Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 448/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Teza: Dla uznania, że rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Przy czym ta ocena organów podlega już kontroli sądu administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony).

TEZY

Dla uznania, że rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Przy czym ta ocena organów podlega już kontroli sądu administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A w M. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz skarżącej A w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A w M., reprezentowaną przez pełnomocnika - radcę prawnego W. L., zwaną dalej "skarżącą", jest decyzja Wojewody O., zwanego dalej także "organem drugiej instancji" lub "organem odwoławczym", z dnia [...] ., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty K., zwanego dalej także "organem pierwszej instancji" z dnia [...], nr [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonych w obrębie Ł., gmina C., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o powierzchni 0,9800 ha, KW [...], nr b o powierzchni 5,8600 ha, KW [...] oraz nr c o powierzchni 0,7521 ha, KW [...], stanowiących własność A w M., poprzez udzielenie spółce B S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na wymienionych nieruchomościach napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji S. – P.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzał następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 29 października 2020 r. B S.A. wystąpiła do organu pierwszej instancji o:

1. Wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych w obrębie Ł., gmina C., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o powierzchni 0,9800 ha, KW [...], nr b o powierzchni 5,8600 ha, KW [...] oraz nr c o powierzchni 0,7521 ha, KW [...], stanowiących własność A w M., poprzez udzielenie spółce B S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na wymienionych nieruchomościach napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji S. – P., tj. podwieszenie napowietrznych przewodów o długości: na działce nr b ok. 228 m wraz z posadowieniem jednego stanowiska słupowego, na działce nr a ok. 55,4 m wraz z posadowieniem ½ stanowiska słupowego, na działce nr c ok. 128,3 m wraz z posadowieniem ¾ stanowiska słupowego, oraz dalsze funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 11,8 m (2x5,9 m w każdą stronę od osi linii) i powierzchni: na działce nr b – 0,2694 ha, na działce nr a – 0,0639 ha, na działce nr c – 0,1395 ha.

2. Wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.

3. Dodanie w księdze wieczystej wymienionych nieruchomości wpisu zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji uwzględnił powyższy wniosek. Wskazał ponadto, że ograniczenie sposobu korzystania z tych nieruchomości polega również na uprawnieniu B S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej, natomiast przebieg linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonych mapach, stanowiących integralną część decyzji.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody O. wnioskując o "uchylenie decyzji organu pierwszej instancji lub/i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub/i uznanie, że zgoda została wyrażona zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe". Skarżąca postawiła decyzji organu pierwszej instancji następujące zarzuty:

1. Rozpatrzenie przez organ wniosku B S.A. zawierającego w pkt 1 błędne wskazanie jako właściciela wnioskowanych nieruchomości Spółki C sp. z o.o.

2. Przyjęcie bezkrytycznie jako swoich sformułowań B S.A. opisujących parametry i zakresy ograniczenia użytkowania.

3. Pominięcie zasadniczych ograniczeń w użytkowaniu wynikających z wyłączenia z użytkowania rolniczego terenu zajętego pod nowe słupy energetyczne WN 110kV.

4. Pominięcie zasadniczych ograniczeń w użytkowaniu wynikających z wyłączenia z użytkowania rolniczego terenu zajętego przez istniejące słupy energetyczne WN 110kV.

5. Pominięcie zasadniczych ograniczeń w użytkowaniu skutkujących degradacją terenu po istniejących a przeznaczonych do likwidacji stanowiskach słupowych.

6. Przyjęcie za prawidłowe przeprowadzonych rokowań, podczas gdy zostały one przeprowadzone przez osoby posiadające umocowanie do zawarcia w imieniu B S.A. umów lecz bez prawa do zawierania umów skutkujących zaciągnięciem zobowiązań finansowych.

7. Pominięcie faktu wyrażenia mimo tego zgody przez A w M. firmie B S.A. na posadowienie wnioskowanej linii wyrażone i potwierdzone w pismach z dnia 26 października 2020 r, 3 listopada 2020 r. oraz 12 listopada 2020 r.

8. Pominięcie wskazania daty lub/i oznaczenia czasu ograniczenia użytkowania: terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy nowej linii WN 110kV i zajęcia terenu; terminu rozpoczęcia i likwidacji stanowisk słupowych pozostałych z demontowanej linii; terminu i daty rekultywacji terenu po likwidowanych stanowiskach słupowych.

9. Pominięcie obszaru ograniczonego użytkowania oraz terminów jego zajęcia na czas budowy wnioskowanej linii.

10. Pominięcie faktu, że dla wnioskowanej linii WN 110kV wysokość słupów określona w § 20 pkt j Uchwały Nr [...] Rady Gminy P. w wynosi do 49 m (zmiana planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dokonana w 2020 r. na wniosek inwestora) gdy dotychczasową linie stanowią słupy do 25 m wysokości. Ten fakt oraz brak podania odległości skrajnych przewodów od osi linii stawia i budzi wątpliwości co do złożonych przez B S.A. zapewnień, że stara i nowa linia powoduje te same ograniczenia a pasy oddziaływania i technologiczne są identyczne.

11. Pominięcie faktu ograniczenia użytkowania poprzez wyłączenie z użytkowania rolniczego, według danych z Karty informacyjnej powierzchni 50 m2 pod każde nowe stanowisko słupowe.

12. Pominięcie faktu ograniczenia użytkowania pod drogi dojazdowe w celu budowy, montażu i demontażu nowych i istniejących stanowisk słupowych, a także wywozu ziemi spod fundamentów o głębokości 150 m3.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił i szeroko omówił znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy u.g.n. Wskazał, że organ pierwszej instancji określił precyzyjnie zakres dokonywanego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a w dołączonych do decyzji załącznikach graficznych został przedstawiony przebieg inwestycji. Przebieg ten jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] Plan ten wskazuje przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej przez działki nr a, b i c w śladzie dotychczasowego przebiegu tej linii. W związku z realizacją tej inwestycji na działkach nr a, b i c powstanie obszar ograniczonego użytkowania odpowiednio o powierzchni: 639 m2, 2694 m2 i 1395 m2.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości jest również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie tego organu warunek ten również został spełniony. Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 3 września 2020 r. pełnomocnik B S.A. wystąpił do skarżącej z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu dla działek nr c, b i a, stanowiących własność skarżącej, w związku z realizowanym zadaniem inwestycyjnym "przebudowa linii 110kV S. – P.". Pismem z dnia 21 października 2020 r. W. N. pełnomocnik B S.A. wystąpił do skarżącej z prośbą o wyrażenie zgody na realizację inwestycji poprzez ustanowienie służebności przesyłu na wskazanych nieruchomościach. W piśmie tym poinformowano, że przedmiotem rokowań jest uzyskanie zgody właściciela na realizację inwestycji związanej z założeniem i przeprowadzeniem po istniejącej trasie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji S. – P. Do przedmiotowego pisma został załączony wzór umowy cywilnoprawnej w zakresie wyrażenia zgody i ustalenia wynagrodzenia oraz pełnomocnictwo. Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. skarżąca poinformowała B S.A. za pośrednictwem wykonawcy t.j. D S.A., że właściciele wyrażą zgodę na realizację inwestycji za wynagrodzeniem wskazanym w tym piśmie. Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie pełnomocnictw do zawarcia umowy dla osób składających ofertę w dniu 21 października 2020 r. i 3 listopada 2020 r., wskazując, że pełnomocnictwa przekazane przy wymienionych pismach nie dają możliwości zaciągania zobowiązań w imieniu B S.A. Dalej Wojewoda wskazał, że w odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik inwestora W. N. przekazał pełnomocnictwo B S.A. z dnia 25 listopada 2019 r. oraz pełnomocnictwa spółki D S.A. Pełnomocnik wyjaśnił, że oprócz udzielonych przez inwestora pełnomocnictw na potrzeby prowadzenia rozmów z właścicielami przedstawiciele posiadają również umocowanie od wykonawcy, który to z kolei na podstawie umowy z inwestorem jest płatnikiem wynagrodzeń i odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2020 r. między B S.A. reprezentowaną przez pełnomocników: W. N. oraz A. W. a skarżącą. Z treści tego protokołu wynika, że spotkanie dotyczyło prowadzonych rokowań w przedmiocie założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w związku z realizacją przebudowy linii WN 110kV relacji S. – P. i zakończyło się skutkiem negatywnym z uwagi na rozbieżne propozycje i oczekiwania finansowe. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnicy byli prawidłowo umocowani do prowadzenia rokowań, natomiast ocena przyczyn, z powodu których nie doszło do porozumienia nie należy do organu administracji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., polegające na nieusunięciu braków formalnych przez organ pierwszej instancji, a tym samym przeoczenie tego uchybienia przez organ drugiej instancji w zakresie: po pierwsze, braku w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa udzielonego D. Z. przez B S.A. w dniu 2 listopada 2017 r., co doprowadziło do prowadzenia postępowania przez organy obu instancji bez zweryfikowania czy ten pełnomocnik był należycie umocowany i mógł udzielać dalszego pełnomocnictwa B. W.; po drugie, braku w aktach sprawy pisemnych zgód wydanych przez Kierownika Wydziału Inwestycji Oddziału w G. albo Dyrektora Oddziału w G. lub Dyrektora ds. Majątku Oddziału w G., stanowiących istotny element dalszego pełnomocnictwa z dnia 19 marca 2019 r. udzielonego przez D. Z. na rzecz B. W. w sprawach związanych z działalnością B S.A. Oddział w G., w zakresie realizacji zadań pod nazwą "Przebudowa linii 110kV S. – P.", co w konsekwencji nie dało podstaw faktycznych, jak i prawnych do uznania czynności wykonanych w sprawie przez B. W. jako wykonywanych w imieniu i na rzecz B S.A.;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie istotnych kwestii podnoszonych w toku postępowania, tj. bezpodstawnego zaniżenia przez organ powierzchni trwałego wyłączenia z użytkowania rolniczego pod stanowiska słupowe, co stoi w sprzeczności z treścią operatu przedłożonego przez uczestnika postępowania;

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości, podczas gdy organ drugiej instancji winien był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 16 września 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez B S.A. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I OZ 482/21, NSA oddalił zażalenie.

W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2022 r. (data wpływu do Sądu 10 stycznia 2022 r.) pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły:

- czy planowana inwestycja obniży wartość nieruchomości skarżącej;

- czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do posadowienia istniejącej linii WN 110kV na działkach skarżącej;

- jaki miało wpływ posłużenie się przez B S.A. w trakcie rokowań w listopadzie 2020 r. nieaktualna opinią rzeczoznawcy majątkowego z lutego 2020 r., dotycząca cen transakcyjnych gruntów wzdłuż przebudowywanej linii 110kV (opinia powstała przed uchwaleniem we wrześniu 2020 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- podstawy twierdzenia organu, że przebudowa linii w miejscu, w którym obecnie przebiega, jest najmniej uciążliwa;

- czy istnieją alternatywne możliwości załatwienia sprawy – tj. korzystne dla skarżącej.

Zwrócono uwagę także na nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawierające stwierdzenia zbyt ogólne.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez brak spełnienia przesłanki uzasadniającej ograniczenie praw właścicielskich w związku z brakiem przeprowadzenia rokowań spółki z właścicielem nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej utrzymuje, że B S.A. jedynie pozorowała rokowania, bowiem przedstawiona wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu była oparta o opinię rzeczoznawcy majątkowego, w której nie uwzględniono zapisów z uchwalonego we wrześniu 2020 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przedstawiona propozycja wynagrodzenia była rażąco zaniżona, a jej przyjęcie doprowadziłoby do powstania szkody po stronie skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej nadal "u.g.n.". Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b tej ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie planowanym przez inwestora robotom budowlanym przy tej inwestycji, a dotyczącym jej przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...]2/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępne - tak jak wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do tego dopuszczalne było prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania co do zezwolenia dotyczącego przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 u.g.n. zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie jednak z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanych powyżej regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne w sytuacji łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. Po drugie, cel publiczny musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie jest natomiast rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie powołanego przepisu. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Nie podlegają natomiast ocenie warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, powody braku sfinalizowania rokowań, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 677/17, wyroki WSA w Olsztynie z 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17 i z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 667/17 oraz wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 i z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rolą organów administracji jest zatem ocena jedynie tego, czy rokowania formalnie miały miejsce. Dla uznania, że rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Przy czym ta ocena organów podlega już kontroli sądu administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony). Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości. Jeżeli zatem w zamyśle docelowo rokowania mają lub mogą się zakończyć osiągnięciem porozumienia także w zakresie wysokości wynagrodzenia lub odszkodowania, a wynik tych negocjacji jest dla inwestora wiążący, to po jego stronie już w momencie osiągnięcia konsensusu powstaje zobowiązanie (dochodzi do zaciągnięcia zobowiązania). Z tych względów osoba lub osoby reprezentujące w toku rokowań inwestora winny legitymować się stosownym umocowaniem, to znaczy umocowaniem do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu mocodawcy.

W rozpoznawanej sprawie inwestor B S.A. reprezentowana była przez W. N. oraz A. W. Jednakże posiadane i przedstawione przez nich pełnomocnictwa (w przypadku W. N. z dnia 25 listopada 2019 r., a w przypadku A. W. z dnia 13 grudnia 2018 r.) upoważniają ich do zawierania w imieniu B S.A. umów bez prawa zaciągania zobowiązań finansowych w sprawach korzystania z nieruchomości osób trzecich w celach realizacji budowy oraz remontów urządzeń i instalacji sieci elektroenergetycznej lub przeprowadzenia przewodów sieci elektroenergetycznej/ teletechnicznej. Brak umocowania do zaciągania zobowiązań finansowych, które z natury rzeczy stanowią istotę rokowań powoduje, że już skierowane do skarżącej zaproszenie do rokowań było formalnie wadliwe i nie mogło wywołać przewidzianych prawem skutków. W konsekwencji również dalsze czynności rokowań dokonywane przez te osoby były wadliwe. W efekcie – w ocenie Sądu – poprawne formalnie rokowania nie odbyły się. Nie została zatem spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 P.p.s.a.