Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 598/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 80. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Mirella Łent po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił umorzenia ww. należności, z uwagi na to, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "u.s.u.s."). Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, też, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i odmówił skarżącej umorzenia należności

z tytułu składek.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona złożyła skargę do WSA

w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 640/18 uchylił decyzję ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. Sąd zarzucił organowi, że w przedmiotowej decyzji nie dokonał dostatecznego rozpoznania kwestii możliwości przedawnienia zadłużenia z tytułu składek oraz zobowiązał organ do dokładnego zbadania niniejszej kwestii.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2019 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Skarżąca nie zgadzając się również z tym rozstrzygnięciem wniosła skargę do WSA w Bydgoszczy, którym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 672/19 uchylił decyzję ZUS z dnia [...] września 2019 r. Sąd podkreślił, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ustalenie, czy objęte decyzją należności są zgodne

z przepisami prawa i nie uległy przedawnieniu.

W związku z powyższym ZUS dokonał ponownej analizy sprawy i decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres: 05/2002-11/2002, 01/2003-03/2003, 01/2004, 05/2004, 11/2005-12/2005, 05/2009, 06/2009, 08/2009 w kwocie [...]zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05/2002-11/2002, 01/2003-03/2003, 05/2003, 01/2004-02/2004, 05/2004, 07/2004-12/2004, 01/2005-06/2005, 11/2005-12/2005, 08/2009 w kwocie [...]zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 03/2002-11/2002, 01/2003-03/2003, 05/2003, 01/2004, 05/2004, 07/2004-12/2004, 1/2005-05/2005, 8/2005, 10/2005-12/2005, 01/2006-12/2006, 01/2007-11/2007, 04/2008, 04/2009-12/2009 w kwocie [...]zł. Nadto, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej: "rozporządzenie"), ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek

w łącznej kwocie [...]zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres: 05/2002-11/2002, 01/2003-03/2003, 01/2004, 03/2004, 05/2004, 07/2004-12/2004, 01/2005-05/2005, 11/2005-12/2005, 08/2009 w łącznej kwocie [...]zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05/2002-11/2002, 01/2003-03/2003, 05/2003, 01/2004-02/2004, 05/2004, 07/2004-12/2004, 01/2005-06/2005, 11/2005-12/2005, 08/2009 w łącznej kwocie [...]zł; Fundusz Pracy za okres: 03/2002-11/2002, 01/2003-03/2003, 05/2003, 01/2004, 05/2004, 07/2004-12/2004, 01/2005-05/2005, 08/2005, 10/2005-12/2005, 08/2009-12/2009 w łącznej kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał weryfikacji zadłużenia skarżącej pod kątem ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że składki na koncie strony jako płatnika nie przedawniły się z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia

w związku z doręczeniem skarżącej decyzji stwierdzających zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy oraz upomnień obejmujących przedmiotowe składki (szczegółowo wymienionych w treści decyzji). Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej jest nadal prowadzone przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B..

Nadto organ podkreślił, że w dniu [...] grudnia 2015 r. dokonał zabezpieczenia hipotecznego należności skarżącej za okres 11/2001-07/2015 na kwotę [...]zł na nieruchomości w Ś. - gruntach rolnych o powierzchni 1,0036 ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Jednocześnie podtrzymał stanowisko, że należności składkowe zabezpieczone hipoteką nadal istnieją po upływie okresu przedawnienia. Wyjaśnił, że w kwestii zastosowania w sprawie art. 24 ust 5 u.s.u.s wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt. P 2/18, stwierdzając, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie w jakim wyłącza się przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wobec powyższego organ stwierdził, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącej jako płatnika składek jest aktualne i wymagalne.

Organ dokonał również analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod względem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r.

o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 708). Podał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie fryzjerstwa

i pozostałych zabiegów kosmetycznych, zatem w świetle ww. przepisów jest przedsiębiorcą. Organ przeanalizował wniosek pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną

i uznał, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu. W szczególności stwierdził, że udzielona ulga nie wzmocniłaby pozycji rynkowej skarżącej w stosunku do konkurentów. Zatem udzielone wsparcie, zdaniem organu, nie stanowiłoby pomocy publicznej. Ponadto, jak wynika z akt sprawy skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w ramach pomocy de minimis, zaś ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 tys. euro.

Analizując stan faktyczny w sprawie organ podał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Salon Fryzjerski "S. " A. A.; jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą; mąż skarżącej nie jest zgłoszony do ubezpieczeń z żadnego tytułu; skarżąca figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako współwłaścicielka dwóch samochodów osobowych z 2004 r. i z 2006 r.; wg B. D. K. Wieczystych skarżąca jest właścicielką gruntów ornych o powierzchni 1,0036 ha w udziale [...], dla których Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w dziale IV widnieje wpis hipoteki przymusowej na rzecz ZUS na łączną kwotę [...]zł; należności z tytułu składek figurujące na koncie skarżącej jako płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, bieg terminu przedawnienia zawieszony został w związku z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi.

Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która prowadzi pełną księgowość z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że skarżąca: jest zamężna; jest mikroprzedsiębiorcą; nie pracuje zarobkowo; nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych; nie uzyskuje dochodów z innych źródeł; nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy; prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem, który nie osiąga dochodów; ponosi stałe miesięczne koszty związane utrzymaniem w łącznej kwocie [...]zł,

z tytułu miesięcznych opłat: [...] zł, oraz opłat eksploatacyjnych: [...] zł; posiada zobowiązanie pieniężne u osób fizycznych za kwiecień 2020 r. na kwotę [...]zł, które nie jest spłacane; nie posiada nieruchomości, ruchomości, innych praw majątkowych i wierzytelności.

Analizując sytuację skarżącej pod kątem wystąpienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. organ stwierdził, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności

w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności

w umorzonym postępowaniu upadłościowym; nie zachodzi przesłanka wymieniona

w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., ponieważ skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej; przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie strona wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku,

z którego można prowadzić egzekucję; przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Aktualnie wobec skarżącej prowadzone jest przymusowe dochodzenie należności przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. W ostatnich trzech miesiącach wyegzekwowano kwotę [...]zł. Ponadto skarżąca posiada nieruchomość, wpisaną w księgę wieczystą nr [...] na, której ZUS dokonał wpisu hipotecznego.

W zakresie przesłanek umorzenia wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, organ stwierdził, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, iż zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Zakład podniósł, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej może ograniczać jej jednorazową spłatę należności, lecz pozwala na możliwość spłaty zadłużenia w dalszej perspektywie

w formie układu ratalnego. Zdaniem ZUS, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia skarżącej lub członka jej rodziny uniemożliwia pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Organ zauważył, że zasada sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa oraz interes publiczny nie pozwalają na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że organ nie uwzględnił przedawnienia składek. Podniosła też, że jej sytuacja materialna nie uległa poprawie, nadal jest jedynym żywicielem rodziny. Mąż skarżącej nie może podjąć pracy z uwagi na problemy zdrowotne. Dochody firmy pozwalają na skromne utrzymanie skarżącej i jej męża.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu administracji

z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z

z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] listopada 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zasadności odmówienia skarżącej umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczących okresów z lat 2002-2009, składek na ubezpieczenie zdrowotne dotyczących okresów z lat 2002-2005 i 2009 oraz składek na Fundusz Pracy

i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych dotyczących okresów z lat 2002-2009.

Sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tut. Sąd, który wyrokami

z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 640/18 oraz z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt 672/19 uchylał poprzednie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

z powodu braku wyjaśnienia kwestii przedawnienia należności składkowych.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawne uległy zmianie. W świetle tego przepisu ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej

w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Konsekwencją tego związania jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownej decyzji organu administracyjnego, powinno odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a zatem sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wcześniej wyrażonym poglądem. Z powyższego przepisu wynika też, że ocena prawna traci moc wiążącą

w przypadku zmiany stanu prawnego.

W świetle powyższego niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek było ustalenie, czy objęte decyzją należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Tylko bowiem wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę ich umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia tego postępowania w całości lub

w części, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wobec tego szczególnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie nabierają regulacje u.s.u.s. dotyczące terminu przedawnienia oraz zawieszenia jego biegu. Regulacje te ulegały szeregu zmianom. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że od 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą

z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Nadmienić należy, że w orzecznictwie sądów ukształtował się pogląd, że do należności nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. (w poprzednim stanie prawnym należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat,

a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia,

w którym stały się wymagalne) stosuje się przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidujący nowy 10 letni termin przedawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1059/11, z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11, z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1202/12), a także, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione

w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 815/12).

Zmiana nastąpiła z dniem 1 lipca 2004 r., na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nadal stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.

Kolejna zmiana art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r. Od tego dnia przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 27 ustawy nowelizującej u.s.u.s., tj. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli

i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,

z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie

z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Wskazując na treść powyższych przepisów organ stwierdził, że należności

z tytułu składek nie przedawniły się, gdyż nastąpiło zawieszenie biegu terminu ich przedawnienia. Zakład przyjął, że bieg terminu przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy został zawieszony od dnia doręczenia skarżącej decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2009 r. określającej jej wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, bądź na skutek doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.").

Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych przez organ regulacji dotyczących zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie można uznać, aby doręczenie wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. określającej skarżącej wysokość zadłużenia z tytułu składek, powodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia z dniem [...] lipca

2010 r. Z powyższych przepisów wynika bowiem, że biegu terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu wskutek:

- wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem albo

- podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony.

Doręczenie decyzji określającej skarżącej wysokość zadłużenia nie należy do żadnych z wymienionych czynności. Decyzja taka nie powoduje wszczęcia postępowania egzekucyjnego czy też nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Wydanie i doręczenie takiej decyzji nie ma żadnego związku z postępowaniem egzekucyjnym i następuje poza jego tokiem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 44/20).

Natomiast doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., można potraktować na gruncie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r., za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Należy zauważyć, że w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z treści tego przepisu wynika, że co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia. Wobec tego upomnienie to należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności

z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Innymi słowy, doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt III AUa 1025/12; wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Po 829/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 637/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 132/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 768/19; M. Bartoszewska (w:) Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J. Wantoch-Rekowskiego, Lex 2015, Komentarz do art. 24).

W zaskarżonej decyzji Zakład wskazał także, że dokonano zabezpieczenia hipotecznego należności składkowych za okres od 11/2001 do 07/2015 na kwotę [...]zł na nieruchomości należącej do skarżącej w Ś.. W tym względzie organ przytoczył treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu, oraz wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18, w którym stwierdzono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W tym kontekście organ stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko, że należności składkowe zabezpieczone hipoteką nadal istnieją po upływie okresu przedawnienia.

Podkreślenia jednak wymaga, że w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 627/19 tut. Sąd stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2706/17), że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji, co oznacza, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczało przedawnienia należności składkowych. Wskutek niezaskarżenia przez organ tego wyroku, stał się on prawomocny. Jeszcze raz należy powtórzyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawne uległy zmianie. Zakład, odstępując od oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku, nie przytoczył żadnych argumentów na rzecz tezy, że w zaistniałej sytuacji pogląd wyrażony przez Sąd nie ma charakteru wiążącego. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek wywodu pozwalającego stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie art. 153 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczenia organu w uzasadnieniu zajętego przez ten organ stanowiska.

W powyższym zakresie organ naruszył art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 153 p.p.s.a., ponieważ kwestia przedawnienia należności z tytułu składek nadal nie została wyjaśniona.

Zakład dokonał też oceny sytuacji materialnej skarżącej z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności składkowych. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność zostały uregulowane w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następuje to według zasad określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odwołując się do tych regulacji i ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia wskazanych w decyzji składek.

Podkreślić należy, że ustalenia faktyczne, na których organ oparł rozstrzygnięcie, powinny znajdować pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Tymczasem w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest znacznej części dowodów, na których organ odwoławczy powołuje się w zaskarżonej decyzji, i na podstawie których wydał rozstrzygnięcie. W szczególności w aktach nie ma: wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. o umorzenie należności z tytułu składek, decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], zeznań podatkowych skarżącej za lata 2017-2019, oświadczenia A. A. z dnia [...] czerwca 2020 r. o stanie rodzinnym

i majątkowym oraz sytuacji materialnej, dokumentacji dotyczącej sytuacji zdrowotnej męża skarżącej, dokumentów wygenerowanych z: Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz B. D. K. Wieczystych,.

W konsekwencji akta przedmiotowej sprawy są niekompletne. Ustalenia faktyczne, na których organ oparł rozstrzygnięcie, nie znajdują odzwierciedlenia

w zgromadzonym materiale dowodowym. Akta nie zawierają dokumentów, na które powołuje się organ. Zgromadzony materiał dowodowy jest więc niezupełny.

W rezultacie Sąd nie mógł zweryfikować prawidłowości ustaleń faktycznych organu,

a w konsekwencji skontrolować czy Zakład prawidłowo zastosował wskazane przepisy prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym zobowiązany uzupełniać za organ akta sprawy o brakujące dokumenty. Wskazać należy, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazane sądowi akta powinny być kompletne. Nadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem na podstawie akt sprawy, które – jak już stwierdzono - są niezupełne.

W powyższym zakresie Zakład naruszył art. 7, art. art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz wyjaśni kwestię przedawnienia należności składkowych mając na względzie powyższe wywody Sądu i zalecenia zawarte w poprzednich wyrokach, oraz uzupełni akta sprawy o wszystkie brakujące dowody tak, aby były one kompletne. Organ ustali też aktualną sytuację rodzinną

i materialną skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca jest od nich zwolniona.

s.H.Adamczewska-Wasilewicz s.L.Kleczkowski s.M.Łent