Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1144/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. E Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty z wnioskiem na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – dalej jako u.g.n., o wydanie decyzji administracyjnej, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...], poprzez udzielenie zezwolenia E Sp. z o.o. na wykonanie czynności związanych z przebudową istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN 15 kV odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...] oraz budową elektroenergetycznej kablowej linii średniego napięcia SN 15 kV w obszarze lokalizacji inwestycji wyznaczonym na załączonej mapie z lokalizacją linii kablowej średniego napięcia SN-15 kV po trasie oznaczonej na załączonej mapie.

Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na niewłaściwe przeprowadzenie rokowań. Starosta stwierdził, iż zakres rokowań był ograniczony jedynie do prac, które inwestor planował wykonać, co zostało potwierdzone przez prowadzącego rokowania w trakcie zeznań. Pominięto kwestie przesyłowe, co uniemożliwia wydanie decyzji, o którą występuje wnioskodawca. Zgodnie z art. 124 ust. 6 i 7 u.g.n. właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić ją w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, i decyzja ta podlega wpisowi do księgi wieczystej. Jej znaczenie jest dużo szersze niż zakres prowadzonych rokowań i związane z tym wynagrodzenie. Z uwagi, że art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, który zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości bez jego zgody, ważne jest aby rokowania, ich zakres i przebieg nie budziły żadnych wątpliwości organu, a tak w tej sprawie nie jest. Organ wydając decyzję musi mieć na uwadze nie tylko uzasadniony interes inwestora (społeczny), ale również słuszny interes właściciela nieruchomości.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. E Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,45 ha (KW nr [...]), stanowiącej własność E.S., poprzez udzielenie zezwolenia E Sp. z o.o. na wykonanie czynności związanych z przebudową istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN 15 kV odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...] oraz budowę elektroenergetycznej kablowej linii średniego napięcia SN 15 kV w obszarze lokalizacji inwestycji wyznaczonym na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji. Obszar gruntu zajętego pod inwestycję na przedmiotowej nieruchomości obejmuje powierzchnię 278 m2 – pas o szerokości 2m przebiegający wzdłuż istniejących linii napowietrznych SN 15 kV relacji odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...]. Ponadto w przedmiotowej nieruchomości właściciel urządzeń przesyłowych prowadzi prace związane z przebudową linii 110 kV, a także powiązane z tą przebudową skablowanie dwóch linii 15 kV na odcinku krzyżowania się z linią 110kV.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. art. 124 ust. 1-3 u.g.n., Wojewoda wyjaśnił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Po drugie - ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mogła być zrealizowana inwestycja celu publicznego, zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda przyjął, iż w niniejszej sprawie realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ostateczną decyzją z Burmistrza z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie przebudowy istniejących elektroenergetycznych linii napowietrznych SN 15 kV odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...] oraz budowy elektroenergetycznych linii kablowych SN 15 kV na terenie działek nr [...] położonych w [...].

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta uznał, iż co prawda rokowania były przez pełnomocnika E zainicjowane i prowadzone z właścicielką, to zakres rokowań był ograniczony jedynie do prac, które inwestor planował wykonać, co zostało potwierdzone przez prowadzącego rokowania w trakcie zeznań. Pominięto kwestie przesyłowe, co uniemożliwia wydanie decyzji, o którą występuje inwestor. Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie za nieprawidłowe albowiem przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Można jednak przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest ich sformalizowania w przepisach prawa. Oznacza to, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie (wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 99/17). Pojęcie przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn, należy rozumieć szeroko, gdyż dla ich spełnienia wystarczające jest, aby strony przedstawiły sobie określone propozycje i miał miejsce brak konsensusu.

Wojewoda stwierdził, że organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej tych rokowań. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym - brak zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 137/15). Nie podlegają także weryfikacji organu okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Do organu prowadzącego postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy ocena dowodów przedłożonych w sprawie. Przedmiotem oceny nie jest wyłącznie sposób prowadzenia rokowań lecz ich wynik. W tym zakresie w ocenie organu odwoławczego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż rokowania przeprowadzone były w sposób nieprawidłowy. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określił w jakiej formie i w jakim trybie rokowania powinny być przeprowadzone oraz jak długo powinny trwać. Należy więc uznać, że każdy sposób przyjęty przez zainteresowane strony, zmierzający do zawarcia porozumienia co do udostępnienia nieruchomości na cele budowy, jest właściwy. Ważne jest jedynie to, żeby rezultatem tych rokowań była zgoda albo jej brak na działanie określone w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Podkreślił przy tym, że wprawdzie art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, których mowa w ust. 1, rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań, jednakże ani w tym przepisie ani w pozostałych ustępach art. 124 ustawodawca nie określił procedury tych rokowań, jak również nie wskazał rodzaju dokumentów jakie należy zgromadzić na dowód ich przeprowadzenia. Oznacza to zdaniem Wojewody, że ich przebieg w zakresie składanych przez strony oświadczeń woli, nie należy do przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to ta część pozyskiwania przez inwestora prawa do terenu, która ma charakter cywilnoprawny i poprzedza złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1311/14). W zakresie rokowań istotny jest zatem brak konsensusu wypowiedziany wprost lub w sposób dorozumiany. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. mówi się wprawdzie o "zgodzie właściciela’’, ale w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego, aby więc była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy.

Wojewoda uznał, że wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestora reprezentował prawidłowo umocowany pełnomocnik, a materiał dokumentacyjny sprawy obrazuje sam fakt jak i przebieg negocjacji między stronami, które jednak nie doprowadziły do porozumienia, a zatem wymóg o jakim mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. należało uznać za spełniony.

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek pozytywnych do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (złożenie wniosku zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela, a ograniczenie następuje zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego), jak również mając na uwadze fakt, iż zarzuty sformułowane w odwołaniu okazały się zasadne, Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Starosta wadliwie ocenił materiał dowodowy zgromadzony na potwierdzenie przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie opisanych prac.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...] złożyła E.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

- dla spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań nie jest ważny ich zakres przedmiotowy (brak uwzględnienia kwestii dotyczących utrzymywania urządzeń po ich wybudowaniu), podczas gdy rokowania powinny być prowadzone kompleksowo,

- działania polegające na oferowaniu kwot rzędu 15.000 zł, a następnie złożenie propozycji w kwocie 500 zł w oparciu o operat, który nie uwzględnia kwoty odszkodowania za utrzymywanie urządzeń, a następnie przemilczanie i ignorowanie tej kwestii przez inwestora oraz składanie przez różnych reprezentantów inwestora różnych obietnic, spełniają wymóg rokowań zgodnych z prawem, podczas gdy okoliczności te świadczą o wadzie rokowań (pozorności),

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a, w związku z 7 k.p,a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) i art. 13 k.p.a. (zasady polubownego załatwiania spraw) wyrażające się w zaniechaniu prawidłowej oceny przebiegu rokowań pomiędzy stronami; zaniechaniu ustalenia, czy rokowania te w ogóle zostały zakończone wobec kolejnych propozycji ze strony inwestora już w toku postępowania administracyjnego; nieprawidłową ocenę znaczenia ograniczonego zakresu umocowania reprezentantów inwestora dla procesu negocjacyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że rokowania zostały przeprowadzone niewadliwie i zgodnie z prawem,

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiejkolwiek analizy kwestii uciążliwości orzeczonego ograniczenia dla właściciela nieruchomości i bezkrytyczne powielenie (przepisanie w uzasadnieniu decyzji - s. 5, akapit 2) stanowiska inwestora zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych lub zgodnie z zestawieniem, które zostanie złożone na rozprawie.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie doszło do wielu działań pozornych ze strony reprezentantów E sp. z o.o., świadczących o prowadzeniu iluzorycznych negocjacji. Organ II instancji nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w chronologii działań inwestora. Tymczasem inwestor wycofał się z pierwotnych propozycji odszkodowawczych w kwocie 15.000 zł i złożył całkowicie niewspółmierną propozycję w kwocie 500 zł, obejmującej wyłącznie wynagrodzenie za czasowe zajęcie nieruchomości (przez okres prowadzenia prac). Skarżąca wskazuje, że nawet w toku postępowania przed organem II instancji dochodziło do dalszych, niewytłumaczalnych działań inwestora, które z kolei potwierdzają, że rokowania w ogóle nie powinny zostać uznane za zakończone. W lipcu 2017 r. mąż skarżącej – L.S. rozmawiał z osobą podającą się za przedstawiciela inwestora, który ostatecznie wyraził zgodę na podwyższenie odszkodowania do kwoty 25.000 zł i deklarował niezwłoczną zapłatę, która jednak nigdy nie nastąpiła. Prowadzenie rozmów w taki sposób świadczy wprost o złej wierze inwestora i przedstawianiu propozycji, które obiektywnie nie mogły zostać zaakceptowane przez drugą stronę, a nawet zaprzeczały wcześniejszym deklaracjom.

Inwestor konsekwentnie przemilcza kwestię odszkodowania za konieczność znoszenia przez właściciela nieruchomości ingerencji we własność w postaci wpisania decyzji do ksiąg wieczystych oraz pozostawienia na udostępnionej nieruchomości wybudowanych/przebudowanych urządzeń. Przyjęcie, że kwestia ta nie musiała wchodzić w zakres rokowań jest niezrozumiałe w kontekście całej regulacji przewidzianej w art. 124 u.g.n. Skoro ustawodawca przewidział przeprowadzenie negocjacji jako jeden z warunków otwierających inwestorowi możliwość korzystania z drogi administracyjnej, to nie sposób uznać, że rokowania te powinny obejmować jedynie wąski wycinek sprawy. Przedmiotem negocjacji powinny być wszystkie kwestie pozwalające stronom zamknąć sprawę kompleksowo, a do tych poza kwestią zgody na udostępnienie nieruchomości należą także odszkodowanie za powstałe szkody w wyniku zajęcia nieruchomości, odszkodowanie za utratę wartości nieruchomości po jej zajęciu, obniżenie wartości nieruchomości w zakresie pasów eksploatacji i pasów oddziaływań. Kwestie te słusznie zauważył organ I instancji wskazując, że inwestor w toku rokowań całkowicie przemilczał te zagadnienia, a co za tym idzie rokowania nie mogą być uznane za pełne. Przedstawiciel inwestora przyznał wprost, że rokowania dotyczyły tylko czasowego zajęcia nieruchomości.

Ocena rokowań wyłącznie pod względem formalnym, tj. sprowadzająca się wyłącznie do ustalenia, że strony prowadziły jakieś rozmowy (bez analizy przedmiotu tych rozmów) prowadziłaby do oczywistego nadużywania prawa przez inwestorów. Takie podejście jest wprost sprzeczne z wykładnią celowościową art. 124 ust. 3 u.g.n.

Skarżąca podkreśliła, że nie domaga się wyrażenia przez organy administracyjne oceny co do tego, czy propozycje negocjacyjne były opłacalne, korzystne, dopuszczalne, a zwraca uwagę na dwie nieprawidłowości. Pierwszą jest prowadzenie rokowań przez inwestora bez rzeczywistego zamiaru dojścia do porozumienia, a jedynie w celu udokumentowania przed organami administracyjnymi, że fakt rokowań miał miejsce. Drugą jest nieobjęcie rokowaniami kwestii dotyczącej ustaleń odszkodowawczych za utrzymywanie urządzeń, które to ustalenia należeć powinny do istoty porozumienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Decyzje wydawane w rozpoznawanej sprawie dotyczyły ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącego jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, które uregulowane zostało w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, czyli brak zgody właściciela na zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoliłaby zrealizować cele publiczne, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu), zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej. Wynika to także z treści art. 124 ust. 5-7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji.

W świetle art. 124 ust. 3 u.g.n., podstawową przesłanką, warunkująca udzielenie zezwolenia, jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje również w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Przedmiotem rokowań winny być zatem wszystkie składniki przyszłej umowy.

Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwością umowy dotyczącej wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu nie tylko na samo czasowe zajęcie gruntu w celu wykonania prac, ale też zgoda na to, że wybudowane obiekty będą także później istniały na tym gruncie jako własność innego podmiotu, któremu będą służyły do prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności. Założenie ciągów, przewodów czy linii służących do przesyłu mediów z zasady ma charakter stały i ogranicza właściciela w całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być zatem nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń, i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów.

Zgodnie z przywołanym art. 124 ust. 3 u.g.n. wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było doprowadzenie do zawarcia umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rokowania ograniczyły się do przedstawienia właścicielce nieruchomości propozycji związanej wyłącznie z czasowym zajęciem nieruchomości. Świadczy o tym treść pism kierowanych do właścicielki z [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r., treść notatki służbowej sporządzonej przez pełnomocnika inwestora z [...] stycznia 2017 r. oraz zeznania tego pełnomocnika złożone przed organem I instancji w dniu [...] czerwca 2017 r. O tym, że propozycja dotyczyła tylko czasowego zajęcia nieruchomości świadczy też jednoznacznie podstawa obliczenia wysokości zaproponowanego odszkodowania. Mianowicie zostało ono ustalone na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych opinii w formie operatu szacunkowego, w której rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że szacuje wynagrodzenie za czasowe zajęcie części nieruchomości w okresie 1 miesiąca.

Propozycja inwestora zupełnie zatem pomijała, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter stały. Zauważył to organ I instancji stwierdzając w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], że zakres rokowań był ograniczony jedynie do prac, które inwestor planował wykonać.

Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie poczynił żadnych nowych ustaleń co do przebiegu rokowań między wnioskodawcą E Sp. z o.o. i właścicielką nieruchomości, a mimo to odmiennie niż organ I instancji przyjął, że przeprowadzone rokowania spełniają warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Uwadze organu II instancji uszło, iż przedmiotem rokowań powinno być uzyskanie zgody właściciela nieruchomości nie tylko na czasowe zajęcie nieruchomości (w tym konkretnym przypadku 1 miesiąc), ale także ustalenie warunków zgody na pozostawienie na nieruchomości przewodów i urządzeń, i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Propozycje przedstawione przez inwestora w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie obejmowały tych wszystkich elementów przyszłej umowy, a jedynie jej fragment – zgodę na zajęcie nieruchomości na okres 1 miesiąca.

Oczywiście rację ma organ II instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie podlegają weryfikacji organu okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Jednak nie oznacza to, że inwestor może przedstawić propozycję nie zawierającą odniesienia do wszystkich warunków związanych z udostępnieniem nieruchomości i ograniczeniami w korzystaniu z tej nieruchomości w przyszłości w związku z eksploatacją wybudowanych urządzeń i przewodów.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków umownego ograniczenia tego prawa własności. Rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności, a zatem nie mogą sprowadzać się tylko do warunków czasowego (1-miesięcznego) zajęcia nieruchomości, skoro ograniczenia właściciela będą występować w całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń.

Nie jest zatem uprawnione stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzone w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rokowania spełniały warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., co umożliwiało organowi wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się: opłata od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać ponownie jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania i ocenę prawną wynikające z treści niniejszego uzasadnienia wyroku.

-----------------------

#