Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2976/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 56, art. 60, art. 89 ust. 1, ust. 3. ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2462/19 w sprawie ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2462/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy B. i uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że opinię kuratora należy kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g. Podkreślił, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdy decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może przy tym naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.

W ocenie Sądu negatywna opinia Kuratora w przedmiotowej sprawie została oparta na argumentacji pozaprawnej, której źródłem jest ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonej likwidacji szkoły.

Art. 89 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. Chodzi zatem o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję np. lepszych warunków kontynuowania nauki. Kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej lub słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, czy też subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów. Sąd nie podzielił w szczególności stanowiska Ministra, że z uwagi na stabilną liczbę uczniów zamieszkujących obwód ww. szkoły lepszym rozwiązaniem dla mieszkańców gminy jest dalsze jej funkcjonowanie w systemie oświaty. Przedstawione przez Ministra prognozy w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są zasadniczą wadą braku uwzględnienia deklaracji każdego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci nie będą uczęszczały w przyszłości do szkoły w [...]. Przemawia za tym fakt, że w roku szkolnym 2018/2019 nie utworzono w placówce oddziału klasy I, bowiem troje dzieci, które mogłyby uczęszczać do szkoły w [...], zostało przez rodziców przeniesione do szkół w [...].

Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych uciążliwości spowodowanych przewozem uczniów (wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem, pogorszenie warunków nauki) Sąd uznał na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe.

Rekapitulując Sąd pierwszej instancji podniósł, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, jak również dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej w skrócie K.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu opisanych we wstępie postanowień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucono:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w [...], jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 89 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g., którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, a który może dotyczyć jedynie legalności stosownie do art. 85 u.s.g.;

b) art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji RP;

c) art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa oświatowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ww. ustawy;

d) art. 55 w związku z art. 51 i art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istotą sporu w tej sprawie jest ocena, czy pozytywna opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru nad samorządem terytorialnym, czy też nie jest takim aktem nadzoru. Zakwalifikowanie takiej opinii jako aktu nadzoru stanowiłoby, że jedynym kryterium jego wydania byłaby ocena zgodności z prawem projektowanej uchwały organu gminy.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wykonywanie zadań oświatowych należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a w ramach takich zadań mieści się tak zakładanie publicznych szkół podstawowych, jak i ich likwidacja.

Organy samorządu terytorialnego nie są autonomiczne w wykonywaniu nałożonych na nie przez ustawodawcę zadań publicznych. Wykonują je w ramach decentralizacji mając jedynie względną samodzielność wyznaczoną tak przez ustawodawcę, jak i organy nadzoru. Kompetencje nadzorcze charakteryzują się władczą ingerencją w samodzielność wykonywania zadania publicznego. Nadzór nad organami samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter weryfikacyjny, ale także i prewencyjny. Takim przykładem nadzoru prewencyjnego jest uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego). Nie ulega wątpliwości, że opinia pozytywna kuratora oświaty wydawana po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, stanowi przesłankę uzależniającą podjęcie kolejnej uchwały o likwidacji takiej szkoły. Tym samym taka opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w zakresie likwidacji szkoły publicznej określa granice samodzielności gminy. Jest więc ona formą władczego oddziaływania na przyszłą treść uchwały organu stanowiącego gminy.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrażona w tej sprawie negatywna opinia Kuratora oświaty stanowi przykład aktu nadzoru wobec rady gminy. Nie jest to bowiem opinia, którą rada gminy może nie uwzględnić przy podejmowaniu uchwały o likwidacji danej szkoły. Opinia ta ma charakter wiążący, co wprost wynika z art. 89 ust. 3 ww. ustawy. Likwidacja szkoły jest możliwa tylko w przypadku wyrażenia opinii pozytywnej kuratora oświaty, a opinia negatywna uniemożliwia podjęcie uchwały o likwidacji danej szkoły publicznej. Wprawdzie kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad wykonywaniem zadań oświatowych, ale zakres tego nadzoru pedagogicznego został określony w art. 55, art. 56 i art. 60 Prawa oświatowego oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1658). Żaden z ww. przepisów nie przewiduje, aby zakresem nadzoru pedagogicznego objęte było wydawanie opinii o zamiarze likwidacji szkoły publicznej. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia formami nadzoru pedagogicznego są: ewaluacja, kontrola, wspomaganie i monitorowanie.

Nie budzi wątpliwości, że kryterium władczego oddziaływania organów administracji rządowej na organy samorządu w zakresie wykonywania zadań własnych jest legalność. Wynika to wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie w tym przepisie ustawodawca konstytucyjny określił organy nadzoru nad samorządem oraz kryterium nadzoru, ale nie oznacza to, że czynności nadzorcze podejmowane przez inne organy mogą być podejmowane na podstawie dowolnego kryterium, np. celowościowego. Każde władcze wkroczenie w działalność samorządu powinno się opierać na kryterium legalności i to niezależnie od tego, kto takie działanie podejmuje. W szczególności dotyczy to przypadku objętego tą sprawą.

Niezasadnym jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 55 w związku z art. 51 i art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego i błędne przyjęcie, że opinia Kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Sam zarzut został częściowo nieprawidłowo zredagowany. Art. 51 Prawa oświatowego składa się z trzech wewnętrznych jednostek (ustępów) a art. 51 ust. 1 zawiera 16 punktów, wśród których niektóre punkty dzielą się jeszcze na litery. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na nieistniejący art. 51 ust. 5 Prawa oświatowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów kurator w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa.

Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla tego pionu administracji publicznej, która zbudowana jest na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Natomiast samo powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych samorządu w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową.

Z kolei art. 55 Prawa oświatowego zawiera regulację zakresu nadzoru pedagogicznego i również w tym zakresie dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji nieprawidłową wykładnię art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Powołane przepisy określają zakres nadzoru pedagogicznego poprzez ocenianie stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego) oraz przestrzegania praw dziecka i praw ucznia i upowszechnianie wiedzy o tych prawach (art. 55 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy), a także zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy). Ustawodawca w art. 55 ust. 4-8 Prawa oświatowego oraz art. 56 tejże ustawy określił środki działania organu nadzoru pedagogicznego w przypadku braku przestrzegania wymagań wynikających z powołanych przepisów. Żaden z tych środków nie dotyczy wyrażania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły publicznej, a najdalej idącym środkiem nadzoru pedagogicznego jest wiążące domaganie się odwołania dyrektora szkoły publicznej.

Ponadto, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, powołane art. 55 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 5 i 6 Prawa oświatowego zawierają normy zadaniowe. Same normy zadaniowe bez norm kompetencyjnych nie mogą być podstawą do podjęcia czynności władczych wobec podmiotów pozostających poza strukturą danej administracji publicznej. Rady gmin, tak jak i organy wykonawcze gmin pozostają poza strukturą rządowej administracji oświatowej.

Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji wskazanie, że wyrażenie negatywnej opinii na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego stanowiącej akt nadzoru wymagało wskazania naruszenia przez organy Gminy B. konkretnych przepisów prawa. Takich jednak przepisów, jak trafnie to zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 3 w związku z art. 89 ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa oświatowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ww. ustawy.

Art. 89 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego reguluje prawo do wniesienia na postanowienie kuratora oświaty zawierającego opinię w sprawie likwidacji szkoły publicznej zażalenia do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował prawa do wniesienia zażalenia przez stronę skarżącą kasacyjnie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Art. 89 ust. 5 Prawa oświatowego reguluje okres wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej i także ani z treści samego zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji.

Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zgodnie z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego podstawą prawną wyrażania opinii przez kuratora oświaty w zakresie zamiaru likwidacji szkoły jest przestrzeganie przepisów zapewniających uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Tym samym tylko wyraźne wskazanie w opinii kuratora oświaty naruszenia konkretnego przepisu ograniczającego lub uniemożliwiającego uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego rodzaju stanowiłoby wystarczającą przesłankę do wydania opinii negatywnej w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej. Wszelkie przesłanki pozaprawne nie mogą być podstawą do wyrażenia opinii negatywnej.

W związku z tym niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, a kryterium tego nadzoru stanowi legalność.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego kurator oświaty wykonuje, w imieniu wojewody, wszystkie zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone nie tylko w Prawie oświatowym, ale także i w innych przepisach na obszarze danego województwa. Tym samym także prawidłowo wydana opinia na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego to opinia wojewody, w imieniu którego działa kurator oświaty. Działanie kuratora w imieniu wojewody wynika nie tylko z wyraźnej treści art. 51 ust. 1 ww. ustawy, ale także z zasady zespolenia administracji rządowej na obszarze województwa. W ramach tego zezwolenia co do zasady wszystkie organy administracji podporządkowanej wojewodzie (i zespolonej, a takim jest także kurator oświaty) działają w imieniu organu zwierzchniego.

Art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje na kryterium legalności jako jedyne kryterium w zakresie czynności nadzorczych, a art. 171 ust. 2 wymienia organy nadzoru, wśród których jest również wojewoda.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 1 u.s.g. także nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Art. 89 ust. 1 u.s.g. określa, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, za wyjątkiem, gdy termin ten wynosi 30 dni. Ponieważ ważność uchwały rady gminy o likwidacji danej szkoły zależy od pozytywnej opinii kuratora oświaty, to takie opiniowanie stanowi formę aktu nadzoru. Różnica między art. 89 ust. 1 u.s.g. a art. 89 ust. 3 i ust. 5 Prawa oświatowego dotyczy terminu wyrażenia opinii. Zgodnie z art. 89 ust. 1 opinia powinna być wyrażona w terminie 14 dni, chyba że opinię wyraża organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a z art. 89 ust. 5 Prawa oświatowego wynika, że opinię kurator oświaty wydaje w terminie 30 dni.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegało na braku zebrania materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie naruszenia konkretnych przepisów prawa. Zebrane przez organy dowody w postaci danych statystycznych co do liczby uczniów, liczby urodzeń, przypuszczenia co do liczby uczniów w kolejnych latach szkolnych, ocena ewentualnych trudności co do samej zmiany przez uczniów środowiska szkolnego, ocena warunków lokalnych likwidowanej szkoły i szkoły mającej przejąć uczniów oraz odległości od domu ucznia do szkoły nie wskazywały, aby miało miejsce naruszenie przepisów prawa. Materiał dowodowy powinien potwierdzać, że w razie likwidacji szkoły nastąpi naruszenie przepisów zapewniających uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, opub. w Lex nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w Lex nr 2684514). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, jaką jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Tymi przepisami są w szczególności zarówno art. 89 ust. 3 i art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego oraz art. 85 u.s.g. i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił na czym polegało naruszenie ww. przepisów i na tej podstaw uchylono wydane w sprawie postanowienia. Sąd pierwszej instancji wskazał również na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w związku z tym, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.