Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 890/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 60, 53
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lutego 2021 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...]marca 2021 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku L.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej własnym postanowieniem z [...]lutego 2021 r., znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że po rozpatrzeniu wniosków Wójta Gminy T. z [...]stycznia 2021 r., znaki: [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...]i [...], obręb [...], gmina [...] oraz budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dróg wewnętrznych na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - postanowieniem z [...]lutego 2021 r., znak: [...], odmówił skarżącemu ww. uzgodnienia.

Organ wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Przepis art. 95 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm., dalej: "p.g.g."), nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.

Minister, w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że trwała zabudowa dziewięcioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi na działkach nr [...]i [...], obręb [...], gmina [...] oraz ośmioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i drogami wewnętrznymi na działce nr [...]obręb [...], gmina [...] uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...], rozpoznanego szczegółowo o zasobach ok. 8 min ton na bardzo niewielkiej głębokości. Warunki zalegania węgla brunatnego wskazują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Z powyższych względów organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Pod działkami nr [...]oraz [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się udokumentowane i rozpoznane złoże węgla brunatnego "[...]" WB [...]. W związku z powyższym, zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce z właściwym organem administracji geologicznej. Podstawą prawną wydania postanowienia przez ministra właściwego do spraw środowiska były przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ust. 3 pkt 1 i art. 158 ustawy p.g.g.

K. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał naruszenia przepisów prawa. Odniósł się opisowo do stanu faktycznego i lokalizacji działki. Organ powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych zaznaczył, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż - art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. 2020 r., poz. 1219, dalej: "p.o.ś."). Ochrona środowiska polega m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).

Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach prawa. Normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Przedstawiciele doktryny, którzy wskazują, że racjonalne gospodarowanie złożem kopaliny odnosić się powinno nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także i do etapów: przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego - w odniesieniu do likwidacji zakładu górniczego.

Zdaniem Ministra, zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko, jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także, jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.

Z art. 95 ust. 1 ustawy p.g.g. wynika, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, statuowany zwłaszcza w Prawie ochrony środowiska. Przy czym przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Skutkiem zaś ujawnienia w planie miejscowym, na obszarze nim objętym, mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości (np. poprzez zakaz zabudowy).

Istotą aktów planistycznych jest kształtowanie polityki przestrzennej gminy poprzez określenie zakresu przeznaczenia poszczególnych terenów. W studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. W akcie tym ujawnia się również uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 10 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Studium zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie ma mocy powszechnie wiążącej. Niemniej jednak jest aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie to powoduje, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W miejscowym planie zagospodarowania określa się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W planie zagospodarowania przestrzennego województwa również określa się obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.). Studium i m.p.z.p., muszą być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z pionowej hierarchii aktów planistycznych i uzasadnione jest ujmowaniem w treści tych aktów celów o szerszym znaczeniu, związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki państwa, województwa i powiatu.

Przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża", poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g. - z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym, jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.

Przesłanki ochrony złóż nie zostały dotychczas sprecyzowane na gruncie przepisów Prawa geologicznego i Prawa ochrony środowiska. Przepis art. 125 p.o.ś., zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Minister wskazał na wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15, w którym Sąd stwierdził, że w art. 125 powyższej ustawy ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. Organ podniósł, że NSA uznał za zasadnym wniosek, że na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony. W przypadku uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona złoża przejawia się w ustaleniu przez organ administracji geologicznej, czy w projektach ww. decyzji wydawanych dla konkretnych inwestycji prawidłowo zostało ujawnione udokumentowane złoże kopaliny oraz czy planowana funkcja i sposób zagospodarowania terenu w niej określony nie ograniczy w przyszłości możliwości eksploatacji złoża.

Uzasadnieniem dla wprowadzenia obowiązku ochrony złóż jest m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym, na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości wód.

Zatem, kompetencje organów administracji geologicznej w zakresie opiniowania planów miejscowych - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy/decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy) - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, związane są z prawidłowym ujawnianiem udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych i ochronę terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą bądź zagrażający czystości wód. Konsekwencją upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art..60 ust. 1 u.p.z.p. a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.

Minister stwierdził, że w granicach działek nr [...]oraz [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się udokumentowane złoże węgla brunatnego "[...]" WB [...]. Planowany sposób zagospodarowania powyższych działek, wskazaną zabudową trwałą - spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin. Przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2523/19, w którym zaznaczono, że przeprowadzenie przez organ uzgadniający dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie działek graniczących nie było konieczne. Istotnym dla wydania postanowienia jest fakt, że zabudowa na działkach [...]oraz [...]uniemożliwi wydobycie złoża węgla brunatnego spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania określonej w art. 125 p.o.ś. W powyższym wyroku wykazano jednoznacznie, że gdyby ochrona złóż kopalin, w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie tymi kopalinami i kompleksowe ich wykorzystanie nie stanowiła kryterium oceny, to brak byłoby potrzeby uzgadniania inwestycji przez wyspecjalizowany organ administracji geologicznej.

Najwyższa Izba Kontroli w 2017 r., w przeprowadziła kontrolę dotyczącą gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych ([...]), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w Polsce jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. Wśród zaleceń pokontrolnych, NIK wskazała na konieczność wytypowania przez Ministra strategicznych złóż kopalin oraz wprowadzenie mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, co z kolei będzie wymagało dokonania odpowiednich zmian w przepisach prawa. Wobec powyższego, Minister, w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin powinno być wykorzystanie przepisów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Ministra, realizacja przedmiotowej inwestycji skutkowałaby wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...]w przyszłości, w części objętej planowaną inwestycją. Interes strony stoi w ewidentnej kolizji z interesem społecznym. W doktrynie wyrażany jest jednolity pogląd, w myśl którego organ administracji zobowiązany jest do wyważenia ciężaru relacji pomiędzy interesem obywateli i interesem społecznym. W momencie kolizji pomiędzy nimi ograniczeniu podlegać będzie słuszny interes obywateli, ale tylko w zakresie, w jakim narusza on interes społeczny. Organ musi zatem zachować proporcję pomiędzy celem interesu społecznego i zakresem ograniczenia słusznego interesu obywateli.

Bez wątpienia, budowa budynku mieszkalnego stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu, jakim jest ochrona złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...]. Realizacja tej inwestycji spowoduje wyłączenie możliwości eksploatacji ww. złoża w przyszłości. Wyrażony zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, jak i w ustawie Prawo ochrony środowiska nakaz ochrony złóż kopalin sformułowany jest bezwarunkowo w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Zatem, stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony.

W konsekwencji, Minister postanowieniem z [...]marca 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z [...]lutego 2021 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z powyższym postanowieniem Ministra nie zgodził się L.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 7 kwietnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i prawa materialnego, "w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego wskutek wydania zaskarżonego postanowienia".

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów i dowodu z opinii biegłego na okoliczność wielkości złóż węgla, opłacalności i zasadności ich wydobycia oraz zasadności ochrony tychże złóż.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...]lutego 2021r. nie może pozostać w obiegu prawnym. Powyższe stanowisko organu jest całkowicie niezrozumiałe dla skarżącego. Uzasadnienie postanowienia jest lakonicznie, nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący pragnie na swojej nieruchomości wydzielić działki pod budowę domków jednorodzinnych. W miejscu, w którym ma powstać przedmiotowa inwestycja nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże jak wynika z wcześniejszych działań podjętych w tym regionie, do chwili obecnej nie było przeciwskazań do planowania podobnych inwestycji i wydawania pozwoleń na budowę. Skarżący już w 2019 r., otrzymał szereg pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i wydzielił kilka działek pod budowę domków jednorodzinnych. Powstała również infrastruktura drogowa pozwalająca na dalsze dzielenie działek pod budowę osiedla. Obecne stanowisko Ministra jest dla skarżącego całkowicie niezrozumiałe, zwłaszcza, że wcześniej stanowisko to zawsze było pozytywne. Jak wynika z planów oraz obecnie panujących trendów, wszystko zmierza do zaprzestania wydobycia węgla. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji jest ogromna ilość już istniejących oraz zaplanowanych zabudowań. Z analizy bezpośrednio sąsiadujących działek wynika, że teren ten zmierza do usytuowaniu w przyszłości w tym miejscu osiedla domków jednorodzinnych. Wybudowanie w tym miejscu kopalni nawet w przyszłości wydaje się być abstrakcyjne, ekonomicznie nieopłacalne.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu i postanowienie je poprzedzające naruszały rażąco prawo w sposób opisany powyżej.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, (art. 20 k.p.a.). Właściwość ta określana jest w literaturze, jako zdolność prawna konkretnego organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania określonej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111).

Waga poprawnego ustalenia przez organ własnej właściwości rzeczowej polega na tym, że jej naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez rzeczowo niewłaściwy organ. Jest to pierwsza przesłanka nieważności decyzji administracyjnej, wymieniona w pkt. 1 art. 156 § 1 k.p.a. (vide też A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;).

W wypadku wydania decyzji przez organ, który nie był właściwy rzeczowo – a więc w wypadku bezwzględnej nieważności orzeczenia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.( - nie ma znaczenia poprawność merytoryczna tejże decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że u.p.z.p. nie wymienia organów administracji geologicznej, właściwych w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej, taka właściwość jest możliwa do ustalenia na podstawie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, a nie minister właściwy do spraw środowiska.

Zgodnie natomiast z art. 161 ust. 3 pkt 1 – 10 i ust. i 4 p.g.g. kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska - jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji - ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w pkt 1-10, a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów.

Z ww. przepisów określających w sposób wyczerpujący właściwość rzeczową ministra właściwego do spraw środowiska wynika wprost, że ustawodawca wyposażył ten organ w zdolność prawną jedynie do rozpoznawania i rozstrzygania określonej, a wynikającej z ww. art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g., kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym. W katalogu spraw określających właściwość rzeczową ministra do spraw środowiska (jako organu administracji geologicznej) nie została wymieniona właściwość do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że czym innym jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zatwierdzenie projektów robót geologicznych oraz dokumentacje geologiczne złóż kopalin, o których mowa w art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż kopalin następuje na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., a zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Są to odrębne sprawy z zakresu prawa geologicznego i górniczego.

Dlatego też żadną miarą z przepisów kompetencyjnych, zawartych w art. 161 ust. 3 i ust. 4 p.g.g. nie wynika rzeczowa właściwość ministra do spraw środowiska do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża danej kopaliny. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Skoro więc zasadą jest, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, to ten właśnie organ jest rzeczowo właściwy (art. 161 ust. 1 p.g.g.) do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w wypadku występowania na terenie inwestycyjnym udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3266/19, CBOSA).

Tut. Sąd podzielił przy orzekaniu w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA, że uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być interpretowane ściśle i przepis ten nie stanowi normy kompetencyjnej, wyznaczającej właściwość rzeczową Ministra, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle (patrz również wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2902/18, CBOSA).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji. Konsekwencją treści wydanego wyroku i przyjętej za podstawę orzeczenia podstawy prawnej jest to, że sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie przez organ właściwy – miejscowo właściwego marszałka województwa. Dlatego też tut. Sąd nie orzekał o podniesionych w skardze zarzutach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.