Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 829/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 560/15 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; II. zasądza od [...] Spółka Jawna w [...] na rzecz [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 560/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w W., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 Rada Miejska w Będzinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Będzina dla terenu położonego w dzielnicy Grodziec w rejonie Góra Parcina w obrębie ulic: Wojska Polskiego, Barlickiego, Kempy, Kijowskiej oraz Strzyżowickiej.

W dniu 5 maja 2015 r. [...] sp.j. z siedzibą w W. (zwane dalej "Spółką"), po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Będzina do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 25 lutego 2015 r.), wniosło skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 7 tej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła wymienionej uchwale naruszenie:

- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącej prawa własności przejawiające się w:

- ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie na działce nr [...] terenu oznaczonego symbolem B1.U tj. usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

- nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą;

- § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

- zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości nr [...] opierającego się na wydanych decyzjach Starosty Będzińskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym; decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów; decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne i ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu całkowicie sprzecznego z jego dotychczasowym sposobem wykorzystania;

- pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] stycznia 2006 r. dla zamierzenia pn. "punkt skupu odpadów - ustawienie kontenerów do zbierania odpadów oraz instalacji urządzeń do wstępnej obróbki" oraz decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] lutego 2007 r. dla inwestycji pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym oraz budowie szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne" w sytuacji gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Odnosząc się kolejno do zgłoszonych zarzutów stwierdziła, że w jej ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Będzinie.

W toku postępowania strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie do odparcia pozostaje zarzut sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami obowiązującego studium. Zasadą sporządzania planu jest jego zgodność - niesprzeczność ze studium. W przypadku kwestionowanej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia dla terenu objętego w planie symbolem B1.U.

Według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Będzina przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Będzinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] teren działki należącej do skarżącej Spółki (nr [...]) znalazł się w terenie o symbolu U-1 - z przeznaczeniem pod usługowe obiekty użyteczności publicznej. Nie zawarto przy tym definicji "usługowych obiektów użyteczności publicznej" odsyłając w tym do przepisów prawa budowlanego, dopuszczając jednocześnie możliwość realizacji wymienionych szczegółowo obiektów, tj. obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zieleni urządzonej, budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kołowego, pieszego i rowerowego, obiektów budowlanych do parkowania, obiektów związanych z produkcją ogniw fotowoltanicznych, budowli infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury. Niezależnie od powyższego wprowadzono zakazy, które także szczegółowo zostały wymienione, a mianowicie zakaz lokalizowania: usług uciążliwych, usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Przewidziano w nim także dla tego terenu maksymalną wysokość budynków - 5 kondygnacji nadziemnych - tj. do 18 m.

Natomiast według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Będzina dla terenu położonego w dzielnicy Grodziec w rejonie Góra Parcina w obrębie ulic: Wojska Polskiego, Barlickiego, Kempy, Kijowskiej oraz Strzyżowickiej przyjętego kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 działka należąca do skarżącej nr [...] znalazła się w jednostce o symbolu B1.U., gdzie zgodnie z uregulowaniem § 7 ust. 1 możliwa jest lokalizacja obiektów budowlanych i prowadzenie działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych". Dopuszczono jako funkcje dodatkowe możliwość realizacji obiektów małej architektury, dojść i dojazdów, miejsc do parkowania, budowali infrastruktury technicznej oraz zieleni urządzonej, jak również ustalono dla tego terenu maksymalną wysokość budynków 3 kondygnacje nadziemne - tj. 12 m. W tym zakresie już tylko pominięcie w uchwalonym planie przewidzianej w studium zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej stanowi istotną sprzeczność obu aktów. Nie budzi zatem wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości oraz ograniczenie co do możliwości zagospodarowania terenu wynikające z planu musi być spójne z analogicznymi zapisami studium. W niniejszej sprawie przy porównaniu zapisów obowiązującego studium i kontrolowanego planu nie sposób nie zauważyć znacznego ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu działki należącej do skarżącej w wyniku zapisów przyjętych w uchwalonym planie miejscowym. Nie sposób również nie zauważyć, po porównaniu tych uregulowań, że ograniczono możliwość inwestowania na tym terenie poprzez wyłączenie w planie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, a także dopisano nieprzewidziane w studium zakazy w postaci zabronienia lokalizacji na tym terenie handlu hurtowego, handlu opałem czy warsztatów i myjni samochodowych. W rezultacie w przyjętym planie znacznie ograniczono możliwość inwestowania na tym terenie. Biorąc natomiast pod uwagę, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie po byłej cementowni, czyli na terenie poprzemysłowym, a także mając na uwadze aktualną działalność gospodarczą prowadzoną przez Spółkę na podstawie uzyskanych decyzji czy to zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, czy też decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego i myjni samochodowej na bazie pozostającej na tym terenie hali magazynowo-produkcyjnej, można zastanawiać się czy w tym przypadku nie nastąpiło przekroczenie posiadanego przez gminę władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu ustalenia miejscowego planu w stosunku do działki skarżącej stanowią przykład przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Sąd podkreślił, iż uzasadniając wprowadzone rozwiązania Gmina zwróciła przede wszystkim uwagę na aspekt społeczny sprawy, podkreśliła wynikające konflikty społeczne, nie odniosła się natomiast do uzasadnienia tak znaczącego ograniczenia praw właścicielskich skarżącej, a ustalenia przyjęte w planie w zasadzie doprowadzić mogą do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie, nabytym przecież przez Spółkę od Gminy na prowadzenie działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] kwestionując go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu kwestii pozostających poza granicami sprawy, tj. rozstrzygnięcie o nieważności miejscowego planu w całości, podczas gdy przedmiotem niniejszej sprawy był, zgodnie z treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skargi, jedynie § 7 uchwały;

2/ art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności całości uchwały Rady Miejskiej Będzina z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015, pomimo faktycznego stwierdzenia naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do § 7 uchwały;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, tj. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego stwierdzone naruszenia dotyczące § 7 uchwały Rady Miejskiej Będzina z dnia 28 stycznia 2015 r. uzasadniały stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości;

II. prawa materialnego, tj.:

1/ art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na merytorycznym rozpoznaniu skargi pomimo braku wcześniejszego ustalenia, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego;

2/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zasadą sporządzania planu jest jego zgodność - niesprzeczność z ustaleniami obowiązującego studium" i w konsekwencji uznanie naruszenia przez organ zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis ten jednoznacznie stanowi o zakazie naruszania ustaleń studium, co nie jest tożsame z wymogiem zgodności/niesprzeczności planu ze studium;

3/ art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada Miejska Będzina w uchwale z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego uchwalając plan miejscowy naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Będzina przyjętych uchwałą Rady Miejskiej Będzina z dnia [...] września 2013r. nr [...] oraz przekraczając władztwo planistyczne;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Gminy zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Naruszenia tego przepisu Gmina upatruje w tym, że Sąd nie stwierdził, iż interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki zostały naruszone, a od razu przeszedł do merytorycznego rozpoznania skargi. To, że w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku Sąd nie zawarł odrębnego wywodu w zakresie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki, nie stanowi takiego naruszenia które mogłoby skutkować wyeliminowaniem wyroku z obrotu prawnego. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika niewątpliwie, że Sąd uznał, iż interes prawny Spółki został naruszony poprzez znaczące ograniczenie jej praw właścicielskich.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 20 ust. 1 ww. ustawy wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, zaś z brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (porównaj: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, 8. wydanie, str. 202-203). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zobacz: wyrok NSA z 22.03.2017 r. II OSK 1861/15; wyrok NSA z 19.05.2011 r. II OSK 466/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że pominięcie w uchwalonym planie przewidzianej w studium zabudowy mieszkaniowej stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu, należy uznać za przedwczesne. Jak już wyżej wskazano, "nienaruszanie ustaleń studium" nie stanowi prostego przeniesienia (przepisania) zapisów studium do miejscowego planu. Jak wskazuje studium – podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu U-1 to tereny obiektów usługowych. Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające studium przewidziało m.in. zabudowę mieszkaniową. W tej sytuacji Sąd winien rozważyć, w kontekście przedstawionych w tym uzasadnieniu wywodów, czy rozwiązania w miejscowym planie ustalające przeznaczenie terenu B1.U (terenu na którym leży działka skarżącej Spółki) zasadniczo jako usługi nieuciążliwe, wobec braku zapisu o przeznaczeniu uzupełniającym w zakresie zabudowy mieszkaniowej stanowi o naruszeniu ustaleń studium. Sąd ten analizując zapisy § 7 miejscowego planu ograniczył się do prostego porównania tych postanowień z ustaleniami zawartymi w studium dla terenu oznaczonego symbolem U-1, co doprowadziło go do rezultatu skutkującego stwierdzeniem niezgodności ustaleń studium z ustaleniami miejscowego planu, przy czym konkluzja ta nastąpiła bez głębszej analizy w tym zakresie.

Powyższe rozważania odnoszą się także do pozostałych stwierdzony przez Sąd wadliwości postanowień miejscowego planu w stosunku do działki skarżącej Spółki. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – w ocenie Sądu pierwszej instancji – organ gminy uchwalając miejscowy plan "dopisał nieprzewidziane w studium zakazy w postaci zabronienia lokalizacji na tym terenie handlu hurtowego, handlu opałem czy warsztatów i myjni samochodowych", co zdaniem Sądu świadczy o tym, że w odniesieniu do działki skarżącej Spółki doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Wskazane stanowisko Sądu należy uznać za przedwczesne. W tym zakresie Sąd skupił się jedynie na zapisach miejscowego planu w części dotyczącej zakazów przez pryzmat posiadanych przez Spółkę decyzji administracyjnych i wykonywanej działalności, dochodząc do wniosku, że zapisy miejscowego planu mogą doprowadzić do uniemożliwiania prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie, bez analizy pozostałych zapisów miejscowego planu, w tym wskazywanego przez Gminę postanowienia zawartego w § 3 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu. Nadto, w niniejszej sprawie należało mieć również na uwadze, że w studium, dla terenu oznaczonego symbolem U-1, wprowadzono zakaz usług uciążliwych. Wobec takiego uregulowania studium zasadniczo organ gminy mógł przeznaczyć omawiany teren w miejscowym planie pod usługi nieuciążliwe, co też uczyniono. A zatem rolą Sądu było także przeanalizowanie czy w tej sytuacji w miejscowym planie organ gminy mógł doprecyzować charakter usług, nie dopuszczając ich konkretnych kategorii i nie powodując przy tym stanu naruszenia ustaleń studium przez te postanowienia miejscowego planu.

Na uwzględnienie zasługiwał również i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 ww. ustawy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z powyższego przepisu obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (zobacz: wyrok NSA z 12.10.2017 r. II GSK 3658/15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma wnosząca skargę kasacyjną Gmina, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem nie jest możliwa kontrola instancyjna przedmiotowego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem Gmina zauważyła, że Sąd po przeanalizowaniu ustaleń § 7 ust. 1 miejscowego planu w kontekście terenu oznaczonego symbolem B1.U w zakresie działki nr [...]stwierdził nieważność całej uchwały, nie wyjaśniając przyczyn jakie legły u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu nieważność uchwały może zostać stwierdzona w całości lub części. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie daje odpowiedzi na pytanie z jakich przyczyn Sąd stwierdził nieważność całego planu oraz czy nie jest ewentualnie możliwe stwierdzenie nieważności planu w części. W tym zakresie rozumowanie Sądu wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (porównaj: wyrok NSA z 28.09.2011 r. II OSK 1287/11).

W tej sytuacji za usprawiedliwiony należało uznać także i zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu sąd ma obowiązek ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być objęty cały plan. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również objęte wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie tylko niektórych nieruchomości objętych ustaleniami planu (porównaj: wyrok NSA z 7.04.2016 r. II OSK 1973/14). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał wadliwość zaskarżonego miejscowego planu w zakresie dotyczącym działki nr [...], po czym stwierdził nieważność całej uchwały, bez wskazania przyczyn takiego stanowiska. Takie działanie Sądu należało uznać także jako nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały.

Rozstrzygając zatem sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę rozważania zawarte w tym uzasadnieniu i ponownie oceni, czy w warunkach niniejszej sprawy, w stosunku do terenu na którym jest położona działka skarżącej, mamy do czynienia z naruszeniem zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami studium oraz czy w stosunku do tego obszaru doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. W sytuacji zaś gdy Sąd dojdzie do przekonania, że skarga Spółki jest uzasadniona, winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy w związku z tym możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w stosunku do działki skarżącej, czy też konieczne jest wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego w szerszym zakresie. Przy czym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie nie przesądza o zasadności bądź bezzasadności złożonej skargi, a jedynie wskazuje na potrzebę ponownego gruntownego przeanalizowania sprawy celem dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały w sposób odpowiadający prawu.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.