Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 950/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 124 i 128 ust.4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 136 §1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 182 § 2 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 676/20 w sprawie ze sprzeciwu Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. – J. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 marca 2021r., sygn. akt II SA/Gd 676/20, oddalił sprzeciw Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. – J. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 1974 r., nr [...] Naczelnik Gminy Ż. zezwolił Zakładowi Energetycznemu w Gdańsku na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości P., w tym m.in. przez działkę nr [...] będącą własnością W. K.

Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Kartuzach Wydział I Cywilny z 13 października 1986 r., sygn. I Ns 343/86, spadek po zmarłym 10 czerwca 1975 r. W. K. nabyli: E. K. (w 1/4 części spadku), T. K., M. S., K. P. i B. K. (każdy w 3/16 części spadku, z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w P. odziedziczyli E. K., T. K. i B. K. – każdy w 1/3 części spadku).

Pismem z 21 grudnia 2018 r. T. K. i B. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. C., wystąpili do Starosty Kartuskiego o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji o odszkodowaniu w związku ze szkodą powstałą na nieruchomości polegającą na obniżeniu jej wartości wskutek wybudowania na niej napowietrznej linii energetycznej.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Starosta Kartuski odmówił wnioskodawcom ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualne orzecznictwo sądowo administracyjne wyraźnie wskazuje, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Na poparcie tej tezy zacytowano fragmenty dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19 oraz z 28 maja 2019 r., sygn. I OSK 993/19.

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej "u.z.t.w.n."), na podstawie której Naczelnik Gminy Ż. wydał zezwolenie z 1974r., a także art. 124 i 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") wskazując, że bezspornie przez działkę nr [...] biegnie linia elektroenergetyczna, natomiast sporne jest to, czy wnioskodawcom powinno zostać wypłacone odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej wysokości.

Wojewoda wskazał, że kwestia dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy należała w orzecznictwie do spornych, jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie przepisów u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji.

Wojewoda wskazał, że wbrew stanowisku Polskich [...] S.A., nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poniósł on szkody. Ponadto zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, popartą poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. Zatem roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Następnie, organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie administracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk dotycząca przyznawania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności. Wojewoda jednakże stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawcy – jako spadkobiercy właściciela nieruchomości – bezspornie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wojewoda powołał wyrok NSA z 27 sierpnia 2019r., sygn. I OSK 1840/19 oraz orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia takiej decyzji. Ewentualne dokumenty w tej sprawie mogą posiadać Pomorski Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe w Gdańsku. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien wystąpić do właściwego miejscowo w tym czasie Sądu Rejonowego o sprawdzenie, czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy Ż. z 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego.

Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę na obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewoda uznał, że jego sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się nieuwierzytelniona kopia decyzji Naczelnika Gminy Ż., a kopie dokumentów nie mogą stanowić dowodów w sprawie.

Wobec tego, wobec wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji wobec naruszenia art. 6 i 7 k.p.a., zdaniem Wojewody, decyzję należało uchylić i sprawę ponownie rozpatrzyć.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik spółki Polskie [...] S.A., zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu z uwagi na fakt, że w sprawie nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W ocenie strony wnoszącej sprzeciw, Wojewoda nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniała żadna z wymienionych w nim przesłanek.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 676/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw.

Sąd wskazał, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sąd podał, że przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.

W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty Kartuskiego z [...] września 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. Wskazano na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji.

Zdaniem Sądu, konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n.

Sąd zauważył, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wskazano, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli więc zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania.

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Sąd uznał, że zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie powinno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Sąd zauważył, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego, rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych. Zdaniem Sądu trafnie zaś wskazał Wojewoda, że zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. Wskazano, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Natomiast ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

Zdaniem sądu powyższe oznacza, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Sąd wskazał, że na tym tle należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Sąd podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela również Wojewoda Pomorski przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia. W niniejszej sprawie zaś zarówno organ I instancji, jak i wnosząca sprzeciw spółka przesyłowa uważają, że wniosek spadkobierców nie jest dopuszczalny, na dowód czego wskazują przykładowe wyroki. Sąd wskazał, że ze względu na rozbieżności pojawiające się w tej kwestii w orzecznictwie, w dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/20 stwierdzając, że: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska.

Tym samym, będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale sygn. I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w pełni zaaprobował pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, podzielił ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Zdaniem Sądu, z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy w odniesieniu do działki nr [...] w P. nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec tego Sąd uznał, że Starosta Kartuski nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową linii energetycznej, naruszając istotnie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zasadne, zdaniem Sądu, jest również w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu na pogląd organu I instancji w kwestii legitymacji wnioskodawców w zakresie sformułowanego roszczenia, organ ten w ogóle nie dopuścił tego dowodu w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że organ odwoławczy słusznie zauważył, iż zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w pełni uzasadnione. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły Polskie [...] S.A. z siedzibą w K. – J., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a.;

2. naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto, zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. Podniesiono, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto, a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości. To, w ocenie Spółki poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Wskazano, że decyzja z [...] grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Podano, że warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Podano, że do skutecznego zainicjowania postępowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie zdołali udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Wobec tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak.

Wskazano, że nieuwzględnienie przez WSA zarzutu przedawnienia roszczenia doprowadziło do powstania sytuacji, w której roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości podlega reżimowi prawa cywilnego (podlega dziedziczeniu), a jednocześnie nie podlega innym przepisom kodeksu cywilnego (przedawnienie). Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, bezpodstawne jest twierdzenie Sądu I instancji, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika wprost, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe po stronie spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz uczestnika stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania. Zdaniem skarżącej Spółki, w niniejszej sprawie za istotne należy uznać oświadczenie E. R., wieloletniego pracownika [...] S.A., który w oświadczeniu notarialnym z dnia 23 czerwca 2016 r. wskazał, że wypłaty odszkodowań za dokonane zniszczenia nieruchomości były wypłacane na rzecz właścicieli obciążonych nieruchomości.

Wskazano, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, jak również właściwe przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do wskazanych okoliczności i oceny przedłożonych dowodów, zaś decyzja Wojewody Pomorskiego jest całkowicie bezzasadna i niewłaściwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jeżeli organ odwoławczy uznał, iż zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 K.p.a., a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzja kasatoryjna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Wobec powyższego zadaniem Sądu I instancji była ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e "p.p.s.a.", który wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się jednak, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to również w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela przedmiotowej działki o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 1974 r. był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Natomiast zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Powołana uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody Pomorskiego co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić powinien organ I instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, to nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia w/w kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji musiały prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej przedawnienia należy stwierdzić, że również w tej kwestii prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia,zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.