Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1022/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1, art.3, art.134 par.1,art.64a, art.64c par.4,art.64b par.3, art.64d par.1, art.64e,art.151a par.1 i par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,art.8 par.2,art.80,art.84 par.1,art.107 par.1,art.136,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.52 ust.2 pkt 2 lit.c,art.54 pkt 2,art.56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.72 ust.1,art.73 ust.1,art.86 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy B. ustalił na rzecz "[...]" Spółki z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]", obręb W., gmina B. Wskazał, iż dopuszcza się budowę: wieży wolnostojącej o maksymalnej wysokości konstrukcji do maksymalnie 62m; instalacji anten nadawczych i radiolinii o równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny w przedziale 1000≤EIRP<2000; montaż urządzeń sterujących u podstawy wieży. Podano, że dopuszcza się montaż innych urządzeń niezbędnych do wykonania planowanej inwestycji. Ponadto organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 8m od linii rozgraniczającej z drogą wojewódzką nr "[...]" oraz w odległości 6m od linii rozgraniczającej z drogą gminną nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił tok postępowania i podniósł, że analiza materiałów dowodowych wskazuje, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach działki nr "[...]", na której planowana jest inwestycja, gdyż otoczenie planowanej stacji bazowej w promieniu 70m stanowią tereny rolne oraz tereny rolne zabudowane budynkiem gospodarczym, brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Wskazano również, że zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie organ zaznaczył, że ustalił krąg stron postępowania na podstawie analizy załączników do wniosku inwestora i przyjął, że stronami postępowania są właściciele gruntów znajdujących się w promieniu 70m od miejsca lokalizacji stacji bazowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły: R. N., A. E., G. K. i A. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujące się zarzuciły, iż punkt 2 ust. 2.1 b) decyzji, dopuszczający montaż innych urządzeń niezbędnych do wykonania planowanej inwestycji, jest bardzo ogólny i pozwala operatorowi na możliwość montażu praktycznie wszystkiego. Ponadto brak jest ścisłego określenia ilości anten i ich zbiorczej mocy promieniowania izotopowego oraz dokładnego określenia urządzeń sterujących u podstawy wieży. Podniesiono również, iż stwierdzenie, że zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest nieprawdziwe, gdyż nie przeprowadzono w tej sprawie żadnego postępowania. Wskazano przy tym, że inwestor w pierwszym etapie powinien złożyć wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, zaś organ winien dokonać kompleksowej oceny inwestycji i uzyskać opinię biegłego, czy inwestycja nie wpłynie niekorzystne na środowisko. Jednocześnie z uwagi na lokalizację inwestycji w obrębie zwartej zabudowy wsi organ powinien wnikliwie ocenić jej wpływ na krajobraz i dotychczasowe życie mieszkańców. Podkreślono, że w obszarze oddziaływania znajdują się pola uprawne, ogrody - tereny otwarte dostępne dla ludzi i drogi lokalne, a w odległości 100-150m znajdują się zabudowania gospodarcze i mieszkalne. Tym samym, przedmiotowa lokalizacja jest niewłaściwa, gdyż znajduje się zbyt blisko miejsc zamieszkania ludzi.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji przedwcześnie przyjął, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1405 ze zm., dalej jako: u.u.i.ś.), a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Kolegium nie podzieliło także stanowiska organu I instancji odnośnie zaakceptowania przedstawionego przez inwestora zakresu oddziaływania inwestycji, bowiem nie poddano weryfikacji przedłożonych dokumentów, a ponadto nie wskazano przyczyn, dla których przyjęto bez dodatkowych ustaleń twierdzenia inwestora. Bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie można natomiast jednoznacznie twierdzić, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do postępowania środowiskowego. Zadaniem organu było zatem ustalenie na nowo, czy w postępowaniu związanym z budową wnioskowanych urządzeń, które będą emitowały promieniowanie nie zostanie naruszony interes prawny podmiotów, nad których nieruchomością będzie występowała emisja promieniowania o wartościach określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, organ nie mógł poprzestać tylko na zapewnieniach inwestora, że zakres oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (1 maszt i 9 anten) na działce nr "[...]", obręb W., obejmującej anteny sektorowe i anteny paraboliczne, nie przekroczy wartości określonych § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71, dalej jako: rozporządzenie o znaczącym oddziaływaniu), a tym samym projektowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona przez inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z maja 2017 r. jest bardzo uboga i w zasadzie nie pozwala na weryfikację jego założeń, dlatego też organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy dla oceny tego wniosku nie należy uzupełnić go o dodatkowe dane. Wskazano również, iż w dokumentacji brak jest informacji, czy jest stosowane pochylenie wiązek, czy jest to pochylenie elektryczne czy mechaniczne. Ponadto w dokumentacji inwestora nie zamieszczono specyfikacji anten (brak nazwy producenta i modelu, typu urządzeń nadawczo-odbiorczych), ani specyfikacji technicznej producenta. Brak też przewidywanej mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika. Nie sposób zatem zweryfikować, czy wartości mocy promieniowanej izotropowo są prawidłowe. Nie wiadomo bowiem, czy przy wyliczeniu tego zasadniczego parametru EIRP - zastępczej mocy wypromieniowanej izotropowo uwzględniono: tolerancję mocy wyjściowej nadajników, tolerancję zysku antenowego oraz obliczonych wartości tłumienia w torze antenowym. Co więcej nie uwzględniono skutków zjawiska superpozycji kierunkowej energii pola wysokiej częstotliwości, pochodzącej od wymienionych anten. W aktach sprawy brak jest także dokładnych rysunków przedstawiających położenie miejsc dostępnych dla ludzi względem osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedłożona przez wnioskodawcę "Kwalifikacja przedsięwzięcia" jest tylko jednym z dowodów w sprawie i nie może stanowić jedynego źródła ustaleń faktycznych, gdyż nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 k.p.a., lecz stanowi dowód, który winien zostać oceniony stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem organ w zasadzie oparł się wyłącznie na treści tego dokumentu, nie dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego. Wynikająca zaś z art. 7 i art. 75 k.p.a. zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym także żeby z urzędu przeprowadzał dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak np. powołanie biegłego w przypadku stwierdzenia, iż posiadana wiedza w danym zakresie może być niewystarczająca. Przy czym organ powinien dokonać oceny tego dowodu. Jednocześnie zauważono, iż rozpatrywane w niniejszej sprawie zagadnienie, dotyczące analizy emisji pola elektromagnetycznego przez wnioskowaną do realizacji stację bazową telefonii komórkowej, wymaga poszerzonej wiedzy z dziedziny radiokomunikacji i zrozumienia występujących na tej płaszczyźnie zależności. W ocenie Kolegium organ nie umotywował swojego stanowiska w sposób logiczny, lecz poprzestał na powieleniu informacji zawartych w przedstawionej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Nie wezwał nawet inwestora do przedstawienia danych technicznych planowanych do instalacji urządzeń i nie przeprowadził analizy uwzględniającej kumulowanie się wiązek antenowych w celu wyjaśnienia, czy wnioskowane zamierzenie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykazał, że wnioskowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie przeanalizował on w żaden sposób założeń projektowych, nie rozważył parametrów oddziaływania na środowisko, jak również nie przeprowadził wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Wskazana analiza winna być zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ podał, że taka analiza została przeprowadzona, niemniej jednak poza samym stwierdzeniem, brak jest stosownego uzasadnienia. Organ pierwszej instancji nie odniósł się również do kwestii "miejsc dostępnych dla ludności", a brak ustaleń w tym zakresie i oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego narusza art. 7 k.p.a. Wskazane uchybienia dowodzą, iż rozstrzygający w sprawie organ pierwszej instancji nie działał z należytą wnikliwością. W sprawie bowiem winna zostać przeprowadzona prawidłowa i szczegółowa analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto organ winien zażądać kompletnych informacji na temat wyposażenia technicznego projektowanej stacji. Następnie winien rozważyć powołanie biegłego w niniejszej sprawie i jednoznacznie przesądzić, czy w sprawie wymagana jest decyzja środowiskowa. Organ odwoławczy podniósł, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania, zbadać przesłanki, od których zależy zakwalifikowanie przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedstawić sposób rozumienia pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności", zbadać odległości tych miejsc od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten przy uwzględnieniu mocy nadajników, faktycznych możliwości zmiany kąta pochylenia anten oraz kumulacji wiązki promieniowania i mocy jej oddziaływania, a także wysokości, do której będzie możliwa ewentualna zabudowa działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zgodne z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poczynione zaś ustalenia mają zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie podniesiono, iż żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właścicieli nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać, ani od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż mimo, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie nie narusza prawa własności.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka "[...]" Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego D. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w związku z naruszeniem:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go wyczerpująco oraz że niewystarcząjące są informacje wskazane zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ II instancji, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności poprzez wskazanie w wytycznych dla organu I instancji, rozważenia powołania biegłego dla oceny dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą;

- § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu w zw. z art. 122a pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r. poz. 519 ze zm., dalej jako: Prawo ochrony środowiska) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003r. Nr 192, poz. 1883, dalej jako: rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku) poprzez nałożenie na organ I instancji obowiązku dokonania analizy dokumentacji uwzględniającej kumulowanie się wiązek antenowych, co jest niezgodnie z jednoznacznym przepisem rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu oraz w zakresie w jakim działają przepisy Prawa ochrony środowiska i wskazane powyżej przepisy wykonawcze, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny.

W uzasadnieniu podniesiono, iż przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują minimalnej liczby dowodów, które musi uzyskać organ przed wydaniem decyzji, jak również nie wskazują, że dokument prywatny ma mniejszą moc od dokumentu urzędowego. Jedyną przesłanką odróżniającą dokument prywatny od urzędowego jest to, że dokument urzędowy nie podlega w swojej istocie badaniu wiarygodności. Należy przy tym rozróżnić wiarygodność dowodu od jego mocy dowodowej. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy, tj. wszystkie dowody jakie miał do dyspozycji i ocenił całokształt materiału dowodowego, w zakresie jaki regulują przepisy postępowania administracyjnego. Zaznaczono, że postępowanie przed organami administracyjnymi nie ma charakteru spornego, a brak rozbieżnych dowodów jest korzystne dla strony wnoszącej żądanie. Natomiast wyznaczenie wytycznych dla organu I instancji w przedmiocie ewentualnego rozważenia powołania biegłego budzi kontrowersje, wobec faktu zrealizowania wcześniejszych inwestycji przez skarżącą Spółkę na podstawie analogicznego wniosku, z tym samym kompletem dokumentów, bez opinii biegłego, gdzie występował podobny stan faktyczny i prawny, a jedyną różnicą była lokalizacja. Podniesiono, iż ustawodawca wyjątkowo szczegółowo określił, na gruncie aktów wykonawczych, w szczególności rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, sposoby określania pól elektromagnetycznych, co miało przede wszystkim ograniczać udział biegłych w procesie wydawania decyzji lokalizacyjnych, a tym samym upraszczać oraz skracać postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Podkreślono, iż skarżąca Spółka w oparciu o decyzję lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej bez udziału biegłego, zrealizowała już setki analogicznych konstrukcji na terenie kraju oraz dziesiątki na terenie województwa, przy których składano analogiczny wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z analogicznym kompletem załączników i wówczas wydawane przez organy I instancji decyzje - bez udziału biegłego, nabywały przymiot ostateczności. W niniejszej sprawie stan faktyczny, wyłączając lokalizację, jest bardzo zbliżony do wskazanych lokalizacji, mimo to organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, co zdaniem skarżącej Spółki jest naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., stanowiącego zasadę tzw. pewności prawa, czy też inaczej mówiąc - zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 8 § 2 k.p.a. organy prowadzące postępowania administracyjne, wydając rozstrzygnięcia, mają bowiem obowiązek kierować się utrwaloną praktyką własną i innych organów przy orzekaniu w sprawach takich samych (pod względem faktycznym i prawnym) sprawach. Co wobec faktu, że Spółka zrealizowała setki podobnych instalacji, w oparciu o analogiczny wniosek, gdzie organy nie powoływały biegłego, potwierdza nieprawidłowość decyzji Kolegium w niniejszej sprawie. Wskazano przy tym, iż obowiązujące przepisy materialne, w szczególności § 2 ust. 7 i § 3 ust. 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu nakazują kwalifikować przedsięwzięcie z uwzględnieniem określonych parametrów. W szczególności należy wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji (instalacje radiokomunikacyjne), określoną częstotliwość (od 0,03 MHz do 300000 MHz), dla której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona wartość podana w watach (W) oraz odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis jest jednoznaczny i odnosi się do wiązki związanej z pojedynczą anteną i wiązki promieniowania w osi głównej tej anteny. Przepisy nie przewidują innego rodzaju pomiarów, w szczególności kumulowania sąsiadujących ze sobą anten na tym etapie postępowania. Żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, a w konsekwencji na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałyby sumowania mocy. Nie ma zatem innej możliwości dokonania pomiarów, niż te które zostały dokonane teoretycznie, w oparciu o dokumentację przedłożoną do wniosku. Podniesiono przy tym, że w § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenie o znaczącym oddziaływaniu wskazano, iż równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zdaniem Spółki powyższe przepisy nie budzą wątpliwości i wskazują, że prawodawca podkreślił możliwość wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny. Zaznaczono, że anteny zamocowane na maszcie telekomunikacyjnym są skierowane w różnych kierunkach w celu lepszego pokrycia terenu. Zatem ich sygnały się nie nakładają, a więc nie dochodzi do wzmocnienia. Podkreślono, iż po zrealizowaniu zamierzenia przedmiotowe przedsięwzięcie będzie podlegać badaniu, czy faktycznie nie są przekroczone dopuszczalne normy, a wyniki tych badań są weryfikowane przez organy administracyjne. Skoro przepisy Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu są precyzyjne, to niezasadne jest dokonywanie dodatkowej ich wykładni celowościowej, tym bardziej, że prowadzi to do sprzeczności z wykładnią systemowa przepisów w zw. z przepisami Prawa ochrony środowiska czy Rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku - które nakładają obowiązek uwzględnienia, czy zachodzi efekt kumulowania, właśnie w zakresie jakiego domaga się organ II Instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. W myśl wprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

W niniejszej sprawie zarówno wydanie, jaki i doręczenie zaskarżonej decyzji, a także wniesienie sprzeciwu nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tym samym, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie ustawa p.p.s.a. w jej aktualnym brzmieniu.

Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji organu II instancji, Sąd uznał, iż sprzeciw ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie działania organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe, bowiem zasadnie dostrzeżono luki w złożonym wniosku, które nie pozwalały na ocenę w sposób niebudzący wątpliwości, czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, która powinna poprzedzić wydanie decyzji lokalizacyjnej, jeżeli zamierzenie budowlane przekroczy wartości określone w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, a więc gdy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym. Należy podkreślić, iż uzyskanie takiej decyzji możliwe jest tylko w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora (art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 86 pkt 2 u.u.i.ś, decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś, a więc między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Oznacza to, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi mieć bezwzględnie na uwadze, czy projektowane zamierzenie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, że względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Istotna jest tutaj przy tym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych - w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją techniczną dotyczącą "Kwalifikacji przedsięwzięcia", opracowaną na zlecenie inwestora, równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP), wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiłaby nie mniej niż 1000 W, a nie więcej niż 2000 W i nie objęłaby swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania, przy założeniu, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu każda antena rozsiewcza rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik analizy kwalifikacyjnej innej anteny. Z wniosku wynika jednak, że inwestor zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po trzy anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek. Wskazany przepis zastrzega wprawdzie in fine, że równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, jednak z zapisu tego nie można wywodzić, że określając poziom pola elektromagnetycznego na kierunku działania anteny nie należy uwzględniać działania urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne. Zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1 W/m2 gęstości mocy. Zatem obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Zgodnie z ust. 7 załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia, określającego metody sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku - pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych wykonuje się w sposób umożliwiający: 1) wyznaczenie miejsc występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych; 2) wyznaczenie granic obszarów ograniczonego użytkowania. Stosownie do ust. 8 tego załącznika - jeżeli w otoczeniu instalacji wymienionych w ust. 7 niniejszego załącznika występuje pole elektromagnetyczne wytworzone przez kilka instalacji niepracujących równocześnie, zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych wyznacza się dla instalacji albo grupy instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne o poziomach najwyższych. W myśl zaś ust. 9 załącznika - pomiary w otoczeniu instalacji wymienionych w ust. 7 niniejszego załącznika wykonuje się podczas pracy wszystkich urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne w danym zakresie częstotliwości, w warunkach odpowiadających charakterystykom eksploatacyjnym tych urządzeń; w przypadku możliwości eksploatacji w kilku rodzajach pracy - pomiary należy wykonać przy tym rodzaju pracy, przy którym występują pola elektromagnetyczne o najwyższym poziomie. Z treści tych przepisów wynika, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 801/14, z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1839/16, też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Po 313/17, publ. w Centralnej Bazie orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych zwraca się szczególnie uwagę na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010r., który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W powołanym wyroku z dnia 9 czerwca 2017r. NSA szczególnie akcentował, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Należy zgodzić się powyższym stanowiskiem NSA, mając na uwadze cel omawianych przepisów, które mają gwarantować ochronę środowiska, w tym obywateli przed szkodliwym oddziaływaniem obiektów, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010r. wymaga wskazania inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne jej elementy, wpłynie na środowisko. W związku z tym, iż wniosek inwestora pomija w ogóle kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych, organ I instancji nie mógł ocenić, czy zamierzenie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, dlatego organ I instancji nie mógł poprzestać bezkrytycznie na zapewnieniach inwestora. Na zasadzie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Stwierdzony brak danych dotyczy zatem wymogu formalnego, który powinien dopełnić wnioskodawca. Dlatego prawidłowo w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do przedłożenia wymaganych obliczeń, dla łącznej pracy wszystkich planowanych anten sektorowych. Bark takich wyliczeń uniemożliwia bowiem organowi poczynienie niezbędnych ustaleń dotyczących spełnienia warunku określonego w art. 56 u.p.z.p. W myśl tego przepisu organ nie może ustalić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Uzyskanie przez organ I instancji wymaganych danych musi podlegać, na podstawie art. 80 k.p.a., swobodnej ocenie dokonywanej zgodnie z posiadaną przez organ administracji publicznej wiedzą, doświadczeniem życiowym, zgodnie z zasadami logiki. Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. kwestia ta została pozostawiona uznaniu organu, który może przyznać, że nie dysponuje wystarczającą wiedzą w rozstrzyganym przedmiocie. Niewątpliwie zaś rozpatrywane zagadnienie, dotyczące analizy emisji pola elektromagnetycznego, promieniowania przez wnioskowaną do realizacji stację bazową telefonii komórkowej, wymaga poszerzonej wiedzy z dziedziny radiokomunikacji i zrozumienia występujących na tej płaszczyźnie zależności. W konsekwencji uznania, że ilość projektowanych anten ma znaczenie przy oddziaływaniu całego wnioskowanego zamierzenia na środowisko, nie może pozostawać obojętna dla rozstrzygnięcia o warunkach lokalizacji, ilość dopuszczonych do instalacji anten sektorowych i ich wnioskowane kierunki. Stosownie do art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Słusznie zatem organ II instancji dostrzegł brak spójności między wnioskiem a zawartymi w decyzji ustaleniami lokalizacyjnymi w związku z pominięciem ilości dopuszczonych anten sektorowych na poszczególnych kierunkach, co jak wyjaśniono ma przełożenie na zakres oddziaływania całej wnioskowanej inwestycji i powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu.

Natomiast na tym etapie postępowania Sąd nie może oceniać zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., gdyż – jak wskazano wyżej – ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.