Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 182/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art 64 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Brzmienie art 1 ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji praw do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( DzU Nr 169, poz. 1418) nie uprawnia do przyjęcia, iż dla uzyskania rekompensaty na jego podstawie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlenia się osoby uprawnionej na obecne terytorium Polski

TEZY

Brzmienie art 1 ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji praw do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( DzU Nr 169, poz. 1418) nie uprawnia do przyjęcia, iż dla uzyskania rekompensaty na jego podstawie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlenia się osoby uprawnionej na obecne terytorium Polski


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec Tadeusz Geremek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1136/08 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz A.P. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1136/08 uwzględniając skargę A.P. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rekompensaty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia i rozstrzygnięcia organów stwierdzając m.in. co następuje:

Wojewoda Mazurski po rozpoznaniu wniosku A.P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej ojca – J.Z.C. w związku z wojną 1939 r. majątku we wsi H. (województwo tarnopolskie obecnie Ukraina). Powyższą odmowę organ I instancji uzasadnił faktem, że właściciel mienia pozostawionego na kresach wschodnich II Rzeczypospolitej – J.Z.C. – nie powrócił po zakończeniu II wojny światowej do Polski.

Rozpoznając sprawę, na skutek odwołania wniesionego przez A.P., Minister Skarbu Państwa ustalił, że fakt pozostawienia przez J.Z.C. majątku we wsi H. w województwie tarnopolskim został w sprawie udowodniony. Bezsporna była również okoliczność, że fakt ten nastąpił w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wykazane zostało również następstwo prawne A.P. po byłym właścicielu ww. majątku. Faktem niespornym w sprawie było również, że J.Z.C. po II wojnie światowej nie powrócił do Polski. Zmarł w Londynie w dniu 29 maja 1979 r. posiadając obywatelstwo polskie.

W tych warunkach Minister stwierdził, iż krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie został określony w art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...). Zgodnie z tymi przepisami ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. układów republikańskich z września 1944 r. zawartych pomiędzy PKWN a rządami Ukraińskiej, Litewskiej i Białoruskiej SRRad. oraz umowy z 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej RP a rządem ZSRR (art. 1 ust. 1).

Ponadto przepisy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2).

Prawo do rekompensaty – w myśl art. 2 ustawy – jak zaznaczył organ, przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1;

2) posiada obywatelstwo polskie.

Minister, powołując się w tym miejscu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, podkreślił, iż wyrok ten jednoznacznie stwierdza, że przedmiotowy ekwiwalent, jako świadczenie pomocowe, należy się wyłącznie osobom, które po zakończeniu II wojny światowej powróciły na teren państwa polskiego. Jak podniósł bowiem Trybunał (cyt.): "Przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia «pomocowego» o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy – decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej – manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim (...) Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały zatem osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r. (...). W sytuacji, gdy umowy republikańskie wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do kompensacji), mógł – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich."

Organ odniósł się również do wprowadzonego przez ustawę art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39) wymogu zamieszkiwania, ubiegających się o potwierdzenie, na stałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 30 stycznia 2004 r., które to przepisy w tej części zostały uznane za niekonstytucyjne wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04.

Analizując wymóg posiadania obywatelstwa polskiego oraz przemieszczania uprawnionych na terytorium państwa polskiego w jego granicach ustalonych w 1945 r., jako mieszczący się w obrębie aksjologicznym założeń regulacji dotyczących kompensacji za mienie zabużańskie i nadal uznawany za objęty ich ratio legis, Trybunał uznał, iż ustanowienie z mocą obowiązywania od 30 stycznia 2004 r. (po 60 latach) wymagań zamieszkiwania na stałe na obszarze Rzeczypospolitej nie pozostaje w koniecznym związku z analogicznym wymaganiem sprzed 60 lat.

Ponadto organ odwołał się do regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który to przepis wymienia wśród dowodów koniecznych, dołączanych do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty – "dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób."

Zdaniem organu odwoławczego, z treści ww. przepisu wynikało jednoznacznie, że w celu potwierdzenia prawa do rekompensaty, wnioskodawca musiał powrócić na obecne terytorium RP.

W skardze na powyższą decyzję A.P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 2 i art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty... przez dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni art. 2 tej ustawy i bezpodstawne przyjęcie, iż koniecznym warunkiem dla uzyskania rekompensaty było przybycie uprawnionego (lub jego spadkobierców ) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach ustalonych w 1945 r., podczas gdy przepis takiego wymogu nie przewidywał.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 (ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. – Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie jej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie z nieruchomości, utraconej na skutek umowy zawartej przez PKWN z Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad.

Ponadto w skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja naruszała również przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to w szczególności: art. 6, 8 K.p.a. w zw. z art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez wydanie decyzji w oparciu nie o przepisy, ale ich rozszerzającą wykładnię. Poza tym twierdzono, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. narusza art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 ustawy "zabużańskiej" z 2005 r. – poprzez przyjęcie za podstawę odmowy przepis art. 6 ustawy z 2005 r., który to przepis stanowi wyłącznie o jednej z okoliczności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku ze staraniem się o prawo do rekompensaty (przesłanka formalna), a przesłanki materialne określone zostały jedynie w przepisach art. 1–3 cyt. ustawy.

W końcowej części skargi zarzucono również organowi naruszenie art. 7, 80, 10 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału w niej zgromadzonego i pominięcie okoliczności, że skarżąca i jej matka w 1945 r. zamieszkiwały na terenie Polski (w Krakowie) a wnioskodawczyni osiedliła się w Polsce na stałe.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Sąd dokonał wykładni historycznej odnosząc się do uregulowań zamieszczonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odwołując się także do orzecznictwa Sądu Najwyższego, które rozszerzało krąg osób uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego o osoby, które nie przeszły formalnej procedury repatriacyjnej (vide uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990, nr 10–11, poz. 129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90, OSNC 1991, nr 8–9, poz. 97). W uchwałach tych Sąd Najwyższy podkreślał, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego ekwiwalentu nie może być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych tzn. na podstawie tylko brzmienia umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. kresów wschodnich. W tego rodzaju sytuacjach muszą być bowiem brane także pod uwagę kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach, w jakich znalazły się poszczególne osoby.

Poglądu tego nie uwzględniała ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.). Ustawa ta zawierała węższy katalog osób uprawnionych do uzyskania ekwiwalentu, ograniczając go wyłącznie do osób, które pozostawiły nieruchomości poza granicami Państwa Polskiego, za które miały otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu umów i układów (tzw. układy republikańskie). Sąd zwrócił uwagę, że ustawa ta posługiwała się konstrukcją prawną zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa na poczet ceny sprzedaży albo na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na wyprowadzenie pojęcia tzw. "prawa zaliczenia", rozumianego jako prawo publiczne, chronione przepisami konstytucyjnymi i mające charakter majątkowy, będące swoistym surogatem prawa własności.

Po rządami tej ustawy został wydany w dniu 22 czerwca 2004 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wyrok w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96, Lex nr 122528). W wyroku tym Trybunał m.in. uznał, że pojęcie "mienia" nie jest ograniczone tylko do pojęcia własności i dóbr rzeczowych a ponadto, że jest niezależne od formalnej klasyfikacji w prawie krajowym. Uznał przy tym, iż prawo zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter ogólny i stanowi zasadę poszanowania własności. Zasada zaś praworządności, leżąca u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz zasada legalizmu z art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji wymagają od Państw nie tylko poszanowania i stosowania prawa, w przewidywalny i konsekwentny sposób, które te Państwa przyjęły, ale także w konsekwencji tej powinności, zapewnienia prawnych i praktycznych warunków ich realizacji. W konsekwencji polskie władze zostały zobowiązane do usunięcia istniejącej niezgodności pomiędzy literą prawa a praktyką obecną w Państwie, która utrudniała skuteczne wykonywanie prawa własności skarżącego. Ponadto Trybunał, w związku ze stwierdzeniem, że ustawa z 2003 r. wyłączyła spod jej obowiązywania niektórych Zabużan, co naruszało ww. art. 1 Protokołu Nr 1 (sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. – Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175 – do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), podkreślił, iż imperatyw utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, wpisane w zasadę praworządności, wymaga, by władze eliminowały dysfunkcyjne przepisy z systemu prawnego i naprawiały pozaprawne praktyki.

Omawiając zasady wprowadzone przez ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. Sąd I instancji wywodzi, iż art. 1 zakreśla zasięg przedmiotowy i podmiotowy natomiast art. 2 określa przesłanki jakie podmiot musi spełniać, aby otrzymać prawo do rekompensaty.

Do przesłanek tych należy, aby właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz by opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy;

2) posiadał obywatelstwo polskie. Innych wymogów przepisy cytowanej ustawy nie przewidują.

Przepisy te zaś są oczywiste i jasne i z tego powodu – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1087/07 – niepubl.) – sięgnięcie w ich przypadku do wykładni innej aniżeli gramatyczna jest nieuprawnione.

Zdaniem Sądu zarówno tytuł nowej ustawy (dot. realizacji prawa do rekompensaty) jak również nazwa przysługującego zabużanom prawa są inne. Wskazuje to, że uwzględniając zalecenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nowa ustawa powiększa krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia z tytułu pozostawienia mienia za wschodnią granicą dawnego Państwa oraz zmienia jego charakter. Sąd odwołał się do znaczenia słowa "rekompensata" w języku polskim, które oznacza tyle co wynagrodzenie, zwłaszcza poniesionych strat i krzywd.

Takie rozszerzenie świadczenia potwierdza wprowadzenie w nowej ustawie, nieznanego dotychczas ustawodawstwu regulującego kwestię mienia zabużańskiego, świadczenia pieniężnego ze źródeł Funduszu Rekompensacyjnego, występującego obok dotychczasowej możliwości zaliczenia wartości mienia pozostawionego na poczet ceny sprzedaży nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego i przekształcenia praw.

Z tego powodu za wadliwe Sąd uznał obie decyzje wydane w tej sprawie. Organy bowiem, w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym, powołując się na przepisy ustawy z 2005 r., nie wskazały żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że obywatel polski, zamieszkujący terytorium polskie, który opuścił swój majątek (położony zresztą w granicach ówczesnego Państwa Polskiego), ponieważ zaciągnął się do wojska polskiego w związku z wybuchem II wojny światowej, nie mógł skorzystać (jego jedyna spadkobierczyni) z uprawnień przewidzianych ustawą z 2005 r. Za wadliwe uznał Sąd oparcie się – czego należało domyślać się z zacytowania obszernych fragmentów uzasadnienia wyroku TK z 15 grudnia 2004 r. – na argumentacji z wyroku w sprawie K 2/04. Uszło uwagi organu jednak, że nowa ustawa zawiera zupełnie nową regulacje prawną i z tego powodu nie można "prawa zaliczenia" traktować na równi z prawem do "rekompensaty". Zajęcie innego stanowiska byłoby naruszeniem nie tylko przepisów matenalnoprawnych ustawy z 2005 r. ale i naruszeniem przepisów konstytucyjnych i wspomnianego wyżej art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Za niecelowe uznał Sąd powoływanie się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., który to przepis określa wymogi formalne wniosku, zaś w przypadku art. 6 ust. 1 pkt 3 gdy z roszczeniem występują spadkobiercy właściciela (art. 3 ust. 2), wymóg załączenia dowodu potwierdzającego miejsce zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej spowodowany był koniecznością dokładnego zbadania sytuacji faktycznej, tak aby dana osoba nie otrzymała świadczenia po raz kolejny.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 64 ust. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto naruszają także art. 6 (zasadę praworządności), art. 8 (zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej) i art. 11 (zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek) oraz 107 § 3 K.p.a. Naruszenie tego ostatniego przepisu polegało w tej sprawie na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodu prawnego. Organ ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2004 r. odnoszącego się – jak to wyżej zaznaczono – do innej ustawy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazano dopiero, ale w odpowiedzi na skargę.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem ponownie dokonać analizy treści przepisów art. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty stosując przy tym wykładnię gramatyczną i mając na uwadze powyższe wywody, a następnie orzec o zasadności wniosku, w oparciu o tekst ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia winny być właściwie uzasadnione.

Zaskarżone decyzje Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego – art. 1 ust. 1a, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty... przez przyjęcie, iż określone w tych przepisach prawo do rekompensaty ma charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość, niezwiązanego z zobowiązaniami Państwa Polskiego przyjętymi w tzw. umowach republikańskich,

– naruszenie powyższych przepisów w zw. z art. 2 powołanej ustawy i przyjęcie, że osobie, która po opuszczeniu b. terytorium Państwa Polskiego nie zamieszkiwała nigdy na terytorium obecnej RP przysługuje prawo do rekompensaty,

– art. 64 ust. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, iż organ wydając decyzję na podstawie powołanej ustawy z 8 lipca 2005 r. naruszył te przepisy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji prowadząc postępowanie w należącej do jego właściwości indywidualnej sprawie administracyjnej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty... zobowiązany był orzekać, co do ewentualnych uprawnień nieprzewidzianych do rozpoznania w trybie administracyjnym, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynikają w niniejszej sprawie z art. 64 ust. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy organ wydający zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 1 § 1 i 2, ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, polegające na orzekaniu co do zakresu niezastrzeżonego do właściwości sądów administracyjnych, jak również braku oparcia orzeczenia na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. przyjęcie, iż organ administracji prowadząc postępowanie w należącej do jego właściwości indywidualnej sprawie administracyjnej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty... zobowiązany był orzekać, co do ewentualnych uprawnień nieprzewidzianych do rozpoznania w trybie administracyjnym, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynikają w niniejszej sprawie z art. 64 ust. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a gdyby Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania uchylenia wyroku, oddalenia skargi i zasądzenia na rzecz Ministra kosztów postępowania.

W obszernych wywodach skargi kasacyjnej jej autor wykazuje wadliwość przyjętej wykładni przywołując wcześniejsze uchwały Sądu najwyższego z lat 1990 i 1991 oraz orzecznictwo NSA, a także wyrok WSA z 13 lutego 2007 r. I SA/Wa 1652/06, z którego wynika, że w żadnych z tych orzeczeń nie została zakwestionowana konieczność zamieszkiwania w powojennych granicach RP. Przyjęcie przez Sąd I instancji twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku K 2/04 przesądza także o nieprawidłowej wykładni art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Dla prawidłowej interpretacji art. 1, a w szczególności art. 1 ust. 2 ustawy niezbędnym jest odniesienie się do samego charakteru zobowiązań wynikających z umów republikańskich, których analizy dokonał Trybunał Konstytucyjny stwierdzając m.in., iż PKWN w umowach tych powziął publiczne zobowiązanie, że straty w mieniu nieruchomym, poniesione przez obywateli polskich przemieszczających lub przemieszczonych z terytoriów Białoruskiej, Litewskiej i Ukraińskiej SRR zostaną zrekompensowane przez państwo polskie tym obywatelom polskim, którzy znajdą się na terytorium Polski w jej obecnych granicach.

Trybunał podkreślał konieczność spełnienia kumulatywnie dwóch warunków: wymogu posiadania we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz przemieszczania się tychże obywateli polskich na terytorium RP w jej powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania.

W odniesieniu do Zabużan nie miało miejsca przymusowe przejęcie ich praw majątkowych przez państwo polskie, czy jego instytucje. Zmiana granic ze szkodą dla obywateli polskich nie została spowodowana przez państwo polskie i nie przyczyniło się ono do tego.

Kompensacja wartości pozostawionego mienia nie miała i nie ma natury i cech odszkodowania w znaczeniu cywilnoprawnym, lecz ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy zostali objęci przemieszczeniem.

Podzielając pogląd, że wyroki TK z 15 grudnia 2004 r. K 2/2004 i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. miały wpływ na kształt ustawy z 8 lipca 2005 r. organ stwierdza, że poszerzenie kręgu osób uprawnionych do rekompensaty nie ma charakteru nieograniczonego. Ustawa ta bowiem odnosi się wprost do tzw. umów republikańskich.

Sąd Wojewódzki świadczenia z tej ustawy myli z roszczeniem odszkodowawczym za wywłaszczenie nieruchomości. Zaskarżony wyrok oparty został raczej o wytyczne dla Państwa Polskiego, zawarte we wspomnianym wyroku ETPCz z 22 czerwca 2004 r. nr 31441/96 niż o obowiązujące przepisy ustawy, co pozostaje w sprzeczności z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. W omawianych wyrokach Europejskiego Trybunału i TK nie kwestionowano prawa państwa do ograniczenia kręgu osób uprawnionych.

Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji kreuje zasadę równej ochrony praw majątkowych jak również publicznoprawnych – dla wszystkich podmiotów oraz dla wszystkich praw określonej kategorii. Zasada ta nie rzutuje natomiast bezpośrednio na samą treść chronionych praw, której określenie należy każdorazowo do kompetencji ustawodawcy. "W sytuacji gdy umowy republikańskie wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do kompensacji), mógł – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. W szczególności mógł i nadal może ograniczyć kompensację do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach" (Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. K 2/04).

W ocenie Ministra Skarbu Państwa ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty... nadal opiera się na tych dwóch podstawowych przesłankach, a stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o braku ich sprzeczności z Konstytucją RP, zachowuje swą aktualność również na gruncie obecnej ustawy. Zatem wymóg zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, wynika wprost z art. 1 tejże ustawy.

Zdaniem organu wprowadzenie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nie miało na celu rozszerzenia przesłanek przyznawania rekompensat za pozostawione mienie, lecz uzupełnienie luki prawnej istniejącej w poprzednio obowiązującej ustawie z 2003 r. Ta ostatnia zawierała węższy katalog osób uprawnionych co prowadziło niekiedy do rażącego pokrzywdzenia osób, którym wskutek różnych okoliczności spowodowanych wojną, w tym działaniami wojennymi lub prześladowaniem ze strony władz okupacyjnych, nie było dane repatriować się w trybie omawianych układów.

Odnosząc się krytycznie do wykładni zamieszczonej w wyroku organ stwierdza, iż wykracza ona zarówno poza literalne brzmienie przedmiotowej normy prawnej jak i cel, któremu norma ta służy.

Nie można – zdaniem kasatora – pomijać związku pomiędzy przepisami art. 1 ust. 1 i 1a a art. 1 ust. 2 ustawy jak również wynikającego z umów republikańskich wymogu zamieszkiwania na obecnym terytorium RP. Odwołanie się w decyzji Ministra do art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wskazuje, iż to ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek badania miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie a w obszernych wywodach poparł stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy uznał, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jako chybione uznał Sąd zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej trafnie różnicując zakres przedmiotowy i podmiotowy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. i nowej ustawy z 2005 r. obowiązującej obecnie.

Sąd dostrzega specyfikę regulacji zamieszczonej w art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy, która wprost odnosi się do realizacji prawa do rekompensaty osób wypędzonych z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub opuszczających je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. układów republikańskich (pkt 1–3), umowy między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej RP a Rządem ZSRR (pkt 4) oraz umowy pomiędzy RP a ZSRR o zamianie odcinków terytoriów państwowych w 1951 r.

Podkreślenia wymaga to, że wspomniane układy republikańskie, jak również umowy z 1945 i 1951 r. odnosiły się do ewakuacji obywateli polskich z terenów pozostających w wyniku zmiany granic poza granicami Polski do Polski w jej granicach ustalonych w 1945 r. (oraz w 1951 r. na skutek dokonanej zamiany terytoriów państwowych).

Słownik języka polskiego znaczenie słowa ewakuacja wyjaśnia jako "usuwanie ludności cywilnej lub wojskowej, likwidacja zakładów, urzędów, wywożenie dobytku, majątku itp. z terenów zagrożonych przez nieprzyjaciela lub nawiedzonych klęską żywiołową" (W-wa PWN 1978, t. I, s. 561). Ewakuowani obywatele polscy na mocy zawartych umów byli przesiedleni na terytorium Państwa Polskiego w jego powojennych granicach.

Tak skonstruowana norma prawna zakłada, iż prawo do świadczeń z tytułu pozostawienia mienia poza granicami państwa mają ci obywatele, którzy mienie takie pozostawili, poddani byli ewakuacji, a następnie osiedlili się na obecnym terytorium Polski. W porównaniu z ustawą z 2003 r. nowa regulacja rozszerzała krąg osób uprawnionych wprowadzając dodatkowe dwie kategorie ewakuowanych, tj. na podstawie umów z 6 lipca 1945 r. i 15 lutego 1951 r.

Dalsze rozszerzenie zakresu obowiązywania ustawy stanowi art. 1 ust. 2 nakazujący przepisy ust. 1 stosować do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić b. terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brzmienie tego przepisu jest wyraźne, a odczytując go w powiązaniu z ust. 1 należy rozumieć ten przepis w taki sposób, iż "zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej". Przepis ten nie zawiera żadnych innych warunków, które winien spełnić właściciel pozostawionego mienia lub jego spadkobierca poza zawartymi w art. 2 ustawy. W świetle powyższego nieuprawnione jest wprowadzenie przez organ dodatkowego warunku jakim jest przesiedlenie się uprawnionego, po zakończeniu działań wojennych na terytorium Polski. Innymi słowy brzmienie art. 1 ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) nie uprawnia do przyjęcia, iż dla uzyskania rekompensaty na jego podstawie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlania się osoby uprawnionej na obecne terytorium Polski.

Zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, iż zmiana ustawodawstwa w kierunku poszerzenia kręgu osób uprawnionych była wynikiem uwzględnienia orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r. Z uzasadnienia tego ostatniego wyroku organ wyprowadza błędny wniosek co do wymogu przesiedlenia się uprawnionego na terytorium Polski. Zważyć należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się do innego stanu prawnego, obowiązującego pod rządami ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. oraz do m.in. naruszających Konstytucję RP przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 2 ust. 2 tej ustawy, zawierających wymóg zamieszkiwania byłych właścicieli lub ich spadkobierców na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 30 stycznia 2004 r.

Nie można zatem – skoro ustawodawca wprowadził znaczne rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy – odnosić dokonanych przez Trybunał ocen do obecnego odmiennego stanu prawnego.

Jako trafny należy uznać pogląd Sądu wiążący zmianę zakresu stosowania ustawy z wprowadzeniem także innych – niż dotychczasowe "zaliczanie wartości mienia" – form rekompensaty. Obowiązujące poprzednio zaliczenie wartości mienia pozostawionego za granicami państwa na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego mogło być realizowane tylko w odniesieniu do osób zamieszkujących w kraju. Świadczenie pieniężne, przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2005 r., z takim wymogiem nie jest już powiązane.

Nowa ustawa nie zawiera także żadnych ograniczeń co do wymogów jakim powinien odpowiadać spadkobierca, poza posiadaniem obywatelstwa polskiego (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy).

Zasadnie Sąd I instancji przywołał w kontekście omawianych przepisów ustawy z 2005 r. przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zapewniający równą dla wszystkich ochronę prawną w odniesieniu do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, jak również art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. To ostatnie wiąże się ze stosowaniem norm prawa międzynarodowego, jako źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, do czego uprawnia przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Pozbawienie skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego przez jej ojca poza granicami kraju w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. zwłaszcza w sytuacji gdy zarówno ona jak i jej matka powróciły do kraju po wojnie i zamieszkiwały na terenie Polski naruszałoby nie tylko przepisy ustawy, lecz także opisaną zasadę konstytucyjną oraz normy Konwencji.

Wadliwie natomiast Sąd I instancji powołał się na przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji, który odnosi się do aktów prawa miejscowego jako źródeł prawa, a który w tym przypadku nie mógł mieć zastosowania.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania kasator wiąże z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Uznanie, iż zaskarżony wyrok nie jest dotknięty wadami w zakresie stosowania prawa materialnego skutkuje tym, że nie sposób uznać aby Sąd naruszył przepisy art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a. oraz przepisy ustawy ustrojowej wadliwie dokonując kontroli zaskarżonych decyzji i wydając zaskarżone orzeczenie.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zasądzając zwrot kosztów na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.