Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 327/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z art. 28 ust.1, art. 141 par. 4 w zw. z art. 190 ppsa, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 379/16 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 września 2013 r. nr XLVIII/1188/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Tęczowej i Zdrowej we Wrocławiu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Rady Miasta Wrocławia kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., II SA/Wr 379/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę [...] (Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 września 2013 r. Nr XLVIII/1188/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu (MPZP).

Jak ustalił to sąd wojewódzki, Spółka złożyła do WSA we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia Nr XLVIII/1188/13 z dnia 19 września 2013 r. – MPZP, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., Usg) w zw. z art. 53 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wnoszenia skargi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazanej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, Upzp) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie;

- art. 6 ust. 2 Upzp oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb), poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zabudowy nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 8 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez naruszenie wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

- art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne, w sytuacji uchwalenia MPZP obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sąsiedztwie.

Podkreślono, że skarżąca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z uwagi na przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] we Wrocławiu, stanowiącej działkę o nr ew. [...],[...], obręb [...]. Spółka [...] w dniu 23 grudnia 2013 r. przekształciła się w spółkę jawną pod firmą [...] - [...]. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. skarżąca wystąpiła do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie w dziale II księgi wieczystej przekształcenia użytkownika wieczystego ze spółki komandytowo - akcyjnej w spółkę jawną. Z uwagi więc na istniejącą tożsamość podmiotu przekształconego i przekształcanego, skarżąca posiada interes prawny związany z określonym prawem do nieruchomości, który został naruszony aktem prawa miejscowego.

WSA we Wrocławiu przywołał dalej uzasadnienie zarzutów skargi, z których wynika, że wskazana powyżej działka, której Spółka jest użytkownikiem wieczystym znajduje się na obszarze objętym MPZP przyjętym przez Radę Miejską Wrocławia uchwałą z dnia 19 września 2013 r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej, na której rzecz zostały wcześniej ustalone warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] we Wrocławiu (decyzja Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) oraz wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu (decyzja Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.). Na skutek jednak uchwalenia planu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Prezydent Wrocławia stwierdził wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy wywodząc, że "po dokonaniu wnikliwego porównania ustaleń ww. decyzji z zapisami planu miejscowego stwierdzono, iż różnią się one zarówno w części tekstowej jak i graficznej m. in. w zakresie przebiegu obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej czy wskaźników miejsc postojowych.". Ponadto, w zaskarżonej uchwale część działki należącej do skarżącej przeznaczono pod ulice (ulica klasy głównej lub zbiorczej), pozbawiając tym samym skarżącą prawa do zabudowy całej nieruchomości, a zatem również prawa do zabudowy zgodnie z uzyskaną decyzją lokalizacyjną. Zdaniem skarżącej Spółki uchwalony plan miejscowy uniemożliwił realizację przysługujących jej uprawnień poprzez, z jednej strony przeznaczenie części działki o nr [...] pod ulice, zaś z drugiej ograniczając zabudowę pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną tylko do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C), a więc z naruszeniem ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe dowodzić ma faktu naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi skarżąca Spółka wskazała, że kwestionowany plan obejmuje swym obszarem jedynie nieruchomość będącą w jej użytkowaniu wieczystym oraz fragment ul. [...] we Wrocławiu.

W wyroku wskazano dalej, że uchwałą Nr XVIIII/520/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. Rada Miejska Wrocławia postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...],[...] i [...] w obrębie [...] we Wrocławiu. Uchwałą Nr XXIX/647/12 z dnia 5 lipca 2012 r. Rada Miejska uchyliła ww. uchwałę, natomiast w dniu 28 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXXVI/819/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] i [...] we Wrocławiu, która rozpoczęła procedurę planistyczna zakończoną uchwaleniem zaskarżonego MPZP. Pomimo nazwy tego planu: rejon ulicy [...] i [...], akt ten obejmuje wyłącznie nieruchomość skarżącej oraz część ulicy [...] we Wrocławiu.

Mocą § 17 ust. 1 MPZP przeznaczono części nieruchomości Spółki pod inwestycję celu publicznego, tj. drogę oznaczoną symbolem 1KDG-Z, która ma stanowić część Śródmiejskiej Trasy Południowej. Inwestycja ta wydaje się jednak skarżącej mało realna.

Spółka wskazała ponadto, że przez uchwalenie MPZP został w podwójny sposób naruszony jej interes prawny, z jednej strony bowiem część jej nieruchomości przeznaczono na cel publiczny (mało realny i odległy przyszłościowo), zaś z drugiej pozbawiono ją możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości zabudową mieszkaniową wielorodzinną w zgodzie z uzyskanymi decyzjami. Wreszcie skarżąca wskazała, że opisane naruszenia jednocześnie negatywnie wpływają na jej sferę prawno-materialną, ponieważ plan pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień i uniemożliwia ich realizację, a dokładniej prawa do zabudowy całej nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy organ planistyczny naruszyć miał art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określający granice ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności w sposób podwójny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1KDG-Z, wskazała, że takie ustalenie jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, przyjętego uchwałą Nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr L/1467/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r.

WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 99/14 oddalił skargę.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miejska Wrocławia nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej działkę o nr ew. [...][...], obręb [...], pod drogę klasy głównej lub zbiorczej i ograniczając jej zabudowę do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C). Zdaniem tegoż sądu nie można skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Odnosząc się z kolei do ograniczenia zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) WSA we Wrocławiu zauważył, że stanowi ono oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu – jak zauważył organ planistyczny – ochronę przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkania. Dopuszczenie zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 Upzp. Sąd pierwszej instancji w wyroku II SA/Wr 99/14 uznał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej mieszczą się w granicach określonych prawem, w tym z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Ponadto, gmina wyposażona we władztwo planistyczne jest uprawniona do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru, w tym podejmowania rozstrzygnięcia czy uchwalać plan miejscowy, czy też kształtować zagospodarowania terenu w drodze decyzji. W ocenie sądu pierwszej instancji, wszczęcie procedury planistycznej dla terenu jednej nieruchomości uzasadnione było koniecznością przyjęcia postanowień umożliwiających w przyszłości zrealizowanie przewidzianej w Studium Śródmiejskiej Trasy Południowej. W aspekcie prawnym sporządzeniu i uchwaleniu planu nie stało także na przeszkodzie uprzednie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] we Wrocławiu, na podstawie której wydano następnie na rzecz skarżącej Spółki decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] i zaskarżając go w całości zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 Upzp, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska Wrocławia nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając w planie miejscowym działkę nr [...] pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oraz równocześnie ograniczając zabudowę mieszkaniową do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C);

2) art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust, 2 pkt 6 i 7 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 Upzp, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że ograniczenia w zabudowie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], pozostają w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia;

3) art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozwiązania planistyczne są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji naruszenia zasad obowiązujących organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służących ochronie prawa własności;

4) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 Upzp, poprzez przyjęcie, że wprowadzone w uchwale ograniczenia zabudowy mieszkaniowej do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowią oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej (droga 1 KDG-Z) i wynikają z obowiązku poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa, poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku oraz nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącą spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym nie pozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się sąd wojewódzki stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że sformułowane przez skarżącą Spółkę zarzuty okazały się zasadne tylko częściowo, wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1842/14 uchylił wyrok II SA/Wr 99/14 i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny uznał jako zasadny zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 141 § 4 Ppsa, bowiem brak było w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej oceny co do rozwiązań planistycznych przyjętych w przedmiotowej uchwale. Zastrzeżenia wzbudziło stanowisko sądu pierwszej instancji co do niektórych ustaleń określających przeznaczenie terenu objętego planem. Według argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczenie zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowi konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców, dopuszczenie bowiem zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 Upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnionym w motywach wyroku II OSK 1842/14 powyższa ocena podjęta została bez właściwej weryfikacji dokumentacji planistycznej i analizy stanu faktycznego sprawy. W ocenie sądu drugiej instancji, zarówno z wyjaśnień organu, jak też ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję funkcjonalną" skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na części nieruchomości oznaczonej (B), w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca wydzielenie wewnętrzne (C), w granicach którego można lokalizować zabudowę mieszkalną znajduje się również w bliskiej odległości od planowanej drogi. W świetle dokumentacji planistycznej przedstawiającej położenie poszczególnych części terenu (A), (B), (C) względem planowanej drogi (1 KDG – Z), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niejasne stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej śródmiejskiej Trasy Południowej, ograniczono ją jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą (...)". W przekonaniu sądu kasacyjnego, organ nie wyjaśnił przesłanek warunkujących różne określenie przeznaczenia terenu stanowiącego części (B) i (C). Naczelny Sąd Administracyjny przyznał przy tym rację organowi planistycznemu, że wobec usytuowania przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio przy planowanym układzie dróg konieczne jest przyjęcie w planie takich ustaleń, które gwarantować będą ochronę interesów przyszłych mieszkańców. Jednocześnie rzeczą organu planistycznego było jednak takie udokumentowanie przyjętych rozwiązań, aby możliwa była rzetelna ich weryfikacja w ramach kontroli sądowej.

W wyroku II OSK 1842/14 uznano również za konieczne zaznaczyć, że punktem odniesienia dla sądu przy ocenie działalności administracji publicznej jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 Ppsa), jak i konieczności wykazania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej każdego działania. W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie dokonano należytej oceny spełnienia tych wymogów w odniesieniu do ograniczenia zabudowy mieszkaniowej wprowadzonego zaskarżoną uchwałą. Dlatego też zobowiązano sąd pierwszej instancji – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – do dokonania oceny, czy zakwestionowana część uchwały w odniesieniu do zakazu zabudowy na wydzieleniu wewnętrznym (B) naruszająca prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustalenia wymaga to, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżącą, a w rezultacie, czy przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącej nie narusza przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym celu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczna jest wnikliwa ocena dokumentacji planistycznej, w tym powołanej przez organ "Koncepcji programowo – przestrzennej Śródmiejskiej Trasy Południowej" oraz rozważenie ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia spornych okoliczności.

Ponownie rozpoznając sprawę na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. WSA we Wrocławiu zobowiązał pełnomocnika organu planistycznego do przedłożenia Koncepcji programowo-przestrzennej w części (tekstowej) dotyczącej inwestycji objętej zaskarżonym planem wraz z wyjaśnieniem jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję" funkcjonalną, skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poza wydzieleniami wewnętrznymi (A) i (C).

W udzielonej sądowi wojewódzkiemu odpowiedzi pełnomocnik skarżonego organu wyjaśnił, że celem działania właściciela terenu i developera, jest osiągnięcie korzyści płynącymi z realizacji zamierzenia i sprzedaży mieszkań, organ realizuje jednak inne cele. Zastosowane w zakwestionowanej uchwale założenia projektowe mają na celu przede wszystkim niedopuszczenie do kolizji funkcjonalnej tj. między zabudową mieszkaniową a projektowaną estakadą Śródmiejskiej Trasy Południowej. Mając na względzie ochronę interesów przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkiwania, w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej Śródmiejskiej Trasy Południowej. Ograniczono ją jednak jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości, w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą, co również wychodzić ma naprzeciw intencjom art. 1 ust. 2 pkt 9 Upzp. Na załącznikach graficznych do powyższego pisma w sposób schematyczny przedstawiono relacje przestrzenne i funkcjonalne ustaleń planu w stosunku do rozwiązań przyjętych w Koncepcji Programowo-przestrzennej Śródmiejskiej Trasy Południowej. W załączniku nr 1 przedstawiono tzw. wydzielenie wewnętrzne oznaczone literą (A) oraz literą (C), gdzie zabudowę mieszkaniową i usługową oznaczono różnymi kolorami jak w opisie/ legendzie/ zamieszczonej na załączniku. W załączniku nr 2 – zgodnie z przedłożonym przekrojem podłużnym koncepcji – przedstawiono, że estakada Śródmiejskiej Trasy Południowej sięga niemal do połowy wysokości projektowanej zabudowy. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, w przypadku dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie planu, doszłoby do poważnej kolizji funkcjonalnej. Niemniej jednak, aby umożliwić lokalizację zabudowy mieszkaniowej na części nieruchomości została ona dopuszczona, wzdłuż ulicy [...], co przedstawia wydzielenie wewnętrzne (C). Szczegółowe rozwiązania planu kształtują ją prostopadle do projektowanej estakady, na odcinku gdzie konstrukcja części pieszo-rowerowej estakady zaczyna się dopiero wznosić. Skarżony organ uznał także za konieczne podkreślić, że prostopadłe usytuowanie nowej zabudowy wpływa na poprawę klimatu akustycznego dla funkcji zabudowy mieszkaniowej. Jest to wyjątkowo istotne w kontekście potencjalnego przywrócenia ruchu kolejowego na Dworcu Świebodzkim. W takim przypadku nastąpiłoby skumulowanie hałasu związanego z funkcjonowaniem projektowanej estakady i linii kolejowej, w szczególności w głębi przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też, została tam dopuszczona wyłącznie zabudowa usługowa, która nie jest tak wrażliwa na hałas jak zabudowa mieszkaniowa. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, dzięki takiemu rozwiązaniu stanowi ona jednocześnie dodatkowy "ekran" akustyczny dla zabudowy mieszkaniowej, dopuszczonej w wydzieleniu wewnętrznym (A). Wskazano również, że załącznik nr 3 zawiera cząstkowy wypis i wyrys z Koncepcji programowo-przestrzennej, w tym rysunki przedstawiające koncepcję estakady drogowo-tramwajowej oraz profile podłużne wskazujące zakładane wysokości estakady w rejonie ul. [...] w stosunku do aktualnego poziomu terenu, tzw. niweleta w obu kierunkach jazdy. Analizując natomiast relację między zapisami Studium, a samym MPZP, podkreślono fakt, że każdorazowo w planie analizowany jest stan istniejący, w tym własność prywatna i jej ochrona. Takie szczegółowe analizy mogą być dokonywane dopiero na etapie szczegółowych rozwiązań planistycznych, które powstają podczas sporządzania planu miejscowego, nie zaś na etapie powstawania Studium. Plan miejscowy nie tworzy ustaleń – rozwiązań, wyłącznie w oparciu o sposób zagospodarowania na sąsiednich działkach, ale uwzględnia również cele polityki miasta. Dlatego też nie można przyjąć, że dopuszczone w Studium przeznaczenia nieruchomości będą miały zastosowanie do wszystkich nieruchomości, a zależy to ostatecznie od wnikliwej analizy poszczególnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danej nieruchomości, czego dokonuje się właśnie w planie zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, strona przeciwna podtrzymała w całości zgłoszone dotychczas wnioski.

Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Wr 379/16 WSA we Wrocławiu skargę oddalił.

Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności podkreślił, że zgodnie z art. 190 Ppsa, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1842/14. Przypomniano w związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku uznał za zasadne jedynie część zarzutów ówcześnie sformułowanych przez skarżącą Spółkę. Przede wszystkim sąd kasacyjny zaakceptował w całości wyrażoną przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 99/14, ocenę co do zgodności z prawem tych postanowień planu, które dotyczą terenu przeznaczonego pod ulice (1 KDG-Z i 2 KDL). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób rzeczowy wyjaśniono również przyczyny, dla których podjętą uchwałę ograniczono tylko do nieruchomości Spółki, w tym zakresie zgadzając się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że charakter planowanej inwestycji drogowej oraz konieczność zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego – uzasadniały ingerencję organu planistycznego w prawa strony przysługujące z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność gminy. Nie było sporne przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne w wydzieleniach wewnętrznych (A) i (C). Zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły natomiast braku dogłębnej oceny przez sąd wojewódzki co do pozostałych ustaleń określających przeznaczenie terenu objętego planem, tj. terenu o symbolu U-MW, w tym terenu wydzielenia wewnętrznego (B). Za niewystarczającą w tym zakresie uznano argumentację zawartą w uzasadnieniu uchylonego wyroku (II SA/Wr 99/14), zgodnie z którą ograniczenie zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowi konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców. Za nienależycie udowodnione uznano stanowisko, zgodnie z którym dopuszczenie zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 Upzp. Uprzednio sformułowana ocena sądu wojewódzkiego uznana została jako podjęta bez właściwej weryfikacji dokumentacji planistycznej i analizy stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku II OSK 1842/14, WSA we Wrocławiu eksponował, że zwrócił się do organu gminy o uzupełnienie dokumentacji planistycznej o Koncepcję programowo-przestrzenną w części (tekstowej), dotyczącej inwestycji objętej zaskarżonym planem wraz z wyjaśnieniem, jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję" funkcjonalną skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poza wydzieleniami wewnętrznymi (A) i (C).

Następnie sąd wojewódzki przedstawił charakterystykę terenu objętego skarżonym MPZP, podkreślając, że w tym obszarze znajduje się historyczny układ urbanistyczny dzielnicy [...] we Wrocławiu, który został ujęty – w granicach administracyjnych dzielnicy – w wykazie zabytków. Na tym terenie zlokalizowany jest zespół budowlany dawnej fabryki maszyn (powstałej w 1888 r.) oraz zachowane są elementy zagospodarowania terenu, takie jak kamienne nawierzchnie ciągów komunikacyjnych i ogrodzenie. Obiekty zachowanego zespołu budowlanego podlegają więc ochronie konserwatorskiej. Z akt planistycznych (w tym pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) wynika, że zlokalizowany na tym terenie budynek administracyjny w całości w wydzieleniu wew. (A) jest jednym z najwyższych obiektów historycznych wzdłuż całej arterii ul. [...], zaś w przypadku dawnego zakładu [...] "stanowi on wyraźną dominantę kubaturową i wysokościową, która wyróżnia się takim usytuowaniem, które pozwala na oglądanie jego ozdobnie wykonanej elewacji w ukośnych widokach z sąsiednich terenów".

Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że na południe, po drugiej stronie ulicy ([...]) w stosunku do terenu objętego planem (posiadającego wartości zabytkowe), w ostatnich latach powstała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zajmująca dość duży kwartał miejski. Bezpośrednio od strony północnej działki nr [...] przebiega linia kolejowa biegnąca w kierunku Dworca Świebodzkiego, obecnie nieczynna. Z informacji Województwa Dolnośląskiego wynika, że planuje się przywrócić użytkowanie tej linii kolejowej i tego dworca. Sąd a quo uwypuklił, iż w części wschodniej planowana jest lokalizacja inwestycji drogowej – Śródmiejskiej Trasy Południowej. Przedłożone przez pełnomocnika organu wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. wraz z załączonymi materiałami Koncepcji Programowo-Przestrzennej tej Trasy odnoszącymi się odpowiednio do terenu objętego zaskarżonym MPZP – zdaniem sądu pierwszej instancji – wyraźnie wskazują, że na całej długości działki nr [...] o przeznaczeniu 1 KDG-Z przebiegać będzie szeroka estakada. Na graficznych załącznikach nr 1 i nr 2 (fragmentu przedłożonej Koncepcji) uwidocznione zostało, jak ma przebiegać estakada przez powyższą działkę i na jakiej wysokości planuje się usytuowanie tej trasy. Z załącznika nr 2 wynika, że trasa estakady będzie przebiegała mniej więcej w połowie wysokości planowanych obiektów usługowych (zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 3 lit. b i c MPZP dopuszczalnych do wysokości 22 m, zaś najwyższy dopuszczalny punkt obudowy estakady wynosi 25 m). Teren oznaczony symbolem U-MW ma powierzchnię 1,28 ha, a więc na tyle niewielką – w kontekście uciążliwości ciągów komunikacyjnych – że skumulowane uciążliwości związane z jednej strony z funkcjonowaniem estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej, a z drugiej strony uciążliwości linii kolejowej, polegające w szczególności na znacznie zwiększonym hałasie i zdecydowanie większym zanieczyszczeniu powietrza spalinami komunikacyjnymi będą tak duże, że relacje funkcjonalno-przestrzenne obszaru 1 KDG-Z i linii kolejowej (usytuowanej poza planem, ale w bezpośrednim sąsiedztwie terenu U-MW) nie dadzą się pogodzić z lokalizacją na terenie U-MW w środkowej jego części zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

WSA we Wrocławiu zaaprobował stwierdzenie, że już i tak obecnie zasięg ponadnormatywnych wartości hałasu sięga około 50 m od ciągów komunikacji samochodowej, w związku z czym nie jest zalecane wprowadzanie na obszar planu funkcji wrażliwych na hałas (tak na s. 12 Prognozy oddziaływania na środowisko). Przy wprowadzeniu funkcji usługowej w środkowej części terenu U-MW nie będzie zatem występować problem funkcji wrażliwej na hałas, jak ma to miejsce w sytuacji funkcji mieszkaniowej. Ponadto według wyjaśnień pełnomocnika organu, dopuszczona w środkowej części zabudowa usługowa stanowić będzie dodatkowo niejako "ekran" akustyczny dla zabudowy mieszkaniowej usytuowanej w wydzieleniach wewnętrznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że uwzględniając sugestie Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, organ gminy rozszerzył możliwość sytuowania zabudowy wielorodzinnej wzdłuż ulicy [...] wprowadzając dodatkowo wydzielenie wewnętrzne (C). Powstały plac usytuowany jest narożnikiem pomiędzy istniejącymi budynkami opisanego zespołu budowlanego dawnego zakładu. Według § 7 pkt 1 c) MPZP w odniesieniu do opisanego budynku wskazanego w wydz. wew. (A) – ujętego w gminnej ewidencji zabytków – przedmiotem ochrony są gabaryt, forma dachu oraz wystrój i materiały wykończeniowe elewacji. Natomiast w odniesieniu do budynków, należących do zespołu budowlanego dawnej fabryki maszyn ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wskazanych na rysunku planu poza wydzieleniem wew. (A) – przedmiotem ochrony są wystrój i materiały wykończeniowe zachodnich elewacji (§ 7 pkt 2 MPZP). Przy czym w § 7 pkt 15 i 16 MPZP wskazano, że w wydz. wew. (B) obowiązują szczególne wymagania w zakresie zagospodarowania nawierzchni placu, zieleni, elementów małej architektury i oświetlenia z zakazem sytuowania śmietników, placów zabaw i parkingów terenowych otwartych.

Powyższe ustalenia MPZP świadczą – w ocenie WSA we Wrocławiu – o potrzebie wyeksponowania w otoczeniu, objętych ochroną elementów architektonicznych istniejących budynków, aby mogły być widoczne ukośnie z daleka. Zdaniem tego sądu nie ulega wątpliwości, że problematyka ochrony dziedzictwa kulturowego wymaga każdorazowo indywidualnego potraktowania w każdym planie miejscowym, ze względu na potrzebę uwzględnienia jego cech specyficznych, poprzedzonego analizami różnorodnych kontekstów przestrzennych i konieczności kształtowania właściwego otoczenia i sąsiedztwa obiektów oraz obszarów zabytkowych. W niniejszej sprawie organy gminy sprostały tym wymogom, dopuszczając lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w takich miejscach i w taki sposób (o co zabiegała skarżąca), aby przekształcenia przestrzenne na inne funkcje niż dotychczas (dotychczas na tym terenie nie było funkcji mieszkalnej) uwzględniały zastane wartości dziedzictwa kulturowego i zabytków podlegającego ochronie.

Sąd wojewódzki afirmował także stanowisko wyrażone przez pełnomocnika organu w piśmie procesowym, który wyjaśnił, że w przypadku dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie U-MW powodowałoby to poważną kolizję funkcjonalną. Aby umożliwić jednak użytkownikowi wieczystemu lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, została ona dopuszczona również w wydz. wew. (C), gdzie szczegółowe rozwiązania planu kształtują ją prostopadle do projektowanej estakady i na odcinku, gdzie konstrukcja części pieszo-rowerowej estakady zaczyna się dopiero wznosić. Prostopadłe usytuowanie zabudowy wpływa na poprawę klimatu akustycznego dla funkcji zabudowy mieszkaniowej. Niskie zaś usytuowanie w tym odcinku estakady obniża znacznie uciążliwości w stosunku do wymogów zabudowy mieszkaniowej.

W konkluzji wyroku II SA/Wr 379/16 stwierdzono, że wszystko to oznacza, że normodawca gminny dokonał szczegółowej i wnikliwej analizy – na etapie prowadzenia prac planistycznych – warunków, zagrożeń, uciążliwości i możliwości zagospodarowania terenu, a wnioski stanowiące konsekwencje tej analizy co do przeznaczenia terenu nie naruszają obiektywnego porządku prawnego z punktu widzenia wymogów art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 Upzp. Wyważone zostały należycie zarówno interes prywatny skarżącej Spółki, jak i potrzeba ochrony interesu publicznego, w tym m. in.: wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni (dopuszczono dodatkowo komercyjne wydz. wew. (C), prawo własności, potrzeby interesu publicznego.

W następstwie tych ustaleń i dochodząc do wniosku, że skarga była nieuzasadniona, WSA we Wrocławiu – oddalił ją na podstawie art. 151 Ppsa.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok i temuż orzeczeniu zarzuciła:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które — w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 190 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa oraz w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez:

- niewypełnienie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1842/14, tj. w zakresie należytego rozważenia interesu skarżącej w aspekcie ograniczenia zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej) wprowadzonej zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia dla terenu o symbolu U-MW; w zakresie nakazu rozważenia czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzający określone ograniczenia w realizacji przysługującego skarżącej prawa do zagospodarowania nieruchomości podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i

art. 6 ust. 1 i 2 Upzp i z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności; w zakresie wyważenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, czy wprowadzone ograniczenie zabudowy nie narusza zakazu nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności wyrażone w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

- skoncentrowanie się przez sąd pierwszej instancji na kwestiach związanych z ochroną konserwatorską, sąsiedztwem terenu o symbolu U-MW z nieczynną linią kolejową czy ochroną przed hałasem, a pominięcie innych wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy (tj. prawa własności);

- oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy Gminy Wrocław zasad sporządzania planu miejscowego, powodujących nieważność uchwały rady gminy;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 190 Ppsa, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego sprawy, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2016 r., II OSK1842/14;

3) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie, że dla terenu działki nr [...],[...], obręb [...] została wydana decyzja Prezydenta Wrocławia ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowo - usługowej, która została uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego:

art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska Wrocławia nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego i wyważyła należycie zarówno interes prywatny Skarżącej, jak i interes publiczny – wprowadzając ograniczenie zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu U-MW i dopuszczając taką możliwość wyłącznie w wydzieleniach

wewnętrznych (A) i (C);

art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozwiązania planistyczne są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji naruszenia zasad obowiązujących organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służących ochronie prawa własności;

poprzez przyjęcie, że niedopuszczenie na całym terenie o symbolu U-MW zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uzasadnione jest zastanymi na tym terenie wartościami dziedzictwa kulturowego i zabytków podlegających ochronie; uciążliwościami ciągów komunikacyjnych sąsiadujących z tym terenem, tj. drogi o symbolu l KDG-Z i nieczynnej linii kolejowej (nieobjętej tym aktem planistycznym) i kolizją funkcjonalną.

Skarżąca Spółka wnosi, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, o dopuszczenie załączonych do skargi: (1) decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy; (2) postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. - które to dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie,

w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko, że Rada Miejska uchwalając przedmiotowy MPZP uwzględniła wyłącznie potrzeby swoich przyszłych planów inwestycyjnych, pomijając w zupełności prawo własności; wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walory architektoniczne i krajobrazowe.

Jej zdaniem sąd pierwszej instancji w zupełności pominął, że wokół nieruchomości, która została objęta MPZP usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa i na bieżąco organ lokalizacyjny wydaje warunki zabudowy dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w sąsiedztwie nieruchomości Spółki.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesowych. Zdaniem organu dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym obszarze planu spowodowałoby poważną kolizję funkcjonalną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 190 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewypełnienie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1842/14, jak również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 190 Ppsa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia. W wyroku II OSK 1842/14, który zapadł w granicach sprawy, zobowiązano sąd wojewódzki do dokonania oceny, czy zakwestionowana część uchwały w odniesieniu do zakazu zabudowy na wydzieleniu wewnętrznym (B) naruszająca prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. W cyt. wyroku sądu kasacyjnego stwierdzono, że ustalenia wymaga to, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżącą, a w rezultacie, czy przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącej nie narusza przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zalecając przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzenie wnikliwej oceny dokumentacji planistycznej, w tym powołanej przez organ "Koncepcji programowo – przestrzennej Śródmiejskiej Trasy Południowej" oraz rozważenie ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia spornych okoliczności.

Stosownie do art. 190 Ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznający sprawę WSA we Wrocławiu zwrócił się do organu gminy o uzupełnienie dokumentacji planistycznej o Koncepcję programowo-przestrzenną w części (tekstowej), dotyczącej inwestycji objętej zaskarżonym planem wraz z wyjaśnieniem, jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję" funkcjonalną skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poza wydzieleniami wewnętrznymi (A) i (C). Rada Miejska Wrocławia respektując wezwanie sądu pierwszej instancji przedstawiła swoje stanowisko, dołączając do pisma procesowego załączniki graficzne, przedstawiające w sposób schematyczny relacje przestrzenne i funkcjonalne ustaleń MPZP. Tym samym uwzględniono wytyczne sądu kasacyjnego, zawarte w wyroku II OSK 1842/14.

B. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Przepis art. 141 § 4 Ppsa można zatem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do wszystkich argumentów strony, skoncentrowano się tylko na oznaczonych kwestiach związanych z ochrona konserwatorską pomijając inne wartości determinujące kształtowanie zagospodarowania przestrzennego, stanowiłoby naruszenie art. 141 § 4 Ppsa przesądzające o skuteczności skargi kasacyjnej tylko w takiej sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zarzut w tym zakresie nie jest jednak skuteczny, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 Ppsa nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki nie pominięto w ustalaniu stanu faktycznego okoliczności związanej z uzyskaniem przez Spółkę decyzji o warunkach zabudowy, co zostało wskazane na s. 11-12 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 379/16. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wyroku spełniono już oczekiwania sugerowane w wytycznych wyroku II OSK 1842/14, gdy idzie o dokonanie oceny tej części planu, w której przewidziano zakaz zabudowy oznaczonej części działki nr [...], stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Spółki. Sąd wojewódzki logicznie i wnikliwie przeanalizował Koncepcję programowo-przestrzenną tzw. Śródmiejskiej Trasy Południowej we Wrocławiu, wyłuszczając powody, dla których uznał, że ustalenia planistyczne, które zwalczała Spółka, nie naruszają obiektywnego porządku prawnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdy chodzi o zarzut uchybienia przez sąd wojewódzki przepisowi art. 141 § 4 Ppsa wskazuje raczej na polemikę z motywami kwestionowanego wyroku, wyrok ten zaś poddaje się kontroli instancyjnej, stanowisko sądu pierwszej instancji zostało klarownie wyłożone, przeto zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest trafny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd wojewódzki dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, a swoje stanowisko dostatecznie komunikatywnie przedstawił w uzasadnieniu wyroku.

C. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa to wypadnie zauważyć, że są to tzw. przepisy wynikowe, nie mogące samodzielnie stanowić podstawy kasacyjnej, skoro określają one wyłącznie formę działania sądu administracyjnego, odpowiednio – gdy uwzględnia on skargę m. in. na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, albo – nie uwzględniając skargi – oddala ją. Do naruszenia tych zatem przepisów doszłoby wyłącznie wtedy, gdyby sąd wojewódzki uchybił innym przepisom prawa. Strona skarżąca winna zatem przekonać sąd kasacyjny, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień przepisów przez skarżony organ, a były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nieuzasadniony.

D. Nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt II 1)-3) skargi kasacyjnej. Przyjdzie raz jeszcze przypomnieć, że sąd wojewódzki związany był na podstawie art. 190 Ppsa wykładnią zaprezentowaną w wyroku II OSK 1842/14, stanowiskiem tam sformułowanym jest także związany obecnie orzekający Sąd. Poprzednia skarga kasacyjna Spółki została uwzględniona wyłącznie w aspekcie uchybienia obowiązkom wynikającym z art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o pełną ocenę co do rozwiązań planistycznych ograniczających uprawnienia właścicielskie Spółki co do prawa zabudowy działki nr [...]. W wyroku II SA/Wr 379/16, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego, sąd wojewódzki dokonał pełnej analizy zgodności ustaleń planistycznych odnośnie ograniczenia zabudowy działki nr [...] wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych (A) i (C). W wyroku tym wskazano także, poprzez odwołanie się do konkretnych ustaleń planistycznych, z których wynika, że wykluczenie zabudowy w wydzieleniu wewnętrznym (B) jest spowodowane potrzebą wyeksponowania objętych ochroną konserwatorską budynków i obszarów zabytkowych. Wskazano także na dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w jednostce wydzielenia wewnętrznego (C) przy oznaczonym, prostopadłym lokalizowaniu budynków w stosunku do obiektu planowanej estakady, w celu uzyskania optymalnego klimatu akustycznego w tym rejonie.

Odnosząc się do tej grupy podstaw kasacyjnych wyjaśnić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64 ust. 3). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 Upzp wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.

Skoro w myśl art. 6 ust. 1 Upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to skutkiem może być istotne ograniczenie tego prawa ustaleniami planu. Z tego też powodu konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust. 3. Wskazane przepisy określają prawo własności jako prawo konstytucyjne, gdyż według art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Określają również warunki ograniczenia tego prawa, bowiem stosownie do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

E. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia tak rozumianego władztwa planistycznego, skoro stwierdził, że wyważone zostały należycie zarówno interes prywatny skarżącej Spółki jak i potrzeba ochrony interesu publicznego. Ograniczenia interesów Spółki i jej prawa do zabudowy wprowadzone kwestionowanym MPZP miały swe źródła w wymaganiach ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wzięto także pod rozwagę walory ekonomiczne przestrzeni, skoro na etapie prac planistycznych dopuszczono dodatkowo zabudowę w obszarze wydzielenia wewnętrznego (C). Ograniczenie możliwości zabudowy całego konturu U-MW znajdują swe źródło w potrzebie uwzględnienia uciążliwości wywoływanej projektowanymi i istniejącymi ciągami komunikacyjnymi, jak również ochrony i potrzeby eksponowania obiektów zabytkowych. W tym aspekcie nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 5 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Upzp. Za pozbawione znaczenia uznać wypadnie argumenty odnoszące się do pominięcia istnienia sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, skoro ustalenia MPZP odnoszą się do konkretnego obszaru i jego uwarunkowań.

F. Nie dopuścił się zatem sąd wojewódzki błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp, gdy idzie o potrzebę uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności, zresztą Spółka w istocie zdaje się wskazywać na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w realiach sprawy, nie zaś jego błędną wykładnię. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nie jest to jedyna wartość, która ustawodawca nakazuje w planowaniu przestrzennym uwzględniać, trafnie sąd wojewódzki wskazał w motywach swego wyroku także inne wartości, które w procesie planowania przestrzennego zostały wzięte pod rozwagę.

G. Nie dopuścił się WSA we Wrocławiu także błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 151 Ppsa oddalając skargę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Upzp "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Mając na uwadze treść powyższych przepisów, względem których skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 151 Ppsa, wypadnie stwierdzić, że tak ujęty zarzut nie jest usprawiedliwiony, skoro – jak to uprzednio wyłuszczono – nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

H. Z powyższych powodów skargę kasacyjną uznać należało jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.