Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1966/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1, 16 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, 56 ust 1 pkt 3, 52 ust 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 815/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 815/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", we W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Wójt Gminy U. ustalił na rzecz E. sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną w Gminie U..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił K.K..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji środowiskowej, wyjaśniając, że analiza akt sprawy zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zarzutów stron nie upoważnia do stwierdzenia, że zachodzi którakolwiek z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek skutkujących nieważnością tej decyzji.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K.K., Stowarzyszenie [...] oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Zaskarżoną decyzją SKO we W., po rozpatrzeniu ww. wniosków, utrzymało w mocy swoją decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu SKO wskazało na zasadnicze różnice pomiędzy postępowaniem zwykłym, a nadzwyczajnym (art. 156 i n. K.p.a.), podnosząc, że eliminacja z obrotu decyzji ostatecznej może mieć charakter wyjątkowy, bowiem zasadą jest ochrona trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.). W konsekwencji nie każde naruszenie prawa stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności. Zatem zastosowanie nieobowiązującego już art. 11 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", nie powoduje automatycznie nieważności skarżonej decyzji. Przepis ten bowiem nie może podważać istoty postępowania nadzorczego z art. 156 i n. K.p.a., które dyskontować może wyłącznie wady "istotne". W przeciwnym razie zaczęłoby ono pełnić funkcję trzeciej instancji, co jest niedopuszczalne w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Zasadnie też w orzecznictwie podkreślano, że przepisu z art. 11 p.o.ś. nie można interpretować w oderwaniu od art. 156 K.p.a., tak więc nie może tu chodzić o jakiekolwiek naruszenia prawa, a jedynie o wady o charakterze rażącym lub istotnym wpływie na stan środowiska (wyroki NSA: z 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08; z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1049/11).

W ocenie SKO w niniejszej sprawie został prawidłowo zapewniony udział społeczeństwa w postępowaniu (art. 56 ust. 1b, art. 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, , art. 31 p.o.ś.), w szczególności doszło do "podania do publicznej wiadomości" w rozumieniu art. 3 pkt 19 p.o.ś. Wskazany w definicji legalnej obowiązek zamieszczenia obwieszczenia "w pobliżu" miejsca inwestycji został wykonany, poprzez promulgację na terenie sołectw objętych inwestycją i jest to wystarczające chociażby z tego względu, że sołectwo w strukturze podziału terytorialnego stanowi najmniejszą jednostkę administracyjną.

Badana decyzja środowiskowa uwzględnia też wskazania zawarte w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zgłoszone zaś w trakcie postępowania zarzuty podważające prawidłowość sporządzonego w postępowaniu środowiskowym raportu zmierzają w istocie do podważenia wiarygodności jednego z dowodów, na którym Wójt Gminy U. oparł swe ustalenia. Wnioskodawcy domagają się więc przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ponownej oceny dowodu, wskazując naruszenie przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a więc przepisów procesowych. W tym jednak zakresie wymagane jest wykazanie, że organ rażąco naruszył ww. przepisy związane z zasadą prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07). Tak jednak w omawianym przypadku nie było. Z treści raportu wynikała bowiem jednoznacznie dopuszczalność realizacji na wskazanym terenie inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora. Także od strony formalnej nie budzi on zastrzeżeń. Elementy treściowe raportu wyznaczone zostały ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nakładającym na inwestora obowiązek sporządzenia raportu i wszystkie te elementy raport zawiera. W szczególności raport zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska oraz przewidywane oddziaływanie inwestycji na środowisko (w tym awifaunę) zarówno na etapie budowy, eksploatacji jak i w fazie poeksploatacyjnej inwestycji. Inną rzeczą jest merytoryczna ocena treści raportu dokonywana z pozycji fachowej, co czyni Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Na taką ocenę raportu z całą pewnością nie ma miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 K.p.a. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niewątpliwie opracowaniem specjalistycznym; opracowaniem o obszernym zakresie przedmiotowym. Zdecydowaną większość wymienionych w art. 52 ustawy elementów treściowych raportu formułować można różnorodnie w zależności od metodyki przyjętej przez autora raportu. W ocenie SKO niedopuszczalne byłoby jednak oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10; z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10).

Ponadto ww. postanowienie z dnia 12 maja 2009 r. nie nakładało na inwestora obowiązków w postaci przedstawienia w raporcie wyników przeprowadzonych wizji w terenie oraz podania metodyki badań. Bez znaczenia jest również porównywanie przez wnioskodawcę ocenianego raportu z raportem sporządzonym przez innego inwestora dla potrzeb inwestycji na sąsiadującym terenie. Z okoliczności, że można było sporządzić lepszy raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie można wywodzić skutku w postaci stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Także powoływane przez wnioskodawcę sąsiedztwo z Obszarem Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Z." trudno przełożyć na istnienie jakichkolwiek normatywnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W raporcie, na którym oparł się Wójt Gminy U., oceniono wpływ inwestycji na sąsiadujące obszary specjalnej ochrony Natura 2000, tj. "Z." (sąsiedztwo w odległości 8 km) i "Ł." (sąsiedztwo w odległości 20 km), stwierdzając znikomy wpływ inwestycji na te obszary z uwagi na fakt, że przez teren inwestycji nie przebiegają żadne korytarze ekologiczne. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że analizowany raport sporządzony został z naruszeniem art. 52 ust. 1b p.o.ś. W tych warunkach na naruszenie przez decyzję środowiskową przepisów wskazanych w art. 11 p.o.ś. w związku z art. 156 pkt 7 K.p.a. w zakresie, w jakim określa ona w pkt 3 zasady ochrony wartości przyrodniczych, mają już charakter wtórny. Są one bowiem konsekwencją ogólnej negacji wartości dowodowej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zarzuty te należy zresztą uznać za bezprzedmiotowe.

Ponadto warunki realizacji przedsięwzięcia podlegały uzgodnieniu w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z organem ochrony środowiska, tj. Starostą Ś. (art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 1, art. 378 ust. 1, w zw. 382 ust. 1 p.o.ś.). Starosta, zaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., uzgodnił środowiskowe uwarunkowania. Wójt Gminy U. postanowieniem tym był związany. Dlatego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do podważenia ww. postanowienia uzgadniającego. Ponadto decyzja środowiskowa uwzględnia wszystkie uzgodnienia, o których mowa w art. 56 ust. 1b pkt 1 p.o.ś. Warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych, o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną na terenie Gminy U., podlegały uzgodnieniu ze starostą jako organem ochrony środowiska, oraz powiatowym inspektorem sanitarnym – zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 57 ust. 1 p.o.ś. W obu przypadkach wydane zostały postanowienia uzgadniające, zaś dodatkowe warunki określone przez organy uzgadniające zostały zamieszczone w decyzji środowiskowej.

SKO, odnosząc się do przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., stwierdziło, że właściwy do wydanie decyzji środowiskowej był Wójt Gminy U. (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), a wydana przedniego decyzja nie narusza rażąco przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), także w kwestii ustaleń planu miejscowego Gminy U. (uchwała Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r. – Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 108, poz. 1825). W tym zakresie przyjmując twierdzenia wnioskodawców, jakoby powołany plan dopuszczał lokalizację na każdym obszarze oznaczonym symbolem "R" tylko "jednej" elektrowni wiatrowej, wypada zauważyć, że zarówno w części tekstowej, jak i graficznej planu wyznaczono takich terenów 80 (od R/1 do R/80). Zarówno w § 5 pkt XXV tekstu planu, jak i w załączniku graficznym nr 25 dotyczącym terenów niezainwestowanych, mowa jest o terenach "R/1-80". Wynikałoby z tego, że nawet przyjmując proponowaną przez wnioskodawców restrykcyjną wykładnię planu za dopuszczalną należy uznać realizację na terenie Gminy U. elektrowni wiatrowych w liczbie co najmniej 80. W konsekwencji wydanie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji obejmującej budowę 47 elektrowni wiatrowych nie będzie kolidowało z planem miejscowym.

Podobnie nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa zawarcie w decyzji pouczenia o ważności decyzji w okresie czterech lat. Jest to bowiem jednoznaczne nawiązanie do treści art. 46 ust. 4b p.o.ś., przewidującego właśnie taki okres wykorzystania tej decyzji dla potrzeb innych postępowań związanych z realizacją inwestycji.

Z akt sprawy organu gminy nie wynika też, by sprawa ustalenia na rzecz E. sp. z o.o. środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji była uprzednio przedmiotem innej decyzji ostatecznej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Także Kolegium w postępowaniu nadzorczym takiej okoliczności nie ustaliło.

Z całą pewnością badana decyzja środowiskowa nie została skierowana do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wójt Gminy U. wydał bowiem decyzję na rzecz wnioskodawczym – E. sp. z o.o..

Rozstrzygnięcie decyzji sformułowane zostało w sposób pozwalający na jej wykonanie. Nie istniały też w dacie wydania decyzji jakiekolwiek przeszkody faktyczne czy prawne skutkujące jej niewykonalnością (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Tak samo jej wykonanie nie stanowi czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.).

Oceny badanej decyzji z pozycji art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Kolegium dokonało w związku z art. 11 p.o.ś.

Ponadto uchybienie organu w zakresie błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji jako inwestycji, dla której sporządzenie raportu nie jest obligatoryjne, nie przełożyło się na naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska. W konsekwencji zostało przeprowadzone postępowanie środowiskowe oraz został sporządzony raport oddziaływania na środowisko.

Nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych w zakresie dotyczącym wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów. W zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie wyjaśniło, że znajdują one zastosowanie na etapie opracowania planu miejscowego, a nie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sama decyzja środowiskowa zawiera elementy treściowe wymienione w art. 56 ust. 2 i 3 p.o.ś. oraz uzasadnienie spełniające wymagania art. 56 ust. 8 p.o.ś. Nieporozumieniem jest kwestionowanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w decyzji zlecenia dotyczącego obowiązku sporządzania przez inwestora rocznego monitoring wpływu inwestycji na awifaunę i przedkładania Wójtowi Gminy U. sprawozdań. Podstawę normatywną takiego zlecenia dawał, w tym przypadku, art. 56 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., upoważniający organ do nałożenia w ramach decyzji, między innymi, obowiązku monitorowania przez inwestora oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany element treściowy decyzji nie narusza prawa, ani też nie w żadnym stopniu nie sugeruje – jak to błędnie zarzuca Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – braków w ustaleniach faktycznych.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie [...], domagając się zmiany zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 11 w związku z art. 53 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 11 w związku z art. 56 ust. 1b lit c, art. 11 w związku z art. 56 ust. 1, art. 11 w związku z art. art. 52 ust. 1 pkt 3, pkt 5 lit. a, b i e, pkt 6, pkt 13 oraz art. 52 ust. 1b p.o.ś., obowiązującej na dzień rozpoczęcia postępowania; i naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 52 p.o.ś., co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., w wyniku czego organ rażąco naruszył także art. 33 i art. 34 oraz art. 52 p.o.ś.

W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 815/12, oddalając skargę wskazał na charakter postępowania nieważnościowego oraz zarzuty podnoszone w trakcie postępowania dotyczące: zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niewłaściwej analizy wniosku inwestora (bo suma mocy dla całej farmy wiatrowej wyniesie 141 MW, co świadczy o tym, że jest to inwestycja znacząco oddziałująca na środowisko); niewłaściwego poinformowania społeczeństwa o planowanej inwestycji (brak wykazu działek na obwieszczeniach, brak rozprawy administracyjnej, brak na stronie internetowej informacji na temat prowadzenia procedury, dostępnie w BIP informacje były niekompletne, a dane na temat raportu nie zostały poprzedzone obwieszczeniem czy ogłoszeniem); niezgodnego z prawem podania terminu ważności decyzji; braku informacji w zakresie wywieszanych ogłoszeń/obwieszczeń na terenie poszczególnych sołectw; nieodniesienia się do uwag zgłoszonych przez mieszkańców Konar; niepodanie przez Wójta do publicznej wiadomości informacji o umieszczeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w publicznie dostępnym wykazie.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w istocie odnoszą się do procedury określonej w ustawie – Prawo ochrony środowiska (art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i 3, art. 53), jak i w K.p.a. (art. 49, art. 7 i art. 77, art. 8 oraz art. 9). Sąd – analizując te zarzuty – doszedł do wniosku, że przy podejmowaniu decyzji środowiskowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W zakresie zarzutów dotyczących raportu Sąd wskazał, że mają charakter procesowy i w istocie zmierzają do podważenia wiarygodności jednego z dowodów, na którym Wójt Gminy U. oparł swoje rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie zaś w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ponownej oceny zebranych w postępowaniu "zwyczajnym" dowodów nie jest dopuszczalne. W postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby zarówno funkcji stosowanego w postępowaniu nadzwyczajnym art. 156 K.p.a., jak i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego (art. 15 K.p.a.). Tym bardziej niedopuszczalne byłoby oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10; z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10).

Sąd wskazał, że w trakcie postępowania nieważnościowego organ nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy materialnej, uprzednio zakończonej wydaniem wadliwej decyzji. Tym samym żądanie skargi niewyjaśnienia przez Kolegium, jakie przyczyny spowodowały, że uznał za wiarygodne wyłącznie treści podane w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, zaś z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonych przez skarżących w tym organy ochrony środowiska argumentom, nie mogło zostać uwzględnione. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonuje bowiem oceny zebranego w postępowaniu "zwyczajnym" materiału dowodowego.

Powyższe prowadzi również do wniosku, że zarzuty uchybienia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 89 § 1 K.p.a., jak i art. 11 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 3, pkt 5 lit. a, b i e, pkt 6, pkt 13 p.o.ś. są niezasadne.

Sąd wskazał, że w decyzji Wójta prawidłowo określono termin jej ważności na okres 4 lat, co wprost wynika z art. 46 ust. 4b p.o.ś.

W zakresie obwieszczeń Sąd wskazał, że z akta sprawy wynika jednak jednoznacznie, że obwieszczenie o rozpoczęciu procedury z pouczeniem o możliwości składania wniosków i uwag w terminie 21 dni, zostało podjęte w dniu 12 września 2008 r., zaś na stronie internetowej obwieszczenie to zostało umieszczone w dniu 19 września 2008 r. Obwieszczenie takiej treści zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy U. oraz wszystkich sołectw właściwych ze względu na lokalizację inwestycji. W ten sam sposób obwieszczono o wszczęciu postępowania, o postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, o samym raporcie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz wydanej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji środowiskowej termin na składanie uwag rozpoczął biec od 19 września 2008 r. i upływał w dniu 11 października 2008 r.

W dniu 30 września 2009 r. Wójt Gminy U. zawiadomił o zakończeniu postępowania administracyjnego (podano do publicznej wiadomości obwieszczenie –zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego, możliwości przeglądania akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłaszanych żądań poprzez umieszczenie ogłoszeń na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy U. oraz na tablicach ogłoszeń: gminy U., sołectw i sąsiednich gmin). Termin na składanie uwag, który wynosił 14 dni, zaczął biec od 2 października 2009 r., a zakończył – w dniu 16 października 2009 r.

Za niesłuszny Sąd uznał zarzut ignorowania w trakcie postępowania zgłaszanych przez m.in. F. Sp. z o.o. oraz [...] Fundację Ekorozwoju zarzutów do raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe uwagi zostały w sposób szczegółowy rozważone przez Wójta Gminy U. w motywach decyzji środowiskowej. Jak słusznie zaś zauważyło Kolegium, sformułowana w art. 56 ust. 1b pkt 3 p.o.ś. powinność uwzględnienia wyników udziału społeczeństwa w postępowaniu nie oznacza bezwzględnego obowiązku pozytywnego załatwienia wszystkich (często wykluczających się) wniosków i uwag, ale wskazania w uzasadnieniu decyzji sposobu ich wykorzystania.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 p.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Odnosząc się do zarzutu w tym zakresie, Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzono jednoznacznie, że "lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLII/130/06 rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego elektrownie wiatrowe planowane są na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolne, na których to terenach dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Dopuszcza się również prowadzenie polnych i utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych). Przywołany plan miejscowy przewiduje budowę elektrowni wiatrowych na wskazanych w części tekstowej i graficznej miejscach".

Sąd podzielił argumentację SKO we W. zawartą w zaskarżonej decyzji, że wydanie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji obejmującej budowę 47 elektrowni wiatrowych nie będzie kolidowało z planem miejscowym, skoro plan przewiduje realizację na terenie Gminy U. elektrowni wiatrowych w liczbie co najmniej 80.

Sąd nie dopatrzył się wobec powyższego naruszenia przez Wójta Gminy U. normy art. 56 ust. 1 p.o.ś., gdyż lokalizacja elektrowni wiatrowych była zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Nadto należy zauważyć, że wspomniany plan miejscowy nie definiuje pojęcia "elektrowni wiatrowej", na którą może składać się kilka "instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii" (takim sformułowaniem posługuje się rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Jednakże kwestia precyzji tego planu nie może być przedmiotem kontroli Sądu, albowiem wykracza to poza ramy sprawy.

Do zarzutu naruszenia art. 11 w związku z art. 56 ust. 1b lit c p.o.ś. Sąd nie mógł się odnieść, bowiem nie ma takiego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnią, tj.

- art. 11 w zw. z art. 56 ust. 1 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r.) w zw. z § 5 pkt XXV7 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r., Nr XLII/130/06, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wydanie zaskarżonej w sprawie decyzji nie koliduje z obowiązującym planem miejscowym w zakresie terenów oznaczonych symbolem R, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona w sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym, który na każdym z wyznaczonych terenów oznaczonych symbolem R przewiduje lokalizację – wyłącznie jednej elektrowni, a nie większej jej ilości jak określono to w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji powinno prowadzić to stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem pozostaje ona w rażącej niezgodności z obowiązującym planem miejscowym (art. 11 w zw. z art. 56 ust. 1 p.o.ś.).

- art. 11 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r.) wyrażające się w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nieprzedstawienie w sporządzonym w sprawie, wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dwóch wariantów polegających na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i przedstawienie wyłącznie jednego wariantu proponowanego przez inwestora nie powoduje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w oparciu o tak przedstawiony raport nie jest nieważna, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonych normy powinna prowadzić do konkluzji, że skoro raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie zawiera wariantów obligatoryjnie wymaganych art. 52 ust. 1 pkt 3 lit a i b p.o.ś. to wydana w oparciu o tak sporządzony raport decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieważna ze względu na rażące naruszenie prawa;

- art. 11 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r.) wyrażające się w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach fakt, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko informacje nie zawierały przewidywanych oddziaływań oraz wariantów oddziaływań danego przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że sporządzenie raportu nie spełniającego warunku o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o.ś. powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta z kolei przesłanka wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w tym miejscu nie wymaga szerszego uzasadnienia.

W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", przywołując w tym zakresie bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wskazał na rolę jaką odgrywa zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest bowiem dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

Powyższego nie zmienia także treść art. 11 p.o.ś. w brzmieniu z sprzed 15 listopada 2008 r. Przepisu tego nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 156 K.p.a. określającego podstawy nieważności decyzji. Dlatego naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska będzie powodowało nieważność decyzji tylko wówczas, gdy naruszenie to miał charakter rażącego (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1128/11; z 2 lutego 2008 r., II OSK 62/08). Tym samym przepis art. 11 p.o.ś. nie uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów tej ustawy, bez względu na jego wagę czy też wpływ na wynika sprawy (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1049/11). W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że decyzja środowiskowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o.ś.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wójt, wydając decyzję środowiskową, dokonał sprawdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można w tym zakresie doszukać się rażącego naruszenia art. 56 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 5 pkt XXV7 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r., Nr XLII/130/06, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że w ramach określonych w tym planie terenów dopuszcza się prowadzenie elektrowni wiatrowej, to jednocześnie plan nie definiuje co rozumie pod pojęciem elektrowni wiatrowej, jak i w tym zakresie nie odnosi się do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W takim przypadku, z uwagi na konieczność przeprowadzenia procesu wykładni co do pojęcia "elektrowni wiatrowej", brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, jako koniecznego elementu do stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Poza tym z reguły elektrownie do wytwarzania energii elektrycznej składają się z kilku jednostek wytwórczych; zaś przepisy obowiązującego prawa z zakresu ochrony środowiska i prawa energetycznego wytwarzanie energii elektrycznej z wiatru odnoszą do takich pojęć jak instalacje i farma wiatrowa, które to pojęcia wiążą także z wielością jednostek wytwórczych. Tak też ujmuje to pośrednio decyzja środowiskowa, która ustala środowiskowe uwarunkowania dla "zespołu 47 elektrowni wiatrowych" wraz z infrastrukturą techniczną, co wskazuje, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instalacją jako farmą wiatrową tworzącą jeden zespół, w którego skład wchodzi kilka jednostek wytwórczych należących do jednego inwestora i które będą podłączone do jednej stacji elektroenergetycznej. Na gruncie obowiązującego prawa nie można zatem wykluczać, że pojęcie elektrowni wiatrowej dotyczy nie tylko jednej jednostki wytwórczej (turbiny), lecz przede wszystkim może dotyczyć kilku takich jednostek, które mogą tworzyć łącznie jeden wspólny zespół urządzeń do wytwarzania energii elektrycznej z wiatru, w języku prawnym określanych mianem "farmy wiatrowej". Skoro miejscowy plan nie posługuje się pojęciem jednostki wytwórczej, tym samym brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia elektrowni wiatrowej tylko z jedną jednostką wytwórczą. Zresztą problem wielości jednostek wytwórczych dotyczy w niniejszej sprawie tylko trzech działek o nr [...] (1EW-3EW), [...] (41EW-45EW) i [...] (46EW, 46EW). Z uwagi na wielkość tych działek, trudno oczekiwać, że ich przeznaczenie miałoby ograniczać się do lokalizacji tylko jednej jednostki wytwórczej, skoro ze względów technicznych oraz powierzchni i kształtu tych działek możliwe jest zlokalizowanie na nich większej ilości jednostek wytwórczych niż tylko jednej z uwzględnieniem obszaru oddziaływania, który nie obejmuje terenów zainwestowanych.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie wymogu zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko opisu analizowanych wariantów, należy wskazać, że kwestia nieważności odnosi się do wad decyzji administracyjnej, a nie postępowania, które poprzedzało wydanie takiej decyzji. Jak bowiem wynika z charakterystyki przedsięwzięcia, organ wydając decyzję środowiskową uwzględnił warianty, o jakich mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., tj. wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz ten uwzględniający realizację przedsięwzięcia. Natomiast zapisy raportu bezpośrednio wiążą się z opisem przedmiotowego przedsięwzięcia jako wariantu, który będzie miał niewielki wpływ na ubogą na tym terenie szatę roślinną, i który będzie znajdował się na terenie mało atrakcyjnym dla awifauny o małym stopniu ryzyka kolizji z przelatującymi ptakami i nietoperzami (w tym brak kolizji z korytarzami ekologicznymi łączącymi obszary NATURA 2000), co nie podważa zasadności realizacji inwestycji. Zatem nie można uznać, że raport w ogóle nie wypowiada się co do wariantu zerowego, ponieważ wprost w raporcie tym wskazuje się, że z uwagi na uwarunkowania środowiskowe terenu, brak jest w ogóle przeszkód do realizacji przedmiotowej inwestycji, która nie stwarza silnych barier ekologicznych (w tym dla obszarów NATURA 2000), a pod tym względem jest jednym z najlepszych terenów dla realizacji tego typu inwestycji w skali całego województwa [...], a nawet Polski. W tym miejscu wskazania wymaga, że z treści art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nie wynika wprost obowiązek przedstawienia trzech wariantów, co nie oznacza, że raport mógłby zawierać więcej wariantów. Jednak w tym zakresie najistotniejsze jest to, czy wariant proponowany przez wnioskodawcę był również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy można właśnie tak przyjąć z uwagi na same uwarunkowania środowiskowe terenu, dla którego przedmiotowa inwestycja nie będzie powodowała znaczącego zagrożenia (tak wynika z raportu). Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedstawiony wariant najkorzystniejszy, a z wniosków raportu wynika, że oddziaływanie zamknie się w granicach nieruchomości, to lakoniczność wariantu co do niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest mankamentem, który dyskwalifikowałby go w tym względzie (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II OSK 1137/10). Co prawda, w niniejszej sprawie oddziaływanie inwestycji wykracza poza granice nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, jednak oddziaływanie to dotyczy terenów – jako to określa plan miejscowy – niezainwestowanych, a w raporcie wskazuje się na niewielki wpływ inwestycji na tereny rolne. W tych warunkach nie można zatem uznać, że decyzja środowiskowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa przy uwzględnieniu indywidualnych cech inwestycji i terenu, na którym ta inwestycja jest planowana. Poza tym raport zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o.ś. zawiera główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, tj. ilość turbin, ich rodzaj (specyfikacja), ilość wytwarzanej energii, uwzględnia specyfikę wiatrów na tym terenie oraz odprowadzanie wytworzonej energii podziemnymi przyłączami do jednej stacji elektroenergetycznej; natomiast decyzja środowiskowa zawiera opis w karcie informacyjnej dotyczący "rodzaju technologii (w odniesieniu do istniejącej i planowanej działalności – ogólna charakterystyka istniejącego i planowanego przedsięwzięcia)". Co prawda Wójt nie posiadał stosownych informacji co do zasięgu występowania ptaków i nietoperzy funkcjonujących w ramach fauny obszaru NATURA 2000, jednak z raportu jednoznacznie wynikało, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowiła w tym zakresie znaczącej bariery, ponieważ nie znajduje się na terenie korytarzy ekologicznych łączących obszary NATURA 2000. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że raport w tym zakresie zawiera nieprawdziwe dane; jak również powyższej oceny nie zmienia stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na które powołuje się strona w skardze kasacyjnej, ponieważ nie dowodzi, że raport zawiera nieprawdziwe dane i wnioski. To, że organ nie posiadał określonych danych nie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ dysponował materiałem dowodowym, w który wskazywał, że realizacja inwestycji nie niesie ze sobą zagrożenia dla obszarów NATURA 2000, a żadna ze stron postępowania nie wykazała, że jest odwrotnie (w tym jaki jest faktyczny zasięg awifauny i chiropterofauny, i że inwestycja ma istotnie negatywny wpływ na ptaki i nietoperze). Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 pkt 1 lit b p.o.ś., tym bardziej, że wskazywane przez Stowarzyszenie uchybienia dotyczą wad postępowania, a nie samej decyzji, która to zasadniczo może być przedmiotem postępowania nieważnościowego; natomiast w aktach sprawy znajdują się szczegółowe raporty z badań chiropterofauny i ornitologiczny dla terenu planowanej inwestycji z 2010 r., które ww. obaw nie potwierdzają.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 w zw. z art. 56 ust. 1 p.o.ś., § 5 pkt XXV7 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r., Nr XLII/130/06, art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. i art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o.ś. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw; dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.