Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 174/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 214 poz 1806
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant stażysta Olga Michalska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydał zarządzenie zastępcze w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Pana Z. G. w okręgu wyborczym Nr 3 utworzonym dla wyboru Rady Miasta, wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że Z. G. podczas wyborów samorządowych w dniu 28 października 2002 r. wybrany został na radnego Rady Miasta. Prowadzi on, wspólnie z innymi osobami, działalność gospodarczą i zarządza taką działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Z. G. jest zatrudniony w [...] spółka z o.o. w K., jako prezes Zarządu, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i posiada 25% udziałów w tej Spółce. Spółka (reprezentowana przez niego jako prezesa zarządu) wynajmowała od 14 maja 2002 r. do 15 września 2004 r. część pomieszczeń na prowadzenie działalności handlowej. Spółka (reprezentowana przez wiceprezesów Spółki) zawarła również w dniu 9 maja 2003 r. umowę dzierżawy części budynku na prowadzenie działalności handlowej do dnia 30 września 2005 r. Wynajmowane i wydzierżawiane nieruchomości stanowią mienie komunalne gminy. W tej sytuacji radny naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w przepisach funkcji i działalności (zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw naruszenie w/w zakazu powoduje wygaśnięcie mandatu radnego.

Rada Miejska, wezwana w trybie art. 98a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (wezwanie z dnia [...] listopada 2004r. [...] ), nie podjęła takiej uchwały.

Ponieważ Rada Miasta nie zastosowała się do wezwania, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaszła konieczność wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. G. w okręgu wyborczym Nr 3 utworzonym dla wyboru Rady Miasta.

Na zarządzenie zastępcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina Miejska w oparciu o Uchwałę Nr XXIII/212/05 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2005 r. Skarżąca dostrzega naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca potwierdza ustalenia Wojewody. Skarżąca podnosi, że:

- radny Z. G. jest prezesem zarządu spółki, ale zgodnie z umową spółki organem uprawnionym do jej reprezentacji jest Zarząd, a do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu lub jednego członka Zarządu łącznie z prokurentem.

- przedmiotowe nieruchomości pozostawały w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej gminy tj. Ośrodka Sportu i Rekreacji, nie zostały zawarte przez Burmistrza, będącego organem wykonawczym Gminy a zarazem kierownikiem Urzędu Gminy.

- Ośrodek Sportu i Rekreacji zawierał przedmiotowe umowy ze spółką, jako osobą prawną a nie radnym Z. G., a jedną z tych umów zawarto jeszcze przed wyborem Z. G. do Rady Miejskiej we W.

- sprawowanie funkcji prezesa zarządu spółki nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej.

- zarządzanie osobą prawną jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną na rachunek radnego ani wspólnie z innymi osobami. Nie spełnia tez przesłanki bycia pełnomocnikiem lub przedstawicielem działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami. Prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie zarządza działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz zarządza działalnością prowadzoną przez osobę prawną, której to działalności art. 24 f ust. 1 nie obejmuje.

- art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wykazuje dotychczasowa praktyka powoduje wiele problemów w jego stosowaniu, przez swoją nieprecyzyjność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 24 f ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie zaś do art. 24 f ust. 1 a cyt. ustawy - jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Z przepisów powyższych wynika zakaz łączenia mandatu radnego samorządu gminy z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zakaz ten rozciąga się również na osoby, które już w momencie ich wyboru prowadziły taką działalność lub pełniły funkcję w ramach przedsiębiorcy.

W literaturze wskazuje się, że jeśli chodzi o przedsiębiorców będących osobami prawnymi (a więc np. spółki z o.o.), to ich członkowie nie mają z samego faktu członkostwa prawa prowadzenia spraw takiego przedsiębiorcy, a zatem nie dotyczy ich zakaz zawarty w art. 24 f ust. 1 u.s.g., chyba że obejmują funkcje w zarządzie tych przedsiębiorców albo stają się ich przedstawicielami (np. kuratorami) lub pełnomocnikami (np. przez sprawowanie prokury) – zob. komentarz do w/w przepisu - S. Płażek w: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki (redakcja), Piotr Dobosz, Wiesław Kisiel, Paweł Kryczko, Marek Mączyński, Stefan Płażek – "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, s. 197.

Zgodnie z art. 201 § 1 kodeksu spółek handlowych zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Stosownie do art. 204 ksh - prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki, a prawa członka zarządu do reprezentowania spółki nie można ograniczyć ze skutkiem prawnym wobec osób trzecich.

Błędnie skarżący wywodzi, że ograniczenie to nie dotyczy członków kolegialnych organów zarządzających, pozbawionych możliwości jednoosobowej reprezentacji. Skoro bowiem cyt. przepis art. 27 f ust. 1 stanowi, że radni nie mogą (obok prowadzenia działalności na własny rachunek) również zarządzać działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, to oczywiste jest, że pełnienie funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego wyczerpuje tę hipotezę. Nie ma przy tym znaczenia, czy członek zarządu wchodzi w skład organu kolegialnego. Rolą członka zarządu jest zarządzanie, bez względu na to, czy czyni to wraz z innymi osobami, czy samodzielnie.

Bez znaczenia jest również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że radny jest pracownikiem Spółki. To, czy członek zarządu jest zatrudniony w spółce na podstawie stosunku pracy, czy wiąże go jakaś inna umowa o świadczenie usług, czy wreszcie nie ma żadnego stosunku prawnego między nimi poza aktem wyboru na stanowisko członka zarządu, jest dla oceny statusu członka zarządu obojętne, gdyż wybór do zarządu stanowi dostateczną i wyłączną podstawę zarządzania spółką.

Pierwsza z umów najmu została zawarta pomiędzy Spółką a Gminą jeszcze przed wyborem Z. G. na radnego samorządu gminy (umowa zawarta w dniu 14 maja 2002 r., wybór dokonany w dniu 27 października 2002 r.).

Zgodnie z regulacją art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214 poz. 1806) jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu wskazanego wyżej terminu.

Skarżąca przyznaje, że nieruchomości będące przedmiotem umów najmu i dzierżawy pozostawały w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej gminy tj. Ośrodka Sportu i Rekreacji. Bez względu kto reprezentował Gminę przy zawarciu umowy – burmistrz czy osoba która zarządza jednostka organizacyjna i reprezentuje w tym zakresie Gminę, umowa dotyczy mienia komunalnego Gminy, której radnym jest Z. G.

Bierność samorządu spowodowała konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, w trybie art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Ani wojewoda, ani Sąd administracyjny badający legalność zarządzenia zastępczego nie są powołane ani uprawnione do ustalania możliwości i stopnia realnego zagrożenia jaki wywołuje konkretna sytuacja w świetle omawianych przepisów. Zakaz łączenia takich funkcji i działalności wynika z ustawy, która nie przewiduje wyjątków ze względu na rozmiar tej działalności, jej przydatność czy inne indywidualne okoliczności.

Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, wobec nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.