Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 i ust. 3, art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 164/16 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2016r. sygn. akt II SA/Wr 164/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego we Wrocławiu z [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera suszarni drewna, oddalił skargę .

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Jak ustalił to Sąd wojewódzki w swym wyroku, decyzją z [...] marca 2015r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Dzierżoniowie, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał L. i K. Ś. rozbiórkę budynku suszarni drewna z instalacjami elektrycznymi, znajdującego się na terenie zakładu stolarskiego [...] w J. nr [...], działka nr [...] obręb [...].

W motywach uzasadnienia przedstawiono przebieg postępowania z którego wynika, że pierwotnie decyzją z [...] sierpnia 2010r. nakazano rozbiórkę wskazanego obiektu budowlanego, jednak na skutek odwołania L. i K. Ś., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) decyzją nr [...] z [...] listopada 2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 4 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 769/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia okoliczności posiadania przez K. Ś. pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB przeprowadził postępowanie uzupełniające w ramach którego zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Dzierżoniowie o przekazanie akt sprawy dotyczących wydanego pozwolenia na budowę oraz wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień. K. Ś. w dniu 26 kwietnia 2012r. podał do protokołu, że: "na płytę fundamentową pod kontenerową suszarnię otrzymał pozwolenie na budowę nr [...]" oraz wskazał, że nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego zgłoszenie do użytkowania tego obiektu oraz nie pamięta czy dokonał zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych. Po otrzymaniu ze Starostwa archiwalnych akt dotyczących pozwolenia na budowę stwierdzono, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył "płyty fundamentowej pod kontenerową suszarnię do drewna, [...], nr dz.[...] obr [...]". Wystąpiono do Starosty Dzierżoniowskiego (dalej: Starosta) z zapytaniem, czy jego decyzja Nr [...] z [...] lipca 2004r. zatwierdzająca projekt budowlany obejmujący realizację płyty fundamentowej pod kontenerową suszarnię drewna o powierzchni zabudowy 40,20 m², obejmuje także budowę kontenerowej suszarni drewna. W odpowiedzi Starosta podał, że decyzja nr [...] nie obejmuje budowy suszarni drewna. W oparciu o przeprowadzone dowody uznano, iż L. i K. Ś. nie posiadają pozwolenia na budowę suszarni drewna z instalacjami elektrycznymi.

Z tego powodu PINB postanowieniem z [...] września 2014r. nałożył na L. i K. Ś. obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; projektu budowlanego budynku suszarni drewna z instalacjami elektrycznymi w 4 egz., opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń oraz posiadającą zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu i sprawdzony przez osobę z takimi samymi uprawnieniami, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 19 stycznia 2015r. złożono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pismo Wójta Gminy Dzierżoniów o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentację techniczno-ruchową kontenerowej suszarni drewna. Organ poinformował inwestora, że złożona dokumentacja techniczno-ruchowa nie stanowi projektu budowlanego, a następnie uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniały przesłanki z art. 48 ust.4 Prawa budowlanego, obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki w przypadku, gdy inwestor zaniecha przedłożenia dokumentów w terminie.

Odwołanie od tej decyzji złożył K. Ś., zaś DWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o istocie sprawy nakazując L. Ś. i K. Ś. rozbiórkę kontenera suszarni drewna z instalacjami elektrycznymi o konstrukcji stalowej oraz sterowni, która zasila ten kontener w energię elektryczną, ustawionych na płycie betonowej (nakaz nie obejmuje rozbiórki płyty) znajdujących się na terenie zakładu stolarskiego [...] w J. [...] działka nr [...] obręb [...].

W motywach uzasadnienia podano, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ, którego działanie podlegało ocenie sądu wyrażonej w prawomocnym wyroku, musi zastosować się do wytycznych i wskazówek sądu niezależnie od własnej oceny prawnej okoliczności sprawy. Wyjaśniono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu wyrokiem z 4 marca 2011r. stwierdził w tej sprawie, iż pojęcie budowy niewątpliwie obejmuje również ustawienie gotowego obiektu, w tym przypadku kontenera, na działce inwestora. Rozbiórka takiego obiektu nie polega wówczas na jego demontażu czy rozebraniu na części w sensie dosłownym, lecz na samym usunięciu z działki, bez naruszania konstrukcji kontenera. Kwestią, którą Sąd nakazał wyjaśnić, było ustalenie czy inwestor przystępując do realizacji robót dysponował wymaganą prawem decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego zebrane przez PINB w ramach uzupełniającego postępowania dowody i materiały pozwalają stwierdzić, że suszarnia została wybudowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że Starosta wyjaśnił, iż decyzja nr [...] nie obejmuje budowy suszarni drewna. Taki stan rzeczy potwierdził w wydanym postanowieniu z [...] stycznia 2015r. odmawiającym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowieniem z [...] marca 2015r., zaś skargę na to rozstrzygnięcie odrzucił WSA we Wrocławiu postanowieniem z 3 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wr 352/15.

Mając to na uwadze stwierdzono, że postępowanie było prowadzone we właściwym trybie, mającym zastosowanie do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prowadzenie robót polegających na budowie suszarni kontenerowej z instalacjami elektrycznymi wymagało pozwolenia na budowę, a wobec braku takiego pozwolenia należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (dalej: Pb). Podano, że inwestorzy nie przedłożyli w terminie wyznaczonym postanowieniem PINB z [...] września 2014r. dokumentacji niezbędnej do legalizacji robót, jak również nie przedstawili jej w terminie, który sami określili. Przedłożone dokumenty nie zawierały najważniejszego dokumentu jakim jest projekt budowlany obiektu. W złożonej dokumentacji brak jest zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedstawione pismo adresowane jest do PINB, wydane z up. Wójta Gminy Dzierżoniów i dotyczy zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaś zaświadczeniem. W tym stanie sprawy koniecznym było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pb. DWINB wskazał nadto, że przedmiotem rozbiórki jest wyłącznie kontener suszarni drewna z instalacjami elektrycznymi o konstrukcji stalowej o wymiarach 7,5m x 5,0m x 2,5m, powierzchni zabudowy ok. 37,5m² oraz sterownia o wymiarach 1,5m x 3,0m x 2,0m, która zasila kontener w energię elektryczną i łącznie z nim stanowi całość techniczno-użytkową. Natomiast płyta betonowa, na której są ustawione nie podlega nakazowi rozbiórki, gdyż zrealizowana została na podstawie pozwolenia z dnia 19 lipca 2004r.

W skardze do WSA we Wrocławiu K. Ś. zarzucił naruszenie przepisów prawa polegające na skierowaniu nakazu rozbiórki do osoby niebędącej stroną postępowania tj. L. Ś. w sytuacji, gdy suszarnia wchodzi w skład przedsiębiorstwa [...], którego właścicielem jest tylko skarżący. Wskazał na błąd polegającą na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie przepisów "dotyczących klasycznej samowoli budowlanej", podczas gdy postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Pb.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2016r. pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji złożył do akt sprawy wydruk ze strony internetowej z opisem działania suszarni na okoliczność wykazania, że suszarnia jest urządzeniem elektrycznym. Nadto skarżący załączył projekt techniczno budowlany.

Wyrokiem opisanym na wstępie WSA we Wrocławiu oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą decyzji był art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: uPb.), który upoważnia właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego w sytuacji, gdy w toku wszczętego postępowanie legalizacyjnego inwestor zaniecha sprostania określonym w ustawie wymogom. Jednym z wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 uPb., jest obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 uPb. Brak przedłożenia tych dokumentów w wyznaczonym terminie obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 ww. ustawy). W ocenie Sądu I instancji wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki, gdyż na realizację inwestycji dotyczącej umieszczenia na działce kontenera suszarni drewna wraz z instalacjami elektrycznymi o konstrukcji stalowej oraz sterowni inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Stanowisko takie wyrażono w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2011r., sygn. II SA/Wr 769/10, którym to rozstrzygnięciem Sąd na mocy z art. 153 p.p.s.a. jest związany. Zgodnie ze stanowiskiem tam wyrażonym, pojęcie budowy obejmuje również ustawienie gotowego obiektu, w tym przypadku kontenera na działce inwestora. Dlatego na realizację inwestycji wymagane było w świetle art. 28 ust. 1 wPb. pozwolenie na budowę, gdyż nie została ona zwolniona z tego obowiązku na podstawie art. 29 - 31 uPb. Skarżący oraz L. Ś., nie uzyskali pozwolenia na budowę kontenera suszarni drewna z instalacjami elektrycznymi, gdyż legitymują się tylko pozwoleniem na budowę płyty fundamentowej pod kontenerową suszarnię drewna. Takie ustalenia wynikają z decyzji Starosty z [...] lipca 2004r. udzielającej pozwolenia na realizację płyty, a także z pisma tego organu (z [...] sierpnia 2014r.), w którym wyjaśniono, iż decyzja ta nie obejmuje budowy suszarni drewna. Sąd uznał, że prawidłowo organy oceniły, iż inwestycja polegająca na budowie suszarni kontenerowej z instalacjami elektrycznymi zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Nadto wskazano, że na inwestorów postanowieniem z [...] września 2014r. PINB nałożył obowiązek przedłożenia do 31 listopada 2014r. określonej dokumentacji, z którego to obowiązku się nie wywiązali. Poprzestali na złożeniu oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie przedłożyli wymaganego projektu budowlanego, a tylko dokumentację techniczno - ruchową, która nie może zastępować projektu budowlanego. W rezultacie zasadnie uznano, iż w tej sprawie skarżący nie wykonali ciążących na nich obowiązków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, co w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 uPb skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi, iż nakaz rozbiórki został skierowany do osoby niebędącej stroną - L. Ś. wyjaśnił, że ze złożonych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, iż L. Ś. jest współwłaścicielem działki nr [...], na której wybudowano suszarnię, a w toku postępowania przyznany jej status inwestora nie był na żadnym etapie przez stronę skarżącą kwestionowany.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł K. Ś., zarzucając:

- wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Starosty Dzierżoniowskiego, w myśl którego pozwolenie na budowę obejmowało tylko i wyłącznie płytę fundamentową, gdy we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wyraźnie wskazano, że dotyczył on płyty fundamentowej pod (urządzenie elektryczne) kontenerową suszarnię ze wskazaniem typu, modelu urządzenia i producenta, a sentencja pozwolenia nie zawierała odmowy zgody na posadowienie urządzenia na wyznaczonym na ten cel fundamencie,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 ust.1 uPb. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pozwolenie mogło dotyczyć tylko jednego obiektu z zamierzenia budowlanego - pozbawionego funkcjonalności, gdy przywołana norma wskazuje, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora, dotyczyć jedynie wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co nijak się ma do inwestycji postawienia urządzenia suszarni na wylanym w tym tylko celu fundamencie;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 2 i 3 uPb poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył organowi projektu budowlanego (urządzenia elektrycznego) kontenerowej suszarni drewna a tylko dokumentację techniczno-ruchową, gdy przepis stanowi, iż zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, których przy postawieniu gotowego urządzenia elektrycznego po prostu nie ma, a przedłożona dokumentacja zawierała wszelkie parametry gabarytowe, konstrukcyjne, jak i techniczne kontenera-urządzenia zasilanego prądem elektrycznym;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 217 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżący przedłożył organowi administracji jedynie pismo z Gminy Dzierżoniów o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a nie zaświadczenie, potwierdzające tą i tylko tą okoliczność, bezprawnie generując nieznaną prawu administracyjnemu definicję zaświadczenia, gdy według k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a w myśl językowej wykładni zaświadczenie urzędowe to właśnie urzędowy dokument (bez względu na nazwę) wydany przez właściwy organ administracji publicznej, potwierdzający fakty lub stan prawny;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust.1, 2, 3, 4 i 5 uPb. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie dostarczył organowi wymaganych prawem dokumentów, których przedłożenie traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, co skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce, gdyż plan (schemat, projekt) budowy (konstrukcji) i specyfikacja urządzenia elektrycznego gotowego wraz z określeniem lokalizacji jego postawienia nie jest jego projektem budowlanym, a pismo z gminy zaświadczające o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest zaświadczeniem, gdyż nie zawiera słowa zaświadczenie.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podano, że z art.33 ust.1 uPb. wynika, iż pozwolenie budowlane dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zaś skarżący wystąpił o pozwolenie na budowę płyty fundamentowej pod kontenerową suszarnię do drewna, tym samym w sposób dorozumiany wniosek obejmował nie tylko budowę płyty fundamentowej ale także instalację kontenerowej suszarni drewna. Uzyskane pozwolenie na budowę winno obejmować nie tylko płytę fundamentową ale całość inwestycji, ustawienie na płycie suszarni drewna. Skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za błędne działania organów administracji, które wydając pozwolenie na budowę płyty fundamentowej w istocie odniosły się tylko do części wniosku, a decyzja nie uwzględnia funkcjonalnej całości jaką stanowi płyta fundamentowa oraz urządzenie jakie ma być na niej umieszczone. Z tego powodu skarżący kasacyjnie uznaje, że dochował wszystkich warunków związanych z inwestycją obejmującą uruchomienie suszarni do drewna. Nie może on ponosić negatywnych konsekwencji błędnych działań organów, które w sposób wadliwy załatwiły jego wniosek o pozwolenie na budowę. Nadto skarżący uznaje, że spełnił wymogi w zakresie przedłożenia dokumentów, których złożenie traktowane jest na równi z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowalnego. Kwestionuje stanowisko, w myśl którego przedstawiony projekt budowy (konstrukcji) gotowego urządzenia elektrycznego obejmujący jego postawienie i lokalizację nie spełniał wymogów projektu budowalnego. Podobnie kwestionuje stanowisko w zakresie uchybienia w złożeniu zaświadczenia o zgodności inwestycji budowlanej z planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi usterkami, które jednakowoż nie stanowią przeszkody w jej rozpoznaniu. W ramach pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na "wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Starosty Dzierżoniowskiego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę obejmowało tylko i wyłącznie płytę fundamentową (...)". Tak sformułowany zarzut nie pozwala ustalić, a nie jest to rolą NSA, który rozpoznaje skargę w granicach podstaw kasacyjnych co oznacza wskazanie przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, czy zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Ponieważ skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera żadnego wyjaśnienia, zatem w stosunku do tak postawionego zarzutu NSA nie miał możliwości się ustosunkowania.

W dalszej części pozostaje wskazać, że skarżący kasacyjnie nie sformułował żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania co oznacza, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest jednoznaczny i wyczerpujący, nie wymaga żadnego uzupełnienia.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na ustalony stan faktyczny w pierwszej kolejności należy podnieść, że w sprawie prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2011r. sygn. II SA/Wr 769/10 przesądzono, iż na realizację inwestycji w postaci zlokalizowania na działce kontenera suszarni drewna wraz z instalacjami elektrycznymi o konstrukcji stalowej oraz sterowni inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Wskazanym rozstrzygnięciem, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zarówno organ jak i Sąd I instancji oraz NSA rozpoznający skargę kasacyjną jest związany. Zgodnie z wyrażonym w tym wyroku stanowiskiem, pojęcie budowy niewątpliwie obejmuje również ustawienie gotowego obiektu, w tym przypadku kontenera na działce inwestora. Tylko na marginesie pozostaje podnieść, że stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 3 kwietnia 2002r. sygn. IV SA 50/00 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl), zgodnie z którym pozwolenie na budowę zezwala nie tylko na rozpoczęcie i prowadzenie budowy, lecz również na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu. Może to być montaż, ustawienie gotowego obiektu lub jego złożenie z elementów. Zatem ustawienie gotowego kontenera na działce, bez wymaganego pozwolenia na budowę, również stanowi samowolę budowlaną i podlega sankcji z art. 48 uPb. W tym stanie sprawy nie ulega wątpliwości, że montaż kontenerowej suszarni drewna, rozumiany jako posadowienie jej w określonym miejscu oraz wykonanie niezbędnych przyłączy energetycznych wymagał pozwolenia budowlanego, które objęło by swoim zakresem takie działania.

Pozostaje nadto zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, co do zasady, konieczności objęcia pozwoleniem na budowę montażu kontenerowej suszarni do drewna. Natomiast istotą sporu pozostaje ocena zakresu przedmiotowego decyzji Starosty Dzierżoniowskiego z dnia [...] lipca 2004r. o pozwoleniu na budowę płyty fundamentowej pod kontenerową suszarnię do drewna, którą dysponował skarżący, oraz ocena i kwalifikacja przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie dokumentacji związanej z kontenerową suszarnią drewna i możliwości potraktowania jej za projekt budowlany.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust.1 uPb poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pozwolenie na budowę mogło dotyczyć tylko jednego obiektu z zamierzenia budowlanego, pozbawionego funkcjonalności, podczas gdy przywołana norma wskazuje, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że zarzut błędnej wykładni przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. wyroki NSA: z dnia 5.06.2014r sygn. I OSK 294/14, z dnia 11.06.2014r. sygn. I OSK 575/14, dostępne CBOSA). Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego wskazuje, iż Sąd I instancji dokonał błędnej rekonstrukcji normy prawnej polegającej na mylnym zrozumieniu jej treści tj. art. 33 ust. 1 uPb., z którym to zarzutem nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, iż prawodawca w zdaniu pierwszym art. 33 ust.1 uPb., statuuje zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowalnego, nie definiując jednocześnie pojęcia "całości zamierzenia budowlanego". Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2018r. (sygn. II OSK 214/18, dostępny CBOSA), dopiero we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa (zob. także A. Kosicki. Art. 33. W: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wyd. III. Wolters Kluwer Polska, 2018.). We wniosku o pozwolenie na budowę skarżący kasacyjnie podał rodzaj zamierzenia inwestycyjnego jako: "płyta fundamentowa pod kontenerową suszarnię do drewna, [...], nr. działki [...] obr. [...]." Tym samym określił wyraźnie zakres wniosku, który obejmował tylko budowę płyty fundamentowej określając jedocześnie jej przeznaczenie. We wniosku nie wskazano, że obejmuje on zarówno budowę płyty fundamentowej, jak i posadowienie suszarni. Nie określono nawet, że wniosek dotyczy instalacji gotowego kontenera suszarni wraz z instalacją elektryczną. Nie można zatem przyjąć, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę była jedynie częściowa, ani też że skarżący kasacyjnie dysponował pozwoleniem na budowę obejmującym instalację suszarni wraz z instalacją elektryczną. Na mapie do celów projektowych załączonej do wniosku wskazano tylko projektowaną płytę fundamentową pod kontenerową suszarnię drewna. Nie ma zatem wątpliwości, że złożony wniosek dotyczył jedynie płyty fundamentowej, a nie całej inwestycji rozumianej jako płyta fundamentowa oraz instalacja suszarni drewna wraz z przyłączem do instalacji elektrycznej. Taka ocena organów nadzoru budowalnego oraz Sądu I instancji jest prawidłowa i nie stwierdzono w tym zakresie błędnej wykładni art. 33 ust. 1 uPb. Wprawdzie ze zdania drugiego art. 33 ust. 1 uPb. wynika, że w przypadku zamierzenia budowalnego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej płyta fundamentowa może stanowić samodzielne zamierzenie budowlane. Analizując możliwości kwalifikacji płyty fundamentowej jako samodzielnego zamierzenia budowlanego wskazać należy na definicje ustawowe zawarte w art. 3 uPb. W myśl art. 3 pkt 1 uPb. obiekt budowlany stanowi: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; c) obiekt małej architektury.

Pod pojęciem budowli - art. 3 pkt 3 uPb. rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne (....), a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Mając to na uwadze budowlą jest także fundament pod urządzenia lub maszyny, jeżeli tenże fundament stanowi odrębną pod względem technicznym część danego urządzenia lub maszyny (przedmiotu), a przy tym fundament wraz ze znajdującym się na nim urządzeniem lub maszyną stanowią całość użytkową niezbędną do prawidłowego funkcjonowania. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że płyta fundamentowa stanowiąca odrębną pod względem technicznym część urządzania jakim jest suszarnia do drewna wraz z instalacją elektryczną, a jednocześnie stanowiąca wraz z samym urządzeniem całość użytkową, stanowi samodzielną budowlę. Stanowisko, zgodnie z którym płyta fundamentowa tworzy wraz z kontenerową suszarnią drewna funkcjonalną całość, nie stanowi przeszkody do uznania tejże płyty fundamentowej za budowlę mogącą stanowić samodzielne zamierzenie inwestycyjne. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zaliczenie do kategorii budowli fundamentów pod różnego rodzaju urządzenia nie budzi wątpliwości. I tak np. w zakresie wagi samochodowej wypowiedziano się w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27.08.2015r., sygn. akt II SA/Gl 265/15 (publ. CBOSA). Rozważania te zachowują aktualność także w kontekście innych urządzeń jakie posadowione mogą być na przygotowanym do tego miejscu - w tym kontenerowej suszarni drewna. Należało zatem stwierdzić, że płyta fundamentowa może stanowić samodzielne zamierzenie budowlane, a decyzja o pozwoleniu na budowę mogła obejmować tylko ten obiekt, co nie stanowi naruszenia art. 31 ust.1 uPb.

Nie zasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 i 3 uPb. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego oraz art. 48 ust.1, 2, 3, 4 i 5 uPb. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że nie dostarczył wymaganych prawem dokumentów, które mogą być rozpoznane łącznie. Zaprezentowane w nich stanowisko sprowadza się do tezy, że przedłożona organowi dokumentacja dotycząca (urządzenia elektrycznego) kontenerowej suszarni drewna traktowana winna być jako złożony projekt budowlany.

Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki zasadnie uznał, że dokumentacja techniczno-ruchowa nie stanowi projektu budowlanego. Szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego określa art. 34 uPb. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012 poz. 462 z póź. zm.) dalej: rozporządzenie. Inwestor, zobowiązany jest zatem przedstawić projekt budowlany odpowiadający wymogom wynikającym z tej regulacji oraz określonej w nich formie. Projektem budowalnym nie będzie natomiast dowolna dokumentacja techniczna którą złoży inwestor, co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że opracowania projektu budowlanego dokonuje projektant posiadający wymagane (odpowiednie do danej inwestycji) uprawnienia budowlane. Zasadniczą treść projektu budowlanego określa art. 34 ust. 3 uPb., który przede wszystkim wskazuje, że mieści się w niej projekt zagospodarowania działki lub terenu przeznaczonych pod daną inwestycję oraz projekt architektoniczno-budowlany. Dokumentacja techniczno-ruchowa urządzenia nie jest zaś tożsama ani z projektem budowalnym ani z projektem architektoniczno-budowlanym. Ten ostatni określać winien zgodnie z art. 34 ust.3 pkt.2 uPb. funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia. Warunków tych nie spełnia dokumentacja przedstawiona przez skarżącego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy przy tym konkretnego zamierzenia budowlanego, a więc w tym przypadku uwzględniać winien nie tylko budowę samej suszarni (mającej postać kontenera) lecz również sposobu jej posadowienia na płycie fundamentowej, jak również zawierać rozwiązanie dotyczące instalacji elektrycznej wraz z przyłączem. Tymczasem przedłożona dokumentacja techniczno-ruchowa ma charakter uniwersalny i dotyczy nie konkretnego zamierzenia budowlanego realizowanego na określonej działce lecz określonego typu urządzenia. Na marginesie dodać należy, że dokumentacja przedstawiona organom administracji architektoniczno-budowlanej obejmować winna również kwestie przyłączy jakie niezbędne są w przypadku urządzenia tego rodzaju jak kontenerowa suszarnia drewna. Przytoczyć pozostaje stanowisko NSA zawarte w wyroku z 11 kwietnia 2018r. (sygn. II OSK 1697/17, dostępne CBOSA), zgodnie z którym obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Jeśli zatem projekt budowlany dotyczyć miał, nie samej płyty fundamentowej, ale inwestycji w postaci płyty fundamentowej i instalacji suszarni do drewna to uwzględniać powinien także przyłącze elektryczne.

Nie ulega wątpliwości, że przedstawiona organowi dokumentacja nie odpowiadała wymogom projektu budowlanego, gdyż stosownie do §3 rozporządzenie nie zawierała m.in. na stronie tytułowej projektu:

1) nazwy, adresu i kategorii obiektu budowlanego oraz jednostki ewidencyjnej, obrębu i numeru działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany;

2) imienia i nazwiska lub nazwy inwestora oraz jego adresu;

3) nazwy i adresu jednostki projektowania;

4) imienia, nazwiska, numeru uprawnień, specjalności oraz podpisu projektanta, oraz imiona i nazwiska osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy;

5) spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przedłożona dokumentacja techniczno-ruchowa suszarni nie zawierała wskazanych wyżej elementów.

Wprawdzie w art. 34 ust. 2 uPb. zastrzeżono, iż zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, to nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia tego przepisu przez sąd wojewódzki. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w przepisie tym ustawodawca nie uregulował szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a jedynie określił ogólne wymagania dotyczące zawartości projektu budowlanego. Istota tej regulacji wskazuje, że w przypadku projektu dotyczącego bardzo złożonego obiektu projekt budowlany winien tę okoliczność odzwierciedlać i zawierać bardziej szczegółowe rozwiązania, zaś w przypadku mało skomplikowanych robót budowlanych może ograniczać się tylko do podstawowych kwestii i parametrów. Przepis art. 34 ust. 2 uPb. należy zgodnie z regułami wykładni systemowej odczytywać łącznie z ust. 3 tego przepisu. Ten zaś wskazuje, w jaki sposób powinien być sporządzony i jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany. Przedstawiona dokumentacja techniczno-ruchowa suszarni drewna wymogom tym nie odpowiadała.

Skoro zaś przedłożona w toku postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 48 ust. 3 uPb. dokumentacja techniczno-ruchowa suszarni drewna typ DQKR-2, jak wskazano wyżej, nie mogła być uznana za projekt budowlany do złożenia którego organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego kasacyjnie, postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 3 uPb., to nie może budzić wątpliwości, że brak realizacji obowiązków nałożonych na inwestora w tym zakresie, skutkował nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części stosownie do art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 uPb.

Za zasadny, choć w świetle poczynionych wcześniej wywodów, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, uznać należało zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 217 k.p.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że ani organy ani sąd wojewódzki nie sprecyzowały jakie braki dostrzegają w treści dokumentu wydanego przez Wójta Gminy Dzierżoniów potwierdzającego zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlaczego uznają, że nie stanowi on zaświadczenia wójta, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego. Jednakże uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia organów orzekających w tej sprawie, jak i oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego, który podzielił stanowisko organów w tym zakresie.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.