Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 60/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Przyznano sumę pieniężną
Odrzucono skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt  1 i 2, art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 12, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 52 par. 1 i 2,, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) orzeka o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Opola grzywny w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 5) przyznaje od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącej W. J. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 6) odrzuca skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, 7) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącej W. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. J., była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. W. J. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr a, obręb [...].

W dniu 13 maja 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania i wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (zwanego dalej MZD) o zaopiniowanie inwestycji w zakresie komunikacji drogowej, w szczególności udzielenie informacji, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W odpowiedzi, pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. MZD, wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji wyrażone w piśmie z 17 listopada 2014 r., w którym wyjaśniono, że teren projektowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] i drogi gminnej nr [...]. W rejonie tym przewiduje się budowę [...], która według jednego z planowanych i rozważanych wariantów ma obejmować swym zasięgiem część działki nr a. Nadal jednak trwa procedura uzyskania decyzji środowiskowej i nie wiadomo dla jakiego wariantu decyzja ta zostanie wydana. Do czasu ustalenia ostatecznego wariantu przebiegu trasy w obszarze pod nią przeznaczonym należy zaniechać jakichkolwiek inwestycji niedrogowych.

Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o tym, że decyzja zostanie wydana w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia przez wszystkie strony.

Następnie, z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola wydana została decyzja z dnia 7 lipca 2015 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołania W. J., decyzją z dnia 26 listopada 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta Opola do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało m.in., że w przedmiotowej sprawie MZD w Opolu nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 K.p.a. Opinia MZD nie ma waloru negatywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu braku uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Ponadto, podstawą odmowy nie może być hipotetyczna możliwość przebiegu [...] przez działkę objętą wnioskiem.

Powyższa decyzja odwoławcza wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 19 lutego 2016 r.

Dnia 8 marca 2016 r. Prezydent Miasta Opola wystąpił ponownie o zaopiniowanie inwestycji do MZD.

Na powyższe, MZD udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r., w którym podtrzymał swoje wcześniej stanowisko wskazując, że nadal toczy się postępowanie dotyczące uzyskania decyzji środowiskowej dla [...].

Zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. organ poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nimi oraz o tym, że decyzja zostanie wydana po upływie 7 dni od otrzymania pisma przez strony.

Następnie, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2016 r. organ zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za które uznał uzyskanie pozytywnego uzgodnienia inwestycji przez MZD, które jak wskazał będzie możliwe po uzyskaniu decyzji środowiskowej dla [...].

Postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższe postanowienie uznając, że w sprawie nie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania. Wskazało, że pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla [...] nie ma żadnego związku. Ponadto w dniu 5 lipca 2016 r. wydana została decyzja środowiskowa dla takiego wariantu [...], który nie obejmuje działki nr a.

Powyższe postanowienie kasacyjne zostało przekazane organowi pierwszej instancji w dniu 27 października 2016 r.

Dnia 15 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Opola ponownie wystąpił do MZD o zaopiniowanie inwestycji.

MZD udzielił odpowiedzi pismem z dnia 30 grudnia 2016 r., doręczonym organowi dnia 13 stycznia 2017 r. W piśmie tym wyjaśniono, że decyzja środowiska wydana dla [...] nie jest jeszcze ostateczna, gdyż toczy się postępowanie odwoławcze, wobec czego nie jest możliwe zające stanowiska w sprawie realizacji inwestycji na działce nr a.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Opola po raz dugi zawiesił postępowanie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko co do przyczyny zawieszenia.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ponownie uchyliło postanowienie o zawieszeniu, podtrzymując swoje stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie. Postanowienie wpłynęło do organu pierwszej instancji dnia 16 sierpnia 2017 r.

Dnia 5 października 2017 r. organ po raz kolejny wystąpił do MZD o zaopiniowanie inwestycji.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. (wpływ do organu 9 stycznia 2018) MZD powtórzyło swoje wcześniejsze stanowisko.

Pismem z dnia 1 lutego 2018 r. (wpływ do organu dnia 6 lutego 2018 r.) skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego R. J., w trybie art. 37 K.p.a. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. (doręczonym do Urzędu Miasta Opola w dniu 22 lutego 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Kolegium zobowiązało Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku strony w terminie 2 miesięcy.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Opola po raz kolejny zawiesił postępowanie, podtrzymując swoje stanowisko, co do konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z wydaniem decyzji środowiskowej dla [...].

Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Następnie, pismem z dnia 18 maja 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola. W skardze domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokosci, zasądzenia od organu kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach organów. Zarzucając organowi naruszenie art. 12, art. 35 § 1-3 i art. 36 K.p.a. skarżąca wskazała, że jego działania ograniczają się albo do zawieszania postępowania albo do niepodejmowania jakichkolwiek czynności w oczekiwaniu na zaopiniowanie inwestycji przez MZD w Opolu, który z kolei oczekuje na wydanie decyzji środowiskowej. Organ nie respektuje przy tym wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i nadal nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy, które toczy się od maja 2015 r. Jego działania ewidentnie zmierzają do celowego przedłużenia postępowania - do czasu wydania ostatecznej decyzji środowiskowej, wbrew wyraźnym wytycznym SKO. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, a zastosowanie takich środków jest uzasadnione szczególnym, rażącym naruszeniem prawa przez organ. Oceniając całokształt działań organu można bowiem dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. oraz wytycznych organu drugiej instancji. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie rażąco naruszono jej prawo do uzyskania rozstrzygnięcia bez zbędnej zwłoki oraz zasadę zaufania obywateli do organów. Bezskutecznie od 3 lat oczekuje na wydanie decyzji, a skutkiem tego pozbawiona jest możliwości planowania dalszej inwestycji na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola stwierdził, że istnieją podstawy do odrzucenia skargi. W tym zakresie podniósł, że bezskuteczne jest jednoczesne żądanie stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania, które wzajemnie się wykluczają. Ponadto skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, gdyż wniosła zażalenie na bezczynność. Dodatkowo też, skarga została wniesiona w okresie formalnego zawieszenia postępowania, w oczekiwaniu na rozpoznanie zażalenia i brak jest orzeczenia stwierdzającego, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 21 kwietnia 2018 r. zostało podjęte z naruszeniem przepisów. Rozróżniając pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, organ wskazał, że nieuzasadnione zawieszenie postępowania stanowi przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania i brak jest podstaw do stwierdzenia z tego powodu bezczynności. W dalszej kolejności przytaczając stanowisko prezentowane w toku postępowania wywodził, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pk 4 K.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania, związane z rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla [...]. Jak stwierdził, tylko takie działanie umożliwi w ostateczności prawidłowe zakończenie postępowania, tj. ustalenie warunków zabudowy lub odmowę ich ustalenia. Podkreślając, że w toku prowadzonego postępowania dążył do należytego i wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i podjęcia decyzji z uwzględnieniem kwestii komunikacji organ zaznaczył, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego powodowane było dbałością o słuszny interes skarżącej oraz należyte gospodarowanie mieniem publicznym. W przypadku bowiem zmiany decyzji w zakresie przebiegu [...] skarżąca, realizując planowaną inwestycję, doznałaby niepowetowanej szkody, a na organie ciążyłaby odpowiedzialność odszkodowawcza. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej organ wskazał z kolei, że przyznanie w tym zakresie maksymalnej kwoty jest nieadekwatne i nieproporcjonalne do ewentualnego zaniedbania organu i stopnia zawinienia. W swoim przekonaniu podejmował bowiem działania niezbędne do prawidłowego rozpoznania wniosku, a sposób prowadzenia postępowania nie spowodował szkody majątkowej skarżącej. Ustalenie warunków zabudowy samo w sobie nie przesądza bowiem jeszcze o możliwości podjęcia planowanej inwestycji.

W dniu 31 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało postanowienie, którym uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 kwietnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania uznając, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zawieszenia.

O powyższym strona skarżąca poinformowała w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2018 r.

Następnie, pismem z dnia 10 września 2018 r. skarżąca wystąpiła o dopuszczenie dowodu z pisma MZD z dnia 30 sierpnia 2018 r. stanowiącego odpowiedź na kolejne wystąpienie organu pierwszej instancji o zaopiniowanie inwestycji, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Skarżąca podniosła, że wskazane pismo czyni prawdopodobnym przypuszczenie, że organ ponownie zawiesi postępowanie.

W dniu 14 września 2018 r. Prezydent Miasta Opola wydał w przedmiotowej sprawie decyzję "odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej nadal P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, Sąd może natomiast rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola, w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na wstępie Sąd ocenił dopuszczalność skargi uznając, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 P.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie sprzeciwia się łącznemu rozpoznaniu skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć trzeba, że oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie, sąd bada te same elementy sprawy administracyjnej. Nie ma zatem racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że żądanie stwierdzenia bezczynności organu wyklucza stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest jednak uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania taki tryb został określony w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 z późn. zm.) zwanej K.p.a.

W kwestii wyczerpania tego trybu wyjaśnić trzeba, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. dokonana została nowelizacja, która wprowadziła istotne zmiany w art. 37 K.p.a. związane z ustanowieniem środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło wcześniejsze zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku ze zmianą tego przepisu, na podstawie art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano też m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Znalazło to wyraz także w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżącą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia.

Podkreślić trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miała znaczenia regulacja art. 16 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 17 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można zatem wywieść, że znowelizowane przepisy powinny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, jak również do bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Art. 16 ustawy nowelizującej odnosi się bowiem do postępowania w sprawie. Tryb z art. 37 K.p.a. ma natomiast charakter wpadkowy i nie skutkuje wydaniem aktu podlegającego zaskarżeniu. W przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ma zatem zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, w świetle którego istotne jest wszczęcie postępowania przed sądami administracyjnymi po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.

W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi, dopełniła wymogu wyczerpania środka zaskarżenia w zakresie bezczynności, wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 1 lutego 2018 r. Wprawdzie zatytułowała je jako zażalenie jednak w ocenie Sądu pismo to, z uwagi na jego treść, uznać należy za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., odnoszące się do bezczynności organu. Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała bowiem na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie akcentując, że organ pozostaje bezczynny w zakresie merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i prowadzi postępowanie przez okres przekraczający terminy z art. 35 K.p.a.

Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, jako złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie.

Jako niedopuszczalną Sąd uznał natomiast skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola.

W ocenie Sądu, skarżąca w tym zakresie nie wyczerpała wymaganego środka zaskarżanie w postaci ponaglenia. Za ponaglenie takie nie mogło być uznane pismo skarżącej z dnia 1 lutego 2018 r., skoro wskazywano w nim wyłącznie na bezczynność organu i kwestionowano brak załatwienia sprawy w wymaganym terminie. Zauważyć przyjdzie, że pismo to zostało sporządzone przez działającego w imieniu skarżącej profesjonalnego pełnomocnika, tj. radcę prawnego. Należy więc założyć, że w piśmie tym, zarzuty i żądania strony zostały sformułowane w sposób precyzyjny, tj. zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Tymczasem wskazane pismo dotyczy wyłącznie bezczynność organu i z jego treści nie wynika w żaden sposób, aby skarżąca wnosiła także ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd nie znalazł podstaw, aby interpretować jego treść w sposób rozszerzający. W konsekwencji też uznał, że skarżąca nie wyczerpała wymaganego środka zaskarżenie przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i wniesioną w tym zakresie skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 6 wyroku.

W świetle powyższego Sąd dokonał merytorycznej oceny zasadności skargi wyłącznie w zakresie bezczynności Prezydenta Miasta Opola w sprawie ustalenia skarżącej warunków zabudowy. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna.

Podkreślić przyjdzie, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. To organ, jako właściwy do rozpoznania sprawy, sam musi zdecydować jakie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu jest natomiast ustalenia istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności.

Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić się należy jednak z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca.

Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Uwzględniając przedstawione regulacje, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. od bezczynności należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania, które obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podzielić jednak też należy pogląd, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą zatem kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zaś kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego przyjąć należy, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Uznać ponadto trzeba, że stan zawieszenia postępowania nie może służyć wyłącznie odroczeniu w czasie rozstrzygnięcia sprawy przez organ i nie wyklucza przypisania organowi bezczynności. Zarzut bezczynności organu jest uzasadniony także wtedy, gdy organ zawiesił postępowanie mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem wyjątek od zasady szybkości postępowania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. W konsekwencji, stan zawieszenia nie może chronić organu przed bezczynnością. O ile zatem, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, przepis ten nie będzie miał zastosowania w przypadku, gdy do zawieszenia postępowania dojdzie mimo oczywistego braku istnienia ku temu ustawowych przesłanek. Podkreślić przy tym trzeba, że możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie oznacza, że sąd administracyjny, kontrolując skargę na bezczynność, nie może czynić przedmiotem swoich rozważań także przesłanek zawieszenia postępowania. W zakresie oceny, czy istniały uzasadnione podstawy zawieszenia Sąd uwzględnia przy tym ocenę dotycząca prawidłowości zawieszenia dokonaną w trybie instancyjnym uruchomionym w wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 23/18, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiotowej sprawie i uznał, że od czasu przekazania organowi sprawy do ponownego jej rozpoznania - na podstawie kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r., do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu, Prezydent Miasta Opola pozostawał w bezczynności. Ten stan ustało dopiero na skutek wydania decyzji z dnia 7 września 2018 r. odmawiającej ustalenia skarżącej warunków zabudowy.

Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na bezczynność, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność, która w ocenie Sądu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił, że od złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy do dnia ustania bezczynności minęły ponad 3 lata. Przede wszystkim też, merytoryczne rozpoznanie sprawy od dnia jej przekazania do ponownego rozpoznania - na skutek decyzji kasacyjnej SKO, zajęło organowi ponad dwa lata. W tym okresie organ nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które podlegałoby zaskarżeniu w toku instancji. Niewątpliwie zatem w znaczny sposób przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 K.p.a. Wprawdzie w okresie tym organ podejmował działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to skuteczne czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu bezczynności. Nie były one bowiem podejmowane niezwłocznie i nie skutkowały załatwieniem sprawy w wymaganym terminie.

W szczególności zauważyć można, że w okresie od dnia otrzymania przez organ postanowienia SKO z dnia 19 czerwca 2017 r. (tj. od dnia 16 sierpnia 2017 r.) do dnia 5 października 2017 r., kiedy to wystosowano pismo do MZD, stan bezczynności związany z brakiem jakiejkolwiek aktywności organu przekraczał miesięczny termin, przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tak samo organ nie podejmował żadnych działań w zakresie postępowania wyjaśniającego w okresie od dnia otrzymania odpowiedzi z MZD datowanej na dzień 29 grudnia 2017 r. (doręczonej dnia 9 stycznia 2018 r.) aż do dnia 21 kwietnia 2018 r., kiedy to wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ponadto należy dostrzec, że pomimo stwierdzenia przez Kolegium bezczynności organu (postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r.) i ustalenia dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, Prezydent Miasta Opola nie zastosował się do rozstrzygnięcia Kolegium i postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2018 r. ponownie zawiesił postępowanie na tej samej podstawie, która wcześniej została już zakwestionowana przez organ odwoławczy. Dopiero, w wyniku uchylenia tego postanowienia wydał decyzję z dnia 7 września 2018 r. Co istotne również, w toku całego postępowania organ ani razu nie poinformował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, a więc nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Przesłał wprawdzie do wiadomości stron pismo z dnia 14 lutego 2018 r., w którym informował Kolegium o zwłoce w rozpoznaniu sprawy, jednak nie było to pismo wystosowane w trybie art. 36 K.p.a. i nie wskazano w nim nowego terminu rozpoznania sprawy. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Prezydent poinformował natomiast, że decyzja w sprawie zostanie wydana po upływie 7 dni od daty otrzymania tego pisma przez strony, jednakże nie dochował tego terminu i postanowieniem z dnia 6 czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie.

W konsekwencji, w sposób rażący Prezydent Miasta Opola naruszył terminy ustalone w art. 35 K.p.a dla rozpoznania sprawy oraz obowiązek informowania stron określony w art. 36 K.p.a.

Uwzględniając art. 35 § 5 K.p.a., w stanie faktycznym niniejszej sprawy dostrzec ponadto trzeba, że organ trzykrotnie zawieszał postępowanie na tej samej podstawie, tj. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Czynność ta była powtarzana, pomimo że od samego początku nie znajdowała akceptacji organu drugiej instancji. Uchylając postanowienia o zawieszeniu Kolegium wskazywało jednoznacznie na brak podstaw faktycznych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lipca 2015 r. organ odwoławczy zakwestionował również stanowisko o konieczności uzyskania pozytywnej opinii MZD dla wydania w sprawie decyzji. Pomimo tego organ nadal powielał te same czynności - występując kilkukrotnie do MZD z takim samym wnioskiem i trzykrotnie zawieszał postępowanie z tego samego powodu.

Nie rozstrzygając w tym miejscu bezpośrednio o konieczności i zasadności podejmowania działań, polegających na występowaniu o opinię do MZD oraz zawieszaniu postępowania i nie wdając się w rozważania merytoryczne dotyczące tych zagadnień (jako że ocena ta nie mieści się w granicach sprawy ze skargi na bezczynność organu), zauważyć można, że z pism kierowanych przez organ do MZD nie wynika, aby stanowiły one wystąpienie o wymagane do wydania decyzji, uzgodnienie w trybie art. art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.). Taki tryb dotyczy bowiem projektu decyzji, który w niniejszej sprawie nie był uzgadniany, a w świetle art. 53 ust. 5 wskazanej ustawy brak uzgodnienia nie wstrzymuje wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie sposób tym samym uznać, aby uzyskanie wskazanej opinii mogło stanowić uzasadnienie dla nadmiernego przedłużania postępowania w niniejszej sprawie. Uwzględnić też należy, że wobec rozstrzygnięć Kolegium, brak było podstaw do stwierdzenia zasadności zawieszenia postępowania i z tego powodu, stosownie do art. 35 ust. 5 K.p.a., niewliczania okresów tego zawieszenia do terminów przewidzianych do załatwienia sprawy. W tych okolicznościach trudno z kolei uznać, że powtarzanie omawianych czynności mogłyby przesądzać o braku bezczynności organu.

W ocenie Sądu, opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ nie podejmował takich czynności, które zmierzały do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej lecz powtarzał te same czynności, które nie prowadziły do rozpoznania sprawy lecz przedłużały postępowanie. Mając na uwadze argumentację organu uzasadniającą jego działania – dotyczącą oczekiwania na rozstrzygnięcie w odrębnej sprawie, zauważyć przyjdzie, że interes strony i dbałość o należyte gospodarowanie mieniem publicznym nie są wystarczającym uzasadnieniem dla takiego działania, jeśli nie znajdują umocowania w regulacjach prawnych, a strona domaga się podjęcia rozstrzygnięcia.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, sytuacja, gdy wniosek strony przez kilka lat pozostaje nierozpoznany, nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, w odniesieniu do których strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że te podejmą stosowne działania zmierzające do załatwienia jej wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Nie może też ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania i nieprawidłowego działania organów. O bezczynności, która wystąpiła z rażonym naruszeniu prawa można natomiast mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy też zaniechań organu, które można uznać za zmierzające do uniknięcia podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia interesu strony domagającej się wydania decyzji. W niniejszej sprawie przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. było znaczne i niezaprzeczalne. Z akt administracyjnych nie wynika przy tym, aby było w jakikolwiek sposób uzasadnione, stąd Sąd orzekł jak w pkt 2 i pkt 3 wyroku.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było orzeczenie na wniosek strony, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku o wymierzeniu organowi grzywny, a w pkt 5 także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej. Podstawą do podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter i związana była z powtarzaniem przez organ tych samych czynności pomimo kilkakrotnego zakwestionowania ich przez organ odwoławczy. W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu, celowym było orzeczenie o wymierzeniu środka dyscyplinującego organ w postaci grzywny, jak i o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej, a to z uwagi na negatywne dla strony skutki bezczynności organu, w postaci wieloletniego stanu niepewności co do możliwości podjęcia procesu inwestycyjnego na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Wysokość zasądzonej grzywny (2000 zł) i sumy pieniężnej (2000 zł) Sąd miarkował stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a., uwzględniając długość prowadzonego postępowania, kilkakrotne zawieszanie postępowania, które w ocenie organu odwoławczego było nieuzasadnione, brak podejmowania uzasadnionych w świetle przepisów prawa, czynności bezpośrednio zmierzających do załatwienia sprawy, brak informacji o zwłoce oraz brak rozpoznania sprawy w terminie określonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w postanowieniu z dnia 20 lutego 2018 r. Z drugiej strony Sąd wziął też pod uwagę fakt, że w sprawie wydana została już decyzja, która zakończyła stan bezczynności organu.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 7 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.