Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1653/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 7 listopada 2013 r. Nr XLVI/341/2013 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 7 listopada 2013r. Rada Miasta Gdów podjęła uchwałę nr XLVI/341/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013r. poz. 6916).

Pismem z dnia 24 września 2014r. B. W. wezwała Radę Gminy w Gdowie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie interesu prawnego przez niekorzystne usytuowanie drogi na części nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 466 (przed podziałem), w ten sposób, że korzystanie z tej nieruchomości stało się niemożliwe w dotychczasowy sposób.

Organ planistyczny udzielił odpowiedzi na wezwanie uchwałą nr LIX/452/2014 podjętą w dniu 15 października 2014r.

W piśmie z dnia 6 listopada 2014r. B. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr XLVI/341/2013 w sprawie zmiany przedmiotowego planu w części tj. w zakresie dz. nr [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu skargi podniosła, że działka nr 466 (oznaczona jako budowlana) rozstrzygnięciem Wójta Gminy Gdów nr [...] z dnia 14.12.2009 r. została podzielona na trzy działki budowlane. Zarzuciła, że decyzja zatwierdzająca ww. podział przez Wójta Gminy Gdów ([...] z dnia 19.04.2010r.), została całkowicie pominięta w planie zagospodarowania z 2013 roku.

W następnej kolejności podała, że po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego ww. działki budowlane stały się sadami, z dwoma drogami, jedna w granicy działek, druga około kilkadziesiąt metrów dalej. Nadto wskazała, że z zaświadczenia nr [...] r. wynika tylko, że działki znajdują się na terenie zabudowy MN11 i MN12. Organ nic nie wspomniał o dodatkowej drodze, która przecina wszystkie działki skarżącej.

Następnie skarżąca zakwestionowała stanowisko Gminy, że przyjęty układ drogowy wynika z planu zagospodarowania z 2008r. Wskazała, że mapka podziału działki 466 zatwierdzona przez Wójta Gminy Gdów nie wskazuje drogi biegnącej w poprzek działek.

W ocenie skarżącej, twierdzenie Rady Gminy Gdów w uzasadnieniu do skarżonej uchwały, że "przedmiotowe działki mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób, ponieważ omawiany pas drogowy jest wyłącznie perspektywiczną możliwością zagospodarowania przedmiotowych działek na cele komunikacyjne" pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, gdyż są to tereny przeznaczone wyłącznie na drogi i ulice, na co skarżąca nie wyraziła zgody i dlatego w w/w decyzji Wójt Gminy Gdów przychylił się do proponowanego podziału z przesunięciem drogi w granice działki.

Zastrzeżenia skarżącej budzi również wyznaczenie terenu osuwiskowego wraz z strefą buforową bez przeprowadzenia niezbędnych badań / odwiertów /na jej działce ani w jej pobliżu (o czym mówi pismo Starostwa Wielickiego nr [...]). Jej zdaniem wyznaczenie osuwiska spowodowało znaczne obniżenie wartości nieruchomości. W ocenie skarżącej, gdyby zmiana planu była przeprowadzana na aktualnych mapach (a nie na mapach sprzed 7 lat), to nie zostałyby usytuowane dwie drogi dojazdowe na działkach budowlanych stanowiących jej własność.

Organ planistyczny w odpowiedzi na ww. skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazano, że nie można przyznać racji twierdzeniu skarżącej, że Wójt Gdów "nakazał w granicy działki wytyczenie czterometrowej drogi dojazdowej do tych działek", bowiem postępowanie podziałowe jest postępowaniem administracyjnym inicjowanym na wniosek stron. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy Gdów w wydzieleniu działki nr [...] jako drogi wewnętrznej, mógł wyłącznie zbadać zgodność jej wydzielenia m.in. z planem miejscowym z 2008 r., co zostało stwierdzone.

Wskazano, że wydzielenie działki nr [...] na cele drogi wewnętrznej o długości ok. 64 m i obsługującej wyłącznie 3 działki o numerach [...],[...] i [...] nie mogło, w świetle obowiązujących przepisów zostać ocenione negatywnie, gdyż miejscowy plan z 2008 r. dopuszczał tego typu rozwiązania, natomiast planowana droga publiczna o symbolu KDD (zgodnie z planem miejscowym z 2008 r.) jako inwestycja gminna nie była uwzględniona w budżecie w okresie wydawania przez Wójta Gminy Gdów ww. decyzji podziałowej. Planowana droga publiczna stanowi założenie docelowe w ujęciu wieloletnim wynikające z planu miejscowego, stąd nie mogła być wprowadzona do załącznika graficznego do postanowienia, czy też decyzji podziałowej działki 466 w roku 2010.

W dalszej części organ planistyczny podniósł, że podział działki nr 466 i wydzielenie z niej pięciu działek, w tym działki nr [...] planowanej na cele drogi wewnętrznej do obsługi nowych działek nr [...],[...] i [...] nie rzutował negatywnie na przyjęte w planie miejscowym rozwiązania rozwoju zbiorczego układu komunikacyjnego w sąsiedztwie byłej działki nr 466.

Następnie podniesiono, że współwłaściciele działki nr 466 w Zręczycach mieli świadomość zaplanowanej drogi publicznej w granicach ich nieruchomości. Sami jednak nie uczestniczyli w pracach nad sporządzeniem kompleksowej zmiany planu miejscowego z 2013 r. (brak ich stanowiska w formie wniosku lub uwagi do projektu planu), który zastąpił plan miejscowy z 2008 r. w granicach administracyjnych sołectwa Zręczyce. Nie wnosili również uwag do projektu planu miejscowego z 2008 r. w zakresie powyższej drogi publicznej, co zostało uznane jako akceptacja zaproponowanych rozwiązań planistycznych.

W dalszej kolejności organ planistyczny podał, że wydzielona działka ewidencyjna nr [...] w miejsc. Zręczyce (podobnie jak każda inna działka wydzielona z działki nr 466 w 2010 r.) nie mogła być uwidoczniona na podkładzie mapowym, na którym była sporządzana zmiana planu z 2013 r., bowiem podkłady mapowe zostały zakupione w Starostwie w okresie przed wprowadzeniem podziału działki nr 466 do ewidencji geodezyjnej przez starostę Wielickiego, jako organu w tej kwestii kompetentnego. Podkłady mapowe do zmiany planu z 2013 r. zostały zakupione jako aktualne na rok zakupu, tj. na rok 2009 i odpowiadają wymaganiom określonym w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano również, że przedmiotowa droga publiczna KDD jako inwestycja liniowa będzie realizowana na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę po spełnieniu określonych przepisami prawa wymagań i po wykonaniu określonej w planie miejscowym z 2013r. specjalistycznej dokumentacji geologiczno- inżynierskiej, w związku z położeniem przedmiotowej drogi w strefie buforowej od osuwiska.

Następnie organ planistyczny odniósł się do problematyki wyznaczenia czy ograniczenia terenów budowlanych na osuwisku, wskazując że kwestia ta była badana w trakcie prac nad planem miejscowym z 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Gdów z 7 listopada 2013r., nr XLVI/341/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Gdów w dniu 24 września 2014r.

Organ planistyczny udzielił odpowiedzi na wezwanie w dniu 15 października 2014r.

Uwzględniając treść art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie (data nadania: 6 listopada 2014r.).

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 594 ze zmianami) zwana dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie, a także w dacie złożenia skargi, była właścicielem nieruchomości objętej powyższą uchwałą. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale nie wystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonymi obowiązującym prawem.

W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalność ingerencji w prawo własności wynika z przysługującego gminie, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Godzi się natomiast zwrócić uwagę, iż samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy, jako że swoboda gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. poprzez wprowadzenie wysoce sformalizowanej procedury. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001/2/29) owa złożona procedura zapewnia wszystkim zainteresowanym wpływ na treść planu miejscowego właśnie z uwagi na możliwość naruszenia praw właścicieli nieruchomości nim objętych. W ocenie składu rozpoznającego sprawę, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości objętej planem nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Podkreślenia również wymaga, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem zawierającym przyjęte konkretne i ostateczne rozwiązania dotyczące wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki czy architektury, nie służy zaś przedstawianiu możliwych do rozważenia wariantów.(vide wyrok NSA z dnia 6 września 2011, II OSK 1208/11).

Zaznaczyć także należy, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa miejscowego (a zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego przepisy. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym por. wyrok NSA z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04

Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie (w terminie i po wyczerpaniu prawem przewidzianej procedury) wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Gdów z dnia 7 listopada 2013r. nr XLVI/341/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce. Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce oraz właściwości organów.

W konsekwencji odnieść się należy do szczegółowych zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi. I tak ustosunkowując się do spornej kwestii dotyczącej projektowanego pasa drogowego, pierwotnie wyznaczonego w planie miejscowym po terenie działki nr 466 w miejscowości Zręczyce (działka sprzed podziału), a po jej podziale biegnącego wzdłuż działek nr [...], należy wskazać, że obecne ustalenia w tym zakresie stanowią kontynuację zapisów przyjętych w akcie planistycznym z 2008 r., odnośnie jego szerokości i lokalizacji (trasa przebiegu).

W kontrolowanym przez Sąd planie miejscowym z 2013 r., omawiany pas drogowy otrzymał wyłącznie nieco odmienne oznaczenie symbolem "KD-D" (oznaczenie w planie miejscowym z 2008 r. - "KDD").

Podkreślenia wymaga, iż w poprzednio obowiązującym planie (przyjętym uchwałą Rady Gminy Gdów nr XXI/116/2007 z dnia 27.12.2007r.), właściciele działki nr 466, po której został wyznaczony pas drogowy o symbolu na rysunku planu "KDD", w żaden sposób nie kwestionowali tego przebiegu, zarówno w trakcie wyłożenia jak i w okresie składania uwag do projektu wspomnianego planu.

Właściciele powyższych nieruchomości po wejściu w życie planu z 2008 r. nie złożyli również wniosku o zmianę ustaleń planu w tym zakresie, nie uczestniczyli w procesie planistycznym na żadnym jego etapie, w tym nie wnosili ani wniosków ani uwag, nie wzięli udziału w publicznej debacie. Oznacza to, że nie zakomunikowali nawet organom planistycznym własnego stanowiska w sprawie odnośnie przebiegu spornego odcinka drogi, co mogło zostać odczytane jako akceptacja rozwiązań planu. Również w tym kontekście trudno uznać, że ustalenia planu mogą być obiektywnie odbierane jako naruszające interes skarżącej w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony. Dodać należy, że w postanowieniu Wójta Gminy Gdów z 14.12.2009r., znak: [...] opiniującym pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] w miejscowości Zręczyce organ poinformował strony postępowania (w tym skarżącą), że "zgodnie z planem miejscowym, w/w nowowydzielane działki nr [...] w części (z wyłączeniem terenów wchodzących w pasy drogowe dróg oznaczonych na rys. planu miejscowego symbolami "KDD" i terenów rolniczych o symbolu – "R 14") położone są w terenach oznaczonych symbolem – "MN 12" przeznaczonych pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na warunkach planu miejscowego. Zatem już wówczas na etapie postępowania podziałowego skarżąca miała świadomość, że zgodnie z wówczas obowiązującym planem wydzielane działki nr [...] w części objęte są przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w pozostałym zakresie pod pas drogowy i tereny rolnicze. Także z zaświadczenia z dnia 31.05.2013r., nr [...] odnośnie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], na które powołuje się sama skarżąca, w sposób wyraźny napisano, że działka ta położona "jest w pasie drogowym drogi dojazdowej ozn. na rysunku planu symbolem "KDD" oraz w terenie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oznaczonej na rys. planu symbolem "MN 11" i "MN 12".

Co istotniejsze właściciele działek [...] nie uczestniczyli aktywnie również w procedurze planistycznej zmierzającej do uchwalenia nowego planu z 7.11.2013r. – będącego przedmiotem zaskarżenia. Nie składali wniosków, ani uwag, jak również nie uczestniczyli w publicznej dyskusji nad wyłożonym do publicznego wglądu planem.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.z.p.z.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium." Faktem jest, że żaden z właścicieli przedmiotowych działek nie uczestniczył aktywnie w procedurze planistycznej (na żadnym jej etapie), której efektem końcowym jest zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Zręczyce.

Odnośnie pozostałych zarzutów wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Kształtowanie odpowiedniego układu komunikacyjnego (także na przyszłość w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego gminy) jest obowiązkiem gminy ujętym, jako jej zadanie własne w ramach władztwa planistycznego.

Co więcej wskazać należy, że ewentualne stwierdzenie nieważności zapisów planu dotyczących drogi "KD-D" tylko w części jej przebiegu przez działki nr [...] (a tylko w tym zakresie legitymuje się skarżąca interesem prawnym) uniemożliwiałoby jej realizację w terenie na pozostałych działkach, spowodowałoby punktową lukę w zapisach planu i prowadziłoby w ten sposób do jego dezintegracji w tej części. W szczególności stwierdzenie nieważności w powyższym zakresie nie sprawiłoby, aby działki te w części objętej aktualnie symbolem KD-D stałyby się działkami budowlanymi - co było podstawowym motywem wniesienia skargi na przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podnieść także należy za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Nie ulega wątpliwości, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, choć ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe są podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. W ramach realizacji tych zadań gmina była zatem uprawniona do obejmowania kolejnych obszarów planami zabudowy m.in. mieszkalnej, co z kolei jest nierozerwalnie związane z koniecznością zapewnienia niezbędnej infrastruktury i sieci dojazdowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu określonej nieruchomości lub jej części pod drogę publiczną nie jest równoznaczne z utratą własności przez jej właściciela.

Specyfika niniejszej sprawy – związana z ograniczeniem prawa własności odnośnie działek skarżącej – wynika również z konieczności wyznaczenia w zaskarżonym planie granic osuwiska oraz jego strefy buforowej. Jak słusznie podaje w odpowiedzi na skargę organ w trakcie prac planistycznych nad zaskarżonym planem doszło do uaktywnienia się masowych ruchów ziemi po intensywnych opadach deszczu w 2010r. Wykonane zostały wówczas, w odrębnym trybie, przez Państwowy Instytut Geologiczny w K. karty osuwiskowe terenów, na których doszło do zagrożenia (uszkodzenia lub zniszczenia) mienia w wyniku przemieszczenia się mas gruntu. Zarówno działki skarżącej, jak i np. działka nr [...] w miejscowości Zręczyce znalazły się w obszarze aktywnego osuwiska i jego strefy buforowej, na których wyłączono dalszą zabudowę, jako terenów zagrożonych masowymi ruchami ziemi. Projekt planu był w tym zakresie uzgadniany ze Starostą Wielickim (pozytywne uzgodnienie projektu planu – postanowieniem z 14.12.2011r., znak; [...] – tom I akt planistycznych). Okoliczności te musiały znaleźć swoje odzwierciedlenie w przygotowywanej, a później uchwalonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce z 7.11.2013r. nr XLVI/341/2013 na podstawie art.15 ust.2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to więc obowiązek, który nie tylko wynika z podstawowej troski gminy o bezpieczeństwo oraz ochronę życia, zdrowia i mienia mieszkańców, ale wprost z nakazów ustawowych i ma na celu zminimalizowanie w przyszłości skutków takich niebezpieczeństw i szkód. Zakwestionowana przez skarżącą kwestia dotycząca realizacji drogi publicznej w strefie buforowej od usuwiska była więc badana w trakcie prac nad planem w porozumieniu z właściwymi organami uzgadniającymi i opiniującymi projekt planu miejscowego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego B. W. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Organ wykazał istnienie interesu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń w prawie własności skarżącej. Analiza ustaleń zaskarżonego planu w kontekście istniejącego stanu faktycznego (uporządkowanie i udrożnienie systemu komunikacyjnego tej części miejscowości Zręczyce ) oraz ustaleń przyjętych w aktach prawa miejscowego, tj. w uchwale nr XXI/116/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu sołectwa Zręczyce oraz w uchwale Nr XLVI/341/2013 Rady Gminy Gdów z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie zmiany uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce wykazuje, że ingerencja w prawo własności skarżącej poprzez przeznaczenie części jej działek pod tereny drogi zbiorczej KD-D, a także wynikających z ustanowienia strefy buforowej osuwiska była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W konsekwencji o ile skarżąca uważa, że w wskutek uchwalenia zaskarżonego planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone nastąpiło, to może wystąpić ze stosownymi roszczeniami do Gminy Gdów.

Natomiast jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z w/w praw, to może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Ewentualne spory na tym tle będzie rozstrzygać sąd powszechny.

Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z przedłożonymi przez skarżącą: wykazem zmian gruntowych oraz wypisem z rejestru gruntów zarówno działka nr 466, jak i powstałe w wyniku jej podziału działki nr [...], [...], [...], [...], [...] są zgodnie z oznaczeniami geodezyjnymi działkami rolnymi – stanowiącymi grunty: R III a, R III b, RIV a i Ps IV lasy bonitacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art.35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W zaskarżonym planie nie wprowadzono żadnego tymczasowego sposobu zagospodarowania działek skarżącej, a więc mogą być one użytkowane w dotychczasowy sposób, aż do chwili kiedy nastąpi realizacja sposobu zagospodarowania tych działek (np. gmina rozpocznie budowę drogi) zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z uchwalonego planu.

Następnie należy się odnieść do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że organ planistyczny nie zastosował się do decyzji podziałowej Wójta Gminy Gdów z dnia 19 kwietnia 2010r., w której, zdaniem strony, organ ten "zatwierdził brak zgody na przeznaczenie pod proponowaną drogę części działki." Wniosek o podział nieruchomości nie jest ani wnioskiem o zmianę planu miejscowego, ani uwagą do projektu planu miejscowego, stąd nie może być częścią procedury planistycznej związanej ze zmianą planu miejscowego. Stanowi on odrębny wniosek rozpatrywany w odrębnym postępowaniu administracyjnym, określonym m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto ww. decyzja o podziale nieruchomości na wniosek współwłaścicieli działki nr 466, nie dotyczyła wydzielenia tegoż pasa, ponieważ procedura podziału nie przewiduje zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki w zakresie wyznaczonego pasa drogowego. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej, ani nie stanowi o przeznaczeniu nieruchomości. Podział nieruchomości (prowadzony w trybie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie) oraz uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (prowadzony w trybie procedury planistycznej kończącej się podjęciem uchwały – aktu generalnego), są to dwa odmienne postępowania, toczące się wedle odmiennych zasad i procedur.

Sama skarżąca może zainicjować zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w zakresie wyznaczonego pasa drogowego uruchamiając procedurę zmiany planu miejscowego zgodnie z trybem przewidzianym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na zarzut dotyczący sporządzenia przedmiotowego planu na nieaktualnych mapach wskazać należy, że nie jest on uzasadniony. Projekt planu został bowiem sporządzony w oparciu o aktualne mapy. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1481/06 nawet sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy, które nie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego "nie można natomiast podzielić stanowiska, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu, jak już wskazano, został określony w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie zaistniała zatem żadna z przesłanek wymienionych w art.28 ust 1 ustawy, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały." Dodać należy, że zmiany geodezyjne wynikające z podziału nieruchomości mogą powstawać cały czas i nie sposób ich w całości na bieżąco uwzględniać w toku długotrwałej procedury planistycznej (trwającej niekiedy kilka lat). Plan sporządzono na podkładzie mapowym uzyskanym we właściwym organie obejmującym podziały geodezyjne na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu planu.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale z dnia 7 listopada 2013r. Rady Gminy Gdów Nr XLVI/341/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zręczyce w zaskarżonym zakresie, który uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.