Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lutego 2021r. znak [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia P. B. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor Parku") z [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Minister wyjaśnił, że pismem z [...] lutego 2021 r. Starostwo Powiatowe w S. przekazało zgodnie z właściwością do Dyrektora Parku wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce geodezyjny nr [...] położonej w miejscowości L., w gminie S., na obszarze [...] Parku Narodowego.

Postanowieniem z [...]lutego 2021 r., znak: [...] Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że analizując wpływ na ochronę gruntów rolnych i leśnych należy rozpatrywać nie tylko obszar w liniach rozgraniczających teren inwestycji, ale całą działkę. Na działce nr [...] znajdują się grunty orne RV oraz niewielki fragment (0,0043ha) gruntów rolnych zabudowanych Br-RV, pozostała cześć działki to grunty leśne, podlegające ochronie prawnej. Zdaniem organu I instancji inwestycja zlokalizowana na terenie inwestora zagraża bezpośrednio występującym użytkom leśnym przez zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.

P. B. złożył zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Parku. Minister przytoczył zarzuty z zażalenia i stwierdził, że przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., na obszarze ochrony krajobrazowej [...] Parku Narodowego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W rozpatrywanym przypadku, w odniesieniu do obszaru położonego w parku narodowym, decyzje takie wydawane są po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęciu, że kryterium obszarowe, to nie tylko obszar w liniach rozgraniczających teren inwestycji, ale terenem jest cała działka inwestycyjna, Minister zauważył, że skarżący powołał się na wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 zgodnie z którym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją lokalizacyjną i kompetencją organu, który ją wydaje jest zbadanie czy inwestycja jest możliwa do zrealizowania na danej działce ewidencyjnej. Szczegółowa lokalizacja inwestycji będzie ustalona na etapie decyzji o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do tego wyroku, organ powołał się na wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, w którym NSA odnosi się do wyroku zacytowanego przez skarżącego. Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w wyroku z 24 maja 2018 r., wedle którego "W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp dopuszczalne jest (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji".

Zgodzić należy się z cytowanym przez Dyrektora Parku w postanowieniu [...] stanowiskiem NSA z 1 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1626/14), że "teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne". Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 99/20), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). W związku z powyższym zarzut należało uznać za bezzasadny.

Zarzut naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez jego błędne zastosowanie polegające na dowolnym i niczym niepopartym twierdzeniu, że planowana inwestycja obejmuje użytki leśne, które stanową chronione siedliska przyrodnicze Natura 2000, podczas gdy inwestycja zlokalizowana na działce nie obejmuje siedlisk przyrodniczych też należy uznać za bezzasadny. Inwestor wskazuje, że stan siedlisk przyrodniczych nie ulegnie pogorszeniu, bowiem pozostają one poza wpływem inwestycji. Występowanie siedlisk nie stanowi przesłanki ochrony gruntów polegającej na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nie rolne lub nie leśne zgodnie z ustawą o chronię gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający, przeanalizował zamierzenie inwestycyjne i stwierdził, że na działce [...] położonej w miejscowości L., znajdują się grunty leśne, objęte ochroną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte w postanowieniu twierdzenie, że są to siedliska Natura 2000, ma charakter informacyjny. Odmowa uzgodnienia dotyczy użytków leśnych występujących w obrębie działki i zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne, co jest niezgodne z kierunkami ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący zarzucił też postanowieniu Dyrektora Parku naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. przez niepowołanie w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem inwestora organ uzgadniający nie znalazł innych przesłanek za odmową uzgodnienia poza występowaniem siedlisk przyrodniczych na terenie lasów. Dyrektor Parku swoje rozstrzygnięcie oparł na przywołanym na wstępie postanowienia art. 3 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznając ze inwestycja zlokalizowana na działce [...] w miejscowości L. zagraża bezpośrednio występującym tu użytkom leśnym, przez zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Wpływ inwestycji na siedliska Natura 2000 został przeanalizowany w innym postanowieniu dotyczącym tego przedsięwzięcia i nie jest on przedmiotem odmowy uzgodnienia z zakresu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samo niewłaściwe przywołanie podstawy prawnej, bądź nawet jej pominięcie nie stanowi o braku takiej podstawy w ogóle. Błąd ten stanowi co prawda wadę aktu administracyjnego, jednak nie jest to wada przesądzająca o jego nieważności. Podstawa prawna, jakkolwiek nieprzywołana, istnieje.

Odpowiadając na podniesiony zarzut dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 3 k.p.a., przez niedokonanie całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także niczym niepoparte uznanie przez organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie występują siedliska przyrodnicze Natura 2000, Minister wyjaśnił, że na terenie działki inwestycyjnej, dla której przedstawiono projekt decyzji o warunkach zabudowy znajdują się objęte ochroną grunty leśne zajmujące powierzchnię ok 35% powierzchni działki. Dyrektor Parku uznał, że z uwagi na kształt, rozmiar, położenie działki zamierzenia budowlanego, nie da się w sposób jednoznaczny ograniczyć inwestycji liniami rozgraniczającymi jej teren. Wpływ przedmiotowego zamierzenia budowlanego na występujące tu grunty rolne i leśne należy rozpatrywać zatem w granicach całej działki inwestycyjnej. Dyrektor analizując występujące na działce [...] użytki, stwierdził, że inwestycja zagraża przekształceniu gruntów leśnych na cele nieleśne, co jest niezgodne z kierunkami ochrony gruntów rolnych i leśnych tj. art. 3 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ I instancji wskazał, że występujące tu użytki leśne są dodatkowo chronionymi siedliskami Natura 2000. Dyrektor Parku nie uchybił art. 7 i 77 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony szczegółowo, co znajduje odzwierciedlenie w treści postanowienia. Odnosząc się do naruszenia art. 8 k.p.a. przez naruszenie zaufania obywatela do władzy publicznej Minister stwierdził, że organ uzgadniający oparł swoje rozstrzygniecie na wiedzy specjalistycznej i dowodach znanych mu z urzędu i faktach wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym uznać należy, że przedstawione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnoszą pismem datowanym na 1 czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił postanowieniu:

"1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (...) w zw. z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, (...) poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej przez organ I instancji i wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisów prawa niebędących w kompetencji organu, takich jak rozstrzyganie uzgodnienia w zakresie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, co zostało zarzucone przez skarżącą, a w konsekwencji pominięte przez organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, co powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu przez organ II instancji wprost za organem I instancji, że "teren", o którym mowa w przepisie rozumiany jest szeroko, jako jedna lub kilka działek ewidencyjnych, co powoduje przyjęcie szerokiego pojęcia kryterium obszarowego przez organy obu instancji, podczas gdy pojęcie "terenu" wskazuje na obszar planowanej inwestycji, jeżeli można ten teren jednoznacznie wyodrębnić, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że organ II instancji przyjął nieprawidłowe ustalenia obszarowe terenu, które przekraczają obszar planowanej inwestycji;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie występują na nieruchomości grunty leśne i z tego też względu stanowią negatywną przesłanką odmowną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja nie doprowadzi do kolizji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, bowiem organ nie wykazał, a stan faktyczny nie wskazuje, aby planowana inwestycja na działce nr [...] nie dała się pogodzić z rolnym i leśnym przeznaczeniem gruntu.

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego przez organ II instancji, który winien był poczynić własne ustalenia w toku postępowania odwoławczego, co doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy organ Minister Klimatu i Środowiska podzielił stanowisko Dyrektora Parku co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, pomijając między innymi najistotniejszą okoliczność dokonywania przez organ I instancji ustaleń, które nie mieściły się w jego kompetencji i na ich podstawie zostało wydane zaskarżone postanowienie.

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ II instancji stanowiska organu I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia i zawarciu jedynie lakonicznych twierdzeń przez organu II instancji, które to uzasadnienie nie wskazuje w sposób wyczerpujący na twierdzenia i wnioski wyprowadzone po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przez organ II instancji.

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lutego 2021 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lutego 2021 r. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. Skarżący – w końcowym fragmencie skargi – wnosił też o dopuszczenie dowodu z określonych dokumentów.

Skarżący opisał stan postępowania administracyjnego w sprawie i wyjaśnił, że Dyrektor Parku, jako organ I instancji uzgadniający projekt decyzji [...] o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gatunków rolnych i leśnych posiadał kompetencję do rozpoznania sprawy jedynie w przyznanym mu przez ustawę zakresie. Natomiast organ I instancji, a następnie organ II instancji zastosowali w treści swoich rozstrzygnięć przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które pozostają w kompetencji Wójta Gminy S.

Treść art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, Dyrektor Parku nie był właściwy do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na fakt, że jako organ nie posiada ku temu kompetencji, tj. właściwości rzeczowej w tym zakresie. Okoliczność ta powinna zostać przez organ II instancji wskazana, jako naruszenie uzasadniające nieważność postępowania, tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia ww. normy w postępowaniu odwoławczym.

Wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020r., IV SA/Wa 104/20 wskazuje, że celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. W zakresie kompetencji organu było więc ustalenie, czy planowana inwestycja może wywołać negatywne konsekwencje dla zmiany gruntów rolnych i leśnych. Organ odmawiając uzgodnienia zobligowany był wskazać fakty na poparcie swojego stanowiska. Minister pominął zupełnie te okoliczności powielając jedynie błędnie przyjęte już stanowisko organu I instancji.

Przekroczenie właściwości rzeczowej przez organ I instancji i w konsekwencji pominięcie powyższych okoliczności przez organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje Wójt Gminy S. po uzgodnieniach z właściwymi podmiotami. Dyrektor Parku, a następnie Minister powoływali się w treści swoich rozstrzygnięć na przesłanki z art. 61 u.p.z.p., co do których nie posiadają kompetencji do ich zastosowania. Skarżący zarzucił więc naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w ten sposób, że organ dokonał błędnej wykładni i uznał, że "teren", o którym mowa w ww. przepisie nie obejmuje tylko jednej działki, a należy go rozumieć w sposób szeroki, jako kilka działek. W tym zakresie organ II instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r., II OSK 1634/16, który jednocześnie zaprzecza stanowisku prezentowanemu przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym orzeczeniu wskazuje, że w świetle art, 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Powyższe powoduje uznanie, że za "teren" należy rozumieć planowaną inwestycję, jeżeli teren taki może zostać jednoznacznie wyodrębniony i przedstawiony na załączniku graficznym. Pojęcie "terenu" wskazuje na obszar posiadający ograniczenia, tj. teren planowanej inwestycji, jeżeli można ten teren jednoznacznie wyodrębnić, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że organ II instancji przyjął nieprawidłowe ustalenia kryterium obszarowego za organem I instancji.

Nie sposób jest również uznać za organem II instancji, że linia orzecznicza wskazuje jednoznacznie, że pojęcie terenu oznacza jedną lub kilka działek. Bowiem, jak wskazuje wyrok WSA w Gliwicach z 17 września 2010 r., II SA/G1 258/10 niesłuszny jest pogląd, iż kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje, że uzgodnienie dotyczyć ma nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi nie tylko ta działka, lecz także inne, nieobjęte wnioskiem inwestora wszczynającego konkretne postępowanie administracyjne, należące nadto do innych podmiotów niż przedmiotowa działka. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to bowiem ustalenie innego sposobu ich użytkowania, które nastąpić może jedynie w odniesieniu do konkretnego terenu inwestycji, wskazanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest podstaw do rozszerzenia zakresu uzgodnienia na działki sąsiednie i sumowania ich obszarów.

Nieprawidłowe wydaje się być stanowisko organu I i II instancji, bowiem przy takiej wykładni "terenu", jaką popiera Minister, za każdym razem organy w sposób dowolny mogłyby powoływać się na negatywny wpływ planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Natomiast planowana inwestycja przez skarżącego ma określone wprost jej granice, jako działka ewidencyjna nr [...]położona w miejscowości L. Taki stan pozwala ustalić jej wpływ na przeznaczenie gruntów, czy zasoby przyrodnicze.

Naruszony został też art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ dokonał niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu, gdyż uznał, że grunty leśne zlokalizowane na działce skarżącego stanowią negatywną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W kompetencji organu było ustalenie, czy planowana inwestycja zagraża lub może zagrażać potencjalnie na zmianę gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej ani nie rozstrzyga o jej istocie, lecz ma wpływ na jej losy.

Organy naruszyły też art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. Minister przyjął w sposób dowolny za organem I instancji wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ II instancji, który powinien był poczynić własne ustalenia w toku postępowania odwoławczego. Gdyby organ II instancji nie naruszył ww. norm prawa procesowego, doprowadziłby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ II instancji ustaliłby między innymi, że organ I instancji nie wskazał, jakie zagrożenia niesienie dla gruntów rolnych i leśnych planowana inwestycja skarżącego. Bowiem organ I instancji posłużył się jedynie okolicznościami, które są powszechnie znane, tj. uznanie, że grunty leśne i rolne podlegają ochronie. Natomiast zarówno przez organ I, jak i II instancji nie zostało wykazane, jakie zagrożenia spowoduje planowana inwestycja.

Minister pominął między innymi okoliczność dokonywania przez organ I instancji ustaleń, które nie mieściły się w jego kompetencji i na ich podstawie zostało wydane zaskarżone postanowienie.

Jak wskazuje organ II instancji "organ uzgadniający przeanalizował zamierzenie inwestycyjne i stwierdził, że na działce nr [...] położonej w miejscowości L., znajdują się grunty leśne, objęte ochroną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Natomiast sam fakt, że są to grunty leśne nie może stanowić odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez Dyrektora Parku. Organ zobligowany jest do wykazania realnego wpływu planowanej inwestycji na grunty rolne i leśne. Natomiast takie okoliczności nie zostały wykazane przez organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.

Organ II instancji jedynie lakonicznie odnosi się, że zmiana gruntów leśnych na nieleśne stanowi zagrożenie. Przy czym, takie stanowisko wydaje się być dowolnym i nieprawidłowym działaniem przez organ, który działa na podstawie i w granicach prawa.

W konsekwencji doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ II instancji stanowiska organu I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia. Minister swoje rozstrzygnięcie oparł w przeważającej mierze na przytoczeniu stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje w sposób wyczerpujący na twierdzenia i wnioski wyprowadzone po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przez organ II instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, że uzgodnienie przez Dyrektora Parku dotyczyć miało jedynie zakresu ochrony gatunków rolnych i leśnych, co nie zostało w żaden sposób udowodnione, doszło na naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa, co miało istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienia naruszały prawo, w sposób opisany poniżej.

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że jedną z głównych zasad jakiegokolwiek postępowania administracyjnego jest zasada zakazu orzekania dwa razy w tej samej sprawie (ne bis in idem). Jeżeli więc – jak w sprawie niniejszej – przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest jeden, konkretny projekt decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...] w L., gmina S., na obszarze [...] Parku Narodowego, to organ uzgadniający może na wniosek tego Wójta i w tej sprawie wydać tylko jedno postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy, zarówno organ I, jak i II instancji wydały zaskarżone postanowienia w wyniku rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2021 r., o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, skierowanego wprawdzie do Starosty S., ale przekazanego przez ten organ 2 lutego 2021 r. do Dyrektora Parku, jako właściwego organu uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).

Uszło natomiast uwadze organów obu instancji, że Wójt Gminy S. pismem z [...]stycznia 2021 r., znak: [...], zwrócił się już bezpośrednio do Dyrektora [...] Parku Narodowego, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tejże inwestycji. Rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpiło postanowieniem Dyrektora Parku z [...]lutego 2021 r., znak: [...], którym to organ odmówił uzgodnienia projektu zabudowy. Postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra z[...] maja 2021 r. znak [...]Tym samym orzeczenie organu o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...] w L., gmina S. , na obszarze [...]Parku Narodowego stało się [...]maja 2021 r. ostateczne.

Pomimo to, Dyrektor Parku zaskarżonym w sprawie niniejszej postanowieniem z [...] lutego 2021 r. (wydanym 6 dni po ww. postanowieniu), ale o innym już znaku [...] ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji, a Minister postanowieniem z [...] maja 2021 r., również z odmiennym niż ww. znakiem [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Organa postąpiły w taki sposób pomimo tego, że wniosek Wójta, przekazany według właściwości Dyrektorowi Parku przez Starostę, nie wykreował kolejnej sprawy administracyjnej i do tego o innym przedmiocie niż w sprawie wszczętej na wniosek z [...]stycznia 2021 r., znak: [...] skierowany przez Wójta, ale bezpośrednio do tego Dyrektora.

Jak więc wynika z powyższego, organa obu instancji dwukrotnie rozpoznały wniosek Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji, na tym samym obszarze i o tym samym znaku – [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przedmiotem sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 jest uzgodnienie (lub odmowa uzgodnienia) przedstawionego przez organ planistyczny projektu decyzji o warunkach zabudowy w całości i we wszelkich aspektach prawnych, podlegających właściwości rzeczowej organu uzgodnieniowego. Oznacza to, że w postanowieniu uzgodnieniowym organ powinien dokonać analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy w pełnym zakresie jej zgodności z prawem, do oceny której organ jest rzeczowo właściwy. Jeden i ten sam organ dokonujący uzgodnienia nie może wydać dwóch rozstrzygnięć w sprawie tego samego projektu decyzji o warunkach zabudowy, przyjmując dla każdego rozstrzygnięcia z osobna ocenę zgodności projektu decyzji z różnymi reżimami prawnymi (w tej sprawie – ochrony przyrody i ochrony gruntów rolnych i leśnych). Skoro bowiem – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest dyrektor tego parku, to rozstrzygnięcie sprawy uzgodnieniowej i stosowne uzasadnienie powinno być zawarte w jednym postanowieniu tego organu.

2. Odniesienia się jednak wymagają wątpliwości skarżącego, ujęte w skardze, a dotyczące tego, czy Dyrektor Parku był w ogóle organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie ochrony gruntów rolnych i leśnych położonych wprawdzie na terenie parku narodowego (lub otuliny), ale wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Zadania i kompetencje dyrektora parku narodowego zostały enumeratywnie określone w art. 8d i 8e ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098, dalej: "u.g.n") i obejmują kierowanie działalnością parku narodowego i reprezentację parku narodowego na zewnątrz. Dyrektor parku narodowego realizuje ustalenia planu ochrony, o którym mowa w art. 18 u.g.n., lub zadań ochronnych, o których mowa w art. 22 u.g.n., oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego. Do dyrektora parku narodowego należą odpowiednio zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 2-4, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2, art. 14a ust. 1 i 2, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Tym niemniej, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326) właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.

Dlatego też Starosta S. prawidłowo i zgodnie z art.53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przekazał 21 stycznia 2021 r., jako organowi rzeczowo właściwemu, Dyrektorowi Parku wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy również w kontekście ustawowo kształtowanej ochrony gruntów rolnych i leśnych, położonych na terenie parku narodowego.

3. Jak wynika z powyższego, organa obu instancji nie wydały zaskarżonych postanowień niezgodnie z ich właściwością rzeczową, co powodowałoby ich nieważność zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też żądanie skarżącego stwierdzenia ich nieważności nie było zasadne.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę fakt dwukrotnego rozstrzygnięcia przez organa obu instancji w sprawie jednego wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił oba postanowienia i umorzył postepowanie administracyjne. Uznać bowiem należało, że postępowanie o uzgodnienie ww. projektu decyzji Wójta Gminy S. wszczęte zostało w chwili otrzymania przez Dyrektora Parku skierowanego doń bezpośrednio wniosku organu jednostki samorządowej, datowanego na 21 stycznia 2021 r. Późniejsze przekazanie według właściwości tego wniosku przez Starostę (pismem z 2 lutego 2021 r. doręczonym 4 lutego 2021 r.) Dyrektorowi Parku nie mogło stanowić podstawy wszczęcia już trwającego postępowania. Dyrektor Parku powinien był prowadzić postępowanie uzgodnieniowe oceniając całokształt sprawy, zgodnie z właściwością rzeczową tego organu i wydając jedno rozstrzygnięcie.

Tym samym Dyrektor Parku naruszył art. 6 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. wydając zaskarżone postanowienie ponownie i rozstrzygając tym samym o istocie sprawy (uzgodnienia treści decyzji) już rozstrzygniętej w tym samym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji błędnie i wbrew art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przyjął, że przekazanie mu wniosku Wójta Gminy S. przez Starostę S. według właściwości stanowiło o wszczęciu nowego postepowania w sprawie uzgodnienia treści decyzji o warunkach zabudowy, innego niż wszczęte już uprzednio na skutek doręczenia wniosku tego Wójta, bezpośrednio skierowanego do Dyrektora Parku.

Skoro sprawa zakończona postanowieniem Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...]lutego 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji była tożsama ze sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Dyrektora Parku z [...]lutego 2021 r., znak [...] to Minister powinien był - rozpatrując zażalenie skarżącego na ww. postanowienie Dyrektora Parku z [...] lutego 2021 r. – uchylić je i z ww. przyczyn umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie czyniąc tego Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, gdyż dyspozycja tego przepisu pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji.

4. Z uwagi na powyżej dokonaną ocenę prawną tut. Sądu co do tożsamości postępowania w tej sprawie i wadliwości dwukrotnego jego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zarzuty skarżącego – odnoszące się w istocie do niezakwestionowanego przez niego kolejnego i odrębnego postępowania administracyjnego, w ocenie organu wywołanego przekazaniem wniosku przez Starostę według właściwości – nie mogły odnieść skutku procesowego.

5. Zgodnie z art. 145 § 3 i § 1 p.p.s.a., w przypadku uchylenia decyzji lub postanowienia w całości, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 698/20, (CBOSA), "sąd wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty".

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.