Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 606/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 3, 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 864/16 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 864/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącego L. H. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. i A. B., stwierdził, że na działce nr [...] obr. [...] [...] w [...], stanowiącej własność L. H. nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na nieruchomość sąsiednią, tj. działkę nr [...] obr. [...] [...] w [...], stanowiącą własność A. i A. B., w wyniku pozostawienia na działce nr [...] otworu wykonanego na potrzeby przeprowadzenia kontroli prac nakazanych decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. znajdującego się na wysokości 4 przęsła ogrodzenia (licząc od granicy z działką nr [...]) oraz w wyniku zagłębienia terenowego, znajdującego się w narożu działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], polegające na: a) wystąpieniu bruzd i wyżłobień terenowych na działce nr [...], w rejonie czwartego przęsła ogrodzenia spornych działek, b) zniszczeniu kilkumetrowego fragmentu północnego ogrodzenia działki nr [...], biegnącego równolegle do ogrodzenia spornych działek.

W związku z powyższym w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]:

I. Nakazał L. H.:

1. uszczelnienie dolnej krawędzi podmurówki ogrodzenia działki nr [...] z działką nr [...] w miejscu wykonanej odkrywki, tj. istniejącej wyrwy znajdującej się na wysokości 4 przęsła ogrodzenia (licząc od granicy z działką nr [...]) materiałem szczelnym (np. poprzez zabetonowanie nieszczelności) na długości uniemożliwiającej przelewanie się wód opadowych pod podmurówką ogrodzenia z działki nr [...] na działkę nr [...], a następnie zasypanie wyrwy gruntem rodzimym, do wysokości obecnego poziomu terenu działki nr [...].

2. uszczelnienie dolnej krawędzi podmurówki ogrodzenia działki nr [...] z działką nr [...] w narożu tych działek, w miejscu gdzie znajduje się zagłębienie terenowe, materiałem szczelnym (np. poprzez zabetonowanie) na długości uniemożliwiającej przelewania się wód opadowych pod podmurówką ogrodzenia z działki nr [...] na działkę nr [...], a następnie zasypanie zagłębienia terenowego gruntem rodzimym, do wysokości obecnego poziomu terenu działki nr [...].

3. dokumentowania na bieżąco prowadzonych prac nakazanych w pkt 1 i 2, a następnie, po wykonaniu ww. prac, niezwłocznego przesłania powyższej dokumentacji do siedziby Wydziału Kształtowania Środowiska [...] na adres: [...].

II. Odmówił nakazania L. H. wykonania następujących prac o jakie wnoszą wnioskodawcy w związku z zaistnieniem "nowych okoliczności" w sprawie, tj.:

- wykonania na działce nr [...] zabezpieczenia przed spływem wody opadowej z drogi na ulicy Z. na teren tej działki, a następnie przebijając się pod murem na działkę nr [...],

- wykonania fundamentu w stałym gruncie pod murem ogrodzeniowym w miejscach przepływu wody na działkę nr [...] powodującej zniszczenia terenu działki i północnego odcinka ogrodzenia,

- zasypania koryta wykonanego na gruncie nasypowym podczas niwelacji terenu działki wzdłuż muru ogrodzeniowego, którym przepływa woda opadowa z ulicy Z. i całej powierzchni działki nr [...] na dz. nr [...] (obecnie działka nr [...]) niezgodnie z intencją przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz dyspozycją art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.),

- przesunięcia wypustu wody na działkę nr [...] na odległość 3 m od granicy dz. nr [...] wraz z urządzonym podłużnym kierunkiem odpływu wody z powodu wyrządzonych szkód.

SKO w [...] po rozpatrzeniu odwołania L. H., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], którą nakazano L. H., właścicielowi działki nr [...] obr. [...] [...] przywrócenie terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego poprzez:

1. likwidację rury drenażowej oraz rowu wypełnionego żwirem przebiegających wzdłuż ogrodzenia granicznego z działką nr [...],

2. przywrócenie konfiguracji terenu w 3 metrowym pasie wzdłuż ogrodzenia granicznego z działką nr [...] do stanu, jaki istniał przed wykonaniem drenażu, poprzez zasypanie ubytków i nierówności terenowych gruntem rodzimym,

działając na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z 18 lipca 2001 Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), w decyzji [...] maja 2016 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W postanowieniu z [...] lipca 2016 r., znak [...], SKO w [...], na podstawie art. 113 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., sprostowało oczywisty błąd pisarski w zakresie części opisowej decyzji organu I instancji zaistniały w decyzji Kolegium z [...] maja 2016 r., w ten sposób, że na stronie 1 decyzji w wersie 10 od dołu w miejsce treści:

1. likwidację rury drenażowej oraz rowu wypełnionego żwirem przebiegających wzdłuż ogrodzenia granicznego z działką nr [...],

2. przywrócenie konfiguracji terenu w 3 metrowym pasie wzdłuż ogrodzenia granicznego z działką nr [...] do stanu, jaki istniał przed wykonaniem drenażu poprzez zasypanie ubytków i nierówności terenowych gruntem rodzimym, wpisało treść:

1. uszczelnienie dolnej krawędzi podmurówki ogrodzenia działki nr [...] z działką [...] w miejscu wykonanej odkrywki, tj. istniejącej wyrwy znajdującej się na wysokości 4 przęsła ogrodzenia (licząc od granicy z działką nr [...]) materiałem szczelnym (np. poprzez zabetonowanie nieszczelności) na długości umożliwiającej przelewanie się wód opadowych pod podmurówką ogrodzenia działki nr [...] na działkę [...], a następnie zasypanie wyrwy gruntem rodzimym, do wysokości obecnego poziomi działki nr [...],

2. uszczelnienie dolnej krawędzi podmurówki ogrodzenia działki nr [...] z działką [...] w narożu tych działek, w miejscu gdzie znajduje się zagłębienie terenowe, materiałem szczelnym (np. poprzez zabetonowanie) na długości uniemożliwiającej przelewanie się wód opadowych pod podmurówką ogrodzenia z działki nr [...] na działkę nr [...], a następnie zasypanie zagłębienia terenowego gruntem rodzimym, do wysokości obecnego poziomu terenu działki nr [...],

3. dokumentowania na bieżąco prowadzonych prac, wskazanych w pkt 1 i 2, a następnie po ich wykonaniu niezwłocznego przesłania dokumentacji do organu I instancji.

W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że SKO w [...] stwierdziło, że w decyzji tego Kolegium z [...] maja 2016 r., zaistniała oczywista omyłka pisarska. Kolegium wyjaśniło, że dyspozycja art. 113 § 1 k.p.a. nie daje organowi administracji publicznej możliwości merytorycznej zmiany decyzji. W rozstrzyganym przypadku zaistniała oczywista omyłka pisarska wynikająca z błędów w edycji tekstu. Wskazano, że z akt sprawy wynika jednoznacznie prawidłowa treść decyzji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO w [...] z [...] maja 2016 r., znak [...], wpłynęła skarga L. H. (dalej: skarżący).

Skarżący zarzucił:

- nieważność decyzji organu I instancji, w związku z wystąpieniem w decyzji organu I-ej instancji przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a.,

- nieważność decyzji organu I instancji, w związku z wystąpieniem w decyzji organu I instancji przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a.,

- nieważność decyzji organu II instancji w związku z wystąpieniem w decyzji organu II-ej instancji przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli odwoławczej tj. brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oparcie swojego rozstrzygnięcia na sentencji oraz uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., znak [...], podczas gdy przedmiotem odwołania jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o tej samej sygnaturze akt;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez SKO w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do wszystkich zarzutów podniesionych przeze skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r., znak [...];

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł, że wadą nieważności obarczone jest rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie odnosi się do stanu faktycznego niebędącego przedmiotem rozpoznania odwołania, a zatem dotyczy innej decyzji niż ta, która została zaskarżona. Skarżący wskazał, że nie posiada kompetencji i nie wie na jakiej długości uszczelnienie mogłoby uniemożliwić przelewanie się wód opadowych, czy wystarczy 50 cm na 50 cm, czy też może jeden metr. Skarżący zauważył, że obowiązek nałożony przez organ powinien być jasny i klarowny, niedopuszczający żadnej swobody i uznania strony co do jego wykonania. Skarżący stwierdził, że w pkt 3 nakazano mu dokumentowanie na bieżąco prowadzonych prac nakazanych w pkt 1 i 2, a organ nie określił sposobu dokumentowania ww. prac, ponownie pozostawiając swobodne uznanie stronie.

Skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji obarczona jest także wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 - albowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. Organ stwierdził w 2011 r., że na gruncie sąsiadów wystąpiły szkody (m. in. wyżłobienia w gruncie oraz uszkodzenia ogrodzenia), i nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, te same szkody (organ zauważa, iż przeprowadzone oględziny terenowe podczas rozprawy administracyjnej z 5 sierpnia 2015 r. wykazały, że stan działki sąsiadów zasadniczo nie zmienił się od czasu oględzin terenowych poprzedzających decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., ponieważ wyżłobienia terenowe i uszkodzenia ogrodzenia istniały już w ww. dacie) są podstawą do nakładania na skarżącego kolejnych obowiązków, przy czym jest on karany dwa razy za to samo.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że organ nie stwierdza przykładowo, iż wyżłobień terenowych jest więcej, czy też są one głębsze, że ogrodzenie bardziej się przechyliło, czy też ma więcej ubytków, w porównaniu do stanu ustalonego w 2011 r., lecz organ stwierdza, iż oględziny terenowe nie wykazały pogorszenia się sytuacji na działce nr [...]. Skarżący podniósł, że jeśli jakaś szkoda powstała - to istnieje lub jak w niniejszej sprawie została naprawiona.

Skarżący wskazał, że cechy tejże szkody zostały ustalone przez prawomocną decyzję administracyjną, a w konsekwencji szkoda została naprawiona, a naprawa ta została uznana przez organ, który potwierdził prawidłowe wykonanie przez niego decyzji z 2011 r. Zauważył, że teraz wszczynana jest sprawa o tę samą szkodę, której powstanie nagle zmieniło przyczynę, a w związku z tym rzekomo konieczne są kolejne czynności z jego strony. Tym samym stanowisko organu prezentuje sytuację, w której raz rozstrzygnięta sprawa jest rozstrzygana na nowo celem nałożenia na skarżącego kolejnych obowiązków, mimo braku zmiany stosunków wodnych i braku nowej szkody.

Ponadto skarżący wskazał, że SKO w [...] naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy w prawidłowy sposób postępowania wyjaśniającego. SKO oparło swoje rozstrzygnięcie na sentencji o uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., podczas gdy przedmiotem odwołania jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. o tej samej sygnaturze akt.

Skarżący zwrócił uwagę, że wątpliwości w tym zakresie podniósł również w piśmie z 18 maja 2016 r. (w aktach sprawy). SKO w sentencji decyzji z [...] maja 2016 r. wskazuje nakazy określone w ostatecznej i wykonanej przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., a także swoje uzasadnienie opiera na ustaleniach zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. (dotyczące wszczęcia postępowania, jego przebiegu, daty rozpraw administracyjnych oraz oględzin, nałożonych nakazów), podczas gdy przedmiotem wniesionego przez skarżącego odwołania jest decyzja, wydana wskutek podniesionych przez Państwo B. nowych okoliczności. Jako dowód skarżący odsyła do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. wraz uzasadnieniem. Jego zdaniem, trudno stwierdzić, czy SKO w podanym przez siebie uzasadnieniu decyzji przedstawia stan faktyczny i rozstrzygnięcie z decyzji z 2011 r. czy też obecny stan faktyczny, co uniemożliwia w szczególności ponowne, tym razem poprawne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Ponadto treść zaskarżonej decyzji, a szczególnie wadliwe uzasadnienie, powoduje także, że wręcz niemożliwym jest merytoryczna kontrola sądowoadministracyjna orzeczenia organu II instancji. Skarżący podnosi nadto, że SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów, które podniósł on w swoim odwołaniu.

W ocenie skarżącego, SKO naruszyło również art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 18 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 864/16, w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów najdalej idących, a zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji, wskazał, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego. Po pierwsze przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Oznacza to, że wyeliminowana została z obrotu prawnego w wyniku postępowania odwoławczego decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Według Sądu I instancji, trudno oceniać i odnosić się do zarzutu jej niewykonalności, a także, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej zwłaszcza, że powodem wydania decyzji kasacyjnej był brak istotnych ustaleń faktycznych dla rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów procesowych w zakresie postępowania dowodowego.

Sąd I instancji wskazał, że rację ma skarżący, iż zarówno z części opisowej zaskarżonej decyzji II instancji, jak i jej uzasadnienia nie wynika, która to decyzja organu I instancji była przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego i podniesione w tym przedmiocie zarzuty są usprawiedliwione. Faktu tego nie zmienia wydane w dniu postanowienie z 18 lipca 2016 r. SKO w [...] o sprostowaniu oczywistego błędu pisarskiego poprzez wpisanie właściwej treści punktu 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. dlatego, że trudno uznać za oczywisty błąd pisarski przytoczenie sentencji innej decyzji, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji, zwłaszcza przy braku przytoczenia ustaleń faktycznych poczynionych w przedmiotowej sprawie, nie wynika w sposób jednoznaczny, która to decyzja organu I instancji była w istocie przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego.

Według Sądu I instancji, zaskarżona decyzja organu II instancji budzi zastrzeżenia pod kątem kompletności uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jej treść narusza bowiem dyspozycję art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co upoważnia do uznania, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy w całości. Ograniczył on bowiem rozważania wyłącznie do zagadnień podnoszonych przez skarżącego w zarzutach odwołania odnoszących się do postępowania dowodowego, a zwłaszcza braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, której przeprowadzenie, jak wskazuje organ "wydaje się", w okolicznościach faktycznych za konieczne. Znane jest stanowisko SKO w [...] jedynie w kwestii uzupełnienia materiału dowodowego, natomiast poza oceną i rozważaniami pozostało natomiast szereg elementów ustalonych w decyzji organu I instancji, wpływających na ocenę zasadności wniosku A. B., także w kontekście innych zarzutów odwołania L H., do których organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kontroli organu podlegała decyzja Prezydenta Miasta [...] w całości, pomimo jej zaskarżenia w odwołaniu przez L. H. jedynie w zakresie jej pkt I, zwłaszcza wobec faktu jej zaskarżenia także przez złożenie odwołania przez A. B. i A. B. w dniu 17 marca 2016 r. Umknęło bowiem uwadze SKO w [...], że organ I instancji przedstawił wraz z aktami sprawy dwa odwołania, zarówno A. i A. B., jak i L. H.. Pismo opatrzone datą 19 kwietnia 2016 r. A. i A. B. powinno być rozważone jako uzupełnienie złożonego w dniu 17 marca 2016 r. odwołania. Już z samej tej przyczyny, pomimo wcześniej wskazanych uchybień zaskarżona decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu.

W skardze kasacyjnej L. H. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. M. M. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 "ust. 2" p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 "ust. 2" k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nieuwzględnienie zarzutu nieważności decyzji organu ll instancji podniesionego przez skarżącego i niestwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z 4 maja 2016 r., spowodowane niewłaściwym sprawowaniem kontroli przez Sąd I instancji nad organami administracji oraz dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej subsumpcji art. 156 § 1 "ust. 2" k.p.a., ze stanem faktycznym sprawy, tj. uznaniem przez Sąd I instancji, że w decyzji SKO z [...] maja 2016 r., nie występuje przesłanka nieważności - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy właściwa analiza przesłanki rażącego naruszenia prawa skorelowana ze stanem faktycznym sprawy winna prowadzić do wniosków odmiennych.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 "ust. 2" p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 "ust. 3" k.p.a. w zw. art. 156 § 1 "ust. 5" k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie tj. nieuwzględnienie zarzutu nieważności decyzji organu I instancji podniesionego przez skarżącego i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r., spowodowane niewłaściwym sprawowaniem kontroli przez Sąd I instancji nad organami administracji oraz dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej oceny, że niemożliwe jest badanie podniesionych przez skarżącego przesłanek nieważności decyzji organu I instancji, podczas gdy właściwa analiza dopuszczalności oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa decyzji organu I instancji, skorelowana ze stanem faktycznym sprawy winna prowadzić do wniosków odmiennych.

3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia tj. sporządzenie nieprecyzyjnego uzasadnienia wyroku, z którego treści nie wynika dlaczego Sąd I instancji uznaje, że decyzja organu I instancji nie może zostać poddana badaniu pod kątem zarzucanych przez skarżącego przesłanek nieważności, jak również, z którego treści nie wynika, dlaczego decyzja organu ll instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z możliwością błędnej analizy sprawy przez Sąd I instancji, co doprowadziło do błędnego, a co najmniej niepoddającego się kontroli, w ww. zakresie, rozstrzygnięcia.

Na podstawie tak przedstawionych zarzutów, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., wniesiono o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu I instancji jest tym bardziej zastanawiające, ponieważ jednocześnie stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, właśnie m. in. z powodów podniesionych przez skarżącego, tj. że zarówno z części opisowej zaskarżonej decyzji organu ll instancji, jak i z jej uzasadnienia, nie wynika, która to decyzja organu I instancji była przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego. Według skarżącego kasacyjnie, samo stwierdzenie WSA, że w zaistniałej sytuacji oczywiście nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, uznać należy za niewystarczające uzasadnienie nieuwzględnienia podniesionego zarzutu nieważności decyzji, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że skarżący podnosił w skardze do WSA oraz w toku postępowania administracyjnego, że również decyzja organu I instancji obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 - decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że nakazy ujęte w pkt I. 1-3 decyzji organu I instancji, są sformułowane w sposób nieprecyzyjny, pozostawiający stronie swobodne uznanie co do jej wykonania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ administracji winien nakładanie takich obowiązków określić w sposób maksymalnie precyzyjny, mając również na względzie dotychczasową postawę sąsiada skarżącego. Ponadto decyzja organu I instancji obarczona jest także wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 - albowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r.

Według skarżącego kasacyjnie, jeśli jakaś szkoda powstała - to istnieje lub jak w niniejszej sprawie została naprawiona. Co więcej, dokładne cechy tejże szkody zostały ustalone przez "prawomocną" decyzję administracyjną, a w konsekwencji szkoda została naprawiona, a naprawa ta została uznana przez organ, który potwierdził prawidłowe wykonanie przez skarżącego decyzji z 2011 r. Jednocześnie teraz wszczynana jest sprawa o tę samą szkodę, której powstanie nagle zmieniło przyczynę, a w związku z tym są rzekomo konieczne kolejne czynności ze strony skarżącego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowisko organu prezentuje sytuację, w której raz rozstrzygnięta sprawa jest rozstrzygana na nowo celem nałożenia na skarżącego kolejnych obowiązków, mimo braku zmiany stosunków wodnych i braku nowej szkody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, tak zaprezentowane rozstrzygnięcie jest obarczone wadą nieważności, ponieważ rozstrzyga o tej samej sprawie już poprzednio rozstrzygniętej.

Według skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., powinien również rozpoznać zarzut nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący kasacyjnie wskazuje również, że organy orzekające w niniejszym postępowaniu rażąco naruszyły przepisy o obowiązku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Doniosłość tego naruszenia jest niewątpliwa, bowiem spowodowała lawinę błędnych rozstrzygnięć, ostatecznie doprowadzając do sytuacji kiedy dobro skarżącego w postaci samego prawa własności jest zagrożone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych zarzutów w zakresie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz ich uzasadnienia.

Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi, że w art. 145 p.p.s.a. nie wyodrębniono jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Uszło również uwadze autora skargi kasacyjnej, że w art. 156 k.p.a. ustawodawca nie wyodrębnił jednostek redakcyjnych w postaci ustępów.

Prawidłowo sformułowana skarga to taka, która wskazuje konkretne przepisy, które zdaniem jej autora, zostały naruszone wraz z podaniem jednostek redakcyjnych, jeśli przepis takie posiada. Omawiany środek odwoławczy musi być tak sformułowany, aby nie stwarzał wątpliwości interpretacyjnych. Takich wymogów skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia.

Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogłaby jednak prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, o czym będzie mowa poniżej, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Należy stwierdzić, że ocena ta była prawidłowa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Okoliczność, że strona - w jakimkolwiek zakresie - nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza natomiast naruszenia omawianej regulacji. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 "ust. 2" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 "ust. 2" k.p.a. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez SKO w [...] i zakończonym wydaniem przez ten organ decyzji z [...] maja 2016 r. oraz w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] lutego 2016 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że nieuwzględnienie zarzutu nieważności decyzji organu ll instancji podniesionego przez skarżącego i niestwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r., spowodowane jest niewłaściwym sprawowaniem kontroli przez Sąd I instancji nad organami administracji oraz dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej subsumpcji art. 156 § 1 "ust. 2" k.p.a., ze stanem faktycznym sprawy, tj. uznaniem przez Sąd I instancji, że w decyzji SKO [...] maja 2016 r., nie występuje przesłanka nieważności - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy właściwa analiza przesłanki rażącego naruszenia prawa skorelowana ze stanem faktycznym sprawy winna prowadzić do wniosków odmiennych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Z taką sytuacją oczywiście nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia powołanych w tym punkcie skargi kasacyjnej przepisów, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie tj. nieuwzględnienie zarzutu nieważności decyzji organu I instancji podniesionego przez skarżącego i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r., spowodowane niewłaściwym sprawowaniem kontroli przez Sąd I instancji nad organami administracji oraz dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej oceny, iż niemożliwe jest badanie podniesionych przez skarżącego przesłanek nieważności decyzji organu I instancji, podczas gdy właściwa analiza dopuszczalności oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa decyzji organu I instancji, skorelowana ze stanem faktycznym sprawy winna prowadzić do wniosków odmiennych.

Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że o tożsamości spraw można mówić, jeżeli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest bowiem tożsamy ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2016 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] wskazał, że dokonał weryfikacji oświadczeń A. B. złożonych do protokołu podczas rozprawy administracyjnej w dniu 5 sierpnia 2015 r. w kwestii dotyczącej m.in. podniesienia drogi ul. Z., likwidacji ogrodzenia pomiędzy drogą a działką nr [...]/4 oraz prac ziemnych prowadzonych na działce nr [...]/4 pod kierownictwem J. H., po wydanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. Z poczynionych ustaleń przez organ I instancji wynika, że rzędna ulicy Z. istotnie mogła ulec zmianie. Organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2016 r., znak [...] stwierdził, że w wyniku pozostawienia otworu na działce nr [...]/4 wykonanego na potrzeby przeprowadzenia kontroli prac nakazanych decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. na wysokości ubytku w murze ogrodzeniowym oraz zagłębienia w narożniku działki [...]/4 i [...] naruszona została norma tj. art. 29 ustawy Prawo wodne. Według organu I instancji materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazać należy, że niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r., znak [...] należy do obowiązków administracyjnych, więc podlega egzekucji. Natomiast niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji mogą być eliminowane w prawem określony sposób, zatem nie zawsze mogą być łączone z niewykonalnością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak uważa skarżący kasacyjnie. Z tych powodów rozpoznawany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Niewykonalność musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r., sygn. II OSK 307/14, LEX nr 1987199).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Po lekturze kontrolowanego uzasadnienia, stwierdzić jednak należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się kontroli instancyjnej, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.