Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1070/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 13 lipca 2018 r. nr XL/347/2018 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17 stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej.

W związku z ww. wyrokiem Rada Powiatu Inowrocławskiego podjęła uchwałę nr XL/347/2018 z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej.

Na ww. uchwałę z dnia 13 lipca 2018 r. Miasto Inowrocław złożyło skargę, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 10 ust. 5d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), dalej powoływana jako "u.d.p.", na skutek niewykonania przez Zarząd Powiatu Inowrocławskiego wynikającego z tego przepisu obowiązku poinformowania Prezydenta Miasta Inowrocławia o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w art. 10 ust. 5c u.d.p. w rezultacie nie zawarcia odesłania w § 2 uchwały nr 600/2018 Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z dnia 6 czerwca 2018 r. w sprawie przekazania Radzie Powiatu Inowrocławskiego projektu uchwały dotyczącej pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej - do projektu uchwały dotyczącego "pozbawienia odcinków drogi kategorii powiatowej'", o którym mowa w § 1 tejże uchwały Zarządu Powiatu stanowiącego do niej załącznik, a tym samym nie upoważnienia Starosty Inowrocławskiego do poinformowania Prezydenta Miasta Inowrocławia o konkretnych odcinkach dróg, których dotyczy zamiar pozbawienia kategorii powiatowej;

2. art. 2a ust. 2 u.d.p., gdyż Powiat Inowrocławski w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem tej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Powiatu Inowrocławskiego, w konsekwencji czego uchwała ta nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 10 ust. 5c zd. 2, ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi gminne stanowią własność gminy;

3. art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Inowrocławskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic oraz poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowych odcinków dróg, z powodu błędnego uznania, że utraciły one charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek zastąpienia odcinków dróg krajowych obwodnicą;

4. art. 10 ust. 5c i 5d poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy Rada Powiatu stoi na stanowisku, że objęte zaskarżoną uchwałą ulice "już od 1999 roku nie powinny posiadać kategorii powiatowej'", a więc do zmiany ich kategorii z powiatowej na gminną mogą mieć zastosowanie tylko przepisy art. 10 ust. 1-3 w związku z art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2, czyli mogłaby się ona odbyć tylko w tzw. "trybie zwykłym";

5. art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu);

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") - o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi i znajdujących się w aktach prawomocnie zakończonej sprawy toczącej się przed WSA w Bydgoszczy pod sygnaturą II SA/Bd 1462/17, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Następnie w piśmie z dnia 5.02.2019 r. skarżący wskazał na kolejne argumenty przemawiające za uznaniem zasadności skargi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że Zarząd Powiatu Inowrocławskiego wypełnił obowiązek wynikający z ustawy i zawiadomił Prezydenta Miasta Inowrocławia na 30 dni przed jej podjęciem. Decyzja ta została podjęta na posiedzeniu Zarządu Powiatu Inowrocławskiego 6 czerwca 2018 r., co znalazło swoje potwierdzenie w uchwale nr 600/2018 podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarzut skarżącego odnoszący się do zapisu uchwały Zarządu Powiatu Inowrocławskiego Nr 600/2018, a konkretnie § 2, który mówi o poinformowaniu Prezydenta Miasta Inowrocławia na minimum 30 dni przed uchwaleniem przez Radę Powiatu Inowrocławskiego o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu odcinków dróg kategorii dróg powiatowych, że nie odniósł się on do zapisu § 1 jest zdaniem organu chybiony. Z treści uchwały, którą należy odczytywać całościowo jednoznacznie wynika o jaki projekt uchwały chodzi. Starosta, któremu powierzono wykonanie uchwały w imieniu Zarządu poinformował w piśmie [...] o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W powyższym piśmie wskazuje odcinki dróg ich długość i przebieg. Dołączenie do pisma informującego projektu uchwały rady powiatu w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej jako załącznika do uchwały Zarządu nie było konieczne ponieważ taki obowiązek nie wynika z przytoczonych przepisów prawa, takie stanowisko potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1462/17 na który powołuje się skarżący.

Niezasadny jest również w opinii organu zarzut związany z kwestią własności przekazywanych dróg. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą. Czym innym jest regulacja polegająca na uzyskaniu decyzji potwierdzających stan własności, a czym innym sama własność.

Uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej, która jest aktem prawa miejscowego, wywiera różnego rodzaju skutki prawne. Zalicza się do nich między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego oraz obowiązków z tego faktu wynikających, które są konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego. Bezspornym jest, iż droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym, dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Organ uznał za niezasadny również zarzut pozbawienia kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii w celu uniknięcia kosztów remontu lub przebudowy tych ulic. Powiat na części ulic dokonał przebudowy i remontu jezdni i chodników.

W ocenie organu podjęta uchwała nie narusza również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zawiera merytoryczne uzasadnienie. Podjęcie uchwały skutkującej nadanie omawianym drogom kategorii dróg gminnych nie miało na celu arbitralnego przerzucania na Miasto Inowrocław zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi, a procedura podjęcia uchwały została poprzedzona dogłębną analizą poszczególnych odcinków dróg. W związku z etapową budową obwodnicy Inowrocławia, przekazywanie dróg odbyło się w dwóch etapach. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego zmieniła się dotychczasowa funkcja części dróg powiatowych na terenie miasta i w związku powyższym zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rada powiatu mogła w drodze uchwały pozbawić kategorii powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości odcinka, o którym mowa w ust. 5a, te odcinki drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii drogi gminnej. Drogi (ulice) przedstawione na załączniku graficznym do Uchwały nr XL/347/2018 Rady Powiatu Inowrocławskiego pokazują w sposób przejrzysty sieć dróg przekazanych kaskadowo do Miasta Inowrocławia (kolor żółty) oraz sieć dróg otrzymanych po wybudowaniu obwodnicy Inowrocławia (kolor niebieski), a także sieć dróg istniejących kategorii powiatowej (kolor fioletowy). Wyraźnie na załączniku graficznym jest widoczny jak zmienił się układ komunikacyjny i rozkład dróg po kaskadowym przekazaniu ulic. Organ podkreślił, że analizowane odcinki dróg przekazanych Miastu stanowić będzie sieć dróg gminnych powiązanych ze sobą w ścisłym centrum miasta Inowrocławia i w powiązaniu z istniejącymi drogami gminnymi tworzyć będą jednolity układ drogowy. Dokonany wybór dróg do pozbawienia kategorii powiatowych nie był w żadnym razie przypadkowy, jak chciałby skarżący, a przemyślany tych, a nie innych ulic (opis poszczególnych ulic znajduje się w uzasadnieniu uchwały).

Przekazywane kaskadowo drogi (ulice) znajdują się zarówno na osiedlach mieszkaniowych, jak i pełnią rolę dróg dojazdowych do tych osiedli (podobszarów miasta) oraz są dojazdem do np. "Parku Solankowego". Stanowią sieć dróg potrzebną do zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Ze względu na przekazanie Powiatowi Inowrocławskiemu byłej sieci dróg krajowych, które po wybudowaniu I etapu obwodnicy Inowrocławia straciły na znaczeniu komunikacyjnym i spełniają teraz ustawową definicję dróg powiatowych, ponieważ stanowią połączenie Powiatu Mogileńskiego z Powiatem Inowrocławskim i gmin znajdujących się w tych powiatach zasadne jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej. Ułatwi to mieszkańcom wnoszenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Organ zauważył, że skarżący zamontował na drodze, której nie chce (ul. Toruńskiej) trzy parkomaty i pobiera opłaty za parkowanie.

Organ zauważył, że większość dróg (ulic) zlokalizowanych w ścisłym centrum miasta, które nie spełniały ustawowej definicji drogi powiatowych będzie zarządzane przez Prezydenta Inowrocławia, który w mediach lokalnych wielokrotnie wyrażał chęć zarządzania wszystkimi drogami na terenie miasta, a niniejsza uchwała w części daje takową szansę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17 stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

W sprawie przede wszystkim należy stwierdzić, że zakres uchwały będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest tożsamy z zakresem uchwały będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Bd 1462/17.

Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17 Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek tylko część zarzutów podniesionych w skardze była zasadna. Sąd wywiódł, że z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

W ocenie Sądu uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Sąd w swym wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. stwierdził, że wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie sprostało, albowiem nie zawierało ono wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej. Ogólne przytoczenie odnośnie 15 przekazywanych odcinków dróg, że nie spełniają one warunków do uznania ich za drogi powiatowe bez konkretnego odniesienia się do każdego z ww. odcinków, nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości podjęcia uchwały. Zatem faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wykluczył możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały i samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zdaniem Sądu w cyt. wyżej wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. w związku z brakiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie było możliwe zweryfikowanie zarzutu związanego z przekazaniem przez Radę Powiatu dróg złej jakości, co miałoby być głównym powodem, zdaniem skarżącego, przekazania konkretnych odcinków dróg. Sąd wskazał, że kwestia jakości przekazanych dróg nie powinna mieć znaczenia dla oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, ponieważ jest to okoliczność drugorzędna, rada powiatu może bowiem przekazać jedynie drogi, które spełniają warunki określone w art. 10 ust. 5c u.d.p. Zatem spełnienie określonego w nim warunku, bez względu na jakość przekazywanej drogi, wystarczy do podjęcia uchwały. Z uwagi jednak na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie był władny ocenić, jakie były motywy przekazania konkretnych odcinków dróg, przy czym nie można wykluczyć, że jednym z powodów takiej decyzji była chęć pozbycia się dróg złej jakości (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 23.09.2016 r., III SA/Wr 359/16, LEX nr 2145519, w Łodzi z 30.03.2017 r., III SA/Łd 1051/16, LEX nr 2269554, w Szczecinie z 23.02.2017 r. II SA/Sz 1338/16, LEX nr 2258447, w Poznaniu z 14.12.2016 r., IV SA/Po 468/16, LEX nr 2192436).

Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. podzielił zarzut skarżącej co do naruszenia art. 10 ust. 5c zd. 2 u.d.p., Rada Powiatu nie była bowiem upoważniona do określenia w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. Stwierdzenie to wychodzi poza upoważnienie ustawowe - zgodnie z cyt. przepisem, odcinek drogi powiatowej pozbawiony tej kategorii zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie jest nieprawidłowy i jako wychodzący poza upoważnienie ustawowe stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części narusza art. 94 Konstytucji RP). Ma przy tym rację skarżący wskazując, że treść § 2 zaskarżonej uchwały narusza § 133, § 134, § 135 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Poza tym Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. uznał, że słusznie skarżący zwrócił uwagę na brak dokładnych informacji o tym, jakie konkretnie odcinki dróg uległy przekazaniu. Zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej 15 odcinków dróg stwierdzając, że ich przebieg wskazują wyrysy z map stanowiące załączniki do uchwały. Niewątpliwie mapy powinny precyzyjnie i również opisowo wskazywać przedmiotowe odcinki dróg tak, aby nie było żadnych wątpliwości co do ich początku i końca. Analizując poszczególne załączniki stanowiące mapy Sąd stwierdził, że nie wynika z nich, jakie odcinki dróg przekazano. Brak jest opisów, które pozwalałyby na zrozumienie treści mapy, w szczególności brak jest informacji, co oznaczają poszczególne linie, a konkretnie, jakie linie wyznaczają zakres przekazywanych dróg. Na mapach stanowiących załączniki znajdują się różnego rodzaju linie ciągłe i przerywane, przy czym wszystkie są one w tym samym kolorze i nie sposób w oparciu o nie wywnioskować, gdzie znajduje się początek i koniec przekazywanego odcinka drogi. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, precyzyjne określenie przedmiotu uchwały jest konieczne (por. wyrok WSA w Łodzi z 30.03.2017 r., sygn. III SA/Łd 1051/16, gdzie kontrolowana uchwała precyzyjnie dookreślała dany odcinek drogi, co do metra).

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zarzuty przedstawione w skardze są w znacznej części zbieżne z zarzutami skargi zawartymi w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17.

Poza tym na uwagę zasługuje fakt, że skarżący organ w skardze podkreślił, że zaskarżoną uchwałą zdekategoryzowane zostały te same odcinki dróg kategorii powiatowej, których dotyczyła uchwała nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej. Zatem w ocenie organu, aktualność zachowują wszystkie fakty i zgłoszone na ich poparcie przez Miasto Inowrocław dowody dotyczące stanu prawnego tych odcinków dróg w sprawie toczącej się przed WSA w Bydgoszczy pod sygnaturą II SA/Bd 1462/17 zakończonej prawomocnym wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. stwierdzającym nieważność ww. uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej: "dekategoryzacji drogi") w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne, władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu, by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

Odnośnie pierwszego zarzutu zawartego w skardze należy zauważyć, że jest on bezzasadny, ponieważ rację należy przyznać Radzie Powiatu Inowrocławskiego. W § 2 uchwały Zarządu Powiatu Inowrocławskiego nr 600/2018 podjętej 6 czerwca 2018 r. zawarto zapis, który mówi o poinformowaniu Prezydenta Miasta Inowrocławia na minimum 30 dni przed uchwaleniem przez Radę Powiatu Inowrocławskiego o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu odcinków dróg kategorii dróg powiatowych. Starosta, któremu powierzono wykonanie uchwały w imieniu Zarządu poinformował w piśmie [...] z dnia 7 czerwca 2018 r. o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W powyższym piśmie wskazał odcinki dróg ich długość i przebieg oraz w zakończeniu pisma wskazał cyt. "W załączeniu przedmiotowy projekt uchwały". W § 3 wykonanie uchwały zostało powierzone Staroście Inowrocławskiemu, a uzasadnienie jednoznacznie wskazuje na odcinki dróg powiatowych wskazanych w załączniku. Dołączenie do pisma informującego projektu uchwały rady powiatu w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej jako załącznika do uchwały Zarządu nie było konieczne, ponieważ taki obowiązek nie wynika z przytoczonych przepisów prawa, takie stanowisko potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1462/17 na który powołuje się skarżący. Przekazanie tego projektu w pełni wskazuje na to, iż został wyżej przytoczony obowiązek ustawowy wypełniony, a zarząd powiatu wykazał dobrą wolę, aby skarżący miał pełną wiedzę o planowanym podjęciu uchwały, co czyni zarzut naruszenia art. 10 ust. 5d u.d.p. bezpodstawnym. W ww. piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r. wskazano, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął uchwałę w dniu 28 sierpnia 2017 r. Nr XXXV/581/17 w sprawie pozbawienia odcinków drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej o łącznej długości 8,786 km. Z kolei odcinki dróg kategorii powiatowej zlokalizowane w Inowrocławiu o łącznej długości 8,772 km zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej i zaliczono je do kategorii drogi gminnej.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że są one niemal tożsame z zarzutami przedstawionymi w skardze w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, które to Sąd uznał za bezzasadne. W tym przypadku skład orzekający podzielając w pełni zawartą tam argumentację, uznał ją za swoją.

Podkreślenia bowiem wymaga, że regulacja art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odnosi się do nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne które, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą. Zresztą w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17 tut. Sąd wskazał, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy lub powiatu (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę (powiat) własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p. Wcześniej, tj. z dniem 1.01.1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie stały się drogami powiatowymi, natomiast drogi lokalne miejskie stały się z tym dniem drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, niezależnie od stosunków własnościowych występujących na nieruchomości, droga może mieć status drogi gminnej czy powiatowej (tak słusznie np. wyrok NSA z 29.02.2012 r., sygn. II OSK 2441/10, LEX nr 1138163).

Należy podzielić stanowisko Rady Powiatu Inowrocławskiego zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym stwierdzono, że w związku z etapową budową obwodnicy Inowrocławia, przekazywanie dróg odbyło się w dwóch etapach. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego zmieniła się dotychczasowa funkcja części dróg powiatowych na terenie miasta w związku powyższym zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu mogła w drodze uchwały pozbawić kategorii powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości odcinka, o którym mowa w ust. 5a, te odcinki drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii drogi gminnej. Drogi (ulice) przedstawione na załączniku graficznym do uchwały nr XL/347/2018 Rady Powiatu Inowrocławskiego pokazują w sposób przejrzysty sieć dróg przekazanych kaskadowo do Miasta Inowrocławia (kolor żółty) oraz sieć dróg otrzymanych po wybudowaniu obwodnicy Inowrocławia (kolor niebieski), a także sieć dróg istniejących kategorii powiatowej (kolor fioletowy). Wyraźnie na załączniku graficznym jest widoczny jak zmienił się układ komunikacyjny i rozkład dróg po kaskadowym przekazaniu ulic. Należy zauważyć, że analizowane odcinki dróg przekazanych miastu stanowić będzie sieć dróg gminnych powiązanych ze sobą w ścisłym centrum miasta Inowrocławia i w powiązaniu z istniejącymi drogami gminnymi tworzyć będą jednolity układ drogowy. Zdaniem Sądu dokonany wybór dróg do pozbawienia kategorii powiatowych nie był przypadkowy, jak sugeruje skarżący, ale wynikał z zastosowania przez organ określonej koncepcji. W ocenie Sądu, zarzuty jakie zostały sformułowane przez skarżącego w stosunku do zastosowanej koncepcji przekazania ulic można by podnieść w stosunku do każdej ulicy znajdującej się na terenie miasta Inowrocławia, przy czym co należy podkreślić, skarżący oprócz swojej negatywnej oceny nie wskazał jakie ulice ewentualnie powinny zostać pozbawione kategorii drogi powiatowej w pierwszej kolejności w ramach procedury wynikającej z art.10 ust. 5c u.d.p., mając jednocześnie na uwadze inwestycje drogowe, jakie zostały poczynione celem usprawnienia ruchu komunikacyjnego na terenie Miasta Inowrocławia i wynikające z tego konsekwencje zarówno w zakresie zarządzania ulicami, jak i przemieszczania się po nich użytkowników.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 950/17, który to wyrok został powołany również w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd492/18, pozbawienie danego odcinak statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin. Utrata statusu danej kategorii drogi nie polega na tym, że dana droga nie pozwala na połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwala na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi. Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib, jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi. Pogląd ten należy uznać za adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Uchwała ponadto w swoim uzasadnieniu zawiera opis poszczególnych ulic , co w połączeniu z załącznikiem graficznym pozwala na określenie ich funkcji komunikacyjnych w strukturze miasta.

W sprawie jednocześnie należy stwierdzić, że dla oceny zasadności i skutków podjętej uchwały w świetle konkretnego stanu faktycznego, jak i obowiązujących przepisów prawa bez znaczenia była podnoszona przez skarżącego kwestia jakości przekazywanych ulic. Sugerowana przez skarżącego okoliczność, że pozbawienie kategorii przedmiotowych odcinków dróg powiatowych miało na celu przeniesienie skutków wieloletnich zaniedbań zarządcy dróg Powiatu Inowrocławskiego na Miasto Inowrocław nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy i dlatego zarzut ten należało uznać za bezpodstawny tym bardziej, że do podjęcia uchwały wystarczyło jedynie spełnienie warunków określonych w art. 10 ust. 5c u.d.p. i w ocenie Sądu, niezależnie od stanu przekazywanych ulic.

W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.