Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2621/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1446/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1446/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 16 grudnia 2015 r., nr GN-I.7532.235.2015.Mast, Wojewoda Lubuski stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie 0001 [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 57 o pow. 0,26 ha.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia 28 listopada 2013 r. przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta Strzelecko-Drezdenecki.

Stan władania ww. nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. ustalono na podstawie rejestrów prowadzonych w formie analogowej do 1992 roku - co wynika z pisma Starosty z dnia 30 listopada 2015 r., nr GK.6824.1.2015.UK. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonania przedmiotowych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Ponadto wyjaśnił, iż wydane wcześniej zaświadczenia odzwierciedlają fakty zawarte w ww. rejestrach.

Podniósł też, że decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zatem obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 powyższej ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) - z którego wynika, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz treść § 24 ust. 3 i 4 pkt 1 lit. c załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98) - z którego wynika, że co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu (§ 27 ust. 3 pkt 17) jako władającego należy wpisać prezydium gromadzkiej rady narodowej i wywiódł, iż zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, które chronologicznie przedstawił. W jego ocenie, prawidłowy zapis w ewidencji gruntów powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy [...].

Również aktualne zapisy w ewidencji, tj. Skarb Państwa - we władaniu Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji zapisy w księdze wieczystej (których podstawą były dane z ewidencji gruntów i zaświadczenia starosty), są niezgodne ze sposobem prowadzenia ewidencji.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, że została spełniona pozytywna przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., tj. przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - wobec czego stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy, tj. Gminy [...]. Jednocześnie nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11 ust. 1 czy art. 12 tej ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, że sporne mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 16 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja podniosła, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy mienie to stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało ono w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 ww. ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia 28 listopada 2013 r., pism Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia 27 listopada 2015 r. i z dnia 30 listopada 2015 r. wynika, że sporna działka na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta Strzelecko-Drezdenecki. Rejestry były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów).

Komisja przywołała utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie ,,należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Na potwierdzenie powyższego Komisja zacytowała rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące terminu "należące do" zawarte w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37) oraz fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1091/12, gdzie podniesiono, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Wobec powyższego, w ocenie organu, udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną wymagało potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umową o nabyciu nieruchomości. Oznacza to, iż jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. W przeciwnym razie, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16).

Komisja podzieliła stanowisko organu I instancji, iż zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie nie przysługiwał w tej dacie tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Tym samym, sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. Komisja nie dopatrzyła się również wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 ww. ustawy.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...].

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy.

Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Dalej Sąd zauważył, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.).

W sprawie nie udowodniono również aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Szczecinie dysponowała w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd I instancji podzielił, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami, jak już zaznaczono wyżej, nie legitymowała się Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Szczecinie.

Zdaniem Sądu I instancji, brak tytułu prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za bezzasadny.

Za niezasadne Sąd uznał również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 oraz art. 77 kpa. Podkreślił, że analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). W powołanej uchwale TK wskazał, iż pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., I OSK 593/13, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy [...], którego skarżąca upatruje w nierespektowaniu przez organ okoliczności, iż gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Podnieść trzeba, iż sprzeciw skarżącej wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej, które nie są zgodne z oczekiwaniami Gminy, nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak wyjaśniono powyżej, stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości powoduje, że mieści się ona w kryterium określonym art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, Nr 32, poz.191) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, iż Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie 0001 [...], gm. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym 57 o pow.0,26 ha;

2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż naruszała ona przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego tj. w szczególności nie ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz stwierdzenie, iż Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...];

3) interesu prawnego Gminy [...], poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co powoduje, iż Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ I instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina [...] nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r. co stanowi zdaniem skarżącego nadużycie prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 16 grudnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż rozpoznane zostaną łącznie. Skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie 0001 [...], gm. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym 57 o pow. 0,26 ha.

Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Zgodnie z hipotezą tego przepisu, "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Z tego artykułu wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art.11 ust.1 cyt. ustawy. Zgodnie z art.11 ust.1 cyt. ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art.5 ust.1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art.14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.15".

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu.

Aby odnieść się do powyższych twierdzeń skarżącej Gminy należy uprzednio dokonać analizy uregulowań prawnych dotyczących Państwowego Funduszu Ziemi. Fundusz ten został utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, Nr 3, poz.13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz.464) wspomniany art. 3 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi. Dopiero bowiem w przepisach przejściowych ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99), w art. 91 i 92, zamieszczone zostały bardziej szczegółowe regulacje, dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi.

Stosownie do art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r. grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów, niebędących uprzednio gruntami PFZ ale, co jest istotne, gruntów położonych na obszarze miast. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym [...], który - zgodnie z informacją zawartą wypisie z rejestru gruntów - stanowi teren wiejski. Dlatego w przedmiotowej sprawie art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania.

Natomiast art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 cyt. ustawy. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 wymienionej ustawy, dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

W przedmiotowej sprawie Gmina [...] nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, a przecież uchwalanie planów należy do Gminy, zaś wiedzę w zakresie przez siebie stanowionego prawa miejscowego taka jednostka powinna posiadać. Tymczasem Gmina nie twierdzi, że przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, lecz jedynie wskazuje, że okoliczność ta nie została ustalona. Twierdzenia Gminy mogłyby jednak odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko wówczas, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy, obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego. Takie działanie Gminy byłoby uzasadnieniem stawianych zarzutów.

Skoro jednak Gmina, będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że określone grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, było jedynie gołosłowne i nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Tym bardziej, że twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują poparcia w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto, bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana, jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina [...], kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez brak ustalenia, czy sporna nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć wyrok powyższy wydany został w odniesieniu do nieruchomości również położonej na terenie Gminy [...], to jednak stanowiącej inną działkę ewidencyjną, w innym obrębie ewidencyjnym, posiadającą odrębną dokumentację.

W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, wskazujących na to, aby działka nr ewid. 57 z obrębu 0001 [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczność ta nie była również wcześniej podnoszona przez skarżącą, która dopiero w skardze kasacyjnej poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym zakresie. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika co prawda, że sporna nieruchomość otoczona jest gruntami rolnymi i leśnymi; nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi. Również zaświadczenie Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia 28 listopada 2013 r. nie zawiera takiej informacji.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie, jako zarządcy nieruchomości. W tej kwestii skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Zagadnienia tego dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz.59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach, dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z ustaleń poczynionych przez organ administracji w niniejszej sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych (pismo Starostwa Powiatowego w Strzelcach Krajeńskich z dnia 10 grudnia 2015 r.). W tej sytuacji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Szczecinie i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12, art. 21 i art.22 ust.1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Szczecinie dysponowała 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co przecież wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Zauważyć należy, że państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły drogi publiczne. Wobec tego państwowe drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i drogownictwem, gdzie właściwe były organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg).

Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak też prawidłowo przyjął w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - i na co wskazuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy –działka nr 57 spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, niż terenowy organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 k.p.a.

Również zarzut naruszenia interesu prawnego nie zasługiwał na uznanie. Zarzut ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że sprzeciw gminy wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege - z dniem 27 maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie przedmiotowej działki w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Odnośnie do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku kompetencji organów administracji do dokonania oceny prawidłowości wpisów wskazać należy, że ewidencja gruntów nie tworzy stanu prawnego, nie korzysta z rękojmi wiary publicznej i ma jedynie charakter informacyjny. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała oceny stanu faktycznego sprawy a wpisy istniejące w ewidencji w dacie komunalizacji oceniła jako wadliwe, przy czym nastąpiło to przesłankowo na potrzeby ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie (a zatem bez przekroczenia kompetencji ustawowej).

Nie sposób też pominąć, że Gmina [...] nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Przypomnieć należy, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 k.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina [...] takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.