Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2121/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1, 145  par. 1  lit. a i  lit.  c, 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi J. C., P. C. i A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]/[...]z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji nr [...]/[...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanego dalej "PINB", z dnia [...]października 2014 r., znak: [...][...]w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał J., P. i A. C., zwanym dalej "skarżącymi" doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, to znaczy zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym w dniu [...]grudnia 1993 r.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zawiadomieniem z dnia [...]września 2011 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki o nr ewid. [...]/[...]położonej w [...][...]przy ul. [...]. Działanie organu nastąpiło na wniosek Z. C., zwanego dalej "uczestnikiem postępowania".

Jeszcze w stadium poprzedzającym wszczęcie postępowania organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane polegające na rozbudowie przedmiotowego budynku prowadzone były na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] [...]z dnia [...] grudnia 1993 r., Nr [...]/[...], znak: [...]/[...]/[...], zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielającej pozwolenia na jego rozbudowę.

W wyniku kontroli obiektu dokonanej w dniu [...]sierpnia 2011 r. PINB stwierdził istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku. Ww. odstępstwa wynikały z wykonania nieprzewidzianego w projekcie dobudowy pomieszczenia od strony północnej. Wobec powyższego PINB w [...]wydał w dniu [...]lipca 2012 r. decyzję nr [...]/[...], którą nakazał skarżącym likwidację istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez rozbiórkę pomieszczenia dobudowanego do budynku od strony północnej poza zakresem określonym w projekcie. Wschodnia ściana kwestionowanego pomieszczenia został zbudowana w granicy z działką nr ewid. [...]/[...]należącą do uczestnika postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]/[...]z dnia [...]września 2012 r., znak: [...], uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki wykonanych istotnych odstępstw tylko z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora dokumentów przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).

W dalszej kolejności organ powiatowy decyzją nr [...]/[...]z dnia [...]października

2012. r. nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego omawianej rozbudowy budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania uczestnika postępowania, decyzją nr [...]/[...]z dnia [...]lutego 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...]października 2012 r.

3. W wykonaniu powyższych decyzji skarżący przygotowali i przedstawili organowi powiatowemu zamienny projekt architektoniczno-budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z projektem zagospodarowania działki. Po uzupełnieniu i poprawieniu projektu zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu PINB z dnia [...]lipca 2013 r., skarżący przedłożyli jego nową wersję (projekt z dnia [...]sierpnia

2013. r.).

W związku ze złożeniem projektu zamiennego, Starosta [...]Referat w [...][...]decyzją nr [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...], uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]nr [...]/[...]z dnia [...]grudnia 1993 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew[...]położonej w [...].

Po przeprowadzeniu długotrwałego postępowania, PINB decyzją nr [...]/[...]z dnia [...]października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny ww. jednorodzinnego budynku mieszkalnego i udzielił skarżącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał ich do uzyskania po zakończeniu robót ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ stwierdził, że projekt zamienny został przygotowany przez osoby o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, zgodnie z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. W piśmie do organu wojewódzkiego z dnia [...]października 2014 r. PINB stwierdził, że zatwierdzony projekt zamienny jest w istocie powykonawczą inwentaryzacją budowlaną obiektu budowlanego. Prace budowlane zostały bowiem zakończone przed sporządzeniem projektu zamiennego (k. 50 akt adm.).

4. Od powyższej decyzji PINB w dniu [...]października 2014 r. odwołanie złożył uczestnik postępowania. Odwołujący się twierdzi, że organ powiatowy wydał rozstrzygnięcie rażąco naruszające przepisy prawa i jego interesy, bowiem kwestionowana decyzja zatwierdza projekt budowlany, zgodnie z którym dach przedmiotowego budynku przekracza granicę jego posesji na odcinku o szerokości 80 cm oraz długości 7,6 m.

5. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]/[...]z dnia [...]listopada 2014 r., znak: [...], uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżąca J. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu wojewódzkiego. Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/15, uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania kasacyjnej.

W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w zaskarżonej decyzji z dnia [...]listopada 2014 r. nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji i w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, który przekraczałby kompetencje organu odwoławczego.

6. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji PINB z dnia [...]października 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2016 r. uchylił ww. decyzję organu

powiatowego i nakazał skarżącym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tzn. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]grudnia 1993 r.

Powyższą decyzję organ wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290).

Organ drugiej instancji powołał się na uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 110/15 i wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na nieprawidłowości w zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., m.in. w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz zasadami przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). Organ wojewódzki podkreślił też, że zdaniem Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]października 2014 r. dokonał merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, co jednak nie zwalniało organu odwoławczego od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie organu wojewódzkiego, sam fakt wykonania przez inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do czego byli zobowiązani nie musi koniecznie rodzić obowiązku po stronie organu administracji publicznej zatwierdzenia przedstawionego projektu. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu tak, jak projekt pierwotny. Organ pierwszej instancji zobowiązany jest więc dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Organ drugiej instancji przypomniał również, że PINB w [...]postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r. wezwał już skarżących do usunięcia braków w projekcie budowlanym zamiennym. Zdaniem organu wojewódzkiego w dalszym ciągu jednak braki w projekcie zamiennym nie pozwalają na jego zatwierdzenie.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedłożonym projekcie zamiennym brakuje przede wszystkim wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr ewid. [...]/[...]. Nie ma więc możliwości sprawdzenia, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Organ odwoławczy podniósł też, że projekt zagospodarowania działki jest kserokopią, co jest niedopuszczalne w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z póżn. zm.). Ponadto inwestorzy przedłożyli jeden egzemplarz projektu budowlanego zamiennego, naruszając tym samym dyspozycję normy wyrażonej w art. 34 ust. 4a pr.bud.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że pierwotny projekt przedmiotowego budynku był konsultowany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, natomiast przedłożony przez skarżących projekt budowlany zamienny nie był uzgadniany z organem właściwym do spraw ochrony zabytków.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że niewykonanie obowiązku przygotowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynność lub robót budowlanych.

7. Nie godząc się z ww. decyzją pismem z dnia [...]sierpnia 2016 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierzetelną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęciu wniosku, że przedstawiony projekt zamienny nie powinien był zostać zatwierdzony,

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 w związku z art. 51 ust. 5 pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został przedstawiony projekt zamienny zgodny z właściwymi przepisami, a tym samym, że zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 51 ust. 5 pr.bud. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego,

3) przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w sposób niezgodny z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/15.

Zdaniem skarżących, sam fakt, że WSA w Warszawie w powołanym powyżej wyroku wskazał na kompetencje organu drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego, nie oznaczało konieczności wydawania przez ten organ decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Do wydania takiej decyzji, podobnie jak do decyzji kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym muszą zaistnieć określone odpowiednie przesłanki. Tymczasem zdaniem skarżących takie przesłanki w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły, ponieważ strona wykonała nałożony na nią obowiązek - przedłożenia projektu zamiennego. Projekt zamienny jest przy tym zgodny z właściwymi przepisami. W sprawie nie zmaterializowały się zatem podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 pr.bud.

8. Odpowiadając w dniu [...]września 2016 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów i argumentów zawartych w skardze organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty sformułowane przez skarżących należy uznać za trafne.

10. W opinii Sądu zaskarżonej decyzji słusznie zarzucono, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że złożenie projektu zamiennego wymaga ponownej wnikliwej jego oceny przez organ pierwszej instancji w myśl tych samych reguł i zasad, które mają zastosowanie w przypadku złożenia przez inwestora oryginalnego projektu budowlanego. Zasadnie też organ wojewódzki wskazał, że w do projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego kluczowy składnik projektu zamiennego powinny być dołączone wszystkie te dokumenty, które w myśl art. 35 ust. 1 pr.bud. są niezbędne dla dokonania oceny zgodności projektu z prawem oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w toku postępowania nadzorczego organ administracji budowlanej uchyla decyzję o zatwierdzeniu oryginalnego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w dniu [...]lutego 2014 r.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził istotne braki złożonego projektu budowlanego zamiennego. Organ wojewódzki nie zastosował jednak art. 35 pr.bud. konsekwentnie. Nie wziął bowiem pod uwagę art. 35 ust. 3 pr.bud., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr.bud., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Organ odwoławczy powinien zatem działając na podstawie art. 136 k.p.a. podjąć działania mające na celu uzupełnienie postępowania dowodowego.

Uchylenie się od czynności mogących doprowadzić do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia w wynikach wcześniejszego postępowania w sprawie. Można było bowiem oczekiwać, że skarżący wykonają nałożone na nich obowiązki dostarczenia brakujących dokumentów, gdyż wcześniej starali się współpracować z organami nadzoru budowlanego. Oceniając zakres i przyczyny niewykonania obowiązku nałożonego na skarżących należało także pamiętać, że organ pierwszej instancji zatwierdził projekt zamienny potwierdzając, że skarżący (jako inwestorzy) uzupełnili wszystkie braki wskazane przez organ pierwszej instancji w postanowieniu PINB z dnia [...]lipca 2013 r. Można było również

oczekiwać, że brakujące dokumenty wskazane przez organ odwoławczy nie ujawnią nowych okoliczności zasadniczo zmieniających ocenę projektu zamiennego. Przyczyną faktyczną, dla której przygotowano projekt zamienny było przecież odstępstwo od projektu z 1993 r. polegające jedynie na dobudowaniu przez oryginalnego inwestora (poprzednika skarżących) jednego pomieszczenia

0. wymiarach ok. 4,30 x 4,50 m, przedłużającego oryginalnie zaplanowaną konstrukcję domu w stronę ogrodu. W pozostałym zakresie nie stwierdzono odstępstw od projektu budowlanego z 1993 r.

Organ odwoławczy nie miał więc powodów do przyjęcia, że uzupełnienie stwierdzonych braków projektu budowlanego jest nie niemożliwe. W związku z powyższym należało uznać zasadność zarzutu skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

11. Analogicznie należy ocenić stwierdzenie przez organ odwoławczy braku w projekcie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego z właściwym konserwatorem zabytków. Organ stwierdził, że pierwotny projekt budowlany był konsultowany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (rysunek nr 10 w projekcie z 1993 r., k. 27 tomu II akt PINB z 1993 r.), a projekt budowlany zamienny takiego warunku nie spełnia. W tej sytuacji, organ odwoławczy powinien w trybie art. 136 k.p.a. wyjaśnić, czy projekt zamienny wymagał takiego uzgodnienia z organem konserwatorskim i czy takie uzgodnienie nie zostało rzeczywiście uzyskane przez inwestora. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy przedmiotowy budynek jest wpisany w rejestrze zabytków jako obiekt podlegający ochronie, ani też czy został objęty taką ochroną poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków, choćby którykolwiek z wpisów nie dotyczył bezpośrednio przedmiotowego budynku, lecz układu urbanistycznego objętego kontrolą konserwatora zabytków. W tym drugim przypadku dobudowa dodatkowego pomieszczenia od strony ogrodu

1. niewidocznego od strony ulicy mogłaby się okazać nieistotna.

12. Istotnym brakiem postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji było również nieuwzględnienie i nieodniesienie się przez organ odwoławczy do głównego, a właściwie jedynego zarzutu podniesionego w rozpatrywanym odwołaniu od decyzji organu powiatowego. Uczestnik postępowania uznał zatwierdzenie przez organ powiatowy projektu budowlanego zamiennego za akt naruszający prawo, gdyż projekt zamienny przewiduje przekroczenie granicy działki inwestycyjnej i działki nr ewid. [...]/[...]należącej do uczestnika postępowania. Z części graficznej projektu wynika, że ściana

dobudowanego pomieszczenia stanowiącego odstępstwo od oryginalnego projektu budowlanego usytuowana jest w granicy działek (rysunki nr od I-2 do I-4, a także rysunki od 2 do 6). Z rysunku nr I-4 (Rzut dachu) oraz rysunki I-5 (Rzut A-A) wynika wszakże, że krawędź dachu nad dobudowaną częścią znajduje się już nad działką nrewid. [...]/[...]. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w odwołaniu, przestrzeń nad działką sąsiednią zajęta przez dach rozbudowanego budynku nie ma wymiarów 0,80 m x 7,6 m, lecz (według projektu) ok. 0,60 m x 4,30 m. Nie zmienia to wszakże faktu, że taka niezgodność z przepisami o warunkach, jakim powinny odpowiadać budynki najprawdopodobniej ma miejsce.

Organ odwoławczy do tej okoliczności zupełnie się nie odniósł, chociaż powinien, nawet jeśli ogólny wynik postępowania odwoławczego był po myśli odwołującego się uczestnika postępowania.

13. W opinii Sądu, stanowisko organu odwoławczego, według którego powyższe braki w projekcie zamiennym należało pozostawić bez próby uzupełnienia i uznać je za potwierdzenie niewykonania przez skarżących obowiązku nałożonego przez organ powiatowy stanowi naruszenie art. 136 k.p.a., a jednocześnie niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 110/15). W tym sensie organ naruszył również art. 153 p.p.s.a.

W powołanym wyroku Sąd uznał nie tylko, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w decyzji z dnia [...]listopada 2014 r. nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Wadą poprzedniej decyzji organu wojewódzkiego był również brak wyjaśnienia w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego postępowania dowodowego, które przekraczałoby kompetencje organu odwoławczego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. Sąd uznał, że jeśli istnieje możliwość uzupełnienia materiałów sprawy w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., to należy to zrobić.

14. Rozpatrując obecną sprawę ze skargi na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sąd uznał, że przy wydaniu tego aktu doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 5 pr.bud.

Jeśli braki stwierdzone w projekcie budowlanym zamiennym mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, to uznanie ich za dowód niewykonania obowiązku nałożonego na skarżących przez PINB i za przesłankę

nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanego pomieszczenia było co najmniej przedwczesne.

W sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...]sierpnia 2016 r. termin "rozbiórka" nie został użyty wprost, gdyż organ kierując się brzmieniem powołanego przepisu wskazuje obowiązek "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tzn. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...].12.1993 r. (...)". Takie rozstrzygnięcie z kilku powodów należy uznać za wadliwe.

Po pierwsze, zarówno językowa, jak i funkcjonalna wykładnia wyrażenia "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" wskazuje, że stan poprzedni odnosi się do faktycznego, tj. rzeczywistego stanu określonego obiektu, a nie stanu potencjalnego, zaplanowanego. Tymczasem w toku wcześniej prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w tym przed organem odwoławczym, ustalono, że oryginalny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...]grudnia 1993 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...]/[...]w [...], nie został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem, tylko w trakcie procesu budowlanego oryginalny inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]maja 2012 r. nakazał skarżącym przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót, a następnie decyzją z dnia [...]października 2012 r. nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. "Stan poprzedni" zgodny z pozwoleniem na budowę z 1993 r. nigdy zatem nie istniał. W tym sensie sentencja zaskarżonej decyzji jest wadliwa.

Można wyobrazić sobie argumentację przeciwną, opartą na wykładni celowościowej lub funkcjonalnej art. 51 ust. 5 pr.bud., tzn. że "stan poprzedni" to inaczej "stan zgodny z prawem", bez względu na okoliczności faktyczne. To drugie wyrażenie jest jednak używane w ustawie, m.in. wart. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud., zatem przyjęcie takiego rozumienia art. 51 ust. 5 pr.bud. naruszałoby przyjmowany w orzecznictwie polskich sądów zakaz wykładni synonimicznej ("w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa różnokształtnym zwrotom nie należy przypisywać tego samego znaczenia"; vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/GI 142/16).

Po drugie, przyjęcie przez organ odwoławczy obowiązku "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tzn. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym

decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...].12.1993 r. (...)", budzi poważną wątpliwość z uwagi na uchylenie w rozpatrywanej sprawie wskazanego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeśli pozwolenie na budowę (lub rozbudowę) zostanie usunięte z obrotu prawnego, choćby w trybie art. 36a ust. 2 pr.bud., to nie jest później możliwe nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Stanowisko takie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmował w innych sprawach rozpatrywanych przez sądy (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r" sygn. akt VII SA/Wa 1304/16).

15. Istotną wadą zaskarżonej decyzji jest jednak, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, utożsamienie dwóch różnych typów obowiązków: obowiązku rozbiórki oraz obowiązku "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego". W sentencji zaskarżonej decyzji użyto drugiego z ustawowych wyrażeń, ale przez odwołanie się do projektu budowlanego zatwierdzonego w 1993 r. wykonanie obowiązku przez skarżących polegałoby faktycznie na rozbiórce dobudowanego pomieszczenia. Takie rozwiązanie stanowi naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 51 ust. 5 pr.bud. lub przez błędne jego zastosowanie.

Powoływany przepis wyraźnie wskazuje alternatywne sposoby postępowania organu nadzorczego: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w [art. 51] ust. 1 pkt 3 [pr.bud.], właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Zdaniem Sądu ukrywanie nakazu rozbiórki (bez względu na jego zasadność bądź niezasadność) poprzez posłużenie się wyrażeniem "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", jest niezgodne z analizowanym przepisem.

Kluczowe naruszenie prawa, z którym mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej decyzji polega wszakże na tym, że organ odwoławczy faktycznie nakazał rozbiórkę dobudowanego samowolnie pomieszczenia, choć potwierdził wystąpienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Z jednej bowiem strony organ odwoławczy dopuścił się zaniechań w zakresie postępowania dowodowego, co wskazano w powyższych punktach 10-12 uzasadnienia. Z drugiej strony, organ nakazał faktycznie rozbiórkę części budynku mieszkalnego, choć zdaniem Sądu nie została wykluczona możliwość kontynuowania postępowania legalizacyjnego, między innymi poprzez zobowiązanie skarżących do zmiany projektu zamiennego oraz

wprowadzenie zmian konstrukcyjnych w przedmiotowym budynku, zwłaszcza konstrukcji dachu i układu rynien znajdujących się poza granicą działki sąsiedniej.

Sąd w wielu sprawach podkreślał, że "nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki" (vide na przykład: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/15 oraz z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/16). Art. 51 pr.bud., w tym również powoływany wyżej ust. 5 tego przepisu, powinny być stosowane tak długo, jak możliwe jest doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, jeśli inwestor jednoznacznie nie zrezygnował z takiej możliwości.

16. Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki powinien nie tylko odnieść się

do zarzutu nieprzeprowadzenia w pełni postępowania dowodowego, a z drugiej strony rozważyć, czy w danej sprawie istnieją możliwości wprowadzenia takich zmian w projekcie zamiennym i następnie w istniejącym rozbudowanym budynku mieszkalnym, aby osiągnąć stan zgodności z prawem. Wydaje się bowiem, że źródłem problemów prawnych jest wskazane wcześniej wysunięcie dachu rozbudowanego budynku poza granicę działek o nr ewid. [...]/[...]i [...]/[...].

17. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.