Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 659/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/714/22 w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/714/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 26 listopada 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2021/2022 w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – A. T., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 12 lipca 2021 r., wydanym na okres do 31 lipca 2024 r.

Wójt Gminy Starogard Gdański decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r., nr RD/000157/SZO/01/2022, wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 5 ust. 2 i 4-9, art. 16a ust. 1-7 i 9, art. 20, art. 23 ust. 1-4 i 4e-g, art. 24 ust. 1, 2, i 3 a także art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że pomimo spełnienia warunku kryterium dochodowego uprawniającego do specjalnego zasiłku opiekuńczego, brak jest podstaw do uznania, że skarżący zrezygnował lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ wskazał przy tym, że z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego jest 3 razy w tygodniu dializowana w szpitalu, do którego ma zorganizowany transport medyczny. Jeden pobyt w szpitalu trwa około 4 godzin. Matka skarżącego nie jest osobą pampersowaną oraz cewnikowaną a czynności samoobsługowe (np. przyjmowanie leków, przygotowywanie posiłków, jedzenie oraz kąpanie) wykonuje sama. Nadto, z zebranej dokumentacji wynika, że skarżący nigdy nie pracował zarobkowo. Od momentu ukończenia szkoły podstawowej oraz gimnazjum skarżący jest osobą bezrobotną. Wykonywane zaś przez skarżącego czynności (wynoszenie śmieci, robienie zakupów, rąbanie drewna i palenie w piecu) wynikają ze wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, ponieważ są to codzienne czynności wykonywane bez względu na aktywność, czy też brak aktywności zawodowej i wynikają z prawnego i moralnego obowiązku względem rodziców.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., wydaną na podstawie art. 16a Sygn. akt II SA/Gd 659/22 > ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego w dniu 15 grudnia 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi: S. P. (ur. 2004 r.) i skarżącym (ur. 2000 r.). Młodszy syn uczęszcza do szkoły zawodowej, skarżący zaś nie pracuje i pomaga w opiece nad matką. Matka skarżącego leczy się z powodu choroby nerek i nadciśnienia tętniczego, jest dializowana 3 razy w tygodniu, jeden pobyt w szpitalu trwa około 4 godzin. Matka skarżącego ma zorganizowany transport medyczny na dializy. Podczas wywiadu matka skarżącego oświadczyła, że nie wymaga pampersów ani cewnika, czynności samoobsługowe jak przyjmowanie leków, przygotowanie prostych posiłków, jedzenie, kąpanie - wykonuje samodzielnie, z kolei cięższe czynności jak rąbanie drewna na opał, palenie w piecu, wynoszenie śmieci, robienie większych zakupów - wykonuje skarżący. W ciągu dnia matka skarżącego przebywa głównie w domu, ponieważ jest bardzo słaba, wyjeżdża głównie na dializy i wizyty lekarskie. Dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 289 zł.

Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego matką. Skarżący ukończył bowiem gimnazjum w 2015 r. i nigdy nie pracował zarobkowo. Natomiast opiekę nad matką sprawuje od 1,5 roku. Dlatego też, nie można uznać aby w istocie sprawowana przez skarżącego opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez niego zatrudnienia, skoro do tej pory nie pracował on. Nadto, wykonywane przez skarżącego czynności opiekuńcze nie świadczą o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą leżącą i wymagającą z tego powodu całkowitej opieki, jak ustalono jest ona w dużej mierze samodzielna, gdyż czynności higieniczne, ubieranie się, jedzenie, przyjmowanie leków a nawet przygotowywanie posiłków wykonuje samodzielnie. Niewątpliwie, przy swoich dolegliwościach matka skarżącego jest słaba, i skarżący, mieszkając z nią, wyręcza ją w cięższych pracach domowych, jak to zwykle odbywa się w każdej wspólnie mieszkającej i gospodarującej rodzinie.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wskazał przy tym, że po ukończeniu szkoły pracował, jednakże bez umowy. Wskazał nadto, że wszystkie obowiązki domowe spadły na niego, w tym zmienia mamie opatrunki przed i po dializach.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2022 r. - jest zgodna z prawem.

Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 24 stycznia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jego matką.

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - zwanej dalej jako u.ś.r. stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nadto, zgodnie z treścią art. 16a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.ś.r., gdy członkiem rodziny jest osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności, dochód nie może przekraczać w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwoty 764 zł.

W orzecznictwie ugruntowane jest przy tym stanowisko, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest środkiem wsparcia rodziny przez Państwo (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2648/20, LEX nr 3242803). Należy jednak podkreślić, że świadczenie to nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, ale tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Świadczenie rodzinne w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że matka skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 12 lipca 2021 r. na okres do dnia 31 Iipca2024 r., w którym wskazano, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto, niesporne jest, że skarżący nie pracuje i należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem jego matki. Niesporne jest również, że w sprawie nie przekroczono kryterium dochodowego.

Jednakże, w ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy, aby opieka, którą skarżący sprawuje względem matki, stanowiła opiekę, o której mowa w art. 16a ust.1 u.ś.r. uprawniającą do otrzymania wsparcia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego a opieką sprawowaną nad matką. W świetle ustalonych przez organy okoliczności faktycznych, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, uzasadnione było bowiem stwierdzenie, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wyklucza całkowicie podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze pracy.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że za rezygnację z podjęcia zatrudnienia - w znaczeniu przepisu art. 16a ust.1 u.ś.r. - należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W doktrynie (patrz: B. Chludziński, w: Rączka Piotr (red.). Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021 r.) podkreśla się, że wykładni pojęć: "rezygnacja z zatrudnienia" oraz "niepodejmowanie zatrudnienia" należy dokonywać mając na względzie cel, któremu służy specjalny zasiłek opiekuńczy. Celem tym jest rekompensowanie osobom rezygnującym z aktywności zawodowej kosztów stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W takim ujęciu sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawnym staje się warunkiem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec tego rezygnacja z zatrudnienia musi być podyktowana koniecznością zapewnienia ustawicznej opieki członkowi rodziny, który tego wymaga.

Dla osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy oznacza to obowiązek wykazania związku pomiędzy faktem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia a potrzebą zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu. Obok wykazania owego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, kluczowym elementem ustaleń w toku postępowania przed organami administracji pozostaje sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Ustawodawca nie zdecydował się zdefiniować pojęcia "stała opieka". W oparciu zaś o wyrażane dotąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy można przyjąć, że stała opieka to ciągła, nieprzerwana i codzienna piecza wyrażająca się poprzez gotowość do pomocy oraz udzielenie pomocy każdorazowo, gdy zaistnieje taka potrzeba. Osoba podejmująca się stałej opieki musi zatem pozostawać w stanie ciągłej gotowości czy dyspozycyjności w stosunku do wymagającego opieki członka rodziny. Ten stan pogotowia ukierunkowany jest na aktywne formy pomocy, czyli podejmowanie bieżących i powtarzających się czynności służących zaspokajaniu potrzeb życiowych podopiecznego. Tak rozumiana opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wynikająca z zakresu czynności podyktowanych stanem zdrowia osoby wymagającej opieki, uniemożliwiać ma podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Aby można było mówić o opiece w rozumieniu przepisów ustawy musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Okoliczność niepodejmowania aktywności zawodowej, przez opiekuna ma być spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że nie każde niesienie pomocy i wspieranie niepełnosprawnego członka rodziny jest wystarczającą przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Chodzi tu bowiem o szczególny sposób opieki podyktowany koniecznością podejmowania stałych i powtarzających się aktywności służących realizacji podstawowych czynności życiowych oraz wykraczających poza zakres typowych, domowych obowiązków. Specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., nie może być traktowany jako "wynagrodzenie" za świadczenie w jakimkolwiek wymiarze pomocy przez dziecko swoim rodzicom, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zakres sprawowanej zaś opieki wykluczać powinien możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji wobec osoby wymagającej opieki, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz wykonywania różnego rodzaju czynności za i przy osobie niepełnoprawnej, wykazuje także gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Jak wynika zaś z akt przedmiotowej sprawy, matka skarżącego leczy się z powodu choroby nerek i nadciśnienia tętniczego, jest dializowana 3 razy w tygodniu, jeden pobyt w szpitalu trwa około 4 godzin. Na dializy ma zorganizowany transport medyczny. Czynności samoobsługowe jak przyjmowanie leków, przygotowanie prostych posiłków, jedzenie, kąpanie - wykonuje samodzielnie. Skarżący pomaga jej natomiast jedynie w niektórych tylko czynnościach – cięższych pracach domowych, tj.: wynoszenie śmieci, robienie zakupów, rąbanie drewna i palenie w piecu.

W tych okolicznościach, zgodzić należy się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że skarżący nie jest tak zaabsorbowany opieką sprawowaną nad matką by podjęcie przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej było rzeczywiście obiektywnie niemożliwe (niewykonalne) tylko z tego powodu.

Przesłanka wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudniania a sprawowaniem opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. powinna zaś być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, czego nie zakwestionowano w skardze.

Przy tym, wskazać należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, pozostawała okoliczność, że skarżący po ukończeniu szkoły nigdy nie pracował. Rezygnację z czegokolwiek należy bowiem rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z uwagi na powyższe, zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie faktycznym aktualnym na dzień orzekania w sprawie. Sąd zaś dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

Powyższe czyni nieuzasadnionym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zakres sprawowanej przez skarżącego nad matką opieki wskazuje, że skarżący, choć niewątpliwie wspiera matkę w jej chorobie, jednakże w rozmiarze nie zajmującym mu nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części.

Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się w przyszłości o świadczenia przysługujące z tytułu opieki w razie zmiany okoliczności i zwiększenia zakresu opieki, w szczególności z powodu pogorszenia stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.