Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1262/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 art. 122
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 180/19 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 8 marca 2019 r. nr 1601-IOA.48.6.2019.3 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 180/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 8 marca 2019 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przewoźnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, pomimo że w postępowaniu prowadzonym przez organ doszło do następujących uchybień które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 162 Ordynacji podatkowej polegające na bezzasadnym uznaniu, że nagłe pogorszenie stanu zdrowia/choroba pracownika Skarżącej w dacie doręczenia rozstrzygnięcia organu podatkowego nie uniemożliwiało Skarżącej przygotowania i złożenia stosownego odwołania od decyzji w ustawowym terminie, co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, naruszenie art. 122 Ordynacji podatkowej polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przez organ podatkowy, a w konsekwencji - uchybienia te przełożyły się na naruszenie prawa materialnego, (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 162 Ordynacji podatkowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd, skutkującym tym, że w zaskarżonym postanowieniu organ podatkowy prawidłowo odmówił skarżącej prawa do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, tj. naruszenie przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez nieprawidłową wykładnię dokonaną przez sąd, że organ podatkowy nie miał obowiązku wzywać skarżącego do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu w przypadku uznania przez organ, że wyjaśnienia były niewystarczające.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesow ego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasa cyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przewoźnika stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu I instancji organ administracji publicznej odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji zasadnie motywowały tym, że decyzja ta została prawidłowo doręczona stronie, zaś strona nie uprawdopodobniała, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji nastąpiło bez jej winy.

Ocena zasadności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – co wymaga przypomnienia, albowiem nie jest to bez znaczenia – nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Tym samym, nie może ona również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a które wyrażają się w tym, że postępowanie wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, które wyznaczają granice zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w tym też kontekście oznacza, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować, ani na podstawie samych zarzutów skargi kasacyjnej, ani też na podstawie prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również – co jest nie mniej istotne, w tym także wobec wskazywania przez stronę skarżącą podstawy z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., co nie jest prawidłowe, albowiem przepisy prawa, których naruszenie zarzuca są przepisami prawa procesowego, a nie przepisami prawa materialnego – do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w związku z art. 176 pkt 2 p.p.s.a. oraz wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na tej podstawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

W relacji do istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że postępowanie przed organem administracji publicznej charakteryzuje się ze swej istoty właściwymi sobie wymogami, co determinowane jest celami procedury identyfikowanymi poprzez jej funkcje ochronną, porządkującą i instrumentalną, z których pierwsza wyraża się w tworzeniu odpowiednich gwarancji ochrony interesu jednostkowego i społecznego, druga zaś wyznacza modelowe ramy (schemat) działania, a trzecia, poprzez kształtowanie tychże działań, zmierza do realizacji celu procesu (rozstrzygnięcia sprawy), zapewniając w konsekwencji skuteczność prawa. Za uzasadnione należy więc uznać stwierdzenie, że wymienione wymogi zmierzają do zagwarantowania prawidłowego biegu i toku postępowania, w tym również do zabezpieczenia go przed nadużywaniem praw procesowych przez strony, poprzez ustanowienie między innymi konsekwencji uchybienia terminów w postaci bezskuteczności podejmowanych w postępowaniu czynności.

W świetle powyższego, instytucję przywrócenia terminu – istotną z punktu widzenia realizacji pierwszej spośród wymienionych funkcji, a mianowicie gwarancji ochrony interesu strony, w sytuacji braku jej winy w uchybieniu terminowi – należy uznać za instytucję o charakterze wyjątkowym. Została ona bowiem zastrzeżona dla sytuacji wyjątkowych, w których przekroczenie terminu do dokonania określonej czynności było następstwem nadzwyczajnych, nietypowych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń, zaś stronie nie można przypisać chociażby lekkiego niedbalstwa czy braku dbałości o swoje interesy. Uniknięcie negatywnych konsekwencji przekroczenia terminu jest zatem możliwe w razie pojawienia się przeszkód, których nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku nie dało się usunąć (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 526/19; 25 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 2126/18).

Z art. 162 ustawy – Ordynacja podatkowa, który określa przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu regulowanym tą ustawą wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, którą stanowi zagadnienie odnoszące się do oceny ziszczenia się pierwszej spośród przywołanych powyżej przesłanek przywrócenia terminu, a mianowicie braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i jego uprawdopodobnienia należy podnieść, że – jak podkreśla się w judykaturze oraz piśmiennictwie – dokonywana przez organ administracji ocena braku winy, aby mogła być uznana za prawidłową, musi uwzględniać obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi więc zasadniczo w sytuacji, gdy nie mogła ona zaistniałej przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji przyjmuje się, że pojęcie "braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie" obejmuje swoim zakresem istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1871/19; 31 maja 2022 r., sygn. akt II FSK 739/21; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II FSK 1028/19). Co przy tym nie niej istotne – i co trzeba podkreślić w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albowiem nie pozostaje to bez wpływy na ocenę odnośnie do braku jej zasadności (zob. s. 4) – nie każda choroba stanowi przesłankę uprawdopodobniającą brak winy w uchybieniu terminu, lecz tylko i wyłącznie taka, która uniemożliwiała dochowanie terminu i tylko w sytuacji, gdy nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1653/17).

W tym też kontekście – co nie mniej istotne i co w korespondencji do powyższego trzeba podnieść – za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że ocena winy lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej, powinna uwzględniać obok okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie również te, które świadczą o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań zmierzających do zachowania terminu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 1998 r. w sprawie sygn. akt II CKN 8/98).

Przy tym – co należy uznać za oczywiste w świetle istoty oraz funkcji instytucji, o której mowa w art. 162 ustawy – Ordynacja podatkowa – to strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a mianowicie uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała – co trzeba podkreślić – przez cały czas, aż do upływu ostatniego dnia terminu, co oznacza, że to na zainteresowanym, a nie na organie administracji publicznej, spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi (zob. np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III FSK 1207/21; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 562/22).

Uwzględniając powyższe nie sposób jest więc zasadnie – a co za tym skutecznie – podważać prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 162 ustawy – Ordynacja podatkowa oraz prawidłowości jego zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Zwłaszcza, gdy wynikające z przedstawionego rozumienia art. 162 ustawy – Ordynacja podatkowa wymogi aktualizowania się pierwszej spośród określonym nim przesłanek przywrócenia terminu, a mianowicie braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania oraz jego uprawdopodobnienia, zestawić ze stanowiskiem strony skarżącej, które nie może być jednak uznane za uzasadnione.

Wobec doręczenia stronie w dniu 2 stycznia 2018 r. decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przewoźnika – co jest faktem bezspornym w sprawie – w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że w relacji do okoliczności nagłego pogorszenia się stanu zdrowia pracownika obsługi kancelaryjnej, który odebrał wymienioną decyzję, strona skarżąca wskaże na okoliczności (w również inne jeszcze niż wymieniona), które z uwagi na ich charakter – w tym ich charakter trwały – miałyby stanowić, poczynając od dnia 3 stycznia 2018 r. aż do dnia, o którym mowa w art. 162 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa, trudną do przezwyciężenia przeszkodę w dokonaniu w terminie czynności procesowej, a mianowicie wniesienia odwołania od tej decyzji, a w tym kontekście, że wskaże, iż we wskazanym okresie podjęła konkretne działania i czynności, które miałyby świadczyć o zachowaniu przez nią należytej staranności w zakresie odnoszącym się do monitorowania wpływu korespondencji, po tym jak pogorszył się stan zdrowia pracownika, który odpowiadał za jej odbiór i odebrał wymienioną decyzją w dniu 2 stycznia 2018 r., co w konsekwencji miałoby służyć uprawdopodobnieniu, że wobec rezultatu tychże starań, czynności oraz działań, mogła ona pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wymieniona decyzja nie została jej doręczona, a co za tym idzie, że nie miała świadomości odnośnie do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia od niej odwołania, w związku z czym uchybienie temu terminowi miałoby nastąpić bez jej winy.

Na tego rodzaju okoliczności oraz starania, czynności i działania, jak wskazane powyżej, czy też na im podobne, strona skarżąca nie powoływała się ani we wniosku o przywrócenie terminu, ani też w skardze, ograniczając się w tej mierze do twierdzenia, że dołożyła należytej staranności, a uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy.

Również w skardze kasacyjnej strona skarżąca ograniczyła się do tego rodzaju twierdzenia ogólnej natury i co więcej, nie przeciwstawiła stanowisku Sądu I instancji osadzonemu na gruncie prawidłowego podejścia do rozumienia art. 162 § 1 i § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa (zob. s. 6 – 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) żadnych argumentów, w świetle których stanowisko to należałoby uznać za nieprawidłowe.

Jeżeli tak, to wobec tego rodzaju deficytów argumentacyjnych, zarzut naruszenia art. 162 ustawy – Ordynacja podatkowa należało uznać za nieuzasadniony, a wniosek ten trzeba uznać za tym bardziej uprawniony, gdy w odpowiedzi na wskazane stanowisko strony skarżącej ponownie podkreślić, że ocena winy lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej, nie może nie uwzględniać obok okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie również i tych, które świadczą o podjęciu lub – co istotne – niepodjęciu przez stronę działań zmierzających do zachowania terminu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 1998 r., sygn. akt II CKN 8/980). Istota oraz funkcja instytucji przywrócenia terminu, o której mowa w art. 162 ustawy – Ordynacja podatkowa sprzeciwia się zaś twierdzeniu o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 122 przywołanej ustawy, w tym zwłaszcza w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Jak bowiem wyjaśniono powyżej, to na zainteresowanym, a nie na organie administracji publicznej, spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.