Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 103/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. R. kwotę 1 000 zł /słownie: tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.R.(dalej jako: Skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie zgłoszonego przez Starostę [...] sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków.

Wnioskiem złożonym w siedzibie organu w dniu 6 marca 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia 15 marca 2017 r., J.R. zgłosiła Staroście [...] zamiar przystąpienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 3080/2 położonej w [...]. Po uzupełnieniu braków do zgłoszenia inwestorka załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kartę katalogową projektowanej oczyszczalni ścieków wraz z kopią mapy zasadniczej, na której zaznaczono jej lokalizację.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 5 i 5d ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej: P.b.) wniósł sprzeciw do w/w zgłoszenia.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że z załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, iż jednym z elementów przydomowej oczyszczalni ścieków będzie studnia chłonna, której budowa zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego inwestor nie przedłożył. Ponadto organ wskazał, że z notatki służbowej spisanej w dniu 21 lutego 2017 r. jednoznacznie wynika, że ta inwestycja objęta zgłoszeniem została już wykonana.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.R. podniosła, że organ nie wskazał podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, bezpodstawnie wezwał do uzupełnienia zgłoszenia, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie rozpoznał wszystkich zebranych dowodów, a także nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej poprzez brak zwrócenia się do Zakładu Usług Komunalnych i Rekreacyjnych GOSiR w [...] o określenie strefy ochronnej wokół istniejącej studni głębinowej S2. Ponadto zarzuciła, że organ nie rozważył również charakteru i sposobu działania oczyszczalni, nie przeprowadził oględzin /wizji lokalnej/ terenu inwestycji oraz nie poszanował prawa strony do uczestniczenia w czynnościach dowodowych i nie wyjaśnił dlaczego uznał za wiarygodną notatkę służbową spisaną w dniu 21 lutego 2017 r. przez przedstawiciela innego organu, nie odniósł się także do twierdzeń zawartych w uzupełnieniu zgłoszenia z dnia 15 marca 2017r, dotyczących tzw. "studni chłonnej", co zdaniem skarżącej jest jedynie nazwą umowną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż objęta zgłoszeniem oczyszczalnia ścieków ma mieć wydajność 0,6m3 - 0,9m3 na dobę, jej realizacja wymagała zgłoszenia. Ponadto wskazał, że organ nadzoru budowlanego w dniu 9 czerwca 2017r. przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w trakcie których nie stwierdzono, by na działce skarżącej istniały jakiekolwiek elementy wskazujące na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków, co prowadzi do wniosku, że Starosta [...] w skarżonej decyzji nietrafnie przyjął, iż "inwestycja ta została już wykonana". Stwierdził również, że organ pierwszej instancji nie wskazał, na podstawie której części punktu 19 uznał, że projektowaną studnię chłonną należy zakwalifikować jako urządzenie wodne. Jednocześnie uznał, że sama decyzja jest prawidłowa, ponieważ działka nr 3080/2 położona w miejscowości [...], znajduje się w aglomeracji [...], która została wyznaczona Uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji [...] oraz wyznaczenia nowej aglomeracji [...]. Na omawianym terenie na podstawie § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia Nr 4/2014 Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2014r. poz.317), wprowadzone zostało ograniczenie w korzystaniu z wód, polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne. Ponieważ budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza powyższe przepisy decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.R. reprezentowana przez adw. M.L. zaskarżyła w całości powołaną na wstępie decyzję zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 17 pkt 2 ppkt b rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16.01.2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły w związku z Uchwałą z dnia [...].10.2014 r. nr [...] Sejmiku Województwa [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia przez skarżącą robót budowlanych, podczas gdy organ stwierdza, że "zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym i należy ją uchylić", a także poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż korzystanie z przydomowej oczyszczalni ścieków jest sprzeczne z rozporządzeniem Dyrektora RZGW, a co za tym idzie wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w tym zakresie było zasadne, podczas gdy prawidłowa analiza zapisów rozporządzenia w połączeniu z obowiązującymi przepisami winna prowadzić do wniosku przeciwnego, przy pominięciu wyjaśnienia kwestii czy biologiczna oczyszczalnia ścieków powoduje - jak przyjął jednostronnie organ - brak całkowitej redukcji zanieczyszczenia i na jakim fakcie to twierdzenie oparto;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy granic rozpatrzenia sprawy oraz jej zakresu z pominięciem istoty postępowania przed organem I instancji, podczas gdy przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w zakresie decyzji organu I instancji, co skutkowało brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zakres jego ustaleń ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i jest konieczny dla wyjaśnienia sprawy;

2. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, z równoczesnym pominięciem jego zakresu;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez tę decyzję przepisów w stopniu który powinien skutkować jej uchyleniem, bowiem nie zawiera ona należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pomimo przyznania organu II instancji, iż "decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym i należy ją uchylić", "a także że "Starosta [...] w skarżonej decyzji nietrafnie przyjął iż inwestycja ta została już wykonana" oraz biorąc pod uwagę stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, iż: "Organ pierwszej instancji nie wskazał na podstawie której części punktu 19 uznał, że projektowaną studnię chłonną należy zakwalifikować jako urządzenie wodne", przy równoczesnym braku wyjaśnienia tych kwestii i nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji, powielając tym samym brak spełnienia przesłanek uzasadnienia decyzji jako jej elementu obligatoryjnego;

4. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela, objawiający się brakiem zwrócenia - w związku z żądaniem organu I instancji dotyczącym "konkretnej lokalizacji" inwestycji - do Zakładu Usług Komunalnych i Rekreacyjnych GOSiR w [...] o określenie strefy ochronnej wokół studni głębinowej S2, względnie o zwrócenie się do właściwych organów o jej określenie, brak rozważenia charakteru i sposobu działania oczyszczalni, w której proces biologicznego oczyszczenia odbywa się tylko i wyłącznie w szczelnych zbiornikach, a także poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym prawidłowego ustalenia jakości powstałych na skutek działania oczyszczalni płynów, co doprowadziło do błędnego załatwienia sprawy niezgodnego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a także brak rozważań co do zasadności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia jakości powstałego na skutek działania oczyszczalni płynu i jego wpływu na środowisko;

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego organ odwoławczy uznał, że kwestia nie wskazania przez organ I instancji podstawy części punktu 19 (art. 9 ustawy pr.wodne) jako kwalifikacji studni chłonnej jako urządzenia wodnego pozostaje bez wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia, a także poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do kwestii nieprzeprowadzenia oględzin (wizji lokalnej) terenu inwestycji oraz braku poszanowania praw strony - Inwestorki do uczestniczenia w czynnościach dowodowych w postępowaniu, nie uwzględniając faktu, że tylko właściciel nieruchomości może upoważnić daną osobę do takiego wstępu oraz poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do twierdzeń strony zawartych w uzupełnieniu zgłoszenia z dnia 15.03.2017 r. dotyczących tzw. "studni chłonnej" (nazwa jedynie umowna) i w tym zakresie pominięcie kwestii szczelności zbiornika i jego przeznaczenia.

W nawiązaniu do powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J.R., uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana z wniosku skarżącej dla inwestycji p.n. "budowa budynku mieszkalnego wraz z przyłączami oraz budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości na działce nr 3080/2 w [...]", a ponadto decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia między innymi na budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, która stała się ostateczna w dniu 29 grudnia 2014 r. Natomiast w dniu 6 marca 2017r. skarżąca dokonała zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych p.n. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. 3080/2 w [...] z informacją, że zamierza przystąpić do budowy 28 marca 2017 r. W ocenie Sądu rozpoznanie wniosku skarżącej o dokonaniu zgłoszenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy już raz na tą samą inwestycję wydane było pozwolenie na budowę i decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym jest naruszeniem przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na wynik postępowania i musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zwrócił również uwagę, na sprzeczność pomiędzy komparycją a uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Wojewodę [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. II OSK 429/18 uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę między innymi bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe dotyczy tego samego, co zgłoszenie inwestora z dnia 6 marca 2017 r., również błędnie przy tym uznając, że zbiornik bezodpływowy (szambo), jest tym samym urządzeniem budowlanym związanym z projektowanym obiektem, co planowana przydomowa oczyszczalnia ścieków. Sąd wskazał, że co prawda oba urządzenia pełnią funkcje związane z odbiorem nieczystości ciekłych wytworzonych w gospodarstwie domowym, to jednak nie można przyjąć, że są to te same urządzenia. NSA nie podzielił również dokonanej przez Sądu I instancji oceny, że zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków należało potraktować jako zgłoszenie do przystąpienia do wykonania robót budowlanych wymienionych w pozwoleniu na budowę. Organ administracji publicznej jest bowiem związany wnioskiem strony, z którego jednoznacznie wynikało, że intencją strony było dokonanie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd ten wytknął również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniesiono się do zarzutów skargi oraz nie dokonano oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że rozpoznanie przez organ zgłoszenia, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, narusza przepisy prawa, przy czym nie wskazano tych przepisów. Sąd I instancji nie zauważył również, że organ administracji postanowieniem sprostował ten fragment uzasadnienia decyzji, który pozostawał w sprzeczności z jej komparycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Decyzja Wojewody jako niespełniająca wymogu legalności, została przez Sąd uchylona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, WSA władny jest stosować przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Decyzja Wojewody została przez Sąd uchylona z przyczyn, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu

W sprawie dokonanego przez skarżącą zgłoszenia Organ drugiej instancji zastosował art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Powołany przepis stanowi : Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Nie ulega wątpliwości, iż do kategorii "inne przepisy", należą przepisy u.P.w., jak również przepisy wydane na podstawie tej ustawy.

Zdaniem Wojewody, projektowane przez skarżącą roboty budowlane polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,6 – 0,9 m³/d, naruszają przepisy prawa miejscowego w postaci § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora RZGW w Krakowie w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121; zwana dalej u.P.w.). Skontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w czasie obowiązywania przepisów w/w ustawy, która została uchylona z dniem 1 stycznia 2018 r. Zmusza to Sąd do sięgnięcia do nieistniejących już unormowań w celu zbadania zgodności wydanego sprzeciwu z przepisami obowiązującymi Organ w chwili podejmowania działania zgodnie z zasadą tempus regit actum, która oznacza, że legalność decyzji administracyjnej powinna być badana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.

Przede wszystkim, WSA za prawidłowe uznaje ustalenie Wojewody dotyczące położenia inwestowanej działki o nr 3080/2 na terenie aglomeracji [...] wyznaczonej Uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji [...] oraz wyznaczenia nowej aglomeracji [...].

Decyzja o skierowaniu do skarżącej sprzeciwu została umotywowana przez Organ odwoławczy przede wszystkim zakazem wynikającym z § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Należy przypomnieć, iż na mocy treści tego przepisu Dyrektor RZGW wprowadził na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 u.P.w., zakaz wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c u.P.w. Oprócz tego zakazu § 17 pkt 1 rozporządzenia uniemożliwia także wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych zawierających substancje priorytetowe lub substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego a także rolniczego wykorzystania ścieków i osadów ściekowych w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii wyznaczonej rzędną maksymalnego piętrzenia zbiornika wodnego. Organ odwoławczy przy interpretacji przepisów rozporządzenia, zobligowany był kierować się znaczeniem definicji ustawowych wyrażonych w art. 9 u.P.w.

Przytoczone wyżej rozporządzenie zostało wydane przez DRZGW na podstawie nieobowiązującego w chwili orzekania art. 120 ust. 1 P.w. który stanowił: warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a.

Zdaniem WSA, stanowione przez dyrektora na mocy powołanej regulacji u.P.w. akty prawa miejscowego ustalające warunki korzystania z wód, nie mogą naruszać gwarantowanych przepisami ustawy uprawnień właściciela gruntu do korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, czyli uprawnień do korzystania zwykłego o jakim mowa w art. 36 ust. 1 u.P.w. W ramach uprawnień do zwykłego korzystania z wód mieści się wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę. To szczegółowe uprawnienie zostało zagwarantowane właścicielowi nieruchomości mocą art. 36 ust. 3 pkt 4 u.P.w. Norma ta oznacza, że w ramach zwykłego korzystania z wód wolnego od pozwolenia wodnoprawnego, mieści się wprowadzanie do ziemi oczyszczonych ścieków (art. 9 pkt 15 u.P.w.), jeżeli ich ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę.

Ścieki to w myśl art. 9 pkt 14 u.P.w. wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, z późn. zm.), c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, d) wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, e) wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, f) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych, g) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu. Jednocześnie dla pojęcia ścieków bytowych, których oczyszczanie następuje w przydomowej oczyszczalni ścieków ustawodawca skonstruował odrębną definicje ujętą w art. 9 pkt 15 u.P.w. Powołany przepis nakazywał pod pojęciem ścieków bytowych rozumieć ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Odpowiedniki tych definicji znajdziemy w przepisach art. 16 pkt 61 i 62 ustawy – Prawo wodne z 2017 r.

W przekonaniu składu orzekającego WSA, użyte w przepisie § 17 pkt 2 rozporządzenia pojęcie ścieków odpowiadało wyłącznie definicji ustawowej jaką wyraża art. 9 ust. 1 pkt 14 u.P.w., a w konsekwencji nie obejmowało swymi granicami znaczeniowymi pojęcia ścieków bytowych, tj. pojęcie zdefiniowanego w art. 9 ust. 1 pkt 15 u.P.w. Ścieki bytowe to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Nie są to więc wyłącznie wody zużyte na cele bytowe – art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a u.P.w. Należy zwrócić uwagę, iż ścieki bytowe podobnie jak ścieki przemysłowe, nie zostały expressis verbis wymienione w żadnej z liter art. 9 ust. 1 pkt 14 u.P.w. Ścieki bytowe i przemysłowe zostały wiążąco określone w odrębnych definicjach ustawowych, co miało podkreślać różnice rodzajowe zachodzące pomiędzy pojęciem ścieków oraz ścieków bytowych i ścieków przemysłowych. Dyrektor RZGW wydając rozporządzenie określające warunki korzystania z wód, mając świadomość obowiązywania powyższych regulacji, nie zakazał wyraźnie wprowadzania do ziemi ścieków bytowych, tak jak uczynił to w treści § 17 pkt 1 i 2 względem ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 u.P.w.) i ścieków przemysłowych (art. 9 ust. 1 pkt 17 u.P.w.). Dyrektor decydując się na odróżnienie w ramach § 17 pkt 1 i 2 rozporządzenia ścieków oraz ścieków przemysłowych, pośrednio wypowiedział się także o znanych u.P.w. ściekach bytowych, zupełnie tą kategorię pomijając a tym samym nie wprowadzając względem niej ograniczeń w korzystaniu ze środowiska. Innymi słowy, w powołanym w decyzjach przepisie § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia wymieniono wyłącznie ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 u.P.w., celowo pomijając ścieki bytowe i celowo nie pomijając w wyższej jednostce redakcyjnej ścieków przemysłowych. To zaś oznacza, że Dyrektor nie wprowadził na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 u.P.w., zakazu wprowadzania do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych, czyli takich które powstają w wyniku działalności przydomowej oczyszczalni ścieków, jaką zamierza wznieść Skarżąca.

Poza tym, Dyrektor RZGW nie mógł w swym rozporządzeniu wprowadzić takiego ograniczenia, które w sposób ewidentny naruszałoby uprawnienia właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód, a polegającego na wprowadzaniu do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych, jeżeli ich łączna ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę – art. 36 ust. 3 pkt 4 u.P.w. Dlatego przyjęta przez Organ wykładnia normy § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia, nie uwzględniła ustawowego znaczenia pojęcia ścieków bytowych jak również uprawnień właściciela gruntu do wprowadzania do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych.

Dokonując wykładni norm aktu prawa miejscowego pominięto także znaczenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015 r. poz. 250 ze zm.; zwana dalej u.cz.p.g.), który w swej treści wyraźnie przewiduje wyjątki od obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i oczyszczania ścieków przy pomocy przydomowej oczyszczalni ścieków. W świetle tego przepisu na właścicielu nieruchomości nie ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a także wówczas jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych – art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. Innymi słowy, akt prawa miejscowego jakim jest zastosowane w sprawie rozporządzenie, nie może przewidywać bardziej restrykcyjnych ograniczeń korzystania z wody, niż przewidują to przepisy o randze ustawy.

Także powołany przez Wojewodę przepis art. 43 ust. 1 u.P.w. nie stanowił wystarczającej podstawy do zastosowania przepisów u.P.b. o sprzeciwie. Artykuł 43 ust. 1 u.P.w. wyrażał kierowany do organów samorządu gminnego postulat nakazujący wyposażyć aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Realizacja tego zadania nie należy do organów architektoniczno – budowlanych rozpatrujących zgłoszenia zamiaru realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków.

Reasumując, w sposób nieprawidłowy zinterpretowano i zastosowano w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego jakim jest § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 i 15 P.w., co skutkowało zdaniem Sądu, naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 u.P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia. Dostrzeżone naruszenie prawa materialnego miało znaczący wpływ na ustalony w postępowaniu wynik sprawy, bowiem wskazane przez Organ odwoławczy przyczyny nie mogły stanowić podstawy do utrzymania w mocy decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organ zobligowany będzie uwzględnić w swych działaniach orzeczniczych taką wykładnię przepisów rozporządzenia jaką przyjął WSA. Wojewoda powinien także ustosunkować się do zarzutów wniesionego odwołania oraz skontrolować podstawy wniesienia sprzeciwu przez Starostę, w tym rozważyć pominięty problem wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na realizację przewidzianej w ramach oczyszczalni studni chłonnej. Wojewoda stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji, że kwestia ta w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia. W obecnych realiach procesowych, na które ma wpływ kasacyjny wyrok WSA, ta przyczyna wniesienia sprzeciwu powinna zostać przez Organ odwoławczy wszechstronnie oceniona.

Dodać należy, że analogiczne problemy wykładni przepisów prawa materialnego stanowiły przedmiot rozważań WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1047/16, w wyroku z dnia 16 kwietnia 2018 r., o sygn. II SA/Rz 147/18 oraz NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., o sygn. II OSK 1301/17, LEX, gdzie w odniesieniu do tych samych regulacji materialnoprawnych wypowiedziano stanowisko zbieżne z wyrażonym w niniejszym orzeczeniu.

Z powołanych przyczyn orzeczono o uchyleniu decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.