Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 649/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 41 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1176/08 w sprawie ze skargi R. M.-S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. M.-S kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1176/08, oddalił skargę R. M.-S. na decyzję Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wystąpił do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji o wszczęcie procedury administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji podinsp. R. M.-S., eksperta zespołu ds. Audytu i Kontroli Jakości Biura Łączności i Informatyki KGP, w związku z nabyciem przez nią prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, tj. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 powołanej ustawy zwolnił R. M.-S. ze służby w Policji z dniem 22 kwietnia 2008 r., a w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, iż zgodnie z dyspozycją § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261), pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] doręczonym w dniu [...] lutego 2007 r. poinformował R. M.-S. o zamiarze rozwiązania z nią stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz ustalił termin zwolnienia jej ze służby na dzień [...] maja 2007 r.

Wskazał, że zastosowanie art. 41 ust 2 pkt 4 ustawy o Policji nie jest uzależnione od przebiegu służby funkcjonariusza, ani od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na danym stanowisku. Pozostawienia w służbie, nie można także uzasadniać szczególną sytuacją osobistą policjantki związaną z edukacją jej zstępnych, gdyż w tym przypadku koliduje ona z realizacją polityki kadrowej zmierzającą do ucywilniania stanowisk policyjnych w Biurze Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji.

Wyjaśnił, że z uwagi na to, iż R. M.-S. przebywała na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie od dnia 20 kwietnia 2007 r. termin zwolnienia ze służby w Policji określono z uwzględnieniem dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od chwili zaprzestania służby z powodu choroby.

Uzasadniając nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, iż w tej sprawie interes społeczny jest tożsamy z interesem służby, w którym leży niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej oraz od blisko dwunastu miesięcy nie wykonuje obowiązków służbowych.

Na skutek złożonego przez R. M.-S. odwołania sprawę rozpoznał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. nr 149-202-2008 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Analizując treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji podał, że nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej stanowi fakultatywną podstawę do zwolnienia go ze służby w Policji. W jego ocenie bezspornym pozostaje fakt, że R. M.-S. spełnia przesłankę określoną w powołanym przepisie, gdyż posiada ponad 30-letnią wysługę emerytalną. Stwierdził, że skoro przebywała ona na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] kwietnia 2007 r., to okres 12 miesięcy upłynął w dniu [...] kwietnia 2008 r., a zatem zwolnienie jej ze służby w dniu [...] kwietnia 2008 r. prawa nie narusza. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił przesłanki określone w przywołanych przepisach oraz wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję, gdyż przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji stanowi wystarczającą okoliczność, uzasadniającą zwolnienie ze służby policjanta, który nabył prawo do emerytury policyjnej z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ odwoławczy, podkreślił także, iż ustawodawca nie uzależnił zwolnienia policjanta na tej podstawie prawnej od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, jak np. przebiegu dotychczasowej służby, kwalifikacji zawodowych czy opinii służbowej, zaś przekonania funkcjonariusza co do prawdziwych powodów zwolnienia ze służby nie mogą stanowić podstawy do uznania, że organ działał niezgodnie z prawem. Ponadto wskazał, iż w niniejszej sprawie nie stwierdził również naruszenia wskazanych przez odwołującą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. M.-S., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 35, art. 36, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 § 1, art. 138 § 2, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi przyznała, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, to jednak uzasadnienia decyzji nie wskazują przyczyn ich wydania, poza ogólnym stwierdzeniem: "sprawne funkcjonowanie jednostek i komórek organizacyjnych Policji". W ocenie skarżącej zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęli wadliwe decyzje, kierując się dowolnością w ocenie faktów i dowodów, a także świadomie pomijając decyzję Zastępcy Komendanta, nadinsp. H. T., który w formie pisemnej i ustnej wyraził przyrzeczenie, co do możliwości dalszego pełnienia przez nią służby na ostatnio zajmowanym stanowisku, zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.

Ponadto skarżąca podniosła, iż jej zdaniem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczne stwierdzenie organu, iż nabycie prawa do emerytury z tytułu przepracowania 30 lat oraz ogólnikowe argumenty, jako jedyne merytoryczne przyczyny zwolnienia ze służby w Policji, nie są wystarczające do uznania legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego. Skarżąca zauważyłą także, iż organ odwoławczy nie dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czym naruszył art. 138 k.p.a. W ocenie skarżącej w sprawie naruszono również § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, nakładający na organ obowiązek pisemnego powiadomienia policjanta o zamiarze zwolnienia go ze służby, co najmniej na 3 miesiące przed planowanym zwolnieniem.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skarżąca podała, iż Komendant Główny Policji wydał dwukrotnie rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, bowiem za decyzję uznać należy także dekretację zastępcy Komendanta nadinsp. H. T. na dokumencie – karcie zgłoszenia z dnia [...] lutego 2008 r.

Poza tym skarżąca na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 12 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270) wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wskazując, iż niepodejmowanie przez nią obowiązków służbowych w dłuższym okresie będzie skutkowało koniecznością wdrażanie się do pracy i może stanowić istotną przeszkodę w dalszym pełnieniu służby, z uwagi na ciągłe zmiany funkcjonalne, organizacyjne i kadrowe w Komendzie Głównej Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podane w wydanych w sprawie decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 października 2008 r., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia policjanta ze służby w Policji, a wydana w tym przedmiocie decyzja jest uznaniowa. Oznacza to, iż organ ma obowiązek wyjaśnić dlaczego skorzystał z tego uprawnienia.

W tej sprawie organ jako argument przemawiający za zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji wskazał względy polityki kadrowej, której celem jest obsadzenie niektórych stanowisk w Komendzie Głównej Policji przez osoby cywilne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem jego kontroli jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz przedstawiona przez niego argumentacja. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ zważył interes strony, jak i interes społeczny, wyrażający się w sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji, a rozważenie tych sprzecznych interesów, przemawia za skorzystaniem przez Komendanta Głównego Policji z możliwości jaką daje przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowanie tego przepisu zostało przez organ prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione, a więc spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje także uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r. sygn. SK 27/02, publ. Lex nr 74914, który odnosi się do analogicznej, jak w przypadku Policji, regulacji prawnej dotyczącej funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej w Policji i dlatego nie może analizować aktów organu oraz jego publicznych deklaracji, dotyczących tak zwanego "ucywilniania" stanowisk policyjnych, gdyż ocenia jedynie argumentację płynącą z zasad takiej polityki kadrowej w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej, zaś w tej sprawie przedstawiona argumentacja wyczerpuje zasadę legalizmu. Organ ma bowiem prawo realizować swoją politykę kadrową i odpowiednio dobierać na określone stanowiska w Policji funkcjonariuszy bądź też pracowników cywilnych.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dwukrotnego rozstrzygnięcia przez organ w tej samej sprawie stwierdził, że dekretacja Zastępcy Komendanta Głównego Policji nadinsp. H. T. na dokumencie zgłoszeniowym z dnia 21 lutego 2008 r. w żadnym razie nie może być uznana za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia przesłanek określonych w art. 107 § 1 k.p.a. A zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest niezasadny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie naruszył również § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261), gdyż skarżąca została powiadomiona o zamiarze zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 na trzy miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Okoliczność, że z uwagi na fakt przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim termin ten został zmieniony nie stanowiło naruszenia powołanego przepisu rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał pozostałe zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie organ, podjął wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędne do załatwienia sprawy, a wydając decyzję miał na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Również nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności zostało, wystarczająco uzasadnione i spełnia wymogi przewidziane w art 108 § 1 k.p.a. Natomiast wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Adminiistracji zaskarżonej decyzji z nieznacznym uchybieniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. M.-S., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 41 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lutego 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261), poprzez ich błędną wykładnię,

2) naruszenie przepisów art. 3 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt c/ powołanej ustawy, poprzez mylną wykładnię pojęcia decyzji uznaniowej, która miała wpływ na rozstrzygnięcie Sądu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że decyzja o zwolnieniu jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest decyzją uznaniową, opartą na swobodnym, lecz nie dowolnym uznaniu organu. Powinna ona zatem szczegółowo wyjaśniać przyczyny dla, których została podjęta. Zdaniem skarżącej w tej sprawie organy orzekające przyczyn tych w sposób wyczerpujący nie wskazały. Przesłanką do jej podjęcia było osiągnięcie przez nią wysługi emerytalnej powyżej 32 lat, zaś ten fakt nie może stanowić uzasadnienia dla podjętej decyzji. Tym samym, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając przedmiotową sprawę nieprawidłowo zinterpretował zakres swobody uznania administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa decyzja uznaniowa nie jest zwolniona z obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r. II SA 883/82, PiP 1983, nr 6, s. 141, z glosą A. Wasilewskiego). A zatem uzasadnienie decyzji w tej sprawie nie mogło ograniczać się tylko do stwierdzenia, że posiada ona ponad 32-letnią wysługę emerytalną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zgodnie z Dyrektywą 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu wprowadzono w Polsce zakaz dyskryminacji m.in. ze względu na wiek. Dyrektywa ta odnosi się również do służb mundurowych. W punkcie 18 wskazuje na możliwość odstępstwa od zasad wynikających z Dyrektywy, jeżeli jest to uzasadnione celem zachowania zdolności operacyjnej tych służb. Jednocześnie punkt 19 stanowi, że w przypadku niestosowania jej postanowień w siłach zbrojnych w zakresie dyskryminacji z uwagi na niepełnosprawność lub wiek, państwo członkowskie powinno określić zasięg wyłączenia stosowania Dyrektywy. Podkreśliła, że ustawodawstwo polskie implementowało Dyrektywę w prawie pracy, jednakże w regulacjach dotyczących służb mundurowych, w tym Policji nie zawarto odpowiednich regulacji ani nie określono zakresu wyłączenia stosowania Dyrektywy. Zdaniem skarżącej, mimo braku implementowania, jej dobra podstawowe powinny być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości postępowania organów administracji oraz sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 czerwca 2002 r. (Sapod Audic v. Eco-Emballages S.A C-159/00, European Court reports 2002 Page I-0503) przepisy prawa krajowego nie mogą czynić praktycznie niemożliwym wykonywania praw opartych na prawie wspólnotowym. Oznacza to, że w przypadku nieimplementowania dyrektywy w odpowiedni sposób, w odpowiednim terminie, prawo państwa członkowskiego powinno być interpretowane prowspólnotowo, zgodnie z celem dyrektywy. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie tylko nie odniósł się do kwestii zgodności zaskarżonych decyzji z prawem Unii Europejskiej, ale dopuścił się wykładni prawa krajowego sprzecznej z dyrektywą Unii Europejskiej.

Ponadto kasator podniósł, że Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie naruszył prawa, gdyż swoją decyzję uzasadnił potrzebą ucywilnienia stanowisk policyjnych. Jednakże w ocenie autora skargi kasacyjnej prawdziwości tej przesłanki nie wyjaśnił. Naruszył w ten sposób art. 3 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zbadał bowiem decyzji Komendanta Głównego Policji z 21 listopada 2006 r. nr 660 w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw ucywilnienia stanowisk policyjnych, w której w pkt 5 załącznika zapisano zasadę dotyczącą przekształcania stanowisk policyjnych w stanowiska pracownicze z tym, że następuje ono na wniosek złożony przez policjanta o zwolnienie ze służby.

Skarżąca nie zgodziła się także z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną naruszenia przez organ prawa – § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, wskazując, iż wykładnia przyjęta przez Sąd prowadzi do wniosków sprzecznych z zamiarem prawodawcy. Zdaniem skarżącej spełnienie określonego w § 21 powołanego rozporządzenia trybu zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wymagało ponownego poinformowania jej o nowej dacie planowanego zwolnienia i powinno to nastąpić najpóźniej w dniu 22 stycznia 2008 r.

Skarżąca zakwestionowała również dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę dekretacji Zastępcy Komendanta Głównego Policji na dokumencie z dnia [...] lutego 2008 r., który uznał, iż nie jest to decyzja administracyjna, lecz nie wskazał jakich przesłanek określonych w art. 107 § 1 K.p.a. ona nie spełniała.

Z ostrożności procesowej, w skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut nieprawidłowej oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosowania w sprawie art. 108 § 1 K.p.a. wskazując, że uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest logicznie sprzeczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 powołanej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Wskazane przez skarżącą podstawy skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania granicami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu może zatem polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Uznaniowy charakter decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie zwalniał bowiem organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić określony w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 K.p.a. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa).

Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż organ skorzystał z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji dającego mu uprawnienie do zwolnienia skarżącej ze służby z tytułu nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, wskazując na realizację polityki kadrowej zmierzającą do ucywilniania stanowisk policyjnych w Biurze Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji, w którym pełniła ona służbę.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie jest uprawniony do analizowania aktów dotyczących "ucywilnienia", gdyż dotyczą one polityki kadrowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w konsekwencji nie wyjaśniono najistotniejszej okoliczności faktycznej sprawy, którą było ustalenie, czy zwolnienie skarżącej ze służby w Policji nastąpiło wyłącznie z powodu nabycia przez nią prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, czy też stanowiło ono jedynie współprzyczynę zwolnienia, którą w tym przypadku było ucywilnianie stanowisk policyjnych.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 21 listopada 2006 r. nr 660 w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw ucywilniania stanowisk policyjnych, w pkt 5 załącznika Harmonogram realizacji rekomendacji i zaleceń wynikających z audytu procesu ucywilniania służby wspomagającej w komendzie Głównej Policji stwierdzono, że przekształcenie stanowiska policyjnego w pracownicze następuje w momencie złożenia przez policjanta raportu o zwolnienie ze służby. Należało zatem ustalić, czy w tej sprawie wskazany tryb miał zastosowanie. Ponadto powołana decyzja wraz z załącznikami przewidywała dokonanie przeglądu zadań i czynności oraz wyodrębnienie stanowisk, które docelowo miały być zastąpione stanowiskami cywilnymi. Ta kwestia, w tym ewentualne "ucywilnienie" stanowiska skarżącej nie została w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona.

Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż w sytuacji gdyby zwolnienie skarżącej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji tj. z powodu nabycia przez nią prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej było wyłączną przyczyną jej zwolnienia należało rozważyć, czy nie stanowi ono dyskryminacji z uwagi na wiek.

W orzeczeniach sądów administracyjnych, sądów powszechnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego wydanych przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, albo wydanych po nabyciu przez Polskę statusu państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale odnoszących się do stanów faktycznych sprzed akcesji przyjmowano, że zwolnienie policjanta czy też innego funkcjonariusza służb mundurowych na powołanej wyżej podstawie nie może być ocenione jako dyskryminacja funkcjonariusza ze względu na wiek.

Obecnie rozważanie tego zagadnienia wymaga jednak odniesienia się do regulacji wynikających z prawa wspólnotowego.

W tym, przypadku Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.Urz. WE L 303, z dnia 2 grudnia 2000 r. s. 16; Dz.Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne rozdz. 5, tom 4 s. 79, wydanej na podstawie art. 13 TWE).

Dyrektywa ta w pkt 1 zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na wiek. Zakres jej stosowania określa art. 3, zgodnie z którym stosuje się ją do wszystkich osób zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania (art. 3 ust. 1 pkt c/). W świetle art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie mogą ustalić, że niniejsza dyrektywa w kwestii dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność lub wiek, nie znajduje zastosowania wobec sił zbrojnych.

W art. 6 ust. 1 cyt. dyrektywy dopuszczona została jednak możliwość uznania przez państwa członkowskie, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy, kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne. Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi, na wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i nagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewniania im ochrony.

Ponadto zauważyć należy, że w pkt 18 preambuły tej dyrektywy stwierdzono, iż nie wymaga ona w szczególności od sił zbrojnych, policji, służb więziennych lub ratowniczych przyjmowania do pracy lub dalszego zatrudnienia osób nieposiadających wymaganych zdolności umożliwiających wykonywanie zadań, które mogą im zostać powierzone z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnych tych służb. Natomiast w świetle pkt 19 preambuły dyrektywy, aby umożliwić Państwom Członkowskim utrzymywanie skuteczności sił zbrojnych, mogą one nie stosować przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących niepełnosprawności i wieku w całych siłach zbrojnych lub ich części. Państwa członkowskie, które zdecydują się na taki krok, muszą określić zakres stosowania takiego odstępstwa.

Wskazać należy, iż polski ustawodawca implementował dyrektywę Rady 2000/78 WE w prawie pracy. Niewątpliwie ma ona zastosowanie również do służb mundurowych. Jednakże w ustawie o Policji brak jest stosownej regulacji, jak również określenia zakresu wyłączenia jej stosowania. Nie zwalnia to jednak Sądu pierwszej instancji od obowiązku dokonania w tej sprawie oceny zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji pod kątem jego zgodności z przepisami prawa wspólnotowego.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej wykładni § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, przełożony właściwy w sprawach osobowych jest obowiązany poinformować policjanta co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Nakłada on zatem na przełożonego obowiązek poinformowania policjanta o zamiarze zwolnienia go ze służby ze wskazanej wyżej przyczyny i uczynienia tego co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w okolicznościach tej sprawy z uwagi na chorobę skarżącej przewidywany termin zwolnienia uległ zmianie i zwolnienie jej ze służby nastąpiło w terminie późniejszym, niż zakładano, to nie oznacza, że przełożony miał obowiązek ponownie poinformować skarżącą o zamiarze zwolnienia jej ze służby. Przesłanki określone w tym przepisie zostały już bowiem spełnione. Z tych względów stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omówionego przepisu rozporządzenia była prawidłowa.

W konsekwencji jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pominięcie przez Sąd pierwszej instancji kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy usprawiedliwia uwzględnienie żądania przedmiotowej skargi kasacyjnej i działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepisy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 cyt. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).