Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 565/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 61 ust. 5a, art. 61 ust. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 3 ust. 1-2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8, § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 107 § 1 ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. N. sp. k. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. N. sp. komandytowa z siedzibą w O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 4 kwietnia 2022 r., [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...] i [...], obręb nr [...], położonych w Z..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2021 r. R. K. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W toku postępowania administracyjnego w dniu 2 lutego 2022 r. nastąpiła zmiana inwestora i w miejsce R. K. wstąpila A. sp. z o.o. N. sp. komandytowa z siedziba w O. (k. [...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., [...], Burmistrz Gminy O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

W uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest wyżej opisana inwestycja, wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI"). Burmistrz ustalił, że szerokość frontu działki – terenu inwestycji – wynosi ok. 46 m. Trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy wynosi 138 m. Zatem wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości min. 138 m, który zgodnie z przepisami prawa, jest minimalnym obszarem, na którym przeprowadza się analizę. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru wyznaczono głównie po naturalnych elementach zagospodarowania terenu, którymi są poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Jednocześnie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego wzięto pod uwagę wskazania orzecznicze, zgodnie z którymi obszaru analizowanego nie można rozszerzać dowolnie, w szczególności po to, aby poszukiwać kontynuację funkcji dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, w ramach której znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w ramach której występują budynki mieszkalne jednorodzinne, w tym budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynki gospodarcze i garażowe. Z uwagi na powyższe spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.

Kolejnym analizowanym przez organ parametrem była linia zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 r.MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, jeśli linia ta tworzy uskok wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się na podstawie tego budynku, który zlokalizowany jest w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 r.MI). Istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane po tej samej stronie drogi publicznej i z dostępem komunikacyjnym z tej samej strony drogi publicznej zlokalizowane są w odległości od 7 m do 10 m od linii rozgraniczającej tej drogi, zatem linia zabudowy tworzy uskok. W związku z powyższym Burmistrz wyznaczył linię zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 3 r.MI, tj. jako przedłużenie linii zabudowy budynku najdalej zlokalizowanego od pasa drogowego, a więc w odległości 10 m od drogi publicznej. Wniosek dotyczy budowy budynków w odległości 10 m od drogi gminnej. W związku z powyższym za spełniony został uznany wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

Burmistrz stwierdził jednak, że projektowana zabudowa nie kontynuuje intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie ok. 0,09. Wnioskowana intensywność zabudowy na każdym wnioskowanym terenie do wydzielenia wynosi natomiast ok. 0,27. Zatem przekracza ponad trzykrotnie średni wskaźnik intensywności zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 2 r.MI została dopuszczona możliwość ustalenia innej wartości wskaźnika intensywności zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego jeżeli to wynika z analizy. Z uwagi na powyższe zasadne było uelastycznienie wyznaczonego powyżej średniego wskaźnika intensywności zabudowy i dopuszczenie 10% tolerancji wartości tego parametru, co daje możliwość zainwestowania każdej nowo wydzielanej działki budowlanej na poziomie maksymalnym 0,099 (po zaokrągleniu). Jak wynika z przeprowadzonej analizy również w tym przypadku, tj. po uwzględnieniu 10% tolerancji, wnioskowany wskaźnik intensywności zabudowy jest znacznie przekroczony. W związku z powyższym projektowana inwestycja nie kontynuuje intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. A zatem nie można uznać, że wnioskowana inwestycja spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wartości wskaźnika intensywności wykorzystania terenu.

Burmistrz wskazał, że dokonał również analizy szerokości elewacji frontowej budynków usytuowanych w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 8 m. Przyjmując 20% tolerancję dla projektowanej zabudowy w obszarze analizowanym można dopuścić szerokość elewacji frontowej w przedziale od 6,4 m do 9,6 m. Wniosek dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych tworzących dwie bryły budynku, których szerokość elewacji frontowej wynosi od 7,0 m do 9,0 m. Zatem szerokość elewacji frontowej mieści się w wyznaczonym przedziale wartości. Należy uznać, że projektowana zabudowa kontynuuje szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działce sąsiedniej z wnioskowaną inwestycją zlokalizowane są budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 3,5 m do 5,5 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi do 5,5 m. W związku z powyższym z przeprowadzonej analizy wynika możliwość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 5,5 m, a projektowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 8 r.MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachów istniejących budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. W sąsiedztwie projektowanej inwestycji występują budynki z dachami płaskimi, lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekracząjącym 45 stopni oraz kierunku głównej kalenicy dachu równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Wysokość wyżej wymienionych budynków położonych w granicach obszaru poddanego analizie liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu wynosi od ok. 3 m do ok. 8,0 m. Wniosek dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o wysokości do 10,0 m. W obszarze analizowanym nie występują budynki o wysokości do 10,0 m. Z uwagi na powyższe wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji wysokości budynków w obszarze analizowanym.

Podsumowując Burmistrz stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu w zakresie kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości budynków w obszarze analizowanym.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. sp. z o.o. N. sp. komandytowa z siedzibą w O. odwołała się od opisanej wyżej decyzji organu i instancji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonej decyzji Wójta Gminy O. z dnia 26 lutego 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w Z. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb Z.) i działce nr [...] (obręb O.), celem wykazania wymogów w zakresie intensywności zabudowy jakie określił organ dla działek sąsiednich do tej, na której ma być realizowana inwestycja (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 7 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu odwołującego się oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

3) art. 6 K.p.a. poprzez nie działanie na podstawie i w ramach przepisów prawa;

4) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, uwzględniający interesy wyłącznie osób trzecich, zaś całkowicie pomijający interes odwołującego się;

5) niewyjaśnienie prawidłowo stanu faktycznego, poprzez niedokonanie w sposób prawidłowy analizy urbanistyczno-architektonicznej w analizowanym obszarze;

6) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności odwołującego, tj. uniemożliwienie zabudowy nieruchomości mimo, iż zostały spełnione do tego warunki;

7) § 9 ust. 1 r.MI poprzez nieokreślenie w części opisowej wyników analizy sposobu określenie parametrów intensywności i wysokości zabudowy;

8) art. 107 § 1 ust. 6 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko Burmistrza stwierdzające, iż projektowana zabudowa nie spełnia kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy na analizowanym obszarze oraz wysokości budynków. Organ ustalił parametr intensywności zabudowy w sposób błędny. Zauważyć należy, że na okolicznych działkach istnieje zabudowa o wskaźniku intensywności zupełnie innym niż wskazał organ. Na dowód powyższego Spółka przedłożyła decyzję Wójta Gminy O. z dnia 26 lutego 2013 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy na okolicznych działkach. Wówczas to, wskaźnik intensywności został określony na poziomie 0,35, podczas gdy aktualnie organ określił go na poziomie 0,09. Jest to parametr nieprawidłowy, uwzględniając fakt, że na okolicznych działkach istnieją budynki w zabudowie bliźniaczej, gdzie istnieje zupełnie inny wskaźnik intensywności zabudowy. Podkreślono również, że organ dokonując zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy nie wskazał dlaczego dokonał zwiększenia tego parametru tylko o 10%. Tego rodzaju stanowisko powinno wynikać z analizy stanowiącej załącznik do decyzji lub z uzasadnienia samej decyzji, tymczasem tego rodzaju analiza nie została wykonana, co w istocie uniemożliwia stronie merytoryczne ustosunkowanie się do tej kwestii. Część opisowa analizy nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia, poza stwierdzeniem, że analizowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 u.p.z.p. Co więcej, organ wskazuje, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, nie pisze natomiast o intensywności zabudowy. Jest to sprzeczne z samą decyzją, gdzie organ stwierdza, że parametr kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniony. Organ naruszył w ten sposób zarówno art. 107 § 1 ust. 6 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji – nie wskazał czemu przyjął takie, a nie inne wartości, a także § 9 ust. 1 r.MI, gdyż obowiązkiem organu było szczegółowe opisanie tego w analizie stanowiącej załącznik do wydanej decyzji. Podobne zastrzeżenie można odnieść do analizowanego parametru wysokości budynku. Z załączonej analizy nie wynika, by ten warunek nie został spełniony. Z kolei inne stanowisko organ zaprezentował w uzasadnieniu decyzji, jednocześnie nie przywołując żadnych konkretnych przykładów świadczących o niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego z parametrami budynków w analizowanym obszarze.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu wskazało, że Burmistrz sporządził w sposób właściwy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie oceniając czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych spełnia warunek kontynuacji funkcji. Do rozważenia zatem pozostało, czy planowana inwestycja kontynuowała zasadę dobrego sąsiedztwa pod względem innych parametrów: parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Następnie Kolegium dokonało analizy poszczególnych parametrów określonych w r.MI, przeanalizowanych przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności podkreśliło, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 r.MI). W analizie urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym budynki znajdujące się po tej samej stronie drogi publicznej i z dostępem komunikacyjnym z tej samej drogi oddalone są w odległości od 7 m do 10 m od linii rozgraniczającej tej drogi. Linia zabudowy tworzy uskok. W związku z powyższym Burmistrz zastosował § 4 ust. 3 r.MI i ustalił linię zabudowy w oparciu o najdalej położony budynek od pasa drogowego, tj. w odległości 10 m od drogi publicznej, co jest zgodne z wnioskiem Spółki.

Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 r.MI). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 r.MI). Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten waha się od 0,09 do 0,19, zaś średnia jego wielkość wynosi 0,09. Natomiast planowana inwestycja ma mieć ten wskaźnik na poziomie 0,27. Wskazać należy zatem, iż planowany wskaźnik jest trzykrotnie większy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Burmistrz przeanalizował możliwość zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady wartości średniej. Uelastycznił wartość średnią o 10% tolerancji, co dało możliwość zagospodarowania każdej działki na poziomie max. 0,099 (po zaokrągleniu). W tym przypadku również ustalony wskaźnik jest znacznie mniejszy od wnioskowanego. Kolegium podziela ustalenia Burmistrza, iż nie ma w niniejszej sprawie przesłanek do dopuszczenia wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości niż wynika to z analizy, bowiem planowana inwestycja odróżnia się gabarytami od zastanej na tym terenie zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 r.MI). Zgodnie z analizą urbanistyczną, średnia wartość tego parametru wynosi 8,0 m. Uwzględniając 20% tolerancji można dopuścić szerokość elewacji frontowej na poziomie od 6,4 m do 9,6 m. Wniosek Spółki dotyczy realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych tworzących dwie bryły budynku, których szerokość elewacji frontowej wyniesie od 7,0 m do 9,0 m. Zatem mieści się w ustalonym w analizie przedziale i kontynuuje wskaźnik szerokości elewacji frontowej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 r.MI). Jak wynika z analizy urbanistycznej wartości dla budynków znajdujących się na działkach sąsiednich wynoszą na działce nr [...] – ok. 3,5 m, a na działkach nr [...], [...], [...], [...] – 5,5 m. Planowana wysokość budynków to 5,5 m. Organ I instancji zastosował odstępstwo z § 7 ust. 4 r.MI i przyjął dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 5,5 m.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 r.MI). Na obszarze analizowanym występują dachy wielospadowe o pochyleniu połaci dachowych nieprzekraczającym 45 stopni, jak również dachy płaskie. Wysokość do głównej kalenicy wynosi od ok. 3 m do ok. 8 m. Planowane przez Spółkę budynki o wysokości do 10 m nie kontynuują zastanego ładu przestrzennego.

Kolegium podkreśliło także, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, tj. do drogi gminnej ul. [...]. Teren ma możliwość zaopatrzenia go w wodę oraz odprowadzenia ścieków bytowych oraz zaopatrzenia w energię, zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci. Teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Burmistrz wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Kolegium wysnuło z analizy takie same wnioski jak organ I instancji. W ocenie Kolegium nie zostały naruszone przepisy postępowania. Kolegium przeprowadziło dowód z złączonej do odwołania decyzji z dnia 26 lutego 2013 r. wskazując, że różnice w ustalonych wielkościach poszczególnych parametrów wynikają z odmiennej szerokości frontu działki inwestycyjnej, który w sprawie zakończonej decyzją z dnia 26 lutego 2013 r. był znacznie szerszy niż w przedmiotowej sprawie, co miało wpływ na wielkość granic obszaru analizowanego, a tym samym na wartości parametrów. W związku, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji intensywności zabudowy i wysokości do głównej kalenicy, Kolegium orzekło jak w sentencji.

Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. A. sp. z o.o. N. sp. komandytowa z siedzibą w O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania (k. [...] akt sądowych).

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie tych samym przepisów, które zostały wskazane w odwołaniu oraz dodatkowo art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niewykonanie prawidłowo analizy urbanistycznej i niezałączenie jej do wydanej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że nie można podzielić stanowiska Kolegium, by prawidłowe było postępowanie Burmistrza w zakresie ustalenia, iż na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o takim stopniu intensywności, jak ta którą planuje skarżąca. Spółka przedstawiła jako dowód w sprawie decyzję Wójta Gminy O. z dnia 26 lutego 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącą warunków zabudowy na okolicznych działkach. Z decyzji tej wynika, że na sąsiednich działkach wskaźnik intensywności został określony na poziomie 0,35, podczas gdy aktualnie organ określił go na 0,09. Jest to parametr nieprawidłowy, uwzględniając fakt, że na okolicznych działkach istnieją budynki w zabudowie bliźniaczej, gdzie istnieje zupełnie inny wskaźnik intensywności zabudowy. Kolegium wprawdzie przyjęło przywołaną decyzję jako dowód w sprawie, ale nie wyciągnęło jakichkolwiek wniosków z niej. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie dopuszczalny był inny wskaźnik intensywności zabudowy, gdyż szerokość elewacji frontowej sąsiednich działek skutkowała przyjęciem innej wielkości analizowanego obszaru.

Skarżąca podniosła również, że w niniejszej sprawie powinna być przyjęta inna wielkość obszaru analizowanego. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął granice analizowanego obszaru na poziomie minimalnym, a dlaczego nie rozszerzył go by uwzględnić parametry tożsame jak na sąsiednich działkach, których dotyczyła decyzja z 2013 r. Byłoby to bowiem uzasadnione, gdyż wówczas wydane decyzje uwzględniałyby tożsame warunki w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy dla wszystkich stron. Natomiast na tle niniejszej sprawy widać, że w efekcie wydanej decyzji sformułowano dla strony warunki istotnie różne od tych, które były stosowane dla innych właścicieli sąsiednich działek, tylko z uwagi na przyjęcie przez organ innej wielkości analizowanego obszaru. Nie znajduje to uzasadnienia. Powoduje to naruszenie ładu przestrzennego, skutkuje różną intensywnością zabudowy na tym samym obszarze, z uwagi wyłącznie na różną wielkość analizowanego obszaru przyjętą przez organ przy ocenie tego parametru. Skarżąca wskazała, że w § 5 ust. 2 r.MI dopuszczono możliwość ustalenia innej wartości wskaźnika intensywności zabudowy niż średni dla analizowanego obszaru, jeżeli wynika to z analizy. Organ dokonał zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy na tej podstawie, nie wskazał dlaczego dokonał zwiększenia tego parametru tylko o 10%. Tego rodzaju stanowisko powinno wynikać z analizy stanowiącej załącznik do decyzji lub z uzasadnienia decyzji, tymczasem tego rodzaju analiza nie została wykonana, co w istocie uniemożliwia stronie merytoryczne ustosunkowanie się do tej kwestii. Powyższe stanowi również o naruszeniu art. 107 § 1 ust. 6 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. Organy obu instancji nie wskazały dlaczego zostały przyjęte takie, a nie inne wartości. Podobne zastrzeżenie można odnieść do analizowanego parametru wysokości budynku, do którego nie ustosunkowało się Kolegium podtrzymując jedynie stanowisko Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla skarżącej Spółki rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości budynków w obszarze analizowanym stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należyte odczytanie przywołanej tu regulacji wymaga także sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p., które szczegółowo określa procedurę i merytoryczny aspekt ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.

Obecnie, jako potencjalnie sporne i wymagające wnikliwszej weryfikacji, okazały się uregulowane w rozporządzeniu (r.MI) kwestie dotyczące: ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5) oraz geometrii dachu (§ 8).

Zgodnie z § 5 ust. 1 r.MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa – jako wyjątki od zasady – powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, analizujący powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze – na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie – na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie ok. 0,09 (tj. 9%). Natomiast planowana intensywność zabudowy na każdym wnioskowanym terenie do wydzielenia wynosi ok. 0,27 (tj. 27%). Zatem planowana inwestycja przekracza ponad trzykrotnie średni wskaźnik intensywności zabudowy.

W niniejszej sprawie rozważono zastosowanie odstępstwa uregulowanego w § 5 ust. 2 r.MI i dopuszczenie 10% tolerancji wartości średniej tego parametru, co dałoby możliwość zainwestowania każdej wydzielonej działki na poziomie maksymalnym 0,099 (po zaokrągleniu). W tym przypadku, tj. po uwzględnieniu 10% tolerancji, ustalony wskaźnik również przekroczył średnią wartość intensywności zabudowy. W związku z powyższym, organy słusznie stwierdziły, że projektowana inwestycja nie kontynuuje intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. A zatem nie można uznać, że wnioskowana inwestycja spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wartości wskaźnika intensywności wykorzystania terenu.

Sąd w tym zakresie pragnie podkreślić, że nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do konieczności wyjaśnienia przez organ, dlaczego dokonał zwiększenia tego parametru tylko o 10%. Należy zaznaczyć, że reguła dotycząca sposobu ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy została wyznaczona w § 5 ust. 1 r.MI. Organ ma obowiązek zastosować podstawowy sposób wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określony w przywołanym przepisie. Zastosowanie odstępstwa od powyższej reguły, wynikającego z § 5 ust. 2 r.MI, wymaga zaistnienia określonych okoliczności i jest warunkowe. Organy nie mogą w tym zakresie dowolnie zmieniać (tj. zwiększać albo zmniejszać) ustalonego średniego wskaźnika wielkości zabudowy zgodnie z wolą i interesem inwestora.

Należy odnieść się także do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia w sprawie wskaźnika zabudowy ustalonego w decyzji Wójta Gminy O. z dnia 26 lutego 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w Z. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb Z.) i działce nr [...] (obręb O.). Skarżąca zaznaczyła, że wówczas wskaźnik intensywności zabudowy został określony na poziomie 0,35, podczas gdy aktualnie organ określił go na poziomie 0,09. Podkreślenia wymaga fakt, że ustalony w decyzji z 2013 r. wskaźnik dotyczy innej sprawy, rozstrzygniętej w odmiennym stanie faktycznym. Jak słusznie zaznaczyło Kolegium, różnice w ustalonych wielkościach poszczególnych parametrów wynikają z odmiennej szerokości frontu działki inwestycyjnej, który w sprawie zakończonej decyzją z 2013 r. był znacznie szerszy niż w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wielkość granic obszaru analizowanego, a tym samym na wartości parametrów. Nie można przenosić ustaleń dotyczących innej sprawy na obecnie rozpoznawaną, gdy są one rozstrzygane w odmiennym stanie faktycznym.

Natomiast w odniesieniu do ustalenia geometrii dachu należy zauważyć, co następuje. Zgodnie z § 8 r.MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachów istniejących budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. W sąsiedztwie projektowanej inwestycji występują budynki z dachami płaskimi, lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekracząjącym 45 stopni oraz kierunku głównej kalenicy dachu równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Wysokość wymienionych budynków położonych w granicach obszaru poddanego analizie liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu wynosi od ok. 3 m do ok. 8 m. Wnioskowana inwestycja dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o wysokości do 10 m. W obszarze analizowanym nie występują budynki o wysokości do 10 m. Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organów, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji wysokości budynków w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).