Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 695/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.-K., Z. K.-S., L. K., K. S., S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 344/15 w sprawie ze skargi J. S.-K., Z. K.-S., L. K., K. S., S. S. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 25 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2015r., sygn. akt II SA/Bd 344/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.S.-K., Z.K.-S., L.K., K. S., S. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W związku z wnioskiem L. K., J. S.-K. (później uzupełniony również przez K. S. i S. S.) z dnia 17 czerwca 2007r. o interwencję w sprawie naruszenia służebności gruntowej na drodze dojazdowej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy przeprowadził w dniu [...] lipca 2007r. oględziny wskazanych w ww. wniosku nieruchomości działek [...]. Podczas oględzin ustalono, że inwestor – M. K. zrealizował na działce nr ewid. [...] budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem zgodnie z decyzją Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] sierpnia 2000r., znak: [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę. Ponadto po rozpatrzeniu wniosku inwestora i po stwierdzeniu zgodności wykonania tego obiektu budowlanego, udzielono decyzją Wójta Gminy Białe Błota z dn. [...] kwietnia 2002r., znak: [...] pozwolenia na użytkowanie części tego budynku mieszkalnego.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestora o nr [...], że w dziale l-SP księgi wpisano prawo służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ewid. [...]. Pomiędzy działkami o nr ewid. [...] znajduje się ogrodzenie wraz z furtką oraz brama dwuskrzydłowa i brama przesuwna, przy czym działka o nr ewid. [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. 2013r., poz. 260 ze zm.), a tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że wjazdy na działkę o nr ewid. [...] nie są zjazdami w rozumieniu ww. ustawy, więc nie ma podstaw o wydania decyzji w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

Pismem z dnia 1 marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy poinformował wnioskodawców o stanie faktycznym i prawnym oraz o braku podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, a poruszane kwestie uciążliwości i dolegliwości wynikające ze wspólnego korzystania z drogi dojazdowej mogą być rozstrzygnięte na drodze cywilnoprawnej.

W dniu 14 kwietnia 2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli wjazdów na ww. działce (data pisma 12 kwietnia 2014r.). Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia 6 maja 2014r. udzielił odpowiedzi, iż ww. przedmiot sprawy był już rozpatrywany i nie znaleziono podstaw do interwencji.

Skarżący złożyli w organie nadzoru budowlanego I instancji wniosek o zakończenie postępowania wydaniem decyzji administracyjnej (pismo z dnia 8 maja 2014r.), a w dniu 19 maja 2014r. skargę na bezczynność.

Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie.

Następnie rozpatrując odwołanie skarżących od ww. decyzji Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w dniu 17 września 2014r. przeprowadził kontrolę ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działką nr ewid. [...], a działką nr ewid. [...] podczas której ustalono, że łączna jego długość wynosi ok. 26 m, a wysokość w najwyższym punkcie wynosi ok. 1,85m. Ponadto uznano, że ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Wjazdy do garaży wykonane są z kostki brukowej.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy decyzją z dnia [...]stycznia 2015r., znak: [...] umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wjazdów na działkę nr ewid. [...] z drogi usytuowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].

Ponadto w toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wbudowanym, zrealizowany na podstawie decyzji Wójta Gminy Białe Błota o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2000r., nr [...], znak: [...]. W wyniku porównania projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym ze stanem faktycznym stwierdzono, że obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania. Projekt zagospodarowania działki przewidywał komunikację poprzez działkę nr ewid. [...]. Inwestor uzyskał ponadto decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części budynku mieszkalnego (z zapisów w dzienniku budowy wynika, że nie wykonane zostały jedynie balustrady na schodach zewnętrznych) z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...] Wójta Gminy Białe Błota.

Na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. [...] ustalono, że właścicielami przedmiotowej działki są M. K. oraz S. K., w dziale I-SP księgi wieczystej w rubryce spis praw wpisano prawo służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ewid. [...] zapisaną w KW nr [...], każdoczesnemu właścicielowi działki nr ewid. [...]. Służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] na której znajduje się droga posiadają także skarżący, w związku z tym zostali uznani za strony w prowadzonym postępowaniu.

Z pisma Urzędu Gminy Białe Błota z dnia [...] października 2010r., znak: [...]wynika, iż droga usytuowana na działce nr ewid [...] położonej w miejscowości [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, natomiast zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpatrując legalność powstania ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] orzekający organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

W ocenie organu I instancji, zgłoszenie budowy ogrodzeń w tych dwóch przypadkach ma charakter wyjątku, a jako wyjątek powinno być interpretowane ścieśniająco, dlatego też powołany przepis, jak wynika wprost z jego treści, wymienia obok dróg, ulic, placów i torów kolejowych także "inne miejsca publiczne". Jeśli zatem ustawodawca użył słowa "inne" w znaczeniu uzupełniającym do "miejsc publicznych", to zdaniem organu zamiarem ustawodawcy było, aby wymienione w pierwszej części przepisu pojęcia (drogi, ulice, place i tory kolejowe) miały również charakter miejsc publicznych.

Z uwagi na powyższe organ orzekający stwierdził, że droga wewnętrzna - sięgacz usytuowany na działce nr ewid. [...] (zapewniający komunikację działek nr ewid. [...] z ulicą [...].), która jest własnością prywatną z udzieloną służebnością przejścia i przejazdu dla posiadaczy działek nr ewid. [...] nie jest ulicą ogólnodostępną lub placem ogólnodostępnym - nie ma charakteru miejsca publicznego w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że budowa ogrodzeń (poniżej 2,2 m) na granicy z taką drogą wewnętrzną lub placem nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny organ I instancji uznał, iż sporne ogrodzenie wykonane zostało zgodnie z prawem, a wjazdy na działkę nr ewid. [...] nie są zjazdami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z powyższym organ nie miał podstaw do wydania decyzji w trybie ustawy - Prawo budowlane, co oznacza brak materialnego stosunku prawnego w przedmiotowej sprawie, dlatego też należy uznać, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyli: J. S.-K., Z. K.-S., Leszek K., K. S., S. S..

Rozpatrując odwołanie Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie, czy droga gruntowa, od strony której zrealizowane zostało ogrodzenie ma charakter drogi publicznej, bądź innego miejsca publicznego oraz wymiarów ogrodzenia, co zostało przez organ nadzoru budowlanego I instancji uczynione.

Wskazano, że z ustaleń organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, że droga gruntowa - dojazdowa do nieruchomości nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 z późn. zm.), o czym świadczą informacje zawarte w piśmie Urzędu Gminy Białe Błota z dnia 8 października 2010r., znak: [...].

Organ wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami ww. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg: wojewódzkiej, powiatowej, gminnej, a działka o nr ewid. [...] nie stanowi ponadto własności gminy Białe Błota, ani innego podmiotu publicznego, lecz jest własnością osoby fizycznej, co potwierdza treść księgi wieczystej dla tej nieruchomości nr: [...].

W przedmiotowym przypadku zachodzi szczególna sytuacja, gdyż nieruchomości stron postępowania, których właściciele są dokładnie oznaczeni mają dostęp do drogi gminnej (ul. [...]) tylko przez służebność gruntową (drogę dojazdową) obciążającą nieruchomość o nr ewid. [...]. Powyższe potwierdzają wpisy w księdze wieczystej m.in. prowadzonej dla nieruchomości o nr ewid. [...] której współwłaścicielami są: M.K. i S.K.. Z powyższego wynika, że treścią służebności gruntowej jest możliwość korzystania przez właścicieli nieruchomości władnących (w tym działki o nr ewid. [...]) w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (działka o nr ewid. [...]). A to zdaniem organu oznacza, że droga gruntowa - dojazdowa do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania, nie ma charakteru ogólnodostępnego, gdyż korzystają z niej wyłącznie oznaczeni właściciele nieruchomości, m.in. działki o nr ewid. [...], przy czym również przyjęta praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że za miejsce publiczne nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną (w tym dostęp do drogi publicznej) tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30.10.2012r., sygn. akt II SA/Lu 603/12).

Ponadto wskazano, że z ustaleń organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, że wysokość ogrodzenia w najwyższym punkcie wynosi ok. 1,85m, a samo ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a zatem realizacja ogrodzenia nie została objęta reglamentacją prawnobudowlaną, a więc koniecznością zgłoszenia zamiaru posadowienia przedmiotowego ogrodzenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast wskazywane przez skarżących wjazdy na działkę o nr ewid. [...] z działki o nr ewid. [...] (drogi dojazdowej), w ocenie organu odwoławczego nie są zjazdami w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a ponadto z decyzji Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu (w tym 2 garaże) wynika, że został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia budowlanego, co zostało odzwierciedlone w inwentaryzacji powykonawczej budynku wykonanej w dniu 4 kwietnia 2002r. (przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Bydgoszczy w dniu 8 kwietnia 2002r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S.-K., Z. K.-S., Leszek K., K. S., S. S. m.in. zarzucili wydanie decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w myśl którego zjazd z drogi na prywatną posesję stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok o sygn. akt II OSK 1778/09, LEX nr 74678). Stanowisko to jest zdaniem skarżących tym bardziej uzasadnione wobec braku takiej decyzji, czy uzgodnień w pozwoleniu na budowę nr [...] oraz wobec jej zakończenia poprzez zgłoszenie inwestora i uzyskanie decyzji na użytkowanie z dnia 25 kwietnia 2002r. bez uzgodnień i decyzji na lokalizację zjazdu. Decyzja dla tej działki oceniona została, zdaniem skarżących przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dnia 27 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/11 w postępowaniu nieważnościowym i nie może mieć wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść przepisów art. 153 i 170 p.p.s.a. zdaniem skarżących należy stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym organ wojewódzki nie mógł orzec wbrew stanowisku zawartemu w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/11, w którym wskazano, że pomimo braku uzgodnienia zjazdu, działka nr [...] mogła być obsługiwana również z drogi prywatnej 180/15, pod warunkiem takiego zapisu w decyzji podziału gruntu nr [...] z dnia 7 lutego 2000r. oraz z przyległej do niej drogi publicznej [....], tym samym decyzja ta w ocenie Sądu nie zawierała pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2015r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2015r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wjazdów na działkę nr ew. [...] z drogi usytuowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...].

Skarżący podważają zgodność z przepisami prawa wykonanych wjazdów z działki o nr ew. [...] na działkę nr ew. [...], a postępowanie w podniesionej powyżej kwestii prowadzone jest od wielu lat.

Z akt sprawy wynika, że na działce nr ew. [...] zrealizowany został obiekt budowlany - budynek mieszkalny jednorodzinny, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, poprzedzonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Akta sprawy potwierdzają, że Wójt Gminy Białe Błota w dniu 27 czerwca 2000r., znak: [...], wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) Wójt określił okres ważności tej decyzji na okres 12 miesięcy, tj. do dnia 27 czerwca 2001r. Następnie w dniu 24 lipca 2000r., a więc w trakcie obowiązywania ww. decyzji, wnioskodawca i inwestor M. K. złożył do organu wniosek o pozwolenie na budowę. Do wniosku dołączony został akt notarialny z dnia [...] czerwca 2000r., Repertorium A, Nr [...], który potwierdzał, że M.K. jest właścicielem działki Nr [...].

Udzielone pozwolenie na budowę zostało poddane kontroli sądowej w sprawie ze skargi skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2012r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dachu średniostromym z garażem, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...]. Skarga w powyższej sprawie została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/12.

W powyższym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota oraz decyzją Wójta Gminy Białe Błota o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrola materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdza, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota (uchwała nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Białych Błotach z dnia [...] grudnia 1987r. i uchwała nr [...] Rady Gminy Białe Błota z dnia [....] czerwca 1993r.) oraz decyzją Wójta Gminy Białe Błota nr [...] z dnia [...]czerwca 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Projektowany budynek jest bowiem budynkiem mieszkalnym parterowym przewidzianym do realizacji na terenie oznaczonym symbolem A 2 MN (zabudowa mieszkalna o niskiej intensywności). Jego posadowienie na działce zostało zaprojektowane w sposób nie naruszający przepisów § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (z żadnej strony od granic z działkami sąsiednimi budynek ten nie znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki) oraz zgodnie z linią zabudowy ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wynosi 5 m od granicy z działką [...] stanowiącą drogę. Ponadto projektowane szambo szczelne również zostało zaprojektowane w miejscu, zgodnym z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia (5 m od okien i drzwi zewnętrznych projektowanego budynku i 2 m od granicy działki nr [...]). Zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany uzyskał również warunki przyłącza sieci elektroenergetycznej oraz został uzgodniony z Zakładem Budownictwa i Usług Komunalnych w zakresie sposobu zaopatrzenia w wodę.

Sąd wypowiedział się również odnośnie dostępu działki inwestora do drogi publicznej i wskazał, że działka nr [...], zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, miała zapewnione dojście i dojazd od drogi publicznej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta wynika z decyzji Wójta Gminy Białe Błota z dnia 7 lutego 2000r., Nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], m.in. na działkę nr [...], która została wydzielona na drogę, z tym zastrzeżeniem, że należało na niej ustanowić służebność gruntową, polegającą na ustanowieniu prawa przejścia i przejazdu dla m.in. działki nr [...]. Działka [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z dwóch stron - poprzez działkę nr [...] (droga wewnętrzna), jak i poprzez wydzieloną działkę nr [...].

Sąd wskazał skarżącym, że winni mieć na względzie, że wszelkie spory dotyczące sposobu realizacji przysługującego im prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] mogą być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Sąd podniósł jako istotne, że dojście i dojazd do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę to kwestia nieruchomości sąsiedniej wydzielonej pod drogę, której nie obejmuje bezpośrednio inwestycja. Nie dotyczy zatem nieruchomości, na której ma być wykonany zamierzony obiekt budowlany lub jakiekolwiek roboty związane z infrastrukturą, ani terenem budowy.

W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2007r. przez inspektorów nadzoru, w którym stwierdzono, że inwestycja jest w trakcie realizacji. Inwestor zamieszkuje w budynku na podstawie decyzji na użytkowanie części budynku mieszkalnego wydanej przez Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] kwietnia 2002r., znak [...]. Przed wystąpieniem o decyzję na użytkowanie inwestor zlecił geodecie wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej. W protokole dokonano porównania projektu zagospodarowania terenu ze stanem faktycznym inwentaryzacją geodezyjną, stwierdzono zgodność projektu z warunkami zabudowy określonymi w pozwoleniu na budowę tj. w projekcie zagospodarowania działki oraz w projekcie budowlanym. Stwierdzono również zachowanie linii zabudowy oraz odległości budynku od granicy. Cała działka została ogrodzona.

Kolejna kontrola przeprowadzona przez pracowników PINB w Bydgoszczy przed wydaniem decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w dniu 17 września 2014r. (k. 132 akt administracyjnych) swoim zakresem objęła ogrodzenie zlokalizowane pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz wjazdy do garaży wykonane z kostki betonowej. Z przeprowadzonych czynności oględzin pracownicy sporządzili dokumentację w postaci protokołu, szkicu oraz fotografii, a ustalenia kontrolne znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

W decyzji organu I instancji w oparciu o ustalenia kontrolne opisano sposób wykonania ogrodzenia oraz furtki i bramy dwuskrzydłowej otwieranej do wewnątrz oraz bramy przesuwnej. Wykonanie ogrodzenia zostało zgłoszone właściwemu organowi – Staroście Bydgoskiemu (zgłoszenie z dnia 13 czerwca 2007r., pismo Starosty o braku sprzeciwu z dnia 2 sierpnia 2010r.).

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że żaden z kwestionowanych przez skarżących obiektów nie narusza przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka drogowa nr [...], z której odbywa się wjazd na działkę [...], nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260 z późn. zm.), nie został jej bowiem nadany status drogi wojewódzkiej, powiatowej ani gminnej. Zgodnie z postanowieniami wskazanej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z wymienionych kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Opisana powyżej działka drogowa jest drogą dojazdową. Kontrola przeprowadzona przez pracowników nadzoru budowlanego potwierdziła, że ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] jest o długości ok. 26 m i wysokości w najwyższym jego punkcie 1,85 m. Nie stwarza zagrożenia dla ludzi i zwierząt. Wjazdy do garaży wykonane są z kostki brukowej i zamykają się na terenie działki nr [...]. Działka nr [...] jest drogą gruntową – dojazdową do nieruchomości. Księga wieczysta prowadzona dla działki nr [...] w dziale I-SP potwierdza prawo służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ew. [...]. Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Działka nr [...] nie stanowi ponadto własności Gminy, ani też innego podmiotu publicznego.

Zdaniem Sądu, dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że ww. działka drogowa jest miejscem publicznym, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Akta sprawy potwierdzają, że droga stanowiąca działkę nr [...], jest drogą dojazdową do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania, w tym działki nr [...]. Trudno więc z tego faktu, wyciągnąć wniosek, że jest to miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane określeniu: "innych miejsc publicznych".

W ocenie Sądu, aby działkę pełniącą funkcję drogi, lecz nie będącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zaliczyć do innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, działka ta powinna posiadać cechę miejsca ogólnodostępnego. Za takie miejsce nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną, w tym dostęp do drogi publicznej, tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 30 października 2012r., sygn. akt II SA/Lu 603/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z włączonych do akt administracyjnych instancji odpisów ksiąg wieczystych wynika, że działka nr [...] stanowi nieruchomość władnącą w stosunku do działki nr [...] w związku z ustanowieniem służebności przejazdu i przechodu. Na skutek wykonania przez inwestorów ogrodzenia z bramą i wjazdu wykonanego z koski brukowej na działce nr [...], żaden z właścicieli pozostałych działek nie utracił możliwości korzystania z ustanowionej służebności i dojazdu do swojej nieruchomości poprzez działkę nr [...], która jest niezagrodzona.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał że organ odwoławczy orzekający w przedmiotowym postępowaniu nie naruszył przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. O zaliczeniu nieruchomości do kategorii miejsc publicznych nie decyduje okoliczność, iż nieruchomość obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przejazdu i przechodu, ponieważ nie jest to równoznaczne z tym, że do takiej działki ma dostęp nieograniczona liczba osób. Ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] mogą bowiem korzystać jedynie właściciele działek sąsiednich celem dostępu do drogi publicznej. Skoro działka nr [...] nie stanowi miejsca publicznego, a zatem wybudowane na działce nr [...] ogrodzenie wraz z bramą nie wymagało zgłoszenia, albowiem zostało wykonane na terenie drogi wewnętrznej, nie zaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych bezprzedmiotowe stało się postępowanie z wniosku wnioskodawców.

W ocenie Sądu, należało podzielić stanowisko organu, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną, a wobec powyższego kostka betonowa ułożona w ramach zagospodarowania terenu na działce nr [...] nie może być traktowana jako zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460), który to przepis stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zauważył, że przepisy wskazanej powyżej ustawy nie definiują pojęcia wjazdu z posesji na drogę. Dlatego też wykonane ciągi komunikacyjne z kostki brukowej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] podlegają reżimowi przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy potwierdzają natomiast, że ich wykonanie było objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę, które nie zostało wzruszone. Decyzja o pozwoleniu na budowę pośród załączników wymienia projekt zagospodarowania działki [...], na którym naniesiona został komunikacja od strony działki nr [...]. Projekt posiada naniesione tereny utwardzone od bramy wjazdowej i furtki w stronę domu w granicach działki (k-16 akt administracyjnych). Powyższy projekt zagospodarowania działki stanowił integralną część pozwolenia na budowę, które jest ostateczne, co potwierdza również powołany powyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt 2209/12. Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku była więc jedynie kwestia, w jakiej formie organ miał odnieść się do żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia 12 kwietnia 2014r. w sprawie naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy realizacji ogrodzenia oraz ciągów komunikacyjnych utwardzonych kostką brukową na działce nr [...].

W ocenie Sądu umorzenie postępowania z wniosku skarżących było uzasadnione. Podstawę prawną umorzenia postępowania stanowi art. 105 k.p.a. zgodnie z którym, w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK1096/12, LEX nr 1218383).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S.-K., Z.K.-S., L. K., K. S., S. S., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, za organami I i II instancji, iż sposób ukształtowania garażu i wyjazdu z garażu pod domem zbudowanym na działce 180/13 na drogę 180/15 przez bramę w ogrodzeniu, nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, podczas gdy w rzeczywistości zagrożenie takie istnieje, co powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, czego nie uczyniono,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 oraz art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewidzianych ustawą środków i niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ I jak i II instancji naruszył normy dekodowane z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niestaranne rozpoznanie sprawy i nie dotarcie do prawdy obiektywnej w kwestii stwarzania przez sposób ukształtowania garażu i wyjazdu z garażu pod domem zbudowanym na działce [...], przez bramę w ogrodzeniu na drogę [...], zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, w szczególnym stanie faktycznym związanym z wąską drogą dojazdową, na którą przedmiotowy wyjazd jest przeprowadzony. Tymczasem ta właśnie niestaranność organów I i II i instancji i nie dotarcie przez nie do prawdy obiektywnej doprowadziły do złamania przez wymienione organy normy dekodowanej z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę M.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie wskazać należy, że celem powołanego przepisu art. 66 nie jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Art. 51 nie może stanowić podstawy do wydania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, bowiem tę kwestię reguluje art. 66 (Z.Niewiadomski. Komentarz wyd. 5, str. 578, C.H.Beck Warszawa 2013). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1424/08 uznał, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Przepis art. 66 odnosi się do obiektów budowlanych, a nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. W każdym przypadku prawidłowe określenie przedmiotu sprawy decyduje o zastosowaniu właściwego trybu postępowania (art. 50-51, art. 66). W sprawie niniejszej postępowanie nie było prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego, zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Decyzja, będąca przedmiotem kontroli Sądu była podjęta w postępowaniu, w którym badano legalność inwestycji. Ustalono, że inwestycję zrealizowano na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy Białe Błota o pozwoleniu na budowę z dnia [...]sierpnia 2000r., nr [...], znak: [...], która w projekcie zagospodarowania działki [...], stanowiącej własność inwestora przewiduje komunikację od strony działki nr [...]. Projekt posiada naniesione tereny utwardzone od bramy wjazdowej i furtki w stronę domu w granicach działki (k-16 akt administracyjnych). Powyższy projekt zagospodarowania działki stanowił integralną część ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza również powołany powyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt 2209/12 oddalający skargę na decyzję GINB z dnia 16 sierpnia 2012r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części budynku mieszkalnego (z zapisów w dzienniku budowy wynika, że nie wykonane zostały jedynie balustrady na schodach zewnętrznych) z dnia [...]kwietnia 2002r., znak: [...] Wójta Gminy Białe Błota.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr [...], z której odbywa się wjazd na działkę [...], stanowiącą własność inwestora nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260 z późn. zm.), nie został jej nadany status drogi wojewódzkiej, powiatowej ani gminnej; jest drogą gruntową, dojazdową do nieruchomości inwestora i skarżących kasacyjnie. Księga wieczysta prowadzona dla działki nr [...] w dziale I-SP potwierdza prawo służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ew. [...]. Na skutek wykonania przez inwestorów ogrodzenia z bramą i wjazdu wykonanego z koski brukowej na działce nr [...], żaden z właścicieli pozostałych działek nie utracił możliwości korzystania z ustanowionej służebności i dojazdu do swojej nieruchomości poprzez działkę nr [...], która jest niezagrodzona. Kontrola przeprowadzona przez pracowników nadzoru budowlanego potwierdziła, że ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] o długości ok. 26 m i wysokości w najwyższym jego punkcie 1,85 m, nie stwarza zagrożenia dla ludzi i zwierząt. Wjazdy do garaży wykonane są z kostki brukowej i zamykają się na terenie działki nr [...]. Księga wieczysta prowadzona dla działki nr [...] w dziale I-SP potwierdza prawo służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ew. [...].

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, którego organ nie stosował. Ocena skarżących kasacyjnie, że rozwiązaniem sytuacji zagrożenia byłoby przebudowanie garażu pod domem na działce nr [...] tak, aby wyjazd z niego odbywał się na druga stronę budynku, zaś bramę wyjazdową ulokować w ogrodzeniu oddzielającym tę działkę od drogi publicznej, nie zaś w ogrodzeniu oddzielającym ją od wąskiej drogi dojazdowej [...] nie może odnieść zamierzonego skutku w sprawie niniejszej.

W związku z powyższym nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegający na niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewidzianych ustawą środków i niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ I jak i II instancji naruszył normy dekodowane z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niestaranne rozpoznanie sprawy i nie dotarcie do prawdy obiektywnej w kwestii stwarzania przez sposób ukształtowania garażu i wyjazdu z garażu pod domem zbudowanym na działce [...], przez bramę w ogrodzeniu na drogę [...], zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, w szczególnym stanie faktycznym związanym z wąską drogą dojazdową, na którą przedmiotowy wyjazd jest przeprowadzony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.