Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2207/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1869/11 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 26 października 2010 r. znak MZ-NSO-078-23061-13/LR/10 w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu funkcji rektora postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1869/11 odrzucił skargę R. A. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 26 października 2010 r. nr MZ-NSO-078-23061-13/LR/10 w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu funkcji rektora.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Minister Zdrowia pismem z dnia 26 października 2010 r. nr MZ-NSO-078-23061-13/LR/10, działając na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) wystąpił do Senatu Akademii Medycznej im. Piastów Śląskich we Wrocławiu o odwołanie Rektora Akademii Medycznej R. A.. Równocześnie Minister Zdrowia pismem z dnia 26 października 2010 r. nr MZ-NSO-078-23168-13/LR/10, wydanym na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, z dniem 27 października 2010 r. zawiesił R. A. w pełnieniu funkcji rektora Akademii Medycznej do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie przez Senat uczelni.

W związku z pismem Ministra Zdrowia z dnia 26 października 2010 r. o zawieszeniu w pełnieniu funkcji Rektora, R. A. pismem z dnia 27 października 2010 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania wskazał, że jedyną dopuszczalną przesłanką z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wniosku o odwołanie rektora jest przypadek stwierdzenia istotnych naruszeń przez rektora przepisów prawa lub statutu, a taki przypadek w związku z pełnieniem funkcji przez niego Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu nie wystąpił. Zatem decyzja o zawieszeniu w pełnieniu funkcji Rektora jest bezpodstawna.

Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. Prorektor ds. Nauki Akademii Medycznej we Wrocławiu poinformował Ministra Zdrowia, że na posiedzeniu Kolegium Elektorów w dniu 29 listopada 2010 r. nie odwołano R. A. z funkcji Rektora, gdyż wniosek Ministra nie otrzymał wymaganej ustawą większości ¾ ważnie oddanych głosów przez Kolegium Elektorów.

Minister Zdrowia pismem z dnia 30 listopada 2010 r. nr MZ-NSO-078-23168-19/LR/10 ponownie skierował do Senatu Akademii Medycznej we Wrocławiu wniosek o odwołanie R. A. ze stanowiska Rektora Akademii i jednocześnie pismem z dnia 30 listopada 2010 r. nr MZ-NSO-078-23168-20/LR/10 poinformował R. A., że w związku z tym, iż poprzedni wniosek o odwołanie z funkcji Rektora był rozpatrywany przez Kolegium Elektorów Akademii Medycznej we Wrocławiu w składzie niezgodnym z przepisami ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Statutem Akademii, czynności i decyzje tego Kolegium podjęte na posiedzeniu w dniu 29 listopada 2010 r. są dotknięte wadą i nie mogą być uznane za ważne. Wobec tego Minister Zdrowia ponownie zawiesił R. A. w pełnieniu funkcji Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu do czasu podjęcia ostatecznego, zgodnego z prawem, orzeczenia organu właściwego do odwołania Rektora tej uczelni.

Wniosek Ministra Zdrowia z dnia 30 listopada 2010 r. o odwołaniu z funkcji rektora został rozpatrzony przez Kolegium Elektorów w dniu 1 marca 2011 r., które podjęło uchwałę pozostawiającą R. A. na stanowisku Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu.

W związku z pismem Ministra Zdrowia z dnia 30 listopada 2010 r. o zawieszeniu w pełnieniu funkcji Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu R. A. pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 30 grudnia 2010 r. R. A. wniósł za pośrednictwem Ministra Zdrowia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję tego organu z dnia 26 października 2010 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu funkcji Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie uchwały o pozostawieniu R. A. na stanowisku Rektora, bowiem podjęcie takiej uchwały powoduje, że okres zawieszenia upłynął, bądź – alternatywnie o oddalenie skargi. Z ostrożności Minister Zdrowia zaznaczył, że jego zdaniem rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia rektora w jego czynnościach przez Ministra Zdrowia nie jest decyzją administracyjną, ale prawem ministra, z którego może skorzystać w związku ze złożeniem wniosku o odwołanie rektora. Zawieszenie obejmuje tylko okres do rozstrzygnięcia sprawy przez kolegium elektorów i wygasa z dniem jego podjęcia. Zawieszenie z dnia 30 listopada 2010 r. wygasło z mocy samego prawa z dniem podjęcia uchwały w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1869/11 odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 51/11, iż: "decyzje podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego są decyzjami podejmowanymi w ramach sprawowanego przez ministra nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii. Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej".

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zawieszenie w pełnieniu funkcji rektora uczelni przez Ministra Zdrowia powinno następować w formie decyzji administracyjnej. Jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli ministra, skierowane na zewnątrz, w indywidualnie oznaczonej sprawie, oparte na przepisie art. 38 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w sposób autorytatywny kształtujące sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu. Przyjęcie, że zawieszenie rektora uczelni wyższej przez ministra ma formę decyzji administracyjnej, gwarantuje zawieszonemu rektorowi prawo do obrony swoich interesów. Brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że rozstrzygnięcie to nie powinno podlegać kontroli niezawisłego sądu

W ocenie Sądu, skierowane do R. A. pismo Ministra Zdrowia z dnia 26 października 2010 r. zawieszające go w pełnieniu funkcji Rektora Akademii Medycznej, jest decyzją administracyjną; zawiera wszystkie składniki, które decyzja powinna posiadać, tj. oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Brak w nim tylko pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Konsekwencją zaś uznania, że zawieszenia w pełnieniu funkcji rektora minister dokonuje w formie decyzji administracyjnej jest przyjęcie, że od tego aktu administracyjnego przysługują środki zaskarżenia, gdyż jest on wydawany w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona ma prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, pomimo braku stosownego pouczenia, przy zachowaniu ustawowego terminu, wystąpił do Ministra Zdrowia pismem z dnia 27 października 2010 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednak w ocenie Sądu, decyzja z dnia 26 października 2010 r. nie jest decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z treści tej decyzji wynika bowiem, że jest to nowa decyzja wydana w przedmiocie zawieszenia. Ponadto potwierdza to treść art. 38 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, z którego wynika, że minister może zawiesić rektora w pełnieniu jego funkcji do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora. Natomiast zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jednak samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 2 P.p.s.a. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2813/03 niepubl.).

W niniejszej sprawie od powyższej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 26 października 2010 r. skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak organ, jak wynika to z akt administracyjnych, nie rozpoznał tego wniosku i nie wydał orzeczenia, które ponownie rozstrzygałoby sprawę zawieszenia. Tymczasem orzeczeniem ostatecznym jest orzeczenie wydane po wyczerpaniu środków zaskarżenia i tylko na takie orzeczenie przysługuje prawo do wniesienia skargi. Takich przymiotów nie posiada zaskarżona przez skarżącego decyzja Ministra Zdrowia z dnia 26 października 2010 r. W związku powyższym, skoro przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest orzeczenie wydane w pierwszej instancji, na które skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną Sąd postanowił odrzucić.

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Zdrowia, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 38 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że zawieszenie rektora w pełnieniu jego funkcji do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora przez konwent elektorów, stanowi decyzję administracyjną;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że zawieszenie w pełnieniu funkcji rektora stanowi rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że władczym rozstrzygnięciem dokonywanym w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie jest zawieszenie rektora w pełnieniu przez niego funkcji, ale odwołanie rektora. Postępowanie wszczęte przez ministra dokonane poprzez wystąpienie do senatu uczelni, dotyczy zasadniczo odwołania rektora. Podjęte zaś na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym rozstrzygnięcie dokonane przez Ministra Zdrowia nie jest wbrew temu, co uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie; jest jedynie skorzystaniem z uprawnienia przysługującego na pewnym etapie postępowania i nie stanowiącym rozstrzygnięcia istoty sprawy. Istota sprawy dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie odwołania lub nie odwołania danej osoby ze stanowiska rektora i jest dokonywane przez konwent elektorów, a nie Ministra Zdrowia. Zdaniem Ministra Zdrowia, ocena charakteru danej sprawy nie może odbywać się z pominięciem treści przepisów będących podstawą działania, tj. art. 38 ust. 1-3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie wszczęte przez Ministra Zdrowia na podstawie art. 38 ust. 1 dotyczy odwołania rektora. Wniosek taki, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym przysługuje Ministrowi jedynie w sytuacji, gdy stwierdzi, że nastąpiło istotne naruszenie przez rektora przepisów prawa lub statutu.

Nie bez znaczenia dla określenia charakteru czynności dokonywanej przez Ministra na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym ma również brzmienie art. 38 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Przepis ten określając termin rozpatrzenia wniosku o ewentualne odwołanie rektora przez organ do tego uprawniony wskazuje konwentowi elektorów 30-dniowy termin na rozpatrzenie takiego wniosku licząc od dnia złożenia wniosku. Takie określenie terminu wydaje się - zdaniem Ministra - wskazywać na nieograniczone uprawnienie konwentu w zakresie wyznaczenia najkrótszego terminu, w którym wniosek taki będzie rozpatrywany. Na tle tego przepisu jest więc możliwe przyjęcie, że wniosek do rozpatrzenia którego uprawniony jest konwent elektorów może być na podstawie uprawnienia przysługującego wprost z przepisów ustawy rozpatrywany już drugiego czy trzeciego dnia od dnia jego przekazania przez senat. Skorzystanie z przysługującego konwentowi uprawnienia w trzecim czy też czwartym dniu od dnia wpłynięcia wniosku do konwentu czyniłoby niemożliwym skorzystanie przez Ministra z uprawnienia wynikającego z ust. 3 ustawy powołanej na wstępie. Nigdy bowiem nie byłoby możliwe, aby Minister zawiesił rektora w pełnieniu przez niego funkcji przy założeniu, że rozstrzygnięcie takie stanowi decyzję administracyjną. Poddanie bowiem zawieszenia rektora w pełnionej przez niego funkcji trybowi Kodeksu postępowania administracyjnego skutkowałoby koniecznością bezwzględnego stosowania przepisów mających bezpośredni wpływ na ograniczenie, a nawet całkowite pozbawienie Ministra uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Zastosowanie przez Ministra najkrótszych możliwych terminów przy stosowaniu przez Ministra czynności wynikających z K.p.a. w tym wynikających z art. 10, art. 109, czy też z art. 129 nie doprowadzałoby do zawieszenia rektora w pełnieniu funkcji do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora w przypadku, gdyby konwent elektorów wyznaczył pięcio, siedmio czy też nawet dziesięciodniowy termin na rozpatrzenia takiego wniosku licząc od dnia wpłynięcia wniosku, przy założeniu oczywiście, że czynności dokonywane przez uprawnione organy, w tym senat, dokonywane byłyby bezzwłocznie.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz opierając się w szczególności na wnikliwej analizie art. 38 ust. 1-3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie można, zdaniem Ministra Zdrowia uznać, aby działanie Ministra zawieszające rektora w pełnieniu przez niego funkcji do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora przez konwent, stanowiło decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie to, mimo że nie podejmowane w formie decyzji czy w formie postanowienia, ma niewątpliwie charakter publicznoprawny, zewnętrzny, skierowany jest na rzecz indywidualnego podmiotu i dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spełnienie wszystkich powyższych przesłanek powoduje, że czynność dokonywana przez Ministra Zdrowia na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym spełnia wymogi niezbędne do uznania tej czynności za czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. za inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Z treści skargi, a przede wszystkim jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w istocie wyrażony w nim pogląd w kwestii prawnego charakteru aktu podejmowanego przez właściwego ministra w przedmiocie zawieszenia rektora w pełnieniu jego funkcji, w warunkach określonych w art. 38 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Wnoszący skargę kasacyjną Minister Zdrowia za niezgodne z art. 38 ust. 3 Prawa szkolnictwie wyższym, a także z art. 104 § 2 K.p.a., uważa zajęte przez Sąd stanowisko, iż zawieszenie rektora uczelni w pełnieniu funkcji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wadliwość stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zdaniem Ministra Zdrowia, wynika z przyjęcia przez ten Sąd błędnego poglądu, iż przewidziane w art. 38 ust. 3 ustawy uprawnienie ministra do zawieszenia rektora w pełnieniu funkcji dokonywane jest w odrębnym postępowaniu kończącym się wydaniem przez Ministra decyzji administracyjnej, gdy tymczasem jest jedynie skorzystaniem z uprawnienia przysługującego na pewnym etapie postępowania i nie stanowiącym rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Istota sprawy dotyczy bowiem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Ministra o odwołanie rektora, które podejmowane jest przez konwent (w tym przypadku kolegium) elektorów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu; za prawidłowe uznaje natomiast stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji.

Jest poza sporem, że szkoły wyższe i ich organy nie są ani organizacyjnie, ani też funkcjonalnie podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Wynika to z konstytucyjnie, a także ustawowo gwarantowanej autonomii szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania, ale - co należy podkreślić - na zasadach określonych w ustawie. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje nadzór państwowy nad uczelniami państwowymi stanowiąc w art. 33 ust. 1, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem przy czym uprawnienia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w zakresie nadzoru, o którym mowa w ust. 1, w odniesieniu do uczelni medycznych sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością uczelni, zgodnie z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, minister może wystąpić do senatu uczelni z wnioskiem o odwołanie rektora, w przypadku stwierdzenia istotnych naruszeń przez rektora przepisów prawa lub statutu. Wniosek ten jest rozpatrywany przez organ właściwy uczelni, któremu senat przekazuje wniosek ministra. W ust. 3 art. 38 ustawodawca postanowił, iż do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie minister może zawiesić rektora w pełnieniu funkcji. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, iż zawieszenie rektora jest samodzielną kompetencją ministra, skorzystanie z której zostało pozostawione uznaniu ministra. Minister w tym przypadku nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzoru prawnego wobec uczelni państwowych. Nie można mieć wątpliwości, że zawieszenie Rektora Akademii Medycznej we Wrocławiu jest formą sprawowania przez Ministra Zdrowia nadzoru nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem.

Kwestia natomiast, czy zawieszenie rektora następuje poza sformalizowanymi postępowaniami uregulowanymi w K.p.a., czy też ma mieć postać decyzji administracyjnej, wymaga wzięcia pod uwagę, iż o tym, czy dany akt organu administracyjnego jest decyzją, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy i treść normy, na podstawie której działa organ właściwy do jej załatwienia. Jeżeli z tej normy wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki wyrażony został w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999/1/3), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Uregulowanie zawarte w art. 38 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym nie pozostawia wątpliwości, że wola organu w kwestii zawieszenia rektora powinna być wyrażona w prawnej formie decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja o zawieszeniu kształtuje sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu, który musi mieć zagwarantowane prawo do obrony swoich interesów na drodze procesowej. Zwłaszcza jeśli się zważy, że skorzystanie przez ministra z uprawnienia przewidzianego w art. 38 ust. 3 pozostawione zostało swobodnemu uznaniu tego organu.

Nie znajduje uzasadnienia zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że zawieszenie rektora w pełnieniu funkcji jest jedynie skorzystaniem z uprawnienia przysługującego na pewnym etapie postępowania i nie stanowiącym rozstrzygnięcia istoty sprawy i jako takie spełnia wymogi do uznania tej czynności za czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. za inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, że za akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ustawa uważa działania materialno-techniczne podejmowane przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tych cech nie posiada akt ministra w sposób władczy kształtujący sytuację rektora uczelni państwowej (zawieszenie w pełnieniu funkcji) w czasie rozpatrywania przez właściwy organ uczelni wniosku tegoż ministra o odwołanie rektora z pełnionej funkcji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia rektora uczelni jest podejmowane w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle przedstawionych argumentów należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.