Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 249/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 9 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 7 lipca 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (zwanego dalej "MOPS") wpłynął wniosek R. J. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") reprezentowanego przez pełnomocnika – r. pr. M. J., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem – A. B. (ur. w 1962 r.). Wnioskodawca wniósł także o objęcie jego ubezpieczeniem emerytalno-rentowym oraz ubezpieczeniem zdrowotnym. Ojciec wnioskodawcy jest kawalerem. Wnioskodawca odgórnie wskazał na niekonstytucyjność zakresową przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") tj. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania tej niepełnosprawności.

Do wniosku dołączono formularz SR-5, na którym składa się właściwy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pełnomocnictwo, odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 17 sierpnia 2020 r. o zaliczeniu A. B. na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z powstałymi wątpliwościami, MOPS wezwał wnioskodawcę do przedłożenia swojego aktu urodzenia.

W związku z częstą nieobecnością wnioskodawcy, a także faktem hospitalizacji A. B., przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było niemożliwe.

Pełnomocnik wnioskodawcy wskazała, że nie jest w posiadaniu aktu urodzenia wnioskodawcy.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. MOPS zawiadomił pełnomocnika wnioskodawcy, że zakończyło się postępowanie dowodowe w sprawie i wezwał ją do zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta O. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad A. B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że okoliczności sprawy nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że spełniono dyspozycję przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mimo zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, wyrok ten pozostaje niewykonany. Ustawodawca nie nowelizował niekonstytucyjnego przepisu. Kierując się zasadą legalizmu, przepis, który pozostaje w obrocie prawnym musi znaleźć zastosowanie w procesie stosowania prawa.

W związku z rozpoznaniem odwołania wnioskodawcy od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 18 października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy prawnej w toku postępowania administracyjnego, zwieńczonego zaskarżoną decyzją organu I instancji. Organ II instancji polecił Prezydentowi przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne i ustalić, jaka jest sytuacja rodzinna ojca wnioskodawcy. Prezydent powinien także ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy jest osobą zobowiązaną do sprawowania opieki nad A. B..

Ponownie rozpoznając sprawę, MOPS wezwał wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniach 5 i 8 listopada 2021 r. pracownik socjalny udał się do miejsca wskazanego przez wnioskodawcę, jako miejsce sprawowania opieki nad ojcem, lecz dwukrotnie nie zastano nikogo.

Dnia 12 listopada 2021 r. wnioskodawca nawiązał telefoniczny kontakt. Oświadczył, że mieszka z ojcem pod wskazanym przez niego adresem. Jego ojciec cały czas przebywa pod tym adresem, ale z uwagi na stan zdrowia nie otworzył pracownikom socjalnym. Sam wnioskodawca często jest poza domem, ponieważ jak stwierdził "dorabia" na handlu samochodami. Wnioskodawca umówił się z pracownikami socjalnymi na wywiad środowiskowy w dniu 16 listopada 2021 r.

W dniu 16 listopada 2021 r. pracownice socjalne MOPS – R. P. oraz M. K. udały się pod wskazany adres. A. B. wpuścił pracownice do budynku i zaprowadził je do pokoju, w którym, jak twierdzi, sypia. Było to pomieszczenie zrujnowane. Na środku znajdował się materac, a dookoła elementy zerwanej boazerii. Nic w tym mieszkaniu nie wskazywało na to, że jest ono zamieszkane. Pracownice stwierdziły, że nikt tutaj nie mieszka, ponieważ na płocie przed budynkiem znajdowało się ogłoszenie sprzedaży mieszkania, sam A. B. przyjął pracownice w kurtce i czapce. Pracownice uznały, że jest to mieszkanie, w którym jest prowadzony generalny remont i nikt tutaj nie zamieszkuje. Mieszkanie było nieogrzane. Kiedy pracownice pytały o syna, A. B. stwierdził, że jest chory i poszedł do lekarza. Na sugestię, że wrócą, gdy przyjdzie wnioskodawca, A. B. odradził próby kontaktu. Syn może mieć chorobę COVID-19, więc istnieje ryzyko zakażenia. Mimo prośby przekazania synowi, żeby skontaktował się z pracownikami MOPS, wnioskodawca nie skontaktował się więcej.

Pracownice socjalne sporządziły adnotację służbową stwierdzając, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niemożliwe.

Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. nr [...] Prezydent odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent powtórzył zasadnicze motywy swojej poprzedniej decyzji. Stwierdził, że nadal obowiązuje art. 17 ust. 1b u.ś.r., a wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego jego niekonstytucyjność pozostaje niewykonany.

Odnosząc się do zaleceń SKO w [...] stwierdzono, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego okazało się niemożliwe i w konsekwencji nie ustalono sytuacji rodzinnej ojca wnioskodawcy. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego sprawiło, że nie dało się ustalić okoliczności faktycznych sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnioskodawca nie wykazał zainteresowania ustaleniem okoliczności faktycznych sprawy.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnioskodawca zakwestionował ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.;

2) art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s.") poprzez błędną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku jednoznacznego niewyrażenia przez wnioskodawcę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego podczas gdy podstawę takiej odmowy może stanowić jednoznaczne niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

3) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż chwilowy brak kontaktu z wnioskodawcą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszech stronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu wnioskodawcy.

W pierwszej kolejności wnioskodawca wykazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na jego zakresową niekonstytucyjność orzeczoną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Niekonstytucyjny zakres został zastosowany w niniejszej sprawie, a nie mógł, co wynika z art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołując się na orzecznictwo, wnioskodawca stwierdził, że tylko jasna odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Chwilowa niemożność odbycia wywiadu nie jest przesłanką odmowy. Wnioskodawca nigdy nie odmówił przeprowadzenia wywiadu, stąd niezrozumiała jest odmowa przyznania świadczenia. Czym innym jest nieobecność, a czym innym odmowa przeprowadzenia wywiadu. Organy często niejako zaskakują swoich interesantów dla lepszej oceny stanu rodzinnego, dlatego nie ma obowiązku zawiadamiania o wywiadzie.

Wnioskodawca stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie wydał tę decyzję, ponieważ nie ustalił jego sytuacji rodzinnej.

Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO [...] wskazało, że wywiad środowiskowy jest narzędziem sprawdzenia, czy opieka jest należycie sprawowana. W tym celu przeprowadza się wywiad środowiskowy, o którym mowa w przepisach u.p.s. Jeżeli wnioskodawca uniemożliwia jego przeprowadzenie, na podstawie art. 28 ust. 1 u.ś.r. odmawia się przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ II instancji wyjaśnił, że pracownicy organu I instancji łącznie trzykrotnie podjęli próbę odbycia wywiadu środowiskowego. Było to w dniu 5 i 8 listopada 2021 r. Trzecia próba odbyła się w dniu 16 listopada 2021 r., po uprzednim umówieniu terminu. W dniu 16 listopada 2021 r. odbyła się jedynie rozmowa z A. B. w miejscu, które określił swoim mieszkaniem. Mimo prośby skontaktowania się przez wnioskodawcę z organem, kontakt nigdy nie nastąpił. Kolegium uznało, że taka postawa wnioskodawcy wyczerpuje znamiona uniemożliwienia organowi administracji publicznej przeprowadzenia obowiązkowego wywiadu środowiskowego. Wnioskodawca nigdy nie wskazywał zastrzeżeń co do terminu, czy też godziny planowanej wizyty pracowników organu. Z powołaniem na orzecznictwo sądowe, Kolegium stwierdziło, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego to także jego unikanie. Odmowa przeprowadzenia wywiadu nie musi mieć formy zwerbalizowanej. Zdaniem organu II instancji, spełniły się wszystkie przesłanki do tego, aby zastosować art. 28 ust. 1 u.ś.r.

Pełnomocnik Skarżącego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując w całości decyzję organu II instancji. Podniesiono tożsame zarzuty jak w odwołaniu, jednakże z pominięciem zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie obu organów do przyjęcia stanowiska Sądu w ponownie rozpoznawanej sprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania w zakresie podniesionych zarzutów. Skarżący dodał jedynie, że zapadłe rozstrzygnięcie nie czyni zadość wartościom, jakie stanowiły ratio legis dla przepisów u.ś.r. Nie może być tak, że osoba wymagająca pomocy jest jej pozbawiona.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 września 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim ojcem – A. B.. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zanim jednak Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę, że SKO [...] w ogóle nie odniosło się do zarzutu podniesionego w odwołaniu – naruszenia przez Prezydenta przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Co prawda, ta materia została już rozpoznana przez Kolegium w poprzedzającej ją decyzji kasatoryjnej, jednakże to nie zwalania organu odwoławczego z obowiązku odniesienia się do każdego z zarzutu szczególnie, gdy odwołanie nie wywołuje zamierzonego skutku.

Skarżący wyraźnie zakwestionował zastosowanie przez organ I instancji niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nierozpoznanie zarzutu odwołania stanowi poważne uchybienie, które kwalifikuje decyzję organu odwoławczego do uchylenia. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 768/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Organ II instancji miał obowiązek odnieść się do zarzutu odwołania i stwierdzić, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego jest niekonstytucyjny co wynika z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Nie zmienia tego fakt, że ustawodawca nie dostosował stanu prawnego do zapadłego orzeczenia.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i niezrozumiałe zarazem stosowanie powołanego przepisu przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna w CBOSA, zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Prezydent nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego Kolegium z nieznanych przyczyn nie stwierdziło.

Sąd postanowił jednak zaniechać uchylenia decyzji Kolegium, ponieważ rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Warto wskazać, że zasadnym było przyjęcie, iż A. B. jest ojcem Skarżącego. Twierdzenie to jest poparte racjonalnością Skarżącego, który składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), że podane przez niego informacje są zgodne z prawdą i, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Pod treścią tego oświadczenia widnieje odręczny podpis "J. ". Sąd uznaje zatem, że oświadczenie Skarżącego jest prawdziwe. Przeciwne twierdzenie wiązałoby się z daleko niezrozumiałym postępowaniem, ponieważ w razie wyjścia na jaw tego, że rzeczywistość kształtuje się odmiennie, Skarżący intencjonalnie ściągnąłby na siebie konsekwencje wynikające ze składania fałszywych oświadczeń, co podlega penalizacja w myśl przepisów prawa karnego. Dalece nielogicznym byłoby zatem twierdzenie o braku pokrewieństwa między Skarżącym a A. B..

Ponadto warto zaznaczyć, że zanegowanie tego, iż A. B. jest ojcem Skarżącego pozbawiałoby całkowicie Skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionując to Sąd musiałby w tym zakresie orzec na niekorzyść Skarżącego, co w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalne.

Przechodząc już do właściwych rozważań, należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo uznało, że doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wywiad ten jest najważniejszym ogniwem postępowania wyjaśniającego w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. To w nim bowiem ustala się, czy rzeczywiście spełnione są niektóre okoliczności faktyczne, z których spełnieniem ustawodawca wiąże prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 929/21, dostępny w CBOSA). Zgodnie z zacytowanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. niezbędne jest wykazanie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nie da się bowiem przyznać świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nie opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. "Ze swojej istoty wywiad środowiskowy, w trakcie którego dokonuje się ustaleń w przedmiocie sprawowania opieki, wymaga osobistego udziału i współpracy osoby sprawującej opiekę. Osoba taka posiada bezsprzecznie największą wiedzę o istotnych z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy kwestiach, takich jak aktualny stan osoby wymagającej opieki, czy zakres i intensywność wykonywanych czynności opiekuńczych." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 843/21, dostępny w CBOSA). W sprawowaniu opieki objawia się bowiem istota tego świadczenia. Jest ono substytutem wynagrodzenia dla osoby, która intencjonalnie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo celowo nie podejmuje jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Wywiad środowiskowy musi zostać przeprowadzony, aby można było skutecznie ustalić, że wnioskodawca zasługuje na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r.: "Jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości". Tylko rozwianie tych wątpliwości pozwala na ustalenie, że okoliczności faktyczne pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z zacytowanym przepisem skorelowany jest przepis art. 28 ust. 1 u.ś.r. Stanowi on, że organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Sąd w składzie orzekającym zwraca szczególną uwagę na słowo "uniemożliwi". Ponieważ nie zostało ono zdefiniowane w przepisach u.ś.r., należy posłużyć się znaczeniem słownikowym – "czynić coś niemożliwym, nie dającym się urzeczywistniać" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1075).

Bezsporne jest to, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jego bierna postawa tłumaczona zbiegiem rozmaitych okoliczności zasadnie nie znalazła uzasadnienia w twierdzeniach organów obu instancji rozstrzygających niniejszą sprawę. Dnia 5 i 8 listopada 2021 r. pracownicy MOPS udali się do miejsca wskazanego przez Skarżącego jako miejsce zamieszkania ojca. Nie udało się nawiązać kontaktu z nikim, ponieważ nikogo nie zastano. Jak twierdzi Skarżący, jego ojciec cały czas tam przebywał, ale z uwagi na stan zdrowia nie mógł otworzyć drzwi. Zastanawiające jest to, że zaledwie tydzień później A. B. mógł powitać pracownice MOPS. Co więcej, nawet jeśli rzeczywiście A. B. w dniu 5 i 8 listopada 2021 r. nie mógł otworzyć drzwi, to uzasadniona jest wątpliwość dlaczego pozostawał ona sam w mieszkaniu pozbawiony opieki.

Trzecia próba przeprowadzenia wywiadu odbyła się w dniu 16 listopada 2021 r. Wszystkie okoliczności jakie miały miejsce podczas tej wizyty wskazują również na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu. Pracownice MOPS były bowiem umówione ze Skarżącym na przeprowadzenie wywiadu. Czas i miejsce zostały wspólnie i zgodnie umówione. A. B. oświadczył, że jego syn jest u lekarza. Na prośbę skontaktowania się z MOPS po powrocie, stwierdzono, że Skarżący może być chory na COVID-19, więc istnieje ryzyko zakażenia. Zastanawiające jest to, że Skarżący nigdy nie przedłożył dowodu na to, że w dniu 16 listopada 2021 r. zdiagnozowano u niego chorobę COVID-19. Gdyby tak było, SKO [...] mogłoby istotnie wziąć tę okoliczność pod uwagę. Z kolei, w sytuacji braku zakażenia wirusem SARS-CoV-2, Skarżący powinien ponownie skontaktować się z MOPS celem wyjaśnienia zaistniałych okoliczności.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym postawa Skarżącego znamionuje uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Twierdzenie Sądu jest poparte licznymi przykładami z orzecznictwa. I tak, można powołać np. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: "Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - a za takie wypada uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności - może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia." (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 729/21, dostępny w CBOSA). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: "Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu lub miejsca jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 736/21, dostępny w CBOSA). Jak zatem wskazuje orzecznictwo, wbrew twierdzeniom Skarżącego, uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego posiada znacznie szerszy zakres, niż wskazano to w treści skargi. Uniemożliwienie nie musi wcale polegać na zwerbalizowanej odmowie przeprowadzenia wywiadu. Może to być każde zachowanie ostatecznie prowadzące do stanu, w którym wywiad się nie odbył z winy wnioskodawcy.

Tym samym SKO [...] zasadnie stwierdziło, że zaktualizowała się hipoteza, a w związku z nią dyspozycja normy prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten jest niemalże tożsamy z przepisem art. 107 ust. 4a u.p.s. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oznacza wydanie decyzji odmownej.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na okoliczność, której nie wyartykułowały organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy). Skarżący oświadczył w toku postępowania administracyjnego, że jego częsta absencja jest wywołana tym, że "dorabia" na handlu samochodami. To oświadczenie dodatkowo pozbawia Skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rzeczone świadczenie przysługuje tej osobie (wymienionej w pkt 1-4), która zrezygnowała z pracy lub innej formy pracy zarobkowej, tudzież intencjonalnie nie podejmuje jej z uwagi na sprawowaną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia, co już wykazano na początku tej części uzasadnienia, jest więc całkowite zaprzestanie aktywności zawodowej jako poświęcenie się osobie wymagające opieki. Nie da się godzić pracy oraz opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem rekompensować opiekunowi utratę wynagrodzenia, a zatem każda aktywność przynosząca dochód musi być potraktowana jako przeszkoda w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, której nie da się pogodzić z prawem do tego świadczenia.

Co prawda ani Prezydent, ani SKO [...] nie podniosły tej okoliczności, jednakże zasadność odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego została trafnie powiązana z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 107 ust. 4a u.p.s. Jak wyjaśniono powyżej uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może przyjmować rozmaite postacie, byleby ostatecznym efektem był brak ustaleń w toku wywiadu. Sąd w składzie orzekającym, jak i orzecznictwo jasno wyjaśniły, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego to unikanie jego. Nie jest przy tym istotne jaka jest przyczyna, gdy okoliczności absencji są co najmniej wątpliwe. Nie przedstawiono pozytywnego testu na zdiagnozowaną chorobę COVID-19, ani zarażenie wirusem SARS-CoV-2. Nie skontaktowano się nigdy więcej z MOPS. Liczne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego za każdym razem kończyły się niepowodzeniem. Dnia 5 i 8 listopada 2021 r. pracownicy chcieli sprawdzić bez zapowiedzenia swojej wizyty, dla realnego ustalenia faktu sprawowania opieki, czy rzeczona opieka jest w ogóle wykonywana. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie musi przyjmować postaci werbalnej w stylu: "Nie zgadzam się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego" albo "Odmawiam przeprowadzenia wywiadu/Odmawiam udzielenia odpowiedzi na pytania".

Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Nie da się stwierdzić, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego miało miejsce tylko jeden raz. Dwukrotnie pracownicy próbowali bez zapowiedzi przeprowadzić wywiad. Kiedy umówiono się ze Skarżącym na wizytę, Skarżący po prostu nie zjawił się. Pomimo prośby skontaktowania się, kontakt nigdy nie nastąpił. Nie ma żadnej podstawy twierdzić, że brak kontaktu miał charakter jednorazowy. Organ I instancji wykazał należytą staranność w prowadzeniu postępowania dowodowego, ale Skarżący systematycznie uniemożliwiał przeprowadzenie niezbędnych czynności procesowych.

W niniejszej sprawie wyjaśniono, że wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, rozpoznanie sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ujęciu merytorycznym jest zasadniczo niemożliwe. Organy związane zasadą praworządności z art. 6 k.p.a. prawidłowo zastosowały art. 28 ust. 1 u.ś.r. Natomiast to, że Skarżący jest niezadowolony z zapadłego rozstrzygnięcia nie stanowi w ogóle przejawu naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Decyzja o negatywnej treści jest skorelowana z jego postawą – zaniechania udziału w postępowaniu, co było niezbędne w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, jak i jej samej. W myśl powołanego już art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych innych podstaw, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.