Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 579/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 107 § 3, art 217 § 1 i 2, art. 218 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 12, art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 87, art. 92 ust. 1, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Komendanta Policji z dnia 28 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Policji z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Raportem z dnia 4 maja 2010 r. młodszy aspirant M.N. (z Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji) powołując się na art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin zwrócił się do Komendanta Komendy Powiatowej Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie 30 marca 1999 r. – 31 grudnia 2009 r. pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

W przedmiotowym raporcie funkcjonariusz wskazał, że w w/w okresie wykonywał obowiązki służbowe, w trakcie których podejmował w każdym roku służby co najmniej 6 razy w ciągu interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, tj. m.in. uczestniczył w ramach pododdziałów zawartych Policji w zabezpieczeniu meczów piłkarskich, podejmował interwencje w celu odparcia czynnej napaści lub naruszenia nietykalności cielesnej funkcjonariusza Policji, podejmował działania pościgowe, dokonywał zatrzymań sprawców przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu, podejmował pościgi przy wykorzystaniu pojazdu służbowego, zabezpieczał miejsca ujawnienia niewypałów i niewybuchów oraz zabezpieczał rozprawy sądowe i doprowadzał do organów ścigania osoby objęte oskarżeniem o uczestnictwo w zorganizowanej grupie przestępczej.

Raportem z dnia 1 czerwca 2010 r. funkcjonariusz zwrócił się Komendanta Powiatowego Policji o wyłączenie z podanego pierwotnie okresu przedziału czasowego 4 sierpnia 2006 r. – 13 października 2007 r., kiedy to był zawieszony w czynnościach służbowych.

Następnie w raporcie z dnia 2 lipca 2010 r. funkcjonariusz przedstawił szczegółowy obszerny wykaz czynności służbowych uzasadniających szczególne warunki służby uprawniające do podwyższenia emerytury.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie art. 219 i art. 268a k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

W następstwie zażalenia funkcjonariusza Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2010 r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu Policji.

Postanowieniem nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie art. 219 k.p.a. ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

W obszernym uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w następstwie raportu funkcjonariusza przeprowadzono stosowne postępowanie wyjaśniające w trybie art. 218 § 2 k.p.a..

Dokonano zatem dogłębnej weryfikacji dokumentacji służbowej dotyczącej funkcjonariusza (książki przebiegu służby, rejestr interwencji, rejestr osób zatrzymanych, książka kontroli zatrzymanych, protokoły zatrzymania osób, dziennik korespondencyjny komórki prewencji). Dokonano nadto analizy akt osobowych wnioskodawcy (pod kątem sygnalizowanych przez funkcjonariusza faktów) oraz rejestrów przewinień służbowych.

Nie mniej jednak po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia ustalono, że w chwili obecnej nie toczy się procedura w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego z mł. aspirantem M. N.

Sam funkcjonariusz nie zasygnalizował nadto zamiaru wystąpienia ze służby.

Okoliczność ta stanowi zatem dostateczną i wyczerpującą przesłankę odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Funkcjonariusz pozostający w służbie przed zwolnieniem ze służby nie posiada bowiem interesu prawnego w uzyskaniu stosownego zaświadczenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie funkcjonariusz wskazał, że warunkiem zaistnienia interesu prawnego nie jest obowiązywanie lub rozwiązanie stosunku służbowego Tym samym organ I instancji bezpodstawnie odmówił wydania ządanego zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia 28 września 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy przywołując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że konstrukcja przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy [...] oraz ich rodzin wskazuje na fakt, iż wystawienie wnioskowanego zaświadczenia jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub uzasadniających podwyższenie stosownego świadczenia.

Wnioskodawca nie ma zatem interesu prawnego w uzyskaniu od organu służbowego zaświadczenia potwierdzającego okoliczności uzasadniające podwyższenie emerytury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.N. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie zostało przeprowadzone nierzetelnie, bez analizy podstawowych środków dowodowych, tj. sporządzonych przez funkcjonariusza notatników służbowych.

Nadto skarżący podniósł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy [...] w zakresie w jakim wprowadza kryterium "bezpośredniości" w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych budzi wątpliwości zgodności z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucją RP.

Wydanie postanowienia na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z w/w aktami prawnymi jest zaś jednoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia wadliwego.

W odniesieniu do przesłanek definiujących interes prawny skarżącego w wydaniu żądanego zaświadczenia wskazano z kolei, że posiadanie interesu prawnego wynika z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca uprawnienie do bycia stroną. Skutkiem posiadania interesu prawnego jest zaś prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Tym samym żądanie wydania stosownego zaświadczenia jest jak najbardziej zasadne.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności zawartych w niej argumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, na przepis art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organ administracyjny wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z treści art. 217 § 2 k.p.a. wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń, tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § pkt 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony, która wykaże, iż ma w tym swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia, powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego.

W ocenie organów orzekających w sprawie skarżący nie posiadał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego okoliczności uzasadniające podwyższenie emerytury, bowiem nie toczy się w chwili obecnej procedura w przedmiocie rozwiązania z nim stosunku służbowego, również sam skarżący nie zasygnalizował zamiaru wystąpienia ze służby.

Sąd takiego stanowiska organów w powyższej kwestii nie podziela.

Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 zwane dalej rozporządzeniem), dokumentem stanowiącym podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ Policji. Przepis ten konstytuuje zatem wymóg posłużenia się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Zgodnie z § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia zaświadczenie takie wydawane jest na żądanie funkcjonariusza.

Uwzględniając treść art. 217 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych tam sytuacji tj. urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego wymaga przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1).

Jakkolwiek zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji, jednak z konstrukcji powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nie wynika, że o wydanie takiego zaświadczenia funkcjonariusz może ubiegać się tylko w związku z przejściem na emeryturę lub niedalekim w czasie zakończeniem służby. Brak jest jakichkolwiek przeszkód, by funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby uzyskał takie zaświadczenie, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na istotę postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Postępowanie to ma charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego, bowiem organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( art. 218 § 2 k.p.a.). Jednak w przypadku postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - pomimo takiego jego charakteru - może ono z uwagi na swój przedmiot okazać się czasochłonne i skomplikowane. Również przez wzgląd na powyższe niezasadne jest odmawianie funkcjonariuszowi policji prawa by z wyprzedzeniem uzyskał dokumenty niezbędne do wykazania swoich uprawnień.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) policjant po 15 latach służby nabywa prawo do emerytury policyjnej ( tak samo zob. art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). W tym stanie rzeczy, w sytuacji gdy skarżący w miesiącu sierpniu 2013 r. nabędzie uprawnienie do emerytury policyjnej, nie można uznać, że wystąpienie przez niego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, w znaczny sposób – zwłaszcza mając na uwadze czas trwania i złożoność przedmiotowego postępowania - wyprzedza datę, w której nabędzie uprawnienia do emerytury.

Odnosząc się z kolei do przedmiotu sprawy wskazać należy na treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy gdzie ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W zakresie dokonanej oceny legalności, jako słuszne Sąd uznał również uwzględnienie w niniejszej sprawie przez organy regulacji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, dalej jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji).

Podkreślić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych wyżej uwag, prowadząc postępowanie w sprawie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji.

Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy stosowania jej przez Sąd w niniejszej sprawie.

Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07 - LEX nr 489091, co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP.

W zakresie dokonanej oceny wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia.

Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza bowiem, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co jednak najistotniejsze w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

W związku z tym, uzasadnione jest też stwierdzenie o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się zaś do naruszeń prawa procesowego zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury dla funkcjonariusza służb mundurowych odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. W związku z czym właściwe komórki kadrowe Policji, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, winny zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Ponadto, w przypadku odmowy wydania zaświadczenia, organ winien wskazać jakie konkretnie dokumenty zostały zbadane. Jest to bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a uwzględni, że odmówiono stosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

Nadto organ winien dokonać szczegółowej analizy wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu policji. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w orzeczeniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Rozważania organu w tym zakresie zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd stwierdził, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia oba orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia powołanych w uzasadnieniu przepisów k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.