Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1218/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 52 p[ar. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 133/18 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od J. P. na rzecz Prokuratora Okręgowego [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SAB/Gd 133/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. zobowiązał Prokuratora Okręgowego [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 12 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2. stwierdził, że bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądził od Prokuratora Okręgowego [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 12 września 2018 r. J. P. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej [...] o udostępnienie informacji przekazanych do Prokuratury Okręgowej [...] przez prokuratorów prokuratur rejonowych na obszarze jej działania w zakresie praktyki orzeczniczej sądów na obszarze okręgu sądowego dla Sądu Okręgowego [...] w okresie od dnia 4 września 2018 r. do dnia udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z 2 października 2018 r. Prokurator Okręgowy [...] poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), albowiem mają charakter dokumentu wewnętrznego a nie urzędowego.

W piśmie z 10 października 2018 r. skarżący ponowił wniosek, wskazując, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji. Udzielona 2 października 2018 r. odpowiedź nie zawiera elementów wskazanych w art. 107 K.p.a. Natomiast w ocenie skarżącego żądane informacje podlegają udostępnieniu.

W piśmie z 30 października 2018 r. Prokurator Okręgowy [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Skargę na bezczynność Prokuratora wniósł J. P., wskazując, że żądane informacje nie obejmują spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych, czy też informacji, które naruszałyby dobra osobiste osób trzecich, a dotyczą w sposób bezpośredni informacji odnoszących się do sposobu działania organu władzy publicznej, jakim jest Prokuratura Okręgowa [...]. Informacje przekazane organowi przez prokuratury rejonowe działające w okręgu sądowym Prokuratury Okręgowej [...] (nie będące komórkami organizacyjnymi Prokuratury Okręgowej [...]) nie mogą być uznane za mające charakter "dokumentu wewnętrznego", gdyż zostały przekazane podmiotowi zewnętrznemu w postaci Prokuratury Okręgowej [...]. W ocenie skarżącego, organ pozostaje w zwłoce w zakresie wydania decyzji odmownej, a kierowane do niego pisma należy traktować jedynie informacyjnie.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu dokumenty służące jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego (dokumenty wewnętrzne), pomimo że związane są z jego działalnością, nie są informacją publiczną i nie podlegają ujawnieniu. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania tego organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie są stanowiskiem organu. Nie stanowią więc informacji publicznej. Organ nie miał także podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem żądana informacja jej nie stanowi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności wyjaśnił, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prokuratura Okręgowa jest w posiadaniu informacji udzielonych przez wskazane podmioty na polecenie Prokuratora Okręgowego [...]. W ocenie jednak Sądu argumentacja wywodzona z wewnętrznego charakteru informacji oraz braku cech dokumentu urzędowego nie jest wystarczająca dla dokonania oceny zgodnej z prawem. Nie jest sporna definicja dokumentu urzędowego zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy jednak podkreślić, że w sprawie istotna jest definicja informacji publicznej, której wniosek dotyczy niezależnie od formy utrwalenia tej informacji. W sytuacji, gdy przedmiotem żądania jest informacja publiczna będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, nie stanowi przeszkody dla uwzględnienia wniosku dowodzenie, że informacja nie została utrwalona w formie dokumentu urzędowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w formie dokumentu wewnętrznego zgromadzono informacje o praktyce orzeczniczej sądów działających na obszarze wskazanego okręgu sądowego. Powoływany przez organ przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma treść szerszą, gdyż podlegające udostępnieniu dane publiczne to nie tylko treść i postać dokumentów urzędowych, ale również stanowiska w sprawach publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Katalog przykładowych "danych publicznych" jest otwarty, a w ustawie nie została sprecyzowana definicja tej kategorii informacji. Sąd przychylił się przy tym do poglądu, że dane publiczne stanowi treść zawarta w odnoszących się do faktów stanowiskach wyrażonych przez organy władzy publicznej, bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji czy też zakres podmiotów, których dotyczy. Będące w posiadaniu organu przekazane przez prokuratorów prokuratur rejonowych informacje dotyczą działalności orzeczniczej sądów będących podmiotami zobligowanymi do udostępnienia informacji w tym zakresie. Skoro informacją publiczną jest każda informacja wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w posiadaniu władz publicznych to również będąca w posiadaniu Prokuratora Okręgowego [...] informacja o działalności orzeczniczej sądów stanowi informację publiczną. W konsekwencji, co do zasady, podmiot władzy publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie procesowym wskazanym w ustawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadnione stanowisko organu, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją stanowiska organu co do charakteru prawnego informacji było uznanie braku prawnych podstaw do wydania decyzji lub dokonania czynności materialnotechnicznych odnośnie żądanej informacji publicznej. Uznając, że żądanie dotyczy informacji publicznej, Sąd stwierdził bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem kwalifikacja informacji, jako informacji publicznych jest dokonywania w oparciu o przepisy ustawy budzącej wątpliwości interpretacyjne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1, art. 149 § 1 pkt 2a i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teskt jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

• naruszenie następujących przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 14 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący nie wyczerpał wymaganego środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, którego wniesienie wymagane jest przez art. 53 § 2b P.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż umożliwiło Sądowi pierwszej instancji wydanie orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.;

2. art. 149 § 1pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja, której udzielenia skarżący żąda od organu, stanowi informację publiczną w sytuacji, gdy treść informacji przekazanych organowi przez prokuratorów prokuratur rejonowych z okręgu Prokuratury Okręgowej [...] dotyczących praktyki orzeczniczej sądów z obszaru ich właściwości nie stanowi informacji publicznej, zwłaszcza w kontekście wskazanego we wniosku skarżącego z 12 września 2018 r. oświadczenia zamieszczonego 6 września 2018 r. na stronie internetowej Prokuratury Okręgowej [...], w świetle którego informacja przekazana przez prokuratorów prokuratur rejonowych ma charakter wyłącznie wewnętrzny i roboczy, co z kolei skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem bezczynności organu i przyjęciem, że organ miał obowiązek rozpoznać wniosek w trybie u.d.i.p., tj. przekazać wnioskowaną informację bądź wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co miało bezpośredni wpływ na wydanie w sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy wystarczające i prawidłowe były działania dotychczas podjęte przez organ, a mianowicie pisemne poinformowanie skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku, gdyż informacja nie stanowi informacji publicznej;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na dowolnym ustaleniu, że informacje przekazane przez prokuratorów prokuratur rejonowych z okręgu właściwości Prokuratury Okręgowej [...] zgromadzone zostały przez organ w formie dokumentu obejmującego dane publiczne o praktyce orzeczniczej sądów działających na obszarze Sądu Okręgowego [...] w sytuacji, gdy z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przekazane przez prokuratorów prokuratur rejonowych informacje zostały zgromadzone w formie dokumentu lub stanowiły stanowisko wyrażone przez organy władzy publicznej, a nadto aby zawierały one dane publiczne i stanowiły informację publiczną, gdyż mają charakter wyłącznie wewnętrzny i roboczy, co niewątpliwie miało wpływ na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z 12 września 2018 roku, a co za tym idzie dopuścił się w tym zakresie bezczynności;

4. w konsekwencji uchybień zawartych w powyższych zarzutach - naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna podlegać oddaleniu z uwagi na to, że nie dotyczyła informacji publicznej, w wyżej opisanych przyczyn, co miało wpływ na wynik sprawy;

• naruszenie prawa materialnego:

5. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek skarżącego z 12 września 2018 r. dotyczy informacji publicznej, podczas gdy z treści wniosku skarżącego i oświadczenia z 6 września 2018 roku zamieszczonego na stronie internetowej Prokuratury Okręgowej [...], do którego skarżący we wniosku się odwołuje, wynika, że informacje przekazane do Prokuratury Okręgowej [...] przez działających na jej obszarze prokuratorów prokuratur rejonowych w zakresie praktyki orzeczniczej sądów na obszarze okręgu sądowego Sądu Okręgowego [...] mają charakter wyłącznie wewnętrzny, roboczy i nie zawierają danych publicznych, które mogłyby zostać przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej;

6. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na zaakceptowaniu poglądu, że każda informacja wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w posiadaniu władz publicznych to informacja publiczna, co skutkowało uznaniem, że informacja dotycząca praktyki orzeczniczej sądów przekazana przez podległych służbowo organowi prokuratorów rejonowych, w tym prokuratorów prokuratur rejonowych, o której udostępnienie wnosi skarżący obejmuje dane publiczne w sytuacji, gdy mają charakter wyłącznie wewnętrzny i roboczy, co powoduje, że nie można ich w świetle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. uznać za informację publiczną, do której udostępnienia organ mógł być zobowiązany.

Mając powyższe na uwadze, organ (Prokurator Okręgowy [...]) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w braku stwierdzenia ku temu podstaw o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Nadto organ wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 3 marca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, wskazującego na niedopuszczalność skargi z powodu nie poprzedzenia jej wniesieniem ponaglenia (art. 37 K.p.a.), stwierdzić trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie jest zatem wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2, stanowiącym, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki NSA z: 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1013/12 i 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2463/18). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12). Zasady tej nie zmieniło w żadnym razie wprowadzenie do art. 37 K.p.a. i art. 52 § 2 P.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji w postępowaniu administracyjnym w postaci ponaglenia, w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18). I wprawdzie dodany wówczas przez ustawodawcę art. 53 § 2b P.p.s.a. mógłby sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość niezależnie od rodzaju sprawy, której ona dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak, mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w K.p.a. przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, które toczą się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b P.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu. Z tego też względu jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia opisany powyżej w punkcie 1 skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

▪ wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13);

▪ korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m. in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14 LEX nr 1770329). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu - nie stanowią zatem informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę taki charakter miała informacja, której udostępnienia domagał się skarżący. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył "informacji przekazanych do Prokuratury Okręgowej [...] przez prokuratorów prokurator rejonowych na obszarze okręgu sądowego dla Sądu Okręgowego [...]". Jak wyjaśniono w skardze kasacyjnej, Prokurator Okręgowy "polecił przeprowadzenie analizy orzecznictwa w poszczególnych sądach okręgu [...], celem ustalenia prawidłowości w formułowaniu przez prokuratorów wniosków o wymiar kary, środków karnych i kompensacyjnych oraz wniosków o tymczasowe aresztowanie". Oznacza to, że zebrane w ten sposób informacje zostały wytworzone tylko i wyłącznie na potrzeby działalności Prokuratury Okręgowej [...] i podległych jej organizacyjnie jednostek prokuratur rejonowych (art. 23 § 3 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, tekst jedn. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.). Co nie było kwestionowane w sprawie, miały one służyć wymianie informacji pomiędzy jednostkami prokuratur poprzez gromadzenie niezbędnych materiałów celem ustalenia prawidłowej praktyki w formułowaniu przez prokuratorów wniosków sądowych. I chociaż za niezrozumiałe należy uznać stanowisko Prokuratora Okręgowego [...] kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie ustalenia, że przedmiotowe informacje zostały zgromadzone w formie dokumentu (zarzut 3), bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii przez organ prokuratorski, którego bezczynność była przedmiotem niniejszej sprawy, a który dodatkowo był jej twórcą, to jednak stwierdzić należy, że nie miała ona przesądzającego dla niniejszej sprawy znaczenia. Cechą odróżniającą "dokumenty urzędowe" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy się od "dokumentów wewnętrznych", jest przede wszystkim to, że służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Mogą one natomiast mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1561/18).

I chociaż również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku nie kwestionował "urzędowego" charakteru dokumentu, którego udostępnienia domagał się skarżący, to jednak błędnie odniósł obowiązek jego udostępnienia do przypadków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie można za przekonywający uznać argumentu, że żądane informacje dotyczą działalności orzeczniczej sądów będących podmiotami zobligowanymi do udostępnienia informacji publicznej, skoro adresatem wniosku jest prokurator okręgowy a nie sąd. Podobnie jak i argument, że są to dane dotyczące stanowisk wyrażonych przez organy władzy publicznej, skoro jak wyjaśniono, zebrane informacje dopiero miały posłużyć sprawdzeniu praktyki orzeczniczej, a więc dopiero w przyszłości mogły posłużyć jako podstawa formułowanych wniosków w toku prowadzonego postępowania karnego. Zauważyć również należy, że ww. informacje zostały pozyskane przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej na skutek przeprowadzenia wewnętrznej kontroli przez podmiot należący do wewnętrznej struktury organizacyjnej jednostki kontrolowanej, co wyklucza również możliwość zakwalifikowania niniejszej sytuacji, jako spełniającej warunek z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ww. ustawy).

Mając powyższe na uwadze, jako zasadne należało ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej opisane powyżej w punktach 2 – 6.

W tym stanie sprawy, wobec ustalenia, że żądane w sprawie informacje mają charakter dokumentu wewnętrznego nie podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny wobec uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na bezczynność na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.