Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2797/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1,4,5, art. 20 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 196/12 w sprawie ze skargi A. M. i T. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 196/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. M. i T. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. i T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (dalej w skrócie jako Studium), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Podali, że są właścicielami działki nr [...] w K. B. oraz działki nr [...] w S. W przekonaniu skarżących regulacje uchwalone w Studium spowodowały ograniczenie możliwości zainwestowania należących do nich nieruchomości. Skarżący wskazali, że działka nr [...] znalazła się w granicach terenu określonego jako "Obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej" z przewidzianym zakazem lokalizowania zabudowy. Stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżących, ponieważ w poprzednio obowiązującym planie istniała możliwość budowy siedliska na tej działce, zaś obecnie wprowadzony zakaz nie jest podyktowany regulacjami zawartymi w przepisach odrębnych. Skarżący wskazali, że działka nr [...] w uchwalonym Studium znalazła się w granicach terenu określonego jako "Pole golfowe z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", w poprzednim planie zaś był to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana taka w znaczący sposób ograniczyła ewentualną możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podkreślili, że gmina uchwałą z dnia 23 listopada 2007 r. przystąpiła do sporządzenia projektu planu, który swym zasięgiem obejmuje przedmiotową nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że tryb sporządzania Studium był przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 323/11 stwierdził, że Rada procedowała zgodnie z prawem.

Odpowiadając na zarzut wprowadzenia zakazu zabudowy na działce nr [...], Rada wskazała, że działka ta stanowi w części grunt rolny, pastwiska i las, a więc grunty podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczaniem ich na cele zabudowy mieszkaniowej, o czym mówi art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący w planowaniu uwzględniać zwłaszcza wymagania w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Art. 3 tej ustawy stanowi, że ochrona tych gruntów polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Mając na uwadze wytyczne ustawowe, z jednej strony zakazujące zamykania terenów otwartych, z drugiej chroniące tereny rolne, nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organy Gminy. Kwestionowanie polityki Gminy i ustaleń Studium prowadziłoby do niebezpiecznego precedensu, który powodowałby, że składać skargę na uchwałę przyjmującą Studium mógłby każdy, którego działki leżą w sąsiedztwie terenów budowlanych, a nie uzyskały takiego przeznaczenia. Rada podkreśliła, że skarżący w toku procedury uchwalania Studium złożyli uwagę dotyczącą dopuszczenia zabudowy na działce nr [...], jednak nie została ona uwzględniona. Pełnomocnik Rady podkreślił, iż w odniesieniu do działki nr [...] brak było wniosków i uwag skarżących złożonych do projektu Studium, w tym obecnie zgłaszanego zarzutu ograniczenia możliwości zabudowy.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. skarżący podnieśli, że nieprawdą jest, że na działce nr [...] w K. B. nigdy nie znajdowała się jakakolwiek zabudowa, gdyż taka zabudowa istniała już w 1879 r., ponadto w nieobowiązującym już planie ogólnym gminy K. działka ta przewidziana była pod "tereny osiedleńcze". Zakwestionowali twierdzenia Rady Gminy o konieczności ochrony gruntów rolnych działki nr [...], gdyż są tam grunty najniższej klasy bonitacyjnej (VI). Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to więc klasa gleby nie wymagająca zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto teren przeznaczony bezpośrednio na inwestycję dawno temu został wyłączony z użytkowania rolnego, do którego nigdy nie powrócił. Skarżący podnieśli, że Rada Gminy K. mylnie uzasadniła całkowite wykluczenie możliwości inwestowania na działce nr [...], twierdząc, że wprowadzenie tam zabudowy obniżyłoby standard i ład przestrzenny. Zdaniem Rady, wprowadzenie zabudowy byłoby działaniem sprzecznym z zachowaniem, ochroną i wyeksponowaniem tych elementów zagospodarowania, które służą utrzymaniu atrakcyjności przyrodniczo - kulturowej oraz świadczą o gminnej tożsamości i odrębności. O całkowitym niezrozumieniu tej problematyki przez Radę świadczy w ocenie skarżących stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z którego wynika, że "zamiar uzupełnienia zabudowy i przywrócenia w tym miejscu dawnego przysiółka zasługuje na poparcie ze strony PWKZ z uwagi na ochronę krajobrazu kulturowego". Stanowisko konserwatora potwierdza wyjątkową celowość zabudowy siedliskowej, zatem jej wykluczenie w stosunku do działki nr [...] jest bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarżący nie mają legitymacji skargowej w tej sprawie, co uzasadniało oddalenie ich skargi.

Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy oraz po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Druga przesłanką skutecznego wniesienia skargi jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Sąd I instancji podkreślił, że jest związany granicami tej sprawy, które w przypadku kontroli Studium są wyznaczone przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Skarżący nie mają bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu całego Studium oraz w kwestionowaniu ustaleń w odniesieniu do nieruchomości innych osób, a także do powoływania się na naruszenie procedury przy sporządzaniu Studium bez wykazania naruszenia własnego interesu prawnego. Sąd podkreślił przy tym, że WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 323/11, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2011 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy K. z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wskazał, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Sąd wskazał, że uchwała w sprawie studium jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy, nie są natomiast adresowane, ani też co do zasady bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji, w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że skarżący A. M. i T. M. są właścicielami działek nr [...] i nr [...], jednakże nie wykazali, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały ich interes w zakresie prawa własności. Studium nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych, zatem niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...] znajdującej się w obrębie wsi K. B. zaskarżone Studium jako dominujące funkcje tego terenu wskazuje: rekreację, obsługę turystyki, rozwój funkcji uzdrowiskowych, a jako funkcje uzupełniające: mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców, rolnictwo. Wprost zapisane zostało w zaskarżonej uchwale, że określone na rysunku Studium zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są zasięgami orientacyjnymi – do uściślenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ten zapis świadczy o potencjalności zakazu zabudowy w odniesieniu do działki nr [...] i wyraźnie wskazuje na brak bezpośredniej ingerencji Studium w prawo własności skarżących.

Sąd stwierdził, że w odniesieniu do działki nr [..] w obrębie [...] wskazania Studium są następujące: "pole golfowe z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej; wielkość zabudowy mieszkaniowej do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Tutaj także brak jest bezpośredniej ingerencji w prawo własności skarżących, gdyż dopiero doprecyzowanie tego zapisu w planie miejscowym pozwoli na udzielenie odpowiedzi jaka typu zabudowa będzie dozwolona na przedmiotowej działce i czy ograniczy to możliwości inwestycyjne skarżących.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. M., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia interesu skarżących,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały rady gminy naruszającej prawo,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej w zakresie przygotowania studium,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1,2,8 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że Studium nie narusza przepisów prawa w zakresie przyjęcia określonych kierunków zagospodarowania obejmujących działki skarżących.

Powołując się na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie działki nr [...] położonej w K. B. ogranicza jego prawo własności. Skarżący zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroki wywód dotyczący nadużycia władztwa planistycznego przez gminę w tym zakresie. Wskazał, że na działce tej wcześniej znajdował się przysiółek. Możliwość zabudowy tej działki przewidywał plan miejscowy z 1992 r. Jak wynika z opinii Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku odtworzenie zabudowy na tej działce jest pożądane ze względu na ochronę krajobrazu kulturowego i interes społeczny. W ocenie skarżącego, nieuprawnione jest twierdzenie gminy, że wprowadzenie zakazu zabudowy na tym terenie jest uzasadnione potrzebą ochrony gruntów rolnych, gdyż użytki rolne w granicach tej działki stanowią grunty najniższej grupy bonitacyjnej. Strona skarżąca podniosła, że stwierdzenie Sądu I instancji, że o potencjalności zakazu zabudowy w odniesieniu do działki nr [...] świadczy zapis Studium: "określone na rysunku studium zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są zasięgami orientacyjnymi – do uściślenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" jest błędne. Działka nr [...] w Studium została przeznaczona pod obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Ze względu na położenie tej działki oraz wyznaczone w Studium obszary innego zainwestowania, których granice kończą się na drogach, nie ma możliwości, że na etapie uchwalania planu miejscowego w ramach uściślania terenów wyznaczonych w Studium przedmiotowa działka zostanie zakwalifikowana do innego przeznaczenia niż obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. W ustaleniach dla tego rodzaju terenów znalazł się zapis dla gruntów rolnych całkowicie wykluczający zabudowę na tych terenach. W związku z tym w przyszłym planie gmina będzie obowiązana do objęcia działki skarżących zakazem zabudowy.

W odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości S. skarżący wskazał, że teren ten, który w planie z 1993 r. był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obecnie został przeznaczony pod pole golfowe z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie w Studium wskazano, że wielkość tej zabudowy mieszkaniowej zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz – zdaniem skarżącego – jego interes prawny został naruszony, gdyż przed uchwaleniem Studium zabudowa mieszkaniowa stanowiła funkcję główną, a obecnie będzie stanowić funkcję towarzyszącą polu golfowemu. W ten sposób ograniczono sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, co ma wpływ na jej wartość. Nie bez znaczenia – zdaniem skarżącego – pozostaje fakt, iż gmina przystąpiła do sporządzania projektu planu, który zasięgiem obejmie przedmiotową nieruchomość (uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. I, gmina K. określonego w załączniku graficznym Nr 1).

Skarżący zarzucił ponadto, że Sąd I instancji całkowicie pominął zawarte w skardze zarzuty dotyczące procedury uchwalenia Studium, a zwłaszcza zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że interes prawny skarżących, wywodzony z prawa własności nieruchomości nie został naruszony postanowieniami przedmiotowego Studium. Studium to nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącemu wykonywanie prawa własności działki nr [...] w K. B., wskazuje tylko na kierunek rozwoju tych terenów. Działka ta nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę, tylko pod ekologiczne obozowisko harcerskie. Natomiast przeznaczenie działki nr [...] w S. nigdy nie było przez T. M. kwestionowane. Jako Przewodniczący Gminnej Komisji Planowania Przestrzennego pozytywnie zaopiniował on wniosek właściciela nieruchomości, który wystąpił o zmianę przeznaczenia tego terenu na pole golfowe z infrastrukturą, w tym zabudową mieszkaniową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami zaskarżonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 2010 r. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest więc uprzednie skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a warunkiem rozpoznania tej skargi (w zakresie podniesionych w niej zarzutów dotyczących zaskarżonej uchwały) przez sąd jest wykazanie, że uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, przy czym naruszenie to powinno być bezpośrednie, rzeczywiste i aktualne w dacie wnoszenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest szczególny akt, jakim jest uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012, Nr 647 ze zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), a więc aktem powszechnie obowiązującym. Oznacza to, że w zakresie polityki przestrzennej gminy i sposobu przeznaczenia określonego terenu studium wiąże jedynie organy gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia – zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy - kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wywołuje skutki prawne w stosunku do podmiotów zewnętrznych.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z uwagi na treść tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia skargi na studium do sądu administracyjnego, w związku z tym, że ustalenia studium mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w zakresie w jakim zapisy planu miejscowego, które ten interes naruszają są determinowane ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W praktyce wykazanie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości postanowieniami samego studium jest niezwykle trudne, gdyż studium nie kształtuje w sposób bezpośredni prawa własności nieruchomości i co do zasady może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości jedynie pośrednio w przypadku wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia naruszają taki interes i są wprost konsekwencją zapisów studium. Poza tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na gminy obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (art. 87 ust. 4). Gminy nie mają natomiast obowiązku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawach szczególnych (np. tereny uzdrowisk). Bardzo często zdarzają się sytuacje, iż pomimo uchwalenia studium gmina nie podejmuje działań zmierzających do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych zakresem studium. W takim wypadku studium nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, gdyż nie można mówić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy naruszenie to jest jedynie potencjalne.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia studium nie mogą mieć wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż celem tej decyzji jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z państwowym porządkiem przestrzennym wyznaczonym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przez przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. Zgodność zainwestowania terenu z własną polityką przestrzenną gmina może zapewnić jedynie poprzez uchwalenie planu miejscowego, który w sposób konstytutywny określi sposób zagospodarowania terenu zgodnie z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Reasumując, stwierdzić należy, iż wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy naruszenia jej interesu prawnego jest – co do zasady – możliwe dopiero po wejściu w życie planu miejscowego uwzględniającego postanowienia tego studium. Skarga na studium powinna być więc wnoszona łącznie ze skargą na plan miejscowy w sytuacji, gdy kwestionowane przez stronę zapisy planu wynikają wprost z zapisów studium. Natomiast w przypadku skargi na studium wniesionej przed uchwaleniem na jego podstawie planu miejscowego, wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym postanowieniami tego studium będzie możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarżący T. M. nie wykazał, aby kwestionowane przez niego zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 2010 r. w sposób bezpośredni i realny naruszały jego interes prawny wynikający z prawa własności działki nr [...] w K. B. oraz działki nr [...] w S.

W odniesieniu do działki nr [...] w K. B. ze Studium wynika, że znajduje się ona w strefie funkcjonalnej "Obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej". Na tych terenach (pkt. 3.2.6. Studium) dopuszcza się zabudowę zagrodową (siedliska rolnicze), pola golfowe i inne funkcje rekreacyjne z pewnymi ograniczeniami oraz niezbędne obiekty infrastruktury technicznej. Obowiązuje zakaz innych form zabudowy. W miejscowości K. B. (pkt 14.7) jako dominujące przewidziano funkcje: rekreacja, obsługa turystyki, rozwój funkcji uzdrowiskowych, a jako uzupełniające - funkcje: mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców, rolnictwo. Przewidziano rozwój terenów osiedleńczych, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej w rejonach zwartej zabudowy wsi, natomiast dodano uwagę, że zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są zasięgami orientacyjnymi – do uściślenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z twierdzeń skarżącego zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że działka nr [...] obecnie znajduje się na terenach rolnych z dopuszczalną zabudową zagrodową. Z zapisów Studium nie wynika natomiast, aby działka ta miała zmienić swoje przeznaczenie na mniej korzystne dla strony skarżącej. Ponadto zasięg obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego jest orientacyjny i ma zostać uściślony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącego gmina na razie nie przystąpiła. Zatem twierdzenie skarżącego, iż jego interes prawny został naruszony wskazanymi zapisami Studium jest nieuprawnione, gdyż te zapisy do czasu wejścia w życie planu miejscowego dla tych terenów nie mają wpływu na sytuację prawną jego nieruchomości.

W odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości S. skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że do tej pory zabudowa mieszkaniowa na tym terenie (według planu miejscowego z 1993 r.) stanowiła funkcję główną, a w Studium teren ten został przeznaczony pod pole golfowe z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji słusznie jednak zauważył, że ze Studium wynika (pkt 14.16), że wielkość zabudowy mieszkaniowej na tym terenie zostanie ustalona dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dlatego interes prawny skarżącego nie został naruszony wskazanymi zapisami Studium. Wprawdzie – jak twierdzi skarżący - gmina przystąpiła do sporządzania projektu planu, który zasięgiem obejmie przedmiotową nieruchomość (uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. I, gmina K. określonego w załączniku graficznym Nr 1), lecz uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2012 r. uchylono wskazaną wyżej uchwałę. Zatem w obecnym stanie prawnym skarżący może starać się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Nie mogły być również uznane za uzasadnione pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 8 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a więc nie miał legitymacji do jej zaskarżenia w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to Sąd I instancji nie rozpoznawał merytorycznie jego skargi i nie badał czy ewentualnie przy uchwalaniu Studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.