Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 840/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz M. B. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy D. przyznał skarżącej zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy D. odmówił zwrotu kosztów podróży i innych należności z tytułu stawiennictwa pełnomocnika strony w dniu [...] kwietnia 2017r. Oba rozstrzygnięcia doręczono pełnomocnikowi strony w dniu [...] maja 2017 r.

W ustawowym terminie strona, reprezentowana przez pełnomocnika A. S., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z treści odwołania wynikało, że skarżąca nie wnosi zastrzeżeń, co do treści decyzji, wskazując, że sentencja decyzji odpowiada prawu. Podała również, że w uzasadnieniu decyzji poczyniono błędne ustalenia, w trakcie postępowania popełniono błędy, co powinno prowadzić do "zmiany ex nunc". W treści odwołania skarżąca zaskarżyła postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie zwrotu kosztów podróży i innych należności z tytułu stawiennictwa pełnomocnika strony, domagając się zwrotu kosztów stawiennictwa w siedzibie organu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Podniosła, że postanowienie zawiera błędne pouczenie o środkach odwoławczych oraz, że ma prawo zaskarżyć postanowienie w odwołaniu od decyzji, na podstawie art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie jest niedopuszczalne. Organ wskazał, że jak wynika z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga wprawdzie szczegółowego uzasadnienia, niemniej z jego treści wynikać musi, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Natomiast z treści wniesionego odwołania wynika wprost, że strona z decyzji jest zadowolona i uznaje decyzję za zgodną z prawem. Strona nie jest natomiast zadowolona z treści postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zwrotu kosztów stawiennictwa pełnomocnika strony.

Kolegium podkreśliło, że ze względu na funkcje i cel odwołania (art. 127 i 128 k.p.a.) zarzuty dotyczące postanowienia powinny wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej, co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest zatem, w jego ocenie, rozstrzyganie tych kwestii odrębnie

w drodze postanowienia organu odwoławczego. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie odwołanie jest w istocie zażaleniem na postanowienie. Przemawia za tym brak zarzutów w odwołaniu odnoszących się do decyzji oraz okoliczność, że skarżone postanowienie wydane zostało już po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji i po wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty.

Kolegium wyjaśniło również, że przyznanie albo odmowa przyznania zwrotu kosztów osobistego stawienia się jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W skardze do tut. Sądu strona, zaskarżyła decyzję Kolegium. Jej zdaniem rolą organu odwoławczego powinno być wyeliminowanie postanowienie o odmowie zwrotu kosztów z obrotu prawnego. Podniosła, że nie jest prawdą, iż z treści wniesionego odwołania wynikało wprost, że jest z niej zadowolona i uznaje ją za zgodną z prawem. Wskazała, że decyzja to nie tylko jej sentencja, to także uzasadnienie i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, czy prawidłowość procedury. W ocenie skarżącej, Kolegium zobowiązane było skontrolować postępowanie organu pierwszej instancji w całym zakresie, a zwłaszcza w zakresie wskazanych w odwołaniu od decyzji uchybień.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017r. skarżąca podniosła, że aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie, nawet bez uzasadnienia. Wystarczające jest wskazanie przez stronę kwestionowanego aktu i stwierdzenie, że nie akceptuje ona jego treści. Zdaniem skarżącej, uznanie niedopuszczalności odwołania wymagałoby stwierdzenia braku jakiegokolwiek zarzutu dotyczącego czynności organu w toku postępowania, a że tak nie było świadczą zarzuty odwołania "w uzasadnieniu decyzji poczyniono błędne ustalenia, w trakcie postępowania popełniono błędy", a organ nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności tej części odwołania. Odnośnie odmowy zwrotu kosztów stawiennictwa skarżąca wskazała m.in., że błędem racjonalnego ustawodawcy jest brak uregulowania ochrony prawnej w przypadku sporu z organem, zasadne byłoby więc pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej SKO ), stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017r., wydanej w przedmiocie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

P. wydane postanowienie ma charakter wyłącznie formalny, w pierwszej kolejności należało dokonać oceny jego prawidłowości z perspektywy art. 134 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną jego wydania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, bądź wyczerpanie już przysługujących środków odwoławczych.

W rozpoznawanej sprawie SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania przyjmując, że z treści wniesionego dowołania wynika, że Strona z decyzji jest zadowolona i uznaje decyzję za zgodną z prawem, za czym przemawia brak zarzutów odnoszących się do decyzji. Strona nie jest natomiast zadowolona z treści postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zwrotu kosztów stawiennictwa pełnomocnika Strony. Zdaniem SKO, skoro Strona w odwołaniu skarży jedynie postanowienie, wydane przy tym już po wydaniu decyzji, to w istocie jest ono zażaleniem, a zatem organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Skarżący kwestionując w skardze rozstrzygnięcie SKO podnosi m.in., że nie jest prawdą, iż z treści wniesionego odwołania wynikało wprost, że jest z niej zadowolony i uznaje ją za zgodną z prawem. Jej zdaniem, decyzja to nie tylko jej sentencja ale także uzasadnienie i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, czy prawidłowość

( sprawiedliwość ) procedury.

W ocenie Sądu, rację w zaistniałym sporze należy przyznać skarżącemu. Wymaga przede wszystkim podkreślenia, że stanowisko skarżącego zawarte w skardze, koresponduje z wniesionym odwołaniem, w którym wprawdzie skarżący kwestionuje postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017r. o odmowie zwrotu kosztów podróży i innych należności z tytułu stawiennictwa pełnomocnika strony, jednakowoż we wstępnej jego części, podając co prawda, że nie wnosi zastrzeżeń do treści decyzji, jednocześnie stwierdza, że "w uzasadnieniu decyzji poczyniono błędne ustalenia, w trakcie postępowania popełniono błędy, które wytknąłem pracownikowi Urzędu Gminy ( powinno prowadzić to do zmiany ex nunc ), lecz sentencja decyzji odpowiada prawu".

W ocenie Sądu, nieprecyzyjne sformułowania strony zawarte w odwołaniu od decyzji, czy też niezbyt klarownie sformułowane wnioski w jego treści, nie powinny dyskredytować przysługującego stronie środka odwoławczego, wniesionego w otwartym terminie i przez umocowany do tej czynności podmiot. Sąd podziela prezentowany w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd że odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 227 ). W wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81 ( ONSA 1981, nr 2, poz. 71 ) sformułowano trafne stanowisko, że "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony".

Zgodnie z przyjętą przez Kodeks postępowania administracyjnego zasadą ograniczonego formalizmu, podania, a więc również odwołanie, powinno zawierać co najmniej elementy wymienione w art. 63 § 2 i 3, a więc: wskazanie osoby, od której pochodzi, wskazanie jej adresu, żądanie, podpis wnoszącego, a w razie ustnego wniesienia do protokołu także podpis pracownika, który go sporządził. W myśl natomiast art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie nie musi zatem precyzować ani zarzutów przeciw decyzji organu pierwszej instancji, ani jakiego rozstrzygnięcia strona oczekuje od organu odwoławczego. Może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli więc strona oświadcza w odwołaniu, że "w uzasadnieniu decyzji poczyniono błędne ustalenia, w trakcie postępowania popełniono błędy, które wytknąłem pracownikowi Urzędu Gminy ( powinno prowadzić to do zmiany ex nunc ), lecz sentencja decyzji odpowiada prawu", to w ocenie Sądu, jest to wystarczająca podstawa do rozpoznania odwołania wniesionego w terminie i przez osobę uprawnioną, od decyzji, której przedmiotem był zwrot podatku akcyzowego. Potwierdza to stanowisko zawarte w złożonej skardze, w której skarżąca podkreśla, że nie jest prawdą, iż z treści wniesionego odwołania wynikało wprost, że jest z wydanej decyzji zadowolony i uznaje ją za zgodną z prawem. Jej zdaniem, decyzja to nie tylko jej sentencja ale także uzasadnienie i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, czy prawidłowość procedury. Także w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017r. skarżąca wskazała, że aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie, nawet bez uzasadnienia. Wystarczające jest wskazanie przez stronę kwestionowanego aktu i stwierdzenie, że nie akceptuje ona jego treści. Zdaniem skarżącej, uznanie niedopuszczalności odwołania wymagałoby stwierdzenia braku jakiegokolwiek zarzutu dotyczącego czynności organu w toku postępowania, a że tak nie było świadczą zarzuty odwołania "w uzasadnieniu decyzji poczyniono błędne ustalenia, w trakcie postępowania popełniono błędy", a organ nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności tej części odwołania.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96 ( OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16 ), w którym stwierdzono, że "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji". Wobec tego, pomijając przepisy szczególne, a także konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest wyrażenie niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu I instancji.

Należy podkreślić, że w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a.) stronie przysługuje odwołanie nie tylko od decyzji negatywnych, a więc nie uwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny, czy interes jej został w pełni zrealizowany, może dokonać tylko strona. Wobec tego, strona może wnieść odwołanie także od decyzji pozytywnej dla niej, bowiem wyłącznie strona może dokonać oceny, czy jej interes został w pełni zrealizowany (v. wyrok NSA z 3 lipca 1992 r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 62). Nadto, wskazanie w odwołaniu zarzutów wobec decyzji wprawdzie ułatwia organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy, nie mniej, z perspektywy analizowanego przepisu art. 128 k.p.a. nie jest konieczne, a strona może podnosić w dalszym toku sprawy zarzuty, których nie podnosiła w odwołaniu ( v. wyrok NSA z 16 października 1997 r., SA/Bk 619/96, LEX nr 32642). Skoro zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie jest istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie" ( v. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05, LEX nr 265751 ).

Natomiast organ odwoławczy, nie może z treści złożonego w terminie odwołania wyprowadzać wniosku o jego niedopuszczalności, w sytuacji gdy strona wyraża swoje niezadowolenie, chociaż czyni to nieprofesjonalnie i nieprecyzyjnie, a także w sposób wewnętrznie sprzeczny. Po pierwsze, organ nie jest związany argumentacją odwołania, tylko treścią obiektywnego porządku prawnego, a jego obowiązkiem jest po raz drugi dokonać aktu stosowania prawa, a następnie wydać rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 138 k.p.a. Po drugie, stanowisko o niedopuszczalności odwołania nie powinno być wyprowadzane z oceny zarzutów czy intencji skarżącej. W sytuacji wniesienia odwołania o wskazanej uprzednio treści, organ nie może z urzędu, bez udziału skarżącej, "wyinterpretować" faktycznej woli skarżącej, w konsekwencji arbitralnie decydując o niedopuszczalności odwołania, opierając się przy tym na pewnego rodzaju domniemaniu, że strona "z decyzji jest zadowolona". W sytuacji, gdy treść odwołania (pisma) nie pozwala na rozstrzygnięcie co do faktycznego charakteru czynności bądź zakresu zaskarżenia lub zgłoszonego żądania, ich wyjaśnienie należy do strony dokonującej czynności procesowej, a obowiązkiem organu jest podjęcie działań, umożliwiających jej złożenie niezbędnych wyjaśnień.

Taki sposób działania organu wynika chociażby z obowiązującego na gruncie procedury administracyjnej art. 9 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem, to na organie spoczywa obowiązek przestrzegania, aby strona, z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich praw. Nadto, jak stanowi o tym art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie sądu, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiło z naruszeniem tych przepisów, a także przepisu art. 134 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia wydanego w tym przedmiocie przez SKO postanowienia. Stwierdzone naruszenie i jego skutki, zasadniczo wyczerpują zakres rozpoznania sprawy, której przedmiotem było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Nie mniej, niedopuszczalność odwołania wynika zdaniem SKO również z tego, że odwołanie jest w istocie zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zwrotu kosztów stawiennictwa pełnomocnika Strony. Przemawia za tym, w ocenie SKO, brak zarzutów w odwołaniu odnoszących się do decyzji oraz okoliczność, że skarżone postanowienie wydane zostało już po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji i po wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Nietrafność stanowiska SKO, co do braku zarzutów w odwołaniu odnoszących się do decyzji, została już wcześniej omówiona i nie ma potrzeby powtarzania argumentacji z tym związanej. W myśl natomiast art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odnośnie uzasadnienia stanowiska co do możliwości zaskarżenia wymienionego postanowienia, w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017r., SKO zawarło niezbyt czytelny wywód, że ze względu na funkcje i cel odwołania (art. 127 i 128 KPA) zarzuty dotyczące postanowienia powinny wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego.

Natomiast w dalszej części postanowienia, SKO przedstawiło stanowisko, co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, w sytuacji zgłoszenia żądania zwrotu kosztów w postępowaniu administracyjnym. SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa przyjmuje się, że roszczenie o zwrot kosztów osobistego stawiennictwa ma charakter cywilnoprawny, dochodzi się go jednak w trybie administracyjnym ( Matan, Doręczenia, [w:] Łaszczyca, Martysz, Matan, Komentarz, t. 1, 2010, s. 488; także: wyrok WSA w Poznaniu z 17.12.2008 r., II SA/Po 525/08, Legalis; wyrok WSA w Poznaniu z 10.12.2008 r., II SA/Po 526/08, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 14.10.2010 r., II SA/Wa 919/10, Legalis). Spełnienie należności cywilnoprawnej uznawane jest za czynność materialno-techniczną. Wypłacenie należności nie wymaga zatem dalej idących działań niż zapłata określonej kwoty pieniężnej. Odmowa wypłaty albo wypłata w niższej niż żądana wysokości, również nie wymaga wydania aktu, a tym bardziej decyzji administracyjnej. Zaspokojenie roszczenia nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem SKO, przyznanie albo odmowa przyznania zwrotu kosztów osobistego stawienia się jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie art. 53 § 2 cyt. ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Sad podziela stanowisko organu, że roszczenie o zwrot kosztów osobistego stawiennictwa ma charakter cywilnoprawny, dochodzi się go jednak w trybie administracyjnym. Wypłata należności z tego tytułu dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, do których ustawodawca odwołuje się w art. 56 § 1 k.p.a., stanowiąc, że osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszt podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia (§ 2).

Rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania nie jest poprzedzone odrębnym postępowaniem, a wynika z udziału w postępowaniu głównym, zakończonym decyzją administracyjną. Słusznie również SKO zwróciło uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przyznanie albo odmowa przyznania należności za stawiennictwo w postępowaniu administracyjnym jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, że na taką czynność organu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Należy jednak podkreślić, że to stanowisko było trafne na gruncie przepisów ustawy p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015r., bowiem przed zmianą, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowił, że sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej, są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W następstwie nowelizacji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., która nastąpiła na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), przepis ten uzyskał następujące brzmienie: "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Wobec tego, od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie daje już podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z zakresu kognicji sądów administracyjnych wyłączone bowiem zostały takie czynności materialno-techniczne, które podejmowane są w postępowaniach, w jakich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Celem wprowadzonej zmiany było uniemożliwienie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur, kończących się rozstrzygnięciem, na które służy odrębna skarga do tego sądu. Istota tej nowelizacji, jak wskazuje się w doktrynie, opiera się na założeniu, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W interesie wymiaru sprawiedliwości jest bowiem rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie, czemu sprzyja racjonalne ukształtowanie systemu środków zaskarżenia, w celu przeciwdziałania nadużyciu prawa procesowego, co umożliwia zagwarantowanie realnej, a nie tymczasowej, czy też pozornej ochrony prawnej. Ochrona ta realizowana jest wówczas pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Warszawa 2004, s. 113-214 wraz z powoływaną tam literaturą; Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk sejmowy nr 1633, s. 5).

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że czynność dotycząca zwrotu kosztów stawiennictwa, następuje w ramach postępowania określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, co bezpośrednio wynika z przepisu art. 56 k.p.a., a zatem, czynność ta obecnie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, w wydanym [...] czerwca 2017r. postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, organ wyraził nieadekwatny do przedstawionego stanu prawnego pogląd, o możliwości wniesienia w spornej kwestii kosztów stawiennictwa pełnomocnika strony, skargi do sądu administracyjnego.

Reasumując, mając na uwadze przedstawioną argumentację prawną, wniesione przez skarżącą pismo z dnia [...] maja 2015r. powinno zostać przez SKO zakwalifikowane i rozpatrzone jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanej w przedmiocie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Po rozpatrzeniu środka zaskarżenia, SKO wyda rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 138 k.p.a. W decyzji odwoławczej, organ odniesie się również do podnoszonej w odwołaniu kwestii ubocznej, dotyczącej odmowy przyznania zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa pełnomocnika skarżącej.

Mając na uwadze powyższe oraz kierując się treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., na które złożył się uiszczony przez skarżącą wpis w kwocie [...]zł.

M. Łent U. Wiśniewska J. Szulc