Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 282/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7 lit. a, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 48, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 -3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28 , art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 50 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 145 § 3, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 657/15 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie odwoławcze, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 657/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. N. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania J. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych przez S. K. robót budowlanych (przebudowy) w budynku inwentarskim – owczarni zlokalizowanym w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr ewid. [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 września 2011 r. przeprowadzono oględziny budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] w oparciu o które organ I instancji stwierdził, że inwestor – S. K. zrealizował przedmiotowy obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1983 r. Budynek owczarni przyjęty został do użytkowania w lipcu 1989 r. i w latach 90-tych ubiegłego wieku obiekt użytkowany był niezgodnie z przeznaczeniem - w budynku prowadzona była działalność usługowa (kawiarnia – dyskoteka), co też wiązało się z koniecznością wykonania określonego zakresu robót budowlanych (w tym robót instalacyjnych), celem dostosowania pomieszczeń owczarni do pełnienia takiej funkcji. W latach 90-tych w budynku zamurowano wszystkie otwory okienne celem przystosowania do działalności gospodarczej. Ustalono ponadto, że budynek nie jest użytkowany.

Kolejne oględziny, przeprowadzone w dniu 6 lutego 2013 r., potwierdziły ustalenia wcześniejszej kontroli. Dodatkowo stwierdzono, że wewnątrz budynek w przeważającej części stanowi wielkopowierzchniowe pomieszczenie, a w związku z wieloletnim użytkowaniem budynku jako dyskoteki (od ok. 1989 do 2000 r.) pomieszczenia gospodarcze były zagospodarowane do funkcji zaplecza socjalnego. Właściciel budynku oświadczył, że w tym okresie dzierżawił obiekt osobom trzecim, od których nie otrzymał dokumentów wymaganych dla użytkowania obiektu jako dyskoteki. Pomieszczenia w obiekcie nie posiadają standardów pomieszczeń mieszkalnych i oględziny zaprzeczały takiemu użytkowaniu obiektu. Obiekt posiada przeznaczenie i jest użytkowany jako budynek gospodarczy.

W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. S. K. przyznał, iż w obiekcie owczarni były wykonywane roboty budowlane polegające na: postawieniu ścianek działowych i zalaniu stropu, wykonaniu podpiwniczenia. Roboty te były wykonane systemem gospodarczym w celu przystosowania do przechowywania pasz okopowych i zbóż z własnego gospodarstwa. Wykonano pomieszczenie socjalne – łazienkę, aby zabezpieczyć właściwe warunki higieniczne pracy. Roboty zostały wykonane ponad 12 lat temu i nie ma żadnych negatywnych oznak mogących wskazywać na złe ich wykonanie.

Organ ustalił ponadto, że prowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku owczarni zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na zaniechanie użytkowania budynku jako kawiarni – dyskoteki.

Na podstawie oświadczeń inwestora organy ustaliły, iż dopiero po 1999 r. wykonano ścianę rozdzielającą dotychczasową część dyskoteki oraz pomieszczenia, które były wykorzystywane w celach gospodarczych. Po 1999 r. wykonane zostały pomieszczenia związane z dyskoteką, w tym też czasie został wykonany strop nad pomieszczeniem piwnicy. Około 2001/2002 roku wykonany został strop nad kolejnym pomieszczeniem i wydzielone następne pomieszczenie. Po zaprzestaniu (około roku 2001) wykorzystywania budynku w części na dyskotekę, ta część budynku wykorzystywana jest na cele gospodarcze. Obecnie obiekt wykorzystywany jest na cele gospodarcze, tj. służy do przechowywania płodów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego, zaprzestanie pierwotnej funkcji obiektu i wykorzystywanie go na cele gospodarcze nie powoduje zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układ obciążeń. Funkcja magazynowania płodów rolnych niewątpliwie wpisuje się w rolnicze przeznaczenie obiektu, a więc takie przeznaczenie, któremu miał służyć obiekt budowlany objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia pozostaje przy tym, iż na przestrzeni lat w obiekcie prowadzona była działalność usługowa, tj. kawiarnia-dyskoteka, bowiem w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych robót organ ma obowiązek uwzględnić aktualne jego przeznaczenie.

W odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, niezasadne byłoby również nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli żądanie złożenia zamiennego projektu budowlanego, skoro nie można zarzucić wykonania spornego obiektu z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Brak było także – w ocenie organu – przesłanek do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że roboty budowlane były niezgodne z przepisami i warunkami techniczno – budowlanymi. Z załączonego do akt opracowania, będącego uzupełnieniem inwentaryzacji, sporządzonego w kwietniu 2013 r. przez osoby powiadające stosowne uprawnienia wynika, iż elementy drewniane konstrukcji dachu są w dobrym stanie technicznym. Budynek wyposażony jest w wewnętrzne instalacje elektryczne, wodociągowe i kanalizacyjne, które są w średnim stanie technicznym, częściowo nieczynne, częściowo zdemontowane, co jednak nie ma wpływu na sposób użytkowania budynku, nie zagraża również jego bezpieczeństwu. W największym z pomieszczeń gospodarczych znajdują się pozostałości ścian murowanych i pomieszczeń sanitarnych wykorzystywanych w okresie, gdy obiekt był przeznaczony na działalność inną niż gospodarcza. Z oględzin ścian wynikało, iż ich stan techniczny jest dobry, nie wykazują żadnych spękań ani zarysowań, mogących świadczyć o złej pracy konstrukcji. Na ścianach nie ma widocznych żadnych śladów zawilgocenia czy zagrzybienia. Obiekt użytkowany jest obecnie w ograniczonym zakresie (dwa lub trzy pomieszczenia), jako budynek gospodarczy do przechowywania płodów rolnych. Pozostała część to pustostany. Obiekt nie stanowi żadnego zagrożenia, jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń, co pozwala na kontynuację dotychczasowego przeznaczenia budynku, jak również na jego dostosowanie do innych potrzeb. Autorzy opracowania wskazali nadto, że wykonane odkrywki fundamentów w dwóch miejscach wskazują, że fundamenty pod całym budynkiem znajdują się na porównywalnym poziomie, nieznaczne różnice wynikają z ukształtowania terenu i lekkiego spadku gruntu wzdłuż obiektu, co świadczy o tym, że budynek nie miał pogłębianych fundamentów. Zostały one wykonane pod całością obiektu na głębokości ok. 1,5 m. Jeżeli nawet piwnica została wykonana w okresie późniejszym, to z pewnością nie miało miejsca wówczas pogłębianie fundamentów, a jedynie częściowe obniżenie posadzki. Prace te nie miały żadnego wpływu na konstrukcję budynku. Piwnica wykorzystywana była jako magazyn produktów rolnych (okopowych typu ziemniaki, buraki itp.). Zgodnie z ogólną oceną wszystkich elementów budynku również stropy żelbetowe oceniono jako wykonane w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną, stropy po obciążeniu nie wykazują przekroczenia dopuszczalnych ugięć czy zarysowań co mogłoby świadczyć o ich niepoprawnym lub niedostatecznym zazbrojeniu. Zlecone w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowe oględziny i załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna, potwierdziły oceny zawarte w inwentaryzacji budynku, nie stwierdzono zagrożeń związanych ze stanem elementów konstrukcyjnych budynku.

W ocenie organu, sam fakt realizacji robót budowlanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej nie może stanowić podstawy do nakazania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 bądź ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma charakter restytucyjny, a nie represyjny i nie może być traktowany jako sankcja za samowolne prowadzenie robót budowlanych. Tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem organ zobligowany jest do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast stwierdzony stan faktyczny daje możliwość "naprawy" robót, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności faktycznych (zmian, przeróbek) w oparciu o normę art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to obowiązek taki należy nałożyć. Wykonanie tego obowiązku prowadzi do legalizacji robót budowlanych wykonanych samowolnie bądź niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jeśli w następstwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono naruszenia przepisów, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do ingerencji, a tym samym nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt albo pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając okoliczność, iż inwentaryzacja została przygotowana przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, organ stwierdził, że prawidłowość wykonanych samowolnie robót budowlanych w budynku nie budzi wątpliwości, co prowadzi do wniosku o braku potrzeby interwencji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a w konsekwencji do bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane, których zastosowanie jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ ma do czynienia z samowolą budowlaną zrealizowaną przed 1 stycznia 1995 r. W niniejszej sprawie inwestor jest w posiadaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku owczarni, zatem nie sposób uznać, że inwestycja ta jest nielegalna.

Organ podkreślił również, że jego zadaniem było dokonanie ustaleń, jaki jest charakter, a przede wszystkim przeznaczenie i funkcja objętego zakresem postępowania obiektu budowlanego w aspekcie tego, czy jego istnienie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planistyczne przesądzają czy na danym terenie możliwa jest zabudowa określonego rodzaju, a więc, czy na terenie oznaczonym w planie określonym symbolem będzie możliwe istnienie obiektu budowlanego o określonej funkcji, przeznaczeniu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy odnosić do robót budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym tylko gdy w następstwie ich realizacji pierwotny sposób użytkowania obiektu uległ zmianie, co spowodowało też zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układ obciążeń. Bez znaczenia pozostaje, jakiego rodzaju zabudowa dopuszczona była na spornym terenie w dacie realizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych (nawet jeśli podjęcie tych robót zmierzało do zaprzestania pierwotnej funkcji obiektu), gdyż w dniu wszczęcia postępowania organ nadzoru budowlanego ma obowiązek uwzględnić aktualne przeznaczenie obiektu. Obecny sposób użytkowania budynku niewątpliwie wpisuje się w pierwotne przeznaczenie obiektu.

W skardze J. N. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub zobowiązanie organu pierwszej instancji do jej rozpoznania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem autora skargi, w sprawie doszło, m.in. do naruszenia art. 3 pkt 7 lit. a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za organem pierwszej instancji, bez dokonania oceny własnej i jej umotywowania, że przyjęta jako przebudowa (zamiast rozbudowa) kwalifikacja prawna zakresu robót budowlanych objętych postępowaniem jest prawidłowa, co doprowadziło do zastosowania nieodpowiedniej normy prawnej przy legalizacji robót budowlanych, a także naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie nieodpowiedniej normy prawnej do stanu faktycznego sprawy i niezobowiązanie organu pierwszej instancji do zastosowania trybu legalizacyjnego według procedury określonej w/w przepisem prawa.

Rozstrzygnięcie organów o bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. znalazło akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę

zaaprobował stanowisko organów, iż na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia legalności wykonania robót budowlanych w budynku inwentarskim – owczarni, który inwestor zrealizował na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1983 r. i który użytkował w oparciu o uzyskane w 1989 r. pozwolenie na użytkowanie. Załączone do akt administracyjnych dokumenty potwierdzają spełnienie wymagań formalnych uprawniających do realizacji procesu inwestycyjnego, a następnie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W dalszej kolejności Sąd dostrzegł, iż w latach 1989 – 2000 przedmiotowy obiekt użytkowany był niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem prowadzona w nim była działalność usługowa (kawiarnia, dyskoteka). W tym celu w obiekcie zostały zrealizowane – bez pozwolenia na budowę – roboty budowlane polegające na jego dostosowaniu do nowego sposobu użytkowania. Inwestor wówczas nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia obiektu. Jednakże uchybienia w tym zakresie – w chwili obecnej – pozostają bez wpływu na postępowanie organów nadzoru budowlanego, bowiem nie jest sporne w sprawie, iż aktualnie obiekt nie jest już użytkowany pod działalność usługową. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zostało zakończone decyzją umarzającą postępowanie. Aktualnie obiekt jest użytkowany na cele produkcji rolnej – magazynowanie produktów rolnych. W ocenie składu orzekającego, nie można zatem mówić o zmianie przeznaczenia obiektu wzniesionego jako budynek inwentarski – owczarnia, a w chwili obecnej wykorzystywanego na cele magazynowania płodów rolnych. W szczególności na skutek takiej modyfikacji nie doszło bowiem do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska. Ewentualna zmiana w tym zakresie nie spowodowała zaostrzenia tychże wymagań, a ich złagodzenie.

W oparciu o zaaprobowane ustalenia organów, iż stan techniczny obiektu nie jest zły i obiekt ten nadaje się on do dalszego użytkowania Sąd stwierdził, że obecne użytkowanie obiektu na potrzeby produkcji rolnej odpowiada celowi określonemu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te – jak słusznie oceniły organu nadzoru budowlanego obu instancji – przesądzają o tym, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, a także szerzej – w przedmiocie budynku.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut sprzeczności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, dokonanie oceny, czy wykorzystanie obiektu jest zgodne z normami planistycznymi wymaga uwzględnienia treści uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w momencie wznoszenia obiektu, skoro obiekt w chwili obecnej jest wykorzystywany zgodnie z tymże przeznaczeniem. Autor skargi powołał się na zapisy uchwały z dnia 28 kwietnia 2000 r., która zmieniała plan miejscowy wprowadzając dla terenu stanowiącego własność inwestora przeznaczenie podstawowe jako usługi komercyjne, podczas gdy – jak wcześniej wskazano – obiekt został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1983 roku. Zmiana norm planistycznych dokonana po wzniesieniu obiektu nie skutkuje stwierdzeniem, iż obiekt, po tejże zmianie, nie jest zgodny z przepisami planistycznymi.

Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów proceduralnych oraz przepisów Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. N. skarżący kasacyjnie wyrok z dnia 25 października 2015 r. zaskarżył w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U. Nr 153 poz. 1269) poprzez jego niezastosowanie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonana ocena jest niepełna, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie normy odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy i usankcjonowanie zakończenia procedury legalizacyjnej decyzją wydaną na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a. w sytuacji, gdy brak podstaw do nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa, nie kończy postępowania naprawczego i nie czyni go bezprzedmiotowym. Wobec prawnej konieczności podjęcia decyzji merytorycznej, której celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem, nie można zakończyć postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdzeniem, które nie wynika z sensu tych przepisów. Skoro inwestor wykonał obowiązek uzupełnienia inwentaryzacji o plan zagospodarowania działki to nie było przeszkód, aby po sprawdzeniu projektu powykonawczego pod względem spełnienia wymogów stawianych w art. 35 Prawa budowlanego wydać decyzję merytoryczną opartą na dyspozycji art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, kończącą postępowanie legalizacyjne

3) art. 3 pkt 7 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w efekcie wadliwe uznanie, że przyjęta przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja prawna zakresu robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem jako przebudowa (zamiast rozbudowa) jest prawidłowa, podczas gdy w wyniku tych robót uległy zmianie charakterystyczne parametry spornego budynku, takie jak kubatura i liczba kondygnacji. Roboty budowlane związane z powstaniem piwnicy w roku 1999 są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego , a nie przebudową;

4) art. 50-51 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na posłużeniu się przepisami zawierającymi normę, która nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, ponieważ objęte postępowaniem roboty budowlane w zrealizowanym samowolnie w latach 1989 - 2002 zakresie, stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowalnego, w stosunku do których zastosowanie procedury naprawczej jest niedopuszczalne z punktu widzenia wymogów praworządności;

5) art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że zgodność robót budowlanych z przepisami prawa (o których mowa w tym przepisie) dotyczy jedynie ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, bez wymogu zgodności tych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas kiedy w przepisie tym jest mowa o zgodności z prawem w szerokim tego słowa znaczeniu, w tym również o zgodności z przepisami prawa miejscowego;

6) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe stanowisko, że teren (oraz zlokalizowany na nim budynek), na którym znajduje się działka o nr ewidencyjnym [...], a którego przeznaczenie rolnicze zmienił plan miejscowy z roku 2000, może być nadal wykorzystywany na cele gospodarki rolnej, podczas kiedy prawo stanowi, że w sposób dotychczasowy (czyli rolny) teren ten mógł być wykorzystywany tylko do czasu jego zagospodarowania zgodnie z nowym planem, co w niniejszej sprawie zaszło już z chwilą wejścia w życie Uchwały Rady Gminy Zapolice Nr XV/116/00 z dnia 28 kwietnia 2000 r. i trwało aż do końca roku 2002. Nie ma zatem podstaw prawnych do wykorzystywania spornej nieruchomości i zlokalizowanego na niej budynku w celach gospodarki rolnej bez wprowadzenia stosownych zmian w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

7) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe stanowisko, że sposób zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...] i przeznaczenie zlokalizowanego tamże budynku na cele gospodarki rolnej nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, pod gdy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod usługi komercyjne;

8) art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że:

a) oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z warunkami m.p.z.p. należy dokonywać na podstawie planu obowiązującego w dacie uzyskania pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (owczarnia) z roku 1983, podczas gdy roboty budowlane związane z rozbudową i przebudową spornego budynku rozpoczęto już po oddaniu budynku do użytkowania w 1989 r. i wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakończono je w roku 2002 już pod rządami obecnie obowiązujących przepisów planistycznych z roku 2000. Przy ocenie zgodności robót budowlanych (zakończonych w roku 2002) z przepisami planistycznymi należy uwzględniać ustalenia obowiązującego m.p.z.p., a nie przepisy planistyczne które utraciły moc prawną;

b) zrealizowane samowolnie w latach 1989 - 2002 roboty budowlane są zgodne z projektem pierwotnym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z roku 1983, podczas gdy decyzją tą zezwolono na wybudowanie jednokondygnacyjnego, niepodpiwniczonego budynku inwentarskiego (owczarni); z załączonej do akt inwentaryzacji oraz oświadczenia inwestora wynika, że w spornym budynku w roku 1999 wybudowano piwnicę;

9) § § 8 pkt 2 uchwały Rady Gminy Zapolice Nr XV/116/00 z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Zapolice dla obszaru we wsiach [...] i [...] poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że zlokalizowanie na tym terenie budynku o funkcji użytkowej służącej rolnictwu jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, podczas gdy z brzmienia przepisu wynika, iż teren oznaczony symbolem "[...]" może być zabudowany wyłącznie budynkami o przeznaczeniu usługowym, a nie rolniczym;

10) art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie do zalegalizowania objętych postępowaniem robót budowlanych, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w wyniku tych robót doszło do powstania nowego elementu spornego budynku w postaci piwnicy, a roboty budowlane z tym związane stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Do legalizacji robót budowlanych stanowiących budowę zastosowanie znajduje procedura określona art. 48 Prawa budowlanego, a nie procedura naprawcza.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, szczególności naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 105 S 1 k.p.a. i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez usankcjonowanie decyzji powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego dotyczącej przyjęcia, iż umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy umorzenie postępowania było nieuprawnione, ponieważ zamykało stronom drogę do konkretyzacji swoich praw i obowiązków oraz nie kończyło de facto w sposób przewidziany w art. 50-51 Pb postępowania legalizacyjnego. Brak podstaw do nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków nie kończy postępowania naprawczego i nie czyni go bezprzedmiotowym. W sytuacji, gdy inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek uzupełnienia inwentaryzacji o plan zagospodarowania działki nic nie stało na przeszkodzie, żeby po sprawdzeniu projektu -j- J powykonawczego (inwentaryzacja) pod względem spełnienia wymogów stawianych w art. 35 Pb zakończyć postępowanie naprawcze decyzją merytoryczną wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 Prawo budowlane

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w kwestii dotyczącej niewłaściwej w świetle przepisów art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7 lit. a Prawa budowlanego, kwalifikacji prawnej zakresu robót budowlanych zrealizowanych w spornym budynku na przestrzeni lat 1989 -- 2002 bez wymaganego art. 28 Pb pozwolenia na budowę;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów zawartych w odwołaniach, zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego o kwestie związane z przeznaczeniem rozbudowanego i przebudowanego budynku inwentarskiego, pomimo iż w toku postępowania skarżący wielokrotnie wskazuje na funkcjonowanie w spornym budynku hurtowni pasz i skupu ziarna zbóż w latach 2007-2013;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, przez co Sąd wyjaśnił, iż stan faktyczny budynku gospodarczego "nie jest zły" oraz powielił wadliwe wnioski zaprezentowane przez organy administracji, co do związku nielegalnych robót budowlanych z funkcją użytkową budynku oraz zgodności tej funkcji z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał wadliwej kontroli działań administracji publicznej poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiegokolwiek własnego stanowiska w przedmiocie stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym, wskazania, czy Sąd uznaje ten stan faktyczny za ustalony zgodnie z prawem, wyjaśnienia, czy Sąd przyjmuje ten stan faktyczny za podstawę swojego rozstrzygnięcia, co jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku w ramach "przedstawienia stanu sprawy" w znaczeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśnia należycie, jakie ustalenia faktyczne i w oparciu o jaki materiał dowodowy WSA w Łodzi przyjął jako podstawę skarżonego wyroku, a tym samym nie wyjaśnia podstawy zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W wyniku tej kontroli uznał, że skarga kasacyjna J. N. opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem sporu pozostaje to, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności sprawy rozstrzyganej przez organy nadzoru budowlanego uzasadniały umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania prowadzonego w odniesieniu do samowolnie zrealizowanych przez S. K. robót budowlanych w budynku inwentarskim – owczarni zlokalizowanym w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr ewid. [...]. Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie trafnie jednak zarzuca, iż Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podejmował swoje rozstrzygnięcie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy obejmującego ustalenie, że w latach 1989 - 2000 w budynku inwentarsko – użytkowym położonym na należącej do S. K. działce o nr ewid. [...] inwestor zrealizował w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane polegające na dostosowaniu budynku do nowego sposobu użytkowania polegające na postawieniu ścianek działowych i zalaniu stropu oraz wykonaniu podpiwniczenia. Roboty związane z wykonaniem tych prac organy zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wskazując, że przekraczały one poza definicję remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), jednakże w ich wyniku nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Ustalenie to przełożyło się na zastosowany przez organy tryb legalizacji tych robót, bowiem wobec wykluczenia, że w wyniku zrealizowanych robót doszło do budowy obiektu bądź jego części, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego procedowały w oparciu o tryb legalizacji samowoli budowlanej wskazany w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższe ustalenia objęte zostały zarzutami skargi J. N., który poprzez zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7 lit. a, art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego zarzucił organowi odwoławczemu, że przyjęta przezeń kwalifikacja prawna zakresu robót budowlanych objętych postępowaniem odwoławczym jest nieprawidłowa, co doprowadziło do zastosowania nieodpowiedniej normy prawnej przy legalizacji tych robót budowlanych. Analiza akt sprawy ujawnia, że przedmiotem rozbieżności pomiędzy wnoszącym odwołanie a Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego była poprawność przyjęcia przez organ odwoławczy, wbrew stanowisku wnoszącego odwołanie, że okoliczności sprawy nie wskazują, aby w wyniku robót doszło do powstania piwnicy – tj. nowego elementu obiektu budowlanego, który zgodnie z treścią pozwolenia na budowę z roku 1983 miał być jednokondygnacyjnym, niepodpiwniczonym budynkiem inwentarskim. W skardze kasacyjnej skarżący wskazuje, że zgodnie z § 3 pkt 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o piwnicy należy przez to rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu, natomiast § 3 pkt 17 rozporządzenia stanowi, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. Na okoliczność rozbudowy budynku inwentarskiego o piwnicę wskazują, zdaniem strony, zarówno wypowiedzi inwestora, treści orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji, jak i treść opinii technicznej. Dowodzi to, w ocenie skarżącego, że zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku takie jak liczba kondygnacji i kubatura, w związku z czym prawną kwalifikacją zrealizowanego zakresu robót budowlanych jest rozbudowa, a nie, jak przyjęły organy a za nimi Sąd I instancji, przebudowa. Potwierdzenie poprawności wnioskowań odwołującego we wskazanym powyżej zakresie prowadzić musiałaby do uznania, że właściwym trybem legalizacji zrealizowanych robót budowlanych byłby tryb wskazany w art. 48 – 49 Prawa budowlanego, a nie jak, przyjęły organy, reżim prawny wskazany w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ta kluczowa kwestia sporna w sprawie nie została objęta przedmiotem rozważań Sądu I instancji, co uprawnionymi czyni podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 141§ 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 7 lit. a, art. 50-51 i art. 48 Prawa budowlanego poprzez dokonanie wadliwej, niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego argumentów i nie przedstawił własnego stanowiska prawnego co do zaznaczonej powyżej kwestii.

Stwierdzenie naruszenia wskazanych powyżej przepisów stanowiło zarazem wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy skarżący skutecznie podniósł zarzuty dotyczące braku zweryfikowania przez Sąd I instancji podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego w związku z nieodnalezieniem przez organy nadzoru budowlanego podstaw do wydania nakazów lub zakazów w oparciu o przesłanki z art. 50-51ustawy – Prawo budowlane było niecelowe, mając w szczególności na względzie, że zarzuty te odnosiły się do wyników zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 50-51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że skuteczne uruchomienie przez skarżącego kasacyjnie kontroli instancyjnej doprowadziło sąd kasacyjny do wniosku, że okoliczności niniejszej sprawy pozwalają odstąpić od przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i rozstrzygnąć niniejszą sprawę w oparciu o art. 188 p.p.s.a z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Kluczowe znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wywołanej skarga J. N. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. mają bowiem okoliczności całkowicie pominięte przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, a dotyczące legitymacji procesowej J. N. do wszczęcia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych przez S. K. robót budowlanych w budynku inwentarskim – owczarni zlokalizowanym w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr ewid. [...].

Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości co oznacza, że może ono być skutecznie uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania, nie może zaś być wszczęte z urzędu. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a. lub przepisów szczególnych.

Skarżący J. N., czego nie zauważył Sąd I instancji oraz organ odwoławczy, za stronę postępowania w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli wdał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania, uznany być nie mógł. Wynika to z następujących okoliczności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tych postępowaniach poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1939/16).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Za strony postępowania legalizacyjnego/naprawczego mogą być zatem uznani ewentualnie tylko ci spośród właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., jednakże ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Jak się powszechnie przyjmuje, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2269/15).

Konkludując, przymiot J. N. jako strony w sprawie dotyczącej legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku inwentarskim należało zatem ocenić w kontekście art. 28 k.p.a.

Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w miejscowości [...] gm. [...] na działce nr ewid. [...] zostało wszczęte z urzędu. Samowolnie roboty budowlane wykonane zostały wewnątrz istniejącego budynku (str. 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji) użytkowanego w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z uzyskanym w 1989 r. przez inwestora pozwoleniem na użytkowanie. Przyjmując do rozpoznania wniesione przez J. N. odwołanie od decyzji organu I instancji organ odwoławczy zaniechał ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. Należy zauważyć, że J. N. nie wskazał żadnej normy prawa materialnego na podstawie której mógłby żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby. Nie wykazał zatem związku pomiędzy swoją sytuacją prawną (uprawnieniami i obowiązkami) a zrealizowanymi robotami budowlanymi. Z treści odwołania, skargi wniesionej do Sądu I instancji, jak również skargi kasacyjnej nie wynika jakikolwiek wpływ wykonanych przez inwestora robót budowlanych we wnętrzu przedmiotowego budynku na znajdującą się sąsiedztwie nieruchomości inwestora działkę skarżącego. Sam zaś fakt sąsiedztwa działek skarżącego oraz inwestora nie uprawniał do zaliczenia skarżącego do kręgu stron postępowania prowadzonego w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych wewnątrz budynku znajdującego się na działce nr [...] w [...], gm. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie legalizacji tych robót dokonana przez pryzmat art. 28 k.p.a. nie pozwala w sposób uprawniony połączyć działań inwestora z sytuacją prawną skarżącego. Brak legitymacji skarżącego do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji dawał organowi odwoławczemu podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezastosowanie tego przepisu, co zostało niezauważone przez Sąd I instancji, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. i umorzenie postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją.

Brak legitymacji procesowej J. N. do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przekładające się na niedopuszczalność zainicjowania postępowania odwoławczego przez skarżącego, podlegało uwzględnieniu przez Sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. z uwagi na wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nieprawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisów stanowi również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jeżeli bowiem wydanie decyzji przez organ odwoławczy następuje w wyniku działania podmiotu nieposiadającego legitymacji niezbędnej dla wszczęcia postępowania odwoławczego, to tenże organ poddaje kontroli decyzję, której przypisać należałoby przymiot ostateczności, co uchybia wymogom prowadzenia postępowanie na podstawie przepisów prawa oraz obowiązkowi stania na straży praworządności.

Przyjęcie tak określonej przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia przez Sąd zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a., ustanawiającego zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej wiązać trzeba z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu. Trudno doszukać się takiej łączności z decyzją umarzająca postępowanie administracyjne. Materialnoprawnego wymiaru tychże praw lub obowiązków nie można odnosić do samego udziału w danym postępowaniu. Z tego względu decyzja procesowa Sądu negująca uprawnienie skarżącego do udziału w postępowaniu, w którym organ administracji publicznej przyznał określone uprawnienie podmiotowi trzeciemu (inwestorowi) w oczywisty sposób nie może naruszać art. 134 § 2 p.p.s.a. Ponadto zauważyć trzeba, że gwarancja, iż wszczęcie postępowania sądowego nie narazi danego podmiotu na pogorszenie jego sytuacji prawnej przysługuje stronie. Skoro, jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny skarżący nie posiada statusu strony (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym, to objęcie podmiotu naruszającego zakaz z art. 28 k.p.a. korzyścią procesową wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. powinno być co do zasady wykluczone.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że J. N. nie posiadał legitymacji procesowej do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) nie przekładało się na ustalenie, iż w następstwie tejże oceny prawnej skarżący pozbawiony był legitymacji skargowej z art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd nie był upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja została doręczona, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania (dopuszczenia do udziału w postępowaniu), ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. W. Chróścielewski [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.).

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na finalne rozstrzygnięcie sprawy poprzez uwzględnienie skargi z powodów innych, niż wskazane we wniesionym środku odwoławczym.