Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 605/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1646/18 w sprawie ze skargi P. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej S. w obrębie S., jako działka [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła P. U., działająca jako wykonawca testamentu H. U.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest uzależnione od ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] w przedmiocie wydania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że grunty majątku "S. i Z.", objęte Iwh [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13 ze zm.).

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienia wystąpiła P. U.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2017 r. Organ wskazał, że dla oceny czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], wydanej w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), decydujące znaczenie miało ustalenie stanu prawnego i faktycznego mienia ogólnonarodowego, istniejącego w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Przedmiotem komunalizacji jest bowiem wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Jak wynika ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji przed Wojewodą [...] toczy się, wszczęte na wniosek H. U., postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. o ustalenie, że m.in. nieruchomość objęta wykazem hip. lwh [...] (wcześniej lwh [...]) gm. kat. S. nie podlegała przejęciu na podstawie ww. dekretu. Postępowanie to nie zostało zakończone. Ostateczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia, kluczowego w postępowaniu komunalizacyjnym, jest z kolei niezbędne dla prawidłowego ustalenia czy doszło, czy też nie, do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dla stwierdzenia, czy decyzja komunalizacyjna może być dotknięta wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. U.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji wskazywane przez organ w zaskarżonym postanowieniu zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpoznanie wniosku H. U. z dnia 15 grudnia 1992 r. o stwierdzenie niepodpadania działki nr [...] pod dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez Wojewodę [...] w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie ma znaczenia w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania nadzorczego. Organ powinien wykorzystać zebrany w sprawie materiał dowodowy, ustalić w sposób prawidłowy strony tego postępowania oraz uwzględnić stan prawny spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca. Zatem organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie zawieszać postępowanie. Sąd I instancji uznał więc, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka, która uniemożliwiłaby rozpoznanie wniosku skarżącej i wydania decyzji merytorycznej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że w sytuacji istnienia sporu czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym przewidzianym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 K.p.a.). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną wykładnię,

2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie,

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niezastosowanie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z błędnym uznaniem, że nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, pomimo, że przesłanki takie zaistniały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podkreślić należy, że istota sporu sprowadzała się do oceny czy postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie, czy sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym. Tylko ta kwestia i wydane na jej tle postanowienia stanowiły przedmiot oceny sprawy przez Sąd I instancji. Wyjaśnić zatem należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, brak jest wskazanej powyżej bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a wskazywanym przez organ zagadnieniem wstępnym. Brak tej zależności wynika przede wszystkim z odrębności wskazanych postępowań administracyjnych. Postępowanie, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, winno być zawieszone, zostało wszczęte na skutek wniosku P. U. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej S. w obrębie S., jako działka [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z kolei postępowanie, od zakończenia którego - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - uzależnione jest dalsze prowadzenie powołanego postępowania nadzorczego dotyczy podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej prowadzonego w oparciu o przepisy § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 11 kwietnia 1996 r. oraz postępowanie w sprawie podlegania przedmiotowej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej są odrębnymi postępowaniami prowadzonymi w oparciu o różne podstawy prawne. Co za tym idzie, inny jest zakres tych postępowań, inne są też przesłanki, które zobligowany jest badać organ w każdym z tych postępowań w celu wydania rozstrzygnięcia. W pierwszym przypadku, tj. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ obligowany jest ocenić, czy decyzja zawierała którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., uwzględniając stan prawny i faktyczny na dzień jej wydania, a więc w tym przypadku 11 kwietnia 1996 r. W drugim zaś przypadku organ ma obowiązek zbadać czy dla przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z dekretu o reformie rolnej umożliwiające jej przejście na własność Państwa z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje przy tym, że w odniesieniu do tego, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione w postępowaniu szczególnym, prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Wydana w ww. postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby więc definitywnie przesądzić o legalności komunalizacji, jednakże nie zmienia to faktu, iż jak już wyżej wskazano, związek pomiędzy tymi sprawami ma charakter pośredni, a nie bezpośredni. Uwzględniając, że w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym, w którym kontrolowaną decyzję ocenia się uwzględniając stan prawny i faktyczny na dzień jej wydania, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Z tego powodu, zaskarżony wyrok Sądu I instancji uchylający postanowienia o zawieszeniu postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy, nie dopatrując się tym samym wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.