Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 953/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1049/16 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.G. kwotę 1127 (jeden tysiąc sto dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. G. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej [..]WINB) z dnia [..] czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku zaprzestania użytkowania obiektów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej PINB w E.) decyzją nr [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r., stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia nakładającego na A. O. obowiązku zaprzestania użytkowania obiektów zrealizowanych na działce nr [.] (nowe oznaczenie nr [..]), jako [..].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na żądanie E. G., P. G., S. D., S. D., E.S. z dnia 17 listopada 2015 r., zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości związanych z budową i użytkowaniem obiektów budowlanych zrealizowanych przez A. O. na działce nr [..] (nowe [..]) oraz żądanie wydania postanowienia nakładającego na inwestorkę obowiązku zaprzestania użytkowania zrealizowanych obiektów jako [..]. Zaznaczył, że poza wnioskodawcami, pozostali współwłaściciele działki nr [..] (nowy nr [..]) - drogi wewnętrznej, a także współwłaściciele pozostałych działek przylegających do posesji inwestorki, to jest działki nr [..] - droga wewnętrzna oraz posesji - działka nr [..], nie stwierdzili nieprawidłowości w użytkowaniu tej drogi oraz działki nr [..], które naruszałyby ich uprawnienia do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności przez innych współwłaścicieli. PINB w E. ustalił, że działki nr [..] i [..] są nieruchomościami wykorzystywanymi jako drogi wewnętrzne, stanowiące dojazd do poszczególnych posesji z drogi gminnej. Wyjaśnił, że droga musi co do zasady służyć większej ilości osób, niekoniecznie będących właścicielami gruntu, na którym jest posadowiona. Z tego względu, nie mógł uwzględnić braku zgody wnioskodawców na korzystania z drogi wewnętrznej przez osoby nie będące właścicielami gruntu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ponadto, że obiekty zagospodarowania terenu posadowione na działce inwestorki nie wymagały pozwolenia na budowę i zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia o zamiarze ich budowy, do którego właściwy starosta nie wniósł sprzeciwu. Ponadto, nie stwierdzono także zmiany sposobu jego użytkowania.

[..]WINB po rozpatrzeniu odwołania S. D., S. D., E.S., E. G. i P. G. od w/w decyzji, decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien był umorzyć postępowanie administracyjne. Skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że organ I instancji nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania co uzasadniało by rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym dającym im możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego wykonana zgodnie ze zgłoszeniem zabudowa nie ma żadnego wpływu na działkę nr [..] stanowiącą dojazd do budynków mieszkalnych na osiedlu budynków jednorodzinnych. Inwestycja zrealizowana została zgodnie ze zgłoszeniem, a sam budynek gospodarczy znajduje się w odległości 4 m od granicy drogi wewnętrznej. Zarzut dotyczący nadmiernej eksploatacji drogi wewnętrznej przez osoby dojeżdżające do posesji nie wynika bezpośrednio z wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, altanki ogrodowej miejsca postojowego oraz miejsca rekreacyjnego, nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez skarżących, a ewentualne szkody związane z użytkowaniem drogi stanowią wyłącznie podstawę roszczeń cywilnoprawnych. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z normami prawa budowlanego oraz odrębnymi przepisami, a dolegliwości związane z użytkowaniem drogi, na które powołują się skarżący, nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. [..]WINB wyjaśnił, że ustalając przymiot strony w postępowaniu przed nadzorem budowlanym nie bierze się pod uwagę wszelkich utrudnień, jakie może przynieść zrealizowane przedsięwzięcie, a jedynie takich, które mogłyby naruszyć interes prawny, a nie interes faktyczny skarżących.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie ze zgłoszeniem, a kontrole budynku gospodarczego nie wykazały nieprawidłowości związanych z jego użytkowaniem. W ocenie organu fakt, iż w budynku gospodarczym prowadzona jest działalność określona jako [..] nie potwierdza jego usługowej funkcji. Wskazał, że z pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa z dnia 26 stycznia 2016 r. załączonego do odwołania wynika, iż celem utworzenia [..] było promowanie lokalnego dziedzictwa kulturowego i historycznego oraz kultywowanie dawnych zawodów poprzez stworzenie miejsca prowadzenia prac oraz warsztatów w zakresie ginących zawodów. W ocenie organu odwoławczego, prowadzenia prac warsztatowych w budynku gospodarczym nie można uznać ani za działalność produkcyjną ani usługową zmieniającą sposób użytkowania budynku gospodarczego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska czy wielkości lub układu obciążeń. Nie wskazują na to także załączone do odwołania zdjęcia grupy dzieci biorących udział w warsztatach, podobnie jak oferowanie na sprzedaż niektórych wyrobów rzemieślniczych.

Rozpoznając skargę na tą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że prawidłowo [..]WINB ocenił, że wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego we wszczęciu postępowania w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu zasadnie w zaskarżonej decyzji oceniono, że realizacja spornej inwestycji, to jest wybudowanie budynku gospodarczego, altanki ogrodowej, miejsca postojowego i miejsca rekreacyjnego, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr 165 - drogi wewnętrznej. Obiekty te wybudowane zostały zgodnie z prawidłowo dokonanym zgłoszeniem i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego ani przepisów odrębnych. Na naruszenie tych przepisów nie wskazała również skarżąca. Słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że zarzucana nadmierna eksploatacja drogi nie wynika bezpośrednio z wykonanych zgłoszonych robót budowlanych, polegających na wykonaniu wymienionych wyżej obiektów. Inwestorka zgłosiła do Starostwa Powiatowego w E. zamiar wykonania opisanych w zgłoszeniu z dnia 26 września 2013 r. obiektów budowlanych i te obiekty (z wyłączeniem budynku gospodarczego o pow. 12 m² i mniejszej liczby miejsc postojowych) zostały wykonane. Tym samym bezpodstawny jest zarzut, że inwestorka wybudowała inne obiekty, niż zostały zgłoszone.

Niewątpliwie bezpośrednim skutkiem realizacji określonego rodzaju inwestycji może być wzrost natężenia ruchu na drodze, co może powodować konkretne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi. Niemniej jednak, nawet wówczas zasadne jest uznanie, że te podmioty mają wyłącznie interes faktyczny w sprawie realizacji tego przedsięwzięcia.

Należało również podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania spornych obiektów. Inwestorka w budynku gospodarczym przechowuje krosna tkackie, zioła, płody rolne i akcesoria związane z uprawą działki, zaś altana i miejsce rekreacyjne oraz miejsce postojowe wykorzystywane są do celów, dla których zostały wykonane, to jest odpowiednio: do odbywania spotkań i odpoczynku oraz postoju do pojazdów. Fakt, że tworzy to miejsce prowadzenia prac i warsztatów w zakresie ginących zawodów nie oznacza, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania obiektów. Nie zawsze właściciele nieruchomości sąsiednich będą stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podmioty te miałby interes prawny w takim postępowaniu, gdyby zmiana użytkowania obiektu mogła bezpośrednio oddziaływać na ich nieruchomości przez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, a istniałyby przepisy prawa ten interes chroniące. W niniejszej sprawie wnioskodawcy podnosili jedynie argumentację wywodzoną z faktu organizowania przez inwestorkę warsztatów m.in. w spornych obiektach, dotyczącą utrudnień w korzystaniu z drogi, nadmiernej, w ich ocenie, eksploatacji wodociągu, zwiększenia się hałasu, utraty poczucia bezpieczeństwa i braku intymności.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła E. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji rozpatrzył sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- 2. naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, tj.:

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.c., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z jej wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E., podczas gdy posiada ona interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy wynikający z między innymi z przysługującego jej roszczenia negatoryjnego (wobec zaktualizowania się przesłanek) o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 144 w zw. z art. 222 § 2 K.c.)

- art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania i funkcja budynku gospodarczego wybudowanego przez A. O., podczas gdy po wybudowaniu przez inwestora tego budynku, został on przeznaczony do świadczenia usług (edukacyjnych) a ponadto zwiększona została intensywność jego użytkowania ( z czym związane są immisje polegające na zakłócaniu użytkowania sąsiadującej nieruchomości należącej do skarżącej), co wymagało dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania organom administracji architektoniczno - budowlanej i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu II instancji albowiem sposób użytkowania budynku i jego funkcja nie uległy zmianie od czasu jego wybudowania.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli E. S., S. D., P. G., domagając się uznania ją za zasadną i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również A. O., domagając się jej oddalenia.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. skarżąca kasacyjnie E.G. oświadczyła, iż popiera w całości skargę kasacyjną, a na poparcie zarzutów o argumentów w niej zgłoszonych złożyła do akt zbiór pism kierowanych w postępowaniach cywilnych. Uczestniczka postępowania A.O. wniosła o oddalenie skargi oraz złożyła wniosek o zwrot kosztów podróży samochodem osobowym związanych ze stawiennictwem na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a., aczkolwiek nie była trafna całość podnoszonej dla ich uzasadnienia argumentacji. Zauważyć jednakże należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż Sąd I instancji rozpatrywał skargę od decyzji organu odwoławczego wydanej w następstwie rozpoznania odwołania S. D., S.D., E. S., E.G. i P. G. od decyzji PINB w E. z dnia [..] czerwca 2016 r. kończącej postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez A.O. obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] (nowe oznaczenie nr [..]). Przypomnieć nadto należy, iż postępowanie organu I instancji wszczęte było na wniosek E. G., P.G., S.D., S. D., E.S.

Rozpoznając powyższe odwołanie [..]WINB stwierdził, iż wnioskodawcy nie legitymowali się interesem prawnym dającym im możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego wykonana zgodnie ze zgłoszeniem zabudowa nie ma bowiem żadnego wpływu na działkę nr [..] stanowiącą dojazd do budynków mieszkalnych na osiedlu budynków jednorodzinnych, a stanowiącą między innymi współwłasność wnioskodawców. Nadto organ II instancji wskazał, że Inwestycja zrealizowana została zgodnie ze zgłoszeniem, a sam budynek gospodarczy znajduje się w odległości 4 metrów od granicy drogi wewnętrznej.

Już tylko przytoczenie powyższych zasadniczych motywów decyzji [..]WINB wskazuje, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyjaśnienia istotnych prawnie okoliczności sprawy, w tym w szczególności dotyczących prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ co najmniej na wynik sprawy toczącej się przed organem odwoławczym.

Zauważy bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. postępowanie odwoławcze może toczyć się jedynie w następstwie skargi uprawnionego podmiotu, którym jest wyłącznie strona i nie może być zainicjowane przez organ z urzędu. Co za tym idzie rozstrzygnięcie organu II instancji wydane mimo braku złożenia odwołania pochodzącego od osoby uprawnionej musiałoby być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja [..]WINB była zatem wewnętrznie sprzeczna, albowiem z jednej strony organ rozpoznał odwołania pochodzące od S.D., S.D., E. S., E. G. i P. G., a jednocześnie stwierdził, że osoby te, które w sprawie były również wnioskodawcami, nie legitymują się posiadaniem interesu prawnego w sprawie, co w świetle art. 28 K.p.a. oznacza, iż uznał, że nie są one stronami w sprawie.

Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie było przy tym co najmniej przedwczesne, albowiem ocenił on wpływ inwestycji A. O. jedynie na nieruchomość stanowiącą przedmiot współwłasności wnioskodawców (i jednocześnie odwołujących się), a będącą drogą wewnętrzną zapewniającą dostęp z drogi publicznej, tak do działki inwestorki, jak i działek osób inicjujących postępowanie, a zupełnie pominął dokonanie oceny, czy a jeśli tak, to w jaki sposób, kwestionowana przez nich zmiana sposobu użytkowania działki należącej do A.O. wpływa na sposób wykonywania prawa własności do - znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie - działek budowlanych poszczególnych wnioskodawców. Znamiennym jest, iż organ nie ustalił w ogóle własność, których konkretnie działek budowlanych przysługuje poszczególnym odwołującym się.

Dalej zauważyć należy, iż także ustalenia dotyczące wpływu zabudowy zrealizowanej na działce A. O. na działkę nr [..] będącą przedmiotem współwłasności organ II instancji ograniczył wyłącznie do wskazania, iż inwestycja obejmująca budynek gospodarczy zrealizowana został zgodnie ze zgłoszeniem, a sam budynek gospodarczy znajduje się 4 metry od granicy drogi wewnętrznej. Organ przeszedł zatem niejako obok faktycznego problemu występującego w sprawie, którym nie jest pobudowanie budynku gospodarczego (nikt nie kwestionuje bowiem legalności jego wzniesienia), lecz rzekoma samowolna zmiana sposobu jego użytkowania z budynku gospodarczego na budynek przeznaczony na inne potrzeby, być może jak wskazuje skarżąca kasacyjnie na potrzeby wykonywania usług z zakresu turystyki polegających na prowadzeniu zajęć (warsztatów) z dziedziny tzw. rzemiosł dawnych.

Co za tym idzie również ocena występowania indywidualnego interesu prawnego poszczególnych podmiotów domagających się wszczęcia postępowania, tak przed organem I jak i II instancji winna dotyczyć nie wpływu na prawa i obowiązki tych podmiotów pobudowania przedmiotowego obiektu jako budynku gospodarczego, lecz wpływu na te prawa i obowiązki zmiany sposobu użytkowania tegoż obiektu, w następstwie czego miało jakoby dojść do zmiany pełnionej przez niego funkcji z budynku gospodarczego na budynek o innym sposobie wykorzystywania.

Jak trafnie wskazał bowiem Sąd I instancji, aczkolwiek nie wyciągnął z tego adekwatnych dla kontrolowanej sprawy wniosków, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może bowiem dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym na przykład wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości. Jest to niewątpliwie interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa ten interes chroniące.

Choć zaś niewątpliwie trafna była konstatacja organu, że samo wywieszenie szyldu określonej treści nie przesądza o zmianie sposobu użytkowania budynku, to jednocześnie organ ten nie poczynił wystarczających ustaleń, odnośnie tego czy zmiana ta w ogóle zaistniała, a jeśli tak to jaki był jej charakter i czy wypełniała znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane), w tym w szczególności nie odniósł się do argumentacji podnoszonej w tym zakresie przez odwołujących się, konsekwentnie podnoszących, że to w przedmiotowym budynku wzniesionym jako gospodarczy regularnie odbywają się zajęcia dla osób korzystających z usług "[..]", a nie będących mieszkańcami posadowionego na tej działce budynku mieszkalnego. Również w tym zakresie rozstrzygnięcie organu zapadło zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie uargumentował swoich twierdzeń, że prowadzenia prac warsztatowych w budynku gospodarczym nie można uznać ani za działalność produkcyjną ani usługową zmieniającą sposób użytkowania budynku gospodarczego oraz iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska czy wielkości lub układu obciążeń, w tym w szczególności nie odniósł ich do jakichkolwiek konkretnie wskazanych przepisów prawa. Nie wyjaśnił także dlaczego uważa, iż zdjęcia grupy dzieci biorących udział w warsztatach nie wskazuje na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, w którym zajęcia te jakoby miały się zdaniem odwołujących odbywać.

Przypomnieć zaś należy, iż ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwe jest wyłącznie poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. W sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, konieczne jest odniesienie ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pamiętać należy, że ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie, acz nie wyłącznie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania lecz także wynikających z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Na gruncie kontrolowanej sprawy i występującego w niej problemu prawnego zauważyć przykładowo trzeba, iż prawodawca w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 20002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie) rozróżnia budynki gospodarcze, przez które należy rozumieć budynki przeznaczone do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia) i budynki użyteczności publicznej, przez które należy rozumieć budynki przeznaczone między innymi na potrzeby usług, turystyki, sportu, oraz inne budynki przeznaczone do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.

Dla budynków gospodarczych prawodawca ustalił złagodzone wymogi dotyczące ich lokalizacji względem granicy działki (§ 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia), zaś dla budynków użyteczności publicznej specyficzne wymogi dotyczące drzwi (§ 75 ust. 2), bezpieczeństwa pożarowego (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), czy też ochrony przed hałasem (§ 326 ust. 1 rozporządzenia).

Podjęcie w budynku pobudowanym jako gospodarczy działalności pozwalającej na zakwalifikowanie go jako budynku użyteczności publicznej stanowiłoby niewątpliwie zmianę sposobu jego użytkowania o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Treść § 3 pkt 8 rozporządzenia wskazuje zatem na minimalny konieczny zakres ustaleń faktycznych jakie powinny zostać poczynione przez organ w kontrolowanej sprawie dla ustalenia czy w ogóle zaistniała reglamentowana przepisami Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu, to jest na konieczność ustalenia, jak wykorzystywany jest obiekt wzniesiony jako budynek gospodarczy i czy sposób jego wykorzystywania nie wykracza poza definicję legalną określoną w tym przepisie.

Poczynienie tych ustaleń zaktualizować może potrzebę sprawdzenia w toku postępowania naprawczego prowadzonego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania, a naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uzasadniać będzie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Podsumowując stwierdzić należy, iż [..]WINB nie sprostał wskazanym wyżej wymogom co do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny przysługiwania poszczególnym osobom, które złożyły odwołanie przymiotu stron postępowania oraz dla oceny czy zaistniała zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz 28 § 1 K.p.a., których to uchybień przepisom postępowania nie zauważył rozpoznający skargę E.G. Sąd I instancji, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wskazanymi wyżej regulacjami K.p.a.

Szczególnie znamiennym jest, iż choć WSA w Olsztynie stwierdził (co należy podkreślić przedwcześnie), że [..]WINB prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego w kontrolowanej sprawie, to jednocześnie zaaprobował merytoryczne rozpoznanie przez organ pochodzących od tych samych osób odwołań.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż ich rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego (ich subsumcja) możliwe jest dopiero po poczynieniu kompletnych ustaleń faktycznych co do istotnych prawnie okoliczności, co w kontrolowanej sprawie, z powodu stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, nie zaistniało.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z z art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok oraz zaskarżoną decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..]czerwca 2015 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie załatwienie odwołań S.D., S. D., E. S., E. G. i P. G. z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

W szczególności organ winien dokonać zindywidualizowanej oceny interesu prawnego każdej z osób odwołujących się, z uwzględnieniem prawa własności poszczególnych działek budowlanych położonych w sąsiedztwie inwestycji i pod kątem wpływu na ich prawa i obowiązki ewentualnej zmiany sposobu użytkowania spornych obiektów, a nie ich posadowienia.

W zależności od poczynionych ustaleń organ winien rozpoznać odwołania merytorycznie, względnie stwierdzić niedopuszczalność odwołań pochodzących od podmiotów, którym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektów budowlanych posadowionych na działce inwestorki lub umorzyć postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy ocena posiadania przez poszczególnych odwołujących się przymiotu stron postępowania wymagać będzie przeprowadzenia przez [..]WINB dodatkowego postępowania dowodowego.

Rozpoznając odwołania organ winien ocenić czy zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie czy samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, względnie obiektów budowlanych zaistniała. Uzasadnienie wydanej decyzji winno przy tym spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., w tym w szczególności odnośnie wskazania jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia faktyczne organ winien odnieść do konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Podkreślić należy, iż ewentualne umorzenie postępowania przed organem I instancji uzasadnione będzie jedynie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagająca zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle nie zaistniała. W przypadku ustalenia, iż zmiana takowa miała miejsce bez zgłoszenia rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, celem zweryfikowania czy jest ona dopuszczalna prawnie i przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej oraz od skargi, opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sadu I instancji oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Odnosząc się do wniosku A. O. o zwrot kosztów podróży związanych ze stawiennictwem na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, iż nie mógł on zostać uwzględniony niezależnie od wyniku sprawy. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu między innymi A.O.. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej jest art. 203 P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.