Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3476/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...], S. Z. S.A. z siedzibą w [...], Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 301/15 w sprawie ze skarg W. S. B., K. E. C. i D. A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia od W. S. B., K. E. C. i D. A. L. na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 301/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu sprawy ze skarg W. S. B., K. E. C. i D. A. L. na decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. S. B., K. E. C. i D. A. L. kwoty po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł o zwrocie nieruchomości poł. w obr. M., jedn. ewid. W. W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha), odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. "[...]" [winno być [...]"] ha, b. gm. kat. M., objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz: K. E. C. (c. W. i M.), D. A. L. (c. W. i M.) i W. S. B. (s. W. i M.) - po [...] cz. każdy, jak również o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa łącznej kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia, określony w wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn] decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1969 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 1969 r.) jako budownictwo, z odwołaniem się do postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1965 r. znak [...] (dalej decyzja nr [...]), ustalającej lokalizację magazynów na terenie położonym w M., pow. K. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, Starosta ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot od początku była zbędna na ww. cel wywłaszczenia, bowiem znajdowała się poza terenem objętym decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej dla budowy magazynów, zaś objęta była postanowieniami decyzji nr [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. znak [...] (dalej decyzja nr [...]), zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na realizację wojskowego placu ćwiczeń na terenie tzw. "P.".

Odwołania decyzji z [...] czerwca 2014 r. wnieśli: Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] i S. Z. S.A. w [...].

Rejonowy Zarządu Infrastruktury w [...] (dalej Zarząd Infrastruktury) podniósł w odwołaniu zarzut naruszenia art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez rozstrzygnięcie sprawy tożsamej ze sprawą, zakończoną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2002 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2002 r.) o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2003 r.).

S. Z. S.A. (dalej Spółka) podniosła w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej ugn] oraz art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez nieprawidłowe ustalenie faktycznego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z pominięciem treści decyzji nr [...], zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w dacie wywłaszczenia pod realizację fragmentu poligonu wojskowego na terenie P. w miejscowości M.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody zachodziły podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem decyzję z [...] czerwca 2014 r. wydano z naruszeniem art. 156 § [1 pkt] 3 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponowne orzeczenie wydane w sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną jest obarczone wadą skutkującą nieważnością decyzji administracyjnej. Owa wada decyzji uwarunkowana jest istnieniem tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W tej samej sprawie została już wydana przez Wojewodę [...] ostateczna decyzja. Na wniosek W. B. odmówiono już zwrotu przedmiotowej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2003 r.). Spadkobiercy W. B. w niniejszej sprawie nie legitymują się w tym zakresie żadnym nowym (odrębnym) uprawnieniem od przysługującego wcześniej zmarłemu W. B. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zgodnie z zasadami sukcesji ogólnej wstąpili w ogół praw swego poprzednika prawnego. Decyzję z [...] czerwca 2014 r. wydano w niezmienionym stanie faktycznym, bowiem w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie powołano żadnych nowych dowodów od tych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2003 r.; brak takich dowodów w aktach przedmiotowej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonując oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia Starosta dokonał ustaleń w zakresie doprecyzowania celu wywłaszczenia sprzecznych z dokonanymi w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2003 r. - bez powołania w tym zakresie jakichkolwiek nowych środków dowodowych pozwalających na uniknięcie zarzutu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, będącej konsekwencją zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Mianowicie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1969 r. znak [...] jako cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazano "budownictwo" - z odwołaniem się do postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1965 r., ustalającej lokalizację magazynów na terenie położonym w M., pow. K. Wobec braku odnalezienia załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej nr [...] i po dokonaniu analizy kopii odrysów mapy katastralnej przedstawiającej granice nieruchomości objętych wywłaszczeniem pod budowę magazynów Starosta uznał, że owa nieruchomość nie była objęta lokalizacją nr [...], lecz znalazła się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. znak [...], wydanej na potrzeby realizacji m.in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "P."), tym samym uznając obecnie przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel jej wywłaszczenia w oparciu tylko i wyłącznie o odmienną obecnie ocenę niezmienionego jednak w tym zakresie stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda zwrócił uwagę na ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2003 r., w której wskazano m.in., że: "stosownie do zaświadczenia [...] Dyrekcji Inwestycji Oddział I z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...], wnioskowana do zwrotu parcela l.kat. [...] o pow. [...] ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy obiektów zamiennych M.-P., tj. obiekt wojskowy - plac ćwiczeń P. odtworzony przez władze miasta [...] w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B.- M.". O powyższym świadczy treść znajdującego się w aktach "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie [...]" zatwierdzonego przez dowódcę [...] Okręgu Wojskowego w dniu [...].09.1964 r. Na takie przeznaczenie wywłaszczanej parceli wskazuje również zaświadczenie lokalizacji ogólnej nr [...] wydanej przez Komisję Lokalizacyjną przy Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] października 1964 r. znak [...] ustalające lokalizację ogólną terenów zastępczych dla jednostek wojskowych MON w [...] na tzw. "P." i decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. znak [...]. Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalała lokalizację terenów wojskowych, położonych na "P.", których granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny. Zgodnie z powołanym załącznikiem, teren parceli gruntowej l.kat. [...] b.gm.kat. M. objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli, zmieniona została za zgodą stron, mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., a więc przed dokonaniem przedmiotowego wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w [...]. Zatem w ocenie organu celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli było urządzenie obiektu wojskowego — placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego".

Wojewoda podkreślił, że w decyzji z [...] lutego 2003 r. z uwagi na nie odnalezienie załącznika graficznego zatwierdzonego decyzją nr [...] - przyjęto za źródło określenia konkretnego celu wywłaszczenia treść ww. decyzji lokalizacyjnej nr [...] i jej załącznika graficznego i - z uwagi na brak nowych ustaleń faktycznych (w tym nowych dowodów) i tożsame z ówczesnymi zasady badania celu wywłaszczenia - ustalenia w tym zakresie są obecnie wiążące w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnych, gdyż decyzja z [...] lutego 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym. Powyższe ustalenia co do celu wywłaszczenia zostały zaaprobowane w wydanym w sprawie o identycznym stanie faktycznym wyroku WSA w Krakowie z 27 lipca 2006 r., II SA/Kr 43/03 (dalej wyrok II SA/Kr 43/03), w którym stwierdzono m.in., że: "ocena prawna dotycząca zasad stosowania art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zachowuje aktualność także na gruncie nowej regulacji z art. 136 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak będące jej konsekwencją wskazania co do dalszego toku postępowania, bowiem została ona wyrażona w kontekście proceduralnych kwestii dotyczących zasad badania celu wywłaszczenia, co do których w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak odmiennych rozwiązań".

Starosta w ogóle nie dokonał oceny wpływu zmiany przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, a w szczególności nie wykazał, by treść tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r.) była choćby pośrednią przyczyną uznania obecnie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia, lecz - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ ten stwierdził jej zbędność na skutek odmiennego od dokonanej wcześniej konkretyzacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody, w decyzji z [...] lutego 2003 r. stwierdzono, że sposób zagospodarowania i wykorzystywania terenu działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] i dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M.-P., związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, przesądzając tym samym również fakt realizacji celu wywłaszczenia w terminie 3 lat od daty wywłaszczenia. Prawidłowość tych ustaleń potwierdził wyrok II SA/Kr 43/03. Niezależnie od powyższego, wyrokiem z 13 marca 2014 r., P 38/11 (dalej wyrok P 38/11) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) i ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2; np. wyroki NSA z: 8.5.2013 r. I OSK 2205/11; 24.6.2014 r. I OSK 2876/12; wyroki WSA w Krakowie z: 11.9.2014 r. II SA/Kr 923/14; 9.10.2014 r. II SA/Kr 1048/14, cbosa).

Skargi na decyzję z [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiedli W. S. B., K. E. C. i D. A. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 2, 8, 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 136 i 137 ust. 1 ugn i art. 105 § 1 kpa, przez naruszenie powołanych przepisów ustawy zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na odmowie zwrotu nieruchomości przez uchylenie w całości decyzji Starosty [...], jako organu I instancji i umorzenia w całości postępowania;

2. przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 9, 10, art. 11, a także art. 77 § 1 i art. 81 kpa, przez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy przez organ II instancji, a także brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie dopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także nie zapewnienie możności wypowiedzenia się strony, co do przeprowadzonych dowodów;

3. przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa, przez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, przez pominięcie istotnych kwestii.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów powołano szereg poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczącego obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, podkreślając, że w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Skarżący nie zostali w postępowaniu odwoławczym prawidłowo pouczeni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszeniu zarzutów, a także nie poinformowano skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Uzasadnienie faktyczne było lakoniczne i nie spełniało wymogów zawartych w kpa.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt [1 lit.] a i c oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota problemu podniesionego w tej sprawie, od rozstrzygnięcia którego zależy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. i z [...] stycznia 2015 r. są tożsame. Dla wykazania, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma ustalenie istnienia tożsamości obu spraw.

Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami i tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna ma miejsce wtedy, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (wyrok NSA z 9.6.2010 r. II OSK 931/09, Lex 597967). Ocenę istnienia stanu tożsamości spraw administracyjnych zakończonych decyzjami z [...] lutego 2003 r. i [...] stycznia 2015 r. należy dokonać w oparciu o: 1) kryterium podmiotowe; 2) kryterium tożsamości żądań; 3) kryterium tożsamego stanu faktycznego; 4) kryterium tożsamego stanu prawnego.

Tylko w przypadku spełnienia wszystkich ww. kryteriów dane sprawy należy uznać sprawy za tożsame. Brak spełnienia którejkolwiek z nich nakazuje przyjęcie, że sprawy nie są tożsame, a tym samym podlegają odrębnemu merytorycznemu rozstrzyganiu.

Kryterium podmiotowe sprowadza się do tożsamości podmiotów mających status stron w postępowaniu administracyjnym. W sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2003 r. stronami byli skarżący (ich poprzednik prawny W. B.), Skarb Państwa reprezentowany przez statio fisci w postaci Rejonowego Zarządu Infrastruktury. W sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2015 r. brali udział na prawach stron: skarżący, Skarb Państwa reprezentowany przez statio fisci w postaci Rejonowego Zarządu Infrastruktury, a także S. Z. S.A. w [...] i Agencja Mienia Wojskowego. Agencja Mienia Wojskowego jest państwową osobą prawną powołaną do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przekazanym na cele wojskowe i formalnie jest to odrębny od Skarbu Państwa podmiot. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że część działki nr [...] została użyczona Agencji Mienia Wojskowego na okres od 2002 r. do 31 grudnia 2025 r. a Agencja tak opisaną nieruchomość wydzierżawiała początkowo X sp. z o.o., której następcą prawnym jest S. Z. S.A. Z uwagi na okoliczność, że Agencji użyczono nieruchomości objęte w tej sprawie postępowaniem, w ocenie Sądu umowa użyczenia pozwalała na przyznanie Agencji Mienia Wojskowego statusu strony. Za stronę należy uznać S. Z. S.A. bowiem Spółka jest dzierżawcą nieruchomości objętych postępowaniem w tej sprawie. Osoba dysponująca prawem wynikającym z użyczenia lub dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny by być stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego rozstrzygnięcia o jej zwrocie jego prawo wygasa z mocy prawa, co wprost wynika z art. 138 ust. 2 ugn. Przepis ten stanowi, że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Następuje to niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości, a ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy, dzierżawcy i biorącego w użyczenie przedmiotowej nieruchomości (wyrok NSA z 3.02.2012 r. I OSK 303/11, Lex 1120673; wyroki WSA w Krakowie z: 16.10. 2012 r. II SA/Kr 1096/12, Lex 1234994; 8.3.2012 r. II SA/Kr 19/12, Lex 1138576; wyrok WSA w Rzeszowie z 22.01.2008 r. II SA/Rz 453/07, Lex 510041). Podmioty, którym przysługują ww obligacyjne stosunki prawne, mają prawa stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest przeniesienie prawa rzeczowego (prawa własności) na rzecz byłych właścicieli.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że strony w obu sprawach zakończonych decyzjami z [...] lutego 2003 r. i [...] stycznia 2015 r. nie są tożsame, z racji występowania tylko w jednej z nich Agencji Mienia Wojskowego i S. Z. S.A.

Nie ulega wątpliwości, że w obu sprawach występuje tożsamość żądań. Żądanie strony określa przedmiot prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2003 r. i w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2015 r. wnioskodawcy domagali się zwrotu nieruchomości o pow. [...] ha, odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. "[...]" [winno być "[...]"] ha. Zmiana numeracji działek aktualnie odpowiadających ww parcelom nie wpływa na zmianę żądania.

Kolejnym kryterium tożsamości sprawy to tożsamość stanu faktycznego. W zakresie tej przesłanki Wojewoda nie dokonał właściwej wykładni, ponieważ wprost odwołał się w uzasadnieniu swej decyzji na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) przez odniesienie do decyzji z [...] lutego 2003 r., przyjmując, że póki nie zostanie wzruszona, to wiąże obecnie orzekające w sprawie organy administracyjne, w tym organ I instancji, który w jego ocenie nie przeprowadził żadnych istotnych nowych dowodów. Wojewoda pominął, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadząc w latach 2012-2014 postępowanie dowodowe dodatkowo zgromadził inne dowody niż dotychczas zebrane. Są to w szczególności: rozprawa administracyjna połączona z oględzinami z [...].3.2013 r. wraz z porównaniem mapy katastralnej z mapą ewidencyjną z [...].10.2013 r.; operat pomiarowy i mapa z projektem podziału nieruchomości oprac. [...].11.2013 r.; protokół z czynności przyjęcia granic wraz z oględzinami z tej daty. Dowody te posłużyły do szczegółowego dokonania ustaleń w zakresie wcześniejszego i obecnego zagospodarowania spornego kompleksu, w odróżnieniu od przeprowadzonych w poprzednim postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2003 r., w którym tylko w sposób ogólny zapoznawano się z tym zagospodarowaniem. Na powyższe szczegółowo wskazał Starosta w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2014 r., a nadto powiązał to z szeregiem prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych po 2003 r., w szczególności w latach 2010-2012, w których co do przedmiotowego kompleksu zagospodarowania, sądy te aprobowały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jednocześnie przyjmowały zbieżną z organem I instancji ocenę przesłanek zbędności w związku z kwestią tego zagospodarowania. Mimo, że większość dowodów, w tym zwłaszcza dokumentów, była znana organom administracji w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2003 r., to jednak wyżej wskazane okoliczności świadczące o nowości w zakresie stanu faktycznego decydują, w ocenie Sądu I instancji, o braku przyjętej przez organ odwoławczy przesłanki tożsamości stanu faktycznego.

Co do kryterium tożsamości stanu prawnego, to ma ono szczególne i decydujące znaczenie w tej sprawie, ponieważ stanowi ono przedmiot odmiennej interpretacji i organów administracyjnych (I i II stopnia), samych stron i uczestników. Nie ulega wątpliwości, że wcześniejszy wniosek skarżących został załatwiony odmownie decyzją Starosty [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 2003 r. Organy rozstrzygające w ww. decyzjach ustaliły, że objęta postępowaniem o zwrot nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu na datę [...] lutego 2003 r. (przy czym organ I instancji tego nie oceniał, gdyż wnioskodawcy na dzień jego orzekania tj. [...] listopada 2002 r. nie wykazali się prawidłową legitymacją do złożenia wniosku). Nie budzi wątpliwości, że art. 137 ust. 1 ugn został zmieniony ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492, dalej nowelizacja listopadowa), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W związku z tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy powyższa zmiana stanu prawnego ma znaczenie dla rozstrzygania w tej sprawie, a więc czy stan prawny sprzed zmiany art. 137 ust. 1 ugn (mającej miejsce z dniem [...] września 2004 r.) ma lub nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygania w tej sprawie. Jeśli ta zmiana ma znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to kreuje ona nową sprawę administracyjną, co z kolei umożliwia merytoryczne rozpoznanie nowego wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zwrot nieruchomości. Naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego została ustanowiona w art. 136 ugn (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Jest to zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie właścicielowi prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym roszczenie właściciela jest nieograniczone w czasie. Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w art. 136 ust. 1 ugn stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171-174).

Zmiana stanu prawnego po dniu [...] lutego 2003 r. (wydania poprzedniej decyzji o odmowie zwrotu), a w szczególności całkowita zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. Nie ma znaczenia obecnie istnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy też utrata jej mocy. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu ("nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany"). Należy przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, Sąd w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z: 12.2.2010 r. II SA/Kr 1573/09; 12.7.2007 r. II SA/Kr 1367/05, w których orzekano w podobnych (a wręcz analogicznych) sprawach, wskazując o dopuszczalności ponownego rozpoznawania sprawy o zwrot po zmianie treści art. 137 ugn wprowadzonym ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Także Sąd w tej sprawie akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na skutek ww. zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2003 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie miała znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] lutego 2003 r. Ta ważna okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Sądowi znane są i odmienne poglądy orzecznictwa na temat zmiany art. 137 ust. 1 ugn i wpływu takiej zmiany na tożsamość spraw. Tym niemniej w tej sprawie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane wyżej, tzn. podziela pogląd o braku tożsamości stanu prawnego.

W związku z tym nowo złożony wniosek o zwrot nieruchomości winien być merytorycznie rozpoznany mimo tego, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Nie ma bowiem tożsamości spraw, bo przede wszystkim stan prawny uległ w tej sprawie zmianie, a także nie występuje tożsamość stron. Dodatkowo należy wskazać, że tak analiza decyzji wydanych w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2003 r., jak i treści uzasadnienia wyroku prawomocnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2006 r. II SA/Kr 43/03 wyraźnie wskazuje, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd brały pod uwagę teść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w brzmieniu na datę [...] lutego 2003 r.

Sąd I instancji podzielił część zarzutów skargi. W szczególności trafne są te argumenty skargi, które negują prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w kontekście przyjęcia tożsamości spraw i zarzucają błędną wykładnię przez organ odwoławczy art. 137 ugn.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Nie można wywodzić, że rozstrzygniecie administracyjne zapadające w jednej sprawie, nawet zbliżonej co do stanu faktycznego, przesądza sposób rozstrzygnięcia w innej sprawie. W każdej sprawie administracyjnej organy zobowiązane są do ustalania stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, co wynika między innymi z art. 7 Konstytucji RP statuującym zasadę praworządności działania każdego organu administracji.

Mają powyższe na uwadze, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt [1 lit.] a i c ppsa ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 137 ust. 1 ugn) oraz naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko w ten sposób odwołanie skarżących zostanie merytorycznie rozpoznane, a na decyzję Wojewody będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na tym etapie jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny byłoby przedwczesne. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji, ale jej nie zastępują w rozstrzyganiu spraw. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać odwołanie, dokonać ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku i zakończyć postępowanie wydaniem aktu administracyjnego.

Skargi kasacyjne od wyroku II SA/Kr 301/15 wywiedli: Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. J. L.; Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] reprezentowany przez adw. T. C.-B. i S. Z. S.A. w [...] reprezentowany przez r. pr. D. D. – każdy ze skarżących kasacyjne zaskarżając ów wyrok w całości.

Wojewoda [...] zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa materialnego - art. 137 ust. 1 ugn - przez błędną jego wykładnię, jak i naruszenie przepisów prawa procesowego (błędna interpretacja tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ustalając stan faktyczny sprawy i przyjmując stan rzeczy rozstrzygniętej jako przeszkodę do orzekania w sprawie, a w konsekwencji bezprzedmiotowość tego postepowania. Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył argumentację na poparcie tego stanowiska, dowodząc tożsamości obu spraw we wszystkich aspektach. Powołał m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r., P 38/11 (dalej wyrok P 38/11), którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia na czym polega naruszenie przez organ art. 137 ust. 1 ugn, jeśli się zważy, że przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia decyzją z [...] stycznia 2015 r.;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi odwoławczemu wadliwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności błędnego uznania tożsamości spraw zakończonych decyzją z [...] lutego 2003 r. i decyzją z [...] stycznia 2015 r., a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Zarząd Infrastruktury wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

S. Z. S.A. w [...] (dalej Spółka) zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 137 ust. 1 ugn oraz w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ww. organu z [...] listopada 2002 r. nr [...] i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...], mimo że Wojewoda, wydając ww. decyzje, prawidłowo zinterpretował stan prawny na gruncie art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jako przeprowadzoną w warunkach res iudicata i nie dopuścił się, przy wydaniu tej decyzji, wskazanych przez Sąd I instancji uchybień przepis[om] prawa materialnego - art. 137 ust. 1 ugn i uchybienia przepisom postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa przez sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, wyłączających dokonanie przez organ administracji publicznej, w toku ponownego rozpoznania sprawy, swobodnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, w aspekcie tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2002 r. nr [...], a w istocie wyłączających także niezależność i niezawisłość tego organu w toku ponownego rozpoznania sprawy;

c) art. 141 § 4 ppsa przez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia.

Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wskazywana przez Sąd I instancji zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla tej sprawy, gdyż już w 2002 r. przesądzono cel wywłaszczenia i jego zrealizowanie na spornych działkach, zatem przed nowelizacją ugn. Odmowa zwrotu jest ostateczna i prawomocna, zatem wyklucza ponowną merytoryczną ocenę żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odmienna ocena dowodów nie może uzasadniać rozpatrzenia tej samej sprawy po raz kolejny, zwłaszcza, że orzecznictwo stoi na stanowisku stosowania terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ugn do wywłaszczeń dokonanych po ich wprowadzeniu do obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody, Spółka poparła zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zagadnienie podnoszone we wszystkich skargach kasacyjnych – błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziła tożsamość spraw: zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] Wojewody [...] oraz zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewody [...]. Wobec powyższego te zarzuty wszystkich skarg kasacyjnych należało rozpoznać łącznie.

Zarzuty te okazały się zasadne.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że "kryterium tożsamości stanu prawnego... ma ono szczególne i decydujące znaczenie w tej sprawie... dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy powyższa zmiana stanu prawnego ma znaczenie dla rozstrzygania w tej sprawie" (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 301/15). Jednakże nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, że "zmiana stanu prawnego po dniu [...] lutego 2003 r. (wydania poprzedniej decyzji o odmowie zwrotu)... całkowita zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stałą się sprawą nową" (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 301/15).

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 137 ust. 1 ugn przez błędną ich wykładnię. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją z [...] października 1969 r. na podstawie art. 4 i 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94).

Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r., IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r., IV SA 914/91; 12.1.1994 r., IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r., SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r., SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r., IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2. 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2.3.1987 r., IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987 /1/28; 30.9.1993 r., SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej [podkreślenie NSA]. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Sąd I instancji nietrafnie przyjmuje, że "Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu... Należy zatem przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami" (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 301/15). Stanowisko Sądu I instancji opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W szczególności niewystarczającym i zawodnym zabiegiem dla prawidłowego rezultatu wykładni prawa jest "proste zestawienie przepisu sprzed i po nowelizacji". Ilustruje to znakomicie uzasadnienie wyroku P 38/11. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004 r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest nieprawidłowa.

Treść normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, na skutek noweli z 2004 r., jak i w zakresie wynikającym z wyroku P 38/11, nie uległa zmianie. Wejście w życie nowego brzmienia punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn nie skutkowało ukształtowaniem się nowej sprawy administracyjnej na skutek złożenia przez skarżących nowego wniosku z [...] sierpnia 2013 r. o zwrot tej samej nieruchomości. Za taką wykładnią – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie przemawia wyrok P 38/11.

Trafne okazały się zarzuty błędnego uznania zaskarżonym wyrokiem, że sprawy zakończone decyzjami z: [...] lutego 2003 r. i [...] stycznia 2015 r., nie były tożsame na płaszczyźnie podmiotowej. Sprawa o zwrot nieruchomości wywłaszczonej dotyczy praw rzeczowych do nieruchomości. Skutkiem tego tożsamość tych spraw należy oceniać wyłącznie z punktu widzenia podmiotów legitymowanych do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości (legitymowanych czynnie) i podmiotu obowiązanego do zwrotu przedmiotowej nieruchomości (legitymowanego biernie), w ramach stosunków prawnorzeczowych. Dla oceny tożsamości spraw administracyjnych w przedmiocie zwrotu tej samej wywłaszczonej nieruchomości nie bierze się pod uwagę podmiotów legitymujących się wyłącznie prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa lub użyczenie przedmiotowej nieruchomości), bowiem najemca niegdyś wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w sprawie o jej zwrot, lecz interes ten ma charakter formalny, procesowy (wyrok SN z 13.12.2002 r. III RN 128/02, MoP 2003/7/293, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 911, nb 35). Pogląd zaprezentowany w wyroku III RN 128/02 odnosi się także do dzierżawy i użyczenia zwracanej nieruchomości (art. 138 ust. 2 ugn). Istniejące na nieruchomości obciążenia prawne, wymienione w art. 138 ust. 2 ugn, nie mogą stanowić przeszkody do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub jej części (M. Wolanin – op. cit. s. 936, nb 5).

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazują na tożsamość stanu faktycznego spraw zakończonych decyzjami z: [...] lutego 2003 r. i [...] stycznia 2015 r., co uszło uwagi Sądu I instancji. Rozprawa administracyjna nie jest "innym dowodem niż dotychczas zebrane" (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 301/15) – rozprawa jest bowiem formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego realizację "zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów..." (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 181, uw. 1; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 482, nb 1). Wskazane przez Sąd I instancji nowe dowody nie doprowadziły do dokonania ustalenia nowych faktów prawotwórczych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jest pogląd, że stan faktyczny winien być przy tym brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (J. Borkowski/ B. Adamiak – op. cit., s. 880-881, nb 66; wyrok NSA z 10.6.1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995/2/83; wyrok WSA w Rzeszowie z 17.7.2008 r. II SA/Rz 76/08, Lex 510203; wyrok WSA w Warszawie z 28.9.2015 r. V SA/Wa 1263/15, Lex 1998345).

Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że zgromadzone przez Starostę w latach 2012-2014 inne dowody niż dotychczas [zatem do dnia [...] lutego 2003 r.], prowadziły do innych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, niż będących podstawą wydania decyzji z [...] lutego 2003 r. – w szczególności w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia (s. 1, 6-7 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 301/15). Wojewoda już w decyzji z [...] lutego 2003 r. trafnie wskazał, że decyzja nr [...], stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli, zmieniona została za zgodą stron, mocą decyzji z [...] kwietnia 1969 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (przed dokonaniem wywłaszczenia). Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w [...]. Celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli było urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego.

Cele budownictwa, o których mowa w decyzji z [...] października 1969 r., nie wiązały się z budową na przedmiotowej parceli obiektów kubaturowych (w szczególności magazynów) lecz budową placu ćwiczeń dla Wojska Polskiego. Tak też teren ten, znajdujący się w centrum placu ćwiczeń P., w dniach oględzin [...] marca 2013 r. i [...] listopada 2013 r., był wykorzystywany. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, stan faktyczny ustalony decyzjami z [...] lutego 2003 r. i [...] stycznia 2015 r., jest tożsamy. To, że "organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2014 r., a nadto powiązał to z szeregiem orzeczeń wydanych po 2003 r., w szczególności w latach 2010-2012, w których co do przedmiotowego kompleksu zagospodarowania, sądy te aprobowały prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i jednocześnie przyjmowały zbieżną z organem I instancji ocenę przesłanek zbędności w związku z kwestią tego zagospodarowania" wskazuje, że na rozumowaniu Starosty, zaprezentowanym w decyzji z [...] czerwca 2014 r., nietrafnie aprobowanym wyrokiem Sądu I instancji, zaciążyły orzeczenia, które odwoływały się do wykładni art. 137 ust. 1 ugn, naruszającej zakaz retroakcji, na co trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wcześniejszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanych przy analizie tożsamego stanu prawnego.

Usprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa (skarga kasacyjna Wojewody); art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa (pkt 2 skargi kasacyjnej Zarządu Infrastruktury) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16, art. 156 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa (lit. a, b skargi kasacyjnej Spółki). Wszystkie te zrzuty, podniesione w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, poparte zbliżonymi argumentami i okolicznościami, należało rozpoznać łącznie.

Sąd I instancji nietrafnie zakwestionował zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 kpa. Skoro w kontrolowanej sprawie zachodziła powaga rzeczy rozstrzygniętej na skutek tożsamości sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z [...] lutego 2003 r., chronioną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) i decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 kpa), to nie zachodziła prawna możliwość rozpoznania nowego wniosku z [...] sierpnia 2013 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w świetle przesłanek znowelizowanego punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn. Obligowało to Wojewodę do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2014 r. i umorzenia w całości postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa). Skoro nie doszło do innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), Sąd I instancji nie mógł zastosować normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a co błędnie uczynił.

Sąd I instancji przeprowadził ocenę legalności zapadłych w sprawie decyzji, czego wyrazem są obszerne wywody i rozważania w tym przedmiocie przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku. To, czy ustalenia faktyczne i ostateczna konkluzja są prawidłowe, nie podlega podważeniu zarzutem naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Sąd I instancji zastosował przewidziany prawem procesowym środek. Nie uchybił też art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15. 2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć motywom wyroku II SA/Kr 301/15. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyroki NSA z: 15.6.2010 r., II OSK 986/09; 12.3.2015 r., I OSK 2338/13, cbosa). Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 ppsa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (m.in. wyrok NSA z 22.3.2013 r., II OSK 2259/11, Lex 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Skoro ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 301/15 okazały się błędne, to trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Samoistnie podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

W rozpoznawanych kasacjach zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa powiązano je z zarzutami naruszeń obejmujących opisane wyżej przepisy kpa i ugn. Oceniając te zarzuty godzi się podkreślić, że sprawa na gruncie administracyjnym została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, przy czym w tym aspekcie obecnie należy mieć na uwadze materię wyłącznie procesową, czyli odnoszącą się do zagadnienia tożsamości spraw – obecnej i zakończonej decyzją z [...] lutego 2003 r. Na tym etapie (kontroli decyzji odwoławczej, a nie pierwszoinstancyjnej) nie podlega badaniu meritum sporu, czyli przesłanki zwrotowe, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja się nie wypowiedziała i nie mogła tego uczynić umarzając postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Tym bardziej, że postępowanie administracyjne w jakim zapadła nie jest kolejną instancją zwyczajną, w toku której badaniem objęty jest całokształt sprawy zarówno formalnie jak i merytorycznie, ani postępowaniem nadzwyczajnym, gdzie ocenie podlegają szczególne przesłanki. Zatem kwestie ustaleń w przedmiocie celu wywłaszczenia spornej działki i jego realizacji, jak też wywody dotyczące środków dowodowych i ich oceny, nie mogą być przedmiotem analizy. Są nimi natomiast kryteria tożsamości obu spraw. Należą do nich kwestie podmiotowe i przedmiotowe, a więc istotna jest tożsamość stron, przedmiotu żądania, jak i tożsamość stanu faktycznego oraz prawnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku i skarg kasacyjnych spornymi w tym zakresie były kryteria: podmiotowe, tożsamego stanu faktycznego i tożsamego stanu prawnego. Nie budzi wątpliwości konkluzja Sądu I instancji o tożsamości żądań. Zagadnienie stanu faktycznego, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, zostało poprawnie rozważone przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja nie oparła się na materiale dowodowym dotyczącym meritum sprawy, zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bo orzekała niemerytorycznie, przeto kwestie faktyczne należało pozostawić na uboczu, a ograniczyć się wyłącznie do przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Tożsamość spraw dotyczy w tym aspekcie tylko faktów prawotwórczych. Zagadnienie to zostało szczegółowo zbadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności i w tym zakresie należy odwołać się do wyżej przedstawionej analizy. Tożsamość obu spraw wyklucza możliwość rozpatrzenia kolejnego wniosku tych samych stron dotyczącego tej samej materii, o ile stan faktyczny i prawny jest niezmieniony (wyrok NSA z 13.7.2017 r. I OSK 2766/15, cbosa). W takim bowiem wypadku zapadła decyzja co do istoty byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Naruszałaby zasadę res iudicata, która w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie. W sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. II.5). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego, wedle którego wniosek inicjujący obecne postępowanie zwrotowe dotyczy sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną, bo przemawia za tym poglądem tożsamość spraw we wszystkich obszarach, a więc także w aspekcie stanu prawnego, nie zgadzając się z odmienną argumentacją Sądu I instancji wyrażoną w motywach zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących dojść nie mogło, gdyż dotyczył on sprawy już załatwionej decyzją ostateczną.

Zaskarżony wyrok jako wadliwy podlegał uchyleniu w całości. Skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę (art. 188 ppsa). Z wyłożonych powodów uznał ją za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu (art. 151 w związku z art. 193 i art. 207 § 2 ppsa).