Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1053/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 2,  pkt 3-16, art. 9 ust. 1, ust. 4, ust. 5,  art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 19 marca 2019 r. nr VI/73/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. B. J., dalej: "skarżąca", "strona", zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Wojew. Z. z [...] maja 2019 r. pod poz. 2655), dalej "m.p.z.p." bądź "uchwała planistyczna", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej jej działek.

Podjętej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, tj. wynikającego z przysługującego jej prawa własności nieruchomości działek nr [...] i nr [...] położonych w K., obręb nr [...], poprzez uchwalenie planu ograniczającego możliwość wykorzystania nieruchomości. Zdaniem Skarżącej wprowadzając § 104 pkt 1 uchwały, mimo wcześniej zgłaszanych przez nią i w końcu nieuwzględnionych uwag do projektu, zmieniono dotychczasowe przeznaczenie na usługowe terenu oznaczonego w części graficznej jako U2, na którym znajdują się jej działki.

Skarżąca wskazała, powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p", że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Dalej strona wskazała, że uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...].10.2008 określiła przedmiotowy teren jako MN1, a przeznaczenie jako pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...]06.2013 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. potwierdziła przeznaczenie tego terenu zarówno w części opisowej jak i graficznej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a teren oznaczono symbolem [...] Uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...].06.2018 r. (prawidłowo: z dnia [...] marca 2018 r. – dopisek WSA), potwierdziła w części opisowej przeznaczenie tego terenu pod budownictwo wielorodzinne, ale zawierała zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K. dotyczące przedmiotowego terenu. W części graficznej oznaczono je kolorem wskazującym na zmianę przeznaczenia na usługi. W ocenie skarżącej zmiana w studium i jego przyjęcie uchwałą odbyło się z naruszeniem trybu procedowania.

Strona powołując się na treść art. 17 u.p.z.p. wskazała, że zgodnie z pismem Urzędu Miasta K. z dnia [...].08.2021 nr [...] obwieszczenia

w sprawie publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K. dla przedmiotowego terenu , na którym znajdują się jej działki, miały być dwukrotnie wyłożone do wglądu: 5.06.2017 r. oraz 4.01.2018 r. Tymczasem jednak obwieszczenia w swojej treści nie dotyczyły terenu jej działek o numerach [...] i [...], obręb nr [...] w K., lecz terenu działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] przy ul. [...] oraz terenu działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] przy ul. [...]. Ze zrozumiałych dla skarżącej względów, zdając sobie sprawę, że wyłożone obwieszczenia nie dotyczą terenu jej działek, strona nie wnosiła wówczas żadnych uwag do wyłożonego projektu. Co doprowadziło skarżącą do wniosku, że w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, nie zamieszczając żadnej informacji w obwieszczeniu, wprowadzając w stan niewiedzy, że zmiany obejmują również teren jej działek, przemilczając ten fakt, dokonano, jej zdaniem, zmiany w części graficznej Studium, zgodnie z którą zmieniono przeznaczenie jej działek z mieszkalnego na usługowe, naruszając jej interes prawny i pozbawiając możliwości obrony swoich praw, w tym prawa zgłaszania uwag do projektu.

Według skarżącej w istotny sposób doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K." i na podstawie art. 28. ust. 1 u.p.z.p. wniosła o jego unieważnienie w części dotyczącej terenu jej działek zmieniającej ich przeznaczenie z mieszkalnego na usługowe.

Strona wniosła o następujące zmiany w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie m.p.z.p.:

§ 104 .1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U2 o powierzchni ok.0,2219 ha ustala się:

przeznaczenie podstawowe : teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

zasady zagospodarowania:

a) budynki mieszkalne (dopuszcza się działalność usługową lub gospodarczą

o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % pow., całkowitej budynku,),

w zabudowie szeregowej.

c) powierzchnia zabudowy: do 70 % pow. działki

- wskazując, że zmiana zapisu z 60 % na 70 % jest konieczna z uwagi na to, że przy zachowaniu uchwalonej pow. zabudowy 60 % przyszłe budynki powstające na działkach [...] i [...] nie będą zgodne z zarysami zabudowy, które są w aktach Urzędu Miasta i dojdzie do kolejnej niezgodności m.p.z.p. z danymi będącymi w zasobach Urzędu Miasta

f) wysokość zabudowy, nie większą niż 15,0 m,

- argumentując, że zmiana na nie większą niż 15 m jest konieczna ze względu na normy określające zasady równości i sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca dodała, że istniejący już budynek na działce [...], obręb [...] - Z. [...] jest wysoki na ok. 15 m. Strona nadmieniła, że wszystkie budynki

w tej zabudowie szeregowej zostały wybudowane w tym samym czasie, przy tych samych, wydanych przez Urząd Miasta K. warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu dotyczących wysokości zabudowy. Jeśli wyrażono zgodę na budowę na działce [...] budynku o wysokości 15 m to, zdaniem strony, rodzi się pytanie dlaczego pozostałym właścicielom tych działek nakazuje się zabudowę nie wyższą niż 12 m. Teren oznaczony w m.p.z.p. jako U2 widnieje w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K. jako MW-4, gdzie dopuszczalna wysokość zabudowy to 22 m, więc zmiana na 15 m jest, zdaniem skarżącej, dopuszczalna.

Reasumując, skarżąca wskazała, że przywrócenie przeznaczenia terenu jej działek o numerach [...] i [...] na mieszkaniowe jest zgodne z dotychczasowym ich przeznaczeniem, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K., jak również z obowiązującym m.p.z.p., który dopuszcza realizację zabudowy odbiegającej od rodzaju przeważającego na danym terenie, w zakresie umożliwiającym wytworzenie lub dokończenie założenia urbanistycznego, co oznacza możliwość wprowadzenia niewielkich enklaw zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej i odwrotnie. Strona podkreśliła, iż działkę nr [...] nabyła jako przeznaczoną - na podstawie wyceny biegłego sądowego - pod zabudowę mieszkaniową, a ważnym czynnikiem determinującym zakup jest konieczność wybudowania mieszkania dla niepełnosprawnego członka rodziny. Zdaniem skarżącej Rada Miasta nie ma prawa narzucać wprowadzenia usług lub handlu na parterze, a mieszkania powyżej 1 kondygnacji, gdy ze względów rodzinnych, prywatnych i zdrowotnych mieszkanie musi być dostępne na parterze budynku.

Skarżąca zwróciła się również o uregulowanie stanu prawnego drogi uchwalonej przez Radnych Rady Miasta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...]

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miasta - Prezydent Miasta K., dalej: "organ", wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując jednocześnie, że pismem z dnia 7 września 2021 r. wezwano skarżącą do wyjaśnienia i jednoznacznego określenia czy pismo z dnia 31 sierpnia 2021 r. stanowi skargę do sądu administracyjnego na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r., czy też pismo to stanowi wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również, że skarżąca w odpowiedzi z dnia 13 września 2021 r. poinformowała, że pismo z dnia 31 sierpnia 2021 r. stanowi skargę do sądu administracyjnego na ww. uchwałę.

Ustosunkowując się merytorycznie do treści skargi organ wskazał, że przed 1993 r. istniała działka nr [...] (Ba) w obrębie [...] przy ul. [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa oddaną w zarząd trwały Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji. Działka ta została w 1993 r. nieodpłatnie przekazana na rzecz Gminy Miasto K..

Wówczas, w 1994 r., na podstawie posiadanego "Studium usług", dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] (Bp), [...] (Bp), [...] (Bp), [...] (Bp) i [...] (Bp), celem zbycia działek nr [...] - [...] zgodnie z wówczas obowiązującym m.p.z.p. pod usługi i działalność handlową.

Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 1994 r. w sprawie zbycia działek położonych przy ul. [...] róg S. (działki nr [...] - [...]) ogłoszono w listopadzie 1994 r. przetarg nieograniczony na zbycie niezabudowanych działek pod usługi - handel. Działki nr [...] - [...] zostały przez GMK sprzedane w roku 1995. W aktach notarialnych - umowach sprzedaży zostały zawarte informacje o tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego działki przeznaczone są pod usługi i działalność handlową. Działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...] zostały łącznie zabudowane zespołem pawilonów handlowo-usługowych w oparciu o wydaną przez Prezydenta Miasta K. w marcu 1995 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę zespołu pawilonów handlowo-usługowych.

Organ wyjaśnił, że skarżąca jest kolejnym już czwartym właścicielem nieruchomości działki nr [...] położonej w obrębie [...] od 2009 r., zaś kolejnym trzecim współwłaścicielem nieruchomości działki nr [...] położonej w obrębie [...] od połowy 2013 r. i wyłącznym jej właścicielem od 2015 r.

Skarżąca działkę nr [...] nabyła jako nieruchomość zabudowaną budynkiem niemieszkalnym jeszcze niewykończonym i nieodebranym przez organ nadzoru budowlanego. W marcu 2009 r. Starostwo Powiatowe w K. przyjęło zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] na budynek mieszkalno-usługowy. Po dziś dzień budynek pozostaje budynkiem mieszkalno-usługowym (w proporcjach [...] m2 do [...] m2). Działka nr [...] pozostaje działką niezabudowaną, znajduje się na niej wiata samochodowa.

Organ dodał, że od 4 grudnia 2001 r. do 11 czerwca 2013 r. obowiązywało

w mieście Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 4 grudnia 2001 r. Zgodnie z kierunkami zawartymi w tym dokumencie został opracowany i wszedł w życie 24 stycznia 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]", przyjęty Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], poz. 2598). Był to pierwszy dla tego terenu plan miejscowy uchwalony w trybie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ten dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości wcześniej sprzedanych przez GMK pod usługi i działalność handlową i ustalił dla nich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - szeregową z dopuszczeniem działalności usługowej lub gospodarczej o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku zgodnie z ustawą Prawo budowlane (oznaczone na rysunku planu symbolem MN1) oraz określił ich sposób zagospodarowania i warunki zabudowy (m.in. zabudowę w obwiązujących i nieprzekraczalnych liniach zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, maks. pow. zabudowy - 30% pow. działki, pow. biologicznie czynną nie mniejszą niż 30% pow. działki z zachowaniem istniejących wartościowych drzew i krzewów, wysokości budynków mieszkalnych do 3 kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe z dopuszczeniem podpiwniczenia i maks. do 12,0 m).

W ocenie organu samo jednak wskazanie przeznaczenia nieruchomości przez prawo miejscowe jakim jest m.p.z.p., nie czyni jeszcze, iż nieruchomość ta pełni taką funkcję. Aby tak było musi dokonać się przekształcenie dotychczasowego (istniejącego przed i w dniu wejścia wżycie m.p.z.p.) sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z innymi właściwymi przepisami prawa.

Organ nadmienił, że do ww. planu miejscowego, po półtora roku jego funkcjonowania, zaczęły napływać wnioski o jego zmianę. Rada Miasta, wskutek uznawanych za zasadne przez Prezydenta Miasta K. wniosków, sukcesywnie podejmowała pojedyncze uchwały inicjujące. W świetle powyższych działań miasto posiadało wszczętych kilka procedur planistycznych, które generowałyby potrzebę opracowania do każdej z nich odrębnych opracowań planistycznych, jakimi są prognozy oddziaływania na środowisko czy prognozy skutków finansowych. Dlatego podjęto decyzję o uchyleniu wszystkich dotychczas podjętych uchwał inicjujących i podjęcia jednej, dla obszaru niemal takiego, dla którego obowiązywał plan, z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] - Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...].

W międzyczasie, w dniu 29 września 2010 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta K.. W uchwale tej stwierdziła że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2001 r., jest nieaktualne w całości ale zachowuje ono swoją moc do czasu uchwalenia nowego studium. Ponadto uznała za konieczne kontynuowanie prac przy opracowaniu nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. zainicjowanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2004 r. I tak, na podstawie powyższego, Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 12 czerwca 2013 r. przyjęła nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. W oparciu o kierunki zawarte w tym dokumencie został opracowany i wszedł w życie dnia [...] maja 2019 r., zaskarżany przez Panią J. m.p.z.p.

Ponadto organ wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem kierunkującym politykę przestrzenną miasta, wiążącym dla sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na jego rysunku, który stanowi mapa kierunków zagospodarowania przestrzennego wykonana na kopii mapy topograficznej w skali 1:10.000, działki nr [...] i [...] w obrębie [...] oznaczone są symbolem MW-4 teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej; z możliwością uzupełnienia terenu o następujące preferowane funkcje: mieszkaniową wielorodzinną, usługową, gastronomiczną, wystawienniczo- muzealną; gdzie należy dążyć do rewitalizacji historycznej zabudowy wzdłuż ulicy [...] oraz odpowiedniego zagospodarowania terenu i odtworzenia historycznych studni solankowych przy ulicy [...] a tereny na zapleczach ul. [...], wzdłuż rzeki P. , w m.p.z.p. przeznaczyć pod funkcję rekreacyjną. Ww. teren zaliczony został do grupy terenów rozwojowych MW - terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi, dla których ustalono wspólne założenia ogólne kształtowania na nich zabudowy takie jak: wysokość zabudowy, powierzchnia zabudowy, wielkość działek budowlanych czy polityka parkingowa.

Na marginesie organ wyjaśnił, iż ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2013 r., zostało do chwili obecnej zmienione już trzykrotnie uchwałami Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...] z dnia 30 marca 2021 r. oraz Nr [...] z dnia 26 maja 2021 r. Jednakże żadna z powyższych zmian nie dotyczyła terenu działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] w K., jak mylnie zakłada skarżąca wskazując w uzasadnieniu pisma z dnia 31 sierpnia 2021 r. również na naruszenie zasad i trybu sporządzania tego dokumentu. Pierwsza zmiana dokumentu dotyczyła działki nr [...] obrębie [...] przy ul. [...], druga terenu położonego pomiędzy ulicami M. i Z. , zaś trzecia działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. W wyniku tych zmian nie uległ zmianie ani rysunek kierunków zagospodarowania przestrzennego Studium ani jego tekst w zakresie nieruchomości skarżącej.

Organ stwierdził, że ani Studium przyjęte uchwałą Nr [...] ani żadna

z wyżej wskazanych jego późniejszych zmian nie zostały przeprowadzone i uchwalone z naruszeniem zasad i trybu sporządzania studium. Dokumentacja prac planistycznych zakończonych każdą z ww. uchwał zawiera wszystkie wymagane przepisami, zarówno u.p.z.p jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokumenty oraz nie budziły wątpliwości organu nadzorującego. Organ dodał, że z tych powodów w obowiązującym m.p.z.p. (uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r.), na rysunku tego planu przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolem U2, dla którego ustalono wymagania określone w § 104 m.p.z.p.

Organ podkreślił, że w procedurze uchwalania powyższych ustaleń planu miejscowego skarżąca czynnie brała udział zapoznając się dnia 30 sierpnia 2018 r.,

z projektem planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 30 sierpnia do 19 września 2018 r. a także składając uwagę do wyłożonego projektu planu pismem z dnia 6 września 2018 r. Uwaga skarżącej nie została uwzględniona zarówno przez Prezydenta Miasta K. jak i przez Radę Miasta. Uzasadnienie dla powyższego stanowił fakt, iż projekt planu nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w którym teren oznaczony jest symbolem MW-4 tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej; z możliwością uzupełnienia terenu o następujące preferowane funkcje: mieszkaniową wielorodzinną, usługową, gastronomiczną, wystawienniczo-muzealną; gdzie należy: dążyć do rewitalizacji historycznej zabudowy wzdłuż ulicy [...], tereny na zapleczach ul. [...] - wzdłuż rzeki P. w m.p.z.p. przeznaczyć pod funkcję rekreacyjną, dążyć do odpowiedniego zagospodarowania terenu i odtworzenia historycznych studni solankowych przy ulicy [...]. Ponadto lokalizacja przy bulwarze, obiektach usługowych oraz przy drodze ul. [...], która na części stanowi drogę krajową nr [...], ze względu na potencjalne uciążliwości, nie stanowi dobrych uwarunkowań do wprowadzenia enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące obiekty nie stanowią wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - partery budynków zostały przystosowane do prowadzenia działalności usługowej, co było związane z funkcją, jaka była dla nich pierwotnie wskazana - tj. zapewnienie usług związanych z obsługą bulwaru. Projekt planu dopuszcza zachowanie funkcji mieszkalnej, w tym przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących obiektów. Dodatkowo, dopuszcza wybudowanie nowych obiektów, gdzie przewiduje się 1 lokal mieszkalny powyżej 1 kondygnacji, co umożliwi zrealizowanie, na dotychczas niezabudowanych działkach, zabudowy analogicznej do istniejącej w sąsiedztwie. Działka nr [...] w 1994 r. została przeznaczona do sprzedaży pod usługi i działalność handlową, co zostało odnotowane w akcie notarialnym.

W replice do odpowiedzi na skargę skarżąca obszernie przedstawiła okoliczności nabycia działek i wskazała m.in., że jeśli nie nastąpiły żadne zmiany w studium to teren działek [...] i [...] obręb [...] nadal – według ww. pisma organu - znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW-4 - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej i uchwalenie m.p.z.p. w dniu [...].03.2019 odbyło się z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem m.p.z.p. nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K., będącym wiążącym dokumentem przy uchwalaniu m.p.z.p.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...] -T. " z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie nr [...].

Rada Miasta w § 1 powołanej uchwały stwierdziła, że jest ona zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2013 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.

W sprawach tego rodzaju jak rozpoznawana, gdy interes prawny do wniesienia skargi, jak w niniejszej sprawie, nie jest sporny, rozpoznając skargę Sąd ocenia czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 t.j. ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Studium jest dokumentem planistycznym stanowiącym po roku 2003 swoisty szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym, (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Dlatego też, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11, z 18 listopada 2020 r. II OSK 2169/18 – dostępne, podobnie jak pozostałe powoływane orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczą dyrektywą, która przesądza o przeznaczeniu terenu objętego granicami projektu planu jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11).

Nie kwestionując uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytyczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się systemowy charakter studium uwarunkowań jako aktu planistycznego o charakterze wewnętrznym oraz "roboczym", a więc będącym "planem dla planistów", a nie aktem normatywnym powszechnie obowiązującego prawa (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś Prawo zagospodarowania przestrzeni Warszawa 2019 r. s. 241 oraz Z. Niewiadomski D. Strembicka Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa-Zielona Góra 1994 r. s. 16). Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.

Natomiast celem uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w § 104 uchwały planistycznej, dotyczącej działek skarżącej nr [...] i nr [...], obręb [...], dla terenu elementarnego oznaczonego na rysunku planu symbolem U2 o powierzchni ok. 0,2219 ha, prawodawca gminny ustalił przeznaczenie: teren zabudowy usługowej (pkt 1). Określił również w punkcie 2 zasady zagospodarowania:

budynki usługowe (usługi nieuciążliwe i usługi związane z handlem i gastronomią), usługowo-mieszkalne (usługi nieuciążliwe i usługi związane z handlem i gastronomią), wyłącznie 1 lokal mieszkalny powyżej 1 kondygnacji a powierzchnia usługi nie może być mniejsza niż 30% całkowitej powierzchni użytkowej budynku), w zabudowie szeregowej,

dopuszczenie:

w zakresie usług handlu powierzchnię użytkowania nie większą niż 400 m2,

dla istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przebudowę, rozbudowę I nadbudowę w granicach określonych planem,

powierzchnię zabudowy: nie większą niż 60% powierzchni działki budowlanej,

powierzchnię biologicznie czynną: nie mniejszą niż 10% powierzchni działki budowlanej,

wskaźnik intensywności zabudowy:

nie mniejszy niż 0,1 dla działki budowlanej,

nie większy niż 2,4 dla działki budowlanej,

wysokość zabudowy: nie większą niż 12,0 m,

geometrię dachów: dachy strome, dwu- lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°,

Z analizy studium z dnia [...] czerwca 2013 r. zmienionego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., dalej: "Studium" wynika, że działki skarżącej nr [...] i nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem MW-4, opisanym jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, z możliwością uzupełnienia terenu o następujące preferowane funkcje:

- mieszkaniową wielorodzinną,

- usługową,

- gastronomiczną,

- wystawienniczo-muzealną,

gdzie należy dążyć do rewitalizacji historycznej zabudowy wzdłuż ulicy [...].

W ocenie Sądu, z treści Studium wyraźnie wynika, że funkcją dominującą na terenie elementarnym MW-4 jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa,

z możliwością uzupełnienia terenu o inne funkcje ale wyłącznie preferowane (mieszkaniową wielorodzinną, usługową, gastronomiczną, wystawienniczo-muzealną) oraz że wyeksponowano funkcję rewitalizacji historycznej zabudowy, które to działania dotyczą m.in. działek należących do skarżącej. Twierdzenia te znajdują oparcie w treści załącznika nr 3 do Studium – określającego w formie graficznej kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenu elementarnego MW-4 jako "tereny o przewadze zabudowy wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi".

Natomiast w m.p.z.p. uszczegółowiono w kwestionowanym zapisie § 104, co należy zaznaczyć, dotyczącego części obszaru MW-4 oznaczonego w Studium, a w planie jako teren elementarnego U2, parametry terenu zabudowy usługowej uwzględniając dotychczasowe uwarunkowania co do istniejącej zabudowy jak

i określając wymogi co do zabudowy planowanej.

W tym miejscu podkreślić należy, co sygnalizował również organ, że w 2018 r. Rada Miasta dokonała zmiany studium podjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Z § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że zmiana studium wynika z uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium dla terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Zmiana ta nie dotyczyła zatem terenu elementarnego MW-4, na którym położone są działki skarżącej, dlatego też uchwalając zaskarżony plan dla tego terenu Rada Miasta miała obowiązek respektować ustalenia wynikające ze zmienionego Studium, ale w istocie we wskazywanym zakresie odpowiadającego zapisom pierwotnym z 2013 r. Innymi słowy rzecz ujmując z treści Studium po aktualizacji (uchwała zmieniająca z dnia [...] marca 2018 r.) wynika, że zapisy dotyczące terenu elementarnego MW-4 nie uległy modyfikacji. Rada Miasta uchwalając zaskarżony plan miejscowy

w odniesieniu do terenu elementarnego dotyczącego działek skarżącej nr [...] i nr [...] nie pominęła wytycznych Studium odnoszących się do terenu elementarnego [...]

Przy czym zaznaczyć należy, że Sąd zauważa, że załącznik graficzny nr 2 do Studium – "uwarunkowania rozwoju" dołączony do uchwały z 2013 r. dla terenu elementarnego MW-4 odbiega szczegółowością od tego samego załącznika dołączonego do zmiany Studium z 2018 r. na korzyść tego ostatniego. Obie mapy są sporządzone w skali 1:10000. Niemniej wyjaśnić należy skarżącej, że pierwotnie obszar zaznaczony kolorem czerwonym jako "teren zabudowy usługowej" został rozszerzony w całości jedynie o działkę skarżącej nr [...] już zabudowaną, natomiast działkę nr [...] jedynie w części – działka ta w części była kolorem czerwonym oznaczona od roku 2013, a rozszerzenie to nie stanowiło zmiany przeznaczenia terenu elementarnego. Jednak co najistotniejsze wątpliwości rozwiewa załącznik nr 3 do Studium (kierunki zagospodarowania przestrzennego), oraz część tekstowa Studium. Tym samym należy stwierdzić, że powyżej opisane zagadnienie nie skutkuje również zaburzeniem więzi treściowej pomiędzy studium a m.p.z.p.

Uwzględniając powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu o braku zgodności zaskarżonego zapisu planu miejscowego z ustaleniami Studium.

Dodać jednocześnie należy, że zapis o przeznaczeniu w m.p.z.p. terenu m.in. działek strony pod usługi nie spowodował pominięcia funkcji dominującej i nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego. Ustalając funkcję terenu elementarnego U2 wyłącznie jako usługową, w zgodzie ze Studium, umieszczono w § 104 ust. 1 pkt 2 lit. a i b m.p.z.p. warunki dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej (w dniu wejścia w życie planu) jak i nowych budynków usługowo-mieszkalnych jako jeden lokal mieszkalny powyżej 1 kondygnacji w zabudowie szeregowej. Przywołany zapis potwierdza, że organ uchwałodawczy zważył interes publiczny i interesy prywatne zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w tym zakresie.

Ponadto, w ocenie sądu, wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumenty o przyjęciu takich a nie innych rozwiązań w uchwale odnoszących się do terenu elementarnego U2, m.in. mając na uwadze uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni obejmując tereny istniejącej już zabudowy tworzącej wykształconą zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną, są przekonywujące.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi i jej uzupełnienia należy wskazać, że powoływanie się na opinię biegłego sądowego sporządzoną w roku 2014 na potrzeby wyceny zniesienia współwłasności działki skarżącej nr [...] nie jest miarodajne dla oceny prawidłowości przepisów obowiązującego m.p.z.p. jak i ogólnie prawa miejscowego, którego zapisy z oczywistych względów "przełamują" moc wiążącą tego typu dokumentów. Zaznaczyć przy tym należy, na co wskazuje sama skarżąca, że autor opinii opisując uwarunkowania planistyczne i ochronne powołuje się wyłącznie na zapisy Studium z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazując, że nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (MW-4), a nie na zapisy Uchwały Rady Miasta z dnia [...] października 2008 r, nr [...], gdzie teren oznaczono symbolem MN1 przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Tym samym argumentacja skarżącej, iż to m.in. na podstawie treści rzeczonej opinii skarżąca podjęła decyzję o nabyciu pełnej własności działki nr [...] gdyż odpowiadało to jej planom na budowę domu mieszkalnego jest niezrozumiała.

Postanowienia Studium niezmiennie obowiązującego od 2013 r. w zakresie terenu elementarnego MW-4 nie pozostawiały wątpliwości co do planowanych ograniczeń zagospodarowania tego terenu.

Przy tym w orzecznictwie sądowym słusznie akcentuje się, że ograniczenie prawa własności jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżąca ma możliwość zagospodarowania swojej nieruchomości w sposób racjonalny, aczkolwiek nie według potrzeb, które deklaruje.

W tym miejscu należy też zgodzić się z organem, że samo wskazanie przeznaczenia nieruchomości przez prawo miejscowe jakim jest plan miejscowy, nie czyni jeszcze, iż nieruchomość ta pełni taką funkcję. Aby tak było musi dokonać się przekształcenie dotychczasowego (istniejącego przed i w dniu wejścia w życie m.p.z.p.) sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z innymi właściwymi przepisami prawa. Zauważyć w tym względzie można, że jak wynika z akt sprawy skarżąca od chwili zniesienia współwłasności działki nr [...] w 2015 r. mając pełne władztwo nad tą nieruchomością nie podejmowała deklarowanych wśród powodów nabycia działki działań zmierzających w kierunku jej przeznaczenia w myśl zapisu § 15 planu miejscowego podjętego uchwałą z dnia [...] października 2008 r. na cele zabudowy jednorodzinnej, a obecnie na terenie działki budowlanej znajduje się wiata na potrzeby m.in. postoju pojazdu.

Wypowiadając się co do proponowanej w skardze zmiany zapisu § 104 należy nadmienić, że Sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o zmianę m.p.z.p., niemniej zaznaczyć przy tym należy odnośnie wysokości zabudowy, że zabudowane dotychczas nieruchomości na działce skarżącej nr [...] i działkach sąsiednich o numerach [...], [...] i [...] tworzą harmonijną całość jako zabudowa szeregowa, a parametr wysokości zabudowy nie większej niż 12 m w zaskarżonym planie nawiązuje do ustaleń m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia [...] października 2008 r., ówcześnie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN1. Podany w Studium parametr zabudowy dla nowoprojektowanych budynków w założeniach ogólnych dla wszystkich terenów o symbolu "MW" do wysokości 22 m n.p.m. został uszczegółowiony w sposób dozwolony w planie do wysokości 12 m, co odpowiada wysokości większości najbliższej zabudowy szeregowej. Można się jedynie domyślać ze stanowisk stron, że zabudowa do 15 m na działce nr [...], do której skarżąca się odnosi dotyczyła okresu kiedy nie obowiązywał plan miejscowy dla opisywanego terenu, a ład przestrzenny był ustalany w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 wskazującym, że na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być zgodny z dotychczas wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wprost przewiduje sytuację, że może być uchwalony plan "którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 314/19).

Jednocześnie poinformować należy skarżącą, że Sąd nie znalazł podstaw do wypowiedzenia się w kwestii organizacji ruchu na drodze wewnętrznej oznaczonej

w m.p.z.p. jako KDW1, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca domaga się podjęcia w tej sprawie decyzji, a zarazem formułuje ekspektatywę o cechach stosunku cywilnoprawnego dotyczącą nabycia części pasa tej drogi.

Podsumowując należy zauważyć, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Stanu takiego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, jak i sygnalizowanych w skardze uchybień w procesie uchwalania planu.

Tym samym wobec braku niezgodności zaskarżonego planu miejscowego

z ustaleniami Studium oraz nienaruszeniem zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego przez Miasto K., na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.