Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 159/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1, art.15 ust.2 pkt 2,ust.3 pkt 1,20 ust.2, 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art.156 §1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.141 § 4,184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyszogród od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 874/07 w sprawie ze skargi Gminy Wyszogród na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Wyszogród na rzecz L. K., W. W., M. W. i R. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. oddalił skargę Gminy Wyszogród na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku L. K., W. W., M. W., R. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Wyszogrodzie przy ulicy [...], o powierzchni [...] m, zapisanej w księdze wieczystej nr hip. [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w Płocku, jako własność F. i H. małż. W. i odszkodowaniu, stwierdził nieważność powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Wyszogrodzie, przy ulicy [...], o powierzchni [...] m. kw., zapisanej w księdze wieczystej nr hip. [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w Płocku, jako własność F. i H. małżonków W. Powyższym orzeczeniem zostało również ustalone na rzecz F. i H. małż. W. odszkodowanie w kwocie [...]zł.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1999 r. L. K. – legitymująca się postanowieniem Sądu Rejonowego w Płocku z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt [...], jako spadkobierca po byłych właścicielach – wystąpiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in. na brak akt archiwalnych sprawy, który nie pozwala na uznanie, że w sprawie zostały naruszone w sposób rażący przepisy ówcześnie obowiązującego prawa, tym bardziej że byłym właścicielom poza ustalonym w decyzji odszkodowaniem oddano również w użytkowania wieczyste inną nieruchomość położoną przy tej samej ulicy i sprzedano im dom mieszkalny znajdujący się na tej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku L. K. i W. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję L. K. i W. W. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu [...] października 2003 r. zmarł W. W. i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2004 r. sygn. akt [...] jego następcami prawnymi zostali: W. W., M. W., R. W., którzy poparli wniesioną do NSA skargę.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. w sprawie o sygn. akt I S.A./Wa 1142/04 uchylił obie wyżej powołane decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie wyjaśniające było niewystarczające, organ nadzorczy rozpatrzył sprawę z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując przedwczesną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnioną brakiem akt wywłaszczeniowych.

Po otrzymaniu wyroku WSA, organ dołączył akta archiwalne z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy. W oparciu o nie ustalono, że wnioskodawca wywłaszczenia – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Płocku – w swym wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] września 1960 r. wskazał jedynie, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie określając konkretnego celu, na jaki ma być wywłaszczona nieruchomość. Z uzasadnienia wniosku i z materiałów archiwalnych wynika natomiast, że celem wywłaszczenia było de facto uregulowanie stanu prawnego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, który od dnia zakończenia II wojny światowej był nieformalnym władającym działki, na której okupant wzniósł budynek administracyjny. Organ opierając się na ogólnym stwierdzeniu niezbędności dla narodowych planów gospodarczych dokonując wywłaszczenia rażąco naruszył przepis art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), bowiem sama przydatność nieruchomości na niewskazany cel użyteczności publicznej oraz nieudokumentowany cel związany z realizacją narodowych planów gospodarczych nie były jeszcze wystarczającymi przesłankami wywłaszczenia. Wskazywane we wniosku rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości przedstawia tym bardziej intencje wywłaszczenia i ich sprzeczność z celami przedstawionymi w ustawie. Ponadto, przepis art. 47 ust. 1 ustawy – obowiązujący w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1966 r. stanowił, iż w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczone grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa lub byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Powołanie się w podstawie prawnej oraz w uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu na okoliczność, iż zachodzi podstawa do przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa, bowiem okupant niemiecki poczynił nakłady przewyższające wartość nieruchomości uznać należy za sprzeczne z przepisami ustawy, gdyż jak wynika z art. 47 ust. 1 mogło to nastąpić jedynie do dnia 31 grudnia 1964 r. Zgodnie z art. 15 cytowanej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać między innymi: nieruchomość, oznaczenie księgi wieczystej, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela, wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć także zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego, poświadczony odpis z księgi wieczystej lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd. We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku, wskazano nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, jej powierzchnię, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Jednocześnie wniosek nie wskazywał szczegółowo załączników, które mogłyby potwierdzić rzeczywistą potrzebę wywłaszczenia. Jak wynika z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o wywłaszczeniu wymagało złożenia przez wnioskodawcę wywłaszczenia uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji miejsca zamierzonej realizacji. W dacie wydania kwestionowanej decyzji o wywłaszczeniu udokumentowanie zamierzenia inwestycyjnego winno nastąpić decyzją ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej. Akta sprawy zakończonej wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1966 r. nie zawierają takiej decyzji i zarówno wniosek o wywłaszczenie jak i uzasadnienie orzeczenia wywłaszczeniowego nie powołują się na to, by decyzja taka przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego została wydana. Art. 21 ust 2 ustawy stanowi, iż decyzja winna była zapaść na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne. Uwzględniając powyższe okoliczności należy zatem uznać, iż orzeczenie o wywłaszczeniu zapadło z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, gdyż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości bez dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, a zatem bez wykazania zasadności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość niezbędna była na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w narodowych planach gospodarczych. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie określił celu wywłaszczenia, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która to opinia winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z protokołów rozpraw z dnia [...] listopada 1960 r. i [...] grudnia 1966 r. nie wynika, by w rozprawach brał udział biegły powołany przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Tak więc organ orzekający o wywłaszczeniu przeprowadzając rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą bez udziału biegłego rażąco naruszył art. 21 ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło lat 10, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W przedmiotowej sprawie nie można jednak stwierdzić wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem przedmiotowa nieruchomość stanowi skomunalizowaną własność Miasta i Gminy Wyszogród na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nie nastąpiło zatem takie przekształcenie lub przeniesienie na podmiot trzeci własności wywłaszczonej nieruchomości, którego to skutku organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swoich kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie wywołało także nieodwracalnych skutków prawnych i dlatego nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Burmistrz Gminy i Miasta Wyszogród w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Minister Budownictwa – jako organ obecnie właściwy na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz.U. Nr 131, poz. 906) – w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. podzielając argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż kwestionowana decyzja jest dla niego krzywdząca, ponieważ nie uwzględnia wszystkich aspektów ówczesnego stanu faktycznego i prawnego. Podniósł także, że ustawa nie warunkowała dopuszczalności wywłaszczenia od bardziej precyzyjnego wskazania, na jaki cel użyteczności publicznej nieruchomość jest niezbędna. Z tego powodu nie ma podstaw do przenoszenia aktualnej interpretacji i wykładni na stan sprzed około 50 lat, który winien być rozpatrywany według kryteriów obowiązujących wówczas. Gdyby zamiarem ustawodawcy byłoby precyzyjne podawanie celu wywłaszczenia, to niewątpliwie warunek taki znalazłby się w ustawie. Skoro ustawodawca ograniczył się do ogólnego żądania przedstawienia celu, to wskazanie we wniosku w niniejszej sprawie, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, należy uznać za zgodne z przepisem ustawy i nie można twierdzić, że stanowi to rażące naruszenie prawa. Tym bardziej że przez cały okres była wykorzystywana na cel wskazany we wniosku, najpierw jako siedziba Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, a następnie siedziba samorządu gminnego – Urzędu Gminy i Miasta Wyszogród. Nadto, po nakładach poczynionych przez okupanta, był to jedyny w mieście Wyszogród budynek administracyjny mogący zapewnić funkcjonowanie administracji państwowej. Z tego powodu zarówno wnioskodawca, jak i organ wywłaszczeniowy nie mogły mieć wątpliwości, iż był niezbędny na cel użyteczności publicznej. Zasadność takiego rozumowania potwierdziły kolejne lata i przeznaczenie nieruchomości, która nadal wykorzystywana jest zgodnie z celem wywłaszczenia. Bezzasadny jest też zdaniem skarżącego zarzut braku podstaw do przejęcia w 1966 r. przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 47 ust. 1 cyt. ustawy w sytuacji, gdy procedura wywłaszczenia rozpoczęła się co najmniej w 1960 r. Nie można też mówić zdaniem skarżącego o naruszeniu art. 21 ustawy, skoro na podstawie zachowanych materiałów archiwalnych nie można stwierdzić, ale też i nie można wykluczyć, że taka rozprawa odbyła się i że uczestniczyli w niej biegli, którzy szczegółowo uzasadnili swoją opinię. Od tego czasu minęło prawie 50 lat, a dokumenty tego typu nie podlegały 50-letniej archiwizacji, mogły więc ulec zniszczeniu albo zostać wybrakowane. Z całokształtu rozliczenia wynika, iż biegli musieli dokonać wyliczenia wartości odszkodowania za nieruchomość, bo takowe ustalono i było ono godziwe, gdyż jego 68% wystarczyło dotychczasowym właścicielom na zakup prawa użytkowania wieczystego działki gruntu trzykrotnie większej od wywłaszczonej. Skomunalizowanie zaś wywłaszczonej nieruchomości spowodowało nieodwracalne skutki prawne, których efektem jest ujawnienie Gminy jako właściciela w księdze wieczystej, który tak samo jak każda inna osoba trzecia jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2007 r. wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Wyszogrodzie przy ulicy [...], za odszkodowaniem w kwocie [...] złotych na rzecz dotychczasowych właścicieli H. i F. małżonków W. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej wykładni tych przepisów. Jak wynika z przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. i ich ówczesnej wykładni, ocena całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia sprowadzała się do ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia wnioskodawcy wywłaszczenia. Wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Płocku z [...] września 1960 r. nie spełniał wymogów wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Wnioskodawca nie uzasadniał, bowiem konieczności nabycia nieruchomości którymkolwiek z celów wymienionych w art. 3 ustawy wskazując jedynie, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie określając przy tym konkretnego celu, na jaki ma być wywłaszczona nieruchomość. Takiego uzasadnienia nie zawiera również przedmiotowa decyzja. Jak wynika z akt archiwalnych nie złożono, w myśl art. 15 ust. 3 pkt 1 decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. Na taką decyzję nie powołuje się bowiem ani wniosek, ani uzasadnienie orzeczenia wywłaszczeniowego. Złożenie wniosku o wywłaszczenie wymagało udokumentowania stosowną decyzją celu przeznaczenia na cele inwestycyjne przedmiotu wywłaszczenia i decyzja o wywłaszczeniu mogła zostać wydana tylko wówczas, gdy uprzednio decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji został określony cel przeznaczenia nieruchomości. Przepisy powołanej ustawy były zestawem norm obowiązujących bezwzględnie w związku, z czym brak spełnienia powyższych wymogów stanowi o rażącym naruszeniu przepisów powołanej ustawy. Bez znaczenia, w ocenie Sądu natomiast instancji pozostaje natomiast okoliczność, czy nieruchomość była i jest wykorzystywana na cel wskazany we wniosku. Podobnie okoliczność, że procedura wywłaszczenia rozpoczęła się co najmniej w 1960 r., pozostaje bez wpływu na uznanie naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Redakcja tego przepisu jest oczywista i nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do określenia terminu możliwości wywłaszczenia nieruchomości na tej podstawie, to jest do dnia 31 grudnia 1964 r. Skoro wydanie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło w przedmiotowej sprawie w dniu [...] grudnia 1966 r., a więc po 31 grudnia 1964 r., to w ocenie Sądu doszło do obrazy powołanego wyżej przepisu. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje przy tym data wszczęcia postępowania albowiem rozstrzygające znaczenie w tej kwestii ma data wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Dopuszczono się także rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewysłuchanie na rozprawie opinii biegłych, która to opinia wraz ze szczegółowym uzasadnieniem niezbędna była przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Badając tę okoliczność organy nie naruszyły reguł postępowania dowodowego i ustaliły także i w tej kwestii istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącego odnośnie powstania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Stwierdzić należy, iż sam wyżej wymieniony przepis nie wprowadza kryteriów czy oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których organ administracji mocą własnych środków prawnych przysługujących mu w ramach posiadanych kompetencji prawnych nie może odwrócić. Każdorazowo kwestia powstania w danej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych musi być indywidualnie rozważana w zależności od ujawnionych okoliczności i w odniesieniu do obowiązującego prawa. W rozpoznanej sprawie miała miejsce, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 1999 r. komunalizacja przedmiotowej nieruchomości, tak że stanowi ona własność Miasta i Gminy Wyszogród. Nieodwracalność natomiast skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie nie można mówić o stwierdzeniu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podnieść także należy, iż niewątpliwie celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. jest ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego. Jednocześnie, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Tak więc nieodpłatne nabycie nieruchomości nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne a skoro nieruchomość ta stanowi skomunalizowaną własność Miasta i Gminy Wyszogród nie może być mowy o nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza wadę nieważności i obliguje organ działający w trybie nadzoru do stwierdzenia nieważność wadliwej decyzji. Mając na uwadze całokształt powyższych okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, niewadliwa jest ocena obu organów administracji, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu została wydana z naruszeniem prawa, a waga tych naruszeń ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Wyszogród zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, a w tym:

– art. 15 ust. 3 pkt 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym od 1973 r. do oceny orzeczenia z [...] grudnia 1966 r., podczas gdy powinny być stosowane przepisy tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowego orzeczenia o wywłaszczeniu,

– art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia – użytkowanie nieruchomości na potrzeby urzędu administracji publicznej nie mieści się w ramach tego przepisu,

– art. 15 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że braki formalne wniosku o wywłaszczenie stanowią rażące naruszenie tych przepisów,

– art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak udziału biegłych na rozprawie w postępowaniu wywłaszczeniowym stanowi rażące naruszenie tego przepisu,

– art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania do oceny prawidłowości orzeczenia z [...] grudnia 1966 r.,

– art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, bez analizy zakresu i skutków tego naruszenia w konkretnej sprawie;

2) prawa procesowego, a w tym:

– art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zastosowano przepisy, które nie obowiązywały w dacie wydania orzeczenia, będącego przedmiotem postępowania nieważnościowego,

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku bez odpowiedniego uzasadnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia istnienia rażącego naruszenia prawa, to jest w sposób wyłączający możliwość kontroli kasacyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że zachodziła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, określona w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączająca stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1966 r., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik Gminy wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy stosować przepisy, które obowiązywały w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to nie tylko konieczność stosowania odpowiedniej ustawy, ale przede wszystkim uwzględnienia przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Tymczasem zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosowały wskazane wyżej przepisy w brzmieniu obowiązującym od listopada 1973 r., kierując się prawdopodobnie tekstem jednolitym z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) podczas gdy należało uwzględnić tekst opublikowany w Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W dacie wydawania orzeczenia z 1966 r. przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy stanowił, że do wniosku należy dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, zaś przepis art. 21 nie posiadał w ogóle ustępu 2. Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepisy art. 15 ust. 3 pkt 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym od 1973 r. do oceny orzeczenia z [...] grudnia 1966 r., podczas gdy powinny być stosowane przepisy tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowego orzeczenia o wywłaszczeniu. Autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku bez odpowiedniego uzasadnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia istnienia rażącego naruszenia prawa.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości został naruszony poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia – użytkowanie nieruchomości na potrzeby urzędu administracji publicznej nie mieści się w ramach tego przepisu. Cel ten w dacie wydawania orzeczenia z 1966 r. był powszechnie znany, bowiem budynek, wybudowany w okresie wojny przez okupanta, od czasu wyzwolenia służył na potrzeby urzędów administracji publicznej. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały naruszone poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że braki formalne wniosku o wywłaszczenie stanowią rażące naruszenie tych przepisów. Tymczasem rażące naruszenie może być uznane wyłącznie po rozpoznaniu wszystkich skutków, wywołanych przez decyzję, czego w odniesieniu do orzeczenia z 1966 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił. Przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zdaniem pełnomocnika Gminy naruszono, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak udziału biegłych na rozprawie w postępowaniu wywłaszczeniowym stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił czy brak biegłych na rozprawie wpłynął w jakikolwiek sposób na wydanie orzeczenia z 1966 r. i jego treść. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości naruszono poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania do oceny prawidłowości orzeczenia z dnia [...] grudnia 1966 r. Przepis ten w praktyce oznaczał, zdaniem pełnomocnika, konieczność uwzględnienia różnorodnych aspektów wywłaszczenia. Przepis zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszono poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, bez analizy skutków i zakresu naruszenia w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie tak rozumiane rażące naruszenia prawa nie nastąpiło. Wady formalne wniosku czy też brak udziału biegłych na rozprawie administracyjnej nie wpłynęły na cel wywłaszczenia. Właściciele nieruchomości nie posiadali jej, posiadanie zostało, bowiem utracone na skutek działań wojennych. Nie nastąpiło, zatem uszczuplenie ich majątku czy zmiana sytuacji życiowej. Przeciwnie, przyznane zostało odszkodowanie, w wysokości na tyle godziwej, iż orzeczenie o wywłaszczeniu nie było kwestionowane. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie z 1966 r. stworzyło nowy stan prawny nieruchomości i stało się podstawą nabycia własności przez Gminę Wyszogród. W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że zachodziła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, określona w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączająca stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1966 r. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, odwrócenie, zniesienie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny. Ponieważ stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1966 r. nie prowadzi bezpośrednio do ustalenia nowego tytułu własności nieruchomości, przyjąć należy, że orzeczenie to wywołało skutki nieodwracalne, a zatem w myśl art. 156 § 2 K.p.a. stwierdzenie nieważności tego orzeczenia było niedopuszczalne. Stanowi to naruszenie przepisów procedury, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a zatem oddalenie skargi prowadzi do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazuje przepisy art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1, art. 20 ust. 2 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1858 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stwierdza, że Sąd I instancji naruszył te przepisy poprzez przyjęcie, że nie został prawidłowo wskazany cel wywłaszczenia a nadto wniosek o wywłaszczenie nie spełniał wymogów określonych w art. 15 ww. ustawy. Trzeba w tym miejscu zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. stanowiły zestaw bezwzględnie obowiązujących norm i niespełnienie określonych w ustawie wymogów stanowiło rażące naruszenie przepisów ustawy. Art. 15 ustawy szczegółowo określał sposób wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, treść wniosku o wywłaszczenie oraz zbiór dokumentów, które powinny być do wniosku dołączone. Z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika przede wszystkim, że wniosek wskazywać winien cel wywłaszczenia uzasadniający konieczność nabycia nieruchomości. Wniosek o wywłaszczenie z [...] września 1960 r. nie wskazuje celu wywłaszczenia, stwierdza jedynie, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nie jest to jednak realizacja zapisu ustawy, określenie bowiem celu wywłaszczenia konkretnej nieruchomości nie może wiązać się z realizacją szeroko rozumianych, nieskonkretyzowanych na gruncie tej właśnie nieruchomości narodowych planów gospodarczych. Bez względu zatem, jakie dokumenty załączone zostały do wniosku nie spełniał on wymogów ustawowych i wydanie na jego podstawie decyzji wywłaszczeniowej dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym naruszone zostały w sposób rażący orzeczeniem wywłaszczeniowym, co trafnie podniósł Sąd, art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ww. ustawy. Art. 3 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dla oceny zatem dopuszczalności wywłaszczenia dokonanej zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy konieczne jest wskazanie jego celu, dopiero wówczas bowiem można uznać, że cel ten jest jednym ze wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy.

Wszystko to powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać trzeba za bezzasadne.

Orzeczenie wywłaszczeniowe ze wskazanych wcześniej powodów, a zwłaszcza na co wskazał Sąd I instancji, z powodu rażącego naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. dotknięte jest wadą powodującą jego nieważność.

Co do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 134 § 1 p.p.s.a. to trzeba stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, w rozumieniu powołanego przepisu, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu zaskarżonym aktem administracyjnym. W sytuacji więc, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest możliwości objęcia przedmiotem kontroli rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwotnym, o ile nie zachodzą przesłanki warunkujące jego wzruszenie. Sąd administracyjny nie może badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w sposób identyczny, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanych w trybie zwykłym. W tym wypadku zakres sądowej kontroli takiego aktu administracyjnego determinuje tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję.

Przypomnieć wobec tego trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., co oznacza, że może mieć ona miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób bezsporny dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tą jednak różnicą, że w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu "nieważnościowym" przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W takim bowiem postępowaniu organ nie może ograniczyć się tylko do badania wystąpienia przesłanek wskazanych przez stronę wnioskującą o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz jest zobligowany do podjęcia z urzędu wszelkich działań mających na celu ocenę, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe oznacza, że w trakcie sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić, czy organ administracji publicznej prawidłowo ocenił istnienie bądź nieistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i dał temu wyraz w wydanym rozstrzygnięciu.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Budownictwa skutkująca stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej z [...] grudnia 1966 r. Decyzja ta jak wcześniej wskazano nie narusza prawa wobec czego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zarówno art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ uznać trzeba za bezzasadny.

Nie znajduje oparcia również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte są wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a Sąd uzasadnił swoje stanowisko w sposób logiczny i przekonywujący.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.