Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 796/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18; art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17; art. 153; art. 157
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G., A. G., P. G., K. J., W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 799/11 w sprawie ze skargi D. G., A. G., P. G., K. J. i W. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 26 stycznia 2005 r., nr XXVII/629/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "dnia 3 stycznia" w miejsce "2011 r." wpisuje "2012 r."


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 799/11 oddalił skargę D. G., A. G., P. G., K. J. i W. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 26 stycznia 2005r. Nr XXVII/629/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Rada Miasta Gdyni w dniu 26 stycznia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXVII/629/05, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni – Polana Bernadowo wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 29 marca 2005 r. Nr 29, poz. 578). Teren, obejmujący działki nr [...],[...] i [...], oznaczony w planie nr 09 US (karta terenu nr 1604) przeznaczony został pod usługi sportu i rekreacji. W ramach zasad kształtowania zabudowy

i zagospodarowania terenu ustalono, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 60% powierzchni działki. Dopuszczono urządzenia sportowe

z zachowaniem odległości 30 m budowli od granicy lasu, urządzone tereny do nauki jazdy konnej, ogrodzenia – ażurowe wysokości do 1,30 m z użyciem materiałów tradycyjnych (wykluczono ogrodzenia betonowe). Wprowadzono zakaz zabudowy

z wyjątkiem elementów architektury ogrodowej wysokości do 4,5 m, związanej

z projektowanym zagospodarowaniem.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. właściciele działek o nr [...],[...] i [...] D. G., A. G., P. G., W. K. i K. J. wezwali Radę Miasta Gdyni do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale polegającego na tym, że wskazane działki zostały wyłączone spod zabudowy mieszkaniowej ze względu na dominację funkcji ekologicznych

i ochronnych.

Uchwałą nr XLIII/985/10 z dnia 26 maja 2010 r. Rada Miasta Gdyni nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tę doręczono pełnomocnikowi właścicieli w dniu 28 maja 2010 r.

D. G., A. G., P. G., W. K.

i K. J. zaskarżyli do Sądu w/w uchwałę. Pierwotnie wydany w sprawie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2011r. sygn. akt II SA/GD 603/10 oddalił ich skargę. W uzasadnieniu Sąd, przyjmując legitymację skarżących do zaskarżenia w/w uchwały i okoliczności bezsporne lokalizacji działek skarżących jak i całego obszaru objętego opracowaniem zaskarżonego planu na terenie objętym ochroną w ramach Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, uznał, że organy opracowywujące plan prawidłowo procedowały, mając na uwadze zapisy § 3 ust. 1 pkt 7 a rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z 8 listopada z 1994 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych

i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.U.Urz. Woj. Gd. Nr 59, poz. 294) w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 1998 r., zgodnie z którym celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 – zwanych dalej "parkami" – zabrania się,

z zastrzeżeniem § 2, lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu – z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Nadto, w pkt 5 § 3 rozporządzenia zabroniono pogarszania walorów krajobrazowych a w pkt 8 zabroniono lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku. Organy gminy nie mogły uwzględniać wbrew twierdzeniom skarżących postanowień rozporządzenia nr 57/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, albowiem w toku prac planistycznych rozporządzenie to jeszcze nie obowiązywało. Zaskarżona uchwała datowana jest na dzień 26 stycznia 2005 r., podczas gdy wskazane rozporządzenie weszło w życie w dniu 16 czerwca 2006 r. Dalej Sąd ustalił, iż wyłączony spod zabudowy teren, na którym znajdują się działki skarżących ma być zagospodarowany zgodnie z założeniami wieloletniego programu kształtowania krajobrazu Polany Bernardowo w celu jego ochrony. Sąd dostrzegł, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania niewątpliwie wkraczają w uprawnienia skarżących jako właścicieli działki, bowiem nie przewidują przeznaczenia ich dla realizacji budownictwa mieszkaniowego. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza jednak, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Sąd podkreślił, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżących. Uwzględnienie stanowiska skarżących byłoby zasadne wówczas w ocenie Sądu, gdyby naruszenie ich interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego,

w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. Sąd nie przyjął za skarżącymi, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są niezgodne z prawem. Zaznaczył, że Gmina, choć dała pierwszeństwo interesowi publicznemu polegającemu na ochronie walorów krajobrazowych przedmiotowego obszaru, przed interesem prawnym skarżących, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przyjmując kwestionowane zapisy projektu planu dała prymat rozwiązaniom, które wypełniają wymagania podyktowane nakazami ochrony przyrody. Co do zarzutu naruszenia prawa własności Sąd wyjaśnił, że prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wyjaśnił przy tym, że w myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także podał, że w ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] figurują jako grunty orne oznaczone symbolem R, a działka nr 117/1 jako działka oznaczona symbolem Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz Ls – lasy. Działki skarżących nie są terenami budowlanym, a zatem ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nie jest wykorzystanie inwestycyjne, na przykład pod budownictwo. Dalej wskazał, że nie ograniczono praw własności skarżących ponad miarę i nie doprowadzono do bezprawnego ograniczenia ich uprawnień właścicielskich. Skarżący nadal będą mogli w sposób swobodny realizować uprawnienie do korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania przedmiotem własności. Sąd podkreślił, iż prawo do zabudowy jest tylko jednym z elementów prawa do korzystania z nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącymi, iż zakaz zabudowy spowoduje takie ograniczenie ich własności, że prawo to przybierze postać pozorną. Zdaniem Sądu Rada Miasta Gdyni przekonywująco uzasadniła, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy również na tej części działek skarżących, które położone są poza strefą wykluczeń, czyli na których zabudowa mogłaby być zlokalizowana 30 m od granicy lasu, podyktowane było koniecznością zachowania walorów krajobrazowych i przyrodniczych doliny. Tereny poza strefą wykluczeń obejmowałyby bowiem małą powierzchnię, dodatkowo w oderwaniu od zwartej zabudowy Osady Bernadowo. Dopuszczenie zabudowy w takich warunkach byłoby przyzwoleniem na jej rozproszenie, niemożliwym ze względu na wymagania ładu przestrzennego, a przede wszystkim ochronę walorów krajobrazowych doliny. Działki skarżących położone są w szczególnej części doliny, tj. na wąskiej Polanie Bernadowskiej znajdującej się w górnej części doliny, otoczonej z trzech stron lasem i wyróżniającej się walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi.

W tej części doliny warunki planowania i zagospodarowania przestrzennego są nieporównywalne do terenów położonych poniżej na południe, na których zabudowę mieszkaniową dopuszczono. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części projektu planu nie zostały nadużyte. Rada Miasta przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i ustawodawstwem ochrony przyrody, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze.

Powyższy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 września 2011r. sygn. akt II OSK 1222/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA podano, że zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Granice przyznanego gminie władztwa planistycznego wyznaczają zasady przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do zasad konstytucyjnych wyznaczających władztwo planistyczne należy zaliczyć zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja dopuszcza ingerencję w prawo własności ale w granicach wyznaczonych przepisami ustaw. W sprawie ingerencja w prawo własności skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została oparta na ochronie krajobrazu wynikającego z położenia w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Podniesiona zgodność tych ograniczeń z przepisami art. 16 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie została rozważona z punktu prawnie dopuszczalnych zakazów, których wprowadzenie w parku krajobrazowym dopuszczają przepisy art. 17 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Tymczasem, w przekonaniu NSA, sąd I instancji nie rozważył czy wprowadzenie całkowitego wyłączenia zabudowy na nieruchomościach będących własnością skarżących nie ustanawia zakazów dalej idących od przyjętych w przepisach powołanej ustawy o ochronie przyrody.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd zauważył, że w wydanym w sprawie wyroku Sądu II instancji nałożono obowiązek zbadania zgodności nałożonych przez uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy ograniczeń z treścią art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni – Polana Bernadowo wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej. Dokonując analizy przedmiotowego przepisu Sąd stwierdził, że pośród wymienionych w tym przepisie zakazów, jakie mogą zostać wprowadzone w obszarze parku krajobrazowego bądź jego otuliny, nie występuje zakaz budowy nowych obiektów w strefie 30 m od granicy lasu. Tym samym nie można uznać, że z ustawy o ochronie przyrody można wywieść legalność takiego zakazu, ale podkreślenia także wymaga, że regulacje ustawy o ochronie przyrody nie stanowią, iż taki zakaz sprzeczny jest z prawem. W toku uchwalania planu podstawowymi regulacjami mającymi zastosowanie przy sporządzaniu takiego planu jest ustawa z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). W przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuowany jest obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Dalej Sąd wskazał że przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Tym samym Sąd przyjął, że Rada Miasta Gdyni miała obowiązek uwzględnienia w treści planu regulacji zawartych w rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego z 1994 r., w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 1998 r. które dotyczyły wprowadzenia obszaru chronionego krajobrazu m. in. w ramach Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego i wprowadziły także szereg ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenów objętych ochroną. Sąd podkreślił, że przedmiotowe rozporządzenie stanowi akt prawa miejscowego i jego regulacje obowiązują na terenie, którego dotyczą. Tym samym organy stanowiące przepisy planu miejscowego zobowiązane są uwzględniać regulacje, które już obowiązują. Legalność tego rozporządzenia była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (w sprawie sygn. akt II SA/Gd 493/07), gdzie w wydanym wyroku wskazano, iż oba rozporządzenia z 1994 r. i 1998 r. wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 32 i art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492, ze zm.), która z dniem 1 maja 2004 r. została uchylona wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast art. 153 tej ustawy przewiduje, iż "formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy". Tym samym Sąd przyjął, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu bezspornie regulacje zawarte w rozporządzeniach Wojewody Pomorskiego dotyczące Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego stanowiły normy obowiązujące. W przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 a rozporządzenia ustalono, że celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 – zwanych dalej "parkami" – zabrania się, z zastrzeżeniem § 2, lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu – z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Nadto, w pkt 5 § 3 rozporządzenia zabroniono pogarszania walorów krajobrazowych a w pkt 8 zabroniono lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku. W konsekwencji podkreślenia wymaga w ocenie Sądu, że Rada Gminy Gdynia nie mogła nie uwzględniać postanowień rozporządzenia i uchwalić zapisy planu w taki sposób, aby umożliwić skarżącym zabudowę posiadanych nieruchomości w świetle statuowania takiego zakazu przez rozporządzenie Wojewody Pomorskiego. Za bezpodstawny skład orzekający w niniejszej sprawie uznał zarzut nieuprawnionego ograniczenia skarżących w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości polegający na całkowitym braku możliwości zabudowy ich nieruchomości także w tym fragmencie działek, jakie znajdują się poza granicą trzydziestometrowego pasa od granicy lasu. Podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Wskazał, iż współkształtowanie przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Sąd podkreślił, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Z powyższego wynika, iż zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi więc w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów ogólnospołecznych, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta Gdyni została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i pokoleń przyszłych. Sąd uznał za przekonujące uzasadnienie organu stanowiącego o pierwszeństwie interesu publicznego polegającego na ochronie walorów krajobrazowych przedmiotowego obszaru, przed interesem prawnym skarżących zwłaszcza, że takie podejście jest kontynuacją poprzedniego, konsekwentnego dbania przez Radę Miasta Gdyni o niedopuszczanie do ingerencji w chroniony prawem krajobraz. Brak jest podstaw w ocenie Sądu by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących w spornym rejonie jest nieproporcjonalna do postawionych przez gminę celów.

Podsumowując, Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez D. G., A. G., P. G., W. K. i K. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 190 zd. l ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny; naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt l p.s.a), tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie, że całkowite wyłączenie zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżących, wprowadzone w zaskarżonej części uchwały, było zgodne z prawem; art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, póz. 483, powoływana dalej jako "Konstytucja RP") i art. 140 ustawy z dnia kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, póz. 93 ze zm.) poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nie narusza prawa własności skarżących; art. 31 ust. 3 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ administracyjny zastosował środki dolegliwe w stopniu nie większym niż to było niezbędne dla osiągnięcia założonych celów ochrony przyrody i walorów krajobrazowych; art. 32 ust. l Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wskutek uchwalenia zaskarżonego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania przez władze publiczne; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że ograniczenie prawa własności miało podstawy w ustawie jak również, że zakres tego ograniczenia nie skutkuje naruszeniem istoty prawa własności; art. 87ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 27, póz. 139, powoływane dalej jako "rozporządzenie z 1994 r."), w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 11/98 z dnia 3 wrześmal998 r. (Dz. Urz. Woj. Gda. Nr 59, póz. 294, powoływane dalej jako "rozporządzenie z 1998 r."), w zakresie w jakim wprowadziły zakazy wykraczające poza zakazy określone w art. 17 ust. l ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody stanowiły normy obowiązujące w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały oraz naruszenia art. 17 ust. l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 Nr 151, póz. 1220 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że z ww. przepisu wywieść można jedynie zakaz zabudowy nowych obiektów w strefie 30 m od granicy lasu, o którym mowa w § 3 ust. l pkt 7a rozporządzenia z 1994 r., w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 1998 r. Skarżący wnieśli wobec tych zarzutów o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy (art. 188 p.s.a. w zw.

z art. 147 § l p.s.a.), tj. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gdyninr XXVII/629/05 z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni – Polana Bernardowo wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, w części określającej zagospodarowanie terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego numerem 09 US (Karta terenu nr 1604),obejmującego swym zakresem działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...]; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz o sprostowanie wyroku Sądu I instancji w ten sposób, że w miejsce daty wydania wyroku "3 stycznia 2011r." wpisać "3 stycznia 2012 r."

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podnieśli w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, że Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, że postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. l i art. 6 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) są zasadne. Ponadto stwierdził, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd I instancji związany był nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu wyroku wytyczną, zgodnie z którą Sąd I instancji miał rozważyć czy wprowadzenie całkowitego wyłączenia zabudowy na nieruchomościach będących własnością skarżących nie ustanawia zakazów dalej idących od przyjętych w przepisach powołanej ustawy o ochronie przyrody. Tym samym zakres badania ograniczył do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z tą ustawą. W ramach uzasadnienia zarzutów merytorycznych skarżący podali, że wykładnia gramatyczna art. 17 ust. l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.Dz. U. z 2009 Nr 151, póz. 1220 ze zm.) prowadzi do wniosku, że z ww. przepisu nie można wywieść nie tylko zakazu lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasy - z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej (§ 3 ust. l pkt 7 a), ale również zakazów określonych w § 3 ust. l pkt 5, 8, 9 i 12 rozporządzenia z 1994, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 1998 r.

W ocenie skarżących Sąd I instancji, w świetle oceny prawnej sądu kasacyjnego, opierając się na wniosku co do braku podstaw prawnych zakazu zabudowy w ustawie o ochronie przyrody, powinien stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części a nie z naruszeniem art. 190 p.p.s.a skierować wywód na ocenę mocy obowiązującej rozporządzenia z 1994r. Jak zauważyli skarżący, Sąd I instancji poprzestał na konstatacji, że regulacje zawarte w rozporządzeniach stanowiły normy obowiązujące. Nie odniósł się do kluczowego zagadnienia sprzeczności części przepisów rozporządzenia z 1994 r., w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 1998 r., w zakresie w jakim wprowadziły one zakazy, z art. 17 ust, l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 Nr 151. póz. 1220 ze zm., które w chwili uchwalania planu miejscowego również stanowiły przepisy odrębne, odnoszące się do obszaru objętego planem. Sąd I instancji nie rozważył w ocenie skarżących, czy ustawodawca, za pomocą normy intertemporalnej, może utrzymać w mocy akt prawa miejscowego, wydany na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy, którego część przepisów jest sprzecznych z nową ustawą i jednocześnie ingeruje w konstytucyjne prawo własności. Sąd I instancji wyprowadził wniosek o mocy obowiązującej regulacji zawartych w rozporządzeniu, opierając się na wykładni systemowej i celowościowej przepisów przejściowych ustawy o ochronie przyrody, całkowicie pomijając przy tym normy konstytucyjne. To w pierwszej kolejności norma konstytucyjna w ocenie skarżących, a nie wykładnia systemowa czy celowościowa przepisów przejściowych ustawy o ochronie przyrody, powinna decydować czy regulacje rozporządzenia zachowały moc obowiązującą. Sąd I instancji zupełnie pominął w ocenie skarżących zasadę prymatu interpretacji zgodnej z Konstytucją, która znajduje aprobatę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący zauważyli przy tym, że przedmiotem regulacji rozporządzenia z 1994 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 1998 r., jest nie tylko utworzenie parku krajobrazowego jako formy ochrony i otulin, określenie szczególnych celów ochrony, ale również wprowadzenie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów określonych w ustawie. Pominięcie tego istotnego aspektu zdaniem skarżących sprawia, że część regulacji rozporządzenia, wprowadzająca zakazy, wyłączona zostaje spod kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący zauważyli przy tym, że rozwiązanie zastosowane przez ustawodawcę w przepisach przejściowych ustawy o ochronie przyrody, w powiązaniu z szerokim zakresem regulacji rozporządzeń tworzących parki krajobrazowe, budzi poważne zastrzeżenia z perspektywy zasad techniki legislacyjnej (por. § 33 ust. l i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz. U. Nr 100, póz. 908 ze zm.). Wskazali, że art. 17 ust. l ustawy z 2004 r. zawiera katalog zamknięty zakazów, natomiast art. 37 ust. l (wcześniej art. 26a ust. 1) ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. ustawy zawierał katalog przykładowy. Od wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. organ stanowiący jest dwojako ograniczony. Po pierwsze, katalog zamknięty wyklucza możliwość wprowadzenia jakiegokolwiek innego ograniczenia niżeli w nim określone. Skarżący podnieśli również zarzut tego rodzaju, że organ administracyjny, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszył art. 3 ust. l i art. 6 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), albowiem w zaskarżonej części uchwały przyjął rozwiązanie zbyt daleko idące, czym wykroczył poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego. W tym miejscu zauważyli, że choć Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia ww. przepisów, podobnie jak art. 21 ust. l i 64 ust. 3 Konstytucji RP, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia tych norm. Zgodnie z art. 32 ust. l Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi a skarżący dopatrują się naruszenia konstytucyjnej zasady równości w tym, że właścicielom sąsiedzkich działek, położonych na terenie tego samego obszaru chronionego, umożliwiono prowadzenie inwestycji budowlanych, natomiast skarżący takiego prawa zostali pozbawieni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 190 zd 1 p.p.s.a , oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ( art.174 pkt 1 p.p.s.a ) szczegółowo wskazane w skardze.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podnoszone zarzuty są niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.190 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011r. sygn.akt II OSK 122/11. i ustosunkował się do nich w zaskarżonym obecnie wyroku. Nie można zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2011r. II OSK 122/11 dokonał już w sprawie wiążącej wykładni, gdyby tak było to zważywszy, że ówczesna skarga kasacyjna oparta była wyłącznie o zarzuty naruszenia prawa materialnego, a nadto zawierała wniosek o wydanie wyroku reformatoryjnego oparty o art.188 p.p.s.a. nie byłoby prawnych przeszkód, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie ograniczył się tylko uchylenia wyroku, ale i rozpoznał skargę. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 września 2011r. nakładał na Sąd I instancji obowiązek odniesienia się i rozważenia wskazanych kwestii. Nadto należy wyraźnie podkreślić, zarówno w kontekście naruszenia art.190 p.p.s.a, jak i zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego na istotną okoliczność prawną jaką jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2007r. sygn.akt II SA/Gd 493/07, który jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 2 września 2011r. II OSK 122/11 jak i poprzedzającego go wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2011r. nie był wówczas znany.

Wyrokiem z dnia 23 października 2007r. sygn.akt II SA/Gd 493/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. D. na rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994r. nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz.Woj.Gdańskiego z dnia 25.11.1994r., Nr 27, poz.139 zm. rozporządzeniem nr 11/98 z dnia 3 września 1998r. (Dz.Urz.Woj.Gdańskiego z dnia 14 września 1998r., Nr 59, poz.294 ). Tym samym kwestia badania zgodności z prawem rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994r. nr 5/94 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 3 września 1998r. nr 11/98 została prawomocnie rozstrzygnięta powołanym wyrokiem.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art.17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody "poprzez stwierdzenie, że z ww. przepisu wywieść można jedynie zakaz zabudowy nowych obiektów w strefie 30 m od granicy lasu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 7a rozporządzenia z 1994r. w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 1998r.", w uzasadnieniu, którego wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do kluczowego zagadnienia sprzeczności części przepisów rozporządzenia z 1994r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 1998r. z art.17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że zarzut ten jest niezasadny. Uzasadniając stanowisko zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powoływanego art.17 ustawy, oprócz argumentów prawnych wskazanych przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że dla oceny prawnej niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art.157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, przepis o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z przepisem art.157 ustawy, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161 ( czyli ustawy z dnia 16 października 1991r.), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Rozwiązanie zawarte w art. 157 ustawy ma charakter przejściowy i rozstrzyga zagadnienia związane z obowiązywaniem aktów wykonawczych wydanych na podstawie "starej" ustawy. Ma ono jednak charakter szczególny, ustawodawca w przepisie nie określił bowiem granicy czasowej obowiązywania dotychczasowych przepisów wykonawczych. W związku z tym w praktyce możliwa jest sytuacja, że będą one obowiązywały nawet przez okres kilku lat, aż do czasu wydania nowych. Ponadto w art. 157 ustawy nie zawarto również reguły koalicyjnej, rozstrzygającej jakie powinny być zasady postępowania w przypadku sprzeczności dotychczasowych przepisów wykonawczych z ustawą. Tym samym przepis art.157 ustawy ma charakter szczególny, odmienny od innych przepisów intertemporalnych. Przykładowo można wskazać na rozwiązanie intertemporalne jakie zawarto w ustawie z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 grudnia 1991r., przepis art. 11 stanowił, przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Tym samym treść przepisu art.157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. ma bezpośrednie znaczenie i wpływ dla oceny zgodności rozporządzenia z 1994r. w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 1998r. z art.17 powołanej ustawy. Rozważając bowiem treść rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 1998r. z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody nie można tych rozważań ograniczyć tylko do przepisu art.17 ustawy, ale konieczne jest uwzględnienie innych przepisów ustawowych, czyli art.157 ustawy. To treść przepisu art.157 ma istotne znaczenie dla oceny, że powoływane rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z 1994r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 1998r. było aktem prawnym nadal obowiązującym, które Rada Miasta Gdyni podejmując uchwałę z dnia 26 stycznia 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązana była uwzględnić. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczyły przepisu art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

Również zarzut naruszenia art.3 ust.1 i art.6 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podniósł , że organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjął rozwiązania zbyt daleko idące, czym wykroczył poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego. Powołane przepisy wskazują na jedną z najistotniejszych cech miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z jego celów i funkcji. Współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Odnosząc się do kompetencji planistycznej gminy, stwierdzić trzeba najpierw, że nie ma podstaw do kwestionowania konstytucyjności tej kompetencji. Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje równą dla wszystkich ochronę prawną własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Jednocześnie jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi o możliwości ograniczenia własności - tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulację tę potwierdza art. 140 k.c., w myśl którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do ustawowych ograniczeń prawa własności należy przepis art. 6.ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Pamiętać przy tym trzeba, że właścicielowi nieruchomości przysługują, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i ewentualną niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady zatem, kompetencja planistyczna gminy pozostaje w zgodzie z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 k.c. (por. Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 41-43). Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać co następuje:

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 21ust.1, art.64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia np art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarówno w świetle art. 21 ust. 2, art.64 Konstytucji RP, jak i w świetle art.3 ust.1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust.1 powołanej ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości." - wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1427/07

Zatem ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogły planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mija się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności.

Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualny prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Tym przepisem szczególnym był art.157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów u ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody , zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu ustawowego Rada Miasta Gdyni podejmując w dniu 26 stycznia 2005 r. uchwałę nr XXVII/629/05, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni – Polana Bernadowo związana była treścią § 3 ust. 1 pkt 7 a rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z 8 listopada z 1994 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.U.Urz. Woj. Gd. Nr 59, poz. 294) w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 1998 r.. Podkreślić należy, że uchwała Rady Miasta Gdyni nie wprowadziła nowych ograniczeń, a tylko transponowała do uchwały ograniczenia wynikające z obowiązującego aktu prawa miejscowego, tym samym nie można zasadnie postawić zarzutu, że uchwała naruszała określone wartości konstytucyjne. Mając zatem wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 87 ust.1 i 2 oraz art.94 Konstytucji RP, a więc przepisów dotyczących źródeł prawa wskazując, że żadna norma o randze podustawowej nie może być sprzeczna ani z ustawą, a tym bardziej z Konstytucją. Dalej w uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że rozwiązanie zastosowane przez ustawodawcę w przepisach przejściowych ustawy o ochronie przyrody, w powiązaniu z szerokim zakresem regulacji rozporządzeń tworzących parki krajobrazowe budzi poważne zastrzeżenia z perspektywy zasad techniki legislacyjnej. Art. 87 Konstytucji RP reguluje problematykę źródeł prawa, zgodnie z ust.2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że inny jest zakres "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", odnoszącego się do rozporządzeń (art. 92 ust. 1) oraz "upoważnienia zawartego w ustawie", stanowiącego podstawę i zakreślającego granice dla ustanowienia aktu prawa miejscowego (art. 94). W konsekwencji inny jest zakres swobody "organu właściwego do wydania rozporządzenia" (art. 92 ust. 1) oraz "organów samorządu terytorialnego ustanawiających akty prawa miejscowego" (art. 94). Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1721/99 ) Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Natomiast odnosząc się do ogólnej uwagi zawartej w skardze dotyczącej przepisów przejściowych w ustawie o ochronie przyrody, mimo, że skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnych przepisów ( a jest ich w ustawie kilkanaście ), ale mając na uwadze zawartą argumentację, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis art.153 ustawy stanowi wyłącznie o tym, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Natomiast dla rozważań w niniejszej sprawie istotny jest przepis intertemporalny zawarty w art.157 ustawy, stanowiący, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustaw, a o którym była mowa w kontekście zarzutu dotyczącego art. 17 ustawy .

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art.31 ust.3 Konstytucji RP i art.32 ust.1 Konstytucji RP. Ustawa o ochronie przyrody jest aktem, który zgodnie z art.31 ust.3 Konstytucji ustanawia ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdyż jest to konieczne ze względu na ochronę środowiska. Z kolei art. 32 Konstytucji RP, normuje zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Na gruncie orzecznictwa ukształtował się pogląd, akceptowany przez Skład Orzekający, iż zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a art. 32 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem zasady w nim wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy z tworzeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 67/06, Lex nr 198281, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1615/06, Lex nr 328679, por. też postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2007 r., II KK 248/06 (Lex nr 249197).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art.156 § 3 powołanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu w wyroku Sądu I instancji oczywistą omyłkę w dacie wydania wyroku, a dotyczącą roku wydania wyroku i miejsce roku 2011 wpisał rok 2012.