Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1237/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
journal: Dz.U. 2005 nr 77 poz 672
law: Rozporządzenie MInistra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Lu 198/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. odmówiono przyznania Z. W. świadczenia pieniężnego na opał do kuchni węglowej. Organ I instancji wskazał, że nie ma podstaw przyznania skarżącemu zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: u.p.s.), ponieważ przekracza on kryterium dochodowe wynoszące 477zł (pobiera rentę w kwocie [...] zł miesięcznie, z której wprawdzie komornik potrąca kwotę [...] zł, ale nie ma to znaczenia dla ustalenia wysokości dochodu). Organ stwierdził również, że pomimo wystąpienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt u.p.s., w postaci orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jednak skarżącemu nie można przyznać tego świadczenia ze względu na brak współdziałania z organem. Organ podkreślił, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, dlatego niemożliwe było ustalenie potrzebnej pomocy i należało na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. odmówić przyznania świadczenia pieniężnego na opał do kuchni węglowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. uchyliło zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Ustalono, że wniosek o przyznanie pomocy społecznej został złożony w dniu [...] października 2007r. W dniach [...] i [...] października 2007r. pracownik socjalny usiłował bezskutecznie przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania, jednak skarżącego nie zastał.

Pismem z dnia [...] października 2007r. wezwano skarżącego do stawienia się w siedzibie organu w terminie 5 dni od wezwania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pismem z dnia [...] listopada 2007r. ustalono nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2007r., a w dniu [...] listopada 2007r. zwrócono korespondencję z adnotacją, że skarżący odmówił jej przyjęcia.

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakultatywny charakter przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej. Należało bowiem wykorzystać inne sposoby ustalenia sytuacji rodzinnej wnioskodawcy oraz jego potrzeb społecznych. Organ I instancji powinien podjąć próbę uzyskania informacji od rodziny zamieszkującej w tym samym mieszkaniu, albo w najbliższym otoczeniu tj. od sąsiadów, oraz zwrócić się do wnioskodawcy o skonkretyzowanie oczekiwań dotyczących ewentualnej pomocy, a także o przedstawienie stosownych dokumentów wskazujących na to, iż znajduje się on w szczególnej sytuacji wymagającej udzielenia pomocy trybie art. 41 u.p.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych, jak i decyzja organu odwoławczego, w tym zalecenia zawarte w jej uzasadnieniu są stronnicze, nastawione na pokrzywdzenie skarżącego. Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło samodzielnie wydać merytoryczne rozstrzygniecie, zamiast przekazywać sprawę organowi I instancji. Skarżący zakwestionował zawarte w uzasadnieniu zalecenie ustalenia stanu faktycznego w oparciu o informacje zebrane "w najbliższym otoczeniu". Podniósł, że takie informacje będą stronnicze, ponieważ sąsiedzi są wrogo do niego nastawieni. Zdaniem skarżącego, do przyznania mu wnioskowanej pomocy wystarcza orzeczenie lekarskie poświadczające jego niepełnosprawność, które organy znają od wielu lat, natomiast gdy chodzi o ustalenie zakresu potrzeb, to wystarczyłoby pisemne oświadczenie skarżącego, bez konieczności bezpośredniego z nim kontaktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 czerwca 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 198/08 oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie nr [...] z dnia [...] lutego 2008r.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ponieważ organ I instancji wbrew przepisom art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nie podjął wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, poprzez przeprowadzenie aktualizującego wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony.

Obowiązek przeprowadzenia wywiadu wynika z art. 106 ust. 4 u.p.s. i jest on szczególnym rodzajem dowodu w postępowaniu administracyjnym, którego przeprowadzenie jest obligatoryjne przed wydaniem decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2005r., nr 77, poz.672 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wywiadu środowiskowego) nie ma formalnego wymogu przeprowadzenia wywiadu z wnioskodawcą, choć jest to praktycznie użyteczne zwłaszcza, gdy chodzi o określenie potrzeb i oczekiwań, co do rodzaju pomocy społecznej. Natomiast, jeśli nie byłoby to możliwe, należy w celu ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, przeprowadzić wywiad z jego rodziną lub z innymi osobami z jego otoczenia, np. z sąsiadami. Poza tym niektóre informacje, jak np. dotychczas otrzymywane świadczenia na podstawie ostatniej decyzji, które należy umieścić w urzędowym kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, organ może także wskazać z urzędu.

Reguła ta będzie mieć w szczególności zastosowanie w tych przypadkach, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 1994r., nr 111, poz.535 ze zm., dalej: u.o.z.p.) i nie można, ze względu na stan jej zdrowia uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów; w takiej sytuacji pracownik socjalny powinien odnotować ten fakt w kwestionariuszu wywiadu (§ 5 rozporządzenia), natomiast sytuację bytową i zdrowotną takiego wnioskodawcy organ powinien ustalić z udziałem jego rodziny lub innych osób, mogących dostarczyć niezbędne informacje.

Organ pomocy społecznej, ma więc możliwość podejmowania szeregu czynności dowodowych w celu ustalenia i oceny jego stanu zdrowia, potrzeb społecznych, a w konsekwencji zakresu niezbędnej pomocy.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach i nakazał przeprowadzić wyczerpująco postępowanie wyjaśniające. Za chybione uznano zarzuty skarżącego, wskazujące że nakazanie organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z sąsiadami czy innymi osobami doprowadzi do stronniczych i niekorzystnych dla skarżącego ustaleń. Skarżący jest bowiem stroną postępowania, ma prawo brać czynny udział w tym postępowaniu, może składać oświadczenia i własne wnioski dowodowe; może również ustosunkować się na piśmie do oświadczeń zawartych w formularzu wywiadu środowiskowego sporządzonym bez jego udziału. W ten sposób skarżący ma możliwość kontrolowania i kształtowania ustaleń organu pomocy społecznej.

Powyższy wyrok zaskarżono w punkcie I, opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu w postępowaniu administracyjnym. Odwołując się jednak do przepisów rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego podniósł, że nie można tego stosować interpretacji rozszerzającej i wskazywać pracownikom socjalnym na konieczność przeprowadzania tego wywiadu z sąsiadami skarżącego. Przepis art. 105 u.p.s. nakłada na organy obowiązek poszanowania godności osoby wnioskującej o przyznanie pomocy społecznej, przeciwdziałania dyskryminacji i zachowania w tajemnicy informacji uzyskanych w toku czynności. Ponadto wskazano, że skoro skarżący jest w niniejszej sprawie osobą do której mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, to nie można mówić o świadomym braku współdziałania i powoływać się na art. 11 ust. 2 u.p.s. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisu postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Wskazany przepis określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wydawanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełniają one wymogi określone w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego badając zaskarżone orzeczenie sądu I instancji w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że odpowiada ono prawu. Zasadne jest jednak odniesienie się w zarzucie do treści uzasadnienia w kontekście art. 153 p.p.s.a. ustanawiającego zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom formalnym. Przywołany przepis art. 153 p.p.s.a. może spowodować, że w wyniku błędnego uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego podjęte zostaną przez organy administracji publicznej wadliwe działania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Regulacje zamieszczone w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej, podobnie jak i rozporządzenie w sprawie wywiadu środowiskowego stanowią lex specialis względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 14 u.p.s. stosuje się odpowiednio w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie, o ile nie stanowi ona inaczej.

Nie ma wątpliwości, że wymieniony w art. 106 ust. 4 u.p.s. wywiad środowiskowy jest swoistym środkiem dowodowym, do przeprowadzenia którego zobowiązane są organy udzielające pomocy społecznej. Podobnie jak niewątpliwym jest, że obok niego organy mogą i powinny korzystać z innych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i obowiązkiem wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Rozporządzenie w sprawie wywiadu środowiskowego w § 2 określa termin jego przeprowadzenia, nadto wskazując jedynie, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny, albo w miejscu ich pobytu. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, ani aktu wykonawczego nie określa wprost, czy wywiad środowiskowy przeprowadza się z innymi osobami niż wnioskodawcy lub ich rodziną. Nie można jednak z tego wywodzić wniosków, że wywiad środowiskowy może być przeprowadzany "z innymi osobami" z otoczenia wnioskodawcy np. sąsiadami lub innymi osobami które mogą dostarczyć niezbędne informacje. Wskazanie w przepisach rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, że przeprowadza się go w miejscu zamieszkania osoby, która wnioskuje o pomoc społeczną nie pozwala na przyjęcie że chodzi o bliżej nieokreślony krąg osób mogących posiadać jakiekolwiek informacje w przedmiocie sytuacji życiowej wnioskodawcy. Nadto należy wskazać, że pracownik socjalny zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego informuje osoby, z którymi przeprowadza wywiad, o wynikającym z art. 109 u.p.s. obowiązku niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze wskazanym przez sąd I instancji kręgiem osób prowadziłoby do nieuzasadnionego nałożenia tego obowiązku na osoby postronne.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznaje wniosek z którego wynika, że wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobami innymi niż wyraźnie wskazane w rozporządzeniu w sprawie wywiadu środowiskowego. Nawet jeżeli kwalifikacja tych osób - wobec brzmienia § 2 ust. 3 rozporządzenia - dokonuje się poprzez miejsce ich zamieszkania, należy przeprowadzić ją zawężająco.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem innych osób i wykorzystaniem innych środków dowodowych jest możliwe, a w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nawet wskazane. Nie można jednak stosować do tego postępowania reżimu przewidzianego dla wywiadu środowiskowego, który ma znacznie węższy zakres podmiotowy. Innymi słowy osoby wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia mogą stanowić źródło dowodowe w zakresie regulowanym przepisami o postepowaniu dowodowym w kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym organy prowadząc to postępowanie winny mieć na uwadze art. 100 ust. u.p.s., to jest kierować się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie powinny podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w sytuacji, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zatem skuteczne powołanie się w zarzucie skargi kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga wykazania, że wadliwość uzasadnienia przełożyła się na błędne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie skarżący związku takiego nie wykazał, wobec czego zarzut uznać należało za nietrafny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 sierpnia 2004r. (sygn. akt FSK 207/04, publ.: ONSAiWSA 2005/5/101) uznając, że sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie zostało niewłaściwe uzasadnione. Uchylenie takiego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, sprawiłoby że rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, sprowadzona zostałaby do poprawienia uzasadnienia (por. również wyrok SN 5.06.1998r., sygn. akt II UKN 77/98, publ.: OSNAPiUS 1999/11/378).

Wskazać należ, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a brak było naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu, wyznaczonemu z urzędu, pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznaje wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r., nr 163, poz. 1348) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.