Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2737/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 809/16 w sprawie ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. nr OB/759/2016 w przedmiocie uchylenie decyzji i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 809/16 oddalił skargę A. (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. nr OB/759/2016 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009, po wznowieniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego d szczególne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... Dz. Urz. UE nr L30, z 31.01.2009 r., str. 16)3, dalej: Rozporządzenie nr 73/2009), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 809/16).

2. art. 30 Rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, to wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia, a także poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa i poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści oraz przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia oraz brak analizy czy zamiarem strony w dniu występowania o wsparcie mogłaby być wola tworzenia sztucznego warunków uzyskania pomocy z systemu wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 809/16).

3. Art. 4 ustęp 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r. ) poprzez jego nie właściwe zastosowania i akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie.

4. § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętej rozporządzenia objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 811/16)

5. art. 2 lit 2a i 2b rozporządzenia 73/2009 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego

6. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L 2008.321.14, dalej: rozporządzenie nr 1166/2008) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009

7. artykułu 2 ustęp 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego cukru (Dz.U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 z poźn. zm., dalej: ustawa o płatnościach) poprzez jego błędną zastosowanie wobec chybionego ustalenia , że spółka nie była posiadaczem - rolniczym użytkownikiem zgłoszonych do płatności w roku 2009 gruntów (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 809/16).

8. art.153 i art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie ich materialnoprawnych skutkow

9. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie nr 1975/2006), w zw. z art. 4 ust.l lit." b" oraz art. 4 ust.2 a także art. 39 (art.37 dla płatności ONW) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) dalej: rozporządzeniem EFRROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami, a także pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 Rozporządzenia EFRROW byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4ust. 1 lit. b, ust. 2 oraz art. 37 dla płatności ONW tego rozporządzenia EFRROW (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 811/16)

10. art. 4 ust. 1 lit ."b" i ust. 2 oraz art. 37 Rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą . wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 811/16)

11. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a społka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 811/16)

12. art. 4 ust. 1 lit ."c" w związku z ust. 2 Rozporządzenia EFRROW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkującym błędnym nieustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło j. Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art.5 ust.3 Rozporządzenia nr 1975/2006 (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 811/16)

13. § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca roku 2009 (Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia roku 2007) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego nie zastosowanie i brakiem analizy zastosowania w/w krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego

beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006. (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 811/16)

14. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nie właściwe zastosowanie w aspekcie błędnego nie zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnych skutków.

lI. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny i wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 i art. 190 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Art. 145 § 1 punkty 1 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 145 § 1 i 5 kpa, 75 kpa, 77 § 11 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu art. 145 § 1 i 5 kpa, 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 i 5 kpa ,7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

8. art. 134 § 2 w związku z art. 3 § 1 w związku p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa .

9. art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie

10. art. 78 i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy za własne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. Art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art.133 §1 i 134 § poprzez brak właściwej kontroli legalności skarżonych decyzji i nie rozpoznanie części zarzutów skargi - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. Art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 §1, punkty 1 i 5; art. 149 § 2 oraz art.150 §1 i § 2 kpa poprzez nie spostrzeżenie braku podstaw faktycznych i prawnych do wznowienia postępowania oraz wydana decyzji w trybie nadzwyczajnym (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17.

13. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź ba pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

14. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 1 ust. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658, zwanej dalej: ustawą zmieniającą) poprzez jego błędną wykładnię a następnie jego niezastosowanie i zastosowanie de facto poprzednio obowiązującego brzmienia wskazanej normy.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 26 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 809/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. 14 maja 2009 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. 23 września 2010 r., Kierownik BP ARiMR wydał decyzję, która została utrzymana w mocy przez Dyrektora ARiMR decyzją z 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2011 r., VIII SA/Wa 306/11 uchylił obie decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR w Białobrzegach 10 stycznia 2012 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Postanowieniem z 27 kwietnia 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR zawiesił postępowanie odwoławcze, a następnie decyzją z 13 maja 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 478/15 oddalił skargę na tę decyzję. 29 maja 2015 r. P. M., Prezes Zarządu A. (...)Sp. z o.o. w B. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach z 10 stycznia 2012 r. Postanowieniem z 6 lipca 2015 r., Kierownik BP ARiMR w Białobrzegach wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, zakończone decyzją z 10 stycznia 2012 r. Następnie decyzją z 25 stycznia 2016 r. uchylił decyzję z 10 stycznia 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009; umorzył postepowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych; odmówił przyznania A. (...)Spółce z o.o. płatności na rok 2009, w tym: jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Decyzją z 28 lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Podstawą odmowy przyznania płatności było ustalenie stworzenia sztucznych warunków. Są to nowe ustalenia faktyczne organów, dokonane po analizie kilkudziesięciu podmiotów, spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Ustalenia te mogły zostać dokonane dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez te spółki na przestrzeni ostatnich lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności. W dacie wydawania poprzednich decyzji organy ARiMR nie poczyniły takich ustaleń. Pełna analiza kilkuset wniosków o przyznanie płatności składanych przez kilkadziesiąt podmiotów na przestrzeni ostatnich lat doprowadziła do ustalenia mechanizmów działania noszących znamiona stworzenia sztucznych warunków. P. M. tworząc kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek cywilnych, w których jego osoba jest powiązana w ten sposób, że jest albo wspólnikiem, albo prezesem zarządu, albo prokurentem - podzielił w ten sposób całe gospodarstwo. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II. pkt 1. do pkt 14. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów p.p.s.a. oraz przepisów kpa.

Odnosząc się łącznie do tych zarzutów należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 lipca 2011 r., VIII SA/Wa 306/11 uchylił obie decyzje: z 23 września 2010 r. oraz ostateczną z 21 grudnia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał 10 stycznia 2012 r. decyzję przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok pomniejszone o wysokość nałożonych w 2007 r. sankcji, która stała się ostateczną, ponieważ Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z 13 maja 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie zaś, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 478/15 oddalił skargę na tę decyzję.

Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05 (LEX nr 250245) stwierdził, że art. 153 p.p.s.a. powinien być interpretowany w powiązaniu z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nie wyłącza ze swojego zakresu sądu drugiej instancji. Jeśli strona nie skorzysta ze środka odwoławczego i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok sądu dotyczący tej samej sprawy. Jeśli strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu, to mimo uwzględnienia jej skargi powinna kwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych orzeczenie, w którym jest zawarta ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy (...), a także sądy (...). Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, taką sprawą jest sprawa, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem podlegającym ponownej kontroli sądowoadministracyjnej. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 lipca 2011 r., VIII SA/Wa 306/11 wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, z którymi strona zgodziła się. Następnie zaś organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał 10 stycznia 2012 r. decyzję przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok, pomniejszone o wysokość nałożonych w 2007 r. sankcji. To w tym ponownym postępowaniu administracyjnym strona była uprawniona do podniesienia zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji publicznej, który to zarzut podlegałby kontroli sądowowoadministracyjnej przy rozpoznaniu skargi na decyzję ostateczną wydaną w sprawie w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 10 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 478/15 oddalającym skargę na decyzję ostateczną wydaną w sprawie w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. Należy podkreślić, że skoro w tej sprawie nie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, to tym samym nie miało zastosowania związanie wykładnią prawa z art. 190 p.p.s.a. Ta sytuacja procesowa oznacza, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 10 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 478/15 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...) w zakresie nie naruszenia w zakończonym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w rozpoznawanej sprawie ze skargi na decyzję ostateczną wydaną po wznowieniu postępowania w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 r również był związany tym, że w zakończonej ponownie rozpatrzonej sprawie nie stwierdzono naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 10 listopada 2015 r. zastosowanie miał przepis art. 153 p.p.s.a. w nowym brzmieniu "(...) chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lipca 2011 r. nie utraciła do 10 listopada 2015 r. mocy wiążącej, ponieważ nie nastąpiła zmiana stanu prawnego powodująca nieaktualność poglądów sądu, jak również nie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, których kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a także w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w Warszawie i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował na etapie dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie przepisy art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. dotyczące sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności. Należy podkreślić, że sąd I instancji w swoich rozważaniach powołał dodatkowo regulację z rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.): "Artykuł 30 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia" oraz Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia." W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.