Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2047/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 117/15 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic K. i K. we W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 117/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic K. i K. we W.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] października 2014 r. Rada Miejska W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic K. i K. we W.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do działek gruntu: obręb K., [...], dz. nr [...], [...], obręb O. [...] dz. nr [...] oraz część dz. nr [...] obręb O. [...], część dz. nr [...] obręb O., [...], część dz. nr [...] i [...] obręb K., [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie: art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez naruszenie prawa własności skarżącego w zakresie, w jakim ograniczono jego swobodę dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania; art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, polegające na podważeniu zasady pewności prawa i zaufania skarżącego do państwa i stanowionego przez nie prawa;- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w zaskarżonej części uchwały prawa własności nieruchomości skarżącego; art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ukształtowanie w zaskarżonej części uchwały wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego w sposób niezgody z jego interesem indywidualnym; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej przepisów ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości; art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym naruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi; art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 25 sierpnia 2011 r. została wydana decyzja Prezydenta W. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu, która zyskała przymiot ostateczności. Według jej założeń skarżący uzyskał dla projektu inwestycyjnego wskaźnik powierzchni zabudowy 3,166,93 m2 tj. 0,278, co daje mu możliwość wybudowania 48 segmentów dwulokalowych o łącznej powierzchni użytkowej ok. 7.000 m2. Struktura planowanych lokali przewiduje w większości lokale o powierzchni użytkowej w granicach 50-75 m2, czyli lokale cieszące się największym popytem na rynku nieruchomości. Skarżący podał, że § 19 ust. 1 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza przysługujące mu prawo własności przez to, że dokonuje podziału należącego do niego terenu na dwie części poprzez umieszczenie pomiędzy nimi pasa drogowego (2KDD) oraz ciągu pieszo-rowerowego (4KDPR). Rozwiązanie takie powoduje, że należąca do niego działka nr [...] traci ok. 1.500m2 swojej powierzchni na rzecz realizacji pasa drogowego oraz ciągu pieszo-rowerowego. Skarżący zarzucił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drastycznie obniża wartość rynkową należących do niego nieruchomości, nie uwzględnia wytycznych zawartych w uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy oraz realiów położenia i negatywnego wpływu planowanych inwestycji infrastrukturalnych. Ponadto postanowienia planu praktycznie uniemożliwiają zbycie terenu po stawkach zakładanych w ramach ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Konkludując skarżący wskazał, że sposób zabudowy należących do niego działek, pas drogowy oraz ciąg pieszo-rowerowy poprowadzony w planie w sposób opisany powyżej, całkowicie dezorganizuje możliwości zagospodarowania jego działek w sposób zgodny z planowanym przez niego przeznaczeniem i ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W tej sytuacji proponuje on zmianę przebiegu pasa drogowego oznaczonego symbolem 2 KDD i ciągu pieszo-rowerowego oznaczonego symbolem 4 KDPR poprzez poprowadzenie go w innym miejscu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił także, że zaskarżona uchwała opracowana została zgodnie z polityką przestrzenną gminy określoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2006 roku ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2010 r. Zgodnie z jego postanowieniami ten teren położony jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowym jednorodzinnym O. oraz na niewielkim fragmencie w zespole urbanistycznym zielonym K. K.. W zespołach urbanistycznych mieszkaniowych jednorodzinnych celem polityki przestrzennej jest między innymi integracja istniejących rozproszonych i niedopasowanych do siebie zgrupowań zabudowy mieszkaniowej w zharmonizowane osiedla, doprowadzenie do powstania harmonijnych osiedli zabudowy jednorodzinnej oraz osiedli zabudowy willowej, wraz z towarzyszącymi im obiektami, jak również uzupełnienie zabudowy i wyposażenie istniejących osiedli mieszkaniowych, w tym szczególnie w zieleń, obiekty rekreacji i parkingi. Organ wyjaśnił, że tylko trzy z siedmiu podanych w skardze działek gruntu w obszarze opracowania planu należą do skarżącego, pozostałe stanowią własność Gminy Miejskiej W.. Podał też, że uzyskana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie złożonego wniosku, który przewidywał na niniejszym terenie realizację 14 segmentów w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej od strony ul. K. i trzech budynków usługowych od strony ul. K. oraz drogę obsługującą zabudowę i miejsce na parking. Natomiast w skardze przedstawiono zamiar realizacji na podstawie tej decyzji znacznie intensywniejszej zabudowy mieszkaniowej, a mianowicie 48 segmentów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej po dwa lokale mieszkalne w każdym. Zdaniem organu, realizacja takiej liczby budynków mieszkalnych na działce o powierzchni około 1,14 ha, biorąc pod uwagę konieczność przeznaczenia znacznej części działki skarżącego na drogi dojazdowe, place do zawracania oraz miejsca do parkowania, będzie bardzo trudna i nie pozwoli – zgodnie z postanowieniami Studium - na zapewnienie udziału terenu biologicznie czynnego na poziomie 40 % powierzchni działki budowlanej. Nie pozwoli także na zachowanie zalecanej w "Studium..." minimalnej powierzchni działek budowlanych dla zabudowy szeregowej ustalonej na 300 m2. Organ dodał, że w dniu 8 listopada 2013 r. skarżący złożył nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, którego rozpatrywanie ze względu na fakt przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawieszono do dnia 8 sierpnia 2014 r. Z kolei dnia 30 kwietnia 2014 r. skarżący złożył wniosek do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic K. i K. we W. o uwzględnienie planowanej inwestycji – tj. zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej. Wniosek ten zakładał realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o bardzo wysokiej intensywności zabudowy. W trosce o ład przestrzenny osiedla oraz standard zamieszkiwania, Prezydent W. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uwzględnił wniosek, zastrzegając jednakże możliwość wprowadzenia ograniczeń, w zakresie zmniejszenia intensywności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dnia 19 września 2014 r. skarżący złożył uwagę do wyłożonego projektu planu, tym razem wnosząc o umożliwienie zabudowy jednorodzinnej i usługowej zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy przy ul. K.. Uwaga ta nie została uwzględniona.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów w zakresie umieszczenia pasa drogowego (2 KDD) oraz ciągu pieszo-rowerowego (4 KDPR) organ wyjaśnił, że oznaczona symbolem 2 KDD droga dojazdowa poprowadzona została na terenach będących własnością kilku właścicieli, w tym także na terenach gminnych, a określony jej przebieg pozwoli na prawidłową obsługę komunikacyjną wszystkich działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Organ zaakcentował przy tym, że niezależnie od rodzaju realizowanej zabudowy na tym terenie część powierzchni działki musi być przeznaczona na drogę, infrastrukturę techniczną oraz miejsca do parkowania. Wynika to także z analizy obsługi komunikacyjnej terenu, przedstawionej na załącznikach graficznych do wniosków skarżącego. Ponadto wynika z nich, że skarżący musiałby przeznaczyć pod drogi znacznie większą powierzchnię swojej działki niż ta jaka została przeznaczona na drogę (obsługę komunikacyjną) zaproponowaną w zaskarżonym planie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim odnosi się ona do działek skarżącego, jak również wnosi o poprowadzenie drogi w górnej części terenu 1 MW/1 na działce przede wszystkim gminy. Dodał, że działki nr [...] i [...] zostały dokupione przez skarżącego celem skomunikowania planowanej inwestycji z ulicą K.. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wskazując, że rozważając skomunikowanie należącego do skarżącego terenu z ulicą K. uznano, że przyjęte w planie rozwiązania są optymalne z punktu widzenia zasadności zagospodarowania terenu.

Ponadto, strony zgodnie oświadczyły, że na terenie objętym planem obok działki nr [...] należącej do skarżącego działki nr [...], nr [...] i [...] (2U oraz 4 KDPR) stanowią własność osób fizycznych, a działka nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się we władaniu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że warunki formalne skargi zostały przez skarżącego spełnione. Skarżący ma również interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Jest on właścicielem działek nr [...],[...] oraz [...]. Przepisy § 19 ust. 1 i § 21 ust. 1 uchwały dokonują podziału należącego do skarżącego terenu przez umieszczenie między nimi pasa drogowego 2 KDD oraz ciągu pieszo – rowerowego (4 KDPR), co uniemożliwia całościowe zagospodarowanie należącej do niego działki nr [...] zgodnie z wolą skarżącego. Skutkuje to odjęciem jej części na rzecz wskazanych elementów infrastruktury. Oczywiście również przyjęty przez lokalnego prawodawcę sposób i parametry zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem 1MW/1 i 1MW/2 oraz 3 US, w granicach którego leży nieruchomość skarżącego stanowi swoiste ograniczenie, którym musi się on podporządkować.

Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do podzielenia zarzutu strony skarżącej w kwestii naruszenia art. 2, 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., jak również art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz art. 16 § 1 i art. 8 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego i statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna jednak przestrzegać określonych w ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W konsekwencji, mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, Rada Miejska W. w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne strony skarżącej w zestawieniu z interesem publicznym – gminnym oraz innych właścicieli lub użytkowników działek objętych kontrolowanym planem, uznając za optymalne w tej kwestii postanowienia zawarte zaskarżonej uchwale. Bezsporne jest to, iż na obszarze objętym planem, ze względu na planowaną w tym rejonie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w tym w formie willi miejskich wraz z usługami, zasadnym było wydzielenie pasa drogowego umożliwiającego obsługę komunikacyjną wszystkich działek położonych w granicach obszaru objętego planem. Z przebiegu prac planistycznych, treści uzasadnienia do kwestionowanej uchwały, jak również prezentowanego w odpowiedzi na skargę i na rozprawie stanowiska organu, wynika, że w toku procedury planistycznej sporządzano różne warianty sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu i ukształtowania zabudowy, wybierając ostatecznie ten, który zabezpieczy interesy wielu stron. Twierdzenie to dotyczy także spornej drogi oraz ciągu pieszo - rowerowego, za czym przemawia to, iż zlokalizowane one zostały nie tylko na nieruchomościach skarżącego, ale również innych osób fizycznych (działki nr [...],[...],[...]) jak i terenach pozostających we władztwie Gminy W. (działka nr [...]). Stąd działka skarżącego nr [...] nie jest jedyną, przez którą poprowadzono pas drogowy i ciąg pieszo-jezdny. Regułą jest tu pozyskanie na niniejszy cel również części gruntu należącej do innych osób trzecich, jak i samej gminy. Co jednak istotne, przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod drogę oraz ciąg pieszo – rowerowy nie uniemożliwia realizacji na pozostałym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a wręcz przeciwnie – ją warunkuje. Ponadto, o tym że zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenu objętego postanowieniami planu było ogromnie problematyczne świadczy również to, że w skardze strona skarżąca nie podała bliżej skonkretyzowanej propozycji przebiegu spornej drogi, poprzestając na stwierdzeniu, że proponuje zmianę przebiegu pasa drogowego i ciągu pieszo-rowerowego poprzez poprowadzenie go w innym miejscu, a na rozprawie dopowiedziała jedynie, że wnosi o jego poprowadzenie w górnej części terenu 1 MW/1 na terenie Gminy. Jak wskazuje załącznik graficzny do uchwały w górnej części terenu znajduje się pas zieleni chronionej, zatem na tym terenie poprowadzenie drogi nie wchodzi w rachubę.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek podjęte przez Radę Miejską W. działania naruszają w sposób bezpośredni interes prawny skarżącego, to jednak mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym. Argumentem przemawiającym za tym jest także to, iż organ miał na względzie okoliczność, że w toku procedury planistycznej skarżący wniósł o uwzględnienie planowanej przez niego inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej wielorodzinnej, w rezultacie czego część należącego do niego terenu została przeznaczona pod taką zabudowę, a część pod zabudowę usługową – m.in. sportu i rekreacji. Zmniejszenie przy tym - w porównaniu do zamiaru inwestycyjnego skarżącego – intensywności zabudowy poprzez jej ukształtowanie i zagospodarowanie w sposób przyjęty w § 15 ust. 2 uchwały znajduje swoje uzasadnienie w wykazanej przez organ potrzebie zmniejszenia uciążliwości powodowanych sąsiedztwem planowanej ulicy zbiorczej oraz koniecznością zapewnienia potrzeb komunikacyjnych tegoż terenu. Niniejsze ograniczenie zgodne jest także z przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Nr [...] wraz ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...]) polityką przestrzenną K. i O., zakładającą powstanie harmonijnych osiedli zabudowy jednorodzinnej oraz osiedli zabudowy willowej przez m.in. integrację istniejących rozproszonych i niedopasowanych do siebie zgrupowań zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, jak zauważył organ, realizacja na działce 1,14 ha zabudowy o parametrach przyjętych w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) – tj. 48 segmentów dwulokalowych i związana z tym konieczność przeznaczenia znacznej części terenu na drogi dojazdowe, place do zawracania oraz miejsca do parkowania nie pozwoli na zapewnienie udziału terenu biologicznie czynnego na poziomie 40 % powierzchni działki budowlanej oraz minimalnej powierzchni działek budowlanych dla zabudowy szeregowej ustalonej na 300 m2, które to zostały przyjęte w Studium. Analiza akt administracyjnych dołączonych do skargi, a także analiza załącznika graficznego do uchwały wskazuje, że działki gruntu na terenie objętym planem mają kształt wydłużonych prostokątów, zatem mając na względzie konieczność zapewnienia gospodarczego wykorzystania terenu przez wszystkich właścicieli (użytkowników wieczystych) tychże działek na zasadzie równości, (bez niezgodnej z konstytucyjną zasadą równości preferencji dla skarżącego) kompetentny organ gminy był zmuszony znaleźć takie rozwiązanie dla drogi dojazdowej, aby uwzględniało potrzeby mieszkańców w jak najszerszym zakresie. Nadto na rozważanie (w toku prac planistycznych) stanowiska skarżącego wskazuje także treść zarządzenia Prezydenta W. z [...] września 2014 r. (nr [...] i uzasadnienie do kontrolowanej uchwały.

Sąd nie podzielił także zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez uchwalę gminy artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, na który skarga się powołuje. Zdaniem Sądu, analiza kwestionowanej uchwały wskazuje, że organ władzy publicznej nie uchybił nakazom wyartykułowanym w ogólnie obowiązującym przepisie, na co wskazują dotychczas przytoczone argumenty. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia skarżonym aktem art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym naruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi mogło by mieć miejsce wówczas, gdyby organ zróżnicował sytuację właścicieli/użytkowników wieczystych działek na terenie objętym planem bez uzasadnionej przyczyny lub w sposób nadmierny. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła.

Na marginesie Sąd I instancji dodał, że z urzędu jest mu wiadome, iż teren objęty uchwałą znajduje się "na styku" dwóch dzielnic W., O. mającego od zawsze charakter dzielnicy willowej, o niskiej zabudowie o małej intensywności, z dużymi terenami zielonymi i K. uprzednio mającej charakter zbliżony, a obecnie z przewagą zabudowy wielorodzinnej, również o nienadmiernej intensywności. Tereny planu obejmują dawną strefę handlową i dopiero nowy plan zmienia charakter jego przeznaczenia na tereny mieszkaniowe, których charakter dla zachowania ładu przestrzennego winien nawiązywać do terenów sąsiednich.

Jeśli zaś chodzi o decyzję o warunkach zabudowy, to Sąd wskazał na art. 65. ust. 1 u.p.z.p., wedle którego organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli (między innymi) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wynika z tego, że decyzja o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji celu publicznego) staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W konsekwencji decyzja ta nie wiąże w żaden sposób organu uchwalającego plan miejscowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. S., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, że umieszczenie - zgodnie z zaskarżoną uchwałą - pasa drogowego (2 KDD) i ciągu pieszo-jezdnego (4 KDPR) pomiędzy działkami stanowiącymi własność skarżącego mieści się w granicach władztwa planistycznego,

b) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, że w sytuacji umieszczenia - zgodnie z zaskarżoną uchwałą - pasa drogowego (2 KDD) i ciągu pieszo-jezdnego (4 KDPR) pomiędzy działkami stanowiącymi własność skarżącego nie dochodzi względem skarżącego do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w tej sprawie doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, co z dominującą dla skarżącego niekorzyścią doprowadziło do stanu zaburzenia symetryczności obciążeń poszczególnych działek. Przyjęte rozwiązanie faworyzuje właścicieli działek nr [...] oraz nieruchomości przy ul. K., kosztem nadmiernego obciążenia skarżącego, w szczególności w odniesieniu do działki nr [...]. Tym samym przyjęty wariant przeprowadzenia drogi zabezpiecza interesy wielu, lecz nie wszystkich właścicieli. Strona skarżąca przedstawiła na załączonej do skargi kasacyjnej mapce możliwość innego wariantu przeprowadzenia przedmiotowej drogi i ciągu pieszo-jezdnego (wybudowanie drogi łączącej ulicę K. z ulicą K. poza linią zabudowy i wybudowanie sięgacza pomiędzy terenem 2 U a terenem 1 MW/1 na terenie przeznaczonym pod pas zieleni), przyjęcie którego pozwoliłoby zrealizować planowaną przez skarżącego inwestycję, co do której wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący zarzucił że umieszczenie - zgodnie z zaskarżoną uchwałą - pasa drogowego (2 KDD) i ciągu pieszo-jezdnego (4 KDPR) pomiędzy działkami stanowiącymi jego własność stanowi przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz narusza konstytucyjne prawo własności skarżącego (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W odniesieniu do tych zarzutów na wstępie wskazać należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina W., przeznaczając teren działki skarżącego nr [...] pod drogę (2 KDD) i ciąg pieszo-jezdny (4 KDPR), działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie naruszyła art. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem wprowadzonego rozwiązania było skomunikowanie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1 MW/1 i 1 MW/2 z drogą publiczną (ul. K.). Na konieczność zapewnienia tym terenom obsługi komunikacyjnej wskazuje również skarżący w skardze kasacyjnej. Przyjęte przez Gminę rozwiązanie przedzielenia terenów 1 MW/1 i 1 MW/2 drogą (2 KDD) oraz rozdzielenia terenów 1 MW/2 i 2U ciągiem pieszo-jezdnym jest racjonalne i zapewnia wszechstronną obsługę komunikacyjną terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Skarżący ani w toku postępowania planistycznego, ani w skardze nie podał bliżej skonkretyzowanej propozycji przebiegu spornej drogi, poprzestając na stwierdzeniu, że proponuje zmianę przebiegu pasa drogowego i ciągu pieszo-rowerowego poprzez poprowadzenie go w innym miejscu, a na rozprawie wniósł o jego poprowadzenie w górnej części terenu 1 MW/1 na terenie Gminy. Jak wskazał Sąd I instancji, w górnej części terenu znajduje się pas zieleni chronionej, zatem na tym terenie poprowadzenie drogi nie wchodzi w rachubę. Wskazany w skardze kasacyjnej kolejny wariant obsługi komunikacyjnej tego terenu polegający na wybudowaniu drogi łączącej ulicę K. z ulicą K. poza linią zabudowy wzdłuż wschodniej granicy terenu objętego planem oraz wybudowaniu po przeciwległej stronie tego terenu krótkiego sięgacza pomiędzy terenem 2 U a terenem 1 MW/1 na terenie przeznaczonym pod pas zieleni stanowi rozwiązanie mniej racjonalne niż wariant przyjęty w zaskarżonej uchwale. Należy bowiem wskazać, że droga zapewnia nie tylko obsługę komunikacyjną terenów, lecz w pasie drogowym są umieszczane pod ziemią urządzenia infrastruktury technicznej (przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne). Rozwiązanie polegające na lokalizacji drogi dojazdowej wzdłuż wschodniej granicy terenu objętego planem, w sytuacji, gdy teren, który ma być obsługiwany przez tę drogę, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (1 MW/1 i 1 MW/2) jest dość duży (2,32 ha) utrudniałoby przyłączenie wszystkich budynków, które powstaną na tym terenie do mediów. Dlatego rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale jest bardziej uzasadnione, gdyż zapewnia wszechstronną obsługę w zakresie komunikacji, jak i dostępu do mediów dla terenów 1 MW/1 i 1 MW/2.

Twierdzenie skarżącego, iż jego prawo własności w odniesieniu do działki nr [...] zostało nadmiernie naruszone w porównaniu do naruszenia własności działek należących do innych podmiotów jest nieuprawnione. Przedmiotowa droga oraz ciąg pieszo – jezdny zlokalizowane zostały nie tylko na nieruchomościach skarżącego, ale również innych osób fizycznych (działki nr [...]), jak i terenach pozostających we władztwie Gminy W. (działka nr [...]). Część działki nr [...] przeznaczona pod drogę jest większa niż części działek pozostałych właścicieli, gdyż na części działki skarżącego planuje się lokalizację skweru (§ 19 ust. 2 pkt 2 uchwały). Nie jest to jednak różnica nadmierna, a ponadto skarżący jest właścicielem nieruchomości o największej powierzchni na terenach 1 MW/1 i 1 MW/2, zatem proporcjonalnie większa część jego nieruchomości zostaje przeznaczona pod drogę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.