Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 554/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 01 czerwca 2022 r., nr [...]; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 01 czerwca 2022 r. (znak sprawy [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz M. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej farmy fotowoltaicznej "K. 2" o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą zapewniającą poprawną pracę oraz zabezpieczającą mienie na terenie części działki o numerze ewid. [...] położonej w obrębie geod. K.x (dalej jako: "inwestycja").

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: "inwestor" albo "skarżący") zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Następnie decyzją z dnia 01 czerwca 2022 r. Burmistrz K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Zdaniem organu I instancji z uwagi na treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") planowane zamierzenie winno być uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez naruszenie prawa strony do zabudowy,

2. art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w sytuacji braku objęcia terenu inwestycji obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

3. art. 10 ust. 2a ustawy poprzez przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na inwestycji polegającej na budowie odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW obligatoryjnie wymaga ich przeznaczenia i rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

4. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie oceny czy inwestycja spełnia przesłanki określone w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyjaśniło, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (aktualnie 500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu. Organ II instancji, wskazując na treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że planowana inwestycja stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi), co powoduje, że nie jest możliwe lokalizowanie wskazanych w powyższym przepisie urządzeń bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. W konsekwencji realizacja tych urządzeń na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

W przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie polega na budowie wolnostojącej farmy fotowoltaicznej "K. 2" o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą zapewniającą poprawną pracę oraz zabezpieczającą mienie na terenie części działki o numerze ewid. [...] położonej w obrębie geod. K.x. Zgodnie z wnioskiem maksymalny obszar podlegający przekształceniu wynosi 1,6 ha. Zamierzenie planowane jest do realizacji na gruntach rolnych klasy IVa, stanowiących część działki objętej wnioskiem. W najbliższym otoczeniu terenu zamierzenia znajdują się głównie grunty rolne. Dla części działki objętej wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 29 grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. 1 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2010 r. Nr 48, poz. 1117), niemniej jednak inwestor oświadczył, że przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie objętym planem miejscowym.

Dla części obszaru, na którym inwestycja ma być zrealizowana obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...], w którym ustalono przeznaczenie i następujące generalne zasady zagospodarowania jednostek terenowych wydzielonych za pomocą linii rozgraniczających na rysunku i oznaczonych symbolami R (tereny gospodarki rolnej): - niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa, w tym związana z produkcją rolniczą, z wyjątkiem szklarni i namiotów foliowych oraz niewielkich, tymczasowych obiektów do obsługi upraw sadowniczych bądź warzywnych, o kubaturze do 20 m3/l ha terenów; - dopuszczalna jest budowa stawów, zakładanie plantacji i inne formy intensywnej gospodarki rolnej (bez prawa zabudowy); - dopuszczalne jest przeprowadzanie elementów liniowych infrastruktury technicznej i lokalnej komunikacji, wraz z lokalizacją urządzeń i obiektów towarzyszących.

Z powyższego wynika, że dla części terenu inwestycji objętej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ani też dla pozostałego obszaru, którego wniosek dotyczy, nie przewidziano możliwości realizacji zamierzenia polegającego na zabudowie systemami fotowoltaicznymi. W rezultacie Kolegium doszło do wniosku, że brak jest możliwości uwzględnienia wnioski i ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wolnostojącej farmy fotowoltaicznej "K. 2" o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą zapewniającą poprawną pracę oraz zabezpieczającą mienie na terenie części działki o numerze ewid. [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 01 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej farmy fotowoltaicznej "K. 2" o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą zapewniającą poprawną pracę oraz zabezpieczającą mienie na terenie części działki o numerze ewid. [...] położonej w obrębie geod. K.x.

Jak wskazuje analiza akt sprawy istota zawisłej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji będzie dopuszczalna jedynie w sytuacji, gdy możliwość powyższą przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustawodawca zdecydował się na rozróżnienie zasad lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW oraz powyżej 500 kW. Lokalizacja tych ostatnich jest możliwa przy uwzględnieniu treści art. 10 ust. 2a ustawy, który przewiduje, że dopuszczenie lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW musi nastąpić w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, łącznie z ustaleniem ich stref ochronnych oraz treści art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym należy określić w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Regulacja zawarta w art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. została wprowadzona ustawą z dnia 06 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r., Nr 155, poz. 1043) i była uzasadniona koniecznością uwzględniania w planowaniu przestrzennym zagadnień energetycznych, co miało pozwolić na uporządkowanie na przyszłość gospodarki przestrzennej w odniesieniu do planowania i realizacji inwestycji energetycznych (druk sejmowy Sejmu RP VI Kadencji, poz. 2565). Jak powyżej wskazano, jej skutkiem było rozróżnienie dwóch rodzajów urządzeń – wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) oraz urządzeń wytwarzających energię o niższej mocy.

W przypadku tych pierwszych powstały wątpliwości dotyczące zasad ich lokalizacji, a w szczególności ustalenia, czy możliwa jest ich realizacja na terenach, które nie zostały pod ten cel przewidziane, najpierw w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie w planie miejscowym. Odnosząc się do powyższej kwestii podzielić należy pogląd, że przepisy art. 15 ust. 3 pkt 2a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie zakazują realizacji elektrowni fotowoltaicznych poza obszarami wskazanymi w studium pod tego rodzaju inwestycji, nawet w przypadku, gdy realizacja tego typu inwestycji nie została przewidziana w powyższym akcie planistycznym. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy, to zawarłby w tym względzie podobne unormowanie, jak w odniesieniu do obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, dla których art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wprost przewiduje możliwość ich lokalizacji wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW takiego przepisu brak. W konsekwencji, gdy takie obszary nie zostały wskazane w studium, to dopuszczalność inwestycji należy ocenić, biorąc pod uwagę treść obowiązującego planu miejscowego, natomiast w przypadku jego barku realizacja tego typu inwestycji jest możliwa na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Jak powyżej wskazano, gdyby taka była wola ustawodawcy do odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b ustawy w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I intonacji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane sąd do uwzględnienia wykładni zawartej w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot wpisu sądowego w wysokości 500,- zł.