Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 880/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a i 17
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją wydana [...] stycznia 2012r utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2011 r na podstawie art. 11a ust 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że dnia 24 września 2009r inwestor, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi ekspresowej S[...][...], odcinek K. - K.. Jednocześnie wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go tym, iż inwestycja jest zadaniem rządowym ujętym w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012 oraz do realizacji na mistrzostwa piłkarskie EURO 2012. Inwestycja ta jest współfinansowana ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktury i Środowiska pod nazwą "Działanie 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T nr POLiŚ 8.2-15.1". Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie pozwoli na rozwój gospodarczy miast znajdujących się w jej rejonie oraz odciąży istniejącą drogę krajową nr [...], która przebiega w znacznej części przez miejscowość B., G. W. i R., co stwarza duże niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego i pieszego. Stworzy dogodne połączenie komunikacyjne miast organizatorów EURO 2012, tj. aglomeracji p. i w. oraz pozwoli na udrożnienie komunikacji w ww. miastach.

Po wstępnym skontrolowaniu kompletności złożonego wniosku stwierdzono w nim braki formalne. W związku z powyższym Wojewoda [...], pismem z dnia 12 października 2009r. r., znak: [...], wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku.

Inwestor uzupełnił ww. wniosek, przesyłając brakujące dokumenty przy piśmie z dnia 19 października 2009 r., znak: [...]. Ponadto pismem z dnia 29 października 2009 r., znak: [...], wnioskodawca skorygował zapis zawarty w pkt 4 ww. pisma z dnia 19 października 2009 r.

Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r., znak: [...], inwestor przedłożył organowi I instancji wpisy z ewidencji gruntów i budynków zawierające oznaczenia geodezyjne nieruchomości objętych wnioskiem, w tym dane adresowe właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości.

Wobec powyższego, pismem z dnia 14 stycznia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] zawiadomił inwestora, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony zostały zawiadomione w trybie obwieszczeń.

Wniosek o wydanie decyzji dla przedmiotowej inwestycji zawierał również, zgodnie z art. 88 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), wniosek o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji [...].

W związku z powyższym organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

O zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji poinformował strony postępowania w trybie obwieszczeń wywieszonych w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim [...], urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg inwestycji tj. Urzędzie Miejskim w [...], Urzędzie Miejskim W., Urzędzie Miejskim Gminy R., Urzędzie Miejskim w B., Urzędzie Miasta i Gminy R. oraz na stronach internetowych ww. urzędów w dniach od 21 stycznia 2010 do 5 lutego 2010 r.. Stosowne obwieszczenia ukazały się również w prasie lokalnej na terenie województwa [...] i [...] tj. "Gazecie Wyborczej - [...]" oraz "Polskiej Gazecie [...]" w dniu 21 stycznia 2010r.

Postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem wydanym [...] maja 2010 r. po otrzymaniu przez Wojewodę postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2010 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] maja 2010 r. uzgadniających warunki realizacji przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 7 czerwca 2010 r., znak: [...], inwestor wystąpił do organu I instancji o rozstrzygnięcie sprawy w częściach:

I. część, która będzie obejmować zakres budowy znajdujący się wyłącznie na terenie województwa wielkopolskiego w następującym kilometrażu

1. droga ekspresowa S[...] od km 79+449,82 do km 86+124,00 i od km 87+342,00 do km 103+654,00 (granica województwa),

2. droga krajowa nr [...] od km 69+778,00 (granica województwa) do km 77+691,00.

II. część, która będzie obejmować zakres budowy znajdujący się w następującym kilometrażu:

1. droga ekspresowa S[...] od km 86+124,00 do km 87+342,00 oraz od km 103+654,00 (granica województwa) do JM 108+759,00,

2. droga krajowa nr [...] od km 68+728,00 do km 69+778,00 (granica województwa).

Powyższy wniosek został uzasadniony tym ,że postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska [...] wznowił postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie położonym na terenie województwa dolnośląskiego, czyli:

- droga ekspresowa S[...] - od km 103+654,00 do km 108+759,00

- droga krajowa nr [...] - od km 68+728,00 do km 69,778,00

Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r., znak: [...], inwestor zwrócił się o zmianę wniosku o wydanie niniejszej decyzji, poprzez włączenie do zakresu inwestycji działki o nr ewid. [...] obr. P.. W powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w granicach nieruchomości o nr ewid. [...] ark. 1 obr. 0009-[...], gmina B., powiat r., województwo [...], objętej liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, ujawniono granice i oznaczenie nieruchomości o nr ewid. [...], ark. 1, Obr. 0009-[...], gmina B., powiat r., województwo [...], w całości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren. Ujawnienie nieruchomości nie wiązało się z faktyczną zmiana zakresu inwestycji.

Ponadto nastąpiła zmiana oznaczeń części nieruchomości, które powstaną wskutek podziału, o nr ewid. [...] na [...],[...] obr. 0006-[...] oraz nr ewid. [...] na [...],[...],[...] obr. 0009-[...], gmina B..

W związku z powyższym. Wojewoda [...], na podstawie art. 10 KPA. W związku z art. 11 d ust.5 ustawy, zawiadomił strony postępowania w trybie obwieszczeń, o wniosku złożonym przez inwestora o rozstrzygnięcie sprawy w częściach, a także o zmianach we wniosku o wydanie decyzji. Obwieszczenia zostały wywieszone we właściwych urzędach wojewódzkich oraz urzędach gmin przez które przebiega inwestycja w dniach od 21 czerwca 2010 r. do 5 lipca 2010 r. Ponadto ww. obwieszczenia ukazały się w prasie lokalnej na terenie województwa wielkopolskiego i województwa dolnośląskiego w dniu 21 czerwca 2010r.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S[...][...] - [...] odcinek K. - K. w części dotyczącej drogi ekspresowej S[...] od km 79+449,82 do km 86+124,00 i od km 87+342,00 do km 103+654,00 (granica województwa) oraz drogi krajowej nr [...] od km 69+778,00 (granica województwa) do km 77+691,00 (część I). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 31 sierpnia 2010 r.

Pismem z dnia 21 marca 2011 r., znak: [...], inwestor przekazał skorygowane mapy z projektami podziału nieruchomości, mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi i wykaz nieruchomości objętych ww. postępowaniem.

W związku z powyższym Wojewoda [...] pismem z dnia 28 marca 2011r znak: [...] zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją o zmianach we wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację części II przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z dyspozycja art. 11 d ust.5 ustawy, pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim, urzędzie gminy właściwej ze względu na przebieg drogi oraz na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej.

W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie:

- na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniach od 30 marca do 13 kwietnia 2011 r.,

- na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] w dniach od 30 marca do 13 kwietnia 2011 r.,

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R. w dniach od 30 marca do 13 kwietnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego Urzędu w tym samym terminie

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w B. w dniach od 30 marca do 14 kwietnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego Urzędu w tym samym terminie,

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Z. w dniach od 30 marca do 14 kwietnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego Urzędu w tym samym terminie

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy R. w dniach od 30 marca do 14 kwietnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego Urzędu.

Ponadto, obwieszczenie o zmianach we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji zostało opublikowane w prasie lokalnej "Gazeta Wyborcza - [...]" z dnia 30 marca 2011 r. i "Polska Gazeta [...]" z dnia 31 marca 2011 r., co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wraz z powyższym obwieszczeniem, na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zostały również opublikowane mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, części II inwestycji, objętej niniejszą decyzją.

W dniu 28 marca 2011 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie możliwości przejęcia linii kolejowej nr [...] B. - G. Ś., przebiegającej przez teren powiatu [...] i [...], zgodnie z którą możliwość nieodpłatnego przejęcia przez Powiat [...] linii kolejowej nr [...] została zaopiniowania negatywnie.

Pismem z dnia 28 marca 2011 r., znak : [...], Burmistrz G. zaopiniował bez uwag projekt budowlany "Budowy drogi S-[...] [...] (A-[...] węzeł "G.") - [...] (A-[...] węzeł "W.") odcinek K. - K., w zakresie obejmującym drogę ekspresową S[...] od km 86+124,00 do km 87+342,00.

Uznając, że zebrany materiał dowodowy w sprawie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] na podstawie art. 11a ust.1 ustawy oraz art. 104 KPA wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S[...][...] - [...], odcinek K. - K., w części dotyczącej drogi ekspresowej S[...] od km 86+124,00 do km 87+342,00 na terenie województwa [...] i od km 103+654,00 (granica województwa) do km 108+759,00 na terenie województwa [...] oraz drogi krajowej nr [...] od km 68+728,00 do km 69+778,00 (granica województwa), nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Bioenergia, podnosząc, że inwestycja pozbawi spółkę możliwości rozbudowy działalności gospodarczej, co może przyczynić się do degradacji finansowej spółki, a nawet do jej upadku lub likwidacji. W związku z powyższym wniosła o wykupienie pozostałej, nie nadającej się do użytkowania, części nieruchomości lub o ewentualną zmianę przebiegu inwestycji.

Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy na wstępie wskazał, że na mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 250, poz. 1503), Ministerstwo Infrastruktury, z dniem 18 listopada 2011 r., uległo przekształceniu w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494) organ ten kieruje m.in. działem administracji rządowej budownictwo oraz gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa.

Zgodnie zaś z art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w przypadku wydania decyzji przez wojewodę.

Organ odwoławczy podniósł, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, uznał, że wniosek inwestora uzupełniony kolejnymi pismami, o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy o których mowa w art., 11 d ustawy.

Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art.11b ust. 1 ustawy, uzyskał

opinię:

- Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], (załącznik do Uchwały Nr [...]),

- Zarządu Województwa [...] - postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...].,

- Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...],

- Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.,

- Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Burmistrza [...] - postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

Do wniosku załączono mapę w skali 1:2000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Ponadto, do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej, inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że jest on zgodny z art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 12, poz. 1133, z późn. zm.).

Przedmiotowy projekt jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy do wniosku inwestor załączył także

opinię:

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...],

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...],

- PKP Polskich Linii Kolejowych S.A Oddział Regionalny w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] - postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. Oddział Regionalny [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

- Komendanta Wojskowej Komendy Transportu w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...].

Do wniosku inwestor dołączył również decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2009 r. oraz zmieniająca ją decyzję z [...] września 2009 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodno - prawnego na regulację wód oraz wykonanie urządzeń wodnych. Oceniając postępowanie Wojewody [...] w sprawie w wydanie przedmiotowej decyzji organ odwoławczy uznał że było ono przeprowadzone z zachowaniem przepisów prawa.

Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawna, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, z zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków, a po wydaniu decyzji doręczył ją wnioskodawcy pozostałe strony postępowania, zawiadomił w drodze obwieszczenia (art. 11f ust. 3 ustawy), zaś dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją oraz użytkowników wieczystych tych nieruchomości powiadomił w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego przez spółkę dotyczącego wykupu części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która nie nadaje się na dotychczasowe cele organ wyjaśnił, że kwestia ta nie jest przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z przepisami ustawy, jeżeli pod budowę drogi przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie o wykup całej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Innymi słowy oznacza to, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie leży w kompetencjach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej dotyczącego pozbawienia możliwości rozbudowy działalności gospodarczej, na skutek budowy drogi ekspresowej S[...], co wiąże się z ryzykiem nieutrzymania rentowności prowadzonego przedsiębiorstwa, organ podał, iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie dotychczasowy właściciel wskutek przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa bądź odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. W zakres odszkodowania nie wchodzi więc ani utrata dochodów z nieruchomości, ani spodziewanych zysków.

Odpowiadając natomiast na zarzut skarżącej dotyczący zmiany przebiegu przedmiotowej inwestycji, organ wskazał, iż zmiana lokalizacji przedmiotowego odcinka drogi S[...] nie jest możliwa z uwagi na to, że stanowi on ścisłą kontynuację odcinka będącego już w fazie budowy, jak również z uwagi na zagospodarowanie przestrzenne na przedmiotowej nieruchomości, tj. zapewnienie dotychczasowego sposobu dojazdu do nieruchomości oraz ergonomicznego podziału nieruchomości z uwagi na ograniczenia wynikające z istniejącego zagospodarowania przestrzennego tj. bliskiego sąsiedztwa linii kolejowej E[...]. Jednocześnie należy zauważyć, iż dla omawianego przedsięwzięcia została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, po przeanalizowaniu raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który wskazywał zasięg izofon dotyczących terenów podlegających ochronie akustycznej.

Ponadto organ podkreślił, iż zgodnie z przepisami w/w ustawy organ pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie będąc upoważnionym do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych inwestycji. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z .o.o.. w J.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 19 i art. 21 § 1 pkt 1 KPA.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły dlatego skargę należało uznać za niezasadną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana [...] kwietnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą organ ten działając na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 17 ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. spec ustawy drogowej) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenie na realizację części inwestycji drogowej - budowę drogi ekspresowej S[...][...] - [...] odcinek K. - K. w części dotyczącej ww. drogi od km 86+124,00 do km 87+342,00 na terenie województwa [...] i od km 103+654,00 (granica województwa) do km 108+759,00 na terenie województwa [...] oraz drogi krajowej nr [...] od km 68+728,00 do km 69+778,00 (granica województwa).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że spec ustawa drogowa na podstawie której została wydana kontrolowana decyzja ma charakter epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020 r.) i jest uproszczeniem procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

W przepisach art. 11d ust. 1 w punktach 1-9 spec ustawa drogowa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11 b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 spec ustawy drogowej w punktach 1-8 wskazuje elementy jakie decyzja ta winna zawierać.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 spec ustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) opinie właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów; 7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Jak wynika z analizy akt sprawy, przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymagany przepisami ww. ustawy tj. opinii i uzgodnienia o których mowa w art. 11 d ustawy, projekt przedstawiony organowi został sporządzony przez osoby spełniające warunki o których mowa w art. 12 Prawa budowlanego, spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Ponadto projekt jest zgodny z decyzjami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydana zaś decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Organ odwoławczy, prawidłowo uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać będzie m.in. na wykonaniu nowej nawierzchni o przekroju drogowym, zamontowaniu urządzeń bezpieczeństwa ruchu, wykonaniu węzłów drogowych i wiaduktów w ciągu drogi ekspresowej, budowie mostów, rozbiórce istniejącej nawierzchni i chodników oraz demontażu oznakowania pionowego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego przebiegu planowanej inwestycji, przede wszystkim wskazać trzeba na ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, że przepisy spec ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 [w:] LEX nr 338845 został sformułowany pogląd, że "Wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych inwestycji". Rola organu wydającego przedmiotową decyzje sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji drogowej. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy winne były zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Jednakże podkreślić należy, że związanie wnioskiem zarządcy drogi nie oznacza, iż orzekający w sprawie organ może go jedynie uwzględnić w całości wydając zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem, bądź odmówić wydania takiej decyzji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji może taki wniosek uwzględnić w części i odmówić udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pozostałej części. Podobnie organ odwoławczy jest władny uchylić taką decyzję w przypadku stwierdzenia, że była ona dotknięta wadą, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ ten (podobnie jak i sąd administracyjny) nie będzie mógł uchylić takiej decyzji w całości , gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 11 ust. 3 spec ustawy drogowej).

Niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe, dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Natomiast organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ takie czynności podjął.

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, czym podyktowany był proponowany przebieg planowanej inwestycji i z jakich przyczyn pod przedmiotową inwestycję przeznaczono m.in. działki należące do skarżącej.

Podkreślić należy, że organ architektoniczno - budowlany był związany wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji. Organ nie posiada bowiem uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji w aspekcie "sprawiedliwego" podziału nieruchomości i orzekając nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, a w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżącej.

Należy przy tym podnieść, że inwestor w piśmie z dnia 7 czerwca 2010 r. wystąpił do Wojewody o rozstrzygnięcie sprawy dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji w częściach. Wojewoda [...] przychylił się do ww. wniosku i w konsekwencji tego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S[...][...] - [...], odcinek K. - K., w części dotyczącej jej przebiegu na terenie województwa wielkopolskiego. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 31 sierpnia 2010 r. i jak podnosi skarżąca, stała się ona okolicznością uzasadniającą utratę przez Wojewodę [...] właściwości rzeczowej i miejscowej do podjęcia zaskarżonej decyzji. Strona w swojej skardze podnosi, iż z dniem w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] stała się ostateczna, część przebiegu planowanej trasy S[...] na odcinku objętym ww. decyzją, tj. leżąca wyłącznie na terenie województwa [...] przestała być przedmiotem postępowania w toku instancji i w rozumieniu procedury administracyjnej postępowanie to zostało ostatecznie zakończone. Natomiast decyzja [...], będąca przedmiotem skargi, dotyczy terenu administracyjnie przypisanego w zdecydowanej większości do województwa [...]. W konsekwencji powyższego spółka podnosi, iż w takim stanie rzeczy Wojewoda [...] powinien uznać swą niewłaściwość i przekazać sprawę do rozstrzygnięcia organowi właściwemu, tj. Wojewodzie [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] "przepisów określających właściwość rzeczową" organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, sąd podziela stanowisko organu, że należy uznać go za bezzasadny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż w omawianym przypadku w ogóle nie można mówić o naruszeniu właściwości rzeczowej organu. Wskazane w art. 19 KPA pojęcie "właściwości organu" oznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym określonego rodzaju spraw. Przez właściwość rzeczową rozumie się przy tym zdolność do rozpoznawania i załatwiania spraw indywidualnych danej kategorii. Podstawę do określenia właściwości rzeczowej organu, w myśl art. 20 KPA, stanowią przepisy o zakresie jego działania, przez które rozumieć należy przede wszystkim przepisy ustaw materialnoprawnych, jak również ustaw określających ustrój oraz zakres zadań określonych organów. W niniejszej sprawie właściwość rzeczowa Wojewody do orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi krajowej wynika z art. 11a ust. 1 spec ustawy. Z uwagi na powyższe, w omawianym przypadku nie może być mowy o działaniu organu I instancji niezgodnie z jego właściwością rzeczową. Uzasadnienie zarzutu podniesionego przez spółkę świadczy natomiast o kwestionowaniu właściwości miejscowej Wojewody [...], rozumianej jako zdolność prawna organu administracji publicznej do realizowania właściwości rzeczowej wyłącznie na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego. W przedmiotowej sprawie właściwość miejscowa do orzekania w zakresie inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw określona została w art. 11a ust. 2 ustawy. Zgodnie z ww. regulacją, w przypadku inwestycji realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję zrid wydaje Wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej. Literalna wykładnia wskazanego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, który z Wojewodów miałby wydawać zezwolenie na realizację przedsięwzięcia w przypadku późniejszego jego etapowania związanego np. z koniecznością szybszego zakończenia prac na konkretnym odcinku, czy też koniecznością wyjaśnienia pewnych kwestii niezbędnych do zakończenia postępowania (w przedmiotowej sprawie etapowanie ww. zamierzenia inwestycyjnego wyniknęło głownie z konieczności rozwiązania problemu kolizji linii kolejowej nr [...] z budową ww. drogi na odcinku od km 86+124,00 do km 87+342,00, a także zakończenia postępowania środowiskowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] dotyczącego obszaru objętego zakresem ww. decyzji nr [...]). Sięgając jednak do wykładni funkcjonalnej racjonalne wydaje się uznanie właściwości orzeczniczej tego Wojewody, którego władztwo publiczne w tym zakresie dotyczy największego terytorium spośród terenów objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia. Należy zauważyć, iż wniosek inwestora z dnia 24 września 2009 r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla budowy drogi ekspresowej S[...] [...] - [...], odcinek K. - K., obejmował nieruchomości zlokalizowane na obszarze dwóch województw, [...] i [...], w tym największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację ww. inwestycji znajdowała się na terenie województwa [...], co uzasadniało złożenie wniosku do Wojewody [...]. Wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy pojęcie "największej części nieruchomości" powinno być odnoszone do wielkości powierzchni w stosunku do całkowitej powierzchni nieruchomości przewidzianych do objęcia projektowaną drogą. Skoro więc realizacja ww. przedsięwzięcia, obejmującego budowę drogi ekspresowej S[...][...] - [...], odcinek K. - K., została ujęta w ramach jednego zadania, które następnie w celu usprawnienia prowadzonych prac zostało podzielone na kilka części realizacyjnych na całym odcinku - od K. do K. - organem właściwym do orzekania był ten organ, na którego obszarze działania znajdowała się największa część terytorium projektowanej inwestycji drogowej, czyli Wojewoda [...].

Z powyższych względów w ocenie sądu przepisy dotyczące właściwości miejscowej nie zostały w analizowanym przypadku naruszone.

Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego kwestii naruszenia przez Wojewodę [...] art. 17 ust. 3 ustawy poprzez nieprawidłowe, zdaniem skarżącej spółki, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji należy wyjaśnić, iż zgodnie z art.. 17 ust. 1 ustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo Starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Na uwagę zasługuje fakt, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2007 r., sygn. I SA/Wa 1447/06 nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu. Ww. rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt, iż realizacja przedmiotowej inwestycji przyczyni się do usprawnienia ruchu, poprawy bezpieczeństwa podróżnych czy też skrócenia czasu podróży na przedmiotowym odcinku drogi. Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie pozwoli na rozwój gospodarczy miast znajdujących się w jej rejonie, oraz odciąży istniejącą drogę krajową nr [...]. Inwestycja stworzy dogodne połączenia komunikacyjne miast organizatorów EURO 2012, tj. aglomeracji poznańskiej i wrocławskiej, oraz pozwoli na udrożnienie komunikacji w ww. miastach. Mając powyższe na uwadze, należy uznać nadanie ww. decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać je jako nieuzasadnione. W postępowaniu przed organem I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopatrzył się żadnych uchybień zarówno proceduralnych, jak i wynikających z przepisów prawa materialnego, a wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione, tj. tą ocenę podziela Sąd.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dokonał wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną analizę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,- orzeka jak w sentencji wyroku.