Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 555/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P.D. 500 ( pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr [...] wydaną na skutek żądań skarżącego P.D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 51 ust. l pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt l, art. 81 ust. l pkt l i 2 oraz art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, póz. 2016 ze zm.), nakazał B.i.J. przedłożyć w terminie do 30 czerwca 2004 r. "dokumentację techniczną -inwentaryzację powykonawczą garażu z orzeczeniem technicznym, wykonaną przez uprawnioną osobę i uzgodnioną przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż garaż znajduje się w odległości 4.40 m od okien mieszkania skarżącego. Z uzasadnienia tego wynikało też, że organ administracji publicznej przyjął, iż dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż.

W odwołaniu od wskazanej decyzji P.D. zarzucił przewlekłość postępowania i w efekcie tego zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane innych niż obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania.

Decyzją z dnia 22 lipca 2004 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 105 § l i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji "w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż". Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że przyjął on, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego od 1983 r. obiekt ten był użytkowany jako garaż. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie było też samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe.

W skardze skarżący wykazywał, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, był przeznaczony na komórkę do składowania opału i taki sposób jego użytkowania został samowolnie (bez "decyzji o przekwalifikowaniu") zmieniony przez B.i.J.A. Skarżący twierdził przy tym, że dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest uciążliwa dla wszystkich najemców lokalu przy ul. [...] gdyż

budynek ten znajduje się w odległości 4,4 m od ściany wielorodzinnego budynku, a dojazd do niego jest możliwy jedynie przez małe ogólnodostępne podwórko.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się od organu administracji publicznej (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) podjęcia czynności związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego. Już na podstawie twierdzeń skargi można przyjąć, że skarżący domagał się przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący twierdził przy tym, że zmiana Sposobu użytkowania obiektu budowlanego została dokonana bez wymaganej zgody organu administracji publicznej oraz, że obecny sposób użytkowania obiektu budowlanego jest dla niego uciążliwy. Skarżący, domagał się zatem podjęcia przez organ administracji, publicznej czynności, które poprawiłyby jego sytuację. Jeżeli tak spojrzeć na żądanie skarżącego, to widać, że decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie przed tym organem jest dla skarżącego niekorzystną. Decyzja taka oznacza bowiem, że organ administracji publicznej, do którego skarżący zwrócił się z żądaniem podjęcia czynności, żadnych czynności nie podejmie, w szczególności nie wyda decyzji, która, według oceny skarżącego, mogłaby poprawić jego sytuację. Skarżący straci zatem możliwość wydania decyzji, która tak określiłaby sytuację prawną podmiotu użytkującego obiekt budowlany, o który chodzi w sprawie, że miałoby to wpływ na jego sferę prawną. Odnosząc spowodowaną skarżącemu

zaskarżoną decyzją ..niekorzyść" do decyzji organu pierwszej instancji, zwrócić należy uwagę na to. iż ta decyzja, aczkolwiek jeszcze nie kończyła sprawy domniemanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to jednak już kształtowała sytuację prawną B.i.J.A. w sposób mający wpływ na sytuację prawną skarżącego. Korzyść, którą skarżący uzyskał na skutek decyzji organu pierwszej instancji, a którą stracił na skutek orzeczenia organu drugiej instancji, można określić jako możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu

budowlanego w razie niewykonania przez B.i.J.A. obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2004 r. Można zatem przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego orzekł na jego niekorzyść.

Z powołanego art. 139 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie jest związany wynikającym z tego przepisu zakazem orzekania na niekorzyść, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W związku z taką treścią powołanego przepisu należy wyjaśnić, czy decyzja organu pierwszej instancji wskazanych warunków nie spełnia.

Z reguły organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza prowadzone przez niego postępowanie, gdy sprawa nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Wówczas ograniczenie zakazu orzekania na niekorzyść jest zasadne, gdyż w takiej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, co w świetle art. 156 § l pkt 2 k.p.a., który jako przesłankę nieważności wymienia wydanie decyzji bez podstawy prawnej, uzasadnia twierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił jednak, aby organ pierwszej instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej. Podstawa taka poza tym istniała. Skoro sprawa dotyczyła samowolnej, a więc bez wymaganej decyzji, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to podstawa działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikała z art. 71 ust. 3 i art. 83 ust. li Prawa budowlanego. '

Organ odwoławczy wydając swoją decyzję powołał się na art. 105 § l k.p.a., który stanowi, że należy umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika zaś, że bezprzedmiotowość postępowania organ upatruje w tym, iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; więcej nawet, że nie doszło do jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym organ odwoławczy uznał, że brak jest jednej z przesłanek podjęcia decyzji. Przesłanką podjęcia decyzji opartej na art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest bowiem stwierdzenie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takiej zaś sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie (na przykład wyrok NSA z 10 stycznia 1989 r. SA/Wr 957/88. opublikowany w ONSA z 1989 r. nr 1, poz. 8), postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. lecz żądanie strony jest bezzasadne. Zatem również powołana przez organ odwoławczy

podstawa prawna decyzji i jej uzasadnienie faktyczne nie uprawniają do przyjęcia, aby decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo.

Podobnie należy przyjąć, gdy chodzi o rażące naruszenie interesu społecznego. Żadne okoliczności na spełnienie tej przesłanki odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść nie zachodzą.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a., przyjmuje się zaś (na przykład B.Adamiak J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, teza 7 do art. 139), że naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść (zakazu reformationis in peius) stanowi rażące naruszenie prawa.

W konsekwencji zgodnie z art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Skoro zaś decyzja była dotknięta wadą nieważności, to stosownie do art. 119 pkt l i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok w tej sprawie wydano na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że o przeznaczeniu obiektu budowlanego, a więc o "pierwotnym" sposobie jego użytkowania, decyduje decyzja o pozwoleniu na budowę albo, w razie samowolnej budowy obiektu budowlanego, decyzje, które stanowią o jego "legalizacji". Istotną kwestią, do wyjaśnienia której winien zmierzać organ administracji publicznej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, winno być zatem ustalenie treści pozwolenia na budowę albo decyzji legalizacyjnych, dotyczących obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. I w tym zakresie skarga jest zasadna, co jednakże nie wpływa na treść rozstrzygnięcia Sądu.

Konieczne jest też wyjaśnienie, kto był inwestorem ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, kto jest właścicielem tego obiektu albo jego zarządcą. Tylko bowiem do tych podmiotów, zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego w zw. art. 51 i art. 71 ust. 3, może być skierowana decyzja w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zaś chodzi o skarżącego, który żąda podjęcia czynności przez organ administracji publicznej, to może on być stroną postępowania administracyjnego, z czym wiąże się możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (co nie ma jednakże wpływu na działanie organu pierwszej instancji, Który może działać w niniejszej sprawie z urzędu, traktując żądania skarżącego jedynie jako informację o okolicznościach uzasadniających działanie), tylko wówczas, gdy żąda podjęcia tych czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wyjaśnienia zatem wymaga, czy istotnie skarżący żąda tych czynności z uwagi na swój interes prawny albo obowiązek, co też w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zostało wyjaśnione.

W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu zarówno, co do interpretacji art. 139 k.p.a., jak i koniecznych ustaleń.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż w ocenie Sądu rozstrzygnięcia tego nie stosuje się do decyzji, które nie podlegają wykonaniu, a taką jest decyzja zaskarżona.