Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1375/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 art. 76 art. 75 art. 77 par. 1 i 2 art. 81 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej również "[...]WINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. i M. R. (dalej również "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Zaskarżona decyzja [...]WINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 4 lipca 2016 r. na wniosek J. K. PINB w [...] wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

W wyniku powyższego organ powiatowy w dniu 9 sierpnia 2016 r. przeprowadził kontrolę ww. budynku i stwierdził, że na działkach wskazanych przez J. K. znajduje się budynek mieszkalny, murowany, ocieplony o wymiarach 9,60 m x 9,50 m. Budynek posiada dach jednospadowy, pokryty blachodachówką i jest częściowo podpiwniczony. W podpiwniczeniu znajduje się kotłownia. Zgodnie z oświadczeniem skarżących budynek powstał w latach 1992-1993, a ok. 4 lata przed dniem ww. kontroli do budynku dobudowano wiatrołap o wymiarach 333 cm x 250 cm. Ponadto skarżący podczas kontroli oświadczyli, że ok. 2008 r. został wyremontowany dach poprzez wymianę blachy trapezowej na blachodachówkę. W tym samym czasie budynek został ocieplony i położono elewację. Tym samym skarżący w tamtym czasie nie przedłożyli żadnych dokumentów związanych z budynkiem.

Pismem z dnia 26 października 2016 r. skarżąca A. K. zobowiązała się dokonać rozbiórki przedmiotowego wiatrołapu. Wykonanie rozbiórki potwierdzone zostało podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB w [...] w dniu 20 grudnia 2016 r. Postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o wiatrołap umorzone zostało decyzją PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].

Budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] objęty został odrębnym postępowaniem. Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2017r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu na wniosek J. K. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...] z PINB w [...] nakazał skarżącym wykonanie i przedłożenie opinii, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Przy piśmie skarżących z dnia 15 maja 2017 r. skierowanym do PINB w [...] złożona została opinia dotycząca stanu technicznego przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] PINB w [...] nakazał skarżącym wykonanie i przedłożenie: dwóch egzemplarzy inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej wraz z opinią techniczną potwierdzającą przydatność do użytkowania budynku mieszkalnego wybudowanego w roku 1992-1993 usytuowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; opinii kominiarskiej i opinii dotyczącej instalacji elektrycznej.

Skarżący w dniu 6 listopada 2017 r. przedłożyli wymagane dokumenty, wskazane w postanowieniu PINB w [...] z [...] czerwca 2017 r.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2017 r. skarżący wystąpili do PINB w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkownie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w dniu 1 grudnia 2017 r. organ powiatowy stwierdził, że budynek zrealizowany jest zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. L. K. oświadczył, że przedmiotowy budynek powstał na początku lat 90-tych, do 1993 r. i od tamtej pory nie zmienił swojego kształtu. Ponadto w dniu 22 lutego 2018 r. organ przesłuchał świadków na okoliczność ustalenia daty wybudowania przedmiotowego budynku. B. T. zeznała, że budynek został wybudowany w latach 1992-1993, zaś jego bryła się nie zmieniła. K. Ż. zeznał zaś, że budynek powstał w latach 90-tych dwudziestego wieku – tj. 1990-1991. Wskazał, że budynek wygląda tak samo od chwili jego wybudowania, ale inne jest pokrycie dachu, okna i elewacja.

W dniu 6 marca 2018 r. PINB w [...] wszedł w posiadanie zdjęć lotniczych wykonanych w dniach 9 listopada 1995 r. oraz 15 lipca 2007 r. Zdaniem organu na obu fotografiach przedmiotowy budynek wygląda tak samo.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] PINB w [...] udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2018r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. K. uchylił w całości decyzję PINB w [...] z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawię do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w [...] pismem z dnia 15 października 2018r. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o udzielenie informacji dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działek nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], zaś pismami z dnia 18 października 2018r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w [...] i Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie składania fałszywych zeznań oraz sprawa o zasiedzenie ww. nieruchomości.

Pismem z 22 października 2018 r. Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że postepowanie w sprawie składania fałszywych zeznań zostało umorzone. Sąd Rejonowy w [...] w dniu 25 października 2018 r. poinformował PINB w [...], że postępowanie w sprawie zasiedzenia zostało zakończone nieprawomocnym postanowieniem z [...] września 2018 r.

PINB w [...] w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w m. [...], gm. [...].

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej "k.p.a.") w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej "Prawo budowlane z 1974 r.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej "Prawo budowlane z 1994 r.").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że legalizacja przedmiotowego budynku jest możliwa, ale w związku z analizą opinii fotogrametrycznej zdjęć lotniczych, wątpliwości budzi podstawa prawna tej legalizacji.

W ocenie organu powiatowego przedłożona opinia fotogrametryczna z dnia 16 marca 2018 r. ma kluczowe znaczenie dla sprawy w kwestii ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku i trudno odmówić jej wiarygodności, bowiem została sporządzona w oparciu o dokumentację fotograficzną przez uprawnioną do tego osobę, tj. uprawnionego fotogrametrę.

Z opinii tej, jak wskazał PINB w [...], wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania obecnie posiada inną bryłę i gabaryty (jest dwa razy większy) niż jest to uwidocznione na zdjęciu lotniczym wykonanym 11 sierpnia 1997r. W opinii podniesiono również, że budynek w 2007 roku był rozbudowywany od strony południowo- zachodniej obejmującej połowę dłuższej ściany budynku (zdjęcie lotnicze z 15 sierpnia 2007 r.). Oznacza to, że budynek wybudowany pod rządami "starego" Prawa budowalnego z 1974 r. różni się od tego obecnego. Zatem jeśli obiekt powstał pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, w sprawie legalizacji tego budynku powinien mieć zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Od decyzji PINB w [...] skarżący złożyli odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ drugiej instancji stwierdził, że pozwolenia na użytkowanie udzielić można jedynie w stosunku do obiektu budowlanego powstałego legalnie, bądź takiego, w stosunku do którego przeprowadzono postepowanie legalizacyjne. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie może zastąpić procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku lub jego części jest bowiem ocena zdatności obiektu do użytkowania, czyli wykonania go zgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z przepisami prawa.

Zdaniem [...]WINB organ powiatowy prawidłowo uznał jednak, że przedmiotowy budynek nie może podlegać legalizacji w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974r. bowiem nie powstał w obecnym kształcie przed datą 1 stycznia 1995 r. Ustalenie to obligowało organ powiatowy do wydania decyzji w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie ze względu na konieczność przeprowadzenia względem niego procedury legalizacyjnej w trybie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że bezsprzecznie ustalone zostało, że przedmiotowy budynek zmienił swoje wymiary i kształt pomiędzy rokiem 2001 a 2015, dlatego też zasadnie odmówiono skarżącym pozwolenia na użytkowanie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K. i M. R.

Skarżący zarzucają decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art 7, art 77 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ błędnych ustaleń faktycznych, na skutek niewłaściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji w mocy,

2) art 7b k.p.a. polegające na braku współdziałania organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie zwrócenia się do właściwych organów celem ustalenia wiarygodności przedłożonej dokumentacji fotograficznej i opracowania sporządzonego przez mgr. inż. B. B.,

3) art. 81a § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie, poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności daty rzekomej rozbudowy przedmiotowego budynku, na niekorzyść strony skarżącej,

4) art. 75 § 1 k.p.a. polegające na bezkrytycznym oparciu zaskarżonej decyzji jedynie na załączonym do akt sprawy dokumencie zatytułowanym "Opinia fotogrametryczna", sporządzonym przez mgr inż. B. B. bez dokonania ustaleń w powyższym zakresie.

Skarżący stwierdzają też, że organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły na opracowaniu sporządzonym przez fotogrametrystę. Tak zebrany materiał, ich zdaniem, nie dawał podstaw do formułowania tak radykalnych wniosków. W ocenie skarżących ww. opracowanie budzi wątpliwości, co do jego rzetelności i poprawności. Lakoniczność i zwięzłość dokumentu, nie daje również możliwości oceny poprawności procesu dochodzenia do konkluzji. W opracowaniu nie zawarto metod badawczych oraz toku przeprowadzonego rozumowania.

W ocenie skarżących, organu obu instancji nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy został wzniesiony przedmiotowy budynek, co skutkuje tym, że wydane rozstrzygniecie jest przedwczesne i wadliwe.

Odpowiadając w dniu 18 czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. [...]WINB stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi literalne brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie daty, w której został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w m. [...], będący przedmiotem wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Skarżący twierdzili bowiem zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, że przedmiotowy budynek w obecnym stanie faktycznym został wybudowany przed rokiem 1995. Z ustaleń zaś organu wynika, że budynek co prawda powstał przed rokiem 1995 jednakże pomiędzy rokiem 2001 a 2015 zmienił swoje wymiary i kształt. Kwestia ta jest istotna, albowiem w zależności od daty powstania samowoli budowlanej zastosowanie znajdą inne przepisy.

Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki. Natomiast w ustępie 2 ww. artykułu ustawodawca zobowiązuje organ do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie to, co ustawodawca statuuje jako zasadę (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę), staje się wyjątkiem.

Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określa art. 48 ust. 2 cyt. ustawy. Stosownie do brzmienia ww. przepisu nie można pozbawić inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu (jego części), a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania powinien ocenić, czy budowa, o której mowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jednakże zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postepowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego przepisu istotny jest nie sam fakt rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych w warunkach określonych w art. 48 Prawa budowlanego przed wejściem w życie ustawy, ale wybudowanie obiektu, czyli zakończenie wszelkich robót budowlanych z tym związanych przed dniem 1 sierpnia 1995 r. Za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania. Do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Podczas kontroli stosownie do art. 59a ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy w wyniku przeprowadzenia kontroli stwierdzone zostanie niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 (dokumenty niezbędne przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Fundamentalne znaczenie miało zatem ustalenie przez PINB w [...], kiedy została zakończona budowa przedmiotowego budynku. Jeśli bowiem organ ustaliłby, że budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. to zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w przypadku ukończenia budowy po tej dacie do postępowania legalizacyjnego stosuje się przepisy obecnie obowiązujące.

Mimo że postępowanie legalizacyjne oraz o udzielenie pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy odpowiedniej ustawy prawo budowlane do prowadzonego postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i czy nie naruszyły przy tym przepisów postępowania.

W fazie instrukcyjnej postępowania, określanej też mianem stadium postępowania wyjaśniającego lub rozpoznawczego organ podejmuje czynności procesowe o zasadniczym znaczeniu dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego istoty sprawy administracyjnej. Tym samym nie ma jednej postaci stadium wyjaśnienia sprawy. W k.p.a. określony jest podstawowy rodzaj czynności procesowych i w tym zakresie organ administracyjny nie ma swobody działania bez ryzyka spowodowania wadliwości postępowania lub decyzji. Szczegółowy przebieg i zakres czynności stadium wyjaśnienia sprawy jest natomiast zależny od ich ukształtowania przez organ administracyjny stosownie do rodzaju sprawy i kręgu uczestników postępowania. W taki sam sposób trzeba widzieć zasadniczy dla wyjaśnienia sprawy zakres czynności dowodowych i wykorzystywanych w nim środków dowodowych.

Postępowanie dowodowe służy wyjaśnieniu sprawy zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a., w myśl, której organ ma obowiązek dochodzenia do prawdy obiektywnej. Przewiduje ona obowiązek podejmowania przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Jedną z gwarancji realizacji prawdy obiektywnej jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny – na podstawie całokształtu tego materiału – czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 75 k.p.a. istotne znaczenie ma przyjęty w postępowaniu administracyjnym otwarty system środków dowodowych, które mogą służyć wyjaśnieniu okoliczności sprawy, jeżeli nie są sprzeczne z prawem, i które mają równą moc dowodową, z zastrzeżeniem wyjątków w postaci zwiększonej mocy dowodowej dokumentów urzędowych

Zgodnie zatem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przyjęte w art. 75 § 1 sformułowanie "w szczególności" oznacza, że nie jest to zamknięte wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym, a wyliczenie przykładowe.

Organy administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie dopuściły szereg dowodów, w tym w szczególności zeznania świadków, ale także dwie opinie specjalistyczne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ dokonuje swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Oznacza to, że kończąc postepowanie i dysponując dowodami dokonuje oceny dowodów. Przy czym ocena ta musi być uzasadniona. PINB w [...] w gruncie rzeczy dysponował czterema kluczowymi dowodami. Zeznaniami dwóch świadków – B. T. i K. Ż. oraz opinią fotogrametryczną sporządzoną przez osobę uprawnioną i opinią geodety. Nie budzi większych problemów sytuacja, gdy dowody są zgodne, jednakże w niniejszym postepowaniu istniała znaczna rozbieżność między zeznaniami świadków a załączoną opinią.

Z zeznań świadków przesłuchanych 22 lutego 2018 r. wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany na początku lat dziewięćdziesiątych. Bryła obiektu się nie zmieniła, a jedyne zmiany to nowa elewacja i wymiana pokrycia dachowego, okien i drzwi. Z załączonej natomiast opinii fotogrametrycznej sporządzonej przez mgr inż. B. B. wynika, że na zdjęciu lotniczym z 1997 r., jak i ortofotomapie z 2001 r. na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...] w obrębie [...] w [...] istniał budynek dwukrotnie mniejszy od istniejącego obecnie w tym miejscu budynku mieszkalnego. Ponadto wskazano, że szczegóły sytuacyjne odfotografowane na zdjęciu lotniczym wykonanym 15 lipca 2007 r. obrazują przekształcenie budynku gospodarczego w budynek mieszkalny poprzez jego rozbudowę i dobudowę komina w budynku gospodarczym. Fragment zaś ortofotomapy z 2015 r. uwidacznia, że w miejscu dawnego budynku gospodarczego istnieje zdecydowanie większy budynek mieszkalny w kształcie i wielkości jaki znajduje się na działach w chwili sporządzenia opinii.

Natomiast opracowanie uprawnionego geodety mgr. inż. P. W. wskazywało, że nie jest możliwe dokonanie oceny, czy pomiędzy 1997 r. a 2007 r. zmieniły się parametry przedmiotowego budynku, gdyż dostępne zdjęcia lotnicze nie są wystarczająco ostre. Jednakże w opinii tej stwierdzono, że dach pokrywający budynek uległ powiększeniu w przeciągu 10 lat pomiędzy 1997 a 2007 r. Wskazano także, że nie można określić parametrów materiałów technicznych oraz wielkości budynków.

Analizując przedmiotowe opinie i zeznania świadków organ ustalić miał, kiedy ukończono budowę przedmiotowego budynku, a wiec kiedy osiągnął obecne wymiary. Bez znaczenia dla oceny tej sytuacji pozostają natomiast takie kwestie jak kolor pokrycia dachowego, czy ustalenie materiałów z których został wykonany.

Ponadto opinia uprawnionego geodety odnosi się do okresu pomiędzy 1997 r. a 2007 r., natomiast opinia uprawnionego fotogrametrysty wskazuje stan faktyczny na rok 2015 r. Okoliczność ta zdaniem Sądu jest kluczowa, bowiem jeżeli zaszły zmiany w bryle budynku pomiędzy rokiem 2007 a 2015 to oznacza, że postepowanie legalizacyjne tego budynku powinno zostać przeprowadzone w trybie określonym w art. 48 Praw budowlanego z 1994 r. Takie wnioski – a więc zmiana kształtu i wymiarów przedmiotowego budynku pomiędzy 2001 a 2015 r. – wynikają z opinii fotogrametrysty.

W tym stanie faktycznym zgodzić się należy z [...]WINB, że w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego osobowe źródła dowodowe ustępują niekiedy obiektywności materialnym źródłom dowodowym. Co do zasady k.p.a. nie wprowadza hierarchii dowodów, ale trzeba mieć na względzie, że w przypadku wątpliwości decydujące znaczenie może mieć dowód z dokumentu. W ocenie Sądu taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż już samo tylko porównanie dokumentacji fotograficznej z lat: 1997, 2007 i 2015, pozwala na wyciągnięcie wniosków, że w okresie tym doszło do istotnej rozbudowy spornego budynku mieszkalnego. Wbrew podnoszonym wątpliwościom, Sąd doszedł do przekonania, że materiał ten jest na tyle wyraźny i czytelny, że pozwala na odtworzenie przebiegu zmian zarówno w kształcie, jak i powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. Zmianie uległy więc parametry budynku, jego bryła i wielkość. Wbrew zastrzeżeniom wyrażonym w skardze, to właśnie znaczne odstępy czasowe pomiędzy datami wykonania kolejnych zdjęć lotniczych, pozwalają zaobserwować i poprawnie ocenić przedmiotowe zmiany dokonywane w strukturze budynku.

W tych okolicznościach Sąd uznaje, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności dowodowego. Zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły. Dlatego też zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny. Organy dopuściły różne dowody, w tym dowody z zeznań świadków oraz opinii specjalistycznych. Do naruszenia doszłoby natomiast w sytuacji, gdyby organ na etapie gromadzenia dowodów dokonał ich hierarchizacji bez wnikliwej oceny poprzedzonej ich dopuszczeniem.

Badając okoliczności sprawy i dowody zgormadzone w aktach sprawy Sąd uznał również, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 2 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, kiedy i w jakim zakresie doszło do zmian parametrów kontrolowanego budynku, skutkujących koniecznością przyjęcia, że proces ten podlega reżimowi ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Organy nie naruszyły przy tym art. 81a k.p.a., albowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten ma zastosowanie jedynie do pewnej grupy postępowań, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia czy też odebranie jej pewnego uprawnienia. W tego rodzaju postępowaniach szczególnie bowiem istotne jest, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie, gdyż wiążą się one z nałożeniem na nią sankcji. Ponadto wskazać należy, że na korzyść strony mogą być rozstrzygane tylko wątpliwości niedające się usunąć w żaden inny sposób. Zawarty w tym przepisie mechanizm nie może zatem być stosowany zastępczo do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, na gruncie którego organ musi ustalić dokładnie stan faktyczny. Dopiero jeśli po przeprowadzeniu takiego postępowania w dalszym ciągu pewne okoliczności pozostaną niewyjaśnione, organ będzie uprawniony do ich rozstrzygnięcia na korzyść strony. Uznając więc nawet, że przepis ten miałby zastosowanie – co w ocenie Sądu nie jest możliwe – to w sprawie nie zachodzą rzeczone wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7b k.p.a. wskazać należy, że organ nie miał podstaw do weryfikacji sporządzonych opinii. Zostały one wykonane przez osoby uprawnione i oparte na załączonych do akt sprawy ogólnodostępnych mapach oraz zdjęciach lotniczych, których autentyczności – jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 13 listopada 2019 r. – skarżący w żadnym razie nie kwestionują.

Sąd nie znajduje także w działaniu [...]WINB i PINB w [...] przesłanek do stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a organy dostatecznie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.