Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 47/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. U. Firma [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. U. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił "[...]" pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowego z grill – barem ze stacją transformatorową i rozdzielnią, parkingu w ilości 142 miejsc postojowych, trzech zbiorników podziemnych gazu płynnego, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłącza energetycznego kablowego, linii kablowej, wewnętrznej linii zasilającej nn, zbiornika przeciwpożarowego, przebudowę sieci telefonicznej i przebudowę sieci telewizji kablowej na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] przy Al. [...] w S.

Przedmiotowa decyzja została następnie zmieniona decyzjami Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2005 r.

W dniu [...] grudnia 2005 r. Prokurator Okręgowy w P. na podstawie art. 184 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, wniósł sprzeciw do decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. zarzucając jej rażące naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ w związku z art. 10 ust 2 pkt 8 i art. 5 ust 3 pkt 4 oraz art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r., poz. 717/.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. oraz decyzji ją zmieniających – decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...]września 2005 r.

W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor nie przedłożył aktualnego oświadczenia, zarówno co do numerów ewidencyjnych działek, jak i informacji, z jakiego tytułu jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika. Ponadto brak jest zgody na przedmiotową inwestycję współwłaścicielki nieruchomości B. K. – U., która nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Również brak zgody współwłaściciela nieruchomości na prowadzenie prac budowlanych należy uznać za niespełnienie wymogu z art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego. Złożone przez inwestora świadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera informacji o posiadaniu zgody współwłaściciela. Brak tego rodzaju oświadczenia oznacza, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Ponadto w wydanej decyzji nr [...] brak jest prawidłowo oznaczonego podmiotu mogącego skutecznie realizować nadane mu tą decyzją uprawnienia. "[...] " jak wynika z analizy akt sprawy nie jest osobą prawną lub inną jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Natomiast z dokumentów złożonych do akt wynika jednoznacznie, iż H. U. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...].

Zdaniem organu I instancji zatwierdzając projekt budowlany przedmiotowego budynku został rażąco naruszony art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /art. 10 ust 2 pkt 8 i art. 15 ust 3 pkt 4/ obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 można było lokalizować jedynie na terenach, na których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały możliwość lokalizacji obiektów tego typu.

W rozpatrywanym przypadku plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę nie przewidywał lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Starosta [...] zatwierdził wprawdzie projekt budowlany budynku handlowo – usługowego, w którym wyliczono powierzchnię sprzedaży na 1967,74 m2.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda [...] uznał, iż Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany przyjmując podaną powierzchnię sprzedaży bez uprzedniej analizy.

W ocenie organu nadzorczego do wymienionej tu powierzchni sprzedaży należy doliczyć również powierzchnię pomiędzy regałami na hali sprzedaży /potraktowanej w projekcie jako powierzchnię komunikacji/ wynoszącą 776,23 m2, co po zsumowaniu daje ogólną powierzchnię sprzedaży ponad 2000 m2.

Również projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane: projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 120, poz. 1133/ został bowiem sporządzony na kserokopii mapy zasadniczej nie posiadającej żadnej pieczęci urzędowej potwierdzającej, iż jest mapą do celów projektowych, a zatem nie może stanowić wierzytelnego dokumentu, na podstawie którego organ mógłby wydać orzeczenie. Niniejsza kserokopia mapy w dniu wydawania decyzji była nieaktualna, posiadała nieaktualne numery ewidencyjne działek. Zatwierdzając zatem projekt zagospodarowania terenu sporządzony na nieaktualnej oraz nieoryginalnej mapie naruszony został w sposób rażący art. 34 ust 3 pkt 1 prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania H. U.Firma [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podał, iż zgadza się z organem I instancji, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego i dlatego decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] oraz zmieniające ją decyzje Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2005 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego.

W pozostałym zakresie stwierdził, że zauważone przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu decyzji uchybienia nie mają charakteru rażącego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył H. U. reprezentowany przez radcę prawnego M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 287 marca 2003 r., polegające na przyjęciu, że m.in. powierzchnia komunikacji nie stanowi powierzchni pomocniczej i wchodzi w skład powierzchni sprzedaży obiektu oraz art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z art. 10 ust 2 pkt 8 i art. 15 ust 3 pkt 4 ww. ustawy przez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie;

- naruszenie przepisów postępowania w szczególności:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że decyzje Starosty [...] nr [...], [...] i [...] dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa /rażące naruszenie prawa/, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tych decyzji;

- art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w decyzji administracyjnej jej obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie prawne i faktyczne w szczególności w zakresie nie wyjaśnienia stronie, na czym polega rażące naruszenie prawa, a tym samym wyjaśnienie zasadności zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

- art. 156 § 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 3 polegające na pominięciu negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważn9ości, tj. wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz faktu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją;

- art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności, co do zakresu przedmiotowego wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, które to ustalenia pozwoliłyby dopiero na wydanie prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji.

Stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. oraz decyzji ją zmieniających – decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. organ nadzoru uznał, iż jest ona obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa".

Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 – Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9).

Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.

Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny".

Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. udzielającej "[...]" pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowego w S., uznał iż decyzja ta rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż inwestycja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może wystąpić jedynie na obszarach wyznaczonych w tym celu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan Miasta S. rzeczywiście nie przewidywał lokalizacji takich obiektów.

Nie można zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że wydane decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Starosty [...] pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż inwestycja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może wystąpić jedynie na obszarach wyznaczonych w tym celu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc tak jak w niniejszej sprawie.

Badaną decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany budynku handlowo – usługowego, w którym wyliczono powierzchnię sprzedaży na 1967,74 m2 /bez wliczania powierzchni pomocniczej, do której zalicza się m.in. powierzchnię komunikacji/.

Definicja "powierzchni sprzedaży" zawarta jest w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), należy przez nią rozumieć "tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej, itp.)".

Przy takiej konstrukcji definicji nie sposób jednoznacznie określić czy do "komunikacji" należy zaliczyć miejsca przeznaczone do przemieszczania się klientów w obrębie ogólnodostępnej powierzchni obiektu przeznaczonej do bezpośredniej sprzedaży, jeżeli komunikacja ta odbywa się między wejściem /bramą wejściową/, a strefą kas. Przepis ten na równi uwzględnia wyłączenie z tej strefy powierzchni usług, gastronomii i m.in. komunikacji.

Ponadto nie wiadomo co to właściwie jest "komunikacja", i jak to pojęcie interpretować. Nie wiadomo czy powierzchnia między regałami to jest "komunikacja" czy część "powierzchni sprzedaży". Taka legalna definicja pojęcia "powierzchnia sprzedaży" może być różnie interpretowana. Określenie "powierzchnia sprzedaży" nie jest jednoznaczne i może podlegać różnej wykładni. Zastosowanie więc przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swojej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Nie można zatem uznać za rażące naruszenie prawa czegoś czego nie możemy z całą pewnością uznać nawet za naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest niedwuznaczne. A jeżeli coś podlega interpretacji to nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. /sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.