Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1330/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 775/14 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady [...] we [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie [...] we [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm.) i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z zm.), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie [...] we [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie [...] we [...].

Z części tekstowej oraz z części graficznej planu miejscowego przyjętego opisaną na wstępie uchwałą wynika, że w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi tej uchwały znajduje się działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], położona na terenie o symbolu U5 i przylegająca do terenu o symbolu 14 KD.

Właściciel wskazanej powyżej działki oznaczonej numerem [...] – J. K. - kwestionując zgodność z prawem odnoszących się do niej ustaleń planistycznych wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę "na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...]".

Wywodząc, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez bezprawne uszczuplenie jego prawa własności co do części działki nr [...],[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] we [...], uchwale tej zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej polegające na ograniczeniu prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego:

- naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa skarżącego do władania własną rzeczą z wyłączeniem innych osób.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej części nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania ustalonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu wywodzono, że nieruchomość oznaczona jak działka [...] ma kształt trapezu z jednym ramieniem ułożonym prostopadle do obu podstaw i drugim pod kątem ok. 45 stopni, wyznaczającym ciąg drogi – sięgacza ulicy [...] w stronę północną. Do nieruchomości tej, stanowiącej własność skarżącego przylega ulica, oznaczona symbolem 14 KD, dla której przyjęto ustalenia planistyczne w § 36 ust. 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią tego zapisu teren 14 KD oznacza: "teren ulicy dojazdowej klasy technicznej D, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 15 m, jezdnia zakończona placami do zawracania o wymiarach 14 m x 14 m; obustronne chodniki; zachowanie i uzupełnienie istniejącego szpaleru drzew, jak na rysunku planu".

Zdaniem skarżącego Rada Miejska [...] korzystając z tzw. "władztwa planistycznego" i przeznaczając część nieruchomości, stanowiącej jego własność pod obszar drogi, istotnie ograniczyła możliwość korzystania z prawa własności w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, a faktycznie odebrała własność części nieruchomości skarżącego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, jedynie prawidłowe postępowanie, w myśl przytoczonych powyżej przepisów oznaczałoby działanie w granicach prawa, dozwolone treścią art. 140 kodeksu cywilnego. Z tego przepisu wynika, iż tylko w drodze ustanowionego zgodnie z ustawą ograniczenia dozwolone jest ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach do władania całością rzeczy ze skutkiem erga omnes.

W skardze zwrócono uwagę na wykładnię zasad konstytucyjnych, jak i wiążącego Polskę prawa europejskiego, w szczególności zasady proporcjonalności w działaniu organów publicznych i egzekwowania prawa. Jeżeli istnieje obiektywna możliwość wskazania celu założonego uchwaleniem planu miejscowego na obszarze stanowiącym własność skarżącego to w jego ocenie, może nim być tylko i wyłącznie ułatwienie dojazdu większym pojazdom transportowym do nieruchomości znajdujących się w głębi sięgacza ul. [...]. Podkreślono, że taki zapis uchwały narusza obowiązek zachowania odpowiednich proporcji między celami działania administracji, a ostrością używanych do tych celów środków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniła, że ustawodawca zagwarantował społeczeństwu czynny udział w procesie planistycznym poprzez możliwość złożenia wniosków do projektu planu, zapewnienie informacji o wyłożonym projekcie oraz uzyskanie kopii wypisów i wyrysów, a także możliwość złożenia protestów i zarzutów dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Organ podkreślił, że skarżący złożył jedynie wniosek do projektu planu. Natomiast pozostałe możliwości udziału w pracach nad planem nie zostały przez skarżącego wykorzystane mimo, że otrzymał imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu i możliwości złożenia protestu dla zakwestionowania ustaleń projektu planu lub zarzutu jeśli jego interes prawny lub uprawnienia zostały ustaleniami projektu planu naruszone.

Złożony wniosek dotyczył uwzględnienia na części działki nr [...] obręb [...] funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz uwzględnienia funkcji wariantowej usługowo - mieszkaniowej na pozostałej części tej działki, obejmującej także działkę nr [...] obręb , która wyodrębniona została w wyniku późniejszego podziału działki nr [...] obręb [...]. Wniosek został w zdecydowanej części uwzględniony. Nie uwzględniono go jedynie na części działki nr [...] obręb [...], stanowiącej ok. 4% powierzchni całej nieruchomości. Fragment ten został przeznaczony na teren ulicy dojazdowej 14KD i to jest przedmiotem niniejszej skargi. Jest to niezainwestowany teren w kształcie trójkąta, o powierzchni ok. 45 m2, stanowiący północno - wschodni narożnik działki nr [...] obręb [...]. Został on w planie włączony do terenu drogi ze względu na konieczność wprowadzenia odpowiednich parametrów załamania ulicy 14KD przy zachowaniu jego istniejącego kąta. Teren oznaczony symbolem 14KD jest w planie przeznaczony na publiczną ulicę klasy dojazdowej, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 15 m, która obsługuje duży teren usługowy U5 o powierzchni 2,42 ha, na którym położona jest również nieruchomość skarżącego.

Organ argumentował, że geometria ulicy, a w szczególności jej północna odnoga wymagała zaprojektowania odpowiedniego ścięcia linii rozgraniczających, które umożliwi zaprojektowanie łuku jezdni o odpowiednim promieniu wewnętrznym minimum 12 m. Wartość promienia wynika wprost z § 21 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jezdnia o takim promieniu wewnętrznym umożliwia przejazd pojazdów o dużych gabarytach, których ruch jest niezbędny dla obsługi terenów o funkcjach usługowych, w tym związanych również z handlem hurtowym. Natomiast, zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, w obrębie wskazanego łuku drogi, z uwagi na jej załamanie, konieczne jest także lokalne poszerzenie samej jezdni, którego wielkość ostatecznie ustala się na etapie projektowym drogi, na podstawie szczegółowych obliczeń technicznych. W związku z powyższym wyznaczone w planie ścięcie w obrębie działki [...] obręb [...] jest niezbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku, uznał, że zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał bezskutecznie - Radę Miejską [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji argumentował, że interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd zwrócił uwagę na bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia jego uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu części działki nr [...] obręb [...] na ulicę publiczną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie to dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca wyposażył gminę we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że interes prawny skarżącego w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i innej dochody z rzeczy. Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Sąd I instancji skonkludował, że ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do powyższych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia części działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb [...] na ulicę publiczną. Przyjęte w planie rozwiązanie w tym zakresie wydaje się optymalne ze względu na zachowanie proporcji naruszeń i potrzeby społeczne, a jednocześnie umożliwia zrealizowanie finalnej koncepcji planistycznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezwzględna powinność zapewnienia wymaganych przepisami technicznymi parametrów drogi, określonej w planie jako 14 KD, uzasadnia przeznaczenie w planie części działki skarżącego (ok. 4% jej powierzchni) na teren ulicy dojazdowej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustalenie planistyczne, kwestionowane przez skarżącego dotyczy ok. 45 m2 powierzchni działki, stanowiącej jego własność i ma umożliwić – wobec istniejącej geometrii ulicy dojazdowej – zaprojektowanie łuku jezdni o promieniu wewnętrznym dostosowanym do wielkości określonych w przepisie § 21 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W uznaniu Sądu I instancji istniejące uwarunkowania techniczno-prawne powodowały konieczność przyjęcia w przedmiotowym planie miejscowym ustalenia likwidującego ostry kąt załamania ulicy dojazdowej 14 KD, tworzony przez północno-wschodni narożnik działki oznaczonej numerem [...],[...], obręb [...], stanowiącej własność skarżącego. Takie rozwiązanie planistyczne jest też – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – niezbędne dla poprawienia widoczności, które postrzegać należy również w kontekście bezpieczeństwa komunikacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do abstrakcyjnego odjęcia prawa własności w ramach tzw. "władztwa planistycznego", w sytuacji gdy organ działał z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności i brak było przesłanki ważnego interesu publicznego uzasadniającej takie ograniczenia, a ponadto narusza ono istotę prawa własności skarżącego do przedmiotowej części działki i stanowi w istocie wywłaszczenie skarżącego z prawa własności.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w świetle treści art. 64 ust 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP nie można abstrakcyjnie stwierdzić, jak to uczynił Sąd I instancji, iż skoro Gmina [...] dokonała ograniczenia prawa własności skarżącego w oparciu o ustawowo dopuszczony proces ingerencji w drodze władztwa planistycznego, to ograniczenie to jest dokonane w majestacie prawa, bez uprzedniego zbadania istnienia konstytucyjnie określonych przesłanek aksjologicznych i celowościowych skonkretyzowanych w ustawie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jedynym argumentem przywołanym przez Sąd I instancji jest treść § 21 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który wymaga, aby przy kącie załamania trasy zbliżonym do 90 stopni łuk drogi cechował się szerokością 12 m. Wywodzono, że skarżący przedłożył do akt sprawy wydruk obrazujący sporny zakręt, na którym szerokość drogi w szczytowym momencie zakrętu wynosi 14 metrów, a okoliczność ta nie została przez stronę przeciwna zakwestionowana.

Zdaniem skarżącego sytuacja, w której będzie musiał pozostawić poza swoim władztwem część nieruchomości, niezależnie od jej wielkości, prowadzi do całkowitej utraty jakichkolwiek uprawnień związanych z istotą prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności w wyniku nieuwzględnienia zasady proporcjonalności.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości. Granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU z 1999 r., nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU z 1999, nr 1, poz. 2).

Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07).

Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest, więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności, której naruszenie wywodzi skarżący kasacyjnie. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej.

Podkreślić należy, że wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch wartości, których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13).

Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał należytej oceny wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego z interesem prywatnym przy uchwalaniu zakwestionowanej w tym zakresie uchwały.

Zauważyć bowiem należy, że ograniczenie prawa własności skarżącego kasacyjnie nastąpiło w związku z poszerzeniem drogi 14 KD na odcinku, gdzie występuje zakręt, którego kąt wynosi 90 stopni. J. K. zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w toku postępowania (pismo procesowe z 26 listopada 2014 r.) wywodził, że w najszerszym punkcie zakrętu szerokość drogi wynosi ponad 14 m. Okoliczność ta co zasadnie zauważono nie została zakwestionowana przez Miasto [...]. Tymczasem z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, tekst jednolity) wynika, że na drodze klasy D dopuszcza się zmniejszenie promienia łuku w planie do 20 m, a przy kącie załamania trasy zbliżonym do 90 stopni – do 12 m. Przy czym pamiętać należy o konieczności zastosowania § 16 powołanego rozporządzenia dotyczącego zwiększenia szerokości pasa ruchu na łuku kołowym. Pomimo przedstawionych powyżej wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił, czy zaplanowana szerokość drogi KD 14 odpowiada regulacją powołanego rozporządzenia. Brak jest bowiem ustalenia, jaka jest szerokość planowanej drogi KD-14 na wysokości działki skarżącego.

Zauważyć także należy, że projektowana droga, co wynika z rysunku planu ma zapewnić komunikację jedynie dla niewielkiej liczby nieruchomości (4 działek), co z pewnością nie wpłynie na generowanie znaczącego ruchu pojazdów z niej korzystających. Jest to sięgacz odchodzący od [...] i nie mający połączenia z inna drogą. A zatem jest to w istocie "droga ślepa". Rozważenia więc wymaga, czy w tak zaistniałym stanie faktycznym niezbędne jest projektowanie przedmiotowej drogi w granicach przekraczających minimalne normy zakreślone rozporządzaniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, a w szczególności czy jest to uzasadnione bezpieczeństwem przyszłych użytkowników tej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał dokonania powyższych ustaleń i ich oceny w kontekście zasady proporcjonalności, a więc rozważania, czy w rozpatrywanym przypadku interes publiczny usprawiedliwia wkraczanie w sferę wykonywania prawa własności przez skarżącego kasacyjnie.

Podkreślić przy tym należy, że fakt, iż jedynie niewielki procent nieruchomości skarżącego został przeznaczony pod drogę publiczną nie stanowi usprawiedliwienia do ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości i tym samym nie przesądza o braku naruszenia przez Miasto [...] władztwa planistycznego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami i szczegółowo rozważy, czy w sprawie nie została naruszona zasada proporcjonalności.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Pastwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.