Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 869/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 pkt 4, art. 3 pkt 5 i pkt 10 lit. c, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2212
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.
article: art. 35 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej także "GIJHARS") w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 5, art, 4 ust. 1, art. 6 ust.

I, art. 21 i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2212), art. 7 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 1 lit. d, art, 22 ust. 1 oraz pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a Załącznika VIII rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG. dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. L304 z 22.11.2011, str. 18 ze zm.), art. 8 ust, 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz.WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15,t. 6. str. 463, e zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Sp. z o.o. Sp. K., z siedziba w M. (dalej "spółka", "producent", "strona" "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej także "WIJHARS") z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wymierzającej spółce karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenia do obrotu 3 partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych o nazwach:

- [...], data produkcji: 13.06.2016 r.; Należy spożyć do:

11.09.2016. Nr partii: [...]; Wielkość partii produkcyjnej: 622,08 kg, Wartość' brutto partii: 5392,17 zł,

- [...], data produkcji: 13.06.2016 r.,

Mindestens haltbar bis 11.09.2015, Chargennr: [...], Wielkość partii produkcyjnej: 352,80 kg, Wartość brutto partii: 3099,93 zł,

- [...], data produkcji: 07.06.2016 r., Zu verbrauchen bis: 17.07.16, Chargennr: [...]; Wielkość partii produkcyjnej: 215,06 kg, Wartość brutto partii: 3229,56 zł.

W dniach 14, 16, 17, 22 czerwca oraz 4 i 5 lipca 2016 r., działając na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r., inspektorzy WIJHARS przeprowadzili w spółce kontrolę doraźną w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych. Kontrolę przeprowadzono w dwóch miejscach prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej, tj.: w E. oraz w M.

Kontrolę przeprowadzono po otrzymaniu informacji od strony niemieckiej ([...]), za pośrednictwem Głównego Lekarza Weterynarii, w zakresie niewłaściwej jakości handlowej kiełbas produkowanych przez spółkę w związku z zaniżeniem zawartości mięsa w stosunku do deklaracji producenta znajdującej się oznakowaniu.

W trakcie działań kontrolnych pobrano do badań laboratoryjnych oraz oceny oznakowania próbki reprezentujące 3 partie przetworów mięsnych o nazwach:

- [...], data produkcji: 13.06.2016 r.; Należy spożyć do: 11.09.2016.; Nr partii: [...], Wielkość partii produkcyjnej: 622,08 kg, Wartość' brutto partii: 5392,17 zł,

- [...], data produkcji: 13.06.2016 r., Mindestens haltbar bis 11.09.2015, Chargennr: [...], Wielkość partii produkcyjnej: 352,80 kg, Wartość brutto partii: 3099,93 zł,

- [...], data produkcji: 07.06.2016 r., Zu verbrauchen bis: 17.07.16, Chargennr: [...]; Wielkość partii produkcyjnej: 215,06 kg, Wartość brutto partii: 3229,56 zł.

W wyniku oceny prawidłowości oznakowania oraz na podstawie badań przeprowadzonych w Specjalistycznym Laboratorium GIJHARS w K. stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1) w partii produktu o nazwie [...]:

-zaniżono o 8 p.p. zawartość mięsa, co oznacza, że 100 g wyrobu wyprodukowano ze 128+/-5 g mięsa (wynik badania 128% +/- 5%), podczas gdy producent w oznakowaniu oraz specyfikacji jakościowej wyrobu, tj. Karcie Technicznej produktu "[...]", index [...] wydanie nr [...] obowiązującej od dnia 6 maja 2016 r., zadeklarował, że 100 g wyrobu wyprodukowano ze 136 g mięsa wieprzowego (136%) - sprawozdanie z badań nr [...] z dnia 30.06.2016 r.,

-nieprawidłowe wskazanie na etykiecie mięsa użytego do wyprodukowania 100 g wyrobu gotowego, tj. podano "100 g produktu wyprodukowano ze 136 g mięsa wieprzowego", czego nie potwierdziły badania laboratoryjne i co było niezgodne z art. 22 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011,

-w oznakowaniu środka spożywczego opakowanego w atmosferze gazów ochronnych brak informacji o specjalnych warunkach użycia po otwarciu opakowania, aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie mając podane warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia, co było jest niezgodne z art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011;

2) [...], data produkcji: 13.06.2016 r., Mindestens haltbar bis 11.09.2015, Chargennr: [...], Wielkość partii produkcyjnej: 352,80 kg, Wartość brutto partii: 3099,93 zł,

- zaniżono o 8 p.p. zawartość mięsa, co oznacza, że 100 g wyrobu wyprodukowano ze 128+/-5 g mięsa (wynik badania 128% +/- 5%). Podczas gdy producent w oznakowaniu oraz specyfikacji jakościowej wyrobu, tj. Karcie Technicznej produktu "[...]", index [...]. wydanie nr [...] obowiązującej od dnia 0605.2016 r,. zadeklarował, że 100 g wyrobu wyprodukowano ze 136 g mięsa wieprzowego (136%) - sprawozdanie z badań nr [...] z dnia 30.06.2016 r.,

- nieprawidłowe wskazanie na etykiecie ilości mięsa użytego do wyprodukowania 100 g wyrobu gotowego, tj., podano "100 g produktu wyprodukowano ze 136 g mięsa wieprzowego", czego nie potwierdziły badania laboratoryjne i co było niezgodne z art. 22 ust 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011,

- w oznakowaniu środka spożywczego opakowanego w atmosferze gazów ochronnych brak informacji o specjalnych warunkach użycia po otwarciu opakowania, aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie mając podane warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia, co było jest niezgodne z art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011.

3) [...]:

- zaniżoną o 10 p.p. zawartość mięsa, która wyniosła 60%+/- 5%, podczas gdy producent w oznakowaniu oraz specyfikacji jakościowej wyrobu, tj. Karcie Technicznej produktu "[...]", index [...], wydanie nr [...] obowiązującej od dnia 26.10.2015 r., zadeklarował zawartość mięsa na poziomie 70% (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia 30.06.2016 r.),

- nieprawidłowe wskazanie na etykiecie ilości mięsa użytej do wyprodukowania wyrobu gotowego, tj. wskazano ilość mięsa na poziomie 70%, czego nie potwierdziły badania laboratoryjne i co było niezgodne z art. 22 ust 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011,

- w oznakowaniu środka spożywczego opakowanego w atmosferze gazów ochronnych brak informacji o specjalnych warunkach użycia po otwarciu opakowania, aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie mając podane warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia, co jest niezgodne z art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011,

- brak informacji o osłonce jadalnej, która jest integralną częścią produktu i jest spożywana przez konsumenta, co było niezgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011.

Nieprawidłowości dotyczące zaniżonej zawartości mięsa oraz błędnego oznakowania w tym zakresie organ I instancji ocenił jako noszące znamiona zafałszowania w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej, natomiast pozostałe nieprawidłowości w oznakowaniu jako niespełnienie jakości handlowej o niskim stopniu szkodliwości.

Producent pismem z dnia 5 lipca 2016 r. zwrócił się o przebadanie zabezpieczonych w trakcie kontroli wtórników próbek przedmiotowych kiełbas w zakresie deklarowanej zawartości mięsa.

Badania te przeprowadzono w Specjalistycznym Laboratorium GIJHARS w B. Potwierdziły one niespełnienie deklaracji producenta w zakresie zawartości mięsa (sprawozdania z badań z dnia 21 lipca 2016 r.).

W wyniku w. analiz stwierdzono zaniżoną zawartość mięsa:

- o 9 p.p., tj. 127%+/-5% zamiast 136%, w produkcie [...],

- o 6 p.p., tj. 130%+/-5% zamiast 136%, w produkcie [...],

- o 11 p.p., tj. 59+/-5% zamiast 70%, w produkcie [...].

Producent podniósł, że zawartość mięsa określa za pomocą metody kalkulacyjnej wynikającej z definicji mięsa wskazanej w rozporządzeniu (UE) Nr 1169/2011, w której bierze się pod uwagę składniki receptury oraz ubytek termiczny. Strona zakwestionowała przydatność zastosowanej przez laboratoria GIJHARS metodyki badawczej do określania zawartości mięsa użytego w momencie produkcji.

Swoje stanowisko spółka poparła opinią Instytutu Biotechnologii Przemysłu Rolno- Spożywczego, który zwrócił uwagę na rozbieżności otrzymywanych wyników przez laboratoria europejskie stosujące różne metodyki badawcze, a także brak w przepisach europejskich powołania jednolitej metody analitycznej pozwalającej określić w sposób dokładny ilościową zawartość mięsa w przetworach mięsnych.

Kierownik Laboratorium GIJHARS w K. w odpowiedzi na zastrzeżenia strony kilkukrotnie, tj. w pismach z dnia 13 września 2016 r., 18 października 2016 r., 29 grudnia 2016 r., wypowiadał się w zakresie opracowanej przez laboratorium metodyki własnej służącej do weryfikacji prawidłowości zadeklarowania zawartości mięsa przez producenta w oznakowaniu produktu. Wskazał, że metoda dostosowuje metodykę zawartą w

Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2004/2002 tak, aby możliwe było określenie zawartości mięsa zdefiniowanego w rozporządzeniu 1169/2011 użytego przez producenta w momencie produkcji.

Odnosząc się do stanowiska Instytutu Biotechnologii Przemysłu Rolno- Spożywczego, Kierownik laboratorium zauważył, że ww. opinii formułowane są ogólne stwierdzenia dotyczące różnic pomiędzy poszczególnymi metodami badawczymi oraz wynikami badań otrzymywanymi przez różne laboratoria, jednak nie zawiera ona kategorycznego stwierdzenia, że metody te są nieprzydatne do kontroli prawidłowości oznakowania przetworów mięsnych. Ponadto powyższa opinia nie dotyczy bezpośrednio sprawy niewłaściwej jakości przetworów mięsnych (kiełbas) będących przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na zastrzeżenia odnoszące się do rozbieżności otrzymanych wyników badań pomiędzy laboratoriami w K. i B., kierownik laboratorium podkreślił, że różnice wynoszące 1% i 2 % są nieistotne zważywszy na fakt, że niepewność pomiaru w tej metodzie analitycznej wynosi +/-5%. Ponadto wyniki otrzymane w obu laboratoriach mieszczą się w granicach niepewności pomiaru i wobec tego można stwierdzić, że są prawidłowe, natomiast niewielkie różnice wynikają z normalnej zmienności składu próbek (próbki badanej w K. i próbki odwoławczej badanej w B.).

WIJHARS w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję znak: [...], wymierzającą A. spółka z o.o. Sp. K. M. [...], [...] O., karę pieniężna w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu 3 partii artykułów rolno- spożywczych zafałszowanych.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., w tym poprzez odmowę wydania opisu procedur badawczych zastosowanych metodyk w odniesieniu do oznaczenia zawartości mięsa oraz oznaczenia błonnika pokarmowego.

Strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące zastosowanej metodyki bazującej na procedurze oznaczania zawartości mięsa i tłuszczu w niektórych produktach z wieprzowiny do celów refundacji wywozowych poza obszar UE na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 2004/2002, jako nieprzydatnej do oznaczania zawartości mięsa deklarowanej w oznakowaniu i zdefiniowanej w rozporządzeniu 1169/2011.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy, w tym z metodyką badawczą oraz przesłał dwie opinie prof, dr hab. A. P. oraz prof, dr hab. M. S. z Wydziału Nauk o Żywności SGGW w W. z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 27 listopada 2017 r. Zgodnie z tymi opiniami, przyjęty przez Laboratorium Specjalistyczne GIJHARS w K. 5% poziom niepewności pomiaru, szczególnie przy zastosowaniu metody oznaczania zawartości tłuszczu wolnego, a nie całkowitego, jest zbyt niski, co może prowadzić do niedoszacowania w badanych produktach deklarowanej zawartości mięsa. W opiniach wskazano m.in., że przyjęty przez Inspekcje w Republice Czeskiej poziom niepewności pomiaru dla takiej samej metody wynosi +/-10%.

Pełnomocnik skarżącej wniósł także o powołanie biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w przedmiotowej sprawie.

Pełnomocnik strony w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. podkreślił, że zgodnie z zawiadomieniem Komisji w sprawie stosowania zasady deklarowania ilościowej zawartości składników (QUID), deklarowaną ilość składnika oblicza się w momencie dodawania składników, co odpowiada zapisowi pkt 3a załącznika VII do rozporządzenia 1169/2011.

GIJHARS, po rozpatrzeniu odwołania, wydał wskazaną na wstępie decyzję.

W odpowiedzi na zasadnicze zarzuty skarżącej odnoszące się do przyjętej metody pomiaru mięsa w zakwestionowanych partiach produktów wskazał, że Kierownik Laboratorium GIJHARS w Kielcach - po zapoznaniu się z opiniami przedstawionymi przez stronę - podniósł, że wyniki uzyskanych badań zostały wystarczająco zweryfikowane i nie zachodzą przesłanki uzasadniające konieczność ponownego wykonania badań. Laboratorium w metodzie oznaczania zawartości mięsa stosuje niepewność pomiaru wynosząca 5%. Niepewność pomiaru wyznacza przedział, w którym z prawdopodobieństwem 95% mogą się znajdować wyniki pojedynczych pomiarów i jest cechą charakterystyczna metody badawczej. Natomiast wynik badania jest średnią arytmetyczną z pojedynczych pomiarów i jest on najlepszym przybliżeniem wartości rzeczywistej. Szacując niepewność pomiaru uwzględniono wszystkie składowe wpływające na wynika wiec niepewność pomiaru zawartości białka, tłuszczu, współczynnika przeliczeniowego azotu oraz warunków wykonania badań w laboratorium. Niepewność została oszacowana w warunkach Laboratorium Specjalistycznego GIJHARS w K. i może różnić się od niepewności umownej w innym laboratorium. Laboratorium analizowało również wyniki uzyskane przez laboratorium Republiki Czeskiej. W tym przypadku niepewność oznaczania zawartości białka i tłuszczu były stosunkowo duże, co uzasadnia dużą niepewność obliczenia zawartości mięsa zastosowaną przez to laboratorium. W opinii kierownika laboratorium sugerowanie jaka winna być niepewność pomiaru metody badawczej bez sporządzenia i analizy budżetu niepewności pomiaru oraz wyników wykonywania badań w konkretnym laboratorium jest nieprawidłowe.

Odnosząc się zaś do metody oznaczania zawartości tłuszczu kierownik podkreślił, że zawartość tłuszczu oznaczono metodą opisaną w normie PN-ISO 1444:2000 - metodzie wskazanej w zbiorze polskich norm do oznaczania zawartości tłuszczu w przetworach mięsnych. Metoda ta została zwalidowana i laboratorium wykazało jej przydatność do celu badania. W 2017 r. Laboratorium Specjalistyczne w K. uzyskało akredytacje stosowanej metodyki obliczania zawartości mięsa w przetworach mięsnych, w tym kiełbas. Fakt udzielenia akredytacji przez Polskie Centrum Akredytacji oznacza, ze metoda została pozytywnie oceniona przez ekspertów PCA i jest odpowiednia do celu badania.

Wobec powyższego kierownik laboratorium podtrzymał uzyskane wyniki badań oraz potwierdził przydatność metodyki badawczej do oznaczania zawartości mięsa w przetworach mięsnych.

W opinii organu odwoławczego wniosek pełnomocnika strony o powołanie biegłego w zakresie zastosowanej metodyki badawczej jest nieuzasadniony. Wykorzystywana przez bowiem laboratoria GIJHARS procedura analityczna jest zalecana przez Komisję Europejską, a ponadto została pozytywnie oceniona przez Polskie Centrum Akredytacji, czego wyrazem było przyznanie akredytacji Laboratorium Specjalistycznemu GIJHARS w K.

GIJHARS podzielił opinię, że zastosowana przez laboratorium metodyka badawcza pozwala na ustalenie zawartości mięsa, które ma obowiązek zadeklarować producent w oznakowaniu przetworu mięsnego na podstawie art. 22 ust. 1 w związku z pkt 17 części B Załącznika VII rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.

Warunki, jakim musi odpowiadać laboratorium wykonujące analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych zostały ustalone w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 191 z 28 maja 2004 r., str. 1. Dz. U. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 tom 45).

Zgodnie z postanowieniami art. 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, właściwy organ wyznacza laboratoria, które mogą przeprowadzać analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych. Laboratoria te muszą funkcjonować, podlegać ocenie i być akredytowane zgodnie z normami europejskimi dotyczącymi akredytacji laboratoriów badawczych, przy czym akredytacja i ocena laboratoriów badawczych może odnosić się do pojedynczych badań i zestawów badań (art. 12 ust. 3 rozporządzenia). Normą europejską bezwzględnie obowiązująca zgodnie z ww. przepisem, przy wyznaczaniu laboratoriów badawczych, jest PN-EN ISO/IEC 17025 Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących.

Laboratoria Specjalistyczne GIJHARS w K. i B. spełniają wymagania zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004, posiadają potwierdzone kompetencje poprzez akredytację zgodnie z normą PN-EN ISO/IEC 17025.

Realizując postanowienia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, ustawy o jakości handlowej, wyznaczone zostały laboratoria, które mogą zatem przeprowadzać analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych.

Organ podkreślił, że akredytacja to postępowanie, w którym upoważniona jednostka wydaje formalne potwierdzenie, w którym oświadcza, ze organizacja lub osoba są kompetentne do wykonywania określonych zadań. W Polsce upoważnioną jednostką akredytującą jest Polskie Centrum Akredytacji (zwane dalej "PCA"). PCA jest krajową jednostką akredytacyjną upoważnioną do akredytacji jednostek certyfikujących, kontrolnych, laboratoriów badawczych i wzorcujących prowadzących oceny zgodności i weryfikacje na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2087 z późn. zm.).

Laboratoria Specjalistyczne GIJHARS w K. i B. posiadają akredytację, a więc są uprawnione do przeprowadzania analizy próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych, tym bardziej, że posiadają wprowadzony system zarządzania jakością, który odnosi się nie tylko do akredytowanych metodyk lecz obejmuje również wszystkie metodyki, na podstawie których wykonywane są analizy.

GIJHARS podzielił opinię organu I instancji, iż kwestionowane partie kiełbas nie spełniają wymagań prawa żywnościowego z uwagi na zaniżenie zawartości mięsa i są artykułami rolno-spożywczymi zafałszowanymi w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej.

Oceniając stopień szkodliwości czynu Wojewódzki Inspektor uwzględnił rodzaj i charakter naruszonego dobra oraz rozmiar wyrządzonej szkody.

Wojewódzki Inspektor ocenił stopień szkodliwości czynu jako wysoki, gdyż informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd konsumenta, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, składu, ilości. Organ I instancji uwzględnił fakt, że stwierdzone nieprawidłowości naruszają liczne przepisy prawa żywnościowego istotne z punktu widzenia ekonomicznych interesów konsumenta.

Przy ustalaniu zakresu naruszenia jako znaczny, WIJHARS uwzględnił charakter stwierdzonych charakter nieprawidłowości, wielkość zakwestionowanych partii (łącznie 1189,94 kg) oraz obszar sprzedaży na rynku krajowym i zagranicznym (niemieckim).

Analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy, WIJHARS uwzględnił fakt, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2016 r. również stwierdzono nieprawidłowości.

Wojewódzki Inspektor ustalając wymiar kary wziął również pod uwagę wartość zakwestionowanych partii brutto, która wyniosła 11.721,66 zł.

Przy ustalaniu wysokości kary Wojewódzki Inspektor wziął pod uwagę wielkości przychodów spółki, które w ostatnim roku obrotowym, tj. od 2 czerwca 2014 r. do 31 grudnia 2015 r., wyniosły 7.015.901.000 zł, co świadczy o znacznej skali obrotów przedsiębiorstwa.

Nałożona kara w wysokości 10.000 zł, stanowi 0,000143% przychodu spółki i 0,00143% kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej.

Na koniec organ ustalił, że w niniejszej sprawie - w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - stosuje się przepisy ustaw w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Spółka zaskarżyła ww. decyzję w całości. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wobec:

- jednostronnej i pobieżnej oceny przedłożonych przez skarżącą specjalistycznych opinii Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. Wydział Nauk o Żywności, nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia w zasadzie w całości na stanowiskach przedstawianych przez Laboratoria Specjalistyczne GIJHARS, zaniechanie dokonania szerszej oceny merytorycznej sprzecznych stanowisk, co mogłoby skutkować dokładniejszym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem odmiennej oceny postępowania skarżącej,

- braku właściwej oceny i nieprzypisanie odpowiedniej wagi wskazanemu przez skarżącego w Zawiadomieniu Komisji w sprawie stosowania wsady deklarowania ilościowej zawartości składników (QUID) (Dz.U. UE c z 2017 r. poz. 393/05) w jego punkcie 25 zd. 2, którego merytoryczny wydźwięk ma istotne znaczenie dla oceny postępowania skarżącej w zakresie oznakowania ilościowego składników w produktach będących przedmiotem decyzji;

2) art. 78 § 1 i art. 84 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie wniosku skarżącej o powołanie biegłego za nieuzasadniony, w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, a zadanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu miało na uwadze, iż przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy wobec sprzecznych opinii ośrodków specjalistycznych co do merytorycznych podstaw wydanej w sprawie decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2018 r. oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - także decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. i umorzenie postępowania. W skardze zawarto także wniosek o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w zaskarżonej decyzji skupił się na wykazaniu zasadności zastosowania procedur i metod badawczych przeprowadzanych w Laboratoriach GIJHARS, natomiast odmówił wiary kwestiom wynikającym z opinii przeciwnych. Tymczasem istotą zarzutów wobec metod stosowanych przez Laboratorium w K. jest próbą wykazania, że istnieją inne metody co do sposobu obliczania zawartości tłuszczów, odmienne interpretacje definicji mięsa.

Skarżąca dochowuje wszelkich standardów wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego przy opisie ilości składników. Skarżącej nie można zatem zarzucić niedbałości, zaniechania, czy celowości działania zmierzającego do wprowadzenia do obrotu produktu zafałszowanego.

W skardze wskazano także, że organ zaniechał powołania biegłego, pomimo iż w przedmiotowym postępowaniu istniała potrzeba uzyskania wiedzy specjalistycznej dla usunięcia wątpliwości pojawiających się w toku postępowania. Na zasadność wniosku o powołanie biegłego wskazuje także fakt, że badania zostały przeprowadzone przez Laboratorium Specjalistycznego w K. i w B., które są jednostkami funkcjonującymi w strukturach GIJHARS. Tak więc uzyskanie zobiektywizowanej opinii w sprawie było ze wszech miar uzasadnione.

Poza tym skarżąca wskazała, że organy pominęły fakt, iż badania przeprowadzone w wyniku kontroli wykazały zawartość błonnika pokarmowego w badanych produktach, traktując go jako nieistotny. Tymczasem skoro składnik, którego de facto w produkcie nie ma i być go tam nie może, ujawnia się jako obecny w produkcie, wówczas naturalną konsekwencją jest poddanie w wątpliwość sposobu przeprowadzenia badania, metodyki jego przeprowadzenia i w efekcie merytorycznej zawartości całego badania.

Spółka wskazała także, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej wszczęte zostało 19 sierpnia 2016 , a decyzja II instancji wydana została [...] lutego 2018 r. Postępowanie w sprawie trwało więc ponad półtora roku; było wielokrotnie przez organ przedłużane na mocy art. 36 § 2 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. Spółka odnotowała, że GIJHARS, po wniesieniu odwołania przez skarżącą w dniu 27 kwietnia 2017 r., przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2017 r.

Następnie kolejno prawidłowo przesuwał termin ułatwienia sprawy. Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. GIJHARS zawiadomił pełnomocnika skarżącej o kolejnym terminie wyznaczając go na 30 września 2017 r. Następnie organ nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie i dopiero po jego upływie, dnia 2 października 2017 r., zawiadomił skarżącą o jego kolejnym przedłużeniu do dnia 2 listopada 2017 r., co niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Skarżąca podtrzymała, iż nie dopuściła się zafałszowania produktów będących przedmiotem decyzji organów obu instancji w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej, a tym samym nie ma podstawy do nałożenia na nią kary na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu. Organ nie dopuścił się bowiem naruszeń prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ani tych zarzucanych w skardze, ani takich, które Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu rozpoznając sprawę z uwzględnieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o jakości handlowej reguluje sprawy jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz organizację i zasady działania Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (art. 1), a przedmiotowy zakres normowania i stosowania jej przepisów nie dotyczy, jak wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy, wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach.

Pojęcie "jakości handlowej", istotne z punktu widzenia określenia przedmiotowego zakresu regulacji omawianej ustawy, oznacza "cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi" (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Tak więc artykuły rolno-spożywcze wprowadzane do obrotu powinny spełniać wymagania nie tylko określone w przepisach, ale również zadeklarowane przez producenta.

Jednocześnie z treści art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej wynika wprost, że artykuł rolno - spożywczy uznaje się za zafałszowany jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie badania laboratoryjne zdaniem organu wykazały, że badane próbki nie spełniają wymagań zadeklarowanych przez producenta na etykiecie produktu bowiem w skontrolowanych partiach artykułów stwierdzono zaniżoną zawartość mięsa. Dopuszcza się różnice między wartością faktyczną a wartością deklarowaną (wymaganą), jeżeli te różnice mieszczą się w przedziale wyznaczonym przez niepewność pomiaru. W przedmiotowej sprawie, wyniki badań laboratoryjnych kwestionowanych partii artykułów nawet po uwzględnieniu niepewności pomiaru nadal różnią się od wartości zadeklarowanych przez przedsiębiorcę.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odmiennej oceny ustaleń faktycznych będących podstawą uznania artykułów rolno-spożywczych, o których mowa w decyzji, za zafałszowane. Zdaniem skarżącej organ niedostatecznie wyjaśnił kwestię zastosowanej metody pomiaru zawartości mięsa w produkcie. Wskazał, że u producenta wyliczanie ilościowej zawartości składników (QUID) następuje w momencie ich użycia w procesie produkcji, a nie poprzez badanie wyrobu gotowego, tak jak uczynił to organ, który oparł się przy tym na wynikach badania próbek w laboratoriach pozostających jego w strukturach, pominął zaś w ww. zakresie stanowisko skarżącej odwołujące się do opinii specjalistów ze Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku spółki, organ nie dopuścił się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania wskutek bezrefleksyjnego oparcia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń na nieocenionym wszechstronnie dowodzie. Przeciwnie, organ wielokrotnie w toku postępowania zwracał się o wyjaśnienie - spornych zdaniem spółki - kwestii do kierownika laboratorium, w którym dokonano badania pierwszej próbki. Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił motywy swojego stanowiska, a jego argumentacja w tym zakresie jest przekonywująca.

I tak, wskazać należy, że zasady prowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego metod oraz sposobów badania próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych wyznaczają przepisy wspólnotowe oraz przepisy krajowe.

Zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także przepisów rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE. z 30 kwietnia 2004 r. L. 191, s. 1 ze zm.) istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Laboratoria muszą być akredytowane zgodnie z normami europejskimi dotyczącymi akredytacji jednostek badawczych. Poza sporem pozostaje w sprawie okoliczność, że badania próbek pobranych w trakcie kontroli strony skarżącej zostały dokonane przez laboratoria posiadające stosowną akredytację.

Odnosząc się zaś do podniesionej przez skarżącą kwestii przeprowadzenia badań przez akredytowane laboratorium w oparciu o nieakceptowaną przez nią metodę badań, podnieść należy, że dla organu wiążąca jest interpretacja wyników badań dokonana przez Laboratorium Specjalistyczne GIJHARS w K.

Odnosząc się do kwestii oznaczania ilości tłuszczu kierownik Laboratorium w K. - w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. - wyjaśnił, że w procedurze wykorzystywanej do obliczania zawartości mięsa przyjmuje się zawartość tłuszczu oznaczoną według metody zawartej w normie PN-ISO 1444:2000.

Metoda stosowana przez laboratorium - znana pod nazwą G. Stubbs and A. Morę - służy do oznaczania zawartości mięsa w przetworach mięsnych, a podstawą jej wdrożenia i stosowana jako metody badawczej własnej był art. 11 rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Stosownie do ww. przepisu, w przypadkach w których brak jest metod określonych w normach lub przepisach, laboratoria mogą opracowywać i stosować własne metody badawcze pod warunkiem, że w wyniku walidacji metody zostanie stwierdzone, że jest ona odpowiednia do celu badania.

W 2017 r. Laboratorium Specjalistyczne w K. uzyskało akredytację stosowanej metodyki obliczania zawartości mięsa w przetworach mięsnych, w tym kiełbas, Fakt udzielenia akredytacji przez Polskie Centrum Akredytacji oznacza, ze metoda została pozytywnie oceniona przez ekspertów PCA i jest odpowiednia do celu badania.

Sprawozdania zatem z badań opatrzone znakiem akredytacji PCA oznaczają, że badania zostały przeprowadzone w akredytowanym laboratorium, zgodnie z obowiązującym prawem i są w pełni wiarygodne.

Fakt, że producent działa w oparciu o inną metodykę obliczania zawartości mięsa w przetworach mięsnych, nie podważa poprawności badań przeprowadzonych na zlecenie organów w akredytowanym laboratorium. Niewątpliwie, w gestii producenta (wytwórcy) leży wybór metody, za pomocą której wykonuje on badania jakości wytwarzanych przez niego produktów. Niemniej akredytowane laboratorium nie jest tym wyborem związane. Dlatego - wbrew stanowisku strony - mimo że zastosowana przez organ metoda nie jest wykorzystywana przez spółkę przy oznaczaniu zawartości mięsa w produkcie, może być używana przez organ jako metoda weryfikacji deklaracji producenta w ww. zakresie. Posłużenie się przez organ przy obliczaniu zawartości mięsa w produkcie akredytowaną metodą - mimo że inną niż wykorzystywana przez producenta - nie podważa uzyskanych wyników badań.

Nie było przy tym potrzeby powoływania w sprawie biegłego "aby usunąć wątpliwości pojawiające się w toku postępowania". Specjalistyczną wiedzę o zasadach przeprowadzenia badań żywności posiadało akredytowane laboratorium. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli (wyroki NSA: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 917/11, z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2171/11, z 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13 ).

Fakt, że przy badaniu pierwszej próbki wyniki wykazały obecność błonnika pokarmowego, czyli składnika, którego nie powinien zawierać kontrolowany produkt, także nie podważa ustaleń organu i nie świadczy o błędzie podmiotu dokonującego badania.

Po pierwsze błonnik pokarmowy został wykazany tylko w wynikach badania pierwszej próbki. Wyniki uzyskane przez laboratorium w B. w ogóle nie odnosiły się do tej kwestii. Nie był to istotny w sprawie składnik i okoliczności z nim związane nie były przedmiotem wyczerpujących ustaleń i wyjaśnień organu. Na tym etapie sprawy trudno zatem ustalić przyczynę odnotowania tego składnika przez laboratorium w K.

Po drugie zaniżenie zawartości mięsa w produkcie wykazało zaś także badanie drugiej próbki przez inne specjalistyczne laboratorium. Okoliczność, że wyniki pomiaru w ww. zakresie różniły się od tych uzyskanych przez laboratorium w K. nie wystarcza do zakwestionowania ustaleń organu. Każdy bowiem wynik obarczony jest indywidualnie szacowaną niepewnością. Tak jak to wyjaśnił organ różnice wynoszące 1% i 2 % są nieistotne zważywszy na fakt, że niepewność pomiaru w zastosowanej metodzie analitycznej wynosi +/-5%. Wyniki otrzymane w obu laboratoriach mieszczą się w granicach niepewności pomiaru i wobec tego należy je uznać za prawidłowe, niewielkie różnice wynikają z normalnej zmienności składu próbek - próbki badanej w K. i próbki odwoławczej badanej w B. Ponadto, zaniżenie ww. parametrów w produktach skarżącej zostało także odnotowane przez niemiecki organ ([...]). Z tego powodu organ przeprowadził przecież kontrolę u skarżącej.

Tak więc w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wyniki badań próbki produktu przeprowadzonych przez uprawnioną i wyspecjalizowaną jednostkę ustalono, że skarżąca spółka wprowadziła do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany. Ta niepodważona skutecznie okoliczność stanowiła podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Dla zastosowania tego przepisu nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy. Sam bowiem fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego ten zakaz.

Wysokość kary (tj. 10.000 zł) pozostaje w zgodzie z art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej i stanowi 0,0000143% możliwej do nałożenia. Dane stanowiące podstawę do ustalenia wysokości kary pochodziły od skarżącej, a organ ustalając wysokość kary zastosował dyrektywy jej wymiaru wynikające z art. 40a ust. 5 ww. ustawy.

Wskazać należy, że w skardze nie sformułowano zarzutów odnoszących się do postępowania organu w ww. zakresie.

Chybiony jest zaś - wyartykułowany w uzasadnieniu skargi - zarzut naruszenia przepisów postępowania o terminach załatwienia sprawy. Wprawdzie bezsporne jest, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów określających dla organów terminy dla załatwiania spraw administracyjnych, jednak wbrew stanowisku skarżącej naruszenie art. 35 k.p.a. przez załatwienie sprawy po upływie terminu przewidzianego w przepisach dla jej załatwienia nie jest uchybieniem, które co do zasady może mieć wpływ na treść decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego wyjaśniono m. in.: "Terminy ustanowione w art. 35 § 2 kpa mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie. Zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje szereg następstw procesowych, może uzasadniać odpowiedzialność organu administracyjnego za zwłokę, jak też z powodu szkody wyrządzonej stronie, lub też może powodować pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, ale nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji ani też praw lub obowiązków, o których w niej rozstrzygnięto. Przez upływ terminów załatwienia sprawy ani nie ustaje właściwość organu administracyjnego, ani nie traci on kompetencji, tzn. możliwości stosowania odpowiedniej do danej sprawy prawnej formy działania. Przekroczenie tych terminów powoduje skutki procesowe w postaci nowych obowiązków organu administracyjnego oraz powstania szeregu procesowych uprawnień strony służących zwalczaniu milczenia administracji w sprawie" (J. Borkowski, [w:] Adamiak /Borkowski, KPA, Komentarz, 7 wyd. Warszawa 2005, Art. 35 Nb 3).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.