Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1225/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4, art. 20, art. 28 ust. 1, art. 87
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 94, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 156 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Głuchołazy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 353/13 w sprawie ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi B. S. i A. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wyrok ten został sprostowany postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13 w ten sposób, że punkcie 1 sentencji w miejsce słowa "nieważność" wpisano "niezgodność z prawem".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2002 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.

W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., B. i A. S. wezwali Radę Miejską w Głuchołazach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. W uzasadnieniu wskazali, że po zapoznaniu się z załącznikiem nr 3 do uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium" stwierdzili, że w kolumnie nr 6 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27 umieszczono niezgodny z prawdą zapis, a mianowicie "Teren oznaczony symbolem ZB/PS stanowi w studium teren istniejącego zakładu przemysłowego". Zapis ten został również zamieszczony w kolumnie nr 11 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27. Dalej wskazali, że również w samej treści uchwały dla terenu "ZB/PS" umieszczono nieprawdziwy zapis: "tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)", co zdaniem wnoszących wezwanie oznacza, że obiekty produkcyjne, składy, magazyny i hurtownie istniały na tym terenie legalnie. Ponadto zwrócili uwagę, że Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu o symbolu "ZB/PS", co jest niezgodne z zasadami uchwalania studium. B. i A. S. podkreślili, że na terenie przy ul. W. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn, czy też hurtownia, gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Poza tym o powyższym fakcie niejednokrotnie informowali urzędników, radnych i architektów. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., gdyż w sposób nie budzący wątpliwości została poświadczona w niej nieprawda, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. Z tych samych przyczyn domagali się uchylenia również uchwały z dnia [...] października 2002 r.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. B. i A. S. złożyli za pośrednictwem Rady Miejskiej w Głuchołazach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r., oraz z dnia [...] czerwca 2011 r., która została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 28/12.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 lutego 2012 r. ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 28/12 wyłączono skargę B. i A. S. na uchwałę z dnia [...] października 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. W skardze tej skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie prawa poprzez poświadczenie w niej nieprawdy, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. W. [...], składającej się z domu mieszkalnego jednorodzinnego i działki o nr ew. [...], znajdującej się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. na obszarze oznaczonym symbolem "ZB MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna". Nieruchomość ta przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych gruntów [...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w G. przy ul. W. [...], które to działki zgodnie z uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. oznaczono w studium, jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)". Dalej skarżący odwołali się do argumentacji prezentowanej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, że na terenie przy ul. W. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, czy też zakład produkcyjny, bowiem uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Zdaniem skarżących, podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie czynności prawne i faktyczne naruszają obowiązujący porządek prawny, a zatem wniesiona skarga winna zostać uwzględniona.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia [...] października 2002 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r.

Rada Miejska w Głuchołazach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada argumentowała, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż postanowienia studium kierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych. Postanowienia te nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a tym samym, przy tak ustawowo określonym charakterze studium, trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto za brakiem interesu skarżących przemawia fakt, że zarzuty skargi dotyczą oznaczenia w studium nieruchomości, których nie są oni właścicielami. Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, że oznaczenie w treści uchwał symbolem ZB/PS nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie jest zgodne z prawdą. W tym zakresie Rada wskazała, że na etapie sporządzania studium na terenie ul. W. w G. na ww. działkach prowadzona była działalność gospodarcza - ostatnio - Z. Natomiast właściciel tego zakładu, jak i nieruchomości nie wnosił o zmianę przeznaczenia i funkcji tego terenu. Organ podkreślił również, że do jego kompetencji należą czynności związane z przygotowaniem i uchwaleniem studium i nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy dany podmiot gospodarczy spełnia wszystkie warunki określone przepisami ustawy Prawo budowlane w kontekście ustalenia ewentualnych samowoli budowlanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżają nie tylko uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r., ale również uchwałę z dnia [...] października 2002 r., co jest uzasadnione tym, że w uchwale tej zatwierdzono mapę będącą jedynym istniejącym załącznikiem, na której po raz pierwszy w sposób niezgodny z prawdą wpisano i wyrysowano, że na sąsiednim terenie, tj. działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] istnieją zakłady produkcyjne.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie I Ds. 16/12 na okoliczność bezzasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Podniósł, również, że oznaczenie w zaskarżonym akcie nieruchomości opisanych w skardze jest tożsame z oznaczeniem przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] czerwca 2011 r. Dalej dowodził, że w zaskarżonym akcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w jakimkolwiek aspekcie. Podniesiono, że możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. skarżący przedstawili aktualne stanowisko w sprawie podnosząc, że od początku podjęcia przez nich w 2001 r. interwencji w sprawie zagrażającego ich zdrowiu działania dwóch zakładów: produkcyjnego i samochodowego, położonych w sąsiedztwie ich domu jednorodzinnego, przeznaczenie tego terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie i nadal jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w wyniku działań podejmowanych przez skarżących w różnych urzędach okazało się, że zakłady przy ul. W. działają nielegalnie, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim oraz prawomocne wyroki Sądu. Ponadto przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2002 r. kontrola Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wykazała, że "Pan Z. K. nie posiada żadnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania". Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wiedziała zatem o fakcie nielegalnego działania zakładu "D.", gdyż została drogą urzędową o tym powiadomiona. Zdaniem skarżących, organ nie chcąc naruszać postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczył się tylko do oznaczenia na mapie tego terenu innym kolorem i wpisania symbolu "ZB PS", zamiast wcześniejszego "ZB MN". Tymczasem dokonana zmiana przeznaczenia terenu ma ogromne znaczenie dla okolicznych mieszkańców, gdyż umieszczenie tego zapisu w planie pozwoli w przyszłości na powstanie pośród zabudowy jednorodzinnej dowolnego rodzaju przemysłu i składów. To z kolei spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących. Dalej skarżący dowodzili, że teren ich nieruchomości na skutek prowadzonej działalności gospodarczej uległ silnemu skażeniu dioksynami, co zmusiło ich do rezygnacji z prowadzenia przydomowego ogródka. Podkreślili również, że ze względów finansowych nie jest możliwy zakup nowego domu i jego dostosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jaką jest B. S.. Wskazali także na opinię biegłego sądowego inż. J. K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., który stwierdził, że sąsiedztwo budynków mieszkalnych stanowi przeszkodę legalizacji obiektów warsztatowo-usługowego i produkcyjnego, położonych przy ul. W. w G. Ponadto prowadzona na działkach sąsiednich działalność została zakwalifikowana - zgodnie z § 2 pkt 10 lit. m oraz lit. s rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93 poz.589) - jako działalność mogąca pogorszyć stan środowiska. Zdaniem skarżących, nie istnieje więc żaden akt prawny bądź uchwała, które by uzasadniały naniesienie zmian na mapie studium oraz umożliwiały przekwalifikowanie tego terenu z symbolu "ZB MN" na "ZB PS". Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż podmioty działały legalnie. Skarżący zwrócili także uwagę, że właściciele obu zakładów nigdy nie próbowali zalegalizować prowadzonej działalności, ani też nie występowali o zmianę sposobu użytkowania. Tym bardziej niezrozumiałe jest działanie Burmistrza, który może zmieniać zapisy w studium i następnie na tej podstawie uchwalać nowy plan, mając tylko jeden argument, a mianowicie, że na tym obszarze istnieją i funkcjonują nielegalnie dwa zakłady. Ponadto o tym, że Burmistrz usiłuje zalegalizować samowole budowlane poprzez zmianę studium i planu zagospodarowania świadczą sporządzone do każdego etapu postępowania mapy obrazujące w sposób graficzny działania Burmistrza i Rady.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i cofnął wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach, odnosząc się do stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., wskazał, że argumenty i zarzuty w nim zawarte nie potwierdzają posiadania przez skarżących legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały. Co do twierdzeń w przedmiocie "legalności" zabudowy nieruchomości sąsiednich podniósł, że organy gminy nie są właściwe rzeczowo do dokonania tego typu ustaleń, bowiem leży to w kompetencji odpowiednich organów nadzoru budowlanego. Ponadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia w istocie przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a jedynie nadaje kierunek przyszłym planom zagospodarowania przestrzennego. W kwestii wskazywanych przez skarżących skażeń spornego terenu dioksynami, które są - ich zdaniem - skutkiem działalności podmiotów gospodarczych na sąsiednich nieruchomościach, pełnomocnik organu wywiódł, że twierdzenia te są nieuzasadnione i zbyt daleko idące. Podniósł, że dioksyny powstają m.in. w procesie spalania śmieci w piecach c.o., nie można więc bezpośrednio łączyć ewentualnej obecności tych substancji w glebie ani z działalnością ww. podmiotów, ani ze skutkami zaskarżonego studium. Wobec zatem faktu, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż kwestionują oni zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazali praw właścicielskich, ani też innych praw, zasadnym jest oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do stanowiska organu skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. dodatkowo podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie I Ds. 6/12 nie jest świadectwem bezzasadności podniesionych przez nich zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy w dokumentach, ponieważ nie zawiera ono w swej treści takiego stwierdzenia. W tej sytuacji skarżący przychylili się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wydawanych w tej sprawie przez Policję i Prokuraturę oraz innych pism, które świadczą nie o braku przestępstwa, lecz jedynie o braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Dalej, nie zgodzili się z argumentacją organu, iż nie posiadają legitymacji skargowej oraz że postanowienia studium nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości. W tym zakresie wskazali na różnice w zapisach pomiędzy rysunkiem studium z 2002 r. a studium z 1985 r., w którym cały sporny teren był terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem "MN". Wskazali również na dokonaną w 2011 r. na tym obszarze zmianę koloru terenu zabudowy mieszkaniowej z wielorodzinnej na jednorodzinną. Podnieśli także, że na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla terenów nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego, który obecnie wyłożony został do publicznego wglądu przez Burmistrza Głuchołaz, sporny teren oznaczony został symbolem "2U/P" i sąsiaduje już bezpośrednio z ich działką wchodzącą w skład terenu o symbolu 30MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe oznacza, że po uchwaleniu planu będzie można zalegalizować działalność uciążliwych zakładów produkcyjnych stanowiących już teraz samowolę budowlaną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 69/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, iż kwestionowane przez nich zapisy zaskarżonego studium naruszają ich konkretny, aktualny interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego nie daje Sądowi możliwości dalszej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym przeprowadzenia oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania.

Na skutek wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK2857/12, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku, za najistotniejszą kwestię NSA uznał problem, czy uchwała z dnia [...] października 2002 r. Rady Miejskiej w Głuchołazach w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjęta została zgodnie z procedurą. NSA podkreślił, że cała dokumentacja jaka znajduje się w aktach sprawy, a dotycząca podjętej uchwały, to treść uchwały oraz załącznik graficzny. Nadto, Sąd podniósł, że próbował także uzupełnić brakującą dokumentację, jednakże poza kserokopiami korespondencji z innymi organami pełnomocnik gminy Głuchołazy nie był w stanie przedstawić żadnej dokumentacji związanej z procedurą uchwalenia zaskarżonej uchwały. Następnie NSA wskazał, że skoro uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które wiąże organ planistyczny, to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszony zostałby tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem NSA, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, iż zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały, wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji, to w takiej sytuacji nie jest uprawnione stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących i tym samym Sąd nie może badać, czy doszło do naruszenia procedury planistycznej. W ocenie NSA, to właśnie naruszenie procedury planistycznej w przypadku uchwalania studium powoduje naruszenie interesu prawnego skarżących. NSA argumentował, że w sytuacji, kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium, niedopuszczalnym jest przyjęcie, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że nie będzie badał procedury, bo po stronie skarżących brak jest naruszenia interesu prawnego. Zdaniem NSA, w takim konkretnym przypadku, jak w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana. W konsekwencji NSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, mając na uwadze powyższe stanowisko, Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r., Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia oświadczenia, czy akta administracyjne złożone do przedmiotowej uchwały są kompletne, a także do wskazania, czy organ dysponuje innymi dokumentami dotyczącymi procedury planistycznej jak również do przedłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy wraz z załącznikiem graficznym zawierającym czytelne oznaczenie działek o aktualnej numeracji [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz działki [...].

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie Sądu, pełnomocnik organu oświadczył, iż akta (dokumenty) związane z procedurą podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach, które dotychczas zostały przekazane Sądowi do akt niniejszej sprawy stanowią komplet dokumentów, jakim dysponuje Gmina Głuchołazy i jej organy. Jednocześnie pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy nr [...] wraz z załącznikiem graficznym zawierającym czytelne oznaczenie ww. działek. Do przedmiotowego pisma przedłożony został również załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 października 2013 r., w którym organ po raz kolejny wyraził swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się m.in. z zarzutem naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego studium oraz zasad jego sporządzenia. W dalszym ciągu gmina dowodziła także, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że zaskarżoną uchwałą naruszony został ich interes prawny bądź uprawnienie w zakresie zasad i trybu sporządzania studium.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżący powołując się na wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/12, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywali na uchybienia procedury zaskarżonej uchwały ustalonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2002 r.), które w ich ocenie mogły stanowić o jej nieważności. Skarżący dowodzili również, przedkładając w tym zakresie liczne dokumenty, że sporne działki stanowiły, co najmniej do dnia 14 marca 2003 r., tereny mieszkaniowe i rekreacyjno – wypoczynkowe.

Na rozprawie sądowej z dnia 30 stycznia 2014 r., skarżący przedkładając do akt sprawy pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., podtrzymali skargę i zawartą w niej argumentację. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ww. wyrok został sprostowany postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13 w ten sposób, że punkcie 1 sentencji w miejsce słowa "nieważność" wpisano "niezgodność z prawem".

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129), jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem, np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, nr 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże s. 263 i n.). W konsekwencji, ponieważ stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/12 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu wynikającego z art. 153 P.p.s.a., jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.a.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany jest zatem dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 maja 2013 r.

W szczególności wobec oświadczenia pełnomocnika gminy Głuchołazy, który na wezwanie Sądu wskazał, iż dotychczas przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta stanowią komplet dokumentów, jakimi dysponuje Gmina G. i jej organy, zmianie nie uległa sytuacja faktyczna i prawna sprawy, poddana ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku.

Na komplet przedłożonych przez pełnomocnika organu dokumentów składa się treść zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., jej załącznik graficzny oraz przedstawione na wezwanie NSA kserokopie dokumentów korespondencji z innymi organami.

Stwierdzenia wymaga również to, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalone zostało na podstawie art. 6 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej zwaną ustawą.

Zgodnie z art. 6 ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

2. Zarząd gminy sporządza studium, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. 3. Zarząd gminy przedkłada studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Nienadesłanie opinii, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium, uważa się za brak uwag. 4. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z:

1. dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,

2. występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,

3. stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

4. prawa własności gruntów,

5. jakości życia mieszkańców,

6. zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

5. W studium określa się, w szczególności:

1. obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych,

2. lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe,

3. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy,

4. obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji,

5. obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, 5a) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej,

6. kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,

7. obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania,

8. obszary przewidywane do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2.

6.Studium uchwala rada gminy. 7. Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ze wskazanego przepisu wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie stanowi podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium jest opracowaniem przeznaczonym do użytku wewnątrzadministracyjnego, adresowanym przede wszystkim do służb i organów gminy, do zadań których należą sprawy ładu przestrzennego. Nazwa opracowania "studium" wskazuje na jego analityczno-badawczy charakter w odniesieniu do problemów wskazanych zwłaszcza w art. 6 ust. 4 ustawy. Wyniki tego opracowania i płynące z nich wnioski określają politykę przestrzenną gminy. Ustawodawca, chcąc zapewnić, by polityka przestrzenna gminy miała charakter jak najbardziej realny, wprowadził w art. 6 ust. 3 ustawy wymaganie uzyskania opinii organów uprawnionych do uzgadniania projektów planów miejscowych.

Zgodnie z art. 18. ust. 2 pkt 4 ustawy, zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1, b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

Zgodnie z brzmieniem art. 87 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.). Treść takiego studium niewątpliwie wpływa zatem na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Tym samym nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (porównaj wyroki NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego postępowania stwierdzić należy, że z przedłożonej przez organ dokumentacji wynika, że w dniu [...] lutego 1996 r., Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. W piśmie z dnia [...] września 2002 r., nr [...] Zarząd Miejski w G., stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy, przesłał projekt studium do zaopiniowania następującym organom: Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w O., Zarządowi Dróg Wojewódzkich w O., Zarządowi Dróg Wojewódzkich w N., Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody w O., Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w O., Zakładowi Energetycznemu w O., Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w N., Wojewódzkiej Komendzie Policji w O., Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w O., PKP we W., Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej we W., Zarządowi Parków Krajobrazowych, Śląskiemu Oddziałowi Straży Granicznej w R., Ministerstwu Zdrowia w W., Zarządowi Gmin sąsiednich: Zarządowi Miejskiemu O., Zarządowi Gminy N., Zarządowi Miejskiemu P.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przesłanej w tym zakresie korespondencji do ww. organów, co uniemożliwia ustalenie, czy organ planistyczny w istocie przedłożył studium do zaopiniowania ww. organom, a także czy wskazany w art. 6 ust. 3 ustawy 21 dniowy termin umożliwiający zaopiniowanie studium, został w sprawie zachowany. Powyższe zaś nie pozwala Sądowi na ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie w istocie zachowana została prawidłowa procedura uchwalenia studium. Tym samym mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz bazując na identycznym materiale dowodowym, jakim dysponował on w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej, że: "w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, iż zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji" uznać należało, że aktualne pozostaje stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium - co niewątpliwie ma miejsce w ocenianej sprawie - należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana".

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy oraz mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez sąd I instancji oraz nakreślenia kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, w System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżenie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 319).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeżone naruszenie w przedmiotowej sprawie procedury planistycznej na etapie uchwalania studium ma charakter istotny, albowiem tylko takie może spowodować naruszenie interesu prawnego skarżących. Do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., może dojść jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie.

Wobec związania Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013, sygn. akt II OSK 2857/12, w którym stwierdzono istotne naruszenie trybu sporządzenia studium, Sąd bazując na identycznym materiale dowodowym, jakim dysponował NSA uznał, że należało stwierdzić niezgodność zaskarżonego studium z prawem. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie - powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 815/2012, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W odniesieniu do planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny w każdym terminie (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie sytuacja wygląda, gdy chodzi o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem w tym przypadku nie zachodzi możliwość stwierdzenia jego nieważności po upływie jednego roku od podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (§ 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu wskazanego terminu, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Z tym dniem uchwała traci moc (§ 2). W omawianej sytuacji, skoro zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, lecz został przekroczony termin jednego roku od daty jej podjęcia, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Przechodząc do zbadania postawionego przez skarżących zarzutu Sąd stwierdził, że porównując, w zakresie przeznaczenia działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], załącznik graficzny uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy z załącznikiem graficznym zaskarżonego studium, zmianie uległo przeznaczenie tych działek z symbolu MN – tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy na symbol ZB/PS tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno – architektonicznej – zagospodarowanie do zachowania (ZB), tereny obiektów i urządzeń przemysłu budownictwa i usług produkcyjnych (P), tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego. Powyższe ma o tyle znaczenie, że w tekście zaskarżonego studium, w odróżnieniu od załącznika graficznego studium, gdzie zmiana ta zaistniała, brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zmiany przeznaczenia ww. działek. Zgodnie z przyjętym zasadami uchwalania studium część tekstowa studium powinna być odzwierciedlona w części graficznej studium. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że oprócz istotnego naruszenia trybu uchwalania studium doszło również do naruszenia zasad. Przemawia to również, za stwierdzeniem niezgodności z prawem przedmiotowego studium.

Sąd stwierdził również, że wskazywane przez skarżących dokumenty, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniosła Gmina Głuchołazy podnosząc zarzuty naruszenia:

1. załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przechowywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych z dnia 25 lipca 1984 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji pominięcie istotnego dla wyniku sprawy faktu, że dowody doręczeń pocztowych stanowią dokumentację o symbolu "Be", to jest posiadającą krótkotrwałe znaczenie praktyczne, która po pełnym jej wykorzystaniu jest przekazywana na makulaturę, wobec czego brak było podstaw do wywodzenia z braku dowodów doręczeń pocztowych projektu studium organom uzgadniającym, faktu naruszenia procedur uchwalania studium,

2. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - dalej p.z.p. - poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał, wobec czego nie było podstaw do jego zastosowania,

3. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stosunku do stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie jako ocen i wskazań do dalszego oraz jako oparcie dla rozstrzygnięcia sprawy twierdzeń NSA zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 2857/13 nierzeczywistych oraz niewłaściwie zinterpretowanych,

4. § 1, 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepisy te w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywały wobec czego nie było podstaw do ich zastosowania,

5. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżących z uwagi na naruszenie zasad sporządzania studium oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, podczas gdy w przedmiotowej ,sprawie nie doszło do naruszenia procedur uchwalania studium, a zatem interes prawny jak i uprawnienia skarżących nie zostały naruszone,

6. art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec powoływania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wiążąca wykładnię prawa dokonaną w tej samej sprawie w wyroku NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/13, to jest "stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzania studium" oraz przyjęcie, iż "procedura planistyczna nie została zachowana", podczas gdy analiza tego wyroku w żaden sposób nie potwierdza aby NSA dokonał takiej wykładni prawa, co prowadzi do uznania, ze WSA w Opolu błędnie powołał się na związanie wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez NSA, wykraczając poza jej ramy oraz stosując ją do oceny stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Głuchołazy ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/13, który zapadł wcześniej w niniejszej sprawie, NSA stwierdził, że skoro uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które wiąże organ planistyczny, to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie NSA, to właśnie naruszenie procedury planistycznej w przypadku uchwalania studium powoduje naruszenie interesu prawnego skarżących. NSA wyraził również pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszony zostałby tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie.

Przytoczone wyżej stwierdzenia Naczelnego Sądu stanowią niewątpliwe wykładnię prawa, którą Sąd I instancji był związany. Nie można natomiast uznać za wykładnię prawa stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, że zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji oraz stwierdzenia, że w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium - co niewątpliwie ma miejsce w ocenianej sprawie - należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana. Nie jest to wykładnia przepisów prawa, tylko ocena materiału dowodowego dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pogląd, co do oceny materiału dowodowego, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie był dla Sądu I instancji wiążący i nie zwalniał Sądu I instancji od dokonania własnej oceny tego materiału. Wiążące dla Sądu I instancji byłoby stanowisko NSA w kwestii oceny dowodów, w którym wykazane zostałyby błędy w ocenie materiału dowodowego popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę po raz pierwszy oceny materiału jednak nie dokonywał.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł więc powoływać się na fakt, że orzekał na podstawie tego samego materiału dowodowego i dlatego jego ocena tego materiału musi być tożsama z oceną dokonaną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena materiału dowodowego powinna być zgodna z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie może to być więc ocena dowolna. Ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku kryteriów tych nie spełnia. Stwierdzenie, że w związku uchwaleniem studium nie został dopełniony obowiązek uzyskania opinii szeregu wymienionych przez Sąd I instancji organów, gdyż nie zachowały się zwrotne potwierdzenia dowodów doręczenia tym organom projektu studium do zaopiniowania jest stwierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Nie ma uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że sporządzono pisma, z których wynika, że projekt studium miał zostać przesłany do wymienionych przez Sąd organów, a następnie do żadnego z tych organów projektu studium jednak nie przesłano. Uzyskanie opinii tych organów jest jednym z zasadniczych wymogów procedury uchwalenia studium. Opracowanie studium wiąże się z poniesieniem przez gminę dużych kosztów i nie ma racjonalnych podstaw do przyjęcia, że nie zachowano by tak ważnego wymogu prawidłowego uchwalania studium przy świadomości, że brak opinii może spowodować jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, czy to przez organ nadzoru czy to przez Sąd. Racjonalne i zgodne z doświadczeniem życiowym jest przyjęcie, że dowody doręczenia projektu studium do zaopiniowania zaginęły lub uległy zniszczeniu.

Mając na uwadze fakt, że od uchwalenia studium upłynęło już ponad trzynaście lat nieracjonalnym byłoby również podejmowanie prób ustalenia w organach, które miały opiniować studium, czy projekt tego studium został im przesłany do zaopiniowania. Korespondencja w tym przedmiocie także w tych organach mogła się bowiem nie zachować.

Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumenty nie dawały podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia procedury uchwalania studium poprzez nieprzedłożenie projektu tego studium do zaopiniowania wskazanym przez Sąd organom administracji.

Za nieuzasadniony uznać natomiast należy zarzut, że Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 1984 r Nr 41, poz. 216), które obowiązywało do dnia 24 października 2002 r.

Pracownik gminy zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia rzeczywiście mógłby uznać, że dowody doręczeń, są dokumentacją niearchiwalną i nieprzydatna dla celów praktycznych i dokonać jej brakowania. Skarżąca kasacyjnie Gmina jednakże na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nawet nie uprawdopodobniła, że rzeczywiście mogło dojść do uznania dowodów doręczeń projektów studium za dokumentację praktycznie nieprzydatną oraz do brakowania tej dokumentacji. W skardze kasacyjnej wybiórczo powołano się na przytoczone wyżej rozporządzenie wskazując jedynie, że wynika z niego, że mogło dojść do brakowania dowodów doręczeń. Pominięto natomiast fakt, że brakowanie takie musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Z § 7 wskazanego wyżej rozporządzenia wynikało, że dokumentacja niearchiwalna podlega brakowaniu po upływie przechowywania podanego w wykazie akt. Nadto brakowanie tego rodzaju dokumentacji wymagało zezwolenia (§ 8 ust. 1) dyrektora właściwego archiwum państwowego na wniosek kierownika państwowej jednostki organizacyjnej.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ww. rozporządzenia miałby swoje uzasadnienie, gdyby Sąd ten dokonywał kontroli prawidłowości zastosowania jego przepisów np. prawidłowości zaliczenia określonych dokumentów do kategorii dokumentacji niearchiwalnej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacji nie miała miejsca. Przepisy rozporządzenia zostały w istocie wskazane jako pewien fakt uzasadniający twierdzenie, że dokumenty w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji mogły ulec zniszczeniu nie zaś jako akt prawny, który miał zastosowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze zrzut wymieniony w pkt 1 skargi kasacyjnej nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Interes prawny do zaskarżenia uchwały może wynikać, jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., z naruszenia zasad sporządzania studium oraz z naruszenia trybu jego sporządzania. Przyjęcie, że tryb sporządzania studium nie został naruszony nie oznacza, że B. S. i A. S. nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu tego studium. Z akt sprawy wynika, że osoby te są właścicielami nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomościami, których przeznaczenie w studium zostało zmienione. Zmiana ta polegała na zmianie przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS", to jest mieszkaniowego na przemysłowe. Przeniesienie tych rozwiązań do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczałoby, że na nieruchomościach tych dopuszczalne byłoby prowadzenie działalności przemysłowej. Działalność przemysłowa może zaś skutkować ograniczeniem w możliwości korzystania i zagospodarowania z należącej do B. S. i A. S. nieruchomości. Działalność taka może bowiem wiązać może się np. z emisją hałasu, spalin oraz innego rodzaju uciążliwościami.

Jak wynika z twierdzeń B. S. i A. S. działalność przemysłowa jest już prowadzona na przedmiotowych nieruchomościach. Jak to wynika z ich twierdzeń, jest to działalność prowadzona nielegalnie i dla nich uciążliwa. Przeniesienie ustaleń zawartych w studium do miejscowego planu mogłoby skutkować w przyszłości możliwością legalizacji nielegalnie zrealizowanych obiektów i prowadzonej w nich działalności przemysłowej. Jednym z warunków legalizacji jest bowiem zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując, stwierdzić należy, że B. S. i A. S. mają interes prawny w kwestionowaniu studium, albowiem przeniesienie rozwiązań w nim zawartych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wywołać niekorzystne skutki dla ich nieruchomości. Okoliczności te świadczą nie tylko o posiadaniu przez B. S. i A. S. interesu faktycznego, ale również interesu prawnego. Okoliczności te świadczą również o tym, że ich interes prawny został uregulowaniami studium naruszony, co daje im podstawę do jego zaskarżenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod kątem naruszenia przez gminę tzw. władztwa planistycznego.

Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999.15.139 j.t. ze zm.), która obowiązywała w czasie uchwalenia studium, stanowił, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z kolei z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynikało, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Te właśnie przepisy statuowały na gruncie ww. ustawy tzw. władztwo planistyczne gminy.

Gmina w ramach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego ma prawo dokonywać w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta musi być jednak racjonalnie uzasadniona. Gmina ma też obowiązek uwzględniać w studium oraz miejscowym planie dotychczasowy stan zagospodarowania nieruchomości jednakże nie jest to wymóg o charakterze bezwzględnym. Istniejący stan zagospodarowania może więc nie być przez gminę uwzględniany przy opracowywaniu studium i miejscowego planu, jeśli przemawiają za tym racjonalne przesłanki. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu I instancji powinna być poddana okoliczność, że wprawdzie uwzględniono istniejący stan zagospodarowania jednakże powstała zabudowa przemysłowa została zrealizowana pierwotnie na terenie mieszkaniowym i bez wymaganych prawem zezwoleń.

Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem nie może powodować powstania negatywnych skutków dla tych nieruchomości, które zostały zagospodarowane zgodnie z prawem. Nie można akceptować sytuacji, że osoba naruszająca prawo będzie w lepszej sytuacji od osoby, która postępuje zgodnie z prawem. Co do zasady nie powinien więc być uwzględniany przez gminę w studium oraz miejscowym planie dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, który powstał niezgodnie z prawem i powoduje negatywne skutki dla nieruchomości, które zagospodarowane zostały zgodnie z prawem, chyba że zostałoby wykazane, iż za uwzględnieniem takiej zmiany przemawiałyby szczególnie ważne okoliczności.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego ponownie sprawę będzie dokonanie oceny, czy przewidziana w studium zmiana przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS" dla działek o nr ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wykracza, czy też nie wykracza poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Właśnie dokonanie tej oceny ma zasadnicze znacznie dla rozstrzygnięcia, czy skarga wniesiona do Sądu I instancji jest zasadna.

Konieczność dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. oceny skutkowała uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j.t. ze zm.) oraz § 1, 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powoływał się na ww. przepisy na poparcie swojego stanowiska. Nie można tym samym zarzucać Sądowi I instancji, że zastosował przytoczone wyżej przepisy skoro przepisy te nie były przezeń stosowane.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uchylenia wyroku Sądu I instancji.

Niezależnie od przytoczonych wyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny, zobligowany jest zwrócić uwagę na niezasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji instytucji sprostowania wyroku. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 P.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Zastąpienie w treści rozstrzygnięcia sformułowania "stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały" sformułowaniem "stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały" nie może być uznane za sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Tego rodzaju zmiana skutkuje bowiem w istocie powstaniem rozstrzygnięcia innego rodzaju niż to, które pierwotnie zostało wydane i jako taka nie powinna mieć miejsca. Ponieważ jednak postanowienie o sprostowaniu nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne zmiana wynikająca z tego postanowienia pozostaje w mocy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.