Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 375/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zmianie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 17 czerwca 2011 r. M.R. i J.R. wystąpili do Starosty [....] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Starosta [....] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją Nr [....] z dnia 29 czerwca 2011 r. znak: [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: wewnętrzny układ komunikacyjny wraz z parkingiem, wewnętrzną instalację wod-kan, co i elektryczną oraz zbiornik p.poż. -_na działkach nr: nr nr [....] [....] [....] [....] w miejscowości K. , gm. T.

Następnie organ ten, po rozpatrzeniu wniosku inwestora o zmianę ww. pozwolenia na budowę, decyzją nr [....] z 10 kwietnia 2013 r., zmienił ostateczną decyzję Starosty [....] nr [....] znak: [....] z dnia 29 czerwca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie zatwierdzenia zmian w projekcie budowlanym.

Pismem z dnia 20 maja 2015 r. M.P. , reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o wznowienie ww. postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jako właściciel jako właściciel działki nr [....] położonej w K. , bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dn. [....] .2011 r. w której to decyzji dokonano zmiany funkcji w kondygnacji parteru budynku usługowo-mieszkalnego na salę bankietową.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta [....] ustalił na podstawie rejestru gruntów z dnia 27 maja 2015 r. oraz kserokopii mapy ewidencyjnej dla działki nr [....] K. , że jedynym właścicielem tej działki jest M.P. . Natomiast sąsiednia działka nr [....] jest w posiadaniu zarówno M.P. jak i M.P.

W związku z powyższym Starosta [....] postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. wznowił postępowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia ustalono, że M.P. prawidłowo nie został uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym ww. zmiany pozwolenia na budowę. Budynek usługowo-mieszkalny jest bowiem zlokalizowany w odległości ok. 38 m od działki nr [....] , która to działka nawet nie sąsiaduje z terenem zaprojektowanej inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dn. 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. póz. 1409 z późn. zm., dalej "p.b.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - oprócz inwestora - są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do realizacji obiektu. Z kolei przepis art. 3 pkt 20 p.b. jako obszar oddziaływania obiektu definiuje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynikało, że obszar oddziaływania zaprojektowanego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, zamyka się w obrębie działek przeznaczonych pod inwestycję, dlatego właściciele sąsiednich i dalszych działek nie zostali uznani za strony i nie byli informowani o toczącym się postępowaniu, zarówno przy pozwoleniu na budowę jak i zmianie tego pozwolenia. Organ wyjaśnił, że zastrzeżenia zawarte we wniosku z dnia 20.05.2015 r. odnośnie zmiany funkcji usługowej na salę bankietową, z miejscami hotelowymi, nie zostały poparte żadnymi przepisami prawnymi, które uzasadniałaby przyznanie M.P. statusu strony. Treść przepisu art. 28 ust. 2 p.b. nie dotyczy postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, dlatego też jest możliwe, że w dwóch postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez różne organy, a dot. tej samej sprawy, były różne strony postępowania.

Starosta M. decyzją z dnia 7 lipca 2015 znak: [....] na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 z późn. zm. dalej "k.p.a."), odmówił uchylenia decyzji Starosty [....] nr [....] znak [....] z dnia 10.04.2013 roku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnikliwa analiza akt sprawy nie wykazała, aby w wyniku funkcjonowania sklepu meblowego, a po zmianie pozwolenia - domu weselnego, lecz bez części hotelowej w poddaszu, na działkach nr: nr nr [....] [....] [....] w miejscowości K. , działka M.P. miała mieć pogorszone warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji i energii elektrycznej, ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku, który ewentualnie mógłby powstać na działce nr [....] w K. Według § 3 ust.1 pkt 55a oraz pkt 56b Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 09.11.2010 roku, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, póz. 1397 z późn. zm.) przedmiotowa inwestycja, o zaprojektowanej powierzchni zagospodarowania ok. 0,57 ha (w tym parking) nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zachodziła zatem w ocenie organu potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub na obszary NATURA 2000, w świetle przepisów ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, póz. 1227 z późn. zm.) i nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, z której to decyzji mogłaby wynikać potrzeba ustalenia dodatkowych stron postępowania.

Odwołanie od tej decyzji złożył M.P. , który nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru na dom weselny, objęta zakresem projektu budowlanego zamiennego powoduje, iż oddziaływanie obiektu po jego realizacji jest znacznie większe niż byłoby gdyby obiekt funkcjonował jako sklep meblowy, zatwierdzony pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżący podniósł, że zmieniony przez inwestora sposób użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z istotnymi uciążliwościami dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w otoczeniu domu weselnego, bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu doprowadziła do lego, że poziom hałasu dobiegający z domu weselnego podczas różnorakich imprez jest nie do zniesienia, zakłóca ciszę nocną, uniemożliwia odpoczynek i sen, a nawet zmusza do opuszczenia terenu nieruchomości.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. znak: [....] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 i art. 81 ust. 1 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania.

Następnie wskazał po zbadaniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, że argumenty odwołania należy uznać za zasadne, a sprawa wymaga powtórnego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia lub zmiany pozwolenia na budowę (dotyczy to również postępowania prowadzonego w trybie wznowienia) obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Organ rozpatrujący sprawę z wniosku o pozwolenie na budowę lub jego zmiany ma obowiązek przeanalizować i określić w jaki sposób projektowana inwestycja wpływa na sposób zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze oddziaływania, a następnie jednoznacznie wskazać, które działki objęte są obszarem oddziaływania. Dokonanie powyższych ustaleń stanowi podstawę do określenia kręgu stron postępowania.

Wojewoda [....] podkreślił, że w niniejszej sprawie, w aktach administracyjnych dotyczących zamiany pozwolenia na budowę brak jest jakichkolwiek śladów na to, że czynności te zostały wykonane, nie ma także informacji w sprawie określenia obszaru oddziaływania inwestycji w zamiennym projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty [....] nr [....] z 10.04.2013 r., znak: [....] o zmianie pozwolenia na budowę. W decyzji zatwierdzono projekt zamienny stwierdzając, że pozostałe warunki pozwolenia na budowę pozostają bez zmian. Wobec powyższego Wojewoda [....] stwierdził, że organ I instancji uznał obszar oddziaływania zmienionej inwestycji za tożsamy z obszarem określonym dla inwestycji, zatwierdzonej pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [....] z 29.06.2011 r. znak: [....] , ograniczonym do terenu inwestycji (działki nr nr [....] [....] [....] w K).

Organ odwoławczy wskazał również, że z akt administracyjnych dotyczących wznowionego na wniosek M.P. postępowania nie wynika aby organ I instancji przeprowadził wyczerpującą analizę obszaru oddziaływania inwestycji, jedynym śladem podjętych kroków są zamieszczone w materiale dowodowym aktualne wypisy z rejestru gruntów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się, i to dość ogólnikowo, jedynie do niektórych zagadnień koniecznych do zbadania w zakresie oddziaływania inwestycji, dodatkowo ograniczono się tylko do nieruchomości wnioskodawcy. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby w analizie obszaru oddziaływania rozważano w ogóle oddziaływanie akustyczne sali bankietowej. Również autor zamiennego projektu budowlanego pominął tę kwestię całkowicie. Tymczasem konieczność ta, zdaniem organu odwoławczego, wynika z art. 5 ustawy p.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, a także z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W szczególności, zgodnie z art. 113 i 114 ustawy z 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2016.672) w postępowaniu winna znaleźć się co najmniej informacja dotycząca przewidywanego hałasu, jaki może być generowany przez projektowany obiekt, z odniesieniem do norm dla terenów o przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, określonych w tabeli określającej dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zamieszczonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 01.10.2012 r. (Dz.U.2012 poz. 1109).

W ponownym postępowaniu organ I instancji winien przeprowadzić analizę inwestycji pod tym kątem, tym bardziej, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że okna sali bankietowej wychodzą na wschód i zachód, zatem niewątpliwie istnieje oddziaływanie akustyczne na nieruchomość wnioskodawcy znajdującą się o ok. 30 m na wschód od tej sali. Tym samym należy uznać, że wnioskodawca posiada interes prawny, który może zostać naruszony w związku ze zmianą sposobu użytkowania sklepu meblowego na dom weselny i jedynie jednoznaczne wykazanie braku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu o każdej porze dnia i nocy, lub wyjaśnienie jakie rozwiązania zostały w projekcie przewidziane w zakresie zabezpieczenia przed nadmierną emisją hałasu lub drgań i dlaczego organ uznaje je za wystarczające, skutkować może odmową uchylenia zaskarżonej decyzji, którą zatwierdzono tę zmianę. Z projektu budowlanego winno bowiem jednoznacznie wynikać, jakie uwarunkowania i unormowania były brane pod uwagę przy jego projektowaniu i jakie warunki winien spełniać obiekt po jego wybudowaniu zgodnie z projektem budowlanym.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M.R. - dalej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyznanie M.P. statusu strony w postępowaniu i stwierdzeniu w związku z tym podstawy do wznowienia postępowania;

2. naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 poprze przyjęcie, że M.P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dowiedzenia się o decyzji;

3. naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego;

4. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie;

5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu ustaleń co do terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

6. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo że w sprawie występowało zagadnienie wstępne w postaci postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [....] nr [....] z 10 kwietnia 2013 r., znak: [....] .

Mając na względzie powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [....] z dnia 20 stycznia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze, powołując się na orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być całkowicie bezzasadna.

Ustosunkowując się w pierwszym rzędzie kolejno do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 148 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ I instancji że M.P. złożył wniosek w terminie 1 miesiąca oraz poprzez brak weryfikacji przez organ II instancji, czy wniosek o wznowienie został złożony w ustawowo wymaganym terminie. Z akt administracyjnych postępowania o wznowienie [....] wynika, że w dniu 20 maja 2015r. (data nadania przesyłki) został złożony wniosek M.P. o wznowienie postępowania, w którym wskazał on, że dowiedział się o decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której dotyczy wznowione postępowanie, z postanowienia PINB w M. z dnia 23 kwietnia 2015r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania części obiektu budowlanego. W dniu 28 maja 2015r. Starosta M. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, gdzie dokonał analizy warunków do wznowienia z przyczyn formalnych /k.11 w/w akta adm./. Między innymi stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym domniemana strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, czyli o wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zatem wynika z twierdzeń wniosku o wznowienie, nie budzi wątpliwości wynikające z nich zachowanie terminu do wniesienia skargi. Natomiast podkreślenia wymaga, że w aktach brak jakichkolwiek przeciwnych twierdzeń skarżącego, któremu doręczono to postanowienie - kwestionujących zachowanie terminu. Skarżący otrzymał postanowienie o wznowieniu w dniu 1 czerwca 2015r, zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu 7 lipca 2015r., a zatem skarżący mógł podnosić w tej kwestii zastrzeżenia. Podobnie, mógł podważać twierdzenia wniosku o zachowaniu terminu w trakcie postępowania odwoławczego, które trwało od sierpnia 2015 do wydania decyzji w drugiej instancji w styczniu 2017r. Notabene, brak takich twierdzeń także w skardze. Wobec tego organ odwoławczy, przyjmując za prawidłowe stanowisko Starosty w tej kwestii, nie miał powodu do jego weryfikacji, ani też, rozpatrując odwołanie strony przeciwnej do skarżącej, do wypowiadania się w tej kwestii w uzasadnieniu. Wskazane zarzuty są zatem gołosłowne.

W ocenie Sądu, zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. "poprzez brak zawieszenia postępowania, mimo że w sprawie występowało zagadnienie wstępne, a to postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [....] nr [....] z 10 kwietnia 2013r. znak [....] ". Jak bowiem wynika z akt administracyjnych odwoławczych [....] , w dniu 9 marca 2016r. Wojewoda [....] zawiesił z urzędu na zas. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. postępowanie odwoławcze właśnie z powodu toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [....] nr [....] z 10 kwietnia 2013r. znak [....] /k.27/. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 4 listopada 2016r. po zakończeniu wskazywanego postępowania administracyjnego w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2016r. znak [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [....] .

Nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b.,, które zdaniem skarżącego miało polegać na przyznaniu M.P. statusu strony w postępowaniu i stwierdzeniu w związku z tym podstawy do wznowienia postępowania. Przypomnienia wymaga, że organ I instancji, odmawiając uchylenia decyzji Starosty M. nr [....] z 10 kwietnia 2013r. znak [....] , wskazał, że w jego ocenie M.P. nie powinien mieć statusu strony w postępowaniu o zmianie pozwolenia na budowę, stąd też brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty M. Nie można przyjąć, że organ II instancji, uchylając wskazaną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wypowiedział się przesądzająco o tym, czy M.P. winien być czy też nie, stroną we wznawianym postępowaniu. Organ stwierdził bezsprzecznie, że sprawa w tym zakresie nie została dostatecznie wyjaśniona i polecił jej wyjaśnienie poprzez poczynienie stosownych ustaleń faktycznych. Zauważyć trzeba, że Wojewoda [....] uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia zatem wymaga charakter prawny decyzji kasatoryjnej w relacji do następczych uprawnień i obowiązków organu I instancji. Jak to trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia z dnia 21 października 2015r., II SA/Gd 342/15, Lex nr 1948809: "Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy". Trafnie też judykatura wskazuje, iż "Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1094/14, LEX nr 1646776, por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. II GSK 1510/13, LEX nr 1658373). W efekcie, skoro organ odwoławczy wskazał, że nie wyjaśniono okoliczności związanych z obszarem oddziaływania, a tym samym z ustaleniem przymiotu bycia stroną, to nie można zarzucać organowi przyznania M.P. takiego statusu. Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii można bowiem rozważać w kategoriach jedynie pewnej hipotezy.

Idąc dalej: należy zauważyć, że sąd administracyjny ma specyficzne zadanie przy kontroli decyzji kasacyjnej. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13, LEX nr 1592135 "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

W związku z powyższym, w ocenie Sądu Administracyjnego organ odwoławczy trafnie wskazał, że Starosta [....] nie dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń co do faktu bycia bądź nie stroną, w odniesieniu do M.P. W pełni prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że zależy to bowiem, w świetle art. 28 p.b., od ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w tym przepisie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trafnie też organ odwoławczy wskazał, że taki obszar oddziaływania należy ustalić każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji. Organ I instancji w decyzji odmawiającej uchylenia pozwolenia na budowę, stwierdził ogólnie, że z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynikało, że obszar oddziaływania zaprojektowanego budynku usługowo – mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną zamyka się w obrębie działek przeznaczonych pod inwestycję, dlatego właściciele sąsiednich i dalszych działek nie zostali uznani za strony i nie byli informowani o toczącym się postępowaniu tak co do pozwolenia na budowę, jak i co do zmiany tego pozwolenia. Można zatem zauważyć, że organ I instancji niejako utożsamiał strony jednego i drugiego postępowania w tym sensie, że zakładał, iż winny być one identyczne. Słusznie zatem organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie kręgu stron poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania winno nastąpić każdorazowo tak w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w sprawie o zmianę takiego pozwolenia. Jest tak dlatego, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę może dotyczyć zmiany takich parametrów projektowanej inwestycji, które wpłyną na obszar oddziaływania. W wypadku inwestycji, o której mowa w sprawie, podstawową różnicą była zmiana funkcji usługowej obiektu, z określonej jako "sklep meblowy – ekspozycja i sprzedaż mebli" na "usługi komercyjne domu weselnego", co pociągnęło za sobą m.in. zmianę ilości miejsc parkingowych czy wielkości utwardzonej powierzchni. Antycypując dalsze rozważania, wskazać trzeba, że taka zmiana może wpłynąć na obszar oddziaływania obiektu, zatem przyjęcie identycznego obszaru oddziaływania z projektu pierwotnego i projektu zmienionego mogło nastąpić tylko po poczynieniu ustaleń, że rzeczywiście zmiana ta nie miała żadnego wpływu na obszar oddziaływania. Co do tego, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę brak jest jakichkolwiek śladów czynienia ustaleń w sprawie obszaru oddziaływania inwestycji w zamiennym projekcie budowlanym. Stwierdził dalej, iż skoro zaś w decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany stwierdzono, że pozostałe warunki z pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez zmian, to oznacza, że uznano obszar oddziaływania za tożsamy w obu zatwierdzonych projektach. Organ odwoławczy w związku z tym zarzucił, że Starosta [....] przy wznowieniu postępowania, badając kwestię bycia przez M.P. stroną, nie przeprowadził wyczerpującej analizy obszaru oddziaływania inwestycji we wznawianym postępowaniu ( wobec jej braku w projekcie zamiennym). Zarzut ten jest trafny, albowiem jak to wyjaśnił NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2759/14, LEX nr 2102233: "Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania". Jest tak zatem tym bardziej w sytuacji, gdy w materiałach projektowych brak kluczowych stwierdzeń i ocen w przedmiocie obszaru oddziaływania.

Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie na pominięcie kwestii oddziaływania akustycznego projektowanej sali bankietowej, tak w zatwierdzonym projekcie zamiennym, jak i przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, która to kwestia, w ocenie organu odwoławczego, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu bycia stroną przez właściciela działki nr [....] . W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestycji, okna sali bankietowej wychodzą na wschód i zachód, a więc niewątpliwie istnieje oddziaływanie akustyczne na nieruchomość skarżącego, znajdującą się ok 30 m na wschód od projektowanej sali. Zdaniem Sądu administracyjnego, ta wypowiedź nie ma i mieć nie może charakteru przesądzającego o faktach, jako że dotyczy elementu stanu faktycznego, który ma właśnie podlegać wyjaśnieniu. W związku z tym jest to tylko hipoteza, która winna ulec weryfikacji, niemniej zbadanie tej kwestii, jak już to wskazano, ma istotne znaczenie w sprawie. Przy okazji zauważyć należy, że jak wynika z zestawienia mapy ewidencyjnej pozyskanej przez organ w postępowaniu wznowieniowym /k.8 akt AB.6740.240.2013/ oraz z mapy sytuacyjno – wysokościowej w zamiennym projekcie budowlanym /str. 28 projektu/, działka M.P. nr [....] jest oddzielona od terenu inwestycji tylko wąską działką nr [....] (wyglądającą jak przejście lub przejazd), więc w istocie może się okazać, że działka nr [....] , iż "w sprawie inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których realizowana jest dana inwestycja. Zatem możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 693/15, wyrok NSA z 22 maja 2013 r., II OSK 183/12, wyrok NSA z 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1350/08, orzeczenia.nsa.gov.pl)" – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. II OSK 1754/15, LEX nr 2273670, podobnie wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 1229/15, LEX nr 2248118.

W ogólności zaś zgodzić się należy z organem odwoławczym, że co do zasady, kwestia oddziaływania akustycznego projektowanej inwestycji w sytuacji jej przeznaczenia związanego ze zwiększoną emisją hałasu może mieć znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania. Punktem wyjścia jest tu § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j.). Przepis ten wskazuje, że "Budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się w związku z tym, ze podstawą przyznania przymiotu strony mogą być podnoszone przez daną osobę zarzuty związane z przenikaniem hałasu do jej mieszkania w związku z użytkowaniem projektowanych pomieszczeń (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. VII SA/Wa 980/05, LEX nr 227793).

Podkreślić w konsekwencji należy, iż organ I instancji instancji dokonując oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, uczynił to w sposób wysoce ogólnikowy. Brak zatem wskazania, jakie przepisy zostały uwzględnione w trakcie przeprowadzonej analizy z odniesieniem ich do konkretnych rozwiązań planowanej inwestycji. Taki sposób dokonywania oceny pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. i nie stanowi w istocie rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1545/14). Oznacza to, iż przeprowadzona przez organ analiza przesłanek określających status wnioskodawcy w postępowaniu jest w ocenie Sądu zbyt powierzchowna i nieuwzględniająca wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podkreślić należy, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, (w) Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 42-43). Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby, którym przysługuje legitymacja strony mogą skutecznie kwestionować zamierzenia inwestora tylko w takim zakresie w jakim to zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym m.in. mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Należy zatem dokonać analizy obszaru oddziaływania w kierunku wskazanym przez organ odwoławczy, to jest z uwzględnieniem zagadnienia emisji hałasu przy zmienionym sposobie użytkowania nieruchomości w kontekście wyjaśnienia, czy rozwiązania projektowe biorą pod uwagę ten problem i czy wykluczają możliwość przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawcy. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli dopiero na ustalenie, czy wnioskodawca winien być stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, skoro decyzja kasatoryjna organu odwoławczego odpowiada wymogom z art. 138 § 2 k.p.a., na zas. art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.