Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1144/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 i art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik -Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Koszyce z dnia 14 marca 2016 r. nr VIII/72/2016 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy Koszyce podjęła w dniu 14 marca 2016 r., uchwałę nr VIII/72/2016 w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2016 r.

Uchwałę podjęto na podstawie:

- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015.1515 ze zm.);

- art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013.856 ze zm.).

Rada Gminy Koszyce określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2016 r. w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Koszyce. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niniejszą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

istotne naruszenie art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej: "u.s.g." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) - dalej: "Konstytucja" w zw. z § 118 w zw. z § 141 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: "z.t.p." polegające na powtórzeniu w punkcie § 1 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały ustawowych definicji "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" zawartych w art. 4 pkt 16-17 u.o.z.;

istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 11 a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie w § 2 pkt 7 oraz uszczegółowienie w § 5 załącznika zaskarżonej uchwały zadania polegającego na "edukacji mieszkańców Gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt";

istotne naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z. polegające na braku szczegółowego określenia w § 4 zaskarżonej uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska;

istotne naruszenie art. 11 a ust 2 pkt 2 u.o.z polegające na braku szczegółowego ustalenia zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że Rada Gminy Koszyce w punkcie 1 § 2 pkt 2-4 załącznika do zaskarżonej uchwały zamieściła definicje "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych". Wprowadzenie wyżej wymienionych definicji obarczone jest jednak istotnym naruszeniem prawa, gdyż treść tych definicji stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 4 pkt 16-18 u.o.z. W akcie tym ustawodawca zdefiniował na potrzeby u.o.z. wyżej wskazane pojęcia, wobec czego znajdują one pełne zastosowanie do aktu wykonawczego w randze aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec tego nieuprawnione jest "przepisywanie" definicji ustawowych i umieszczanie ich w akcie podustawowym. Stanowi to niewątpliwie przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 1 u.o.z.

Skoro, bowiem ustawodawca sam uregulował określoną kwestie w akcie wyższej rangi, to nie mógł jej jednocześnie przekazać do uregulowania w akcie rangi niższej, istotne naruszenie prawa poprzez regulację zawartą w punkcie 12 pkt 2-4 załącznika zaskarżonej uchwały wynika również z zapisów z.t.p. Zgodnie z § 118 tego aktu, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów, przy czym przepis ten na mocy odesłania z § 141 i § 143 z.t.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również do aktów prawa miejscowego.

Skarżący zarzucił, że uregulowanie w zaskarżonej uchwale nowego zadania gminy polegającego na edukacji mieszkańców gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ust. 1 u.o.z., a to w świetle regulacji zadań samorządu gminnego w przedmiotowym zakresie zawartej w art. 1 u.o.z.

Skarżący podniósł, że istotne naruszenie prawa w postaci art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polega w przedmiotowym przypadku na niedostatecznie precyzyjnym określeniu, w § 4 załącznika zaskarżonego aktu wykonawczego, lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska. Przepis ten stanowi, że "zabiegi sterylizacji i kastracji dokonywane są wyłącznie przez lekarza weterynarii". Zdaniem skarżącego jest to zapis ogólnikowy, nie odpowiadający stawianym przez ustawodawcę wymogom szczegółowości regulacji, który nie pozwala na stwierdzenie, który konkretnie podmiot jest właściwy do wykonywania czynności w zakresie sterylizacji i kastracji.

Na marginesie skarżący wskazał, że punkt 1 a § 4 załącznika zaskarżonej uchwały wskazuje wprawdzie, że zwierzęta trafiające do schroniska, jeżeli nie znaleziono ich właściciela, są poddawane obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji. Zapis taki w żadnym razie nie prowadzi jednak do nie budzącej wątpliwości konkluzji, że zabiegów tych dokonuje lekarz ze schroniska. Nawet gdyby tak było, to sam zakwestionowany zapis uchwały i tak jest nieprecyzyjny, gdyż nie wskazuje, jaki konkretnie lekarz wykonuje te zabiegi i na jakiej podstawie prawnej (np. umowa ze schroniskiem, zatrudnienie w schronisku, itp.).

Zdaniem skarżącego, ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami są w dużym stopniu ogólne. Z tak sformułowanego zapisu nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Należy stwierdzić, iż sformułowanie "monitorowanie skupisk kotów wolno żyjących" pozostają w wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów ani konkretnych osób tym się zajmujących, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego.

Biorąc pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11 a ust 1 i 2 u.o.z, skarżący zwrócił uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałaby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreślałaby to ewidentnie cel ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie skarga jest bezzasadna, wskazane zarzuty w skardze, należy uznać za nietrafne, bezpodstawne, nie znajdujące uzasadnienia merytorycznego. Zaskarżona przez skarżącego uchwała w całości odpowiada prawu.

Organ wskazał, iż uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu ich bezdomności właściwym jest określenie w sposób konkretny postanowień ogólnych, tj. stworzenie słowniczka dla potrzeb właściwej realizacji tego programu. Zarzut więc skarżącego, iż nieuprawnionym pozostaje "przepisywanie" definicji ustawowych przez Radę Gminy nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i racjonalnego. Dodatkowo organ wskazał, iż rada nie stworzyła w niniejszym programie żadnych własnych definicji.

Wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a ustawy 1997 r. o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie sposobu realizacji tych zadań, dlatego też Gmina postawiła na edukację mieszkańców poprzez działanie za pomocą ulotek, broszur, pogadanek w tym przedmiocie. Wszystko dla humanitarnego traktowania zwierząt aby zapobiegać ich bezdomności. Zarzut więc skarżącego, iż edukacja mieszkańców stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i racjonalnego. Sam skarżący przyznaje w uzasadnieniu skargi, iż norma art. 11 a ust. 2 ustawy jedynie przykładowo reguluje kwestię, które winny być uregulowane w uchwale. Edukacja mieszkańców ma na celu usprawnienie realizacji zadania własnego gminny, którym jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce.

Organ podniósł, iż Rada Gminy wskazała w uchwalonym programie konkretne schroniska zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsca (art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt) w tym schronisko, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt, (art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym schronisku dla zwierząt, które w niniejszym programie zostały wskazane (§ 3, i 4 programu). Obowiązki bowiem wymienione w art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy zostały powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11 a ust. 4 ), co zostało wskazane w Programie uchwalonym przez Gminę zgodnie z obowiązującymi w tej materii normami prawa. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 art. 11 a ustawy, w tym sterylizacja lub kastracja zwierząt, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt co zostało wskazane w przedmiotowym programie Gminy.

Zdaniem organu zgodnie z bezpośrednim brzmieniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, w samym programie nie ma obowiązku podawania nazw podmiotów zewnętrznych w stosunku do gminy, którym zlecane będą poszczególne zadania związane z realizacją programu. Tym samym zamieszczenie przez radę gminy zapisu, iż zabiegi sterylizacji i kastracji będą przeprowadzane z konkretnie wskazanym z imienia i nazwiska lekarzem weterynarii i zabiegi te będą wykonywane wyłącznie przez tego lekarza weterynarii stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzut więc skarżącego, iż nie wskazano konkretnie lekarza weterynarii pozostaje nieuzasadnionym.

Organ podniósł, iż także zarzut iż w programie, zbyt ogólnie określono opiekę nad wolno żyjącymi kotami nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zaznaczyć bowiem trzeba to, że w rozumieniu ustawy wolno żyjące koty nie są zwierzętami bezdomnymi. W pozostałym zakresie ustawa nie precyzuje na czym polegać ma realizacja obowiązków gminy w zakresie zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym. Obowiązki takie powinny być zatem wywiedzione z odrębnych przepisów ustawy. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, zaś w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem tym rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Stosownie do tych norm ustawowych należy przyjąć, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w zakresie zapewnienia opieki nad kotami wolno żyjącymi, powinien przewidywać działania, zmierzające do realizacji obowiązku humanitarnego taktowania takich zwierząt, w tym zapobiegające ich zabijaniu z naruszeniem norm ustawowych oraz znęcaniu się nad nimi. Powyższe zaś wynika z programu uchwalonego przez Radę Gminy stanowiącego załącznik do uchwały Nr VIII/72/2016 w sprawie gminnego programu opieki and zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce.

Powyższe potwierdził Organ nadzoru nie kwestionując powyższej uchwały w trybie nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Koszyce z dnia 14 marca 2016 r. nr VIII/72/2016 w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2016 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016.177).

Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Stanowił on, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. (ust. 1 ).

Zgodnie z ustępem 2 Program, o którym mowa obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawierając za to uregulowania zbędne, tak jak przytoczenie definicji ustawowych, powtórzenia czy też zadania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jednak rację ma organ, że powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne choć jest niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

Podobnie zdaniem Sądu, nie stanowiłyby same w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności, postanowienia zawarte w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, choć rzeczywiście wykraczają poza treść programu ustaloną art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Uwzględniając tę zasadę a także fakt iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne, a w szczególności prowadzone w szkołach wobec dzieci, łamią prawo. Nie ma bowiem lepszego sposobu zapobiegania bezdomności zwierząt niż edukacja społeczna, a szczególnie ta prowadzona wobec najmłodszych, których poglądy, zachowania i nawyki właśnie w wieku szkolnym kształtują się najpełniej.

Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Zatem przekroczenie kompetencji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są inne jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

W § 3 uchwały wskazano podmioty zapewniające opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Koszyce.

I tak zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy realizuje zgodnie z pkt 1 Schronisko [...] poprzez przyjmowanie bezdomnych zwierząt dostarczanych do Schroniska zgodnie z umową zawartą z Firmą [...] na całodobowe wyłapywanie na terenie gminy bezdomnych zwierząt. (pkt 1)

Zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich realizowane będzie przez gospodarstwo rolne położone w miejscowości [...], które w razie potrzeby przyjmie zwierzęta gospodarskie. (pkt 2)

Dalej wskazać należy, że obligatoryjny element programu (art.11a ust.2 pkt 2 ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie) ujęty został w programie jedynie częściowo. W § 3 pkt 3 uchwały zaplanowano bowiem jedynie monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolnożyjących na terenie Gminy, w celu zapewnienia im opieki. Uchwałodawca nie dostrzegł natomiast, że należało określić również formy opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym przede wszystkim dokarmianie.

Następnie w § 3 ust.4 uchwały wskazano ogólnie że odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Koszyce realizować będzie Firma świadcząca usługi w tym zakresie na podstawie zawartej umowy o której mowa w ust. 1§ 3. oraz służby weterynaryjne. Bezdomne zwierzęta domowe będą przewożone do Schroniska lub do Przychodni Weterynaryjnej [...] również w przypadku zwierząt rannych na podstawie zawartej umowy, bezdomne zwierzęta gospodarskie przewożone będą do gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 3 ust 2, nie określając żadnych szczegółów wykonywania tego zadania.

Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane będzie przez Przychodnię Weterynaryjną. Schronisko poprzez działania zmierzające do pozyskania owych właścicieli i oddania do adopcji chętnym osobom mającym możliwości do zapewnienia odpowiednich warunków adoptowanym zwierzętom oraz przez Urząd Gminy (pkt 5).

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Przykładowo, skoro w przepisie § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wskazano, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, to ustalenia takie winny być zawrzeć w uchwale. W zaskarżonej uchwale takie zapisy nie zostały zawarte, stąd też uregulowanie wskazanej kwestii w § 3 pkt 4 uchwały nie spełnia swojej roli.

Wskazać również należy, że § 3 pkt 6 uchwały, który stanowi, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych będzie realizować Schronisko poprzez lekarza weterynarii w Schronisku lub miejscową Przychodnię Weterynaryjną w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej bezdomnym zwierzętom oraz kotom wolno żyjącym, nie uszczegóławia w żaden sposób regulacji zawartej w art.11a ust.2 pkt 8 ustawy.

Jak już wyżej wskazano, Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Niewłaściwe również sformułowany został § 4 pkt 1 lit b dotyczący usypiania ślepych miotów. Ogólnie wskazano w nim jedynie ze zadania te realizują lekarze weterynarii na pisemny wniosek właściciela, będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt. Skoro zadania tego nie powierzono schronisku dla zwierząt (po myśli art. 11a ust. 4) z którym współpracuje gmina, to program winien wskazywać konkretny gabinet weterynaryjny, który zadanie to na zalecenie (i tym samym w imieniu i na koszt gminy) będzie realizował.

W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2016 r. kwotę 20 tys. zł. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem.

Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14).

Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.