Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Miejskiej w Uniejowie z dnia 22 listopada 2016 r. nr XXXVIII/289/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Uniejów stwierdza nieważność § 16 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Uniejów stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Uniejowie nr XXXVIII/289/2016 z dnia 22 listopada 2016 r. w części dotyczącej zapisu "na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni" oraz § 16 ust. 2. IB


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Uniejowie z 22 listopada 2016 r. (Nr XXXVIII/289/2016) w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Uniejów.

W ocenie Prokuratora powyższa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa poprzez wprowadzenie w "Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Uniejów" (dalej: Regulamin), stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, rozwiązań, które stanowiły przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] i art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1289) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach] poprzez:

wskazanie w § 16 ust. 1 Regulaminu, iż deratyzację należy przeprowadzać co najmniej raz w roku oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni;

wskazanie w § 16 ust. 2, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do umieszczenia na terenie nieruchomości w widocznym miejscu informacji o terminie planowanej deratyzacji, oznakowania miejsc wyłożonych trutek, a także mają obowiązek zabezpieczenia przed dostępem do nich dzieci i zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi zawierać postanowienia mieszczące się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zawarte tam wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący co oznacza, że nie wolno w regulaminie zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza tę treść.

W związku z powyższym - zdaniem Prokuratora - Rada Miejska, nie mogła nałożyć na właściciela nieruchomości obowiązku umieszczania na terenie nieruchomości informacji o terminie deratyzacji, ani też zobowiązywać go do oznakowania miejsc, w których rozmieszczona będzie trutka oraz do zabezpieczenia przed dostępem do tej trutki dzieci i zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera też upoważnienia dla Rady Miejskiej do określania częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji na nieruchomościach wskazanych w § 16 ust. 1 Regulaminu. Rada Miejska zobowiązana była jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz do ustalenia terminów jej przeprowadzania.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator wskazał, że kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach regulowała ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1239), która w art. 22 ust. 1 zobowiązywała właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością, do utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym do usuwania (zwalczania) gryzoni. Zgodnie z regulacją wskazanej ustawy na właścicielu (zarządcy, posiadaczu) nieruchomości ciążył ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Także i z tych powodów (uregulowania obowiązków w zakresie przeprowadzania deratyzacji w odrębnej ustawie) wykluczona była możliwość zamieszczania powyższej regulacji w uchwale Rady Miejskiej, czyli w akcie prawnym niższej rangi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Uniejowie wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że po przeprowadzeniu analizy zarzutów zawartych w skardze, uznała je za uzasadnione i 20 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr XXI 11/158/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Uniejów. W przyjętym Regulaminie, w Rozdziale 7 zatytułowanym "Wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania", zawarto regulacje uwzględniające uwagi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach. Podjęta uchwała uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr XXXVI 11/289/2016 z 22 listopada 2016 r. Skoro uchwała leżąca u podstaw niniejszego postępowania została usunięta z obrotu prawnego, odpadła - zdaniem Gminy - podstawa prawna do dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie, a zatem zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi bowiem do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno ze wskazanej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (to jest ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 powoływanej ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8 powoływanego art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Wymienione w art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, a także wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/GI 465/14 i WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W rozpoznawanej sprawie sąd, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podziela stanowisko co do tego, że Rada Miejska w Uniejowie w przepisach § 16 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Uniejów naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

Kwestionowana przez Prokuratora regulacja została zawarta w rozdziale 7 załącznika do uchwały, zatytułowanym: "Obszary podlegające obowiązkowi deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia". Zgodnie z § 16 ust. 1 "Obowiązkowi deratyzacji podlegają obszary: zabudowy wielolokalowej i obiektów o szczególnym charakterze (zakłady produkujące, przetwarzające i magazynujące środki spożywcze, schroniska dla zwierząt, składowiska odpadów) zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku w okresie od 15 kwietnia do 15 maja lub od 15 października do 15 listopada oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni." Stosownie natomiast do § 16 ust. 2 "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do umieszczenia na terenie nieruchomości w widocznym miejscu informacji o terminie planowanej deratyzacji, oznakowania miejsc wyłożenia trutek, a także mają obowiązek zabezpieczenia przed dostępem do nich dzieci i zwierząt."

Umocowanie do zawarcia w regulaminie regulacji w zakresie deratyzacji wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Rada Miejska, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy, po pierwsze nie mogła nałożyć obowiązku prowadzenia deratyzacji na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni (§ 16 ust. 1 Regulaminu in fine). Wskazany przepis daje Radzie Miejskiej kompetencję jedynie do wskazania obszaru i terminu deratyzacji, nie zaś do podejmowania działań w przypadku wystąpienia stanu zagrożenia sanitarnego. Kwestie te - jak trafnie podnosi Prokurator - zostały już uregulowane w przepisach rangi ustawowej. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1239) na właścicieli, posiadaczy i zarządców nieruchomości nałożony został obowiązek utrzymania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje zatem podstawy do określenia, w przypadku zagrożenia sanitarnego, dodatkowych terminów deratyzacji (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2015 r., II SA/Ke 618/15). Powyższe stanowiło wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, a ponadto stanowiło powtórzenie regulacji, która została wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie innej ustawy.

Odnosząc się z kolei do legalności postanowień zawartych w § 16 ust. 2 Regulaminu, podnieść przede wszystkim należy, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie daje Radzie Miejskiej uprawnień do wskazania podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do wykonania określonych obowiązków w związku z deratyzacją. Wyznaczenie obszaru deratyzacji oraz jej terminów nie obejmuje aspektu podmiotowego poprzez wprowadzenie przepisu wskazującego, że na terenie nieruchomości jej właściciel podejmuje określone działania w związku z deratyzacją. Co więcej przepisy ustawy nie stanowią podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczania na nieruchomości w widocznym miejscu informacji o terminie planowanej deratyzacji oraz do oznakowania miejsc wyłożenia trutek i zabezpieczenia tych miejsc przed dostępem do nich dzieci i zwierząt. Wyżej wymieniona regulacja ustawowa zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Nałożone w § 16 ust. 2 obowiązki wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyroki: NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3026/14, WSA w Łodzi: z 20 marca 2018 r., II SA/Łd 89/18 i z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; WSA w Poznaniu: z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13 i z 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11).

Odnosząc się końcowo do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska o bezprzedmiotowości skargi, wobec uchylenia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały i zastąpienie jej nową, uwzględniającą uwagi zawarte w rozpatrywanej skardze, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, fakt uchylenia zaskarżonej uchwały inną uchwałą tej samej Rady Miejskiej nie stanowi przeszkody do dokonania oceny prawnej uchwały uchylonej. Po pierwsze, należy wskazać, że zmiana treści uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Rada Miejska pomija bowiem, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały. Ma to zatem znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Zauważyć bowiem należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy (miasta) oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej co do zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały mają istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por.: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK1783/10). Uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

IB