Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr[...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy odmownych decyzji podejmowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Prezydent W. stosując przepisy: art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz G. P. i W. P. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym segmencie, z garażem podziemnym, budową budynku pomocniczego o funkcji garażowej lub gospodarczej wraz z zagospodarowaniem terenu i elementami infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków garażowych przy ul. M.K. [...] we W. w obrębie K., AM-[...] , działka nr[...] .

W osnowie decyzji organ orzekający określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych, a ponadto linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawił wykaz uzyskanych uzgodnień i opinii, podał, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiono w części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik nr 1 i w części graficznej analizy, stanowiącej załącznik nr 2, a ponadto zamieścił klauzule informujące, że: decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów pod nr[...].

Z uzasadnienia decyzji, w którym przedstawiony został szczegółowo przebieg postępowania prowadzonego w sprawie wynika m.in., że postępowanie wszczęte zostało w dniu 12 września 2008 r. na wniosek (zmodyfikowany w toku postępowania) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę willi miejskiej – budynku wielorodzinnego z 12 lokalami mieszkalnymi i garażem podziemnym, przebudowę wjazdu na działkę, budowę infrastruktury technicznej bez przyłączy oraz rozbiórkę istniejących budynków garażowych na działce nr[...], AM-[...], obręb K., z którym wystąpiła G. P., reprezentowana przez pełnomocnika oraz W. P.

W uzasadnieniu organ orzekający podał również, że w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego do organu wpłynęło bardzo wiele pism stron postępowania z licznymi uwagami, wątpliwościami, sprzeciwami i protestami dla planowanej inwestycji (pisma z dn.: 29.04.2009 r., 30.04.2009 r. - protest 66 mieszkańców, 04.05.2009 r., 18.07.2009 r., 27.07.2009 r., 03.08.2009 r., 26.11.2009 r., 08.09.2010 r., 26.09.2010 r., 12.11.2010 r.).

W pismach podniesiono następujące zagadnienia dotyczące wpływu planowanej zabudowy na istniejące otoczenie:

- zaburzenie ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudowę jednorodzinną,

- zakłócenie istniejącego porządku architektonicznego ze względu na kubaturę budynku i wprowadzenie drugiej linii zabudowy,

- pogorszenie warunków życia ze względu na zwiększony ruch samochodów i ich parkowanie na chodnikach poprzez wprowadzenie dodatkowego obciążenia,

- ze względu na planowane prace budowlane niebezpieczeństwo podniesienia poziomu oraz przemieszczenie wód gruntowych,

- obciążenie Istniejącej infrastruktury technicznej,

- negatywny wpływ planowanej zabudowy na Istniejący ekosystem,

- obniżenie wartości materialnej istniejących nieruchomości,

- naruszenie zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie planowej inwestycji.

Odnosząc się do powyższych kwestii organ stwierdził, iż ocena faktyczna niektórych problemów mogłaby nastąpić dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego jak i po realizacji inwestycji. Natomiast organ prowadzący postępowanie administracyjne dokonał oceny niektórych z nich w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Ponadto wskazał, iż uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego w niej określonego. Kwestia możliwości realizacji planowanego zamierzenia może być rozstrzygana dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę, co należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzjach wiążą tę administrację w tym sensie, że nie może ona wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do terenu, który nie został objęty tą decyzją i nie może też wykraczać poza warunki nią określone a także musi być zgodna z obowiązującymi przepisami.

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił, że planowana inwestycja jest lokalizowana pośród zabudowy o niskiej intensywności, po południowej stronie ul. M. K., w odległości 27,5 m od ulicy. Wprawdzie inwestor wprowadził budynek pomocniczy (gospodarczy, garażowy) w linii zabudowy domu jednorodzinnego przy ul. M. K. [...] (tj. 11m od ulicy) nie zmienia to faktu, że zasadnicza zabudowa - mieszkaniowa miałaby się znaleźć w głębi działki na linii zabudowy, która nie ma kontynuacji czy też wzorca w terenie. Budynki gospodarcze (niewielkie obiekty) w obszarze analizowanym nie tworzą jednorodnej linii zabudowy - są raczej rozproszone i przeważnie nie znajdują się w pierwszej linii zabudowy, tj. przy ulicy. Zaś w głębi działek nie występują domy mieszkalne.

Wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji, jak wyjaśnia to także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r. musi dokonać wykładni przepisów powołanej ustawy uwzględniając ich normatywne znaczenie oraz cel w jakim zostały stworzone a w przypadku kolizji pomiędzy interesem publicznym (ochroną ładu przestrzennego) a interesem jednostki uwzględnić zasady proporcjonalności.

Mając na uwadze powyższe w przeprowadzonym postępowaniu dokonano ponownej weryfikacji i konfrontacji ww. analizy urbanistycznej z przedstawionym przez inwestora sposobem zagospodarowania. Dokonano również analizy aktów prawnych, dostępnych opracowań (w tym: Studium (...), uwzględniając także dorobek historyczno - urbanistyczny obszaru analizowanego należącego do osiedla K.

Analiza urbanistyczna wykazała, iż brak jest w obszarze wzoru do powielenia i kontynuacji linii zabudowy a planowany sposób zagospodarowania jest sprzeczny z dotychczasowym (istniejącym) - układem urbanistycznym.

Przypadek niespełnienia choćby jednego warunku art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje, że nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W przedmiotowej sprawie, zagadnienie linii zabudowy jest kwestią pierwszorzędnej wagi. Zdaniem organu ustawodawca w tym przypadku nie dopuszcza dowolności jej ustalania wyraźnie ograniczając uznanie administracyjne do wniosków płynących z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ten pogląd ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które co trzeba zauważyć, nie jest jednolite.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. II SA/Kr 1101/09 zwraca uwagę że : ... "Dopuszczalne jest także wyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w sposób odmienny od zasad wyrażonych w § 4 pkt 1 do 3, ale odstąpienie od tych zasad, w sytuacji kiedy istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich lub w sytuacji, kiedy linia ta tworzy uskok - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, musi być podyktowana uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu, skutkowała by przyjęciem, iż przepis o obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji w obszarze na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie ma praktycznego zastosowania, gdyż linię tę organ zawsze może wyznaczyć dowolnie."

Pogląd odmienny, zaczerpnięty z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykorzystywany w kolejnych decyzjach SKO, mówi: "wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie."

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił, że nie zmieniając swojego dotychczasowego podejścia do tej problematyki organ nie może dalej trwać przy wyrażonym poglądzie gdyż po trzykrotnym uchyleniu decyzji odmawiającej, będzie to naruszało zaufanie obywateli do przepisów prawa. Postanowiono więc rozstrzygnąć kwestię linii zabudowy zgodnie z sugestią organu II Instancji.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł T. W. Działająca jego imieniem pełnomocnik zarzuciła orzeczeniu zaskarżonemu w toku instancyjnym wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i linii zabudowy oraz niezgodność projektowanej zabudowy działki nr [...] z cechami i gabarytami zabudowy sąsiedniej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło regulacje prawne zawarte w powoływanej poprzednio ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów art. 59 ust.1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust.1 oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), oświadczając przy tym, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, określone w ustawie i w przepisach wykonawczych zostały spełnione.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętej projektowaną inwestycją działki obszar analizowany, którego granice odpowiadają wytycznym określonym w §3 ust. 2 rozporządzenia. Organ przyjął jako podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego maksymalną szerokość działki nr [...] od strony drogi publicznej – ul. M. K., wynosząca ok. 26 m, wyznaczając tym samym granice obszaru analizowanego w odległości co najmniej 78 m od granic działki, uwzględniając przy tym pełne obrysy działek. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego zasługuje, w opinii Kolegium, na pełną akceptację. Przyjęcie za podstawę do wyznaczenia tego obszaru jedynie części działki przylegającej do drogi publicznej, skutkowałoby, ze względu na nietypowy kształt działki nr[...], koniecznością wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego, wynoszących, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, 50 m. Biorąc pod uwagę zróżnicowany charakter zabudowy w otoczeniu przedmiotowej działki przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do stosunkowo niewielkiego fragmentu tego otoczenia, czyniłoby analizę mało wiarygodną. W tym kontekście, nieuzasadniony jest zarzut odwołującej się, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie przyjęcia takich a nie innych granic obszaru analizowanego, bowiem w piewszoinstancyjnym rozstrzygnięciu znajduje się wyraźne sformułowanie, iż organ włączył do obszaru analizowanego działki, tworzące całość urbanistyczną, zaś pominął jedynie pełne obrysy działek drogowych, ze względu na brak ich wpływu na ustalenie podstawowych parametrów planowanej zabudowy.

Działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jakkolwiek stanowisko organu pierwszej instancji w tej kwestii zostało wyrażone w sposób szczególny - w dużej mierze poprzez odesłanie do stanowiska Kolegium, wyrażonego w jego wcześniejszych decyzjach, uchylających pierwszoinstancyjne decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, to jednak w ocenie Kolegium z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie kolidowało z dotychczasową funkcją w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniona budynkami gospodarczymi, co całkowicie koresponduje z planowanymi do realizacji na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem pomocniczym o funkcji garażowej lub gospodarczej.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – stwierdzając, że jego zastrzeżeń nie budzą ustalenia parametrów zabudowy – wyjaśniło, że stosownie do treści § 4 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Kolegium podzieliło wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stanowisko, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z zasadami sformułowanymi w § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia. Jednak w pełni zasadne jest wyznaczenie tej linii w sposób odpowiadający wskazaniom § 4 ust. 4 rozporządzenia. Za stanowiskiem takim przemawiają dwa niezależne motywy. Po pierwsze, w ocenie Kolegium punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej działki stanowić może układ urbanistyczny, stworzony przez działki nr[...], nr [...] i nr[...]. Do tego właśnie układu nawiązywać będzie zabudowa działki nr[...], która ze względu na podkreślany już nietypowy kształt, uniemożliwia zabudowę w linii wyznaczanej przez budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich. Po drugie, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niemożność wyznaczenia dla planowanych budynków linii zabudowy, byłaby równoznaczna z brakiem możliwości realizacji na działce nr [...] inwestycji zgodnych z jej przeznaczeniem. W konsekwencji należałoby przyjąć, że właściciel tej nieruchomości zostałby pozbawiony podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności, a tym samym doszłoby do tzw. ukrytej formy wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę, że prawo własności stanowi jedną z podstawowych wartości uwzględnianych w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) należało więc szukać takich rozwiązań, które w możliwie najwyższym stopniu są w stanie pogodzić wymagania ładu przestrzennego i konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Co do pozostałych parametrów projektowanej inwestycji Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wartość tego wskaźnika dla przedmiotowej inwestycji została ustalona do 0,25. Jest to wartość nieco wyższa od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, wynoszącego 0,21, ale uzasadniona w kontekście dużego zróżnicowania tego wskaźnika w obszarze analizowanym - mieszczącego się w przedziale od 0,06 do 0,44. Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, również w tym przypadku organ należycie uzasadnił swoje stanowisko, wskazując zarówno na podniesioną wyżej kwestię zróżnicowania wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, jak i powołując się na możliwość wyodrębnienia w stosunkowo niewielkim obszarze analizowanym aż trzech mniejszych obszarów o różnej intensywności zabudowy.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,20 m (przy wartościach skrajnych od 7 m do 58 m). Za dopuszczalne należy więc uznać wyznaczenie przez organ pierwszej instancji łącznej szerokości elewacji dla budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej do 14,0 m, zaś dla budynku pomocniczego - do 6 m.

Następnie Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu argumentację odnoszącą się do ustaleń dokonywanych przez organ pierwszej instancji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, uznając je za prawidłowe. Wskazało również, że teren inwestycji spełnia warunek dostępu do drogi publicznej i wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. M.K. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (zob. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] r.; pismo E. z dnia 20 października 2008 r.; pismo D. Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z 0.0. z dnia 17 października 2008 r.). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Składają się na niego grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B", zaliczane zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają tereny mieszkaniowe. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest także zgodna z przepisami odrębnymi.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na zgodność postępowania pierwszoinstancyjnego z wymogami procedury administracyjnej, a ponadto stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana w tym postępowaniu nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Zwrócił też uwagę na kolejne zmiany treści wniosku dotyczące jego przedmiotu, uznając, że ich celem było zharmonizowanie zamierzonej inwestycji z sąsiednią zabudową.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali T. W., A. M. i B. L. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z tym, że prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 20 czerwca 2013 r. skarga A. M. i B. L. została odrzucona. W petitum skargi działająca imieniem T. W. pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, albowiem zabudowa wnioskowana przez inwestorów nie odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej, wobec tego nie występuje jedna z przesłanek naruszająca wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy;

2) § 3 ust. 1 i 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 6 powoływanej ustawy poprzez niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego;

3) § 5 ust. 1 i 2 wskazanego powyżej rozporządzenia poprzez przyjęcie niewłaściwego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

4) § 4 wskazywanego powyżej rozporządzenia poprzez uwzględnienie wniosku inwestorów w zakresie projektowanej linii zabudowy, pomimo iż nie spełnia ona wymogów określonych w powołanym przepisie;

5) art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na tak sformułowanej zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik T. W. wskazała m.in., że w badanym obszarze linie zabudowy w sposób bardzo czytelny wyznaczone są przez zewnętrzne ściany budynków jednorodzinnych o zbliżonych gabarytach, a nie przez niewielkie budynki gospodarcze, co miałoby miejsce w przypadku uwzględnienia wniosku Inwestorów i tworzyłoby nową cechę zabudowy nieznaną dotychczasowemu sposobowi zagospodarowania funkcjonującemu w tym obszarze. Pełnomocnik skarżącego zwróciła też uwagę, że organ I instancji wyraźnie wskazał, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż planowany sposób zagospodarowania jest sprzeczny z istniejącym układem urbanistycznym, tym nie mniej argumentował dalej, iż dalsze trwanie przy wyrażonym poglądzie (po trzykrotnym uchyleniu decyzji odmawiających) będzie naruszało zasadę zaufania obywateli do przepisów prawa. Z tego powodu tj. wbrew dokonanej ocenie, postanowiono wydać decyzję zgodnie z sugestią i oczekiwaniami organu drugiej instancji.

Organ odwoławczy potwierdzając, iż nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich powołuje się na przepis umożliwiający wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, pomimo, iż nie wynika to z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ posługuje się przy tym argumentem, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z powyższego powodu byłaby równoznaczna z brakiem możliwości realizacji na działce inwestycji zgodnych z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dopuszcza wprawdzie możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od podstawowych zasad, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej, ale ogranicza ją do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 pkt 1 do 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odstąpienie od tych zasad musi być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu skutkowałaby przyjęciem, iż przepis o obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma praktycznego zastosowania, gdyż linię zabudowy organ zawsze może wyznaczyć dowolnie (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 425/11).

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ odwoławczy dokonał również dowolnej oceny wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz pozostałych parametrów projektowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 10 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, przedstawiając jednocześnie argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, które uznało za bezzasadne i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę i wnosi o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w prowadzonej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należą do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego etapami są: ustalenie jak norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (por. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, komentarz, Warszawa 2006).

Ustalenie obowiązującej i właściwej dla przedmiotu sprawy normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością.

Natomiast ustalenie rozumienia normy prawnej, uznanej przez organ decyzyjny za odpowiednią w sprawie następuję poprzez dokonanie oceny, czy norma ta występuje w takiej postaci, ze bezpośrednie jej rozumienie jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy też norma ta budzi wątpliwości, co do swojego znaczenia i wymaga poddania jej interpretacji. Do wykładni przepisów prawa administracyjnego mają zastosowanie klasyczne zasady wykładni wypracowane przez teorię prawa (J. Starościak: Źródła prawa administracyjnego, Wrocław 1977). W tej kwestii wypowiadał się też wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, który m.in. w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r. stwierdził, że: "W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji" (sygn. akt III ARN 33/93, PiP 1994, Nr 9).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym segmencie z garażem podziemnym, budowę budynku pomocniczego o funkcji garażowej lub gospodarczej wraz z zagospodarowaniem terenu, elementami infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków garażowych, przewidzianej do realizacji przy ul. M. K. [...] we W., na działce nr[...], AM-[...], obręb K.

Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze prawniczej - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego".

Przepis ten ma bowiem na celu powtrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd nie podziela oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej inwestycji, respektując przy tym motywację organu pierwszej instancji, działającego w obawie przed rażącym naruszeniem art. 8 kpa.

Wobec przywołanej wcześniej regulacji ustawowej i wykonawczej należy zwrócić uwagę, że prawodawca nie pozostawił organom administracji zupełnej swobody w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem front działki jako tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia) i zastrzegł minimalny zasięg obszaru analizowanego. Nie określił wprawdzie maksymalnych granic tego obszaru, ale w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że regulacja dotycząca obszaru analizowanego powinna być stosowana i wykorzystywana z uwzględnieniem kontekstu, jaki tworzą normy ustawowe, w tym przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, która – w założeniu ustawodawcy – ma stanowić instrument zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji po jej zrealizowaniu. Przyznać należy, że istniejąca na danym obszarze kompozycja urbanistyczna może powodować potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach znacznie przekraczający minimalne odległości określone w powoływanym akcie wykonawczym, ale w każdym przypadku przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ uprawniony do orzekania szczegółowo uzasadnione (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009r., sygn. akt II OSK 1632/08). Istotne jednak zawsze powinno być to, że jednoznacznie określonym przez prawodawcę wyznacznikiem zasięgu obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem – zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia szerokość działki budowlanej mierzona jest w miejscu, w którym działka przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wobec nie budzących wątpliwości interpretacyjnych postanowień prawodawcy nieuzasadnione jest – zdaniem Sądu – wyznaczenie granic obszaru analizowanego – zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego – z uwzględnieniem wymiaru przedmiotowej działki w części nie spełniającej kryteriów określonych w powołanym powyżej przepisie wykonawczym.

Sąd nie podziela też oceny Kolegium zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wystarczającym argumentem dla wyznaczonego w takim trybie obszaru analizowanego jest szczególny kształt działki i powołanie się przez Prezydenta W. w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną na "całość urbanistyczną". Zdaniem Sądu ograniczanie się przez organy właściwe instancyjnie do takich stwierdzeń dla umotywowania przyjętego w sprawie zasięgu obszaru analizowanego oraz jako jego wyznacznika wymiaru części działki, która nie jest frontem w rozumieniu § 2 pkt 5 wskazywanego wcześniej w rozporządzeniu nie spełnia warunków "szczegółowego uzasadnienia", o jakim mowa w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r. Sąd w składzie orzekającym pogląd w tym wyroku wyrażony w całości akceptuje.

Zakwestionowanie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego powoduje, że nie można uznać za prawidłowe parametrów ustalonych dla wnioskowanej inwestycji, stanowiących pochodne zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Sąd nie podziela też konsekwentnie i stanowczo prezentowanego przez Kolegium poglądu, co do możliwości wyznaczenia w rozpoznawanej sprawie linii zabudowy w sposób wnioskowany, czyli w tzw. drugiej linii, przyjmujący znaczną tolerancję dla wymogów określonych przez prawodawcę, a uzasadniany swobodą inwestorską i atrybutami praw właścicielskich.

Zasadne jest – zdaniem Sądu – twierdzenie organu pierwszej instancji, że ustalona dla przedmiotowej inwestycji linia zabudowy nosi cechy dowolności i nie znajduje potwierdzenia w istniejącym w sąsiedztwie przedmiotowej działki budowlanej kompleksie osiedlowym tworzącym całość architektoniczno-urbanistyczną.

W uznaniu Sądu w postępowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie należało starannie rozważyć zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] (zmienioną uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] r. Nr[...]). W części Studium oznaczonej numerem 10, określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych jednorodzinnych, do których należy K. Zespół Dzielnicowy wprowadzony jest zapis stanowiący, że: "Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach dostępnych z tej samej drogi zaleca się rozważenie wprowadzenia zakazu sytuowania budynków w drugiej linii zabudowy."

Oczywistym jest, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzednio powoływanej, studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a Sąd nie przypisuje temu aktowi innego statusu materialnoprawnego. Sąd uznaje jednak za słuszny pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1250/08), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja zawarta we wskazanym powyżej przepisie art. 9 ust. 5 powoływanej ustawy nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że według prezentowanego w doktrynie poglądu, który skład orzekający podzielił, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust: 1 i art. 20 ust 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją."

W tak określonych warunkach prawnych nie wydaje się właściwe wykorzystywanie przez Kolegium argumentu o faktycznym pozbawieniu właścicieli nieruchomości podstawowych uprawnień wynikających z prawa własności, a w zasadzie ukrytym wywłaszczeniu w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niemożność ustalenia linii zabudowy w sposób wskazany we wniosku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia do absolutyzowania - jak sugeruje to Kolegium - prawa do zabudowy terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny. Zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne.

Nie można też ignorować tego, że ustawodawca powierzył ochronę ładu przestrzennego i jego komponowanie organom samorządu gminnego (wykonawczemu i uchwałodawczemu) i jest to działanie w interesie lokalnej społeczności, zmierzające do wykreowania pewnej estetyki w przestrzeni. Przejawem takiej woli ustawodawcy jest również tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uwzględniona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotne też – zdaniem Sądu – jest, że w zakresie uprawnień, składających się na prawo własności, akcentowane przez organ odwoławczy, zawiera się również prawo podmiotów nim dysponujących do funkcjonowania w zharmonizowanej przestrzeni, zagospodarowywanej zgodnie z kryteriami ładu przestrzennego i powszechnymi odczuciami estetyki.

Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i sformułowaną tam zasadę równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

W toku prowadzonych w sprawie czynności ocennych Sąd zwrócił uwagę, że trzykrotnie orzekając w sprawie kasacyjnie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Kolegium nie wyjaśniło – mimo braku akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców osiedla, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości – powodów przyznania w tak bezwzględny sposób prymatu prawu do zainwestowania przedmiotowej działki bez rozważenia ewentualnych konsekwencji zrealizowania zamierzonej zabudowy dla sposobu wykonywania prawa własności przez posiadaczy sąsiednich nieruchomości.

W istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uznał, że działania organu odwoławczego naruszają zasadę zawartą w art. 6 kpa. oraz przepis art. 107 § 3 tej ustawy procesowej, a niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest objęcie kasacyjnym orzeczeniem również decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr[...] , wydanej po rozpatrzeniu odwołania G. P. i W. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wstępie inwestycji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone koszty związane z udziałem w sprawie profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym powinny uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku.

H.B.28.10.2013 r.