Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 795/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Nr XXXV/260/17 Rady Gminy w Skale z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała Stwierdza nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: 1) treści § 27 w brzmieniu: "-wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku prowadzenie psów może mieć miejsce wyłącznie na smyczy i w kagańcu."; 2) treści § 27 w brzmieniu: "Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tyko, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem."; 3) treści § 28 w brzmieniu: "•doprowadzania zwierzęcia poprzez drażnienie, szczucie lub płoszenie, do tego, że staje się ono niebezpieczne"; 4) treści § 28 w brzmieniu: "•wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw, a w szczególności w pobliże piaskownic i do piaskownic," 5) treści § 28 w brzmieniu: "•wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów w których wprowadzono taki zakaz."


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków Śródmieście-Wschód w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na załącznik nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 27 ust. 1 regulaminu oraz w § 28 ust. 1 regulaminu i w tym zakresie domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w pkt II skargi, istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm. – dalej też jako: u.c.p.) oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z poźn. zm – dalej jako: u.s.g.) i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie w zakresie:

- rozstrzygnięcia zawartego w § 27 ust. 1 regulaminu polegającego na zobowiązaniu utrzymujących psy do wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku prowadzenie psów wyłącznie na smyczy i w kagańcu, podczas gdy takie uregulowanie stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 6 u.c.p., poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku wyłącznie na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech psa i jego uwarunkowań,

- rozstrzygnięcia zawartego w § 28 ust. 1 regulaminu polegającego na zakazie wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw, a w szczególności w pobliże piaskownic i do piaskownic oraz wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, w których wprowadzono taki zakaz, podczas gdy takie uregulowanie stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p., poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, zamiast ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom,

- naruszenie § 54, § 55 i § 56 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako: rozporządzenie), poprzez usystematyzowanie przepisów w zaskarżonej uchwale w sprzeczności do zasad wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, polegających na użyciu paragrafów zamiast artykułów jako jednostki redakcyjnej, a w ich obrębie użycia myślników zamiast ustępów, punktów, liter oraz tiretów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał na wstępie regulacje prawne wskazujące na legitymację prawną prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podnosząc przy tym, iż zgodnie z utrwalonym poglądem, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślono również, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach prawa (upoważnień zawartych w ustawie), co wynika wprost z brzmienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator podał, że zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p. Zdaniem Prokuratora oczywistym jest również, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna czynić to w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględniać regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, iż w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Tym samym w ocenie Prokuratora, ww. okoliczności wskazują, iż ocena, czy dany akt normatywny został wydany w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przetoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Mając zatem na uwadze powyższe, ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w pkt II skargi w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 27 ust. 1 regulaminu polegającego na zobowiązaniu utrzymujących psy do wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku prowadzenie psów wyłącznie na smyczy i w kagańcu, Prokurator wskazał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie powyższe stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p., poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku wyłącznie na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech psa i jego uwarunkowań. Prokurator powołując się na treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. podał przy tym, że regulamin, jak każdy akt prawa miejscowego musi zostać sformułowany w granicach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego. Tym samym zwrócono uwagę, że do uprawnień rady gminy należy zatem określenie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe dotyczących ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednocześnie zaś Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, a przy tym dodał, że jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stąd też w ocenie Prokuratora, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a w miejscach użyteczności publicznej wyłącznie na smyczy i w kagańcu. Wobec powyższego zdaniem Prokuratora, postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczono przy tym, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Ponadto w ocenie Prokuratora, podobne też zastrzeżenia należy odnosić do drugiego zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartego w § 28 ust. 1 regulaminu polegającego na zakazie wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw, a w szczególności w pobliże piaskownic i do piaskownic oraz wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, w których wprowadzono taki zakaz, podczas gdy takie uregulowanie stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p., poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, zamiast ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zwrócono bowiem uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do uchwalenia całkowitego zakazu wprowadzenia zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Tym samym zdaniem Prokuratora, całkowity zakaz wprowadzenia zwierząt domowych, np. na tereny placów gier i zabaw stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., gdyż istotne jest, aby uregulowania zawarte w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogły być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawą. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał bowiem, że przyjęcie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektu użyteczności publicznej na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Podkreślono przy tym, iż przyjmuje się, że prawidłowa interpretacja tego przepisu sprowadza się do uznania, iż na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki – nakazy lub zakazy na właścicieli zwierząt jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym podniesiono, że możliwe jest wprowadzenie ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na określonym terenie, np. piaskownicy, natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zwrócono bowiem uwagę, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. nie pozwala na ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Dlatego też w ocenie Prokuratora, ustanowienie tak daleko idącego zakazu, jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał bowiem, że art. 4 ust. 2 u.c.p. precyzuje zagadnienia jakie powinny być zawarte w uchwalanym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku, a katalog tych zagadnień ma charakter wyczerpujący, co oznacza iż regulamin nie może wykraczać poza wymienione zagadnienia. Dodano przy tym, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. nie sposób wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci i inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Podniesiono również, że delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednocześnie podkreślono, że istotą regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. powinno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc. Mając zatem na uwadze powyższe, zdaniem Prokuratora należało stwierdzić, iż określający w opisany powyżej sposób zakaz w § 28 zaskarżonego rozstrzygnięcia przekraczał upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. i nie może jako taki istnieć w obrocie prawnym.

Nadto, w ocenie Prokuratora, kilkukrotnie w zaskarżonym zakresie dopuszczono się także istotnego naruszenia § 54 i § 55 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niewskazanie artykułów uchwały, a jedynie ich paragrafów, a nadto niewskazanie w obrębie tych paragrafów jednostek redakcyjnych, a jedynie oznaczenie ich myślnikami, co nie tylko sprzeczne jest z wymienionymi przepisami rozporządzenia dotyczącego techniki legislacyjnej, ale także powoduje trudności we wskazaniu zaskarżonej części uchwały. W tym zakresie Prokurator przytoczył treść § 54, § 55 i § 56 ww. rozporządzenia, w oparciu o które wskazał, że przepisy w zaskarżonej uchwale powinny być usystematyzowane według artykułów (art.), a w ich obrębie powinno wyznaczyć się ustępy, punkty, litery lub tirety, nie zaś myślniki, które są jedynie znakiem interpunkcyjnym, a nie jednostką redakcyjną aktów stanowiących źródła prawa, do których uchwała rada gminy jako akt prawa miejscowego się zalicza.

Tym samym zdaniem Prokuratora, w zakresie zaskarżonych punktów uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Podniesiono przy tym, że wyrażona w powyższych przepisach zasada legalizmu wymaga, aby każda norma kompetencyjna była tak zrealizowana by nie naruszała innych przepisów ustawy. Dodano także, że zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę, a w związku z tym organ stanowiący, realizując kompetencje musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skale wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do pierwszego zarzutu Prokuratora dotyczącego rozstrzygnięcia zawartego w § 27 ust. 1 regulaminu wskazał, że w jego ocenie, obowiązek ten wynika z upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 u.c.p., a przy tym nie koliduje on z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., bowiem taki nakaz precyzuje jedynie obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku, a sprawowana w ten sposób kontrola nad psem zapewnia zdecydowanie większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna. Ponadto zdaniem organu, takie uregulowanie ma na celu przede wszystkim ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, tym samym nie można uznać, iż wykracza poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutu w zakresie rozstrzygnięcia w § 28 przedmiotowego regulaminu, organ wskazał, że regulacja ta jak najbardziej określa szczegółowo te zasady, o których stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Zdaniem organu, można oczywiście wyeliminować te postanowienia z regulaminu, niemniej jednak w takim przypadku trudno wyobrazić sobie utrzymanie właściwego stanu sanitarnego piaskownic, które zmienią się w toalety dla psów. W ocenie organu, problematyczne będzie również zapewnienie bezpieczeństwa małych dzieci na terenach placów zabaw i piaskownic, gdy przebywać tam będą obce, nierzadko agresywne psy. Jednocześnie według organu delegacja ustawowa jasno stanowi o zasadach mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – zakaz wprowadzania psów do piaskownic i na tereny placów zabaw oraz w inne określone w uchwale miejsca pozwala na wyeliminowanie zagrożeń i uciążliwości.

Ponadto, podniesiono, że w zaskarżonym regulaminie nie określono całkowitego zakazu wprowadzania psów na określone tereny, a jedynie na tereny obiektów użyteczności publicznej. Dodano, że postanowienia te ustalają sposób postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Z kolei w kwestii wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, organ podkreślił, że nie jest to zakaz bezwzględny, tylko stosuje się go w miejscach oznaczonych odpowiednim znakiem zakazu. Wobec powyższego zwrócono uwagę, że to poszczególni właściciele lub zarządcy nieruchomości decydują o zakazie wstępu dla zwierząt domowych.

Dodatkowo, organ zaznaczył, że zaskarżony regulamin, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. jako akt prawa miejscowego analizowany był przed opublikowaniem przez Wojewodę Małopolskiego, który to nie znalazł podstaw do kwestionowania powyższych postanowień, a nadto został on również pozytywnie zaopiniowany przez Inspektora Sanitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

Skarga jest uzasadniona z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego"; przy czym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Teren gminy, o którym jest mowa ww. wskazanej podstawie prawnej koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j., w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym prawodawca lokalny powinien precyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu/kategorie terenu z którym wiąże określone obowiązki.

Przy korzystaniu omawianego z upoważnienia prawotwórczego prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się) z wartościami o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd uwzględnił zarzut skargi dotyczący treści § 27 w brzmieniu: "-wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku prowadzenie psów może mieć miejsce wyłącznie na smyczy i w kagańcu.". Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt: "1. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Jednocześnie w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wprowadził obowiązek humanitarnego traktowania, stanowiąc, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Z kolei w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu analizowany i przywołany powyżej przepis § 27 w brzmieniu jak wyżej kontrolowanego Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tym miejscu Sąd zaznacza, że prawo podustawowe powinno być zgodne z ustawą. Naruszenie tej zasady przez akt prawa miejscowego stanowi w kontrolowanym przypadku rażące/istotne naruszenie prawa, gdyż to ustawodawca wyważył wartości ustanawiając taką jak przywołana a nie inną treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest więc prawotwórczym zadaniem gminy mieszczącym się w upoważnieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości kreowanie bardziej rygorystycznych wersji normatywnych tego ustawowego przepisu. Zdaniem Sądu brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. Komentarza - że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a nadto nakaz, że w pomieszczeniach wspólnego użytku prowadzenie psów może mieć miejsce wyłącznie na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. (Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18). Prawodawca lokalny nie przybliżył także definicyjnie/opisowo w żaden sposób pojęcia "pomieszczenia wspólnego użytku" ani ich nie zróżnicował przedmiotowo, co prowadzi do nieostrości kontrolowanej normy a w konsekwencja do stanu niepewności prawnej, niedopuszczalnego w państwie prawnym.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: treści § 27 w brzmieniu: "-wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a w pomieszczeniach wspólnego użytku prowadzenie psów może mieć miejsce wyłącznie na smyczy i w kagańcu.".

Z tą samą, jak powyżej przedstawiona, argumentacją prawną Sąd stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie treści § 27 w brzmieniu: "Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem." . W ocenie Sądu w bezpośrednim nawiązaniu do wyżej zawartej argumentacji prawnej kontrolowany przepis jest nieproporcjonalny i niehumanitarny w swej treści gdyż nie uwzględnia właściwości osobniczych zwierzęcia, psa i dopuszcza zwolnienie psa ze smyczy tylko wtedy, kiedy pies jest w kagańcu. Nadto organ nie wyjaśnia w słowniczku pojęć, co rozumie pod pojęciem "miejscach mało uczęszczanych przez ludzi", co stwarza niedopuszczalny brak pewności co do treści kontrolowanego obecnie przepisu determinujący rażące naruszenie prawa przez ten właśnie brak. W części normatywnej kontrolowanego obecnie przepisu w brzmieniu "Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem" widać powtórzenie normy ustawowej zawartej w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z dodatkową nadregulacją powyżej opisaną wychodzącą poza granice upoważnienia ustawowego. Z powyższych powodów treść § 27 w brzmieniu: "Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tyko, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem." – kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności jako sprzeczna z zasadą proporcjonalności, humanitaryzmu, pewności prawa a nadto jako wychodząca poza granice upoważnienia ustawowego.

Sąd stwierdził także nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: treści § 28 w brzmieniu: "doprowadzania zwierzęcia poprzez drażnienie, szczucie lub płoszenie, do tego, że staje się ono niebezpieczne". Zgodnie z treścią art. 78 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń Dz.U.2015.1094 t.j.: "Kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Z prostego porównania treści przytoczonych powyżej przepisów bezsprzecznie wynika, że w kontrolowanym zakresie treść § 28 w brzmieniu jak wyżej stanowi powtórzenie brzmienia art. 78 Kodeksu wykroczeń. W myśl zasad rządzących hierarchiczną budową źródeł prawa odzwierciedloną w art. 87 Konstytucji niedopuszczalne jest aby akt pod ustawowy powtarzał treść regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP: "1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Takie jak opisane powyżej naganne działania prawotwórcze prawodawcy lokalnego wprowadzają chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa. Jednocześnie § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U.2016.283 t.j. stanowi, iż "1. Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach." - to w konsekwencji tym bardziej akt prawa miejscowego nie może w swojej regulacji powtarzać norm ustawy. Wskazane uchybienia prawu posiadające walor rażącego naruszenia prawa naruszającego konstytucyjny porządek prawny w przedmiocie hierarchii źródeł prawa - uzasadniają w ocenie Sądu wyeliminowanie kontrolowanego przepisu z obiegu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Sąd stwierdził także nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: treści § 28 w brzmieniu: "•wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw, a w szczególności w pobliże piaskownic i do piaskownic,". Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że nie wyklucza wprowadzenia przez organ prawotwórczy pewnych zakazów na podstawie omawianego i powyżej wskazanego upoważnienia prawotwórczego do uchwalenia przedmiotowego Regulaminu i regulowania w nim przez pryzmat szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy: "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". W przekonaniu Sądu obowiązek danego podmiotu prawa może mieć postać określonego nakazu lub odpowiednio zakazu powstrzymania się od pewnych czynności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprowadzenie takiego zakazu powinno stanowić wynik bardzo starannego wyważenia przez prawodawcę lokalnego wartości, którymi z jednej strony w szczególności są powinność humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobata wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczanie wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się). Z drugiej strony powinny być wzięte pod uwagę wartości, o których stanowi art. 31 Konstytucji RP zgodnie z którym "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. 1 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Jednak niezależnie od powyższych uwag aprobujących możliwość wprowadzenia zakazu w ocenie Sądu treść kontrolowanego przepisu w zakresie jak powyżej narusza przez swoją redakcję zasadę pewności prawa i czytelności, jasności przekazu normy prawnej. W słowniczku kontrolowanego aktu prawa miejscowego brak jest wyjaśnienia terminu "zamknięte tereny rekreacyjne" a z kolei dalsza jego redakcja budzi wątpliwości co do tego, czy chodzi w nim także dalej o zamknięte tereny sportowe, place zabaw, czy też tereny sportowe, place zabaw. Powyższe uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa z perspektywy konstytucyjnych wymogów tzw. przyzwoitości legislacyjnej i uzasadnia stwierdzenie nieważności przepisu w zakresie jak wyżej. Powstaje także pytanie z uwagi na treść szczegółowego upoważnienia, czy tereny rekreacyjne i sportowe, a także czy wszystkie place zabaw zawsze kolidują z obecnością na ich terenie zwierząt.

Sąd stwierdził także nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: treści § 28 w brzmieniu: "•wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów w których wprowadzono taki zakaz." W ocenie Sądu po pierwsze wskazane powyżej upoważnienie ustawowe nie upoważnia kontrolowanego organu prawotwórczego do "odsyłającego" sankcjonowania przez treść norm prawa miejscowego zakazów ustanowionych przez inne podmioty prawa a dotyczących wprowadzania zwierząt domowych do obiektów, które jak należy przypuszczać odpowiadają m.in. pojęciu "prywatnych" terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Po drugie zakaz ten nie czyni żadnych wyjątków podmiotowych i przedmiotowych, które wydają się być uzasadnione wymogiem zgodności przepisu z systemem prawa np. w przypadku psów przewodników osób niepełnosprawnych albo w odniesieniu do obiektów publicznie dostępnych służących dobrostanowi zwierząt. Kontrolowany organ prawotwórczy nie poczynił ustaleń w przedmiocie relacji jakie istnieją pomiędzy pojęciem terenu gminy, do którego odnosi się regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako instytucją prawną a pojęciem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (które mogą być publiczne i prywatne), które związane jest z obowiązkami osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W analizowanym upoważnieniu ustawowym zdaniem Sądu bezsprzecznie chodzi o formułowanie tych obowiązków w związku z ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przebywających na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku jak i o ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawodawca lokalny powinien zatem odkodować treść tego pojęcia na wysokości normatywnej odpowiednich ustaw i konstytucji RP. Z treści kontrolowanego przepisu wynika, że prawodawca lokalny pod pojęciem tych terenów zakwalifikował także obiekty użyteczności publicznej i budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują, tego czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej, ale dla potrzeb Prawa budowalnego. Zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych.

Niezależnie od powyższych bardziej ogólnych konstatacji z treści kontrolowanego w tym miejscu ww. przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku pod kątem tego w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla Regulaminu obowiązki właścicieli i posiadaczy psów użytku skoro w jednym ciągu wymienia w kontrolowanym przepisie: sklepy, zakłady produkcji spożywczej, zakłady usługowe, lokale gastronomiczne, apteki, obiekty użyteczności publicznej oraz inne obiekty w których wprowadzono taki zakaz. Zdaniem Sądu powstaje bowiem uzasadnione pytanie, czy pomocniczo, subsydiarnie to nie rodzaj, kategoria terenu wspólnego użytku, to czemu służy i jego pierwszoplanowa funkcja/funkcje, i kto tam przede wszystkim przychodzi aby z niego korzystać – nie determinuje także kierunku i proporcji regulacji podejmowanych przez prawodawcę lokalnego. Przykładowo i abstrakcyjne w odniesieniu do galerii handlowej, która z jednej strony pełni funkcje powierzchni sprzedażowej a zatem i sklepu, ale także funkcje powierzchni komunikacyjnej/ciągu komunikacyjnego w tym np. przejścia na perony dworca lub do drugiej części miasta sformułowanie generalnego zakazu wejścia do sklepu zdaje się być niejasne wobec obiektu galerii handlowej/sklepu wielkopowierzchniowego i pozbawione wyważenia adekwatnych i relewantnych wartości prawa. Ta refleksja odpowiednio odnosi się także do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do których także bardzo generalnie nawiązuje kontrolowany w tej chwili przepis. Przykładowo za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej.

Jedynie na marginesie i informująco z uwagi na to, że kontrolowany przepis odnosi się potencjalnie także i do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Sąd zauważa, że kontrolowany organ powinien mieć na uwadze relację pomiędzy przepisami art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ponieważ zgodnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r. II OSK 3084/17 , którego tezy podziela obecnie orzekający skład Sądu "Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej". NSA w przywołanym wyroku wyjaśnia, że "Skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.".

Z uwagi na wykazane odpowiednio powyżej uchybienia posiadające walor rażącego, istotnego naruszenia prawa w zakresie jasności, poprawności tekstu prawnego przenoszącego się na brak pewności co do treści/znaczenia obowiązującego prawa miejscowego (art. 2 Konstytucji RP i wynikająca z niego zasada przyzwoitości legislacyjnej) Sąd stwierdził nieważność ww. Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXV/260/17 Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 maja 2017 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: treści § 28 w brzmieniu: "•wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów w których wprowadzono taki zakaz."

Ustosunkowując się w tym miejscu do zakresu zaskarżenia kontrolowanej uchwały przez skarżącego Prokuratora, który zaskarżył ją w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 27 ust. 1 regulaminu oraz w § 28 ust. 1 regulaminu i w tym zakresie domagał się stwierdzenia jej nieważności - Sąd stwierdza, że wskazane przez niego uchybienie redakcyjne odbiegające od systematyki przepisów określonej w § 54, § 55 i § 56 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – stanowi uchybienie prawa ale nie na tyle istotne aby z tego powodu w uwarunkowaniach materialnoprawnych postanowień kontrolowanej uchwały/Regulaminu stwierdzać nieważność kontrolowanej uchwały według żądania prokuratora. W ocenie Sądu treść kontrolowanej uchwały/Regulaminu - w pozostawionym przez Sąd zakresie treści § 27 i § 28 kontrolowanego Regulaminu - kwalifikuje się do stosowania bez zarzutu istotnego naruszenia pewności prawa.

Z powyższych ustaleń i ocen prawnych Sądu wynika, że Sąd nie uwzględnił argumentacji skarżonego organu w zakresie i z przyczyn wskazanych powyżej jako nie znajdujących oparcia w obowiązującym prawie.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.