Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 297/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu, w postępowaniu wznowieniowym, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L.R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. R.– zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARMiR) z [...] października 2019 r., nr [...], o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania mu płatności, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 14 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek L. R. o przyznanie mu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, w którym zadeklarował do przyznania ww. płatności działki rolne o łącznej powierzchni 38,30 ha. W załączonym materiale graficznym wnioskodawca zaznaczył powierzchnie deklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], przyznał beneficjentowi płatności na rok 2014, w wysokości 34 771,46 zł do powierzchni zgodnej z deklarowaną tj. 38,30 ha, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 34 540,10 zł, płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 231,36 zł.

Od decyzji powyższych odwołań nie wniesiono.

Opisana wyżej decyzja przyznająca płatność została doręczona skarżącemu 28 stycznia 2015 r. (okoliczność tę przyznał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMIR, w odpowiedzi na skargę, z 20 kwietnia 2020 r., str. 4 – k 24 akt sprawy).

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR, postanowieniem z [...] lutego 2018 r. wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej; K.p.a.), postępowanie zakończone wyżej wymieniona decyzją, w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi wydającemu powyższe decyzje. Nowymi okolicznościami były ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej w dniach od 13 do 18 stycznia 2016 r. kontroli na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni, podczas której stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na zadeklarowanych przez stronę do płatności działkach ewidencyjnych nr 174 i nr 175, dla których zastosowano kod nieprawidłowości DR18 (stwierdzający zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej).

W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, w oparciu o raport z zakresu kwalifikowalności powierzchni i dołączoną do niego dokumentację fotograficzną działek rolnych, wykluczył z płatności powierzchnię działek ewidencyjnych nr 174 i nr 175 (o łącznej pow. 8,36 ha), stwierdzając, że na całej tej wykluczonej powierzchni przedmiotowej działki znajdowały się nieużytki, chwasty świadczące o wieloletnim zaniedbaniu. Po uwzględnieniu wyników kontroli administracyjnej, w ramach ponownego rozpatrzenia spraw, powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej za rok 2014 wyniosła odpowiednio 29,94 ha.

Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], uchylił decyzję w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], oraz odmówił mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że została ona wydane w oparciu o wyniki kontroli, przeprowadzonej w dniach 13-18 stycznia 2016 r., która nie wykazała prowadzenia działalności rolniczej na całych działkach ewidencyjnych nr 174 i nr 175. Tymczasem według niego samosiejki drzew i krzewów nie występowały na całości działek, lecz jedynie na powierzchni około 1,5 ha. Wskazał, że brak prowadzenia działalności rolniczej spowodowany był wysokim stanem wód gruntowych uniemożliwiającym prowadzenie działalności rolniczej. Według niego odmowa przyznania mu płatności jest niezasadna i krzywdząca, a zwrot tak dużej kwoty zmusi go do sprzedaży bydła i części gruntów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2018 r.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], nie były znane organowi I instancji. Przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy wykazała zaś, że na działkach ewidencyjnych nr 174 i nr 175, zadeklarowanych do płatności, znajdują się wieloletnie nieużytki, chwasty, trawy, samosiejki drzew i zakrzaczenia, co świadczy o wieloletnim nieużytkowaniu. W związku z tym, deklarowane we wniosku 2014 r. działki rolne: D -położona na działce ewidencyjnej nr 175 o powierzchni 0,56 ha, E położona na działkach ewidencyjnych nr 174 i nr 175 o powierzchni 2,78 ha, F położona na działkach ewidencyjnych nr 174 i nr 175 o powierzchni 5,02 ha - z uwagi na stwierdzone w ramach kontroli przeprowadzonej dla kampanii 2015 wieloletnie nieużytki, nie mogły być przedmiotem użytkowania rolniczego.

Sąd, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2018 r., wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. I SA/Rz 555/18, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie wykazały zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania może zatem nastąpić tylko w przypadku, gdy nowe okoliczności lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi wydającemu decyzję. To zaś na organie administracji, który wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu, ciąży obowiązek wykazania powyższych przesłanek, przy czym należy mieć na względzie, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych i stanowi odstępstwo od zasady trwałości tych decyzji, dlatego też chcąc wzruszyć decyzję ostateczną organ powinien ponad wszelką wątpliwość wykazać istnienie przesłanek wznowienia.

W rozpoznawanej sprawie, przesłanką wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji ostatecznej, przyznającej skarżącemu płatność na 2014 r. oraz wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności, były nowe okoliczności faktyczne – ustalenia kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 13-18 stycznia 2016 r. w gospodarstwie skarżącego. Choć więc, co do zasady, ustalenia takiej kontroli mogą być uznane za nowe okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym do zweryfikowania uprawnienia do przyznania dopłat, organ musi jednakże wykazać, że okoliczności te istniały w chwili wydawania decyzji ostatecznych lecz nie były znane organowi. W realiach rozpoznawanych spraw oznacza to, że stwierdzone podczas kontroli zakrzaczenia, zachwaszczenia, nieużytki i samosiejki itp. występowały na całej powierzchni działek nr 174 i nr 175, w chwili wydawania decyzji przyznających płatności na 2014 r., czyli [...] stycznia 2015 r. Sąd zwrócił jednak uwagę, że kontrola na miejscu, w wyniku której pracownicy organu stwierdzili wieloletnie zachwaszczenia, zakrzewienia itp. przedmiotowych działek, miała miejsce w dniach 13-18 stycznia 2016 r., a na podstawie ustaleń tej kontroli organ stwierdził jaki był stan użytkowania działek w 2014.

Sąd zauważył również, że z akt sprawy, w szczególności z dokumentacji fotograficznej z omawianej kontroli wynika, iż stwierdzone przez kontrolujących nieprawidłowości były różnego rodzaju. Obok bowiem kilkuletnich drzew i krzewów na przedmiotowych działkach znajdowały się znaczne obszary porośnięte trawami – w szczególności nawłocią późną, która to roślina - co jest niesporne – jest gatunkiem inwazyjnym o szybkim przyroście. Z protokołu kontroli nie wynika jednak, jaka była wysokość tej rośliny w dniu kontroli, ani też na jakiej podstawie, w jaki sposób kontrolujący ocenili, że pokryte nawłocią przestrzenie są odłogiem (pięcioletnim lub starszym) czy też gruntem, na którym zaprzestano produkcji rolnej.

Sąd stwierdził, że ustalenia organu były dowolne, bo organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że istotnie w 2014 r. cała powierzchnia działek nr 174 i 175 nie była użytkowana rolniczo. Zaznaczył przy tym też, że wbrew twierdzeniom Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, to nie na stronie postępowania, lecz na organie wszczynającym z urzędu postępowanie wznowieniowe, ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązek udowodnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania oraz uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji w przedmiocie płatności. W postępowaniu tym organ nie może przerzucać ciężaru dowodu na stronę, bo to nie strona lecz organ zmierza do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej płatności.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały jednak, że stwierdzony na gruncie, w 2016 r. stan, opisany w protokole z kontroli, tj. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki (kod D18), istniał na przedmiotowych działkach w 2014 r. Aby bowiem stwierdzić, na podstawie ustaleń kontroli, udokumentowanych protokołem i zdjęciami wykonanymi w 2016 r., stan odłogowania gruntów w 2014 r. trzeba wykazać, że przedstawiony na zdjęciach stopień rozwoju roślinności (jej rozmiar, ilość) wskazuje na brak podejmowania stosownych zabiegów (koszenie, usuwanie chwastów itp.). Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że widoczne na zdjęciach chwasty są wieloletnie i co to dokładnie oznacza (czy są np. dwuletnie czy pięcioletnie), ani też jaką część powierzchni zajmują chwasty czy trawy, a jaką drzewa i czy ich ilość przekracza dopuszczalne w przepisach normy. Nie każde bowiem pokrycie trwałych użytków zielnych drzewami lub krzewami powoduje wykluczenie z płatności, a jedynie takie, w którym nie zachowano przewagi traw i innych pastewnych roślin zielnych (art. 4 ust.1 lit h Rozporządzenia nr 1307/13 i art.6 Rozporządzenia Delegowanego nr 639/14). Bez żadnego uzasadnienia organ zbył też twierdzenia skarżącego, że nieprawidłowości występowały jedynie na powierzchni ok. 1,5 ha, choć jak wykazano – to nie na skarżącym ciąży obowiązek dowodowy w niniejszej sprawie.

Ogólnikowe stwierdzenia o "wieloletnich zaniedbaniach" czy "odłogowaniu" nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I GSK 36/19, oddalił przedmiotową skargę.

NSA stwierdził, że zasadne jest stanowisko Sądu, że to na organie administracji, który wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu, ciąży obowiązek wykazania powyższych przesłanek, a wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego chcąc wzruszyć taką decyzję ostateczną organ powinien ponad wszelką wątpliwość wykazać istnienie przesłanek wznowienia.

Za trafne NSA uznał stanowisko Sądu I instancji, że aby na podstawie ustaleń kontroli, udokumentowanych protokołem i zdjęciami wykonanymi w 2016 r., stwierdzić stan odłogowania gruntów w 2014 r. trzeba wykazać, że przedstawiony na zdjęciach stopień rozwoju roślinności (jej rozmiar, ilość) wskazuje na brak podejmowania stosownych zabiegów (koszenie, usuwanie chwastów itp.). Organ nie wyjaśnił natomiast, na jakiej podstawie uznał, że widoczne na zdjęciach chwasty są wieloletnie i co to dokładnie oznacza, ani też jaką część powierzchni zajmują chwasty czy trawy, a jaką drzewa i czy ich ilość przekracza dopuszczalne w przepisach normy. Nie każde bowiem pokrycie trwałych użytków zielonych drzewami lub krzewami powoduje wykluczenie z płatności, a jedynie takie, w którym nie zachowano przewagi traw i innych pastewnych roślin zielnych (art. 4 ust.1 lit h Rozporządzenia nr 1307/13 i art.6 Rozporządzenia Delegowanego nr 639/14). Bez żadnego uzasadnienia organ zbył też twierdzenia skarżącego, że nieprawidłowości występowały jedynie na powierzchni ok. 1,5 ha, choć jak wykazano – to nie na skarżącym ciąży obowiązek dowodowy w niniejszej sprawie.

NSA zaznaczył, że w odpowiedzi na skargi organ stwierdził, że skarżący zgodził się ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w całości zgodził się z ustaleniami kontroli. Wprawdzie przyznał on, że były zaniedbania, ale jedynie na powierzchni ok. 1,5-2 ha, podczas gdy cała powierzchnia działek nr 174 i nr 175 to 8,36 ha.

Mając na uwadze powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] lutego 2018 r., nr [...].

W ponownie przeprowadzonym postepowaniu świadek T. P. zeznał, że widział jak skarżący kosił trawę na działce nr 175. Zaznaczył, że było to prawdopodobnie w 2015 r., ale nie jest tego pewien. Dodał też, że była tam tama zrobiona przez bobry.

Rozstrzygające sprawę organy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznały, że zaistniały podstawy do wznowienia postepowania, po czym stwierdziły, na podstawie ustaleń kontrolnych, że skarżący zaniechał produkcji rolnej na części działek ewidencyjnych. Na tej podstawie odmówiły mu przyznania wnioskowanych przez niego płatności.

W zakresie przesłanek wznowienia postępowania organy stanęły na stanowisku, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności (w trakcie przeprowadzonej w dniach od 13 do 18 stycznia 2016 r, kontroli), które istniały w dniu wydania decyzji, tj. w styczniu 2014 r. W tej materii powołały się na dokumentację fotograficzną i płynące z niej wnioski, z których wynika że:

• na zdjęciach nr 51, 52 i 54, wykonanych w północnej części działki ewidencyjnej nr 174, w kierunku południowym, widać nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz samosiejki drzew, przewyższające nawłoć o 50-100 %,

• na zdjęciach nr 49 i nr 50, wykonanych w środkowej części działki nr 174, w kierunku południowym i północnym, widać nawłoć o wysokości od 0,5 do 1 metra i wyższą,

• na zdjęciu nr 47, wykonanym w części południowej działki nr 174, uwidoczniona została nawłoć o wysokości powyżej 1 metra,

• na zdjęciach nr 70, 71, 72, 73, wykonanych w części południowej działki nr 175, w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim, uwidoczniona została wieloletnia roślinność trawiasta, nawłoć o wysokości ponad 1 metra oraz przewyższające ją nawet kilkukrotnie samosiejki drzew,

• na zdjęciach nr 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, wykonanych w środkowych częściach działki nr 175, w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim, uwidoczniona została nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz samosiejki drzew, przewyższające nawłoć o 50-100 %,

• na zdjęciach nr 63 i 64, wykonanych w zachodniej części działki 175, w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim, uwidoczniona została nawłoć oraz drzewa różnych gatunków, przewyższające nawłoć kilkukrotnie,

• na zdjęciach 65, 66 i 67, wykonanych w północno-zachodniej części działki 175, w kierunku północno-wschodnim wschodnim i południowym, uwidoczniona została wieloletnia roślinność trawiasta, nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz sosny, kilkukrotnie przewyższające nawłoć.

Mając na uwadze to, że nawłoć jest rośliną wieloletnią, charakteryzującą się szybkim rozprzestrzenianiem i wypieraniem gatunków rodzimych, organy uznały, że stwierdzenie jej na kontrolowanych gruntach w 2016 r. świadczy o tym, że było to wynikiem wieloletnich zaniedbań.

Podobne wnioski należy wywieść z faktu, że grunty były porośnięte samosiejkami sosny, o wysokości od 1 do 2 metrów (zdjęcia nr 55, 56, 59, 60, 39) i innymi drzewami, o wysokości nawet kilku metrów (zdjęcia: 52, 53, 54, 63, 64, 65, 66, 67).

Organ II instancji podkreślił, że sosna jest gatunkiem szybko rosnącym, osiągającym wysokość 1 m, w okresie 5 lat. W tym zakresie organ powołał się na dane z literatury fachowej. To potwierdza nie tylko że sony rosły na zgłoszonych przez skarżącego do płatności gruntach w 2014 r., ale nawet w 2011 r.

Dyrektor Oddziału regionalnego ARMiR podkreślił, że z protokołu kontroli, a także dokumentacji fotograficznej wynika, że okrywa roślinna uwidocznionych na niej gruntów jest w różnym stopniu zdrewniała. Występują na niej zarówno przekwitłe rośliny jednoroczne, stojące, poprzerastane przez rośliny zeszłoroczne, które leżą na gruncie. Na działkach brak jest śladów jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

Organ zauważył, że w przypadku działki rolnej D, położonej na działce ewidencyjnej nr 175, brak jest dokumentacji fotograficznej. Wobec czego, w tym wypadku uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że na tej działce skarżący prowadził działalność rolną.

W pozostałym zakresie stwierdzono, że dokumentacja fotograficzna oddaje w sposób prawidłowy stan gruntów zgłoszonych do płatności. Wynika to między innymi z tego, że zdjęcia zostały zrobione w różnych miejscach i kierunkach.

Organ zauważył ponadto, że otrzymując protokół z kontroli, zgodził się z jej ustaleniami, tłumacząc brak zabiegów agrotechnicznych, problemami finansowymi i długotrwała suszą.

Dyrektor Oddziału regionalnego ARMiR zauważył też, że gdyby na działkach wykonywane były zabiegi agrotechniczne, z pewnością nie byłoby na nich samosiejek drzew. Oprócz tego zwrócił uwagę, że w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, w której grunty byłyby porośnięte pojedynczymi drzewami, jako że te występują na całym obszarze.

Organ dodał, że wydając (w dniu [...] października 2019 r.) decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej, nie przekroczono terminu przewidzianego na jej wydanie z art. 146 § 1 K.p.a.

Mając na względzie fakt przedeklarowania zgłoszonych do płatności powierzchni działek o 27,92 % (8,36 ha), na podstawie art. 58 akapit drugi, rozporządzenia 1122/2009, odmówiono skarżącemu przyznania płatności na 2014 r.

Skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2020 r. wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia, podobnie jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

• art. 146 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo upływu terminu przewidzianego w tym przepisie,

• art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez wydanie decyzji, pomimo niespełnienia wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku o sygn. I SA/Rz 555/18,

• art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie dawał do tego podstaw,

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego, która nie była wyczerpująca, dowolną jego ocenę, wyrażającą się w dowolnej analizie zdjęć z kontroli, co doprowadziło do uznania, że na całej powierzchni działek ewidencyjnych nr 174 i nr 175, znajdują się wieloletnie chwasty, trawy, zakrzaczenia i samosiejki drzew,

• art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak bezstronności w prowadzeniu postępowania i równego traktowania, tj. prowadzenie go w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ nie wykonał zaleceń sądów, zawartych w wyrokach, do czego był zobowiązany,

• art. 84 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który określiłby wiek i ilość drzew widocznych na zdjęciach, a oparcie się w tym zakresie jedynie na opinii pracownika urzędu, który nie posiada wiedzy specjalnej w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że terminy z art. 146 K.p.a. mają charakter materialnoprawny i nie mogą być przerwane na skutek żadnej czynności procesowej. Tak więc, w dniu [...] lutego 2020 r., kiedy to swoje rozstrzygnięcie wydał organ odwoławczy, upłynął już pięcioletni termin na wydanie decyzji uchylającej to rozstrzygnięcie.

Oprócz tego skarżący zaznaczył, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie zastosował się do wskazań Sądu, zawartych w wyroku z 9 października 2018 r. i w sposób dowolny ustalił, że z przeprowadzonej kontroli wynika, że na całych działkach rolnych B/B1 i C/C1 znajduje się nawłoć oraz samosiejki drzew, co ma świadczyć o ich rolniczym niewykorzystywaniu.

Skarżący zauważył, że organ uznając, iż na działkach nie prowadzono rzeczywistej działalności rolnej uznał się za zwolniony z obowiązku oceny ilości drzew na nich występujących, do czego zobligował go Sąd.

Podobnie nie sposób jest ustalić przyczyny, dla której organ uznał uwidocznione na zdjęciach trawy za wieloletnie, a także w jaki sposób doszedł do wniosku że nawłoć ma wysokość ponad 1 metra.

Zdaniem skarżącego na zdjęciach o nr: 51, 52, 53 i 54, które zostały wykonane w kierunku obszaru, który nie został zgłoszony do płatności, widać jedynie nawłoć późną, a widoczne w dalszej perspektywie drzewka i samosiejki znajdują się na obszarze nieobjętym wnioskiem. Zakrzewień i samosiejek nie widać na zdjęciach nr 47 i 49. Na zdjęciach nr: 55, 56, 59 i 60 widocznych jest kilka sosen, których wysokość nie została ustalona.

Drzewa uwidocznione na zdjęciach nr 63 i nr 64 znajdują się poza obszarem objętym wnioskiem o dopłaty.

Zdjęcie nr 68 zostało wykonane w rogu działki, co potwierdza jedynie to, że w pozostałej części zabiegi agrotechniczne były wykonywane.

Na zdjęciach nr 72 i nr 74 widoczna jest jedynie nawłoć późna.

W kwestii przesłanek wznowienia, zdaniem skarżącego, w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód wskazujący na to, że nowe okoliczności faktyczne nie były wcześniej znane organowi wydającemu decyzję.

Skarżący zwrócił uwagę na to, że załączona do skargi opinia prywatna eksperta PROW G. R. wskazuje, iż na zdjęciach uwidoczniona jest nawłoć późna, a widoczna faza fenologiczna tych roślin jest możliwa do osiągnięcia nawet wówczas, gdy teren został skoszony w okresie wiosennym.

Skarżący wskazywał przy tym na fakt skoszenia działek w 2015 r., do której to okoliczności organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób.

Jeżeli chodzi o przyrost sosny, to organ skopiował z literatury fachowej opis rozwoju sosny zwyczajnej, pomijając to że w konkretnym przypadku przyrost ten jest zależy od siedliska i rasy. Rodzaj gleby jest tu niezwykle istotny.

Końcowo skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 81 a K.p.a. celem postępowania administracyjnego nie jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnienia, tak więc niedające się usunąć wątpliwości winny być rozstrzygane na jej korzyść. Tak więc skoro organ nie chciał dokonać wyliczenia, do którego zobowiązał go Sąd, to należy przyjąć, że najwyraźniej takiego wyliczenia nie był w stanie sporządzić.

Poza tym w skardze podkreślono, że w sprawie były konieczne wiadomości specjale, celem oceny cech i właściwości roślin uwidocznionych na zdjęciach.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Dodatkowo zaznaczył, że określenie ilości drzew na działce jest konieczne gdy występują na niej pojedyncze drzewa i krzewy, które nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W niniejszym przypadku porośnięty drzewami i krzewami był cały obszar, wobec czego nie było konieczności dokonywania tego rodzaju oceny.

Organ dodał także, że skarżący próbuje wprowadzić w błąd Sąd, twierdząc, że widoczne na zdjęciach drzewa nie znajdują się na obszarze objętym wnioskiem, co łatwo ustalić w oparciu o szkic sporządzony w trakcie kontroli na miejscu.

Organ nie zgodził się z sugestiami skarżącego, że stan użytkowania gruntów w 2014 r. można ustalić na podstawie zdjęć ortofotomapy, obrazujących stan gruntu od 2010 do 2015 r.

Podobnie za bezzasadny organ uznał wniosek o zasięgniecie opinii biegłego, gdyż pomimo że cały grunt pokryty jest niepożądaną roślinnością, to wykluczenie z płatności spornych działek nastąpiło z powodu wystąpienia zadrzewienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem sądowej kontroli legalności jest w niniejszej sprawie ostateczna, w administracyjnym toku instancji, decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR, wydana w postępowaniu wznowieniowym, w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania skarżącemu płatności, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Została ona wydana w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie działa w warunkach związania poprzednio wydanymi orzeczeniami, tj. wyrokiem z 9 października 2018 r., sygn. I SA/Rz 555/18, uchylającym poprzednio wydaną w sprawie decyzję oraz wyrokiem z NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I GSK 36/19, oddalającym skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wyrokiem z 9 października 2020 r. Sąd nakazał organowi, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, odniesienie się przede wszystkim do tego czy w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, na które organ się powołał, wznawiając postępowanie w sprawie. W tym aspekcie w sposób szczególny zwrócił uwagę na potrzebę zbadania czy okoliczności stwierdzone na działkach skarżącego (sposób ich użytkowania) podczas kontroli przeprowadzonej w styczniu 2016 r. świadczą o tym, że występowały one tam już w roku 2014 r., w którym to skarżący ubiegał się o przyznanie płatności, w ramach wsparcia bezpośredniego, a których dotyczy zaskarżona decyzja.

W niniejszej sprawie podstawą do wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną, w administracyjnym toku instancji decyzją było stwierdzenie nowych okoliczności, jakie zdaniem organów istniały już w chwili wydania przedmiotowej decyzji, a które organowi nie były znane. Jako te nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi w tym czasie, wskazano nieużytkowanie części gruntów zgłoszonych do płatności, tj. niewykonywanie na nich koniecznych zabiegów agrotechnicznych. Okoliczności te zaś stwierdzono podczas kontroli, mającej miejsce w styczniu 2016 r., kiedy to zauważono, że na części objętych wnioskiem skarżącego gruntów nie są wykonywane zabiegi agrotechniczne i stan ten trwa co najmniej od 2014 r., na co wskazuje rodzaj i wielkość porastającej je roślinności.

Mając na względzie poczynione w sprawie ustalenia faktyczne stwierdzić należy, że organy w sposób prawidłowy stwierdziły, że w momencie wydawania w sprawie pierwotnej decyzji, tj. [...] stycznia 2015 r., przyznającej skarżącemu płatności, część jego gruntów nie była użytkowana rolniczo, o czym Kierownik Biura Powiatowego ARMiR nie miał wówczas wiedzy.

Wprawdzie stwierdzenie tego rodzaju okoliczności i powzięcie przez organ wiedzy o nieprawidłowościach, miało miejsce dopiero w styczniu 2016 r., jednakże rodzaj i zasięg, a także cechy oraz właściwości stwierdzonej i niepożądanej pokrywy roślinnej na gruntach przemawia za tym, że nie były na nich wykonywane zabiegi agrotechniczne, w okresie poprzedzającym przeprowadzone czynności kontrolne, sięgającym co najmniej 2014 r.

W sprawie ustalono, że zgłoszone do płatności grunty porośnięte były częściowo samosiejkami drzew i krzewów, wieloletnimi chwastami, a także nawłocią. Fakt ten częściowo potwierdził skarżący, zastrzegając jedynie, że nieprawidłowości dotyczyły jedynie, w istocie niewielkiego, fragmentu jego gruntów, wynoszącego ok 1,5 ha.

Jeżeli chodzi o stwierdzone na gruncie skarżącego w styczniu 2016 r. rośliny, to w przypadku nawłoci zauważyć należy, że jest to roślina wieloletnia, która w sposób rozległy występowała na działkach, o których mowa w niniejszych sprawach, wykazując cechy właściwe roślinom wieloletnim.

Odnosząc się do wskazań Sądu, wynikających z wyroku uchylającego poprzednie decyzje, organy oceniły wiek roślin nie tylko na podstawie ich wyglądu, tj. zdrewniałej formy, poprzerastanej innymi roślinami, ale również wielkości ich odnotowanego przyrostu. W tym zakresie stwierdziły, bazując na dokumentacji fotograficznej, że wysokość nawłoci wynosiła około 1 metra, co jest typowe dla tego gatunku. W tym zakresie nie było więc konieczności korzystania z wiadomości specjalnych, gdyż jest to element wiedzy powszechnej i jako taki nie wymagał dodatkowego potwierdzenia.

Podobnie zakres rozprzestrzenienia rośliny na gruntach, przybierający rozmiary uwidocznione na zdjęciach, pomimo jej zdolności do szybkiego rozprzestrzenienia się uzasadniają pogląd, że nie nastąpiło do w przeciągu jednego roku.

Rozmiary nawłoci posłużyły organowi do zobrazowania wieku i wielkości stwierdzonych na gruntach skarżącego samosiejek drzew, w przeważającej mierze sosny, które jak stwierdzono, przewyższały wysokość nawłoci o co najmniej 50 %. W tym zakresie, również powołując się fachową literaturę, organy wskazały na wielkość przyrostu sosny, w okresie kilku lat (1 metr w ciągu 5 lat), tak więc już tylko w oparciu o tego rodzaju dane należy wykluczyć wzrost rośliny do tych rozmiarów w przeciągu jednego roku.

Tak więc o ile w przypadku nawłoci ocena wieku rośliny, po samych tylko jej rozmiarach, może być problematyczna, jako że roślina ta może osiągnąć podobną wysokość nawet w ciągu jednego roku, to samosiejki drzew iglastych, w przypadku których przyrost na wysokość odpowiadającą nawłoci wymaga kilku lat, nie pozostawiając wątpliwości, jeżeli chodzi o sposób użytkowania gruntów. W tym więc wypadku wykluczyć należy w sposób kategoryczny możliwość wzrostu rośliny do wysokości odpowiadającej wysokości nawłoci w ciągu jednego roku, przypadającego w czasie od wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności do czasu przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W kwestii przyrostu sosny organ powołał się na miarodajne dane, dotyczące szybkości jej przyrostu, zgodnie z którymi wysokość 1 metra osiąga ona w ciągu 5 lat, tak więc nawet przyjmując, co sugeruje skarżący, że przyrost ten może być nieco wolniejszych w mniej sprzyjających warunkach glebowych i klimatycznych i szybszy w korzystniejszych warunkach, to nie sposób jest podzielić jego stwierdzenia, że brak wzięcia pod uwagę tych okoliczności dyskwalifikuje stanowisko organu w tym zakresie.

Na kompleksowej i szczegółowej dokumentacji fotograficznej, obrazującej stan objętych wnioskiem skarżącego gruntów, uwidoczniono w sposób szeroki i precyzyjny ich obraz. Uwidocznione w ten sposób zostały nie tylko samosiejki drzew i krzewów oraz nawłoć, ale także drzewa porastające działki i roślinność trawiastą, poprzerastana w sposób widoczny przez roślinność zeszłoroczną. Podstawą więc do stwierdzenia niewykonywania zabiegów agrotechnicznych na gruntach był więc całokształt składających się na to okoliczności, w świetle których wniosek odnośnie tego, że zabiegów agrotechnicznych nie wykonywano od co najmniej kilku lat jest uzasadniony.

Wbrew sugestiom skarżącego, że na zdjęciach zobrazowano stan gruntów nieobjętych wnioskiem, zdjęcia działek zostały wykonane na działkach zgłoszonych do płatności, w wielu różnych ich punktach, w dodatku w kierunkach pozwalających na rzetelną i kompleksowa ocenę ich zagospodarowania, co zostało uwidocznione na szkicach. Wskazania te wykluczają twierdzenia skarżącego w omawianym zakresie.

Mając więc na względzie te okoliczności należy zgodzić się z organami, że opisana w zaskarżonej decyzji pokrywa roślinna na zgłoszonych do płatności gruntach ma charakter wieloletni i nie mogła być wynikiem rezultatem wzrostu mającego miejsce wyłącznie po [...] stycznia 2015 r., kiedy to została wydana decyzja, na mocy której skarżący uzyskał płatności. W tej sytuacji zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zebrany materiał dowodowy uzasadnia również stwierdzenie, że zabiegi agrotechniczne nie były wykonywane na gruntach w znacznie większym zakresie niż sugerowany przez skarżącego obszar 1,5 ha. Nieprawidłowości te, których występowanie w 2014 r., w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, nie może budzić wątpliwości, miały znacznie bardziej rozległy zasięg, co w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzono podczas kontroli. Wobec tego te fragmenty działek winny być wykluczone z płatności.

Mimo jednak zaakceptowania zaprezentowanej wyżej oceny stanowiska organu, w zakresie zaistnienia przesłanki wznowienia postepowania i wykluczenia z płatności części gruntów, zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z porządku prawnego, a to z uwagi na naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Tak więc, jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji, w przypadku przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z którą mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, termin do uchylenia decyzji ostatecznej wynosi 5 lat i biegnie od dnia doręczenia tej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że termin ten, choć został umieszczony w regulacji procesowej, jest terminem prekluzyjnym i ma charakter materialnoprawny, a jako taki, z uwagi na brak odpowiedniej ku temu podstawy prawnej, jego bieg nie może zostać przerwany, ani też nie ulega zawieszeniu czy wstrzymaniu. Nie może on również zostać przywrócony, jako że nie jest on wyznaczony dla stron postępowania, ale organu.

Badając zaś jego zachowanie przez organ należy wziąć pod uwagę datę doręczenia, mającej walor ostateczności wydanej w sprawie decyzji i datę wydania ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, czyli decyzji wydanej przez organ odwoławczy, gdy tego rodzaju postępowanie zostało w sprawie zainicjowane przez uprawniony do tego podmiot.

W niniejszej sprawie ostateczna decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie której skarżącemu przyznano płatności, została mu doręczona 28 stycznia 2015 r., tak więc przewidziany art. 146 § 1 K.p.a. pięcioletni termin do uchylenia tej decyzji upływał z dniem 28 stycznia 2020 r. O ile jednak wydanie decyzji przez organ I instancji miało miejsce z zachowaniem tego terminu, to warunku tego nie spełniła zaskarżona decyzja organu odwoławczego – decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z [...] lutego 2020 r. W związku z tym uznać należy, że narusza ona prawo i jako taka winna być uchylona.

Mając więc na uwadze powyższe Sąd, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się zwrot uiszczonego przez niego wpisu od skargi, w wysokości 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata (w wysokości 480 zł), a także zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł.