Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 570/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 203 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 3, art. 60 ust. 2, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 85 poz 937
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. M. i R. D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1050/08 w sprawie ze skargi E. C. M. i R. D. L. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1050/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. M. i R. D. L. w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach, natomiast w pozostałej części oddalił skargę i stwierdził, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu 4 lipca 2007 r. do Ministerstwa Sportu wpłynęło wystąpienie Najwyższej Izby Kontroli nr [...], [...] dotyczące kontroli organizacji imprez sportowych dla osób niepełnosprawnych przez E. C. M. i D. L. w W. Kontrola dokonana przez NIK dotyczyła roku 2005 i pierwszego półrocza roku 2006 r. W protokole pokontrolnym stwierdzono, że Centrum nie zrealizowało niektórych zadań zleconych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a następnie Ministra Sportu - 14 Olimpiad Osób Niepełnosprawnych w 2005 r. i 5 takich Olimpiad w 2006 r. Na realizację powyższych zadań zleconych Minister Edukacji Narodowej i Sportu, a następnie Minister Sportu przekazał, na mocy umowy nr [...] z dnia [...] marca 2005 i umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., dotację w łącznej kwocie 118.660,00 zł. W związku z ich niezrealizowaniem NIK w powołanym wystąpieniu pokontrolnym zobowiązał Ministra Sportu do wyegzekwowania od Centrum zwrotu ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W związku z powyższym, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie poprawności rozliczeń zadań zleconych Centrum w latach 2005-2006 na podstawie ww. umów, decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Sportu i Turystyki zobowiązał E. C. M. i R. D. L. w W. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 118.660,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz.U. Nr 134, poz. 944 ze zm.). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister podniósł, że w ramach umów z dnia 8 marca 2005 r. i 11 kwietnia 2006 r. E. C. M. i R. D. L. zobowiązało się zorganizować 30 olimpiad osób niepełnosprawnych. Na wszystkie z nich przedłożono stosowne rozliczenia zgodnie z obowiązującymi procedurami, jednakże - jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli - 19 olimpiad nie odbyło się i w związku z tym kwoty przekazane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu oraz Ministerstwo Sportu na ich organizację podlegają zwrotowi. Następnie organ wskazał, że na podstawie złożonych przez stronę kopii dokumentów księgowych dotyczących realizacji ww. umów ustalono, że w wykonaniu zadań zleconych strona ograniczyła się do przekazywania pozyskanych środków na konto niezależnego od siebie podmiotu o nazwie T. K. D. A. w K. (dalej także: TKDA). Poza tymi dokumentami strona nie złożyła żadnych wyjaśnień, które dowodziłyby, że wymienione powyżej olimpiady osób niepełnosprawnych rzeczywiście się odbyły.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała ustalenia dokonane przez NIK i stwierdziła, że całość przekazanych środków została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Podniosła również, że NIK prowadziła badanie realizacji wymienionych olimpiad także w Centrum i w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Centrum nie ma żadnych wątpliwości co faktu odbycia się wszystkich imprez. Za całkowicie nieprawdziwe uznała strona zawarte w decyzji stwierdzenie, jakoby w wykonywaniu zleconych przez ministerstwo zadań ograniczała się jedynie do przekazywania pozyskanych z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej środków na konto T. K. D. A. Centrum nie przekazywało bowiem temu Towarzystwu żadnych środków, a jedynie regulowało należności za wykonane usługi i dostarczone materiały niezbędne dla realizacji umów z dnia 8 marca 2005 r. i 11 kwietnia 2006 r. Strona podkreśliła, że żadna z olimpiad nie miała charakteru imprezy masowej, a więc nie podlegała obowiązkowi zgłaszania właściwym urzędom gmin czy starostwom. W związku z tym opinie władz samorządowych gmin i powiatów, na terenie których miały odbyć się planowane olimpiady, że na ich terenie takie olimpiady nie były organizowane, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Orzekając ponownie Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że strona na poparcie swojego stanowiska nie przytoczyła żadnych dowodów, ograniczając się jedynie do stawiania tezy przeciwnej do wniosków pokontrolnych NIK. Organ podkreślił również, że Centrum jako zleceniobiorca zadań zleconych zobowiązane było realizować te zadania bez przenoszenia obowiązków płynących z umów na osoby trzecie. Minister zgodził się ze stroną, że olimpiady osób niepełnosprawnych, których niewykonanie stwierdziła NIK, nie stanowiły imprezy masowej w rozumieniu ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1298 ze zm.), a jako takie nie wymagały zgody właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na ich organizację, jednak imprezy takie, przeprowadzone w miejscach ogólnodostępnych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie mogły odbyć się w sposób absolutnie niezauważony dla służb porządkowych oraz władz miasta i gminy.

W skardze E. C. M. i D. L. w W. wniosło o uchylenie decyzji obu instancji. Strona podniosła, że zobowiązanie do zwrotu przyznanej dotacji jest bezzasadne, ponieważ wykonano zakres rzeczowy umów z dnia 8 marca 2005 r. i 11 kwietnia 2006 r., a protokół pokontrolny NIK w żadnym punkcie nie poddaje w wątpliwość faktu odbycia się wszystkich olimpiad osób niepełnosprawnych. Skarżący podniósł, że umowy zawarte przez Centrum z TKDA nie przenosiły na Towarzystwo żadnych praw ani obowiązków wynikających z roli Centrum jako organizatora, gospodarza i inicjatora poszczególnych imprez, a kontrola NIK przeprowadzona w Towarzystwie była pozbawiona podstaw prawnych. Strona podkreśliła również, że w toku postępowania administracyjnego przytaczała dowody na przeprowadzenie wszystkich imprez zgodnie z postanowieniami umów, przedłożyła wszystkie rozliczenia i sprawozdania merytoryczne, dokumenty finansowe i księgowe, faktury, specyfikacje rozliczeniowe, przy czym organ administracji nie wzywał do składania żadnych innych dokumentów.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że w decyzji z dnia [...] października 2007 r. Minister Sportu i Turystyki zobowiązując E. C. M. i D. L. w W. do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w kwocie 118.660,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, nie wskazał terminu, od którego nalicza się te odsetki, która to wadliwość nie została usunięta przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Tym samym organ naruszył art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z 107 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w pozostałej części zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd uznał bowiem, że zobowiązanie E. C. M. i R. D. L. w W. do zwrotu części dotacji w kwocie 118.660,00 zł wraz z odsetkami jest następstwem tego, że zlecone imprezy sportowe nie zostały przez stronę skarżącą - jako zleceniobiorcę - zorganizowane. Wskazaną powyżej część udzielonej dotacji słusznie zatem, zdaniem Sądu, uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem Minister Sportu i Turystyki jako dysponent środków publicznych jest zobligowany do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji. Obowiązek ten wynika z art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sportu w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej. Sąd zauważył, że wyegzekwowanie wskazanej kwoty od skarżącej stanowiło jedną z wytycznych NIK zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Podał, że w skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca starała się podważyć wiarygodność informacji zawartych w protokole pokontrolnym sporządzonym przez Najwyższą Izbę Kontroli o niezrealizowaniu imprez dla niepełnosprawnych. Popierając swoje stanowisko skarżąca twierdziła jedynie, że wszystkie imprezy zaplanowane na podstawie ww. umów zostały przez nią zorganizowane. Nie powoływała jednak w tym zakresie żadnych dowodów, ani nawet wniosków dowodowych. Jak wynika z protokołu kontroli T. K. D. A., któremu strona skarżąca powierzyła organizację olimpiad dla niepełnosprawnych, władze samorządowe miejscowości, w których planowano odbycie tych olimpiad, nie potwierdziły faktu ich zorganizowania. Zdaniem Sądu, oświadczeniom tym skarżąca powinna przeciwstawić np. stanowiska dyrektorów szkół, władz kościelnych czy osób prywatnych, na terenie których - jak twierdzi - zorganizowała planowane imprezy. W toku postępowania skarżąca jednak takich dowodów nie złożyła, ograniczając się jedynie do polemiki z argumentacją organów administracji.

E. C. M. i R. D. L. w W. zaskarżyło powyższy wyrok w części oddalającej skargę, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) - polegające na braku poddania kontroli całego postępowania administracyjnego w przedmiocie zaskarżonej decyzji, w tym zbadania zasadności zarzutów podniesionych nie tylko w skardze, ale także w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2009 r., co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy z akt sprawy wynikał szereg uchybień organu administracji w postaci naruszenia następujących przepisów:

1) art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny zarówno I, jak i II instancji nie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w należytym zakresie i mógł orzec wyłącznie na podstawie dokumentów sporządzonych przez NIK;

2) art. 76 k.p.a. w zw. z art. 203 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3, art. 28 i art. 35 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że dokumenty NIK związane z kontrolą przeprowadzoną w T. K. D. A. w K. sporządzone są w przepisanej formie przez powołane do tego organy, w prawidłowym zakresie przedmiotowym. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że dokumenty NIK są w tym zakresie dokumentami urzędowymi i mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej;

3) art. 60 ust. 1 ustawy o NIK poprzez uznanie, że uwagi i wnioski pokontrolne NIK wiążą Ministerstwo Sportu i Turystyki w takim zakresie, że zwolnione jest z prowadzenia swojego postępowania dowodowego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 2 ust. 3 ustawy o NIK poprzez przyjęcie, że NIK była uprawniona do prowadzenia kontroli w T. K. D. A. w K.;

2) art. 203 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o NIK poprzez błędne uznanie, że NIK mogła kontrolować E. C. M. i R. D. L. pod kątem rzetelności działania tego podmiotu;

3) art. 60 ust. 2 i art. 62 ust. 1 ustawy o NIK poprzez błędne przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne stanowi wiążące dla organu administracyjnego wskazówki co do dalszego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, E. C. M. i R. D. L. wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę, poprzez uchylenie decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2008 r. w ww. zakresie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2007 r., zobowiązującej do zwrotu dotacji w kwocie 118.660 zł, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w tym zakresie. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego, udzielonego stronie z urzędu, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu E. C. M. i R. D. L. wskazało, że ze względu na przyznane uprawnienia procesowe organ jest dysponentem postępowania dowodowego niezależnie od inicjatywy strony. Zdaniem skarżącego, przerzucenie ciężaru dowodu na Centrum i uczynienie z postępowania administracyjnego postępowania kontradyktoryjnego nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Obowiązkiem organu było zatem zebranie wystarczającego materiału dowodowego w celu ustalenia czy olimpiady zostały zorganizowanie. Zaniechanie przez organ tego obowiązku czyni ocenę prawidłowości zarzutu niezorganizowania przez skarżącego spornych 19 imprez o charakterze sportowym co najmniej przedwczesną i powoduje, że zaskarżone decyzje, a w konsekwencji wyrok, zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona podniosła, że postępowanie przed NIK toczy się na podstawie autonomicznych zasad wynikających z ustawy o NIK. Decyzja organu administracyjnego nie może opierać się na wynikach innego postępowania, przeprowadzonego w innym trybie, ponieważ przepisy obligują organy administracyjne do przeprowadzenia postępowania dowodowego według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący zauważył, że w sprawie nie zostały przy tym spełnione przesłanki z art. 106 k.p.a., ponieważ żaden przepis nie uzależnił decyzji organu I instancji od stanowiska NIK. Wystąpienie pokontrolne obliguje organ jedynie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w toku którego zostanie zebrany materiał dowodowy zgodnie z procedurą przewidzianą w k.p.a. i dopiero wówczas, nie będąc związanym wytycznymi NIK, organ administracyjny winien podjąć decyzję. Strona podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ administracyjny nie wezwał jej do sprecyzowania twierdzeń i wskazania dowodów na ich poparcie, lecz przyjął oceny zawarte w wystąpieniach pokontrolnych NIK jako własne. Organ orzekł o zwrocie dotacji, nie dysponując nawet umowami o udzielenie dotacji i umowami pomiędzy Centrum a TKDA, których analiza – zdaniem strony - jest niezbędna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł się wyłącznie na opisie wskazanych umów przez NIK. Strona skarżąca ponownie podniosła, że podstawą przyjęcia ustaleń, że olimpiady nie zostały zorganizowane nie może być niewiedza organów samorządu lokalnego o takich imprezach.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przedmiotowy zakres kontroli podmiotów gospodarczych, do których należy E. C. M. i R. D. L., w zakresie, w jakim podmioty te wykorzystują majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa jest ograniczony - zgodnie z art. 203 Konstytucji – do badania tej działalności tylko z punktu widzenia legalności i gospodarności. Tymczasem ustalenie przez NIK niezorganizowania 19 imprez sportowych to ocena działania podmiotu na płaszczyźnie rzetelności. Zdaniem skarżącego, wskazany zakres przedmiotu odbytej kontroli wykroczył zatem poza legitymację konstytucyjną i ustawową NIK do skutecznej prawnie analizy działalności podmiotu poddanego kontroli.

Strona podniosła także zarzut nielegalności prowadzenia kontroli przez NIK w T. K. D. A. w K. na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 1 ustawy o NIK. Skarżący zarzucił, że NIK, organy i Sąd I instancji nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały TKDA za podmiot określony we wskazanym przepisie. Wskazana podstawa prawna daje bowiem podstawę do kontroli podmiotu, który bezpośrednio wykonywał zadania zlecone lub powierzone przez państwo. Takim podmiotem w przedmiotowej sprawie było wyłącznie Centrum, a nie TKDA. Strona podkreśliła, że TKDA wykonywało jedynie poszczególne zlecenia związane z organizacją olimpiad, jednakże żadnej z nich samodzielnie nie organizowało. Z tego powodu kontrola prowadzona przez NIK w TKDA była bezprawną, w związku z czym dokumenty wytworzone w toku tej kontroli nie mogą korzystać z domniemania prawdziwości treści w nich zawartych. Zdaniem strony skarżącej, opierając się wyłącznie na dokumentach NIK z kontroli TKDA, organ administracyjny uchybił przepisom zobowiązującym go do zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji zignorował powyższe uchybienie, a miało ono istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ustalenie, że 19 z olimpiad nie odbyło się było poczynione przede wszystkim w oparciu o wyniki kontroli NIK w TKDA.

Minister Sportu i Turystyki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania przeprowadzonego przez Sąd I instancji.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej E. C. M. i R. D.i L. w W. podniosło zarzut naruszenia przepisów procesowych – art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak poddania kontroli całego postępowania administracyjnego w przedmiocie zaskarżonej decyzji, w tym zbadania zasadności zarzutów podniesionych nie tylko w skardze, ale także w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2009 r. Zdaniem strony, Sąd oddalił skargę, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, orzekając wyłącznie na podstawie dokumentów sporządzonych przez NIK, i tym samym naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 79, art. 80).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. W toku postępowania organ administracji publicznej powinien więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym celu obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Organ administracji publicznej przed wydaniem rozstrzygnięcia ma zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, a prawidłowość jego przeprowadzenia nie powinna budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że organy nie przeprowadziły "własnego" postępowania dowodowego, lecz orzekały wyłącznie na podstawie dokumentów sporządzonych przez NIK, które w toku całego postępowania były przez stronę kwestionowane. Nie można uznać, że uwagi i wnioski pokontrolne NIK wiążą organ w takim zakresie, że zwolniony jest z prowadzenia swojego postępowania dowodowego, zwłaszcza że strona wielokrotnie kwestionowała ustalenia NIK.

Sąd I instancji wskazał, że z protokołu kontroli T. K. D. A., któremu strona skarżąca powierzyła organizację olimpiad dla niepełnosprawnych, wynika, że władze samorządowe miejscowości, w których planowano odbycie tych olimpiad, nie potwierdziły faktu ich zorganizowania – takim oświadczeniom wójtów, burmistrzów, czy prezydentów miast skarżąca nie przeciwstawiła stanowiska dyrektorów szkół, władz kościelnych, osób prywatnych, na terenie których zorganizowała planowane imprezy. Obowiązkiem organu, niezależnie od inicjatywy strony, było jednak ustalenie stanu faktycznego i w tym celu zebranie wystarczającego materiału dowodowego dla ustalenia czy olimpiady (19) zostały zorganizowane (np. wezwanie strony do przedstawienia w określonym terminie wykazu podmiotów, na terenie których olimpiady były zorganizowane, a następnie zwrócenie się do tych podmiotów w celu ustalenia czy rzeczywiście się odbyły). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Aby więc rozstrzygnięcie organu było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego strony postępowania administracyjnego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wydania decyzji przyznającej stronie określone uprawnienia albo a contrario do odmowy ich przyznania w sytuacji niezaistnienia określonych faktów (decyzje negatywne). Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) (tak C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007, wyd. II). Tymczasem organ administracyjny nie wezwał strony do sprecyzowania twierdzeń i wskazania dowodów na ich poparcie, lecz przyjął oceny zawarte w wystąpieniach pokontrolnych NIK, mimo ich kwestionowania przez stronę, nie przeprowadzając postępowania dowodowego we własnym zakresie.

Należy również zauważyć, że przeprowadzając kontrolę wystosowano do przedstawicieli poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego zapytanie czy na terenie zarządzanych przez nich miast i gmin odbyły się określone olimpiady osób niepełnosprawnych organizowane lub współorganizowane przez T. K. D. A. W zapytaniu tym brak było żądania informacji w tym zakresie dotyczącej E. C. M. i R. D. L. jako organizatora wskazanych olimpiad. Towarzystwo bowiem wykonywało jedynie poszczególne zadania związane z organizacją olimpiad, zlecone przez E. Centrum jako organizatora. Jak podnosi skarżący, Towarzystwo nie zawarło żadnego porozumienia z jednostkami państwa w zakresie organizacji olimpiad i tym samym nie korzystało z dotacji. Wykonywało jedynie - na podstawie umów cywilnoprawnych - zlecenia na rzecz E. Centrum.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, opierając się jedynie na wynikach kontroli przeprowadzonej w T. K. D. A. Sąd pominął istotne kwestie podnoszone przez stronę także w postępowaniu przed organami, które mogą mieć znaczenie dla niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zadaniem Sądu jest natomiast ustalenie czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych Sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności, a kwestionowała inne, już – zdaniem organu – ustalone, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, które Sąd I instancji zaakceptował. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zasadny. Należy podkreślić, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa procesowego ma bezpośredni wpływ na właściwe ustalenie stanu faktycznego.

W skardze kasacyjnej strona w ramach zarzutów materialnoprawnych podniosła naruszenie przez Sąd I instancji art. 203 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o NIK oraz art. 60 ust. 2 i art. 62 ust. 1 ustawy o NIK. Należy zauważyć, że Sąd nie stosował powołanych przepisów. Przepisy te dotyczą bowiem sposobu prowadzenia przez Najwyższą Izbę Kontroli postępowania kontrolnego w ramach przyznanych jej uprawnień i ich stosowanie nie podlegało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd badał legalność zaskarżonej decyzji i w związku z tym prawidłowość przeprowadzonego przez Ministra Sportu i Turystyki postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów jest niezasadny.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien powtórnie zbadać czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe - ustalić czy materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, a następnie stwierdzić czy organ dokonał wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.