Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1950/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 296/09 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz K. N. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1950/09 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r. po rozpoznaniu skargi K. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. doręczonym organowi tego samego dnia, zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu położonego w B., przy ul. P. [...] na działce nr [...] stanowiącego budynek magazynowo-składowy na salę konferencyjno-bankietową, pokoje na wynajem /agroturystyka/ i część mieszkalną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta Kartuski na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ wniósł sprzeciw podając w uzasadnieniu, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Żukowie uchwałą z dnia 20 lipca 2006 r. nr XLV/748/2006. Działka na której znajduje się obiekt jest przeznaczona pod tereny zabudowy jednorodzinnej przy czym dla tego terenu funkcją wiodącą i formą użytkową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza lub szeregowa jak też dopuszcza się w obrębie nieruchomości lokalizację do dwóch lokali mieszkalnych, usługi wbudowane lub zespolone z budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej do 100m2. Z projektu przedłożonego przez skarżącego wynika, że powierzchnia użytkowa części usługowej wynosi natomiast 234,1 m2. Inwestor przedstawił zaświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo wskazujące, że zgodnie z opinią urbanistyczną oraz "zapisem planu" jest dopuszczalna zmiana funkcji budynku na usługowo-mieszkalno-gastronomiczną. Ustalenia planu w pkt. 16.4 umożliwiają powierzchnię użytkową usług w budynku większą niż 100m2 w związku z treścią "Istniejącą zabudowę o gabarytach innych niż ustalenia planu dopuszcza się pozostawić, remontować lub przebudować w zakresie przebudowy dachów. Rozbudowa, dobudowa lub budowa nowych obiektów winna być realizowana zgodnie z ustaleniami planu".

Według organu I instancji ustalenia planu nie dozwalają na zmianę przeznaczenia istniejącego obiektu prowadzącą do przeszło dwukrotnej powierzchni przeznaczonej na usługi.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że spełnił wymogi formalne przewidziane prawem. Projektowana zmiana przeznaczenia dotyczy budynku wybudowanego i odebranego przez organ nadzoru budowlanego w dniu 10 czerwca 2008 r. z nieistotnymi odstępstwami od projektu, bezpodstawnie zarzuca się więc niespełnienie wymogu pozostawienia ustalonej planem powierzchni biologicznie czynnej jak też niezgodność z planem skoro organ gminy zaświadczył o takiej zgodności.

Wojewoda Pomorski podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zasadności wniesienia sprzeciwu. Plan dopuszcza lokalizację na danym terenie usług o powierzchni użytkowej 100 m2, zaś inwestor przewiduje pod część usługową przeznaczyć 234 m2. Stosownie do art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego postanowienia planu zawarte w ( 6 ust. 1 i 2 odnoszą się również do zmiany przeznaczenia obiektu lub jego części. Inwestor wybudował budynek magazynowo-składowy na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. i może go nadal użytkować zgodnie z pozwoleniem na budowę. Obowiązujący plan miejscowy wszedł w życie po wydaniu ww. decyzji i od tego czasu wszelkie inwestycje muszą być zgodne z tym planem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podniesiono, że zaskarżona decyzja blokuje działalność gospodarczą skarżącego, która nie jest uciążliwa i dopuszcza ją plan, o czym świadczy opinia urbanistyczna, na której zostało oparte zaświadczenie organu gminy. Na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący zgłosił ponadto zarzut wydania decyzji o sprzeciwie z przekroczeniem 30 dniowego terminu do jego wniesienia /decyzja o sprzeciwie została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r. podczas gdy zgłoszenia dokonał w dniu [...] grudnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Art. 71 ust. 5 stanowi, że organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu termin do wniesienia sprzeciwu został w sprawie zachowany. Zgłoszenia dokonano w dniu [...] grudnia 2008 r. zaś decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana w dniu [...] stycznia 2009 r. i tego samego dnia została wysłana. Termin 30 dniowy przypadał wprawdzie na [...] stycznia 2009 r., jednakże ze względu na to, że była to niedziela, należało przyjąć, że ostatnim dniem terminu do wniesienia sprzeciwu był [...] stycznia /por. art. 57 kpa/. Skład orzekający podziela występujący w orzecznictwie pogląd, że przez "wniesienie sprzeciwu należy rozumieć" jego sporządzenie oraz wysłanie przez organ, nie można natomiast terminu do wniesienia sprzeciwu utożsamiać z doręczeniem decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Przepisy nie przewidują bowiem wymogu doręczenia stronie decyzji, w której zgłoszono sprzeciw, co oznacza, że 30 dniowy termin dla organu jest terminem do wniesienia sprzeciwu i jego "wysłania stronie". Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w zasadzie, że termin ten jest terminem na załatwienie sprawy a nie na sporządzenie decyzji, co interpretowano tak, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji, to jednak stanowisko takie uległo zmianie zaś Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podzielił stanowisko, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie, bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia. Odnosząc się do kwestii zgodności zamierzenia skarżącego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, iż ma zastosowanie ( 6 ust. 1 planu miejscowego, stanowiący, iż istniejące obiekty w kwestii gabarytów oraz funkcji niezgodnej z ustaleniami panu mogą być użytkowane i poddawane remontom do czasu realizacji zamierzeń zgodnych z planem, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Nieruchomość skarżącego jest położona na obszarze oznaczonym w planie symbolem B2 MN to jest tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym dopuszcza się lokalizację usług wbudowanych lub zespolonych z budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej do 100 m2. Dopuszczalne jest pozostawienie istniejącej zabudowy o funkcjach innych niż ustalenia planu, jednak z zachowaniem parametrów określonych w ustaleniach planu. Z takim unormowaniem jest niezgodne zamierzenie skarżącego, bowiem pod funkcję usługową chce on przeznaczyć powierzchnię znacznie przekraczającą ustalenia planu. Przedstawione przez skarżącego zaświadczenie organu wydane na podstawie opinii urbanistycznej nie może przesądzić o uznaniu, że wnioskowana zmiana przeznaczenia jest zgodna z planem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. N. zarzucając naruszenie:

1/ prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że sprzeciw jest skuteczny, gdyż został w terminie 30 dniowym od zgłoszenia sporządzony i wysłany stronie, a także przepisu 16.4 dla strefy B2 MN miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia użytkowa w budynku nie może być większa niż 100 m2, lecz łącznie z innymi funkcjami nie może przekroczyć powierzchni użytkowej istniejącej w budynku,

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 ( 1, art. 145 ( 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 57 ( 4 kpa wobec oddalenia skargi pomimo, iż istniały podstawy do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialno-prawnym, a nie procesowym, a więc art. 57 ( 4 kpa nie ma zastosowania, gdyż odnosi się wyłącznie do terminów procesowych. Poza tym błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że brak przepisu wskazującego, iż decyzja o sprzeciwie musi być dla jej skuteczności doręczona powoduje, że wystarczające jest "wydanie decyzji i jej wysłanie" dokonującemu zgłoszenia. Wnoszący skargę podkreśla, iż przy braku przepisu szczególnego, obowiązuje ogólna zasada procedury administracyjnej, iż decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego, wywołuje skutki prawne i wiąże organ ją wydający, dopiero od chwili jej doręczenia stronie. Stanowisko takie wynika z art. 109 kpa stanowiącego, iż każdą decyzję, której nie wyłączono spod zakresu tej regulacji przepisem szczególnym, doręcza się stronom na piśmie z zastrzeżeniem art. 14 ( 2 kpa, gdy prawo przewiduje ogłoszenie ustne decyzji. Musi zatem istnieć przepis ustawy stanowiący, że decyzja o sprzeciwie nie wymaga doręczenia stronie, aby takie doręczenie nie było konieczne. Organ musi spełnić wymogi kpa, które nie ustępują pierwszeństwa nieuregulowanym przepisami prawa zasadom "wnoszenia sprzeciwu". Organ jest związany decyzją administracyjną od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej /art. 110 kpa/. Zasadą jest więc, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie. Samo milczenie organu w związku z dokonanym zgłoszeniem jest uprawnieniem dla inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej, zaś sprzeciw wywiera skutki dopiero od dnia doręczenia. W związku z powołaną w zaskarżonym wyroku linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego w ocenie strony następuje powrót do "tradycyjnej" linii orzecznictwa, w myśl której 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu inwestorowi /por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt IIGPS 4/08/. Koniec terminu do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie przypadł na dzień [...] stycznia 2009 r. a nie [...] stycznia 2009 r. i bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że [...] stycznia 2009 r. przypadał w niedzielę, skoro jako do terminu prawa materialnego nie ma zastosowania art. 57 ( 4 kpa. Według wnoszącego skargę kasacyjną w zaskarżonym wyroku dokonano ponadto błędnej wykładni art. 16,4 B2 MN miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wykładnia gramatyczna przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o budynek mieszkalny o pow. 100 m2, w który ma być wbudowana, lub z nim zespolona część usługowa. Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i część przewidziana jako usługowa nie ulega zmianom w razie zaakceptowania zgłoszenia.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną oświadczył, że podtrzymuje zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i procesowego w kwestii uznania skuteczności sprzeciwu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia, zaś zarzut dotyczący niewłaściwej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która legła u podstaw decyzji o sprzeciwie wydanej przez organ architektoniczno-budowlany podtrzymuje tylko na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu co do nieskuteczności sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano naruszenie prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane przez błędne w ocenie strony przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że sprzeciw jest skuteczny, gdyż został w terminie 30 dniowym od zgłoszenia "sporządzony i wysłany stronie".

Zarzut ten zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie jest w pełni słuszny i prawidłowo uzasadniony.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla uznania skuteczności decyzji o sprzeciwie jest wystarczające wskazanie w tej decyzji daty jej wydania, mieszczącej się w 30-dniowym terminie do wniesienia sprzeciwu jak też "wysłanie decyzji" na adres strony w tymże terminie i to z tej przyczyny, iż ustawodawca nie zawarł w unormowaniu prawnym dotyczącym sprzeciwu dla jego skuteczności warunku, iż musi być on dokonującemu zgłoszenia inwestorowi doręczony.

Wręcz przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że sprzeciw od zgłoszenia inwestora, który jest dokonywany w drodze wydania decyzji administracyjnej, tylko wtedy wywołuje skutki prawne, gdy ma miejsce taki stan, który ustawodawca traktuje jako doręczenie decyzji stronie lub jej pełnomocnikowi, jeżeli takowy został przez stronę ustanowiony. Do uznania skuteczności sprzeciwu w razie wskazania w decyzji daty mieszczącej się w terminie ustawowym do jego wniesienia oraz "wysłania" go w ustawowym terminie, musiałoby istnieć jednoznaczne uregulowanie ustawowe. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej w sprawie decyzji o sprzeciwie taka regulacja nie miała miejsca, a zwłaszcza umożliwiająca przyjęcie, że jakiekolwiek znaczenie dla uznania wydania decyzji o sprzeciwie w terminie, czyli w okresie, kiedy organ był kompetentny do wydania takiej decyzji, kluczowe znaczenie ma "wysłanie" decyzji stronie. Wprawdzie rzeczywiście w tym względzie orzecznictwo sądowo-administracyjne nie jest jednolite, jednakże skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjętej wprawdzie w związku z unormowaniem innej niż Prawo budowlane ustawy, jednakże zawierającej analogiczne rozwiązanie w kwestii terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Nie jest zasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisywanie skutków prawnych decyzji, która wprawdzie została sporządzona i podpisana przez właściwy organ jak też zawiera datę, która mieści się w ustawowym terminie do wydania decyzji, jednakże wobec niedoręczenia jej stronie lub ogłoszenia w razie gdy prawo taką formę przewiduje, decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wydaje się nie do pogodzenia z konstytucyjnie rozumianym porządkiem prawnym taka sytuacja, w której uznano by skuteczność decyzji, która z różnych przyczyn nie weszłaby do obrotu prawnego, właśnie z tej przyczyny, iż nie została prawidłowo doręczona. Także traktowanie decyzji "wysłanej" w terminie jako skutecznej nie może być akceptowane, chociażby z tego względu, iż nawet w powołanym przez Sąd I instancji orzecznictwie, którego skład NSA w niniejszej sprawie nie podziela, mowa jest o placówce pocztowej /por. art. 44 kpa/, a nie o jej "wysłaniu" za pośrednictwem bliżej nieokreślonego doręczyciela.

Kolejną kwestią dotyczącą zarzucanej przez stronę nieprawidłowości rozumienia regulacji odnoszącej się do terminu wniesienia sprzeciwu jest to, czy termin ten ma charakter materialny, czy też procesowy, z czym wiąże się zastosowanie art. 57 ( 4 kpa. W rozpatrywanej sprawie jako niesporne uznano, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dzień ustawowo wolny od pracy, a zatem na podstawie art. 57 ( 4 kpa należało przyjąć, że kończył się kolejnego dnia, który był dniem powszednim. Całkowicie podzielić należy wywody skargi kasacyjnej wskazujące na mylne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, jak gdyby przedmiotowy termin miał charakter procesowy. W orzecznictwie sądowym jak dotychczas nie było kwestionowane, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany jest terminem prawa materialnego a nie procesowego. To niewątpliwie termin określający czas trwania kompetencji właściwego organu do zareagowania decyzją o sprzeciwie od zgłoszenia dokonanego przez inwestora, a zatem ma on charakter terminu prawa materialnego. Do terminów prawa materialnego natomiast nie ma zastosowania art. 57 ( 4 kpa. Przepis ten, stanowiący, iż w sytuacji, gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni ma odniesienie wyłącznie do terminów prawa procesowego i został wprowadzony w takim w szczególności celu, aby umożliwić skorzystanie przez stronę z przewidzianych prawem środków. Terminy prawa materialnego są ustalane w latach, miesiącach tygodniach lub dniach. Termin do wniesienia sprzeciwu, ustalony w dniach /30-dniowy termin/, jako termin prawa materialnego, kończy się z upływem ostatniego dnia tego terminu /30 dnia/ i w żadnym razie nie może być przedłużony a w każdym razie art. 57 ( 4 kpa nie może być wykorzystywany do przedłużenia tego terminu.

W niniejszej sprawie decyzja o sprzeciwie została sporządzona i "wysłana" po upływie terminu ustawowego, bowiem mylnie przyjęto, że możliwe jest zastosowanie art. 57 ( 4 kpa. Nawet zatem, gdyby zaakceptować tę linię orzeczniczą, która stoi na stanowisku, że uczyniono wszystko, co jest wystarczające do skuteczności sprzeciwu, to jest wstawiono datę i wysłano sprzeciw, to i tak należy stwierdzić, że czynności te zostały dokonane po terminie, bowiem nie 30 lecz 31 dnia od zgłoszenia.

Do zarzutu niewłaściwego zastosowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny się nie ustosunkował, ze względu na to, iż wnoszący skargę kasacyjną domagał się jego rozpoznania tylko wtedy, gdy nie zostanie podzielony przez NSA zarzut dotyczący potraktowania sprzeciwu jako wywołujący skutki prawne. Ponadto kwestia zgodności zgłoszenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku ze stwierdzeniem przez NSA nieskuteczności sprzeciwu jest w istocie w danej sprawie bezprzedmiotowa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.