Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f, art. 11g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. art. 11f, art. 11g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. G. i J. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2021 r. znak DLI-III.7621.63.2020.AW.8 Minister Rozwoju i Technologii uchylił w części decyzję Wojewody Wielkopolskiego

nr 18/2020 z 26 listopada 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, utrzymując ww. decyzję w mocy

w pozostałym zakresie.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Wnioskiem z 6 marca 2020 r., następnie zmodyfikowanym, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: inwestor, GDDKiA) wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 92 od km ok. 154+550 do km ok. 157+290, realizowanej w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 92 na odcinku G. W. w zakresie budowy ścieżki rowerowej i kanału technologicznego". Jednocześnie. inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

2.2. Decyzją nr 18/2020 z 26 listopada 2020 r. (dalej zwaną m.in.: ZRID) Wojewoda Wielkopolski udzielił GDDKiA zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 92 od km ok. 154+550 do km ok. 157+290, realizowanej w ramach inwestycji pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 92 na odcinku Gaj Wielki-R. w zakresie budowy ścieżki rowerowej i kanału technologicznego",

w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (oznaczonego linią przerywaną koloru szarego na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji), obejmującej następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: Powiat poznański, gmina Tarnowo Podgórne: Jednostka ewidencyjna: [...], Tarnowo Podgórne: Obręb: [...] – R., ark. [...]. dz. o nr. ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...] oraz Powiat [...], gmina K.: Jednostka ewidencyjna: [...], K.: Obręb: [...] – G., ark. [...]. dz. o nr. ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...].

2.3. J.G. i R.G. (dalej: skarżący) wnieśli odwołanie

od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części dotyczącej inwestycji drogowej przebiegającej przez należące do nich działki nr [...],[...] i [...]. Skarżący wskazali,

że w zatwierdzonym projekcie brakuje 2 ponad stuletnich drzew rosnących na działce

nr [...], a projektowana odległość ścieżki rowerowej od domu skarżących jest za mała i uniemożliwi dowożenie opału do nieruchomości. Skarżący podnieśli, że na skutek tej inwestycji zostanie uniemożliwiony wjazd na działkę skarżących nr [...] (od strony drogi krajowej).

2.4. Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2021 r. znak DLI-III.7621.63.2020.AW.8 Minister Rozwoju i Technologii uchylił w rozstrzygnięciu ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr 18/2020 z 26 listopada 2020 r. znajdujący się na stronie 10,

w wierszu 22, licząc od dołu strony, zapis: "i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń," oraz znajdujący się na stronie 10, w wierszach 17-18, licząc od dołu strony, zapis: "opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;" i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie zaświadczenia potwierdzającego wpis A. K. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. W pozostałej części ww. decyzję utrzymano w mocy.

2.4.1. W uzasadnieniu ww. decyzji, Minister wyjaśnił zasady wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zbadał poprawność decyzji organu I instancji oraz przebieg postepowania przed Wojewodą Wielkopolskim. W ocenie organu odwoławczego, wniosek o ZRID zawierał wszystkie niezbędne elementy, a postępowanie przed Wojewodą zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami specustawy drogowej. Minister uznał, że kontrolowana przez niego decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

2.4.2. Minister wyjaśnił, że korekta ZRID dokonana w postępowaniu odwoławczym była możliwa z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ odwoławczy zauważył, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej, na częściach nieruchomości przejmowanych pod realizację inwestycji, brak jest budynków przeznaczonych do rozbiórki w związku z realizacją inwestycji, a zatem nie ma rozbiórki budynków, a tym samym opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Tym samym, w ocenie Ministra, Wojewoda Wielkopolski zbędnie określił w pkt XVI zaskarżonej decyzji termin opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Podobnie rzecz się ma w przypadku zapisu znajdującego się w pkt XVII zaskarżonej decyzji w odniesieniu do skutków, jakie wywołuje nadany tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym, Minister uchylił zbędne zapisy w decyzji Wojewody Wielkopolskiego odnoszące się do kwestii opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Kolejna modyfikacja dotyczyła wymaganego przez prawo zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, potwierdzającego, że A. K. jest członkiem Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Załączone do projektu zaświadczenie było ważne od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. lecz datą opracowania Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego część Projektu budowlanego, był luty 2020 r. ("02.2020"). W związku z tym organ odwoławczy uzyskał on inwestora zaświadczenie aktualne na datę sporządzenia ww. dokumentacji, a w sentencji swojej decyzji zatwierdził zaświadczenie potwierdzające wpis A.K. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, jako załącznik do tej decyzji.

2.4.3. W pozostałym zakresie, w ocenie Ministra, decyzja Wojewody nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Podkreślił, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Minister podkreślił, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tych przyczyn Minister uzyskał wyjaśnienia inwestora odnoszące się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących.

2.4.4. Odnosząc się do zarzutu Skarżących, iż w Projekcie budowlanym nie uwzględniono dwóch drzew znajdujących się na działce Skarżących nr [...], obręb [...] R., Minister wskazał, iż arkusz nr 1.4 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, jak również arkusz nr 2.4 mapy stanowiącej część graficzną Projektu zagospodarowania terenu, załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i obejmujące swoim zakresem działkę nr [...], zostały opracowane na kopii mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Poznańskiego w dniu 14 listopada 2018 r. zewidencjonowanej pod nr [...], oraz w dniu 21 sierpnia 2018 r. i zewidencjonowanej pod nr [...]. Na przedmiotowych mapach widnieją w ww. zakresie stosowne klauzule i w oparciu o takie dokumenty orzekał Wojewoda Wielkopolski. Minister podał, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów (nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zatem organ wydający w niniejszej sprawie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązany był działać na podstawie przepisów specustawy drogowej. Skoro natomiast przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, w tym w zakresie uwidocznionej na niej lokalizacji zieleni (drzew), to nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi oraz na mapie znajdującej się w Projekcie budowlanym. Minister podniósł, że inwestor nie planuje wycinki dwóch drzew znajdujących się na działce Skarżących nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], a budowa ścieżki rowerowej nie stanowi zagrożenia dla ich dalszej egzystencji.

2.4.5. Odnosząc się do zarzutów dotyczących utrudnionego dojazdu do nieruchomości Skarżących, a dokładnie do budynku mieszkalnego od jego frontu, gdzie usytuowane jest jedyne wejście do piwnicy, w której składowany jest opał, Minister podkreślił, że jak wynika z przedłożonego przez inwestora Projektu budowlanego, do działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], zaprojektowano dwa zjazdy indywidualne. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, przedmiotowe zjazdy indywidualne spełniają powyższe wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym wypełnił ciążący na nim prawny obowiązek zapewnienia nieruchomości Skarżących dostępu do drogi publicznej, zaś organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiada uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w tym w zakresie zaprojektowanego zjazdu, w sytuacji gdy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami. Minister dodał, że odległość linii rozgraniczającej inwestycję od budynku wynosi 3,5 m, co zapewni możliwość dojazdu do piwnicy samochodem osobowym, a nawet pojazdem rolniczym. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania kształtu inwestycji drogowej.

2.4.6. W zakresie dotyczącym niewystarczającej – zdaniem skarżących – odległości projektowanej ścieżki rowerowej od budynku mieszkalnego, Minister wskazał, że art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, z późn. zm ), wprowadza generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przepis ten dotyczy przypadku sytuowania budynków, a więc przepis ten normuje odległości, jakie muszą być zachowane między budynkiem, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, wyłącznie podczas budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego, a nie podczas budowy dróg - w odniesieniu do istniejących budynków. Chodzi więc w nim o dostosowanie odległości nowobudowanych budynków do przebiegu drogi publicznej, a nie sytuowania drogi w stosunku do istniejących budynków. W konsekwencji powyższego, planowane przybliżenie pasa drogowego względem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości Skarżących nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

2.4.7. Odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący uniemożliwienia Skarżącym swobodnego korzystania z nieruchomości, organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy administracji publicznej badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość lub planujących jej wykorzystywanie w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

2.4.8. Ustosunkowując się do zarzutu Skarżących w zakresie możliwości zmniejszenia odległości projektowanej ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni, wskazać należy, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 5,0 m - w przypadku drogi klasy GP na terenie zabudowy. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, przedmiotowa ścieżka rowerowa spełnia powyższe wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odniesieniu zaś do argumentu Skarżących, iż inwestor mógł, zgodnie z przepisami – w uzasadnionych przypadkach – zaprojektować ścieżkę rowerową w odległości 3 m od krawędzi jezdni, co wpłynęłoby na zajętość nieruchomości Skarżących na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, ponownie podkreślono, iż to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej i to on decyduje o przyjętych rozwiązaniach i parametrach inwestycji. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji, ani dokonywać zmian w projekcie w zakresie parametrów technicznych inwestycji. Dodano, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu i kształtu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać w tym zakresie oczekiwań stron postępowania.

2.4.9. Ustosunkowując się do zarzutu Skarżących dotyczącego uniemożliwienia wjazdu na działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], obręb [...] R., z drogi krajowej nr 92, na skutek planowanej inwestycji i likwidacji istniejącego zjazdu, Minister wyjaśnił, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Budowa lub przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Minister dodał, że art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przewiduje, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi obowiązkiem zarządcy drogi jest budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących, przy czym przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, a więc legalne, co oznacza, iź muszą one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też organ odwoławczy uzyskał od zarządcy drogi krajowej nr 92, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, informację, z której wynika, że działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie posiadała zjazdu z drogi krajowej nr 92, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tym samym uznano, że w niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył obowiązek wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, do budowy zjazdu do działki nr [...].

2.4.10. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji i przyjęte rozwiązania są prawidłowe. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdzić należy także, Ze zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego – poza uchybieniem omówionym i skorygowanym w niniejszej decyzji – nie naruszają prawa.

3. J.G. i R.G. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. Skarżący wnieśli o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n") poprzez jego niezastosowanie polegające na zaprzestaniu zidentyfikowania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

co skutkowało nieuwzględnieniem dotychczasowego sposobu korzystania z działki nr [...], która została sklasyfikowana jako łąki trwałe, a do której skarżący potrzebują zachować możliwość dojazdu ciągnikiem, aby móc w dalszym ciągu realizować swoje prawa właścicielskie do pozostałej części przysługującej im nieruchomości,

2) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "i" specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie

i nieokreślenie ograniczeń w korzystaniu z działki o nr ewidencyjnym [...] (przed podziałem), albowiem organy obu instancji nie uwzględniły dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania z działki przez skarżących, którzy do realizacji swojego prawa własności potrzebują mieć możliwość dojazdu do działki ciągnikiem rolniczym, a której to możliwości zostaną pozbawieni po ukończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji,

3) § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organy obu instancji, że w niniejszym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania mniejszych odległości,

4) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy organ miał możliwość zweryfikowania zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, co skutkowało utrzymaniem decyzji w mocy, która narusza istotnie dotychczasowe uprawnienia właścicielskie Skarżących,

5) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia ograniczeń w sposobie korzystania z działki nr [...], co skutkowało nieuwzględnieniem w toku postępowania braku możliwości korzystania w dotychczasowy sposób przez skarżących z nieruchomości po zakończeniu inwestycji.

6) art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ orzekający do wszelkich wniosków i zastrzeżeń skarżących, jakie pojawiły się w toku prowadzonego postępowania, w szczególności pominięcie kwestii braku możliwości realizacji swoich dotychczasowych uprawnień właścicielskich na działce nr [...] w wyniku zakończenia realizacji inwestycji, co będzie skutkowało utratą wartości przedmiotowej działki.

4. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Zaskarżona decyzja została wydana w reżimie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa).

6.1. Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych – takich jak przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja – zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej,

w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy

– Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana

w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6.2. Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lipca 2020 r., II SA/Gd 4/20). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinak drogi, nieruchomości, działki. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących, tj. w zakresie dotyczącym działek nr ew. [...] i [...].

7. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo rozpoznał sprawę na skutek odwołania skarżących, rozpatrując ponownie wniosek inwestora o wydanie ZRID, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Wielkopolskiego, w tym zbadał poprawność postępowania tego organu oraz poprawność wydanej przez niego decyzji, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu.

7.1. Sąd zgadza się z oceną Ministra, co do tego, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, inwestor do wniosku o ZRID załączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). W myśl art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany

w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto w zgodzie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie ZRID inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Minister prawidłowo ocenił również, że z mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

w brzmieniu dotychczas obowiązującym, a także w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W ślad za organem należało również podać, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie

z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd zgadza się również z Ministrem co do tego, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany – co do zasady – spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również jest zgodny z załączoną do wniosku ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 marca 2020 r., znak: PO.ZUZ.4.4210.37.2020.EP, udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w związku z przedmiotową inwestycją drogową. Ponadto, do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Wniosek o ZRID zawierał zatem elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

7.2. Zdaniem Sądu, również przebieg postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora o ZRID, spełnia wymagania wynikające z obowiązującego prawa.

Wojewoda Wielkopolski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ I instancji zawiadomił również wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania ZRID. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu, w Urzędzie Gminy Tarnowo Podgórne i Urzędzie Gminy w K., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej. W przywołanym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Następnie, w toku postępowania przed Wojewodą Wielkopolskim strony postępowania wnosiły uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania. Wydając decyzję z 26 listopada 2020 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, Wojewoda Wielkopolski prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając wniosek inwestora (art. 17 specustawy drogowej). Doręczenie decyzji i zawiadomienie o wydaniu decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej. Jak słusznie wskazał Minister, decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

7.3. W realiach kontrolowanego postępowania Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Należy się zgodzić z Ministrem, że z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, że określenie ww. terminu stanowi element obligatoryjny decyzji udzielającej zezwolenia na. realizację inwestycji drogowej, realizowanej na podstawie i w trybie przepisów specustawy drogowej. Niemniej jednak, w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej, na częściach nieruchomości przejmowanych pod realizację inwestycji, brak jest budynków przeznaczonych do rozbiórki w związku z realizacją inwestycji. Wobec tego słusznie Minister przyjął, że w realiach niniejszej sprawy ZRID nie powoduje konieczności rozbiórki budynków, a tym samym opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Zbędne było zatem określenie w punkcie XVI zaskarżonej decyzji terminu opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, skoro stan faktyczny sprawy wymaga jedynie określenia terminu wydania nieruchomości. Sąd podzielił również analogiczne rozważania organu co do znajdującego się w punkcie XVII decyzji Wojewody treści dotyczącej skutków, jakie wywołuje nadany tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy trafnie zauważył ponadto, że na stronie 22 Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego część projektu budowlanego, oznaczonego jako załącznik nr 3 do decyzji Wojewody Wielkopolskiego, zawarte zostało zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, potwierdzające, że A.K. jest członkiem Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zaświadczenie to było ważne od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., natomiast jako datę opracowania Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego część Projektu budowlanego wskazano "02.2020". W związku z tym, prawidłowo uznano, że zawarte w Projekcie budowlanym zaświadczenie dla dotyczące A.K. nie spełniało wymagań określonych w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, w zakresie jego aktualności w dacie opracowania projektu. Pozytywnie należy ocenić reakcję organu odwoławczego, który wezwał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy, dotyczącego A.K., aktualnego na dzień opracowania Projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Po przedłożeniu przez inwestora tych dokumentów, Minister prawidłowo uwzględnił to zaświadczenie jako załącznik do zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej podano, zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione ww. okolicznościami, a wydana przez organ odwoławczy decyzja zachowuje tożsamość sprawy, tzn. uchylając decyzję organu I instancji w części, orzeka co do istoty, utrzymując tę decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

8. Z wniesionego odwołania, jak również ze skargi wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zarzucane przez nieuwzględnienie przez orzekające w sprawie organy dotychczasowego sposobu korzystania przez nich

z nieruchomości, które miało zostać naruszone przez wydanie zaskarżonej decyzji. Spór dotyczył również odległości projektowanej drogi rowerowej od budynku skarżących.

8.1. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo wyjaśnił, że organ ten oraz Wojewoda, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Jak wynika z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych

w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

8.2. Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody, zostały wydane na podstawie przepisów specustawy drogowej, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak NSA w wyrokach: z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 524/16 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10).

8.3. Sąd wskazuje ponadto, że Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru, nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi – (w niniejszej sprawie) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (por. postanowienie NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14 oraz wyrok TK z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10).

8.4. W ocenie Sądu, wszechstronnemu rozpatrzeniu sprawy na etapie odwoławczym służyło wystosowane przez Ministra wezwania do inwestora o wypowiedzenie się w sprawie zarzutów dotyczących przedmiotowej inwestycji drogowej, podnoszonych przez skarżących, a następnie udostępnianie im uzyskanych odpowiedzi inwestora i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej, to działania Ministra w pełni realizowały wynikające z k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, informowania oraz przekonywania.

8.5. Należy przy tym pamiętać, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, zaś organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. Raz jeszcze należy wyjaśnić, że to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Stosownie bowiem do art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

8.6. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu skarżących, iż w Projekcie budowlanym nie uwzględniono dwóch drzew znajdujących się na działce skarżących nr [...], obręb [...].. Organ trafnie wskazał, że arkusz nr 1.4 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, jak również arkusz nr 2.4 mapy stanowiącej część graficzną Projektu zagospodarowania terenu, załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i obejmujące swoim zakresem działkę nr [...], zostały opracowane na kopii mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Poznańskiego w dniu 14 listopada 2018 r. i zewidencjonowanej pod nr [...], oraz w dniu 21 sierpnia 2018 r. i zewidencjonowanej pod nr [...]. Na tych mapach zamieszczono w ww. zakresie stosowne klauzule i w oparciu o takie dokumenty orzekał Wojewoda Wielkopolski. Minister prawidłowo stwierdził, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zob. wyroki NSA z 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 2334/15 oraz z 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/13). Minister trafnie zauważył, że – co do zasady – mapę do celów projektowych sporządza się na podstawie mapy zasadniczej, która z kolei obejmuje m.in. dane dotyczące zagospodarowania terenu, w tym usytuowanie zieleni (drzew). Niemniej jednak organy wydające w niniejszej sprawie ZRID zobowiązane były działać na podstawie przepisów specustawy drogowej. Skoro zaś przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, w tym w zakresie uwidocznionej na niej lokalizacji zieleni (drzew), to nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi oraz na mapie znajdującej się w Projekcie budowlanym. W ślad za organem odwoławczym należy również wskazać, że – jak wynika z wyjaśnień inwestora – nie planuje się wycinki dwóch drzew znajdujących się na działce Skarżących nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], a budowa ścieżki rowerowej nie stanowi zagrożenia dla ich dalszej egzystencji.

8.7. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, odnoszące się do zgłoszonego w odwołaniu i podtrzymanego w skardze zarzutu dotyczącego utrudnionego dojazdu do nieruchomości skarżących, a dokładnie do budynku mieszkalnego od jego frontu, gdzie usytuowane jest jedyne wejście do piwnicy, w której składowany jest opał. Jak wynika z przedłożonego przez inwestora Projektu budowlanego, do działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], zaprojektowano dwa zjazdy indywidualne. Zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Minister prawidłowo ustalił, że jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, przedmiotowe zjazdy indywidualne spełniają powyższe wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zatem inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, zaś organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiada uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w tym w zakresie zaprojektowanego zjazdu, w sytuacji gdy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami. Z obowiązujących przepisów wynika bowiem, że dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, te ma być zgodny z oczekiwaniami skarżących. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 8/10). Ponadto, jak wskazał inwestor, odległość linii rozgraniczającej inwestycję od budynku wynosi 3,5 m, co zapewni możliwość dojazdu do piwnicy samochodem osobowym, a nawet pojazdem rolniczym. Mając zaś na względzie twierdzenie skarżących, że projektowany wjazd na działkę usytuowany jest w niedogodnym miejscu, ponownie należy zaznaczyć, ze to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji Inwestycji, natomiast organ orzekający w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Organ nie jest zatem uprawniony do wyznaczania i korygowania kształtu inwestycji drogowej. Jeszcze raz warto przy tym zaznaczyć, że na inwestorze nie spoczywa obowiązek uwzględniania oczekiwań właścicieli nieruchomości objętych inwestycją co do kształtu inwestycji drogowej, w tym co do lokalizacji zjazdów prowadzących do nieruchomości.

8.8. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo odniósł się do zgłoszonego przez skarżących sprzeciwu dotyczącego realizacji przedmiotowej inwestycji na ich działce nr [...] z uwagi na niewystarczającą odległość projektowanej ścieżki rowerowej od budynku mieszkalnego. W ślad za organem odwoławczym należy podnieść, że art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, z późn. zm ), wprowadza generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych dotyczy przypadku sytuowania budynków, a więc przepis ten normuje odległości, jakie muszą być zachowane między budynkiem, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, wyłącznie podczas budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego, a nie podczas budowy dróg – w odniesieniu do istniejących budynków. Chodzi więc w nim o dostosowanie odległości nowobudowanych budynków do przebiegu drogi publicznej, a nie sytuowania drogi w stosunku do istniejących budynków (por. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1232/13, z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1555/09, z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1687/07). Pomijając bowiem stosowanie w tym względzie jedynie językowej wykładni tego przepisu, jako wystarczającej do ustalenia jego normatywnej treści, także wykładnia celowościowa nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu stosowania tego przepisu, skoro jego celem jest określenie stosownych wymagań dla zminimalizowania wzajemnych negatywnych oddziaływań pomiędzy istniejącą już drogą publiczną a innymi obiektami budowlanymi, które mają być dopiero usytuowane w pobliżu tej drogi. Ponadto, przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżących dopuszczalność sytuowania dróg publicznych w miejscach już zabudowanych. Minister miał rację twierdząc, że zastrzeżenia co do odległości projektowanej ścieżki rowerowej od budynku mieszkalnego należy zatem rozpatrywać analogicznie, w kontekście interpretacji przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji powyższego, planowane przybliżenie pasa drogowego względem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości skarżących nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

8.9. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, sformułowane w odpowiedzi na zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącym swobodnego korzystania z nieruchomości. Również i w tym przypadku trzeba wyjaśnić, że orzekające w sprawie organy badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość lub planujących jej wykorzystywanie w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

8.10. Skarżący proponowali możliwość zmniejszenia odległości projektowanej ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni. Sąd przypomina zatem, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 5,0 m – w przypadku drogi klasy GP na terenie zabudowy. Jak natomiast wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, sporna ścieżka rowerowa spełnia powyższe wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dodatkowo w pismach złożonych w toku postępowania przed organem II instancji inwestor wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem wymogów przepisu § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 ww. rozporządzenia, jak również stwierdził, że zbliżenie ścieżki do krawędzi drogi krajowej, jak tego oczekują Skarżący, zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odnosząc się zaś do argumentu Skarżących, iż inwestor mógł, zgodnie z przepisami zaprojektować ścieżkę rowerową w odległości 3 m od krawędzi jezdni, co wpłynęłoby na zajętość nieruchomości skarżących na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, ponownie podkreślić należy, iż to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej i to on decyduje o przyjętych rozwiązaniach i parametrach inwestycji. Wyjaśnić trzeba przy tym ponownie, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji, a także przyjętych rozwiązań i parametrów inwestycji. Ustawodawca nie upoważnił organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych, a zatem organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji, ani dokonywać zmian w projekcie w zakresie parametrów technicznych inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu i kształtu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać w tym zakresie oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej kształtu, przebiegu i parametrów. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, zaś organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Stosownie bowiem do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym nieskuteczny musiał się okazać również ten argument skarżących, że przy ul. Poznańskiej 4 oraz 6, ścieżkę rowerową zaprojektowano w mniejszej odległości od krawędzi jezdni, tj. w odległości 340 cm. Minister prawidłowo podniósł, że to inwestor jest kreatorem przedmiotowej inwestycji drogowej i to on decyduje o jej parametrach, zaś do kompetencji organu należy jedynie ocena zgodności koncepcji inwestycji z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy trafnie zauważył również, że ww. teren znajduje się poza zakresem przedmiotowej inwestycji, a zatem rozwiązania przyjęte w zakresie ww. terenu nie podlegają weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu. W związku z tym zarówno Minister, jak i organ I instancji wyczerpująco odnieśli się do argumentów podniesionych przez skarżących oraz wyjaśnili, dlaczego nie skorzystano w odniesieniu do nieruchomości skarżących ze zmniejszenia odległości ścieżki rowerowej od jezdni, stwierdzić należy, co następuje.

8.11. Odnosząc się do zarzutu Skarżących dotyczącego uniemożliwienia wjazdu na działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], obręb [...]., z drogi krajowej nr 92, na skutek planowanej inwestycji i likwidacji istniejącego zjazdu, należy zgodzić się z Ministrem, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Budowa lub przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Jak stanowi natomiast art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi obowiązkiem zarządcy drogi jest budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących, przy czym przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, a więc legalne, co oznacza, że muszą one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Minister prawidłowo podkreślił, że w ramach specustawy drogowej ustawodawca przewidział konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "h" tej ustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17). W ocenie Sądu, decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa tub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości – inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku – stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości. Mając to na uwadze, należy pozytywnie ocenić działanie Ministra, który wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr 92, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o udzielenie informacji, czy działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego posiadała zjazd z drogi krajowej nr 92, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym trybie uzyskano wiedzę co do tego, że działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie posiadała legalnego zjazdu do drogi krajowej nr 92. Zatem w niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, obowiązek budowy zjazdu do działki nr [...]. Skarżący nie mogą domagać się, aby zarządca drogi obciążony był obowiązkiem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do budowy zjazdu zapewniającego działce skarżących dostęp do drogi krajowej nr 92, skoro dotychczas do ww. działki nie istniał żaden legalny zjazd z drogi, która ma być objęta rozbudową w oparciu o zaskarżoną decyzję. Wobec tego za niezasadne należy uznać zarzuty Skarżących odnoszące się do uniemożliwienia, na skutek planowanej inwestycji, wjazdu na działkę nr [...] z drogi krajowej nr 92.

9. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Jak już wyżej wyjaśniono, przy jej wydaniu nie naruszono art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 u.g.n., albowiem interes na który powołują się skarżący ma charakter faktyczny, nie jest zaś oparty o prawo. Uznanie zaś, że ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2021 r., II OSK 556/21, LEX nr 32435[...]). W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "i" specustawy drogowej, albowiem orzekające w sprawie organy nie miały obowiązku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania z działki przez skarżących. Także zarzut naruszenia § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, albowiem to nie organ, lecz inwestor określa parametry inwestycji i dopóki nie naruszają one prawa, to organ nie ma możliwości ingerencji w te rozwiązania. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono ponadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji w zakresie utrzymanym w mocy odpowiadała prawu. Minister nie naruszył ponadto art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zebrał i ocenił bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji obejmuje wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i wypowiedzi sądów administracyjnych. Minister odniósł się również do wniosków i zastrzeżeń skarżących, jakie pojawiły się w toku prowadzonego postępowania, a zatem nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a.

10. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.