Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2154/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6540
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 par 2, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2608/11 w sprawie ze skargi L. W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. W. na rzecz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku nr [...] z [...] lutego 2011 r. udostępniającej [...] kopie dokumentów jego dotyczących, zgromadzonych w Instytucie Pamięci Narodowej w zakresie: Doniesienia tw ps. "[...]" z [...] kwietnia 1971 r. z akt o sygn. [...], k. 165-166; Informacji tw ps. "[...]" z [...] kwietnia 1971 r. z akt o sygn. [...] t. 12, k. [...]; Fragmentu doniesienia tw ps. "[...]" z akt o sygn. [...] t. 12, k. 173-176; Doniesienia tw ps. "[...]" z [...] kwietnia 1971 r. z akt o sygn. [...] t. 33, k. 65-66; Informacji z odbytego spotkania z tw ps. "[...]" z [...] listopada 1971 r. z akt o sygn. [...] t. 5, k. 53-54; kopii Doniesienia tw ps. "[...]" z [...] stycznia 1971 r. z akt o sygn. [...], k. 152-155; kopii Pokwitowania z [...] stycznia 1971 r. z akt o sygn. [...], k. 150; kopii Pokwitowania z [...] czerwca 1974 r. z akt o sygn. [...], k. 151. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja nr [...] z 8 lutego 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi [...] – [...] w dniu [...] lutego 2011 r. w sposób zastępczy, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. W pouczeniu ww. decyzji organ I instancji prawidłowo poinformował stronę o możliwości wniesienia odwołania do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału IPN w Gdańsku. W związku z okolicznością, iż decyzja nr [...] z [...] lutego 2011 r. została prawidłowo doręczona w dniu [...] lutego 2011 r. termin do złożenia odwołania od tej decyzji rozpoczął bieg w dniu [...] lutego 2011 r., a upłynął w dniu [...] marca 2011 r. Natomiast pełnomocnicy [...] – [...] oraz adw. [...] nadali odwołanie od ww. decyzji w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2011 r. Datę nadania listu potwierdza stempel pocztowy na kopercie, w której zostało przesłane odwołanie. Z powyższego wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2011 r. zostało wniesione przez pełnomocników strony po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia. Pełnomocnicy [...] nie wnieśli o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

Postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] września 2011 r., stało się przedmiotem skargi pełnomocnika [...] – adw. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez dokonanie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnione uznanie, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Gdańsku numer [...] z [...] lutego 2011 r.;

2) art. 40 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] września 1980 r. do dnia 10 kwietnia 2011 r.) w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że doręczenie decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Gdańsku numer [...] z [...] lutego 2011 r. wyłącznie jednemu z pełnomocników strony postępowania – [...] było skuteczne wobec strony, podczas gdy brak doręczenia ww. decyzji również drugiemu z ustanowionych w sprawie pełnomocników – adw. [...] – spowodował, że doręczenie decyzji wyłącznie [...] nie wywołało dla strony skutków prawnych w postaci rozpoczęcia biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji;

3) art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Gdańsku numer [...] z [...] lutego 2011 r.

W konkluzji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi, odwołując się do licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżący wskazał, iż norma art. 40 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. – tj. w dniu wydawania decyzji organu I instancji, nie przewidywała (jak obecnie) zasady, iż – w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do występowania w postępowaniu – strona wskazuje lub organ może sobie wybrać jednego z pełnomocników i dokonywać – wywołujących skutki prawne – doręczeń tylko temu jednemu z nich. Zatem przed wskazaną datą obowiązkiem organu było doręczenie decyzji każdemu z pełnomocników dla zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu i uchybienie organu w postaci doręczenia decyzji wyłącznie jednemu z pełnomocników nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony.

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z argumentacją skargi organ wskazał, iż w dacie wydawania decyzji organu I instancji jedynie pełnomocnik [...] – [...] legitymował się pełnomocnictwem do reprezentowania zainteresowanego w tym postępowaniu administracyjnym, stąd też wskazane w skardze zagadnienie, w jaki sposób należy doręczać decyzję stronie reprezentowanej przez więcej niż jednego pełnomocnika, w kontekście wówczas obowiązującej treści art. 40 § 2 k.p.a., w ogóle nie ma w sprawie zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2608/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. W uzasadnieniu wywodził, że jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu II instancji jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Powołując się na tę zasadę, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Decyzja nr [...] organu I instancji z [...] lutego 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi [...] – [...] w dniu [...] lutego 2011 r. w sposób zastępczy, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. W pouczeniu ww. decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo poinformował stronę o możliwości wniesienia odwołania do Prezesa Instytutu Pamięci w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W sprawie adresatem był pełnomocnik strony, a dorosłym domownikiem – [...]. Konsekwencją powyżej przedstawionych faktów, jest konieczność stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] lutego 2011 r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony postępowania – [...] poprzez przesłanie jej na adres zamieszkania ww. pełnomocnika, wskazany w pełnomocnictwie z [...] marca 2007 r. Takie też doręczenie ww. decyzji było skuteczne.

W związku z okolicznością, iż decyzja nr [...] z [...] lutego 2011 r. została prawidłowo doręczona w dniu [...] lutego 2011 r. termin do złożenia odwołania od tej decyzji rozpoczął bieg w dniu [...] lutego 2011 r., a upłynął w dniu [...] marca 2011 r. Natomiast pełnomocnicy [...] – [...] oraz adw. [...] nadali odwołanie od ww. decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] marca 2011 r. Datę nadania listu potwierdza stempel pocztowy na kopercie, w której zostało przesłane odwołanie. Z powyższego wynika, że odwołanie od decyzji nr [...] z [...] lutego 2011 r. zostało wniesione przez pełnomocników strony po upływie 14 dni od dnia jej skutecznego doręczenia. Pełnomocnicy nie wnieśli o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

Sąd podzielił stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, że w dacie wydawania decyzji organu I instancji jedynie pełnomocnik [...] – [...] legitymował się pełnomocnictwem do reprezentowania zainteresowanego w tym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, stąd też wskazane w skardze zagadnienie – w jaki sposób należy doręczać decyzję stronie reprezentowanej przez więcej niż jednego pełnomocnika, w kontekście wówczas obowiązującej treści art. 40 § 2 k.p.a. (2 zarzut skargi) – w ogóle nie ma w sprawie zastosowania.

W aktach postępowania przed organem I instancji, to jest przed Dyrektorem Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez [...] [...] w dniu 22 marca 2007 r. Zakres tego pełnomocnictwa jest pełny i dlatego jedynie [...] mógł być uważany za pełnomocnika [...] w postępowaniu administracyjnym zakończonym przed organem I instancji decyzją z [...] lutego 2011 r.

W aktach postępowania przed organem pierwszej instancji znajduje się jedynie odpis pełnomocnictwa dla adw. [...] z 2 października 2008 r., które upoważnia go do reprezentowania [...] w postępowaniu przed Instytutem Pamięci w sprawie podejmowania wszelkich środków prawnych związanych z nierozpoznaniem przez Instytut Pamięci jego spraw w terminach określonych ustawą, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz reprezentowania [...] w postępowaniach zainicjowanych wniesieniem tych skarg (pełnomocnictwo to stanowiło załącznik do podpisanego przez adw. [...] wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia prawa – akta [...], tom 3, k. 52-57). Z treści pełnomocnictwa wynika, że zakres umocowania adw. [...] obejmuje jedynie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a także wniesienie skargi na bezczynność organu i skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz udział w postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących tych skarg. W odwołaniu od decyzji nr [...] z [...] stycznia 2009 r. [...] i adw. [...] wskazali w spisie załączników pełnomocnictwo, które jednak nie wpłynęło do siedziby Instytutu Pamięci w Warszawie. W dniu [...] marca 2009 r. Prezes Instytutu Pamięci wezwał [...] do potwierdzenia umocowania adw. [...] do złożenia odwołania i reprezentowania strony w postępowaniu przed Prezesem Instytutu Pamięci. W odpowiedzi na to wezwanie do siedziby Instytutu Pamięci w Warszawie wpłynęło pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do reprezentacji strony w obu instancjach, a także postępowaniu sądowoadministracyjnym przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zostało ono udzielone 12 lutego 2009 r., zaś dołączone do akt postępowania odwoławczego w dniu 25 marca 2009 r., a nie do akt postępowania przed organem I instancji.

Zakres pełnomocnictwa z 2 października 2008 r. jest ograniczony tylko do niektórych czynności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, wobec czego, konieczne było udzielenie kolejnego pisemnego pełnomocnictwa (w dniu 12 lutego 2009 r.) do reprezentowania [...] w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym o udostępnienie dotyczących wnioskodawcy dokumentów zgromadzonych w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci. Podkreślenia wymaga także fakt, iż decyzja nr [...] z [...] stycznia 2009 r. została doręczona jedynie pełnomocnikowi [...] – [...] (na adres kancelarii prawnej adw. [...] zostało wysłane jedynie pismo informujące o wydaniu rozstrzygnięcia, którego doręczenie nie rodziło żadnych skutków procesowych w zakresie rozpoczęcia i zakończenia biegu terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Adw. [...] nie podnosił wówczas wadliwości doręczenia decyzji nr [...]).

Skoro organ I instancji nie dysponował innym pełnomocnictwem adw. [...] niż to z [...] października 2008 r., a jednocześnie dysponował pełnym pełnomocnictwem udzielonym przez [...] [...] w dniu 22 marca 2007 r., to mógł skutecznie doręczyć decyzję z [...] lutego 2011 r. tylko pełnomocnikowi [...] – w taki też sposób była doręczana przez organ I instancji wcześniejsza decyzja z [...] stycznia 2009 r. i zarówno organy obu instancji, jak i strona, taki sposób doręczenia decyzji uważały za prawidłowy.

Pełnomocnictwo udzielone w dniu 2 października 2008 r. adw. [...] było przedmiotowo ograniczone do innych czynności – zatem bezskuteczne w postępowaniu zakończonym przed organem I instancji decyzją z [...] lutego 2011 r. Pełnomocnictwo właściwe, wystawione w dniu 12 lutego 2009 r. adw. [...] złożył dopiero w dniu 25 marca 2009 r., ale przed organem II instancji. Pełnomocnictwo to nigdy nie zostało dołączone do akt postępowania przed organem I instancji.

Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ postępowania administracyjnego (w tym przypadku na Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej) obowiązku doręczania odpisów pełnomocnictw innym organom (tu organowi I instancji) wówczas, gdy pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do reprezentowania mocodawcy w postępowaniach przed tymi organami. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy przesyła wraz z decyzją jedynie akta postępowania przed organem pierwszej instancji. Tak się właśnie stało podczas uchylenia przez Prezesa IPN decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Akta postępowania przed organem drugiej instancji stanowią odrębny zbiór dokumentów i nie są przekazywane organowi pierwszej instancji, gdyż organ ten nie orzeka na podstawie akt postępowania odwoławczego.

Obowiązek dołączenia odpisu pełnomocnictwa z 12 lutego 2009 r. do akt postępowania przed Dyrektorem Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku ciążył na pełnomocniku – adw. [...]. Obowiązek ten wynikał wprost z treści art. 33 § 3 k.p.a. Skoro pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt postępowania pierwszoinstancyjnego to nie mogło wywrzeć skutku w prowadzonym przed tym organem postępowaniu, a zatem decyzja nr [...] z [...] lutego 2011 r. została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi [...] posiadającemu umocowanie do reprezentowania strony w tym postępowaniu, to jest [...].

W dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca w przepisie art. 40 § 2 k.p.a. wyraźnie sformułował obowiązek doręczania pism tylko jednemu z kilku ustanowionych w sprawie pełnomocników. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Można zatem uznać, że ustawodawca przychylił się do argumentów tej części doktryny i orzecznictwa, które wykazywały, iż na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 11 kwietnia 2011 r. wystarczające i skuteczne jest doręczanie pism tylko jednemu z pełnomocników. Interpretacja taka opiera się na wykładni literalnej i nie narusza żadnych zasad postępowania, w szczególności zasady dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu. Doprecyzowanie przepisów było konieczne z uwagi na niejednolitość orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 40 § 2 k.p.a.

Nadto za oddaleniem skargi przemawia też to, że odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2011 r. zostało podpisane zarówno przez pełnomocnika [...], jak i przez pełnomocnika adw. [...]. Fakt wspólnego podpisania odwołania (nawet przy założeniu, iż adw. [...] posiadał prawidłowe pełnomocnictwo do reprezentowania swojego klienta w postępowaniu przed organem I instancji) świadczy o jednoczesnej woli obu pełnomocników do zakwestionowania zasadności decyzji z [...] lutego 2011 r. Takie zachowanie procesowe pełnomocnika adw. [...] przeczy prezentowanej obecnie przez niego, na użytek postępowania tezie, iż decyzja z [...] lutego 2011 r. powinna być także doręczona jemu i dopiero z datą tego doręczenia decyzja ta weszłaby do obrotu prawnego. Gdyby faktycznie pełnomocnik ten stał na gruncie prezentowanego obecnie poglądu nie podpisywałby odwołania, ale czekał na doręczenie mu decyzji z [...] lutego 2011 r. W taki jednak sposób pełnomocnik ten nie działał. Obaj pełnomocnicy ostatniego dnia terminu do złożenia odwołania sporządzili i podpisali odwołanie, jednakże z nieznanych przyczyn odwołanie to zostało nadane w urzędzie pocztowym dopiero dnia następnego.

Z analizy wyżej opisanego działania procesowego adw. [...] można wnioskować, iż jego wolą było złożenie odwołania wspólnie z pełnomocnikiem [...], na podstawie doręczenia decyzji z [...] lutego 2011 r. temu pełnomocnikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia i dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

[...] wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 33 § 3, art. 64 § 2, art. 140 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na postanowienie nr [...] Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej –Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] września 2011 r. nr [...], pomimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 oraz z art. 9, art. 10 § 1, art. 40 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 10 kwietnia 2011 r. i w związku z art. 140 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na postanowienie nr [...] Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] września 2011 r. nr [...], pomimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z ar. 134 i art. 129 § 2 i art. 140 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na postanowienie nr 30/11 Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] września 2011 r. nr [...], pomimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 i art. 134 § 1 tej ustawy oraz w związku z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 33 § 3, art. 64 § 2, art. 40 § 2, art. 129 § 2, art. 134, art. 140 k.p.a. nie są zasadne. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez sąd administracyjny środka wobec zaskarżonego aktu organu administracji publicznej jest ograniczone przesłanką – naruszenia prawa. Ustawodawca nie pozostawił sądowi swobody w zakresie rodzajów naruszenia prawa, wyliczając w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rodzaje naruszenia przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę zastosowania środka: uchylenia decyzji (postanowienia), tylko gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Sąd wywiódł, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Termin do wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 2 k.p.a.: "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie". Zdarzeniem prawnym, od którego przepisy prawa łączą wejście decyzji do obrotu prawnego jest doręczenie decyzji stronie. Stanowi o tym art. 109 § 1 k.p.a.: "Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej". Z chwilą doręczenia (ogłoszenia) decyzji organ administracji publicznej jest związany decyzją (art. 110 k.p.a.). Od reguły doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie wyjątek wprowadza art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje dopuszczalności wielkości pełnomocników, co nie oznacza, że strona może udzielić pełnomocnictwa do działania, kilku pełnomocnikom. Ustanowienie wielu pełnomocników nie może mieć jednak znaczenia prawnego dla odejścia od reguły, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą doręczenia stronom. Przez doręczenie stronom decyzji należy rozumieć doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia rozbicia prawnego zdarzenia prawnego wejścia decyzji do obrotu prawnego przy wielości pełnomocników. Doręczenie pierwsze ma skuteczność prawną. Dopiero po nowelizacji ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) można wiązać naruszenie przepisów postępowania o doręczeniu decyzji z doręczeniem innemu pełnomocnikowi od wskazanego przez stronę.

Doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony wywołuje skutki prawne obowiązywania decyzji w obrocie prawnym i obliczenia terminu do wniesienia odwołania. W sprawie jest bezsporne, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony – [...], na adres wskazany przez stronę postępowania. Z tym dniem decyzja rozpoczęła byt w obrocie prawnym, a zdarzenie to miało znaczenie prawne dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Umocowanie drugiego pełnomocnika nie może podważyć tych ustaleń. Udzielenie zatem pełnomocnictwa drugiemu pełnomocnikowi 12 lutego 2009 r. nie podważa faktu wejścia decyzji do obrotu prawnego. Fakt skutecznego doręczenia decyzji potwierdzili pełnomocnicy skarżącego, wywodząc, że odwołanie zostało złożone skutecznie, choć podkreślono, że decyzja winna być również doręczona drugiemu pełnomocnikowi. Z obowiązku doręczenia decyzji też drugiemu pełnomocnikowi zasadnie nie wywodzili braku decyzji w obrocie prawnym.

Dla stabilności obrotu prawnego nie jest dopuszczalne odchodzenie od reguły, że decyzja w dniu pierwszego doręczenia obowiązuje w obrocie prawnym. Różnicowanie daty wejścia do obrotu prawnego, jak i kwestionowanie obowiązywania decyzji w obrocie prawnym przez doręczenie decyzji wszystkim pełnomocnikom nie ma oparcia w regulacji prawnej. Odstąpienie od reguły ustanowionej w art. 109 i art. 110 k.p.a. obowiązywania decyzji w obrocie prawnym nie można podważyć w oparciu o zasady ogólne (art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a.), przepisy o pełnomocnictwie (art. 33 § 2 w związku z art. 64 § 2 i art. 140 k.p.a.). Upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.). Nabycie przymiotu ostateczności nie może zostać zróżnicowane przez różne terminy doręczenia decyzji w razie ustanowienia wielu pełnomocników.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach, dokonując pełnej kontroli. Zmiana stanowiska organu w wyniku uwzględnienie skargi do sądu, przez przyjęcie stanowiska pełnomocników skarżącego nie może uzasadniać wadliwości rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia terminu do wniesienia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.