Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 11/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. i S. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. W. i S. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], położonej w obrębie T.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 25 września 2020 r. skarżący wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [..].

Uchwałą z dnia 28 października 2020 r., nr XXV/378/2020, organ odmówił uwzględnienia wezwania.

W skardze do Sądu zarzucono naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [..], położonej w obrębie T., są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XVII/302/2002 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta);

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z ich prawem własności nieruchomości nr [..] położonej na terenie objętym planem;

3) art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących poprzez wyłączenie działki nr [..] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki.

Skarżący zawnioskowali o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń planu dla działki nr [..] oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Gmina nie posiadała miejscowego planu, który obejmowałby działkę skarżących. Natomiast w Studium dla przedmiotowej działki ustalono funkcję jako obszar preferowany wielofunkcyjny. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta zmieniła przeznaczenie działki nr [..] określając ją w części graficznej planu symbolem U wyznaczającym jej funkcję usługi komercyjne i ZP - teren zieleni urządzonej, zaś w części tekstowej jako teren zabudowy usługowej - preferowany handel i rzemiosło – dopuszczając mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie /1 obiekt usługowy.

Skarżący, będący wieloletnimi przedsiębiorcami w zakresie agroturystyki, mieli natomiast plan inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usług turystycznych na przedmiotowej nieruchomości i podjęli kroki zmierzające do jego realizacji. W związku z tym naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę upatrują w tym, że powyższe ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają im realizację planowanej inwestycji.

Zarzucając niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium skarżący wskazali, że w części graficznej planu ich działka nr [..] została określona symbolem ZP i U, podczas gdy ten sam obszar w Studium określa go jako preferowany wielofunkcyjny, gdzie możliwe jest lokalizowanie różnego typu obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy - w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Przy czym dla obszaru przeznaczonego pod usługi Studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową na maksimum 10% obszaru. Z kolei mieszkalnictwem Studium określa obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z usługami jako funkcją uzupełniającą i terenami zieleni ogólnodostępnej (str. 10 studium). W konsekwencji, zdaniem skarżących, ustalenia zaskarżonej uchwały stoją w sprzeczności z ustaleniami Studium, które w całości na tym obszarze dopuszcza zabudowę mieszkaniową i wszystkie rodzaje usług. Tym samym przeznaczenie terenu przedmiotowej działki w zaskarżonej uchwale uległo zmianie w stosunku do Studium.

Skarżący wskazali, że co prawda należąca do nich działka w części nadal jest przeznaczona pod usługi, jednak preferowana działalność to rzemiosło i handel oraz dopuszczenie mieszkania tylko integralnie związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie 1 obiekt usługowy. W ocenie skarżących, te ustalenia nie znajdują swojego źródła w Studium, bowiem nie przewiduje ono zieleni urządzonej i takiej możliwości preferowania na danym terenie wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy ograniczenie, ani też nie uzależnia zabudowy mieszkaniowej tylko integralnie związanej z działalnością usługową. Tymczasem Rada Miejska de facto zmieniła przeznaczenie terenu, ponieważ wyłączyła możliwość jego zabudowy mieszkaniowej, prowadzenia na nim określonej działalności gospodarczej, która mogłaby być prowadzona na tym terenie zgodnie z postanowieniami Studium. Zdaniem skarżących, wskazane ograniczenie nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia, a zakaz zabudowy mieszkaniowej, hotelowej, turystycznej działki nr [..] nie został w żaden sposób uzasadniony.

Dodatkowo zauważono, że sąsiadujące bezpośrednio z działką nr [..] działki zostały oznaczone w planie symbolem: UT - tereny usług turystycznych i MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, mimo że w Studium przedmiotowe nieruchomości zostały w całości objęte funkcją zieleni urządzonej. Zatem niezrozumiałe jest, dlaczego przeznaczenie działki skarżących, objętej w Studium w całości jako obszar wielofunkcyjny, zostało ograniczone tylko do zieleni urządzonej i niektórych form działalności usługowej, podczas gdy działki sąsiednie w całości objęte przez Studium funkcją ZP - zieleń urządzona uzyskały w planie możliwość zabudowy hotelowej i turystycznej. Skoro zatem na nieruchomości skarżących arbitralnie został wprowadzony zakaz zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej mimo, że możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom, to taka sytuacja wymaga szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, jasnego i przekonującego, dlaczego - w stosunku do tej działki - wprowadzono tak rygorystyczne zakazy. Zdaniem skarżących, tym samym Rada Miasta przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz w sposób nieuzasadniony zróżnicowała sytuację prawną właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności został najbardziej ograniczony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium wskazano, że generalną agregację obszarową stanowią strefy strukturalne, które określają ogólne założenia dotyczące możliwości przeznaczenia terenów na różne funkcje oraz standardu i sposobu inwestowania. Działka nr [..] znajduje się w strefie strukturalnej "[..]". Obszar ten jest preferowany do zabudowy ekstensywnej (1.b), przy czym dominującymi funkcjami są funkcje rekreacyjna i uzdrowiskowa (2.c.). Wskazano również, że przedmiotowy obszar charakteryzuje się najwyższą jakością zagospodarowania, łącznie z infrastrukturą techniczną i drogową (3.a.). W strefie tej występuje ponadto przewaga prywatnych inwestorów (4.e), natomiast potencjalną trudność realizacji założeń planistycznych określono jako średnią. Z zgodnie z pkt 2.2.2. Studium, strefy zagospodarowania zostały podzielone na obszary funkcjonalne, które z kolei dzielą się na istniejące (I) oraz preferowane do przeznaczenia na określoną funkcję (P), przy czym zabudowa wielofunkcyjna oznacza, że na tych obszarach możliwe jest lokalizowanie różnego typu obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy - w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Dopuszczalny jest też nieuciążliwy przemysł, ale nie więcej niż na 10% obszaru (tylko w strefie wielofunkcyjnej – W.). Organ wskazał, że działka skarżących znajduje się na obszarze określanym jako

P-wielofunkcyjny (obszar preferowany wielofunkcyjny).

Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących cele opracowania Studium i rola tego dokumentu są w swej istocie zawsze ogólniejsze od planu miejscowego, albowiem to właśnie plan miejscowy ma rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w Studium. Zatem to, iż działka nr [..] położona jest w terenie oznaczonym jako U - teren usług komercyjnych, nie oznacza, że ustalona funkcja stanowi w jakimkolwiek stopniu o niezgodności z kierunkami przyjętymi w Studium. Funkcja usługowa mieści się bowiem w katalogu dopuszczonym w Studium dla obszaru funkcjonalnego preferowanego wielofunkcyjnego, gdzie umożliwiono lokalizację różnego typu obiektów.

Ponadto, co zdaje się umykać stronie skarżącej, działka skarżących w Studium jest określona jako obszar preferowany wielofunkcyjny, a nie obszar wielofunkcyjny. W ocenie organu, skarżący nadinterpretowali przedmiotowy zapis, poprzez całkowite pominięcie określenia "preferowany", tym samym mylnie wskazując na rzekome naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że obszar, na którym znajduje się działka skarżących, stanowi obszar wielofunkcyjny. Organ podkreślił, że dopuszczenie szerokiego katalogu funkcji bez wskazywania na konkretny rodzaj usługi bądź inną jednorodną funkcję, stanowi podstawę do sformułowania wniosku, iż docelowe przeznaczenie terenu pozostawiono na etap sporządzenia planu miejscowego.

Organ wyjaśnił też, że nie bez znaczenia jest fakt, iż dla działki skarżących nie wskazano funkcji usług turystycznych bądź zabudowy mieszkaniowej, aby w przyszłości, po zrealizowaniu obwodnicy gminy, nie spowodować obniżenia standardów środowiskowych odpowiednio dla prowadzonej już działalności turystycznej bądź zamieszkania. Wskazano również, że wzdłuż obwodnicy wprowadzono pas zieleni urządzonej, aby chronić przyszłą zabudowę przed uciążliwościami powodowanymi hałasem i wibracjami, w tym co oczywiste również zabudowań skarżących.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że studium nie przewiduje dla tego terenu strefy zieleni urządzonej oraz preferowania na danym terenie wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy ograniczenie, ani też nie uzależnia zabudowy mieszkaniowej tylko integralnie związanej z działalnością usługową organ wskazał, że znaczna część obszaru objętego planem [..] (a nie tylko nieruchomość skarżących), położona na obszarze funkcjonalnym P - wielofunkcyjnym, została przeznaczona pod funkcje mieszkaniowo-usługowe (MN, U) oraz zieleń urządzoną (ZP), a tylko w niewielkim zakresie jako tereny usług turystyki (UT). Zachowując zatem stosowne proporcje, mając na celu komplementarne zagospodarowanie znacznej części rozwojowej części wsi T., za potrzebne uznano uwolnienie terenów pod rozwój usług komercyjnych, w tym handlu oraz rzemiosła - w miejscu najbardziej do tego predysponowanym, tj. w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, obiektów hotelarskich, a także położonym przy głównej arterii komunikacji gminy. Wskazano, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dopuszczono mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, umożliwiając tym samym realizację funkcji mieszkaniowej na przedmiotowych nieruchomościach. Przy czym, funkcje usług turystycznych (UT) zostały w planie wyznaczone w miejscach predysponowanych zgodnie z kierunkami zagospodarowania ustalonymi w studium tj. w obrębie obszaru funkcyjnego

P - REKREACJA.

Reasumując, podkreślono, że w realizacji przekazanych przez ustawodawcę kompetencji gmina kieruje się jedynie dobrem swych mieszkańców, dobrem środowiska oraz dążeniem do uniknięcia obniżenia standardów środowiskowych odpowiednio dla prowadzonej już działalności turystycznej bądź zamieszkania. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że rolą organu nie jest powtarzanie w planie miejscowym zapisów studium a zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego.

Następnie, w odniesieniu do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska szczegółowo wskazała wszelkie przesłanki uzasadniające nadanie obszarowi, na którym położona jest działka skarżących, określonego przeznaczenia. Nie należy zatem zarzucać organowi nieprzemyślanego działania, czy też braku racjonalnego uzasadnienia, w sytuacji wynikającej – zdaniem organu – jedynie z niezadowolenia skarżących z przedmiotowego uzasadnienia, jak również ich ponad dwunastoletniej bierności w zainteresowaniu się stanem nieruchomości.

Organ zauważył też, że działka [..] powstała z podziału działki [..] dopiero w 2019 r., zaś w odniesieniu do działki [..] na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu skarżący nie składali żadnych uwag (co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji prac planistycznych przedmiotowego planu), akceptując tym samym przyjęte rozwiązania w tym zakresie. Obecna działka [..] zajmuje tylko część terenu 16.U, który wyznaczono także na sąsiednich nieruchomościach położonych wzdłuż obwodnicy, o łącznej powierzchni 24 tys. m2 (powierzchnia działki skarżących wynosi 2439 m2). Poza funkcją buforową, chroniącą funkcje mieszkaniowe oraz usług turystyki położonych na wschód od obwodnicy, wyznaczone na takiej powierzchni funkcje usług komercyjnych wskazują na uzasadnioną potrzebę w tym zakresie, zdiagnozowaną na etapie sporządzenia planu.

Za bezzasadny organ uznał zarzut ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących w związku z uniemożliwieniem realizacji planowanej inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usług turystyki, bowiem zaskarżona uchwała została uchwalona w dniu 28 maja 2008 r., a skarżący nie podjęli absolutnie żadnego kroku zmierzającego do ochrony swej własności, jak i następnie już wydzielonej działki [..]. Ponadto, uchwalenie i udostępnienie w formie umożliwiającej każdemu zapoznanie się z treścią uchwały, a tym samym łatwa możliwość zaznajomienia się z uchwalonym planem miejscowym, brak jakiejkolwiek ingerencji ze strony skarżących, jak również brak załączonych jakichkolwiek dowodów wskazujących na planowaną od ponad 12 lat inwestycję, a kończąc na fakcie, iż skarżący stali się właścicielami działki nr [..] dopiero w 2019 r. (w wyniku wyodrębnienia), wskazuje wprost, iż twierdzenia i zarzuty naruszenia prawa własności skarżących nie mają żadnego potwierdzenia w faktach ani w załączonych dowodach, natomiast wynikają jedynie z niezadowolenia skarżących ze wskazanych przez gminę przesłanek uzasadniających określenie obszaru działki skarżących i realizacji uchwalonego przed ponad dekadą planu miejscowego.

Według organu skarżący w żaden sposób nie udowodnili, że Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy niezgodny z ustaleniami Studium, jak również tego, że przekroczono granice przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernie ograniczono uprawnienia skarżących związanych z ich prawem własności działki nr [..], czy też naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących poprzez wyłączenie działki nr [..] z przeznaczenia planu miejscowego funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki. Ponadto, wszelkie wskazane w skardze zarzuty były już poddane analizie oraz wyjaśnione w uchwale z dnia 28 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Jak stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które można wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Sądowej kontroli legalności poddano uchwałę nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], położonej w obrębie T. Kwestionując ten akt skarżący powołali się na ich naruszony interes prawny wywodzony z przysługującego im prawa własności do tej działki. Z części tekstowej planu oraz z map stanowiących integralną część dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżących objęta jest w zaskarżonym planie jednostkami planistycznymi oznaczonymi symbolami 16 U - teren zabudowy usługowej i 6 ZP – teren zieleni urządzonej, co organ potwierdził przedłożonym w toku postępowania wypisem i wyrysem z zaskarżonej uchwały.

Na wstępie wskazać trzeba, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zatem zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją, co było uzasadnione faktem, że zakażona uchwała została podjęta w dniu 28 maja 2008 r.

W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść do Sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione, a co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

W dalszej kolejności sąd zobowiązany był do zweryfikowania dopuszczalności skargi w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Badając powyższe uwarunkowania skargi w niniejszej sprawie Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa własności wskazanej wyżej działki położonej na terenie objętym kwestionowanym planem.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący są właścicielami działki nr [..], obręb T., która znajduje się w granicach obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Fakt ten potwierdza treść księgi wieczystej nr [..], gdzie w dziale II wskazano jako właścicieli małżonków W. Z kolei analiza części tekstowej i graficznej planu prowadzi do wniosku, że działka ta została oznaczona w części symbolem 16 U – teren zabudowy usługowej – preferowany handel, rzemiosło, a w części symbolem 6 ZP – teren zieleni urządzonej. Uprzednio na analizowanym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy, przy czym zgodnie ze wskazaniami organu z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, znaczna większość terenów w planie ogólnym, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., przeznaczona była pod uprawy polowe, łąki i pastwiska (RP,RZ).

Oznacza to, że wprowadzone uchwałą ustalenia zmieniają sytuację prawną skarżących jako właścicieli tego terenu, determinując sposób wykonywania przysługującego im prawa własności, w tym wyłączając im możliwość zagospodarowania jej zgodnie z deklarowanymi planami inwestycyjnymi. Ustalenia planu przewidujące na części działki zabudowę usługową w postaci handlu i rzemiosła, a na części zieleń urządzoną, niewątpliwie uniemożliwiają skarżącym realizację planów inwestycyjnych związanych z zabudową mieszkaniową, hotelową i usługami turystyki. Należy zatem stwierdzić, że istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą, uzasadniający przyznanie im legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Powyższa ocena w zakresie legitymacji skarżących nie oznacza jednak, że złożona przez nich skarga jest zasadna, gdyż stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem

i w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

W myśl bowiem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Należy jednak podkreślić, że w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania gmina nie ma absolutnej władzy, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p Organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i jego uchwalenia, muszą się bowiem kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, publ. OTK 2001, nr 2, poz. 29). Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 marca 2005 r., II SA/Wr 482/03, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W planowaniu przestrzennym, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym (wspólnoty gminnej), który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W kontekście tego sądowa planu miejscowego obejmuje zarówno sprawdzenie dochowania wymogów proceduralnych, jak i weryfikację, czy uchwalenie planu nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji w prawa przysługujące jednostkom posiadającym interesy na terenie objętym ustaleniami planu. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ uchwałodawczy wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej, jak i z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Przy czym należy wskazać, że merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

Zdaniem Sądu, procedura planistyczna w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

W rozważanym wypadku, na terenie objętym kwestionowanym planem, zgodnie z uchwałą nr XVII/302/2002 Rady Miejskiej w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, działka skarżących położona jest w obszarze funkcjonalnym P – obszar preferowany wielofunkcyjny. Zgodnie ze Studium, na tym obszarze możliwe jest lokalizowanie różnego typu obiektów, m.in. usług, mieszkalnictwa, w proporcjach wynikających z zapotrzebowania, co potwierdza wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 marca 2021 r. przedłożony do akt postępowania sądowego. Wobec tego, zdaniem Sądu, postanowienia planu nie przewidujące w strefie 16U i 6ZP prowadzenia oczekiwanej przez skarżących działalności w zakresie turystyki i możliwości lokalizacji zabudowy mieszkalnej samodzielnej, nie są sprzeczne ze Studium, co zarzucają skarżący.

Należy bowiem zauważyć, co trafnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że funkcje usługowe dopuszczone planem na terenie 16U mieszczą się w katalogu funkcji przewidzianych w Studium dla obszaru funkcjonalnego P – preferowany wielofunkcyjny. Dla tego obszaru wprost przewidziano bowiem m.in. usługi, nie precyzując jednak ich rodzaju. Taki zabieg uchwałodawcy gminnego uzasadnia charakter Studium, jako akt ramowo określający lokalną politykę przestrzenną, szeroko i ogólnie wskazujący przeznaczenie i funkcje danego obszaru, pozostawiający możliwość doprecyzowania ustaleń w planie miejscowym, zgodnie z zapotrzebowaniem i koncepcją przestrzenną gminy.

Sposób sformułowania ustaleń obowiązującego Studium wskazuje natomiast, że uchwałodawcy lokalnemu pozostawiono swobodę w doprecyzowaniu docelowego przeznaczenia terenów z obszaru P – obszar preferowany wielofunkcyjny, w granicach zakreślonych w Studium. Studium nie ogranicza możliwości przeznaczenia terenów pod dopuszczone funkcje w konkretnych strefach pozostawiając to zadanie na etap planowania w proporcjach wynikających z zapotrzebowania gminy. W tym zakresie gmina ma więc swobodę kształtowania przestrzeni z poszanowaniem zasad planowania przestrzennego, w tym przy proporcjonalnym wyważeniu uzasadnionych potrzeb społeczności lokalnej i jednostkowych interesów właścicieli nieruchomości. Zarówno władztwo planistyczne gminy, jak i prawo własności, nie mają charakteru nieograniczonego. W procesie planowania przestrzennego gmina winna poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla właścicieli nieruchomości, a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia (zob. np. wyroki NSA z 31 stycznia 2018 r., II OSK 908/16 oraz z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 2970/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeznaczając tereny na określone cele oraz ustalając zasady ich zagospodarowania i zabudowy gmina winna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie dała temu wyraz kierując się polityką przestrzenną nakreśloną w Studium. Charakteryzując politykę przestrzenną gminy w Studium wskazano, że jej kształt przyjęty w tym dokumencie będzie podstawą podejmowania dalszych prac planistycznych, odnoszących się do wybranych obszarów miasta, podstawą analiz zgodności ustaleń sporządzanych planów miejscowych z tą polityką, a także będzie dokumentem pomocniczym w przygotowywaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W Studium postanowiono także, że w długofalowej polityce tworzenia korzystnych warunków rozwoju zagospodarowania miasta, należy podejmować następujące działania: kreowanie warunków dynamicznego rozwoju, czerpanie korzyści z przyjętego kierunku rozwoju i podnoszenie poziomu życia mieszkańców, analiza efektów podejmowanych działań, niezbędne korekty kierunków rozwoju i przeprowadzenie restrukturyzacji działań. Analiza powyższych sformułowań Studium – istotnych dla oceny prawidłowości kwestionowanych skargą zapisów planu – prowadzi do wniosku, że gmina na etapie Studium nakreśliła ogólną koncepcję rozwoju przestrzennego gminy z szeroko określonymi możliwościami przeznaczenia terenów, pozostawiając organowi uchwałodawczemu swobodę w kształtowaniu konkretnych postanowień planu co do przeznaczenia terenów i określania warunków ich zabudowy. Studium określa bowiem tylko ogólne kierunki i założenia zagospodarowania przestrzennego, konkretyzację ich pozostawiając na etap planu miejscowego, którego postanowienia nie mogą być ze Studium sprzeczne. W ocenie Sądu, kwestionowane postanowienia planu nie naruszają granic wyznaczonych w Studium. Przeciwnie, zapisy te wpisują się w przyjętą przez gminę koncepcję zagospodarowania i uwzględniają konsekwencje pozostałych ustaleń planu dla terenu 16U.

Rozwój przestrzenny gmina ukierunkowała bowiem na rozwój gospodarczy terenu, podkreślając jednakże wielokrotnie walory lokalizacyjne i turystyczne tego terenu oraz preferując ekologiczny i przyjazny człowiekowi styl życia w zgodzie z naturą i jednoczesnym zaspokojeniem potrzeb luksusowych odwiedzających turystów. W tym celu postanowiono wyraźnie rozgraniczyć tereny zamieszkania ludzi i ich odpoczynku od terenów komunikacji, usług i przemysłu, co miało też uporządkować zagospodarowanie poszczególnych obszarów gminy. Z zapisów Studium odnoszących się do terenu działki skarżących nie wynika, aby dopuszczono w nim realizację ściśle określonego przeznaczenia czy też zobligowano do przeznaczenia danych terenów pod wszystkie przewidziane w Studium funkcje. Posłużenie się określeniem "obszar preferowany wielofunkcyjny – w proporcjach wynikających z zapotrzebowania" oznacza, że stosownie do zdiagnozowanych potrzeb gminy i jej mieszkańców, uwarunkowań terenu oraz wymogów zrównoważonego rozwoju, teren ten można przeznaczyć na funkcje przewidziane w Studium, w tym usługi, które na danym terenie zapewnią najwyższy standard życia mieszkańców. Nie ma przy tym obowiązku jednocześnie przeznaczać tego terenu pod każdą dopuszczalną w Studium funkcję (np. mieszkalnictwo, rekreacja).

Gmina, kierując się wytycznymi Studium, określając przeznaczenie poszczególnych obszarów obowiązana była, dla zapewnienia spójności zagospodarowania, uwzględniać już istniejące zagospodarowanie tych terenów i formy zabudowy oraz planowane przeznaczenie terenów sąsiednich. Wobec tego, dążąc do kompleksowego i zrównoważonego zagospodarowania wsi T., gmina za potrzebne uznała przeznaczenie terenów pod rozwój usług komercyjnych, w tym handlu i rzemiosła, w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, obiektów hotelarskich, położonych przy głównej arterii komunikacyjnej gminy. Podkreślić należy, że obszar określony w Studium jako wielofunkcyjny obejmuje tereny położone wzdłuż projektowanej obwodnicy [..]. Uwzględniając te uwarunkowania oraz dążąc do rozwiązań minimalizujących konflikty przestrzenne, nieruchomości bądź ich części położone w strefie oddziaływania planowanej obwodnicy przeznaczono w planie pod funkcje usługowe – ze wskazaniem na usługi handlu i rzemiosła, oddzielając je dodatkowo pasem zieleni urządzonej, aby chronić przyszłą zabudowę przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem i wibracjami. Brak przeznaczenia tych terenów pod funkcje turystyki bądź zabudowy mieszkaniowej było zabiegiem mającym przeciwdziałać w przyszłości obniżaniu standardów środowiskowych dla tego rodzaju funkcji. Ponadto, to tereny usług rzemiosła czy handlu stanowią naturalne uzupełnienie i niezbędną komponentę zabudowy mieszkaniowej i turystycznej pozwalającą stworzyć spójną przestrzeń z terenami, na których znajdują się główne arterie komunikacyjne.

W ocenie Sądu, przyjęte dla terenu działki nr [..] rozwiązania planistyczne są adekwatne do istniejących uwarunkowań oraz potrzebne do zrealizowania zakładanych przez uchwałodawcę lokalnego celów polityki przestrzennej w stopniu nieprzekraczającym uzasadnionej niezbędności.

Ponadto, nie niweczą one możliwości zagospodarowania działki skarżących, w tym pod funkcję mieszkaniową. Jak bowiem wynika z planu, w strefie 16U dopuszczono mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, z ograniczeniem maksymalnie 1 mieszkania na 1 obiekt usługowy.

Z tych względów stwierdzić należy, że przyjęta przez organ uchwałodawczy gminy koncepcja zagospodarowania działki skarżących jest zgodna ze Studium. Zastrzeżeń nie budzi również, że kwestionowane postanowienia planu zostały przyjęte z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Jak wynika bowiem z materiałów planistycznych i wyjaśnień organu, ustalając zagospodarowanie terenów objętych postanowieniami planu, w tym działek skarżących, gmina dokonywała proporcjonalnego wyznaczenia różnych funkcji w zależności od potrzeb i warunków terenowych. Jak już wyżej wskazano, obszar wzdłuż planowanej obwodnicy miasta jest terenem predystynowanym do rozwoju usług handlu i rzemiosła i stanowi naturalne rozwiązanie planistyczne. W odniesieniu zaś do usług turystycznych organ uchwałodawczy miał na względzie jak najbardziej kompleksowe rozmieszczenie takich terenów w gminie, a także ich umiejscowienie w Studium, które przewidziało tereny predystynowane tym celom, oznaczone jako obszar funkcjonalny P - rekreacja. Działka skarżących nie została objęta takim zagospodarowaniem, czemu w toku procedury planistycznej skarżący nie oponowali, wykorzystując przysługujące im uprawnienia. Wskazać przy tym należy, że plan obowiązuje od roku 2008 i od tego czasu stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie, mimo deklarowanych planów realizacji zabudowy turystycznej. Zmieniło się to w 2019 r., kiedy to działka nr [..] uległa podziałowi, w efekcie czego powstała m.in. działka nr [..], na której skarżący chcieliby – zgodnie z ich oświadczeniami składanymi w toku postępowania – wykonać zabudowę mieszkaniową, hotelową i usług turystycznych. Chronologia działań wskazuje jednak, że tak na etapie uchwalania planu, jak i po jego przyjęciu takich planów inwestycyjnych skarżący nie mieli – pojawiły się one później, czego przejawem jest dokonany podział. W tym jednak czasie plan obowiązywał już od ponad 10 lat, a zatem skarżący podejmując działania w celu przygotowania inwestycji mieli świadomość obowiązujących dla ich działki regulacji.

Kwestionowane ustalenia nie stanowią także o dyskryminacji skarżących, względem właścicieli innych terenów. W tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do art. 32 Konstytucji RP, co do zasady powinny być traktowane w taki sam sposób osoby odznaczające się tą samą istotną (relewantną) cechą, przy czym równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które nie mają tych wspólnych cech relewantnych. Jeżeli zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiada obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK-A 2010 nr 3, poz. 25, 4 lipca 2013 r., P 7/10, OTK-A 2013 nr 6, poz. 74). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny więc być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 558/18; z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 2764/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, w tym akt prawa miejscowego, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca (uchwałodawca lokalny) różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione, a fakt odmiennego przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżących nie stanowi naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa.

Okoliczność, że na sąsiednich działkach plan przewiduje przeznaczenie pod usługi turystyczne oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, nie świadczy o prawnej dyskryminacji skarżących. Z analizy rysunku planu wynika, że tak przeznaczone tereny są położone w innym miejscu niż działka skarżących. Nie znajdują się one bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 1 KDZ - droga zbiorcza, ale w oddaleniu od tej drogi, oddzielone innymi obszarami funkcyjnymi – o symbolach U i ZP. Pozostaje to w zgodzie z przyjętą przez gminę koncepcją planistyczną, zgodnie z którą tereny położone bezpośrednio wzdłuż układu komunikacyjnego są preferowane do zabudowy usługowej o określonym zakresie, najbardziej adekwatnym do charakterystyki obszaru położonego na obrzeżach miasta, w sąsiedztwie traktu drogowego umożliwiającego szybkie połączenia międzymiastowe. Działka skarżących natomiast graniczy bezpośrednio z terenem drogi, w związku z czym znajduje się ona w innej sytuacji faktycznej, niż działki, na których uchwałodawca lokalny dopuścił usługi turystyczne.

Nie sposób zatem mówić o naruszeniu zasady równości przez Radę Miejską, gdyż w tym wypadku działki objęte jednostkami planistycznymi o symbolu U oraz objęte symbolami UT czy MN,U obrębu T. różnią się istotnymi cechami i nie ma podstaw do jednorodnego uregulowania ich przeznaczenia. Przeznaczenie tego obszaru pod różne funkcje jest uzasadnione celem planu miejscowego – koniecznością zapewnienia spójnej przestrzeni, w sposób jak najbardziej praktyczny umożliwiającej dostęp do obiektów/terenów zaspokających różnorakie potrzeby mieszkańców i turystów, a przy tym umożliwienie spełnienia wymogów bezpieczeństwa, ochrony zdrowia mieszkańców oraz dochowanie standardów środowiskowych. Powyższe uzasadnia przeznaczenie terenów bezpośrednio sąsiadujących z drogą pod zieleń, w dalszej kolejności pod usługi najbardziej adekwatne z punktu widzenia bliskości traktu komunikacyjnego, a dopiero następnie pod mieszkalnictwo czy turystykę.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że choć zakwestionowane postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [..] naruszają interes prawny jej właścicieli, to jednak dzieje się to w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ukształtowany treścią planu sposób zabudowy i zagospodarowania działki skarżących jest ingerencją w sferę ich prawa własności pozostającą w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów planistycznych założonych w Studium i w planie i nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Ograniczenia spowodowane przypisanym przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania działki skarżących w planie znajdują bowiem swoje źródło z zapisach Studium, a ich przyjęcie było poprzedzone kompleksową oceną istniejącego i przyszłego – zgodnego z koncepcją gminy – zagospodarowania zarówno najbliżej okolicy, jak i całej gminy. W konsekwencji, ustalone dla działki nr [..] przeznaczenie uwzględnia lokalne uwarunkowania i wpisuje się w politykę przestrzenną gminy, pozwalając stworzyć spójną i funkcjonalną przestrzeń, mogącą zaspokoić różnorakie potrzeby zarówno mieszkańców, jak i turystów. Taki sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze, spójny i konsekwentny, pozwala zapewnić ład przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu, co jest zgodne z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, uprawnienia gminy do kształtowania polityki przestrzennej, a gmina – uchwalając kwestionowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym żadnych reguł. Według Sądu, zastosowane przez gminę rozwiązania planistyczne stanowią adekwatny do potrzeb lokalnych instrument przeciwdziałania potencjalnym immisjom poprzez zminimalizowanie przyszłego negatywnego oddziaływania obwodnicy na sposób zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio graniczących z pasem drogowym poprzez lokalizację pasa zieleni urządzonej, jak również dopuszczenie takiego zagospodarowania, dla którego sąsiedztwo drogi będzie korzystniejsze i mniej uciążliwe.

Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę Miejską art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ustawy należy uznać za niezasadne. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w trybie uroszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie

z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.