Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 66/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) udzielającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.w.u., c.o., gazową, kotłownią gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną, przyłączem kanalizacji opadowej, linią kablową oświetlenia terenu, ukształtowaniem terenu, parkingiem naziemnym, murami oporowymi, na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], oraz dwoma zjazdami z drogi wewnętrznej działki nr [...] i [...] obr. [...] (wynikłe z podziału działki nr [...] obr. [...]) na działkę nr [...] obr. [...], przy ul. Z. w K., jako ETAP II inwestycji pn. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlowo-usługową w parterze i układem drogowym zlokalizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 111, [...], [...], obr. [...] przy ul. O. w K.",

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 stycznia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a mianowicie:

art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez doręczanie pism bezpośrednio spółce [...] Sp. z o.o., podczas gdy strona działała przez pełnomocnika,

art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany zgodny był z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej,

art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo sprzeczności projektu zagospodarowania terenu z przepisami § 13, § 14-16 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.),

art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania pomimo śmierci stron, a w konsekwencji pozbawienie następców prawnych M. K. oraz J. M. udziału w postępowaniu.

W treści odwołania strona odwołująca w szczegółowy sposób uzasadniła swoje stanowisko.

Po analizie wniesionego odwołania oraz akt sprawy Wojewoda przytoczył na wstępie treść art. 138 § 2 k.p.a., w oparciu o który wskazał, że w jego ocenie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez Prezydenta Miasta K. z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Następnie wyjaśniono, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 u.p.b., którego treść przytoczono, wskazując przy tym, iż jak wynikało z akt sprawy decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlowo-usługową w parterze i układem drogowym zlokalizowana na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul O. w K." oraz określił zasady podziału działki nr [...] obr. [...]. Podano przy tym, że integralną częścią tej decyzji był załącznik nr 1 pt. "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej" przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) dla powyższego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że w treści ww. załącznika, w części dotyczącej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w punkcie II, ppkt 3 lit. c warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji – dostęp do drogi publicznej, został zawarty warunek, zgodnie z którym: "Projektowany obiekt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica O. . Inwestor uzyskał pozytywną opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK na przesunięcie osi planowanej ulicy O. – nowej. Przed wystąpieniem o wydanie Oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych należy opracować koncepcję drogową przedmiotowej ulicy wraz z rozwiązaniem problemu odwodnienia zgodnie z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 25 maja 2004 r., znak: [...] Ponadto Inwestor przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla całej enklawy projektowanej zabudowy mieszkaniowej winien uzyskać ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla odcinka ulicy O. w zakresie przedłożonej koncepcji". W tym zakresie organ II instancji podniósł, że analiza akt sprawy wykazała, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia 15 maja 2017 r. (znak: [...])), w ramach uzupełnień dokonywanych w trakcie procedowania przez organ I instancji, w odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 4 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), przedłożył drogowy projekt koncepcyjny budowy ul. A. w K., opracowany przez [...] Biuro Projektów [...] z siedzibą w K.. Ponadto wyjaśniono, że ww. projekt koncepcyjny stanowił zadanie nr [...] ujęte w Budżecie Miasta na 2017 r. oraz w Wieloletniej Prognozie Finansowej – Wieloletnim Planie Inwestycyjnym na lata 2018-2021. Jednocześnie podniesiono, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazał, iż do czasu realizacji ww. inwestycji drogowej dostęp do drogi publicznej warunkowo zapewni ul. O. . Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. złożonym do sprawy prowadzonej wcześniej przez Wojewodę pod znakiem: [...] wyjaśnił, iż "zgodnie z warunkiem decyzji w marcu 2006 r. została opracowana przez [...] Pracownię Projektową [...] drogowa koncepcja "zewnętrznego układu drogowego w rejonie skrzyżowania ulic O. -Z. -M. -P. -B.", pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Gospodarki Komunalnej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz Zarząd Dróg i Komunikacji (wszystkie w załączeniu). Tak więc warunek decyzji WZ został spełniony, a na podstawie koncepcji sporządzony został wniosek o wydanie decyzji ULICP oraz w roku 2006 projekt budowlany zjazdu z ul. O. autorstwa [...] Pracowni Projektowej [...] uzgodniony przez K. Zarząd Komunalny". W treści przywołanego pisma zaznaczono, że pełnomocnikowi inwestora nie były znane dalsze losy decyzji i projektu.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Wojewody, przywołane wyjaśnienia dotyczące uzgodnienia koncepcji drogowej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oraz warunkowe zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez ul. O. nie stanowiły o spełnieniu warunku zawartego w decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że z warunku zawartego w decyzji o warunkach zabudowy wynikało, iż inwestor powinien przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która będzie ostateczna. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w ramach postępowania dowodowego, w oparciu o treść art. 136 k.p.a., zwrócono się do Prezydenta Miasta K., pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) z prośbą o wyjaśnienie kwestii dotyczącej zgodności projektu budowlanego sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji z wytycznymi zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Następnie wskazano, że w odpowiedzi na powyższe pismo, organ I instancji w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) podał, że w świetle postanowień ww. uzgodnienia dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego odbywać się będzie z ul. O. , co wykazano w przedłożonym projekcie budowlanym. Ponadto odnosząc się do kwestii realizacji ww. "inwestycji drogowej", czyli budowy "odcinka ulicy O. – nowej" (wskazanej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz w ww. uzgodnieniu z zarządcą drogi) wyjaśniono, iż planowana inwestycja drogowa może być realizowana w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przy czym podniesiono, że zgodnie z art. 11d ww. ustawy zakres prawidłowo przygotowanego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że samo zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., którego treść przytoczono, bądź w definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), nie przesądza o tym, że dostęp ten będzie zgodny z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócono natomiast uwagę, że postanowienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wprost zobowiązują inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla odcinka ul. O. w zakresie przedłożonej koncepcji, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla całej enklawy projektowanej zabudowy mieszkaniowej, który to warunek, jak wynikało z akt sprawy, nie został spełniony. Wojewoda wyjaśnił także, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest tożsama z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że oczywistym było to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowiła załącznika do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w związku z powyższym – w ocenie Wojewody – dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskano żadnej z powyższych decyzji, a zatem warunek zawarty w punkcie II, ppkt 3 lit. c załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] nie został spełniony.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, że w trakcie postępowania dowodowego udało mu się zgromadzić materiał świadczący o tym, że przedmiotowa inwestycja stanowiła etapowanie określone w art. 33 ust. 1 u.p.b., którego treść przytoczono. Podkreślono bowiem, że pełnomocnik inwestora za pismem z dnia 11 października 2018 r. przedłożył kserokopię decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 22 listopada 2006 r. (znak: [...]) oraz kopię projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do powyższej decyzji, który to projekt, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b., przedstawiał całe zamierzenie budowlane. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała pewne nieścisłości, a mianowicie wedle legendy umieszczonej na projekcie zagospodarowania terenu, linią przerywaną zostały zaznaczone poszczególne etapy inwestycji, numer etapu został określony poprzez podpisanie nad przerywaną linią, np.: "Etap 1", "Etap 2", itd. W tym zakresie podano, że inwestycja, objęta zakwestionowaną decyzją została określona jako: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.w.u., c.o., gazową, kotłownią gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną, przyłączem kanalizacji opadowej, linią kablową oświetlenia terenu, ukształtowaniem terenu, parkingiem naziemnym, murami oporowymi, na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], oraz dwoma zjazdami z drogi wewnętrznej działki nr [...] i [...] obr. [...] (wynikłe z podziału działki nr [...] obr. [...]) na działkę nr [...] obr. [...], przy ul. Z. w K., jako ETAP II inwestycji pn. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlowo-usługową w parterze i układem drogowym zlokalizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. O. w K.", natomiast na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu inwestycja ta została określona jako etap 4. Ponadto podniesiono, że zakres ocenianej inwestycji przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonego dla całej inwestycji, różnił się zdecydowanie od zakresu ukazanego na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonego przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że przede wszystkim rozwiązania dotyczące układu komunikacyjnego zostały zaprojektowane w inny sposób, np. zjazdy do dz. nr [...] obr. [...] zostały zaprojektowane w odmiennych miejscach. Podobnie też zdaniem organu II instancji, na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiającym całą inwestycję, na dz. nr [...] obr. [...] zaprojektowano po stronie zachodniej chodniki, natomiast na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowaną decyzją w zachodniej części działki zlokalizowany został projektowany budynek oraz powierzchnia biologicznie czynna. Wojewoda podkreślił także, że projektowany budynek (objęty pozwoleniem na budowę) miał inny kształt i był inaczej usytuowany na dz. nr [...] obr. [...], niż budynek oznaczony numerem [...], na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonego dla całej inwestycji. Tym samym zwrócono uwagę, że ze względu na powyższe, odległości od granic działek sąsiednich były zupełnie odmienne, zaś układ komunikacyjny przewidywał inne rozwiązania niż te przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym dla całej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wskazał, że kwestia etapowania została wyjaśniona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, powinna być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, co oznacza, że weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego – zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie sposób było dokonać takiej oceny, gdyż przedstawione rozwiązania projektowe dla przedmiotowej inwestycji były odmienne od tych przedstawionych na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonego dla całej inwestycji. Dodatkowo organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno-budowlany do jego zatwierdzenia (o ile będzie zgodny z przepisami prawa). Decyzja dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, powinna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno-budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem, przy czym integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, której to wykładni nie stała na przeszkodzie treść art. 35 ust. 1 u.p.b. Tym samym mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że Prezydent Miasta K. powinien ponownie przeanalizować całość akt sprawy biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w niej dowody i wydać stosowne orzeczenie, a nadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien uwzględnić powyższe okoliczności oraz zbadać i wyjaśnić wszystkie zarzuty strony odwołującej mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy, a następnie podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że nie dokonał rozstrzygnięć merytorycznych ze względu na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., a mającą gwarantować stronom możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całym zakresie, na obu szczeblach postępowania. Niemniej jednak odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczanie pism bezpośrednio spółce [...] Sp. z o.o., podczas gdy strona działała przez pełnomocnika, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji kiedy strona po otrzymaniu decyzji nie podnosiła faktu nieprawidłowości w doręczeniu tej decyzji i wniosła w ustawowym terminie odwołanie, przyjąć należało, że doręczenie decyzji odwołującemu zamiast pełnomocnikowi było skuteczne, na uzasadnienie czego organ II instancji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ odwoławczy nadmienił również w odniesieniu do zarzutu strony odwołującej, co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania pomimo śmierci stron, a w konsekwencji pozbawienie następców prawnych M. K. oraz J. M. udziału w postępowaniu, że wobec dokonanych przez projektanta zmian dotyczących gabarytu projektowanego budynku (zmniejszenie długości budynku) został na nowo ustalony krąg stron postępowania, w związku z czym dotychczasowe strony, które ze względu na powyższe zmiany utraciły status bycia stroną zostały o tym poinformowane pismami z dnia 11 grudnia 2017 r. (znak: [...]). W tym zakresie podniesiono natomiast, że dz. nr [...] obr. [...], której współwłaścicielami byli M. K. oraz J. M. po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazła się w obszarze oddziaływania. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutu odwołującego, w myśl którego organ II instancji powinien rozważyć czy LSM uprawniona była do występowania z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 5 sierpnia 2004 r. samodzielnie, czy też konieczny był zgodny wniosek wszystkich podmiotów, na rzecz których wydana została ta decyzja, Wojewoda wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sam fakt, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana zostałaby na kilka podmiotów nie oznaczałby, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, każdy z tych podmiotów musiałby być uznany za stronę postępowania, jako inwestor. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, uznać należało, że nawet jeden z podmiotów będący adresatem decyzji o warunkach zabudowy, może samodzielnie ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak, Wojewoda zwrócił uwagę organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązany będzie on do zbadania aktualnego zakresu decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na treść decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 19 lutego 2015 r., Nr [...] (znak: [...]) o przeniesieniu powyższej decyzji na rzecz "C." sp. z o.o. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K.. Podniesiono bowiem, że organ I instancji w decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy wskazał, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 listopada 2004 r. (znak: [...]), przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 11 stycznia 2005 r., nr [...] (znak: [...]), wygaszona z urzędu decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2013 r., nr [...] (znak: [...]) i wygaszona z urzędu decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 czerwca 2014 r., nr [...] (znak: [...]), w części nieobjętej decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 22 listopada 2006 r. (...) i objęta obowiązującym planem miejscowym obszaru "[...]" na części działek nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz w części objętej obowiązującym planem miejscowym obszaru "[...]" – na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Sprzeciw od ww. decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca [...] sp. z o.o., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także zobowiązania Wojewody do wydania w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia poprzez zmianę decyzji organu I instancji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ II instancji ustalił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zdaniem strony skarżącej, powyższe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż spowodowało wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja orzekająca o istocie sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji strona skarżąca rozwinęła podniesiony zarzut, powołując argumentację na jego poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu od decyzji i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 6 grudnia 2018 r., którą to organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2018 r., Nr [...] udzielającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.w.u., c.o., gazową, kotłownią gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną, przyłączem kanalizacji opadowej, linią kablową oświetlenia terenu, ukształtowaniem terenu, parkingiem naziemnym, murami oporowymi, na działkach nr [...] [...], [...] obr. [...], oraz dwoma zjazdami z drogi wewnętrznej działki nr [...] i [...] obr. [...] (wynikłe z podziału działki nr [...] obr. [...]) na działkę nr [...] obr. [...], przy ul. Z. w K., jako ETAP II inwestycji pn. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlowo-usługową w parterze i układem drogowym zlokalizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. O. w K." - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Sądu z jej treści i akt sprawy wynika, że pomimo tego, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania a to art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego - to organ II instancji miał i ma możliwości wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. a zarazem, co trzeba podkreślić, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu II instancji przekazany organowi I instancji do wyjaśnienia zakres sprawy został w znacznym zakresie "wstępnie rozstrzygnięty" i zdeterminowany merytorycznie przez organ II instancji ustaleniami co do stanu faktycznego i jednoczesnym porównaniem tych ustaleń z prawem materialnym. W sumie lektura i prawna ocena kontrolowanej przez Sąd decyzji wskazuje, że organ II instancji miał możliwości dokonania ponownego pełnego aktu subsumcji prawa i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadą przy wykorzystywaniu w sprawie instytucji odwołania i uruchomieniu toku instancji i z przyczyn nie opartych zasadnie na treści art. 138 § 2 k.p.a., a zatem niezgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ ten odstąpił od merytorycznego pełnego rozpoznania sprawy sprzecznie z prawem uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W treści kontrolowanej decyzji organu II instancji daje się zauważyć pewne istotne wewnętrzne sprzeczności wskazujące na to, że organ II instancji miał możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z czego nie skorzystał błędnie interpretując zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z jednej strony organ odwoławczy stwierdza, że wyjaśnienia Prezydenta Miasta K. dotyczące uzgodnienia koncepcji drogowej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oraz warunkowe zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez ul. O. nie stanowiły o spełnieniu warunku zawartego w decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego; a nadto że oczywistym było to, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowiła załącznika do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w związku z powyższym – w ocenie kontrolowanego obecnie Wojewody – dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskano żadnej z powyższych decyzji, a zatem zdaniem tego organu warunek zawarty w punkcie II, ppkt 3 lit. c załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] nie został spełniony. A zarazem z drugiej strony, pomimo powyższej konstatacji, organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję pozostawiając organowi I instancji do wyjaśnienia, czy projekt budowlany zgodny był z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie ma rację skarżąca, że organ II instancji przekazuje do ponownego rozpatrzenia kwestie, o których sam się w sferze faktów i prawa merytorycznie, samodzielnie w pełni wypowiedział.

Ponadto organ II instancji podniósł, uzasadnił i wskazał w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że zakres ocenianej "etapowanej" inwestycji przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonego dla całej inwestycji, różnił się zdecydowanie od zakresu ukazanego na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonego przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na budowę – a zatem w tej sytuacji zdaniem Sądu, wobec możności dokonania przez organ II instancji w tym zakresie własnych ocen, wykładni prawa i stosowania prawa - nic nie stało na przeszkodzie organowi II instancji, aby w oparciu o szczegółowe wnioski z wyżej zasygnalizowanych rozbieżności ocenił treść zaskarżonej decyzji i dokonał ponownego merytorycznego aktu subsumcji prawa. Tak samo w kontrolowanej sprawie nie istnieją żadne zobiektywizowane prawem powszechnie obowiązującym przeszkody, aby kontrolowany organ II instancji dokonał oceny aktualnego zakresu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na treść decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 19 lutego 2015 r., Nr [...] (znak: [...]) o przeniesieniu powyższej decyzji na rzecz "C.". sp. z o.o. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K..

W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ II instancji argumentacja przemawiająca za zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w świetle przywołanej podstawy prawnej i w realiach kontrolowanej sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, aby strona niezadowolona z treści rozstrzygnięcia miała prawo do tego, aby aktu subsumcji w jej sprawie dokonał organ I i następnie organ II instancji. Jest przy tym możliwe, a nawet wskazane z uwagi na byt prawny organów II instancji i ich teoretycznie większe wymogi fachowe i możliwości organizacyjne, że organ II instancji działając w oparciu o te same akta administracyjne odzwierciedlające wyniki postępowania wyjaśniającego i stan prawny sprawy i/lub ew. uzupełniając odpowiednio postępowanie dowodowe pod kątem stosowanych podstaw materialnoprawnych – dokona potencjalnie szerszej i pełniejszej oceny znajdującego się w aktach sprawy i odpowiednio uzupełnianego materiału dowodowego pod kątem stosowanych przepisów prawa materialnego – właśnie po to aby dokonać aktu subsumcji prawa i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Jednak dostrzeżenie przez organ II instancji tego ww. faktu/okoliczności potencjalnie szerszej i pełniejszej oceny przez organ II instancji znajdującego się w aktach sprawy i odpowiednio uzupełnianego materiału dowodowego - nie może stanowić "automatycznie" powodu do uchylenia się przez organ od podjęcia się tej oceny i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego a jego uzupełnienie nie przekracza możliwości wynikających z treści art. 136 § 1 k.p.a.

Sąd jednocześnie zauważa, że w chwili obecnej kontrolowana jest sama zasadność skorzystania przez organ II instancji z treści art. 138 § 2 k.p.a. a zatem sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., które w ocenie Sądu przedstawionej powyżej w kontrolowanej sprawie nie zaistniały.

Z uwagi na powyższe działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił w pkt I sentencji wyroku decyzję organu II instancji w całości. O kosztach jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.