Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2052/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1392
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 38 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 5, art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 274/16 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 10 listopada 2015 r. nr XIII/124/15 zmieniającą uchwałę w przedmiocie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa lubuskiego na lata 2012-2017 z perspektywą do 2020 roku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie, po rozpoznaniu skargi "A." spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Lubuskiego z 10 listopada 2015 r. nr XIII/124/15 zmieniającą uchwałę w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa lubuskiego na lata 2012-2017 z perspektywą do 2020 r. w części wskazanej w załączniku nr 2 w zakresie regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych dla Regionu centralnego województwa lubuskiego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka jest właścicielem instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej w gminie Słubice. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła brak zmiany statusu prawnego instalacji Spółki z instalacji przeznaczonej do zastępczej obsługi regionów na status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP).

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że interes prawny Spółki został naruszony zaskarżoną uchwałą. Wynika to z tego, że uchwałą nr XXX/280/12 z 10 września 2012 r. Sejmik Województwa Lubuskiego przyjął Plan Gospodarki Odpadami dla województwa lubuskiego na lata 2012-2017 z perspektywą do 2020 roku (dalej jako "WPGO"). W WPGO instalacja Spółki została określona jako planowana instalacja przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie centralnym (tabela 64, s. 135). Była to funkcjonująca wówczas sortownia (rozbudowana następnie o część biologiczną) która została w WPGO wymieniona jako instalacja zastępcza (tabela 63, s. 134). Realizując ustalenia zawarte w WPGO i dążąc do wypełnienia zobowiązania w stosunku do Spółki wynikającego z przyznawania jej instalacji statusu instalacji planowanej, Sejmik powinien zmienić uchwałę zgodnie z wnioskiem Spółki. Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego utrzymując dla instalacji Spółki status instalacji zastępczej ingeruje zatem w jej wyraźnie określony, "sprecyzowany indywidualny, konkretny, realny oraz osobisty interes prawny".

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że w tej sprawie sporne było ustalenie, czy instalacja Spółki spełniała warunki do uwzględnienia jej w zaskarżonej uchwale jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) dla Regionu centralnego województwa lubuskiego, tj. czy spełniała wymagania dotyczące regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Spółka złożyła pisemny wniosek o dokonanie zmiany uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ponieważ zakończyła rozbudowę instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych o część biologiczną. Do tego wniosku dołączono decyzję Marszałka Województwa Lubuskiego z 15 września 2015 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji dla odpadów innych niż niebezpieczne z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych – do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem następujących działań: obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia. Ponadto dołączono protokół z kontroli wykonanej przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 września 2015 r., a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z 9 października 2015 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku sortowni oraz budynku kompostowni. Udzielone pozwolenie zintegrowane potwierdza, że instalacja Spółki spełnia kryteria określone dla RIPOK. W takiej sytuacji instalacja Spółki powinna zostać uwzględniona w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do podnoszonej przez Województwo Lubuskie kwestii wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z 9 października 2015 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku sortowni oraz budynku kompostowni, Sąd I instancji wskazał, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Lubuskie.

W pierwszej kolejności Województwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie województwa) w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 3 oraz 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: ustawa o odpadach) przez przyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego z 10 listopada 2015 r., nr XIII/124/15 w zaskarżonej części narusza interes prawny (lub uprawnienia) Spółki. W ocenie Województwa, przedmiotowa uchwała nie kształtuje w ogóle i nie zmienia dotychczasowego statusu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych należącej do Spółki, a interesu prawnego uzasadniającego legitymacje procesową nie można uzasadnić "treścią WPGO (Planie Wojewódzkim Gospodarki Odpadami dla Województwa Lubuskiego)".

Po drugie, błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach przez przejęcie, że Sejmik Województwa Lubuskiego zobowiązany był do nadania instalacji należącej do Spółki statusu instalacji regionalnej do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu centralnego Województwa Lubuskiego. W ocenie Województwa, nie było do tego wystarczające ujęcie tej instalacji w WPGO dla Województwa Lubuskiego oraz złożenie przez Spółkę wniosku wraz załączoną decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z 15 września 2015 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji, bez konieczności dokonania przez organ stanowiący akt prawa miejscowego sprawdzenia, czy przedmiotowa instalacja spełnia wymagania przewidziane w ustawie o odpadach oraz WPGO. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że odstąpienie od zmiany statusu instalacji należącej do Spółki bezpośrednio po złożeniu stosowanego wniosku skarżącej mogło być usprawiedliwione tylko w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem Województwa, prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wskazuje, że organ stanowiący był uprawniony i zobowiązany do dokonania merytorycznego sprawdzenia wniosku Spółki pod kątem innych okoliczności (np. najlepszych rozwiązań technologicznych), co usprawiedliwiało przyjęcie zaskarżonej uchwały w późniejszym terminie.

Po trzecie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 5, art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. c), art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach, przez przyjęcie że Sejmik Województwa Lubuskiego zmieniając uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami zobowiązany był już na pierwszej sesji Sejmiku Województwa pozytywnie rozpatrzeć wszystkie wnioski pochodzące od podmiotów prowadzących instalacje do przetwarzania odpadów. W ocenie Województwa, rozpatrzenie poszczególnych wniosków może nastąpić przez przyjęcie odrębnych uchwał tego organu, w szczególności, jeśli zachodzi potrzeba dokonania sprawdzenia, czy instalacja do przetwarzania odpadów objęta wnioskiem spełnia wymagania przewidziane w ustawie o odpadach oraz w WPGO, a zaskarżony akt w tym zakresie nie narusza prawa. Przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach chociaż posługuje się sformułowaniem obligatoryjnie, co jednak nie zwalnia to od oceny Sejmiku Województwa wniosku o zmianę statusu instalacji i nie powoduje obowiązku pozytywnego rozpatrzenia już na pierwszym posiedzeniu Sejmiku po jego złożeniu, nawet gdy później okazało się że spełnił on ustawowe warunki.

Ponadto Województwo zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 50 1 i art. 135 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. W ocenie Województwa, zaskarżona uchwała w zaskarżonej części odnosiła się również do innej instalacji prowadzonej przez B. W konsekwencji w tej części, skarga nie była uzasadniona interesem prawnym, a akt w tej części nie był niezgodny z prawem.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 33 § 1 p.p.s.a. (stosowany per analogiam) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez niezapewnienie udziału w sprawie B. prowadzącemu D. oraz pominięcie kwestii legitymacji procesowej tego podmiotu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także brak w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w tej części.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, oraz o zasądzenie od Sejmiku Województwa Lubuskiego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 i art. 50 ust. 1 oraz art. 135 jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że zaskarżona w tej części uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego przyznała status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie centralnym B. Oznacza to, że Spółka nie miała w tym zakresie interesu prawnego do zaskarżenia w tej części przedmiotowej uchwały Sejmiku, biorąc pod uwagę, że dotyczy ona przecież odrębnego przedsiębiorcy uprawnionego do prowadzenia danej działalności gospodarczej na mocy tej uchwały.

Zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 33 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach i art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić, że – co podniesiono wyżej – B., który prowadzi D. i jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych, nie był w ogóle uczestnikiem tego postępowania sądowego. Ponadto pozbawienie prowadzonej przez niego instalacji statusu regionalnej instalacji przez Sąd I instancji, na skutek uwzględnienia skargi Spółki po stwierdzeniu w tej części nieważności przedmiotowej uchwały Sejmiku, nie zostało w ogóle wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku, także odnośnie podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia.

Należy również zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom Spółki zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przedmiotowa uchwała nr XIII/124/15 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 10 listopada 2015 r. wprowadziła nowy § 1 o jednoznacznej treści. Stanowi on, że "Załącznik nr 2 do uchwały Nr XXX/281/12 Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa lubuskiego na lata 2012-2017 z perspektywą do 2020 r. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego poz. 1835), zmienionej Uchwałą Nr XXXIII/351/12 z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego poz. 2866), Uchwałą Nr IV/39/15 z dnia 9 lutego 2015 r. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego poz. 301) oraz Uchwałą Nr XII/112/15 z dnia 7 września 2015 r. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego poz. 1581), otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszej uchwały". Oznacza to, że na mocy § 1 zaskarżonej uchwały przyjęto załącznik o określonej treści, a więc uchylono moc obowiązującą załącznika w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji tylko części załącznika nr 2 powoduje, że ten załącznik obowiązuje w pozostałej części, natomiast nie powoduje, że w mocy pozostała część załącznika do uprzednio obowiązującej uchwały. Skutkiem wyroku Sądu I instancji było więc pozbawienie spółki B. statusu RIPOK i brak regulacji w zakresie regionu centralnego.

Po drugie, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwą wykładnię art. 38 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 5, art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. c), art. 35 ust. 1 pkt 5 jak i art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że powyższe przepisy nie wprowadzają terminu, w którym ma nastąpić obligatoryjne wpisanie przedmiotowej instalacji Spółki do uchwały Sejmiku jako regionalnej instalacji zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w szczególności nie przewidują, że ma to nastąpić już na pierwszym posiedzeniu Sejmiku po złożeniu w tej sprawie wniosku. Ponadto brak jest w tym zakresie kompetencji sądu administracyjnego do orzekania o tzw. bezczynności prawotwórczej Sejmiku odnośnie uznania takiej instalacji jako regionalnej do przetwarzania odpadów komunalnych i to w określonym terminie biorąc pod uwagę powyższe unormowania, jak i dyspozycję art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., II OSK 1481/15, Lex nr 2083401). Ubocznie należy także podkreślić, że Sejmik Województwa Lubuskiego uchwałą nr XIX/185/16 z 18 kwietnia 2016 r. uwzględnił wniosek Spółki w zakresie uznania przedmiotowej instalacji za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto nawet biorąc pod uwagę dyspozycję art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 122), który stanowi, że sejmik województwa dostosuje i podejmuje uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zmian wynikających z niniejszej ustawy w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r., to termin ustalony w tym przepisie także nie został naruszony.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach w zakresie naruszenia interesu prawnego Spółki z powodu braku uznania już w uchwale Sejmiku z 10 listopada 2015 r. przedmiotowej instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach pozwala oczywiście na zbadanie przedmiotowego wniosku Spółki, biorąc pod uwagę powyższe wymagania prawne związane z zakończeniem budowy i oddaniem do użytkowania każdej instalacji, która uzyskała status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z tych względów, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.