Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 385/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2008-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 385/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. S. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wym. 4,50m x 5,0m usytuowanego na działce nr 33 będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w zarządzie trwałym Nadleśnictwa A.

Podstawą prawną decyzji jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy U. obowiązującego w okresie budowy domku letniskowego, gdyż obiekt zlokalizowano w terenie oznaczonym symbolem "O2 RL" i określony jako teren leśny, zadrzewiony, dla którego ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. Usytuowanie obiektu letniskowego jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza legalizację przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. S., domagając się uchylenia decyzji w całości z powodu naruszenia art. 7 k.p.a. Podał, że 1 grudnia 1988r. zawarł z B – użytkownikiem wieczystym umowę dzierżawy na czas nieokreślony nieruchomości w miejscowości T. i opłacał czynsz dzierżawny jak za działkę rekreacyjno-wypoczynkową przeznaczoną pod domki letniskowe. W 1993r. odwołujący postawił domek letniskowy zgodnie z planem i celem dzierżawy. W 2005r. powstał spór o prawidłowość wyznaczonych granic dzierżawionych działek. Z czynności odtworzenia granic wynika, że działka wraz z budynkiem letniskowym znajduje się na dawnej działce nr 7 (obecnie 33) będącej własnością Skarbu Państwa - w zarządzie Nadleśnictwa A. Teren bezpodstawnie zakwalifikowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpodstawnie jako teren leśny, czego dowodzi krótki okres obowiązywania planu do 1 stycznia 2003r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w piśmie z dnia [...] listopada 2007r. do Nadleśnictwa A przyznała, że przedmiotowy grunt jest zajęty na cele rekreacyjne był oznaczony w ewidencji powszechnej przed rewizją granic jako użytki zielone i przeznaczony dla turystyki wędrownej i przywodnej. Podobna funkcja wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy U. Niezrozumiałe jest stanowisko PINB w U., że na obszarach tych przewidziane było tworzenie wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowę urządzeń do hodowli sadzonek drzew, zalesień, szkółek leśnych i tym samym wykluczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych oraz Dyrektor Lasów Państwowych w W. zwrócili się do władz samorządowych o ułatwienie legalizacji samowoli budowlanej. Z uwagi na brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje potrzeba umownego uregulowania zasad korzystania z gruntów należących do Nadleśnictwa A, co jest zgodne ze stanowiskiem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zwartym w piśmie z [...] listopada 2007r., które winny zmierzać do ukazania istniejącego stanu faktycznego i doprowadzić do zawarcia umowy dzierżawy gruntu leśnego na cele masowego wypoczynku zgodnie z sugestią zawartą w piśmie DGPL z dnia [...] października 2007r. nr [...]. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów w tym uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co podkreślił NSA w wyroku z dnia 11.06.1981r. SA 820/81 ONSA nr 2/57/1981. Wobec braku planu należy przyjąć, że tereny przeznaczone są pod turystykę i rekreację i umożliwić dzierżawcom legalizację istniejących domków letniskowych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił odwołanie, ale z innych przyczyn niż podniesiono w odwołaniu i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] uchylił wymienioną na wstępie decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż obiekt wzniesiono w 1993r. Kontrolowany domek letniskowy według definicji zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. jest obiektem budowlanym, bo pełni funkcję użytkową budynku o przeznaczeniu letniskowym. Orzeczona rozbiórka oparta została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. gdyż usytuowanie jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wprowadzało zasadę, że należy badać zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wyprowadzono odmienną wykładnię stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. (wyrok NSA z 18.01.2008r. sygn. akt II OSK 1893/06; wyrok NSA z 6.11.2007 sygn. akt OSK 1454/06). NSA stanął na stanowisku, iż treść art. 37 ust. 1 pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym, wobec czego zwrot "obiekt budowlany lub jego cześć znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji (a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej).

Skargę do Sądu wniósł Nadleśnictwo A , zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia postępowania dowodowego czym naruszono zasadę szybkości postępowania; naruszenie art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jedynie nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, co aprobowane było przez orzecznictwo NSA i nadal jest poglądem akceptowanym w wyrokach WSA i NSA. Zatem organ drugiej instancji był obowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko organu odwoławczego jest zaskakujące, gdyż w sprawach o tożsamym przedmiocie postępowania (tj. nakazania rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr 33 i 32 położonych w T.) ten sam organ nie miał wątpliwości, co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Działka nr 33 w T. oznaczona jest symbolem Ls (oddział 225a) i jest lasem ochronnym, pełni funkcję glebo i wodochronne. Funkcja ta została nałożona decyzją nr [...] Ministra Ochrony środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1999r. Las ten objęty jest ochroną w formie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na terenie tym znajdują się stanowiska roślin gatunków prawem chronionych i zwierząt chronionych ujętych w Dyrektywie Unijnej obszarów "Natura 2000" w sprawie ochrony siedlisk naturowych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992) i dlatego działka nr 33 nie może być przeznaczona pod zabudowę. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości zabudowy przesądza decyzja o warunkach zabudowy. Treści art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że właściciel domku letniskowego takiej decyzji nie otrzyma, gdyż wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co z uwagi na cechy nieruchomości i charakter lasów jest niemożliwe ze względu na treść ustawy o ochronie gruntów leśnych. Przedmiotowa działka nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na zmianę wykładni stosowania art. 37 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. zaprezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest uzasadniona.

Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt wybudowania domku letniskowego o wym. 4,5m x 5m przez B. S. na działce nr 33 będącej w zarządzie trwałym Nadleśnictwa A w 1993r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obiekt posadowiono na płytach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie w odległości 20m od lustra wody Zalewu S.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz. Martysz "Postępowanie administracyjne ogólne" C.H. Beck Warszawa 2003 s.748). Żadne inne wady niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje się chociażby w treści art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika też z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady zobowiązany do dążenia by sprawę administracyjną załatwić merytorycznie.

Zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. nie powinna być jednak rozumiana w sposób formalny, bowiem do uznania, że została ona zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest też, aby te rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, które wydawały decyzje, czynności umożliwiających osiągniecie celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Każda, zatem sprawa powinna nie tylko być rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (wyrok NSA z 20 maja 1998r. sygn. akt IV SA/2058/97 LEX nr 43276).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2000r. sygn. akt V SA102/00 (LEX nr 49869) wyraził pogląd, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy oceniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia zmiana wykładni przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie stosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że nie uległ zmianie stan prawny i stan faktyczny po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy nie miał wątpliwości, co do stanu prawnego i faktycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznej części lub w całości, a po myśli art. 138 § 2 k.p.a. są to wyłączne podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o ten przepis. Obowiązkiem organu odwoławczego było zastosowanie instytucji reformacji i orzec, co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., co wyczerpuje dyspozycję zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Okolicznością bezsporną jest fakt wybudowania obiektu budowlanego w 1993r. bez wymaganego przepisami pozwolenia i dlatego z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie ma zastosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. do bezspornego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym z 1974r. Dla porządku należy dodać, że Prawo budowlane z 1994r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995r.

Z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynika, że ustawodawca w ściśle określonych sytuacjach odsyła do stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974r. Przepis art. 103 ust. 2 został umieszczony w rozdziale 11 pt. "Przepisy przejściowe i końcowe", a zatem interpretacja tych przepisów winna być ścisła, w żadnym wypadku przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynika, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie (taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie) nie stosuje się przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma prawna zawarta w powołanym przepisie intertemporalnym nie zawiera żadnych wyłączeń w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym. W pojęciu przepisów dotychczasowych będą się zawierały i przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Do takich wniosków uprawnia zastosowanie systemowej dyrektywy interpretacyjnej, która zmierza do ustalenia znaczenia i roli odtwarzanej wypowiedzi normatywnej, uwzględniając jej usytuowanie w ramach danego aktu normatywnego, instytucji prawnej, gałęzi prawa lub całego systemu prawa.

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. II OSK 1893/06; sygn. II OSK 1318/06; sygn. II OSK 1454/06 wyrażono pogląd w odniesieniu do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. oceniać należy zawsze według stanu z daty orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. zgodnie, z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowania, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.

Sąd w tym składzie stanowiska zawartego w wyżej powołanych wyrokach nie podziela, gdyż byłoby to równoznaczne z przełamaniem zasady nieretroakcji. Ponadto pogląd zaprezentowany w powołanych sprawach jest rezultatem wykładni gramatycznej pkt 1 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.

Tym zagadnieniem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdził, że wykładnia literalna (gramatyczna) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie może przesądzać o tym, że w kwestii naruszenia prawa budowlanego określającego warunki realizacji inwestycji, a w istocie dopuszczenie się samowoli budowlanej, decydują przepisy z daty budowy, zaś w kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym – uregulowania prawne obowiązujące w dacie orzekania w sprawie. Wymieniony przepis określa sankcję administracyjną, w związku z czym bez względu na to, jak został wyrażony pod względem gramatycznym, istotne znaczenie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego zastosowanie przedmiotowej sankcji (wyrok NSA z 19.12.2006 sygn. akt II OSK 119/06 LEX nr 319415).

Wydaje się, że pogląd ten jest uzasadniony, gdy analizie zostanie poddany cały art. 37 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w ust. 1 tego przepisu zwrot "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy".

W odniesieniu do pojęcia przepisu należy zauważyć, że zgodnie z ustaleniami teorii legislacyjnej za przepisy samodzielne podstawowe można uznać tylko artykuły (gdyż tylko artykuły zachowują ciągłość numeracji w obrębie całego aktu prawnego), natomiast ustępy są przepisami samodzielnymi pochodnymi, bo ich numeracja dokonywana jest w obrębie artykułów i ich identyfikacja współwyznaczana jest przez numer artykułu. Natomiast nie są przepisami w ogóle te, wyróżnienia graficzne w tekście prawnym zwroty, które oznaczane są punktami czy literami. W teorii legislacji wykazano, że te elementy redakcyjne samodzielnych przepisów są jedynie wariantami przepisów samodzielnych. Ich zastosowanie służyć może bądź skrótowości tekstu – pozwalającej łatwiej wyrazić kilka zdań częściowo o tej samej treści, a częściowo różniących się poszczególnymi wariantami – bądź, co najmniej przejrzystości tekstu, dzięki wyeksponowaniu niektórych elementów danego zdania (S. Wronkowska, M. Zieliński "Zasady techniki prawodawczej – Komentarz". Warszawa 1997r. str. 84).

Zatem użyty w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., wyżej cytowany zwrot determinuje też wykładnię pkt 1 ust. 1 art. 37 ze względu na zasady techniki prawodawczej.

Warto również zwrócić uwagę na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA i wsa nr 3/2006/71 str. 54), podjętą wprawdzie na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.), ale w uzasadnieniu NSA wypowiedział się o delikcie administracyjnym i zasadach ponoszenia odpowiedzialności za popełnione delikty. NSA stwierdził, że samowola budowlana jest deliktem administracyjnym natomiast sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego jest nakaz rozbiórki. Dlatego też ocena popełnienia deliktu administracyjnego winna być dokonana na podstawie przepisów z daty popełnienia deliktu i w takim kontekście należy odczytywać ratio legis art. 103 ust. 2 zdanie pierwsze Prawa budowlanego z 1994r. Inne są przesłanki popełnienia deliktu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. a inne na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., dlatego tak istotną kwestią podkreślaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest określenie daty popełnienia samowoli budowlanej.

Zasadą prawa budowlanego z 1974r. była legalizacja samowoli budowlanej, dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje to stanowisko. Pogląd taki jest nadal wyrażany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z 14 lutego 2006r. nr II OSK 522/05). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyda decyzję zgodnie z wykładnią art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, na które złożył się wpis od skargi (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. – Dz. U. nr 221, poz. 2193) uzasadnia art. 200 tej ustawy. Do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.