Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2996/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 226/12 w sprawie ze skargi F. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 226/12) oddalił skargę w F. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] Naczelnik Gminy G. – działając na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348) - orzekł o ustaleniu A. M. nabywcą nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie wsi G. a stanowiącej zapas Państwowego Funduszu Ziemi.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – orzekając na skutek wniosku F. B. - decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] maja 1990 r., uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony.

Decyzją z dnia [...] września 2001 r. ten sam organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 15 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 4334/012) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2001 r. W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, iż zarzut skarżącego, kwestionującego prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z uwagi na fakt zatrudnienia członków tego organu w organach administracji państwowej - w kontekście art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) - nie był uzasadniony.

W kolejnym wniosku F. B. wnosił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. z dnia [...] stycznia 2001 r., podnosząc, że w składzie organu, jako jego członkowie, uczestniczyli E. B. i H. C., którzy byli jednocześnie pracownikami Starostwa Powiatowego w S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 976/10) i na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] stycznia 2001 r. wskazując, że kwestionowana decyzja była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej m. in. w zakresie zarzutu, dotyczącego wadliwego składu Kolegium i - związanego z tym zarzutem - naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, zmienionej ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 162, poz. 1124).

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, F. B. skardze zarzucił organowi niezrealizowanie wytycznych, zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 7 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 976/10) i ponownie twierdził, że osoby będące w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podejmującym decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. (E. B. i H. C.) nie mogły być członkami tego organu z racji równoległego zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w S. (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Skarżący podnosił też, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 4334/01) nie mógł stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r.( sygn. akt I OPS 6/09) nie znajdowała zastosowania. Dodatkowo zarzucił również, iż w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia[..] lutego 2012 r. brał udział radca prawny J. M., który do połowy 2005 r. świadczył obsługę prawną w Gminie G. a (cyt.): "w związku z czym zajmował się sprawą A. M.".

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że - w świetle art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 k.p.a. – organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, iż domaganie się przez skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2001 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] maja 1990 r., nie było zasadne. Decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. była już bowiem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i to pod kątem oceny zasadności zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Powyższe – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – powodowało, że Kolegium prawidłowo - kierując się zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawartymi w wyroku z dnia 7 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 976/10), uznało, iż zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego. Przeszkodę tę – co do zasady – stanowił już sam wyrok oddalający skargę oraz to, że okoliczności, na które wskazywał skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., były przedmiotem uprzedniego kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 4334/01). Jak bowiem wynikało z uzasadnienia tego ostatniego wyroku, ocenie sądu administracyjnego podlegała również kwestia prawidłowości podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji w kontekście ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W ocenie Sądu, orzekającego w 2003 r., decyzje te nie były niezgodne z prawem. W konsekwencji zatem – jak wywodził Sąd - organ był legitymowany do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego – zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r.( sygn. akt I OPS 6/09).

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd Wojewódzki podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zrealizowało wskazania i uwzględniło ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 976/10) a tym samym zrealizowało obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a.

Zważywszy przy tym, jak kontynuował Sąd, że przedmiotem niniejszej sprawy nie były decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., wydane po uruchomieniu i przeprowadzeniu przez organ postępowania nieważnościowego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - w odniesieniu do tej decyzji - nie mogły odnieść żadnego skutku i to nawet wówczas, gdyby okazały się zasadne, co jednak, w kontekście art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124), nie miało miejsca. Pozaetatowi członkowie kolegium, wybrani w trybie dotychczasowych przepisów, mogli pełnić swoje funkcje do końca kadencji na które zostali powołani.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, F. B., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że organ należycie wypełnił swoje obowiązki wynikające z orzeczenia;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nie ustalenie / brak kontroli przez/ sąd I instancji prawidłowości ustalania wymaganej podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że Sąd I instancji błędnie przyjął i uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ponownie rozpatrując sprawę zrealizowało wskazania i uwzględniło ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 976/10. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium oparło się bowiem na tych samych dokumentach, w oparciu o które wydało uchylone postanowienie i również błędnie je oceniło. Ponadto, Sąd nie zbadał prawidłowości przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem skarżącego, osoba ustalona jako nabywca działek stanowiących zapas Państwowego Funduszu Ziemi nigdy nie spełniała, wymogów do ich nabycia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wspomniany przepis obligował zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., ponownie rozpoznające sprawę, na skutek uchylenia wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 976/10) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji tego organu, do uwzględnienia zawartych w uzasadnieniu tego wyroku wytycznych. Sprowadzały się one do konieczności wzięcia pod uwagę okoliczności, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą akt II SA/Gd 4334/01, który nie stwierdził wówczas istnienia okoliczności, wymienionych w art. 156 k.p.a. wskazując w szczególności, że w analizowanym przypadku nie naruszono przepisów regulujących skład kolegium. W konsekwencji skład orzekający organu, rozpoznającego sprawę był zgodny z regulującymi tę kwestię przepisami prawa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ bez wątpienia uwzględnił wytyczne Sądu Wojewódzkiego, zawarte we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 7 września 2011 r. oraz orzekł zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09). W uchwale tej Sąd wyraził bowiem pogląd, iż w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157§ 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. (art. 156 § 1 k.p.a). Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)". Należy przy tym zauważyć, że pomimo zmiany stanu prawnego, polegającej na uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., uchwała ta zachowuje nadal swą aktualność. W rozpatrywanej sprawie Sąd zatem prawidłowo oddalił skargę F. B. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., gdyż organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, bo kwestia prawidłowości decyzji Kolegium z dnia 25 stycznia 2001 r. była już przedmiotem oceny Sądu i to pod kątem oceny prawidłowości składu orzekającego.

W rezultacie, stwierdzenie istnienia powyższej okoliczności czyniło bez znaczenia kwestię, na jakich dokumentach wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji wywodził swoje twierdzenia bowiem jego stanowisko było już przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny.

Nie sposób również uznać za zasadne zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu, że nie zbadał prawidłowości ustaleń, dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oraz podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia, skoro Sąd kontrolował zaskarżone postanowienie wyłącznie pod kątem jego zgodności z art. 61 a § 1 k.p.a. Ten bowiem przepis stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Mając powyższe na względzie nie sposób było również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustrojowych, skoro bez wątpienia, realizując swoje ustrojowe zadania, Sąd Wojewódzki dokonał kontroli legalności, kwestionowanych przez F. B. orzeczeń a to, że kontrola ta nie była dla skarżącego satysfakcjonująca, nie oznaczało jeszcze, że nie została ona dokonana.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu z tytułu udzielenia pomocy prawnej, której koszty nie zostały pokryte (art. 250 P.p.s.a.) przyzna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy.