Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 9/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 699/20 w sprawie ze skargi J. K. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz J. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 699/20, po rozpoznaniu skargi J. K. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, 1/ stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 28 listopada 2017 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zatwierdził, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., zwanej dalej: p.r.d.) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r.) stałą organizację ruchu w związku z wprowadzeniem oznakowania B-35 tabliczką T-0 w ciągu ul. C. od ul. Ś. do ul. J. w K.

Powyższe zarządzenie o zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu zostało zaskarżone przez J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. K. Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "[...]" w K.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 808/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na powyższy akt uznając, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w jego zaskarżeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19, uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 229/19, orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił m.in., że kwestia zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rodzaju aktu została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

WSA stwierdził także, że kwestia legitymacji skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, zwanej dalej: u.s.g.) została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19. Sąd kasacyjny wskazał m.in., że wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżącego, np. w zakresie dostępu do nieruchomości będącej jego własnością i wykorzystywania nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie narusza przez to interes prawny skarżących. Powyższa kwestia nie podlega zatem dalszemu badaniu przez Sąd pierwszej instancji, który jest tym stanowiskiem związany na podstawie art. 190 p.p.s.a.

Ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło zatem Sądowi I instancji dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu. W wyniku poczynionych rozważań WSA uznał, że zaskarżony akt odpowiada prawu.

Na skutek skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jego naruszenie przez Sąd Wojewódzki miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie, które nie realizuje wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. WSA przytoczył wprawdzie przepisy prawa materialnego, będące podstawą dla organu do wydania aktu w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu, przytoczył także szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie do tego, jak powinna wyglądać sądowa kontrola takich aktów, jednakże sam do tak wyznaczonego wzorca kontroli się nie zastosował.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrola ta powinna obejmować zarówno dokumentację, na którą składa się m.in. projekt stałej organizacji ruchu, uzasadnienie dla tej zmiany, wyważenie interesu publicznego i prywatnego. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu ma szczegółowo wskazywać, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku oceny takiej zabrakło, mimo konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego argumentów – zarówno w wezwaniach organu do usunięcia naruszeń prawa, jak i w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki, poza przytoczeniem treści przepisów i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podniósł tak naprawdę jedynie, że sporządzony projekt organizacji ruchu zawierał właściwe dokumenty, zmiana spowodowana była potrzebami społeczności lokalnej, a także wskazał, że zmiana poprawi bezpieczeństwo ruchu na ul. C., co jest ważne z uwagi na okoliczność poruszania się na tej ulicy komunikacji zbiorowej, a ponadto klienci [...] mogą się przecież zatrzymywać po przeciwnej stronie ulicy. Tymczasem sporządzony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu był, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezwykle lakoniczny, nie zawierał żadnego uzasadnia dla zmiany, a Sąd do jego treści w ogóle się nie odniósł. Z kolei potrzeby społeczności lokalnej omówione zostały wyłącznie poprzez wskazanie na uchwałę Rady Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r., jednakże uchwała ta nie zawierała żadnego uzasadnienia, wnioskowała jedynie o montaż znaku B-35. Skarżący kasacyjnie podnosił, co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że na ul. C. nie kursuje komunikacja zbiorowa, a po przeciwnej stronie ul. C. znajdują się znaki zakazu zatrzymywania się, a więc sugerowana przez Sąd Wojewódzki możliwość zatrzymywania się tam klientów [...] skarżącego również byłaby wykluczona. Wskazane wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku oznaczają, że Sąd nie dokonał oceny, czy organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu przeprowadził jakąkolwiek merytoryczną analizę przedłożonej dokumentacji projektowej, tj. czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze. A przecież Sąd sam podkreślał, że ocena legalności powyższego zarządzenia dokonywana przez sąd administracyjny musi również odnosić się do powyższej kwestii, a więc konieczne jest pośrednio rozważenie przez Sąd, czy dokumentacja projektowa i zgromadzony przez organ materiał dowodowy uzasadniały (w sposób merytoryczny) zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla skarżącego niezrozumiałe jest ograniczanie możliwości postoju aut w pobliżu jego [...] Podkreślił również, że strona przedstawiła szereg argumentów za uznaniem takiego działania za nielegalne. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił zaś stosownych rozważań w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie, wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 699/20, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że na mocy art. 190 p.p.s.a. związany był stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19. WSA wskazał, że prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu zmiany organizacji ruchu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji zatwierdzony przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie kontrolowanym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu posiadał istotne braki. Tym samym zatwierdzenie projektu było co najmniej przedwczesne. Brak w nim wskazanych parametrów geometrii drogi, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Projekt organizacji ruchu powinien zawierać - obok lokalizacji istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych (lit. a) - także dane na temat parametrów geometrii drogi (lit. b). Parametry te winny być zaznaczone na planie mapy sytuacyjnej, odzwierciedlającej położenie jezdni, chodników, poszczególnych pasów i poboczy, tak by możliwe było obliczenie wszystkich istotnych parametrów geometrii drogi, takich jak: szerokość, długość, promienie łuków i wyokrągleń skrzyżowań i zjazdów itp. Załączone do projektu mapy nie zawierają wskazanych elementów. Wykonawca skoncentrował się przede wszystkim na zobrazowaniu lokalizacji istniejących, projektowanych i usuwanych znaków drogowych. Zdaniem Sądu, daje to podstawę do stwierdzenia, że przy sporządzaniu przedmiotowego projektu doszło do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.

Jednym z koniecznych elementów projektu jest także opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. WSA ponownie podkreślił, że ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Przedłożony Dyrektorowi do zatwierdzenia projekt zmiany stałej organizacji ruchu nie zawierał charakterystyki drogi i ruchu na drodze w wymaganym do tego zakresie (§ 5 ust. 1 pkt 5 zdanie pierwsze rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.).

W związku z powyższym, WSA stwierdził, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie mógł skutecznie ocenić, czy wprowadzony zakaz postoju (znak B-35) jest zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Co prawda w projekcie tym, w pkt 6 "Opis rozwiązań projektowych" wskazano, że "Wprowadzony zakaz postoju dotyczy strony prawej odcinka od ul. Ś. do ul. J. W związku z długością ulicy na jakiej wprowadzony zakaz obowiązuje, tj. ok. 400 m, znaki zakazu powtórzono w rejonie ul. D. (dr. wewnętrzna). Z uwagi na brak możliwości zlokalizowania znaku za wlotem ul. D. (teren przy jezdni stanowi teren prywatny), przed skrzyżowaniem z ul. J. również umieszczono znaki B-35, tabliczkę z informacją, iż "Nie dotyczy pobocza" oraz tabliczkę t-25c wskazując koniec odcinka na którym obowiązuje wprowadzony zakaz postoju", oraz, że ul. C. stanowi drogę publiczną gminną i służy w głównej mierze do obsługi ruchu lokalnego, to nie wskazano czy posiada ona obustronne chodniki i z czego wykonane, jaka jest dopuszczalna na tym terenie prędkość poruszania się pojazdów. Nie scharakteryzowano też ruchu lokalnego. Nie wiadomo, czy istniejący ruch drogowy na tym odcinku dróg, obejmujący projekt zmian stałej organizacji ruchu, został określony jako ruch lokalny o małym, średnim, czy też dużym natężeniu; czy i kiedy występuje okresowy wzrost natężenia ruchu. Załączone do projektu zdjęcia przedstawiają na uwidocznionych na nich odcinkach drogi, po jednej jej stronie chodnik, zaś po drugiej stronie jezdni zaparkowane samochody na pasie gruntu. W ocenie Sądu, wskazana w projekcie charakterystyka drogi i ruchu jest niewystarczająca i w sposób oczywisty nie czyni zadość wymogom prawnym sporządzanego projektu organizacji ruchu, w szczególności w sytuacji, gdy projekt ten zakłada wprowadzenie zmian stałej organizacji ruchu, polegających na ograniczeniu (zakazie) uczestnikom ruchu postoju na określonym obszarze.

Sąd I instancji stwierdził, że trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, iż zatwierdzony kontrolowanym aktem projekt nie zawierał żadnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany. Nie znajduje to odzwierciedlenia ani w treści samego kontrolowanego aktu, ani w treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu tej zmiany. Również nie znajduje to odzwierciedlenia w treści wskazywanej uchwały (uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r.). W jej treści nie sposób znaleźć, by przedmiotowa zmiana spowodowana była rzeczywiście potrzebami społeczności lokalnej w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu na ul. C.

Wobec powyższego zasadne były uwagi skarżącego w tym zakresie, że nie sposób znaleźć racjonalnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. W ogóle nie ustalono kwestii związanej z rodzajem i natężeniem ruchu, choćby okoliczności, czy na przedmiotowej ulicy funkcjonuje, czy też nie, komunikacja zbiorowa, czy istnieją utrudnienia w ruchu spowodowane nieprawidłowym, bądź w niedozwolonych miejscach, parkowaniem samochodów w kontekście bezpieczeństwa i potrzeb społeczności lokalnej, w tym także skarżącego, jako podmiotu prowadzącego na tym terenie działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu, przedmiotowy projekt zmiany organizacji ruchu, zawierający wprowadzenie m.in. znaków zakazu, powinien jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością wprowadzenia zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu, argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym, czego zabrakło w tym wypadku.

WSA stwierdził również, że analiza akt sprawy wskazuje, iż zaskarżony akt wydany został także z naruszeniem § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Projekt zmiany stałej organizacji ruchu zatwierdzony został przez Dyrektora mimo braku załączonej do projektu opinii komendanta miejskiego Policji, która jest wymagana w przypadku projektu obejmującego drogę położoną w mieście na prawach powiatu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że działanie Dyrektora, polegające na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, pomimo niespełnienia przez ten projekt wskazanych wymagań, stanowiło naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 10 ust. 6 p.r.d. oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 5 ust. 1 pkt 5 zd. pierwsze oraz § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. - o jakim mowa w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 920, zwanej dalej: u.s.p.). Skoro zatwierdzony kontrolowanym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu nie spełniał stawianych mu przepisami prawa materialnego wymogów, to tego rodzaju naruszenie ocenić należało jako istotne naruszenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. WSA podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa nie może dochodzić do zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu sprzecznego z wymogami prawa powszechnie obowiązującego, nieuzasadnionego merytorycznie, a więc wydanego sposób dowolny, zwłaszcza, że zatwierdzenie (zmiany) stałej organizacji ruchu tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg. Naruszenie w tym zakresie musiało, zdaniem Sądu I instancji, skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Prezydent Miasta Krakowa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego - przepisu art. 10 ust. 6 p.r.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię - przepis ten nie dotyczy bowiem (jak ocenił to Sąd I instancji) wymagań dla zatwierdzania organizacji ruchu, a jest przepisem kompetencyjnym i organ zatwierdzając organizację ruchu działał w granicach przyznanych mu kompetencji na podstawie upoważnienia zawartego w § 6 ust. 4 statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej K. Zarząd Komunalny w K., zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i

Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji

publicznej (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 3020);

2. prawa materialnego - przepisu § 7 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (z pominięciem wyjątku określonego w z § 7 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia) i uznanie, iż w aktach sprawy brak jest opinii komendanta miejskiego Policji, tymczasem zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia uzyskanie opinii Policji nie jest wymagane w przypadku, gdy projekt organizacji ruchu obejmuje wyłącznie drogi gminne. Biorąc pod uwagę, iż ulica C. w K. jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej, to do zaskarżonego projektu organizacji ruchu opinia Policji nie była wymagana;

3. prawa materialnego - przepisu § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b) Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż na planie sytuacyjnym brak było wskazania parametrów drogi, tymczasem uwarunkowania geometrii drogi wynikają wprost z przyjętej skali planu sytuacyjnego.

4. prawa materialnego - przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt zmian stałej organizacji ruchu nie zawierał charakterystyki drogi i ruchu na drodze w wymaganym do tego zakresie, podczas gdy projekt opisywał szerokość jezdni, rodzaj nawierzchni, kategorię drogi oraz określał ruch jako ruch lokalny;

5. prawa materialnego - przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. Błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rekonstrukcji normy prawnej wypływającej z przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia polega na tym, iż element projektu organizacji ruchu określony jako "opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (...)" zgodnie z jego językową wykładnią powinien zawierać odniesienie się do stanu istniejącego i objaśnienie tego stanu obejmującego: charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Właściwa wykładnia tego przepisu powinna być taka, iż przepis ten nie wymaga od organu zarządzającego ruchem zawarcia analizy i uzasadnienia zastosowania określonego rozwiązania w projekcie organizacji ruchu - w jego opisie technicznym. Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania mogą wynikać z innych działań organu, w szczególności czynności podejmowanych przez organ zarządzający ruchem na podstawie innych przepisów Rozporządzenia, w szczególności z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) Rozporządzenia, czy § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) Rozporządzenia czynnością organizacyjno-techniczną i w świetle treści Rozporządzenia nie musi obligatoryjnie zawierać elementów przekonywania o zasadności wprowadzenia określonego rozwiązania z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego;

6. prawa materialnego - przepisów § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji. Zastosowanie cytowanych przepisów Rozporządzenia przez Sąd I instancji implikowałoby uznanie, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej i ma charakter władczy; nie następuje w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego, a będąc jednocześnie czynnością organizacyjno - techniczną, nie wymaga zamieszczenia szczegółowego uzasadnienia w treści projektu organizacji ruchu;

7. prawa materialnego - przepisu art. 79 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy działania organu miasta na prawach powiatu, a zatem przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być podstawą prawną badania przez Sąd legalności aktu Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu;

8. prawa materialnego - przepisów art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. Sąd I instancji wskazał, iż do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 5 ust. 1 pkt 5 zd. pierwsze oraz § 7 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia. Tymczasem zatwierdzenie organizacji ruchu nie pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami prawnymi, nie występuje oczywista, bezpośrednia sprzeczność i nie wynika to wprost z treści tego przepisu (jak wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej w pkt. 2, 3, 4, i 5). Natomiast w przypadku braku naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności aktu. Tak więc nawet w wypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zatwierdzony projekt organizacji ruchu w części opisu technicznego powinien w sposób bardziej szczegółowy wyjaśniać tok myślowy organu zarządzającego ruchem, nie istniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności zatwierdzonej organizacji ruchu;

9. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji - na skutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, objawiającej się poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zatwierdzony kontrolowanym aktem projekt nie zawierał żadnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany oraz, że nie znajdowało to odzwierciedlenia ani w treści samego kontrolowanego aktu, ani w treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu tej zmiany, jak również nie znajdowało to odzwierciedlenia w treści wskazywanej uchwały (uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r.), podczas gdy w uzasadnieniu uchwały Zarządu Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r. wprost wskazano, iż "Uchwała powstała na skutek licznych wniosków mieszkańców", zaś przeprowadzona w dniu [...].08.2017 r. wizja w terenie w celu dokonania analizy zasadności wprowadzenia zmian, podczas której wykonano dokumentację fotograficzną (znajdującą się w dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu) potwierdziła powstawanie utrudnień w postaci nieprawidłowo zaparkowanych samochodów, które w znaczny sposób zagrażały bezpieczeństwu uczestników ruchu - wobec braku naruszenia przez organ zarządzający ruchem przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia winien był oddalić skargę;

10. przepisów postępowania - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 6 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia - Sąd i instancji - wobec braku naruszenia przez organ zarządzający ruchem przepisu § 7 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 zd. pierwsze, § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b) Rozporządzenia winien był oddalić skargę.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku dokonania prawidłowej wykładni przepisu § 7 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 zd. pierwsze, § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b) oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia, wynikiem analizy przez Sąd I instancji zaskarżonego zatwierdzenia organizacji ruchu pod względem jego zgodności z prawem powinno być uznanie czynności zatwierdzenia organizacji ruchu za zgodną z prawem, a w konsekwencji oddalenie skargi J. K.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania.

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. (NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądził koszty postępowania).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19 przesądził, że "kontrola (WSA) powinna obejmować zarówno dokumentację, na którą składa się m.in. projekt stałej organizacji ruchu, uzasadnienie dla tej zmiany, wyważenie interesu publicznego i prywatnego" NSA zaznaczył także wyraźnie, że "Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo".

NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że "sporządzony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu był niezwykle lakoniczny, nie zawierał żadnego uzasadnia dla zmiany". NSA wyraźnie również dodał, że "potrzeby społeczności lokalnej omówione zostały wyłącznie poprzez wskazanie na uchwałę Rady Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r., jednakże uchwała ta nie zawierała żadnego uzasadnienia, wnioskowała jedynie o montaż znaku B-35". Zaznaczono, iż organ potwierdził "w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że na ul. C. nie kursuje komunikacja zbiorowa, a po przeciwnej stronie ul. C. znajdują się znaki zakazu zatrzymywania się".

Odnosząc się do uzasadnienia uchylanego wyroku WSA podkreślono również, że "ocena legalności powyższego zarządzenia dokonywana przez sąd administracyjny musi również odnosić się do "tego czy organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu przeprowadził "merytoryczną analizę przedłożonej dokumentacji projektowej, tj. czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze".

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle wykładni przepisów zaprezentowanej powyżej, dokonał oceny kwestii uzasadnienia wprowadzonej zmiany.

WSA związany wywodem NSA podkreślił, iż wskazana "w projekcie charakterystyka drogi i ruchu jest niewystarczająca i w sposób oczywisty nie czyni zadość wymogom prawnym sporządzanego projektu organizacji ruchu, w szczególności w sytuacji, gdy projekt ten zakłada wprowadzenie zmian stałej organizacji ruchu polegających na ograniczeniu (zakazie) uczestnikom ruchu postoju na określonym obszarze". Zauważył jednocześnie, iż "przedłożony Dyrektorowi do zatwierdzenia projekt zmiany stałej organizacji ruchu nie zawierał charakterystyki drogi i ruchu na drodze w wymaganym do tego zakresie (§ 5 ust. 1 pkt 5 zdanie pierwsze rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.)". Dodał również, że "Nie znajduje to odzwierciedlenia ani w treści samego kontrolowanego aktu, ani w treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu tej zmiany. Również nie znajduje to odzwierciedlenia w treści wskazywanej uchwały (uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r.). W jej treści nie sposób znaleźć, by przedmiotowa zmiana spowodowana była rzeczywiście potrzebami społeczności lokalnej, która to poprawi bezpieczeństwo ruchu na ul. C. Z treści § 1 wskazanej uchwały wynika tylko, że "Wnioskuje się o montaż znaku B-35 z tabliczką (nie dotyczy pobocza) na ul. J. C. na odcinku od ul. Ś. do ul. J." Nie wyjaśniono jednakże, czym to było spowodowane. Wobec powyższego trafne były uwagi skarżącego w tym zakresie, że nie sposób znaleźć racjonalnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany organizacji ruchu". W istocie zatem to NSA przesądził już stanowisko WSA, że "Przedmiotowy projekt zmiany organizacji ruchu, zawierający wprowadzenie m.in. znaków zakazu, powinien zdaniem Sądu, jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym (tu także i interesie skarżącego znajdującego swoje podstawy z wpływu jaki zaskarżony akt wywiera na sposób korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem i na której prowadzi on działalność gospodarczą), a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu". To wywody zawarte w wiążącym WSA wyroku NSA zdeterminowały więc ocenę, że "argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym, czego zabrakło w tym wypadku".

Przedstawione naruszenia w toku procedury sporządzania projektu organizacji ruchu należało zakwalifikować jako naruszające interes prawny J. K., w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchybienie bowiem normom proceduralnym mogło mieć wpływ na treść rozwiązań w zakresie organizacji przyjętych w ocenianym projekcie. Powoduje to, iż niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g.

Powyższe wskazuje także na brak usprawiedliwionych podstaw zarzutów zawartych w pkt 3 – 6 petitum skargi kasacyjnej, odnoszących się do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia i w istocie sprowadzających się do twierdzenia, że skoro "zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego, a będąc jednocześnie czynnością organizacyjno-techniczną to nie wymaga zamieszczenia szczegółowego uzasadnienia w treści projektu organizacji ruchu".

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić również zawarty w punkcie 9 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt. 5, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia objawiający się "poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zatwierdzony kontrolowanym aktem projekt nie zawierał żadnego uzasadnienia wprowadzonej zmiany oraz, że nie znajdowało to odzwierciedlenia ani w treści samego kontrolowanego aktu, ani w treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu tej zmiany, jak również nie znajdowało to odzwierciedlenia w treści wskazywanej uchwały (uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] P. z dnia [...] lipca 2017 r.).

Analiza wszystkich wskazanych wyżej zarzutów prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

W konsekwencji nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 6 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia opisanym w punkcie 10 petitum skargi kasacyjnej.

Za chybiony uznać należy także zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 10 ust. 6 p.r.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, gdyż zdaniem organu skarżącego kasacyjnie "przepis ten nie dotyczy bowiem wymagań dla zatwierdzania organizacji ruchu, a jest przepisem kompetencyjnym i organ zatwierdzając organizację ruchu działał w granicach przyznanych mu kompetencji na podstawie upoważnienia zawartego w § 6 ust. 4 statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie". Zarzut ten jest bezzasadny przede wszystkim dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego poglądu nie wyraził. Brak bowiem wywodu WSA wskazującego wprost, że art. 10 ust. 6 p.r.d. dotyczy wymagań dla zatwierdzania organizacji ruchu. Nie sposób przypisać istnienia oceny prawnej i dokonania wykładni przez sąd administracyjny określonego przepisu bez powołania się na jej wyrażenie w stosownej wypowiedzi zamieszczonej w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Podnieść wypada, iż ze względu na przewidziane w art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną (wykładnią) wyrażoną w orzeczeniu sądu, niedopuszczalne jest domniemywanie poglądów sądu administracyjnego, które nie zostały w danym orzeczeniu wyraźnie uzewnętrznione (por. wyrok NSA z 3 września 2020 r., II GSK 1895/18). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaznaczył tylko, że działanie Dyrektora, polegające na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, pomimo niespełnienia przez ten projekt wskazanych wymagań, stanowiło naruszenie przepisów prawa – art. 10 ust. 6 p.r.d. oraz przepisów wykonawczych, w tym § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 5 ust. 1 pkt 5 zdanie pierwsze rozporządzenia.

W tym kontekście należy zauważyć, iż zgodnie z omawianym art. 10 ust. 6 p.r.d. prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W niniejszej sprawie organ wydał akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej (uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 83, nb 71). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności (verba legis): konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 p.r.d.). Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej; nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego; ma charakter władczy uchwały z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13; Wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 2497/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Jednak, jak wynika z wiążącego zarówno WSA jak i NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19, uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo. Nie zmienia to jednak faktu, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, lecz nie stanowi aktu wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13; wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 2497/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 79 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, który to przepis zawiera kilka jednostek redakcyjnych. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, naruszona przez Sąd I instancji. Nie wskazano również, że zaskarża się ten przepis w całości. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Na marginesie należy zauważyć, iż wskazywane w skardze kasacyjnej ewentualne mankamenty uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji w zakresie wywodów prawnych oraz odniesienia się do stanowiska w zakresie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinny być kontestowane przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem (zdanie pierwsze), "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (por. uchwałę NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Wśród zarzutów rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej brak jednak takowej podstawy zaskarżenia. Brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwia zatem NSA - stosownie do treści art. 183 tej ustawy - merytoryczną jego ocenę.

Trafny okazał się natomiast zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania § 7 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Z akt wynika, że oceniany projekt dotyczył dróg gminnych i wewnętrznych. Zatem w sprawie nie była wymagana opinia organu Policji, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Powyższy błąd Sądu I instancji nie mógł jednak spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec wskazanych powyżej naruszeń w procedurze zatwierdzania projektu organizacji ruchu (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1630/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).