Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3307/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 491 par. 1, art. 492 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] działając na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 3 pkt 3 ,art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej "Pf."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu odwołania Spółki: [...] Sp. z o.o.(spółka, skarżąca), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], udzielonego Spółce: [...] Sp. z o.o. poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. do Inspektora Wojewódzkiego wpłynął wniosek spółki o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki [...] Sp. z o.o. na [...] Sp. z o.o

Jako uzasadnienie wskazano fakt, iż z dniem [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło połączenie Spółki: [...] Sp. z o.o. ze Spółką: [...] Sp. z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku Spółki: [...] Sp. z o.o. na Spółkę: [...] Sp. z o.o. Do wniosku załączono odpis z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki: [...] Sp. z o.o.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował stronę, iż zmiana zezwolenia spowoduje prowadzenie na terenie województwa [...] więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego ds. farmacji aptecznej na województwo [...] o wyrażenie opinii dotyczącej przekraczania przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne tzw. 1% aptek w związku z art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż na dzień [...] maja 2015 r. jeden podmiot może prowadzić maksymalnie 4 apteki ogólnodostępne, a Spółka: [...] Sp. z o.o. na dzień złożenia wniosku przekracza próg 1% procenta aptek w województwie.

Ponadto pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o opinię w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, pismem z dnia [...] maja 2015 r., wezwał Spółkę: [...] Sp. z o.o. do uzupełnienia wniosku o przedłożenie oświadczeń, o których mowa w art. 100 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zakreślając 7 dniowy termin, po upływie którego wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania.

Dnia [...] maja 2015 r. do kancelarii Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki: [...] Sp. z o.o. wraz z wnioskiem o anulowanie wezwanie. Do pisma załączono opinię prawną sporządzoną przez prof. dr hab. G. L.

W uzasadnieniu pisma wskazano, iż żaden z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne nie stanowi, jakoby wymogiem formalnym wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki było złożenie oświadczenia o spełnieniu wymogów wskazanych w art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Według pełnomocnika kwestię przekroczenia 1% aptek organ powinien badać wyłącznie przy wydaniu zezwolenia, natomiast zdaniem pełnomocnika brak jest przepisu nakazującego stosowanie uregulowań dotyczących wydania zezwolenia do postępowań w przedmiocie zmiany zezwolenia. Pełnomocnik strony powołał się na załączoną opinię prawną, z której wynika m.in., że Prawo farmaceutyczne nie zawiera regulacji zezwalającej na cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku przekroczenia progu 1% posiadanych aptek w stosunku do wszystkich aptek funkcjonujących w województwie co odnosi się także do zmiany zezwolenia w przypadku zaistnienia takiego przekroczenia.

Ponadto dnia [...] maja 2015 r. do kancelarii Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] wpłynął odpis pozwu skierowanego przez [...] Sp. z o.o. przeciwko S. K. o ochronę dóbr osobistych.

Dnia [...] maja 2015 r. do kancelarii [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła Uchwała Nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej W [...] z dnia [...] maja 2015 r. negatywnie opiniująca wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Konsultant Wojewódzki ds. farmacji aptecznej na województwo [...] przedstawił swoje stanowisko w zakresie problematyki przekraczania 1% aptek ogólnodostępnych na terenie województwa.

Dnia [...] lipca 2015 r. do kancelarii Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] wpłynęła Uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymująca w mocy zaskarżona Uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wykonując dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia [...] lipca 2015 r., poinformował stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, zakreślając stosowny termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], udzielonego Spółce: [...] Sp. z o.o., poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, odmówił zmiany przedmiotowego zezwolenia.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie się

Główny Inspektor Farmaceutyczny, po zapoznaniu się z zebraną w niniejszej sprawie dokumentacją, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał ,że zgodnie z art. 99 ust. 1 Pf. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Z kolei przepis art. 99 ust. 3 pkl: 3 ww. ustawy stanowi, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

W ocenie organu z zestawienia powyższych przepisów podmiotowi wynika, że podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się go jeżeli podmiot ten wchodzi w skład grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie danego województwa. Przepis ten ma zapobiegać zjawisku koncentracji na detalicznym rynku dystrybucji produktów leczniczych.

Organ Ii instancji wskazał na treść art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184), zgodnie z którym pod pojęciem "grupy kapitałowej" rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę.

Organ wyjaśnił ,że w omawianej sprawie Spółka: [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...].

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, Spółka: [...] Sp. z o.o. prowadzi na terenie województwa [...] 15 aptek ogólnodostępnych, a podmioty przez nią kontrolowane tj. Spółka: [...] Sp. z o.o. i Spółka: [...] Sp. z o.o. po jednej aptece. Oznacza to, że [...] Sp. z o.o. stanowi grupę kapitałową, o której mowa w art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zatem suma aptek prowadzonych przez ww. podmioty wynosi 17. W świetle tego, iż na terenie województwa [...] w dniu wydawania zaskarżonej decyzji funkcjonowało 336 aptek ogólnodostępnych, liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez w/w przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf. limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa lubuskiego grupa kapitałowa. Dowodem na to są dane znajdujące się w publicznym rejestrze aptek prowadzonym pod adresem: http://ra.reiestrymedvczne.csioz.gov.pl oraz dane ujawnione w KRS ww. spółek.

Słusznie zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zauważył, iż dokonanie zmiany zezwolenia na [...] Sp. z o o. spowodowałoby, że grupa kapitałowa, której spółka jest członkiem prowadziłaby siedemnaście aptek a więc przekroczyłaby granicę, o jakiej mowa w art. 99 ust 3 pkt 3 Pf., zatem przedmiotowa zmiana zezwolenia nie może zostać dokonana. Na dzień wydania decyzji w II instancji na terenie województwa lubuskiego funkcjonuje 339 aptek ogólnodostępnych - zatem grupa kapitałowa nie może prowadzić więcej niż 4 apteki. Ustalenie ilości aptek na dzień wydania niniejszej decyzji zostało dokonane w oparciu o dane zawarte w rejestrze aptek, wydruk z rejestru znajduje się w aktach sprawy.

Mając więc powyższe na względzie, organ Ii instancji wskazał ,że dokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony doprowadziłoby do ominięcia art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Po dokonaniu wnioskowanej zmiany grupa kapitałowa utworzona przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu prowadziłaby 17 aptek ogólnodostępnych na terenie województwa [...], zaś liczbą graniczną w omawianej sprawie jest możliwość prowadzenia 4 aptek.

Organ II instancji odnosząc się do sukcesji generalnej wyjaśnił ,że art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030, z późn. zm., dalej: "k.s.h.") stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Powyższe w ocenie organu oznacza, iż na spółkę przejmującą przechodzi zezwolenie o ile nie przeciwstawiają się temu przepisy regulujące udzielanie zezwoleń. Główny Inspektor Farmaceutyczny stoi na stanowisku, iż przepis art. 494 § 2 k.s.h. doznaje ograniczenia m.in. w postaci przepisu art. 99 ust. 3 pkt 3Pf.. Przepis ten określa bowiem jeden z licznych wymogów jakie musi spełniać zezwoleniobiorca, który ma zamiar prowadzić aptekę. Należy jednocześnie wskazać, iż konstrukcja przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne przemawia za uwzględnieniem wykładni dokonanej przez organ I instancji.Przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne określają wymogi jakie musi spełniać podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Jednakże wymogi te zezwoleniobiorca ma obowiązek spełniać zarówno w chwili starania się o uzyskanie zezwolenia jak i przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.

Organ podkreślił ,że zarówno wymóg dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki jak i wymóg nieprzekroczenia limitu 1% aptek na terenie danego województwa zawarty jest w przepisach dotyczących wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jednakże wymogi te zezwoleniobiorca ma obowiązek spełniać zarówno w czasie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia jak i przez cały czas prowadzenia działalności objętej tym zezwoleniem. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, iż po uzyskaniu zezwolenia przedsiębiorca nie musi spełniać jakichkolwiek wymogów dotyczących prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Taka wykładnia prowadziłaby do obejścia prawa oraz negowałby w istocie nadzór państwa nad obrotem produktami leczniczymi. Po uzyskaniu zezwolenia przedsiębiorca mógłby bowiem prowadzić działalność sprzecznie z wymogami określonymi w ustawie - Prawo farmaceutyczne powołując się na to, iż spełnił wymogi w momencie uzyskania zezwolenia co zwalania go z wszelkich obowiązków wymienionych w ustawie.

W ocenie organu jeśli zatem ustawa - Prawo farmaceutyczne uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o zezwolenie należy do grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą łącznie na terenie województwa więcej niż 1% aptek, to przepis ten jest właśnie tym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 494 k.s.h., uniemożliwiającym nabycie zezwolenia w drodze sukcesji uniwersalnej z powodu braku spełniania wszystkich wymogów niezbędnych do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.

W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, iż "sukcesja uniwersalna w oparciu o art. 494 k.s.h. następuje z mocy samego prawa — w zasadzie wykluczając możliwość ingerencji organów administracyjnych w ten proces. Sukcesja z mocy samego prawa oznacza, iż dla zaistnienia skutków w postaci sukcesji (przejścia) praw nie są potrzebne żadne dodatkowe czynności poza tymi, których należy dokonać w postępowaniu łączeniowym", co prowadzi stronę do wniosku, że "analogicznie jak wskazano wyżej - spółka przejmująca nie może nabyć pozwolenia na podstawie decyzji administracyjnej, bowiem nabywa je z mocy prawa, jak również spółka przejmująca nie musi spełniać wymagań wskazanych w tym przepisie, dotyczą one bowiem innej sytuacji' (stanowisko wyrażone w piśmie z 15 maja 2015 r.).

Organ wyjaśnił ,że w świetle rozważań dotyczących art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie doszło do przejścia zezwolenia na mocy prawa, gdyż powyższy przepis stoi na przeszkodzie aby doszło do sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 494 k.s.h.

W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego ustanowiony przez ustawodawcę system prawny jest logiczny, spójny i wyczerpująco reguluje kwestie udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki oraz prowadzenia działalności na ich podstawie. Wymienione w ustawie - Prawo farmaceutyczne przypadki uniemożliwiające uzyskanie zezwolenia stosuje się do wszystkich podmiotów, a art. 494 § 2 k.s.h. nie wyłącza ich stosowania. Zatem jeśli ustawa - Prawo farmaceutyczne wymienia przypadki, w których nie można uzyskać zezwolenia na prowadzenie apteki to twierdzenie, iż podmiot który nie spełnia wymogów ustawy - Prawo farmaceutyczne pomimo to nabywa to zezwolenie wskutek dokonania czynności prawnej jest próbą obejścia ustawy.

Ponadto, dokonanie przez organy inspekcji farmaceutycznej zmiany zezwolenia i stwierdzenie, iż doszło do jego nabycia prowadziłoby do nierównego traktowania przedsiębiorców. Przedsiębiorca, który wystąpiłby z wnioskiem o wydanie zezwolenia nie uzyskałby go z uwagi na brak spełniania wymogów ustawy, podczas gdy podmiot, również nie spełniający wymogów ustawowych uzyskałby prawo do prowadzenia apteki powołując się, iż nabył w drodze sukcesji uniwersalnej zezwolenie. Taka wykładania ustawy - Prawo farmaceutyczne jest nie do zaakceptowania.

Główny Inspektor Farmaceutyczny ocenia jako nieuzasadnione zarzuty zawarte w odwołaniu.

Pełnomocnik skarżącej wskazuje, iż "pomijanie jednoznacznego brzmienia przepisów na gruncie prawa administracyjnego, z powołaniem się w szczególności na pozajęzykowe reguły wykładni" (np. celowościowe, funkcjonalne) uznać należy nie niedopuszczalne (akapit ostatni str. 4 odwołania).

Powyższe prowadzi stronę do wniosku, iż "obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na wskazanych w ustawie warunkach, jak i niemożność uzyskania nowego zezwolenia w przypadku przekraczania 1% aptek w województwie stanowią wyjątki od konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej." Jak wskazuje prof. dr hab. G. L. w załączonej do akt opinii "Podstawowy wymiar ma w tym zakresie regulacja art. 20 Konstytucji ustanawiająca zasadę wolności gospodarczej jako jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej.(...) Judykatura wyraźnie w tym zakresie podkreśliła, że wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a wiec nie można ich domniemywać bądź tez przyjmować w drodze analogii" (por szerzej s. 8 opinii znajdującej się w aktach sprawy wraz z obszernym wskazaniem orzecznictwa w tym zakresie).

Organ odwoławczy nie podziela stanowiska strony, przyjęcie powyższej koncepcji prowadziłoby bowiem do omijania zakazu koncentracji, o którym mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a takiego zamiaru ustawodawcy nie sposób przypisać, nawet po zastosowaniu wykładni funkcjonalnej czy celowościowej.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podziela w pełni zaprezentowaną przez stronę opinię, iż "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii". W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z naruszeniem powyższej zasady, bowiem ograniczenia w koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zatem nie jest przedmiotem - jak sugeruje to skarżąca - domniemania czy też interpretacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Decyzji zarzuciła:

- rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne (Pf.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia pozbawione podstawy prawnej przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 k.s.h., podczas gdy art. 99 ust. ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną;

- rażące naruszenie art. 494 § 2 k.s.h. polegające na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wnikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege).

Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu odwoławczego w całości z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

2. stwierdzenie nieważności z tych samych względów - w oparciu o art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości;

3. zobowiązanie przez Sąd organu I instancji - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...], przy u. [...] - z uwagi na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie (zmiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialno - technicznej);

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 1 p.p.s.a.;

5. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cytowanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony, w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458). Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, wskazał, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem, nie może pominąć tak zasadniczej kwestii jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu.

Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Skarga jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego , wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ,, [...],, przy ul. [...] w [...] w zakresie zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z [...] Sp. z o.o. na [...] Sp. z o.o., którą to decyzją odmówiono zmiany zezwolenia.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie: czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia) spółek. [...] Sp. z o.o. (spółka przejmująca), [...] Sp. z o.o. (spółka przejmowana) doszło do przekazania przez spółkę przejmowaną uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się zmiany zezwolenia z uwagi na połączenie spółki: [...] Sp. z o.o. ze Spółką: [...] Sp. z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku Spółki: [...] Sp. z o.o. na Spółkę: [...] Sp. z o.o.

W prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 Pf. Zgodnie z art. 99 ust. 1 zmiany zezwolenia dokonuje Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia winien powołać jedynie art. 99 ust. 2 Pf. w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h.

Art. 491 § 1 k.s.h. przewiduje, że spółki kapitałowe mogą się łączyć między sobą oraz ze spółkami osobowymi. Skutkiem takiego połączenia jest sukcesja generalna w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Jak wynika z brzmienia art. 494 § 2 k.s.h., na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Polski ustawodawca przyjął szeroki zakres sukcesji uniwersalnej w przypadku połączeń, gdyż obejmuje ona nie tylko prawa i obowiązki prywatno-prawne, ale także, co do zasady, uprawnienia i obowiązki o charakterze publiczno-prawnym, wynikające w szczególności z decyzji administracyjnych, których adresatem była spółka przejmowana (spółki łączące się per unionem).

Założeniem procesów łączeniowych jest to, aby wspólnicy oraz wierzyciele nie byli w gorszej sytuacji niż przed połączeniem. Dlatego też wprowadzona została zasada sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i "ograniczonej" sukcesji w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych.

Jak wyżej wskazano, przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Fuzja per incorporationem polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą - w zamian za co spółka przejmująca wydaje udziały lub akcje wspólnikom spółki przejmowanej. Połączenie następuje z dniem wpisu do odpowiedniego rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten powoduje skutek w postaci wykreślenia spółki przejmowanej. Wykreślenie następuje z urzędu (vide: m. in. /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, (red.) Prof. Janusz A. Strzępka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 1198 i nast.).

Jak wyżej wskazano ponieważ w niniejszej sprawie doszło do sukcesji generalnej to zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego nastąpiła z mocy samego prawa. Zasada sukcesji generalnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Tak więc organ nie był w tym zakresie obowiązany do wydania decyzji. Jednak należy zauważyć, że obowiązek taki spoczywał na organie z uwagi na konieczność załatwienia wniosku skarżącej spółki w trybie procesowym. W związku z powyższym organ był obowiązany wydać w tym zakresie decyzję odmowną.

Podmiot, który uzyskał z mocy prawa zezwolenie na prowadzenie apteki musi posiadać potwierdzenie przejścia zezwolenia ze spółki przejętej. Sytuacja ta jednoznacznie zatem świadczy o tym, iż sam przepis art. 494 k.s.h. nie jest wystarczającym przepisem do prowadzenia apteki na podstawie zezwolenia przejętej spółki.

W niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 Pf., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu w sprawie nie ma również zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż brak jest tożsamości sprawy.

Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852). W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji NSA uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanym obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym".

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, gdyż doszło do zmiany podmiotu postępowania.

Rozważania pełnomocnika uczestnika postępowania Naczelnej Rady Adwokackiej dotyczące art. 104 ustawy - Prawo farmaceutyczne są - zdaniem Sądu - całkowicie bezpodstawne, bowiem dotyczą odpowiednio stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił