Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 92/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6262 Radni
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia 14 listopada 2017 r. Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej powoływana jako u.s.g.) w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15) oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy, B. B., w związku z pełnieniem przez nią jednocześnie funkcji ławnika w Wydziale [...] Sądu Rejonowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zastępczego Wojewoda wskazał, że wniosek o sprawdzenie, czy radna naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika Sądu Rejonowego, złożył Wójt Gminy.

Organ ustalił, że uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Wydziału [...] Sądu Rejonowego na kadencję 2012-2015 B. G. została wybrana na ławnika. Następnie, w wyborach do Rady Gminy, które odbyły się [...] listopada 2014 r., uzyskała mandat radnego. Wojewoda wskazał, że radna złożyła ślubowanie na sesji w dniu [...] listopada 2014 r., zgodnie zatem z art. 383 § 5 i 6 Kodeksu wyborczego powinna zrzec się tej funkcji w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, czyli do dnia [...] lutego 2015 r., czego nie uczyniła.

W związku z powyższym Wojewoda pismem z [...] kwietnia 2017 r. poinformował Przewodniczącego Rady Gminy o spoczywającym na Radzie obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnej, zobowiązując Radę Gminy do zajęcia stanowiska w tej sprawie w terminie 30 dni.

Z uwagi na okoliczność, że mimo, iż sprawa wygaszenia mandatu radnej była przedmiotem sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2017 r., ale radni nie podjęli stosownej uchwały, Wojewoda pismem z [...] września 2017 r. wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej.

W związku z dalszym niewydaniem stosownej uchwały, niezbędne w ocenie organu nadzoru stało się wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej jako osoby pełniącej jednocześnie funkcję ławnika w Wydziale [...] Sądu Rejonowego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła B. B. zarzucając mu naruszenie art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie przez organ zarządzenia zastępczego, podczas gdy nie zaistniała przesłanka określona w art. 383 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego uzasadniająca wygaszenie mandatu radnego, art. 383 §1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a tym samym jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie, art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77, art. 79 i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementu stanu faktycznego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca nie zakwestionowała okoliczności, że uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Wydziału [...] Sądu Rejonowego na kadencję 2012-2015 została wybrana na ławnika. Wskazała także, że startowała w powszechnych wyborach do Rady Gminy, które odbyły się [...] listopada 2014 r. i uzyskała mandat radnego Gminy. Ślubowanie zostało przeze nią złożone [...] listopada 2014 r. Z funkcji ławnika zrezygnowała w dniu [...] grudnia 2015 r.

Skarżąca podniosła, że nie zrezygnowała wcześniej z funkcji ławnika z uwagi na brak wiedzy o zakazie łączenia funkcji radnego z funkcją ławnika. Niezwłocznie natomiast po pozyskaniu wiedzy o zakazie łączenia wskazanych funkcji złożyła rezygnację. Niezłożenie rezygnacji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie wynikało, jak wskazała skarżąca, z jej złej woli ani nie był przez nią zawinione. Skarżąca wskazała na krótkotrwałość łączenia stanowisk.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na to, że o zakazie łączenia funkcji nie została poinformowana ani w Radzie Gminy, ani w Sądzie.

Skarżąca podkreśliła, że funkcja radnego jest funkcją pochodzącą z powszechnych wyborów i jest odzwierciedleniem woli wyborców. Przywołała wyrok NSA z 25.10.2012 r., sygn. II OSK 2357/12, z którego wynika, że właściwa jest liberalna wykładnia przepisów regulujących kwestie wygaśnięcia mandatu radnego prowadząca do zachowania konstytucyjnej proporcjonalności.

Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że w chwili wydawania zarządzenia zastępczego nie pełniła już funkcji ławnika, należy uznać zatem, że nie było podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Skarżąca wskazała ponadto, że Wojewoda nie umożliwił jej złożenia wyjaśnień, co naruszyło jej prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. wskazując, że skarżąca nie może tłumaczyć okoliczności niezrezygnowania z funkcji ławnika nieznajomością przepisów. Podniósł również, że akta sprawy zawierają pismo Przewodniczącego Rady Gminy z [...] kwietnia 2017 r., skierowane do skarżącej, o ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia ustawowego zakazu. W aktach znajdują się również wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z [...] maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało zgodnie z prawem.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zarządzenie zastępcze stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co dodatkowo wynika z art. 98a ust. 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak natomiast stanowi art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Podkreślenia wymaga, że wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, wskutek zaistnienia przesłanki, po której mowa m.in. w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, następuje z mocy prawa, uchwała natomiast rady gminy w tym przedmiocie stanowi jedynie formalne potwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, ma zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny.

Zakaz łączenia funkcji ławnika ze stanowiskiem radnego gminy, powiatu i województwa wynika z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych.

W sytuacji, w której rada nie wyda aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, o czym stanowi art. 98a ust. 2 u.s.g. Zgodnie natomiast art. 98a ust. 3 u.s.g., art. 98 o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych wojewody z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

W sprawie niniejszej, z uwagi na niewydanie przez Radę Gminy, po jej uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stosownie do zapisów art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., Wojewoda prawidłowo wydał zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnej, skarżącej w przedmiotowej sprawie.

Bezsporne w prowadzonym postępowaniu są okoliczności, że skarżąca uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Wydziału [...] Sądu Rejonowego na kadencję 2012-2015 wybrana została na ławnika, a także, że wyborach do Rady Gminy, które odbyły się [...] listopada 2014 r., uzyskała mandat radnego.

Zgodnie z cytowanym powyżej art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, skarżąca zobowiązana była w sytuacji, w której przed dniem wyboru wykonywała funkcję lub prowadziła działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła ślubowanie na sesji [...] listopada 2014 r., powinna zatem zrzec się funkcji ławnika w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, czyli do [...] lutego 2015 r. Skarżąca z funkcji ławnika zrezygnowała natomiast dopiero [...] grudnia 2015 r.

Bezsprzecznie zatem skarżąca przekroczyła wyżej wskazany trzymiesięczny termin, w związku z czym naruszyła art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego. Naruszenie to natomiast oznacza wygaśnięcie mandatu radnej z mocy prawa, co – wobec niewydania w tym przedmiocie uchwały przez radę gminy – zasadnie stwierdził wojewoda w drodze zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wskazać należy, że trzymiesięczny termin, określony w art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jest terminem prawa materialnego, w związku z czym jest nieprzekraczalny, nie podlega także przywróceniu ani wydłużeniu, bez względu na okoliczności. Uchybienia wskazanego terminu nie tłumaczy żadne usprawiedliwienie obowiązanego do jego dochowania, w szczególności argument o braku świadomości istnienia tegoż terminu. Nie ma tu również znaczenia kwestia złej, czy dobrej woli. Skarżąca nie może również bronić się nieinformowaniem jej o nałożonym na nią obowiązku przez Sąd czy Radę Gminy. Organy te nie były zobowiązane do informowania skarżącej o jej obowiązkach wynikających z ustawy i nie sposób przerzucać na nie odpowiedzialności wynikającej z niedochowania tych obowiązków. Za słuszny uznać należy pogląd zacytowany przez organ w odpowiedzi na skargę, wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z 27.07.2016 r., II SA/Bd 575/16, że funkcja radnego kolegialnego organu samorządowego jest funkcją publiczną i od osób ją sprawujących oczekuje się znajomości właściwych regulacji. Nieznajomość przepisów dotyczących sprawowanej funkcji nie usprawiedliwia negatywnych następstw tej nieznajomości.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii, że Wojewoda zobowiązany był do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, zgodnie z treścią którego w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień, wskazać należy, że skarżącej umożliwiono złożenie wyjaśnień zgodnie z cytowanym przepisem. Akta sprawy zawierają bowiem pismo Przewodniczącego Rady Gminy z [...] kwietnia 2017 r., skierowane do skarżącej, o ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia ustawowego zakazu wraz z prośbą o przedłożenie dokumentów weryfikujących okoliczność ewentualnego zrzeczenia się z funkcji ławnika. W aktach znajdują się również wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z [...] maja 2017 r., z których wynika również, kiedy skarżąca zrezygnowała z funkcji ławnika. Obowiązek zastosowania przez organ nadzoru trybu przewidzianego w art. 98a ust. 2 u.s.g., w sytuacji niepodjęcia przez właściwy organ gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, nie obejmuje dokonywania przez Wojewodę innych czynności niż wezwanie Rady Gminy do wydania uchwały oraz powiadomienie, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wojewoda nie ma obowiązku umożliwienia złożenia wyjaśnień radnemu zwłaszcza w sytuacji, w której złożenie takich wyjaśnień zostało uprzednio radnej umożliwione.

Wobec powyższego, nie ma wątpliwości, że Wojewoda, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, prawidłowo zastosował przepis art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że radna w okresie po złożeniu ślubowaniu na radnego gminy w dniu [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. nie zrzekła się skutecznie mandatu ławnika w przewidzianym ustawą terminie (do [...] lutego 2015 r.) i w tym okresie łączyła mandat radnego gminy z funkcją ławnika. Zawarte w skardze argumenty nie mogły zatem odnieść skutku.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Zastosowane w treści publikatory aktów prawnych aktualne są na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.