Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 640/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1382
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz, działając na wniosek I. S., wszczął postępowanie w przedmiocie wymeldowania D. J. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego – tj. G. [...]. We wniosku I. S. złożyła oświadczenie, że jest współwłaścicielem lokalu

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję Burmistrza z [...] marca 2017 r., nr [...], o odmowie wymeldowania D. J. z pobytu stałego w miejscowości G [...] i wymeldował D. J. (dalej określany jako skarżący) z pobytu stałego w miejscowości G. [...].

Prawomocnym wyrokiem z 8.05.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 910/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi D. J. na ww. decyzję Wojewody z [...].06.2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty, załączone do wniosku o wymeldowanie, nie pozwalają na jednoznaczne potwierdzenie posiadania przez wnioskodawczynię tytułu prawnego do lokalu, który stanowi adres zameldowania na pobyt stały skarżącego. Sąd nakazał w ponownym postępowaniu organowi II instancji poczynienie ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny istnienia legitymacji odwoławczej I. S. (w tym w pierwszej kolejności organ winien ustalić, na podstawie dokumentacji ewidencyjnej gruntów, na jakiej działce posadowiony jest budynek nr [...] wraz przedmiotowym lokalem nr [...] oraz czy i jaki tytuł prawny do nieruchomości posiada odwołująca).

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r., poz. 1382 ze zm., dalej powoływana również jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o odmowie wymeldowania D. J. z pobytu stałego w miejscowości G. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymeldował D. J. z pobytu stałego w miejscowości G. [...].

Zważywszy na zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z 8.05.2108 r. wskazania organ II instancji poczynił zwrócił się m.in. do Starostwa Powiatowego - Wydziału Geodezji i Kartografii, które pismem z dnia [...].12.2018 r., powołując się na dane z ewidencji gruntów i budynków oraz wpisy zawarte w księdze wieczystej KW [...], wyjaśniło, że grunty zapisane w tej księdze (chodzi o przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne, lecz bez budynków) nie należą do spadkobierców S. S., w tym m.in. wnioskodawczyni, stanowią one bowiem własność Skarbu Państwa. Natomiast znajdujące się na działkach, poza gruntami rolnymi, budynki powinny pozostać przy dotychczasowym właścicielu. W konkluzji, zdaniem ww. organu, prawdopodobnie można przyjąć, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką zabudowań znajdujących się na przedmiotowej działce. Brak pewności co do analizowanego stanu prawnego w tym zakresie jest m.in. skutkiem tego, że Starostwu Powiatowemu nie jest znana data śmierci S. S., a kwestia ta jest istotna do przyjęcia, czy w świetle obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) własność budynków, wyłączonych z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, podlegała dziedziczeniu. Jeśli zatem rolnik (w omawianym przypadku S. S.) nie zmarł przed dniem 1.01.1978 r., to własność takich budynków podlega dziedziczeniu. Z informacji o akcie zgonu S. S., sporządzonej na podstawie Bazy Usług Stanu Cywilnego, wynika, że ww. (teść wnioskodawczyni) zmarł [...].12.1990 r.

Z informacji Sądu Rejonowego, Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia [...].12.2017 r. zatytułowanej jako "Zawiadomienie", wynika, że w księdze wieczystej nr KW [...] w dziale II (Własność) w podrubryce 2.2.1 (Osoba fizyczna) w poz. 2 wykreślono wpis dotyczący osoby "A. F. S., syn S. i Z.", natomiast w poz. 3 dokonano wpisu osoby "I. S., córka M. i F.".

W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zebrany został także materiał dowodowy w postaci m. in.: postanowienia Sądu Rejonowego z [...].05.2015 r., sygn. akt [...], mocą którego stwierdzono, że spadek po zmarłym w dniu [...].12.2014 r. A. S. - na podstawie testamentu notarialnego - nabyła w całości I. S. (żona zmarłego), oraz księgi wieczystej KW [...], Dział I-O, dostępnej w elektronicznej Ewidencji Gruntów i Budynków pod numerem [...], z treści której wynika, że współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...], na której położony jest budynek adresowy nr [...], jest A. S., syn S. S.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważnia do przyjęcia, że wnioskodawczyni posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji Burmistrza z dnia [...].03.2017 r., bowiem przysługuje jej tytuł prawny do budynku nr [...] położonego w miejscowości G., w skład którego wchodzi m. in. lokal nr [...]. Wymieniona jest współwłaścicielką tegoż lokalu, który nabyła w drodze dziedziczenia testamentowego po zmarłym w dniu [...].12.2014 r. swoim mężu A. S., który z kolei nabył spadek po zmarłym w dniu [...].12.1990 r. swoim ojcu S. S. (teściu wnioskodawczyni).

W myśl art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wywodzi się z prawa materialnego przyznającego danemu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego nań obowiązek, które mogą być skonkretyzowane w postępowaniu administracyjnym (legitymacja procesowa). W sprawach o wymeldowanie, uwzględniając zapis art. 35 ustawy o ewidencji ludności, stroną w postępowaniu jest zarówno właściciel lub podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, wskazany w art. 28 ust. 2 tej ustawy, jak również obywatel polski, który opuścił miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Działając w granicach przepisu art. 138 K.p.a. i odnosząc się do etapu merytorycznego niniejszego postępowania, organ odwoławczy zważył, że niewykonanie obowiązku wymeldowania, w świetle art. 35 ustawy, uprawnia organ gminy do wydania - z urzędu lub na wniosek właściciela bądź innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu - decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W myśl przepisu art. 28 ust. 4 ustawy, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.

Istotą postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego nie jest ustalenie, czy dana osoba uprzednio zamieszkiwała w tym miejscu z zamiarem dalszego pobytu, a także czy z różnych powodów osoba ta nie chce definitywnie zerwać więzi z konkretnym lokalem i ma zamiar w przyszłości w nim zamieszkać bądź zachować inne uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przyjmuje się, że opuszczenie ma charakter trwały i dobrowolny, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Wystarczającą podstawę do wymeldowania danej osoby stanowi faktyczne opuszczenie przez nią stałego miejsca zamieszkania z zamiarem trwałym.

Zatem, dla oceny przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego na podstawie powołanego art. 35 ustawy doniosłość prawną ma wyłącznie okoliczność faktyczna, polegająca na stwierdzeniu, czy opuszczenie przez D. J. pobytu stałego w lokalu nr [...] w miejscowości G. [...] nastąpiło w sposób trwały, bez zamiaru powrotu i dalszego zamieszkiwania w nim, czy też przeciwnie - adresat ten, pomimo że od długiego czasu faktycznie w lokalu tym nie mieszka, nie opuścił go i nadal koncentruje tam swoje centrum życiowe. W toku postępowania wyjaśniającego, zarówno przed organem pierwszej, jak również drugiej instancji, nie był kwestionowany charakter dobrowolnego opuszczenia przez adresata ostatniego miejsca pobytu stałego.

W ocenie organu odwoławczego, powtórna i wnikliwa analiza zebranego materiału dowodowego, uzupełnionego o nowe dowody i materiały w ramach zleconego organowi I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., upoważnia do stwierdzenia, że skarżący przed wielu laty opuścił przedmiotowy lokal nr [...] i w nim już nie przebywa, a swoje centrum życiowe przeniósł za granicę, do N., gdzie mieszka z żoną i dziećmi oraz pracuje. Przypomnieć należy, że za takim wnioskiem przemawiały materiały i dowody zebrane samodzielnie przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego w okresie od lipca 2016 r. do marca 2017 r. postępowania wyjaśniającego, a mianowicie: 1) zeznania przesłuchanych świadków złożone przez mieszkających: a) w przedmiotowym lokalu nr [...] teściów adresata, tj. R. K. i A. K., b) w odrębnym lokalu nr [...], położonym na terenie tej samej posesji, tj. B. S. oraz c) po sąsiedzku, tj. A. H. i E. S., 2) oględziny przedmiotowego lokalu z udziałem stron (protokół z dnia [...].02.2017 r.), a także 3) wyjaśnienia stron złożone podczas rozprawy (protokół z dnia [...].02.2017 r.). Skarżący opuścił przedmiotowy lokal nr [...] zanim zawarł związek małżeński w dniu [...].12.2011 r. (jego żona nie zgłosiła o swoim zameldowaniu się pod adresem G. [...]) i prawdopodobnie zamieszkiwał wówczas z najbliższą rodziną (żoną i dwójką dzieci) w miejscu zameldowania swojej żony lub w innym miejscu. Następnie, jak sam wyjaśnił skarżący, w 2013 r. wyjechał do N. w celach zarobkowych. W nowym miejscu faktycznego pobytu za granicą skarżący nadal mieszka ze swoją rodziną (w miejscowości nieznanej jednak organom meldunkowym), tam też pracuje w ramach zatrudnienia stałego, a dzieci uczęszczają do przedszkola lub szkoły. Okoliczności te pozwalają uznać, że od dłuższego czasu centrum spraw życiowych, osobistych, rodzinnych i zawodowych skarżącego znajduje się poza G. Co prawda, z lokalem nr [...] adresat decyzji utrzymywał kontakt, lecz miał on charakter wyłącznie odwiedzin - nawet 3-4 razy w ciągu roku (przyjeżdżał wtedy z żoną i dziećmi). Co istotne, w lokalu tym, w skład którego wchodzą m.in. dwa pokoje z kuchnią, zamieszkiwali teściowie skarżącego, przy czym w toku postępowania nie ustalono, w jakim dokładnie okresie tam zamieszkiwali, tym bardziej, że nie zgłosili oni w urzędzie organu I instancji o swoim zameldowaniu się w ww. lokalu na pobyt stały lub czasowy. W toku postępowania sam skarżący oświadczył, że zamierza wrócić do Polski, jednakże nie wskazał, czy pod adresem G. [...] zamieszka wraz ze swoją rodziną i kiedy to może nastąpić.

W toku ponownego postępowania odwoławczego, prowadzonego w okresie luty-marzec 2019 r. w ramach zleconego organowi I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzone zostały następujące dowody w sprawie: 1) zeznania świadków, w tym mieszkających na terenie posesji pod adresem G. [...], tj. B. S. i W. S. (oboje mieszkają w lokalu nr [...]), oraz mieszkającej po sąsiedzku E. S., sołtysa wsi G. (ww. świadkowie zostali przesłuchani na rozprawie w dniu [...].03.2019 r.), a także 2) wyjaśnienia wnioskodawczyni złożone podczas wspomnianej rozprawy oraz przedstawione w piśmie z dnia [...].04.2019 r. Nie przeprowadzono dowodu z oględzin przedmiotowego lokalu nr [...] z powodu nieobecności zarówno skarżącego, jak też mieszkającej tam w przeszłości jego teściowej. Fakt ten potwierdza stosowny protokół organu I instancji z [...].03.2019 r., w którym zapisano, że prowadząca do lokalu nr [...] brama była zamknięta na łańcuch i kłódkę. Nie przeprowadzono również dowodu z zeznań świadka R. K. (w piśmie z [...].03.2019 r. nadanym z N., a skierowanym do organu gminy, osoba ta podała, że nie stawi się w wyznaczonym terminie oględzin i rozprawy oraz że odmawia składania zeznań w sprawie). Ponadto, nie przeprowadzono dowodu z wyjaśnień skarżącego (w piśmie z [...].03.2019 r. nadanym także z N. wskazał on, że nie może wziąć udziału w wyznaczonym terminie oględzin i rozprawy oraz wnosi o odwołanie tych czynności).

Zdaniem organu odwoławczego, z zebranych przez organ I instancji uzupełniających ww. dowodów wynika, że w przedmiotowym lokalu nr [...] nikt już nie mieszka, przy czym skarżący opuścił ten lokal przed 2008 r. (zgodne zeznania świadków B. S. i W. S.) lub w 2009 r. (zeznanie świadka E. S.), a więzi wymienionego z tym lokalem ograniczały się do okresowych, najczęściej dwa razy w roku, i kilkudniowych odwiedzin, z tego ostatnio był on tam jesienią 2017 r. w związku z pogrzebem swojego teścia oraz latem i na Święta Bożego Narodzenia 2018 r. (zgodne zeznania obojga świadków mieszkańców lokalu nr [...]). Wnioskodawczyni w swoim piśmie z [...].04.2019 r. podała, że od około roku w lokalu nr [...] nie mieszka również R. K., a kilkakrotnie kierowana przez nią na adres tego lokalu korespondencja dla ww. osoby nie była odbierana.

Organ wskazał również, że kierowana korespondencja w sprawie na adres G. [...] nie była osobiście odbierana przez skarżącego, a jedynie przez nieustaloną osobę, która kwitowała odbiór przesyłek. Natomiast pisma organu odwoławczego pomimo dwukrotnego awiza, nie zostały skutecznie doręczone i wróciły z adnotacją: "Zwrot. Nie podjęto w terminie".

Zgodnie z art. 36 ustawy o ewidencji ludności, obywatel polski, który wyjeżdża z kraju z zamiarem stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd, przy czym zgłoszenie to skutkuje wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego i czasowego (ust. 1), a w przypadku wyjazdu z kraju bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest on obowiązany zgłosić swój wyjazd oraz powrót (ust. 2). Jak wynika z akt analizowanej sprawy, skarżący nie dopełnił wskazanych wyżej obowiązków, bowiem nie zgłosił organom meldunkowym, w tym podczas prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego, o zmianie swojego adresu oraz nie zgłosił o wyjeździe z kraju - czy to z zamiarem stałego pobytu poza jego granicami lub bez takiego zamiaru.

W swoim piśmie z [...].03.2019 r. skierowanym do organu I instancji, skarżący wniósł o odwołanie zaplanowanej rozprawy administracyjnej oraz dowodu z oględzin lokalu, lecz nie zgłosił propozycji co do innego terminu do przeprowadzenia tych czynności, nie zgłosił też żadnego innego wniosku dowodowego w sprawie, jak również nie ustosunkował się do przedmiotu sprawy. Wskazał, że zbyt późno otrzymał zawiadomienie o powyższych czynnościach, wyznaczonych na dzień [...].03.2019 r. Organ wyjaśnił, że stosowne zawiadomienia (pismo z [...].02.2019 r. o rozprawie oraz pismo z tą samą datą o oględzinach) organ gminy wysłał na adres miejsca stałego pobytu strony (G. [...]) w wymaganym procesowo terminie (oba pisma zostały skutecznie doręczone [...].03.2019 r., tj. na 11 dni przed podjęciem ww. czynności, a ich odbiór potwierdziła osoba podpisująca się jako "B. N."). Przepis art. 79 § 1 K.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu m. in. ze świadków lub oględzin przynajmniej na siedmiu dni przed terminem. Jak z powyższego wynika, 7-dniowy termin został przez organ I instancji dochowany.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z powyższego wynika, że do zameldowania na pobyt stały nie jest wystarczający sam zamiar przebywania, jeśli nie towarzyszy mu faktyczne zamieszkiwanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (np. odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje - choćby okazjonalnie - kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję, itd. Miejscem stałego pobytu jest jednocześnie miejsce, w pobliżu którego lub w możliwie jak najmniejszym oddaleniu od którego osoba zameldowana stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (ewentualnie miejsce dojazdu do miejsc pracy lub nauki), miejsca robienia zakupów i korzystania z usług, opieki medycznej itd.

Mając powyższe rozważania na uwadze, należy przyjąć, że wskazanych, podstawowych i niezbędnych, czynności życiowych skarżący w przedmiotowym lokalu nie realizuje od dłuższego już czasu. Z dużym prawdopodobieństwem można też przyjąć, że właśnie za granicą, w Niemczech, utworzył nowe centrum życia osobistego, rodzinnego i zawodowego, bowiem tam mieszka ze swoją żoną i dziećmi oraz pracuje. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, małżonkowie mieszkają razem ze swoimi małoletnimi dziećmi i w miejscu ich pobytu wspólnie zaspokajają swoje podstawowe potrzeby, w tym materialne, gospodarcze i zarobkowe, a także wychowawcze, uczuciowe i towarzyskie.

Podsumowując, należy stwierdzić, że przedstawione wyżej okoliczności są całkowicie wystarczające do wydania decyzji administracyjnej o wymeldowaniu skarżącego z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób obiektywny, jasny i logiczny wykazuje bowiem, że przed bardzo wielu laty faktycznie opuścił on miejsce pobytu stałego i nie wykonał obowiązku meldunkowego. Obecnie nie utrzymuje już żadnych kontaktów z tym miejscem. Co istotne, przedmiotowy lokal nr [...] jest niezamieszkały, ponieważ ostatnia lokatorka – R. K. (teściowa adresata) również opuściła ten lokal, a jej mąż zmarł we wrześniu 2017 r. Przeciwne zatem rozumienie normy określonej w art. 35 ustawy o ewidencji ludności, stanowiącej w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną do orzeczenia o wymeldowaniu, prowadziłoby do akceptowania fikcji polegającej na zachowaniu meldunku wymienionego w miejscu, w którym faktycznie od dłuższego czasu nie mieszka. Nie miałoby to żadnego związku z istotnym celem zameldowania, a przede wszystkim z jego ewidencyjnym (porządkowym) charakterem. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy ma tylko wyłącznie walor ewidencyjny i z faktu tego wynika, że organy meldunkowe są obowiązane utrzymywać ewidencję (rejestrację) w stanie, który odpowiada rzeczywistości. Konsekwencją takiego rozumienia ewidencji ludności i zameldowania, jako potwierdzenia danych ewidencyjnych, jest również to, że organy administracji mają obowiązek wymeldowania z pobytu stałego lub czasowego każdego, kto z jakichkolwiek powodów nie przebywa w miejscu zameldowania. Celem ustawy o ewidencji ludności jest dyscyplinowanie obywateli do dostarczania organom meldunkowym informacji na temat ich aktualnego miejsca pobytu. W obecnym stanie prawnym utrzymywanie fikcji zameldowania nie jest sytuacją pożądaną.

W świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego oraz poczynionych uwag, Wojewoda zaskarżoną decyzję orzekającą o odmowie wymeldowania skarżącego uchylił i orzekł o jego wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego pod adresem: G. [...].

Skargę na powyższą decyzję złożył D. J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 35 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie za stronę niniejszego postępowania I. S., która nie jest ani właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, na której znajduje się budynek oznaczony nr [...], ani też nie ma żadnego tytułu prawnego do lokalu oznaczonego numerem [...] we wskazanym budynku, a jedynie za takiego się podaje, jak również nie ma żadnego interesu prawnego albo obowiązku żądania czynności organu Gminy ani też postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego;

b) art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności przez uznanie, że skarżący opuścił miejsce pobytu stałego w miejscowości G. [...] i to bez wykonania obowiązku meldunkowego, w sytuacji gdy jego pobyt poza tą miejscowością ma jedynie charakter czasowy i nie wiąże się z obowiązkiem wymeldowania;

c) art. 36 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przez nieuwzględnienie tego, że obywatel polski, który wyjeżdża poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd oraz powrót, a nie ma obowiązku wymeldowania się, ani też zgłoszenie wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej bez stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie skutkuje wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego z mocy prawa;

2. rażące naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

a) art. 7 i art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 35 ustawy o ewidencji ludności przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia, czy I. S. w istocie jest stroną postępowania oraz czy przysługuje jej uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza;

b) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym brak jakiejkolwiek oceny zebranych w sprawie dowodów;

c) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 35 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Burmistrza i orzeczeniu co do istoty sprawy, w sytuacji gdy wnosząca odwołanie I. S. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz art. 35 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności;

d) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 35 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przez niezastosowanie tego przepisu, gdy wobec ustalenia, że wnosząca odwołanie I. S. nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz art. 35 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności Wojewoda winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił wyłaniającej się z dowodów ewidentnej sprzeczności dotyczącej tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Z pisma Starostwa powiatowego wynikało, że grunty zapisane w księdze wieczystej nr [...] ([...]) stanowią własność Skarbu Państwa - natomiast z danych Ewidencji Gruntów i Budynków, tego samego Starostwa wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest między innymi I. S. jako spadkobierczyni A. S. Zamiast wyjaśnienia tej sprzeczności, Wojewoda uznał, że I. S. posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza, bowiem przysługuje jej tytuł prawny do budynku nr [...] położonego w miejscowości G., w skład którego wchodzi m.in. lokal nr [...]. Zdaniem skarżącego, ta konkluzja jest przedwczesna i stanowi wynik pobieżnej analizy tylko części zebranych dowodów. Skarżący bowiem wskazuje, że na podstawie jawnej i dostępnej w internecie treści działu I-O księgi wieczystej nr [...] nieruchomość zabudowana położona w miejscowości G. o obszarze 32,5600 ha obejmuje działki o numerach: [...], [...],[...], [...] i [...]. W dziale II tej księgi wieczystej zapisanymi współwłaścicielami tej nieruchomości są M. T. S., W. P. S. i I. S. Jak z powyższego wynika, działka nr [...], na której, także zdaniem organu odwoławczego, posadowiony jest budynek adresowany numerem [...], nie jest zapisana w opisanej księdze wieczystej, nie stanowi zatem części tej nieruchomości. W tej sytuacji I. S. nie wykazała, że jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, nie jest więc stroną postępowania.

Organ II instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz zaniechał jego rozpatrzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera jakiejkolwiek oceny zebranych w sprawie dowodów. Organ odwoławczy winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący, czy domniemanie wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, dotyczące wpisanych w dziale II księgi wieczystej nr BY1 [...] właścicieli tej nieruchomości, winno zostać wzruszone wobec dysponowania informacją o przekazaniu tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez S. S. W takim wypadku konieczne jest choćby przeprowadzenie dowodu z ewentualnej decyzji w tym przedmiocie. Dowód ten pozwoli również na wyjaśnienie, na jakiej podstawie nastąpiło przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa oraz czy ustanowiono odrębną własność budynku. Konieczne jest również wyjaśnienie, w jakiej księdze wieczystej wpisana jest działka nr [...] i kto jest właścicielem tej działki, ewentualnie budynku adresowanego jako G. [...].

Dokonując ustaleń organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie wyznaczył też nowego terminu oględzin przedmiotowego lokalu. Nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że skarżący trwale opuścił zajmowany lokal, mimo że stale dokonuje nakładów na zajmowany lokal i ma zamiar do niego powrócić wraz z rodziną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do spełnienia przesłanki wymeldowania nie wystarczy samo fizyczne opuszczenie miejsca pobytu, gdyż fizyczne przebywanie w miejscu innym niż dotychczasowe miejsce stałego pobytu musi wiązać się z zamiarem utworzenia trwałego centrum życiowego w tym innym miejscu. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie ma podstaw do wniosku, że skarżący opuścił miejscowość G. z zamiarem stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Jego pobyt poza tą miejscowością ma jedynie charakter czasowy i nie wiąże się z obowiązkiem wymeldowania. Przy czym nie ma wątpliwości, że zamiar powrotu do lokalu G. [...] skarżący uzewnętrzniał jeszcze na długo przez wszczęciem postępowania w przedmiocie jego wymeldowania, tak samo jak dokonywane w tym lokalu nakłady.

Organ odwoławczy rażąco naruszył też w ocenie skarżącego art. 36 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie odnosząc się do tego, że obywatel polski, który wyjeżdża poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd oraz powrót, a nie ma obowiązku wymeldowania się, ani też zgłoszenie wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej bez stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie skutkuje wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego z mocy prawa, podnosząc jedynie że skarżący nie zgłosił organom meldunkowym swego wyjazdu. Okoliczność ta jednak pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy istnieją podstawy prawne dla orzeczenia jego wymeldowania z pobytu stałego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma sprzeczności w przyjętych przez organ odwoławczy ustaleniach, opartych w szczególności na treści pisma Starosty z dnia [...].12.2018 r. W swoich wyjaśnieniach w sposób jasny i przekonujący Starosta podaje m.in., że w przywołanej księdze wieczystej KW [...] - działka nr [...] nie figuruje (wpisy widniejące w Dziale I są nieaktualne, tzn. niezgodne z ewidencją gruntów), działka ta stanowi bowiem część zapisanej w księdze działki nr [...]; w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej działce żaden lokal nie został wyodrębniony jako samodzielna nieruchomość lokalowa; właścicielem tej działki (chodzi o grunty bez zabudowań, które powinny być z księgi wieczystej odłączone) jest Skarb Państwa, a właścicielem budynków na tej działce jest S. S. W konkluzji stwierdzono, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką zabudowań znajdujących się na omawianej działce (dawna działka nr [...], a obecnie nr [...]), będących odrębnym od gruntu (przejętego przez Skarb Państwa) przedmiotem własności, przy czym kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), które z dniem 1.01.1983 r. zostały uchylone ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) - kiedy zmarł S. S. (rolnik przekazujący na własność Państwa nieruchomości, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, w zamian za rentę lub spłaty pieniężne). W świetle przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r., własność budynków, wyłączonych z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, podlega dziedziczeniu pod warunkiem, że rolnik (i jego małżonek) nie zmarł przed dniem 1.01.1978 r. (do tej daty własność takich budynków była prawem niedziedzicznym). Zestawiając treść ww. pisma Starosty z treścią skargi łatwo dojść do wniosku, że działka nr [...], na której posadowiony jest budynek nr [...], która - jak wskazuje skarżący - nie jest zapisana w księdze wieczystej, w rzeczywistości stanowi ona część zapisanej w tej księdze działki nr [...]. Współwłaścicielem tej działki oraz innych działek (nr [...], [...], [...] i [...]) jest m.in. I. S. W konsekwencji powyższego należało przyjąć, że posiada ona w niniejszej sprawie legitymację odwoławczą.

Nie ma też racji skarżący twierdząc, że wyjeżdżając poza granice kraju nie miał obowiązku wymeldowania się. Przeciwnie, samo zgłoszenie wyjazdu za granicę - czy to z zamiarem stałego pobytu poza granicami Polski, czy bez takiego zamiaru, lecz w związku z wyjazdem na okres dłuższy niż 6 miesięcy - należy do obowiązku meldunkowego (art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności), przy czym skutkuje wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego lub czasowego jedynie zgłoszenie wyjazdu poza granice kraju z zamiarem stałego pobytu (art. 36 ust. 1 ustawy). Podkreślenia jednak wymaga, że podstawą materialno-prawną do orzeczenia w przedmiocie wymeldowania nie jest przepis art. 36, lecz przepis art. 35 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w prawidłowy sposób ustalił stan faktyczny w zakresie dotyczącym kwestii związanych z własnością budynku, którego dotyczy postępowanie. Z pisma Starostwa Powiatowego z [...].12.2018 r. (k. 24 akt adm.) wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości budynkowej, w której znajduje się lokal będący przedmiotem sporu. W piśmie tym organ wskazuje, że decydujące znaczenie w tym zakresie ma data śmierci S. S. (poprzedniego właściciela nieruchomości) i jeżeli nie zmarł on przed 1.01.1978 r. (co potwierdza podgląd aktu zgonu – data śmierci [...].12.1990 r.), wówczas własność budynków jest prawem dziedzicznym i tym samym I. S. nabyła w drodze spadkobrania własność przedmiotowego budynku.

Reasumując, stwierdzić trzeba, że skoro I. S. jest współwłaścicielką nieruchomości budynkowej, której dotyczy niniejsze postępowanie, niewątpliwie przysługiwało jej prawo skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Tym samym niezasadne były zarzuty skargi związane z brakiem legitymacji uczestniczki postępowania do złożenia odwołania.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z treścią art. 35 cyt. ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z brzmienia wskazanej normy prawnej wynika, że jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest fakt opuszczenia przez tę osobę miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, niezależnie od tego, czy utraciła ona uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu w lokalu, oznaczające faktyczne nieprzebywanie w lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym prawidłowe stosowanie art. 35 ustawy o ewidencji ludności wymaga, by przed podjęciem decyzji o wymeldowaniu danej osoby z pobytu stałego w określonym lokalu zostało ustalone w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, że osoba ta przedmiotowy lokal opuściła dobrowolnie w sposób trwały, bądź też opuszczenie lokalu wynika z czynności właściwego organu mających oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania na podstawie powołanego art. 35 ustawy, winna być rozumiana jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem pobytu stałego i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Przy czym rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu winna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, lub też, jak w niniejszej sprawie, poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyrażą wolę danej osoby, polegające na między innymi na zerwaniu wszelkich więzi z dotychczasowym lokalem i koncentracja swojego centrum życiowego w innym miejscu, sposób opuszczenia lokalu, czy też obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.01.2017 r., III SA/Kr 1095/16; wyrok WSA w Kielcach z 21.12.2016 r., II SA/Ke 801/16; wyrok WSA w Białymstoku z 24.11.2016 r., II SA/Bk 233/16, wyrok WSA w Krakowie z 4.11.2016 r., III SA/Kr 348/16; wyrok WSA w Gdańsku z 27.10.2016 r., III SA/Gd 610/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 31.05.2016 r., II SA/Wr 20/16, dostępne, tak samo jak wszystkie pozostałe cyt. w niniejszym uzasadnieniu wyroki na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślenia również wymaga, że tożsamy pogląd wyrażany był w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na gruncie art. 15 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), z której to ustawy zaczerpnięta została aktualnie obowiązująca konstrukcja wymeldowania w formie decyzji administracyjnej, zawarta w art. 35 ustawy o ewidencji ludności (por. wyrok NSA z 23.04.2001 r., sygn. akt V SA 3169/00; wyrok NSA z 7.12.2005 r., sygn. akt II OSK 302/05; wyrok NSA z 18.12.2001 r., sygn. akt II SA/Ka 613/00).Trzeba również wskazać, że miejsce stałego pobytu danej osoby, w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/05, Lex nr 192912). Ponadto, co istotne, z wyżej wskazanej definicji pobytu stałego wynika, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, konieczny jest fizyczne zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem oraz wola stałego przebywania w tym miejscu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11.09.2015 r., II SA/Po 563/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż bezspornym pozostaje fakt, że skarżący, co najmniej od 2009 r. w sposób nieprzerwany nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy zeznania świadków B. S. (k. 10, 50 akt adm.), E. S. (k. 12, 50 akt adm.) i W. S. (k. 50 akt adm.). Z przesłuchania skarżącego (k. 47 akt adm.) wynika, że jego dzieci uczęszczają do przedszkola w N. (starsze będzie również uczęszczało do szkoły w N.). Skarżący potwierdził również, że ma stałą umowę o pracę w N.

Natomiast zeznania świadków A. K. i R. K. nie potwierdzają okoliczności, że skarżący mieszka w przedmiotowym lokalu. Wynika z nich jedynie, że skarżący odwiedzał ich, gdy jeszcze tam mieszkali i przez kilka tygodnie opiekował się nimi oraz odwiedzał do 4 razy w roku. Świadkowie ci potwierdzili jedynie, że skarżący ma zamiar w bliżej nieokreślonej przyszłości wrócić do przedmiotowego lokalu.

W tym miejscu należy wskazać, że nie mogą być rozpatrywane w kategoriach pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności kilku- czy kilkunastodniowe pobyty skarżącego w przedmiotowym lokalu, ponieważ wynikały one głównie z tego, że odwiedzał on tam teściów (w tym miejscu można by zadać retoryczne pytanie, czy gdyby skarżący odwiedzał rodzinę w innym miejscu, przy czym byłyby to pobyty kilkunastodniowe, to w takiej sytuacji winien być tam zameldowany, do którego to wniosku może prowadzić argumentacja zwarta w skardze). Nie ulega wątpliwości fakt, że skarżący od ok. 10 lat nie zamieszkuje w spornym lokalu, zamieszkuje w N. wspólnie z żoną i dziećmi i tam właśnie znajduje się miejsce jego stałego pobytu. Przedmiotowy lokal nie stanowi zatem centrum życiowego skarżącego, a co za tym idzie, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie wystąpiły określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności przesłanki uzasadniające orzeczenie o wymeldowaniu skarżącego spod ww. adresu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie/zameldowanie ma charakter jedynie ewidencyjno-rejestrowy, gdyż służy wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie ma wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczy uprawnień w zakresie ich przyznawania czy pozbawiania. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych, a jego celem, z uwagi na swój ewidencyjny charakter, jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Ma wyłącznie charakter porządkowy i nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.01.2017 r., III SA/Kr 1095/16; wyrok WSA w Poznaniu z 30.03.2017 r., IV SA/Po 1033/16; wyrok WSA w Kielcach z 12.04.2017 r., II SA/Ke 69/17).

Nie były zasadne zarzuty skargi związane z brakiem przeprowadzenia przez organ oględzin nieruchomości. Skarżący w piśmie z [...].03.2019 r. nie wnosił o wyznaczenie innego terminu dokonania tej czynności ani również nie składał innych wniosków dowodowych. Postępowanie skarżącego wynika z okoliczności, że nie zamieszkuje on w Polsce i przeprowadzenie z jego udziałem czynności procesowych jest z tego powodu utrudnione, ponieważ wiąże się z koniecznością jego powrotu do kraju w tym celu. Ponadto, w interesie skarżącego leżało przedłużanie postępowania, jednak organ słusznie, biorąc pod uwagę treść art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Mając na uwadze fakt długotrwałego nieprzebywania skarżącego w przedmiotowym lokalu i koncentrowanie swojego centrum życiowego w innym miejscu, organ administracji publicznej zasadnie uznał, że wystąpiły przesłanki określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności, uzasadniające wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego. Natomiast odmowa wymeldowania i dalsze utrzymywanie fikcji meldunkowej, w sytuacji, gdy skarżący od ok. 10 lat faktycznie nie mieszka w miejscu stałego zameldowania i nie koncentruje w nim swoich spraw życiowych, naruszałaby sens i wiarygodność ewidencji ludności.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.