Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 353/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, art. 77, art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 480/13 w sprawie ze skargi T.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 480/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego reformy rolnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku T.Z. (następcy prawnego K.Z.), stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1948 r., w części dotyczącej gruntów o pow. 25 ha, stanowiących części działek oznaczonych numerami 1 i 2 w rejestrze pomiarowym ułożonym w 1933 r. dla wsi i majątku Z., gm. S., nabytych przez A.Z. (żonę) na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 8 lipca 1934 r.; umorzył postępowanie w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...] w rejestrze pomiarowym ułożonym w 1933 r., o pow. 3,1837 ha, którą to działkę nabyli S.K., F.Ł. i A.D. na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 8 września 1934 r.; oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1948 r., w pozostałej części. Organ wyjaśnił, że kwestionowane orzeczenie rażąco narusza prawo w zakresie, w jakim obejmuje części nieruchomości zbyte przez K.Z. przed 1 września 1939 r. Stwierdza bowiem podpadanie pod dekret o reformie rolnej nieruchomości, które w dniu wejścia w życie przepisów dekretu nie były własnością K.Z. Umowa darowizny części nieruchomości K.Z. na rzecz A.Z. skutecznie przeniosła tytuł własności nieruchomości. Co do pozostałej części nieruchomości ziemskiej Minister stwierdził, że organy wydające kwestionowane orzeczenie słusznie oparły swoje ustalenia o rejestry pomiarowe sporządzone przez przysięgłych mierniczych i zatwierdzone przez odpowiednie urzędy ziemskie. Z tych dokumentów wynika, że K.Z. był właścicielem nieruchomości ziemskiej w Z. o pow. 117,6656 ha oraz w M. o pow. 7,1300 ha. Brak jest podstaw do uwzględnienia zaświadczeń i oświadczeń o dokonanych umowach sprzedaży i darowizny, jako dowodów świadczących o skutecznym przeniesieniu prawa własności na osoby trzecie, co mogłoby świadczyć o mniejszej powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości K.Z. co mogłoby skutkować niepodpadaniem jej pod przejęcie na cele reformy rolnej. W konsekwencji zdaniem Ministra brak było podstaw do zastosowania do wymienionej części orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

T.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie określonym w pkt 3 decyzji. Podniósł on, że w 1933 r. powierzchnia nieruchomości stanowiących własność K.Z. stanowiła 124,7956 ha. Jednak część nieruchomości została zbyta przed 1 września 1939 r., czego dowodzą protokoły przejęcia z dnia 5 listopada 1949 r. Podkreślił, że wielkość nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność K.Z. w 1944 r. nie przekraczała 80,0212 ha, a użytków rolnych 45,7276 ha. Nieruchomość nie mogła więc podpadać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję w części dotyczącej punktu 3. Organ ponownie wyjaśnił, że K.Z. był właścicielem nieruchomości w Z. o powierzchni 117,6656 ha oraz w M. o powierzchni 7,1300 ha. Łączny zaś obszar posiadanych przez niego użytków rolnych wynosił 102,6620 ha. Po uwzględnieniu darowizny na rzecz żony oraz 3,1837 ha sprzedanych S.K., F.Ł. i A.D., należało uznać że K.Z. posiadał nieruchomości o łącznej powierzchni 96,6119 ha, w tym użytków rolnych o powierzchni 74,4783 ha. Zatem spełniona została norma obszarowa określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej: dekret o reformie rolnej), gdyż rozmiar użytków rolnych przekraczał 50 ha. Obszar ten, mający charakter ściśle rolniczy, mógł służyć realizacji celów reformy rolnej, wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a-c dekretu o reformie rolnej i w tej części zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Jednocześnie organ wskazał, że zaświadczenia i oświadczenia o dokonanych umowach sprzedaży nie mogły zostać potraktowane jako dowody świadczące o skutecznym przeniesieniu prawa własności nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r. na osoby trzecie. Dowodami takimi, zdaniem organu, nie mogły być także protokoły przejęcia z dnia 5 listopada 1949 r. Dowodem na tę okoliczności mogły być bowiem wyłącznie księga wieczysta lub akt notarialny na mocy którego dokonano przeniesienia własności nieruchomości. Natomiast protokoły przejęcia, sporządzone na typowych formularzach, mogą świadczyć jedynie o tym, że posiadaczem gruntu w chwili jego zajmowania była określona osoba. Ponadto protokół przejęcia sporządzono w 1949 r., zatem na jego podstawie nie sposób bezspornie ustalić, kiedy dokonano przeniesienia własności. Organ podkreślił, że w jego ocenie, wydając kontrolowane decyzje organy słusznie odniosły się do dawnych rejestrów pomiarowych z lat trzydziestych, gdyż dotyczą one okresu bliższego momentowi przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa (tj. dnia 13 września 1944 r.). Odnosząc się do twierdzeń wskazujących na to, że K.Z. dokonał zbycia około 7 ha gruntu na rzecz swojego syna w 1937 r. Minister uznał, że teza ta nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T.Z. i zarzucając organowi: naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), polegające na braku wszechstronnego i pełnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzące do odmówienia stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji, pomimo istnienia rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej i § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1954 r. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu), a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części, w sytuacji gdy ta część decyzji wywiera wpływ na treść pozostałego rozstrzygnięcia. Skarżący twierdził, że w skład nieruchomości ziemskiej K.Z., na skutek rozporządzeń częścią tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, wchodziło mniej niż 50 ha użytków rolnych, co uniemożliwiało przejęcie tej nieruchomości na cele reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę, wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji podkreślił, że ocena zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. oraz Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1948 r. odbywała się w trybie stwierdzenia nieważności a nie w postępowaniu instancyjnym (zwykłym). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (jako organ nadzoru) kontrolował zatem, czy orzeczenia te nie są dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak wskazywano we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze. Jest to zdaniem tego Sądu o tyle ważne, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 4.04.2012 r., II OSK 2565/10, LEX nr 1219119). Istnieją wprawdzie sytuacje (ale należy je traktować jako wyjątkowe), że do stwierdzenia oczywistego naruszenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu "zwykłym", niezbędna jest weryfikacja stanu faktycznego ustalonego w tym ostatnim postępowaniu, gdyż od tego zależy ocena poprawności zastosowania przepisu prawa materialnego – w niniejszym przypadku art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił podstawę orzeczeń zarówno Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jak i Wojewody. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w swoim orzeczeniu jak słusznie zauważył organ nadzoru, błędnie ocenił fakt dokonania darowizny na rzecz żony 25 ha ziemi (aktem notarialnym z dnia 8 lipca 1934 r.) oraz sprzedaży 3,1837 ha osobom trzecim (aktem notarialnym z dnia 8 września 1934 r.). To spowodowało, że w postępowaniu "zwykłym" organ odwoławczy niewłaściwie określił powierzchnię ogólną nieruchomości ziemskich stanowiących własność K.Z., która w rzeczywistości nie przekraczała 100 ha. Jednak z uwagi na to, że ocena zgodności z prawem obydwu rozstrzygnięć w przedmiocie reformy rolnej odbywała się w postępowaniu nadzwyczajnym, nie jest to okoliczność wystarczająca do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w całości. Należy bowiem zbadać, czy orzeczenie to w istocie (finalnie) naruszyło rażąco art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego punktu widzenia kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia wielkości użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości należących do K.Z. W tej materii (dotyczącej powierzchni użytków rolnych) organ nadzoru dysponował kilkoma rozbieżnymi dowodami, przy czym rozbieżności występujących w tych dowodach nie można w żaden sposób wytłumaczyć ciągiem udokumentowanych zdarzeń.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji punkt wyjścia do ustalenia powierzchni poszczególnych użytków – na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. 13 września 1944 r. – wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej musi stanowić rejestr pomiarowy z dnia 16 września 1933 r. majątku Z., a dla majątku w M. – protokół przejęcia z dnia 6 października 1948 r. Wedle rejestru pomiarowego z 1933 r. majątek Z. miał ogólną powierzchnię 117,6656 ha, w tym grunty orne 62,4733 ha, łąki 11,3592 ha, pastwiska 24,8300 ha, las 8,8977 ha, a reszta to piaski, wody, drogi i place zabudowane. Powierzchnia użytków rolnych tego majątku (grunty orne, łąki i pastwiska) stanowiła więc łącznie 98,6553. Majątek M. miał ogólną powierzchnię 7,1400 ha, w tym 5,5200 ha gruntów ornych i 0,7500 ha łąki. Łączna powierzchnia użytków rolnych obydwu majątków, obliczona na podstawie powołanych wyżej dowodów stanowiących – jak zaznaczono wyżej – punkt wyjścia do dalszych obliczeń, stanowiła 104,9253 ha. Nawet jeśli uwzględni się udokumentowane rozporządzenie w drodze czynności prawnych częścią majątku przed dniem 1 września 1939 r., w postaci umowy darowizny na rzecz żony (25 ha) i sprzedaży na rzecz osób trzecich w 1934 r. (3,1837 ha), to i tak powierzchnia użytków rolnych nieruchomości ziemskich stanowiących własność K.Z. przekraczała 50 ha, a dokładnie wynosiła 76,7416 ha. Protokół przejęcia majątku z dnia 6 października 1948 r., przed naniesionymi poprawkami, określał ogólną powierzchnię tego majątku na 91,3657 ha, w tym między innymi grunty orne 30 ha, łąki 9,7217 ha, pastwiska 10 ha i lasy 33,3789 ha. W ocenie Sądu Wojewódzkiego protokół ten uwzględniał (w porównaniu do rejestru pomiarowego z 1933 r.) co najmniej darowiznę dokonaną na rzecz żony (25 ha), gdyż w opisie granic zawartym w tym protokole, przed wymienieniem poszczególnych użytków napisano, że "grunty orne, las i nieużytki" (K.Z.) graniczą od wschodu z gruntami żony A.Z., co odpowiada treści aktu notarialnego z dnia 8 lipca 1934 r., w którym stwierdza się, że przedmiotem darowizny są "wschodnie skrajne odcinki czworokątne pomienionych wyżej działek (...)". Jeśli do tego dodamy obszar użytków rolnych majątku M. to łączny obszar użytków rolnych, obliczony tylko w oparciu o protokoły przejęcia z dnia 6 października 1948 r., wyniesie 55,9917 ha. Reszta różnic pomiędzy rejestrem pomiarowym z 1933 r. a protokołem przejęcia majątku Z. z dnia 6 października 1948 r. nie została w żaden przewidziany w prawie sposób udokumentowana przez skarżącego, w tym między innymi to, w jaki sposób doszło do zwiększenia powierzchni lasu z ponad 8 ha do ponad 33 ha. W ocenie sądu pierwszej instancji różnice w powierzchni lasu nie mogły mieć jednak w tym wypadku wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie wykazał, że poza darowizną na rzecz żony i sprzedażą na rzecz osób trzecich 3,1837 ha doszło do jakichkolwiek innych rozporządzeń z nieruchomości ziemskich K.Z. Użytki rolne, które w takich okolicznościach – jak należy uznać – stanowiły własność K.Z. przekraczały 50 ha, niezależnie od tego, jaka ostatecznie była powierzchni lasu, który użytkiem rolnym nie jest.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że oświadczenia osób fizycznych i zaświadczenia organu publicznego nie mogą zastąpić udokumentowania czynności prawnej, dla której wymagana jest forma aktu notarialnego. Oprócz wypisu z aktu notarialnego może to być wyłącznie odpis z księgi wieczystej, a takimi dowodami nie dysponował ani skarżący, ani organ nadzoru. Załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy protokoły przejęcia nieruchomości od innych osób fizycznych również w żaden sposób nie dokumentują sprzedaży nieruchomości, o jakich mowa w tych protokołach, ani ich nabycia od K.Z. Sąd ten dodał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) "Strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt." Dowody stwierdzające dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju to między innymi udokumentowanie stanu swojej własności i stanu użytków, a w podaniu z dnia 26 października 1948 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku K.Z. nie udokumentował rozporządzeń swoją własnością, o jakich wspomina w tym piśmie. Nie wykazał bowiem faktu darowizny nieruchomości na rzecz syna (syn również nie dysponował aktem notarialnym) oraz sprzedaży 3 ha z majątku Z. na rzecz dwóch innych osób fizycznych. Nie udokumentował tych okoliczności również skarżący w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie reformy rolnej. Jeśli więc sam K.Z. we wspomnianym podaniu z dnia 26 października 1948 r. podaje, że według niego powierzchnia użytków rolnych wynosiła 44 ha, ale nie potrafi udokumentować zbycia ponad 10 ha, to po koniecznym w takiej sytuacji dodaniu tych 10 ha (które wcześniej w rachunku prowadzącym do liczby 44 zostały odjęte) powierzchnia użytków rolnych stanowiących jego własność musiała przekraczać 50 ha.

Tak więc zdaniem Sądu Wojewódzkiego licząc powierzchnię użytków rolnych na trzy sposoby: 1) przyjmując za punkt wyjścia rejestr pomiarowy z 1933 r. i odejmując od niego udokumentowane (w świetle wymogów formalnych) rozporządzenie nieruchomościami na podstawie aktów notarialnych z 8 lipca i 8 września 1934 r.; 2) na podstawie protokołu przejęcia majątku w Z. z dnia 6 października 1948 r., ale przy wykazanym wyżej założeniu, że uwzględnia on darowiznę na rzecz żony; 3) na podstawie treści podania K.Z. z dnia [...] października 1948 r., ale przy założeniu, że nie udokumentował on rozporządzenia nieruchomością na ponad 10 ha – za każdym razem wychodzi, że powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, jeśli dodajemy do tego powierzchnię użytków rolnych nieruchomości w M. W ocenie tego Sądu nie można więc uznać, że w postępowaniu nadzorczym w sposób jednoznaczny zostało wykazane, że nie spełniono przesłanek do zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. A tylko w takiej sytuacji – jednoznacznego zakwestionowania ustaleń dotyczących powierzchni użytków rolnych przejmowanej na rzecz reformy rolnej nieruchomości ziemskiej – możliwe byłoby stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1948 r., w zakresie szerszym, niż uczynił to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pkt 1 decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jednoznaczność ustaleń prowadzących do podważenia przesłanek przejęcia nieruchomości w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niezbędna dla wykazania oczywistości naruszenia tego przepisu, a tej jednoznaczności w ustaleniu faktów zaprzeczających możliwości przejęcia na cele reformy rolnej zabrakło.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.Z. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, biorąc również pod uwagę, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1948 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa co nie powoduje ich nieważności ponad część w której ta nieważność została już stwierdzona, w sytuacji gdy orzeczenia te stwierdzają podpadanie przedmiotowych nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej pomimo tego, iż ani rozmiar łączny tych nieruchomości nie przekraczał 100 ha, ani też łączny rozmiar użytków rolnych nie przekraczał 50 ha; oraz naruszenie § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu poprzez nieprzeprowadzenie dowodów pomiarowych dotyczących użytków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, pomimo zgłoszonego przez niego wniosku, o którym to zgłoszeniu świadczy sam Wojewoda Białostocki w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 1948 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za koniecznością rozstrzygnięcia kluczowej kwestii w niniejszej sprawie, jaką jest wielkość użytków rolnych, wchodzących w skład nieruchomości K.Z. - na korzyść skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd w ślad za Ministrem niesłusznie nie uwzględnił faktu rozporządzenia częścią tej nieruchomości na rzecz syna i osoby trzeciej. Potwierdzeniem tej okoliczności jest w szczególności protokół przejęcia z dnia 27 kwietnia 1949 r. i wynikający niego mniejszy niż przyjęły organy administracji obszar przedmiotowej nieruchomości. Organy ani Sąd nie dokonały szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności tego protokołu. Ponadto należy wziąć pod uwagę okoliczności panujące w czasie drugiej wojny światowej, podczas której zaginęły akty notarialne dotyczące zbycia części nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przepis art. 2 dekretu stanowił, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, był materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jego treść powodowała, że z dniem 16 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Stosownie do jego art. 2 ust. 1 lit. e) na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Spór między wnioskodawcą a organami dotyczył tego, czy użytki rolne w nieruchomościach K.Z. na dzień 16 września 1944 r. miały powierzchnię 50 ha lub więcej. Z kwestionowanych orzeczeń Wojewody Białostockiego i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, dotyczących przejęcia nieruchomości K.Z. wynika, że powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, co skutkowało przejęciem tej nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem tą podstawę kasacyjną sformułowano cytując część tegoż przepisu. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosując tą zasadę organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r.,SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego a także nie powinno naruszać znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie innych szczególnych przepisów prawa wypowiadających się co do niektórych dowodów. Z zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń wywieść należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji nie dość wnikliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, szczególnie pod kątem rozporządzenia przez K.Z. częścią nieruchomości na rzecz syna oraz C.P. i A.M. Przechodząc do oceny tego zarzutu, należy tu jednak poczynić uwagę, dotyczącą wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, mianowicie braku powiązania uchybień organu administracji, z wymaganą dla skuteczności skargi kasacyjnej, wadliwością działań lub zaniechań Sądu (określenia naruszonych przez Sąd przepisów p.p.s.a.), który wydał zaskarżony wyrok, co obniżyło skuteczność tego zarzutu, ale nie uniemożliwiło jego oceny.

Najistotniejszym przy ocenie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. jest to, na co wskazywał już Sąd pierwszej instancji, a o czym zdaje się zapomina skarżący kasacyjnie, że przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym (a nie w postępowaniu zwykłym), pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zakres dokonywanych w tym postępowaniu ustaleń znacząco różni się od dokonywanych w postępowaniu zwykłym. Przede wszystkim podkreślić należy, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, przy czym w niniejszym postępowaniu kontrolą, w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., objęta jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją ( tu orzeczeniem) doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (orzeczenia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co do zasady nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny ( wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1666/12, LEX nr 1452714). Podkreśla się, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53. Także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, (LEX nr 1285281) trafnie stwierdzono, że "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej nie wskazuje się jakie to czynności dowodowe powinien jeszcze wykonać Minister aby wyjaśnić stan faktyczny potrzebny do załatwienia sprawy lub jakie czynności wykonał z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Skarżący nie zgłasza także dodatkowych wniosków dowodowych, celem wyjaśnienia sprawy. Argumentacja przedstawiona na poparcie tej podstawy kasacyjnej zmierza do zarzucenia zarówno Ministrowi jak i Sądowi, że nie dość wnikliwie ocenili zebrany materiał dowodowy w szczególności dotyczy to protokołów przejęcia nieruchomości z dnia 6 października 1948 r., z dnia 22 marca 1949 r. i z dnia 27 kwietnia 1949 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zgromadzonego materiału dowodowego została dokonana przez Ministra zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zawarta w skardze kasacyjnej polemika w tym zakresie wobec braku zarzutu naruszenia tych przepisów nie mogła jednak odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej i tym samym nie wymaga szczegółowego odnoszenia się do niej. Także zarzuty niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez Sąd pierwszej instancji w konfrontacji z obszerną argumentacją Sądu pierwszej instancji akceptującego ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Ministra, a także wobec braku wskazania przepisów procedury sądowoadministracyjnej, którym uchybił ten Sąd czyni, że zarzuty te także nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki trafnie nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra art. 7 k.p.a., ponieważ organ administracji wydał zaskarżoną decyzję po przeprowadzeniu postępowania uwzględniającego wymogi tego przepisu, którego wykładnię przedstawiono wyżej. W rezultacie nie można także przyjąć, że przepis art. 7 k.p.a. naruszył Sąd Wojewódzki.

Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Wydaje się, że upatruje go w nieuwzględnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń, jednak w takim działaniu Ministra nie można doszukać się naruszenia zasady pogłębiania zaufania. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Okoliczność niepodniesienia przez skarżącego kasacyjnie skutecznych zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, skutkuje przyjęciem za podstawę orzekania, stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd. Z tych trafnie poczynionych ustaleń wynika, że łączna powierzchnia użytków rolnych obydwu majątków, w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wynosiła: Po pierwsze, obliczona na podstawie rejestru pomiarowego z dnia 16 września 1933 r. (co do majątku w Z.) i protokołu przejęcia z dnia 6 października 1948 r. ( co do majątku w M.), stanowiących – jak zaznaczono wyżej – punkt wyjścia do dalszych obliczeń, stanowiła 104,9253 ha. A jeśli uwzględni się udokumentowane rozporządzenie w drodze czynności prawnych częścią majątku przed dniem 1 września 1939 r., w postaci umowy darowizny na rzecz żony (25 ha) i sprzedaży na rzecz osób trzecich w 1934 r. (3,1837 ha), to i tak powierzchnia użytków rolnych nieruchomości ziemskich stanowiących własność K.Z. przekraczała 50 ha, a dokładnie wynosiła 76,7416 ha. Po wtóre, na podstawie protokołu przejęcia majątku w . z dnia 6 października 1948 r., ale przy wykazanym prawidłowo przez Sąd Wojewódzki założeniu, że uwzględnia on darowiznę na rzecz żony łączny obszar użytków rolnych wynosił 55,9917 ha. Po trzecie, także na podstawie treści podania K.Z. z dnia 26 października 1948 r., ale przy założeniu, że nie udokumentował on w wiarygodny sposób rozporządzenia nieruchomością na ponad 10 ha (na rzecz syna oraz C.P. i A.M.) powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha. Zatem za każdym razem wychodzi, że powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha, jeśli dodajemy do tego powierzchnię użytków rolnych nieruchomości w M. Tym ustaleniom nie zaprzeczają ustalenia protokołu z 27 kwietnia 1949 r. Protokół ten nie został sporządzony w oparciu o wiarygodne źródła potwierdzające własność poszczególnych działek. Potwierdza on jedynie stan posiadania na dzień jego sporządzenia i nie może stanowić wiarygodnej podstawy ustaleń dotyczących prawa własności do nieruchomości, w tym potwierdzać rozporządzenia częścią gruntów kilka lub kilkanaście lat wcześniej, szczególnie jeśli chodzi o darowizny na rzecz osoby bliskiej. Słusznie twierdzi się w skardze kasacyjnej, że okres wojenny spowodował utratę wielu dokumentów, ale należy także pamiętać, że jak twierdzi skarżący kasacyjnie umowy notarialne, którymi rozporządził swoim majątkiem K.Z. miały miejsce w 1934 r. i w 1937 r. Zatem nie było przeszkód aby te zmiany w stanie własności nieruchomości zostały uwzględnione w księgach wieczystych, a przynajmniej skarżący kasacyjnie na takie przeszkody, istniejące przed drugą wojną światową, nie wskazuje. Rozbieżności w stanie posiadania wskazanym w protokołach sporządzonych w okresie powojennym w porównaniu z rzeczywistym stanem własności, mogły być spowodowane np. zawarciem tzw. umów domowych zbycia nieruchomości, a których to nie uznaje się za powodujące przejście prawa własności, nie tylko przy ustalaniu powierzchni nieruchomości ziemskich dla potrzeb orzekania o ich przejęciu w trybie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09 i z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98).

Mając na uwadze poczynione wyżej wywody należy uznać, że przeprowadzone w trybie nadzwyczajnym postępowanie administracyjne nie wykazało jednoznacznie, iż nie zostały spełnione przesłanki do przejęcia nieruchomości ziemskiej K.Z. na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reform rolnej. W konsekwencji, biorąc pod uwagę przedstawiony wcześniej sposób rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, w szczególności, że warunkiem jego wystąpienia jest oczywistość naruszenia przepisu prawa, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej dogłębnie analizy, doszedł do słusznego przekonania, że w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych dotyczących przejęcia nieruchomości K.Z.

Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu poprzez nieprzeprowadzenie dowodów pomiarowych dotyczących użytków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, pomimo zgłoszonego przez K.Z. wniosku. Po pierwsze wniosek ten nie był wyartykułowany jednoznacznie a gdyby nawet uznać, że wniosek taki zgłoszono przed organem pierwszej instancji to jego nieuwzględnienie mogło być przedmiotem odwołania i rozpoznania przez organ drugiej instancji. Po wtóre pomiary te mogły wskazać jedynie na obszar posiadanej nieruchomości, a w świetle występujących wątpliwości co do zbycia przez K.Z. części nieruchomości, co do których przysługiwało mu wcześniej prawo własności, należy uznać, iż brak tych pomiarów, nie wpłynął na wynik niniejszej sprawy, prowadzonej w trybie nieważnościowym.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2015 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy podniesiono także, że Minister i Sąd nie odnieśli się do kwestii czynnika społecznego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie, był istotny przy realizacji reformy rolnej. W piśmie tym wskazuje się, że obowiązek taki wynika z treści art. 1 i 19 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednak w skardze kasacyjnej naruszenia tych przepisów nie zarzuca się.

Z wyżej przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.