Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 241/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 9, art. 70
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie upoważnienie Dyrektora A do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w sprawie upoważnienia Dyrektora A do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej jako niezgodnej z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 9 i art. 90m ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 197 poz. 1172 z późn. zm.).

W §1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w S. upoważniła Dyrektora jednostki budżetowej - A do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, o których mowa w rozdziale 8a ustawy o systemie oświaty oraz w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, o których mowa w art. 70b ustawy o systemie oświaty. Rada Miejska wskazała jako podstawę prawną uchwały art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia i podlegała publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 3)

Wojewoda zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1". Organ nadzoru przywołał treść art. 9 ust. 1 w/w ustawy wskazując, że stanowi on o możliwości tworzenia przez gminę jednostek organizacyjnych w celu realizacji zadań, jak również możliwości zawierania umów z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Zdaniem Wojewody, w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - kierowników gminnych jednostek pomocniczych, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jak również podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań.

Z tych przyczyn, w opinii Wojewody [...], § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny prawo. W przepisie tym Rada Miejska postanowiła udzielić Dyrektorowi A upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów. Organ nadzoru wskazał, że co do zasady, organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wynikającym z art.90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest organ wykonawczy gminy, jednak z mocy art. 90m ust. 2 tego aktu rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika pomocy społecznej do załatwiania spraw w przedmiocie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie decyzji. Regulacja zawarta w art.90m ust. 2 jest regulacją szczególną, która wyłącza stosowanie normy ogólnej zawartej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. zgodnie z zasadą lex specialis derogat legis generali. Z tej przyczyny Rada Miejska w S. mogła upoważnić do załatwiania spraw w przedmiocie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jedynie kierownika ośrodka pomocy społecznej, a nie jak to uczyniła w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały – Dyrektora A.

Jako sprzeczny z prawem uznano również § 1 pkt 2 uchwały. W przepisie tym Rada zawarła upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach dotyczących dofinansowania pracodawców, którzy zawarli z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego. Zdaniem Wojewody [...] jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół utworzone na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty powołane są wyłącznie w celu realizacji zadań wymienionych w art. 5 ust. 7 tego aktu. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do nakładania na zespół obsługi ekonomiczno administracyjnej szkół zadań wykraczających poza ten katalog. Zdaniem organu nadzoru zadanie polegające na prowadzeniu spraw związanych z dofinansowaniem pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników nie stanowi żadnego z zadań opisanego w katalogu przedstawionym w treści art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym uznano, że brak jest podstaw prawnych do upoważnienia dyrektora takiego zespołu do wydawania decyzji w tym zakresie.

Wojewoda [...] stwierdził nadto, że uchwała rady gminy upoważniająca na mocy art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym inny organ do wydawania decyzji administracyjnych ma charakter prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie, o czym stanowi art.88 Konstytucji RP. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, wprowadzając obowiązek publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz obowiązek ustalenia odpowiedniego vacatio legis. Tymczasem w § 3 zaskarżonej uchwały Rada nie przewidziała możliwości publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] ani też odpowiedniego vacatio legis stwierdzając, że uchwała wchodzi w życie z chwilą jej podjęcia.

Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone zostało przez Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze, którą poprzedzała uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie zaskrzenia aktu organu nadzoru, wniesiono o jego uchylenie. Zarzucono naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust 7 i ust, 9 , art. 70b ust. 6 i art. 90m ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty, a nadto art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.)- poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

Skarżąca Gmina nie podzieliła stanowiska Wojewody [...], co do dokonanej przez organ nadzoru wykładni art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty zaprzeczając, by przepis ten stanowił lex specialis wobec art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina stwierdziła, że nie było wolą ustawodawcy wyłączanie możliwości stosowania normy ogólnej, jaką jest art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że dopuszczalne jest udzielenie upoważnienia na podstawie tego przepisu innemu podmiotowi niż kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej.

Skarżąca Gmina nie zgodziła się także z poglądem wyrażonym przez Wojewodę [...] w stosunku do treści art. 5 ust. 7 i 9 ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącej katalog zadań określony w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty nie jest katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użycie w tym przepisie formuły "w szczególności", a wykonywanie zadań, o których mowa w art. 70b cyt. aktu zawiera się w pojęciu "obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej", o której mowa w jego art. 5 ust. 9.

Skarżąca Gmina zakwestionowała również stanowisko Wojewody [...], co do charakteru prawnego wydanej uchwały. Powołując się na wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 559/07) stwierdziła, że upoważnienie dyrektora zespołu obsługi szkół i przedszkoli do prowadzenia postępowania oraz wydawania decyzji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym nie jest przepisem prawa miejscowego, gdyż nie kształtuje sfery indywidualnych praw i obowiązków podmiotów znajdujących się poza gminą, jako jednostką administracyjną. Zaskarżona uchwała nie powinna być zatem publikowana w sposób przewidziany dla przepisów o tym charakterze.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...] podtrzymał argumentacje prezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo zauważył, powołując się na stanowisko zajęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 i 16 stycznia 2014r. sygn. akt IV SA/GL 876/13 i IV SA/GL 1358/13), że jednoznacznie usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek wyklucza prawną możliwość przyznania im kompetencji poza ten charakter wykraczających, a takimi kwestiami jest wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Zwrócono także uwagę, że za usługowym charakterem jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej przemawia treść art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, która określa zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w przepisie tym rodzajów aktów administracji publicznej występują akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. poddane więc zostało kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi, przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a zezwalający uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo, a nadto, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał jako naruszony przepis powołany w podstawie prawnej zaskarżonego aktu, a to przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g". Przepis ten zawiera zezwolenie dla rady gminy na udzielenie upoważnienia organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej oraz organowi jednostek podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Rada Gminy w S., generalnie rzecz biorąc, władna była zatem podjąć uchwałę przekazującą kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, przenosząc je na inny podmiot.

Zauważyć jednak należy, że uchwała rady gminy przekazująca kompetencje do władczego działania do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, przenosi je na inny podmiot jako organ w znaczeniu funkcjonalnym, a kompetencje te traci organ dotychczasowy określony wprost w ustawie. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu, decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje. Brak jest zastrzeżenia ustawowego, by organ na który przeniesiono omawiane kompetencje, wykonywał je w imieniu organu, któremu pierwotnie ona przysługiwała wprost z ustawy. Uchwała rady przenosząca kompetencje władcze organu ustawowego wyłącza go od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 k.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy. Uchwała taka, przekazując kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu, bezsprzecznie wywołuje także skutki na zewnątrz administracji wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw.

Za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Generalność aktu normatywnego powszechnie obowiązującego oznacza, że akt ten jest skierowany do nieograniczonego kręgu podmiotów. Jednolite i nie budzące wątpliwości stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego nakazuje przyjąć, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 39 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ma taki właśnie charakter, w związku z czym jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art.40 ust.1 tej ustawy. Z tego tytułu podlega obowiązkowi ogłoszenia na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, z określonymi wyjątkami, a nadto że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 13 pkt 2). Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych.

Uznaje się jednocześnie, że uchwała rady przenosząca kompetencje władcze organu ustawowego zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, o których mowa w art.42 u.s.g., skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008r. sygn. akt I OSK 701/08 i cytowane tam orzecznictwo).

Niezasadne jest zatem odmienne stanowisko przyjęte przez Radę Miejską w S., a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie popiera poglądu prezentowanego w cytowanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W związku z błędnym przekonaniem, że podjęta uchwała nie stanowi prawa miejscowego Rada Miejska w S. nie zawarła w uchwalonym akcie niezbędnych postanowień dotyczących jego ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a także nie wyznaczyła niezbędnego vacatio legis. Powyższe świadczy o słuszności stanowiska organu nadzoru stwierdzającego nieważność całości kontrolowanej uchwały, gdyż z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że naruszenie przez Radę Miasta S. regulacji przedstawionej w art. 39 ust. 4 u.s.g. nie ogranicza się wyłącznie do nieprawidłowej interpretacji charakteru prawnego uchwały rady gminy wydawanej na podstawie tego przepisu.

Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/14). Normy kompetencyjne powinny być zatem interpretowane w sposób ścisły i literalny, przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji zobowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości, a wyznaczone im kompetencje mogą być przekazane wyłącznie wtedy, gdy tak stanowi przepis prawa. Jako niedopuszczalne traktuje się przekazanie kompetencji poza zakres określny przepisami prawa. Jeżeli w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczony jest zakres kompetencji, organ właściwy do ich przekazania, forma ich przekazania – wyłączona jest regulacja przekazania kompetencji wynikająca z przepisów prawa ustrojowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 948/09 publ. CBOSA).

Tak też w treści art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty określono, że rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, w przedmiocie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznanych generalnie, mocą jej art. 90m ust. 1, do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Cytowany przepis precyzuje organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, w związku z tym rada gminy nie jest władna tego zakresu rozszerzać

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru przeprowadził prawidłową wykładnię art. 39 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Uznał słusznie, że regulacja zawarta w przepisie art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi lex specialis w stosunku do przepisu ustrojowego.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej wywiedzionego z historycznej wykładni przepisu art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Z woli ustawodawcy doszło bowiem do wyznaczenia w art. 90m ust. 2 zindywidualizowanego podmiotu, który może zostać na zasadach wyłączności upoważniony do załatwiania spraw z zakresu świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, o których mowa w rozdziale 8a tej ustawy. Wyłączona została tym samym regulacja ustrojowa i organ stanowiący gminy nie posiada tu uprawnień do przekazywania każdemu z organów wymienionych w treści art. 39 ust. 4 u.s.g. władczych uprawnień do prowadzenia postępowania spraw w przedmiocie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienie ma niewątpliwie charakter istotnego, gdyż prowadzi do przyznania kompetencji do załatwiania indywidulanych spraw z zakresu administracji w sposób sprzeczny z wolą legislatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Wojewody [...], co do braku uprawnień po stronie organu stanowiącego gminy do przekazania na mocy art. 39 ust. 4 u.s.g. Dyrektorowi A kompetencji władczych wymienionych w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Przypomnieć trzeba, że art. 39 ust. 4 u.s.g. zawiera zezwolenie dla rady gminy na udzielenie upoważnienia organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej oraz organowi jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Po myśli art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Natomiast na mocy art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, w celu wykonywania zadań należących do organu prowadzącego szkołę lub placówkę, organy mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej tworzone na mocy przywołanego przepisu należą do kategorii podmiotów, wymienionych w treści art. 9 ust. 1 u.s.g.

Z tych przyczyn organ stanowiący gminy może wyposażyć je, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g,. w kompetencje władcze w celu załatwiania indywidualnych, ściśle określonych spraw z zakresu administracji publicznej. Taką właśnie jednostką organizacyjną jest w opinii Sądu A, którego organ otrzymał na podstawie zaskarżonej uchwały upoważnienie do załatwiania spraw z zakresu dofinansowania kosztów kształcenia pracodawcom, o których mowa w art. 70b ustawy o systemie oświaty

Zdaniem organu nadzoru przekazanie dyrektorowi wskazanej jednostki spraw w tym przedmiocie wykracza poza zakres zadań wymienionych w zamkniętym katalogu zamieszczonym w treści art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, dla których wykonywania powołana być może jednostka organizacyjna.

Ze stanowiskiem takim nie można jednak zgodzić się, gdyż nazwany "zamkniętym", katalog zadań organu prowadzącego szkołę w istocie jest katalogiem otwartym, o czym niezbicie stanowi użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Natomiast jakiejkolwiek dalszej argumentacji organ nadzoru nie przytoczył, w szczególności nie wskazując, by zapis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały pozostawał w sprzeczności z innym obowiązującym przepisem prawa.

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, w opinii Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku działanie organów nadzoru, tak jak i sądów administracyjnych kontrolujących te akty, przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej.

Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Z drugiej jednak strony, jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że gmina realizuje swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie wskazanym organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność. Biorąc pod uwagę oba powyżej przytoczone wskazania i przyjmując jako bezsporne, iż w ustawie samorządzie gminnym, a także w ustawie o systemie oświaty brak jest przepisów wykluczających możliwość upoważnienia jednostki organizacyjnej utworzonej ma mocy art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty do załatwiania spraw indywidulanych w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, jako nietrafny przyjąć należy osąd, iż jest to zakazane przez prawo. Jedynie wyraźna sprzeczność stanowiska zajętego w zaskarżonej uchwale z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji, a nie jest nią ani unormowanie zawarte w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, ani też w art. 39 ust. 4 u.s.g. Wojewoda [...] nie wykazał natomiast, by zapis zawarty w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty wykluczał prawną możliwość przyznania Dyrektorowi A upoważnienia do załatwiania spraw określonych w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Mając jednak na względzie wcześniej przedstawione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny upoważniony było oddalić skargę Gminy S., o czym orzeczono na mocy art. 151 p.p.s.a.