Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 270/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 4 § 38
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 26 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP), działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków I trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361, ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej "k.p.a."), orzekł o przyznaniu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok w kwocie 154.259,40 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 100.116,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 9 maja 2017 r. Pan M.C. (dalej: skarżący, wnioskodawca, beneficjent) wystąpił do Kierownika BP z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017 z tytułu realizacji wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach rolnych o łącznej powierzchni 212,25 ha. Do wniosku załączono materiał graficzny zawierający szkice deklarowanych gruntów.

W dniach 27 grudnia 2017 r. i 3-4 kwietnia 2018 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu, w trakcie których m.in. pomierzono faktyczne powierzchnie deklarowanych działek rolnych oraz zbadano czy rolnik przestrzega wymogów szczegółowych programu rolnośrodowiskowego określonych dla wariantu 4.1. Stwierdzono następujące nieprawidłowości: wykoszenie całej powierzchni działek rolnych o oznaczeniach A1, AA2, AB2, AC2, AF1, AI2, AJ2, B1, C2, D1, E1, G1, H1,I2, K1, L1, P1, R1, S2, T2, W1, Z2; pozostawienie większej niż 10% lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działek, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50% lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działek AD2, AE2, AH1, M1, Y2; pozostawienie większej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 80% nieskoszonej powierzchni działek F2 i O1. Stwierdzono nadto rozbieżności co do powierzchni działek: powierzchnia zadeklarowana na działce rolnej L1 wynosi 11,40 ha, a powierzchnia stwierdzona 11,25 ha; powierzchnia zadeklarowana na działce rolnej AH1 wynosi 5,58 ha, a powierzchnia stwierdzona 5,46 ha. Wnioskodawca podpisał raport z kontroli nie wnosząc zastrzeżeń co do wyników kontroli.

W dniu 28 grudnia 2017 r. wnioskodawca złożył zmianę danych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w której zaznaczył, iż ubiega się o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 4, oraz w której skorygował nr wariantu dla działki rolnej J2, jednocześnie dokonując zmian na materiale graficznym w odniesieniu do miejsca pozostawienia obszaru niewykoszonego na działce rolnej F2.

W wydanej w dniu 19 czerwca 2018 r. decyzji Kierownik BP wskazał na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości i wyjaśnił, że zakwalifikował do płatności powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej wynoszącą 211,98 ha, co stanowiło przedeklarowanie o wartości 0,13%. Wobec tego, zgodnie z prawodawstwem unijnym (art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odnowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, zwane dalej: "rozporządzeniem 640/2014"), płatność rolnośrodowiskową obliczono na podstawie powierzchni stwierdzonej.

Kolejno organ przedstawił wymogi dodatkowe dla wariantu 4.1, w tym wymóg pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, i wskazał, iż na podstawie przepisów prawa krajowego zmniejszył przyznaną płatność rolnośrodowiskową ze względu na uchybienia w powyższym zakresie.

Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionował dokonane pomniejszenie płatności. Wyjaśnił, iż w dniu 15 marca 2013 r. podjął się realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego w wariancie 4.1, czego warunkiem było posiadanie m.in. ekspertyzy ornitologicznej. Taka ekspertyza została sporządzona - uprawniony ekspert ornitologiczny opracował i opisał działki rolne RSO, a także oznaczył na załącznikach graficznych miejsca i wielkości, które w trakcie realizacji programu winny pozostać niewykoszone, jak również określił inne wymogi, tj. termin, sposób oraz wysokość koszenia. Następnie wnioskodawca wystąpił do Kierownika BP z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2013, w którym na materiałach graficznych oznaczył obszary niewykoszenia i numery działek rolnych RSO. Na przestrzeni następnych 4 lat w ten sposób składał kolejne wnioski, otrzymując decyzje o przyznaniu płatności, w których nie stwierdzono nieprawidłowości co do wykonywania przez stronę podjętych zobowiązań. Zmniejszenia jakie zastosowano w 2017 roku wynikały z ustaleń kontroli na miejscu, w trakcie której inspektorzy terenowi uznali, iż wnioskodawca realizuje wymogi określone w ekspertyzie ornitologicznej oraz w planie działalności rolnośrodowiskowej, niemniej jednak w ich ocenie obszary niewykoszone powinny znajdować się na każdej z deklarowanych działek rolnych. Niezrozumiała jest decyzja o pomniejszeniu płatności pomimo tego, że wnioskodawca realizuje wymogi wynikające z ekspertyzy ornitologicznej i planu działalności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia 26 października 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) uchylił decyzję Kierownika BP oraz przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 z tytułu realizacji wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 154 493,40 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 100 206,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku analizy materiału dowodowego w postaci obrazu ortofotomapy cyfrowej oraz wyników kontroli na miejscu stwierdził, że łączna faktyczna powierzchnia działek rolnych będących w posiadaniu rolnika i objętych wariantem 4.1 wynosi 212,32 ha, a zatem jest większa niż wykazana we wniosku. Zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181/48 z 20.06.2014), do obliczenia wysokości pomocy należy wykorzystać obszar zgłoszony, który wynosi 212,25 ha. Z tego względu początkowa kwota płatności rolnośrodowiskowej jest wyższa od tej, która przyjął organ pierwszej instancji i wynosi 254.700 zł.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe winien przestrzegać wymogów dla danego pakietu lub wariantu, które określone są w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z rozdz. IV ust. 2 pkt 4 lit a. tiret drugie załącznika nr 3, w przypadku kośnego użytkowania trwałych użytków zielonych, należy pozostawić 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej. Z dyspozycji tej wynika wprost, iż obowiązek ten dotyczy każdej działki rolnej, rozumianej zgodnie z art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, jako zwarty obszar gruntu zadeklarowany przez jednego rolnika.

Ponadto, stosownie do § 10 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową w wariancie 4.1 jest przyznawana, jeśli rolnik posiada dokumentację przyrodniczą stanowiącą szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzoną na formularzu udostępnionym przez Agencję przez uprawnionego eksperta botanika lub ornitologa. Dokumentacja przyrodnicza musi zostać przygotowana zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz obowiązującą metodyką sporządzania dokumentacji przyrodniczych, która została określona w wytycznych dla ekspertów ornitologów. W dokumencie tym, oprócz obowiązującej definicji działki rolnej zgodnej z prawodawstwem unijnym, wprowadzono pojęcie tzw. działki RSO, która stanowi jednolitą powierzchnię, na której potwierdzono jednorodność oraz występowanie określonych gatunków ptaków. Działka RSO może być częścią działki ewidencyjnej, może być tożsama z działką ewidencyjną albo może łączyć w sobie całe działki ewidencyjne lub ich części, wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego. Ponadto, po wyznaczeniu działek RSO ekspert ornitologiczny winien wyznaczyć w ich obrębie działki rolne.

W niniejszej sprawie, na potrzeby programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez wnioskodawcę, ekspert ornitologiczny przygotował dokumentację przyrodniczo- ornitologiczną, w której określił działki RSO oraz działki rolne w ich obrębie. W dokumentacji przyrodniczej, na mapach poglądowych oznaczone zostały poszczególne działki RSO oraz działki rolne wraz z zaznaczeniem obszarów przeznaczonych jako powierzchnie niewykoszenia w kolejnych latach realizacji programu. W każdym przypadku obszary nieskoszone zostały przypisane do pojedynczej działki RSO. Organ uznał to za błąd w dokumentacji. Jeśli na jednej działce RSO umiejscowiono kilka odrębnych działek rolnych, to dla każdej z nich należało wyznaczyć odrębny obszar nieskoszony. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, wymóg pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej dotyczy bowiem każdej działki rolnej zadeklarowanej we wniosku. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż wyraźną informację w tym zakresie zawarto na stronie 13, w rozdziale "Wymogi użytkowania" wytycznych dla ekspertów ornitologów. Wobec tego można stwierdzić, iż już na etapie sporządzania dokumentacji przyrodniczej, przed przystąpieniem do realizacji programu rolnośrodowiskowego przez wnioskodawcę, wystąpiły nieprawidłowości związane z obszarami, które zostały zaplanowane jako niewykoszone. Taki stan rzeczy jednoznacznie potwierdziły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w 2017 roku. Zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeśli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskową przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych w stosunku do których stwierdzono nieprawidłowości.

Organ przedstawił w tabeli na str. 8 – 9 decyzji ustalenia co do stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek, z których wynikało, że kwota sankcji wyniosła łącznie 100.206,60 zł, czyli więcej, aniżeli przyjął to Kierownik BP (100.116,60 zł).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 i art. 16 k.p.a.;

2. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ zaskarżoną decyzją uchylono korzystne (a ponadto niesporne) dla strony rozstrzygnięcie organu I instancji przyznające płatność środowiskową w wysokości 154.259,40 zł. Jednocześnie Dyrektor ARiMR nie wykazał, jak tego wymaga art. 139 k.p.a., aby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny;

3. § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędne ustalenie wartości pomniejszeń oraz błędne ustalenie, że skarżący uchybił wymaganiom warunkującym wypłatę płatności rolnośrodowiskowej, podczas gdy skarżący realizował sporządzoną przez biegłego dokumentację przyrodniczo-ornitologiczną i stosował się do niej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy uchylił całą decyzję organu pierwszej instancji, mimo że w odwołaniu zaskarżona ona została jedynie w części nieprzyznającej skarżącemu kwoty 100.116,60 zł. Kolejny zarzut dotyczył obciążenia skarżącego skutkami błędnie sporządzonej opinii przyrodniczo-ornitologicznej. Skarżący nie ma wiedzy dotyczącej wiadomości specjalnych, w tym przypadku zarezerwowanych i wymaganych aby przedstawić ją w opinii biegłego. W jego ocenie organ pierwszej instancji powinien po pierwsze wskazać na błędy w opinii, która nie zawierała planu koszeń co do każdej działki wchodzącej w skład RSO tylko całego obszaru RSO, po drugie nie powinien obciążać negatywnymi skutkami zastosowania się skarżącego do opinii biegłego. Skarżący zanegował również stawki przyjęte do zmniejszenia płatności, organ II instancji nie wskazał, który ustęp paragrafu 38 stosuje, powoływał również przepisy "rozporządzenia", nie uściślając, o jaki akt prawny chodzi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Niezasadne są przede wszystkim zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 i art. 16 k.p.a., którego to naruszenia skarżący upatruje w wykroczeniu przez organ odwoławczy poza zakres zaskarżenia. Takiego wykroczenia jednak Sąd nie stwierdził. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej nie regulują wprost dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, jednak nie sposób takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą zatem wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 415/15, z 11 października 2015 r., sygn. akt I OSK 298/14). Będąca przedmiotem badania decyzja takiego charakteru jednak nie ma. Nie zawiera ona dwóch odrębnych rozstrzygnięć, tj. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w przedmiocie zastosowania pomniejszeń płatności rolnośrodowiskowej, ale jedno rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, którego elementem jest ustalenie kwoty pomniejszeń tej płatności. Inaczej rzecz ujmując, w celu określenia prawidłowej wysokości płatności rolnośrodowiskowej konieczne jest ustalenie właściwej kwoty pomniejszeń tej płatności. Jest oczywiste, że zmiana przez organ odwoławczy kwoty zastosowanych przez organ pomniejszeń wpływa na wysokość kwoty przyznanej płatności rolnośrodowiskowej. Z tego względu nie było możliwe zaskarżenie odwołaniem jedynie tej części decyzji, która dotyczyła wysokości pomniejszeń, nie było to bowiem odrębne, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym rozstrzygnięcie, a jedna z przesłanek, na podstawie których obliczono wysokość przysługującej stronie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej. Zasadnie zatem organ odwoławczy badaniem objął całość decyzji organu I instancji.

W konsekwencji powyższego nie doszło także do naruszenia wynikającej z art. 139 k.p.a. zasady zakazującej orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenia wskazanej zasady skarżący upatruje w tym, że organ odwoławczy zwiększył kwotę zastosowanych pomniejszeń ze 100.116,60 zł do 100.206,60 zł. Mimo to jednak organ odwoławczy przyznał skarżącemu płatność w wyższej kwocie (154.493,40 zł) aniżeli wynikająca z decyzji organu I instancji (154.259,40 zł), co było wynikiem uznania, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, płatność przysługuje do obszaru zgłoszonego (212,25 ha), a nie obszaru 211,98 ha. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia jest określenie prawidłowej kwoty płatności rolnośrodowiskowej, a nie kwoty pomniejszeń stanowiącej jedną z jej składowych, to nie doszło do naruszenia zasady orzekania na niekorzyść strony skarżącej poprzez zwiększenie kwoty pomniejszeń w sytuacji, gdy jednocześnie kwota przyznanej płatności jest większa w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazać należy, że przyczyną zastosowania w niniejszej sprawie sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności było stwierdzenie nieprzestrzegania przez skarżącego wymogów w zakresie wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych.

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe winien przestrzegać wymogów dla danego pakietu lub wariantu, które określone są w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z rozdz. IV ust. 2 pkt 4 lit a. tiret drugie załącznika nr 3, w przypadku kośnego użytkowania trwałych użytków zielonych, należy pozostawić 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej. Z dyspozycji tej wynika, iż obowiązek ten dotyczy każdej działki rolnej, rozumianej zgodnie z art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, jako zwarty obszar gruntu zadeklarowany przez jednego rolnika. Tymczasem skarżący obowiązek ten realizował w odniesieniu do pojedynczej działki RSO.

Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń, podnosi jednak, że stwierdzone uchybienie nie było zamierzone, lecz było skutkiem błędu popełnionego w dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej przygotowanej przez wskazanego w przepisach akredytowanego doradcę. Skarżący realizował swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z założeniami planu działalności rolnośrodowiskowej, i w jego ocenie nie powinien ponosić konsekwencji błędu popełnionego przez biegłego ornitologa. Rzeczywiście, z dokumentacji wynika, że to ornitolog popełnił błąd zaznaczając obszary przeznaczone jako powierzchnie niewykoszenia w kolejnych latach realizacji programu, przypisując je do działek RSO, a nie do poszczególnych działek rolnych. Skarżący jedynie postanowienia te realizował. Niemniej jednak nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie ponosi od odpowiedzialności w takiej sytuacji i że przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma zastosowania.

Zgodnie z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego:

1. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni:

1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu, lub

2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

2. Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn:

1) współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia oraz

2) kwoty stanowiącej iloczyn:

a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz

b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu.

Z powyższego przepisu wynika, że sankcyjne pomniejszenie przyznanej płatności ma zastosowanie w każdym przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bez względu na przyczyny tego stanu rzeczy. Organ związany jest zasadą legalizmu wyrażoną m.in. w art. 6 i 7 k.p.a., co oznacza, że zobowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a te nie przewidują możliwości rezygnacji z sankcyjnego pomniejszenia płatności w przypadku stwierdzenia, że uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego było przez niego niezawinione.

Słusznie też organ podnosi w odpowiedzi na skargę, że z faktu, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek korzystania ze wskazanej w przepisach jednostki doradztwa rolniczego nie wynika, aby prawidłowość działania tej jednostki mogła decydować o treści rozstrzygnięcia administracyjnego wydawanego przez organ administracji publicznej (ARiMR) na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Organ ten nie jest związany stanowiskiem innego podmiotu, w tym doradczego, który świadczy swe usługi na rzecz beneficjenta i nie ma statusu organu współdecydującego w sprawie. Skoro zatem rolnik załączył do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 materiał graficzny, to on ponosi konsekwencje w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie pozostawienia nieskoszenia w ogóle lub niewłaściwej części działki, bez względu na to czy wynikało to z jego pomyłki, pomyłki osób trzecich czy z zamierzonego działania.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego przyjętych do zmniejszenia płatności stawek. Organ odwoławczy na str. 8-9 decyzji w tabeli przedstawił szczegółowo w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych kod nieprawidłowości, wysokość zmniejszenia według załącznika, obszar nie wykoszenia stwierdzony w wyniku kontroli na miejscu, powierzchnię, na której stwierdzono uchybienie, stosunek obszaru niewykoszonego do powierzchni, na której stwierdzono uchybienie, kwotę sankcji. Zastosowano § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co jasno wynika z treści decyzji.

Odnosząc się do zarzutu strony, że organ w uzasadnieniu kilkakrotnie powołał się na przepisy rozporządzenia, nie precyzując, o jakie rozporządzenie chodzi, to należy zauważyć, że na wstępie swoich rozważań (str. 3) organ odwoławczy wyjaśnił, że przez "rozporządzenie", będzie w dalszej części rozważań rozumiał rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków I trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361). Taki sam zabieg mający na celu uniknięcie każdorazowego powoływania pełnej nazwy i miejsca publikacji ww. aktu prawnego, co mogłoby negatywnie wpłynąć na jasność wywodu, zastosowano w niniejszym uzasadnieniu, w skrócie nazywając ww. rozporządzenie "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym".

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono, jak w sentencji.