Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 907/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 43, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, , Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 roku sprawy ze skarg S. G.-R., T. R. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargi. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.G.-R., T.R. oraz B.G., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku, znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku, nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą gospodarczą w formie dobudowy na działce nr 117/2, obręb [...], umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem B.G. oraz utrzymało ww. decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 8 sierpnia 2016 roku S.G.-R. i T.R., wystąpili do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] roku, nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą gospodarczą w formie dobudowy na działce nr 117/2, obręb [...]. Wniosek został oparty na przesłance wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu podniesiony został zarzut nieskuteczności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wydanej decyzji, ponieważ przesyłki pocztowe zawierające ww. pisma zostały odebrane przez B.G., ojca S.G.-R. i teścia T.R., który nie jest domownikiem, gdyż mieszka w innym miejscu i tam jest zameldowany oraz nie podjął się oddania pism adresatom. W związku z tym strony nie wiedziały o toczącym się postępowaniu i nie brały w nim udziału bez własnej winy, gdyż doręczenie pism nastąpiło wbrew przepisom.

Postanowieniem z dnia [...] roku, znak: [...], Prezydent Miasta Z. wznowił postępowania w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] roku, nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała, bowiem doręczenie korespondencji wnioskodawcom, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji lokalizacyjnej, nastąpiło w sposób zastępczy na podstawie art. 43 K.p.a. Korespondencję odebrał B.G. To, że jak twierdzą wnioskodawcy nie jest on domownikiem – zdaniem organu – nie świadczy, że nie mógł on odebrać korespondencji, w sytuacji kiedy przebywał w mieszkaniu. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawcy brali czynny udział w postępowaniu, o czym świadczy ich oświadczenie z dnia 25 stycznia 2016 roku o zgodzie na lokalizację zabudowy mieszkaniowej w granicy działek. Ponowna analiza sprawy dokonana w oparciu o aktualny stan prawny i faktyczny, pozwoliła w ocenie organu na stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia nie uchylanie decyzji stosownie do art. 146 § 2 K.p.a.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła S.G.-R. i T.R., wskazując na naruszenie:

a) art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a., a także art. 40 § 1, art. 43 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, a także pominięcie analizy szeregu z nich, jak również poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń okoliczności faktycznych wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, w szczególności przyjęcie, że w sprawie zaistniało doręczenie zastępcze;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, a także pominiecie analizy szeregu z nich, jak również poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń okoliczności faktycznych wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, w szczególności pominięcie, że oświadczenia S.G.-R. i T.R. dotyczyły zgody na budowę budynku mieszkalnego "od granicy", a nie "w granicy", ponadto zostały one wycofane, a organ wydał decyzję lokalizacyjną nie zważając na ww. fakt;

c) art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazująca na konieczność uchylenia decyzji lokalizacyjnej;

d) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że wobec braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, warunki zabudowy ustalone dla zabudowy mieszkalnej z wiatą, są zgodne z obowiązującymi przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem, w sytuacji gdy nie ustalają wysokości wiaty a wysokość wiaty usytuowanej w granicy działek jest wyższa niż 3 m, co narusza § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła także B.G., która podniosła, że od dnia 11 marca 2004 roku posiada ograniczone prawo rzeczowe (prawo dożywocia) do nieruchomości nr 118/2, położonej przy ul. A 56 w Z. Wobec tego przysługiwał jej status strony postępowania lokalizacyjnego, zatem organ powinien był zawiadomić ją o wszczęciu postępowania wznowieniowego i umożliwić jej wzięcie w nim czynnego udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań, przywołaną na wstępie decyzją, umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem B.G. i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji po rozpoznaniu odwołania S.G.-R. i T.R. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż S.G.-R. oraz T.R. byli stronami postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Organ kierował do ww. korespondencję w sprawie i doręczenie im zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzji, nastąpiło w sposób skuteczny w trybie art. 43 K.p.a. Odwołujący – jak podkreśliło SKO – nie kwestionują faktu odbioru korespondencji w sprawie przez przebywającego wówczas w ich domu B.G., ale okoliczność jej przekazania im. W treści odwołania jego autorzy wskazali, że kwestionują skuteczność doręczenia zastępczego z uwagi na bagatelizowanie przez B.G. obowiązku przekazywania adresatom odbieranych przez niego przesyłek a nieposiadających "białych zwrotek", co wynika z akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego z wiatą na działce nr 117/2 (decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku, znak: [...]). Składając wyjaśnienia we wznowionym postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę B.G. wskazał, że jeżeli do koperty nie jest załączona "biała zwrotka", zatem uważał, iż nie musi doręczać przesyłki adresatowi. Jednocześnie nie pamiętał, czy przekazywał adresatom korespondencję dotyczącą budowy budynku na sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący zarzucili organowi nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu potwierdzenie faktu niedoręczenia im przesyłki w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uważają, że wyjaśnienia B.G. złożone w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę świadczą o niedoręczeniu im przez ww. korespondencji dotyczącej postępowania lokalizacyjnego. B.G. zmarł, jednak skarżący uważają, że organ powinien uwzględnić złożone przez niego wyjaśnienia oraz przesłuchać ich, co pozwoli na obalenie domniemania doręczenia zastępczego.

W ocenie Kolegium, argumenty odwołujących nie zasługują na uwzględnienie, bowiem uregulowany w art. 43 K.p.a. sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru, m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Sytuacje prowadzące do możliwości wzruszenia domniemania z art. 43 K.p.a. nie nawiązują do samego faktu przekazania, czy zapoznania się z treścią pisma przez jej adresata, ale do obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, których wystąpienie negowałoby w ogóle możliwość jakiegokolwiek doręczenia pisma jego adresatowi. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania żadnych dowodów na okoliczność, czy domownik skarżącego rzeczywiście był osobą, której doręczenie pisma można było uznać za mające skutek dla postępowania. Samo odebranie przez pełnoletniego domownika przesyłki w postępowaniu administracyjnym, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu dowodu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, że dana osoba zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy faktycznie i kiedy przesyłka została stronie przekazana. Co więcej, za "domownika" w rozumieniu art. 43 K.p.a. uznaje się także osoby (w szczególności najbliższych krewnych), którzy nie będąc zameldowani w jednym mieszkaniu z adresatem pisma (i posiadając inne mieszkanie), przebywają w jego mieszkaniu. Ewentualne zaniedbania domownika w zakresie poinformowania adresata i przekazania mu przesyłki obciążają adresata.

Jak podkreśliło Kolegium, skoro B.G. odebrał korespondencję kierowaną do S.G.-R. i T.R., to tym samym zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania adresatów o tym fakcie i przekazania im przesyłki. Z chwilą odbioru przez B.G. przesyłki i złożenia podpisu na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru nastąpił skutek doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 K.p.a. Okoliczność, że B.G. ewentualnie nie poczuwał się do obowiązku przekazywania adresatom odbieranej korespondencji nie pozwala na zakwestionowanie skuteczności doręczenia zstępczego i wszelkie konsekwencje z nim związane wywierają skutek wobec adresatów. Z wyjaśnień złożonych w dniu 8 grudnia 2016 roku przez odwołujących na potrzeby wznowionego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę wynika, iż B.G. nie był osobą ubezwłasnowolnioną, natomiast zdarzało się, że "ginęła" odbierana przez niego korespondencja (wezwania do zapłaty, rachunki). S.G.-R. zwróciła uwagę, że "obecnie ma kontakt z listonoszem". Skoro odwołujący mieli świadomość istnienia problemu z nieprzekazywaniem im korespondencji odbieranej przez B.G., to mając na względzie dbałość o swój interes powinni byli wykazać się zapobiegliwością i podjąć działania mające na celu uniemożliwienie odbierania korespondencji przez ww. Brak określonych działań sprawił, że odwołujący muszą liczyć się ze skutkami powyższego.

Prezydent Miasta Z. pomimo tego, że stwierdził brak wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dokonał analizy zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Stwierdzenie braku wystąpienia przesłanki wznowieniowej wyklucza ponowne rozpatrywanie sprawy, w której zostało wznowione postępowanie. Wyjaśnienia organu dotyczące prawidłowości wydania decyzji lokalizacyjnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie znajdują zatem podstawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że kwestia wyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji na zabudowę w granicy pozostaje bez wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym oświadczenia składane, a następnie wycofane, przez S.G.-R. i T.R. nie miały żadnej mocy prawnej. Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem oceny w postępowaniu lokalizacyjnym nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia m.in. w kwestii umiejscowienia zabudowy na nieruchomości powinny być podnoszone na etapie odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Podstawę zawarcia w przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej zapisu o dopuszczalności zlokalizowania zabudowy w granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do niej stanowił § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z części graficznej, jak i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej na potrzeby postępowania lokalizacyjnego wynikało, że zabudowa w granicy lub w zbliżeniu do niej jest jednym z elementów istniejącego ładu przestrzennego, tym samym brak było jakichkolwiek przeszkód w orzeczeniu przez organ lokalizacyjny zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Analiza spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dotyczącej zgodności decyzji lokalizacyjnej z przepisami odrębnymi nie obejmuje badania przepisów z zakresu Prawa budowlanego. Za przepisy odrębne uznaje się przepisy materialnoprawne, które ograniczają w pewnym zakresie możliwość zabudowy nieruchomości. Przepisów odrębnych nie stanowią przepisy zawarte w ustawie – Prawo budowlane, jak i w aktach wykonawczych do ww. ustawy, w tym w rozporządzeniu. Zarzut braku zgodności decyzji lokalizacyjnej z przepisami technicznymi Kolegium uznało zatem należy za chybiony.

Kwestia prawidłowości realizowania procesu inwestycyjnego przez inwestora, w tym kontrola przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych nie znajduje się w gestii organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy. Kompetencje w ww. zakresie posiada organ nadzoru budowlanego. Wobec tego domaganie się przez odwołujących zbadania przez organ lokalizacyjny prawidłowości procesu inwestycyjnego nie znajduje uzasadnienia. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi odpowiedź na wniosek inwestorów i określa parametry przedsięwzięcia zarówno dla budynku mieszkalnego, jak i wiaty (np. wysokość kalenicy wiaty od 2 m do 3,5 m) w aspekcie ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia. Sposób jej wykorzystania przez inwestora pozostaje poza kontrolą organu lokalizacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mocą przywołanej na wstępie decyzji, umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem B.G. wskazując, że B.G. nie przysługuje prawo zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku. B.G. nie została uznana za stronę postępowania lokalizacyjnego, ponieważ nie była właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Własność nieruchomości nr 118/2 położonej przy ul. A 56 w Z. przysługiwała i przysługuje S.G.-R. oraz T.R. B.G. od dnia 11 marca 2004 roku przysługuje natomiast wyłącznie prawo dożywocia (prawo obligacyjne), zatem nie posiada ona tytułu rzeczowego do ww. nieruchomości. Wbrew stanowisku prezentowanemu w odwołaniu, dożywocie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości jest jej właściciel, a nie dożywotnik, który ma prawo przebywać na niej w ramach łączącego go z właścicielem nieruchomości stosunku obligacyjnego. Z tego względu B.G. nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wznowieniowym, jak również nie przysługuje jej prawo do zaskarżenia decyzji wznowieniowej. Koniecznym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem B.G.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze S.G.-R. i T.R. (sygn. II SA/Łd 907/19) wskazali na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń w sprawie co skutkowało przyjęciem, że skarżący nie dochowali należytej staranności w zapewnianiu prawidłowego doręczania im przesyłek;

2. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 43 K.p.a., poprzez przyjęcie, że przekazanie korespondencji domownikowi, który nie zobowiązał się do oddania pisma adresatowi i faktycznie tego nie uczynił, nie stanowi okoliczności niezawinionej przez stronę, a zatem stanowiącej przesłankę do wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy w sprawie istnieją przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiące podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku;

4. art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a., poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku oraz umorzenie postępowania, w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. tj. wydania decyzji uchylającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji albowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, ewentualnie o rozważenie zastosowania tego przepisu przez Sąd i uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto autor skargi wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w aktach spraw prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi sygn. II SA/Łd 797/18 i II SA/Łd 522/17, jak również z dokumentów znajdujących się w aktach postępowań administracyjnych, których dotyczą, na okoliczność: obalenia domniemania skutecznego doręczenia zastępczego stronom ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz wykazania braku udziału stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako zaistniałego bez ich własnej winy.

Natomiast B.G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. II SA/Łd 908/19) wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozważanie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organy obu instancji, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe (prawo dożywocia z art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny) do nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w Z., Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę Nr [...], działka obręb [...];

2. art. 8 § 1 i 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli oraz zasady respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;

3. art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niezawiadomienie przez organ pierwszej instancji strony o wznowieniu postępowania, a w konsekwencji naruszenie przez organ art. 10 § 1 K.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 9 K.p.a. statuującego zasadę informowania;

4. art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z art. 81 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

5. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy w sprawie istnieją przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiące podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku, znak: [...];

6. art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a., poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku oraz umorzenie postępowania, w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. tj. wydania decyzji uchylającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji albowiem decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, ewentualnie o rozważenie zastosowania tego przepisu przez Sąd i uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 roku Sąd postanowił połączyć sprawę ze skargi S.G.-R. i T.R. (sygn. II SA/Łd 907/19) ze sprawą ze skargi B.G. (sygn. II SA/Łd 908/19) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do skargi S.G.-R. i T.R. należy wskazać, iż w tym przypadku przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, wydana w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania prowadzonym z przyczyny wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Według art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udział w postępowaniu bez własnej winy. Wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga ustalenia, czy żądający wznowienia postępowania spełnia przesłanki przyznania statusu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w razie stwierdzenia, że przysługuje mu status strony, stwierdzenia czy w sprawie strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.

W efekcie dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny, tenże organ – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania S.G.-R. i T.R. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Argumentacja S.G.-R. i T.R. w toku postępowania wznowieniowego opierała się na wskazaniu, że nie brali oni udziału w postępowaniu, bowiem adresowana do nich przesyłka zawierająca decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji została odebrana przez B.G. (ojca S.G.-R. i teścia T.R.), który nie przekazał korespondencji adresatom. Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że przepis art. 43 K.p.a. przewidujący instytucję tzw. doręczenia zastępczego sanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania.

W ocenie Sądu, wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 K.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Skuteczne doręczenie w trybie art. 43 K.p.a. następuje wówczas, gdy pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym, co do zasady, zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Analizując treść art. 43 K.p.a. brak jest podstaw, aby twierdzić, że odbierający pismo domownik musi złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, oznacza to, co do zasady, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi. Obalenie domniemania doręczenia w tym trybie wymaga zatem przedstawienia dowodów przeciwnych przez osoby, wywodzące z tego skutki prawne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 roku, sygn. I OSK 2413/14; z dnia 15 grudnia 2015 roku, sygn. I OSK 916/14; z dnia 1 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 1098/10 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2016 roku, sygn. II SA/Po 392/16; w Warszawie z dnia 8 października 2015 roku, sygn. VI SA/Wa 1036/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl)

W okolicznościach sprawy nie jest kwestionowane, że przebywający w domu skarżących ojciec S.G.-R. i teść T.R., złożył własnoręczny podpis na dowodzie doręczenia przesyłek, zatem – uwzględniając powyższe – zobowiązał się do oddania przesyłki adresatom. Podkreślić należy, że przy doręczeniu zastępczym osoba odbierająca przesyłkę nie musi w sposób szczególny zobowiązać się do oddania przesyłki adresatowi. Wspomniane zobowiązanie wynika z tego kto jest adresatem przesyłki.

Aktualnie – mając na uwadze zarówno ustalenia poczynione w toku postępowania, jak i stanowisko skarżących – nie budzi już wątpliwości, iż B.G. przed śmiercią był ich dorosłym domownikiem. Tym samym jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, oznacza to, co do zasady, że podjął się doręczenia tej przesyłki adresatowi. Obalenie domniemania doręczenia w tym trybie wymaga przedstawienia dowodów przeciwnych przez osoby, wywodzące z tego skutki prawne. W toku postępowania skarżący takowych dowodów nie przedstawili, zatem organy prawidłowo oceniły skuteczność doręczenia przesyłek adresowanych do skarżących, a doręczonych w trybie art. 43 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszelkie okoliczności związane z doręczeniem korespondencji skarżącym zostały wyjaśnione w sposób niewątpliwy. Obowiązkiem strony postępowania należycie zabezpieczającej swoje interesy jest wskazanie takiego adresu do doręczeń, który gwarantować jej będzie możliwość czynnego udziału w sprawie bez narażania się na skutki uchybień terminów. Przyjęcie bowiem pisma przez znajdującego się pod tym adresem dorosłego domownika i potwierdzenie przez niego doręczenia na piśmie swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, przesądza o skutecznym doręczeniu pisma adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2019 roku, sygn. II OSK 3180/17). Ponadto, doręczenie w trybie art. 43 K.p.a. ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. Osoba, której doręczono pismo w trybie tzw. doręczenia zastępczego nie może skutecznie podnieść zarzutu, że nie zna treści pisma. Jednocześnie w świetle tego przepisu z faktu pozostawania we wspólnocie domowej oraz zobowiązania się domownika do oddania pisma wynika upoważnienie do odbioru pism. Domniemanie to może zostać obalone przez adresata, jeżeli wykaże brak upoważnienia pełnoletniego domownika do odbioru pism. W przeciwnym razie ewentualne zaniechania domownika, w tym polegające na nieoddaniu we właściwym czasie pisma adresatowi, obciążają tegoż adresata (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2019 roku, sygn. I SA/Rz 429/19). Ewentualne zaniedbania domownika w zakresie poinformowania adresata i przekazania mu przesyłki obciążają adresata (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 roku, sygn. II SA/Gd 208/19). Z tych powodów także kolejny zarzut skargi (wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 43 K.p.a.) nie zasługuje na uwzględnienie. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta prawidłowo wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jak również nie można stwierdzić uchybienia treści art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 3 K.p.a.

Odnosząc się do skargi wywiedzionej przez B.G., a dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego należy wyjaśnić, iż w toku postępowania odwoławczego (także na etapie postępowania wznowieniowego) organ drugiej instancji ma obowiązek badania dopuszczalności odwołania. W razie stwierdzenia, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie, obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Dla stwierdzenia interesu prawnego w sprawach ustalenia warunków zabudowy podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w związku z art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 K.p.a., ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony, nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Przy wyprowadzeniu interesu prawnego w sprawach ustalenia warunków zabudowy podstawą jest regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego na tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przy tym dla wyprowadzenia interesu prawnego mają znaczenie ustanowione wartości, które organ obowiązany jest kierować się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy uwzględnienie prawa własności. Dla wyprowadzenia interesu prawnego nie można zatem pominąć regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obwarowane jest szeregiem przesłanek, których spełnienie wymaga oceny z punktu widzenia ochrony interesu prawnego osób trzecich. Przy tym czynność wyjaśniające stwierdzenia interesu prawnego jednostki żądającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie daje podstaw do ponownej analizy merytorycznej kwestii ustalenia warunków zabudowy (czyli np. prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko).

W niniejszej sprawie, badając legitymację B.G. uznać należało, iż wnosząca skargę nie miała interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, jak i nie posiada go w postępowaniu wznowieniowym.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż B.G. przysługuje do nieruchomości oznaczonej nr ewid. 118/1 położonej w Z. przy ul. A 56 jedynie ograniczone prawo rzeczowe, czyli prawo dożywocia. Rzeczone prawo dożywocia ma swoje źródło w umowie darowizny i ustanowienia służebności z dnia 11 marca 2004 roku. Wspomniana nieodpłatna służebność, jak to wynika z księgi wieczystej Nr [...], polega na prawie do korzystania z części budynku mieszkalnego od strony ul. A oraz wszelkich pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców budynku.

W ocenie składu orzekającego, prawo do użytkowania części nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie daje podstaw do uznania podmiotu legitymującego się takim prawem za stronę prowadzonego postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem wyłącznie sfery stosunków prawnych właściciela, bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd, według którego każdy podmiot legitymujący się umową obligacyjną w odniesieniu do konkretnej nieruchomości jest również stroną postępowania administracyjnego dotyczącego tejże nieruchomości. Ponadto, jak już wcześniej wspomniano, w prawie publicznym interes prawny musi być oparty o normę prawa materialnego, z której można wywieść ten interes. Umowa dożywocia niewątpliwie jest stosunkiem zobowiązaniowym i nie znajdują do niej zastosowania normy prawa materialnego, upoważniające do występowania w obrocie publicznym. Co więcej, nie daje ona podstaw do kształtowania przez organy administracji publicznej uprawnień i obowiązków.

Z tych też względów uznać należało, iż B.G. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego. W stosunku do wnoszącej skargę można jedynie mówić o istnieniu interesu faktycznego, który jednak – jako pozbawiony ochrony prawnej w omawianym zakresie – nie stanowi o legitymacji do udziału we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z tych powodów skargi podlegają oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.).

E.S.