Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 538/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 39
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K.. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 7 czerwca 2013 r. pod poz. 2930 i stosownie do jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. P. Ś. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 2 ust. 3, ust. 4 lit. "a" (od słów "w szczególności") i ust. 5; § 3 ust. 2; § 7 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5; § 8 ust. 3 lit. "a" przyjętego nią Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K..

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. "b" oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zobowiązanie w § 2 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. właścicieli nieruchomości do podjęcia działań mających na celu likwidację śliskości chodnika, co – zdaniem skarżącego – stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej oraz jej nieuprawnioną modyfikację;

2. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 137 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez ustanowienie w § 2 ust. 4 lit "a" Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, co – zdaniem skarżącego – stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne;

3. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

- zezwolenie w § 2 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. na dokonywanie wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, co – zdaniem skarżącego – stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej;

- uzależnienie w § 2 ust.5 ww. Regulaminu dokonywania napraw pojazdów samochodowych od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, a także od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, co – zdaniem skarżącego – nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

4. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. możliwości kompostowania odpadów ulegających biodegradacji oraz odpadów zielonych z zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, co – zdaniem skarżącego – stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

5. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

- zobowiązanie w § 7 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. właścicieli i opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, co – zdaniem skarżącego – stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

- zobowiązanie w § 7 ust. 3 ww. Regulaminu osób utrzymujących gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowników tych lokali do zabezpieczenia przed wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia, co – zdaniem skarżącego – stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

6. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zobowiązanie w § 7 ust.4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. właściciela nieruchomości do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, co – zdaniem skarżącego – stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

7. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nakazu wyprowadzania psów należących do rasy psów dużych wyłącznie na smyczy i w kagańcu, co – zdaniem skarżącego – stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

8. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy o trzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zobowiązanie w § 8 ust. 3 lit. a) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do nie powodowania uciążliwości takich jak hałasy lub odory wobec osób trzecich - co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. – reprezentujący Gminę K. w niniejszym postępowaniu – uznał zarzuty skargi za uzasadnione oraz wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że Rada Gminy – uwzględniając skargę w całości – przygotowała projekt nowej uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., który zostanie poddany pod obrady podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że nie może być uznana za uwzględnienie skargi w trybie autokontroli przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." okoliczność, iż Rada Gminy – zgodnie z deklaracją zawartą w odpowiedzi na skargę – podjęła w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., na mocy której utraciła moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nr [...] (powołana uchwała – co Sądowi jest wiadome z urzędu – została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] lipca 2016 r. pod. pozycją [...]). Powołana "nowa" uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r. - orzekając jedynie o uchyleniu (nie zaś stwierdzeniu nieważności) zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie daje podstaw do umorzenia niniejszego postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego. Uchylenie zaskarżonej uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności aktu, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jego uchwalenia). Przepisy zawarte w kwestionowanym regulaminie, w przypadku jedynie ich uchylenia, a nie stwierdzenia ich nieważności, mogą zatem mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia [...] września 1994 r., sygn. akt W [...] oraz z dnia [...] lutego 1994 r., sygn. akt K [...]).

W związku z powyższym, skoro w niniejszej sprawie do dnia rozpoznania skargi zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, uznać należało, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i tym samym nie zachodziły podstawy do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Oceniając natomiast w dalszej kolejności dopuszczalność skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g." Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt I OSK [...] – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (dalej także jako "Regulamin"), stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając więc za dopuszczalną skargę na ww. uchwałę wniesioną przez P. Ś., Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc jednakowoż do wniosku, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być dokonane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, [...] Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], LEX nr 33805; z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd [...], LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W ocenie Sądu objęte skargą przepisy uchwały nr [...] nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa powyżej.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów.

W przypadku zaskarżonej uchwały jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W ocenie Sądu obowiązki określone przez Radę Gminy w zaskarżonych przez Prokuratora przepisach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. – wbrew zarzutom skargi – mieszczą się w delegacji ustawowej wynikającej z przytoczonego wyżej przepisu ustawy.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącego, zawarte w Regulaminie zobowiązanie właścicieli nieruchomości do oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu oraz podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika stanowi jedynie mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego doprecyzowanie obowiązku właścicieli nieruchomości zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy, z którego wprost wynika, że obowiązek ten dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z powyższego przepisu uchwały nie wynika, by obowiązek uprzątania dotyczył całej nieruchomości. Takiego sformułowania nie zawiera kwestionowany przepis.

Niezasadny jest również zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez ustanowienie w Regulaminie zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, polegający na zbędnym powtórzeniu zakazu przewidzianego w przepisie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.).

Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna powtarzać regulacji ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkroczenie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu. Wobec tego także wierne przytoczenie przepisu ustawy należy uznać za naruszenie prawa. Niemniej jednak jest to naruszenie nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Istotnym naruszeniem prawa byłoby jedynie wprowadzanie w uchwale rady gminy regulacji sprzecznych z przepisami zawartymi w ustawie upoważniającej bądź ustawie ściśle z nią powiązanej.

Nie został również uwzględniony zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zezwolenie na dokonywanie wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami oraz uzależnienie dokonywania napraw pojazdów samochodowych od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, a także od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.

Wbrew stanowisku skarżącego, powyższe regulacje nie stanowią przekroczenia oraz nieuprawnionej modyfikacji delegacji ustawowej, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy, z której wynika, że materią regulaminu jest szczegółowe określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi.

Rzeczą rady podejmującej uchwałę w tym zakresie było wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza nieuciążliwe dla sąsiadów. Oba paragrafy normują przesłanki, które muszą być spełnione, aby można było dokonywać naprawy samochodów wynikającej z bieżącej eksploatacji. Ograniczenie możliwości napraw do napraw drobnych, a także uzależnienie możliwości dokonania tych napraw od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, nie naruszają prawa. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że poza warsztatami samochodowymi mogą być wykonywane tylko tego rodzaju naprawy. Innymi słowy, pod pojęciem "drobnych napraw", użytym w kwestionowanym przepisie Regulaminu, należy rozumieć wszystkie naprawy, które będą mogły być wykonane poza warsztatami. Nie sposób zatem przyjąć, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła adresatów Regulaminu w możliwości dokonywania napraw pojazdów. Nie ulega również wątpliwości, że uzależnienie wykonania takich napraw od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, na których są wykonywane, nie stanowi modyfikacji żadnego przepisu rangi ustawowej. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by takie działania mogły być podejmowane bez zgody bądź wiedzy właściciela.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyrażonym w uzasadnieniu skargi, regulacja § 2 ust. 5 Regulaminu nie wkracza również w sposób nieuprawniony w materię uregulowaną w prawie cywilnym, tj. w art. 144 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), a jedynie – nakładając określone obowiązki – uwzględnia wymogi wynikające z prawa cywilnego.

Również regulacja § 3 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu, w myśl którego w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej odpady kuchenne ulegające biodegradacji, a także odpady zielone z ogrodów i parków mogą być poddane procesowi kompostowania w celu uzyskania kompostu na własne potrzeby właścicieli nieruchomości lub być zbierane w sposób selektywny i dostarczane do gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia bowiem radę gminy do określenia w regulaminie również sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Należy przy tym zauważyć, że zakwestionowany przepis nie formułuje bezwzględnego obowiązku kompostowania odpadów ulegających biodegradacji, lecz wskazuje na przykładową formę wykorzystania we własnym zakresie tego rodzaju odpadów.

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w sposób zapewniający ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a także przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Powołany przepis, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów ustępu 2 artykułu 4 ustawy, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przepisie tym nie wymieniono bowiem, tak jak w pozostałej części art. 4 ust. 2 ustawy, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, a zatem ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem.

Zdaniem Sądu, kwestionowane w skardze unormowania § 7 ust. 2 - 5 Regulaminu zawierają regulacje służące celom określonym w powyższym upoważnieniu ustawowym. W szczególności za zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uznać należy nałożenie na właścicieli utrzymujących w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, ptaki i owady, obowiązku zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z pomieszczeń. W przypadku bowiem tych gromad zwierząt jest to - co do zasady - jedyna efektywna forma zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi oraz czystości nieruchomości przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu regulacja ta nie jest przy tym nadmierna i pozostaje we właściwej proporcji do założonego celu ustawy, a jednocześnie nie pozostaje w sprzeczności z innymi prawami i wolnościami określonymi w Konstytucji.

To samo dotyczy obowiązku wyprowadzania psów należących do "rasy psów dużych" na smyczy i w kagańcu, który to nakaz służy realizacji celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem ze strony zwierząt oraz uciążliwościami dla ludzi. Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym wątpliwości sformułowanie "rasy psów dużych", pomimo że nie ma definicji legalnych takich zwierząt. Określenie to jest bowiem jasne i zrozumiałe dla każdego, nie budzi wątpliwości, że chodzi o psy takich ras, które ze względu na swoje rozmiary mogą być niebezpieczne.

Również przepis zobowiązujący właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do "utrzymywania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach", stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. O ile zgodzić się należy z twierdzeniem że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem. Nie każdy zatem hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym przepisie sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia.

W ten sam sposób należy ocenić zarzut dotyczący § 8 ust. 3 lit. "a" Regulaminu, w którym analogiczny obowiązek utrzymania zwierząt w sposób niepowodujący uciążliwości takich jak np. hałas, sformułowano w odniesieniu do zwierząt gospodarskich, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przepis ten stanowi wypełnienie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy i również w tym wypadku nie sposób uznać, by nadmiernie ingerował w materię uregulowaną w art. 144 k.c. Niewątpliwie bowiem, gdyby istotnie kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej były w całości uregulowane w art. 144 k.c., przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy należałoby uznać za zbędny. Mając zaś na względzie treść art. 144 k.c., brak jest podstaw do uznania, że przepis ten określa obszary, na których wyłączone jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich czy też, że reguluje on wymagania utrzymywania takich zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 108/16 – dostępny w CBOSA).

Jako niewykraczającą poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uznać należy także regulację zawartą w § 7 ust. 4 zaskarżonego Regulaminu, nakładającą na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Obowiązek ten – w ocenie Sądu – w sposób prawidłowy realizuje cel w zakresie zapewnienia ochrony przez zagrożeniami dla ludzi ze strony zwierząt domowych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone przepisy uchwały nr [...] Rady Gminy w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca, nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie Regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno.

Odnosząc się końcowo do zarzutów Prokuratora dotyczących naruszenia przez Radę Gminy Zasad techniki prawodawczej, to wskazać dodatkowo należy, że powołane Zasady są uregulowane w akcie rangi rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym – regulaminie – zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.