Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1897/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 127  par. 1,  art. 7,  art. 28,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5  ust. 1,  art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1897/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. w W., od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę D. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w C., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie C. jako działki nr [...] i [...], umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę D. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości opisanych w decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa i były we władaniu Okręgowej Dyrekcji P. S. A. w W. P. S. A. wnioskiem z dnia 6 grudnia 2004 r. zwróciło się do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego m. in. opisanych nieruchomości. Zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabywaniu nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że przedsiębiorstwo nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, uzyskanym w formie prawem przewidzianej. W tej sytuacji należy uznać, iż sam fakt posiadania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne bez decyzji administracyjnej w formie prawem przewidzianej, nie powoduje powstania prawa zarządu i wyłączenia jej z komunalizacji. Dlatego organ I instancji wskazał, że dysponentem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Wojewody zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz gminy D. nieruchomości. Organ podniósł, że badano również możliwość stwierdzenia nabycia tego mienia na rzecz P. S. A. w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Jednak w oparciu o posiadane dokumenty, jak również mając na względzie treść uzasadnienia wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., K 30/03 Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył komunalizacji z mocy prawa gruntów Skarbu Państwa, pozostających w posiadaniu P. S. A. bez tytułu prawnego, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. S. A. w W., zarzucając naruszenie art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez jego zastosowanie i art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego pominięcie, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołująca podkreśliła, że organ I instancji pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie, z którym mienie P. S. A. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Ustęp 2 tegoż artykułu stanowił, iż mienie P. S. A. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. dnia 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez P. S. A. w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że P. S. A., gospodarując wydzielonym jej i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że P. S. A. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W ocenie P. S. A. bezsporne jest, iż odwołująca się dysponowała rzeczoną nieruchomością w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy. Wobec czego nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z tym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjął organ I instancji. Nie została więc spełniona przesłanka przewidywana w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odwołująca się wskazała ponadto, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej sądów oraz organów władzy państwowej. Z kolei w myśl art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" odwołująca się została utworzona do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Zaspokajanie obronności i bezpieczeństwa państwa należą do zadań organów administracji rządowej. Zatem skoro wolą ustawodawcy było przyznanie P. S. A. zadań w tym zakresie, pozostające w jej władaniu mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Odwołująca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia

2004 r., [...], w którym sąd zajął stanowisko odmienne niż organ administracyjny i stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), P. S. A. prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zaś na mocy art. 6 ust 1 rozporządzenia cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu P. S. A. w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Konkludując, Sąd uznał, że P. S. A. posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie wskazała, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest nietrafny, ponieważ nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ II instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m.in. przedsiębiorstwom państwowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowała się w jego zarządzie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie jest przyjęty pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m.in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Organ powołał się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96 (Lex, nr 44632), z którego wynika, że prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. S. A. nie jest organem administracji rządowej, sądem albo organem władzy państwowej. Zdaniem KKU rozważany przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 nawiązuje nie tylko do władania mieniem przez organ administracji rządowej, ale również do charakteru zadań, których wykonywaniu służy określony składnik takiego mienia. Muszą to być mianowicie zadania publiczne, które polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności. Jest to poza tym przepis szczególny, określający wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna.

Niezrozumiałe w ocenie organu odwoławczego jest twierdzenie odwołującej, jakoby sformułowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mogły stać na przeszkodzie komunalizacji rzeczonych nieruchomości. Z przepisów tych (w pierwotnym brzmieniu) wynikało jedynie, że mienie P. S. A. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, oraz że P. S. A. wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednakże przepisy te nie kreowały ani nawet nie potwierdzały prawa zarządu P. S. A. w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w wielu wyrokach wydawanych w podobnych sprawach sąd z reguły przyjmował, że zarząd na rzecz P. S. A. nie powstał na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Wskazując, że w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia (dnia 28 września 1926 r.) rzeczona nieruchomość znajdowała się poza granicami II Rzeczypospolitej, organ podkreślił, że art. 3 rozporządzenia wspominał o zarządzie majątkiem ruchomym i nieruchomym w znaczeniu czynności (czy wykonywania) zarządu.

Organ podniósł, że odwołująca nie twierdzi, że P. S. A. przejęły sporną nieruchomość w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich. Jednakże żaden z przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) nie może być traktowany jako stanowiący podstawę powstania na rzecz P. S. A. zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu P. S. A. Z przepisów tych wynika jedynie przejęcie na własność Państwa niemieckich

i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po II wojnie światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie P. S. A. do nacjonalizowanego mienia. Natomiast dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55) wszedł w życie dnia 13 listopada 1944 r.} a więc w okresie, gdy rzeczona nieruchomość znajdowała się w granicach III Rzeszy Niemieckiej. Poza tym z art. 3 dekretu można jedynie wywieść zarządzanie P. S. A. przez Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub upoważnione przezeń osoby, a więc wykonywanie czynności zarządu w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego, nie zaś powstanie w ten sposób z mocy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości znajdujących się we władaniu P. S. A.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedstawiona wyżej argumentacja znajduje pełne potwierdzenie w przepisach art. 34 art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., K 30/03. Regulacje te bowiem zostały stworzone w związku z prawidłowo przyjętym założeniem, że P. S. A. nie może wykazać tytułu prawnego do znacznej części gruntów znajdujących się w jej władaniu i dlatego co najwyżej może być traktowana jako ich posiadacz.

W konkluzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, że zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz P. S. A. z mocy samego prawa. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości, co w przypadku P. S. A. nigdy nie miało miejsca.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, reprezentowany przez starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodziłoby tu o taki podmiot, który uprawdopodobni, że jest właścicielem rzeczonych nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie odwołująca twierdzi jedynie, że przysługuje jej zarząd nieruchomością. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że przy zastosowaniu szerokiej wykładni art. 28 kpa, często przyjmowała, że przymiot strony w wymienionym postępowaniu wynika dla P. S. A. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylał decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje z argumentacją iż skoro, zdaniem Komisji, odwołującemu nie przysługuje zarząd w stosunku do komunalizowanej nieruchomości, to nie jest ona stroną postępowania administracyjnego i w takiej sytuacji Komisja powinna była wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Organ II instancji wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W niniejszej sprawie P. S. A. nie jest właścicielem wskazanych nieruchomości ani też nie przysługuje jej do tego mienia żadne prawo rzeczowe. W okolicznościach niniejszej sprawy P. S. A. nie przysługuje również, z powodów wyżej wskazanych, zarząd w stosunku do nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S. A. w W. Skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu, a w szczególności zarzuciła naruszenie:

- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r., Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego,

- naruszenie art. 28 kpa,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 e zm.) przez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowiła mienie Gminy Miejskiej w D., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie P. S. A.,

- art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy wyżej wymienionych przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia od kiedy P. S. A. dysponuje sporną nieruchomością, w sytuacji gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. Skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania wyżej wymienionego rozporządzenia.

Skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie i podtrzymała argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu wydanej w I instancji przysługuje stronie. Stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności prawnej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego rozumianego najogólniej jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Ustalenie więc interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże wydanie takiej decyzji wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, ze wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując weryfikacji interesu prawnego P. S. A., prawidłowo ustaliła, powołując się na utrwalone orzecznictwo sadowe, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa, np. w przypadku uwłaszczenia.

Podkreślić należy, że w dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego obowiązywała ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), która w art. 34 przewiduje możliwość nabycia przez P. S. A. - jako posiadacza gruntów będących własnością Skarbu Państwa - z dniem wejścia tej ustawy w życie, prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Przepis art. 34 ust. 1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. S. A., co do których P. S. A. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. S. A. Na mocy tego przepisu uwłaszczenie P. S. A. następuje tylko wówczas, gdy nieruchomość na której powstaje prawo użytkowania wieczystego jest własnością Skarbu Państwa, a nie gminy.

W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Dolnośląskiego, tj. w dniu [...] maja 2007 r., obowiązywał przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Przepis ten dawał skarżącemu uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu I instancji, pod warunkiem, że nieruchomość ta pozostanie własnością Skarbu Państwa. Skarżąca w dniu 6 grudnia 2004 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego działek objętych później decyzją komunalizacyjną. Decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności przez gminę wyklucza obecnie możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą. Z tego względu należało uznać, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego P. S. A., interes ten bowiem wynika z przepisu art. 34 ust. 1 ustawy dnia 8 września 2000 r.

Niezależnie od powyższego stwierdzenie, że P. S. A. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest przedwczesne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc szerokie rozważania, czy P. S. A. posiada przymiot strony powołała wiele aktów prawnych, w tym regulacje przedwojenne i powojenne. Jednakże poczynione wywody prawne nie zostały odniesione do stanu faktycznego sprawy. Zarówno z zaskarżonej decyzji, jak również z akt sprawy nie wynika, jaka była podstawa nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości (czy było to mienie przejęte przez P. S. A. po kolejach niemieckich, czy też inne mienie), od kiedy i w jakim trybie nastąpiło objęcie przedmiotowego mienia przez P. S. A., a także co znajdowało się na spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W wypisie z rejestru gruntów na tę datę nieruchomość opisana została jako " inne tereny komunikacyjne".

Organ nie wyjaśnił statusu skomunalizowanego mienia, czy i na jakiej podstawie pozostawało ono we władaniu skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego można będzie ocenić, czy organ dokonał prawidłowej analizy przepisów prawnych i wyciągnął z nich właściwe wnioski.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił, poprzestając jedynie na teoretycznej analizie obowiązujących w różnych okresach przepisów, bez wskazania, które z nich mają zastosowanie lub nie znajdują zastosowania w odniesieniu do konkretnych zdarzeń faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do skargi P. S. A. wskazać należy, że całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust 1-3. Niezależnie od tego, że P. S. A. należały do przedsiębiorstw wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, to nie były przedsiębiorstwem, o jakim mowa w art. 5 ust 1-3 ustawy.

Reasumując uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 28, 77 § 1 i 80 kpa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit c, art. 152 i art. 200 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uzupełni materiał dowodowy jak wskazano powyżej.