Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 518/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 24  ust. 1-5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na § 2 ust. 1 tiret 1, 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia 11 grudnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M. za zrzut i unieszkodliwienie ścieków komunalno-bytowych I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 tiret 1, 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia 11 grudnia 2014r. nr [ ], II. zasądza od Rady Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 557 zł słownie ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy M podjęła w dniu 11 grudnia 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych.

Na mocy tej uchwały Rada ustaliła stawki opłat za zrzut ścieków do ogólnospławnej kanalizacji sanitarnej na oczyszczalnię ścieków oraz stawki opłaty abonamentowej na utrzymanie urządzeń przesyłowych w wysokości 2 zł dla gospodarstw domowych oraz innych dostawców ścieków rozliczających się w oparciu o zryczałtowane normy oraz w wysokości 5 zł dla gospodarstw domowych i dostawców rozliczających się w oparciu o urządzenia pomiarowe.

Pismem z dnia 4 marca 2015 r. B. W., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) wezwał Radę Gminy M do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 roku, w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych.

W ocenie skarżącego podjęcie uchwały naruszało przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, a to art. 20 ust. 3 ustawy oraz § 2 pkt 11, § 5 i § 13 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Naruszenie polegało na pominięciu szczegółowego udokumentowania różnic kosztów odprowadzania ścieków dla poszczególnych grup odbiorców, przez co zróżnicowanie opłaty abonamentowej 2 złote dla osób opłacających ryczałt i 5 zł dla rozliczających się w oparciu o urządzenia pomiarowe nie znajduje zdaniem wnioskodawcy uzasadnienia. Wskazano, że niedopuszczalne jest stosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej, tj. gospodarstw domowych.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy M uchwałą nr [...] z dnia 26 marca 2015 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na niezasadność zarzutów wskazanych w wezwaniu.

W dniu 15 kwietnia 2015 r. B. W., F. O., R. O. i P. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych, w części dotyczącej § 2 pkt 1 tiret 1 i 2.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt: III SA/Kr 518/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi F. O., R. O. i P. W. W konsekwencji rozpoznaniu podlegała tylko skarga B. W.

W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w związku z § 2 pkt 11, § 4 ust. 1, § 5 ust. 4-5 i § 13 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, polegające na zróżnicowaniu stawek abonamentowych na utrzymanie urządzeń przesyłowych w ramach tych samych grup taryfowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwale w § 2 pkt 1 Rada ustaliła różne miesięczne stawki abonamentowe na utrzymanie urządzeń przesyłowych w ramach tych samych grup taryfowych a to 2.00 zł dla rozliczających się na podstawie ryczałtu i 5.00 zł dla rozliczających się w oparciu o urządzenia pomiarowe tj. liczniki.

Skarżący wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że jest oni właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy M, która jest podłączona do sieci kanalizacyjnej i rozliczana jest według wskazań licznika. Skarżący wzywając Radę Gminy M do usunięcia naruszenia prawa wskazał ponadto na brak uzasadnienia takiego rozwiązania oraz na zupełną dowolność przy ustalaniu samej wysokości opłat abonamentowych polegającą na braku dokonania rozliczenia kosztów. W dniu 26 marca 2015 r. Rada Gminy M uchwałą nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższą uchwałę Rada Gminy uzasadniła tym, że podstawą prawną wprowadzenia opłaty abonamentowej jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej który stanowi, że: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Jednocześnie Rada Gminy w swym uzasadnieniu wskazała, że przepis art. 20 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wskazane we wniosku o usunięcie naruszenia prawa przepisy rozporządzenia wykonawczego do ww. ustawy wcale nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, oraz że nie mają one zastosowania na terenie gminy M, a to ze względu na brak na terenie Gminy M przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Dodatkowo powołano się na fakt nieingerencji Wojewody w trybie nadzoru, co zdaniem Rady Gminy dodatkowo w niejako urzędowo utwierdza słuszność jej stanowiska.

Zdaniem skarżącego zajęte przez Gminę M stanowisko i wyrażone przez nią poglądy są całkowicie chybione. Nie znajdują one bowiem żadnego oparcia zarówno w stanie faktycznym, jak i w stanie prawnym. Po pierwsze zaskarżona uchwała Rady Gminy sama wskazuje na przepis 20 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako swoją podstawę prawną nie wskazując jednocześnie w żadnym miejscu na ustawę o gospodarce komunalnej. Ponadto podana w odpowiedzi na wezwanie nowa podstawa prawna nawet jakby była zamieszczona w zaskarżonej uchwale, to też by była podstawą wadliwą, gdyż zasada lex specialis derogat legi generalis ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, jednakże o odwrotnym kierunku działania niż przyjęła Rada Gminy. Przepisami szczególnymi są tutaj bez wątpienia przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nie przepisy ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto w sytuacji, gdy gmina posiadająca atrybut osobowości prawnej świadczy usługi z zakresu odprowadzania i oczyszczania ścieków i pobiera za te usługi opłaty, to jest ona przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy.

Rada Gminy powołała się także na brak wcześniejszej reakcji Wojewody w przedmiotowej sprawie. Również ten argument zdaniem skarżącego jest chybiony, gdyż z faktu wcześniejszego niezakwestionowania lub niezaskarżenia uchwały wynika jedynie domniemanie jej zgodności z prawem, które może być w trybie sądowoadministracyjnym obalone i temu służy niniejsza skarga.

Podsumowując stwierdzono, że stanowisko Rady Gminy zawarte w uzasadnieniu uchwały odrzucającej wniosek skarżących jako mijające się ze stanem faktycznym, jak i prawnym nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą skargi jest naruszenie przepisów art. 20 ust 3 oraz art. 24 ust 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy polegające na zróżnicowaniu stawek abonamentowych na utrzymanie urządzeń przesyłowych w ramach tych samych grup taryfowych. Przepisy rozporządzenia uprawniają do różnicowania stawek abonamentowych jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców natomiast nie pozwalają na różnicowanie stawek wewnątrz poszczególnych grup taryfowych. Wprowadzona przez radę gminy opłata abonamentowa winna być opłatą stałą i niezależną od ilości pobranej wody bądź odprowadzonych ścieków. Zatem jeżeli Rada Gminy dokonała zróżnicowania taryf abonamentowych wewnątrz jednej grupy abonamentowej, to naruszyła w sposób oczywisty przepisy ustawy i rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego za niezasadny.

W pierwszej kolejności stwierdzono, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 roku jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawą prawną ustalenia przez Radę Gminy M opłaty abonamentowej na utrzymanie urządzeń przesyłowych stanowi przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. 2011 r. Nr 45 poz. 236 ze zm.), który stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ stanowiący - Rada Gminy M decyduje o wysokości cen i opłat za usługi komunalne, w tym także przysługuje mu prawo do wprowadzenia opłaty na utrzymanie urządzeń przesyłowych na terenie Gminy M.

Zróżnicowanie stawek opłaty abonamentowej na utrzymanie urządzeń przesyłowych w wysokości 2 zł dla gospodarstw domowych oraz innych dostawców ścieków bytowych rozliczających się w oparciu o zryczałtowane normy oraz w wysokości 5 zł dla gospodarstw domowych i dostawców rozliczających się w oparciu o urządzenia pomiarowe, ma związek z kosztami, jakie ponosi Gmina M na usługi konserwacji i obsługi urządzeń przesyłowych, w tym zwłaszcza obsługi odczytów wodomierzy zamontowanych u dostawców ścieków bytowych. Stawka opłaty abonamentowej w większej wysokości jest pobierana od tych dostawców ścieków, którzy posiadają zamontowane wodomierze, co ma związek z koniecznością ich konserwacji, obsługi i cyklicznych odczytów oraz kontroli, co generuje wyższe koszty dla odbiorcy ścieków - Gminy M, niż w przypadku dostawców ścieków bytowych, którzy nie mają zamontowanych wodomierzy, a rozliczają się wyłącznie w oparciu o zryczałtowane normy, co jest formą najprostszą i najtańszą i z której to formy korzysta zdecydowana większość mieszkańców gminy.

Wskazano, że przywołany przez skarżącego w zarzutach skargi przepis art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowiący, że ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dotyczy ustalania stawek opłat w taryfie. Natomiast w Gminie M z uwagi na brak przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stawki opłat za ww. usługi nie ustala się w taryfach sporządzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zatwierdzane przez organ stanowiący, tylko ustala je bezpośrednio rada gminy na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy pierwszym etapem jest określenie taryf na jeden rok czasu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kolejnym etapem jest zatwierdzenie tak określonych taryf przez radę gminy, po ich przedłożeniu do zatwierdzenia i sprawdzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - zgodnie z art. 24 ust. 1-6 ustawy. Następnie zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu (art. 24 ust. 7). W Gminie M, jak już wskazano, nie funkcjonuje "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", więc nie ma podmiotu, który mógłby sporządzić i przedłożyć radzie gminy a wcześniej wójtowi do sprawdzenia taryfy. Oczywiście mogłaby to zrobić sama Gmina, jako podmiot posiadający osobowość prawną, tylko że jedynym organem uprawnionym do jej reprezentacji jest Wójt Gminy. W takiej sytuacji taryfa sporządzona przez Wójta Gminy była by też przez niego sprawdzana i akceptowana zgodnie z art. 24 ust. 1-6 ustawy, a następnie przedkładana Radzie Gminy. Takie rozwiązanie było by złamaniem i wypaczeniem przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Wobec powyższego w Gminie M, jako w gminie, w której nie funkcjonuje "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", właściwym przepisem do ustalania opłat za usługi zrzutu ścieków jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Pomimo powyższej konstatacji, w ocenie Gminy M zaskarżona uchwała nie narusza również przepisu art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, gdyż ceny i stawki opłat określone w uchwale są różnicowane dla poszczególnych grup odbiorców usług na podstawie różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Dodatkowo wskazano, że przytoczone w treści skargi przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, dotyczą ustalania stawek opłat w taryfie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co nie ma zastosowania w przedmiotowej uchwale Rady Gminy M.

Wskazano także, że uchwała Nr [...] Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych, była sprawdzana pod względem zgodności z przepisami prawa przez uprawniony organ, tj. Wojewodę, który nie stwierdził niewłaściwego zastosowania przepisów prawa przez Radę Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi sprecyzowanej przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. wynika, że skargą objęto przedmiotową uchwałę jedynie w części § 2 ust. 1 tiret 1 i 2, co oznacza, że kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych w części § 2 ust. 1 tiret 1 i 2.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 54 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Gminy M w dniu 5 marca 2015 r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 r. Nr [...] została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Skoro na skarżącym jako właścicielu nieruchomości położonej w gminie M i podłączonej do gminnej sieci kanalizacyjnej spoczywa obowiązek uiszczania opłat, którego zakres – z mocy upoważnienia ustawowego - określa zaskarżona uchwała, to znaczy, że zaskarżona uchwała wiąże konsekwencje finansowe z korzystaniem przez skarżącego z jego nieruchomości, a zatem wpływając niekorzystnie na sytuację prawną skarżącego naruszyła jego interes prawny. Interes ten znajduje swoje źródło w normach regulujących prawo własności, zwłaszcza w art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów ma charakter normy kompetencyjnej a nie materialnoprawnej, a zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 24 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził jednakże, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), mimo że nie wskazano tego przepisu w podstawie prawnej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego jedynie wtedy "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że dotyczy ona ustalenia opłat za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność gminy M, a zatem powinna być ona podjęta w oparciu o istniejące "przepisy szczególne", którymi w tym zakresie są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z protokołu sesji Rady Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 r. nie wynikają jakiekolwiek motywy przyjęcia stawek opłat w wysokości określonej w uchwale. W protokole tym stwierdza się jedynie, że projekt uchwały został przedstawiony radnym, po czym odbyła się dyskusja, której treści nie odnotowano, a następnie odbyło się głosowanie nad wnioskiem radnego E. D. w zakresie obniżenia proponowanej opłaty abonamentowej, który to wniosek – bez uprzedniej dyskusji – został przyjęty przez radę. Z kolei z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Gminy M koncentrując się wyłącznie na kwestiach ekonomicznych związanych z ustaleniem stawek opłat pominęła regulacje ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wychodząc z założenia, że nie mają one zastosowania w sprawie. Już ta okoliczność wskazuje na wadliwość zaskarżonej uchwały.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (odnosząca się niewątpliwie do usług użyteczności publicznej, w tym też do komunalnych usług użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale zawierająca w tym zakresie przepisu szczególne) stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne samo określa stosowną taryfę (na okres roku), przy czym musi to czynić na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, zaś ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 1-3 ustawy). Szczegółowe sposoby określania taryf, w tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat, są określane przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia (art. 23 ust. 1 ustawy). Ustalone przez poszczególne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez radę gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie to można w pewien sposób przyrównać do ustalenia przez organ stanowiący cen i opłat, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale należy mieć na uwadze, że w omawianym przypadku następuje ono na podstawie przepisu szczególnego i przy konieczności respektowania przez radę gminy szczególnych proceduralnych reguł. W tym sensie rozwiązania przyjęte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie, w jakim dotyczą usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków mających charakter komunalny, należy uznać za lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Dokładna procedura związana z zatwierdzaniem przez radę gminy taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wygląda w ten sposób, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza najpierw, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w powyższym terminie, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Taryfy obowiązują co do zasady przez rok, przy czym na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 2-5, 8, 9a oraz 10 ustawy).

Nie ulega wątpliwości - w świetle zgromadzonej dokumentacji i treści odpowiedzi na skargę, że Rada Gminy M przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie zrealizowała procedury określonej w art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawet gdyby uznać za zasadne stanowisko, że ze względu na stan faktyczny sprawy, w którym Wójt Gminy M jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a zatem nie ma podstaw aby zatwierdzał taryfy, które sam sporządza (stanowiska tego Sąd nie podziela), to nie ma podstaw, aby uznać, że nie ma w sprawie zastosowania cała procedura zatwierdzania taryf szczegółowo uregulowana w ustawie. Niewątpliwie w sprawie nie sporządzono szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3), nie dokonano weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4), a także nie sporządzono wniosku o zatwierdzenie taryfy zgodnie z treścią rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 25 ustawy, a tym samym nie przygotowano zestawienia cen i stawek opłat, kalkulacji opłat, planu, o którym mowa w art. 21 ust. 1, informacji finansowych zawierających sprawozdania finansowe. Na wezwanie Sądu organ w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. oświadczył, że akta związane z uchwaleniem zaskarżonej uchwały są kompletne. Mimo wezwania przez Sąd o przedłożenie dowodu zachowania dodatkowych szczególnych wymogów ważności zaskarżonej uchwały, organ nie nadesłał dokumentacji wykazującej zrealizowanie wyżej opisanej procedury. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Dodatkowo należy wskazać, że okoliczność niefunkcjonowania w gminie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego jako odrębnej jednostki, nie daje podstaw do wyłączenia stosowania regulacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 4 cyt. ustawy pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ustawodawca rozumie przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może być zatem również sama gmina (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt: OSK 1741/04), która zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może, ale nie jest zobligowana do tego aby tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania swoich zadań, a zatem fakt, że gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, tj. wójta i radę nie może wykluczać stosowania szczególnego trybu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Wskazane wyżej wady zaskarżonej uchwały wynikające z niezasadnego przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wyłączający zastosowanie unormowań ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji polegające na niezrealizowaniu procedury określonej w art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewidzianej dla uchwał w przedmiocie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wskazują, że zaskarżona uchwała Rada Gminy M z dnia 11 grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie M za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych jest w zaskarżonym zakresie sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wymogów określonych w art. 24 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Naruszając powyższe przepisy Rada Gminy M naruszyła procedurę podejmowania uchwał w sposób, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały. Dlatego też na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 1 tiret 1 i 2, gdyż tylko ta część uchwały była przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzenie naruszenia trybu podjęcia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do merytorycznej oceny przyjętych w niej rozwiązań kwestionowanych w skardze, gdyż na tym etapie postępowania ocena taka byłaby przedwczesna.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.