Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 111/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. T. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 111/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2016 r.

Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu z mocy prawa prawa wieczystego użytkowania działek. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach:

Zarząd Gminy w [...] decyzją z [...] sierpnia 1995 r. [...] – na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), § 3 i 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) oraz art. 104 K.p.a. - stwierdził o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w Ł. (dalej: [...] w Ł.) prawa użytkowania wieczystego działek gruntowych położonych na terenie gminy [...] we wsi W., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 601, 603 i 634/1 o łącznej pow. 4,42 ha, a także o nabyciu prawa własności budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych.

Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji

z [...] sierpnia 1995 r. w części dotyczącej działki nr 601 wystąpiła J. T., zarzucając jej wydanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Postanowienie to na skutek wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]. Skargę na ostatnie z tych postanowień złożyła J. T.; została ona oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 740/12. Na skutek wniesionej przez nią skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 819/13 uchylił wyrok WSA, zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest norma wywiedziona ze zdania 2 ust. 1 art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którą nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, nie narusza praw osób trzecich.

NSA wskazał, że z urzędu jest mu wiadomym (z prawomocnych wyroków WSA

w Rzeszowie z dnia: 24 października 2006 r. II SA/Rz 1059/05, 18 lutego 2009 r.

II SA/Rz 744/08 i 3 grudnia 2010 r. II SA/Rz 325/10), że skarżąca jako spadkobierczyni J. K. (dawnego właściciela działki nr 601), wraz z innymi wnioskodawcami, w postępowaniu przed Starostą [...] (w I instancji)

i Wojewodą (w II instancji), domaga się zwrotu wywłaszczonej orzeczeniem PWRN w [...] z [...] listopada 1955 r. Nr [...] nieruchomości – działki nr 601 położonej w W. Skarżąca wprost odwołuje się do tytułu prawnorzeczowego który przysługiwał do działki nr 601 jej poprzednikowi prawnemu i do jej praw jako osoby trzeciej, które to prawa chronione były na podstawie art. 2 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 2a ustawy z 1990 r. NSA wyjaśnił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jego stronami – oprócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej (odpowiednio – gminy i komunalnej osoby prawnej) legitymującej się prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot który wykaże, że to jemu a nie osobie prawnej która domagała się uwłaszczenia przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa (gminy) do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. NSA zauważył, że mimo trafnego wskazania przez organ nadzoru, że "kwestię przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu reguluje ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", to z naruszeniem art. 2 ust. 1 zd. 2 i ust. 2a tej ustawy Sąd I instancji nietrafnie zaakceptował pogląd, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Z naruszeniem art. 28 i 157 § 2 K.p.a. Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd zaprezentowany przez organ, że na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. status strony przysługuje wyłącznie [...] i jego następcom prawnym. Natomiast organ w sposób nieuprawniony przyjął, że wobec skarżącej zachodzą negatywne przesłanki podmiotowe (art. 61a § 1 K.p.a.) dla wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r.

We wnioskach końcowych NSA wskazało, że SKO wszcząwszy postępowanie na wniosek skarżącej (art. 157 § 2 K.p.a.) ustali, czy jest ona następcą prawnym dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości (działki nr 601, jak podnosiła to

w sprawie kontrolowanej wyrokami II SA/Rz 1059/05 i II SA/Rz 325/10), czy też "miała i ma status strony jako poprzednia właścicielka tejże nieruchomości" i jaki jest wynik sprawy administracyjnej o jej zwrot. W zależności od ustaleń co do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej w kontrolowanym postępowaniu, Kolegium bądź umorzy postępowanie (art. 105 § 1 K.p.a. – ocena zasadności żądania jednostki może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania), bądź rozstrzygnie merytorycznie w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r.

Po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu wniosku J. T., SKO decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...]– na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r.

SKO uznało, że J. T. w świetle ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie może na dzień wydania decyzji stać się podmiotem praw czy obowiązków z niej wynikających, jak również nie ma podstaw do przyjęcia, że skutki prawne decyzji

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będą oddziaływały na sferę jej praw. SKO podniosło, że na mocy ww. ustawy wyłącznym podmiotem praw wynikających

z decyzji, a także podmiotem na którego sferę prawną będzie oddziaływała decyzja podjęta w następstwie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest [...] w Ł. oraz następcy prawni tego podmiotu. W przedmiotowej sprawie istotnym jest fakt, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r.

w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] prawa wieczystego użytkowania działki nr 601 w W., podmiot ten faktycznie posiadał przedmiotową nieruchomość i wykorzystywał ją dla swoich potrzeb. Na terenie nieruchomości realizowane były zadania gminy związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy w związku z ustawą o ochronie praw lokatorów oraz mieszkaniowym zasobie gminnym. W dacie [...] grudnia 1990 r. [...] w Ł. było zarządcą nieruchomości. W związku z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] września 1997 r. w sprawie likwidacji tego przedsiębiorstwa, prawo do nieruchomości - zgodnie z art. 57 ust 1 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - z mocy prawa przeszło na rzecz organu założycielskiego tj. Gminy Miasta [...]. Powyższe fakty zdaniem Kolegium jednoznacznie dowodzą, że na dzień wydania decyzji J. T. nie posiadała prawa do nieruchomości, a w konsekwencji nie może skutecznie żądać jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Końcowo organ podał, że przed Wojewodą toczy się postępowanie

w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, od którego wyniku może być uzależnione skuteczne podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej w niniejszym postępowaniu. Aktualnie Wojewoda zawiesił to postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że J. T. w zależności od wyniku postępowania przed Wojewodą będzie mogła ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. T. zakwestionowała umorzenie postępowania przez SKO. Jej zdaniem wydana decyzja jest bezpodstawna, a organ pominął w zupełności wywody prawne i faktyczne zawarte w wyroku NSA z 18 grudnia 2014 r. Podkreśliła, że kilkakrotnie od początku trwania postępowania podkreślała, że jej wniosek dotyczył wyłącznie działki nr 601 położonej we wsi W. Tymczasem organy obejmują z urzędu pozostałe działki, których nabycia ona nie kwestionuje.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., powołując

w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. - utrzymało

w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., przytaczając zawartą w niej argumentację.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. do WSA w Rzeszowie wniosła J. T., domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2016 r.

W ocenie skarżącej wydane decyzje są całkowicie błędne i rażąco naruszają prawo. SKO pominęło nadto wytyczne i wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., a uzasadnienie prawne kwestionowanych decyzji nie odnosi się do zagadnień rozstrzygniętych przez ten Sąd.

Skarżąca podważyła stanowisko Kolegium o braku wykazania przez nią statusu strony, podczas gdy NSA wyraźnie wskazał, że w sposób nie budzący wątpliwości wykazała ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Zarządu Gminy [...], że jako spadkobierca J. K. domaga się zwrotu bezprawnie wywłaszczonej działki nr 601 oraz że wprost wskazała prawnorzeczowy tytuł, który przysługiwał jej i jej poprzednikowi prawnemu do działki nr 601, które to prawa były chronione art. 2 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 2a ustawy z 1990 r. Podkreśliła, że jej wniosek dotyczy wyłącznie działki nr 601, a organy rozpoznają sprawę w dużo szerszym zakresie. Kolegium nadto nie odniosło się w żaden sposób do podnoszonych przez nią zarzutów i wniosków, zarówno co do faktów, jak również co do prawa. Końcowo wskazała na przewlekłość postępowania prowadzonego przez SKO.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ustalony przez orzekające w sprawie Kolegium stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu i sprowadza się do kwestii umorzenia przez ten organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy

w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r., stwierdzającej nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przez [...] w Ł. prawa użytkowania wieczystego położonych we wsi W. działek nr 601, 603 i 634/1 wraz z prawem własności trwale z nimi związanych budynków i urządzeń. Kwestią sporną pozostaje prawidłowość wydanych rozstrzygnięć (decyzji o umorzeniu postępowania i decyzji utrzymującej ją w mocy), opartych o uznanie, że skarżąca – mimo toczącego się równolegle przed Wojewodą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - nie może żądać w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowania decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. z obrotu prawnego, gdyż ani ona, ani jej poprzednicy prawni nie byli stroną postępowania w którym decyzja ta została wydana.

Poddawszy kontroli legalności w powyżej zakreślonych granicach decyzję zaskarżoną i ją poprzedzającą Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zapadły one z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wręcz "ocierając się" o naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Istotne w sprawie jest bowiem to, że do wydania tych decyzji doszło

w wyniku sądowej kontroli postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. – utrzymującego w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia

[...] sierpnia 1995 r. oraz kontroli instancyjnej wyroku WSA z dnia 13 listopada 2012 r. II SA/Rz 740/12 oddalającego skargę na wspomniane postanowienie z dnia

[...] kwietnia 2012 r. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. I OSK 819/13 – uchylającego wyrok WSA oraz postanowienia SKO z dnia [...] stycznia

i [...] kwietnia 2012 r. – wskazał na konieczność ustalenia przez Kolegium, czy skarżąca jest następcą prawnym dawnego właściciela działki nr 601, czy też "miała

i ma status strony jako poprzednia właścicielka tejże nieruchomości" i jaki jest wynik sprawy administracyjnej o jej zwrot. Jak wyjaśnił NSA, Kolegium w zależności od ustaleń co do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej bądź umorzy postępowanie, bądź rozstrzygnie merytorycznie w przedmiocie nieważności decyzji

z [...] sierpnia 1995 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wyroku NSA, SKO pismem

z dnia [...] sierpnia 2015 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o przekazanie akt sprawy dot. wniosku J. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r., otrzymując w odpowiedzi (za pismem z dnia

[...] sierpnia 2015 r.):

- wniosek [...] w Ł. z dnia [...] maja 1994 r. (wraz z załącznikami) skierowany do Zarządu Gminy w [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości,

- pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1995 r. skierowane do [...],

- pismo [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. skierowane do Urzędu Gminy w [...] wraz z załącznikiem (decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. Urzędu Wojewódzkiego

w [...] o ustaleniu stref ochronnych dla zespołu sześciu studni kopanych

w W. wchodzących w skład ujęcia komunalnego dla Miasta [...]),

- operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 1995 r. dot. wyceny nieruchomości gruntowej (działek nr 601, 603 , 634/1) położonych w W.,

- decyzji Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Ponadto pismem z dnia [...] maja 2015 r. SKO zwróciło się do Starosty [...] o udzielenie informacji nt. aktualnego etapu postępowania z wniosku J. T.

o zwrot zabudowanej nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr 601. Z udzielonej [...] maja 2015 r. odpowiedzi wynikało, że Wojewoda – z uwagi na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. – postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości.

W następstwie powyższego Kolegium [...] lipca 2016 r. wydało decyzję umarzającą

w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. wskazując, że z uwagi na nieprzysługiwanie jej prawa do przedmiotowej nieruchomości (działki nr 601) w dacie wydania tej decyzji, nie może skutecznie żądać w tym trybie jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W oparciu o te same okoliczności została [...] listopada 2016 r. wydana utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu będąca przedmiotem skargi.

Porównując zakres wytycznych wynikających dla SKO z wyroku NSA oraz dokonanych przez ten organ ustaleń, należy stwierdzić, że w znaczącej części, w tym istotnej dla wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, nie zostały one wykonane. Dotyczy to przede wszystkim braku jakichkolwiek ustaleń organu co do tego, czy skarżąca jest następcą prawnym dawnego właściciela działki nr 601 oraz czy w związku z tym w prowadzonym obecnie postępowaniu - jako poprzedniej właścicielce nieruchomości - przysługuje jej status strony. Bez wątpienia wymagało to ustalenia podmiotu, któremu przysługiwały do tej działki prawa właścicielskie przed jej wywłaszczeniem (przejęciem w posiadanie przez [...] w Ł.). Nie chodziło tu zatem o ustalenie praw skarżącej do działki nr 601 na dzień wydania decyzji stwierdzającej jej nabycie z mocy prawa przez [...] - na czym całkowicie skupiło się SKO, gdyż fakt ich jej nieprzysługiwania w tej dacie nie budził zastrzeżeń i nie był kwestionowany. Podkreślenia wymaga w związku z tym, że już w kierowanym do SKO piśmie z dnia [...] października 2011 r. J. T. wskazywała, że "działka nr 601 stanowiła wcześniej moją własność i została bezprawnie wywłaszczona", która to okoliczność została przez orzekający w sprawie organ całkowicie pominięta. W tym kontekście – nawiązując do wskazań NSA - nie została także zbadana kwestia jej ewentualnego następstwa prawnego po podmiocie wywłaszczonym, na co ostatecznie powołała się w treści wniesionej obecnie skargi, podnosząc, że "jest spadkobiercą J. K. poprzedniego właściciela działki nr 601". NSA w uzasadnieniu swego wyroku bezpośrednio powiązał możliwość umorzenia postępowania z ustaleniami co do istnienia interesu prawnego skarżącej w kontrolowanym postępowaniu, wynikającym z przysługiwania jej lub poprzednikowi prawnemu własności przedmiotowej nieruchomości. Skoro żadne ustalenia w tym zakresie – mimo wyraźnych wskazań NSA - nie zostały przez organ poczynione, nieuprawnione było wywodzenie z tego podstaw do umorzenia zainicjowanego jej wnioskiem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. W tym względzie daleko niewystarczające było ograniczenie się przez SKO wyłącznie do ustalenia aktualnego etapu zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania o zwrot działki nr 601, na co również zwrócił uwagę NSA. W tej sytuacji skarżąca w pełni zasadnie zarzuciła niewykonanie wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., jako bezpośrednio warunkujących umorzenie prowadzonego postępowania lub konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r.

Przedstawiony stan faktyczny sprawy narusza art. 153 P.p.s.a, który od

15 sierpnia 2015 r. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie; w dacie wyrokowania przez NSA przepis ten miał brzmienie "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, co jednak pozostaje bez wpływu na wymóg realizacji przez SKO zawartych w nim wskazań. Z powyższego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a taki w rozpoznawanej sprawie nie nastąpił. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

W myśl wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r. II OSK 1261/10, za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Konsekwencją oceny prawnej są wskazania co do dalszego postępowania, które wskazują, w jakim kierunku powinno ono zmierzać, aby uniknąć dotychczasowych uchybień. Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w następstwie wcześniejszego wyroku nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wiążących go wskazań, stanowiących zasadnicze kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu kontynuowanym na skutek wyroku sądu administracyjnego.

Z tych przyczyn, bez uprzedniego kompleksowego wykonania wytycznych wskazanych w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. nie może zyskać akceptacji pogląd wyrażony przez SKO w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, podtrzymany w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Oznacza to, że niezależnie od naruszenia art. 153 P.p.s.a., decyzje te są wadliwe również z tego powodu, że zapadły wbrew ustawowym zasadom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Ubocznie należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. w istocie stanowi dokładne powtórzenie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., co dodatkowo narusza wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązek organu odwoławczego ponownego jej rozpoznania w całokształcie,

z uwzględnieniem zarzutów odwołania (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy); we wniosku tym J. T. podnosiła zarzut bezpodstawnego umorzenia postępowania bez uprzedniego wykonania wytycznych NSA, którymi było związane, zaś SKO w treści zaskarżonej decyzji w żaden sposób się do niego nie odniosło.

Uwagę zwraca przy tym również, że uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania z [...] lipca 2016 r. – wydanej niemalże 1,5 roku po wyroku NSA - powiela niemalże dosłownie treść i argumentację wydanego w sprawie przez SKO pierwotnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającego na skutek rozpatrzenia wniosku J. T. z dnia [...] września 2011 r. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r.

Z wnioskiem skarżącej związany jest jeszcze jeden istotny aspekt,

a mianowicie odnoszący się do jego zakresu (także przez nią sygnalizowany w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r.). Z jego treści wprost, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wynika, że J. T. wskazując na rażące naruszenie prawa, zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. wyłącznie w części dotyczącej działki nr 601.

O ile nie miało to praktycznego przełożenia w związku z treścią dotychczas wydawanych przez SKO rozstrzygnięć, to jednak procedowanie tego organu

w odniesieniu do całości tej decyzji, a więc również do pozostałych objętych nią działek nr 603 i 634/1 stanowiło nieuprawnione działanie z urzędu.

W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że nie wykonując wytycznych zawartych

w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. I OSK 819/13, SKO dopuściło się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Stwierdzone naruszenie skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium powinno zastosować się do wskazań zawartych w tym wyroku.

Stosownie do powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I).

O należnych skarżącej kosztach postępowania obejmujących zwrot wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II).