Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1206/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących W. B. i M. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Burmistrza M., udzielił A. M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie wielobranżowym mieszczącym się w M. przy ulicy [...] . Zezwolenie to zostało wydane na okres od dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. M. i W. B. oraz D. i M. M. złożyli zażalenie, w którym wyrazili swoje niezadowolenie z ww. decyzji. Wskazali w nim, że decyzja ta wydana została na podstawie dołączonych do wniosku A. M. starych pisemnych zgód z [...] r. właścicieli lokali, na podstawie których otrzymała ona wcześniejsze zezwolenia na sprzedaż alkoholu do roku [...] włącznie, przy czym M. i W. B. są właścicielami lokalu od [..] r. W roku [...] żaden ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w M. nie podpisywał pisemnej zgody na sprzedaż alkoholu w tym lokalu, a A. M. nie występowała do pozostałych współwłaścicieli o takie zgody. Równocześnie, z końcem roku [...] , po uzyskaniu przez strony wiadomości od A. M. o posiadaniu nowej decyzji - zezwolenia na sprzedaż alkoholu, została cofnięta zgoda na sprzedaż alkoholu podpisana w [...] r. o czym Burmistrz został powiadomiony pismem z dnia [...] r. Działanie to okazało się spóźnione, gdyż decyzje zostały już wydane i są prawomocne. W dalszej części zażalenia wnoszący podnieśli, że na spotkaniu w dniu [..] r. w Urzędzie Miasta M. z Sekretarzem Miasta, radca prawny Urzędu wyjaśniła, że raz podpisana zgoda przez współwłaścicieli nieruchomości na sprzedaż alkoholu obowiązuje do czasu, kiedy nie zostanie cofnięta przez podpisujących tę zgodę - czyli na czas nieokreślony. Wnioskodawca może zatem te zgody powielać i dołączać do kolejnych wniosków na sprzedaż alkoholu bez obowiązku uzyskiwania takowych zgód wszystkich współwłaścicieli w czasie bezpośrednio przed wystąpieniem z nowym wnioskiem o wydanie decyzji na sprzedaż alkoholu w budynku wielorodzinnym. Według żalących się, wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu w ich budynku wielorodzinnym (mała wspólnota mieszkaniowa - 5 mieszkań i 2 lokale użytkowe), zostały wydane z rażącym naruszeniem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - brak aktualnych pisemnych zgód wszystkich współwłaścicieli, uzyskanych przed złożeniem wniosku na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym. Ponadto sklep jest nieczynny od około dwóch lat, bowiem została rozwiązana umowa na dostawę energii, zdjęto licznik energii oraz odcięto napowietrzne przyłącze energetyczne (zasilanie do tego sklepu). Powyższe okoliczności utwierdziły współwłaścicieli w przekonaniu o likwidacji (zaniechaniu) prowadzenia działalności handlowej .

W piśmie z dnia [...] r. M. i W. B. oraz D. i M. J. , do których Kolegium wystąpiło o wyjaśnienie sformułowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] r. podali, że jest to wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punkcie sprzedaży położonym w M. przy ul. [...] , wydanych A. M. dnia [...] r., o numerach:[...] .

W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło, na wniosek M. i W. B. oraz D. i M. J., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr[...] .

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz powołało się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie wskazało, że istotne w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego lub procesowego. Organ powołał się również na wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" zawartą w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium wskazało również, że podstawę prawną wydanego A. M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek położony w M. przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wykładnia literalna cytowanego przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje, iż zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych w tym budynku była wymagana. M. i W. B. wykupili lokal nr [...] w tym budynku w [...] r. i nie wyrazili zgody na sprzedaż napojów alkoholowych. Pominięcie zgody stanowi naruszenie przepisu z art. 18 ust. 6 pkt 3 cytowanej ustawy. Nie można jednak, zdaniem Kolegium, uznać braku zgody za rażące naruszenie prawa, bowiem nie stanowi ono bowiem naruszenia o szczególnie ciężkim ciężarze gatunkowym oraz nie jest przesłanką uznania, iż decyzja jest sprzeczna z wymaganiami praworządności państwa i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Na poparcie swojego twierdzenia Kolegium przedstawiło treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1315/12, w którym Sąd stwierdził, że brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest wadą postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak wydanie takiego zezwolenia pomimo braku zgody nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Wnioskiem z dnia [...] r. W. i M. B. oraz M. i D. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr I[...], nr [...] i nr [...] . Ich zdaniem, decyzje te są obarczone poważnymi wadami, które są skutkiem rażącego naruszenia prawa, którego dopuścił się organ wydający zezwolenia, tj. przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dalej wnioskodawcy podali, że art. 18 ust. 6 pkt. 3 powołanej ustawy stanowi, iż koniecznym, bezwzględnym warunkiem formalnym wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w przypadku, gdy punkt tej sprzedaży ma być zlokalizowany w budynku wielorodzinnym, są zgody wskazanych w przepisie osób. Wymienione podmioty są osobami, które posiadają tytuły prawne do lokali, które usytuowane są w budynku wielorodzinnym. Cztery z siedmiu lokali zamieszkiwane są przez ich właścicieli, jeden natomiast przez wynajmującego (użytkownika). W rzeczywistości, do wniosku dołączono nieaktualny dokument z 2009 roku stwierdzający zgodę niektórych tylko uprawnionych do jej wyrażenia podmiotów, z pominięciem pozostałych. Wobec powyższego, we wniosku brak jest zgody użytkownika jednego z lokali, któregokolwiek z właścicieli pozostałych lokali oraz zgód współwłaścicieli lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. W odmownych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie, kwestie te w ogóle nie zostały poruszone. W dalszej części wniosku podano, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr [..] przy ul. [...] /, od [...] roku, są wnioskodawcy W. i M. B. . Są oni jedynymi osobami posiadającymi do niego jakikolwiek tytuł prawny. W uzasadnieniu odmownych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż brak ich zgody stanowi naruszenie przepisów ustawy, jednak nie jest to naruszenie rażące. Wnioskodawcy podnoszą, że z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Ich zdaniem, według powołanego powyżej przepisu, zgoda taka jest koniecznym warunkiem wydania przez organ pozytywnej decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie przewidują od takich wymogów żadnych wyjątków. Organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), na podstawie kompetencji udzielonej mu przez ustawodawcę, realizuje funkcję reglamentacyjną. Ma on obowiązek każdorazowo dokonywać formalnej i merytorycznej kontroli wniosku o wydanie zezwolenia. W tym przypadku, przeoczenie tak oczywistego braku jak brak wynikający z bezwzględnie obowiązującego przepisu rangi ustawowej, stanowi rażące naruszenie prawa. Organ winien był, po dokonaniu kontroli wniosku, wezwać wnioskującą do uzupełnienia braków formalnych. W dalszej części wniosku podano, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] są wnioskodawcy M. i D. J. . Zamieszkują oni na terenie nieruchomości od kilkudziesięciu lat. W przeszłości, w objętym sporem punkcie sprzedaży, prowadzona była działalność gospodarcza tego samego rodzaju. Wówczas zezwolenia udzielane były na podstawie ich pisemnych zgód. W przypadku wydania zezwoleń w roku [..] , żadna aktualna zgoda nie została przedłożona. A. M. , wnioskując o wydanie zezwoleń, powołała się na zgodę z roku[...] , która stanowiła załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia z lat poprzednich. Organ wydający zezwolenia przyjął, iż jej niewycofanie stanowi jednoznacznie o jej przedłużeniu. Nie sposób zgodzić się z taką wykładnią przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odmownej decyzji nie ustosunkowało się do tej kwestii. Dalej wnioskodawcy zwrócili uwagę na fakt, iż zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej zawsze wydawane są na określony z góry okres czasu. O takim ich rodzaju jednoznacznie przesądza ustawodawca. Wygaśnięcie zezwolenia skutkuje koniecznością wniesienia ponownego wniosku o jego wydanie. Występując z kolejnym wnioskiem, podmiot znów zobligowany jest do spełnienia wszystkich, formalnych wymogów ustawowych. Organ wydający zezwolenie powinien za każdym razem dokonać badania stanów prawnego i faktycznego nieruchomości. Jest to konieczne dla faktycznego zapewnienia możliwości realizowania praw podmiotów, których zgody są wymagane. Przyjęcie przeciwnej interpretacji prowadzi do sytuacji, gdy z całkowitym pominięciem informowania ich o toczącym się ponownie postępowaniu w sprawie wydania zezwoleń, wbrew ich woli przyjęto, iż wyrazili oni zgodę na ich wydanie. Jako, iż w sklepie zaprzestano prowadzenia działalności, nie mieli oni możliwości posiadania informacji o tym, że postępowanie w sprawie ponownego wydania zezwoleń w ogóle się toczy. Organ przez zaniechanie informowania ich, jako podmiotu zainteresowanego, o prowadzeniu postępowania i uznanie, iż udzielona przez nich przed sześciu laty zgoda nadal obowiązuje, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Złożenie wniosku przez A. M. odbyło się bez informowania podmiotów, których zgoda jest do tego złożenia wymagana. Doprowadziło to do sytuacji, w której zostali oni całkowicie pominięci w procedurze, mimo iż przepis ustawy o charakterze bezwzględnym stanowi, iż ich pisemna zgoda jest warunkiem dla tego wydania koniecznym. W razie gdyby rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwoleń odbyło się prawidłowo, organ byłby zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Ustawa nie pozostawia organowi w tym przypadku żadnych luzów decyzyjnych. Ponadto, brak zgody podmiotów do jej wyrażenia uprawnionych, nie wymaga żadnego uzasadnienia

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 k.p.a. i wymienione w nim przesłanki, które obligują właściwy organ do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stwierdzić należy, że decyzja nr [...] wydana przez Burmistrza M. w dniu [...] r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w cytowanym przepisie (nie została między innymi wydana z rażącym naruszeniem prawa - na co powołują się wnioskodawcy w niniejszej sprawie), w związku z czym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a tym samym nie ma podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego w ustawie "organem zezwalającym". Ponadto, jak stanowi art. 18 ust. 2 i 3a ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający wydaje na podstawie wniosku przedsiębiorcy, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

Jednocześnie, w myśl art. 18 ust. 6 ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty:

1) (uchylony);

2) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych;

3) zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym;

4) decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 i 1893 oraz z 2016 r. poz. 65).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w dniu [...] r. A. M. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w Sklepie [..] mieszczącym się w M. , w budynku mieszkalnym wielorodzinnych przy ul. [...] . Dołączyła do niego pismo z dnia [...] r., w którym zgodę na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przez A. M. w zamieszkiwanym przez nich budynku, wyrazili użytkownicy oraz właściciele lokali mieszkalnych oraz jednego lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] . Dodatkowo, zgoda została wyrażona także przez zarządcę tego budynku – M. TBS. Została ona także potwierdzona przez zarządcę w dniu [...] r., tj. po złożeniu przez A. M. wskazanego wyżej wniosku. Jak wynika z akt sprawy, zgody tej nie wyrazili M. i W. B. , którzy wykupili lokal nr [...] we wskazanym budynku w październiku [...] r.

Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem wnioskodawców, jakoby decyzja Burmistrza M. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję należy bowiem uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tylko wtedy, gdy czytając przepis prawa i biorąc pod uwagę jego bezpośrednie rozumienie, możemy stwierdzić bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że została ona wydana wbrew postanowieniom tego przepisu, gdy wydanie tej decyzji spowodowało niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie został w sposób rażący naruszony art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż zgodnie z tym przepisem do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć, pośród innych dokumentów, między innymi zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wskazać zaś należy, że A. M. do wniosku dołączyła stosowną zgodę. Zgoda ta nie została wprawdzie wyrażona przez wszystkich właścicieli i użytkowników lokali mieszczących się we wskazanym wyżej budynku w M., nadto nie została ona wyrażona na potrzeby toczącego się, bieżącego postępowania w sprawie wydania zezwolenia, jednakże zgoda ta została wyrażona także przez zarządcę budynku w dniu [...] r., a następnie potwierdzona (w tym samym piśmie) przez zarządcę w dniu [...] r. Kolegium wprawdzie zauważyło błędy w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza M. , jednakże wskazało, że musiałyby one być wzięte pod uwagę w zwykłym postępowaniu odwoławczym (podobnie, jak argumenty podnoszone przez wnioskodawców w ich wniosku z dnia [...] r.). Ponadto, w treści art. 18 ust. 6 pkt 3 omawianej ustawy ustawodawca wprost nie wskazał, czy zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych dołączana do wniosku winna być wyrażona na potrzeby bieżącego postępowania, czy też wystarczy zgoda wyrażona podczas prowadzenia wcześniejszego postępowania toczącego się z wniosku o wydanie zezwolenia. Ponadto, nie jest też oczywiste, czy w przypadku budynku wielorodzinnego wystarczy zgoda jedynie zarządcy budynku, czy też zgodę muszą wyrazić wszyscy właściciele lub użytkownicy. Istnieje wiele wątpliwości, które należy rozstrzygnąć dokonując wykładni tego przepisu podczas jego stosowania, biorąc pod uwagę między innymi cel, dla którego została ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustanowiona, a także funkcję omawianego przepisu oraz posiłkując się przepisami prawa zawartymi w innych ustawach w celu wyjaśnienia znaczenia pojęć, czy sformułowań (jak np. pojęcia budynku wielorodzinnego, które nie zostało wyjaśnione w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

Kolegium stwierdziło zatem, że nawet gdyby uznać, że zgoda M. i W. B. powinna zostać dołączona do wniosku A. M. , pomimo dołączenia zgody zarządcy budynku, tj. M. TBS, to biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż brak tej zgody nie narusza w sposób rażący obowiązujących w sprawie przepisów prawa.

Pismem z dnia [...] r. W. i M. B. oraz M. i D. M. złożyli skargę na ww. decyzję SKO w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. , zarzucając jej naruszenie:

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej,

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek wydania decyzji,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszających prawo,

- art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, iż brak wymaganych przez przepis zgód nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066),sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia wydanego na rzecz A. M. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie wielobranżowym w M. przy ul. [...] . Zezwolenie to zostało wydane na okres od [...] r.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności wydanego zezwolenia z powodu rażącego naruszenia prawa - przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487), zwanej dalej: "ustawą o wychowaniu w trzeźwości". Przepis ten stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wskazuje zatem w sposób wyraźny podmioty uprawnione do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, jeśli punkt sprzedaży ma być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym.

Celem wprowadzenia art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości alkoholizmowi było wyrażenie troski ustawodawcy dla pełnego poszanowania stanowiska wymienionych w tym przepisie podmiotów, wobec zamiaru prowadzenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym tak specyficznej działalności gospodarczej jak sprzedaż alkoholu. Dlatego też tylko wymienione w tym przepisie podmioty są uprawnione do wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu. Zgoda jest warunkiem wstępnym, jaki spełnić musi wnioskujący o wydanie zezwolenia.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w chwili złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez A. M. oraz jego wydania w dniu [...] r. skarżący byli współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w M. albowiem w [...] r. wykupili na własność lokal nr [...] w tym budynku. W świetle art. 18 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy byli zatem legitymowani do wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w budynku wielorodzinnym, w którym znajduje się ich mieszkanie i nie mógł tej zgody- wobec braku upoważnienia -wyrazić w ich imieniu zarządca lub administrator.

Zauważyć należy, że z treści wydanego przez Burmistrza M. zezwolenia nie wynika, że jest to zezwolenie zmieniające wydane dotychczas na okres do dnia [...] r. a zatem A. M. winna była, składając wniosek o wydanie nowego zezwolenia, dołączyć wszystkie dokumenty określone w art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w tym aktualne zgody współwłaścicieli nieruchomości.

Według ustaleń Kolegium, A. M. nie posiadała zgody wszystkich właścicieli lokali mieszczących się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w M. , a te, które przedłożyła z nowym wnioskiem zostały udzielone na użytek poprzedniego zezwolenia. Zgody udzielił natomiast MTBS w piśmie z dnia [..] r., którą potwierdził w dniu [...] r. jako zarządca mienia komunalnego (w budynku jeden lokal pozostaje własnością gminy).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem rozstrzygnięcia, czy wydanie przez uprawniony organ zezwolenia na sprzedaż alkoholu w lokalu znajdującym się w budynku wielorodzinnym przy braku zgody współwłaścicieli tego budynku, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi rażące naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zezwolenia, czy też jest to wada, która takich skutków nie wywołuje.

Zgodnie z treścią art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z wydaną w sprawie decyzją prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Z treści art. 18 ust. 6 pkt.3 cyt. wyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu w budynku wielorodzinnym uzależnione jest od przedłożenia między innymi zgody współwłaścicieli tego budynku. W niniejszej sprawie decyzja wydana została z pominięciem zgody niektórych ze współwłaścicieli, w tym skarżących.

W ocenie Sądu, błędny jest pogląd Kolegium, że wydanie przez Burmistrza M. zezwolenia z dnia [...] r. bez wszystkich wymaganych przepisami dokumentów, które należało zebrać w toku postępowania, stanowi zwykłe naruszenie prawa.

Decyzje zezwalające na sprzedaż alkoholu, wbrew wymaganiom zawartym w treści art. 18 ust.6 pkt. 3 cyt. ustawy, tj. bez uzyskania wymaganej w takim przypadku zgody współwłaścicieli są obarczone wadą rażącego naruszeniem prawa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. II GSK 215/07 ( dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sądowi znany jest odmienny pogląd NSA wyrażony w tej materii w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. II GSK 1315/12, jednakże skład orzekający nie zgadza się z twierdzeniem jakoby brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 jest wadą postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak wydanie takiego zezwolenia pomimo braku zgody nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ wydający zezwolenie nie mógł przy badaniu spełnienia wymogu z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy zignorować braku zgody współwłaścicieli budynku na zlokalizowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku wielorodzinnym stanowiącym między innymi ich współwłasność. Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy realizuje między innymi funkcję

ochronną nie tylko właściciela budynku, za którego należy uznać poszczególnych współwłaścicieli w przypadku braku zarządcy wspólnego nieruchomości przed negatywnymi konsekwencjami sprzedaży napojów alkoholowych w takim budynku. Potencjalne ryzyko związane z tymi konsekwencjami musi być skonfrontowane z prawnie chronionym dobrem jakim jest mir domowy.

W tej sytuacji oświadczenie woli uprawnionych podmiotów, wymienionych w przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wyrażone na piśmie w sposób niebudzący wątpliwości jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Brak takiego oświadczenia od uprawnionego podmiotu uniemożliwia wydanie zezwolenia, a jeśli zostałoby ono wydane wbrew treści omawianego przepisu, stanowiłoby to rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( tak w wyroku NSA z dnia 15 września 2011 r. II GSK 854/10).

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z punktu widzenie wymagań praworządności wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu pomimo braku zgody współwłaścicieli budynku, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży i który to brak jest oczywisty a obowiązek uzyskania zgody wprost powoduje, że decyzja ta obarczona jest ciężką wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności wydanego w takich warunkach zezwolenia (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. I OSK 2022/15).

Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest zatem pogląd, w którym odmawia się stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydanego przy braku zgody współwłaścicieli nieruchomości z uwagi na mniejszy ciężar gatunkowy tego naruszenia w sytuacji, gdy przepis ustawy wprost uzależnia wydanie zezwolenia od tej zgody. Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 został sformułowany jednoznacznie, nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości, stąd pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nie spełniającej wymogów określonych w ustawie godzi nie tylko w interes współwłaścicieli, którzy nie wyrazili zgody, lecz także w obowiązujący porządek prawny.

W konsekwencji należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która w konsekwencji spowodowała błędną ocenę zaistnienia przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i miała wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż alkoholu objętego tym postępowaniem.

Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy