Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1622/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 148
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 142, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływana jako ugn) w wyniku rozpatrzenia odwołania S. W. oraz S. W. od decyzji Starosty M. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wydał decyzję i orzekł:

1) w pkt 1 o zwrocie na rzecz S. W. udziału 2/6, S. W. udziału 1/6, G. W. udziału 1/6, K. S. udziału 2/6 we własności nieruchomości stanowiących własność Gminy S., położonych w obrębie B., Gmina S., oznaczonych wskazanymi w decyzji numerami ewidencyjnymi, bez zwrotu odszkodowania;

2) w pkt 2 o odmowie zwrotu na rzecz wyżej wymienionych osób nieruchomości położonych w obrębie B., Gmina S., oznaczonych nr ewidencyjnymi:

- [...] o pow. [...] ha, KW[...] stanowiących własność C. i W. P.,

- [...] o pow. [...] ha, KW[...], stanowiącej własność Ł. K.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. S. W. złożył na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2019r. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazał, że akt poświadczenia dziedziczenia spisany przez notariusza [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. pod nr Repertorium A [...], na podstawie którego spadek po J. W. nabyli: żona G. W., syn S. W., syn S. W. i córka K. S., każdy po 1/4 części spadku, został uchylony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2020 r. (sygn. akt: [...]). Jednocześnie w pkt 2 ww. postanowienia stwierdzono, że spadek po J. W., na podstawie testamentu z dnia [...] marca 1988 r. otwartego i ogłoszonego przez Sąd Rejonowy w O. na rozprawie w dniu [...] września 2020 r. nabył syn S. W. w całości.

Z udzielonych pismem z [...] grudnia 2020 r. wyjaśnień oraz przedłożonych w tym zakresie dowodów wynika, że odpis postanowienia z klauzulą prawomocności wpłynął do Kancelarii Radcy Prawnego [...], pełnomocnika S. W., [...] października 2020 r. Z kolei wniosek o wznowienie postępowania został złożony w siedzibie Starostwa Powiatowego w M. [...] listopada 2020 r. Zachowany został zatem 1-miesięczny termin wynikający z art. 148 § 1 kpa. Dalej wskazano, że jeśli powodem złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest zmiana postanowienia spadkowego, to takie postanowienie musi się uprawomocnić, żeby miało charakter wiążący dla organów i stron.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta M. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r.

Pismem z [...] marca 2021 r. pełnomocnik S. W. poinformowała, że Sąd Okręgowy w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (sygn. akt: [...]) oddalił wniosek uczestnika S. W. z [...] stycznia 2021 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] listopada 2020 r. i odrzuceniu zażalenia. W związku z powyższym postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] września 2020 r. pozostaje prawomocne.

Pismem z [...] marca 2021 r. S. W. (dalej określany jako Skarżący) przedłożył do akt sprawy umowę darowizny zawartej przed notariuszem [...] w Kancelarii Notarialnej w O. (Rep. A nr [...]). Wynika z niej, że G. W. [...] sierpnia 2019 r. darowała mu swoje udziały w nieruchomościach objętych zwrotem na podstawie ostatecznej decyzji Starosty M. z [...] kwietnia 2019 r. Wystąpiły zatem nieodwracalne skutki prawne skutkujące niemożnością wznowienia postępowania w sprawie. Jednocześnie Skarżący zarzucił przekroczenie 1-miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 1 kpa. W jego ocenie S. W. wraz ze swoim pełnomocnikiem, będąc na rozprawie [...] września 2020 r., mieli świadomość, w jakim terminie postanowienie Sądu Rejonowego w O. stanie się prawomocne. Dodatkowo do pisma dołączono złożone do Prokuratury Rejonowej w O. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez S. W. polegającego na złożeniu fałszywego oświadczenia przed notariuszem [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. nr Rep. A nr [...] co do faktu, że zmarły J. W. nie pozostawił żadnego testamentu. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta M. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: nr [...]) oraz orzekł o zwrocie na rzecz S. W. udział 4/6, S. W. udział 1/6 i K. S. udział 1/6 we własności nieruchomości położonych w obrębie B., gmina S., oznaczonych wskazanymi w decyzji numerami ewidencyjnymi i odmówił zwrotu na rzecz ww. osób nieruchomości położonych w obrębie B. gmina S., oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność C. i W. P. zapisanej w księdze wieczystej KW [...] i [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Ł. K., zapisanej w księdze wieczystej KW [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta M. wskazał, że nie został naruszony termin wynikający z art. 148 § 1 kpa. Informacja o prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego w O. wpłynęła do Kancelarii pełnomocnika S. W. [...] października 2020 r. i to był pierwszy moment, w którym strona dowiedziała się o prawomocności postanowienia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w I. o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] kwietnia 1979 r. (sygn. akt [...] ) po zmarłej dnia [...] lutego 1975 r. J. W. udział w gospodarstwie rolnym objętym księgą wieczystą KW [...] odziedziczyli z mocy ustawy: mąż J. W., córka K. S. i syn S. W., każdy w 1/3 części spadku.

Spadek po J. W., zmarłym [...] września 2001 r., zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia spisanym przez notariusza [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. Rep. A nr [...], na podstawie ustawy nabyli: żona G. W., syn S. W., syn S. W. i córka K. S., każdy po 1/4 części spadku. Powyższy akt poświadczenia dziedziczenia stanowił podstawę wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Tymczasem zgodnie z prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. (sygn. akt: [...]) Sąd Rejonowy w O. uchylił ww. akt poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2015 r. i orzekł, że spadek po zmarłym J. W. na podstawie testamentu z [...] marca 1988 r. nabył w całości S. W. W związku z powyższym Starosta M. ustalił, że spadek obejmujący nieruchomości zapisane w księdze wieczystej KW [...] dziedziczą S.W. w udziale 4/6, K. S. w udziale 1/6 i S. W. w udziale 1/6. Tym samym zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa - "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione".

Starosta M. po dokonaniu analizy sprawy uznał, że zachodzi podstawa uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa do wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy.

Organ I instancji ustalił, że zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] września 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego, przejęty został na własność Państwa grunt stanowiący własność J. i J. W. położony w B., stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisany w księdze wieczystej KW [...]. W zarządzeniu jako cel przejęcia wskazane zostało budownictwo mieszkaniowe. Dokonując oceny materiału dowodowego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego, Starosta M. uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i w związku z powyższym wskazane działki podlegają zwrotowi. Natomiast działki nr [...] i [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych na podstawie umowy sprzedaży, co dało podstawę do odmowy zwrotu tych działek zgodnie z art. 229 ugn.

Dodatkowo, w ocenie organu I instancji prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w O. śledztwo nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie istnieje także przesłanka negatywna uchylenia decyzji polegająca na zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, na które powołuje się Skarżący, albowiem dotyczy ona trybu stwierdzenia nieważności i nie ma zastosowania w sprawie rozpatrywanej na podstawie art. 145 kpa.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. W., zarzucając jej naruszenie art. 229 ugn poprzez błędne uznanie, że sprzedaż w dniu [...] października 1997 r. nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...] i [...] stanowi podstawę do odmowy zwrotu stosownych udziałów w prawie własności nieruchomości, albowiem wpis sprzedaży do ksiąg wieczystych nastąpił w dniu [...] stycznia 1998 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie została spełniona kumulatywna przesłanka do zastosowania art. 229 ugn. Skarżący wniósł o zmianę pkt 3 ww. decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł także S. W., który podniósł, że nastąpiło naruszenie przez organ I instancji jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Podnoszona przez S. W. okoliczność, że dopiero [...] października 2020 r. do Kancelarii jego pełnomocnika wpłynął odpis postanowienia ze stwierdzeniem prawomocności, nie może przysłaniać okoliczności, że prawomocność ta nastąpiła z dniem [...] września 2020 r. i pełnomocnik winien we wcześniejszym terminie wystąpić z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Skoro wnioskodawca i jego pełnomocnik byli obecni na rozprawie [...] września 2020 r., to mieli świadomość, że już [...] września 2020 r. postanowienie będzie prawomocne.

Drugą podnoszoną przez Skarżącego jest okoliczność, że po wydaniu decyzji pierwotnej z [...] kwietnia 2019 r. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W dniu [...] sierpnia 2019 r. G. W. darowała mu swoje udziały w odzyskanych nieruchomościach.

Dodatkowo ponownie wskazał, że Prokuratura Rejonowa w O. prowadzi postępowanie w zakresie zgłoszonego zawiadomienia o popełnieniu przez S. W. przestępstwa polegającego na złożeniu fałszywego oświadczenia w trakcie spisywania aktu poświadczenia dziedziczenia przed notariuszem [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. Istnieje zatem podstawa do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97§ 1 pkt 4 kpa.

Wojewoda [...] rozpoznając odwołania wskazał, że wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa podstawa wznowienia postępowania zachodzi z chwilą uprawomocnienia się wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję wymienioną we wniosku o wznowienie, a zatem określony w art. 148 § 1 kpa miesięczny termin do wniesienia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o uprawomocnieniu się takiego wyroku. W niniejszej sprawie Starosta M. na podstawie wyjaśnień pełnomocnika S. W. prawidłowo ocenił, że skoro prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w O. wpłynęło do Kancelarii [...] października 2020 r., to był to pierwszy moment, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym 1-miesięcznym terminie, tj. [...] listopada 2020 r.

Należy dodatkowo wskazać, że postanowienie Sądu Rejonowego w O. mogło uzyskać przymiot wykonalności dopiero w chwili, w której stało się prawomocne. Prawomocność ujmowana jest wart. 363 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, dalej powoływana jako kpc) jako sytuacja, gdy od danego orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. W odróżnieniu jednak od decyzji administracyjnej prawomocność wyroku na mocy art. 364 § 1 kpc stwierdza na wniosek strony sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym, a dopóki akta sprawy znajdują się w sądzie II instancji - ten sąd. Tym samym stwierdzenie prawomocności może nastąpić dopiero po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego oraz wymaga dokonania przez stronę dodatkowego aktu procesowego. W ocenie Wojewody wiąże się więc z upływem czasu i w efekcie znacznym skróceniem przewidzianego dla strony w 145 § 1 pkt 8 kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie. W konsekwencji dochodziłoby do istotnego ograniczenia praw strony, nieuzasadnionego żadnym ważnym interesem społecznym. Nie można zatem przerzucać na wnioskodawcę niekorzystnych konsekwencji związanych z oczekiwaniem na stwierdzenie prawomocności orzeczenia sądu. Postanowienia orzekające co do istoty sprawy, a do tej kategorii zalicza się niewątpliwie postanowienie Sądu Rejonowego w O., są co do zasady skuteczne, a także wykonalne od tego samego momentu co wyroki - dopiero od chwili, kiedy staną się prawomocne formalnie (art. 363 kpc). Nie można się zgodzić z twierdzeniem Skarżącego, że S. W. i jego pełnomocnik, będąc na rozprawie [...] września 2020 r., " z góry" wiedzieli, że postanowienie będzie prawomocne z dniem [...] września 2020 r. Zgodnie z przepisami postępowania cywilnego postanowienie ogłoszone na posiedzeniu jawnym (na rozprawie) jest uzasadniane tylko wtedy, gdy podlega zaskarżeniu i tylko na żądanie strony zgłoszone w terminie tygodniowym od dnia ogłoszenia postanowienia, oraz jest doręczane tylko tej stronie, która zażądała sporządzenia uzasadnienia i doręczenia postanowienia z uzasadnieniem (art. 357 § 1 kpc). Strona zainteresowana zaskarżeniem takiego postanowienia powinna wnieść zażalenie w terminie tygodnia od dnia doręczenia postanowienia z uzasadnieniem (art. 394 § 2 kpc). Twierdzenia Skarżącego nie znajdują zatem uzasadnienia w ww. przepisach, albowiem w dniu rozprawy ani wnioskodawca, ani jego pełnomocnik nie mogli wiedzieć, czy uczestnicy tego postępowania nie złożą wniosku o uzasadnienie postanowienia, a w dalszej kolejności nie wniosą zażalenia. Dopiero po upływie ww. terminów postanowienie mogło uzyskać walor prawomocności. Z kolei wnioskodawca nie mógł złożyć wniosku o wznowienie postępowania wyprzedzająco przed dniem, kiedy dowiedział się o prawomocności postępowania. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w związku z wystąpieniem ściśle określonych przesłanek. Nie jest zatem dopuszczalne wyprzedzające wznowienie postępowania i jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania sądowego.

W ocenie Wojewody prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w O. śledztwo w zakresie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez S. W. nie stanowi zagadnienia wstępnego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie:

1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego,

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,

3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy,

4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. W tym miejscu wskazać również należy, że NSA w wyroku z 24.06.2015 r., II GSK 2699/14, stwierdził, że z punktu widzenia rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, za nieuzasadnione uznać należy stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można uznać - tak jak w rozpatrywanej sprawie - równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. NSA stwierdził też, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu kpa, tj., innymi słowy, nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego i wydania w tej sprawie decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Postępowanie to nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu, o jakim mowa była powyżej. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 kpa można ją było traktować jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia. Zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu z 6.03.2018 r., II SA/Op 551/17, pomiędzy postępowaniem karnym, gdzie ustala się winę sprawcy przestępstwa i wymierza mu karę za popełniony czyn, a postępowaniem administracyjnym nie zachodzą na tyle ścisłe zależności, by skutkowały zawieszeniem postępowania. Organy administracji publicznej są bowiem uprawnione, a wręcz zobowiązane do samodzielnego czynienia wszelkich istotnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Jednocześnie stwierdzić należy, że brak jest przepisu prawa, który wiązałby organ w zakresie orzekania o rzetelności składanych przez stronę oświadczeń z ustaleniami faktycznymi innych organów, w tym prokuratury lub sądu powszechnego. Organ może zatem zbadać treść dowodów zgromadzonych w sprawie i ocenić ich skutki na gruncie prawa materialnego. Wynika to z autonomii postępowania administracyjnego, różnicy celów tego postępowania i postępowania karnego.

Stanowisko Starosty M. w zakresie wniosku Skarżącego było zatem uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 229 ugn, Wojewoda wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia. W odwołaniu wskazano, że działki nr [...] i nr [...] zostały sprzedane [...] października 1997r., a odpowiednie wpisy do ksiąg wieczystych zostały dokonane dopiero [...] stycznia 1998 r. Nastąpiło to zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tym samym nie została spełniona kumulatywna przesłanka zastosowania art. 229 tej ustawy. Stosownie do cyt. przepisu, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. NSA w wyroku z 12.03.2013 r., I OSK 1880/11, stwierdził, że "(...) art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z 17.06.2011 r., I OSK 1250/10). Jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. (wyrok NSA z 14.09.2011 r., I OSK 1545/10, Lex nr 1149193).

Przepis art. 229 ugn wyłącza istnienie roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn w sytuacji, gdy przed dniem 1.01.1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana osobie trzeciej lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazane przesłanki muszą przy tym nastąpić łącznie przed dniem 1.01.1998 r. Uwzględniając uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać w istocie dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotny z tego punktu widzenia jest fakt, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny. Kluczowe znaczenie ma bowiem fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (poprzez wpis), a nie tylko jego nabycie. W obu przypadkach dla oceny tego, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do art. 29 ww. ustawy, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (por. np. wyr. NSA z 29.05.2002 r., I SA 2683/00; wyrok NSA z 20.03.2001 r., I SA 2341/99).

W niniejszej sprawie prawo własności zostało ujawnione w księgach wieczystych dnia [...] .01.1998 r. na podstawie wniosku złożonego do Sądu Rejonowego w M. dnia [...] .11.1997 r.

W ocenie Wojewody należy zatem stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy został wszechstronnie rozpatrzony i na tej podstawie organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak na wstępie.

Skargę na ww. decyzję złożył S. W., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 8 i 11 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji podnoszonego przez niego zarzutu dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych, który nastąpiły przed uchyleniem ostatecznej decyzji, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 oraz art. 8 § 1 i art. 11 § 1 kpa poprzez uznanie, że toczące się postępowanie karne przeciwko S. W. o składanie fałszywych zeznań w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym w O., który wydał orzeczenie będące podstawą do wznowienia postępowania, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty M.

W uzasadnieniu, odnosząc się do stanowiska organu I instancji, stwierdzającego, że w przepisach kpa dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego nie ma negatywnej przesłanki dotyczącej nieodwracalnych skutków prawnych, jak to ma miejsce w przypadku przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, Skarżący wskazał, że brak takiego przepisu należy ocenić jako luką prawną i poprzez analogię zastosować przepis art. 156 § 2 kpa i odmówić uchylenia ostatecznej decyzji z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wyzbycia się przez stronę pierwotnej decyzji administracyjnej udziałów w prawie własności nieruchomości, które zostały zwrócone spadkobiercom osób, które zostały wywłaszczone.

Wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadniony jest również naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się śledztwem prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w O. w zakresie podejrzenia popełnienia przez S. W. fałszywych zeznań polegających na:

a) złożeniu fałszywego oświadczenia przed [...] emerytowanym notariuszem - zastępcą notariusza [...] w Kancelarii Notarialnej w O. w związku ze sporządzeniem Protokołu Dziedziczenia - akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] .06.2015 r., co do faktu, że zmarły J. W. nie pozostawił żadnego testamentu;

b) złożeniu fałszywych zeznań przed Sądem Rejonowym w O. w dniu [...] września 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] o uchyleniu aktu poświadczenia dziedziczenia i stwierdzenia nabycia spadku po J. W. poprzez stwierdzenie, między innymi, że "nie było spotkania u Notariusza w przedmiocie dziedziczenia", "nie miałem pojęcia o istnieniu aktu poświadczenia dziedziczenia", "o testamencie dowiedziałem się, jak żona w zeszłym roku robiła porządki na święta Bożego Narodzenia w piwnicy, ten testament był w kopercie" oraz "o testamencie w 2015 roku nie wiedziałem", w sytuacji, gdy odpis testamentu sporządzonego przez J. W. w Państwowym Biurze Notarialnym w M. w dniu [...].03.1988 r. otrzymał w tym samym dniu właśnie S. W.

- tj. o przestępstwo z art. 233 § 1 kk.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jednym z warunków do stwierdzenia, że dane zagadnienie ma charakter zagadnienia wstępnego, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi postępowaniami. Jak na to Skarżący wskazywał w odwołaniu, w przypadku prawomocnego skazania S. W. za przestępstwo składania fałszywych zeznań na podstawie przepisu art. 403 § 1 pkt 2 kpc wznowieniu podlegałoby również postępowanie sądowe, w którym zapadło postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] .09.2020 r., sygn. akt [...], dotyczące uchylenia poświadczenia dziedziczenia z [...] .06.2015 r. Rep. A nr [...] i stwierdzające, że cały spadek po J. W. nabył w całości jego syn S. W. Postanowienie zaś Sądu Rejonowego w O. z [...] .09.2020 r. było podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Uznanie zaś, że to orzeczenie Sądu zapadło w skutek popełnienia przestępstwa, będzie miało nie tylko wpływ na to orzeczenie Sądu, ale także na wydane decyzje w postępowaniu administracyjnym toczonym na skutek wznowienia postępowania zakończonego wcześniej ostateczną decyzją.

Skarżący stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja, a także wcześniejsza decyzja Starosty M., narusza także zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 kpa. Skoro już w chwili obecnej istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzje te w przyszłości mogą zostać uchylone w kolejnym postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, to wydanie zaskarżonej decyzji narusza także zasadę zaufania stron do organów władzy publicznej, która wynika z art. 8 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowo-administracyjnej podlegała decyzja Wojewody [...], którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty M. wydaną na skutek wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania i w której to organ I instancji uchylił ostateczną decyzję z [...].04.2019 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i wydał nową decyzję uwzględniającą okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, tj. to, że decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Takim orzeczeniem sądu było w analizowanej sprawie postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] .09.2020 r., [...] , mocą którego uchylono akt poświadczenia dziedziczenia z [...].06.2015 r. i stwierdzono, że spadek po J. W. nabył syn S. W. w całości. Wskutek tego zaistniała konieczność weryfikacji uchylonej decyzji z [...].04.2019 r., która uwzględniała spadkobierców J. W. w sposób odmienny niż wynikający z ww. postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...].09.2020 r.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty M. nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa). Organy prawidłowo uwzględniły skutki dla niniejszego postępowania, jakie nastąpiły na skutek wydania ww. postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 20.09.2020 r. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Taki przymiot posiadało niewątpliwie ww. postanowienie Sądu Rejonowego w O.

Skarżący kwestionował w skardze, że organ II instancji pominął w uzasadnieniu decyzji podnoszony przez niego w odwołaniu zarzut dotyczący nieodwracalnych skutków prawnych, który nastąpiły przed uchyleniem ostatecznej decyzji, tj. okoliczności darowania mu przez G. W. [...] .08.2019 r. jej udziału w nieruchomościach objętych zwrotem na podstawie ostatecznej decyzji Starosty M. z [...] .04.2019 r.

Zarzut ten nie był zasadny. Faktem jest, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do ww. okoliczności, jednakże nie miało to jakiegokolwiek wpływu (a tym bardziej istotnego) na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Kwestia ta została w prawidłowy sposób wyjaśniona przez organ I instancji, zatem Skarżący miał możliwość poznania toku jego rozumowania i zakwestionowania go następnie w skardze do Sądu. Starosta zasadnie wskazał, że kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie podlega w żaden sposób ocenie w toku postępowania o wznowienie postępowania. Jest ona natomiast uwzględniana w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 151 § 2 kpa). Gdyby ustawodawca chciał, aby okoliczność ta była brana pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym, wówczas niewątpliwie znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów go regulujących. Skoro tak nie jest, brak jest podstaw do oceny tej okoliczności w toku tego postępowania. Tym samym nie zachodziła konieczność oceny wpływu na treść decyzji organu I instancji okoliczności darowania Skarżącemu przez G. W. jej udziału w nieruchomościach objętych zwrotem.

Nie można również zgodzić się ze Skarżącym, że okoliczność, iż toczy się postępowanie karne przeciwko S. W. o składanie fałszywych zeznań w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w O., który wydał orzeczenie będące podstawą do wznowienia postępowania, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskutek czego organ winien zawiesić postępowanie.

Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, i na co zwrócił uwagę organ, zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z 21.07.1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28.11.1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, wyrok NSA z 24.06.2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9.06.2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15).

Zatem w przedmiotowej sprawie fakt, że toczy się postępowanie karne opisane przez Skarżącego, nie stanowi uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, od którego zależało wydanie decyzji przez organ I instancji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Dodać trzeba, że również prawidłowo organy uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie taką okoliczność stanowiło doręczenie pełnomocnikowi S. W. odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] .09.2020 r. wraz ze stwierdzeniem prawomocności, co nastąpiło [...] .10.2020 r. Skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...] .11.2020 r., to niewątpliwie nastąpiło to z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że Starosta M. prawidłowo wznowił postępowanie i następnie, uwzględniając treść postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] .09.2020 r. oraz całokształt zebranego materiału dowodowego wydał zgodnie z przepisami decyzję z dnia [...].06.2021 r., następnie utrzymaną w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.2021 r., przy czym decyzje te nie naruszają, co wyjaśniono już wcześniej, przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W związku z tym stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i w oparciu art. 151 ppsa podlegała ona oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 9.05.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.