Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2949/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych
Treść wyniku: Uchyla zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 37 ust. 2, art. 60 pkt 8 lit. c, art. 60 pkt 12 lit. b
journal: Dz.U. 2014 poz 637
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 art. 133 par. 1, art. 134 par. 1,  art. 141 par. 4, art. 174 pkr 1 i 2, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1933/15 w sprawie ze skargi I. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz I. S. 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1933/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę I. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] maja 2015 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z [...] lutego 2015 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie (dalej: Rada) skreśliła I. S. (dalej: skarżąca, aplikantka) z listy aplikantów radcowskich, na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 637 ze zm.; dalej u.r.p.) w związku z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. nr 90/VII/2009 w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (dalej: Regulamin), tj. z uwagi na jej nieprzydatność do zawodu radcy prawnego.

Rada wskazała, że I. S. uzyskała negatywną opinię swego patrona – radcy prawnego J. K.. Patron w swej opinii stwierdziła, że aplikantka nie powinna kontynuować aplikacji, gdyż nie dorosła do roli i wykonywania zawodu radcy prawnego. Aplikantka w czasie patronatu wykonała dwa zadania: projekt skargi o wznowienie postępowania administracyjnego oraz opinię prawną. Czas na wykonanie zadania zawsze był konsultowany z aplikantką. Z uwagi na niski poziom przygotowanej opinii, patron skontaktowała się z aplikantką, prosząc o spotkanie. Aplikantka odpowiedziała wówczas, iż "nie mam czasu na takie tam. Ja pracuję". Pomimo obowiązków wynikających z Regulaminu oraz ustalenia elastycznych zasad odbywania patronatu, aplikantka przez długi czas nie kontaktowała się z patronem. Nie wykazywała żadnego zainteresowania doskonaleniem umiejętności praktycznych i w żaden sposób nie próbowała wdrożyć się w praktykę zawodu. Patron wyjaśniła, że negatywna opinia wynika z braku zaangażowania, odpowiedzialności, chęci współpracy i dobrej woli aplikantki, a także jej negatywnej postawy i niegrzecznego zachowania. Patron podkreśliła, że w tej sytuacji wystawienie aplikantce pozytywnej opinii prowadziłoby do nierównego traktowania aplikantów odbywających patronat pod jej kierunkiem.

W ocenie Rady, negatywna opinia patrona w pełni uzasadnia wniosek o nieprzydatności aplikantki do wykonywania zawodu radcy prawnego. Wobec aplikantki nie można bowiem sformułować przekonania, że będzie wykonywała w sposób należyty obowiązki, jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Interes społeczny wymaga natomiast pogłębiania zaufania do organów samorządu radcowskiego przez wszystkich aplikantów, jak również równego traktowania ich praw. W tym przypadku niepodjęcie uchwały w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów wywołałoby skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności.

Odwołanie od powyższej uchwały złożyła I. S., zarzucając Radzie nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego.

Uchwałą z [...] maja 2015 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium, organ) utrzymało w mocy powyższą uchwałę.

Organ stwierdził, że skarżąca uzyskała negatywną ocenę patrona, przy czym nie bez znaczenia jest fakt, że przygotowany przez stronę na prośbę patrona projekt opinii o niej zawierał stwierdzenia niezgodne z prawdą. Aplikantka swoją postawą nie tylko ignorowała swoje obowiązki, ale także dążyła do uzyskania pozytywnej opinii w drodze poświadczenia nieprawdy czy wręcz fałszerstwa. Takie postępowanie – zdaniem Prezydium – uzasadniało stwierdzenie o nieprzydatności aplikantki do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła I. S.. Zarzuciła naruszenie § 19 ust. 2 Regulaminu w związku z art. 37 ust. 2 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decydującym kryterium oceny przydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego jest opinia patrona, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy opinią patrona a innymi złożonymi opiniami.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą uchwałę.

Sąd uznał, że skarżąca swoją postawą nie tylko ignorowała swoje obowiązki, ale także dążyła do uzyskania pozytywnej opinii w drodze poświadczenia nieprawdy, wyłudzenia pozytywnej opinii czy wręcz fałszerstwa. Takie postępowanie uzasadniało stwierdzenie o nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego.

W ocenie WSA, Rada w pełni zasadnie przyjęła, że negatywna opinia patrona i okoliczności towarzyszące odbywaniu praktyk przez skarżącą uzasadniają ustawową przesłankę o nieprzydatności I. S. do wykonywania zawodu radcy prawnego. Wobec skarżącej nie można sformułować przekonania, że będzie wykonywała w sposób należyty obowiązki, jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Natomiast w interesie społecznym leży pogłębianie zaufania do organów samorządu radcowskiego przez wszystkich aplikantów i interes ten góruje nad indywidualnym interesem strony. Nie mają z tego względu kluczowego znaczenia opinie przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego ani odbywanie przez nią obowiązkowych w ramach aplikacji praktyk. Najistotniejsza dla sprawy jest bowiem opinia patrona i okoliczności, jakie doprowadziły do jej wydania. Permanentne niewywiązywanie się przez stronę z obowiązku kontaktu z patronem, w zestawieniu z całokształtem okoliczności faktycznych sprawy, zaważyło na otrzymaniu przez skarżącą negatywnej opinii. Zaliczenie kolokwiów i praktyk przez stronę nie znosi skutku negatywnej opinii patrona. Opinia patrona, oprócz umiejętności praktycznych skarżącej, ocenia jej postawę, weryfikowaną pod kątem wzorców uczciwości w życiu prywatnym i zawodowym, rzetelności, sumienności, odpowiedzialności, zaangażowania, odpowiedzialności za własne słowa i czyny oraz samokrytycyzmu. Przygotowany przez skarżącą projekt opinii zawierał stwierdzenia niezgodne z prawdą, a taka postawa nie pozwala na wniosek, że skarżąca daje i będzie dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego w przyszłości. Ma to decydujące znaczenie dla sprawy.

Zdaniem WSA organ prawidłowo zastosował prawo materialne i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Uchwała nie naruszała art. 6 i k.p.a. Sprawę rozstrzygnięto po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów samorządu radcowskiego, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego, a uchwały uznał za prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 u.r.p., w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wystąpienia w sprawie stanu faktycznego uzasadniającego skreślenie skarżącej z listy aplikantów radcowskich z powodu nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego a także poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że negatywna opinia patrona, okoliczności towarzyszące jej wydaniu, a w szczególności przygotowanie przez skarżącą na polecenie patrona projektu opinii o niej samej, uzasadnia stwierdzenie nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. opinii sporządzonych przez byłych przełożonych skarżącej, jej wyjaśnień, prac pisemnych sporządzonych na polecenie patrona oraz korespondencji e-mailowej z patronem;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez niewłaściwą realizację przez Sąd I Instancji funkcji kontrolnej przejawiającą się w przyjęciu stanu faktycznego, który organy samorządu radcowskiego ustaliły bez wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także bez jego właściwej oceny, w rezultacie przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy jest niezgodny ze stanem rzeczywistym;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy samorządu radcowskiego przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przy pominięciu istotnej części akt sprawy i mimo naruszenia przez organy samorządu radcowskiego przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, art. 11 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje w zasadzie podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, gdyż prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Trudno natomiast zachować taki porządek oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w przypadku gdy zachodzi ścisły związek pomiędzy zarzutami naruszenia prawa materialnego z zarzutami procesowymi. Z lektury sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych i ich uzasadnienia wynika, że stanowią one w istocie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinować będzie ocenę zarzutów procesowych.

Skoro pomiędzy zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne rozpoznanie obu grup zarzutów kasacyjnych.

Zasadniczy problem występujący w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ustalenie, że aplikant radcowski uzyskał negatywną ocenę patrona, jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą skreślenie aplikanta z listy aplikantów radcowskich.

Podstawę prawną – podejmowanej w drodze uchwały organu kolegialnego samorządu radcowskiego – decyzji w indywidualnej sprawie w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów stanowi art. 37 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem "Rada okręgowa radców prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego". Używając słowa "może", ustawodawca wyraźnie wskazał, że decyzja (uchwała) w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe (swobodne) oparte są na uznaniu administracyjnym, a więc w określonym stanie faktycznym organ ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia (szerzej na temat decyzji uznaniowych i związanych: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, LEX 2007, wyd. II).

Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Organ działający w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest posługiwać się zgodnymi z prawem kryteriami, a celem ich zastosowania jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Decyzje uznaniowe wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, które odzwierciedlałoby proces dokonywanych ustaleń faktycznych i zastosowanych kryteriów uznania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., II SA 883/82 z glosą A. Wasilewskiego, Państwo i Prawo z 1983 r., z. 6, s. 141).

Ustawodawca nie wskazał, jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich, przez co stosowna ocena w tym zakresie dokonywana jest w ramach powierzonego organom samorządu władztwa.

W art. 60 pkt 12 lit. b u.r.p. ustawodawca upoważnił Naczelną Radę Radców Prawnych do uchwalania regulaminu dotyczących zasad odbywania aplikacji radcowskiej. Zgodnie z § 19 ust. 2 uchwalonego na tej podstawie Regulaminu przesłankę stwierdzenia przez okręgową radę radców prawnych nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu stanowią: niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna opinia patrona.

W rozpoznawanej sprawie organy samorządowe, a za nimi Sąd I instancji, przyjęły, że wobec regulacji zawartej w § 19 ust. 2 Regulaminu ziszczenie się jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. wydanie negatywnej opinii przez patrona i okoliczności towarzyszące odbywaniu praktyk, powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów radcowskich. W efekcie wyłączyły celowość dokonywania ustaleń co do innych okoliczności, dotyczących całego przebiegu aplikacji i rokowań w zakresie przydatności skarżącej do zawodu radcy prawnego. Tego rodzaju wykładnia w istocie zmierza do zmiany charakteru decyzji (uchwały) podejmowanej na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z uznaniowej na związaną.

Natomiast prawidłowo odczytywane wymienione przepisy ustawy i Regulaminu prowadzą do odmiennych wniosków. Zachowanie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, wymaga przyjęcia, że występowanie przesłanki lub przesłanek wymienionych w § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji radcowskiej może stanowić przyczynę skreślenia z listy aplikantów radcowskich pod warunkiem dokonania oceny przydatności aplikanta do zawodu radcy prawnego na podstawie wszelkich okoliczności dotyczących przebiegu aplikacji.

Podkreślić należy, że aplikacja stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu radcy prawnego, w ramach której aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale – co stanowi jej specyfikę – doskonalą umiejętności praktyczne, objęte zakresem zawodu radcy prawnego.

Podstawę prawną prowadzenia aplikacji radcowskiej stanowią przepisy rozdziału 4 ustawy. Określają one zasady naboru na aplikację, tryb przeprowadzenia egzaminu wstępnego, zasady oraz cele odbywania aplikacji, zakres uprawnień aplikantów radcowskich, zasady oraz tryb przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, jak również uprawnienia organów samorządu radcowskiego do skreślania aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Oprócz unormowań ustawowych podstawę prawną prowadzenia aplikacji stanowią także przepisy regulaminu aplikacji uchwalanego przez NRRP na podstawie art. 60 pkt 8 lit. c ustawy.

Aplikacje radcowską można uznać za szczególny okres bezpośredniego przygotowania do wykonywania zawodu radcy prawnego. Jest to czas, w którym osoba legitymująca się podstawowym zasobem wiedzy potwierdzonym uzyskaniem tytułu magistra prawa oraz pozytywną oceną z egzaminu wstępnego, zdobywa umiejętności niezbędne do realizowania zadań związanych z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Aplikacja służyć ma wykształceniu osób pełniących bardzo konkretną rolę zawodową, a przy tym wykonujących istotne funkcje radcostwa.

Realizacja tak określonych celów dotyczy trzech sfer. Pierwszą stanowi wykonywanie zadań i ćwiczeń praktycznych zleconych przez patrona, w tym podejmowanie – w ograniczonym zakresie – zastępstwa procesowego. Druga sfera wiąże się z uczestnictwem aplikantów w zajęciach szkoleniowych organizowanych i rekomendowanych przez okręgową radę radców prawnych i NRRP. Trzecia sfera czynności realizowanych w ramach aplikacji obejmuje odbycie praktyki w sądzie, prokuraturze, kancelarii notarialnej lub innej instytucji publicznej.

W tym kontekście aplikacja radcowska nie może być traktowana wyłącznie jak okres szkolenia służącego pozyskaniu specjalistycznej wiedzy w danej dziedzinie. Ugruntowanie i poszerzanie wiedzy prawniczej jest tylko jednym z jej aspektów. Aplikacja służy także zdobywaniu umiejętności praktycznych, dzięki którym przyszły radca prawny będzie w stanie dobrze wykorzystywać swoją wiedzę teoretyczną. Równie ważnym aspektem kształcenia w ramach aplikacji jest rozwijanie cech osobistych, jakimi musi się legitymować osoba wykonująca zawód radcy prawnego zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Wymienione tutaj trzy elementy łącznie składają się na ogólny wymiar aplikacji, która stanowi ostatnie stadium przygotowania danej osoby do wykonywania zawodu zaufania publicznego.

Z uwagi na to, że aplikacja radcowska nie ogranicza się wyłącznie do teoretycznego szkolenia służącego pozyskaniu wiedzy, a ma również wymiar praktyczny, związany z doskonaleniem umiejętności wykorzystania wiedzy, czynności praktyczne służące przygotowaniu aplikanta do samodzielnego wykonywania zawodu poddane zostały nadzorowi patrona w oznaczonych w ustawie miejscach: w kancelarii radcy prawnego, w spółce radców prawnych lub radców prawnych i adwokatów lub w jednostkach organizacyjnych.

Wymogi ustawowe dotyczące kwalifikacji aplikanta radcowskiego określone są w art. 24 ustawy. Na listę aplikantów może zostać wpisana jedynie osoba, która uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego i taksatywnie spełniła ustawowe przesłanki : ukończyła studia wyższe w RP i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w RP, korzysta w pełni z praw publicznych, legitymuje się pełną zdolnością do czynności prawnych, jest nieskazitelnego charakteru i dotychczasowym swym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Patronem może być jedynie radca prawny, który kumulatywnie spełnić musi warunki określone w regulaminie odbywania aplikacji. Patron wypełnia określone zadania, do których należy w szczególności: nadzorowanie wykonywania przez aplikanta radcowskiego pracy lub praktyki w kancelarii lub jednostce organizacyjnej, w której patron wykonuje zawód, a także praktyczne zaznajamianie aplikanta z zasadami wykonywania zawodu i czynnościami wchodzącymi w jego zakres. Patron jest obowiązany przygotować aplikanta do rozpraw, a także kształtować jego postawę zgodną z Kodeksem etyki radcy prawnego. Jednocześnie patron umożliwia aplikantowi radcowskiemu uczestnictwo w rozprawach sądowych z udziałem i pod kierunkiem patrona lub innego wskazanego przez niego radcy prawnego lub adwokata, a po zakończeniu roku szkoleniowego składa opinię o aplikancie.

Do obowiązków aplikanta w kancelarii należy natomiast wykonywanie zleconych mu przez patrona zadań, które przede wszystkim polegają na: sporządzaniu projektów pism procesowych oraz innych dokumentów, analizie orzecznictwa i literatury prawniczej, zastępowaniu radcy prawnego przed sądami, prokuraturami i urzędami.

Wzorcowy model współpracy polega na tym, że aplikant, który ma już wiedzę teoretyczną przygotowuje konkretne sprawy dla swojego patrona, który następnie omawia je z aplikantem i daje mu fachowe wskazówki. Aby współpraca ta przebiegała w dobrej atmosferze aplikant powinien wykazywać się starannością i rzetelnością oraz mieć świadomość dużej odpowiedzialności za pracę, którą wykonuje. Patron ma natomiast pobudzać aplikanta do myślenia, pokazywać drogę i dawać wskazówki co do kierunku poszczególnych działań – mówić, co było w działaniu dobre, a co nie. To wymaga od niego, co najmniej takiego samego zaangażowania jak aplikanta.

Rolą patrona jest również kształtowanie wysokich postaw etycznych aplikanta, aby w przyszłości nie tylko wykonywał zawód radcy prawnego z należytą starannością, ale także postępował zgodnie z zasadami Kodeksu Etyki Radcy Prawnego. Niewątpliwie kształtowanie postaw etycznych, czy nawet moralnych, jest wyjątkowo trudne, bo oparte jest na postawie i osobistym autorytecie patrona, które powinno stanowić inspirację do naśladowania właściwych zachowań.

A to oznacza, że optymalnym modelem patronatu jest bezpośrednia, stała relacja aplikanta z radcą prawnym. Brak takiej relacji uniemożliwia bądź też w dużej mierze utrudnia kształtowanie właściwej relacji patron – aplikant. Trudno bowiem bez bezpośrednich kontaktów zbudować szczególną i pożądaną więź patrona ze swoim uczniem, opartą na zaufaniu i szacunku.

W pierwszej fazie patronatu budowa relacji patron – aplikant zależy głównie od radcy prawnego. To on na początku nadaje ton relacji z aplikantem, określa granice i wymagania, rozkłada akcenty w kształtowaniu swojego aplikanta, jego samodzielności w pracy i myśleniu. Pomocne w tym są wyraźnie wskazane oczekiwania aplikanta. Niejednokrotnie oczekiwania te dotyczą spotkania patrona – mistrza i autorytetu, który swoją wiedzą i doświadczeniem będzie dążył do jego nauczenia, co jest ważne i istotne w zawodzie radcy prawnego. Znacznym ułatwieniem we współpracy patrona z aplikantem jest jasne zdefiniowanie wzajemnych obowiązków. Nawet jeśli są one ustalone w regulaminie, warto je zwerbalizować i wspólnie ustalić zasady współpracy. Przydatne jest także przygotowanie planu działania, a następnie regularne weryfikowanie postępów.

Poza formalnymi aspektami współpracy aplikantów z patronami, niezwykle istotną rolę odgrywają takie czynniki jak motywacja, zaangażowanie oraz efektywna komunikacja obu stron. Ich brak w relacjach patron – aplikant może doprowadzić do wzajemnej niechęci i w znaczący sposób ograniczyć zakres wymiernych efektów współpracy.

W piśmiennictwie uznaje się, że relacja patron–aplikant winna zmierzać do relacji mistrz – uczeń. Relacja pomiędzy radcą prawnym a aplikantem pozbawiona cech bezpośredniości może być trudna i uciążliwa dla obu stron, sprowadzona wyłącznie do kwestii formalnych. Kształtowanie właściwej postawy, m.in. etycznej, ale także cech osobistych aplikanta w oparciu o osobistą relację z radcą prawnym może stać się fikcją.

Relacja patron – aplikant powinna być zbudowana na więzi i zaufaniu, stąd też jej budowa uzależniona jest od indywidualnych cech osobowościowych i konkretnych potrzeb radcy prawnego i jego aplikanta, które trudno poddać obiektywnym (wspólnym dla wszystkich) kryteriom ocen. Ingerencja organu samorządu w każdą relację patrona z aplikantem wymaga dużej rozwagi i powściągliwości.

Wszystkie wskazane wyżej uwagi poczynione zostały po to, aby zobrazować, jak istotne dla prawidłowego toku aplikacji jest wzajemna relacja pomiędzy patronem a aplikantem. Wszelkie zaniedbania w tych relacjach mogą implikować nieporozumienia, które mogą przeobrazić się w konflikt. Stosunek ten nie jest stosunkiem równorzędnych podmiotów, jednakże nie można zawsze przyjmować, że aplikant jest bezwzględnie i w każdej sytuacji podporządkowany patronowi i a priori przesądzać jego odpowiedzialności za niewłaściwe zbudowanie relacji z patronem. Stosunek pomiędzy patronem a aplikantem zakłada istnienie określonej więzi między tymi osobami, sprowadzającej się z jednej strony do dbałości, z drugiej strony do jego podporządkowania przy równoczesnym istnieniu pewnego poziomu zaufania między nimi. Zaufanie to szczególnie konieczne jest w praktyce radcowskiej, a to z uwagi na specyfikę tego zawodu. Zerwanie wyżej wymienionej więzi wyklucza prawidłowe realizowanie praktycznej nauki zawodu, a kontynuowanie tej praktyki może doprowadzić do powstania konfliktu.

Rolą samorządu radcowskiego jest stworzenia nie tylko zasad i warunków kształcenia się w ramach aplikacji radcowskiej, ale także stworzenie takich kryteriów oceny aplikantów, które odnosić się będą do ich indywidualnych osiągnięć oraz zdolności przydatnych z punktu widzenia wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie mogą natomiast mieć charakteru arbitralnego, bądź też dotyczyć takich cech czy predyspozycji, które nie miałyby związku z należytym wykonywaniem tego zawodu zaufania publicznego. Możliwość dokonywania ocen aplikantów pod względem ich przydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego jest niezbędna do tego, aby już na etapie kształcenia wykluczać z tego grona osoby, które nie są w stanie sprostać wysokim wymaganiom stawianym radcom prawnym. Zasadniczym problemem jest, aby rozstrzygnięcia organów samorządu radcowskich nie były arbitralne, ale opierały się na obiektywnych kryteriach.

Biorąc pod uwagę wskazany wyżej cel aplikacji radcowskiej, NSA przyjął, że ocena wyników uzyskiwanych w toku jej trwania musi mieć charakter kompleksowy i dotyczyć całokształtu działań podejmowanych przez aplikantów radcowskich, wykraczający poza samo kontrolowanie poziomu wiedzy aplikantów radcowskich.

Chodzi tu zarówno o ocenę ich kompetencji zawodowych, jak i kwalifikacji moralnych. Ocena ta ma niewątpliwie charakter uznaniowy, a jej zasadniczym celem jest stwierdzenie, czy aplikant będzie w stanie sprostać wymaganiom, jakie niesie ze sobą właściwe wykonywanie zawodu radcy prawnego, czy ma ona predyspozycje do "należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego". Ocena tych predyspozycji wiąże się bezpośrednio z istotą "pieczy", realizowanej przez organy samorządu radcowskiego na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji.

W orzecznictwie jednolicie odczytuje się ustawowe kryterium "nieprzydatności" przez odwołanie do bardziej szczegółowych przesłanek określonych w Regulaminie aplikacji radcowskiej. W tym kontekście przywołuje dwie niezależne od siebie przesłanki, którymi są: niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna opinia patrona. W judykatach każdorazowo akcentuje się uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy. Podkreśla się, że ustawowym kryterium uznania administracyjnego jest w tym przypadku przydatność aplikanta do wykonywania zawodu. Na organy samorządu radcowskiego nakłada się obowiązek rozważenia, czy każda z przesłanek nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu uzasadnia konieczność skreślenia go z listy aplikantów. Akcentowana w ten sposób jest potrzeba oceny całokształtu okoliczności danej sprawy oraz ustalenia, czy zachowano wszystkie materialne i proceduralne gwarancje przysługujące osobom wykreślonym z listy aplikantów. Przepis art. 37 ust. 2 u.r.p. interpretowany jest więc jako podstawa do wydania uznaniowej decyzji, która, niezależnie od oceny całokształtu przebiegu aplikacji, może prowadzić do stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu także w związku z wystąpieniem jednej istotnej okoliczności dotyczącej aplikanta.

Organy samorządu radcowskiego, podejmując tak radykalną decyzję o skreśleniu aplikantki z listy aplikantów, zobowiązane są zatem do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponadto organy samorządu prawniczego obowiązane są do działania zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a., zwłaszcza art. 7 k.p.a., i biorąc pod uwagę szczególną wagę uchwał o stwierdzeniu nieprzydatności do wykonywania zawodu, powinny przed podjęciem uchwały o skreśleniu, zwłaszcza z uwagi na fakultatywny charakter przepisu art. 37 ust. 2 ustawy, uznać za konieczne zebrać cały materiał dowodowy, dokonać oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, rozważyć go należycie i zdecydować na tej podstawie o wydaniu lub niewydaniu uchwały w sprawie skreślenia z listy aplikantów.

Podkreślić należy też, że w sprawach dotyczących sądowej kontroli legalności decyzji uznaniowych rola sądu sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach. Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest zatem ograniczona, co oznacza, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem wyłączną kompetencję organu administracji. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ale nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji powinna zmierzać do ustalenia, czy organ nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności.

Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola legalności uchwał organów samorządu radcowskiego musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, nie sprostał ww. obowiązkom.

Z zaskarżonych uchwał organów samorządu radcowskiego wynika, że negatywna opinia patrona i okoliczności towarzyszące odbywaniu praktyk przesądzają o nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego. Tymczasem okoliczności towarzyszące odbywaniu praktyk przez skarżącą uzasadniają wprost przeciwny wniosek. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie tylko zaliczyła wszystkie obowiązkowe praktyki sądowe oraz pozasądowe, ale również uczestniczyła w każdych zajęciach przewidzianych programem praktyk w prokuraturze, sądzie oraz kancelarii prawnej, uzyskując przy tym pozytywne oceny patronów.

Zauważyć należy na poważne różnice i dysproporcje pomiędzy negatywną opinią patrona r.pr. J. K. a innymi opiniami sporządzonymi przez patronów praktyk sądowych i pozasądowych. Opinia radcy prawnego J. K. zawiera wybitnie negatywny opis przebiegu praktyki i postawy etycznej skarżącej, jest wypowiedzią spontaniczną i emocjonalną, mającą w znacznej mierze charakter subiektywny, co może być spowodowane sporządzeniem przez skarżącą projektu opinii o niej samej. Okoliczność ta powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu.

Nie można pominąć także ważnej kwestii dotyczącej tego, że pomimo tak poważnych zastrzeżeń co do braku w ciągu całego roku szkoleniowego zaangażowania skarżącej, niewywiązywania się z obowiązków i negatywnego stosunku skarżącej do patrona, radca prawny J. K. nie powiadomiła o tym wcześniej Rady OIRR, do czego zobowiązana była treścią § 13 ust. 2 Regulaminu aplikacji. Zgodnie z tym przepisem patron niezwłocznie zawiadamia Radę o niewywiązywaniu się przez aplikanta z jego obowiązków.

Organy samorządu radcowskiego nie wyjaśniły przyczyny tego stanu rzeczy, nie wzięły również pod uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek negatywnych uwag i zastrzeżeń patrona co do przygotowanych przez skarżącą prac, jak również nie ma uwag co do jej niewłaściwej postawy etycznej, rzetelności i sumienności. Nic też nie wskazuje na to, aby pomiędzy patronem i aplikantem istniał konflikt. Okoliczności te mogą wskazywać na to, że negatywna opinia patrona z dnia [...] grudnia 2014 r. była pierwszym przejawem niezadowolenia patrona ze sposobu odbywania przez skarżącą aplikacji. Jest to istotna okoliczność wymagająca szczegółowego wyjaśnienia i dogłębnej oceny.

Organy nie dokonały też wszechstronnej oceny zebranych dowodów: opinii sporządzonych przez byłych przełożonych skarżącej, jej wyjaśnień złożonych w toku postępowania przed Radą Okręgowej Izby Radców Prawnych, prac pisemnych sporządzonych na polecenie patrona, korespondencji e-mailowej z patronem, faktu odbycia wszystkich obowiązkowych praktyk, treści umowy o sprawowanie patronatu zawartej przez patrona z Radą OIRP [...] marca 2014 r. oraz zaliczenia przez skarżącą obowiązkowych zajęć, kolokwiów oraz praktyk przewidzianych programem aplikacji.

Doszło więc do dysonansu między opiniami skarżącej z przebiegu pracy w zakresie praktycznego przygotowania do zawodu oraz wynikami zdanych kolokwiów a negatywną oceną patrona. Organy samorządu radcowskiego nie rozważyły w żaden sposób owej rozbieżności.

W przypadku tak poważnej rozbieżności, aby zweryfikować argumenty skarżącej, organy powinny wszechstronnie zbadać rzeczywisty przebieg patronatu. Nie można zaś zaakceptować jednostronnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegające na wzięciu pod uwagę wyłączenie argumentów organów samorządu radcowskiego, a pominięciu okoliczności dotyczących przebiegu całej aplikacji skarżącej.

Organy zbyt pochopnie – bez szczegółowego rozważenia wszystkich okoliczności – uznały, że sporządzenie przez skarżącą projektu opinii miało cechy czynu zabronionego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że obowiązek sporządzenia opinii bezsprzecznie ciąży na patronie, co wynika z treści § 13 pkt 6 regulaminu i § 4 ust. 1 umowy o sprawowaniu patronatu. Skarżąca sporządziła wyłącznie projekt opinii i uczyniła to na wyraźne polecenie patrona. Organy całą swoją uwagę skupiły na treści projektu opinii, nie biorąc pod uwagę, co pominął w ramach kontroli zaskarżonych uchwał Sąd I instancji, że organy nie ustaliły, na jakiej podstawie prawnej patron zlecił skarżącej sporządzenie opinii o niej samej i czy takie działanie było zgodne z Regulaminem aplikacji radcowskiej i zawartą przez patrona z Radą OIRP umową o sprawowanie patronatu. Dopiero wszechstronna analiza wszystkich okoliczności związanych z opracowaniem projektu opinii przez skarżącą – w tym motywów postępowania patrona i aplikanta – pozwoli na wyciągnięcie właściwych wniosków co do oceny tego zdarzenia.

W takiej sytuacji, wobec stwierdzonych uchybień organów, ich ocena nieprzydatności skarżącej do zawodu radcy prawnego ze względu tylko na negatywną opinię patrona jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – dowolna i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Organy samorządu radcowskiego stwierdzając, że negatywna opinia patrona stanowi "obiektywną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego", dokonały błędnej wykładni art. 37 ust. 2 u.r.p. związku z § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji, która spowodowała stwierdzenie braku przydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego. Ten błędny pogląd podzielił również Sąd I instancji, uznając, że art. 37 ust. 2 u.r.p. znajduje w sprawie zastosowanie. Prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do jego zastosowania dopiero wówczas, gdy prawidłowo dowiedzione fakty, ocenione zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów w sposób jednoznaczny wskazują, że aplikant nie jest, z przyczyn tkwiących w nim samym, zdolny do wykonywania w przyszłości zawodu radcy prawnego. Opinia patrona ma natomiast w znacznej mierze charakter subiektywny, gdyż jej elementem jest m.in. ocena postawy etycznej aplikanta, dlatego też nie można jej uznać za wyłączną, ani tym bardziej obiektywną przesłankę nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego. W rezultacie zastosowanie literalnej wykładni § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji przez Radę OIRP spowodowało błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji – również jego błędne zastosowanie w sprawie.

Zakres niezbędnych w sprawie ustaleń jest rezultatem wykładni przepisów prawa materialnego. Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy implikuje konieczność ponownej oceny ustaleń faktycznych w celu odtworzenia pełnego obrazu przebiegu aplikacji, w szczególności analizy opinii patrona, ocen odbywanych praktyk, wyników kolokwium cząstkowego. Odnieść się również należy do twierdzeń skarżącej co do uzgodnień odnośnie do sposobu odbywania aplikacji dokonanych z patronem radcą prawną J. K. oraz rozważyć, w jakim stopniu przebieg szkolenia i praktyk w tym okresie wpływał na ocenę przydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. organ samorządu radcowskiego ustali w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy, a mianowicie czy w ustalonym stanie faktycznym można stwierdzić nieprzydatność skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Organ II instancji powinien ustalić, na czym polegały "elastyczne zasady odbywania patronatu", czy na bezpośrednich spotkaniach w kancelarii, czy też na kontaktowaniu się pomiędzy patronem a aplikantem za pośrednictwem sieci telefonicznej czy internetowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, co oczywiste, czy wobec skarżącej zachodzą lub nie zachodzą przesłanki skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Ocena powinna być dokonana przez organ samorządu radcowskiego działający w ramach uznania administracyjnego. Konieczne jest rozważenie, czy w konkretnym, zindywidualizowanym i pełnym stanie faktycznym zachodzą przesłanki skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich.

Taka wykładnia jest powodem, dla którego uznać należy za słuszne i prawidłowe stanowisko autora skarg kasacyjnej, uznającego za konieczne dokonanie oceny ustaleń w zakresie przebiegu aplikacji. Wobec tego za słuszny uznać zarzut naruszenia art. 151 w związku art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej postawiono też zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.

Pierwszy z powołanych przepisów określa wymogi uzasadnienia wyroku. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca.

Niewątpliwie uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. także przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – będącego przepisem procesowym – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia – w sposób określony skargą kasacyjną – wykazany nie został. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli i umożliwiło skarżącemu wdanie się w spór.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zatem zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli objętej skargą uchwały. Z tej perspektywy zarzut naruszenia tego przepisu w niniejszej sprawie uznać zatem należy za niezasadny.

Nie może być uznany za usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...).Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, nie tylko nie jest kwestionowane, ale i nie budzi żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy.

Odnośnie zaś do wydania wyroku na podstawie akt sprawy, NSA wskazuje, że aktami sprawy sądowoadministracyjnej – w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. – są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, zawierające materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego, jak i akta sądowe, które mogą dodatkowo obejmować dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone na zasadzie określonej art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1252/11).

Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza zaś, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej interpretacji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw wydania tejże interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II FSK 638/10). Przyjmuje się ponadto, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść, gdy sąd pominie dokonane w sprawie ustalenia, czy też gdy dokona własnych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 415/11). Żadna ze wskazanych sytuacji w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.

Wymogu orzekania na podstawie akt sprawy, w rozumieniu omawianego przepisu, nie można zatem utożsamiać z obowiązkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przyjętego przy wyrokowaniu czy też z wymogiem rozpoznania istoty sprawy w jej granicach (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też podważyć prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, do czego dąży autor skargi kasacyjnej. Ewentualne naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy należy bowiem odróżnić od naruszenia przepisów regulujących postępowania dowodowe, w szczególności dotyczących wymogu wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skoro zatem, jak wynika ze sformułowania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., strona zmierza w istocie do wykazania, że materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym zgromadzony został wadliwie, to zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, działając na podstawie 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną uchwałę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (240 zł za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz 360 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA).