Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 347/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-03-05 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 23; art. 3 pkt 24; art. 5 ust. 1; art. 5 ust. 4; art. 5 ust. 4a; art. 23 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As. sąd Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego postanawia : 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643) przestawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 58, poz. 401), w zakresie w jakim wyłącza możliwość pomniejszenia dochodu rodziny w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., tekst ost. zm. Dz. U. 2007 r. Nr 105, poz. 720) o dochód utracony, o jakim mowa w art. 3 pkt 23 ustawy, w części nie znajdującej pokrycia w innym dochodzie uzyskanym w tym samym roku kalendarzowym i nie utraconym do dnia zgłoszenia wniosku o zasiłek, jest zgodny z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 i art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 24 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2, art. 32, art. 71 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319, zm. Dz. U. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471)"; 3. zawiesić postępowanie w sprawie. /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus MZ


UZASADNIENIE

I

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania B.P. od decyzji Burmistrza Gminy Cz. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko K.P., utrzymało decyzję w mocy.

Pismem z dnia [...]r. B.P. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko K.P. Do wniosku załączył zaświadczenie o wysokości dochodu jego i W.P. (małżonki wnioskodawcy) w podatku dochodowym od osób fizycznych za [...] r. Ponadto złożył oświadczenie pracodawcy W.P. o rozwiązaniu umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia z dnia [...]r. wraz z świadectwem pracy. Wskazał, że w miesiącu [...] r. uzyskał [...] zł dochodu, a małżonka – [...] zł.

W odpowiedzi na zapytanie Ośrodka Pomocy Społecznej Powiatowy Urząd Pracy w K. poinformował organ, ze [...] jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna od dnia [...] r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych.

Odmawiając przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.); § 1 pkt 2 , § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych; § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881) oraz art. 104 § 1 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Burmistrz wskazał, że z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, iż łączny dochód rodziny skarżącego w [...] r. wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi [...] zł miesięcznie. Kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych wynosi natomiast 504 zł. Organ wyjaśnił, iż § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. nie może mieć w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Dochód rodziny nie został jednak pomniejszony, ponieważ jeszcze w tym samym roku małżonka skarżącego uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek.

W odwołaniu od decyzji B.P. podniósł, iż jego zdaniem, pomimo upływu okresu zasiłkowego, można starać się o pomoc, jeżeli nastąpiła utrata dochodu z tytułu rozwiązania stosunku pracy. Wskazał, że małżonka W.P. była na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] r. i nadal jest niezdolna do pracy. Dochody rodziny uległy w związku z tym znacznemu obniżeniu. Skarżący zaznaczył także, że stwierdzenie o przekroczeniu kryterium dochodowego o [...] zł nie daje się pogodzić z faktyczną sytuacją materialną jego rodziny.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego w [...] r. wyniósł [...] zł. Organ przedstawił jednak odmienną, aniżeli Burmistrz, ocenę prawną sprawy. Wyjaśnił, iż W.P. w [...] r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako bezrobotna z prawem do zasiłku w kwocie [...] zł miesięcznie od [...]r. Wobec tego w [...] r. nastąpiła zmiana w dochodzie rodziny, a od [...] r. należało uwzględnić zasiłek dla bezrobotnych ([...] zł) oraz zasiłek przedemerytalny skarżącego ([...] zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że łącznie dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi [...] zł. Dochód zatem pozostał wyższy od kryterium określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. W ocenie organu, jakkolwiek nastąpiła utrata dochodu z tytułu rozwiązania stosunku pracy W.P. w [...] r., to jednak przepis ten nie znajdzie zastosowania. W myśl § 18 rozporządzenia należało bowiem uwzględnić zasiłek dla bezrobotnych jako dochód uzyskany.

W skardze B.P. podniósł, ze dochód jego rodziny w miesiącu [...] r. wyniósł łącznie [...] zł ([...] zł + [...] zł), co stanowi [...] zł na osobę w rodzinie. Od [...] r. dochód ten wyniósł [...] zł miesięcznie ([...] zł na osobę). Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło jako podstawę dochodu W. P. kwotę zasiłku brutto za cały miesiąc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą do ustalenia dochodu rodziny ubiegającej się o zasiłek rodzinny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Łączny dochód rodziny skarżącego w [...] r. wyniósł [...] zł. W przeliczeniu na osobę wyniósł on [...] zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 504 zł. Zdaniem organu w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, bowiem W.P. w tym samym roku, w którym utraciła zatrudnienie, uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek.

II

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992; Dz. U. z 2006 r. Nr 222, poz. 1630; Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 711 – dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych albo ustawa) zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, faktycznemu opiekunowi dziecka oraz osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 ustawy), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W dacie wydania zaskarżonej decyzji kwota ta nie została zmieniona w trybie art. 19 ust. 4 ustawy (§ 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych).

Ustalenie dochodu rodziny wymaga zastosowania reguł określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne(Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881; Dz. U. z 2005 r., Nr 110, poz. 976; Dz. U. z 2006 r. Nr 58, poz. 401). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzających okres zasiłkowy. Dochód oznacza między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy). Dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (art. 5 ust. 4a ustawy).

Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Może być to spowodowane: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego; utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych; utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego oraz wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 2 pkt 23 ustawy). Powiększenie ustalonego dochodu rodziny (uzyskanie dochodu) powodują natomiast: zakończenie urlopu wychowawczego; uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych; uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego oraz rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 2 pkt 24 ustawy).

Uregulowanie szczegółowych kwestii dotyczących ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych ustawodawca przekazał ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 23 ust. 5 ustawy). Określono je w § 15-18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881; Dz. U. z 2005 r., Nr 110, poz. 976; Dz. U. z 2006 r. Nr 58, poz. 401 – dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 17 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Jednakże nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (§ 17 ust. 2 rozporządzenia).

Natomiast w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia).

Zestawienie powyższych przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne pozwala wyróżnić trzy przypadki, w których odrębnie kwalifikuje się dochód utracony, określony w art. 2 pkt 23 ustawy.

W pierwszym przypadku, jeżeli wnioskodawca utraci dochód w roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do ustalenia świadczeń rodzinnych albo po tym roku (a przed złożeniem wniosku - § 17 ust. 3 rozporządzenia) i jednocześnie w tym samym ani następnym roku kalendarzowym nie uzyska żadnego innego dochodu spośród wymienionych w art. 2 pkt 24 ustawy, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu (art. 17 § 1 rozporządzenia). W takiej sytuacji przepisy rozporządzenia uszczegóławiają materię ustawową o sposób ustalenia dochodu podlegającego potrąceniu ("przeciętna miesięczna kwota dochodu utraconego") pozostając z nią w zgodności. Art. 5 ust. 4 ustawy nakazuje bowiem pomniejszenie dochodu rodziny o utracony dochód.

W drugim przypadku, jeżeli wnioskodawca utraci dochód w roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do ustalenia świadczeń, a w następnym roku uzyska dochód, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Również w takiej sytuacji subsumpcja przepisów rozporządzenia doprowadzi do rezultatu zgodnego z ustawą. Korekta dochodu rodziny uwzględnia bowiem utratę dochodu (art. 5 ust. 4 ustawy) oraz uzyskanie dochodu (art. 5 ust. 4a ustawy).

Istotne wątpliwości co do zgodności rozporządzenia z ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Konstytucji RP zachodzić będą w przypadku, jeżeli wnioskodawca utraci dochód w roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do ustalenia świadczeń rodzinnych albo po tym roku (co miało miejsce w sprawie) i w tym samym roku uzyska jakikolwiek inny dochód (bez względu na jego wysokość). W takiej sytuacji § 17 ust. 2 rozporządzenia całkowicie wyłącza uprawnienie wnioskodawcy do pomniejszenia dochodu rodziny o dochód utracony. Przepis ten – w ocenie Sądu – nie jest zgodny z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który takiego wyłączenia nie przewiduje. § 17 ust. 2 rozporządzenia nie daje się również pogodzić z art. 5 ust. 4a ustawy. Jakkolwiek uzyskanie dochodu może powodować powiększenie dochodu rodziny, to nie może być jednak traktowane jako fakt wyłączający uprawnienie określone w art. 5 ust. 4 ustawy. Należy stwierdzić, że przepisy art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 4a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają wyczerpujący zestaw czynników wpływających ustalenie kwoty dochodu, od której zależy prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 1 ustawy). Przepisy te odnoszą się bezpośrednio do definicji legalnych z art. 2 pkt 23 i 24 ustawy. Wynikają z nich nie budzące wątpliwości interpretacyjnych normy nakazujące pomniejszenie dochodu rodziny, ilekroć nastąpi utrata dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 23 ustawy oraz powiększenie go, w przypadku uzyskania dochodu (art. 2 pkt 24 ustawy). Dokonania korekt dochodu ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. W przypadku art. 5 ust. 4 ustawy z uprawnienia do potrącenia dochodu utraconego wnioskodawca może skorzystać na wniosek i to bez względu na czas kiedy utrata dochodu nastąpiła (w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku). Zgodnie z art. 5 ust. 4a uzyskanie dochodu powoduje natomiast jedynie ten skutek, że powiększa kwotę stanowiącą podstawę do ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego (art. 5 ust. 1 ustawy). Mając na względzie powyższe, zawarcie w rozporządzeniu (§ 17 ust. 2) dodatkowego i nieprzewidzianego przez ustawę warunku potrącenia dochodu utraconego w postaci nieuzyskania "innego dochodu" w tym samym roku kalendarzowym należy uznać za niezgodne z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu § 17 ust. 2 rozporządzenia ma szerszy zakres normowania niż przewidziany w upoważnieniu ustawowym z art. 23 ust. 5 ustawy, a tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie przepisem Ustawy zasadniczej rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl art. 23 ust. 5 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określa, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. § 17 ust. 2 wydanego na tej podstawie rozporządzenia, wprowadzając przesłankę negatywną do potrącenia dochodu utraconego, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zawarcie dodatkowych warunków potrącenia dochodu jest rozszerzeniem treści ustawy, które nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie posiada podstawy prawnej. Ustawodawca w samej ustawie uregulował wyczerpująco zasady i tryb potrącenia dochodu utraconego, a więc wszelkie dalsze regulacje tej kwestii w rozporządzeniu są bezprawne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt U. 7/2006, publ. OTK ZU 2007/7A poz. 76; M. Szubiakowski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 29 marca 2006 r. II GPS 1/2006; publ. OSP 2006/11 poz. 122; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt K. 25/2004, publ. OTK ZU 2005/1A poz. 6). Należy też zauważyć, że w art. 23 ust. 5 ustawy wyraźnie stwierdzono, iż minister określa jedynie "sposób ustalania" dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, co nie może być utożsamiane z określeniem warunków uzyskania tego dochodu. Wyinterpretowane kompetencje do wydania aktów wykonawczych podlegają ograniczeniu ze względu na cel jakim jest wykonanie ustawy i muszą pozostawać w spójności z jej przepisami. Minister Polityki Społecznej mógł zatem określić sposób ustalenia dochodu utraconego jako "przeciętną miesięczną kwotę dochodu" (§ 17 ust. 1 rozporządzenia), nie mógł natomiast wyłączyć możliwości jego potrącenia (§ 17 ust. 2 rozporządzenia).

Uzupełniając powyższe należy wskazać, że norma wprowadzona do § 17 ust. 2 rozporządzenia funkcjonowała wcześniej w obrocie jako kierowane do organów pozaprawne zalecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (publikowane na urzędowych witrynach internetowych www.msp.gov.pl) określane jako "zasady ustalania dochodu utraconego i dochodu uzyskanego". Zgodnie z tym zaleceniem, nie należało pomniejszać dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyska inny dochód i nie utraci go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku [...]. Wskazany przez Ministerstwo sposób interpretacji przepisów ustawy spotkał się z krytyką w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 250/06, niepubl.) Sąd podkreślił, że art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje katalog sytuacji, które powodują utratę dochodu. W przypadku ich wystąpienia należy dochód rodziny pomniejszyć o dochód utracony z danego tytułu, także jeżeli osoba uzyskała w tym samym roku inny dochód. Oddalając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 3 pkt 23 ustawy. Stwierdził, ze przepis ten musi być interpretowany w związku z art. 5 ust. 1 ustawy. Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne stanowisko, że wyłączona jest możliwość kwalifikacji prawnej pogorszenia sytuacji materialnej w oparciu o kryterium utraty dochodu. Stwierdził, że utrata zatrudnienia, w wyniku którego dochodzi do obniżenia dochodu rodziny, musi być uwzględniona przy ustaleniu przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego (wyrok z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1449/06, niepubl.). Omawiane zalecenie Ministra zostało, w niemalże niezmienionej formie, podniesione do rangi wiążącego ograny przepisu wykonawczego (§ 17 ust. 2 rozporządzenia), co powoduje, poglądy orzecznictwa pozostają aktualne także w przypadku oceny tego przepisu jako formułującego warunki potrącenia dochodu nie dające się pogodzić z ustawą o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu § 17 ust. 2 rozporządzenia narusza również art. 32 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1997 r. sygn. akt K. 22/97, publ. OTK ZU 1997/3-4 poz. 41). Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 36/2006, publ. OTK ZU 2007/6A poz. 50). Podstawowe znaczenie dla rozważania zasady równości ma zatem w pierwszym rzędzie ustalenie "cechy istotnej", która przesądza o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne. Uznanie owego podobieństwa pozwala na podjęcia badania, czy podmioty podobne są traktowane podobnie przez przepisy prawa. Dopiero stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny (a więc wprowadza zróżnicowanie), prowadzi do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości.

Przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia prowadzi zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych ze względu na czas utraty i uzyskania dochodu. Osobom, które utracą dochód w rozumieniu art. 2 pkt 23 ustawy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i które uzyskają inny dochód po tym roku (a przed złożeniem wniosku), przysługiwać będzie prawo do potrącenia dochodu utraconego w całości (art. 5 ust. 4 ustawy). Nie będzie to jednak dotyczyć osób, które:

– uzyskają dochód w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy;

– uzyskają dochód po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, jeżeli utrata dochodu, którą zamierzają potrącić, nastąpiła dopiero w tym roku.

Osoby te nie będą w ogóle posiadały prawa do pomniejszenia dochodu o dochód utracony i to bez względu na to czy znalazł on pokrycie w "innym dochodzie" uzyskanym. Zróżnicowanie sytuacji osób, które uzyskały dochód w tym samym roku kalendarzowym, w jakim nastąpiła jego utrata, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 32 Konstytucji. Minister Polityki Społecznej oparł formułę § 17 ust. 2 rozporządzenia na mylnym założeniu, że uzyskane źródło stałych dochodów (art. 2 pkt 24 ustawy) niejako automatycznie "zastępuje" źródło utracone (art. 2 pkt 23 ustawy), stąd w stosunku do osób, które utraciły i uzyskały (inny) dochód w tym samym roku – nie ma potrzeby uwzględnienia tych zdarzeń w ogóle. W ocenie Sądu przyjęte ujęcie pojęć "utraty" i "uzyskania" dochodu nie daje się pogodzić z ich istotą. Przez utratę dochodu należy rozumieć pozbawienie (strony) określonych, uzyskiwanych regularnie, wpływów finansowych (wyrok z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1001/06, niepubl.). Prowadzi to do znacznego pogorszenia rzeczywistej sytuacji materialnej osoby (jej rodziny), dlatego cała miesięczna kwota dochodu utraconego podlega odliczeniu od dochodu rodziny. Uzyskanie innego źródła utrzymania (spośród wymienionych w art. 2 pkt 24 ustawy), nawet jeżeli następuje w tym samym roku kalendarzowym, nie oznacza, że uszczerbek w sytuacji finansowej rodziny znajdzie w pełni pokrycie. Powoduje to na powrót polepszenie sytuacji materialnej rodziny, stąd dochód rodziny podlega powiększeniu o miesięczną kwotę uzyskanego dochodu (art. 5 ust. 4a ustawy). Natomiast w końcowym ujęciu dochód rodziny zostanie pomniejszony o taką miesięczną kwotę dochodu utraconego jaka nie znajdzie pokrycia w miesięcznym dochodzie uzyskanym (art. 5 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 4a ustawy).

Zasada równości w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy do zasady sprawiedliwości wynikającej z art. 2 Konstytucji. Obie zasady nakazują równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Cechą istotną w zakresie normowania konstytucyjnej gwarancji ochrony rodziny jest istnienie relacji rodzinnych oraz zdolność realizacji przez członków rodziny obciążających ich obowiązków alimentacyjnych, a zatem uzyskiwanie dochodu gwarantującego minimum egzystencji każdemu z członków rodziny. Kwestionowana regulacja, wprowadzając nieuzasadnione kryterium różnicowania, doprowadziła do niesprawiedliwego i dyskryminującego ograniczenia szans dzieci znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, tylko dlatego, że ich rodzic uzyskał dochód w tym samym roku kalendarzowym w jakim go utracił.

Wyłączenie możliwości pomniejszenia dochodu rodziny o dochód utracony w części nie znajdującej pokrycia w dochodzie uzyskanym, powoduje, że ustalenie świadczeń nie nastąpi w oparciu o rzeczywistą sytuację materialną danej osoby (jej rodziny). W niniejszej sprawie małżonka skarżącego utraciła zatrudnienie, w skutek czego regularne wpływy finansowe rodziny uległy zmniejszeniu o kwotę [...] zł. W tym samym roku kalendarzowym ([...]) uzyskała zasiłek dla bezrobotnych w wysokości znacznie mniejszej ([...] zł) niż dotychczasowe wynagrodzenie ze stosunku pracy. W końcowym ujęciu miesięczne uszczuplenie dochodu rodziny spowodowało, że rzeczywisty dochód rodziny ustalony wedle zasad określonych w art. 5 ust. 1, 4 i 4a ustawy spełnił kryterium dochodowe dla przyznania zasiłku rodzinnego. Jednak wobec treści § 17 ust. 2 rozporządzenia w sytuacji materialnej skarżącej dochód utracony nie został uwzględniony w całości (utrata zatrudnienia i uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło w 2006 r.), a w konsekwencji organ odmówił przyznania świadczenia rodzinnego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. W takim ujęciu regulacja zawarta w § 17 ust. 2 rozporządzenia nie spełnia wymagania proporcjonalności w działaniu ustawodawcy, bowiem prowadzi do pozbawienia rodziny (wymagającej pomocy Państwa) zabezpieczenia minimum egzystencji jej członków. Stanowi to naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. IU. Z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.), Sąd wystąpił z pytaniem prawnym zawartym w sentencji postanowienia.

Od odpowiedzi Trybunału zależy, czy Sąd uzna prawidłowość zastosowanej przez organy podstawy zaskarżonej decyzji - § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881; Dz. U. z 2005 r., Nr 110, poz. 976; Dz. U. z 2006 r. Nr 58, poz. 401).

Na marginesie należy zaznaczyć, że orzeczenie o konstytucyjności powyższego przepisu będzie mieć także istotne znaczenie dla beneficjentów pomocy społecznej w przyszłości. Z uwagi na konstrukcję zawartą w art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. 99, poz. 1001 ze zm.) osoby, które utracą zatrudnienie będą zwracać się niezwłocznie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Jeżeli przyznanie zasiłku nastąpi w tym samym roku kalendarzowym co utrata dochodu, w myśl kwestionowanego § 17 § 2 rozporządzenia osoby te będą pozbawione uprawnienia do potrącenia dochodu utraconego (ze stosunku pracy) w trybie art. 5 ust. 4 ustawy.

O zawieszeniu postępowania należało orzec na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

/-/I. Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/E.Makosz - Frymus

mb