Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1761/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 15 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej G. M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 741/14 w sprawie ze skarg D. Sp. z o.o. z siedzibą w G. W. M., S. U, E. Sz. i J. Sz. na uchwałę R. M. G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. G. w Gdańsku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 marca 2015 roku (sygn. akt II SA/Gd 741/14), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. G. w mieście Gdańsku zaskarżonej przez D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku oraz przez W. M, S. U, E. Sz. i J. Sz, a także zasądził koszty postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta Gdańska podjęła w dniu [...] czerwca 2014 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. G. w mieście Gdańsku.

Skarżący W. M, S. U, E. Sz. i J. Sz, pismem z dnia [... października 2014 r. wezwali Radę Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Na wezwanie to Rada Miasta Gdańska nie odpowiedziała.

W bardzo rozbudowanej skardze W. M, S. U, E. Sz. i J. Sz, zarzucili:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., oraz § 4 pkt 9, pkt 13 oraz § 12 i pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez:

- zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń nie będących ani nakazami, ani zakazami, ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, mających charakter nieostry i pozwalający na różną interpretację;

- określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji, gdy wartość nieruchomości, dla których ją określono nie wzrosła, i taki wzrost nie wynika ani z uzasadnienia podjętej uchwały, ani z prognozy skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego; nadto określono ją jedynie dla części stref objętych planem bez uzasadnienia, dlaczego stawki opłaty planistycznej zostały ustalone tylko dla niektórych stref z wyłączeniem innych;

- brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

- nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości

2. naruszenie art. 17 pkt 5, pkt 9, pkt 13 oraz art.19 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez: nie sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami [...] oraz poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie; nie wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także nie ponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego;

3. naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez: wyłączenie w strefach [...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2; zakazanie w tych strefach lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu; dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych; zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej [...] w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie oraz naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia uzasadnienia tej uchwały w tym zakresie,

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 5, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne negatywnie wpływając na stan ochrony przyrody na wskazanym terenie poprzez: podjęcie działań zmierzających do nieograniczonego przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne oraz mających na celu degradację i dewastację gruntów leśnych, powstanie szkody w drzewostanach i produkcji leśnej oraz negatywny wpływ na zmiany naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi; przeznaczenie na cele nieleśne gruntu leśnego nie będącego ani nieużytkiem ani gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej; brak uzasadnienia w planie ważnych względów społecznych dla zmiany przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne oraz nieuwzględnienie innych gruntów lasów ochronnych przeznaczonych na inne cele nie wymienione w katalogu z art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy, które powinny być wylesione w pierwszej kolejności,

5. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wywierając negatywny wpływ na zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w szczególności zadrzewień oraz podjęcie działań niezgodnych z głównymi celami ochrony przyrody ujemnie wpływając na ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;

6. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy u.p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez niezapewnienie ochrony terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przed osuwiskami ziemnymi oraz nie zapewnienie odprowadzenia wód opadowych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazali, że wynika on z prawa własności działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego, a wykonywanie ich uprawnień właścicielskich zostało w istotny sposób ograniczone poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały, wpływając na ich sferę materialnoprawną. Skarżący w skardze szczegółowo uzasadnili każdy z postawionych zarzutów.

Skarżąca Spółka D. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wzywała Radę Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą nr [...] Rady Miasta Gdańska z [...] czerwca 2014 r. Wezwanie to pozostało bezskuteczne. Skarżąca Spółka uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi wyjaśniła, że jest użytkownikiem wieczystym objętej zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejonu ulic M. i J. G. działki nr [...], mając zapewniony dojazd poprzez działkę nr [...] i [...], które stanowią współwłasność Spółki i innych osób. Według skarżącej jej interes prawny przejawia się bezpośrednim wpływem przyjętego miejscowego planu na sposób korzystania z własnej działki. Interes skarżącej został dodatkowo naruszony poprzez wyłączenie z zakresu planu kluczowej kwestii zapewnienia dojazdu do nowych terenów przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową, to jest dojazdu do tego terenu. Skarżąca sformułowała zarzuty:

1. pominięcia obligatoryjnych zapisów dotyczących układu komunikacyjnego;

2. zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy i utraty terenów zielonych;

3. naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na te skargi Rada Miasta Gdańska wniosła o ich oddalenie ustosunkowując się szczegółowo do kolejnych sformułowanych w skargach zarzutów.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt II SA/Gd 827/14 i II SA/Gd 741/14, prowadząc je wspólnie pod sygn. akt II SA/Gd 741/14

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. G. w mieście Gdańsku, podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g.

| Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, a one same zostały wniesione w |

|dniach 1 grudnia 2014 r. i 16 października 2014 r. w prawem zakreślonym terminie. |

|Zatem podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Argumentując Sąd podniósł, że skarżący są właścicielami bądź |

|użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, a jego ustalenia sposób wiążący kreują przeznaczenie nieruchomości. |

|Skoro skarżący mają nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych |

|nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że ich interes prawny został naruszony. Sąd uznał, że skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała |

|w zakresie obejmującym należące do nich nieruchomości narusza ich prawem chroniony interes, a więc została spełniona przesłanka otwierająca drogę |

|do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. |

|Sąd zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest naruszenie |

|zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. |Mając to |

|na uwadze Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia zasad sporządzania planu ze względu na brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania |

|i podziału nieruchomości. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. |

|Jak wskazał Sąd zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i |

|podziału nieruchomości objętych planem. Szczegóły dotyczące zasady scalania i podziału nieruchomości określone zostały w § 4 pkt 8 rozporządzenia. |

|Zgodnie z tym unormowaniem ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie |

|parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów |

|działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. |

|15 ust. 2 pkt 8 u.p.z., jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. |

|Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów w tym zakresie, gdyż nie wynikają z niej obligatoryjne elementy zasad i warunków podziału jakimi są |

|powierzchnie działek, szerokości ich frontów i kąt położenia w stosunku do pasa drogowego. |

|W świetle art. 15 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 22 u.p.z.p. niewątpliwym jest, że w przypadku, gdy rada gminy określiła w planie miejscowym granice|

|obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązana będzie ustalić jednocześnie szczegółowe zasady i warunki scaleń i podziału. |

|Brak określenia tych zasad uniemożliwi bowiem wywiązanie się przez gminę z przewidzianego art. 22 u.p.z.p. obowiązku podjęcia uchwały o |

|przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego obejmującego obszary wymagające zastosowania tego rozwiązania. |

|Nadto z przepisów u.g.n. wynika jednak, że scalanie i podział nieruchomości może być przeprowadzone nie tylko w przypadku, gdy w planie miejscowym |

|organ gminy określi granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, ale również, gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy |

|wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (art. 102 ust. 2 u.g.n). W ocenie Sądu|

|wskazuje to na fakt, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi sytuacjami uzależnionymi od tego, kto inicjuje procedurę. Z tego względu nie można |

|podzielić zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości jest obligatoryjne tylko |

|w przypadku wyznaczenia terenów wymagających przeprowadzania tej procedury. |

|Sąd uznał, że pomimo tego, iż w planie nie przewidziano obszarów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem nieruchomości, to w planie |

|obligatoryjnie należało określić zasady podziału i scalania, są one bowiem niezbędne dla realizacji uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych |

|planem do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie procedury scaleniowej. Wskazać także należy, że prawo zainicjowania procedury scalenia i |

|podziału nie wyłącza możliwość doprowadzenia do zmian własnościowych w drodze cywilno-prawnej bądź w trybie złożenia wniosku o dokonanie podziału |

|geodezyjnego nieruchomości. Uprawnienie właścicieli nieruchomości do złożenia wniosku w przedmiocie scalenia i podziału jest bowiem przysługującym |

|właścicielom nieruchomości z mocy ustawy uprawnieniem niezależnym od innych instrumentów prawnych umożliwiających dokonanie zmian własnościowymi |

|nieruchomości. Norma zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie przewiduje wyjątków od nałożonego obowiązku. W orzecznictwie |

|sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odstąpienia od tego obowiązku jedynie w sytuacji, jeżeli z oczywistych i bezspornych okoliczności |

|faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym postanowień w tym zakresie. Zdaniem Sądu brak w planie postanowień |

|określających warunki scaleń i podziałów może być zaakceptowany w sytuacji, gdy plan obejmuje teren pojedynczej działki lub też teren kilku działek|

|należących do jednego podmiotu. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w niniejszej sprawie. Plan został uchwalony dla obszaru składającego się z |

|wielu działek, należących do różnych właścicieli o bardzo zróżnicowanej powierzchni. W szczególności na obszarze objętym planem znajduje się ponad |

|20 nieruchomości. Z dołączonej do akt sprawy mapy wynika, że część działek posiada powierzchnię i kształt uniemożliwiające ich zagospodarowanie |

|zgodnie z przeznaczaniem wynikającym z planu. Należy zatem uznać, że szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem|

|winny zostać w nim ustalone w zakresie wymaganych przepisami prawa, w tym rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Bez wykazania przez organ gminy, |

|bezspornych i oczywistych okoliczności uprawniających do pominięcia w planie zasad scalania, nie ustalenie ich prowadzi w istocie do pozbawienia |

|przez akt prawa miejscowego właścicieli i użytkowników wieczystych ustawowo przyznanego im prawa inicjowania procedury. Tymczasem organ |

|planistyczny w niniejszej sprawie w istocie nie odstąpił od ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, lecz zamieścił |

|postanowienie o określeniu ich jako dowolnych. Zamieszczenie w uchwale takiego postanowienia wskazuje, iż organ planistyczny przewidział na terenie|

|objętym planem możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie scalania i podziału nieruchomości. Powyższe wskazuje, że wbrew wywodom zwartym w |

|odpowiedzi na skargę, podejmując przedmiotową uchwałę rada uznała, że tereny objęte planem, mogą być poddane procedurze scaleniowo-podziałowej. |

|Ponieważ warunki faktyczne – na dzień uchwalenia planu – nie wykluczają potrzeby i konieczności objęcia tych terenów scaleniem i podziałem, to Rada|

|Miasta Gdańska przewidując możliwość przeprowadzenia procedury scaleniowej na tym terenie zobligowana była do określenia szczegółowych warunków i |

|zasad scalania i podziału nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich parametrów wskazanych w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Określenie w planie |

|zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, jako dowolnych, narusza zasadę sporządzania planu |

|zagospodarowania przestrzennego przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości. Inaczej w obrocie|

|prawnym pozostałby plan nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. |

|Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., ocena pozostałych |

|podniesionych w skargach zarzutów nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. |

|Jednak dodatkowo ustosunkowując się do pozostałych podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia |

|art. 15 ust. 2 pkt 12 p.u.p.z. oraz § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej|

|w art. 36 ust 4 u.p.z.p., mimo braku wzrostu wartości nieruchomości oraz określenia tej stawki jedynie dla części stref objętych planem. Zarzut |

|naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego |

|planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami [...], [...] oraz brak|

|sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie jest uzasadniony. Niemniej nie prowadzi on do stwierdzenia nieważności uchwały, jako |

|nieistotne naruszenie trybu postępowania. W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należało ustalenie stawki opłaty dla terenów [...] i [...]. Brak jest |

|podstaw do stwierdzenia, by w tym przypadku organ planistyczny mógł odstąpić od obowiązku przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W planie |

|doszło do zmiany przeznaczenia tych terenów. Dotychczasowa funkcja produkcyjno-składowa i zieleni dostępnej uległa zmianie na funkcję |

|mieszkaniowo-usługową, co uzasadnia stanowisko, że wartość tych nieruchomości z dużym prawdopodobieństwem wzrosła. Przepisy u.p.z.p. nie nakładają |

|na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie |

|stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. |

|Sad zauważył, że skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie może odnieść również zarzut dotyczący treści prognozy skutków|

|finansowych, który to dokument nie jest załącznikiem do planu, nie ma charakteru wiążącego, normatywnego i pełni jedynie funkcję analizy |

|ekonomicznej. |

|Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego |

|zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Opinia taka nie |

|ma charakteru wiążącego i odstąpienie od jej zaleceń nie skutkuje zatem nieważnością planu. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może |

|wprowadzać postanowień nieprzewidzianych normami u.p.z.p, ani wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych podmiotów. |

|Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez nie ponowienie uzyskania opinii oraz dokonania |

|uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego. Z materiałów planistycznych wynika, że przed wyłożeniem |

|projektu planu podlegającego następnie uchwaleniu Rada Gminy uzyskała do organów wymagane art. 17 u.p.z.p. opinie i uzgodnienia. Zwróciła się m.in.|

|o dokonanie uzgodnienia projektu planu do RZGW w Gdańsku pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., zakreślając termin 30 dni na dokonanie uzgodnienia. |

|Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi, to zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p., uzgodnienie takie należało uznać |

|za dokonane. |

|Sąd wskazał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia poprzez zawarcie w planie zagospodarowania |

|przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, jest częściowo |

|uzasadniony. Uchwała w sprawie planu w § 7 pkt 18, w § 8 pkt 18, w § 9 pkt 18, § 10 pkt 18 i § 11 pkt 18 określa zalecenia i informacje nie będące |

|podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Są to kwestie o charakterze wyłącznie informacyjnym związane ze wskazaniem objęcia terenu otuliną |

|parku krajobrazowego lub położeniem na granicy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zawarcie w planie takich zapisów nie wprowadza żadnych |

|negatywnych następstw z punktu widzenia adresatów norm planistycznych, ani nie budzi wątpliwości co do ich charakteru i sprawia , że takie zapisy |

|nie skutkują nieważnością uchwały. |

|Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i |

|budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w opinii Sądu co do zasady nie zasługiwał na uwzględnienie. W planie zagospodarowania |

|przestrzennego nie ustala się zjazdów na drogę publiczną, kompetencja w tym zakresie należy bowiem do zarządcy drogi, co wynika z art. 29 ustawy z |

|dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z postanowień planistycznych wynika brak dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej działkę|

|[...] będącą własnością A. U. Jednak właścicielka tej nieruchomości nie wniosła skargi, a skarżący nie wykazali, by ustalenia planu naruszały w tym |

|zakresie ich interes prawny. |

|Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego i z art. 31 |

|ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez |

|ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez wyłączenie w strefach [...], [...],[...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2. W |

|ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego gmina może bowiem wprowadzić na danych terenach takie ograniczenia. Sąd podkreślił, że prawo |

|własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w|

|zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu |

|przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego. |

|Stosownie do treści art. 3 ust 1 u.p.z.p kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie planu miejscowego, |

|należy do zadań własnych gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania |

|terenu podlegającego jej władztwu planistycznemu. Rada Miasta Gdańska uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując, że wyłączenie obiektów|

|handlowych powyżej 500 m2 powierzchni jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u |

|zbiegu ulic M. i P. Wprowadzenie dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, |

|kameralnego zespołu mieszkaniowego, jest niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla oraz z punktu widzenia ogólnie przyjętych zasad |

|kompozycji urbanistycznej. W ocenie Sądu ograniczenie prawa własności w tym zakresie nie nastąpiło zatem sprzecznie z prawem i nie naruszało zasady|

|równego traktowania obywateli. Zabudowa taka nie jest bowiem dopuszczalna na całym obszarze objętym planem. |

|Sąd wskazał, że zarzut sprzecznego z prawem zakazania w strefach [...], [...],[...] lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam |

|nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy |

|uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, jest częściowo uzasadniony. Gmina w ramach władztwa |

|planistycznego może wprowadzić na danym terenie zakaz umieszczania nośników reklamowych o określonej wielkości lub charakterze, jeżeli jest on |

|uzasadniony określonymi występującymi na danym terenie okolicznościami, w szczególności zamiarem ochrony ładu przestrzennego i estetyki terenu. |

|Niemniej jednak Sąd uznał, że zróżnicowanie możliwości umiejscowienia reklamy na obiekcie budowlanym od tego czy została ona lub zostanie |

|przewidziana w pierwotnym projekcie budowlanym nie jest prawidłowe, gdyż brak jest uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli |

|poszczególnych obiektów w tym zakresie w zależności od warunku zawarcia reklamy w pierwotnym projekcie budowlanym (okoliczność czy reklamę |

|przewidziano w pierwotnym projekcie, czy też została ona zamieszczona bez spełnienia takiego warunku, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia |

|zachowania ładu przestrzennego i estetyki terenu objętego planem). Sąd uznał, że w tym też zakresie zawarte w planie ograniczenie nie jest |

|uzasadnione i narusza zasadę równości, powinno zatem podlegać stwierdzeniu nieważności. |

|Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez dopuszczenie jedynie |

|ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, gdyż Gmina ma wynikające z przepisów prawa |

|uprawnienie do kształtowania standardów w tym zakresie, a kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania |

|przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z |

|prawem podejmowanych uchwał. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego |

|poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej [...] w teren |

|zieleni krajobrazowo-ekologicznej. |

|Za niezasadne Sąd przyjął także zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych |

|poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i |

|leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania |

|przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów|

|leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych, jak w|

|niniejszej sprawie- zgody marszałka województwa. (art. 7 ust. pkt 2 i 5 ustawy) Zgoda taka została w niniejszej sprawie udzielona. |

|Sąd podniósł, że zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy o ochronie przyrody |

|poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne nie zasługują na uwzględnienie. Powołane przepisy dotyczą ogólnych zasad planowania |

|przestrzennego i ochrony przyrody. Z okoliczności sprawy nie wynika, by normy te uległy naruszeniu w związku z naruszeniem konkretnych obowiązków i|

|uprawnień w tym zakresie wynikających z przepisów prawa. |

|W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ochrony |

|środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez niezapewnienie ochrony terenu |

|objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przed osuwiskami ziemnymi oraz niezapewnienie odprowadzenia wód opadowych. Odnośnie |

|wód opadowych ustalenia planistyczne zawierają unormowania, zgodnie z którymi wody te mają być odprowadzane powierzchniowo (tereny nie podlegające |

|zabudowie) bądź przewidują ich zagospodarowanie na terenie nieruchomości lub odprowadzenie do kanalizacji deszczowej (tereny pod zabudowę). Takie |

|ustalenia planistyczne nie naruszają przepisów prawa. |

|Sąd podkreślił także, że zarzut skarżącej spółki zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy nie był uzasadniony. Jak wynika ze sporządzonych przez |

|Radę Miasta Gdańska wykazów graficznych dołączonych do odpowiedzi na skargę, wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w planie nie odbiega od |

|wskaźników przewidzianych na terenach sąsiednich, które wynoszą w granicach od 0,3 do 0,8, w na obszarze położonym najbliżej terenu objętego planem|

|kształtują się na poziomie 0,4. (k.37) |

|Podobnie zarzut skarżącej spółki naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej przez przyjęcie warunków zabudowy nowych terenów |

|rażąco odbiegających od obecnej zabudowy i brak harmonii dobrego sąsiedztwa planowanej i istniejącej zabudowy, Sąd uznał za niezasadny. W ocenie |

|Sądu wprowadzenie na obszarze objętym planem obok istniejącej funkcji produkcyjno –usługowej funkcji mieszkaniowej, występującej w sąsiedztwie, nie|

|narusza harmonii planowanej i istniejącej zabudowy. |

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Gdańska, działająca przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jako dowolnych narusza zasadę przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności;

art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jako dowolnych stanowi istotne naruszenie ww. przepisu i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w opinii organu ustalenie dowolnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ww. rozporządzeniem. Skarżący zauważył, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem wyraz "dowolny" oznacza "zależny tylko od własnej woli, nieskrępowany nakazami ani przepisami". Kwestionowane przez Sąd ustalenie planu miejscowego umożliwia zagospodarowanie działek stanowiących własność prywatną zgodnie z wolą ich właścicieli, a wprowadzanie ograniczeń w tym zakresie, jak zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, byłoby nieuzasadnione.

Argumentując swoje stanowisko pełnomocnik Skarżącej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 9 czerwca 2014 roku, który mówi, że stwierdzenie, iż w miejscowym planie, że kąt położenia działek w stosunku do pasa drogowego może być dowolny, gdyż mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy i nie narusza prawa. Obowiązek wskazania kąta położenia działek nie oznacza bowiem obowiązku wskazania jednego ściśle określonego kąta. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie ustalenie dowolnych zasad i warunki scalania i podziału nieruchomości odnosi się do wszystkich parametrów wskazanych w ww. rozporządzeniu: do minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W. M, S. U, E. Sz. i J. Sz. wniósł o jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała wyraźnie podstawy kasacyjnej, lecz analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na zrekonstruowanie pełnej treści tych zarzutów i uznanie, że skarżąca uważa, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego. Sąd administracyjny I instancji konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli, której przedmiotem jest uchwała rady gminy, nieprawidłowo odczytał i zastosował normy zawarte we wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Takie zrekonstruowanie treści zarzutów pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie. Zresztą niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutami naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowiłoby w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania tych zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione.

Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie jednak z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) i doktryny (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154) ww. obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu, Administracyjnego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni je podziela.

Nie można więc usunąć z obrotu prawnego całej uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb (wyrok NSA z 13 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2199/11). Jak słusznie wskazywała Rada Miasta Gdańska w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Gdańska z 2007r. nie wskazano terenów do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości. Również w zaskarżonym planie nie przewidziano obszarów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem nieruchomości. Sąd I instancji nie wykazał także, aby w stosunku do terenu objętego zaskarżonym planem zgłaszano wnioski, czy postulaty w tym zakresie. Dlatego też w planie nie określono obszarów wymagających przeprowadzenia (obligatoryjnie) procedury scaleń i podziałów, o której mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Jak już natomiast wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie szczegółowych zasad scalana i podziału nieruchomości jest obligatoryjne wówczas, gdy w planie miejscowym przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2529/14, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/15, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 20 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2085/11). W sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji taka sytuacja nie miała miejsca, zatem nie było podstaw do twierdzenia, że określenie szczegółowych zasad scalania i podziału było obowiązkowe, a ich brak musiał skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zatem zarzut naruszenia 15 ust. 2 pkt 8 i u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skarg i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast, jeżeli rada gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, to zobligowana była do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r., II OSK 2635/13 należy w tym miejscu wyjaśnić, "że stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jeżeli w planie zawarto ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, to powinny one odpowiadać wymogom określonym w u.p.z.p., a także w rozporządzeniu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11). Skoro rozporządzenie nakazuje wskazać w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału, to o ile lokalny prawodawca zawarł w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, nie może pominąć tego parametru w podjętej uchwale." Ustalenia planu miejscowego dopuszczające ogólnikowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości jako "dowolne" stanowią niedopuszczalne przeniesienie kompetencji rady gminy do ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości na inwestorów, poprzez uzależnienie tych warunków i zasad tego scalenia i podziału od ich woli. Jednak wszelkie nieprawidłowości w tym zakresie mogą być oceniane w kontekście konkretnego przepisu zaskarżonej uchwały skutkując ewentualnie stwierdzeniem nieważności w tym zakresie, a całej uchwały jedynie wówczas, gdy prowadziłoby to do całkowitej dezintegracji treści planu.

Mając na uwadze ilość i zakres zarzutów podniesionych w skargach inicjujących niniejsze postępowanie podkreślić należy, że rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu władztwa i o ile go nie nadużywa nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Mając na uwadze powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.