Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 563/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 53 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 12, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt. 8, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 44b ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skarg E. W. i C. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 3 października 2008r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Dnia 3 października 2008r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Śródmieście – Obszar I.1 – W. – P. – R.".

Zgodnie z § 8 tej uchwały na obszarze obowiązywania planu wydzielono liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami cyfrowo-literowymi, dla których ustalono następujące przeznaczenie:

a) teren usług centrotwórczych – obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; galerii handlowej – oznaczony symbolem UC,

b) tereny dróg publicznych oznaczone symbolami KDG i KDL.

W dniu 8 lipca 2009r. współwłaściciele nieruchomości sąsiadujących z obszarem objętym planem E. W. i C. Z. wezwali na piśmie Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z podjęcia powyższej uchwały. W dniu 30 lipca 2009r. telefonicznie uzyskali w sekretariacie Przewodniczącego Rady Miasta informację, że stanowisko Rady w przedmiocie powyższych wezwań jest negatywne i Rada nie udzieli na nie odpowiedzi.

W dniu 31 lipca 2009r. działając w oparciu o przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym E. W. oraz C. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi domagając się stwierdzenia nieważności w/w uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2009r. ,Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę ze skargi E. W. (II SA/Ke 563/09) i sprawę ze skargi C. Z. (II SA/Ke 564/09) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Ke 563/09.

Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy:

- art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprecyzyjne określenie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 ,

- art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 w/w ustawy poprzez zlokalizowanie w planie miejscowym obiektów wielkopowierzchniowych w sytuacji, gdy obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. (studium) ich nie przewidywało,

- art. 17 pkt 7 lit. c w/w ustawy w zw. z art. 44b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych poprzez nie zaopiniowanie planu miejscowego ze Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych przy Prezydencie Miasta K.,

- art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie zmiany nr 4 studium i planu miejscowego na tej samej sesji Rady Miejskiej w dniu 3 października 2008r., w sytuacji gdy plan miejscowy uzyskiwał zgodność ze studium w chwili wprowadzenia w/w zmiany Nr 4 do studium, co w istocie oznacza, że nie nastąpiło badanie zgodności planu miejscowego ze studium lecz dostosowanie studium do planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonych w K. przy ul. P. 17 (E. W.) i 15 (C. Z.), oznaczonych w ewidencji odpowiednio nr 28/2 i 28/1, które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą nr XXVIII/652/2008 w przedmiocie miejscowego planu. Zdaniem skarżących powyższa uchwała znacząco utrudni im korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz będzie ich ograniczać w wykonywaniu przysługującego im prawa własności. Wskazali tu na paraliż komunikacyjny z uwagi na sąsiedztwo centrum handlowego, zakłócenia porządku, zagrożenie bezpieczeństwa i spokoju mieszkańców, obniżenie wartości nieruchomości.

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust.2 pkt. 8, skarżący podnieśli, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w zależności od potrzeb" nie oznacza fakultatywności. Dlatego też z uwagi na zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, oznaczenie w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² jest obowiązkowe. Zdaniem skarżącego zapis § 26 ust. 1 i 2 uchwały, przeznaczający "teren oznaczony symbolem 2UC, KS pod podstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z możliwością realizacji stacji paliw płynnych" nie zawiera określenia granic terenu pod budowę supermarketu. Potwierdza to treść ust.2 § 26 uchwały, który stanowi, że na terenie o którym mowa w ust.1 dopuszcza się lokalizację usług z zakresu administracji, kultury, sportu i rekreacji, gastronomii, bankowości itp. Skoro na terenie oznaczonym symbolem 2UC, KS mogą być lokalizowane tak różnorodne usługi, to należy w ramach tego terenu zakreślić granice pod budowę obiektów handlowych powyżej 2000m kw.

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podnieśli, że obowiązujące w chwili sporządzania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie dopuszczało na terenie, dla którego przygotowany został Plan, możliwości lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych powyżej 2000 m². Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2007r. sygn. II SA/Łd 473/07 skarżący zakwestionował taką kolejność działań, w której przystępuje się do sporządzenia projektu planu w sytuacji gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium. Co do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali, że uchwalenie zmiany studium i planu na tej samej sesji Rady Miejskiej, w sytuacji gdy plan uzyskiwał zgodność ze studium dopiero w chwili wprowadzenia zmiany Nr 4 do studium, świadczy o tym, że w istocie nie nastąpiło badanie zgodności planu ze studium lecz dostosowanie studium do planu. Ponadto w ocenie skarżących plan miejscowy nie został uzgodniony ze Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych przy Prezydencie Miasta K., a obowiązek taki wynika z art. 17 pkt 7 lit. c w/w ustawy w zw. z art. 44b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie.

Organ podniósł, że skarżący – wbrew temu co wywodzą w swoich skargach – nie posiadają interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Nie przesądza o tym bowiem sam fakt sąsiadowania nieruchomości, których są współwłaścicielami z ulicą P. oddzielającą te nieruchomości od obszaru objętego przedmiotowym planem. Organ wskazał, że sam fakt sąsiadowania z terenem objętym zmianami miejscowego planu nie jest równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący nie mogą zatem powoływać się na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia. Naruszenie interesu prawnego konkretnej osoby polega bowiem na stworzeniu realnego zagrożenia istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały. Organ na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2008r. sygn. II SA/Gd 281/08, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007r. sygn. II OSK 1033/07, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008r. sygn. I OSK 277/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008r. sygn. I SA/Łd 1041/07.

Organ wskazał również, że w sprawie zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 marca 2009r. sygn. II SA/Ke 113/09 oddalił skargę M. P. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 18 września 2008r. sygn. I OSK 1117/08 organ wyjaśnił, że nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd i skargę oddalił.

Niezależnie od powyższego organ odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podniósł, że uchwalając plan miejscowy nie przekroczył granic przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwa planistycznego oraz nie naruszył przepisów tej ustawy regulujących procedurę sporządzania i uchwalania projektu. Wskazano, że działki nr 28/2 i 28/1 znajdują się poza obszarem objętym granicami planu, w związku z tym jego postanowienia nie przesądzają o przeznaczeniu nieruchomości ani nie ograniczają możliwości ich zagospodarowania. Natomiast kwestie dotyczące przestrzegania szczegółowych przepisów dotyczących wznoszenia obiektów budowlanych rozstrzygane są na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji posiadają przymiot strony. Bezpodstawny w przekonaniu organu jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, granica terenu przeznaczonego pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest tożsama z linią rozgraniczającą teren o symbolu UC.1 z opisem przeznaczenia terenu zawartym w legendzie rysunku, w następującym brzmieniu: "usługi centrotwórcze – obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; galeria handlowa". W § 17 uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem UC.1 – określone zostało następująco: "obiekt handlowo-usługowy-galeria handlowa o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi", z jednoczesnym dopuszczeniem w ramach przeznaczenia podstawowego funkcji gastronomii, rozrywki, biurowej, sportowo-rekreacyjnej i ekspozycyjnej. Zapis ten nie pozostaje w ocenie organu w sprzeczności z treścią art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zawarta jest definicja powierzchni sprzedaży. Jego treść wskazuje bowiem jednoznacznie, że powierzchnia, na której są zlokalizowane usługi, gastronomia, magazyny, biura, komunikacja czy ekspozycja wystawowa, stanowi część obiektu handlowego. Nie ma więc uzasadnienia zarzut skarżącego, jakoby z naruszeniem przepisów wskazanej ustawy organ określił alternatywnie przeznaczenie przedmiotowego terenu pod różne funkcje.

Za chybiony uznał organ zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 4 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dotyczącej rozmieszczenia na terenie Miasta wskazanych wyżej obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - w tym także na obszarze objętym przedmiotowym planem), stanowiła uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 7 września 2006r., natomiast do sporządzenia projektu przedmiotowego planu Prezydent Miasta przystąpił na podstawie uchwały z dnia 29 marca 2007r., tj. w czasie gdy prace nad wskazaną zmianą nr 4 Studium były znacznie zaawansowane. W załączonej do projektu planu "Analizie stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium" wskazano, że niespójność projektu ze Studium kwestii lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² rozwiązane zostanie przez ścisłe powiązanie czynności planistycznych związanych z dokonaniem zmiany Nr 4 studium i planu. Projekt Zmiany nr 4 studium miał charakter całościowego i kompleksowego unormowania kwestii rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych na terenie całego miasta. Projekt planu w rzeczywistości zmianę tę uwzględniał. Ponadto organ podkreślił, że uchwała w sprawie przyjęcia zmiany Nr 4 studium, mimo, że została podjęta na tej samej sesji Rady, co uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego, była uchwalona wcześniej, ponieważ posiada wcześniejszy numer. Jako, że weszła w życie z chwilą jej podjęcia, istniała w obrocie prawnym, gdy uchwalany był plan miejscowy.

Organ nadmienił, że Wojewoda jako organ nadzoru uznał opisane wyżej postępowanie organów Gminy za dopuszczalne i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał ponadto, iż nawet gdyby uznać je za uchybienie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie jest ono istotne (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2007r. sygn. II SA/Łd 472/07).

Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego skarżących polegać będzie na immisjach powodowanych przez zamierzoną inwestycję na ich nieruchomości, ograniczeniach dotyczących możliwości przeznaczenia nieruchomości na niektóre cele, uciążliwościach wywołanych całodobowym ruchem kołowym.

Pełnomocnik organu odnośnie uciążliwości spowodowanych wzmożeniem hałasu komunikacyjnego wskazał na § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w przypadku przekroczenia norm hałasu, odpowiednie organy podejmą działania celem ograniczenia tych uciążliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a), sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice orzekania Sąd uznał, że wniesione w niniejszej sprawie skargi są niezasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skargi E. W. i C. Z. są w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, dopuszczalne, mimo że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. podjęta w sprawie przedmiotowego planu, była wcześniej kontrolowana przez sąd administracyjny w sprawie II SA/Ke 113/09. Z urzędu Sądowi jest wiadome, że skarga w sprawie II SA/Ke 113/09 została jednak oddalona z powodu ustalenia przez Sąd, że skarżący nie ma interesu prawnego, aby przedmiotową uchwałę skarżyć w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na to że skarżący przestał być właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym planem. Sąd w w/w sprawie nie badał zatem merytorycznie zaskarżonej uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wobec tego prawnych przeszkód do rozpoznania skarg w tej sprawie przez sąd administracyjny.

Skargi w niniejszej sprawie zostały wniesione w oparciu o art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym). Zgodnie z treścią art.101 ust.1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta w K. dnia 8 lipca 2009r., wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec nieudzielenia im przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnieśli w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.). Zatem warunki formalne do wniesienia skargi niewątpliwie zostały spełnione. Z treści w/w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika także, że osoba skarżąca musi ponadto, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać naruszenie przez zaskarżony akt jej interesu prawnego lub uprawnienia czyli wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001r. sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości położonej przy ul. P. w K., po przeciwnej stronie której, położony jest obszar objęty ustaleniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenia interesu prawnego upatrują w ograniczeniu możliwości korzystania ze swoich nieruchomości i uciążliwości jaką powodować będzie planowana inwestycja w postaci obiektu handlowego – galerii handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m kw. (§ 17 pkt.1 ustaleń szczegółowych przedmiotowego planu). Wskazali na immisje, które spowoduje planowana inwestycja, paraliż komunikacyjny ul. P., przy której położone są ich nieruchomości, ograniczenie możliwości przeznaczenia nieruchomości na niektóre cele, obniżenie wartości nieruchomości, zakłócenie porządku i zagrożenie bezpieczeństwa.

Przedstawiona argumentacja, jeśli chodzi o immisje i uciążliwości komunikacyjne, jakie powodować będzie planowany obiekt wskazuje, że interes prawny skarżących poprzez regulacje zawarte w kwestionowanym planie został naruszony. Zdaniem Sądu przeznaczenie sąsiedniego terenu na tak duży obiekt handlowy, zaplanowany po przeciwnej stronie ul. P. (oznaczonej na rysunku planu symbolem KDL2) niewątpliwie wpłynie na właścicielskie uprawnienia skarżących chronione art. 140 kc., powodując ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, nawet w przyszłości, którym to ograniczeniom właściciel (współwłaściciel) musi się podporządkować.

Wobec powyższego należy uznać, że wszystkie przesłanki z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, co oznacza, że Sąd mógł przejść do kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 3 października 2008r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu K. Śródmieście – Obszar I.1-W.-P.-R.

Zaskarżona uchwała mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jeśli wraz z naruszeniem interesu prawnego doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego lub procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Taka sytuacja nie ma miejsca, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującej gminie, a wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717ze zm. dalej zwanej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu ) samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i co za tym idzie przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, choć jest konstytucyjnie chronione (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem tych ograniczeń jest m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.).

Podsumowując powyższe wywody gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125, ). W konsekwencji należy jeszcze raz podkreślić, że uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. W sytuacji gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można skutecznie zarzucić gminie, że nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Gmina działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie w/w wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały (por. Z. Niewiadomski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 70-71). W realiach rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu, Gmina przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, komentarz do art. 28).

Sąd nie dopatrzył się również przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent K. dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określa art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent Miasta K. wypełnił dyspozycję art. 17 ustawy postępując zgodnie z kolejnymi etapami procedury określonymi w tym przepisie. Po podjęciu przez Radę Miasta uchwały z dnia 29 marca 2007r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Prezydent stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy ogłosił o jej podjęciu w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 30.07.2007r.) oraz przez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej (ogłoszenie z dnia 26.07.2007r.) i na stronie internetowej Urzędu Miasta (ogłoszenie z dnia 26.07.2007r.). Równocześnie określił formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Pismem z dnia 25.07.2007r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). W ustawowym terminie 21 dni od daty wpływu Prezydent rozpatrzył wnioski do planu, które wszystkie zostały uwzględnione, z tym że dwa z nich częściowo (art. 17 pkt 3). Sporządzając projekt planu opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (art. 17 pkt 4). Sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 Prezydent uzyskał opinię o projekcie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w K. z dnia 26.05.2008r. (lit. a). Udostępnił do uzgodnienia projekt planu podmiotom określonymi w art. 17 pkt 7 ustawy: Wojewodzie i Zarządowi Województwa (lit. a), Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (lit. b), organom właściwym na podstawie odrębnych przepisów, tj. Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w K., Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (lit. c), Miejskiemu Zarządowi Dróg (lit. d), Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w K., Dyrektorowi Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Wojewódzkiego, Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w R. i Agencji Wywiadu w W. (lit. e), Okręgowemu Urzędowi Górniczemu w K. (lit. g), Geologowi Powiatowemu (lit. h), z tym że nie wszystkie organy i instytucje udzieliły odpowiedzi.

Zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta w sposób określony w pkt 1 (zawiadomienie z dnia 31.07.2008r., obwieszczenie w BIP z dnia 31.07.2008r., informacja w prasie – Gazeta Wyborcza z dnia 31.07.2008r.) ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (informacja z dnia 31.07.2008r.), po czym w dniu 18.08.2008r. w siedzibie Urzędu Miasta odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie Prezydent rozpatrzył uwagi, które na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy wniosły do projektu planu osoby fizyczne. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione. Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy Prezydent przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Sąd z urzędu rozważał również kwestię formy w jakiej Rada Miejska w K. stwierdziła zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 tej ustawy wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, tym niemniej wymogu tego nie należy traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w sytuacji gdy rada gminy – tak jak w niniejszej sprawie – ową zgodność stwierdziła w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością podjętej uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w przedmiotowej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r., II OSK 1275/09, publ. http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 20 ust. 1 w/w ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zarzut skarżących, iż zmiana Nr 4 studium dotycząca rozmieszczenia na terenie K. obiektów o powierzchni sprzedaży o pow. ponad 2000 m² miała na celu dostosowanie zapisów studium do projektu planu nie znajduje potwierdzenia w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej. Podstawę przystąpienia do sporządzenia Zmiany Nr 4 Studium stanowiła bowiem uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 7 września 2006r. Do sporządzania projektu planu miejscowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania Prezydent Miasta K. przystąpił dopiero na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 29 marca 2007r. Dokument zatytułowany "Analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium" zawierał wskazanie, że brak spójności projektu planu ze studium w kwestii lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² zostanie rozwiązany poprzez dokonanie odpowiednich zmian w studium i planie. W istocie więc projekt planu uwzględniał przygotowaną do uchwalenia zmianę studium. Uchwała w sprawie przedmiotowego planu została wprawdzie przyjęta na tej samej sesji Rady Miejskiej, co uchwała w sprawie przyjęcia zmiany nr 4 studium, lecz ostateczna wersja studium po zmianie, już funkcjonowała w obrocie prawnym, gdy podejmowano uchwałę w sprawie przedmiotowego planu. Zmiana nr 4 została bowiem uchwalona wcześniej niż plan (uchwała w sprawie zmiany studium ma wcześniejszy numer- [...]) i weszła w życie z chwilą podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium. W konsekwencji fakt, że uchwała w sprawie zmiany nr 4 studium oraz uchwała w sprawie miejscowego planu zostały podjęte w tym samym dniu nie ma wpływu na ocenę prawidłowości procedury planistycznej. Nawet jednak, gdyby uznać za nieprawidłową taką kolejność działań, w których najpierw przystępuje się do sporządzania projektu planu w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, takie uchybienie procedury uchwalania miejscowego planu należałoby potraktować jako niemające istotnego wpływu na ważność zaskarżonej uchwały o miejscowym planie. Istotne naruszenie trybu miałoby natomiast miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych uchwał miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzn., gdyby naruszenie tej procedury było tego rodzaju, iż dawałoby podstawy do stwierdzenia, że przy zachowaniu prawidłowej kolejności działań postanowienia aktu planistycznego byłyby inne. Z akt sprawy nie wynika, aby zasady i tryb sporządzania planu oraz właściwość organu zostały naruszone.

Odnosząc się do zarzutu nieuzgodnienia projektu kwestionowanego planu ze Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych przy Prezydencie Miasta K., podnieść należy, iż z treści powołanego przez skarżących przepisu art. 44b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r., Nr 14, poz. 92) nie wynika, aby kreował on obowiązek uzgadniania projektu planu miejscowego z utworzonymi przy starostach (prezydentach miast na prawach powiatu) społecznymi radami do spraw osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz lub prezydent miasta uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Przepis art. 44 ust. 2 pkt 4 powoływanej wyżej ustawy stanowi natomiast, że do zakresu działania w/w rad należy opiniowanie projektów uchwał i programów przyjmowanych przez radę powiatu (miasta na prawach powiatu) pod kątem ich skutków dla osób niepełnosprawnych. Treść tego przepisu nie może być zatem podstawą do uznania, że istnieje obowiązek uzgodnienia miejscowego planu przez społeczne rady do spraw osób niepełnosprawnych.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi wyraźnie, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy (ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, Dz.U. Nr 127, poz. 880, zmieniająca powierzchnię sprzedaży z 2000 m² na 400 m², utraciła moc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., Dz.U. Nr 123, poz. 803). Na rysunku planu stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały (plansza podstawowa) granica terenu przewidzianego pod budowę obiektu handlowego o powierzchni pow. 2000 m² tożsama jest z linią rozgraniczającą teren o symbolu UC.1 z opisem przeznaczenia terenu zawartym w legendzie rysunku: "usługi cenotwórcze; teren obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² - galeria handlowa". Ponadto zgodnie z § 17 zaskarżonej uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem UC.1 określone zostało jako "obiekt handlowo-usługowy – galeria handlowa o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi". W ramach przeznaczenia podstawowego dopuszczono tutaj funkcje gastronomiczne, rozrywkowe (np. kino), biurowe, sportowo-rekreacyjne i ekspozycyjne jako w sposób naturalny integralnie związane z funkcją galerii handlowej w obiektach tego typu. Gmina nie określiła zatem w planie przeznaczenia przedmiotowego terenu alternatywnie pod różne funkcje. Wbrew twierdzeniom skarżących przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ obowiązku określenia granic samego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Obiekt handlowy to bowiem pewna całość techniczno-użytkowa, której częścią jest ogólnodostępna powierzchnia, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, określana jako "powierzchnia sprzedaży" (art. 2 pkt 19 ustawy).Ubocznie należy zauważyć, że w uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący powoływali się na treść "§ 26 uchwały" mającego dotyczyć przeznaczenia terenu. Jednak Sąd nie może odnieść się do treści tego przepisu, ponieważ uchwała w sprawie zmiany nr 4 studium, takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera, natomiast kontrolowana uchwała w przedmiocie miejscowego planu nr [...] w § 26 stanowi, że uchwała wchodzi w życie w terminie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym Województwa.

W świetle powyższych wywodów zarzuty skarg nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Gmina K. dysponując zespołem uprawnień kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna nie została naruszona w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.