Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2138/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 35, art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 268/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., III SA/Po 268/19, oddalił skargę S.M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej także jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. Nr 277, poz. 1, dalej jako: rozporządzenie nr 1698/2005) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 15 maja 2009 r. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 wszczęte na wniosek S.M., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomoc przyznawana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w programie na poszczególne działania (art. 11 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Organ wskazał, że wydatki kwalifikują się do wkładu z EFRROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. (art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005). Płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 mogły zostać dokonane najpóźniej do 31 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347, poz. 487, dalej jako: rozporządzenie nr 1305/2013), rozporządzenie nr 1698/2005 utraciło moc 1 stycznia 2014 r., jednakże stosuje się je nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed 1 stycznia 2014 r.

Ponadto, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie dysponuje odrębnym budżetem w celu realizacji zobowiązań finansowych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (w tym płatności ONW). Płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej, więc mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takich przypadkach, w jakich zostały one określone przez Unię Europejską. Prawo unijne jest częścią systemów prawnych państw członkowskich. Realizacja zobowiązań prawnych podjętych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po 31 grudnia 2015 r. jest niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym na ewentualną realizację płatności ONW za 2009 r.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 mogły zostać dokonane najpóźniej do 31 grudnia 2015 r., a po tym dniu sprawa stała się bezprzedmiotowa.

Oddalając skargę wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. WSA w Poznaniu (III SA/Po 268/19) w uzasadnieniu orzeczenia napisał, że na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. WSA wskazał, że instytucja ta dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania, czy to po stronie podmiotowej czy przedmiotowej. Przepis ten ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. WSA wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania) albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacja faktyczna danego podmiotu) a prawem (sytuacja prawna danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

Dalej Sąd I instancji napisał, że upływ terminu określonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżąca starała się o przyznanie pomocy jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak warunkuje bezprzedmiotowość tego postępowania. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy możliwość dysponowania przez Agencję środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organ środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

Sąd I instancji zaznaczył, że opisany pogląd został także podzielony w wyroku NSA z 7 czerwca 2018 r., I GSK 632/18 i w wyroku NSA z 7 grudnia 2018 r., I GSK 3100/18, którymi oddalono skargi kasacyjne od wyroku WSA w Poznaniu z 12 października 2017r., III SA/Po 230/17 i wyroku WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018r., III SA/Po 252/18. WSA w Poznaniu w tych sprawach oddalił skargi na decyzje organu o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w analogicznym stanie faktycznym. Stanowisko to skład orzekający Sądu I instancji podzielił stwierdzając, że przepis art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013 ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed 1 stycznia 2014 r. stanowi, że bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności. Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne środki. Upływ terminu określonego w powołanym wyżej przepisie skutkuje ustaniem możliwości realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji - przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Organy orzekające nie miały zatem podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, ponieważ sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej - podstawę prawną wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Znajduje to potwierdzenie też w art. 3 decyzji Komisji z 7 września 2007 r. nr CCI2007PL06RPO001 zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu między 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane ani przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek dotyczył płatności ONW za 2009 r. Długotrwałość postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania jest bezsporna. Przyczyny były różne, jednak nie ma to wpływu na zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania. Końcowy termin do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącej. WSA wskazał, że podstawą dla działań objętych zakresem ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest rozporządzenie nr 1698/2005. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy stanowi bowiem, że określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonym w rozporządzeniu nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa ta określa również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem.

Płatności ONW przyznawane są ze środków unijnych, a źródłem unijnej regulacji prawnej dotyczącej uzyskania płatności ONW było rozporządzenie nr 1698/2005, które m. in. w art. 36 lit. a pkt I i II oraz w art. 37 odnosi się do pomocy finansowej dla obszarów górskich i innych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania. Wskazany w rozporządzeniu nr 1698/2005 termin końcowy dla zakwalifikowania wydatku jako realizowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie może pozostawać bez wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o tę płatność pod 31 grudnia 2015 r. Skoro zatem wniosek wszczynający postępowanie dotyczył płatności objętej planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007-2013, to płatności ONW zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 mogły być realizowane do 31 grudnia 2015 r. Rozporządzenie nr 1698/2005 pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie wydano ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odnoszącą się do zadań określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005 (art. 1) oraz kolejne rozporządzenia wykonawcze, w tym wyżej wymienione rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Dalej Sąd I instancji napisał, że obecnie programy w zakresie dofinansowania obszarów wiejskich realizowane są w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), wydaną na podstawie regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347, poz. 320). W odniesieniu do płatności ONW Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364). Przepisy te nie zawierają przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi PROW na lata 2007-2013 z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych oraz podstaw prawnych do ich rozdysponowania.

Zdaniem Sądu I instancji w dniu, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Dostępność środków finansowych jest zaś elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW 2007-2013, zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w jego ramach stanowi o braku przedmiotu postępowania, skutkując jego bezprzedmiotowością i umorzeniem.

W skardze kasacyjnej na opisane rozstrzygnięcie zawodowy pełnomocnik strony zaskarżył wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1. naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że określona w tych przepisach pomoc w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach (dalej "płatność ONW") mogła być udzielona skarżącej jedynie do dnia 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie mogą być wydatkowane na rzecz producenta rolnego żadne należności i tym samym nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej dotyczącego płatności ONW za rok 2009, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe;

2. naruszeniu art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że działania organów prowadzących postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności ONW spełniały wymóg stania na straży praworządności oraz realizują obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej dopłat ONW było przez organy administracji w obu instancjach prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej albowiem wskutek tego skarżącą obciążają negatywne następstwa przewlekłości prowadzonego postępowania (brak płatności ONW za rok 2009);

3. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji nagannej praktyki organów administracji w postaci rażącej przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, które w świetle zaskarżonego wyroku przerzuca wyłącznie na skarżącej (producenta rolnego) negatywne następstwa tej przewlekłości (brak płatności ONW z uwagi na wyczerpanie puli środków w danym programie);

4. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności ONW za rok 2009 mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt upływu terminu obowiązywania danego programu pomocowego (wyczerpania puli środków) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW za rok 2009, a brak jego rozpatrzenia w trakcie obowiązywania tego programu stanowił wyłącznie wynik licznych błędów i uchybień popełnionych przez te organy w trakcie postępowania oraz przewlekłości jego prowadzenia, w związku z czym organ administracji powinien poszukać innej możliwości wypłaty należnego świadczenia (np. w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik napisał, że obie decyzje sankcjonują nieprawidłowe działania organów administracji i prowadzą do wyrządzenia skarżącej szkody (utracone środki z nieprzyznanych płatności). Długi czas rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności nie był wynikiem działań lub zaniechań skarżącej. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wskazał, że gdyby organ I instancji dokonał weryfikacji danych zawartych we wniosku bez zbędnej zwłoki, strona skarżąca otrzymałaby automatycznie płatności, albowiem spełniała wszystkie wymogi do ich otrzymania. W sprawie bezspornym pozostaje, iż pomoc finansowa na poszczególne działania przewidziane w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich realizowana jest zgodnie przyjętym programem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wykorzystaniem środków pochodzących z EFFROW. W opinii strony skarżącej obowiązujące przepisy nie stanowią jednak, iż wyłącznie środki pochodzące z EFFROW są dedykowane do realizacji zadań określonych powołaną wyżej ustawą. Obowiązujące regulacje prawne nie zakazują bowiem, aby do realizacji tych zadań wykorzystane zostały inne środki, w tym pochodzące z budżetu krajowego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. wydatki związane z realizacją pomocy finansowej kwalifikują się do EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. Powyższego przepisu w opinii skarżącej nie należy jednak wykładać w taki sposób, iż wypłata wszelkich środków związanych z realizowaną pomocą finansową w latach 2007-2013 może następować maksymalnie do 31 grudnia 2015 r. W sytuacji bowiem, w której wniosek o przyznanie płatności został przez producenta rolnego prawidłowo złożony w ustawowym terminie i środki przyznane w ramach pomocy finansowej nie zostały wypłacone do 31 grudnia 2015 r. przyjęcie, iż wnioskodawca zostaje całkowicie pozbawiony dopłaty jest nieprawidłowe i nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie jedyną konsekwencją sytuacji upływu terminu wypłaty środków w ramach określonego programu pomocowego winno być, iż przyznana pomoc finansowa jest wówczas realizowana nie ze środków EFFROW (gdyż te faktycznie mogły być wypłacane do 31 grudnia 2015 r.), lecz z innych środków pochodzących z budżetu krajowego. Ponadto w sytuacji gdy strona skarżąca (producent rolny) złożyła wniosek o przyznanie płatności za rok 2009 w tym właśnie roku, a organ prowadzący postępowanie wyłącznie wskutek własnej nieudolności, prowadził postępowanie wyjaśniające dłużej, niż czas obowiązywania programu pomocowego, winien z własnej inicjatywy zainicjować chociażby postępowanie mające na celu "przyznanie pomocy przekraczającej ustalony limit" (przewidzianej w art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przyznanie pomocy przekraczającej wysokość limitu środków pochodzących z budżetu EU, w oparciu o środki pochodzące z budżetu krajowego. Zaprzestanie przez organy administracji jakichkolwiek dalszych prac nad merytorycznym rozpoznaniem wniosku po wygaśnięciu programu pomocowego, mających ewentualnie umożliwić wypłatę tych świadczeń na innej podstawie prawnej, stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy tj. art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Na gruncie art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Oznacza to, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów ujętych w pkt II ppkt 1 - 4 petitum skargi kasacyjnej, według twierdzeń autora skargi kasacyjnej, sprowadza się do tego, że WSA bezpodstawnie zaakceptował ustalenia organów, iż postępowanie z wniosku strony skarżącej stało się bezprzedmiotowe, pomimo że tak późny termin rozpoznania wniosku nie był przez stronę zawiniony, a przyczyną tego stanu rzeczy było prowadzenie przez organy postępowania w sposób przewlekły. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim WSA uzasadnił szczegółowo, z jakich przyczyn podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji publicznej wskazując, że postępowanie z wniosku strony skarżącej podlega umorzeniu. WSA prawidłowo ocenił, że organy orzekające, po przeprowadzeniu postępowania, nie miały podstaw normatywnych do merytorycznego orzekania tj. co do istoty sprawy, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem strony skarżącej o przyznanie płatności, utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej – podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że WSA w uzasadnieniu wyroku nie kwestionował długotrwałości postępowania administracyjnego toczącego się zarówno w I, jak i II instancji. Okoliczność ta miała wpływ na czas zakończenia postępowania administracyjnego. WSA wskazał, że przyczyny tego stanu były różne; jednakże nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę NSA podziela, podkreślając, że wady postępowania, na które powołuje się strona skarżąca, powinny być zwalczane dostępnymi instrumentami prawnymi w toku toczącego się przed organami postępowania. Natomiast jego wynik w postaci umorzenia postępowania na skutek obiektywnego wyczerpania środków finansowych w ramach PROW 2007-2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, czego skutkiem jest jego bezprzedmiotowość, której z kolei konsekwencją jest konieczność umorzenia takiego postępowania.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określone w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię i uznanie, że pomoc mogła być udzielona stronie skarżącej jedynie do 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2009, co prowadzi do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. NSA wskazuje, że w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej zarzucającego sądowi I instancji błędną wykładnię należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis interpretować i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia w taki sposób tego zarzutu, a odwołuje się do argumentacji opartej na wadliwości prowadzonego postępowania (polegającego na przewlekłości), którego efektem jest niekorzystny skutek dla skarżącej kasacyjnie. W żaden sposób nie wykazuje zatem, że WSA, akceptując rozstrzygnięcie organu, dokonał błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów.

Identycznie ocenić należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut 2 w pkt I skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, że stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na wniosek podmiotu wdrażającego minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, o którym mowa w ust. 1, nie więcej jednak niż o 10%. Natomiast na podstawie ust. 1 tego przepisu pomoc jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania. Na podstawie analizy akt sprawy nie ulega wątpliwości, że realizacja płatności przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po 31 grudnia 2015 r. z uwagi na obowiązujące przepisy prawa (art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005) byłaby niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym. Z konstrukcji przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że nawet gdyby podmiot wdrażający złożył wniosek o wyrażenie zgody na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, to wyrażenie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymaga – po pierwsze – porozumienia z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, a – po drugie – nie jest obowiązkiem a jedynie uprawnieniem ww. ministra. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego wobec postulatywnego charakteru samego zarzutu. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że z treści art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika obowiązek złożenia wniosku w opisanym przedmiocie (tj. wyrażenia zgody na przyznanie pomocy przekraczającej wysokość limitu), z powodu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że podziela stanowisko tego sądu dotyczące braku możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW co wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania tj. co do istoty sprawy (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., I GSK 3100/18 oraz I GSK 3080/18 a także wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., I GSK 3007/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I GSK 632/18; wyroki NSA z 6 grudnia 2018 r., I GSK 2550/18 oraz I GSK 2551/18).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od strony skarżącej na rzecz organu administracji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu (360 zł) oraz 17 zł – z tytułu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.