Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 922/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. A. W. wniosła skargę na czynność dokonaną w imieniu Prezydenta Miasta P. przez Naczelnika Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu, w dniu [...] nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej.

We wskazanym piśmie z dnia [...] poinformowano skarżącą, że w roku 2015 miesięczne stawki dotacji udzielanej z budżetu Miasta P. na ucznia w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych wynoszą dla:

a) liceum ogólnokształcącego dla dorosłych – 125,21 zł;

b) szkoły policealnej dla dorosłych zaocznej – 91,67 zł;

c) szkoły policealnej dla dorosłych stacjonarnej – 314,64 zł.

W piśmie wskazano także, że w związku z tym, iż Miasto P. nie prowadzi tego rodzaju szkół publicznych, jako podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz dla szkoły policealnej dla dorosłych zaocznej, przyjęto wydatki bieżące ponoszone przez Powiat [...], natomiast do ustalenia wysokości dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych stacjonarnej, przyjęto wydatki bieżące ponoszone przez Miasto B.. Dodano, że wysokości dotacji stanowią 50% tych wydatków.

2. Pismem z dnia 28 maja 2015 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, w odniesieniu do wysokości dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych, tj.:

- w zawodzie opiekun medyczny w systemie zaocznym oraz

- asystentka stomatologiczna w systemie stacjonarnym.

Zarzuciła zaniżenie w tym zakresie dotacji przypadającej na słuchacza. Powołała się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 7 ze zm.). Podniosła, że zgodnie z metryczką subwencji oświatowej, należnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego kształcenie w zawodach medycznych jest subwencjonowane dodatkową wagą, a tym samym specyfika kształcenia w zawodach medycznych powinna być brana pod uwagę także przy ustalaniu wysokości stawki dotacji.

3. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r., Naczelnik Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu, stwierdził że nie doszło do naruszenia prawa przy ustalaniu wysokości dotacji dla prowadzonej przez skarżącą szkoły policealnej dla dorosłych. Nawiązując do art. 90 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., poz. 2572 ze zm. - dalej: u.s.o.), podniósł że organ zróżnicował stawki dotacji mając na uwadze typ i rodzaj szkoły.

W odniesieniu do rodzaju szkoły wskazał, że uwzględniono, iż chodzi o szkołę policealną dla dorosłych - zaoczną oraz stacjonarną. Natomiast nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie zrównanie rodzaju szkoły z zawodem, jak tego żąda skarżąca.

Wskazał, że nie ma podstaw pogląd, iż o rodzaju szkoły decydują wagi określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1977 – dalej: rozporządzenie w sprawie sposobu podziału [...]). Powołując się na pismo RIO w O. z dnia 20 września 2013 r. podniósł, że subwencja oświatowa oraz dotacja realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego to dwie różne instytucje, służące odmiennym celom. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie wysokości dotacji dla szkół dla dorosłych od wysokości subwencji oświatowej, to taka regulacja znalazłaby się w ustawie.

Poza tym zauważył, że szkoły niepubliczne, w odróżnieniu od szkół publicznych, mają prawo pobierania od słuchaczy opłat, a zatem dotacja z budżetu Miasta P. nie jest jedynym źródłem finansowania działalności szkoły skarżącej.

4. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest organem prowadzącym dla policealnej szkoły "A" w P., kształcącej w zawodach technik administracji, technik rachunkowości oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy. Od dnia 1 września 2014 r. kształci również słuchaczy w zawodach medycznych, tj. opiekun medyczny – w systemie zaocznym, jak też asystentka stomatologiczna – w systemie stacjonarnym.

Skarżąca zauważyła, że koszty kształcenia w zawodach medycznych są zdecydowanie wyższe aniżeli w zawodach niemedycznych.

Odwołała się do treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału (...), według którego waga przypisana uczniom zwykłych szkół ponadgimnazjalnych wynosi P9 = 0,082, natomiast dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych wynosi P17 = 1,00.

Zdaniem skarżącej ustalenie dotacji na jednego słuchacza na kierunku medycznym w zawodzie opiekun medyczny na kwotę 91,67 zł i asystentka stomatologiczna na kwotę 314,64 zł, stanowi naruszenie prawa. Takie kierunki kształcenia, jak technik administracji, technik rachunkowości, czy technik BHP są kierunkami zupełnie innego rodzaju niż kierunek opiekun medyczny i asystentka stomatologiczna.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2014 r., I SA/Gd 501/14.

5. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu podniósł argumenty zawarte w pismach z dnia [...]. i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona czynność narusza art. 90 ust. 3 u.s.o., a ponadto zawiera braki w uzasadnieniu sposobu ustalenia dotacji. Sąd stwierdza również, że Naczelnik Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu, podpisujący zaskarżoną czynność nie powołał się w tymże piśmie na działanie z upoważnienia Prezydenta Miasta i jednocześnie w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynikałaby kompetencja Naczelnika Wydziału do podjęcia zaskarżonej czynności.

7. W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa.

W dalszej kolejności należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. niemające charakteru decyzji lub postanowień, uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności.

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że czynności organów samorządowych mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącymi decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07, Lex nr 357469 oraz sygn. akt II GSK 320/07, Lex nr 365849, a także w postanowieniu z dnia 15 lipca 2014 r., II GSK 1634/14, Lex nr 1485499 i postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13, Lex nr 1321419. Stanowisko takie prezentuje także tutejszy Sąd (postanowienie z dnia 11 maja 2015 r., I SA/Gl 268/15, Lex nr 1677831; postanowienie z dnia 9 marca 2015 r., I SA/Gl 41/15, CBOSA; wyrok z dnia 9 marca 2015 r., I SA/Gl 1152/14, CBOSA) oraz zajmują wojewódzkie sądy administracyjne: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., III SA/Kr 183/11, Lex nr 1139243; WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 października 2014 r., II SA/Op 403/14, Lex nr 1547126; WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 3 czerwca 2013 r., I SA/Gd 330/13, Lex nr 1368479; WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2011 r., I SA/Sz 912/11, Lex nr 1157044; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 września 2011 r., I SA/Po 392/11, Lex nr 1101364. W świetle orzecznictwa udzielenie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom nie następuje w formie decyzji administracyjnych, ale jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że artykuł ten stanowi podstawę sądowoadministracyjnej kontroli czynności mających na celu ustalenie wysokości dotacji.

8. W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż skarga została wniesiona w ustawowym terminie i poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

9. Przejście do meritum sprawy wymaga na wstępie przypomnienia, że stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Sporna w tej sprawie jest interpretacja, zawartego w art. 90 ust. 3 u.s.o., pojęcia "rodzaj szkoły". Skarżąca twierdzi, że należy w jego ramach uwzględnić czy kształcenie dotyczy zawodów medycznych, a więc generujących wyższe koszty kształcenia, czy np. zawodów związanych z obsługą administracyjną lub rachunkową. Z kolei zdaniem organu, w pojęciu "rodzaj szkoły" ta kwestia się nie mieści, zaś należy mieć na uwadze czy kształcenie odbywa się w formie zaocznej albo stacjonarnej, a także że dotyczy ono dorosłych, a nie małoletnich.

10. Ustawa o systemie oświaty definiuje co należy rozumieć przez pojęcie "typ szkoły". W art. 9 ust. 1 u.s.o. ustawodawca wskazał, że szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy:

1) sześcioletnią szkołę podstawową, w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian;

2) trzyletnie gimnazjum, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-c i e, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin gimnazjalny;

3) szkoły ponadgimnazjalne:

a) trzyletnią zasadniczą szkołę zawodową, której ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także dalsze kształcenie począwszy od klasy drugiej liceum ogólnokształcącego dla dorosłych,

b) trzyletnie liceum ogólnokształcące, którego ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego,

c) czteroletnie technikum, którego ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego,

d) szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, umożliwiającą uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie,

e) trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, której ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy.

Poza tym na podstawie art. 9 ust. 2, 2 i 5 akty wykonawcze mogą określać jeszcze inne typy szkół, w tym artystyczne i sportowe.

Sformułowanie "typ szkoły" służy zatem do rozróżnienia szkół w dwóch aspektach: ich trójstopniowego podziału według poziomu edukacyjnego, na jakim kształcą one uczniów (szkołami różnych typów będą zatem: szkoła podstawowa, gimnazjum i szkoła ponadgimnazjalna), a dodatkowo w ramach szerszej kategorii szkół ponadgimnazjalnych można wyróżnić także "podtypy", jak zwłaszcza liceum ogólnokształcące czy też szkoły policealne.

Zatem w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej określenie "typ szkoły" wskazuje zarówno na etap kształcenia, jak i bliższą charakterystykę tego kształcenia. Stąd też szkołami różnych typów będą względem siebie np. liceum ogólnokształcące i technikum (jakkolwiek obie należą do szerszej kategorii - typu szkół ponadgimnazjalnych).

11. Natomiast żaden przepis nie precyzuje expressis verbis, co należy rozumieć przez pojęcie "rodzaj szkoły", które pojawia się obok jej typu (w zwrotach takich, jak: "typ i rodzaj szkoły" albo "szkoła danego typu lub rodzaju") w kilku przepisach ustawy o systemie oświaty: art. 80 ust. 3, art. 82 ust. 2 oraz w art. 90 ust. 2a i 3.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r. (II GSK 2095/11, Lex nr 1358351) odnosząc się do art. 2, 7 i 9 u.s.o. stwierdził, że ta ustawa choć nie definiuje pojęcia "rodzaj szkoły", to jednak zawiera pewne wskazówki wpływające na wykładnię tego terminu.

Uwzględniając zatem w szczególności treść przepisu z art. 2 pkt 2 u.s.o. można wnioskować, że przez "rodzaj" należy rozumieć szkołę podstawową: ogólnodostępną (przeznaczoną dla osób niewymagających specjalnych metod pracy dydaktycznej), specjalną (stosującą specjalne metody nauczania i opieki w stosunku do uczniów upośledzonych), integracyjną (do której obok dzieci i młodzieży zdrowych przyjmuje się również uczniów z dysfunkcjami), z oddziałami integracyjnymi, z oddziałami sportowymi, sportową lub mistrzostwa sportowego. Podział gimnazjów ustawodawca uzupełnia o dodatkowe dwa rodzaje: gimnazja dwujęzyczne oraz z oddziałami przysposabiającymi do pracy, natomiast w zakresie szkół ponadgimnazjalnych jeszcze o szkoły rolnicze i leśne.

Sąd orzekający w pełni przy tym podziela zapatrywanie, że przez analizowane pojęcie "rodzaj szkoły" rozumieć należy cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. (II GSK 333/07, Lex nr 471065) nawiązując do art. 2 i 3 u.s.o. wyraził pogląd, że forma kształcenia da dorosłych może uzasadniać przyjęcie stosowanego "rodzaju szkoły". Zdaniem NSA dokonanie ścisłego rozróżnienia, w szczególności co do rodzaju szkoły, powinno nastąpić przy uwzględnieniu konkretnej normy prawnej, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "typ i rodzaj szkoły" albo "szkoły danego typu i rodzaju", jak również mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć.

12. Nawiązując zatem do realiów tej sprawy Sąd wskazuje, że skoro jej istota dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 u.s.o., skoro ustawodawca w tym przepisie uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju.

W dalszej kolejności Sąd zauważa, że celem przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły.

W tej sytuacji przy wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należy rozważyć czy szkoła dla dorosłych, oferująca medyczny kierunek nauczania (np. opiekun medyczny, asystentka stomatologiczna) jest innym rodzajem szkoły niż szkoła dla dorosłych prowadząca zajęcia na innych kierunkach, takich jak administracja, czy rachunkowość. Innymi słowy, czy pojęcie "rodzaj szkoły" może zostać ograniczone do formy nauczania (zaoczne, stacjonarne) i kształcenia dla dorosłych (a nie małoletnich) – jak to proponuje organ, czy też, w ramach tego pojęcia należy dodatkowo (ponadto) uwzględnić kierunek (profil) nauczania.

Zdaniem Sądu orzekającego wykładnia pojęcia "rodzaj szkoły" użytego w art. 90 ust. 3 u.s.o. nie daje podstaw do zawężenia rozumienia tego przepisu w sposób proponowany przez organ.

Jak wskazano wyżej, wskazówki do interpretacji spornego terminu dostarczają inne przepisy ustawy. Art. 2 pkt 2 u.s.o. pozwala na wysnucie tezy, że do rodzajów szkół ponadgimnazjalnych należy zaliczyć m.in. szkoły dwujęzyczne, sportowe, rolnicze i leśne. Zatem profil (kierunek, charakter) nauczania ma znaczenie z punktu widzenia określenia rodzaju szkoły. Jeśli tak, to ograniczenie tego pojęcia do formy nauczania (zaoczna, stacjonarna) i wieku uczniów lub słuchaczy (małoletni, dorośli) nie jest zabiegiem zasadnym i wymaga uzupełnienia, poprzez uwzględnienie prowadzenia zajęć – w tym przypadku - na kierunkach medycznych. Jest to bowiem cecha szczególna szkoły (nawiązując do powołanego wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2008 r.), charakterystyczna w ramach danego typu, którym jest szkoła policealna.

Wbrew stanowisku organu nie dochodzi w ten sposób do utożsamienia pojęć "rodzaj szkoły" oraz "zawód", ponieważ to pierwsze jest szersze. Mieści się w nim kształcenie na kierunkach medycznych, a nie w konkretnym zawodzie medycznym, których jest wiele.

Zauważyć również należy, że przyjęta przez Sąd wykładania sprzyja osiągnięciu celów przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o., którym jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydatki związane w prowadzeniem zajęć na kierunkach medycznych są relatywnie wysokie.

Zasadne są więc argumenty zaprezentowane w skardze, że kierunki technik administracji, czy technik rachunkowości, są kierunkami innego rodzaju niż kierunek opiekun medyczny lub asystentka stomatologiczna. Już samo porównanie wskazanych kierunków przy uwzględnieniu ogólnej wiedzy i doświadczenia życiowego wskazuje, że inny jest zakres nauki, niezbędnych przyrządów czy pomocy naukowych, a co za tym idzie ponoszonych wydatków koniecznych przy kształceniu w specjalistycznym kierunku związanym z medycyną w porównaniu z kształceniem na innych wskazanych polach.

Świadczy o tym również sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału (...). Wbrew stanowisku organu nie można pomijać tego aktu przy rozstrzyganiu spornego w tej sprawie zagadnienia. Wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, 1574 i 1644). Stosownie do tego przepisu minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Warto w tym miejscu zauważyć, że przepis zawierający delegację ustawową odwołuje się m.in. do terminu "typ szkoły" oraz "rodzaj szkoły".

Stosownie do § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału (...) część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2015 jest dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne.

W dalszej kolejności trzeba zauważyć, że zawarty w załączniku do rozporządzenia algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej zawiera szereg szczegółowych danych, wśród których znajdują się tzw. wagi od P1 do P33, w tym P9 0,082 ogólnie dla typu uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz P17 1,00 dla uczniów szkół kształcących się w zawodach medycznych.

W konsekwencji, skoro subwencja ogólna otrzymywana z budżetu państwa przez jednostki samorządu terytorialnego jest uzależniona m.in. od tego czy kształcenie jest realizowane ogólnie w szkole ponadgimnazjalnej, czy ponadto kształci ona w zawodach medycznych, to względy wykładni systemowej nakazują uwzględnienie tego argumentu przy wykładni pojęcia "rodzaj szkoły" na gruncie art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczącym dotowania przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły niepublicznej.

13. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd orzekający, przyjmowane jest również przez inne Sądy: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., I SA/Gd 501/14; WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 października 2015 r., I SA/Op 449/15; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., I SA/Po 1076/14; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., IV SA/Wr 615/14 – publ. w CBOSA).

14. Niezależnie od wadliwej wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. organ w piśmie z dnia [...] nie poinformował w dostateczny sposób skarżącej o sposobie wyliczenia ustalonej dotacji. Wprawdzie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ zawarł uzupełniające informacje, jednak zdaniem Sądu, nie są one sanować zaskarżonej czynności w zakresie braku należytego uargumentowania stanowiska organu. Już czynność ustalenia wysokości dotacji powinna zawierać wskazanie sposobu jej obliczenia, a obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.).

Stanowisko takie jest wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 października 2014 r., II SA/Op 403/14; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 marca 2015 r., I SA/Gl 1152/14; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., IV SA/Wr 615/14 – publ. CBOSA).

Stosownie do wskazanego przepisu, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Jak podkreśla się zarówno w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym, jawność ta może mieć znaczenie zarówno formalne, jak i materialne. Jawność w sensie materialnym oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia procesów składających się na finanse publiczne. Zasada ta może być realizowana jedynie wówczas, gdy finanse publiczne są przedstawiane publiczności w sposób przejrzysty (por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 151; wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2011 r., I SA/Po 392/11; wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013 r., I SA/Gd 330/13 – publ. CBOSA).

Wywiązując się z obowiązku zapewnienia jawności obliczenia i przekazania dotacji organ powinien zatem nie tylko ograniczyć się do wskazania wyliczonej kwoty dotacji oraz wskazania, że do jej wyliczenia posłużyły dane pozyskane z powiatów sąsiednich, ale zobowiązany jest do przestrzegania jawności tego rozliczenia, co oznacza takie przedstawienie informacji dotyczących tych kwestii, które zagwarantują przestrzeganie zasady jawności.

Niewątpliwie w piśmie z dnia [...] takich informacji zabrakło. Przekazane w tym piśmie informacje dotyczące kwot ustalonych dotacji, nie spełniają wymogów należytego poinformowania strony o sposobie wyliczenia dotacji. Na ich podstawie nie sposób zorientować się jak obliczono dotację, jakimi danymi dysponował organ wyliczając dotację, jakie wydatki bieżące porównywanej szkoły publicznej zostały uwzględnione w tym wyliczeniu. Brak konkretnych wskazań w tym zakresie obiektywnie uniemożliwia weryfikację kwoty dotacji. Na podstawie samej ustawy o systemie oświaty nie można wyliczyć wysokości dotacji; także w załączonej do skargi uchwale ustalone są tylko ogólne zasady jej udzielania. Zatem czynność obliczenia i przekazania dotacji powinna być na tyle skonkretyzowana, aby możliwe było przeanalizowanie wszystkich elementów przedmiotowych, które doprowadziły do przyjęcia danych, które posłużyły do wyliczeń i ostatecznie do konkretnego wyniku matematycznego. Czynność ta, postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, wiąże się z obowiązkiem wyjaśnienia przez organ przesłanek jakimi kierował się przy ustalaniu dotacji, sposobu w jaki doszedł do obliczenia kwoty dotacji i jakie typy i rodzaje szkół brał pod uwagę przy jej ustalaniu, z uwzględnieniem okoliczności, z powodu których organ uznał daną szkołę publiczną (której wydatki wziął pod uwagę) za szkołę tego samego typu lub rodzaju.

15. Informując ponownie o wysokości dotacji przyznanej na rzecz skarżącej, organ zobowiązany będzie poinformować stronę, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja ta powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji, w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat, w którym szkoła taka funkcjonuje, na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju.

Przy tym będzie związany wskazanym wyżej rozumieniem pojęcia "rodzaj szkoły", zawartym w art. 90 ust. 3 u.s.o.

Wreszcie, jeśli czynności ustalenia dotacji dokona nie Prezydent Miasta - a jak poprzednio Naczelnik Wydziału, do akt sprawy powinien zostać dołączony stosowny dokument (dokumenty), z którego będzie wynikać upoważnienie tego podmiotu do podjęcia takiej czynności.

16. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się kwota 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.