Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1804/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody z dnia 28 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Umową z dnia 14 lipca 1976 r. M.S. i M.S. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki, między innymi o numerze [...] i [...] pod budowę Szpitala [...] w P. w K. , zgodnie z zatwierdzonym panem realizacyjnym z dnia 22 maja 1975 r. Kolejną umowa sprzedaży z 26 lipca 1983 r. Skarb Państwa nabył działkę nr [...] również celem budowy Szpitala [...] .

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2001 r. M.S, i M.S, zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości: działki nr [...] o powierzchni 961 m2, działki nr [...] o powierzchni 480 m2, działki [...] o powierzchni 488 m2 i działki nr [...] o powierzchni 2752 m2.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu działek nr [...] ,[...] ,[...] od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] ,[...] odpowiadających wywłaszczonym działkom numer: [...] ,[...] ,[...] oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] odpowiadającej części wywłaszczonej poprzednio działki nr [...]. Powodem odmowy dokonania zwrotu było nabycie prawa własności działek nr [...] i[ ...] na podstawie umowy z dnia 21 września 1998 r. przez [...] Fundację Promocji [...] . Organ wskazał, że część działki nr [...] i [...] stanowiła wówczas działkę nr [...] która była własnością Gminy Miasto K . Na działce nr [...] w części objętej wnioskiem urządzona została droga dojazdowa do prowadzonej budowy szpitala, a działka nr [...] stanowiła część trawnika i chodnika przed budynkiem przy ul.[...] . Zgodnie zaś z zatwierdzonym w 1975 r. planem realizacyjnym działka nr [...] była przeznaczona pod budowę ul. [...].

Decyzję tą uchylił Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. odnosząc, że co do działki nr [...] oraz [...] należy dokładnie zbadać, czy mogą one być przedmiotem zwrotu i ewentualnie w jakim zakresie.

Kolejną decyzją z dnia [...] września 2002 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu ww. działek i tą decyzję uchylił w dniu 18 listopada 2001 r. Wojewoda .

Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu ww. działek ustalając, że powodem odmowy dokonania zwrotu było nabycie prawa własności działek nr [...] i[ ...] na podstawie umowy z dnia 21 września 1998 r. przez [...] Fundację Promocji Zdrowia [...] . Działka nr [...] stanowiła ulicę [...], a działka nr [...] część trawnika i chodnika przed budynkiem przy ul. [...]. Zgodnie z planem realizacyjnym te dwie działki miały być przeznaczone pod budowę jezdni, chodnika i oddzielającego chodnik od jezdni pasa zieleni, a także pod realizację uzbrojenia terenu w postaci instalacji gazowej, sieci energetycznej, kanalizacji opadowej. Na działkach nr [...] i [...] zrealizowano cele publiczne zawarte w planie realizacyjnym. I tą decyzję uchylił Wojewoda decyzją z [...] lipca 2003 r.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] października 2003 r. odmówił zwrotu działek nr [...] ,[...] wyjaśniając, że co do działek nr [...] ,[...] będzie prowadzone odrębne postępowanie. Także ta decyzję uchylił Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2003 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu części działek nr [...] i [...] odpowiadającym wywłaszczonym działkom nr [...] ,[...] [...] i po raz pierwszy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 104/05 uchylił tak decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nie zostały wyjaśnione w toku postępowania i ustalone istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazano, że w tej sprawie wymaga wyjaśnienia, czy zachodzi tożsamość celów dla których Skarb Państwa nabył przedmiotowe nieruchomości. W szczególności czy "Szpital w P. to ta sama inwestycja, co "Szpital [...] w P". Sąd wskazał, że Szpital [...] w P. nie został wybudowany ani inny szpital w P. Nie zwalniało to jednak organu od dokonania w tym przedmiocie właściwych ustaleń i oceny zbędności, jak również nie zwalniało od tego obowiązku okoliczność utraty przez Skarb Państwa własności wywłaszczonych działek na skutek darowania ich Fundacji Promocji Zdrowia im. Św.[...] (zwanej dalej w skrócie "Fundacją"), będącej w likwidacji.

Dalej Sąd wskazał, że zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest w sobie celem wywłaszczenia, a pozostałości po tym zapleczu budowy, jak betonowy podjazd, latarnia na słupie, prowizoryczne ogrodzenie placu zaplecza, nie usprawiedliwiają odmowy zwrotu nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia budowa Szpitala [...] nie został w ogóle zrealizowany, pomimo upływu 30 lat od dnia nabycia jej na rzecz Skarbu Państwa, pierwszą umową notarialną i 24 lat drugą. Podczas gdy ustawowo określony stan zbędności występuje po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 § 1 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji, a także prowizorycznej sieci wodnej. Taka infrastruktura z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli.

Sąd wskazał, że uprawnienie właściciela lub jego spadkobiercy przysługujące mu z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami) może być wyłączone tylko w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tej sprawnie nie znajduje zastosowania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość, nie została ani sprzedana, ani też nie ustanowiono na niej prawa wieczystego użytkowania Rozporządzenie nieruchomością wbrew ustawowemu zakazowi miało miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie była to sprzedaż. W sytuacji gdy roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należało rozpoznać sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to: - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem nieodpłatnym jako wkład fundatora, na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości (art. 100 § 1 K.p.a.). Tym samym decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów oraz art. 7, 8 i 77 K.p.a., a także naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że 22 września 2005 r. Minister Skarbu Państwa cofnął darowiznę nieruchomości na rzecz Fundacji, ale do przeniesienia własności wszystkich wcześniej przekazanych Fundacji nieruchomości Skarbu Państwa z powrotem na rzecz Skarbu Państwa nie doszło, a w późniejszych oświadczeniach woli wyraził zgodę za zbycie przez likwidatora Fundacji niektórych nieruchomości.

Prezydent Miasta K. zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o rozważenie możliwości wystąpienia na drogę postępowania cywilnego celem stwierdzenia niezgodności z prawem czynności prawnych przenoszących prawo własności działek.

Oczekując na rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu działek na rzecz Skarbu Państwa, Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie w sprawie.

Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa dnia 17 grudnia 2008 r. wyraziła stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do kwestionowania nielegalności czynności prawnych podjętych wobec działek będących własnością Fundacji.

W kolejnej opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 12 marca 2009 r. również podtrzymano stanowisko co do braku możliwości wytoczenia powództwa celem stwierdzenia niezgodności z prawem umowy z 21 września 1998 r. oraz co do możliwości wzruszenia umowy dotyczącej działki nr [...]. Własność pozostałych działek powinna być zwrotnie przeniesiona na rzecz Skarbu Państwa.

Następnie został przez likwidatora Fundacji sporządzony projekt aktu notarialnego dotyczący przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności działek nr [...] ,[...] ,[...] [...] [...] [...] W opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z 21 lipca 2010 r. wyrażono kolejne stanowisko wskazujące na niezasadność wszczynania postępowań dotyczących wzruszania umów w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości zawartych przez Fundację z osobami trzecimi. Stanowiska te podzielał Minister Skarbu Państwa (pismo z 17 maja 2010 r.) akcentując, że nie ma przeszkód przed przejęciem działek nr [...] ,[...] [...] [...] [...] . Dnia 9 maja 2011 r. została zawarta umowa przenosząca zwrotnie na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości obejmujących działki nr [...] ,[...] [...] [...] ][...] . .

Po podjęciu zawieszonego w sprawie postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] i[...] stanowiącej części wywłaszczonych działek o numerach 1[...] ,[...] [...] [...] .

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że spadek po M.S. nabyli M.S. , R.S. i Z.P. l. Wskazał organ, że likwidator Fundacji umową z dnia 6 sierpnia 2008 r. zbył działkę nr [...] na rzecz U.M. , M.B. i J.P. , a umową z dnia 19 grudnia 2007 r. zbył działkę nr [...] na rzecz Spółki Zakład Techniczno-Budowlany "[...] sp. z o.o. Prawo własności działki nr [...] zostało następnie zbyte 17 czerwca 2009 r. na rzecz M.Z. , a 26 kwietnia 2010 r. prawo to nabyła Spółka A. sp. z o.o.

Spółka Zakład Techniczno-Budowlany "[...]" sp. z o.o. sprzedała 28 stycznia 2008 r. prawo własności działki nr [...] na rzecz Domu Zakonnego Zgromadzenia Sióstr im. [...] w P. Obecnie właścicielami obu działek są Spółka A,. sp. z o.o. oraz Dom Zakonny [...] w P

Organ I instancji wskazał, że art. 100 K.p.a. nie daje podstaw organowi prowadzącemu postępowanie do wystąpienia na drogę sądową celem rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnienia wstępnego. Organ ten zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o rozważenie wystąpienia na drogę postępowania cywilnego celem wzruszenia umów przenoszących własność ww. nieruchomości na rzecz osób trzecich. Podstawą do podjęcia czynności w postępowaniu sądowym był art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, zgodnie z którym obowiązkowo Prokuratoria ta reprezentuje Skarb Państwa w przypadku, gdy wartość przedmiotu sporu przekracza 1.000.000 zł. Przedstawiono stanowisko Prokuratorii Generalnej odmawiające wystąpienia na drogę postępowania cywilnego celem wzruszenia umów zawartych przez Fundację z osobami trzecimi w zakresie zbycia prawa własności nieruchomości, jak i umowy darowizny z 21 września 1998 r. przenoszącej na Fundację prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa.

Prezydent Miasta K. wskazał również, ze kilkakrotnie zwracał się do Ministra Skarbu Państwa celem rozważenia podjęcia stosownych środków umożliwiających realizację roszczeń byłych właścicieli, a te działania doprowadziły do zwrotnego przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa działek o numerach: [...] ,[...] [...] [...] [...] ..

Organ I instancji wskazał, że faktyczny sposób zagospodarowania wywłaszczoną nieruchomością po upływie okresu 10 lat od daty jej wywłaszczenia nie ma znaczenia w sprawie. Wobec wyczerpania przez wnioskodawców postępowań o stwierdzenie nieważności czynności cywilnych, braku podjęcia działań przez organy ustawowo zobowiązane do reprezentowania Skarbu Państwa i braku jakichkolwiek wskazań w wyrokach sądów administracyjnych dotyczących posiadania przez Prezydenta Miasta K. możliwości samodzielnego "odzyskania" tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – nie było możliwym wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Organ I instancji podniósł, że sprawa zwrotu działki nr [...] zostanie rozpoznania odrębnie wobec odmiennego stanu faktycznego sprawy. Przytoczono również pogląd prawny i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 104/05.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M.S. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podniosła brak wykonania wskazań zawartych w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Odwołująca się podniosła, że na terenie wnioskowanych do zwrotu działek nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zakwestionowała możliwość odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, w której Skarb Państwa nie jest już ich właścicielem podnosząc, że żaden przepis prawa nie stanowi takiej przesłanki odmowy zwrotu. Brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi podstawy odmowy dokonania zwrotu. Na potwierdzenie tej tezy odwołująca wskazała na kilka uzasadnień wyroków sądów administracyjnych.

Odwołująca zarzuciła Prezydentowi Miasta K. , że nie podjął żadnych czynności zmierzających do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i tym nie dostosował się do wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego wydanego w tej sprawie. Takie działanie organu I. instancji narusza również zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym w ocenie odwołującej, skoro nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, poprzednio wywłaszczone nieruchomości powinny być zwrócone i to organ winien podjąć takie działania, żeby te nieruchomości zwrócić. W szczególności to organ I. instancji mógłby zwrócić się do sądu cywilnego o unieważnienie umowy z 21 września 1998 r., bo to ten organ miałby interes prawny w wyeliminowaniu w obrotu prawnego całej tej umowy. Odwołująca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tej umowy. Odwołująca zawnioskowała o przeprowadzenie dowód z zeznań świadków w osobach ówczesnych Wojewodów K. [...]), którzy zawierali umowy w 1997 r. i 1998 r., prezesa Fundacji, likwidatora Fundacji, projektanta i inspektora nadzoru budowy przychodni zdrowia, kierownika budowy przychodni zdrowia i koordynatora projektu budowy. Odwołująca zażądała zgromadzenia umów zawieranych przez Fundację w zakresie zbycia nieruchomości na okoliczność ustalenia wartości tych nieruchomości i ceny ich sprzedaży.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II. instancji podtrzymał stanowisko i ustalenia dokonane przez organ I. instancji. Dodatkowo zgromadził materiał dowody dotyczący postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa M.S. przeciwko Fundacji i nabywców od Fundacji nieruchomości i z informacji tych wynika, że postępowanie to zakończyło się umorzeniem w związku z cofnięciem przez powódkę pozwu na skutek zawarcia ugody pozasądowej.

Wojewoda uznał, że jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie, że aktualny stan prawny na datę wydania decyzji nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Ten aktualny stan prawny to przysługiwanie czy to Skarbowi Państwa, czy też jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do danej nieruchomości. Żaden bowiem z organów nie może odebrać nieruchomości obecnemu właścicielowi nie będącemu podmiotem publicznym nawet, gdy te nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie uwzględniono wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 104/05. Organ wyjaśnił, organ I. instancji stosownie do tych wytycznych zawiesił postępowanie w sprawie i podjął odpowiednie czynności zmierzające od zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy odniósł się do wniosków co do uzupełnienia materiału dowodowego wskazując, że nie mają one znaczenia w tej sprawie i są poza przedmiotem postępowania odwoławczego.

Skargę na ww. decyzję Wojewody z dnia [...] września 2011 r. wniosła Z.P. , domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec Prezydenta Miasta K. i Wojewody w związku z ciągłym i celowym naruszaniem prawa.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 104/05.

W obszernej skardze skarżąca podniosła, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od innej przesłanki jak tylko brak realizacji celu wywłaszczenia. Taką negatywna przesłanką nie może być brak dysponowania prawem własności danej nieruchomości przez Skarb Państwa lub inny podmiot publicznych. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła uzasadnienia kilku wyroków sądów administracyjnych.

Zarzuciła, że nie wyjaśniono, czy "Szpital [...] w P. " to ten sam szpital co "Szpital im [...] w K". Podniosła, że choć szpital im.[...] rzeczywiście powstał, to jest to zupełnie inny obiekt niż szpital, pod budowę którego wywłaszczono nieruchomości. Oczywiście nieuzasadnione jest twierdzenie, że okoliczności dotyczące wniesienia wkładu w postaci nieruchomości do Fundacji a następnie zbycia tego wkładu na rzecz osób trzecich są poza przedmiotem tego postępowania. Pominięcie ustalania tych okoliczności stanowi o niewykonaniu wyroku sądu administracyjnego. Należało przede wszystkim ustalić cenę zbycia tych nieruchomości i prawidłowość ustalenia wartości samych nieruchomości.

Zarzuty zawarte w skardze dotyczą również braku – w ocenie skarżącej – podjęcia jakichkolwiek czynności celem doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa z powrotem byłby właścicielem tych nieruchomości. Takimi działaniami nie są wystąpienia przez Prezydenta Miasta K. do Ministra Skarbu Państwa lub Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W jednej z opinii Prezesa Prokuratorii Generalnej wynika, że przy dalszym popieraniu stanowiska przez Prezydenta Miasta K. co do możliwości sądowego zakwestionowania zawartych umów, Prezydent powinie sporządzić projekty pozwów, wskazać na przedmiot sporu, żądania pozwów i dołączyć dowody na poparcie okoliczności faktycznych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie, że pomimo spełnienia wszystkich przesłanek uzasadniających zwrot, organy nie wydały takich decyzji. Ponieważ jedyną przesłanką negatywną jest art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tej sprawnie nie ma zastosowania, tym samym naruszenie ww. przepisów jest ewidentne.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP w tym zakresie, że zaskarżoną decyzję wydano nie na podstawie przepisów prawa, lecz w oparciu o nieokreśloną prawnie przesłankę negatywną. Wydana decyzja jest przy tym sprzeczna z jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzucono organowi odwoławczemu naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia w sposób odpowiadający prawu i brak wskazania materialnoprawnej podstawy wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawców. Wskazano w skardze na naruszenie przez Wojewodę art. 8 K.p.a. czyli naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Naruszenie tej zasady skarżąca upatruje w pozbawieniu zwrotu nieruchomości wbrew przepisom prawa. Takie zaś działanie, pomijające treść i znaczenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do konstatacji, że działania organów doprowadziły do pozbawienia uprawnień właściciela czyniąc z prawa domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prawo wewnętrznie puste – ius nudum.

Zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organy w szczególności nie wyjaśniły, wszystkich okoliczności związanych z tworzeniem Fundacji [...] oraz jej działalnością w latach 1998-2005 a te okoliczności mogły mieć znaczenie w postępowaniach cywilnych dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego umowy z dnia 21 września 1998 r.

Uzasadniając wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca podniosła, że oba organy w tej sprawie w sposób ciągły i celowy naruszają prawo poprzez niestosowanie obowiązującego prawa i niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazówek zawartych w wyrokach sądów administracyjnych i stąd celowym jest poinformowanie o tym organów zwierzchnich nad Wojewodą i Prezydentem Miasta K

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda szczególnie podkreślił, że obecnym właścicielem przedmiotowych działek nie jest Fundacja, a tym samym istnieje przeszkoda prawna do zwrotu przedmiotowej nieruchomości i nie ma znaczenia wobec tej przesłanki negatywnej sposób jej obecnego wykorzystywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uznana za zasadną i Sąd z urzędu kontrolując przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie nie stwierdza zaistnienia naruszenia czy to przepisów prawa procesowego, czy też przepisów prawa materialnego.

Niewątpliwie podstawowe znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że już sprawę tą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 104/05 uchylił poprzednio wydane decyzje.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Regulacja ta oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i organy administracyjne, które wydały zaskarżone decyzje, były i są związane wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r. (II SA/Kr 104/05). Ani organy ani sąd nie mogą więc z wyrokiem tym polemizować ani podważać zawartej w nim (również w jego uzasadnieniu) oceny prawnej, ani wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 18 maja 2007 r. wyraźnie wskazał, że

obowiązkiem organów miało być wyjaśnienie istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc: 1) celów wywłaszczenia i czy te cele zostały zrealizowane; 2) ustalenia, że zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy, pozostałości po tym zapleczu budowy, betonowy podjazd, latarnia na słupie, prowizoryczne ogrodzenie placu zaplecza, nie stanowią realizacji w tej sprawie celów wywłaszczenia oraz – co ma zasadnicze znaczenie w sprawie - 3) ustalenie możliwości zwrotnego przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa argumentacją, że uprawnienie spadkobierców właściciela przysługujące mu z mocy art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być wyłączone tylko w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tej sprawnie nie znajduje zastosowania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie została ani sprzedana, ani też nie ustanowiono na niej prawa wieczystego użytkowania. Dalej uzasadniając tą kwestię Sąd wskazał, że rozporządzenie nieruchomością wbrew ustawowemu zakazowi miało miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie była to sprzedaż, a w związku z tym roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc należało rozpoznać sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Dalej Sąd wskazał, że jeżeli w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to: - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem nieodpłatnym na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości (art. 100 § 1 K.p.a.).

Sąd w tej sprawie ponownie przytoczył wskazówki i pogląd prawny zawarty w ww. wyroku z dnia 18 maja 2007 r. a to dlatego, że główne zarzuty skargi skarżącej dotyczą właśnie nie wykonania ww. wyroku.

Sąd uznaje stanowisko co do nie wykonania ww. wyroku za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu poprzednio skład tego Sądu rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. nie przesądził, że niezależnie od tego, czyją własnością będą przedmiotowe nieruchomości, Skarb Państwa musi je zwrócić skarżącej jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest podjęcie czynności celem "odzyskania", czyli zwrotu wywłaszczonych działek przekazanych Fundacji i dlatego uchylono poprzednie decyzje jako przedwczesne.

Oceniając czynności podjęte po wydaniu ww. wyroku organy ustaliły cel wywłaszczenia, wskazały, że co do działek objętych tą sprawą cel ten nie został zrealizowany i zawiesił organ I. instancji postępowanie celem podjęcia działań zmierzających do zwrotnego przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych działek, będących obecnie własnością osób trzecich.

Nie ulega też wątpliwości, że czynności zmierzające do "odzyskania" przedmiotach nieruchomości przez Skarb Państwa Prezydent Miasta K. podjął. Z akt sprawy wynika, że kilkakrotnie zwracał się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań na drodze postępowania sądowego celem wzruszenia umów już zawartych, które skutkowały zbyciem przedmiotowych nieruchomości. Takie działania były uzasadnione, albowiem tylko w ten sposób dopuszczalnym było ewentualne "odzyskanie" przez Skarb Państwa prawa własności. Skoro bowiem dana nieruchomość została zbyta w drodze czynności prawa cywilnego na rzecz innego podmiotu, to nie można dokonać powrotnego przeniesienia prawa własności inaczej niż tylko poprzez dobrowolnie zawartą umowę, której przedmiotem byłoby zwrotne przeniesienie prawa własności, bądź w postępowaniu cywilnym poprzez uchylenie skutków prawnych tak zawartej umowy lub też wywłaszczenie. Żadna jednak z tych trzech przesłanek w tej sprawie nie nastąpiła. Już sam fakt prowadzenia odrębnych postępowań przez sądami powszechnymi czy to przez skarżącą, czy też - co Sądowi jest znane z urzędu – przez innych byłych właścicieli lub ich następców prawnych wywłaszczonych pod budowę przedmiotowego szpitala przeciwko obecnych właścicielom wskazuje, że o dobrowolnych umowach przenoszących prawo własności na rzecz skarżącej przez obecnych właścicieli i to na zasadach satysfakcjonujących obie strony nie ma miejsca. Dokonanie zwrotnego przeniesienia prawa własności celem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nie może stanowić celu wywłaszczenia. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", wymienia cele wywłaszczenia i wśród tych celów nie ma zwrotnego przeniesienia prawa własności celem jej zwrotu byłym właścicielom. Nie jest to także cel publiczny w rozumieniu innych ustaw.

W ocenie Sądu organ I. instancji wykazał również, że także i ostatnia z przesłanek, mianowicie możliwość sądowego zakwestionowania prawidłowości zawartych umów przenoszących prawo własności nie mogła stanowić podstawy do dokonania zwrotu tych działek. Żaden sąd powszechny nie zakwestionował bowiem prawidłowości tak zawartych umów, a organy ustawowo powołane do sądowej ochrony Skarbu Państwa i prowadzenia w imieniu Skarbu Państwa postępowań – z tego prawa nie skorzystały wyjaśniając, że umowy przenoszące prawo własności przedmiotowych nieruchomości są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Rzeczywiście – jak podnosi skarżąca – w jednej z opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa znalazł się passus, wskazujący, że jeżeli zmieni się stan faktyczny sprawy i na skutek tej zmiany nastąpi odrębna ocena stanu faktycznego sprawy, to uzasadnionym może być wszczęcie postępowania sądowego. W stanowisku tym podniesiono że wówczas, wnioskodawca (Prezydent Miasta K. ) winien przedłożyć do Prokuratorii Generalnej stosowny wniosek, który będzie zawierał argumentację przemawiającą za inna oceną stanu faktycznego oraz stosowne wnioski dowodowe (akta administracyjne sprawy, tom [...] W ocenie Sądu między 2009 r. a datą orzekania w tej sprawie nie zmienił się stan faktyczny tej sprawy mający wpływ na możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a jak wynika z tej opinii tylko przedstawienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów uzasadniałoby przyjęcie innego stanowiska przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Należy dodać, że ilekroć Prezydent Miasta K. składał wniosek do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, szczegółowo opisywał stan faktyczny sprawy.

Nie można również odmówić prawidłowości działania Prezydentowi Miasta K który zwracał się właśnie do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o podjęcie czynności w odrębnym postępowaniu cywilnym. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 z późn. zm.), zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną jest obowiązkowe do zakończenia sprawy, w sprawach rozpoznawanych w pierwszej instancji przez sąd okręgowy, gdy wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 1.000.000 zł. Przedmiotowe nieruchomości mają wartość ponad 1.000.000 zł.

Okoliczność, że w ww. uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wskazał, że to właśnie Prokuratoria Generalna ma wystąpić do właściwego sądu o wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków umów przenoszących prawo własności przedmiotowych nieruchomości nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Sąd bowiem wydając wyrok w dniu 18 maja 2007 r. oceniał prawidłowość zastosowanych przepisów na datę wydania zaskarżonej decyzji, czyli na dzień 26 listopada 2004 r., a wtedy nie było instytucji Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Ponadto wskazania sądu administracyjnego wiążą dopóty, dopóki nic innego nie wynika z uchwalonych przepisów rangi ustawowej. Sąd administracyjny nie może ani tworzyć mocą swoich wyroków treści ustaw, ani też zastępować ustawodawcy bądź go poprawiać. Sąd administracyjny jedynie kontroluje legalność działania organów administracyjnych i tylko wtedy, gdy uzna je za niezgodne z prawem – uchyla akty administracyjne kończące takie działania. Sąd w tej sprawie nie stwierdził, żeby art. 136 czy 137 u.g.n. naruszały Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i nie znalazł podstaw do składania jakiegokolwiek pytania prawnego w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd w tej sprawie aprobuje stanowisko zajęte przez organy administracyjne. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i z takim wnioskiem o zwrot nieruchomości występuje się do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Pojęcie "wywłaszczona nieruchomość" użyte w artykule 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy takiej nieruchomości, która została wywłaszczona i ma nadal status nieruchomości wywłaszczonej. Oznacza to, że można zwrócić tylko nieruchomość będącą w dacie rozstrzygania o zwrocie nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyli nieruchomością wywłaszczoną.

Sytuacja zaś, że dana nieruchomość została wywłaszczona, a potem zbyto taką nieruchomość na rzecz innego podmiotu oznacza, że nieruchomość ta miała prawny status nieruchomości wywłaszczonej, ale utraciła go z chwilą dalszego obrotu prawnego. Może ten status odzyskać, jeżeli nastąpi powtórne przeniesienie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc na rzecz tego podmiotu, który stal się właścicielem na skutek wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie Sądu skarżąca błędnie uważa, że art. 136 u.g.n. nakazuje dokonanie przeniesienia na rzecz następcy prawnego po byłym właścicielu nieruchomości wywłaszczonej czyli takiej, która została wywłaszczona, a jej status prawny w chwili orzekania o zwrocie nie ma znaczenia. Gdyby tak było, to Skarb Państwa musiałby wydać decyzję nakazującą zwrot nieruchomości nabytej zgodnie z prawem przez osobę trzecią na rzecz byłego "wywłaszczonego" właściciela (jego następcy prawnego). Takiej jednak możliwości nie przewiduje żaden obowiązujący przepis prawny i stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności (Art. 7 Konstytucji RP) która nakazuje, aby organy administracji publicznej działały tylko na podstawie prawa i w granicach prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają w tej sprawie –odnośnie przedmiotowych działek – prawa.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze także nie są zasadne. Nie ma w tej sprawie znaczenia, na jakich warunkach i jakie kwoty były uiszczane za nabycie przedmiotowych nieruchomości przez kolejnych właścicieli. Żadna z takich okoliczności nie miałaby wpływu na orzekanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd nie stwierdził także ani naruszenia zasad nakazujących zebranie wystarczającego materiału dowodowego celem rozpoznania sprawy, ani naruszenia art. 6 K.p.a. lub 87 Konstytucji RP. Art. 6 K.p.a. statuuje zasadę praworządności, która nie została w tej sprawie naruszona, a art. 87 Konstytucji RP zawiera katalog źródeł prawa, w skład którego wchodzą także ustawy i właśnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami były podstawą wydania zaskarżonych decyzji.

Sąd nie stwierdza także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy zawarł uzasadnienie stanu faktycznego, wykładnię prawa i ustosunkował się do zarzutów odwołania. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. wtedy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli błędne lub nieprawidłowe uzasadnienie wskazuje na odmienny sposób orzekania przez organ administracji niż zawarty w sentencji (rozstrzygnięciu) danej decyzji. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. może uzasadniać uchylenie decyzji także wtedy, gdy nie ma uzasadnienia faktycznego lub prawnego, a decyzja nie jest decyzja uwzględniającą w całości żądania strony. Żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w tej sprawie. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia zasady zaufania obywateli do administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Skarżąca upatruje naruszenia tej zasady poprzez odnowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i prowadzenia postępowania w taki sposób, żeby istniejące prawo staje się prawem wewnętrznie pustym (ius nudum). Sąd tego poglądu nie podziela, czego wynikiem jest ww. uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że także wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego zawarty w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracji w tej sprawie nie naruszyły prawa.

Tym samym, stosowanie do art. 151 P.p.s.a. – Sąd skargę skarżącej oddalił.