Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 349/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 174 pkt. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 i 1 pkt. 44 lit. a
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1366
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 76 ust. 2 pkt. 7 i 9 ust. 1 pkt. 14 lit. c
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 37 k i 57 ust. 1 pkt. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 1 poz 1
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 120 poz 1252
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Op 415/07 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 415/07 oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia przedemerytalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta N. decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b/, art. 37k ust. 1 i 6 oraz art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), przyznał B. G. z dniem [...] października 2003 r., świadczenie przedemerytalne w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego.

Następnie, w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt IIIA Ua 2313/04, oddalającego apelację B. G. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, od wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiocie wysokości świadczeń, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Starosta N. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie przyznania B. G. świadczenia przedemerytalnego, zakończone powyższą decyzją ostateczną. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Starosta N. uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2003 r. i na podstawie art. 6 pkt 15 lit. b/, art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, orzekł o odmowie przyznania B. G. prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...] października 2003 r.

W dniu [...] lipca 2006 r., decyzją nr [...] Starosta N. orzekł o obowiązku zwrotu przez B. G. nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od 1 sierpnia 2004 r. do 30 listopada 2005 r., w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ oraz art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) w związku z art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366). Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Na skutek skargi wniesionej przez B. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 678/06, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, stwierdzając, że wydane one zostały z naruszeniem prawa procesowego.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Starosta N. orzekł na podstawie art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o obowiązku zwrotu przez B. G. nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 sierpnia 2004 r. do 30 listopada 2005 r. w wysokości [...] zł. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. G., zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, wniosła o jej uchylenie oraz uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem podniósł, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Sąd I instancji powołał się na ocenę wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 678/06, którą podzielił, że w zakresie materialnej podstawy prawnej w przepisie art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366), zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie od dnia 1 listopada 2005 r., ustawodawca sprecyzował, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uważa się świadczenia przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej przez powiatowe urzędy pracy, a za okres po dniu 31 lipca 2004 r. także przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego (ust. 1). Jednocześnie, wskazał powiatowe urzędy pracy jako jednostki uprawnione do dochodzenia zwrotu tych świadczeń (ust. 2), zobowiązując je do przekazywania kwot świadczeń za okres po dniu 31 lipca 2004 r. W świetle powyższego, na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że kwoty pobrane przez skarżącą tytułem świadczenia przedemerytalnego, wypłacanego zaliczkowo w okresie od 1 sierpnia 2004 r. do 30 listopada 2005 r., są kwotami nienależnie pobranymi w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skoro bowiem organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, w niniejszej sprawie zaistniała normatywna przesłanka określona w art. 21 ustawy nowelizującej. Stosownie do tego, jako zgodne z przepisami prawa uznał Sąd wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 21 ustawy nowelizującej i orzeczenie przez organ na tej podstawie o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 sierpnia 2004 r. do 30 listopada 2005 r.

Odnosząc się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. Sąd stwierdził, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy administracji nie naruszyły przepisów proceduralnych - rozpatrzyły sprawę zgodnie ze wskazaniami Sądu.

Wobec powyższego, na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę B. G.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366) oraz art. 76 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) polegające na zastosowaniu powołanych przepisów jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia oraz naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestią sporną jest czy art. 21 ustawy nowelizującej oraz art. 76 ust. 2 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają moc wsteczną, a zatem czy powinny znaleźć zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, w szczególności czy ww. przepisy mogą stanowić podstawę prawną do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu świadczenia przedemerytalnego przyznanego na mocy decyzji zapadłej przed ich wejściem w życie. Moc wsteczna ww. przepisów nie wynika expressis verbis z ich brzmienia. Brak w nich bowiem wyraźnego stwierdzenia, iż znajdują one zastosowanie do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie. Przepisy te zawierają jedynie definicję świadczenia nienależnego oraz wskazują na organ uprawniony do dochodzenia nienależnego świadczenia przedemerytalnego. Wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd jest, zdaniem skarżącej, błędna, narusza podstawową zasadę obowiązującego porządku prawnego - zasadę nie działania prawa wstecz. Sąd dokonując przedmiotowej wykładni nie wskazał jakie ważne przyczyny czy powody przemawiają za takim, a nie innym rozumieniem rozpatrywanych przepisów. Ponadto przepis art. 21 znajduje się jedynie w ustawie zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej przepisy przejściowe regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej, z tych też względów art. 21 ustawy nowelizującej jako przepis przejściowy powinien zostać inkorporowany do przepisów przejściowych ustawy nowelizowanej, w tym przypadku ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Brak włączenia części materii ustawy nowelizującej do materii ustawy nowelizowanej utrudnia bowiem adresatom norm zapoznanie się z ich treścią. Tym samym skoro przepis ten nie został włączony do przepisów przejściowych ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie może on stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonym wyroku pominięto zasadę, iż organy administracji państwowej mają obowiązek stać na straży praworządności i pogłębiać zaufanie obywateli do państwa i porządku prawnego. Żadne z dotychczas zajmujących się sprawą organów i urzędów nie stosował się w toku postępowania do powyższej zasady wyrażonej w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie był brany pod uwagę uzasadniony interes indywidualny ani interes społeczny, który powinien wyrażać się w tym, że powinny obowiązywać stabilne, jasne i nie naruszające praw obywateli przepisy prawa. W przeciwnym bowiem razie będący podstawą orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 21 powinien był zostać zakwestionowany jako pozostający w sprzeczności z treścią Konstytucji obowiązującą w demokratycznym państwie, a w szczególności z art. 2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie tam wymienionych nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., bez jednoczesnego powołania się na naruszenie przez Sąd przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, że zajmujące się sprawą organy nie stosowały w toku postępowania zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. Tak postawiony zarzut nie może być skutecznie podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami wspomnianej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie stosuje przy tej kontroli bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 76 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy przede wszystkim wskazać, że powyższa kwestia była już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 678/07. Wyrok ten jest prawomocny, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W zakresie wykładni prawa materialnego związany był więc stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialną, proceduralną i kompetencyjną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w którym to akcie prawnym ustawodawca zawarł zasady dotyczące zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie z Funduszu Pracy. Jedną z tych zasad jest ustanowiony w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ tej ustawy obowiązek wydawania przez organy samorządu powiatowego decyzji dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy. Sąd zauważył, że świadczenia przedemerytalne, przyznawane i wypłacane do dnia 31 lipca 2004 r. przez powiatowe urzędy pracy na podstawie art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należały również do takich świadczeń z mocy art. 57 ust. 1 pkt 6 powyższej ustawy. Począwszy od dnia 1 sierpnia 2004 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252), Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął przyznawanie i wypłatę zasiłków przedemerytalnych, które z mocy art. 12 tej ustawy stały się świadczeniami finansowanymi z budżetu państwa. W przepisie art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366), zwanej dalej ustawą zmieniającą, która weszła w życie od dnia 1 listopada 2005 r., ustawodawca dodatkowo sprecyzował, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uważa się świadczenia przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej przez powiatowe urzędy pracy, a za okres po dniu 31 lipca 2004 r. także przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego (ust. 1). Ponadto wskazał powiatowe urzędy pracy jako jednostki uprawnione do dochodzenia zwrotu tych świadczeń (ust. 2), zobowiązując do przekazywania kwot tych świadczeń za okres po dniu 31 lipca 2004 r. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 3). Jednocześnie, przepisem art. 1 pkt 44 lit. a/ tiret drugie ustawy zmieniającej, dodany został do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepis art. 76 ust. 2 pkt 7, stanowiący, że świadczenie przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu przepisów tej ustawy.

W takiej sytuacji należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że kwoty pobrane przez skarżącą tytułem świadczenia przedemerytalnego, wypłacanego zaliczkowo w okresie od 1 sierpnia 2004 r. do 30 listopada 2005 r., są kwotami nienależnie pobranymi w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przypadku bowiem, gdy organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego zaistniała w sprawie niniejszej normatywna przesłanka określona w art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 76 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.