Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 261/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 27a ust. 2, art. 91 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Maria Jagielska (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 449/11 w sprawie ze skargi S. M. Spółki z o.o. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. Spółki z o.o. w B. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "S." Sp. z o. o. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego.

Referując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] września 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił Z. G. "B." Sp. z o.o. w B. koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego Z. G. "B.", położonego na terenie B. w województwie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., Minister Środowiska potwierdził przejście praw i obowiązków wynikających z tej koncesji na K. W. S.A.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r. (uzupełnionym pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r.) "S." Sp. z o. o., powołując się na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), dalej: u.s.d.g., oraz art. 27a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.),dalej: p.g.g., zwróciła się do Ministra Środowiska o cofnięcie koncesji nr [...] z dnia [...] września 1999 r.

W związku z powyższym Minister Środowiska, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 27a ust. 2 p.g.g., art. 58 ust. 2 pkt 1 u.s.d.g. oraz art. 104 i 105 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki i uznając, że nie jest ona uprawniona do zainicjowania postępowania o cofnięcie koncesji z uwagi na brak przymiotu strony, umorzył postępowanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu podał, że Spółka nie wykazała na czym polega jej interes prawny w zakresie złożonego wniosku o cofnięcie koncesji nr [...]. Zgodnie z art. 27a p.g.g. oraz art. 58 ust. 2 pkt 1 u.s.d.g. stroną w takim postępowaniu jest jedynie przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 pkt 6 p.g.g., a więc w tym przypadku K. W. S.A. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby uznać właściciela nieruchomości gruntowej położonej nad złożem kopaliny (niestanowiącym części składowej nieruchomości gruntowej) za stronę postępowania o cofnięcie koncesji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła "S." Sp. z o. o.

Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby jej status strony postępowania w sprawie cofnięcia koncesji wynikał z faktu, że nieruchomość gruntowa położona przy ul. C. w B., której jest właścicielem, znajduje się w terenie górniczym "B.— ZG" i tym samym, zgodnie z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, złoża węgla kamiennego stanowią część składową jej nieruchomości gruntowej albowiem "własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią", co z kolei uzasadnia "prawo rozporządzania rzeczą".

WSA wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 p.g.g. złoża kopalin niestanowiące części składowej nieruchomości gruntownej są własnością Skarbu Państwa. Taki zapis w praktyce sprowadza się do podziału na złoża eksploatowane metodą odkrywkową (czyli złoża stanowiące część składową nieruchomości gruntowej) i na złoża eksploatowane metodą podziemną, należące do Skarbu Państwa, tj. m.in. złoża węgla kamiennego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 8 p.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Taka regulacja nie daje podstawy do przyjęcia, iż właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania cofnięcia koncesji. Nie można zatem uznać interesu prawnego właściciela nieruchomości gruntowej położonej w terenie górniczym w sprawie będącej przedmiotem postępowania, gdyż dotyczy ono złóż węgla kamiennego, które ex lege stanowi własność Skarbu Państwa - nie stanowiąc części składowej nieruchomości gruntowej w rozumieniu analizowanych przepisów kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął brak podstaw do tego, aby uznać właściciela nieruchomości gruntowej położonej nad złożem węgla kamiennego (niestanowiącym części składowej nieruchomości gruntowej) za stronę postępowania o cofnięcie koncesji w trybie art. 27a p.g.g., czy też art. 58 ust. 2 pkt 1 u.s.d.g. albowiem stroną w takim postępowaniu jest jedynie przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 pkt 6 p.g.g., a więc w tym przypadku K. W. S.A.

WSA nadmienił również, że koncesja na wydobywanie kopaliny nie wpływa na prawa bądź obowiązki właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem węgla kamiennego, a w przypadku wystąpienia szkód górniczych albo ich narastania, zainteresowanym przysługują uprawnienia określone w art. 91 i nast. p.g.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "S." Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie o cofnięcie koncesji nr [...] udzielonej K. W. S.A., a zatem nie może być stroną tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że Sąd I instancji nie odniósł się do tez zawartych w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2011 r. Rozwijając twierdzenia tam zawarte skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 91 ust. 3 p.g.g., jeśli przedsiębiorca górniczy narusza warunki koncesji, wówczas nie znajdują zastosowania ograniczenia z art. 91 ust. 1 tej ustawy. W takim przypadku, właściciel nieruchomości może sprzeciwiać się takiej działalności i dochodzić naprawienia szkody na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Skoro źródłem wspomnianych naruszeń jest działalność koncesjonowana, to właściciel nieruchomości, skarżąca, ma interes prawny aby powstrzymać taką działalność koncesjonowaną, prowadzoną sprzecznie z decyzją administracyjną i powodującą przez to szkody nieobjęte reżimem p.g.g. Skoro działalność sprzeczna z koncesją nie podlega regulacji szczególnej, to kryterium oddziaływania winno być decydujące dla przyznania skarżącemu statusu strony. Normami prawa cywilnego z jakich właściciel wywodzi swój interes prawny jest zatem art. 140 i nast. k.c.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. K. W. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a., a jej autor podważa aprobujący stanowisko organu co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony pogląd Sądu I instancji i twierdzi, że jako właścicielowi nieruchomości znajdującej się w obszarze górniczym przysługuje prawo strony w postępowaniu o cofnięcie koncesji, jeżeli ruch zakładu górniczego odbywa się niezgodnie z warunkami koncesji.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut obarczony jest mankamentem niedookreślenia formy naruszenia i niepowiązania go wprost z żadnym innym przepisem czy to stanowiącym podstawę cofnięcia koncesji art. 27a p.g.g. czy choćby z art. 105 k.p.a. stanowiącym podstawę procesową kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny związany na zasadzie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, dokonując kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, musi ograniczyć się zatem do tego jedynego podniesionego zarzutu naruszenia przez WSA art. 28 k.p.a. oraz argumentacji zawartej w uzasadnieniu, z której wynika, że pokrzywdzony realizowaną niezgodnie z warunkami koncesji działalnością wydobywczą ma prawo kwestionowania uprawnień przyznanych innemu podmiotowi mocą aktu administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy stwierdzić, iż co do zasady postępowania związane z udzieleniem, zmianą czy cofnięciem koncesji są postępowaniami, w których uczestniczą organ koncesyjny i koncesjonariusz. Powyższe nie wyklucza, że w określonych wypadkach, w konkretnym postępowaniu inny podmiot prawa wykaże swój interes prawny dzięki czemu uzyska status strony. Interes ten, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, musi znajdować oparcie przede wszystkim w przepisie prawa materialnego (wyrok z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 246/08) i powinien zostać wskazany przez sam zainteresowany podmiot. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na prawa właścicielskie Spółki oraz na przepisy art. 141 i nast. Kodeksu cywilnego oraz art. 91 ust. 1 i 3 p.g.g., uznał że Spółka może domagać się cofnięcia koncesji w związku ze szkodami jakie powoduje koncesjonowana działalność, do czego nie odniósł się w ogóle Sąd I instancji.

Instytucję cofnięcia koncesji jako następstwa bezskutecznego wezwania do zaprzestania naruszeń przewiduje przepis art. 27a ust. 2 p.g.g. Stosownie do art. 27a ust. 1 p.g.g. koncesjonariuszy prowadzących swoją działalność w sposób niezgodny z przepisami lub wbrew warunkom koncesji organ wzywa do zaniechania naruszeń (art. 27a ust. 1 p.g.g.). Gdy mimo wezwania przedsiębiorca w dalszym ciągu narusza przepisy ustawy lub warunki koncesji, organ może udzieloną koncesję cofnąć lub ograniczyć jej zakres bez odszkodowania (art. 27a ust. 2). Cofnięcie koncesji przewidują również przepisy art. 58 ust. 1–3 u.s.d.g., z których przepis art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ma zbieżną treść z przepisem art. 27a ust. 2 p.g.g. z tą różnicą, iż cofnięcie koncesji w oparciu o normę ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest obligatoryjne i powiązane z rażącym naruszeniem prawa lub warunków koncesji lub nieusunięciem stanu niezgodnego w wyznaczonym terminie.

Jak w każdym przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego, cofnięcie koncesji może nastąpić z urzędu lub z inicjatywy strony, przy czym status strony postępowania przysługuje koncesjonariuszowi, a prawo innych podmiotów do kwestionowania koncesji jest każdorazowo poddane badaniu przez właściwy do prowadzenia postępowania organ administracji. O przymiocie strony w konkretnym postępowaniu nie stanowi samodzielnie przepis art. 28 k.p.a., lecz norma prawa materialnego regulująca określoną sferę działalności, na której można oprzeć określone prawo lub obowiązek. W przypadku cofnięcia koncesji na wydobycie kopalin – jest to art. 27a ust. 2 p.g.g., a w przypadku cofnięcia każdej przyznanej koncesji jest to art. 58 ust. 1–3 u.s.d.g. Skarga kasacyjna, wskazując na naruszenie art. 28 k.p.a., nie zarzuca naruszenia jednego choćby z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego niezbędnych dla wypełnienia treści i dookreślenia pojęcia strony postępowania o cofnięcie koncesji na wydobycie węgla kamiennego, a samo odwołanie się do prawa własności do nieruchomości położonej w terenie górniczym jest niewystarczające.

Powracając do zaskarżonego wyroku, WSA ocenił, że skarżąca Spółka "S." w stanie faktycznym sprawy kontrolowanej przezeń decyzji, nie posiada przymiotu strony o cofnięcie koncesji K. W. S.A. na wydobycie ze złoża węgla kamiennego, zatem wszczęte jej wnioskiem postępowanie prawidłowo zostało umorzone przez organ na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy, skarżąca wywodziła pierwotnie swój interes prawny z prawa własności nieruchomości położonej w granicach tereny górniczego, uzupełniając później argumentację w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 i 3 p.g.g.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku, bowiem nie pozwala mu na to skarga kasacyjna. Zarzucając Sądowi nierozprawienie się z opartym na art. 91 ust.1 i 3 p.g.g. prawem właściciela powstrzymania działalności koncesjonowanej prowadzonej wbrew warunkom ustawy lub koncesji, kasator nie zarzucił naruszenia żadnego przepisu procesowego, nie zarzucił też naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego w określonej formie. Okoliczność, na którą wskazuje kasacja, niedostrzeżenia argumentacji zawartej w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2011 r., uzasadniała sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 lub art. 134 § 1 p.p.s.a. czego jednak nie uczyniono. Przyglądając się rozważaniom zawartym w uzasadnieniu kasacji, można jedynie stwierdzić, że z przepisu art. 91 ust. 1, 2 i ust. 3 p.g.g. z 1994 r. wynika niedopuszczalność sprzeciwiania się zagrożeniom spowodowanym prowadzonym zgodnym z zasadami ustawy ruchem zakładu górniczego oraz prawo właściciela i innych zagrożonych działalnością wydobywczą podmiotów żądania naprawienia spowodowanych takim zgodnym z prawem ruchem szkód. Rozumowanie a’contrario przemawia za dopuszczalnością sprzeciwu zagrożeniem spowodowanym ruchem zakładu górniczego w określonych dowiedzionych przez zainteresowanego warunkach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu kasacyjnym badać zasadności umorzenia na zasadzie art. 105 k.p.a. postępowania z perspektywy art. 91 ust. 1 i 3 p.g.g. Mimo więc, że WSA, nie będąc związany wnioskami i granicami skargi, rzeczywiście nie zajął się omówionym przepisem, tzn. nie dokonał jego wykładni i nie zajął stanowiska co do jego zastosowania, skarżący składając skargę kasacyjną, dostrzeżonego przecież przez siebie błędu nie przełożył na zarzut kasacyjny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).