Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2349/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 1 w zw z art 107 par 1 w zw z art 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2711/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz J. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2711/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Piasecznie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb) odmówił nakazania M. O. wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe ma terenie działki nr ew. [...] w [...] gm. [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 sierpnia 2011 r. wpłynął wniosek J. M. o wstrzymanie użytkowania obiektu wzniesionego na terenie działki nr [...] obręb [...] funkcjonującego w ramach samowoli budowlanej. We wniosku przywołano treść decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2011 r. wywodząc, że wywołuje ona skutek nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę zbiornika na wody opadowe.

Odnosząc się do tego wniosku organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowy zbiornik na wody opadowe nie funkcjonuje w ramach samowoli budowlanej ponieważ wykonany został w oparciu o decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, która jest w obiegu prawnym. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z lipca 2011 r. uchylała decyzję Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co nie jest równoznaczne z wyeliminowaniem tej ostatniej z obrotu prawnego. Powołano się także na czynności kontrolne wykonane na działce nr [...] w [...], do akt dołączono analizę hydrologiczną obszaru wokół terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt przedszkola "[...]". PINB w Piasecznie doszedł do wniosku, że urządzenia retencyjne na działce przedszkola są wystarczające do zmagazynowania wód opadowych w "normalnych normowych warunkach", a zbiornik nie ma negatywnego wpływu na działkę wnioskodawcy – nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożył J. M.

MWINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zbiornik bezodpływowy na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] w [...] gm. [...] został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], w szczególności co do jego wymiarów oraz usytuowania na terenie ww. nieruchomości. Organ powiatowy przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. przesłał dokumenty z przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego w tej sprawie.

MWINB decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie uznał, że odmowa nałożenia na M. O. wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] w [...] gm. [...] była zasadna.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2012 r. organ powiatowy ustalił, że zbiornik jest zakopany w ziemi, a teren gruntu nad nim pokryty kostką brukową i stanowi parking samochodowy. W związku z tym organ I instancji nie miał możliwości dokonania pomiarów odległości ścian zbiornika od granicy działki, gdyż widoczna jest jedynie pokrywa studzienki zbiornika. W trakcie oględzin ustalono, że omawiany zbiornik ma zgodnie z projektem budowlanym pojemność 10 m³. PINB w Piasecznie ustalił, że zbiornik bezodpływowy na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] w [...] gm. [...] został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył J. M. Zarzucił organom zaniedbanie oraz pominięcie żądania wstrzymania użytkowania przedmiotowego zbiornika po nienależytym wykonywaniu zadań nakazanych PINB w Piasecznie przez MWINB w postanowieniu [...], a także biurokratyczne załatwianie sprawy przez MWINB, który zignorował w swoim postępowaniu treść decyzji Nr [...] Wojewody Mazowieckiego unieważniającej decyzję Nr [...] Starosty Piaseczyńskiego pozwalającą na budowę spornego zbiornika.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż inwestor użytkuje przedmiotowy zbiornik bezodpływowy na wody opadowe w warunkach samowoli. Skoro inwestorzy dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu, brak jest podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu oraz jego użytkowania.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącego co do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika, gdyż na chwilę wydawania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego toczyło się jedynie postępowanie wznowieniowe bez ostatecznej decyzji. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące zaburzenia stosunków wodnych nie mogą odnosić się do sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, mogą natomiast ewentualnie stanowić kryterium oceny wydanego pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu I instancji brak było podstawy prawnej do zakazania użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę i znajdującego się w odpowiednim stanie technicznym, po skutecznie dokonanym zgłoszeniu zakończenia robót.

Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, J. M. zaskarżył ww. wyrok w całości i sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której w treści zarówno zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i w treści poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wskazano podstawy prawnej do ich wydania;

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez sąd I instancji stanu faktycznego, który organy administracji ustaliły bez zgromadzenia i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, czego następstwem było wadliwe przyjęcie, iż w sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 66 uPb, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi,

3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd za ustalone przez organy okoliczności, które przez te organy nie zostały wcale ustalone, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi;

4) naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 141

§ 4 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a, w zw. z art. 80 K.p.a.,

w zw. z art. 66 § 1 ust. 3 uPb poprzez niezasadne przyjęcie, że kwestionowany obiekt znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi;

1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 136 K.p.a., w zw. z art. 15 K.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 136 K.p.a., w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której dokonane na etapie postępowania odwoławczego na polecenie organu II instancji ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie stanu faktycznego, potwierdzające zarzuty skarżącego, zostały następnie przez organ II instancji przemilczane,

3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa

w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 12

ust. 1 pkt 5 uPb poprzez zaakceptowanie stanu faktycznego ustalonego przez

organy w oparciu o wnioski z czynności kontrolnych (wizji lokalnej), podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających posiadanie przez osoby kontrolujące uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, czego następstwem było niezasadne oddalenie skargi;

4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego, w tym w szczególności twierdzeń znajdujących potwierdzenie w dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi.

Sądowi I instancji zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 i 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu,

że przesłankami określonymi w tym przepisie są: wybudowanie obiektu zgodnie

z pozwoleniem na budowę, skuteczne dokonanie zgłoszenia zakończenia robót

oraz odpowiedni stan techniczny obiektu;

2) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez jego błędną wykładnię, ograniczającą rozumienie "stanu technicznego obiektu budowlanego" do

zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, a w konsekwencji

błędne przyjęcie, że w sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 66 uPb;

naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez jego niezastosowanie;

naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez jego niezastosowanie;

naruszenie przepisu art. 66 ust. 2 uPb poprzez jego niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od MWINB kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich twierdzeń skarżącego, wskazujących chociażby na wadliwość analizy hydrologicznej sporządzonej dla obszaru przedszkola "[...]", w której to analizie nie zgadzały się powierzchnie analizowanych nieruchomości (a wielkość powierzchni nieruchomości ma przecież znaczenie dla oceny skuteczności czy wydajności rozwiązań hydrologicznych). Jeśli zatem nawet w kwestii podstawowej przedstawiona analiza nie jest rzetelna, a analiza ta w ocenie organów miała również przesądzać o niezasadności wniosku skarżącego, to zaakceptowanie przez sąd takiego stanu rzeczy i takich ustaleń taktycznych, oznacza wadliwą ocenę i wadliwe ustalenia. Wadliwość ustalonego przez organy, a zaakceptowanego przez sąd I instancji stanu faktycznego wynika także z faktu, że czynności kontrolne winny były zostać dokonane przez osoby uprawnione.

W ocenie skarżącego sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 66 uPb, stwierdzając, iż "Brak jest podstawy prawnej do zakazania użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, po skutecznie dokonanym zgłoszeniu zakończenia robót i znajdującego się w odpowiednim stanie technicznym (brak przesłanek z art. 66 uPb)". Po pierwsze, kwestia pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia zakończenia robót, nie mieści się w spektrum przepisu art. 66 uPb. Po drugie, w świetle przepisu art. 66 uPb, ocena stanu technicznego danego obiektu budowlanego nie może polegać na zbadaniu jedynie zgodności obiektu z projektem, ale winna polegać na zbadaniu ewentualnego wpływu tego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Po trzecie, sąd I instancji przesądził, że obiekt znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, przez co nie ma przesłanek do zastosowania art. 66 uPb, jednakże całkowicie pominął przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 uPb.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. J. M. uzupełnił skargę kasacyjną, wskazując, że sąd I instancji nie dostrzegł, iż stan faktyczny organy ustaliły bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie sam nie dokonał rzetelnej analizy materiałów dowodowych związanych ze skarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornika na wody opadowe o pojemności 10m³ nr [...] wydaną przez Starostę Piaseczyńskiego, czym wadliwie ocenił, że w sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 66 uPb. Oddalając więc skargę sąd I instancji naruszył art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd wojewódzki naruszył dodatkowo art. 66 § 1 ust. 3 uPb oraz art. 133 § 1 Ppsa. Nie dostrzeżono również naruszenia przez organy przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 uPb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której w treści zarówno zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i w treści poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wskazano podstawy prawnej do ich wydania. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej obok art. 104 K.p.a. jest przepis prawa materialnego. Nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że przepis art. 104 § 1 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty. Nie stanowi takiej podstawy prawnej też przepis kompetencyjny, a takim właśnie jest art. 83 ust. 1 uPb wskazany w decyzji organu I instancji, wyznaczający właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji. To samo tyczy się decyzji organu II instancji, który jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dot. procesowych uprawnień organu odwoławczego oraz przepis art. 83 ust. 2 uPb określający, że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Oznacza to, że również organ II instancji nie wskazał żadnej podstawy materialnej dla wydania swojej decyzji. WSA w Warszawie nie zwrócił szczególnej uwagi, mimo stwierdzenia że decyzje obu instancji są zgodne z prawem materialnym i procesowym, na zagadnienie podstawy materialnoprawnej decyzji organu I instancji. W konkluzji swych wywodów sąd a quo ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "brak jest podstawy prawnej do zakazania użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, po skutecznie dokonanym zgłoszeniu zakończenia robót i znajdującego się w odpowiednim stanie technicznym (brak przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego)". Sąd I instancji nie wskazał jednak, z jakich przyczyn wnioskuje, że podstawą prawną do wydania decyzji przez PINB w Piasecznie, następnie utrzymaną w mocy, był przepis art. 66 uPb. Dodatkowo umknęło uwadze sądu orzekającego, że cyt. przepis dzieli się na dwa ustępy, stanowiąc w nich odpowiednio, że:

" ust. 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

ust. 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie".

Wydanie przez właściwy organ zakazu użytkowania obiektu budowlanego z powołaniem się na dyspozycję art. 66 ust. 2 uPb może zatem nastąpić akcesoryjnie, skoro ma towarzyszyć "decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3". Aby rozważać zasadność podjęcia takiego rozstrzygnięcia musi zachodzić chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 uPb. Z treści decyzji tak I, jak i II instancji nie sposób wyprowadzić wniosku, którą z tych przesłanek PINB w Piasecznie jak i MWINB miały na myśli wydając swoje decyzje. Nie wynika to także w żaden sposób z motywów zaskarżonego wyroku. W tych okolicznościach stwierdzenie sądu I instancji, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i procesowego jest chybione. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, iż nie sposób z uzasadnień decyzji organów obu instancji w istotnie dociec podstawy materialnoprawnej podjętych rozstrzygnięć, skoro chociażby w decyzji PINB w Piasecznie pojawiły się wątki odnośnie braku podstaw do kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako samowoli budowlanej.

Uzasadnione w tych okolicznościach są także zarzuty wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 i 2 uPb przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie. Z treści powołanych regulacji wynika zatem, że właściwy organ może nakładając nakaz usunięcia nieprawidłowości zakazać użytkowania obiektu w przypadku ustalenia, że wskutek jego niewłaściwego użytkowania, znajduje się on w stanie zużycia technicznego, jak również w sytuacji, gdy stan ten jest wynikiem zdarzeń, które zaszły po oddaniu obiektu do użytkowania. Chodzi zatem o przypadki szczególnego zaniedbania obowiązków przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Przepisy art. 66 uPb zostały bowiem zamieszczone w rozdziale pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych", co przesądza, że mają one zastosowanie jedynie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie powołanego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że sąd wojewódzki ograniczył się do przyjęcia, że stan techniczny obiektu i fakt jego zrealizowania na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, uzasadniać miał wydane decyzje. Tymczasem z treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 uPb wynika, że zachodzić mogą inne powody, dla których dopuszczalne jest wydanie nakazu przewidzianego dyspozycją cyt. przepisu. W szczególności chodzić może o wskazywane w toku postępowania administracyjnego, jak również w treści skargi, sposób użytkowania tego obiektu i wprowadzanie przezeń zagrożenia dla oznaczonych dóbr, np. mienia.

Podniesione w skardze kasacyjnej kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią próbę podważenia przyjętego przez organy stanu faktycznego w zakresie dotyczącym ustaleń odnoszących się do oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągniętych z niego wniosków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze w tym zakresie zarzuty jedynie o tyle są zasadne, o ile związane są z brakiem rozważenia przez organy nadzoru budowlanego zaistnienia lub braku zaistnienia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji w aspekcie wniesionego przez J. M. żądania. Organ odwoławczy np. nie rozważył w żaden sposób ustaleń zawartych w protokole dokumentującym czynności dowodowych kwestii wypełnienia zbiornika wodą i połączenia go z odwodnieniem liniowym w aspekcie dopuszczalnych przepisami uPb kompetencji organu nadzoru budowlanego przewidujących możliwość nakazania usunięcia nieprawidłowości oraz nakazu wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut braku dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skarżący wywód w tym zakresie opiera na stwierdzeniu, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w trybie art. 136 K.p.a. dopiero na etapie rozpoznawanego wniesionego przez niego odwołania. Stwierdzenie to rozmija się chociażby z tym, że PINB w Piasecznie podjął czynności dowodowe przeprowadzając kontrolę obiektu 12 sierpnia 2011 r. Ponowienie czynności dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego było wywołane działaniem samego skarżącego, skoro wniósł odwołanie. Z tego faktu nie sposób wyprowadzić skutecznie zarzutu naruszenia przepisu art. 15 K.p.a., stanowiącego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Także brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, dot. nieodniesienia się przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony. Przepis art. 141 § 4 Ppsa określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może natomiast stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego, wyjaśnił podstawy prawne wydanego w sprawie orzeczenia, podając dlaczego uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, odniósł się do zarzutów skarżącego podając przepisy prawa i wyjaśnił ich zastosowanie w tej sprawie. Inną natomiast kwestią jest, czy strona podziela argumentację sądu i czy ta argumentacja jest trafna. Skarżący w swojej skardze niezależnie od przedmiotu rozstrzygnięcia domagał się od sądu wojewódzkiego także wzruszenia innych decyzji administracyjnych, niż objęte skargą, a nie pozostających w granicach sprawy. Poruszał także kwestie dotyczące wadliwości opinii hydrologicznej sporządzonej na zlecenie uczestnika oraz likwidacji rowu melioracyjnego na działce nr [...]. W związku z powyższym nie można sądowi I instancji zarzucić, że w sposób mający wpływ na wynik sprawy naruszył przepis art. 141 § 4 Ppsa.

W związku z powyższym sąd I instancji winien ponownie rozpatrzyć skargę mając na uwadze, że organy obu instancji nie ustaliły, na jakiej podstawie materialnoprawnej orzekały. Należy również rozważyć, czy zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy jest koherentny z treścią rozstrzygnięcia podjętego przez PINB w Piasecznie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o kosztach zaś orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 Ppsa.