Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2873/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 679/15 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 679/15 po rozpoznaniu skargi M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako: Prezes Agencji) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 w części dotyczące uzupełniającej płatności obszarowej – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] marca 2008 r. w części przyznającej M. J. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. "płatność zwierzęca") na rok 2007. Prezes Agencji stwierdził, że wskazana decyzja w części przyznającej płatność zwierzęcą została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. przepisów § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309; dalej: rozporządzenie MRiRW z 2007 r.) ze względu na fakt, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR błędnie ustalił, iż stronie przyznano płatność zwierzęcą na rok 2006, a jest to niezbędny warunek do ubiegania się o tę płatność na kolejne lata, którego strona nie spełniała.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że organy założyły, iż w sprawie przyznania skarżącej płatności zwierzęcej doszło do rażącego naruszenia § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z

2007 r., bo przyznając płatność zwierzęcą na rok 2007 decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uwzględnił faktu, że stronie na 2006 r. takich płatności nie przyznano. Brak ich przyznania na rok 2006 powoduje, w ocenie organów, brak podstawy do przyznania takich płatności za lata następne, po roku 2006.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że wskazane przez organy wady decyzji z [...] marca 2008 r. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności zwierzęcej, bowiem decyzja w tej części została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) i § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r., po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wniosku strony, sprawdzeniu informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych i w rejestrze koniowatych oraz po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o której mowa w § 4 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia.

Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie istnieją przeciwstawne wykładnie powyższych przepisów. Pierwsza – prezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji, wskazująca, że aby otrzymać płatność zwierzęcą na przykład na rok 2007, to taka płatność musiała zostać przyznana stronie na rok 2006 (patrz: wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 609/11 i V SA/Wa 610/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA) i druga – zapoczątkowana wyrokiem NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 730/09, który odnosi się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm., dalej jak już wskazano rozporządzenie MRiRW z 2007 r., lub też rozporządzenie z 2007 r.). W ocenie sądu kasacyjnego, na co zwrócił uwagę Sąd meritii, "wyłączenie z możliwości uzyskania płatności zwierzęcej tych rolników, którzy występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych przed rokiem 2006 lub złożony przez nich w roku 2006 wniosek nie został uwzględniony w całości lub części dotyczącej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych w sposób wyraźny narusza konstytucyjną zasadę równości".

Wobec powyższego Sąd pierwszoinstancyjny uznał za nieuprawnione przyjęcie przez organy, że interpretacja § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. jest jasna i nie wymagała zabiegów interpretacyjnych. Konsekwencją różnego rozumienia przytoczonego wielokrotnie powyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. jest również stosowanie jego § 4 ust. 2, który odwołuje się do niego (ust. 1 § 4 ).

Jednocześnie Sąd pierwszoinstancyjny zauważył, że z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. można wysnuć wniosek, że innym rolnikom niż wymienieni w § 4 ust. 1 płatności zwierzęce będą przyznawane, jeżeli "uprzednio", czyli kiedykolwiek występowali już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Z kolei w ust. 3 tego przepisu stanowi się o "kolejnych wnioskach", co może sugerować, że musi być zachowana ciągłość (kolejność) składania wniosków. W przypadku przerwy w ciągłości (kolejności) składania wniosków – w szczególności przy takim rozumieniu słowa "uprzednio", jak wskazano wyżej – wnioskujący rolnik może zostać potraktowany jako ten, który już uprzednio występował z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Dlatego też, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sytuacji takich fundamentalnych rozbieżności w orzecznictwie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł rażąco naruszyć prawa, skoro mógł przyjąć jedną z możliwych wykładni stosowanej regulacji. Nadto stwierdził, że organ ten nie wypowiadał się co do sposobu rozumienia § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r., jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że przepis ten analizował i po uznaniu, że strona spełnia warunki w nim wskazane, przyznał jej płatność zwierzęcą. Odstąpienie przez organ od uzasadnienia decyzji w tym zakresie uniemożliwia obecnie sprawdzenie, jaki był sposób rozumienia podstawy prawnej wydania tej decyzji.

Zdaniem WSA podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy wykładnia danego przepisu budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. W takim wypadku naruszenie prawa nie może być uznane za oczywiste, co jest podstawową, chociaż nie jedyną, przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące. Skoro zatem wskazane przez Prezesa Agencji przepisy rozporządzenia MRiRW z 2007 r. mogą być dwojako wykładane, to oparcie decyzji na jednej z możliwych wykładni nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu ich rażącego naruszenia.

Skargą kasacyjną Prezes Agencji domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

– przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż norma prawna wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia może być prawidłowo wyłożona tylko w sposób przyjęty przez organ administracji, a w konsekwencji, wobec braku możliwości jej różnorodnego interpretowania, może dojść do jej rażącego naruszenia;

– prawa materialnego, a to: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że organ przyznał pani M. J. płatność zwierzęcą, mimo iż nie zachodziły ku temu przesłanki przewidziane wprost w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że odwołując się do wykładni prawa przedstawionej w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 730/09 Sąd I instancji nie przedstawił własnego sposobu rozumienia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. Poza tym skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z tezami powyższego wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. i stwierdził, że wykładnię § 4 ust. 1 rozporządzenia dokonaną w zaskarżonej decyzji potwierdzają pkt 25 i 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2003 r. L 270, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 486; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003], a organy wydające decyzje w sprawie przyznania płatności zwierzęcej nie są władne aby orzekać o zgodności z Konstytucją RP stosowanych przepisów prawa.

M. J. nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone i nie może z urzędu badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył także innych przepisów prawa niż w niej podane. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jednocześnie, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, co wymaga przypomnienia, skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż norma prawna wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia może być prawidłowo wyłożona tylko w sposób przyjęty przez organ administracji, a w konsekwencji, wobec braku możliwości jej różnorodnego interpretowania, może dojść do jej rażącego naruszenia. Z tym zarzutem, związany jest kolejny, wskazujący na naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że organ przyznał pani M. J. płatność zwierzęcą, mimo iż nie zachodziły ku temu przesłanki przewidziane wprost w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia.

Dokonując syntezy wskazanych zarzutów kasacyjnych można stwierdzić, że podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wnoszący kasację zasadniczo upatruje w braku przedstawienia przez Sąd I instancji własnego sposobu rozumienia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2007 r., który odwołując się do wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. w pełni zaakceptował prezentowane w nim stanowisko, że wykładnia językowa § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2007 r. musi nasuwać istotne wątpliwości. Wskazał bowiem, że z § 4 ust. 1 można wysnuć wniosek, że w każdym "danym roku" rolnikowi będzie przysługiwać płatność zwierzęca jeżeli w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz jeżeli na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006 r. przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Podstawą samego uprawnienia do przyznania płatności w dalszych latach jest zatem stan, jaki miał miejsce w roku 2006, natomiast wysokość tej opłaty zależy od stanu aktualnego w danym roku. Z kolei z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. – w jego ocenie – można wysnuć wniosek, że innym rolnikom niż wymienieni w § 4 ust. 1 płatności zwierzęce będą przyznawane, jeżeli "uprzednio", czyli kiedykolwiek występowali już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Natomiast, na co w dalszych motywach zwrócił uwagę tak NSA, jak i WSA w zaskarżonym wyroku, prawodawca w ust. 3 tegoż przepisu stanowi o "kolejnych wnioskach", co może sugerować, że musi być zachowana ciągłość (kolejność) składania wniosków. W przypadku przerwy w ciągłości (kolejności) składania wniosków – w szczególności przy takim rozumieniu słowa "uprzednio" jak wskazano wyżej – wnioskujący rolnik może zostać potraktowany jako ten, który już uprzednio występował z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W tych okolicznościach zdaniem WSA powstaje wątpliwość czy przedmiotowe rozporządzenie w ogóle reguluje sytuacje tych rolników, którzy przed 2006 r. występowali z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych, jak również tych, którzy w 2006 r. co prawda z wnioskami takimi wystąpili, lecz wnioski te nie zostały uwzględnione, choćby tylko w części dotyczącej przyznania płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych.

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd pierwszej instancji – podążając za rozumowaniem NSA – wyjaśnił, iż nie można przyjąć, że rozporządzenie z 2007 r. kompleksowo reguluje wszystkie kwestie związane z wnioskami o płatności uzupełniające (zwierzęce). Podniósł przy tym, że jeżeli jakaś kwestia nie jest uregulowana w przedmiotowym rozporządzeniu, to nie można z tego faktu wywodzić, że wniosku dotyczącego tej kwestii nie można uwzględnić, lecz należy zastosować bezpośrednio przepisy ustawy lub innych aktów, jeżeli daną kwestię regulują. W tych okolicznościach skonstatował, z czym należy się w pełni zgodzić, iż przemilczenie w akcie wykonawczym danej kwestii tylko wtedy może być uznane jako sposób jej regulacji, gdy akt ten ma stanowić regulacje kompleksową i wyczerpującą. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku rozporządzenia MRiRW z 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, poza jego § 1 ust. 1. Wynika to zarówno z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ustawy o płatnościach, jak i z zapisów samego rozporządzenia, z którego nie wynika, że płatności uzupełniających można udzielić wyłącznie na jego podstawie. Brak w tym akcie przepisu, iż reguluje wszystkie płatności uzupełniające oraz wszystkie możliwe przypadki ich przyznawania.

W tym miejscu należy także odwołać się do przytaczanego wielokrotnie powyżej wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 730/09, w którym podniesiono, że "wyłączenie z możliwości uzyskania płatności zwierzęcej tych rolników, którzy występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych przed 2006 r. lub złożony przez nich w 2006 r. wniosek nie został uwzględniony w całości lub części dotyczącej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych w sposób wyraźny narusza konstytucyjną zasadę równości. W tej bowiem sytuacji rolnicy ci nie byliby przez władze publiczne traktowani na równi z rolnikami określonymi w § 4 ust. 1 i w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r., co jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, byliby też dyskryminowani w życiu gospodarczym – art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP, zgodnie z jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie i stanowią prawo najwyższe – art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w warunkach demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalnym jest aby akty prawa stanowionego (w tym przypadku akty wykonawcze) były sprzeczne z przepisami Konstytucji lub sprzecznie z nią wykładane (rozumiane)".

Wskazując na dwa przeciwstawne rozumienia spornego § 4 ust. 1 rozporządzenia, za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który za nieuprawnione uznał przyjęcie przez organy orzekające, iż interpretacja tego przepisu jest jasna i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Konsekwencją różnego rozumienia § 4 ust. 1, jest również stosowanie § 4 ust. 2 rozporządzenia, który odwołuje się do ust. 1 § 4 rozporządzenia. Odmienności te – co istotne – mające wpływ na ziszczenie się przesłanek skutkujących przyznaniem płatności uzupełniającej, odnoszą się zarówno do charakteru wykorzystywanego przez wnioskodawcę gruntu rolnego w roku poprzedzającym złożenie wniosku, jak i charakteru prowadzonej przez niego działalności rolniczej. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sytuacji takich fundamentalnych rozbieżności zarysowanych w orzecznictwie, a szerzej wskazanym powyżej – co do zastosowania spornych regulacji prawnych – Kierownik ARiMR nie mógł rażąco naruszyć prawa, skoro mógł przyjąć jedną z możliwych wykładni stosowanej regulacji. Organ ten, na co także zwrócił uwagę WSA, w podlegającym stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięciu nie wypowiadał się wprost co do sposobu rozumienia § 4 rozporządzenia, jednakże z uzasadnienia ewidentnie wynika, że przepis ten analizował, dokonał oceny, że skarżąca spełnia warunki wskazane w tym przepisie i płatności zwierzęce przyznał.

W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy rozporządzenia mogą być dwojako wykładane, a zatem oparcie decyzji na jednej z możliwych wykładni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Prawidłowo przy tym Sąd I instancji podniósł, że podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może być przyjęta wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy wykładnia danego przepisu budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. W takim wypadku naruszenie prawa nie może być uznane za oczywiste, co jest podstawową, chociaż nie jedyną, przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje dokonaną przez WSA wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdującą uzasadnienie w bogatym w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych i stwierdza, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być przyjęta w niej wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźnie zarysowany w judykaturze spór, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji takiej jak analizowana należy dać prymat ogólnej zasadzie stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. nad zastosowaniem trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, uregulowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ma zatem racji kasator, że Sąd I instancji błędnie nie zastosował w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wszak Sąd ten nie mógł stosować wymienionych przepisów, tylko kontrolował ich zastosowanie przez organ, z czego wywiązał się prawidłowo, uznając, że w sprawie nie było żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. przyznającej stronie m.in. płatność zwierzęcą, i w konsekwencji uchylając kontrolowane decyzje obu instancji wydane w tym przedmiocie. Toteż zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Podobnie, jak zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. Wskazać należy, że zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, trzeba wyjaśnić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie płynie wniosek, aby Sąd I instancji nie poradził sobie z odczytaniem prawidłowej treści normatywnej powyższych przepisów, a doszukiwanie się przez organ skarżący sprzeczności albo nieścisłości w rozumowaniu Sądu w zakresie ich wykładni jest pozbawione podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy. Po drugie – zważywszy na podstawę wydania zaskarżonej decyzji eliminującej z obrotu prawnego rozstrzygnięcie przyznające stronie płatność, rażąco naruszające zdaniem organu wskazane wyżej przepisy – stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy rozporządzenia mogą być dwojako interpretowane, a zatem oparcie decyzji na jednej z możliwych wykładni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia".

Należy przyznać słuszność rozumowaniu WSA, który podkreślił, że skoro Kierownik ARiMR przyjął jedną z możliwych wykładni stosowanej regulacji § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r., to nie mógł rażąco naruszyć prawa, stąd też jego działania nie można było podważać z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma tym samym Sąd I instancji wywodząc, że w sytuacji tak diametralnych rozbieżności w orzecznictwie co do sposobu zastosowania spornego § 4 ust. 1 rozporządzenia całkowicie nieuprawnione jest przyjęcie przez organy orzekające, że interpretacja tego przepisu jest jasna i nie wymagała zabiegów interpretacyjnych.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.