Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1509/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant ref.staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. U., B. K.-U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących H. U. i B. K.-U. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

H. U. i B. K.-U. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie:

1) ustalenia opłaty adiacenckiej |w wysokości l.120.757 zł (słownie: jeden milion sto dwadzieścia tysięcy siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) dla małżonków B. K.-U. i H. U. będących we wspólności ustawowej, zam. Ł. ul. A, właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B, z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 3/158 (przed podziałem), obr. [...], o powierzchni całkowitej 13 ha 0247 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych.

2) rozłożenia opłaty na 10 rat rocznych, płatnych w następujących terminach:

• I rata w wysokości 224.151,80 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

• każda następna rata w wysokości 99.622,80 zł, wraz z określonym w decyzji oprocentowaniem corocznie w terminie do dnia 31 marca każdego roku kalendarzowego, począwszy od 2003 roku.

Jednocześnie w decyzji pierwszoinstancyjnej ustalono, że należność gminy z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty podlega zabezpieczeniu poprzez złożenie do dyspozycji gminy -Urzędu Miasta Ł. weksla in blanco z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawcy i poręczyciela, dołączonymi do weksla, a także, że rozłożona na raty nie spłacona część opłaty, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu średniej rocznej stopy procentowej, równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z później zmianami), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Stosownie do stosowanego odpowiednio z mocy cytowanego przepisu, art. 146 ust. 2 ustawy, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką ma podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia [...] [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B- działka nr 3/158 na działki nr 3/170-3/237. Decyzja powyższa stała się ostateczna dnia [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] (dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu), organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, opierając rozstrzygniecie na dowodzie wzrostu wartości nieruchomości, operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, T. C., z dnia [...]. Stawkę procentową opłaty zastosowano stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...], która weszła w życie [...] (14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]).

W ocenie Kolegium, sporna w przedmiotowej sprawie kwestia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału co do zasady nie budzi wątpliwości, sam bowiem fakt, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami umieszczony został w artykule dotyczącym wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, nie oznacza, iż wyłącznie do takiego stanu faktycznego przepisów należy stosować. Taka interpretacja stanowiłaby zresztą zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy, który obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich przewidział na okoliczność uzyskania przez określony podmiot korzyści majątkowych na skutek szczególnych zdarzeń w ustawie przewidzianych, w tym i podziału nieruchomości (por. uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Stąd też wątpliwa jest zasadność podnoszonych w tym względzie argumentów odwołania zmierzających do wykazania, iż cyt. "rzeczywisty sens normy prawnej zawartej w art. 98 pkt 4 sprowadza się do określenia jednego ze skutków podziału nieruchomości związanego z wydzieleniem gruntu pod drogi publiczne". Jak wynika z art. 98 ust. l ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, a zatem właściciel nieruchomości objętej podziałem nie może być już zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej od nieruchomości, która stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, w dacie bowiem wystąpienia okoliczności uprawniającej do ustalenia opłaty działka nie stanowiła już jego własności. W takim wypadku obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej w ogóle nie występuje. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, iż właściciel poddanej podziałowi nieruchomości, nie dość, że zostałby pozbawiony własności gruntów wydzielonych w wyniku podziału pod drogi - byłby jeszcze obciążony opłatą związaną z wątpliwym wzrostem wartości gruntu wydzielonego pod drogi, która stanowi własność gminy (por. analogiczne wywody uzasadnienia uchwały 5 sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000/2/56). W ocenie Kolegium, przesądzające znaczenie dla interpretacji wchodzących w rachubę przepisów ma okoliczność, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy znajduje się w dziale III ustawy w rozdziale l, który reguluje "podziały nieruchomości". Tym samym nie podlega kwestii dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w każdej sytuacji, gdy wartość nieruchomości wskutek podziału wzrośnie, bezzasadnym jest natomiast przekonanie, iż opłata adiacencka wchodzi w rachubę tylko w razie wydzielenia działek pod drogi - jak wyżej wskazano, obowiązek taki nie istnieje, właściciel bowiem zostaje własności pozbawiony, nie odnosi zatem żadnej korzyści z takiego podziału.

Podobnie, w ocenie Kolegium, nie znajdują uzasadnienia dalsze zarzuty odwołania w kwestii rzekomego braku podstaw do zastosowania w sprawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Co prawda, uchwała ta weszła w życie [...](14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]), a zatem po dokonaniu podziału nieruchomości (decyzja o podziale stała się ostateczna [...]). Niemniej jednak, jak się wydaje, przesądzające w sprawie znaczenie ma fakt, iż uchwała ta obowiązywała w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, nie jest natomiast istotne, że w dacie podziału brak było aktu prawa miejscowego określającego stawkę przedmiotowej opłaty. Zasadność powyższego poglądu potwierdzają wnioski analizy stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dowodzą, iż o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej przesądza: l) wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, stwierdzony operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego; 2) obowiązywanie w dacie wszczęcia postępowania uchwały rady gminy w przedmiocie wysokości stawki tej opłaty; 3) wydanie decyzji przed upływem 3 lat od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję, zatwierdzającą podział nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium zasadność przyjętego w I instancji rozstrzygnięcia, każdy bowiem z trzech powołanych wyżej warunków został spełniony, bowiem 1) zaskarżona decyzja oparta została na dowodzie wzrostu wartości nieruchomości - operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. z dnia [...], 2) stawkę procentową opłaty ustalono zgodnie z obowiązującą w dacie wszczęcia postępowania uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...], oraz 3) nie upłynął jeszcze 3 letni termin dopuszczalności ustalenia opłaty (liczony począwszy od [...]).

W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym nie budzi wątpliwości Kolegium, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą analizy statystycznej rynku, biegły ustalił, iż wartość działki nr 3/158 (przed podziałem) wynosiła 4.558.645 zł, zaś działek 3/170-3/237 (po podziale) 6.800.159 zł.

Prawidłowość przedmiotowej wyceny, w ocenie Kolegium, nie podlega kwestii, wartość nieruchomości określono bowiem w sposób przewidziany ustawą o gospodarce nieruchomościami, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612) oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Opinia przedmiotowa jest jasna i czytelna, do analizy przyjęto transakcje, zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od 1999 do 2001 r., których przedmiotem było prawo własności działek przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe. Wartość nieruchomości została ustalona na średnim poziomie, mieszczącym się w przedziale Cmax-Cmin, przy uwzględnieniu współczynnika korygującego.

Tym samym brak powodów kwestionowania prawidłowości przedstawionego szacunku, a zatem Kolegium uznało za udowodnione, iż wartości gruntu przed i po podziale opiewają na kwoty, ustalone w operacie.

Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości Kolegium prawidłowość ustalonej opłaty, która stosownie do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] wynosi 50 % wartości różnicy wartości nieruchomości przed (4.558.645 zł) i po podziale (6.800.159 zł), a zatem 1.120.757 zł.

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, wskazać należy, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty przeszacowania wartości nieruchomości w braku kontrdowodu na tę okoliczność w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę na zlecenie stron jawią się jako bezpodstawne. Z tych względów Kolegium uznało za udowodnione, iż wartość nieruchomości opiewa na kwoty wskazane w opinii biegłego.

Co do zarzutu retroaktywnego stosowania prawa przez organ I instancji wskazać jedynie wypada, co już wyżej zostało podkreślone, iż w niniejszej sprawie znaczenie przesądzające przypisać należy okoliczności mocy wiążącej uchwały w dacie wszczęcia postępowania, bowiem "uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi przepis o charakterze normatywnym, przepis gminny jest materialnoprawną podstawą - w zakresie wysokości stawki procentowej - do wydania decyzji przez zarząd gminy", co oznacza, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodów wskazanych przez pełnomocnika odwołujących się nie mogłaby wchodzić w rachubę wyłącznie wtedy, gdyby w ogólne nie została podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2000 r. II SA/Ka 2052/98, ONSA 2001/3/142).

W skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego, który nie wypełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 § l k.p.a., poprzez:

a) uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza:

- ustalenia braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej,

- określenia związku przyczynowego pomiędzy dokonanym podziałem nieruchomości, a jej obecną wartością oraz rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału.

b) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji doprowadziła do nieprawidłowego określenia wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B poprzez:

- błędne określenie przedmiotu wyceny,

- błędne określenie wartości działek powstałych wskutek podziału.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, a zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według zestawienia, które zostanie złożone na rozprawie oraz o wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został przez Sąd administracyjny oddalony, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2002 roku.

W uzasadnieniu skargi, powołano się głównie na zarzuty z odwołania.

Między innymi, w ocenie skarżących, całkowicie bezpodstawne jest stanowisko organu administracyjnego, iż obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej wynika z ustawy, a właściciel powinien liczyć się z możliwością obciążenia tą opłatą nawet w braku uchwały Rady Miejskiej ustalającej stawkę opłaty. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, iż organ odwoławczy myli ogólny obowiązek "podatkowy" (tu do uiszczenia opłaty adiacenckiej), wynikający z mocy samej Ugn, z skonkretyzowanym zobowiązaniem "podatkowym", do którego powstania konieczne jest wystąpienie obok ogólnego obowiązku do zapłaty opłaty także zindywidualizowanych: podmiotu, przedmiotu i stawki opłaty. Jest bowiem niewątpliwe, że w zakresie wysokości stawki procentowej materialnoprawną podstawę do wydania decyzji ustalającej opłatę, stanowi uchwała rady gminy, a nie sama ustawa, która tej stawki nie określa (E.Mzyk [w:] Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami", Warszawa-Zielona Góra 1998, t. II, s. 183). Świadczy o tym fakt, że nie w każdej gminie stosowna uchwała została wydana, a w konsekwencji nie w każdej gminie opłata ta jest pobierana.

Ponadto skarżący wskazali, że "z całą stanowczością" należy odrzucić również stanowisko organu odwoławczego, że przesądzające dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty jest: "istnienie uchwały rady gminy w przedmiocie wysokości stawki tej opłaty w chwili wszczęcia postępowania w sprawie, nie jest natomiast istotne, że w dacie podziału brak było aktu prawa miejscowego określającego stawką przedmiotowej opłaty". Podkreślić należy, że tego typu stanowisko organu odwoławczego stanowi rażące naruszenie zakazu stosowania prawa wstecz i nie znajduje żadnej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa i zasadach jego stanowienia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera bowiem jakiegokolwiek przepisu zezwalającego na retroaktywność przepisów w zakresie ustalania opłaty adiacenckiej. Nie stanowi takiej podstawy zezwalającej w szczególności przepis art. 145 pkt 2 w zw. z art. 98 pkt 4 Ugn, który zezwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Przepis tenże dotyczy bowiem zupełnie innej sytuacji faktycznej, a mianowicie takiej gdy w chwili wystąpienia przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem, były spełnione także pozostałe przesłanki ustalenia opłaty, w tym między innymi obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy. Przepis ten określa jedynie termin przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, a nie determinuje samej możliwości ustalenia opłaty. Prawo do wydania tej decyzji powstaje bowiem tylko wówczas jeśli łącznie w chwili wzrostu wartości nieruchomości spełnione są pozostałe przesłanki ustalenia opłaty. W przedmiotowej sytuacji przesłanka w postaci ustalonej stawki opłaty nie została spełniona, w związku z czym pomimo spełnienia przesłanek pozostałych, brak jest podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustalenie tejże opłaty w stosunku do przedmiotowej nieruchomości stanowi stosowanie prawa wstecz, z oczywistą niekorzyścią dla strony postępowania i z rażącym naruszeniem prawa, które skutkować winno uchyleniem zaskarżanej decyzji. Przyjęcie stanowiska SKO prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której możliwe byłoby nałożenie publicznoprawnego obowiązku odnośnie stanu, który w chwili wystąpienia w świetle obowiązujących przepisów nie wywoływał żadnych obowiązków. Prowadziłoby to do destabilizacji stosunków gospodarczych i całkowitej niepewności co do skutków podejmowanych decyzji. Jest oczywiste, że stan taki w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalny.

Zdaniem skarżących, zastosowanie stawek opłaty do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie stanowi rażące i oczywiste naruszenie konstytucyjnych zasad niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych mają charakter zasad konstytucyjnych i wyznaczają granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tychże zasad jako niekonstytucyjne pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy i z gruntu niedopuszczalne. W świetle całkowicie jednolitego orzecznictwa NSA "uchwalone przez Radę Gminy stawki opłat obowiązują dopiero od daty wejścia w życie uchwały je ustalającej" (tak zwłaszcza wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r. S.A./Po 132/92).

Skarżący zarzucili też, że przepis art. 98 ust. 4 powołanej ustawy nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w mniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, iż uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zostało zamieszczone jako ust. 4 w artykule, który w sposób całościowy i wyłączny reguluje sytuację związaną z podziałem nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, co nie miało miejsca w przedmiotowej sytuacji.

Zdaniem skarżących, nadawanie ust. 4 art. 98 w.w. ustawy waloru ogólniejszego i odnoszenie do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 91-98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niedopuszalną interpretację rozszerzającą publicznoprawnego obowiązku obywateli.

W dalszej kolejności strona skarżąca zgłosiła zastrzeżenia w odniesieniu do wyceny nr [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszego postępowania. Wycena przyjęta za podstawę ustalenia wysokości opłaty zawiera, zdaniem skarżących, błędne określenie przedmiotu wyceny, błędne określenie wartości działek powstałych wskutek podziału oraz nie wyjaśnia związku przyczynowego pomiędzy podziałem działek, a wzrostem ich wartości.

Skarżący podkreślili, że zarówno wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale została określona w operacie sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji w sposób znacznie odbiegający od rzeczywistej wartości spornej nieruchomości, co oznacza, iż stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie jest rozbieżny z rzeczywistym stanem rzeczy.

W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji zaskarżonej uznając, że argumentacja i zarzuty skargi są analogiczne do zgłaszanych w postępowaniu przed organem I instancji i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Dodatkowo, Kolegium podniosło, że nie podziela argumentów skargi twierdzących, iż dla skuteczności ustalenia opłaty adiacenckiej, uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, musi obowiązywać już w dacie podejmowania decyzji o podziale nieruchomości.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, istotne jest, w świetle obowiązujących przepisów, by stawki te były obowiązujące w chwili wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego już podziału nieruchomości, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Kolegium, chybiony jest również wywód uzasadnienia skargi, sugerujący zbieżność zasad postępowania wynikający z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem opłaty adiacenckie nie mieszczą się w unormowaniach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a wynikają samoistnie z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również zarzut skargi odnoszący się do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, jest nietrafny. W tej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło by Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze to uzasadnienie i przyjął je jako część odpowiedzi na skargę.

Kwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie może być uznane za uzasadnione, zdaniem organu odwoławczego. W ocenie Kolegium Odwoławczego zgłoszenie zastrzeżeń do operatu szacunkowego mogło by być prawidłowe, jeśli by wynikało z innego operatu szacunkowego sporządzonego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i przedłożonego przez skarżących.

W dniu 11 maja 2004 roku, pełnomocnik strony skarżącej przedłożył Sądowi w celu dołączenia do akt sprawy, operat szacunkowy, sporządzony przez biegłych rzeczoznawców na zlecenie strony skarżącej.

Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 maja 2004 roku, pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że doręczony Sądowi operat szacunkowy w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzony na zlecenie strony skarżącej, nie został doręczony organowi orzekającemu. Operat ten został sporządzony w dniu [...], to jest już po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał też okoliczności tak późnego sporządzenia operatu na zlecenie strony skarżącej (brak możliwości zlecenia wykonania tego operatu na terenie Ł. oraz konieczność skorzystania z usług w tym zakresie, biegłego z terenu W.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione.

W związku z zarzutami skargi, należało odnieść się w pierwszej kolejności do zakresu obowiązywania przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu administracyjnego w składzie niniejszym przepis ten (jego treść normatywna), odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III-go powołanej ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie, jak i w doktrynie, zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu, w porównaniu do regulacji, dotyczących opłat adiacenckich z tytułu scalenia i podziału oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a w szczególności unormowania zawartego w pierwotnej wersji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mowa w nim była jedynie o możliwości ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zauważyć przy tym należy, że uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem, jak to powszechnie się przyjmuje, normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 92-98 tej ustawy. Jest oczywiste, że taki sposób normowania określonej materii, może prowadzić do sporów interpretacyjnych (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r.; OPK 8/00 (ONSA 2001, z. 1, poz. 15; s. 207-208). Także w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod red. J.Szachułowicza (Warszawa 2003, s. 279-280), w istocie wskazano, że w wyniku każdego podziału nieruchomości, może nastąpić wzrost jej wartości (w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym). Między innymi, wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości, dająca możliwość lepszego ich wykorzystania.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie, nie wspomniano nawet i nie prezentowano poglądu, że przepis ust. 4 art. 98 powołanej ustawy, odnosi się tylko do stanu faktycznego, o którym mowa w ust. 1 art. 98 tej ustawy. Tego rodzaju zastrzeżenia, nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98.

Wszystko to uzasadnia uznanie, że więcej racji przemawia jednak za przyjęciem stanowiska o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej, w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości, z ustaleniem jako przesłanki generalnej, niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wskazać także trzeba, że ustalenie wartości nieruchomości, powinno nastąpić w trybie określonym w przepisach cyt. ustawy, a w szczególności, zawartych w rozdziale 7 "Określanie wartości nieruchomości" (art. 149-158).

W sytuacji zaś, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego, opracowanego dla danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) w rozumieniu przepisów tej ustawy, przedstawionego przez organ administracyjny, bez przedstawienia innego szacunku, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zastrzeżenia te w żadnym wypadku nie mogą wpłynąć w sposób prawnie skuteczny, na ocenę postępowania wyjaśniającego, przeprowadzoną przez Sąd administracyjny w zakresie ewentualnego naruszenia przepisów postępowania, obligujących Sąd do uchylenia kwestionowanych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a).

Sąd nie jest także uprawniony do dokonywania po raz pierwszy oceny (i porównania) operatu szacunkowego, odnoszącego się do danej nieruchomości i wskazującego na inną, niż ustalona w toku postępowania administracyjnego, wartość nieruchomości (zazwyczaj niższą), z czego strona wyprowadza korzystne dla siebie wnioski, dotyczące ustalenia wysokości "obowiązku adiacenckiego". Innymi słowy, nie ma żadnej wartości prawnej na użytek oceny legalności kwestionowanej decyzji w przedmiocie wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, inny operat szacunkowy, dotyczący wartości nieruchomości, przedstawiony przez stronę dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie znany organom administrującym w I i II instancji. Dopiero wówczas, gdy organy administracyjne, w toku postępowania administracyjnego, dysponują sprzecznymi ze sobą, bądź znacznie od siebie odbiegającymi, dowodami (do których należą także opinie biegłych; art. 75 § 1 kpa), organy te nie mogą uchylić się od oceny tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa).

W następnej kolejności należało odnieść się do znaczenia uchwały rady gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...]) na użytek sprawy niniejszej.

W ujęciu wersji pierwotnej (obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw; Dz.U. Nr 6, poz. 70, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 roku), przepis art. 98 ust. 4 brzmiał następująco:

"Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r., przepis ten uzyskał natomiast brzmienie następujące: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Zgodzić się należy z poglądem, że organ do tego właściwy, może skorzystać z kompetencji, wynikających z art. 98 ust. 4 cyt. ustawy, "już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości" (Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; op. cit., s.280).

Skoro tak, to wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sytuacji, gdy w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, został zmieniony przepis art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, należało szczególnie starannie rozważyć, czy i w jaki sposób, uchwały te odnoszą się do stanów, ustalonych przed wejściem w życie wskazanych uchwał rad gmin.

W tej bowiem sytuacji, w dacie podziału nieruchomości, wymieniony przepis, nie przewidujący ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały obowiązującej na terenie danej gminy (w sposób bezwzględny) stawki procentowej, zezwalał (nie nakazywał), na ustalenie spornej opłaty, "w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości". Organ właściwy do ustalenia tej opłaty, był zatem uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia w kwestii stawki procentowej i to w skali od 0 do 50 % różnicy wartości nieruchomości, co mogło (także) stanowić dla strony, która wystąpiła z wnioskiem o podział, podstawę do: wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem bądź - do zaniechania wystąpienia z takim wnioskiem. Nie ma bowiem wątpliwości, że przed podjęciem przez stronę właścicielską "postanowienia" o podziale swojej nieruchomości, zostaje dokonana analiza finansowa, odnosząca się do (z jednej strony) zysków, których można się spodziewać w związku z podziałem nieruchomości (np. na działki budowlane), ale także i kosztów (w tym: wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej odpowiednik konieczności "podzielenia" się z gminą zyskami z tego tytułu) tej czynności administracyjnej.

Jeśli zatem w dacie podziału nieruchomości, strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację co do skutków finansowych tej czynności, tylko na podstawie pierwotnej wersji przepisu art. 98 ust. 4 powołanej nieruchomości, upoważniającego wówczas do (ewentualnego) ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, przez organ do tego właściwy, w skali od 0 do 50 % różnicy wartości nieruchomości, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty z tytułu podziału, już po wejściu w życie nowelizacji wskazanego przepisu, obligującej organ orzekający do "sztywnego" stosowania stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości, w drodze uchwały rady gminy, może być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla stron postępowania administracyjnego. Zasada niedziałania prawa wstecz wynika z klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji RP).

W pełni zgodzić się należy z poglądami Trybunału Konstytucyjnego (m.in. z uzasadnienia wyroku z dnia 15 września 1998 r., K. 10/98; OTKZU 1998, z.5, poz. 64, s.407), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i na spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właścicieli nieruchomości, podzielonych przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 cyt. ustawy i przed podjęciem uchwały przez radę gminy o wysokości stawki procentowej (ustalonej w Ł. w maksymalnej wysokości 50 %), przepisami tej uchwały, może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Już tylko na marginesie warto wskazać na duże zróżnicowanie wysokości stawek procentowych opłat adiacenckiej, ustalonych w przywołanej wcześniej uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. I tak: stawkę tej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ustalono na 0 %, podczas gdy stawkę tę dla opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ustalono w maksymalnie dopuszczalnej ustawowo wysokości 50 % różnicy wartości (§ 1 i 2 tej uchwały).

Powyższe zastrzeżenia tym bardziej są zasadne, wobec wyraźnej, wskazanej w treści art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, fakultatywności decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty adiacenckiej.

Powszechnie przyjmuje się, że - w odróżnieniu od tzw. decyzji związanej, decyzja o charakterze fakultatywnym, podejmowana w ramach "uznania administracyjnego", daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia, (to jest jednego z przynajmniej dwóch możliwych), co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z "uznaniem administracyjnym" ma się natomiast (najczęściej) do czynienia, gdy dany przepis zawiera określenie "może" ("ustalić", "wydać", "zezwolić", "pozwolić" etc), a występuje to w treści art. 98 ust. 4 powołanej ustawy (... wójt..., może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką...). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć, czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu, przedmiotową opłatą. Jednakże w przepisie tym nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego.

Przyjąć jednakże należy (za: Komentarz - op.cit. s.280), że opłata adiacencka "to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową".

Jak to zostało już utrwalone w dotychczasowym orzecznictwie Sądu administracyjnego, zakres swobody organu administracyjnego, działającego w ramach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 (i in.) kpa.

Zasada wyrażona w art. 7 kpa oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji, sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z zasadą z art. 7 kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. m.in. wyrok NSA z 11.VI.81 r.; SA 820/81; ONSA 1981, z.1, poz. 57).

Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień, a to w celu uniknięcia zarzutu, że przekroczył granice "uznania administracyjnego".

Tego rodzaju rozważań zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, w istocie nie zawierają.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 6 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.