Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 179/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 173, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Zarządu Powiatu w Sanoku oraz Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 358/13 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu w Sanoku na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w Sanoku na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 1988 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. działek nr [...] o powierzchni [...]ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność M. H. i K. H. oraz działki nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w Sanoku zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. H. (punkty 1.1 i 1.3 decyzji). Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [...] oraz działki nr [...].

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie decyzją z dnia [...] marca 1989 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 1989 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] Burmistrz Miasta Sanoka sprostował błąd rachunkowy dotyczący wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2000 r. uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2000 r. M. H. spadkobierca M. H. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została skierowana do M. H., który zmarł w dniu 27 października 1987 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] - utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r.

Na skutek wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt: I SA 2152/01 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r. i z dnia [...] lutego 2001 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego prowadzono z właścicielami (spadkobiercami M. H.) rokowania w celu nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy (art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Sąd zauważył również, że organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji dysponował informacjami o śmierci M. H. i o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku. Dodatkowo Sąd wskazał, że w zakresie dotyczącym odszkodowania przepis art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dawał podstawy do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, ale wyłącznie wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość nie posiadała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, a z akt wynika, iż obie działki gruntu miały urządzone księgi wieczyste.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nieprzeprowadzenie ze spadkobiercami M. H. rokowań, mających na celu dobrowolne zbycie nieruchomości.

Kolejnym wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt: I SA/Wa 85/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2003 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obie zaskarżone decyzje zostały skierowane do K. H. zmarłego w dniu 25 listopada 1993 r., pomimo, że organ posiadał informację o jego śmierci. Sąd stwierdził, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są m.in. jego podmioty a więc strony, o prawach których orzeka organ administracyjny w danym postępowaniu. Ponieważ wspomniane decyzje zawierały rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej i do niej również były skierowane a osoba ta - jako że nie istniała już w dacie orzekania - nie mogła być stroną postępowania. Z drugiej strony w postępowaniu tym zostały pominięte osoby, które winny w nim brać udział jako następcy prawni nieżyjącego K. H. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca rażąco naruszają prawo w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. akceptując stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym "rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01). Wskazano w wyroku, że rozpoznając sprawę ponownie organ winien ustalić - w oparciu o treść postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po K. H. - krąg jego spadkobierców i powiadomić osoby te o toczącym się postępowaniu, zapewniając im jednocześnie możliwość wzięcia w nim czynnego udziału, następnie zaś orzec co do istoty roszczenia.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...].

Zarząd Powiatu w Sanoku i Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Sanoku, wystąpili do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków Zarządu Powiatu Sanockiego oraz Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. oraz wezwał W. H., B. H., M. H. i J. Z. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. H. lub do wystąpienia do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. M. H. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w Sanoku I Wydział Cywilny z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt: I Ns 327/12 o stwierdzeniu nabycia spadku po S. H. przez W. H., B. H., M. H. i J. Z. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postępowanie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r.

Ponownie prowadząc postępowanie i dokonując ponownej oceny decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r. organ odwoławczy wskazał, że jest on w myśl przepisu art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153. poz. 1270 ze zm.) związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Sanoku z dnia 31 maja 1994 r., sygn. akt: I Ns 193/94 spadek po zmarłym w dniu 25 listopada 1993 r. K. H. nabyli S. H. w 4/16 części W. H., B. H., M. H. i J. Z. po 3/16 części. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Sanoku I Wydział Cywilny z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt: I Ns 327/12 spadek po zmarłej w dniu 19 sierpnia 2008 r. S. H. nabyli W. H., B. H., M. H. i J. Z. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczenie mogło nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Sanoku, oznaczonych jako działki gruntu nr [...] i nr [...] stanowiących własność M. H. (dz. nr [...]) i współwłasność M. H. i K. H. (dz. nr [...]). Zarazem z treści tego rozstrzygnięcia wynikało, że M. H. zmarł przed wydaniem tej decyzji i organ orzekający posiadał wiedzę w powyższym zakresie. Organ drugiej instancji wskazał również, że z akt sprawy wynikało, że M. H. zmarł w dniu 25 października 1987 r., zatem nie żył zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. w dniu 3 września 1988 r. jak i w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1989 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Sanoku z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt: l Ns 98/88 spadek po M. H. nabyli M. H., J. H. i A. H. z tym, że gospodarstwo rolne (z którego pochodziła wywłaszczona nieruchomość) nabył M. H. w całości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt: I SA 2152/01, w którym stwierdzono, że spadkobiercy nabywają spadek z chwilą otwarcia spadku, ale w sytuacji, gdy w skład spadku wchodzi gospodarstwo rolne, które jest objęte postępowaniem wywłaszczeniowym, ustalenie podmiotu bądź podmiotów dziedziczących tę nieruchomość jest istotne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że jeśli nie z M. H., to przynajmniej z jego spadkobiercami bądź spadkobiercą należało przeprowadzić rokowania, o których mowa w art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wskazał ponadto, że zgodne z art. 53 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Z akt sprawy wynika, iż wbrew wymogowi z art. 53 ust. 2 organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronom terminu do zawarcia umowy i przystąpił do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem. Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, że przystąpienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem bez uprzedniego wyznaczenia zainteresowanym na piśmie terminu do zawarcia umowy i jego bezskutecznego upływu, o czym wprost stanowi art. 53 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji w sposób oczywisty zostały naruszone przepisy, dotyczące wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na jej zbycie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że wnioskodawca wywłaszczenia nie przeprowadził rokowań mających na celu dobrowolne zbycie nieruchomości ze spadkobiercami M. H. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Z treści uzasadnienia wniosku z dnia 23 sierpnia 1988 r. Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Służby Zdrowia i Opieki Społecznej w Krośnie o wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odnośnie m. in. działki nr [...] stanowiącej własność M. H. i K. H. i działki nr [...] stanowiącej własność M. H. pod rozbudowę Szpitala Miejskiego w Sanoku wynika, iż w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na niemożność zawarcia umowy cywilnoprawnej wynikającą z przeszkód natury prawnej, tj. stwierdzony fakt śmierci części współwłaścicieli. Minister wskazał również, że wnioskodawca przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego mógł przeprowadzić rokowania z żyjącym wówczas K. H., jak również z M. H., który został określony we wniosku o wywłaszczenie, jak również w zawiadomieniu z 6 stycznia 1989 r. jako spadkobierca, bądź domniemany spadkobierca M. H. Czynności takie nie zostały podjęte, co w ocenie organu obliguje go do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń z dnia [...] stycznia 1989 r. i z dnia [...] marca 1989 r.

Ponadto w jego ocenie skoro wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to również brak było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość miało być złożone do depozytu sądowego, tym niemniej zgodnie z art. 56 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. podstawę wywłaszczenia nieruchomości nie posiadającej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, zaś odszkodowanie ustalone za tę nieruchomość przekazuje się do depozytu sądowego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że z akt sprawy wynikało, że obie działki gruntu objęte decyzją o wywłaszczeniu miały urządzone księgi wieczyste, zatem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 21 lutego 2003 r. w tym zakresie organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył prawo. tj. przepis art. 56 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazując na treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika bowiem, że wywłaszczone działki odpowiadają obecnie działkom nr [...] i [...] i jako objęte księgą wieczystą KW nr [...], stanowią własność Powiatu Sanockiego oraz pozostają w nieodpłatnym użytkowaniu na czas nieokreślony Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku - na podstawie umowy z dnia 8 lipca 2009 r. Rep A Nr [...].

Podsumowując organ stwierdził, że bezspornym jest, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] została skierowana do osoby zmarłej, która z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.

Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Powiatu w Sanoku domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucił wydanym rozstrzygnięciom:

- naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skierowano ją do osób zmarłych, podczas gdy decyzja była skierowana do następcy prawnego właściciela oraz do współwłaściciela nieruchomości,

- naruszenie przepisu art. 113 ust. 5, 6, i 7 i art. 115 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że postępowanie wywłaszczeniowe nie może być prowadzone dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy właściciel nie żyje,

- naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego i błędne przyjęcie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej,

- naruszenie przepisu art. 77 § 1, art. 80 i 86 k.p.a.

Skarżący zarzucił również organom sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a szczególności przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa skierowana została do osoby zmarłej oraz, że nie były prowadzone rokowania z właścicielami o dobrowolne zawarcie umowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie przeprowadzone były rokowania w celu zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, a w ich wyniku doszło do zawarcia 18 umów sprzedaży (z innymi podmiotami). Na dowód powyższych twierdzeń skarżący powołał się na uzasadnienie wniosku o wywłaszczenie z dnia 23 sierpnia 1988 r., wskazał również, że z dokumentów Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Służby Zdrowia i Opieki Społecznej znajdujących się posiadaniu SP ZOZ w Sanoku wynika, że wnioskodawca prowadził rokowania z właścicielami nieruchomości co najmniej od 1982 roku i braki w nich udział M. H. oraz K. H. W 1986 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowanego terenu pod rozbudowę Szpitala Miejskiego w Sanoku, o którym także został zawiadomiony M. H. oraz K. H. Ponadto M. H. i K. H. w 1987 r., nie wyrazili zgody na oferowaną cenę. Skoro M. H. zmarł w 1987 r. miesiąc po nie wyrażeniu zgody na proponowaną cenę rokowania nie mogły zakończyć się zawarciem umowy, i nie można było zawrzeć takiej umowy z jego następcą prawnym M. H., bo nadał trwało postępowanie spadkowe. Jednak, jak zauważył skarżący, M. H. od początku brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym i do niego została skierowana decyzja wywłaszczeniowa, ponadto po uzyskaniu prawa do spadku odebrał on odszkodowanie z depozytu sądowego.

Zdaniem skarżącego postępowanie wywłaszczeniowe może być prowadzone w stosunku do nieruchomości, których właściciel nie żyje. Wówczas mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym i wówczas nie prowadzi się rokowań. Skarżący zauważył również, że organ nie mógł czekać, aż spadkobiercy nabędą prawa po zmarłym i wyjaśnią się sprawy własnościowe, gdyż potrzeby zdrowotne mieszkańców regionu sanockiego, pilna konieczność rozbudowy szpitala uzasadniały wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zarząd Powiatu w Sanoku zarzucił również organom, że nie przeprowadziły szczegółowej analizy skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem oceny nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie to przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, poz. 127 ze zm.) natomiast przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylająca w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w Sanoku, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. H. i K. H. oraz działki nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w Sanoku, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. H.

Podniesiono, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlegało takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny był przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierzał do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygał merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem była decyzja (ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo wskazały na okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r.nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Istotna jest przy tym okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt: I SA 2152/01 z dnia 21 lutego 2003 r., orzekając już wówczas w trybie nadzoru odniósł się i ocenił przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązujący wówczas przepis art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakładał na organ administracji publicznej obowiązek poprzedzenia postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości, przeprowadzeniem rokowań z właścicielami nieruchomości w celu jej nabycia w drodze cywilnej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z kolei przepis art. 51 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy wprost wskazywał, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę z właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Z oceny zawartej w uzasadnieniu przytaczanego orzeczenia wynika, że zdaniem NSA materiał dowodowy nie potwierdza prowadzenia rokowań, o których mowa w przepisach ustawy i tym samym przyjął brak dowodów określających wynik tych rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w trakcie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego przez organ pierwszej instancji K. H. żył – istniała zatem możliwość prowadzenia z nim rokowań. M. H. zmarł w dniu 27 października 1987 r., z czego wynika, że nie żył ani w dacie wydawania decyzji w dniu [...] października 1988 r., nr [...], jak i w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...]. W dacie wydawania decyzji pierwszej instancji w obrocie prawnym nie funkcjonowało jeszcze prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. H., ale nawet z jego potencjalnymi następcami prawnymi nie zostały przeprowadzone rokowania. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w uzasadnieniu omawianego orzeczenia rozważenie czy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby, która w dacie orzekania była nadal właścicielem bądź współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym i jakie znaczenie posiada ta okoliczność dla wyniku postępowania nadzorczego. NSA wskazał jednocześnie w oparciu o treść przepisu art. 53 ust. 2 powołanej ustawy, że dawał on podstawę do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego wyłącznie wówczas, gdy wywłaszczana nieruchomość nie posiadała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Jednak z akt sprawy administracyjnej wynika, że przedmiotowe działki gruntu objęte decyzją o wywłaszczeniu miały urządzone księgi wieczyste (na tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny również zwrócił uwagę). Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy już po wydaniu kolejnych decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniach [...] grudnia 2003 r. i [...] lipca 2003 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 85/04 uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, własne rozważania oparł jedynie na stwierdzeniu, że zaskarżone i poprzedzające je orzeczenie zawierały rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej i do niej były skierowane, a osoba ta już w dacie orzekania nie mogła być stroną postępowania. WSA wskazał jednocześnie, że w postępowaniu pominięte zostały osoby, które powinny brać w nim udział jako następcy prawni nieżyjącego K. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał skargi w zakresie pozostałych zarzutów wobec powyższych argumentów uzasadnienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 85/04).

Zdaniem Sądu ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego omawianego powyżej, pozostaje aktualna i wiążąca zarówno dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i dla organów administracyjnych, a Sąd aktualnie orzekający podzielił poglądy i oceny wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2003 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. jako skierowana do osoby zmarłej – S. H. zmarłej w dniu 19 sierpnia 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmarła nie mogła być stroną postepowania zakończonego wydaniem w/w decyzji. Zarzuty skarżącego są zatem chybione przede wszystkim z tego powodu, że zupełnie nie odnoszą się do osoby zmarłej S. H., a M. i M. H., są nadto sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Przechodząc do analizy dalszych zarzutów sprecyzowanych w skardze stwierdzono, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organy wydające decyzje w obu instancjach przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 156 § 2 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych była wielokrotnie i wnikliwie rozważna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rację ma zdaniem Sądu organ wydający zaskarżoną decyzję twierdząc, że w przedmiotowej sprawie ta instytucja nie znajduje zastosowania, bowiem nie ma na nią wpływu aktualne zagospodarowanie terenu, czy poczynione nakłady, jak i potrzeby pilnej rozbudowy szpitala w celu zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych mieszkańców regionu sanockiego. Przedmiotowe nieruchomości nadal stanowią własność Powiatu Sanockiego i pozostają w nieodpłatnym użytkowaniu na czas nieokreślony Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku na podstawie umowy z dnia 8 lipca 2009 r.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności wydanych w niej decyzji, gdyż naruszają one rażąco prawo. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Takie naruszenie prawidłowo stwierdzono w obu decyzjach - Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. oraz Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r. i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne od wyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13 wywiedli Zarząd Powiatu Sanockiego i Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Sanoku zaskarżając ten wyrok w całości.

Zarząd Powiatu Sanockiego w swojej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 zdanie wstępne k.p.a., poprzez nieuprawnione oddalenie skargi na decyzję, która powinna ograniczać się do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tylko decyzji wydanej w ostatniej instancji w trybie zwykłym, z uwagi na brak konstrukcji uprawniającej do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ inny, niż organ niższego stopnia;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaadresowanie decyzji do strony nieżyjącej stanowiło wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skutkującym stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy jest to wadliwość skutkująca co najwyżej uchyleniem zaskarżonej decyzji w postępowaniu wznowionym z uwagi na pominięcie stron (następców prawnych zmarłego właściciela gruntu);

- art. 151 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaadresowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie stanowi odmiany skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, co z uwagi na objęcie tej podstawy stwierdzenia nieważności przedawnieniem z art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiało organowi orzekanie o stwierdzeniu nieważności, otwierając co najwyżej możliwość stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.;

- art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez mylne ustalenie stron postępowania i przyjęcie, że skarżącym mógł być organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (określony w sentencji wyroku jako "Zarząd Powiatu w Sanoku"), podczas gdy legitymacja do złożenia skargi przysługiwała publicznej osobie prawnej, Powiatowi Sanockiemu;

- art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez mylne przyjęcie, że przepis ten stanowił źródło związania WSA wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt: I SA 2152/01, podczas gdy stosowanie tego przepisu wyłączał art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm).

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że przed wszczęciem postępowania w sprawie wywłaszczenia nie przeprowadzono wymaganych rokowań.

Skarżący kasacyjnie Zarząd Powiatu Sanockiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, ze decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] jest prawidłowa i skarga sądowoadministracyjna podlegała w stosunku do niej oddaleniu. Kwestionowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie decyzja Ministra, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. reformowała wydaną przez ten organ w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w taki sposób, że: 1) stwierdzała nieważność decyzji organu niższego stopnia (Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r, nr [...]) i poprzedzającej ją w toku instancji decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...]. Tymczasem żaden przepis prawa nie daje organowi nadzoru jurysdykcyjnego tytułu do sięgania instytucją stwierdzenia nieważności do decyzji kończącej postępowanie pierwszej instancji, jeżeli przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była decyzja wydana w drugiej instancji. Zgodnie z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. organ wyższego stopnia jest właściwy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej wnioskiem decyzji. Minister był zatem władny do wypowiadania się co do stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu bezpośrednio niższego stopnia, tzn. decyzji Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego. Ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji otwierać powinno postępowanie odwoławcze przed organem, który aktualnie jest organem odwoławczym w sprawach wywłaszczeń (wojewodą). Brak jest podstawy prawnej umożliwiającej procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niższego stopnia w stosunku do organu niższego stopnia względem organu stwierdzającego nieważność decyzji.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że błędnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że zaadresowanie decyzji do strony nieżyjącej w dacie orzekania (M. H. zmarł 27 października 1987 r., a decyzję drugiej instancji o wywłaszczeniu z nieruchomości wydano [...] marca 1989 r.) oznacza wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. w sposób obarczający wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Skierowanie decyzji do osoby niewłaściwej (nieżyjącej już w dacie orzekania) oznacza, że decyzję wydano z pominięciem faktycznych właścicieli, tzn. następców prawnych (spadkobierców) M. H. Wydanie decyzji w realiach pominięcia właściwych stron postępowania bez ich winy przesądza o obarczeniu decyzji wadą skutkującą wznowieniem postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a na sąd kontrolujący legalność takiej decyzji wkłada obowiązek uchylenia decyzji, która stanowiła wynik zastosowania niewłaściwego trybu eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryby określone w art. 156 i nn. k.p.a. oraz w art. 145 i nn. k.p.a. są trybami niekonkurencyjnymi; zastosowanie jednego nie może następować w warunkach uzasadniających zastosowanie drugiego. Tej zależności Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł oddalając skargę.

Z ostrożności procesowej podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, że decyzja stanowiąca przedmiot oceny Ministra w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie była obciążona wadą wznowieniową z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to i tak doszło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wadliwość skutkująca nieważnością decyzji organu niższego stopnia (Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie) objęta była podstawą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. wydaniem z rażącym naruszeniem prawa, gdyż katalog art. 156 § 1 k.p.a. zawierał wprost podstawę odnoszącą się do stanu faktycznego, jaki WSA przyjął za miarodajny dla orzekania przez Ministra (w ocenie skarżącego, czyniąc to błędnie). Niekwestionowanym jest, że decyzję w sprawie wywłaszczenia skierowano do M. H., który w dacie orzekania w toku instancji już nie żył. Decyzję tę zatem skierowano do osoby nieżyjącej, a więc osoby, które nie mogła być stroną postępowania z uwagi na brak zdolności prawnej Skierowano ją tym samym do osoby niebędącej strona postępowania, do osoby, która już utraciła zdolność wstępowania w stosunki prawne, w tym stosunki procesowe prawa administracyjnego. Skoro tak, to podstawę stwierdzenia nieważności mógł stanowić co najwyżej art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłączając jego zastosowanie. Jeżeli zaś art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajdował zastosowanie obejmowała go cezura przedawnienia, o jakim mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Termin ten na tle badanej tu sprawy już upłynął (decyzję kwestionowaną wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydano w ostatniej instancji [...] marca 1989 r., a stwierdzającą nieważność - [...] grudnia 2012 r.). W takim wypadku rolą organu nadzoru było wyłącznie ograniczenie się do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wydania zaskarżonej wnioskiem decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. oraz do wskazania okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności, stosownie do art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z racji upływu 10 letniego terminu przedawnienia.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła również, że błędnie przyjęto, że legitymacja do złożenia skargi przysługiwała na tle badanej sprawy – jak to wyartykułowano w sentencji zaskarżonego wyroku i na stronie 7 jego uzasadnienia – "Zarządowi Powiatu w Sanoku", podczas gdy interes prawny w wyniku sprawy rozstrzygającej o własności nieruchomości ma publiczna osoba prawna – Powiat Sanocki i to powiat, a nie jego zarząd był stroną w rozumieniu art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wadliwie też przyjęto, że związanie WSA wydanym wcześniej wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt: I SA 2152/01 wynika z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie tego przepisu jest niemożliwe do orzeczeń NSA, który działał jako sąd pierwszej i ostatniej instancji, tzn. przed reformą wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2004 r. Taką granicę czasową oddziaływania art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm).

Z kolei błędna wykładnia art. 46 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) polegała na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji za Ministrem ustalonego przez organ stanu faktycznego, tj. przyjęciu, że organy poddane nadzorowi jurysdykcyjnemu rażąco naruszyły powyższy przepis, gdyż wydały decyzję o wywłaszczeniu nie przeprowadzając przed wszczęciem postępowania rokowań, co było nieuprawnione. Nawet w relacji faktów przez Sąd pierwszej instancji stwierdzono, że w następstwie złożonej M. i K. H. przez organ propozycji "nie wyrazili oni zgody na oferowaną cenę". Czynność tę należy uznać za konstytutywną część rokowań; zaś to, że w następstwie śmierci strony decyzję wydano z pominięciem następców prawnych uczestnika rokowań, w żadnym razie nie może przemawiać za rażącym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa materialnego na etapie rokowań.

Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Sanoku w swojej skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13 zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że sporna nieruchomość mogła być nabyta w drodze umowy oraz że śmierć właściciela (współwłaściciela) nie jest przeszkodą do zawarcia umowy, a przez to podstawą do złożenia wniosku o wywłaszczenie;

- art. 53 ust. 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że podstawą złożenia kwoty należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do depozytu sądowego był właśnie ten przepis, a nie przepis art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w konsekwencji poprzez nie zastosowanie tego przepisu (art 68 ust. 2),

2) naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] nie naruszyła przepisów prawa, a w szczególności: art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 50 , art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. - co doprowadziło do uznania, że organy orzekające o wywłaszczeniu rażąco naruszyły prawo (art. 156 § 1 k.p.a.) wydając decyzję o wywłaszczeniu z uwagi na nieprzeprowadzenie rokowań, podczas gdy istniała konieczność jedynie uzupełnienia materiału dowodowego o dowody przeprowadzonych rokowań;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że organy orzekające o wywłaszczeniu rażąco naruszyły prawo wydając decyzję o wywłaszczeniu z uwagi na nieprzeprowadzenie rokowań, podczas gdy istniała konieczność jedynie uzupełnienia materiału dowodowego o dowody przeprowadzonych rokowań,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec uznania, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej Szpital podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.

Podniesiono, że organ nadzoru (minister) nietrafnie przyjął, że brak było w ogóle rokowań, podczas gdy NSA w wydanym w tej sprawie wcześniejszym wyroku w 2003 r. stwierdził jedynie, że z akt nie wynika, by były prowadzone rokowania, że brak jest dowodów rokowań i brak dowodów określających wynik tych rokowań oraz, że istniała możliwość przeprowadzenia rokowań w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przez organ pierwszej instancji (po śmierci M. H.) z K. H., a także ze spadkobiercami M. H. Istotne w sprawie jest to, że organy administracyjne i sądowe uchylając decyzje wywłaszczeniowe z powodu braku dowodów rokowań nie występowały o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie (art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 50 k.p.a., art 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazano, że inwestor zastępczy (Wojewódzki Zarząd Inwestycji Służby Zdrowia) występując o wywłaszczenie już w swoim wniosku pisał, że przeprowadził rokowania i w wyniku rokowań zawarto umowy notarialne wykupu 18 nieruchomości, oraz że z uwagi na śmierć części współwłaścicieli nie można zawrzeć umów cywilnoprawnych. Jednocześnie do skargi Zarządu Powiatu na decyzję ministra dołączone zostały dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań, w szczególności odpowiedź z dnia 23 września 1987 r. na ofertę w sprawie sprzedaży podpisana zarówno przez M. H. (który wówczas jeszcze żył, zmarł 27 października 1987 r.), jak i przez K. H. o niewyrażeniu zgody na oferowaną cenę i w ocenie skarżącego jest to wystarczający dowód potwierdzający przeprowadzenie rokowań. Skarżący przywołał stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 437/12, zgodnie z którym wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Niewyrażenie zgody, czy śmierć właściciela, to przesłanki do wszczęcia wywłaszczenia także w obecnym stanie prawnym - zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Podniesiono, że jeżeli nawet stwierdzić, że rokowania nie były przeprowadzone, to obiektywnie i tak nie można było rokowań przeprowadzić po śmierci M. H., ani z jego synem – M., gdyż nie dysponował w dacie orzekania prawomocnym tytułem o nabyciu spadku (dopiero uzyskał go w 1990 r.), ani z żyjącym współwłaścicielem – K. H., a to z uwagi na przepis art. 106 Kodeksu cywilnego – w przypadku sprzedaży udziału w nieruchomości rolnej pozostałym współwłaścicielom przysługiwało prawo pierwokupu. Skarb Państwa nie mógł więc skutecznie nabyć udziału z pominięciem pierwokupu, a pierwokup nie mógł być wykonany z uwagi na nieustalonych następców po M. (odwołania od postanowień sądu o nabyciu spadku).

W ocenie skarżącego kasacyjnie jest ewidentne, że rokowania były przeprowadzone, trwały co najmniej od 1982 r, a jeżeli oświadczenie inwestora zawarte we wniosku o ich przeprowadzeniu nie było wystarczające, to organ prowadzący postępowanie winien wystąpić o przedłożenie dowodów rokowań, jakimi dysponował SPZOZ (następca WZISZ) lub przesłuchać na tę okoliczność strony.

Wprawdzie na etapie postępowania wywłaszczeniowego M. H. nie udowodnił swego następstwa prawnego po M. H., jednak organ wywłaszczeniowy prawidłowo traktował go jako stronę postępowania. Z prawomocnego postanowienia spadkowego wynika, że to właśnie M. H. dziedziczył po M. H. Spadkobierca nabył spadek z chwilą jego otwarcia, a otwarcie spadku nastąpiło z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 i art. 925 k.c.), wobec tego, osobą wywłaszczoną i uprawnioną do odszkodowania był w rzeczywistości M. H., do którego skierowana była decyzja wywłaszczeniowa, który w trakcie postępowania nie sprzeciwiał się wywłaszczeniu i który odebrał odszkodowanie z depozytu sądowego.

Zauważono, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. H. zostało wydane przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w sprawie niniejszej i było znane orzekającemu organowi - ministrowi oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zatem, w toku postępowania wywłaszczeniowego, M. H. był już właścicielem nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, gdyż zgodnie z art. 924 i 925 k.c., spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy i z tą chwilą następuje jego nabycie przez spadkobiercę - czyli właścicielem stał się z dniem 25 października 1987 r.

Z uwagi na fakt, że decyzje, których nieważność stwierdził Minister nie zawierają kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, po tak długim okresie czasu stanowiłoby naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a zatem nie powinna zostać utrzymana w mocy decyzja Ministra. Wskazano, że powyższe rozważania potwierdza aktualne orzecznictwo, a w szczególności postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 588/13.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie przyjąć należy, że wskazanie M. H. jako strony postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, pomimo braku wykazania przez niego następstwa prawnego po zmarłym właścicielu tej nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, że skutki decyzji podjętej w tym postępowaniu są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Następstwo prawne M. H. zostało bowiem wykazane w postanowieniu Sądu Rejonowego w Sanoku z dnia 25 października 1988 r., sygn. I Ns 98/88 o stwierdzeniu nabycia spadku i utrzymane w mocy przez Sąd Wojewódzki w Krośnie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 1990 r., sygn. akt: I Cr 6/90.

Ponadto Minister w swojej decyzji, a za nim Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, że podstawą złożenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do depozytu sądowego był przepis art. 53 ust.1, a nie przepis art. 68 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2003 r. uznał, że do depozytu sądowego można było złożyć odszkodowanie wyłącznie wówczas, gdy wywłaszczana nieruchomość nie posiadała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Zdaniem skarżącego co innego wynika z przepisów prawa - art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na który powołuje się w swojej decyzji Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku. Przepis art. 68 ust. 2 brzmi następująco: "Sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody".

Istotne jest, że postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1989 r., sygn. akt: I Ns 160/89 Sąd Rejonowy w Sanoku zezwolił na złożenie do depozytu sądowego odszkodowania za wywłaszczony udział zmarłego M. H., z uwagi na nieprawomocne zakończenie sprawy o stwierdzenie nabycia spadku I Ns 98/88 - co niewątpliwie stanowiło przeszkodę, o której mowa w art. 68 ust. 2. Po ustaniu przeszkody, tj. uprawomocnieniu się postanowienia o nabyciu spadku, M. H. pobrał należne odszkodowanie z depozytu sądowego. Złożenie odszkodowania do depozytu nastąpiło w oparciu o art. 68 ust. 2, a nie jak ustalił NSA, a w ślad za nim Minister art. 53 ust. 1. Zwracał na to uwagę także Zarząd Powiatu w piśmie skierowanym do WSA z dnia 21 czerwca 2005 r.

Niezastosowanie tego przepisu przez WSA w Warszawie doprowadziło do uznania, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] nie naruszył przepisów prawa. Tymczasem wskutek niedopełnienia obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego Minister przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów i błędnie ustalił, iż nie zostały przeprowadzone rokowania, w związku z czym organy orzekające o wywłaszczeniu rażąco naruszyły prawo (art. 156 § 1 k.p.a.). Minister w swojej decyzji powołał się na wiążący w sprawie wyrok NSA z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt: I SA 2152/01, w którym to NSA wskazał, że "z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby były przeprowadzone rokowania (...). Brak jest dowodów potwierdzających przeprowadzenie rokowań brak jest dowodów określających wynik tych rokowań" i w związku z brakiem dowodów rokowań wydał decyzję stwierdzającą nieważność wywłaszczenia, podczas gdy istniała konieczność jedynie uzupełnienia materiału dowodowego o dowody przeprowadzonych rokowań, ponadto - pominięta została przez Sąd okoliczność, że Minister naruszył art. 156 § 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sanoku z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Podsumowując stwierdzono, że Minister nie przeprowadził szczegółowej analizy skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej. Wskazano, że zgodnie z Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt: IV SA 3162/03 "Nieodwracalność skutków prawnych występuje wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności."

Podniesiono także, że nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest stan rzeczywisty przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie to, że sporna działka (dawny nr [...]) przebiega obecnie przez środek budynku wchodzącego w skład kompleksu szpitalnego i przez parking. Brak jest przepisów, które mogłyby cofnąć skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej i nakazać np. rozbiórkę części budynku czy wykup części budynku szpitala przez osobę, która stała się właścicielem działki na mocy zaskarżonej decyzji Ministra. Wskazano także, że przy rozpatrywaniu sprawy przez WSA, pominięty zupełnie został fakt, że wnioskiem z dnia 7 września 1988 r. Wojewódzki Zarząd Inwestycji Służby Zdrowia zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe o wydanie zezwolenia na wcześniejsze zajęcie nieruchomości w związku z niezałatwieniem wniosku o wywłaszczenie z dnia 23 sierpnia 1988 r. Decyzją znak: [...] z dnia [...] września 1988 r. Urząd Miejski zezwolił na zajęcie nieruchomości w trybie art. 71 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzję tę podtrzymał Urząd Wojewódzki w Krośnie, a także Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 1989 r., sygn. akt: SA/Kr 1351/88 - oddalając skargę K. H. i uznając, że w interesie społecznym jest jak najszybsze rozpoczęcie robót budowlanych, mimo nie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego.

Efektem błędnej wykładni, niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w skardze, a także wskutek pominięcia niektórych przepisów przez Sąd pierwszej instancji w obrocie prawnym znajdują się decyzje nieodpowiadające prawu w szczególności decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku, M. H. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem skarżącego skarga kasacyjna jest polemiką z wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2003 r. oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., a także uzasadnieniem wyroku WSA z dnia 10 września 2013 r.

M. H. podniósł, że wywłaszczenie z 1989 r. jest kradzieżą jego ojcowizny, półhektarowego gruntu i sadu owocowego, który po 24 latach w 3/4 części leży odłogiem zarośnięty i zdziczały. Plan realizacyjny rozbudowy szpitala nie był i nie będzie zrealizowany z powodu braku funduszy, nigdy nie powstaną obiekty, które były w nim uwzględniane. Podstawową wadą wywłaszczenia było niespełnienie interesu prawnego strony z art. 7 k.p.a. Zdaniem M. H. zatajono główny dowód ważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. w postaci postanowienia o sprostowaniu błędu rachunkowego z dnia [...] marca 1992 r., które zniknęło nawet z archiwum Urzędu Miejskiego w Sanoku.

M. H. podał, że prawa do gruntu nabył w dniu 7 listopada 1990 r. Urząd Miejski nie miał prawa przekazywać odszkodowania do depozytu sądowego, które wybrał uczestnik wybrał w dniu 3 stycznia 1991 r. Zdewaluowane tysiącprocentową hiperinflacją (7.071.471zł) od 26 stycznia 1989 r. waloryzacja tej kwoty do 3 stycznia 1991 r. wyniosłaby 300.000.000. Podał też, że oszustwem w tej sprawie był brak wysłania zawiadomienia z Ksiąg Wieczystych z dnia 22 maja 1991 r. o odebraniu prawa własności M. H. i pozbawienia go w ten sposób rewizji do Sądu Wojewódzkiego w Krośnie, czym naruszono Prawo o księgach wieczystych i hipotece.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Lex nr 151232).

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy Zarząd Powiatu Sanockiego oraz Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Sanoku były legitymowane do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13.

Z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595) wynika, że "starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz". Zarząd powiatu, który jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) co do zasady nie jest zatem podmiotem, który reprezentuje powiat. Wprawdzie art. 48 ust. 1 cyt. ustawy wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 i art. 34 ust. 1 tej ustawy, jednakże z treści tego przepisu wynika, że dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd w imieniu powiatu składają oświadczenie woli w sprawach majątkowych. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest "sprawą majątkową". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że postępowania w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych w sprawach przejmowania w różnym trybie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie mają związku ze sprawami gospodarowania nieruchomościami i nie ma do nich zastosowania regulacja art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), według której "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze" (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 1931/06; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09). W konsekwencji nie ma w niniejszej sprawie znaczenia okoliczność, że zgodnie z art. 115 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego".

Zarząd Powiatu Sanockiego nie był zatem legitymowany do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13, który zapadł w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [...] oraz działki nr [...], których właścicielem jest obecnie Powiat Sanocki. Interes prawny Powiatu Sanockiego wywodzony z norm regulujących prawo własności w odniesieniu do powyższych nieruchomości nie legitymował jego organu wykonawczego, tj. zarządu do złożenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Nie zmienia tej kwalifikacji okoliczność, że zaskarżony wyrok zapadł na skutek skargi złożonej przez Zarząd Powiatu w Sanoku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczonej wyżej uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, "od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie, należy przyjąć pewien istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną" (por. też. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I OSK 2058/12, Lex nr 1331532).

Również Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Sanoku nie był legitymowany do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczone działki pozostają w nieodpłatnym użytkowaniu na czas nieokreślony Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku na podstawie umowy z dnia 8 lipca 2009 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, a przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości, a w konsekwencji nie stanowią one źródła interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 791/06, Lex nr 329119; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., I OSK 1697/09, Lex nr 745132). W wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 67/01, Lex nr 81746 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykonywanie prawa użytkowania nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu prawa rzeczowego ograniczonego. Natomiast oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Uprawnienia te posiadają określoną wartość majątkową i są uprawnieniami o charakterze cywilnoprawnym. Uprawnienia te nie oznaczają jednak interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej". Cecha bezpośredniości interesu prawnego oznacza jego silny (bezpośredni) związek z normą prawną, na której się opiera, a zatem nie uzasadniają interesu prawnego takie sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699). Istotę bezpośredniości interesu prawnego NSA ujmuje jako "bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (...)", co oznacza "że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu" (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., IV SA 1132/00, Lex nr 81670; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r., I OSK 518/08, Lex nr 554956). Dlatego np. nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., IV SA 345/97, Lex nr 46682; wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 837/05, Lex nr 320901).

Cechę bezpośredniości interesu prawnego należy również uwzględniać analizując legitymację procesową podmiotów ograniczonych praw rzeczowych.

Księga druga kodeksu cywilnego, zatytułowana: "Własność i inne prawa rzeczowe" wskazuje na rodzaje praw, jakie można posiadać do rzeczy. Już samo wyodrębnienie w tytule księgi prawa własności (Tytuł I) spośród innych praw rzeczowych ilustruje oczywisty fakt, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, jakie można mieć względem rzeczy. Inne prawa rzeczowe, to: prawo użytkowania wieczystego (Tytuł II, art. 232-243) oraz ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (Tytuł III, art. 244-251 k.c.). Istnieje zatem hierarchia praw rzeczowych, co oznacza, że istnieją prawa silniejsze i słabsze. Ta sama nieruchomość może być równocześnie obciążona różnymi prawami rzeczowymi, tj. prawem własności oraz innym prawem rzeczowym, tj. użytkowaniem wieczystym albo ograniczonym prawem rzeczowym. Skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, to interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe. Z perspektywy specyfiki prawa administracyjnego brak bezpośredniości tego związku z normami regulującymi ograniczone prawa rzeczowe powoduje, że taki pośredni interes ma jedynie charakter interesu faktycznego nie podlegającego samodzielnej ochronie. Jedynie w takim przypadku, w którym ustawodawca wyraźnie wskazałby na normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe jako źródła interesu prawnego, dopuszczalne byłoby budowanie na tych normach konstrukcji legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2009 r., II OSK 263/09, Lex nr 563546, "naczelnym prawem rzeczowym jest prawo własności, o którym mowa w art. 140 k.c. Jest to prawo na rzeczy własnej i obejmuje pełen zakres uprawnień. Natomiast użytkowanie (...) jest prawem należącym do kategorii "ograniczonych praw rzeczowych" (art. 244 § 1 k.c.). Ograniczone prawa rzeczowe co do zasady są prawami na rzeczy cudzej (iura in re aliena). Zakres uprawnień składających się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Właśnie z powodu ograniczonego zakresu uprawnień określono je mianem ograniczonych praw rzeczowych. (...) Ograniczone prawa rzeczowe stanowią "obciążenia" prawa własności. Zakres tych obciążeń chociaż bywa rozmaity, odmienny w przypadku poszczególnych praw, nigdy jednak nie posuwają się one do zupełnego pozbawienia właściciela wszystkich jego uprawnień względem rzeczy. (...) Wprawdzie użytkownikowi przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi, lecz zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. (...) Nie może ulegać wątpliwości, że użytkownik jest uprawnionym "posiadaczem zależnym" (art. 336 k.c.). Instytucja użytkowania służy korzystaniu z cudzej rzeczy i pobieraniu jej pożytków, przy czym zasadniczo korzystanie z cudzej rzeczy w trybie użytkowania wiąże się z obowiązkiem zachowania substancji rzeczy i dotychczasowego jej przeznaczenia. Nadto może się zdarzyć, że interesy właściciela i użytkownika będą rozbieżne. (...) Z powyższych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem (...), iż ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie (...), nie stanowi podstawy interesu prawnego". Naczelny Sąd Administracji w powyższym wyroku zaakceptował stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 410/08, Lex nr 499836, zgodnie z którym "ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym".

Nie można również wywieść legitymacji procesowej Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku z art. 251 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tą regulacją "do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności". W pierwszej kolejności należy podkreślić, że norma powyższa stanowi o ochronie praw rzeczowych ograniczonych, nie jest natomiast źródłem tych praw. Po drugie, art. 251 kc reguluje kwestie ochrony praw rzeczowych ograniczonych w jego relacjach cywilnoprawnych. Przepisy o ochronie prawa własności zawarte w art. 222-231 dotyczą roszczeń o charakterze cywilnym, a nie administracyjnoprawnym. Dla ochrony administracyjnoprawnej sytuacji podmiotu ograniczonego prawa rzeczowego konieczne byłoby wskazanie odpowiedniej normy prawa administracyjnego, taką ochronę przewidującej. Normy takiej strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, a Sąd z urzędu takiej normy – mającej zastosowanie w niniejsze sprawie - nie znajduje w obowiązującym porządku prawnym. Należy zauważyć, że w sytuacjach, w których ustawodawca zamierza objąć ochroną administracyjnoprawną podmioty ograniczonych praw rzeczowych, wprowadza w tym zakresie odpowiednią regulację prawną. Jako przykłady takich regulacji można wskazać art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.). W art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zdefiniowano pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidując wprost, że prawo takie wynika również m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W konsekwencji przepis art. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" dotyczy również podmiotów legitymujących się ograniczonym prawem rzeczowym, przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z kolei art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi: "Jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna". Oznacza to, że powyższe normy prawa administracyjnego (a nie normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe) stanowią źródło interesu prawnego inwestorów legitymujących się tytułem prawnym opartym na tych normach - art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz użytkowników, zarządców, najemców lub dzierżawców w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczą ich prawa - art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03, Lex nr 81335), a ochronę tego interesu gwarantują normy określające legitymację procesową i prawa stron tego rodzaju postępowań (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a.).

W konsekwencji powyższych ustaleń skargi kasacyjne Zarządu Powiatu Sanockiego i Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Sanoku podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z innych powodów niż negatywna ocena wskazanych w nich podstaw kasacyjnych, lecz jako wniesione przez podmioty, które nie były do tego legitymowane. Okoliczności powyższe nie dawały podstaw do rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skarg kasacyjnych. Ubocznie można jedynie zasygnalizować, że w skardze kasacyjnej Zarządu Powiatu Sanockiego sama strona skarżąca zakwestionowała legitymację procesową Zarządu Powiatu Sanockiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [...] oraz działki nr [...] (obecnie są to działki nr [...] i nr [...]).