Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 4192/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 §  1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i P. B. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 656/20 o odrzuceniu skargi A. B. i P. B. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w sprawie Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 656/20, po rozpoznaniu skargi A. B. i P. B. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w sprawie Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [...] - w punkcie I sentencji odrzucił skargę; w punkcie II sentencji zarządził zwrot od Skarbu Państwa na rzecz skarżących A. B. i P. B. kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia uprawnienie do wniesienia skargi A. B. i P. B. wywodzą z faktu, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...], gmina [...] przy ul. [...], działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], zabudowanej domem mieszkalnym. Nieruchomość ta położona jest na północny wschód od lotniska [...] w odległości niewiele ponad 1 km. Nie ulega zatem wątpliwości położenie nieruchomości w strefie opracowania przedmiotowego Programu (rys. 1), a nad nią i w pobliżu przebiega znaczna część tras odlotowych widoczna na rys. 3 Programu. Jednocześnie Skarżący zauważają, że brak odpowiednich załączników mapowych do Programu uniemożliwia dokładne określenie położenia na rysunkach Programu. Potwierdza to treść księgi wieczystej [...], a także przedłożone przez skarżących wydruki mapek z portalu geoportal2 na których widać położenie nieruchomości względem lotniska oraz nieruchomość. Program dotyczy, więc przedmiotowej nieruchomości, a jego postanowienia będą miały wpływ na nieruchomość co uzasadnia interes prawny w złożeniu skargi.

Odnośnie kwestii merytorycznych skarżący zarzucili, że uchwała narusza art. 112 i art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) – dalej: "p.o.ś.". oraz art. 1 i art. 8 dyrektywy nr 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu (Dz. U. UE L z 2002 r. Nr 189 poz. 12) - dalej zwana "dyrektywa" poprzez:

1) wykorzystanie przy formułowaniu postanowień Programu nieaktualnych danych dotyczących emisji hałasu, brak analizy aktualnych, a dostępnych danych o hałasie emitowanym przez lotnisko [...] oraz dokumentów, z których wynika, jak rozwijać się będzie w najbliższej przyszłości obiekt emitujący hałas, czyli lotnisko,

2) przyjęcie w Programie rozwiązań (działań), które w żaden sposób nie zmniejszają szkodliwości hałasu oraz brak przyjęcia rozwiązań, które zmniejszyłyby szkodliwość hałasu, w tym brak działań zahamowujących wzrost hałasu w porze dziennej,

3) wadliwe oraz nieprecyzyjne postanowienia Programu dotyczące zarówno celów jak i działań, które winny być podjęte, uniemożliwiające określenie sposobu realizacji celu obniżenia hałasu, jak też sformułowanie celów i działań tak ogólnie, że mogą być różnie interpretowane, utrudniając również, a nawet uniemożliwiając kontrolowanie wykonania konkretnych działań,

4) brak sprecyzowania obszaru, który jest analizowany za pomocą załącznika mapowego, a przede wszystkim obszaru, na którym natężenie hałasu przekracza normy.

Ponadto skarżący zarzucili, że uchwała narusza art. 112a p.o.ś. poprzez określenie pory ciszy na godziny 1:00 do 5:00. Ich zdaniem jest to sprzeczne z celem tego przepisu, jakim jest zmniejszenie hałasu w porze nocnej. Skutkiem ustalenia przerwy w funkcjonowaniu lotniska na godziny od 01:00 do 06:00 będzie wzrost ilości operacji lotniczych w godzinach od 22 do 1 i od 5 do 6, a w konsekwencji uniemożliwienie mieszkańcom zachowanie ciągłości snu w odpowiedniej dla zdrowia liczby godzin. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. nr 179, poz. 1498), poprzez nieprzeprowadzenie analizy zapisów decyzji z dnia [...] września 2019 r. wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], znak: [...] mimo jej znaczenia dla rozwoju lotniska. Ponadto skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza art. 179 ust. 5 p.o.ś. poprzez podjęcie uchwały po upływie terminu jednego roku od dnia przedstawienia mapy akustycznej.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Zdaniem organu uchwałodawczego skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżony akt nie narusza ich interesu prawnego ani uprawnienia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. W obszernym uzasadnieniu Sąd meriti podniósł przede wszystkim, że ustanowienie Programu ochrony środowiska przed hałasem powoduje nałożenie na określone podmioty obowiązków wskazanych w programie. Podmioty, których prawa lub uprawnienia doznają ograniczenia w wyniku uchwalenia programu są legitymowane do wniesienia skargi na uchwałę w oparciu o przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 512) – dalej: "u.s.w.". Skarżący wskazali, że wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości położonej w [...], 1 km od lotniska. Nie jest kwestionowanym, że nieruchomość leży w obszarze przestrzennym programu (rys. 1 str. 10 uchwały), tożsamym z zasięgiem mapy akustycznej hałasu lotniczego, dokumentującej tereny, gdzie dochodzi do przekroczeń dopuszczalnych wartości hałasu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący powołując się na położenie swojej nieruchomości w strefie, gdzie z powodu działalności lotniska dochodzi do przekroczeń normatywnego poziomu hałasu – wskazali jedynie i co najwyżej na fakt posiadania interesu prawnego. W zakresie prawa ochrony środowiska istnieje bowiem szereg norm wskazujących na poziom dopuszczalnego hałasu, zatem położenie nieruchomości w zakresie oddziaływania lotniska powoduje, że rozmaite rozwiązania prawne mogą mieć wpływ na sytuację prawną skarżących. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji, o ile można przyjąć interes prawny, o tyle skarżący nie wykazali jego naruszenia. Nie przedstawili bowiem naruszenie konkretnej normy prawa materialnego związanej z indywidualną sytuacją skarżących w sposób negatywnie wpływający na ich uprawnienia lub obowiązki na chwilę uchwalenia kwestionowanego aktu.

Jak wskazał Sąd meriti Program ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [...] jest pierwszym programem ochronnym dla obszaru objętego mapą akustyczną. Zawiera on 5 głównych działań, do których będzie zobowiązane lotnisko, aby ograniczyć hałas, w kierunku stopniowego dojścia do pożądanych norm. Normy te określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Działania te są określone na pewnym stopniu ogólności i nie ma przepisów, które by konkretnie opisywały za pomocą liczb etapy dojścia do stanu pożądanego. Przy tym wszystkim Program jest krokiem w kierunku ograniczenia hałasu na całym obszarze. Stąd też Sąd meriti nie dostrzegł konkretnej normy, odnoszącej się do skarżących, która by została naruszona z niekorzyścią dla ich sytuacji prawnej poprzez fakt podjęcia uchwały. Zamierzone działania w celu ograniczenia hałasu, jako zmierzające do stopniowego wyeliminowania przekroczeń norm, są zdaniem Sądu działaniami co do zasady korzystnymi i zmierzającymi do poprawy sytuacji wszystkich osób mieszkających na terenie objętym programem, w tym skarżących.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesów prawnych skarżących. Nie nakłada na nich żadnych praw ani żadnych obowiązków. Także okoliczność, że treść programu nakłada obowiązki na podmiot zarządzający lotniskiem, nie daje skarżącym uprawnienia do zaskarżenia treści programu. Żadne z postanowień zaskarżonej uchwały nie daje bowiem zarządcy lotniska prawa ingerowania w prawa i obowiązki właścicieli działek znajdujących się w sferze oddziaływania lotniska. Przede wszystkim, żadne z postanowień programu nie ogranicza uprawnień skarżących, które mogłyby być dochodzone w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego, rzeczowego lub na podstawie przepisów o odpowiedzialności deliktowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie kwestionował faktu, że treść Programu ochrony środowiska przed hałasem ma faktyczne znaczenie dla skarżących. Im większe rygory zostaną nałożone na zarządzającego lotniskiem, tym mniejszy będzie zakres jego immisji do środowiska. Jest to jednak sfera interesu faktycznego, a nie prawnego. Zdaniem Sądu meriti widać to bardzo wyraźnie w argumentacji skargi, która polemizując z niektórymi działaniami Programu zakłada pewne hipotezy faktyczne (np. że przyjęcie przez Program ciszy nocnej w określonych godzinach zwiększy hałas w dzień). Nie oceniając na obecnym etapie postepowania trafności tego rodzaju stwierdzeń, w ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazać trzeba, że w ogólności twierdzenie skargi, iż ochrona w Programie jest niewystarczająca, przy braku norm regulujących etapy dojścia do właściwych wskaźników, musi być ocenione jako lokujące się w sferze interesu faktycznego. Ocena skarżących, że ochrona wyrażona w Programie jest niedostateczna, zbyt mała – jest zdaniem Sądu pierwszej instancji hipotetyczna, dotycząca sytuacji przyszłych, niepewnych (zależących także od wielkości faktycznego ruchu lotniczego). Tym samym nie może być podstawą twierdzeń o konkretnym, realnym naruszeniu istniejącego aktualnie interesu prawnego. Podobnie do sfery faktycznych interesów zdaniem Sądu pierwszej instancji należy zaliczyć twierdzenie o spadku wartości nieruchomości, pomijając iż nie wskazano, dlaczego Program ochronny miałby wpłynąć na spadek wartości nieruchomości.

Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że Program ochrony środowiska przed hałasem – ze swej istoty – może tylko ograniczyć uprawnienia zarządcy lotniska, jednak nie może mu żadnych uprawnień przyznać. Tym samym nawet brak jakichkolwiek ograniczeń prowadzących do zmniejszenia hałasu nie wpływa na sferę praw lub obowiązków skarżących. Jeżeli skarżący uważają, że działalność lotniska narusza prawo lub zasady współżycia społecznego, mogą dochodzić stosownych roszczeń na drodze postępowania cywilnego. To w nim bowiem, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ochronę znajdują interesy faktyczne.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli A. B. i P. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 58 § 1 pkt. 5a P.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 112, art. 112a, art. 119 ust. 1 p.o.ś., art. 140, art. 144, art. 222 § 2 oraz art. 23 i art. 24 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 68 i art. 184 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie a to przez stwierdzenie, że skarżący wobec braku naruszenia ich interesu prawnego nie są legitymowani do wniesienia skargi, a w konsekwencji odrzucenie skargi pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia prawnie chronionych interes skarżących;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynika sprawy, tj. art. 233 § 1 K.p.c. w związku z 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na informacjach wynikających z założeń dokonanych bez analizy sprawy a to wobec odrzucenia skargi i stwierdzenia, że nie podlega merytorycznej ocenie, gdy tymczasem z treści uzasadnienia wynika, że sąd przynajmniej częściowo dokonał merytorycznej oceny, ale jedynie wybiórczo co doprowadziło do wniosków niezgodnych z prawdą i niezgodnych z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim skarżący wskazali, że naruszenia konkretnych (wskazanych również w skardze) przepisów prawnych wbrew stanowisku sądu istnieją. Działanie takie pozbawia mieszkańców terenów objętych programem jakiejkolwiek ochrony, gdyż dopiero szczegółowe rozpatrzenie merytoryczne skargi i dokładna analiza postanowień planu pod kątem rozpatrywanych zarzutów może doprowadzić do wniosku, że wprowadzenie słowa "ochrona" w tytule uchwały jest jedynie zabiegiem pozornym a treść sformułowań godzi w interes prawny mieszkańców, co wskazano w treści skargi. Nadto autor skargi kasacyjnej na poparcie podniesionych zarzutów przytoczył postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 892/17 (LEX nr 2284342).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie nie doszło. Stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących obligowało Sąd Wojewódzki do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ten przepis do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że badając w tej sprawie legitymację skarżących należało brać pod uwagę aktualny interes prawny, gdyż prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały przysługuje temu podmiotowi, który wykaże się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jak i uprawnienia jest bowiem norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko materialnego prawa administracyjnego). Z tych względów podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, która polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Stąd interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy też wolności prawnie chronione. Ponadto kryterium posiadania interesu prawnego ma charakter materialnoprawny jak i wymaga ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną w skardze do Sądu Wojewódzkiego uchwałą Sejmiku Województwa [...]. Dlatego też posiadanie interesu prawnego także w tej sprawie oznacza powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Oznacza to również, że istotą takiego interesu prawnego zawsze jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego czyli taką normą, którą można wskazać za jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swój interes prawny. Dlatego też ustalenie istnienia interesu prawnego ma na celu ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Chodzi tu oczywiście o interes prawny, a nie faktyczny, ponieważ musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania. Stąd przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które toczy się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą Sejmiku Województwa [...]. Należy także podkreślić, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień danego podmiotu. Przyznanie statusu strony w postępowaniu sądowym oznacza posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dopiero naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jako podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę Sejmiku Województwa [...] otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego też słusznie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Należy podkreślić, że naruszenie interesu prawnego podmiotu, który wnosi skargę musi mieć także charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako że nie ogranicza ich uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy też jej zbycia (art. 140 Kodeksu cywilnego), ani też nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie w ocenie skarżących mogą hipotetycznie powstać w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały mają zatem charakter wyłącznie faktyczny. Brak jest bowiem normy prawnej, która chroniłaby skarżących kasacyjnie przed takimi okolicznościami jak np. zmiana wartości nieruchomości w związku z obowiązywaniem zaskarżonej uchwały. Okoliczność ta wpisana jest w ryzyko właściciela nieruchomości i ma charakter naruszenia interesu faktycznego tego podmiotu, a nie interesu prawnego. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2016 r., sygn. II OSK 7/15 (LEX nr 2254678), kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Podnieść również należy, że naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 68 i art. 184) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w odmowie dokonania przez Sąd pierwszej instancji merytorycznej kontroli treści zaskarżonej uchwały nie bacząc, że warunkiem przystąpienia do przeprowadzenia tej kontroli jest właśnie stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego skarżących. Bez podważenia oceny Sądu pierwszej instancji o braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, wszystkie zarzuty podane przez stronę skarżącą kasacyjnie w podstawie kasacyjnej oznaczonej jako punkt 1 za skuteczne podstawy kasacyjne uznane być nie mogły. Zarzuty te odnoszą się bowiem do kwestii niebędących przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które ograniczało się wyłącznie do kwestii posiadania przez skarżących legitymacji skargowej. Kwestii naruszenia interesu prawnego nie należy utożsamiać z naruszeniem prawa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).

Za nietrafne należy uznać odwoływanie się w skardze kasacyjnej do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 892/17, gdyż zostało ono wydane w odmiennym stanie faktycznym niż przedmiotowa sprawa, bowiem zaskarżona uchwała, jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, nie ustanawia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 p.o.ś.

Jednocześnie z uwagi na to, ze Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał merytorycznie sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, albowiem postępowanie takie w sprawie nie było prowadzone.

Reasumując, w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny lub uprawnienie sporną uchwałą został naruszony. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.