Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 148/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant ref. staż. Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Lu 148/04

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda w dniu [...] wydał zarządzenie zastępcze, którym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. D.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż Przewodnicząca Rady Gminy, w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r. poinformowała Wojewodę jako organ nadzoru, iż radny Rady Gminy Pan J. D. łączy funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z mandatem radnego tej gminy, co stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Przedmiotowy przepis stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Użyte w cyt. przepisie sformułowania "zarządzać taką działalnością", "być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności" należy odnosić do działalności gospodarczej jako takiej, prowadzonej przez dany podmiot z wykorzystaniem mienia komunalnego. Spółdzielnia mieszkaniowa jest przedsiębiorcą (podlega obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców), którego działalność gospodarcza, ze względu na specyfikę działań, nie jest prowadzona w celach zarobkowych. Celem prowadzonej przez spółdzielnię mieszkaniową działalności gospodarczej, stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 1119, poz. 116) jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Zgodnie z art. 1 ust. 6 cyt. ustawy spółdzielnia może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją wspomnianego celu. Działalnością gospodarczą spółdzielni mieszkaniowej jest nie tylko działalność zewnętrzna prowadzona w celach zarobkowych, lecz również wewnętrzna, związana z czynnościami prawnymi bezpośrednio służącymi zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków. Tylko fakt prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o mienie gminy uniemożliwia łączenie tej działalności z mandatem radnego tej gminy. W myśl art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wykorzystanie mienia komunalnego polega natomiast w szczególności na faktycznym władaniu tym mieniem przez posiadacza samoistnego (właściciela) lub posiadacza zależnego (użytkownika, najemcę, dzierżawcę lub osobę mającą inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą) i pobieraniu z niego bezpośrednich lub pośrednich pożytków i innych przychodów.

W niniejszej sprawie grunty Spółdzielni Mieszkaniowej stanowią własność Gminy i zostały oddane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste. Organ zatem stwierdza, iż Spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Użyte w art. 24f ust. 1 pojęcie "zarządzanie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz z wywołujących określone skutki prawne. Według A. Agopszowicza i Z. Gilowskiej (Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1999 r., str. 195) zarządzaniem jest czynienie użytku z atrybutów prawa majątkowego wchodzącego w skład mienia komunalnego. Zarządzeniem działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Organem zarządzającym w spółdzielni mieszkaniowej jest zarząd. Kieruje on działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do jego zadań należy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom (art. 48 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 54, poz. 288, z późn. zm.). Prezes spółdzielni jest członkiem tego organu. Zgodnie z art. 55 ust. 1 przedmiotowej ustawy zarząd może udzielić jednemu z członków zarządu (tj. także prezesowi zarządu) lub innej osobie pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni lub jej wyodrębnionej organizacyjnie i gospodarczo jednostki, a także pełnomocnictwa do dokonywania czynności określonego rodzaju lub czynności szczególnych. Powyższe pozwala na objęcie działań dokonywanych przez prezesa zarządu spółdzielni jako czynności podejmowanych w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą spółdzielni, czy też pełnomocnictwa w prowadzeniu takiej działalności. Analizowany problem podobnie rozstrzyga opinia prawna sporządzona w Rządowym Centrum Legislacji. Stwierdza się w niej kategorycznie, iż "prezes spółdzielni (w tym mieszkaniowej) - wykorzystujący w swej działalności gospodarczej mienie komunalne, jako jej przedstawiciel, jest objęty zakazem, o którym mowa wart. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza) obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Uchwała taka ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek połączenia funkcji prezesa spółdzielni z mandatem radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 23 października 2000 r. (OPS 13/00 Wokanda 2001/3/29) podkreślił, iż brak takiej uchwały powoduje, iż ustawowe konsekwencje zakazu łączenia funkcji i działalności pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zrealizować wolę ustawodawcy. Spełnia ona funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów radnego jak i rady.

Na sesji [...] grudnia 2003 r. Rada Gminy odrzuciła w głosowaniu projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P. J. D. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), Wojewoda wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego D. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone [...]. Bezskuteczny upływ terminu uzasadnia wydanie zarządzenia zastępczego.

Skarżący – J. D. w dniu [...] lutego 2004 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosi o uchylenie zarządzenia zastępczego. Zarządzeniu Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż radny J. D. będący jednocześnie Prezesem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zarządza działalnością gospodarczą tej Spółdzielni z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy - prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne trwale z tym gruntem związane a stanowiące własność Spółdzielni przez co narusza zakaz określony w art. 241 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż Wojewoda błędnie uznał, że spółdzielnia mieszkaniowa w której Prezesem jest skarżący, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego - prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne trwale z tym gruntem związane a stanowiące własność Spółdzielni. Wojewoda nie wykazał, jaki jest cel, co jest przedmiotem działalności Spółdzielni Mieszkaniowej [...], czy Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą, oraz czy pobiera pożytki z mienia gminnego. Wojewoda ograniczył się tylko do przytoczenia w części treści art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. 2001 nr 4 poz., 27 z późn. zm.), art. 48 par. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze oraz wyrwanego z kontekstu komentarza Zyty Gilowskiej i Antoniego Agopszowicza i sentencji opinii Rządowego Centrum Legislacji,

Skarżący wskazuje, że zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U 2000 r. nr 101 poz. 1178 z późn. zm.) Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność handlowa, budowlana, usługowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O tym czy podmiot wykonuje działalność gospodarczą przesądza to, czy działalność ta ma charakter zarobkowy. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zgodnie z zaświadczeniem o nadaniu numeru identyfikacyjnego REGON prowadzi działalność polegającą na zarządzaniu nieruchomościami mieszkalnymi stanowiącymi mienie Spółdzielni, a użytkowanymi przez członków Spółdzielni na zasadzie spółdzielczego lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Taka też działalność została zgłoszona i zarejestrowana przez Sąd Rejonowy XI Wydział Krajowego Rejestru Sądowego. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] prowadziłaby działalność gospodarczą w sposób zarobkowy w przypadku, gdyby zarządzała nieruchomościami nie stanowiącymi jej mienia lub mienia jej członków, na podstawie umowy zawartej z właścicielem tej nieruchomości, gdyby budowała lub nabywała budynki w celu wynajmowania lub sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, a także w przypadku prowadzenia działalności związanej bezpośrednio z realizacją celu, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W tych wypadkach spółdzielnia osiągałaby dochody, co byłoby równoznaczne z obowiązkiem naliczania i uiszczania podatku dochodowego od osób prawnych a za swoje usługi oraz sprzedaż praw do lokali wystawiałaby faktury VAT. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] powyższych działalności nie prowadziła i nie prowadzi, ani nie osiąga także z tytułu zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie Spółdzielni dochodów (działalność bezwynikowa), ani też nie jest zobowiązana do wystawiania faktur VAT za powyższe czynności. Zrzeszeni w spółdzielni członkowie, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, obowiązani są uczestniczyć w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni oraz w zobowiązaniach spółdzielni z innych tytułów przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu.

Według A. Agopszowicza i Zyty Gilowskiej (Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz. Wydawnictwo CH. BECK Warszawa 1999 str. 195) prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego polega na możliwości używania tego mienia i pobierania pożytków, które ono przynosi. Również w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, ze wykorzystanie mienia komunalnego polega w szczególności na faktycznym władaniu tym mieniem i pobierania z niego bezpośrednich lub pośrednich pożytków. Organ nadzoru nie wykazał jednak ażeby Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] uzyskiwała pożytki z gruntu stanowiącego własność Gminy, a oddanego w użytkowanie wieczyste przedmiotowej Spółdzielni. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] żadnych pożytków nie pobierała i nie pobiera. Ponosi natomiast opłaty związane z użytkowaniem tego gruntu.

Skarżący powołał się na opinię Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP (Gazeta Prawna nr 235 z dnia 3 grudnia 2003 r. str. 12) - "zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych spółdzielnie mogą prowadzić działalność gospodarczą. Pożytki i inne przychody z własnej działalności gospodarczej spółdzielnia może przeznaczać w szczególności na pokrycie wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w zakresie obciążającym członków, na prowadzenie działalności społecznej, oświatowej i kulturalnej. Korzyści, jakie może spółdzielnia uzyskać z prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, nie stanowią zatem dochodów osób zarządzających taką działalnością. Stąd też należy przyjąć, iż zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy radnego będącego równocześnie prezesem spółdzielni mieszkaniowej". Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z opinią Rządowego Centrum Legislacji na którą powołuje się w swoim zarządzeniu Wojewoda. Nietrafny jest również pogląd wyrażony w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, ze zarządzanie działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Skarżący pełni funkcję Prezesa w trzyosobowym Zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] a oświadczenia Spółdzielni zgodnie z art. 54 ustawy z 16 września 1982 Prawo spółdzielcze (tekst jednolity Dz. U. z 1995 nr 54 poz.288 z późn. zm.) oraz statutem składają co najmniej dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. W przypadku, gdyby Zarząd Spółdzielni stanowił jedynie Skarżący J. D. oznaczałoby wówczas tożsamość J. D. z Zarządem jako organu zarządzającego. Będąc członkiem zarządu tej Spółdzielni Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, nie prowadzi także działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy), a także nie pobiera żadnych pożytków z tego mienia. Skarżący przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2003 r. ( sygn. akt S.A./Rz 1169/03), w którym tenże Sąd m. in. uznał, że użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł do korzystania z nieruchomości, nie stanowi więc wykorzystywania mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ wskazał, że do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny lub uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98 ust. 3). Zasadniczą wątpliwość budzi dopuszczalność wniesienia skargi przez Pana J. D. - byłego członka organu kolegialnego gminy, którego mandat wygasł. Literalne brzmienie art. 98 ust. 3 wyłącza możliwość wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze przez radnego lub przez jakikolwiek inny podmiot niż gmina lub związek komunalny (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 23 marca 1994 r. SA/Łd 703/94 ONSA 1995/2/73), nawet wówczas gdy to zarządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 1992 r. SA/Wr 22/92 ONSA 1993/1/15). Fakt, iż w analizowanej sprawie skarga została wniesiona przez inny organ niż wymieniony w art. 98 ust. 3, czyni ją niedopuszczalną (postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 3555/03 niepubl.). Pobocznie Organ wskazuje, że zarządzenie zastępcze nie zostało doręczone P. D. jako stronie. Przekazano mu je jedynie do wiadomości, co zostało wyraźnie podkreślone w zarządzeniu zastępczym.

Co do meritum, Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Organ nie zgadza się z przedstawionym w skardze poglądem, iż podmiot wykonuje działalność gospodarczą tylko wtedy gdy działalność ta ma "charakter zarobkowy". Spółdzielnia mieszkaniowa jest przedsiębiorcą, którego działalność gospodarcza, ze względu na specyfikę zadań, nie jest prowadzona w celach zarobkowych. Spółdzielnia może podjąć obok zasadniczej - działalność gospodarczą nastawioną na osiągnięcie zysku. W jej ramach mieści się np. wynajmowanie lokali użytkowych osobom trzecim i członkom spółdzielni. Sprawy na tle umowy najmu zawartej między spółdzielnią a najemcą jest sprawą gospodarczą niezależnie od tego czy najemca jest członkiem spółdzielni, czy też nie. Prowadzenie działalności gospodarczej przez spółdzielnię jest obligatoryjne i odróżnia ją od innych organizacji (np. stowarzyszeń), które mogą lecz nie muszą prowadzić takiej działalności. Wprawdzie spółdzielnia nie prowadzi działalności zarobkowej lecz prowadzi działalność gospodarczą, o której mowa w art. 1 prawa spółdzielczego, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 67 tego prawa. Prowadzenie działalności gospodarczej przez spółdzielnię mieszkaniową polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków, niezależnie od formy w jakiej spółdzielnia to czyni. W jej ramach mieści się przyznawanie członkom lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność spółdzielni. Realizując te zadania spółdzielnia mieszkaniowa nabywa tereny, buduje domy, prowadzi zakłady remontowo-budowlane itp. (zob. artykuł Jerzy P. Naworski "Co jest sprawą gospodarczą a co nie", Rzeczpospolita 1999/2/15 nr publikacji 18552). Pogląd, iż działalność gospodarcza musi mieć charakter zarobkowy jest również chybiony w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (uchwała SN z 26 kwietnia 2002 r. III CZP 21/02 OSNC 2002/12/149), który podkreślił, iż w definicji działalności gospodarczej ustawodawca zrezygnował z uzależnienia działalności od osiągnięcia zysku. Doszło zatem do zobiektywizowania działalności gospodarczej i potwierdzenia dorobku judykatury, gdyż Sąd Najwyższy już na gruncie poprzedniego stanu prawnego przyjmował, że podstawową zasadą, której powinna być podporządkowana działalność gospodarcza, jest zasada racjonalnego gospodarowania, nazywana zasadą gospodarności. W myśl tej zasady, maksymalny stopień realizacji celu osiąga się postępując tak, aby przy danym nakładzie środków osiągać maksymalny stopień realizacji celów (tzw. zasada największego efektu), albo tak, aby przy danym stopniu realizacji celu użyć minimalnego nakładu środków. Kwestia, czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą zakładają osiągnięcie zysku, czy tylko pokrywanie kosztów swojej działalności własnymi dochodami, łączy się z rodzajem realizowanych przez nie zadań i statutowo określonym celem prowadzonej działalności (por. uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, nr 2, poz. 17, z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 65 ze sprost. w OSNCP 1993, nr 7-8, s. 169 i z dnia 14 maja 1998 r., III CZP 12/98, OSNC 1998, nr 10, poz. 151). W myśl art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wykorzystanie mienia komunalnego polega natomiast w szczególności na faktycznym władaniu tym mieniem przez posiadacza samoistnego (właściciela) lub posiadacza zależnego (użytkownika, najemcę, dzierżawcę lub osobę mającą inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą) i pobieraniu z niego bezpośrednich lub pośrednich pożytków i innych przychodów. Bezsporny jest fakt, iż wieczyste użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej, w analizowanej sprawie na rzeczy, której właścicielem jest gmina, w związku z czym spółdzielnia jako użytkownik jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Użytkownik wieczysty jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właścicielskich gminy i nie przekracza zakresu prawa użytkowania wieczystego jako prawa na rzeczy cudzej. Prawo użytkowania wieczystego nigdy nie może uszczuplać prawa właściciela gruntu (zob. Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga, S. R., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996, str. 301 i nast.). Spółdzielnia mieszkaniowa korzysta zatem z gruntu którego właścicielem nie jest. W odróżnieniu od właściciela, który ze swej rzeczy może korzystać dowolnie, użytkownik może korzystać z oddanego gruntu tylko w sposób wskazany w umowie. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2.06.1993 r. W 17/93 OTK 1993/2/44, Trybunał przyjął, iż zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo do dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność Skarbu Państwa bądź samorządu terytorialnego. Dysponowanie może być odpłatne lub nieodpłatne. Trybunał uznał, iż zakres wykorzystania mienia może być różny od przejęcia niemal wszystkich uprawnień właściciela jak przy użytkowaniu wieczystym, do używania rzeczy bez prawa pobierania korzyści (najem lokalu). Tak więc wbrew stanowisku skarżącego bez znaczenia prawnego dla pojęcia "wykorzystanie mienia komunalnego" jest kwestia pobierania lub nie pobierania pożytków. Obojętny dla sprawy jest również element odpłatności przy dysponowaniu mieniem. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie trafności argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, Organ podnosi, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle zupełnie innego stanu faktycznego. Jego ustalenie wiążą w konkretnej sprawie ten organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, i nie wykluczają możliwości dokonania własnej interpretacji przepisów przez organ nadzoru.

W dniu [...] kwietnia 2004 r. skarżący wniósł do Sądu uzupełniające pismo, w którym podtrzymał swoje wywody oraz podkreślił, że posiada legitymacje do uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, gdyż zarządzenie zastępcze dotyczy jego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie przez skarżącego.

W świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie jest dopuszczalne złożenie skargi przez osobę, której dotyczy zarządzenie zastępcze. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do złożenia skargi (na rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy), uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Ustawodawca więc zawęził zakres podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi, wyłączając spośród uprawnionych inne podmioty, choćby miały interes prawny we wniesieniu skargi. Stanowisko takie zostało zawarte w licznych orzeczeniach Naczelnego Sadu Administracyjnego, np. w wyroku NSA z dnia 13 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 529/92 (opubl. w ONSA 1992/2/47), gdzie stwierdzono, że artykuł 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. Stronami postępowania sądowego, wszczętego skargami wniesionymi na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 powyższej ustawy, mogą być jedynie gmina oraz organ nadzoru.

Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 3555/03), wskazując w uzasadnieniu szereg rozstrzygnięć NSA potwierdzających słuszność i trwałość takiej linii orzeczniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w niniejszym składzie, w pełni akceptuje to ugruntowane stanowisko, i nie znajdując argumentów dla jego zmiany, potwierdza niedopuszczalność wniesienia skargi w tak ustalonym stanie faktycznym, a zatem i merytorycznej jej oceny.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) – Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w tym przepisie) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Taką przyczyną jest wskazana wyżej normatywna regulacja przesądzająca o braku zdolności skutecznego wniesienia skargi przez skarżącego. Stosownie zaś do § 3 tegoż artykułu, rozstrzygnięcie takie przybiera postać postanowienia.

Mając na uwadze przepisy powyższe oraz treść art. 98 a i 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd postanowił jak na wstępie.