Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2807/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2012 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...].01.2012 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...].03.2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55.45 m. anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego, na dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

E. S. wnioskiem z dnia [...].05.2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...].05.2012 r. zwróciła się o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2012 r., znak: [...], wskazując jako przesłankę wznowienia okoliczność zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2012 r., znak: [...] wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem E. S.. Następnie decyzją z dnia [...].08.2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...].04.2012 r., znak: [...].

E.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne: sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] w miejscowości [...]. E. S. jest współwłaścicielką działki nr [...]w miejscowości [...]. Działka o nr ew. [...]sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...] i znajduje się w odległości ok. 80 m od projektowanej wieży.

Organ wskazał, że w pierwszym rzędzie jego obowiązkiem jest dokonanie analizy, czy w świetle art. 28 ust 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r., Nr [...].

Następnie organ podkreślił, że to na podmiocie żądającym przyznania przymiotu strony do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Organ wskazał, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych zgodnie z przepisem § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883) dla nieruchomości wnioskodawczyni.

Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono przewidywalny zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2 (jest to obszar o ograniczonym zagospodarowaniu, co wynika z załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia z dnia 30 października 2003r.). Maksymalny zasięg w/w obszaru nie przekracza odległości 45 m od zainstalowanych anten. Z analizy mapy, która zawiera obszar zasięgu występujących pól elekromagnetycznych wynika, że tak wyznaczony obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości E. S..

Wobec powyższego organ stwierdził, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych tj. 0,1 W/m2 wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r. Nr 192 poz. 1883) nie występują nad nieruchomością skarżącej.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącą organ wskazał, że należy je rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, który pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania.

Organ wskazał, że z dokumetów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S., tj.: pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...]listopada 2011 r. (znak: [...]) oraz opinii eksperckiej dr hab. inż. W. K. przedsięwzięcia dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nie wynika, by nad nieruchomością skarżącej pola elektromagnetyczne miały większą wartość niż dopuszczalną, tj. 0,1 W/m2.

Organ wskazał również, że brak jest innych przepisów, które mogłyby ewentualnie wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z powstaniem stacji bazowej. Z uwagi na charakter inwestycji brak było podstaw do określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji w oparciu o inne aniżeli w/w. akty prawne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S. (dalej zwana skarżącą), zarzucając oparcie się przez organ na nie zweryfikowanych danych przedstawianych przez inwestora. Nie przeprowadzenie żadnej analizy dotyczącej zasięgu pola elektromagnetycznego i żadnej weryfikacji zawartości projektu budowlanego.

Tymczasem bez uwzględnienia merytorycznej zawartości projektu nie sposób ustalić zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego, a jakiekolwiek ustalenia z pominięciem owej zawartości są niekompletne i nie mogą uzasadniać przyjęcia takiego, a nie innego zasięgu inwestycji. Organ nie może zatem unikać merytorycznego badania projektu budowlanego w niezbędnym zakresie, gdyż jest to nierozerwalnie związane z ustaleniem kręgu stron postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że czym innym jest kontrola projektu budowlanego przez pryzmat art. 34 i 35 p. b. i wpływ tej kontroli na udzielane pozwolenie na budowę, a czym innym ustalenie kręgu stron postępowania, w tym przypadku w oparciu o zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego. Z uwagi na zakres kontroli decyzji organ nie jest bowiem zwolniony z obowiązku ustalenia faktycznego zasięgu oddziaływania inwestycji.

Skarżąca jednocześnie wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy anteny sektorowe na azymucie 70, 190, 310 ° tworzą 3 główne wiązki promieniowania a nie jak twierdzi inwestor 6, dlatego ich zasięg występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych musi być taki sam. Tymczasem w decyzji nie została wskazana moc anten radioliniowych oraz określone, czy ich energia sumuje się z antenami na sektorowymi, szczególnie że inwestor unika kumulacji pola. Nie wiadomo ponadto, jaką metodą dokonywano obliczeń z określeniem jej maksymalnego błędu oraz czy uwzględniono zjawisko odbić. Podstawowym bowiem zagadnieniem jest rozstrzygnięcie czy zjawisko superpozycji (kumulacji) istnieje. Zdaniem inwestora w niniejszej sprawie do zjawiska superpozycji nie dochodzi i tym samym wypadkowa graniczna dla 6 anten jest przyjmowana osobno dla każdej. Jednakże to stanowisko nie ma podłoża naukowego i jest sprzeczna z prawami fizyki. Przyjmując bowiem takie stanowisko należałby również wykluczyć istnienie zjawiska kumulacji światła, co powodowałoby, iż dostateczny poziom oświetlenia można uzyskać tylko za pomocą jednego źródła światła a nie kilku. Brak jest rzetelnego uzasadnienia, dlaczego 6 anten daje 6 wypadkowych dla ponadnormatywnego zasięgu pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych a nie 3. Wątpliwości powyższych, wpływających na zasięg oddziaływania inwestycji, nie rozwiewa zaskarżona decyzja, gdyż organ w ogóle unika rozważań na ten temat.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie E. S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2012 r., znak: [...], wskazując jako przesłankę wznowienia okoliczność zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie zainicjowane skargą o wznowienie postępowania jest postępowaniem w nowej sprawie w rozumieniu procesowym. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie, bowiem z art. 147 k.p.a., powyższe postępowanie może być uruchomione tylko na żądanie strony lub z urzędu.

Przechodząc do analizy zagadnienia, czy wnioskodawczyni jest legitymowana do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2012 r., znak: [...] wskazać należy, że dla oceny powyższej kwestii zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 2 p.b., stanowiący przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Zgodnie z powyższym przepisem stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W stanie faktycznym w niniejszej sprawie w szczególności wyjaśnić należało, czy skarzącej nie przysługuje przymiot strony z uwagi na ograniczenia w zabudowie nieruchomości wynikajace z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity) oraz z przepisów wykonawczych do powyższej ustawy, tj. z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z dnia 14 listopada 2003 r.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w pierwszej kolejnosci, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1572/09, wskazał, że na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że przysługuje jej przymiot strony i powyższemu obowiązkowi skarżąca nie uczyniła zadość. Powyższe stanowisko opiera się na błędnym zrozumieniu cytowanego wyżej wyroku.

W pierwszej kolejnosći należy przytoczyć treść art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Obowiązki organu, wynikające z art 7 k.p.a., obejmują również ustalenie tych okoliczności faktycznych, które stanowią podstawę do przyznania danemu podmiotowi statusu strony. Pogląd wyrażony w powołanym przez organ orzeczeniu należy rozumieć w ten sposób, że na podmiocie żądającym przyznania statusu strony spoczywa obowiązek przytoczenia takich okoliczności faktycznych, które świadczą o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Natomiast organ ma obowiązek dokonania ich weryfikacji w toku postępowania administracyjnego.

Takie stanowisko wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1342/09 zgodnie z którym w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego.

Organ w drugiej kolejności, analizując obszar oddziaływania inwestycji wskazał, że nie zostały naruszone żadne ograniczenia, wynikające z przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę do przyznania skarżącej statusu strony. W szczególności nie zostały naruszone ograniczenia dotyczące pól elektromagnetycznych, których ponad dopuszczalne oddziaływanie zamyka się w obszarze nieruchomości należącej do inwestora i w żaden sposób nie działa na sąsiednie nieruchomości w tym nieruchomość należącej do skarżącej.

Powyższe stanowisko organ uzasadnił powołując się na analizę przeprowadzoną przez inwestora dołączoną do projektu budowlanego. Wskazać należy jednakże, że organ nie jest związany analizą dokonaną przez inwestora, która została załączona do projektu budowlanego. Organ może oprzeć się na przedmiotowej analizie, jedynie wówczas gdy nie budzi ona wątpliwości, jest jasna, niesprzeczna oraz została przeprowadzona w sposób rzetelny. W niniejszej sprawie powyższa analiza oddziaływania została zakwestionowna przez skarżącą, która zarzuciła jej konkretne uchybienia. Powyższe rodziło obowiązek po stronie organu przeanalizowania złożonej przez inwestora analizy pod kątem zarzucanych jej uchybień, a następnie uzasadnienia również w tym zakresie swojej decyzji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2008 r., II SA/Bk 866/07 nie przyznając statusu strony postępowania (...) organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek uzasadnić, dlaczego uznał, iż nieruchomość danego podmiotu nie znajduję się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Uczynienie zadość powyższemu obowiązkowi musi obejmować także odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę postępowania.

W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.