Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2200/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 48 i art. 75
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1419/13 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Gl 1419/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Jaworznie uchwałą z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie. Wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Śląskiego na powyższą uchwałę, stwierdził jej nieważność w całości z powodu stwierdzonego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/10, uwzględniając skargę kasacyjną Miasta Jaworzna, uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały w całości, albowiem nie wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia świadczyły jednoznacznie o naruszeniu prawa, a jeśli nawet, to należało - zdaniem NSA - rozważyć stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Analiza porównawcza postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium przeprowadzona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, nie dawała jednocześnie podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy tymi dwoma uchwałami zachodził brak zgodności w takim stopniu, że można mówić o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. II SA/Gl 67/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ponownie rozpoznając skargę Wojewody Śląskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, d i e, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w części dotyczącej zwrotu "oraz generujące ponadprzeciętny ruch samochodowy", § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c, a także § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d. W pozostałej części Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zaskarżona uchwała w opisanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, stąd biorąc pod uwagę art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tej części jest nieważna. Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w szerszym zakresie. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, poprzedzając wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, złożyła jako przedsiębiorca, który zajmuje się zarówno dostarczaniem publicznych sieci telekomunikacyjnych jak i świadczeniem usług telekomunikacyjnych, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w jego § 6 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e zakazów i przyjęcie w jego § 8 ust. 2 pkt 3 lit. d, § 10 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 11 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 12 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 13 ust. 2 pkt 4 lit. c, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e rozwiązań, które mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 2) niezgodność wyliczonych powyżej postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami wyższego rzędu takimi jak art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz wydanie uchwały z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy określonego w normach art. 4 i 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała na to, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis ten stosownie do treści art. 75. ust. 1 cyt. ustawy stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Ustalając więc przeznaczenie terenu i określając sposoby jego zagospodarowania, należało zastosować się do wymogu wynikającego z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. Tymczasem Rada Miasta Jaworzno w Rozdziale 2 planu miejscowego - "Przeznaczenie i Zasady Zagospodarowania Terenów" w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e wprowadziła dla terenów w trzech jednostkach - mieszkalnictwo jednorodzinne, mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami, śródmiejska zabudowa usługowo-mieszkaniowa - "zakaz lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej". Również § 8 ust. 2 pkt 3 lit. d, § 10 ust. 2 pkt 2 lit. c), § 11 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 12 ust. 2 pkt 1) lit. c, § 13 ust. 2 pkt 4 lit. c, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e zawierają rozwiązania, które mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym naruszają art. 46 ust. 1 cyt. ustawy.

Oddalając skargę [...] Sp. z o.o. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na to, że sprawa związana z uchwałą Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. była już przedmiotem orzekania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. II SA/Gl 67/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem częściowo nieważność zaskarżonej uchwały przyjmując, że w tej części została ona wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w szerszym zakresie. Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniesienie ponownej skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy nie jest dopuszczalne, jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepis art. 101 ust. 2 cyt. ustawy reguluje jednak – jak podał Sąd - kwestię ewentualnego powtórnego zaskarżenia uchwały przez podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone, nie odnosi się natomiast do możliwości zaskarżania uchwały na podstawie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zważyć jednak zdaniem Sądu I instancji należało, że zarzuty skarżącej spółki dotyczyły zasad sporządzania planu w sytuacji, gdy kwestia tych zasad została już rozważona i oceniona w prawomocnym wyroku, w którym Sąd stwierdził jakich uchybień w zakresie zasad sporządzania planu się dopatrzył. Tak więc powtórne orzekanie co do zasad sporządzania planu – co podkreślił Sąd - nie jest dopuszczalne. Jeżeli spółka nie zarzuciła naruszenia zaskarżoną uchwałą jej indywidualnego interesu prawnego (jak wyjaśniła w trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik strony, spółka [...] nie posiada na terenie objętym planem tytułu prawnego do żadnej nieruchomości), kwestionując uchwałę jedynie z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, zwłaszcza poprzez niezgodność uchwały z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to Sąd związany wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. rozstrzygającym, które postanowienia uchwały naruszają zasady sporządzania planu zobligowany był do oddalenia skargi. Ponowna ocena zaskarżonego planu w aspekcie zasad jego sporządzania byłaby bowiem prawnie niedopuszczalna, powodując w konsekwencji w myśl art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., nieważność postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności w części objętej skargą, ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.):

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2009 r. nr 122 poz. 2578 ze zm.) zawiera zapisy naruszające zasady sporządzania planu miejscowego opisane w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie a co za tym idzie niestwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, gdy wskazane w skardze zapisy naruszają postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

- art. 141 § 4 p.p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji naruszenie zapisów art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz brak analizy w kontekście, czy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydany dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/G1 67/11, w którym tenże Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmował także analizę planu miejscowego w kontekście zgodności z zapisami art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

- art. 134 p.p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej przy uchwalaniu planu miejscowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez [...] na ten plan miejscowy;

- art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 12 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1256) zmieniającej przedmiotową ustawę z dniem 16 grudnia 2012 r. poprzez niezastosowanie, co polegało m.in. na uznaniu, iż plan miejscowy został już oceniony pod kątem jego zgodności z zasadami sporządzania planu miejscowego w prawomocnym wyroku z dnia 10 października 2011 r. sygn. II SA/G1 67/11 w sytuacji, gdy w dacie wydania tego wyroku, czyli dnia 10 października 2011 r. jego ocena w oparciu art. 46 ust. 1 nie była możliwa, gdyż dopiero od dnia 16 grudnia 2012 r. możliwa jest ocena planu uchwalonych przez datą wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych a obowiązujących w momencie jej wejścia w życie pod kątem ich zgodności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

- art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie, a także błędne rozumienie ww. normy prawnej opierające się o założenie, iż art. 46 ust. 1 ww. ustawy nie reguluje kwestii zasad sporządzania planów miejscowych,

- art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie i wymaganie, aby [...] wykazała interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego w sytuacji, gdy przedmiotowa norma prawna wymaga dla złożenia skargi na plan miejscowy jedynie, aby to czynił przedsiębiorca telekomunikacyjny, a skarga dotyczyła zapisów planu z zakresu telekomunikacji, nie statuując przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji gdy art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jako lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił podstawę prawną złożenia skargi przez [...] jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego,

- art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy, po pierwsze, dyspozycja normy prawnej wynikającej z treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej wynikającej z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie z treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a po drugie w momencie orzekania przez Sąd I instancji, czyli w dniu 10 października 2011 r., nie było możliwości oceny planu miejscowego pod katem zgodności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż w stosunku do planów, które weszły w życie, a uchwalonych przez datą wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i obowiązujących w momencie jej wejścia w życie, taka możliwość pojawiła się dopiero w dniu 16 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia wadliwości odstąpienia przez Sąd I instancji od kontroli zgodności uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zasadami sporządzania planów miejscowych wynikającymi z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie mogła prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wskazywana uchwała podlegała już kontroli sądowej, a jednocześnie cyt. przepis ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie mógł stanowić właściwego kryterium oceny legalności aktu prawa miejscowego prowadzącego do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z tego względu Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł również naruszyć w niniejszej sprawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Odwołanie się w podstawie skargi kasacyjnej do tego przepisu musi być traktowane jako oczywiście nieuzasadnione, skoro dotyczy on działalności kontrolnej sądu w odniesieniu do decyzji administracyjnej, a nie aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, który stanowił przedmiot rozpoznawanej skargi.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, jak się przyjmuje, dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. II OSK 215/08; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1778/08). Powyższy przepis uzupełnia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że skutek prawny wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany plan miejscowy narusza m.in. zasady sporządzania planu miejscowego. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, przyjął, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Stanowisko to pozostaje zbieżne ze poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s.239-243).

Należy przypomnieć, że plan miejscowy znajduje się w hierarchii źródeł prawa na poziomie podustawowym, stąd przy jego uchwalaniu organ jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego może wymusić ustalenie, że uchwalony plan pozostaje w relacji sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy. Co jednak należy podkreślić, przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także ich kontroli oparty jest na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powyższy przepis jest wyrazem obowiązywania zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 953/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom. Nie jest do zaakceptowania bowiem sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1500/13, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.

Odnosząc powyższe wnioski na grunt rozpoznawanej sprawy, nie powinno ulegać wątpliwości, że niezasadne pozostaje stwierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r., albowiem pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał jej oceny pod kątem spełniania warunków określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy podkreślić, że w art. 75 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca nie zawarł sankcji nieważności w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, przyjmując, że właściwym trybem dostosowania planów miejscowych do wymagań art. 46 ustawy będzie szczególna procedura określona w art. 75 ust. 2-8 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2431/11). Powyższy przepis należało traktować jako przepis o charakterze legi speciali w stosunku do powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniony koniecznością uszczegółowienia trybu zmiany planów miejscowych w odniesieniu do terminu, w jakim powinno to nastąpić (12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) oraz skutków zaniechania podjęcia przez organ gminy prac dostosowawczych (zarządzenie zastępcze wojewody). Uchylenie powyższego przepisu (art. 75 ust. 2-8 ustawy) w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1256) - w odniesieniu do rodzaju następstw wiążących się z obowiązywaniem planów miejscowych niespełniających wymagań określonych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – nie wywołało żadnej istotnej zmiany normatywnej, albowiem okoliczność, że w świetle zmienionego stanu prawnego przepis art. 46 i art. 48 cyt. ustawy ma zastosowanie także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, nie prowadzi do przypisania sądom administracyjnym kompetencji do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie w jakim pozostają one niedostosowane do treści nowej ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażone zostało zapatrywanie (por. prawomocne wyroki: WSA w Olsztynie z 15 marca 2016 r. sygn. II SA/Ol 1430/15; WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. sygn. II SA/Po 10/15; WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Wr 665/14), zgodnie z którym konieczność nadawania powyższej wykładni art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika z treści uzasadnienia projektu przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 12 października 2012 r., w której podkreślono, że cyt.: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zastępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów." (uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r., druk sejmowy nr 541). Wskazując na powyższe, nie dostrzeżono jednakże, że taka treść uzasadnienia projektu wynikała z regulacji ustawowej, która w projekcie poselskim ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz ustawy o drogach publicznych nadawała inne brzmienie art. 75 ustawy aniżeli to, które zostało finalnie przyjęte w toku prac ustawodawczych. Art. 2 pkt 11 projektowanego aktu zawierał bowiem propozycję nadania art. 75 ustawy w jego ustępie 2 następującej treści, cyt.: "Nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.". Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisu w powołanym wyżej brzmieniu uniemożliwia odwoływanie się do stanowiska projektodawców zamieszczonego w druku sejmowym nr 541, co nie oznacza jednakże, że przyjmowany w przywołanych wyżej orzeczeniach wynik wykładni art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych był obarczony wadliwością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy w jego brzmieniu obowiązującym nie wynika bowiem, by ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów miejscowych niedostosowanych do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Objęcie tychże planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nie tylko do art. 46, ale również art. 48 ustawy. Rozwiązanie takie stanowiłoby jaskrawe przełamanie zasad systemowych odnoszących się do konsekwencji prawnych nadawanych sankcji nieważności (odróżniających je od sankcji wzruszalności), stąd jego wprowadzenie powinno być oparte na jednoznacznej decyzji ustawodawcy, której istnienie nie może zostać wykreowane w oparciu o przyjmowane przez wnoszącego skargę kasacyjną domniemanie interpretacyjne. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

Wbrew odmiennemu stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł nie tyle na uznaniu, że art. 46 ust. 1 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie reguluje kwestii zasad sporządzania planów miejscowych, ile ustalił, że przepis ten, ze względu na czasowy zakres jego obowiązywania, nie podlegał w sprawie zastosowaniu. Prowadzi to do wniosku, że za nieuprawnione należało uznać te zarzuty sformułowane w podstawie skargi kasacyjnej, które swoje uzasadnienie czerpały ze stanowiska, że poprawność przeprowadzenia sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. uzależniona była w całości od uwzględnienia przez Sąd I instancji treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W sprawie zasadnicze znaczenie przypisać należało ustaleniu tego, czy powołany wyżej przepis może stanowić materialnoprawne kryterium oceny planu miejscowego, który obowiązywał przed wejściem w życie cyt. wyżej ustawy, stąd nawiązanie przez Sąd I instancji do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozostawało w sprawie bez znaczenia. Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku jednoznaczne stanowisko, że art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do skargi wnoszonej na podstawie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do wadliwego zastosowania przez Sąd powyższego przepisu (art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), gdy jego dyspozycja dotyczy wyłącznie sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej wynikającej z treści art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, nie znajduje oparcia w treści wyroku.

Przy odniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.p.s.a., wymaga zauważenia, że podane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny niedopuszczalności przeprowadzenia kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. dotknięte były co prawda brakiem należytej szczegółowości, niemniej zostały przedstawione w sposób, który dostatecznie wyrażał przyjętą przez Sąd ocenę prawną. Z tego względu zarzut, iż Sąd nie zawarł w wyroku odpowiedniego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości prawnych, m.in. nie uwzględniał sprawdzenia tego, czy wyrok z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/G1 67/11 obejmował analizę planu miejscowego w kontekście zgodności z zapisami art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – co z oczywistych względów nie było możliwe - nie mógł prowadzić do podważenia zaskarżonego orzeczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.