Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 427/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 2, art. 7, art. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 i 3, art. 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 10a ust. 1 i art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 151 par. 3 i 4, art. 191 par. 1-3, art. 192, art. 193 par. 1, art. 201 par. 1, art. 204 par. 1 i 2, art. 208 ar. 3, art. 212 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Kielce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 lutego 2020 r. znak: PNK.I.4130.20.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 10 lutego 2020 r., na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) zwanej dalej "u.g.k." oraz § 1 uchwały nr XXXVIII/407/2012 Rady Miasta Kielce z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Kielce upoważnienia w zakresie ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w Promniku, zmienionej uchwałą nr XVI/251/2019 Rady Miasta Kielce z dnia 18 lipca 2019 r., Prezydent Miasta Kielce wydał zarządzenie nr 54/2020.

W § 1 zarządzenia ustalono cennik opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. – Zakład Unieszkodliwiania Odpadów w Promniku k. Kielce (zwanego dalej "Spółką") w brzmieniu stanowiącym załącznik do tego zarządzenia. Zgodnie z § 2 zarządzenia jego wykonanie powierzono Spółce. Stosownie do § 3 zarządzenia nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono Dyrektorowi Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska. W myśl § 4 zarządzenia utraciło moc Zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce nr 106/2017 z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie zaś z § 5 zarządzenia podlega ono ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 lutego 2020 r. znak: PNK.I.4130.20.2020 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w cenniku stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia zróżnicowano opłaty za przyjmowanie poszczególnych rodzajów odpadów, wprowadzając osobną stawkę dla Gminy Kielce oraz osobną dla pozostałych podmiotów, zaś przewidziane ceny dla pozostałych podmiotów są wyższe od cen ustalonych dla Gminy Kielce w zakresie od 18% do 249%. W ocenie Wojewody powyższe zarządzenia narusza art. 32 Konstytucji RP, bowiem w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację podmiotów (gmin), gdzie jedynym kryterium różnicującym jest posiadanie udziałów w spółce realizującej usługi komunalne. Wojewoda podniósł, że w tej sytuacji dochodzi do naruszenia zasady równości rozumianej jako równe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej. Wskazał, że dyrektywa zawarta w art. 32 Konstytucji RP ma charakter szeroki i otwarty, pełni swoistą funkcję wytycznej w procesie stanowienia i stosowania prawa, zakazując nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji faktycznej. Od tej zasady Konstytucja RP nie przewiduje odstępstw i wyjątków.

Organ nadzoru wskazał, że Prezydent Miasta Kielce w przedmiotowym zarządzeniu dokonał nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji innych podmiotów względem Gminy Kielce, dla której przewidziano opłaty niższe. Dokonanie zróżnicowania opłat dla poszczególnych podmiotów wymaga wprowadzenia jasnych i przejrzystych kryteriów zróżnicowania, zaś ww. zarządzenie nie wskazuje żadnych tego rodzaju kryteriów, a co więcej nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wprowadzonego zróżnicowania wysokości opłat ponoszonych przez Gminę Kielce i pozostałe podmioty korzystające z usług Spółki.

Wojewoda podkreślił, że wydając kwestionowane zarządzenie, Prezydent Miasta Kielce nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dla zróżnicowania cen przyjmowania odpadów przez Spółkę. Wyjaśnienia złożone na żądanie organu nadzoru, wskazujące że Gmina Kielce jest jedynym udziałowcem Spółki i poniosła koszty budowy instalacji odbioru i unieszkodliwiania odpadów oraz dokonuje systematycznego dokapitalizowania własnej Spółki, w ocenie organu nadzoru, nie stanowią o istnieniu uzasadnionej przyczyny różnicowania cen w zakresie odbioru odpadów. Wyjaśnienia te wskazują jedynie na wykonywanie obowiązków i uprawnień o charakterze właścicielskim Gminy Kielce względem spółki prawa handlowego, która jako podmiot gospodarczy posiada określoną wartość majątkową oraz może generować dochód z przeznaczeniem dla jedynego udziałowca. W ocenie organu nadzoru wskazane wyżej ponoszone koszty (polegające na budowie i utrzymywaniu Spółki) powinny zostać uwzględnione w cenie za przyjmowanie odpadów, jednak nie mogą stanowić podstawy do różnicowania tej ceny z uwagi na podmiot odprowadzający odpady.

Organ nadzoru podniósł nadto, że istotnym brakiem kwestionowanego zarządzenia jest również brak jego uzasadnienia.

W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że Miasto Kielce zawarło z gminami powiatu kieleckiego porozumienia międzygminne, których treść została zaakceptowana uchwałą Rady Miasta Kielce Nr XXI/442/2011 z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego. Zawarte porozumienia stanowią podstawę współpracy gmin w zakresie realizacji zadania własnego polegającego na przyjmowaniu, przetwarzaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych dostarczonych z terenu gmin objętych porozumieniem przez Spółkę. Jedynym udziałowcem w tej Spółce jest Miasto Kielce, które w związku z tym dokonało na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej objęte działaniem Spółki. Zgodnie z § 4 ww. porozumienia Miasto Kielce jako właściciel Spółki gwarantuje stosowanie jednakowych cen za przyjmowanie, przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych dla wszystkich gmin, które zawarły porozumienia. Pomimo tego obowiązku, Prezydent Miasta Kielce rzeczowym zarządzeniem zróżnicował opłaty za powyższe usługi między Gminą Kielce a pozostałymi podmiotami, w tym uczestnikami ww. porozumień, którzy na mocy zarządzenia są zobligowani do uiszczania wyższych opłat niż Gmina Kielce. Takie działanie Gminy Kielce stanowi naruszenie art. 74 u.s.g. oraz zawartych porozumień.

Ponadto przedmiotowe zarządzenie narusza art. 74 u.g.k. w zw. z § 8 porozumień międzygminnych, które stanowi, ze zmiany postanowień "będą uzgadniane" w drodze negocjacji w formie pisemnych aneksów pod rygorem nieważności. Wprowadzenie przez Prezydenta Miasta Kielce zarządzeniem zróżnicowanych opłat za objęte porozumieniami usługi stanowi zmianę dyspozycji

§ 4 porozumień i tym samym wymagało przeprowadzenia, zgodnie z § 8 porozumień, negocjacji wszystkich jego stron i wprowadzenia zmian w drodze pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Obowiązki te nie zostały zrealizowane przez Gminę Kielce. Gminy zawierając porozumienia, są zobowiązane do przestrzegania jego postanowień jak również do lojalnego zachowania względem siebie i realizacji zasady pacta sunt servanda, które to zasady uległy naruszeniu na skutek postanowień ww. zarządzenia.

Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że treść § 2 zarządzenia w zakresie, w jakim powierza jego wykonanie zarządowi Spółki, narusza art. 30 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. Art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Natomiast art. 26 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Brak jest przepisu nadającego zarządowi Spółki kompetencję do wykonywania zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce, którego realizacja stanowi zadanie gminy.

Zdaniem Wojewody, w świetle powyższego stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości jest uzasadnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Prezydent Miasta Kielce, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że ponoszenie przez członków wspólnoty samorządowej Gminy Kielce ciężarów związanych z powstaniem, utrzymywaniem, dokapitalizowywaniem Spółki nie jest wystarczającym kryterium różnicującym sytuację mieszkańców Gminy Kielce w stosunku do podmiotów (gmin) trzecich;

2) art. 74 u.s.g. poprzez błędne uznanie naruszenia tego przepisu polegające na przyjęciu, że zawarte w latach 2011-2012 Porozumienia międzygminne z częścią gmin powiatu kieleckiego są wiążące, w sytuacji gdy warunkiem ich wejścia w życie był obowiązek ich publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, do czego nigdy nie doszło, a dodatkowo wskazane porozumienia nie zawierają postanowień o udziale w kosztach realizacji powierzonego zadania przez gminy powierzające;

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem.

W uzasadnineiu skargi Prezydent Miasta Kielce podniół, że niezasadny jest zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości co do prawa i zakazu dyskryminacji określony w art. 32 Konstytucji RP, wskazując, że przy ustalaniu wysokości opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej określone w kwestionowanym zarządzeniu uwzględniono koszty budowy, eksploatacji, zamknięcia, rekultywacji, monitorowania i nadzorowania składowiska odpadów. Wprowadzone opłaty za przyjęcie i zagospodarowanie odpadów uwzględniają koszty prowadzonej działalności zakładu unieszkodliwiania odpadów, łącznie z kosztami utrzymania majątku. Ceny te nie uwzględniają jednak kosztów prowadzonych przedsięwzięć inwestycyjnych, związanych z działalnością Spółki. Ponoszone dotychczas nakłady inwestycyjne pokrywane były ze środków Gminy Kielce lub pozyskiwane dodatkowym staraniem Gminy. I tak Gmina Kielce jako jedyny udziałowiec Spółki dokapitalizowała ją kilkakrotnie. Dlatego też w ww. zarządzeniu zaproponowano zróżnicowanie cen usług świadczonych przez Spółkę z kryterium różnicującym opłaty zależnie od miejsca wytworzenia odpadów. Jednocześnie ceny za deponowanie odpadów zostały ustalone jednakowo dla wszystkich odpadów pochodzących spoza terenu Gminy Kielce, niezależnie od podmiotu, który je deponuje. W rezultacie nie można mówić o zróżnicowaniu opłat tylko w zależności od podmiotu korzystającego z usługi o charakterze użyteczności publicznoprawnej, skoro Prezydent Miasta Kielce, wprowadzając zróżnicowanie opłat, kierował się kosztami prowadzonej działalności instalacji, mając na uwadze częściowe finansowanie tych kosztów z innych środków niż pozyskanych jedynie z ceny za przyjęcie odpadów. Ze wskazanych względów nie można uznać zatem, że została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, jak wskazał skarżący, że na podstawie art. 7 u.s.g, każda gmina jest zobowiązana do zaspokajania potrzeb wspólnoty, którą tworzy, realizując swoje obowiązkowe zadania własne, w tym związane z unieszkodliwianiem odpadów. Zatem nie można oczekiwać przejęcia tych zadań przez podmiot (gminę) bez otrzymania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań wykonywanych za inny podmiot (gminę). Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich podmiotów w obrębie określonej kategorii, zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, którymi się charakteryzują. Równość oznacza także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty były taktowane w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą.

Skarżący podniósł, że dopiero tak ukształtowany jak w zarządzeniu sposób ustalania opłat wyrównuje sytuację Gminy Kielce i podmiotów (gmin) trzecich w aspekcie prowadzonej przez Spółkę działalności. Zróżnicowanie poziomu opłat dla wskazanych powyżej podmiotów ma uzasadnienie w okoliczności, iż to właśnie wspólnota samorządowa poniosła ciężary związane z powstaniem, utrzymaniem, dokapitalizowaniem a także ryzykiem prowadzonej działalności przez Spółkę i z tego tytułu ponosi mniejsze opłaty za usługi świadczone przez Spółkę, która jest w istocie własnością tej wspólnoty, natomiast inne podmioty (gminy) ponoszą jedynie opłaty związane bezpośrednio ze świadczoną usługą zagospodarowania odpadów.

Zdaniem skarżącego, niezasadny jest zarzut naruszenia postanowień porozumień międzygminnych zawartych z poszczególnymi gminami powiatu kieleckiego. Skarżący wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta Kielce nr XXIV/503/2012 z dnia 15 marca 2012 r. zmieniającą, uchwałę Rady Miasta Kielce nr XXI/442/2011 z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego, wyraźnie stanowi w § 1, że warunki przejęcia zadania o którym mowa w § 1 ust. 1 - a więc zadania własnego dotyczącego zaspakajania potrzeb w zakresie przyjmowania, przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, określone zostaną w drodze negocjacji prowadzonych przez Prezydenta Miasta Kielce z Wójtami i Burmistrzami Gmin wymienionych w § 2 uchwały. Postanowienie powyżej wskazane ma zasadnicze znaczenie w kontekście dokonania wykładni § 9 porozumień międzygminnych. Paragraf 9 ww. porozumień stanowi, że podlegają one publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wskazał także, że zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego. Do takich aktów prawnych należą porozumienia zawierane w latach 2011-2012 przez Gminę Kielce z innymi gminami. Zgodnie z wolą równoprawnych niepodporządkowanych stron porozumienia wchodzą w życie nie z dniem zawarcia, a pod warunkiem zawieszającym w czternastu dniu od ich publikacji. Skoro warunek się nie ziścił, gdyż brak jest publikacji porozumień, nie mogły one wejść w życie.

Ubocznie skarżący wskazał, że nawet w sytuacji gdyby dokumenty nazywane porozumieniami międzygminnymi były opublikowane i weszły w życie, to i tak nie mogłyby być skutecznie wykonywane, gdyż nie zawierały istotnych z punktu widzenia art. 74 ust. 2 u.s.g postanowień o udziale sygnatariuszy porozumień w kosztach realizacji powierzonego zadania.

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia kwestionowanego zarządzenia, skarżący wskazał, że nie zostało ono sporządzone odrębnie, jednakże projekt cennika był przedmiotem obrad Rady Miejskiej, która w uchwale opiniującej nr XXV/460/2020 z dnia 16 stycznia 2020 r. zawarła tożsamy cennik i zawiera uzasadnienie wprowadzanych cen. Zdaniem skarżącego, wskazany brak zarządzenia nie oznacza rażącego naruszenia prawa, gdyż brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jego całkowitej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia zarządzenia odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

Skarżący zgodził się, że brak jest przepisu nadającego zarządowi Spółki kompetencję do wykonywania zarządzenia, jednak zwrócił uwagę, że zarządzenie to zawiera w § 3 postanowienie wprowadzające nadzór nad wykonaniem zarządzenia Dyrektorowi Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska Urzędu Miasta Kielce, co oznacza, że to merytoryczny pracownik Urzędu Miasta informuje Spółkę o treści tego zarządzenia, a zatem zachowana jest wykonalność tego aktu. Stwierdzone uchybienie materializujące się w § 2 zarządzenia i nie stanowi rażącego naruszenia prawa zasługującego na wyeliminowanie w całości tego zarządzenia z obrotu prawnego.

Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam wskazane oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W sytuacji, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego w całości, skarżący wniósł o orzeczenie, że zarządzenie Prezydenta Kielc nr 54/2020 z dnia 10 lutego 2020 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, a naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podtrzymał wniosek dowodowy zawarty w skardze. Pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie sygn. akt II SA/Ke 406/20, wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że porozumienia międzygminne weszły w życie z dniem ich podpisania, ponieważ przepis dotyczący ich ogłoszenia miał charakter informacyjny.

Sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi karta 11-92.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego wywołana skargą Prezydenta Miasta Kielce potwierdziła, że akt ten nie narusza prawa w stopniu, który wymagałby jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na podstawie art. 2 ust. u.s.g. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.g.), czyli może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Do zadań gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych (art. 7 u.s.g.), w tym w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, a także wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, (art. 7 ust. 1 pkt 3 u..s.g.). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 u.s.g.), przy czym zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.), w tym

Ustawą, do której odsyła art. 9 ust. 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 827 ze zm., dalej jako "u.g.k."). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 u.g.k.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Przy czym na zasadzie art. 14 ust. 1 u.g.k. przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 u.g.k.). Zarówno w spółkach, które z mocy prawa powstały z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, jak i w spółkach utworzonych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Stanowi o tym wprost art. 10a ust. 1 i art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami w Promniku jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką prawa handlowego. Spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego z dniem 27 lutego 2002 r. Jedynym wspólnikiem, udziałowcem Spółki jest Miasto Kielce. Spółka prowadzi działalność gospodarczą. Przedmiot działalności Spółki na przestrzeni lat ulegał zmianom. Aktualnie oprócz zbierania odpadów, przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, demontażu wyrobów zużytych, odzysku surowców z materiałów segregowanych, obróbki i usuwania odpadów innych niż niebezpieczne, Spółka zajmuje się sprzedażą hurtową odpadów i złomu, transportem drogowym towarów, wytwarzaniem energii elektrycznej, badaniami i analizami technicznymi.

Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego, spółka z chwilą wpisania do KRS uzyskała osobowość prawną, stała się tym samym odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Szczegółowe regulacje prawne dotyczące spółek prawa handlowego zawiera Kodeks spółek handlowych, zgodnie z którym spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wspólnicy takiej spółki są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w umowie spółki (art. 151 § 3 k.s.h.). Wspólnicy nie odpowiadają za zobowiązania spółki (art. 151 § 4 k.s.h.). Wspólnik ma prawo do udziału w zysku wynikającym z rocznego sprawozdania finansowego i przeznaczonym do podziału uchwałą zgromadzenia wspólników, z uwzględnieniem przepisu art. 195 § 1 (art. 191 § 1 k.s.h.). Umowa spółki może przewidywać inny sposób podziału zysku, z uwzględnieniem przepisów art. 192-197 (art. 191 § 2 k.s.h.). Jeżeli umowa spółki nie stanowi inaczej, zysk przypadający wspólnikom dzieli się w stosunku do udziałów (art. 191 § 3 k.s.h.). Kwota przeznaczona do podziału między wspólników nie może przekraczać zysku za ostatni rok obrotowy, powiększonego o niepodzielone zyski z lat ubiegłych oraz o kwoty przeniesione z utworzonych z zysku kapitałów zapasowego i rezerwowych, które mogą być przeznaczone do podziału. Kwotę tę należy pomniejszyć o niepokryte straty, udziały własne oraz o kwoty, które zgodnie z ustawą lub umową spółki powinny być przekazane z zysku za ostatni rok obrotowy na kapitały zapasowy lub rezerwowe (art. 192 k.s.h.). Uprawnionymi do dywidendy za dany rok obrotowy są wspólnicy, którym udziały przysługiwały w dniu powzięcia uchwały o podziale zysku (art. 193 §1 k.s.h.).

Zarząd prowadzi sprawy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i reprezentuje spółkę (art. 201 §1 k.s.h.) Prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 204 § 1 k.s.h.). Prawa członka zarządu do reprezentowania spółki nie można ograniczyć ze skutkiem prawnym wobec osób trzecich (art. 204 § 2 k.s.h.). Każdy członek zarządu może prowadzić bez uprzedniej uchwały zarządu sprawy nieprzekraczające zakresu zwykłych czynności spółki (art. 208 § 3 k.s.h.) Prawo kontroli służy każdemu wspólnikowi. W tym celu wspólnik lub wspólnik z upoważnioną przez siebie osobą może w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu (art. 212 § 1 k.s.h.). Zarząd może odmówić wspólnikowi wyjaśnień oraz udostępnienia do wglądu ksiąg i dokumentów spółki, jeżeli istnieje uzasadniona obawa, że wspólnik wykorzysta je w celach sprzecznych z interesem spółki i przez to wyrządzi spółce znaczną szkodę (art. 212 § 2 k.s.h.).

Powołane wyżej regulacje prawne dotyczące spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jednoznacznie podkreślają odrębność prawną, organizacyjną i finansową spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz jej samodzielność w relacji do wspólników spółki. Taką odrębność zapewniają spółce z ograniczoną odpowiedzialnością przywołane regulacje prawne nawet wówczas, gdy jedynym udziałowcem spółki jest gmina, czego także nie wyłączają wynikające z ustawy o gospodarce komunalnej wymogi dotyczące spółek utworzonych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego (czyli głównie wymogu działania rady nadzorczej). Oznacza to, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych (Kodeks cywilny, Kodeks spółek handlowych), nawet jeżeli gmina jest jedynym wspólnikiem takiej spółki. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej działalności tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw (zob. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 433/15, Lex nr 1746545).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. W szczególności, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., rada może podejmować uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (ppkt f), określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (ppkt g), czy też w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (ppkt h). Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy może w każdym czasie podjąć uchwałę o zbyciu udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

Wszystkie powołane przepisy wskazują więc, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami w Promniku jest odrębnym od Gminy Kielce, niezależnym podmiotem praw i obowiązków. Fakt pozostawania przez Gminę Kielce jedynym udziałowcem tej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i finansowanie jej działalności nie może więc uzasadniać sam w sobie uprzywilejowania podmiotów deponujących w tym przedsiębiorstwie odpady wytworzone na terenie Gminy Kielce w zakresie wysokości opłat za przyjmowanie odpadów od podmiotów deponujących te samy rodzaje odpadów, ale wytworzonych na terenie innej gminy. Równie kilkakrotne dokapitalizowanie ww. Spółki przez Gminę Kielce nie uzasadnia wprowadzenia niższych opłat za przyjęcie odpadów dla podmiotów oddających odpady z terenu Gminy Kielce. Stanowisko skarżącego w istocie sprowadza się bowiem do twierdzenia, że z uwagi na inwestowanie przez Gminę Kielce w działalność Spółki podmioty deponujące odpady z tej Gminy (a w konsekwencji także mieszkańcy tej Gminy) powinny ponosić niższe opłaty za przyjęcie odpadów do tego przedsiębiorstwa.

Niewątpliwie z zasady równości obywateli wobec prawa nie wynika postulat jednakowego traktowania ogółu obywateli. W wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07 (OTK-A 2008/6/109,Dz. U. Nr 138, poz. 875), Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech różniących (por. uzasadnienie wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. np. wyroki TK: z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70 oraz z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244).

Tymczasem sam fakt inwestowania środków publicznych przez gminę - nawet w celu wykonania zadań z zakresu gospodarki komunalnej - w działalność podmiotu prawa prywatnego, w tym wypadku - w działalność gospodarczą prowadzoną w ramach spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - nie uprawnia do różnicowania ww. opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej. Pomijając fakt, że może dojść do zbycia udziałów przez Gminę Kielce w Spółce i zaprzestania dalszego dokapitalizowywania tej Spółki, to bez wątpienia Gmina posiada prawo do czerpania zysków finansowych ze Spółki i korzystania z innych praw właścicielskich. Zatem w istocie podmioty wytwarzające odpady i deponujące odpady w Spółce wytworzone na terenie Gminy Kielce będą uiszczać niższe opłaty za zdeponowanie tych odpadów także wówczas, gdy Gmina będzie czerpać korzyści finansowe jako udziałowiec Spółki, a nawet gdy nie będzie jedynym udziałowcem tej Spółki. Dlatego argumentacja skarżącego, odwołująca się do względów gospodarczych, finansowych i ekonomicznych w żadnej mierze nie może uzasadniać zróżnicowania opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ do takiego zróżnicowania doszło bez wyraźnej delegacji ustawowej wyrażonej w przepisach prawa, ale też w oparciu o obiektywnie dyskryminujące kryteria. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w tej sprawie, zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów (podział ich na kategorie) pozostawać powinno w odpowiedniej relacji do występujących różnic w sytuacji, w jakiej podmioty te się znajdują. Oznacza to, że wspomniane zróżnicowanie o tyle tylko jest dopuszczalne, o ile na konieczność jego dokonania wskazuje odmienność, i to istotna, występująca w sytuacji poszczególnych podmiotów i że do jego dokonania uprawniają organ stanowiący przepisy prawa (wyrok NSA, sygn. akt SA/rz 1485/99, publ. OwSS 2000/3/90).

Z tych powodów jako niezasadny ocenił Sąd zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Taka ocena tego zarzutu miała kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, bo powoduje, że prawidłowo Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce nr 54/2020 w całości. Równocześnie nie sposób nie dostrzec, choć nie miało to decydującego znaczenia w sprawie, że dnia 23 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Kielce wydał zarządzenie nr 167/2020 w sprawie ustalenia opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej, w którym ustalił cennik opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. – Zakład Unieszkodliwiania Odpadów w Promniku k. Kielce stanowiący załącznik do tego zarządzenia (§ 1). Cennik nie zawiera rozróżnienia wysokości opłat za przyjmowanie opłat do ww. Zakładu. Zgodnie z tym zarządzeniem nr 167/2020 utraciło moc zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce nr 54/2020, ale też zarządzenie je poprzedzające wydane przez Prezydenta Miasta Kielce dnia 27 marca 2017 r. nr 106/2017, w którym również kwestionowanego przez Wojewodę Świętokrzyskiego zróżnicowania wysokości opłat nie wprowadzono.

Sąd nie podzielił jednak twierdzeń organu nadzoru odnośnie kwestii naruszenia przez Prezydenta Miasta Kielce wydanym zarządzeniem postanowień porozumień gminnych zawartych przez Gminę Kielce z innymi gminami, o których mowa w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 u.s.g., gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążącego na innych gminach bądź gminie. Treść porozumienia nie tylko może, ale powinna jednoznacznie wskazywać moment przejęcia przez określoną gminę konkretnych praw i obowiązków innej gminy (innych gmin). Skoro w niniejszym przypadku strony porozumień gminnych zawartych pomiędzy Gmina Kielce i pozostałymi gminami moment ich wejścia w życie powiązały z opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (co zresztą jednocześnie stanowiło wykonanie obowiązku wynikającego z art. 13 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych -Dz. U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172 ze zm. - brzmienie na datę zawarcia porozumień), to brak takiej publikacji spowodował, że porozumienia te formalnie nie zaczęły obowiązywać. Trudno twierdzić, jak czyni to Wojewoda, że porozumienia te weszły w życie z dniem ich podpisania, skoro nie to było objęte zgodną wolą gmin zawierających te porozumienia. Przejęcie do realizacji zadań publicznych przez gminę wiąże się z koniecznością przygotowania i zabezpieczenia na ten cel środków finansowych, sił osobowych, obsługi administracyjnej itp. Określenie terminu wejścia w życie porozumień gminnych ma ponadto istotne znaczenie dla podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji, skoro dotyczą one realizacji zadań zaspokajających potrzeby społeczności lokalnej.

Podobnie Sąd nie podziela stanowiska Wojewody zawartego w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, że zakwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce jest sprzeczne z prawem z uwagi na brak jego uzasadnienia. Otóż brak jest przepisu prawa, który obligowałby organ gminy do sporządzenia uzasadnienia każdego uchwalanego (wydawanego) aktu prawa miejscowego. W każdym razie brak takiego uzasadnienia nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, jeżeli z innych dokumentów związanych z podjęciem uchwały (wydaniem zarządzenia) wynika uzasadnienie przyjętych w uchwale opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej, a więc istniej możliwość ustalenia, jakimi przesłankami kierował się organ gminy, podejmując uchwałę (wydając zarządzenie). Istotne jest bowiem, aby organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mieli możliwość skontrolowania wysokości ustalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich określeniu. W tym przypadku wydanie zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia nr 54/2020 poprzedziło podjęcie przez Radę Miasta Kielce uchwały pozytywnie opiniującej wprowadzenie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami w Promniku w wysokości przedstawionej w załączniku do tej uchwały (uchwała z dnia 16 stycznia 2020 r. nr XXV/460/2020), z uzasadnienia której wynikają motywy, jakimi kierowały się organy Gminy Kielce określając wysokość opłat. Pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia 19 lutego 2020 r. skierowane do Wojewody Świętokrzyskiego z wyjaśnieniem podstawy faktycznej i prawnej wydanego zarządzenia nr 54/2020 także potwierdza, jakie przesłanki legły u podstaw wydanego zarządzenia i zróżnicowania wysokości opłat - wskazanych w załączniku do zarządzenia - w zależności od miejsca wytworzenia przyjmowanych odpadów.

Nie można podzielić również zarzutu organu nadzoru o naruszeniu art. 30 ust. i art. 26 ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim w § 2 zarządzenia jego wykonanie powierzono Zarządowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami w Promniku. Jak wyżej wyjaśniono, Przedsiębiorstwo działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Zarząd Spółki prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje Spółkę na zewnątrz. Z tej przyczyny to właśnie Zarząd Spółki powinien być zobowiązany i jednocześnie odpowiedzialny za wykonanie uchwały, a w istocie za wykonanie skierowanego do tego Przedsiębiorstwa załącznika do tej uchwały, czyli "Cennika opłat za przyjmowanie odpadów do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w Promniku". Dlatego Sąd nie dopatrzył się, jak czyni to Wojewoda, istotnego naruszenia prawa w powierzeniu wykonania analizowanego zarządzenia nr 54/2020 Zarządowi ww. Spółki. Ponadto art. 30 ust. 1 u.s.g. dotyczy wykonania uchwał rady gminy, w tym przypadku mamy do czynienia z zarządzeniem wydanym przez organ wykonawczy gminy, stąd brak jest podstaw do konstruowania zarzutu wyraźnej, oczywistej sprzeczności § 2 zarządzenia z tymi przepisem prawa, czy też z art. 26 ust. 1 u.s.g.

Ponieważ jednak przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce zostało wydane z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, to niezasadność pozostałych zarzutów wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę Świętokrzyskiego nie mogła spowodować uchylenia aktu nadzoru.

Sąd na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnił wniosek dowodowy skarżącego, albowiem złożone wraz ze skargą dokumenty miały istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.