Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 777/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie terminu wykonania obowiązku. oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] listopada 2011 r., w sprawie zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w zakresie wydłużenia terminu realizacji szybu windy osobowo-towarowej do dnia 31 grudnia 2017 r. w budynku magazynowo-biurowym z pokojami gościnnymi, zlokalizowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., odmówił zmiany ww. decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku wymienionego w punkcie 2 decyzji, tj. budowy szybu windy z montażem windy osobowo-towarowej z terminem realizacji do dnia 31 grudnia 2011 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] i z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w zakresie zmiany terminu wykonania tego obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest, wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a., decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu realizacji obowiązków nałożonych na stronę skarżącą na podstawie art. 59 ust. 3 w związku z art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczących wykonania szybu windy z montażem windy osobowo-towarowej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a". Przepis art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje "Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót". Natomiast stosownie do art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych".

Organ podkreślił, że mając na uwadze zakres żądania wniosku zauważyć trzeba, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., posiada element uznaniowości, wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków. Termin na wykonanie obowiązku nie wynika bowiem z ustawy, ustawodawca nie zawarł również żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów.

W orzecznictwie wskazuje się, że organy ustalając termin wykonania obowiązków muszą brać pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, mając na uwadze zakres i skalę tych obowiązków i zakreślać taki termin, który umożliwi adresatowi ich wykonanie. Przy wyznaczaniu terminu konieczne jest uwzględnienie zakresu prac, które mają być wykonane oraz całokształtu okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem tych prac, w tym również konieczność uzyskania wymaganych prawem zezwoleń, pozwoleń czy uzgodnień.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu wojewódzkiego w zakresie odmowy zmiany terminu wykonania obowiązku, bowiem z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie przychylił się do wniosku inwestora i przedłużył termin wyznaczony przez organ w decyzji z dnia [...] października 2009 r. do wykonania obowiązku nałożonego w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczony termin był realny i umożliwiał stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności. Tym samym okoliczności sprawy nie uzasadniają ponownej zmiany terminu realizacji szybu windy wraz z jej montażem.

Ponadto, organ wskazał, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Go 848/14).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, zdaniem organu, nie można upatrywać "słusznego interesu strony" w negatywnych dla niego skutkach finansowych, związanych z wykonaniem obowiązku realizacji szybu windy osobowo-towarowej i jej montażu. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 697/12, samo określenie "słuszny interes strony" wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zrzucił naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie zmiany wcześniejszej decyzji w zakresie terminu wykonania windy, w której niesłusznie uznano, że po stronie skarżącego nie wystąpił słuszny interes, który zasługuje na uwzględnienie, a wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązku stanowi uchylanie się od jego wykonania, podczas gdy właściwa analiza podstaw złożonego wniosku o zmianę terminu wykonania obowiązku prowadzi do wniosku, że wniosek ten był uzasadniony okolicznościami wskazanymi przez skarżącego i zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przemawiał za tym słuszny interes skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że aktualny pozostaje powód złożenia wniosku o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Nadal nierozliczony pozostaje kontrakt z Gminą [...], który spowodował u skarżącego milionowe straty i utratę płynności finansowej. Skarżący z tego powodu zaangażowany jest w szereg postępowań sądowych, które do tej pory nie przyniosły jeszcze żadnych rozstrzygnięć. Utrata płynności finansowej spowodowała brak zdolności kredytowej i uzyskania jakichkolwiek dodatkowych środków na realizację inwestycji w zakresie budowy windy. Co należy bowiem podkreślić, winda nie była przewidziana w pierwotnym projekcie przebudowy budynku, a zatem nie była również objęta kredytem uzyskanym na tę przebudowę. Projekt został zmodyfikowany w tym zakresie dopiero na żądanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący podkreślił, że pozyskuje jednak nowe zlecenia i pomimo ogromnych strat poniesionych w związku z realizacją ww. kontraktu i brakiem jego rozliczenia, powoli wychodzi na prostą. W roku 2015 nie zdołał jednak uzyskać takiej nadwyżki, która pozwoliłaby mu na wybudowanie windy ze środków własnych ani na zaciągniecie kredytu na ten cel. Nie wynika to jednak w żadnym razie ze złej woli skarżącego.

Skarżący jest w trakcie gromadzenia środków na budowę windy i zamierza w roku 2016 rozpocząć inwestycję w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności świadczą o istnieniu po jego stronie słusznego interesu, który uzasadnia zmianę decyzji i przedłużenie terminu budowy windy zgodnie z wnioskiem strony. Sytuacja, w której się znalazł nie wynika z jego winy, a została spowodowana wyłącznie błędami i działaniami osób trzecich. Skarżący od lat podejmuje działania, aby z tej trudnej sytuacji się wydostać, w tym również wypełnić obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] października 2009 r. Wbrew stanowisku organów, interes skarżącego nie polega wyłącznie na chęci uzyskania decyzji zgodnej z jego oczekiwaniem, jest on obiektywny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych uregulowanym w art. 155 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że aby zatem zaistniała możliwość jego zastosowania muszą być łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji, musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o który pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 697/12). Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Organ administracyjny na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 155 k.p.a., co wynika z użycia w nim słowa "może", wprowadzającego dopuszczalność wyboru konsekwencji prawnych przez organ. Aczkolwiek działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a., a konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy pozytywnego dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Ponadto, zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], wydana m.in. na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, posiada element uznaniowości, wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonego obowiązku, zatem co do zasady istniała możliwość zmiany tej decyzji, w części dotyczącej terminu jego wykonania. Termin na wykonanie obowiązku nie wynika bowiem z ustawy, ustawodawca nie zawarł również żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów.

Wskazać należy, iż pierwotnie obowiązek wynikający z ww. decyzji z dnia [...] października 2009 r. miał zostać zrealizowany do dnia 31 grudnia 2011 r. Termin ten został na wniosek skarżącego dwukrotnie przedłużany. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. (do dnia 31 grudnia 2013 r.), a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (do dnia 31 grudnia 2015 r.). Podstawę wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu realizacji obowiązku stanowiły problemy finansowe strony. Obecnie rozpatrywany przez organy wniosek był trzecim z kolei wnioskiem, z tą samą argumentacją.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że wydłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 2009 r. nie znajduje uzasadnienia. Interes ekonomiczny strony, wynikający ze złej kondycji finansowej, nie może stanowić w nieskończoność przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. Organ udzielając pozwolenia na użytkowanie z nałożeniem jednocześnie przedmiotowego obowiązku już postawił stronę w sytuacji uprzywilejowanej, nie tylko z tego powodu, że udzieli tego pozwolenia, lecz także z uwagi, że zakreślił stronie aż dwuletni termin na wykonanie robót. Wyznaczony termin był obiektywnie realny i umożliwiał stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności. Termin wykonania obowiązków, jak wyżej wskazano, był już dwukrotnie przedłużany. W ciągu 4 lat, a nawet 6 (okres od wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. (nowy termin wykonania obowiązku), obowiązek nie został przez skarżącego wykonany. Kilkakrotnie składane przez stronę skarżącą wnioski o zmianę terminu zmierzają w istocie do uniknięcia wykonania nałożonych na nią obowiązków, które to działania nie mogą być uznane za podejmowane w interesie społecznym. Uwzględnienie żądania skarżącego powodowałoby utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem (dalsze długotrwałe użytkowanie obiektu niewykończonego mimo obowiązku dostosowania go do stanu zgodnego z projektem budowlanym, nawet traktowane jako próba obejścia prawa) przez okres, który pod znakiem zapytania stawiałby wykonanie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2009 r. Stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) jest pod szczególną ochroną prawa. Interes społeczny przemawia za tym, aby były one niezwłocznie wykonywane.

Skarżący przez te wszystkie lata miał możliwość systematycznego odkładania środków na realizację obowiązku (na marginesie nie wskazał on kosztów budowy szybu windy z montażem windy osobowo-towarowej). Z załączonych do akt administracyjnych zeznań podatkowych nie wynika, aby w każdy roku działalności gospodarczej ponosił on stratę, wręcz przeciwnie, nawet po odliczeniu strat z lat ubiegłych, działalność przynosiła dochód. Ponadto należy uznać, że co do zasady, co zauważono powyżej, słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Zła kondycja finansowa strony niewątpliwie wiąże się z interesem faktycznym, nie zaś prawnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.