Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 918/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego, o wymiarach 6,30 x 11 m, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 1 grudnia 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], znajduje się m.in. budynek rekreacyjny o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą falistą o wymiarach 6,30 m x 11 m. Do budynku od strony południowej dobudowany jest zadaszony taras o wym. 3,00 x 4,40 m. Stan techniczny budynku oceniono na zadowalający. Jak ustalił organ I instancji ww. obiekt powstał samowolnie w połowie lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku.

Dalej, organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wobec przedmiotowego budynku rekreacyjnego przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem z treści art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak bezsprzecznie ustalono przed 1994 r. zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub, 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1521/08, celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji. Zatem zasadne jest dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W niniejszej sprawie jak ustalił organ I instancji na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...]jest działką leśną. Z kolei jak wynika z informacji udzielonej organowi powiatowemu przez Wójta Gminy [...] przy piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny.

Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu na którym powstał ww. budynek. W toku tego postępowania przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], przesłano kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W treści ww. pisma wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...]w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. ww. nieruchomość. Analiza treści przekazanego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej ww. planu wynikało, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego w ocenie organu należało wywieść, iż ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej zatem w świetle powołanych zapisów brak było możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny.

Organ podniósł, iż z informacji udzielonej przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 28 października 2015 r. wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla ww. terenu w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu. Z pism Gminy wynika również, że tereny te stanowiły obszary leśne i stanowią do chwili obecnej. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w Urzędzie Wojewódzkim w [...] toczyło się w latach 80-tych ubiegłego wieku jakiekolwiek postępowanie administracyjne dotyczące obiektu lub obiektów zlokalizowanych na ww. działce. W odpowiedzi na powyższe [...] Urząd Wojewódzki Delegatura w [...] przy piśmie z dnia 20 października 2015 r. przekazał informację, iż nie jest w posiadaniu dokumentacji archiwalnej z lat 80-tych ubiegłego wieku dotyczącej pozwolenia na budowę obiektu lub obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce.

Ponadto, przy piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. organ II instancji ponownie wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w ww. urzędzie znajduje się rejestr decyzji i postanowień wydawanych w sprawach należących do aktualnej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w szczególności obejmujący lata 70-90 ubiegłego wieku. W przypadku posiadania powyższych rejestrów zwrócono się z prośbą o ustalenie czy zawierają one jakiekolwiek informacje na temat rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących ww. nieruchomości i przesłanie ich lub ich treści do organu. W odpowiedzi na powyższe wskazano, iż [...] Urząd Wojewódzki Delegatura w [...] nie jest w posiadaniu żadnych rejestrów postanowień czy decyzji wydawanych przez wojewodę jako organ II instancji.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany wykluczającym jego zabudowę. Powyższa niezgodność stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej.

Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że uchwała dotycząca przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ podkreślił także, w odniesieniu do pisma strony skarżącej z dnia 7 grudnia 2015 r., w którym wskazano na fakt wydania w dniu [...] października 1985 r. przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji wymierzającej [...]karę z powodu wyłączenia bez zezwolenia pod budownictwo letniskowe gruntu przedmiotowej działki, iż samo wymierzenie kary z powyższego tytułu oraz uiszczenie przez zobowiązanego ww. kary nie skutkuje zalegalizowaniem dokonanej samowolnie zmiany przeznaczenia terenu i w rezultacie pozostaje bez wpływu na ocenę przez organów nadzoru budowlanego możliwości legalizacji obiektów na nim się znajdujących. Podobnie bez wpływu na możliwość legalizacji spornego obiektu pozostaje kwestia ewentualnych wadliwości decyzji zapadłych w sprawie nałożenia ww. kary tj. pominięcie przez właściwe organy wynikającego z treści art. 39 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczności nałożenia obowiązku podjęcia w wyznaczonym terminie na danym terenie uprawy leśnej. Zdaniem organu odwoławczego w celu zmiany przeznaczenia terenu zarówno w dacie budowy jak i obecnie właściciel działki winien uzyskać stosowną zgodę właściwego organu bez względu na fakt, iż sprawca ww. samowoli został ukarany obowiązkiem wniesienia kary pieniężnej.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zawieszenie postępowania sądowego na zgodny wniosek stron.

Zaskarżonej decyzji zrzuciła naruszenie:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek nie podlega legalizacji ze względu na usytuowanie na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę, co zostało ujawnione w ewidencji gruntów, podczas gdy jedynie w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ustalenie możliwości zabudowy nieruchomości,

- art. 80 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nie dopuszczał funkcjonowania na przedmiotowym terenie zabudowy letniskowej, podczas gdy w rzeczywistości sankcjonował tę zabudowę, nie dopuszczając jednocześnie do jakichkolwiek innych robót budowlanych,

- art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową interpretację treści decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1985 r., znak: [...], sprowadzającą się do uznania, że wymierzenie kary nie powodowało skutecznej zmiany przeznaczenia gruntu, podczas gdy w rzeczywistości w decyzji tej nie określono terminu podjęcia ponownej uprawy leśnej, wobec czego w rzeczywistości stan tymczasowej zmiany przeznaczenia trwa w dalszym ciągu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że skoro przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyraźnie wskazuje, że podstawą do badania przeznaczenia terenu mają być przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to niezgodne z prawem będzie opieranie się na ustaleniach zawartych w ewidencjach prowadzonych na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ obowiązany był uwzględnić wyłącznie uwarunkowania zawarte w aktach wydawanych na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w oparciu o obowiązujący ostatnio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1994 r.

Strona skarżąca zarzuciła także organowi, że w sposób dowolny potraktował ustalenia ostatnio obowiązującego na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Jak sam wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, analizując zapisy planu "(...) działka, na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej w/w planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. (...) plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów (...) ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji".

W ocenie skarżącej, z analizy ustaleń tego planu organ wyciągnął wnioski niesłuszne i nielogiczne. Skoro bowiem w jego ocenie plan nie dopuszczał budowy nowych obiektów, to w jaki sposób mogły się na tym terenie znaleźć obiekty wybudowane legalnie, których, co istotne, remontowanie i odnawianie byłoby zakazane. Stałoby to w jawnej sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym obiekty budowlane należy utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

W ocenie strony skarżącej autor miejscowego planu miał świadomość faktu, że na danym terenie istnieją obiekty wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę (czytaj: nielegalne) i w sposób pośredni zaakceptował ten stan. Nie dopuścił bowiem do wykonywania jakichkolwiek nowych budynków (przedmiotowy obiekt wybudowany został w latach 80. XX wieku, tj. przed uchwaleniem planu), a istniejące budynki przewidział do stopniowej biologicznej degradacji. Nie będzie więc prawidłowe odczytywanie planu w sposób tak rygorystyczny, jak to uczyniły organy. Akceptuje i sankcjonuje on bowiem wybudowane już obiekty, jednakże z zastrzeżeniem stopniowego przywracania terenowi funkcji leśnej. Odmienne rozumienie tych zapisów godzić będzie w zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez wyprowadzenie wniosków nie mających pokrycia w zebranym materiale dowodowym.

[...]podniosła ponadto, że przepis art. 39 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz. 79), na podstawie którego podjęta została decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1985 r., znak: [...], stanowił, iż w razie stwierdzenia, że gruntu zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia, niezależnie od kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska, naczelnik gminy wymierza właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotną należność na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych lub Funduszu Leśnego oraz wyznacza termin podjęcia na tych gruntach produkcji rolniczej lub uprawy leśnej.

W decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1985 r. w sposób świadomy zrezygnowano z określenia terminu podjęcia ponownej uprawy leśnej na terenie działki wskazując, że kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia po zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zależności od jego założeń. Takie rozstrzygnięcie nigdy nie zostało podjęte, co oznacza, że właściwy organ usankcjonował tymczasowo dokonaną zmianę przeznaczenia części gruntu. Ów stan tymczasowości trwa w dalszym ciągu. Błędne i powierzchowne jest twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy w [...] nie legalizuje dokonanej zmiany przeznaczenia części gruntu. Organ zaniechał szczegółowej interpretacji treści tej decyzji, która została zaprezentowana w piśmie pełnomocnika kierowanym do organu. Interpretacja ta powinna się sprowadzać do konstatacji, że skoro nie został orzeczony termin podjęcia ponownej produkcji leśnej, to część gruntu, na której usytuowany jest budynek nie może zostać uznana za grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazującą [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego, o wymiarach 6,30 x 11 m, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt zrealizowania ww. obiektu w warunkach samowoli budowlanej jak również data jego posadowienia (połowa lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku).

Konsekwencje wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę reguluje obecnie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednakże przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.).

Skoro w niniejszej sprawie sporny obiekt został zrealizowany w połowie lat osiemdziesiątych XX wieku, tj. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to zasadnie organy przyjęły, że zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy. Zasadą wynikającą z tych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które: 1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub, 2) powodują bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak wynika z treści ww. przepisu jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, rozstrzygnął problem niejednolitej w orzecznictwie, wykładni analizowanego przepisu, stwierdzając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Motywując swoje stanowisko Sąd miał na względzie, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile bowiem samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze pogląd prezentowany w ww. uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przeanalizował, czy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, mając na uwadze obecny okres jak również uwzględnił przeznaczenie terenu od daty jego budowy.

Wskazał mianowicie, że z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wynikało, że dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2014 r działka nr [...]jest działką leśną. Z kolei jak wynikało z informacji udzielonej organowi powiatowemu przez Wójta Gminy [...] przy piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r., znak: [...], ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny.

Organ odwoławczy przeprowadził również uzupełniające postępowanie dowodowe, w którego toku pozyskał przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Analiza treści przekazanego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej ww. planu wynikało, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej.

Z informacji udzielonej przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wynikało, że Gmina ta nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla ww. terenu w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu.

Mając na uwadze ww. ustalenia, jako prawidłową należy uznać konstatację organu sprowadzającą się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaszła okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę.

Skarżąca stanęła na stanowisku, iż plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w rzeczywistości sankcjonował zabudowę letniskową na tym terenie. Wskazała ona, że w jej ocenie, autor miejscowego planu miał świadomość faktu, że na danym terenie istnieją obiekty wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i w sposób pośredni zaakceptował ten stan. Nie dopuścił bowiem do wykonywania jakichkolwiek nowych budynków (przedmiotowy obiekt wybudowany został w latach 80. XX wieku, tj. przed uchwaleniem planu), a istniejące budynki przewidział do stopniowej biologicznej degradacji. Akceptuje i sankcjonuje on wybudowane już obiekty, jednakże z zastrzeżeniem stopniowego przywracania terenowi funkcji leśnej.

W ocenie Sądu z tak prezentowanym poglądem nie sposób jest się zgodzić, a to z następującej przyczyny. Ww. plan w zapisach dla terenu objętego przedmiotem niniejszego postępowania wskazywał, że jest to teren leśny z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy. Wprowadzał on także zakaz przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Podkreślić należy, iż postępowanie legalizacyjne ma wiele wspólnego z postępowaniem prowadzonym w trybie "zwykłym" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ, w tym przypadku nadzoru budowlanego, winien odpowiedzieć na pytanie, czy jakby strona występowała z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w przypadku istnienia takich zapisów planu miejscowego, otrzymałaby pozwolenie na realizację inwestycji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał brak możliwości dalszej zabudowy, tym samym strona nie otrzymałaby pozwolenia na budowę. Przesądza to zatem o braku możliwości legalizacji obiektu. Nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że poprzez wskazany zapis planu jego autor w sposób pośredni zaakceptował i usankcjonował zabudową letniskową na tym terenie. Skoro grunty leśne zabudowane były domkami rekreacyjnymi przed przystąpieniem do procedury sporządzania przedmiotowego planu, ustalenie przeznaczenia terenu – tereny leśne z zabudową letniskową – było niczym innym niż uwzględnieniem stanu faktycznego, uwzględnieniem dotychczasowego sposobu przeznaczenia i zagospodarowania terenu, do czego organ był zobowiązany stosując zasady planowania przestrzennego. Jeszcze raz należy podkreślić, że ww. plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wprowadzał zakaz dalszej rozbudowy na tym terenie oraz zakaz przeprowadzania remontów istniejącej zabudowy, celem przywrócenia terenom funkcji leśnej.

Zgodzić się wypada ze stroną skarżącą, że co do zasady, ustalenie możliwości zabudowy nieruchomości, możliwe jest w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ rozpoznający sprawę tego nie zakwestionował, przywołując dodatkowo na poparcie stanowiska przeznaczenie terenu ujawnione w ewidencji gruntów. Jednakże powyższe nie może schodzić z pola widzenia. Stan prawny działki strony skarżącej przedstawia się w ten sposób, że w ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako lasy, oznaczone symbolem LsV, co stanowi zresztą kontynuację jej poprzedniego sposobu przeznaczenia. Działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależnione jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonywana jest w planie miejscowym, podobną regulację zawierała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że na mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1985 r., znak: [...], doszło do skutecznej zmiany przeznaczenia gruntu. Bez znaczenia jest przy tym, że organ podejmując to rozstrzygnięcie, nie wyznaczył terminu podjęcia na gruntach produkcji leśnej. Wadliwość decyzji w tym zakresie pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego i Sądu, gdyż jak wyżej podkreślono możliwość zmiany przeznaczenia gruntów następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest zresztą kwestia przywrócenia gruntu do leśnego użytkowania, wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, czy też zmiany przeznaczenia gruntu leśnego.

Zauważyć także można pewną niekonsekwencję skarżącej przy formułowaniu zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji. Z jednej bowiem strony zarzuca organowi błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., polegającą na przyjęciu, że budynek nie podlega legalizacji ze względu na usytuowanie na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę, co zostało ujawnione w ewidencji gruntów, podczas gdy jedynie w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ustalenie możliwości zabudowy nieruchomości, z drugiej strony powołuje się na decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1985 r., znak: [...], prezentując pogląd, że wymierzenie kary, o której mowa w ww. decyzji, spowodował skuteczną zmianę przeznaczenia gruntu, albowiem w decyzji tej nie określono terminu podjęcia ponownej uprawy leśnej.

Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 126 p.p.s.a., albowiem zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron nie jest obligatoryjne. Sąd miał przy tym na uwadze, że rozpoczęta procedura mająca doprowadzić do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], nie stanowi "zagadnienia wstępnego" dla oceny stwierdzenia zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.