Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1114/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Informacja publiczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 73 i 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Teza: 1) Jeśli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, protokół ten, jako dokument urzędowy, winien zostyać dołączony do akt sprawy, po uprzednim jego podpisaniu nie tylko przez Przewodniczącego składu i protokolant, ale przez wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 68 § 2 KPA.  2) Skoro dostęp stron postepowania aministracyjnego do akt sprawy uregulowany został w kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 73 i art. 74), to tym samym w zakresie żądnia stron udostępnienia akt administracyjnych lub informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

TEZY

1) Jeśli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, protokół ten, jako dokument urzędowy, winien zostyać dołączony do akt sprawy, po uprzednim jego podpisaniu nie tylko przez Przewodniczącego składu i protokolant, ale przez wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 68 § 2 KPA.  2) Skoro dostęp stron postepowania aministracyjnego do akt sprawy uregulowany został w kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 73 i art. 74), to tym samym w zakresie żądnia stron udostępnienia akt administracyjnych lub informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 27/11 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w udzieleniu informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 27/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu do rozpoznania wniosku P. B. z dnia [...] lutego 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r., złożonym za pomocą środka komunikacji elektronicznej, P. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści protokołu z posiedzenia tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie rep. [...]. Wniósł również o udzielenie informacji o sposobach załatwiania spraw przez Kolegium, trybu zmieniania podjętych rozstrzygnięć, w tym kontekście wskazał na sprawy rep. [...] oraz rep. [...].

W odpowiedzi na ten wniosek Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu poinformował P. B., że protokoły sporządzane z posiedzeń niejawnych składu orzekającego kolegium nie stanowią informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r.

Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Przepisy wymienionej ustawy nie przewidują zaś sporządzania protokołów z niejawnych narad składu orzekającego. Prezes SKO w Elblągu wskazał ponadto, że informację publiczną, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.

Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, w czym mieści się możliwość wstępu na posiedzenie, możliwość rejestracji dźwięku i obrazu oraz dostęp do dokumentów. Zapisy zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz ich organów pomocniczych. Z kolei w art. 19 nałożono na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze, obowiązek sporządzania i udostępniania protokółów i stenogramów swoich obrad. Kolegium nie jest organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, a sporządzane z posiedzeń niejawnych protokoły (zgodnie z § 12 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2005 r.) mają charakter wewnętrzny i pomocniczy celem wpisu treści rozstrzygnięć do ewidencji.

P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego - treści protokołu z posiedzenia Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie rep. [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zgadza się z poglądem organu, że protokoły nie stanowią informacji publicznej. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub choćby wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie ma również znaczenia fakt, że protokół został sporządzony na posiedzeniu niejawnym, albo że ma jedynie charakter pomocniczy i że został sporządzony na podstawie regulaminu, a nie ustawy. Nie powoduje to bowiem, że przestaje on posiadać cechy informacji o sprawach publicznych. Jeśli w protokole znajduje się oświadczenie woli członków Kolegium co do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, to choćby nawet protokół taki nie był składany bezpośrednio do akt sprawy, to jednak jest on składany do akt ewidencyjnych i ma ścisły związek z aktami konkretnej sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego prawo do informacji, dokumentów wytwarzanych przez władze publiczne, oświadczeń woli czynionych przez funkcjonariuszy publicznych w sprawach, które mają charakter publiczny nie może podlegać wykładni zwężającej. W oparciu o te twierdzenia skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Kolegium do udostępnienia objętej wnioskiem informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie tym Kolegium zaakcentowało, że protokoły z posiedzeń niejawnych kolegium nie są składane do akt sprawy, ani też nie są kierowane do innych podmiotów, lecz służą wyłącznie celom ewidencyjnym (wpisu do prowadzonego przez Kolegium rejestru elektronicznego spraw). Protokoły te podpisywane są przez przewodniczących składów orzekających i protokolanta, a nie przez członków składów orzekających. Wyrazem oświadczenia woli składu kolegium orzekającego w danej sprawie jest decyzja lub postanowienie, podpisywane przez skład orzekający Kolegium, ewentualnie sporządzone przez członka składu orzekającego zdanie odrębne. Kolegium wyjaśniło również, że w sprawie rep. [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2011 r. wniosku P. B. – pełnomocnika M. B. wydano postanowienie, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji tegoż Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007 r.

nr [...]. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 stycznia 2011 r. Natomiast w sprawach oznaczonych rep. [...] oraz [...] oczekiwana przez skarżącego informacja pozostaje w bezpośrednim związku z jego działaniem jako pełnomocnika M. B. w sprawie odwołania innych osób od projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 2007 r.

nr [...] o warunkach zabudowy terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę stwierdził na wstępie, że w piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższy akt prawny w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy Kpa. W przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w tym zakresie Sąd powołał się na postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Lex nr 78062). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia

16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325). Ponadto w wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Lex nr 78062 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji". Pogląd ten Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował. Informacją publiczną jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 438/07, Lex nr 340151). Szczególnym uprawnieniem składającym się na prawo do informacji publicznej jest możliwość zapoznania się z dokumentami urzędowymi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dokument urzędowy zawiera, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (tak

M. Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39).

Przechodząc do analizy treści wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie dotyczyło udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia treści dokumentacji dotyczącej prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego (w sprawie rep. [...]). Takie żądanie dotyczyło zatem faktu wynikającego z działalności organu administracji publicznej. Dlatego też, w ocenie Sądu, treść dokumentacji pozostającej w posiadaniu organu administracji (w niniejszej sprawie protokołu) jest dokumentacją zawierającą informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy. Skoro akta administracyjne, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organ administracji, stanowią informację publiczną, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby udostępnić ich treść w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, jak wynika to z akt sprawy, jeżeli w protokole z posiedzenia Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. zawarto informacje dotyczące kwestii odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy M., to niewątpliwie treści w nim zawarte stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów omawianej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej. Nie ulega więc wątpliwości, że żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną. W związku z powyższym przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie protokołu Kolegium powinno w pierwszej kolejności ustalić, czy znajdują się w nim informacje nie podlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołu lub wydać decyzję odmawiającą do niego dostępu.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu pozostaje bezczynne w rozpatrzeniu wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę uwzględnił. O kosztach postępowania sądowego Sąd zaś orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu. W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, podniesione zostały zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art.3, art.6, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art.19 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z § 14 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, a także art. 109 i art. 14 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nietrafne przyjęcie, że protokoły z niejawnych posiedzeń składu orzekającego stanowią dokumentację zawierającą informację publiczną;

1) naruszenia przepisów postępowania:

- art. 133 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa opierając zaskarżony wyrok na okolicznościach faktycznych, których Sąd pierwszej instancji nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy (protokołu z posiedzenia niejawnego Kolegium);

- art. 3 § 1 i art. 149 Ppsa w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej Sąd pierwszej instancji nakazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rozpoznać sporny wniosek P. B.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że protokoły z posiedzeń niejawnych nie są składane do akt sprawy ani nie są kierowane do innych podmiotów, lecz służą wyłącznie celom ewidencyjnym, wpisu do prowadzonego przez Kolegium rejestru elektronicznego spraw. Są one podpisywane przez przewodniczących składów orzekających i protokolanta, a nie przez członków składu orzekających. Oznacza to, że nie są one informacją publiczną.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną unormowanie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz ich organów pomocniczych, tymczasem Kolegium nie jest takim organem. Zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego Kolegium stanowi żądanie udostępnienia wiadomości o toku podejmowania rozstrzygnięć zapadłych w konkretnej sprawie, co narusza art. 109 i art. 14 § 2 Kpa. Udostępnienie takiego protokołu byłoby ujawnieniem lub ogłoszeniem procesu decyzyjnego niebędącego rozstrzygnięciem. Wyrazem oświadczenia woli składu orzekającego Kolegium jest natomiast decyzja lub postanowienie, podpisywane przez ten skład, ewentualnie zdanie odrębne sporządzone przez jednego z członków składu.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił następnie uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie dysponował aktami sprawy dotyczącymi żądanej informacji, nie mógł zatem zbadać, czy informacja ta ma charakter publiczny. Ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są w tym zakresie dowolne, wobec braku niezbędnego materiału dowodowego. Wskazał ponadto, że w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, albowiem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, zarzut bezczynności nie jest zasadny i nie znajduje zastosowania art. 149 Ppsa. Zarzut ten byłby natomiast uzasadniony w sytuacji, w której organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie załatwia wniosku, ale jednocześnie nie udziela wnioskodawcy informacji, np. o możliwości załatwienia wniosku w inny sposób lub wskazania, że zawarte we wniosku żądanie nie może być uwzględnione, gdyż informacja ta nie jest informacją publiczną. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] lutego 2011 r., rep. [...] poinformowało P. B., że protokoły z posiedzeń niejawnych składu orzekającego Kolegium nie stanowią informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 Ppsa, niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), gdyż dopiero po przesądzeniu, że ustalona została właściwa podstawa faktyczna orzeczenia, a przy tym nie uchybiono normom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na finalny wynik sprawy, można przejść do kontroli zastosowania i wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisów materialnoprawnych.

Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 Ppsa. Ostatnio powołany przepis statuuje zasadę, że w wyniku wniesienia za pośrednictwem organu skargi do sądu administracyjnego organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje sądowi tę skargę z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z przedstawionej regulacji wynika, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej bierze pod uwagę te okoliczności, które wynikają z przedstawionych akt, a ponadto fakty powszechnie znane i wynikające z przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 i 4 Ppsa). Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10 – Lex nr 745408 tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Zasadnie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z obrazą art. 133 § 1 Ppsa wydał zaskarżony wyrok nie dysponując pełnymi aktami sprawy. Akta te, przedstawione wraz ze skargą, sprowadzały się tylko do wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz pisma organu z dnia [...] lutego 2011 r. stanowiącego odpowiedź na ten wniosek. Mając na względzie treść odpowiedzi na skargę, rzeczą Sądu było zażądanie uzupełnienia przez organ nadesłanych akt sprawy. Nie miało przy tym znaczenia, że skarżący domagał się załatwienia swojego wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wskazał bowiem, że w sprawie oznaczonej nr [...] skarżący jest pełnomocnikiem M. B., strony postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Zawarte zaś we wniosku skarżącego żądanie udostępnienia informacji w postaci treści protokołu posiadania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczyło tej właśnie sprawy. Oznacza to, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji obejmował w istocie udostępnienie części akt sprawy.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną protokół z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego może być częścią akt sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W § 2 tego przepisu wskazane zostały czynności wymagające sporządzenia protokołu, wśród nich rozprawa (pkt 4). Jednakże wymieniony katalog czynności wymagających sporządzenia protokołu stanowi wyliczenie przykładowe, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zatem, jeśli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego, protokół ten, jako dokument urzędowy, winien zostać dołączony do akt sprawy, po uprzednim jego podpisaniu nie tylko przez przewodniczącego składu i protokolanta, ale przez wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 68 § 2 Kpa. Odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do odmiennych regulacji wynikających z § 14 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu nie może stanowić argumentu na poparcie odmiennego poglądu z tej przyczyny, że postanowienia Regulaminu nie mogą zmieniać kodeksowych reguł. Postawienie więc z tego powodu zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 109 i art. 14 § 2 Kpa w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a nadto art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przyjął, by samorządowe kolegia odwoławcze były organami władzy publicznej pochodzącymi z powszechnych wyborów, nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia.

Dostęp stron postępowania administracyjnego do akt sprawy uregulowany jest w przepisach art. 73 i art. 74 Kpa. Strona (pełnomocnik strony) ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów, może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 1 i 2 Kpa). Ograniczenia w tym zakresie wynikają jedynie z przyczyn wymienionych w art. 74 § 1 Kpa (informacje niejawne, ważny interes państwowy). Poprzez udostępnienie akt w powyższym trybie realizowana jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). W przypadku odmowy udostępnienia akt na postanowienie organu przysługuje stronie zażalenie (art. 74 § 2 Kpa), a w sytuacji bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku – skarga do sądu administracyjnego. Skoro dostęp stron postępowania administracyjnego do akt sprawy uregulowany został w Kodeksie postępowania administracyjnego, to tym samym w zakresie żądania stron udostępnienia akt administracyjnych lub informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09 – Lex nr 573286 oraz I OSK 714/09 – Lex nr 573290, z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 947/09 – http: nsa.orzeczenia.gov.pl). W myśl bowiem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Tych okoliczności nie miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny. Orzekając wyłącznie na podstawie wniosku skarżącego i odpowiedzi organu na ten wniosek dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 Ppsa przez odstąpienie od wydania zaskarżonego wyroku na podstawie pełnych akt sprawy, po uprzednim ich zażądaniu od organu, którego bezczynność zaskarżono, w tym również protokołu z posiedzenia niejawnego, który jak wynika ze stanowiska organu został sporządzony. Konsekwencją tego uchybienia było naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa przez zawarcie w uzasadnieniu stwierdzeń co do treści protokołu w sytuacji, gdy Sąd nie dysponował tym dokumentem. Nie sposób w tym miejscu nie dostrzec, że o ile wniosek skarżącego dotyczył protokołu z dnia [...] stycznia 2011 r., w odpowiedzi na skargę mowa jest o posiedzeniu składu orzekającego Kolegium w dniu [...] stycznia 2011 r., z kolei w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Sąd przywołał protokół z posiedzenia z dnia [...] lutego 2011 r.

W świetle przedstawionych rozważań naruszenia powyższych przepisów postępowania, aczkolwiek jedynie częściowo z przyczyn naprowadzonych w skardze kasacyjnej, mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy jakim było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodząc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy podlega udostępnieniu. Wobec tego, że treść aktów administracyjnych jako dokumentów urzędowych podlega udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), udostępnieniu podlega również treść i postać innych dokumentów urzędowych, w tym protokołów z czynności postępowania administracyjnego. Wszak prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie m. in. do wglądu do

dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2). Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej w omawianej materii nie jest uzasadnione. Jednakże, jak już zauważono, informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy przepisy innych ustaw nie regulują w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do tych informacji.

Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek o udzielenie informacji o treści protokołu posiedzenia niejawnego w konkretnej sprawie z zakresu administracji publicznej, pochodzący od strony (pełnomocnika strony), winien zostać załatwiony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej bez rozważenia kwestii dostępu strony do akt sprawy administracyjnej regulowanej art. 73 i art. 74 Kpa, usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 149 Ppsa w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie, z mocy art. 203 pkt 2 Ppsa, zasądził od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 180 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwróci się do organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, o nadesłanie pełnych akt sprawy oznaczonych nr [...]. Jeśli okaże się, że w sprawie tej na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2011 r. sporządzony został protokół, jak twierdzi organ, ten dokument urzędowy winien zostać dołączony do akt sprawy. Dopiero tak skompletowane akta sprawy umożliwią Sądowi zbadanie sprawy w jej całokształcie, co dopiero pozwoli na ocenę zasadności wniesionej skargi na bezczynność organu. Będzie miał Sąd na uwadze, że chociaż treść protokołu posiedzenia niejawnego Kolegium stanowi informację o sprawie publicznej, to jednakże żądanie udostępnienia tej informacji przez stronę postępowania administracyjnego lub jej pełnomocnika winno być realizowane na zasadach i trybie określonym w art. 73 i art. 74 Kpa, nie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej.