Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 284/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 148, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28, art. 36 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: par. 11, par. 313, par. 314
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 122a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A i B oraz alei C, w części dotyczącej terenu o symbolu 2U 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Rady Miejskiej w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, 1579) – dalej w skrócie "u.s.g.", w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, 904, 961, 1250, 1579) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej

w rejonie ulic: A B i C oraz alei C, w części dotyczącej terenu o symbolu 2U.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że w dniu 11 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Ł. podjęła przedmiotową uchwałę, a o prowadzonym postępowaniu organ gminy został poinformowany zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 7 lutego 2017 r.

Dalej organ nadzoru przywołał brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzaniem tego dokumentu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa, część graficzna), zawartych w nim ustaleń merytorycznych, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku planu miejscowego jego zawartość określa m.in. art. 15 u.p.z.p.

W ocenie organu nadzoru uchwała nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., ponieważ w treści uchwały, jak i na rysunku planu nie wskazano strefy ochronnej od istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV, przebiegającej przez teren

o symbolu 2U. Nie ustalono także szczególnych warunków zagospodarowania terenów w niej położonych oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Z treści dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że ograniczenia w użytkowaniu określonego terenu, w tym zakazy zabudowy powinny być ustalone jednoznacznie w planie miejscowym w obrębie jego opracowania. Wyznaczenie strefy ochronnej od istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi i mienia przed negatywnymi skutkami jej oddziaływania (np. przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych), przed skutkami awarii linii energetycznej, jak również niebezpieczeństwami związanymi

z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie. Strefa ochronna jest zazwyczaj pasem wyłączonym z jakiegokolwiek użytku, na obszarze którego niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa lub możliwe jest jego użytkowanie w określonej, ale zazwyczaj ograniczonej formie. Lokalizacja urządzeń przesyłowych, w tym w szczególności linii elektroenergetycznych, nie tylko podlega określonym wymaganiom, ale i wymusza określony sposób wykorzystania terenów leżących w pobliżu tych urządzeń. Dlatego też brak określenia strefy ochronnej w ustaleniach planu miejscowego stanowi nie tylko naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., ale ma także związek z możliwością egzekwowania roszczeń wynikających z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. Tak więc brak odpowiedniej regulacji w tym zakresie skutkuje konsekwencjami dla potencjalnych inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. W ramach posiadanych kompetencji Rada Gminy uprawniona była do wskazania jednoznacznie przebiegu stref ochronnych od linii elektroenergetycznych tak, aby bez żadnej wątpliwości można było wskazać obszary, gdzie prawo własności doznaje ograniczeń. Tymczasem Rada nie wywiązała się z tego obowiązku. Organ podkreślił, że na konieczność ustalenia powyższej strefy ochronnej wskazano także w piśmie Dyrektora Generalnego A S.A. Oddział Ł. z dnia 16 kwietnia 2014 r. (odpowiedź na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego) - "Dla linii napowietrznej 110 kV przebiegającej nad danym obszarem należy ustalić strefę ochronną, w której zakazuje się lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną lub w odległości po 14,5 m od osi linii".

Następnie organ nadzoru stwierdził, że w wyniku wszczętego postępowania nadzorczego Przewodniczący Rady Miejskiej złożył wyjaśnienia, w których nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru. Uznał bowiem, że skoro "przedmiotem ustaleń uchwały Rady Miasta nie było ustalenie lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej, to w konsekwencji ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają dodatkowych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem tej linii." W wyjaśnieniach podniesiono także fakt, iż ustanowienie takich stref ochronnych prowadziłoby do przekroczenia władztwa planistycznego.

Według Wojewody stanowisko zawarte w wyjaśnieniach jest uzasadnione jedynie w zakresie stwierdzenia, że przedmiotem wprowadzonych przez Plan ustaleń nie był przebieg linii elektroenergetycznej. Fakt jej istnienia i przebiegu został na rysunku planu odwzorowany w sposób nie budzący sporu między stronami. Jednak to plan miejscowy (w części tekstowej i graficznej) powinien zawierać regulację w zakresie stref ochronnych, określenia ich szerokości oraz wprowadzenia ewentualnych ograniczeń

w użytkowaniu terenu. Zdaniem organu nadzoru w przypadku ustanowienia w planie miejscowym strefy ochronnej z dochowaniem powyżej omówionych wymogów, nie można byłoby mówić o przekroczeniu przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczenie uprawnień właścicielskich sprowadzone by zostało do niezbędnego minimum i realizowany byłby interes publiczny w postaci zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz dostępu - na wypadek awarii, remontu, modernizacji - do sieci energetycznej. Mając powyższe na uwadze, nie jest słuszne - w ocenie organu nadzoru - całkowite przerzucenie tej regulacji na etap sporządzania projektu budowlanego i ubiegania się o pozwolenie na budowę, jak to zostało podkreślone

w złożonych wyjaśnieniach. Zdaniem organu nadzoru nie można zaakceptować sytuacji, w której o tym gdzie będą zlokalizowane strefy ochronne linii elektroenergetycznych oraz o istnieniu w związku z tym ograniczeń w użytkowaniu terenu, decydować będzie inny organ. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Miejska w Ł. – reprezentowana przez radcę prawnego K. W. wniosła o jego uchylenie w całości i obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

Zdaniem Rady stanowisko organu nadzoru jest wadliwe. Autor skargi stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w planie miejscowym występują dwie kategorie ustaleń, przy czym plan miejscowy musi zawierać ustalenia obowiązkowe, wskazane

w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co nie wyklucza przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich przez organ planistyczny, jeżeli jest to obiektywnie uzasadnione. Innymi słowy, skoro zatem przedmiotem ustaleń uchwały Rady Miejskiej w Ł. nie było ustalenie lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej, to w konsekwencji ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają dodatkowych uciążliwości związanych

z funkcjonowaniem tej linii. Przedmiotem wprowadzonych przez plan ustaleń nie jest przebieg nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej, ta istnieje bowiem od dawna. Fakt jej istnienia i przebiegu został na rysunku planu odwzorowany w sposób niebudzący sporu. Z uwagi zaś na dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu,

w tym objęcie planem działki częściowo już zainwestowanej, utworzenie stref ochronnych, w tym określenie ich szerokości oraz wprowadzenie w nich zakazów

w zakresie zagospodarowania czy też użytkowania terenów, przez które przebiega linia, byłoby pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Brak jest bowiem przepisów odrębnych ustaw czy rozporządzeń statuujących obowiązek wprowadzenia stref ochronnych, w tym określających ich parametry, w każdym zaś wypadku szerokość takiej strefy ochronnej określa zarządca linii elektroenergetycznej na podstawie posiadanych przez siebie informacji technicznych. Mając na uwadze powyższe, wprowadzenie takich stref w tym konkretnym przypadku stanowiłoby zbyt daleko idącą ingerencję organu stanowiącego gminy w prawo własności oraz inne prawa nabyte, stanowiąc przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Skoro bowiem dopuszcza się dalsze użytkowanie budynków istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego, tym samym zakaz wznoszenia dalszych budynków w obrębie stref ochronnych prowadziłby do nieracjonalnego i nadmiernego ograniczenia praw właścicielskich.

Szerokość stref ochronnych od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona w żadnych przepisach odrębnych, ponieważ przepisy odrębne mówią, że zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Dopiero zatem w trakcie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie można określić, jaka strefa techniczna jest wymagana dla konkretnej inwestycji. Zakwestionowana uchwała w swej treści wprowadza określone rozwiązania, mając właśnie na uwadze istniejącą linię elektroenergetyczną. Zgodnie z § 12 pkt 5 i 6 uchwały docelowym rozwiązaniem dla tego obszaru jest modernizacja sieci napowietrznej do podziemnej oraz obowiązek lokalizacji nowych przewodów jako podziemnych. Ponadto rysunek planu zawiera w swojej treści informacyjnej przebieg linii elektroenergetycznej, celem ułatwienia organom administracji architektoniczno-budowlanej a także właścicielom nieruchomości ustalania możliwości lokalizacji budynków w jej pobliżu oraz wyznaczania strefy izolacyjnej dla danej inwestycji, o ile będzie konieczna. W związku

z powyższym nie można warunkować w planie miejscowym obowiązywania oraz lokalizacji strefy od aktualnego przebiegu sieci. Przełożenie lub skablowanie linii wysokiego napięcia, która przebiega w poprzek terenów objętych planem miejscowym, jest ekonomicznie i praktycznie uzasadnione. Inwestor ma bowiem możliwość przebudowy sieci (na warunkach uzyskanych od zarządcy sieci), nie ma jednak możliwości zlikwidowania strefy ustalonej w planie. Wprowadzenie sztywnej strefy dla linii elektroenergetycznej uniemożliwiłoby natomiast racjonalne zagospodarowanie terenu.

Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że skoro szerokość strefy technicznej wzdłuż istniejących linii elektroenergetycznych jest niezależna od ustaleń planu, to brak jest podstaw do jej sztywnego wyznaczania w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji ochrona przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego zostaje przesunięta na etap sporządzania projektu budowlanego i ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę. Choć rysunek planu miejscowego zawiera przebieg linii elektroenergetycznych, nie oznacza to jednocześnie, że plan ma zmieniać sposób zagospodarowania takich obszarów. Ewentualne lokalizowanie budynków pod takimi liniami regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.),

a w szczególności § 313 i 314 tego rozporządzenia. Jest to materia regulowana prawem budowlanym i przestrzegana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie ustaleniami planu miejscowego.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska

w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, rzeczywisty zasięg oddziaływania linii energetycznych, w którym dotrzymane zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, wyznacza się po wykonaniu odpowiednich pomiarów terenowych. W kontekście powyższych ograniczeń istotną kwestią przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizowaniu zabudowy w pobliżu linii jest identyfikacja rozkładu pola magnetycznego w jej otoczeniu, a także ustalenie granic obszaru, w którym natężenie pola elektrycznego przekracza wartość

1 kV/m. Z uwagi na to, że na wartość maksymalną i rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrznej wpływa cały szereg parametrów takich jak: napięcie robocze linii, odległość przewodów fazowych od ziemi, odstępy pomiędzy przewodami różnych faz lub wiązkami przewodów, geometryczny układ przewodów fazowych,

a w liniach dwu i wielotorowych - wzajemne usytuowanie przewodów tej samej fazy

w różnych torach, średnica przewodów, elementy otoczenia położone w bezpośredniej jej bliskości, wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w których składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m tj. obszaru,

w którym nie można byłoby realizować zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na etapie sporządzania planów zagospodarowania jest niemożliwe.

W celu określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego szczegółowej lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych lub innych przeznaczonych na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu warunków określonych

w rozporządzeniu Ministra Środowiska, o jakim mowa wyżej, w przypadku występowania w ich pobliżu linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia konieczne byłoby w każdej takiej sytuacji przeprowadzenie szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii w celu wyznaczenia rzeczywistej szerokości takiego obszaru.

Następnie autor skargi wskazał, że A S.A. Oddział Ł. określiła warunki zabudowy pod linią WN 110kV w piśmie skierowanym do właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Do skargi załączono pismo z dnia 18 września 2015 r. jakie A S.A. Oddział Ł. wystosowała w odpowiedzi na wniosek właściciela nieruchomości znajdującej się pod tą linią w celu określenia strefy zabudowy względem tej linii. Pismo to zostało dołączone do uwagi złożonej do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego dla części obszaru Ł. położonej w rejonie ulic A i B (planu sąsiadującego z przedmiotowym planem miejscowym). Co istotne, A nie wskazuje w nim wielkości strefy ochronnej dla ww. linii, ale uzależnia ją od wielu czynników, różnicując jej wielkość chociażby ze względu na rodzaj zabudowy pod nią lokalizowanej, dopuszczając również zmniejszenie tej strefy w sytuacji, gdy natężenie pola elektromagnetycznego nie przekracza 1kWm. To zaś musi być potwierdzone odpowiednią ekspertyzą, której wykonanie zleca się na etapie inwestycyjnym, w procesie budowlanym. Istotnym jest fakt, że dla budynków niemieszkalnych, w piśmie tym, A dopuszcza dowolną lokalizację jedynie pod warunkiem zachowania minimalnej odległości pionowej wynoszącej 6 m pomiędzy najniżej zawieszonym przewodem energetycznym, a konstrukcją budynku.

Powyższe ustalenia i wskazówki znalazły także odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego, co zostało zaakceptowane pozytywną opinią A S.A. Oddział Ł. Reasumując, dokonywanie powyższych ustaleń, wyznaczanie ewentualnej strefy ochronnej dla poszczególnych inwestycji winno być pozostawione do realizacji na etapie indywidualnych rozstrzygnięć w zakresie pozwoleń na budowę. Jest to podejście racjonalne i w żaden sposób nie można tego rozwiązania uznać za istotnie naruszające prawo.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że napowietrzne linie elektroenergetyczne

o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV na podstawie art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2016 poz. 672 z późn.zm.) objęte są obowiązkiem wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych

w środowisku, a następnie przedłożenia uzyskanych wyników Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, co ma na celu ułatwienie tym organom szybką reakcję w przypadku wystąpienia naruszeń standardów korzystania ze środowiska np. przez wydanie decyzji nakładających określone w nich obowiązki dostosowawcze. Z powyższego wynika, iż oddziaływanie istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV w kontekście otaczającej jej zabudowy nie budziło dotychczas żadnych zastrzeżeń. Co więcej, brak jest uchwały, w której Sejmik Województwa [...] podjąłby się ewentualnego wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania, o jakim mowa w art. 135 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, tj. obszaru, na którym doszło do przekroczenia określonych norm i standardów jakości środowiska a wprowadzającego swoiste ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków czy sposób korzystania z terenów. W konsekwencji uciążliwości związane z istniejącą linią elektroenergetyczną oraz jej eksploatacją mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, nie stwarzając dotychczas przeszkody dla funkcjonowania w jej bezpośrednim zasięgu zabudowy oraz prowadzenia określonych usług. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 wprost dopuszcza wznoszenie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania. Wobec braku uchwały w sprawie wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania sytuowanie budynków w pobliżu linii energetycznej wysokiego napięcia jest dopuszczalne przy zachowaniu wymogów wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia.

Według strony skarżącej zarzut istotnego naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy jest tym bardziej nieuzasadniony, że powyższe rozwiązanie planistyczne posiada wymagane uzgodnienia z właściwymi organami. Projekt planu miejscowego wraz

z prognozą oddziaływania na środowisko został przekazany do uzgodnienia

i zaopiniowania przez uprawnione do tego instytucje i organy, ponadto przez dyspozytora sieci energetycznej, jakim jest A S.A. Oddział Ł. otrzymał pozytywną akceptację.

Bezzasadny jest także zarzut organu nadzoru, iż brak określenia w ustaleniach planu miejscowego stref ochronnych stanowi obejście przepisów art. 36 ust 1,2 i 3 u.p.z.p. Roszczenia te aktualizują się w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, bądź wiąże się ze spadkiem wartości nieruchomości. Jeżeli plan nie wprowadza określonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i nie wpływa to na spadek jej wartości, to w konsekwencji brak jest podstaw do formułowania zarzutów, iż określony podmiot - adresat normy nie będzie mógł skorzystać z roszczeń wskazanych w art. 36 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]reprezentowany przez radcę prawnego H. P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

W ramach wspomnianej kontroli sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też - stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. - uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: A i B oraz alei C, w części dotyczącej terenu o symbolu 2U w pełni podziela podniesioną w skardze argumentację, dochodząc do przekonania, że zostało ono wydane

z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego w trybie art. 148 p.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli sądu aktu nadzoru stanowiły przepisy art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że według art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 – Lex nr 2168693, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 – Lex nr 2036630, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16 – Lex nr 2145735). Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 754/10 – Lex nr 737507).

Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem

o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych

w demokratycznym państwie prawa.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu (art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy jak twierdzi Wojewoda [...] - uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wobec braku wskazania w treści uchwały, jak i na rysunku planu strefy ochronnej od istniejącej linii wysokiego napięcia, przebiegającej przez teren o symbolu 2U, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkującym jej nieważnością, czy też przeciwnie - jak uważa Rada Miejska

w Ł.- w zaistniałym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i w rezultacie stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały nr [...].

Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać należy, że według art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez tutejszy sąd, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia

i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że

w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia

w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wszakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyroki: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Krakowie z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 828/10, Gliwicach z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 841/11, we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 665/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 777/11, 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10 – dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1993/14 – dostępny na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ustalonym stanie faktycznym sprawy kwestią niebudzącą wątpliwości pozostaje okoliczność, że przedmiotem skontrolowanej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Miejskiej w Ł. nie było ustalenie przebiegu (lokalizacji) nowoprojektowanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej. Ta - czego organ nadzoru nie kwestionuje - istnieje od dawna. Nadto niespornym jest uwidocznienie na rysunku planu istnienia

i przebiegu linii wysokiego napięcia 110kV przez teren o symbolu 2U. Plan, co również jest okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania, został uchwalony dla terenu już niemalże w całości zagospodarowanego i zainwestowanego. W rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem", § 8 pkt 5

w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikających z potrzeb ochrony środowiska stanowi mianowicie: "w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów, urządzeń i sieci infrastrukturalnych, które powodują w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej oraz miejsc pobytu ludzi przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach odrębnych". Wreszcie, czego wyraźnie nie dostrzega organ nadzoru, a co trafnie wyartykułowała strona skarżąca, plan w postanowieniach ogólnych, obowiązujących dla całego terenu w § 12 pkt 5 i 6 regulując zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej nakazuje lokalizację przewodów sieci elektroenergetycznych jako podziemnych z wyłączeniem przewodów, które jedynie jako naziemne umożliwiają korzystanie z określonych urządzeń, a w przypadku przebudowy lub rozbudowy istniejących przewodów sieci określonych w pkt 4 i 5 nakaz ich lokalizowania jako podziemnych z zastrzeżeniem wyłączenia określonego w pkt 5.

W zaistniałym stanie faktycznym sprawy sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż

w przypadku terenu o symbolu 2U, objętego regulacjami uchwały nr XL/1074/17 nie zachodziła potrzeba wyodrębnienia stref ochronnych, w tym określenia ich szerokości oraz wprowadzenia w nich zakazów bądź ograniczeń dotyczących zagospodarowania, czy też użytkowania terenów, przez które przebiega linia. Generalnym założeniem wynikającym z zapisów prawa miejscowego jest bowiem lokalizacja przewodów sieci elektroenergetycznych pod ziemią. Wprowadzenie stref ochronnych w tym konkretnym przypadku stanowiłoby - w przekonaniu sądu - zbyt daleko idącą ingerencję organu stanowiącego gminy w prawo własności oraz inne prawa nabyte, stanowiąc przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Tutejszy sąd uważa, że jeżeli linia energetyczna przebiega przez obszar o symbolu 2U, to przeznaczenie 2U obejmuje także teren znajdujący się pod linią elektroenergetyczną. Żaden obowiązujący przepis prawa nie nakazuje wyznaczenia odrębnego obszaru pod liniami elektroenergetycznymi. Dodać w związku z tym trzeba, że szerokość stref ochronnych oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej. Poza tym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października

2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, te zaś ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. Poza tym, jak trafnie zauważyła strona skarżąca, wartość maksymalna i rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrznej uzależniona jest od szeregu innych parametrów. Rzutują nań między innymi napięcie robocze linii, odległość przewodów fazowych od ziemi, odstępy pomiędzy przewodami różnych faz lub wiązkami przewodów, geometryczny układ przewodów fazowych, a w liniach dwu i wielotorowych - wzajemne usytuowanie przewodów tej samej fazy w różnych torach, średnica przewodów, elementy otoczenia położone w bezpośredniej jej bliskości. Zatem wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w których składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m, tj. obszaru, w którym nie byłoby możliwe realizowanie zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na etapie sporządzania planów zagospodarowania jest niemożliwe. Zdaniem sądu w postępowaniu planistycznym nie jest możliwe zebranie pełnych danych dotyczących wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych. W celu określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego szczegółowej lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych lub innych przeznaczonych na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu warunków określonych przepisami wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska,

w przypadku występowania w ich pobliżu linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, konieczne byłoby w każdej takiej sytuacji, przeprowadzenie szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii w celu wyznaczenia rzeczywistej szerokości takiego obszaru. Ten zaś, co zostało podniesione we wcześniejszych rozważaniach, jest już w znacznej mierze zagospodarowany. W przekonaniu sądu dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie zachodziła możliwość określenia strefy ochronnej dla konkretnej inwestycji. W tej sprawie, o czym była wyżej mowa, rysunek planu określa przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej, co powinno niewątpliwie ułatwić zarówno właściwym organom, jak i ewentualnym inwestorom lokalizowanie budynków w jej pobliżu. Poza tym to zarządca sieci będzie określał wymagania dotyczące wyznaczenia strefy ochronnej, o ile będzie zachodziła taka potrzeba. Dodatkowo zauważyć należy, że zagadnienia związane z lokalizowaniem budynków pod takimi liniami unormowane zostały jednoznacznie w przepisach § 11, § 313 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690).

Wobec tego nie budzi wątpliwości, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy niniejszej, ewentualne ustalenie stref ochronnych nastąpi na etapie wydawania decyzji

o pozwoleniu na budowę, nie jest zaś obligatoryjne określenie tychże stref i związanych z nimi zakazów lub ograniczeń na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto tu jeszcze, w ślad za stroną skarżącą, zwrócić uwagę na brzmienie art. 122a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), który to przepis nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV (...) obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia i każdorazowo

w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia (...) oraz przekazania wyników tychże pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska

i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania sąd za zupełnie chybiony uznał również zarzut Wojewody dotyczący naruszenia przepisów art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p.

i w tym zakresie podzielił w pełni argumentację przedstawioną w treści skargi.

Podsumowując w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł., w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy okazał się błędny. Powyższe obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł, jak

w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono

w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw.

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

dc