Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2875/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 9 pkt 6c, art. 9 pkt 6c, art. 881 ust. 1 oraz art. 122 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 38/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 38/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 marca 2014 r. skarżący złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] w Toruniu.

Prezydent Miasta Torunia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do uzupełnienia, w terminie 21 dni, dokumentów:

-ostatecznej decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469);

-ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanej na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta Torunia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wskazał, że inwestor nie uzupełnił dokumentacji w postaci ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne i ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, wydanej na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zakreślony przez organ termin upłynął bezskutecznie.

W odwołaniu skarżący podniósł, że z zaświadczeń wydanych przez Prezydenta Miasta Torunia wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "K" w Toruniu, działka nr A (obręb [...]), znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem B12 MJ, dla którego ustalono funkcję podstawową "mieszkaniową jednorodzinną". Zdaniem odwołującego się, ani ww. zaświadczenie, ani obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "K" nie uzależniają realizacji zamierzenia inwestycyjnego od uzyskania decyzji właściwego organu o zwolnieniu z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz od uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz nie przedłożył ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy wskazał również, że w aktach sprawy znajdowała się kserokopia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], odmawiająca udzielenia zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne - dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 61 w Toruniu przy ul. S. P. 11. Poza tym, organ odwoławczy zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku o przesłanie urzędowo poświadczonego odpisu wskazanej decyzji oraz udzielenie informacji, czy decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. W dniu 25 października 2016 r. wpłynął odpis ww. decyzji urzędowo poświadczony wraz z wyjaśnieniem, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 lutego 2014 r. i pozostaje w obrocie prawnym. Z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że działka, na której planowana jest inwestycja, stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne i w związku z tym, obowiązują na nim zakazy z art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Mimo, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyrażono wprost powyższych zakazów (na co zwraca uwagę odwołujący się), nie powoduje to wyłączenia stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Organ zauważył, że § 7 uchwały nr 834/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 13 września 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K" w Toruniu - wspomina o obszarze zagrożonym zalewem wielkiej wody powodziowej 100-letniej (WW 1%), przez co teren objęty jest ograniczeniem wynikającym z art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że podstawę odmowy udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje właściwemu organowi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i m.in. posiadanie wymaganych pozwoleń. W przypadku niekompletności projektu w powyższym zakresie, organ nie mógł udzielić pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. M. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki co nie wynika z wydanych przez Prezydenta Miasta Torunia zaświadczeń z dnia [...] marca 2013 r o nr [...] i z dnia 10 marca 2014r. nr [...],

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż działka nr [...] (obręb 61) położona jest na obszarze objętym zakazem/ o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, co nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K" w Toruniu, zatwierdzonego uchwałą nr 834/2001 Rady Miasta Torunia, z dnia 13 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj, Kuj. - Pom. z dnia 28 lutego 2002 r. Nr 9, poz. 189),

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, albowiem organ winien ustalić czy dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa działka, została przygotowana mapa zagrożenia powodziowego, o której mowa w art. 88d ust 2 ustawy Prawo wodne i czy obszar ten pokrywa się obszarem o szczególnym zagrożeniem powodziom w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji ustosunkowania się do zarzutu skarżącego dotyczącego umieszczenia w planach zagospodarowania przestrzennego takich zapisów, które skutkują możliwością egzekwowania zakazów,

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez złamanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w wyniku którego doszło do wydania negatywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, takich jak zasady; praworządności, ustalenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do działania organów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Sąd stwierdził, że niezastosowanie się przez skarżącego do obowiązku nałożonego postanowieniem Prezydenta Miasta Torunia z dnia 9 listopada 2015 r. skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest wynikiem ograniczeń wynikających z ustawy Prawo wodne oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zasięgiem teren działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. P. [...] w Toruniu. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K" w Toruniu, teren działki zagrożony jest zalewem wielkiej wody powodziowej (WW 1%) na poziomie rzędnej lustra wody 42.60 m n.p.m. Teren działki stanowi obszar szczególnego zagrożenia.

Decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest konsekwencją niezastosowania się skarżącego do obowiązków wynikających z postanowienia Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2015 r. Obowiązki nałożone na skarżącego w postanowieniu Prezydenta Torunia z dnia [...] listopada 2015 r. znajdują umocowanie w ustawach: Prawo wodne, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi pozostawać w zgodzie z przepisami tych ustaw, które stanowią prawo powszechnie obowiązujące.

Sąd odnotował, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o udzielanie pozwolenia na budowę położona jest na terenie zagrożonym zalewem wielkiej wody powodziowej (WW 1%) na poziomie rzędnej lustra wody 42.60 m n.p.m. Oznacza to, że prawo własności zostało w związku z terenem zalewowym ograniczone postanowieniami aktu prawa miejscowego, które są wiążące dla organów architektoniczno-budowlanych przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się sporna działka stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, z prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi raz na 100 lat. W § 7 tego aktu ustalono szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Oznacza to, że zabudowa jest dopuszczalna, ale na określonych prawach.

Zgodnie z art. 88l ustawy Prawo wodne, zasadą jest zakaz zabudowy, co wynika z ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Odstępstwem od powyższego ograniczenia jest zgoda dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy, zwalniająca w drodze decyzji od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Kolejnym wymogiem ustawowym związanym z terenem szczególnego zagrożenia jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.

W ocenie Sądu, decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniająca w drodze decyzji od zakazów ma charakter pozwolenia. Tylko ten organ jest kompetentny do zajęcia stanowiska w zakresie zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia - zalewowych, a organ architektoniczno-budowlany nie może go w tym wyręczyć. Rozstrzygnięcie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej będzie miało wpływ na to, czy będzie wymagane pozwolenie wodnoprawne.

W tym stanie rzeczy organ prawidłowo działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stwierdził w dokumentacji naruszenia, w zakresie określonym w ust. 1 i nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Braki nie zostały uzupełnione. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w powyższym postanowieniu organ był obowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sadu, zarzuty podniesione w skardze w zakresie braku ustalenia, czy działka położona jest na terenie, który pokrywa się z terenem map zagrożenia powodziowego zalewowym lokalizacji, nie mogą w ocenie Sądu odnieść zamierzonego skutku z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego cały teren na załączniku graficznym oznaczony symbolem B12 MJ położony jest na terenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez pominięcie przy jej ocenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki co nie wynika z wydanych przez Prezydenta Miasta Torunia zaświadczeń z dnia [...] marca 2013 r. o nr [...] i z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż działka nr [...] (obręb [...]) położona jest na obszarze objętym zakazem o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, co nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K" w Toruniu, zatwierdzonym uchwalą nr 834/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 13 września 200Ir. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 28.02,2002 r. Nr 9, poz. 189).

2. art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, albowiem organ winien ustalić czy dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa działka, została przygotowana mapa zagrożenia powodziowego o której mowa w art. 88d ust 2 ustawy Prawo wodne i czy obszar ten pokrywa się obszarem o szczególnym zagrożeniem powodziom w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6e ustawy Prawo wodne, oraz, iż skarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie przepisów postępowania tj. ark 107 § 3 K.p.a, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustosunkowania się do zarzutu skarżącego dotyczącego umieszczenia w planach zagospodarowania przestrzennego takich zapisów, które skutkują możliwością egzekwowania zakazów, a także art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez złamanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w wyniku którego doszło do wydania negatywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, takich jak zasady: praworządności, ustalenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do działania organów.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzających je decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Najpierw odnotować trzeba wadliwą konstrukcję podstaw kasacyjnych. Zarzut skargi kasacyjnej, niezależnie od wskazania przepisu, który został naruszony, powinien, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 P.p.s.a., zawierać wskazanie, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Takiego wskazania skarga kasacyjna nie zawiera. Skoro jednak wnoszący kasację podał jako naruszone przepisy art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a., to podstawa kasacji ma charakter procesowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez "niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego". Odnotowując kolejną wadliwość formalną polegającą na niewskazaniu precyzyjnie naruszonego przepisu – art. 145 P.p.s.a. ma szereg jednostek redakcyjnych – zauważyć jeszcze można, że prawidłowo sformułowany zarzut w tym zakresie powinien podnosić niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych lub niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Okolicznością istotną, z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 88l ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego było to, czy teren inwestycji położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ta okoliczność faktyczno-prawna została ustalona na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], odmawiającej udzielenia zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], w Toruniu, przy ul. Ks. S. P. 11. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ustalił, ze działka nr [...] należy do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Stanowisko to, jako zajęte przez organ administracji właściwy w sprawach z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, w sprawie odnoszącej się do inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro art. 88l ust. 2 - 6 Prawa wodnego w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określa organy właściwe w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oznacza to również kompetencję do wiążącej wypowiedzi, czy postępowanie w sprawie zwolnienia z zakazu jest przedmiotowe, tzn., czy zakaz określony w art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego na danym terenie obowiązuje, a więc czy inwestycja objęta wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 88l ust. 2, jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Decyzja w przedmiocie zwolnienia, o którym mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego ma zatem charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego pozwolenia na budowę i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i wsa 2009/6/116; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1483/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Niezależnie od tego związania zauważyć warto, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udzielenia zwolnienia z zakazów, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że teren inwestycji należy do obszaru objętego bezpośrednim zagrożeniem powodzią, według opracowania "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" z 2004/2005 r., wykonanego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej na zlecenie Dyrektora RZGW w Gdańsku, stanowiącego element studium ochrony przeciwpowodziowej. Dodał, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, wyznaczone w ramach studiów ochrony przeciwpowodziowej, uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, których status został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Dyrektor stwierdził, że unormowanie to jest skutkiem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159). Uzupełnić można, że wypowiedź ta znajduje potwierdzenie w przepisach art. 17 pkt 1 i 2 tej noweli.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a szczególności poprzez pominięcie przy jej ocenie przepisów prawa materialnego, jest bezpodstawny.

Analizę omawianej podstawy kasacji rozpocząć można od uwagi, że utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. Sąd bada podstawy tylko w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie takiego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 656/04; wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1776/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zarzut pominięcia, w trakcie kontroli sądowej, oceny przepisów prawa materialnego oznacza, że wnoszący kasację kwestionuje prawidłowość uzasadnienia w części odnoszącej się do przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Od razu należy zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji podał szereg przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że podstawę materialną wydanych orzeczeń stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Przywołał tę normę w powiązaniu z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji powołał się także na przepisy art. 9 pkt 6c, art. 88l ust. 1 oraz art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469). Podał, jako mający zastosowanie w sprawie, przepis § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartego w uchwale Rady Miasta Torunia z dnia 13 września 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K" w Toruniu. Powołał się również na przepisy art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji przedstawił nadto wyjaśnienie podstawy materialnej rozstrzygnięcia. Z wyjaśnienia tego wynika stanowisko Sądu i przesłanki, jakimi Sąd się kierował, podejmując zaskarżony wyrok. Przedstawiając wzajemną relację przepisów Prawa budowlanego, Prawa wodnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznał, że decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest konsekwencją niezastosowania się skarżącego do obowiązków wynikających z postanowienia Prezydenta Miasta Torunia z dnia 9 listopada 2015 r. opartego na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Tylko bowiem dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest kompetentny do zwolnienia od zakazu określonego w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego.

Takie orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na pominięciu przez Sąd, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów materialnoprawnych, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogą prowadzić rozważania odnoszące się do kwestii materialnoprawnych zawarte w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag dodać trzeba, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Skoro działka na której inwestor zaplanował inwestycje położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. objęta jest zakazem wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Zwolnienie od tego zakazu może nastąpić tylko poprzez decyzję, o której mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wyczerpał tryb określony wart. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uruchomiony w związku z koniecznością zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) oraz przedstawienia przez inwestora wymaganego przez art. 88l ust. 2 Prawa wodnego zezwolenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to nie brak zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, ani z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki był zasadniczą przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę została spowodowana brakiem wymaganego zezwolenia z zakresu Prawa wodnego.

Stanowisko organów i Sądu, według którego, inwestor powinien uzyskać zwolnienie, o którym mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, mimo braku zakazu zabudowy na terenie objętym planowaną inwestycją, nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Należy odróżnić zagadnienie prawidłowości aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, od obowiązywania zakazu sformułowanego w powszechnie obowiązującej normie prawnej rangi ustawowej. Z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania m.in. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W planie miejscowym obejmującym osiedle "K" w Toruniu, granice i sposoby zagospodarowania zostały określone: granice w załączniku graficznym, a sposoby zagospodarowania w tekście § 7. Jest oczywiste, że Gmina nie ma kompetencji do znoszenia zakazów rangi ustawowej. Jeśli przepis rangi ustawowej wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak w planie miejscowym zapisu ustanawiającego zakaz zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego nie oznacza zatem zniesienia na tym obszarze zakazu z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.