Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2635/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.106 § 3 art 145 § 1 pkt 1 lit a i c art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 art 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157 ust 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2847/18 sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 lipca 2018 r., nr DLI.6.6615.159.2017.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania. 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 lutego 2017 r., nr NSP-III.7570.162.2015.MS3; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. kwotę 6 793 (sześć tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2847/18 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 19 lipca 2018 r. nr DLI.6.6615.159.2017.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Pomorski decyzją z 10 lutego 2017 r. znak: NSP-III.7570.162.2015.MS3 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 446 685,75 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/1 o pow. 0,1220 ha i nr [...]/2 o pow. 0,3525 ha, położonych w obrębie [A], gmina [B], przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku [...] (dk. Nr [...] w. [...]) – [...] z węzłem [...]. Zadanie 1: [...] – [...], w tym na rzecz A. A. w kwocie 445 960,26 zł i na rzecz X. S.A. z siedzibą w G. w kwocie 725,49 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na ww. nieruchomości, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (powoływanego dalej również jako "GDDKiA") do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz A. A., decyzją z 19 lipca 2018 r. nr DLI.6.6615.159.2017.MT utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. A.

W piśmie procesowym z 28 listopada 2018 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. "Operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej działek gruntu wraz z częściami składowymi, położonych w miejscowości [A], gmina [B] (działki nr [...]/1 i [...]/2)" z 19 listopada 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. na zlecenie skarżącej na okoliczność określenia wysokości należnego odszkodowania skarżącej, przy uwzględnieniu zmiany czynników w zakresie danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, wpływających na ostateczną wysokość przyznawanego odszkodowania, zgodnych z rzeczywistym, obiektywnym stanem rzeczy, załączając do pisma operat z 19 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny, a wcześniej organ, ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Sprawdzenie to ma charakter formalny. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Sąd I instancji wskazał, że istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego G. K.

W ocenie Sądu, operat ten nie zawiera wad, które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd I instancji uznał więc, nie ma podstaw, aby taki dokument zakwestionować. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi o potrzebie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skoro operat spełnił wszystkie wymogi ustawowe, to brak było podstaw do podejmowania inicjatywy dowodowej w tym zakresie przez organ.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu stanowią polemikę z przyjętą metodologią i wiadomościami specjalnymi biegłego. Samo przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nie jest wystarczające do skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. Jak podkreślił Sąd I instancji, takie potwierdzenie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Złożony przez skarżącą kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. z 3 lutego 2016 r., poprawiony aneksem z dnia 18 kwietnia 2016 r., nie mógł służyć jako dowód w sprawie.

Operat sporządzony na zlecenie strony postępowania jest dokumentem prywatnym, który może stanowić dowód w sprawie, stosownie do art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ale nie jest równoważny, a tym bardziej nie może zastąpić dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że operat ten zawierał błędy dotyczące wskazania błędnej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, nieprawidłowego opisu cech rynkowych, opisu charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej - brak opisu nieruchomości ze zbioru nieruchomości porównawczych przyjętych do ostatecznej analizy (położonej w miejscowości Y., o cenie minimalnej – 43,22 zł/m2). Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości typowanymi jako podobne, skutecznie podważa wiarygodność wyceny i całego operatu. Uchybienia te nie mogą być konwalidowane w drodze aneksu do operatu (vide – aneks z 18 kwietnia 2016 r.), ponieważ nie przewidują tego obowiązujące przepisy prawa. Jak stanowi art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że złożony przez stronę operat z 3 lutego 2016 r. już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (10 lutego 2016 r.) utracił swą aktualność, ponieważ może on być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n). Sąd I instancji zaznaczył również, że skarżąca nie zwróciła się do stowarzyszenia rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. w celu weryfikacji sporządzonego na zlecenie organu operatu. Prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji wskazał, że pozostałe zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny jedynie nieruchomości, które posiadają równą gradację danej cechy i nie różnią się między sobą, co zdaniem skarżącej doprowadziło do nieprawidłowości wyceny, nieprawidłowym doborze nieruchomości porównawczych w kontekście przesłanki "podobieństwa" nieruchomości, niezasadnym przyjęciu obecnego kształtu działki, a także wyceny ograniczonego prawa rzeczowego w oparciu o wartość gruntu obciążonego tym prawem.

W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie przyjęły organy obu instancji, rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił które nieruchomości spełniły kryteria podobieństwa, a które nie miały tych przymiotów. Biegły do porównań przyjął nieruchomości posiadające możliwość posadowienia na nich obiektu lub obiektów o podobnym lub możliwie zbliżonym programie świadczonych usług przewidzianego Miejsca Obsługi Podróżnych – MOP. Mając na uwadze, że dokument planistyczny przewidywał jako funkcje terenu 09- KS – MOP, brak jest podstaw do kwestionowania tak przyjętego zbioru nieruchomości podobnych.

Odnosząc się do zarzutu braku zróżnicowanego przeznaczenia działki nr [...]/2 Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca dostrzegł powyższą okoliczność odpowiednio opisując tę działkę w kontekście cechy "atrakcyjność inwestycyjna". W efekcie działka ta w ramach tej cechy otrzymała ocenę "mniej korzystne", co jak wynika z opisu ze str. 12 operatu oznacza, że na nieruchomości istniała możliwość budowy obiektów usługowych jedynie o ograniczonym zakresie świadczonych usług, właśnie z uwagi na fakt, że część nieruchomości jest przeznaczona pod drogę publiczną. Następnie, ceny nieruchomości porównawczych, które w ramach omawianej cechy uzyskały wyższą ocenę, podlegały odpowiedniej korekcie. Ponadto, analiza przeznaczenia planistycznego ww. nieruchomości podobnych jednoznacznie wykazała, że przyjęte do porównań nieruchomości spełniają kryteria MOP-u przyjętego dla nieruchomości wycenianej. Z tych względów Sąd I instancji nie uwzględnił również tego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia równej gradacji danej cechy i braku różnic pomiędzy nieruchomościami, Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko przyjęte przez Ministra, że charakterystyka cech mających wpływ na wartość nieruchomości następuje na podstawie indywidualnej analizy dokonanej dla danej cechy. Brak jest przy tym przeciwskazań, aby do zbioru nieruchomości przyjętych do porównań przyjąć nieruchomości o takiej samej gradacji danej cechy, tym bardziej że w toku analizy biegły porównuje cechę nieruchomości podobnej z cechą nieruchomości wycenianej. Również brak w bazie porównawczej nieruchomości, którym można przypisać wszystkie wcześniej ustalone gradacje danej cechy nie przekreśla prawidłowości dokonanej wyceny. Gradacja cechy może być kilkustopniowa, brak jest obligatoryjnego poszukiwania nieruchomości podobnych dla każdego poziomu gradacji opisanej cechy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia obecnego, mniej korzystnego kształtu działki Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem wyceny nie była nieruchomość istniejąca przed podziałem, lecz jej część w postaci działek nr [...]/1 i [...]/2. Odnosząc się do postulatu uwzględnienia w kwocie odszkodowania strat związanych z utratą wartości nieruchomości na skutek jej podziału, Sąd I instancji wskazał, że odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać jedynie tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przekazane zostały na realizację inwestycji celu publicznego. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", wskazują jednoznacznie, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt z jego częściami składowymi. Jak podkreślił Sąd I instancji, odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie strona wskutek utraty nieruchomości. Również ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkody, jaką ewentualnie poniesie jej dotychczasowy właściciel. Tym samym, ewentualna szkoda nie może być objęta operatem szacunkowym, ponieważ wartość prawa własności nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania ewentualnych strat w majątku byłego właściciela nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest też zasadny zarzut nieprawidłowego sposobu obliczenia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość. Rzeczoznawca przyjął jako wartość 1 m2 gruntu kwotę 78,01 zł, którą przemnożył przez wartość powierzchni używanej oraz wartość współczynnika "K" – a zatem zgodnie z notą IV.4 stanowiącą, że wartość służebności stanowi iloczyn powierzchni wykorzystywanego gruntu i wartość 1 m2 gruntu nieruchomości obciążonej, tj. działki nr [...]/2 i współczynnika "K". Zatem, zasadnie przyjęto do wyliczeń wartość w wysokości 78,01 zł/m2.

Jako nieusprawiedliwiony został uznany zarzut dotyczący naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. Skoro będący podstawą wydania decyzji w sprawie niniejszej operat szacunkowy autorstwa G. K. był przedmiotem analizy zmiany uwarunkowań prawnych oraz istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 ug.n., dokonanej przez biegłego G. K., w wyniku której nastąpiło potwierdzenie jego aktualności na dzień 19 lipca 2017 r. przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym, to zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Operat był aktualny w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, a aktualizacji dokonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami.

Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, nie doszło do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego i w granicach wyznaczonych przez art. 157 § 1 u.g.n. dokonał oceny operatu szacunkowego, dokonując kontroli w zakresie, w jakim nie jest ona zastrzeżona dla stowarzyszenia rzeczoznawców. Wyniki tej oceny zostały przestawione w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, z uwagi na zgłoszone zarzuty, organ przesłał je biegłemu w celu ustosunkowania się do nich, do czego biegły zastosował się. Pisma i wnioski strony były przedmiotem uwagi organu, który całościowo wyjaśnił sprawę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymaganiami z art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy dokonał jedynie czynności, których celem była aktualizacja operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r. Zatem, postępowanie dowodowe zakończyło się już na etapie postępowania przed organem I instancji. Oznacza to, że skarżącej znany był całokształt materiału dowodowego. Odnosząc się do twierdzeń, że powyższe uniemożliwiło skarżącej uzyskanie aktualizacji opinii M. B., Sąd I instancji zauważył, że dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego przez biegłego G. K. nie kolidowało z możliwością dokonania analogicznych czynności przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutu niezapoznania z aktualizacją operatu, Sąd I instancji wskazał, że klauzula nie stanowi nowego dowodu w sprawie (jest tylko potwierdzeniem jego aktualności). Zatem, nie jest wymagane ponowne zapoznanie strony z operatem.

Na koniec, odnosząc się do złożonego na etapie postępowania sądowego operatu szacunkowego i związanego z tym wniosku dowodowego skarżącej, Sąd I instancji wyjaśnił, że dowód ten nie był przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a sąd administracyjny w prowadzonej sprawie nie zastępuje organów w rozstrzyganiu o prawach lub obowiązkach. Kognicja sądu polega w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem, wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przypadków aktywności organów administracji, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 140 K.p.a. przez oddalenie skargi wobec niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym; ustanowiony w sprawie pełnomocnik, tak jak i skarżąca, nie zostali powiadomieni przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania i możliwości wniesienia końcowych uwag i wniosków w sprawie; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku poinformowania strony o zebraniu całego materiału dowodowego, w tym o aktualizacji operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r. w formie pisemnej "klauzuli do operatu szacunkowego" na dzień 19 lipca 2017 r., to jest dokumentu niedatowanego, przesłanego organowi II instancji w październiku 2017 r., skarżąca miałaby możliwość zlecenia aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. B. z 3 lutego 2016 r., stanowiącego kontropinię w sprawie, czy też zlecenia zupełnie nowego operatu szacunkowego, mogącego stanowić dowód w sprawie, który mógłby zostać przedstawiony jeszcze przed zakończeniem postępowania; Sąd I instancji pominął, że skarżąca została pozbawiona realnej możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego podlegającego aktualizacji na etapie postępowania odwoławczego i stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji; powyższe skutkowało utrzymaniem przez Sąd I instancji w mocy błędnej decyzji, wydanej na podstawie operatu szacunkowego zawierającego istotne błędy, powodujące zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości; tylko przez sporządzenie nowego operatu przez specjalistę posiadającego wiadomości specjalne możliwe byłoby sprawdzenie prawidłowości zaktualizowanego operatu, do którego liczne zastrzeżenia wnosiły obie strony postępowania już przed organem I instancji, a następnie w odwołaniach; Sąd I instancji niezasadnie pominął okoliczność, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony, samodzielnie ocenił operat szacunkowy pod względem merytorycznym i zwrócił się o jego aktualizację do tego samego rzeczoznawcy, który wcześniej popełnił błędy przy sporządzeniu operatu szacunkowego z 6 października 2015 r., a następnie nie zawiadomił skarżącej o dokonaniu jego aktualizacji i tym samym o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji w II instancji; obowiązkiem Sądu I instancji było więc stwierdzenie naruszenia przepisów wskazanych w tym zarzucie;

2. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 157 ust. 4 u.g.n. polegające na zaniechaniu przez organ zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r., autorstwa G. K., stanowiącego podstawę wydania decyzji, a następnie niedatowanej pisemnej klauzuli, złożonej przez tego samego rzeczoznawcę do akt sprawy przed organem odwoławczym w październiku 2017 r., w sytuacji istotnych rozbieżności operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, to jest dwóch operatów sporządzonych przez G. K. (z 6 października 2015 r. oraz z 19 lipca 2016 r.) oraz operatu sporządzonego przez M. B. z 3 lutego 2016 r., mającego charakter dokumentu prywatnego; obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia art. 157 u.g.n. przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy;

3. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji wniosku skarżącej, zgłoszonego na etapie postępowania sądowego, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – "Operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej działek gruntu wraz z częściami składowymi położonych w miejscowości [A], gm. [B] (działki nr [...]/1, [...]/2)" z 19 listopada 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., na zlecenie skarżącej, na okoliczność określenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, przy uwzględnieniu zmiany czynników w zakresie danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, wpływających na ostateczną wysokość przyznawanego odszkodowania, zgodnych z rzeczywistym, obiektywnym stanem rzeczy; uzupełniający dowód ze wskazanego dokumentu pozostawał niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w zakresie określenia odszkodowania uwzględniającego aktualne dane i wskaźniki; już na etapie postępowania przed organem administracji, zarówno skarżąca, jak i GDDKiA zgłaszali liczne zastrzeżenia do operatów szacunkowych sporządzanych przez G. K., w tym operatu z 19 lipca 2016 r. stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że aktualizacja operatu, czyli niedatowana klauzula złożona do akt sprawy przed organem odwoławczym w październiku 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. nie jest sama w sobie dowodem i tym samym warunek zawiadomienia strony o jej dokonaniu przez biegłego nie musiał być spełniony. Skarżąca dopiero z treści decyzji organu odwoławczego dowiedziała się o dokonaniu aktualizacji operatu przez rzeczoznawcę i wpływie do akt sprawy wskazanej wyżej niedatowanej klauzuli.

W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nienależycie ocenił znaczenie braku powiadomienia o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego, w tym o aktualizacji operatu, a także braku niewyznaczenia odpowiedniego terminu na zapoznanie się z materiałami i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie. Skarżąca została pozbawiona możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do zaktualizowanego operatu oraz zlecenia aktualizacji operatu wykonanego przez M. B. lub wykonania nowej kontropinii. Tylko specjalista posiadający wiadomości specjalne, sporządzając nowy operat mógłby odnieść się do prawidłowości operatu przedstawionego przez organ. Organ doprowadził więc do sytuacji, w której w aktach sprawy znajduje się jeden ważny formalnie, bo zaktualizowany, operat szacunkowy, co do którego uniemożliwiono stronie zgłoszenie uwag i zastrzeżeń.

Aktualizacja operatu dokonana przez biegłego stanowi podstawę do uznania operatu za ważny i obowiązujący. Dlatego wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła poglądu Sądu I instancji, że sama aktualizacja nie stanowiła dowodu w sprawie.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną odniosła się następnie do treści klauzuli aktualizacyjnej. Wyceniana nieruchomość jest terenem o dużo korzystniejszym usytuowaniu niż powiat nowodworski i malborski wskazywane przez G. K., stanowiące obszary typowo wiejskie. Tymczasem wieś [A] jest położona w powiecie gdańskim, praktycznie przy granicy miasta Gdańska. Gdyby biegły przyjął ceny za metr kwadratowy nieruchomości występujące w innych wioskach powiatu gdańskiego, które sam zresztą przywołuje, odszkodowanie należne skarżącej byłoby dużo wyższe niż określone w zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. Te wszystkie okoliczności pominął Sąd I instancji, zakładając, że klauzula aktualizacyjna nie jest dokumentem, ani nie stanowi dowodu w sprawie. Nie odniósł się również do wykazywanych przez skarżącą różnic w cenach nieruchomości podobnych w powiecie gdańskim i nieuprawnionego zdaniem skarżącej twierdzenia biegłego, że nie można ich wziąć pod uwagę ze względu na gorszą lokalizację wsi [A].

Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, kwestionowanie prawidłowości i rzetelności operatów szacunkowych przez skarżącą, a początkowo także przez GDDKiA, a następnie przedstawienie przez skarżącą kontropinii, obligowało organ do wystąpienia z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W sprawie istniały poważne wątpliwości, co do operatu stanowiącego podstawę wydanej decyzji.

W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak NSA w wyrokach z 15 września 2009 r. I OSK 2085/11, z 8 maja 2013 r. I OSK 2138/11 i z 5 lutego 2014 r. I OSK 1612/12).

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.).

Z uwagi na brak zawiadomienia o aktualizacji przedmiotowego operatu, skarżąca została również pozbawiona możliwości wystąpienia do zespołu rzeczoznawców majątkowych, w celu poddania ocenie prawidłowości ww. dokumentu.

Uzasadniając ostatni zarzut skargi kasacyjnej podkreślono, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w ramach art. 106 § 3 P.p.s.a., pozostawione decyzji sądu, ma służyć wyjaśnieniu istotnych wątpliwości z punktu widzenia kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów pominął wnioskowany dowód, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że "dowód ten nie był przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a sąd administracyjny w prowadzonej sprawie nie zastępuje organów w rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach.". Sąd tym samym całkowicie pominął okoliczność, że w sprawie zachodziły istotne wątpliwości w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie sporządzonego operatu biegłego, co uzasadniało dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 22 maja 2020 r. A. A. na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to jest oryginału pisemnej opinii z 27 stycznia 2020 r. Komisji Arbitrażowej przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych o prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. opinii w formie operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r. dla wykazania wadliwości tej opinii, postaci tych wad, nieprawidłowej analizy rynku, nieprawidłowego przyjęcia nieruchomości porównawczych oraz dla wykazania naruszeń, których dopuścił się biegły w toku sporządzania operatu szacunkowego. A. A. wskazała, że przeprowadzenie tego dowodu pozostaje niezbędne dla prawidłowego wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wskazany dokument potwierdza zasadność argumentów przytoczonych w treści skargi kasacyjnej.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, z opinii Komisji Arbitrażowej przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych wynika, że operat szacunkowy z 19 lipca 2016 r. zawiera uchybienia i błędy, które wpływają bezpośrednio na określoną wartość nieruchomości. Tym samym, operat szacunkowy z 19 lipca 2016 r. nie może zostać uznany za przydatny do celu, dla którego został wykonany. Co więcej, Komisja stwierdziła błędy w zakresie analizy rynku oraz przyjętych nieruchomości porównawczych, czym zdaniem Komisji, G. K. naruszył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Nieprawidłowa opinia rzeczoznawcy majątkowego bezpośrednio przekłada się na legalność decyzji organu. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że celem uzupełniającego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zawnioskowany przez nią dowód nie stanowi dowodu z opinii biegłego, a jest dowodem z dokumentu, który został sporządzony przez specjalistów. Nie zmierza on do obejścia obostrzeń procedury administracyjnej w zakresie zakazu prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć tylko w tej części zarzutów, w których zakwestionowano prawidłowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz jego kompletność co do analizy nieruchomości przyjętych do porównań.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności - w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 19 lipca 2018 r.

Z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 u.g.n. ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.

W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 19 lipca 2016 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 u.g.n. - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy.

W aktach sprawy organu odwoławczego znajduje się jedynie odrębne niedatowane pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy w dniu 19 lipca 2016 r., zatytułowane: "KLAUZULA DO OPERATU SZACUNKOWEGO wyceny wartości nieruchomości stanowiącej dz. ew. [...]/1 i [...]/2 położone w obrębie [A], gmina [B], powiat gdański KW [...] operat sporządzono 19 lipca 2016 r." W treści tego pisma wskazano zaś m.in., że: "oświadczam, że operat szacunkowy na dzień 19 lipca 2017 r. jest aktualny". Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści potwierdzeniem spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym problem przedstawionego powyżej rozumienia art. 156 ust. 4 u.g.n. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.). Zgodnie § 58 ust. 1 tego rozporządzenia, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu 19 lipca 2018 r., w którym organ wiążąco wykorzystał operat szacunkowy z 19 lipca 2016 r., potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następowało poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczał o aktualności operatu. Treść powołanego § 58 ust. 1, obowiązująca w dniu wiążącego wykorzystania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r., była zatem odmienna od treści art. 156 ust. 4 u.g.n. Przypomnieć więc jeszcze trzeba, że według art. 156 ust. 4 u.g.n. klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według powołanego § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o treści obowiązującej w dniu 19 lipca 2018 r.), klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało jedynie dołączyć do tego operatu. Powołany § 58 ust. 1 w ogóle nie normował natomiast warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Określenie warunku i sposobu dołączania powołanej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 u.g.n.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami - wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. zmieszczonego w akcie prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji.

Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.

Stanowisko jak powyżej było prezentowane w wyrokach NSA z 25 sierpnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1828/19, I OSK 1834/19, I OSK 1931/19, I OSK 1820/19 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, błędnie dokonali oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r. przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy w dniu 19 lipca 2018 r., uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Pomimo nawet zacytowania przez Sąd I instancji treści art. 156 ust. 4 u.g.n., Sąd ten - sprzecznie z zacytowaną treścią przepisu - uznał, że odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego niedatowane mające zawierać klauzulę aktualizacyjną spełnia ustawowy wymóg z powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, zarówno co do samej klauzuli aktualizacyjnej, jak i analizy określonej w tym przepisie.

Błędna ocena organu odwoławczego i następnie Sądu I instancji prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdy operat ten nie spełniał w dniu 19 lipca 2018 r. wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód wartości nieruchomości.

W rezultacie należało uznać, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony w dniu 19 lipca 2016 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie 24 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Jedynie dodatkowo należy wskazać także na zasadność kwestionowania w skardze kasacyjnej przedmiotowego operatu szacunkowego. Operat ten, został oceniony przez Komisję Arbitrażową przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych (opinia z 27 stycznia 2020 r., dopuszczona w postępowaniu przed NSA jako dowód uzupełniający) jako zawierający uchybienia i błędy w zakresie analizy rynku oraz przyjętych nieruchomości porównawczych, które wpływają bezpośrednio na określoną wartość nieruchomości, a tym samym określiła operat szacunkowy jako nieprzydatny do celu, dla którego został wykonany.

Za niezasadny należało uznać natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 ust. 4 u.g.n., który na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej należało odczytać jako kwestionowanie wykładni art. 157 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że błędne było przyjęcie przez organy administracyjne i zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego rozumienia tego przepisu, które nie przewiduje istnienia po stronie organu administracyjnego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Tym samym – w ocenie skarżącej kasacyjnie – naruszenie tego przepisu polegało na zaniechaniu przez organ zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji, tzn. operatu szacunkowego G. K. z 19 lipca 2016 r., a następnie niedatowanej pisemnej klauzuli, złożonej przez ww. rzeczoznawcę do akt sprawy przed organem odwoławczym w październiku 2017 r., w sytuacji istotnych rozbieżności operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, tj. dwóch operatów G. K. z 6 października 2015 r. oraz 19 lipca 2016 r., a następnie operatu szacunkowego M. B. z 3 lutego 2016 r., mającego charakter dokumentu prywatnego.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W myśl art. 154 ust. 4 u.g.n. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Z przepisu art. 157 ust. 4 w związku z ust. 1 u.g.n. wynika, że o taką ocenę może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, 19 października 2021 r., I OSK 578/21). Jeżeli natomiast strona zgłosi wniosek do organu o takie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże – w myśl art. 7 K.p.a. – że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 491/18).

Nie można było także stwierdzić naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 140 K.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że ani ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, ani skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Okoliczność, że nie zostali on powiadomieni o zakończeniu postępowania i możliwości wniesienia końcowych uwag i wniosków w sprawie znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Jednakże należy wskazać, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60), że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 15 maja 2003 r., I SA/Gd 199/00). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

Wymaga więc podkreślenia, że stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykazywano, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku poinformowania strony o zebraniu całego materiału dowodowego, w tym o aktualizacji operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r. w formie pisemnej "klauzuli do operatu szacunkowego" na dzień 19 lipca 2017 r., to jest dokumentu niedatowanego, przesłanego organowi II instancji w październiku 2017 r., skarżąca miałaby możliwość zlecenia aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. B. z 3 lutego 2016 r., stanowiącego kontropinię w sprawie, czy też zlecenia zupełnie nowego operatu szacunkowego, mogącego stanowić dowód w sprawie, który mógłby zostać przedstawiony jeszcze przed zakończeniem postępowania. Tożsamą argumentację skarżąca przedstawiła w skardze kasacyjnej.

Przytoczona argumentacja wiąże zatem fakt niezawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych z uniemożliwieniem jej zlecenia aktualizacji operatu szacunkowego stanowiącego kontropinię lub zlecenia nowego operatu szacunkowego, mogącego stanowić dowód w sprawie.

Wobec niekwestionowanej reguły wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n., że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a także reguły wynikającej z art. 157 ust. 2 u.g.n., że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, nie można było uznać, że dokonanie wskazanych w skardze czynności mogło mieć wpływ na ocenę organu co do operatu szacunkowego z 19 lipca 2016 r.

Tym samym nie można było uznać, że powody wskazane przez skarżącą kasacyjnie wykazują skutecznie, że przez naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. została pobawiona możliwości dokonania czynności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuwzględniającego przedmiotowego zarzutu nie może być w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana. Nie można również za wadliwe uznać stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego przez biegłego G. K. nie kolidowało z możliwością zlecenia dokonania analogicznych czynności przez skarżącą. Niekwestionowane jest bowiem stanowisko, że jeżeli zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. podnosi strona, to w jej interesie leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Odnotować też trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jego końcowej części, skarżąca kasacyjnie wskazała, że z uwagi na brak zawiadomienia o aktualizacji przedmiotowego operatu, skarżąca została również pozbawiona możliwości wystąpienia do zespołu rzeczoznawców majątkowych, w celu poddania ocenie prawidłowości ww. dokumentu. Dopiero tak sformułowany zarzut mógł być uznany za zasadny, zwłaszcza w świetle późniejszego wystąpienia skarżącej o sporządzenie takiej oceny.

Nie mógł być natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji wniosku skarżącej zgłoszonego na etapie postępowania sądowego o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości z 19 listopada 2018 r. na okoliczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania. Trafnie Sąd I instancji wskazał odnośnie do operatu szacunkowego i wniosku dowodowego, że dowód ten nie był przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, sąd administracyjny w prowadzonej sprawie nie zastępuje organów w rozstrzyganiu o czyichś prawach lub obowiązkach, a kognicja sądu polega w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, zarówno w sprawach indywidualnych jak i generalnych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 193 P.p.s.a., uchylił obie decyzje administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Mając na uwadze, że skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 206 P.p.s.a. - odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w części.