Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 811/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, 5a, 5b, i 5f oraz art. 28  ust. 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: ZUS) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.: dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 300.; dalej: u.s.u.s.) – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] nr [...] dotyczącą odmowy umorzenia zobowiązanej M. W. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) należności z tytułu składek w łącznej kwocie 74.417,63 zł, w tym na:

1) ubezpieczenie społeczne za okres:

- 04/2003-12/2004, 07-08/2013, 10/2013-05/2016, 11/2016-11/2017 w łącznej kwocie 56.704,94 zł, w tym z tytułu składek - 39.154,94 zł i odsetek liczonych na dzień 29 grudnia 2018 r. - 17.550 zł,

- 07/2017 - 04/2018 w łącznej kwocie 4.036,88 zł, w tym z tytułu składek - 3.872,88 zł i odsetek liczonych na dzień 21 września 2018 r. - 164 zł;

2) ubezpieczenie zdrowotne za okres:

- 04/2003-06/2003, 08/2003, 04/2004, 06/2004-07/2004, 12/2004, 07/2013-04/2014, 06/2014-07/2014, 02/2015, 04/2015, 01/2017-04/2017, 06/2017 w łącznej kwocie 7.518,26 zł, w tym z tytułu składek - 4.888,26 zł i odsetek liczonych na dzień 29 grudnia 2018 r. - 2.630 zł,

- 12/2017 - 04/2018 w łącznej kwocie 1.645,04 zł, w tym z tytułu składek - 1.577,04 zł i odsetek liczonych na dzień 21 września 2018 r. - 68 zł;

3) Fundusz Pracy za okres:

- 04/2003-05/2003, 07/2003-01/2005, 10/2013-10/2014, 12/2014-05/2016, 11/2016-11/2017 w łącznej kwocie 4.188,60 zł, w tym z tytułu składek - 2.925,60 zł i odsetek liczonych na dzień 29 grudnia 2018 r. - 1.263 zł,

- 12/2017 - 04/2018 w łącznej kwocie 323,91 zł z tytułu składek.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zobowiązana 29 grudnia 2017 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wskazała, że szczególnym wydarzeniem, które spowodowało jej trudną sytuację finansową jest zła sytuacja zdrowotna, tj. niezdiagnozowana przez lekarzy choroba układu pokarmowego, której towarzyszą skutki uboczne w postaci uczucia ciągłego zmęczenia, konieczność systematycznego odpoczynku, podała również, że powinna unikać stresu. Ze względu na zły stan zdrowia nie może intensywnie pracować, zaś prowadzona działalność gospodarcza umożliwiała jej elastyczne godziny pracy, czego nie miałaby zapewnionego pracując na pełny etat.

ZUS po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

Ponownie rozpatrując sprawę jako organ II instancji – na skutek wniosku złożonego przez ubezpieczoną z 2 stycznia 2019 r. ‒ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że organ ustalił sytuację rodzinną i materialną zobowiązanej na podstawie uzyskanych i przedłożonych w sprawie dokumentów:

1) formularza informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis,

2) oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 22 lutego 2018 r., z którego wynika, że:

a) nie pracuje zarobkowo, nie posiada dochodu z innych źródeł (wynajem pokoi, mieszkania, produkcji rolnej, pracy dorywczej, alimentów), nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, zasiłku/świadczeń z Urzędu Pracy, nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy,

b) ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego z tytułu opłat eksploatacyjnych 770 zł, koszty związane z leczeniem 200 zł, oraz inne z tytułu wynajmu mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole w kwocie 300 zł,

c) prowadzi gospodarstwo domowe razem z mężem A. W., który osiąga dochód w wysokości 3.000 zł netto,

d) posiada zobowiązania pieniężne: z tytułu podatków za 2017 r. w kwocie kwartalnej 70 zł oraz z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie miesięcznej 1.768 zł;

e) posiada majątek nieruchomy - dom o powierzchni [...] m2, majątek ruchomy w postaci samochodu osobowego Volkswagen Passat, rok produkcji 2003 oraz inne składniki mienia majątkowego - komputer o wartości 600 zł,

f) nie posiada praw majątkowych i wierzytelności;

3) zaświadczeń, o statusie studentek na Akademii [...] w L. na Wydziale Malarstwa - córki J. W. oraz na Wydziale Architektury Politechniki [...], kierunek Architektura - córki Z. W.;

4) informacji o osiąganym dochodzie w roku 2017;

5) wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 15 stycznia 2019 r., wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z 15 stycznia 2019 r.;

6) rachunku za gaz w kwocie 748,40 zł z 14 grudnia 2018 r. oraz wezwania do zapłaty należności za FA41/07/2018/F oraz FA41/10/2018/F w łącznej kwocie 663,91 wraz z należnymi odsetkami w prognozowanej kwocie 10,92 zł z 13 grudnia 2018 r.

Organ ustalił, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 26 lutego 2002 r., z tym że od 30 kwietnia 2018 r. do chwili obecnej działalność gospodarcza jest zawieszona, a w jej toku była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych.

Dalej podano, że Dyrektor Oddziału ZUS wszczął [...] postępowanie egzekucyjne, w jego toku dokonano zajęcia rachunków bankowych prowadzonych w A S.A., B S.A. oraz wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku. Dokonane czynności okazały się nieskuteczne.

Z informacji pozyskanych z bazy CEPIK wynika, że zobowiązana jest współwłaścicielem samochodów: Volkswagen Passat rok produkcji 2003, Fiat 126P rok produkcji 1986 oraz Daewoo Espero rok produkcji 1998, jak również współwłaścicielem nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...].

Wobec ustalenia, że zobowiązana jest nadal przedsiębiorcą (działalność gospodarcza jest zawieszona) dokonano analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Wsparcie udzielane przedsiębiorstwu jest uznawane za pomoc publiczną, o ile spełnione są łącznie następujące warunki:

1) udzielane jest przez państwo lub ze środków państwowych,

2) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub produkcję określonych towarów),

3) jest udzielane na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku,

4) zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej.

W ocenie ZUS spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki:

ad 1) należności z tytułu składek stanowią środki publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077),

ad 2) umorzenie następuje w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu a decyzja w sprawie przyznania pomocy zależy od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

ad. 3) umorzenie należności spowodowałoby, że otrzymałby pomoc, której nieuzyskałby w normalnych warunkach rynkowych,

ad. 4) prowadzi działalność gospodarczą (obecnie zawieszona) na rynku otwartym na konkurencję. Zakłócenie konkurencji dotyczy zarówno aktualnie istniejącej konkurencji, jak i zakłóceń potencjalnych - ww. środek pomocowy może skutkować istotnymi trudnościami w wejściu na rynek dla przedsiębiorstw, które dopiero zechcą w nim uczestniczyć, jak też odwrotnie - wzmocnić pozycję przedsiębiorcy i umożliwić mu wejście na rynki innych Państw Członkowskich.

Udzielenie pomocy de minimis jest możliwe wówczas, gdy łączna wartość pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie przekroczyła równowartości 200 tys. Euro w okresie 3 lat budżetowych. Z akt sprawy wynika, że zobowiązana wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w ramach pomocy de minimis, zaś ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu. Ewentualne umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby zatem pomoc publiczną.

ZUS dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz w przepisach ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 362 ze zm.).

Zwrócił uwagę, że obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, bowiem zobowiązana jest współwłaścicielem nieruchomości (domu o powierzchni [...] m2), na której możliwe jest dokonanie zabezpieczenia hipotecznego, jak również zastosowanie skutecznych środków egzekucyjnych np. w postaci zajęcia nieruchomości. Zatem możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ wyczerpane, a dopóki istnieją, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (powołano wyrok NSA w Katowicach z 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka 14/99).

ZUS analizując możliwości umorzenia należności wynikające z wydanego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) uznał, że także nie zachodzą przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ramach poczynionych ustaleń podał, że:

- dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej wnioskodawczyni nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę np. w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem gospodarstwo domowe prowadzi wraz z mężem, który osiąga miesięczny dochód w kwocie 3.000 zł, a umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS,

- zobowiązana nie korzystała z pomocy społecznej, której wsparcie skierowane jest do osób najbardziej potrzebujących, które znajdują się w wyjątkowo trudnych sytuacjach finansowych,

- nie udowodniono, aby wnioskodawczyni znajdowała się w trudnej sytuacji zdrowotnej, czy też posiadała orzeczenie lekarskie stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy, co mogłoby rzutować bezpośrednio na podjęcie prac dodatkowych w celu uzyskania środków z przeznaczeniem na spłatę powstałych zobowiązań,

- kosztorys, w którym znajdują się wszystkie ponoszone opłaty związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wydaje się realny i jednoznacznie wskazuje, że nie pozwala on na jednorazowe uregulowanie należności z tytułu składek bez ryzyka pozbawienia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb związanych z życiem codziennym, to jednak gospodarstwo domowe prowadzone jest wspólnie z mężem, który uzyskuje dochód,

- wykazała posiadanie zobowiązań pieniężnych z tytułu kredytów bankowych, od których odsetki są spłacane w miesięcznej kwocie 1.768 zł.

Zdaniem ZUS spłata wskazanych zobowiązań jest ważna, ale zobowiązana nie powinna pomijać spłaty zadłużenia objętego niniejszą sprawą i winna przystąpić do ich uregulowania, bowiem należności publicznoprawne mają charakter priorytetowy w stosunku do zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym i należy je zaspokoić w pierwszej kolejności. Zauważył, że ograniczone możliwości płatnicze wnioskodawczyni nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanej lub jej rodziny. Nie kwestionując możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową, stwierdził, że jest to niewystarczające do umorzenia. Zobowiązana odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym, dlatego jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.

W skardze wnioskodawczyni wniosła o uchylenie decyzji.

ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. wnioskodawczyni podała, że [...]wyrejestrowała działalność gospodarczą i zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C.. Nadal, problemy zdrowotne nie pozwalają jej znaleźć pracy; przedłożyła dokumentację lekarską oraz inne dokumenty świadczące o jej trudnej sytuacji (w tym faktury i wezwania do zapłaty). Zarzuciła ZUS-owi, ze nie dokonał szczegółowej weryfikacji zebranego materiału dowodowego. Podała, że wraz z trójką dzieci pozostaje na utrzymaniu męża, a od lipca 2019 r. otrzymuje świadczenie 500 plus na syna.

ZUS w odpowiedzi na wezwanie Sądu (pismo z 29 listopada 2019 r.) podał jedynie, że przedstawia dokumenty wraz z pismem (w aktach), które mają wpływ na zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Na rozprawie pełnomocnik z urzędu skarżącej poparła skargę i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS z [...] (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca skarżącej umorzenia składek.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek skarżącej, w którym zaakcentowała swoją trudną sytuację materialną powstałą na skutek zaistnienia niezdiagnozowanej przez lekarzy choroby układu pokarmowego. Natomiast pełnomocnik skarżącej na rozprawie wyjaśniła, że skarżąca w 1999 r. urodziła bliźnięta, a w 2005 r. trzecie dziecko, co skutkowało chorobą [...], dalszymi dolegliwościami, w a w konsekwencji niemożnością podjęcia pracy zawodowej.

Zgodnie z art. 28 ust. u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Niezależnie od powyższego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

ZUS analizując materiał dowodowy sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu ww. nieopłaconych składek oraz odsetek za zwłokę uznając, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto stwierdził, że skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie wskazała, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Reagując na podnoszony przez skarżącą zły stan zdrowia uniemożliwiający jej podjęcie pracy podał, że nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek. Zdaniem organu musi on oznaczać obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanej lub jej rodziny. Nie kwestionując możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową, stwierdził, że jest to niewystarczające do umorzenia.

Uznał, że w sprawie nie zaszły przesłanki zarówno wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jak również przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Na rozprawie pełnomocnik podniosła, że zdaniem skarżącej jej należności uległy przedawnieniu.

Podkreślić należy, że co do zasady należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w uzasadnionych przypadkach także na podstawie ww. rozporządzenia. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania oraz w stosunku do należności, które wygasły. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia).

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 września 2017 r., II GSK 1492/17 oraz z 15 maja 2018 r., I GSK 1146/18; dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne.

Zatem Sąd powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Z tych samych względów Sąd rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego (por. także wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 28 września 2017 r., II GSK 1491/17).

Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Szczególnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie nabierają regulacje u.s.u.s. dotyczące terminu przedawnienia. Regulacje te ulegały zmianom, które należy odnotować w związku z tym, że objęte sporem składki, dotyczą okresu za poszczególne miesiące od kwietnia 2003 r. do stycznia 2005 r. oraz od lipca 2013 r. do kwietnia 2018 r.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. W brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.

Z dniem 1 stycznia 2012 r. ponownie uległ zmianie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Od tego dnia przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednocześnie trzeba w tym zakresie zauważyć treść art. 27 ustawy nowelizującej u.s.u.s., tj. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 1378). Przepis ten stanowi, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Jednocześnie art. 24 u.s.u.s. przewiduje przypadki, w których bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu:

- ust. 5a - bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty;

- ust. 5b - bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego;

- ust. 5f - w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

W ocenie Sądu, ZUS wezwany do przedstawienia dokumentów dotyczących przedawnienia składek, mając na uwadze ww. art. 24 ust. 4 (wraz z jego zmianami) oraz ust. 5a, 5b i 5f u.s.u.s, obowiązany był do przeanalizowania tych przepisów, które powinno rozpoczynać się od prezentacji ich treści. Następnie winien był ustalić "wyjściowy" termin przedawnienia egzekwowanych należności (mając na uwadze ww. nowelizacje ustawy). W dalszej kolejności organ miał obowiązek wyjaśnić, jakie podstawy prawne przyjął za podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

ZUS przedstawił Sądowi trzy teczki akt z dokumentami mającymi potwierdzać zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek objętych wnioskiem skarżącej o ich umorzenie. Do jednej z teczek (oznaczonej przez Sąd nr 2) załączył pismo z 28 listopada 2019 r. Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek, w którym organ lakonicznie odniósł się do należności za poszczególne okresy dotyczące należności objętych niniejszym postępowaniem.

W zakresie należności za okres od kwietnia 2003 r. do stycznia 2005 r., w teczce (oznaczonej przez Sąd nr 1) znajduje się decyzja ZUS z [...], nr [...], z której wynika, że skarżąca, jako osoba prowadząca pozarolnicza działalność gospodarczą, podlegała w okresie od 1 lutego 2003 r. do 2 stycznia 2005 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu oraz wypadkowemu. Z relacji organu wynika, że sprawa ta została wszczęta na podstawie protokołu kontroli z [...], lecz nie podał w jakiej dacie to wszczęcie nastąpiło, nie wynika to również z akt sprawy. Natomiast ww. decyzja była przedmiotem kontroli Sądu Okręgowego w C., który wyrokiem z [...], sygn. akt [...] oddalił odwołanie skarżącej. Decyzja stała się prawomocna [...] r., tj. z dniem prawomocności wyroku.

Organ winien określić, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie i obliczyć okres przez jaki nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.).

Ustalenie powyższej okoliczności ma znaczenie, bowiem w aktach (w teczce oznaczonej przez Sąd nr 3) znajduje się decyzja z [...] wydana na podstawie art. 1 ust. 8 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, tzw. ustawa abolicyjna) obejmująca należności za ww. okres. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 15 tej ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13.

Wprawdzie ZUS wskazał w piśmie, że wniosek złożono 22 grudnia 2014 r., a decyzja stała się prawomocna z dniem [...], lecz na podstawie przedłożonych dokumentów nie można ustalić daty prawomocności tej decyzji, co winien uczynić organ w dalszym toku postępowania.

Dalej organ powołał się na decyzję stwierdzającą zadłużenie. W teczce nr 2 znajduje się decyzja z [...] stwierdzająca, że skarżąca jest dłużnikiem ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z podaniem kwot zadłużenia. Z akt nie wynika jednak kiedy postępowania zostało wszczęte (choć organ podaje, że [...]) i nie wiadomo kiedy decyzja została doręczona (organ podaje, że jest prawomocna z dniem [...]).

W teczce nr 1 znajdują się tytuły wykonawcze dotyczące należności za okres 04/2003-01/2005 z dnia [...] wraz z Zawiadomieniem o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej z [...] r. w [...] Urzędzie Skarbowym w C., wraz z kserokopią zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą, lecz z nieczytelną datą odbioru (czytelna jest jedynie prezentata ZUS "09-10-2017").

Sąd stwierdza, że dokumenty dotyczące zaległych należności za okres 04/2003-01/2005 (jak również pozostałych okresów) znajdują się w trzech teczkach przedstawionych przez organ, których nie opisano, nie wskazano nr kart, nie zachowano chronologii pozwalającej na ich kompleksowe odczytanie, co utrudnia i uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy organ skutecznie zawiesił bieg terminu przedawnienia.

W zakresie pozostałych należności za okres od lipca 2013 r. do października 2014 r. organ powołał się na decyzje, lecz bez powołania dat ich wydania oraz ich nr, podając jedynie datę wszczęcia postępowania i datę prawomocności. Z załączonych do teczki nr 2 decyzji wynika, że zostały one wydane na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Organ winien wykazać, czy decyzje te dotyczą tych, o których mowa w art. 24 ust 5f u.s.u.s. i wskazać o jaki okres uległ wydłużeniu termin przedawnienia (z dokładnym wyliczeniem tego okresu). Niezależnie, odnośnie zadłużenia za ten okres organ podał, że [...] zostały wystawione tytuły wykonawcze, lecz w przedłożonych trzech teczkach brak jest zarówno tych dokumentów jak i zawiadomienie skarżącej o podjęciu czynności zmierzających do wyegzekwowania należności. Jeżeli organ podjął czynności egzekucyjne zmierzające do ich wyegzekwowania i zawiadomił dłużnika przed terminem ich przedawnienia (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.) winien okoliczność tę wykazać.

Sąd stwierdza, że w aktach sprawy (teczka nr 3) znajduje się również umowa z [...] zawarta na podstawie art. 29 ust. 1 i 1a u.s.u.s., na podstawie której wierzyciel (ZUS) rozłożył skarżącej należności z tytułu składek za poszczególne miesiące za okres od 08/2003 do 05/2016 w ogólnej kwocie 31.828,30 zł, z terminem płatności rat od 12 września 2016 r. do 12 grudnia 2019 r.

Ponadto ZUS w piśmie z 28 listopada 2019 r. (załączonym do teczki nr 2) informuje, że dla wszystkich wymienionych należności skarżąca złożyła wniosek z 5 października 2017 r. o umorzenie na podstawie ustawy abolicyjnej, a na dzień sporządzania pisma postępowanie jest nadal w toku.

Mając na uwadze stanowisko organu i przedstawione dokumenty ‒ nie przesądzając kwestii przedawnienia wyżej opisanych zaległości z tytułu składek ‒ Sąd ponownie stwierdza, że organ winien w układzie chronologicznym przedstawić dokumenty potwierdzające zawieszenie biegu terminu przedawnienia, tak aby ich kompleksowe odczytanie pozwoliło na ocenę ich skuteczności. Ponadto winien załączyć brakujące dokumenty implikujące zwieszenie biegu terminu przedawnienia. Ustalenia te winny być dokonane na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji dla poszczególnych okoliczności faktycznych konkretnych źródeł dowodowych (tak również w wyroku NSA z 14 listopada 2018 r., I GSK 2048/18). Dopiero zatem czytelne i retrospektywne przedstawienie przez organ dokumentów dotyczących podjętych czynności zawieszających bieg terminu przedawnienia pozwoli na jednoznaczną wypowiedź, co do ich skuteczności w zakresie dochodzonych przez ZUS należności z tytułu składek.

Niezależnie od powyższych rozważań organ wyjaśni również kwestię nazwiska skarżącej i jego ewentualnej zmiany, bowiem z dokumentów załączonych do ww. trzech teczek wynika, że dotyczą one "M. R.", natomiast w niniejszej sprawie skarżąca występuje jako "M. W.".

Wiodącą argumentacją skarżącej przedstawioną we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, a także podnoszoną w toku postępowania był jej stan majątkowy, rodzinny oraz zdrowotny.

W zakresie sytuacji rodzinnej podała, że jedynym źródłem utrzymania są dochody męża wynoszące około 3.000 zł miesięcznie; oboje utrzymują uczące się nadal córki (studentki). Natomiast w piśmie z 7 listopada 2019 r. podała, że na trzecie dziecko (syna) otrzymuje od lipca 2019 r. świadczenie 500 plus. W toku postępowania wykazywała również należności, które uiszcza tytułem zapłaty za media, koszty leczenia oraz spłaty kredytu.

W piśmie z 7 listopada 2019 r. skarżąca w szczególności podkreślała, że istniejące problemy ze zdrowiem nie pozwalają jej na znalezienie pracy, w toku postępowania podała także, że jej świadczenie w określonych przez pracodawcę godzinach jest niemożliwie. Do pisma załączyła kserokopie dokumentów świadczących o tym, że od wielu lat pozostaje w leczeniu. Natomiast jej pełnomocnik na rozprawie wyjaśniła, że skarżąca w 1999 r. urodziła bliźnięta, a w 2005 r. trzecie dziecko, co skutkowało chorobą [...], dalszymi dolegliwościami, a w konsekwencji niemożnością podjęcia pracy zawodowej.

Ponadto na rozprawie pełnomocnik przedłożyła decyzje, z których wynika, że skarżąca w okresie od maja do lipca 2020 r. otrzymywała zasiłki celowe i wyjaśniła, iż wcześniej nie kwalifikowała się do ich otrzymania, bowiem dochód na jednego członka rodziny wynosił ponad 800 zł. Ze złożonych dokumentów wynika, że Wójt Gminy K.:

- decyzją z [...] przyznał skarżącej zasiłek celowy za 05/2020 w kwocie 550 zł na zakup żywności i częściowe pokrycie należności za gaz,

- decyzją z [...] przyznał skarżącej zasiłek celowy za 06/2020 w kwocie 550 zł na zakup żywności i częściowe pokrycie należności za gaz, wodę i energię elektryczną,

- decyzją z [...] przyznał skarżącej pomoc w postaci świadczenia pieniężnego za zakup żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 w wysokości 500 zł za 12/2019, wskazując jako odbiorców świadczenia całą rodzinę skarżącej (wraz z mężem i trójką dzieci),

- decyzją z [...] przyznał skarżącej zasiłek celowy za 07/2020 w kwocie 350 zł na zakup żywności i częściowe pokrycie należności za gaz i wodę.

Przedstawione zatem przez skarżącą dodatkowe dokumenty dotyczące jej sytuacji zdrowotnej, a także majątkowej, o czym niewątpliwie świadczą przyznane zasiłki celowe, wymagają ponownej analizy i ustalenia przesłanek umorzenia przewidzianych w § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Dokonując oceny pod kątem zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ powinien przede wszystkim zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącego z niezbędnymi kosztami jego utrzymania, w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku. Podobnie analizując § 3 pkt 3 rozporządzenia ustalić, czy schorzenia skarżącej mają przewlekły charakter, czy istnieją rokowania co możliwości podjęcia pracy (w szczególności w odniesieniu do sygnalizowanej depresji), czy też jej stan zdrowia pozbawia ją możliwości uzyskania w przyszłości jakiekolwiek dochodu. Przy czym nie chodzi tu o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia.

Należy podkreślić, że ustalenia, iż skarżąca jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niej, wymagają odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, a w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanej spłata należności nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II GSK 5568/16). Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia wobec twierdzeń organu o istnieniu potencjalnego majątku skarżącej podlegającego ewentualnej egzekucji z nieruchomości (skarżąca jest współwłaścicielem mieszkania własnościowego o pow. [...] m2). Zadaniem organu będzie zatem ustalenie czy realne jest przeprowadzenia egzekucji z tego składnika majątkowego, bez uszczerbku dla rodziny, z uwzględnieniem choroby skarżącej i dobra jej małoletniego syna.

Należy mieć jednak na uwadze, że decyzja w sprawie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest decyzją uznaniową (czyli ZUS może, ale nie ma obowiązku umorzenia należności), co jednak nie oznacza, że taka decyzja może być dowolna, gdyż ZUS ma obowiązek oceny każdego z zebranych dowodów i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Umorzenie należności z tytułu składek jest zatem możliwe, o ile w toku postępowania administracyjnego zostanie wykazane, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna wnioskodawcy sprawiają, że nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2020 r., I GSK 552/20).

Skarżąca zaś winna mieć na uwadze także i to, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 lipca 2020 r., I SA/Ol 13/20).

Podsumowując stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 126, 140, 144 K.p.a.) uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej tego aktu, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno więc odzwierciedlać stanowisko organu, w tym wykładnię zastosowanych przepisów prawa, aby strona postępowania miała możliwość oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tej ustawy Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji lub postanowienia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego rozstrzygnięcia.

Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.