Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2741/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1101/12 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., II SA/Lu 1101/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej powoływanego jako "Kolegium") z dnia [...] listopada 2012 r., [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Niemce (dalej powoływanego jako "Wójt") z dnia [...] września 2012 r., [...], którą odmówiono skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji.

Pismem z dnia 25 lipca 2012 r. T. W. wystąpiła o "orzeczenie w sprawie usług opiekuńczych obowiązkowych od 2006 r.’’ stwierdzając, że spełnia ku temu przesłanki od 2005/2006 r.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wójt (z jego upoważnienia decyzję podpisał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, co nie zmienia kwalifikacji decyzji, jako decyzji Wójta – uw. NSA) odmówił przyznania żądanej pomocy. Wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 6 września 2012 r. ustalono, że strona mieszka w domu jednorodzinnym, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze, w którym przygotowywane są posiłki. W pomieszczeniu zainstalowany jest kocioł centralnego ogrzewania, ogrzewający także pokój jej męża, z którym strona pozostaje w separacji orzeczonej sądownie. Jej źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości 691,25 zł miesięcznie, z czego 199,46 zł podlega zajęciu komorniczemu oraz 200 zł miesięcznie z tytułu przyznanego świadczenia na zakup żywności w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Jej wydatki miesięczne wynoszą łącznie 413 zł. Wnioskodawczyni została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stwierdzono u niej naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnienie ról społecznych. Z orzeczenia nie wynika jednak, aby wymagała stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podczas wywiadu odnotowano, że wnioskodawczyni porusza się sprawnie po mieszkaniu, trudno zauważyć ograniczenia w funkcjonowaniu, w związku z czym brak jest wskazań co do potrzeby korzystania z usług opiekuńczych. Według Wójta strona korzysta z pomocy męża w zaspokajaniu spraw życia codziennego w czasie załatwiania spraw poza domem, mimo twierdzenia o braku pomocy z jego strony z uwagi na chorobę psychiczną. Zwrócono uwagę, że choć wnioskodawczyni w okresie od 2 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. korzystała z usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin dziennie, przyznanych jako pomoc w paleniu w piecu, to jednak sezon grzewczy jeszcze się nie rozpoczął, a poza tym, skoro piec ogrzewa także lokal zajmowany przez męża, również on powinien zadbać o ciepło w mieszkaniu. Organ zaznaczył, że mimo przebywania w szpitalu w okresie od 2 sierpnia 2012 r. do 28 sierpnia 2012 r. nie przedstawiła wypisu ze szpitala i brak jest dokumentów potwierdzających pogorszenie stanu zdrowia. W ocenie organu strona może samodzielnie funkcjonować, nie jest obłożnie chora, nie występują u niej ograniczenia ruchowe, jej stan zdrowia pozwala na zaopatrzenie się w podstawowe produkty żywnościowe, leki, skorzystanie z pomocy medycznej, poza tym mąż w razie potrzeby dysponuje samochodem osobowym. Zaznaczono, że strona nie pozostaje bez pomocy, jest nią objęta od wielu lat. Od 2003 r. do chwili obecnej uzyskała pomoc na kwotę 32879,37 zł. Zwrócono również uwagę, że przyznanie usług opiekuńczych od 2006 r. byłoby niecelowe i niezasadne, gdyż nie można świadczyć usług za okres miniony. Według organu bez względu na to, czy przyznanie usług opiekuńczych jest fakultatywne czy obligatoryjne, określenie ich czasu i zakresu należy do uznania organu, który powinien kierować się nie tylko potrzebami osoby zainteresowanej, ale także możliwościami ośrodka.

Odwołanie od decyzji Wójta złożyła T. W.

Utrzymując decyzję w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, której tekst jednolity obecnie został opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ustawa ta będzie dalej powoływana jako "K.p.a." – uw. NSA) Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazało, że nie naruszono granic uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w treści art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowany został w Dz. U. z 2015 r., poz. 163, a ustawa ta dalej będzie powoływana jako "u.p.s." – uw. NSA).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. zarzuciła Kolegium podzielenie "kłamliwego i spekulacyjnego" uzasadnienia decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W jej ocenie organy zlekceważyły treść orzeczenia komisji lekarskiej z dnia 25 października 2010 r., według której wymaga ona obligatoryjnych usług opiekuńczych. Podkreśliła, że nie ma żadnych istotnych dowodów potwierdzających udzielanie jej pomocy przez męża, który sam wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych.

Następnie w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sporządzonym przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zaznaczono, że skarżąca cierpi na poważne choroby, które uniemożliwiają jej normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Jest nieustannie pod opieką lekarską, wielokrotnie przebywała w szpitalu, cierpi na ciężką astmę oskrzelową, cukrzycę, choroby układu oddechowego, krążenia oraz układu rozrodczego. Nie jest w stanie wykonywać wielu czynności samodzielnie, a wiele czynności codziennych, które wykonuje, sprawia jej ból. Ma trudności z gotowaniem, sprzątaniem, praniem, nie jest w stanie podnieść cięższych przedmiotów. Nie może palić w piecu. Dlatego między innymi do tej czynności niezbędna jest jej pomoc osób trzecich, a mąż, z uwagi na swoje dolegliwości, nie jest w stanie jej udzielić. Reprezentujący skarżącą radca prawny wskazał, że organy błędnie odczytały art. 107 ust.1 u.p.s., uzależniając przyznanie pomocy od przedłożenia zaświadczenia lekarskiego w przedmiocie ustalającym zakres usług opiekuńczych, w sytuacji, gdy skarżąca faktycznie potrzebuje pomocy innych osób, co znajduje potwierdzenie w wywiadach środowiskowych. Nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy przez co wywiedziono błędne wnioski, a tym samym naruszono art. 6, 7, 8 i 11, 77 § 1 i 80 K.p.a.

W kolejnym piśmie z dnia 3 maja 2013 r. skarżąca stwierdziła, że z art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika obligatoryjność świadczeń opiekuńczych, gdyż decydującym jest fakt niemożności zapewnienia tego rodzaju pomocy. Wyjaśniła, że od 25 lipca 2012 r. do 14 września 2012 r. Ośrodek Pomocy Społecznej nie zwracał się o zaświadczenie lekarskie z zakresem usług opiekuńczych. W dniu 27 lipca 2012 r. załączono z własnej woli zaświadczenie lekarskie z odręczną uwagą lekarza, że nie określa zakresu i ilości pomocy. Ponownie wskazała na treść orzeczenia komisji lekarskiej, wskazującego na konieczność częściowej pomocy osób drugich w samodzielnej egzystencji, tzn. wsparcia w postaci usług opiekuńczych z powodu złego stanu zdrowia. Wniosła o przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin dziennie do 31 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., II SA/Lu 1101/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że w skardze znalazło się żądanie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. Ustosunkowując się do niego Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej.

Niezależnie Sąd zwrócił uwagę, że T. W. żądała przyznania jej świadczenia obejmującego usługi opiekuńcze od roku 2006. Podkreślił, że decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych nie ma charakteru decyzji deklaratoryjnej, to jest takiej która stwierdza wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Decyzja ta nie poświadcza powstania określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Innymi słowy – zdaniem Sądu – prawo do świadczenia w postaci usług opiekuńczych nie powstaje z chwilą złożenia wniosku, lecz na mocy decyzji przyznającej świadczenie, która ma charakter konstytutywny (kształtujący). Skoro więc prawo do świadczenia powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji, to nie ma podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest przyznania tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji. Zdaniem Sądu za taką interpretacją przemawia treść art. 106 ust. 3 u.p.s., a także art. 36 pkt 2 lit. l ustawy.

Odnosząc się do kwestii zasadności zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że nie znajduje podstaw do zakwestionowania wskazanych przez organy okoliczności uzasadniających odmowę przyznania skarżącej pomocy w omawianej formie usług opiekuńczych.

W ocenie Sądu wbrew przekonaniu skarżącej nie sposób podzielić jej zapatrywania, że w każdych okolicznościach przyznanie tego typu świadczenia jest obligatoryjne. Przeciwko takiej tezie przemawia treść art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s., który wyraźnie różnicuje sytuację osoby samotnej (ust. 1), której przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie przysługują usługi opiekuńcze i osoby pozostającej w rodzinie, której świadczenie może zostać przyznane ( ust.2 ). Przyznawanie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych osobom posiadającym rodzinę pozostawiono uznaniu organu administracji, w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym, którym pomoc taka przy spełnieniu zawartych w tym przepisie przesłanek przysługuje z mocy prawa. Zdaniem Sądu z pewnością skarżącej nie można zaliczyć do grona osób samotnych, za którą w świetle art. 6 pkt. 9 u.p.s. uznaje się osobę samotnie gospodarującą, nie pozostającą w związku małżeńskim, ani nie posiadającą wstępnych ani zstępnych. Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim i niczego w tym względzie nie zmienia fakt orzeczenia separacji z mężem, ani jego oddzielne zamieszkiwanie.

Sąd stwierdził dalej, że słusznie w wyżej opisanej sytuacji organy zastosowały art. 50 ust. 2 u.p.s., zakładając uznaniowy charakter decyzji oparty na tej podstawie. Jednak przy takim stanowisku kontrola sądowa podejmowanych rozstrzygnięć koncentruje się nie na zasadności ich podejmowania, ale na prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz badaniu formalnym decyzji. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W tym zaś zakresie organom trudno zarzucić dowolność, a tym bardziej kłamliwe i spekulacyjne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sąd – wbrew stwierdzeniu skarżącej – orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z siedzibą w Lublinie z dnia 25 października 2010 r. nie tylko w powołanych punktach 5 i 6, ale w żadnym miejscu nie wskazuje, aby stan zdrowia skarżącej wymagał obligatoryjnych usług opiekuńczych, co zresztą regulują przepisy ustawy, a nie orzeczenie. Stwierdza natomiast, że nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) oraz wskazuje na korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, ale zgodnie z ustawą o pomocy społecznej (pkt 6). Sąd wskazał dalej, że w sprawie szczegółowo opisano stan zdrowia skarżącej, którego zresztą nigdy nie kwestowano, nie poddawano również w wątpliwość konieczności leczenia, ale jednocześnie podczas przeprowadzonych wywiadów w dniu 18 kwietnia 2012 r. i 7 września 2012 r. pracownicy socjalni stwierdzili, że skarżąca sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu. Zwrócili również uwagę, co wynika również z akt sprawy, że w czynnościach formalnych związanych z postępowaniem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, istotnej pomocy udziela jej mąż, który występuje, mimo stwierdzonej choroby psychicznej, jako jej pełnomocnik zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym.

Sąd zwrócił też uwagę, że w decyzji odniesiono się również do eksponowanego w pismach skarżącej zaświadczenia lekarza medycyny rodzinnej z dnia 27 lipca 2012 r., w którym opisano dolegliwości skarżącej związane z chorobą płuc, podkreślając brak w jego treści wskazań co do konieczności zapewnienia jej usług opiekuńczych.

Powołując się na powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że nie ma powodów, dla których dokonana w tej sytuacji ocena o braku przesłanek do przyznania usług opiekuńczych miałaby zostać odrzucona tylko dlatego, że jest sprzeczna z oczekiwaniami skarżącej. Odmiennej oceny nie można upatrywać w fakcie wcześniejszego przyznania skarżącej usług opiekuńczych od 2 stycznia do dnia 30 kwietnia 2012 r., co organ tłumaczył zapewnieniem pomocy przy paleniu w piecu, który stanowił źródło ogrzewania także mieszkania jej męża. Przy uznaniowym charakterze decyzji z faktu przyznania świadczenia nie można wyprowadzać wniosku o konieczności dalszej jego kontynuacji. Każdorazowe udzielenie pomocy, także w formie usług opiekuńczych, kiedy nie jest ona obligatoryjna, powinno uwzględniać ogólne zasady wywiedzione w art. 2 i 3 u.p.s. i być rozważone w konkretnej sytuacji. Jeśli organy uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy, zarzut dowolności przy ocenie zebranych dowodów nie może być uznany za skuteczny. Tym bardziej, jeśli w sytuacji uznaniowości przy podejmowaniu decyzji nawet zaistnienie przesłanek przemawiających za przyznaniem tego rodzaju pomocy, nie obliguje organu do pozytywnego załatwienia sprawy dla strony.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła T. W., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (pkt I wyroku) podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (to jest ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, której tekst jednolity został obecnie opublikowany w Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, zwanej dalej "P.u.s.a." – uw. NSA) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 151 i 153 oraz 170 P.p.s.a. i w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. z powodu nienależytej kontroli organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - przez niesłuszne uznanie, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, podczas gdy z treści samego uzasadnienia wyroku wynika, że zostały one przekroczone, bowiem: po pierwsze, organy nie mogą wypowiadać się w kwestiach medycznych kwestionując stan zdrowia i potrzebę korzystania z usług opiekuńczych na podstawie obserwacji T. W. przez pracownika socjalnego zwłaszcza, że z orzeczeń lekarskich w szczególności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika potrzeba korzystania z usług opiekuńczych; po drugie, z orzeczeń tych wynika, że mąż skarżącej Z. W., z którym pozostaje ona w separacji sądowej ze względu zdrowotnych i psychicznych ma ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji na stałe;

2. art. 153 w zw. z art. 137 § 1 i § 2 P.p.s.a. i art. 50 ust. 2 u.p.s. z powodu formułowania w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem w wyroku uchylającym decyzję Kolegium (II SA/Lu 365/12), pomimo, że Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się do wcześniej wyrażonego, poglądu w pełnym zakresie, czemu dał też wyraz sędzia zgłaszając votum separatum;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 6 pkt 9 u.p.s. przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego będącego de facto naruszeniem prawa materialnego z powodu przyjęcia przez organ, że skarżąca nie jest osobą samotną, podczas gdy zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie o pomocy społecznej i treścią art.614 § 1 i 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uznać należy, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do uznania ją za osobę samotną, czego konsekwencją było zastosowanie przepisu o fakultatywności a nie obligatoryjności w przedmiocie przyznania świadczenia (por. art. 50 ust. 2 i art. 50 ust. 1) u.p.s.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uznaniowy charakter decyzji sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo postępowaniem dowodowym z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje czy w toku postępowania wyjaśniono stan faktyczny, czy zebrano wszelkie dowody ustalenia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Skarżąca zaznaczyła, że zakres swobody organu administracji jest ograniczony ogólnymi zasadami wynikającymi z artykułów 7, 77, 80 K.p.a., jako warunku wydania decyzji o przekonywującej treści. W toku postępowania organy administracji publicznej zwłaszcza w dziedzinie tak zwanego prawa ubogich powinny stać na straży praworządności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

T. W. powołała się dalej na złożone do wyroku Sądu pierwszej instancji zdanie odrębne jednego z sędziów i podkreśliła, że art. 7 K.p.a. odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, ale również do treści rozstrzygnięcia. Dotyczy zatem stosowania norm prawa materialnego - na co wskazuje użyty art. 7 K.p.a. zwrot "załatwienie sprawy". Oznacza to, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

W ocenie T. W. w sprawie organy dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a oddalenie skargi w takiej sytuacji było błędne. Skarżąca zwróciła uwagę na kilka stwierdzeń Sądu pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że z orzeczenia z dnia 25 października 2010 r. nie wynika, że odwołująca nie wymaga stałej i długotrwałej opieki łub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. T. W. podkreśliła, że tymczasem z wywiadu przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2012 r. oraz treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, iż istnieje niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym i konieczność częściowej pomocy osób drugich i istnieją wskazania do korzystania z usług opiekuńczych.

Skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji wywiódł swe oceny na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2012 r. (gdzie odnotowano, że samodzielnie się ona porusza po mieszkaniu, wykonuje skłony sięgając po dokumenty, przygotowuje sobie gorące posiłki, dlatego brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez nią z usług opiekuńczych), gdy tymczasem stan zdrowia T. W. nie pozwala jej samodzielnie przygotowywać gorących posiłków, gdyż dłuższe stanie w kuchni kończy się dla niej chociażby bólem kręgosłupa. Skarżąca do połowy może wyprostować ręce, co jednoznacznie potwierdza trudność w przygotowywaniu przez nią posiłków. W tym kontekście skarżąca zwróciła uwagę, że urzędnik w przeprowadzonym przez siebie wywiadzie środowiskowym nie może kwestionować dokumentacji medycznej wystawionej przez uprawnioną i kompetentną do tego osobę (w tym przypadku lekarza).

Wreszcie T. W. zaznaczyła, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż orzeczenie o niepełnosprawności ani zaświadczenie lekarskie nie określają żadnych szczegółów co do przyznania usług opiekuńczych, nie wskazują ani zakresu, ani wymiaru godzinowego, ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone usługi. Tymczasem z orzeczenia z dnia 25 października 2010 r. wynika, że T. W. ma umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, to jest między innymi, usług opiekuńczych.

Następnie skarżąca zaznaczyła, że bardzo istotnym elementem rozstrzygnięcia uznaniowego jest odpowiednie jego uzasadnienie (art. 107 § 3 K.p.a.). Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe.

Wskazała dalej, że istotne znaczenie dla sprawy ma prawomocny wyrok z dnia 28 września 2012 r. wydany w sprawie II SA/Lu 365/12, w którym uwzględniona została skarga T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie usług opiekuńczych. W wyroku tym uznano, że mieści się w granicach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie przyznające skarżącej usługi opiekuńcze obejmujące pomoc przy paleniu w piecu c.o. z przynoszeniem opału z przynoszeniem opału, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowanie posiłków oraz zakupy w wymiarze trzech godzin dziennie jest. Usługi te zostały przyznane skarżącej od 2 stycznia do 30 kwietnia 2012 r. Powołując się na powyższy wyrok skarżąca zakwestionowała, to aby ograniczano świadczenie opiekuńcze tylko do kwestii palenia w piecu. W ocenie T. W. wyrok II SA/Lu 365/12 powinien zostać w sprawie uwzględniony ze względu na treść art. 170 P.p.s.a.

T. W. podkreśliła też, że jest w sprawie bezspornym, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe (pozostaje w separacji sądowej z mężem, zamieszkałym w tym samym domu). Jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym i w związku z tym wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, to jest między innymi z usług opiekuńczych. U skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodującego konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy. Stanowi o tym orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 25 października 2010 r. podtrzymane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia w Lublinie z dnia 6 grudnia 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 9 u.p.s. T. W. zaznaczyła, że zgodnie z zawartą tam definicją legalną należało uznać oraz zgodnie z treści art. 611 § 1 i 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego należało uznać ją za osobę samotną. Skarżąca nie posiada wstępnych, zstępnych, którzy już nie żyją oraz wbrew ustaleniu sądu nie pozostaje w związku małżeńskim. Wydane przez sąd orzeczenie o separacji rodzi tożsame skutki jak rozwód między byłymi małżonkami. Podnieść należy, iż jest to separacja sądowa a nie faktyczna. Rodzi ona doniosłe skutki prawne.

W końcowej części uzasadnienia skargi T. W. zaznaczyła też, że nie jest dla niej zrozumiałym stanowisko Sądu, że w sytuacji uznaniowości przy podejmowaniu decyzji nawet zaistnienie przesłanek przemawiających za przyznaniem tego rodzaju pomocy, nie obliguje organu do pozytywnego załatwienia danej sprawy. W jej ocenie przyjęcie takiego poglądu powoduje, że sprawowana przez wymiar sprawiedliwości kontrola staje się fikcją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wskazało między innymi, że nie jest zasadny zarzut, iż organy przekroczyły granice uznania administracyjnego poprzez wypowiadanie się w kwestiach medycznych, kwestionując stan zdrowia T. W. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca z orzeczeń dotyczących niepełnosprawności w ogóle, a tym bardziej jednoznacznie, nie wynika potrzeba korzystania z usług opiekuńczych. W orzeczeniu z dnia 25 października 2010 r. napisano, że u T. W. stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych. Następnie z zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 lipca 2012 r. wynika, iż T. W. wymaga stałego przyjmowania leków oraz że jej sprawność fizyczna z powodu duszności jest bardzo ograniczona.

Kolegium dodało, że orzeczenie o niepełnosprawności ani zaświadczenie lekarskie nie określają żadnych szczegółów co do przyznania usług opiekuńczych (nie mówią w ogóle o usługach opiekuńczych), nie wskazują ani zakresu, ani wymiaru godzinowego, ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone takie usługi. W świetle tego orzeczenia T. W. nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej, które to czynności mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych. W aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2012 r. (w aktach sprawy), odnotowano, że T. W. samodzielnie porusza się po mieszkaniu, wykonuje skłony sięgając po dokumenty, przygotowuje sobie gorące posiłki, dlatego brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Ponadto korzysta ze wsparcia męża Z. W. w zaspokajaniu potrzeb życia codziennego, w trakcie załatwiania poza domem własnych spraw (pisma pisze własnoręcznie i składa w organach w imieniu T. W. osobiście jej mąż). Wszystkie sprawy urzędowe w Kolegium, czy innych instytucjach załatwia za T. W. jej mąż Z. W.

Kolegium zaznaczyło też, że T. W. wbrew wywodom kasacji, nie jest osobą samotną, gdyż pozostaje w związku małżeńskim i posiada dorosłego syna M. W. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którym użyte w ustawie określenie "osoba samotna" - oznacza osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Ponadto nie doszło także naruszenia art. 614 § 1 i § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który w związku z definicją osoby samotnej zawartą w ustawie o pomocy społecznej nie ma tu zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony przez skarżącą jako pierwszy, odnosi się do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 151 i 153 oraz 170 P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s.

Myśl, jaka legła u podstaw sformułowania tego zarzutu w istocie sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził należytej kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz nietrafnie uznał, że organy w swym orzeczeniu nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Podkreślono przy tym, że organy nie mogą wypowiadać się w kwestiach medycznych kwestionując stan zdrowia i potrzebę korzystania z usług opiekuńczych na podstawie obserwacji T. W. przez pracownika socjalnego oraz, że z orzeczeń lekarskich, w szczególności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wynika potrzeba korzystania przez skarżącą z usług opiekuńczych. W skardze kasacyjnej zauważono też, że mąż skarżącej – Z. W., z którym pozostaje ona w separacji sądowej ze względu zdrowotnych i psychicznych, sam ma ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji na stałe.

Przed odniesieniem się do meritum opisanego wyżej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zestawienie przepisów prawnych objętych tym zarzutem kasacyjnym nie jest odpowiednie. Co więcej, część z nich nietrafnie powołano.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...)", a "kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowią z kolei, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (...) decyzje administracyjne".

Jak trafnie wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., I OSK 924/13, skądinąd wydanego w innej sprawie ze skargi T. W., art. 1 P.u.s.a oraz art. 3 P.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował działalność organu administracji publicznej, to jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na decyzję administracyjną tego organu i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, lub gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. nie określają wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tych przepisów.

Skarżąca powołała też w wymienionym wyżej zarzucie kasacyjnym art. 153 i 170 P.p.s.a., które to przepisy, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnosi do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2012 r., II SA/Lu 365/12. T. W. twierdzi, że w wyroku tym Sąd w Lublinie uznał, iż mieści się w granicach uznania administracyjnego decyzja przyznająca skarżącej usługi opiekuńcze obejmujące pomoc przy paleniu w piecu c.o. z przynoszeniem opału, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowanie posiłków oraz zakupy w wymiarze trzech godzin dziennie. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (dotyczących innej sprawy administracyjnej aniżeli rozpatrywana w wyroku II SA/Lu 365/12) art. 153 i art. 170 P.p.s.a. nie zostały naruszone. Możliwość zastosowania art. 153 P.p.s.a. należy odrzucić a limine, gdyż dotyczy on związania oceną prawną i wskazaniami w obrębie danej, konkretnej sprawy (miał on zatem zastosowanie w obrębie postępowania objętego kontrolą dokonaną wyrokiem II SA/Lu 365/12). Z kolei art. 170 P.p.s.a. dotyczy związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, a orzekający obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wydał orzeczenia, które formalnie podważałoby sentencję wyroku II SA/Lu 365/12.

Szerzej należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 50 ust. 2 u.p.s. wymienionego w pierwszym (opisanym na wyżej) zarzucie skargi kasacyjnej. Jak już wskazano, wokół treści tego właśnie przepisu oscyluje bowiem zasadniczy spór w sprawie. Zgodnie z art. 50 ust. u.p.s. "usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić".

Art. 50 ust. 2 u.p.s. zawiera regulację prawa materialnego stanowiącą podstawę uznania administracyjnego, stąd zarzut kasacyjny, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis aprobując nieprawidłowe jego zastosowanie przez organy, jest konstrukcyjnie sformułowany prawidłowo (oceniając ten zarzut z punktu widzenia procesowego).

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutu naruszenia art. 50 ust. 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że uzasadniając trafność rozstrzygnięć organów obejmujących zastosowanie tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sformułował kilka spostrzeżeń.

Otóż zdaniem Sądu orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z siedzibą w Lublinie z dnia 25 października 2010 r. nie tylko w powołanym pkt 5 i 6, ale w żadnym miejscu nie wskazuje, aby stan zdrowia skarżącej wymagał obligatoryjnych usług opiekuńczych. Sąd zauważył też, że według ustaleń pracowników socjalnych skarżąca sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu. Zwrócił nadto uwagę na fakt, że w czynnościach formalnych związanych z postępowaniem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej istotnej pomocy skarżącej udziela jej mąż, który występuje, mimo stwierdzonej choroby psychicznej, jako jej pełnomocnik zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Wszystkie te spostrzeżenia doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do przekonania, że w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku jest co do zasady prawidłowa, bowiem w świetle materiału dowodowego niniejszej sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania usług opiekuńczych. Nie było zatem przesłanek do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przed wyjaśnieniem przyjętego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że nie w pełni podziela argumentację, którą przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i która posłużyła do wykazania braku potrzeby korzystania przez skarżącą z usług opiekuńczych.

Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 25 października 2010 r. wskazuje na korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Można się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że nie przesądzono w nim, że muszą być one przyznane (zob. adnotacja przy pkt 6 orzeczenia o niepełnosprawności - "zgodnie z ustawą o pomocy społecznej"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bardzo zdecydowane zdanie sformułowane przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie tego orzeczenia (iż, "w żadnym miejscu nie wskazuje, aby stan zdrowia skarżącej wymagał obligatoryjnych usług opiekuńczych") wymagało szerszego komentarza prawnego, którego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Brak takiego komentarza może bowiem wywołać mylne wrażenie, że Sąd zupełnie zbagatelizował znaczenie punktu 6 orzeczenia o niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 6b ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – dalej "ustawa o rehabilitacji") "w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności (...) korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki". Z kolei zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.) "orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera (...) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy, określone przez skład orzekający".

Mając na uwadze powyższe nie może ujść z pola widzenia, że w znajdującym się w aktach orzeczeniu z dnia 25 października 2010 r. przy wskazaniu określonym w art. 6b ust. 3 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, a więc wskazaniu dotyczącym "korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji" nie wpisano "nie dotyczy" ani "nie wymaga" (a tak uczyniono np. w odniesieniu do punktów 7 i 8 orzeczenia), ale wpisano "zgodnie z ustawą o pomocy społecznej". Oznacza to, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności – co trzeba podkreślić – dostrzegł zdrowotną potrzebę wsparcia T. W. usługami określonymi ustawą o pomocy społecznej. Swoje ustalenie sprecyzował dokładniej w uzasadnieniu, gdzie stwierdził, iż "u zainteresowanej osoby stwierdzono stan naruszenia sprawności organizmu powodujący konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych".

Dodać trzeba uzupełniająco, że w myśl § 5 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. "Przy ocenie konieczności korzystania przez osobę zainteresowaną z (...) systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji - bierze się pod uwagę, czy występuje ograniczenie lub brak zdolności do wykonywania czynności stosownie do wieku, płci i środowiska, które uniemożliwia osiągnięcie niezależności ekonomicznej lub fizycznej".

Powyższe oznacza, że zebrana dokumentacja dotycząca niepełnosprawności skarżącej nie jest indyferentna z punktu widzenia oceny potrzeby zapewnienia jej usług opiekuńczych. Choć nie nakazuje jeszcze ich przyznania, to jednak wskazuje na zdrowotną potrzebę korzystania z nich w uzasadnionych sytuacjach przez T. W.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie zawarte w punkcie 6 orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 25 października 2010 r. - "zgodnie z ustawą o pomocy społecznej" należy odczytywać w ten sposób, że według Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności skarżąca może zdrowotnie kwalifikować się do usług opiekuńczych, a okoliczność tą należy brać pod uwagę w razie ubiegania się przez nią o ich przyznanie przed organami pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, tak długo dopóty orzeczenie o stopniu niepełnosprawności T. W. obowiązywało (31 października 2013 r.), zachodziła konieczność indywidualnej oceny wniosku skarżącej pod kątem ewentualnego zaistnienia wskazanych w ustawie o pomocy społecznej okoliczności uzasadniających przyznanie wsparcia w postaci usług opiekuńczych.

Przechodząc do oceny okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 25 października 2010 r. T. W. znajduje się w stanie zdrowia uzasadniającym objęcie jej systemem środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie między innymi usług opiekuńczych, to przyznanie tych usług zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zależy jednak od łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym akcie prawnym – a więc ustalenia, że osoba "wymaga pomocy innych osób", a w tym zakresie "rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą [jej] takiej pomocy zapewnić".

W okolicznościach kontrolowanej sprawy należało zatem rozważyć, jaka pomoc była skarżącej potrzebna oraz czy wspólne zamieszkiwanie i możliwości, w tym zdrowotne, Z. W. uzasadniają stwierdzenie, że T. W. może liczyć na wystarczającą pomoc ze strony rodziny, czy potrzebuje tej pomocy ze strony organów pomocy społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez organy, które zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny i których w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono, wskazują, że T. W. znajduje się w stanie zdrowia oraz sytuacji osobistej, które pozwalały organowi na przyjęcie, iż nie wymaga ona przyznania jej usług opiekuńczych.

W trakcie wywiadu środowiskowego odnotowano, że skarżąca "sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu". Stwierdzeń tych nie należy postrzegać – jak to sugeruje pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej – jako próby podważenia wniosków płynących ze wskazania zdrowotnego zawartego w punkcie 6 orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 25 października 2010 r. Spostrzeżenia pracowników socjalnych odnotowane w trakcie wywiadu środowiskowego stanowią materiał pozwalający na ocenę sytuacji T. W. Pozwalają one określić, w jakim zakresie skarżąca wymaga pomocy w codziennych sprawach. Spostrzeżenia te nabierają znaczenia, gdy rozważy się, czy zachodzi druga przesłanka z art. 50 ust. 2 u.p.s., a więc, czy skarżąca ma zapewnioną w wystarczającym zakresie – w kontekście jej aktualnego stanu zdrowia i zdolności funkcjonowania – opiekę męża lub innej osoby z rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku stwierdza, że istotnej pomocy skarżącej udziela jej mąż Z. W., co pozwala uznać, iż uzyskuje ona pomoc rodziny w rozumieniu art. 50 ust. 2 u.p.s.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całościowy ogląd sprawy pozwala na taką ocenę. Sąd w niniejszym składzie dostrzega oczywiście fakt, że z załączonej do pisma z dnia 3 maja 2013 r. kopii orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Lublinie z dnia [...] czerwca 2002 r., nr 1450/2002 wynika, iż zaliczono Z. W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, niemniej nie wyklucza to uznania Z. W. za osobę, która może T. W. zapewnić pomoc w niezbędnym zakresie w rozumieniu art. 50 ust. 2 u.p.s.

Niezależnie, w skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 137 § 1 i § 2 P.p.s.a. i art. 50 ust. 2 u.p.s. z powodu formułowania w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z poglądem wyrażonym wcześniej w wyroku uchylającym decyzję Kolegium (II SA/Lu 365/12).

Stanowisko w odniesieniu do naruszenia art. 153 P.p.s.a. (w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s.) zostało już wcześniej wyjaśnione – przepis ten nie wiąże sądu orzekającego w innej sprawie, stąd nie można twierdzić, że Sąd obecnie orzekający w zaskarżonym wyroku był związany wyrokiem II SA/Lu 365/12 na zasadzie określonej w tym przepisie. Innymi słowy, ocena prawna sprawy wyrażona w wyroku II SA/Lu 365/12 odnosząca się do zastosowania art. 50 ust. 2 u.p.s. nie wiązała w niniejszej sprawie.

Zarzut kasacyjny obejmuje też naruszenie art. 137 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku" (§ 1). "Przewodniczący zbiera głosy sędziów, poczynając od najmłodszego stażem na stanowisku sędziego sądu administracyjnego, sam zaś głosuje ostatni. Sprawozdawca, jeżeli jest wyznaczony, głosuje pierwszy. Wyrok zapada większością głosów. Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisywaniu sentencji zgłosić zdanie odrębne i obowiązany jest uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem uzasadnienia. Zdanie odrębne może dotyczyć także samego uzasadnienia" (§ 2). Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła jednak w jaki sposób przepis ten naruszono, a Naczelny Sąd Administracyjny – związany podstawami skargi kasacyjnej – nie może w tym zakresie czynić samodzielnych ustaleń.

Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 6 pkt 9 u.p.s. przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego będącego de facto naruszeniem prawa materialnego z powodu przyjęcia przez organ, że skarżąca nie jest osobą samotną, podczas gdy zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie o pomocy społecznej i treścią art.614 § 1 i 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uznać należy, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do uznania ją za osobę samotną, czego konsekwencją było zastosowanie przepisu o fakultatywności a nie obligatoryjności w przedmiocie przyznania świadczenia (por. art. 50 ust. 2 i art. 50 ust. 1) u.p.s

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga szerszego wyjaśnienia. Zgodnie z art. 6 pkt 9 u.p.s. osoba samotna oznacza "osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych". Skarżąca twierdzi, że spełnia przesłanki zawarte w tej definicji. Wskazuje, że jest z mężem Z. W. w separacji (prawnej) orzeczonej zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, a z art. 614 § 1 i 3 tego Kodeksu wynika, że "orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmując bezrefleksyjnie językową wykładnię art. 6 pkt 9 u.p.s. w kontekście art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego prima facie może rzeczywiście nasuwać się wniosek, że małżonek pozostający w separacji spełnia wymogi osoby samotnej (jest jakoby osobą rozwiedzioną). Taka wykładnia byłaby jednak zbyt uproszczona i niewłaściwa w kontekście celów ustawy o pomocy społecznej. Trzeba pamiętać, że ustawa o pomocy społecznej zawiera regulacje ze sfery prawa administracyjnego (nie rodzinnego, cywilnego), a ponadto służy specyficznym celom z zakresu zadań Państwa dotyczących pomocy społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarcie w art. 6 pkt 9 u.p.s. warunku, że osoba nie pozostaje "w związku małżeńskim", należy odczytywać w ten sposób, iż osoba ta nie posiada małżonka, który może udzielić jej pomocy, chociażby na zasadzie określonej w art. 614 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis ten miał bowiem za cel wyodrębnienie określonej grupy osób samotnych, a więc osób które znajdują się w sytuacji, w której nie mogą oczekiwać pomocy bliskich. Art. 6 pkt 9 u.p.s. jest zatem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 614 § 1 u.p.s. ("chyba że ustawa stanowi inaczej").

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.