Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 31/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z  art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. B. i T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...) sierpnia 2011 r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E. B. i T. B. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011r. nr (...), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania Z. S. reprezentowanej przez T. S. z dnia (...) września 2010 r. od decyzji Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na terenie działki o nr ew. (...) z obrębu (...), przy ul. (...) w W. - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że odwołanie od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., wraz z niepoświadczoną kopią pełnomocnictwa, wniósł T. S. działając w imieniu Z. S.

Wojewoda (...) pismem z dnia 19 listopada 2010 r., wezwał T. S. do uzupełnienia, w terminie 7 dni, złożonego odwołania poprzez nadesłanie oryginalnego bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa, upoważniającego do reprezentowania Z. S..

Wobec nieobecności adresata (T. S.) w miejscu zamieszkania przesyłkę zawierającą ww. wezwanie poczta awizowała w dniu 26 listopada 2010 r., zostawiając w skrzynce pocztowej stosowne zawiadomienie. Następnie w dniu 3 grudnia 2010 r. list powtórnie awizowano, a wobec jego niepodjęcia w dniu 13 grudnia 2010 r. został odesłany do nadawcy.

W tych okolicznościach organ, na mocy przepisu art. 44 k.p.a. przyjął, że wezwanie zostało doręczone adresatowi w dniu 10 grudnia 2010 r.

Nadto Wojewoda (...) wskazał, że pełnomocnik na mocy art. 33 § 3 k.p.a. miał obowiązek dołączenia do akt sprawy oryginału pełnomocnictwa lub jego odpisu poświadczonego za zgodność z oryginałem. Uchybienie temu obowiązkowi stanowiło brak formalny, skutkujący wezwaniem wnoszącego podanie do usunięcia braku, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności.

Skoro podpisujący się pod odwołaniem nie posiadał legitymacji do jego wniesienia, organ stwierdził, że odwołanie pochodziło od osoby nieuprawnionej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 Kodeks postępowania administracyjnego, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody (...)ego z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), stwierdzającego - na podstawie art. 134 Kpa - niedopuszczalność odwołania Z. S. od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. - stwierdził nieważność postanowienia Wojewody (...)ego z dnia (...) stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu GINB podał, że w stanie faktycznym sprawy odwołanie z dnia (...) września 2010 r., wniesione przez T. S. w imieniu Z. S., dotknięte było brakiem formalnym. Do odwołania nie dołączono bowiem oryginału, lub choćby potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu uprawniającego T. S. do występowania w imieniu Z. S..

W takim przypadku zastosowanie miał jednak przepis art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest jedynym unormowaniem regulującym kwestię uzupełniania braków formalnych podania. Braki te mogą być więc usuwane wyłącznie w tym trybie.

Tymczasem, organ pierwszej instancji - wzywając T. S. do uzupełnienia braków formalnych odwołania (pismo z dnia 19 listopada 2010 r.) nie powołał się w treści wezwania na przepis art. 64 § 2 k.p.a. , oraz nie pouczył wezwanego o skutkach nie uczynienia zadość wezwaniu.

Takie działanie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ewidentnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie), ale także zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a. ("Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek'').

Stosownie do treści przepisu art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.) oraz pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.) są zupełnie innymi, niezależnymi od siebie instytucjami procesowymi, których stosowanie uzależnione jest od zaistnienia innych przesłanek. Inna jest również forma, w jakiej organy administracji publicznej realizują dyspozycję powyższych przepisów (art. 134 k.p.a. - postanowienie zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego; art. 64 k.p.a. - brak orzeczenia administracyjnego), jak również konsekwencje ich zastosowania.

Odmiennie ukształtowany jest również katalog środków weryfikacji działań podjętych w oparciu o ww. unormowania. Z uwagi na wskazane wyżej różnice pomiędzy omawianymi trybami, istotnym jest to, który z nich został zastosowany w danym przypadku.

Po tej analizie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda (...) wydając postanowienie z dnia (...) stycznia 2011 r., dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 9 Kpa, 64 § 2 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie), oraz 134 k.p.a.

E. B. i T. B. wnieśli na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2011 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

- art. 134 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda (...) powinien właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz właściwy tryb postępowania oprzeć na normie art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienie podania bez rozpoznania);

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., podczas gdy do postanowień wydanych w oparciu o art. 134 k.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany k.p.a., tryb stwierdzenia nieważności nie miał zastosowania;

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa, z której wywodzi się zasadę lex retro non agit, a ponadto art. 3 i 4 ustawy o zm. k.p.a. , jak również art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zastosowanie przepisów wprowadzonych ustawą o zm. K.p.a. do sprawy administracyjnej zakończonej przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 11.04.2011 r., podczas gdy przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o zm. k.p.a. nie przewidują takiego stosowania jej przepisów.

Powołując się na powyższe domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wniosku wskazali, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 135/10) przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym.

Nadto podniesiono, że w doktrynie prawa administracyjnego, wskazuje się, iż "W przypadku gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64, powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania, czy też wydać w takich przypadkach postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (praktycznie odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi) oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2). Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania" (Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz do art. 134 k.p.a., LEX).

Postanowienie o niedopuszczalności odwołania nie mogło być przez GINB weryfikowane w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Zgodnie bowiem z obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepisem art. 126 k.p.a. do postanowień niezaskarżalnych (a do takich należy postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. nie stosowało się przepisów art. 156 - 159 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) października 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku E. i T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ argumentował, że brak jest podstaw do uchylenia własnego postanowienia z dnia (...) sierpnia 2011r.

Zdaniem organu, w orzecznictwie panuje zgodność, co do tego, że podstawę wezwania do uzupełnienia braków odwołania stanowi art. 64 § 2 K.p.a. (wyroki NSA: z dnia 21 października 2008r., sygn. akt II OSK 1268/07; z dnia 4 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 941/05; z dnia 19 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Lu 641/97; z dnia 8 czerwca 1995r., sygn. akt SA/Po 490/95; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Go 324/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2386/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 616/06), przewidujący w przypadku nieusunięcia braków wskazanych przez organ - pozostawienie podania bez rozpoznania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 375-376).

Wniosek taki wynika również z faktu, iż wydanie postanowienia o którym mowa w art. 134 k.p.a., następuje "po rozpatrzeniu odwołania''. Zatem, aby możliwe było w ogóle rozpatrzenie odwołania, a co za tym idzie stwierdzenie jego niedopuszczalności, w pierwszej kolejności musi ono zostać skutecznie wniesione. Nie można bowiem rozpatrywać środka odwoławczego, który nie został wniesiony z uwagi np. na braki formalne, warunkujące przystąpienie do jego rozpatrzenia.

Za chybiony organ uznał również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., a także art 6 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 7 i 8 k.p.a.

W dniu 11 kwietnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) zmieniająca, na mocy art. 1 pkt 20, brzmienie art. 126 k.p.a.

Zgodnie z nowym brzmieniem przywołanego przepisu "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie."

Ustawodawca zdecydował o dopuszczalności weryfikacji m.in. w trybie nieważnościowym postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania/uchybienie terminu do jego wniesienia.

W związku z brakiem przepisów intertemporalnych kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była kwestia, które przepisy winny znaleźć zastosowanie - dotychczasowe, czy nowe.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 4 ustawy z 3 grudnia 2010r. organ wskazał, iż skoro weszła ona w życie w dniu 11 kwietnia 2011r. to obowiązywała już w dacie wszczęcia postępowania, tj. w dniu (...) czerwca 2011r. Za datę wszczęcia postępowania należało przyjąć pierwszą czynność wobec strony.

Skarżący E. B. i T. B. wnieśli skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).10.2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności, postanowienia Wojewody (...) z dnia (...).01.2011 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Z. S. miało miejsce w związku z brakiem odbioru wezwania Wojewody (...) do uzupełnienia braków formalnych odwołania przez jej pełnomocnika, zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie było spowodowane działaniem organu, ale zaniedbaniem samego wnoszącego odwołanie;

2. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie argumenty prawne legły u podstaw stwierdzenia, że art. 134 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do stanu prawnego "po rozpatrzeniu odwołania";

3. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i n., a w szczególności w związku z art. 134 kpa, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że art. 64 § 2 k.p.a. ma w postępowaniu odwoławczym zastosowanie w całości, gdy w istocie ma zastosowanie jedynie częściowe;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że stanowi rażące naruszenie prawa niepouczenie wnoszącego odwołanie o skutkach nieusunięcia braków formalnych odwołania;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że przy rozpatrywaniu rażącego naruszenia prawa procesowego nie uwzględnia się, czy naruszenie procesowe miało związek z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy;

6. naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że przepis ten ma zastosowanie do postanowień stwierdzających niedopuszczalność odwołania wydanych przed dniem 11.04.2011 r.;

7. naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 - 159 k.p.a. poprzez ich zastosowanie do postanowienia Wojewody (...) z (...).01.2011 r. o niedopuszczalności odwołania.

Skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).10.2011r. oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).08.2011 r.

W uzasadnieniu podnieśli, że argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie konieczności zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. opierała się na nieprawidłowym założeniu, że przepis art. 134 k.p.a. stosuje się "po rozpatrzeniu odwołania".

Tymczasem w postępowaniu odwoławczym przepisy pierwszoinstanycyjne mają zastosowanie jedynie odpowiednio i w granicach określonych w art. 140 k.p.a.

Twierdzenie GINB, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, a zastosowania nie ma art. 134 k.p.a., stanowi wniosek contra legem.

Powyższe potwierdza również wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., (sygn. akt: I OSK 135/10), w którym stwierdzono: "przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania".

Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wywiedzenia z treści art. 134 k.p.a., że organ odwoławczy stosuje ten przepis "po rozpatrzeniu odwołania". Literalne brzmienie art. 134 kpa, jak również analiza pozostałych przepisów postępowania odwoławczego kpa, nie czyni zasadnym takiego wniosku.

Wojewoda (...) poprawnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. w części, w jakiej przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Bezsporne jest to że Wojewoda (...) wezwał wnoszącego pismo pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa w wymaganej przez prawo formie w terminie 7 dni.

Zakres zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym budzi wątpliwości interpretacyjne. Dlatego w stanie faktycznym sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, stwierdzenie nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wydanie postanowienia przez Wojewodę (...) o niedopuszczalności odwołania nie było spowodowane brakiem uzupełnienia odwołania w terminie, ale wyłącznie skutkiem braku bezpośredniego odbioru wezwania przez pełnomocnika).

Postanowienie Wojewody (...) zostało wydane na właściwej podstawie prawnej (art. 134 k.p.a.) i po wezwaniu wnoszącego odwołanie do jego uzupełnienia w takim zakresie, w jakim art. 64 § 2 k.p.a. wymaga tego w postępowaniu odwoławczym.

GINB błędnie również uznał, że znowelizowany przepis art. 126 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11.04.2011 r. pozwalał na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego w stanie prawnym przed 11.04.2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu brak jest przesłanek do tego, by zgodzić się z organem, że stan faktyczny sprawy w odniesieniu do podstawy prawnej zawartej w kwestionowanym w trybie stwierdzenia nieważności postanowieniu Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2011r. – obligował do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda (...) wezwał (T. S.) wnoszącego odwołanie pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wezwanie to nie zostało odebrane przez adresata, jednak było prawidłowo awizowane. W konsekwencji przejęto fikcję prawną jego doręczenia. Dlatego zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie miał większego znaczenia prawnego fakt, iż organ nie wskazał w wezwaniu którym wyżej mowa - art. 64 § 2 k.p.a. i nie pouczył pełnomocnika o tym, iż w przypadku braku przedłożenia pełnomocnictwa w oryginale bądź poświadczonej kopii, odwołanie pozostawione będzie bez rozpoznania.

Relacji pomiędzy przepisami art. 134 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. jest w doktrynie i orzecznictwie sporna.

Zakres zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym budzi wątpliwości interpretacyjne. Jego wykładnia jest kształtowana przez często rozbieżne w tym względzie orzecznictwo sądów.

Stąd też prezentowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody (...), argumentacji mającej świadczyć o rażącym naruszeniu poprzez konieczność zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 64 § 2 k.p.a. - jako skutku braku reakcji na żądanie usunięcia braków formalnych odwołania (a nie art. 134 kpa) nie mogło być wystarczające.

Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 1998 r., sygn. III SA 4842/97, LEX nr 37160, wskazano – "Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 k.p.a."

Powyższe rozbieżności potwierdza wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., (sygn. akt: I OSK 135/10, Lex 595093), w którym stwierdzono: "przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania".

Istnieją poglądy, że art. 64 § 2 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym w tej części, w jakiej określa formę rozstrzygnięcia w związku z brakiem uzupełnienia odwołania. W braku uzupełnienia odwołania w terminie 7 dni stosuje się bowiem art. 134 kpa (postanowienie o niedopuszczalności odwołania), a nie art. 64 § 2 kpa (pozostawienie odwołania bez rozpoznania).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1814/10, LEX nr 951995, wskazano - "Nie można podzielić poglądu, że w postępowaniu zażaleniowym mogłaby mieć zastosowanie instytucja pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, przewidziana w art. 64 k.p.a. W przypadku nieusunięcia braków formalnych zażalenia organ II instancji wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, co zresztą lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania."

Odwołanie co do zasady jest niesformalizowanym środkiem prawnym, przy czym powinno mieć formę pisma procesowego (art. 63). W przypadku, gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64, powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania, czy też wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2).

Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania ( Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego , LEX/el. 2010).

Argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opierała się na założeniu, że przepis art. 134 k.p.a. stosuje się "po rozpatrzeniu odwołania". Dlatego aby możliwe było w ogóle rozpatrzenie odwołania, a co za tym idzie stwierdzenie jego niedopuszczalności, w pierwszej kolejności musi ono zostać skutecznie wniesione.

W argumentacji tej organ nie wziął pod uwagę, że jego ocena prawna kwestionowanego postanowienia powinna odnosić się do reguł jakie stosuje się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdzie ewentualnie zwykła wadliwość działania organu nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności.

Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to inaczej oczywiste, wyraźne, bezsporne.

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. To takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga.

Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie natomiast wykazał, że znowelizowany przepis art. 126 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11.04.2011 r. pozwalał na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowień o niedopuszczalności odwołania wydanych w stanie prawnym przed tą datą.

Skoro obecnie ustawodawca zdecydował o dopuszczalności weryfikacji w trybie nieważnościowym postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia, to oznacza możliwość stosowania norm procesowym nawet do postanowień wydanych przed 11.04.2011r.

Z przyczyn wyżej wymienionych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.