Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1926/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. i A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. - TG


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1926/02

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał J. J. pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, instalację wewnętrzną gazową, przebudowę i rozbudowę garażu na nieruchomości przy ul. A. 38 w Ł..

Na wniosek współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości A. i Z. W. w dniu 15 listopada 2001 r. na terenie działki inwestora przeprowadzono wizję lokalną. Na skutek stwierdzonych uchybień Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) nakazał J. J. wstrzymanie robót związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego i garażu.

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na J. J. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2002 r. dokumentów stwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania robót oraz projektu budowlanego robót docelowych, zapewniającego doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisów art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił J. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego i garażu zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A. 38 w Ł..

W uzasadnieniu decyzji organ stopnia podstawowego wskazał, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzja z dnia [...] oraz, że wykonanie robót budowlanych zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym zapewni doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pełnomocnik A. i Z. W., współwłaścicielek sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wskazała, że przedmiotowa inwestycja nie była i nadal nie jest prowadzona w sposób prawidłowy.

Ponadto pełnomocnik odwołujących się podała, że dnia [...] wydana została decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla spornej nieruchomości o czym poinformowano obie współwłaścicielki nieruchomości graniczącej z terenem, na którym zrealizowania miała zostać inwestycja: F. S. oraz Z. W. Tymczasem w dniu 18 grudnia 2000 r. zmienił się stan prawny nieruchomości położonej przy ul. A. 40, gdyż F. S. w drodze darowizny przekazała swój udział we współwłasności gruntu A. W. A. W. pozbawiona została możliwości odwołania się od decyzji, która w toku dalszych działań faktycznych i prawnych okazała się niekorzystna z punktu widzenia współwłaścicieli nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji.

Ponadto pełnomocnik odwołujących się wskazała, że realizacja postanowień decyzji wydawanych w toku postępowania dotyczącego spornej nieruchomości doprowadzi do zaistnienia sytuacji sprzecznej z przepisem art. 144 k.c., który mówi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a taki charakter miałyby działania zmierzające do przebudowy ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego usytuowanego wzdłuż granicy z nieruchomością należącą do odwołujących się poprzez ograniczenie dostępu światła do działki skarżących. Pełnomocnik odwołujących podkreśliła, że z punktu widzenia oceny, czy działanie zakłócające przekracza przeciętną miarę nie ma znaczenia okoliczność, że dokonywana zabudowa odbywa się zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami.

Autorka odwołania wskazała, że pismem z dnia 11 maja 2002 roku odwołujące się zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją techniczną obejmującą pełen zakres zmian wprowadzonych przy przebudowie i rozbudowie przedmiotowej nieruchomości i nie wyraziły zgody na przebudowę i rozbudowę budynku, natomiast Prezydent Miasta Ł. wydal w tym przedmiocie decyzję, której treścią było uchylenie pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku przy ul. A. 38. (decyzja nr [...]) i w uzasadnieniu której potwierdzone zostały zarzuty odwołujących się m.in.: o istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę. W świetle tych faktów nie są zrozumiałe, zdaniem pełnomocnika odwołujących się, postanowienia decyzji nr [...], której treścią jest pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a w szczególności budzą sprzeciw stwierdzenia o stanie zgodnym z prawem w przedmiocie robót budowlanych, w świetle ustaleń, iż strony postępowania nie wyraziły zgody na przedstawioną dokumentację oraz nie został zachowane przesłanki sine qua non § 13 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 z dnia 8 lutego 1995 r.), które wskazują wyraźnie na wzajemne relacje obiektów, z których jeden jest przeznaczony na pobyt ludzi, w zakresie odległości od siebie oraz prawidłowego oświetlenia światłem naturalnym pomieszczeń mieszkalnych - realizowana budowa przesłoni od zachodniej strony ścianę z oknami budynku mieszkalnego odwołujących się

Zdaniem autorki odwołania w opinii w sprawie warunków oświetlenia światłem dziennym przedmiotowego budynku zawyżono odległości i wymiary (m.in.: wartość określona w załączniku jako 5,95 m to w istocie 5,10 m, a wartość określona w załączniku jako 5,40 m to w istocie 4,90 m.

Zdaniem pełnomocnika A. i Z. W. w obecnym stanie rzeczy, na skutek działań inwestora, należy uznać, że prawa osób trzecich zostały naruszone.

Pełnomocnik odwołujących się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] , nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że w dniu 14 października 2002 r. przedstawiciele organu odwoławczego dokonali, w obecności zainteresowanych, wizji lokalnej na posesji przy ul. A. 38 oraz A. 40 i stwierdzili, że stan zaawansowania robót przy budowie budynku mieszkalnego jest zgodny z ustaleniami poczynionymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., natomiast w budynku garażu zamontowano dodatkowo stolarkę okienną. Organ odwoławczy podał, że pomiary odległości budynku mieszkalnego A. i Z. W. od istniejącej w granicy działek ściany projektowanego budynku wykazały, że faktycznie odbiegają one od wielkości podanych w opinii w sprawie warunków oświetlenia światłem dziennym budynku należącego do skarżących jako 5,95 m. i 5,40 m. i wynoszą odpowiednio 5,05 m. i 4,90 m., Organ odwoławczy podniósł, że uznał w tym zakresie zarzut odwołujących się za uzasadniony, jednakże wielkości te nie zmieniają faktu, że warunki oświetlenia światłem dziennym budynku należącego do skarżących pozostają w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zatem zarzuty stron nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na wznowienie robót dotyczących rozbudowywanego budynku mieszkalnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. także, przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w stosunku do garażu, należy uznać za prawidłowy, bo chociaż, jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, budynek ten został zbudowany od podstaw jako nowy, gdy tymczasem pozwolenie na budowę z dnia [...] przewidywało pozostawienie w istniejącym stanie jednej ze ścian oraz fragmentu drugiej, to jednak nie może to być podstawą uznania budowy tego obiektu, w całości, za samowolę budowlaną, ponieważ uwzględniając, że rozbiórka części ścian już istniejącego budynku garażu mogłaby niekorzystnie wpłynąć na całość jego konstrukcji należy uznać, że zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest zastosowanie procedury zmierzającej do doprowadzenia całości robót do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnika A. i Z. W. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje administracyjne, na które powołuje się organ I instancji jako podstawę prawną decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], są skuteczne w stosunku do A. W., mimo niedoręczenia tych decyzji A. W., art. 75, 77, 86 k.p.a. poprzez brak czynności prawnych ze strony organów administracji celem uzyskania wyjaśnień od skarżących, nie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności pominięcia w uzasadnieniu decyzji argumentacji skarżących dotyczących niedoręczenia decyzji skarżącej A. W., art. 78 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktów, podniesionych przez skarżących, następnej samowoli budowlanej, w postaci podwyższenia muru o 10 cm w trakcie realizacji decyzji wydanych celem zalegalizowania samowoli budowlanej oraz art. 51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo Budowlane w zw. z pkt 4 decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez tolerowanie i przez to akceptowanie prowadzenia robót na zasadzie samowoli budowlanej przed, w czasie i po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie okoliczności z tym związanych wskutek pominięcia milczeniem przez organy administracji faktów podważających zasadność decyzji, zaprzeczającego bezstronności postępowania organów administracji.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wstrzymanie wykonania decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy

Zdaniem autora skargi w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyznaje istnienie samowoli budowlanej i przyznaje, że mur podwyższono wyżej wysokości przewidzianej w dokumentacji w oparciu o aneks do opinii, przedstawiony przez J. J. i którego ustalenia skarżący kwestionuje, a cała sprawa budowy jest załatwiana przez urzędy w ten sposób, że po kawałku legalizuje się samowolę budowlaną - pojawiły się już następne elementy samowoli budowlanej, w postaci rozebranego muru przy garażu, który został rozebrany na podstawie fikcyjnych wpisów do dziennika budowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi wskazując na merytoryczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżących organ odwoławczy wskazał, że A. W. uczestniczyła w całym postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego na równi ze Z. W., zaś organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym dla podjęcia decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że projekt przewiduje wykonanie na istniejącej ścianie usytuowanej w granicy ogniomuru o wysokości 30 cm, lecz roboty w tym zakresie nie zostały jeszcze rozpoczęte, zatem informacja wniesiona przez pełnomocnika skarżących, iż podniesiono mur o l0 cm jest błędna, a ponadto protokół z wizji lokalnej dokonanej dnia 14 października 2002 r. potwierdził, zdaniem organu, że stan robót nie uległ zmianie od daty wizji z dnia 15 listopada 2001r. stąd wniosek, iż w czasie trwania postępowania w organie nadzoru budowlanego żadne roboty nie były wykonywane.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2003 r. Sąd oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.).

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

W świetle tak zakreślonej kognicji skarga A. i Z. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art.134 §1 ustawy o psa). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest postępowanie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego i tylko zarzuty związane z tym postępowaniem mogą być przedmiotem rozważań. Nie mogą zatem odnieść skutku najistotniejsze zarzuty, odnoszące się w istocie do postępowań wcześniejszych - postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Poza rozważaniami pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich uprawnionych do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i pozbawienia w nim udziału A. W. Jedynie w toku tamtego postępowania wskazane uchybienie rodzi skutki prawne. Z tych względów uzasadnienie przez organ odwoławczy, aczkolwiek lakoniczne, ograniczające się do stwierdzenia, iż A. W. otrzymała odpisy decyzji, tym samym brała udział w postępowaniu, uznać należy za wystarczające, a zarzut nieustosunkowania się do ej kwestii za nietrafny. W niniejszym postępowaniu zaś A. W. brała udział, otrzymała odpisy decyzji organów obydwu instancji, składała przewidziane prawem środki zaskarżenia.

Skarżące podnoszą też zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, bliżej jednak tego zarzutu nie precyzują.

Poza sporem jest, że J. J. dokonała znaczących odstępstw od ustalonych w treści pozwolenia na budowę warunków remontu garażu. Pozwolenie (załączony projekt budowlany) przewidywał wyburzenie części ścian i dobudowę, inwestor wbrew tym zaleceniom zburzył całe ściany i postawił nowe. Jak wynika jednak z opinii zawartej w inwentaryzacji budowlanej przyczyną tych działań było ujawnienie w trakcie prowadzonych robót spękań ścian. Zmiana sposobu realizacji tej części inwestycji została dokonana zgodnie ze sztuką budowlaną i słuszna wobec stwierdzonego stanu budowli dotychczasowej. Nie sposób odmówić trafności argumentom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że względy racjonalności przemawiają za usankcjonowaniem takiego rozwiązania.

Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonych decyzji uwzględnia stan sprawy na dzień wydania decyzji. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego. Stan sprawy oznacza zarówno okoliczności faktyczne jak i stan prawny obowiązujące w dacie wydania decyzji. Oznacza to, że Sad nie może uwzględnić opinii sporządzonej po orzeczeniu organu odwoławczego. Trafnie też organ odwoławczy podniósł, iż zarzut podniesienia muru budynku mieszkalnego jest przedwczesny, gdyż roboty nie zostały rozpoczęte.

Kolejny zarzut dotyczy niezachowania wymogów odległości między budynkami, w konsekwencji naruszenia zasad wymienionych w §13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz.U. Nr 10 z 2995r. poz. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy 9 13.11.2002r., stanowi, że odległość budynku mającego pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zachowaniem przepisów §§ 57 i -. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli odległość d budynku przesłaniającego jest:

1) nie mniejsza niż jego wysokość – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m włącznie,

2) nie mniejsza niż 55 m – dla obiektów przesłaniających wyższych niż 55 m.

Odległości te mogą być mniejsze, jeżeli będą spełnione inne warunki określone w rozporządzeniu oraz będzie zapewnione, z okna b budynku przesłanianego, pole widzenia o kącie 60 stopni w płaszczyźnie poziomej, a obiekt przesłaniający, znajdujący się w tym polu, jest usytuowany w odległości nie mniejszej niż jego wysokość.

Zgodnie z przepisem § 57 powołanego wyżej rozporządzenia., pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie naturalne, dostosowane do przeznaczenia, kształtu i wielkości z uwzględnieniem warunków określonych w§ 13 i polskich normach. Wymagany czas nasłonecznienia pokoju mieszkalnego wynosi co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8 – 16.. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie powyższego wymagania co najmniej do jednego pokoju (§60 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych...). Z unormowań tych wynika, ze celem powyższej regulacji jest zapewnienie prawidłowego oświetlenia, w tym przede wszystkim nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której istnieje bądź realizowana jest inwestycja.

W związku z zarzutami nieprawidłowego ustalenia odległości między budynkiem inwestora a budynkiem stron, organ odwoławczy dokonał uzupełnienia materiału dowodowego. Jak wskazano w opinii uzupełniającej, sporządzonej w toku postępowania odwoławczego, pomimo wadliwie wykonanych pomiarów i w konsekwencji zaniżenia odległości pomiędzy budynkami, czas oświetlenia i nasłonecznienia pozostał zgodny z w/w wymogami i przewyższa kilkakrotnie minimalne normy, określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. W tej sytuacji trafny jest wniosek organu odwoławczego, że uchybienie dotyczące ustaleń faktycznych nie miało wpływu na treść decyzji.

Należy zatem stwierdzić, że uchybienia wskazane w skardze bądź nie odnoszą się do niniejszego postępowania – jak brak udziału A. W. – bądź nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy o p.s.a.

TG