Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 125/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.778 ze zm.), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., Rada Miejska w J. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J.

Przy piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. uchwała ta przedstawiona została Wojewodzie [...] (w dniu 8 listopada 2016 r.), który pismem z dnia 30 listopada 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego przedłożonej uchwały.

Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], stwierdzając nieważność wymienionej powyżej uchwały [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r w części określonej w § 6 ust. 7 pkt 3.

W uzasadnieniu podano, że w § 6 ust. 7 pkt 2 badanej uchwały Rada Miejska w J. wskazała, iż w granicach planu, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., ustala się obszar wskazany do ustanowienia filarów ochronnych w złożu kopaliny. Natomiast w pkt 3 dla tego obszaru określono nieprzekraczalne wielkości odkształceń, w tym wartości dla maksymalnego nachylenia powierzchni – 0.5mm/m, minimalnego promienia krzywizny powierzchni - 40km oraz maksymalne odkształcenie poziome powierzchni – 0.3mm/m.

Wojewoda przyznał, że nie kwestionuje możliwości wyznaczania granic terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie dla nich filarów ochronnych. Jednakże ustalenia zawarte w treści kwestionowanego § 6 ust. 7 pkt 3 rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych. Nie określa się natomiast zasad eksploatacji złoża i wpływu eksploatacji na powierzchnię terenu.

Organ nadzoru wskazał dalej na brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz. 511), podnosząc, że to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża jest etapem decyzyjnym wskazującym, czy możliwa będzie eksploatacja złoża objętego filarem ochronnym, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Nie jest zatem rolą gminy, już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmować decyzje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Plan miejscowy winien wyraźnie wskazać obszary i obiekty do objęcia ochroną przez ustanowienie filara ochronnego, a nie warunki na jakich może być prowadzona eksploatacja, leży to bowiem poza uprawnieniami gminy wynikającymi z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Także przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy dopuszczający określenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu nie dawał radzie miejskiej takich kompetencji, aby w ramach stanowienia prawa lokalnego określać warunki - nieprzekraczalne wielkości odkształceń nawierzchni - na jakich może być prowadzona w przyszłości eksploatacja złóż.

Zatem zapisy § 6 ust. 7 pkt 3 akt należy uznać za wykraczające poza kompetencję rady wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy.

Powyższe zapisy przedmiotowej uchwały przekraczają także kompetencje gminy do ograniczania wykonania prawa własności, w tym własności górniczej. Organ nadzoru odwołał się tu m.in. do art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnił, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Odwołał się w tym miejscu organ do art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Dlatego wprowadzając ograniczenia eksploatacji poprzez ustalenie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni Rada Miejska w J. przekroczyła upoważnienie do ograniczania prawa własności w drodze aktu planistycznego.

Nawiązując do przepisów art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda stwierdził, iż sprawuje on nadzór nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie art. 91 tej ustawy uchwała gminy która jest sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Pismem z dnia 29 stycznia 2017 r.., reprezentowana przez pełnomocnika Rada Miejska w J. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na:

- błędnej wykładni art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- błędnej wykładni art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne

- błędnej wykładni art. 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stawianym zarzutem rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Organ nie wskazał i nie dowiódł w jaki sposób gmina naruszyła ten przepis w uchwale. W przepisie § 9 (powinno chyba być 6) uchwały gmina umieściła zapisy spełniające art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy, dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. W ust. 7 § 6 uchwały ustala się zasady ochrony środowiska w zakresie uwarunkowań wynikających z występowania złóż węgla kamiennego, obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż oraz racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż węgla kamiennego, co odpowiada art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Organ nadzoru nie zarzucił gminie naruszenia tego przepisu.

Przywołane przez ten organ przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż nie mogą negować regulacji ustawowych. Etap sporządzania Projektu zagospodarowania złoża (PZZ) nie jest etapem decyzyjnym, jak twierdzi organ nadzoru. Nie wynika to bynajmniej z żadnych przepisów. Jest to dokument (PZZ) sporządzany samodzielnie przez przedsiębiorcę i w jego interesie - co nie czyni go obiektywnym - i dotyczy zagadnień czysto technicznych, związanych ze sztuką górniczą.

Zapisy podane przez gminę w uchwale nie stanowią zasad eksploatacji, ale są warunkami ochrony powierzchni do spełnienia przy eksploatacji. Przedsiębiorca winien się do nich dopasować by zachować zasady równoważnego rozwoju i zminimalizować wpływ na środowisko.

Skarżąca podniosła, że art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi o samym "wskazywaniu" obszarów, a o "określaniu granic i sposobów zagospodarowania" obszarów. Nie można odpowiedzialnie wskazać obszarów do ochrony nie ustalając powodu i żądanego zakresu ochrony.

W ocenie Gminy według art. 15 ust. 2 pkt 7 wymienianej ustawy - w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych. Teren górniczy zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo górnicze i geologiczne - to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, czyli jest to przestrzeń trójwymiarowa, sięgająca od złoża do powierzchni ziemi. Ustawodawca dał więc gminie delegację do określenia sposobów (warunków) zagospodarowania właśnie takiej specyficznej przestrzeni.

Kształtowanie ładu przestrzennego jest jednym z zasadniczych zadań gminnych jednostek samorządu terytorialnego. Uchwalając miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy wykonując władztwo planistyczne, którego skutki prawne dotykają niejednokrotnie znaczną liczbę podmiotów. Gmina nie zgadza się z zarzutem przekroczenia posiadanych kompetencji do ograniczania prawa własności, w szczególności własności górniczej. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wraz z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala kształtować sposób wykorzystania prawa własności przez wszystkie podmioty w obszarze planu miejscowego, jeżeli nastąpi wyważenie potrzeb publicznych, społecznych i indywidualnych, a tak właśnie uczyniono w planie.

Gmina Miasta J. wprowadzając zapisy dotyczące górnictwa swoimi działaniami dba o przyszłą możliwość eksploatacji i racjonalną gospodarkę złożem. Funkcjonujące zapisy tworzą pewność sytuacji m.in. dla inwestorów, którzy już obecnie licząc się z możliwością przyszłej eksploatacji muszą podjąć wyprzedzające działania. Brak takich zapisów spowoduje dowolną, a może i nieodpowiedzialną zabudowę, a przyszła eksploatacja w ogóle nie będzie możliwa ze względu na koszty odszkodowań i zabezpieczeń powierzchni. W ocenie gminy kwestionowane zapisy umożliwiają gminie racjonalna gospodarkę złożem oraz prowadzą do ochrony ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że żaden z obowiązujących przepisów nie upoważnił gminy do ustalenia w drodze aktu prawa miejscowego, odkształceń terenu, które mogą wystąpić w związku z prowadzoną eksploatacją złóż kopalin. Zarówno art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. - wskazuje na konieczność określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, jak i art. 15 ust. 2 pkt 9 - zawiera obowiązek ustanowienia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, nie zobligowały gminy do stanowienia kwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, ale przede wszystkim nie uprawniły do normowania tego typu regulacji. Wojewoda nie zgadza się z wnioskiem strony skarżącej, że uprawnienie do wprowadzenia kwestionowanych zapisów daje gminie przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, w myśl którego w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Przyznał, że przepisy prawa ochrony środowiska mają na celu dążenie do uzyskania zrównoważonego rozwoju, czyli pogodzenia wszystkich komponentów środowiska, a stąd wydobywanie złóż kopalin musi być spójne z wieloma celami i zadaniami, mającymi na celu ochronę celów publicznych. Nie oznacza to jednak, że bazując na regulacjach zawartych w art. 72 czy art. 73 Prawa ochrony środowiska czy art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nabyła prawa do wprowadzania do planu miejscowego zapisów określających nachylenia i krzywizny powierzchni, czy też jej odkształcenie poziome. Chociaż skarżąca Gmina stwierdziła, że jej celem nie było określenie i przesądzenie o sposobie eksploatacji, a jedynie określenie stopnia ochrony powierzchni, to jednak zakwestionowane zapisy § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały de facto określają granice eksploatacji. Decyzja o możliwości prowadzenia eksploatacji lub jej odmowie jej prowadzenia należy do wyłącznych kompetencji organu koncesyjnego.

Dalej organ nadzoru stwierdził, że wielokrotnie podkreślano zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że regulacje prawa miejscowego tworzonego przez organy gminy mają wspomagać, wzmacniać i uzupełniać system normatywny, przy czym zobligowane są czynić to w granicach przyznanych przyznanego im władztwa planistycznego.

Stosownie do art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą dozwolone jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Przepis ten zatem wyraźnie wskazuje uprawnienie gminy do określania w planie przeznaczenia terenu. Stąd też gmina będąc w posiadaniu informacji o występujących na jej obszarze złożach kopalin, tak winna kształtować rozwiązania przestrzenne, aby minimalizować możliwość wystąpienia konfliktów przestrzennych wynikających ze sprzecznych interesów lub koniecznej ochrony niektórych z nich. W sytuacjach konfliktowych gmina posiada uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w zabudowie i dopuszczalnych sposobów zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy), ewentualnie ochrony już występującego zagospodarowania poprzez wskazanie obiektów lub obszarów do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając, iż przedmiotowy plan dotyczy obszaru aktywnego górniczo, a wprowadzone zapisy mają zapewnić pewność zarówno dla przedsiębiorcy górniczego jak i dla mieszkańców Gminy, a samej Gminie zagwarantować racjonalną ochronę jej terenu.

Pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że podniesione przez stronę ustalenia z podmiotami górniczymi wynikają z procedury planistycznej, nie oznacza to jednak by mogły one znaleźć swoje miejsce w planach zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza, że wynika to z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. w dniu [...] r., kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] wydane zostało w ustawowym terminie.

Zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności w części -tj. § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. z powodu naruszenia zasad sporządzenia planu.

Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy we wskazanej część. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, ale nie upoważnia to w ocenie składu sądzącego do określiła dopuszczalnych zasad eksploatacji, gdyż określanie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni w rezultacie wiąże się właśnie z normami i zasadami eksploatacji złóż kopalin.

Z art. 15 ust. 2 pkt 7 tej ustawy wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei z punkt 9 tego przepisu stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Regulacja zawarta w § 6 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w J. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" wykracza poza przyznane jej kompetencje. Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 - szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. W tym też celu gmina ustaliła obszary wskazane do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak ich wyznaczenie nie uprawniło gminy do określania nieprzekraczalnych wielkości odkształceń, w tym wartości dla maksymalnego nachylenia powierzchni – 0.5mm/m, minimalnego promienia krzywizny powierzchni - 40km czy maksymalnego odkształcenia poziomego powierzchni – 0.3mm/m.

Zacytowane powyżej zapisy nie stanowią bowiem o sposobie zagospodarowania i zasadach zabudowy, w istocie odnosząc się do sposobu eksploatacji złóż.

Mając na uwadze powyższe w sprawie sporny zatem pozostaje zakres kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który powstaje na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów, a mianowicie tych o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz tych o charakterze ogólnokrajowym.

W piśmiennictwie wskazuje się bowiem słusznie: "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. Stanowi to bowiem element bezpieczeństwa energetycznego. Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125). A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin [w przypisie 23 Autor wskazuje: Nigdy nie można bowiem wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych)." (tamże, s. 129 – 130).

W wyroku z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz. 511), który mówi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. Sąd ten stwierdził, że przywołanie wymienionego przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22 do art. 26 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (por. też art. 30, 32 cytowanej ustawy - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12).

Faktem jest, że "nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu". Wojewoda ma jednak rację, że nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy dostosować się do treści art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W powyższym kontekście nie może mieć znaczenia przesądzającego także fakt, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a ustawy Prawo górnicze i geologiczne) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy.) Argumentacja skargi, że organ, dokonując takiego uzgodnienia, powinien posiadać jasne kryteria, na podstawie których dokona oceny dokumentacji koncesyjnej i dlatego kryteria takie powinny być wprowadzone do aktu jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przekonuje. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, iż gmina nie ma nieograniczonych możliwości i może działać tylko i wyłącznie w zakresie udzielonego jej upoważnienia i posiadanych kompetencji. Uprawnienia takie nie wynikają z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9), nie mają także umocowania w art. 71, i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zatem Rada Gminy nie jest w tym zakresie upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Podnoszona w skardze argumentacja, iż działania gminy winny doprowadzić do przyjęcia swego rodzaju kompromisu, który z punktu widzenia miasta i jego polityki przestrzennej, pozwoli pogodzić eksploatację podziemną z zagospodarowaniem terenu realizowanym zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, nie może prowadzić do przekroczenia posiadanych kompetencji. W przypadku wystąpienia niebezpieczeństwa związanego z prowadzoną eksploatacja górniczą gmina winna rozważyć, czy ewentualnie określony teren nie należy wyłączyć z zabudowy (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9). Bezpodstawne jest jednak działanie prowadzące do określenia progu dopuszczalnego oddziaływania, gdyż w tym zakresie gmina wkracza na teren określenia zasad eksploatacji złóż kopalin.

Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn.. akt II OSK 2542/16, oddalając skargę Gminy J. na podobne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (z dnia [...] r.) stwierdził, że "regulację dotyczącą zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni należy uznać za wychodzące poza zakres kompetencji Gminy sporządzającej plan miejscowy. Takie zapisy co prawda odnoszą się do sposobu zagospodarowania terenu objętego planu bowiem wyznaczają dopuszczalne warunki jego zagospodarowania ale kompetencję do ich określenia ma wyłącznie organ koncesyjny. Organ koncesyjny wskaże w ramach swych uprawnień określonych w przepisach prawa geologicznego i górniczego wskaże, jak należy wykonywać eksploatację złoża by była zgodna z zagospodarowaniem terenu, a nadto by zapewnić ochronę środowiska, życia i bezpieczeństwa ludzi.". Z tych wszystkich powodów podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w tej części z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem skarga Gminy nie mogła odnieść skutku, a rozstrzygnięcie nadzorcze było zasadne.

Z tych wszystkich powodów, Sąd uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, a skarga Gminy nie mogła odnieść skutku, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.