gdzie mieszka Skarżący nie odnotowano nadmiernych opadów. Nadto, jak wynikało z wywiadu środowiskowego niewielka ilość wody, która wystąpiła w piwnicy domu Skarżącego nie może być zaliczona do klęski żywiołowej, która utrudnia mu codzienna egzystencję. Do przyznania zasiłku celowego z art. 40 u.p.s. wymagane jest natomiast powstanie strat w wyniku zdarzenia losowego czy klęski żywiołowej albo ekologicznej. Straty ( w liczbie mnogiej) powinny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Nie każde pomniejszenie dóbr zainteresowanego, choćby pozostawało w związku przyczynowym ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną ma walor strat. Straty to tylko takie negatywne następstwa w majątku, rzeczach i prawach osoby występującej z żądaniem przyznania świadczenia, które istotnie odraczają powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej, rzeczowej lub zakresu korzystania z praw podmiotowych, w sposób jaki miał miejsce przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkody. Warunek stawiany stratom spełnia w szczególności zniszczenie upraw polowych w całości lub znacznej części, utrata całości lub znacznej części inwentarza, utrata lub uszkodzenie mieszkania w stopniu uniemożliwiającym pełnienie przez lokal funkcji mieszkalnej. Szkodą, która nie przybiera charakteru strat, o których mowa w art. 40 ust.1 lub 2 będzie np. zniszczenie ogrodzenia na nieruchomości, podtopienie podwórza na posesji, włamanie i rabunek, jeżeli środki niezbędne do utrzymania na minimalnym poziomie są nadal w dyspozycji zainteresowanego (por Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. W. Maciejko. P. Zabornia, wyd. Lexis Nexis, wyd 4, str. 185).

W przedmiotowej sprawie, w której Skarżący wnosił o przyznanie zasiłku celowego na naprawienie szkody wywołanej zalaniem piwnicy, uszczerbek związany z zalaniem piwnicy przez opady deszczu do kategorii strat w rozumieniu w/w przepisu zaliczony być nie można. Bez wątpienia pojawianie się wody w piwnicy powoduje szkody w postaci pojawiania się wilgoci w pomieszczeniach, osłabianie fundamentów, zalanie przechowywanych w piwnicy rzeczy, i wymaga napraw czy remontów, to jednak samo w sobie nie stanowi strat, które uniemożliwiają korzystanie z funkcji mieszkalnej domu, a tylko takie straty uzasadniałyby przyznanie zasiłku celowego. Skarżący nie wykazał, że spowodowało to uszczerbek uniemożliwiający korzystanie w podstawowym zakresie z domu, nie wskazał, że znajdują się tam urządzenia zapewniające wodę pitną czy ogrzewanie domu w okresie zimowym i, że zalanie dotyczyło tych urządzeń. Nadto podał w skardze, że ma to miejsce okresowo, co roku i jest związane z nieprawidłowym skanalizowaniem ulicy przez gminę, co dodatkowo wskazuje na brak pojawienia się zdarzeń losowych o charakterze wyjątkowym. Słusznie więc organ pierwszej instancji podał, że woda, która wystąpiła w piwnicy domu Skarżącego nie spowodowała strat utrudniających codzienną egzystencję Skarżącego, a tym samym nie było podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 u.p.s. Nadto w okresie jej wystąpienia (wrzesień 2013r.) nie było w okolicy ogłoszonego stanu klęski żywiołowej (powódź), która uzasadniałaby przyznanie zasiłku celowego z tej przyczyny. Kwoty 6000 zł, na które wskazywał Skarżący we wniosku i skardze związane były z wystąpieniem klęski powodzi w 2010r., jak wynikało z pismo dołączonych przez organ do akt administracyjnych, a nie w 2013r.

Brak powołania tego przepisu oraz argumentacji dotyczącej jego interpretacji przez organy obu instancji nie stanowiły jednak w ocenie Sądu takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Podstawa prawna do wydania decyzji odmownej istniała i w realiach niniejszej sprawy znalazła zastosowanie. Brak jej podania nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania świadczenia przez organ pierwszej instancji i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza przez organ drugiej instancji była prawidłowa. Sprawa nie wymagała dodatkowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. To Skarżący bowiem winien wskazać, w jaki sposób zalanie piwnicy uniemożliwiło mu korzystanie z domu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czego nie uczynił.

Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia zasadniczo (tj. z nieznajdującymi zastosowania w niniejszej sprawie wyjątkami dotyczącymi decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a u.p.s.) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy nie tylko sporządzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), ale również przedstawienia organowi niezbędnych informacji i wyjaśnień, których w kontrolowanej sprawie – zabrakło. Fakt konieczności wypompowania wody przez Straż Pożarną nie uzasadniał uznania, że miały miejsce straty uniemożliwiające Skarżącemu korzystanie z domu. W żadnym z pism ani też podczas udzielania wywiadu środowiskowego okoliczności takich nie podnosił.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie również w treści art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń, czego zdaje się oczekiwać Skarżący. Zarówno z odwołania jak i skargi zdaje się wynikać stanowisko Skarżącego o zredukowaniu postępowania prowadzonego przez organ pomocy społecznej do prostego aktu przyznania zasiłku celowego, zgodnie z wnioskiem. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 listopada 2013 r., IV SA/Po 778/13 (CBOSA), że takie działanie organu administracji byłoby jednak całkowicie sprzeczne z intencją ustawodawcy, który nie dopuszcza "automatycznego" przyznawania ("rozdawnictwa") świadczeń z pomocy społecznej. Istotą tego wymogu jest każdorazowa rzeczywista kontrola wydawania środków z pomocy społecznej, zarówno co do samej celowości przyznania świadczenia na konkretne potrzeby, jak i co do jego wysokości. Środki na pomoc społeczną pochodzą bowiem z pieniędzy podatników, dlatego należy nimi dysponować efektywnie, co zakłada konieczność posiadania przez organy pomocy społecznej realnej wiedzy zarówno odnośnie do sytuacji finansowej wnioskodawców, w tym zakresu ich niezaspokojonych potrzeb, jak i sposobu wykorzystywania tych środków przez beneficjentów udzielonej pomocy (art. 11 ust. 2 u.p.s.).

Odnośnie szkód związanych z opadami atmosferycznymi organ dokonał ustaleń, że w [...] nie miały miejsca nadmierne opady atmosferyczne (potwierdzenie odpowiednich służb meteorologicznych i Wojewody Wielkopolskiego). Organ podał, że niewielka ilość wody w piwnicy nie może być zaliczona do klęsk żywiołowych, ponadto nie wykazano, że jej pojawienie się nie było konsekwencją zaniedbania budynku przez Wnioskodawcę i jego brata. Skarżący nie wykazał w ogóle rozmiaru ani wysokości szkód w związku z nadmiernymi opadami atmosferycznymi

Mając wszystko to na względzie sąd ocenia, że w toku postępowania oraz przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ administracji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a samej treści rozstrzygnięć nie sposób ocenić jako nacechowanych dowolnością. Tak samo Sąd ocenia decyzję organu II instancji. Mimo brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej, podstawa ta istnieje, znajduje zastosowanie w sprawie i skutkuje uznaniem, że rozstrzygnięcia obu organów są prawidłowe, nie ma więc to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokładna analiza wysokości wypłacanych przez MOPS zasiłków w sytuacji gdy przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest brak przesłanek z art. 40 u.p.s. lub 11 ust. 2 ups nie jest wymagana, nie ma bowiem żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

MZ