Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1440/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37 ust.1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art.177 § 1 w zw. z art.180, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 867/10 w sprawie ze skargi E.S. i J.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną J.S., 2. odrzuca skargę kasacyjną E.S.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 867/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę E.S. i J.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał E. i J. S. rozebrać, wybudowane w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] następujące obiekty budowlane: 1) parterowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie 12,91 m x 7,05 m plus 2,39 m x 2,06 m, składający się z dwóch domków letniskowych połączonych tarasem i dachem oraz pomieszczenia sanitarnego; 2) studnię kopaną z obudową z kręgów betonowych fi 1200 mm; 3) zbiornik na ścieki sanitarne, dwukomorowy z kręgów betonowych; 4) zbiornik na wodę wraz z konstrukcją stalową i płytą betonową.

W uzasadnieniu wskazano, że wg oświadczenia inwestorów przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w 1992 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym samym roku na ich wniosek dotyczący przedmiotowej działki otrzymali nakaz płatniczy z adnotacją "przeznaczam pod budownictwo letniskowe lub użytkowane na te cele". W dokumentach archiwalnych Urzędu Gminy K. z 2002 r. brak jest danych dotyczących podania inwestorów o zezwolenie na postawienie domków gotowych w ilości 2 szt. na działce nr [...] w R.

Zgodnie z aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r., nr 1/27/2007, Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 21 lutego 2007 r. Nr 46, poz. 672), działka nr [...] w R. położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 89.R/ZL przeznaczonym pod tereny rolnicze oraz las. Również zgodnie z planem miejscowym ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr XIV/54/90 (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 15 czerwca 1990 r., Nr 16, poz. 118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady z dnia 18 grudnia 1992 r. nr VII/52/92 (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 19 marca 1993 r., Nr 6, poz. 35) przedmiotowa działka położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze i las.

W dalszej części uzasadnia organ wyjaśnił, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w 1992 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na wybudowanie obiektów przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z art. 37 ust. 2 powołanej ustawy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Konkludując organ wskazał, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, należało nakazać rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej obiektów.

Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji zarówno co do okresu wybudowania obiektów, jak i mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nadto przytoczył także zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących zarówno w dacie wybudowania obiektów jak i aktualnie i wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki zawarte w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie jak i w czasie budowy. Tym samym, zdaniem organu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. jest prawnie uzasadniona.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli inwestorzy, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wniesiona skarga jest nieuzasadniona, dlatego też oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalenia organu przywołane w zaskarżonej decyzji należy ocenić jako prawidłowe. Jednocześnie wyjaśnił, że bezsporny pozostaje fakt dotyczący daty wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych – rok 1992, oraz ich liczba, opis i wymiary, wynikające z przeprowadzonych w dniu 6 maja 2010 r. oględzin z udziałem stron. W toku postępowania administracyjnego skarżący zgłosili zastrzeżenia, powołując się na złożone w Urzędzie Gminy "podanie o zezwolenie na postawienie domków (gotowych) w ilości 2 szt. na fundamentach niestałych (...)", dołączając fotokopie decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] kwietnia 1992 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 1992, w której ustalono wymiar podatku dla nieruchomości gruntowej; decyzji z dnia [...] lutego 1993r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 1993, w której ustalono wymiar podatku dla nieruchomości gruntowej oraz budynków letniskowych oraz nakaz płatniczy z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ I instancji zweryfikował twierdzenia strony zwracając się do Urzędu Gminy w K. o udzielenie informacji, czy małżonkowie S. złożyli w 1992 r. podanie o wskazanej treści. W odpowiedzi organ otrzymał pismo, w którym stwierdza się, iż "w dokumentach archiwalnych tut. Urzędu (z roku 1992) brak jest danych odnośnie podania E. i J.S. o zezwolenie na postawienie domków gotowych w ilości 2 szt. na działce nr [...] w miejscowości R. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w przytoczonym wyżej fragmencie pojawił się błąd w dacie podanej przez organ (2002), nie ma jednak wątpliwości, że organ cytuje pismo z dnia 9 czerwca 2010 r., podpisane "z up. Wójta gminy K." nr [...]. Ponieważ dowód, na który powołał się organ I instancji znajduje się w aktach administracyjnych, o których udostępnieniu strona skarżąca została zawiadomiona, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 10 K.p.a., stąd zarzut podniesiony w odwołaniu, a następnie powtórzony w skardze, dotyczący braku ustaleń odnośnie podania z 1992r. jest bezpodstawny.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, prawidłowo organy administracji przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228 ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z normą zawartą w przepisie przejściowym - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zdaniem Sądu prawidłową podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak wynika z treści tego przepisu przesłanki nakazu rozbiórki to: naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowanie się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, według Sądu, ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia.

Przyznano, że przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywał, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powyższy obowiązek dotyczył także obiektów budowlanych tymczasowych, niepołączonych trwale z gruntem, jak opisane w punkcie pierwszym decyzji organu I instancji, co wynikało z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z zm.), które przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonywania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Natomiast pod pojęciem "budynek tymczasowy", stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), rozumiało się budynki niepołączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe.

Nadto jak zaznaczono organ wskazał, że kwestia braku pozwolenia na budowę wszystkich opisanych wyżej obiektów budowlanych pozostaje sporna o tyle, że jak twierdzą skarżący, w wyniku ich podania złożonego w 1992 r. w Urzędzie Gminy K. o pozwolenie na postawienie dwóch domków gotowych otrzymali decyzję wymierzającą podatek od nieruchomości. Niezależnie od faktu, że organ ustalił brak w dokumentacji archiwalnej urzędu gminy podania takiej treści, niewątpliwie skarżący decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowych obiektów nie dysponują. Tym samym ustalenie organu odwoławczego co do braku pozwolenia na budowę w ocenie Sądu jest uzasadnione. Wskazana okoliczność wynika także jednoznacznie z twierdzeń skarżących, skoro jedyną decyzją jaką dysponują i na jaką się powołują to decyzja wymiarowa odnośnie podatku od nieruchomości. Wbrew oczekiwaniom strony, decyzja z roku 1993 wymierzająca podatek od nieruchomości, w tym od obiektów opisanych w decyzji jako rekreacyjne, jak podkreślił Sąd, nie zastępuje pozwolenia na budowę. Uznano, iż trafnie wskazał organ II instancji, że postępowanie w sprawie wymiaru tego podatku jest innym postępowaniem administracyjnym, toczącym się na podstawie innych przepisów materialnych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, dla którego właściwe były normy ustawy Prawo budowlane. Sąd dodał przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. odbywała się na zasadach określonych w art. 40 tej ustawy, według którego właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Z przepisu tego wynika, że czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego. W przedstawionym stanie prawnym decyzja wymierzająca podatek od nieruchomości – w tym od obiektów wybudowanych samowolnie, tak jak nie zastępuje pozwolenia na budowę, tak nie mogłaby stanowić podstawy legalizacji tej samowoli. Tym samym dowody powoływane przez skarżących są prawnie obojętne dla kontrolowanego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest samowola budowlana oceniana na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, z zastrzeżeniem dotyczącym aktualnych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kontynuując rozważania Sąd wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części, wykłada się w ten sposób, że przy rozbiórce (tak jak i legalizacji) ocenia się, czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym oceny tej dokonuje się według stanu prawnego aktualnego w chwili decyzji o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. Taki sposób wykładni pozostaje w zgodzie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji.

Podniósł także, że organy nadzoru budowlanego ustalały wprawdzie treść planu obowiązującego w dacie budowy, co było zbędne i pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz nakaz rozbiórki jak wynika z treści obu decyzji poprzedzony został prawidłowym ustaleniem, iż obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r. nr 1/27/2007, który nie przewiduje możliwości zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...] w R., oznaczonego symbolem 89.R/ZL. W planie tym dla karty terenu 89.R/ZL ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze oraz lasy i funkcje dopuszczalne: zalesienia terenów rolniczych, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych służących istniejącej zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Ponadto organ odwoławczy wprost odwołał się do aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjmując, że warunkiem zastosowania instytucji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego zezwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego na dzień orzekania przez organ o nakazie rozbiórki. Stanowisko organu jest zatem, w ocenie Sądu, prawidłowe.

W przedstawionych okolicznościach Sąd uznał, że niewątpliwie przedmiotowa zabudowa pozostaje w sprzeczności z treścią planu miejscowego obowiązującego w dacie skarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to tym samym brak możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, to zaś w połączeniu z naruszeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czyni zasadnym nakaz rozbiórki przewidziany przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy przepisów art. 8 i 9 K.p.a. są niezasadne, a przytaczane w związku z tym orzecznictwo nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J.S. oraz E.S., zaskarżając zakwestionowane orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

* naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż spełniona została określona w tym przepisie przesłanka wydania nakazu rozbiórki, w postaci niezgodności istniejącej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z analizy zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż zabudowa ta może zostać uznana za dopuszczalną, zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zabudowę zagrodową;

* naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieodniesieniu się przez Sąd w wyroku do podnoszonej przez skarżących okoliczności prowadzenia na należącej do nich działce działalności rolniczej i nieuwzględnienie tej okoliczności przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji o rozbiórce bez rozważenia możliwości uznania istniejącej zabudowy za zabudowę zagrodową.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że zabudowa istniejąca na ich działce zarówno w dacie jej powstania jak i obecnie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie należąca do skarżących działka nr [...] położona w R., znajduje się na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne. Zgodnie z obowiązującym dla tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego, na terenach tych dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa oraz infrastruktura służąca takiej zabudowie. Nadto wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się sad owocowy (50 drzew). Zaś działalność sadownicza i ogrodnicza prowadzona była za wiedzą i – jak byli przekonani – także za zgodą Wójta Gminy Kościerzyna.

W tej sytuacji zabudowa znajdująca się na działce skarżących jest konieczna dla zapewnienia prowadzenia działalności sadowniczej i hodowli kwiatów i warzyw. Woda ze studni używana jest do podlewania i pielęgnacji wskazanych upraw, natomiast pomieszczenia służą zarówno celom mieszkalnym, jak i do przechowywania niezbędnych narzędzi i produktów. W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego miały obowiązek ustalenia czy zabudowa znajdująca się na działce nie stanowi - dopuszczalnej na tym terenie - zabudowy zagrodowej.

Nadto skarżący wskazali na definicję "zabudowy zagrodowej" zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) i podnieśli, że wobec braku w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane definicji rodzinnego gospodarstwa rolnego, ustalenia czy działka skarżących stanowi w istocie takie gospodarstwo, należy dokonać w oparciu o potoczne rozumienie tego pojęcia, ze względu na to, że podstawową dyrektywą wykładni jest domniemanie języka potocznego. Zaś sięganie do definicji zawartych w innych aktach normatywnych jest niecelowe, gdyż definicje takie konstruowane są zazwyczaj dla potrzeb tych właśnie unormowań i służą realizacji celu tych ustaw.

Zdaniem skarżących w potocznym rozumieniu przez gospodarstwo rolne rozumie się odrębną jednostkę produkcyjną w rolnictwie. Rolnictwem jest natomiast dziedzina gospodarki obejmująca uprawę ziemi i roślin oraz hodowlę zwierząt. Działalność prowadzona przez skarżących, a polegająca na prowadzeniu sadu owocowego oraz hodowli kwiatów i warzyw, bez wątpienia mieści się w pojęciu tak rozumianej działalności rolniczej. W tej sytuacji - w ocenie skarżących - obowiązkiem organu kontrolującego było przede wszystkim podjęcie działań zmierzających do zbadania czy zabudowa istniejąca na ich działce jest dopuszczalną zabudową zagrodową, a w wypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności, wszczęcie procedury umożliwiającej zalegalizowanie istniejącej zabudowy.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie nie dokonano oceny samowoli budowlanej w aspekcie możliwości jej legalizacji przewidywanej przez przepisy ustawy z 1974 r., a tym samym nie zostały rozważone wszystkie aspekty sprawy i naruszona została wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej wyjaśnienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Podniesiono także, że domki znajdujące się na działce skarżących nie są obiektami trwale związanym z gruntem, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, a zgodnie z art. 29 pkt 12 obecnie obowiązującego prawa budowlanego do postawienia obiektów nietrwale związanych z gruntem nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę - wystarczające jest zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru budowy takiego obiektu. Oznacza to, że gdyby skarżący wykonali nakaz rozbiórki, a następnie postawili takie same obiekty ponownie - po dokonaniu wymaganego zgłoszenia, stan zgodny z prawem zostałby przywrócony. Bez wątpienia utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki i w konsekwencji jego wykonanie jedynie po to by następnie umożliwić postawienie na tej samej działce takich samych obiektów na innej podstawie prawnej, zdaniem skarżących, jest sprzeczne nie tylko z zasadami logiki, lecz także z zasadami prawidłowej administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji.

Jednakże na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna wywiedziona w imieniu E.S. podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

Przepis art. 177 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zatem z przepisu tego wynika, że termin do wniesienia tego środka odwoławczego rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia stronie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Złożenie wniosku o uzasadnienie wyroku jest bowiem warunkiem koniecznym jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną przez skarżącą i J.S. Zatem uzasadnienie tego orzeczenia mogło zostać sporządzone przez Sąd tylko na żądanie strony i konsekwentnie doręczone tylko tej stronie, która złożyła w przewidzianym terminie wniosek o sporządzenie uzasadnienia zapadłego orzeczenia (art. 141 § 2 P.p.s.a.). Powyższe ma ten skutek, że w stosunku do strony, która nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia zapadłego orzeczenia i której nie doręczono odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, nie rozpoczął biegu trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Zatem złożona przez tę stronę skarga kasacyjna, nawet gdy została wniesiona w terminie otwartym dla innego uczestnika postępowania (bo uczestnik ten złożył skutecznie wniosek, a odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został mu prawidłowo doręczony), musiała zostać odrzucona jako niedopuszczalna (porównaj: m. in. postanowienie NSA z dn. 21 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 183/12, publikowany w systemie LEX nr 1145151, wyrok NSA z dn. 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 59/11, publikowany w zbiorze LEX nr 992606).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna E.S. została odrzucona jako niedopuszczalna, albowiem skarżąca nie dopełniła warunku koniecznego do zaskarżenia wyroku Sądu I instancji w drodze skargi kasacyjnej, tj. nie złożyła wniosku o jego uzasadnienie. Jak wynika z akt sprawy wniosek o doręczenie uzasadnienia wyroku złożył J.S., ale tylko w imieniu własnym. W związku z powyższym po sporządzeniu uzasadnienia, odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony temu skarżącemu. Zatem tylko J.S. był legitymowany do skutecznego złożenia skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Stanowiska tego nie zmienia fakt, że zakwestionowana decyzja dotyczy obojga skarżących i że na skutek ich wspólnej skargi została zainicjowana kontrola sądowoadministracyjna przez Sądem I instancji, albowiem każda z tych osób posiada samodzielną legitymację do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem złożenie wniosku przez jednego skarżącego nie powoduje, że odnosi on skutek także w stosunku do drugiego.

Z tego względu na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, odrzucając skargę kasacyjną wobec E.S.

Natomiast rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez J.S., zgodnie z treścią zarzutów w niej przedstawionych uznano, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przepisów prawa procesowego o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze taką strukturę przedstawionych zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego aby ustalić czy stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji odpowiadał hipotezie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zastosowanego w rozpoznawanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, a którego to zasadność zastosowania uznał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Nie budzi jednak jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym właściwie zastosowano normę art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd I instancji nie będąc związany w myśl art. 134 P.p.s.a. zarzutami skargi ani jej wnioskami, dokonał bardzo wnikliwej oceny zgromadzonego materiału sprawy i wyprowadził zasadne wnioski co do potrzeby zastosowanego w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku letniskowego w miejscowości R. na działce nr [...].

Przede wszystkim niesporną w tej sprawie pozostaje okoliczność samowolnego, a więc bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wybudowania przez skarżących w roku 1992, na działce nr [...] w miejscowości R. gmina K., parterowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie 12,91 m x 7,05 m oraz 2,39 x 2,06 m, składającego się z dwóch domków letniskowych połączonych tarasem i dachem oraz pomieszczenia sanitarnego. Ponadto w tym samym czasie w ramach tej zabudowy letniskowej wybudowano jeszcze studnię, zbiornik na ścieki sanitarne oraz zbiornik na wodę. Charakter rekreacyjny zrealizowanej zabudowy potwierdzają dołączone do akt sprawy stosowne decyzje o ustaleniu wymiaru podatku od spornej nieruchomości, w których ustalono podatek dla nieruchomości gruntowej oraz budynków letniskowych.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że płacenie podatku od nieruchomości nie może oczywiście stanowić dowodu, że przedmiotowy budynek nie został wzniesiony samowolnie. Świadczy to natomiast o tym, że lokalne władze przez wiele lat akceptowały istniejący stan rzeczy i nie podejmowały czynności związanych z samowolnym wzniesieniem obiektu budowlanego. Być może władze te pozostawały zresztą w mylnym przekonaniu, że budynek ten został wzniesiony legalnie. Z faktu wieloletniego akceptowania istnienia obiektu wzniesionego samowolnie nie wynika jednakże zalegalizowanie takiego obiektu. Przepisom aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., podobnie jak i przepisom poprzednio obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych nie jest znana instytucja zalegalizowania samowoli budowlanej wskutek upływu czasu.

W tych bezspornych ustaleniach, skoro przedmiotowy obiekt letniskowy wybudowano samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r., to należało tym samym w okolicznościach tej sprawy rozważyć możliwość ewentualnej legalizacji tak zrealizowanej inwestycji w kontekście przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Takimi przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 – 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

- po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia,

- po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym – w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju.

Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Tak też prawidłowo w tym zakresie konstatował Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Z tych względów należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji. Wskazane również w tym zakresie orzeczenia sądów administracyjnych prezentujące takie stanowisko w pełni zasługują na uwzględnienie.

Dlatego też zasadnie Sąd I instancji uznał, iż samowolnie zrealizowane przez skarżących zamierzenie należy odnieść do aktualnych przepisów o planowaniu przestrzennym, a to obecnie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., przyjętego uchwałą Nr I/27/2007 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny R., z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 21 lutego 2007 r., Nr 46, poz. 672).To prawo miejscowe jak trafnie wskazał Sąd I instancji nie przewiduje możliwości zabudowy dla terenu obejmującego teren działki nr [...] w R. Dla spornego obszaru, do którego odnosi się karta terenu 89.R/ZL przewidziano w § 12 pkt 21 ppkt 1 a i b wskazanego wyżej prawa miejscowego, podstawowe przeznaczenie: tereny rolnicze i lasy. Jako funkcje dopuszczalne przewidziano zalesienie terenów rolniczych, lokalizacje urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych służących istniejącej zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Tym samym wobec takich zapisów wskazanego prawa miejscowego jako niedopuszczalne uznać należy zalegalizowanie zrealizowanej samowolnie zabudowy letniskowej na działce nr [...] w R., albowiem pozostaje to w wyraźnej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem prawa miejscowego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową dla terenów rolniczych i leśnych, lecz co wyraźnie potwierdziło postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, z zabudową letniskową na terenach rolniczych i leśnych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że pojęcie "zabudowy zagrodowej", nie zostało wyjaśnione w rozporządzeniu Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1080 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), stąd też niezbędne jest dla wyjaśnienia tego pojęcia posiłkowanie się definicją, która została przyjęta w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazując, iż należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Użycie w powołanym rozporządzeniu w § 3 pkt 3 formy "w szczególności" oznacza, że zabudowa zagrodowa istnieje również nawet wtedy, gdy na działce znajduje się choćby jeden budynek z tych przykładowo wymienionych we wskazanej normie warunków technicznych. Tym samym powołany § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala wyprowadzić wniosek, iż zabudowa zagrodowa to także taka, na której znajduje się chociażby jeden z budynków wskazanych w powołanej normie warunków technicznych. Natomiast ustalono w tej sprawie ponad wszelką wątpliwość, co już wyżej wskazano, że na spornej działce nr [...] znajduje się budynek letniskowy, zaś to świadczy o tym, że nie jest to zabudowa zagrodowa o jakiej mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym obręb geodezyjny R., albowiem nie jest to miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa, lecz miejsce rekreacji. Dlatego też podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia istnienia sadu owocowego na spornej działce jak i uprawa kwiatów oraz warzyw nie może zmienić wyżej wyrażonego stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie w żadnym wypadku nie mamy do czynienia z działką, na której znajduje się zabudowa zagrodowa.

Stąd też mając powyższe na uwadze nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie gdyż z analizy zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika by zabudowę letniskową, jaka została zrealizowana na działce nr [...] w miejscowości R., można było uznać za dopuszczalną zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, traktując ją jako zabudowę zagrodową dla prowadzonych upraw kwiatów oraz warzyw i nasadzonych drzew - tworzących w ocenie skarżących sad owocowy.

Tym samym żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną przez J.S. jako nieusprawiedliwioną należało, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalić.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.