Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 50 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej – k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zgodności z prawem wybudowanego budynku gospodarczego oraz wiaty na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i ul. [...] (obecnie ul. [...]), na działce nr "1", w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu podał, że po oględzinach nieruchomości stwierdzono zgodność lokalizacji wybudowanego budynku gospodarczego i wiaty gospodarczej z przyjętym zgłoszeniem i z prawomocną na okres przyjęcia zgłoszenia decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, określającą planowaną budowę wymienionych obiektów w odległości 1,50 m od granic sąsiadujących działek. Wobec stwierdzenia powyższych faktów, prowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wybudowanego budynku gospodarczego oraz wiaty na nieruchomości położonej w T. na działce nr "1", stało się, zdaniem organu, bezprzedmiotowe; postanowiono zatem o jego umorzeniu.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...]r. złożył M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 77 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał m. in., że decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem prawa i utraciła byt prawny ze skutkiem od chwili jej wydania. Nie można więc powoływać się na jej legalność w innym postępowaniu. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej, zgodnie z postanowieniami art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyla wszelkie skutki prawne jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości działań wykonanych na jej podstawie. Nie może więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdzić, że obie inwestycje na działce nr "1" są legalne i wybudowane zgodnie z prawem. Nadto obiekty te wybudowane zostały niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, bowiem inwestor w praktyce wybudował jeden budynek gospodarczy, łącząc w całość obie budowle, którego łączna powierzchnia przekracza 35 m2.

Decyzją z dnia [...]r., znak [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. B. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r., umarzającej postępowanie administracyjne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał G. i J. K. rozbiórkę budynku gospodarczego oraz wiaty na nieruchomości położonej w T. na działce nr "1".

W uzasadnieniu podał, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych w organie administracji architektoniczno-budowlanej wymagają enumeratywnie wyliczone w art. 30 Prawa budowalnego roboty budowlane. Działanie inwestora dokonującego zgłoszenia będzie zgodne z prawem tylko wówczas, gdy przedmiot zgłoszenia będzie odpowiadać dyspozycji przepisu art. 30 Prawa budowlanego. Działanie inwestora wtedy dopiero nie będzie nosiło cechy samowoli budowlanej, gdy dla zamierzonych robót budowlanych wystarczające będzie zgłoszenie, a do wykonania robót budowlanych inwestor przystąpi nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Porównanie dokumentacji dołączonej do zgłoszenia przedmiotowych obiektów z dokumentacją fotograficzną, wykonaną podczas oględzin, pozwala na stwierdzenie, że inwestor nie wykonał dwóch odrębnych obiektów, lecz jeden obiekt, składający się z części gospodarczej i podcienia, w którym utworzono kojec dla psów. W konsekwencji powstał obiekt o wymiarach około 9,1 m x 8,1 m, a zatem niezwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy jedna część obiektu, określana przez inwestora jako "budynek gospodarczy", jak i część określana jako "wiata", posiadają wspólny dach, wsparty tak na elementach konstrukcyjnych "wiaty" jak i "budynku gospodarczego", trudno mówić o tym, iż mamy do czynienia z dwoma obiektami. Zatem w warunkach wadliwie przyjętego przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia, wystąpiła określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego. W tym postępowaniu należy rozstrzygnąć, czy usytuowanie tego obiektu jest zgodne z prawem, szczególnie, czy istnieje dopuszczalność usytuowania obiektu w odległości 1,5 m od ogrodzenia w granicy z działką sąsiadującą nr "2" oraz nr "3". Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta T. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i wiaty gospodarczej, na nieruchomości nr "1", która dopuszczała sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiadującą działką. Konstrukcja zastosowana w art. 156 k.p.a. jest przykładem unieważnialności z mocą wsteczną. Dodatkowo, na skutek podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zasadne jest również badanie zgodności zrealizowanej inwestycji z prawem, m. in. z warunkami techniczno – budowlanymi, a przedmiotowa inwestycja warunków takich nie spełnia. Dopuszcza się bowiem sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro jednak został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, to należy mieć na uwadze jego zapisy, a one nie przewidują sytuowania budynków w mniejszej odległości, niż wskazane w w/w rozporządzeniu. W związku z istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma też możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której ustalenia dopuszczałyby sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) lub bezpośrednio przy tej granicy. W przedmiotowej sprawie odległość obiektu budowlanego od granicy z sąsiednią działką wynosi 1,5 m. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia również innych wymogów technicznych. Organ dodał, że wydając merytoryczną decyzję nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż orzekał na podstawie takiego samego materiału dowodowego, który jedynie odmienienie ocenił. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest natomiast kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. w sprawie [...], pełnomocnik G. K. oraz J. K., zaskarżył ją w całości. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie do ustalonego przez organ II instancji stanu faktycznego,

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zastosowanie przedmiotowych przepisów do obiektu niebędącego budynkiem.

3) naruszenie §114 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta w T. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic [...],[...],[...] w T.

Dodatkowo skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) naruszenie przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a., a to poprzez merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania,

2) naruszenie art. 28 k.p.a. skutkujące przyjęciem, iż brak interesu prawnego M. B. nie był w niniejszej sprawie ewidentny, jednoznaczny i niewątpliwy, podczas gdy treść odwołania wniesionego przez M. B. nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych,

3) naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie błędnego przyjęcia, że budynek gospodarczy oraz wiata stanowią jeden budynek,

4) naruszenie przepisów art. 6, 8, 9, 10 §1i §3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, informowania stron o ustaleniach mogących mieć wpływ na wynik postępowania, udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego lub podania przyczyny odstąpienia od tej zasady.

Z uwagi na powyższe, w imieniu Skarżących pełnomocnik wniósł m. in. o:

- uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r.,

- dopuszczenie wszystkich dowodów wymienionych w treści skargi,

- zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...]r., zatem po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, M. B. nabył prawo własności nieruchomości o nr działki "3". W konsekwencji na dzień wydawania wskazanej decyzji M. B. nie był stroną postępowania administracyjnego. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przy czym na dzień wydania decyzji budynek gospodarczy oraz wiata gospodarcza były już całkowicie wybudowane. Słusznie wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., że lokalizacja wybudowanego budynku gospodarczego i wiaty gospodarczej jest zgodna przyjętym zgłoszeniem i z prawomocną na okres przyjęcia zgłoszenia decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, określającą planowaną budowę wymienionych obiektów w odległości 1,50 m od granic sąsiadujących działek. Nadto, zgodnie z treścią sentencji skarżonej decyzji, została ona wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Z tego wynika, że organ przyjął, iż jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Pełnomocnik zwraca jednak uwagę, że wstępny fragment tego przepisu prawa nakazuje, aby taka decyzja - w tym przypadku nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego - mogła zostać wydana, nie może upłynąć okres dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem w stanie niniejszej sprawy w ogóle brak jest postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Konsekwentnie zatem nie mogła być wydana przez organ II instancji decyzja o rozbiórce obiektów budowlanych. Co więcej, art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu budowy. Ergo, budowa obiektu budowlanego musi być w toku. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektami budowlanymi, których budowa zakończyła się jeszcze w roku 2010, a zatem na długo przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie nawet przez organ I instancji. Nadto, wiata gospodarcza nie spełnia wymogów definicji legalnej budynku. W konsekwencji, do wiaty gospodarczej wybudowanej przez skarżących nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przywołane przez organ. Przy tym wiata taka powinna zostać sklasyfikowana jako samodzielny i odrębny - w stosunku do budynku gospodarczego - obiekt budowlany. Organ II instancji wydając skarżoną decyzję zignorował także treść obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając autorytarnie i w sposób dowolny, że akt ten nie reguluje kwestii odległości obiektów budowlanych od granicy działki. Kwestia ta w sposób pośredni została uregulowana w treści §114 ust. 1 planu, który stwierdza, że dla istniejącej zabudowy o wskaźnikach i parametrach zabudowy innych niż określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów określonych w rozdz. 2, dopuszcza się wszelkie prace budowlane niewykraczające poza dotychczasowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Do powyższego postanowienia kwalifikują się już wszystkie obecnie istniejące obiekty budowlane należące do Skarżących, jak również obiekty budowlane znajdujące się na nieruchomościach sąsiadujących, również te, które należy brać pod uwagę w przypadku określania zasad tzw. dobrego sąsiedztwa. W celu ustalenia dotychczasowych parametrów i wskaźników zabudowy, powinno zostać przeprowadzone szczegółowe postępowanie, którego nie przeprowadzono. Skoro już uprzednio okazało się możliwe określenie położenia obiektów budowlanych w odległości 1,5 metra od granic działek (w czasie, kiedy plan nie obowiązywał), to już wówczas musiały takie obiekty istnieć na obszarze przyjętym do porównania i takie faktycznie występują. Dodatkowo, M. B. nie tylko nie powoływał się na swój interes prawny we wniesieniu odwołania, ale przede wszystkim w żaden sposób nie próbował go wykazać. Zatem organ rozstrzygający odwołanie nie mógł a priori przyjąć, że wybudowanie budynku gospodarczego oraz wiaty gospodarczej ma jakikolwiek wpływ na nieruchomość sąsiednią, tj. na nieruchomość należącą do M. B. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy winno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego w sprawie, zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona. Wymogi te nie zostały jednak spełnione.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. WINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6/66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002/4/42; A. Wróbel, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el. i podana tam literatura oraz orzecznictwo).

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji potraktował zasadę dwuinstancyjności jedynie formalnie, natomiast uniemożliwił stronom (skarżącym) weryfikację niektórych ustaleń i ocen, dokonanych po raz pierwszy dopiero w toku rozpatrywania odwołania, pomimo tego, że organ pierwszej instancji kwestii tego rodzaju nie badał.

Orzecznictwo dotyczące wymogów dwuinstancyjności postępowania jest bogate. Przykładowo, WSA w Kielcach w wyroku z 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14, LEX nr 1467825, stwierdził, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, iż zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Z kolei w wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2014 r., sygn. III SA/Łd 1310/13 (LEX nr 1443977, nieprawomocny) stwierdzono, że zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Go 289/09; dostępny, podobnie jak dalsze wyroki w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, który nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów prawa budowlanego i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując podstawę rozstrzygnięcia art. 104 i 105 §1 k.p.a., nie badał w ogóle niektórych kwestii, które stały się podstawą decyzji odwoławczej WINB. Ten z kolei uchylił w całości decyzję PINB, nakazując jednocześnie skarżącym rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych, pomimo umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. W czasie postępowania pierwszoinstancyjnego, na skutek uznania legalności inwestycji, w ogóle nie pojawiał się np. problem dopuszczalności, bądź braku dopuszczalności postępowania legalizacyjnego, którego podstawą jest uprzednie ustalenie wystąpienia samowoli budowlanej, a ta kwestia powinna zawsze poprzedzać wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Każdy organ powinien pamiętać, iż stosowane przez niego środki, zwłaszcza o charakterze dotkliwym dla inwestora, powinny być proporcjonalne i adekwatne do stopnia naruszenia "Nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa ma swoje źródło w Konstytucji RP i (...) zasadzie wolności budowlanej. W obecnym stanie prawnym właściwy organ zobowiązany jest zatem najpierw do zbadania, czy możliwe jest w przypadku danej samowoli o charakterze kwalifikowanym osiągnięcie stanu zgodności z prawem – jeżeli odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, to wtedy wszczęte zostanie postępowanie legalizacyjne. Skutkiem tego to, co ustawodawca ustanawia w istocie jako zasadę – nakaz rozbiórki, staje się wyjątkiem, gdyż może być on wydany dopiero po jednoznacznym ustaleniu braku możliwości legalizacji." (M. Cherka, W. Grecki "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 119 – 120). Tymczasem bez zbadania tej kwestii przez PINB, w drugiej instancji stwierdzono po raz pierwszy, że nie ma możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej, bowiem nie pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja określająca warunki zabudowy została uznana za nieważną. Skarżący mają w kwestii ewentualnej legalizacji samowoli – o ile oczywiście tak ją kwalifikować, gdyż zasadniczo ich zdaniem nie jest to samowola – odmienne zdanie, czemu wyraz dają w skardze. Jeśli by już uznawać przedmiotową inwestycję za samowolę, to ich zdaniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego daje możliwość jej legalizacji. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organów administracyjnych w postępowaniach wyjaśniających i w dokonywaniu ocen, dlatego kwestia ta powinna być zbadana przez organ pierwszej instancji i powinna podlegać ewentualnej weryfikacji przez administracyjny organ drugiej instancji. Skarżący zostali takiego prawa pozbawieni, bowiem kwestia ta – uznania inwestycji za samowolę budowlaną – została po raz pierwszy podniesiona – co należy powtórzyć – w decyzji WINB, od której odwołanie w zwyczajnym toku instancji nie przysługuje, a jedynie skarga do WSA.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpatrywał żadnych zarzutów G. i J. K. (co oczywiste, skoro decyzja pierwszoinstancyjna była dla nich korzystna), bowiem odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie złożyła strona przeciwna, mająca sporne interesy. Zatem decyzja organu drugiej instancji o nakazie rozbiórki, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, z powyższych względów ograniczyła prawo stron (skarżących) do weryfikacji rozstrzygnięcia dla nich niekorzystnego, pozbawiając ich prawa złożenia środka odwoławczego w zwykłym toku instancji.

Przy tym, skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji odwoławczej dowiedzieli się, jaka jest argumentacja przemawiająca za orzeczeniem nakazu rozbiórki i uznaniem braku możliwości legalizacji "samowoli", przez co nie mogli wcześniej przedstawić swej argumentacji. Z tych względów stosowne wnioski dowodowe zawarli dopiero w skardze do Sądu. Sąd zasadniczo nie może prowadzić postępowania dowodowego, a jedynie w bardzo ograniczonym zakresie (art. 106 §3 p.p.s.a.). Dlatego to organy administracyjne powinny wyjaśnić w ramach postępowania dowodowego kwestie dla stron sporne, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. co prawda pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, jednak takie rozstrzygnięcie nie może być stosowane w każdym przypadku, należy bowiem stosować także pewne zasady ogólne obowiązujące w procedurze administracyjnej. Wskazane zostały one m. in. w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych i poglądach doktryny. Czym innym jest sytuacja, kiedy np. organ pierwszej instancji odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy, a organ drugiej instancji, opierając się na tych samych przepisach, uchyla taką decyzję, wydając rozstrzygnięcie co do istoty i dla wnioskodawcy pozytywne. W niniejszej sprawie, z powyższych względów, sytuacja jest zupełnie inna.

Na marginesie jedynie można przywołać w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. II SA/Rz 353/13, LEX nr 1505981, gdzie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji zauważono: "Jeśli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jakkolwiek wyrok ten jest nieprawomocny, to jednak podobne poglądy znaleźć można także w innych wyrokach (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 424/10; wyrok WSA w Kielcach z 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14, LEX nr 1467825). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie było podstaw do orzeczenia nieważności zaskarżonej decyzji (jak w przywołanym wyroku WSA w Rzeszowie), stwierdzono jednak uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że "o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia (...)" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., I SA/Wa 188/05, LEX nr 189214; A. Matan, Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el.). Skoro Sąd do powyższych wniosków doszedł po analizie, która wkraczała na poziom szczegółowy, stąd nie mogło być mowy o stwierdzeniu takiego naruszenia prawa, które byłoby naruszeniem rażącym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.

W tym miejscu należy odnieść się jeszcze do zarzutu, że odwołanie zostało rozpoznanie przez WINB, pomimo tego, że odwołujący się nie posiadał przymiotu strony postępowania. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. II SA/Ol 911/07, LEX nr 463531, z brzmienia art. 37 w zw. z art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obecnie art. 52 p.b. z 7 lipca 1994 r.) wynika niezbicie, iż stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są zobowiązani na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu lub jego części. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest więc jedynie podmiot mający interes prawny w tym postępowaniu. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego a nie procesowego. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwiania sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. I tak osoba ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07, LEX nr 483242). Odwołujący się M. B. przymiot strony, zdaniem Sądu, posiadał, bowiem jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących, a przedmiotowy obiekt (bądź obiekty, co jest sporne) położony jest w bardzo bliskiej odległości od jego działki (ok. 1,50 m), przez co może oddziaływać na jego nieruchomość. W tym zakresie zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, aczkolwiek zaskarżona decyzja musiała być uchylona z innych powodów, wcześniej opisanych.

Wszystkie wskazane uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako że konieczne będzie zachowanie w dalszym postępowaniu zasady dwuinstancyjności przy ocenie wszelkich wyłaniających się w sprawie wątpliwości oraz wnioskowanych dowodów. Podstawą takiego rozstrzygnięcia są art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy tym możliwe jest odstąpienie od dalej idącej sądowej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu dwuinstancyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Należy tu wyraźnie zaznaczyć, że Sąd nie przesądza rozstrzygnięć organów, które winny zostać wydane w dalszym postępowaniu. Strony – w razie niezadowolenia z treści zapadłych rozstrzygnięć – będą miały możliwość ich kwestionowania, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, łącznie z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.