Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 222/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Stanisław Biernat (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2275/05 w sprawie ze skargi A. T. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej[...] w przedmiocie przyjęcia na aplikację notarialną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2275/05, po rozpoznaniu skargi A. T. (zwanego dalej: skarżącym) na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (zwanej dalej: Krajową Radą lub KRN) z 20 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy mianowania A. T. aplikantem notarialnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchylił uchwałę Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy mianowania aplikantem notarialnym Izby Notarialnej w P.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. A. T. w sierpniu 2002 r. przystąpił do konkursu na aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w P. Uchwałą nr [...] z 7 września 2002 r. Rada Izby Notarialnej w P., na podstawie art. 35 pkt 3 w związku z art. 71 § 3 oraz art. 73 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, zwanej dalej: p. o n.), przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 77, poz. 829), zwanego dalej: rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości, a także art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) odmówiła mianowania A. T. aplikantem notarialnym ze względu na uzyskanie przez niego zbyt małej liczby punktów w pisemnej części postępowania konkursowego i niedopuszczenie go do części ustnej konkursu.

Skarżący wniósł do Krajowej Rady Notarialnej odwołanie, podnosząc że Prawo o notariacie nie określa zakresu konkursu na aplikację notarialną, a upoważnienie do wydania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości ustanowione w art. 71 § 4 tej ustawy nie obejmuje prawa do określenia treści tego konkursu. W związku z tym, zdaniem skarżącego, przepis art. 71 § 3 p. o n., na który powołuje się Rada Izby Notarialnej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, uzależniający mianowanie na aplikanta notarialnego od przeprowadzenia konkursu, którego zakres nie został określony w żadnym legalnym akcie powszechnie obowiązującym, narusza konstytucyjny wymóg by wszelkie wyjątki od zasady swobody wyboru i wykonywania zawodu były określane w ustawie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych samych względów skarżący uznał, że konstrukcja zawarta w art. 71 § 3 p. o n. narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto, zdaniem A. T., przepis ten narusza również zasadę określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że posłużenie się zwrotem "konkurs", bez określenia zakresu materiału obowiązującego na konkursie, powoduje niepewność adresatów tego przepisu - kandydatów na aplikantów - co do ich praw i obowiązków, a zarazem stwarza nazbyt szerokie ramy dla organów stosujących ten przepis, gdyż muszą one zastępować ustawodawcę w zakresie zagadnień uregulowanych w sposób niejasny i nieprecyzyjny. W związku z powyższym test na aplikację notarialną w P. z 23 sierpnia 2002 r. na 120 pytań zawierał około 1/3 pytań z "wiedzy o społeczeństwie". Skarżący stwierdził, że oczywistym jest, że pytania tego typu nie sprawdzają przydatności kandydata do zawodu notariusza, natomiast mogą stanowić pole do rozstrzygania o prawach i obowiązkach nie weryfikując jego faktycznej, prawnej wiedzy. Ponadto podkreślił, że wysoce ocenne jest czy pytania takie można zakwalifikować do pytań z wiedzy o społeczeństwie, czy też do pytań z innej szczegółowej dziedziny.

Skarżący zarzucił również niezgodność pkt VI wzoru ogłoszenia o konkursie, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz § 3 ust. 1 tego rozporządzenia z art. 71 § 4 p. o n. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie określone w art. 71 § 4 p. o n. nie obejmuje prawa ustanawiania ograniczeń liczby aplikantów notarialnych, a tym bardziej prawa do ustanawiania subdelegacji w tym zakresie. Podstawy wprowadzania limitu aplikantów notarialnych nie może stanowić ani § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, ani uchwała samorządu wydana w celu jego wykonania, skoro samo rozporządzenie w tym przedmiocie wydane zostało z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżący podkreślił, że z porównania treści art. 71 § 4 p. o n. oraz brzmienia art. 75 p. o n., na podstawie którego Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia m.in. zakresu egzaminu notarialnego, jednoznacznie wynika, że upoważnienie zawarte w art. 71 § 4 p. o n. nie obejmuje prawa do określenia zakresu materiału obowiązującego na konkursie. Zdaniem A. T., ustawodawca ograniczył zakres materii przekazanej do regulacji w drodze rozporządzenia jedynie do zagadnień proceduralnych, związanych z konkursem dla kandydatów na aplikantów notarialnych. Określenie zakresu materiału obowiązującego na konkursie nie jest, w ocenie skarżącego, elementem trybu przeprowadzania konkursu, lecz należy do sfery zasad materialnych, na podstawie których taki konkurs jest przeprowadzany. Skarżący podniósł, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz pkt VI wzoru ogłoszenia o konkursie, stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, mimo że zostały wydane z powołaniem się na art. 71 § 4 p. o n., nie spełniają wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego przepisy te nie mogą być zaliczone do szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu, a Minister Sprawiedliwości wykroczył poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu.

Skarżący zarzucił również naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż komisja konkursowa przeprowadzała konkurs na aplikację notarialną w składzie niezgodnym z prawem. Z treści protokołu z przeprowadzenia konkursu wynika, że komisja ta składała się z sześciu osób, gdy tymczasem powyższy przepis stanowi, że Rada powołuje komisję w składzie od trzech do pięciu osób.

Ponadto A. T. podniósł zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że uchwała z 7 września 2002 r. została wydana przez Radę, w skład której wchodziły osoby, które powinny wyłączyć się od udziału w postępowaniu.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z 20 maja 2003 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r. oraz uznała się za niewłaściwą do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzut niezgodnego z prawem składu komisji konkursowej nie miał uzasadnienia w obowiązującym wówczas stanie prawnym, bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wynika, ze komisja składa się z 3 do 5 osób wyłonionych spośród notariuszy właściwej izby niebędących członkami Rady oraz z przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości jako przewodniczącego komisji.

W skardze złożonej na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie uchwały Rady Izby Notarialnej w P nr [...] z 7 września 2002 r. jako niezgodnych z prawem lub stwierdzenie ich nieważności, a także o stwierdzenie niezgodności z prawem poprzedzających je uchwał samorządu notarialnego, tj. uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w P. z 15 czerwca 2002 r. dotyczącej powołania komisji konkursowej, a także uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w P. z 16 lutego 2002 r. w sprawie ustalenia limitu przyjęć na aplikację notarialną. Uchwale nr [...] Krajowej Rady Notarialnej skarżący zarzucił, tak jak uchwale Rady Izby Notarialnej w P. nr [...] rażąco naruszającej prawo, naruszenie art. 92 ust. 1, art. 87, art. 65 ust. 1, art. 32, art. 31 ust. 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, a także § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości i art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty oraz argumentację przedstawione w odwołaniu od uchwały Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r.

Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawnych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty A. T. odnoszące się do składu osobowego Rady Izby Notarialnej, w którym podjęła ona zaskarżoną uchwałę, wobec niezaliczenia przez skarżącego konkursu nie mają w sprawie przypisywanego jej znaczenia, gdyż uchwała ta ma w zasadzie charakter deklaratoryjny, potwierdzający niespełnienie przez skarżącego jednej z przesłanek niezbędnych do uzyskania nominacji na aplikanta notarialnego. Ponadto organ podniósł, że odpowiedź na zarzuty o naruszenie Konstytucji RP nie mieści się w zakresie prerogatyw przysługujących Krajowej Radzie Notarialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2004 r., wydanym w trybie art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1271 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r.

Sąd oceniając obie uchwały stwierdził rażące naruszenie przepisów k.p.a. przy ich wydawaniu. Jego zdaniem, błędny jest pogląd Krajowej Rady, że uchwała ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko stan ustalony przez komisję konkursową, w związku z czym nieistotny jest skład osobowy Rady podejmującej uchwałę o odmowie. Sąd podniósł, że członek organu kolegialnego jakim jest Rada Izby Notarialnej podlega wyłączeniu od udziału w całym postępowaniu konkursowym, w którym uczestniczy jego krewny (powinowaty) do drugiego stopnia. W ocenie Sądu, uczestnictwo w organie kolegialnym członka podlegającego wyłączeniu nie da się pogodzić z zasadami praworządności oraz jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje nieważnością podjętej decyzji.

Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja Krajowej Rady dotknięta jest z kolei wadą, niedającą się pogodzić z zasadami praworządności. Orzecznictwo stanowi bowiem, że decyzje organu kolegialnego powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, a decyzja podpisana przez niektórych tylko członków składu rażąco narusza prawo. Uchwała Krajowej Rady, mająca walor decyzji administracyjnej, została podpisana tylko przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, co powoduje jej nieważność.

Krajowa Rada Notarialna wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok w całości, domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi administracyjnemu, który wydał orzeczenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z 20 maja 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r. 2) uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwały nr [...] Krajowej Rady Notarialnej za dotkniętą - zdaniem Sądu - inną wadą proceduralną, co skutkuje jej nieważnością, tj. podpisanie uchwały Krajowej Rady Notarialnej wyłącznie przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Krajowa Rada nie zaprzeczyła, że w składzie Rady Izby Notarialnej w P. znajdowała się osoba podlegająca wyłączeniu z mocy prawa, na podstawie art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże stwierdziła, że trudno przychylić się do poglądu wyrażonego przez Sąd, że udział w składzie organu kolegialnego takiej osoby jest rażącym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością podjętej decyzji. Brak jest bowiem podstaw do jednoznacznego stanowiska pozwalającego stwierdzić, że udział w podejmowaniu uchwały przez jednego z członków organu kolegialnego, podlegającego z mocy prawa wyłączeniu, wpłynął w zasadniczy sposób na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto przepisy k.p.a. przewidują, że w sytuacji wystąpienia powyższej przesłanki, zachodzi konieczność wznowienia postępowania administracyjnego. A zatem ustawodawca przewidział w omawianym przypadku konieczność zastosowania innej instytucji nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji niż ta, na której oparł swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym, nieuzasadnione wydaje się zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej: p.p.s.a.), stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Literatura opowiada się za zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. do sytuacji, w której nie doszło do koniecznego z mocy prawa wyłączenia od udziału w sprawie członka organu kolegialnego.

Ponadto Krajowa Rada Notarialna nie podzieliła poglądu Sądu, jakoby istniało utrwalone orzecznictwo stanowiące, że decyzje organu kolegialnego powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, a decyzja podpisana przez niektórych tylko członków rażąco narusza prawo.

Organ stwierdził również, że dla ustalenia prawidłowości jego postępowania w sprawie A. T., kluczowe znaczenia ma Regulamin Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej, stanowiący załącznik do zarządzenia Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z 27 października 2001 r. Zgodnie z § 18 Regulaminu uchwały Krajowej Rady zapadają zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków Rady. Wyciąg z protokołu z posiedzenia Krajowej Rady z 20 maja 2003 r. wskazuje, że uchwała w przedmiocie odwołania A. T. została podjęta jednogłośnie, w obecności siedmiu członków Krajowej Rady. Należy tym samym stwierdzić, że decyzja administracyjna w przedmiocie rozpatrzenia odwołania A. T. na uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r. została wydana przez Krajową Radę Notarialną z chwilą podjęcia uchwały poprzez akt głosowania. Organ stwierdził, że podpisanie listy obecności przez siedmiu członków Rady spowodowało, że zachowane zostały wszystkie, odnoszące się do podpisu wymogi k.p.a. oraz quorum potrzebne dla jego ważności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2005 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że w składzie Rady Izby Notarialnej w P., podejmującej uchwałę nr [...] w dniu 7 września 2002 r., brała udział osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że akceptacja uczestnictwa w organie kolegialnym członka podlegającego wyłączeniu nie da się pogodzić z zasadami praworządności. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do oceny naruszenia przepisów o wyłączeniu i jego skutków procesowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest uzasadnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że naruszenie tych przepisów stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i powoduje stwierdzenie nieważności decyzji. Naruszenie przepisów o wyłączeniu stanowi wadę procesową, która pociąga za sobą sankcję wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 3 k.p.a. w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione. Sąd uznał, że rozważenia wymagało zagadnienie, jakie konsekwencje dla mocy prawnej decyzji (uchwały) ma naruszenie wymogów formalnych decyzji co do jej podpisania. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego istnieje zgodność co do tego, że podpis jest elementem niezbędnym dla bytu decyzji. Sąd stwierdził, że uchwały podejmowane przez Krajową Radę Notarialną będącą organem kolegialnym, powinny być podpisywane przez wszystkich członków Rady, biorących udział w ich podejmowaniu. Tylko wówczas prawidłowo realizowane jest wymaganie podpisu stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie orzekł, iż zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z 20 maja 2003 r., podpisana tylko przez jej Prezesa, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a więc dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą stwierdzenie jej nieważności.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Krajowej Rady Notarialnej z 20 maja 2003 r. nr [...] oraz uchylił uchwałę Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Natomiast brak podpisów członków Krajowej Rady Notarialnej na uchwale tej Rady powoduje jej nieważność.

Od powyższego wyroku A. T. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany w całości oraz stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Krajowej Rady Notarialnej z 20 maja 2003 r., jak i Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2003 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie, nieustosunkowanie się, nieprzedstawienie w treści uzasadnienia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, które to skutkują nieważnością decyzji oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 2 przez niestwierdzenie nieważności decyzji Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r. mimo naruszenia przez organ przepisów prawa wskazanych w skardze, skutkujących nieważnością postępowania (tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości) pomimo przedstawienia i uzasadnienia takiego zarzutu w skardze, jak i podkreślenia powyższego na rozprawie 5 kwietnia 2006 r., co także oznacza nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istoty sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż skoro już raz NSA oceniał zasadność skargi w odniesieniu do zarzutu nieważności postępowania opartego na podstawie art. 24 k.p.a. i dokonał w tym względzie oceny prawnej, to takie związanie oceną prawną nie pozwala na rozpoznanie pozostałych zarzutów skutkujących nieważnością postępowania, tj. zarzutu skargi odnoszącego się do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (zarzucającego niewłaściwy skład organu), w sytuacji gdy WSA oraz NSA dotychczas w ogóle nie rozpoznawał zarzutu drugiego, odnoszącego się do nieważności postępowania uznając, iż skoro skuteczny jest zarzut pierwszy, to rozpoznanie drugiego nie jest konieczne.

Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w związku z art. 156 k.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA, iż komisja powołana została w składzie zgodnym z przepisami prawa w sytuacji, gdy w rzeczywistości składała się z 6 osób, zaś treść rozporządzenia przewidywała skład komisji do 5 osób, co winno skutkować nieważnością decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. T. stwierdził, że orzeczenie WSA jest błędne, bowiem podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, a w przedmiotowej sprawie trudno uznać, że Sąd tak orzekał, skoro nie odniósł się do drugiego z zarzutów skutkujących nieważnością postępowania. Skarżący podniósł również, że Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku odnieść się do podniesionych przez stronę zarzutów, a zwłaszcza do ustaleń faktycznych. A. T. stwierdził ponadto, że Sąd nie wskazał jak organ miałby dalej postępować, w przypadku uchylenia prawomocnego decyzji.

Skarżący podkreślił także, że związanie Sądu oceną prawną w ramach art. 153 p.p.s.a. co do jednego zarzutu skutkującego nieważnością nie oznacza, że WSA nie powinien odnieść się merytorycznie do pozostałych zarzutów skutkujących nieważnością, zwłaszcza wówczas, gdy Sąd wydając pierwszy wyrok w ogóle nie odniósł się do reszty zarzutów, uznając to za niekonieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się zarówno na zarzutach naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego.

Pierwszy zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę po uchyleniu jego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie rozpoznał wszystkich zarzutów zawartych w skardze dotyczących nieważności decyzji, a także nie zawarł w swoim wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez Radę Izby Notarialnej w P., po uchyleniu uchwały z 7 września 2002 r., nr [...].

Skarżący trafnie zauważa, że stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Takiego wskazania nie zawiera zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo braku takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niewątpliwe jest, że organ administracyjny będzie zobowiązany rozpatrzyć sprawę na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania. Wobec mających miejsce w międzyczasie zmian w unormowaniach prawnych dotyczących organizacji konkursów na aplikację notarialną, właściwość organów należy ustalać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.

Dalsze zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosiły się do nierozpoznania i pominięcia w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestii naruszenia przez Radę Izby Notarialnej w P. przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Zarzuty te zostały sformułowane jako odnoszące się zarówno do naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Trafne jest stanowisko skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był rozpoznać zawarty w skardze zarzut naruszenia przez Radę Izby Notarialnej w P. w uchwale z 7 września 2002 r., nr [...] przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 77, poz. 829). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wszakże, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, to jednak wyrok ten odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości był sformułowany niejasno, w sposób pozwalający na różne interpretacje dotyczące wymaganego składu komisji przeprowadzającej konkurs na aplikację notarialną. W szczególności, w § 7 ust. 1 rozporządzenia była mowa o komisji powoływanej przez radę "w składzie od trzech do pięciu osób wyłonionych spośród notariuszy właściwej izby, niebędących członkami rady". Natomiast, stosownie do § 7 ust. 2 "Przewodniczącym komisji jest przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości." Omawiane przepisy mogły być interpretowane dwojako. Albo tak, jak uważa skarżący, że przewodniczący komisji mieści się w pięcioosobowym składzie komisji powołanym przez radę, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, albo, jak twierdzi Rada Izby Notarialnej w P., że przewodniczący jest szóstą osobą w składzie komisji. Dowodem na istnienie wątpliwości interpretacyjnych może być fakt, że już po wydaniu rozpatrywanej tu uchwały Rady Izby Notarialnej w P. odnośny przepis dotyczący składu komisji został zmieniony i sformułowany inaczej, w sposób wykluczający wspomnianą niejasność. Zmiana ta znalazła się w § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 67, poz.629 ze zm.).

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną nie jest dokonywanie wykładni § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, ale kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec powyższych różnych możliwości interpretacyjnych przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo uchylił zatem uchwałę Rady Izby Notarialnej w P. z 7 września 2002 r., nr [...], ze względu na inne wady, a mianowicie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Według art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów, Sąd orzekł jak w sentencji.