Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 179/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt II SA/Wr 179/15 | , [pic], WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, Dnia 5 maja 2015r., , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Tomasz Klasło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015r., sprawy ze skargi E. K., na decyzję Wojewody D., z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę istniejącego otworu okiennego, na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi, , uchyla zaskarżoną decyzję;, stwierdza, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu;, III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów, postępowania., ,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej - k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N., reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty uchylił decyzję Starosty D. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. K. pozwolenia na przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do lokalu użytkowego w budynku usytuowanym w N. przy ul. [...] (dz. nr 224/5 i 231, obręb [...]) i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do lokalu użytkowego w budynku usytuowanym w N. przy ul. [...].

Wskazane decyzje zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym.

E. K. wnioskiem z dnia 5 maja 2014 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę na zamierzenie inwestycyjne polegające na przebudowie istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w N.. Starosta D. zawiadomieniem z dnia 27 maja 2014 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń kierowane we wskazanym zawiadomieniu przyniosło skutek w postaci pisma z dnia 3 czerwca 2014 r., w którym pięciu lokatorów przedmiotowego budynku wyraziło stanowisko, że ,,nie wyrażają zgody na zmiany budowlane". W związku z powyższym organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia w terminie 7 dni ,,wiążącej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej (w dołączonej do wniosku uchwały z 2013 r. niektóre osoby podpisujące się ,,za" uchwałą teraz wnoszą sprzeciw)".

W odpowiedzi na wezwanie ustanowiony przez inwestorkę pełnomocnik w piśmie datowanym na 18 czerwca 2013 r. podał, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej załączona do wniosku jest jednoznaczna, wiążąca i nie budzi żadnych wątpliwości, natomiast osoby lub wspólnota powinny przedstawić dokument, który unieważnia uchwałę.

W takim stanie rzeczy Starosta D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą wskazując w podstawie prawnej m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany autorstwa mgr inż. J. Ł. i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do lokalu użytkowego w budynku usytuowanym w N. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 224/5 i 231 (schody), obręb [...]. Na uzasadnienie decyzji przytoczono treść przepisów prawa materialnego oraz przebieg postępowania. Organ I instancji przyjął, że realizacja projektowanej inwestycji jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...]r., nr [...] o warunkach zabudowy a wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone w wyżej cyt. decyzji oraz w art. 32 ust. 1 i 4 art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest warunkiem koniecznym do wydania wnioskowanej decyzji. Starosta D. odniósł się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podnoszonej przez lokatorów budynku braku zgody na inwestycję i uznał, że inwestorka przedłożyła względem zgody na inwestycję uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Uchwała w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę lokalu może być zmieniona, ale poprzez podjęcie nowej uchwały, która uchylałaby poprzednią. Wtedy właściciel mógłby ją zaskarżyć do sądu, Wspólnota jednak nie dostarczyła uchwały uchylającej zatem Wspólnota jest związana uchwałą, która nie została skutecznie podważona. Dodatkowo organ przytoczył wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), gdzie wskazano, że ,,nie jest dopuszczalne w dowolny sposób cofanie zgody na dokonywanie tego rodzaju czynności, na jakie strona wyraziła zgodę w pierwszej uchwale. Uchwała wspólnoty mieszkaniowej kreująca prawo na rzecz określonego adresata nie może być dowolnie zmieniana lub uchylana kolejną uchwałą w myśl konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych".

Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej oprotestował powyższą decyzję odwołaniem, w którym zamieszczono żądanie jej uchylenia. Uzasadniając wniesiony środek odwoławczy podano, że w toku postępowania pięciu członków Wspólnoty Mieszkaniowej złożyło pismo, w którym nie wyrazili oni zgody na zmiany budowlane, co podyktowane jest faktem, iż przedmiotowy budynek jest zabytkiem architektury mieszczańskiej i [...] r. wpisano go do rejestru zabytków pod nr [...]. Nieruchomość wpisana do rejestru zabytków podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej, dlatego też Wspólnota Mieszkaniowa nie rozumie decyzji Konserwatora Zabytków, który winien dbać o zabytki, a wyraził zgodę na przeprowadzenie prac polegających na przebudowie istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi. Przeprowadzenie tych prac zmieni całkowicie wygląd zewnętrzny budynku - oszpecając go. Dodatkowo budynek ma już ponad 100 lat, jest cały popękany i każda ingerencja w elementy konstrukcyjne powoduje osłabienie ścian i dalsze pękanie. Odwołujący się zwrócił uwagę na sukcesywnie przeprowadzane prace remontowe celem ratowania budynku, zaś do odwołania załączono uchwałę właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej.

Wojewoda D. na skutek rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] dokonał reformacji oprotestowanej decyzji w ten sposób, że uchylił decyzję organu I instancji i orzekając w sprawie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do lokalu użytkowego w budynku usytuowanym w N. przy ul. [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał istotne elementy dotychczasowego postępowania oraz decyzji Starosty D. oraz przepisy Prawa budowlanego wskazujące na powinności organu związane z decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie odniósł się do stanu faktycznego ukształtowanego wniesionym odwołaniem i przyjął, że inwestor łącznie z wnioskiem przedłożył uchwałę właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] wyrażającą zgodę na wykonanie wejścia do lokalu użytkowego od strony [...] w miejscu istniejącego otworu okiennego.

Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), ogół właścicieli lokali tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z treści art. 22 ust. 2 tej samej ustawy wynika, że wykonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, wymaga zgody w formie uchwały właścicieli lokali o wyrażeniu zgody na dokonanie tej czynności. Jednocześnie ustawodawca, podając przykłady takich czynności, wskazał między innymi na udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Zatem, osoba ubiegająca się o pozwolenie na budowę, którego zakres obejmuje część wspólną budynku wielorodzinnego, jest zobowiązana uzyskać stosowną zgodę wspólnoty mieszkaniowej, wyrażoną w drodze uchwały.

Wojewoda D. potwierdzając złożenie przez inwestora wraz z wnioskiem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały zauważył, że do odwołania od decyzji Starosty D. załączono uchwałę właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i podał, że ,,Z treści tej uchwały wynika, że właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w N. nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję. Dodatkowo według § 3 tej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, traci moc uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2013 r."

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wykluczył możliwość zakwestionowania uchwały w prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przy czym odwołując się do treści art. 25 ustawy o własności lokali wskazano właściwość w tej materii sądu powszechnego. Jednocześnie zwrócono uwagę na konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako jednej z koniecznych przesłanek do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie Wojewody D. nie ma znaczenia fakt, że w momencie składania wniosku inwestor dysponował zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż przed zakończeniem postępowania w przedmiotowej sprawie została ona wycofana.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się inwestorka E. K., która w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o jej uchylenie podnosząc przy tym zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący sprawy i niezapoznanie jej z materiałem dowodowym przed wydaniem tej decyzji, oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 32 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w ocenie skarżącej decyzja Starosty D. z dnia [...] r. nie narusza prawa.

W motywach skargi skarżąca uzasadniając swoje stanowisko zwróciła uwagę na fakt, że jej zdaniem Starosta D. w decyzji z dnia [...] r., nr [...] stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. nr [...] o warunkach zabudowy a wniosek inwestora spełnia wymogi określone przepisami Prawa budowlanego. Przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę uzyskała ona decyzję D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a także miała zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w postaci uchwały z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Wobec pisma niektórych mieszkańców Wspólnoty nie wyrażających zgody na inwestycję Starosta D. badał tę sprawę i uznał, że ,,skoro wspólnota podjęła wcześniej uchwałę, w której większość właścicieli udzieliła na to zgodę, to zmiana stanowiska niektórych członków wspólnoty bez zmiany wcześniejszej uchwały, nie wywołuje skutków prawnych".

Kwestionując stanowisko Wojewody skarżąca zanegowała prawidłowość dokonanej oceny uchwały właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], ponieważ jej zdaniem treścią uchwały nie jest odmowa zgody na inwestycję lecz wyrażenie zgody na przebudowę części nieruchomości wspólnej polegającą na przebudowie istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy w lokalu użytkowym usytuowanym w N. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 224/15 obręb [...].

Kolejne argumenty skargi dotyczą funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] ponad rok, zatem nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany już wyrażonej zgody, co potwierdza się orzeczeniem sądu powszechnego odnoszącym się do ochrony praw nabytych. Ponadto skarżąca zwraca uwagę na niemożliwość funkcjonowania lokalu, który nie posiada samodzielnego wejścia oraz naruszenie jej interesów majątkowych skarżącej poprzez poniesione nakłady finansowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie uznając, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w sprawie.

Na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. ustanowiony przez skarżącą profesjonalny pełnomocnik oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku instancyjnego postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w tym miejscu podkreślić należy, że z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), wynika zasada, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D., która w oparciu o wskazaną podstawę prawną w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy polegające na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju decyzje w doktrynie zwykło się nazywać decyzjami merytoryczno-reformatoryjnymi - (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2004 r., s. 281). Treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Podstawą do stosowania tzw. decyzji reformatoryjnej jest w szczególności uznanie przez organ, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, czyli postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna); por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32). Innym przypadkiem skutkującym wydaniem takiej decyzji jest ustalenie przez organ II instancji, że mimo prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, (na chwilę jej wydawania), na etapie postępowania odwoławczego ujawniono tego rodzaju okoliczności, które ową decyzję niejako dezaktualizują w stopniu wykluczającym pozostawienie jej w obrocie prawnym. Organ II instancji wiąże bowiem zasada przestrzegania prawa rozumiana w tej sytuacji jako uwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego.

W sensie materialnoprawnym przedmiotem zapadłych w toku postępowania decyzji było rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Podstawą materialnoprawną tych decyzji był art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 35 ust. 1 ustawy ustawodawca nałożył na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia m.in.:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (która weszła w życie 11 lipca 2003 r.) i dotychczasowy obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane złagodzono poprzez nakazanie inwestorowi złożenia oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru, pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Przechodząc do oceny legalności wydanych rozstrzygnięć na tle wskazanych przepisów prawa materialnego przyjąć należy, że Starosta D. poza sprawdzeniem zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz zawartości projektu budowlanego, względem dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane dysponował załącznikiem do wniosku w postaci uchwały właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia [...] marca 2013 r., gdzie w § 1 pkt 1 wskazano, że ,,właściciele lokali mieszkalnych przy ul. [...] w N. wyrażają zgodę na wykonanie wejścia do lokalu użytkowego od strony [...] w miejscu istniejącego otworu okiennego". Jakkolwiek przed wydaniem decyzji organ I instancji na skutek interwencji lokatorów powziął wątpliwość, co do bytu prawnego przedmiotowej uchwały, poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku, (pismo z dnia 10 czerwca 2014 r.), zweryfikowano to zagadnienie pozytywnie dla inwestora i m.in. na tej podstawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na etapie postępowania drugoinstancyjnego łącznie z odwołaniem przedłożono potwierdzoną za zgodność kopię uchwały właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. W oparciu o tę uchwałę Wojewoda D. uznał, że ,,z treści tej uchwały wynika, że właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w N. nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję. Dodatkowo według § 3 tej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, traci moc uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2013 r."

W ogólności stwierdzić trzeba, że Wojewoda D. w treści zaskarżonej decyzji wyraził słuszną tezę o braku możliwości zakwestionowania uchwały w postępowaniu administracyjnym wskazując w tym względzie właściwość sądu powszechnego. Niemniej jednak zwrócić należy uwagę, że przedłożona organowi administracji architektoniczno-budowlanej uchwała związana jest z jednym z kluczowych aspektów badanych przez organ, a mianowicie tytułem prawnym inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei oświadczenie składane przez inwestora ubiegającego się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę podlega weryfikacji organu na identycznych zasadach jak każdy inny dowód w toku postępowania administracyjnego. Na analogicznych zasadach należy oceniać uprawnienia kontrolne organu względem innego niż oświadczenie wnioskodawcy dokumentu czy dowodu dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dla porządku w tym miejscu przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze prawa prezentowane były początkowo poglądy, że organ prowadzący postępowanie nie posiada, co do zasady, kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia, a jeżeli nabierze wątpliwości co do zgodności oświadczenia z prawdą, to winien zwrócić się do organów ścigania o wyjaśnienie tej kwestii (tak m.in. J. Dessoulavy-Śliwiński w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja Z. Niewiadomskiego; 2. wydanie C.H. Beck, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Wr 286/05, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takich wniosków prowadziła przede wszystkim wykładnia celowościowa ww. przepisu i przyjęcie, że skoro ustawodawca zastąpił obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane obowiązkiem złożenia oświadczenia o posiadaniu takiego prawa to ograniczył rolę organu architektoniczno-budowlanego do badania prawidłowości tego oświadczenia jedynie pod względem formalnym. Miało to także przyśpieszyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Obecnie, głównie z uwagi na liczne nadużycia prawa przez potencjalnych inwestorów, przyjmuje się w orzecznictwie, iż oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane ma charakter jedynie dowodowy. Organ może zatem ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści. Taki obowiązek, w ocenie Sądu, spoczywał na organie administracji również w niniejszej sprawie.

Jak już zaznaczono oczywiste jest, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do weryfikowania uchwały właścicieli lokali, gdyż prowadziło by to na naruszenia kompetencji przypisanych sądowi powszechnemu, jednak jego zadaniem jest ocena treści tejże w kontekście skutku rozumianego jako wyrażenie lub też nie zgody na planowane zamierzenie budowlane. Z uzasadnienia decyzji Wojewody D., zdaniem składu orzekającego Sądu wynika jednak, iż doszedł on do wysoce wątpliwej, by nie rzec sprzecznej z treścią uchwały konkluzji, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję i traci moc uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.

Zarówno uchwała [...] z dnia [...] marca 2013 r. jak i uchwała z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] posiadają bardzo zbliżoną treść, gdyż podjęte one zostały w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Różnica polega w szczególności na tym, że pierwsza ze wskazanych uchwał została przyjęta większością głosów, zaś drugiej nie przyjęto (za przyjęciem głosowało 29,07% ,,udziałów’’ zaś przeciw uchwale 58, 51 ,,udziałów". Skoro więc w stosunku do uchwały nr [...] większość głosowała przeciwko jej przyjęciu, następstwem tego faktu jest też poważna wątpliwość co do przyjęcia zapisu zamieszczonego w § 3 pkt 2 o brzmieniu ,,Traci moc uchwała nr [...] z dnia [...].03.2013 r." Wojewoda D. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przyjmując, że wcześniejsza uchwała, pozytywnie opiniująca zamysł inwestora, została skutecznie uchylona. Sąd nie podziela takiego stanowiska, bowiem nie wynika ono z przedłożonych łącznie z aktami administracyjnymi uchwał. W toku postępowania organ I instancji stając przed podobnym dylematem prawidłowo wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, zaś Wojewoda D. w zbliżonej sytuacji podjął się samodzielnej oceny treści uchwały lecz zadaniu temu nie sprostał. Niejednoznaczność zapisów uchwały w kontekście wyników przeprowadzonego nad jej przyjęciem głosowania nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do bytu prawnego uchwały z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Rodzi się zatem problem z oceną spełnienia przez potencjalnego inwestora wymogu wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wypracowane stanowisko organu II instancji jest co najmniej przedwczesne, ponieważ Wojewoda D. niejako ,,założył", że wydana w sprawie kolejna uchwała zawierająca zapis dotyczący utraty mocy uchwały wcześniejszej kwestię uprawnienia do dysponowania nieruchomością rozstrzyga jednoznacznie. Założenie takie jest oczywiście słuszne, o ile jednoznaczna i czytelna jest treść samej uchwały. W niniejszym przypadku takiej pewności mieć jednak nie można. Skoro bowiem większościowym stosunkiem głosów uchwały nie przyjęto, nader wątpliwe jest przyjęcie zapisów dotyczących skutecznego uchylenia wcześniejszej uchwały (z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]). Mając na uwadze literalną treść zapisów uchwały do takich wniosków dojść nie można. Skutek nieprzyjęcia uchwały obejmuje bowiem wszelkie jej zapisy, w tym także dotyczące utraty mocy obowiązującej wcześniejszej uchwały. Trudno w tym miejscu oceniać wolę uczestników głosowania nad przyjęciem uchwały, przy mocno sprzecznej wewnętrznie treści uchwały, czy niejasności jej zapisów odnośnie skutków nieprzyjęcia uchwały dla ustaleń zamieszczonych w § 3 uchwały.

Skutkiem ujawnionych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości jest konieczność przyjęcia wadliwości proceduralnej postępowania drugoinstancyjnego, w szczególności co do stosowania zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a.. Nie można bowiem przyjąć, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony wszechstronnie i wyczerpująco. Nie można również nie zauważyć, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją reformacyjną. Wojewoda D. m.in. w oparciu o załączony do odwołania dokument uchylił wcześniejszą decyzję i merytorycznie orzekł w sprawie. Zatem organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o dokument, którego treść jest niejasna, jednak sam organ nie dostrzegł owej niejasności i nie poczynił w tym zakresie stosownych rozważań, w ramach których wykazał by dlaczego uznał iż poprzednio podjęta uchwała nie obowiązuje.

Pozostają w kręgu rozważań związanych z uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej podjętej w 2014 r. zaznaczyć trzeba, że jak wynika z załączonej do odwołania kserokopii uchwały, wnioskodawczyni E. K. nie brała udziału w głosowaniu nad uchwałą nr [...]. Wojewoda D. prowadząc korespondencję ze Wspólnotą Mieszkaniową odnośnie usunięcia braków formalnych odwołania i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, nie zapoznał uczestniczki postępowania z nowym dowodem w sprawie. Skoro ów nowy dokument legł u podstaw decyzji drugoinstancyjnej istniała bezwzględna konieczność umożliwienia zapoznania z nim strony postępowania. Dla organu decyzyjnego powinność taka wynika z norm prawnych wynikających z treści art. 7 i art. 77 k.p.a.

Na koniec przyjdzie zwrócić uwagę na mankamenty postępowania odwoławczego związane z pominięciem przez Wojewodę D. faktu ustanowienia przez stronę pełnomocnika - art. 32 k.p.a. Wnioskodawczyni łącznie z wnioskiem złożyła pełnomocnictwo dla J. Ł. do reprezentowania jej ,,przed urzędami w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji (...)". Organ I instancji wszelką korespondencję kierował do pełnomocnika, zaś Wojewoda D. pominął pełnomocnika. W treści pełnomocnictwa co prawda nie wskazano czy zostało ono udzielone do postępowania pierwszoinstancyjnego czy obejmuje też postępowanie odwoławcze. Skoro jednak wskazano w nim wprost, umocowanie do działania przed ,,urzędami" w ,,sprawie" - należy zakładać, że wolą mocodawczyni było ustanowienie pełnomocnika w danej sprawie przed wszystkimi organami, (urzędami) zajmującymi stanowisko w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji pełnomocnik został też ustanowiony do reprezentowania strony w postępowaniu drugoinstancyjnym. Skutek pominięcia pełnomocnika w sprawie jest tożsamy z pominięciem strony i powoduje wadliwość postępowania i wydanego w jego toku rozstrzygnięcia. Gdyby nawet organ II instancji nabrał wątpliwości co do zakresu umocowania, a zdaniem Sądu taka może istnieć, winien rozstrzygnąć tą sprawę poprzez uzyskanie wyjaśnień od samej mocodawczyni.

Konkludując - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i dotyczyła wskazanych przepisów k.p.a., zaś uchybienie miało miejsce w stopniu istotnie wpływającym na kształt wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji. Z tych względów zaskarżone rozstrzygnięcie należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien w szczególności podjąć czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia aktualnego stanowiska Wspólnoty względem planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz zakresu udzielonego pełnomocnictwa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 wskazanej ustawy.