Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 401/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXVII/221/13 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXVII/221/13 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miedziana Góra, Rada Gminy Miedziana Góra (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm.), zwanej dalej u.p.t.z. uchwaliła, że:

§ 1 ust. 1. Ustala się stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miedziana Góra w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

ust. 2. Operator publicznego transportu zbiorowego realizujący przewozy będące przedmiotem umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest w powyższym zakresie zwolniony z opłaty wskazanej w pkt 1 uchwały; ust. 3. Przewoźnik korzystający z przystanku komunikacyjnego jest zobowiązany do uiszczenia miesięcznych opłat będący iloczynem liczby zatrzymań w danym miesiącu określonej w obowiązującym rozkładzie jazdy i stawek określonych w pkt 1 uchwały; ust. 4. Miesięczną opłatę, o której mowa w pkt 3 uchwały, przewoźnik korzystający z przystanku komunikacyjnego jest zobowiązany uiścić z góry do 15-go dnia każdego miesiąca, którego opłata dotyczy; ust. 5. Stawka opłaty, o której mowa w pkt 1 uchwały może ulec zmianie, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13).

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Miedziana Góra.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków, dworców i wiat przystankowych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina. W celu należytego utrzymania tych obiektów jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych, zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., gmina może pobierać opłaty od przewoźników za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat określona została w niniejszej uchwale stosownie do art. 16 ust. 5 ww. ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 u.p.t.z. i wprowadzenie jednej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Skarżący podniósł, że na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników i wyjaśnił, że w uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projekt u.p.t.z. podnoszono, że "opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach, zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Skarżący podniósł, że uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do u.p.t.z. pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy.

Prokurator wskazał w szczególności, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Miedziana Góra występuje minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT - 1. Skarżący zarzucił więc, że w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT - 1 zawierający ów podział. Zdaniem skarżącego, na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku, czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest, co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania w czystości przystanku.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego.

W ocenie skarżącego, opłata którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna co do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miedziana Góra wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w zaskarżonej uchwale wprowadziła jednolite warunki dla wszystkich przewoźników w zakresie zasad i odpłatności za korzystanie z przystanków, które utwierdząją ich w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych.

Organ wskazał, że w przepisach u.p.t.z. nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie “niedyskryminujące zasady", a w uzasadnieniu projektu tej ustawy nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu. Zdaniem organu nie można czynić zarzutu, że organ naruszył art. 16 ust. 4 u.p.t.z nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium. Organ podniół również, że nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w uwagach z 20 lutego 2009 r. do projektu u.p.t.z. Podejmowane, bowiem przez organy samorządu terytorialnego uchwały muszą być zgodne z prawem, a więc z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy też uwagami podmiotów, biorących udział w procesie legislacyjnym.

Rada Gminy wskazała, że podejmując uchwałę kierowała się motywami z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a zastosowana opłata utwierdza przewoźników w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Zapis ten świadczy o tym, że organ uwzględnił w uchwale niedyskryminujące zasady dla wszystkich przewoźników, zaś dla oceny motywów działania organu może być wystarczająca sama treść uchwały, z której wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Zdaniem organu, dyskryminujące byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce siedziby przewoźnika (z Gminy i spoza niej) lub zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności. Rada Gminy podniosła, że dokonał analizy zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miedziana Góra wszakże specyfika lokalna gminy w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Chodzi tu o to, że publiczne przewozy pasażerów na terenie tej gminy realizowane są w zasadzie w całości przez tzw. “busy" o liczbie miejsc ok. 20.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z art. 16 u.p.t.z., została podjęta zgodnie z upoważnieniem ustawowym i nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała nr XXVII/221/13 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miedziana Góra. Bez wątpienia uchwałę tę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 (błędnie wskazany przez organ jako art. 16 ust.1 pkt 4 i 5) ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia tej uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata przeznaczana jest na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta została nadesłana do akt sprawy wraz z jej uzasadnieniem, w którym jednak nie przedstawiono żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłat dla wszystkich operatorów. Także z protokołu sesji Rady Gminy Miedziana Góra, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawek opłat była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Powyższe nie wynika również z żadnych innych materiałów, które dokumentowałyby przygotowanie i uchwalenie zaskarżonej uchwały. Nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując tą uchwałę i ustalając przedmiotowe opłaty w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16).

Wadliwości uchwały w powyższym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie, że kwestia niedyskryminujących zasad w ww. rozumieniu przy ustaleniu stawek opłat była rozważana i brana pod uwagę. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonej uchwały. Sąd dokonuje bowiem kontroli zaskarżonej uchwały według stanu faktycznego i prawnego z daty jej podjęcia.

W konsekwencji za niezgodne z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodne z jej celami i uszczegółowiające zawarte w niej regulacje.

Sąd miał również na uwadze, że pozostawienie w obrocie prawnym postanowień zwartych w § 1 ust. 2 – 5 zaskarżonej uchwały, które odwołują się do stawki opłaty ustalonej w § 1 ust. 1 byłoby niecelowe, gdyż postanowienia te nie mogłyby samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tak więc stopień integralności postanowień kontrolowanej uchwały w zakresie regulacji dotyczących ustalenia stawki opłaty jak również jej wyliczenia dodatkowo przemawia za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, Lex 490933, z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, Lex 1071215, z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, Lex 597395).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

9

Sygn. akt II SA/Ke 315/19

1