Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 512/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151  w zw. z  art. 119  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 75  par. 1,  art. 15,  art. 136,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12  ust. 4  pkt 2 i  ust. 4a, 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z., decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] października 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej (dalej: "z.r.i.d."): ul. [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ul. [...],[...],[...], oraz zatwierdził projekt podziału działki ew. [...] z obrębu [...]. Lokalizacją inwestycji objęta została m.in. nieruchomość położona w W., na terenie dzielnicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą KW [...].

Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, na dzień kiedy decyzja z.r.i.d. stała się ostateczna (tj. z dniem [...] sierpnia 2009 r.), byli: L. W. w udziale [...] części, T. J. w udziale [...] części oraz H. Z. i G. Z. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej w udziale [...] części, w miejsce których wstąpili następcy prawni: tj. J. Z., W. B., R. Z. oraz B. K.

W następstwie powyższego rozstrzygnięcia nieruchomości objęte decyzją z.r.i.d., wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działki nr [...] i [...]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna. To zaś obligowało organ, który wydał decyzję z.r.i.d. do ustalenia, w drodze odrębnej decyzji, należnego odszkodowania (art. 12 ust. 4a i 4b powołanej ustawy).

Pismem z 10 grudnia 2009 r. Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, a następnie decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] - orzekł o ustaleniu na rzecz J. Z., T. J., L. W., W. B., R. Z. oraz B. K. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł i zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta W., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego – Z. J., zawartej w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym z [...] września 2012 r. Oszacowania wartości nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodę korygowania ceny średniej. Przed wydaniem decyzji z.r.i.d. wyceniania nieruchomość położona była na obszarze, dla którego brak było planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zaś ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z [...] października 2006 r., przedmiotowy teren znajdował się w obszarze zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy wielorodzinnej. Biegła wskazała, iż kierując się przeznaczeniem nieruchomości wycenianej wynikającym z ww. Studium, przyjęła do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wielorodzinną. Podała, że wartość działki nr [...] określiła zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a wartość działki nr [...] zgodnie z § 36 ust.3 pkt 2 powołanego rozporządzenia, stwierdzając jednocześnie, że wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu jej użytkowania ponieważ przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jako że zasadniczym czynnikiem wpływającym na ceny jednostkowe nieruchomości jest lokalizacja, zatem obszar objęty analizą ograniczono do południowej części dzielnicy oraz jedną transakcją z dzielnicy [...] - ul. [...], bezpośrednio położonej przy granicy z dzielnicą [...]. Jednostkowe ceny transakcyjne gruntów na tak przyjętym obszarze zawierały się w przedziale [...] zł/m2 - [...] zł/m2. Po odrzuceniu nieruchomości o cenach skrajnych do porównania przyjęto nieruchomości (zamieszczone w tabeli na str. [...] operatu), które są przedmiotem prawa własności. Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, jest spójny i logiczny, a w związku z tym mógł stanowić podstawę do ustalenia w niniejszej sprawie wysokości należnego odszkodowania.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. Z. wniósł od niego odwołanie, kwestionując ustaloną przez Prezydenta W. wysokość odszkodowania.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z [...] października 2012 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w analizowanym przez niego postępowaniu, nie dostrzegł żadnych uchybień formalnych dotyczących procedury odszkodowawczej, gdyż strony na bieżąco były informowane o przysługujących im prawach i obowiązkach, a długi okres oczekiwania na wypłatę odszkodowania wynikał z faktu niedostarczenia postanowień spadkowych po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, które to braki zostały uzupełnione dopiero 12 czerwca 2012 r. Jednakże za słuszny uznał zarzut zaniżenia wysokości odszkodowania. Podnosząc, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2012 r. przez Z. J., z uwagi na swoje wady, nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca przyjął do obliczeń transakcję nieruchomości położonej przy ul. [...] ([...] zł/m2 - transakcja nr [...] w tabeli na stronie [...] operatu), znacznie odstającej poziomem ceny od pozostałych obiektów porównawczych. Cena ta stanowi zaledwie ok. [...] ceny średniej obliczonej z próbki reprezentatywnej, a kolejna najniższa cena transakcyjna to [...] zł/m2 (nr [...] w tabeli). Zdaniem organu transakcja ta powinna zostać pominięta jako cena skrajna. Stwierdził, że mimo, iż działka wyceniana także znajduje się przy ul. [...], jednak w innym obrębie ewidencyjnym, a dodatkowo przy tej transakcji mogły wystąpić szczególne warunki sprzedaży, które miały wpływ na wysokość ceny transakcyjnej. Podniósł, że kwestia ta była już poruszona podczas rozprawy administracyjnej, na której na pytanie byłego właściciela nieruchomości, dlaczego do obliczeń przyjęto obiekt porównawczy o cenie jednostkowej tak znacznie odbiegających od pozostałych, rzeczoznawca udzieliła odpowiedzi, iż nieruchomości o cenach skrajnych zostały odrzucone, a ta właśnie nieruchomość nr [...] w tabeli (dz. [...] z ul. [...]) usytuowana jest najbliżej przedmiotu wyceny. Zaznaczył także, że na tle cen transakcyjnych pozostałych nieruchomości przyjętych do porównań, obiekt nr [...] nadal stanowi cenę skrajną, zaś fakt usytuowania nieruchomości porównawczej w pobliżu przedmiotu wyceny (lokalizacja) może, choć nie musi, w ocenie organu, automatycznie przemawiać za uznaniem tej pierwszej za "nieruchomość podobną" w rozumieniu definicji ustawowej z art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewoda wskazał, że poziom współczynnika "dolnego" (stosunek ceny minimalnej do ceny średniej w zbiorze przyjętych nieruchomości wynoszący [...], tj. [...] %) może wskazywać na niespójność zbioru danych, skoro istnieje tak duża rozbieżność cenowa pomiędzy obiektem o cenie minimalnej a ceną średnią z [...] transakcji porównawczych. Zaznaczając jednocześnie, że zanotowane ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych z tego samego co nieruchomość wyceniana obrębu ewidencyjnego [...] oscylowały wokół [...] zł/m2 (pozycje nr [...],[...],[...],[...] w tabeli na str. [...]), zatem niezrozumiała, w ocenie organu, jest okoliczność, że rzeczoznawca świadomie zaakceptowała tak duży, nie wyjaśniony w sporządzonym operacie szacunkowym (a jedynie zdawkowo, podczas rozprawy), rozrzut cen i w zaktualizowanym operacie szacunkowym ponownie przyjęła do obliczeń sporną transakcję nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Przyjęcie transakcji z ul. [...] - przez obniżenie ceny średniej - wpływa pośrednio na relatywnie niski wynik jednostkowy wyceny (zwłaszcza dla działki nr [...] z obrębu [...] - ok. [...] zł/m2).

Wojewoda zwrócił również uwagę na rozbieżności w treści operatu dotyczące przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Wskazał, że opisując rodzaj rynku lokalnego (strona [...] operatu) rzeczoznawca stwierdziła, że jest to "rynek gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Natomiast w uzasadnieniu wyceny na stronie [...] operatu autor wyceny stwierdza, że "oszacowana jednostkowa wartość nieruchomości gruntowej mieści się pomiędzy jednostkową ceną minimalną i maksymalną gruntów nabywanych pod drogi na lokalnym rynku, jakie znajdują się w zbiorze transakcji przyjętych do porównania". Zdaniem Wojewody ww. okoliczności prowadzą do sytuacji, w której nie wiadomo jakiego rodzaju ceny transakcyjne przyjęto do obliczeń: budowlane, drogowe, czy może chodzi o mieszany pod względem przeznaczenia zbiór nieruchomości porównawczych. W ocenie Wojewody ta kwestia powinna zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Podniósł również, że wśród [...] nieruchomości porównawczych z tabeli zawartej na stronie [...] przedmiotowego operatu znajdują się [...] transakcje, które miały miejsce powyżej 2 lat od daty wyceny ([...] września 2012 r.) i powinny zostać odrzucone. Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wymaga od swoich członków, aby stosowali opracowane przezeń Powszechne Krajowe Zasady Wyceny. Skoro zatem rzeczoznawca w przedmiotowym operacie na str. [...] stwierdziła, że stosuje się do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny oraz Noty Interpretacyjnej NI 1, to powinna była odrzucić wszystkie transakcje starsze niż 2 lata od daty, na którą określa wartość nieruchomości, albo też szczegółowo uzasadnić, dlaczego je przyjęła, czego nie uczyniła. W części operatu odnoszącej się do analizy rynku nie stwierdzono, by liczba transakcji była tak mała, że należało przyjąć do porównań także dane starsze. W tym stanie rzeczy, przyjęcie transakcji starszych niż 2 lata od daty sporządzenia wyceny bez uzasadnienia tego faktu dyskwalifikuje, zdaniem organu, całą wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu należy sporządzić ponowną wycenę nieruchomości. Jednocześnie wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 k.p.a., z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Dopuszczenie bowiem przez organ II instancji jako dowód operatu sporządzonego w obecnym stanie prawnym i merytoryczne rozstrzygnięcie pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] Miasto W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie sprawy przez organ odwoławczy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia tego dowodu;

3. naruszenie przepisu art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione kwestionowanie przez organ odwoławczy tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a w konsekwencji podjęcie przez Wojewodę [...] działań zastrzeżonych przez ustawodawcę dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Strony poinformowane o wniosku Wojewody [...] dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie zgłosiły w tym przedmiocie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując zaś kontroli legalności zakwestionowanej decyzji, Sąd oceniał ją z punktu widzenia zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. uchylająca decyzję Prezydenta W. z [...] października 2012 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. Z., T. J., L. W., W. B., R. Z. oraz B. K. w łącznej kwocie [...] zł za nieruchomość nabytą na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.) w związku z realizacją inwestycji drogowej: ul. [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ulic: [...],[...],[...], położoną w W. na terenie Dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], objętą decyzją Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przede wszystkim zważyć należy, że ww. decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego odszkodowania. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy uchylając decyzję Prezydenta W. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda [...] prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazując okoliczności jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie.

Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, jednakże przyjęty w niniejszej sprawie materiał dowodowy, mający dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, zawiera takie wady, które uniemożliwiają jego dalsze wykorzystanie. Podjecie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), który expressis verbis stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepisy tej ustawy stosuje się przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – co miało miejsce w niniejszej sprawie - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie opinia taka, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wprawdzie została przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzona - stanowił ją operat szacunkowy z [...] września 2012 r. – jednakże Wojewoda badając go pod względem formalnym dostrzegł uchybienia merytoryczne i w jego ocenie nie mógł on stanowić dowodu w sprawie.

W tym miejscu podkreślić należy, że mimo iż w postępowaniach odszkodowawczych dowodem kluczowym jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, która wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to jednak nie jest ona wiążąca dla organów orzekających, a tym samym nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji (por. wyrok NSA z 25.08.1998 r. sygn. IV SA 1656/96 LEX nr 43813, wyrok z 16.01.2002 r. sygn. I SA 1999/00 LEX nr 81989).

W związku z powyższym skoro operat szacunkowy jest dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., to podlega ocenie przez organy administracji, tak jak każdy inny dowód. Ma on się opierać na prawidłowych i wszechstronnych oraz pełnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz nieruchomości przyjętych do porównań, przy zastosowaniu podejścia porównawczego właściwego doboru nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różnicujących nieruchomości podobne od wycenianej, a także na zastosowaniu do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny odpowiednich współczynników korygujących, wskazujących na różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a przyjętą do porównań. (S. Kalus Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz LexisNexis Warszawa 2012, s. 846)

W przedmiotowym operacie rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, która polega na przyjęciu do porównania kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Określenie tej wartości za pomocą tej metody polega na korekcie średnich cen nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Tworzenie zbioru cen transakcyjnych powinno się odbywać zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, tym samym nie wszystkie ceny mogą być przyjęte do porównań. Prawidłowa identyfikacja nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami) warunkuje prawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego w toku wyceny. Zatem idąc za organem, również w ocenie Sądu, budzi wątpliwości przyjęta do obliczeń transakcja nr [...] położona przy ul. [...] ([...] zł/m2), która znacznie odstaje poziomem ceny od pozostałych transakcji (np. transakcja nr [...] - [...] zł/m2) i powinna jako skrajna zostać odrzucona. Zatem słusznie organ odwoławczy podnosi, że takiego doboru biegła nie wyjaśniła, a raczej zdawkowo, co stanowi okoliczność niedopuszczalną skoro budziło już wątpliwości podczas rozprawy administracyjnej. Tym bardziej, co dostrzegł również Wojewoda, zanotowane ceny transakcyjne porównywanych nieruchomości z tego samego co nieruchomość wyceniana obrębu ewidencyjnego oscylowały wokół [...] zł/m2, zatem tak duży rozrzut cen oraz przyjęcie wspomnianej transakcji nr [...] miło niewątpliwie wpływ na zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, a to poprzez obniżenie ceny średniej, jak też, zakresu współczynników korygujących. Stanowi je wszak w odniesieniu do dolnej granicy tego zakresu iloraz ceny minimalnej i ceny średniej, a w odniesieniu do górnej granicy iloraz ceny maksymalnej i ceny średniej. Kolejną okolicznością dyskwalifikującą przedmiotowy operat było przyjęcie bez uzasadnienia do porównań [...] transakcji starszych niż 2 lata od daty sporządzenia wyceny, co przeczy przyjętym w niniejszym operacie Powszechnym Krajowym Zasadom Wyceny i Nocie Interpretacyjnej NI 1.

W tym stanie rzeczy skoro organ odwoławczy miał zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, które w sposób szczegółowy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu, a w konsekwencji także przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa wszak bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego. To zaś powoduje, że strony te, muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Wojewody [...], że o ile w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., może nastąpić ewentualne uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, to konieczność sporządzenia takiej opinii od nowa oznacza, że ze względu na brak kluczowego dowodu w sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego jej załatwienia jest znaczny. To zaś prowadzić musi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17.02.2010 r. sygn. akt I OSK 624/09 Lex nr 786717). Zważyć przy tym należy, że niezależnie od wad operatu wykazanych przez organ jest on także niespójny pod względem opisu zastosowanego sposobu wyceny (k. [...] operatu), a faktycznie zastosowaną metodologią. Rzeczoznawca wskazał bowiem, iż przy wycenie działki nr [...] (odmiennie niż przy wycenie działki nr [...]) zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który ma zastosowania w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Wówczas wartość rynkowa nieruchomości określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ich powierzchni powiększony, na podstawie badań rynku nieruchomości, nie więcej niż 50%. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca faktycznie zastosowała identyczny sposób wyceny jak przy szacowaniu działki nr [...] (oparty na regulacji zawartej w ust. 1 § 36 ww. rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 u.g.n.), podając jednocześnie, że "przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości" (vide k.11 operatu).

W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy Wojewoda prawidłowo więc uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenia sporządzenia nowej wyceny działki nr [...] i nr [...]. Podkreślić jednocześnie należy, że stwierdzone wady operatu, wbrew temu co twierdzi skarżące Miasto, nie odnoszą się do elementów wiedzy specjalistycznej, ale do zgodności wyceny z obowiązującymi w tym względzie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Taka kontrola operatu, jest zaś nie tylko uprawnieniem, ale obowiązkiem organu administracji publicznej rozpoznającego i rozstrzygającego sprawę o ustalenie odszkodowania. W tym stanie rzeczy czynienie Wojewodzie zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ustalenie przez organ odwoławczy, że sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego wycena nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa, jest wystarczające dla jej dyskwalifikacji jako wiarygodnego dowodu w sprawie, bez konieczności poddawania kontroli tej wyceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Z tego też względu za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7, 77 § 1 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.