Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 291/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "WINB"), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G. (dalej powoływanego jako "PINB") w przedmiocie niwelacji terenu do stanu zgodnego z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja kasacyjna wydana została w następujących okolicznościach faktycznych.

PINB – działając po wydaniu w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia [...] stycznia 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1073/18) – decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] znak: [...], opartą na m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej powoływanej jako "p.b."), nakazał pani I. M. (zwanej dalej "Inwestorem"), ul. [...], [...] G., niwelację terenu do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. wydanym przez Prezydenta G., od strony działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. w terminie do dnia [...] stycznia 2020 r., zobowiązując ją jednocześnie do pisemnego powiadomienia PINB o wykonaniu decyzji oraz do dołączenia do zawiadomienia oświadczenia kierownika budowy i geodety o zgodności rzędnych terenu od strony działki nr [...] obr. [...] z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w trakcie oględzin - przeprowadzonych dnia [...] listopada 2019 r. w ramach wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu na działce nr [...] obr. [...] sąsiadującej z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. – stwierdzono, że podniesiono rzędne terenu poprzez nawiezienie ziemi od strony działki nr [...]. W związku z tym, PINB wskazał, iż Inwestor naruszył art. 36a ust. 1 p.b. i zaznaczył, że z uwagi na posiadane przez Inwestora pozwolenie na budowę nie doszło do naruszenia art. 28 p.b., a zatem w sprawie nie mają zastosowania regulacje z art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b., a stanowiący podstawę niniejszej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący W. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 35, 76, 77 § 1, 80 oraz 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 28 i 48 p.b. Formułując powyższe zarzuty, skarżący wniósł w szczególności o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego oraz przywrócenie stanu pierwotnego rozumianego jako usunięcie nawiezionej ziemi z całości spornej działki Inwestora, a także o nałożenie na Inwestora przewidzianych w odpowiednich przepisach kar za samowolę oraz wyciągnięcie wobec niego konsekwencji za ingerowanie w teren wiosną 2019 r. Ponadto zwrócił się o informację czy do obiegu prawnego zostało wprowadzone nowe postanowienie dotyczące wstrzymania robót budowlanych, wniósł o rozważenie ponownego użycia art. 156 k.p.a. oraz o wykorzystanie przekazanego przez niego organowi I instancji materiału fotograficznego. Wskazał, iż oczekuje również zbadania sprawy nielegalnego zamieszkania na placu budowy oraz wyjaśnienia czy decyzja PINB z dnia [...] lutego 2018 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu odwołania, skarżący wskazał w szczególności, że zaskarżona decyzja wydana została w trakcie zawieszonego postępowania, które wbrew zaleceniom WSA w Bydgoszczy nie zostało podjęte oraz że manipulacja podstawą prawną zaskarżonej decyzji w jego ocenie ma otworzyć drogę do zatwierdzenia Inwestorowi projektu zastępczego i tym samym do zalegalizowania jego samowoli. Podniósł także, że organ I instancji nie doprecyzował w decyzji jak wielki obszar obejmować ma nakazana niwelacja terenu od strony działki nr [...]. Wskazał również, że PINB zignorował zalecenia WSA w Bydgoszczy wynikające z wyroku wydanego dnia [...] stycznia 2019 r. i zarzucił, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, przy czym zaznaczył, iż w jego ocenie działania podejmowane w sprawie były pozorne, nie zbadano wszystkich okoliczności związanych m.in. z nawiezieniem ziemi, nie ustalono na ile cm wyniesiono teren oraz jakie są różnice rzędnych terenu. Wskazał, iż prowadząc dwa odrębne postępowania, organ I instancji wyłączył z postępowania wcześniejsze dokumenty zebrane w aktach sprawy, które stanowiły w ocenie skarżącego bardzo ważne dowody w sprawie. Zarzucił także, że PINB nie podjął tematu ingerencji Inwestora w teren wiosną 2019 r. oraz zarzucił organowi faworyzowanie strony Inwestora.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy i zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 1073/18), którym PINB związany był przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wyjaśnił jednocześnie, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] oraz odrębnym postępowaniem objął kwestię ogrodzenia wraz z podmurówką na działce nr [...], wykonane na granicy działki nr [...]. Zgodnie z wytycznymi ww. wyroku PINB winien był w zakresie postępowania w przedmiocie podniesienia rzędnych terenu w szczególności: ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ustalić rzędne terenu przed rozpoczęciem robót budowlanych, rzeczywistą treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zweryfikować sporną wysokość podwyższenia terenu z udziałem uprawnionego geodety. Natomiast organ I instancji – jak wskazał WINB - podczas oględzin stwierdził jedynie wyniesienie terenu, nie poczynił dokładnych ustaleń o ile i na jakiej części działki ono występuje, a ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż protokół z oględzin zawierał jedynie oświadczenia i wnioski stron, a nie ustalenia organu I instancji. Co więcej, organ II instancji wskazał, na błędne zastosowanie w sprawie trybu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił jednocześnie, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Mając na uwadze wskazane wyżej nieprawidłowości oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2019 r., w ocenie WINB wniesione w sprawie odwołanie należało zatem uznać za zasadne i uchylić decyzję organu I instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii dotyczących muru oporowego/ogrodzenia wskazał, iż w tej sprawie toczy się odrębne postępowanie oraz poinformował, iż w aktach sprawy organu I instancji brak jest ponownie wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na które wskazał skarżący. Wyjaśnił również, że została stwierdzona nieważność decyzji udzielającej I. M. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł W. K., zaskarżając ją w całości, domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1, 28, 35, 76, 77 § 1, 78, 80, 97 § 2, 107 § 3 k.p.a., art. 28 i 48 p.b., a także wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 1073/18).

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podtrzymał zarzuty wskazane w odwołaniu i zaznaczył, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał mu rację, jednak nie odniósł się do większości jego zarzutów, w tym m.in. do zarzutu niepodjęcia zawieszonego w dniu [...] listopada 2017 r. postępowania dotyczącego ewentualnej samowoli budowlanej. W jego ocenie organ II instancji jedynie pozornie przestrzegał zaleceń WSA wynikających z wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie, nie rozpoznając jednocześnie wnikliwie i rzetelnie zaskarżonej decyzji, nie weryfikując działań PINB oraz nie dokonując wszechstronnej analizy i oceny materiału dowodowego i stanu faktycznego.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu organ odwoławczy wskazał w szczególności, iż rozpatrzył wyczerpująco materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, jednak w jego ocenie materiał ten nie upoważniał do wydania zaskarżonej decyzji I-instancyjnej. Wyjaśnił, również że w sprawie nie zachodzą okoliczności związane z samowolą budowlaną wymagającą postępowania w trybie art. 48 p.b., a ewentualnie z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę; że postępowanie w sprawie rozdzielone zostało na dwa odrębne, gdyż co do zasady organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie konkretnego obiektu budowlanego; że w toku prowadzonego postępowania inwestor może doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem bez ingerencji organów nadzoru budowlanego oraz że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Odnosząc się zaś do kwestii zawieszonego dnia [...] listopada 2017 r. postępowania, organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie zawieszające zostało wyeliminowane z obiegu prawnego wyrokiem WSA w Bydgoszczy, a w wyniku ponownego rozpatrzenia tej sprawy wydane zostały zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje organów I i II instancji oraz decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] i decyzja WINB z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1).

Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Na samym wstępie podkreślić należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny jw.). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy Oczywistym jest także to, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16 – dostępny jw.).

W świetle powyższych wstępnych rozważań należy skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jednocześnie podkreślić przy tym należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe zaznaczyć należy wyraźnie, że wbrew oczekiwaniu skarżącego, w myśl ww. art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd rozpoznając niniejszą sprawę był umocowany jedynie do dokonania oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu było ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie był władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa ponownie zostanie rozpatrzona przez organ I instancji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zasadniczy zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.

Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiot postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, a co za tym idzie właściwy tryb postępowania, winien być prawną konsekwencją prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził istotne wady postępowania przed organem pierwszej instancji, a w szczególności wadliwość decyzji PINB M. G. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w zakresie oparcia rozstrzygnięcia na nieprawidłowej podstawie prawnej. Decyzja organu pierwszej instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na wydanie jej z istotnym naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a., które w zasadzie uniemożliwiło rozpoznanie tej sprawy w trybie odwoławczym. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy stanowią inaczej. Wobec tego nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącego, iż mimo tak istotnych błędów decyzji pierwszoinstancyjnej i zaniechania rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy mógłby rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie. Mimo uzasadnionego zniecierpliwienia skarżącego i zastrzeżeń oraz zarzutów wobec działania PINB w tej sprawie, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji zgodnej z jego żądaniem, wobec nieustalenia zasadniczych elementów stanu faktycznego. Jedynym zgodnym z przepisami postępowania rozstrzygnięciem WINB w okolicznościach tej sprawy, było zatem właśnie uchylenie wadliwej i noszącej cechy dowolności decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć przy tym pod uwagę.

Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy w tym miejscu, że przepis ten może być skutecznie zastosowany po uprzednim ustaleniu przez organ stanu zgodnego z prawem, tj. w pierwszej kolejności zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodności z przepisami prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 199/16 – dostępny jw.). W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił jednak, do jakiego konkretnie stanu zgodności z prawem należy doprowadzić przedmiotowe roboty budowlane (podniesienie rzędnych terenu). Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i przepisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Słusznie zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał się na istotne odstępstwa od projektu budowlanego to winien zastosować inny tryb naprawczy niż określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu 51 zależy jednak od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. Jednakże, co należy ponownie podkreślić, organ nadzoru budowlanego dopiero po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli.

Prawidłowo przy tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w tej sprawie organ I instancji naruszył także wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1073/18, co już samo stanowiło przesłankę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie budzi wątpliwości, że wyrok ten zapadł w niniejszej sprawie i pozorne działanie procesowe polegające na zawiadomieniu o ponownym wszczęciu w 2019 r. toczącego się przecież od 2017 r. z wniosku skarżącego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, nie niweczy poprzedniego postępowania. Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącego, że brak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dostatecznych podstaw i uzasadnienia przez organy nadzoru budowlanego do odstąpienia od obowiązku podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania i prowadzenia go nadal w celu wyjaśnienia wszelkich elementów sprawy dotyczącej nie tylko budowy muru oporowego/ogrodzenia lecz okoliczności realizacji całej inwestycji wraz z podwyższeniem terenu, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Nie wynika z akt sprawy aby organ poczynił ustalenia pozwalające na wyodrębnienie sprawy tego obiektu budowlanego od kwestii zagospodarowania nieruchomości i nawiezienia gruntu a w konsekwencji wpływu na charakter i cechy spornego obiektu budowlanego. Przeciwnie może zachodzić obawa, że przez celowe wyodrębnienie postępowań i wydanie dwóch odrębnych decyzji istota sprawy nie zostanie wyjaśniona, nie dojdzie do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z wytycznymi ww. wyroku, co uniemożliwi prawidłową subsumpcję prawa materialnego dla ewentualnego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. W tym zatem zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, które nadto nie zostało wyjaśnione w odniesieniu do konkretnych ustaleń czy też okoliczności tej sprawy, o konieczności rozdzielania sprawy legalności robót budowlanych na działce nr [...], na obecnym jej etapie, na dwa nowe odrębne postępowania. Wobec tego należy bowiem zwrócić uwagę na efekt uzyskany przez wydanie przez PINB [...] grudnia 2019 r. dwóch decyzji tj.:

- nr [...] nakazującej inwestorowi niwelację terenu do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę Prezydenta G. nr [...] z dnia [...].05.2014r. od strony działki nr [...] obr [...] ul. [...] w G. we wskazanym terminie – uchylonej decyzją kasacyjną WINB z dnia [...] lutego 2020 r. (znak [...]) – k. 33-38 akt sądowych,

- nr [...] nakazującej inwestorowi rozebranie podmurówki ogrodzenia od strony działki nr [...] obr [...] przy ul. [...] w G. w terminie do [...] stycznia 2020 r. (bez podania podstawy prawnej czyli trybu wydania nakazu rozbiórki) - uchylonej skarżoną w tej sprawie decyzją WINB z [...] lutego 2020 r.

Przy czym treść żadnej z tych decyzji PINB nie wskazuje, że zostały wydane w wyniku wszczętego już w 2017 r. postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżącego celem zweryfikowania legalności realizacji inwestycji na sąsiedniej nieruchomości. Tym bardziej, aby prowadząc ponownie postępowanie, po uchyleniu uprzednich rozstrzygnięć wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2019 r., organ podporządkował się temu wyrokowi w zakresie wskazań co do koniecznych do wyjaśnienia elementów stanu faktycznego i uzupełnienia materiału dowodowego.

Ta jednak konstatacja nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem zasadniczo nie podaje w wątpliwość prawidłowości i legalności decyzji kasacyjnej WINB z [...] lutego 2020 r. Decyzja organu II instancji była bowiem typową decyzją formalną, którą organ ten uchylił decyzję PINB, nakazał wyjaśnienie stanu faktycznego celem wdrożenia właściwego trybu naprawczego przewidzianego prawem budowlanym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji pozostaje zatem związany oceną prawną i wyraźnymi wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 16 stycznia 2019 r. Związanie to może upaść tylko w związku ze zmianą stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, iż organy administracji publicznej rozpatrując sprawę uwzględniają stan faktyczny i prawny aktualny, zatem również ewentualne zmiany stanu faktycznego na działce w toku postępowania, nie pozostaną bez wpływu na końcową ocenę organów i ewentualnie stosowane normy prawa materialnego. Jednak może to nastąpić dopiero po uprzednim prawidłowym zgromadzeniu i wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w tym bogatej dokumentacji fotograficznej, zarzutów u wniosków zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącego. W ocenie Sądu oczywistym jest też, że takich wyjaśnień nie mógł poczynić we własnym zakresie organ odwoławczy. Naruszyłby on bowiem wówczas art. 136 § 1 k.p.a.

Wobec specyfiki i zakresu oceny w sprawie sądowoadministracyjne ze sprzeciwu od decyzji nie mogą zatem odnieść oczekiwanego skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które są przedwczesne na obecnym etapie postepowania administracyjnego. W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącego, wydając w tej sprawie decyzję kasatoryjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 35, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 97 § 2, art.107 § 3 k.p.a. Przeciwnie prawidłowo dokonał oceny naruszenia większości tych przepisów przez organ I instancji, co skutkować musiało wszakże wnioskowanym w odwołaniu uchyleniem decyzji pierwszej instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. uwzględniając wykazanie naruszenia przepisów postepowania przez organ I instancji i konieczność wyjaśnienia nadal tak znacznego zakresu sprawy, który może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zwrócić należy uwagę, że brak jest podstaw do odnoszenia się w niniejszej sprawie do obszernych wywodów sprzeciwu dotyczących w istocie wszelkich zarzutów skarżącego do wielu postępowań i w ocenie skarżącego uchybień organów nadzoru budowlanego. Niezrozumiałe jest przykładowo zarzucanie w niniejszej sprawie organowi odwoławczemu naruszenia art. 28 k.p.a., kiedy żaden z organów nie kwestionuje obecnie legitymacji skarżącego do udziału w postepowaniu administracyjnym w tej sprawie.

Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania skarżonej decyzji. Z tej przyczyny nie mogły mieć znaczenia w niniejszej sprawie dodatkowe okoliczności i materiał fotograficzny złożony do akt sądowych przy pismach z [...] marca 2020 r., a tym bardziej z [...] kwietnia 2020 r., czyli po wydaniu wyroku. Wnioski i dowody winien skarżący złożyć do właściwego organu celem uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.