Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 835/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 234 poz 1694
law: Ustawa z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi X.Q. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2008 r. obywatelka Chińskiej Republiki Ludowej X.Q. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uzasadniając go zamiarem wykonywania pracy na stanowisku wiceprezesa w firmie “R." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. We wniosku podniosła, że wspólnie ze swoim małżonkiem – Y. L. założyli ww. spółkę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] odmówił ww. wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że prowadzona przez zainteresowaną działalność gospodarcza nie jest korzystna dla gospodarki narodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji, X.Q. działając przez swojego pełnomocnika – I.P., zarzuciła organowi I instancji nie przeprowadzenie w należyty sposób postępowania dowodowego, nadto wskazała, że korzystność działalności prowadzonej przez cudzoziemkę powinna być oceniana dopiero po roku od jej rozpoczęcia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji wskazał wówczas, że cudzoziemka prowadzi działalność wspólnie z mężem Y.L., również obywatelem Chińskiej Republiki Ludowej, któremu to Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję orzekającą o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W związku z powyższym, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podniósł, że z uwagi na fakt wydania przez organ I instancji odmiennych rozstrzygnięć w takich samych stanach faktycznych, zasanym jest dokonanie ponownej oceny, czy cudzoziemka spełnia przesłanki określone w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z późn. zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach), art. 23 ustawy z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2008r. Nr 216, poz. 1367) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. dalej jako kpa) Wojewoda [...] ponownie odmówił cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż “R." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z prowadzonej w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. działalności gospodarczej poniosła stratę w wysokości [...] zł. Wysokość zaś dochodu osiąganego przez podmiot prowadzący działalnosć gospodarczą stanowi jedną z najważniejszych okoliczności w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Podatek cudzoziemców od dochodu osiąganego z tytułu prowadzonej działalności stanowi bowiem jedną z korzyści, jakie państwo osiąga z tytułu zezwolenia osobom niemającym polskiego obywatelstwa na uzyskiwanie dochodów w Polsce. Zasadne jest więc promowanie rozwoju podmiotów przynoszących znaczne korzyści finansowe, natomiast ograniczanie dostępu do rynku podmiotów, ktore wykazują małe dochody oraz straty. Organ stwierdził, że spółka ciągle jest w fazie organizacji, nie ma efektywnego biznesplanu, nie można więc uznać aby jej działalność miała charakter trwały i efektywny dla polskiej gospodarki. Nadto, mimo prawidłowo doręczonego wezwania pełnomocnik wnioskującej nie przedstawiła w wymaganym terminie dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony tj. aktualnej informacji dotyczącej prowadzonej działalności gospodarczej, aktualnego zaświadczenia o niezaleganiu spółki w podatkach, aktualnego bilansu i rachunku zysków i strat czy dokumentów potwierdzających inwestycje spółki. Nie dołączono również dokumentów dotyczących planowanych warunków zatrudnienia cudzoziemki lub innych dokumentów potwierdzjących posiadanie przez nią stabilnego i regularnego źródła wystarczającego do pokrycia kosztów jej utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ administracyjny rozpoznający sprawę ocenia zaś stan działalności, kondycję spółki, jej pozycję i znaczenie na dzień wydania decyzji, nie bierze natomiast pod uwagę zamiarów strony co do realizacji określonych celów, nie ocenia też potencjalnych możliwości spółki w zakresie generowanych w przyszłości zysków, prognozowanych osiągnięć technologicznych czy tworzenia nowych miejsc pracy. Organ I instancji podniósł, że nie bez znaczenia w sprawie jest również przedmiot działalności prowadzonej przez cudzoziemkę – handel hurtowy odzieżą i obuwiem. Działaność taka nie jest korzystna dla polskiego rynku lokalnego bowiem na polskim rynku istnieje wiele przedsiębiorstw o podobnym profilu. Ponadto prowadzona działalność gospodarcza w formie “R." Sp. z o.o. nie jest korzystna dla gospodarki narodowej, nie jest perspektywiczna a także nie przyczynia się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy. W ocenie organu cudzoziemka nie spełnia warunków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach.

Od powyższej decyzji X.Q. działając przez swojego pełnomocnika I.P. wniosła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosząc o zmianę decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 7 i art. 77 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia wszelkich istotnych jej elementów i wydanie orzeczenia naruszającego słuszny interes strony oraz art. 6 i 107 kpa.

W przedmiotowym odwołaniu wskazano, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ odwoławczy nakazał Wojewodzie [...] powtórną analizę materiału zgromadzonego w sprawie i dokonanie oceny czy cudzoziemka spełnia przesłanki do udzielenia wnioskowanego pobytu. Organ II instancji w treści wydanego rozstrzygnięcia nie wskazał natomiast listy dokumentów brakujących w sprawie. Wojewoda [...] wezwał do okazania szeregu dokumentów, z których wiele zostało wcześniej załączonych do akt sprawy, a ich powtórne wniesienie i analiza nie zmieniłoby faktycznego jej stanu. Pełnomocnik wnioskującej podniosła, że zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach spółki było aktualne na dzień złożenia wniosku, a wszelkie zmiany na temat prowadzonej działalności były udokumentowane w trakcie trwania postępowania. Natomiast bilans za 2008 r. spółka zobowiązana jest sporządzić i złożyć do końca czerwca 2009 r., nie jest więc możliwe w chwili obecnej jego okazanie. Oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia i wysokości planowanego wynagrodzenia nie zostało załączone na skutek niedopatrzenia pełnomocnika, zostanie zatem okazane w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji pominął w postępowaniu materiał dowodowy przemawiający na korzyść wnioskującej dotyczący stanu zatrudnienia w spółce ([...] osób w tym [...] obywateli polskich w miesiącu lutym, [...] osób w tym [...] obywateli polskich w miesiącu marcu), faktury potwierdzające nakład spółki w zakup towarów handlowych i wyposażenia lokalu handlowego, fakt wynajmu lokalu użytkowego o powierzchni [...] m kwadratowych. Nadto, stwierdzenia organu zawarte w jego decyzji, że spółka nie posiada majątku trwałego, zatrudnia obecnie czterech pracowników, w tym trzy obywatelki polskie, spółka jest ciągle w fazie organizacji, nie ma efektywnego biznesplanu, czy do akt sprawy nie dołączono żadnego dokumentu z którego wynikałoby, że spółka poczyniła jakiekolwiek inwestycje są niezgodne z faktami wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniesiony zaś przez organ I instancji argument dotyczący straty w wysokości około [...] złotych jaką spółka poniosła w 2008 r.- pierwszym roku działalności, nie wydaje się znaczącym dla sprawy. Kapitał zakładowy spółki jest bowiem dwukrotnie wyższy niż minimalny, a więc odnotowana strata nie stanowi w żadnym wypadku przesłanki do zachwiania kondycją spółki i jest naturalną konsekwencją inwestycji poczynionych na zakup towarów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z 20 sierpnia 2009 r. działając w oparciu o art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 2 i art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach i w związku z art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że na organie prowadzącym postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi prowadzącemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność gospodarczą spoczywa obowiązek oceny, czy działalność ta jest korzystna dla polskiej gospodarki narodowej. W toku postępowania odwoławczego, z uwagi na fakt, że cudzoziemka posiadała przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę w charakterze wiceprezesa zarządu spółki z terminem ważności do dnia [...] września 2009 r., organ II instancji wezwał pełnomocnika wnioskującej o nadesłanie (w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma) zezwolenia na pracę cudzoziemki oraz wszelkich dokumentów dotychczas nie dołączonych do akt sprawy, potwierdzających, że działalność “R." Sp. z o.o. jest korzystna dla Państwa Polskiego. Mimo odbioru pisma przez pełnomocnika zainteresowanej w dniu [...] czerwca 2009 r., akta sprawy nie zostały jednak uzupełnione o wzywaną dokumentację. Zainteresowana nie udokumentowała tym samym, że posiada kolejne zezwolenie na pracę ważne po dniu [...] września 2009 r. W ocenie organu odwoławczego wnioskująca nie wykazała również, aby prowadzona przez nią działalność była korzystna dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniała się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, czy wprowadza korzystne innowacje na terytorium Polski. Istotną okolicznością w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest także wysokość dochodów osiąganych z prowadzonej przez cudzoziemca działalności gospodarczej. W pierwszym zaś okresie swojej działalności spółka odnotowała stratę w wysokości [...] zł. Sam fakt opłacania podatków oraz składek ZUS nie jest równoznaczny z przyczynianiem się do rozwoju polskiej gospodarki. Podobnie sam fakt zarejestrowania przez cudzoziemca działalności gospodarczej nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Współczesne państwa stosują powszechne instrumenty ochrony rynku pracy ograniczając samozatrudnienie cudzoziemców, o ile nie przynosi ono korzyści ekonomicznych danemu państwu lub regionowi. Ustalenia organu uzasadniają więc stwierdzenie, że wobec wnioskodawczyni zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W konkluzji uzasadnienia swojej decyzji, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podkreślił, że z konstrukcji art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie nie jest oparte na uzaniu organu administracji publicznej. Organ jest bowiem zobowiązany do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w przypadku zaistnienia określonych w nim okoliczności. Dodatkowo organ II instancji jeszcze wyjaśnił, że jego rozstrzygnięcie nie pozbawia strony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Polski. Przepisy bowiem ustawy o cudzoziemcach przewidują możliwość wydania cudzoziemcom przez konsula wizy pobytowej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, bez konieczności wykazywania, że prowadzona przez nich działalność gospodarcza jest korzystna dla gospodarki narodowej.

Powyższe rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r., stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której X.Q. wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji. Decyzjom zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 kpa.

W uzasadnieniu skargi cudzoziemka odnosząc się do uchybienia terminowi okazania zezwolenia na pracę wyjaśniła, że ubiegała się o prawo do rocznego pobytu, w związku z tym pierwotnie okazała przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę na wnioskowany okres pobytu. Z uwagi na trwające wiele miesięcy postępowania wyjaśniające, dokument ten uległ "przedawnieniu". O kolejne zezwolenie pracodawca wystąpił pod koniec jego obowiązywania. Stosowny dokument został jednak przez nią załączony do sprawy, wprawdzie po terminie wydania decyzji, jednakże przed terminem jej otrzymania. Odnosząc się do dokonanej przez organy obu instancji negatywnej oceny korzystności prowadzonej przez nią działalności gospodarczej zauważyła, że jakkolwiek zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdzają wysokich dochodów spółki, to jest ona miejscem pracy czterech obywateli polskich. Korzystność spółki winna być więc oceniona również pod kątem jej wpływu na spadek lokalnego bezrobocia, a tej okoliczności pomimo przedstawienia przez wnioskującą deklaracji ZUS nie uwzględniły organy. Również niezgodnie ze stanem faktycznym organy uznały, że spółka zajmuje się wyłącznie handlem obuwiem i odzieżą. Stanowi to wprawdzie podstawowy, jednakże nie jedyny przedmiot prowadzonej przez nią działalności. Korzystność spółki przejawia się również w stałych powiązaniach handlowych z lokalnymi przedsiębiorcami, od których jest ona znaczącym odbiorcą towarów oferowanych przez inne podmioty. W konkluzji skargi dodała, że organy rozstrzygające w jej sprawie naruszyły zasadę obiektywności i równego traktowania stron postępowania w analogicznych sytuacjach. Wydano bowiem dwie odmienne decyzje wspólnikom tej samej spółki. Oznacza to, że prowadzona przez nią działalność w niewielkich odstępach czasu została uznana za korzystną poprzez udzielenie jej wspólnikowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i niekorzystną poprzez odmowę udzielenia przedmiotowego zezwolenia dla skarżącej. Rozbieżność ocen wskazuje na dużą dowolność stosowaną podczas postępowania wyjaśniającego, co budzi uzasadnione wątpliwości co do jego rzetelności. Jej zdaniem, organy nie mają prawa zaostrzania kryteriów bez wyraźnych podstaw prawnych. Z uwagi zaś na fakt, że w opisywanym przedziale czasowym nie nastąpiła zmiana ustawy, organy wyraźnie zastosowały działanie godzące w jej słuszny interes postępowania jako strony.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że pomimo upływu wyznaczonego terminu pełnomocnik cudzoziemki nie uzupełniła materiału dowodowego o wymagane dokumenty. Dopiero zaś po wydaniu decyzji, pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżąca dołączyła zezwolenie na pracę. Zezwolenie to zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2009r., jednak na skutek zaniedbania pełnomocnika organ odwoławczy nie został zawiadomiony o tym fakcie. Tym samym, cudzoziemka nie wykazała, że posiada zezwolenie na pracę. Fakt zaś zatrudniania czterech obywateli polskich nie jest wystarczający do uznania działalności spółki za korzystną dla gospodarki narodowej w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, bowiem spółka nie zdołała stworzyć stabilnych miejsc pracy (obecnie zatrudnione są zupełnie inne osoby niż wcześniej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a).

Skarga analizowana podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej oznacza bowiem nie tylko jej zgodność z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania.

Materialnoprawną podstawę decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony stanowi art. 53 ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który:

1) posiada zezwolenie na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane

2) prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy

- jeżeli okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Na wstępie należy zauważyć, że decyzja Wojewody [...] została wydana w wyniku uchylenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i przekazania do ponownego rozpatrzenia, poprzedniej, również odmownej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał wówczas, że Wojewoda [...] w podobnym stanie faktycznym sprawy, w niewielkim odstępie czasowym wydał dwa odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącej i jej małżonka, z którym to wspólnie prowadzi ona działalność gospodarczą w formie "R." Sp. z o.o. Wojewoda [...] ponownie zaś rozpoznając sprawę w ogóle nie odniósł się do tej kwestii pomijając ją milczeniem - nie wyjaśnił tym samym, dlaczego w stosunku do skarżącej w dniu [...] listopada 2008 r. wydał negatywną decyzję, a jej małżonkowi w dniu [...] grudnia 2008 r. udzielił zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony do dnia [...] września 2009 r. Tym samym, zdaniem Sądu, organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 8 (zasada zaufania obywatela do organów Państwa) oraz art. 107 § 3 kpa (uzasadnienie decyzji) w związku z art. 11 kpa (zasada przekonywania).

Z kolei zaś organ II instancji stwierdził w swojej decyzji, że wnioskodawczyni pomimo skierowanego do niej w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wezwania, nie udokumentowała, że posiada kolejne zezwolenie na pracę ważne po dniu [...] września 2009 r., nadto nie przedstawiła wszelkich dokumentów dotychczas nie dołączonych do akt sprawy, potwierdzających, że działalność "R." Sp. z o.o. jest korzystna dla gospodarki narodowej. Organ mając na uwadze powyższe stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie Sądu, powyższych ustaleń faktycznych dokonano jednak mimo ciążącego na organie administracji obowiązku, bez podjęcia wszelkich kroków mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art.7 i 77 kpa). Organ II instancji wprawdzie rzeczywiście pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do przedstawienia zezwolenia na pracę dla cudzoziemki jako wiceprezesa zarządu "R." Sp. z o.o. oraz "wszelkich dokumentów dotychczas nie dołączonych do akt sprawy, potwierdzających, że działalność ww. spółki jest korzystna dla Państwa Polskiego". Niemniej jednak, w ocenie Sądu powyższe wezwanie należy uznać za bardzo ogólne, bowiem nie precyzuje ono dokładnie jakie dokumenty skarżąca w toku dość długo już trwającego postępowania winna przedstawić dla ostatecznego wyjaśnienia i rozpoznania sprawy. Nadto, organ odwoławczy wzywając skarżącą nie wyjaśnił, że chodzi o zezwolenie o pracę na okres po dniu [...] września 2009 r. (skarżąca miała bowiem ważne do ww. dnia wymagane w poprzednim stanie prawnym przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę). Tym samym, zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 9 kpa (zasada udzielania informacji), zgodnie z którym to przepisem, spoczywał na nim obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Z przepisu tego wynika ponadto obowiązek organu do czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z uwagi na powyższe uchybienia organu, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dokonaną przez organ II instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać więc należy za naruszającą zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Należy zaś zauważyć, że stosownie do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546).

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Nadto, organy administracji publicznej, zgodnie z art. 12 kpa powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości i prostoty postępowania).

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 kpa.

Ustawa o cudzoziemcach ustanawia, obok przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie przepisów obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, dodatkowy katalog przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Należy zaznaczyć, iż wskazanie w ustawie o cudzoziemcach na działalność gospodarczą korzystną dla gospodarki narodowej, uzasadnia pogląd organu odwoławczego, iż jednym z kryteriów oceny wpływu prowadzonej przez cudzoziemkę działalności na gospodarkę narodową może być wysokość dochodów uzyskiwanych przez skarżącą i związana z nią wysokość wpłacanych do budżetu państwa podatków. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie przyjął również, iż z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu społecznego, celowe jest promowanie rozwoju podmiotów przynoszących znaczne korzyści finansowe, natomiast ograniczanie dostępu do rynku spółek, które wykazują niewielkie dochody.

Dokonana ocena korzystności działalności prowadzonej przez spółkę dla gospodarki narodowej może jednak w kontekście powyżej wskazanych uchybień przepisom kpa nie uwzględniać wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Podkreślenia zaś wymaga, iż organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania rozpatruje sprawę w całości od początku. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organ odwoławczy o charakterze reformatoryjnym, dokonując oceny już zgromadzonych w sprawie dowodów, winien również uwzględnić zmiany stanu faktycznego jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nadto, przy tak długo toczącym się postępowaniu administracyjnym, powinien wyraźnie wskazać jakie ewentualnie dokumenty, których nie przedstawiła skarżąca, a które mogłyby mieć wpływ na ocenę jej działalności dla korzystności gospodarki narodowej może jeszcze ona przedstawić. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ II instancji ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie dokonał także analizy stanu zatrudnienia – jego wpływu na lokalny rynek pracy i spadek bezrobocia. Powyższe oznacza, iż analizę korzystności działalności gospodarczej spółki dla gospodarki narodowej należy uznać za dokonaną z naruszeniem prawa procesowego, polegającym na nierespektowaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całościowego materiału dowodowego.

Zastrzeżenia Sądu budzi również argument podnoszony przez organ II instancji, że do dnia wydania jego decyzji ([...] sierpnia 2009 r.), skarżąca nie przedstawiła zezwolenia na pracę. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że skarżąca przedstawiła stosowne zezwolenie (z dnia [...] sierpnia 2009 r.) organowi odwoławczemu w dniu [...] września 2009 r., zaś ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że została ona nadana w urzędzie pocztowym w W. dopiero w dniu [...] września 2009 r., a doręczona skarżącej w dniu [...] października 2009 r. Tak więc, już na [...] dni przed nadaniem decyzji w urzędzie pocztowym, organ odwoławczy był w posiadaniu kolejnego, ważnego dla skarżącej na okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. zezwolenia na pracę.

Reasumując - Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne.

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 kpa) (por. wyrok SN z dnia 23 11 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPU 1995, nr 7, poz. 83).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, przeprowadzą po raz kolejny, tym razem zgodnie z ww. przepisami kpa postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy skarżąca spełnia przesłanki zawarte w art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach - w szczególności dotyczącą korzystności dla gospodarki narodowej działalności gospodarczej spółki w której jest ona zatrudniona. Następnie organy winny wydać rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 kpa.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.

Zawarte w wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane przez Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.