Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 649/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i  ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą na decyzje Wojewody z dnia 8 września 2015 r.: nr [...], [...], [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargi.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku trzy skargi na trzy decyzje Wojewody utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miasta o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji polegającej na budowie kompleksu trzech grup budynków jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych TYP A, B, C na działce nr [...] położonej w S. ul. S. Zaskarżono następujące decyzje Wojewody:

1. z dnia 8 września 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2015 r., Nr [...], o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy sześciu budynków jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych "TYP A" budynki nr 1, 2, 3, 4, 5, i 6 na działce nr [...] przy ul. S. w S.; sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 649/15,

2. z dnia 8 września 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2015 r., Nr [...], o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy pięciu budynków jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych "TYP B" budynki nr 1, 2, 3, 4, i 5 na działce nr [...] przy ul. S. w S.; sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 650/15,

3. z dnia 8 września 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2015 r., Nr [...], o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy sześciu budynków jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych "TYP C" budynki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 na działce nr [...] przy ul. S. w S.; sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 651/15.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., sprawy o sygn. akt II SA/Gd 650/15 i II SA/Gd 651/15 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 649/15.

Zaskarżone decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. w dniu 29 czerwca 2015 r. wniosła do Prezydenta Miasta zgłoszenie dotyczące zamiaru przystąpienia do budowy 6 budynków jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych "TYP A" (budynki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6) na działce nr [...] w obrębie 10, przy ulicy S. w S. Jednocześnie inwestor złożył dwa kolejne zgłoszenia przystąpienia do budowy 5 budynków jednorodzinnych "TYP B" - znak sprawy [...] oraz budowy 6 budynków jednorodzinnych "TYP C" - znak sprawy [...], na terenie działki nr [...] w S.

Trzema odrębnymi decyzjami z dnia 24 lipca 2015 r. odnoszącymi się do poszczególnych typów zabudowy A, B i C Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do dokonanych zgłoszeń. W uzasadnieniu każdej z decyzji w tożsamy sposób organ I instancji wyjaśnił, że zgłoszone przez inwestora zamierzenie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 września 2014 r. nr LIX/772/14 Wskazano, że zamierzenie inwestora zlokalizowane jest na terenie objętym w/w planem miejscowym, oznaczonym w planie symbolem 01.43.MN.

Organ wskazał, że niezgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego polega na naruszeniu zapisu zawartego pkt 4 dla karty terenu 01.43.MN, dotyczącego zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zapisów pkt 9 dla karty terenu 01.43.MN, dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych powyższym planem miejscowym.

W postanowieniach pkt 4 dla karty terenu 01.43.MN "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" dopuszcza się budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej. Tymczasem zamierzenie inwestora obejmuje inwestycję polegającą na wybudowaniu trzech grup budynków w różnych częściach działki nr [...], a dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę dokonanie podziału tej działki na działki, z której każda będzie obejmowała jeden budynek mieszkalny. Natomiast w pkt 9 dla karty terenu 01.43.MN "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" w przypadku opracowania projektu podziału dla całego terenu dopuszcza się zmianę przebiegu wyznaczonych rysunkiem planu wewnętrznych podziałów nieruchomości gruntowych. W ramach planowanej inwestycji powstać ma łącznie 18 budynków, co wymuszałoby podzielenie działki nr [...] na 18 nowych działek, podczas gdy zgodnie z obowiązującym rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego i liniami proponowanego podziału nieruchomości działkę nr [...] można podzielić tylko na 16 działek.

Ponadto organ I instancji w swojej decyzji wymienił inne nieprawidłowości i braki w zgłoszeniu, wskazując, że nie stanowiły one podstawy do wniesienia sprzeciwu. Samo zaistnienie przesłanki merytorycznej, jaką jest niezgodność z planem miejscowym obligowało bowiem organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Od wskazanych decyzji odwołanie złożył inwestor wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta oraz o przyjęcie zgłoszeń. Inwestor wskazał, że nie zgadza się z argumentacją organu I instancji. Zdaniem wnioskodawcy, nie odnosi się ona bezpośrednio do jednoznacznej treści uwarunkowań i ustaleń zawartych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem inwestora organ I instancji w ramach swoich rozważań pomija zapisy prawa istotne dla przedmiotowej zabudowy. Dodatkowo, wraz z odwołaniem inwestor złożył poprawione projekty zagospodarowania terenu dla budynków TYP A, B i C oraz projekty budynków mieszkalnych dwulokalowych TYP A, B, C.

Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda trzema decyzjami z dnia odnoszącymi 8 września 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone decyzje, podtrzymując stanowisko organu I instancji o sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1a, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany, zaprojektowane przez inwestora przedsięwzięcie mieścić się będzie w katalogu robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, pod warunkiem, że obszar oddziaływania zaprojektowanej inwestycji mieścić się będzie na działce lub na działkach, na których został zaprojektowany. Wskazano, że obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" - uchwała nr LIX/772/14 Rady Miejskiej, z dnia 24 września 2014 r., zgodnie z którym teren inwestycji oznaczono symbolem 01.43.MN i przeznaczono na tereny mieszkaniowe jednorodzinne. Zatem inwestycje projektowane na obszarze w/w obowiązującego planu miejscowego winny być zgodne z zapisami tego planu.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym dla karty terenu 01.43.MN w pkt 4 dopuszcza się budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej. Wojewoda, w oparciu o definicje zaczerpnięte z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o dokumentację inwestycji uznał, że działka nr [...] S. spełnia wymagania stawiane działce budowlanej (posiada ustanowioną służebność gruntową - prawo przejazdu i przechodu, a jej kształt i wielkość spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych). Z analizy projektów zagospodarowania terenu sporządzonych dla każdego typu budynków oddzielnie wynika, że na działce nr [...] zaprojektowano trzy grupy budynków różnych typów A, B, C, a w ramach tych typów: sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych TYP A, pięć budynków TYP B i sześć budynków TYP C. Z części opisowych projektu zagospodarowania terenu wynika, iż w granicach działki nr [...] projektuje się wydzielenie działek budowlanych, w taki sposób, by na jednej działce usytuowany był 1 budynek mieszkalny jednorodzinny oraz, że dla części działki nr [...] zostanie dokonany wtórny podział geodezyjny po uzyskaniu pozwolenia na budowę, tak aby na jednej działce znajdował się 1 budynek mieszkalny jednorodzinny. Wojewoda uznał zatem, że inwestor zaprojektował kilkanaście budynków mieszkalnych na wyodrębnionej geodezyjnie jednej działce nr [...].

W takim stanie faktycznym organ stwierdził, że nie można uznać zgodności zamierzenia inwestora z zapisem planu miejscowego pkt 4 dla karty terenu nr 01.43.MN, dopuszczającym budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej, w sytuacji gdy na trzech częściach jednej istniejącej działki nr [...] zaplanowano po kilka budynków jednorodzinnych. Prawnego wyodrębnienia nieruchomości gruntowej dokonuje się poprzez wytyczenie jej granic i założenie dla niej księgi wieczystej. Zaplanowane przez inwestora działki nie zostały wyodrębnione prawnie i nie można uznawać ich za istniejące. Są jedynie zamierzeniem inwestora. Zatem nie znajduje potwierdzenia argument inwestora, zawarty w odwołaniu, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z zapisami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważono, że brak wyodrębnienia prawnego działek, a jedynie plany inwestora w tej kwestii uniemożliwiają również sprawdzenie zgodności inwestycji z innym zapisem planu, zawartym w pkt 9 ustaleń dla wskazanej karty terenu - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z wyżej przywołanym punktem ustalono wartość minimalnej powierzchni działek dla zabudowy wolnostojącej na 700 m2. Zgodnie ze stanem faktycznym istnieje jedna, niepodzielona działka, a jej podział został jedynie zaplanowany i zaproponowany przez inwestora oraz nie ma odzwierciedlenia w dokumentach zatwierdzonych przez właściwe ograny.

Wojewoda stwierdził, że inwestor zaprojektował zagospodarowanie działki nr [...] w sposób odmienny niż zaproponowano w planie. W wyniku podziału działki [...], zgodnie z przebiegiem linii proponowanego podziału nieruchomości, powstałoby łącznie 16 działek. Zaproponowany przez inwestora podział działki nr [...] w trzech zgłoszeniach dotyczących budynków TYP A, B i C przewiduje podział na 18 działek. Odmienny od zaproponowanego w planie podział nieruchomości spowoduje, iż układ dróg wewnętrznych oraz granice projektowanych działek nie będą się pokrywały. Zgodnie z zapisem zawartym w punkcie 9 karty terenu dopuszczono scalenia i podziały nieruchomości; w przypadku opracowania projektu podziału nieruchomości dla całego terenu dopuszcza się zmianę przebiegu wyznaczonych rysunkiem planu wewnętrznych podziałów nieruchomości.

Biorąc pod uwagę stanowisko sądów administracyjnych ugruntowane w obowiązującym orzecznictwie, Wojewoda wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo dokonał w tym zakresie oceny. Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji uznał proponowane linie podziału nieruchomości za wymuszenie na właścicielu terenu kompleksowego podejścia do jednolitego i spójnego zagospodarowania jednostki planu. Organ I instancji w swojej decyzji uzasadnił jednocześnie celowość takiego zapisu w planie jako potrzebę uporządkowania i wprowadzenia ładu w przestrzeni. Jednakże, jak słusznie w swoim orzeczeniu podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic działek budowlanych wykracza poza granice tzw. władztwa planistycznego - por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2003r., sygn. IV SA 2932/2002. Nie można zatem brać pod uwagę proponowanego podziału nieruchomości ustalonego w planie miejscowym, gdyż takie ustalenie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Jak słusznie wskazał w swoim orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, podział nieruchomości nie jest objęty zakresem planu miejscowego, do podziału nieruchomości stosuje się odrębną procedurę, którą przeprowadza uprawniony geodeta, natomiast wykreślone w planie zagospodarowania przestrzennego linie podziału mogą stanowić jedynie ewentualny (informacyjny) przebieg granic działek, a nie obowiązujący podział (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. IV SA/Po 88/09). Część graficzna planu miejscowego nie może samodzielnie stanowić podstawy do wywodzenia z niej samoistnych ustaleń niekorespondujących z częścią tekstową, co słusznie podkreślił w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, z dnia 11 maja 2006, sygn. II SA/Lu 320/2006. Organ wskazał, że w świetle treści art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy rozpatrywaniu sprawy podziału nieruchomości organ ocenia zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod kątem przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania gruntu, nie jest zaś związany liniami podziału (lub ich brakiem) w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008r., sygn. II SA/Bd 219/08). Zatem organ I instancji rozpatrując sprawę nieprawidłowo zbadał kwestię związania inwestora zaproponowanymi w planie liniami podziału nieruchomości oraz błędnie przyjął, iż inwestor winien przestrzegać zaproponowanego w planie podziału lub zaproponować podział dla całej jednostki planu. Zdaniem Wojewody, inwestor nie jest związany zaproponowanym w planie podziałem nieruchomości i zarzut odwołania w tym zakresie jest uzasadniony.

Odnosząc się do dostrzeżonych przez organ I instancji braków formalnych dokonanych zgłoszeń Wojewoda potwierdził, że brak podjęcia przez organ I instancji kroków zmierzających do ich usunięcia stanowi uchybienie procesowe, które miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem sprzeczność proponowanych zamierzeń inwestycyjnych z planem dopuszczającym realizację jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowalnej, była jednoznaczna i stanowiła wystarczającą przesłankę wniesienia sprzeciwu.

W jednobrzmiących skargach na powyższe decyzje skarżąca Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) poprzez uznanie, że pojęcie działki budowlanej jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej,

2. naruszenie art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez uznanie, że prawne wyodrębnienie działek budowalnych z działki nr [...] musi nastąpić na etapie zgłoszenia robót budowlanych organowi administracji architektoniczno - budowlanej,

3. naruszenie art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż działka nr [...] oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren 01.43.MN nie stanowi działki zabudowanej,

4. naruszenie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie każdej z trzech zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji, a także postanowień Wojewody z dnia 10 września 2015 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w zaskarżonych decyzjach.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ drugiej instancji bezpodstawnie utożsamia pojęcie działki budowlanej z działką ewidencyjną, wyodrębnioną geodezyjnie. Podkreślono, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji działki budowlanej i wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że działką budowlaną jest każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. Nieruchomość taka może się więc składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.01.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1886/09, LEX nr 600438). Niewykluczone jest również, by w obrębie jednej działki ewidencyjnej można było wydzielić kilka działek budowlanych. Jednocześnie wskazano, że obowiązujące przepisy nie wymagają, by na etapie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, konieczne było geodezyjne wydzielenie działek budowlanych. Za spełniającą wymagania działki budowlanej uznać należy działkę stanowiącą część wyodrębnionej nieruchomości wydzielonej do celów gospodarczych, pomimo braku faktycznego wydzielenia na mapie geodezyjnej. Nie ma przeszkód prawnych, by takiego wydzielenia mógł dokonać inwestor w projekcie zagospodarowania terenu, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. "Nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. O uznaniu określonej działki lub jej części za działkę budowlaną przesądza spełnienie przez nią wymogów realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Skarżąca Spółka nie zgodziła się z koniecznością prawnego wydzielenia z działki nr [...] mniejszych działek jeszcze przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych twierdząc, że nie wynika to z przepisów prawa.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w punkcie 9 karty terenu 01 dopuszcza możliwość dokonywania scalania i podziału nieruchomości, po spełnieniu przewidzianych w nim wymagań, nie określając jednocześnie okresu, w którym taki podział czy scalenie może nastąpić. Nadto skarżący zapewnił dokonanie wtórnego podziału geodezyjnego na częściach działki nr [...], tak aby na jednej działce znajdował się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, co pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do pojęcia działki budowlanej. Nie oznacza to jednak, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi obejmować zawsze całą działkę budowlaną. Zgodne z przepisami prawa możliwe będzie także wystąpienie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do części działki lub części kilku działek, kilku działek, czy też np. jednej całej działki i części innej działki.

Skarżący zarzucił, że spełnienie wymogu wybudowania jednego budynku na jednej działce budowlanej nie można rozpatrywać na etapie zgłoszenia robót budowlanych organowi administracji architektoniczno - budowalnej, lecz dopiero w etapie postępowania w przedmiocie dopuszczenia tego budynku do użytkowania. Art. 6 prawa budowlanego wskazuje bowiem, by realizacja zaprojektowanego odpowiedniego zagospodarowania działki budowlanej lub terenu nastąpiła przed oddaniem do użytkowania wznoszonych obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie wszystkie przedstawione wyżej warunki zostały spełnione. Przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zawiera propozycję zagospodarowania części działki nr [...], dla której nastąpiło zgłoszenie robót budowlanych, uwzględniający jej wtórny podział w taki sposób, aby na jednej działce budowlanej usytuowany był jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Jednocześnie proponowane zagospodarowanie jest odpowiednie, ponieważ uwzględnia zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określające m.in. wskaźnik intensywności zabudowy czy powierzchnię biologicznie czynną terenu, oraz przepisy techniczno-budowlane.

Skarżący wskazał na brak możliwości zastosowania do niniejszej sprawy definicji działki budowlanej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem działki, na których ma być realizowane planowane przez skarżącego przedsięwzięcie, nie są działkami zabudowanymi.

Skarżący stwierdził również, że przyjęcie stanowiska zaproponowanego przez organ drugiej instancji prowadziłoby do nieuzasadnionego ingerowania w prawo własności skarżącego, poprzez ograniczenie swobody zagospodarowania działki nr [...]. Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o tym, że na jednej działce budowlanej może znajdować się wyłącznie jeden budynek mieszkalny stanowi środek nieproporcjonalny do celu, jaki ten plan ma zapewnić, tj. zapewnienie ładu przestrzennego. Cel ten można bowiem osiągnąć stosując inne rozwiązana dopuszczalne przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., tj. w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub zaistnienia wad w postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesione skargi nie są uzasadnione.

Ze względu na specyfikę planowanej inwestycji, której całość tworzą trzy projekty budowlane i trzy projekty zagospodarowania terenu, analiza wszystkich okoliczności tych spraw musiała się odbyć łącznie, ażeby nie stracić z pola widzenia celu, do jakiego zmierzał inwestor, to znaczy realizacji na działce nr [...] zespołu kilkunastu budynków mieszkaniowych jednorodzinnych podzielonych na trzy grupy według typu projektowanych budynków.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono trzy decyzje organu architektoniczno-budowlanego, który orzekając w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), zwanej dalej Prawem budowlanym, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej Spółki dotyczącego zamiaru przystąpienia do budowy 6 budynków jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych "TYP A" (budynki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6), 5 budynków jednorodzinnych "TYP B" oraz 6 budynków jednorodzinnych "TYP C" na działce nr [...] przy ulicy S. w S.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji należy jednoznacznie wskazać, iż organy architektoniczno-budowlane w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego prawidłowej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 30 Prawa budowlanego, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te na zasadzie wyjątku dopuszczają bowiem prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Inwestor zgłaszając niniejszą inwestycję skorzystał z dobrodziejstwa ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015, poz. 443), zmieniającej Prawo budowalne z dniem 28 czerwca 2015 r. w ten sposób, że do art. 1 ust. 1 dodano pkt 1a, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgodnie z intencją projektodawców tej zmiany dążenie do poszerzenia katalogu obiektów, których realizacja może odbyć się na podstawie zgłoszenia ma swoje uzasadnienie aksjologiczne i utylitarne.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej z 2015 r. projektodawcy w tym zakresie kierowali się wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "zgłoszenie budowy, jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco skutecznym rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie." Z tego projektodawcy wywiedli, że Trybunał Konstytucyjny nie neguje możliwości zastosowania procedury zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Co więcej nie wyklucza on, że w ramach tej procedury mogą być realizowane obiekty, które będą oddziaływać na otoczenie. Podkreślono, że intencją Trybunału było wskazanie na konieczność zachowania odpowiednich proporcji między katalogiem obiektów wymagających pozwolenia na budowę a katalogiem obiektów dopuszczonych do realizacji w ramach zgłoszenia. Projektodawcy uznali, że rozszerzenie katalogu robót budowlanych, które mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, jest zgodne z ww. stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ odnosi się jedynie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały projektowane, a w przypadku przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych już istniejących, wyłączono możliwość powiększenia tego obszaru.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowalnego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28. Z tego wynika, że inwestor planując realizację wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych mógł skorzystać z instytucji zgłoszenia zamiaru takiej inwestycji poddając się jednocześnie ocenie organu architektoniczno – budowalnego, zarówno w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowalnego, jak i wystąpienia okoliczności wypełniających hipotezę przepisów art. 30 ust. 6 Prawa budowalnego.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Z regulacji powyższych wynika, że sprzeciw może być wniesiony w przypadku jednoznacznej sprzeczności zamierzonej budowy lub robót budowlanych z treścią ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem w ocenie organu uprawnionego do przyjęcia zgłoszenia przedsięwzięcie budowlane pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z ustaleń organów architektoniczno - budowlanych obu instancji poczynionych w oparciu o projekty budowlane oraz projekty zagospodarowania terenu wynika, że zamiarem budowy objęto inwestycję polegającą na wybudowaniu na jednej działce nr [...] kompleksu kilkunastu wolno stojących jednorodzinnych budynków mieszkaniowych zlokalizowanych w trzech częściach tej działki w ramach odrębnych typów budynków. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego uchwałą Nr LIX/772/14 Rady Miejskiej z dnia 24 września 2014 r. obszar działki nr [...] objęty jest kartą terenu oznaczoną symbolem 01.43.MN.

W ustaleniach zawartych w karcie terenu 01.43.MN, w pkt 4 zatytułowanym "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" dopuszczono budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej. Organ I instancji wskazał również na postanowienie pkt 9 wskazanej karty zatytułowanej "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", zgodnie z którym w przypadku opracowania projektu podziału dla całego terenu dopuszcza się zmianę przebiegu wyznaczonych rysunkiem planu wewnętrznych podziałów nieruchomości gruntowych.

Organy architektoniczno – budowalne z treści pkt 4 karty nr 01.43.MN planu wywiodły sprzeczność planowanej inwestycji z wymogiem planu jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej. Ocenie tej nie można odmówić trafności, albowiem konfrontacja postanowień planu z inwestycją objętą przedłożonymi przez skarżącego projektami w sposób oczywisty potwierdza tą sprzeczność.

Cała inwestycja skarżącego obejmująca kilkanaście domów jednorodzinnych wolno stojących na etapie zgłoszenia miała zostać zlokalizowana na jednej tylko działce nr [...].

Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nacisk tej definicji z punktu widzenia celów planowania i zagospodarowania przestrzennego realizowanych w toku procesu inwestycyjnego położony jest na spełnianie wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Takim podstawowym aktem prawa miejscowego współkształtującym sposób wykonywania prawa własności jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jego postanowienia wraz z innymi przepisami prawa mogą ograniczać właścicieli w wykonywaniu przysługującego im prawa własności poprzez różnego rodzaju warunki ustanowione zgodnie z prawem. Jednym z takiego rodzaju warunków jest dopuszczalne ograniczenie lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce.

Podkreślić należy, że postępowanie mające za przedmiot zezwolenie na realizację określonego zamierzenia budowlanego, czy to postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, czy też procedura przyjęcia zgłoszenia, nie są właściwym forum dla kwestionowania legalności postanowień planu miejscowego. Jeśli skarżący podważa zgodność z prawem wprowadzonych co do jego nieruchomości ograniczeń zabudowy, może skorzystać z instytucji skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515). W rozpoznawanej sprawie nie może on skutecznie podważać postanowienia planu w tym zakresie. Zgodność z prawem tego uregulowania nie podlegała zatem badaniu. Wobec tego inwestora obowiązywał warunek zaplanowania jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowalnej. W tym wypadku działkę budowalną w rozumieniu postanowień planu interpretowanych przy pomocy definicji zaczerpniętej z przedmiotowo zbieżnej regulacji u.p.z.p. stanowi działka oznaczona ewidencyjnie nr [...]. Działka w takim kształcie podlegała planom inwestycyjnym skarżącego, który zamierzał zrealizować na niej całe osiedle domków jednorodzinnych wolno stojących. Inwestycja w takim kształcie niewątpliwie nie da się pogodzić z wymogami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniosku tego nie mogą zmienić plany skarżącej Spółki co do podziału działki nr [...] w taki sposób, aby jeden budynek znajdował się na jednej działce. Zgodność bowiem zgłaszanej inwestycji z postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania musi istnieć w dacie zgłoszenia i nie może mieć charakteru przyszłego.

Wbrew stanowisku skarżącego, usuwanie tej sprzeczności nie zostało przez ustawodawcę przesunięte na etap uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Przywołany przez skarżącego art. 6 Prawa budowlanego stanowi, że dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1-2b, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. Odpowiednie zagospodarowanie dotyczy warunków określonych w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego. Są to warunki dotyczące realizacji i użytkowania obiektów budowlanych a nie spełnienia wymogów planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymogów w zakresie ilości budynków na jednej działce budowlanej. Ocena spełnienia wymogu planistycznego posadowienia na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego nie dotyczy odpowiedniego zagospodarowania terenu w rozumienia art. 6 Prawa budowlanego i nie może być przesuwana na etap po wybudowaniu inwestycji.

W dacie dokonania zgłoszenia, jak i orzekania przez organy istniała sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej, uzasadniająca wniesienie sprzeciwu. Z tego też powodu podnoszona przez organ I instancji sprzeczność proponowanego wstępnie przez inwestora projektu podziału działki nr [...] z planem i z wyznaczonymi w nim liniami podziału nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że intencją projektodawców nowelizacji Prawa budowlanego z 2015 r., było wprowadzenie możliwość realizacji bez pozwolenia na budowę, w oparciu o zgłoszenie, wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Założeniem ustawodawcy, zbieżnym z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, było stosowanie instytucji zgłoszenia budowy wyłącznie do przedsięwzięć budowlanych o nieskomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Ten cel przyświecał nowelizacji z 2015 r. poszerzającej katalog stanów faktycznych uzasadniających budowę w oparciu o zgłoszenie wolno stojących domów jednorodzinnych. Niedopuszczalnym nadużyciem tej nowelizacji byłoby umożliwienie skorzystania z jej dobrodziejstwa inwestorowi planującemu budowę kilkunastu wolno stojących domów mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na jednej działce, skupionych na niej w trzech grupach, w bliskiej odległości. Każdy złożony wniosek dotyczył nie realizacji domu jednorodzinnego lecz kilku takich domów. Realizacja kilkunastu domów jednorodzinnych prowadzi w istocie do powstania osiedla mieszkaniowego. Tego typu inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przeciwna interpretacja, zdaniem Sądu, wypaczałaby intencję ustawodawcy i prowadziła do obejścia prawa. Podstawę wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie mógł zatem stanowić także przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nadto wskazać należy, że zobowiązywanie wnioskodawcy do uzupełniania braków formalnych projektu, od którego organ winien wnieść sprzeciw nie było uzasadnione, organ I instancji zasadnie zatem zaniechał takiego zobowiązania. Uzupełnianie braków formalnych zgłoszenia jest bowiem celowe jedynie w sytuacji gdy istnieje możliwość przyjęcia zgłoszenia jako prawidłowego. W przeciwnej sytuacji takie zobowiązanie prowadzi do przedłużenia postępowania i narażenia wnioskodawcy na zbędne koszty.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił wniesione skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.