Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2026/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 106 § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 28/13 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Gd 28/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M.J. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązując Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M.J. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzając także, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M.J. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – z wnioskiem o udostępnienie mu treści umowy zawartej pomiędzy Gminą Miastem G. a Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "W." Spółką z o.o. z siedzibą w G., dotyczącej dzierżawy obiektu gminnego, w którym Spółka ta prowadzi swoją działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent Miasta G. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował zainteresowanego, że treść przedmiotowej umowy nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że w myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, natomiast udostępnione mogą być dane geodezyjne dotyczące nieruchomości. Jednocześnie Prezydent poinformował o podstawach prawnych zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych z Niepublicznymi Zakładami Opieki Zdrowotnej, wskazując na ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 5 kwietnia 2005 r. nr XXIX/672/05 w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązkowego przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości przeznaczonych na rzecz NZOZ oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 kwietnia 2005 r., 31 maja 2010 r. oraz 30 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu zawierania umów dzierżawy oraz w sprawie zmiany wysokości stawek czynszu z tytułu dzierżawy tych nieruchomości. Wyjaśniono także, że umowy dzierżawy zawarto w lutym 2006 r. do dnia [...] lutego 2016 r. oraz podano metody ustalania wzrostu stawek czynszu dla powierzchni przeznaczonej na usługi medyczne i dla powierzchni przeznaczonych na usługi komercyjne, wskazując, że treść tych regulacji jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w pok. 431 Urzędu.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. M.J. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz pouczenia o możliwościach odwoławczych.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta G. poinformował zainteresowanego, że treść umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Gminą Miastem G. a NZOZ "W." Spółką z o.o. z siedzibą w G., której przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Gminy, nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie udzielono odpowiedzi w formie zaskarżalnej decyzji, natomiast pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. zawiera odesłanie do aktów prawnych i dokumentów, na podstawie których przygotowano umowę, i są one dostępne w Urzędzie Miasta G., a także zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej.

W dniu [...] lutego 2013 r. M.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, której przedmiotem uczynił bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2012 r., podnosząc, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie mu informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem, w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego podniósł, że skarżący w żaden sposób nie skonkretyzował, jakich informacji żąda, domagając się w ten sposób w istocie udostępnienia dokumentu źródłowego – umowy dzierżawy. Natomiast prawo do informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmuje informacje o obiektywnych faktach, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu (lub jego części), w którym informacja publiczna może być zawarta. Z tej przyczyny, odpowiadając na pismo skarżącego, organ uznał, że żądanie udostępnienia treści umowy nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji nieprawidłowym jest wydawanie jakichkolwiek decyzji, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma wówczas zastosowania. Jednocześnie organ zaznaczył, że w odpowiedzi na pismo skarżącego, w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. zawarł precyzyjne odesłania do podstaw prawnych, w oparciu o które skonstruowano umowę, jak również podane zostały istotne elementy umowy. Samo zaś powołanie się przez skarżącego na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że dostęp do informacji (gdyby skarżący sprecyzował, o jakie informacje chodzi) zapewniony jest w innym trybie.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, podnosząc, że umowy podpisywane w ramach działalności organów władzy publicznej stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podejmuje jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia więc, czy zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.

Sąd zaznaczył, że bezczynność organu na gruncie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej.

WSA w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezydent Miasta G., jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej), jest objęty zakresem jej stosowania, a więc zobowiązany jest do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie "informacji publicznej" zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakie mogą dotyczyć informacji o charakterze publicznym.

Sąd stwierdził, że na podstawie powołanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie "informacji publicznej" odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność organów władzy publicznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu ww. ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne.

WSA w Gdańsku, poddając analizie złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] listopada 2012 r., którego przedmiotem jest żądanie przedstawienia umowy dzierżawy nieruchomości gminnej, zawartej pomiędzy Gminą Miastem G. a Spółką NZOZ "W." Sp. z o.o. z siedzibą w G., stwierdził, że obejmuje ono zagadnienie związane z zasadami funkcjonowania podmiotu publicznego i dotyczy majątku publicznego, którym dysponują jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy podmiotu dysponującego majątkiem gminnym, to jest on zobowiązany do przekazania informacji dotyczącej gospodarowania tym majątkiem obywatelom, którym w stosunku do gospodarowania majątkiem gminy przysługuje prawo kontroli, a kontrolę tę mogą oni sprawować m.in. w ramach dostępu do informacji publicznej. Zatem organ dysponujący majątkiem gminnym ma obowiązek przekazywania informacji dotyczących jego wydatkowania, gospodarowania i organizacji. Sąd uznał, że informację publiczną w takim stanie rzeczy może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad tym majątkiem przez organy samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, żądana przez skarżącego informacja wyczerpuje zakres pojęciowy określenia "informacja publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie tej określonych. Tym samym Prezydent Miasta G. był zobowiązany do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. Wprawdzie organ w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. przedstawił informacje o sposobie ustalania stawek czynszu, jednak tego rodzaju informacji nie można traktować – w opinii Sądu – jako zrealizowania wniosku skarżącego. Informacją publiczną jest informacja o faktach, których dotyczy wniosek złożony zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy, a adresat tego wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz jest zobowiązany do ustosunkowania się do konkretnych jego żądań. Sprawa w tym zakresie nie została załatwiona, a więc po stronie adresata wniosku, którym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent Miasta G., zachodzi bezczynność.

Sąd zaznaczył, że stwierdzając bezczynność organu, nie wskazuje sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno – technicznej, może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1), co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, przy czym wniosek powinien być załatwiony w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Natomiast gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi i przewlekał postępowanie, wówczas doszłoby do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz było wynikiem przekonania, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, o czym skarżący był informowany w pismach organu z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r.

Dlatego też, stosując art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, ale nie nosiła ona charakteru kwalifikowanego. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, polegające na pominięciu ujawnionej w toku postępowania okoliczności, iż skarżący pełni funkcję radnego D. w G., w związku z czym posiada inne możliwości uzyskania żądanej informacji; art. 106 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie, jakimi instrumentami prawnymi z tytułu pełnienia funkcji radnego D. w G. mógł posłużyć się skarżący w celu uzyskania żądanej informacji w trybie innym, niż przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, w tym art. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie ust. 1, a nie ust. 2 tegoż artykułu w sytuacji, gdy z żądaniem udzielenia informacji publicznej wystąpiła osoba pełniąca funkcję radnego D. w G., a co za tym idzie – posiadająca możliwość uzyskania żądanej informacji w innym trybie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 14 sierpnia 2013 r. M.J. wskazał, że innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej nie ma, wszak takiego trybu nie przewidują przepisy Statutu Dzielnicy ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Natomiast jako członek wspólnoty samorządowej, niezależnie od statusu radnego, ma prawo formułować wnioski w trybie dostępu do informacji publicznej, zaś organ zobowiązany jest je realizować. Zaznaczył przy tym, że Prezydent Miasta G. nie podnosił przed Sądem I instancji faktu, że skarżący jest radnym, nie wskazywał też na alternatywny tryb dostępu do informacji objętej wnioskiem.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2013 r. M.J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako oczywiście bezzasadnej, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest prawidłowy.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. zgłoszenie uczestnictwa w postępowaniu, postanowił dopuścić Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie do udziału w sprawie. Stowarzyszenie przyłączyło się do stanowiska procesowego M.J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadniczo w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku. Jednakże zarówno konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w zarzutach procesowych twierdzenia i wnioski w istocie łączą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, bowiem autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w tym, że Sąd I instancji w swych ustaleniach pominął okoliczność, że skarżący pełni funkcję radnego D. w G., co pozwala mu uzyskać żądaną informację publiczną w innym trybie, a czego WSA w Gdańsku nie wyjaśnił, gdyż nie podał, jakimi instrumentami prawnymi z tytułu pełnienia funkcji radnego D. w G. skarżący mógł się posłużyć w celu uzyskania żądanej informacji w trybie innym, niż przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania poprowadzi łącznie w odniesieniu do tych zarzutów.

Łącząc zarzuty procesowe z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, będącym wynikiem nieprawidłowej oceny w zakresie ustaleń faktycznych, autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, błędnie przyjmując istnienie podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta G.

Należy zatem wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż Prezydent Miasta G. pozostawał w bezczynności, zaś przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Zgodnie z art. 106 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Przepis ten reguluje przebieg rozprawy oraz kolejność zabierania głosu przez strony, jest więc przepisem porządkującym przebieg rozprawy i tylko w tym zakresie jego naruszenie może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego. Gdyby zatem Sąd I instancji udzielił na rozprawie głosu tylko jednej stronie, pomijając drugą, wówczas doszłoby do jego naruszenia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazuje na pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że skarżący jest radnym, co – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uprawnia go do uzyskiwania informacji publicznej od Prezydenta Miasta G. w innym trybie. Fakt ten zapewne był znany WSA w Gdańsku, jako że skarżący już w skardze podał, że pełni funkcję radnego, niemniej jednak nieodniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii nie może być kwalifikowane w kategoriach naruszenia art. 106 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis – jak zostało zaznaczone – porządkuje tylko przebieg rozprawy. Dla takiej oceny tego zarzutu nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że organ w odpowiedzi na skargę podnosił, iż samo powoływanie się przez skarżącego na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, gdy z całokształtu okoliczności wynika, że ma on zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. Jeśli bowiem organ twierdził i nadal twierdzi, że istnieje inny tryb dostępu do żądanej przez skarżącego informacji publicznej, to winien on wskazać konkretne uregulowania prawne, które ten tryb wprowadzają i pozwalają na jej pozyskanie, wyłączając tym samym stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent Miasta G. tego jednak nie uczynił ani w postępowaniu przed Sądem I instancji, ani w skardze kasacyjnej. Powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na § 11 pkt 7 Statutu Dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana, z którego miałby wynikać odmienny tryb dostępu do żądanej przez skarżącego informacji publicznej, zdaje się nie uwzględniać kompetencji rady, której radny pozostaje jedynie członkiem, a także ustrojowej doniosłości dostępu do informacji publicznej dla wszystkich obywateli i wywodzonej z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskiwania takiej informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Skoro zatem dostęp do informacji publicznej w trybie przedmiotowej ustawy może być realizowany przez każdego, to nie powinno budzić wątpliwości, że zakres pojęcia "każdy" obejmuje także radnego, pod warunkiem wszakże, że nie ma on innej możliwości zapoznania się z informacją, która jest przedmiotem jego zainteresowania.

Artykuł 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Tak więc dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być trybem zapewniającym mu w ramach jego statusu możliwość dostępu do informacji będących przedmiotem jego zainteresowania. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że radny ma zapewniony dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem ani w Statucie Dzielnicy, ani w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie zawarto takich uregulowań, które pozwalałyby w ich trybie realizować skarżącemu – radnemu konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji na temat spraw publicznych – jak w tym przypadku – z zakresu gospodarowania mieniem gminnym. Tryb wynikający z § 11 pkt 7 Statutu Dzielnicy, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie jest trybem służącym radnemu, w którym on w sposób indywidualny mógłby domagać się informacji publicznej, bowiem jest to tryb przewidziany dla realizacji kompetencji rady, a więc organu kolegialnego, w skład którego jedynie wchodzi radny, co oznacza, że w tym trybie radny sam nie może realizować przewidzianych w nim uprawnień przysługujących radzie. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o przepisy ww. ustawy o samorządzie gminnym, wszak one także zapewniają kompetencje kontrolne jedynie radzie, działającej in pleno. Nie można wobec tego przyjąć, że tryb przewidziany dla realizacji kompetencji rady jest trybem służącym osobie radnego w pozyskiwaniu informacji publicznej i z tego względu odmawiać radnemu prawa do informacji publicznej, realizowanego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje poprzez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa – członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jego społeczna rola wymaga wiedzy na temat spraw gminnych, której poszerzenie in pleno niejednokrotnie może nie być możliwe z racji uwarunkowań politycznych, jakie zachodzą w radzie. Przyjęcie zatem, że tryb sprawowania kontroli przez radę nad organem wykonawczym gminy jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji składania przez niego w jej trybie wniosków, byłoby niczym innym, jak tylko ograniczaniem jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela, a nade wszystko godziłoby w sposób pośredni w chronioną także na poziomie konstytucyjnym samodzielność gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co z punktu widzenia pozycji ustrojowej radnego nie pozostawałoby bez wpływu na funkcjonowanie systemu demokratycznego. Sprawne zaś wykonywanie mandatu radnego, bez którego nie można mówić o realizacji zasady Państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji RP), oraz ochrona samodzielności gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) mają sprzyjać pozyskiwaniu informacji publicznej przez radnego, celem zapewnienia mu holistycznego spojrzenia na sprawy gminne. Formułowanie wniosków o udzielenie informacji publicznej przez radnego nie może tym samym pozbawiać tychże wniosków ustawowej podstawy wynikającej właśnie z ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisy stają się wówczas środkiem zapewniającym mu możliwość podejmowania inicjatyw na forum rady, poddawania pod głosowanie stawianych przez niego wniosków, ocen i opinii w zakresie spraw gminnych, czy też interpelowania w sprawach wyborców, które częstokroć wymagają uprzedniego zweryfikowania istniejącego stanu rzeczy, a więc wyjaśnienia i oceny w oparciu o informacje źródłowe.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że skarżący jest radnym, co w konsekwencji oznacza, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieuzasadniony, gdyż w takiej sytuacji Sąd I instancji nie miał obowiązku odnoszenia się do tej okoliczności. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w niniejszej sprawie rzecz nie dotyczy takiej sytuacji, wszak chodzi o dostęp do umowy dzierżawy nieruchomości gminnej, która to informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Nie rozpatrując zatem wniosku skarżącego tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Prezydent Miasta G. pozostawał w bezczynności, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.