Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2229/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2229/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...],[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") po ponownym rozpatrzeniu – w związku z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16 oraz z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16 – odwołań J.W. i W. K. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia[...] czerwca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. W. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz A. H. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej, bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m³ i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m³ na działce oznaczonej nr ew. 25, położonej we wsi [...], gmina [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności żądanego rozstrzygnięcia. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania, GINB uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca

2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...]

nr [...] z [...] listopada 2004 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. K.GINB decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i umorzył postępowanie organu I instancji. Z kolei po rozpatrzeniu odwołania J.W. GINB decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]umorzył postępowanie odwoławcze. Na powyższe rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W. Po jej rozpatrzeniu Sąd wyrokiem z 18 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/14 oddalił skargę na decyzję GINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] , natomiast wyrokiem z 18 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/14 Sąd oddalił skargę na decyzję GINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2257/14 oraz decyzję GINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Z kolei wyrokiem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2258/14, a także decyzję GINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższych orzeczeń wskazał, że stanowisko organu II instancji odmawiające odwołującym się przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym jest nieprawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Rolą GINB będzie zaś merytoryczne rozpoznanie odwołania J. W.i W. K..

W związku z powyższymi wyrokami GINB decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, stąd zaistnienie przesłanki powodującej jej stwierdzenie musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto postępowanie nieważnościowe ogranicza się do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz opiera się o materiał dowodowy, którym dysponował lub powinien dysponować organ wydający kontrolowane orzeczenie.

GINB podkreślił, że o tym czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na gruncie zaś art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2004 r., Nr. [...],

znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją z [...] marca 2005 r., znak: [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie tego organu z [...] grudnia 2004 r., znak: [...],[...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...]. W toku postępowania ustalono, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, oddalono skargę inwestora na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wskutek czego stało się ono prawomocne. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. W ocenie GINB prowadzi to do stwierdzenia, że inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi naruszenie 32 ust. 4 pkt 1 oraz 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do przepisu art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Oznacza to, iż aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Co prawda stwierdzone naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa.

Organ II instancji wskazał ponadto, że obecnie działka, na której zrealizowana jest sporna inwestycja, objęta jest ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2006 r., Nr [...], o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...], obejmującego część wsi: [...],[...],[...], [...], [...] i [...]. Powyższa działka inwestycyjna nr ew. [...] w [...] częściowo położona jest na obszarze oznaczonym w tym planie miejscowym symbolem RM, MN, U (zabudowa zagrodowa, mieszkaniowo jednorodzinna i usługi z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią), a częściowo symbolem RL (teren lasu). Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że kwestionowana inwestycja nie narusza postanowień tego planu miejscowego, w szczególności co do przeznaczenia terenu (sporna inwestycja na działce nr ew. [...] w całości znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RM, MN, U). Stosownie do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 690), przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśniczych. Z akt sprawy wynika, że inwestor jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne o powierzchni około 103 ha, co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] września 2009 r.

Ponadto nie naruszono rażąco wymogów w przedmiocie wysokości zabudowy budynków usługowych i gospodarczych - jedna kondygnacja, udziału powierzchni zabudowanej do powierzchni działki - do 40% (projektowana - ok. 21,4%) udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% (projektowana - ok 68 5%), czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni dróg i ulic - 6 m (projektowana - 8 m). GINB wskazał również, że zasadniczo celem przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jakkolwiek brak decyzji o warunkach zabudowy stanowił oczywiste naruszenie 32 ust. 4 pkt 1 oraz 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, to jednak ustalenie, że inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyklucza uznanie, że kontrolowana decyzja narusza prawo w sposób rażący.

Na gruncie art. 46 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją taką jest też decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2). Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji (art. 48 ust. 1) w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji (art. 46 ust. 3). Organami właściwymi w sprawie uzgodnienia, w przypadku postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, są starosta (art. 378 ust. 1) oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 57 ust. 1). Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na chowie lub hodowli zwierząt, w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], uzgadniająca pozytywnie w zakresie ochrony środowiska projekt spornego przedsięwzięcia. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Starosty [...] z [...] października 2004 r, znak: [...]. GINB ustalił, że decyzją z [...] października 2006 r., Starosta [...], po wznowieniu postępowania z urzędu, uchylił powyższe rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2004 r. oraz zmieniającą ją decyzję z [...] października 2004 r. Późniejsze uchylenie powyższej decyzji może mieć wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, które powoduje jedynie przerwanie wywoływania skutków prawnych na przyszłość, z dniem wzruszenia lub wygaśnięcia decyzji. Stąd też ze względu na fakt, że decyzją z [...] października 2006 r., Starosta [...] orzekł o uchyleniu, a nie stwierdzeniu nieważności omawianego rozstrzygnięcia, w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego koniecznym było uwzględnienie ustaleń tej decyzji, jako istniejących i obowiązujących w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z

[...] października 2004 r., Nr[...], uzgadniająca przedsięwzięcie polegające na budowie budynku inwentarskiego obory wolnostanowiskowej bezściółkowej na 200 DJP, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Następnie decyzją z [...] czerwca 2006 r., Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia z [...] października 2004 r. Niemniej jednak okoliczność ta nie może być uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora po stwierdzeniu nieważności decyzji kończącej sprawę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z [...] lutego 2010 r., Nr[...], uzgodnił realizację tego przedsięwzięcia. Postanowienie to jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym. Prowadzi to do stwierdzenia, że jakkolwiek brak uzgodnienia organu sanitarnego wydanego w trybie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo o ochronie środowiska stanowił naruszenie prawa, to jednak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego.

GINB nie dopatrzył się również rażącego naruszenia innych przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Organ II instancji wskazał, że jakkolwiek w analizowanej sprawie doszło do naruszenia prawa, to naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie powoduje ono bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W., wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 oraz art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez niespełnienie obowiązku organu odwoławczego i niedostrzeżenie wad prawnych decyzji organu I instancji,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do całości treści odwołania skarżącej i W. K., co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. przez brak rzetelnej oceny wszystkich dowodów w sprawie,

- art. 15, art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. przez nierzetelne rozpatrzenie odwołania w ciągu jednego miesiąca od daty jego otrzymania i tworzenie dalszej bezzasadnej przewlekłości postępowania odwoławczego (kwestia rozpatrzenia odwołania z [...] lipca 2014 r. trwa już ponad 4 lata),

- art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przypisanie obowiązków kontrolnych organom nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, działając jako organ architektoniczno-budowlany w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpoznanie jej merytorycznie w całości, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16 oraz II OSK 2437/16.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że GINB nie odnosi się w pełnym zakresie do rozstrzygnięcia organu I instancji przez określenie czy słusznie organ ten odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Wprawdzie wykonuje częściowo zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i analizuje meritum sprawy, lecz formułuje nieprawdziwe twierdzenia.

Skarżąca wskazała również, że projekt budowlany dla spornej inwestycji został opracowany z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego poprzez: brak sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia towarzyszącego budowie (art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy), nie dokonano sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (art. 20 ust. 2), projekt nie zawiera planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy z pominięciem też przepisów o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (art. 29a ust. 2), projekt zagospodarowania działki sporządzono na nieaktualnej mapie (art. 34 ust. 3 pkt 1), brak oświadczenia zarządcy drogi publicznej o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 34 ust. 3 pkt 3b), przedsięwzięcie nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację (art. 35 ust. 1 pkt 1), a także fakt, że projekt zagospodarowania działki nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym (§ 271 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) przez brak zachowania wymaganej odległości krawędzi budynku od lasu (art. 35 ust. 1 pkt 2).

Równocześnie skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, decyzja wydana z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o ochronie środowiska jest nieważna. Z tego względu art. 11 powyższej ustawy stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i to nie tylko na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła także, że wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego wskazywała organom, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r.,

nr [...] nie tworzy żadnych praw dla nikogo, ze względu na jego wydanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ współuczestniczący w postępowaniu – Wójta Gminy [...], które zostało następnie umorzone decyzją tego organu z [...] czerwca 2012 r. Skoro więc faktycznie inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, to ponad 5 lat później ([...] lutego 2010 r.) zostało wydane postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dodatku w oparciu o raport niemający mocy dowodowej.

Ponadto w treści skargi zarzucono organowi odwoławczemu brak dowodu na okoliczność immisji zanieczyszczeń powietrza na podstawie przeprowadzonych przez właściwe organy monitoringu w sytuacji gdy obiekt jest użytkowany. GINB nie rozpatrując w sposób wnikliwy niniejszej sprawy działa na szkodę nie tylko jednostki, lecz wszystkich mieszkańców wsi [...] i [...]. Środowisko jest bowiem dobrem wspólnym i w interesie państwa jest zachowanie jego czystości. Mieszkańcy okolicznych wsi nie mają możliwości oddychać świeżym powietrzem i spożywać czystej, niezamulonej wody, pomimo że każda rodzina włożyła własne środki finansowe w budowę linii wodociągowej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej, bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m³ i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m³ na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej we wsi [...] gmina [...].

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje , że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2004 r., Nr. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia, została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjn w Białymstoku wyrokiem z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, oddalił skargę inwestora na powyższe rozstrzygnięcie.

W tym miejscu przede wszystkim zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Powyższe przede wszystkim nie oznacza jakiegokolwiek automatyzmu i nie uprawnia do wnioskowania, że zawsze wtedy gdy unieważniono decyzję o warunkach zabudowy, następuje również konieczność unieważnienia następującej po niej i ją "konsumującej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeczy temu już sama teza wskazanej uchwały.

Jak słusznie wskazano również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym - oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji.

W okolicznościach sprawy niniejszej realizacja powyższej uchwały w warunkach nadzwyczajnego charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wymaga wyjaśnienia ( co uczynił organ), że aktualnie działka, na której zrealizowana jest sporna inwestycja, objęta jest ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2006 r., Nr [...], o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...], obejmującego część wsi: [...],[...],[...], [...], [...] i [...]. Działka nr ew. [...] w [...] częściowo położona jest na obszarze oznaczonym w tym planie miejscowym symbolem RM, MN, U (zabudowa zagrodowa, mieszkaniowo jednorodzinna i usługi z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią), a częściowo symbolem RL (teren lasu).

Z dokumentacji projektowej wynika, że kwestionowana inwestycja na działce nr ew. [...] w całości znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RM, MN, U a więc nie narusza planu co do przeznaczenia działki. Oceny tej nie zmienia przedłożona przez skarżącą decyzja z dnia [...] czerwca 2007r.Starosty Powiatowego w [...] dopuszczająca dokonanie zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny na działce nr [...]. Następnie w wyniku wznowienia postępowania , uchylono powyższe rozstrzygniecie i odmówiono zmiany przeznaczenia gruntu. Z treści tych rozstrzygnięć wynika jedynie, że inwestor w dwa i pół roku po uzyskaniu pozwolenia na budowę chciał wykorzystywać całą działkę do prowadzenia produkcji mleka, na co nie zezwalał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności decyzji z [...] listopada 2004r. Nr [...].

Mianowicie w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) –przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – dalej k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).

Biorąc po uwagę , że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni około 103 ha, co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] września 2009 r., przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się jako zabudowa zagrodowa ( budynek inwentarski) zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

O ile można więc stwierdzić, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 1 oraz art. 33 ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego, to biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, nie można temu naruszeniu przypisać charakteru rażącego.

Słusznie organ podkreślił także , że projekt budowlany nie narusza rażąco wymogów planu w przedmiocie wysokości zabudowy budynków usługowych i gospodarczych - jedna kondygnacja, udziału powierzchni zabudowanej do powierzchni działki - do 40% (projektowana - ok. 21,4%) udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% (projektowana - ok 68 5%), czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni dróg i ulic - 6 m (projektowana - 8 m).

Ponadto zgodnie z art. 32 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie kontrolowanej decyzji (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), pozwolenie na budowę mogło być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska oraz uzyskaniu przez inwestora , wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast z art. 46 ust 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ( Dz.U z 2001r. Nr 62, poz.627 ze zm.) wynika, że wydanie decyzji w sprawie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na chowie lub hodowli zwierząt, w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W sprawie wydana została decyzja Starosty [...] [...] sierpnia 2004 r., uzgadniająca pozytywnie w zakresie ochrony środowiska projekt spornego przedsięwzięcia, zmieniona następnie decyzją Starosty [...] z [...] października 2004 r. W dalszej kolejności decyzją z [...] października 2006 r., Starosta [...], po wznowieniu postępowania z urzędu, uchylił powyższe rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2004 r. oraz zmieniającą ją decyzję z [...] października 2004 r. Jednak jak słusznie podkreślił organ odwoławczy ,późniejsze uchylenie powyższej decyzji może mieć wyłącznie skutek ex nunc, które powoduje jedynie przerwanie wywoływania skutków prawnych na przyszłość, z dniem wzruszenia lub wygaśnięcia decyzji. Stąd też w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego koniecznym było uwzględnienie ustaleń tej decyzji, jako istniejących i obowiązujących w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę.

Nadto podkreślenia wymaga, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ostatecznym i pozostającym w obrocie postanowieniem z [...] lutego 2010 r., Nr-[...], uzgodnił realizację tego przedsięwzięcia.

Zasadnie więc organ przyjął, że brak uzgodnienia organu sanitarnego wydanego w trybie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo o ochronie środowiska stanowił naruszenie prawa, to jednak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego.

Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] listopada 2004r. nie narusza rażąco także przepisów rozp. Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki I ich usytuowanie. Nie został nie naruszony wymóg § 12 (sytuowanie budynków na działce budowlanej), § 13 (przesłanianie budynków), § 36 (sytuowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe) oraz § 60 ust. 2 (nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych), a także § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia , bowiem w dacie udzielenia pozwolenia na budowę działka nr ew. [...], granicząca z działką inwestycyjną nr ew. [...], oznaczona była na mapie jako rolna (symbol RZ VI). Późniejsza zmiana klasyfikacji działki nr ew. [...] z rolnej na leśną nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony bez uwag z--rzeczoznawcą do zabezpieczeń przeciwpożarowych, bryg. inż. W. Ł..

Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 887.

W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Finalnie także podkreślenia wymaga, że oceniając decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. w postępowaniu nadzorczym trzeba uwzględnić stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest , w ocenie Sądu brak możliwości stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez wiele lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Podkreślenia wymaga , że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).