Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1647/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28,  art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. i J. W. oraz A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. W., A. K. i J. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 156 § 1

pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami, zbiornika przeciwpożarowego ze stanowiskiem czerpania wody, wykonaniem drenażu obniżającego poziom wód gruntowych z wlotem do ziemnego zbiornika przeciwpożarowego i odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do rowu R-L, przyłącza wodociągowego i instalacji wody przeciwpożarowej, szamba szczelnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej, wewnętrznego kablowego przyłącza energetycznego na terenie działki nr ew. [...], obręb R., gm. A.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...] lutego 2009 r., wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o weryfikację w trybie nadzoru wskazanej wyżej decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008 r., z uwagi na wątpliwości co do zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego gminy A. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w A. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

O stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty Z. wystąpili również B. i J. małżonkowie W. (właściciele działek oznaczonych nr [...]) oraz A. K. (współwłaścicielka działki oznaczonej nr [...]). Wnioskodawcy wywodzili, iż działki stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

Po wszczęciu postępowania organ wojewódzki dokonał analizy ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy A. i wskazał, że nieruchomość objęta inwestycją położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem Q13MN/U.

Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenów oznaczonych wyżej wskazanym symbolem plan ustalał jako funkcję podstawową realizację nowej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem działalności usługowej z zachowaniem zasad i warunków podziału nieruchomości wskazanych w planie.

Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Q13MN/U zgodnie z § 202 ust. 5 pkt 3, jako przeznaczenie dopuszczalne plan ustalał usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolnostojące lub jako wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego.

Organ wskazał, że działka nr ew. [...] położona w R., objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Zgodnie z ustaleniami planu usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców mogą być realizowane jako funkcja uzupełniająca.

Natomiast przeznaczenie podstawowe oznacza określony w planie rodzaj przeznaczenia przeważający na danym terenie. Poprzez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć określone rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe.

Kwestionowany obiekt zaprojektowany został jako budynek magazynowo-usługowy. Część opisowa do projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż zaprojektowano budynek magazynowo - usługowy związany z magazynowaniem tektury i opakowań tekturowych szczególnie dla firm z okolic A. - producentów rajstop, skarpet i odzieży.

W tym kontekście organ odwołał się do pojęcia "usługi" wyjaśnionego w słowniku języka polskiego PWN jako wszelkie czynności o charakterze świadczeń na rzecz innych osób fizycznych lub prawnych, przyczyniające się do zaspokojenia indywidualnych lub zbiorowych potrzeb. Z kolei "magazyn" to obiekt budowlany przystosowany do składowania i przemieszczania zapasów na wyodrębnionej przestrzeni.

Oceniając zgodność inwestycji z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego gminy A., dopuszczającego na analizowanym terenie jako przeznaczenie uzupełniające usługi związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców organ uznał, iż zaprojektowana funkcja obiektu sprzeczna jest z zapisem planu.

Zdaniem organu, skoro przedmiotowy budynek magazynowo-usługowy (przewidziany do składowania opakowań tekturowych) zlokalizowany został na terenie o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa jednorodzinna, to niezgodny jest z ustaleniami planu. Niemożliwym było również uznanie, iż planowana inwestycja związana będzie z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców (czyli z zaspokojeniem ich podstawowych potrzeb) i uznanie inwestycji jako usługi o przeznaczeniu uzupełniającym.

Wojewoda wskazał, że zaopatrzenie i bytowanie oznacza zaspokojenie bieżącej konsumpcji mieszkańców, a budynek pełniący funkcję wskazaną w projekcie, nie może być uznany za działalność gospodarczą związaną z zaspakajaniem bytowych potrzeb mieszkańców.

Odmienne rozumowanie prowadziłoby zdaniem organu do wniosku, że prawodawca niepotrzebnie zawarł w treści aktu prawa miejscowego sformułowanie, iż plan dopuszcza realizację usług związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej służących zaopatrzeniu i bytowaniu mieszkańców.

W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że Starosta Z. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowo-usługowego, naruszył rażąco art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor E. K. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. w stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008r o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku magazynowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami na działce nr ew. [...] w obrębie R., gmina A. - domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu odwołania podała, że z decyzji nie wynika, czy postępowanie zostało wszczęto z urzędu, czy też z wniosku B. i J. W. oraz A. K. Gdyby bowiem zostało wszczęte na wniosek wskazanych podmiotów, to nie byli oni stroną postępowania o pozwoleniu na budowę, zatem nie przysługuje im prawo wnioskowania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę, organ I instancji przywołał definicję usług zaczerpniętą ze słownika języka polskiego, zamiast odnieść się do pojęć zdefiniowanych w prawie miejscowym - planie zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2004r.

W § 2 tekstu tego planu zdefiniowano dwa rodzaje usług: usługi - związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców oraz usługi - z grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z tzw. grupy II - dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Usługi przewidziane w kwestionowanym obiekcie należało zakwalifikować do usług zwianych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców.

Poza tym plan zdefiniował pojecie "teren" jako obszar wyznaczony przez linie rozgraniczające, w tym przypadku teren to obszar oznaczony symbolem Q 13 MN/U. Dlatego do całego tego obszaru, a nie jego poszczególnych nieruchomości odnoszą się ustalenia planu. Plan stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem Q 13 MN/U dopuszcza się realizację usług przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców jako budynki wolnostojące. Nie bez znaczenia dla oceny zgodności z planem miejscowym jest też fakt, że przedmiotowa inwestycji składa się z dwóch etapów: etapu objętego pozwoleniem na budowę - budynek magazynowo-usługowy i etapu II - budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Jednak plan adresuje ustalenia do terenu a nie do działki, co wskazuje na możliwości realizacji obiektów usługowych wolno stojących, bez konieczności realizowania na tej działce obiektów mieszkalnych.

Dodatkowo potwierdzeniem, zgodność inwestycji z planem miejscowy była, opinia Urzędu w A. z dnia [...] października 2008r. , jak również opinia urbanisty - projektanta planu z dnia [...] listopada 2008r., który po zapoznaniu się z dokumentami szczegółowymi, potwierdził zgodność inwestycji z ustaleniami planu, choć we wcześniejszej opinii, z dnia [...] października 2008r. opracowanej na zlecenie pełnomocnika stron zaprezentował inne stanowisko.

Zarzut, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono jedynie realizację usług związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jest to pojęcie nieostre.

W takim stanie faktycznym, zdaniem odwołującej się brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami i urządzeniami - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że kwestionowana inwestycja została przewidziana na działce nr [...], znajdującej się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy A. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2004r. (Dz. Urz. W. [...]. Nr [...] z 2005r. poz. [...]).

Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, działka nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym symbolem Q13MN/U. Na obszarze tym, zgodnie z zapisami zawartymi w § 202 pkt 1, plan przewiduje zabudowę jednorodzinną bez usług lub z usługami ale jako funkcja uzupełniająca. W § 202 pkt 5 podpunkt 3) jako przeznaczenie dopuszczalne, plan przewiduje "usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolnostojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego".

Przedmiotowy budynek magazynowo - usługowy został zaprojektowany jako samodzielny budynek parterowy o powierzchni zabudowy 2133,07m2 i kubaturze 16025m3. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 5447m2, co stanowi 54% powierzchni działki. Obiekt ma służyć magazynowaniu tektur i opakowań tekturowych dla producentów rajstop, skarpet i odzieży.

Po takiej analizie organ stwierdził, że inwestycja spełnia warunki wynikające z § 202 pkt 5 podpunkt 3) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do odmiennej oceny zawartej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. – organ odwoławczy wskazał, że Starosta Z. pismem z dnia [...] maja 2009r. wyjaśnił, że w dniu 7 października 2008r. wystąpił do Urzędu Gminy A. w celu ustalenia zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy właściwy w sprawie stanowienia prawa miejscowego w piśmie z dnia 8 października 2008r., potwierdził wówczas zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2004r.

W tej sytuacji w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do kwestionowania interpretacji planu dokonanej przez kompetentny do tego organ.

Dlatego organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym stwierdził, że wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna.

Ocena taka skutkowała uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., i odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2008r.

B. i J. małżonkowie W. oraz A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009r. - zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, art. 77, art. 81, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 2 a. ustawy Prawo budowlane, przez brak analizy pojęcia budynek mieszkalny jednorodzinny w kontekście zapisu zawartego w planie - zabudowa jednorodzinna, nadto art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez wadliwe jego rozumienie i

stosowanie, w oderwaniu od treści wynikającej z § 202 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został rażąco naruszony.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie przed Starostą Z. toczyło się w sposób szczególnie wadliwy. O toczącym się postępowaniu nikt nie został zawiadomiony. Organ pominął fakt istnienia zabudowy jednorodzinnej bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą wnioskiem, w sytuacji, gdy zakres działalności gospodarczej jaka miała być w niej prowadzona, powodowała, że znajdowały się w strefie jej oddziaływania.

Zgodnie z planem szczegółowym przedmiotowy obszar - Q13MN/U, przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną, w której plan dopuszcza jedynie możliwość lokalizacji usług bytowych dla ludności. Taki charakter zabudowy wynika wprost z brzmienia § 202 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A.

Zgodnie z planem teren ten przeznaczono pod: adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej; realizację nowej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem działalności usługowej.

Przepis § 202 pkt 1 planu, w sposób jasny i jednoznaczny określał rodzaj i charakter dopuszczalnej na tym terenie zabudowy. Wynika z niego funkcja mieszkaniowa, a dla obiektów usługowych plan dopuszcza jedynie ich adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę. Nadto dopuszczalność usług została ograniczona tylko do usług bytowych dla ludności jako elementu usług zlokalizowanych w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Pozostaje to w zgodności z zapisem pkt. 5, z którego wynika, iż chodzi o takie usługi, które są prowadzone w budynkach wolnostojących lub wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego.

Twierdzenie, iż zapis dotyczący uzupełniającej zabudowy usługowej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności zezwala na zbudowanie w centrum osiedla domów jednorodzinnych obiektu hali magazynowej wysokiego składowania o długości 100 metrów, szerokości ponad 20 metrów i wysokości ponad 8 metrów o kubaturze ponad 16.000 metrów sześciennych, przeznaczonej dla obsługi podmiotów gospodarczych działających w gminie A., jest rażąco sprzeczne z wykładnią językową, celowościową i sensem planu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skarga została uwzględniona albowiem organ odwoławczy rozpoznał sprawę bez koniecznej, szczegółowej oceny całości materiału dowodowego, a zwłaszcza analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2004r. (Dz. Urz. W. [...] . Nr [...] z 2005r. poz.]) - w odniesieniu do określonego w kwestionowanej decyzji zamierzenia inwestycyjnego.

Doszło tym samym do naruszenia w toku postępowania odwoławczego zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy w gruncie rzeczy przytoczył jedynie ustalenia planu co działki nr [...] znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem Q13MN/U w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy A. z dnia [...] grudnia 2004r.

Stwierdził, że na obszarze tym, zgodnie z zapisami zawartymi w § 202 pkt 1, plan przewiduje zabudowę jednorodzinną bez usług lub z usługami ale jako funkcja uzupełniająca. W § 202 pkt 5 podpunkt 3) jako przeznaczenie dopuszczalne, plan przewiduje "usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolnostojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego". Przedmiotowy budynek magazynowo - usługowy został zaprojektowany jako samodzielny budynek parterowy o powierzchni zabudowy 2133,07m2 i kubaturze 16025m3. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 5447m2, co stanowi 54% powierzchni działki. Obiekt ma służyć magazynowaniu tektur i opakowań tekturowych dla producentów rajstop, skarpet i odzieży.

Po takich ustaleniach co do treści planu organ stwierdził, że inwestycja spełnia warunki wynikające z § 202 pkt 5 podpunkt 3) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem wydając merytorycznie odmienną decyzję organ I instancji dokonał szczegółowej analizy i wykładni zapisów planu.

Dokonanie takiej wykładni było konieczne wobec treści zapisów planu i konieczności ustalenia tego czy możliwa była lokalizacja na działce dotychczas niezabudowanej, budynku usługowego (bez istnienia zabudowy jednorodzinnej), a zatem przesądzenia kwestii czy zabudowa uzupełniająca w postaci obiektów o charakterze usługowym związana jest z konkretną działką czy tylko z terenem na którym znajduje się dana działka.

Poza wyjaśnieniem tej kwestii konieczna była również ocena charakteru usług jakie mogą być sytuowane na obszarze oznaczonym symbolem Q13MN/U. Plan dopuszcza bowiem lokalizowanie budynków wolnostojących ale pod usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców.

Poza tym zgromadzone w aktach i przytaczane przez strony postępowania opinie urbanisty nie były jednoznaczne co dodatkowo wskazywało na konieczność samodzielnej oceny organu rozpoznającego sprawę w trybie nadzwyczajnym.

W szczególności analizy wymagała możliwość powstania na działce inwestora wchodzącej w skład terenu oznaczonego na planie symbolem Q13MN/U, wyłącznie zabudowy o charakterze usługowym bez jednoczesnego istnienia zabudowy mieszkaniowej oraz fakt, że budynek pełni funkcję magazynu tektur i opakowań tekturowych dla producentów rajstop, skarpet i odzieży.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie uchylił się od własnej analizy planu, co było koniecznego dla oceny zarzutu, że Starosta Z. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., naruszył rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy oparł się jedynie na stanowisku innego organu. Powołał się bowiem na pismo Starosty Z. z dnia [...] maja 2009r. z którego wynikało, że Starosta wystąpił do Urzędu Gminy A. w celu ustalenia zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy właściwy w sprawie stanowienia prawa miejscowego w piśmie z dnia [...] października 2008r., potwierdził wówczas zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2004r.

To wystarczyło zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego aby stwierdzić, że brak było podstaw do kwestionowania interpretacji planu dokonanej przez kompetentny do tego organ.

Tymczasem organ powinien pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem. Orzekając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do oceny, tego czy istnieje rażące naruszenie prawa tzn. takie gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa będących podstawą jej wydania i czy naruszenie to powoduje, że decyzja nie może pozostawać w obrocie prawnym.

Wojewoda [...] badając akta sprawy uznał, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Z., zaś organ II instancji bez dostatecznego uzasadnienia swojej decyzji i bez własnej oceny zapisów planu podjął odmienne rozstrzygnięcie. Taka stacja nie mogła być uznana za prawidłową.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako dowolne należało potraktować ustalenia organu odwoławczego znajdujące wprawdzie potwierdzenie w części materiału dowodowego, ale nie w pełni rozpatrzonego i ocenionego. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, są warunkiem niezbędnym do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy uwzględni wyżej opisane wskazania Sądu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 i 200 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II i III wyroku .