Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 919/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...]sp. z o.o. z siedzibą w D.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr[...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o.o. z siedzibą w D.na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...](dalej "PINB dla[...]) z [...] października 2019 r., nr[...], wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie parkingu na dz. ew. nr [...]z ob. [...]w rejonie ulic: [...]w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na [...]sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia określonych w nim dokumentów, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej także "[...]WINB") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] maja 2019 r. do PINB dla [...]wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...]Urzędu [...]z prośbą o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji, w sprawie samowolnej budowy parkingu dla samochodów osobowych na działkach nr ew. [...]z obrębu [...]w rejonie ulic:[...] w W.

W dniu [...] czerwca 2019 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości, których ustalenia zawarł w protokole nr[...].

Zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. PINB dla [...]wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] września 2019 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał ponownie oględzin na przedmiotowej nieruchomości, których ustalenia zawarto w protokole nr[...].

W rezultacie dokonanych ustaleń, PINB dla [...]postanowieniem z [...] października 2019 r., nr[...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie parkingu na dz. ew. nr [...]z ob. [....]w rejonie ulic: [...]w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na właściciela nieruchomości, tj. [...]Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

- zaświadczenia Prezydenta [...]o zgodności budowy parkingu na dz. ew. nr [...]z ob. [...]w rejonie ulic: [...]w W. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego parkingu na dz. ew. nr [....] z ob. [...]w rejonie ulic: [...]w W. zawierającego uzgodnienia, opinie, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi i opinię, że przedmiotowa zabudowa nie narusza interesu osób trzecich,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji wskazał ponadto, że projekt budowlany winien być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności oraz spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. poz. 462 ze zm.). Do projektu należy dołączyć kopię uprawnień i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt oraz oświadczenie projektanta wynikające z dyspozycji art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie, zażalenie złożyła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w D.(dalej także "Skarżąca" lub "Spółka").

Rozpatrując odwołanie strony organ II instancji uznał, że PINB dla [...]podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

[...]WINB wskazał, że jak wynika z pisma Urzędu [...]z [...] maja 2019r. właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był zawiadomiony o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie parkingu dla samochodów osobowych na dz. nr ew. [...]z obrębu [...] w rejonie ulic: [...]w W.

Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania również żadnych dokumentów świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych.

Z protokołu oględzin nr [...]z dnia [...]czerwca 2019 r. wynika natomiast, że: "Na terenie dziatek nr ew. [...]obr. [...]przy ul. [...]w W. zlokalizowany jest teren utwardzony za pomocą tłucznia ogrodzony ogrodzeniem ażurowym metalowym o wysokości do 1,8m, na którym zaparkowane są auta osobowe i dostawcze, w ilości około 150 sztuk". Powyższe fakty zostały potwierdzone przez samą Spółkę przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r. tj.: "(...) wykonano ogrodzenie części frontowej na wysokości 173cm (...)", "(...) uzupełniono utwardzenie kruszywem frakcja 03-16 (...)", "(...) obecnie na Nieruchomościach znajduje się skład samochodów osobowych (...) ". Taki stan rzeczy potwierdzają także ustalenia w protokole z oględzin nr[...], do którego załączono dokumentację fotograficzną, a który został podpisany bez uwag przez przedstawiciela inwestora w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych, jedyne uwagi dotyczą przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem [...]WINB ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika zatem, że na terenie ww. działek wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu poprzez wysypanie kruszywa, wykonanie metalowego ażurowego ogrodzenia, postawienie budki strażniczej oraz oświetlenia. Organ II instancji za istotne uznał również to, że Spółka potwierdziła przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r., że na przedmiotowej nieruchomości usytuowane są auta, tj.: "znajduje się skład samochodów osobowych", "przechowywane są tam także samochody niezarejestrowane".

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, że "sam fakt gromadzenia czy składowania pojazdów (niedopuszczonych do ruchu) na działce pokrytej kruszywem, nie przesądza, że chodzi o budowlę w rozumieniu ustawy, gdyż wymagane są w takim wypadku dodatkowe elementy odróżniające ją od urządzenia budowlanego", organ II instancji wskazał, iż powyższe tylko potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość służy postojowi aut. Niezależnie od tego czy ma charakter odpłatny i zarobkowy, czy nie, to zgodnie z powyższym spełnia jedną docelową funkcję polegającą na zaparkowaniu samochodu, nie ma znaczenia także czas postoju. Dotychczasowy sposób wykorzystywania działek, świadczy o zorganizowaniu przez inwestora miejsc postojowych.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tym samym pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ma to być budowa miejsc postojowych, tj. budowa określonego obiektu budowlanego. [...]WINB powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wyjaśniono, że miejsce postojowe to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Skoro w rozpatrywanej sprawie PINB dla [...]dwukrotnie ustalił, że wykonane utwardzenie służy do parkowania na nim pojazdów osobowych w ilości około 150 sztuk, to zdaniem organu II instancji organu mamy tu do czynienia z obiektem budowlanym, na który wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś z utwardzeniem działki budowlanej, które na mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, zwolnione zostało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotowy parking oprócz utwardzonej nawierzchni działki posiada także inną niezbędną dla prawidłowego użytkowania infrastrukturę, przeznaczoną do jego obsługi.

W ocenie [...]WINB powyższe ustalenia uzasadniają wszczęcie przez PINB dla [...]postępowania legalizacyjnego uregulowanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do parkingu zlokalizowanego na ww. działkach. Wydanie skarżonego postanowienia ma natomiast na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB dla [...]z [...] października 2019 r., nr[...].

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonym postanowieniom zarzuca naruszenie:

1) art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane utwardzenie terenu stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu, gdy w istocie nie stanowi ono całości funkcjonalno-użytkowej;

2) art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż na inwestycję wykonaną przez Skarżącą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, pomimo istnienia przesłanek do wyłączenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego;

3) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne;

4) art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz rozlicznych przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 17 pkt. 1, art. 28 ust. 2 i art. 48 ust. 5 - przez nieustalenie właściwego kręgu stron postępowania i pominięcie w postępowaniu jako strony jedynego inwestora przedmiotowego obiektu, tj. D.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]D.K. (ul.[...],[...]), z takim skutkiem, że D.K. jako inwestor, mając wszelkie przymioty strony w tym postępowaniu, nie brał w nim udziału i to bez swojej winy, co stanowi podstawę do wznowienia całego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 126 k.p.a. i co też zaowocowało tym, że nie będący inwestorem skarżący został obciążony obowiązkami, którymi może być obciążany tylko inwestor, co rażąco naruszyło interes prawny skarżącego.

Ze względu na powyższe zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonych postanowień i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego; względnie o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przy udziale jako strony tego postępowania D.K..

Uzasadniając zarzuty skarżąca podnosi, że jak wynika z ustaleń przeprowadzonych kontroli, na działkach objętych utwardzeniem nie zostały wyznaczone miejsca postojowe, a na nieruchomości nie są prowadzone usługi parkingu komercyjnego. Podkreśla, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują pojęcia parkingu, miejsca postojowego czy utwardzenia terenu. Ustawodawca wprowadził jedynie parametry jakie musi spełniać miejsce postojowe i odległości tychże miejsc od obiektów budowlanych. Skoro na utwardzonym i uporządkowanym przez skarżącego terenie nie wyznaczono miejsc postojowych, to nie można poddać ocenie zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w swym postanowieniu nakazuje organ. Nie można bowiem poddać ocenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego obiektu czy miejsc postojowych, które w rzeczywistości nie istnieją.

Ponadto w ocenie skarżącej utwardzenia terenu nie można zakwalifikować jako budowy obiektu budowlanego, zaś samo wysypanie drobnego kruszywa nie może zostać uznane za wykonanie robót budowlanych. Przez utwardzenie gruntu należy bowiem rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. Sporna inwestycja nie wyczerpuje powyższych znamion i nie można jej zatem zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych.

Sam fakt gromadzenia czy składowania pojazdów (niedopuszczonych do ruchu) na działce pokrytej kruszywem, nie przesądza, że chodzi o budowlę w rozumieniu ustawy, gdyż wymagane są w takim wypadku dodatkowe elementy odróżniające ją od urządzenia budowlanego. Utwardzony teren nie stanowi parkingu i jako taki nie jest użytkowany. Utwardzenie terenu nie oznacza, że inwestor wybudował parking. Z kolei z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych ma już tylko charakter robót budowlanych (a nie budowy), na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Realizacja robót polegających na nawiezieniu kruszywa nie podlega zatem sankcjom z art. 48 Prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącej, organy obu instancji, oprócz naruszenia i wadliwej wykładni wskazanych przepisów Prawa budowlanego, nie podjęły także działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zaniechano dokonania podstawowych ustaleń dla przedmiotowej sprawy automatycznie przyjmując, że uporządkowany i wyłożony kruszywem teren nieruchomości stanowi parking, pomimo odmiennych zapisów protokołów z oględzin sporządzonych przez przedstawiciela PINB dla m.st. Warszawy ("skład samochodów osobowych") i odmiennych wniosków wynikających z wykładni art. 29 ust. 1 pkt, 10 Prawa budowlanego. Uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć są poza tym lakoniczne i nie odnoszą się do argumentacji i twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą.

Dalej Spółka wskazuje, że w postępowaniu w niniejszej sprawie nie uczestniczył D.K.. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość, której Skarżąca jest właścicielem, została przez Spółkę oddana w najem D.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] D.., na mocy stosownej umowy i to na długo przed wszczęciem postępowania. Na dowód tego Skarżąca przedkłada wyciąg z umowy najmu poświadczony notarialnie. Na mocy tej umowy D.K. został wyłącznym posiadaczem tej nieruchomości oraz z mocy pkt. 19 tej umowy został uprawniony przez Skarżącą do wykonania na własny koszt i na własne potrzeby użytkowania tej nieruchomości wszystkich tych robót, które były przedmiotem badania przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Tym samym D.K. stał się zarówno osobą uprawnioną do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i inwestorem w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.

W wykonaniu swoich uprawnień wynikających z ww. umowy D.K. swoimi siłami i na własny koszt wykonał przewidziane w powołanym pkt. 19 umowy roboty dotyczące: zakupu i rozsypania tłucznia, ogrodzenia terenu, montażu bramy automatycznej, ustawienia 1 budki dla ochrony, instalacji monitoringu, ustawienia toalety przenośnej, usunięcia wysokiej trawy i innej drobnej roślinności. Zakupy ww. towarów i usługi zostały udokumentowane fakturami VAT, które Skarżąca załączyła do skargi.

W świetle powyższego D.K. stał się inwestorem w zakresie badanych w przedmiotowym postępowaniu robót. Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera ustawowej definicji pojęcia "inwestor", jednak podmiot, który dysponuje prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane (art. 4 w zw. z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego), i przy tym wykonuje roboty na własny użytek i na własny rachunek z pewnością jest inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego. Według Skarżącej, w opisanych okolicznościach sprawy jest oczywiste, że inwestorem jest D.K., a nie właściciel gruntu, tj. [...]Sp. z o.o. Tak więc z tytułu bycia inwestorem D.K. powinien byt być pełnoprawną stroną postępowania i wszelkie zapadające w nim decyzje lub postanowienia powinny dotyczyć jego i jemu być doręczane.

Spółka zauważa, że D.K. był obecny na terenie przedmiotowej nieruchomości w dacie dokonywania oględzin przez przedstawiciela PINB dla [...]w dniu [...] września 2019 r. i został wpisany do treści protokołu oględzin jako "pełnomocnik/dzierżawca" terenu. Pełnomocnictwo, o którym tu mowa, to pełnomocnictwo z 30 lipca 2019 r. udzielone mu przez Skarżącą do wglądu do akt i wykonywania z nich kopii i zdjęć. Nie było to zatem pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu, ani tym bardziej nie stanowiło ono podstawy do działania dla D.K. jako strony. D.K. powołał się wobec przybyłego przedstawiciela organu na to, że jest najemcą (dzierżawcą) przedmiotowej nieruchomości.

Wskutek niewłaściwego określenia przez organy stron postępowania, wszystkimi nakazami, zakazami i obowiązkami określonymi w postanowieniu I instancji obciążono Skarżącą, która nie jest inwestorem, zamiast D. K., który tym inwestorem jest.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę postanowienia PINB dla [...]stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych postanowień) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Stosownie jednak do treści art. 48 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W myśl ust. 3 art. 48 cyt. ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Podstawę faktyczną ww. postanowienia PINB dla [...]stanowiły w zasadzie niesporne ustalenia, z których wynika, że teren na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ulic: [...]w W., został utwardzony za pomocą tłucznia, ogrodzony ażurowym metalowym płotem o wysokości do 1,8 m z automatyczną bramą wjazdową. Na ww. nieruchomości znajduje się pomieszczenie ochrony, zainstalowano oświetlenie oraz monitoring. Na tak przygotowanym terenie, podczas przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2019 r. i [...] września 2019 r. kontroli stwierdzono postój około 150 pojazdów samochodowych.

W ocenie organów nadzoru budowlanego, przedmiotowy zakres i charakter wykonanych robót przemawia za przyjęciem, że doszło do doszło do wykonania budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. Organy uznały bowiem, że przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do powstania miejsc postojowych dla pojazdów w liczbie większej niż 10, natomiast tylko dla budowy do 10 miejsc postojowych włącznie dla samochodów osobowych wystarczające jest zgłoszenie, co przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego.

Skarżąca podnosi z kolei, że wobec ustaleń poczynionych w sprawie, które wskazują na brak wydzielonych miejsc parkingowych, w sprawie można mówić co najwyżej o utwardzeniu powierzchni gruntu na ww. działkach budowlanych, które to roboty budowlane, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę. Z przepisem tym koreluje regulacja art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wg. której wykonywanie takich robót nie wymaga także zgłoszenia.

W kontekście powyższego, dla oceny legalności zrealizowanych prac istotne pozostaje ustalenie, czy możliwa jest ich kwalifikacja z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a jeżeli tak, jakim rygorom prawnym podlegało ich wykonanie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11 - LEX nr 1291890).

Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18, LEX nr 2687186).

Podobnie jak w przypadku "utwardzenia gruntu", również "miejsca postojowe" nie zostały zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji, na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie przyjęto, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy zatem kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Jak już zostało wykazane, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który - odmiennie niż w przypadku niedokonywanego w takim celu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - traktowany jest jako urządzenie budowlane.

Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych (budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych – art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), o czym świadczy pkt 3 i 9 tego artykułu. Z zestawienia zawartych w tym przepisach definicji budowli i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jak stwierdził zatem WSA w Rzeszowie w przywołanym wyżej wyroku z 27 marca 2019r., który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi tu więc granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego (niewymagającego pozwolenia na budowę oraz – w przypadku gdy nie jest ono położone na obszarze Natura 2000 – zgłoszenia) od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia).

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach organów, że miejsca postojowe, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 593/12, CBOSA) gdzie trafnie stwierdzono, że "Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe".

Warto również zauważyć, że samo niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3050/14, LEX nr 2228674), przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.

Powyższe oznacza, że wbrew wywodom skargi nie jest istotne, czy na tak rozumianym "placu postojowym" zostały wydzielone poszczególne miejsca parkingowe, ale kluczowe znaczenie ma ustalenie, że służy on do postoju więcej niż 10 pojazdów samochodowych.

W tym stanie rzeczy, ponieważ z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby utwardzenie placu na działkach skarżącej służyło jakimkolwiek innym celom niż postój samochodów, działania organów nadzoru budowlanego podjęte w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nie były pozbawione uzasadnionych podstaw.

Tym niemniej, z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, Sąd powstrzymuje się od przesądzenia powyższych kwestii merytorycznych, albowiem sprawa wymaga ponownego rozpoznania w celu prawidłowego ustalenia strony postępowania i przeprowadzenia postępowania z jej udziałem.

Skarżąca podniosła bowiem w skardze, że pomimo, iż jest właścicielem nieruchomości, na której doszło do wykonania spornych robót budowlanych, to jednak nie była ich inwestorem. Skarżąca wskazuje, że wyłącznym inwestorem przedmiotowych robót był D.K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]D.K. z siedzibą przy ul. [...] w P. Na tę okoliczność przedłożyła szereg dokumentów, w tym przede wszystkim poświadczony notarialnie wyciąg z umowy najmu zawartej w dniu [...] kwietnia 2019 r. pomiędzy Spółką a ww. przedsiębiorcą dotyczący działek o nr ew. [....]z obrębu[...], a także faktury dokumentujące zakup towarów i usług mogących mieć związek z prowadzoną inwestycją.

Należy wobec tego podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonych postanowień), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że wymienienie w powyższej normie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, CBOSA, tak też: M. Wierzbowski, (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, 3 wydanie).

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego powinien być więc zasadniczo inwestor. Obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach, o których mowa m.in. w art. 48 Prawa budowlanego nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora. Ustawa nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2943, CBOSA).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny, poza wyjątkami przewidzianymi w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w sprawie. To na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji.

Z przedstawionych względów, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą ocenić dowody przedłożone przez Skarżącą oraz ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, w celu prawidłowego ustalenia adresata obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasadzając od organu II instancji na rzecz Skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.