Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3118/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2697/17 w sprawie ze skargi D.D. i J.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą na s. 5 (piątej) akapit 3 (trzeci) wers 2 (drugi) od dołu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "Prezydent Miasta" słowo "[...]" zastępuje słowem "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2697/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.D. i J.D. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących D.D. i J.D. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją Wojewody [...] (dalej Wojewoda) nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. znak [...] (dalej decyzja [...] kwietnia 2012 r.), nieruchomość położona w [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2230 ha (dalej także nieruchomość skarżących bądź przedmiotowa nieruchomość), została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2+350 do km 8+250.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), Wojewoda ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 649.523,50 zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] października 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor), uchylił decyzję z [...] lipca 2013 r. w całości i: 1. ustalił na rzecz skarżących należne odszkodowanie w wysokości 649.523,50 zł; 2. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji.

Pismem z 25 lipca 2014 r. Generalny Dyrektor wniósł o zmianę decyzji z [...] października 2013 r. - w trybie art. 155 kpa - przez orzeczenie, że: podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta [...]; płatnikiem ustalonego odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja zmieniająca stanie się ostateczna.

W toku postępowania zebrano zgody stron na zmianę decyzji z [...] października 2013 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.), Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 155 kpa zmienił decyzję z [...] października 2013 r. w zakresie punktu 2 i orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania, przy czym wypłata odszkodowania nastąpi ze środków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni, od dnia uostatecznienia się decyzji.

Generalny Dyrektor wniósł do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] sierpnia 2014 r.

Równolegle decyzją z [...] października 2014 r. znak [...], wydaną z urzędu w innym trybie nadzwyczajnym - uregulowanym w art. 161 § 1 kpa, Minister Infrastruktury i Rozwoju zmienił decyzję z [...] października 2013 r. w zakresie punktu 2 i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia uostatecznienia się decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej w trybie art.155 kpa decyzją z [...] sierpnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju [uchylił] decyzję z [...] sierpnia 2014 r. i odmówił zmiany decyzji z [...] października 2013 r.

Pismem z 17 marca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez r. pr. G.K., wnieśli do Wojewody o ustalenie w formie decyzji administracyjnej odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania należnego z tytułu przejęcia ich nieruchomości przez Skarb Państwa.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.) Wojewoda [...] odmówił ustalenia na rzecz skarżących odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka numer [...] o pow. 0,2230 ha.

Skarżący, reprezentowani przez r. pr. G.K., wnieśli odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając decyzji z [...] czerwca 2016 r. naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 481 kc przez uznanie, że wypłata odszkodowania nastąpiła bez opóźnienia, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantujących ochronę prawa własności oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 "Konstytucji RP" [winno być "kpa"] przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania D.D. i J.D., reprezentowanych przez r. pr. G.K., utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał w szczególności, że w myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, zm. z 2016 r. poz. 1250, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 uzrid.

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. "4" [winno być "4a"], ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn).

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 ugn).

Dłużnik - podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania - dopuszcza się opóźnienia w każdej sytuacji, gdy odszkodowanie w ustawowym (bądź umownym) terminie nie zostanie spełnione.

Dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony, gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu wierzyciela (art. 476 [zd. 1] kc). Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (art. 481 § 1 kc).

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że pierwotnie podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r., uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r., był Prezydenta Miasta [...], który na podstawie przedmiotowego rozstrzygnięcia obligowany był do zrealizowania powyższej wypłaty w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć faktu poddania powyższej decyzji ponownej weryfikacji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, którego efektem była zmiana decyzji z [...] października 2013 r., przez orzeczenie o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni, od dnia uostatecznienia się niniejszej decyzji.

Owa decyzja wskazywała ostatecznie podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania, przy zachowaniu dotychczasowych ustaleń w zakresie wysokości odszkodowania należnego dotychczasowym właścicielom. Oznacza to, że dopiero z chwilą wydania decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2014 r., ustalono ostateczną treść stosunku odszkodowawczego, na który składa się: wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania i podmiot obowiązany do jego wypłaty.

Nie jest możliwe rozdzielenie kwestii ustalenia wysokości odszkodowania i podmiotów uprawnionych do jego uzyskania od rozstrzygnięcia zobowiązującego ściśle określony podmiot do wypłaty należnej kwoty, ponieważ decyzja pozbawiona któregokolwiek z tych elementów byłaby niewykonalna. Ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i rozdzielenie ustalonej kwoty stosownie do udziałów w prawie własności nieruchomości wraz ze zobowiązaniem właściwego podmiotu do jego wypłaty stanowi nierozerwalną całość. Ustalenie podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania nie może stanowić odrębnego rozstrzygnięcia posiadającego samodzielny byt prawny. Rozstrzygnięcie kształtujące w pełni treść stosunku odszkodowawczego stanowi decyzja z [...] października 2014 r.

Brak jest podstaw do rozważenia czy doszło do opóźnienia w wypłacie odszkodowania przez Prezydenta Miasta [...], w sytuacji gdy podmiot ten nie został obowiązany do wypłaty odszkodowania. Decyzja z [...] października 2013 r. wskazująca Prezydenta Miasta [...] jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania została ostatecznie zmieniona decyzją z [...] października 2014 r., a tym samym postanowienia kwestionowanej decyzji utraciły moc prawną. Brak podstaw do egzekwowania wynikających z tychże postanowień zobowiązań, które stały się bezskuteczne. Podkreślić trzeba, że zmiana decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym służy m.in wyeliminowaniu nieprawidłowości w rozpatrywanych rozstrzygnięciach, a zatem w sprzeczności z istotą tego rodzaju postępowania byłoby dalsze powoływanie się na ustalenia decyzji, które objęte były zmianą.

Minister podzielił stanowisko Wojewody, że skoro zgodnie z ostatecznie ukształtowaną treścią stosunku odszkodowawczego podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to niezasadnym jest przyjęcie, że podmiotem "czasowo" obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest również Prezydent Miasta "[...]" [winno być "[...]"] i poddawanie na tej podstawie kontroli jego działań w zakresie zachowania terminu w wypłacie odszkodowania, co mogłoby skutkować ustaleniem odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie należnej kwoty. Płatnikiem odszkodowania może być tylko jeden ściśle określony podmiot. Niedopuszczalnym jest uznanie obowiązku wypłaty odszkodowania wobec jednego podmiotu, a następnie ustalenie w stosunku do innej jednostki obowiązku zapłaty odsetek na podstawie przejściowo istniejącego zobowiązania. Za terminowość w wypłacie odszkodowania winien odpowiadać wyłącznie ten podmiot, który ostatecznie został uznany za płatnika odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii zasadności roszczenia o zapłatę odsetek z tytułu nieterminowej realizacji zobowiązania, należy podkreślić, że podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią decyzji z [...] października 2014 r. znak [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa, był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzja z [...] października 2014 r. stała się ostateczna w dniu 5 listopada 2014 r., zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad obowiązany był do wypłaty odszkodowania na rzecz D.D. i J.D. do dnia 19 listopada 2014 r.

Z akt sprawy wynika, że wypłata odszkodowania nastąpiła dnia 19 listopada 2014 r. (data obciążenia rachunku bankowego GDDKiA) - przed upływem terminu wskazanego w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 16 października 2014 r. znak [...]. Brak jest podstaw do uznania, że podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania, dopuścił się opóźnienia w wypłacie należnego odszkodowania.

Art. 12 ust. 4b uzrid, zgodnie z którym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem 30 dniowego terminu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że art. 12 ust. 4b uzrid nie może być interpretowany jako norma nakazująca wydanie decyzji odszkodowawczej w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2010 r. I SA/Wa 576/10, Lex 750855).

Pismem z 7 września 2017 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając decyzji z [...] lipca 2017 r. rażące naruszenie:

1. prawa materialnego: art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 481 kc przez uznanie, że wypłata odszkodowania nastąpiła bez opóźnienia;

2. art. 2 i art. 21 ust. 1, i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące ochronę własności i prawa dziedziczenia, a wywłaszczenie na cele publiczne dopuszczające za słusznym odszkodowaniem;

3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie okoliczności, że wykonanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 nie zostało wstrzymane przez organy odwoławcze; nieustalenie kiedy decyzja z [...] lipca 2013 r. znak [...] Wojewody [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz odwołujących stała się ostateczna; w skutek błędnego przyjęcia, że decyzją ostateczną w niniejszej sprawie, stanowiącą podstawę wypłaty odszkodowania odwołującym się była z [...] października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem procesowym z 10 października 2017 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem dnia 20 lutego 2018 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi, przedkładając załącznik do protokołu. Pełnomocnik uczestnika podkreślił m.in. że: decyzja odszkodowawcza z [...] października 2013 r. wadliwie określiła podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania; skarżący wyrazili zgodę na zmianę w/w decyzji w trybie art. 155 kpa; o ile odszkodowanie istotnie zostałoby wypłacone w terminie liczonym do wydania decyzji z [...] października 2013 r. , skarżący naraziliby się na skutki z art. 132 ust. 3a ugn; uznać należy, że przez wyrażenie zgody na zmianę decyzji z [...] października 2013 r. skarżący zwolnili Prezydenta z długu stosownie do art. 508 kc; w świetle przepisów kc, do którego odsyła art. 132 ust. 2 ugn, roszczenie o odsetki uległo przedawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 2697/17.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art.132 ust. 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do opóźnienia w zapłacie odszkodowania na rzecz skarżących, uzasadniającego ich roszczenie o odsetki.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 132 ust. 2 ugn było rozstrzygnięcie, czy skarżącym przysługują odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania należnego z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa należącej do nich nieruchomości, które to przejęcie było następstwem objęcia tej nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie organów obu instancji, rozpatrujących żądanie skarżących o w/w odsetki, żądanie to nie jest uzasadnione, bowiem należne skarżącym odszkodowanie zostało im wypłacone z zachowaniem czternastodniowego terminu do jego wypłaty, liczonego od dnia wydania decyzji z [...] października 2014 r., zmieniającej w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 161 § 1 kpa, odwoławczą decyzję odszkodowawczą z [...] października 2013 r. (wypłata ta nastąpiła w dniu 19 listopada 2014 r.).

Stanowisko to Sąd I instancji uznał za jednoznacznie wadliwe, bowiem czternastodniowy termin do wypłaty przedmiotowego odszkodowania należało liczyć już od daty wydania w/w ostatecznej decyzji odszkodowawczej z [...] października 2013 r. , której wykonalność nie została do dnia faktycznej wypłaty odszkodowania wstrzymana w żadnym trybie. Przyjąć w tej sytuacji należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do ponadrocznego opóźnienia w wypłacie skarżącym odszkodowania, co czyni roszczenia odsetkowe skarżących w pełni uzasadnionymi.

W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 ugn). Nakaz stosowania w/w regulacji do wypłaty odszkodowania należnego z tytułu przejęcia przez podmiot publiczny własności nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z 2003 r. wynika wprost z art. 12 ust. 5 uzrid, stanowiącego że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o odsetkach, należnych na podstawie art. 132 ust. 2 ugn, następuje w formie decyzji administracyjnej. Trafnie skonstatował WSA w Poznaniu w wyroku z 15.9.2010 r. IV SA/Po 406/10, Lex [758498] "Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zawarte w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów kc nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kc na użytek sprawy administracyjnej.".

Ostateczną decyzją z [...] października 2013 r. Minister, działający jako organ odwoławczy, zakończył zwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia należnego skarżącym odszkodowania, ustalając jego wysokość i wskazując jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji - Prezydenta Miasta [...]. Nie ulega wątpliwości, że dłużnik nie został we w/w decyzji prawidłowo określony, bowiem takie prawidłowe określenie nastąpiło dopiero w później wszczętym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Ministra z [...] października 2014 r., zmieniającą decyzję z [...] października 2013 r. w ten sposób, że jako dłużnika należności wskazano GDDKiA. Okoliczność ta nie zmienia w niczym faktu, że decyzja z [...] października 2013 r. była, jako orzeczenie odwoławcze, decyzją ostateczną, stąd na zasadzie art. 132 ust.1a ugn, winna zostać wykonana w terminie czternastu dni od jej wydania przez podmiot wskazany w niej jako obowiązany do wypłaty odszkodowania (mimo wniesienia na tę decyzję przez Prezydenta skargi - następnie cofniętej - w sprawie nie wydano postanowienia, o którym mowa w art. 9 ugn).

Kwestią całkowicie odrębną, nie uchylającą w żaden sposób skutków przewidzianych w art. 132 ust. 1a ugn, pozostaje ocena możliwości zaspokojenia roszczeń regresowych dłużnika wadliwe oznaczonego w decyzji odszkodowawczej, skierowanych do dłużnika później ustalonego w postępowaniu korygującym w/w decyzję. Nie może ulegać wątpliwości, że skutki wadliwego ustalenia w decyzji odszkodowawczej osoby dłużnika, obowiązanego do wypłaty odszkodowania (nawet obiektywnie usprawiedliwionego niejasnym stanem prawnym), a zatem okoliczność leżąca całkowicie po stronie organu odszkodowawczego, miałyby obciążać wierzyciela, który byłby zmuszony do nieograniczonego w czasie oczekiwania na zmianę decyzji w drodze nadzwyczajnej. Wstrzymanie skutków wynikających z decyzji odwoławczej organu II instancji byłoby dopuszczalne tylko w sytuacji wstrzymania wykonania tej decyzji, do czego w niniejszej sprawie bezspornie nie doszło. W tej sytuacji roszczenia odsetkowe skarżących są w pełni zasadne.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji uczestnika postępowania, podniesionej na rozprawie. Sam fakt wadliwego określenia dłużnika wierzytelności w decyzji z [...] października 2013 r. , nie powodował nieskuteczności prawnej tej decyzji i nie zniósł obowiązku z art. 132 ust. 1a ugn; wywodzenie zwolnienia Prezydenta z długu odsetkowego z samego faktu wyrażenia przez skarżących zgody na zmianę decyzji z [...] października 2013 r. jest zbyt daleko idące (koniecznym w tym zakresie byłoby złożenie przez skarżących wyraźnego oświadczenia o zwolnieniu z długu). O przedawnieniu należnych odsetek nie może być mowy w sytuacji, w której wniosek o wypłatę odsetek wpłynął do organu dnia 31 marca 2016 r., a zatem przed upływem trzech lat (przyjmując trzyletni okres przedawnienia) od powstania ich wymagalności (art. 132 ust. 2 ugn w zw. z art.118 i art.123 § 1 pkt 1 kc).

W świetle tych okoliczności wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji należy uznać za obciążone naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa na wstępie, skutkującymi koniecznością wyeliminowania w/w decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy sprawę, uwzględniając oceny sformułowane powyżej.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. J.S., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 2697/17, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 1a w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj.:

a. uznanie, że wadliwe określenie dłużnika wierzytelności w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. ustalającej wysokość odszkodowania i podmiot zobowiązany do jego zapłaty, a następnie jej zmiana za zgodą strony w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego nie powoduje nieskuteczności prawnej tej decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że ostateczną decyzją, od której obliczany jest wynikający z art. 132 ust. 1a ugn termin zapłaty odszkodowania jest decyzja z [...] października 2013 r. , kiedy to prawidłowa wykładnia a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie tych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że wadliwe określenie dłużnika wierzytelności nie może go obciążać odpowiedzialnością za nieprawidłowe działanie organu I i II instancji ustalającego wysokość odszkodowania i podmiot zobowiązany do jego zapłaty, a w konsekwencji obciążać wadliwie określonego dłużnika wierzytelności odpowiedzialnością za opóźnienie albo zwłokę w wypłacie odszkodowania ustaloną na podstawie art. 132 ugn;

b. uznanie, że wyrażenie przez skarżących zgody na zmianę tej decyzji w ramach trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, nie znosi po stronie wadliwie określonego dłużnika obowiązku odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że zniesienie tego obowiązku mogłoby nastąpić tylko w sytuacji wyraźnego oświadczenia skarżących o zwolnieniu z długu, kiedy to prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa prowadzi do stwierdzenia, że wyrażenie przez skarżących zgody na zmianę decyzji w trybie art. 161 kpa skutkowało zwolnieniem wadliwie określonego dłużnika wierzytelności z odpowiedzialności za opóźnienie albo zwłokę w wypłacie odszkodowania ustaloną na podstawie art. 132 ugn;

c. w przypadku ustalenia przez Sąd, że wypłata odszkodowania nastąpiła z uchybieniem terminu, pominięcie dokonania przez Sąd oceny, czy uchybienie temu terminowi nastąpiło z opóźnieniem czy też ze zwłoką po stronie organu będącego wierzycielem, kiedy to prawidłowa wykładnia i w konsekwencji prawidłowe zastosowanie tych przepisów prawa, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi wypłaty odszkodowania, powodowało powstanie po stronie Sądu obowiązku zakwalifikowania tego uchybienia terminowi jako następującego na skutek zwłoki lub opóźnienia;

2. przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 132 ust. 1a i 2 ugn przez pominięcie okoliczności faktycznych sprawy wynikających z akt sprawy a dotyczących sposobu ustalenia podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania należnego skarżącym, kiedy to prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na jej okoliczności faktyczne, termin wypłaty odszkodowania winien być obliczany od decyzji z [...] października 2014 r., co z kolei oznacza, że nie doszło do uchybienia terminowi wypłaty odszkodowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie; przyznanie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. i J.D. wnieśli o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismami z 28 sierpnia 2020 r. (Prezydent Miasta [...]), 4 września 2020 r. (Minister Rozwoju), 7 września 2020 r. (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) i 7 września 2020 r. (D. i J.D.) wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego (punkt 1.a, b i c petitum skargi kasacyjnej), stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego.

Zarzuty naruszenia art. 132 ust. 1a w zw. z art. 132 ust. 2, a następnie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały sformułowane niestarannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 132 ust. 1a w zw. z art. 132 ust. 2 oraz art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie określając w jakim brzmieniu. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 2260; z 2017 r. poz. 820 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia w części obejmującej zarzut naruszenia art. 132 ust. 1a w zw. z art. 132 ust. 2 ugn (uchwała I OPS 10/09).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 132 ugn w dacie wydania zaskarżonej decyzji składał się z 11 ustępów, zatem zarzuty w zakresie obejmującym ustępy:1, 1b, 1c, 3, 3a, 4, 5, 6 i 8, nie nadawały się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 132 ust. 1a w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 2260; z 2017 r. poz. 820] okazał się nieusprawiedliwiony.

Sąd I instancji wskazał, że czternastodniowy termin do wypłaty odszkodowania należało liczyć od daty wydania ostatecznej decyzji odszkodowawczej z [...] października 2013 r. (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Skarga kasacyjna zasadza się na założeniach, że: 1. termin wypłaty odszkodowania należy liczyć od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna, lecz nie decyzja wadliwie określająca jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta [...] lecz za ostateczną należało uznać decyzję określającą jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad; 2. konsekwencją wyroków NSA z 9 września 2014 r.: I OSK 1102/14; I OSK 1132/14; I OSK 1034/14; I OSK 1304/14 jest brak możliwości uznania za ostateczną w niniejszej sprawie decyzji wskazującej jako płatnika odszkodowania Prezydenta Miasta [...] i obciążenia go odpowiedzialnością za błędne działanie Ministra. Założenia te okazały się nietrafne.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że czternastodniowy termin do wypłaty odszkodowania należało liczyć od daty wydania ostatecznej decyzji z [...] października 2013 r. o odszkodowaniu (art. 132 ust. 1a ugn) i że nie doszło do wstrzymania wykonania tej decyzji w sposób prawem przewidziany.

Przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych praw z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej Ugn. Komentarz, s. 867, nb 5; s. 868-869, nb 7; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 3.10.2016 r. I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/1). Konstytucyjnie określona dopuszczalność odebrania praw do nieruchomości w drodze wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem musi przejawiać się w jego równoczesności - co do zasady - ustalenia i wypłaty z odebraniem praw (M. Wolanin, Ugn. Komentarz, s. 866, nb 3). Odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, jeżeli zostanie wydana przez organ odwoławczy, nie podlega wstrzymaniu w warunkach określonych w art. 9 ugn, przynajmniej w zakresie wypłaty ustalonego tą decyzją odszkodowania pieniężnego. Ustawodawca z dniem 27 listopada 2010 r. uzupełnił art. 9 ugn przez jednoznaczne wyłączenie z jego stosowania decyzji o ustaleniu odszkodowania określonej w art. 132 ust. 1a ugn. Jest to logiczną konsekwencją tego, że odrębne ustalenie odszkodowania następuje w przypadku, gdy osoba uprawniona została już pozbawiona praw do nieruchomości i pozostaje jedynie jej wynagrodzenie stosownym odszkodowaniem (M. Wolanin, Ugn. Komentarz, s. 886, nb 2).

Do wstrzymania wykonania decyzji odwoławczej o odszkodowaniu nie doszło także na zasadach ogólnych (M. Wolanin, Ugn. Komentarz, s. 112, nb 10 p. 7 i akapit ostatni). Postanowieniem z 11 grudnia 2013 r. I SA/Wa 2932/13 (dalej postanowienie z 11 grudnia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ppsa oddalił wniosek Prezydenta Miasta [...] o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] października 2013 r. Postanowieniem z 13 lutego 2014 r. I OZ 83/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Prezydenta Miasta [...] od postanowienia z 11 grudnia 2013 r. wskazując, że "wywłaszczenie odbywać się musi za słusznym odszkodowaniem, nie można zatem stwarzać sytuacji, w której polityka fiskalna organów samorządu terytorialnego prowadzić będzie do naruszenia zasad zawartych w Konstytucji RP" (bezsporne - s. 7 odpowiedzi na skargę kasacyjną; cbosa). Prawomocnym postanowieniem z 2 września 2014 r. I SA/Wa 2932/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec cofnięcia skargi przez Prezydenta Miasta [...], umorzył postępowanie sądowe i zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydentowi Miasta [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organy obu instancji nie miały podstawy do uznania de facto, że konsekwencją wyroków NSA z 9 września 2014 r.: I OSK 1102/14; I OSK 1132/14; I OSK 1034/14; I OSK 1304/14 "jest brak możliwości uznania za ostateczną w niniejszej sprawie decyzji wskazującej jako płatnika odszkodowania Prezydenta Miasta [...], a co za tym idzie, obciążenia go odpowiedzialnością za błędne działanie Ministra" (s. 5/6 skargi kasacyjnej).

W powołanych wyrokach (a także wyrokach z 9 września 2014 r.: I OSK 457/14; I OSK 551/14; I OSK 1103/14; I OSK 1162/14; I OSK 2947/14) NSA nie kontrolował decyzji z [...] października 2013 r. znak [...], którą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. znak [...] i: 1. ustalił odszkodowanie na rzecz D.D. i J.D. w wysokości 649.523,50 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2230 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250; 2. zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji; ani poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2013 r. znak [...], którą Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz D.D. i J.D. w wysokości 649.523,50 zł, na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2230 ha. W tenorze decyzji z [...] lipca 2013 r. Wojewoda nie wskazał podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania; w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "Na podstawie art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna" (s. 10 decyzji z [...] lipca 2013 r.).

Decyzja z [...] października 2013 r. była ostateczna od chwili jej wydania (art.16 par. 1 zd. 1 kpa - Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Żaden ze wskazanych wyroków nie wpływał na "możliwoś[ć] uznania za ostateczną w niniejszej sprawie decyzji wskazującej jako płatnika odszkodowania Prezydenta Miasta [...]".

W wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokach NSA wskazał w szczególności: "Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych - obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, [Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010], s. 24-25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22-23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak – op. cit. s. 16, uw. 1). Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 [ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm. dalej ustawa z 2003 r. bądź] uszdp w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 [ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm., dalej ustawa z 2005 r. bądź] ufitl i art. 39f ust. 1 pkt 1 [ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm., dalej)] uap).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ufp) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ufp). Na podstawie tego upoważnienia, Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały. Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. nr 23, poz. 136 ze zm.; § 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 uap (§ 3 ust. 1) i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (§ 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a - Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją [...] (po nowelizacji - poz. [...]) znajduje się budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i określenie wartości projektu ([...] tys. zł). Właściwy organ - Rada Ministrów - przewidział środki na budowę przyszłej drogi - obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] - w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjenta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...].

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do Wojewody [...] wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału [...] (s. 1, 26 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.). Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy [...]. Przywrócenie miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzją z [...] kwietnia 2012 r.

Wzgląd na racjonalność ustawodawcy... nakazuje uznać, że skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania" (przykładowo - uzasadnienie wyroku I OSK 1102/14).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że decyzja z [...] października 2013 r. była ostateczna i wykonalna, i od dnia [...] października 2013 r. należało liczyć czternastodniowy termin, w którym Prezydent Miasta [...] obowiązany był wypłacić skarżącym jednorazowo pełne odszkodowanie (art. 132 ust. 1a ugn).

Począwszy od pierwszego dnia po upływie owych 14 dni, liczonych od dnia [...] października 2013 r. , Prezydent Miasta [...] pozostawał w opóźnieniu (art. 481 § 1 kc) w zapłacie owego odszkodowania.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Interpretacja oświadczenia woli w takim przypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego , aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5).

Wyrażenie przez skarżących pismem z 11 sierpnia 2014 r. zgody na zmianę decyzji z [...] października 2013 r. obejmowało jedynie zakres wynikający z wniosku z 25 lipca 2014 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w którym Generalny Dyrektor wniósł o wskazanie, że podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta [...], a płatnikiem ustalonego odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ani zakres wniosku Generalnego Dyrektora, ani zakres zgody udzielonej przez skarżących, nie pozwala na przyjęcie, że oświadczeniem woli zawartym w owej zgodzie skarżący objęli zwolnienie Prezydenta Miasta [...] z odpowiedzialności za opóźnienie albo zwłokę w wypłacie odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 2 ugn. Adresatem oświadczenia woli, zawartego w piśmie skarżących, był Minister Infrastruktury i Rozwoju, nie zaś Prezydent Miasta [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zrozumiał sens oświadczenia woli, w jakim rozumieli go składający - skarżący.

Skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że "wyrażenie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 161 kpa skutkowało zwolnieniem wadliwie określonego dłużnika wierzytelności za opóźnienie albo zwłokę w wypłacie odszkodowania na podstawie art. 132" ugn. W rzeczywistości decyzja z [...] października 2014 r. zapadła w postępowaniu wszczętym z urzędu, na podstawie art. 161 § 1 kpa, nie wymagała jakiejkolwiek zgody stron na zmianę decyzji. Wyrażenie przez strony zgody na zmianę bądź uchylenie decyzji na podstawie art. 161 § 1 kpa, nie jest przesłanką zastosowania trybu wzruszenia decyzji (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 910-913, nb 3, 5-8, 11).

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r. Minister nie powołał się na wyrażenie zgody przez strony na zmianę decyzji (w przeciwieństwie do s. 2 akapit 3, s. 3 akapit 3 decyzji z [...] sierpnia 2014 r., podjętej na podstawie art. 155 kpa; zgoda stron stanowi bowiem podstawową przesłankę stosowania art. 155 kpa - Borkowski/ Adamiak – op. cit., s. 845, nb 12).

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 in fine ppsa, zatem zarzut 1.c nie wskazuje właściwego wzorca kontroli. Sąd I instancji wskazał wyraźnie, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 132 ust. 2 ugn, było "rozstrzygnięcie, czy skarżącym przysługują odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania należnego z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa należących do nich nieruchomości" (s. 8 pkt VIII.1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2697/17). Pismem z 17 marca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez r. pr. G. K., wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie "ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania". W tenorze decyzji z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda na podstawie art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), art. 132 ust. 1a, 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1774 ze zm.) w zw. z art. 476 i art. 481 kc (Dz.U. z 2016 r. poz. 380), odmówił "ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania". Decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. "o odmowie ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania". Zatem nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zakwalifikował owo uchybienie terminowi jako zaistniałe na skutek opóźnienia, nie zaś zwłoki.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że z art. 481 § 1 kc wynika, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Odpowiednie stosowanie art. 481 § 1 kc do skutków opóźnienia w wypłacie ustalonego odszkodowania oznacza, że przekroczenie ustawowych terminów do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie skutkuje możliwością żądania przez osobę uprawnioną do odbioru odszkodowania zgłoszenia roszczenia o wypłatę odsetek z tytułu powstania negatywnych skutków tego opóźnienia w wysokości odsetek ustawowych (art. 481 § 2 kc). Zobowiązanie do wypłaty odsetek nie jest zależne od zaistnienia szkody skutkiem opóźnienia w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie ani nie zależy od przyczyn, które spowodowały opóźnienie. Odsetki należą się za okres opóźnienia od upływu terminu, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania za wywłaszczenie, do dnia jego wypłaty. Postępowanie to może być prowadzone w przypadku odszkodowania wypłacanego z odrębnej decyzji o jego ustaleniu (M. Wolanin, Ugn. Komentarz, s. 891-892, nb 10, 11). Art. 481 kc jest wyjątkiem od reguły, że dłużnik odpowiada za szkodę wyrządzoną nieterminowym wykonaniem zobowiązania tylko gdy popadnie w zwłokę (art. 477 w zw. z art. 476 kc). Art. 481 kc obciąża dłużnika obowiązkiem zapłaty odsetek bez względu na przyczyny uchybienia terminowi płatności sumy głównej. Sam fakt opóźnienia przesądza o tym, że wierzycielowi należą się odsetki. Dłużnik popada w opóźnienie, jeśli nie spełnia świadczenia pieniężnego w terminie, w którym stało się ono wymagalne, także wtedy, gdy kwestionuje istnienie lub wysokość świadczenia... (wyrok SN z 13.10.1994 r. I CRN 121/94, OSNC 1995/1/21, aprobowany przez T. Wiśniewskiego w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz, T. III, Zobowiązania Część ogólna, Wolters Kluwer 2016, s. 1126, uw. 2; s. 1231, uw. 15). Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do opóźnienia w zapłacie odszkodowania, to trafnie przyjął, że do skutków opóźnienia organy obu instancji winny były zastosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 1a i 2 ugn i - in casu - art. 481 § 1 i 2 kc). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie miał obowiązku badać skutków zwłoki dłużnika w zapłacie odszkodowania (art. 132 ust. 2 in princ. ugn).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (cz. III pkt 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s. 38/39) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art.132 ust. 1a i 2 ugn. Zagadnienia związane ze sposobem ustalenia podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania należnego skarżącym, mogą być rozważone w ewentualnych odrębnych postępowaniach: regresowym na zasadach ogólnych (odpowiednio - T. Wiśniewski - op. cit., s. 1230, uw. 12) bądź odszkodowawczym.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w oznaczeniu Prezydenta Miasta [...] (s. 5 wers 2 od dołu uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2967/17) należało orzec na podstawie art. 156 § 3 ppsa).

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.