Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 982/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1a, 1aa i 1b, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 6 i 7a, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018r. sprawy ze skargi E. G. J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] roku nr [...], znak [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud."), nakazał inwestorom - B. P. i D. P., zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 02 obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W trakcie kontroli ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej, w którym w dniu kontroli prowadzone były roboty budowlane polegające na przebudowie wewnątrz budynku wraz z wprowadzeniem nowej funkcji pomieszczeń. Podczas kontroli brak było jakiejkolwiek dokumentacji umożliwiającej ujawnienie zakresu przebudowy, jednak kontrolujący stwierdzili, że wykonano następujące roboty budowlane: usunięto część ścian wewnętrznych, wzniesiono nowe ściany wewnętrzne z płyty gipsowo-kartonowej, na każdej z trzech kondygnacji wykonano po dwie łazienki, dokonano wymiany okien, okładzin, tynków, posadzek, w garażu wykonano pokój, a w miejscu bramy garażowej wymurowano ścianę z otworem okiennym, wykonano nowe instalacje elektryczne, wodociągowe i kanalizacyjne. Pełnomocnik inwestora obecny w trakcie kontroli potwierdził, że budynek po zakończeniu prac przeznaczony zostanie pod wynajem. Ustalono, że inwestor na wykonanie wymienionych robót budowlanych nie uzyskał pozwolenia na budowę, jednak w dniu [...] r. dokonał zgłoszenia w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]. Organ ustalił, że w dniu [...] r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję sprzeciwu wobec tego zgłoszenia.

Wobec tego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz nakazał zabezpieczenie terenu nieruchomości przed dostępem osób trzecich i dostarczenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy oceniającej poprawność wykonanych dotychczas robót budowlanych.

W dniu [...] r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że w dniu kontroli w budynku przy ul. [...] w P. nie były prowadzone roboty budowlane, natomiast do tego dnia wykonano następujące roboty budowlane: wzniesiono ściany działowe z płyt gipsowo-kartonowych, zerwano starą podłogę i okładziny ścienne, wymieniono instalację elektryczną, wodnokanalizacyjną, wymieniono okna od strony ogrodu, w parterze budynku wyszpachlowano ściany i sufity, w ścianie frontowej garażu wymieniono bramę garażową na okno o mniejszych wymiarach. W dniu przeprowadzenia kontroli w przedmiotowym budynku brak było posadzek, płytek w łazienkach i wyposażenia łazienek, tj. misek ustępowych, umywalek, wanien, kabin prysznicowych itp., brak było gniazd i włączników elektrycznych. Stwierdzono jedynie obecność kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kotłowni, w której znajduje się kocioł gazowy.

W dniu [...] r. pełnomocnik inwestorów przedłożył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, a także ekspertyzę oceniającą poprawność wykonanych dotychczas robót budowalnych, które zostały sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz w specjalności architektonicznej. Z opinii wynika, że wykonane prace nie spowodowały ingerencji w konstrukcję obiektu i zagospodarowanie terenu, a także wykonane zostały z zachowaniem wiedzy technicznej, przepisów, norm oraz zasad sztuki budowlanej. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wykonano roboty budowlane, w wyniku których doszło m.in. do częściowego zamurowania bramy garażu i powstania w tym miejscu otworu okiennego o odmiennych parametrach, a więc do przebudowy przegrody zewnętrznej. Z poczynionych ustaleń wynika, że inwestor nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych, a zatem w sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 Pr. bud.

Ponieważ inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, nie można stwierdzić odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ma zatem zastosowania zapis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Z kolei z opinii technicznej wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a więc nie ma potrzeby nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Wobec tego PINB nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P..

Odnosząc się do kwestii zmiany sposobu użytkowania, podnoszonej w pismach składanych przez E. G. i J. G. wskazano, że pracownicy PINB w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzili zmiany sposobu użytkowania budynku, a jedynie wykonywanie robót budowlanych bez zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym roboty te do dnia [...] r. nie zostały w pełni ukończone. Protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. potwierdza, iż w budynku tym brak jest posadzek, nie osadzono wewnętrznych ościeżnic i skrzydeł drzwiowych, nie zamontowano gniazd i włączników elektrycznych, brak jest wyposażenia łazienek takich jak umywalki, miski ustępowe, kabiny prysznicowe oraz że należy wykonać wentylację łazienek. Obiekt w takim stanie nie może być użytkowany ani jako budynek mieszkalny jednorodzinny, ani ewentualnie jako budynek zamieszkania zbiorowego. W takim stanie zaawansowania robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie ocenić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w P..

Jednocześnie wskazano, że inwestor będzie mógł kontynuować roboty budowlane po uzyskaniu stosownych zezwoleń wydanych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W odwołaniu z dnia [...] r. E. G. i J. G. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie inwestorom doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: (1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne, nieodpowiadające zasadzie prawdy obiektywnej ustalenie faktyczne, że na obecnym etapie wykonywania prac budowlanych nie można ocenić, czy zmieniony został sposób użytkowania budynku należącego do uczestników postępowania, podczas gdy m. in. wydzielono w nim ściany wewnętrzne oraz wykonano instalacje wodnokanalizacyjne i elektryczne, a prace te jednoznacznie wskazują, iż inwestorzy dokonali nieformalnego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym sześciu lokali mieszkalnych. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie, albowiem plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia powstawanie na obszarze prowadzonej inwestycji budynków zamieszkania zbiorowego, co winno skutkować nakazaniem przywrócenia budynku do stanu poprzedniego; (2) art. 8 K.p.a. poprzez wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji na możliwość zalegalizowania niedopuszczalnych działań inwestorów, co podważa zaufanie do organu administracji państwowej; (3) § 5 ust. 1 lit. a, § 5 ust. 3 lit. e i f, § 5 ust. 3 lit. g, § 5 ust. 3 lit. w, § 12 ust. 1 lit a uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w P. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, który z uwagi na brak możliwości zalegalizowania przebudowy budynku mieszkalnego (sprzeczność z przepisami prawa miejscowego) był obowiązany wydać decyzję nakazującą inwestorom przywrócenie budynku do stanu poprzedniego; (4) art. 29 ust. 2 pkt. 1 lit. b Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konkluzji organu I instancji, iż zakres wykonywanych przez inwestorów prac budowlanych wymaga jedynie zgłoszenia budowalnego, podczas gdy zmiana przeznaczenia obiektu - z budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego - zmieni zakres jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, co wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że zakres już wykonanych przez inwestorów prac budowlanych pozwala na ustalenie, w jaki sposób budynek będzie użytkowany po zakończeniu przebudowy. Zdaniem odwołujących inwestor wykonał taką adaptację budynku, aby wydzielić w nim, w sposób nieformalny, sześć lokali mieszkalnych. Powyższe potwierdza chociażby fakt, iż w niewielkim budynku w zabudowie bliźniaczej inwestorzy wydzielili aż sześć pomieszczeń, które będą pełniły funkcję łazienek.

Nadto podniesiono, że plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia dokonanie przez inwestorów takiej przebudowy istniejącego budynku, aby wydzielić w nim więc niż dwa lokale mieszkalne, albowiem spowodowałoby to, iż budynek mieszkalny jednorodzinny przestałby pełnić taką funkcję, co byłoby sprzeczne z dyspozycją § 5 ust. 1 lit. a planu miejscowego. Co więcej, w § 5 ust. 3 lit. e i f planu miejscowego wskazano, że budynki pomocnicze mogą pełnić jedynie funkcję garaży, pawilonów ogrodowych bądź altan. Zdemontowanie przez inwestora bramy garażowej i wstawienie w jej miejsce mniejszego otworu okiennego bez wątpienia uniemożliwia wykorzystanie budynku pomocniczego w ten sposób.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i wskazał nową podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 dalej: Prawo budowalne), zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy dokonał ustaleń zbieżnych z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji. Organ odwoławczy w pełni zaaprobował stanowisko organu I instancji, że na zastanym etapie realizacji robót budowlanych trudno jednoznacznie ocenić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w P.. Wskazano, że co prawda z przedłożonej opinii dotyczącej poprawności przeprowadzonych robót oraz inwentaryzacji zakresu wykonanych robót budowlanych wynika, iż na każdym piętrze znajdować się mają dwie łazienki, niemniej jednak nie można domniemać na tej podstawie, iż zamiarem inwestora jest zmiana sposobu użytkowania budynku. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające nakazanie inwestorowi wykonania określonych robót budowalnych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ I instancji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r., organ odwoławczy wskazał, że wobec niemożności jednoznacznego ustalenia, czy inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, organ I instancji prawidłowo nie zastosował przepisów planu miejscowego.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że PINB dla Miasta [...] wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z prawem, niemniej dokonał omyłki pisarskiej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, wobec czego należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej, natomiast pozostałą część decyzji utrzymać w mocy.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej wyżej decyzji WINB E. i J. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 29 ust. 2 pkt 1aa Pr.bud. przez bezzasadne jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2) art. 48 i n. oraz art. 49b Pr. bud. przez bezzasadne ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; 3) art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przez błędną jego interpretację i wadliwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz 4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa Pr. bud. wymaga, by wykonywanie zewnętrznych przegród w istniejących budynkach odbywało się nie na podstawie zgłoszenia, jak ustalił organ II instancji, lecz na podstawie pozwolenia na budowę. Wobec tego ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji powinny zostać skonfrontowane z treścią art. 48 i n. oraz art. 49b Pr. bud. Obligują one bowiem bezwzględnie organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowań legalizacyjnych.

Ponadto, w ocenie skarżących realizacji zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na budynek zamieszkania zbiorowego nie da się pogodzić ani z treścią planu miejscowego, ani z przepisami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego względu organy nadzoru budowlanego powinny były wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. decyzję nakazującą przywrócenie budynku wzniesionego na nieruchomości przy ul. [...] do poprzedniego stanu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały inwestorom – B. P. i D. P. zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 02 obręb J.).

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w P., w trakcie której ustalili, że na nieruchomości tej znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej, w którym w dniu kontroli prowadzone były roboty budowlane polegające na przebudowie wewnątrz budynku wraz z wprowadzeniem innej niż pierwotna funkcji pomieszczeń. W dacie wspomnianej kontroli inwestorzy wykonali już następujące roboty budowlane: usunięto część ścian wewnętrznych, wzniesiono nowe ściany wewnętrzne z płyty gipsowo-kartonowej, na każdej z trzech kondygnacji wykonano po dwie łazienki (w sumie 6), dokonano wymiany okien, okładzin, tynków, posadzek, w garażu wykonano pokój, a w miejscu bramy garażowej wymurowano ścianę z otworem okiennym, wykonano nowe instalacje elektryczne, wodociągowe i kanalizacyjne. Pełnomocnik inwestorów obecny w trakcie kontroli potwierdził, że przedmiotowy budynek po zakończeniu prac przeznaczony zostanie pod wynajem i że na wykonanie wymienionych robót budowlanych nie uzyskano pozwolenia na budowę (por. protokół kontroli z dnia [...] r., nr [...], k/ 31 – 32 akt adm. organu I instancji). Organy nadzoru budowlanego ustaliły również, że w dniu [...] r. dokonano zgłoszenia robót budowlanych w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., jednak w dniu [...] r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję sprzeciwu wobec tego zgłoszenia (por. k. 65 i 66 akt adm. organu I instancji).

W kontekście powyższego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud."), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te ostatnie przepisy określają wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych i obiektów budowlanych. Przepisy art. 29-31 Pr. bud. przewidują wyłączenie dla robót o charakterze przebudowy: obiektów o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1a); budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (art. 29 ust. 2 pkt 1aa); przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków (art. 29 ust. 2 pkt 1b). Jak przy tym wynika z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec tego należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że inwestorzy w celu wykonania opisanej na wstępie przebudowy winni dokonać organowi administracji architektoniczno-budowalnej skutecznego zgłoszenia, tj. takiego, w stosunku do którego organ nie zgłosił sprzeciwu.

W dalszej kolejności należy zgodzić się z organem odwoławczym, że na etapie zastanym przez organ I instancji w toku dokonywanej kontroli budynku przy ul. [...] nie było podstaw aby uznać, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. potwierdza, iż w budynku tym brak jest posadzek, nie osadzono wewnętrznych ościeżnic i skrzydeł drzwiowych, nie zamontowano gniazd i włączników elektrycznych, brak jest wyposażenia łazienek takich jak umywalki, miski ustępowe, kabiny prysznicowe oraz że należy wykonać wentylację łazienek (k. 99 – 110 akt adm. organu I instancji). Obiekt w takim stanie nie może być użytkowany ani jako budynek mieszkalny jednorodzinny, ani ewentualnie jako budynek zamieszkania zbiorowego. Dopóki więc nie nastąpi rzeczywiste podjęcie działalności zmieniającej wyżej opisane warunki, nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania tego budynku.

Wobec poczynionych ustaleń prawidłowo organy stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a mianowicie wykonano roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. W przypadku, gdy inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego zgłoszenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 – 51 Pr. bud., ponieważ przebudowa stanowi przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b powołanej powyżej ustawy. W kontekście zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przepisy art. 48 i 49b Pr. bud. mają zastosowanie w sprawach dotyczących obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych. Stosownie do art. 3 pkt 6 Pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W dyspozycji art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Pr. bud. nie zawiera się więc przebudowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Pr. bud.).

Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 50 ust. 1 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z art. 51 ust. 1 Pr. bud. wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy więc trzech alternatywnych przypadków: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego [por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2016, Legalis]. Rozpoznawana sprawa winna być zatem załatwiona przez wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Pr. bud.

W toku postępowania PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych ze wskazaniem zakresu robót budowlanych przeprowadzonych w budynku przy ul. [...] w P., a także ekspertyzy, w której oceniona będzie poprawność prowadzonych robót, zawierającej wskazania dotyczące sposobów usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego (k. 84 i k. 168 akt adm. organu I instancji). W zakreślonym terminie inwestorzy przedłożyli opinię dotyczącą poprawności przeprowadzonych robót wraz z inwentaryzacją zakresu wykonanych robót budowlanych, sporządzoną przez uprawnioną osobę, z której wynika, że przeprowadzone prace budowlane zostały wykonane poprawnie, zgodnie z warunkami technicznymi, obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodnie ze sztuką budowlaną (k. 124 – 149 akt adm. organu I instancji).

Powyższe było podstawą do wydania przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. decyzji nakazującej inwestorom zaniechania dalszych robót budowlanych. Niemniej jednak zdaniem Sądu organy obu instancji nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i przedwcześnie wykluczyły konieczność nałożenia na inwestorów pozostałych obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., tj. nałożenia na nich obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Powyższe wynika z faktu, że na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. niewątpliwie do stanu zgodności z prawem należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2. Przypomnienia bowiem wymaga, że stosownie do art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, przyjmowany w formie uchwały rady gminy. Niewątpliwie więc plany miejscowe są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 179/17, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego Sąd zauważa, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w P., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]). Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w ogóle nie sprawdziły zgodności prowadzonej przebudowy (wykonanych robót budowlanych) z zapisami powołanego planu miejscowego, a dokonanie tych ustaleń było konieczne dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 Pr. bud. i nałożenia na inwestorów właściwego obowiązku. Należy w tym miejscu przypomnieć, że wspomniany przepis przewiduje m.in. zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności. Wobec tego w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w szczególności zwraca uwagę, że co prawda w aktach sprawy brak jest kompletnego planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym, jednak ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] wnoszącej sprzeciw dla robót budowlanych polegających na położeniu okładzin podłogowych (płytki i panele), osadzenie drzwi wewnętrznych (ościeżnice i skrzydła), osadzenie drzwi wejściowych, malowanie ścian i położenie płytek w łazienkach i kuchniach, montaż toalet, umywalek, zlewów, kabin prysznicowych, montaż gniazdek i włączników, odnowienie drewnianych schodów, wykonanie aneksów kuchennych, podłączenie łazienek i aneksów do wentylacji w przy ul. [...] w P. (k. 184 akt adm. organu I instancji) wynika, że działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem "[...]". Do wspomnianego zgłoszenia inwestor dołączył inwentaryzację wykonanych prac budowlanych (rzut parteru, rzut 1 piętra, rzut 2 piętra) z której wynika, że w budynku wydzielonych zostało 6 odrębnych lokali mieszkalnych składających się z łazienki oraz pokoju wraz z aneksem kuchennym (k. 185 – 187 akt adm. organu I instancji).

Tymczasem stosownie do art. 3 pkt 2a Pr. bud., budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu przepisów tej ustawy jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Co więcej, stosownie do § 5 pkt 1 planu miejscowego, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się prawo budowy i rozbudowy domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych (wyjątek stanowi teren oznaczony na rysunku symbolem "41 M", dla którego ustala się wyłącznie prawo zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej) oraz budynków pomocniczych. Jak przy tym wynika z § 5 pkt 3 planu, ustalenia zawarte w ust. 1 i 2 muszą być realizowane w nawiązaniu do określonego planem układu przestrzennego sieci ulicznej i aktualnej struktury własności gruntów, z zachowaniem następujących zasad gospodarowania przestrzenią: budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze, np. garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców, z zakazem jakiejkolwiek produkcji (lit. d), zakazuje się prowadzenia działalności generujących ruch samochodowy, dostawczo-odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, wibracje itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek (lit. g), parkowanie samochodów należy zapewnić w granicach własnej działki (lit. w).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego ustalą, czy przebudowa będąca przedmiotem postępowania nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w P., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]), co będzie miało wpływ na wybór obowiązku nałożonego na inwestorów stosownie do art. 51 Pr. bud.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.