Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2624/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.26, art.35
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art.207, art.208, art.184, art.211 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.2 pkt 7, art.56 ust.2, art.60, art.70, art.98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2579/13 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w O. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 30 [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w O. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. oddalił skargę A. sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 30 [...] 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Na podstawie umowy z dnia 15 [...] 2009 r. o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości przyznała A. sp. z o.o. z siedzibą w O., dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej [...] zł na realizację projektu pn. "Nowe Pola Rozwoju". W zamian spółka zobowiązała się do realizacji ww. projektu zgodnie z postanowieniami umowy i pozostałymi procedurami obowiązującymi przy wydatkowaniu dofinansowania.

W dniu 29 [...] 2011 r., tj. po określonym w umowie końcowym terminie realizacji projektu, w siedzibie biura projektu, PARP przeprowadziła zaplanowaną kontrolę jego realizacji. Kontrolę zaplanowano i przygotowano w sposób standardowy, tj.: na wylosowanej próbie dokumentów. Skontrolowano dokumenty z dwóch postępowań o udzielenie zamówienia tj. na "Wybór wykonawcy na usługi szkoleniowe" i na "Wybór wykonawcy na usługi hotelowe".

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych PARP uznał, że w toku wyboru wykonawcy usługi szkoleniowej skarżąca spółka dopuściła się następujących naruszeń:

- dokonała wyboru wykonawcy w oparciu o 3 nowe kryteria oceny ofert - nieznane na etapie zapytań ofertowych (tj. szczegółowa analiza potrzeb, minimum 10 trenerów własnych i osoba w firmie szkoleniowej zarządzająca spójnością merytoryczną wszystkich szkoleń);

- zastosowała nieprzejrzyste kryteria w zakresie oceny doświadczenia potencjalnych wykonawców w zapytaniu ofertowym - (8) "doświadczenie w pozyskiwaniu funduszy unijnych na realizację projektów zamkniętych (ilość złożonych wniosków/ilość wniosków rozpatrzonych (pozytywnie)" oraz (9) "doświadczenie w realizacji projektów dofinansowanych z EFS (krótkie opisy projektów)", a następnie na etapie oceny złożonych ofert przeformułowała je na (V) "doświadczenie w realizacji kompleksowych, złożonych projektów (ponad 200 dni szkoleniowych)" i (VI) "doświadczenie w realizacji minimum projektów EFS".

Powyższe naruszenia procesu wyboru wykonawcy wpłynęły w ocenie organu I instancji na odrzucenie ofert C. i P. i wybranie oferty spółki P.

Kwota rozliczonych we wnioskach o płatność wydatków związanych z wymienionym zamówieniem wyniosła [...] zł. Po zastosowaniu przez organ I instancji korekty finansowej w wysokości 10%, kwota wydatków niekwalifikowalnych i podlegających zwrotowi wyniosła [...] zł. Wskaźnik 10% został zastosowany zgodnie z kategorią nr 17 - Brak informacji w zapytaniu ofertowym odnośnie opisu przedmiotu zamówienia i/iub terminu składania ofert albo niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia.

Co do wyboru wykonawcy usługi hotelowej skarżąca spółka dopuściła się następujących naruszeń:

- zastosowała nieprzejrzyste kryterium w zakresie oceny promocji i wizualizacji w zapytaniu ofertowym

- (2) "Będziemy Państwa prosić o umożliwienie promowania i wizualizacji projektu, w ramach którego będą przeprowadzane szkolenia zgodnie z wymogami promocji projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Budżetu Państwa,

- umieszczenie przez Państwa wcześniej przez nas przesłanych/przekazanych plakatów na temat projektu w holu hotelu, na drzwiach zewnętrznych sal szkoleniowych oraz w salach szkoleniowych, w których realizowane są szkolenia, a następnie na etapie oceny złożonych ofert przeformułowała je na (III) "Zobowiązanie się do promowania i wizualizacji projektu w ramach którego będą przeprowadzane szkolenia";

- zastosowała nieprzejrzyste kryterium w zakresie oceny doświadczenia w zapytaniu ofertowym;

- (4) "Doświadczenie w realizacji projektów dofinansowanych z EFS (np. ilość dni szkoleniowych zorganizowanych w ramach EFS)", a następnie na etapie oceny złożonych ofert przeformułowała je na (II) "Doświadczenie w realizacji kompleksowych, złożonych projektów (ponad 100 dni szkoleniowych)".

Powyższe naruszenia procesu wyboru wykonawcy wpłynęły na odrzucenie ofert F. w P. oraz firmy O. i wybranie oferty spółki P.

Kwota rozliczonych we wnioskach o płatność wydatków związanych z wymienionym zamówieniem wyniosła [...] zł. Po zastosowaniu przez organ I instancji korekty finansowej w wysokości 10%, kwota wydatków niekwalifikowalnych i podlegających zwrotowi wyniosła [...] zł. Wskaźnik 10% został zastosowany zgodnie z kategorią nr 17 - Brak informacji w zapytaniu ofertowym odnośnie opisu przedmiotu zamówienia i/lub terminu składania ofert albo niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia.

W związku z powyższym Polska Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości decyzją znak: [...] z dnia 18 [...] 2013 r., zobowiązała skarżącą spółkę do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, w kwocie [...] zł.

W wyniku odwołania spółki Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z 30 [...] 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PARP.

W uzasadnieniu decyzji organ wyższego stopnia wskazał, że zgodnie § 14 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro beneficjent zobowiązany był do zastosowania zasady konkurencyjności. Jednakże w odniesieniu do obydwu analizowanych postępowań skarżąca spółka nie wywiązała się z tego zobowiązania.

Również zapytania ofertowe, zdaniem organu, nie zawierały kryteriów oceny ofert. Wskazano jedynie elementy, które każda ze składanych ofert powinna zawierać, takie jak: krótkie przedstawienie firmy, referencje, doświadczenie. Powyższe nie zostało jednak jednoznacznie określone jako kryterium oceny ofert, co stanowi naruszenie § 14 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu.

Organ stwierdził także, że zapytania ofertowe nie zawierały opisu przedmiotów zamówienia, co stanowi naruszenie § 14 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu. Zapytanie ofertowe dotyczące usługi szkoleniowej zawierało zdawkowe informacje tak niewiele znaczące, że nie może zostać uznane za przedmiot zamówienia, a budziło wątpliwości, czy jest to kompleksowa organizacja imprez, baza hotelowa, czy też usługa szkoleniowa.

Organ odwoławczy stwierdził, iż udowodnione w toku niniejszego postępowania naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa odpowiednio w art. 208 ustawy o finansach z 2005 r. oraz w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji mógł więc wezwać skarżącą do zwrotu całości nieprawidłowo wydatkowanej kwoty w związku z udzieleniem zamówień na realizację usługi szkoleniowej i hotelowej (łącznie [...] zł).

Organ wyjaśnił, że ponieważ w chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały Zasady finansowania PO KL w wersji z dnia 24 grudnia 2012 r., w tym stanowiące załącznik nr 11 dokumentu Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS, w ocenie IZ PO KL organ I instancji słusznie uwzględnił jego uregulowania, jako stanowiącego część Systemu realizacji PO KL. Wymienione wytyczne, dotyczące określania korekt finansowych nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia, że kwota wydatkowana przez skarżącą spółkę w ramach projektu z naruszeniem zasady konkurencyjności podlega zwrotowi, gdyż jak wskazano wcześniej podstawę prawną stanowi art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ustawy z 2005 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy z 2009. Tym niemniej, wspomniane Wytyczne stanowią narzędzie, w oparciu o które instytucje uczestniczące w realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki powinny ustalać wysokość kwoty podlegającej zwrotowi. Podkreślił, iż zgodnie z pkt 17 tabeli korekt określonej w ww. Wytycznych za - "brak informacji w zapytaniu ofertowym odnośnie opisu przedmiotu zamówienia i/lub terminu składania ofert albo niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia" nalicza się korektę finansową w wysokości 10% wydatków zamówienia, w ramach którego stwierdzono wspomniane naruszenie.

Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut, iż organ I instancji zastosował przepis prawa nieobowiązujący w dacie zawarcia umowy tj. art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP, lecz stwierdził, iż pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu wskazania w uzasadnieniu decyzji nieistniejącej podstawy prawnej z umowy o dofinansowanie projektu uznając, że błędne przywołanie w uzasadnieniu decyzji numeru paragrafu umowy o dofinansowanie nie wpłynęło na czytelność i zrozumiałość zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień pkt 2.2.4 Zasad finansowania PO KL z dnia 25.[...].2009 r., podrozdziału 3.1 pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 27.03.2009 r., pkt 4.6.2 lit. b i d Zasad realizacji projektu konkursowego w ramach poddziałania 2.1.1 PO KL oraz § 14 ust. 1 lit. a i c umowy o dofinansowanie, organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwota wyrządzonej szkody jest niemożliwa do oszacowania, gdyż nie jest możliwe określenie ani liczby, ani cen ofert, które mogłyby wpłynąć do skarżącej w odpowiedzi na prawidłowo sformułowane zapytania ofertowe. Stwierdził, że dysponując środkami publicznymi, skarżąca nie zapewniła ich racjonalnego wydatkowania, tzn. w sposób należyty nie upewniła się, że płacona za niego cena jest ceną możliwie najkorzystniejszą.

Organ zauważył, iż w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania, skarżąca dopuściła się udzielenia zamówień na łączną kwotę [...] zł. Z tego względu zachodzą przesłanki do uznania wymienionej kwoty w całości za niekwalifikowalną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia postanowień pkt 2.2.3 Komunikatu wyjaśniającego Komisji dotyczącego prawa wspólnotowego, obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (2006/C 179/02), organ uznał go za bezzasadny. Podniósł, że przywołane postanowienia nie stanowią podstawy prawnej decyzji, lecz zostały pomocniczo przywołane w jej uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wykazania, jako podstawy prawnej załącznika nr 11 do Zasad finansowania PO KL, organ uznał go za bezzasadny. Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS są narzędziem, w oparciu o które instytucje uczestniczące w realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki powinny ustalać wysokość kwoty podlegającej zwrotowi w sposób jednolity w stosunku do wszystkich beneficjentów, a nie podstawą wydanej decyzji.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej spółki, jakoby sankcję w postaci korekty finansowej mogłaby nałożyć wyłącznie instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca (a nie instytucja wdrażająca, jaką jest PARP), a to z uwagi na treść art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. sp. z o.o. w O. zarzuciła organowi zarówno I jak i II instancji, brak wykazania, w jaki sposób naruszenie zasady konkurencyjności miałoby nastąpić i posługiwanie się w tym zakresie dowolnymi i potocznymi zwrotami mającymi charakter domysłów i sugestii; zastosowanie Komunikatu wyjaśniającego Komisji dotyczącego prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie zamówień publicznych, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, który nie jest przepisem prawa, ani nie wiąże jako prawna podstawa w ramach umowy stron (§ 3 ust. 1 i 2, §§ 31 i 34 ust. 3 - 6); brak wskazania przez organ jaka szkoda wystąpiła lub miała wystąpić, jaki to nieuzasadniony wydatek miała poczynić skarżąca, a nadto bez wskazania straty w funduszach oraz bez poprawnej oceny charakteru i wagi nieprawidłowości z całkowitym pominięciem przesłanki wartościowania nieprawidłowości. Ponadto zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącej spółki, nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy skarżąca spółka w sposób prawidłowy wydatkowała przyznane jej środki na realizację projektu będącego przedmiotem umowy z dnia 15 [...] 2009 r. zawartej z PARP oraz, czy określając kwotę środków do zwrotu organy administracji wskazały właściwą podstawę prawną tego żądania.

W ocenie Sądu, porównanie treści zapytań ofertowych skarżącej do potencjalnych wykonawców ( k.201 i 219) z treścią protokołów z wyboru ofert ( k.196, 195 i 216, 215) dowodzi trafności stanowiska organu, że ich zapisy różnią się, a różnica dotyczy zmiany części kryteriów oceny, poprzez które oferty te były oceniane i poprzez które doszło do wyboru oferty najkorzystniejszej – co zostało precyzyjnie wykazane przez organ I instancji w uzasadnieniu jego decyzji, poprzez sporządzenie tabel dotyczących usług szkoleniowej (k. 343-342) oraz usługi hotelowej ( k. 341 i 340), w których wykazano pierwotne i zmienione brzmienie stosowanych kryteriów oceny ofert. Okoliczność ta, stanowi zdaniem Sądu I instancji, jest naruszeniem bezwzględnie obowiązującego postanowienia § 14 ust. 2 pkt 1 i 3 umowy z dnia 15 [...] 2010 r. i stanowi o naruszeniu zasady konkurencyjności, ponieważ przy prawidłowym zastosowaniu treści zapytania ofertowego (czyli zgodnego z tym przesłanym potencjalnym kontrahentom), wynik wyboru wykonawcy mógłby być inny. Oceny tej nie może zmienić fakt, że strona przeprowadziła postępowanie ofertowe na usługę szkoleniową przed podpisaniem umowy, ponieważ powinna wiedzieć, że treść zapytania jest wiążąca. Nie ma też znaczenia dla oceny sposobu procedowania przez skarżącą okoliczność, że wybrała ona oferentów, którzy zaproponowali najniższą cenę, ponieważ cena jest tylko jednym z elementów - ważnym, ale nie wyłącznym zapytania ofertowego. Sąd podzielił ponadto stanowisko organu II instancji co do tego, że co do zasady skarżąca nie zdefiniowała w sposób konkretny i nie budzący wątpliwości, co jest przedmiotem zamówienia usług, która to okoliczność jakkolwiek wskazywana przez organ I Instancji poprzez odniesienie się do naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 umowy, nie była wprost i jednoznacznie wyartykułowana. Należało uznać w związku z tym, że brak precyzji w zakresie określenia przedmiotu zamówienia, jak również zmiana zasad przy wyłanianiu wykonawcy, powoduje, że tryb wyłonienia wykonawcy usług budzi wątpliwości. Zatem za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez skarżącą zasady przejrzystości w zakresie postępowania ofertowego i dochowania zasady uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do zarzutu błędnej podstawy prawnej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz fakt przekazania części środków pod rządami ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., prawidłowo organ wskazał na zastosowanie w odniesieniu do ich zwrotu, przepisów tej ustawy tj. art. 211 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 4a uznając, że ich wydatkowanie zostało dokonane z naruszeniem procedur obowiązujących przy wspomnianym wydatkowaniu o czym stanowi art. 208 tej ustawy. Jest to wynikiem prawidłowego zastosowania przez organy treści art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadzającej ustawę o finansach publicznych (Dz. U. 2009. 159.1241), który stanowi, że "Dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów". Konsekwentnie, do pozostałej części udzielonych środków, co miało miejsce po 1 stycznia 2010 r., należało stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. czyli art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy, do których należy m.in. sama umowa o dofinansowanie.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę treść § 14 ust 2 pkt 1 i 3 umowy, należało uznać, że ten właśnie przepis wraz ze wskazanymi przepisami ustawy o finansach publicznych, stanowi podstawę prawną wydanych decyzji, a zatem zarzucanie przez stronę organom błędnego zastosowania innych przepisów, przytaczanych jedynie posiłkowo, jest niezasadne.

Za nietrafny Sąd uznał argument strony o braku podstaw PARP do wydania decyzji dotyczącej zwrotu środków, a to z uwagi na treść art. 32 ust. 1 pkt ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należało również zarzut odnośnie do braku rozróżnienia przez organy charakteru środków, których dotyczy zwrot, a więc to czy jest to kwota dotacji, czy inna kwota stanowiąca korektę. W umowie o dofinansowanie nie ma bowiem postanowień o stosowaniu korekty przez PARP, a więc w przypadku stwierdzenia - co zarzucają organy - naruszenia procedur, organ miał prawo stosowania przepisów o zwrocie całości przyznanych środków przeznaczonych na sfinansowanie usług szkoleniowej i hotelowej - odpowiednio na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. lub art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Sąd stwierdził, że biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywały Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków stanowiące załącznik nr 11 do Zasad Finansowania PO KL z 24 grudnia 2012 r., organ zastosował korektę dotyczącą wysokości należnych do zwrotu przyznanych uprzednio środków na realizację Projektu w kwestionowanym segmencie w wysokości 10% tych środków na podstawie pkt 17 Wytycznych. Jest to prawidłowy zabieg, albowiem z treści tego dokumentu wynika, że w przypadku wystąpienia naruszenia zasady konkurencyjności w kategorii innej niż ww., należy zastosować wskaźnik procentowy określony dla naruszenia o najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia. Decyzja dotyczy więc obowiązku zwrotu nie całości przyznanych na wskazany cel przyznanych środków, a 10% tej kwoty. Korekta nie stanowi zdaniem Sądu odrębnej od wypłaconych – kategorii środków.

A. sp. z o.o. w O. zaskarżając skargą kasacyjną w całości wyrok Sądu I instancji, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowych oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 z późn. zm., dalej uparp), art. 65 § 2 k.c., art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 31.7.2006 r., Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej Rozporządzenie), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej ufp 2009) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 z późn. zm., dalej uwfp) i art. 211 ust. 1 pkt 2, ust. 4 a w zw. z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., dalej ufp 2005) i w zw. z art. 5 pkt 2 - 4, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a oraz art. 32 ust. 1 uzppr, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwą i błędną kontrolę legalności działalności organu w zakresie oceny odwołania skarżącej, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i w efekcie błędne oraz niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i niewłaściwe ocenienie materiału dowodowego z brakiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a także przyjęciem, że niepoprawnie ustalono istnienie i rozumienie zasady konkurencyjności, jej naruszenia oraz podstaw do nałożenia korekty finansowej, a w konsekwencji orzeczenie, iż skarżąca naruszyła umowę o dofinansowanie projektu w ramach programu operacyjnego kapitał ludzki z dnia 15.[...] 2009 r. o nr [...] z prawem do zastosowania korekty finansowej bez ustalenia wysokości straty czy szkody w ramach "nieprawidłowości" w sytuacji, gdy przy poprawnej ocenie umowy, dokonanego wyboru najkorzystniejszych ofert i prawnie wiążących podstaw prawnych przez skarżącą brak było podstaw do stosowania przez organ uznania administracyjnego, a nadto jego bezprawnego przekroczenia poprzez dowolne uzasadnienie tak decyzji organu z dnia 30 [...] 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] (dalej decyzja), i utrzymanej nią w mocy decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej organ 1) z dnia 18 [...] 2013 r., sygn. akt [...] (dalej decyzja 1), w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu części środków w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 z późn. zm., dalej uparp) poprzez niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro Sąd I instancji wbrew doktrynalnej koncepcji budowy uzasadnienia wyroku szczegółowo opisał treść decyzji z wyłącznym przytoczeniem zarzutów skargi skarżącej, a skrótowo, jedynie poprzez zwrot "uznania za trafne" uzasadnił bezzasadność zarzutu skargi skarżącej, czym Sąd I instancji odmówił przedstawienia i rozważenia stanowiska skarżącej oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w tym zakresie, a zatem w zakresie stanu faktycznego sprawy w ogóle nie wskazał, co ustalił, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie, w konsekwencji z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze (głęboko i wszechstronnie), konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie z wyjaśnieniem interpretowaniem wszystkich wątpliwości ujawnionych przed tym Sądem (s. 23 wyroku),

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z pkt 2.2.4 Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 25.03.2009 r. (dalej Zasady Finansowania), podrozdział 3.1 pkt 8 Wytycznych MRR w zakresie kwalifikacji wydatków w ramach PO KL z dnia 27.03.2009 r. (dalej Wytyczne), pkt 4.6.2 lit, b i d Zasad realizacji projektu konkursowego w ramach poddziałania 2.1.1. PO KL (dalej Zasady Realizacji) w zw. z § 14 ust. 1 lit. a i c umowy, poprzez niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, dlaczego rzekomo nie uwzględniając tej regulacji w ramach podstawy prawnej wyrokowania w istocie uznaje ją za szeroko pojętą podstawę prawną dla oceny stwierdzanych naruszeń Umowy, a zatem "źródło" praw i obowiązków skarżącej poprzez ich posiłkowe "przytoczenie", a w istocie stosowanie w sytuacji, gdy taka regulacja nie może być podstawą kierowania postąpień wobec skarżącej jako równej strony w umowie Organowi 1 i nie podlegającej jej administracyjnie ze związaniem podległością administracyjną, a zatem źródłem prawa w ramach uchylonego art. 5 pkt 11 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 26 uzppr w zw. z wyrokiem TK z dnia 12.12.2011 r., sygn. akt P 1/11, zatem nie mogących w jakikolwiek sposób służyć interpretacji podstaw prawnych dla kreowania obowiązków skarżących i poprzez to wykazywania ich naruszenia, a także wskazując, iż skoro brak jest definicji zasady konkurencyjności to .nakreślenie sposobu postępowania ofertowego wypełnią ta treść, w tym poprzez również nie zdefiniowanie w umowie pojęcia zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji nadto w sytuacji przeprowadzenia przez skarżącą kwestionowanej procedury ofertowej przed zawarciem umowy, a zatem poznania tych zasad, których naruszenie stanowiło podstawę wyrokowania, w konsekwencji orzekanie przez Sąd I instancji jedynie w oparciu o posługiwanie się dowolnymi i potocznymi zwrotami mającymi charakter domysłów, sugestii i wątpliwości (s. 17 wyroku - "wynik wyborów MÓGŁBY być inny", a najkorzystniejsza cena nie ma znaczenia jako jeden z elementów zapytania ofertowego bez wskazania przez Sąd I instancji, jakie inne elementy wykazałby brak wyboru najkorzystniejszej oferty), w tym odwoływanie się do Poznanego niestosowania zasad zamówień publicznych, choć w istocie stosowanych poprzez zarzucenie skarżącej, iż jako podmiot poruszający się na rynku w obrocie gospodarczym winien mieć świadomość stosowania reguł ofertowych w braku "konkretnej definicji" uczciwej konkurencji,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z pkt 2.2.3 Komunikatu wyjaśniającego Komisji dotyczącego prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie zamówień publicznych, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (dalej Komunikat) poprzez wyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, dlaczego rzekomo nie uwzględniając tej regulacji w ramach podstawy prawnej wyrokowania w istocie uznaje ją za szeroko pojętą podstawę prawną dla oceny stwierdzanych naruszeń umowy, a zatem "źródło" praw i obowiązków skarżącej poprzez ich posiłkowe przytoczenie", a w istocie stosowanie w sytuacji, gdy taka regulacja nie może być podstawą kierowania postąpień wobec skarżącej jako równej strony w umowie Organowi 1 i nie podlegającej jej administracyjnie ze związaniem podległością administracyjną, a zatem źródłem prawa w ramach uchylonego art. 5 pkt 11 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 26 uzppr w zw. z wyrokiem TK z dnia 12.12.2011 r., sygn. akt P 1/11 zatem nie mogących w jakikolwiek sposób służyć interpretacji podstaw prawnych dla kreowania obowiązków skarżących i poprzez to wykazywania ich naruszenia, zatem dlaczego Sad I instancji przyznając rację w tym zakresie organowi, a jednocześnie odmawiając tej regulacji podstawy prawnej dla decyzji z jednej strony wskazuje, ze nie stanowi to naruszenia prawa, a równocześnie nie kwestionuje w tym zakresie ustaleń organu, którego decyzję utrzymuje w mocy, co w istocie bezprawnie nadaje waloru prawnego niezdefiniowanej i nie wskazanej co do podstawy prawnej zasadzie konkurencyjności, którą skarżąca miałaby naruszyć,

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 31.7.2006 r., Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej Rozporządzenie) poprzez ograniczenie się w zaskarżonym wyroku do wskazania, iż taka regulacja jest skierowana do państw członkowskich, a nie stanowi podstawy decyzji w indywidualnej sprawie "i jako taki nie został wskazany w podstawie prawnej decyzji organów" w sytuacji, gdy i organy i Sąd I instancji dla podstawy nałożenia sankcji jawnie odwołają się do tej podstawy uzasadniając nałożenie korekty finansowej nie potrzebą wykazania straty/szkody, a jedynie nieprawidłowości i bez zatem wskazania podstawy prawnej z tym związanej dla zwrotu środków, co wymagało wykazania (udowodnienia), jaka szkoda wystąpiła lub miała wystąpić, jaki to nieuzasadniony wydatek miała poczynić skarżąca, a nadto bez wskazania straty w funduszach publicznych oraz bez poprawnej oceny charakteru i wagi nieprawidłowości z całkowitym pominięciem przesłanki wartościowania nieprawidłowości jedyną przesłanką wyboru najkorzystniejszej oferty, nie zapewnienia optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu celów, w konsekwencji nie zapewnienie racjonalności wydatków,

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp 2009 w zw. z art. 113 ust. 1 uwfp i w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2, ust. 4 a w zw. z art. 208 ust. 1 ufp 2005 w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. uwfp, łącznie w zw. z art. 5 pkt 2 - 4, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a oraz art. 32 ust. 1 uzppr poprzez kumulatywne zastosowanie bez wskazania przez Sąd I instancji, w jakim zakresie co do dotacji udzielonej w ramach Umowy w okresie obowiązywania upf 2005 odnosi się nałożona korekta finansowa, a w jakim zakresie co do dotacji udzielonej w ramach umowy w okresie obowiązywania upf 2009 odnosi się nałożona korekta finansowa, czyli bez wskazania przez Sąd I instancji, w jakim zakresie do orzeczonej sankcji finansowej zastosował którą podstawę prawną poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu stosowania obu ustaw, co narusza tak zasadę lex retro non agit, jak i bez odniesienia się do zarzutu, iż organ i Organ 1 miały prawo zastosować przepisy prawa dotyczące zwrotu środków wykorzystanych z funduszy europejskich z naruszeniem procedur jako instytucja wdrażająca w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi zarzutami nie nastąpiło naruszenie procedur, a z ostrożności na wypadek nie uznania braku naruszenia poprzestanie na ogólnikowym odwołaniu się do nieznanego porozumienia organu (s. 21 wyroku - "odwołuje się MRR w przypisie na str. 12 swojej decyzji") i nie zbadania tego porozumienia pod kątem zarzutów skarżącej co do braku legitymacji Organu 1 do wydania Decyzji 1, a tym samym utrzymania Decyzji 1 przez organ decyzją w sytuacji wskazania jako podstawy zwrotu załącznika nr 11 do wytycznych - Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22.12.2011 f. W związku z uzasadnieniem tego przez Sąd I instancji, iż w dacie wydania Decyzji 1 obowiązywały takie wytyczne podczas, gdy narusza to zasadę związania stron umową oraz zasadą lex retro non agit, bowiem w ramach umowy strony nie wskazały takiej podstawy i nie wiąże ona skarżącej, a zatem ani organy ani Sąd I instancji nie mogły zastosować sankcji, która nie istniała w ramach umowy bez względu na życzeniowe wskazywanie, iż taka regulacja "jest dogodniejsza" dla skarżącej, bowiem przewiduje mniejszą sankcję. W konsekwencji Sąd I instancji zastosował taką regulację, która nie jest prawem powszechnie obowiązującym, jak wskazał Sąd I instancji taka wewnętrzna regulacja - "wytyczne" jest jedynie wskazaniem dla organu (a zatem nie dla skarżącej), jak i nie mogła być zastosowana w ramach korekty finansowej z art. 98 Rozporządzenia, bowiem nawet uznając wystąpienie po stronie skarżącej "nieprawidłowości" organy i Sąd I instancji mogły jedynie rozważać sankcję obowiązującą na dzień 15 [...] 2009 r. w zakresie zwrotu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego (taki zwrot nie jest korektą finansową, a zatem organ myli podstawy delegacji z art. 32 ust. 1 uzppr), a skoro takiej podstawy nie zastosowano to nie można również jedynie kwotowo przypisywać tożsamości sankcji w postaci zwrotu dofinansowania z sankcją w postaci korekty finansowej (o zróżnicowaniu tych dwóch roszczeń i podstaw - art. 26 ust. 1 okt 15 i 15a uzppr), nie zapominając, iż taką sankcję mogłaby nałożyć jedynie instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, a nie wdrażająca (jaką był Organ 1), gdyż z mocy art. 32 ust. 1 uzppr nie jest dopuszczalne zawarcie z instytucją wdrażającą porozumienia lub umowy o realizacji powierzonych jej zadań co do korekt finansowych (art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr), a jedynie i ewentualnie co do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów (tj. w zakresie art. 26 ust. pkt 15 uzppr oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp 2005 i, z ostrożności, art. 208 ust. 1 jufp 2009 w zw. z art. 113 ust. 1 uwfp). W konsekwencji Sąd I instancji bezprzedmiotowo w zakresie podstaw prawnych wyroku rozróżnia jakieś dodatkowe środki jako karę od środków wypłaconych i żądanych do zwrotu, bowiem kwestia pojęć kary, korekty, zwrotu nie ma znaczenia dla istoty roszczonej kwoty jako sankcji w postaci obowiązku organu jeden wyliczenia uszczerbku równoważnego domaganej kwocie zwrotu,

g. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż Decyzja 1, a następnie decyzja zostały wydane na podstawie jakiejkolwiek istniejącej podstawy prawnej (s. 19 wyroku poprzez wskazanie, iż § 14 ust. 2 pkt 1 i 3 umowy "wraz ze wskazanymi przepisami ustaw o finansach publicznych" stanowią podstawę prawną wydania Decyzji 1) w sytuacji, gdy żadna podstawa prawna w ramach umowy w dacie jej zawarcia nie wykazywała tak legitymacji Organu 1 do nałożenia korekty finansowej w imieniu własnym jako organu administracji publicznej, a organ w decyzji powołując się na art. 32 ust. 1 uzppr utożsamił decyzję o zwrocie środków z nałożeniem kary w postaci korekty finansowej (nie będącą zwrotem środków) z przyjęciem naruszenia zasady konkurencyjności w oparciu jedynie o swoje domniemania, oczekiwania, wadliwą wykładnię przepisów prawa oraz błędną nadto ocenę faktów w sprawie, jak i bez oceny, czy wybór ofert nastąpił zgodnie z zasadą najkorzystniejszej oferty, co czyni nadto uzasadnienie Decyzji 1 i decyzji chaotycznym, wewnętrznie sprzecznym, alogicznym i niespójnym ze stanowiskiem Organu 1 zajmowanym w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie Decyzji 1, a co Sąd I instancji przyjął za poprawne powtarzając wyłącznie stanowisko organu bez własnej analizy i uzasadnienia. Przedmiotowy zarzut opiera się na tym, iż organ i Organ 1, a w tym następstwie i Sąd I instancji były legitymowane jedynie do działania na podstawie i w zakresie przepisów prawa (dozwolone dla organu administracji jedynie to, co expressis verbis wynika z przepisów prawa i jednocześnie zakaz działania i podejmowania decyzji, które dotyczą spraw choćby ocenianych w drodze wykładni przez organ administracji, jako możliwych do działania w ramach jego kompetencji), a to powoduje, że ewentualne prawo do nałożenia korekty finansowej musi być oparte na konkretnej normie prawa powszechnie obowiązującego, a nie na regulacji nie mającej takiego waloru (załącznik nr 11 do Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki), a nadto na podstawie "najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia" z uzasadnieniem przez Sąd I instancji, iż trudno przewidzieć wszystkie sytuacje kazuistycznie je określić, co wykazuje potwierdzenie przez ten Sąd orzekania na podstawie prawnej nie wskazanej legalnie i nieistniejącej, nie zapominając, iż takie orzekanie nie jest działaniem na podstawie prawa ze wskazaniem konkretnej normy prawnej, bowiem podmiot wydający załącznik ani nie miał prawa i do jego uchwalenia i związania nim skarżącej, jaki i upoważnienia do stosowania wykładni rozszerzającej w istocie według dowolności i uznania podmiotu mającego stosować "prawo" - to narusza podstawowe zasady mocy wiążącej prawa publicznego i działania organu administracji - ponownie sprzeczne z uchylonym art. 5 pkt 11 uzppr w zw. z wyrokiem TK z dnia 12.12.2011 r. (sygn. akt P 1/11).

W piśmie z dnia 7 [...] 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty [...] zł, jako części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, które Sąd I instancji uznał za prawidłowo ustalone przez organ przyjmując je za podstawę wyrokowania w sprawie, uzasadniały stanowisko, że realizując na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 15 [...] 2009 r. współfinansowany ze środków europejskich projekt pn. "Nowe Pola Rozwoju", środki przeznaczone na wymieniony projekt skarżąca spółka wydatkowała z naruszeniem procedur, gdy chodzi po pierwsze, o wybór wykonawcy usługi szkoleniowej, po drugie zaś, gdy chodzi o wybór wykonawcy usługi hotelowej. W postępowaniach o udzielenie zamówień na wybór wykonawcy wymienionych usług, w zakresie odnoszącym się do pierwszego z nich, spółka dokonała wyboru wykonawcy w oparciu o trzy nowe kryteria oceny ofert, stosując przy tym nieprzejrzyste kryteria oceny doświadczenia potencjalnych wykonawców w zapytaniu ofertowym (na etapie oceny złożonych ofert doszło do przeformułowania kryteriów oceny zawartych w zapytaniach ofertowych), natomiast w zakresie odnoszącym się do drugiego z nich, zastosowała nieprzejrzyste kryterium oceny promocji i wizualizacji oraz kryterium oceny doświadczenia w zapytaniu ofertowym (w tym zakresie, na etapie oceny złożonych ofert doszło do przeformułowania kryteriów oceny zawartych w zapytaniach ofertowych). Według Sądu I instancji, właściwy w sprawie organ administracji, w pełni zasadnie i bez naruszenia prawa zaistniałą sytuację ocenił, jako wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, co uzasadniało podjęcie decyzji o zwrocie ich części.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Przy tym komplementarny charakter tych zarzutów uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać ze wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt a petitum skargi kasacyjnej) adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia uznać należało za niezasadne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji zaniechał realizacji obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych faktycznych okoliczności sprawy, nie pozostających bez wpływu - w kontekście przyjęcia ustalonego przez organ stanu faktycznego za podstawę wyrokowania - na ocenę prawidłowości rezultatu kontroli wykładni oraz stosowania przez organ przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie eksponującej wskazane wadliwości zaskarżonego wyroku poprzez zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., analiza uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, zwłaszcza zaś formułowane na jej podstawie wnioski, nie usprawiedliwiają twierdzenia, że wyrok ten nie odpowiada prawu.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zupełnie zarzutów kasacyjnych, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji, nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej podnieść należy więc, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego tylko w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji w przedmiocie zwrotu środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W konsekwencji, zarzuty z pkt b., a także z pkt c. - g. petitum skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku upatrywały w wadliwości jego uzasadnienia, uznać należało za niezasadne.

Uwzględniając sposób, w jaki skonstruowane zostały zarzuty kasacyjne podkreślenia wymaga, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06). Uwagę tę odnieść należy zwłaszcza do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, poprzez które strona skarżąca zmierzała do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie zarzucając, jak już to powyżej podkreślono, że Sąd I instancji zaniechał realizacji obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych faktycznych okoliczności sprawy (por. pkt a. petitum skargi kasacyjnej).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Jeżeli bowiem, za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które zaistniały i miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu o istotnym znaczeniu w sprawie, uznać należałoby: po pierwsze, fakt zawarcia przez skarżącą spółkę z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości w dniu 15 [...] 2009 r. umowy o dofinansowanie współfinansowanego ze środków europejskich projekt pn. "Nowe Pola Rozwoju"; po drugie, fakt zobowiązania się przez spółkę, w przypadku realizacji zamówień, o których mowa w § 14 tej umowy, do przestrzegania zasady konkurencyjności, w tym, zawarcia w wysyłanych zapytaniach ofertowych, w szczególności, opisu przedmiotu zamówienia oraz kryteriów oceny oferty, a ponadto, do dokonywania wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny; w końcu po trzecie, fakt braku korespondencji między treścią zapytań ofertowych (k. 201 i k. 219 akt administracyjnych) i treścią protokołów wyboru ofert (k. 195-196 oraz k. 215-216 akt administracyjnych), gdy chodzi o postępowanie o udzielenie zamówienia na wybór wykonawcy usługi szkoleniowej oraz postępowanie o udzielenie zamówienia na wybór usługi hotelowej. Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa, wymienione powyżej okoliczności i fakty wiążące się ze sposobem wykonania oraz finansowania z przyznanych na ten cel środków finansowych realizowanego przez spółkę projektu, można i należało kwalifikować, jako sytuację świadczącą o wykorzystaniu tych środków z naruszeniem procedur – jak przyjął to Sąd I instancji uznając stanowisko organu za prawidłowe – czy też nie, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie. Stanowi to już więc ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z kwalifikowaniem danego faktu z punktu widzenia konkretnej normy prawnej, co innymi słowy oznacza, że ocena, czy w sprawie załatwionej kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją istniały podstawy do żądania zwrotu środków, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, czy też nie, jest już elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa. Rysująca się na tle omawianego zarzutu kwestia sporna, nie odnosiła się więc do zagadnienia niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy też deficytu ustaleń stanu faktycznego, który przyjęty został za podstawę wyrokowania w sprawie, lecz do prawnej oceny tego stanu faktycznego. Zwłaszcza, że wskazanych faktów skarżąca kasacyjnie spółka przecież nie kwestionuje.

Z punktu widzenia dotychczas przedstawionych uwag, brak jest podstaw, aby za uzasadnione uznać można było zarzuty naruszenia prawa wymienione w pkt c. - f. petitum skargi kasacyjnej.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga znaczenie tej zasadniczej w rozpatrywanej sprawie okoliczności, że przyznawaniu, udzielaniu, przekazywaniu i rozliczaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które są środkami publicznymi, towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Tym samym, okoliczność ich przekazania na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie projektu nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania, a w konsekwencji, że stwierdzonym nieprawidłowościom nie będą towarzyszyły żadne konsekwencje. Wydaje się być to oczywiste, zwłaszcza, że z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż do zadań instytucji zarządzającej należy, między innymi, jak stanowi art. 26 tej ustawy, nie tylko zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11) - co nie ma charakteru bezwarunkowego - ale również prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15) - realizacja tego zadania może następować również na warunkach określonych w art. 32 tej ustawy, a mianowicie, na podstawie zawartych przez instytucję zarządzającą lub instytucję pośrednicząca z instytucją wdrażającą, porozumień lub umów o realizacji powierzonych jej zadań, w tym w zakresie dotyczącym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań - a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a). W katalogu tych zadań mieści się, przede wszystkim, wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 przywołanego rozporządzenia (pkt 1), zgodnie z którym instytucja zarządzająca odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności, jak wynika z pkt a) przywołanej regulacji unijnej, zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.

W związku z tym, że w procesie realizacji poszczególnych spośród dofinansowanych projektów może dojść do nieprawidłowości, którą w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, na mocy tegoż rozporządzenia unijnego, państwa członkowskie zobowiązane zostały do stworzenia systemu zarządzania i kontroli oraz w przypadku wykrycia w trakcie kontroli nieprawidłowości, do dokonania niezbędnych korekt finansowych. Zgodnie z art. 98 przywołanego rozporządzenia unijnego, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych (ust. 1) i dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, które polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego; państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (ust. 2).

W kontekście istoty sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie, nie można tracić z pola widzenia i tego, że zgodnie z art. 56 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, wydatki o których mowa w tym przepisie, muszą spełniać określone prawem warunki, w tym między innymi warunek, że zasady kwalifikowalności ustanowione na podstawie ust. 4 przewidują kwalifikowalność takich wydatków, a zgodnie z ust. 4 tego przepisu, zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy) i obejmują one całość wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego. Ponadto, z art. 70 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego wynika, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, między innymi, przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach, a państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Z treści przytoczonej regulacji wynika, że odróżnia ona korygowanie nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami. Jednocześnie, określony w art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 wymóg zobowiązywania do zwrotu kwot bezprawnie uzyskanych i wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Jakkolwiek korekty, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi, co wynika również z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. art. 26 pkt 15 i 15a), to jednak odrębność tych instytucji nie podważa faktu, że i korekty i decyzje określające kwoty do zwrotu wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości.

Z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, definiującego pojęcie "nieprawidłowości" wynika, że chodzi o naruszenie prawa unijnego lub krajowego skutkujące szkodą dla budżetu UE i wiążące się z wydatkową stroną tego budżetu, a mianowicie ze sfinansowaniem lub ryzykiem sfinansowania nieuzasadnionego wydatku. W sytuacji, gdy z punktu widzenia przywołanego przepisu istota nieprawidłowości, o której w nim mowa, wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem (podjęcia nakazanego prawem działania) skutkującym naruszeniem norm prawa unijnego lub krajowego, to za oczywiste uznać należy, że obowiązkiem organu krajowego jest (powinno być) skonfrontowanie wskazanego działania lub zaniechania z punktu widzenia jego zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie, w razie ustalenia i potwierdzenia tego naruszenia, zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencyjnej. W związku z tym również, że na gruncie przywołanego przepisu, prawodawca unijny operuje pojęciem "działania lub zaniechania powodującego lub mogącego spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego", nie może budzić wątpliwość, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13). Ponadto, z orzecznictwa europejskiego wynika, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03 P).

W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, został upoważniony do tego, aby w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych, między innymi, w zakresie korekt finansowych w ramach programów operacyjnych (pkt 9b), sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości (pkt 10) oraz innych spraw związanych z przygotowaniem i wdrażaniem programów operacyjnych (pkt 11). Realizacja tych kompetencji skutkowała wydaniem stosownych Wytycznych dotyczących określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS.

W rozpatrywanej sprawie, praktyczny wymiar stosowania przywołanych regulacji znajdował swoje odzwierciedlenie w treści postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu oraz aneksu do tej umowy (por. zwłaszcza § 10 ust. 5, § 14 ust. 1, § 19, § 29 ust. 4 – 6b), którą skarżąca spółka zawarła z PARP, a które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów do których odsyłają, uznać należało - jak wyżej już to podkreślono - za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz w art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag i argumentów, nie ma podstaw, aby twierdzić, że kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.

W odniesieniu do pierwszej spośród rysujących się na tle omawianych zarzutów kasacyjnych kwestii spornych, a mianowicie zasady konkurencyjności, do przestrzegania której zobowiązała się spółka - co jasno i wyraźnie wynika z postanowień § 14 ust. 1 umowy o dofinansowanie – za uzasadnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zachowanie spółki w zakresie odnoszącym się do postępowania dotyczącego wyboru wykonawcy usługi szkoleniowej oraz w zakresie odnoszącym się do postępowania dotyczącego wyboru wykonawcy usługi hotelowej, wymienioną zasadę naruszało.

Uwzględniając przywołane rozumienie terminu "innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., nie można tracić z pola widzenia tego, że skarżąca spółka, w ramach projektu który realizowała na podstawie umowy o dofinansowanie, dysponowała środkami publicznymi, w odniesieniu do których, gdy chodzi o ich dystrybucję oraz wykorzystywanie, obowiązują szczególnego rodzaju zasady, w tym między innymi takie, jak zasada przejrzystości i transparencji. Za bezsporne uznać należy, że wskazana okoliczność doskonale znana była skarżącej spółce. Wbrew sugestiom zawartym skardze kasacyjnej, zasada konkurencyjności, do której odwołano się w § 14 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, ma zarówno określoną treść, jak i realizuje określony cel, co w kontekście na wstępie poczynionych uwag ogólnych, nie mogło nie być znane stronie skarżącej.

Za elementy ogólnej zasady konkurencyjności ponad wszelką wątpliwość uznać należy zasadę uczciwości oraz zasadę równości (równorzędności podmiotów) w zakresie odnoszącym się do traktowania wykonawców, do których adresowana jest konkretna oferta na realizację określonego w niej zamówienia. Ma to podstawowe znaczenie z punktu widzenia jego finansowania ze źródła, którym są środki publiczne, a w konsekwencji z punktu widzenia gwarantowania wolnego, równego i przejrzystego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła. Istotę oraz sens tak rozumianej zasady konkurencyjności, a także jej cel, w niebudzący żadnych wątpliwości sposób podważało więc takie zachowanie spółki, które wręcz jaskrawo koliduje z wiążącymi ją postanowieniami umownymi (por. § 14 ust. 1 lit. a. - c. umowy o dofinansowanie) zobowiązującymi do tego, aby najogólniej rzecz ujmując, wybór oferty, przy precyzyjnie określonym przedmiocie zamówienia, następował w oparciu o kryteria jednoznacznie i wyraźnie wskazane w zapytaniu ofertowym. Służyć to ma właśnie zapewnieniu równego i przejrzystego dostępu do zamówień finansowanych ze źródła, którym są środki publiczne i zapobiegać dokonywaniu niepożądanych z tego punktu widzenia wyborów oferentów. Przywołane postanowienia umowne stanowiły egzemplifikację stosowania omawianej zasady w praktycznym jej wymiarze. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odnośnie do oceny zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji, jako naruszającej w postępowaniu dotyczącym wyboru wykonawcy usługi szkoleniowej oraz w postępowaniu dotyczącym wyboru usługi hotelowej, zasadę konkurencyjności. Gdy chodzi o pierwsze z tych postępowań, spółka dokonała wyboru wykonawcy w oparciu o trzy nowe (w relacji do treści zapytania ofertowego) kryteria oceny ofert, stosując przy tym nieprzejrzyste kryteria oceny doświadczenia potencjalnych wykonawców w zapytaniu ofertowym (na etapie oceny złożonych ofert doszło do przeformułowania kryteriów oceny zawartych w zapytaniach ofertowych na doświadczenie w realizacji kompleksowych, złożonych projektów – ponad 200 dni szkoleniowych oraz doświadczenie w realizacji minimum 3 projektów EFS). Gdy chodzi natomiast o drugie z tych postępowań, zastosowała nieprzejrzyste kryterium oceny promocji i wizualizacji oraz nieprzejrzyste kryterium oceny doświadczenia w zapytaniu ofertowym (na etapie oceny złożonych ofert doszło do przeformułowania kryteriów oceny zawartych w zapytaniach ofertowych na zobowiązanie się do promowania i wizualizacji projektu, w ramach którego będą przeprowadzane szkolenia oraz na doświadczenie w realizacji kompleksowych, złożonych projektów – ponad 100 dni szkoleniowych) – por. treść zapytań ofertowych (k. 201 i k. 219 akt administracyjnych w relacji do treści protokołów wyboru ofert (k. 195-196 oraz k. 215-216 akt administracyjnych).

W odniesieniu natomiast do drugiej spośród stawianych przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestii, a mianowicie zagadnienia odnoszącego się do instytucji korekty, w tym proponowanego przez stronę skarżącą rozumienia tej instytucji, podnieść należy, że również i w tym zakresie, nie sposób stanowiska Sądu I instancji uznać za nieprawidłowe.

Uwzględniając dotychczas przedstawione argumenty, w tym zwłaszcza i ten, że z postanowień umowy o dofinansowanie jednoznacznie wynika, że skarżąca spółka poddała się konsekwencjom stosowania instytucji korekty finansowej, w przedstawionym powyżej jej rozumieniu, co wprost wynika z postanowień § 10 ust. 5 oraz § 29 ust. 4a – 4d oraz ust. 6 tej umowy, odwołać należy się również do argumentu z poglądu prawnego Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14.

W jego świetle, ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, korekta bowiem przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz w art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby rozstrzygnięcie o zwrocie, a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 oraz w art. 211 ustaw o finansach publicznych, odpowiednio z 2009 i 2005 roku. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą), jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie ustawy o finansach publicznych (art. 207 ust. 9 oraz art. 211 ust. 4). W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Jednocześnie, stosownie do tego, na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w przepisach ustawy o finansach publicznych, może mieć dwie formy: zwrotu określonej wypłaconej już kwoty dofinansowania oraz pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi – nota bene, mechanizm ten znajduje swoje odzwierciedlenie w treści przywołanych powyżej postanowień umownych.

W związku z tym, za zasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że wyliczenie kwoty do zwrotu poprzez "anulowanie" części spośród przyznanych i przekazanych w związku z zawartą umową środków, nie dotyczy innych środków niż wypłacone na podstawie tej umowy na realizację projektu. Prowadzi to do wniosku, że żądanie ich zwrotu oraz określenie kwoty części tych środków przypadających do zwrotu, mieści się w hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Również więc w zakresie odnoszącym się do trzeciej spośród stawianych przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestii spornych, a mianowicie prawidłowości podstaw prawnych wydania decyzji o zwrocie części środków przeznaczonych na realizację projektu współfinansowanego z udziałem środków europejskich, które wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, brak jest podstaw, aby twierdzić, że stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.

W korespondencji do wszystkich powyżej przedstawionych argumentów podnieść należy, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotę zwrotu "udzielenia dotacji" a tym samym istotę pojęcia "dotacji udzielonych" łączyć należy, nie tyle z umową, czy decyzją przyznającą te dotacje – w tym przypadku, środki przeznaczone na realizacje programów finansowanych z funduszy europejskich – co z ich rzeczywistym przekazaniem, tj. innymi słowy z ich wypłatą beneficjentowi. Z tego mianowicie powodu, że zwrotowi - jak stanowi art. 211 ust. 1 ustawy z 2005 r., a także i art. 207 ust. 1 ustawy z 2009 r. - podlegają dotacje (środki) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo z naruszeniem procedur albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tym samym, obowiązek zwrotu dotyczyć może tylko środków, które znajdując się - po ich przekazaniu - w dyspozycji beneficjenta zostały przez niego następnie pobrane lub wykorzystane niezgodnie z prawem, nie zaś środków, które jakkolwiek zostały przyznane, to jednak nie zostały jeszcze przekazane beneficjentowi. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić i to, że przyznaniu tych środków na podstawie umowy, czy też decyzji, nie zawsze musi towarzyszyć ich automatyczne przekazanie. To bowiem, determinowane jest spełnieniem określonych i konkretnych warunków. Wobec tego, z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie o reżim prawny stosowany dla potrzeb orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie środków, zasadnicze znaczenie przyznać należy temu kryterium jego ustalania, którym jest data przekazania dotacji (środków), a nie data zawarcia umowy lub wydania decyzji o ich przyznaniu. Skoro więc z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że środki na realizację projektu zostały przekazane (wypłacone) spółce w formie zaliczek, poczynając od końca 2009 r., a większość po tej dacie, a więc po wejściu życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., to w postępowaniu o ich zwrot zastosowanie miały przepisy zarówno ustawy z 2005 r., jak i z 2009 r., a więc odpowiednio do czasu, w jakim uwzględniając obowiązujący reżim prawny, dochodziło do przekazywania środków publicznych. Z tego więc punktu widzenia, stanowisko Sądu I instancji nie jest więc nieprawidłowe.

Nie sposób zarzucić mu wadliwości również i w tym zakresie, w jakim ze stanowiska tego wynika, że podstawa prawa wydania decyzji o zwrocie części środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, wynikała z aktu prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie z ustawy o finansach publicznych z 2005 oraz 2009 roku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, prawnej podstawy wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, nie stanowiły więc akty wymienione i wskazane w skardze kasacyjnej, i to niezależnie od tego, czy zawierały one, czy też nie, wypowiedzi o charakterze quasi normatywnym. Jak słusznie w tym względzie wyjaśnił Sąd I instancji, odwołanie do tych aktów przez organ administracji publicznej miało jedynie walor wyjaśniający, o posiłkowym znaczeniu dla argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji o zwrocie części środków, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur. Tym samym, za niezasadne uznać należało również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w zakresie, w jakim podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, w jego uzasadnieniu odwoływała się ona do argumentu z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie P 1/11. W tej mierze wyjaśnienia wymaga również, że w przywołanym judykacie Trybunał podważył zgodność z konstytucją określone poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów oraz, a w tym zakresie, również zasady realizacji prawa do sądu przez wnioskodawców, nie zaś zasady dochodzenia zwrotu środków pomocowych, które jak wynika z przywołanych powyżej argumentów wynikają z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.