Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 i 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych H. K., E. G. oraz Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/13 w sprawie ze skargi H. K. i E. G. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną H. K. i E. G., 2. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 118/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. K. i E. G. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 10 lipca 2008 r., nr XXXVI/1090/2008, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

w pkt I. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...];

w pkt II. stwierdził nieważność § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...];

w pkt III. orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia oraz

w pkt IV. zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżących H. K. i E.G. solidarnie kwotę 574 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

H. K. i E. G. pismem z 2 czerwca 2009 r. wezwały Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą. W wezwaniu skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej u.p.z.p., przez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że Rada przed uchwaleniem planu miała obowiązek podjęcia odrębnej, wcześniejszej uchwały stwierdzającej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez powołanie w planie uchwały Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w sprawie studium pomimo, że uchwała ta w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 434/07) w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże uchwały została w dniu 17 kwietnia 2008 r. uzupełniona uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXIX/898/2008, która w planie nie została powołana;

3) art. 11 pkt 12 u.p.z.p. przez dokonanie zmian w treści studium - uchwałą Rady z 17 kwietnia 2008 r., uzupełniającą uchwałę Rady z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy - po rozpatrzeniu uwag;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skutkujące ustaleniem dla terenów:

- 23 MW w § 40 pkt 2 ppkt 4, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6500 m² oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w planie terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW, zwłaszcza, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- 24 ZPc-j w § 41 pkt 2 ppkt 3, że ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do planu wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 metrów pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie,

- 25 UOp w § 42 w pkt 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

E. G. i H. K. w dniu 30 lipca 2009 r., za pośrednictwem Rady m.st. Warszawy, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na plan, którą uzupełniły pismami z 30 września 2009 r. i 27 października 2011 r.. Wówczas zażądały stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części dotyczącej działek o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz [...] i [...] w obrębie [...], a nadto stwierdzenia, że zaskarżony plan nie może być wykonywany do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. Żądanie to skarżące zmodyfikowały w piśmie z 27 października 2011 r. - wnosząc o stwierdzenie nieważności planu w całości.

Skarżące zaskarżonemu planowi zarzuciły naruszenie:

1) tożsame w swojej treści z naruszeniami wymienionymi w pkt 1, 2 i 3 wezwania do usunięcia naruszenia prawa;

4) art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity, w wyroku zaś z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, co oznacza brak podstaw do kwestionowania takiego sposobu stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, zawartego w zaskarżonej uchwale. Na legalność zaskarżonej uchwały nie rzutuje również brak powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, której treść przesądzają przede wszystkim zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny jest również - zdaniem organu - zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p. skoro przepis ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa dotyczących ochrony własności Rada wskazała, że właśnie ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności skutkując ograniczeniem tego prawa dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo Rada podniosła, iż na terenach 23 MW, 24 ZP c-j i 25 Uop leży wyłącznie działka nr [...] z obrębu [...], a nie inne jeszcze działki wymienione w skardze. Nadto niewielki fragment tej działki leży także na drodze lokalnej 40.7KDL. Działka o nr [...] z obrębu [...] leży na terenie 40.7 KDL (tereny dróg lokalnych), podobnie jak działka o nr [...] z obrębu [...]. Poza tym działka nr [...] pomimo swojej szerokości (39 m) i wielkości (ok. 4,5 tys. m²) tylko w części może zostać zagospodarowana zgodnie z ustaleniami dla terenu 23 MW. Inny sposób zabudowy, niezgodny z planem, uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich, tj. działki o nr [...] i pozostałe działki będą bez możliwości zabudowy według ustaleń dla terenu 23 MW, zaś działka o nr [...] pozostanie bez dojazdu i być może także bez możliwości zabudowy. Przepis § 2 pkt 17 planu zawiera definicję działki budowlanej, gdyż istniejące działki powstały z podziałów rolnych, a ich wielkości, cechy geometryczne i dostęp do dróg publicznych (istniejących i projektowanych) nie spełniają wymogów realizacji na pojedynczych działkach zabudowy wielorodzinnej i uniemożliwiają one także zabudowę kwartałów w sposób spójny z już istniejącym zagospodarowaniem i w zgodności z zapisami obowiązującymi w tym względzie. Jedynie nieruchomość gruntowa składająca się z kilku istniejących działek ewidencyjnych o wielkości ustalonej w planie umożliwi zabudowę zgodną z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi w tym zakresie. Ustalone w planie wielkości i cech geometrycznych działki budowlanej, a także dostępność komunikacyjna i infrastrukturalna umożliwi prawidłowe i racjonalne wykorzystanie całego terenu 23 MW, tak aby powstał zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w pierzei, podjazdami, dojściami pieszymi, parkingami, śmietnikami, placami zabaw dla dzieci czy też zielenią urządzoną - stosownie do obowiązujących przepisów w tym zakresie i ładem przestrzennym.

Skarżące, działające przez profesjonalnych pełnomocników, w dwóch pismach z 10 stycznia 2012 r. ostatecznie zmodyfikowały i ograniczyły zarzuty oraz żądania skargi. Podniosły również, że działka nr [...] została podzielona m. in. na działki o nr [...],[...] i [...]. Zatem wskazały, iż zaskarżają plan w części dotyczącej powyżej wskazanych działek i w efekcie zarzuciły naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium pomimo, że zgodność ta faktycznie nie występuje, bowiem w skarżonej uchwale teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1, co implikuje jednoznaczne stwierdzenie, iż naruszono ustalenia studium, czym naruszono wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego; przez ustalenie dla nieruchomości skarżących obszaru o symbolu 24 ZPc-j - jako tereny ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 70 %, pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej;

2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, przez oczywiste rozbieżności dotyczące ustaleń studium i planu, tj. obszaru o symbolu 25 UOp (§ 42 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 - usługi oświaty), w obrębie którego znajduje się nieruchomość skarżących. Nieruchomość skarżących położona jest w obszarze studium oznaczonym symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zaś z porównania mapy planu miejscowego z rysunkiem 25 studium wynika, iż nieruchomość skarżących nie jest objęta ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego w zakresie infrastruktury społecznej, w szczególności oświaty i kultury;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 kc i art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie, iż plan narusza prawo własności skarżących przez:

- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w planie, tj. w § 40 ust. 4 pkt 2 d, iż odprowadzenie wód odpadowych nastąpi przez kanał deszczowy położony w ulicy 40.7 KDL oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo -rowerowego 24 ZPc-j, ulicy 40.23 KDD,

- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, tj. w § 40 ust. 4 pkt 4 a, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi przez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, w § 40 ust. 4 pkt 5 a, iż zaspokajanie zapotrzebowania na energię elektryczną nastąpi przez rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu o symbolu 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, tj. w § 40 ust 4 pkt 6 a, iż dostęp do telefonicznych połączeń kablowych ustala się przez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j oraz ulicy 40.23 KDD,

- nakaz podłączenia nieruchomości skarżących do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej terenu 24 ZPc-j,

- nakaz zaopatrzenia w media cudzych nieruchomości za pośrednictwem terenu o symbolu 24 ZPc-j, a więc za pośrednictwem nieruchomości skarżących,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 2 b, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi przez kanał sanitarny położony w liniach rozgraniczających ulicy 40.23 KDD oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 2 d, iż odprowadzanie wód deszczowych nastąpi przez kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ulicy 40.23 KDD oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 3 b, iż zaopatrzenie w gaz z gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ulicy 40.3 KDG, nastąpi po wybudowaniu sieci w liniach rozgraniczających w ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy 40.7 KDL, 40.8 KDL, 40.23 KDD,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 4 a, iż dostarczenie ciepła z miejskiej sieci cieplnej nastąpi w planowanej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j oraz po rozbudowie w ulicy 40.11 KDL,

- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w § 40 ust 2 pkt 4 planu, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6500 m² oraz w § 40 ust 2 pkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 metrów, pomimo że żadna z nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW,

- ustalenie dla terenu 25 UOp (działka nr [...]) w § 42 ust. 2 pkt 6 planu, iż teren w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowy terenu o symbolu 25 UOp,

- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w planie w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, iż ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami 40.7 KDL, 40.23 KDD oraz zakazuje się zajazdów na teren z ulicy 40.9 KDL,

- ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 planu (działka nr [...]), iż obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywała ulicami 40.7 KDL i 40.23 KDD, przy jednoczesnym zakazie zjazdów na teren skarżących z ulicy 40.9 KDL, pomimo, że na nieruchomości skarżących plan miejscowy dopuszcza możliwość zabudowy, uniemożliwiając jednocześnie obsługę komunikacyjną,

- ustalenie dla terenu 24 ZPc-j w § 41 (działka nr [...]) ciągów pieszo- rowerowych w zieleni urządzonej pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów (30 metrów) i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie;

6) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla terenu 25 UOp w § 42 w ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 3 w zakresie wyrazów "25 Uop" (działka nr [...]), przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowe postanowienie godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Skarżące, opierając się na powyższych zarzutach, wniosły o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

- § 4 ust. 3 wyrazy "25 Uop" oraz § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 4 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 42 ust. 2 pkt 6 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 4 pkt 2, 4 a, 5 a, 6 a w części dotyczącej działki [...],

- § 42 ust. 4 pkt 2 b, 2 d, 3 b, 4 a w części dotyczącej działki nr [...]

- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej działki nr [...] i w odniesieniu do całego terenu 24 ZPc-j;

2) stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku;

3) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Dodatkową argumentację na poparcie postawionych zarzutów i ich uzasadnienia skarżące przedstawiły jeszcze w piśmie procesowym z 12 stycznia 2012r. i załączniku do protokołu rozprawy z 16 stycznia 2012 r. Uzupełnienia również zajmowanego dotychczas stanowiska dokonał organ w piśmie z 4 stycznia 2012 r. i załączniku do protokołu rozprawy z 18 stycznia 2012 r.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa1634/11, WSA w Warszawie:

1. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

2. stwierdził nieważność § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop i § 42 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Ponadto Sąd ten stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 674 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzekając w sprawie Sąd I instancji podniósł, że procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżony plan toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że Rada m.st Warszawy uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podjęła w dniu 18 maja 2006 r.. Uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Sąd zauważył, iż skarżące pismem z dnia 2 czerwca 2009r. wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do Rady w dniu 3 czerwca 2009 r. i Rada pozostawiła je bez odpowiedzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące wniosły drogą pocztową w dniu 30 lipca 2009 r., zatem w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu I instancji źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego - cywilnego dotyczące prawa własności. Skarżące w chwili obecnej są właścicielkami działek: nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 23 MW; nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 24 ZPc-j; nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 25 Uop w obrębie [...]. Działki te przed podziałem wchodziły w skład działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie. Prawo skarżących wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody M. nr [...] z [...] listopada 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z [...] grudnia 2007 r. o zwrocie m. in. działki nr [...].

W ocenie Sądu I instancji naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego oraz nie wiązało się z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący działki skarżących nr [...], a związany z naruszeniem prawa w zakresie ustaleń planu oznaczonych symbolem 24 ZPc-j i kwestionowanej przez skarżących z tego zakresu treści § 41, § 15 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 4 w zakresie wyrazu "24 ZP-c-j" zaskarżonej uchwały i naruszeniem ustaleń studium z racji tego, iż teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1 i ustalono dla niego minimalną powierzchnię biologicznie czynną 70 % pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej.

Wspomniana działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalonym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r., obowiązującym na datę uchwalenia planu, symbolem M1.20 - określonym jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Natomiast w planie działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym 24 ZPc-j (§ 12 ust. 1 pkt 4 planu). Według ustaleń planu, konkretnie § 4 ust. 1 pkt 16, tereny oznaczone symbolem ZPc-j są terenami przeznaczonymi na ciągi pieszo - rowerowe w zieleni urządzonej.

W ocenie Sądu I instancji z przytoczonych wyżej zapisów nie można wywodzić, że zapisy planu w zakresie wyżej wskazanym są niezgodne z zapisami studium, w tym i dlatego, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1. Sąd I instancji wyjaśnił, iż teren M1.20 obejmuje nie tylko działkę skarżących, ale znacznie większy obszar. W studium tylko ogólnie podano, że teren, na którym m. in. znajduje się działka skarżących jest terenem "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Już samo to sformułowanie pozwala stwierdzić, że wskazano jedynie podstawowe przeznaczenie tego terenu. W tej sytuacji możliwe było więc uszczegółowienie tego zapisu studium w planie. Tego rodzaju określenie funkcji terenu nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej. Ukształtowanie ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej służy nie tylko ochronie środowiska, ale także zapewnieniu przyjaznych dla ludzi terenów zamieszkiwania.

W kontekście powyższych wyjaśnień odparcia wymaga, w przekonaniu Sądu I instancji, również zarzut skarżących co do braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu w części dotyczącej ustaleń dla terenu 24 ZPc-j - minimalnej powierzchni biologiczne czynnej 70% w sytuacji, gdy teren ten został oznaczony w studium symbolem M1.20 i dla terenów o symbolu M1 przewiduje 25-40% powierzchni biologicznie czynnej. Studium ustala procent powierzchni biologicznie czynnej dla całego obszaru oznaczonego symbolem M1.20, a nie dla poszczególnych działek położonych na tym obszarze funkcjonalnym. Bilansowanie wymaganego % powierzchni biologicznie czynnej (25 - 40 %) następuje na etapie sporządzania projektu planu.

W ocenie Sądu i instancji przedstawione uszczegółowienia zapisów studium uznać należy za dopuszczalne i za takie, które nie skutkują powstaniem niezgodności między studium a planem. Przyjęte rozwiązanie planistyczne jest rozwiązaniem racjonalnym, albowiem analiza treści planu oraz załącznika graficznego (mapy) pozwala stwierdzić, że patrząc od strony ul. [...] w stronę ul. [...] widoczny jest zamysł takiego zagospodarowania terenu, by wśród terenów, w szczególności przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (MW), usytuowane były tereny ZPc-j. Zatem jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze tego obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej. Oznacza to, iż kwestionowana przez skarżące szerokość tego przeznaczenia (30 metrów) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo - rowerowego. W takiej formie ciąg pieszo - rowerowy w zieleni urządzonej 24 ZPc-j stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem 15 ZPc-j. Z powyższych względów, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej, w tym na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu funkcji przyrodniczej z jednoczesnym rozwojem ciągów komunikacyjnych o charakterze m. in. rekreacyjnym, estetycznym, kulturotwórczym i odgrywającym ważną rolę społeczną. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, jako że ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr [...], lecz naruszenie to jest uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

W ocenie tego Sądu naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło niezgodnie z prawem i było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. W tym względzie za zasadne uznał zarzuty dotyczące:

1) naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...], ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu. Z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu wynika, iż dla terenu oznaczonego symbolem 23 MW w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej - 6500 m² i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej - 90 m. Z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do planu wynika, iż działka skarżących o nr [...] wchodząca w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem 23MW nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m², jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m. Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki skarżących na cele określone w planie wyklucza zagospodarowanie tej działki gruntu na te cele, jako odrębnej nieruchomości. Ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki gruntu skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na tej części działki gruntu przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przez skarżących w granicach tej części działki gruntu.

2) naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...], ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop i § 42 planu.

Sąd i instancji podniósł, iż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Następnie wskazał, iż § 4 ust. 3 planu ustalono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 25 UOp są terenami przeznaczonymi pod inwestycje celu publicznego. Z kolei w § 42 planu dla terenu 25 UOp ustalono przeznaczenie terenu jako podstawowe: tereny publicznych usług oświaty oraz określono warunki ich zabudowy i zagospodarowania, zasady obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Tymczasem, przedmiotowa działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w studium symbolem M1 20 - jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Zaś w rozdziale XVIII studium zatytułowanym "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym" w pkt 2.3. (str. 154) stwierdza się, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr 25. Z porównania mapy planu ze wskazanym rysunkiem studium nr 25 wynika, iż obszar powyższej działki skarżących nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie, ustalenie zaskarżonego planu nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium. A zatem, przeznaczenie działki skarżących o nr [...] w planie pod publiczne usługi oświatowe narusza interes prawny skarżących, bowiem zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to dotyczy tej części określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia w zakresie przedmiotowej działki skarżących, które ustala, że teren 25 UOp jest terenem przeznaczonym pod inwestycje celu publicznego oraz wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia, co z kolei wiąże się również z innymi poszczególnymi ustaleniami dotyczącymi pozostałych warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz zasad obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Naruszenie to dotyczy zatem § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp - w części dotyczącej działki skarżących nr [...] i § 42 w tej samej części planu.

WSA w Warszawie zaznaczył, iż poza rozważaniami pozostały zarzuty skargi dotyczące postanowień planu zawartych w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, § 40 ust. 4 pkt 2 d, § 40 ust. 4 pkt 4 a, § 40 ust. 4 pkt 5 a, § 40 ust. 4 pkt 6 a oraz dotyczących innych "nakazów" związanych z realizacją infrastruktury technicznej za pośrednictwem terenu 24 ZPc-j w zakresie nieruchomości skarżących, jako że zarzuty te nie zostały objęte wezwaniem skarżących - kierowanym do organu planistycznego - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zaznaczył, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje wprost innych wymagań wobec wezwania, jednakże powinno ono wskazywać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy oraz wskazywać kwestionowaną uchwałę z uwzględnieniem postanowień naruszających ten interes.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, II, III i IV oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 tej ustawy;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich nie zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. formułującego zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w sytuacji, gdy zaskarżony plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty.

Ponadto zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW i przyjęcie, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW i przyjęcie, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w pkt I i II zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Rada m.st. Warszawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II, III i IV i oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną wniosły również H. K. i E. G.

Skarżące zaskarżyły wyrok w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę, iż zarzuty skargi nie objęte wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wskazujące na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes lub uprawnienie, nie mogły zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem skarżące w wezwaniu nie wymieniły wszystkich kwestionowanych w skardze postanowień planu, jako, że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy:

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 P.p.s.a., nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyn tego pogorszenia;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona;

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne, a w związku z tym Sąd I instancji winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej w sytuacji, gdy wnioski oraz podstawa prawna zostały przez skarżące w skardze wskazane.

Ponadto w przypadku nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w pkt 1) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

2) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż zarzuty skargi nie objęte wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wskazujące na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes lub uprawnienie nie mogły zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem skarżące w wezwaniu nie wymieniły wszystkich kwestionowanych w skardze postanowień planu, jako, że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo że:

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyny tego pogorszenia;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona;

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne;

3) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 63 § 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wezwanie powinno wskazywać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, pomimo, że: wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinno zawierać jedynie wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż nie można wywodzić, że zapisy planu miejscowego (tereny przeznaczone na ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej oznaczone symbolem 24 ZPc-j) są niezgodne z zapisami studium (tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej i określone jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem M1.20), dlatego, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP.1, pomimo, że:

- brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych;

- część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego;

- istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego;

- ma miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały;

5) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w studium tylko ogólnie podano, że teren o symbolu M1.20 jest terenem "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", a więc możliwe było uszczegółowienie tego zapisu studium w planie, bowiem tego rodzaju określenie funkcji (M1.20) nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów ciągu pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej, pomimo, że:

- teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych został w planie miejscowym całkowicie wyłączony spod zabudowy;

- określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni;

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie może oznaczać, iż budynki mają być jedynymi obiektami na danym terenie, pomimo, że:

- tak owe przeznaczenie terenu w studium oznacza, iż plan miejscowy winien przewidywać jako funkcję podstawową tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

- tereny zabudowy mieszkaniowej mają określone w planie miejscowym wskaźniki: powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy, które umożliwiają jedynie częściową zabudowę terenu, zaś inne przeznaczenie terenu niż to wynikające ze studium winno zostać poprzedzone zmianą studium;

7) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej określonej w studium (25%-40%) następuje na etapie projektu planu, a plan może ustalić wydzielenia, na których powierzchnia biologicznie czynna będzie niższa niż 25 %, a także takie, gdzie konieczne będzie pozostawienie 70 %, czy nawet 80 % powierzchni biologicznie czynnej, pomimo, że: - plan miejscowy na całym obszarze, na którym studium przewiduje od 25% do 40% powierzchni biologicznie czynnej, winien ustalać minimalnie 25 % i maksymalnie 40 % powierzchni biologicznie czynnej,

- brak jest podstaw do dobrowolnego, niczym nieograniczonego, bilansowania przez gminę powierzchnią biologicznie czynną na poszczególnych obszarach, pomimo precyzyjnego brzmienia studium;

8) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej (symbol 24 ZPc-j) stanowi kontynuację ciągu oznaczonego symbolem 15 ZPc-j, a brak w studium wydzielenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1, stanowiącego w planie przedłużenie ciągu 15 ZPc-j, wynika z faktu, iż decyzję co do przebiegu tego ciągu pozostawiono do decyzji planu, pomimo, że: tak owa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia, terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;

9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo, że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Skarżące wniosły o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku, i uwzględnienie skargi skarżących w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku, tj.:

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

- § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a), § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a), § 40 ust. 4

pkt 6 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

- § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b), § 42 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 42 ust. 4 pkt 3 lit. b), § 42 ust. 4

pkt 4 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej

działki ewidencyjnej nr [...],

- § 41,

względnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1271/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że wniesione skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej H. K. i E. G., które zmierzają do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zajętego przez Sąd stanowiska, że nie może rozpatrzyć skargi w zakresie, w jakim skarżące zgłosiły zarzuty nie objęte wcześniejszym wezwaniem organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, iż strona musi wskazać, które konkretnie postanowienia uchwały, tj. które jej paragrafy, ustępy i punkty naruszyły interes prawny bądź uprawnienia strony. Stanowisko Sądu I instancji o konieczności wskazania przez skarżące w wezwaniu do usunięcia naruszenia konkretnych postanowień naruszających ich interes jest przeinterpretowaniem przepisu art. 101 ust. 1 powyższej ustawy.

Skoro skarga do sądu I instancji, wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, nie podlega rygorom w zakresie merytorycznego określenia konkretnych naruszeń interesu prawnego bądź uprawnienia, tj. wskazania naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, ustrojowego czy przepisów postępowania, bądź wskazania które konkretnie przepisy uchwały naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony, to nie można na wcześniejszym etapie postępowania wymagać, aby strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, wskazywała konkretne przepisy uchwały i to pod rygorem utraty prawa do wskazania innych jeszcze przepisów uchwały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w toku postępowania przed tym sądem.

Podzielając zarzut skarżących H. K. i E. G. o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi art. 134 § 1 P.p.s.a. jednocześnie zastrzegł, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że dla uwzględnienia skargi wystarczające jest samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, a nie musi być naruszenia prawa. Takie stanowisko jest błędne, albowiem samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie daje podstawy do uwzględnienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej Rady m. st. Warszawy. Sąd winien rozważyć sprawę mając na uwadze całość akt sprawy i poddać swojej ocenie zaskarżoną uchwałę w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, pamiętając nie tylko o tym, iż zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i studium posiadają część tekstową i część graficzną, ale i o tym, że część tekstowa tych uchwał zawiera przepisy ogólne i postanowienia szczegółowe. To zaś oznacza, iż postanowienia szczegółowe miejscowego planu winny być interpretowane w aspekcie postanowień ogólnych uchwały. Dopiero bowiem ocena postanowień ogólnych i postanowień szczegółowych i rozważenie wzajemnego ich oddziaływania pozwala na pełną ocenę ustaleń przewidzianych dla danego terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem.

W niniejszej sprawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – takiej oceny zabrakło, gdyż Sąd I instancji skupił się na postanowieniach szczegółowych zaskarżonej uchwały i nie rozważył należycie ustaleń szczegółowych w świetle postanowień ogólnych miejscowego planu. Ponadto Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały miał wprawdzie na uwadze poszczególne działki skarżących, lecz jednocześnie pominął kwestie dotyczące całości terenu, na którym znajdują się te działki. Sąd I instancji skupił się na aktualnym stanie stosunków własnościowych i nie dokonał dostatecznej oceny planowanego przeznaczenia działek skarżących w świetle zasadności przeznaczenia na określone cele całego terenu, na których położone są te działki.

Przedmiotem zaskarżenia w przypadku wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest cała uchwała. Jeśli zatem sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do całej uchwały to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń planu to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Nie można stwierdzać nieważności całej uchwały, jeśli naruszenia dotyczą wyłącznie jej określonej części, a więc nie patrząc na to, że naruszenia dotyczą jedynie części terenu objętego miejscowego planu.

Zdaniem NSA powstaje pytanie, jaki wpływ na miejscowy plan będzie miało wyeliminowanie określonych postanowień planu jedynie co do konkretnej działki i czy w danym przypadku jest sens takiego działania, w szczególności, czy określony teren bez tej działki będzie mógł spełnić założone w miejscowym planie funkcje, czy też nie będzie mógł być przeznaczony pod cele ustalone w planie i czy będzie to miało wpływ na realizację celów ogólnych mających zaspakajać potrzeby społeczne, np. budowa szkół, przedszkoli, jednostek służby zdrowia itp. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego.

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, zabudowę oświatową, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien ocenić postanowienia planu miejscowego nie tylko przez pryzmat interesu prawnego właścicieli poszczególnych działek, ale również w kontekście pozostałej części terenu, na którym położone są działki objęte danym przeznaczeniem. W niniejszej sprawie zabrakło oceny Sądu I instancji odnośnie całego terenu, na którym położone są działki skarżących. Sąd I instancji przyjął założenie, że przedmiotowy plan należy oceniać w ramach zastanych stosunków własnościowych i uznał, że jeżeli strona według ustaleń planu jest pozbawiona możliwości zagospodarowania swojej działki w granicach przysługującego jej dotychczas prawa własności to jest to naruszenie władztwa planistycznego. Takie stanowisko Sądu I instancji jest przedwczesne.

Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycie władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana działka skarżących. A zatem, Sąd I instancji, oceniając przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (23 MW) i odnosząc się do ustanowienia określonych parametrów, takich jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej (6500 m²) i najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej (90 m), winien rozważyć te kwestie nie tylko w kontekście zastanych na danym terenie parametrów działek i stosunków własnościowych, ale i władztwa planistycznego przysługującego gminie. Zaprezentowane rozumowanie Sądu I instancji, skupiające się wyłącznie na ochronie "przysługującego dotychczas" prawa własności, zdaje się oznaczać, iż Sąd I instancji całkowicie wyklucza możliwość przeznaczenia określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jeśli teren nie ma odpowiedniej wielkości i jednego właściciela. Przyjęcie tak kategorycznego rozumowania i przyjęcie za wyłączne kryterium sprawowania przez gminę władztwa planistycznego zastanych na terenie gminy podziałów własnościowych mogłoby oznaczać całkowitą niemożliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy też innych celów ogólnospołecznych. Ocena, czy gmina nadużyła władztwa planistycznego przez określenie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej i najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej nie może być dokonywana tylko przez pryzmat wielkości działek skarżących.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 20 ust. 1 powyższej plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Sąd I instancji - oceniając, czy zachodzi zgodność planu ze studium - winien mieć na uwadze nie tylko wybiórcze fragmenty studium, ale część graficzną i część tekstową we wzajemnej ich łączności. Skoro bowiem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu z tekstem studium i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

W niniejszej sprawie Rada m. st. Warszawy powołała się na określone zapisy części tekstowej studium, które zdaniem organu świadczą o zachowaniu zgodności planu ze studium. Sąd I instancji winien ocenić, czy zapisy w części tekstowej studium i jej część graficzna (załączniki) pozwalają na wysnucie takich wniosków jak zgłaszają skarżące, czy też wniosków jakie prezentuje organ planistyczny. Dokonując analizy np. budowy infrastruktury takiej jak żłobek, należy wziąć pod uwagę wszystkie zapisy studium w części tekstowej i graficznej oraz wszystkie zapisy planu w części tekstowej i graficznej, które dotyczą tego zagadnienia. Inaczej dokonana ocena jest oceną wybiórczą, a to oznacza ocenę dowolną.

Dopiero ocena wszystkich zapisów planu w części tekstowej i graficznej oraz wszystkich zapisów studium w części tekstowej i graficznej dotyczących poszczególnych spornych zagadnień pozwoli na prawidłową ocenę zarzutów skarżących i kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Ponadto Sąd I instancji winien ocenić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium, a w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. "Uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę przywołał art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik m.st. Warszawa wniosła o oddalenie skargi (pismo z dnia 4września 2013 r.).

W pismach procesowych z 19 sierpnia 2013 r. oraz 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą we wcześniej składanych pismach procesowych.

Okoliczność, że skarżące wyczerpały ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniu Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił przy orzekaniu również zarzuty i wnioski podniesione i sformułowane ostatecznie przez skarżące w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r., tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

- § 4 ust. 3 wyrazy "25 Uop" oraz § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 4 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 42 ust. 2 pkt 6 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 4 pkt 2, 4 a, 5 a, 6 a w części dotyczącej działki [...],

- § 42 ust. 4 pkt 2 b, 2 d, 3 b, 4 a w części dotyczącej działki nr [...]

- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej działki nr [...] i w odniesieniu do całego terenu 24 ZPc-j;

Skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości stanowiących trzy działki ewidencyjne nr: [...],[...] i [...] z obrębu [...] położone w dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, w kwartale pomiędzy ulicami: [...],[...] i al. [...].

Zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, iż wbrew zarzutom skargi Rada nie ma obowiązku, ustalenia zasad komunikacyjnych i dostępu do infrastruktury technicznej indywidualnie dla każdej z działek znajdujących się na obszarze objętym planem. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, teren na którym położona jest działka skarżących jest terenem nowopowstałym. Dotychczas był to teren rolny, który nie był wyposażony w infrastrukturę techniczną.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżących dotyczące przyjętych w planie rozwiązań zakładających w większości obsługę działki skarżących infrastrukturą techniczną położoną w liniach rozgraniczających ciągu pieszo -rowerowego 24 ZPc-j. Z wyjaśnień przedłożonych przez organ wynika, iż ciąg ten stanowi przedłużenie istniejącego już ciągu pieszo - rowerowego oznaczonego symbolem 15 Zpc-j, w którym część infrastruktury została już urządzona. Dostęp do infrastruktury technicznej został więc zaprojektowany w sposób, na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie.

Zgodnie z § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 dla terenu 23 MW, na którym znajduje się działka [...], ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami: 40.7 KDL, 40.23 KDD, natomiast zakazuje się zjazdów na teren z ulicy 40.9 KDL. A zatem dla obszaru na którym znajduje się działka skarżących, jak wynika z planu, określony został układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej.

Z przedstawionych przez organ wyjaśnień, wynika, iż plan wprowadził ograniczoną cesję od dróg wyższej klasy, a taką drogą jest al. [...] na odcinku oznaczonym w planie symbolem 40.4 KDZ. Natężenie ruchu w tym miejscu ulega rozładowaniu głównie poprzez ulicę 40.23 KDD i dalej ulicą 40.7 KDL. Odcinek al. [...] oznaczony w planie symbolem 40.9 KDL, z uwagi na swoje szczególne położenie jako "przedłużenie" al. [...] oznaczonej jako 40.4 KDZ - droga zbiorcza oraz szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania, pełni dla danego terenu specyficzną rolę. Przez teren ten przebiega tunel I linii metra, planuje się też na nim realizację podziemnego parkingu strategicznego "parkuj i jedź" u zbiegu al. [...] i ul. [...] (do 3 kondygnacji podziemnych) z rozbudowaną realizacją bezpośrednich przejść z parkingu do podziemnych przejść i peronów. Wprowadzenie wspomnianego zakazu zjazdu umożliwi również stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż tej ulicy w nawiązaniu do istniejącego jej zagospodarowania na pozostałych odcinkach.

W ocenie Sądu I instancji przewidziany przez Radę ciąg komunikacyjny na tym terenie nie narusza interesu prawnego skarżących. Z samego bowiem faktu, iż działka skarżących zlokalizowana jest przy al. [...] nie można wywodzić uprawnienia do żądania zapewnienia jej obsługi komunikacyjnej z tej drogi w sytuacji, gdy brak takiej możliwości wynika zarówno z planowanej przez organ koncepcji zagospodarowania tegoż obszaru w sposób zapewniający ład przestrzenny na tym terenie, oraz z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Ponadto plan nie ogranicza także możliwości skarżących do porozumienia się z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określeniem zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest także w drodze: podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej (tym bardziej, iż działka [...] nie jest jedyną działką na tym obszarze, której skarżące są współwłaścicielkami, co z pewnością może mieć znaczenie, przy zawarciu stosownych porozumień, umów z właścicielami działek sąsiadujących na zasadzie powiązania wspólnych interesów w tym zakresie)

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu teren ten ma zapewniony dostęp do pełniej infrastruktury technicznej.

Mając na uwadze powyższe WSA wskazał, iż plan przewiduje rozwój sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określa warunki powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a tym samym spełnione są wymagania wynikające z przywołanych powyżej przepisów prawa (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Podkreślić należy, że brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Podsumowując, teren na którym znajduje się działka skarżących nr [...] ma zgodnie z planem zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, co kwestionowały skarżące domagając się stwierdzenia nieważności w odniesieniu do tej działki - § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d, § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a oraz zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a w części dotyczącej działki [...],

Uzależniony on jest przy tym od usytuowania istniejących sieci i od potrzeb skarżących oraz warunków ustalonych przez gestora sieci. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 Zpc-j nie jest przewidziana w najbliższych planach gminy, jak również, iż nie został on uwzględniony jako inwestycja celu publicznego, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie w planie, dotyczy bowiem kwestii następczej, związanej z realizacją przez właściwe podmioty ustaleń przyjętych w planie.

Odnosząc się do zarzutu nakazu podłączenia nieruchomości skarżących, stanowiącej działkę nr [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej 24 ZPc-j to Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu teren ten ma zapewniony dostęp do pełniej infrastruktury technicznej. W § 42 określone zostały zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną.

Kwestionowane przez skarżące powyżej opisane ustalenia planu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem obowiązkiem organu było zapewnienie dostępu do infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że ustalony w planie dostęp do infrastruktury technicznej jest zawsze wynikiem uwarunkowań terenu i racjonalnych zasad rozbudowy infrastruktury już istniejącej. Ponadto ze swego założenia plan zakłada możliwość zaplanowania w taki sposób infrastruktury technicznej, aby zagwarantować prawidłową obsługę wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę.

Kolejne zarzuty dotyczą lokalizacji na terenie nieruchomości skarżących (działka nr ew. [...]) terenu ogólnodostępnej ścieżki rowerowej i ciągu pieszego 24 ZPc-j tj. w §12 ust. 1pkt 4 wyrazy "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1 (ustala się realizację ścieżek rowerowych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo - rowerowych, wskazanych na rysunku planu), § 41 w części dotyczącej działki ewidencyjnej [...].

WSA wskazał, że niezasadny jest podnoszony przez skarżących zarzut niezgodności zapisów planu dla terenu o symbolu 24 ZPc-j z ustaleniami studium. Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j są tereny ciągów pieszo - rowerowych. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo - rowerowe, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego.

Jakkolwiek w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżącego, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nią prawa własności, jednak naruszenie to jest w ocenie Sądu uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

Skoro Sąd I instancji uznał, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy i nie stwierdził nieważności w § 12 ust. 1 pkt 4 (dotyczącego ustalenia ciągu pieszo – rowerowego w zieleni urządzonej) to w dalszej kolejności nie mógł stwierdzić nieważności przepisów planu będących konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j.

Stwierdzając nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], Sąd I instancji miał przede wszystkim na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie w sprawie, w którym NSA wskazał, że Sąd I instancji, oceniając przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (23 MW) i odnosząc się do ustanowienia określonych parametrów, takich jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej (6500 m²) i najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej (90 m), winien rozważyć czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało, także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana działka skarżących. Te kwestie nie tylko w kontekście zastanych na danym terenie parametrów działek i stosunków własnościowych, ale i władztwa planistycznego przysługującego gminie. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w takim właśnie kontekście WSA w Warszawie wskazał, że z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, iż działka skarżących o nr ew. [...] wchodząca w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem 23 MW nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m², jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m. Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania tej działki na cele określone w zaskarżonej uchwale wyklucza zatem jej zagospodarowanie na te cele, jako odrębnej nieruchomości. Ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na jej obszarze przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, uniemożliwiając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przez skarżące. Konieczność zachowania tych wskaźników wymagałaby powiększenia granic własności nieruchomości skarżących o tereny sąsiednie, jednakże z powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż poza ochroną interesu publicznego i interesu osób trzecich, skarżący ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości według ustaleń określonych w planie miejscowym ale w granicach przysługującego mu prawa własności. Wykluczenie takiej możliwości ustaleniem określonym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały narusza zatem interes prawny skarżących i to w sposób nieuprawniony, bowiem stanowi to naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na uwzględnienie, w przekonaniu WSA w Warszawie, zasługuje zarzut naruszenia prawa ustaleniem zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu działki ewidencyjnej [...] stanowiącej współwłasność skarżących oznaczonym symbolem 25 UOp. Art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż dla terenu oznaczonego symbolem 25 UOp podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny publicznych usług oświaty. Tymczasem przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy - przyjętym uchwałą Rady m.st. Warszawy symbolem M1.20 jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Jednakże w rozdziale XVIII pkt 2.3 studium (str.154) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr 25. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem 25 wynika, iż obszar działki skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium, a przeznaczenie działki skarżących nr [...] w zaskarżonej uchwale pod publiczne usługi oświatowe narusza ich interes prawny, bowiem narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe rozważania należało stwierdzić nieważność § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp w odniesieniu do działki [...]. Dodatkowo podkreślić należy, że powyższa kwestia, w odniesieniu do sąsiednich działek znajdujących się w obrębie [...], innych skarżących została prawomocnie przesądzona w sprawach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: m.in. sygn.akt IV SA/Wa 127/10 (wyrok z dnia 3 marca 2010 r.), sygn.akt IV SA/Wa2074/11 (wyrok z dnia 15stycznia 2013).

Wadą dotknięty jest także zapis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki ew. skarżących nr [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem 25UOp, który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 tej uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki tylko w ramach całego zagospodarowywania całego obszaru oznaczonego symbolem 25UOp. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki ew. nr [...], tj. w granicach traktowania jej jako odrębnej nieruchomości, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m. in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w granicach przysługującego do niej skarżącym prawa własności. W rozpatrywanej sprawie - uwzględniając wadliwość określenia przeznaczenia części działki ew. nr [...] na cele usług publicznej oświaty - za pozbawione podstaw prawnych należy uznać ustalenie takiego sposobu zagospodarowania tej części działki, który nie jest możliwy do zrealizowania tylko w ramach tej części działki z wyłączeniem pozostałej części całego obszaru oznaczonego symbolem 25UOp, traktowanego jako jednolity obszar do zagospodarowania. W konsekwencji tego, treść § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa.

Sąd I instancji, stwierdzając nieważność jedynie części zaskarżonego aktu uznał jednocześnie, że w przypadku tylko częściowego uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym brak jest potrzeby zamieszczenia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Do żądania strony skarżącej domagającej się wyeliminowania z obrotu prawnego również innych zapisów zaskarżonej uchwały Sąd odniósł się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Podstawę orzekania w takiej sprawie stanowi bowiem art. 147 § 1 p.p.s.a., który przesądza o treści rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę, o jakiej jest mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.. Powołane przepisy nie rozstrzygają jednak, w jakich przypadkach sąd administracyjny uwzględniając skargę orzeka o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a kiedy tylko w części. O tym zaś, czy zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości, czy tylko w części, przesądzają przepisy stanowiące podstawę proceduralną i materialnoprawną jej podjęcia. Z tych zatem względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność tylko części uchwały, określonej w wyroku ograniczył się w sentencji wyroku do rozstrzygnięcia o bycie prawnym tylko części uchwały, kierując się przede wszystkim treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., a także charakterem prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że plan jest adresowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów powoduje, że w przeciwieństwie do aktu indywidualnego, nie sposób użyć w sentencji wyroku formuły o oddaleniu przez Sąd skargi "w pozostałym zakresie", bez konsekwencji prawnych dla innych, niż skarżący, adresatów planu.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosły H. K. i E. G.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1 w związku z art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa, albowiem rola uzasadnienia nie ogranicza się tylko do przekonania stron co do słuszności stanowiska Sądu i zgodności z prawem orzeczenia, ale jego zadaniem jest także umożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej,

brak wskazania przepisów, ustalenia w drodze wykładni ich treści i zastosowania norm prawnych do dokonanych ustaleń, albowiem uzasadnienie prawne wyroku nie może nastąpić przez samo powtórzenie słów aktu prawa miejscowego, czy ustawy,

brak podstaw do prześledzenia toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez zastąpienie merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu argumentacją Rady m. st Warszawy oraz brak skontrolowania czy interes prawny skarżących został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, skutkujący:

• przyjęciem bez dogłębnej analizy argumentacji Rady m. st. Warszawy, a mianowicie, iż "Jak wynika z odpowiedzi na skargi, teren na którym położona jest działka skarżących jest terenem nowopowstałym. Dotychczas był to teren rolny, który nie był wyposażony w infrastrukturę techniczną", podczas, gdy przed uchwaleniem zaskarżonego planu tereny oznaczone obecnie symbolem 23 MW oraz 24 ZPc-j posiadały bezpośrednie skomunikowanie z dwiema urządzonymi drogami publicznymi, tj. al. [...] i ul. [...], ponadto były w zasięgu wszystkich rodzajów mediów miejskich istniejących w tych ulicach i z czterech stron bezpośrednio sąsiadowały z zabudową wielkomiejską,

• przyjęciem bez dogłębnej analizy argumentacji Rady m. st. Warszawy, a mianowicie, iż "Z wyjaśnień przedłożonych przez organ wynika, iż ciąg ten stanowi przedłużenie istniejącego już ciągu pieszo-rowerowego oznaczonego symbolem 15 Zpcj, w którym część infrastruktury została już urządzona", podczas, gdy z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej (ZP.1) w studium pokrywa się wyłącznie z terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem 15 ZPc-j, a przedłużenie terenu ZP.1 poza obszar wskazany w studium, stanowi inicjatywę planu miejscowego, niezgodną ze studium,

• przyjęciem bez dogłębnej analizy argumentacji Rady m. st. Warszawy, a mianowicie, iż "Z przedstawionych przez organ wyjaśnień, wynika, iż plan wprowadził ograniczoną cesję od dróg wyższy klasy, a taką drogę jest al. [...] na odcinku oznaczonym symbolem 40.4 KDZ. (...). Przez teren ten przebiega tunel I linii metra, planuje się też na nim realizacje podziemnego parkingu strategicznego "parkuj i jedź" u zbiegu al. [...] i ul. [...] (do 3 kondygnacji podziemnych) z rozbudowaną realizacją bezpośrednich przejść z parkingu do podziemnych przejść i peronów. Wprowadzenie wspomnianego zakazu zjazdu umożliwi również stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż tej ulicy w nawiązaniu do istniejącego jej zagospodarowania na pozostałych odcinkach", pomimo, że Miasto zrezygnowało z budowy parkingu "parkuj i jedź", co jest faktem powszechnie znanym;

• przyjęciem bez dogłębnej analizy wyjaśnień organu za wiążące, pomimo braku dowodów na ich poparcie, z jednoczesnym pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżące przeczących wyjaśnieniom organu;

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przyznane gminie "władztwo planistyczne", skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, pomimo, że:

teren, na którym położona jest nieruchomość skarżących nie jest terenem nowopowstałym, a fakt, iż był to teren rolny nie oznacza, iż nie jest wyposażony w infrastrukturę techniczną, albowiem istniejąca infrastruktura umożliwia podłączenie nieruchomości skarżących i nie jest konieczne tworzenie nowej infrastruktury technicznej w ciągu pieszo-rowerowym (obszar 24ZPc-j),

pozbawienie obsługi komunikacyjnej terenu 23MW z ulicą 40.9 KDL nie wynika z koncepcji ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu (brak dowodów - opracowań planistycznych na poparcie twierdzeń organu),

plan nie może zakładać, iż możliwość skomunikowania terenu (23MW) będzie wymagała porozumienia z innymi właścicieli nieruchomości sąsiednich, bez wprowadzenia regulacji dotyczących dróg wewnętrznych,

dostęp do infrastruktury technicznej jest uzależniony od warunków ustalonych przez gestora sieci, na co organ nie ma wpływu,

realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego (24 ZPc-j) nie jest przewidziana w najbliższych planach gminy;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1 oraz art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przyznane gminie "władztwo planistyczne", skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, pomimo, że:

• nakazanie podłączenia nieruchomości skarżących do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej 24 ZPc-j nie może zostać uznane za zapewnienie dostępu do pełnej infrastruktury technicznej,

• z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej (ZP.l) został uwzględniony tylko od ulicy oznaczonej w planie miejscowym symbolem 23 KDD,

• w sytuacji, gdy Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu 25 UOp na cele publiczne ze względu na sprzeczność planu ze studium, to należy stwierdzić również nieważność planu w części przeznaczającej obszar na ciąg pieszo-rowerowy (24 ZPc-j), ze względu na sprzeczność planu ze studium,

• Sąd oparł się na argumentach organu w zakresie natężenia ruchu, peronach metra, parkingu P&R, podziemnych przejściach z peronów metra na parking, podczas, gdy argumentacja organu nie ma związku z sytuacją terenu o symbolu 23 MW, bowiem dotyczy innej części obszaru nie związanej funkcjonalnie z tym terenem,

• organ w trakcie całego postępowania oraz procedury planistycznej nie przedstawił żadnego dowodu dotyczącego związku przestrzennego pomiędzy stacją metra przy ul. [...] oraz projektowanym parkingiem podziemnym wielopoziomowym, a zakazem zjazdów z temu 23 MW z al. [...], zaś strona skarżąca przedstawiła dowody świadczące o technicznej możliwości zrealizowania takowych zjazdów (pismo ZDM),

• dotychczasowy stan zagospodarowania gruntów po przeciwnej stronie al. [...] oraz na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym ternie 23 MW,

• plan w żaden sposób nie zapewnia i nie nakazuje realizacji ciągłej pierzei w obszarze 23 MW od strony al. [...] i ul. [...],

• Rada m. st. Warszawy nie wykazała, iż zakaz zjazdu z terenu 23 MW na al. [...] wynika z przeszkód technicznych, architektonicznych, formalnych, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

• załączone dokumenty z ZDM wskazują, iż nałożony zakaz zjazdów nie znajduje uzasadnienia,

• brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej, że projektowanie infrastruktury po stronie al. [...] jest niemożliwe lub utrudnione, a załączona opinia Metra Warszawskiego wykazuje gołosłowność argumentacji organu,

• analiza rysunku planu wskazuje, że al. [...] na odcinku wzdłuż terenu 23 MW oddala się od linii zabudowy o minimum 20 m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około 30 m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych jest wystarczająco,

• brak uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżące z publicznej infrastruktury technicznej znajdującej się wokół ich nieruchomości;

Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w pkt 1), 2), 3) i 4) powyżej, zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły:

5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a), b) oraz c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż Rada m. st. Warszawy nie ma obowiązku ustalania zasad komunikacyjnych i dostępu do infrastruktury technicznej indywidualnie dla każdej z działek na obszarze objętym planem, podczas, gdy:

przepisy te wprost wskazują na konieczność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, zaś plan nie zawiera takich ustaleń w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną,

plan miejscowy jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też niezbędność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych nieprzylegających bezpośrednio do drogi publicznej,

obowiązkiem organu było ustalenie zasad skomunikowania działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej poprzez ustalenie (wydzielenie) drogi (dróg) wewnętrznych;

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w planie miejscowym lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego nie jest sprzeczne z postanowieniami studium, albowiem skoro realizacja ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych gminy, to nie można stwierdzić nieważności przepisów planu będących konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, podczas, gdy

brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych,

część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego,

istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego,

studium na całym obszarze o symbolu Ml przewiduje od 25% do 40% powierzchni biologicznie czynnej, zaś plan miejscowy dla ciągu pieszo-rowerowego (symbol 24 ZPc-j) przewiduje wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynosi 70 %;

7) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, podczas, gdy:

teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych został w planie miejscowym całkowicie wyłączony spod zabudowy,

określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni,

przeznaczenie w studium terenów na cele zabudowy mieszkaniowej ab initio zakłada realizację w ramach tych terenów niezbędnej infrastruktury, takiej jak: zieleń osiedlowa, drogi dojazdowe, chodniki, trawniki,

założenie realizacji na przedmiotowym obszarze ciągu pieszo-rowerowego obejmuje teren publiczny o znacznej powierzchni, nie zaś uzupełnienie infrastruktury osiedlowej,

obiekt o takiej powierzchni i skali (szerokość 30 metrów i powierzchnia 0,9 ha), stanowiący ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i infrastrukturą (wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną i ciepłowniczą) winien zostać zlokalizowany już w studium,

brak jest podstaw prawnych do tworzenia w planie miejscowym ciągu, jako obiektu o znacznej powierzchni i skali, wskazując, iż jest to osiedlowa infrastruktura uzupełniająca nie zmieniająca przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem Ml.20 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna);

8) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy z zielenią urządzoną (24 ZPc-j) stanowi kontynuację takiego samego ciągu 15 ZPc-j, oznaczonego w studium symbolem ZP.l, a zatem mógł zostać ustalony dopiero w planie, podczas, gdy:

• takowa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;

9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w zaskarżonej uchwale trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo-rowerowych na nieruchomości skarżącego nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo, że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie, mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności;

10) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a, b oraz c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących określony został układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej, a tym samym zostały spełnione niezbędne wymagania, zaś brak realizacji infrastruktury w najbliższych latach, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń, podczas, gdy:

zakaz zjazdu z terenu 23 MW na al. [...] nie wynika z przeszkód natury technicznej, architektonicznej, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

stan zagospodarowania gruntów w al. [...] - w tym po przeciwnej stronie al. [...] - oraz na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym terenie 23 MW,

• brak jest racjonalnego uzasadnienia dla zaniechania obsługi komunikacyjnej obszaru 23 MW z al. [...],

istnieją techniczne możliwości zrealizowania zjazdu z terenu 23 MW,

działkę nr [...] od ulicy [...] (ul 40.10 KDL) oddziela między innymi obszar o symbolu 24 ZPc-j, przeznaczony wyłącznie na realizację ciągu pieszo-rowerowego, na którym, zgodnie z planem (§ 41 skarżonej uchwały), brak jest podstaw do realizacji drogi dojazdowej do działki budowlanej nr [...], spełniającej wszelkie wymogi wynikające z prawa budowlanego,

w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr [...] (teren o symbolu 23 MW) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4, pkt 4) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 5) lit. a), § 40 ust 4, pkt 6) lit. a),

w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr [...], pomimo bezpośredniego dostępu do ulicy [...] (40.10 KDL), do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 42 ust 4, pkt 2) lit. b) i d), § 42 ust. 4, pkt 3) lit. b), § 42 ust. 4, pkt 4) lit a);

11) naruszenie art 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art 10 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a, b oraz c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, skutkującą uznaniem, iż obowiązkiem organu jest zapewnienie dostępu do infrastruktury technicznej, podczas, gdy:

brak jest dokumentacji stanowiącej o tym, iż projektowanie infrastruktury po stronie al. [...] jest niemożliwe lub utrudnione,

analiza rysunku planu wskazuje, że al. [...] na odcinku wzdłuż terenu 23 MW oddala się od linii zabudowy o minimum 20 m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około 30 m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych pozostaje wystarczająco,

brak jest uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżących z publicznej infrastruktury technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości.

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/13 w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r., i uwzględnienie skargi skarżących w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r., tj.:

• § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

• §40 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a), § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a), § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

• § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b), § 42 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 42 ust. 4 pkt 3 lit. b), § 42 ust. 4 pkt 4 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

• § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

• §41.

Alternatywnie wniosły o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/13 w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVT/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną jej autor wskazał, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie sporządzone zostało wbrew regułom wynikającym z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do każdego z zaskarżonych postanowień przedmiotowej uchwały, ogólnikowo stwierdzając spełnienie przez organ wymogów ustawowych. W tym stanie rzeczy niemożliwym jest prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który przywiódł Sąd do zawartych w sentencji wyroku wniosków, a co za tym idzie dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Podkreślono w skardze, że skarżące domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień planu miejscowego wyłącznie z uwagi na brak możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z obowiązującym na tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia obowiązującego planu miejscowego uniemożliwiają zagospodarowanie terenu poprzez nakaz podłączenia do mediów miejskich do projektowanej infrastruktury technicznej w obszarze terenu oznaczonego symbolem 24ZPc-j, pomimo, że dla realizacji postanowień planu miejscowego niezbędny jest wykup przez gminę całego terenu oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, czego gmina obecnie nie przewiduje, zakazu zjazdów na teren 23MW z al. [...] ustalając obsługę komunikacyjną terenu 23MW ulicami 40.7 KDL i 40.23 KDD, jednakże nieruchomość skarżących nie ma dostępu do ww. ulic, zaś utworzenie w planie miejscowym terenu 24 ZPc-j (ciągu pieszo-rowerowego) spowodowało całkowite odcięcie dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej.

Zaskarżone ograniczenia uniemożliwiają realizację na nieruchomościach skarżących - w sposób oczywisty - funkcji wskazanych w planie miejscowym. Rada m. st. Warszawy na żadnym z etapów procedury planistycznej, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, nie uzasadniła konieczności wprowadzenia w planie miejscowym, pomimo ewidentnego naruszenia prawa własności, zaskarżonych postanowień, zaś obecnie twierdzi, iż zaskarżone postanowienia planu miejscowego mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego tereny oznaczone obecnie symbolem 23 MW, 24 ZPc-j oraz 25 UOp, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, posiadały bezpośrednie skomunikowanie z dwiema urządzonymi drogami publicznymi, tj. al. [...] i ul. [...], ponadto były w zasięgu wszystkich rodzajów mediów miejskich istniejących w tych ulicach i z czterech stron bezpośrednio sąsiadowały z zabudową wielkomiejską (budynki wielorodzinne średniowysokie, szkoła, hipermarket, zaplecze techniczne metra). Bez wątpienia były to więc tereny z możliwością ich zagospodarowania o charakterze wielkomiejskim, co potwierdza zrealizowana w latach 1999 - 2008 (przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego) zabudowa terenów sąsiednich, mających przed zabudową taki sam charakter zagospodarowania, jak grunty objęte w planie obszarami 23MW, 24ZPc-j oraz 25UOp.

Obowiązujący obecnie plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził szereg istotnych ograniczeń dla nieruchomości, które zostały objęte w planie obszarem oznaczonym symbolem 23 MW, albowiem pozbawił przedmiotowe nieruchomości posiadanego dostępu do drogi publicznej (al. [...]) oraz dostępu do istniejącej już infrastruktury technicznej Miasta, wprowadzając jednocześnie nakaz podłączenia nieruchomości z obszaru 23MW do nieistniejącej (dopiero projektowanej) infrastruktury technicznej w obszarze terenu oznaczonego symbolem 24ZPc-j, czym uniemożliwił zagospodarowanie nieruchomości zgodnie ze wskazaną w planie funkcją, tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną.

Jednocześnie plan miejscowy w przypadku terenu oznaczonego symbolem 24 ZPc-j pozbawił możliwości zabudowy zgodnie z funkcją, która była przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (brak zgodności planu miejscowego ze studium - art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie maja wątpliwości skarżące, iż analiza orzeczenia Sądu I instancji oparta o argumentację Rady m. st. Warszawy uzasadnia konstatację, iż przedstawione w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego twierdzenia są gołosłowne i nie odwołują się do analiz wykonywanych w procedurze planistycznej, które uzasadniałyby wprowadzenie skarżonych postanowień planu miejscowego, a mianowicie:

1. całkowicie niezrozumiały jest argument o racjonalności nakazania podłączenia terenów z obszaru 23MW do nieistniejących mediów komunalnych - w nieistniejącym obecnie ciągu pieszo-rowerowym - których realizacja w zasadzie jest niemożliwa, albowiem, z jednej strony, gmina nie posiada wystarczających środków finansowych pozwalających pozyskać właściwy teren (obszar o symbolu 24 ZPc-j) o wartości co najmniej 12.000.000,00 zł, co jest nieodzownym warunkiem realizacji nowej infrastruktury przez gestorów mediów oraz, po drugie, teren o symbolu 24 ZPc-j jest terenem przeznaczonym w planie miejscowym na zieleń urządzoną, a w związku z tym nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co implikuje jednoznaczną konstatację, iż bez zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na tym obszarze, na ich sprzedaż gminie, nie będzie można zrealizować gminnej infrastruktury technicznej, co potwierdza brak działań (starań) gminy zmierzających do realizacji obszaru 24 ZPc-j od wejścia w życie planu miejscowego, tj. od 2008 roku;

2. nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż obszar o symbolu 23 MW ma zapewniony dostęp do mediów komunalnych od ul. [...] (40.7 KDL) i niemożliwa jest obsługa w tym zakresie od al. [...], albowiem, po pierwsze, żadnej urządzonej ulicy w obszarze 40.7 KDL nie ma i zgodnie z pismem Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy z dnia 22 grudnia 2011 roku aktualnie w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2011 -2033 brak jest środków na realizację ulicy i uregulowanie stanu prawnego nieruchomości (wykup nieruchomości), po drugie, zgodnie z pismem Metra Warszawskiego Sp. z o.o. z dnia 3 stycznia 2012 roku możliwa jest obsługa w zakresie infrastruktury komunalnej od strony al. [...], zaś, po trzecie, z treści mapy poświadczonej przez Prezydenta m. st Warszawy wynika, że od strony al. [...] wybudowano infrastrukturę w zakresie kanalizacji, energii elektrycznej i sieci wodociągowej.

Skarżone postanowienia planu miejscowego nie tylko nie są konieczne do realizacji postulatów planistycznych wskazanych przez Radę m. st. Warszawy, ale również nie zapewniają, bądź wręcz uniemożliwiają realizację tychże zamierzeń. Jednakże, co z całą stanowczością należy podkreślić, bezspornym jest, iż skarżone postanowienia uniemożliwiają zagospodarowanie nieruchomości skarżących w sposób zgodny z prawem, otaczającą zabudową, planem miejscowym oraz studium.

Przyjmując, iż argumentacja przedstawiona przez Radę m. st. Warszawy ma uzasadniać brak przekroczenia granic władztwa planistycznego, to oczywistym jest, iż Rada m. st. Warszawy w żaden sposób nie wykazała obiektywności skarżonych ograniczeń, jak również, że na etapie sporządzania oraz uchwalania planu miejscowego doszło do wyważenia interesu prywatnego z interesem publicznym.

Nie podzielają skarżące kasacyjnie argumentacji Sądu I instancji, iż postanowienia planu miejscowego (tereny przeznaczone na ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej oznaczone symbolem 24 ZPc-j) są zgodne z postanowieniami studium (tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej i określone jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem Ml .20), tym bardziej, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP.1.

Teren, na którym położona jest nieruchomość skarżących nie jest terenem nowopowstałym, albowiem przed uchwaleniem planu posiadał bezpośrednie skomunikowanie z dwiema urządzonymi drogami publicznymi, tj. al. [...] i ul. [...] i był w zasięgu wszystkich rodzajów mediów miejskich istniejących w tych ulicach. Rada m. st. Warszawy, na co Sąd I instancji nie zwrócił uwagi. Rada m. st. Warszawy nie wykazała, iż zakaz obsługi komunikacyjnej terenu 23MW z ulicą 40.9 KDL wynika z koncepcji ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu, albowiem brak dowodów (opracowań planistycznych) na poparcie twierdzeń organu w tym zakresie. Trudno zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż możliwość skomunikowania terenu (23MW) wymaga porozumienia z innymi właścicieli nieruchomości sąsiednich, albowiem w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej działek budowlanych, zaś zaskarżona uchwała nie zawiera takich ustaleń w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych dla terenu przeznaczonego pod zabudowę wielomieszkaniową.

Plan miejscowy zamiast przewidywania rozwoju sieci infrastruktury technicznej, winien zapewniać dostęp do pełnej infrastruktury, czego nie czyni, tym bardziej, że istnieje możliwość dostępu do już istniejącej infrastruktury technicznej. W sytuacji, gdy Sąd, jak i organ zdając sobie sprawę, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego (24 ZPc-j) nie jest przewidziana w najbliższych planach gminy, uznaje, że formalne zapewnienie dostępu do planowej sieci infrastruktury technicznej (wskazanie w planie) jest spełnieniem obowiązków ustawowych, stwierdzić należy, iż jest to sytuacja naruszająca zaufanie obywatela do Państwa, albowiem w trakcie całego postępowania Rada m. st. Warszawy nie wykazała jakimi przesłankami się kierowała uniemożliwiając skarżącym dostępu do już istniejącej infrastruktury, nakazując przy tym oczekiwać (bez określenia terminu) na wykonanie infrastruktury w ciągu pieszo-rowerowym. Słowem - skarżący może wyłącznie oczekiwać na wybudowanie przez gminę infrastruktury technicznej w obszarze 24 ZPc-j nie mogąc podłączyć nieruchomości do sieci już istniejących (nakaz podłączenia do projektowanych sieci w projektowanym ciągu pieszo-rowerowym).

Nie ulega wątpliwości, iż w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr [...] (teren o symbolu 23 MW) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem projektowanych sieci w ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j, również w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], pomimo bezpośredniego dostępu do ulicy [...] (40.10 KDL), podłączenie do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j, co wprost narusza prawo własności.

Nieruchomość skarżących ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), ale jest od niej "odcięta" ciągiem pieszo-rowerowym (24 ZPc-j), co implikuje konstatację, iż plan miejscowy uniemożliwia dostęp do al. [...] oraz w rzeczywistości (praktycznie) uniemożliwia również dostęp do ul. [...], tym samym pozbawiając nieruchomość skarżących (dz. ew. nr [...]) posiadanego wcześniej dostępu do drogi publicznej.

Takowy stan ma miejsce w sytuacji, gdy zarządca drogi nie znajduje przeciwwskazań do realizacji zjazdu z al. [...]. Toteż oczywistym jest, iż nałożony zakaz zjazdów nie znajduje uzasadnienia.

Oczywistym jest wedle skarżących, iż organ planistyczny zakazując właścicielowi nieruchomości zjazdu winien przedmiotowe uszczuplenie praw uzasadnić chociażby względami natury: technicznej, prawnej, czy też bezpieczeństwa ruchu drogowego, co, mając na względzie skarżoną uchwałę oraz materiał dowody w niniejszej sprawie, nie zostało wykonane nawet w najmniejszym zakresie.

Argumenty organu o konieczności wytworzenia pierzei dla obszaru 23 MW, co z kolei rzekomo wymusza zakaz zjazdu z al. [...], nie znajdują potwierdzenia w postanowieniach planu, albowiem z żadnego przepisu nie wynika taki obowiązek i dysponent gruntu na tym obszarze nie może być zmuszony na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę na uczestniczenie w realizacji ciągłej pierzei wzdłuż al. [...] i ul. [...].

Przywołując brak zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazały skarżące na ustalenia w planie miejscowym zieleni urządzonej na terenach, które w studium zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol M1.20). Część graficzna studium jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, bowiem ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej jest obszarem o znacznie większej powierzchni od terenu objętego w studium symbolem ZP.1, jako terenu zieleni urządzonej o powierzchni biologicznie czynnej 90 %, tym bardziej, że studium ab initio zakłada realizację w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: zieleni osiedlowej, dróg dojazdowych, chodników, czy trawników, itp., a założenie realizacji na przedmiotowym obszarze ciągu pieszo-rowerowego obejmuje teren publiczny o znacznej powierzchni, nie zaś uzupełnienie infrastruktury osiedlowej.

Podkreślono w skardze kasacyjnej, że teren oznaczony jest w studium jako teren przeznaczony pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, zaś wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych w planie miejscowym został całkowicie wyłączony spod zabudowy, po drugie, określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni, po trzecie, przeznaczenie terenów na inne cele niż zostało to przewidziane w studium, w tym różniące się wskaźnikami (parametrami), narusza postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, po czwarte, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 roku (sygn. akt II OSK 32/2008) zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nieprzewidzianych w studium gmina może dokonać po uprzedniej zmianie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Uwypuklając ponownie powyższe wskazały skarżące, iż teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy - przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium - z chwilą ustalenia w planie przeznaczenia na ciągi pieszo-rowerowe został całkowicie wyłączony spod zabudowy, co stanowi ewidentne naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ciągi pieszo-rowerowe zostały określone w skarżonej uchwale jako zieleń urządzona. Zieleń urządzona w studium została określona symbolami ZP.1 oraz ZP.2, zaś w rozdziale XV pkt 1.1 Studium wskazano, iż System Przyrodniczy Warszawy tworzą wzajemnie powiązane obszary wskazane na Rysunku Studium nr 16, z którego wynika, iż w Studium teren o symbolu ZP.1 nie pokrywa się z teren ustalonym w miejscowym planie jako obszar o symbolu 24 ZPc-j.

Tym samym, aby móc mówić o uszczegółowieniu studium poprzez postanowienia planu miejscowego, tereny przeznaczone pod ciągi pieszo-rowerowe musiałyby być przeznaczone na tereny zieleni urządzonej, co w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż skoro nie uznał, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych gminy i nie stwierdził nieważności § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały, to w dalszej kolejności nie mógł stwierdzić nieważności przepisów planu będących konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j.

Interpretacja Sądu I. instancji, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych gminy i tym samym skoro nie stwierdził nieważności § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały, to w dalszej kolejności nie mógł stwierdzić nieważności przepisów planu będących konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jest zdaniem skarżących błędna, albowiem skarżące zarzucały w skardze, iż ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej (symbol 24 ZPc-j) nie jest zgodny ze studium - jest "obiektem" nowym.

Reasumując powyższe, skarżące zarzucały w skardze brak zgodności planu ze studium (art. 20 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która to okoliczność nie może być rozpatrywana w aspekcie "władztwa planistycznego" gminy, albowiem do analizy naruszenia, bądź braku takowego naruszenia "władztwa planistycznego" przez gminę Sąd może przejść po uprzednim stwierdzeniu prawidłowości formalnej, tj. zgodności planu miejscowego ze studium. Tym samym wywodzenie przez Sąd, iż skoro uchwalenie przeznaczenia obszaru 24 ZPc-j (zieleń urządzona) nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych gminy, to nie mógł stwierdzić nieważności przepisów planu będących konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jest nieuprawnione, albowiem oznacza, iż skoro działanie gminy mieściło się w granicach "władztwa planistyczne", to Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności ustaleń planu ze studium. Z przedmiotową interpretacją przepisów ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodzić się nie sposób.

W dalszej kolejności podkreśliły skarżące kasacyjnie, iż ciąg pieszo-rowerowy, czyli obiekt o takiej powierzchni i skali (szerokość 30 metrów i powierzchnia 0,9 ha), stanowiący ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i infrastrukturą (wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną i ciepłowniczą) musi zostać zlokalizowany już w studium, bowiem brak jest podstaw prawnych, aby gmina mogła swobodnie decydować o zlokalizowaniu takowego obiektu na etapie uchwalania planu, który jednocześnie jest sprzeczny z postanowieniami studium.

W przedmiotowym przypadku Rada m. st. Warszawy ustalając w planie miejscowym, iż działka skarżących zostanie przeznaczona na ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej, ewidentnie zmieniła przeznaczenie terenu. Decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia terenu (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium.

Ustalenie dla terenu 24 ZPc-j, na którym znajduje się działka ewidencyjna skarżących, przeznaczenia pod ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej, godzi wprost w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości, bowiem ustalenie dla terenu nie będącego w gestii gminy - zieleni urządzonej - jest ewidentnym naruszeniem prawa własności, nie znajdującym podstaw w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i jednocześnie zmniejszającym walory ekonomiczne. Takie ustalenie przeznaczenia terenu, co jest bezsporne, ogranicza prawo korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków.

Przeznaczenie działki skarżących na teren ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej oraz stwierdzenie, bez podstawy prawnej, iż przedmiotowy obszar jest przestrzenią publiczną, na której obowiązują nakazy wskazane w § 12 ust. 2 i 3 uchwały (§ 41 w związku z § 12 ust. 1 pkt 4 Uchwały), pomimo, że ciąg pieszo-rowerowy (zieleń urządzona) nie stanowi celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza przekroczenie uprawnień planistycznych i bezwzględne naruszenie prawa własności, zwłaszcza, że prowadzą one do urządzenia na prywatnych nieruchomościach zieleni urządzonej, bez możliwości wywłaszczenia nieruchomości. Takowe przeznaczenie działek skarżących winno zostać poprzedzone szczegółową analizą możliwości naruszenia prawa własności, zarówno w oparciu o normy wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z Konstytucji RP.

W niniejszym przypadku zakres ograniczeń prawa własności przybiera taki rozmiar, że niweczy podstawowe składniki prawa własności i przekształca prawo własności w pozór tego prawa, co daje asumpt do stwierdzenia, iż naruszona została podstawowa treść, "istota" prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Rekapitulując, gmina przeznaczając tereny określone w studium (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - Ml .20) na cele inne niż dotychczasowe przeznaczenie (ciąg pieszo-rowerowy - 24 ZPc-j) miała obowiązek uzasadnić nowe przeznaczenie terenu, tak aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego, czego nie uczyniła, zaś Sąd I instancji nie zwrócił na przedmiotowy aspekt uwagi.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, a przyjęte rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. wniosła również Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

art. 147 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji w zakresie objętym pkt I i II zaskarżonego wyroku do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II OSK 1271/12 i niewykonanie wskazań tego Sądu, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w pkt I i II zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ,

art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, w zakresie objętym pkt I i II zaskarżonego wyroku, bez rozpatrzenia sprawy, niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów prawa, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały a przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie w niniejszej sprawie sprzed wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II OSK 1271/12 oraz wyroków w innych sprawach bez analizy i wyjaśnienia czy istnieją podstawy i uzasadnienie dla takiego rozwiązania,

art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 153 w zw. z art. 190 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj.

-pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW,

pominięcia części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu M1.20 oraz układu działek na terenie objętym planem przeznaczonych w połowie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a w połowie pod usługi oświaty publicznej;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj.

pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW,

pominięcia części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu M1.20 oraz układu działek na terenie objętym planem przeznaczonych w połowie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a w połowie pod usługi oświaty publicznej,

art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz art. 190 w zw. z art. 133 § 1 oraz 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza kompetencje kontroli czynności organu w sprawach ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop oraz § 42 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 6 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty - w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], podczas gdy, jeżeli w ocenie Sądu zaistniała niezgodność pomiędzy treścią mpzp a rysunkiem Studium nr 25 wystarczającym było wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie z § 4 ust. 3 wyrażenia "publicznych" i odpowiadającej mu litery "p" w symbolu 25 UOp oraz w § 42 ust. 1 mpzp wyrażenia "publicznych".

Formułując zarzuty naruszenie prawa materialnego, wskazał pełnomocnik Prezydenta Miasta Warszawy, że:

1) w zakresie objętym pkt I zaskarżonego wyroku uchybiono:

art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie,

art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie,

art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9 tej ustawy,

2) w zakresie objętym pkt II zaskarżonego wyroku:

art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o części tekstowej studium i ograniczenie analizy studium uwarunkowań wyłącznie do części graficznej,

art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie,

art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie.

Autor skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W treści uzasadnienia skargi jej autor główny nacisk położył na przywołanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 12 września 2012r. sygn. akt II OSK 1271/12 i argumentację, że Sąd I instancji tych wytycznych nie wykonał.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie narusza również art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, pominął układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23.MW, a także pominął ustalenia części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu M1.20 - terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Sąd pominął również uwidoczniony na załączniku graficznym do planu fakt, że teren usług oświaty wyznaczony został jedynie na części długich, wąskich działek, podczas gdy znaczna ich część została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne - 23 MW. Wskazuje to na zgodność z częścią "kierunkową" studium uwarunkowań - a więc wewnętrznego równoważenia funkcji stricte mieszkaniowych oraz zapewnienia niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, z poszanowaniem proporcjonalności tego rodzaju ograniczeń wobec właścicieli nieruchomości.

Zaskarżony wyrok narusza także art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Sąd, oceniając zgodność skarżonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań, pominął w ocenie prawnej ustalenia studium, które zresztą przytoczył w uzasadnieniu, że dla obszaru M1.20 ustalono przewagę (a nie wyłączność) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej - oraz oparł ocenę prawną wyłącznie na braku zaznaczenia terenów pod usługi oświaty publicznej na rysunku studium nr 25.

Na rysunku nr 25 do studium uwarunkowań nie są wskazane wszystkie inwestycje celu publicznego, a jedynie - co wprost wynika z legendy do rysunku - obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których w sposób kompleksowy będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej, dróg i infrastruktury. Gdyby uznać, że usługi celu publicznego mogą być realizowane tylko na tych terenach (zaznaczonych wypełnieniem brązowym na rysunku nr 25 do studium) to niemożliwe byłoby ustalenie takiego przeznaczenia na pozostałych rozległych terenach m. st. Warszawy, gdzie występują jednostkowe niedobory szkół, przedszkoli, żłobków czy lokalnych urządzeń sportowych, co z uwagi na charakter m.st. Warszawy prowadziłoby do argumentacji ad absurdum. Rysunek nr 25 nie może być analizowany w oderwaniu od rysunku nr 14 do studium, gdzie również - jako osobne wydzielenia terenów - nie zostały wskazane tego rodzaju małe tereny przeznaczone pod usługi publiczne.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że na terenach, gdzie następuje niewielkie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej Studium nie dopuszcza możliwości realizacji usług oświaty lub innych usług z zakresu infrastruktury społecznej. Taka interpretacja jest w pełni uzasadniona zapisami Studium dla obszarów funkcjonalnych M,U,C, a szczególnie dla obszarów M (Ml, M2, M3) na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Gdyby przyjąć argumentację prezentowaną w zaskarżonym wyroku, to na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej czy usługowej (nie wyodrębnionych jako obszary planowanego rozwoju) nie można byłoby zaplanować żadnego obiektu infrastruktury społecznej.

Dlatego dopuszczalność lokalizacji usług oświaty publicznej na terenach mieszkaniowych należy opierać na zapisach studium na str. 104, czego niezasadnie nie uwzględnił Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie organ podtrzymał w tym zakresie swoją argumentację zawartą w pismach procesowych, która w ocenie organu nie została w wystarczający sposób przeanalizowana i uwzględniona przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji naruszył ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy pomijając układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW a także część tekstową studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu M1.20 oraz układ działek na terenie objętym planem przeznaczonych w połowie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a w połowie pod usługi oświaty publicznej.

Ponadto w ocenie organu Sąd I instancji naruszył również art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz art. 190 w zw. z art. 133 § 1 oraz 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez Sąd poza kompetencje kontroli czynności organu w sprawach ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop oraz § 42 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 6 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty - w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], podczas gdy, jeżeli w ocenie Sądu zaistniała niezgodność pomiędzy treścią mpzp a rysunkiem Studium nr 25 wystarczającym było wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie z § 4 ust. 3 wyrażenia "publicznych" i odpowiadającej mu litery "p" w symbolu 25 UOp oraz w § 42 ust. 1 mpzp wyrażenia "publicznych".

Wprowadzenie usług oświaty na terenie 25 UOp oparte jest na obiektywnych przesłankach związanych z brakiem usług oświaty w tej części Kabat w stopniu zaspokajającym potrzeby oświatowe mieszkańców, zwłaszcza przy wzrastającej liczbie dzieci w wieku szkolnym (dokumenty w aktach sprawy). Ponadto, przesłanką dla lokalizowania na omawianym terenie usług oświaty jest także zwiększenie liczby mieszkańców rejonu Kabat w związku z planowaną realizacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jaką zakłada plan miejscowy obszaru Ursynów Południe - Kabaty. Właściciele skarżonych nieruchomości nie kwestionują przecież przeznaczenia swoich działek na funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ten rodzaj usług musi być realizowany w bezpośredniej bliskości mieszkańców.

Dopuszczenie usług oświaty (również niepublicznych) na tym terenie jest zgodne z zapisami studium, w którym na terenie określonym symbolem M1.20 "ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" oraz "dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie".

Tymczasem stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop oraz § 42 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 6 mpzp uniemożliwi w ogóle realizację tak potrzebnej dla mieszkańców szkoły.

Omawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie objętym pkt I zaskarżonego wyroku wskazano, że Sąd I instancji wywiódł, iż w niniejszej sprawie ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu doszło do naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty określił lokalizację i parametry urbanistyczne poszczególnych jednostek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (o symbolu MW- z przypisanymi numerami). Jednostki takie mają przypisaną powierzchnię oraz parametry. W przypadku jednostki 23 MW jest to 2,98 ha. Stąd dla prawidłowej realizacji ustalonej w miejscowym planie funkcji przeznaczenia terenu uszczegółowione zostały ustalenia dotyczące takich parametrów zabudowy, jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej (§ 40 ust. 2 pkt 4) oraz najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej (§ 40 ust. 2 pkt 5). Takie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanego władzom gminy władztwa planistycznego. Są one warunkiem racjonalnego kształtowania zabudowy, zgodnie z zasadą ładu przestrzennego (w tym zharmonizowania z przyjętą już w tej części Kabat filozofią zabudowy "kwartałowej" - a więc lokalizacji budynków wokół terenu, z pozostawieniem szerokiego wewnętrznego patio). Zabudowa na mniejszych działkach powodowałaby konieczność lokalizacji małych budynków, bez zapewnienia miejsc w garażach podziemnych, co powodowałoby konflikty mieszkańców oraz utrudnienia w zakresie bezpieczeństwa ruchu, a także w większości przypadków uniemożliwiłaby zabudowę działek sąsiednich. Z wiedzy urbanistycznej wynika, że przy dopuszczonych wskaźnikach wysokości budynków oraz powierzchni biologicznie czynnej dopiero poziom powierzchni działki budowlanej ponad 6.500 m2 umożliwia jej racjonalne zagospodarowanie, nie tylko poprzez lokalizację samego budynku, ale też terenów biologicznie czynnych oraz miejsc parkingowych.

Skarżące w niniejszej sprawie nie kwestionują przeznaczenia terenu (akceptując korzystne dla nich ustalenie MW), ale jedynie same parametry urbanistyczne, ustanowione dla racjonalnej jego realizacji.

Analizę obrazującą w jaki sposób zabudowa na istniejących działkach uniemożliwia zabudowę działek sąsiednich, z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego, przedstawiono w trakcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 31 stycznia 2012r. Założeniem planu jest umożliwienie zagospodarowania działek wszystkim właścicielom gruntów, niezależnie od wielkości posiadanej nieruchomości.

W ocenie organu w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zastosował art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuującym wymóg zachowania ładu przestrzennego przy planowaniu przestrzennym. Jednym z elementów ładu przestrzennego jest wielkość działek oraz ich kształt. Wprowadzenie zapisów regulujących najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej jest bezpośrednią realizacją treści art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone w planie parametry najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wprowadzono uwzględniając warunki lokalne, przeznaczenie terenu 23 MW jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parametry działek na terenie sąsiadującym z terenem 23 MW jak i pozostałych w tej części osiedla Kabaty oraz okoliczność, iż teren ten stanowi jeden z ostatnich fragmentów przeznaczonych pod zabudowę większego obszaru tej części Ursynowa. Wszystko to służy zachowaniu ładu przestrzennego poprzez zastosowanie takich parametrów jak: harmonia, proporcjonalność, równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność.

Ustalenie w zaskarżonym planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wynika z analizy parametrów i układu wszystkich 25 działek znajdujących się w granicach terenu 23 MW, spośród których 16 to działki, których wielkość i kształt całkowicie uniemożliwia realizację zabudowy' wielorodzinnej, czego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę. Ponadto kilka działek (5), mimo odpowiedniej powierzchni, ma szerokość rzędu 14 - 15 m, która jest problematyczna nawet przy realizacji budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Są to długie działki ukierunkowane wschód - zachód. Realizacja budynku wielorodzinnego z całą konieczną infrastrukturą na takiej działce bez żadnych wątpliwości spowoduje wyeliminowanie kolejnej działki z zabudowy.

Realizacja zabudowy wielorodzinnej o dopuszczalnej wysokości do 15 m, przy konieczności zachowania wszystkich wymogów prawnych, m.in. realizacji dojazdów, dróg pożarowych, zachowania odległości wynikających z konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego budynkom potencjalnie realizowanym na sąsiednich gruntach nie jest możliwa na większości działek na terenie 23 MW, jeśliby każdą z tych działek traktować odrębnie. Ponadto układ działek na tym terenie utrudnia stworzenie pierzei w Al. [...] i w ul. [...] zgodnie z ustaleniami planu. Powyższy wymóg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, które przewiduje wytworzenie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym w obu tych ulicach. W takich warunkach zagospodarowanie działek na terenie 23 MW, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, możliwe jest przez wspólne przedsięwzięcie właścicieli gruntów, przeprowadzone ich scaleniem bądź poprzez stworzenie konsorcjum, zmierzające do zabudowy nieruchomości stosownie do ustaleń planu.

Autor skargi kasacyjnej nie podzielił pogląd Sądu I instancji o naruszeniu przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ uchwalając zaskarżony plan działał w granicach prawa w zakresie obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości wymienionych w art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, co w sposób oczywisty musiało wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa dla terenu nieruchomości znajdujących się na terenie 23 MW. Również m.st. Warszawa jest właścicielem działek na ww. terenie i również jego obowiązują ustalenia mpzp. W tym zakresie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich nie zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy.

W ocenie organu Sąd I instancji naruszył również art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 tej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie ograniczenie wykonywania prawa własności nie można oceniać jedynie przez pryzmat ustaleń zaskarżonego planu w odniesieniu do działki Skarżących nr ew. [...] z obrębu [...], ale łącznych wymagań związanych z działalnością inwestycyjno-budowlaną na całym terenie 23 MW i umożliwienia realizacji zabudowy określonej w zaskarżonym planie w sposób ekonomicznie wykorzystujący przestrzeń również innym właścicielom nieruchomości na tym terenie wbrew forsowanej zasadzie "kto pierwszy ten lepszy".

Jeśli skarżące zabudują swoją działkę o nieregularnym kształcie budynkiem wielorodzinnym zgodnie z ustaleniami planu, w sytuacji braku parametrów najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej, realizacja przez nich zabudowy ograniczy możliwość racjonalnego wykorzystania przestrzeni innych przyległych działek, również narzucając miejsce dojazdu lub je całkowicie eliminując, czyli wymusi sposób ich zagospodarowania. Zatem ustalenia planu w zakresie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uwzględniają treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Co więcej Sąd I instancji, przy ocenie zapisów zaskarżonego planu, nie uwzględnił treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p..

Stanowisko organu obrazuje przedstawiony w załączeniu rysunek, który obejmuje część terenu 23 MW, tj. dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...]. Rysunek ten został dołączony do skargi z dnia 8.11.2011 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1977/11, złożonej przez współwłaściciela działek Skarżących - Z. K. Obrazuje on w jaki sposób zagospodarowanie jednej działki uniemożliwia zagospodarowanie działki sąsiedniej. Dotyczy to wszystkich działek położonych w granicach terenu 23 MW, ze względu na niewielką szerokość (14-15m), nieodpowiednie parametry i kształt większości z nich. Na rysunku widać, że nawet działka o teoretycznie wystarczającej szerokości (zaznaczona kolorem pomarańczowym) nie zmieści całej niezbędnej infrastruktury, a zatem dojazd i droga pożarowa muszą zostać zlokalizowane na sąsiedniej działce (zaznaczonej kolorem żółtym), na której budowa budynku nie jest już możliwa. Nie jest możliwa również budowa budynków wraz z niezbędną infrastrukturą na kolejnych działkach ([...],[...] i dalej) ze względu na ich szerokość i konieczność zapewnienia sąsiednim budynkom naturalnego oświetlenia.

Wskaźnik ustalający minimalną powierzchnię działki budowlanej i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej nie tylko pozwala na uczestnictwo w przedsięwzięciach budowlanych wszystkim właścicielom gruntów, a nie tylko tym, którzy mają najszersze działki, ale również pozwala na nadanie działkom przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną właściwego kształtu warunkującego zabudowę spójną z innymi terenami osiedla, a zatem jest wskaźnikiem, dzięki któremu ład przestrzenny zostanie zachowany. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że sytuowanie budynków w sposób wymuszony przebiegiem działek - równolegle do siebie, poprzedzielanych dojazdami, spowoduje powstanie kwartału zabudowy przypadkowej, zaburzającej istniejący porządek. Teren 23 MW położony jest w granicach miasta, wśród innych kwartałów zurbanizowanych i zagospodarowanych w sposób miejski. Nie może dochodzić do sytuacji, w której na ostatnim niezagospodarowanym terenie zabudowę dostosowuje się do podziałów rolnych dawnej wsi Kabaty.

Zatem Sąd I instancji naruszył także art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy.

Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 2047/12 oraz z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 2047/12.

W zakresie objętym pkt II zaskarżonego wyroku Sąd I instancji naruszył art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o części tekstowej studium oraz poprzez ograniczenie analizy studium uwarunkowań wyłącznie do części graficznej. Oznacza to, że przy ocenie zgodności planu miejscowego ze studium nie można odnosić się wyłącznie do rysunku studium, gdyż rysunek jedynie obrazuje kierunki zagospodarowania przestrzennego, szczegółowo opisane w części tekstowej. Zgodność nie może więc oznaczać identyczności, gdyż taka nie jest możliwa do uzyskania przy znacząco odmiennym charakterze obu aktów - studium, które ma charakter analityczno - opisowy i strategiczno -kierunkowy oraz planu miejscowego, który zawiera normy prawne. Wpływa na to również rozbieżność skal załączników graficznych obu aktów.

Dlatego też przy ocenie ustaleń studium uwarunkowań niezbędne jest łączne traktowanie części tekstowej i graficznej. Odpowiednie zastosowanie powinno mieć w tym przypadku stanowisko wyrażone w doktrynie w odniesieniu do planu miejscowego, zgodnie z którym "rysunek powinien być swego rodzaju wyjaśnieniem, czy też uzupełnieniem warstwy słownej, nie jest natomiast samodzielnie nośnikiem treści normatywnej. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu", (tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Warszawa 2011 s. 162).

Interpretacja zastosowana przez Sąd I instancji doprowadziła natomiast do niepełnego zastosowania art. 9 ust. 2 u.p.z.p - przez ograniczenie analizy wyłącznie do części graficznej studium. Z wyraźnego zapisu w części tekstowej studium uwarunkowań, tj. zapisów rozdziału XII tekstu studium w części zawierającej ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) - dla których studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str.104). Istotne znaczenie ma także fakt, że obszar przeznaczony pod usługi oświaty publicznej w skarżonym planie jest niewielki powierzchniowo i nie obejmuje całej pierwotnej powierzchni (tj. przed podziałem) działki skarżących.

Wprowadzenie usług oświaty na terenie 25 UOp mieści się w realizacji potrzeb interesu społecznego, uwzględnianego zgodnie z ww. przepisem. W przypadku skarżonego planu uzasadnione jest to obiektywnie wykazanymi przesłankami, związanymi brakiem usług oświaty w tej części Kabat w stopniu zaspokajającym potrzeby oświatowe mieszkańców, zwłaszcza przy wzrastającej liczbie dzieci w wieku szkolnym. Jak wskazywał organ - w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe - Kabaty [...] wykonała opracowanie pt. "Zapotrzebowanie na tereny funkcji oświatowych w Dzielnicy Ursynów w oparciu o założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Prognoza do 2025 r." (załączone przez organ do akt sprawy). Wnioski z analiz dla obszaru objętego planem miejscowym obszaru Ursynów Południe - Kabaty przedstawione zostały następująco: "Z załącznika graficznego do opracowania wyraźnie wynika, że południowo wschodnia część dzielnicy jest niedoinwestowana pod względem liczby szkół. Najbliżej położona szkoła Podstawowa Nr [...] znajduje się w odległości powyżej 1000 m, w linii prostej. Faktyczna odległość do szkoły jest o wiele większa. Dodatkową barierę do pokonania dla małych dzieci stanowi bardzo ruchliwa al. [...]". Ten rodzaj usług musi być realizowany w bezpośredniej bliskości mieszkańców. W tym miejscu aktualna pozostaje argumentacja organu przedstawiona przy uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Stwierdzając nieważność § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji naruszył także art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie. Kształt, w tym przede wszystkim szerokość, działek znajdujących się na terenie objętym planem miejscowym, w tym również działki Skarżących, uniemożliwia harmonijne i racjonalne ukształtowanie na jej terenie zabudowy jako kontynuacji istniejącego układu urbanistycznego, bez łącznego traktowania również działek sąsiednich. Norma zawarta § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały służy więc prawidłowemu ukształtowaniu przestrzeni i zapewnieniu ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna Rady m.st. Warszawy zawiera usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony jest zwłaszcza zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9 tej ustawy,

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. prawo własności powinno być brane pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek w tym zakresie jest związany z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności z art. 21. Ustalający jako konstytucyjną zasadę ochronę własności przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast stosownie do art. 64 Konstytucji RP "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" (ust. 2), "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3).

Sposób wykonywania prawa własności określa art. 6 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1), zaś w myśl ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przepisach tej ustawy zawarte są wskazania dotyczące zakresu stosowania wymogu z art. 1 ust. 2 pkt 7. Jest to jedna z zasad, obowiązująca organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służąca ochronie prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem podstawę do ingerencji w prawo własności, gdyż ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Z powyższych względów badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z obowiązującym prawem, co warunkuje skuteczne zaskarżenie postanowień planu miejscowego, należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stanowiącego jednostkę planistyczną, istniejącą w dacie uchwalania kwestionowanego planu.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że H. K. i E. G. stały się właścicielkami działki nr [...], podzielonej następnie m. in. na działki [...],[...] i [...], których dotyczy przedmiotowa skarga, w wyniku orzeczenia o jej zwrocie ostateczną decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.. Uprzednio działka ta stanowiła przedmiot własności m.st. Warszawy (umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1989 r.). Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentach załączonych do skargi wniesionej do Sądu I instancji, a także w treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 582/10 – dostępne https://cbois.nsa.gov.pl)

Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty podjęta została natomiast podjęta w dniu 10 lipca 2008 r.. Zatem w dniu podjęcia niniejszej uchwały działka nr [...] stanowiła jeszcze przedmiot własności m.st. Warszawy. W przekonaniu składu orzekającego NSA brak zatem podstaw pozwalających na kwestionowanie przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do działki nr [...] przez pryzmat interesu prawnego skarżących, które stały się właścicielkami przedmiotowej działki, stanowiącej uprzednio mienie komunalne, po upływie kilku miesięcy od daty uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego.

Z treści pism procesowych znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że interes prawny skarżących, jako aktualnych właścicielek przedmiotowej nieruchomości, jest odmienny od interesu prawnego poprzedniego właściciela - jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie oznacza to, że rozwiązania planistyczne dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w tym, znajdującej się na obszarze objętym planem działki nr [...], naruszają interes skarżących sprzecznie z obowiązującym prawem.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, w przedmiotowej sprawie kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro przedmiotowa działka w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały stanowiła własność m.st. Warszawy, to nie można twierdzić, że w sposób nieuprawniony, a więc z przekroczeniem władztwa planistycznego, Rada m.st. Warszawy ustaliła przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konkretnej działki. Zwrot skarżącym działki nr [...] po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działki stanowiącej własność m.st. Warszawy.

Powyższe stanowisko jest analogiczne do stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 28 września 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt. II OSK 1574/12 (dostępne https://cbois.nsa.gov.pl), którym Sąd ten uchylił wyrok WSA w Warszawie wydany wskutek skargi S. L. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oddalił skargę, stwierdzając brak legitymacji do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarty w uzasadnieniu tego wyroku pogląd, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w określonej dacie, w której istnieje dany stan faktyczny i prawny, odnoszący się do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiany struktury własnościowej, w szczególności w sytuacji, w której dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają, że uchwała planistyczna w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela w sytuacji, kiedy w dacie uchwalania planu interes prawny ówczesnego właściciela (jednostki samorządu terytorialnego) był zupełnie inny. W odniesieniu do tego interesu należy ocenić, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Późniejsza, tak istotna zmiana struktury własnościowej, może być rozważana nie w kategoriach nieuprawnionego naruszenia uchwałą planistyczną interesu prawnego nowego właściciela, lecz w kontekście ewentualnej zmiany, choćby w części, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając powyższe NSA uwzględnił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 188 P.p.s.a., że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, odrzucił skargę na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.. NSA stwierdził bowiem, że interes prawny skarżących nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne jest bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, zatem może toczyć się tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem braku tej legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi.

Z przedstawionych względów brak jest także uzasadnienia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej H. K. i E. G. W konsekwencji skarga ta została oddalona zgodnie z przepisem art. 184 P.p.s.a..

Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, ponieważ uwzględniając skargę kasacyjną organu jednocześnie na skutek wyroku reformacyjnego NSA odrzucił skargę.