Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a §1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 84a ust. 2pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2 i art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 12 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1117/15 w sprawie ze skargi M.B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1117/15, oddalił skargę M. B i J. B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sad podał, że zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014 r., odmawiające - na podstawie art. 61a k.p.a. - wszczęcia na wniosek M. i J. B postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki tymczasowego parkingu ogólnodostępnego położonego na części działki nr [...] w B.. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014 r., jednak WSA w Warszawie, wyrokiem z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 735/14 uchylił je z uwagi na rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. Prezydent Miasta B. uzgodnił lokalizację wjazdu i parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym ul. R. i na działce nr [...] w B., wskazując warunek: parking ogólnodostępny tymczasowy - w przypadku budowy ul. P. (przedłużenie) zostanie rozebrany bez odszkodowania, a decyzją z [...] sierpnia 1997 r. udzielił Państwu B pozwolenia na budowę opisanej inwestycji "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. na działce budowlanej położonej w B. przy ul. R. [...]". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "J." w B. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 1991 r.), część działki nr [...] przeznaczono pod ulicę zbiorczą tranzytową (symbol Zt), przedłużenie ul. P.. W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obowiązek rozbiórki parkingu stał się wymagalny z chwilą wydania decyzji z [...] października 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa przedłużenia ulicy P., w ciągu drogi krajowej Nr [...], na odcinku od ul. S. do przedłużenia ul. G. w B." oraz "Budowa przedłużenia ulicy P., w ciągu drogi wojewódzkiej, na odcinku od przedłużenia ul. G. do ul. W. w B." wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości w zakresie robót obejmujących m. in. dz. nr [...], jako przeznaczonej w całości pod projektowaną drogę wojewódzką. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że obiekty budowlane tymczasowe podlegają rozbiórce z mocy prawa, po upływie czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Skoro w tej sprawie nakaz rozbiórki wynikał z mocy prawa, to nie zachodziła konieczność wydawania decyzji o rozbiórce bądź wskazywania o tym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji organ przyjął, powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a., że wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawców jest niemożliwe "z innych uzasadnionych przyczyn", bowiem nie ma przedmiotu postępowania (parkingu) i podstawy materialnoprawnej do jego przeprowadzenia.

W skardze na powyższe postanowienie M. i J. B zarzucili naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku "innych uzasadnionych przyczyn" skutkujących odmową wszczęcia postępowania; art. 10 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania postanowieniem, w którym organ odniósł się merytorycznie do zarzutów wnoszących, stanowiących przedmiot sprawy; art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli; art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i: a) uchylanie się od przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przez inwestora przepisów prawa budowlanego, kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zbadania prawidłowości postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej - Prezydenta Miasta B. oraz zbadania wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, b) bezzasadne uznanie, iż nie ma podstawy materialnoprawnej do przeprowadzenia postępowania w sprawie dokonanej rozbiórki, c) bezzasadne uznanie, że skoro obiekt rozebrano, to brak jest przedmiotu postępowania, podczas gdy obiekt rozebrano niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stąd naruszono prawo budowlane; art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro w postanowieniu z sierpnia 1997 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 1997 r. parking określono jako tymczasowy z nakazem rozbiórki w określonym czasie, to można go było rozebrać bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem jeśli osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas przepisy zobowiązują organ administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stąd też organ dokonujący bez żadnej podstawy prawnej (brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego) rozbiórki tymczasowego parkingu dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkować winno wszczęciem postępowania przez Podlaskiego WINB; art. 34 ust. 2 i art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż warunek zawarty w decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J." ziścił się, podczas gdy plan miejscowy został uchylony z mocy prawa w 2003 r. i w dacie rozbiórki parkingu nie było nowego planu, a decyzja ZRID nie zawierała obowiązku rozbiórki parkingu (plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony [...] października 2011 r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu [...] grudnia 2011 r. z 30 - dniowym okresem karencji, stąd nie miał zastosowania).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że stanowisko organów co do tego, że sporny parking jako obiekt budowlany tymczasowy podlegał rozbiórce z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania odrębnej zgody wobec upływu terminu jego funkcjonowania oznaczonego w pozwoleniu na budowę, podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 735/14. Ponowne zarzuty w tym zakresie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Z tych samych przyczyn nie mogły być, zdaniem Sądu, uwzględnione również zarzuty wskazujące na obowiązek przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia skarżących do wykonania rozbiórki. Przy czym – jak wskazano w powyższym wyroku - stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr [...]3, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oznacza to, że własność parkingu przeszła z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r. Uzupełnił bowiem materiał dowodowy oraz dokonał analizy jego zapisów. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] sierpnia 1997 r. uzgodnił pozytywnie lokalizację spornego wjazdu i parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym ul. R. i na działce nr [...] w B., pod warunkiem, że w przypadku budowy ul. P. (przedłużenie) parking zostanie rozebrany bez odszkodowania. W konsekwencji w decyzji z [...] sierpnia 1997 r. Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia budowlanego wyłącznie na obiekt tymczasowy, który mógł funkcjonować tylko "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. na działce budowlanej położonej w B. przy ul. R. [...]". Data końcowa, do której mógł funkcjonować zgodnie z prawem sporny parking została zatem związana z realizacją zabudowy, opisanej – co wymaga podkreślenia – w obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "J." w B. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 1991 r. – Dz. Urz. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]stycznia 1992r.), zgodnie z którym część działki nr [...] przeznaczono pod ulicę zbiorczą tranzytową (symbol Zt), przedłużenie ul. P.. Chodziło zatem o zabezpieczenie swobody ewentualnej realizacji w przyszłości przedłużenia ul. P. na przedmiotowej działce bez odszkodowania.

Obowiązek rozbiórki tymczasowego parkingu stał się zatem wymagalny - jak słusznie wyjaśnił organ - z chwilą wydania decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja została bowiem opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Realizując wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 2 grudnia 2014 r. organ odwoławczy dokonał oceny miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "J." w B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 1991 r. Z analizy wynika, że część działki nr [...], na której położony był sporny parking, przeznaczona była pod ulicę układu podstawowego - zbiorczą tranzytową o symbolu Zt - przedłużenie ul. P.. Tym samym zgodnie z powołanym planem szczegółowym parking mógł mieć charakter jedynie tymczasowy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wszczęcie postępowania we wnioskowanej sprawie nie było możliwe z innych przyczyn, a zatem prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił też zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. rola stron jest ograniczona, a ponadto, sam zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Skargą kasacyjną M. B i J. B zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. Prezydenta Miasta B. parking został określony jako tymczasowy z nakazem dokonania rozbiórki w określonym czasie, to można go było rozebrać bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem jeśli osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas przepisy zobowiązują organ administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stąd też organ dokonujący bez żadnej podstawy prawnej (brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego) rozbiórki tymczasowego parkingu dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkować powinno wszczęciem postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2) art. 34 ust. 2 i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż warunek zawarty w decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1997 r.: "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J." ziścił się, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchylony z mocy prawa w 2003 r. i w dacie rozbiórki parkingu nie było obowiązującego nowego planu, a decyzja ZRID nie zawierała obowiązku rozbiórki parkingu (plan zagospodarowania przestrzennego, wprawdzie uchwalony w dniu [...].10.2011 r. został opublikowany Dz. Urz. Woj. Podlaskiego w dniu [...] grudnia 2011 r. z 30 - dniowym okresem karencji, stąd też nie miał w niniejszej sprawie zastosowania);

3) powielenie przez WSA naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku "innych uzasadnionych przyczyn" skutkujących odmową wszczęcia postępowania, o które wnioskowała strona;

4) art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie powinna być prowadzona egzekucja administracyjna, a co za tym idzie, nie popełniono samowoli budowlanej dokonując bez egzekucji rozbiórki parkingu ogólnodostępnego usytuowanego na działce nr [...] w B., podczas gdy - nawet uznając, że obowiązek rozbiórki wynika z mocy prawa - niezbędnym było wszczęcie egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania tego obowiązku;

5) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie - organ nie zapewnił stronie postępowania ochrony jej prawa własności, poprzez umożliwienie korzystania z wybudowanego przez nią parkingu ogólnodostępnego w zakresie niekolidującym z projektowaną inwestycją, tym bardziej, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymogu rozbiórki parkingu nie ma.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżących błędne jest założenie, jakoby obowiązek rozbiórki przedmiotowego parkingu stał się wymagalny z chwilą wydania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż rygor ten nie dotyczy rozbiórki parkingu tymczasowego, o którym w decyzji nie ma mowy. Rozbiórka przedmiotowego parkingu tymczasowego nie nastąpiła na podstawie powyższej decyzji Wojewody Podlaskiego. Nastąpiła więc samowola budowlana, którą powinien stwierdzić organ w odpowiednim postępowaniu. Wprawdzie z analizy miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "J." w B. (uchwała nr [...]Rady Miejskiej w B. z dnia [...].12.1991 r.) wynika, że część działki nr [...], na której zlokalizowano sporny parking, przeznaczona była pod ulicę układu podstawowego, zbiorczą tranzytową o symbolu Zt - przedłużenie ulicy P., tym niemniej część na której posadowiony został parking tymczasowy pod taką ulicę nie była destynowana. Co więcej, część stanowiąca parking tymczasowy znajdowała się w liniach zabudowy, a nie w obowiązujących, czy nawet postulowanych liniach podziału. Stąd też nawet gdyby przyjąć, że rozbudowa ulicy P. nastąpiła według przyjętych rozwiązań zawartych w miejscowym planie z 1991 r., to i tak obiekt tymczasowy w postaci parkingu nie powinien zostać rozebrany, bo z inwestycją nie kolidował. W decyzji Wojewody Podlaskiego nr [...] z dnia [...] października 2010r., nie przeznaczono działki nr [...] w całości pod projektowaną drogę wojewódzką. Na stronie 29-30 decyzji wskazane jest, że realizacja przedsięwzięcia obejmuje rozbiórkę: "(...) 2 budynków mieszkalnych, budynku gospodarczego i ogrodzenia na działce nr ewid. [...] obręb 15 B." Skąd więc przekonanie organu nadzoru budowlanego o przeznaczeniu całości działki nr [...] pod inwestycję - nie wiadomo. Nie ziścił się też warunek zawarty w decyzji o zezwoleniu na budowę parkingu tymczasowego, tj. wejście planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J.. Uznać można, że odpowiednikiem planu zagospodarowania przestrzennego (o którym mowa w ww. decyzji) była decyzja o Zezwoleniu na Realizację Inwestycji Drogowej, gdzie szczegółowo opisano w jaki sposób nastąpi przedłużenie ulicy P. oraz jakie działki, bądź ich części będą do tego wykorzystane. Decyzji ZRID nie należy utożsamiać jednak z "wejściem planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J.", gdyż jest ona odrębnym bytem prawnym. Mając na uwadze powyższe, organ winien przeanalizować, czy na datę rozbiórki parkingu istniała jakakolwiek podstawa do uznania, że decyzja o zezwoleniu na realizację obiektu tymczasowego wygasła na skutek ziszczenia się warunku. Generalny Inspektor nie dokonał jednak kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a dokonując pobieżnej analizy dokumentacji stwierdził, że brak jest przedmiotu postępowania i podstawy prawnej w materialnym prawie administracyjnym, co skutkowało utrzymaniem w mocy odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie co najmniej powinno zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne w stosunku do nich w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Podkreślić należy, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Po pierwsze, zarzut ten sformułowano bez wskazania ustawy, której naruszenia przepisów dopuścił się, zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji. Nie jest wystarczające użycie sformułowania "ustawy Prawo budowlane" bez wskazania, której ustawy Prawo budowlane strona zarzuca naruszenie przepisów. Nawet jednak przyjmując, że chodzi o ustawę z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, powyższy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia – stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zaś art. 36 ust. 1 tejże ustawy w punktach od 1 do 6 wymienia elementy decyzji o pozwoleniu na budowę, jakie organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby, określa w tej decyzji.

Żaden z powyższych przepisów nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiot niniejszego postępowania nie dotyczył tymczasowego obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę, wzniesionego na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo budowlane. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 1997r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. B pozwolenia na budowę tymczasowego parkingu ogólnodostępnego "tj. do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "J." na działce położonej w B. przy ul. R. Nr [...], nr ewidencji gruntu [...]".

Przypomnieć też należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 735/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, iż ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, tymczasowe obiekty budowlane podlegają rozbiórce z mocy prawa. Obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu z mocy tego właśnie pozwolenia, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. Jednocześnie Sąd wskazał, że w związku z tym, iż nakaz rozbiórki wynikał z mocy prawa nie zachodziła konieczność wydawania odrębnej decyzji o rozbiórce parkingu bądź zawierania stosownego punktu w tym przedmiocie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy pogląd prawny, zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 735/14, wiąże w niniejszej sprawie organy administracji publicznej, Sąd pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 34 ust. 2 i art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, podobnie jak naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tak art. 34 ust. 2 jak i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał również wykładni art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 36 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie mógł także dopuścić się błędnej wykładni tych przepisów. Nadto postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego i postępowanie egzekucyjne stanowią odrębne postępowania.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższy przepis - dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od [...] kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 – CBOSA, z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15 - LEX nr 2384121; z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 - LEX nr 2394062).

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki parkingu tymczasowego.

Okoliczność, iż z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "J." w B. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 1991 r. – ogłoszona w Dz. Urz. Nr [...], poz.[...] z dnia [...] stycznia 1992r.), zgodnie z którym część działki nr [...] przeznaczona była pod układ podstawowy - ulicę zbiorczą tranzytową o symbolu Zt - przedłużenie ul. P., nie oznacza, iż przedmiotowy parking przestał być obiektem tymczasowym podlegającym rozbiórce z mocy prawa. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 1997r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. B pozwolenia na budowę tymczasowego parkingu ogólnodostępnego tj. do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "J." - na działce położonej w B. przy ul. R. Nr [...] nr ewidencji gruntu [...]. To zaś oznacza – jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że okolicznością, która przesądziła o udzieleniu pozwolenia na budowę jedynie tymczasowego parkingu była konieczność zabezpieczenia realizacji w przyszłości przedłużenia ul. P. na przedmiotowej działce. Na taki cel udzielenia pozwolenia na budowę jedynie tymczasowego parkingu wskazuje także postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 1997r., uzgadniające lokalizację wjazdu i parkingu ogólnodostępnego tymczasowego z zastrzeżeniem, że w przypadku budowy przedłużenia ul. P. parking zostanie rozebrany bez odszkodowania. Taki cel realizuje decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ulicy P., w ciągu drogi krajowej Nr [...], na odcinku od ul. S. do przedłużenia ul. G. w B." oraz "Budowie przedłużenia ulicy P., w ciągu drogi wojewódzkiej, na odcinku od przedłużenia ul. G. do ul. W. w B." wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości w zakresie robót obejmujących m. in. dz. nr [...] przeznaczoną w całości pod projektowaną drogę wojewódzką (s. 4, s. 34 decyzji). Działka ta na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr [...]3, poz. 1194 ze zm.) stała się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich (własność Województwa Podlaskiego) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższa decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta B. jako właściwego zarządcy drogi. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt IV decyzji). To zaś oznacza, że stał się wymagalny obowiązek rozbiórki parkingu tymczasowego - jako tymczasowego obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje ochronę prawa własności gwarantuje stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenie prawa własności wynika m.in. z ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jak też ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (władztwo planistyczne gminy w procedurze planistycznej - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego).

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.