Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 622/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 236/13 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 236/13, oddalił skargę D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] 31/33, hip. nr [...] i [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

W dniu 7 maja 1948 r. S. G. i Fabryka Fortepianów i Pianin [...] S.A. – dawni właściciele przedmiotowego gruntu złożyli stosowny wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania dawnych współwłaścicieli, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. utrzymało zaskarżone orzeczenie administracyjne w mocy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 1952 r., w części dotyczącej gruntu komunalnego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Przed Ministrem Infrastruktury zostało wszczęte na wniosek D. P. (właścicielki lokalu w budynku przy ul. [...] 31/33 i współużytkownika wieczystego działki ewidencyjnej nr 76 z obrębu 5-06-09) postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 2000 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku S. G. i Fabryki Fortepianów i Pianin [...] S.A. z dnia 7 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

W uzasadnieniu organ podał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Prezydenta, toczące się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie stanowi prejudykat dla postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie, ozn. hip. nr [...] i [...]. Zagadnienie powyższe powstało w toku postępowania administracyjnego i do jego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ pierwszej instancji, lecz należy ono do innego organu administracyjnego – Ministra Infrastruktury. Ewentualne wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 2000 r. skutkować będzie pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r., co z kolei uniemożliwi rozpatrywanie wniosku z dnia 7 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej.

Od powyższego postanowienia Z. S. i inni wnieśli zażalenie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. nr 32/GK/DW/2010.

Wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 52/12 z dnia 18 kwietnia 2012 r. (prawomocny od dnia 28 czerwca 2012 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia SKO w Warszawie, z uwagi na wydanie go w stosunku do osoby zmarłej – H. D.-G.

Do Kolegium w dniu 3 sierpnia 2012 r. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli sygn. akt I Ns 707/11 z dnia 28 listopada 2011 r. stwierdzające, że spadek po H. A. D.-G. nabyła prawnuczka A. D. w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zobowiązany jest zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że dalsze postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej zależne jest od zakończenia postępowania toczącego się przed Ministrem Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Tymczasem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestię (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla rozpatrzenia sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z kolei związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Zawieszając postępowanie organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, co do skutków jakie rodzić może wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ale tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

Kolegium wskazało, że związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Kolegium uważa, że samo wszczęcie przez Ministra Infrastruktury postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 2000 r. nie oznacza, że w sprawie spełnioną została przesłanka bezpośredniego związku zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną. W niniejszej sprawie wobec wszczęcia powyższego postępowania nadzorczego nie istnieje skutek w postaci relacji pomiędzy oboma postępowaniami, w której brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowi bezwzględna przeszkodę dla wydania decyzji. W prowadzonej sprawie, zdaniem Kolegium, w omawianym stanie faktycznym nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania.

D. P. w skardze od powyższego postanowienia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do bezzasadnego uznania, że toczące się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy w przedmiocie wniosku z dnia 7 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej;

2) art. 7 w zw. z art 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania, a także zasady dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli, w wyniku uchylenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, co w konsekwencji może prowadzić do wydania nieważnej decyzji administracyjnej, rodzącej dla stron i uczestników postępowania realną możliwość poniesienia szkody o znacznych rozmiarach.

W uzasadnieniu podniosła, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpoznaniem sprawy. Zdaniem SKO zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są wyłącznie kwestie stanowiące przesłankę wydania decyzji, wynikające z przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącej, rozumienie tej normy jest zbyt wąskie. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że także przepisy prawa procesowego wyznaczać będą wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wystąpi to w przypadku, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uczyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem zakończy się ono rozstrzygnięciem niemerytorycznym. W sprawie niniejszej wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury stwierdzającej nieważność decyzji z 2000 r. będzie rodziło konieczność umorzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.), ze względu na niedopuszczalność wydania decyzji merytorycznej (art. 156 pkt 3 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, SKO dokonało błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym uchyleniem postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy. Zdaniem SKO, związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Takie twierdzenie jest zbyt wąskie, a wynika z nierozróżnienia przez SKO pojęcia "rozpatrzenia" od pojęcia "rozstrzygnięcia". Zgodnie z powyższym przepisem organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. SKO błędnie interpretuje "rozpatrzenie" sprawy poprzez pryzmat wydania decyzji, a więc rozstrzygnięcia sprawy. SKO uchylając postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy stwierdziło jednakże, iż ten nie wykazał bezpośredniego związku zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną.

Zdaniem skarżącej w żadnym miejscu norma art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi o bezwzględnym występowaniu związku "bezpośredniości". Takie ujęcie jest zbyt wąskie i prowadzi do naruszenia językowej wykładni tego przepisu. W świetle brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma przeszkód, aby uznać, że wpływ zagadnienia wstępnego na sprawę główną może mieć charakter pośredni, o ile jest on funkcjonalnie związany z możliwością wydania rozstrzygnięcia. SKO zauważa, że w sprawie niniejszej brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie stanowił przeszkody do wydania decyzji merytorycznej. Skutkiem takiego stanowiska, będzie możliwość wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy potencjalnie niedopuszczalnej, a zatem nieważnej decyzji. Nie do zaakceptowania w świetle zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie do uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) jest pogląd, że organ administracji powinien za wszelką cenę dążyć do realizacji zasady szybkości postępowania, nawet kosztem wydania nieważnej decyzji. W szczególności, że sprawa dotyczy roszczeń o zwrot nieruchomości i ma charakter szczególnie zawiły, a ewentualne błędy w jej rozstrzygnięciu mogą przynieść każdej ze stron szkodę w znacznych w rozmiarach.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 28 maja 2013 r. Z. S i inni wnieśli o oddalanie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Kolegium, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie prowadzonej na wniosek S. G. i Fabryki Fortepianów i Pianin [...] S.A z dnia 7 maja 1948 r. nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r.

Zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki materialnoprawnej bez rozstrzygnięcia której inny organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy i wydać decyzji albo z przepisów odnoszących się do danej sprawy wynika, że decyzja w sprawie głównej nie może być wydana bez innego rozstrzygnięcia (np. uzgodnienia, zgody, opinii), które warunkuje wydanie decyzji kończącej sprawę główną. Zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy mogą być również inne kwestie wymagające rozstrzygnięcia w toku prowadzonego postępowania bez rozstrzygnięcia których organ w sprawie głównej nie może prowadzić postępowania i wydać rozstrzygnięcia (np. wynik sprawy o stwierdzenie nabycia spadku, wynik sprawy o ustanowienie kuratora, gdzie rozstrzygnięcia sądowe pozwolą na ustalenie, kto winien być stroną postępowania). Rację ma zatem organ odwoławczy, że związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia jest przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie tego rodzaju zagadnienia wstępne nie występują. Stan prawny, jeżeli chodzi o byt prawny decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r., jest ustalony. W obrocie prawnym istnieje bowiem ostateczna (wykonalna) decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., nr [...], która wywołała skutki prawne w postaci eliminacji z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. W toku prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania z wniosku dekretowego nie istnieje zatem przeszkoda prawna w postaci obowiązującej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. uniemożliwiająca, czy to rozpoznawanie sprawy, czy też wydanie rozstrzygnięcia.

Związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 k.p.a.). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak tego chce skarżąca, wówczas doszłoby do swoistego paraliżu procesowego w prowadzonej przez organ sprawie. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań sądowych, czy administracyjnych trybów nadzwyczajnych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania, mimo ustalonego stanu prawnego w sprawie prowadzonej przez organ, umożliwiającego zakończenie sprawy. W tej sytuacji wynik uruchamianych przez strony spraw sądowych, czy administracyjnych z reguły będzie miał znaczenie jako podstawa do wznowienia zakończonego przez organ postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez organ decyzji (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

D. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm prawem przewidzianych.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w następstwie niesłusznego uznania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, mimo naruszenia przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że toczące się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcie którego zależy rozpoznanie sprawy w przedmiocie wniosku z dnia 7 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, które to naruszenie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. winno podlegać uchyleniu ze względu na naruszenie zasady zaufania, a także zasady dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że WSA zbyt wąsko interpretuje zaistniałą przesłankę zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie miało niewątpliwy, funkcjonalny wpływ na postępowanie główne, gdyż wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast będzie stanowiło przesłankę tamującą powtórne rozpoznanie wniosku dekretowego dawnych właścicieli nieruchomości, z tym, że w oparciu o art. 16 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Konsekwencją wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy byłaby jej potencjalna nieważność, mogąca prowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych.

Nie ma racji WSA stwierdzając, że z uwagi na wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób szybki i ekonomiczny Prezydent m.st. Warszawy powinien kontynuować postępowanie niezależnie od faktu, iż wydana w ten sposób decyzja może być nieważną. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2011 r. (II OSK 640/10) całkowicie sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania byłoby natomiast takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania sprawy z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie będzie podlegać wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Tym samym uznać należy, że postanowienie SKO z [...] listopada 2012 r., winno zostać uchylone, jako naruszające art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także stojące w sprzeczności z zasadą zaufania, a także zasady dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej skarżąca wskazała na naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w jej ocenie Prezydent m.st. Warszawy winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem wniosku dekretowego dawnych właścicieli do czasu zakończenia postępowania przed Ministrem Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., a w konsekwencji zawiesić postępowanie.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób właściwy przedstawił unormowanie stanowiące o przesłankach zawieszenia postępowania administracyjnego. Rozważając podstawę zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., doszedł do słusznej konkluzji, iż fakt prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. nie mógł być traktowany w kategoriach zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy sprawy z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu

W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. orzeczenia: z 19 maja 1998 r., I SA 1874/97, z 30 sierpnia 2001 r., II SA 1982/00, z [...] września 2001 r., I SA 2314/00, z 17 lipca 2003 r., I SA 427/02).

Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 478). Wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, a więc musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a ponadto istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które należy do innego organu lub sądu i nie zostało wcześniej prawomocnie przesądzone. W niniejszej zatem sprawie zagadnienie wstępne musiałoby wiązać się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie wniosku dekretowego.

W rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd Wojewódzki, jak i wcześniej organ odwoławczy, kierując się właściwym rozumieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnie przyjęły, że brak było przesłanek do zawieszenia postępowania.

Zaakcentować należy, że organ administracji publicznej rozpatrując daną sprawę musi uwzględniać stan aktualny w dacie podejmowania rozstrzygnięcia kończącego postępowania.

W okolicznościach konkretnej sprawy organ ma więc obowiązek uwzględnić przy rozpatrywaniu sprawy istniejącą w obrocie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., która mając charakter ostateczny wiąże organy administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, to właśnie nieuwzględnienie takiego stanu rzeczy prowadziłoby do naruszenia zasady przewidzianej w art. 8 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.