Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 940/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 26 w zw. z art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. N. i P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3803/15 w sprawie ze skarg J. N. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2015 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3803/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. N. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2015r. w przedmiocie projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2013 r. Starosta Powiatu [..] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi B., gm. M., powiatu [..], województwa [..] na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.

Przedmiotem scalenia stały się między innymi grunty należące do J.N., składające się z działek ewidencyjnych nr [..] o powierzchni 0,97 ha, oraz grunty należące do P. F., składające się z działek ewidencyjnych nr [..] o powierzchni 2,9029 ha oraz działki ewidencyjnej nr [..] o powierzchni 0,18 ha stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską P.F. i jego żony M.F.

Podczas zebrania uczestników scalenia w dniu 10 lipca 2013 r, dokonano wyboru rady uczestników scalenia w liczbie 5 członków. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 29 lipca 2013 r. została podjęta uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi B. gmina M. Następnie na zebraniu w dniu 29 listopada 2013r. została podjęta przez uczestników scalenia uchwała w sprawie przyjęcia szacunku porównawczego gruntów. Po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania przez Starostę Powiatu [..] w dniu [..] czerwca 2014r. na zebraniu uczestników scalenia, miało miejsce okazanie projektu scalenia gruntów. Do protokołu z tego zebrania został dołączony "Wykaz oświadczeń w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów". Rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu scalenia miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r, Starosta Powiatu [..] orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi B. gm. M. ze zmianami odnośnie gospodarstw: J. F., K. C., J. N., G.S. oraz Ł. S.

Po rozpoznaniu wniesionego przez J. N. oraz P. F. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. orzekło o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] października 2014 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zastrzeżenia odwołujących się zostały ponownie rozpatrzone przez komisję w dniu 20 maja 2015 roku. P.F. wnosił o zwężenie działki drogi nr [..] na odcinku przyległym do jego siedliska, położonego na działce nr [..] o 0,5 m w taki sposób, aby granica drogi [..] z działką [..] przebiegała w odległości 0,5 m od istniejącego ogrodzenia, poszerzenie działki nr [..] do szerokości ok. 16 m, zwężenie działek nr [..] o grunt ze starej działki nr [..]. W trakcie wizji w terenie w dniu 20 maja 2015 roku, komisja w obecności P. F. stwierdziła, że na całej długości działki nr [..] (nie dotyczy siedliska) P. F. użytkuje rolniczo pas gruntu o szerokości około 3 metrów, będący częścią starej działki wału nr [..]. Grunt ten oraz pas o szerokości około 1,5 metra do 2,5 metrów znalazł się w granicach projektowanej nowej działki nr [..]. J.N. wniósł o wydzielenie drogi wzdłuż działki nr .[] od strony rzeki, uzasadniając to, że w przypadku powodzi transport będzie odbywał się po jego gruncie. Podniósł, że droga prowadząca za wieś na pole ma przesadnie 7,5 metra szerokości i zakwestionował sposób ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej. Starosta Powiatu [...] wskazał, że ustalenie udziałów we wspólnocie gruntowej nie jest częścią postępowania scaleniowego. Komisja postanowiła przesunąć wschodnią granicę działki nr [..] o 5 metrów, by spełnić żądanie J. N. Nie uwzględniła natomiast wniosku o przedłużenie drogi ponieważ nie znalazła żadnego racjonalnego uzasadnienia przedstawionego wniosku.

Decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. Starosta Powiatu [..] orzekł ponownie o scaleniu gruntów wsi B. gm. M.ze zmianami odnośnie gospodarstw: J.F. K. C., J.N., G.S. i M.S.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak było możliwości spełnienia wszystkich życzeń P. F., a przede wszystkim zwężenia projektowanej drogi nr [..], ponieważ droga ta pełni funkcję drogi zbiorczej z pól, po której przemieszczać się będzie nowoczesny sprzęt rolniczy o szerokości dochodzącej do 6 metrów (kombajny) oraz ze względu na ograniczenia w terenie, tj. ogrodzenia siedlisk i od strony północnej granicę obrębu ewidencyjnego, możliwym było zaprojektowanie drogi o szerokości 7,5 metra, po linii istniejących ogrodzeń. Organ stwierdził, że każde zwężenie drogi nawet o 0,5 metra znacznie utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiłoby przemieszczanie się kombajnów rolniczych, w szczególności na zakręcie przyległym do siedliska P. F. Ze względu na to, że grunt pod obecną drogą wymagałby dodatkowych zabiegów doprowadzających go do stanu umożliwiającego użytkowanie jako grunt orny, wskazanym było aby stara droga nr [..] znalazła się w granicach nowej drogi nr [..]. Biorąc pod uwagę, że P. F. otrzymał po scaleniu należny ekwiwalent, racjonalnie ukształtowany pod względem gospodarczym i o jakości identycznej jak przed scaleniem organ postanowił nie wprowadzać zmian w projekcie scalenia. Odnośnie działek J. N. organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu wszystkich wniosków J. N., wizji w terenie oraz faktu, że dwukrotnie projektowano działkę nr [..] zgodnie z życzeniami wnioskodawcy, które po opracowaniu projektu były zmieniane, komisja zaproponowała pozostawić projekt działki bez zmian. Organ I instancji rozstrzygnął, że ekwiwalent za dotychczasowe grunty wydzielone w działce nr [..] jest racjonalny pod względem gospodarczym, zgodny z przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów.

J. N. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] lipca 2015 r. zarzucając, że dojazd do jego działki z drogi [..] nie nadaje się do korzystania z uwagi na nierówności i zastoje wodne po ulewach, Wniósł o zobowiązanie Wójta do wyrównania zagłębienia w działce i przywrócenia zniszczonego obwałowania rzeki. Podniósł również, że rzeka nie tylko stwarza zagrożenie powodziowe, ale też stanowi miejsce rekreacyjne. Droga [..] przebiega za wsią, prowadzi na pola tak jak droga poprzeczna i wystarczy szerokość 6 metrów. Przy rzece wzdłuż obwałowania rzeki, które należy niezwłocznie wykonać, powinna być usytuowana droga o szerokości 4 metrów. Do rzeki musi być dostęp ze względów przeciwpożarowych. Wniósł o zachowanie 3 działek, z uwagi na fakt, że mniejsze działki będzie łatwiej sprzedać.

W dniu 16 września 2015 r. również P. F. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiaty [..] z dnia [..] lipca 2015r. zarzucając organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie jego słusznego interesu. Stwierdził, że jeżeli w projekcie scalenia uwzględni się przesunięcie wschodnich granic działki nr [..] w części siedliskowej w kierunku wschodnim o 0,5 m, spowoduje to zmniejszenie szerokości drogi nr 67 z 7,5 m do 6,94 m, a zatem nowoczesny sprzęt rolniczy o szerokości dochodzącej do 6 metrów będzie mógł zmieścić się w granicach drogi. Wyraził również obawę, że projektowane wyrównanie granicy działki, po której ma biec droga nr [..] z linią, po której biegnie obecnie ogrodzenie w części siedliskowej działki nr [..], mimo poszerzenia drogi, może stwarzać niebezpieczeństwo uszkodzenia płotu przez maszyny rolnicze. Ponadto szerokość działki nr [..], przy zachowaniu jej projektowanej szerokości wykluczy praktycznie możliwość manewrowania w jej granicach zwykłym składem maszyn rolniczych (ciągnik wraz z naczepą). Zawnioskował o pozostawienie jej w obecnej szerokości. Wniósł też o nieposzerzanie działki nr [..] kosztem działki nr [..], a w konsekwencji przesunięcie wschodniej granicy działki [..] w kierunku zachodnim w stosunku do projektu. Dzięki temu możliwe będzie poszerzenie działki nr [..] (na linii północ - południe) do wnioskowanej przez niego szerokości.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. N. oraz P. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z dnia [.] października 2015 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wskazało, że konieczność uwzględnienia interesów wielu osób przy scalaniu gruntów powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie zawsze zgadza się z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa, z których każdy nastawiony jest przede wszystkim na polepszenie warunków swojego gospodarstwa. Oznacza to, że nie jest możliwe - szczególnie przy znacznej liczbie stron - wypracowanie rozwiązania, które uwzględniałoby wszystkie żądania każdego z uczestników scalenia. Charakter postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów o często sprzecznych interesach, oraz które obejmuje rozległy obszar gruntów, nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesów ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Decyzja o scaleniu i wymianie gruntów w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z uczestników. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez P. Fl. w odwołaniu Kolegium wskazało, iż cześć z jego życzeń zgłoszonych w dniu 23 listopada 2013 r. została spełniona w przygotowanym projekcie scalenia (za wyjątkiem przebiegu granicy drogi na odcinku przyległym do siedliska). Zaproponowane przez Komisję scaleniową propozycje zmian w projekcie, odnoszące się do części żądań, nie zostały zaakceptowane przez skarżącego. Natomiast z uwagi na zakres pozostałych, proponowanych przez strony zmian, organ postanowił ich nie uwzględnić z uwagi na ich nieracjonalność lub też konieczność naruszenia Interesów innych uczestników scalenia oraz zniweczenie celu oraz skuteczności scalenia. W odniesieniu do odwołania J. N. organ wskazał, że przedłużanie drogi nr [..], tak aby przebiegała na całej szerokości działki nr [..] w sytuacji gdy ma ona faktycznie dostęp do drogi nr [..] jest nieracjonalne. Organ wytłumaczył również, że po ponownym przeanalizowaniu życzeń J.N., komisja scaleniowa postanowiła ostatecznie o pozostawieniu projektu scaleniowego bez zmian, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniesionych przez J. N. i P. F. skarg na powyższą decyzję uznał, że organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sąd zwrócił uwagę, że organ opracowując projekt scalenia korzystał ze swobody w jego ukształtowaniu i wybrał rozwiązanie jego zdaniem najlepsze. Organ uwzględnił również interesy wszystkich uczestników postępowania scalenia, w tym również skarżących. Opracowując projekt scalenia rzetelnie zbadał sytuację i argumenty wszystkich stron postępowania, nie pomijając skarżących. Rozbieżne interesy uczestników scalenia oraz zmiana przez skarżących żądań w toku postępowania scaleniowego, jak również rozbieżność żądań zgłaszanych przez skarżącego P.F. i jego pełnomocnika, spowodowały, iż niemożliwym stało się ich uwzględnienie w toku postępowania scaleniowego. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania kontrola sądu polegała jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadało cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, których grunty podlegały scaleniu. W tym zakresie Sąd stwierdził, że argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji przez organ nie pozwalają na uznanie, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skarg uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowaniem, który wydał decyzje. Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] nie ograniczyło się tylko do kontroli decyzji organu I instancji - Starosty Powiatu [..], lecz ponownie merytorycznie rozstrzygnęło sprawę, rozpatrując wszystkie żądania stron i ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Nietrafne były również w ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, bowiem organ wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i na jego podstawie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie jego decyzji przedstawia argumentację podjętego rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli P. F. oraz J. N. zaskarżając wyrok w częściach ich dotyczących.

P. F. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędne zaakceptowanie jako wydanej zgodnie z prawem decyzji przez SKO w [..] z dnia [..] października 2015 r. pomimo, że organ odniósł się tylko ogólnikowo i wybiórczo do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów podniesionych w odwołaniu, co doprowadziło WSA w Warszawie do wydania wyroku, w którym oddalił skargę,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne zaakceptowanie, jako wydanej zgodnie z prawem zaskarżonej decyzji, pomimo że SKO w [..] w sposób niepełny oceniło materiał dowodowy zebrany w postępowaniu scaleniowym, co doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA w Warszawie.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

J. N.zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie:

- naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez przyjęcie, że tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania wiąże się koniecznością formalnego połączenia kilku działek figurujących w ewidencji gruntów jako osobne działki, a graniczących ze sobą fizycznie - w jedną działkę ewidencyjną,

- naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez nieuwzględnienie, że tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania wymaga wskazania w zagospodarowaniu scaleniowym konieczności przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów, tak jak to zagospodarowanie poscaleniowe nakazuje rozumieć art. 1 ust. 2 pkt. 9 podpunkt c) ustawy;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji naruszało przepisy:

- art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez dokonanie wzajemnej wymiany gruntów skarżącego z gruntami uczestnika scalenia J. U., bez koniecznego dla takiej wymiany wniosku skarżącego,

- art. 27 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mówiącego o tym, że projekt wymiany gruntów może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu wszyscy uczestnicy wymiany przyjmą go bez zastrzeżeń,

- art. 77 § 1 k.p.a. co do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, na skutek braku zbadania warunków wodnych, rzutujących na projekt scalenia ze względu na zagrożenie powodziowe ze strony rzeki.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wniesione skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Niezasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 700 z późn. zm.), których naruszenia skarżący kasacyjnie P. F. upatruje w ogólnikowym i wybiórczym odniesieniu się do stawianych w odwołaniu zarzutów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaakceptowaniu wydanej w ten sposób decyzji przez Sąd jako zgodnej z prawem.

W tym zakresie stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] wskazując, że organ ten nie ograniczył się tylko do oceny decyzji organu I instancji, ale ponownie merytorycznie rozstrzygnął sprawę odnosząc się również do podniesionych przez stronę zarzutów. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że w przypadku zarzutów skierowanych wobec naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie P.F. nie wykazał istnienia takiego związku poza samym stwierdzeniem, że ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez niego zarzutów miało wpływ na wydane w sprawie orzeczenie. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił przyczyny dla których nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącego w toku prowadzonego postępowania scaleniowego, a jego wyjaśnienia w tym zakresie uznać należy za przekonujące. Z kolei samo scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, a przy jego opracowywaniu organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy, co powoduje jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że jego kontrola ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiadają one cech dowolności. W szczególności czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób uczestniczących w procesie scalenia gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji zaskarżonej decyzji była w tym zakresie prawidłowa. Konieczność poszerzenia działki nr [..] stanowiącej drogę zbiorczą, uzasadniona była potrzebą umożliwienia poruszania się po niej specjalistycznego sprzętu rolniczego, którego szerokość dochodzi do 6m. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego nie było wystarczające poszerzenie drogi jedynie do szerokości 6,5m, co w zasadzie wykluczyłoby możliwość wykonywania na drodze jakichkolwiek manewrów, w tym mijania innych pojazdów oraz zjazdu na drogi prowadzące na pola np. zespołu pojazdów. Z kolei poszerzenie należącej do skarżącego działki nr [..] kosztem sąsiednich działek również było nieuzasadnione. Organy prawidłowo w tym zakresie wyważyły interesy poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego i dały temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Jako nie mającą znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, uznać należało również podnoszoną przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że organ miał błędnie uznać, iż liczba osób wnoszących odwołanie jest tożsama z liczbą osób wnoszących zastrzeżenia do projektu scalenia. W sytuacji gdy zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Skarżący nie wykazał aby większość uczestników scalenia zgłosiła do przedłożonego projektu zastrzeżenia, co mogłoby stanowić podstawę do odmowy zatwierdzenia takiego projektu przez starostę, wręcz przeciwnie stwierdził, że zastrzeżenia zgłosiło jedynie 8 z 29 osób biorących udział w zebraniu, na którym prezentowany był projekt scalenia. Stąd zupełnie niezrozumiały jest wywód skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że błąd w tym zakresie mógł mieć wpływ na organ odwoławczy przy ocenie racjonalności przyjętych rozwiązań w decyzji scaleniowej. Kolegium ponownie dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznało, za racjonalny projekt scalenia gruntów, między innymi z powodu ilości zgłoszonych zastrzeżeń, nie łącząc ich wbrew temu co twierdzi skarżący z liczbą wniesionych odwołań, a wskazując jedynie, że tylko trzy osoby wnoszące odwołania były niezadowolone z przyjętego decyzją projektu scalenia gruntów.

Nietrafne są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej J.N. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 27 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 77 § 1 k.p.a., których naruszenie miało polegać na dokonaniu wymiany gruntów bez wniosku skarżącego oraz zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, pomimo zgłoszonych zastrzeżeń, a nadto braku zbadania warunków wodnych występujących w obszarze objętym scaleniem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa o scalaniu i wymianie gruntów rozróżnia "scalenie gruntów" oraz "wymiany gruntów". Wskazuje na to zarówno tytuł ustawy jak i poszczególne zawarte w niej przepisy ( np. art. 6 , art. 7 ust. 1 i 2, art.8 ust. 1, art.14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 , art. 19, art. 21 ust. 1, art.22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 2, art.29 ust. 1), które w sposób odrębny regulują zasady wymiany gruntów oraz ich scalania. W rozpoznawanej sprawie wydane decyzje dotyczyły scalenia gruntów oraz dokonanego w ramach tego postępowania wydzielenia gruntów, a nie jak zarzuca skarżący kasacyjnie wymiany gruntów. Stąd wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy nie znajdują zastosowania, bowiem dotyczą one wymiany gruntów, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że organ dokonał scalenia gruntów wraz z wydzieleniem gruntów w zakresie gospodarstw należących do wymienionych w decyzji osób, w tym skarżącego J. N. Z kolei zgodnie z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów zgoda właściciela gruntu- uczestnika scalenia na wydzielenie gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest konieczna tylko w przypadku gruntów zabudowanych (art. 2 ust. 3) oraz gruntów leśnych, sadów, ogrodów, chmielników, upraw specjalnych jeżeli zachodzi konieczność ustalenia dopłaty, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Stąd zgoda skarżącego J.N. na wydzielenie wskazanych w decyzji gruntów nie była konieczna. Podobnie jak nie była konieczna zgoda wszystkich uczestników scalenia na przyjęcie projektu scalenia gruntów, a jedynie wykazanie, że większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń ( art. 27 ust.1 powołanej ustawy).

Brak jest również w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów przepisu, który nakładałby na organ obowiązek badania warunków wodnych z uwagi na zagrożenie powodziowe oraz nakładania obowiązku wznoszenia wałów przeciwpowodziowych. Celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Stąd jako chybiony należało uznać zarzut skargi, że organ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego pomijając kwestię warunków wodnych.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie istnieje również zagrożenia, że wydzielona w toku postępowania scaleniowego na działce nr [..] droga, stanie się zamkniętą drogą prywatną, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty wydzielone pod drogi przechodzą na własność gminy. Tym samym obawy skarżącego w tym zakresie są bezpodstawne.

Naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów skarżący kasacyjnie J. N. upatruje w połączeniu jego działek w jedną, co może utrudnić jej sprzedaż oraz braku przeprowadzenia ich rekultywacji. W tym stanie rzeczy biorąc pod uwagę, że celem postępowania scaleniowego jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz ich dostosowanie między innymi do systemu istniejących dróg, nie można uznać tej argumentacji za uzasadnioną. Nie jest bowiem celem postępowania scaleniowego dostosowanie trenów rolniczych do potrzeb rynku nieruchomości w celu ułatwienia ich sprzedaży, ponieważ cel ten nie ma nic wspólnego z gospodarowaniem w rolnictwie. Zasadnym z tego punktu widzenia było połączenie działek w jedną całość, tak aby działka ta odpowiadał wielkością innych działek na tym terenie oraz aby zapewnić do niej dostęp od strony istniejących na tym terenie dróg. Z kolei przeprowadzona wizja w terenie przez komisję scaleniową nie potwierdziła konieczności wykonywania czynności rekultywacyjnych w obrębie gruntów należących do skarżącego, wskazując, że na całej szerokości utworzonej działki nr [..] istnieje dostęp do drogi nr [..], czego skarżący w tym czasie nie kwestionował, co również w tym zakresie czyni zarzut kasacyjny bezpodstawnym.

Należy zwrócić uwagę na charakter i specyfikę postępowania scaleniowego, gdzie poprawy warunków gospodarowania, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie można odnosić do pojedynczej granicy jednej działki, chodzi bowiem o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Oceniając w tym aspekcie zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w tym zakresie.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku i na mocy art. 184 p.p.s.a. wniesione skargi kasacyjne oddalił.