Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3112/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2; art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia J.K. z dnia 1 lutego 2016 r. na postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. nr [...], z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na nieruchomości składającej się z działek nr ewi.: [...] i [...] obręb K., gmina K. - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, ze zmian.), art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zmian.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Powiatowy Konserwator Zabytków w P. , postanowieniem nr [...], z dnia [...] stycznia 2016 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na nieruchomości składającej się z działek nr ewi.: [...] i [...] obręb K., gmina K.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ pierwszej instancji, przywołując treść decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. z dnia [...] listopada 2015 r. wskazał, że w ustaleniach zawartych w przedłożonym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien zostać zawarty zapis, iż nowy budynek mieszkalny musi nawiązywać kształtem do obiektu historycznego. Zwrócono też uwagę na konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wzdłuż granicy działki przy ul. [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.K.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że na terenie przedmiotowych działek gruntowych posadowiony był drewniany budynek mieszkalny z 1795 r., wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lipca 1968 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., skreślił ww. budynek z rejestru zabytków ze względu na fakt, iż zakres degradacji struktury budowlanej domu przy ul. [...] w K. przesądził o trwałym i nieodwracalnym zniszczeniu jego substancji zabytkowej, skutkującym utratą wartości artystycznej, historycznej i naukowej, będących podstawą objęcia go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano ponadto, że przedmiotowy budynek stanowi część układu urbanistycznego miasta K. i B., więc należy zwrócić szczególną uwagę na sposób przyszłego zagospodarowania działek nr ewid. [...], w tym na konieczność zadbania o właściwy, nawiązujący do historycznego kształt nowego budynku.

Dalej organ podał, że zabytkowy, osiemnastowieczny budynek mieszkalny przy ul. [...] zlokalizowany był w ciągu zabudowy ul. [...], wzdłuż historycznej linii zabudowy wyznaczonej przez granice działek od strony ul. [...]. Ulica ta stanowiła fragment wczesnośredniowiecznego traktu wiodącego ze [...]. Pozostałą zabudowę ulicy stanowią domy mieszkalne, powstałe od końca XVIII w. do końca XIX w, w większości przebudowane. Domy nr 1, 2, 2, 16, i 18 zostały wpisane do rejestru zbytków. Elewacje frontowe wszystkich budynków przy tej ulicy, historycznych i współczesnych, posadowione są wzdłuż historycznej zabudowy. Budynek, który istniał na terenie objętym przedmiotową inwestycją stanowił ważny przykład historycznej zabudowy i został wzniesiony jako budynek mieszkalny, parterowy, niepodpiwniczony, na planie prostokąta, z dachem dwuspadowym, którego szczyt od strony ulicy przechodził w układ brogowy z wystawką, a od podwórza szczyt zakończony był niewielkim naczółkiem.

Zdaniem organu zażaleniowego, Powiatowy Konserwator Zabytków w P. słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Organ wywodził, że zabytkiem w tym wypadku jest historyczny układ urbanistyczny K. i B. w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi konieczność zachowania rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Dalej organ wywodził, że w przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Podczas gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

Organ wyjaśnił, że właściwość organu konserwatorskiego wynika z faktu, że przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie układu historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków P. z dnia [...] września 1990 r.

Następnie organ podał, że w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano: nieprzekraczalna linia zabudowy w granicy terenu z ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do 63%; szerokość elewacji frontowej do 15 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 5,5 m; skośny układ połaci dachowych z dopuszczeniem dachu płaskiego; kąt nachylenia dla dachu skośnego 30° - 40° dla dachu płaskiego do 12°; wysokość kalenicy do 11 m; udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 20% działki; dopuszcza się lokalizację zabudowy w granicach z działkami nr ewid.: [...] i [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Organ, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że to czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Samo rozróżnienie "nieprzekraczalnej" i "obowiązującej" linii zabudowy ostatecznie służy zapewnieniu harmonijnej linii zabudowy, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego terenu oraz wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Dalej organ wywodził, że ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Powyższe uzasadnia wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanego budynku, stanowiącej przedłużenie linii zabudowy obiektów zabytkowych, kierując się zasadą konieczności kontynuowania historycznej linii zabudowy wyznaczonej przez zabytkowe i współczesne budynki południowej części ul. [...]. Dlatego słusznie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy ze względu na możliwość wycofania przez inwestora lokalizacji planowanego budynku w stosunku do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, co byłoby niezgodne z konserwatorską zasadą konieczności zachowania historycznej linii zabudowy poprzez lokalizację zabudowy. Z tej zasady wynika konieczność oznaczenia jej przez organ główny jako obowiązującej.

Z treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wynika, że dla planowanego nowego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego ustalono maksymalną wysokość w kalenicy do 11 m, natomiast maksymalną szerokość elewacji frontowej do 15 m. Z rzutu przyziemia i przekroju A-A zawartych w "Ekspertyzie Konserwatorskiej" z 2012 r., wykonanej przez A.C. w trakcie prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków budynku nr 1 wynika, że maksymalna wysokość w kalenicy nieistniejącego budynku zabytkowego wynosiła 6,1 m, natomiast szerokość elewacji frontowej wynosiła 7,3 m.

Zdaniem organu drugiej instancji, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, przy realizacji nowych inwestycji budowlanych, konieczne jest zachowanie zasadniczych gabarytów zabudowy kształtujących relacje przestrzenne w tej części zabytkowego obszaru. Z przepisów prawa nie wynika jednoznacznie, aby nowy budynek mieszkalny zbudowany w miejscu rozebranego, historycznego obiektu, musiał stanowić współczesną kopię zabytkowego domu, przy czym istotne jest zachowanie historycznych gabarytów i proporcji wysokościowych. Należy zatem zachować parametry kształtujące gabaryty rozebranego zabytku. Powyższe – w ocenie organu odwoławczego – składania do wniosku o konieczność zachowania kształtu nieistniejącego zabytku, który to "kształt" winien być rozumiany jako historyczne parametry decydujące o wyglądzie budynku w zakresie jego gabarytów, w powiązaniu z gabarytami sąsiedniej, historycznej zabudowy.

W skardze wywiedzionej 14 listopada 2016 r. J.K. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] z dnia [...] października 2016 r. argumentując, że organ naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezgodność rozstrzygnięcia postanowienia z jego uzasadnieniem oraz art. 139 K.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść J.K.

Skarżący wskazał, że w toku ponownie prowadzonego przez Burmistrza K. postępowania (po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina K.) Powiatowy Konserwator Zabytków niespodziewanie - przy niezmienionych warunkach przestrzennych i formalnoprawnych - odmówił uzgodnienia, powołując się na treść postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Kulturowego z dnia [...] października 2016 r., z której jakoby jasno wynika, że parametry nowej zabudowy nawiązując do historycznej zabudowy, winny być zmniejszone do wymiarów rozebranego już, zabytkowego budynku mieszkalnego, jaki istniał na tej działce.

W ocenie skarżącego Minister, wydając zaskarżone postanowienie, sformułował jego uzasadnienie w sposób nieczytelny, dając tym samym pole do dowolnej interpretacji, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasady ogólne w tym zasadę przekonywania oraz zasadę uwzględniania słusznego interesu strony.

Zdaniem skarżącego zachodzi w ten sposób sytuacja naruszająca w istotny sposób podstawowe prawa skarżącego, który jakkolwiek zaakceptował rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do konieczności ustalenia obowiązującej linii zabudowy i zakazu zastosowania materiałów ahistorycznych, to jednak kwestionuje jego uzasadnienie.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił organowi niekonsekwencję. Podał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie PKZ w P. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym to postanowieniu organ pierwszej instancji postawił dwa warunki dla realizacji inwestycji zaplanowanej przez skarżącego, informując że w projekcie należy zmienić linię zabudowy z nieprzekraczalnej na obowiązującą oraz uzupełnić projekt decyzji o zapis z ww. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zakaz stosowania materiałów ahistorycznych na terenie wpisanym do rejestru zabytku. Zalecił też stosowanie naturalnych pokryć dachowych, jak np. dachówka ceramiczna, łupek.

Po wprowadzeniu nakazanych przez PKZ w P. poprawek w projekcie decyzji o warunkach zabudowy PKZ w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], pozytywnie uzgodnił projekt decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie PKZ w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że "zdaniem organu drugiej instancji, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, przy realizacji nowych inwestycji budowlanych, konieczne jest zachowanie zasadniczych gabarytów zabudowy kształtujących relacje przestrzenne w tej części zabytkowego obszaru. (...) należy zachować parametry kształtujące gabaryty rozebranego zabytku. Słusznie zatem organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność zachowania kształtu nieistniejącego zabytku przy realizacji budowy nowego budynku mieszkalnego, który to "kształt" winien być rozumiany jako historyczne parametry kształtujące wygląd budynku w zakresie jego gabarytów, w powiązaniu z gabarytami sąsiedniej, historycznej zabudowy. "

Dalej skarżący wyjaśnił, że sformułowanie to PKZ w P. potraktował jako wezwanie do określenia bardziej rygorystycznych wymogów wobec planowej zabudowy i analizując ponownie projekt decyzji, odmówił uzgodnienia.

Powołując się na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., narzucił skarżącemu, praktycznie niemożliwe do spełnienia wymagania koncentrujące się wokół znacznego zmniejszenia wymiarów planowanego domu, uzasadniając je koniecznością nawiązania do historycznej zabudowy.

Ponadto skarżący wywodził, że gdyby jednak przyjąć, iż przyjęta przez PKZ w P. interpretacja postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., była prawidłowa, to postanowieniu temu należy zarzucić, iż narusza ono przepis art. 139 K.p.a., tj. przepis zakazującego orzekania na niekorzyść strony składającej środek zaskarżenia. Jeśli bowiem skarżący składał zażalenie na postanowienie PKZ, ustalające jedynie konieczność ustalenia obowiązującej linii zabudowy oraz zakaz stosowania materiałów ahistoryczych, a w wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego uzyskałby nowe obostrzenia co do realizacji swej inwestycji, to w ten sposób jednoznacznie pogorszyłaby się jego sytuacja.

Skarżący wyjaśnił, że zmniejszenie wymiarów zaplanowanego przez inwestora budynku skutkowałoby wybudowaniem całkowicie niefunkcjonalnego budynku, który w żadnym razie nie odpowiadałby budowalnym wymaganiom technicznym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to uznanie, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Należy ponadto podnieść, że w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. nr [...], z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na nieruchomości składającej się z działek nr ewi.: [...] i [...] obręb K., gmina K..

Procesową podstawą prawną działania organu był art. 106 K.p.a. Organ działał zatem w trybie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a. Stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Postanowienie wydawane jest jednak w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej".

Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w P. z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)".

Jeżeli chodzi o ustawy materialnoprawne, to organ działał na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 60 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podnieść, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zgodnie natomiast z punktem 13, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z zacytowanych definicji ustawowych wynika, że w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji.

Zasadnie organy ochrony zabytków odniosły się zatem do gabarytów budowli. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN słowo "gabaryt" oznacza każdy z wymiarów zewnętrznych przedmiotu (http://sjp.pwn.pl/sjp/gabaryt;2558791.html).

Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Konserwator Zabytków w P. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odniósł się do gabarytów, wskazując, że "nowy budynek powinien nawiązywać kształtem do historycznego obiektu" (str. 1 i 2 postanowienia PKZ w P. , karta 8 akt administracyjnych sprawy). Temu zaleceniu odpowiada treść zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., której fragment skarżący cytuje w skardze. Nie występuje sprzeczność ani między powołanymi rozstrzygnięciami, ani sprzeczność wewnętrzna tych aktów. Wszystkie wymogi zostały przez organy określone w sposób spójny i osadzone w relewantnych przepisach prawnych.

Zaskarżone postanowienie Ministra nie wprowadza zatem – wbrew ocenie skargi – nowych wymogów w tym zakresie, w związku z czym nie można skutecznie wywodzić, że doszło do pogorszenia sytuacji skarżącego.

Nie jest trafna argumentacja skarżącego, odwołująca się do naruszenia art. 139 K.p.a., w związku z wydaniem postanowienia na niekorzyść strony składającej zażalenie. Należy wskazać, że art. 139 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie delegacji zawartej w art. 126 K.p.a. Po drugie rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść nie jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję albo postanowienie organu I instancji.

W związku z tym podkreślić należy, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podtrzymał jedynie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 126 tego aktu. Sentencja postanowienia nie pogorszyła więc sytuacji skarżącego, w stosunku do wynikającej z postanowienia organu I instancji.

W kontekście zarzutów skargi stwierdzić należy, że to postanowienie organu I instancji (a nie oczekiwanie strony), stanowi punkt odniesienia dla oceny decyzji organu odwoławczego pod katem zakazu określonego przepisem art. 139 K.p.a. zażalenie obejmowało całość rozstrzygnięcia i w jego treści nie ma mowy o wniosku o uchylenie postanowienia organu I instancji w części (karta 20 akt sprawy). Zawarta w nim została formuła: "Wnoszę zażalenie na postanowienie ...".

Skarżący argumentuje, że zachowanie zaleceń PKZ w P. , sprowadzających się do zmniejszenia wymiarów budynku, powoduje całkowitą niecelowość realizacji zamierzonej inwestycji. Nie jest to jednak argument prawny, lecz faktyczny, a przewidywany brak możliwości czy utrudnienia w nowopowstającej zabudowie nie mogą uchylać wymogów wynikających z przepisów służących ochronie zabytków, które jako realizujące interes publiczny nie ustępują przed względami praktycznymi inwestora.

W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie można również uznać, że uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne czy nieczytelne. Warunek dotyczący linii zabudowy znajduje uzasadnienie w aspekcie ochrony historycznego układu, jako kontynuacja istniejącej uprzednio linii zabudowy. Prawne i faktyczne uwarunkowania takiego wymogu szeroko opisał organ II instancji. W przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy.

Przedmiotem ochrony – jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/14) - nie jest działka, ale układ przestrzenny stanowiący wartość jako całość, jak również w poszczególnych elementach chroniony z konserwatorskiego punktu widzenia, w tym linia zabudowy. Za zasadne i zgodne z prawem Sąd uznaje wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z historyczną linią zabudowy, tj. wzdłuż granicy ul. [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiona przez organ II instancji argumentacja stanowi o istnieniu racji decyzyjnych, przemawiających za załatwieniem sprawy w sposób prezentowany w zaskarżonym akcie, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 126 K.p.a., znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uzasadnienie zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Ze względu na działanie w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i 6 K.p.a., nie naruszono ponadto art. 8 i 9 K.p.a.

O odmiennej ocenie nie może decydować zmiana stanowiska PINB, nawet jeżeli byłaby ona działaniem pochodnym wobec zaskarżonego aktu. Ocena postanowień PINB nie podlega kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.