Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 338/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]r., nr [...]PINB w M. - na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) nakazał S.P.(zwany dalej skarżącym) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 16,0m x 6,0m zlokalizowanego w miejscowości P., na działce o numerze geodezyjnym [...]AM [...] w obrębie W.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji nr [...], a decyzją z [...]r. Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce [...]została stwierdzona przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w trakcie licznych kontroli przeprowadzanych z udziałem właściciela nieruchomości jak i poprzez informacje zawarte w jego oświadczeniach. Stwierdzono, że w budynku gospodarczym jest prowadzona działalność polegająca na usługach stolarskich i produkcji wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa. W tych okolicznościach organ I instancji na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i umożliwił jego właścicielowi przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, przy czym właściciel nie skorzystał z tej możliwości. W rezultacie DWINB stwierdził, że PINB podjął prawidłowe, zgodne z art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego działanie w związku z niewykonaniem przez właściciela obowiązków przedłożenia dokumentów.

Odnosząc się do kwestii zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z zapisami planu miejscowego, DWINB nadmienił, że zgodnie z pismem Burmistrza Gminy M. z dnia [...]r. przed rokiem 1993 jak i do roku 2003 działka nr [...]zgodnie z miejscowym planem była przewidziana pod mieszkalnictwo jednorodzinne i zabudowę zagrodową, nie przewidywano możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług stolarskich, w związku z czym zmiana sposobu użytkowania na działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem usług stolarskich nie była zgodna z przepisami. Ponadto, z odpowiedzi na prośbę o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania na stolarnię nie wynika, że zmiana ta była zgodna z miejscowym planem w momencie rozpoczęcia działalności. Miejscowy plan obowiązujący od 2003 r. również nie przewiduje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach stolarskich dla działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB złożył skarżący, którą to Sąd - wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 774/16 – oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, a wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1553/17) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...]oraz orzekł co do kosztów postępowania.W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w M. zostały wydane na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Przepis ten niewątpliwie obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie organu nadzoru. W materialnej podstawie kasacji trafnie jednak podniesiono, że wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można było dokonać z pominięciem normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z tym przepisem, przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem NSA z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że w będącym przedmiotem niniejszej sprawy budynku gospodarczym, stanowiącym obiekt zabudowy zagrodowej służący do przechowywania materiałów, narzędzi i płodów rolnych oraz do chowu zwierząt, od 1993 r. rozpoczęto działalność produkcyjną w zakresie stolarstwa. Na początku tej działalności były to elementy konstrukcyjne dla budownictwa. Następnie nastąpiły modyfikacje w zakresie maszyn zainstalowanych w budynku i rodzaju prowadzonej produkcji. Jest także bezsporne, że część działań mogących świadczyć o zintensyfikowaniu działalności miała miejsce po wejściu w życie przepisów art. 71a Prawa budowlanego. Konieczne jest zatem ustalenie kiedy miały miejsce czynności świadczące o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie jest jasne. PINB, zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania obiektu, jak i w decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, stwierdził, że doszło do zintensyfikowania sposobu użytkowania obiektu, wskazując, że roczna przeróbka drewna zwiększyła się z wartości 500 m³ do 2000 m³ a liczba pracowników na przestrzeni lat zmieniła się z jednego na czterech. Wcześniej organ, relacjonując przesłuchanie inwestora stwierdził, że rozpoczęcie produkcji w zakresie stolarstwa miało miejsce w 1993 r. PINB nie określił jednak wyraźnie w jakim okresie doszło do takiej zmiany, którą należałoby zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wadliwości tej nie usunął organ odwoławczy, powtarzając ustalenia i wyrażając podobnie nieprecyzyjną ocenę prawną w tym zakresie. Wadliwość ta została zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem NSA jest to zaś wadliwość istotna, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje hipotezę art. 2 ust. 3 noweli, tzn. zmiana dokonana została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, to do takiej zmiany nie stosuje się przepisu art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego, który został dodany do ustawy z dniem 31 maja 2004 r. Do takiego przypadku, z mocy art. 2 ust. 3 zdanie drugie noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami dotychczasowymi są obowiązujące w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, do dnia wejścia w życie noweli, przepisy art. 71 ust. 3 oraz stosowane odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach za zasadny NSA uznał zarzut niewłaściwego, tj. przedwczesnego zastosowania art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego z uwagi na brak odniesienia się do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane podkreślając, że skoro tryb usuwania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego mógł być przeprowadzony w całości na innej, niż zastosowana, podstawie prawnej, konieczne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji.

Ponownie prowadząc postępowania PINB w M. dnia [...]r., dokonał oględzin, w trakcie których stwierdził, że: na działce nr [...]AM [...] w obrębie W., zlokalizowane są zabudowania gospodarcze w postaci budynku gospodarczego i stodoły oraz nieużytkowany budynek mieszkalny. Budynek stodoły składa się z budynku zasadniczego i przyległych wiat. W stodole zlokalizowane następujące urządzenia: wielopiła i obrzynarka do desek. Pozostałe urządzenia typu szlifierka taśmowa, wiertarka stołowa - wg oświadczenia skarżącego - nie są użytkowane, są przeznaczone na sprzedaż. Ponadto w stodole zlokalizowanych jest około 2m3 desek i niewielka ilość trocin. W drugim obiekcie tj. w budynku gospodarczym znajdują się następujące urządzenia: piła taśmowa, piła tarczowa, strugarka i wyrówniarka. W jednym z pomieszczeń budynku gospodarczego znajduje się także około 3m3 desek i niewielka ilość trocin. Piła taśmowa podłączona jest do odciągu trocin. Na zewnątrz budynków ustawiony jest trak do przerobu drewna tartacznego. Na terenie nieruchomości składowana jest niewielka ilość przerobionego i nieprzerobionego drewna. Trak w całości jest ogrodzony betonowym płotem o wysokości około 2m. W dniu kontroli zakład przeróbki drewna był nieczynny. Ponadto stwierdzono, że wnętrze stodoły zostało wyłożone płytami OSB i wygłuszone wełną mineralną. Jednakże prace te nie wymagały żadnych pozwoleń budowlanych. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną i schematy usytuowania maszyn w budynkach. Do protokołu wyjaśnienia złożył skarżący stwierdzając, że w tej chwili na działce nr [...]w P. nie ma faktycznej produkcji, a zakład jest przenoszony z ww. budynków gospodarczych i stodoły w P.

Nadto, w dniu 15 października 2019 r. PINB przesłuchał skarżącego, który oświadczył, że: na działce nr [...]w P.prowadzi działalność gospodarczą polegającą na usługach związanych z przeróbką drewna tj. wykonywanie podbitki drewnianej, desek. Działalność rozpoczęto 12.08.1993 r. zgodnie z zapisem w ewidencji działalności gospodarczej. W tamtych latach budynek gospodarczy i stodoła zostały zagospodarowane na cele zakładu stolarskiego. Budynki te w żaden sposób nie były przebudowane. Od początku działalności prowadził ją wraz z 1 pomocnikiem. Na początku działalności zakład był wyposażony w następujące urządzenia: piła tarczowa w stodole, trak tarczowy na zewnątrz obiektów, strugarka w budynku gospodarczym, szlifierka taśmowa w budynku gospodarczym. W momencie rozpoczynania działalności nie wiedział, że trzeba dopełnić formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania ww. obiektów. W chwili obecnej działalność w obiektach jest kontynuowana. W latach około 2011-2016 działalność była poszerzona o produkcję palet drewnianych. Wtedy było też zatrudnionych więcej ludzi. Związane było to z większą ilością urządzeń, w tym traków ulokowanych na zewnątrz. Obecnie wrócono do pierwotnej działalności tj. produkcji podbitki, deski tarasowej, sporadycznie konstrukcyjnej i elewacyjnej. Przerób drewna mieści się w granicy ok. 40-60 kubików na miesiąc. Zmniejszona jest także liczba pracowników do jednej osoby. Zarówno budynek gospodarczy i stodoły były wcześniej użytkowane przez nieżyjącego ojca i dziadka w latach 70-tych do przeróbki drewna. Wykonywali klepki ogrodzeniowe.

W tych okolicznościach decyzją nr [...]z dnia [...]r. PINB w M., działając na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości P., na działce nr [...]AM [...] w obrębie W.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

DWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2019, poz. 1186 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzję PINB w M.wydał na podstawie Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zastosowanie tych przepisów podyktowane było ustaleniem, iż do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego doszło w 1993 r., tj. w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącego polegającej na prowadzeniu działalności produkcyjnej związanej z wyrobem materiałów z drewna i podjęciu tej działalności również w budynku gospodarczym. Potwierdził to skarżący w swoich oświadczeniach zawartych w protokołach z kontroli i oględzin oraz z przesłuchania w charakterze strony. Również NSA w Warszawie w ww. wyroku stwierdził, że "z niepodważalnego stanu faktycznego wynika, że w będącym przedmiotem niniejszej sprawy budynku gospodarczym, stanowiącym obiekt zabudowy zagrodowej służący do przechowywania materiałów, narzędzi i płodów rolnych oraz do chowu zwierząt, od 1993 r., rozpoczęto działalność produkcyjną w zakresie stolarstwa". Dalej DWINB wyjaśnił, że po 31 maja 2004 r. na przedmiotowej nieruchomości i w przedmiotowym budynku doszło do zintensyfikowania działalności produkcyjnej, tj. w latach 2011-2016 polegającej na wyrobie dodatkowych rzeczy jak palety oraz zwiększonej ilości przerabianego materiału. Aktualnie jest ona prowadzona w granicach ok. 40-60 kubików (metrów sześciennych) na miesiąc. W takiej sytuacji koniecznym było zastosowanie ww. przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r., gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a nie wprowadzany przepis art. 71 a Prawa budowlanego stosowany w brzmieniu tej ustawy po 31 maja 2004 r.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zdaniem DWIND poprzez podjęcie w przedmiotowym budynku gospodarczym działalności związanej z produkcją wyrobów z drewna, zmieniły się dla budynku warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, warunki ochrony środowiska. Stąd przyjąć trzeba, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast przepisy art. 50-51 stanowiły o możliwości wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz decyzji w razie wykonania samowolnych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, zmierzających do doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności do stanu nie odbiegającego istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

W związku z tym, iż w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania tj. w roku 1993 r. przedmiotowego budynku gospodarczego na obiekt związany z produkcją drewna, stanowiący część zakładu stolarskiego, obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał zabudowy związanej z usługami stolarskimi, czy też produkcją drewna nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem inaczej jak poprzez nakazanie doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Również aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza takiej zabudowy. Zatem badając zgodność dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że stanem zgodnym z prawem będzie poprzedni sposób jego użytkowania, tj. jako budynku gospodarczego, niezwiązanego z produkcją drewna czy też usługami, jakie prowadzi zakład stolarski.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że nie jest możliwym stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., gdyż pomimo ustalenia, że samowolnej zmiany dokonano w 1993 r. tj. w czasie obowiązywania "starego prawa budowlanego", żaden przepis nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do stosowania tego prawa i zawartych w nim norm dotyczących zmiany sposobu użytkowania. Co prawda organy nadzoru budowlanego czasami działają na podstawie ww. ustawy, jednakże dzieje się to tylko w przypadkach samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego, a nie zmianie jego sposobu użytkowania. Wreszcie DWINB wyjaśnił, że w celu wydania decyzji, nie było koniecznym uzyskanie jakiejkolwiek dokumentacji technicznej budynku, gdyż nie istnieje możliwość legalizacji jego sposobu użytkowania. Nadto za niezasadny uznał zarzut, aby skarżący nie miał możliwości zapoznania się z okolicznościami związanymi z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż powiadomiony był o stanie gotowości decyzyjnej.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 80 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne ustalenie na podstawie art. 71 Prawa budowlanego stanu samowoli, tj., że zmiany sposobu użytkowania obiektu skarżący dokonał w 1993 r. oraz, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach stolarskich, a więc nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jak tylko poprzez nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego;

- prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez brak wszczęcia postępowania naprawczego przy ponownym-kasacyjnym rozpatrywaniu sprawy.

Motywując zasadność wniesionej skargi strona podniosła, że organy nadzoru nie wyjaśniły dokładnie, zgodnie z zaleceniem NSA, od kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, co może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania prawa. Organy pominęły również w sposób nieuzasadniony brzmienie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co do możliwości naprawczych przedmiotowej samowoli.

Skarżący podniósł, że ustalenia organów w przedmiocie zaistnienia faktu zmiany użytkowania obiektu (stan samowoli - tj. zmiana rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej) budzą poważne wątpliwości natury obiektywnej, gdyż organy w rzeczywistości nie zwróciły się do skarżącego o posiadane przez niego dokumenty techniczne dotyczące przedmiotowego obiektu i prowadzonej tam działalności gospodarczej, zwłaszcza dokumentów, które mogły wskazywać na istotną zmianę uwarunkowań określonych dokładnie w art 71 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy - definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu z uwagi na sam fakt zmiany rodzaju prowadzonej działalności - definicja szczególna. Organy nie dokonały w niniejszej sprawie dokładnej analizy technicznej- obiektywnej uzasadniającej z dużą pewnością, że zmiana działalności gospodarczej obiektu w rzeczywistości doprowadziła do istotnych zmian warunków wskazanych w tym przepisie. Organy uznały za bezcelowe badanie przedmiotowej dokumentacji zakładając z góry i to w sposób nieuprawniony, że zalegalizowanie zmiany użytkowania jest niemożliwe, gdyż niezgodne z m.p.z.p.

Skarżący podniósł również, że organy pominęły okoliczność, że w toku składanych, w dniu 15 października 2019 r. zeznań skarżący wyraźnie wskazywał na fakt, że zarówno budynek gospodarczy, jak i stodoła były wcześniej użytkowane przez jego ojca i dziadka w latach 70-tych do przeróbki drewna. W tym kontekście wskazał, że jakkolwiek zaczął on prowadzić swoją działalność gospodarczą dokładnie od sierpnia 1993 r. w stodole i budynku gospodarczym, to nie oznacza to, że zmiany sposobu użytkowania tych obiektów nastąpiły w tym samym czasie, gdyż już jego nieżyjący ojciec S. jako właściciel działki dokonał w latach 70- tych zmian użytkowych przedmiotowego budynku jako stolarni. A on sam kontynuował sposób użytkowania obiektu dostosowując tylko ten obiekt do swoich potrzeb poprzez montaż innych maszyn - urządzeń. Wskazał przy tym, że od ponad 30-stu lat nie jest prowadzone gospodarstwo rolne. Zatem ewentualne zmiany użytkowania obiektu nastąpiły dużo wcześniej, czego organy nie ustaliły w swojej ocenie prawnej, a zwłaszcza przy badaniu zgodności zmiany użytkowania z mpzp z 1984 r czy 2003r.

Zdaniem skarżącego wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organy nadzoru budowlanego pomijając okoliczność, iż zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu nastąpiła jeszcze w latach 70-tych, nie wypowiedziały się także co do możliwości prowadzenia działalności stolarskiej w świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie strony, w realiach badanej sprawy zasadnym było wdrożenie procedury legalizacyjnej i określenie nowych warunków umożliwiających zalegalizowanie spornego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej do tut. Sądu decyzji D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. (Nr [...]), utrzymującej w mocy decyzję PINB w M. z dnia [...]r. (Nr [...]), Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Utrzymaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nakazano skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego w miejscowości P., na działce nr [...]AM [...] w obrębie W. Nadto, w niniejszej sprawie istotne jest to, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wyeliminowaniu – wyrokiem NSA z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1553/17) – decyzji PINB w M. z [...]r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB z [...]r. - z uwagi na zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z ustaleniem w jakim okresie doszło do takiej zmiany spornego budynku gospodarczego, którą należałoby zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu. Stąd NSA w omawianym wyroku wskazał na konieczność wyjaśnienia niniejszej kwestii, a dalej na jej tle ustalenie mającej zastosowanie właściwej normy prawa materialnego.

Niniejsze aktualizuje więc konieczność oceny sprawy z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu, wydanego w ramach związania wynikającego z przywołanej normy sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie wyrażonej w poprzednim wyroku.

W realiach badanej sprawy – zdaniem składu orzekającego – niniejszego zabrakło, a wydana decyzja jest przedwczesna. W tym kontekście kluczowe z punktu widzenia istoty sprawy było zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez organy obu instancji okresu w jakim doszło do zmiany użytkowania spornego obiektu, by móc następnie zastosować właściwy przepis prawa materialnego. Tu oczywiście, Sąd zauważył, że rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji podjął działania ukierunkowane na wyjaśnienie niniejszej kwestii, tj. przeprowadził w dniu 12 sierpnia 2019 r. oględziny oraz przesłuchał w dniu 15 października 2019 r. skarżącego, jednakże pominął wskazywaną przez niego okoliczność, że jest następcą prawnym nieruchomości, na której znajduje się sporny budynek gospodarczy, który wcześniej, - jak sam wskazał – już w latach 70-tych był użytkowany przez jego ojca i dziadka do przeróbki drewna. Wykonywali oni m.in. klepki ogrodzeniowe. Pomimo niniejszego twierdzenia organ nie podjął żadnych czynności ukierunkowanych na wyjaśnienie, czy wskazana przez skarżącego okoliczność użytkowania spornego obiektu na potrzeby przeróbki drewna już w latach 70-tych nie stanowiła dokonanej przez poprzedników zmiany sposobu użytkowania. Organ pomimo niniejszej wiedzy poprzestał na twierdzeniu, iż zmiany tej dokonano w roku 1993, kiedy to skarżący rozpoczął działalność gospodarczą związaną z usługami stolarskimi. Kwestii tej nie wyjaśnił także organ odwoławczy, chociaż w oparciu o treść złożonych w dniu 15 października 2019 r. zeznań dysponował już wiedzą, że ojciec skarżącego S. w latach 70-tych jako właściciel działki [...]dokonał zmian użytkowych, a on sam jedynie kontynuował sposób użytkowania obiektu dostosowując go tylko do swoich potrzeb przez montaż innych maszyn, urządzeń. Należy przy tym nadmienić, że w swoim orzeczeniu NSA nie przesądził, że niniejsza zmiana miała miejsce w latach 90-tych, ale że od 1993 r. rozpoczęto działalność produkcyjną w zakresie stolarstwa, a tego nie można utożsamiać ze zmianą sposobu użytkowania.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu pomimo podjętych przez organ nadzoru budowlanego czynności nie sposób przyjąć, iż ustalił ona w sposób niebudzący wątpliwości kluczową w sprawie okoliczność dotyczącą okresu czasu, w jakim dokonano zmiany użytkowania spornego obiektu, co też ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym oceny zgodności z zagospodarowaniem przestrzennym terenu. W efekcie Sąd podzielił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Przepisy te nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia niezbędnych czynności umożliwiających kompleksowe ustalenie stanu faktycznego. Obligują one przy tym nie tylko w sposób wyczerpujący do zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ uchybił powyższym obowiązkom.

W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zasadnym było - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym to orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Uzasadnienie zaś w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200.