Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2385/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 400 j ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie odwołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] oraz w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. uchyla uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 3. uchyla uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zarządu Województwa [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019r., nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019r. : nr [...] w sprawie odwołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] oraz nr [...] w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2019r. Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Rada Nadzorcza WFOŚiGW) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa [...] (dalej: Zarząd Województwa) o odwołanie członka Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] (dalej członka Zarządu WFOŚiGW). W § 1 uchwały, został zawarty wniosek do Zarządu Województwa o odwołanie z dniem [...] marca 2019r. M. R. ze stanowiska Prezesa Zarządu WFOŚiGW. Tego samego dnia Rada Nadzorcza WFOŚiGW podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa o powołanie członka zarządu WFOŚiGW. W § 1 tej uchwały Rada Nadzorcza WFOŚiGW zawnioskowała o powołanie z dniem [...] marca 2019r. A. K. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW.

Zarząd Województwa w dniu [...] marca 2019r. podjął uchwały: nr [...] w sprawie odwołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr [...] w sprawie powołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW.. W § 1 uchwały nr [...] Zarząd Województwa odwołał M. R. ze stanowiska Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dniem [...] marca 2019r. Następnie uchwałą nr [...] Zarząd Województwa powołał, z dniem [...] kwietnia 2019r., A. K. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW.

W dniu [...] marca 2019r. Rada Nadzorcza WFOŚiGW. podjęła uchwałę nr [...], którą odwołano z dniem [...] marca 2019r. M. R. ze stanowiska Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz uchwałę nr [...], którą powołano z dniem [...] marca 2019r. na stanowisko Prezesa zarządu WFOŚiGW A. K. Rada Nadzorcza powołania i odwołania członka zarządu WFOŚiGW dokonała na podstawie art. 400j ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, uznając że Zarząd Województwa [...] dokonał czynności odwołania i powołania członka Zarządu WFOŚiGW niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2019r. (nr wskazany na wstępie) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w sprawie odwołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW i nr [...] w sprawie powołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru odwołał się do brzmienia przepisu art. 400j ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wskazał, że co prawda Zarząd Województwa odwołał i powołał członków Zarządu WFOŚiGW, mieszcząc się w ustawowym 7-dniowym terminie, jednakże zrobił to niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW. Wniosek Rady Nadzorczej WFOŚiGW obejmował bowiem nie tylko kwestie personalne ale też termin, z jakim powołanie i odwołanie powinno nastąpić. Dzień odwołania zawnioskowany przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW to [...] marca 2019r., a dzień powołania to [...] marca 2019r. Natomiast Zarząd Województwa wskazał w podjętych uchwałach odpowiednio [...] marca 2019r. i [...] kwietnia 2019r.

Zdaniem Wojewody przepis nakazujący Zarządowi Województwa odwoływanie i powoływanie członków zarządu zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu dotyczy nie tylko kwestii personalnych ale też terminów, z którymi te czynności mają wywrzeć skutek. Tym samym zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że zgodnie z art. 400j ust.2a P.o.ś. Rada Nadzorcza WFOŚiGW została uprawniona jedynie do wskazania kandydatów na wnioskowane stanowisko, nie zaś do określenia daty nawiązania czy też rozwiązania stosunku pracy. Wskazany przepis zawiera bowiem sformułowanie "zgodnie z wnioskiem" , co należy interpretować dosłownie. A zatem jeżeli wniosek taką datę zawiera to zarząd województwa jest tą datą związany.

Zdaniem organu nadzoru, powyższe oznacza, ze uchwały [...] i [...] Zarządu Województwa [...] z [...] marca 2019r. w sposób istotny naruszyły art. 400j ust.2 P.o.ś., gdyż dokonano odwołania i powołania członka Zarządu, niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW z dnia 28 lutego 2019r. zawartym w uchwałach nr [...] i [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nie zgodził się Zarząd Województwa [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wskazane wyżej rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z [...] lipca 2019r. w całości i zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 400 ust.2 P.o.ś, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten determinuje dla zarządu województwa nie tylko termin wydania aktu odwołania i powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej funduszu, ale jednocześnie konkretyzuje termin, z którym czynności te mają wywrzeć skutki prawne.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Dodatkowo wniesiono również o uchylenie w całości uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW w [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...] – o odwołaniu z dniem [...] marca 2019r. M. R. ze stanowiska Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr [...] – o powołaniu z dniem [...] marca 2019r. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW A.K.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem zaskarżenia objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność dwóch uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...] i nr [...] w sprawie powołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...]. Wojewoda, korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (jt. Dz.U. z 2019r., poz. 512), dokonał we własnym zakresie oceny legalności przedmiotowych uchwał, uznając je za sprzeczne z art. 400j ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (jt. Dz. U z 2018 poz. 799 z późn. zm.- dalej P.o.ś.) i wyeliminował je z obrotu prawnego. W związku z tym kontroli Sądu podlega zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc dokonana przez Wojewodę ocena zakwestionowanego przepisu, którego prawidłowe rozumienie wpływa na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym ocena ta wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych województwu kompetencji prawotwórczych. Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że żaden z organów administracji publicznej nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa. Na uwadze należy mieć też, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby realizowała cel jakiemu ma służyć oraz nie naruszała innych przepisów aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W rozpoznawanej sprawie podstawa prawna do wydania zakwestionowanej uchwały została określona w art. 400j P.o.ś. Stosownie do tego unormowania zarząd województwa uprawniony został do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zgodnie z wnioskiem zarządu wojewódzkiego funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2a tego artykułu – jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje rada wojewódzkiego funduszu środowiska i gospodarki wodnej. Przepis ten determinuje dla zarządu województwa termin wydania aktu powołania zgodnego z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Przy czym z unormowań tych wynika, że rada została uprawniona jedynie do wskazania kandydatów na wnioskowane stanowiska nie zaś określania daty nawiązania czy też rozwiązania stosunku prawnego. Unormowania te nie konkretyzują w ogóle z jaką datą akt powołania ma skutki prawne wywołać.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowe akty powołania i odwołania wywołują dwojakie skutki prawne, zarówno w sferze prawa administracyjnego, ale także w sferze prawa pracy.

Dla odkodowania normy prawnej zawartej we wskazanych wyżej przepisach należy zatem sięgnąć do wykładni systemowej i ustalić znaczenie art. 400j ust. 1- 2a powołanej ustawy, tak aby nie było sprzeczności z innymi normami pozostającymi w systemie prawa, w tej sprawie z art. 68 § 1 k.p. W związku z tym należy uznać, że prawo określenia terminu nawiązania i rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania należy do podmiotu dokonującego powołania. Skoro zaś w świetle treści art. 400j ust. 3 p.o.ś. powołanie lub odwołanie ze stanowiska stanowi nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, to do przedmiotowego powołania ma zastosowanie art. 68 § 1 k.p. in fine, który uprawnia do określenia w akcie powołania terminu nawiązania stosunku pracy lub rozwiązania stosunku pracy późniejszego niż dzień doręczenia powołania, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (podobnie NSA w wyroku: sygn.II OSK 1888/18 z dnia 2 października 2018r, sygn. II OSK 2074 z 29 sierpnia 2018r. – publ na stronie - https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie wyrażone już w orzecznictwie stanowisko, wskazany przez ustawodawcę 7 dniowy termin biegnie dla wydania aktu powołania nie zaś nawiązania od razu stosunku pracy, który z różnych przyczyn może nie być możliwy do wykonania w tak krótkim czasie.

Z tych powodów zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 400j ust. 2 P.o.ś. Odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy zgodnie z tymi unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznania bezpodstawności przypisania kwestionowanej uchwale naruszenia prawa, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 512) i stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Jednakże, o co słusznie wnosi skarżący, samo wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było wystraczające do końcowego załatwienia sprawy. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są objęte wszystkie rozstrzygnięcia (akty) wydane w ramach danej sprawy. W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000r., sygn. FPS 12/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (por. także wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 959/10; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 832/14; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1874/15 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też należy rozumieć zwrot "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a, czy "granice sprawy" w ujęciu art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Działania takie mają służyć zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzeniu takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował w danej sprawie żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także aktów powołania i odwołania wydanych przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW w [...] w dniu [...] marca 2019r. o numerach [...] i [...] r. Należy bowiem podkreślić, że gdyby Sąd nie dokonał uchylenia wskazanych powyżej uchwał Rady Nadzorczej NFOŚiGW, to wskutek uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym pozostawałyby różne, sprzeczne ze sobą akty powołania i odwołania, odnoszące się do tego samego przedmiotu i tych samych podmiotów, to jest akty Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019r., dotyczące powołania tej samej osób oraz odwołania tej samej osoby, których dotyczą wskazane wyżej uchwały Rady Nadzorczej NFOŚiGW z [...] marca 2019r.

Na zakończenie, mając na względzie powołanie się zarówno w odpowiedzi na skargę jak również podczas rozprawy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 maja 2019r. sygn. II OSK 1024/19, Sąd podzielając co do zasady zawarte we wskazanym wyroku stanowisko wskazuje, iż odnosi się ono do odmiennych kwestii. Przedmiotem tamtego postępowania było rozstrzygnięcie bezpośredniej możliwości zaskarżenia przez zarząd województwa uchwał podjętych przez WFOŚiGW. Natomiast przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody (organu nadzoru), który co wprost wynika z art.400r ust. 10 P.o.ś. jest jednocześnie organem nadzoru nad WFOŚiGW, który zobligowany jest do orzekania o unieważnieniu uchwał rady nadzorczej WFOŚiGW niezgodnych z prawem w całości albo w części w terminie 14 dni od ich przedłożenia (art. 400r. ust.10 w zw. z ust. 4 P.o.ś.). Przy czym jak wynika z art. 400r. ust. 8 P.o.ś po upływie wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwał rady nadzorczej WFOŚiGW, może ją jednak zaskarżyć do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie oraz kierując się przesłankami wskazanymi już powyżej Sąd w niniejszej sprawie uznał za konieczne wyeliminowanie niniejszym wyrokiem również wskazanych powyżej uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW podjętych w tym samym przedmiocie kierując się zapisem art. 135 p.p.s.a..

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..