Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 385/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz Protokolant Joanna Kubacka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 607/06 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2003 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 607/06 oddalił skargę Miasta Katowice – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Katowice na decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2003 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 6 czerwca 2003 r., którą odmówiono – w związku z wnioskiem Miasta Katowice – wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji Nr 1/2000 udzielonej w dniu 20 stycznia 2000 r. przez Ministra Środowiska – K.H.W. S.A. w K. – na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Śląsk – Pole Panewnickie", położonego na terenie miast: Ruda Śląska, Katowice i Mikołów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta Katowic zwrócił się do Ministra Środowiska o stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ koncesji Nr 1/2000 z dnia 20 stycznia 2000 r. twierdząc, że interes prawny Miasta Katowice wynika z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej działalności górniczej, z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z uregulowań ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść nie może być naruszona przez tworzenie nowych obszarów górniczych.

Minister Środowiska na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji, a decyzją z dnia 25 lipca 2003 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Organ nadzoru podkreślił, iż Prezydent Miasta Katowice pełnił w postępowaniu dotyczącym wydania tej koncesji rolę organu współdziałającego, co wyklucza nadanie mu uprawnień strony. Żaden z przepisów nie określa, że gmina jako właściciel nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania działalności górniczej może być stroną postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny metodą podziemną, bądź stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej koncesji. Powstanie u właściciela nieruchomości ewentualnych szkód może być podstawą dochodzenia ich naprawienia na drodze cywilnej, a samo zagrożenie szkodami nie powoduje nadania właścicielom nieruchomości położonych nad górotworem statusu stron w postępowaniu o udzielenie koncesji lub stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3313/03, po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice uchylił powyższe decyzje Ministra Środowiska uznając, że stroną postępowania nadzorczego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną wedle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności, co jest konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru sprawy nowej w stosunku do załatwionej ocenianą decyzją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że Miasto Katowice, które jest gminą wykonującą zadania powiatu nie mogło utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że uprawniony do jego reprezentacji organ (Prezydent Miasta Katowic) w ramach przyznanych mu przez ustawę – Prawo geologiczne i górnicze kompetencji był organem współdziałającym w zakresie uzgadniania omawianej koncesji, gdyż o przymiocie strony postępowania administracyjnego decydują przepisy materialnoprawne, a nie procesowe. Kwestię interesu prawnego Miasta Katowice w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia tej koncesji przesądził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00 uchylił wydane w postępowaniu nadzorczym postanowienia SKO w Katowicach (z dnia 21 lutego 2000 r. i z dnia 22 marca 2000 r.). Sąd I instancji przyjął, że gmina ma interes prawny w dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, gdyż konsekwencjami wydobycia kopaliny na jej podstawie mogą być objęte nieruchomości położone w zasięgu projektowanej działalności. Istnienia jej interesu prawnego nie podważa akcentowana przez organ nadzoru okoliczność położenia złoża poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych. Sąd I instancji powołał się na pogląd zaprezentowany w w/w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2002 r., że nie można się zgodzić, aby władztwo planistyczne gminy wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmowało w ogóle terenów eksploatacji górniczej położonych pod powierzchnią ziemi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Środowiska stwierdził, że gmina (Miasto Katowice) nie wykazała interesu prawnego, a nawet będąc właścicielem nieruchomości objętych wpływami zamierzonej działalności nie może skutecznie inicjować postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej koncesji. Nie świadczą o tym kompetencje gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani art. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Ministra Środowiska, z akt sprawy nie wynika, aby interes prawny gminy uzasadniony był możliwymi skutkami działalności wydobywczej, gdyż nie ustalono, których nieruchomości miałoby to dotyczyć, z jakiego tytułu należą one do Miasta Katowice oraz na czym miałoby polegać oddziaływanie realizacji wydobycia kopaliny. Zaskarżony wyrok oparto na błędnej wykładni art. 28 k.p.a. – polegającej na przyjęciu, iż interes faktyczny jest tożsamy z interesem prawnym, co budzi sprzeciw z punktu widzenia cech postępowań dotyczących wszelkich pozwoleń na korzystanie z zasobów środowiska. Przyjęcie, że właściciel nieruchomości pozostającej w zasięgu możliwego wpływu działalności określonej koncesją jest stroną postępowania prowadziłoby do konieczności uwzględniania bardzo szerokiego, w praktyce niemożliwego do ustalania kręgu stron.

Powyższy wyrok został także zaskarżony skargą kasacyjną przez K.H.W. S.A. w K. Zarzucono w niej wydanie wyroku w oparciu o przesłanki nieznajdujące się w materiale zawartym w aktach sprawy oraz poprzez przyjęcie, że Miasto Katowice posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. Zdaniem strony skarżącej, Miasto Katowice nie wykazało normy prawnej uzasadniającej złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tej koncesji. Wskazano brak znaczenia w sprawie kompetencji gminy w zakresie planowania przestrzennego, niemożliwość zrównywania interesu faktycznego z interesem prawnym, nieograniczony krąg stron, jaki należałoby przyjąć w razie uznania za podstawę statusu strony w niniejszej sprawie, naruszenie zasady równości zawartej w Konstytucji oraz brak wskazania konkretnych nieruchomości w zasięgu oddziaływania eksploatacji górniczej związanej z koncesją.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne Miasto Katowice wniosło o ich oddalenie podnosząc, że w skardze i w pismach procesowych nastąpiło wskazanie obiektów i urządzeń gminy zagrożonych wpływami eksploatacji górniczej związanej z przedmiotową koncesją, a twierdzenie, że brak jest dowodów świadczących o możliwości spowodowania przez tę działalność skutku w postaci uniemożliwienia korzystania ze wskazanych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, świadczy o braku znajomości zagadnień z zakresu geologii i górnictwa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 grudnia 2005 r. składający skargi kasacyjne wskazali na nadrzędność regulacji art. 91 Prawa geologicznego i górniczego w stosunku do "praw własnościowych" oraz związaną z tym uregulowaniem drogę do naprawienia szkód wynikłych z ruchu zakładu górniczego. Podniesiono brak wskazania przez Miasto Katowice jakiejkolwiek nieruchomości narażonej na oddziaływanie ruchu zakładu górniczego na podstawie przedmiotowej koncesji oraz wskazano na funkcjonowanie kopalni w ramach tej koncesji od 5 lat. Miasto Katowice podniosło, że mimo braku szkód górniczych w okresie pierwszych 5 lat eksploatacji związanej z przedmiotową koncesją, negatywne oddziaływanie wskazanej eksploatacji może wystąpić w późniejszym czasie.

Naczelny Sądy Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 139/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania uznając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie przedstawił przekonującej argumentacji w zakresie wykazania interesu prawnego Miasta Katowice w zainicjowaniu postępowania nadzorczego, a rozważania Sądu oparte zostały na ustaleniach faktycznych, które nie wynikały z akt sprawy. NSA nie zaakceptował tezy, że interes prawny konkretnej gminy w badanym postępowaniu wynika z jej praw własnościowych do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, gdyż Sąd I instancji nie ustalił, o jakie nieruchomości stanowiące własność Miasta Katowice chodzi i na jakiej podstawie uznano ich zagrożenie szkodami górniczymi.

NSA zauważył, że prawo własności może podlegać w świetle uregulowań konstytucyjnych ograniczeniom zawartym w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze. Sąd I instancji pominął, że kwestii odpowiedzialności za szkody poświęcony jest Dział V powołanej ustawy, a zgodnie z treścią przepisu art. 92 tej ustawy, do naprawienia szkód, o których mowa w art. 91 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. NSA uznał, że skoro art. 91 ust. 1 ustawy - Prawa geologiczne i górnicze wprowadza zasadę braku uprawnień właściciela do sprzeciwiania się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego (jeżeli ten ruch odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie), to za regułę należy przyjąć brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie samych zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o jego statusie strony w sprawach dotyczących koncesji.

NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji co do uniemożliwienia przez zamierzoną działalność wykorzystywania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem i łączące się z tym podstawy do odmowy udzielenia koncesji. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygający organ ustosunkowywał się bowiem w sposób przewidziany w art. 157 § 3 k.p.a. do żądania Miasta Katowice wszczęcia postępowania o przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym weryfikacji koncesji już udzielonej i w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 26 b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (który został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2002 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190), tymczasem przedmiotowa koncesja została udzielona 20 stycznia 2000 r.). Przepis ten nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania nadzorczego, w którym co do zasady uwzględnia się stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z postępowania zwykłego. NSA stwierdził, iż przesłanka władztwa planistycznego gminy nie miała znaczenia w sprawie. Z tego rodzaju kompetencji gminy nie można bowiem wywodzić jej interesu prawnego (statusu strony) w postępowaniu administracyjnym.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 13 czerwca 2006 r. strona skarżąca - Miasto Katowice załączyła do akt sprawy dokumentację w formie informacji i wypisów z rejestru gruntów, potwierdzających prawo własności Miasta Katowice do nieruchomości oraz urządzeń infrastruktury technicznej, położonych w obszarze górniczym "Ruda Śląska - Panewniki".

WSA w Warszawie, związany oceną prawną wyrażoną w tej sprawie przez NSA, zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że skarga Miasta Katowice na decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2003 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił, że w swych rozważaniach NSA zwrócił uwagę z jednej strony na użytkowanie nieruchomości miejskich, troskę o rozwój i prawidłową eksploatację infrastruktury miejskiej, zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wizję rozwoju miasta, z drugiej zaś na eksploatację górniczą podstawowej kopaliny stanowiącej własność Skarbu Państwa. Sąd I instancji powołał przy tym rozważania o odpowiedzialności za szkody, która ma charakter cywilny i z założenia następczy, nie jest wsparta przepisami o charakterze administracyjnym, umożliwiającym jakimkolwiek innym podmiotom niż koncesjonariusz, udział w postępowaniu koncesyjnym, bądź też zmierzającym do stwierdzenia nieważności koncesji.

Sąd I instancji stwierdził, że przedstawiona na rozprawie przez Miasto Katowice dokumentacja, zawierająca zestawienie nieruchomości i urządzeń infrastruktury technicznej płożonych na obszarze górniczym "Ruda Śląska - Panewniki", nie ma dla rozpatrywanej sprawy znaczenia. Nie wynika z niej, by po 5 latach eksploatacji złoża jakakolwiek z nieruchomości stanowiących własność Miasta Katowice została narażona na szkody w następstwie ruchu zakładu górniczego. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Katowice wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie o nieważności koncesji nr 1/2000 lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 28 i 157 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że gmina Katowice nie uzasadniła istnienia interesu prawnego w niniejszej sprawie;

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania w granicach prawa i utrzymanie w mocy koncesji, która wydana została niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, to jest art. 16 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, co powoduje, że decyzja o udzieleniu koncesji powinna zostać unieważniona (art. 156 k.p.a.)

3) art. 32 Konstytucji RP, gdyż pozwala nie przestrzegać prawa miejscowego organom koncesyjnym;

4) art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), gdyż pozbawia właścicieli nieruchomości prawa obrony praw przed eksploatacją górniczą prowadzoną na podstawie wadliwej koncesji i nie pozwala podmiotom trzecim na weryfikację, czy ta eksploatacja jest prawidłowa, co czyni przepisy o ustanawianiu koncesji de facto fikcją, ponieważ dopuszcza samowolę organów państwowych bez prawa kontroli;

5) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.

93 ze zm.), ponieważ każe znosić właścicielom nieruchomości każdą eksploatację, w tym nielegalną, odbywającą się za wiedzą Ministra Środowiska bez możliwości weryfikacji, czy czynności te są legalne;

6) Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Katowice, przyjętego uchwałą Nr XXIV/120/91 Rady Miejskiej Katowic z dnia 1 lipca 1991 r. - prawo miejscowe (Dziennik Urzędowy Wojewody Katowickiego Nr 8/91 z dnia 10 lipca 1991 r.) poprzez jego niezastosowanie i zlekceważenie;

II. naruszenie norm prawa procesowego poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że Miasto Katowice nie ma przymiotu strony - interesu prawnego oraz błędne rozumienie i wykładnię przepisów powołanych w pkt I.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że konkluzja Sądu I instancji, iż Miasto Katowice nie jest stroną w niniejszej sprawie pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA oraz obowiązującymi unormowaniami. Decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności koncesji nr 1/2000 wydane zostały z wniosku gminy i do niej zostały skierowane, co świadczy o tym, że posiada interes prawny do złożenia skargi, gdyż w myśl art. 157 § 2 k.p.a. stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W toku postępowania skarżąca wskazywała, że różne obiekty i urządzenia gminy zagrożone byłyby wpływami eksploatacji górniczej i powołując się na faktyczny stan robót górniczych stwierdziła, że w przypadku dalszego utrzymywania koncesji, istnieje zagrożenie szkodami górniczymi.

Strona skarżąca powołała się na orzeczenie NSA (sygn. akt IV SA 6/97), w którym wyrażono pogląd, że jeśli dana inwestycja może szkodliwie oddziaływać poza terenem, którym dysponuje inwestor, to podmioty których taka uciążliwość może dotknąć, mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu opartym o treść art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Teza tego wyroku wskazuje na istnienie interesu prawnego po stronie osób, które miałyby znosić inwestycję. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zagrożonej przez inwestycję realizowaną na podstawie wadliwej decyzji ma prawo skarżyć koncesję. Odmowa tego prawa jest naruszeniem prawa do sądu, a twierdzenie, że osobom tym wolno zwalczać jedynie skutki eksploatacji, przy pozbawieniu ich prawa do ochrony prewencyjnej, rodzi pytanie o sens i cel, jakiemu ma służyć procedura udzielania koncesji.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przysługuje jej przymiot strony, a zaskarżony wyrok narusza zasadę państwa prawa i zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie Minister Środowiska udzielił koncesji bez wymaganego prawem (art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego) uzgodnienia z Prezydentem Miasta Katowice, a w obrocie prawnym pozostało postanowienie Prezydenta Miasta Katowice z dnia 30 sierpnia 1999 r., w którym odmówiono uzgodnienia przedmiotowej koncesji. Minister Środowiska decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności koncesji nr 1/2000, co było niezgodne z prawem, gdyż w związku z brakiem prawem wymaganego uzgodnienia zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tej koncesji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również K.H.W. S.A. w K., wnosząc o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sądowej kontroli - w ramach wniesionej skargi kasacyjnej - jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę Miasta Katowice na decyzję administracyjną z dnia 25 lipca 2003 r., którą Minister Środowiska odmówił Miastu Katowice wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji Nr 1/2000 udzielonej w dniu 20 stycznia 2000 r. K.H.W. S.A. w K. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Śląsk – Pole Panewnickie", położonego na terenie miast: Ruda Śląska, Katowice i Mikołów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie może być uwzględniona. W skardze kasacyjnej Miasto Katowice zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że Miasto Katowice nie ma przymiotu strony (brak interesu prawnego) oraz błędne rozumienie przepisów art. 28 i 157 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 16 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze i art. 156 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP, art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Katowice, przyjętego uchwałą Nr XXIV/120/91 Rady Miejskiej Katowic z dnia 1 lipca 1991 r. - prawo miejscowe.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, że u podstaw rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji Nr 1/2000 udzielonej w dniu 20 stycznia 2000 r. K.H.W. S.A. w K. legło zapatrywanie Ministra Środowiska, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień strony w tej sprawie, oraz że brak jest przepisów prawa, które przyznawałyby gminie - jako właścicielowi nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania działalności górniczej - przymiot strony postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny metodą podziemną, bądź postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji, która takiego wydobywania dotyczy. Zdaniem organu, zagrożenie szkodami nie powoduje, że właściciele nieruchomości położonych nad górotworem, w którym ma być wydobywana kopalina metodą podziemną, stają się stronami postępowania o udzielenie koncesji lub stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, gdyż stroną takich postępowań może być tylko przedsiębiorca ubiegający się o to uprawnienie. Ewentualne ponoszenie przez właścicieli szkód może być przesłanką dochodzenia ich naprawienia na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym na zasadach określonych w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Poglądu tego nie podzielił WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3313/03, po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 czerwca 2003 r. uznając, że stroną postępowania nadzorczego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności i przyjął, że Miasto Katowice ma interes prawny w dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, gdyż konsekwencjami wydobycia kopaliny na jej podstawie mogą być objęte nieruchomości położone w zasięgu projektowanej działalności.

Należy podkreślić, że na gruncie rozpoznawanej sprawy strona wnosząca skargę kasacyjną powiela argumentację przedstawianą w toku postępowania pomijając okoliczność, że powoływany wyrok z dnia 7 grudnia 2004 r. (po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Ministra Środowiska oraz K.H.W. S.A. w K.) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 139/05. Sąd I instancji orzekając w tej sprawie ponownie był więc, w myśl przepisu art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w myśl zdania drugiego tego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc strona wnosząca skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienie przepisów będących podstawą orzekania w danej sprawie.

Problem prawny, jaki rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 139/05, sprowadzał się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy interes prawny Miasta Katowice - w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej - mógł być wyprowadzony z uprawnień właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie eksploatacji górniczej. Na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział negatywnie. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotycząca tej kwestii musi być uznana za ostatecznie przesądzającą o braku interesu prawnego po stronie gminy w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby Sąd orzekający ponownie w tej sprawie w pierwszej instancji miał odmienne stanowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 607/06, odpowiada prawu. NSA uznaje za bezzasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, bowiem Sąd I instancji, związany oceną prawną wyrażoną w tej sprawie przez NSA, zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie oddalił skargę Miasta Katowice na decyzję Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2003 r., powołując się na argumentację i ocenę prawną dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie i doktrynie odnoszącej się do postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd I instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486 oraz H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 577), jak również gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy jednak do czynienia z żadną z wyżej wymienionych sytuacji. Istota rozpoznawanej sprawy na obecnym jej etapie sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji akceptując rozstrzygnięcia Ministra Środowiska o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoływanej koncesji, zastosował się do wykładni prawa dokonanej w wyroku, w którym NSA uznał, że interes prawny gminy w tej sprawie nie mógł być wyprowadzony z uprawnień właścicielskich do nieruchomości, gdyż nie ustalono, które nieruchomości i na jakiej podstawie uznano, że są zagrożone szkodami górniczymi.

Za trafne - w świetle powyższych uwag - należy też uznać stanowisko Sądu I instancji, który - zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem - nie będąc związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy stwierdził w uzasadnieniu, iż przedstawiona na rozprawie przez Miasto Katowice dokumentacja, zawierająca zestawienie nieruchomości i urządzeń infrastruktury technicznej płożonych na obszarze górniczym "Ruda Śląska - Panewniki", nie ma dla rozpatrywanej sprawy znaczenia, gdyż nie wynika z niej, by po 5 latach eksploatacji złoża jakakolwiek z nieruchomości stanowiących własność Miasta Katowice została narażona na szkody w następstwie ruchu zakładu górniczego.

W ocenie NSA, wymaga podkreślenia, że pozostająca w obrocie prawnym koncesja, a w szczególności kwestia dotycząca jej wydania - bez wymaganego prawem uzgodnienia, co tak mocno akcentuje strona wnosząca skargę kasacyjną - nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania. Stwierdzić w tym miejscu należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną po pierwsze w sposób niedopuszczalny, gdyż sprzeczny z dyrektywą wynikającą z treści przepisu art. 190 zdanie 2 p.p.s.a., polemizuje z wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., a ponadto powołuje się na okoliczność wydania spornej koncesji z rażącym naruszeniem prawa i zmierza do wykazania, że koncesja wydana w niniejszej sprawie dotknięta jest wadą nieważności, co nie zostało w tej sprawie stwierdzone w postępowaniu administracyjnym.

Uznanie bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, spowodowało brak możliwości oceny przez NSA na obecnym etapie postępowania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 16 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze i art. 156 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP, art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Katowice, przyjętego uchwałą Nr XXIV/120/91 Rady Miejskiej Katowic z dnia 1 lipca 1991 r. - prawo miejscowe. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji obejmowało bowiem zakresem kontroli legalność zaskarżonej decyzji, w której Minister Środowiska nie rozstrzygał niniejszej sprawy merytorycznie, lecz decyzjami z dnia 6 czerwca 2003 r. i z dnia 25 lipca 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji, zatem nie badał jej wadliwości, a tym samym nie mógł naruszyć powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w związku z przepisami Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP, co w konsekwencji zostało trafnie zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Miasta Katowice, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.