Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1973/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 130 ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [....] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania G. B. od decyzji Wojewody L. z [...] grudnia 2016 r., nr [...] nakładającej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą: R. w G., ul. K. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w związku z powzięciem informacji o funkcjonującej na terenie G. placówce pod nazwą: R., Wojewoda L. pismem z [...] stycznia 2016 r. wystąpił do Prezydenta G. o przekazanie szczegółowych informacji na temat prowadzonej w tej placówce działalności. Z przesłanej pismem z [...] stycznia 2016 r. odpowiedzi wynikało, że [...] grudnia 2015 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo G. B. informujące o zamiarze rozpoczęcia z dniem [...] stycznia 2016 r. prowadzenia na terenie G. rodzinnego domu pomocy.

Z załączonego do pisma wydruku z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało, iż w ramach prowadzonej przez wnioskodawczynię działalności przeważającą jest działalność oznaczona wg klasyfikacji PKD, jako 87.30.Z, tj. pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych. Prezydent Miasta podkreślił, iż Gmina G. nie ma podpisanej umowy z G. B. na prowadzenie rodzinnego domu pomocy.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda L. poinformował prowadzącą placówkę o obowiązujących przepisach prawa, nakładających na prowadzącego w ramach działalności gospodarczej placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, obowiązek posiadania stosownego zezwolenia. W odpowiedzi na powyższe pismo G. B. wskazała, że działalność, która została zarejestrowana w CEIDG nie została jeszcze rozpoczęta, w placówce nie przebywa żadna osoba, a dotychczas podejmowanie działania mają wyłącznie charakter marketingowo - reklamowy. Poinformowała ponadto, że o zamiarze prowadzenia placówki całodobowego wsparcia zawiadomiła Urząd Miasta w grudniu 2015 r. Wskazała jednocześnie, aby jej pismo z [...] stycznia 2016 r., w przypadku, gdy zachodzi konieczność uzyskania zezwolenia na taką działalność, traktować jako wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej.

Dnia [...] lutego 2016 r. wpłynął wniosek G. B. o wydanie zezwolenia na prowadzenie, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Do wniosku załączono, udzielone radcy prawnemu K. R., pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zezwolenia.

W związku z brakami formalnymi wniosku, pismem z [...] lutego 2016 r., Wojewoda L. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku. Pismem z [...] marca 2016 r. wniosek został częściowo uzupełniony. Równocześnie pełnomocnik wnioskował o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów.

Ponieważ wniosek nie został w pełni uzupełniony w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, sprawę pozostawiono bez rozpatrzenia.

W związku z brakiem formalnego uregulowania działalności polegającej na prowadzeniu placówki, zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej L. przeprowadził [...] maja 2016 r. w R. kontrolę doraźną w celu ustalenia stanu faktycznego. W toku oględzin placówki zaobserwowano obecność sześciu osób w podeszłym wieku (w tym również matkę prowadzącej placówkę). Z przyjętych do protokołu ustnych wyjaśnień prowadzącej placówkę wynikało, że wśród osób zamieszkujących w Domu oprócz jej matki, przebywają członkowie rodzin i najbliżsi pracowników jednostki, krewni i znajomi (cztery kobiety, dwóch mężczyzn). Spośród osób zamieszkujących w dniu kontroli w placówce dwie osoby poruszały się na wózku inwalidzkim, dwie osoby leżące, przyjęte po zakończonym leczeniu szpitalnym (udar, złamanie kości udowej). Z ustnych wyjaśnień prowadzącej wynikało, że jedna z osób przebywa w placówce wyłącznie w ramach pobytu dziennego (kilka godzin dziennie, 1-2 razy w tygodniu). W dniu kontroli czterech mieszkańców przebywało w jednym pomieszczeniu i nie wykazywało żadnego zainteresowania osobami kontrolującymi. Z żadną z osób zamieszkujących w placówce nie udało się nawiązać kontaktu słowno-logicznego. Wypowiedzi mieszkańców były bardzo splątane, nielogiczne. Pobyt osób w placówce nie został formalnie uregulowany. Prowadząca oświadczyła, iż z mieszkańcami Domu nie zawierała umów cywilno-prawnych, a odpłatność za pobyt regulowana jest wyłącznie na podstawie ustnej umowy z członkami rodzin. Średni miesięczny koszt pobytu osoby wynosił 3.500 zł. W dniu kontroli zaobserwowano pracę trzech osób z personelu placówki (w tym prowadzącą placówkę), którzy świadczyli usługi dla mieszkańców. Strona wyjaśniła, iż kadrę domu stanowią cztery osoby, tj. strona oraz trzy pielęgniarki (w tym jedna zatrudniona na pół etatu). Ponadto dodatkową pomoc w realizacji usług świadczą członkowie rodziny: córki, syn, brat, wuj.

W wyniku oględzin budynku i pomieszczeń ustalono, że mieszkańcy placówki korzystają z pomieszczeń usytuowanych w części parterowej (pokój mieszkalny, sala dziennego pobytu, jadalnia, łazienka) oraz na pierwszej kondygnacji (pokoje mieszkalne, łazienka). W jednym z pokoi na piętrze (pełniącym równocześnie funkcję biura) znajdowały się posegregowane, tj. umieszczone w odrębnych, podpisanych pojemnikach/koszykach leki oraz ewidencja dotycząca przyjmowanych przez pensjonariuszy leków. W budynku, zamiast windy, zainstalowano krzesełka schodowe. Podczas kontroli ustalono również, że wnioskodawczyni nie posiada wymaganego zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności.

Z uwagi na nieudostępnienie kontrolującym dokumentacji potwierdzającej stan zatrudnienia w placówce, Wojewoda L. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy - Inspektora Pracy w Z. o udzielenie informacji dotyczącej stanu zatrudnienia w placówce. Z protokołu kontroli, przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy wynika, że w placówce zatrudnione są cztery osoby, tj. jedna pielęgniarka w pełnym wymiarze czasu pracy oraz trzy osoby na stanowisku pracowników gospodarczych w wymiarze 2 i 1/8 etatu. Ponadto usługi na rzecz mieszkańców świadczą wolontariusze (dwie osoby), z którymi zawarto porozumienie o współpracy. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda L. zobowiązał stronę do przedłożenia szczegółowych informacji na temat osób przebywających w placówce w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewody wpłynęły dodatkowe wyjaśnienia strony dotyczące danych personalnych osób, którym świadczona jest pomoc, opieka. Z przedłożonych wyjaśnień wynikało, że spośród pięciu osób, które na dzień kontroli przebywały w placówce - dwie zmarły, w przypadku pozostałych trzech osób wskazano jedynie datę urodzenia oraz niepełny adres zameldowania, tj. nazwę ulicy i nr domu, mieszkania.

Pismem z [...] lipca 2016 r. G. B. wniosła zastrzeżenia do treści zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej [...] maja 2016 r. Organ stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Stanowisko zespołu inspektorów zostało przesłane stronie pismem z [...] lipca 2016 r. Do G. B. trzykrotnie kierowano pismo z prośbą o zwrotne odesłanie jednego egzemplarza protokołu kontroli. Pomimo wysyłanych monitów, przedmiotowy protokół nie został zwrócony Wojewodzie L.

Z dokumentacji przekazanej w niniejszej sprawie przez Dyrektora G. Centrum Pomocy Rodzinie (pismo z [...].07.2016 r.) wynika, że pismem z [...] lipca 2016 r. prowadząca placówkę poinformowała Prezydenta G. oraz G. Centrum Pomocy Rodzinie, że przy ul. K. [...] rozpocznie działalność rodzinny dom pomocy. Pismo zainteresowanej zostało potraktowane jako wniosek i przekazane do Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta G., celem przeprowadzenia postępowania związanego z zawarciem umowy. Przedmiotowa umowa nie została zawarta.

Pismem z [...] września 2016 r. Wojewoda L. wydał G. B. zalecenia pokontrolne dotyczące uregulowania sytuacji prawnej prowadzonej działalności w trybie art. 67 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W odpowiedzi, pismem z [...] października 2016 r., strona złożyła ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Z uwagi na braki formalne wniosku pismem z [...] października 2016 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku. Wniosek nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie, a sprawę pozostawiono bez rozpatrzenia.

Pismem z [...] października 2016 r. Wojewoda L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzenia przez G. B., bez zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorych oraz niepełnosprawnym.

Pismem z [...] listopada 2016 r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego strona skorzystała.

Wojewoda L. [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję, w której nałożył na G. B. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą R. przy ul. K. [...], [...] G.

Strona wniosła odwołanie od decyzji. Podniosła, że nie ukrywała się z zamiarem otworzenia domu opieki i dlatego podjęła działalność gospodarczą, informując o powyższym stosowne urzędy. Od grudnia 2015 r. starała się zdobyć pozwolenie zarówno od Wojewody jak i od Prezydenta. Odwołująca się wskazała również, że mimo, iż miasto nie wyraziło chęci podpisania umowy była przekonana, że spełniane przez nią wysokie standardy będą wystarczające do uzyskania zezwolenia. Stwierdziła, że jeżeli nie jest w stanie uzyskać zezwolenia od Ministerstwa to prosi o umorzenie kary i deklaruje, że [...] stycznia 2017 r. zawiesza swoją działalność.

Minister, na podstawie art. 136 kpa, wystąpił do Wojewody L. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy nadal G. B. prowadzi działalność polegającą na zapewnianiu całodobowej opieki osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym.

Wojewoda L. podjął czynności kontrolne [...] stycznia, [...] Iutego, [...] marca oraz [...] kwietnia 2017 r. Jak wynika z protokołu kontroli, inspektorom Wydziału Polityki Społecznej L. udało się wejść do placówki [...] stycznia 2017 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. W pozostałych terminach, również w asyście policji, inspektorzy nie zostali wpuszczeni do środka placówki. Podczas kontroli stwierdzono, że G. B. wynajmuje pokoje, zaś S. B. jej syn zapewnia sprawowanie opieki.

W Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej znajduje się wpis: Wynajem pokoi G. B. NIP [...] oraz OR Opieka Rodzinna S. B. NIP [...]. W toku czynności kontrolnych [...] marca 2017 r. ustalono, że na bramie ogrodzenia znajduje się tabliczka o treści "wynajem pokoi" .

W czasie kontroli inspektorzy zaobserwowali przedmioty świadczące o całodobowym pobycie osób wymagających opieki (łóżka rehabilitacyjne, pampersy, pieluchomajtki, przenośna toaleta, rower stacjonarny, wózki inwalidzkie).

Próby podjęcia czynności kontrolnych w kolejnych terminach [...] lutego, [...] marca zostały podjęte w celu sprawdzenia, czy faktycznie w placówce nie zamieszkują osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne. Z uwagi na fakt, że inspektorzy nie zostali wpuszczeni na posesję, dokonywano obserwacji terenu wokół obiektu od zewnątrz. Ustalono, że wśród odpadów składowanych na podwórku znajdowała się znaczna ilość pampersów. Przez okno na parterze budynku zaobserwowano dwie starsze osoby (kobiety w wieku ok. 80 lat). Dalsze czynności kontrolne inspektorom udało się przeprowadzić w placówce [...] kwietnia 2017 r. wraz z kontrolą przeprowadzaną przez pracowników Państwowej Inspekcji Pracy. W czynnościach uczestniczyli S. B. oraz dwóch radców prawnych reprezentujących G. B. Podczas tej kontroli na terenie placówki przebywało siedem osób w wieku ok. 60-92 lat. Przeprowadzono rozmowy z trzema osobami starszymi, tj. A. D., B. C., A. P., na podstawie których ustalono, że wymagają one pomocy przy wykonywaniu czynności związanych z higieną osobistą, samoobsługą, przy przemieszczaniu się. Pozostałe osoby odmówiły rozmowy, bądź nie były w stanie nawiązać logicznego kontaktu. Ustalono, że w przypadku siedmiu osób, które mają zawartą umowę o sprawowanie opieki dziennej, pięć z nich posiada również zawarte umowy najmu pokoi przy ul. K. [...]. Oba rodzaje umów zawarte są na czas nieokreślony. Umowa o sprawowanie opieki dziennej określa, że usługi wykonywane są przez siedem dni w tygodniu, w godzinach od 8.00 do 21.00. W wyjątkowych sytuacjach opieka może być świadczona w innych godzinach. W przedłożonej kontrolującym umowie podnajmu zawartej na czas nieokreślony wskazano na wynajmowanie pokoju dwuosobowego i współdzielenie go z inną osobą, co jednoznacznie świadczy o zamieszkiwaniu osób w obiekcie.

Z załączonych do akt sprawy pism oraz protokołów kontroli przeprowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy wynika, że w ramach wynajmu pokoi G. B. zatrudnia jednego pracownika na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku opieka osób starszych.

Dodatkowo na umowy zlecenia zatrudnia do opieki nad osobami starszymi cztery osoby (wcześniej wolontariusze). Z treści pisma nadinspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z [...] kwietnia 2017 r. wynika, iż w trakcie kontroli w obiekcie przebywało kilka osób starszych. Jedna z osób siedziała na wózku inwalidzkim.

Z przekazanych przez dyrektora Samodzielnej Publicznej Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w G. zanonimizowanych kart zleceń wyjazdów

zespołu ratunkowego do R. wynika, że wszystkie osiem osób w stosunku do których podejmowano interwencje, to osoby w podeszłym wieku.

Strona pismem z [...] maja 2017 r. zgłosiła zastrzeżenia do protokołu kontroli. Wojewoda L. nie uwzględnił zastrzeżeń. Strona pismem z [...] czerwca 2017 r. wskazała, że odmawia podpisania protokołów z kontroli przeprowadzonych w placówce [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca i [...] kwietnia 2017 r.

W związku z przeprowadzeniem przez Wojewodę L. dodatkowego postępowania wyjaśniającego Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pismem z [...] czerwca 2017 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego i pouczył o prawie do zapoznania się z materiałami postępowania i wypowiedzenia się wobec zebranego w sprawie dowodów. Strona zapoznała się z aktami sprawy nie wnosząc żadnych żądań ani wniosków.

Minister rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Ograniczenie działalności gospodarczej przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 22.

Wojewoda wydaje zezwolenie, jeśli podmiot o nie występujący spełnia warunki enumeratywnie wymienione w ustawie.

Zgodnie z art. 130 ust 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż dziesięć osób, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

W ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na fakt prowadzenia przez G. B. takiej placówki, pomimo braku zezwolenia Wojewody L.Dowodami, na podstawie których organ to ustalił są:

- protokół kontroli z [...] maja 2016 r. wraz z protokołem ustnych wyjaśnień strony, oraz protokół oględzin;

- pismo Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 2016 r.;

- pisma strony z: [...] stycznia 2016 r., [...] czerwca 2016 r. , [...] lipca 2016 r.;

- wniosek strony z [...] lutego 2016 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki wraz z załączonymi do wniosku dokumentami;

- pismo G. Centrum Pomocy Rodzinie z [...] lipca 2016 r.;

- pismo Inspektora Pracy z [...] sierpnia 2016 r. wraz z protokołem kontroli przeprowadzonej w placówce [...] lipca 2016 r.

- wniosek strony z [...] października 2016 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki wraz z załączonymi dokumentami;

- protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca oraz [...] kwietnia 2017 r. wraz z protokołem ustnych wyjaśnień strony z [...] stycznia 2017 r.

- pismo Inspektora Pracy z [...] kwietnia 2017 r. wraz z protokołami kontroli przeprowadzonych [...] marca, [...] kwietnia 2017 r. odnośnie OR Opieka Rodzinna S. B. oraz z [...] marca, [...] kwietnia 2017 r. odnośnie Wynajem Pokoi G.B.;

- protokół ustnych wyjaśnień strony złożonych [...] stycznia 2017 r. oraz [...] kwietnia 2017 r.

- umowa o sprawowanie opieki zawarta ze S. B. - synem strony

- protokół ustnych wyjaśnień S. B. z [...] kwietnia 2017 r.;

- protokoły zeznań świadków A. D., B. C. A. P.,

- pismo Stacji Pogotowia Ratunkowego wraz z zanonimizowanymi kartami zleceń wyjazdów ratownictwa medycznego do R.

Minister uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, wskazuje, że w budynku, przy K. [...] G. B. prowadzi placówkę całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi. W ocenie organu fakt, że obecnie umowy o sprawowanie opieki zawiera syn S. B. nie oznacza, że strona nie prowadzi placówki. Organ wskazał, że przed złożeniem odwołania strona nie zawierała żadnych umów na piśmie, ani o sprawowanie opieki, ani umowy najmu, ponad to pięć osób, z którymi ma podpisaną umowę najmu ma również podpisane umowy o świadczenie usług opiekuńczych z synem S. B.

W placówce w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2017 r. przebywała A. P., która wg wyjaśnień strony złożonych [...] stycznia 2017 r. miała trafić do siostry i tam oczekiwać na otwarcie legalnej placówki. Tymczasem osoba podpisała ze stroną umowę najmu [...] lutego 2017 r. W ocenie Ministra formalne rozdzielenie prowadzonej działalności przez stronę poprzez zarejestrowanie pod adresem ul. K. [...] dwóch działalności: Wynajem pokoi G. B. oraz OR-Opieka Rodzinna, S. B. jest celowym zabiegiem, podjętym w celu uniknięcia kary, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego strona ma pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na tego rodzaju działalność. Potwierdza to m.in. fakt, że [...] lutego 2016 r. oraz [...] października 2016 r. złożyła wniosek o uzyskanie zezwolenia. Wnioski te, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, pozostały przez Wojewodę pozostawione bez rozpoznania. Fakt dwukrotnego niewpuszczenia inspektorów do placówki świadczy o tym, że strona nie chce ujawnić faktycznie prowadzonej działalności. Zdaniem Ministra mimo, iż umowę o sprawowanie opieki nad osobami przebywającymi w placówce podpisuje S. B., który zatrudnia również opiekunki, należy uznać, iż to strona mając podpisane umowy najmu z osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi prowadzi placówkę całodobowej opieki. Zapis umowy o sprawowanie opieki jedynie między godz. 8.00 - 21.00 nie oznacza, że osobom przebywającym w placówce nie jest świadczona opieka całodobowo.

Minister podniósł, że w odwołaniu strona wskazała, że od stycznia 2017 r. zawiesza działalność związaną z zapewnianiem całodobowej opieki osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym, zwalnia zatrudnione do opieki osoby i szuka innego budynku spełniającego standardy określone w ustawie o pomocy społecznej. Tymczasem zawieszenie działalności polegało jedynie na formalnym zarejestrowaniu dwóch działalności gospodarczych pod adresem ul. K. [...]:

Minister podkreślił, że przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. uznanie, że to nie strona zapewnia usługi opiekuńcze prowadziłoby do sytuacji obejścia prawa, a co więcej przy dalszej deklaracji chęci prowadzenia tego rodzaju działalności, do utrwalenia stanu niezgodnego z prawem, w którym jedna z osób zapewnia jedynie opiekę, a druga podpisuje z mieszkańcami umowy najmu.

Minister wskazał, że z kontroli przeprowadzanych w przedmiotowej placówce wynika, iż przebywa w niej nie więcej niż dziesięć osób, wobec czego nałożona kara wynosi odpowiednio do art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy - 10.000 zł.

Skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2017 r. złożyła G. B.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia;

• naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 7 i 77 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. nieprzesłuchanie przez organ pracownika S. B., W. P. oraz osób współpracujących z nim w ramach prowadzonej działalności gospodarczej OR-Opieka Rodzinna na podstawie umowy zlecenia, tj. W. Ż., A. K., K. L., A. B., E. Ż., a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- niepełne przesłuchanie S. B. oraz W. A. i sporządzenie protokołów z przesłuchań w/w osób, które nie zawierają żadnych zeznań w zakresie prowadzonych przez G. B. oraz S. B. działalności gospodarczych, ich charakteru oraz zasad na jakich przebywają w obiekcie osoby starsze, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- niepełne przesłuchanie G. B. [...] stycznia 2017 r., które nie zawiera zeznań istotnych w punktu widzenia niniejszej sprawy, brak zweryfikowania zeznań strony na późniejszym etapie postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

b) art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na:

- wydaniu decyzji w oparciu o zeznania B. C., A. P. oraz A. D. przy uwzględnieniu przez organ zeznań w/w świadków tylko w części, przy jednoczesnym braku wskazania przez organ, dlaczego w pozostałym zakresie nie uznano zeznań tychże świadków za wiarygodne oraz całkowite pominięcie przez organ okoliczności, iż osoby te mają pond 80 lat i ich zeznania mogą nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego,

- błędnym przyjęciu, że pieluchy w śmietniku oraz dwie osoby starsze zaobserwowane przez urzędników w trakcie oględzin terenu świadczą o tym, że w obiekcie przy ul. K. [...] jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu całodobowej opieki w sytuacji, gdy w obiekcie prowadzona jest wyłącznie dzienna opieka nad osobami starszymi w związku z czym widok starszych osób oraz zużytych pieluch nie jest niczym nadzwyczajnym,

- błędnym przyjęciu, że G. B. prowadzi całodobową opiekę w sytuacji, gdy pozostaje ona nieobecna w Polsce przez znaczną ilość czasu, jej działalność ogranicza się wyłącznie do wynajmu pokoi i jest działalnością całkowicie niezależną od usług świadczonych przez S. B., który prowadzi dzienną opiekę na rzecz osób starszych w godzinach od 8:00- 21:00,

- błędnym przyjęciu, że pismo z pogotowia ratunkowego przemawia za tym, że w obiekcie przy ul. K. świadczona jest całodobowa opieka w sytuacji, gdy w 2017 r. miały miejsce trzy wezwania karetki pogotowia, w tym dwa spośród nich miały miejsce w godz. 19:39 oraz 20:59, a więc w godzinach świadczenia dziennej opieki przez firmę S. B.,

c) art. 86 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie przez organ wątpliwości istniejących w sprawie, w toku przesłuchania G. B., a jedynie ograniczenie się przez organ do przesłuchania skarżącej [...] stycznia 2017 r. w sposób lakoniczny, nie uwzględniający okoliczności istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy, a przede wszystkim brak zweryfikowania stanowiska skarżącej na późniejszym etapie postępowania po całkowitym zamknięciu dotychczasowej działalności gospodarczej i otwarciu nowej działalności, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

d) art. 81a kpa poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść skarżącej,

e) art. 8 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie przez organ działań podważających zaufanie obywateli do organów państwa, przede wszystkim przesłuchanie G. B. i S. B. w sposób lakoniczny i niepouczenie ich o tym, że czynność ta stanowi ich przesłuchanie oraz wskazanie przez organ, że do przesłuchania doszło w obecności dwóch radców prawnych w sytuacji, gdy w/w osoby były przesłuchiwane w innych terminach, prawnicy byli obecni wyłącznie [...] kwietnia 2017 r. i wówczas urzędnicy przekazali prawnikom informację, że przesłuchają wyłącznie lokatorów i zakończą czynności, nie wskazując jednocześnie, że zamierzają przesłuchiwać S. B.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Z przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona dopiero po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu wojewoda prowadzi rejestr placówek, o których mowa w ust.1.

Przepis art. 68 ust. 1 ustawy stanowi, że opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług:

1) opiekuńczych zapewniających:

a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych,

b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby,

c) opiekę higieniczną,

d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych,

e) kontakty z otoczeniem;

2) bytowych zapewniających:

a) miejsce pobytu,

b) wyżywienie,

c) utrzymanie czystości.

Natomiast z art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ ma obowiązek nałożenia kary na podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenia. Powołany wyżej przepis nie daje organowi żadnego luzu decyzyjnego, jeżeli chodzi o ocenę celowości nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, podmiotu prowadzącego działalność, rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień. Nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy, w dacie wymierzenia kary, nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy istotne znaczenie ma jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie, czy też zezwolenia tego nie posiadał i czy w placówce przebywało mniej niż 10 osób.

Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wykazało, że skarżąca w budynku przy ul. K. [...] w G. świadczyła usługi w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie miała zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Wobec tego Wojewoda prawidłowo wydał decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Sąd zauważa, że podjęcie bez wymaganego zezwolenia działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku zagrożone jest dolegliwą sankcją administracyjną, co podyktowane jest troską ustawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz koniecznością zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu.

Z zebranego materiału dowodowego, który organ wymienił w zaskarżonej decyzji, omówił i ocenił, w szczególności z protokołów przeprowadzonych kontroli przez pracowników Wojewody i Inspektora Pracy, pism Inspektora, protokołu oględzin placówki, wyjaśnień strony i jej syna, zeznań świadków, pism: Prezydenta G., G. Centrum Pomocy Rodzinie, Stacji Pogotowia Ratunkowego, wniosków strony o wydanie zezwolenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że G. B. prowadzi, w ramach działalności gospodarczej placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą R. w G., przy ul. K., nie posiadając wymaganego zezwolenia wojewody.

W placówce w dniu pierwszej kontroli doraźnej przebywało sześć osób w podeszłym wieku, dwie poruszały się na wózkach inwalidzkich. Z żadną z osób nie udało się nawiązać logicznego kontaktu. Pobyt tych osób w placówce nie był formalnie uregulowany, a odpłatność (3.500 zł. miesięcznie) regulowana była ustną umową pomiędzy skarżącą, a członkami rodzin osób przebywających w placówce. W placówce zatrudnione były wówczas cztery osoby, w tym trzy pielęgniarki. Dodatkową pomoc świadczyła skarżąca i członkowie jej rodziny. W pokoju na parterze znajdowały się pojemniki z podpisanymi i posegregowanymi lekami dla poszczególnych pensjonariuszy. Kontrole przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy potwierdziły zatrudnienie czterech osób w placówce: w tym pielęgniarkę, pracowników gospodarczych i współpracę z wolontariuszami. W kolejnych dniach kontroli również w placówce przebywały osoby starsze wymagające opieki. Nie może więc budzić wątpliwości, że w tym czasie skarżąca prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym.

Nie bez znaczenia jest fakt, że skarżąca dwukrotnie występowała do Wojewody o udzielenie zgody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Oznacza to, że skarżąca miała świadomość prowadzonej przez siebie działalności i chciała ją sformalizować.

Prowadzenie wyżej wskazanego typu placówki potwierdziły także dowody przeprowadzone przez Wojewodę na zlecenie organu odwoławczego, w tym wyjaśnienia pensjonariuszy. Otóż z początkowych wyjaśnień B. C. wprawdzie wynika, że syn przywozi go do placówki codziennie, jednakże w końcowych wyjaśnieniach świadek stwierdził, że "pracują tu dzień i noc i nie zostawiają nas bez opieki". Z kolei z wyjaśnień A. P. wynika, że w placówce przebywała w 2016 r. od lipca do ok. października, a ponownie od [...] lutego 2017 r. Natomiast A. D. oświadczyła, że korzysta z opieki dziennej i noclegu. Wyjaśnienia tych osób jednoznacznie wskazują, że przebywają w placówce całodobowo. Osoby te, ze względu na stan zdrowia i wiek, nie są w stanie samodzielnie funkcjonować.

Wbrew twierdzeniom skargi przyjazdy karetek do placówki w 2017 r. miały miejsce nie tylko przed 21.00, ale także o godz. 23.15, co wynika z pisma Stacji Pogotowia Ratunkowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i 77 kpa, polegających na wydaniu decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. nieprzesłuchanie pracownika S. B. oraz osób współpracujących z nim na podstawie umowy zlecenia, niepełne przesłuchanie S. B. oraz W. A., sporządzenia protokołów z przesłuchań tych osób, które nie zawierają żadnych informacji w zakresie prowadzonych przez stronę oraz jej syna działalności gospodarczych, niepełne przesłuchanie skarżącej, wskazać należy, że zarzuty te są chybione. Zebrany przez organy materiał dowodowy pozwolił na ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Strona reprezentowana w toku całego postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika była prawidłowo poinformowana o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych na wszystkich etapach postępowania, również przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Pełnomocnik strony [...] lipca 2017 r. zapoznał się z materiałami zebranymi w sprawie i nie zgłosił żadnych wniosków. Nie należy pomijać faktu, że na etapie postępowania przed organem odwoławczym inspektorzy będący z asystą Policji nie zostali wpuszczeni do placówki. Wobec tego stawianie powyżej opisanych zarzutów jest całkowicie niezasadne. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli inspektorzy [...] lutego i [...] marca 2017 r., nie zostali wpuszczeni do placówki.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, by go ocenić, kierując się literą prawa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Wbrew twierdzeniom skargi, postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i zostało przeprowadzone wnikliwie, a uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 kpa. Nie naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 77, 80, 86, 138 § 1 pkt 1 kpa, a także przepisy prawa materialnego - art. 130 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 67 ust.1 ustawy o pomocy społecznej.

Organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, dokonały właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, prawidłowo ustalając stan faktyczny w sprawie i właściwie zastosowały przepisy prawa. Organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kontrole w placówce zostały przeprowadzone zgodnie z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61 poz. 543). Skarżąca była obecna podczas kontroli.

Wbrew twierdzeniom skargi, z przyczyn wyżej omówionych, zebrane w sprawie dowody wykazały, że skarżąca faktycznie prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.

Odnośnie zarzutu niepełnego przesłuchania strony i jej syna S. B. wskazać należy, że osoby te, w trakcie przeprowadzenia kontroli [...] stycznia 2017 r. składały jedynie ustne wyjaśnienia do protokołu, nie były więc przez organ przesłuchiwane w trybie art. 86 kpa. Natomiast odnosząc się zarzutów dotyczących zeznań B. C., A. P. oraz A. D. należy podnieść, że nie były to jedynie dowody zebrane w sprawie, a ich oceny Minister dokonał w kontekście całości materiału dowodowego. Ocena ta jest prawidłowa. Fakt, że osoby te miały ponad 80 lat nie może z tej tylko przyczyny dyskwalifikować ich zeznań. Również podniesiony w skardze zarzut, że A. P. jest ciotką pracownika gospodarczego W. A. nie zmienia tej oceny.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżąca jedynie wynajmuje pokoje, a opiekę zapewnia jej syn S. B. (w godz. od 8.00 do 21.00) i on podpisuje umowy o sprawowanie opieki oraz zatrudnia osoby do opieki, to wskazać trzeba, że nie ma to wpływu na ocenę stanu faktycznego z przyczyn wyżej omówionych. Ponadto słusznie wskazał organ, że formalne rozdzielenie prowadzonej działalności przez skarżącą, poprzez zarejestrowanie pod adresem placówki dwóch działalności: Wynajem pokoi G. B. oraz OR-Opieka Rodzinna S. B. jest celowym zabiegiem strony podjętym, aby uniknąć kary określonej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Jak już wyżej zaznaczono skarżąca ma świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na tego rodzaju działalność, gdyż [...] lutego 2016 r. oraz [...] października 2016 r. składała wnioski o uzyskanie zezwolenia na prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez organ art. 81a kpa, poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść skarżącej. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie ustawy z [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z przepisem przejściowym - art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. i nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed tą datą, wobec czego art. 81a kpa nie mógł zostać naruszony przez organy. Ponadto zebrany materiał dowodowy nie poddaje w wątpliwość faktu prowadzenia przez skarżącą placówki bez zezwolenia.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.