Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1468/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 132 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 4 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r.

Starosta decyzją z dnia 29 marca 2012 r. nr: [...] orzekł: w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 879 216,00 zł za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomościach wskazanych w decyzji, będących uprzednio własnością W. G., wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 grudnia 1977 r., w pkt. 2 o wypłacie kwoty 288 314,04 zł., odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w pkt. 1 pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania jakie zostało przyznane poprzedniemu właścicielowi; w pkt. 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w pkt. 4 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pkt. 5 o tym, że wskazana w punkcie 1 wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; w pkt. 6 o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Starosta swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.").

Od powyższej decyzji pismem z dnia 29 marca 2012 r. odwołanie złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Kierownika Referatu Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Zakwestionowano zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołującego brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania i nie stanowił takiej podstawy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący zarzucił ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu, iż zostało oparte na nieprawidłowo sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wycenie nieruchomości.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z dnia 4 września 2012 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wyjaśnił, co było przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wskazał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] wniósł podmiot będący do tego uprawnionym. Organ odwoławczy napisał, że ten środek zaskarżenia został bowiem wniesiony przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta, a więc w ocenie Wojewody ustalenia wymagała okoliczność czy Skarb Państwa mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Starosty [...] i tym samym czy posiadał legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Zdaniem Wojewody Skarb Państwa nie był w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość, bez względu na to które statio fisci tj. prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta reprezentuje jego interesy.

W opinii organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie takiego wywłaszczenia wszczyna bowiem i prowadzi starosta, który - wydając decyzję - stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Dalej organ II instancji napisał, iż fakt, że w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty [...] jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta ), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia (w tym miejscu Wojewoda wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt: I OSK 521/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189858). W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może stać się stroną postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ odwoławczy wskazał także, iż nowelizacją z dnia 24 sierpnia 2007 r. w następstwie podjęcia przez NSA uchwały z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której Sąd ten stwierdził, iż prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz oraz jako pracownik miasta, sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co uniemożliwia mu też upoważnienie zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność tego miasta lub powiatu, wprowadzono przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. W ocenie Wojewody zgodnie z tym przepisem "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego".

W ocenie Wojewody należało uznać, iż w efekcie powyższej nowelizacji przyznano, że gminie i powiatowi w miastach na prawach powiatu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących interesów majątkowych tych jednostek samorządu terytorialnego wskazując na zasadność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od ich załatwienia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego - jak z powyższego wynika - nie przewidziano takiej pozycji procesowej dla Skarbu Państwa.

W opinii organu II instancji pogląd prawny zaprezentowany w wyżej opisanej sytuacji zasługuje na uwagę również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanym w trybie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy do zapłaty odszkodowania byłaby zobowiązana gmina lub powiat w miastach na prawach powiatu.

Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wobec uznania, iż odwołanie od decyzji Starosty [...], złożone przez Skarb Państwa jest odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

W podsumowaniu organ II instancji wskazał również, że z uwagi na uznanie braku legitymacji procesowej odwołującego się brak było też podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty i tym samym nie było podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń odwołującego się z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, w omawianym przypadku - z normami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy Skarb Państwa - Prezydent Miasta - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako podmiot, na który został nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania ma interes prawny w udziale w tym postępowaniu i tym samym winien być stroną tego postępowania,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż Starosta wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość był uprawniony do wskazania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego miejscowo reprezentanta do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji, podczas gdy, w takiej sytuacji zobowiązanym do wypłaty odszkodowania winien być Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę.

W uzasadnieniu skargi napisano, że zdaniem strony skarżącej w postępowaniu wywłaszczeniowym uregulowanym przepisami u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadku gdy nieruchomość ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, występuje w podwójnej roli, tj. organu prowadzącego postępowanie i reprezentanta Skarbu Państwa. W związku z tym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ponosi pełną odpowiedzialność za przeprowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza dotyczącymi ustalania wysokości odszkodowania oraz za wykonanie decyzji kończącej w/w postępowanie, zwłaszcza za terminowe zapłacenie podmiotom uprawnionym kwoty odszkodowania.

Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że biorąc pod uwagę fakt, iż wypłacenie kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest wydatkowaniem środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z zm.) w/w odpowiedzialność starosty obejmuje też odpowiedzialność określoną w tej ustawie i w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.).

O tym, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia.

Zdaniem strony skarżącej w tej sytuacji, jeżeli sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości położonej na terenie miasta [...] - miasta na prawach powiatu, organem właściwym do jej załatwienia będzie Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W konsekwencji w ocenie strony skarżącej, jeżeli nieruchomość położona na terenie miasta [...] - miasta na prawach powiatu została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania powinien wskazać zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 10 w/w ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie jej przepisów wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej wskazane wyżej zasady ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości można i należało stosować w postępowaniu administracyjnym przedmiotowej sprawy.

Kontynuując pełnomocnik strony skarżąca podniosła, że przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta - miasta na prawach powiatu. Dlatego też organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2006 r. Wojewoda wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę.

W opinii pełnomocnika strony skarżącej oznacza to, iż Prezydent Miasta jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na mocy tego postanowienia utracił możliwość działania w tej sprawie nie tylko w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, ale także w zakresie zapłaty odszkodowania.

Ponadto zdaniem pełnomocnika strony skarżącej zobowiązanie przez Starostę [...] Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale autorytatywnym obciążeniem innego organu administracji publicznej tym obowiązkiem. Skoro zatem Starosta w bezzasadnie wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji, to nie można twierdzić, że nie ma on interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej Prezydent Miasta działający jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa będąc adresatem w/w decyzji jest stroną tego postępowania. Pozbawienie Prezydenta Miasta działającego jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa przymiotu strony w postępowaniu naraziło go na konieczność wykonania decyzji (wypłatę publicznych środków) bez prawa jej weryfikacji (decyzji – dopisek Sądu).

W konkluzji skargi stwierdzono, że w przypadku, gdy Starosta obowiązkiem wypłaty ustalonego przez siebie odszkodowania obarczył - niezgodnie z przepisami - Prezydenta Miasta , to nie można uznać, jak to przyjął Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, iż Prezydent Miasta , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 29 marca 2012 r. Zatem, Prezydent Miasta , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa, wyznaczony decyzją administracyjną Starosty [...] do zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ma prawo (interes prawny) do podważania prawidłowości takiej decyzji na drodze postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne natomiast wątpliwości może budzić w jego ocenie kwestia pozbawienia statusu strony organu uznanego za właściwy do wypłaty odszkodowania.

W związku z tym Wojewoda pozostawił do uznania Sądu rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] z dnia 4 września 2012 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem tego organu Prezydentowi miasta na prawach powiatu jako jednoczesnemu reprezentantowi Skarbu Państwa – jego statio fisci nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nawet w sytuacji, kiedy jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz sam postępowania tego nie prowadzi.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt: I OSK 882/10). Przesłanką warunkującą zastosowanie tego przepisu jest jednak prawidłowe ustalenie przez organ, iż odwołanie zostało złożone przez podmiotu, który przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym nie posiada.

Na wstępie wskazać należy, iż co do zasady powierzenie danemu podmiotowi uprawnień organu administracji do rozstrzygnięcia danej sprawy nie wyklucza, iż w tej samej sprawie pomiot ten występuje jako strona. W procedurze administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada wyrażana paremią: quis iudex in propria causa sit. W postępowaniu administracyjnym nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czy też postępowanie w sprawie lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w stanie prawnym z przed 9 września 2008 r.). Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formułują wnioski oraz żądania inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego sam w sobie nie przesądza, iż podmiot ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego roszczenia czy, że nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Bywają sytuacje kiedy ten sam podmiot występuje w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. W takim przypadku podmiot ten może realizować swoje prawa strony w taki sam sposób jak i każda inna strona tego postępowania. Podmiot taki ma w szczególności prawo składania odwołań a organ odwoławczy obowiązany jest takie odwołanie rozpatrzyć.

Sytuacja ta dotyczy także przypadku, gdy organem administracji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość jest Prezydent miasta na prawach powiatu. Jak zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt: I OSK 383/10 skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. Podobny podgląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt: I OSK 466/10 wskazując, iż w przypadku, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Także w postanowieniu z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt: I OSK 1286/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał. Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Skoro zatem przymiot strony posiada Prezydent miasta na prawach powiatu, który orzekał w sprawie jako organ administracji, to nie może być wątpliwości, iż przymiot strony posiada w sytuacji, kiedy nie orzekał w sprawie a decyzja nakłada na niego jedynie obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie do przyjęcia jest pogląd, że nałożenie na prezydenta miasta kompetencji starosty skutkuje tym, iż zawsze (w każdej sprawie) jest organem administracji a zatem podmiotem któremu prawa strony służyć nie mogą. Jak mowa o tym wyżej, kompetencja do orzekania w danej sprawie jako organ administracji nie wyłącza z góry, iż w tej samej sprawie podmiot ten występuje jako strona. Tym bardziej zatem nie ogranicza tego podmiotu co do przymiotu strony danego postępowania administracyjnego sytuacja, kiedy jako organ podmiot ten nie orzekał a decyzja kończąca to postępowanie nakłada na niego obowiązki, choćby nawet te obowiązki wynikały z zadań mu powierzonych jako statio fisci Skarbu Państwa.

W tym miejscu wskazać należy, iż analiza uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt: OPS 1/03 prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, którą kierował się Naczelny Sąd Administracyjny określając zasadę konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości był fakt, że połączenie w osobie prezydenta miasta na prawach powiatu licznych funkcji, nie może powodować pozbawienia gminy statusu strony w postępowaniu tylko dlatego, że ustawodawca skupił w jednej osobie funkcję organu administracji publicznej zobligowanego do wydania aktu administracyjnego i funkcję reprezentanta osoby prawnej mającej interes prawny w takim postępowaniu. (Cyt.: " (...) skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę."). Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zasługuje na ochronę i w przypadku takiej kolizji funkcji i ról prezydenta miasta na prawach powiatu, jaka występuje przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, należy prawo to zagwarantować dostępnymi w kodeksie postępowania administracyjnego środkami.

W tym stanie rzeczy stanowisko organu należy uznać za błędne. Prezydent Miasta , mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej - ale w tej konkretnej sprawie nie wykonujący tych zadań (przynajmniej w zakresie władczym, poza obowiązkiem zapłaty odszkodowania) jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość która stała się przedmiotem własności gminnej. Postępowanie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego jednostki jaką prezydent reprezentuje tj. jej sfery praw i obowiązków. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot należy więc uznać za wadliwe.

Ponieważ podlegające ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jedynie umorzenia postępowania odwoławczego Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących samego obowiązku nałożonego na Prezydenta tj. zapłaty odszkodowania. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozstrzygana w postępowaniu wpadkowym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.