Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 365/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 107 ust. 1, art. 108 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. [...] [...] S.A. w O. [...] oraz H. sp. z o. o. w O. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1388/17 w sprawie ze skargi E. [...] [...] S.A. w O. [...] oraz H. sp. z o. o. w O. [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1388/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. [...] [...] S.A w [...]. [...] oraz H.[...] sp. z o.o. w [...]. [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od mostu granicznego w m. [...]. [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]". We wniosku podał, że inwestycja ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego przez likwidację czterech zjazdów z drogi wojewódzkiej na nieruchomości znajdujące się wzdłuż pasa drogowego (na których znajdują się obiekty handlowo-usługowe). Inwestor podał, że nieruchomości będą skomunikowane z drogą publiczną przez drogi wewnętrzne zlokalizowane po północnej stronie drogi wojewódzkiej (poza pasem drogowym) podłączone do tzw. skrzyżowania typu małe rondo (tzw. wlot północny) oraz zaprojektowaną dodatkowo dwukierunkową drogę zbiorczą (po stronie południowej drogi wojewódzkiej) i wyjaśnił, że w ten sposób działki znajdujące się wzdłuż drogi będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Inwestor dodał, że w ramach tej inwestycji zamierza ponadto zlikwidować pas postojowy wzdłuż drogi wojewódzkiej (pozostałość po przejściu granicznym), wybudować ciąg pieszo-rowerowy i w ten sposób "uporządkować" ruch lokalny.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2016 r.) działając na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., zwana dalej "specustawa drogowa"), zezwolił inwestorowi na realizację tej inwestycji drogowej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określił m.in. wymagania dotyczące powiązana drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił, że inwestor w piśmie z 21 października 2016 r. nie uwzględnił oczekiwań skarżących Spółek w sprawie budowy dwóch dodatkowych zjazdów w formie prawoskrętu z drogi wojewódzkiej bezpośrednio na ich działki, ewentualnie budowy trzeciego ronda przez które działki skarżących były skomunikowane z drogą wojewódzką lub przesunięcia projektowanego ronda nieznacznie w kierunku zachodnim. Inwestor podkreślił, że nieruchomość nr [...] będzie skomunikowana z drogą wojewódzką przez drogę wewnętrzną połączoną z drogą publiczną na rondzie. Działka nr [...] będzie połączona z tą drogą publiczną przez projektowaną drogę zbiorczą. Organ dodał, że z dokumentów dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji wynika, że również działka nr [...] (przed podziałem) na której znajduje się stacja paliw E. [...] [...] S.A. będzie skomunikowana z drogą publiczną.

W odwołaniu od tej decyzji skarżące Spółki zarzuciły organowi naruszenie:

a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez uniemożliwienie skarżącym w toku postępowania przed organem I instancji wypowiedzenia się co do pisma inwestora z 21 października 2016 r.,

b) art. 7, art. 12 § 1, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i oparcie się na nieaktualnych oraz nieadekwatnych do modernizowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] badaniami natężenia ruchu,

c) art. art. 75 w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), przez zezwolenie na wybudowanie nieadekwatnych do natężenia ruchu skrzyżowań typu rondo "małe",

d) art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez dopuszczenie do nierównego traktowania przedsiębiorców w dostępie do drogi publicznej, wyrażające się w zapewnieniu bezpośredniego zjazdu z modernizowanego odcinka drogi wojewódzkiej dla jednego przedsiębiorcy i pozbawieniu takiego bezpośredniego zjazdu pozostałych przedsiębiorców (w tym skarżących).

W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżące Spółki podniosły m.in., że domagają się modyfikacji projektu budowlanego przez nieznaczne powiększenie ronda (drugiego licząc od granicy państwa), ewentualnie jego przesunięcie w kierunku zachodnim, tak aby prowadziły z niego zjazdy na działki, na których prowadzą działalność gospodarczą (targowisko i stację paliw). Zdaniem strony pozbawienie ich nieruchomości, znajdujących się przy drodze wojewódzkiej, bezpośredniego do niej dostępu przez zjazdy (prawoskręty) i jednoczesne zaprojektowanie zjazdu z ronda do stacji paliw prowadzonej przez innego przedsiębiorcę jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie jest jasne, dlaczego te same względy bezpieczeństwa nie pozwalają zaprojektować zjazdów w formie prawoskrętów na odcinku od mostu granicznego do pierwszego ronda, natomiast dopuszczają ich zbudowanie za pierwszym rondem, a przy tym tylko dla działki nr [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu odwołania skarżących stwierdził, że organ I instancji zasadnie udzielił inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wyjaśnił, że decyzja tego organu wymaga jedynie "korekty merytoryczno-reformacyjnej". W związku z tym decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w decyzji doprecyzował, które z działek stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] (organ I instancji określił je w tabeli w sposób nieczytelny), uzupełnił decyzję organu I instancji w zakresie ustaleń dotyczących budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zjazdów, stosownie do art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e, h, j specustawy drogowej. Organ odwoławczy uchylił ponadto pkt VI decyzji organu I instancji, określający wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym m.in. prawo do uzyskania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę) i stwierdził, że "inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszystkich warunków i norm wynikających z art. 5 Prawa budowlanego, a w szczególności zapewniających: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem, ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Minister zmienił ponadto decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej określenia terminu wydania nieruchomości (art. 16 ust. 2 zamiast 16 ust. 1 specustawy drogowej).

W uzasadnieniu tej decyzji Minister stwierdził, że powyższe uchybienia organu I instancji nie powodują konieczności uchylenia decyzji ale mogą być "naprawione" przez organ odwoławczy. "Zasadnicze" rozstrzygnięcia, dotyczące: ustalenia przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości i projektu budowlanego nie uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących nieuwzględnienia ich postulatów dotyczących zmiany przebiegu inwestycji, w tym m.in. zwiększenia geometrii ronda z małego na średnie w celu zaprojektowania dodatkowego wylotu, Minister wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie decydują o przebiegu inwestycji drogowej i nie mogą narzucić inwestorowi zmiany lokalizacji czy parametrów planowanej inwestycji drogowej. Ocenie organu w tym postępowaniu podlega jedynie zgodność z prawem projektowanego przedsięwzięcia.

Minister podał, że przy projektowaniu inwestycji drogowej wzięto pod uwagę § 75 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (średnica tzw. wyspy środkowej małego ronda wynosi 21 m.) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących posłużenia się przez inwestora przy projektowaniu inwestycji pomiarami ruchu na drodze, które nie przedstawiają rzeczywistego natężenia ruchu (ze względu na miejsce usytuowania punku pomiarowego kilka kilometrów od przebudowywanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...]) a ponadto zostały wykonane w 2010 r., organ stwierdził, że te pomiary mają walor jedynie poglądowy i nigdy nie obrazują rzeczywistego stanu ruchu na drodze.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że należące do skarżących Spółek nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i podkreślił, że inwestor nie jest obowiązany do zaprojektowania i wykonania takiej ilości zjazdów indywidualnych i w takiej lokalizacji, jakiej oczekują skarżące Spółki. Inwestor jest zobowiązany zapewnić nieruchomościom odpowiedni dostęp do drogi publicznej, co nie oznacza, że musi on być zgodny z oczekiwaniami stron. Minister podkreślił, że nieruchomość nr [...] będąca własnością E. [...] [...].S.A. z siedzibą w [...] [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez tzw. drogę zbiorczą podłączoną do południowego wlotu na rondo. Działka nr [...] (będąca własnością tej samej Spółki) będzie skomunikowana z drogą wojewódzką przez dwukierunkową drogę wewnętrzną podłączoną do drogi publicznej na północnym wlocie na rondo. Organ dodał, że dojazd na targowisko należące do drugiej ze Spółek będzie zapewniony przez przebudowywany, istniejący zjazd w km 0+644.

E. [...] [...]. S.A. oraz H.[...]. sp. z o.o. w skardze na tę decyzję podniosły, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Według art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zatem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ jest obowiązany konkretnie i jednoznacznie określić te wymagania, a nie może poprzestać na stwierdzeniu, że "inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm (...)".

Skarżące podkreśliły, że na skutek realizacji spornej inwestycji drogowej, działka nr [...] będąca własnością E. [...] [...] S.A. zostanie całkowicie pozbawiona dostępu do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...] ), nie jest ona skomunikowana z inną drogą. W związku z tym w zaskarżonej decyzji Minister powinien nałożyć na inwestora obowiązek zapewnienia tej Spółce dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy ten dostęp bezpośredni utraci.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zaprojektowanie bezpośredniego zjazdu z tej drogi wojewódzkiej do nieruchomości i obiektów handlowych (w tym m.in. stacji paliw) jednego przedsiębiorcy i jednoczesne pozbawienie takich zjazdów innych, konkurencyjnych dotąd przedsiębiorców (w tym skarżących Spółek), grozi zakłóceniem tej konkurencji i wpłynie na wymianę handlową między Polską a [...] co najmniej w ten sposób, że wyeliminuje z tej wymiany albo ograniczy ją w stosunku do skarżących Spółek.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. pełnomocnik skarżących Spółek zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 108 § 3 w zw. z art. 107 Traktatu o UE przez brak notyfikacji, co jego zdaniem powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Pełnomocnik podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi element pomocy publicznej ze strony państwa na rzecz Spółki A. [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] (która dzierżawi teren przy drodze publicznej objętej przebudową, do którego został zaprojektowany jedyny zjazd z drogi publicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżące Spółki podniosły, że realizacja inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od mostu granicznego na [...] w miejscowości [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] zgodnie z projektem zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Ministra o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spowoduje, że działka nr [...] (należąca do E. [...] [...] S.A.) zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej (nie będzie skomunikowana z tą drogą nawet pośrednio). W tej sytuacji, zdaniem skarżących, w decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji powinna znaleźć się "gwarancja" zapewnienia właścicielowi tej działki utraconego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Minister z naruszeniem art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, nie nałożył na inwestora obowiązku zapewnia E. [...] [...] S.A., dostępu do drogi publicznej.

Minister nie podzielił tego stanowiska i w zaskarżonej decyzji stwierdził, że działka nr [...] będzie skomunikowana z drogą wojewódzką nr [...] przez dwukierunkową drogę wewnętrzną podłączoną do drogi publicznej na północnym wlocie na rondo. Dodał, że także działki nr [...] i nr [...] nie zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej.

Z mapy obejmującej proponowany przebieg drogi wynika, co zresztą przyznają skarżący w piśmie z 13 października 2016 r., zawierającym "uwagi i zastrzeżenia" do wniosku inwestora o wydanie zezwolenia na sporną inwestycję drogową, że działka nr [...] będzie pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, niemniej jednak będzie z tą drogą skomunikowana przez drogę wewnętrzną po stronie północnej drogi wojewódzkiej prowadzącą do ronda (tzw. wlot północny).

Sąd wojewódzki stwierdził, że niezapewnienie skarżącej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w formie zjazdu z tej drogi) w okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie jest przesłanką stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Na inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia Spółce dostępu do drogi publicznej, co nie oznacza, że ten dostęp ma być bezpośredni. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.

W świetle art. 11 e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa w sposób prawidłowy. Parametry zaprojektowanych rond (wyspa środkowa o średnicy 21 m.) mieszą się w granicach ustalonych w § 75 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym średnica wyspy tzw. małego ronda powinna wynosić od 10 do 28, a w szczególnych przypadkach do 33,5 m. Inwestor w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. wyjaśnił, że zwiększenie geometrii ronda jest nieuzasadnione ze względu na warunki panujące na drodze a także niezasadne z ekonomicznego punktu widzenia. Wyjaśnił też przyczyny zlikwidowania dotychczasowych zjazdów z drogi wojewódzkiej i przekonująco uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił postulatów skarżących Spółek podnoszonych w toku postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji uznał za całkowicie nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 Traktatu o UE przez nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy w sytuacji, gdy to skarżące posiadały dotychczas bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Podkreślił przy tym, że według art. 107 ust. 1 Traktatu o UE, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Z przepisu tego wynika, że pomoc publiczna stanowi korzyść ekonomiczną pochodzącą od państwa, której przedsiębiorca nie uzyskałby w normalnych warunkach. Decyzja dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej, została udzielona zarządcy drogi i już z tego względu nie może być uznana, w zakresie określającym dostęp do tej drogi, za źródło korzyści ekonomicznych podmiotów korzystających z tego dostępu. Nie stanowi przysporzenia majątkowego, w szczególności preferującego podmiot, który posiada dostęp bezpośredni w stosunku do tych, których dostęp do drogi jest pośredni. Trzeba zauważyć, że skarżący stawiając ten zarzut nie wykazali, w czym konkretnie wyraża się ekonomiczne uprzywilejowanie podmiotu, który mocą tej decyzji uzyskał łatwiejszy niż pozostali dostęp do projektowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej.

Sąd wojewódzki uznał także za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 "specustawy drogowej". W zaskarżonej decyzji (pkt VI sentencji) Minister prawidłowo stwierdził, że inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 Prawa budowlanego, w tym dotyczących m.in. dostępu do drogi publicznej, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił w jaki sposób ten dostęp do drogi publicznej będzie zagwarantowany.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdził, że skarżące Spółki czynnie uczestniczyły w tym postępowaniu składając uwagi i zastrzeżenia do projektu inwestycji przedstawionego przez inwestora. W tej sytuacji wydanie decyzji mimo wyznaczenia stronie terminu w celu ustosunkowania się odpowiedzi inwestora na postulaty skarżących, nie oznacza, że zostały one pozbawione prawa czynnego udziału w tym postępowaniu. Należy dodać, że Spółki nie wykazały, w jaki sposób ich prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone, nie wykazały że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły E. [...] [...] S.A w [...] [...] oraz H.[...] sp. z o.o. w [...] [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach sądowoadministracyjnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe skontrolowanie postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organami administracji, pominięcie względnie błędne odczytanie części dowodów i w efekcie poczynienie błędnego ustalenia, że działka [...] po rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z podniesionym na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. zarzutem naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez nierozpoznanie tego zarzutu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie względnie pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzutów naruszenia przepisów w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ich nierozpoznanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez nie zastosowanie tego przepisu procesowego i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo tego, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organy administracji nieprawidłowo (było wadliwe), a nadto pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego nie zwrócono się do Komisji Europejskiej o zajęcie stanowiska w sprawie pomocy publicznej.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich niezastosowanie;

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące Spółki wskazały, że w niniejszej sprawie sporne było, czy działka [...], należąca do spółki E. [...] [...] S.A., obecnie posiadająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w wyniku rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] będzie całkowicie pozbawiona tego dostępu, czy też dostęp ten będzie jej zapewniony przez drogi wewnętrzne. Zauważyć bowiem należy, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. pod pozycją I. Ogólna charakterystyka inwestycji zawarto stwierdzenie, że inwestycja obejmuje podłączenie lokalnego układu dróg wewnętrznych na działce [...] po stronie północnej drogi wojewódzkiej jednym zbiorczymi wlotem/wylotem do ronda 1 (wlot północny). Na mapie stanowiącej załącznik do wniosku inwestora, po jej skrajnie lewej stronie widoczny jest wschodni fragment działki [...]. Granice tej działki w żadnym miejscu nie stykają się z drogami wewnętrznymi. Nie jest przewidziany w tym planie żaden zjazd z jakiejkolwiek drogi wewnętrznej na działkę [...]. Okoliczność tą powinni w toku postępowania administracyjnego wychwycić zarówno Wojewoda, jak i Minister, tym bardziej, że organy były alarmowane, iż działka [...] dostępu do drogi publicznej mieć nie będzie. W ocenie stron, stwierdzenie rozbieżności pomiędzy treścią dokumentów załączonych do wniosku a treścią wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie dostępu działki [...] do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną powinno skutkować uchyleniem decyzji, gdyż w takim przypadku nie jest spełniony jeden z podstawowych warunków jej legalności, a więc to, by przy jej realizacji poszanowane zostały uzasadnione interesy osób trzecich, które nie mogą być przecież pozbawione takiego dostępu.

Wnoszące skargę kasacyjną wskazały także, że prawo Unii Europejskiej nie definiuje w art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pojęcia "pomocy" i w żadnym razie nie określa, iż chodzi tu o pomoc wyłącznie bezpośrednią. W nauce prawa podnosi się, że brak takiej legalnej definicji był zamierzony i miał na celu z jednej strony wykluczyć sytuację, w której zbyt sztywna definicja traktowana jest w różny sposób obchodzona przez państwa członkowskie, z drugiej zaś chodziło o umożliwienie organom wspólnotowym - Komisji Europejskiej i Trybunałowi - interpretowanie tego pojęcia w sposób możliwie szeroki i elastyczny.

Spółki wskazały, że Komisja Europejska w dokumencie zatytułowanym Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 262/1) podnosi, że przekazanie zasobów państwowych może przybierać wiele form i prócz dotacji, kredytów, pożyczek, gwarancji itp. może przybrać też wiele innych postaci, np. świadczeń w naturze (teza 51). Korzyścią w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, wg Komisji jest każda korzyść gospodarcza, której dane przedsiębiorstwo nie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych, tj. bez interwencji państwa (teza 66). Znaczenie ma wyłącznie wpływ środka na przedsiębiorstwo, a nie przyczyna czy interwencji państwa (teza 67). Dokładna forma środka również nie ma znaczenia przy ustalaniu, czy przynosi on korzyść gospodarczą przedsiębiorstwu (teza 68). Korzyść musi pochodzić bezpośrednio albo pośrednio z zasobów państwowych (teza 47), przy czym (teza 48) zasoby państwowe obejmują wszystkie zasoby sektora publicznego, w tym zasoby podmiotów wewnątrzpaństwowych (zdecentralizowanych, sfederowanych, regionalnych lub innych). Fakt, że środek przynoszący korzyść nie jest bezpośrednio finansowany przez państwo, lecz przez podmiot publiczny lub prywatny ustanowiony lub wyznaczony przez państwo do zarządzania pomocą, nie musi oznaczać, że środek nie jest finansowany przy użyciu zasobów państwowych (teza 50).

Komisja Europejska zwróciła też uwagę na to, że obecnie odchodzi się od tradycyjnego poglądu, że budowę i eksploatację infrastruktury traktowano jako ogólny środek polityki publicznej, a niejako działalność gospodarczą (teza 201).

Spółki stwierdziły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, w której infrastrukturę drogową rozbudowuje jeden podmiot publiczny w postaci samorządu wojewódzkiego ("regionalny podmiot wewnątrzpaństwowy"), ale czyni to zgodą drugiego podmiotu publicznego (Wojewody).

Pozytywna decyzja Wojewody jest warunkiem niezbędnym dla przebudowy drogi wojewódzkiej, stanowiąc zarazem element złożonego procesu, zainicjowanego wnioskiem inwestora publicznego (zarządcy drogi).

Art. 107 ust. 1 Traktatu nie ogranicza definicji pomocy publicznej do pojedynczych działań wyłącznie jednego podmiotu publicznego. Zasadnie można przyjąć więc, że gdy forma pomocy ze względu na regulacje ustawowe wymaga współuczestniczenia różnych organów publicznych, pełniących w tym procesie różne role (np. zarządcy drogi publicznej jako inwestora, wojewody - jako organu administracji budowlanej) działań tych nie powinno się od siebie oddzielać, a należałoby traktować je łącznie.

Zdaniem skarżących "korzyść" polega na pozostawieniu bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej do jednej nieruchomości komercyjnej (z dobudowaniem jeszcze dodatkowego do niej dojazdu z ronda) przy równoczesnej likwidacji, bezpośrednich zjazdów do innych nieruchomości komercyjnych i albo całkowitym pozbawieniu ich dostępu do drogi publicznej (jak to ma miejsce w przypadku działki [...]), albo ograniczeniu ich dostępności z drogi publicznej (w pozostałych przypadkach).

Stworzenie tej sytuacji ("korzyści") sfinansowane będzie ze środków publicznych Województwa [...]. Korzyść będzie miała charakter selektywny, bo uprzywilejowuje tego przedsiębiorcę, który zachowuje bezpośrednio dostęp do drogi publicznej oraz otrzymać ma jeszcze dodatkowy do niej dojazd, kosztem tych przedsiębiorców, którym bezpośrednie zjazdy się zabiera i dostęp do tej samej drogi publicznej ogranicza lub wręcz likwiduje.

Działanie takie zagraża konkurencji, gdyż dostępność nieruchomości z drogi publicznej warunkuje dostępność usług i towarów dysponenta tej nieruchomości dla jego klientów. Rzeczą powszechnie znaną jest to, że (zwłaszcza zmotoryzowani) klienci wybiorą krótszy i wygodniejszy dojazd do obiektu handlowego lub usługowego niż dojazd dłuższy i mniej wygodny. Oczywiście też nie dojadą tam, gdzie dojazd był, ale został zlikwidowany. Decyzja o takiej właśnie przebudowie drogi wojewódzkiej [...] wpłynie na wymianę handlową między dwoma państwami Unii Europejskiej - Polską i [...] - gdyż ograniczy dostęp klientów zamieszkałych w [...] do towarów i usług części polskich przedsiębiorców.

Spółki pokreśliły ponadto, że zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu, Komisja ma być informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że decyzja administracyjna w sprawie zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej z natury swej nie może być uznana za pomoc publiczną, dopuścił się obrazy również art. 108 ust. 3 Traktatu. Jeżeli bowiem zaskarżona decyzja Wojewody (a następnie Ministra) stanowiła przejaw pomocy publicznej (nie ważne zresztą, czy dozwolonej, czy niedozwolonej), organy uczestniczące w danej procedurze powinny powiadomić o takim fakcie Komisję i wstrzymać się z wprowadzeniem w życie projektowanych środków (inwestycją) do czasu wydania przez Komisję decyzji w tej sprawie. Niewątpliwie organy administracji w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli w niniejszym procesie nie zastosowały się do art. 108 ust. 3 Traktatu, co uzasadniać winno uchylenie zaskarżonych decyzji choćby po to, by umożliwić kontrolę wykorzystania środków publicznych przez Komisję przed rozpoczęciem rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny poza wzmianką o tym, że zarzut został postawiony nie odniósł się do niego w jakiejkolwiek części uzasadnienia swego orzeczenia.

Skarżące stwierdziły również, że art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają też prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Na zasadach określonych w cytowanym przepisie ustawy zasadniczej organy administracji publicznej powinny wspierać rozwój przedsiębiorczości, tworząc dla wszystkich na takich samych zasadach korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (o tym mowa z kolei w art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Tymczasem rozwiązanie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Wojewody [...] i potrzymane decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa faworyzuje niektórych przedsiębiorców kosztem pozostałych, a więc jest działaniem ewidentnie dyskryminującym. Negacja możliwości skomunikowania obiektów handlowych skarżących w bezpieczny sposób z drogą wojewódzką, przedstawiona w ich wnioskach, z jednoczesnym dopuszczeniem takiego skomunikowania w innych przypadkach, nie znajduje uzasadnienia we względach bezpieczeństwa, na które inwestor wielokrotnie się powoływał, zwłaszcza, że nie jest jasne, dlaczego te same względy bezpieczeństwa nie pozwalają zaprojektować zjazdów w formie prawoskrętów na odcinku od mostu granicznego do pierwszego ronda, natomiast dopuszczają ich zbudowanie (utrzymanie) za pierwszym rondem.

Wnoszące skargę kasacyjną podniosły, że decydujące znaczenie przy wykładni art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej powinien mieć zwłaszcza przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji i prowadzić do konstatacji, że w uzasadnionym (prawnie) interesie przedsiębiorcy posiadającego dostęp do drogi publicznej jest to by w zakresie tego dostępu był traktowany przez organy państwa tak samo jak inny konkurujący z nim przedsiębiorca. W ocenie stron, wskazany przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej statuuje poza tym obowiązek, aby decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawierała w swej części dyspozytywnej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten należy rozumieć, w ten sposób, że organ administracji (wojewoda, minister) ma określić w swej decyzji, a więc zidentyfikować i nazwać (opisać) te wymagania, tak aby inwestor mógł się do nich dostosować. Tymczasem w decyzji administracyjnej, zmienionej decyzją organu II instancji, owe wymagania zostały zastąpione oznajmieniem, że inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., przejawiający się w nierozpoznaniu zarzutu podniesionego na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona kwestionując "kompletność" uzasadnienia, nie powinna tego czynić w ramach zarzutu z art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz ewentualnie rozważyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (co uczyniła ponosząc kolejny zarzut). Skład orzekający podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nieodniesienie się do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2519/11; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. II OSK 2590/12; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/12).

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez "niedostrzeżenie względnie pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzutów naruszenia przepisów w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ich nierozpoznanie". W odniesieniu do konstrukcji ww. zarzutu ponowić można ww. uwagi, odnoszące się do art. 134 § 1 p.p.s.a. Co zaś dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to jego naruszenia upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy. Dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze w szczególności charakter postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest związany stanowiskiem inwestora, co do zakresu terytorialnego inwestycji oraz elementów jakie ma zawierać dane przedsięwzięcie, a nadto mając na uwadze ochronę uzasadnionego interesu strony skarżącej, w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom będących we władaniu strony. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie odniósł się do obszernej argumentacji strony skarżącej, tak jakby sobie tego życzyła, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu.

Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe skontrolowanie postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organami administracji, pominięcie względnie błędne odczytanie części dowodów i w efekcie poczynienie błędnego ustalenia, że działka [...] po rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Formułując ww. zarzut wnoszący skargę kasacyjną próbuje wykazać, że błędnie w sprawie ustalono stan faktyczny sprawy. Skoro tak powinien powiązać naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (jak to uczynił w kolejnym zarzucie). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi o tym, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; Lex nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Ponadto, podkreślić należy, że przepisy art. 1 § 1 i § 2 u.u.s.a. i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.

Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Ww. zarzut powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dlatego też zostaną one rozpoznane łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób jest przyjąć, że organ nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 77 § 1 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zauważyć należy, iż kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd wojewódzki. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podważyła skutecznie faktu, że dostęp do drogi wojewódzkiej dla działki nr [...], jak to przyjęto w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym, będzie zapewniony przez dwukierunkową drogę wewnętrzną, podłączoną do drogi publicznej na północnym wylocie na rondo. Jak wynika z pisma inwestora z dnia 21 października 2016 r., znak: [...], projekt nie zakłada odcięcia dotychczasowego układu komunikacyjnego na działce [...] tylko podłączenie go wraz z innymi właścicielami terenów po tej stronie drogi wojewódzkiej do dwukierunkowej drogi wewnętrznej, połączonej z drogą publiczną na rondzie. Projekt w stosunku do propozycji wnioskodawcy (skarżących Spółek) zwiększa możliwości komunikacyjne terenów działek po stronie północnej ze względu na wprowadzenie możliwości komunikacji działki [...] z drogą wojewódzką dla obu kierunków z drogi wojewódzkiej. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to strona skarżąca, że działka o nr ewid. [...] zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zauważyć należy, że ww. działka jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (plansza zagospodarowania terenu) graniczy bezpośrednio z działką o nr ewid. [...], która następnie łączy się z działką o nr ew. [...]. Działki o nr ewid. [...] i [...] są działkami drogowymi będącymi własnością Skarbu Państwa.

Wbrew twierdzeniu także strony wnoszącej skargę kasacyjną brak było podstaw do zwrócenia się do Komisji Europejskiej o zajęcie stanowiska w sprawie pomocy publicznej, stosownie do dyspozycji art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powyższe zostanie wyjaśnione przy omawianiu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W zaistniałej sytuacji, skoro stan faktyczny sprawy nie mógł zostać skutecznie podważony, można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do redakcji zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Jako podstawę kasacyjną należało zatem wskazać w pierwszym rzędzie odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały naruszone przez Sąd I instancji w związku z przepisami prawa materialnego, których naruszenia w zaskarżonym akcie administracyjnym nie dostrzegł Sąd.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, zgodnie z którym, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa niewątpliwie został wydana z poszanowaniem uzasadnionych interesów strony skarżącej.

Słusznie przyjął Sąd wojewódzki, że na inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia Spółce dostępu do drogi publicznej, co nie oznaczało, że dostęp ten miał być bezpośredni. Spełnienie wymagań wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy w tym przypadku rozumieć, jako zapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Ten zaś jak wyżej wskazano został zapewniony. Nadto, jak wynika z ww. pisma inwestora z dnia 21 października 2016 r. dostęp ten zwiększa możliwości komunikacyjne terenów działek po stronie północnej ze względu na wprowadzenie możliwości komunikacji działki [...] z drogą wojewódzką dla obu kierunków z drogi wojewódzkiej. Poszanowanie, czy też ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako budowa takiej drogi dojazdowej, jakiej sobie życzą skarżący (najlepiej zjazd bezpośredni). Tym samym nie można upatrywać naruszenia ww. przepisu w braku dokonania jego wykładni w związku z przepisami art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc zarzut odnoszący się do naruszenia ww. przepisów nie mógł także odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli skarżące Spółki uważają, że w wyniku utraty "bezpośredniego" dostępu do drogi wojewódzkiej doznały szkody, to mogą skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja "różnicowania przedsiębiorców w dostępie do drogi" w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji zapewnienia wszystkim dostępu do drogi publicznej, ma charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej.

Ponadto, co także wyżej zaznaczono, to inwestor decyduje o przebiegu inwestycji, rolą organu administracji publicznej jest jedynie ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami specustawy drogowej oraz właściwymi przepisami techniczno-budowlanymi. Nie można zgodzić się również ze stroną skarżącą, że zaskarżona decyzja nie wskazuje inwestorowi wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów Spółek. Ochrona interesów wynika bowiem z całokształtu zastosowanych rozwiązań lokalizacyjnych i technicznych, które są badane i zatwierdzane przez organ w toku postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadto wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odniósł się do wątpliwości strony podnoszonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Przepisy te określają jedynie zagadnienia ogólne i ramy ogólne instytucji pomocy państwa, przesłanki dopuszczalności przyznania przez państwo członkowskie pomocy publicznej przedsiębiorcom i zasady przyznania pomocy. Powyższe przepisy nie miały w niniejszej sprawie żadnego zastosowania, albowiem nie mamy do czynienia z jakimkolwiek udzielaniem pomocy publicznej któremukolwiek przedsiębiorcy. To że jedni przedsiębiorcy mają bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], a inni nie, nie oznacza, że przyznano pomoc publiczną na mocy tych przepisów unijnych. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że z przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że pomoc publiczna stanowi korzyść ekonomiczną pochodzącą od państwa, której przedsiębiorca nie uzyskałoby w normalnych warunkach. Decyzja dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej, została udzielona zarządcy drogi i już z tego względu nie może być uznana, w zakresie określającym dostęp do tej drogi, za źródło korzyści ekonomicznych podmiotów korzystających z tego dostępu. Nie stanowi przysporzenia majątkowego, w szczególności preferującego podmiot, który posiada dostęp bezpośredni w stosunku do tych, których dostęp do drogi jest pośredni. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku inwestycji w infrastrukturę drogową, przez pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, należy rozumieć co do zasady pomoc finansową, pomoc, która może być wykorzystywana w celu prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku realizacji drogi ogólnodostępnej do nieodpłatnego użytku publicznego, stanowiącej infrastrukturę ogólną, nie sposób jest mówić o pomocy państwa dla jakiekolwiek konkretnego przedsiębiorcy. W zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na które powołują się wnoszący skargę kasacyjną, wskazano, że finansowanie infrastruktury nieprzeznaczonej do komercyjnej eksploatacji, nie wchodzi z zasady w zakres stosowania zasad pomocy państwa. Dotyczy to na przykład infrastruktury wykorzystywanej do działań zwykle należących do kompetencji państwa w ramach prerogatyw władzy publicznej (na przykład obiekty wojskowe, kontrola ruchu lotniczego w portach lotniczych, latarnie morskie i inny sprzęt na potrzeby ogólnej nawigacji, w tym także na śródlądowych drogach wodnych, ochrona przeciwpowodziowa i zarządzanie przy niskich stanach wód w interesie publicznym, policja i służba celna) lub infrastruktury niewykorzystywanej do oferowania towarów lub usług na rynku (na przykład drogi udostępnione do nieodpłatnego użytku publicznego). Takie działania nie mają charakteru gospodarczego i w związku z tym nie wchodzą w zakres zasad pomocy państwa, tak jak, odpowiednio, finansowanie publiczne związanej z nimi infrastruktury. Nie sposób jest uznać, że decyzja o przebudowie drogi wojewódzkiej, mającej charakter drogi ogólnodostępnej, która nie została zaprojektowana w celu wsparcia konkretnego przedsiębiorstwa, której realizacja przyniesie korzyść ogółowi społeczeństwa wpłynie na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi lub zakłóci konkurencję.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.