Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1368/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz [...] 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] - dalej: strona lub spółka - w marcu 2015 r. zaczęła zatrudniać pracowników, w tym pracowników niepełnosprawnych. Z tego tytułu była zobowiązana uiszczać składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, w tym składkę na ubezpieczenie wypadkowe. Z uwagi na to, że spółka zamierzała zgłosić do ubezpieczenia wypadkowego w marcu 2015 r. co najmniej 10 ubezpieczonych, konieczne było opłacenie według prawidłowej stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe według przynależności do określonej grupy działalności prowadzonej przez stronę według PKD ujętego w rejestrze REGON. Spółka utrzymuje, że 31 marca 2015 r. [...] - działając w imieniu strony, skontaktowała się telefonicznie z infolinią Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z działem obsługi płatników i uzyskała od pracownika ZUS informację, że według PKD ujętego w rejestrze REGON stopa procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe za pracowników strony wynosi 1,02 %. Spółka opłaciła składki na ubezpieczenie wypadkowe za swoich pracowników, w tym pracowników niepełnosprawnych, począwszy od kwietnia 2015 r., w wysokości 1,02 %.

Z uwagi na zatrudnianie osób niepełnosprawnych strona złożyła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) wnioski o miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące rozliczeniowe: kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 2015 r.

Wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie, a dofinansowanie wypłacone.

ZUS pismem z 28 września 2015 r. poinformował Spółkę o stosowaniu nieprawidłowej stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe. Zdaniem tego organu prawidłowa wysokość stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe za pracowników Strony wynosi 1,20 % (a nie 1,02 % stosowane przez Spółkę). Strona w tym samym dniu dopłaciła brakujące kwoty składek na ubezpieczenie wypadkowe, tj. łącznie [...] zł (w tym odsetki).

Z pisma ZUS z 22 stycznia 2016 r. wynika, że składki na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2015 r. do lipca 2015 r. nie zostały opłacone przez Spółkę w terminie określonym w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm. dalej: ustawa o rehabilitacji).

Z uwagi na opłacenie składek w terminie w niepełnej wysokości, wezwaniami z 11 lutego 2016 r. i 5 maja 2016 r. Prezes Zarządu PFRON zwrócił się do Spółki o zwrot środków wypłaconych tytułem dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w kwocie [...] zł.

Wobec braku zwrotu dofinansowania, Prezes Zarządu PFRON decyzją z 28 marca 2017 r. nakazał Stronie zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za następujące okresy sprawozdawcze:

- kwiecień 2015 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 6 października 2015 r. do dnia wpłaty na rachunek Funduszu,

- maj 2015 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 16 lipca 2015 r. do dnia wpłaty na rachunek Funduszu,

- czerwiec 2015 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 13 sierpnia 2015 r. do dnia wpłaty na rachunek Funduszu,

- lipiec 2015 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami od dnia 14 września 2015 r. w łącznej wysokości [...] zł, 2) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2015 r.

Orzekając na skutek odwołania strony Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 18 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z 28 marca 2017 r.

Organ odwoławczy podniósł, że z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, że funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Taka konstrukcja systemu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ma na celu ochronę tych pracowników. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. m.in. kosztów ubezpieczenia społecznego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP. Oznacza to, że w sytuacji, w której pracodawca nie poniósł któregokolwiek z kosztów płacy, np. w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników niepełnosprawnych, należy stwierdzić, wystąpienie przesłanki z art. 26a ust. 1 a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

Organ II instancji podniósł, że Strona nie opłaciła częściowo w terminie określonym w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji składek na ubezpieczenia wypadkowe za okres od kwietnia 2015 r. do lipca 2015 r. Zasadne jest, zatem żądanie zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż składki na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2015 r. do lipca 2015 r. nie zostały opłacone w terminie określonym w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Strona przyznała, że w oparciu o udzielone przez pracownika ZUS informacje opłacała składki na ubezpieczenie wypadkowe za swoich pracowników, w tym pracowników niepełnosprawnych, według nieprawidłowej stopy procentowej. Strona nie kwestionuje faktu nieterminowego opłacenia składek, natomiast przyczyny, z powodu, których spółka nie opłaciła tych składek w terminie nie mają znaczenia w sprawie.

Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że narusza ona art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. dalej: k.p.a.) sprowadzający się do niepełności postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podniósł, że nie jest tak (jak utrzymuje organ odwoławczy), iż powody nieuiszczenia w terminie całości składek na ubezpieczenie wypadkowe (według stopy 1,02 % zamiast 1,20 %) są całkowicie irrelewantne prawnie. Jeśliby zostały potwierdzone twierdzenia Strony, że regulowała składki w błędnej wysokości działając w zaufaniu do informacji uzyskanej od pracownika ZUS, okoliczność taka wymagałaby stosownej oceny prawnej. Działanie w dobrej wierze, w oparciu o zaufanie do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wreszcie uiszczenie brakującej część składek (wręcz znikomej w porównaniu z częścią uregulowaną terminowo) natychmiast po zakomunikowaniu wadliwego postępowania, wymagałoby stosownej oceny. Akceptacji Sądu nie może budzić sytuacja, w której wadliwe działanie organu (ZUS) - o ile rzeczywiście miało miejsce - doprowadziłoby do stworzenia swoistej pułapki dla Strony. Takie działanie organu odwoławczego nie uwzględniałoby art. 8 k.p.a., który nakazuje postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz kierowanie się m. in. zasadą proporcjonalności, a także art. 7 k.p.a. nakazującego uwzględniać słuszny interes obywateli (stron). Przejście nad taką sytuacją do porządku dziennego stanowiłoby działanie nieproporcjonalne (art. 8 k.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie urzeczywistniałoby zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji. Omawiane okoliczności sprawy nie zostały definitywnie wyjaśnione.

WSA zauważył, że pismem z 29 czerwca 2016 r. ZUS potwierdził fakt przeprowadzenia 31 marca 2015 r. rozmowy swojego pracownika z użytkownikiem nr tel. [...], informując równocześnie, że rozmówca nie podał danych płatnika – spółki. Pismo to stanowi dowód pośredni przebiegu przeprowadzonej rozmowy. Oparcie się wyłącznie na nim w sytuacji, w której było (i być może nadal jest) możliwe przeprowadzenie dowodu bezpośredniego (z odsłuchania nagrania) nie było działaniem prawidłowym i nie spełniało wymogu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Z tej przyczyny kontrolując przebieg postępowania organy nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Tym samym procedując naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzyskanie dowodu z nagrania (o ile nadal jest dostępne) nie powinno stanowić problemu pomiędzy współdziałającymi ze sobą zgodnie z wymogiem art. 7b k.p.a. organami władzy publicznej (Ministrem, PFRON, ZUS).

Sąd podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji organ ustali czy zgodne z rzeczywistością są twierdzenia Strony, że osoba ją reprezentująca została wprowadzona przez pracownika ZUS w błąd, co do sposobu naliczenia należnej składki na ubezpieczenie wypadkowe (wg stopy 1,02 % zamiast 1,20 %). W tym celu dopuści wnioskowany przez Stronę dowód z odsłuchania utrwalonej rozmowy (a właściwie 2 rozmów) z 31 marca 2015 r. Organ oceni jurydyczne konsekwencje treści tego dowodu. Jeśli przeprowadzenie dowodu bezpośredniego okaże się aktualnie niemożliwe, ponownie oceni całokształt okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, uzasadniając rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami m.in. art. 107 § 3 k.p.a.

WSA podał, że ponownie rozstrzygając sprawę organ będzie pamiętał, że 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2192). Jej art. 23 pkt 1 zmienił art. 26a ustawy rehabilitacji. W obecnym brzmieniu art. 26a ust. 1a1 pkt 3) i ust. 1 a2 ustawy rehabilitacji pozwala PFRON na przyznanie dofinansowania w sytuacji, w której kwota składek uiszczonych przez pracodawcę z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni wyniosła nie więcej niż 2 % składek na ubezpieczenie społeczne należne za dany miesiąc. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianych w art. 23 pkt 1 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego wyjaśnienia, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz należyte i przekonywujące uzasadnienie decyzji;

2. Prawa materialnego:

- art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że utrata prawa do otrzymania miesięcznego dofinansowania uzależniona jest od stopnia zawinienia oraz ewentualnego przyczynienia się organów administracji publicznej, podczas gdy jest to odpowiedzialność obiektywna i niezależna od winy, ale od samego faktu niedotrzymania warunku poniesienia przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni,

- art. 26a ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 26a ust. 1 w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy nie powstało zobowiązanie do zwrotu środków PFRON przekazanych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od kwietnia do lipca 2015 r. w sytuacji nieponiesienia w terminie całości miesięcznych kosztów płacy w postaci obowiązkowych składek na ubezpieczenia wypadkowe.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować, jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest, bowiem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została sformułowana przy odwołaniu się do podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazywał w nim, że w zaskarżonym wyroku WSA zabrakło jednoznacznego wyjaśnienia, jakiego istotnego naruszenie przepisów postępowania dopuścił się organ.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest, bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; A. Jakubowski, Konsekwencje prawotwórstwa sądów administracyjnych dla uzasadnień wydawanych przez nie orzeczeń i ich publikacji, CASUS 2013/4/51-57; M. Kiełbowski, Zarzuty wobec uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, Przegląd Podatkowy 2011, nr 11, s. 51 - 55). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Wykazano w nim jakich uchybień natury proceduralne dopuścił się organ administracji, z powodu których decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Nie zasługuje również nie uwzględnienie również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postepowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W myśl zgodnie z art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Również bezsporne w sprawie jest to, że strona nie opłaciła częściowo - w terminie określonym w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji - składek na ubezpieczenia wypadkowe za okres od kwietnia 2015 r. do lipca 2015 r. Spółka nie uiściła w terminie całości składek na ubezpieczenie wypadkowe (uiszczała ww. składki według stopy 1,02 % zamiast prawidłowej 1,20 %). Co za tym idzie odczytując literalnie przepisy ustawy o rehabilitacji zasadne jest żądanie zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Nie może jednak ujść uwadze powód zaniedbania spółki polegający na uiszczeniu należnych składek według niewłaściwej stawki procentowej. Wynikał on, bowiem jako konsekwentnie twierdzi strona z wadliwej informacji uzyskanej przez stronę, jaką uzyskała w tej mierze z infolinii ZUS.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych okolicznościach rozważenia wymagało, czy – w świetle zasady legalizmu i praworządności, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oraz co istotne zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. zastosowanie względem spółki sankcji w postaci zwrotu wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości – nie naruszałoby zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych wyżej okolicznościach na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco i uznać, że zasada legalizmu i praworządności powinna ustąpić zasadzie zaufania do działań organu publicznego oraz uzyskanych od niego informacji. Wynika to z faktu, że spółka regulowała składki w błędnej wysokości działając w zaufaniu do informacji uzyskanej od pracownika ZUS (na infolinii tego organu). Okoliczność taka wymagała stosownej oceny prawnej, którą w sposób prawidłowy dokonał WSA w zaskarżonym wyroku. Wskazał on bowiem, że działanie strony w dobrej wierze, w oparciu o zaufanie do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wreszcie uiszczenie brakującej część składek (wręcz znikomej w porównaniu z częścią uregulowaną terminowo) natychmiast po zakomunikowaniu przez ZUS wadliwego postępowania, wymaga oceny przez pryzmat ww. zasad postępowania administracyjnego oraz konsekwencji z nich wypływających w szczególności dla strony. W sprawie chodzi tu o zastosowanie się spółki do wadliwej informacji uzyskanej od organu. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że spółka kierowała się w swych działaniach co do wysokości stopy procentowej informacjami, jakie uzyskała od ZUS (konkretnie infolinii tego organu). Zatem strona mogła działać (i działała) w zaufaniu do organu publicznego (art. 8 k.p.a.). Działanie takie nie może narażać ją na sankcję w postaci zwrotu wypłaconego dofinansowania. W przeciwnym razie byłoby to działanie nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w swych konsekwencjach do zachowania skarżącej we wskazanych okolicznościach faktycznych sprawy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje wagę do praworządnego i rzetelnego działania administracji państwowej i nacechowanego życzliwością stosunku do obywateli, dając temu wyraz w swoich przepisach. Tak np. art. 7 in fine k.p.a. nakazuje dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz podejmować działania w celu załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z kolei art. 8 k.p.a. nakazuje prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przy tym art. 9 k.p.a. poleca należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w sprawie, a także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sprawie zastosowanie się strony do wyjaśnień, jakie uzyskała od organu winno zostać zbadane czy taka sytuacja miała miejsce. Chodzi tu o odsłuchanie rozmów pracownika z ZUS z przedstawicielem spółki, w której uzyskano informacje o wysokości składki. W razie braku możliwości odsłuchania tej rozmowy organ winien zastosować art. 81a k.p.a. tj. rozstrzygnąć pojawiające się wątpliwości na korzyść strony.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że "Chociaż w najszerszym zakresie zasada proporcjonalności odnosi się do działalności prawotwórczej państwa, czego dowodzi brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jednak jest oczywiste, że oprócz sfery legislacji, proporcjonalność obejmuje także sferę stosowania prawa, m.in. przez sądy. Proporcjonalność stanowi dla sądów upoważnienie do dokonywania kontroli aktów władzy ustawodawczej oraz wykonawczej" (wyrok SN z 17.09.2014 r., I CSK 439/13, LEX nr 1504809, OSNC 2015/7-8/93). Ponadto konstytucyjny model zasady pierwszeństwa Konstytucji zakłada jednak jej realizację "równocześnie na dwóch płaszczyznach – generalno-abstrakcyjnej, gdzie gwarantuje ją Trybunał Konstytucyjny i konkretno-indywidualnej, gdzie gwarantują jej realizację sądy (zob. P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, s. 375). W rezultacie mamy do czynienia ze swego rodzaju "promieniowaniem Konstytucji", które wiąże się z "istotną zmianą stylu uprawiania prawa, zakładającą silne ‹‹powiązanie aksjologiczne›› wszystkich składników systemu prawnego, konieczność uwzględniania konsekwencji, które wykraczają poza poprawność dogmatycznej analizy dokonywanej jedynie z perspektywy konkretnej gałęzi czy dyscypliny prawa. (...) Konieczne staje się uwzględnienie szerszej perspektywy, obejmującej założenia, cele i wartości systemu dekodowane z samej Konstytucji (M. Safian, Wprowadzenie, w: M. Safian, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Warszawa 2016, str. 86; zob. też T. Grzybowski, Ważenie zasad prawa przez sądy administracyjne publ: ZNSA 2018/6/47-71). "Korelatem ważenia zasad prawa jest wzmocnienie sędziowskiej władzy dyskrecjonalnej. Jakkolwiek wypada wyrazić przekonanie, że działanie takie należy do istoty pojęcia niezawisłości sędziowskiej, które stanowi fundament państwa prawnego to jednak łączy się też niewątpliwie z pewnym wyzwaniem dla sędziego. Zmuszony jest on bowiem poszukiwać w tym stanie rzeczy dodatkowych, względem tekstu prawnego, źródeł legitymizacji podjętego rozstrzygnięcia, jako że kieruje się w omawianych sytuacjach przesłankami o niedookreślonym charakterze, angażując elementy wartościowania, czy też inaczej – oceny stopnia spełnienia w danym przypadku wartości prawem chronionych. Ważne jest w związku z powyższym, by rozstrzygnięcia oparte na ważeniu zasad znajdowały stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, a w szczególności by sąd przedstawiał motywy, którymi kierował się przyjmując warunkowy prymat jednej zasady nad drugą w analizowanym stanie faktycznym" (T. Grzybowski, Ważenie ... str. 12.).

W judykaturze sądów administracyjnych można wskazać szereg orzeczeń, w których sądy podejmowały się ważenia zasad prawa, tak w aspekcie procesowym, jak i materialno-prawnym (zob. np. wyroki NSA: z 20.04.2007 r., II FSK 563/06; z 23.11.2010 r., II FSK 1249/09; z 1.04.2014 r., I OSK 567/13). Z podobnym ważeniem prawny mamy do czynienia na gruncie tej sprawy.

Przyjmując w sprawie warunkowy prymat jednej zasady (wyrażonej w art. 8 k.p.a.) nad drugą (legalizmu i stosowania przepisów ustawy o rehabilitacji w ich literalnym brzmieniu) w analizowanym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działanie strony w zaufaniu do organów państwa w przytoczonych wyżej okolicznościach i stanie faktycznym sprawy - powinno przeważać nad zasadą legalizmu i praworządności. W przeciwnym razie konstytucyjna wartość w postaci proporcjonalności nie mogłaby zostać zrealizowana z powodu okoliczności za które strona nie odpowiada (błędnej informacji uzyskanej od ZUS), która na dodatek działała w zaufaniu do organu publicznego. W przeciwnym razie zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) zostałyby zachwiana.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że sam ustawodawca zauważył zbytnią surowość sankcji w postaci zwrotu wypłaconego dofinansowania przy błędnym obliczeniu wysokości należnej składki. Wszak z dniem 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2192). Jej art. 23 pkt 1 zmienił art. 26a ustawy rehabilitacji. W obecnym brzmieniu art. 26a ust. 1a1 pkt 3) i ust. 1 a2 ustawy rehabilitacji pozwala PFRON na przyznanie dofinansowania w sytuacji, w której kwota składek uiszczonych przez pracodawcę z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni wyniosła nie więcej niż 2 % składek na ubezpieczenie społeczne należne za dany miesiąc. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianych w art. 23 pkt 1 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepisy nowelizacji nie mają zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, lecz winny mieć znaczenie podczas procesu wykładni innych przepisów postępowania mających znaczenie w sprawie. Co za tym idzie sam ustawodawca uznał, że różnica w uiszczeniu stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe za pracowników w wysokości nie większej niż 2% nie powinno skutkować zastosowaniem sankcji. W sprawie wysokość owej składki wynosiła 1,20 %, zaś spółka zastosowała stawkę 1,02 %. Czyli różnica procentowa była mniejsza niż ta, o której stanowi ustawodawca w ww. nowelizacji. Co za tym idzie gdyby zmiana przepisów nastąpiła w relewantnym czasie dla niniejszej sprawy spółka nie zostałaby objęta sankcją.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego to opierają się one na zakwestionowaniu ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, do których odniesiono się przy rozpatrywaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).