Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 425/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz,, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane w zw. z art. 103, ust. 2, oraz art. 80, ust. 2, pkt 1 i art. 83, ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane nakazał W. Z. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], położonej we W. T. gmina K. obiekt budowlany, parterowy z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej, dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową, pełniący funkcję budynku mieszkalnego i wymiarach 9,00 m. na 10,00 m., w tym werandę o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową o wymiarach 2,50 m. na 10,0 m. oraz obiekt budowlany - suchy ustęp, o konstrukcji drewnianej, dachem jednospadowym i wymiarach 1,00 m. na 0,90 m.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pierwszy z obiektów, według oświadczenia właściciela , powstał w 1990 r. , drugi – w 1988 r. i na ich budowę właściciel nie ma pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z uwagi na wybudowanie opisanych obiektów przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z treścią art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie zaś do brzmienia art. 37 ust. 2 powołanej ustawy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Dla terenu działki nr [...] w obrębie W. T., Gmina K. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] RG w K. z dnia 3 lipca 1991 r. ogłoszony w Dz.Urz. nr [...] poz. [...]., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., stanowił, że teren działki oznaczony geodezyjnie [...] przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze /symbol RP/. Poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. ogłoszony w Dz.Urz. [...] stanowił, iż działka nr [...] przeznaczona była pod tereny łąk i pastwisk. Z powyższego zapisu wynika, że przedmiotowe obiekty w okresie budowy zostały wybudowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (obowiązujące w dniu ich wybudowania) nie były przeznaczone pod zabudowę. Działka nr [...] zlokalizowana we W. T., jest położona na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Rozporządzeniem Wojewody [...] celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wprowadzono zakazy, ograniczenia i obowiązki. Zabroniono lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów mogących pogorszyć stan środowiska a w szczególności zanieczyszczać wodę, glebę, powietrze, niszczyć florę lub faunę, mogących być źródłem uciążliwych odpadów, ponadnormatywnego hałasu lub szkodliwych natężeń pola elektromagnetycznego oraz lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i ogródków działkowych.

Przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a ewentualne ich usankcjonowanie prawne jest sprzeczne z powołanym rozporządzeniem. Nie bez znaczenia jest również ich całkowicie przypadkowa lokalizacja na przedmiotowej działce, która w połączeniu z zabudową działek sąsiednich, nie tworzy żadnej regularnej linii zabudowy. Również przypadkowa jest architektura tych obiektów, co stwarza chaos przestrzenny i architektoniczny oraz powoduje degradację krajobrazu naturalnego. Nieuregulowana jest również gospodarka wodno - ściekowa (suche ustępy), co ma znaczący wpływ na degradację środowiska naturalnego wpisanego w krajobraz [...] Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej, tj. budynku letniskowego i tym samym działka nr [...] jest użytkowana jako działka rekreacyjna. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy K. utracił z dniem 31 grudnia 2003 r. swą moc prawną, nie ma podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. Z. wniósł o jej uchylenie lub zawieszenie do czasu zakończenia przez Gminę K. prac nad planem zagospodarowania przestrzennego obszaru ujmującego działkę nr [...], a w tym działkę [...] należącą do strony.

Decyzją z dnia 31 marca 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 cytowanej ustawy.

W niniejszej sprawie obiekty budowlane znajdują się na działce nr [...] położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy Ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz Rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] r. zmienione Rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Wyżej wymienione przepisy zakazują między innymi lokalizacji i budowy domów letniskowych wraz z zabudową towarzyszącą na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy podniósł, że uwzględnienie Rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia [...] wynika wprost z przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1994 r., w którym jedynie pierwsza przesłanka odnosi się do przepisów obowiązujących w okresie budowy (budowa niezgodna z przepisami, czyli bez pozwolenia). Każda inna przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Istnienie samowoli budowlanej powoduje, że ten kto się jej dopuścił ryzykował (wg stanu prawnego sprzed 1.01.1995 r.), iż druga przesłanka nakazu rozbiórki może zajść po wybudowaniu obiektu. Zatem wpisanie danego terenu do obszarów szczególnie chronionych powoduje, że również w przypadkach wcześniejszych samowoli budowlanych organ obowiązany jest uwzględnić wprowadzone ustalenia (zakazy i ograniczenia) wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Powyższe stanowi tzw. ważną przyczynę, w tym wypadku wynikającą z przepisów szczególnych uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki. Inną ważną przyczyną jest przypadkowa lokalizacja, przypadkowa architektura przedmiotowych obiektów powodująca chaos przestrzenny oraz degradację krajobrazu naturalnego, jak i nie uregulowanie gospodarki wodno - ściekowej mającej wpływ na degradację środowiska naturalnego. Planowane przez Gminę K. podjęcie działań w celu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W. T. nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję W. Z. zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 37, art. 39 , art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rażącą obrazę przepisów postępowania - naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności oraz pozbawienie adresata decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, obrazę art. 31 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału na prawach strony Stowarzyszenia [...], naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z zeznań świadka Kierownika Referatu Gminy K. na okoliczność podjęcia działań przez zainteresowanych, w tym skarżącego, celem wszczęcia postępowań oraz udziału w uzgadnianiu stanowisk z innymi właściwymi organami , obrazę art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 k.p.a. wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę w trakcie postępowania oraz faktów, na których oparto rozstrzygnięcie, art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy II instancji wbrew brzmieniu cyt. przepisu, art. 154 k.p.a. poprzez zaniechanie zmiany lub uchylenia wydania decyzji administracyjnej zarówno w I jak i w II instancji z uwagi na interes społeczny i słuszny interes strony, art. 234 pkt 2 k.p.a. przez nie rozpatrzenie przez organ administracyjny II instancji odwołania pochodzącego od innego podmiotu niż skarżący tj. Stowarzyszenia [...], naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne traktowanie przez władzę publiczną osób w sytuacjach, których okoliczności są podobne, naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z w art. 12 k.p.a., poprzez dopuszczenie się przez organ administracji publicznej długotrwałego pozostawania w bezczynności wskutek rażącego naruszenia określonych wart. 35 k.p.a. terminów rozpoznania sprawy, rażącą obrazę przepisów prawa miejscowego poprzez uznanie za obowiązujące przepisów Rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...], wobec faktu, iż budowa altany ogrodowej została zakończona przed datą wejścia w życie niniejszego aktu prawnego, uwzględnienie w sprawie jedynie interesów okolicznych mieszkańców bez wzięcia pod uwagę w sposób wszechstronny skutków gospodarczych i społecznych, jakie wywołuje zaskarżona decyzja dla przyjętej strategii rozwoju regionu na kolejne lata.

Skarżący podniósł, iż istniejący do 31 grudnia 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy K. dla działki [...] wydzielonej z działki nr [...] wskazywał w swoim przeznaczeniu charakter rolno-ogrodniczy ziemi z uwagi na jej słabą VI klasę gruntów. Na planie nie zostały wskazane symbole, które potwierdzałyby ustalenia organów, iż jego działka leży na terenie wyłącznie przeznaczonym pod uprawę rolną. Również brak jest dowodów w postaci dokumentów potwierdzających, w jakiej odległości od jeziora na działce zostały wybudowane obiekty. Wobec powyższego w ocenie skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, iż zostały wyczerpane przesłanki z art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący wskazał, iż na podstawie Rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, wprowadzono w § 3 pkt 1 ppkt 6 zakaz lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i nowych ogródków działkowych, brak natomiast jest uregulowania kwestii istniejących już obiektów budowlanych "małej architektury".

Skarżący wskazał, że organy powołały się na art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974r. jednak w wyroku z dnia 28.04.1999 r. sygn. akt IV SA 895/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych.

Nadto skarżący podniósł, że nie zachodzi równoczesność występowania przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2, tj. naruszenia prawa obowiązującego w czasie budowy oraz wystąpienia skutku budowy w postaci niebezpieczeństwa dla ludzi, lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.

Skarżący wskazał, iż na terenie domków letniskowych, w obrębie których znajduje się także działka skarżącego, została umiejscowiona biologiczna oczyszczalna ścieków zapewniając zachowanie naturalnych walorów ekologicznych i krajobrazowych jeziora [...].

Skarżący zarzucił , iż organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez długotrwałe pozostawanie w bezczynności wskutek rażącego naruszenia określonych w art. 35 k.p.a. terminów rozpoznania sprawy, wobec wniesienia przez M. i A. małżonków S. jako pierwotnych właścicieli działki nr [...] (pismo z dnia 19.08.1993 r.) oraz organizację społeczną zrzeszającą nabywców działek powstałych z podziału ww. działki (pismo z dnia 11.02.1994 r.) pism stanowiących w istocie wnioski o wszczęcie postępowań administracyjnych w sprawie wiążącego określenia sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...]. Obiektywnie brak przyczyny usprawiedliwiającej zwłokę, która sięga okresu 10-ciu lat. Zgłoszenie wniosków o wszczęcie postępowań, wobec wiedzy organu w przedmiotowym zakresie (uczestnictwo w rozmowach odbywających się przy udziale Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego oraz Zarządu Parków Krajobrazowych w sprawie wspólnej strategii rozwoju i zagospodarowania terenów) powinno było doprowadzić do niezwłocznego załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. Przytoczone okoliczności świadczą ponadto o rażącym naruszeniu przepisu art. 8 k.p.a., a mianowicie dopuszczeniu się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez dopuszczenie się bezczynności z jednoczesnym zaniechaniem realizacji obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Długoletnia bezczynność organu administracji publicznej została poczytana przez skarżącego jako dorozumiana zgoda organu na dalsze istnienie stanu rzeczy. Stąd też wieloletnie pozostawanie w mylnym przekonaniu co do braku konieczności podejmowania działań legalizujących pobudowanie obiektów w warunkach samowoli budowlanej.

W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji wyrażone w piśmie z dnia 4 kwietnia 2005 r., w którym stwierdzono, iż brak jest podstaw do rozpoznania prośby (odwołania) złożonej przez Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie jest bowiem organizacją społeczną, której udział w postępowaniu na prawach strony normuje przepis art. 31 k.p.a. Postępowanie dotyczy osoby trzeciej, tj. właścicieli działek, na których pobudowane zostały obiekty w warunkach samowoli budowlanej, jak również to, że cel statutowy organizacji całkowicie uzasadnia jej udział w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 5 statutu, celem Stowarzyszenia jest budowa i eksploatacja ośrodka letniskowego w rejonie jeziora [...]. Zamierzenie to odnosi się do terenu w obrębie działki [...], którego przeznaczeniem miała być funkcja rekreacyjno - wypoczynkowa, do czego Stowarzyszenie, jak również poszczególni jego członkowie dążą. Wobec tego cel statutowy obejmuje sprawy stanowiące przedmiot postępowania, co czyni zadość drugiej przesłance. Także ziszczenie trzeciej przesłanki nie może budzić wątpliwości, gdyż za udziałem organizacji w postępowaniu przemawia sama istota funkcjonowania tego stowarzyszenia, którego celem przewodnim jest reprezentacja interesów swych członków, którzy ucieleśniają interes społeczny (ich lokalnej społeczności) tożsamy z interesem regionu w wymiarze gospodarczym (rozwój turystyki) i ekologicznym. W tej sytuacji niezrozumiała jest odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie niesporne było, że przedmiotowe obiekty powstały w okresie poprzedzającym dzień 1 stycznia 1995 r., a zatem przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , wobec czego organy prawidłowo uznały - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003 r. , nr 207, poz. 2016) - że w sprawie niniejszej należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. , przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego.

Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia było zasadą, wobec czego odstępstwa musiały być wyraźnie prawem przewidziane.

Wydane na podstawie delegacji ustawowej z powołanego wyżej przepisu rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego ( § 44 ust. 2 w/w rozporządzenia).

W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowe obiekty wymagały pozwolenia na budowę, a niesporne było, że wznoszący te obiekty takiego pozwolenia nie uzyskał.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przepis art. 37 ust. 2 w/w ustawy stanowi natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Nadmienić w tym miejscu należy, że chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku wyczerpania przesłanek art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem organy nie opierały swego rozstrzygnięcia na tym przepisie. Przywołanie treści tego przepisu jest niezbędne dla prawidłowego zrozumienia i zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wobec końcowego brzmienia treści tego przepisu: "poza wymienionymi w ust. 1", co nie stanowi bynajmniej o oparciu rozstrzygnięcia na treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nie oparły też swego rozstrzygnięcia na przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jak twierdzi skarżący, a wręcz przeciwnie - tego przepisu nie zastosowały, bowiem uznały, że należy zastosować art. 37 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten brzmi następująco : "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Przepis ten ma wówczas zastosowanie, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Podstawa rozstrzygnięcia – art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - jest w sprawie niewątpliwa.

Sformułowanie "wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy" zawarte w przepisie art. 37 ust. 2 w/w ustawy dotyczy wybudowania obiektów budowlanych bez wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Zachodzi wobec tego pierwsza z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, bowiem skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę przedmiotowych obiektów – zostały one wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy.

Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 37 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy ma charakter fakultatywny i powinno być w nim wskazane, jakie względy legły u podstaw jego podjęcia. W sprawie niniejszej organy administracji wykazały, że obiekty stanowiące przedmiot postępowania zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę w terenie, który został objęty ochroną jako [...] Park Krajobrazowy. Rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń ( Dz. Urz. Woj. nr [...], poz. [...].) zmienionym Rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń określono w § 2 ust. 1 pkt 4 aktualne granice [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] i stosownie do tych zapisów działka skarżącego zlokalizowana jest na obszarze wymienionego [...] Parku Krajobrazowego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy uznał prawidłowo, że w sprawie występują inne ważne przyczyny, które mogą uzasadniać rozbiórkę, o czym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ II instancji powołał się na szczególne rygory, między innymi zakaz zabudowy letniskowej, wynikające z przywołanego rozporządzenia Wojewody. Zgodzić się trzeba, że szczególna ochrona wynikająca z ustanowienia w sposób prawem przewidziany terenu krajobrazu chronionego oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń, w szczególności dotyczących zabudowy, stanowi "inną ważną przyczynę" , o której mowa w art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r.

W datach wydania decyzji przez organy obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. , uchylając zgodnie z art. 161 ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.). W myśl przepisu art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy , o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. W stanie prawnym wynikającym z ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na postawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie istniał stan prawny, zgodnie z którym ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów [...] Park Krajobrazowy , w granicach obejmujących działkę skarżącego, ustanawiał zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia [...] szereg zakazów, w tym zakaz lokalizowania domków letniskowych.

Skoro zatem na omawianym obszarze nie może być lokalizowana nowa zabudowa letniskowa, to oczywiście brak jest podstaw do legalizacji zabudowy wzniesionej wcześniej z naruszeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. stwierdził, że interes społeczny i słuszny interes właściciela sąsiedniej nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej niż inwestora działającego zgodnie z przepisami prawa ( wyrok IV SA 759/96 LEX 43338) . Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten podziela, a stanowisko przeciwne oznaczałoby w istocie uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjałoby nielegalnemu budownictwu, także letniskowemu.

Przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest istnienie innych ważnych przyczyn zgodnie z brzmieniem i celem art. 37 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. , winna być oceniana według stanu na dzień orzekania nakazu rozbiórki. Użycie przez ustawodawcę sformułowania w czasie teraźniejszym – "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami" – świadczy o konieczności badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji. Także cel tego uregulowania wskazuje na konieczność badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji, a celem tym jest doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Wcześniejsze istnienie ważnej przyczyny, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu lecz przed wydaniem decyzji jest z tego punktu widzenia obojętne, a przyczyna, która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania , nie mogłaby uzasadniać nakazu rozbiórki.

Stwierdzenie istnienia "ważnej przyczyny" dokonane na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie jest działaniem prawa wstecz, bowiem poza pierwszą przesłanką ( budowa niezgodna z przepisami czyli bez pozwolenia) każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku( niepublikowanym) z dnia 16 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 980/97 stwierdził: "istnienie samowoli budowlanej powoduje, że ten kto się jej dopuszcza ryzykował ( według stanu prawnego sprzed 1 stycznia 1995 r. ), iż druga podstawa do nakazu rozbiórki może zajść po wybudowaniu obiektu". Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten w całości podziela. Stronę dokonującą samowoli budowlanej obciążało ryzyko późniejszego zaistnienia okoliczności stanowiącej ważną przyczynę nakazu rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane , wobec czego organ administracji dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu w omawianym zakresie.

Organ miał więc, zdaniem Sądu, podstawy do wydania zaskarżonej decyzji już tylko na tej podstawie, że stwierdził istnienie tej jednej właśnie, opisanej wyżej "ważnej przyczyny" uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego niedopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony Stowarzyszenia [...] i nierozpatrzenia odwołania tegoż stowarzyszenia od decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy stwierdzić trzeba, że kwestie udziału organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby normuje przepis art. 31 kpa. Przepis art. 31 § 1 kpa stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Wniesione do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo Stowarzyszenia [...], zawierające prośbę (określoną także w tekście pisma jako odwołanie) o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, wzniesionych przez członków stowarzyszenia, nie zawiera ani dat, ani numerów decyzji organu pierwszej instancji, nie zawiera też danych personalnych osób, które były adresatami decyzji. Posługuje się jedynie pojęciami zbiorczymi "decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego", "członkowie stowarzyszenia". W piśmie brak nawet skonkretyzowania działek, których dotyczą poszczególne decyzje, posłużono się jedynie oznaczeniem działki nr [...], lecz działka ta została podzielona na kilkanaście innych. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – postępowanie organu było prawidłowe – bowiem poinformował on Stowarzyszenie pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. o tym, że w każdej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie i że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

W aktach niniejszej sprawy brak jest takiego żądania Stowarzyszenia – o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej skarżącego W. Z., wobec czego zarzuty skarżącego dotyczące niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie jego dotyczącej czy też nierozpoznania odwołania Stowarzyszenia w tej sprawie są bezzasadne.

Zarzut skargi naruszenia przepisu art. 234 pkt 2 kpa przez organ II instancji przez nierozpoznanie odwołania pochodzącego od innego podmiotu niż skarżący, czyli Stowarzyszenie jest chybiony, bowiem przepis ten dotyczy zupełnie innej instytucji – nie odwołań wnoszonych w toku postępowania od decyzji, a skarg uregulowanych w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego – skargi i wnioski.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa przez wydanie decyzji wbrew brzmieniu tego przepisu jest niezasadny. Art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy strona niezadowolona z decyzji wnosi odwołanie, to odwołanie musi być uwzględnione – a do takiego rozumowania sprowadza się zarzut skargi. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zabrania on organowi odwoławczemu - poza pewnymi wyjątkami - zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony, czyli w sposób pogarszający jej sytuację. W sprawie niniejszej nic takiego nie nastąpiło.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kpa przez dopuszczenie się przez organ długotrwałego pozostawania w bezczynności wskutek rażącego naruszenia terminów rozpoznania sprawy ( art. 12, 35 kpa) i argumenty przytoczone na poparcie tych twierdzeń wykraczają poza ramy postępowania zakończonego wydaniem decyzji, która jest obecnie kontrolowana przez Sąd. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2004 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie niniejszej, t.j. wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] we W. T. obiektu budowlanego zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 listopada 2004 r. Tymczasem skarżący jako argumenty skargi podnosi okoliczności dotyczące w jego ocenie bezczynności organów wobec pism pierwotnych właścicieli działki, tj. małż. S. z dnia 19 sierpnia 1993 r. czy też organizacji społecznej z dnia 11 lutego 1994 r., które w ocenie skarżącego były wnioskami o wszczęcie postępowań administracyjnych w sprawie wiążącego określenia sposobu zagospodarowania terenu działki. Skarżący zarzuca naruszenie przez to art. 8 kpa oraz art. 36 kpa. Zarzuca też naruszenie przepisu art. 78 kpa przez pominięcie dowodu z zeznań świadka K. B. na okoliczność podjęcia działań w celu wszczęcia postępowań.

Stwierdzić należy, że na skutek złożenia skargi na konkretną decyzję organu Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, jednak w granicach danej sprawy ( art. 3 i 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zarzuty skargi w wyżej opisanym zakresie nie mieszczą się w granicach sprawy niniejszej.

Na marginesie wobec tego można jedynie dodać, że wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka K. B., niezależnie od okoliczności, na jakie miałaby zeznawać, nie był zgłaszany w toku postępowania administracyjnego, wobec czego zarzut naruszenia art. 78 kpa jest całkowicie bezpodstawny.

Także zarzut naruszenia art. 7, 10, 77 § 1 kpa przez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności oraz pozbawienia skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań nie jest zasadny - w ocenie Sądu organy wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a skarżący zawiadomiony został przez organ I instancji pismem z dnia 14 stycznia 2005 r., które otrzymał w dniu 20 stycznia 2005 r., że może zapoznać się z aktami sprawy w celu zapewnienia czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Skarżący nie skorzystał tego prawa.

Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 154 kpa - i to przez organy obu instancji - choćby z tego powodu, że przepis ten dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a trudno wymagać od organu I instancji by sam – wydając decyzję jednocześnie ją zmienił lub uchylił, zaś organ odwoławczy – rozpoznając odwołanie – nie wypowiada się o decyzji ostatecznej. Przepis art. 154 kpa normuje jedno z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki decyzji ostatecznych, co w sprawie niniejszej nie miało oczywiście miejsca.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).