Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 274/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 42 § 1, art. 44 § 1-4, art. 58 § 1-2, art. 63 § 2, art. 41 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 497/17 w sprawie ze skargi T. W. i A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. II SA/Wr 497/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. W. i A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) odmówił T. W. i A. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w J. G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], PINB w J. G., nakazał T. W. oraz A. W. rozbiórkę wykonanej zabudowy części wspólnej parteru budynku przy ul. [...][...] w S. oraz doprowadzenie części wspólnych parteru budynku przy ul. [...][...] w S. do stanu poprzedniego. W dniu 27 kwietnia 2017 r. do organu wpłynęło odwołanie T. i A. małż. W. od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Organ stwierdził, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. nie jest możliwe ponieważ A. W. wprawdzie uprawdopodobnił swój pobyt za granicą, jednak nie zaprzeczył, iż adres, na który kierowana była korespondencja związana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, stanowi jego miejsce zamieszkania w Polsce. Ponadto we wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania nie uprawdopodobniono w żaden sposób braku winy T. W.. Organ podkreślił, że adres dla T. W. podany na odwołaniu oraz we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pokrywa się z adresem, na który kierowana była cała korespondencja związana z postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności wykonania robót budowlanych. Świadczy to o tym, że brak wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym był wynikiem niedbalstwa strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazał, że A. W. wyjaśnił, iż w latach 2016, 2017 i co najmniej do dnia 25 kwietnia 2017 r. mieszkał, mieszka i pracuje w Holandii. Twierdził, że nie miał obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, ani ustanowienia pełnomocnika, ponieważ zmiana adresu nie nastąpiła w toku postępowania. Jego zdaniem nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, stąd nie wiedział o toczącym się postępowaniu. Do Polski przyjeżdża na święta i na urlop. We wniosku wskazał, że miejscem zamieszkania i stałego pobytu była i jest Holandia i tam winna być kierowana korespondencja w sprawie. Natomiast T. W., jak wynika z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ograniczyła się do stwierdzenia, że nic nie wiedziała o toczącym się postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Po przywołaniu przepisów K.p.a. dotyczących doręczeń wskazał, że organ doręczał całą korespondencję w toku postępowania na adres: [...] S., ul. [...][...] i taki też adres podaje T. W. choćby w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. Taki sposób działania jest w pełni uprawniony. W ocenie Sądu, nie można oczekiwać, że organ każdorazowo będzie prowadził postępowanie w celu ustalenia adresu strony. Obowiązek ustalenia adresu strony spoczywa na organie dopiero wówczas, jeżeli poweźmie on wątpliwości, co do prawidłowości adresu, np. przesyłka wróci z adnotacją "adresat wyprowadził się" lub "adresat wyjechał z kraju".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można przypisać organom działania w warunkach wątpliwości co do adresu strony, które winny uruchomić dalsze działania w celu ustalenia tego adresu. Powoływanie się dzisiaj przez stronę, że mieszka poza granicami Polski nie może być traktowane jako usprawiedliwienie dla niedochowania staranności i dbałości w prowadzeniu swoich spraw. Ani skarżąca, ani skarżący nie podejmowali korespondencji urzędowej i każdorazowo powracała ona do organu z adnotacją o niepodjęciu przesyłki w terminie. Stanowisko organu, że zachowanie strony nosi cechy braku dopełnienia należytej staranności i nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania jest więc uzasadnione.

W skardze kasacyjnej T. i A. małż. W., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania : art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 41, art. 42 § 1, art. 44 § 1-4, art. 58 § 1, art. 7 i art. 8 K.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że miejscem zamieszkania A. W. jest miejsce, do którego kierowana była do niego korespondencja, w sytuacji gdy od kilku lat A. W. mieszka, pracuje i przebywa zagranicą, nie wiedział o toczącym się postępowaniu i nie mógł skutecznie bronić swych praw poprzez terminowe wniesienie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę; kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania A. W. jest zaś powiązana z przywróceniem terminu A. W., ponieważ decyzja dotyczy ich majątku wspólnego;

II. prawa materialnego : art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 42 § 1, art. 41 i art. 44 § 1-4 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne ustalenie, że skarżący nie uprawdopodobnili w sposób wystarczający, iż w toku postępowania nie doręczono im prawidłowo korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie, mimo iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przez cały rok 2016 A. W. mieszkał i przebywał w Holandii, gdzie znajduje się jego centrum życiowe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że A. W. nie mógł zawiadomić organu o wyjeździe zagranicę, ponieważ w ogóle nie wiedział o toczącym się postępowaniu. Decyzja, ani poprzedzająca ją korespondencja nie zostały mu doręczone w miejscu jego zamieszkania, do czego obliguje art. 42 § 1 K.p.a. Niezasadnie więc Sąd, w ślad za organem uznał, że w sprawie miała zastosowanie tzw. fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 § 1-4 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, który to organ dopuścił się naruszenia art. 58 § 1, art. 41, art. 42 § 1 i art. 44 § 1-4 K.pa., przy czym naruszenie tych przepisów miało prowadzić do naruszenia zarówno przepisów postępowania (w powiązaniu z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., dodatkowo w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Tak sformułowane zarzuty mają na celu podważenie oceny Sądu pierwszej instancji, który podzielił pogląd organu, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w J. G. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Brak winy miał zdaniem skarżących polegać na tym, że korespondencja w sprawie, w tym decyzja PINB, kierowana do A. W., wysyłana była na adres, pod którym nie mieszkał w rozumieniu art. 42 § 1 K.p.a. Przez cały okres postępowania administracyjnego pracował i mieszkał bowiem w Holandii, gdzie wg autora skargi kasacyjnej organ powinien kierować korespondencję.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc ustalenie, czy adres w S., ul. [...][...] był adresem A. W. w rozumieniu art. 42 § 1 K.p.a., a w konsekwencji, czy w razie niemożności doręczenia decyzji w sposób określony w tym przepisie, tj. w mieszkaniu adresata, dopuszczalne było zastosowanie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 1-4 K.p.a. Uznanie, że zastosowanie ww. "fikcji doręczenia" było dopuszczalne oznacza, że do uchybienia terminu doszło z winy strony. Nieodbieranie prawidłowo awizowanej korespondencji należy bowiem traktować w kategoriach, co najmniej niedbalstwa, które skutkuje stwierdzeniem, że brak winy w uchybieniu terminu nie został uprawdopodobniony, tak jak tego wymaga art. 58 § 1 K.p.a., a w konsekwencji wniosek o przywrócenie terminu w tym trybie musi być załatwiony odmownie.

Użyte w art. 42 § 1 K.p.a. pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. W świetle art. 63 § 2 i art. 41 § 1 K.p.a., adresem strony jest bowiem miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych. Zestawienie tych unormowań, przy jednoczesnym braku legalnych definicji użytych w nich pojęć "mieszkanie" i "adres", pozwala przyjąć, że mogą być one traktowane zamiennie i nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 K.p.a. jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pism (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2009 r., sygn. II UK 81/09; OSNP 2011/11-12/166). W sposób oczywisty więc mieszkaniem strony jest miejsce, gdzie znajduje się jej centrum życiowe, przede wszystkim miejsce, w którym zamieszkują członkowie rodziny, z którymi strona prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe. Wyjazd do pracy zagranicę i spędzanie pod dotychczasowym adresem urlopów i świąt nie oznacza, że adres ten przestał być mieszkaniem strony w rozumieniu art. 42 § 1 K.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, że osoba pracująca zagranicą, przyjeżdżająca do tego mieszkania, by spędzić z żoną święta czy urlop jest w nim gościem, a nie domownikiem.

W rozpoznawanej sprawie A. W. nie uprawdopodobnił by adres, na który była kierowana do niego korespondencja organu nie był jego mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 K.p.a. W mieszkaniu tym pozostała jego żona, z którą prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe i gdyby tylko odbierała korespondencję od organu, oboje wiedzieliby o wydaniu decyzji w dniu [...] sierpnia 2016 r. Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy, a jedyną możliwością jego przywrócenia jest uprawdopodobnienie, że dokonanie czynności procesowej w terminie nie było możliwe z powodu obiektywnej przeszkody, której przy zachowaniu należytej staranności nie dało się ominąć. Strona musi więc uwiarygodnić swoją staranność, jak również fakt, że przeszkoda, która spowodowała niedotrzymanie terminu, była od niej niezależna. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono. Przeszkodą w dochowaniu terminu było nieodbieranie korespondencji, a nie fakt wyjazdu A. W. do pracy zagranicę. Skarżący nie uprawdopodobnili by nieodbieranie korespondencji było przez nich niezawinione. T. W. w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie wskazała żadnej przyczyny uchybienia tego terminu.

W świetle powyższego brak było podstaw do przyjęcia, by skarżący uprawdopodobnili brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a. Nieodbieranie prawidłowo awizowanej korespondencji nosi bowiem, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, cechy braku dopełnienia należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.