Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 280/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki prowadził postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie realizacji inwestycji pn.: "rozbudowa i nadbudowa pawilonu branży wędliniarskiej z częścią gastronomiczną. Przyłącza: en. elektryczna - linia kablowa z istn. linii kablowej do istn. linii kablowej nn w dz. nr [...], gazowe -przebudowa istn. przyłącza na działce inwestora ([...]), kan. opadowej do istn. studzienki na dz. inwestora ([...], [...]). Przebudowa istniejącej wewnętrznej instalacji wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Adres zamierzenia budowlanego - ul. [...] zlokalizowanego na działce nr [...], [...] obr. [...]" w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21.06.2002 r. znak: [...]

W sprawie tej zapadły następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z dnia 3 maja 1983 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę "kiosku gastronomicznego";

2) decyzją z dnia 16 września 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji pozwolenia na budowę (decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2011r., znak: [...], a następnie organ I instancji ponownie stwierdził nieważność pozwolenia na budowę decyzją z dnia 21 października 2011 r., znak: [...]);

3) decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2002 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie pawilonu branży wędliniarskiej z częścią gastronomiczną z przyłączami, wraz z przebudową istniejącej wewnętrznej instalacji wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej;

4) postanowieniem z dnia 27 października 2011 r., znak: [...], PINB w K.: wstrzymał roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń wynikających z decyzji z dnia 21 czerwca 2002 r., ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni doręczenia postanowienia wymienionych enumeratywnie dokumentów, utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB w K.) z dnia 18 października 2012 r., znak: [...];

5) decyzją PINB w K. z dnia 27 grudnia 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał rozbiórkę części konstrukcji budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.;

6) decyzją MWINB w K. z dnia 18 października 2012 r., znak: [...]; uchylona została w/w decyzja PINB w K. z dnia 27 grudnia 2011 r. znak: [...];

7) decyzją PINB w K. z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], organ I instancji na podstawie art. 50a pkt. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę części budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanej pomimo wstrzymania prowadzenia robót, a mianowicie:

- dachu nad całością budynku, w tym zadaszenia na słupach przed wejściem od strony ulicy [...] - pomiędzy osiami 11-1:

- ścian wy lewek, elementów żelbetowych i instalacji na poziomie poddasza

- ścian działowych, wylewek i instalacji na poziomie I piętra pomiędzy osiami 1-3:

- ścian, elementów żelbetowych i instalacji na poziomie poddasza,

- stropu nad I piętrem

- schodów pomiędzy I piętrem a poddaszem,

- ścian, wylewek, elementów żelbetowych (poza słupami) i instalacji na poziomie I piętra

- ścian działowych, wylewek, instalacji i elementów wykończeniowych na poziomie parteru pomiędzy osiami 3-8:

- ścian, wylewek, elementów żelbetowych (poza słupami) i instalacji na poziomie I piętra,

- ścian działowych, wylewek, instalacji i elementów wykończeniowych na poziomie parteru

- elewacji budynku, tj. ocieplenia wraz z warstwami wykończeniowymi (za wyjątkiem ocieplenia w poziomie parteru pomiędzy osiami 11-1)

- kostki brukowej wokół budynku.

8) decyzją MWINB w K. z dnia 8 września 2014 r., znak: [...]; powyższa decyzja została utrzymana w mocy;

8) powyższe orzeczenie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K., który ostatecznie, związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1684/15, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1376/16 uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 19 marca 2014 r., jak i postanowienie PINB w K. z dnia 27 października 2011 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych; dodatkowo, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1367/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił także postanowienie MWINB w K. z dnia 18 października 2012 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją Nr [...] z dnia 15 marca 2018 r., znak: ROIK [...], orzekł o odstąpieniu nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku brakiem stwierdzenia odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21.06.2002 r. znak: [...]

Odwołanie od w/w decyzji złożył Z. T., zarzucając naruszenie art. 4, art. 5, art. 7 i art. 9 oraz art. 36a prawa budowlanego poprzez błędne niestwierdzenie odstępstwa od projektu budowlanego, w szczególności co do odległości spornego budynku od granicy działki nr [...].

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 17 grudnia 2018r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 104 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej przez nadzór budowlany w dniu 21 czerwca 2011 r. w tym różnice w rzucie parteru pomiędzy stanem istniejącym w rzeczywistości w dniu 30.06.2011r., a projektem budowlanym z listopada 2001 r. tj. rzut parteru rys. A-2 zatwierdzonym w decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1 czerwca 2002 r. w zakresie wymiarów zewnętrznych i układzie ścian konstrukcyjnych. W celu określenia i klasyfikacji powstałych zmian niezbędna jest ocena autora projektu zatwierdzonego w w/w decyzji pozwolenia na budowę (karta 18 i 19 akt sprawy znak: [...] Zmiany te zostały zinwentaryzowane przez projektanta (karta od 48 do 59 akt sprawy znak: [...]). W wyniku wprowadzenia zmian powierzchnia zabudowy zwiększyła się o 1,85 m2 (karta 52 akt sprawy znak: [...]). Dokonane przez inwestorów zmiany w trakcie budowy nie doprowadziły do powstania innej (nowej) inwestycji, o odmiennych parametrach, niż wynikające z otrzymanego pozwolenia na budowę. W związku z tym, w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1367/16, sąd I instancji wskazał na konieczność dokonania oceny odstępstwa wedle kryteriów sprzed 31 maja 2004 r., a więc z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i bez apriorycznego założenia, że odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu zawsze jest istotne. Sąd nakazał, by organy nadzoru budowlanego ustaliły, czy dokonane przez inwestora odstępstwa mają charakter "istotnych odstępstw" nie w rozumieniu aktualnego brzmienia przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale czy dokonane odstępstwa od projektu budowlanego miały charakter "istotnego odstępstwa" na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 31 maja 2004 r. Tylko w przypadku uznania, że dokonane odstępstwa od warunków określonych w projekcie budowlanym posiadają charakter "istotnego odstępstwa", zachodzi konieczność władczego działania organu nadzoru budowlanego. W innym przypadku, podejmowane przez organy nadzoru budowlanego czynności w sprawie są bezprzedmiotowe. Dlatego w ocenie organu odwoławczego prawidłowo PINB w K. uznał, że zmiana wielkości powierzchni zabudowy wykonanego obiektu budowlanego, polegająca na zwiększeniu jego wskaźnika o 1,85 m2 nie stanowi "istotnego odstępstwa" w rozumieniu przepisów budowlanych sprzed 31 maja 2004 r.

Zmiany w obrysie budynku powstałe w trakcie wykonywania robót budowlanych wprawdzie spowodowały zwiększenie szerokości budynku, lecz jedynie od północnej strony, Natomiast od strony południowej budynku zmniejszyła się jedynie odległość cofniętej (rozbudowanej) części budynku w stosunku do pierwotnego.

Ponadto zatwierdzony projekt budowlany zakładał, że rozbudowana część znajdzie się w odległości od 2,45 m (istniejący budynek) do 3,25 m (dobudowana część od strony wschodniej) od południowej granicy nieruchomości, na której będą prowadzone roboty budowlane. Planowana rozbudowa pawilonu miała zostać zlokalizowana w taki sposób, że ściana południowa zgodnie z projektem miała być cofnięta o 50 cm w stosunku do ściany południowej istniejącego budynku (faktycznie, po zmianach jest cofnięta o 75 cm). Zatem wprowadzone zmiany spowodowały oddalenie nowowybudowanej ściany od granicy z działkami nr [...] i [...].

Z materiałów przedłożonych przez Z. T. (pomiar kontrolny sporządzony przez S. B. - biegłego sądowego w zakresie geodezji) wynika, że budynek znajduje się w odległości od 2,00 m (istniejąca wcześniej część budynku) do 2,68 m (dobudowana część budynku) od granic działki (k-46). Niemniej rozbudowa istniejącego budynku o nową część w kierunku wschodnim nie spowodowała zmiany położenia istniejącego budynku (starej części budynku) w stosunku do południowej granicy działki, na której były prowadzone roboty budowlane. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, zmiany w zakresie odległości budynku od granicy działki są wynikiem z jednej strony bardziej dokładnych pomiarów geodezyjnych, a z drugiej aktualizacją opracowań geodezyjnych, która na przestrzeni ostatnich 30 lat jest sukcesywnie prowadzona dla poszczególnych obrębów ewidencyjnych w K. (transformacji współrzędnych geodezyjnych z układu 1965 i z Układu Lokalnego [...] do układu 2000).

Prawidłowo zatem PINB w K. stwierdził, że skoro istniejący budynek pawilonu w zakresie ściany południowej nie zmienił swojego położenia na gruncie a nowowybudowana ściana uległa przesunięciu o 25 cm, w ocenie organu należy przyjąć iż aktualne usytuowanie pawilonu handlowego od granicy z działką nr [...] i działką nr [...] nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzja pozwolenia na budowę (k-59). Skoro pierwotny projekt budowlany, został w zakresie zbliżenia budynku w stosunku do granic nieruchomości, pozytywnie zaopiniowany przez specjalistę do spraw bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to brak jest podstaw do uznania, by taka lokalizacja budynku na działce, w rozumieniu przepisów budowlanych sprzed 31 maja 2004 r., stanowiła "istotne odstępstwo" od pozwolenia na budowę z 21 czerwca 2002 r., czy też od warunków zatwierdzonego nim projektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Z. T., zarzucając naruszenie art. 7,77, 107 i 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie decyzji Wojewody [...] z dnia 21 października 2011 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę (tj. decyzja z dnia 3 maja 1983 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę "kiosku gastronomicznego). Decyzja z roku 2002 obarczona jest zatem wadą pierwotną wynikającą z tego, iż odwołuje się do decyzji z 1983 roku, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym analiza odstępstw od projektu powinna uwzględniać fakt unieważnienia decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę i niemożność wzniesienia na nieruchomości jakiegokolwiek obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 6 października 2020 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w niniejszym postępowaniu kontrolowana jest decyzja organu wydana w postępowaniu naprawczym, dotyczącym odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21.06.2002 r. znak: [...], która dotyczyła rozbudowy i nadbudowy pawilonu branży wędliniarskiej z częścią gastronomiczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K..

Obiekt, który na podstawie w/w decyzji z 2002 roku został rozbudowany i nadbudowany powstał wcześniej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 maja 1983 r., znak: [...] Decyzja z 1983 roku została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody [...] z dnia 21 października 2011 r., znak: [...]

Toczyło się również postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21.06.2002 r. znak: [...], które ostatecznie zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji, o czym orzekł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 18 grudnia 2019 roku, znak: [...] (k.141-144 akt sądowych). Tak więc aktualny stan prawny przedstawia się w ten sposób, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności, natomiast w obrocie prawnym pozostała decyzja z 2002 roku, na podstawie której dokonano nadbudowy i rozbudowy pierwotnie wykonanego budynku. Istniały zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w zakresie zgodności z projektem budowlanym robót zatwierdzonych decyzją z 2002 roku.

Następnie należy wskazać, że odnośnie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2002 roku toczyło się już postępowanie administracyjne, którego konsekwencją był najpierw wyrok NSA z dnia 28 września 2016 roku (II OSK 168/15), uchylający pierwotne rozstrzygnięcie WSA w Krakowie tj. wyrok z dnia 20 lutego 2015 roku wydany do sygn. akt II SA/Kr 1702/14. Konsekwencją wyroku NSA był następnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 roku (II SA/Kr 1367/16) wydany po rozstrzygnięciu NSA. Poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniach tych wyroków tj. w wyroku NSA z dnia 28 września 2016 roku i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 roku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany był zatem organ i sąd rozpatrujący skargę w niniejszym postępowaniu.

W wyroku NSA w szczególności wyrażono pogląd, że za "zbyt daleko idący" uznany został pogląd sądu I instancji, jakoby na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie było możliwe kwestionowanie postanowienia z 18 października 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, w tym badania jego prawidłowości oraz zupełności, gdyż wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie zapada w ramach odrębnej sprawy administracyjnej od tej, w której wydawana jest decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd I instancji powinien w tym względzie rozważyć po kolei wszystkie zamieszczone w skardze zarzuty, odnosząc się do nich w uzasadnieniu zapadłego wyroku. Wskazano także, że stosownie do art. 50 ust. 4 pr. bud., postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1., a po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie jest możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Przy takich wytycznych NSA wskazał, że ponownie orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, powinien dokonać oceny zgodności z prawem orzeczonych w decyzji z 19 marca 2014 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z 8 września 2014 r., podlegających rozbiórce robót budowlanych z treścią postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego dnia 27 października 2011 r., utrzymanego następnie w mocy postanowieniem z 18 października 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 roku (II SA/Kr 1367/16) WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję MWINB w K. z dnia 8 września 2014 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w K. z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...] (wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki) oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z 27 października 2011 r. znak: : [...] i utrzymujące je w mocy postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2012 r., znak: [...] (wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych).

W uzasadnieniu WSA przedstawił argumentację na okoliczność wadliwości w/w rozstrzygnięć organów, a co do wytycznych odnośnie dalszego postępowania wskazał, że: "Roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 21 czerwca 2002 r. , a więc decyzji wydanej przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane tj. przed 31 maja 2004 r. Przed tą datą pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego nie było definiowane, a oceny charakteru odstąpienia dokonywał organ w każdej indywidualnej sprawie z uwzględnieniem jej okoliczności. Dopiero z dniem 31 maja 2004 r. wszedł w życie przepis art. 36a ust. 5 określający katalog odstępstw, których nie można kwalifikować jako nieistotnych. W tym zaś katalogu wymieniono m.in. odstępstwa z zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Niewątpliwie stwierdzone w rozpoznawanej sprawie odstępstwo należy zaliczyć do tak określonego zakresu. Nie oznacza to jednak jeszcze, że należy je a priori traktować jak odstępstwa istotne. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. zawierała w zasadzie jeden przepis intertemporalny: zgodnie z jej art. 2 ust. 1 do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Ustawa nie określała natomiast wprost, czy jej przepisy mają zastosowanie do spraw, których stan faktyczny w całości zrealizował się pod rządami ustawy w brzmieniu poprzednio obowiązującym i trwa nadal, a dopiero aktualnie poddawany jest on ocenie. Problem ten ma w sprawie doniosłe znaczenie, bowiem od przyjętych kryteriów oceny może zależeć kwalifikacja odstępstw i ostatecznie zasadność zastosowania wobec inwestora sankcji. W rozpoznawanej sprawie przepis Prawa budowlanego w nowym brzmieniu organy zastosowały do stanu zaistniałego pod rządami starego prawa. Zastosowanie to polegało na zakwalifikowaniu dokonanego odstępstwa według kryteriów określonych nową regulacją. Podkreślić przy tym należy, że owe kryteria, kategorycznie wykluczające możliwość zakwalifikowania określonych rodzajów odstępstw do grupy nieistotnych, są obiektywnie mniej korzystne dla inwestorów. Akceptacja przedstawionego stanowiska organów oznaczać może akceptację sytuacji, w której dokonane odstępstwo od projektu budowlanego aż do prawnego zakończenia budowy byłoby traktowane jako nieistotne (a więc dopuszczalne), a dopiero na skutek późniejszej zmiany przepisów ocena ta ulegałaby zmianie. Taką sytuację określić należy jako retroaktywne działanie prawa, a to – co do zasady - w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, nie jest niedopuszczalne. Konsekwencją tak przyjętego poglądu jest konieczność dokonania oceny odstępstwa wedle kryteriów sprzed 31 maja 2004 r., a więc z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i bez apriorycznego założenie, że odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu zawsze jest istotne. W rozpoznawanej sprawie zatem punktem wyjścia winna być treść zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności zaś odległości ścian budynku ( w tym wyposażonych w otwory okienne) od granic działki. Ustalony na tej podstawie zakres dokonanego odstępstwa należy następnie odnieść do rzeczywistego interesu właścicieli niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylono także postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych. Poczynienie stosownych ustaleń i przeprowadzenie ich analizy z uwzględnieniem powyższego poglądu będzie zadaniem organu w ponownie prowadzonym postepowaniu. Przedmiot, zakres i tryb tego postępowania będą determinowane obecnym stanem faktycznym i wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącym poglądem o niemożności wydania nakazu przewidzianego w art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego po upływie 2 miesięcy od wstrzymania robót budowalnych".

Tak więc w ponownym postępowaniu, które podlega kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zadaniem organów było poczynienie stosownych ustaleń co do odstępstw zrealizowanych robót budowlanych od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 21 czerwca 2002 r. oraz dokonanie oceny ich rodzaju, przy czym przy uwzględnieniu dokonania oceny odstępstwa wedle kryteriów sprzed 31 maja 2004 r., a więc z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i bez apriorycznego założenia, że odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu zawsze jest istotne.

Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że organy zrealizowały wytyczne sądu w całości i prawidłowo. Organ I instancji szczegółowo ustalił rodzaj i zakres odstępstw od projektu budowlanego, opisując je wyczerpująco w uzasadnieniu swojej decyzji (k. 4-3 akt organu II instancji), przedstawiając następnie obszerną argumentację, przemawiającą za tym, że odstępstw tych, wedle kryteriów oceny jakie zastosować nakazał WSA, nie można uznać za istotne. Ocena taka wyrażona została także przez organ II instancji i w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, zasługuje ona na aprobatę. W szczególności wskazać należy, że zmiana wielkości powierzchni zabudowy wykonanego obiektu budowlanego, polega na zwiększeniu jego wskaźnika o 1,85 m2. Zmiany w obrysie budynku powstałe w trakcie wykonywania robót budowlanych wprawdzie spowodowały zwiększenie szerokości budynku, lecz jedynie od północnej strony, Natomiast od strony południowej budynku zmniejszyła się jedynie odległość cofniętej (rozbudowanej) części budynku w stosunku do pierwotnego. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał, że rozbudowana część znajdzie się w odległości od 2,45 m (istniejący budynek) do 3,25 m (dobudowana część od strony wschodniej) od południowej granicy nieruchomości, na której będą prowadzone roboty budowlane. Planowana rozbudowa pawilonu miała zostać zlokalizowana w taki sposób, że ściana południowa zgodnie z projektem miała być cofnięta o 50 cm w stosunku do ściany południowej istniejącego budynku (faktycznie, po zmianach jest cofnięta o 75 cm). Zatem wprowadzone zmiany spowodowały oddalenie nowowybudowanej ściany od granicy z działkami nr [...] i [...]. Ponadto rozbudowa istniejącego budynku o nową część w kierunku wschodnim nie spowodowała zmiany położenia istniejącego budynku (starej części budynku) w stosunku do południowej granicy działki, na której były prowadzone roboty budowlane. Prawidłowo zatem PINB w K. stwierdził, że skoro istniejący budynek pawilonu w zakresie ściany południowej nie zmienił swojego położenia na gruncie, a nowowybudowana ściana uległa przesunięciu o 25 cm, w ocenie organu należy przyjąć iż aktualne usytuowanie pawilonu handlowego od granicy z działką nr [...] i działką nr [...] nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzja pozwolenia na budowę, skoro pierwotny projekt budowlany, został w zakresie zbliżenia budynku w stosunku do granic nieruchomości, pozytywnie zaopiniowany przez specjalistę do spraw bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać należy, że już sam projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 2002 roku był obarczony wadliwością w zakresie odległości budynku od granic, przy czym wadliwość ta została oceniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. za wadliwość nie naruszającą rażąco przepisów techniczno – budowlanych (uzasadnienie decyzji GINB z dnia 18 grudnia 2019 roku, znak: [...] k.143v-144 akt sądowych). Wadliwość projektu zatwierdzonego przez organ stosowną decyzją, nie może natomiast obciążać inwestorów. Ocena zakresu odstępstw musi też uwzględniać, że kontrolowana inwestycja dotyczy nadbudowy budynku dotychczasowego, który w określonych granicach już stał, a ponadto należy przy niej uwzględnić, że zmiany w zakresie odległości budynku od granicy działki są też wynikiem bardziej dokładnych pomiarów geodezyjnych i aktualizacją opracowań geodezyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, należy wyrazić pogląd, że brak jest podstaw do uznania, by taka lokalizacja budynku na działce jak w przedmiotowym wypadku, stanowiła "istotne odstępstwo" od pozwolenia na budowę z 21 czerwca 2002 r., czy też od warunków zatwierdzonego nim projektu budowlanego w rozumieniu przepisów budowlanych sprzed 31 maja 2004 r.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że sam skarżący w skardze nie przedstawił żadnych argumentów, które bądź to kwestionowałyby dokonane przez organ ustalenia w zakresie faktycznie zrealizowanych robót budowlanych, bądź też kwestionowałyby dokonaną ocenę tych robót. Istota zarzutów skargi nawiązuje bowiem jedynie do faktu wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1983 roku i poglądu skarżącego, że stwierdzenie nieważności tej decyzji winno skutkować bezprawnością wszelkich robót prowadzonych na sąsiadującej z nim działce inwestorów, tj. także tych które wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym mimo, przeprowadzenia w stosunku do niej bezskutecznego postępowania nieważnościowego. Należy jednak podkreślić, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 2002 roku posiada odrębny byt prawny od unieważnionej decyzji z 1983 roku i upoważniała inwestorów do realizacji w oparciu o nią robót budowlanych, które mają charakter robót legalnych, wykonanych w oparciu o decyzję, która występuje w obowiązującym porządku prawnym. W ramach przedmiotowego postępowania, kontrolowane były natomiast faktycznie zrealizowane roboty budowlane pod kątem zgodności z tą właśnie decyzją, a nie w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę z 1983 roku. Podkreślić też należy, że przywołane w skardze decyzje o nakazie rozbiórki zostały prawomocnie wyeliminowane z porządku prawnego wskutek powyżej przywołanych wyroków NSA i WSA, którymi organ i sąd rozpoznający sprawę są z mocy art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. związani. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.