Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2973/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 411/13 w sprawie ze skargi M. J. i H. J. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 411/13 oddalił skargę M. J. i H. J. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., dalej "PINB", decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", nałożył na M. J. i H. J. "obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S., sporządzonego zgodnie z art. 34 cytowanej wyżej ustawy (wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu), celem doprowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r."

Z ustaleń organu I instancji wynika, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., dalej "ZWINB", decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i H. J., utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] (obecnie) w S. został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] zezwalającą na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 5 segmentów z garażami oraz przyłączy: gazowego, energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego, telefonicznego przy ul. [...] (obecnie [...]) - działka nr [...], [...] w S., następnie zmienionej decyzjami:

- nr [...] z dnia [...] października 2000 r. – "w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej (likwidacja balkonów i drzwi balkonowych w ścianie szczytowej budynku, zmiana usytuowania obiektu od strony południowo-zachodniej - przesunięcie na odległość 3,8 m od granicy działki przyległej)",

- nr [...] z dnia [...] października 2001 r. - w zakresie: "od strony południowo-zachodniej przewiduje się dodatkowe okna, zmienia się kolorystykę elewacji budynku" (decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 2005 r.),

- nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. - "w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej zgodnie z przedłożoną dokumentacją zamienną zwaną aneksem. W dokumentacji przeprojektowano ganki od strony południowej obiektu z uwagi na odległość od granicy działki sąsiedniej". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał "w trakcie budowy nastąpiła zmiana usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4 m (warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania). Inwestor przedłożył zamienną dokumentację budowlaną w której pomniejszono wystające elementy budynku - ganki od strony południowej przez co uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...]".

Organ zauważył, iż w dokumentacji opisowej złożonego projektu budowlanego (aneksu), zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., autor opracowania mgr inż. J. O. stwierdza: "Budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej usytuowane są na działce nr [...], tak że wzdłuż granicy z działką nr [...] nie jest zachowana odległość 4,0 m. W związku z tym w segmentach 2-5 zmniejszono ganek z wyjściem do części ogrodowej, obecnie ganek wystaje 0,60 m poza lico budynku W pierwszym segmencie ganek pozostał bez zmian i wystaje poza lico budynku 1,1 m." (segment M. i H. J. posiadał nr [...], zatem zapis ten dotyczy także segmentu skarżących).

Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], za zgodą stron przeniósł na rzecz M. i H. J. ww. pozwolenie na budowę, w części dotyczącej jednego segmentu (nr [...]).

W dniu 6 sierpnia 2002 r. do właściwego organu H. J. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy segmentu mieszkalnego nr [...] w budynku szeregowym przy ul. [...] w S., dołączając do niego zamiast inwentaryzacji powykonawczej całej inwestycji, inwentaryzację powykonawczą przyłączy: wody i kanalizacji, do segmentów jednorodzinnych wybudowanych na dz. nr [...] w S., sporządzoną w dniu 5 listopada 2001 r. przez uprawnionego geodetę i następnie otrzymał zaświadczenie właściwego organu o możliwości przystąpienia do użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego.

W dniu 14 listopada 2006 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej posesji, w wyniku której stwierdził, że ganki od strony południowej w segmentach mieszkalnych posadowionych w zabudowie szeregowej posiadają otwory okienne i drzwi balkonowe (w tym ganek M. i H. J.).

Ze szkicu posadowienia budynku przy ul. [...] w S., sporządzonego w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P., w oparciu o obliczenia dokonane ze współrzędnych granic i naroży budynków, otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. wynika, że odległość ściany z otworem drzwiowym w ganku od strony południowej segmentu nr [...] (obecnie posiadającego nr [...]) posadowionego na działce nr [...], w stosunku do granicy działki sąsiedniej [...], wynosi odpowiednio 3,63 m i 3,64 m.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB w S. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. i H. J. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S., będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, poprzez niezachowanie wymaganej przepisami odległości ściany z otworami w ganku od strony południowej przedmiotowego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działką nr [...] i [...], do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia 31 października 2008 r. ZWINB, działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB wypełniając zalecenia organu nadrzędnego decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. i H. J. wstawienie luksferów w miejsce otworu drzwiowego w ganku od strony południowej budynku mieszkalnego. ZWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., uchylił ww. decyzję w części dotyczącej nakazu wstawienia luksferów w miejsce otworu drzwiowego i orzekł nakaz: zamurowania lub wypełnienia luksferami otworu drzwiowego w przedmiotowym ganku, pozostałą część decyzji organu I instancji utrzymał w mocy.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 913/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję ZWINB w S. z dnia [...] lipca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] maja 2007 r., wskazując w uzasadnieniu: "Przyjąć należy, że w sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, niedopuszczalne jest orzekanie, w oparciu o art. 66 ust. 1, o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. W tym celu należałoby uzupełnić akta administracyjne o projekt budowlany oraz o zamienną dokumentację budowlaną, zawierającą zakres wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego budynku. Dopiero w następstwie tych czynności będzie można ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też takie odstępstwa nie mają miejsca. W razie stwierdzenia, że doszło do istotnych odstępstw od projektu powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli natomiast organy jednoznacznie ustalą, że budowa przedmiotowego budynku nie była połączona z istotnymi odstępstwami od projektu to przedmiotem badania będzie stan techniczny budynku ".

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 570/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił kolejną decyzję ZWINB w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2007 r., wskazując w uzasadnieniu te same okoliczności co w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB w S. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał porównania projektu zabudowy i zagospodarowania terenu - architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o numerach [...] i [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w S., będącego załącznikiem nr 1 do decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2001 r., ze szkicem posadowienia tego budynku w stosunku do granicy z działką [...], sporządzonym w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P. oraz szkicem sporządzonym w dniu 16 stycznia 2001 r. przez geodetę A. K. i stwierdził, że segment nr [...] według projektu budowlanego, będący obecnie segmentem nr [...] przy ul. [...], wykonany jest z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego poprzez przybliżenie ściany z otworem drzwiowym w ganku nr [...], w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], na odległość odpowiednio 3,63 m i 3,64 m. Przesunięcie ściany ganku w kierunku działki nr [...] spowodowało także zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego segmentu (w tym także całego budynku), takich jak: powierzchnia zabudowy, kubatura.

Według ZWINB, projekt zabudowy i zagospodarowania terenu - plansza podstawowa i wymiarowa - Aneks, rys. A1, będący elementem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] (zmieniającą pozwolenie na budowę) jednoznacznie wskazuje, że ganek segmentu nr [...] przy ul. [...] (ul. [...]) nie narusza przestrzeni 4 m od granicy z działką nr [...]. Dowodzi to, że ganek segmentu nr [...], w myśl art. 36a Prawa budowlanego, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od ww. zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Konkretyzację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawiera, zdaniem ZWINB, art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w którym został przedstawiony zamknięty katalog zmian możliwych do wykonania jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, są jednymi z punktów ww. katalogu, które obligują inwestora, w przypadku chęci wykonania robót budowlanych w sposób odmienny niż w pozwoleniu na budowę, do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wybudowanie ganku z otworem drzwiowym, w segmencie nr [...], w budynku przy ul. [...], w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...].

W ocenie organu, z poczynionych ustaleń wynika, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki, ściana ganku z otworem drzwiowym powinna znajdować się w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], zaś ze szkicu pomiaru geodezyjnego wynika (dokonanego w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P.), że znajduje się ona w odległości 3,63 m - 3,64 m. Powyższe narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i przesądza o tym, że przedmiotowy budynek wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] projektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję M. J. oraz H. J. zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 36a tej ustawy,

- naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 75 i nast. k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów pozwalających na pełne wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie prace budowlane zostały wykonane niezgodnie z projektem i czy odstępstwo od tego projektu miało charakter istotny.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] września 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest wydana w warunkach postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), decyzja nakładająca na skarżących M. J. i H. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S., sporządzonego zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu, celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 kwietnia 2013 r.

Sąd powołał art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wskazał, że z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji na jego podstawie organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Sąd zwrócił uwagę, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Sąd wskazał, że kwestia na podstawie jakich przepisów ma być prowadzone postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 913/07, a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającym skargę kasacyjną, z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 427/08. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu, wbrew postawionemu w skardze zarzutowi obrazy wymienionego przepisu, ma on zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl), z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09 (Lex nr 597313) i z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10 (dostępny w Internecie). W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane) organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem – tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Sąd uznał zatem za nieuzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako następcy prawni D. i W. Z., byli obowiązani do zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z decyzją Starosty S. o pozwoleniu na budowę przy uwzględnieniu wszystkich jej zmian, a w tym decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., wydaną w związku ze zmianą usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4 m. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, ówczesny inwestor (W. Z.) przedłożył zamienną dokumentację budowlaną, w której pomniejszono wystające elementy budynku – ganki od strony południowej, przez co uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...] z działką [...].

Pomiary geodezyjne przeprowadzone przez geodetę A. P. w dniu 31 stycznia 2007 r. wykazały, że odległość ściany budynku skarżących z otworem drzwiowym od granicy działki wynosi 3,63 m i 3,64 m.

ZWINB uznał, że skoro wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. przez organ architektoniczno-budowlany miało na celu dostosowanie parametrów budynku do wymogów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a z projektu zabudowy i zagospodarowania terenu (plansza wymiarowa i podstawowa) jako jednego z elementów projektu zamiennego wynikało, że zmiana w projekcie uwzględnia 4 m odległość od granicy działki sąsiedniej, to z zestawienia treści decyzji z pomiarami geodezyjnymi przeprowadzonymi przez geodetę A. P. wynika, że ganek segmentu nr [...] został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego.

Sąd dodał, że dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego trzeba uznać za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Skarżący nie wyrażali woli współpracy z organem, między innymi, odmawiając udziału w oględzinach obiektu (poprzez brak obecności pomimo prawidłowego zawiadomienia), czym uniemożliwili sprawdzenie przez organ usytuowania ganku. Skarżący przyznają jednak, że ganek faktycznie znajduje się w odległości podanej przez geodetę od granicy z działką sąsiednią.

W ocenie Sądu, rozumowanie organu nadzoru budowlanego jest prawidłowe. Organ właściwie wywiódł również, że w niniejszej sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne, bowiem ich skutkiem jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie, zrealizowanie ganku (wykuszu) od strony zaplecza budynku, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki (współrzędne granic i naroży budynku ustalone przez geodetę), świadczy o tym, że nastąpiła zmiana parametrów dla całego budynku, w tym odnoszących się do kubatury, czy szerokości powierzchni zabudowy i te odstępstwa należało zakwalifikować jako istotne.

Przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje kiedy dochodzi do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, tj. między innymi, gdy nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, odległości, szerokości i liczby kondygnacji.

W ocenie Sądu, w związku z realizacją obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, właściwe było zainicjowanie postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przewidzianym trybie i nałożenie obowiązku na skarżących w decyzji organu I instancji wyczerpuje dyspozycję wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy wykazały, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i z tego powodu wydanie decyzji w warunkach postępowania legalizacyjnego było uzasadnione.

Sąd wskazał również, że elementy jakie powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ustawy - Prawo budowlane. Przy sporządzaniu zamiennego projektu budowlanego, który powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych, nie ma przeszkód, by możliwe było wykorzystanie wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna i w jakim nie naruszy to uprawnień jej autorów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 3 § 2 pkt 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli sądowoadministracyjnej w kierunku występowania przesłanek do uchylenia decyzji, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sytuacji, gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., a miało to istotny wpływ na wynik postępowania.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie,

- art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 77 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie,

- art. 32 Konstytucji, poprzez naruszenie prawa skarżących do równego traktowania przez władze publiczne każdego z obywateli.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Prawidłowe jest stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie w związku z realizacją obiektu budowlanego doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy, dla stwierdzenia odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, konieczne było dokonanie porównania projektu zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2001 r. (zmieniającej pozwolenie na budowę) z faktyczną odległością budynku skarżących od granicy działki sąsiedniej. Organy takiego porównania dokonały, prawidłowo wskazując, że projekt zabudowy i zagospodarowania terenu, będący elementem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. jednoznacznie wskazuje, że ganek segmentu należącego do skarżących nie narusza odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Jak wynika natomiast ze szkicu posadowienia tego budynku w stosunku do granicy z działką [...], sporządzonego w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P., odległość ściany budynku skarżących z otworem drzwiowym od granicy działki wynosi 3,63 m - 3,64 m. Skarżący nie negują przy tym faktu usytuowania należącego do nich budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Prawidłowe było także ustalenie charakteru zaistniałych odstępstw, bowiem nie ulega wątpliwości, że przesunięcie ściany ganku w kierunku działki nr [...] spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, takich jak kubatura, czy powierzchnia zabudowy.

Organy dokonały przy tym ustaleń w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, tym bardziej, że skarżący nie wyrażali woli współpracy z organem, między innymi, pomimo prawidłowych zawiadomień, nie stawiali się na oględziny obiektu, czym uniemożliwiali przeprowadzenie czynności przez organ.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność, że dla spornego budynku zostało wydane pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, a skarżący nie prowadzili w budynku żadnych prac budowlanych. Wystarczające jest bowiem ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w toku procesu budowlanego faktycznie doszło. Należy podkreślić, że w związku ze zmianą decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o pozwoleniu na budowę, dokonaną decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., istotne parametry obiektu budowlanego, takie jak powierzchnia zabudowy, kubatura, powinny być zgodne z przewidzianymi w decyzji zmieniającej. Decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. jest bowiem decyzją ostateczną, która funkcjonuje w obrocie prawnym i w związku z tym stanowi punkt odniesienia przy dokonywaniu oceny, czy doszło do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę.

Nie można ponadto podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że mając na względzie treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do stosowania pkt 3 art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie zakres odesłania z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego został przez ustawodawcę zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jednakże przepis ten, jak wskazuje systematyka art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie odnosi się do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji poprzedza decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu jest nieprawidłowa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1173/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2011, sygn. akt II OSK 1715/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone. Należy bowiem przyjąć, jak wskazał NSA, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Natomiast z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika już nie odpowiednio, lecz wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy (zob. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1890/11 i z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 15/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, bowiem przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zgodność z prawem decyzji wydanych w stosunku do skarżących, nie zaś decyzji wydanych w stosunku do właścicieli innych segmentów.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.