Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 509/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2021 roku, numer [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budową niezbędnego uzbrojenia i zagospodarowania terenu wraz z urządzeniami budowlanymi w zabudowie usługowej, na terenie obejmującym części dz. nr [...], obręb P., gmina Ł.

Decyzja SKO w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalił powyżej wskazane warunki zabudowy. Za strony tego postępowania uznał R. R., G. R. i J. S.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. T. D., R. D., P. M., D. P., C. K., H. C., E. B., P. K. i M. K. zwrócili się do SKO w Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2019 r.

SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania, a postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymało je w mocy, ale WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 798/20, uchylił oba te postanowienia.

W dniu [...] marca 2021 r. SKO w Ł. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powoływali się na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie kluczowe jest zatem rozstrzygnięcie, czy Wójt w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy winien zapewnić możliwość udziału w nim wnioskodawców, mając na uwadze, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiących teren inwestycji oraz nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.

Dalej organ wskazał, że odpowiedź na to pytanie odnajdujemy w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 798/20. Następnie organ zacytował obszernie uzasadnienie tego wyroku. Na koniec zaś stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wójt nie dokonał żadnych ustaleń bezkrytycznie przyjmując, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, bowiem oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji. Bezczynność Wójta w omawianym zakresie sprawiła, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego SKO w Ł. zobowiązane było stwierdzić jej nieważność.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył inwestor R. R.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. ciężkich, kwalifikowanych wad. Natomiast w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie, czy Wójt w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy winien ustalić wszystkie strony postępowania.

W ocenie organu na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste.

Dalej organ wyjaśnił, że kwestie dotyczące prawidłowego ustalenia strony postępowania były analizowane już w sprawie, w której zapadł wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 722/19. Wyrok ten uchylił decyzję SKO w Ł. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2019, nr [...], w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (tego samego inwestora), a polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych oraz zbiornika na wody opadowe z separatorem na części działki nr [...]. W sprawie tej również był analizowany przymiot stron postępowania, przy tym w toku postępowania został dopuszczony uczestnik postępowania. Podkreślić więc należy, że rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., a ww. sprawa II SA/Bk 722/19 dotyczą różnych inwestycji połączonych jedynie osobą inwestora R. R. Pierwsza sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie parkingu samochodowego dla samochodów ciężarowych typu TIR oraz zbiornika na wody opadowe (zakończona wyrokiem NSA), a druga sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku biurowego, w zabudowie usługowej oraz budowie niezbędnego uzbrojenia i zagospodarowania terenu wraz z urządzeniami budowlanymi (zakończona ostateczną decyzją Wójta). Ponadto istotne jest również to, że niniejsze postępowanie dotyczy postępowania nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności), natomiast sprawa sygn. akt II SA/BK 722/19 dotyczyła postępowania zwykłego. Jednakże wytyczne wskazane przez Sąd powinny stanowić dla organów pewien kierunek, również postępowania w sprawie niniejszej. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie Wójt nie dokonał żadnych ustaleń bezkrytycznie przyjmując, że sąsiedzi nie byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bowiem oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji. Bezczynność Wójta w omawianym zakresie sprawiła, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. To oznacza, że treść kwestionowanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zawiera wady rozstrzygnięcia noszące znamiona rażącego naruszenia prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], było zasadne.

Organ odniósł się też do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdził, ze są one niezasadne. W tym zakresie stwierdził m.in., że nie prowadzono równolegle tożsamego postępowania "nieważnościowego" na wniosek i z urzędu, gdyż postępowanie administracyjne na wniosek zostało umorzone. Ponadto wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przepis prawa, który został naruszony w sposób rażący.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł R. R., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na całkowicie dowolnym przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku biurowego (...) dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na tym, że "Wójt nie dokonał żadnych ustaleń bezkrytycznie przyjmując, że sąsiedzi nie byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy", pomimo że Wójt nigdy nie badał legitymacji bliżej niesprecyzowanych przez Kolegium "sąsiadów", a zatem nie mógł przyjąć że nie są oni stroną postępowania, albowiem żadna osoba poza stronami postępowania nie podjęła próby wykazania, iż sporne postępowanie dotyczy jej interesu lub obowiązku;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym uznaniu, że decyzja Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku biurowego (...) dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na tym, że "Wójt nie dokonał żadnych ustaleń bezkrytycznie przyjmując, że sąsiedzi nie byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy", w sytuacji gdy obowiązkiem Wójta nie było "poszukiwanie" stron postępowania wśród nawet niesprecyzowanych przez Kolegium "sąsiadów";

3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., tj. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo braku ku temu podstaw, tak prawnych jak i faktycznych oraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie;

4) naruszenie art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ sprawy z oczywistym pominięciem przepisów prawa, nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

5) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji stanowiska (brak odniesienia się) co do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, na które skarżący wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w efekcie nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;

6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w stopniu umożliwiającym jej kontrolę, poprzez:

- ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz nie wskazanie i nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;

- brak argumentacji prawnej, a w szczególności nie wskazanie jakie przepisy prawa zostały naruszone i to w sposób rażący w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...];

- niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w tym posłużenie się w uzasadnieniu decyzji niemalże w całości tekstem uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r. wydanego w innej sprawie, co spowodowało powtórzenie ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez Sąd w innym postępowaniu, co w efekcie ma wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na kontrolę decyzji, gdyż jej uzasadnienie nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się organ I instancji (SKO w Ł.) przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia;

- brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez posłużenie się przez organ I instancji argumentacją zawartą w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt SA/Bk 798/20, który dotyczył postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności prowadzonego przez SKO w Ł. (w uzasadnieniu tym WSA zaznaczył, że nie badał w ogóle zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy, a jedynie oceniał prawidłowość decyzji SKO o odmowie wszczęcia postępowania);

- brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez posłużenie się przez organ I instancji argumentacją zawartą w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt SA/Bk 722/19 pomimo że wyrok ten dotyczył postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej odmiennego stanu faktycznego, tj. zupełnie innej inwestycji (budowy parkingu) i zlokalizowanej na innych nieruchomościach;

7) naruszenie art. 61 § 1a k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], w sytuacji gdy jednocześnie (równolegle) prowadzone było tożsame postępowanie "nieważnościowe" pod sygn. SKO [...], co rodzi skutek w postaci nieważności wydanej przez SKO decyzji, albowiem postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie z urzędu oraz na wniosek strony, albowiem stan zawisłości (litispendencji) jest bezwzględną przeszkodą do wszczęcia postępowania;

8) naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu rozpoznaniu przedmiotowej sprawy na nowo, w tym nie ustosunkowanie się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącego, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy na nowo, ustosunkowania się przez niego do przedłożonych przez skarżącego zarzutów, mogłoby dojść do wydania korzystnej decyzji w postaci uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania;

9) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość zastosowania instytucji przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

10) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że pozbawienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż tego rodzaju naruszenie przepisów może być rozważane wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

11) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie na podstawie tego przepisu nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], pomimo:

- nie wskazania przez organ I instancji (SKO) jaki przepis prawa został naruszony przez Wójta Gminy Ł. i to w sposób rażący,

- nie wskazania na czym polegało owo rażące naruszenie prawa (charakteru naruszenia);

- przypisanie Wójtowi Gminy uchybień wskazanych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt SA/Bk 798/20, pomimo że ten dotyczył postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przez SKO w Ł., a co za tym idzie uchybienie wskazane w uzasadnieniu tegoż wyroku WSA dotyczyły jedynie działań (zaniechań) SKO;

12) naruszenie art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu, z uwagi na ich wcześniejszy udział w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz R. R. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucił, że organ I instancji nie wskazał nawet, który przepis został rażąco naruszony. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych zarzutów. Uzasadnienie jego decyzji zawiera wyłącznie przytoczenie treści przepisów (art. 156 k.p.a. i art. 157 k.p.a.) oraz zacytowania orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach o odmiennych stanach faktycznych i nie mających żadnego związku z niniejszym postępowaniem. Organ ten nie wskazał ani faktów, które uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł. Świadczy to o braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Dalej skarżący wskazał, że w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., zaś podstawę materialnoprawną w takim postępowaniu stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujący z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji, ale to nie obowiązkiem organu jest "poszukiwanie" stron każdego toczącego się przed nim postępowania. Wręcz przeciwnie to na osobach zainteresowanych udziałem w takim postępowaniu ciąży obowiązek aktywnego działania i wykazania, że w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach posiadają przymiot strony wyrażający się w wpływie wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie skarżącego Kolegium orzekając zarówno jako organ I i II instancji, nie dokonało analizy akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], stwierdzając w sposób całkowicie dowolny, że Wójt w prowadzonym postępowaniu nie ustalił wszystkich stron postępowania. Wniosek ten zaś został poparty kuriozalnym wręcz argumentem, że skoro taka sytuacja miała miejsce w innym postępowaniu (dotyczącym budowy parkingu na terenie innej nieruchomości) to również wystąpiła w spornym postępowaniu. Organ całkowicie zignorował fakt, że niniejsze postępowanie dotyczyło innej inwestycji, zlokalizowanej na innej nieruchomości, a także innych stron. Ich wspólnym mianownikiem była tylko i wyłącznie osoba inwestora R. R. W efekcie nie powołując się na żadne ustalenia, czy też dowody pochodzące z akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy, organ przyjął że to "Wójt nie dokonał żadnych ustaleń bezkrytycznie przyjmując, że sąsiedzi nie byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bowiem oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji." W rzeczywistości zaś, co zasługuje na dezaprobatę, Kolegium skopiowało fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt SA/Bk 722/19 (k. 10-11) wskazującego na uchybienia jakich SKO w Ł. dopuściło się w trakcie ustalenia stron postępowania o stwierdzenie nieważności.

Dalej skarżący zarzucił, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia organu administracyjnego w trybie stwierdzania nieważności decyzji, może nastąpić w zasadzie tylko w sytuacji stwierdzenia po stronie organu zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06). Ponadto gwarancją naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Dlatego zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2341/19). Wad w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Tak więc argumenty o pozbawieniu możliwości udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję, nie mogą być rozważane w kategoriach wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym i wady polegającej na rażącym naruszeniu prawa, o której stanowi pkt 2 wymienionego przepisu, a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15). W wyroku z 14 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I SA 343/01) NSA wyraził pogląd, iż "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania". Skoro zaś w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest również, że przed SKO w Ł. toczyły się już postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego, zatem obecnie nie jest dopuszczalne domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o te samy podstawy, które stanowiły podstawę wniosków o wznowienia postępowania.

Na koniec skarżący wniósł o rozważenie przez WSA w Białymstoku, czy niniejsza decyzja nie została wydane przez członków Kolegium podlegających wyłączeniu od jej rozpoznania. Członkowie Kolegium orzekający zarówno w I oraz II instancji, brali udział w rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], także w innych postępowaniach, czy to o wznowienie postępowania czy też o stwierdzenie jej nieważności. W istocie zatem aktualnie po raz kolejny orzekają w sprawie, w której już uczestniczyli. Obecnie zatem w sposób niedozwolony kontrolują swoje własne dotknięte wadliwością orzeczenia. Zasada praworządności wymaga, aby oceny takiej dokonały inne osoby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Ł. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budową niezbędnego uzbrojenia i zagospodarowania terenu wraz z urządzeniami budowlanymi w zabudowie usługowej, na terenie obejmującym części dz. nr [...], obręb P., gmina Ł.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazany został przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym organ I instancji nie wskazał przepisu, który został rażąco naruszony, zaś organ odwoławczy wskazał, jako rażąco naruszony, przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w przywołanym przepisie, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 798/20, uchylił postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] października 2020 r., nr SKO. [...] i poprzedzające jego wydanie postanowienie tego organu z dnia [...] września 2020 r., nr SKO[...]., o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia z dnia [...] października 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji, jak już wskazano wyżej, określa enumeratywnie w punktach art. 156 § 1 k.p.a., zaś przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności organ rozpoznający wniosek musi jednak ustalić czy wniosek taki jest złożony przez stronę postępowania". Dalej zaś stwierdził, że "Skarga dotyczy bowiem jedynie sprawy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc kwestia wad wspomnianej decyzji Wójta Gminy nie była jeszcze w ogóle badana, ani przez SKO, które uznało, że istnieją przeszkody do wszczęcia w tej sprawie postępowania, ani też przez Sąd, który jedynie oceniał prawidłowość postanowienia SKO".

Jak z powyższego zatem widać, powyższy wyrok nie przesądził o tym, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. mieli status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy oraz czy mają taki status w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd nakazał organom zbadanie tej kwestii. Tymczasem organ I instancji przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku i zamiast samemu zbadać kwestię statusu wnioskodawców, przyjął, że skoro nie została ona zbadana przez Wójta Gminy Ł. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2019 r., to stanowi to wadę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie niniejszego składu orzekającego stanowisko organu jest całkowicie nieprawidłowe. To organ (SKO w Ł.), zgodnie z wyrokiem w sprawie II SA/Bk 798/20 miał badać status wnioskodawców, a ponadto, dopiero po ewentualnym ustaleniu, że przysługuje im status strony, miał badać, czy występują wady wspomnianej decyzji Wójta Gminy (w rozumieniu art. 156 k.p.a.), gdyż kwestia ta nie była jeszcze w ogóle badana.

W kontekście powyższego jako nieprawidłowe należy ocenić działanie organu polegające na tym, że po uchyleniu przez Sąd decyzji odmawiających wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, SKO w Ł. wszczyna postępowanie w tym samym przedmiocie z urzędu, pozostawiając poprzednie postępowanie bez jego formalnego zakończenia. Twierdzenie organu, że poprzednie postępowanie wszczęte z wniosku wnioskodawców zostało umorzone, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy administracyjnej.

Jako nieprawidłowe należy także uznać stanowisko organu odwoławczego. W uzasadnieniu swojej decyzji w sposób nieuprawniony przywołał on wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie II SA/Bk 722/19 na poparcie tezy, że "wytyczne wskazane przez Sąd powinny stanowić dla organów pewien kierunek, również postępowania w sprawie niniejszej". Jeżeli już taki kierunek mają stanowić, to wytyczne te w niniejszym postępowaniu winne być skierowane do SKO w Ł., który miał na samym początku zbadać status prawny osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r. Dopiero zaś po ewentualnym przesądzeniu tej kwestii SKO w Ł. winien zająć się zbadaniem, czy powyższa decyzja zawiera jakieś wady w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a. Tymczasem Kolegium nie dość że nie ustaliło, czy wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, to z góry założyło, że Wójt Gminy Ł. w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy także nie zbadał kwestii statusu tych samych osób jako stron tego postępowania i na dodatek jeszcze stwierdziło, że stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest całkowicie nietrafne. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że kwestia pominięcia strony w toczącym się postępowaniu (do której decyzję się tylko doręcza, a która nie jest adresatem tej decyzji) nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, tylko jest to podstawa wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i na dodatek wznowienie przy takiej podstawie może nastąpić wyłącznie na wniosek podmiotu pominiętego. Przy czym przez pojęcie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu (w sprawie o wydanie warunków zabudowy - inwestor). Natomiast doręczenie decyzji (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (uczestnicy postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy). Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2341/19, tryby nadzwyczajne (nieważnościowy i wznowieniowy) nie są konkurencyjne. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. A zatem, okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Jak z powyższego zatem widać, ewentualne nieprawidłowe pominięcie przez Wójta Gminy Ł. w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wnioskodawców (postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy) w żadnym razie nie może stanowić określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki nieważności tej decyzji.

Nietrafione jest przy tym powoływanie się przez organ odwoławczy na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i wykazywanie, że "treść kwestionowanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z tym przepisem". Po pierwsze bowiem przepis ten statuuje tylko ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a wynikająca z niego zasada dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie przesądza on natomiast o tym, komu taki interes prawny przysługuje w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bo w tym przypadku zastosowanie ma art. 28 k.p.a. Po drugie zaś, treść decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r. nijak nie pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Po trzecie zaś, ewentualne naruszenie uzasadnionych interesów wnioskodawców, o czym już była mowa powyżej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, winno być badane w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołuje się na fakt, iż toczyły się jakieś sprawy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., która jest przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Organy do tej informacji w ogóle się nie odniosły, co każe domniemywać, że postępowania takie się toczyły. Zdaniem Sądu fakt ten wart jest przywołania ze względu na to, że skarżący podniósł zarzut, iż członkowie Kolegium winni być w niniejszym postepowaniu wyłączeni na mocy art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. Zdaniem jednak Sądu, rację w tym względzie ma organ odwoławczy, że brak jest podstaw do takiego wyłączenia. Żaden z członków Kolegium nie brał bowiem udziału w wydaniu decyzji z dnia 3 października 2019 r. (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), ani nie zachodzi też podstawa z art. 27 § 1a k.p.a. (inni członkowie Kolegium orzekali w obu instancjach). Ewentualne orzekanie przez członków Kolegium w zakresie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2019 r., nie stanowi podstawy do wyłączenia takiego członka Kolegium od orzekania w sprawie niniejszej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim organ wyjaśni jednak kwestię, czy zostało umorzone postępowanie wszczęte wnioskiem T. D., R. D., P. M., D. P., C. K., H. C., E. B., P. K. i M. K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r. (skarżący temu zaprzecza). To determinuje bowiem kwestię, czy uprawnione jest wszczynanie postępowania w tym samym przedmiocie z urzędu, przy jednoczesnym podpieraniu się przez organ argumentacją podniesioną przez wnioskodawców w postępowaniu wszczętym na ich wniosek.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.