Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 31 par. 2, art. 88, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 pkt 1 lit. a, art. 5 ust. 2, art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 328/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Po 328/06, na skutek skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2006, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

a) T. W. i G. B. pismem z dnia 21 października 2003 r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych w rejonie ulic [...] - [...] – [...] położonych w P. (obręb G., ark. [...], działki o nr geod. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Prezydent Miasta Poznania kolejnymi decyzjami tj. z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] nr [...], z dnia [...] września 2004 r. znak [...] nr [...] uchylonymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej "SKO w Poznaniu"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku T. W. i G. B..

b) Pismem z dnia 10 grudnia 2004 r. strony zmieniły swój wniosek. Budynki miały mieć charakter willi miejskich dostosowanych gabarytem i stylem architektury do budynków "starego [...]". Zaplanowano 17 budynków mieszkalnych do 4 mieszkań w budynku.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] nr [...] negatywnie załatwił powyższy zmieniony wniosek.

Analiza terenów sąsiednich oraz analiza obszaru poszerzonego o teren zabudowy po północnej stronie Parku [...] uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie została bowiem spełniona przesłanka wskazana w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm., dalej "u.plan.zag.prz."), tj. brak jest możliwości zastosowania reguły "dobrego sąsiedztwa". Przedłożona koncepcja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna. Wniosek nie określa jednoznacznie charakteru zabudowy (jednorodzinna, wielorodzinna lub mieszana). Na analizowanym obszarze nie występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy.

c) Po rozpatrzeniu odwołania T. W. i G. B. od powyższej decyzji I.instancji, SKO w Poznaniu wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2005, nr [...]. Uchylona została zaskarżona decyzja i ustalone warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem stron.

f) Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, która została uwzględniona przez SKO w Poznaniu. Działając na podstawie art.54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") decyzją z dnia [...] września 2005, nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję swą z [...] czerwca 2005 r. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], SKO w Poznaniu ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji, planowanej przestrony.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Po 328/06 uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu decyzję SKO z dnia [...] lutego 2006, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U.2000, nr 98, poz.1071 z późn.zm., dalej "K.p.a."). Prokurator, w trybie art.183 § 1 K.p.a., zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym, zaś SKO w Poznaniu uwzględniło w całości skargę Prokurator na decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Prokuratorowi służyły więc prawa strony w dalszym postępowaniu (art.188 K.p.a.). Mimo to organ odwoławczy nie zawiadomił go o prowadzonych czynnościach, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i zgłoszonych żądań.

Organ pozbawił również właścicieli działek sąsiednich możliwości udziału w postępowaniu. Charakter planowanej zabudowy wskazuje na możliwość oddziaływania na sąsiednie nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji naruszono zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa (art.61 § 1 pkt 1 u.plan.zag.prz. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. nr 164, poz.1588, dalej "rozp.br.pl."). W przeprowadzonej analiza nie porównano funkcji, parametrów, cech i wskaźników dotyczących działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, tj. ul. Grudzieniec. W porównaniach uwzględniono zabudowę odległą o około 200 m, oddzieloną parkiem i znajdujący się w nim staw. Odwołano się do projektów zabudowy z okresu zaboru pruskiego oraz projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy w opisanym zakresie, zastąpił w istocie w sposób niedopuszczalny, organy właściwe do przygotowania i uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Projektowane na większości działek (za wyjątkiem jednej) obiekty nie mają dostępu do drogi publicznej - ul. [...], gdyż drogi wewnętrzne są tylko planowane i obecnie nie istnieją. Dlatego wniosek nie spełnia wymogów art.59 ust.1 i art.61 ust.1 pkt 2 u.plan.zag.prz.

3. W skardze kasacyjnej od [...] SA wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2006 r. II SA/Po 328/06, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.188 K.p.a. Przy spełnieniu przesłanek określonych w ustawie ewentualny udział Prokuratora Apelacyjnego był bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Naruszony została art.133 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art.28 K.p.a. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej nie tyle jest, co raczej może być stroną w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej sprawy.

Nietrafnie Sąd uznał, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", przez co Sąd ten naruszył art.133 § 1 pkt P.p.s.a. w zw. z art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz. oraz art.3 § 1 P.p.s.a. Właśnie ten fragment zabudowy [...], który został objęty analizą urbanistyczną, traktowany jest nie tylko jako najcenniejszy (i z tego względu wpisany do rejestru zabytków), lecz także jako najbardziej charakterystyczny dla tej części miasta Poznania i stanowiący o tożsamości tej dzielnicy.

Sąd uznał, iż przedwczesne i zbędne byłoby rozstrzyganie co do dalszych zarzutów dotyczących szczegółowych zagadnień, a zatem zaniechał podjęcia rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy". Art.134 P.p.s.a. nakazuje Sądowi wszechstronne zbadanie zaskarżonej decyzji i podjęcie rozstrzygnięcia w pełnym zakresie tak, by organ administracji, rozpatrując wniosek Skarżącej po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny, od razu miał pełną wiedzę, jakie błędy popełnił, by mógł się ich ustrzec na przyszłość.

4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie.

Zaniechanie zawiadomienia prokuratora, który zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym jest naruszeniem artykułów 182, 183 i 188 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie Sąd uznał, że nie do przyjęcia jest stanowisko SKO w Poznaniu sprowadzające się do automatycznego wyłączenia z postępowania właścicieli sąsiednich nieruchomości i przyjęcie, że nie przysługiwał im przymiot strony. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz..

Ustalenie, że teren zamierzonej inwestycji może mieć dostęp do drogi publicznej wyłącznie z ulicy Grudzieniec wynika bezpośrednio z treści zaskarżonej decyzji (str. 4) "teren ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Grudzieniec przez działki nr [...] i [...]" a także z załączników graficznych. Warunek "dostępu do drogi publicznej" wymieniony w art.61 ust.1 pkt 2 u.plan.zag.prz. został wkomponowany w wymogi pkt 1 niniejszego artykułu - "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (...)", a tym samym przesłanki wynikające z zasady "dobrego sąsiedztwa" nie zostały spełnione ponieważ działki z obszaru analizowanego nie są dostępne z tej samej drogi publicznej ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

A. Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.88 K.p.a. polegający na uwzględnieniu skargi z powodu niezawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia z [...] lutego 2006 r., nr [...].

Trafnie WSA w Poznaniu zaakcentował znaczenie faktu, że Prokurator skorzystał ze swego uprawnienia włączenia się do postępowania administracyjnego (art.183 § 1 K.p.a.). Co więcej, decyzją z dnia [...] września 2005, nr [...] organ odwoławczy uwzględnił w całości skargę Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu skierowaną do WSA, tj. uchylił swą decyzję z [...] czerwca 2005, nr [...]. SKO znało nie tylko ustawowe uprawnienia prokuratora do udziału w każdym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, ale również stanowisko Prokuratora, uważającego swój udział za niezbędny ze względu na interes praworządności.

Dlatego nie można uznać za zgodne z prawem podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznań czynności procesowych celem wydania zaskarżonej decyzji z dnia z [...] lutego 2006 r., nr [...] bez powiadomienia prokuratora. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że w tym postępowaniu w istotnym zakresie uzupełniono materiał dowodowy sprawy, tj. zlecono dokonanie analizy funkcji i celu zabudowy terenu, uzyskano od inwestora nowe dane dotyczące planowanej inwestycji oraz uzyskano szereg uzgodnień w formie postanowień.

Całkowicie nietrafna jest argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w tym punkcie streszczająca się w twierdzeniu, że udział prokuratora był całkowicie bez znaczenia, gdyż prawo na tyle szczegółowo reguluje przebieg postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, że udział Prokuratora niczego by nie zmienił.

Prawidłowo Sąd I instancji odnotował, że prawo prokuratora do udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem bezwzględnym, całkowicie niezależnym od możliwych bezpośrednich skutków dla pojedynczego postępowania administracyjnego (art.183 i nast. K.p.a. oraz art.43 ustawy o prokuraturze). Organ administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania we własnym zakresie oceny zasadności udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Podczas gdy np. organizacja społeczna może jedynie występować o wydanie postanowienia o dopuszczaniu jej udziału w postępowaniu administracyjnym (art.31 § 2 K.p.a.), to organ administracyjny jest zaledwie informowany przez prokuratora o przystąpieniu do postępowania (art.183 § 1 K.p.a.).

Po drugie, przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (łącznie z niniejszym wyrokiem NSA) jednoznacznie dowodzi, że udział prokuratora ma zasadnicze znaczenie dla ochrony praworządności i wyniku zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Właśnie odwołanie prokuratora i skarga do Sądu I instancji spowodowały, że rozstrzygnięcia zostały uchylone z powodu istotnych naruszeń prawa przedmiotowego. Znacznie ograniczone możliwości organu administracyjnego kształtowania zindywidualizowanej treści decyzji w sprawie warunków zagospodarowania terenu nie dają jednak podstawy do twierdzenia, że decyzje w tym spawach są wydawane automatycznie, a niebezpieczeństwo naruszenia prawa przy wydawaniu takiej decyzji jest mniejsze niż w innych postępowaniach administracyjnych.

Po trzecie, NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że organ administracyjny prowadzący postępowanie ma bezwzględny obowiązek powiadamiania z urzędu prokuratora o czynnościach proceduralnych w postępowaniu do którego prokurator przystąpił.

Po czwarte, zupełnie bezprzedmiotowy jest argument strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prokurator nie jest organem posiadającym wiedzę fachową w przedmiocie urbanistyki lub innych dziedzin, a która to wiedza jest konieczna do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wiedza z tego zakresu nie jest zastrzeżona dla organów administracyjnych, szczególnie że dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego bardzo wyraźnie dowodzi, że największe niebezpieczeństwa mają swe źródło bynajmniej nie w naruszaniu czy ignorowaniu wiedzy z zakresu urbanistyki, ale — stricte prawnych (ustawowych) reguł proceduralnych i materialnych obowiązujących przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

B. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art.133 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art.28 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję z powodu pozbawienia przez organ osób uprawnionych możliwości udziału w postępowaniu. Zdaniem skargi kasacyjnej, orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej nie tyle jest, co raczej może być stroną w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej sprawy.

Prawidłowo Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreśla, że nie do przyjęcia jest stanowisko SKO w Poznaniu sprowadzające się do automatycznego wyłączenia z postępowania właścicieli sąsiednich nieruchomości i przyjęcie, że nie przysługiwał im przymiot strony, ani uczestnika na prawach strony. Wykładnia prawa, przyjęta w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie jest trafna, ani nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych (wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej).

"Właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach przesłanek z art.28 K.p.a., czyli wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek (uchwała składu 5 Sędziów NSA z 25 września 1995 r. VI SA 13/95, ONSA 1995, z.4, poz.154, oraz uchwala z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, ONSA 1996 z. 2, poz.54).

Możliwe jest także uznanie za stronę postępowania właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości położonej dalej, a więc nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli wykaże on istnienie interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego - art.5 ust.2 Prawa budowlane (wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r. IV SA 116/98 i z 28 września 2006 r. II OSK 76/06, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06).

"Celem wprowadzenia zasady dobrego sąsiedztwa do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem - wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. [Dlatego] pojęcia działki sąsiedniej nie należało rozumieć wąsko i ograniczać tylko do terenu bezpośrednio graniczącego z działką, na której inwestor planuje realizację swego zamierzenia. Przeciwnie, pojęcie to należy odnieść do terenów położonych w okolicy tworzących całość urbanistyczną, ściślej zaś do terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, że normatywne pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora." (wyrok NSA z dnia 14 maja 2008, II OSK 617/07; por. również: wyrok NSA z 22 czerwca 2006 r., II OSK 551/05., LEX nr 194346, wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r. II OSK 1440/05, ONSA i WSA 2007, nr 6. poz.143, wyrok WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSA i WSA 2006, nr 2, poz.54).

Nawet organ administracyjny nie twierdzi, że przed podjęciem zaskarżonej decyzji powiadamiał osoby trzecie o jej przygotowywaniu. Dlatego trafnie Sąd I instancji uzasadnił swój wyrok kwestionując automatyczne pominięcie, a tym samym — niedopuszczenie wszelkich osób trzecich.

C. Naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz.) skarga kasacyjna upatruje również w podważeniu stanowiska organu administracyjnego na temat wielkości obszaru sąsiedniego mającego rzutować na treść wydawanej decyzji w sprawie zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie pojęcie "działki sąsiedniej" (art.61 ust.1 u.plan.zag.prz.), co nakazuje kierować się sposobem dotychczasowego wykorzystania działek położonych w najbliższym otoczeniu kształtowanej działki. Uwzględnienie już istniejącej zabudowy implikuje (zdaniem Sądu I instancji), że uwzględniony obszar nie może być zbyt rozległy. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się trafne ustalenie: "rozstrzygnięcie uzasadnione zostało przesłankami nie wynikającymi z zasad "dobrego sąsiedztwa" tj. wynikającymi z kontynuacji istniejącej zabudowy, lecz przesłankami natury celowościowej względnie urbanistycznej, właściwymi dla zagospodarowania znacznych obszarów zabudowy miejskiej. Wobec powyższego sąd uznaje, że organ odwoławczy w opisanym zakresie, zastąpił w istocie w sposób niedopuszczalny organy właściwe do przygotowania i uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego."

Dotychczasowa zabudowa i nowokształtowana działka mają tworzyć razem urbanistyczną całość. Organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudówy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust 1 rozp.br.pl.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 rozp.br.pl.). Dlatego uwzględniony obszar nie może być zbyt rozległy po to, aby zrealizowana została dyrektywa kontynuacji istniejącej zabudowy.

Przekroczeniem kompetencji przysługujących organowi ustalającemu w decyzji warunki zabudowy terenu jest wyznaczanie treści tej decyzji stosownie do projektów zabudowy sprzed ponad 100 oraz rozwiązaniami wypracowanymi w fazie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niezrealizowanymi do dnia wydania decyzji – z jednej strony przeciwstawionych dzisiejszemu zagospodarowaniu "bezpośredniego sąsiedztwa" planowanej inwestycji – z drugiej strony. Zabudowa mająca dopiero powstać ma stanowić kontynuację zabudowy współcześnie istniejącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I.instancji, że organ wydający zaskarżoną decyzję wkroczył w sposób niedopuszczalny w kompetencje i zadania organów właściwych do przygotowania i uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kierowanie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji obszarem o promieniu około 200 m, w tym - terenem oddzielonym parkiem i znajdującym się w nim stawem stanowi naruszenie powyższych reguł ustawowych. Ze zróżnicowanego wykorzystania poszczególnych części uwzględnionego terenu wybrano nie działki bezpośrednio sąsiadujące z działką, której dotyczy zaskarżona decyzja, ale dalsze działki o innej zabudowie, nie zachowano zasady "dobrego sąsiedztwa" - analiza nie odnosi się do porównań z działkami sąsiednimi.

Wyznaczenie granic terenu analizowanego nie jest celem samym w sobie. Jest to wyłącznie instrument ustawowego obowiązku harmonijnego kontynuowania istniejącej zabudów. Dlatego prawidłowo Sąd I instancji podkreślił pierwszeństwo najbliższych działek, co dobrze oddaje używane w wykładni art.61 u.plan.zag.prz. określenie "zasad dobrego sąsiedztwa" - sąsiedztwa, a nie rozległego obszaru. Stąd też bezwzględną dyrektywą jest niedopuszczalność radykalnego odejścia na nowej działce od funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania działki sąsiedniej: "Przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w wyjątkowo wyważony sposób formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ona podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek; z drugiej jednak, formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz w zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowywała teren. Tylko znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego inwestycją będzie stanowiło ‘kontynuację’ dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p" (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r,, II OSK 1391/06).

NSA podziela więc stanowisko Sądu I instancji, że w dalszym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie organ administracyjny musi ponowne przeanalizować i wyznaczyć granice "analizowanego obszaru", stanowiącego całość z punktu widzenia urbanistycznego, a który w racjonalnej analizie wskazuje na zasady, które powinny wyznaczyć warunki zagospodarowania działki, przeznaczonej do nowej zabudowy.

D. Kolejnym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, był nieprawidłowa interpretacja w decyzji przepisów dotyczących dróg wewnętrznych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art.61. ust.1 pkt 2 u.plan.zag.prz.). Sąd stanął na stanowisku, że dostępność ma być zagwarantowana już w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy. Drogi wewnętrzne podobnie jak droga publiczna muszą istnieć, a nie być jedynie planowane. W niniejszej sprawie drogi wewnętrzne są tylko planowane, więc nie można twierdzić, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji projektowane obiekty miały zapewniony dostępu do drogi publicznej (ul. [...]).

Temu stanowisku Sądu I. instancji skarga kasacyjna zarzuciła błąd w interpretacji prawa materialnego. Jeśli projektowana zabudowa ma zostać zrealizowana na nieruchomości wspólnej, nie można podnosić zarzutu, że poszczególni współwłaściciele nie mogą korzystać w przysługujących im uprawnień właścicielskich. Inwestor ubiegający się o decyzję o warunkach zabudowy nie ma obowiązku już na tym etapie zapewnić każdej z willi miejskich dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o podziale nieruchomości przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Trafnie podniósł Prokurator w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że to organ administracyjny na s.4 decyzji ustalił tak określony obowiązek adresata zaskarżonej decyzji: "teren ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Grudzieniec przez działki nr [...] i [...]".

Analizując powyższy zarzut skargi kasacyjnej należy odnotować, że wniosek strony obejmował nieruchomości położone w P. w rejonie ulic [...] - [...] - [...] (obręb G.. ark. [...]), obejmujące działki o nr geod. [...], [...]. [...],[...], [...], [...], [...],[...].

Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. mówi o "obiekcie budowlanym" w liczbie pojedynczej. "Obiektem budowlanym" jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art.3 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego). "Budowę obiektu budowlanego [ponownie liczba pojedyncza] można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" (art.3 pkt 7 w związku z art.28 ust.1 Prawa budowlanego). Strona w żadnym momencie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie zaprzecza, że przygotowuje budowę wielu budynków po 4 mieszkania w każdym z nich. Skoro więc przedsięwzięcie inwestora, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, obejmuje siedem budynków, to wymóg dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio, bądź poprzez drogę wewnętrzną) musi być spełniony dla każdego z siedmiu budynków. Skoro "teren ma dostęp do drogi publicznej" (art.61 ust.1 pkt 4 u.plan.zag.prz.) to rację ma Sąd I. instancji, że dostęp czyli droga (publiczna lub wewnętrzna dochodząca od budynku do drogi publicznej) musi istnieć w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

E. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.134 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującej oceny wszystkich zarzutów. Sąd uznał, iż przedwczesne i zbędne byłoby rozstrzyganie co do dalszych zarzutów dotyczących szczegółowych zagadnień, a zatem zaniechał podjęcia rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy".

Nie ma wątpliwości, że obowiązkiem Sądu I instancji jest wszechstronne zbadanie zaskarżonej decyzji bez związania zarzutami skargi. Jednakże ocena zawsze jest adekwatna do stanu załatwienia sprawy administracyjnej przez właściwe organy administracyjne. Sąd ma ocenić już podjęte czynności, a niedopuszczalne jest zastępowanie organów administracyjnych, a tym bardziej – wyprzedzanie ich ocen i rozstrzygnięć.

Sąd I instancji zakwestionował przeprowadzenie postępowania bez udziału prokuratora, bez rozważenia, którzy właściciele sąsiednich działek maja prawo uczestniczyć w postępowaniu. Organ administracyjny został zobowiązany do ponownego wyznaczenia granic "analizowanego obszaru". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga dostępu każdej działki do drogi publicznej co najmniej poprzez drogę wewnętrzną. Ten katalog uchybień organu administracyjnego w sprawach podstawowych sprawia, że powstrzymanie się przez Sąd od formułowania dalszych ocen było w pełni zasadne i dopuszczalne. Organ administracyjny zna bowiem podstawy prawne swych kompetencji, zaś Sąd ma za zadanie kontrolować działania organu dopiero po ich wykonaniu.

F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).