Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 766/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 i 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 151 , 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. [...], [...], [...]), wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Aktem notarialnym Rep. Nr [...] z [...] grudnia 1972 r., stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], której obecnie odpowiadają dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1972 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność T. i J. małż. C.

H. M. i I. C. (następcy prawni byłych właścicieli) w dniu 29 kwietnia 1992 r. wystąpiły z wnioskiem o zwrot m.in. nieruchomości położonej w W. na [...], opisanej w Akcie Własności Ziemi z [...] lipca 1972 r. nr [...] rep. [...].

W dniu 19 sierpnia 1999 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek B. F., B. M. i I. C. o zwrot m.in. nieruchomości stanowiącej dawne dz. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] ha, opisane w ww. akcie własności ziemi. W piśmie z 26 lipca 2001 r. B. M. i I. C. doprecyzowali wniosek wskazując, że dotyczy on jedynie działek wykazanych na załączniku mapowym, wykonanym przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. K., w tym dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] z obrębu [...]. Z kolei B. F. w dniu 17 września 2001 r. poinformowała organ, że nie zgadza się z treścią pisma złożonego w dniu 27 lipca 2001 r. przez B. M. i I. C., zaś pismem z 24 października 2001 r. doprecyzowała, że przedmiotem zgłoszonych przez nią roszczeń są m.in. dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wnioskodawcy pismem z 20 grudnia 2001 r. wystąpili następnie o zwrot działek, które zostały przez organ pozytywnie zweryfikowane do zwrotu, tj. dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz części działki nr [...] o pow. [...] ha.

Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu [...] pismem z 24 marca 2003 r. poinformowało wnioskodawców, że w związku z tym, że część nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa Aktem notarialnym z [...] grudnia 1972 r., nie została zagospodarowana zgodnie z celem na jaki została nabyta, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", ww. Biuro wystąpiło o wykonanie dokumentacji geodezyjnej, polegającej na dokonaniu podziału tej nieruchomości i wydzieleniu części, która ma podlegać zwrotowi.

Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Urząd [...] pismem z 2 września 2003 r. przekazał sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości do Wojewody, zaś Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2003 r. nr [...] wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu dz. nr [...].

Starosta decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] września 2007 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1498/07 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję z [...] lipca 2007 r.

Starosta decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji I. C. zakwestionowała odmowę zwrotu dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Z kolei w odwołaniu z 2 października 2008 r. B. F., B. M. i I. C. wskazali, że przedmiotem zgłoszonych roszczeń staje się jedynie dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha.

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia ww. odwołań, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2018 r.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 346/14 oddalił skargę B. F. na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14 uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] września 2008 r., zaś postanowieniem z 7 lutego 2017 r. sygn. akt. I OSK 2600/14, dokonał wykładni ww. wyroku poprzez wskazanie, że wyrokiem tym decyzja z [...] września 2008 r. została uchylona w całości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z [...] kwietnia 2018 r. odmówił zwrotu dz. nr [...], której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...].

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), powoływanej dalej jako "u.g.n.", na skutek odwołań B. F., I. C. i Prezydenta [...], uchylił decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i orzekł o odmowie zwrotu dz. nr [...], której obecnie odpowiadają dz. nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z Aktem Własności Ziemi z [...] lipca 1972 r. współwłaścicielami nieruchomości byli T. i J. małż. C. Ich następcami prawnymi są I. C., B. F. i B. M. Zarówno z treści aktu wywłaszczeniowego, jak i aktu własności ziemi wynika, że na rzecz Skarbu Państwa przejęta została nieruchomość, w skład której wchodziły działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...]. Z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z 31 marca 2005 r. wynika, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działki te pochodziły z archiwalnego operatu ewidencji gruntów obrębu [...], nie zaś z obrębu [...]. Jednocześnie ww. Biuro potwierdziło, że w Akcie notarialnym z [...] grudnia 1972 r. błędnie powołano nr obrębu [...], zamiast nr [...]. Pismem z 20 grudnia 2005 r. Biuro wskazało również, że przedmiotowy grunt w akcie własności ziemi z [...] lipca 1972 r., według zapisów w rejestrze gruntów prowadzonym w okresie wydania ww. aktu, oznaczony był jako dz. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Grunt ten obecnie, po odnowieniu ewidencji gruntów, stanowi dz. nr [...] część z obrębu [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Powyższe ustalenia Biura Geodezji i Katastru potwierdza opracowanie geodezyjne wykonane w dniu [...] września 2006 r. na zlecenie Starosty przez geodetę uprawnionego J. S. Z pisma Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z 15 października 2013 r. wynika ponadto, że dz. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostały połączone (wraz z dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]) w dz. nr [...] z obrębu [...] (na podstawie opracowania geodezyjnego zaewidencjonowanego pod nr [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r.). Następnie dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...] - [...] (na podstawie opracowania geodezyjnego zaewidencjonowanego pod nr [...] w dniu [...] czerwca 2010 r., zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2012 r.). Wobec powyższego, na podstawie przeprowadzonej analizy graficznej ww. Biuro ustaliło, że dawne dz. nr [...], [...] i[...] z obrębu [...] (opisane w Akcie Własności Ziemi z [...] lipca 1972 r.) stanowią obecnie część dz. nr [...] z obrębu [...], dz. nr [...] z obrębu [...] i część dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W związku z koniecznością ustalenia przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości w stosunku do obecnych działek ewidencyjnych, Starosta zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie graficznego opracowania synchronizacyjnego, polegającego na oznaczeniu na aktualnej mapie ewidencyjnej, granic przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z tym opracowaniem: dawnej dz. nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają: część dz. nr [...] z obrębu [...] oraz części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]; dawnej dz. nr [...] z obrębu [...], obecnie odpowiada dz. nr [...] z obrębu [...] oraz części dz. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; dawnej dz. nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Organ w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania ustalił, że dz. nr [...], wskazana w złożonych przez wnioskodawców wnioskach o zwrot, obecnie odpowiada części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jak wskazał Starosta, na dawnej dz. nr [...] od strony południowej znajduje się budynek mieszkalny o adresie ul. [...], a następnie do wysokości budynku o adresie ul. [...] znajduje się infrastruktura osiedlowa oraz nowe nasadzenia. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] (stan z [...] września 2004 r.), dz. nr [...] o pow. [...] ha, której części odpowiadają m.in. części dz. nr [...] i [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania, stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdzono decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. i obecnie stanowią własność [...]. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] wynika z kolei, że dz. nr [...] o pow. [...] ha, której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...], decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w ww. księdze wieczystej dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zgodnie z mapą przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. za nr [...], [...], przedmiotowa część nieruchomości oznaczona była wówczas jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Powyższe ustalenia Starosty potwierdza treść pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z 30 stycznia 2004 r., jak również pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] lutego 2006 r. nr [...].

Przechodząc do oceny merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wojewoda zauważył, że badając przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy również uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, którym stwierdzono że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. wyrokiem nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda zauważył, że dz. nr [...] (obecnie część dz. nr [...] i [...]) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa Aktem Notarialnym z [...] grudnia 1972 r. Na podstawie decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji z [...] listopada 1971 r. nr [...] nieruchomość ta przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w W. Starosta w dniu [...] grudnia 2016 r. zlecił geodecie uprawnionemu – J. S. (upr. zawod. Nr [...]) wykonanie opracowania geodezyjnego, polegającego na oznaczeniu na mapie sytuacyjno-wysokościowej pn. "[...]" skala 1:1000, symbol [...], nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z [...] grudnia 1972 r. w powiązaniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi. Z treści ww. opracowania wynika, że w północnej części dz. nr [...] miała zostać wybudowana pętla autobusowa oraz ciągi pieszo jezdne, zaś w jej środkowej części oraz w północnej części dz. [...] miała zostać zrealizowana zieleń, która ze względu na położenie terenu w zasięgu szkodliwych wpływów Huty miała pełnić funkcję zieleni izolacyjnej. Ze względu na konieczność zabezpieczenia środowiska przed działalnością szkodliwą Huty w projekcie zieleni przyjęto założenie maksymalnej adaptacji już istniejącej zieleni, równocześnie znacznie zwiększając ilość materiału roślinnego w stosunku do przeciętnych stosowanych w osiedlach. Badając prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, Wojewoda zauważył, że istotą przedmiotowej sprawy jest fakt, że działka stanowiąca przedmiot roszczenia jest działką będącą na dzień wydawanej decyzji w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, a użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Wojewody, w tak ukształtowanym stosunku prawnym, nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. umowy zamiany własności nieruchomości. Innymi słowy, nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, tj. prawidłowości zawarcia aktu notarialnego - umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego Wojewoda wskazał, że dla organu badającego sprawę - wpis w księdze wieczystej jest wiążący, zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, do czasu obalenia domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej, który może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że poczynione przez Starostę ustalenia w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia były zbędne już w momencie stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia jest chroniona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni wpisanym do księgi wieczystej, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i ponownym orzeczeniem o odmowie zwrotu nieruchomości. Na marginesie Wojewoda zaznaczył, że temat realizacji celu inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego oraz zieleni izolacyjnej został ugruntowany w orzecznictwie sądowym i prezentuje się w odmienny sposób, niż to przedstawił w swojej decyzji Starosta. Utrzymanie istniejącego zadrzewienia, istniejącej zieleni w terenie, pozwalającej na pełnienie przez ten teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany. W konsekwencji istota realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni izolacyjnej sprowadza się do tego, że nie musiała być ona efektem nasadzeń dokonanych przez inwestora. To, czy istniejące zadrzewienie było rezultatem adaptacji zieleni istniejącej w chwili wywłaszczenia, czy też efektem działalności inwestora nie ma istotnego znaczenia. Istotne jest to, czy cel w postaci strefy ochronnej - zagospodarowanej zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją wywłaszczeniową - został osiągnięty.

Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez B. M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2018 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2018 r. B. F. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie dz. nr [...], zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prawny obiektywnej;

b) art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania koniecznych dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy;

c) art. 80 K.p.a. poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów, polegające na sformułowaniu wniosków nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;

d) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), poprzez całkowite zignorowanie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 19 lipca 2016 r., odnośnie do sposobu załatwienia sprawy przez organ oraz zakwestionowanie czynności Starosty czynionych zgodnie z ww. wskazaniami;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.;

a) art. 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia;

b) art. 138 u.g.n. poprzez zignorowanie przepisów określających sposób postępowania w przypadku zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie, zobowiązane zostały do poczynienia ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację gruntu, jego przeznaczenia i wykorzystania. O ile Starosta wydając decyzję z [...] kwietnia 2018 r. wskazał na materiał dowodowy zebrany zgodnie z wytycznymi sądu, o tyle Wojewoda wskazania te zupełnie pominął, jak również nie zwrócił uwagi na okoliczność, że wobec uchylenia uprzednio wydanej w sprawie decyzji Starosty z [...] września 2008 r., do rozpoznania pozostały wszystkie nieruchomości, na które wskazano we wniosku o zwrot, tj. dz. nr [...], [...] i [...]. Organy rozpoznały natomiast wniosek o zwrot jedynie w odniesieniu do dz. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie związane były wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 346/14 oraz wydane uprzednio w sprawie decyzje odmawiające zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. z obrębu [...] oraz nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organy nie poczyniły ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację gruntu, jego przeznaczenia i wykorzystania. W aktach brak jest chociażby mapy z naniesioną lokalizacją poszczególnych działek objętych wnioskiem, ilustrujących ich aktualne położenie w ramach osiedla, czy w stosunku do elementów tego osiedla. Jest to materiał niezbędny, aby zweryfikować prawidłowość ustaleń faktycznych i ich prawną kwalifikację. W dacie orzekania przez Sąd dokumentacja nie pozwalała na weryfikację twierdzenia, że teren porośnięty trawą stanowi dla osiedla teren rekreacyjny lub teren izolacyjny. Sąd zauważył również, że jeżeli teren stanowi zieleń izolacyjną, to konieczne jest stwierdzenie przed jakimi wpływami chroni teren osiedla, o takiej funkcji może świadczyć lokalizacja terenu zielonego. Tymczasem w oparciu o materiał sprawy nie jest możliwe stwierdzenie, czy dz. nr [...] i [...], porośnięte trawą, same lub poprzez położenie w większym kompleksie terenów zielonych, służą izolacji osiedla przed jakimiś wpływami. Sąd zauważył, że w celu ustalenia powyższego organy winny w pierwszej kolejności podjąć próbę uzyskania dostępu do archiwalnej dokumentacji planistycznej osiedla, a w razie trudności w tym zakresie, opierając się na zebranym materiale zlokalizować na mapie teren przedmiotowych działek objętych wnioskiem oraz sąsiadujące z nim tereny zabudowy osiedla i ewentualnego zagospodarowania terenów przyległych, w takim zakresie, aby możliwe było jednoznaczne stwierdzenie, czy pozostawione tereny zielone pełnią rolę którejś w przewidzianych rodzajów zieleni.

Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] kwietnia 2018 r. oraz materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie naruszono przedstawionej zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły aktualny stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak również prawidłowo uznały, że wniosek ten ograniczono jedynie tj. dz. nr [...] (choć w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] września 2008 r. I. C. zakwestionowała odmowę zwrotu dz. nr [...] i nr [...], to następnie w odwołaniu z 2 października 2008 r. wszyscy wnioskodawcy wskazali, że przedmiotem zgłoszonych roszczeń staje się jedynie dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha). Organy ustaliły następnie, w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania, że dz. nr [...] odpowiadają obecnie części dz. nr [...] i [...]. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] (stan z [...] września 2004 r.), dz. nr [...] stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...] i obecnie stanowi własność [...]. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] wynika z kolei, że dz. nr [...] o pow. [...] ha, której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...], decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. oddana została w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w ww. księdze wieczystej dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zgodnie z mapą przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. przedmiotowa część nieruchomości oznaczona była wówczas jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Starosta w dniu [...] grudnia 2016 r. zlecił ponadto, w wykonaniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, geodecie uprawnionemu wykonanie opracowania geodezyjnego, polegającego na oznaczeniu na mapie sytuacyjno-wysokościowej pn. "[...]" skala 1:1000, symbol [...], nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z [...] grudnia 1972 r. w powiązaniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi. Z treści ww. opracowania wynika, że w północnej części dz. nr [...] miała zostać wybudowana pętla autobusowa oraz ciągi pieszo jezdne, zaś w jej środkowej części oraz w północnej części dz. [...] miała zostać zrealizowana zieleń, która ze względu na położenie terenu w zasięgu szkodliwych wpływów Huty miała pełnić funkcję zieleni izolacyjnej. Ze względu na konieczność zabezpieczenia środowiska przed działalnością szkodliwą Huty w projekcie zieleni przyjęto założenie maksymalnej adaptacji już istniejącej zieleni, równocześnie znacznie zwiększając ilość materiału roślinnego w stosunku do przeciętnych stosowanych w osiedlach.

Kwestią najistotniejszą jednak w niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył Wojewoda uchylając decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r., jest fakt, że działka stanowiąca przedmiot roszczenia jest działką będącą na dzień wydawanej decyzji, jak również w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w ww. księdze wieczystej dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. W ocenie Sądu, a wbrew zarzutom skargi, Wojewoda zasadnie zatem uznał, że w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych nie jest możliwe. O zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a przeniesieniem prawa własności na inny podmiot wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie, wskazując, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa bądź gminę, na skutek ustanowienia na niej użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1687/96; LEX nr 45912).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Taka sytuacja powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy to cywilnym. Przy ustaleniach organu, co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa, czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 137 u.g.n.

Zgodzić nie można się również z zarzutem naruszenia art. 138 u.g.n. Ewentualna decyzja nakazująca zwrot nieruchomości nie skutkuje bowiem wygaśnięciem użytkowania wieczystego, czy też nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (odpowiednio wygaśnięcia decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego). Wygaśnięcie jako skutek zwrotu może w myśl art. 138 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. dotyczyć wyłącznie instytucji trwałego zarządu, użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenia, nie zaś użytkowania wieczystego. Z uwagi na ten aspekt, decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, również byłaby decyzją niewykonalną, choćby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione po 1 stycznia 1998 r. - art. 229 u.g.n. Z tych przyczyn nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością z uwagi na prawo użytkowania wieczystego osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1153/17, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 955/17; https://cbois.nsa.gov.pl).

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Wojewoda orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.