Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 101/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Ochrona środowiska
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 134, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1 pkt 1 lit. a, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 2, art. 128 ust. 1  art. 1 pkt 1 lit. a, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, ar
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 września 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku K. P. z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej K. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem (e-mail) z [...] października 2020 r. zatytułowanym "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej" K. P. (zwana też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą"), z powołaniem się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p."), wystąpiła do Urzędu Miasta P. (podając adres e-mail: [...]) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Sporządzenie wykazu aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących strategię miasta w zakresie problematyki wód opadowych, a także miejsca ich udostępniania na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy;

2. Sporządzenie wykazu projektów dokumentów stanowiących strategię miasta na lata nieobjęte programami wskazanymi w pkt 1 wniosku w zakresie problematyki wód opadowych, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy.

Wnioskodawczyni wniosła o udostępnienie w szczególności następujących dokumentów – jeśli w jakimkolwiek zakresie dotyczą wód opadowych:

. Miejskiego Planu Adaptacji do Zmian Klimatu,

. Strategii Ochrony Środowiska,

. Strategii Przeciwdziałania S.,

. Strategii lub Programów Operacyjnych Przeciwdziałania Powodzi/Skutkom Powodzi,

. Strategii lub Programów Zwiększania Retencji Miejskiej,

. Uchwał Rady Miasta wprowadzające opłaty od odprowadzania wód deszczowych na podstawie innej niż Prawo Wodne

. lub innych, niewymienionych dokumentów o tożsamym znaczeniu i zakresie odnoszących się do gospodarowania wodami opadowymi na obszarze miasta.

Powołując się na art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawczyni wskazała jako sposób udostępnienia wnioskowanych informacji: przesłanie ich pocztą elektroniczną na wskazany adres lub udostępnienie ich poprzez linki/hiperłącza kierujące do właściwych dokumentów.

Pismem z [...] maja 2021 r. Wnioskodawczyni złożyła ponaglenie na bezczynność "Urzędu Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P..

W datowanej na dzień następny (15 maja 2021 r.) skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, K. P., reprezentowana przez adw. D. B. – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej – przez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z [...] października 2020 r.;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – przez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi, a tym samym braku: (i) decyzji odmownej oraz (ii) powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem

– wniosła o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącej z [...] października 2020 r.,

2) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4) przekazanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek, ani nie skorzystał z przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji. Pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. Wierząc w zamiar udzielenia informacji publicznej przez Urząd Miasta w P., Wnioskodawczyni zwlekała ze złożeniem niniejszej skargi, lecz wniosek do dnia dzisiejszego pozostaje bez odpowiedzi. Brak wnioskowanych informacji wiąże się z uniemożliwieniem skutecznego zakończenia projektu badawczego dotyczącego badanego zakresu oraz czyni materiał źródłowy niepełnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "Organ"), reprezentowany przez r.pr. A. M., wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi, w sytuacji jej uwzględnienia – o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadniając swe stanowisko, Prezydent Miasta przyznał, że Skarżąca złożyła w dniu [...] października 2020 r. (o godzinie [...] na skrzynkę elektroniczną [...]) przedmiotowy wniosek. Wyjaśnił, że wszystkie wymienione w nim dokumenty, jako odnoszące się do środowiska, zostały zakwalifikowane do udostępnienia zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś."). Odpowiedź na wniosek Skarżącej została przygotowana [...] grudnia 2020 r. w formie elektronicznej, następnie przekazana do podpisu drogą elektroniczną. Dyrektor Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. podpisał pismo [...] grudnia 2020 r. w systemie "Mdok" (tj. wewnątrzurzędowym elektronicznym systemie obiegu dokumentacji), a elektroniczna wersja pisma została przesłana Skarżącej [...] grudnia 2020 r. (następny dzień roboczy po podpisaniu). Niestety Organ nie jest w stanie wykazać za pomocą wydruków z systemu Mdok, że do Skarżącej wyszła odpowiedź z Urzędu Miasta P. (dalej w skrócie "UMP") lub została zwrócona przez serwery z powodu niemożności doręczenia. Nieotrzymanie pisma przez Skarżącą może wynikać po prostu z błędu skrzynki mailowej. Niezwłocznie po otrzymaniu skargi, przygotowana wcześniej odpowiedź została ponownie przesłana na adres mailowy Wnioskodawczyni [...] maja 2021 r., a tym samym sprawa została przez Organ załatwiona.

Pełnomocnik Organu podkreślił, że do dnia wpływu skargi (co nastąpiło [...] maja 2021 r.), czyli przez ponad 5 miesięcy, Skarżąca nie zwróciła się w żaden sposób do Organu z informacją o braku otrzymania odpowiedzi na wniosek, co umożliwiłoby szybsze rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście działanie Skarżącej, polegające na wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i ponaglenia do SKO, może być ocenione jako nadużycie lub instrumentalne wykorzystanie uprawnień. Zatem rozpatrywanie skargi w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania. W ocenie Organu nie może być mowy o jego bezczynności, gdyż zostały podjęte działania zmierzające do realizacji obowiązku wynikającego z przepisów ustawowych, a jedynie przez błąd systemu obiegu dokumentów, odpowiedź sporządzona [...] grudnia 2020 r. nie dotarła do Skarżącej. Nadto Organ aż do czasu otrzymania skargi był przekonany, że odpowiedź na wniosek Skarżącej została jej prawidłowo doręczona. Po weryfikacji twierdzeń Skarżącej żądana informacja została do niej ponownie wysłana [...] maja 2021 r., co oznacza, że Organ dokonał samokontroli swego działania. Motywując z kolei wniosek ewentualny o stwierdzenie, że bezczynność Organu – o ile zostanie uznane, że jednak do niej doszło – nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie nie stanowiło przejawu złej woli Organu, lecz wynikało z błędu technicznego systemu obiegu dokumentów lub właściwego serwera, z czego pracownicy Organu w ogóle nie zdawali sobie sprawy. Do odpowiedzi na skargę załączono odpowiedź przygotowaną na wniosek Skarżącej, opatrzoną datą [...] grudnia 2020 r. (wraz z potwierdzeniem jej wysyłki w dniu [...] maja 2021 r.), w której przekazano listę (wraz z odnośnikami do stron www, na których znajdują się dokumenty) zawierającą: plan adaptacji do zmian klimatu, Program Ochrony Środowiska dla Miasta P. na lata 2017-2020 z perspektywą do roku 2024, Plan przeciwdziałania skutkom suszy, Plan operacyjny ochrony przed powodzią dla Miasta P., informacje dotyczące opłat za odprowadzanie wód deszczowych, a nadto odnoszącą się do przygotowywanego lokalnego programu małej retencji wód opadowych i wskazującą jednostki odpowiedzialne za zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych.

W replice z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę, a ponadto wniósł o stwierdzenie, że działanie Organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podkreślając w uzasadnieniu, że Skarżąca otrzymała odpowiedź na swój wniosek po upływie ponad 6 miesięcy, zaś twierdzenia Organu, iż została ona przygotowana, a nie przesłana wcześniej, należy uznać za bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że Organ nie posiada potwierdzenia wysłania ani niedostarczenia wiadomości Wnioskodawczyni. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej przedstawił spis kosztów poniesionych przez nią w toku postępowania – obejmujący opłatę od skargi ([...] zł), opłatę od pełnomocnictwa ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego w sprawie skargi ([...] zł), koszty wysłania skargi do Sądu ([...] zł) oraz koszty wysłania odpowiedzi na odpowiedź na skargę do Sądu i do pełnomocnika Organu ([...] zł) – wnosząc o ich zasądzenie od Organu we wskazanej wysokości (łącznie: [...] zł).

W replice z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik Organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz, mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, zaprzeczył twierdzeniom strony Skarżącej, jakoby działanie Organu miało miejsce z rażącym naruszenie prawa. Podkreślił przy tym bierną postawę samej Skarżącej, która nie monitowała o doręczenie żądanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...], postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [...], postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej [...], oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Należy również podkreślić, że zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przed przejściem do dalszych rozważań Sąd wskazuje, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (zob. wyrok WSA z 24.05.2019 r., IV SAB/Wa 98/19, CBOSA).

Następnie trzeba stwierdzić, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty i twierdzenia w niej zawarte były trafne.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że – wbrew zarzutom pełnomocnika Skarżącej – kontrolowana sprawa nie dotyczyła bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w trybie uregulowanym ustawą z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p."), lecz szczególnej "podkategorii" takich informacji, unormowanej w przepisach ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."). Jak bowiem trafnie zauważył pełnomocnik Prezydenta [...] w odpowiedzi na skargę – a co najwyraźniej uszło uwagi pełnomocnika Skarżącej – wniosek Skarżącej z [...] października 2020 r. stanowił w istocie wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, podlegający załatwieniu na zasadach i w trybie określonym w u.u.i.ś.

Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy skargi należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tym samym złożenie przedmiotowej skargi było dopuszczalne w każdym czasie, do chwili załatwienia wniosku.

Skarżąca – jak wynika z akt sprawy i zgodnych twierdzeń stron – złożyła ponaglenie, o jakim mowa w cytowanym przepisie. Jednakże, nawet gdyby ponaglenia takiego nie złożyła, to i tak wniesioną przez nią skargę na bezczynność należałoby uznać za dopuszczalną. Albowiem ustawa mająca zastosowanie w tej sprawie (u.u.i.ś.) reguluje w sposób kompleksowy dostęp do informacji o środowisku i nie przewiduje środka zaskarżenia, którego "wyczerpanie" byłoby konieczne lub możliwe przed wniesieniem skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Ustalony w art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie "k.p.a."). Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji, co oznacza, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. W art. 20 ust. 2 u.u.i.ś. prawodawca wskazał natomiast, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (pkt 1); skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę (pkt 2). Powyższe oznacza, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania (przynajmniej nie wprost) do faz poprzedzających udostępnienie informacji o środowisku. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji o środowisku brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. (por.: postanowienie NSA z 29.06.2016 r., II OSK 1391/16, CBOSA; wyrok WSA z 23.07.2020 r., II SAB/Op 39/20, CBOSA), a co za tym idzie – także wymogu formalnego z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, zauważyć trzeba, że prawo do poszczególnych kategorii informacji nie zostało przez ustawodawcę uregulowane w sposób jednolity, w jednym akcie. "Ogólne" prawo do informacji publicznej normuje u.d.i.p., która to ustawa stanowi uszczegółowienie przewidzianego przez ustrojodawcę w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej. Z kolei udostępnianie tej szczególnej kategorii informacji, jaką jest informacja o środowisku i jego ochronie, zostało uregulowane w u.u.i.ś., w nawiązaniu do art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Jednakże w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte w innych ("szczególnych") aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych (ich poszczególnych kategorii), wyłącza stosowanie u.d.i.p. w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza więc, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por.: wyrok NSA z 26.02.2020 r., I OSK 3322/18, CBOSA, a także uchwała NSA z 09.12.2013 r., I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Skoro zatem ustawa środowiskowa (u.u.i.ś.) określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (vide: art. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś.), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 07.12.2016 r., I OSK 462/15, CBOSA).

Przedmiotem regulacji u.u.i.ś. są m.in. – zgodnie z jej art. 1 pkt 1 lit. a – zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Stosownie do art. 4 u.u.i.ś., każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą, przy czym – jak stanowi art. 13 u.u.i.ś. – od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu w trybie u.u.i.ś., został uszczegółowiony w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).

Wypada w tym miejscu zastrzec, że wobec tego, iż zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. (por. np. wyrok NSA z 09.01.2020 r., I OSK 3483/18; wyrok WSA z 21.04.2021 r., II SA/Go 147/21 – CBOSA).

Nie ulega zatem wątpliwości, że żądane przez Skarżącą informacje w zakresie wód opadowych, w postaci strategii czy planów, stanowią informacje o środowisku objęte zakresem ww. normy prawnej. Na marginesie Sąd zauważa, że pełnomocnik Organu zapewne miał w tym kontekście na myśli art. 9 "ust. 1 pkt 3 i 4", a nie – jak podał w odpowiedzi na skargę – art. 9 "ust. 3 i 4" u.u.i.ś.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie znajdował zastosowanie tryb określony w u.u.i.ś., trzeba wskazać, że zasadą jest udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie "na pisemny wniosek", z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzonej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w systemie teleinformatycznym (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 u.u.i.ś.). Ponadto bez pisemnego wniosku udostępnia się informacje: w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej (oraz analogicznych stanów i zagrożeń – art. 12 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.) i niewymagające wyszukiwania (art. 12 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.).

W doktrynie zaznacza się – a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela – że za "informacje niewymagające wyszukiwania" trzeba uznać wszystkie informacje zamieszczone w BIP oraz w publicznie dostępnych wykazach, przy czym dotyczy to jedynie danych wprowadzonych do rejestru, a nie dokumentów stanowiących podstawę wpisu (zob. A. Plucińska-Filipowicz [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, pod red. T. Filipowicza, A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego. Warszawa 2020, art. 12 Nb 8).

Szczegółowy spis danych umieszczanych w publicznie dostępnych wykazach znajduje się w art. 21 ust. 2 u.u.i.ś. Obejmuje on m.in. dane o: projektach, przed ich skierowaniem do postępowania z udziałem społeczeństwa, wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska oraz strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (pkt 23 lit. a tiret drugie oraz szóste u.u.i.ś.); o strategiach rozwoju, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (pkt 23 lit. ba u.u.i.ś.); o wojewódzkich, powiatowych i gminnych programach ochrony środowiska (pkt 23 lit. c u.u.i.ś.).

Z analizy wniosku Skarżącej wynika, że w istocie składał się on z dwóch części: w pierwszej Skarżąca domagała się sporządzenia wykazów, które zasadniczo odpowiadały treści wybranych regulacji art. 21 ust. 2 u.u.i.ś. W tym zakresie należało więc uznać, że nie był wymagany pisemny wniosek o udostępnienie informacji. Inaczej wyglądała sytuacja w odniesieniu do pozostałej części wniosku Skarżącej, zawierającej żądanie udostępnienia wybranych dokumentów, w postaci strategii czy uchwał, a w szczególności w zakresie "innych, niewymienionych dokumentów o tożsamym znaczeniu i zakresie odnoszących się do gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta". Trudno bowiem uznać, że są to informacje niewymagające wyszukiwania w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. Ich dotyczyła zatem zasada udostępniania informacji na pisemny wniosek. Posiłkując się zaś w tej mierze odpowiednio unormowaniami k.p.a., należy wskazać, że w myśl art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, zaś zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (por. wyrok WSA z 22.07.2021 r., II SAB/Bk 52/21, CBOSA).

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji został złożony przez Skarżącą za pośrednictwem poczty elektronicznej (występująca pomiędzy stronami rozbieżność co do adresu e-mail, na jaki to nastąpiło – czy mianowicie, jak podano w samym wniosku, na adres: "prezydent@um.poznan.pl", czy, jak wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, na adres: "ip@um.poznan.pl" – nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia). A zatem ww. wniosek nie został ani podpisany własnoręcznie, ani też nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W tym zakresie Wnioskodawczyni powinna była więc zostać wezwana do usunięcia braków formalnych – czego Organ zaniechał, ale co pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Termin do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie został określony w art. 14 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym informacje winny być udostępniane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. umożliwia przedłużenie tego terminu do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy.

Zasadą jest udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 1 u.u.i.ś.).

Jak wynika z akt sprawy, żądana informacja – jakkolwiek, jak twierdzi pełnomocnik Organu, przygotowana już [...] grudnia 2020 r. – została udostępniona Skarżącej dopiero w reakcji na jej ponaglenie i skargę, tj. [...] maja 2021 r., a zatem po upływie ponad pół roku od wpływu wniosku. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że nawet gdyby odpowiedź na wniosek Skarżącej z [...] października 2020 r. rzeczywiście została przygotowana [...] grudnia 2020 r. i jeszcze w tym samym dniu przesłana adresatce, to i tak nastąpiłoby to z naruszeniem 1-miesięcznego terminu, określonego w art. 14 ust. 1 u.u.i.ś. Jednocześnie trzeba podkreślić, że zasadniczo nie sposób uznać, iżby w przypadku udostępniania informacji niewymagającej wyszukiwania można było mówić o "skomplikowaniu sprawy" w rozumieniu art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Tymczasem w świetle wyjaśnień Organu odpowiedź została przesłana Skarżącej jeszcze później, bo w dniu [...] grudnia 2020 r. Przy tym – jak początkowo stwierdził Organ w odpowiedzi na skargę – nie jest on w stanie wykazać, że do Skarżącej została wysłana odpowiedź lub została zwrócona przez serwery z powodu niemożności doręczenia. Natomiast w dalszej części ww. odpowiedzi już stwierdzał, że niedoręczenie Skarżącej odpowiedzi wynikało z błędu systemu obiegu dokumentów / błędu technicznego. To samo powtórzył w replice z [...] lipca 2021 r.

W związku z tym wymaga podkreślenia, że to na Organie spoczywał obowiązek wykazania faktu udzielenia Skarżącej odpowiedzi na jej wniosek we wskazanym terminie – czego w tej sprawie nie uczynił. Ewentualne błędy techniczne zaistniałe po stronie Organu – a więc i jego obciążające – nie mogą mieć wpływu na stwierdzenie pozostawania przez Organ w stanie bezczynności, lecz co najwyżej na ocenę jej charakteru (rażąca / nierażąca).

W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie), o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) – o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Nie zwalniało to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – dostępne w CBOSA).

Wobec tego Sąd stwierdził – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej z [...] października 2020 r. (pkt 2 sentencji wyroku). Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, Organ rozpoznał i załatwił ten wniosek z przekroczeniem ustawowego terminu.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął przy tym pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także, warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując taką ocenę Sąd miał na względzie przede wszystkim okoliczność, że jeszcze przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd stan bezczynności Organu ustał w związku z – co bezsporne – udostępnieniem Skarżącej żądanych informacji. Sąd dał przy tym wiarę wyjaśnieniom Organu, że ów stan wynikał z faktu pozostawania przezeń w błędnym przekonaniu co do udzielenia Skarżącej informacji w grudniu 2020 r. W konsekwencji stosunkowo długi czas stwierdzonej bezczynności (ponad 6 miesięcy) nie dowodzi – zdaniem Sądu – złej woli organu ani lekceważenia przezeń jego ustawowych obowiązków, ale raczej stanowi pochodną biernej postawy Skarżącej, która do czasu wniesieniu ponaglenia z [...] maja 2021 r. ani razu nie monitowała Organu o udostępnienie wnioskowanych informacji. W tym kontekście na znaczeniu, a i wiarygodności, tracą twierdzenia pełnomocnika Skarżącej o istotności żądanych informacji dla jej pracy naukowej, a w konsekwencji dla "całokształtu osiągnięć polskiej nauki".

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują: koszt wpisu od skargi (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.

W zakresie wniosku pełnomocnika o zwrot kosztów korespondencji – wysłania skargi do Sądu oraz repliki ("odpowiedzi na odpowiedź na skargę") do Sądu i do pełnomocnika Organu – Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1531/15 (CBOSA), w którym zasadnie wskazano, że pojęcie "kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw" nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 p.p.s.a. – tj. tylko z uwzględnieniem rozumienia "niezbędności" jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., w których została przedstawiona definicja legalna "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez niezawodowego pełnomocnika (§ 1) oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym (§ 2). Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się zatem koszty związane z samym wniesieniem sprawy do sądu, ani też koszty korespondencji do sądu. Nie są to bowiem koszty, które przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Tym samym – zauważmy – nie mogą one także zostać uznane za niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego, gdyż w szczególności nie stanowią one "wydatków jednego adwokata lub radcy prawnego" w rozumieniu (art. 205 § 2 p.p.s.a.), które to pojęcie obejmuje tylko wydatki wywołane faktem ustanowienia pełnomocnika (np. koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), a nie takie, które strona i tak musiałaby ponieść, nawet gdyby nie była reprezentowana przez pełnomocnika (tu: koszt korespondencji procesowej). Katalogi niezbędnych kosztów postępowania wyszczególnione w art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji wskazywane przez pełnomocnika Skarżącej koszty związane z prowadzeniem korespondencji, jako wykraczające poza zakres art. 205 § 2 p.p.s.a., nie mogły podlegać zasądzeniu tudzież zwrotowi na rzecz strony skarżącej.

Ubocznie Sąd zauważa, że do analogicznego wniosku (o niezasadności żądania zwrotu kosztów korespondencji procesowej) można dojść także na podstawie nieco innych rozumowań interpretacyjnych – jak to np. uczyniono w postanowieniu z 13 marca 2012 r., II FZ 30/12 (CBOSA), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawiony w art. 205 § 2 p.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego. Koszty te są pokrywane przez przyznawane pełnomocnikowi wynagrodzenie. Koszty korespondencji zostają uwzględnione w wynagrodzeniu pełnomocnika za podjętą przez niego czynność.

W konsekwencji w pozostałej części – tj. w zakresie żądania zwrotu kosztów postępowania w części nieuwzględnionej w pkt 4 wyroku oraz żądania stwierdzenia rażącego charakteru zaistniałej bezczynności Organu – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 5 sentencji wyroku).