Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 405/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 53
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., decyzją [...], utrzymał w mocy wydaną w trybie wznowieniowym decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. [...] uchyleniu decyzji dotychczasowej o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 23.12.2004 r. i odmowie przyznania S.M. płatności bezpośrednich na rok 2004.

Jako podstawę prawną decyzji organ podał przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 107 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071, z późn.zm.), art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994 r. Nr 1 póz. 2, z późn.zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 z późn.zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 9 czerwca 2004 r. S.M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W złożonym wniosku wnioskodawca zadeklarował jako producent rolny 3 działki rolne leżące na działkach ewidencyjnych nr [...], o powierzchni całkowitej 81,01 ha:

W wyniku weryfikacji powyższego wniosku w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu S.M. płatności bezpośrednich w wysokości 40773,15 zł z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) - 17 055,04 zł, Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) - 23 718,11 zł.

Decyzja stała się ostateczna z dniem 20 stycznia 2005 r., a płatność została przekazana w dniu 20 stycznia 2005 r. na wskazany rachunek bankowy producenta.

W dniu 22 listopada 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. (sygn. akt. 3 Ds. 188/05), o żądaniu wydania rzeczy i o przeszukaniu, w którym Prokuratura zażądała od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "wydania dokumentacji związanej z dokonanymi oszustwami mającymi na celu wyłudzenie dotacji unijnych". Zgodnie

1

z powyższym postanowieniem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przekazał żądane dokumenty tj. m.in. teczkę aktową sprawy dotyczącej S.M.. W dniu 05 lipca 2006 r. za pośrednictwem Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. zwrócono uprzednio przekazaną teczkę aktową S.M. wraz z postanowieniem Prokuratury Okręgowej w G. [...] o umorzeniu śledztwa. W uzasadnieniu postanowienia Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. stwierdził, że z dokonanych ustaleń wynika, że dzierżawcy nie prowadzili samodzielnie żadnej działalności rolnej na dzierżawionych gruntach, a prowadziła ją w dalszym ciągu Spółdzielnia.

Organ wskazał jednocześnie, iż treść postanowienia w żaden sposób nie odnosiła się do osoby S.M., pomimo tego, że akta jego sprawy wchodziły w skład dokumentacji, przekazanej w ramach postępowania pod sygn. akt. [...]. Wobec zaistniałej sytuacji, celem wyjaśnienia sytuacji prawnej wnioskodawcy, Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 20 czerwca 2007 r. wystosował do Prokuratora Prokuratury Okręgowej zapytanie, dotyczące sposobu rozstrzygnięcia, w stosunku do pozostałych członków RSP "N.", objętych postępowaniem prokuratorskim - w tym S.M.. Z treści pisma stanowiącego odpowiedź na powyższe zapytanie, sygnowanego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej wynika, iż sytuacja faktyczna pozostałych osób objętych śledztwem w ramach sprawy [...] (w tym S.M.) jest analogiczna do sytuacji osób, przeciwko którym śledztwo zostało umorzone. Jak podał Prokurator istotnym jest fakt, iż w toku postępowania ustalono, że sposób działania i okoliczności związane z ubieganiem się o płatności oraz zadysponowanie otrzymanymi kwotami były identyczne jak w przypadku osób - podejrzanych, wymienionych w postanowieniu o umorzeniu śledztwa. Wynika z tego, że S.M. pomimo zawarcia umowy dzierżawy z RSP "N." w G., nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na areale zgłoszonym we wniosku o przyznanie płatności (...) na 2004 rok, a pole w dalszym ciągu uprawiała Spółdzielnia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, postanowieniem nr [...] wznowił w dniu 18 lipca 2007 r. postępowanie administracyjne dotyczące przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. wobec S. M. Wraz z w/w postanowieniem, celem uzupełnienia materiału dowodowego, organ wystosował do wnioskodawcy wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie: 1. wskazania

daty zasiewu/-ów, 2. złożenia dowodów potwierdzających zakup materiału siewnego (faktury, rachunki), 3. wskazania, kto wykonywał prace polowe przy zasiewie i przy zbiorze plonów wraz z podaniem adresu osób i firm oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających dane fakty oraz 4. przedłożenia informacji dotyczących sprzedaży wyprodukowanych na dzierżawionych gruntach płodów rolnych (dane kupujących/ odbiorców, rachunki, rozliczenia, świadkowie sprzedaży/ odbioru, itp.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie S.M. w dniu 24 lipca 2007 r. przedłożył oświadczenie, w którym wskazał, że: 1. nie jest w stanie wskazać dokładnych dat wykonywania zasiewów w związku ze znacznym upływem czasu, jednakże zostały one wykonane we właściwych terminach agrotechnicznych, 2. materiał siewny pożyczył od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w G., której jest członkiem. Fakt ten może poświadczyć Kierownik Produkcji M.S. oraz magazynier [...], 3. wykonywanie prac polowych zlecił ww. Spółdzielni, która na podstawie § 21 punkt 8 Statutu oraz § 47 ust. 2 Regulaminu Spółdzielni obowiązana jest do świadczenia takich usług na rzecz członków, 4. zebrane plony przeznaczył do sprzedaży za pośrednictwem Spółdzielni w dogodnym czasie (według najkorzystniejszej ceny, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z § 21 pkt 7 Statutu.

W dniu 10 sierpnia 2007 r., do strony oraz pełnomocnika wysłano wezwanie nr 26/2007. dotyczące przedłożenia dokumentacji potwierdzającej stan posiadania działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2004. Powyższe wezwanie nie zostało odebrane (vide: zwrot korespondencji nr nadawczy [...]).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., po zapoznaniu się z zebranymi materiałami powziął wątpliwości, czy przyznane członkom Spółdzielni płatności, były uzasadnione i czy ich wypłata nie naruszyła przepisów prawa. Postanowił przeprowadzić rozprawę administracyjną. Wobec powyższego dnia 13 wezwano S.M. do stawienia się w dniu 10 października 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. w celu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pomimo odbioru w/w wezwania na przedmiotowa rozprawę nie stawił się S.M. (organ II instancji błędnie w tym miejscu wpisał w uzasadnieniu nazwisko Z. P.) ani pełnomocnik Z. P.. Organ nie został przez stronę powiadomiony o jakichkolwiek okolicznościach uniemożliwiających stawienie się strony na przedmiotowej rozprawie.

Strona nie udzieliła także jakiejkolwiek odpowiedzi na kolejne wezwanie z dnia 12 grudnia 2007 r. (doręczone pełnomocnikowi 14.12.2007 -r.), do przedłożenia

dokumentów potwierdzających stan posiadania działek rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wszelkie ustalenia dokonane w niniejszej sprawie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez Prokuraturę Okręgową w G., w ramach postępowania [...]

Pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. organ zgodnie z art. 10 Kpa poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnych. W dniu 23 stycznia 2008 r., pełnomocnik strony stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR w S., jednak nie wniósł żadnych uwag w przedmiotowej sprawie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w dniu [...] wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 S.M..

S.M., reprezentowany przez B.P. powołującego się na pełnomocnictwo złożone do akt sprawy, odwołał się od powyższej decyzji oraz postanowienia nr [...]. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła:

1. zaskarżonemu postanowieniu:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § l pkt 5 Kpa przez przyjęcie, że w sprawie ujawniono nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznych, nie znane organowi.

b) naruszenie zasady ogólnej praworządności (art. 6 Kpa) i prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa).

2. zaskarżonej decyzji:

a) rażące naruszenie przepisów postępowania, a szczególnie:

- art. 151 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 186 § 1 kpk przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczonych przez prawo, nieprzewidzianych w kpa,

b) rażące naruszenie prawa materialnego, a szczególnie:

- art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, póz. 40 z późn. zm.) przez błędną wykładnię. Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR w Z., rozpatrując sprawę wskutek odwołania, nie stwierdził uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.. Ponadto w całości podzielił prawidłowość

interpretacji przepisów prawa i ich zastosowanie przez organ l instancji. Organ uznał, że S.M. nie prowadził działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie gruntach, nie był ich posiadaczem, a co za tym idzie nie spełniał kryteriów przyznania płatności bezpośrednich określonych w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Art. 2 ust. 3 w/w ustawy przewiduje dwa rodzaje płatności tj. Jednolitą Płatność Obszarowa oraz Uzupełniającą Płatność Obszarową do powierzchni upraw, która zgodnie z art. 2 ust. 5 cytowanej ustawy, przysługuje do roślin określonych corocznie przez Radę Ministrów. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz.U. nr 65 póz. 596) płatność uzupełniająca przysługuje min. do: zbóż, roślin przeznaczonych na pasze, uprawianych na łąkach i pastwiskach. Na mocy powyższych przepisów prawa oraz w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 dla S.M. z powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności bezpośrednich wykluczono wszystkie działki rolne (A, B, C, leżące na działkach ewidencyjnych nr 70, 85/2 , 85/1).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania:

1. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa przez przyjęcie, że w sprawie ujawniono nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, jedną z podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ujawnienie nowych okoliczności faktycznych (lub nowych dowodów) istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. W niniejszej sprawie organ administracyjny wydając decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w dniu 23 grudnia 2004 r. dokonał wyłącznie tzw. kontroli administracyjnej wniosku, w skład której wchodzą następujące elementy:

- wprowadzenie danych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych, rolnych do systemu komputerowego,

- sprawdzenie zgodności powierzchni działek ewidencyjnych, rolnych zgłoszonych we wniosku z danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków,

- kontrola krzyżowa (sprawdzenie czy dana działka nie została zgłoszona we wniosku przez dwa podmioty).

Zdaniem organu podkreślić należy, iż wbrew podnoszonym przez stronę twierdzeniom, fakt wydzierżawienia gruntów rolnych od RSP G. nie był znany organowi zarówno w dniu składania wniosku przez stronę, ani w dniu wydania decyzji administracyjnej. Składając w dniu 9 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności strona, nie załączyła do niego umowy dzierżawy ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego stosunek dzierżawy (vide: strona 1/4 pkt 12 wniosku o przyznanie płatności). Organ wskazał, iż twierdzenie strony, że: "zamiar wydzierżawienia przez Spółdzielnię członkom i kandydatom na członków gruntów rolnych i zgodność takiego wydzierżawienia z obowiązującym prawem, szczególnie pod kontem tego czy tacy posiadacze zależni uprawnieni będą do uzyskania statusu producentów rolnych i otrzymania dopłat, był konsultowany z LOR i BP ARiMR" nie znajdują oparcia w jakichkolwiek dokumentach. Nigdy bowiem RSP G., czy tez strona nie występowała do organu z takim zapytaniem. Organ podkreślił także, że przedłożona przez stronę umowa dzierżawy zawarta została w dniu 31 lipca 2003 r., gdy nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. W dacie zawarcia przedmiotowej umowy brak było regulacji prawnych w zakresie przedstawionym przez stronę, zatem także z tej przyczyny organ nie mógł udzielić w tym zakresie informacji, chyba, że umowy zostały faktycznie zawarte w innym czasie (i są antydatowane) na co może wskazywać protokół przyjęcia produktów rolnych na przechowanie ze stycznia 2005 r.

W ocenie organu strona w sposób błędny przyjmuje, iż organ w dniu wydawania decyzji był w posiadaniu dokumentów, w tym umowy dzierżawy, a w związku z powyższym brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Faktycznie natomiast strona nie dołączyła do wniosku umowy, została ona przedłożona w Prokuraturze Okręgowej w G., czyli po wydaniu decyzji administracyjnej. Oznacza to, że okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie zostały "przeoczone" przez urzędnika. Umowa dzierżawy wbrew temu co próbuje wykazać strona nie stanowi samoistnej podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Okolicznością stanowiąca podstawę do wznowienia niniejszego postępowania są ustalenia/Informacje dokonane przez Prokuraturę Okręgową w G., stwierdzające, iż strona mimo zawartej umowy dzierżawy (która według w/w organu ma charakter pozorny) nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego. Okoliczność faktyczna wskazująca, iż strona nie prowadziła działalności została ujawniona dopiero po wydaniu omawianej decyzji administracyjnej, podczas prowadzonego przez Prokuraturę postępowania. Zatem zarzut, że okoliczność, o której

mowa była znana organowi w chwili podejmowania decyzji, jest nietrafny i bezpodstawny.

Na marginesie organ wskazał na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r. III SA 1226/97: "Na mocy art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie jest przy tym istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy z innych powodów".

2. Zarzut naruszenia ogólnej zasady praworządności (art. 6 Kpa) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa).

Organ podniósł, że decyzja organu administracyjnego oparta została na ustawie o płatnościach bezpośrednich i kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem organ administracyjny działał w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto zaznaczono, że zasada praworządności pozostaje niekiedy w opozycji do zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 Kpa). Uchylenie decyzji dotychczasowej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kpa. Stąd też instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa.

Strona w swym odwołaniu zarzucała naruszenie przez organ art. 7 Kpa, nie wskazując, na czym owo naruszenie polega. W ocenie organu II instancji Kierownik BP ARiMR w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego podjął szereg działań umożliwiających ustalenie stanu faktycznego. W szczególności organ wskazał na: wezwania nr [...] oraz pismo z dnia [...] r. (art. 10 Kpa).

Organ drugiej instancji wyraził także pogląd, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych nie może stanowić podstawy do akceptacji stanu niezgodnego z przepisami prawa, tym bardziej, gdy może on prowadzić do uzyskania nienależnych środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa i Unii Europejskiej.

3. Zarzut naruszenia art. 75 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach "niedopuszczalnych przez prawo".

Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że-zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do

wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 3 lipca 1996 r. SA/Gd 2588/95 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wskazał: "Realizacja zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 75 kpa wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż w każdym przypadku, gdy istnieje możliwość ustalenia prawdy obiektywnej, prawdy tej należy dochodzić."

Organ administracyjny, realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz gromadząc materiał dowodowy w sprawie, uznał za dowód zeznania złożone przez stronę w ramach postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w G. (sygn. akt [...]). Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony, iż materiał dowody zebrany w ramach innego postępowania nie może, stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR potwierdza orzecznictwo m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 1985 r. SA/Wr 90/85: "Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu bezpośrednio upoważniającego organ do wykorzystania jako dowodu protokołu przesłuchania świadka, sporządzonego w odrębnym postępowaniu, to jednak takie działanie jest dopuszczalne w świetle art. 75 kpa, pod warunkiem rozpatrzenia materiałów dowodowych w sposób przewidziany w art. 77 § 1 kpa."

Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji dokonał oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Składając odwołanie, strona podnosi, iż umorzenie postępowania w sprawie karnej, powinno być wystarczające dla odstąpienia przez organ od dalszej weryfikacji sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną. Według organu postępowanie karne jest postępowaniem odrębnym, regulowanym przez przepisy kodeksu postępowania karnego. Fakt jego umorzenia ma znaczenie w odniesieniu do przepisów prawa karnego, natomiast ustalenia dokonane w ramach postępowania karnego mogą mieć znaczenie (tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku) dla postępowania administracyjnego. Stan faktyczny w konkretnym zakresie (prowadzenie działalności rolniczej, cel zawarcia umowy dzierżawy) nie może być, bowiem różny w zależności od tego, jaki organ

8

prowadzi postępowanie. Odmienna natomiast może być jego kwalifikacja prawna i skutki, jakie wywołuje.

4. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa przez niewskazanie w uzasadnieniach decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na faktach wygodnych dla organu Odnosząc się do powyższego zarzutu (którego jednak nie zawarto w odwołaniu S. M.) organ zaznaczył, że po analizie niniejszej sprawy nie stwierdził uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w wyniku zgromadzonych materiałów dowodowych ustalono, iż strona nie prowadziła indywidualnej działalności rolniczej na działkach gruntu rolnego zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (dowód: wniosek z dnia 9 czerwca 2004 r.). Jak wynika z akt sprawy, tj. ustaleń zawartych w postanowieniu o umorzeniu śledztwa, strona zawarła fikcyjną umowę dzierżawy, a nadto nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach wskazanych we wniosku. W toku prowadzonego postępowania przygotowawczego nie zostały również przedstawione jakiekolwiek przeciwdowody, które to zmierzałyby do obalenia ustaleń dokonanych przez organy ścigania.

Konsekwencją ustalenia, że strona nie prowadziła indywidualnej działalności rolniczej na działkach gruntu rolnego było stwierdzenie przez organ, iż nie spełnia warunków umożliwiających otrzymanie płatności bezpośrednich do tych gruntów, określonych w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich i tym samym odmowa ich przyznania.

Zdaniem organu II instancji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, należy wskazać na mechanizm, w wyniku którego dokonano niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi (dopłaty do gruntów rolnych) - przez fikcyjne zawarcie umów dzierżawy pomiędzy RSP G. a członkami/kandydatami na członków. Mechanizm ten odnosił się do płatności ONW (płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) i polegał na rozparcelowaniu gruntów rolnych w celu uzyskania wyższej kwoty płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ustaliła to także Prokuratura Okręgowa w Gorzowie Wlkp. (vide: uzasadnienie postanowienia z dnia 22 czerwca 2006r sygn. akt [...]). Mechanizm ten dotyczył około 20 osób.

Kwota płatności z tytułu ONW, jaka przysługiwałaby RSP G., gdyby nie zawarto fikcyjnych umów wynosiłaby 22.375,00 zł, natomiast w wyniku rozparcelowania gruntów

9

i zawarcia fikcyjnych umów, kwota płatności dla "dzierżawców" (która następnie została przekazana na konto RSP G.) wyniosła 215.488,74 zł (łączna kwota wypłacona na rzecz 19 osób, które "wydzierżawiły" grunty od RSP G.). Prawidłową kwotę 22.375,00 zł organ obliczył w oparciu o przepis Par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. (Dz. U. 73 póz. 657 z późn. zm.), mnożąc dopuszczalną maksymalną liczbę hektarów (300 ha) przez stawkę płatności ONW dla strefy nizinnej l w wysokości 179 zł. (vide: załącznik Nr 1 do Rozporządzenia) RSP G. zawarła fikcyjne umowy dzierżawy na łączną powierzchnie ok. 1035, 60 ha gruntów rolnych.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie organ II instancji zważył, że w celu uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (składających się z: jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej) osoba wnioskująca o takie płatności musi spełnić warunki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6 . póz. 40. nr 42. póz. 386 i nr 148. póz. 1551 oraz z 2006 r. nr 50, poz.361), to jest:

- być posiadaczem gospodarstwa rolnego, wówczas to płatności przysługują na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

- uprawiać powierzchnie działek rolnych nie mniejszą niż 1 ha.

Posiłkując się definicją ustawową "posiadania" zawartą w treści przepisu art. 336 kodeksu cywilnego organ podniósł, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią włada jak właściciel, jak i ten kto nią włada jak użytkownik, najemca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą tzw. posiadacz zależny. Samoistność posiadania oznacza, że posiadacz zachowuje się wobec rzeczy tak jak właściciel. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 529/04 z dnia 28 października 2004 r.. Sąd wskazał, iż "drugim współwystepującym niezbędnym elementem cywilistycznej konstrukcji posiadania, jest psychiczny czynnik zamiaru władania (zawładnięcia) rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Zamiar władania rzeczą dla siebie rozstrzyga o posiadaniu w rozumieniu art. 336 kc. Podkreślić należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość dokonania odniesienia pojęcia "posiadacza" z ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru w odniesieniu do definicji zawartej w przepisach kodeksu cywilnego ( m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt l SA/Go 1247/06 z dnia 13 lutego 2007 r., WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 945/05 z dnia 23 lutego 2006 r.).

10

Powyższe potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 177/06 , w którym wskazał:"(...) Oznacza to, że decyzje w sprawach dotyczących przyznania płatności, a wiec zarówno pozytywne jak i negatywne, mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, że producent rolny jest lub nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Chodzi o posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny ( Dz. U nr 16. oz. 93 z późn. zm.) a więc o sytuacje powiązane z tytułem prawnym i faktycznym władztwem nad rzeczą". Ponadto również w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2004 r. nr 10, póz. 76 z późn. zm.) zdefiniowano określenie producenta rolnego jako "osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia".

W niniejszej sprawie ustalono, iż strona nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach rolnych zgłoszonych do płatności, a "dzierżawionych od RSP G.". Powyższe potwierdzają postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w G. W ocenie organu kolejnym dowodem potwierdzającym, iż strona nie była posiadaczem gruntów rolnych jest umowa dzierżawy z dnia 31 lipca 2003 r., na której nie wskazano przedmiotu dzierżawy tj. żadnego nr działki rolnej. Jak wynika z ustaleń Prokuratury Okręgowej w G. strona dzierżawcy nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, jedynie byli ich "formalnymi użytkownikami". Działalność rolniczą natomiast w dalszym ciągu, na zasadach obowiązujących przed sporządzeniem umów dzierżawy prowadziła Spółdzielnia. Rola strony sprowadzona została wyłącznie do biernej postawy i formalnego zawarcia umowy dzierżawy. Strona otrzymaną płatność przekazała na rzecz Spółdzielni. Reasumując organ odwoławczy uznał, że strona nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach, co skutkowało odmową przyznania płatności bezpośrednich.

S.M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

11

- art. 75 § 1 kpa w zw. a art. 186 § 1 kpk - przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo,

- art. 107 § 1 i 3 kpa - przez powołanie wadliwej podstawy prawnej decyzji,

- art. 75 § 1 i 3 kpa - przez oparcie rozstrzygnięcia na poglądach prokuratora, podczas gdy tylko prawomocny wyrok sądowy, wydany w tej sprawie, miałby moc dowodową,

- art. 77 § 1 i art. 80 kpa - przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów,

- art. 138 kpa - poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się wyłącznie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji,

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególnie zastosowanie interpretacji zawężającej przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 ze zm.). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: [...] - w celu wykazania, że wpłacone przez skarżącego do RSP "N." w G. środki uzyskane z dopłat zostały wpłacone do Spółdzielni jako udziały i w dalszym ciągu są własnością skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także przekroczył granice swobodnej oceny dowodów nie przestrzegając reguł tej oceny, gdyż:

1) za podstawę ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia przyjął przede wszystkim ustalenia dokonane przez Prokuraturę Okręgową w G. w toku prowadzonego śledztwa i oświadczenie Prokuratora Okręgowego zawarte w dokumencie nazwanym "Stanowisko Prokuratora Okręgowego w G.", że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach, że umowy dzierżawy zawarte z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną "N." w G. były

pozorne, i że nie był on uprawniony do otrzymania opłat bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, chociaż ustaleń tych nie można przyjąć za udowodnione dopóki nie zostaną stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu,

2) nie ocenił wszechstronnie znaczenia i wartości dowodów, pomijając istotne dowody przedstawione przez skarżącego i świadczące o tym, iż skarżący spełnił warunki konieczne i wystarczające, decydujące o posiadaniu gruntów w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów o dopłatach, a mianowicie, że pożytki osiągnięte z dzierżawionych gruntów, tj. plony i otrzymane dopłaty stanowiły jego własność (dowody te to umowa przechowania w formie depozytu nieprawidłowego, przelew przyznanych dopłat na konto skarżącego), a także wnioskowane w niniejszej skardze dokumenty.

3) wniosek, że skarżącemu nie przysługiwał status posiadacza gruntów, został wywiedziony z naruszeniem zasad logiki.

Na konieczność stosowania wskazanych reguł przeprowadzenia swobodnej oceny dowodów wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93,

Rażącym naruszeniem art. 75 § 1 kpa było także dopuszczenie w toku postępowania, prowadzonego w trybie art. 149 § 2 kpa, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, znajdujących się w aktach postępowania karnego protokołów przesłuchania innych osób w charakterze świadka i poglądów prokuratora zawartych w piśmie nazwanym "Stanowisko Prokuratora Okręgowego w G." z dnia [...] r. Protokoły te z mocy art. 186 § 1 Kodeksu postępowania karnego nie mogą stanowić dowodów ani być odtwarzane, w sytuacji, gdy strona po przedstawieniu jej zarzutów, skorzystała z prawa do odmowy złożenia zeznań; natomiast pogląd prokuratora wyrażony w tym dokumencie nie stanowi dowodu, a jest jedynie odmiennym poglądem prokuratora w przedmiocie skuteczności umowy łączącej stronę ze Spółdzielnią. Dowodem w tej sprawie mógłby być dopiero prawomocny wyrok sądowy.

Według skarżącego organ pierwszej instancji dokonał także błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich. Wskazane przepisy w sposób

13

jednoznaczny określają kryteria kwalifikowania podmiotów jako producentów rolnych oraz warunki konieczne i wystarczające, jakie ci producenci muszą spełniać, aby otrzymać dopłaty. Zastosowanie interpretacji zawężającej tych przepisów, prowadzącej do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dopłat, jest niedopuszczalne i stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale także ogólnej zasady praworządności sformułowanej w art. 6 kpa. Wykładnia tych przepisów nie może być oparta na dowolnej ocenie celowości zawartej umowy dzierżawy, zasadności decyzji strony co do sposobu dysponowania pożytkami uzyskanymi z użytkowanych gruntów i otrzymanych dopłat, a także obowiązujących w Regulaminie Spółdzielni zasad użyczania członkom i kandydatom na członków sprzętu rolniczego czy sposobu uprawy gruntów. Negatywna ocena organu orzekającego podjętych przez stronę i Spółdzielnię przedsięwzięć nie może mieć żadnego wpływu na status strony jako producenta rolnego i jej prawa do dopłat. Dokonywanie takich ocen wykracza poza kompetencje organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w taki sposób, że mogłoby mieć to wpływ na wynik sprawy.

Kluczową kwestią przy rozpatrywaniu skargi było rozstrzygnięcie, czy organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły podstawę wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz czy zasadnie wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję ostateczną w tym przedmiocie i odmówiły przyznania wnioskowanych płatności.

Rozważania w powyższym zakresie muszą być jednak poprzedzone przedstawieniem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia 23 grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skarżącemu.

14

Zaznaczyć trzeba, że płatności, o które ubiegał się skarżący, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także nowowprowadzonych form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr [...] z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r.). Powyższy akt został uszczegółowiony między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr [...] ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.)

Rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą- chyba że co innego stanowi rozporządzenie - podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U Nr 6, póz. 40 z późn.zm. - zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr [...] (obecnie ustawa z dnia 26 stycznia 2007

15

r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Mając na uwadze powyższe, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu.

Rozporządzenie nr [...] zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2 lit. c cyt. rozporządzenia). Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazał na posiadanie gospodarstwa rolnego, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku, przy czym pojęcia "posiadania" nie zdefiniował i nie nadał mu specyficznego dla tego postępowania znaczenia. Słusznie więc organy orzekające w sprawie posiłkowały się definicją ustawową posiadania zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik-, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą

16

rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799).

Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika (producenta rolnego) nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06, z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt IIX3SK 260/07).

17

Przedstawiona regulacja prawna determinowała zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne dla podjęcia decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich.

Mając więc na uwadze przyjęty w pierwotnej decyzji ostatecznej stan prawny i faktyczny sprawy trzeba uznać, że organ pierwszej instancji zasadnie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Niewątpliwie przekazane do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia [...] r. i postanowienie o umorzeniu śledztwa z tej samej daty oraz pismo z dnia [...] r. wskazywały na zaistnienie nowej okoliczności faktycznej, nieznanej wcześniej organowi, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Wznowienie postępowania stworzyło możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zweryfikowania dokonanych przez Prokuraturę Okręgową w śledztwie ustaleń stwierdzających, iż skarżący jako jeden z członków Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, mimo zawartej umowy dzierżawy (fikcyjnej, pozornej) nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego, a w rzeczywistości taką działalność na przedmiotowym gruncie, objętym płatnościami, nadal prowadziła Spółdzielnia "N." G..

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że przepis art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn.zm.), zwanej dalej "Kpa", statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta nie ma jednak wartości absolutnej, gdyż ustawodawca, kierując się względami praworządności oraz interesem uczestników postępowania, przewidział możliwość zakwestionowania decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Z uwagi na powyższa zasadę, w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wykładnia przesłanek umożliwiających taką wyjątkową weryfikację decyzji, winna mieć charakter zawężający.

Istotą sprawy weryfikacyjnej jest więc wykazanie, że organ administracji publicznej prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, gdyż nie znał wszystkich okoliczności faktycznych lub nie zgromadził pełnego materiału dowodowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności, czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kpa -Komentarz tom II str. 312, Wyd. Zakamycze 2005)

18

Podstawą wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. W omawianej przesłance wznowienia postępowania występują dwa odrębne człony, jeden dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, drugi - nowych dowodów. W orzecznictwie wskazuje się, że wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania.

W art. 145 § 1 pkt 5 kpa ustawodawca posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" - użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r. III RN 125/1999).

Mając na uwadze powyższe wywody oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy należało uznać, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało zaistnienie nowej okoliczności faktycznej, istotnej dla stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o płatnościach bezpośrednich przyznanych skarżącemu.

Nie powtarzając zawartej w zaskarżonej decyzji szczegółowej i zasadniczo trafnej argumentacji w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący w dacie wydania decyzji o płatnościach bezpośrednich na 2004 rok nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na działkach gruntu rolnego zadeklarowanego we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności.

Wbrew wywodom zawartym w skardze nie było przeszkód proceduralnych, aby takie ustalenie wyprowadzić z treści postanowienia prokuratorskiego umarzającego postępowanie karne oraz pism prokuratorów Prokuratury Okręgowej związanych z postępowaniem karnym dotyczącym dotacji unijnych wypłaconych członkom Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N." w G. za lata 2004 i 2005. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1986 r. SA/Gd 625/86 publ. POP 1995 nr 2 str. 28, z dnia 25 października 2005 r. FSK 2323/04 i z dnia 2 lutego 2007 r. l OSK 418/06 publ. Sam. Ter. 2007 nr 6 str. 71 wypowiedziano się co do mocy dowodowej

19

postanowienia prokuratora o umorzeniu śledztwa, przyjmując m.in., że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 194 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 76 § 1 kpa). Według przepisu art. 76 § 1 kpa dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oczywiście moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna i dlatego organ administracji co do zasady, a w niniejszej sprawie w szczególności, miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że Prokurator Okręgowy w G. postanowieniem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt V Ds.72/05, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego, umorzył śledztwo przeciwko B. P. (Prezes RSP w G.) oraz dziesięciu innym członkom i kandydatom na członków RSP G. podejrzanym m.in. o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 15 marca 2005 r. w S., G. i Z. w woj. lubuskim, działając wspólnie i w porozumieniu, z góry powziętym zamiarem, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wprowadzili w błąd Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż są producentami rolnymi będącymi w posiadaniu gruntów rolnych i w tym celu zawarli fikcyjne umowy dzierżawy gruntów rolnych od RSP N. G. za namową B. P. - Prezesa Zarządu tej Spółdzielni, a następnie przedłożyli poświadczające nieprawdę wnioski o dopłaty do gruntów rolnych, w wyniku czego doprowadzili do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z tytułu: jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej oraz wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, łącznie w kwocie 582.496,06 zł, czym działali na szkodę Skarbu Państwa i interesów finansowych Unii Europejskiej tj. o czyn z art. 286 § 1 kk i art 297 § 1 kk w zb. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk.

Umarzając postępowanie karne Prokurator uznał, iż zarzucany podejrzanym członkom RSP N. G. czyn z art. 286 § 1 kk "jako przestępstwo celowościowe może zostać popełnione tylko w zamiarze bezpośrednim. Celem tym jest osiągnięcie korzyści majątkowej" W ocenie Prokuratora, członkowie RSP, w chwili składania wniosków o dopłaty nie mieli zamiaru ich wyłudzenia od ARiMR, albowiem pozostawali w przekonaniu, że jako członkowie i jednocześnie pracownicy Spółdzielni uprawiają przedmiotowe grunty, a celem ich działalności było uzyskanie jak największego zysku przez Spółdzielnię. Zaznaczyć jednak należy, że postanowienie Prokuratora o umorzeniu śledztwa z uwagi na brak ustawowych znamion czynu

20

zabronionego jest decyzją procesową o charakterze materialnym, stwierdzającą zaistnienie czynu zabronionego, w którym jednakże brak jest wszystkich znamion określonego przestępstwa (J. Grajewski - Kpk Komentarz Wyd. Zakamycze 2003, str. 99). Oznacza to, że będące dowodem w sprawie postanowienie o umorzeniu śledztwa potwierdza popełnienie przez podejrzanych opisanych czynów, jednakże z uwagi na brak w ich zachowaniu kierunkowego działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowej nie można było przypisać popełnienia określonego przestępstwa.

Podkreślić również trzeba, że z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia wynika, iż z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "N." w G. zawarła ze swoimi członkami "fikcyjne" umowy dzierżawy. Umowy te stały się podstawą do przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na 2004 r.

Otrzymane przez dzierżawców kwoty z tytułu dopłat, po ich wpływie na poszczególne konta osobiste były natychmiast w całości przelewane, jako wkłady dodatkowe na konto spółdzielni.

Ustalono, iż dzierżawcy nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej. Prokuratura Okręgowa uznała, że byli oni jedynie "formalnymi użytkownikami", gdyż w dalszym ciągu działalność rolniczą na zadeklarowanych terenach prowadziła RSP w G.. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przesłuchiwany w charakterze podejrzanego prezes spółdzielni Bogusław P., wyjaśnił, że z uwagi na trudną sytuację finansową spółdzielni zaproponował w 2003 r. członkom Spółdzielni wydzierżawienie należących do niej gruntów. Uznał on, że optymalnym wyjściem w tej trudnej sytuacji Spółdzielni będzie pobieranie środków finansowych z dopłat dla rolnictwa bezpośrednio przez członków Spółdzielni, a następnie przekazywanie ich Spółdzielni w postaci wkładów dodatkowych.

Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy było pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 22 czerwca 2006 r. sygnalizujące potrzebę wszczęcia postępowań przez Agencję w związku z ustaleniami poczynionymi przez Prokuraturę w przedmiotowym śledztwie. W niniejszej sprawie szczególne jednak znaczenie dowodowe miało pismo Prokuratora Okręgowego z dnia 27 czerwca 2007 r., który wyjaśniając przyczyny odstąpienia od postawienia zarzutów dziewięciu podejrzanym nie objętym sentencją postanowienia o umorzeniu śledztwa jednocześnie stwierdził, że sytuacja faktyczna tych osób, jest identyczna jak osób przeciwko którym śledztwo umorzono. Sposób ich działania i okoliczności związane z ubieganiem się o dopłaty oraz zadysponowanie otrzymanymi kwotami były identyczne

21

jak osób podejrzanych, wymienionych w postanowieniu. W prawdzie S.M. nie był osoba podejrzana w postępowaniu karnym. Lecz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż jego sytuacja faktyczna i prawna w zakresie działań zmierzających do uzyskania dla Spółdzielni dopłat w wysokości większej od należnej, była taka sama jak osób objętych postępowaniem prokuratorskim.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ustalenia Prokuratury Okręgowej w Gorzowie prezentujące złożony mechanizm zawierania "fikcyjnych" umów dzierżawy pomiędzy RSP G., a jej członkami i w konsekwencji występowania o przyznanie dopłat unijnych przez podmioty nieuprawnione lub uprawnione w mniejszym rozmiarze, dotyczyły okresu przed wydaniem decyzji w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż powyższe dokumenty prokuratorskie mogły stanowić źródło dowodowe, na podstawie którego organ powziął wiadomość o ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla sprawy. Nie budzi wątpliwości, że postępowania administracyjne i karne są niezależnymi od siebie postępowaniami funkcjonującymi w różnych płaszczyznach materialnoprawnych. Niemniej jednak, wobec braku wyraźnej regulacji ustawowej, nie wyklucza to wzajemnych powiązań w zakresie postępowania dowodowego. Pamiętając, iż według art. 75 kpa, dowodami w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem Sąd zważył, iż materiały zgromadzone we właściwej formie przez uprawniony organ w toku postępowania karnego mogły być częścią materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W szczególności dotyczy to zeznań złożonych przez skarżącego w charakterze świadka w postępowaniu karnym.

Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi co do naruszenia art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 186 § 1 kpk - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo tj. protokołach przesłuchania innych osób w charakterze świadka w charakterze świadka, który z mocy art. 186 § 1 kpk nie mógł stanowić dowodu w sytuacji gdy osoba przesłuchana po przedstawieniu zarzutów skorzystała z prawa do odmowy złożenia zeznań.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczana jest możliwość wykorzystania dowodów zebranych uprzednio w postępowaniu przed innymi organami, bez konieczności powtórnego ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. W wyroku "z 11 kwietnia 1985 r. SA/Wr 90/85 publ. POP 1996 nr 2 str. 39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że

22

wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu bezpośrednio upoważniającego organ do wykorzystania jako dowodu protokołu przesłuchania świadka, sporządzonego w odrębnym postępowaniu, to jednak takie działanie jest dopuszczone w świetle art. 75 kpa, pod warunkiem rozpatrzenia materiałów dowodowych w sposób przewidziany w art. 77 § 1 kpa.

Wbrew twierdzeniom skargi brak jest przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego. Zakaz dowodowy wyrażony w art. 186 § 1 kodeksu postępowania karnego, dotyczy jedynie prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania karnego. Złożone przez świadków w postępowaniu karnym, w przewidzianej dla tego typu czynności formie, oświadczenia o okolicznościach faktycznych istotnych jednocześnie z punktu widzenia pewnych uprawnień lub obowiązków na gruncie prawa administracyjnego, umożliwia wykorzystanie tego dowodu w przedmiotowym postępowaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, że zaskarżona decyzja z naruszeniem art. 75 § 1 i 3 kpa (przepis art. 75 nie zawiera § 3), została oparta na poglądach prokuratora, podczas gdy tylko prawomocny wyrok sądowy wydany w sprawie karnej miałby moc dowodową. Analiza akt sprawy wskazuje, iż zaskarżona decyzja została oparta na swobodnej i wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a nie na "poglądach prokuratora". Przy czym powoływanie przez organ dla wsparcia swej argumentacji stanowiska, zawartego w piśmie prokuratora, nie stanowi naruszenia art. 75 kpa.

W ocenie Sądu omówione wyżej dokumenty mogły stanowić po pierwsze - źródło informacji o istnieniu nowych okoliczności faktycznych, a po drugie - mogły organowi posłużyć w toku wznowionego postępowania do udowodnienia owych nowości stanu faktycznego sprawy.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ orzekający o przyznaniu dopłat ze środków unijnych wiedział bądź mógł wiedzieć, iż wskazane we wniosku grunty rolne, co do których zawarto umowę dzierżawy, nie były w rzeczywistości przez skarżącego uprawiane we własnym imieniu i na swoją rzecz, lecz użytkowane były nadal przez Spółdzielnię. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby okoliczności dotyczące zawarcia i wykonywania umowy dzierżawy były przedmiotem badania i oceny organu administracji w postępowaniu zakończonym decyzją o

23

przyznaniu płatności bezpośrednich. Dlatego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, że nowe okoliczności faktyczne wyprowadzone zostały tylko z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu pierwotną decyzję.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że podstawą do przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r. był wniosek z dnia 28 maja 2004 r., w którym skarżący zadeklarował prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach gruntu. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu, w którym wyraźnie w pkt VII wyodrębnione jest oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne, a w pkt VIII oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych. Jednocześnie skarżący jako wnioskodawca m.in. oświadczył, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 kk oraz, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Przyjąć więc należy, że tym samym skarżący potwierdził wówczas, że jest posiadaczem zadeklarowanych gruntów.

W świetle regulacji prawnych przedstawionych na wstępie wniosek był zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę przyznania płatności bezpośrednich. W art. 12 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyraźnie ustanowiono, że wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy. Dane zawarte we wniosku są sprawdzane w drodze kontroli administracyjnej i ewentualnie kontroli na miejscu, zgodnie z przepisami rozdziału l i II, tytułu III wymienionego Rozporządzenia. W omawianym postępowaniu nie wprowadzono wymogu wykazania dowodami faktu bycia posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych. W szczególności nie było wymagane wykazanie się formalnym tytułem prawnym do gruntu. W sytuacji więc, gdy w wyniku kontroli krzyżowej organ ustalił, że nie zadeklarowano do dopłat tych samych gruntów przez różne podmioty, to ograniczono kontrolę administracyjną do wprowadzenia danych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych do systemu komputerowego i sprawdzenia zgodności powierzchni działek z danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków.

Wynikająca z regulacji materialnoprawnych dotyczących przedmiotowych płatności potrzeba uproszczenia procedur rozpatrywania wniosków znalazła m.in. wyraz w tym, że oświadczenia strony włączone do składanego wniosku stanowiły środek dowodowy służący wykazaniu tych okoliczności, które warunkowały przyznanie określonej płatności. Rzeczą więc wnioskodawcy - składającego wymagane oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej i przy zastrzeżeniu znajomości zasad przyznawania określonych płatności - było ustalenie właściwej treści informacji

24

podlegających ujawnieniu. To na zainteresowanym w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek oceny, czy spełnia kryteria niezbędne do otrzymania płatności. Natomiast organ po zbadaniu poprawności i zupełności wypełnienia wniosku mógł poprzestać na przyjęciu oświadczenia strony w sytuacji gdy nie dysponował dowodami przeciwnymi bądź informacjami stwarzającymi wątpliwości co do zgodności tego oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy (analogicznie jak w § 2 art. 75 kpa). W konsekwencji organ miał podstawy, by uznać w pierwotnym postępowaniu za wykazane posiadanie przez wnioskodawcę zadeklarowanych działek gruntu wykorzystywanych rolniczo i nie miał obowiązku poszukiwania dalszych środków dowodowych, służących ustaleniu tej okoliczności.

Dla porządku trzeba zaznaczyć, że w rubryce V wniosku przewidzianej na "informację o załącznikach" skarżący nie dokonał żadnego wpisu. Fakt ten stanowi potwierdzenie stanowiska organu, iż umowa dzierżawy zawarta przez skarżącego z RSP w G. nie była dołączona do wniosku. Miało to niewątpliwie związek z tym, że samo istnienie formalnego tytułu prawnego do władania gruntem nie stanowiło podstawy do przyznania przedmiotowych dopłat.

Jak przedstawiono na wstępie, prawnym wymogiem było prowadzenie na zadeklarowanym gruncie działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza. Oznacza to, że okoliczności zawarcia i wykonania umowy dzierżawy z dnia 31 lipca 2003 r. nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich.

Z tych wszystkich względów należało uznać, iż przeprowadzone właściwie postępowanie wznowieniowe dało podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie, mające na celu ustalenie istnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz ocenę jej wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z dochowaniem wymogów procesowych, w zakresie wystarczającym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organy respektując wskazania przepisów z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 i 107 § 3 kpa, dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w takim zakresie jaki umożliwiała to bierna postawa strony skarżącej.

Konsekwencją wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej był powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując wniosek złożony przez

25

skarżącego miał obowiązek odnieść się do materiału dowodowego zebranego wcześniej i we wznowionym postępowaniu, a następnie ocenić go przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania. Wskazać więc trzeba, że w dniu 27 lutego 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, póz. 217), która zgodnie z przepisem art. 1 określa zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, określonych w rozporządzeniach Rady (WE) wymienionych w pkt 1 lit. b-c oraz zasady i tryb przyznawania oraz wypłacania rolnikom wskazanych wyżej płatności, a także przeprowadzania kontroli - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisem art. 59 ww. ustawy, z dniem 27 lutego 2007 r. utraciła moc dotychczasowa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, póz. 40 z późn. zm.). Jednocześnie w art. 53 ust. 1 ustawy nowej, ustawodawca zawarł przepis intertemporalny, zgodnie z którym do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem organy obu instancji w podstawie prawnej swych decyzji wskazać powinny również przywołany przepis intertemporalny nowej ustawy. Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawione na wstępie uwagi co do stanu prawnego, mającego zastosowanie w sprawie, stwierdzić należy, że podstawowym zagadnieniem przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o płatności bezpośrednie za 2004 rok było ustalenie, czy skarżący był posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

W związku z ujawnieniem nowych okoliczności potwierdzonych we wznowionym postępowaniu, zaistniały podstawy by odmiennie niż poprzednio ocenić dane zawarte we wniosku. W szczególności zgodzić się trzeba z oceną organów orzekających, że mimo zawarcia umowy dzierżawy z dnia 31 lipca 2003 r. nie zaistniał faktycznie stan, dający podstawę do traktowania skarżącego jako posiadacza indywidualnie prowadzącego działalność rolniczą na zgłoszonych działkach gruntu.

Wskazać trzeba, że organy ustalając stan faktyczny sprawy uprawnione były do badania pozorności tej umowy, jako okoliczności istotnej dla pocijęcia merytorycznego rozstrzygnięcia (por. Ordynacja podatkowa Komentarz B. Brzeziński i inni Toruń 2007,

26

Wyd. Tonik str. 334-338, wyrok SN z 13 kwietnia 2005 r. IV CK 684/04, Lex nr 284205, wyrok SN z 27 lipca 2000 r. IV CKN 91/00 Lex nr 52450, wyrok SN z 6 listopada 1996 r. II UKN 9/96 OSNP 1997/11/20, wyrok WSA l SA/Po 3547/01 z dnia 17 stycznia 2003 r.).

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji miały podstawy, by przyjąć, iż ujawniona przez strony wola w zawartej umowie dzierżawy nie odpowiadała ich faktycznej woli.

W rzeczywistości bowiem umowa dzierżawy miała stanowić formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie na wydzierżawiane grunty dopłat ONW przez skarżącego, których RSP w G. nie uzyskałaby, gdyby występowała o nie we własnym imieniu. Zgodnie bowiem z przepisem § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...) tego typu dopłaty przysługują tylko do powierzchni nie większej niż 300 ha. Podkreślenia wymaga, iż potwierdza to także analiza treści przedmiotowej umowy nazwanej "umową dzierżawy", w której w istocie nie określono jej przedmiotu, jak zasadnie wskazał organ. Bowiem warunku tego nie spełnia zapis § 1 umowy: "wydzierżawiający wydzierżawią nieruchomość (grunt rolny) położonej w obrębie wsi oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr o powierzchni 81,01 ha". Nadto treść umowy nie przewiduje odpłatności, która jest elementem obowiązkowym umowy dzierżawy zgodnie z przepisem art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego. Analiza treści tego dokumentu wskazuje na fakt bezpłatnego oddania przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną dzierżawcy gruntów rolnych o pow. 81 ha, z zapewnieniem dodatkowo przez bezpłatnego udostępnienia przez Spółdzielnie maszyn i urządzeń rolniczych, przy czym druga strona umowy nie ponosi w związku z jej zawarciem żadnych ciężarów na rzecz spółdzielni. Abstrahując nawet od braku uzasadnienia logicznego takiego działania, to wskazywałoby ono co najmniej na rażącą niegospodarność.

Zaznaczyć trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania lub odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r, sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07).

27

W powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy wydane zostały w oparciu o wszechstronną ocenę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy.

Należy podkreślić, że skarżący nie podejmując żadnej inicjatywy dowodowej w postępowaniu wznowieniowym w efekcie nie przedstawił takich wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby, iż faktycznie to on na swoją rzecz użytkował rolniczo sporne grunty. Przypomnieć trzeba, że mimo kilkukrotnych wezwań o przedstawienie dowodów skarżący oraz jego pełnomocnik nie dostarczyli dokumentów wskazanych przez organ ani też nie zawnioskowali innych dowodów. Ponadto strona skarżąca nie skorzystała z możliwości uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, a następnie nie wypowiedziała się co do materiału zebranego w sprawie mimo, że pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy.

W tej sytuacji niezrozumiałe są zarzuty zawarte w odwołaniu oraz skardze, że organy administracji orzekały tylko w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu karnym, a pominęły istotne dowody przedstawione przez skarżącego. Nie ma też racji autor skargi, że w niniejszej sprawie postanowienie o umorzeniu śledztwa pozbawione było mocy dowodowej z tej przyczyny, iż odnosiło się do innych osób niż skarżący. Wartość tego postanowienia, jak też innych dokumentów urzędowych związanych z przeprowadzonym śledztwem, podlegała ocenie na zasadach ogólnych. Ważne zwłaszcza było, aby przy analizie zebranego materiału dowodowego nie dokonywać tylko oceny dowodów każdego z osobna, lecz by uwzględnić wzajemne powiązania między nimi.

Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że sprawa administracyjna wszczęta w trybie nadzwyczajnym wobec skarżącego jest efektem śledztwa, które obejmowało z tych samych przyczyn wszystkich członków Spółdzielni.

Różny status członków RSP w postępowaniu karnym (świadkowie, podejrzani) nie mógł mieć decydującego znaczenia w sprawach administracyjnych, skoro zasadnicze ustalenia Prokuratury Okręgowej zawarte w powołanych wyżej pismach i postanowieniu o umorzeniu śledztwa oparte były na materiale zebranym w postępowaniu karnym, a konkretnie na dokumentacji dotyczącej dopłat unijnych pobieranych przez wszystkich członków RSP oraz ich zeznaniach, aczkolwiek składanych w różnym charakterze. Ponadto mimo, iż skarżący -nie składał zeznań w postępowaniu karnym, jednakże zeznania innych osób jednoznacznie podkreśliły, że

28

analogiczna sytuacja dotyczyła wszystkich członków Spółdzielni, którzy działali w celu poprawy jej kondycji finansowej.

Przypomnieć trzeba, że wskutek postanowienia Prokuratury Rejonowej Agencja przekazała na potrzeby postępowania karnego 20 teczek aktowych zawierających dokumentację dotyczącą dopłat unijnych uzyskanych przez 20 członków RSP, w tym przez skarżącego S.M.. Większość z tych osób składała zeznania w przeprowadzonym śledztwie, wszystkie zawarły w tym samym czasokresie zasadniczo identycznie brzmiące umowy dzierżawy, które były podstawą do złożenia wniosków o dopłaty i wreszcie bezspornym jest również to, że uzyskane środki unijne w całości przekazane zostały na konto Spółdzielni.

Organ administracji w toku wznowionych postępowań administracyjnych uzyskał pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 27 czerwca 2007 r. wyjaśniające, że odstąpiono od stawiania zarzutów części podejrzanym wówczas, gdy uznano, że czyny wszystkich osób objętych śledztwem nie wyczerpują znamion czynu zabronionego. Prokurator zaznaczył, że od strony formalnoprawnej nie zaistniała konieczność umorzenia postępowania [...] przeciwko dziewięciu osobom, albowiem nie przedstawiono im zarzutów. Stwierdził jednocześnie, że sytuacja tych dziewięciu osób jest identyczna jak osób, przeciwko którym umorzono śledztwo, o czym świadczą przeprowadzone dowody. Sposób ich działania i okoliczności związane z ubieganiem się o dopłaty oraz zadysponowanie otrzymanymi kwotami były identyczne jak wymienionych w postanowieniu podejrzanych.

Organy obu instancji, dysponując tym samym materiałem dowodowym, na którym opierała się Prokuratura prowadząca śledztwo, były uprawnione przyjąć, że skarżący, analogicznie jak inni członkowie RSP, mimo zawartej umowy dzierżawy nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego, a w rzeczywistości taką działalność na przedmiotowym gruncie, objętym płatnościami, nadal prowadziła Spółdzielnia "N." G.

Zaznaczyć trzeba, że działania Prokuratury Okręgowej, przedstawione w cytowanych wyżej pismach i postanowieniu o umorzeniu śledztwa, ujawniły złożony mechanizm zawierania fikcyjnych umów dzierżawy pomiędzy RSP G. a jej członkami i w konsekwencji występowania o przyznanie dopłat unijnych przez podmioty nieuprawnione.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie udowodnił, a w zasadzie nie podjął nawet próby podważenia ustaleń świadczących o tym, że zawarta przez niego umowa dzierżawy i uzyskane dopłaty unijne za 2004 rok odbyły się w identycznych

29

okolicznościach jak wszystkich pozostałych członków tej Spółdzielni. Konkluzji przyjętych w zaskarżonej decyzji nie mogły podważyć dokumenty przedstawione przez skarżącego dopiero w postępowaniu sądowym, albowiem potwierdzały one jedynie bezsporny fakt przekazania przez skarżącego środków uzyskanych z dopłat na rzecz Spółdzielni. Czynność ta została właściwie oceniona przez organy w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym drugorzędne znaczenie miało to jak tą czynność formalnie nazwano. Niewątpliwie dokonana wpłata pochodziła z dopłat unijnych uzyskanych przez skarżącego w okolicznościach ustalonych przez organy administracji, a wcześniej przez Prokuraturę w przeprowadzonym śledztwie.

Z tych wszystkich względów usprawiedliwiona była ocena organów administracji co do pozorności umowy dzierżawy, a w konsekwencji uznanie, że wskazane we wniosku grunty rolne nie były w rzeczywistości przez skarżącego uprawiane we własnym imieniu i na swoją rzecz, lecz użytkowane były nadal przez Spółdzielnię.

Wbrew zarzutom skargi, organy respektując wskazania przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie przekraczając reguł swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu na akceptację zasługiwały więc ustalenia faktyczne poczynione przez organ l i II instancji co do istotnych okoliczności sprawy. Niezasadnie też skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 kpa. Analiza całego uzasadnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz zakres wywodów w nim zawartych wskazuje, iż w rzeczywistości organ ten ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Wprawdzie uchybieniem było to, że w uzasadnieniu decyzji zawarto w pewnym stopniu argumentację zaczerpniętą z wcześniejszych spraw (dotyczących członków RSP objętych postanowieniem [...]), a nie mogącą mieć odniesienia do sprawy skarżącego, to jednak pozostało to bez wpływu na wynik sprawy.

Reasumując trzeba wskazać, że prawidłowa była ocena organów obu instancji, iż skarżący nie będąc posiadaczem zgłoszonych przez siebie działek rolnych nie spełnił warunków umożliwiających przyznanie wnioskowanych płatności bezpośrednich.

Nie ma racji skarżący zarzucając organom naruszenie przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt. 2 skargi. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy po przyznaniu ostateczną decyzja administracyjna płatności ze środków krajowych oraz wspólnotowych wyjdą na jaw nowe, nieznane przed wydaniem decyzji, okoliczności wskazujące na fakt uzyskania tych dopłat przez podmiot nieuprawniony bądź uprawniony w mniejszym rozmiarze, bezwzględnym obowiązkiem organów ARIMR jest

30

podjęcie działań w celu ponownego ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, iż podmioty ubiegające się o uzyskanie określonych świadczeń ze środków publicznych znajdujące się w tożsamej samej sytuacji faktycznej i prawnej, winny być traktowane jednakowo.

Uwzględniając, przedstawioną we wstępnych rozważaniach Sądu analizę stanu prawnego, będącego podstawą rozstrzygania o wnioskowanych płatnościach bezpośrednich, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa powołanych w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji. Prawidłowo poczyniona subsumcja ustalonego stanu faktycznego do powołanych wyżej przepisów mających zastosowanie w sprawie, prowadzić musiała do wniosków, iż skarżący nie spełnił warunków do uzyskania wnioskowanych środków w postaci jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Stanowisko organów w tym zakresie uzasadnione zostało w sposób wystarczający w decyzjach wydanych w obu instancjach i nie wymaga powtarzania. Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2004. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.

W zakresie zgłoszonego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 199 p.p.s.a., zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji lub w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (art. 200 i 201 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, zatem brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego

31