Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 360/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia (...) października 2012 r., odmawiającym wszczęcia (na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. (...)) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) , udzielającej Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w (...) pozwolenia na "przebudowę budynku stomatologii na budynek Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej przy ul. (...) w (...) , kompleks (...) własność MON (działka nr ewid. (...), (...), obręb (...))" - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) października 2012 r.

Organ zwrócił uwagę na treść art. 157 § 2 Kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a także na przepis art. 61 a § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który ogranicza pojęcie strony w takich sprawach do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy.

GINB podkreślił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, iż z analizy projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja polega na "przebudowie budynku stomatologii na budynek Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej przy ul. (...) w (...), kompleks (...) własność MON (działka nr ewid. (...). (...), obręb (...))", w szczególności na " przystosowaniu funkcji do wymogów użytkownika i przepisów normatywnych, pełną termomodernizację budynku, wymianę stolarki zewnętrznej i wewnętrznej, ociepleniu ścian zewnętrznych i stropodachów do wartości normatywnych, wykonaniu nowych ścianek działowych podyktowanych układem funkcjonalnym, wykonaniu nowych posadzek i okładzin ściennych, wykonaniu nowych instalacji wewnętrznych: sanitarnych i elektrycznych, wykonaniu wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej nawiewno-wywiewnej".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na zakres projektowanych robót, działka nr ewid. (...) należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid. (...) w (...). W szczególności nieruchomość nr ewid. (...) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). Inwestycja nie pozbawia ww. nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych.

Organ podniósł ponadto, że przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia (...) października 2012 r. argument wskazujący, iż "do obsługi WOMP w rzeczywistości wykorzystywana jest działka Wspólnoty (będąca w jej wieczystym użytkowaniu) nr (...)" dotyczy kwestii użytkowania wyrażonej w prawie cywilnym. Odnosząc się do argumentu, jakoby interes prawny ww. Wspólnoty wynikał z naruszenia § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia, poprzez niemożliwość budowy placu zabaw dla dzieci, organ zauważył, że powyższy przepis nie dotyczy wszystkich placów zabaw i urządzeń, lecz tylko placów zabaw i urządzeń projektowanych w zespole budynków wielorodzinnych objętych pozwoleniem na budowę. Ponadto przywołany przepis dotyczy odległości ww. placów od miejsc gromadzenia odpadów, a nie od budynków, w których znajdują się pomieszczenia z odpadami, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do argumentacji, jakoby interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) wynikał z treści § 152 rozporządzenia (dotyczącego lokalizacji czerpni powietrza w instalacjach wentylacji i klimatyzacji), z uwagi na wyziewy szkodliwych substancji chemicznych lub biologicznych, stwierdził, że powyższe może świadczyć o interesie faktycznym, a nie prawnym.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...), w związku z powyższym należało utrzymać w mocy postanowienie z dnia (...) października 2012 r. znak: (...).

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia (...) października 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 78 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie w wystarczającym stopniu postępowania dowodowego w zakresie przysługiwania Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony, w szczególności zaś nieuwzględnienie okoliczności wynikających wprost z akt sprawy i samego projektu budowlanego (sytuowanie na terenie należącym do strony skarżącej - działka nr (...) - urządzeń budowlanych oraz obiektów liniowych, służących obsłudze inwestycji WOMP).

Konsekwencją tych naruszeń było naruszenie przez organ art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu, a w efekcie uznanie, że nieruchomość strony skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji WOMP.

Wspólnota podkreśliła, że będąc właścicielem działki nr (...) w (...) ma interes prawny, istniejący obiektywnie. Wskazała, że zachodnie skrzydło należącego do niej budynku graniczy bezpośrednio z budynkiem WOMP, "wisi" dziewięcioma piętrami nad budynkiem WOMP. Podkreślono też w skardze, że właścicielem działki nr (...) jest Wspólnota, a jedynie w 1,56% Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową Oddział Regionalny w (...).

Strona skarżąca podniosła, że budynek WOMP posadowiony jest nie tylko na działce nr ew. (...), ale także na działce (...), a zatem graniczy bezpośrednio z działką nr (...). Wskazała, że działka nr (...) jest permanentnie wykorzystywana do ruchu pojazdów, co jest związane z logistyczną obsługą WOMP i dodała, iż WOMP obsługuje kilka sąsiednich województw, stad częsty ruch pojazdów specjalnych przez teren i pod oknami Wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. nie narusza prawa.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 61a kpa (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wskazać trzeba, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania.

Podkreślenia wymaga fakt, iż w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Podkreślić trzeba, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych.

Wprawdzie strona skarżąca wykazała tytuł prawny do działki nr (...) w (...), bezpośrednio graniczącej z terenem, na którym zaplanowano sporną inwestycję, to jednak położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1082/05, LEX nr 320883; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08, LEX nr 530045). Charakter spornej inwestycji jest tego rodzaju, że jej obszar oddziaływania nie wykracza poza teren inwestycji. Sporna inwestycja polegająca na przebudowie budynku stomatologii na budynek Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej przy ul. (...) w (...) obejmuje termomodernizację budynku, wymianę stolarki zewnętrznej i wewnętrznej, ocieplenie ścian zewnętrznych i stropodachów do wartości normatywnych, wykonanie nowych ścianek działowych podyktowanych układem funkcjonalnym, wykonanie nowych posadzek i okładzin ściennych, wykonanie nowych instalacji wewnętrznych: sanitarnych i elektrycznych oraz wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej nawiewno-wywiewnej. Z uwagi na taki zakres robót budowlanych stwierdzić trzeba, że inwestycja ta nie narusza prawa własności i nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością nr (...) należącą do strony skarżącej, w szczególności nie pozbawia działki nr (...) dostępu do drogi publicznej, nie ma wpływu na przesłanianie lokali w budynku należącym do Wspólnoty, dostęp do światła słonecznego, możliwość korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych.

Wskazać jednocześnie trzeba, iż ustalenie, że na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, np. związane z emisją hałasu, zapachów itp. nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 12/08 Lex nr 554936, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. VII SA/Wa 1245/09 Lex nr 574336, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r. II SA/Gl 430/09 Lex nr 573705, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 338/10 Lex nr 953066). Podzielić zatem należy stanowisko organu, iż argumentacja wywodząca interes prawny Wspólnoty, z uwagi na wyziewy szkodliwych substancji chemicznych lub biologicznych, z § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczącego lokalizacji czerpni powietrza w instalacjach wentylacji i klimatyzacji), wskazuje jedynie na interes faktyczny Wspólnoty. Podobnie należy też ocenić argumenty wskazujące na wzmożony ruch samochodowy, związany z nową funkcją przebudowanego budynku.

Właścicielowi nieruchomości położonej w otoczeniu planowanej inwestycji przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane innej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa materialnego. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazała, nie wynikają one również ze zgromadzonej dokumentacji. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że stronie skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...).

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia (...) października 2012 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).