Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 476/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO.421.100.2022 w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Wicko z 25 stycznia 2022 r., nr 000090/SP/01/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej B. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 3 marca 2022 r., nr SKO.421.100.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Wicko z 25 stycznia 2022 r., 000090/SP/01/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pełnomocnik B. R. w jej imieniu pismem z 23 grudnia 2021 r. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Wójt Gminy Wicko po rozpoznaniu sprawy decyzją z 25 stycznia 2022 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności matką A. O.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania powyższego świadczenia związana jest przede wszystkim z zaistnieniem dwóch przesłanek negatywnych – tj. ustalenia stanu niepełnosprawności matki skarżącej po 80 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.") oraz ustalonego prawa do emerytury na rzecz skarżącej (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżąca nie jest zatrudniona, a od 17 lutego 2019 r. jest uprawniona do świadczenia emerytalnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1126,61 zł miesięcznie. Do wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie z 23 grudnia 2021 r., w którym wskazała, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się do zawieszenia dotychczas otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z 10 października 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Lęborku Nr [...]. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano choroby układu oddechowego i krążenia oraz upośledzenie narządów ruchu. Na podstawie dołączonej do wniosku dokumentacji ustalono, że matka skarżącej posiada lewostronne skrzywienie kręgosłupa piersiowo-lędźwiowego, złamanie trzonów kręgosłupa na tle osteoporozy, posiada dużą przepuklinę rozworu przełykowego, choruje na nadciśnienie tętnicze, a także wykryto u niej torbiele wątroby i trzustki. Ze względu na swoje schorzenia potrzebuje opieki i pomocy osób drugich i ową pomoc otrzymuje od córki. Opieka skarżącej względem niepełnosprawnej matki polega m.in. na dbaniu o higienę osobistą i pielęgnację ciała (zmiana pampersów, kąpanie, smarowanie kremem przeciw odparzeniom, zmiana pozycji ciała, aby zapobiec odparzeniom, oklepywanie pleców), monitorowanie stanu zdrowia, pomiar ciśnienia, pomoc przy przemieszczaniu się, ubieraniu i rozbieraniu, przygotowywanie i podawanie posiłków, dozowanie lekarstw, robienie zakupów, prowadzenie gospodarstwa domowego, dotrzymywanie towarzystwa poprzez rozmowy itp.

W trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że matka skarżącej choruje na demencję, w związku z uszkodzeniem kręgu kręgosłupa posiada problemy w samodzielnym poruszaniu się, przemieszcza się przy asekuracji drugiej osoby, choruje na nadciśnienie, jest pampersowana. Ze względu na postępującą demencję starczą wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia jej córka. Wykonywane zaś w ciągu dnia jak i w nocy czynności związane z opieką nad niepełnosprawną matką, pozbawiają skarżącą możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. B. R. do wywiadu dołączyła oświadczenie złożone na wniosek strony.

Organ I instancji nie miał wątpliwości, że matka skarżącej wymaga pomocy oraz opieki, którą zapewnia jej córka. Jednak, w ocenie Wójta, w sprawie zaistniały okoliczności, które w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynika bowiem, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 80-go roku życia, co w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jako kolejną przyczynę odmowy przyznania świadczenia organ wskazał fakt pobierania przez skarżącą emerytury. Jak podkreślił organ, art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r. wprost wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ odniósł się przy tym do oświadczenia skarżącej z 23 grudnia 2021 r., w którym wskazała, że dopiero z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się do zawieszenia dotychczas otrzymywanego świadczenia emerytalnego, powołując się na utrwaloną linie orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle której zawieszenie emerytury nastąpić powinno dopiero w momencie, gdy organ wydając decyzję zapewni stronę, że spełnia ona wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieranie przez nią emerytury jest ostatnią przeszkodą stojącą na drodze do przyznania świadczenia. Wójt wskazał, że nie jest w stanie zapewnić skarżącą, iż spełnia ona ustawowe kryteria warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, bowiem skarżąca nie spełnia również przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie do wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Ponadto, jak wskazał organ, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z zatrudnienia, w celu zapewnienia należytej opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, tak jak w przypadku skarżącej, powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 3 marca 2022 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Kolegium zauważyło, że z treści złożonego przez skarżącą oświadczenia z 23 grudnia 2021 r. jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni ma świadomość, iż aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne winna zawiesić emeryturę. Skarżąca nie zawiesiła jednak prawa do pobierania emerytury. Zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na opisaną wyżej decyzję organu II instancji zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury;

2. Art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie braków w postępowaniu dowodowym organu I instancji w uzupełniającym postępowaniu dowodowym w trakcie postępowania odwoławczego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 3 marca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie tylko winna mieć możliwość wyboru świadczenia jakie chce pobierać, ale również powinna ona zostać przez organ prowadzący postępowanie wprost poinformowana o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tym, że aktywnie pobierane przezeń prawo do świadczenia emerytalno-rentowego jest jedyną przeszkodą stojącą na drodze do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wówczas w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie jego wypłaty złożonym do właściwego organu emerytalno-rentowego i po przedłożeniu prawomocnej decyzji zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalno-rentowego winno jej zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, tj. zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r.

Wezwanie strony do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego bez zapewnienia, iż prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania jej wnioskowanego świadczenia nie powinno być uznawane za prawidłowe wywiązanie się z ciążącego na organie administracji obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 k. p. a. Skarżąca zawieszając wypłatę jedynego swojego źródła utrzymania musi być pewna, że następnie przyznane jej zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby miała możliwość dalszego funkcjonowania.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło do niezebrania pełnego materiału dowodowego, tj. naruszono art. 77 ust. 1 w zw. z art. 9 k.p.a., co z kolei wprost wpłynęło na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby stwierdzono, że skarżąca nie spełnia jakichkolwiek innych przesłanek przyznania prawda do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem skarżąca powinna była zostać wezwana do zawieszenia emerytury z zapewnieniem spełnienia pozostałych przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Brak takiego wezwania należy uznać za niewywiązanie się organów administracji z ciążącego na nich obowiązku informacyjnego, co z kolei skutkowało niepełnym zgromadzeniem materiału dowodowego w sprawie.

W przypadku uznania przez organ odwoławczy spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. proces zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego winien był zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Wówczas po przedłożeniu przez stronę decyzji o zawieszeniu prawa do świadczenia emerytalno-rentowego możliwe byłoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozwiązanie takie czyniłoby zadość jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a., tj. zasadzie szybkości i prostoty postępowania. Uznać należy, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której skarżąca spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poza niezawieszonym prawem do świadczenia emertytalno-rentowego jedynie zbędnie przedłużyłoby postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej jako u.ś.r.).

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma (m. in.) ustalone prawo do emerytury (...).

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, A.O. (ur. 23 lipca 1932 r.) na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Lęborku z 10 października 2012 r., wydanego na stałe, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 sierpnia 2007 r. Z akt sprawy wynika, że B. R. pobiera emeryturę. Wysokość emerytury została przy tym zwaloryzowana decyzją z 1 marca 2021 r. do kwoty 1324,85 zł, przy czym wysokość świadczenia emerytalnego do wypłaty wynosi 1126,61 zł.

Organ I instancji w wydanej decyzji uznał dwie przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną było niespełnienie wymogów art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia -wobec powstania niepełnosprawności w wieku 80 lat, co wynika z oświadczenia skarżącej z 5 stycznia 2022 r. w 1996 r. Drugą z przesłanek stanowiło niespełnienie wymogów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., z uwagi na ustalone prawo skarżącej do świadczenia emerytalnego.

Organ I instancji nie uwzględnił jednak, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie podzieliło argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek i czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej, podzielając jednak błędnie stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Odnosząc się do złożonego przez skarżącą oświadczenia z 23 grudnia 2021 r. organ II instancji wskazał, że miała ona świadomość, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne powinna zawiesić emeryturę, jednakże prawa do emerytury nie zawiesiła.

W ocenie obu organów przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie jest trafne.

Problem zaistniały w niniejszej sprawie był już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który początkowo w szeregu orzeczeń (por. wyroki: z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W tych orzeczeniach powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Powyższy pogląd prawny jednak ewoluował. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2375/19, przyjmując ją za własną. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł mianowicie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego w ww. wyrokach sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty czy emerytury pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na brak możliwości "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2021 r., I OSK 772/21, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 563/21, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 349/21, z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2917/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 26 listopada 2021 r., IV SA/Wr 640/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), które to stanowisko pozostaje w całości zgodne z poglądem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Należy zatem przyjąć, że prawidłowe rozwiązanie opisanego problemu polega na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 – dalej jako u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne, Sąd uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jednak nie dostrzegł potrzeby prawidłowego pouczenia skarżącej w tym zakresie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się, złożone wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczenie skarżącej z 23 grudnia 2021 r., że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się do zawieszenia dotychczas otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Zdaniem Sądu, z przywołanego oświadczenia wynika brak woli zawieszenia prawa do emerytury, jedynie do czasu uznania, że skarżąca spełnia pozostałe warunki do otrzymania wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

Działanie skarżącej w tym zakresie uznać należy za racjonalne, bowiem zawieszenie prawa do emerytury przed powzięciem informacji o spełnianiu pozostałych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, mogłoby powodować niepewność i obawę, czy uzyska wybrane świadczenie i czy nie pozostanie bez środków finansowych.

Zdaniem Sądu, organy w pierwszej kolejności powinny ocenić spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności – umożliwić jej dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., I OSK 1559/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu – w zaistniałym stanie faktycznym – na konieczność udzielenia stosownej informacji nie wpływa fakt, że skarżąca była reprezentowana w postępowaniach administracyjnych obu instancji przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd podziela zawarte w orzecznictwie stanowisko o ograniczeniu opisanego wyżej obowiązku informacyjnego w zakresie treści przepisów prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2020 r., II SA/Łd 935/19, wyrok NSA z 16 maja 2012 r., I OSK 699/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posiadaną przez dotychczasowego pełnomocnika wiedzę o treści obowiązujących przepisów odzwierciedla chociażby treść złożonego w imieniu B. R. wniosku z 23 grudnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zauważyć jednak należy, że dla zapewnienia opisanej wyżej koordynacji działań oraz płynnego przejścia osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, osobie pobierającej świadczenie emerytalne należy udzielić informacji dotyczącej zweryfikowania pozostałych przesłanek przyznania świadczenia przez organ prowadzący postępowanie, której to wiedzy profesjonalny pełnomocnik nie posiada. W ocenie Sądu, trudno oczekiwać, że strona zawiesi swoje prawo do emerytury, nie mając jednoznacznej informacji od organu, że spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a brak zawieszenia prawa do emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania jej tego świadczenia. Właściwie prowadzone postępowanie powinno umożliwić skarżącej zawieszenie prawa do emerytury i pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego od daty zawieszenia tego prawa, przy czym informację w tym zakresie organ powinien udzielić wnioskodawcy możliwie niezwłocznie, tak by umożliwić jej jak najszybsze uzyskanie świadczenia wyższego.

Sąd podkreśla, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nieprawidłowo zweryfikował pozytywne przesłanki przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy z kolei przesłanki te ustalił już prawidłowo, to jednak w sposób wadliwy zastosował przepis kreujący przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie dostrzegając wynikających z niego uprawnień dla strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy skarżąca spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, a jeśli tak, to konieczne będzie udzielenie skarżącej niezbędnych informacji i pouczeń o treści wynikającej z przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa w zakresie ewentualnego usunięcia przeszkód do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącej zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu odwoławczego.