Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 149/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 16 par. 204 ust. 5 par. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. oraz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 691/12 w sprawie ze skarg W.B. i R.B. oraz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi W.B. i R.B. oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi o charakterze biurowym (na parterze) i garażem podziemnym na działkach o numerach ew. [...] i [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w W.

Wnioskiem z dnia 13 września 2010 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki "[...]" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność zapewnienia czynnego udziału M.P. oraz I.P.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołań W.B. oraz "[...]" Spółka z o.o. od powyższej decyzji, zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o numerach ew. [...] i [...] oraz przedłożył decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008r. o warunkach zabudowy dla inwestycji. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Nadto organ wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nie wykazała, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. W szczególności nie stwierdzono rażącego uchybienia warunków zabudowy w zakresie linii rozgraniczającej teren inwestycji, nieprzekraczalnej linii zabudowy (projektowana - 6,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K., wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (projektowany - 38,50%), wysokości (projektowana - 4 kondygnacje nadziemne; wys. attyki - 13,50 m, oraz 10,30 m od strony budynku położonego przy ul. K.).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja dotycząca nieprawidłowej wysokości projektowanego budynku. Nadbudówka, do której nawiązuje skarżąca Spółka, nie może być uznana za kondygnację. Zgodnie z treścią przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej w skrócie także "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.". za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. określa w metrach jedynie wysokość attyki, a nie wysokość budynku. Tym samym, fakt zaprojektowania powyższej nadbudówki z całą pewnością nie przesądza o rażącym naruszeniu wymogów powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg dotyczący dopuszczalnej wysokości attyki budynku został w analizowanym przypadku spełniony. Dokumentacja projektowa potwierdza, że od strony budynku położonego przy ul. K. attyka została zaprojektowana na wysokości 10,30 m (rys. nr A11 "Elewacja frontowa"; rys. A12 "Elewacja płd.-zach."). Wprawdzie przyjęte rozwiązania architektoniczne mogą budzić wątpliwości - attyka o wysokości 10,30 m została przewidziana na stosunkowo niewielkiej części budynku - to jednak, zdaniem organu, wymaga podkreślenia, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nieważnościowym, co oznacza, iż ewentualna wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia musi być niewątpliwa.

Organ nie podzielił również zarzutu, aby doszło do rażącego naruszenia ustaleń decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie wymogów dotyczących dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej. Stosownie do treści ww. decyzji o warunkach zabudowy, szerokość projektowanej elewacji frontowej powinna wynosić 15,91 m, z tolerancją do 20% (tj. do 19,092 m). Organ podkreślił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę brak było legalnej definicji pojęcia "elewacja frontowa". Prawnie zdefiniowany nie był też termin "elewacja". Objaśnień takich nie zawierały również przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. W stanie prawnym aktualnym na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia nie funkcjonowały jakiekolwiek unormowania, które regulowałby sposób obliczania szerokości elewacji frontowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - według stanu na dzień [...] lutego 2009 r.), stanowi jedynie, że przez pojęcie "frontu działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z powyższego objaśnienia można wywieść co najwyżej, że elewacją frontową jest elewacja budynku usytuowana od frontu działki, tj. od strony działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W analizowanym przypadku elewacją frontową będzie więc elewacja budynku usytuowana od strony ul. K. Precyzyjne ustalenie znaczenia pojęcia "elewacja frontowa" nie jest jednak możliwe przez wzgląd na brak prawnego objaśnienia terminu "elewacja". W praktyce wskazany termin bywa natomiast rozumiany odmiennie, najczęściej jako zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (wraz ze znajdującymi się na niej elementami architektonicznymi, dekoracyjnymi), lico budynku, widok budynku prostopadły do ściany.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualne uchybienie w zakresie wymogów dotyczących szerokości elewacji frontowej nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Organ podał, że mając na względzie brak definicji legalnych terminów "elewacja" oraz "elewacja frontowa", jak również rozbieżności w zakresie praktycznego rozumienia wskazanych pojęć, nie sposób przyjąć, iż ewentualne uchybienie wymogów, co do dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej jest rażącym naruszeniem prawa.

Dalej organ wyjaśnił, że przekroczenie warunków zabudowy w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej miałoby miejsce w analizowanym przypadku wyłącznie w sytuacji uznania, iż szerokością elewacji frontowej jest odległość mierzona w linii prostej, równoległej do ul. K., pomiędzy skrajnie wysuniętymi elementami budynku widocznymi od strony tej ulicy. Przy takim założeniu szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosiłaby 22,38 m, co wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz z rysunków przedstawiających prostopadłe rzuty poszczególnych kondygnacji (rys. od A03 do A07). Tym samym ewentualne przekroczenie omawianego wymogu decyzji o warunkach zabudowy byłoby nieznaczne - o ok. 2,46 m. Tak więc nawet w przypadku uznania, iż w analizowanym przypadku doszło do przekroczenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, stwierdzone uchybienie nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa.

Ponadto organ podał, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ odwoławczy zauważył, że w świetle projektu sporny budynek został usytuowany od granic z działkami sąsiednimi: od strony północnej - w odległości 6,30 m; od strony zachodniej - w odległości 4,00 m (granica z działką drogową - ul. K.); od strony południowej - w odległości 4,62 m; od strony wschodniej - w odległości 8,56. Z całą pewnością nie doszło więc w analizowanym przypadku do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto organ przywołał § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że wynikające z projektu budowlanego usytuowanie spornej inwestycji nie uchybia rażąco przywołanemu unormowaniu, zwłaszcza w odniesieniu do obiektu realizowanego na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem spornej inwestycji od strony północnej (działki o numerach ew. [...] i [...]). Wynika to jednoznacznie ze znajdującej się w dokumentacji projektowej "Analizy nasłonecznienia; linijki słońca dla parteru budynku K." (rys. od L 01 do L 03).

Dodatkowo, mając na uwadze argumentację "[...]" Spółka z o.o. organ wyjaśnił, że z "Opinii technicznej dotyczącej wpływu projektowanej zabudowy działki nr [...] i [...], obręb, przy ul. K. w dzielnicy [...], na zabudowę działki przy ul. K., [...] i jej zgodności z wymaganiami § 13 i § 60 Warunków Technicznych 2002", wynika, że usytuowanie spornego przedsięwzięcia powoduje ponadnormatywne przesłanianie dwóch otworów okiennych znajdujących się w parterze budynku realizowanego na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem spornej inwestycji od strony północnej (działki o numerach ew. [...] i [...]). Organ podkreślił, że ww. opinia została sporządzona w dacie 12 września 2010 r., a więc już po wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, organ stopnia podstawowego nie miał wiedzy o ewentualnym naruszeniu przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak było również uzasadnionych podstaw, aby podważyć analizę nasłonecznienia przedłożoną przez inwestora. Dane ze złożonej przez Spółkę opinii mogą być traktowane co najwyżej w kategoriach nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r. uzupełnioną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], stwierdzającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Spółka z o.o. i J.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptację i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. P. i ul. K. w W., sprostowanej postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r.

Następnie organ zaznaczył, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż sporny budynek wielorodzinny został zaprojektowany z rażącym przekroczeniem - względem ww. budynku realizowanego na działkach o numerach ew. [...] i [...] - norm wynikających z przepisów § 57 § 1 oraz § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wbrew twierdzeniu "[...]" Sp. z o.o., w "Opinii technicznej" stwierdzono jednoznacznie: "Reasumując, należy stwierdzić, że w omawianym przypadku dopływ światła słonecznego, pomimo gęstej zabudowy jest zapewniony zgodnie z § 60 WT-02".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez W.B., jak i "[...]" Sp. z o.o., jakoby kontrolowana decyzja uchybiała w stopniu rażącym przepisowi art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - według stanu na dzień [...] lutego 2009 r.). Przepis nie normuje procedury dotyczącej wydawania pozwoleń budowlanych. Nie dopatrzył się naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 7, 8, 9 oraz 107 § 3 K.p.a., co podniosła w swym odwołaniu "[...]" Sp. z o.o. Następnie podał, że w trybie nieważnościowym decyzja administracyjna poddawana jest kontroli według stanu prawnego oraz faktycznego na dzień jej wydania. Tak więc całkowicie niedopuszczalnym jest, co do zasady, orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o materiał dowodowy, którym nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie. Nie uwzględnił również zarzutu W.B. dotyczącego bliżej nieokreślonego naruszenia przepisu art. 20 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za nieuzasadnione uznał zarzuty stron odnośnie rażącego naruszenia przepisów ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ stopnia podstawowego nie miał wiedzy o otworze okiennym istniejącym w ścianie budynku przy ul. K., usytuowanej w ostrej granicy z działką inwestycyjną. Z projektu budowlanego spornej inwestycji ("Warunki ochrony przeciwpożarowej" s. 57) wynika wręcz, że budynek usytuowany przy ul. K. jest cyt. "zlokalizowany bezokienną ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w ostrej granicy działki". Istnienie powyższego otworu okiennego nie było również podnoszone przez żadną ze stron w toku postępowania zakończonego kontrolowanym rozstrzygnięciem. Tym samym okoliczność ta może być ewentualną podstawą wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnośnie zarzutów stron, jakoby w analizowanym przypadku doszło do rażącego uchybienia przepisom § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi opinia z dnia 10 stycznia 2009 r. nr 1-01-2009, dotycząca określenia ewentualnych zagrożeń dla otoczenia występującego wokół istniejących zabudowań w trakcie realizacji zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu przy ul. K. nr [...] w W. Z powyższego opracowania wynika jednoznacznie: "Zabudowa nieruchomości przy ul. K. w W. wykonywana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót oraz sztuką budowlaną będzie bezpieczna dla otoczenia i osób trzecich. Nowo wzniesiony budynek będzie bezpieczny dla obiektów usytuowanych w granicach działek sąsiednich i osób trzecich pod warunkiem jego eksploatacji zgodnej z pozwoleniem na użytkowanie". Ponadto w projekcie budowlanym spornej inwestycji znajduje się "Dokumentacja geotechniczna dla projektowanego domu wielorodzinnego przy ul. K. w W. - dz. [...]", sporządzona przez rzeczoznawcę w specjalności geotechnika i fundamentowanie. Opracowania te uwzględniają fakt posadowienia budynku przy ul. K. w "ostrej" granicy z nieruchomością inwestycyjną.

Organ zwrócił uwagę, że z treści przepisu § 206 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, iż sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji powinno nastąpić przed przystąpieniem do jej budowy. Brak jest natomiast przepisu, który przewidywałby obowiązek sporządzenia takiej ekspertyzy przed wydaniem pozwolenia na budowę. Innymi słowy, ekspertyza techniczna, o której mowa w przywołanym unormowaniu, może być sporządzona zarówno na etapie poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, jak i później - po udzieleniu pozwolenia, lecz przed przystąpieniem do realizacji inwestycji.

Reasumując, organ drugiej instancji wskazał, że nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargi na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.B. i R.B. oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. Sprawy te skierowano do łącznego rozpoznania i rozstrzygano pod sygn. akt VII SA/Wa 691/12.

Skarżący W.B. i R.B. zarzucili, iż decyzje organów obu instancji nie uwzględniły ich interesu prawnego oraz rażących odstępstw od decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżących, sporna inwestycja powoduje zagrożenie pożarowe dla nich, ich rodziny oraz mienia.

Skarżąca "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. podniosła zarzut naruszenia kwestionowaną decyzją jej interesu prawnego. Podała, iż prowadzone są jednocześnie dwa wykluczające się postępowania wobec tej samej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., tj. o wznowienie postępowania, a także o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, iż kalenica główna budynku przy ul. K. znajduje się na wysokości ok. 17 m, co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Zarzuciła również niezgodność z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na działce należącej do skarżącej Spółki, a także w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Podniosła, iż sąsiedni budynek przy ul. K. w dniu [...] lutego 2009 r., tj. w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, posiadał ścianę w granicy ostrej ze sporną inwestycją, która nie jest przegrodą pożarową. Sporna inwestycja została posadowiona zbyt blisko sąsiedniego budynku, a w szczególności jej ściany z otworami okiennymi. Ponadto skarżąca Spółka stwierdziła, że posiadała przymiot strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i została pominięta w tym postępowaniu bez własnej winy.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja, odpowiadają przepisom prawa.

W uzasadnieniu Sąd zwrócono uwagę, iż w niniejszej sprawie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 K.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Wyjaśniono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W szczególności ww. decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tego pojęcia.

Nadto zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w rażący sposób postanowień zawartych w poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji, geometrii dachu ilości kondygnacji i maksymalnej wysokości oraz wysokości od strony budynku przy ul. K.

W ocenie Sądu, w tym zakresie zostało przeprowadzone wnikliwe postępowanie przed organem drugiej instancji. Sąd w pełni podzielił argumentację, jaką organ przedstawił na tę okoliczność w zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom skarżących, jak zaznaczono, wysokość i liczba kondygnacji budynku spełnia wskazania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęte w projekcie rozwiązania architektoniczne – attyka o wysokości 10,3 m została przewidziana na stosunkowo niewielkiej części budynku. W ocenie Sądu, nie można jednak, w tym kontekście, postawić zarzutu rażącego naruszenia wskazań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, gdy zważyć na jej redakcję, założenie ogólne bez szczegółowych wskazań, co do realizacji.

Zasadnie, zdaniem Sądu, organ wskazał że zaprojektowana nadbudówka, nie może być uznana za kondygnację. Jak stanowi § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa.

Sąd podzielił stanowisko organu, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o naruszeniu rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Analiza projektu budowlanego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, upewnia, że usytuowanie inwestycji odpowiada uregulowaniom w zakresie sytuowania budynku w odniesieniu do granicy działek sąsiednich - § 12 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W dacie wydawania decyzji pozwolenia na budowę organ, jak szczegółowo to zostało omówione w zaskarżonej decyzji, nie miał danych o usytuowaniu otworu okiennego w budynku w ostrej granicy z działką objętą niniejszą inwestycją. Zasadnie organ wskazał, że powyższa okoliczność, podkreślmy, kiedy otwór miałby byt legalny, mogłaby ewentualnie stanowić przesłankę wznowieniową nie zaś wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dodano nadto, że legalność tego otworu jest obecnie przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Przy piśmie z dnia 31 października 2012 r., skierowanym do Sądu, uczestnik postępowania J.P. złożył decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nr [...] dotyczącą nakazu zamurowania lub wypełnienia tego otworu, brak danych o ostateczności tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu Spółki [...] Sp. z o.o. wskazano, że dokument "Opinii technicznej dotyczącej wpływu projektowanej zabudowy działki nr [...] i [...], przy ul. K. w dzielnicy [...] na zabudowę działki przy ul. K. i P. i jej zgodności z wymaganiami § 13 i § 60 Warunków Technicznych 2002", podnosi okoliczności nowe, nie znane organowi wydającemu decyzję pozwolenia na budowę. Okoliczności te nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej na datę jej wydania, w związku z podnoszonym obecnie przesłanianiem dwu otworów okiennych na parterze budynku na sąsiedniej nieruchomości, który wówczas był na etapie realizacji. Inwestor do projektu budowlanego przedstawił analizę nasłonecznienia tzw. linijkę słońca, która nie wskazywała na ww. naruszenie. Nowe okoliczności stanowią przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a ta nie może być postrzegana jako wada nieważnościowa decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto zaznaczono, że wbrew zarzutom skarżącej Spółki, postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe prowadzone w związku z niniejszą decyzją pozwolenia na budowę nie kolidują ze sobą. Nie ma zastosowania w okolicznościach sprawy przepis art. 56 P.p.s.a. zgodnie z którym, w razie wniesienia skargi do sądu, po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Zarzut podniesiony przez skarżącą Spółkę, co do braku udziału jej w postępowaniu o wydanie niniejszej decyzji pozwolenia na budowę, także nie może być skutecznie podnoszony, ponieważ stanowi przesłankę wznowieniową, nie zaś wadę nieważnościową decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom W. i R.B. nie doszło, o czym wyżej, do rażącego naruszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzut naruszenia przepisów przeciwpożarowych, jak zauważono, nie może być podnoszony skutecznie, dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozytywne uzgodnienie niniejszego projektu budowlanego w zakresie warunków przeciwpożarowych, dokonane przez osobę o właściwych ku temu uprawnieniach. Ponadto, w świetle dokumentacji geotechnicznej dla projektowanej inwestycji, ta uwzględniała usytuowanie budynku w ostrej granicy działki objętej inwestycją.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie skargi w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270) – dalej zwanej w skrócie "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz J.M. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie decyzji,

2/ § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3/ art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 16, § 204 ust. 5, § 206 ust. 1, § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy,

4/ art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1b oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że niedostarczenie i niewymaganie przez organ dostarczenia ważnego i niezbędnego dokumentu jest rażącym naruszeniem prawa Ponadto złożona przez Spółkę analiza przesłaniania, wbrew twierdzeniu Sądu, jest jedynie nowym dokumentem w sprawie, a nie nową okolicznością.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazano, że fakt naruszenia tego przepisu powoduje, że budynek zlokalizowany na sąsiedniej działce jest przesłaniany przez budynek przesłaniający. Następnie wyjaśniono co to jest "nasłonecznie" i wskazano pomylenie pojęć "nasłonecznienia" z "przesłanieniem" budzi największe wątpliwości wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 204 pkt 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zaś skutki naruszenia tych przepisów są oczywiste dla "[...]" Sp. z o.o., w szczególności dotkliwy jest utrata wartości nieruchomości Spółki z powodu obniżenia jej przydatności do użytkowania na skutek oddziaływania nowego budynku. Ponadto Sąd niesłusznie oddalił zarzut dotyczący pomieszczenia na ostatniej kondygnacji spornego budynku, bowiem znajduje się tam także lokal, który nie wchodzi w zakres lokali z § 3 pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Także, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, zarzut naruszenia § 271 powyższego rozporządzenia jest zasadny, gdyż ściana budynku przy ul. K., nie jest przegrodą pożarową i tym samym zagraża bezpieczeństwu mieszkańców tego domu.

Powyższe naruszenia prawa powodują, że nie został spełniony warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami w rozumieniu art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5 ust. 1 pkt 1b tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego zakresu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Uwagi te zostały uczynione, albowiem skarga kasacyjna, mimo że powołuje art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, bowiem podniesione w niej zarzuty dotyczą wyłącznie przepisów prawa materialnego. Norma art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że zamieszczona w ustawie regulującej procedurę administracyjną, niewątpliwie stanowi przepis prawa materialnego, tym samym zarzut naruszenia tej nomy poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie decyzji nie został prawidłowo skonstruowany. Podobnie z zarzutem naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1b, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, które to normy stanowią niewątpliwie przepisy prawa materialnego a więc sformułowany wobec nich zarzut naruszenia ich poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego jest również wadliwy.

Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, iż dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych.

Poza tym w skardze kasacyjnej powołano zarzut naruszenia § 13, § 3 pkt 16, § 204 ust. 5, § 206 ust. 1 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wiążąc to z obrazą art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), gdy tymczasem brak zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a więc tymi wskazanym w skardze kasacyjnej, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Niewątpliwie przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowią dwie różne podstawy do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dodatkowo zauważyć należy, iż nieprecyzyjnie wskazano w skardze kasacyjnej przepisy § 13 i 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., skoro normy te zawierają rozbudowaną wewnętrznie strukturę. Podniesiony § 13 wskazanego aktu składa się aż z 4 ustępów, w tym ustęp 1 zawiera punkt 1 i 2, natomiast norma § 271 składa się aż z 12 punktów, przy czym pkt 12 ma dodatkowo jeszcze 2 punkty. Niewątpliwe jest to o tyle istotne, że w sprawie mamy do czynienia z zarzutem rażącego naruszenia prawa, a wiec normy których dotyczy ta forma naruszenia kwalifikowanego nie mogą być wskazywane ogólnikowo.

Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej niewątpliwie utrudnia prawidłowe rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wskazana wadliwość nie uzasadniała pominięcia tak przywołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Dodatkowo wyjaśnić jeszcze należy, że wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej zawarto sformułowanie cytat: "w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., WSA w Warszawie nie odniósł się w ogóle do tej sprzeczności choć zaprzecza to zasadzie legalizmu, wyrażonej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych" - koniec cytatu.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. W innym wypadku należy wskazać w podstawie kasacji naruszony, zdaniem wnoszącego kasację, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, której we wniesionej skardze po prostu brak.

Skarga kasacyjna nie zawiera wskazania przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną, czy administracyjną, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Brak powyższego elementu konstrukcyjnego uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutu odnoszącego się do twierdzenia, że Sąd dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, co już wyżej podkreślono, nie może domyślać się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia (podobnie w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2717/12, dostępny w CBOSA - orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Przedmiotowa sprawa, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, rozpoznawana była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o nieprawidłowym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji podkreślił, iż decyzja Prezydent m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi o charakterze biurowym (na parterze) i garażem podziemnym na działkach o numerach ew. [...] i [...], obr. [...], położonych przy ul. K. w W., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie budzi wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tutaj natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu który został naruszony (porównaj wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

Tym samym stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa. Do takiego rodzaju naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do naruszenia przepisu prawa jako rażącego należy zaliczyć zatem naruszenie przepisu prawa, które wyłącza dopuszczalność podjęcia działania określonej treści.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy udzielił pozwolenia na budowę na rzecz inwestora J.P. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w rażący sposób postanowień zawartych w poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji, geometrii dachu, ilości kondygnacji i maksymalnej wysokości oraz wysokości od strony budynku przy ul. K., zresztą zagadnienia te nie są już kwestionowane na etapie skargi kasacyjnej.

Natomiast jak wynika z analizy motywów wniesionej skargi kasacyjnej podstawą zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jest kwestia pomieszczenia znajdującego się na ostatniej kondygnacji spornego budynku, co miałoby świadczyć o nieprawidłowej ilości kondygnacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Planowana inwestycja realizowana przez inwestora J.P., wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, co także trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji budynku spełnia wskazania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. przewidziano dla spornego budynku max. 4 kondygnacje i tyle obejmuje projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, iż zaprojektowana nadbudówka nie może być uznana za kondygnację. Jak stanowi § 3 pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Lakoniczna argumentacja skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie jest w stanie zwalczyć tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest prawidłowe.

Tym samym nie można w tej sprawie uznać, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, co wyraźnie zaakcentowano, decydujące znaczenie ma i co jest istotą sporu, to naruszenie § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W § 13 ww. rozporządzenia zawarty jest wymóg zachowania odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiających naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, a w konsekwencji wymóg dokonania pomiarów wysokości przesłaniania. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie powyższego wymogu bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie na etapie projektu budowlanego uprawniony architekt sporządził wymaganą w tej sprawie analizę nasłonecznienia. W projekcie budowlanym pomieszczono analizę nasłonecznienia sporządzoną dla wysokości 11 m (jako wysokości powodującej ewentualne zacienienie, a będącej różnicą poziomu parteru na elewacji zacienianej i poziomu attyki obiektu cieniującego), a uczyniono to dla lokalu M2 ( rys. L01), dla lokalu M1 (rys.L02) i dla lokalu M4 (rys. L03) i w każdym z analizowanych przypadków wykazano zakres nasłonecznienia znacznie przekraczający minimum wynikające z § 60 rozporządzenia. Tym samym organ w chwili rozstrzygania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie miał podstaw do kwestionowania naruszenia § 13 i 60 wskazanych warunków zabudowy, tak by wezwać inwestora do uzupełnienia braków projektu (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), a w konsekwencji by odmówić wydania takiego pozwolenia z powołaniem się na treść art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który co już wyżej wskazano nie został podniesiony w skardze kasacyjnej.

Przedstawiona natomiast przez skarżących w toku wszczętego postępowania nieważnościowego "Opinia techniczna dotycząca wpływu projektowanej zabudowy działki nr [...] i [...], obręb, przy ul. K. w dzielnicy [...], na zabudowę działki przy ul. K., P. i jej zgodności z wymaganiami § 13 i § 60 Warunków Technicznych 2002", wskazuje na to, że usytuowanie spornego przedsięwzięcia powoduje ponadnormatywne przesłanianie dwóch otworów okiennych znajdujących się w parterze budynku realizowanego na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem spornej inwestycji od strony północnej (działki o numerach ew. [...] i [...]).

Niewątpliwie ww. opinia została sporządzona w dacie 12 września 2010 r., a więc już po wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Oceny tej dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej (w tej sprawie dotyczy decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.) Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, a przede wszystkim nie może uwzględniać nowych dowodów, takich jak wskazana opinia techniczna z dnia 12 września 2010 r.

Tym samym słusznie w sprawie przyjęto, iż organ stopnia podstawowego nie miał wiedzy o ewentualnym naruszeniu przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak było również uzasadnionych podstaw, aby podważyć analizę nasłonecznienia przedłożoną przez inwestora. Przedmiotowa opinia techniczna złożona przez Spółkę będąca w istocie opinią biegłego powinna być traktowana jako nowa okoliczność faktyczna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym zakresie zatem nie można uznawać takiego naruszenia § 13 powyższego rozporządzenia, by uzasadniało to przyjęcie w rozpoznawanej sprawie rażącego naruszenia prawa – art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie nie jest usprawiedliwiony zarzut wadliwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania cytowanego § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Podobnie nie można w niniejszej sprawie mówić o rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę, z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów § 204 ust. 5, § 206 ust. 1 czy też § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak czynią to skarżący kasacyjnie.

Przepisy § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą bezpieczeństwa konstrukcji. Norma § 204 ust. 5 omawianego rozporządzenia stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Z kolei § 206 ust. 1 określa, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

Bezspornie ujawniono w sprawie, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi opinia z dnia 10 stycznia 2009 r. nr 1-01-2009, dotycząca określenia ewentualnych zagrożeń dla otoczenia występującego wokół istniejących zabudowań w trakcie realizacji zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu przy ul. K. nr [...] w W. Z powyższego opracowania wynika jednoznacznie, iż: "Zabudowa nieruchomości przy ul. K. w W. wykonywana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót oraz sztuką budowlaną będzie bezpieczna dla otoczenia i osób trzecich. Nowo wzniesiony budynek będzie bezpieczny dla obiektów usytuowanych w granicach działek sąsiednich i osób trzecich pod warunkiem jego eksploatacji zgodnej z pozwoleniem na użytkowanie". Ponadto w projekcie budowlanym spornej inwestycji znajduje się "Dokumentacja geotechniczna dla projektowanego domu wielorodzinnego przy ul. K. w W. - dz. [...]", sporządzona przez rzeczoznawcę w specjalności geotechnika i fundamentowanie. Opracowania te uwzględniają fakt posadowienia budynku przy ul. K. w "ostrej" granicy z nieruchomością inwestycyjną. Tym samym o naruszeniu ww. przepisów warunków technicznych w tej sprawie nie można mówić.

Poza tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a dotyczący usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dokonano niezbędnego uzgodnienia. Projekt budowlany został zaopiniowany pod kątem warunków ochrony przeciwpożarowej (k- 56 i dalsze). Zatem zarzut naruszenia przepisów przeciwpożarowych, nie może być podnoszony skutecznie, dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozytywne uzgodnienie niniejszego projektu budowlanego w zakresie warunków przeciwpożarowych, dokonane przez osobę o właściwych ku temu uprawnieniach.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1b, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż niezależnie od wadliwego sformułowania tego zarzutu, co już wyżej wykazano, to przede wszystkim nie został on w należyty sposób uzasadniony. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przepisy te są normami ogólnymi zamieszczonymi w rozdziale 1 ustawy Prawo budowlane i bez ich konkretyzacji w postaci naruszenia przepisu, który wyłącza dopuszczalność pojęcia decyzji określonej treści, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić należy, że art. 4 ustawy Prawo budowlane określa prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (zasada wolności budowlanej) i skarżący nie wyjaśnili z jaką normą prawa materialnego należy wiązać jej naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji skarżących w tym zakresie.

Z kolei przepis art. 5 ust.1 pkt 1b, jak i przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane dotyczą zasad projektowania, zasad użytkowania. Nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o kwalifikowanym naruszeniu tych norm, bowiem skoro art. 5 ogólnie określa w szczególności wymagania dotyczące prawidłowego zaprojektowania budynku, a przepisy te, jak zaznaczono, zamieszczone zostały w rozdziale 1 obejmującym przepisy ogólne i wywierają one wpływ na sposób wykładni przepisów zamieszczonych w kolejnych rozdziałach Prawa budowlanego, to niewątpliwie należało to powiązać z określonymi przepisami ustawy Prawo budowlane, tak aby wskazać, że doszło do rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu, który uniemożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w odniesieniu do tych ww. przepisów skarżący tego nie uczynili. Dlatego też w tym zakresie zarzut ten również nie jest usprawiedliwiony.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.