Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 7/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2010 r. nr NK-N.4131.410.2011.AZ5 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum Psychiatrii Długoterminowej w Stroniu Śląskim oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Dolnośląskiego na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 42, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 645)- dalej ustawa o działalności leczniczej na sesji w dniu 27 października 2011 r. podjął uchwalę nr XVI/323/11 w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum Psychiatrii Długoterminowej w Stroniu Śląskim.

W dniu 21 listopada 2011 r. do Kancelarii Sejmiku Województwa Dolnośląskiego wpłynęło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego NK-N.4131.410.2011.AZ5 z dnia 16 listopada 2010 r. (data wpływu 21 listopada 2011 r.) stwierdzające nieważność powyższej uchwały

W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru podniósł, że w § 3 uchwały zapisano, iż: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tym samym przewidziano wejście jej w życie z dniem podjęcia bez publicznego ogłoszenia. Wskutek tego doszło do naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2011 r. nr 197, poz. 1172) - dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych ustawy w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) dalej Konstytucja. Ponadto organ zarzucił również brak przepisu końcowego o ogłoszeniu uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Organ nadzoru wskazał, że uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

O zaliczeniu uchwały do tej kategorii aktów prawnych decyduje:

1) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej,

2) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej,

3) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W związku z powyższym spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu.

Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.

Na mocy zaś art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Podmiotem tworzącym Wojewódzkie Centrum Psychiatrii Długoterminowej w Stroniu Śląskim jest Województwo Dolnośląskie. Organem Województwa uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest według art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa Sejmik Województwa.

Spełniony jest zatem wymóg wydania aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają im określone uprawnienia.

Uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł powołać się każdy.

W szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Nadto w tym konkretnym przypadku w § 4 załącznika do uchwały określone zostały rodzaje udzielanych świadczeń. Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (art. 89 ust. 4 ustawy).

Zgodnie z art. 13 pkt 2 tejże ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Wobec tego ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Z tej racji przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania.

Dodatkowo wskazać należy, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski (tu: Sejmik), nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego — statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Sejmik Województwa Dolnośląskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił błędną wykładnię prawa przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sejmik Województwa w uzasadnieniu skargi powołał się na art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej wykonuje przysługującą mu istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie wojewódzkim). W ramach owej samodzielności organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego służy prawo określania sposobu wykonywania swoich zadań na zasadach określonych w ustawie (art. 169 ust. 1 Konstytucji). Zasady te są określone w ustawie o samorządzie wojewódzkim i podejmowane na podstawie jej przepisów i w granicach działania organów samorządu wojewódzkiego podlegają sądowej ochronie. Zdaniem Sejmiku, organ nadzoru może dokonywać oceny działania organów powiatu jedynie z punktu widzenia legalności, o czym stanowią zarówno art. 171 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 79 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

Skarżący zarzucił organowi nadzoru błędną interpretację przepisów prawa opartą na trzech argumentach dotyczących kwalifikacji uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. W ocenie autora skargi kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a ustalony w niej sposób jej ogłoszenia i wejścia w życie jest prawidłowy. Uzasadniając powyższe stanowisko scharakteryzował on akty prawa miejscowego, wskazując, że muszą mieć one zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter. Takich cech, jego zdaniem, nie ma kwestionowana uchwała, albowiem jest to typowy akt o charakterze wewnętrznym,

Podkreślono, że ustawa o działalności leczniczej uregulowanie ustroju podmiotu leczniczego w drodze statutu odnosi jedynie do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zatem odnosząc się do typologii podmiotów leczniczych z art. 4 z uwzględnieniem słownika terminów ustawowych z art. 2 pkt 4 ustawy należy wskazać na samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i jednostki budżetowe, w tym państwowe jednostki budżetowe (art. 4 pkt 2 i 3). Zatem pozostałe podmioty lecznicze, w tym będące przedsiębiorcami (art. 4 pkt 1), ale też instytuty badawcze, fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia, a ich statut dopuszcza działalność leczniczą, kościoły, kościelne osoby prawne lub związki wyznaniowe w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą (art. 4 pkt 4-6) ustrój swój opierają na innych regulacjach, niebędących statutami w rozumieniu art. 42. Po drugie, spośród wskazanych rodzajów podmiotów leczniczych jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 6 ust. 2 oraz art. 7 mogą tworzyć i prowadzić podmioty lecznicze wyłącznie w formie spółek kapitałowych i jednostek budżetowych oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, z tym że uwzględniając art. 204 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stwierdzić należy, iż samodzielnych zakładów nie można utworzyć po dniu 1 lipca 2011 r., a jedynie można nadal prowadzić podmiot leczniczy o takiej formie organizacyjno-prawnej nadanej pod rządami poprzedniej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wobec tego uznano, że jednostka samorządu terytorialnego prowadząc podmioty lecznicze w trzech dopuszczalnych formach: spółki kapitałowej, jednostki budżetowej i samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jedynie wobec dwóch z nich zobowiązana jest nadać - w przypadku nowotworzonej jednostki budżetowej statut - lub jedynie dostosować dotychczasowy statut samodzielnego publicznego zakładu publicznego do obowiązujących przepisów w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samodzielnym publicznym zakładem publicznym, który Województwo prowadzi od momentu przejęcia w 1999 r. i któremu w związku ze zmianą przepisów nadało nowy statut derogując dotychczasowy, trudno zatem zakładać, że statut uchwalony w tym trybie jako akt prawa miejscowego miałby uchylić akt prawny niebędący aktem równorzędnym.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru w statucie stanowiącym załącznik do uchwały dopatruje się przepisów o generalnym charakterze dotyczących w szczególności określenia celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju. Ten sam podmiot leczący oprócz statutu, a nie posiadający statutu wyłącznie, dysponuje regulaminem organizacyjnym o następującej treści wynikającej z art. 24 ustawy o działalności leczniczej:

1) firma podmiotu;

2) cele i zadania podmiotu;

3) struktura organizacyjna przedsiębiorstwa podmiotu;

4) rodzaj działalności leczniczej oraz zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych;

5) miejsce udzielania świadczeń zdrowotnych;

6) przebieg procesu udzielania świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem właściwej dostępności i jakości tych świadczeń w jednostkach lub komórkach organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu;

7) organizacja i zadania poszczególnych jednostek lub komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu oraz warunki współdziałania tych jednostek lub komórek dla zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania podmiotu pod względem diagnostyczno-leczniczym, pielęgnacyjnym, rehabilitacyjnym i administracyjno-gospodarczym;

8) warunki współdziałania z innymi podmiotami wykonującymi działalność leczniczą w zakresie zapewnienia prawidłowości diagnostyki, leczenia, pielęgnacji i rehabilitacji pacjentów oraz ciągłości przebiegu procesu udzielania świadczeń zdrowotnych;.

9) wysokość opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej ustalonej w sposób określony w art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U z 2009 r. nr 52 poz. 417);

10) organizacja procesu udzielania świadczeń zdrowotnych w przypadku pobierania opłat;

11) wysokość opłaty za przechowywanie zwłok pacjenta przez okres dłuższy niż 72 godziny od osób lub instytucji uprawnionych do pochowania zwłok na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U z 2000 r. nr 23 poz. 295 ze zm.) oraz od podmiotów, na zlecenie których przechowuje się zwłoki w związku z toczącym się postępowaniem karnym;

12) wysokość opłat za udzielane świadczenia zdrowotne inne niż finansowane ze środków publicznych;

13) sposób kierowania jednostkami lub komórkami organizacyjnymi przedsiębiorstwa podmiotu.

Zdaniem skarżącego, porównanie zakresu regulacyjnego z art. 24 ust. 1 i art. 42 ust. 2 wykazuje, że w treści statutu nie znajdują się inne materie regulacyjne niż w regulaminie, a wręcz przeciwnie, zakres regulacji regulaminowej jest szerszy od statutowej. Budzi zatem wątpliwości różnicowanie przez organ nadzoru określenia celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju w statucie podmiotu leczniczego (art. 42 ust. 2 pkt 1-4) od wskazania celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju w regulaminie organizacyjnym (art. 24 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 6-10). Tym samym bowiem postanowieniom organ nadzoru przypisuje różną kwalifikację w zależności od aktu prawnego, w którym zawarta jest ich regulacja, bowiem statutowi przypisuje rangę aktu prawa miejscowego, a regulaminowi organizacyjnemu kategorycznie nie, chociaż sama ustawa nie wprowadza zbyt daleko idącej gradacji między nimi, poza tym, że statut nadaje organ tworzący, a regulamin kierownik podmiotu i poza użytym w art. 23 sformułowaniem wskazującym technikę legislacyjną "Sprawy [...] nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny". W regulaminie znajdują się postanowienia, którym w o wiele większym stopniu można przypisać charakter generalny jak np. wysokość opłat z pkt 9, 10 i 12, które zobligowany jest ponosić korzystający z udzielanych świadczeń zdrowotnych, udostępnianie dokumentacji medycznej czy przechowywanie zwłok.

Skarżący zauważył, że art. 18a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej także przewidywał ustanawianie przez kierownika zakładu jego regulaminu organizacyjnego o treści znacznie węższej od obecnej treści regulaminu z art. 24 ustawy o działalności leczniczej, ale zawierającego również postanowienia skierowane do adresata zewnętrznego, jakim był pacjent np. jego prawa i obowiązki z ust. 1a pkt 4, i wykraczającego poza treść regulacyjną statutu tego zakładu.

Tym samym twierdzenia organu nadzoru przemawiające za argumentem trzecim - merytorycznym - są niezasadne, ponieważ analiza porównawcza statutu podmiotu leczniczego z art. 42 ustawy o działalności leczniczej ze statutem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej prowadzi do wniosku, że statuty te nie różnią się zakresem regulacji, a tym samym ich charakterem generalności czy abstrakcyjności. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów, w tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2009 r., sygn. IV SA/GI 114/09, nr LEX 574071, w którym stwierdzono, że "Statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie posiada charakteru prawa powszechnie obowiązującego (...)" i doktrynę (W. Śniecikowski, Administracyjno-prawne formy działania zakładu opieki zdrowotnej (wybrane zagadnienia), "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 4, s. 48, "Statut nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego") która statutom zakładów opieki zdrowotnej odmawiały jednomyślnie kwalifikacji jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru stosuje kuriozalne wytłumaczenie tego, jak ten sam akt prawny o takim samym zakresie regulacyjnym raz nie jest, a raz jest aktem prawa miejscowego. Otóż wywodzi, iż statuty zakładów opieki zdrowotnej były w istocie rzeczy uchwalane przez rady społeczne tych zakładów, zaś organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jedynie je zatwierdzały, co dyskwalifikowało je jako akty prawa miejscowego, obecnie zaś statut podmiotu leczniczego jest nadawany przez podmiot, który go utworzył i tym samym staje się aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego wywód ten jest jednak błędny, ponieważ art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w art. 11 ust. 3 stanowił, że "Podmiot, który utworzył zakład, nadaje statut, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej", a jedynie w przypadku publicznych zakładów art. 39 w ust. 2 wskazał, że statut uchwala rada społeczna i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Tak więc pod rządami poprzedniej ustawy występowała także kategoria publicznych zakładów (publiczna uczelnia medyczna i Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego), gdzie statut nie był uchwalany przez radę społeczną, ale nadawany wprost przez organ, który je utworzył, co jednak nie zmieniało jego charakteru prawnego. Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej statutu publicznego zakładu pozostawały też przypadki ogłaszanych w Dzienniku Urzędowym MON zarządzeń Ministra Obrony Narodowej w sprawie nadania statutu oraz w sprawie zatwierdzenia statutu podległych mu zakładów. Mimo wspomnianych interpretacji doktrynalnych i wykładni sądowej pod rządami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dochodziło do ogłaszania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w dziennikach urzędowych województw (wskazano, że w wykazie programu LEX widnieje 644 uchwał ogłaszanych w dziennikach urzędowych województw które wymieniono, przy braku takich uchwał ogłaszanych w województwach zachodniopomorskim, podkarpackim i lubuskim), co dowodzi, iż pogląd organu nadzoru nie odpowiada faktom. Po drugie, nie jest znany przypadek, aby zmiana organu wydającego akt bez zmiany jego zakresu i treści regulacji, miała sama z siebie wywołać podobny skutek do tego, jakiego dopatruje się organ nadzoru w zmianie sposobu nadawania statutu w odniesieniu do podmiotu leczniczego w stosunku publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Zdaniem Sejmiku, organ nadzoru nie dostrzega, że akty prawne nazywane statutami są w istocie rzeczy bardzo złożoną kategorią aktów. Powołano się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. (sygn. II OSK 353/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 50), w którym zwrócono uwagę, że tylko niektóre z nich - np. statuty jednostek samorządu terytorialnego - mają charakter aktów prawa miejscowego, inne zaś mają charakter aktów prawa wewnętrznego, bądź wreszcie aktów indywidualno-abstrakcyjnych. Dalej Sąd wyjaśniał, że "Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają inny krąg adresatów - są nimi jednostki organizacyjne podległe, podporządkowane lub nadzorowane albo ich pracownicy, a nie inne podmioty zewnętrzne". Co więcej - a ma to szczególne znaczenie dla przedmiotu skargi - "To, że dana jednostka organizacyjna wykonuje zadania w stosunku do podmiotów zewnętrznych, nie oznacza, że nadany jej statut - chociaż określa przedmiot działania jednostki organizacyjnej - działa w sferze zewnętrznej", Sąd uzasadniał to stanowisko faktem, który także ma zastosowanie dla przedmiotu skargi, iż realizowanie zadań na zewnątrz jest regulowane nie statutem, ale "szeregiem innych aktów normatywnych, głównie ustaw". Bez wątpienia udzielanie świadczeń zdrowotnych odbywa się na podstawie i w granicach ustaw i ich aktów wykonawczych, a nie na podstawie nadanego mu uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego ustawą, zatem twierdzenie, że akt ten ma generalny charakter bez wskazania, iż jest to akt prawa wewnętrznego jest błędem merytorycznym rozstrzygnięcia nadzorczego. Zwrócić należy uwagę, iż Szpital podlega Województwu - jednostce samorządu terytorialnego, która go utworzyła i prowadzi w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy o działalności leczniczej, a więc akt prawa wewnętrznego w postaci statutu jest skierowany do niego jako jednostki podległej, a nie do bliżej nieoznaczonego kręgu adresatów. Na marginesie statut nie określił firmy podmiotu leczniczego w sposób kreacyjny, a jedynie utrzymał dotychczasową nazwę zakładu opieki zdrowotnej, tak zresztą, jak nie zmienił siedziby podmiotu, celu i zadań, ani struktury organizacyjnej, czy wreszcie formy gospodarki finansowej, co jednak jest rzeczą niezrozumiałą, zdaniem organu nadzoru akt prawa miejscowego (nowy statut) ma derogować akt prawny nie mający takiego samego charakteru (dotychczasowy statut). Można by czynić porównanie, że ustawa uchyla rozporządzenie, podczas gdy co najwyżej przepisy przejściowe ustawy określają warunki ich dalszego obowiązywania do czasu wydania nowych na jej podstawie, bowiem w przeciwnym razie, przepis końcowy określający utratę dotychczasowej mocy ustawy wywołuje skutek prawny w postaci utraty mocy obowiązującej jej aktów wykonawczych. Organ nadzoru ustalił zatem nową zasadę prawną swoim rozstrzygnięciem nadzorczym. W rzeczywistości nowy akt prawa wewnętrznego uchylił dotychczas obowiązujący akt prawa wewnętrznego dostosowując statut Szpitala w trybie art. 204 ustawy o działalności leczniczej do nowych zasad funkcjonowania podmiotów leczniczych będących dotychczas zakładami opieki zdrowotnej.

Powołując powyższe zarzuty prawne i faktyczne skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod kątem legalności w myśl art. 171 Konstytucji RP, przy czym uprawnienia nadzorcze wojewody regulują przepisy ustaw ustrojowych, w zakresie powiatu określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.z 2001 r. nr 142, poz.1590 ze zm.). Art. 78 ust. 2 tej ustawy upoważnia organy nadzoru do interwencji w działalność gminną tylko w sytuacjach przewidzianych ustawami. Wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu ogranicza kryterium badania ich zgodności z prawem, przy czym konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA z 14 stycznia 2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny ustrojowego), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie Wojewoda uznał za istotne uchybienie uchwały, której stwierdził nieważność, fakt braku jej opublikowania, co stanowi wymóg formalny jako aktu prawa miejscowego.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by naruszało prawo.

Podstawową kwestię do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych.

Powyższe ustawy wymieniają dalsze cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego – musi on posiadać wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają również kontroli przez nadzór.

Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Zaprezentowane uregulowania pozwalają uznać, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do zakwalifikowania danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego.

Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 wyraził stanowisko, podzielane przez obecny skład orzekający, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Oceniając uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. przez pryzmat opisanych cech charakterystycznych, wywieść należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej.

Stosownie do tej regulacji organ stanowiący określi, w drodze statutu, organy i strukturę organizacyjną podmiotu, podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji.

Ponadto kwestionowana uchwały ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma zatem charakter generalny.

Uchwała podlegająca kontroli organu nadzoru została wydana przez organy samorządu terytorialnego, co w sumie z powyższymi ustaleniami sprawia, że zaliczyć ją trzeba do aktów prawa miejscowego.

Będąc zaś aktem prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a pomimo to jej § 3 przewiduje, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Stanowi to istotne naruszenie prawa, skutkujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jak nadmieniono, jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego muszą wystąpić łącznie. Spełnienie kryterium podstawowych cech w jednym akcie – decyduje, że akt jest aktem prawa miejscowego. Rozważanie poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że nie każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Taki zaś charakter miały stwierdzenia skargi. Podzielić przy tym trzeba pogląd organu nadzoru, że charakter statutu zmienił się, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał Sejmikowi. Stąd powołane w skardze stanowisko orzecznictwa i doktryny co do oceny statutu pod kątem posiadania cech aktu prawa miejscowego jako dotyczące uprzednio obowiązującego stanu prawnego nie mogą potwierdzać zasadności argumentów jej autora.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił.