Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 884/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6,7,7a,8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 49, art. 50 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 199, art. 201
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2017 r. nr [...], znak [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2016 r. nr [...], znak [...], III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017r. nr [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zmianami), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB w P.), ustalił dla Inwestorów: Gminy W. , E. K., R. K. oraz A. T. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych za samowolną odbudowę balkonów stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce o nr [...] Organ określił, że ustaloną opłatę wnosi się w terminie 7 dnia od dnia doręczenia postanowienia w kasie Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. lub na wskazany rachunek NBP O/Poznań.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że opłatę ustalono po rozpatrzeniu z urzędu sprawy doprowadzenia do zgodności z prawem odbudowy balkonów stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. przy ul B. [...], dz. nr [...]. W wyniku przeprowadzonej w dniu 02.09.2015r. kontroli przedmiotowej nieruchomości ustalono, że przy ww. budynku w 2014 roku wykonane zostały dwa balkony konstrukcji żelbetowej, oparte z przodu na dwóch słupach (każdy) i belkach mocowanych do ściany budynku. Słupy zostały zakotwione w istniejących w części parterowej murowanych tarasach. Tarasy nie noszą znamion rozbiórki i odbudowy. W płytach zamocowano po dwa nowo wykonane słupy żelbetowe, do których przytwierdzono nowe - stalowe balustrady. Stwierdzono, że nie wszystkie balustrady są jednakowe. Wymiary balkonów w rzucie wynoszą 3,70 m x 2,26 m, wymiary słupów 0,21 m x 0,25 m. Podczas kontroli nie przedstawiono dokumentów świadczących o legalności ich budowy.

PINB następnie wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane daje możliwość legalizacji obiektów, które powstały bez wymaganych prawem dokumentów. Dlatego postanowieniem nr [...] z dnia 15.04.2016r PINB w P. wstrzymał prowadzenie robót przy wykonywaniu balkonów oraz nałożył na współwłaścicieli obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane. Dnia 31.03.2017r. Inwestorzy złożyli wymagane prawem dokumenty, umożliwiające legalizację odbudowy balkonów stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co umożliwia legalizację wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu w sprawie zastosowanie ma przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. PINB wyjaśnił, że balkony są funkcjonalnie połączone z lokalem nr [...] oraz 1 i 2 obiektu mieszkalnego, umożliwiając wyłącznie ich użytkownikom z nich korzystanie. Taki sposób komunikacji stanowi element ściśle wiążący i powodujący, iż wykonane balkony są włączone do bryły budynku głównego - tym samym tworzą jego rozbudowę (por. wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 17/14 z 23.07.2014r.) W tych uwarunkowaniach, zgodnie z art.59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymiar kary został naliczony jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) został ustalona w art. 59f ust.2 ustawy w wysokości 500,00 zł. Przedmiotową odbudowę stanowiącą rozbudowę budynku mieszkalnego sklasyfikowano w kat. XIII z załącznika do Ustawy Prawo budowlane. Ustalono wartość współczynnika (k) = 4,0 współczynnik (w) w kat. XIII przyjmuje się w wysokości 1,0 Wyliczenie wymiaru kary obejmuje zgodnie z art. 57 ust.7 ustawy pięćdziesięciokrotne jej podwyższenie: 50 x (s) x (k) x (w)

50 x 500,00 zł x 4,0 x 1,0 = 100 000,00 zł. Kończąc PINB wyjaśnił, że spełnienie przez Inwestora przesłanek legalizacji oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót.

Zażalenia na postanowienie PINB w P. z dnia [...] 2017 r. wnieśli: G. W. - reprezentowana przez pełnomocnika A. C., A. T. oraz E. K. i R. K..

Wnosząc o uchylenie postanowienia w całości Gmina W. zarzuciła organowi nie wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne ustalenie, że skarżąca Gmina jako jeden z właścicieli, była inwestorem i nie poczynienie ustaleń kto i na czyje zlecenie wykonał balkony oraz wadliwe ustalenie, iż charakter prac był odbudową i rozbudową, a nie remontem w celu naprawy i odtworzenia istniejącej substancji.

W uzasadnieniu zażalenia Gmina W. podniosła, że nie uczestniczyła w realizacji i organizowaniu przedsięwzięcia, które nastąpiło bez jej wiedzy i zgody. Istnieje również konieczność zweryfikowania, czy taki przedmiot wykonanych robót uzasadniał uznanie, że prowadzący roboty zobligowani byli do uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowane roboty maja charakter remontu polegającego na odtworzeniu istniejących balkonów, do realizacji którego to celu użyto innych, trwalszych, popularnych i ogólnodostępnych materiałów stosowanych w branży, które pełnią takie same funkcje jak wymienione materiały. Taka też jest definicja remontu potwierdzona orzecznictwem sądowym - np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 05 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 608/2013. PINB w ogóle tej kwestii nie rozpatrzył tylko autorytatywnie i bez zasięgnięcia opinii biegłych specjalistów rozstrzygnął o fakcie wykonania roboty budowlanej. Skarżąca podniosła, że zmiana konstrukcji balkonów z drewnianej na żelbetową nie oznacza rozbiórki obiektu i wybudowania go na nowo (bo nie powstały nowe elementy), lecz właśnie odtworzenie z użyciem innych niż pierwotnie materiałów budowlanych.

A. T. podniosła, że nie była inwestorem zakwestionowanych robót, jak również nie wyrażała zgody na dokonaną odbudowę balkonu. Ponadto, zgodnie z aktem notarialnym umowy darowizny, na mocy której od 2013 roku przysługuje jej własność lokalu nr1, nie jest wskazana jako właścicielka balkonu położonego obok jej mieszkania.

E. K. i R. K. dodatkowo podnieśli, że przeprowadzenie remontu było konieczne z uwagi na stan techniczny balkonów, czego PINB nie uwzględnił. Ustalona kara jest nadto niewspółmierna do wartości przedmiotu wykonanych robót. Podniesiono, że postanowienie dotyczy opłaty legalizacyjnej, a nie kary i nie są to pojęcia tożsame.

Postanowieniem z dni 12 lipca 2017 r., znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB), na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), po rozpatrzeniu zażalenia E. i R. K. oraz zażalenia Gminy W. , zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

WWINB wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] 2017 r. stwierdził uchybienie przez A. T. terminu do wniesienia zażalenia ([...]).

W uzasadnieniu WWINB w pierwszej kolejności opisał stan faktyczny sprawy. Dodatkowo organ wyjaśnił, że na nieruchomości funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W., a jej Zarządcą jest W. Sp. z o.o. Współwłaścicielami lokali mieszkalnych są: Pani A. T., Pani E. K., R. K. i Gmina W. .

Uzasadniając merytorycznie podjęte rozstrzygnięcie WWINB wyjaśnił, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ww. ustawy. Rozpatrując sprawę dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych należy zawsze w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Na podstawie definicji zawartych w ustawie Prawo budowlane organ dokonał wykładni pojęć "roboty budowlane" oraz "budowa", a na podstawie orzecznictwa wypracowanych znaczeń pojęć "nadbudowy" i "przebudowy". I tak wskazano, że nadbudowa to "rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa," (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 528/12). Pod pojęciem "przebudowy" natomiast należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Z kolei zawarta w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" - na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć "zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość" (wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 81/12). Odnosząc się natomiast do definicji odbudowy i remontu organ wyjaśnił, że odbudowa to rodzaj odtworzenia robót budowlanych, obejmujących rozebranie, a następnie odtworzenie właściwe. Nie jest to jednak ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. Natomiast przez "odbudowę" rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Odbudowa zaliczona jest do budowy, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zaś przy remoncie wystarczy dokonanie zgłoszenia (por. wyrok WSA w Kielcach w wyroku z 13 marca 2014 r. (II SA/Ke 970/13).

PINB zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako odbudowę, bowiem przedmiotowa inwestycja polegała na rozebraniu wcześniej istniejących dwóch drewnianych konstrukcji balkonów i podtrzymujących je słupów i wybudowaniu w ich miejscu żelbetonowych balkonów i słupów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz oświadczenie autora ww. ekspertyzy technicznej. Orzecznictwo wskazuje, że fakt rozebrania jakiegoś elementu obiektu budowlanego i wykonanie w jego miejsce nowego, należy traktować jako budowę nowej części budynku (wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2014 r. II SA/Gd 954/13, wyrok NSA z 31 maja 2016 r. II OSK 2323/14, wyrok WSA z 27 lipca 2010 r. II SA/Gd 182/10). Zarówno bowiem przebudowa jak i remont, to roboty budowlane które dotyczą "istniejącego obiektu", a nie wykonania "nowego obiektu lub jego części" po uprzednim jej rozebraniu. Organ odwołał się do wyroków WSA w Bydgoszczy z 25 lutego 2014 r. (II SA/Bd 1529/13) oraz WSA w Warszawie z 19 maja 2010 r. (VII SA/Wa 2307/09). Mając powyższe na uwadze WWINB stwierdził, że PINB prawidłowo wydał w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie nr [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r., a następnie, po wykonaniu przez zobowiązanych nałożonych obowiązków, wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej.

Organ wyjaśnił następnie istotę postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dostarczenie przez podmiot zobowiązany wymaganej dokumentacji w terminie przez organ określony oraz po jej zbadaniu i stwierdzeniu, że odpowiada ona warunkom określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, następuje określenie wysokości opłaty, według odpowiednio obowiązujących przepisów dotyczących obliczania kar. Wniesienie opłaty w terminie określonym w postanowieniu, daje podstawę stwierdzenia, że wypełniono warunki pozwalające na zatwierdzenie projektu budowlanego i ewentualnie dokończenia robót.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniach WWINB wyjaśnił, że w świetle przepisów prawa budowlanego przedmiotowa odbudowa została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym obowiązkiem PINB było ustalenie opłaty legalizacyjnej. Wysokość tejże opłaty jasno wynika z przepisów prawa budowlanego i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Wyliczenie opłaty legalizacyjnej przez PINB nastąpiło zgodnie przepisem art. 59f ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wysokość opłaty ustalana jest na podstawie sztywnej, matematycznej formuły przedstawionej w ustawie i nie podlega uznaniowości ustalających ją organów, które nie posiadają ponadto kompetencji do jej obniżenia w związku z okolicznościami powstania samowoli budowlanej, wartością obiektu czy też sytuacją majątkową inwestora. Opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza stronie możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego, z którego ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Zgodnie natomiast z treścią przepisu 49 ust 2 prawa budowlanego "Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art, 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

WWINB wyjaśnił, ze zgodnie z art. 49c Prawa budowlanego "1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Strona może zatem złożyć do wojewody wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej.

WWNB następnie podniósł, że żadna ze stron nie przyznała się do zainicjowania przedmiotowej inwestycji. Organ zauważył, że o ile balkon przylegający do określonego lokalu i służący do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowi część składową tego lokalu, to jego elementy zewnętrzne i konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej (wyrok SA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r., sygn. VI ACa 1705/14; wyrok SA w Katowicach z dnia 20 września 2016 r. I ACa 163/16; wyrok SO w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r. I C 1454/13). W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że dbałość o wygląd zewnętrzny całej nieruchomości (na który składają się również balkony) należy do zakresu obowiązków wspólnych, a nie każdego z lokatorów oddzielnie. Skoro zatem współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości tworzą z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową, to wspólnota ta, a więc wszyscy współwłaściciele solidarnie, odpowiadają za roboty budowlane wykonywane na nieruchomości wspólnej. Przy tym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, współwłaściciele przedłożyli w PINB projekt techniczny "odbudowy balkonów" w którym jako inwestorzy widnieją: E. K. i R. K., A. T. i Gmina W. . W ocenie WWINB, przedmiotowa inwestycja nie mogła odbyć się bez wiedzy współwłaścicieli. Nawet jeśli roboty zostały przeprowadzone bez zgody któregoś ze współwłaścicieli, to kwestie rozwiązania takich sporów należą to właściwości sądów cywilnych, a nie organów nadzoru budowlanego. Ustalenie zatem kto zlecił przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji jedynie przedłużałoby postępowanie, w szczególności, że obowiązki w prawie budowlanym mogą być nałożone na podmiot posiadający prawo do władania nieruchomością na cele budowlane, W tym zaś przypadku prawo takie przysługuje jedynie wspólnie wszystkim współwłaścicielom budynku.

Ponadto nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Zdaniem WWINB organ I instancji nie dopuścił się naruszeń proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Skargi na wyżej opisane postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła G. W. oraz E. K. i R. K.. Skarga E. K. i R. K. zadekretowana została pod sygn. akt II SA/Po 883/17 i prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 16 października 2017 r. została odrzucona.

Zaskarżonemu postanowieniu Gmina W. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie ustalające opłatę legalizacyjną i art. 3 pkt 6 ,7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonane prace były robotą budowlaną, a nie remontem,

2) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 ustawy K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, nie poczynienie ustaleń w przedmiocie stosunków własnościowych, a w konsekwencji przyjęcie, że balkony są częścią wspólną budynku, a skarżąca Gmina była inwestorem w przedmiocie rozbudowy budynku wielorodzinnego .

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.

Zdaniem skarżącej Gminy nie ma racji WWINB, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości odpowiadają solidarnie za zrealizowaną inwestycję, bowiem inwestycja nie dotyczyła części wspólnych, a balkonów służących do wyłącznego użytku właściciela lokalu. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należało nie tylko ustalenie, że ma miejsce samowola budowlana (co skarżąca kwestionuje), ale i to, kto i w jakim zakresie jest sprawcą tej ustalonej przez organ samowoli.

W przedmiocie rozważań czy balkon lub loggia są składnikami lokalu służącymi do wyłącznego użytku właściciela lokali, czy też są częściami nieruchomościami wspólnej, Gmina przytoczyła postanowienie SN z dnia 14 lipca 2010 r., V CSK 31/10 w którym sąd ten uznał, że loggia i balkon, służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność, podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej w rubryce 1.4.4 w polu "opis lokalu". Sąd Najwyższy potraktował więc takie loggie i balkony jako pomieszczenia pomocnicze. W uzasadnieniu do tego postanowienia czytamy m.in.: "Gdy chodzi o przepisy prawa budowlanego, w skardze wskazano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Rozporządzenie to określa mieszkanie jako zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, pomieszczenie mieszkalne jako pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego, a pomieszczenie pomocnicze jako pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności. Wbrew jednak podnoszonym zarzutom, również w świetle przytoczonych przepisów, do kategorii pomieszczeń pomocniczych można zaliczyć znajdujące się w obrębie mieszkania otwarte schowki, antresole, schody wewnętrzne w mieszkaniach kilkukondygnacyjnych, podesty, nawet jeśli nie są wydzielone trwałymi ścianami. Nie spełniają technicznie wymagań izby, a mimo to nie ma wątpliwości, że powinny znaleźć się w opisie lokalu, a powierzchnia ich zalicza się do powierzchni użytkowej. Podobny wniosek wypływa z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Artykuł 2 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt łudzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności piwnica, strych, komórka lub garaż (pomieszczenia przynależne). Pomieszczenia pomocnicze to takie, które ułatwiają czy wręcz umożliwiają zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, jak łazienka, w.c., wewnętrzne ciągi komunikacyjne, antresole lub schowki. Wobec tego, że mogą się wśród nich znajdować także części lokalu niewydzielone ścianami, jak np. otwarte schody wewnętrzne, antresola itp., do kategorii pomieszczeń pomocniczych kwalifikuje je związek funkcjonalny z izbami. Pomieszczenia przynależne natomiast mogą znajdować się poza lokalem i pełnią inną funkcję; służą zaspokajaniu potrzeb innych niż mieszkaniowe (np. piwnica, garaż, komórka). Balkony, jak wskazano już w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w zależności od tego, czy służą wyłącznie właścicielowi lokalu, czy też są przeznaczone do użytku wszystkich właścicieli lokali, mogą stanowić bądź część składową konkretnych lokali, bądź zaliczać się do nieruchomości wspólnej. W wyroku z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt. III RN 153/01 balkon służący do wyłącznego użytku właściciela lokalu, z wejściem prowadzącym wyłącznie do tego lokalu, zaliczono do pomieszczali przynależnych, a w uchwale z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt. III C/P 10/08, balkon taki został uznany za pomieszczenie pomocnicze. W ocenie Sądu Najwyższego w obecnym składzie, należy podzielić drugie stanowisko, balkon bowiem, a tym bardziej loggia, służy niewątpliwie również zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, m.in. wypoczynku, wykazując związek funkcjonalny z pozostałą częścią lokalu. Właśnie ów związek funkcjonalny, a nie to, czy jest to pomieszczenie wydzielone ścianami, nakazuje zaliczyć loggię (balkon) do pomieszczeń pomocniczych w rozumieniu art. 2 ust.2 ustawy o własności lokalu. Pomieszczenia pomocnicze należy natomiast traktować jak izby, podlegają zatem ujawnieniu w księdze wieczystej w sposób wskazany w zaskarżonym orzeczeniu." W oparciu o powyższe skarżąca Gmina wywiodła, że balkony nie są częściami wspólnymi nieruchomości i nie służą do użytku wszystkich właścicieli lokali nieruchomości wielorodzinnej, a do wyłącznego użytku właścicieli lokali odrębnych i to bez względu, czy zostaną uznane za pomieszczenia przynależne czy też pomocnicze. Zatem solidarne obciążanie odpowiedzialnością za samowolę budowlaną jest niezgodne z prawem. Skarżąca zakwestionowała stanowisko, że do prowadzenia robót niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej był to remont, naprawa, odtworzenie istniejącej substancji. W tym zakresie Skarżąca powtórzyła argumentację z zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej, w ramach postępowania zmierzającego do zalegalizowania zrealizowanej bez pozwolenia inwestycji, którą uznano za odbudowę balkonów stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce o nr [...] Opłata ta została nałożona solidarnie na współwłaścicieli nieruchomości: Gminę W. oraz E. K. i R. K., A. T., których uznano za inwestorów. Zdaniem skarżącej Gminy (jak i pozostałych współwłaścicieli) brak było podstaw do nałożenia opłaty z uwagi na to, że roboty budowlane polegające na rozbiórce i następnie odtworzeniu balkonów z wykorzystaniem częściowo innych materiałów, powinny zostać zakwalifikowane jako remont, na realizację którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zakwestionowano również brak poczynienia ustaleń na okoliczność faktycznego inwestora oraz ustalenie opłaty w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości podczas gdy balkony przynależą do określonych lokali mieszkalnych i nie mogą zostać uznane za części wspólne nieruchomości.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż opłata legalizacyjna podlega regulacji zawartej w przepisie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) - dalej Prawo budowlane, który stanowi, iż organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 1) Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust 2).

Przedmiotową opłatę organ nadzoru budowlanego nakłada w trakcie procesu legalizacji obiektu budowlanego, tj. obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy organ ten uzna, że obiekt będący przedmiotem samowoli budowlanej nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych, a co za tym idzie nadaje się do legalizacji. Uiszczenie tej opłaty jest warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego. Samo postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, jak się przyjmuje, ma charakter incydentalny (por. wyrok NSA 14 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1812/07), uzależnia możliwość legalizacji obiektu od uiszczenia opłaty i jest jedynie jednym z warunków, które inwestor, właściciel lub zarządca terenu na którym obiekt jest posadowiony, obowiązany jest spełnić by obiekt zalegalizować. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego kończy proces legalizacji samowoli budowlanej. Z kolei sposób określenia wysokości opłaty legalizacyjnej uregulowany jest w art. 59f ustawy który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust 1). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. (ust 2).

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, nie jest ograniczony jedynie do kontroli, czy opłata została nałożona w prawidłowej wysokości - co w istocie sprowadzałoby się do kontroli, czy organ właściwie zakwalifikował obiekt będący przedmiotem postępowania (kategoria obiektu), czy poprawnie ustalił współczynnik jego wielkości, czy prawidłowo wyliczył wysokość opłaty. Kontrola postępowania w ramach którego wydane zostało postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej obejmuje także badanie w szerszym aspekcie - czy opłatę nałożono legalnie - tj. w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami - we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów. Jeżeli w ocenie sądu, dany obiekt budowlany powinien być legalizowany w innym trybie, niż tryb określony w art. 48-49a ustawy Prawo budowlane, tj. na podstawie art. 49b (opłata legalizacyjna jest ustalana na innych zasadach), czy w oparciu o regulację zawartą w art. 51 ww. ustawy (brak podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej), stwierdzona w tym zakresie wadliwość musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń wydanych w tym przedmiocie. Podobnie kontroli sądu podlega, czy opłatę legalizacyjną nałożono na osobę faktycznie zobowiązaną do jej uiszczenia lub czy nałożona została na wszystkie podmioty, które powinny ponosić jej koszty. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, następnym etapem postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu.

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy Sąd podzielił najdalej idące zarzuty skargi co do przyjętego przez organy trybu legalizacji.

Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych przede wszystkim na uwadze mieć trzeba odrębność postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48, czy 49b Prawa budowlanego oraz postępowania prowadzonego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 tej ustawy. Przepisy powyższe znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Jednoznaczne ustalenie rodzaju wykonanych robót budowlanych w określonym stanie faktycznym pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a więc dokonanie prawidłowej oceny, czy obiekt, lub jego część, wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy zastosowanie znajduje art. 51 ww. ustawy. Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy roboty budowlane, spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.

Kontrolowane postępowanie administracyjne wykazało, że na nieruchomości w W. przy ul. [...], na działce o nr [...], w 2014 roku wykonano roboty budowlane, w ramach których, po uprzednim rozebraniu istniejących balkonów wykonane zostały dwa balkony konstrukcji żelbetowej, oparte z przodu na dwóch słupach (każdy) i belkach mocowanych do ściany budynku. Słupy zostały zakotwione w istniejących w części parterowej murowanych tarasach. Tarasy nie noszą znamion rozbiórki i odbudowy. W płytach zamocowano po dwa nowo wykonane słupy żelbetowe, do których przytwierdzono nowe - stalowe balustrady. Stwierdzono, że nie wszystkie balustrady są jednakowe. Wymiary balkonów w rzucie wynoszą 3,70 m x 2,26 m, wymiary słupów 0,21 m x 0,25 m. Z przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy wynika, że schematy statyczne balkonów przed i po remoncie pozostały niezmienione. Z akt sprawy nie wynika, że została zmieniona kubatura balkonów.

Nie budzi wątpliwości, że balkony nie mają samodzielnego bytu i są przynależne do budynku/lokalu mieszkalnego. Zgodnie z poglądem reprezentowanym przez część orzecznictwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 668/15; wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, wyrok WSA w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, wyrok WSA w Krakowie z 4.11. 2015 r. sygn. akt, II SA/Kr 941/15 - użyte w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Praw budowlane wyrażenie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyte w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pojęcie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie skład orzekający w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 792/17 (Lex nr 2406528).

Niezależnie od powyższego, w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, przytoczone ustalenia stanu faktycznego nakazują przyjąć, że doszło do przebudowy części budynku obejmującej balkony, bowiem doszło do przebudowy elementów konstrukcyjnych - słupów pod balkonami. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy bowiem rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót (2014 rok), jak i aktualnie, na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków ustawa Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak przebudowa nie jest budową – zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, lecz stanowi inny przypadek niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, to legalizacja tych robót powinna odbywać się na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy wyjaśnić, że w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego mogą być również prowadzone sprawy dotyczące robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1.

Kwalifikując sporne roboty jako przebudowę Sąd miał nadto na uwadze, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót budowlanych, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, takich jak; kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast wyłącznie przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz parametry podstawowe zachowują wielkość sprzed przebudowy. Podkreślenia nadto wymaga, iż art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego za ‘’budowę’’ uznaje wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Z kolei art. 3 pkt 7 tej ustawy pojęciem "roboty budowlane" obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowalnego. Roboty budowalne zaś - jak stanowi art. 28 ust. 1 - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. I tak, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych - ale wyłącznie jednorodzinnych.

Odnosząc się w dalszej kolejności do twierdzenia strony skarżącej, iż przedmiotowe roboty stanowiły remont wskazać należy, że stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem remontu rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Takimi robotami jest np. wymiana okien, nie jest natomiast remontem likwidacja bądź tworzenie otworów okiennych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. Nie można zatem podzielić argumentacji strony skarżącej, że roboty wykonane w budynku przy ul. [...] w W. stanowiły remont.

Reasumując, wobec przyjęcia nieprawidłowego trybu legalizacji robót wykonanych w 2014 roku na nieruchomości przy ul. [...] w W., zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich aktów wydanych w granicach procedowania w trybie art. 48 – 49 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego Sąd widzi konieczność dalszego wyjaśnienia, kto może zostać uznany za inwestora w rozpatrywanym przypadku. Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tak więc stroną postępowania zmierzającego do legalizacji lub rozbiórki obiektu budowlanego są inwestor, właściciel lub zarządca danego obiektu budowlanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jak wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08 pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności obowiązki i nakaz powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli lub kilku współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela (współwłaścicieli), który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela (sprawcy) (zob. M. Wincenciak, (w:) A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el 2017). Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status. Dopiero wówczas, gdyby ustalenie osoby inwestora w niniejszej sprawie nie było możliwe, organ uprawniony byłyby do nałożenia obowiązków na współwłaścicieli solidarnie.

W przedmiotowym budynku znajduje się sześć lokali. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. i własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną (art. 3 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 19 ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie natomiast z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W ocenie Sądu, rozebranie istniejących balkonów i ich następnie odtworzenie z wykorzystaniem innych materiałów powoduje zmianę elewacji budynku i stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością, co wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z balkonami winni zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować w postępowaniu dowodowym. W realiach przedmiotowej sprawy sprawujące zarząd nieruchomością W. Sp. z o.o. – Prezes Zarządu A. C., będący jednocześnie dyrektorem Samorządowej Administracji Mieszkaniowej w W. – zakładu budżetowego G. W., kwestionuje uznanie wspólnoty mieszkaniowej za inwestora i prowadzenie postępowania wobec G. W.. W opinii Sądu kwestia ta nie została w sposób jednoznaczny ustalona w toku prowadzonego przez organy postępowania. Sąd podziela stanowisko organów, że w przypadku niemożliwości ustalenia inwestora obowiązek powinien obciążać wszystkich współwłaścicieli budynku, lecz w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nie wyczerpały wszystkich możliwości, aby kwestię tę wyjaśnić. W szczególności nie oceniono notatki służbowej sporządzonej w dniu 5 września 2015 r. przez A. C., z której wynika, że organizatorem inwestycji był R. K.. Nie ustalono kto poniósł koszty inwestycji i kiedy i między jakimi podmiotami poczynione zostały w tym zakresie ustalenia. W tym miejscu zauważyć należy, że w skierowanym do osób zajmujących lokale w budynku przy ul. [...] piśmie z dnia 7 września 2015 r., Prezes Zarządu W. informuje, iż jako zarządca postanowił zawiesić wypłatę wynagrodzenia wykonawcy z funduszu remontowego Wspólnoty do chwili zakończenia postępowania legalizacyjnego w sprawie przedmiotowych balkonów. Powyższe uzasadniałoby stanowisko, że albo Wspólnota podjęła uchwałę co do wykonania przedmiotowych robót, albo zarządca działał w ramach uprawnień jakie posiada na mocy zawartej umowy o zarząd. Rozpatrujące sprawę organy nadzoru budowlanego w tym zakresie nie wypowiedziały się, co uzasadnia podzielenie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany jest zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji, jak również postanowienie tego organu z dnia [...] 2016 r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów sądowych w wysokości uiszczonego wpisu od skargi, ustaloną zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 203 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221 poz. 2193) - [...] zł.