Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 164/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art.,12 ust. 1 pkt 3, art 49 ust. 1 pkt 3 lit a , art. 130 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej także "SKO w S.") z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], które działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Pana D. H. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r., znak [...], o odmowie wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B, C nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu powiatowego.

Zaskarżona decyzja SKO w S. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14 września 2015 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w J., przy którym przesłano zatrzymane prawo jazdy kat. B, C, BE, CE nr [...], wydane przez Starostę [...] dnia [...] lipca 2006 r. D. H., zam. [...], wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia o zatrzymaniu ww. dokumentu.

Następnie, 11 września 2015 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęły dwa wnioski Komendy [...] Policji w W. – o skierowanie Pana D. H. na badanie psychologiczne oraz o skierowanie ww. na sprawdzenie kwalifikacji.

Decyzją z [...] października 2015 r., znak [...], Starosta [...] zatrzymał Panu D. H. prawo jazdy kat. B, BE, C, CE nr [...] wydane przez ten organ [...] lipca 2006 r. na druku [...]. Jednocześnie, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], Starosta [...] skierował Pana D. H. na badania psychologiczne.

W aktach sprawy znajduje się orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami przez Pana D. H.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Starosta [...] skierował Pana D. H. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Pan D. H. przedmiotową decyzję odebrał w dniu 19 października 2015 r.

Pismem z 21 stycznia 2016 r. Starosta [...] zawiadomił Pana D. H. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, C, BE, CE.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. znak [...], Starosta [...] cofnął Panu D. H. uprawienia do kierowania pojazdami silnikowymi dla kat. B. C, BE, CE prawa jazdy.

W dniu 18 września 2017 r. Pan D. H. zwrócił się o usunięcie z wszelkich rejestrów informacji o braku uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z uwagi na fakt, iż uzyskał prawo jazdy kat. B na terytorium Ukrainy. Wobec powyższego, pismem z 25 września 2017 r. organ pierwszej instancji zawiadomił ww., iż Starosta [...] cofnął mu uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z tym, iż ww. nie poddał się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami. Ponadto Starosta [...] poinformował D. H., że kierowca może posiadać tylko jedno prawo jazdy, zaś prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji.

Wnioskiem z 6 sierpnia 2018 r. Pan D. H. zwrócił się do Starosty [...] o wymianę dokumentu prawa jazdy kat. B, C nr [...], uzyskanego na terytorium Ukrainy. Do wniosku załączył dowód uiszczenia opłaty oraz poświadczone tłumaczenie z języka ukraińskiego na język polski prawa jazdy.

Decyzją z [...] września 2018 r., znak [...], Starosta [...] odmówił wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B, C nr [...] Panu D. H., wskazując, że ustawa o kierujących pojazdami zezwala na posiadanie tylko jednego prawa jazdy oraz uniemożliwia wydania prawa jazdy osobie, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji oraz osobie posiadającej inny dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Pan D. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adw. P. S.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 978 ze zm., dalej "ustawa o kierujących pojazdami") kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis ten nie dotyczy międzynarodowego prawa jazdy oraz krajowego prawa jazdy osoby, o której mowa w art. 10 ust. 3 ww. ustawy. W myśl art. 12 cyt. ustawy, prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. W art. 103 ust. 3 ustawodawca postanowił, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej.

Pan D. H. nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, z uwagi na co decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], Starosta [...] cofnął ww. uprawienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg. kat. B, C, BE, CE prawa jazdy.

SKO w S. stwierdziło zatem, że nie jest możliwe dokonanie wymiany prawa jazdy ukraińskiego na prawo jazdy polskie zgodnie z wnioskiem strony. Według organu, ustawodawca stanął bowiem na stanowisku, iż dowodem posiadania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej może być wyłącznie jeden ważny dokument. Uwzględnienie wniosku odwołującego prowadziłoby do obejścia wymogów określonych w ustawie o kierujących pojazdami i prowadziło do powstania sytuacji sprzecznej z przepisami tego aktu prawnego. Z treści przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika bowiem, że koniecznym warunkiem odzyskania zawieszonych uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji zaistniałej w przypadku odwołującego, jest poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz uzyskanie orzeczenia o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, co wynika wprost z treści art. 103 i 104 ustawy. Odwołujący przedłożył jedynie orzeczenie psychologiczne, nie poddał się natomiast egzaminowi sprawdzającemu. W świetle powyższych uregulowań oraz treści art. 104 ustawy o kierujących pojazdami, osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, odpowiednio w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2, 3 lub 5, może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobie po raz pierwszy ubiegającej się uprawnienie do kierowania pojazdami.

Skoro – jak przyjęło SKO w S. – Pan D. H. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie zostały one cofnięte na mocy decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016r., to przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami może nastąpić wyłącznie po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, czyli w tym konkretnym przypadku – po poddaniu się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami. W obowiązującym porządku prawnym w Polsce kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy, a takie prawo jazdy Pan D. H. już posiada. Nie poddał się wymaganemu egzaminowi, stąd też uprawnienia do kierowania pojazdami nie mogą mu zostać przywrócone do czasu spełnienia powyższego wymogu. Sytuacji prawnej odwołującego nie zmienia fakt, iż uzyskał on prawo jazdy na terenie Ukrainy, gdyż zgodnie z obowiązującym na terenie Polski porządkiem prawnym kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Zatem gdy podda się temu egzaminowi, w stosunku do odwołującego może zostać wydana stosowna decyzja w trybie art. 104 ustawy o kierujących pojazdami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO w S. zważyło, że Konwencja o ruchu drogowym, sporządzona w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., której stroną jest Polska oraz Ukraina (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 44) przewiduje w art. 41 ust. 1 wzajemne uznawanie "każdego krajowego prawa jazdy". Wyrazem akceptacji tej zasady w polskim porządku prawnym jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, przewidujący, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane za granicą krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U z 1988 r. poz. 40 i 44). Oznacza to, że w sytuacji, w której dokumenty prawa jazdy wystawiane są w różnych państwach, mamy do czynienia z tym samym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Gdyby Pan D. H. nie posiadał polskiego prawa jazdy i jako pierwszy dokument uprawniający do kierowania pojazdami uzyskał prawo jazdy na terenie Ukrainy, mógłby domagać się wymiany tego dokumentu na Polski w warunkach przewidzianych w ustawie oraz Konwencji.

SKO w S. nie dopatrzyło się również naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Z decyzją SKO w S. nie zgodził się D. H. ("Skarżący"), reprezentowany przez adwokata P. S., wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w tym w szczególności naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. polegające w szczególności na:

a) nie rozważeniu przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jak choćby tego, w jakim kraju przebywał stale Skarżący przechodząc na Ukrainie szkolenie dla kierowców oraz nieustalenie czy składając swój wniosek przebywał on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe;

b) niewyjaśnieniu rozbieżności co do zakresu posiadanych przez Skarżącego kategorii uprawnień do kierowania pojazdami wynikających z prawa jazdy polskiego i ukraińskiego;

2) art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

3) art 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie informacji i wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych, które to mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będącej przedmiotem niniejszego postępowania;

4) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niezawiadomieniu skarżącego o zebranym materiale dowodowym uzasadniającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

5) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

6) art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie całokształtu zebranego materiału dowodowego, skutkującego wydaniem błędnej merytorycznie, ogólnikowo uzasadnionej i w konsekwencji krzywdzącej decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w tym w szczególności naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą w szczególności na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "posiada";

2) art. 41 ust. 1 i 3 Konwencji Wiedeńskiej o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 r., poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie.

Uzasadniając podniesione zarzuty Skarżący wskazał, że organ drugiej instancji wydając przedmiotową decyzję nie dość wnikliwie ustalił stan faktyczny sprawy, nie biorąc przy tym pod uwagę kluczowych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, co niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 8, 9, 10. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jego zdaniem, naruszenie ww. przepisów polegało na niepodjęciu przez Starostę [...] wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkującego w konsekwencji wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczą analizę zgromadzonego materiału dowodowego, o czym świadczy chociażby fakt, że w niniejszym postępowaniu nie został skrupulatnie ustalony stan faktyczny tj. organ nie podjął dostatecznych kroków zmierzających do weryfikacji czy decyzja o odmowie wymiany dokumentu prawa jazdy kategorii B i C, nr [...] jest prawidłowa i zgodna z prawem.

W skardze podniesione zostało, że Skarżący posiada ważny dokument w postaci międzynarodowego prawa jazdy, uzyskany na terytorium Ukrainy. Powyższe uprawnienia do prowadzenia pojazdów uzyskał On po uprzednim pomyślnym odbyciu szkolenia (kursu), ustaleniu braku przeciwwskazań zdrowotnych w kierowaniu pojazdami, jak również uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu z jego części teoretycznej oraz praktycznej, tj. po spełnieniu stosownych przesłanek do uzyskania ww. uprawnień do kierowania pojazdami. Jak wynika natomiast z treści art. 41 ust. 1 pkt. c) Konwencji Wiedeńskiej o ruchu drogowym "Umawiające się Strony uznają każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej konwencji, jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych. Postanowień niniejszego ustępu nie stosuje się do praw jazdy osób uczących się kierowania pojazdami."

Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów Skarżący stwierdza, że stanowisko SKO w S. prowadzi do niedorzecznej konkluzji, wedle której jedynym warunkiem, uprawniającym do prowadzenia pojazdów w Polsce, jest ponowne nabycie stosownych uprawnień wyłącznie na terenie Polski, niezależnie od faktu gdzie Skarżący przebywa oraz gdzie posiada adres zameldowania.

Ponadto, Skarżący domagał się wymiany ukraińskiego prawa jazdy, uprawniającego go do kierowania pojazdami z zakresu kategorii B i C, natomiast organ powołuje się, iż Skarżący posiadał na terenie RP uprawnienia do kierowania wyłącznie pojazdami kategorii B, czego organy obu instancji zdają się nie zauważać. Zdaniem Skarżącego, jest to istotna okoliczność w sprawie, wymagająca szczegółowej i dogłębnej analizy, a która to nie została w żaden sposób zweryfikowana.

Skarżący stwierdza, że organy obu instancji bezpodstawnie stosują rozszerzającą wykładnię przepisów ustawy o kierujących pojazdami, nie bacząc przy tym na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy wadliwie wyłożonymi przez te organy przepisami ww. ustawy, a art. 41 ust. 1 i 3 ww. Konwencji.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie posiadającej inny dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym. Zważywszy na brak definicji legalnej użytego w ww. przepisie sformułowania "posiada" jego wykładnia gramatyczna nakazuje interpretować je jako: "być właścicielem czegoś, dysponować czymś, być w coś wyposażonym". Przy takiej (prawidłowej) wykładni ww. przepisu nie sposób jest uznać, iż Skarżący w dacie składania wniosku inicjującego niniejsze postępowanie posiadał polskie prawo jazdy kategorii B, gdyż te zostało mu faktycznie odebrane, a ponadto zostały mu cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami ww. kategorii.

Wobec powyższego, w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę, SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia przez organ odwoławczy rozbieżności co do zakresu uprawnień posiadanych przez Pana D. H., SKO w S. podkreśliło, że ww. domagał się wymiany prawa jazdy kategorii B i C. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B, C nr [...] i taką też decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy.

Według organu drugiej instancji, nie było możliwym dokonanie wymiany prawa jazdy ukraińskiego na prawo jazdy polskie zgodnie z wnioskiem strony, gdyż uwzględnienie wniosku Skarżącego prowadziłoby do obejścia wymogów określonych w ustawie o kierujących pojazdami i w rezultacie doprowadziłoby do powstania sytuacji sprzecznej z przepisami tego aktu prawnego. Organy administracji publicznej nie dokonały błędnej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż w świetle obowiązujących przepisów tej ustawy Skarżący nadal posiada ważne krajowe prawo jazdy i uprawnienia do kierowania pojazdami, które czasowo (do momentu spełnienia określonych ustawowo wymogów) zostało mu cofnięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że w wyniku naruszeń przepisów ruchu drogowego i przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów, o których mowa w art. 98 ustawy o kierujących pojazdami (uprzednio art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym), decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Starosta [...] skierował D. H. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Skarżący odebrał przedmiotową decyzję [...] października 2015 r.

Wobec niezastosowania się przez Skarżącego do nakazu wyrażonego w ww. decyzji, organ powiatowy decyzją z [...] lutego 2016 r, znak [...], cofnął D. H. uprawienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg. kat. B, C, BE, CE prawa jazdy.

Następnie w dniu 6 sierpnia 2018 r. Skarżący zwrócił się do Starosty [...] o wymianę dokumentu prawa jazdy kat. B, C nr [...], uzyskanego na terytorium Ukrainy.

Decyzją z [...] września 2018 r., znak [...], Starosta [...] odmówił jednak wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B. C nr [...], na polskie prawo jazdy, tłumacząc takie stanowisko przepisami ustawy o kierujących pojazdami, które zezwalają na posiadanie tylko jednego prawa jazdy oraz uniemożliwiają wydanie prawa jazdy osobie, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji oraz osobie posiadającej inny dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które wskazało na wiążącą treść art. 12 cyt. ustawy oraz art. 103 ust. 3, w którym ustawodawca postanowił, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu nie sposób podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7 8, 9, 10. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać, poza stwierdzeniem, że w niniejszym postępowaniu nie został skrupulatnie ustalony stan faktyczny, tj. organy nie podjęły dostatecznych kroków zmierzających do weryfikacji, czy decyzja o odmowie wymiany dokumentu prawa jazdy kategorii B i C, nr [...] jest prawidłowa i zgodna z prawem. Należy przy tym podkreślić, że z punktu widzenia istoty sprawy, nie ma znaczenia okoliczność dotycząca ustalenia miejsca stałego pobytu Skarżącego w dacie uzyskania przez niego prawa jazdy kat. B i C na terytorium Ukrainy. Jest tak dlatego, że kwestia ta mogła mieć znaczenie wyłącznie względem spełnienia przez wnioskodawcę wymagań stawianych w przepisach krajowych Ukrainy, odnoszących się do warunku przebywania na terenie tego kraju w chwili wydania mu stosownych uprawnień. Powodem odmowy wydania Skarżącemu krajowego prawa jazdy w trybie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, nie było zaś niezaistnienie przesłanki określonej w art. 11 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, dotyczącej przebywania lub zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Problem w rozpoznawanej sprawie koncentruje się natomiast jedynie na zagadnieniu prawnym, tj. czy w przedstawionych wyżej okolicznościach, przepisy krajowe – ustawy o kierujących pojazdami, dawały organom administracji możliwość dokonania wymiany prawa jazdy uzyskanego przez D. H. na terytorium innego państwa – strony Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym, wobec faktu, że w stosunku do Skarżącego – na mocy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 136 ustawy o kierujących pojazdami – w dniu [...] lutego 2016 r. wydana została decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B i C.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji SKO w S., a znajdujący poparcie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w omawianym przypadku, organy administracji nie mogły pozytywnie rozpatrzyć wniosku strony, z uwagi jednoznaczne zapisy wskazanych wyżej ustaw.

W pierwszej kolejności wymaga zaznaczenia, że w przedmiotowej sprawie ważkie znaczenie ma nie tylko przepis art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, lecz także zasady wyrażone w innych przepisach tej ustawy oraz ustawy - Prawo o ruchu drogowym. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest prawo jazdy wydane w kraju (pkt 1 lit. a), jak również wydane za granicą krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40 i 44). W myśl art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis ten nie dotyczy międzynarodowego prawa jazdy oraz krajowego prawa jazdy osoby, o której mowa w art. 10 ust. 3.

Natomiast znajdujący zastosowanie (zgodnie z dyspozycją art. 136 ustawy o kierujących pojazdami) do przypadku Skarżącego przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o cofnięciu uprawnień przez Starostę [...]) przewiduje, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Według tego ostatniego przepisu (lit. b), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Aktualnie obowiązujący przepis art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami kształtuje z kolei sytuację, w której może dojść do "wydania krajowego prawa jazdy", w zamian za prawo jazdy wydane za granicą. Przepis ten wyraźnie traktuje bowiem o otrzymaniu krajowego prawa jazdy po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Wskutek rzeczonej "wymiany" dochodzi zatem do sytuacji "wydania" przez właściwy (polski) organ administracji krajowego prawa jazdy. Stanowisko to potwierdza treść art. 14 ust. 2 ustawy, zgodnie którym, jeżeli prawo jazdy wydane za granicą zawiera ograniczenie, o którym mowa w art. 13 ust. 5, ograniczenie to uwzględnia się w wydawanym prawie jazdy.

Podobnie rzecz traktują przepisy (§ 9 ust. 7) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.) wedle których, w przypadku wymiany prawa jazdy wydanego przez państwo niebędące państwem członkowskim Unii Europejskiej należy wystąpić do organu, który wydał to prawo jazdy, o potwierdzenie danych i informacji zawartych w prawie jazdy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu wydającego, właściwy organ występuje do polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego w tym państwie o pomoc w ustaleniu organu, który wydał prawo jazdy, oraz danych adresowych tego organu. Stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, w wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów należy odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia.

Wobec powyższego, przy analizie przepisów ustawy o kierujących pojazdami dokonywanej na potrzeby spornego zagadnienia, nie można pominąć dyspozycji jej art. 12 ust. 1, wskazującego na negatywne przesłanki "wydania" prawa jazdy. Przepis ten w pkt 3 stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji.

Z tych względów, ponownemu "wydaniu" Skarżącemu krajowego prawa jazdy wskutek wymiany dokonanej w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, sprzeciwia się cel i znaczenie uregulowań ustawowych przyjętych uprzednio na gruncie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, zaś obecnie w art. 12 ust. 1 pkt 3, art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby zaś do możliwości niedopuszczalnego obejścia ustawowego wymogu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, o którym mowa była w art. 114 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, a obecnie w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy o kierujących pojazdami.

Trafność powyższych rozważań znajduje swoje odzwierciedlenie w orzeczeniach innych sądów administracyjnych, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całej rozciągłości. Przyjmując bowiem, że Skarżący nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium RP, to – wbrew twierdzeniom Skarżącego – nie może także posługiwać się dokumentem prawa jazdy wydanym w obcym państwie. Należy wskazać, że zasady posługiwania się na terytorium RP prawem jazdy uzyskanym w innym państwie zawarte są w ustawie o kierujących pojazdami, a także – w odniesieniu do ukraińskiego prawa jazdy – w przywołanej już wyżej Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968r. Jak wcześniej wskazano, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym. Określający zasady posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie art. 14 ustawy krajowej oraz przepisy powołanej Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym generalnie opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa – sygnatariuszy Konwencji. Zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejsze są zastrzeżenia zawarte w art. 42 ww. Konwencji. Zgodnie bowiem z pkt 1 tego artykułu Umawiające się strony lub ich organy mogą cofnąć kierującemu uprawnienia do korzystania na ich terytoriach z posiadanego krajowego prawa jazdy, jeśli kierujący popełnił na ich terytoriach wykroczenie pociągające za sobą w myśl ich ustawodawstwa cofnięcie prawa jazdy. Natomiast art. 42 pkt 3 Konwencji stanowi, że żadne z postanowień niniejszej konwencji nie może być interpretowane jako zabraniające Umawiającym się Stronom lub ich organom terenowym wprowadzenia zakazu kierowania pojazdem przez kierującego mającego krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, jeżeli jest oczywiste lub dowiedzione, że stan jego nie pozwala na bezpieczne kierowanie pojazdem lub że uprawnienie do kierowania zostało cofnięte w państwie, w którym znajduje się jego stałe miejsce zamieszkania. W ramach tego uprawnienia organy państwa – strony Konwencji mogą stosować zatem wszelkie środki niezbędne do wyegzekwowania tego zakazu. Do takich środków niewątpliwie należy zaliczyć odmowę zwrotu ukraińskiego prawa jazdy, skoro skarżącemu zostało cofnięte uprawnienie do kierowania pojazdami na terenie RP i nie może on wykonywać tego uprawnienia na terenie RP także w oparciu o prawo jazdy wydane na terenie obcego państwa. Zaistnienie zaś sytuacji, o jakiej mowa w art. 42 ust. 3 Konwencji, daje możliwość odstępstwa od wyrażonej w Konwencji zasady wzajemności (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 958/13).

Ponadto należy podzielić stanowisko SKO w S., że w niniejszej sprawie jak najbardziej zachowują aktualność poglądy wyrażone w przywołanych przez ten organ orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 411/15; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 690/16). Stwierdzenia tam zawarte – dotyczące obejścia prawa w zakresie wymogów, jakie musi spełnić kierowca, aby odzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami na terenie RP – są jak najbardziej adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dlatego nie ma znaczenia podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że legalnie otrzymał ukraińskie prawo jazdy, spełniając wymogi niezbędne do jego uzyskania na Ukrainie. Aby bowiem ubiegać się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium RP, Skarżący musi spełnić wymogi określone w polskich – a nie zagranicznych – przepisach prawa. Zatem nie mogą zyskać ochrony prawnej działania Skarżącego, który – obchodząc przepisy prawa polskiego – uzyskuje prawo jazdy na terytorium obcego państwa.

W tak ukształtowanym stanie prawnym, w ocenie tutejszego Sądu na dalszy plan schodzi zagadnienie, czy Skarżący "posiada" lub "nie posiada" krajowego prawa jazdy, w świetle decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r, znak [...], o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B i C.

Tym niemniej, tutejszy Sąd w pełni przychyla się także do tego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i uznaje je za własne, w myśl którego, wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w trybie art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym bądź art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, nie oznacza definitywnej utraty "posiadania" prawa jazdy przez Skarżącego w ustawowym rozumieniu znaczenia tego pojęcia.

Tak bowiem, w orzecznictwie przyjmuje się, że osoba, której cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami danej kategorii, w dalszym ciągu posiada polskie prawo jazdy, lecz chcąc je odzyskać musi spełnić przewidziane prawem przesłanki określone w art. 49 ustawy o kierujących pojazdami oraz w przepisach wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012r., poz. 1005). Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) tej ustawy, sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji (analogicznie kwestię tę regulował art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Dopóki zatem Skarżący powyższych wymogów nie spełni i nie zostanie wydana wobec niego decyzja o przywróceniu mu uprawnień do kierowania pojazdami, to nie może on prowadzić pojazdów samochodowych na terytorium RP.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 605/14), który to pogląd – pomimo odmiennego stanu faktycznego sprawy – dotyczy wykładni analogicznych przepisów prawa materialnego, przepisy Konwencji, w tym jej art. 41, zawierają regulacje dotyczące wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji, do których należą Polska i Ukraina. Przepis ten wprowadza odstępstwa od powyższej zasady wzajemności, a więc zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Zarówno w ocenie WSA w Opolu, jak i tutejszego Sądu, komentowany przepis Konwencji, nie pozwala na sformułowanie stanowiska o konieczności uznania egzaminów przeprowadzonych na Ukrainie za równoważne z egzaminami przeprowadzonymi przez organy polskie. Jest to stanowisko zbyt daleko idące i nie znajduje podstaw ani w postanowieniach Konwencji, ani w przepisach ustawy. Zmierza ono wyraźnie do obejścia przepisów prawa. Zdaniem Sądu, przepis Konwencji, który miałby uzasadniać pogląd o wzajemnym uznawaniu przez strony Konwencji zdanych egzaminów sprawdzających kwalifikacje kierowców, czyli art. 41 ust. 3, mówi jedynie o tym, że umawiające się strony podejmą starania, by prawa jazdy w ich krajach były wydawane kierowcom z odpowiednimi umiejętnościami. Z takiego "zobowiązania" stron Konwencji do podjęcia odpowiednich starań nie można absolutnie wyprowadzić wniosku o automatycznym spełnieniu warunku z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy, w przypadku zaliczenia w innym kraju egzaminów koniecznych do uzyskania prawa jazdy. Ten, ani żaden inny przepis Konwencji nie reguluje kwestii równoważnego traktowania egzaminów sprawdzających kwalifikacje w różnych krajach - stronach umowy międzynarodowej.

Jak wywiódł zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2016r. (sygn. akt I OSK 1317/15), art. 14 ww. ustawy określający zasady posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie oraz przepisy powołanej Konwencji o ruchu drogowym generalnie opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa – sygnatariuszy Konwencji. Zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. (...) Istota problemu w tej sprawie nie dotyczy uznania obcego prawa jazdy, w rozumieniu art. 46 Konwencji, lecz zwrotu zatrzymanego polskiego prawa jazdy w zamian za ukraińskie prawo jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że zwrot taki w rozpoznawanej sprawie nie był możliwy, zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, warunkiem zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, było uprzednie sprawdzenie kwalifikacji skarżącego w formie egzaminu państwowego. Zatem nie mogą uzyskać ochrony prawnej działania skarżącego, gdyż ich zaakceptowanie powodowałoby obejście prawa polegające na zwrocie zatrzymanego polskiego prawa jazdy, pomimo niespełnienia przez skarżącego warunku określonego w art. 49 ust. 2 u.k.p.

W przywołanym orzeczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że podmiot, który uzyskał prawo jazdy i nie może z niego korzystać z uwagi np. na cofnięcie uprawnień nie może skutecznie domagać się wydania kolejnego polskiego prawa jazdy w zamian za oddanie zagranicznego ważnego prawa jazdy (por. też wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 254/11 LEX nr 1085754, NSA z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1607/09 LEX nr 745099).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma wątpliwości, że wydanie Skarżącemu prawa jazdy w oparciu o przepis art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, oznaczałoby niedozwolone obejście warunków stawianych osobie, której cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i C, wynikających z przepisów 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 130 ust. 3 tej ustawy, a także stanowiło naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się końcowo do zarzutu skargi, że organy nie wzięły pod uwagę faktu uzyskania przez Skarżącego na Ukrainie prawa jazdy kat. B i C, należy stwierdzić, że argumenty te pozbawione są racji. W drodze decyzji z [...] lutego 2016 r. Starosta [...] cofnął bowiem Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami odpowiednio dla kat. B, C, BE i CE prawa jazdy. Również w sentencji decyzji z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wymiany prawa jazdy, Starosta [...] wskazał, że odmowa ta dotyczy wymiany ukraińskiego prawa jazdy kat B, C. Z tych powodów, także powyższy zarzut Skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.