Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 300/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1236/07 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1236/07 oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:

N. O. P. S.A. w W. pismem z dnia [...] października 2006 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie od [...] grudnia 2006 r. na kolejne 12 miesięcy tj. do [...] grudnia 2007 r. decyzji na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta m. st. W., po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). W ocenie organu, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. W czasie fiksacji, wynoszącym od 0,2 do 1,5 sekundy, pojazd poruszający się z prędkością 80 km/h przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Ponadto według ustaleń organu, wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1610 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym – 1680 pojazdów na godzinę). Organ podniósł, że zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeśli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115).

Z omawianych względów, zdaniem organu I instancji, wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka, która umożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz, co wymaga podkreślenia, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentu skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odwołano się również do opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów na temat zjawiska fiksacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z zasady zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, mogących powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, bądź zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, wynika z kolei, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wnioskodawca musi wykazać, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też, złożenie lakonicznego i niczym nieumotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest niewystarczające dla udzielenia tego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego dotychczasowego stanowiska w kwestii zezwolenia, jednakże nie podjęła ona żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie reklamy przy ul. [...] w rejonie ul. [...] jest szczególnie uzasadnione.

Sąd I instancji pokreślił ponadto, że zarządca drogi może mieć wpływ na kształt, a nawet na treść umieszczanych reklam, z uwagi na konieczność eliminowania wszelkich działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli zatem strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani też chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgada powinna być poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu i jest ono uzasadnione np. zawartą w reklamie informacją o dojeździe do określonego obiektu, bądź też apelem o ostrożność na drodze.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, poza własnym zyskiem, nie powołała żadnych okoliczności uzasadniających wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Dlatego też odmowę organu administracji publicznej należało uznać za uzasadnioną.

N. O. P. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz, że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wniosek z dnia [...] października 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącego w zakresie lokalizacji nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. Nośnik reklamowy znajdował się w tym miejscu od kilku lat, a skarżąca Spółka niezmiennie uzyskiwał od Zarządu Dróg Miejskich zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, a od czasu złożenia pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, parametrów nośnika reklamowego, czy też zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji lub zmian w przepisach prawnych.

Kasator przytoczył treść art. 38 ustawy o drogach publicznych, który wprost stanowi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja, od sytuacji gdyby skarżący występował o wydanie zezwolenia na usytuowanie nowego nośnika. Organ administracyjny wydający decyzję, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie wykazał w żaden sposób, że ten konkretny nośnik reklamowy powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu, nie miał zatem podstaw do wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku w ogóle nie odniósł się do art. 38 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie skarżącej Spółki, Sąd I instancji błędnie nie zastosował także art. 40 cytowanej ustawy, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji, którą obejmuje niniejsza sprawa. Przepis art. 39 ust. 1 mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien, w ocenie skarżącej, wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Biorąc pod uwagę wzajemne relacje art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 należy uznać, że standardową sytuacją jest, gdy podmiot wnioskujący o umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terenie zabudowanym otrzymuje stosowne zezwolenie na podstawie art. 40 ust. 1, zaś tylko w przypadkach istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zastosowanie będzie miał art. 39. Inna interpretacja musiałaby doprowadzić do konkluzji, że ustawodawca musiał być nieracjonalny wprowadzając dwa przepisy wzajemnie sprzeczne, odnoszące się do tej samej sytuacji faktycznej. Nie sposób też przyjąć, że przy składaniu wniosku, to wnioskodawca powinien udowadniać, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, gdyż jest to sytuacja nadzwyczajna nie zaś norma i to organ wydający decyzję stwierdza na podstawie obiektywnych przesłanek zaistnienie tego rodzaju sytuacji.

Odnosząc się natomiast do ustawowego pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki" skarżąca podniosła, że jest to pojęcie niedookreślone i przywołał stanowisko Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00; OSNP 2002/4/83), "... że zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa (pojęć prawnych), lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Stosowanie pojęć nieoznaczonych w konkretnym przypadku wymaga z reguły formułowania różnorakich ocen i prognoz, bowiem nie idzie tu o pojęcie niedookreślone samo w sobie, lecz raczej o kontekst, w którym się znajduje." W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i 11 k.p.a.

Strona podniosła również, że to organ administracji powinien ustalić czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, czy też nie i nie można tego obowiązku przerzucać na stronę.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że ocena danego usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w konkretnej lokalizacji. Skarżący miał zatem prawo oczekiwać, że decyzje organów podejmowane w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, będą miały podobny charakter.

Wymieniony pośród zgromadzonych w sprawie dowodów krajowy program GAMBIT 2005 nie wskazuje żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych. Wskazuje on wyłącznie kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, który na celu powinien mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z kolei zgodnie z opinią IBDiM, lokalizacja nośników reklamowych na obszarze zabudowanym jest zagrożeniem, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, w miejscu o dużym natężeniu ruchu i pojazdów oraz nagromadzeniu reklam w otoczeniu drogi. W przedmiotowej sprawie organy orzekające oraz Sąd, jako główną przesłankę negatywną do uzyskania przedmiotowego zezwolenia, wskazywały powodowanie przez nośnik reklamowy zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw.

Rozpoznając zarzuty naruszenia prawa procesowego przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wymierzonym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego orzekającego w I instancji. Z tego względu, formułując zarzuty kasacyjne, ich autor musi mieć na względzie błędy jakie popełnił ten sąd, nie zaś organ administracji, wydający decyzję poddaną kontroli sądowej. Ma to szczególne znaczenie przy stawianiu zarzutów procesowych, które odnosić się muszą do przepisów procedury stosowanej przez sądy administracyjne, a więc do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie wśród zarzutów naruszenia postępowania wskazano naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej, sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a więc sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego, bez równoległego powołania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Wobec tego nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 poprzez ich niezastosowanie oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować zastosowaniem w stosunku do niej art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 udp., czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 udp., to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 3 pkt 21 udp., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp. sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 powołanego artykułu).

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 udp., jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość, techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca Spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2) cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 udp., jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają czynniki określone w art. 39 ust. 3 udp. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe bądź zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że kolejne zezwolenie nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W obowiązujących przepisach nie znajduje oparcia stanowisko, że raz wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który zostało udzielone, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 udp. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 udp. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć.

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu, odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 udp. nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 udp., bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje zastosowanie w sprawie wraz z art. 40 ust. 1 udp.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.