Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 269/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 8 pkt 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz Gminy S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Zarząd, instytucja zarządzająca) skierował do Gminy S. (Gmina) pismo nr [...] z [...] 2018 r. zawierające informację, że w związku z wyrokiem WSA

w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 85/18 dokonano ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie pn. ,,Rewitalizacja Rynku i Starego Miasta w S." (nr [...]), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 - 2020, Działanie 6.5 Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich. W wyniku ponownej oceny projekt otrzymał 47 punktów (uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów) i nadal pozostaje na liście rezerwowej. Wynik oceny merytorycznej powyższego projektu wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do pisma. Wynika z niej m.in., że za kryterium

nr 1 – kompleksowość zaplanowanych w projekcie działań, projekt otrzymał 12 punktów (maksymalna liczba punktów – 16); za kryterium nr 7 – strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru projekt, otrzymał 1 punkt (maksymalna liczba punktów – 4). Odnosząc się do oceny kryterium nr 1 Zarząd wskazał na zasady oceny tego kryterium wynikające z Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu, która jest integralną częścią Karty oceny merytorycznej. Oceniono, że projekt Gminy w pełni odpowiada na faktyczne problemy w sferach gospodarczej, przestrzenno-funkcjonalnej i technicznej. Natomiast oddziaływanie w sferze środowiskowej uznano za niepełne i uboczne, zasadniczo dlatego, że nie zostało ono oparte na uprzedniej diagnozie problemów z zakresu ochrony środowiska w Lokalnym Programie Rewitalizacji Miasta i Gminy S.. LPR diagnozuje obszary zdegradowane, co do występujących tam problemów i ustanawia obszar rewitalizacji, narzucając jej ramy

i przesądzając o jej charakterze. Nie wypełnia powyższego braku hasłowe (pozbawione konkretnych odniesień) wskazanie zagadnienia w Studium Wykonalności Inwestycji (SWI). Zarząd zgodził się, że niemal każde działania przewidziane w projekcie będą miały wpływ na środowisko (nawet zmiana organizacji ruchu, nasadzenia zieleni, czy rozmieszczenie koszy na śmieci). Jednak ich szacowany wpływ na środowisko nie powinien przysłaniać faktu, że powyższe zadania nie doprowadzą do trwałej i realnej zmiany obszaru rewitalizowanego skutkującej jego wyprowadzeniem ze stanu kryzysowego. Lokalizacja projektu wskazuje na koncentrację zadań na niewielkim, z punktu widzenia ochrony środowiska obszarze, przy czym wskazana budowa kanalizacji deszczowej dotyczy jedynie ul. K., tj. jednego z 6 przewidzianych projektem zadań realizowanych na niewielkim obszarze. Tym samym także z powodu zasięgu planowanych instalacji nie rozwiązują one kompleksowo problemów środowiskowych. W ocenie organu wskazane w rozdz. IX SWI zadania inwestycyjne nie odpowiadają w pełni na faktyczne problemy środowiskowe, oddziałując w sferze środowiska jedynie marginalnie. Pominięcie przez wnioskodawcę - właśnie w tym miejscu (rozdz. IX SWI str. 81) - przebudowy sieci energetycznej, budowy kanalizacji deszczowej czy zmiany organizacji ruchu, wskazuje, że sam wnioskodawca, na tym etapie rozumiał, iż dopisanie tych zamierzeń byłoby uzupełnianiem katalogu działań wtórnych

i marginalnych o jeszcze mniejszym znaczeniu dla sfery środowiska.

Odnośnie kryterium nr 7 Zarząd wskazał, że skoro Sąd przyznał, że w trakcie oceny nie naruszono zasady równości, to w mocy pozostaje argumentacja, że wyznaczając obszar strategicznej interwencji pod uwagę wzięto niedostateczny rozwój sektora usług społecznych, wysoki poziom bezrobocia strukturalnego oraz patologie społeczne, niską aktywność gospodarczą lokalnych podmiotów, deformację struktury wieku — starzenie się społeczeństwa, wysoki ubytek mieszkańców na skutek migracji. Kumulacja wyżej wskazanych zjawisk zadecydowała o wyznaczeniu Obszaru Strategicznej Interwencji - Miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze, do których zaliczono S.-K., S. oraz O. Ś.. Na wsparcie tego obszaru w ramach Działania 6.5 wynegocjowano alokacje w wysokości 15 mln euro, co zastało zapisane w Programie, a wiec była to informacja ogólnodostępna. Ponieważ nie przewidziano w Programie w tym działaniu trybu pozakonkursowego czy też konkursu dedykowanego IZ ogłosiła konkurs dla wszystkich miast powiatowych, tym samym zwiększając pulę środków, o którą mogli się ubiegać pozostali wnioskodawcy.

Zarząd stwierdził, że w wykonaniu orzeczenia Sądu dokonano ponownej oceny merytoryczno-technicznej projektu, z punktu widzenia zakwestionowanych kryteriów punktowych (tj. pierwszego i siódmego), jednak nie dopatrzono się podstaw do zwiększenia punktacji ani w przypadku kryterium nr 1, ani kryterium nr 7.

W związku z powyższą, ponowną oceną Gmina złożyła protest do Zarządu. Wnioskodawca nie zgodził się z oceną projektu w kryterium nr 1 i 7. Zdaniem Gminy błędnie uznano oddziaływanie w sferze środowiskowej za niepełne i uboczne.

W ocenie wnioskodawcy, IZ uzasadniając brak przyznania dodatkowych punktów za oddziaływanie na sferę środowiskową nie odniosła się do wskazanych w SWI działań przyczyniających się do poprawy środowiska, tj.: przebudowy sieci energetycznej wraz z oświetleniem terenu, budowy kanalizacji deszczowej i zmiany organizacji ruchu. Wnioskodawca powołał się przy tym na stanowisko Sądu w powyższym zakresie zajęte w wyroku z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akta I SA/Ke 85/18.

W ocenie wnioskodawcy ponadto projekt w zakresie kryterium nr 7 został oceniony niezgodnie z Instrukcją. W Instrukcji tej nie przedstawiono skali punktowej za dane wskaźniki, tym samym oceniający w sposób dowolny i nieuprawniony samodzielnie uznali, że za każdy wskaźnik będą przyznawać 1 punkt. Ponadto nie było wskazane, że aż 2 punkty w tym kryterium dostaną miasta, które są w Obszarze OSI. W tym zakresie Gmina również powołała się na ww. wyrok WSA w Kielcach,

w którym sposób sformułowania tabeli uznano za dowolny, czego konsekwencją jest naruszenie zasady rzetelności. W ocenie strony zasada ta została ponadto złamana przez organ poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej, zawartych

w proteście, w powyższym zakresie. Wnioskodawca podniósł, że wybór wskazanego zapisu z dokumentu Strategia Rozwoju Województwa Świętokrzyskiego do roku 2020 czyni również zasadnym zarzut naruszenia zasady bezstronności.

Zarząd nie uwzględnił protestu, o czym poinformował stronę w piśmie

z [...] 2018 r. nr [...]. Po ponownej analizie dokumentacji projektowej, SWI oraz LPR, zapoznaniu się z wyrokiem WSA w Kielcach sygn. akt

I SA/Ke 85/18 z 26 kwietnia 2018 r., rozpatrujący protest podtrzymali stanowisko Komisji Oceny Projektów (KOP). Odnośnie kryterium nr 1 stwierdzili m.in., że modernizacja istniejącej infrastruktury technicznej w obszarze rewitalizacji, nie wywiera tak dużego wpływu na sferę środowiskową jak twierdzi wnioskodawca. Zaniedbanie na etapie diagnozy strefy środowiskowej prowadzi do marginalizacji działań w dokumentacji aplikacyjnej oraz nadaje im wtórny i przypadkowy charakter. Zdaniem rozpatrujących protest zadania inwestycyjne ujęte w projekcie nie odpowiadają w pełni na faktyczne problemy środowiskowe, oddziałując w sferze środowiska jedynie marginalnie (w stosunku do zasięgu, całości projektu). Jako działania fragmentaryczne, ulepszenia typu modernizacja lub remont wodociągu (przy okazji przebudowy drogi), czy wymiana oświetlenia na nowe, nie stanowią pełnej odpowiedzi na problemy społeczne sfery środowiskowej obszaru rewitalizowanego. Rozpatrujący protest wskazali, że Sąd podzielił stanowisko organu, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przygotowania dokumentów aplikacyjnych i przedstawienia w nich wyczerpująco, nie budzących wątpliwości wszelkich informacji i okoliczności niezbędnych do przeprowadzenia oceny projektu. Na etapie oceny merytorycznej strona nie może uzupełniać wniosku w sposób powodujący jego modyfikacje.

Odnośnie kryterium nr 7 podtrzymano wyjaśnienie o wynegocjowanej alokacji na wsparcie obszarów strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno gospodarcze. Wskazano, że za spełnienie warunku miasta tracącego funkcję społeczno-gospodarczą, a więc obszaru charakteryzującego się największym nasileniem problemów, wnioskodawca mógł uzyskać dodatkowo 2 punkty na maksymalne 70 punktów przewidzianych w konkursie. Pozostałe 2 punkty w tym kryterium można było pozyskać za stopę bezrobocia powyżej średniej dla województwa świętokrzyskiego – 1 punkt oraz 1 punkt za wartość wskaźnika przyrostu naturalnego na 1000 mieszkańców poniżej lub równej średniej dla województwa świętokrzyskiego. Rozpatrujący protest wskazali, że wszystkie projekty, które wpłynęły w odpowiedzi na ogłoszenie w ww. konkursie były oceniane według wyżej przedstawionej punktacji. Wyjaśnili ponadto, że zasada równości odnosi się do równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W konsekwencji rozpatrujący protest nie znaleźli uzasadnienia do zmiany punktacji przyznanej w ramach kryterium nr 7.

Na powyższą informację Zarządu, Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uwzględnienie skargi w całości

i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności przy dokonywaniu oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium nr 1 otrzymuje po zważeniu 12 punktów na 16 możliwych do zdobycia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium powinna skutkować przyznaniem po zważeniu 16 punktów, co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu do projektów objętych dofinansowaniem;

2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności

i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu polegającej na błędnym

i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium nr 7 otrzymuje po zważeniu

1 punkt na 4 możliwe do zdobycia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej

z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium powinna skutkować przyznaniem po zważeniu 3 punktów, co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu do projektów objętych dofinansowaniem.

Według skarżącej Zarząd nie zastosował się do wyroku WSA w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 85/18 z uzasadnienia, którego jednoznacznie wynika, że negatywne zjawiska występujące w środowisku do poprawy, których mają przyczynić się proponowane przez Gminę działania zostały w definicji sfery środowiskowej wymienione przykładowo o czym świadczy użycie w definicji słowa

"w szczególności". Ponowna ocena merytoryczna winna więc uwzględniać także inne negatywne zjawiska występujące w środowisku do poprawy których przyczynią się działania Gminy. W konsekwencji ocena kryterium nr 1 została dokonana w oparciu o nieprawidłowo zinterpretowaną definicję sfery środowiskowej. Zdaniem skarżącej przy dokonywaniu ponownej oceny wniosku IZ dopuściła się analogicznych naruszeń jakie miały miejsce w trakcie dokonywania przez nią pierwotnej oceny wniosku.

Dokonując ponadto oceny planowanych przez Gminę działań w zakresie oddziaływania na sferę środowiskową Zarząd nie uzasadnił dlaczego zadania ujęte

w projekcie nie stanowią pełnej odpowiedzi na problemy społeczne sfery środowiskowej obszaru rewitalizowanego. Brak również uzasadnienia dla wyrażonego przez oceniających stanowiska, że zadania nie doprowadzą do trwałej

i realnej zmiany obszaru rewitalizowanego skutkującej jego wyprowadzeniem ze stanu kryzysowego w sytuacji gdy stwierdził, że niemal każde działanie zaplanowane w projekcie będzie miało wpływ na środowisko.

Zdaniem skarżącej, uzasadniając brak przyznania dodatkowych punktów za oddziaływanie na sferę środowiskową w sposób nieuprawniony, Zarząd zmienił zawartą w Instrukcji definicję kryterium nr 1 poprzez żądanie od wnioskodawcy diagnozy problemów z zakresu ochrony środowiska w LPR, której brak w jego ocenie uniemożliwia pozytywną weryfikację planowanych w projekcie działań pod kątem przyznania kolejnego punktu w ramach kryterium nr 1. Wprowadzenie wskazanego wymogu na etapie oceny wniosku powoduje, że ocena dokonana została niezgodnie z Instrukcją, co narusza zasadę rzetelności.

Skarżąca twierdzi, że wbrew stanowisku IZ, w projekcie zostały uwzględnione niezbędne dla obszaru rewitalizowanego działania z zakresu ochrony środowiska, które odpowiadają faktycznym problemom społecznym i które przyniosą trwałą i realną zmianę skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Wymienione w SWI, działania takie jak: przebudowa sieci energetycznej wraz z oświetleniem terenu; budowa kanalizacji deszczowej, zmiany organizacji ruchu również powinny zostać ocenione jako niosące za sobą trwałą i realną zmianę skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego, co skarżąca szczegółowo uzasadniła, wskazując przy tym na dowód w postaci SWI.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną kryterium nr 7. Zarzuciła, że IZ nie rozpoznała zarzutów zawartych w proteście oraz nie przedstawiła merytorycznego wyczerpującego uzasadnienia podtrzymania oceny KOP w zakresie tego kryterium, uchybiając tym samym zasadzie rzetelności. W ocenie skarżącej organ dopuścił się nieprawidłowości w uszczegółowieniu kryterium nr 7 w tabeli w zakresie wyboru rodzaju punktowych uwarunkowań makroekonomicznych oraz społecznych a także wyboru zapisów dokumentów strategicznych, z którymi projekt ma być zgodny, co zostało stwierdzone w wyroku WSA w Kielcach. Zarząd dokonując ponownej oceny wniosku nie usunął tych nieprawidłowości gdyż nie przedłożył nowego zestawienia punktowego wskazanego w tabeli. Organ dokonując oceny nie uwzględnił dokumentów strategicznych, na które powoływała się Gmina w SWI oraz w proteście. W konsekwencji sposób sformułowania przez Zarząd tabeli jest dowolny przez co doszło do naruszenia wynikającej z art. 37 ust. 1 zasady rzetelności. W ocenie strony wybór wskazanego zapisu z dokumentu Strategia Rozwoju Województwa Świętokrzyskiego do roku 2020 czyni również zasadnym zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady bezstronności. Organ, pomimo orzeczenia Sądu, przy dokonywaniu ponownej oceny projektu dopuścił się takich samych naruszeń jakie miały miejsce przy dokonywaniu pierwszej oceny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w odpowiedzi na protest i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz.1302.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2016.217 tj. ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 16 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa wdrożeniowa.

Przedmiotem oceny jest informacja Instytucji Zarządzającej z 18 lipca czerwca 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu od ponownej oceny merytorycznej projektu o dofinansowanie pn. Rewitalizacja Rynku Starego Miasta w S. złożonego w ramach Działania 6.5. "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" VI Oś Priorytetowa "Rozwój miast" RPOWŚ na lata 2014 - 2020"

Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli pod względem zgodności z prawem informacja o nieuwzględnieniu protestu na pismo z 11 czerwca 2018 r. informujące o uzyskaniu przez projekt w wyniku ponownej oceny 47 punktów (uzyskał wymagane minimum tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów) i nadal pozostaje na liście rezerwowej została wydana w wyniku ponownej oceny projektu. Przy poprzedniej ocenie projekt otrzymał także 47 punktów i został umieszczony na liście rezerwowej. Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 85/18 WSA w Kielcach stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07 wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4008/17 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12).

W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolą sądu objęte jest między innymi wykonanie zaleceń Sądu oraz zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. WSA w Kielcach przekazując organowi wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 85/18 sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że ocena projektu w zakresie kryterium 1 oraz 7 została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem Sądu wynik oceny punktowej w zakresie kryterium nr 1 został ustalony z naruszeniem określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady rzetelności. Ocena kryterium została dokonana w oparciu o nieprawidłowo zinterpretowaną definicję sfery środowiskowej. Ponadto dokonaną ocenę, z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich wskazywanych w studium wykonalności działań skarżącej oddziałujących na środowisko (przebudowa sieci energetycznej wraz z oświetleniem terenu, budowa kanalizacji deszczowej, zmiana organizacji ruchu) należało określić jako wybiórczą i dowolną.

Odnośnie oceny przez organ kryterium nr 7 Sąd, jakkolwiek uznał, że organ był uprawniony do uszczegółowienia tego kryterium w tabeli, stanowiącej integralną część Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu, to zakwestionował przyjęty w tabeli rodzaj punktowanych uwarunkowań makroekonomicznych oraz społecznych, a także wybór zapisów dokumentów strategicznych, z którymi projekt ma być zgodny oraz na realizację których ma wpływ. Zdaniem Sądu sposób sformułowania tabeli, przez uwzględnienie jedynie stopy bezrobocia i przyrostu naturalnego oraz kwestii lokalizacji na obszarze strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno – gospodarcze (OSI S., S., O. Ś.), jest dowolny, a zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 poprzez złamanie zasady rzetelności jest uzasadniony. Zasada ta została nadto złamana przez nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej, zawartych w proteście. Przy ocenie doszło też do naruszenia zasady bezstronności (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Wynikający z tej zasady zakaz preferencji został naruszony poprzez przyznanie 2 punktów tylko projektom realizowanym na obszarze strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno – gospodarcze (OSI S., S., O. Ś.), podczas gdy do konkursu zgłoszono również projekty (w tym projekt skarżącej) realizowane na innych obszarach.

Projekt w wyniku ponownie dokonanej oceny punktowej otrzymał 47 punktów i nadal pozostaje na liście rezerwowej.

Spór między stronami dotyczy ponownie przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria punktowe w zakresie kryterium nr 1 oraz nr 7.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.

Na taką wadliwość przyjętych zasad oceny w zakresie kryterium 7 skutkującą naruszeniem określonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej zasady rzetelności oraz bezstronności wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 25 kwietnia 2018 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podnieść, że ta ocena zawarta w prawomocnym wyroku jest w rozpoznawanej sprawie wiążąca tak dla organu jak i sądu. Jeśli strona z taką oceną i wskazaniami się nie zgadzała, winna kwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko jest wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 985/16). Strony nie kwestionowały w trybie skargi kasacyjnej oceny zawartej w wyroku.

Ponowna ocena została przeprowadzona według przyjętych w tabeli, a zakwestionowanych przez Sąd punktowanych uwarunkowań. Rozpatrując ponownie protest organ wskazując, że WSA przy poprzedniej ocenie uznał, że nie została naruszana zasada równości, ograniczył się do wyjaśnienia zasad wyznaczenia obszaru strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz powołał się na wynegocjowanie na wsparcie tego obszaru alokacji w wysokości 15 mln euro, zapisanej w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego. Organ pominął, że ustalenie w tabeli preferencji na poziomie dwóch punktów (z czterech możliwych do przyznania za to kryterium) dla podmiotów tracących funkcje społeczno–gospodarcze (S., S., O. Ś.), z pominięciem celu eksponowanego przez skarżącą, a wynikającego ze Strategii Rozwoju Województwa Świętokrzyskiego, zostało ocenione przez WSA jako naruszające zasadę bezstronności. Na zgodność projektu z wskazanym w Strategii Rozwoju Województwa Świętokrzyskiego celem - koncentracja na poprawie infrastruktury regionalnej powoływała się w proteście skarżąca. Należy podkreślić, że WSA przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia jako naruszenie zasady rzetelności ocenił brak ustosunkowania się przez organ do zarzutów skarżącej zawartych w proteście. Poza rozważaniami i oceną organu pozostała też wskazana przez WSA kwestia pominięcia przy opracowaniu zasad oceny innych uwarunkowań, takich jak wskazane przykładowo w Instrukcji oceny punktowej - poziom struktury przedsiębiorczości, zidentyfikowane negatywne zjawiska społeczne. Na okoliczność powyższą powoływała się w proteście skarżąca. Organ nie odniósł się do podnoszonych w proteście zarzutów w tym zakresie. Nie wskazał też na okoliczności które w jego ocenie pozwalały na odstąpienie od oceny WSA zawartej w wyroku z 25 kwietna 2018 r. w zakresie naruszenia zasad bezstronności i rzetelności. Proces oceny na każdym etapie postępowania konkursowego - tak na etapie informacji o wyniku oceny jak i na etapie oceny słuszności zarzutów protestu winien być szczegółowo uzasadniony. Uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu ma szczególnie istotne znaczenie dla kontroli sądowej obejmującej zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku przekazującego protest do ponownego rozpatrzenia. Winno zawierać czytelne wskazanie i wyjaśnienie przyczyn nieuwzględniana złożonego środka zaskarżenia. Stwierdzenie przez WSA, że nie została naruszona zasada równości, nie oznacza, że organ przy ponownym rozpatrzeniu protestu był uprawniony do pomijania oceny Sądu, który stwierdził w prawomocnym wyroku, że przy ocenie kryterium 7 zostały naruszone zasady rzetelności i bezstronności.

Z powyższych względów dokonana ocena w zakresie kryterium 7 została przeprowadzona z naruszeniem art. 153 ustawy p.p.s.a. przez pominięcie stanowiska zawartego w wyroku WSA oraz zasady rzetelności i bezstronności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd podziela ocenę i przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą argumentację, że projekt nie spełnia warunku przewidzianego dla otrzymania punktu w sferze środowiskowej w ramach kryterium nr 1. – "Kompleksowość zaplanowanych w projekcie działań przyczyniających się do rozwiązywania problemów społecznych na terenie rewitalizowanym".

Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu przy ocenie kryterium nr 1, maksymalną liczbę punktów będą mogły otrzymać projekty w pełni odpowiadające na faktyczne problemy społeczne, oddziałujące w sferach zdefiniowanych w zatwierdzonych przez Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, tj. w sferze gospodarczej, środowiskowej, przestrzenno-funkcjonalnej i technicznej. W szczególności pod uwagę brane będzie nadawanie obszarom/obiektom nowych funkcji gospodarczych, edukacyjnych, kulturalnych, rekreacyjnych, które niosą za sobą trwałą i realną zmianę skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Przy dokonywaniu oceny pod uwagę będą brane również takie aspekty jak: kompleksowość zagospodarowania terenu, uwzględnienie wszystkich niezbędnych do wykonania prac na danym obszarze lub obiekcie, wpływ na urozmaicenie oferty regionu. Definicja sfery środowiskowej, została zawarta w Wytycznych Ministra Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, do których wprost odwołują się zapisy Instrukcji dokonywania oceny punktowej przy kryterium 1.

W rozdziale 3 pkt 2 b wytycznych zdefiniowano stan kryzysowy jako stan spowodowany koncentracją negatywnych zjawisk społecznych (w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym), współwystępujących z negatywnymi zjawiskami m.in. w sferze środowiskowej (w szczególności w zakresie przekroczenia standardów jakości środowiska, obecności odpadów stwarzających zagrożenie dla życia, zdrowia, ludzi bądź stanu środowiska.

Uwzględniając zatem definicję oraz treść Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu, przy ocenie omawianego kryterium, powinnością organu jest ocena czy działania planowane przez wnioskodawcę przyczynią się m.in. do poprawy stanu środowiska, czy wywrą korzystny wpływ na środowisko czego skutkiem będzie trwałe i realne wyprowadzenie obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Innymi słowy dla uzyskania punktu nie wystarczy wskazanie w projekcie planowanych działań zmierzających do poprawy środowiska, ale koniecznym jest wykazanie, że działania te odpowiadają faktycznym problemom społecznym w sferze środowiskowej oraz, że skutkują one realną i trwałą zmianą w sferze środowiskowej skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego.

WSA w Kielcach w wyroku z 25 kwietna 2018 r. uznając dokonaną ocenę odnośnie kryterium 1 jako dowolną, dokonaną z naruszeniem zasady rzetelności wskazał na prawidłową interpretację definicji sfery środowiskowej oraz na konieczność odniesienia się przy ocenie do wszystkich wskazywanych w studium wykonalności działań skarżącej oddziałujących na środowisko (przebudowa sieci energetycznej wraz z oświetleniem terenu, budowa kanalizacji deszczowej, zmiana organizacji ruchu).

Organ dokonując ponownej oceny planowanych przez skarżącą działań jak i rozpatrując protest dokonał analizy przewidzianych w Projekcie działań. Organ nie kwestionuje że budowa kanalizacji deszczowej na ulicy Kościelnej, przebudowa sieci energetycznej wymiana oświetlenia, zastosowanie energooszczędnych materiałów i technologii (co jest standardem) w budynkach objętych pracami rewitalizacyjnymi, nawet zmiana organizacji ruchu na określonym odcinku, stanowi działanie mogące mieć wpływ na środowisko, lecz zdaniem organu nie są to działania na tyle znaczące, by przyczyniły się do poprawy środowiska w rozumieniu wytycznych, które mogą doprowadzić do trwałej i realnej zmiany obszaru rewitalizowanego skutkującej jego wyprowadzeniem ze stanu kryzysowego. Sąd podziela stanowisko organu, że wskazane działania inwestycyjne (kanalizacja deszczowa, zastosowanie energooszczędnych technologii) są realizowane przy okazji realizacji takich zadań jak budowa drogi, modernizacja budynków. Jako dowolnej nie można uznać oceny, że przewidziane w projekcie zadania inwestycyjne (przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, energetycznej budowa kanalizacji deszczowej przy ulicy Kościelnej), przebudowa budynków, zmiana organizacji ruchu mają charakter fragmentaryczny, dotyczą niewielkiego obszaru i oddziałują w sferze środowiskowej jedynie marginalnie w stosunku do zasięgu projektu.

Skarżąca zarzuca, że organ przy dokonywaniu oceny nie uwzględnił interpretacji definicji sfery środowiskowej przedstawionej przez WSA w Kielcach. Zarzut ten jest w ocenie Sadu nieuzasadniony. WSA uchylając poprzednie rozstrzygnięcie wskazał, że przy ocenie kryterium, uwzględniając definicję stanu kryzysowego oraz treść instrukcji dokonywania oceny punktowej, organ winien ocenić, czy przewidziane działania odpowiadają faktycznym problemom społecznym w sferze środowiskowej i czy przyczyniają się m. inn. do poprawy środowiska. Organ wbrew zarzutom skargi dokonując ponownej oceny uwzględnił stanowisko Sądu. Odnosząc się do zapisów w Lokalnym Programie Rewitalizacji wskazał na brak w nim diagnozy w zakresie problemów środowiska naturalnego, która definiowałaby faktyczne problemy społeczne w sferze środowiskowej i pozwalała na ocenę, czy planowane działania skutkują realną i trwałą zmianą w sferze środowiskowej. Wykonując zalecenia sądu dokonał analizy przedstawionych w projekcie zadań wskazanych przez sąd (przebudowa sieci energetycznej wraz z oświetleniem terenu, budowa kanalizacji deszczowej, zmiana organizacji ruchu). Skarżąca wskazuje na nieuprawnione odwołanie się przez organ przy ocenie kryterium nr 1 do diagnozy problemów z zakresu ochrony środowiska zawartych w Lokalnym Programie Rewitalizacji. Jakkolwiek w Instrukcji oceny punktowej w zakresie kryterium 1 nie ma bezpośredniego odwołania się do Lokalnego Programu Rewitalizacji, to zasadnie organ wskazuje, że Program jest dokumentem procesu rewitalizacji, który diagnozuje obszary zdegradowane co do występujących na nich problemów, wskazując działania w sferze przestrzeni, urządzeń technicznych, społeczeństwa i gospodarki, zmierzające do wyprowadzenia danego obszaru zdegradowanego z sytuacji kryzysowej. Lokalny Program Rewitalizacji jest jednym z podstawowych dokumentów konkursu, co wynika wprost z zapisów Regulaminu wskazujących, że przedkładane projekty muszą wynikać z Programów Rewitalizacji. Uwzględniając zapis Instrukcji wskazujący jako cel projektów - trwałą i realną zmianę skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego, odwołanie się przy ocenie do diagnozy zawartej w Programie obszaru rewitalizowanego jest uprawnione.

Jako niezasadny należy ocenić zarzut przyjęcia przez organ przy ocenie nie wynikającego z Wytycznych i Instrukcji oceny punktowej kryterium "szerszej perspektywy". Dla otrzymaniu punktu istotą podjętych działań jest realna i trwała zmiana w sferze środowiskowej skutkująca wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Oznacza powyższe, że ocena nie może ograniczać się tylko do pojedynczych zadań, ale musi być dokonywana w szerszej perspektywie i odnosić planowane w Projekcie zadania do celu – wyprowadzenia obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego.

Reasumując, prawidłowe jest stanowisko organu, że uwzględniając zapis Instrukcji dokonywania oceny punktowej warunkiem przyznania punktu koniecznym było nie tylko wskazanie we wniosku i dokumentacji aplikacyjnej planowanych działań zmierzających do poprawy środowiska, ale wykazanie, że działania te odpowiadają faktycznym problemom społecznym w sferze środowiskowej oraz że skutkują one realną i trwałą zmianą w sferze środowiskowej skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego

Przedmiotem oceny jest wniosek oraz dokumentacja aplikacyjna, a weryfikacja spełnienia kryteriów przeprowadzona jest przez organ w oparciu o dane i informacje przedstawione przez wnioskodawcę we wniosku i załącznikach. Podawane we wniosku oraz załączonej dokumentacji dane tworzą zbiór informacji podlegających ocenie według przyjętych w konkursie kryteriów. To na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju oraz dokumentacją konkursową i na nim spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej potwierdzającej wniosek. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, a podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna interpretacja skarżącej.

Wskazać należy, że to wnioskujący jest zobowiązany uzasadnić sposób spełnienia danego kryterium. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych realizacje celów wywodzi.

Organ nie jest zobowiązany do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadą równości traktowania w konkursie oraz istotą i logiką tego postępowania konkursowego. Skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia jest zobowiązany jednoznacznie wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia, a zadaniem wymienionej instytucji jest ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Rozpoznając sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, dokona ponownej oceny projektu, w zakresie kryterium 7, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Uwzględni przy dokonywanej ocenie tego kryterium stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 85/18. Orzekając w tym zakresie, organ będzie miał na uwadze konieczność szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 680 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U 2018. 265).