Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 960/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59; art. 63 ust.1; art. 71 ust.1, ust.2 pkt 2; art. 75 ust.1 pkt 4; art. 77 ust.1; art. 80; art. 84; art. 85 ust.1; art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11; art. 7; art. 107 par. 1 i 3; art. 80 ust.1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Wójta Gminy B. z [...] r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa 4 budynków inwentarskich do chowu drobiu, 10 zbiorników na gaz płynny, 2 studni głębinowych i innej infrastruktury towarzyszącej na działce o nr ewid.[...], O. 0. gm. B., powiat [...], woj. l. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2016 r. P. K. zainicjował postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. zaopiniował pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. w postanowieniu z dnia [...] (znak: [...]) uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając liczne warunki środowiskowe.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy B. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa 4 budynków inwentarskich do chowu drobiu, 10 zbiorników na gaz płynny, 2 studni głębinowych i innej infrastruktury towarzyszącej na działce o nr ewid.[...], O. 0. , gm. B., powiat puławski, woj. l. ". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w trakcie postępowania wpłynęły do organu protesty mieszkańców, dotyczące obaw o zdrowie oraz o nadmierną emisję odorów z planowanego przedsięwzięcia. Ponadto, w ocenie organu planowane przedsięwzięcie wpłynie na utratę atrakcyjności terenów mieszkaniowych i ich wartość, która jest celem priorytetowym dla Wójta [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K., wskazując na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego, błędy w ustaleniach faktycznych, przyznanie zasadniczego znaczenia argumentacji bliżej nieokreślonych podmiotów jako przesłanek przemawiających za nieuwzględnieniem jego wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na decyzję Kolegium P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...] uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy B. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę oceny możliwości realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod względem wymagań ochrony środowiska, w tym potencjalnych zagrożeń, które może stworzyć jego funkcjonowanie we wskazanym w decyzji obszarze stanowił zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, w tym raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że realizacja przedsięwzięcia w sposób istotny wpłynie na pogorszenie warunków środowiska i egzystencji ludzi w przedmiotowym obszarze. Według oceny organu, bez wątpienia przedsięwzięcie będzie związane z ponad normatywną emisją odorów złowonnych, co będzie stanowiło istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, których zabudowania znajdują się w stosunkowo niewielkiej odległości (120 m - zabudowa rozproszona, a zabudowa zwarta 250 m). Jak wskazał organ również sama hodowla drobiu zawsze związana jest z emisją gazów, które stanowią zagrożenie dla środowiska tj. amoniaku i siarkowodoru, a to, że inwestor zakłada ich emisję zgodną z poziomem ustalonym obowiązującymi przepisami nie wyklucza nie tylko negatywnego oddziaływania na środowisko, ale również ich przekroczenia wynikającego z uwarunkowań planowanej działalności czy czynników obiektywnych np. przyrodniczych, warunków atmosferycznych. Teza ta jest tym bardziej uzasadniona, jak wyjaśnił organ, że w przedłożonym raporcie przedstawione zostały obliczenia w zakresie uciążliwości odorowej pochodzącej z planowanego zakładu tylko w zakresie teoretycznym, najbardziej sprzyjającym i korzystnym dla inwestora. Natomiast nie przedstawiono w nim wariantu najmniej korzystnego, gdyż jest oczywistym, że wykluczyłby on realizację zamierzeń wnioskodawcy.

Ponadto, organ stwierdził, że rozbudowa już istniejącej fermy doprowadzi do wystąpienia oddziaływań skumulowanych. Skumulowane oddziaływania na środowisko dotyczą zmian w środowisku, które są spowodowane wpływem danego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi obecnymi i przyszłymi przedsięwzięciami, pomimo, że w raporcie nie przeanalizowano oddziaływania skumulowanego, w tym nie przeanalizowano wpływu uciążliwości zapachowej na mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, w zakresie braków i niejasności w przedłożonym przez inwestora raporcie, jak i jego uzupełnieniu. Organ wyjaśnił, że wady i niejasności zawarte w raporcie pozostały niezauważone przez organy uzgadniające, pozytywnie opiniujące warunki realizacji planowanej inwestycji, bowiem jak wskazało Kolegium z całą pewnością wystąpi kumulacja uciążliwości zapachowych, która nie będzie sporadyczna czy okresowa, biorąc pod uwagę planowanych kilka cykli chowu w ciągu roku. Uciążliwości odorowe związane będą nie tylko z funkcjonowaniem budynków inwentarskich, ale również z transportem nawozów, pasz czy samych ptaków, co nie zostało ocenione właściwie w raporcie.

Dodatkowo organ podniósł, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport zakłada brak istotnych konfliktów społecznych, a tymczasem z całości materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania pierwszej instancji wynika, że konflikty społeczne w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia występują i mają duży wymiar. Raport wskazuje zupełnie inne źródła konfliktów niż te, które faktycznie mają miejsce. Świadczy to o braku rzeczywistego i rzetelnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy. Uwagi i sprzeciwy mieszkańców były zgłaszane już na początku postępowania i są powszechnie wiadome, a zatem autorzy raportu powinni o nich doskonale wiedzieć.

W opinii Kolegium przedstawiony raport nie spełnia wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.), zgodnie z którym raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów.

W sporządzonym w niniejszej sprawie raporcie wskazano zaś, jak wyjaśnił organ, że wariant wnioskodawcy polegać ma na budowie 4 budynków inwentarskich do chowu drobiu, 10 zbiorników na gaz płynny, 2 studni głębinowych i innej infrastruktury towarzyszącej. Wariant alternatywny nie zakłada faktycznie w ogóle lokalizacji przedsięwzięcia w innym miejscu - w raporcie wyraźnie stwierdzono, że nie była ona brana pod uwagę (s. 91). Rozważono jedynie mniejszą obsadę jednostkową lub większą liczbę zbiorników na ścieki technologiczne. Skutkiem czego byłoby większe zapotrzebowanie na surowce na etapie budowy, większa ilość odpadów w fazie likwidacji, większa powierzchnia zabudowy. Wariant ten odrzucono ze względów ekonomicznych oraz stwierdzając, że wobec intensywnego chowu brojlerów nie ma wariantów alternatywnych. Organ stwierdził zatem, że przedstawienie wariantu alternatywnego jest w raporcie iluzoryczne - tak żeby on był wskazany, a jego warunki w każdym przypadku są niemożliwe do spełnienia przez wnioskodawcę. Z raportu wynika więc, że rozpatrywany jest jeden konkretny wariant lokalizacyjny. Wariant wnioskodawcy jest jednocześnie w raporcie uznany za najkorzystniejszy dla środowiska. W opinii Kolegium biorąc pod uwagę zwiększoną emisję hałasu, odorów złowonnych, powstawanie odpadów itd., a także konflikty społeczne, obu wariantów nie można utożsamiać, a za wariant najkorzystniejszy dla środowiska uznać wariant polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia w całości. Wskazane określenie wariantów nie stanowi w opinii Kolegium wypełnienia dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł P. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię tego przepisu opartą na następujących fałszywych przesłankach:

a) racjonalny wariant alternatywny musi przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem tzw. wariantu inwestorskiego,

b) "racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska" co do zasady będzie tzw. wariant zerowy;

2) art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, opartą na fałszywej przesłance, w myśl której analiza możliwych konfliktów społecznych zawarta w raporcie oddziaływania na środowisko (będąca prognozą, a zatem opisem potencjalnych negatywnych reakcji społecznych na plany wnioskodawcy) musi obejmować wszystkie obecne w dyskursie i będące przedmiotem sporu zagadnienia wynikłe w toku postępowania;

3) art. 81 u.u.i.ś poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych, mimo braku przesłanek do takiej decyzji;

4) art. 6 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska" lub "p.o.ś.") poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia;

II. prawa procesowego:

1) art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) przez brak odniesienia się przez Kolegium do wszystkich zarzutów odwołania (naruszenie tzw. reguły uczciwego procesowania);

2) art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności ;

3) art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a w związku z art. 85 u.u.i.ś. poprzez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we L. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. uznano za niewiarygodne;

4) art. 7 (zasada prawdy) w zw. z art. 80 k.p.a (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną (arbitralną) ocenę materiału dowodowego - w istocie aprioryczne wykluczenie realizacji przedsięwzięcia z uwagi na ryzyko wystąpienia odorów bez odniesienia do treści postanowień organów współdziałających oraz bez odniesienia do konkretnych danych z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wreszcie bez jakiejkolwiek próby symulacji skutków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o ustalenia własne;

5) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie;

6) art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona realizację przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu - w oparciu o art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) dalej jako "p.p.s.a." do wydania decyzji zbieżnej z treścią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L..

Skarżący podniósł, że stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wskazanie na "racjonalność" wariantu w oczywisty sposób wyklucza ewentualne warianty nierealistyczne (w tym niewykonalne, niezgodne z prawem, niezgodne z zasadami sztuki, ze wskazaniami doświadczenia życiowego czy nawet warianty skrajnie nieopłacalne ekonomicznie). Oznacza to, że różnicowanie "sposobu oddziaływania na środowisko" może polegać na zmianie środków technicznych, zmianie środków organizacyjnych, albo na niewielkim przesunięciu granic obszaru planowanej inwestycji. "Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia", a zatem sformułowany przez organ odwoławczy wymóg przedstawienia tzw. wariantu lokalizacyjnego jest, zdaniem skarżącego bezzasadny.

Podobnie, jako niezasadne, skarżący uznał proponowanie przez organ, jako rozwiązania zaistniałego sporu - nierealizowanie przedsięwzięcia tzw. "wariant zerowy". W istocie nie chodzi tu o wariant przedsięwzięcia, a o stan, w którym jakakolwiek ocena oddziaływania na środowisko jest zbędna. Wymogom u.u.i.ś., nie odpowiada również taki wariant, który polegałby na radykalnym ograniczeniu skali przedsięwzięcia, poniżej poziomu ekonomicznej opłacalności.

Zdaniem skarżącego, autorzy raportu opracowali racjonalny wariant alternatywny polegający na zmianie parametrów przedsięwzięcia względem wariantu inwestorskiego, co w pełni odpowiada dyspozycji z art. 66 u.u.i.ś.

Kolegium - w ślad za Wójtem Gminy B. - zauważa "niejasności i braki" raportu (s. 6 decyzji z uzasadnieniem), nie precyzuje jednak na czym owe niedostatki (poza rzekomym nieuwzględnieniem "oddziaływania skumulowanego") miałyby polegać.

Nadto, skarżący podniósł, że arbitralność ustaleń SKO razi zwłaszcza w odniesieniu do kwestii odorów. Organ w zasadzie apriorycznie przyjął tezę o "ponadnormatywnym oddziaływaniu", nie wskazując nawet, o jakie normy chodzi. Pojęcie to, jak wiadomo, jest wieloznaczne. Nadto, polski prawodawca nie przewidział jak dotąd żadnych wiążących standardów odnoszących się do uciążliwości zapachowej. Co więcej, w środowisku naukowym nie ma zgody w kwestii samej tylko możliwości opracowania standardów (norm technicznych) tego rodzaju.

Zdaniem skarżącego, zastosowanie zasad przezorności i prewencji może prowadzić niekiedy do wydania administracyjnego zakazu realizacji danego przedsięwzięcia, rozwiązanie takie miałoby jednak charakter absolutnie wyjątkowy. W warunkach przedmiotowej sprawy dobrostan środowiska zapewniają w sposób należyty środki techniczne i organizacyjne wskazane w postanowieniu opiniodawczym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L..

Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie Kolegium nie odniosło się do meritum postanowień organów współdziałających, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że SKO w L. nie czyni rozróżnienia między "uzgodnieniem" a "opinią". Postanowienia RDOŚ i PPIS mają różny status. Postanowienie opiniodawcze PPIS z formalnego punktu widzenia nie wiąże organu prowadzącego postępowanie główne, postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ ma natomiast charakter wiążący. Zakres związania organu prowadzącego postępowanie główne postanowieniem RDOŚ jest przedmiotem rozbieżności, od czasu wydania w 2016 r. przez NSA wyroku powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (stanowisko NSA wyrażone w powyższym wyroku podzielają niektóre składy orzekające WSA w Poznaniu). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wójt Gminy B. i Kolegium byli - w przekonaniu autora skargi - związani treścią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.. Nawet jednak przyjęcie poglądu przeciwnego nie zwalniałoby Kolegium od powinności odniesienia się do ustaleń wyspecjalizowanych organów współdziałających.

W ocenie skarżącego okoliczności przedmiotowej sprawy umożliwiają wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145a p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków inwentarskich do chowu drobiu, 10 zbiorników na gaz płynny, 2 studni głębinowych i innej infrastruktury towarzyszącej na działce o nr ewid.[...]

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko normują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; - dalej jako u.u.i.ś.).

Zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji był Wójt Gminy B..

Stosownie do przepisu art. 59 ust.1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia następuje w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej jako: "Rozporządzenie").

Stosownie do § 2 ust.1 pkt 51 Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Ponadto zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile progi te zostały określone.

Jak wynika z akt administracyjnych, w przypadku projektowanej inwestycji maksymalna obsada kurcząt brojlerów ma osiągnąć obsadę 995,62 DJP ( k. 6 raportu z grudnia 2016 r. o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), wobec czego nie budzi wątpliwości, że inwestycja ta należy do przedsięwzięć objętych powyższą regulacją.

Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestycja ta wypełnia dyspozycję § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia, co także przesądza o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do treści art. 74 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Wymaganą treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określono w art. 66 u.u.i.ś. Gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest przeprowadzana w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ zobowiązany jest uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi te zostały spełnione, albowiem decyzja Wójta Gminy B. została poprzedzona uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P..

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w art. 66 u.u.i.ś. określono elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. I tak z ust.1 tego przepisu wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia (pkt 1), opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2), opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4), oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5).

Rozumienie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy nie może abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy. Przy takim zastrzeżeniu należy, co do zasady, opowiedzieć się za stanowiskiem, według którego, przepis ten jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru. Dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 89/16). Należy dodać, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r. o sygn. II OSK 2105/11, LEX nr 1340187).

W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora raport (po jego uzupełnieniu poprzez złożenie aneksu do raportu z dnia 24 maja 2017 r.), po przeprowadzeniu jego analizy i weryfikacji prawidłowości nie spełnia wymogów art. 66 ust.1 pkt 5 u.u.i.ś.

Powołując się na wskazany wyżej przepis, podnieść należy, że przepisy prawa zasadniczo nie określają wymagań, jakie winien spełniać wariant alternatywny, poza tym, że ma to być według art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.u.i.ś., wariant "racjonalny", a więc "rozumny, rozsądny, przemyślany". Oznacza to zatem, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu. Opis wariantów musi być jednocześnie opisem dokładnym i wyjaśniającym wszystkie istotne aspekty przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, co służy zarówno jego ocenie przez organ, jak i realizacji celu, jakiemu służy ocena oddziaływania na środowisko, tj. wyborowi rozwiązania najbardziej optymalnego z punktu widzenia interesu inwestora oraz zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2011 r., IV SA/Po 293/11, wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 548/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Adminsitrcayjnych).

W raporcie przedstawionym w rozpatrywanej sprawie wskazano, że wariant wnioskodawcy polegać ma na budowie 4 budynków inwentarskich do chowu drobiu, 10 zbiorników na gaz płynny, 2 studni głębinowych i innej infrastruktury towarzyszącej. Wariant alternatywny nie zakłada faktycznie w ogóle lokalizacji przedsięwzięcia w innym miejscu - w raporcie wyraźnie stwierdzono, że nie była ona brana pod uwagę (s. 91). Rozważono jedynie mniejszą obsadę jednostkową lub większą liczbę zbiorników na ścieki technologiczne. Skutkiem czego byłoby większe zapotrzebowanie na surowce na etapie budowy, większa ilość odpadów w fazie likwidacji, większa powierzchnia zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, wariant ten odrzucono ze względów ekonomicznych, podnosząc także, że wobec intensywnego chowu brojlerów nie ma wariantów alternatywnych.

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu, że przedstawienie wariantu alternatywnego jest w raporcie iluzoryczne - tak żeby on był wskazany, a jego warunki w każdym przypadku są niemożliwe do spełnienia przez wnioskodawcę.

Z raportu wynika więc, że rozpatrywany jest jeden konkretny wariant lokalizacyjny. Natomiast wariant wnioskodawcy jest jednocześnie w raporcie uznany za najkorzystniejszy dla środowiska.

Warto odnotować, że w orzecznictwie i piśmiennictwie słowo "wariant", w kontekście raportu, jest rozumiane jako inne opracowanie, inne wykonanie, odmiana, modyfikacja, wersja. Kwestie praktyczne związane z treścią raportu obejmują lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (patrz: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1472/15 oraz powołany tam: G. Dobrowolski, "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach", Toruń 2011, s. 189).

Sąd oczywiście w pełni akceptuje wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. jednoznacznie stanowi, że opis wariantów musi przedstawiać opis trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie: wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może zostać utożsamiony z wariantem inwestorskim.(wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2849/17 dostępny w CBOSA).

Uznając zatem za niezasadny zarzut skarżącego, dotyczący stanowiska oparcia się organu na fałszywych przesłankach, jakoby racjonalny wariant alternatywny musiał przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem tzw. wariantu inwestorskiego, należy wyjaśnić, że ustawa nie wprowadza definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego", niemniej jednak celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Ponadto, posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, że opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia.

Zarówno wybór konkretnego wariantu przez inwestora, jak również ocena dokonywana przez organ muszą uwzględniać wszystkie elementy podlegające analizie, zgodnie z art. 66 u.u.i.ś. Oznacza to, że nie jest wystarczające wyjaśnienie przez inwestora, że np. realizacja określonego wariantu jest uzasadniona pozytywnymi skutkami ekonomicznymi.

Odnosząc się zaś do tożsamości wariantu inwestorskiego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, Sąd stoi na stanowisku, jak już wspomniano powyżej, że warianty te powinny być różne, pomimo, że tak jak w niniejszej sprawie, w pewnym stopniu warianty te mogą się pokrywać.

Należy zaznaczyć jednak, że pomimo, że Sąd przyjmuje stanowisko organu za prawidłowe, to nie zgadza się z sugestią Kolegium, przyjęcia jako racjonalnego wariantu alternatywnego - wariantu zerowego, bowiem za wariant alternatywny lub wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być uznany, tzw. wariant zerowy, polegający na rezygnacji z wykonania inwestycji. Ponadto, warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5. Oznacza to, że bezwzględnie raport musi zawierać trzy warianty (w niniejszej sprawie przedłożono wariant inwestorski oraz wariant alternatywny, natomiast zabrakło wariantu najkorzystniejszego dla środowiska). Co prawda raport identyfikuje wariant inwestorski jako najkorzystniejszy dla środowiska, ale jest to stanowisko wadliwe i pozbawione racjonalności. Nie dysponując specjalistyczną wiedzą można bowiem bez trudu stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja poprzez zmniejszenie ilości lub wielkości budynków inwentarskich będzie korzystniejsza dla środowiska, niż inwestycja w kształcie proponowanym przez inwestora. Wadliwie zatem raport utożsamia wariant inwestorski z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Powinny to być dwa niezależne od siebie warianty, których opis powinien znajdować się w raporcie i zostać poddany analizie.

Bezzasadny jest także zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że analiza możliwych konfliktów społecznych zawarta w raporcie oddziaływania na środowisko musi obejmować wszystkie obecne w dyskursie i będące przedmiotem sporu zagadnienia wynikłe w toku postępowania.

Przedstawiony przez wnioskodawcę raport zakłada brak istotnych konfliktów społecznych, a tymczasem z całości zgromadzonego w toku postępowania pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że konflikty społeczne w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia występują i mają duży wymiar. Raport (s. 125) wskazuje, że "wystąpienie oddziaływań nienormowanych standardami jest nieistotne i nie będzie przyczyną wskazanych konfliktów". Raport wskazuje zupełnie inne źródła konfliktów niż te, które faktycznie mają miejsce. Przy tym raport stwierdza, że wnioskodawca nie posiada informacji odnośnie zapatrywań mieszkańców na zmianę zagospodarowania działki nr [...], w sytuacji gdy uwagi i sprzeciwy mieszkańców były zgłaszane już na początku postępowania i są powszechnie wiadome.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skarżącego należy stwierdzić, że jest on pozbawiony doniosłości prawnej. Sąd aprobuje bowiem stanowisko organu, odnośnie ustaleń faktycznych dotyczących potencjalnych konfliktów społecznych, biorąc pod uwagę rozmiar i charakter projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na sąsiednie tereny np. substancji zapachowych w powietrzu przy zastrzeżeniu, że brak jest jeszcze normatywnych parametrów wielkości ich stężeń. Podsumowując, pomimo, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt. 15 u.u.i.ś. istnieje wymóg zawarcia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych, to w ocenie Sądu taka rzetelna analiza nie została w raporcie przedstawiona.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 81 u.u.i.ś., który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia (ust.1). Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że zostały zebrane wystarczające dowody i materiały umożliwiające odmowę ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1-2 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji, Sąd jednocześnie wyjaśnia, że zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje jako system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności, która mogłaby negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w instytucji prawnej ocen oddziaływania na środowisko łączy się bezpośrednio z zasadą przezorności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1097/17, według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, dowiedziona i wykazana, z uwagi np. na brak norm dotyczących oddziaływań odorowych. Zasada ta przewiduje bezwzględny obowiązek zapobiegania wszelkim potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniami odorów na zdrowie i życie ludzi poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne, które muszą być oczywiście znane organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz organowi uzgadniającemu.

Organ ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w ramach którego elementem istotnym jest oddziaływanie odorów nie może dysponować ograniczoną wiedzą na temat oddziaływania tych odorów z powodu, braku odpowiednich norm chroniących życie i zdrowie ludzi przed oddziaływaniami odorów. Konstatując, brak pełnej wiedzy na temat wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływań odorów na życie i zdrowie ludzi, nakłada obowiązek na organy zapobiegania potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniami odorów na zdrowie i życie ludzi, poniżej poziomu, od którego należy liczyć się z prawdopodobieństwem wystąpienia ich negatywnego odziaływania. Organ zatem, prawidłowo w ocenie Sądu przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia w obecnym kształcie.

Mając na uwadze zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., w sytuacji, gdy według skarżącego treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie, Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 339/15, że pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego.

Sądowi znane jest orzecznictwo, wskazujące na wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyrażający się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/2010). Nie oznacza to, że w przypadku stanowiska pozytywnego organu uzgadniającego organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest związany powyższym uzgodnieniem. Może on bowiem, jak wskazuje powołane wyżej orzecznictwo, przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną.

Podsumowując wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, uwzględniło wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, nie naruszając przy tym przepisów k.p.a., ani też przepisów szczególnych, w tym przede wszystkim ustawy środowiskowej oraz art. 5 Konstytucji RP, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.