Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2603/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...], z [...] sierpnia 2017r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] – [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. 761 m2, stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. 761 m2, stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. 761 m2, stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia).

Pismem z 26 stycznia 2011 r., Gmina Miasta [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2011 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed Ministrem Infrastruktury z powodu swojej niewłaściwości w sprawie.

Wyrokiem z 22 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2464/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. nr [...], wskazując, że niezasadnie umorzono ww. postępowanie.

Na podstawie pisma Urzędu Miasta [...] z 25 stycznia 2017 r. nr [...] ustalono, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiada działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], [...], jedn. ewid. [...], której właścicielem obecnie jest Gmina Miasta [...].

Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie.

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z 13 października 1952 r. nr [...] Departament Inwestycji Ministerstwa Obrony Narodowej wniósł o udzielenie zezwolenia Ministerstwu Obrony Narodowej jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę wojskowych baraków koszarowych przedmiotowych nieruchomości. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało opinię z 30 sierpnia 1952 r. nr [...], z której treści wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych.

W oparciu o ww. opinię z 30 sierpnia 1952 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie Ministerstwu Obrony Narodowej na nabycie nieruchomości z dnia [...] października 1952 r nr [...]. Jednocześnie, Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo uzyskaniem zezwolenia Ministra Obrony Narodowej na zgłoszenie wniosku stwierdzającego, że starania o nabycie odpowiednich nieruchomości w trybie art. 3 dekretu nie dały wyniku, oraz uzyskaniem akceptacji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] co do przekazania na cele Marynarki Wojennej przedmiotowej nieruchomości (pismo z 16 sierpnia 1952 r. nr [...]).

Wobec powyższych ustaleń organ uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 i 2 dekretu.

Następnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] skierowało do właściciela wezwanie z 3 czerwca 1953 r. nr [...], wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W ocenie organu, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa niewskazanie w ww. wezwaniu konkretnej ceny nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy podmiot odwołał się do zasad jej określania.

W niniejszej sprawie z wezwaniem do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w trybie art. 8 dekretu wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], nie zaś MON, które uzyskało zezwolenie w trybie art. 5 dekretu. Należy jednak zauważyć, że zarówno Ministerstwo Obrony Narodowej jak i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] działały w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Skoro beneficjentem wywłaszczenia mógł być i tak tylko Skarb Państwa, niezależnie od tego, która jednostka organizacyjna złożyła wniosek, to nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy przy tym wskazać, że zadania związane z realizacją ww. inwestycji mogły zostać przekazane (zlecone) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. W istocie bowiem kwestia wyznaczenia podmiotu, który miał zrealizować inwestycję w interesie Skarbu Państwa miała charakter wewnętrzny i nie miała żadnego wpływu na zasadność i legalność samego wywłaszczenia. Dodatkowo, należy wskazać, że już po wywłaszczeniu przedmiotowa nieruchomość została przekazana Dowództwu Marynarki Wojennej (a więc jednostce organizacyjnej MON).

Odmiennie zatem niż w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z akt archiwalnych wynika, że z przedmiotowym wnioskiem wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Do wniosku z 16 listopada 1953 r. nr [...] dołączono dowód wezwania właścicieli w trybie art. 8 dekretu. W ww. aktach archiwalnych znajduje się również "wykaz właścicieli nieruchomości prywatnych położonych w [...] - [...] przy ul. [...]", w którym wskazano właścicieli określonych parcel, a także odpowiadające im księgi wieczyste. W toku postępowania o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, przedmiotowe nieruchomości były zaznaczane na planie sytuacyjnym. Również zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego PKPG opiera się na załączonym planie sytuacyjnym. Należy zatem stwierdzić, iż do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został załączony plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia, jako że był integralną częścią zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego PKPG.

Wobec powyższego, w ocenie organu, nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Następnie organ wskazał, że stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że pismem z 3 lutego 1954 r. nr [...] organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W aktach archiwalnych brak jest dokumentu, który potwierdziłby wprost, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w określonym terminie. Jednakże z treści zawiadomienia wynika, że otrzymać je miało Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w [...] celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń i zwrotu z adnotacją o dokonanym obwieszczeniu oraz dokonania opisu i nadesłania protokołu do PWRN. Obok znalazła się adnotacja "wysłano dnia 6.02.1954 r.".

Organ wskazał, że w oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.

Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):

ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

W ocenie organu orzeczenie z [...] grudnia 1954 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].

W zgromadzonych aktach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej. Należy jednak ponownie wskazać na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Fakt, iż dokumentów takich nie udało się uzyskać z archiwów, do których organ się zwracał, nie oznacza, iż dokumenty takie nie istniały, a więc że rozprawa wywłaszczeniowa nie została przeprowadzona. W orzeczeniu z [...] grudnia 1954 r. nr [...] jako podstawę prawną wskazano m.in. przepis art. 21 dekretu wywłaszczeniowego, który wskazuje, iż orzeczenie o wywłaszczeniu mogło być wydane po przeprowadzeniu rozprawy. Należy również wskazać, że w żadnym ze zgromadzonych w aktach archiwalnych dokumentów pochodzących od stron ówczesnego postępowania nie powołano się na zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej.

Należy zatem przyjąć, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 20 ani art. 21 dekretu.

Podsumowując rozważania w kwestii legalności orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. 761 m2, stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia), organ wskazał, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części.

W tych warunkach zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. 761 m2, stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia).

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1, w zw. z art. 7 ust. 1, w zw. z art. 8 ust. 1 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 2 kpa, polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, gdy:

• jeden organ, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, by odstąpił ją za wskazaną cenę,

• natomiast wbrew tym przepisom tego wezwania dokonuje całkowicie inny organ, natomiast organ zobowiązany do tego wezwania zaniechał

podczas gdy

• wyłącznie zobowiązanym i uprawnionym do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za wskazaną cenę jest organ, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, a przepisy prawa nie przewidują możliwości dokonania tego przez inny organ,

w wyniku czego Organ niezasadnie uznał, że bez znaczenia jest dla prawidłowości przeprowadzonej procedury, że:

• pomimo, że przepisy prawa wymagają, aby zezwolenie uzyskał ten sam organ, który następnie wzywa właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia

• organ, który uzyskał zezwolenie w ogóle nie dokonał wezwania, natomiast wezwania dokonał zupełnie inny organ;

2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w zw. z art. 8 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 kpa, polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, gdy:

• postępowanie wywłaszczeniowe zostaje wszczęte, pomimo że nie zostały spełnione wymogi dotyczące procedury poprzedzającej złożenie wniosku w przedmiocie wywłaszczenia

• tym samym niemożliwe było dołączenie do wniosku dowodu wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu

podczas gdy

• wyłącznie zobowiązanym i uprawnionym do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za wskazaną cenę jest organ, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości

• skoro zatem do ww. wniosku nie dołączonego wymaganego dokumentu, wniosek ten nie powinien był zostać rozpoznany pozytywnie,

w wyniku czego organ niezasadnie uznał, że procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona w sposób nienaruszający rażąco prawa

• pomimo, że przepisy prawa wymagają, aby zezwolenie uzyskał ten sam organ, który następnie wzywa właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia

• organ, który uzyskał zezwolenie w ogóle nie dokonał wezwania, natomiast wezwania dokonał zupełnie inny organ

3. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 1 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 kpa polegające na uznaniu, że nieokreślenie w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości ceny nie jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dla prawidłowości ww. wezwania powinno ono określać konkretnie proponowaną cenę, wyliczoną na podstawie art. 28 dekretu.

4. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 2 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 kpa polegające na uznaniu, że niezaoferowanie określonej nieruchomości zamiennej w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości ceny nie jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dla prawidłowości ww. wezwania należało zaoferować nieruchomość zamienną,

5. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 3 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 kpa polegające na uznaniu, że wezwanie właścicieli nieruchomości wyłącznie za pomocą obwieszczeń było zgodne z przepisami prawa

podczas gdy:

• Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraźnie ustalił, że w trybie obwieszczeń wezwanie kierowane będzie wyłącznie do właścicieli nieruchomości, których miejsce zamieszkania nie jest znane,

• przy czym miejsce zamieszkania T. W. było znane, więc wezwanie to powinno było zostać doręczone mu pocztą

w wyniku czego T. W. wiedzę o wywłaszczeniu jego nieruchomości uzyskał dopiero na wiele lat po zakończeniu postępowania, przez co pozbawiony został możliwości uczestnictwa w tym postępowaniu, w tym wniesienia sprzeciwu co do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej,

6. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na uznaniu, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że procedura wywłaszczeniowa dotknięta była szeregiem nieprawidłowości, zatem ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa,

7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 kpa i 77 kpa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na przyjęciu nieuzasadnionego domniemania, że brak niektórych obligatoryjnych do przeprowadzenia postępowania dokumentów w aktach sprawy oznacza, że dokumenty te uległy zaginięciu w bliżej nieokreślonych okolicznościach, podczas gdy inne występujące w niniejszej sprawie naruszenia prawa nie pozwalają na przyjęcie założenia, że procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona zgodnie z prawem, a orzeczenie zostało wydane po uzyskaniu wszystkich wymaganych prawem dokumentów.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] sierpnia 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] sierpnia 2017 r. została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. 761 m2, stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia). W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom skarżącej – że brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. Zatem, za bezzasadny należało uznać zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w dalszej części rozważań odeprzeć argumentację skargi przemawiającą – zdaniem skarżącej – za nieważnością ww. orzeczenia opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Spór wokół orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. przede wszystkim dotyczył podstaw prawnych jego wydania, których zastosowanie wiązało się z zachowaniem określonej procedury wywłaszczeniowej. I tak orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. zostało wydane na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) – zwanego dalej: "dekretem z 1949 r.".

Sąd nie stwierdził kwalifikowanych naruszeń przy zastosowaniu przepisów dekretu z 1949 r. w procedurze wywłaszczeniowej, co oznacza że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Po pierwsze, wnioskiem z 13 października 1952 r. Departament Inwestycji Ministerstwa Obrony Narodowej wniósł do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwolenia Ministerstwu Obrony Narodowej jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę wojskowych baraków koszarowych nieruchomości położonych w [...] – [...] przy ul. [...] oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym linią koloru czerwonego o łącznej powierzchni ca 38.1264 ha oraz niezwłoczne objęcie omawianych nieruchomości zgodnie z art. 6 dekretu. Jednocześnie wniesiono o udzielenie zezwolenia na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli omawianych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...] listopada 1949 r. (Mon. Pol. [...], poz. [...]) i z roku 1950 (Mon. Pol. [...] poz. [...]). Należy zauważyć, że wniosek ten był poprzedzony pismem z 29 września 1952 r. Nr [...] Ministerstwa Obrony Narodowej skierowanym do Z-cy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Z wniosku z 13 października 1952 r. wynika, że Minister Obrony Narodowej udzielił zezwolenia na zgłoszenie wniosku, stwierdzając, że starania o nabycie odpowiednich nieruchomości w trybie art. 3 dekretu z 1949 r. nie dały wyniku.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] pismem z 30 sierpnia 1952 r. Nr [...] działając na zasadzie art. 5 pkt 2 dekretu z 1949 r. po zanalizowaniu potrzeb wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnionych interesów ogólno-gospodarczych wyraziło zgodę na nabycie przez Dowództwo Marynarki Wojennej nieruchomości położonej w [...] – [...] przy ul. [...] oznaczonej linią czerwoną karta mapy Nr [...] parcele Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] i 1 karta mapy [...] Nr [...] i [...].

W oparciu o powyższe, Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego pismem z 14 października 1952 r. Nr [...] udzielił zezwolenia na podstawie art. 4 i 5 dekretu z 1949 r. Ministerstwu Obrony Narodowej jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie dla potrzeb wojska nieruchomości położonych w [...] – [...] przy ul. [...] oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym linia koloru czerwonego o łącznej powierzchni ca 38.1264 ha oraz na niezwłoczne objęcie omawianych nieruchomości zgodnie z art. 6 dekretu z 1949 r. Jednocześnie zezwolono na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli omawianych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...] listopada 1949 r. (Mon. Pol. [...], poz. [...]) i z roku 1950 (Mon. Pol. [...] poz. [...]).

Z akt archiwalnych wynika, że protokołem zdawczo-odbiorczym z 6 listopada 1953 r. Wydział Wojskowy Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w [...] przekazało Dowództwu Marynarki Wojennej nieruchomości objęte zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...].

Należy zauważyć, że wszystkie wyżej wymienione dokumenty w dacie ich wydania opatrzone były klauzulą "tajne".

W aktach archiwalnych znajduje się również pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z maja 1952 r. skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, z którego wynika, że m.in. parcela nr [...] o pow. 761 m² nabyta przez T. W., znajduje się w użytkowaniu władz wojskowych i Prezydium stawia wniosek o przekazanie jej, razem z innymi, Ministerstwu Obrony Narodowej. Również nie można ustalić obecnego miejsca zamieszkania nabywcy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości.

Natomiast zgodnie z ust. 3 i 4 art. 8 ww. dekretu tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Przenosząc powyższe wymogi na okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z zawiadomienia z 3 czerwca 1953 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] opierając się na zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 5 dekretu z 1949 r., zawiadamia wymienione osoby w zawiadomieniu osoby, w tym T. W., że wymienione w zawiadomieniu nieruchomości niezbędne są dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wyraziło gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z 1949 r. Osoby wymienione w zawiadomieniu zostały wezwane, by w terminie 15-to dniowym od daty ogłoszenia zawiadomienia zawarli umowę sprzedaży. Jeżeli umowa w powyższym terminie nie zostanie zawarta, nastąpi wywłaszczenie na podstawie dekretu z 1949 r. Zawiadomienie było wywieszone od 4 lipca 1953 r. do 20 lipca 1953 r.

Następnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wnioskiem z 16 listopada 1953 r. na podstawie art. 17 dekretu z 1949 r. wniosło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] – [...] przy ul. [...] składającej się m.in. z parceli nr [...] karta mapy 43 o powierzchni 761 m² stanowiącej własność T. W.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że teren wymieniony we wniosku jest niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Decyzja Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...] udziela zezwolenia na nabycie wymienionej nieruchomości. Wezwanie właścicieli nieruchomości na zasadzie art. 8 dekretu z 1949 r. pozostało bez skutku.

Faktem jest, że podmiotem, któremu udzielono zezwolenia decyzją Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...] było Ministerstwo Obrony Narodowej. Formalnie to Ministerstwo Obrony Narodowej, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie ww. decyzji z [...] października 1952 r., powinno wezwać właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie art. 28 (art. 8 dekretu z 1949 r.), a następnie wszcząć postępowanie o wywłaszczenie.

Biorąc jednak pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że nieruchomości te miały być przeznaczone na cele wojskowe, część postępowania prowadzona w trybie przepisów dekretu z 1949 r. była tajna, to formalnie Ministerstwo Obrony Narodowej nie podejmowało jawnych działań. Ze sprawy wynika, że w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej działało Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], o czym świadczy zawiadomienie z 3 czerwca 1953 r. oraz wniosek o wywłaszczenie z 16 listopada 1953 r., w których Prezydium wprost powołuje się na decyzję Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...], którą zezwolenia na nabycie dla potrzeb wojska nieruchomości położonych w [...] – [...] przy ul. [...] uzyskało Ministerstwo Obrony Narodowej. Nie jest jasna podstawa działania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej, ale fakt działania z powołaniem się na zezwolenie z [...] października 1952 r. Nr [...] potwierdza działanie z upoważnienia Ministerstwa Obrony Narodowej. Organ w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że zadania związane z realizacją inwestycji mogły zostać przekazane (zlecone) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. W sprawie nie jest jasna podstawa działania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], ale powołanie się na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...], przeznaczenie terenów na cele wojskowe, uzasadnia przyjęcie, że w części jawnej postępowania wywłaszczeniowego było to działanie z upoważnienia Ministerstwa Obrony Narodowej.

W związku z powyższym, zasadnym w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). W związku z tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny w jakim została ona wydana musi być w pełni jasny i czytelny.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, działania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z powołaniem się na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...], uzasadnia przyjęcie upoważnienia do działania w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej, co wyklucza uznanie, że przy wydaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8, art. 17 ust. 1 dekretu z 1949 r. w zakresie wskazanym w skardze.

Dalej w kontekście twierdzeń skarżącej zauważyć należy, że art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. w zakresie obowiązku wskazania ceny w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości był interpretowany różnie. To zaś oznacza, że nie można uznać by stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny, a tym samym by istniały przesłanki do uznania naruszenia tego przepisu za rażące naruszenie prawa.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze.

W tym stanie rzeczy, wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.