Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1210/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 64, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 63 par. 2, art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 558/07 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Po 558/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi S. A. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał następujący stan faktyczny sprawy:

Inwestor M. S. dnia 17 listopada 2005r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią handlowo usługową, położonych na działkach nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] i [...] w Poznaniu. Planowana inwestycja miała objąć zabudowę 460 m² powierzchni działek (w tym powierzchni usługowo-handlowej około 300 m²), co stanowiło 38-40 % powierzchni terenu objętego wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji, w której określił m.in. że szerokość elewacji frontowej może wynosić maksymalnie 20m, a jej wysokość obejmująca trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe i piwnice wyniesioną ponad poziom gruntu – 9,5m. Parametry te odpowiadały wynikom analizy urbanistycznej z dnia 14 marca 2006r. W wyniku odwołania powyższa decyzja została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dnia 13 lipca 2006r. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wskaźnik zabudowy ustalono niezgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a także podniósł, że cały obszar analizowany jest zabudowany budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, a zabudowa szeregowa znajduje się tylko wzdłuż ulicy Proroka. Na tej podstawie uznał, że wprowadzenie dalszej zabudowy szeregowej powinno być poprzedzone opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy sporządzono dwie analizy urbanistyczne – z dnia 7 listopada 2006r. oraz z dnia 26 marca 2007r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2007r. inwestor M. S. zaakceptował wyniki drugiej z nich.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. ponownie ustalono warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią usługowo handlową na działkach nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] i [...] w Poznaniu. W decyzji przewidziano w szczególności, iż maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosić może 19m, a wysokość (do kalenicy) 8,5m. Przyjęte parametry zabudowy uzasadniono koniecznością podkreślenia pierzejowego charakteru części ulicy i ukształtowania wnętrza urbanistycznego o cechach placu. Do decyzji załączono wnioski analizy datowane na dzień 28 maja 2007r.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję w wyniku rozpoznania odwołania (decyzją z dnia [...] września 2007r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wskazało, że podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona w dniu 26 marca 2007r. Zdaniem organu istotne było, że we wcześniej obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych wnioskiem przyjęto funkcję tzw. ryneczku o szczególnych walorach urbanistycznych. Powołano plany zagospodarowania przestrzennego z lat 1988 i 1994, wskazano również, że Rada Miasta Poznania będzie głosowała nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów ul. [...] i [...], który zakłada utrzymanie funkcji rynku dla analizowanego terenu. W ocenie organu fakty te uzasadniały odstąpienie od parametrów zabudowy wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznania skargi Stefanii Albrecht na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu podniósł, że badając legalność decyzji nie był na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją i dostrzegł uchybienia w przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Organy obu instancji uchybiły zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli w wyniku złożonych oświadczeń zajdzie konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, organ powinien powiadomić o tym strony i ponownie umożliwić im wypowiedzenie się, co do ostatecznie zebranego (kompletnego) materiału sprawy. Prezydent Miasta Poznania w piśmie z dnia 29 stycznia 2007r. poinformował skarżącą, że postępowanie dowodowe zostało zakończone, zatem po zapoznaniu się z aktami w trybie art. 10 § 1 kpa pozostawała ona w przekonaniu, że ma do czynienia z kompletnym materiałem sprawy. Tymczasem parametry inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie odpowiadały analizie urbanistycznej z dnia 7 listopada 2006r., z którą zapoznano skarżącą. Dotyczy to w szczególności maksymalnej szerokości elewacji frontowej, którą ustalono na 19m, zamiast planowanej w analizie – 17m. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ oparł rozstrzygnięcie na analizie sporządzonej dnia 26 marca 2007r., powołało ją również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

Skarżąca nie została zapoznana z analizą urbanistyczną stanowiącą podstawę decyzji i nie miała możliwości wypowiedzenia się co do jej treści, a to stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to także asumpt do podniesienia w skardze zarzutu naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Nie były bowiem zrozumiałe dla skarżącej przyczyny odstąpienia od przyjętej wcześniej maksymalnej wysokości elewacji frontowej i ustalenie jej na poziomie 19m.

Ponadto Sąd wskazał, że do decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007r. załączono wyniki analizy oznaczone datą 28 maja 2007r., które nie były zbieżne z wytycznymi znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej (na której oparto wydane decyzje), a ponadto nie zawierały one części graficznej.

Sąd podniósł, że opierając się na analizie urbanistycznej z dnia [...] marca 2007r. organy naruszyły również zasadę ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 kpa), zasady przyjęcia danej okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu tego materiału (art. 80 kpa). Zarówno Prezydent Miasta Poznania, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie dostrzegły, że analiza jaką powołały nie zawierała wskazania jej autora, ani nie została podpisana, zatem nie mogła przesądzać o wymaganiach dla nowej zabudowy w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, nie wyjaśniono dlaczego przyjęte wymagania odbiegały od analizy sporządzonej dnia 7 listopada 2006r.

Zdaniem Sądu postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy dla budynków jednorodzinnych dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią usługowo handlową na działkach nr [...],[...],[...],[...] w Poznaniu przy ul. [...] i [...] powinno być poprzedzone ponownie sporządzoną, rzetelną analizą urbanistyczną, a strony należy zawiadomić o możliwości zapoznania się z jej pełną treścią oraz o uprawnieniu do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

Ponadto Sąd uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło również z uchybieniem art. 63 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle tych przepisów nie można uznać za prawidłowe dokonanie zmiany wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez oświadczenie o akceptacji wyników analizy złożone przez wnioskodawcę w trakcie zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 kpa. Inwestor powinien dokonać korekty wniosku przez naniesienie nowych parametrów na charakterystykę inwestycji (por. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, c cyt. ustawy).

Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł także wskazania odnoszące się do materialno-prawnych aspektów dalszego postępowania.

Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze, że powołanie się przez organy na postanowienia uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego (z lat 1988 i 1994), a także na przewidywane tendencje nowego planu nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym odstąpienie od kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie oznacza to, zdaniem Sądu zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną, która powinna wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego.

Sąd wskazał, że w przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. [...] wprowadzenie zabudowy szeregowej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być dopuszczalne, jeżeli w toku postępowania wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Może to być np. potrzeba skoncentrowania funkcji usługowej w jednym miejscu (co może przyczynić się do rozwoju odpowiedniej infrastruktury, jak choćby parkingi). Organy powinny rozważyć wnikliwie wnioski i uwagi mieszkańców działek sąsiednich, jak i stanowiska przedłożone przez jednostki opiniujące.

Sąd podniósł, w toku postępowania nie rozważono okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, dotyczących sprzedaży działek mających stanowić funkcję przejść do "rynku". Organy nie odniosły się także do stanowiska Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o niezgodności inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic [...] i [...] w Poznaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie miał możliwości rozważenia pozostałych zarzutów skargi, dotyczących wymagań nowej zabudowy, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ta jednak wymaga weryfikacji z przyczyn formalnych, stąd też Sąd nie badał prawidłowości przyjętych w niej, a w konsekwencji także i w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji.

Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. A., reprezentowaną przez adw. J. K. w powołaniu na art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne uzasadnienie wyroku i zawarte w nim błędne ustalenia, że

- sposób zabudowy działek objętych postępowaniem proponowany przez wnioskodawcę może być dopuszczalny z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem odpowiedniego uzasadnienia przez organ administracji,

- nieobowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą mieć pomocniczą rolę w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy,

2. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nierozpoznanie sprawy co do jej istoty, a w szczególności pominięcie zarzutów skargi dotyczących parametrów planowanej zabudowy, mimo że rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zarzutów było możliwe w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nie zgadza się z tą częścią uzasadnienia wyroku, która sprowadza się do omówienia zarzutów skargi.

Skarżąca wskazała, że kwestionuje pogląd Sądu I instancji, jakoby wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru lub zapisy nieobowiązujących planów miejscowych mogły odgrywać rolę pomocniczą w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Stanowisko takie jest sprzeczne z poglądami wyrażonymi w skardze i nie uwzględnia okoliczności, że jedyne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skarżąca zakwestionowała "ustalenie" Sądu, że w przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. [...] wprowadzenie zabudowy bliźniaczej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być dopuszczalne, jeżeli w toku postępowania wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Wskazała, że istota skargi sprowadzała się do całkowitego zanegowania możliwości wydania warunków zabudowy dla "inwestycji o takich parametrach", tymczasem Sąd a quo nie odniósł się wprost do tej grupy zarzutów, uznając że taka zabudowa może zostać zaakceptowana po spełnieniu określonych warunków. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku było niejasne i może powodować wątpliwości interpretacyjne dla stron postępowania i organów administracyjnych obu instancji.

Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej było nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów skargi. W ocenie skarżącej Sąd miał możliwość zbadania, czy zarzuty odnośnie parametrów zabudowy są słuszne, a w konsekwencji czy inwestycja w takim kształcie mogła być objęta decyzją o warunkach zabudowy. Naruszenie to jest o tyle istotne, że dokładne omówienie zarzutów rozwiałoby wątpliwości, co do dopuszczalności lokowania inwestycji o konkretnych parametrach. Niesłuszne uznanie przez Sad, że rozstrzygnięcie zarzutów jest niemożliwe, utrzymało stan niepewności stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartego w skardze zarzutu natury procesowej.

W sprawie niniejszej skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę kasacyjną nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn., że ich zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji.

W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej regulacji prawnej. Na podstawie tej podstawy kasacyjnej nie można badać zasadności przyjętej podstawy oraz trafności samego wyroku. Wadliwość samego uzasadnienia musi być tego rodzaju, że nie pozawala na kontrolę kasacyjną tego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się trafności zarzutów pod adresem Sądu I instancji. Uzasadnienie wyroku zawiera szczegółowe rozważania co do naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania – art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które było wystarczającą podstawą do uchylenia na mocy art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 kpa, ponieważ zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie tego wyroku, w którym w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny zawiera także wskazania co do dalszego postępowania.

Nie jest, jak to wskazano w zarzucie, "błędnym ustaleniem Sądu I instancji stwierdzenie Sądu, że sposób zabudowy działek objętych postępowaniem proponowany przez wnioskodawcę może być dopuszczalny z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem odpowiedniego uzasadnienia przez organ administracji oraz że nieobowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą mieć pomocniczą rolę w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy". Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie oznacza to, zdaniem Sądu zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną, która powinna wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. Sąd podkreślił, że w przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. Parnickiego wprowadzenie zabudowy szeregowej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być dopuszczalne, jeżeli w toku postępowania wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Organy powinny przy tym wnikliwie rozważyć wnioski i uwagi mieszkańców działek sąsiednich, jak i stanowiska przedłożone przez jednostki opiniujące. Sąd wyraźnie zatem wskazał na konieczność spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), nie przesądzając wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rolą sądu jest bowiem kontrola decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, zaś organ administracyjny winien swą ocenę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważnie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nierozpoznanie sprawy co do jej istoty, a w szczególności pominięcie zarzutów skargi dotyczących parametrów planowanej zabudowy, mimo że rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zarzutów było możliwe w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty.

Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji uchylił decyzje obu organów orzekających z powodu naruszenia przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To uniemożliwiało Sądowi, jak to słusznie stwierdził w uzasadnieniu wyroku dokonanie merytorycznej kontroli decyzji. W sprawie niniejszej organ przed wydaniem decyzji był w posiadaniu trzech analiz urbanistycznych: z dnia 7 listopada 2006r., 26 marca 2007r. oraz 28 maja 2008r., które znajdują się w aktach sprawy, przy czym zapoznał stronę z treścią decyzji z dnia [...] listopada 2006r., w decyzji powołał się na treść analizy z dnia 26 marca 2007r., zaś do decyzji jako jej załącznik dołączył analizę z dnia 28 maja 2008r. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie powinno być poprzedzone ponownie sporządzoną, rzetelną analizą urbanistyczną, a strony należy zawiadomić o możliwości zapoznania się z jej pełną treścią oraz o uprawnieniu do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie miał on możliwości rozważenia pozostałych zarzutów skargi, dotyczących wymagań nowej zabudowy, jej parametrów, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Stąd powołany zarzut skargi kasacyjnej jest nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.