Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 833/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję zarządu [...] Sp. z o.o. w B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję zarządu [...] Sp. z o.o. w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. F. Sp. z o. o. w B. ("skarżąca") zwróciła się do C. sp. z o.o. w B. ("zobowiązana" lub "spółka") o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w wersji elektronicznej potwierdzonej za zgodność z oryginałem kompletnej dokumentacji przetargu na zadanie pn. "Modernizacja oczyszczalni ścieków KAPUŚCISKA - II etap", znak sprawy: ZP-P/Rb/RZ/2018, jak również kompletnej dokumentacji, która posłużyła do jej sporządzenia, w tym zwłaszcza programu funkcjonalno-użytkowego, a także koncepcji, która została wykorzystana do jego opracowania.

Spółka rozpoznała powyższy wniosek w dwóch pismach tj. w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. spółka poinformowała, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej jako "u.d.i.p."), bowiem w trybie u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu informacje jawne i ogólnodostępne. Jednocześnie zobowiązana wskazała, iż powyższe informacje są dostępne na stronie internetowej [...] w zakładce ogłoszenia o przetargach, dalej zakładka "zamówienia prowadzone zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych", dalej zakładka "unieważnione". Przy czym w przypadku informacji funkcjonującej w publicznym obiegu (do którego należy zaliczyć ustawowe narzędzia informacyjne, w tym Biuletyn Informacji Publicznej), nie istnieje obowiązek jej udostępniania na gruncie u.d.i.p. Zatem w odniesieniu do w/w zakresu na gruncie u.d.i.p., nie można wskazanych informacji uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Z uwagi na dostępność informacji żądanych przez wnioskodawcę w inny przewidziany przez ustawę sposób, wskazane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez u.d.i.p.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], zobowiązana spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku o udostępnienie w wersji elektronicznej potwierdzonej za zgodność z oryginałem koncepcji, która została wykorzystana do opracowania programu funkcjonalno-użytkowego. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że jakkolwiek informacje w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia niniejszej dokumentacji mogłyby potencjalnie zostać uznane za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., to prawo do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy - C. , jak również i innego przedsiębiorcy - M. w B. - sp. z o.o. (Beneficjenta dofinansowania przedsięwzięcia inwestycyjnego pn.: "Modernizacja oczyszczalni ścieków KAPUŚCISKA - II etap oraz wykonanie inteligentnego systemu zarządzania sieciami wod.-kan." W ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, działanie 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach). Spółka wskazała, że żądane przez skarżącą, w tym zakresie informacje (koncepcja) niewątpliwie mają istotną wartość gospodarczą dla spółki, jak i dla MWiK. Dokumenty, o które zwrócił się wnioskodawca zawierają szczegółowy opis projektu i jego realizacji, kosztów projektu, w tym informacje dotyczące wnioskowanego wynagrodzenia, jak i pozostałych kosztów związanych z modernizacją, których ujawnienie mogłoby w przyszłości zagrozić interesom [...], dając innym podmiotom możliwość wykorzystania przyjętych tam rozwiązań technicznych oraz technologicznych, a także modeli finansowych oraz prognoz, w konkurencyjny sposób. Ponadto dokumenty, obejmujące żądanie udostępnienia zawierają analizy wariantów inwestycji, jak i ich wyniki, dla których przeprowadzenia niezbędna jest specjalistyczna wiedza, nabywana przez [...] (czy też MWiK). Zakaz ujawniania treści niektórych informacji wynika również z konieczności objęcia ochroną interesów przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), gdzie szczególne znaczenie ma utrzymanie w poufności informacji określanych mianem know-how, traktując je jako istotny składnik mienia przedsiębiorstwa, mający wymierną wartość majątkową. Powyższe dokumenty objęte wnioskiem nigdzie nie zostały przez spółkę opublikowane, nie zostały również ujawnione podmiotom trzecim, w stosunku do nich [...] (jak i MWiK) podjął aktywne działania w celu zachowania ich poufności, w tym poprzez wydanie Zarządzenia Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie tajemnicy przedsiębiorstwa, zgodnie z którym za tajemnicę przedsiębiorstwa traktują autorskie rozwiązania technologiczne i techniczne, informacje finansowe niepodlegające publikacji, wyniki badań warunków gruntowo wodnych oraz ekspertyzy i opracowania naukowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy spółka decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Zobowiązana zwróciła przy tym uwagę, iż zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie skarżącej [...] F. Spółka z o.o. z B. zajmuje się projektowaniem obiektów komunalnych między innymi systemów dostarczania wody oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków. Skarżąca zajmuje się opracowywaniem projektów koncepcyjnych, programów ogólnych, projektów budowlanych i wykonawczych, ocen oddziaływania inwestycji na środowisko, studiów wykonalności, opinii i ekspertyz technicznych w zakresie szeroko pojętej gospodarki wodno-ściekowej. Ponadto zobowiązana wskazała, iż [...] na podstawie Decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Oczyszczalnia Ścieków ,,Kapuściska" zakwalifikowana została do tzw. obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, a co za tym idzie zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (Dz. U. Nr 83. Poz. 541) w związku z aktualizacją "Jednolitego wykazu obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład Infrastruktury Krytycznej z podziałem na systemy wg stanu na dzień 18.07.2017 r. uzyskała statut obiektu infrastruktury krytycznej. Biorąc pod uwagę również powyższe uwarunkowania, informacje techniczno - technologiczne, dotyczące urządzeń oczyszczalni ścieków "KAPUŚCISKA", jej obiektów, systemów zasilania powinny być chronione i nieujawniane. Podkreślił, że infrastruktura krytyczna pełni kluczową rolę w funkcjonowaniu państwa i w życiu jego obywateli, a co za tym idzie określone obowiązki zostały nałożone również na [...]. Ochrona infrastruktury krytycznej jest jednym z priorytetów stojących przed państwem polskim, a obowiązek ochrony obiektów infrastruktury krytycznej ciąży na ich operatorach, czyli w tym przypadku na [...] sp. z o.o. Istota zadań związanych z infrastrukturą krytyczną sprowadza się nie tylko do zapewnienia jej ochrony przed zagrożeniami. Ochrona infrastruktury krytycznej to wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacja ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie. W [...] oprócz Zarządzenia Prezesa Zarządu Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, wstęp na teren spółki, na którym znajdują się urządzenia, których dotyczy żądana dokumentacja, jak i same dokumenty jest ściśle kontrolowany m.in. poprzez ewidencjonowanie osób wchodzących, wjeżdżających na teren, monitoring oraz służby ochrony.

Skarżąca w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a w związku z tym spółka nie miała obowiązku udzielenia dostępu do ww. informacji, podczas gdy ww. nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy i powinny zostać udostępnione zgodnie z żądaniem złożonego wniosku. W kolejnym zarzucie zarzucono naruszenie art. 96 ust. 2 w zw. z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że w stosunku do informacji żądanej przez skarżącą wyłączona jest zasada jawności. Wreszcie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne oraz bezprawne nieudzielenie skarżącej dostępu do informacji publicznej.

Skarżąca spółka powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podniosła, że w świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Sp. z o.o. oraz M. w B. - Sp. z o.o. nie podjęły działań, przy zachowaniu należytej staranności, w celu utrzymania ww. informacji publicznej w poufności. W szczególności za takie działania nie można uznać wydanego kilka lat wcześniej ogólnego zarządzenia Prezesa Zarządu w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub zarządzenia Dyrektora Naczelnego MWiK dotyczącego tajemnicy przedsiębiorstwa. Przywołane w treści uzasadnienia akty wewnętrzne są przejawem normalnej praktyki w ramach działalności każdego podmiotu, mając przede wszystkim na celu funkcję dyscyplinującą wobec jego pracowników. Wydanie ww. aktów nie spełnia jednak przesłanki podjęcia, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania informacji publicznej w poufności. W rzeczywistości nie zostały bowiem podjęte żadne działania przez ww. spółki w stosunku do informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej. Tym samym, informacje te nigdy nie uzyskały statusu tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej o oddalenie, uznając zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zaskarżona decyzja z [...] lipca 2019 r., nr [...] i utrzymana w mocy decyzja spółki zobowiązanej z [...] czerwca 2019 r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej.

Niesporne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, że wnioskowane przez skarżącą spółkę (wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r.) wymienione wyżej informacje stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a zobowiązana spółka jest podmiotem będącym w posiadaniu i zobowiązanym, do rozpatrzenia ww. wniosku zgodnie z procedurą określoną w ww. ustawie.

Nie jest sporne między stronami, że [...] sp. z o.o. w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ani też co do tego, czy żądana przez skarżącą informacja ma walor informacji publicznej przedmiotowo podlegającej regulacjom u.d.i.p. Jak wynika z załączonej do akt informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień [...] września 2019 r. jako jedyny wspólnik zobowiązanej spółki zostały wymienione M. w B. - sp. z o.o., których z kolei właścicielem 100% udziałów jest M. B. - powyższe informacje są dostępne na stronie internetowej [...] w zakładce ,,O nas" - ,,O firmie".

Nie budzi zatem w sprawie wątpliwości, że informacja o działalności tego podmiotu związanej z realizacją zadań dotyczących odprowadzania i oczyszczania ścieków, finansowanych ze środków publicznych, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Ponadto bezsporne pozostaje, że spółka zobowiązana jest w posiadaniu wskazanych we wniosku dokumentów przetargu na zadanie pn. "Modernizacja oczyszczalni ścieków KAPUŚCISKA - II etap" jak również kompletnej dokumentacji, która posłużyła do jej sporządzenia, w tym zwłaszcza programu funkcjonalno-użytkowego, a także koncepcji, która została wykorzystana do jego opracowania.

Spór dotyczy jednak sfery wykładni i zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a w szczególności – zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy związaną ze szczególnym rodzajem jego działalności.

Dostęp do informacji publicznej gwarantowany jest na poziomie konstytucyjnym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę ,,prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić też należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych.

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP konieczność ochrony ,,porządku publicznego i bezpieczeństwa". W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia ,,porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji. Natomiast dla potrzeb niniejszej sprawy, pojęcie ,,bezpieczeństwo państwa" należy postrzegać w umożliwieniu organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego.

Inną przesłanką uzasadniającą ograniczenie dostępu do informacji publicznej, uszczegółowioną aktem rangi ustawowej, jest określona w art. 5 ust. 2 in principio u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia ,,tajemnica przedsiębiorcy", ugruntowany jest pogląd o zasadności odwołania się przy rekonstrukcji tego pojęcia do definicji legalnej ,,tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 419 – dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z nim przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie stosowne działania w celu zachowania ich w poufności. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą; przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, oraz informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Wskazać też należy, że z uwagi na istotne podobieństwo pojęć "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz "tajemnicy przedsiębiorstwa", jak i zamienne ich stosowanie, w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy może być w niektórych sytuacjach rozumiana szerzej – jako informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (vide: wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 549/16, z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2456/14, i z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, dostępne jw.).

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z racji na tajemnicę przedsiębiorcy należy odczytywać jako wyjątek od zasady udostępniania informacji publicznej, a to ze względu na wspomniane usankcjonowanie komentowanego uprawnienia w ustawie zasadniczej, jako jednego z kategorii konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw politycznych. Przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być zatem wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. o sygn. akt I OSK 192/13 (dostępny jw.), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu ,,utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu w całości materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w każdej ze spraw, w której – tak jak w niniejszym postępowaniu – dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 23). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ,,Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takim jest ,,tajemnica przedsiębiorcy", czy np. ,,porządek publiczny i bezpieczeństwo państwa". Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy.

Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że zobowiązana spółka podstawę odmownej decyzji w zakresie udostępnienia informacji publicznej wywiodła z okoliczności objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, wiążąc ją jednocześnie z charakterem prowadzonej przez spółkę działalności. Zobowiązana zasadniczo powołała jako zagrożenie interesu samego przedsiębiorcy (tajemnica przedsiębiorcy).

Oceniając zatem legalność skarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwzględnieniem formalnego i materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy należy przede wszystkim stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek informacji na stronie internetowej bip.mwik.bydgoszcz.pl w zakładce ogłoszenia o przetargach, dalej zakładka "zamówienia prowadzone zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych", dalej zakładka "unieważnione" – zgodnie z tym co podawała zobowiązana spółka. Poza tym stwierdzić należy, a co ma związek z powyższym, iż zarówno skarżąca jak i zobowiązana posługują się ogólnikowo i nieprecyzyjnie odnośnie dokumentacji przetargowej, ponieważ część dokumentacji winna zostać podana do publicznej wiadomości na stronie Biuletynu Informacji Publicznej spółki zobowiązanej, natomiast skarżąca wnosi o przedstawienie jej ,,kompletnej dokumentacji przetargu, jak również kompletnej dokumentacji, która posłużyła do jej sporządzenia, w tym zwłaszcza programu funkcjonalno-użytkowego, a także koncepcji, która została wykorzystana do jego opracowania". Jak widać skarżąca wnosi o przedstawienie jej bliżej nieokreślonej dokumentacji, ale musi się również liczyć z tym, że jakaś jej część może nie zostać udostępniona właśnie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż zobowiązana do udostępnienia spółka słusznie może obawiać się, że przekazane informacje zostaną przekazane stronie konkurencyjnej i to bez względu na to, że skarżąca deklaruje, iż wykorzysta je tylko i wyłącznie na własny użytek, ponieważ jej profil działalności jest zbieżny z profilem działalności wykonywanym przez zobowiązaną.

Jednakże nie zostało w sprawie, w uzasadnieniu skarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej wykazane, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., iż wnioskowana informacja publiczna w całości rzeczywiście obejmuje takie zasoby informacyjne tego przedsiębiorstwa, które podlegają ochronie przed udostępnieniem tej tajemnicy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany po pierwsze nie zidentyfikował, z szerokiego zbioru informacji objętej wnioskiem poszczególnych dokumentów, nie dokonał wobec nich analizy, które i czy każdy z nich w całości zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające same w sobie wartość gospodarczą. Wskazanie na działania podjęte w celu utrzymania informacji w poufności również jest ogólnikowe, bez odniesienia się do charakteru tej dokumentacji i treści wewnętrznych nawet regulacji zobowiązanej, co wskazuje dodatkowo na częściowo błędną wykładnię prawa.

Każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym należy mieć na uwadze, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (vide: wyroki NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1993/16, z 4 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 1939/15 http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Nie jest zatem możliwe do przyjęcia zapatrywanie zobowiązanej spółki, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźnie w realiach niniejszej sprawy, kiedy doszło do szerokiego zakreślenia przez spółkę tego, co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Postawa spółki wskazuje, iż znaczna część informacji, których udostępnienia mogłaby domagać się osoba fizyczna, w tym także treść aktów organów administracji publicznej podlegałaby utajnieniu. Tym samym, zaskarżona decyzja hołdująca takiemu rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymyka się kontroli sądowej, zaś poprzestanie na treści uzasadnień skarżonej decyzji i proponowanej wykładni, kontrolę tą czyniłoby iluzoryczną.

Na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji zastrzeżonej przez zobowiązaną spółkę jako tajemnica przedsiębiorstwa, oraz treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej i uzasadnień skarżonych decyzji, stanowisko podmiotu zobowiązanego w tej sprawie należy uznać za niepełne, nierzetelne i oparte na błędnie przyjętym ogólnie założeniu możliwości wyłączenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej związanej z działalnością spółki z uwagi na to, że Oczyszczalnia Ścieków ,,Kapuściska" zakwalifikowana została do tzw. obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, a co za tym idzie zgodnie z § 11 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 roku w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (Dz. U. nr 83. Poz. 541) w związku z aktualizacją "Jednolitego wykazu obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład Infrastruktury Krytycznej z podziałem na systemy wg stanu na dzień 18.07.2017 r. uzyskała statut obiektu infrastruktury krytycznej.

Reasumując zatem stwierdzić należy, że w sprawie nie zostało dostatecznie wykazane, czy i w jakim zakresie wnioskowana informacja złożona rzeczywiście dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa zobowiązanej spółki, jakie konkretne jej składniki naruszają tę tajemnicę i w jaki sposób - w decyzji nie zostało skonkretyzowane jakiej to informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej, czy jakiekolwiek innej gospodarczo wartościowej dotyczy wniosek skarżącej. Ponadto zobowiązana, nie wyważając zaangażowanych w sprawie wartości konstytucyjnych, przedwcześnie uznała, że w sprawie z wniosku skarżącej interes przedsiębiorcy bezwzględnie uzasadnia skuteczne utajnienie wnioskowanych informacji publicznych.

W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 i 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego związane są z naruszeniem prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na całkowite pominięcie, jak w sprawie kształtował się interes skarżącej spółki w relacji z interesem społecznym w kontekście uprawnień i wartości wywodzonych z Konstytucji RP, oraz niedostateczne wyjaśnienie motywów powziętego rozstrzygnięcia (zarówno w zakresie, w jakim wnioskowana informacja dotyczy informacji uznanej przez zobowiązaną za tajemnicę przedsiębiorcy, jak i w zakresie analizy kolidujących ze sobą wartości konstytucyjnych).

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, zobowiązana spółka dokona ponownej wszechstronnej oceny zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji. Pełne rozważania w tym względzie winny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji. W przypadku zaś ponownego uznania, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, zobowiązana dokona ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w kontekście konstytucyjnie gwarantowanych wartości dostępu do informacji publicznej. W następstwie przeprowadzenia opisanego powyżej testu proporcjonalności organ winien ustalić czy znaczenie danej tajemnicy jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem konkretnej informacji publicznej. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, rozważania w tym względzie winny znaleźć się w treści uzasadnienia decyzji odmownej.

Poza tym na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 8 ust. 2 ustawy). Zamawiający może określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymogi dotyczące zachowania poufnego charakteru informacji przekazanych wykonawcy w toku postępowania (art. 8 ust. 2a ustawy). Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4. Przepis stosuje się odpowiednio do konkursu (art. 8 ust. 3 ustawy).

Jak z powyższego wynika, zobowiązana spółka powinna przedmiotową sprawę rozpoznać w kontekście nie tylko ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ale również ustawy Prawo zamówień publicznych, której to przepisy zobowiązują wprost do jawności postępowania, w tym ujawnienia dokumentacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono, ponieważ we wskazanej na stronie internetowej zakładce jest brak jakichkolwiek informacji.

Z powyższych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika radcy prawnego reprezentującego skarżącą w sprawie (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).