Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 647/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 1 , § 12
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą
article: art. 49 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz sąd. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Uchwałą nr [...]/2018 z dnia 8 marca 2018 roku Z. M. uznał za bezzasadny wniosek kandydata M. B. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 maja 2018 r. Nr [...] Wojewoda orzekł nieważność ww. uchwały nr [...] Z. M. z dnia 8 marca 2018 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Wojewoda wskazał, ze stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.) - zwanej dalej "u.d.l.", w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik (art. 49 ust. 2 u.d.l.). Jednocześnie szczegółowy sposób przeprowadzenia konkursu określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 393) - zwanego dalej "rozporządzeniem". Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że w ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika, wyróżnić należy dwa etapy: postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko, a następnie powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko. Przepisy rozporządzenia określają także przesłanki i tryb uznania postępowania konkursowego za nieważne.

Organ podniósł, że unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora ma miejsce tylko w razie wystąpienia jednej z siedmiu przesłanek, enumeratywnie wymienionych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Jedną z nich jest rozpatrzenie kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12 rozporządzenia (§ 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

Stosownie do wskazanego § 12 rozporządzenia kandydat zgłaszający się do konkursu składa:

1) podanie o przyjęcie na stanowisko objęte konkursem;

2) dokumenty stwierdzające kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowania danego stanowiska, a kandydaci na stanowiska, z którymi wiąże się posiadanie prawa wykonywania zawodu, dokument potwierdzający to prawo;

3) opisany przez kandydata przebieg pracy zawodowej;

4) inne dokumenty, w szczególności potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe kandydata;

5) kopie dokumentów, o których mowa ww. pkt 4, powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem, przy czym poświadczenie może być dokonane przez kandydata; na prośbę właściwego podmiotu lub komisji konkursowej kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów;

6) w przypadku postępowania konkursowego na stanowisko kierownika – informację o kandydacie z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed dniem zgłoszenia do konkursu;

7) oświadczenie kandydata o braku prawomocnie orzeczonego wobec niego zakazu wykonywania zawodu, zawieszenia prawa wykonywania zawodu, ograniczenia prawa wykonywania zawodu lub zakazu zajmowania określonego stanowiska.

Wskazane powyżej dokumenty kandydat zgłaszający się do konkursu składa właściwemu podmiotowi wraz z oświadczeniem, że wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych w celach przeprowadzania postępowania konkursowego na dane stanowisko (§ 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia).

Zakres wymaganych od kandydatów dokumentów zawiera ogłoszenie o konkursie (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Z przedłożonych organowi nadzoru dokumentów (ogłoszenia o konkursie) wynika, że kandydat na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. zobowiązany był do złożenia m.in. dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowania danego stanowiska (pkt 2 ppkt 2 ogłoszenia); dokumentów potwierdzających wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika podmiotu leczniczego, w szczególności potwierdzające dorobek i dodatkowe kwalifikacje zawodowe kandydata oraz staż pracy (m.in. zaświadczenia o ukończeniu szkoleń, kursów zawodowych, studiów podyplomowych, umowy o pracę, świadectwa pracy, zaświadczenia od poprzednich pracodawców, opinie o pracowniku, listy polecające, dokumenty potwierdzające otrzymanie nagród itp. - pkt 2 ppkt 4 ogłoszenia); zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazać zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym wydanego przez lekarza uprawionego (pkt 2 ppkt 5 ogłoszenia); syntetycznego opisu wizji zarządzania Szpitalem (max. 3 strony formatu A4 - pkt 2 ppkt 6 ogłoszenia) oraz informacji o kandydacie z Krajowego Rejestru Karnego opatrzonej datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed dniem ogłoszenia konkursu (pkt 2 ppkt 7 ogłoszenia). W ogłoszeniu wskazano nadto, że kopie dokumentów o których mowa w pkt 2 ppkt 2 i 4 ogłoszenia należy poświadczyć za zgodność z oryginałem, przy czym poświadczenie może być dokonane przez kandydata. Na wniosek Z. M. lub Komisji konkursowej kandydat zobowiązany był przedstawić oryginały dokumentów.

Wojewoda podkreślił, że z przedłożonego organowi nadzoru protokołu II posiedzenia Komisji Konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. z dnia 1 lutego 2018 r. wynika, że jeden z kandydatów nie złożył w wymaganej przepisami formie dokumentów wskazanych w pkt 2 ppkt 2, 4, 6 i 7 ogłoszenia, tj. poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii ww. dokumentów lub oryginałów poszczególnych dokumentów. Z treści protokołu III posiedzenia Komisji Konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. z dnia 8 lutego 2018 r. wynika dodatkowo, że ww. dokumenty zostały złożone w formie kserokopii nie poświadczonej jednak za zgodność z oryginałem. Podnieść należy, że wolą ustawodawcy dokumentami, którymi należy przedłożyć w konkursie na dyrektora zakładu opieki zdrowotnej są poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie poszczególnych dokumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie poświadczone za zgodność z oryginałem przez kandydata kopie dokumentów, nie mogą zostać uznane za prawidłowe dokumenty przewidziane w ww. rozporządzeniu. Nadto z ww. protokołów wynika, że kandydat ten nie złożył w ogóle syntetycznego opisu wizji zarządzania Szpitalem (max. 3 strony formatu A4) jak i zaświadczenia o zatrudnieniu z obecnego stosunku pracy. Pomimo nie złożenia w wymaganym terminie wszystkich niezbędnych dokumentów kandydatura tej osoby została przez Komisję Konkursową rozpatrzona.

Zdaniem organu nadzoru powyższe stanowi istotne naruszenie § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, skutkujące nieważnością uchwały nr [...]/2018 Z. M. z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M..

Skargą z dnia 13 czerwca 2018 r. Z. M. wniósł o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postepowania.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za przedwczesne. W piśmie przewodnim z dnia 16 kwietnia 2018 r., Starosta M. poinformował, że w dniu 05 kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęła skarga M. B., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżająca opisaną uchwałę. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Artykuł 56 p.p.s.a. nie odnosi się do tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi M. B. na uchwałę nr [...]/2018 Z. M. z dnia 8 marca 2018 r. wskazano, że stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g." przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio. W ocenie organu nadzoru postępowanie prowadzone w trybie nadzoru na podstawie przepisów rozdziału 10 u.s.g. nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi a nie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały iub wydawania zarządzenia (por, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., II GSK 654/17, CBOSA).

Jednocześnie zakończenie postępowania przed organem nadzoru poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego jest możliwe jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zatem organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). W konsekwencji termin wskazany wart. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny i biegnie od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu wykonawczego wojewodzie. Kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z upływem tego terminu wygasa, a akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, wydany już po tym terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości.

W ocenie organu postępowanie nadzorcze jest jednoinstancyjnym postępowaniem, wykazującym się specyfiką i odrębnością, w porównaniu do klasycznego postępowania uregulowanego przepisami k.p.a. i kończącym się wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest zaskarżalne bezpośrednio do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Na wstępie należy podnieść, że Sądowi wiadomo z urzędu iż, postepowanie w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę nr [...]/2018 Z. M. z dnia 8 marca 2018 r., prowadzone pod sygn. akt II SA/Po [...] zostało na podstawie postanowienia z dnia 04 września 2018 r. zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej skargi.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 16 maja 2018 r. Nr [...], którym Wojewoda orzekł nieważność uchwały nr [...]/2018 Z. M. z dnia 8 marca 2018 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Kontroli podlega legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały zarządu powiatu, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zakres kognicji sądu ogranicza się zatem do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że podjęto je w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi.

W ocenie Sądu Wojewoda trafnie wskazał, że uchwala z dnia 8 marca 2018 r. uznająca za bezzasadny wniosek kandydata M. B. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 160) zawiera delegację do wydania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U.2018.393 j.t.). W myśl § 8 ust. 1 postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku:

1) niezachowania kolejności czynności, o których mowa w § 4 ust. 1;

2) niedokonania jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1;

3) niespełnienia warunków określonych w § 9;

4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12;

5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1;

6) naruszenia tajności głosowania;

7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji.

Stosownie do wskazanego § 12 rozporządzenia kandydat zgłaszający się do konkursu składa m.in.:

2) dokumenty stwierdzające kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowania danego stanowiska, a kandydaci na stanowiska, z którymi wiąże się posiadanie prawa wykonywania zawodu, dokument potwierdzający to prawo;

4) inne dokumenty, w szczególności potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe kandydata;

5) kopie dokumentów, o których mowa ww. pkt 4, powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem, przy czym poświadczenie może być dokonane przez kandydata; na prośbę właściwego podmiotu lub komisji konkursowej kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów;

Zakres wymaganych od kandydatów dokumentów zawiera ogłoszenie o konkursie (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Z przedmiotowego ogłoszenia o konkursie znajdującego się w aktach sprawy wynika, że kandydat na stanowisko Dyrektora SPZOZ w M. zobowiązany był do złożenia m.in. dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowania danego stanowiska (pkt 2 ppkt 2 ogłoszenia); dokumentów potwierdzających wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika podmiotu leczniczego, w szczególności potwierdzające dorobek i dodatkowe kwalifikacje zawodowe kandydata oraz staż pracy (m.in. zaświadczenia o ukończeniu szkoleń, kursów zawodowych, studiów podyplomowych, umowy o pracę, świadectwa pracy, zaświadczenia od poprzednich pracodawców, opinie o pracowniku, listy polecające, dokumenty potwierdzające otrzymanie nagród itp. - pkt 2 ppkt 4 ogłoszenia); zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazać zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym wydanego przez lekarza uprawionego (pkt 2 ppkt 5 ogłoszenia); syntetycznego opisu wizji zarządzania Szpitalem (max. 3 strony formatu A4 - pkt 2 ppkt 6 ogłoszenia) oraz informacji o kandydacie z Krajowego Rejestru Karnego opatrzonej datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed dniem ogłoszenia konkursu (pkt 2 ppkt 7 ogłoszenia). W ogłoszeniu wskazano nadto, że kopie dokumentów o których mowa w pkt 2 ppkt 2 i 4 ogłoszenia należy poświadczyć za zgodność z oryginałem, przy czym poświadczenie może być dokonane przez kandydata. Kandydat zobowiązany był przedstawić oryginały dokumentów.

Z protokołu II posiedzenia Komisji Konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego z dnia 1 lutego 2018 r. wynika, że jeden z kandydatów (K. G.) nie złożyła w wymaganej przepisami formie dokumentów wskazanych w pkt 2 ppkt 2, 4, 6 i 7 ogłoszenia, tj. poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii ww. dokumentów lub oryginałów poszczególnych dokumentów. Z treści protokołu III posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia 8 lutego 2018 r. wynika dodatkowo, że ww. dokumenty zostały złożone w formie kserokopii nie poświadczonej jednak za zgodność z oryginałem.

Nie ulega zatem wątpliwości, że nie poświadczone za zgodność z oryginałem przez kandydata kopie dokumentów, nie mogą zostać uznane za prawidłowe dokumenty przewidziane w ww. rozporządzeniu. Nadto z ww. protokołów wynika, że kandydat ten nie złożył w ogóle syntetycznego opisu wizji zarządzania Szpitalem (max. 3 strony formatu A4) jak i zaświadczenia o zatrudnieniu z obecnego stosunku pracy. Pomimo nie złożenia w wymaganym terminie wszystkich niezbędnych dokumentów kandydatura tej osoby została przez Komisję Konkursową rozpatrzona. Powyższe stanowi istotne naruszenie § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, skutkujące nieważnością uchwały Z. M. z dnia 8 marca 2018 r.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż z opinii prawnej przygotowanej dla Z. M. przez r. K. wynika, że zaistniały przesłanki do unieważnienia postepowania konkursowego w oparciu o § 8 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia. Ponadto w ocenie opiniującego zarzut bezstronności członka Komisji konkursowej winien zostać zbadany na podstawie wszelkich możliwych dowodów. Z niewiadomych przyczyn Zarząd Powiatu zignorował wnioski płynące z powyższej opinii prawnej.

Kierując się powyższymi rozważaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw dla uwzględnienia skargi i z tej racji, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.