Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 13/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 i 4, art. 73 ust. 3, art. 74 ust. 5, art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 83, art. 84
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
article: art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 150 poz 1248
law: Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie Zofia Borowicz NSA Janusz Zajda Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1029/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zasądził na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. stwierdził, że skarżąca, wraz z K. G. i S. S., z tytułu nabytego na mocy postanowienia sądu powszechnego spadku po zmarłej B. G., ponoszą solidarną odpowiedzialność za długi spadkowe, powstałe z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2002 r. do grudnia 2002 r. w łącznej wysokości 32.853,33 zł. Wnioskiem z dnia 26 września 2007 r. skarżąca zwróciła się do ZUS w imieniu własnym i swojej matki - S. S., o umorzenie długu z tytułu zaległych składek po zmarłej siostrze, wskazując, że jest chora na stwardnienie rozsiane i jest całkowicie niezdolna do pracy, utrzymuje się jedynie z renty w wysokości 640 zł. Natomiast matka jest całkowicie sparaliżowana i wymaga stałej opieki, a jej źródłem utrzymania jest renta w wysokości 1091 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. organ umorzył należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika w wysokości 5.722,37 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika za zatrudnionych przez zmarłą siostrę skarżącej pracowników za okres od kwietnia 2002 r. do grudnia 2002 r., a także kosztów upomnienia należnych od skarżącej w łącznej wysokości 12.412,82 zł. Uzasadniając odmowę organ uznał, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem, dopuszczają, pomimo braku całkowitej nieściągalności, możliwość umarzania składek, ale jedynie składek na ubezpieczenia własne zmarłej siostry. Nie jest natomiast możliwe umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenia pracowników. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał swoje stanowisko uzasadniające odmowę umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika za zatrudnionych pracowników, z uwagi też na art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z-dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), zwanej dalej u.s.u.s. Skarżąca uzyskuje stały dochód w postaci świadczenia rentowego, istnieje więc możliwość skutecznego egzekwowania zadłużenia poprzez jego zajęcie. Możliwe jest również skuteczne prowadzenie egzekucji z jej nieruchomości w postaci spółdzielczego własnościowego mieszkania o powierzchni 39,10m2.

W skardze do Sądu I instancji skarżąca, działająca przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez uznanie, że Prezes ZUS jest organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie decyzji o odmowie umorzenia takich należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyroki z dnia: 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 320/06 i 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 224/06, wyjaśnił, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, natomiast Prezes Zakładu, w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest jedynie adresatem tego wniosku. Art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Inną sprawą jest natomiast to, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z wyżej wymienionego przepisu wynika, że może to być Prezes Zakładu. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie decyzje w obu instancjach wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który na podstawie stosownego upoważnienia reprezentowany jest przez Prezesa Zakładu lub innego pracownika. Zaskarżoną decyzję wydał w imieniu ZUS Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przy czym decyzję podpisał działający z upoważnienia Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego w B.. Dopuszczalne jest określenie w zaskarżonej decyzji, że została ona wydana przez Prezesa ZUS, a która w istocie stanowi rozstrzygnięcie Zakładu, rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako organ II instancji, pomimo wskazania w nagłówku decyzji, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu, niebędącego organem administracji II instancji, lecz w zakresie objętym sprawą uprawnionego do wydawania w imieniu Zakładu decyzji administracyjnych. Powołane przez skarżącą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły innego stanu prawnego, kiedy właściwym do rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy był nie Prezes Zakładu tylko Minister Polityki Społecznej. Ponadto WSA przyjął, że zaskarżona decyzja, mająca charakter uznaniowy, została wydana po prawidłowym zebraniu i ocenie dowodów, bez naruszenia wskazanych przepisów u.s.u.s. oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

J. S., w oparciu o art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej jej skargę, zarzucając mu naruszenie norm prawa materialnego, tj.: art. 83 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ właściwy pomimo faktu, że Prezes Zakładu nie jest organem administracji.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w skardze do Sądu I instancji i ponownie zwróciła uwagę, że z katalogu uprawnień, jakie na podstawie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. przysługują Prezesowi Zakładu wynika, że jedyną kategorią spraw, w których może on wydawać decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych, jest przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Taki pogląd wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2056/05, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00 i 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zaskarżona decyzja stanowi rozstrzygnięcie ZUS, podczas gdy w nagłówku wskazano, że została wydana przez Prezesa Zakładu. Żaden przepis prawa nie przyznaje mu kompetencji do wydawania takich decyzji w imieniu i z upoważnienia Zakładu. Brak też podstaw do przyjęcia, że skoro z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika prawo strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu, to jest on jednocześnie organem uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku. Natomiast z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wynika jednoznaczna kompetencja Zakładu, a nie Prezesa do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi umarzania należności z tytułu składek. Stanowisko skarżącej w tej materii potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyroki Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, w tym z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1935/05, wspomniany wyżej wyrok z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2056/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 320/06.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę określone w nim przesłanki nieważności postępowania. Wobec jednoznacznego ograniczenia się w skardze kasacyjnej do zarzutów naruszenia art. 83 ust. 4 w związku z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. i poświęcenia im jej uzasadnienia, przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego wyroku musiała być pominięta kwestia zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przy analizowaniu tych zarzutów konieczne jest nawiązywanie do innych jeszcze przepisów, bez których prawnego charakteru i funkcjonowania ZUS nie można właściwie prezentować. Nieodzowna jest także selekcja powoływanych przez skarżącą wyroków NSA sprzed reformy sądownictwa administracyjnego i sądów obu instancji, z przypomnieniem stanu prawnego, jaki obowiązywał przy ocenianych w nich orzeczeniach.

Uwzględniając te założenia należy przede wszystkim oddzielić - w płaszczyźnie materialnoprawnej i procesowej - problematykę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku od umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie art. 83 i 84 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) Prezes ZUS przyznawał w drodze wyjątku świadczenia dla ubezpieczonych i pozostałych po nich członkom rodziny, jeżeli wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków do uzyskania emerytury lub renty oraz nie mogą - z powodu całkowitej niezdolności do pracy bądź wieku - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają środków utrzymania. Były one przyznawane przez Prezesa ZUS, jako organ administracji publicznej, finansowano je z budżetu państwa przy istniejącym obowiązku corocznego informowania o tych wydatkach Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Również w art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. określono te uprawnienia jako własne Prezesa ZUS. Omawianej problematyki dotyczyły wyroki NSA z dnia 12 listopada 2001 r. II SA 2062/01 i dnia 25 marca 2002 r. II SA 1484/00 błędnie powołane w skardze kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Inaczej natomiast unormowana jest problematyka umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.s.u.s. jest to część zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonywanych przez ZUS przez orzekanie w drodze decyzji administracyjnej. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i przysługują mu "środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4). Na podstawie art. 74 ust. 5 nadanie statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych następuje rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów (przed dniem 31 lipca 2007 r. - rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej), w którym określa się m.in. strukturę organizacyjną Zakładu, zakres rzeczowy centrali i jego jednostek terenowych oraz tryb funkcjonowania i kompetencje organów. W zaskarżonym wyroku obszernie i trafnie przypomniano ugruntowane już w orzecznictwie NSA poglądy, że również kierowane do Prezesa ZUS wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 są załatwiane decyzjami ZUS. Przyjęte tu sformułowanie "na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra" nawiązuje do konstrukcji art. 127 § 3 k.p.a., gdzie ten sam organ jeszcze raz rozpoznaje sprawę i przez wydanie drugiej decyzji kończy postępowanie administracyjne. Skoro w pierwszej instancji decyzję wydał ZUS, to po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten sam organ może wydać decyzję jedynie ZUS. Również tryb udzielania upoważnień do działania w imieniu ZUS jest określony w statucie Zakładu. Dyrektor oddziału staje się na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS.

W zaskarżonym wyroku zwrócono również uwagę na kolejne zmiany dotyczące trybu wnoszenia odwołań od decyzji ZUS dotyczących omawianej problematyki. Nie dostrzeżono ich w skardze kasacyjnej, o czym świadczą powołane wyroki WSA i NSA z okresu, gdy Prezes ZUS nie był jeszcze adresatem kierowanych do niego wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ZUS. W rozpoznawanej sprawie chodziło natomiast o aktualne brzmienie art. 83 ust. 4 wprowadzone art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) obowiązujące od dnia 24 sierpnia 2005 r.

Z omawianych powodów skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków, należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a.).