Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1524/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 239/05 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 239/05 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Filii nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., na podstawie art. 14, art. 106 ust. 1 art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593), umorzył postępowanie w sprawie przyznania K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Organ wskazał, że w związku z uchyleniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2004 r., odmawiającej przyznania K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wszczął postępowanie administracyjne. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż K. K. został już objęty pomocą w formie zasiłku okresowego w okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i w związku z powyższym dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na tę decyzję K. K. złożył zażalenie, podnosząc, że w wyniku zaległości czynszowych pozbawiony został członkostwa w Spółdzielni "[...]" i obecnie jest zagrożony bezdomnością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie art. 14 powołanej ustawy o pomocy społecznej oraz art. 105 § 1 i art. 138 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy nowej ustawy. Oznacza to, że aktualnie obowiązujące przepisy (tj. od dnia ich wejścia w życie - 1 maja 2004 r.) wiążą organ odwoławczy i w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie obowiązane jest je stosować.

Kolegium wskazało, że analiza przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawnia do twierdzenia, że zmiana aktu prawnego nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Zarówno bowiem ustawa z 1990 r., jak i obecnie obowiązująca, przewidują świadczenie o charakterze zasiłku okresowego. Jedynie brak tożsamości świadczeń mógłby prowadzić do wniosku, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, która to okoliczność, zdaniem organu, nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie powinien zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie decyzji odnoszącej się o istoty spraw, badając uprzednio okoliczności sprawy.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując, że jego skarga nie dotyczy stanowiska organu odwoławczego, lecz dalszego sposobu załatwienia sprawy w późniejszej fazie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący wskazał, że po zmianie stanu prawnego, który nastąpił w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie ma możliwości prawnej i faktycznej na wyrównanie zaległości czynszowych ponieważ nowa ustawa ustanawia nowe zasady w tym realizację jedynie na bieżąco dopłat do czynszów. Ponadto, skarżący szczegółowo opisał sytuację materialną i wniósł o to, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przyznało mu odpowiednią kwotę na pokrycie zadłużenia czynszowego w Spółdzielni Mieszkaniowej.

Na rozprawie skarżący zarzucił, że organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do pierwotnego wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego, a nie decyzję kasacyjną, wszystkie bowiem dane do wydania decyzji merytorycznej były, jego zdaniem, ustalone.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 239/05 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r.

Sąd wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego fakt przyznania K. K. zasiłku okresowego na okres od 1 maja 2004 r. do 1 sierpnia 2004 r., o czym mowa w decyzji organu pierwszej instancji, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Rozważania organu na temat bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego Sąd podzielił, zauważając jednocześnie, że nie zostały one zwieńczone podstawowym stwierdzeniem, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie administracyjnej już ostatecznie rozpoznanej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący po raz pierwszy wniosek o zasiłek okresowy złożył dniu [...] stycznia 2003 r.

Od tamtej pory dwukrotnie – decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. i z dnia [...] maja 2004 r. – przyznano K. K. W związku z tym Sąd przyjął, że obiema wskazanymi decyzjami świadczenia w postaci zasiłku okresowego zostały skarżącemu przyznane, w takim więc zakresie o jego żądaniu rozstrzygnięto. Sąd podkreślił przy tym, że zasiłek okresowy jest świadczeniem jednolitym, przyznawanym w związku z rozpoznaną kompleksowo sytuacją majątkową i życiową i ze swej istoty ma stanowić ogólne wsparcie, a nie zaspokajać określoną potrzebę bytową. Sąd wskazał przy tym, że uznaniowe określanie okresu pobierania zasiłku należy do istoty rozstrzygnięcia w sprawie o jego przyznanie, przy czym wskazał, że przyznanie zasiłku okresowego w uwzględnieniu wniosku złożonego później wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygania o wniosku złożonym wcześniej co do okresu następnego po upływie tego określonego w decyzji.

W związku z tym Sąd stwierdził, że choć brak jest w sprawie stosownych ustaleń faktycznych, to już tylko na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2003 r. pozostaje nadal nierozpoznany, co najmniej co do okresu od daty jego złożenia do daty, od której zasiłek okresowy po raz pierwszy został przyznany (listopad 2003 r.). W ocenie Sądu, w takim też zakresie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wymienionym wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie konieczne więc było poczynienie precyzyjnych ustaleń co do tego, w jakiej dacie po dniu [...] stycznia 2003 r. skarżący uzyskał świadczenie w postaci zasiłku okresowego, a dalej poczynienie pełnych ustaleń co do merytorycznych przesłanek przyznania takiego świadczenia w nawiązaniu do odpowiednio określonego okresu.

W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podjęta decyzja o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania co do zasady odpowiada prawu, a wskazane powyżej uchybienia na tę ocenę nie mają wpływu. Tym samym podniesiony na rozprawie sądowej zarzut skarżącego uznać należy za chybiony.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył K. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w kwocie 329,40 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez zaakceptowanie wydania przez Organ decyzji kasacyjnej, mimo braku spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na literaturę i orzecznictwo, skarżący nie zgodził się, że w niniejszej sprawie organ administracyjny miał prawo wydać kasatoryjne orzeczenie, wskazując jednocześnie, że było to już czwarte kasatoryjne orzeczenie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2003r. Podniesiono, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stanowi to wyjątek od ogólnej zasady sprowadzającej się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w niniejszej sprawie organy administracyjne bardziej zajęte były dyskusją o szczegółowych problemach prawnych, niż konkretną sprawą administracyjną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko omówiono bowiem podstawy umorzenia postępowania, zabrakło zaś podstawowego rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje zasiłek okresowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono między innymi naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są usprawiedliwione, gdyż Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu i na podstawie akt sprawy, rozstrzygnął w granicach niniejszej sprawy. Sąd wyczerpał też przesłankę określoną w art. 134 powołanej ustawy, w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, co, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczynił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji. Zauważyć tu jednak należy, że sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). Do tej zasady również zastosował się Sąd w zaskarżonym wyroku, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym zarzut ten również uznać należy za nieuzasadniony.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że fakt, iż skarżący nie jest zadowolony z zapadłego rozstrzygnięcia, nie może prowadzić do jego kwestionowania na drodze postępowania sądowego, nawet, jeżeli skarżący jest najgłębiej przekonany, że podjęte rozwiązania są dla niego krzywdzące.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 tej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.