Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1489/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 65, 60-64, art. 51 ust. 3 , art. 52 , art. 53 ust. 3-5a , art. 55 i art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2010r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., Nr [...], znak [...], ustalił na rzecz M.B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na mieszkalno - usługowy, budowa budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K". Jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął w dniu 22 września 2009r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie:

- opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 24 listopada 2009r., znak [...]

- opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 24 listopada 2009r., znak [...].

Ustalono także, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Prezydent Miasta K. wskazał następnie, że E. i Z.Z. wnieśli uwagi i zastrzeżenia do sprawy. Poinformowali jako właściciele działki 2 , obr. [...], że dla tej posesji, na wniosek złożony 26.07.2005r., została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego z częścią usługową i biurem na dz. nr 2, 3 , 4 obr. [...] z wjazdami (dz. nr 5 , 4 )"., na podstawie której w dniu 22 grudnia 2009r. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę. Planowane usytuowanie budynku rozbudowywanego w odległości 4m od granicy koliduje z projektowanym na ich zlecenie w oparciu o posiadaną decyzję budynkiem lokalizowanym w granicy dziatek. Wydana dla działki nr 1 wcześniejsza decyzja także dawała możliwość budowy w granicy działek nr 1 i nr 2 . Planowana w sprawie niniejszej budowa lokalu gastronomicznego, zgodnie ze schematami znajdującymi się w aktach sprawy, sytuowana jest do samej granicy od strony południowo — wschodniej działki, przy zbieg ulic [...] i [...]. Inwestor zamierza więc zbliżyć budynek do zbiegu ulic, a nie do działki sąsiedniej. Rozproszenie zabudowy ul.[...] jest też niekorzystne przestrzennie - długa elewacja biurowca [...] 55 m oraz istniejąca zabudowa szeregowa ulicy [...] . W związku z tym, wnieśli o dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej -powyżej 25 metrów i możliwość zabudowy w granicy z działką 2 . Wskazywali również, że wmyśl punktu 4f projektu decyzji inwestor ma poza pasami drogowymi dróg publicznych zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Wnieśli zatem, aby inwestor zlokalizował miejsca postojowe zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ł ich usytuowanie, a także z uwzględnieniem prawa inwestora wskazanego w projekcie decyzji do zabudowy aż 50% terenu objętego wnioskiem oraz zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej. Nadto, aby inwestor zapewnił te miejsca postojowe w granicach terenu inwestycji.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1-5, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno- architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych stwarza decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana na drugim etapie, po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego z udziałem stron, na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na tym etapie inwestor zobowiązany jest przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami szczególnymi, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. W ramach projektu budowlanego winny zostać rozwiązane m.in. kwestie konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, ewentualnego przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich, rozwiązania obsługi komunikacyjnej, zaopatrzenia inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Kwestia zgodności rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w powyższym rozporządzeniu, w tym m.in. w zakresie wymaganych odległości od granic z działkami sąsiednimi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wykonana w trakcie niniejszego postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji. Określają one m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, podstawowe gabaryty i formę obiektu, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Odnośnie kwestii narzucenia inwestorowi konieczności realizacji przedmiotowej inwestycji w granicy z działką sąsiednią nr 2 , Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że ewentualne nakazanie inwestorowi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy realizacji obiektu w granicy (granicach) z działką sąsiednią spowodowane może być wyłącznie istniejącymi uwarunkowaniami przestrzennymi (np. istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa usytuowana w granicy) i musi wynikać bezpośrednio z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru. W danym przypadku wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wykazały konieczności budowy wnioskowanego obiektu w granicach z działkami sąsiednimi, w tym również z działką nr 2 . Przesłanką do ustalenia takiego nakazu nie mogą być niezrealizowane dotychczas na działkach sąsiednich zamierzenia budowlane, nawet objęte ewentualnymi wydanymi wcześniej decyzjami lokalizacyjnymi. W związku z brakiem takich przesłanek w niniejszej decyzji stwierdzono, że nie rozstrzyga się o usytuowaniu budynku w granicy działki lub w zbliżeniu do niej.

Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków dla jakiejś potencjalnej inwestycji, która mogłaby powstać na danym terenie. To wnioskodawca określa we wniosku charakterystykę inwestycji (przedstawioną w formie opisowej i graficznej), obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, określenie charakterystycznych parametrów technicznych. Wynika to wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 52 ust. 2 pkt. 2). Wniosek w sprawie zawiera zawsze opis planowanej inwestycji ze wskazaniem jej charakterystyki (sposób zagospodarowania terenu, parametry obiektów). W konsekwencji wydawana decyzja winna odpowiadać jego treści. Złożony w niniejszej sprawie wniosek, zarówno w części opisowej, jak i graficznej nie wskazywał na zamiar realizacji obiektu w granicy z działkami sąsiednimi. Stąd też organ nie poddawał szczegółowej analizie ewentualnej możliwości takiego usytuowania inwestycji.

Co do zastrzeżeń dotyczących zapewnienia miejsc postojowych Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że szczegółowo zostały zbadane możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Przedmiotowe zamierzenie zostało poddane opiniowaniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , który w piśmie z dnia 24 listopada 2009r. znak [...] określił warunki realizacji planowanej zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, w kontekście planowanego układu drogowego. Warunki obsługi komunikacyjnej, które inwestor zobowiązany będzie spełnić na etapie opracowywania projektu budowlanego określone zostały na podstawie tej opinii i zawarte w załączniku nr 1 do decyzji. Żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji kubaturowej. Natomiast zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Przepis ten również nie określa w sposób normatywny ilości miejsc postojowych. Szczegółowe rozwiązania projektowanej zabudowy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, w tym zapewnienie miejsc postojowych dla zamierzonej inwestycji , będą przedmiotem projektu zagospodarowania działki, sporządzanego przez inwestora w trakcie opracowywania projektu budowlanego przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli w terminie E. i Z.Z. którzy nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem podnosili ponownie okoliczności sygnalizowane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sprecyzowali dodatkowo, że na swojej działce planują realizację budynku mieszkalnego z częścią usługową i biurem, zaś o pozwolenie na budowę wystąpili w grudniu 2009 r. Zabudowa planowana przez właściciela działki nr 1 powinna uwzględniać ich prawa . Tymczasem planowana jest budowa w odległości 4 metry od granicy naszej działki, zamiast w granicy działek.

Podnosili też, że nie zgadzają się z nieokreśleniem obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych na terenie inwestora. Taki obowiązek nakłada bowiem na skarżących posiadana decyzja. Podkreślili także, że miejsca parkingowe na działce 1 nie będą mogły być realizowane w odległości mniejszej niż 3 metry od granic działek.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało z w mocy zaskarżoną decyzję.

Po streszczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazało, że stosownie do ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art 61 ust. 1 ustawy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 powyższej ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie na obszarze zamierzonej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazane przepisy znajdą w pełni zastosowanie. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z art. 61 ust.1 ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. Analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości. Z analizy urbanistyczno - architektonicznej jednoznacznie wynika, że teren, na którym usytuowana jest przedmiotowa działka położony jest w obszarze o przeważającej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej. W części budynków przy ul. [...] w parterze zlokalizowane są lokale usługowe. Rozbudowa budynku mieszkalnego objętego zamierzeniem inwestycyjnym oraz zmiana jego sposobu użytkowania na mieszkalno-usługowy stanowić będzie uzupełnienie przeważającej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, a zatem spełniony zostanie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że szczegółowe rozwiązania projektowanej inwestycji, w szczególności co do rozwiązań komunikacyjnych, w tym zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych będą przedmiotem projektu zagospodarowania działki, sporządzanego przez inwestora w trakcie opracowywania projektu budowlanego, w postępowaniu mającym na celu uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa w sposób precyzyjny sposobu usytuowania nowej zabudowy na działce, ponieważ należy to do zakresu postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budową musi wiążąco wypowiedzieć się m. in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rządnych oraz wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Kolegium nie zakwestionowało przyjętych przez organ pierwszej instancji wielkości linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, ponieważ pozostają one w zgodności z aktami wykonawczymi i znajdują uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczne - urbanistycznej. Istotnym ograniczeniem lokalizacji nowej zabudowy będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy istniejącej, od granic z innymi nieruchomościami oraz odległość nowej zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej oraz projektowanej. Powyższe ograniczenia będą jednak rozpatrywane dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego.

Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne orzekł w sprawie. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie ma spełniać. Przyjmuje się ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza , że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno -budowlanymi. Organ administracji architektoniczno - budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Niniejsze zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r., znak [...] E.Z. i Z.Z. zarzucali naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na 'przyjęciu, że zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie stanowi warunek konieczny wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 powyższej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, w związku z nieuwzględnieniem w postępowaniu administracyjnym stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, kształtowanego przez prawomocną decyzję wydaną na ich rzecz; art. 55 w zw. z art. 64 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, dokonaną w ten sposób, iż z decyzji organu wynika sytuacja, w której mogą istnieć dwie sprzeczne ze sobą decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Zarzucali także naruszenia przepisów postępowania, a to art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 k.p.a., w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia ich praw nabytych na podstawie prawomocnej decyzji.

W uzasadnieniu skargi E.Z. i Z.Z. rozwijali powyższe zarzuty powołując argumenty analogiczne do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić z uwagi na zasadność niektórych podnoszonych w niej zarzutów, jak również wystąpienie innych wad, które stwierdzono w ramach przeprowadzanej z urzędu kontroli. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydania z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SAAA/a 950/04 , zam. zb. LEX Omega nr 171198) - "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX Omega nr 322329 i z 16 października 2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX Omega nr 394807). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawię sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. -brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

Organy administracji publicznej nie przy tym mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów ł formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza , że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy.

Kolejnym zagadnieniem jest konkretność i stanowczość wydawanego w tym zakresie rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustała się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, póz. 1386 z późn. zm.). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego nawet uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do : 1 - oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 - oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 - oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 -wymiarowania, 5 -oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 -oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 - Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarzają podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, określenie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winno być konkretne i stanowcze. Na taki bowiem obowiązek naprowadza brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , jak również § 6 - 8 rozporządzenia wykonawczego. O ile w § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 i § 8 ust. dopuszczono ustalenie parametrów innych niż wprowadzone wprost przez ustawodawcę, zaś w § 8 zezwolono na pewną dowolność, powyższe nie dotyczy zwolnienie z ukształtowania decyzją gabarytów, formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do).

W zakresie wymogów formalnych, którym winna odpowiadać decyzja o warunkach zabudowy należy wskazać na regulacje zawarte w art. 107 §1 i 3 k.p.a., który jednoznacznie odróżnia samo rozstrzygnięcie ( osnowę decyzji ) od jego uzasadnienia. Jak wynika z art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego stanowi ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust, 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Treść art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część testową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami. O ile oznaczenie na jednej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy zazwyczaj pozostaje bez istotnego wpływu dla możliwości prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, czy właściwego orzekania na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, o tyle połączenie rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z niemającymi takiego charakteru wynikami analizy, czyni decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym eliminacje tak wydanego aktu z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą projektanta, czy organu wydającego pozwolenie na budowę interpretacja sporządzonego w taki sposób aktu administracyjnego, w celu poszukiwania elementów wiążącego rozstrzygnięcia, zaś zastosowanie takich zabiegów może prowadzić do naruszenia praw inwestora lub innych stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Należy także zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno -budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm. dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych); O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania l zagospodarowania przestrzennego przy braku miejscowego planu brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczne - budowlanej będą zaś związane dopuszczeniem lokalizacji obiektu w granicy działki zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 55 u.p.z.p., stosownie do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się określenie ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Wynika to z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stosownie do § 18 ust. 1, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z powołanej treści przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika zatem, że określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając powyższe regulacje w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydent Miasta K. nr [...], znak [...] z dnia [...] czerwca 2010r. narusza przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w nich od stanowczego oraz konkretnego wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalenia liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz określono nieprzekraczalną liczbę zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony jedynie jako maksymalna wielkość 50 %, bez ustalenia wartości minimalnej, co czyni rozstrzygnięcie w tym przedmiocie niestanowczym i niekonkretnym. Podobnym uchybieniem dotknięte jest ustalenie szerokości elewacji frontowej, gdzie organ również poprzestał na zapisaniu w warunkach zabudowy wartości maksymalnej 22 m, nie określając, czy jest ona jedyną dopuszczalną, ani nie podając minimalnej wartości, tak by szerokość elewacji frontowej była określona na zasadzie od minimalnej do maksymalnej. Te same uwagi odnoszą się do określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz okapów. Ponadto niepoprawnie ustalono wysokość kalenicy dachu. W warunkach zabudowy wskazano, że dach ma mieć wysokość do kalenicy mniejszej lub równej wysokości do kalenicy części istniejącej budynku na działce nr 1. Określenie takie nie jest dopuszczalne, odwołuje się bowiem do nieskonkretyzowanego parametru, który w każdym czasie może ulec zmianie. Również zatem i w tym zakresie rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji, jest niestanowcze oraz pozbawione konkretności. Przy takim sposobie rozstrzygania jak przyjęty w kontrolowanych decyzjach możliwej jest projektowanie obiektów budowlanych zupełnie odbiegających od gabarytów takich obiektów znajdujących się w sąsiedztwie, czy obszarze analizowanym, szpecących otoczenie. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego, czy o szerszym froncie niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego albo węższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości.

Nadto, Prezydent Miasta K. wyznaczył w decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy, do czego - jak wskazano wyżej - brak jest podstaw w przepisach u.p.z.p. Zaniechał też ustalenia liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych, co jak wyjaśniono, było koniecznym elementem rozstrzygnięcia.

Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , powielając wyżej wytknięte błędy oraz wydając z naruszeniem 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do kwestii ustalenia warunków zabudowy w sposób, dopuszczający czy też nakazujący zabudowę w granicy, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stwierdzenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, że nakazanie inwestorowi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy realizacji obiektu w granicy (granicach) z działką sąsiednią spowodowane może być wyłącznie uwarunkowaniami przestrzennymi , takimi jak np. istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa usytuowana w granicy, specyficzny kształt działki budowlanej stanowiącej tern inwestycji, zaś powyższe musi wynikać bezpośrednio z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru: Orzekanie o zabudowie bezpośrednio przy granicy jest możliwe w przypadku stosownego żądania inwestora, który we wniosku winien określić między innymi planowany sposobu zagospodarowania terenu oraz podać charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p. ) . O ile wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej prowadzą do wniosku, że realizacja inwestycji możliwa jest tylko na takich właśnie zasadach ( np. pierzeje centów miast przy specyficznej zabudowie i kształtach działek), a inwestor stosownego wniosku nie składa, nie jest wykluczonym w konkretnym stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy . W sprawie niniejszej wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wykazały konieczności budowy wnioskowanego zamierzenia w granicach z działkami sąsiednimi, w tym również z działką nr 2 . Przesłanką do ustalenia takiego nakazu nie mogą być niezrealizowane dotychczas na działkach sąsiednich zamierzenia budowlane, nawet objęte ewentualnymi wydanymi wcześniej decyzjami lokalizacyjnymi. Nadto, w niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczyły nie nowej inwestycji, realizowanej od podstaw, a jedynie rozbudowy istniejącego już obiektu. Kwestię zlokalizowania inwestycji na działce w dużej mierze determinowało już posadowienie obiektu już istniejącego.

Nie jest tak, jak podnoszą skarżący, że wydanie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony 26.07.2005r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego z częścią usługową i biurem na dz. nr 2 , 5 , 4 obr [...] przy ul. [...]z wjazdami (dz. nr 3 , 4 )", gdzie , przewidziano wzniesienie obiektu kubaturowego w granicy z działką nr 1, stanowiło w sprawie niniejszej podstawę do orzekania o zabudowie w granicy. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na fakt, że w przeciwieństwie do przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego akty indywidualno-konkretne, jakimi są decyzje administracyjne, nie tworzą stanu prawnego. Nadto, adresatem takiej decyzji jest wnioskodawca. Zamiary skarżących w zakresie zagospodarowania własnej nieruchomości mogłyby stanowić element brany pod uwagę przy analizie urbanistyczno-architektonicznej w niniejszej sprawie w sytuacji, gdyby po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyżej wymienieni rozpoczęli już budowę obiektu kubaturowego, będącego w taki przypadku jednym z elementów stanu faktycznego. Nawet bowiem posiadanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza, że dojdzie do prowadzenia robót budowlanych na podstawie takiej decyzji. Z art. 63 ust. 2 zd. pierwsze u.p.z.p. wynika wprost, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zarzut naruszenie art. 155 k.p.a. jest zatem bezzasadny.

Kwestia uprzedniego wydania dla działki nr 1 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pod kątem możliwego wystąpienia wady kwalifikowanej decyzji, o której mowa w art. 156 1 pkt 3 k.p.a. Nieważna jest bowiem decyzja dotycząca sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zważyć należy , że w myśl art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzje o warunkach zabudowy wydawane różnym wnioskodawcom mogą dotyczyć różnych, podobnych a nawet identycznych zamiarów inwestycyjnych, czemu nie sprzeciwia się brzmienie art., 63 ust. 5 u.p.z.p. Co do analizowanego zagadnienia należy jednak uwzględnić z uwagi na treść art. art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r., zgodnie z którym: "Jeżeli (...) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy" (II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4, póz. 141). Z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organy obu instancji nie poczyniły ustaleń co do okoliczności umożliwiających ocenę zasadności analizowanego zarzutu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145§1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt. II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany.

Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.