Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 531/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 138 par. 2, art. 145 par. 1, art. 145 a, art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 138 par 2, art. 145 par 1, Art. 145a, art. 145 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ... S. A. w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 776/11 w sprawie ze skargi ... S. A. w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r. nr 409.255/B-13/1/08/11 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 776/11, w sprawie ze skargi ... S.A. z siedzibą w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r., nr 409.255/B-13/1/08/11, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, uchylił punkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji, a w pozostałej części oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. Burmistrz Sokółki odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 11 października 1996 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wznowienia postępowania domagają się osoby, które nie są stronami - wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką, na której zlokalizowany jest obiekt. Organ wskazał, iż z oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji w zakresie jakości powietrza i klimatu akustycznego wynika, że jej uciążliwość zamyka się w granicy działki inwestora. Ponadto żądanie wznowienia postępowania złożono po upływie ustawowego terminu. Organ przyjął, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji w dniu 18 stycznia 2008 r., podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w dniu 3 marca 2008 r. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem ... złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Odwołujący się zarzucili Burmistrzowi naruszenie art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 75 § 1, art. 67 § 1, art. 72, art. 76 § 3, art. 145 § 2, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2008 r. uchyliło decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w całości i wznowiło postępowanie. Uznało bowiem, że wznowienie postępowania jest uzasadnione interesem prawnym odwołujących się, gdyż w czasie eksploatacji takich obiektów, jak zbiorniki na gaz płynny o pojemności 200 m³ i urządzenia do rozlewania takiego gazu, należy liczyć się z niebezpieczeństwem grożącym dla życia i zdrowia.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła ... z siedzibą w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 10 § 1, art. 156 § 1 pkt 4, art. 150 § 2 w zw. z art. 149, art. 148 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 87/09, oddalił skargę. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja uchylająca rozstrzygniecie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i postanawiająca wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest równoznaczna z postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Natomiast badanie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nastąpi dopiero w toku postępowania prowadzonego przez wyznaczonego do jej załatwienia, Burmistrza Czarnej Białostockiej. Sąd nie podzielił zarzutu braku kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy k.p.a. Wskazał w tym względzie, że rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywiodła ... S.A. z siedzibą w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09, uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił pogląd doktryny, przedstawiony przez J. Borkowskiego w krytycznej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 1988 r., IV SA 316/88 (OSP z 1991 r. nr 7 - 8, poz. 177), wskazujący na zasadniczą różnicę między postępowaniem głównym, a postępowaniem nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to tym organem w kontrolowanym postępowaniu jest Burmistrz Sokółki. Końcowo Sąd wyjaśnił, iż ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym wprost stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia postępowania narusza art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustalił wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 781/10 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd, powołując się na uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że z art. 150 § 1 k.p.a. wynika, że wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko, w razie gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie miało kompetencji do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Sokółki, gdyż przepisy k.p.a. dotyczące właściwości organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do odmowy wznowienia postępowania, ani do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu. Za nietrafne Sąd ten uznał natomiast zarzuty skargi odnoszące się do wyników ustaleń dotyczących przyczyn wznowienia, w tym również z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że ustalenie czy występują podstawy wznowienia postępowania nastąpić może wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Wobec tego uznał, że badanie przesłanek merytorycznych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na tym etapie postępowania było niedopuszczalne. Ustalenia w tym zakresie będą możliwe i konieczne dopiero po wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7,15,17 pkt 1, art. 23 § 3, art. 26 § 3, art. 125, art. 126, art. 127 § 2, art. 144, art. 145 § 1, art. 148, art. 149 i 150 § 1 k.p.a., w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w punkcie 2 wyłączyło S. M., pełniącego funkcję Burmistrza Sokółki, od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, stwierdziło w punkcie 3 zaistnienie okoliczności powodujących niezdolność organu I instancji – Burmistrza Sokółki – do załatwienia sprawy i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza Czarnej Białostockiej. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że żądanie wznowienia postępowania zostało uzasadnione interesem prawnym skarżących, gdyż powołali się oni na potrzebę ochrony swojego życia i zdrowia, które to dobra mogą znajdować się w niebezpieczeństwie w związku z eksploatacją urządzeń do rozlewania gazu. Kolegium stwierdziło, że żądanie wznowienia postępowania złożone zostało w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. gdyż uznało, że bieg terminu należało liczyć od dnia, w którym T. P. doręczono odpis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 11 października 1996 r., a od tego dnia do dnia wniesienia żądania wznowienia postępowania nie upłynął termin jednego miesiąca. Organ podkreślił również, że od początku stoi na stanowisku, że na obecnym etapie sprawy nie ma podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., dlatego też Kolegium przyjęło, że podjęcie się przez Burmistrza Sokółki samodzielnej oceny, czy decyzja została wydana na podstawie fałszywego dowodu, stanowiło niedopuszczalne przekroczenie właściwości organu administracji publicznej. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wziął pod uwagę osobiste zaangażowanie się Burmistrza Sokółki w rozstrzygnięcie sprawy, a także zgłoszenie przez skarżących wniosku o zastosowanie art. 150 § 2 k.p.a., przewidzianego do stosowania w przypadkach gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję i stwierdził, że dalsze rozpoznawanie żądania wznowienia postępowania przez ten sam organ mogłoby wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego organu. Kolegium powołało się przy tym na art. 24 § 3 k.p.a. i wyjaśniło, że w przypadku uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności, powołany przepis stanowi podstawę do wyłączenia od udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, art. 26 § 3 k.p.a. przewiduje stosowanie przepisów regulujących skutki wyłączenia organu w przypadkach, w których w wyniku wyłączenia pracownika, organ ten utracił zdolność do załatwienia sprawy. Rozważając zaistnienie takich okoliczności w niniejszej sprawie oceniono, że mogą powstać wątpliwości, czy w sytuacji wytoczenia przez skarżących licznych argumentów podważających obiektywizm zachowań Burmistrza, jego urząd będzie w stanie zachować bezstronność. Możliwość powstania takich wątpliwości uzasadniła podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia o wyłączeniu od udziału w postępowaniu S. M. i przyjęcie, że organ I instancji stracił zdolność do dalszego załatwienia sprawy. Organ podkreślił, że osoba piastująca funkcję Burmistrza jest także pracownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. o wyłączeniach, powinna więc zostać wyłączona od oceniania swoich własnych zachowań w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Kolegium uznało, że nie ma pracownika organu, który mógłby udzielić upoważnienia któremuś z pozostałych pracowników organu do prowadzenia i załatwienia sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy wyznaczył do załatwienia sprawy Burmistrza czarnej Białostockiej.

W skardze na powyższą decyzję ... S.A. z siedzibą w Białymstoku wniosła o jej uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na wyłączeniu S. M., pełniącego funkcję Burmistrza Sokółki od udziału w postępowaniu jako pracownika, a tym samym błędne zastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika do organu administracji, w sytuacji gdy nie jest możliwe w odniesieniu do organu administracji publicznej zastosowania przesłanek dotyczących wyłączenia pracownika oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utożsamienie w zakresie wyłączenia, funkcji pracownika z funkcją organu, w przypadku gdy nie ma podstaw, aby te funkcje utożsamiać. W uzasadnieniu skarżąca podała, że rozróżnienie podstaw wyłącznie pracownika od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie organu od załatwienia sprawy jest istotne nie tylko ze względu na przesłanki takiego wyłączenia, ale i konsekwencje dokonania takiego ustalenia. Podkreśliła, że art. 25 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. określa sytuacje, w których następuje wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy i zgodnie z tym przepisem organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osób wymienionych w tym artykule. Każda zmiana czy przeniesienie kompetencji wymaga więc wyraźnej podstawy ustawowej, gdyż jest wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszalności kompetencji. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyn nie wymienionych w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ, oznaczałoby wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem norm właściwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej odrzucenie w części dotyczącej wyłączenia osoby piastującej funkcję organu oraz o wyznaczeniu innego organu lub o oddalenie skargi podając, że argumentacja skargi oparta jest w znacznej mierze na uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. I OPS 13/09), w której Sąd zajmował się kwestią stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ dodał, że obiektywne i bezstronne rozpoznawanie sprawy jest elementem sprawiedliwego procesu. W rozpoznawaniu sprawy nie powinna więc uczestniczyć osoba, która mogłaby kierować się jakimikolwiek innymi motywami niż przewidziane przepisami prawa, regulującymi jej załatwienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga w części dotyczącej wyłączenia S. M., pełniącego funkcję Burmistrza Sokółki od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie i w zakresie stwierdzenia zaistnienia okoliczności powodujących niezdolność organu I instancji - Burmistrza Sokółki – do załatwienia sprawy i wyznaczenia do jej załatwienia Burmistrza Czarnej Białostockiej zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2008 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1648/09, uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 87/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W tym miejscu Sąd Wojewódzki wskazał, że wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu związany był ustaleniami prawnymi i zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym wyroku związane są również organy administracji publicznej ponownie orzekające w tej sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaakcentował różnicę między postępowaniem głównym, którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania, w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w ustawie dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168), zw. dalej k.p.a. Odmienność pod względem prawnym obu tych postępowań, ma tę konsekwencję, iż w k.p.a. ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza zastosowania przepisów rozdziału 5 k.p.a., tj. wyłączenia pracownika bądź organu od udziału w postępowaniu, jednakże tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie i winno nastąpić postanowieniem. Nie oceniając przesłanek, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję w części, która została uchylona, stwierdzić należy, że przy jej wydawaniu naruszono przepisy k.p.a., które to naruszenie mogłoby z kolei naruszyć przepisy o właściwości organu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009 r. (II OSK 1900/09) postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy innego podległego mu organu, nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku innego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku strony, nie kończy postępowania w sprawie, jak i nie rozstrzyga jej co do istoty. Zatem, kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd obowiązany jest uwzględnić również uchybienia w zastosowaniu przepisów prawa, jakich mógł się dopuścić organ przy wydawaniu orzeczenie w przedmiocie wyłączenia. Fakt, że postanowienie o wyłączeniu organu bądź pracownika nie jest zaskarżalne powoduje co do zasady jego odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ naruszając procedurę dopuścił możliwość zaskarżenia orzeczenia o wyłączeniu organu w związku z czym wadliwe orzeczenie Sąd Wojewódzki wyeliminował z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie orzeczenie w przedmiocie wyłączenia wydane zostało w formie decyzji jako jeden z jej punktów. Decyzja zawierała ogólne pouczenie o możliwości jej zaskarżenia (skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Z możliwości tej skorzystała spółka składając skargę na powyższą decyzję. Zarzuty skargi sprowadziły się do podważenia przesłanek będących podstawą wyłączenia, jednakże w tej sytuacji procesowej skarga skutkowała zbadaniem całej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i jednocześnie może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień , niż te, które przytoczono.

Sąd Wojewódzki uznał zatem, że orzeczenie o wyłączeniu, podjęte na podstawie przepisów rozdziału 5 k.p.a., w formie decyzji z pouczeniem o możliwości zaskarżania (pkt 2), wydane zostało bez podstawy prawnej. Wobec stwierdzonego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 i 3.

Badając legalność decyzji w pkt. 1, tj. w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Sąd Wojewódzki uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku prawidłowo oceniło stan faktyczny sprawy i wydało odpowiednie i jasne zalecenia organowi I instancji co do dalszego postępowania. Prawidłowo Kolegium uznało, że żądanie wznowienia postępowania jest uzasadnione interesem prawnym skarżących opartym na potrzebie ochrony życia i zdrowia, a wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a. i jest to dzień, w którym T. P. doręczono odpis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1996 r. Podobnie, Kolegium prawidłowo przyjęło, że ocenianie przez Burmistrza Sokółki czy decyzja została wydana na podstawie fałszywego dowodu było niedopuszczalnym przekroczeniem właściwości organu administracji publicznej. Orzeczenie w tym zakresie znajduje oparcie w powołanych w decyzji przepisach prawa i jest też zgodne zapadłymi w sprawie orzeczeniami sądów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła ... S.A. z siedzibą w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi w części dotyczącej pkt II wyroku zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, że żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydanej przez Burmistrza Sokółki ostatecznej decyzji z dnia 11 października 1996 r. ustalającej na rzecz ... Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu na działce o nr geod. ... w Sokółce pochodziło od stron w sytuacji, gdy skarżący nie wskazali jakiejkolwiek normy prawa materialnego, uzasadniającej ich udział w tym postępowaniu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie konkretnej normy prawa materialnego, z której wynika interes prawny skarżących do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w powyższej sprawie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie polegające na uznaniu, iż powołanie się skarżących na potrzebę ochrony swego życia i zdrowia, bez wskazania konkretnej normy prawa materialnego, uzasadnia wznowienie postępowania w powyższej sprawie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 k.p.a. przez uznanie, że skarżący dowiedzieli się o decyzji Burmistrza Sokółki z dnia 11 października 1996 r. w chwili doręczenia jej odpisu T. P., tj. 13 lutego 2008 r., podczas, gdy świadomość tą skarżący mieli już 27 listopada 1997 r., zwracając się z pismem do Burmistrza Sokółki, a na pewno 18 stycznia 2008 r. składając wniosek o przesłanie treści ww. decyzji o warunkach zabudowy w ramach dostępu do informacji publicznej;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ administracji publicznej powołanych wyżej przepisów postępowania polegającym na błędnej ocenie, że skarżący uzyskali informację o ww. decyzji Burmistrza Sokółki, dopiero, kiedy informację tę uzyskał T. P.;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący i pełny przesłanek, które przemawiały za wydaniem wyroku o ww. treści, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska;

g) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w ww. punkcie, podczas gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r. w części dotyczącej pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. winna także zostać przez Sąd uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej części wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie w tym zakresie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przede wszystkim wskazać trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały wywiedzione w odniesieniu do części wyroku oddalającego skargę na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2008 r. celem ponownego rozpoznania sprawy wznowienia postępowania. Kwestionowana część wyroku znajduje swoje uzasadnienie na str. 10 wyroku, a zawarta tam ocena, że spełnione zostały warunki uchylenia decyzji zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie budziła w ocenie Sądu Wojewódzkiego wątpliwości i ocena ta nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej, gdyż nie postawiono w niej zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił - w tej części - podstawę prawną decyzji Kolegium. W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki ocenił jako prawidłowe uznanie przez Kolegium, że żądanie wznowienia postępowania było uzasadnione interesem prawnym skarżących, a nadto, że żądanie złożone zostało w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a. Ocena ta została sformułowana na tle stanu prawnego sprawy i okoliczności faktycznych, które skutkowały w 2008 r. wydaniem przez organ I instancji powyższej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Decyzja ta była pośrednio - co do trybu postępowania - oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09, w którym wskazano, m.in., że ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyznacza art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a., co może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Pogląd ten znajduje oparcie w przepisie art. 149 § 2 k.p.a., jest też powszechnie akceptowany w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym.

W nielicznych tylko przypadkach, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednakże oczywistość ta musi być jednoznaczna i bezdyskusyjna. Do takich przypadków zaliczyć można sytuacje, w których z samego przepisu prawa wynika, że wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania, np. wniosek o wznowienie postępowania, w którym udział mógł brać jedynie wnioskodawca, składa inna osoba uważając, że została pominięta w tym postępowaniu (vide art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego) .

Nie ma zatem powodu, żeby o tym, czy wniosek o wznowienie składa osoba posiadająca interes prawny rozstrzygać w postępowaniu wstępnym, w którym należy ocenić jedynie to, czy zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie oraz to, czy wskazano przesłankę uzasadniającą wznowienie. Natomiast o tym czy podana we wniosku przesłanka ma podstawy, rozstrzyga się na wstępie drugiej fazy postępowania, już po wznowieniu, w kolejnej zaś części postępowania wznowionego organ merytorycznie ustosunkowuje się do żądania wniosku.

Z tego powodu wskazanie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd Wojewódzki okoliczności, iż żądanie wznowienia jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawców daje podstawę do tego, aby właściwy organ gminy wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, w którym interes ten zostanie oceniony wraz z innymi okolicznościami, na które powoływali się wnioskodawcy.

Uwzględniając to co powiedziano wyżej należało uznać za nieusprawiedliwione podstawy zgłoszonych zarzutów naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. i w konsekwencji uznać za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących oceny przez Sąd Wojewódzki terminu, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o treści decyzji będącej przedmiotem wniosku, to już nawet sformułowanie petitum zarzutu skargi kasacyjnej świadczy, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny.

W zarzucie tym mowa bowiem o tym, że wnioskodawcy mieli świadomość istnienia tej decyzji od dnia 27 listopada 1997 r., a najpóźniej od dnia 18 stycznia 2008 r., tj. od złożenia wniosku o przesłanie treści ww. decyzji w ramach dostępu do informacji publicznej.

Jednakże w wywodzie uzasadniającym ten zarzut prawidłowo przywołując orzecznictwo sądowe autor skargi kasacyjnej nie powiązał wymienionych wyżej faktów z treścią obszernie cytowanych orzeczeń. Wynika z nich bowiem, z czym należy się zgodzić, że bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości nie tylko o istnieniu danej decyzji, ale że istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Jeszcze mocniej tę problematykę zaakcentował NSA w innym wyroku, stwierdzając, że z treści art. 148 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że dla ustalenia wskazanego tu terminu liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1662/97, LEX nr 48730).

Jak wynika z treści przepisu i przywołanych orzeczeń nie chodzi tylko o świadomość wnioskodawcy, że istnieje określona decyzja, lecz również o to, że poznał on zawarte w niej rozstrzygnięcie. Pod pojęciem rozstrzygnięcia należy rozumieć tzw. osnowę decyzji, której konstrukcja uzależniona jest od przedmiotu decyzji. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) zawiera określenie obiektu lub obszaru, którego decyzja taka dotyczy, jak również szczegółowe warunki zabudowy. Żeby złożyć skutecznie żądanie wznowienia postępowania, w którym należy (zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a.) wskazać okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia, wnioskodawca musi mieć wiedzę nie tylko o tym, że taka decyzja zapadła, lecz również winien znać co najmniej jej przedmiot i zakres. Dopiero wówczas ma bowiem możliwość oceny, czy i w jakim zakresie taka decyzja dotyka jego interesów. Wiedza o tym, że zapadła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza zatem jeszcze, że znane jest zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, jak wynika nawet z treści zarzutu, wnioskodawcy mieli tylko świadomość istnienia omawianej decyzji znacznie wcześniej niż dowiedzieli się o jej treści, z tego też powodu nie było podstaw, aby przyjmować, że poznali oni rozstrzygnięcie w znaczeniu wyżej podanym, w innym terminie, niż to ustalił Sąd Wojewódzki. Z tego powodu zarzut ten nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Z tych samych powodów nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także związany z nim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i w konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.