Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1670/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.135 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 904/15 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. nr 25/2015 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 904/15 oddalił skargę K. J. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. nr 25/2015 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w A. orzeczeniem z dnia 30 lipca 2015 r. nr 1/2015, wydanym na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), uznał [...] K. J. za winnego tego, że w dniu [...] 2015 r. jako policjant Zespołu do spraw Prewencji Posterunku Policji w B. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że nie wykonał wydanego mu w dniu [...] 2015 r. polecenia uprawnionego przełożonego – kierownika Posterunku Policji w B., obligującego policjanta do uczestnictwa w koncentracji Drużyny [...] KWP w Gdańsku, zarządzonej na dzień [...] 2015 r. od godziny 11:00 w decyzji nr 127/2015 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] 2015 r. i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany.

K. J. odwołał się od orzeczenia dyscyplinarnego wnosząc o jego zmianę, poprzez uniewinnienia obwinionego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Orzeczeniem z dnia 21 października 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 i art. 133 ust. 6 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wydał decyzję nr 127/2015 w sprawie koncentracji [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, zarządzając w niej na dzień [...] 2015 r. na godz. 11:00 do odwołania koncentrację Drużyny [...] KWP w Gdańsku ze stanu osobowego KPP w A. - 8 policjantów, wyznaczając miejsce koncentracji w KPP A.

Zgodnie z decyzją, pododdziały [...] KWP w Gdańsku miały wziąć udział w zapewnieniu w dniu [...] 2015 r. bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie woj. pomorskiego w związku z meczem piłki nożnej pomiędzy zespołami [...] - [...].

W dniu [...] 2015 r. kierownik Posterunku Policji w B. - [...] A. B. sporządził raport, informując Komendanta Powiatowego Policji w A., iż jego podwładny [...] K. J. w dniu [...] 2015 r. o godz. 11:00 nie stawił się do służby w [...] w Komendzie Powiatowej Policji w A.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż [...] A. B. dwukrotnie informował obwinionego o konieczności stawiennictwa do służby w podanym wyżej czasie. Ponadto wywiesił on na tablicy ogłoszeń mieszczącej się w budynku Posterunku Policji w B. ogłoszenie dotyczące powyższej koncentracji [...]. Jednocześnie zmieniono obwinionemu grafik, znosząc mu służbę w nocy z [...] [następującej] [...] 2015 r. w godz. 18:00-6:00 i informując o tym fakcie zainteresowanego, który jak zeznał jego bezpośredni przełożony, nie miał żadnych uwag, zastrzeżeń lub wątpliwości w przedmiocie dokonanej powyższej zmiany.

W dniu [...] 2015 r. [...] K. J. w ogóle nie stawił się do służby. Obwinionemu przypisano zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji, tj. polegający na niewykonaniu polecenia przełożonego.

Organ dyscyplinarny wskazał, że obowiązek wykonania polecenia służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, którego niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie jest podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej. W związku z tym, poza sytuacją określoną w art. 58 ust. 2, odmowa wykonania lub niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego stanowi naruszenie dyscypliny służbowej określone w art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji, sankcjonowane karami dyscyplinarnymi, o których mowa w art. 134 w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

W niniejszej sprawie [...] A. B., jako pełniący funkcję Kierownika Posterunku Policji w B., był uprawniony do wydania [...] K. J. polecenia służbowego. Z materiałów postępowania jednoznacznie wynika, iż takie polecenie stawiennictwa w dniu [...] 2015 r. zostało wydane [...] K. J. przez jego bezpośredniego przełożonego, a faktu wydania tego polecenia nie zanegował również wymieniony policjant podczas przesłuchania w charakterze obwinionego. [...] K. J. otrzymując polecenie od bezpośredniego przełożonego był zobowiązany je wykonać, a ewentualne zastrzeżenia bądź uwagi co do zasadności jego wydania powinien opisać, sporządzając w tym zakresie odrębną dokumentację, którą winien przekazać stawiając się do służby osobie uprawnionej tj. dyżurnemu jednostki Policji, bądź bezpośredniemu przełożonemu.

W ocenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego, jednym z podstawowych obowiązków funkcjonariusza Policji jest wykonywanie poleceń służbowych, wydanych przez uprawnionych do wydawania takich poleceń policjantom. [...] K. J. nie dopełnił takiego obowiązku, w przypadku polecenia wydanego przez jego bezpośredniego przełożonego, a z materiałów sprawy bezspornie wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności określone w treści art. 58 § 2 ustawy o Policji, które uprawniałyby wymienionego policjanta do odmowy realizacji poleceń, bowiem brak było jakichkolwiek przesłanek wskazujących na możliwość popełnienia przestępstwa przez policjanta w przypadku realizacji tego polecenia. Niewykonanie polecenia służbowego przez policjanta, zgodnie z doktryną i orzecznictwem należy traktować jako ciężkie naruszenie obowiązków służbowych.

Odnosząc się do wymiaru orzeczonej obwinionemu kary organ II instancji podniósł, że uwzględniając dyrektywy wymiaru kary określone w art. 134h ust. 1 ustawy o Policji należało uznać orzeczoną karę dyscyplinarną za właściwą i współmierną do popełnionego czynu. Uwzględnia ona bowiem okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, tj. lekceważący stosunek obwinionego do ciążących na nim obowiązków służbowych. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż zarzucany policjantowi czyn w postaci nieusprawiedliwionej odmowy wykonania polecenia służbowego, musi zostać uznany za ciężkie naruszenie obowiązków służbowych. Takie zachowanie musi być napiętnowane przez przełożonego dyscyplinarnego wobec każdego policjanta, a zwłaszcza z [...] stażem służby, który swoim zachowaniem winien dać przykład innym młodszym stażem policjantom. Nadto zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że zachowanie obwinionego w rozpoznawanym zakresie nie jest przypadkiem incydentalnym, dlatego też brak było podstaw do wymierzenia obwinionemu innej kary niż nagana, bowiem z treści przepisu art. 135j ust. 5 ustawy o Policji wynika, iż odstąpienie od wymierzenia kary dyscyplinarnej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym, mającym zastosowanie tylko w niektórych sytuacjach wobec obwinionych policjantów, którzy spełniają określone wymagania i dają rękojmię, że w przyszłości będą przestrzegali dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej, co w przypadku obwinionego, mając na uwadze jego dotychczasowy przebieg służby, na tym etapie nie rokuje. W ocenie organu odwoławczego nie można bagatelizować charakteru popełnionych przez obwinionego przewinień dyscyplinarnych, gdyż może to stanowić negatywny przykład rozluźnienia dyscypliny służbowej, a w konsekwencji zakłócać prawidłowe funkcjonowanie jednostki.

Skargę na orzeczenie dyscyplinarne z dnia 21 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł K. J. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Funkcjonariusz zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez bezzasadne przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za odmowę wykonania polecenia przełożonego, w sytuacji gdy polecenie przełożonego służbowego może zostać wydane tylko na podstawie przepisów prawnych, tymczasem polecenie przełożonego służbowego naruszało normę § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, a tym samym nie może zostać uznane za polecenie służbowe,

2) § 4 ust. 5 powołanego rozporządzenia, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż po odbyciu 12 godzinnej służby w porze nocnej możliwe jest naruszenie czasu wolnego wynoszącego 48 godzin,

3) § 4 ust. 5b ww. rozporządzenia, poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, iż norma § 4 ust. 5b ww. rozporządzenia odnosi się do możliwości skrócenia czasu wolnego po służbie w porze nocnej trwającej 12 godzin, w sytuacji gdy wymieniony przepis normuje możliwość obniżenia czasu wolnego przysługującemu policjantowi w każdym tygodniu czasu pracy (z 35 godzina tygodniowo na 24) nie zaś czasu wolnego przysługującego policjantowi bezpośrednio po 12 godzinnej służbie w porze nocnej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę K. J.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż podstawowym obowiązkiem policjanta jest wykonywanie poleceń przełożonych. Przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie, w którym ślubuje wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). Jeśli jednak polecenia te, zdaniem policjanta, nie są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym to jego rzeczą jest dokonanie oceny, czy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Jeśli tak, to zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy, policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego. Jest to jednak jedyna sytuacja, w której odmowa wykonania polecenia służbowego jest nie tylko prawem ale i obowiązkiem policjanta. Jeśli sytuacja taka nie zachodzi, wówczas policjant nie jest uprawniony do odmowy wykonania polecenia lub rozkazu.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi zaś, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2 ustawy (sytuacja gdy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa).

Sąd I Instancji podkreślił, iż dopuszczenie możliwości odmowy wykonania polecenia służbowego przez policjanta, który uznałby, że przełożony wadliwie interpretuje lub stosuje przepisy o czasie pracy policjantów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy). Wobec tego, nie można w żadnej mierze zaakceptować sytuacji, w której policjant nie stawia się na służbę, ponieważ z jego własnych wyliczeń i interpretacji przepisów wynika, że służba ta nie powinna być mu wyznaczona.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, jest to ewidentne naruszenie dyscypliny służbowej, które musi spotykać się z jednoznaczną reakcją przełożonych w postaci wymierzenia kary dyscyplinarnej. Kara nagany jest zaś najłagodniejszą z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 134 ustawy. Zatem argument strony o wymierzeniu kary nadmiernej surowości Sąd ten uznał za całkowicie chybiony.

Sąd I instancji ponownie podkreślił, iż policjant, który uważa, że skierowane do niego polecenie służbowe narusza jego uprawnienia wynikające z ustawy i przepisów wykonawczych może i powinien zgłosić swe zastrzeżenia na drodze służbowej, co nie zwalnia go w żadnej mierze z obowiązku wykonania tego polecenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł K. J.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obowiązku rozpoznania skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w granicach skargi, nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności braku merytorycznego rozpoznania zarzuconych w skardze naruszeń § 4 ust. 5 oraz § 4 ust. 5b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia przepisów.

Nadto, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż rozkaz lub polecenie przełożonego służbowego nie musi spełniać wymogu legalności, tj. być wydane na podstawie i w granicach prawa, by wymagać jego egzekucji, w sytuacji gdy stosunek służbowy jest rodzajem stosunku administracyjnego podporządkowania, a tym samym podlega kontroli pod względem legalności.

W oparciu o sformułowane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu administracyjnego I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie, mając na względzie treść przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż skarżący sformułował i uzasadnił zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów § 4 ust. 5 i ust. 5b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę nie zawarto merytorycznego odniesienia do przedstawionych w skardze zarzutów. Sąd I instancji ograniczał się do stwierdzenia, iż orzeczenie dyscyplinarne nie naruszyło prawa. Uzasadnienie wyroku przez Sąd jest warunkiem koniecznym dla wszczęcia procedury kasacyjnej. Jednakże uzasadnienie wyroku pełni również funkcję gwarancyjną. Poprzez merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi w uzasadnieniu skarżący uzyskuje potwierdzenie, iż jego sprawa została należycie rozpoznana. Brak oceny zarzutów godzi w prawo skarżącego do rzetelnego procesu.

W ocenie kasatora, podtrzymane przez Sąd I instancji stanowisko wyższego przełożonego dyscyplinarnego jest błędne, albowiem § 4 ust. 5b ww. rozporządzenia odnosi się do możliwości obniżenia czasu wolnego przysługującemu policjantowi w każdym tygodniu czasu służby (z 35 godzina tygodniowo na 24 godziny) nie zaś czasu wolnego przysługującego policjantowi bezpośrednio po 12 godzinnej służby w porze nocnej. Jednocześnie charakter czynności do jakich została zmobilizowana Drużyna [...] KWP w dniu [...] 2015 r. - zabezpieczenie meczu piłki nożnej trudno zaliczyć do katalogu zdarzeń wymienionego w art. 18 ust. 1 w ustawy o Policji, tj. 1) niebezpieczeństwo powszechne dla życia, zdrowia lub wolności obywateli, 2) bezpośrednie zagrożenie dla mienia w znacznych rozmiarach, 3) bezpośrednie zagrożenie obiektów lub urządzeń ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, siedzib centralnych organów państwowych albo wymiaru sprawiedliwości, obiektów gospodarki lub kultury narodowej oraz przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych albo organizacji międzynarodowych, a także obiektów dozorowanych przez uzbrojoną formację ochronną utworzoną na podstawie odrębnych przepisów, 4) zagrożenie przestępstwem o charakterze terrorystycznym bądź jego dokonania w stosunku do obiektów mających szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, bądź mogącym skutkować niebezpieczeństwem dla życia ludzkiego. Dlatego też polecenie wydane w skarżącemu w dniu [...] 2015 r. przez przełożonego służbowego skarżącego nie nosiło znamion polecenie służbowego, o którym mowa w 132 ust. 3 pkt 1, albowiem przełożony służbowy nie jest władny do wydawania poleceń, których wykonanie wiąże się z naruszeniem przepisów prawa. Zasada legalizmu obowiązująca przełożonego służbowego zakazuje wydawania poleceń sprzecznych z prawem. Polecenie wydane w dniu [...] 2015 r. było sprzeczne z prawem albowiem naruszało normy czasu pracy określone w § 4 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Przełożony służbowy, jako osoba odpowiedzialna za planowanie funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji oraz planowanie czasu pracy podległych mu funkcjonariuszy, w sposób szczególny winien przestrzegać norm dotyczących czasu pracy funkcjonariuszy. W nawiązaniu do powyższego, na uwagę zasługują zeznania [...] Y., który wskazał, iż w dniu [...] 2015 r. zmienił grafik [...] K. J., gdzie zniósł mu służbę w nocy z [...] [następującej] [...] 2015 r. w godzinach od 1800 do 600. Przyjmując, iż obwiniony miałby stawić się na służbę w nocy z [...] 2015 r. po odbytej służbie nocnej z [...] [poprzedzającej] [...] 2015 r. to automatycznie zostałaby naruszona jego dobowa norma do odpoczynku, która winna wynosić 48 h. Pora nocna to czas od godziny 2200do 600. Zatem kolejna służba w porze nocnej z zachowaniem 48h odpoczynku winna odbyć się przez obwinionego w dniu [...] [następującej] [...] 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. (patrz. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA 2010/1/1).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.a.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 1151/11, publik. LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12, publik. LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10, publik. LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Sytuacje wyżej wskazane nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Niewątpliwie Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżonym orzeczeniem dyscyplinarnym, a ewentualne uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych mogłyby być skutecznie podnoszone jedynie w przypadku wykazania możliwości ich wpływu na wynik sprawy, co w analizowanym przypadku nie zaistniało. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku powołał się na treść art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, wskazując przypadki, kiedy Policjant jest uprawniony, a nawet zobligowany do odmowy wykonania polecenia lub rozkazu przełożonego. Podkreślił, iż w świetle powołanej regulacji ustawowej "nie można w żadnej mierze zaakceptować sytuacji, w której policjant nie stawa się do służby, ponieważ z jego własnych wyliczeń i interpretacji przepisów wynika, że służba nie powinna być mu wyznaczana". Naruszenie przepisów o czasie służby policjantów miałoby znaczenie w sprawie tylko wówczas, gdyby wykonanie rozkazu wydanego przez przełożonego policjanta wiązało się z popełnieniem przestępstwa. W realiach niniejszej sprawy bezsprzecznie taki przypadek nie zachodzi, o czym szerzej w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Należy pamiętać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy jest skuteczny, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. mogło przełożyć się na treść orzeczenia.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia dyscyplinarnego i dlaczego ukaranie funkcjonariusza karą nagany stało się zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż rozkaz lub polecenie przełożonego służbowego nie musi spełniać wymogu legalności, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie dyscyplinarne w niniejszej sprawie toczyło się wedle reguł sformułowanych w przepisach zawartych w rozdziale 10 ustawy o Policji, która to regulacja jest autonomiczna, a przepisy innych aktów prawnych stosowane są tylko w zakresie nieuregulowanym tamże, jedynie odpowiednio i to w odniesieniu do pewnych kategorii działań, co wynika z brzmienia art. 135p tej ustawy. Oczywistym jest przy tym fakt, że w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym art. 6 k.p.a., jako niemający w sprawie zastosowania, nie mógł zostać naruszony.

Z treści art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji zaś wynika, iż z naruszeniem dyscypliny służbowej mamy do czynienia w przypadku odmowy wykonania albo w przypadku niewykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2. W myśl zaś art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Zgodnie zaś z art. 58 ust. 3 tej ustawy, o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, o których mowa w ust. 2, policjant powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej.

Jak wynika wprost z przytoczonych przepisów, policjant jest bezwzględnie obowiązany wykonać każdy rozkaz lub polecenie przełożonego, o ile nie prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa. Tylko jeżeli policjant uzna, że wykonanie rozkazu czy polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa, wówczas może odmówić wykonania skierowanego do niego przez przełożonego rozkazu lub polecenia, musi jednak równocześnie zameldować o tym Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej. Przedstawiona konstrukcja normatywna jest wyrazem silnej podległości służbowej, cechującej formacje mundurowe, zorganizowane na zasadach hierarchiczności. Skoro zatem można mówić o obowiązującej na gruncie ustawy o Policji zasadzie podległości służbowej policjantów, to wszelkie wyjątki od niej powinny być wykładane możliwie wąsko, a wątpliwości przesądzane na rzecz obowiązku wykonania rozkazu czy polecenia przez policjanta.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, iż jego przełożony [...] A. B. wydał mu rozkaz stawienia się w dniu [...] 2015 r. o godz. 1100 w miejscu koncentracji jednostek zabezpieczających mecz piłkarski [...] – [...], a zatem z założenia imprezy masowej podwyższonego ryzyka. Wymieniony funkcjonariusz zakończył dwunastogodzinną nocną służbę w dniu [...] [poprzedzającym] [...] 2015 r. o godzinie 600. Zatem poza służbą do wyznaczonego terminu koncentracji pozostawało 30 godzin. Bezsprzecznie z powołanego w skardze kasacyjnej § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 ze zm.) wynika, iż w zmianowym rozkładzie czasu służby, jeżeli policjant pełnił służbę w porze nocnej, udziela się mu co najmniej 48 godzin czasu wolnego. Z powyższego zestawienia wynika, iż skarżący kasacyjnie nie mógł wykorzystać przysługującego czasu wolnego od służby. Nie oznacza to jednak, że przedmiotowy rozkaz stawienia się funkcjonariusza w miejscu koncentracji utracił przymiot legalności. Po pierwsze stanowił on wykonie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2015 r. nr 127/2015 obligującej do oddelegowania 8 policjantów z Komendy Powiatowej Policji w A. do zabezpieczenia imprezy masowej. Po wtóre, skarżący nie został po zakończonej w dniu [...] 2015 r. służbie pozbawiony czasu wolnego od służby lecz czas ten został mu skrócony, choć z naruszeniem określonego powyższym przepisem normatywu czasu służby. Niemniej jednak, czas wolny mógłby zostać skarżącego udzielony w późniejszym terminie w przysługującym wymiarze w ramach okresu rozliczeniowego, poprzez zmianę grafiku służby. W tych okolicznościach nie sposób powyższego naruszenia kwalifikować jako przestępstwo, które w pragmatyce pracowniczej wiąże się ze złośliwym lub uporczywym naruszaniem prawa pracownika wynikającego ze stosunku pracy (art. 218 § 1a Kodeku karnego).

Podkreślić należy, iż policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje m.in.: pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji, a przede wszystkim stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego nawet kosztem z tym związanych niedogodności dla siebie i członków rodziny.

Mając na uwadze powyższe, jasna staje się nietrafność podniesionego powyżej zarzutu. Skarżący kasacyjnie bezsprzecznie skierowanego do niego rozkazu nie wykonał. Co szczególnie istotne, wykonanie tego polecenia nie łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa przez funkcjonariusza lub jego przełożonego. Tym samym, stosownie do art. 58 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, skarżący miał bezwzględny obowiązek wykonać rzeczony rozkaz. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że zapewniono skarżącemu kasacyjnie 30 godzin czasu wolnego od służby zamiast 48 godzin, skoro polecenie przełożonego było jasne i nie prowadziłoby do popełnienia przestępstwa. A - co warto powtórzyć - tylko sytuacja, gdy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa zwalnia policjanta z ich wykonania. Godzi się też zauważyć, że skarżący nie zameldował Komendantowi Głównemu Policji o odmowie wykonania skierowanego do niego rozkazu, jak wymaga tego art. 58 ust. 3 ustawy o Policji w sytuacji, gdy policjant uznaje rozkaz lub polecenie za prowadzące do popełnienia przestępstwa. Wskazać też należy, że fakt ograniczenia skarżącemu kasacyjnie czasu wolnego od służby nie zmienia tego, że jest funkcjonariuszem Policji zobowiązanym do przestrzegania roty ślubowania, a co za tym idzie - zobowiązanym do wykonywania poleceń i rozkazów swoich przełożonych.

Konkludując tę kwestię, stosownie do art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, skoro K. J. nie wykonał polecenia przełożonego, mimo że jego wykonanie nie łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa, to tym samym doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, za którą Komendant Powiatowy Policji w A. mógł w pełni legalnie wymierzyć najłagodniejszą z katalogu karę dyscyplinarną nagany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.