Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1395/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 5, art 53 ust 5, 53 ust 5c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi A. L. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A.L. i Z.R. oraz przez [...] Zespół Parków Krajobrazowych od decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego gastronomiczno-socjalnego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Inwestor A.C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gastronomiczno-socjalnego na działce nr [...] w miejscowości J.. Następnie decyzja powyższa stała się przedmiotem postępowania wznowieniowego. Mianowicie Wójt Gminy B. po wznowieniu postępowania wydał w dniu [...] grudnia 2013r. decyzję nr [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i na nowo ustalił warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego gastronomiczno-socjalnego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. B..

Właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji A.L. i Z.R. oraz Dyrektor [...] Zespołu Parków Krajobrazowych złożyli odwołania od powyższej decyzji.

Skarżący zarzucili w pierwszej kolejności, że nie zostały przeprowadzone badania związane z ustaleniem poziomu hałasu, nie zbadano czy inwestycja negatywnie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości, nie zbadano poziomu zacienienia oraz został naruszony art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazali także na nie uznanie przez organ rowu przebiegającego po działce nr [...] za zbiornik wodny w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia nr [...] Wojewody [... z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Kolegium rozpoznając odwołania podniosło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm. ) – zwana u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przed wydaniem decyzji obowiązany jest w szczególności przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest pozostawanie decyzji w zgodzie z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Do przepisów takich należą regulacje dotyczące m.in. ochrony przyrody o randze normy zarówno ustawowej, jak i aktu wykonawczego.

W niniejszej sprawie z racji położenia terenu inwestycyjnego w granicach formy ochrony przyrody jaką jest park krajobrazowy – zdaniem Kolegium - jako przepisy odrębne należy przyjąć ustawę z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Powołane rozporządzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 wprowadza na obszarze tego parku zakaz zabudowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Ze względu na argumenty wskazywane w odwołaniu Kolegium uznało za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa wodnego celem jednoznacznej kwalifikacji zarówno "cieku wodnego" na działce nr [...] (teren inwestycji) oraz "użytku ekologicznego" na działce nr [...] – czy stanowią one zbiornik wodny w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 przywołanego rozporządzenia. Zdaniem biegłego rów na działce inwestycyjnej nie jest ani ciekiem naturalnym, ani tym bardziej zbiornikiem wodnym. Jest natomiast urządzeniem wodnym i jako takie nie kwalifikuje się do objęcia pojęciem zbiornik wodny. Odnośnie natomiast użytku ekologicznego to Kolegium wskazało, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie użytków ekologicznych zawiera wykaz użytków ekologicznych i wśród nich wymienia teren położony w J. oznaczony w ewidencji gruntów [....] obejmujący m.in. użytek ekologiczny na nieużytku (E-N) oraz nieużytek (N). W przypadku użytku ekologicznego uwzględniono zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego w ten sposób, że wprowadzono w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenie poprzez wyznaczenie linii zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] oznaczonego na mapie symbolem E-N.

W kwestii przekroczenia przez planowaną inwestycję norm hałasu to zostaną one rozstrzygnięte na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast kwestie techniczne, a do takich zalicza się dopuszczalny poziom hałasu zostaną ocenione na etapie badania projektu budowlanego z wymaganiami technicznymi, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem Kolegium w treści decyzji o warunkach zabudowy zawarto takie stwierdzenia, które wskazują na konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję na etapie jej realizacji wymagań określonych zarówno w przepisach ustawowych, jak i wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A.L. oraz Z.R.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 17 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec braku zebrania i rozpatrzenia w sposób pełny materiału dowodowego albowiem jego analiza winna prowadzić do wniosku o faktycznym istnieniu i przebiegu cieku wodnego, a także art. 79 § 1 k.p.a. wobec przeprowadzenia opinii biegłego bez zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia takiego dowodu,

- art. 6, 12 i 72 ustawy o ochronie środowiska poprzez nieuwzględnienie jako przepisów szczególnych,

-art. 8 i 9 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie przez co skarżący nie mają zaufania do organów administracji publicznej,

- art. 21, 64, 52 i 47 Konstytucji RP.

Wywody uzasadnienia skargi koncentrują się na następujących kwestiach:

- został przeprowadzony dowód z opinii biegłego wpisanego na listę Okręgowej Izby Urbanistów, który stwierdził, że w pobliżu inwestycji nie ma zbiornika wodnego,

- powyższa opinia jest wadliwa bowiem biegły nie dokonał oględzin terenu, mimo, że w opinii uzupełniającej twierdzi odmiennie, a oparł się jedynie na dokumentach, brak dokumentów z faktycznie przeprowadzonej lustracji terenu,

- opinia ta jest zasadniczo opinią co do wykładni prawa, natomiast nie odnosi się ona do "zbadanych faktycznie w terenie faktów",

- nie zakwalifikowano naturalnego cieku wodnego biegnącego przez działkę nr [...] jako zbiornika wodnego, dokonano analizy jedynie charakteru zbiornika wodnego znajdującego się w granicach 100 m od planowanej inwestycji.

- organ nie dokonał oględzin terenu,

- z dokumentu załączonego do akt administracyjnych wynika, że ciek wodny biegnący po działce inwestycyjnej występuje w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycyjnego,

- skarżący polemizują z wywodami opinii, że sporny ciek wodny nie stanowi zbiornika wodnego,

- jeżeli w istocie biegły dokonał lustracji to zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia takiego dowodu,

- Kolegium nie rozważyło czy inwestycja nie oddziaływuje negatywnie na środowisko,

- art. 72 ustawy o ochronie środowiska wymaga przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uwzględnienia ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie przyrody,

- inwestycja wywołuje ponadnormatywny hałas, o czym świadczą wyroku karne skazujące inwestora za wykroczenie polegające na emitowaniu hałasu w porze nocnej,

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014r, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego-gastronomiczno-socjalnego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. B.. Główny natomiast zarzut skargi porusza nie tyle kwestię rodzaju zabudowy przyjętej przez organ, czy też parametrów planowanego budynku lecz zmierza generalnie do zakazu zabudowy w powołaniu na przepisy regulujące ochronę przyrody.

Pierwszą zatem zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest zasadność zakwestionowania milczącego uzgodnienia RDOŚ (RDOŚ nie wydał postanowienia w postępowaniu uzgodnieniowym) na etapie odwołania od decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy, co wiązałoby się z obowiązkiem rozpoznania zarzutów wysuwanych wobec decyzji w kontekście przedmiotowo właściwym dla organu uzgadniającego.

Zgodnie z art. 60 ust 1a u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepisy art. 53 ust. 5b i 5c, a stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 53 ust 3-5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. Z regulacji art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych, niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, wydaje się między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stosownie do art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, przy czym należy tu zaznaczyć, że takie brzmienie przepisu obowiązuje dopiero od dnia 17 lipca 2010r.

W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie główne tj. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji. Poświadcza do zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma przez organ uzgadniający w dniu [...] maja 2013r. (k. [...] akt adm.). Organ uzgadniający nie zajął żadnego stanowiska w sprawie tj. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nie wyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji.

W tej sytuacji – wobec milczącego pozytywnego uzgodnienia – jako zasadniczy problem należy postawić kwestię, czy Sąd administracyjny jest uprawniony do kontrolowania postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organy współdziałające w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Istnieje nurt orzeczniczy, który wyklucza taką kontrolę w powołaniu na argument, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.pz.p. świadomie i celowo pozbawił inne poza inwestorem strony możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego i nie zmienia tego treść art. 142 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1284/12). Jednocześnie jednak orzecznictwo prezentuje odmienny pogląd i skład orzekający go podziela, wedle którego istotne ograniczenie – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nadanego art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku oraz przed sadem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a (vide wyrok NSA z dnia 9 maja 2013r. sygn. akt II OSK 2722/11 i podobnie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 28/13). Orzecznictwo zatem dopuszcza weryfikację merytoryczną wydanego postanowienia uzgadniającego pozytywnego dla inwestora w drodze zastosowania art. 135 P.p.s.a. Skoro w świetle art.. 53 ust. 5c u.p.z.p. tzw. milczące uzgodnienie uznaje się za uzgodnienie decyzji, to tym samym w stosunku do takiego uzgodnienia, choć nie jest możliwe uchylenie go w trybie art. 135 P.p.s.a. – bowiem jako akt administracyjny nie istnieje - jednak możliwe jest wypowiedzenie się co do jego zgodności z prawem.

W wyroku z dnia 5 czerwca 2014r. (sygn. akt II OSK 28/13) NSA stanął na stanowisku, że nie tylko sąd administracyjny ma takie uprawnienie czy wręcz zobowiązanie, lecz także organ właściwy do wydania warunków zabudowy nie jest zwolniony od zbadania świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, którymi w tej sprawie jest ustawa o ochronie przyrody oraz rozporządzenie w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadność przyjęcia takiej wykładni prawa wynika też z respektowania aktualnego kierunku orzecznictwa, które stoi na stanowisku, że w wypadku przewidzianego przepisami prawa milczącego uzgodnienia, niezaskarżalności uzgodnienia bądź wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia po terminie, organ odwoławczy lub organ nadzorczy, a także sąd administracyjny (w postępowaniach głównych), zobowiązane są do oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego). Tak orzekł NSA w sprawie II OSK 1886/09 stwierdzając, że postanowienie uzgodnieniowe, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, a organy odwoławcze winny swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe. Faktem jest, że przywołany wyrok zapadł na tle przepisów obowiązujących przed 17 lipca 2010r., kiedy wszystkim stronom postępowania uzgodnieniowego przysługiwało zażalenie, nie mniej nie zmienia to istoty sprawy. Bowiem innym stronom poza inwestorem nie przysługuje zażalenie. Skoro ustawodawca pozbawił je prawa złożenia zażalenia otwiera się możliwość zastosowania art. 142 k.p.a.

W tej sytuacji zasadnie Kolegium podjęło w swoim rozstrzygnięciu kwestię zgodności planowanej inwestycji z zakazami wprowadzonymi rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Bezsporne jest, że działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w którym obowiązują ograniczenia wynikające z przywołanego rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], w szczególności zakaz wynikający z jego § 3 ust. 1 pkt 7 zabraniający budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Złamanie tego ostatniego zakazu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarzucają konsekwentnie skarżący, wywodząc, że na działce nr [...] istnieje zbiornik wodny, który statuuje zakaz zabudowy.

Ponieważ Kolegium nie jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody słusznie zasięgnęło opinii osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną i dopuściło dowód z opinii biegłego celem wypowiedzenia się czy ciek wodny przebiegający przez teren inwestycyjny stanowi inny zbiornik wodny w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Skarżący kwestionują stronę merytoryczną tej opinii twierdząc, że stanowi ona bardziej opinię co do wykładni prawa, nie odnosząc się do stanu faktycznego w terenie. Sąd w tym zakresie przyznaje rację skarżącym, że opinia jest sporządzona trudnym językiem, stanowi teoretyczny przekaz wiedzy biegłego co do znajomości przepisów prawa wodnego, bez głębszej oceny stanu faktycznego. Nie mniej jednak opinia ta jest na tyle przydatna, że można było poczynić w oparciu o jej wywody ustalenia co do charakteru cieku wodnego na działce nr [...]. Biegły twierdzi, że jest on urządzeniem melioracji wodnej (choć nie jest objęty ewidencją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), którego koryto zostało wykonane przez człowieka, nie ma źródeł i nie musi mieć ujścia, nie posiada własnej doliny. To co płynie rowem nie jest wodą ani zbiornikiem wodnym w rozumieniu prawa wodnego, gdyż art. 5 prawa wodnego, który dokonuje podziału wód nie wymienia rowów (opinia uzupełniająca w aktach administracyjnych).

Kolegium w uzasadnieniu przytoczyło powyższą argumentację i jak się wydaje - przyjmując za własne wnioski opinii - dokonało jej oceny jako przydatnej dla sprawy i rzetelnej. Faktem jest, że Kolegium nie zawarło w uzasadnieniu rozważań co do wykładni pojęcia "inny zbiornik wodny" w rozumieniu cytowanego rozporządzenia - biegły zaznaczył, że opinia jego nie uwzględnia celów ustawy o ochronie przyrody. Uchybienie Kolegium nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organ miał bowiem podstawy w świetle ustaleń opinii, aby przyjąć, że sporny "ciek wodny" stanowi w istocie rów melioracyjny. Biegły konkluzję tę poczynił zarówno w oparciu o wgląd do wszelkich ewidencji, jak również oględziny terenu – w tym zakresie zarzut skargi, że biegły nie przeprowadził wizji w terenie jest gołosłowny.

Na ile zatem przepisy ustawy o ochronie przyrody poprzez wprowadzenie zakazów w obszarze chronionego krajobrazu chronią także rowy melioracyjne – tego Kolegium nie wyjaśniło.

Pojęcie "inny zbiornik wodny" użyte w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie zostało tamże zdefiniowane i w związku z tym wymaga wykładni na potrzeby każdej sprawy administracyjnej w oparciu o ustalony konkretny stan faktyczny. W niniejszej sprawie biegły stwierdził, że ciek wodny stanowi rów melioracyjny, choć nie został wpisany do ewidencji. Rowy melioracyjne zaliczone są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne - tj. Dz. U. z 2012r. poz.145 ze zm.), a zgodnie z art. 70 ust. 1 melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Rowy melioracyjne zatem pełnią funkcję gospodarczą i techniczną, tym samym nie stanowią elementu przyrody, który ze względu na szczególne walory przyrodnicze jest chroniony zakazami wydanymi w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. Z tych względów zasadnie Kolegium przyjęło, że istnienie takiego rowu w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycyjnego nie uzasadnia wprowadzenia zakazu zabudowy.

Kolegium wypowiedziało się także w sprawie użytku ekologicznego na nieużytku (oznaczonego według podziału w ewidencji gruntów i budynków symbolem E-N), w którego istnieniu na działce sąsiedniej skarżący upatrywali przeszkody w realizacji planowanej inwestycji. Mianowicie stwierdziło, że w przypadku nieużytku (E-N) uwzględniono zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego w ten sposób, że wprowadzono w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenie poprzez wyznaczenie linii zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] oznaczonego na mapie symbolem E-N.

W kwestii zarzutu, że strony nie były powiadomione o terminie dokonania oględzin spornego cieku wodnego przez powołanego biegłego należy stwierdzić, że taki wymóg dotyczy jedynie sytuacji gdy organ decyduje o przeprowadzeniu oględzin jako dowodu w sprawie i przez upoważnionych pracowników przeprowadza tę czynność dowodową (art. 85 K.p.a.). W sytuacji natomiast gdy organ powołuje dowód z biegłego (art. 84 k.p.a.), tenże nie ma obowiązku zawiadamiać stron kiedy i w jakich okolicznościach, w ramach zebrania niezbędnego materiału do przygotowania opinii, przeprowadzi także oględziny nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/10 oraz z 8 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2366/11). W tej sytuacji wystarczające było w świetle przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, że biegły zlustrował teren bez koniecznej obecności stron i na tej m.in. podstawie sporządził ekspertyzę.

W kwestii argumentów skargi należy stwierdzić, że skarżący myli przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu przez uprawnionego architekta oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa wodnego. Nie mniej jednak nie ma to znaczenia dla rozpatrywania przez Sąd zarzutów skargi.

Istotny argument skargi, który był zgłaszany na etapie postępowania administracyjnego dotyczy przekraczania przez planowaną inwestycję dopuszczalnych norm hałasu i tym samym naruszenia interesów skarżących. Zarzut ten jest o tyle umotywowany, że skarżący złożyli kserokopie wyroków sądów karnych, które niewątpliwie dowodzą, że działalność rozrywkowa prowadzona przez inwestora na działce inwestycyjnej nosi znamiona czynu zabronionego i wielokroć razy został skazany za popełnienie wykroczenia polegającego za zakłóceniu ciszy nocnej. Nie oznacza to jednak, że sama inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego-gastronomiczno-socjalnego powoduje ponadnormatywne oddziaływanie poprzez emisję hałasu. Niewątpliwie natomiast działalność człowieka w obiekcie o takiej funkcji powoduje, że hałas jest generowany poprzez organizowanie imprez wiążących się z głośną muzyką i głośnym zachowaniem ludzi.

W tym miejscu jednak należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1800/12). Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia (hałas w tym wypadku) nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Podniesiona z kolei zasada przezorności określona w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012r. poz. 1232 ze zm.) w żaden sposób nie została wykazana przez skarżących jako mająca zastosowanie w sprawie. Norma art. 12 tej ustawy pozostaje bez żadnego związku z ustaleniem warunków zabudowy. Natomiast art. 72 ustawy dotyczy wymogów dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz planów miejscowych.

Zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji RP co do części są zupełnie niezrozumiałe bowiem zaskarżona decyzja ani nie ogranicza życia prywatnego, rodzinnego czy osobistego skarżących, jak również nie pozbawia ich prawa do swobodnego poruszania się. Natomiast przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, jak już wielokroć zostało podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie są bezwzględne i doznają ograniczeń w drodze ustawy.

Ponieważ z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – p.p.s.a. wynika, ze sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona nawet wtedy, gdy podniesione w skardze zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione.

Z tej przyczyny pomimo, że skarżący nie podnosili naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. rolą Sądu było zbadanie, czy Kolegium prawidłowo zastosowało ten przepis.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis przywołanego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11).

Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m.

Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszyły prawa, przy czym akurat w tej sprawie nie miałoby to większego znaczenia. Obiekty bowiem, co do których nawiązano zarówno rodzaj zabudowy, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i parametry techniczne znajdują na działce inwestora. Z analizy wynika, że istnieje zabudowa o funkcji usługowej w zakresie rekreacji, wypoczynku i sportu na przedmiotowej działce. Ponadto do akt postępowania sądowego została złożona kopia poświadczona za zgodność z oryginałem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów budowlanych o funkcji usługowej związanej z rekreacją, wypoczynkiem i sportem polegająca m.in. na budowie domków o powierzchni do 20 m kw. na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J., gm. B. (k. 152 akt sądowych). Tym samym jeśli chodzi o kontynuację rodzaju zabudowy nawiązano planowanym obiektem do znajdujących się na działkach inwestora budynków o charakterze usługowym, aczkolwiek bezspornie jako dominującą na terenie należało uznać zabudowę siedliskową.

Jeśli natomiast idzie o wymagania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zostały one omówione w przeprowadzonej analizie. Sąd dokonując oceny tego dokumentu uznał, że spełnia on wymagane formalne warunki, a wyniki tej analizy znajdują oparcie w przepisach przywołanego rozporządzenia.

Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

.