Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 145/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par 1pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 145/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r., sprawy ze skargi A.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 22 listopada 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych, Świadczeń Pracowniczych, uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 22 listopada 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007r. Nr 11 poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. W dniu 30 czerwca 2011 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wpłynął wniosek A.K. (dalej: skarżącego), który powołując się na treść przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne począwszy od 1998 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że przedmiotowe zadłużenie powstało na skutek niewypłacalności kontrahentów. Znaczna wysokość ciążących na skarżącym zobowiązań publicznoprawnych sprawia, że nie byłby on ich w stanie zaspokoić w całości, a konieczność dokonywania systematycznych płatności na poczet tego zadłużenia uniemożliwiałaby mu trwale zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych, których wysokość jest w istotnym stopniu determinowana przez chorobę jaką został dotknięty, a to stwardnienie rozsiane. Choroba ta wyklucza bowiem podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w szczególności wskutek zaburzeń ruchowych i czuciowych, a także częstych zespołów bólowych. Źródłem utrzymania skarżącego są zaś alimenty od żony w kwocie 300,00 zł miesięcznie oraz świadczenia z opieki społecznej. Dowodem tych okoliczności jest orzeczony stopień niepełnosprawności oraz konieczność korzystania z opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wraz z wnioskiem przedłożono: decyzję MOPS w sprawie przyznania zasiłku stałego w kwocie 177,00 zł miesięcznie, decyzję Urzędu Miasta T. w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 maja 2011r., oświadczenie o stanie majątkowym oraz oświadczenie w sprawie nieuzyskiwania dochodów od 2000r.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika: na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1999 r. do maja 2000 r. w łącznej kwocie 37.280,84 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do maja 2000 r. w łącznej kwocie 4.347,32 zł, a także na Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do marca 1999 r., oraz od maja 1999 r. do maja 2000 r. w łącznej kwocie 2.390,80 zł.

W uzasadnieniu organ podkreślił w pierwszym rzędzie, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wnioskodawca nie zamieścił informacji o wysokości kosztów utrzymania oraz wysokości ciążących na nim zobowiązań wobec innych wierzycieli, a ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest w stanie przestawić wydatków związanych z leczeniem, ponieważ zostały one przekazane do MOPS. Organ zaznaczył też, że jakkolwiek we wniosku podano, iż u wnioskodawcy zdiagnozowano stwardnienie rozsiane, to jednak nie przedstawiono żadnej adekwatnej dokumentacji medycznej a jedynie orzeczenie z dnia 16 maja 2011r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia 1 października 1992r. aż do wyrejestrowania z dniem 31 grudnia 2000r. Na nazwisko wnioskodawcy zarejestrowane są następujące pojazdy: samochód ciężarowy FS-Lublin Żuk A 11B z 1986r., samochód osobowy Fiat 125p z 1971r., samochód ciężarowy Jelcz 3 z 1989r., ciągnik samochodowy Jelcz C 317D z 1994r., naczepa uniwersalna ZREMB NSK 2690 z 1990r., przy czym w stosunku do dwóch ostatnich pojazdów Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego dokonał zajęcia egzekucyjnego. Ponadto skarżący wraz z żoną jest właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości położonej zabudowanej domem jednorodzinnym. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym wszczął jednak postępowanie egzekucyjne do tej nieruchomości. Zgodnie z oszacowaniem z dnia 27 lipca 2010r. wartość tej nieruchomości ustalono na 432.000,00 zł. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2011r. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na wniosek wierzyciela. Zdaniem ZUS przedstawione okoliczności nie wyczerpują przesłanek wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym, a zatem nie stanowią wystarczającej podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, bowiem ani do wniosku, ani też w toku prowadzonego na jego podstawie postępowania nie zostały dołączone dowody, z których jednoznacznie wynikałoby, że spłata - w formie dobrowolnej, czy też egzekucyjnej przedmiotowych należności pociągnęłyby zbyt ciężkie skutki dla wnioskodawcy w sytuacji, gdy jest właścicielem i współwłaścicielem majątku ruchomego i nieruchomego o znacznej wartości. Dodatkowo, w aktach sprawy brak dowodów wskazujących, by w przypadku skarżącego nastąpiła likwidacja działalności gospodarczej na skutek strat materialnych poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Końcowo zaznaczono, że na pozytywne rozpatrzenie wniosku nie pozwalają również przeszkody natury formalnej, bowiem brak jest poprawnej dokumentacji rozliczeniowej - do której złożenia skarżący był wzywany pismem z dnia 11 lipca 2011r. – co uniemożliwia organowi ustalenie prawidłowej kwoty zadłużenia.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżący przypomniał okoliczności powoływane już w toku wcześniejszego postępowania w sprawie, nadmieniając, że wszelkie wydatki adaptacyjne domu do jego nowych warunków bytowych związanych z ciężarem jego choroby pokrywane są przy wydatnej pomocy finansowej dzieci i znajomych. Jest to spowodowane tym, że skarżący nie pracuje, a jego żona przeniosła swój ośrodek interesów życiowych poza granice Polski i przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Oprócz domu, którego wraz z żoną jest właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, skarżący wbrew twierdzeniom organu nie posiada żadnego istotnego majątku, w szczególności oszczędności, akcji, obligacji, samochodów. Jak wyjaśnił, samochody wymienione w zakwestionowanym rozstrzygnięciu zostały już dawno zajęte i zlicytowane przez komornika sądowego. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ bezpodstawnie zarzucił mu uchybienie powinności przedstawienia wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów. Jakkolwiek – w jego ocenie – przedłożył wszelką dostępną mu dokumentację – to podkreślił dodatkowo, że obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Dlatego organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na skarżącego. Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zostały dołączone uwierzytelnione kopie rachunków załączonych do wniosku o przyznanie zasiłku z opieki społecznej oraz rachunki za media z ostatnich miesięcy.

Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ biorąc pod uwagę zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślił, że ponownie zwrócił się do Urzędu Miasta T. z zapytaniem dotyczącym posiadanych przez wnioskodawcę samochodów, a w odpowiedzi otrzymał informację odpowiadającą treści ujętej uprzednio w zakwestionowanej decyzji. W związku z tym wyjaśniono, że w ramach przysługującej organowi swobody oceny dowodów uznano za wiarygodne uzyskane w ten sposób dokumenty publiczne i przyjęto, że wnioskodawca posiada jednak sporny majątek ruchomy. Jako najistotniejszy w sprawie uznano fakt posiadania przez skarżącego nieruchomości oszacowanej na 432.000,00 zł, której zbycie umożliwić miałoby mu pokrycie należności wobec ZUS i zakup nowego mieszkania, być może dostosowanego do osoby niepełnosprawnej, co z kolei odciążyłoby rodzinę od konieczności ponoszenia wydatków na dostosowanie domu do używania go przez osobę niepełnosprawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I SA/Kr 87/12 uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 sierpnia 2011 r.

Sąd stwierdził, że decyzje wydane w toku kontrolowanego postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wnikliwego rozważenia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności składkowych. Sąd wskazał, że przy ponownym, rozpatrywaniu wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez niego informacje o jego stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu jego niezbędnych potrzeb życiowych, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez niego wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z uwzględnieniem stanu zdrowia skarżącego, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, decyzją z dnia 28 września 2012r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Organ wskazał, że skarżący przedłożył w toku ponownego postępowania: dokumentację medyczną, faktury dotyczące opłat eksploatacyjnych, kopie paragonów dokumentujących zakup produktów aptecznych oraz wyjaśnienia dotyczące ponoszonych kosztów utrzymania i źródeł dochodów skarżącego. ZUS przypomniał, że nie ma faktycznej możliwości prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż tylko skarżący jest w stanie wykazać, że opłacenie zaległości może pociągnąć zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny. Ponadto organ zauważył, że skarżący oświadczył, iż cierpi na stwardnienie rozsiane i dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności, zgodnie z którym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i nie kwalifikuje się do pracy. Organ ustalił, że kwota miesięcznych wydatków skarżącego kształtowała się w kwocie 426,99 zł (nie uwzględniając żywności i środków czystości), a łączna kwota dochodu skarżącego w każdym miesiącu wynosi 597 zł (zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek stały). Wskazał również, że w toku innego postępowania egzekucyjnego stwierdzono u skarżącego brak ruchomości przedstawiających znaczenie handlowe, a obecnie toczy się egzekucja z nieruchomości skarżącego. Organ wskazał, że ostatnie zeznanie podatkowe skarżący złożył w 2008 r. oraz, że jest nabywcą spadku po zmarłym Z. K. Ponadto organ streścił zawartość dokumentacji medycznej, w tym z leczenia szpitalnego w 2011 r., w którym ujawniono m.in. niedowład kończyn dolnych czy rozsiane uszkodzenia układu nerwowego, stwardnienie rozsiane i boreliozę – oceniając te dokumenty organ stwierdził, że nie potwierdzają dramatycznego pogorszenia zdrowia skarżącego. W dalszej kolejności organ zaznaczył, że skarżący nadal nie korzysta ze świadczenia rehabilitacyjnego czy renty inwalidzkiej, zamieszkuje pięciopokojowy, dobrze wyposażony dom, którego jest właścicielem i korzysta z pomocy dorosłych dzieci oraz matki.

Powyższe doprowadziło organ do przyjęcia, że zadłużenie skarżącego jest wynikiem jego działalności gospodarczej, która z istoty rzeczy obciążona jest ryzykiem gospodarczym. Stąd zdaniem organu umorzenie należności byłoby obecnie przedwczesne i skutkujące pokrzywdzeniem innych ubezpieczonych oraz negatywnymi konsekwencjami dla skarżącego związanymi z jego prawem do emerytury i renty. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że dysponując domem jednorodzinnym o znacznej wartości i spadkiem po Z.K. nie jest w stanie spłacić zadłużenia lub, że spłata pociągnęłaby dla skarżącego zbyt daleko idące skutki.

Pismem z dnia 17 października 2012 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono w nim, że skarżący jest całkowicie wykluczony zawodowo (ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności), a jego dom został dostosowany do potrzeb osoby niepełnosprawnej m.in. dzięki środkom publicznym. Wskazano ostatecznie, że spłata zadłużenia oznacza dla skarżącego niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ujawniają okoliczności dotąd organowi nieznanych, a tym samym nie dają podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Uznano mianowicie, że skarżący posiada majątek, z którego może być przeprowadzona egzekucja celem zaspokojenia wierzytelności ZUS.

Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania przez Prezesa ZUS okoliczności przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w świetle art. 28 u.s.u.s. i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ponadto zarzucono Prezesowi ZUS ograniczenie kontroli decyzji ZUS do zbadania zgodności z prawem wyłącznie procedury podejmowania decyzji przez organ z pominięciem faktu, iż sama decyzja narusza prawo, tj. art. 5 k.c., w myśl którego nadużyciem prawa jest korzystanie z niego w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy również wskazać, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie wynika z § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016).

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w skardze.

Sąd dostrzegł, że pod wydanymi w sprawie decyzjami merytorycznymi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajdują się podpisy następujących osób. Pod decyzją z dnia 28 września 2012 r. widnieją odciski pieczęci i podpisy: p.o. zastępcy dyrektora oddziału E. Ś., specjalisty B.K., naczelnik wydziału A.B., oraz starszej inspektor A.P., jak również inspektor M.B.. Z kolei pod zaskarżoną decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy (z dnia 22 listopada 2012 r.) widnieją odciski pieczęci i podpisy: dyrektora K.J., starszego inspektora P.D., naczelnik wydziału A.B. oraz p.o. zastępcy dyrektora oddziału E.S.. Powyższe oznacza, że obie decyzje zostały podpisane przez A. B. oraz E.S..

Wobec powyższego należy przypomnieć, iż przepisy rozdziału 5 działu 1 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu. Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności. Także Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd doktryny, że powodem wyłączenia pracownika mogą być także wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. (komentarz do art. 24 k.p.a. – A.W., System Informacji Lex 26/2010). To, że dany pracownik wydał decyzję w I instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 431/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005/3A/20). Uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005. wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w;/ B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s. 183). Należy bowiem pamiętać, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Pogląd ten znajduje również, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka organu z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z powyższych rozważań, pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy.

Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wykreślono wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, które to wątpliwości pojawiały się w związku z wcześniejszym brzmieniem omawianego przepisu, a mianowicie, czy wyłączenie to ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym wskazać, że wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013r. II GPS 4/12, w której zostało wskazane, że przepis art. 24 § 5 pkt 1 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu również przed dokonaną nowelizacją. Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja wydana została już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brali udział ci sami pracownicy organu, którzy podpisali decyzję wydaną pierwotnie, choć osoby te podlegały wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pod decyzją wprost świadczy, że podpisany pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu.

To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, która uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem również odniesienie się do istoty zarzutów przedstawionych w skardze. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Z tej przyczyny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 13 czerwca 2012 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób prawidłowy ustalić skład osobowy pracowników, którzy wezmą udział w ponownym rozpoznaniu wniosku A.K. (zarówno w wydaniu decyzji administracyjnej jak i we wszystkich czynnościach związanych z rozpoznaniem sprawy, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia). W szczególności, organ winien zapewnić, by w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodziły przesłanki wyłączenia od rozpoznania sprawy, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Organ powinien również zważyć na fakt, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie służy wyłącznie ocenie tego wniosku, ale ponownemu rozpoznaniu całej sprawy administracyjnej, która jest jego przedmiotem. Wypada również zwrócić uwagę organu na fakt, że aktualna konfiguracja procesowa zobowiązuje go nadal do zapewnienia skuteczności wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 87/12.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.