Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1, art.. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") po rozpatrzeniu wniosku Spółki (dalej także: "inwestor", "skarżąca"), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV ze złączami kablowo-pomiarowymi (sieć elektroenergetyczna) na działkach [...].

W uzasadnieniu Burmistrz wywiódł, że co do zasady sieć elektroenergetyczna (a tym samym jej modernizacja czy przebudowa) stanowi inwestycję celu publicznego. Wnioskowana inwestycja spełnia zatem przesłanki określone w definicji inwestycji celu publicznego, a realizowane przez inwestora przedsięwzięcie bezsprzecznie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", tym bardziej, że będzie służyć do zaopatrywania w energię elektryczną przez publicznego operatora istniejącej i przeszłej zabudowy miejskiej o różnych funkcjach użytkowych obiektów budowlanych. Dodał, że planowana jest budowa nowego kabla przez operatora publicznego w celu zapobiegnięcia w przeszłości dywersyfikacji dostaw energii oraz podniesienia konkurencyjności i jakości w zakresie możliwości zaopatrywania w energię elektryczną. Część istniejącej w tym obszarze sieci została wybudowana wiele lat temu

i wymaga modernizacji, konserwacji i budowy z uwagi na długi okres eksploatacji i postęp technologiczny. Poprawa jakości infrastruktury elektroenergetycznej jest inwestycją

o charakterze ogólnospołecznym, a związany z wykonywaniem zadania inwestycyjnego obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ma nadrzędne znaczenie w odniesieniu do słusznego interesu właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania

z nieruchomości w sposób niezakłócony.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Spółka A zarzuciła, że organ pierwszej instancji przypisuje przedmiotowej inwestycji funkcję inwestycji celu publicznego bez właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Burmistrz nie odniósł się do istnienia w terenie sieci oraz ilości zakładów i obiektów mogących ewentualnie uzyskać przyłączenie do planowanej linii, a także nie ocenił powyższych okoliczności w aspekcie interesów wspólnoty lokalnej. Nie wykazał m.in., że celem planowanej inwestycji jest zaopatrzenie w energię elektryczną konkretnych budynków i obiektów ani, że istniejące obiekty wymagają innego zasilania, niż istniejące, co powodowałoby ewentualnie konieczność budowy nowej linii przesyłowej, która zyskałaby przymiot inwestycji celu publicznego. Odwołująca się przyznała, że budowa energetycznej sieci przesyłowej może stanowić cel publiczny, lecz w przypadku budowy nowej sieci przesyłowej, obok istniejącej czynnej sieci, która jest w stanie w pełni zaspakajać nie tylko potrzeby odbiorców istniejących na dzień wydania, ale i ewentualnych budynków i obiektów, które powstaną w przyszłości, przyjęcie takiej tezy jest wadliwe.

W tej sytuacji wyłączony jest automatyzm spełnienia celu publicznego, gdyż celem budowy sieci miało być dostarczenie energii do istniejącego zakładu przemysłowego.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ pierwszej instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego decyzją z [...] r., którą Kolegium (decyzją z [...] r.) uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. ustalił lokalizację ww. inwestycji celu publicznego, a Kolegium decyzją z [...] r., powtórnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że Burmistrz nie wypełnił zaleceń zawartych w ww. decyzjach i nie dokonał ustaleń, pozwalających na zajęcie stanowiska czy zamierzenie to wypełnia warunek znaczenia co najmniej lokalnego, skoro z wniosku wynika, że inwestycja służyć ma jedynie zasileniu istniejącego zakładu produkcyjnego. Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji w tych decyzjach uzupełnienie materiału i odniesienie się do istnienia w terenie sieci oraz ilości zakładów i obiektów mogących ewentualnie uzyskać przyłącze do planowanej linii, a także do oceny tych okoliczności w aspekcie interesów wspólnoty lokalnej. Ponadto zobligowało Burmistrza do uzgodnień z organem wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., gdyż obszar znajduje się w zasięgu głównego zbiornika wód podziemnych [...].

Kolegium przytoczyło treść art. 6 pkt 2 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., definiujących pojęcia "celu publicznego" i "inwestycji celu publicznego". Stwierdziło, że co do zasady sieć energetyczna stanowi inwestycję celu publicznego, lecz nie można przyjmować, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Kolegium zauważyło, że we wniosku z 24 kwietnia 2019 r. Spółka wskazała, że inwestycja ma na celu zasilanie zakładu produkcyjnego, lecz nie podała innych faktów. Również w pismach z 30 czerwca 2021 r. i 21 września 2021 r., korygujących pierwotny wniosek, spółka nie wykazała, skąd wywodzi cel publiczny przedmiotowej inwestycji. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji - bez wzywania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku – uzasadniał realizowanie celu publicznego przez planowaną inwestycję, a ponadto przedstawił jako własną argumentację wyrażoną przez Kolegium

w innej sprawie, dotyczącej przebudowy istniejącej napowietrznej linii energetycznej, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie chodzi o nowy projekt, a nie przebudowę dotychczasowej linii. Kolegium oceniło, że fragment uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, mówiący o dywersyfikacji dostaw energii i konkurencyjności jest niezrozumiały, gdyż spółka nie podnosiła tych kwestii. Stwierdziło, że Burmistrz nie wykazał, że budowa fragmentu (elementu) sieci elektroenergetycznej chociażby pośrednio miała znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu) i służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do konkluzji, że budowa elektroenergetycznej linii kablowej służącej do zaopatrywania w energię elektryczną przez publicznego operatora stanowi inwestycję celu publicznego, chociaż wnioskodawca jest spółką prawa handlowego. Oceniło, że inwestor i organ nie wykazali lokalnego charakteru inwestycji. O ile nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 u.g.n., to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że przedmiotowe zamierzenie ma służyć (nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności. Kolegium podzieliło pogląd, że powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Stwierdziło, że inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci energetycznej w "pole", znajdujące się w zurbanizowanej części miejscowości. Fakt, że w przyszłości

z inwestycji mogą ewentualnie skorzystać jeszcze inni potencjalni odbiorcy (bliżej nieokreślona liczba), nie przesadza sprawy, gdyż nie można stwierdzić, że inwestycja ma znaczenie choćby lokalne.

Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, do jakiej konkretnie działki ma być poprowadzona przedmiotowa sieć. Nie wiadomo też, o jakich ewentualnych i przyszłych odbiorców chodzi ani o jaką istniejącą i przyszłą zabudowę miejską. Załączona do akt sprawy mapa wskazuje, że sieć ma prowadzić przez tereny już zabudowane, a zatem najpewniej uzbrojone w prąd. Zdaniem Kolegium, na obecnym etapie nie można jednoznacznie przesądzić, że wnioskowana inwestycja faktycznie stanowi inwestycję celu publicznego.

Kolegium zarzuciło ponadto, że przekazane przez organ pierwszej instancji akta sprawy nie odpowiadają wymogom wynikającym z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. nr 14, poz. 67, z późn. zm.). Akta nie były bowiem ponumerowane, były wybiórcze

i nie zawierały zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poprzednich decyzji Kolegium, a całość nie tworzyła teczki zgodnie z ww. instrukcją kancelaryjną.

Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do wezwania spółki do uzupełnienia wniosku i wykazania, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego, a następnie przeanalizowania przedmiotu inwestycji, ustalenia i uzasadnienia, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na uznanie, że realizacja planowanej inwestycji stanowi realizację inwestycji celu publicznego, a nie partykularnego interesu jednostki.

W złożonym sprzeciwie Spółka podniosła, że teren, na którym jest projektowana budowa sieci elektroenergetycznej obejmuje działki powstałe po dawnym zakładzie produkcyjnym. Teren ten, jako jeden zakład, posiadał wewnętrzną sieć elektroenergetyczną, stanowiącą własność zakładu produkcyjnego, która zapewniała zasilanie poszczególnych obiektów za czasów funkcjonowania zakładu. Likwidując zakład, syndyk po podziale terenu, sprzedał go zainteresowanym przedsiębiorcom. Wewnętrzna sieć elektroenergetyczna pozostała i ma różnych właścicieli. Odwołująca się, kupując swoją nieruchomość, nabyła od syndyka stację transformatorową 15 kV/ 0,4 kV. Przedsiębiorcy, którzy nabyli nieruchomości chcąc mieć zapewnioną energię elektryczną, są zmuszeni do korzystania z energii dostarczanej przez ten podmiot. Chcąc uniezależnić się od prywatnego przedsiębiorcy i mieć większą pewność zasilania, możliwość wyboru sprzedawcy energii elektrycznej, właściciele dwóch działek wystąpili do skarżącej

o przyłączenie swoich obiektów bezpośrednio do sieci należącej do tego operatora. Realizując dokumentację związaną z przyłączeniem ww. działek, spółka uwzględnia rozwojowy charakter terenu po dawnym zakładzie produkcyjnym i projektuje sieć

o parametrach technicznych umożliwiających dalsze jej rozbudowywanie i przyłączanie kolejnych zainteresowanych osób i przedsiębiorstw.

Spółka zarzuciła, że Kolegium pominęło, iż budowa sieci elektroenergetycznej ma na celu zasilanie kilku podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą mającą znaczenie dla społeczności lokalnej. Trudno bowiem nie uważać za inwestycję o znaczeniu lokalnym budowę sieci elektroenergetycznej, która ma umożliwić działalność i rozwój przedsiębiorstw dających zatrudnienie i zapewniających byt lokalnej społeczności, a swoją produkcją powodujących rozwój regionu. Planowana rozbudowa sieci ma umożliwić przyłączenie kilku przedsiębiorstw, powstałych na terenach dawnego zakładu produkcyjnego. Powołując się na pogląd m.in. tutejszego Sądu i NSA, spółka wywiodła, że inwestycją o znaczeniu lokalnym byłaby również rozbudowa sieci, zapewniająca przyłączenia jednego obiektu, jeżeli służy to społeczeństwu, zapewniając zatrudnienie, produkcję i rozwój regionu. Inwestycja mająca na celu przyłączenie do sieci nawet jednego podmiotu nie przesądza o tym, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9.05.2017 r.,

II OSK 2219/15, wszystkie wyroki są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie

z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15), albo

w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2

i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z omawianego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15.12.2016 r., II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest więc uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Co do zasady - przyczyną kasacyjnego rozstrzygnięcia nie może być naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno więc mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zatem postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji i przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p.".

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Z cytowanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), dalej: "u.g.n.". W art. 6 pkt 2 u.g.n. ustawodawca wymienia wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W konsekwencji, wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest uzależnione od bezspornego wykazania, że

w stanie faktycznym sprawy spełnione są łącznie dwie przesłanki: przedmiot inwestycji (cel) jest zgodny z wymienionymi w art. 6 u.g.n. oraz że podjęte działania mają co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne lub krajowe.

Podzielić należy stanowisko, że nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 13.10.2021 r., II SA/Gd 312/21).

Jednocześnie, należy uwzględnić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2021 r., II OSK 3857/18, że inwestycję należy oceniać z punktu widzenia interesów lokalnej społeczności, tj. zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy

o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.). Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się

w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. NSA podkreślił, mając na względzie zasady proporcjonalności

(art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska), że kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. NSA stwierdził, że art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., którego treść pozwala na przyjęcie, że możliwość zapewnienia pięciu działkom energii elektrycznej ma znaczenie lokalne, bo ma wpływ na określony rozwój gminy na określonym jej terenie. Zauważył również, że nie można co do zasady wykluczyć, że realizowanie przesyłowej linii elektroenergetycznej tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane. Sieć elektroenergetyczna jest systemem instalacji połączonych ze sobą, służącą przecież do przesyłania energii.

Zasadnie więc Kolegium oceniło, że w sprawie istotne jest stwierdzenie, że omawiana przesłanka została spełniona. Nieprawidłowo jednak zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był wyłącznie brak wskazania konkretnych działek i odbiorców, którzy mieliby korzystać z przedmiotowej sieci (poza zakładem produkcyjnym, wymienionym we wniosku z 24 kwietnia 2021 r.), a także niewykazanie przez spółkę, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację inwestycji celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego w sprawie niezbędne jest więc uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego przez uzupełnienie wniosku o argumentację, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację inwestycji celu publicznego.

Niezasadny jest zarzut Kolegium, że ze zgromadzonego materiału nie wynika, jakie konkretnie działki i jakie podmioty mają zostać przyłączone. Z pism pełnomocnika spółki

z 30 czerwca 2021 r. i 21 września 2021 r. oraz aktualizacji do warunków przyłączenia

z 21 czerwca 2021, wynika wprost, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci dwóch działek [...], na których znajdują się zakład produkcyjny i budynek magazynowy. Zamiar przyłączenia tych działek potwierdzają załączone przez inwestora mapy i warunki przyłączenia. Zbędne jest więc prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Kwestia ustalenia, czy i jakie jeszcze inne podmioty będą w stanie faktycznym sprawy korzystać z przedmiotowej inwestycji, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który uzasadniałby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium mogło – jeżeli uznało to za niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy – wezwać inwestora do przedłożenia wyjaśnień w tym zakresie.

Zauważyć należy, że wymogi dotyczące treści wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wniosek taki powinien zawierać: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1); określenie granic terenu objętego wnioskiem (pkt 1a); charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2) oraz w przypadku lokalizacji składowiska odpadów - inne, ściśle określone w pkt. 3 wymogi.

Podkreślenia powtórnego wymaga, że podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 k.p.a. Błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium nie wykazało więc, że w zgromadzonym materiale dowodowym są braki, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy i których usunięcie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie jest możliwe przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że takich braków nie stanowi niezałączenie poprzednich decyzji Kolegium czy naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r.

w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji

w sprawie organizacji zakresu działania archiwów zakładowych.

Jak już wcześniej podniesiono, organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo

w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Kolegium nie uzasadniło, na czym miałaby polegać trudność w usunięciu stwierdzonego naruszenia prawa – które zdaniem organu odwoławczego polega na niewykazaniu przez inwestora warunku istotności inwestycji dla społeczności lokalnej

– i nie wykazało braku możliwości ewentualnego zastosowania w tym celu art. 136 k.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.