Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 496/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. F. oraz Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 666/17, w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz H. F. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 666/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi Wójta Gminy K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak [...], Nr [...], Wójt Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność H. F. i J. F., w wyniku którego, wydzielone zostały m.in. działki nr [...],[...] i [...], przeznaczone pod "poszerzenie istniejących i budowę nowych dróg gminnych". W decyzji powołano się na ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi K. rejon ulicy R. i K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r., zaktualizowanego częściową zmianą planu - uchwalą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Powołana decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2001 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], Starosta S., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. F. i J. F. w łącznej kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr [...],[...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], uchylił powołaną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. w punkcie II i III oraz orzekł odpowiednio w tym zakresie o zobowiązaniu Wójta Gminy K. do wypłaty ustalonego w punkcie I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji; pozostałą część decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy pozostawił w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest ustawowo uprawniony do rozpoznania wniosku Gminy K. o wzruszenie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 r., dlatego wniosek ten (w którym wniesiono o unieważnienie decyzji podziałowej z dnia 17 grudnia 2001 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Gminy K. wydzielonych pod drogi działek nr [...],[...] i [...], oznaczone w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego we wsi K. - rejon ulicy R. i K., jako KDW, wewnątrzosiedlowe, dlatego nie mogą przejść z mocy prawa na własność Gminy K.) przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i do dnia wydania decyzji Wojewody nie zapadło w tej sprawie żadne rozstrzygnięcie.

Uwzględniając skargę Gminy K. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przesłankę z powołanego przepisu należy bowiem rozumieć jako związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem. Z kolei związek ten należy rozumieć szeroko, można zobrazować go jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z logiką, których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). W ocenie Sądu pierwszej instancji taki związek zachodzi pomiędzy zaskarżoną decyzją, a decyzją podziałową. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 r. i decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2017 r. Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej daje podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczącą wypłaty odszkodowania z tytułu przeniesienia na rzecz Gminy K. prawa własności nieruchomości, które przeszły na własność Gminy na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 r.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik uczestniczki postępowania H. F. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji ze względu na art. 145 § 1 pkt 8 kpa i przyjęcie, że każde uchylenie lub zmiana (tutaj częściowe stwierdzenie nieważności) decyzji stanowiącej podstawę wydania innej decyzji powoduje konieczność wznowienia postępowania zakończonego tą ostatnią decyzją, podczas gdy w świetle art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nastąpiło jedynie w części, tj. w zakresie częściowej błędnej redakcji sentencji tej decyzji, nie zmienia to istoty tego rozstrzygnięcia i nie powoduje potrzeby wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., ponieważ w wyniku wznowienia tego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi w tej sprawie, a Sąd powinien skargę oddalić,

- art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, przez błędne przedstawienie przez Sąd stanu sprawy i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., podczas gdy nawet pobieżna lektura powołanej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. prowadzi do wniosku, że decyzja ta stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. (decyzji podziałowej) jedynie w części, tj. w zakresie częściowo błędnej redakcji sentencji tej decyzji, ale nie zmienia istoty rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r., a tym samym decyzja ta pozostaje w mocy w tej części, która jest podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy K. względem H. i J. F., a w konsekwencji nie zachodzi żadna z podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., a skarga Wójta Gminy K. powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne ustalenie Sądu, że w sprawie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Sąd nie zapoznał się w ogóle z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i przez to pominął fakt, że decyzja ta stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. jedynie w części i to w zakresie częściowo błędnej redakcji sentencji (rozstrzygnięcia) decyzji Wójta Gminy K., co nie ma w ogóle wpływu na postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyraźnie wskazało, że przejście działek wydzielonych pod drogi na własność Gminy K. za odszkodowaniem następuje z mocy prawa i w tym zakresie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie może zawierać rozstrzygnięcia w swojej sentencji. Dopuszczalne (a nawet wskazane w myśl zasady wyrażonej w art. 9 kpa) jest natomiast zamieszczenie tej informacji w uzasadnieniu decyzji podziałowej. Skoro więc Wójt Gminy K., nie mając ku temu podstawy prawnej, wskazał w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., że działki wydzielone pod drogi gminne przechodzą na własność Gminy K., za odszkodowaniem, to ta część sentencji decyzji podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyraźnie jednak wskazało, że w pozostałym zakresie decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. pozostaje w mocy. W tej sytuacji, decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nadal jest podstawą dochodzenia i ustalenia odszkodowania w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. i stwierdzenie nieważności tej pierwszej decyzji, w nieistotnej części, nie daje podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, bo wskutek takiego wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej decyzji Wojewody [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nie powoduje zatem konieczności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Gdyby Sąd nie dopatrzył się podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, to skargę by oddalił.

Skarżący kasacyjnie wystąpił również o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], na okoliczność treści rozstrzygnięcia (sentencji) i uzasadnienia tej decyzji i braku wpływu tej decyzji na postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r.

Skargę kasacyjną złożył również Wojewoda [...], w której zarzucił naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa, przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organów obu instancji, co skutkowało uchyleniem decyzji tych organów w sytuacji gdy:

a) decyzja Wojewody [...] wydana została w dniu [...] maja

2017 r.,

b) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w dniu [...] lipca 2017 r., a zatem, już po wydaniu decyzji Wojewody [...] oraz stwierdzono nią wyłącznie nieważność decyzji podziałowej w części dotyczącej "sformułowania o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem", które to stwierdzenie nieważności nie miało żadnego wpływu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

- art. 141 § 4 ppsa, przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia skarżonego wyroku, w którym błędnie przytoczono sentencję decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r., które to orzeczenie - zdaniem Sądu pierwszej instancji - stanowi podstawę wznowienia postępowania; uzasadnienie wyroku nie pozwala również na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, gdyż:

a) nie zawiera odniesienia się do zarzutów skargi, jak i argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r.,

b) Sąd pierwszej instancji powołuje się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], w której nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzono wyłącznie w części dotyczącej sformułowania o przejściu wydzielonych działek na własność Gminy K. za odszkodowaniem, a nie jak wskazuje Sąd pierwszej instancji "nieważność podziału",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, polegające na przyjęciu błędnej oceny, że w sprawie zachodziła przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji określona w art. 145 § 1 pkt i lit. b ppsa do czego doszło w wyniku błędnego przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. w części obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem "daje podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 146 § 2 kpa, polegające na:

a) zaniechaniu dokonania przez Sąd oceny, czy w sprawie występuje negatywna przesłanka wznowienia określona w art. 146 § 2 kpa, z której wynika zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

b) uchylenie decyzji z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

c) brak sformułowania oceny odnośnie możliwości wydania decyzji innej niż dotychczasowa z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej sformułowania "o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem" w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na pominięcie przez Sąd, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], SKO w [...] stwierdziło wyłącznie nieważność decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w części obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy [...] za odszkodowaniem. Stwierdzenie nieważności, w konfrontacji z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wywiera żadnego wpływu na postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., przejście wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego następuje bowiem z mocy prawa i nie jest uzależnione od sformułowania zawartego w decyzji, że "powstałe w trakcie podziału działki, które zostały przeznaczone pod drogi publiczne przeszły na rzecz Gminy za odszkodowaniem", które to sformułowanie następnie zostało wyeliminowane. Sąd wyszedł poza granice wyznaczone przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami, przez co dokonał ich naruszenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku przywołał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca, znak [...] i wskazał, że SKO w [...] ww. decyzją stwierdziło nieważność decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], w której nie stwierdzono nieważności podziału działek i jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., w części obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy [...] za odszkodowaniem, które miało charakter informacyjny i nie powinno znaleźć się w sentencji decyzji, gdyż organ dokonujący podziału nie jest władny, co do stwierdzenia przesłanek warunkujących przejście działek na własność gminy K. z mocy prawa. Sąd wadliwie przywołał treść sentencji decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i w żadnej mierze nie odniósł się do ww. okoliczności, że nie stwierdzono nieważności samego "podziału" nieruchomości - co jest istotne w niniejszej sprawie. Sąd ograniczył się do zaznaczenia, że SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej i wskazał na związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu administracji, a stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r. w części obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem - który faktycznie nie zachodzi. W obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja podziałowa Wójta Gminy K. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w wyniku którego wydzielone zostały m.in. działki nr [...],[...] i [...], które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K. rejon ulicy R. i K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. ([...] zaktualizowanego częściową zmianą planu - uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.) - który obowiązywał od dnia [...] sierpnia 1993 r., a zgodnie z ustaleniami ww. planu działki nr [...],[...] i [...] umiejscowione są na terenie oznaczonym symbolami [...],[...] i [...]- ulice według klas, co w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkuje przejście ww. działek na własność Gminy K. z mocy prawa. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dla oceny ziszczenia się skutku - o którym mowa art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w przedmiotowej sprawie decydująca jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie sformułowanie w decyzji podziałowej - którego nieważność stwierdziło SKO w [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...]. Okoliczności te zostały w zupełności pominięte przez Sąd, który ponadto wskazał, że z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja podziałowa, pomijając, że stwierdzenie nieważności decyzji dotyczyło wyłącznie "sformułowania", które jest bezprzedmiotowe dla postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania - a co było podnoszone przez organ drugiej instancji. Nie sposób więc odkodować z uzasadnienia wyroku motywów, jakimi kierował się Sąd, wydając skarżone rozstrzygnięcie.

Zmiana stanu faktycznego sprawy - która ma miejsce w przedmiotowej sprawie - zaszła po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nie może więc stanowić, co do zasady, podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez Sąd. Sąd błędnie uznał, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej. Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej daje, w ocenie Sądu, podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczącą wypłaty odszkodowania z tytułu przeniesienia na rzecz Gminy K. prawa własności nieruchomości, które przeszły na własność Gminy na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 r. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - jak można to wywieść z uzasadnienia wyroku Sądu - ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje ex lege. SKO w [...] nie stwierdziło nieważności decyzji podziałowej w całości, a jedynie nieważność decyzji dotyczącą samego stwierdzenia o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem. Powyższa decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a część decyzji, której stwierdzono nieważność - dotycząca sformułowania o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne w żadnej mierze nie wpływa na decyzję organu drugiej instancji, gdyż to organ administracji orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, każdorazowo bada, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie Wójt Gminy K. w decyzji podziałowej - na co wskazało SKO w [...] . Nie sposób zatem zgodzić się z tym, aby w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Sąd w sytuacji ustalenia, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, powinien w dalszej kolejności sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 kpa zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - czego jednak Sąd zaniechał. Sąd w zupełności pominął negatywną przesłankę z art. 146 § 2 kpa i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2001 r., w części obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, bowiem badania przesłanek z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje organ administracji ustalający odszkodowanie. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny zawęża kontrolę legalności decyzji do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne, podczas gdy organ administracji działając w trybie nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak też co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 kpa. Sąd w zupełności pominął art. 146 § 2 kpa i nie dokonał oceny w ww. zakresie, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy [...] - w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie ma wpływu na decyzję organu drugiej instancji. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne pełnomocnik Wójta Gminy [...] wniósł o ich oddalenie i przedstawił szeroką argumentację mająca przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, dlatego uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

Zastosowanie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa - zgodnie z jego treścią - wymaga jednak wykazania, że przy wydawaniu uchylonych przez Sąd decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie wykazał zaistnienia takiego naruszenia. Ograniczył swoje rozważania do stwierdzenia, że decyzja odszkodowawcza została wydana w następstwie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, której z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność. Wskazanie istnienia takiego następstwa nie wyczerpuje jednak ustawowego wymogu wykazania naruszenia przez organy administracji obowiązującego prawa i to w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, zwłaszcza że powołana decyzja SKO w [...] wydana została w dniu [...] lipca 2017 r., a więc po wydaniu decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Zarzucenie organom obu instancji w niniejszej sprawie naruszenia prawa wymagało więc wykazania, na czym to naruszenie polegało, gdy powołana decyzja SKO w [...] wydana została po dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 r., gdy tymczasem przedmiotem stwierdzenia nieważności jest tylko część powołanej decyzji dotycząca sformułowania w jej komparycji rozstrzygnięcia o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy [...] za odszkodowaniem. Sąd nie rozważył zatem, jakie znaczenie dla oceny legalności decyzji odszkodowawczych ma okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej tylko we wskazanym zakresie.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa następuje tylko wtedy, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Okoliczność stwierdzenia nieważności części decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie jest tożsama z jej uchyleniem lub zmianą, dlatego nie mieści się w hipotezie powołanego art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zwrócił na to uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wskazując m.in., że: "W aktualnym stanie prawnym K.p.a. wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji."

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokona oceny prawnej zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem treści przepisów normujących podstawę i przedmiot tych decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.