Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 5/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 52 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.40
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 118
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXIII/176/2010 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust.2-5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 i § 6 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu [...] lutego 2010 r., podjęła uchwałę Nr XXXIII/176/2010 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W akcie tym uchwalono m.in. że:

– zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (§ 2 ust. 2);

– roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 2);

– za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłat jest obliczana proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 3);

– zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 miesiąc jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 miesiąc (§ 3 ust. 4);

– opłaty określone w ust. 1 nie mają zastosowania w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń sieci wodociągowych, kanalizacyjnych oraz ich przyłączy, urządzeń energetycznych i komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina (§ 3 ust. 5);

– zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (§ 4 ust. 2);

– zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (§ 5 ust. 2);

– za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 2 - 5, o powierzchni mniejszej niż 1m2 pobiera się opłatę jak za 1m2 (§ 6).

Powyższą uchwałę Rada podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 21, poz. 367 i weszła w życie z dniem 16 kwietnia 2010 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, który zarzucił, iż § 2 ust. 2, § 3 ust. 2-5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 tej uchwały istotnie narusza prawo – art. 40 ust. 3 i 8-10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego, którego zakres określają ww. przepisy ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. Nr XXXIII/176/2010 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – to jest § 2 ust. 2, § 3 ust. 2-5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił między innymi, iż z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, iż Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia natomiast Rady do ustalania sposobu obliczania opłaty. Tymczasem Rada Gminy czyni to w zaskarżonych przepisach uchwały. Zdaniem Prokuratora gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzania zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie. Ponadto należy mieć na uwadze, że opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią dochód gminy. Jednostki samorządu terytorialnego, realizując nałożone na nie zadanie publiczne, nie mogą rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ bez uzasadnionej przyczyny zmniejszałyby swoje możliwości realizacji zadań.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, iż uchwałą nr III/15/2010 z dnia [...] grudnia 2010 r. Rada Gminy podjęła nową uchwałę w omawianym przedmiocie. W § 7 tej uchwały znalazł się zapis, że traci moc uchwała Nr XXXIII/174/2010 (zaskarżona uchwała nosi nr XXXIII/176/20100 z dnia [...] lutego w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wobec powyższego Rada Gminy uznała, że skarga Prokuratora Okręgowego jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a."

Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Po myśli art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze .zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8.

Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. W myśl art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Przepisy te od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległy zmianie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie § 2 ust. 2, § 3 ust. 2-5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ww. uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków.

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4).

Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy.

Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Ustalono, iż opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4 – 6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono, iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzeczności przepisu § 2 ust. 2, § 3 ust. 2-5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ww. uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu ww. składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu, iż:

– zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień;

– roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłat jest obliczana proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym;

– zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 miesiąc jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 miesiąc;

– zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2 pobiera się opłatę jak za 1m2

- tym bardziej, iż tę materię reguluje ustawa o drogach publicznych.

Zauważyć nadto należy, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) wyraźnie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Uchwalenie przez Radę Gminy innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykracza wówczas poza przyznane mu kompetencje regulując je odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej.

Poza tym zapis zaskarżonego § 6 uchwały jest niezrozumiały. Skoro opłata za zajęcie pasa drogowego jest dochodem gminy, to oczywiste jest, że gmina sama od siebie nie będzie pobierała opłat. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta),

a zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Trudno więc, żeby o zezwolenie

o zajęcie pasa drogowego gmina występowała z wnioskiem sama do siebie.

W konsekwencji, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. Nr XXXIII/176/2010, w zaskarżonej przez Prokuratora części, w istotny sposób narusza przepisy art. 40 ust. 8, ust. 9 oraz ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało to zatem stwierdzeniem przez Sąd nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części.

W tym miejscu podnieść trzeba, iż mimo podjęcia przez Radę uchwały z dnia 22 grudnia 2010r. to nie stanowi to o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Z kolei w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (vide: stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności".

W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).