Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 428/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] lutego 2017 r. R. O. (powoływany dalej jako: Inwestor) wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (elektrycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym) i budowie budynku gospodarczego na narzędzia i sprzęt rolniczy, planowanej na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb N., gmina Ł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał, że Inwestor mieszka w Ł., a na terenie gminy Ł. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 10,4 ha, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego gm. Ł. (9,69 ha). Dalej wyjaśnił, że przepis art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, aby działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołując się z kolei na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ wskazał, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej tylko w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Wójta ww. przepis nie ma zastosowania do wnioskowanej inwestycji, gdyż zamierzona zabudowa nie jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Gospodarstwo Inwestora nie tworzy bowiem zwartego kompleksu, lecz obejmuje 7 działek (nr [...] obręb N. i nr [...] obręb S.). Ponadto, jak podkreślił organ, Inwestor pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku o informację, czy planowana inwestycja stanowi realizację nowej samodzielnej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości oraz wykazanie funkcjonalnych połączeń projektowanej zabudowy w ramach gospodarstwa rolnego, potwierdził jedynie, że inwestycja będzie stanowiła nową samodzielną zabudowę zagrodową oraz, że jest potrzebna do obsługi posiadanych gruntów rolnych na terenie gminy Ł. Inwestor nie określił natomiast odległości posiadanych gruntów od planowanej zabudowy, ani nie potwierdził, że posiadane grunty rolne stanowią w stanie faktycznym gospodarstwo rolne. Co więcej ze stwierdzenia "obsługa posiadanych gruntów" nie wynika jaką konkretnie działalność rolniczą prowadzi wnioskodawca (kierunek produkcji) ani jaki jest związek budowy z prowadzonym już przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Biorąc te okoliczności pod uwagę oraz fakt sąsiedztwa cmentarza, a także budowy planowanej trasy drogi ekspresowej S61 organ doszedł do wniosku, że planowana inwestycja we wskazanym terenie nie będzie związana funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa przez Inwestora. Zatem przepis z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania. Z tego względu organ poddał analizie wnioskowaną inwestycję z punktu widzenia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywodząc, że w obszarze analizowanym brak jest chociaż jednej działki sąsiedniej z zabudową zagrodową, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor zarzucając jej niezgodność z obowiązującym prawem oraz naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W uzupełnieniu odwołania Inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku magazynowego na terenie obejmującym działki nr [...]. Podkreślił, że otrzymał decyzję odmowną na budynek, również magazynowy na narzędzia i sprzęt na działce nr [...] pomimo, że uwarunkowania dla obu działek są takie same. W ocenie odwołującego, porównanie załączników nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonych dla niego i sąsiada uwidacznia, że obszary przyjęte do analizy zachodzą na siebie, a wnioski z analizy są odmienne, a powinny być jednakowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a brak chociażby jednego z nich stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym w pierwszej kolejności Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor posiada wprawdzie na terenie gminy Ł. odpowiednią powierzchnią nieruchomości rolnych, która mogłaby upoważniać do wnioskowania o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej, jednakże sama okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gm. Ł. bez przedłożenia żadnego dowodu (mimo wezwania organu I instancji) wskazującego na prowadzenie gospodarstwa rolnego, nie może stawiać Inwestora w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów. W ocenie SKO zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia wniosku Inwestora było rozpoznanie, czy wskazana działka nr [...] może stać się zapleczem dla gospodarstwa rolnego Inwestora znajdującego się na terenie gm. Ł. Zadaniem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest bowiem umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Kolegium w pełni podzieliło w tym zakresie zastrzeżenia i wnioski wyrażone w kwestionowanej decyzji organu I instancji, dotyczące rzeczywistych możliwości przypisania charakteru "działki zagrodowej" dla terenu działki nr [...]. Długość tej działki mającej pełnić funkcję działki siedliskowej dla zabudowy zagrodowej wynosi ok. 333 m, zaś szerokość zaledwie ok. 20 m. Działka ta jest zlokalizowana w terenie użytków rolnych, niezabudowanym, nieuzbrojonym, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Kolegium zwróciło też uwagę, że planowane obiekty infrastruktury drogowej - budowa węzła trasy S61 z drogą wojewódzką nr [...], tzw. węzeł N. - obejmują przedmiotową działkę inwestora w ok. 40 %, a ponadto przedmiotowa działka w części południowo-wschodniej, ze względu na istniejącą konfigurację terenu, jest nieprzydatna do zabudowy.

Konkludując SKO uznało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby planowana inwestycja miała jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też z działalnością rolniczą. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnych dowodów, które by potwierdziły te fakty i na podstawie których można byłoby stwierdzić, że zainteresowany (poza posiadaniem) prowadzi gospodarstwo rolne. Tymczasem między projektowaną zabudową zagrodową i gospodarstwem rolnym winien istnieć związek funkcjonalny. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem jego inwestycja nie może być potraktowana jako zabudowa zagrodowa. Z tegoż też względu organ I instancji zasadnie przeanalizował wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po wyznaczeniu wokół działki nr [...] obszaru analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., organ I instancji trafnie wywiódł, że na analizowanym obszarze nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana budynkiem o funkcji mieszkaniowej zrealizowanej w zabudowie zagrodowej. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy wyłącznie usługowej. Planowana inwestycja nie będzie zatem stanowić kontynuacji występującej w tym terenie zabudowy i nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich, co powoduje, że wniosek nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tych okolicznościach Kolegium za zasadną uznało odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Inwestor zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności na skutek sporządzenia uzasadnienia w sposób lakoniczny, nie odpowiadający wymogom prawa w tym zakresie, tj. przy zaniechaniu ustosunkowania się przez SKO do istotnych dla sposobu załatwiania przedmiotowej sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu do SKO, a dotyczącej spornej okoliczności spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.;

2) art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, do zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1, a stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że jest czynnym rolnikiem i właścicielem gospodarstwa rolnego o nr [...]. Planowana przez niego zabudowa zagrodowa jest położona i ukształtowana w przestrzeni i krajobrazie wiejskim, a zagospodarowane budynki będą harmonizować z całością urbanistyczną gospodarstw położonych we wsiach S. i N. W ocenie Skarżącego organy administracji nie powinny ingerować w profil prowadzonej przez niego produkcji w gospodarstwie, a tym bardziej dyskryminować za to, że prowadzi produkcję roślinną. Ponadto, jak podkreślił autor skargi, z punktu widzenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma znaczenia, czy grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego są względem siebie rozproszone, czy też tworzą zwarty kompleks. Jeżeli grunty są funkcjonalnie powiązane, to niezależnie czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin, ich łączna powierzchnia służy do porównania ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie, w której zlokalizowania jest zabudowa zagrodowa. Skarżący zwrócił też uwagę, że SKO nie ustosunkowało się do wytkniętych błędów, które zawiera decyzja o warunkach zabudowy i wykonana do niej analiza, sporządzona przez osobę nie legitymującą się kwalifikacjami do sporządzania analizy i projektów decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom SKO, teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/13, a w drodze tej istnieją instalacje: wodna, kanalizacyjna i elektryczna, do których Skarżący ma zgodę na podłączenie projektowanych budynków od zarządzających tymi sieciami.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. I tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem (zwanego zasadą dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe wynika wprost z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza konieczność zachowania warunku dobrego sąsiedztwa przy planowanej zabudowie mającej charakter zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w Ł. z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (elektrycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym) i budowie budynku gospodarczego na narzędzia i sprzęt rolniczy, planowanego na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb N., gmina Ł.

Wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w Ł. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowisko odnośnie braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., warunkujących uwzględnienie wniosku Skarżącego, Sąd ocenił jako trafne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że warunkiem jego zastosowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię, tzn. jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że Inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego w gminie Ł. o łącznej powierzchni 10,4 ha, która przekracza zatem średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Ł.

W tym miejscu przypomnieć należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system, przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także w art. 2 pkt 2 ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia – jak słusznie wywodzi Skarżący i czego de facto nie kwestionują orzekające w sprawie organy - ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest natomiast ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., II SA/Bd 1489/16, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 92/17 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 września 2016 r., II SA/Rz 1649/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontekście powyższego konieczne było zatem ustalenie, czy Inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym na terenie gminy Ł.

W tym celu organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku o informację, czy planowana inwestycja stanowi realizację nowej, samodzielnej zabudowy zagrodowej powiązanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym o określonej wielkości oraz wykazania funkcjonalnego połączenia projektowanej zabudowy w ramach gospodarstwa rolnego, poprzez określenie w szczególności: (-) jakie budynki (mieszkalny, gospodarcze: chlewy, stodoły, obory, tuczarnie, spichlerze itd.) tworzą istniejącą zabudowę zagrodową inwestora; (-) gdzie na terenie gminy (gmin sąsiednich) są zlokalizowane i w jakiej odległości od planowanej zabudowy; (-) czy posiadane przez inwestora grunty rolne stanowią w stanie faktycznym gospodarstwo rolne; (-) jaką konkretnie działalność rolniczą prowadzi wnioskodawca (kierunek produkcji i w przypadku produkcji zwierzęcej wielkość obsady w gospodarstwie).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Inwestor potwierdził jedynie, że inwestycja będzie stanowiła nową samodzielną zabudowę zagrodową oraz, że jest potrzebna do obsługi posiadanych gruntów rolnych na terenie Gminy Ł. Inwestor nie określił natomiast odległości posiadanych gruntów od planowanej zabudowy, nie potwierdził też, że posiadane grunty rolne stanowią w stanie faktycznym gospodarstwo rolne. Co więcej ze stwierdzenia "obsługa posiadanych gruntów" nie wynika, czy i jaką konkretnie działalność rolniczą prowadzi Inwestor, ani jaki jest związek budowy z prowadzonym już przez Inwestora gospodarstwem rolnym. Zdaniem więc Sądu, w przedmiotowej sprawie zostało jedynie wykazane, że Skarżący posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie Ł. Ustalenie powyższej okoliczności jest natomiast niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dokonując wykładni celowościowej powyższego przepisu należy bowiem dojść do wniosku, że jego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Przepisy prawa nie zawierają wprawdzie definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", tym niemniej zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy więc rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych miejscach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1489/16).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Inwestor już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazuje jakichkolwiek powodów realizacji przedmiotowej inwestycji na działce o nr [...]. Nie odpowiedział on nawet na wezwanie organu, czy i jaką działalność rolniczą prowadzi w przedmiotowym gospodarstwie (patrz pismo z k. 21 – 23 akt adm.). A przecież warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie, a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 92/17). Także, pomimo wyraźnego wezwania organu (pismo z dnia 21 lutego 2017 r.), Skarżący nie wykazał powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym. Tymczasem, jak to zostało już wskazane wyżej, jest to warunek konieczny, skoro uzyskanie warunków dla zabudowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. W każdej bowiem sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15). Sama bowiem okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie jest niewystarczająca do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Co istotne, w odwołaniu, jak również w skardze wniesionej do Sądu, Skarżący w ogóle pomija ten aspekt. Przy czym należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniu autora skargi organy nie ingerowały ani w profil prowadzonej przez niego produkcji w gospodarstwie, bo Skarżący go nie wskazał, a tym bardziej nie dyskryminowały go za prowadzenie produkcji roślinnej. Informacja o prowadzeniu przez Skarżącego produkcji roślinnej pojawiła się bowiem dopiero we wniesionej przez niego skardze do Sądu. Organy nią nie dysponowały, a zatem nie były w stanie zbadać, czy są podstawy do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Konsekwentnie natomiast organy podkreślały brak wykazania przez wnioskodawcę funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z poszczególnymi częściami gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. To stanowisko Sąd w całości podziela.

Nie można także zgodzić się z zarzutem Skarżącego, że uchybieniem organów w toku postępowania był brak ustalenia na stronie geoportalu położenia nieruchomości wchodzących w skład należącego do niego gospodarstwa rolnego oraz związku tych nieruchomości z wnioskowaną zabudową zagrodową. Otóż należy podkreślić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. To oznacza, że wnioskodawca jest obowiązany współdziałać z organem w toku postępowania. Między innymi to na nim także spoczywa obowiązek wskazania okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku wskazując wyraźnie, o jakie informacje należy ten wniosek uzupełnić. Nie wystarczy zatem, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że Skarżący wskaże w skardze, co organ powinien był sprawdzić i ustalić, skoro nawet nie powołuje się na konkretne okoliczności i dowody, które wymagałaby podjęcia stosowanych czynności wyjaśniających w toku postępowania. Z tychże powodów także zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem organy administracyjne słusznie uznały, że skoro Inwestor nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to zbadać należało wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasadę dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w pkt 1 tego przepisu. Aby ustalić zaś warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W kontrolowanej sprawie Inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana budynkiem o funkcji mieszkaniowej zrealizowanej w zabudowie zagrodowej. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy wyłącznie usługowej. W obszarze analizowanym znajdują się trzy działki zabudowane. Na działkach o nr [...] został posadowiony kościół wraz z budynkiem plebanii (stanowiące jedną bryłę architektoniczną) oraz dwa budynki gospodarcze. Na działce o nr [...] znajduje się zespół budynków szkolnych i boisko wielofunkcyjne. Budynki na w/w działkach są wymienione w kartotece budynków jako niemieszkalne, a działki spełniają funkcje usługowe. Planowana inwestycja nie będzie zatem stanowić kontynuacji występującej w tym terenie zabudowy i nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich, co powoduje, że wniosek nie spełnia podstawowego warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tym zakresie za bezpodstawny należy uznać też zarzut Skarżącego dotyczący sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez osobę nie posiadająca stosownych uprawnień. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa m.in. w art. 5 tej ustawy, tj. posiadającej dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej. Autor projektu decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz stanowiącej jej załącznik analizy jest absolwentem Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. na kierunku gospodarki przestrzennej (poświadcza to załączony do akt administracyjnych dyplom ukończenia studiów), a zatem posiada wystarczające kwalifikacje.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową.

Końcowo należy jedynie przypomnieć, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji dotyczącej w tym przypadku zabudowy zagrodowej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Stąd też rozważania organów w zakresie dokładnej lokalizacji planowanych obiektów przy uwzględnieniu sąsiedztwa cmentarza oraz planowanej trasy drogi ekspresowej S61 były na tym etapie zbędne.

Niezrozumiałe w ocenie Sądu było też stwierdzenie organu I instancji, powtórzone zresztą w decyzji SKO, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, skoro kwestia posiadania takiego dostępu przez wnioskowany teren została już prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/13. Wyrok ten wiąże organy administracji i odmienna ocena w tym względzie jest niedopuszczalna. Powołane okoliczności nie miały jednak wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.