Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1205/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2 art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 882/15 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji zjazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 882/15 oddalił skargę W.T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB)

z dnia [..] września 2015 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie (dalej: PINB) z dnia

[..] czerwca 2015 r. nr [..] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku

o zlikwidowanie zjazdu z działki nr ewid. [..] na działkę nr ewid. [..] w Wolsztynie.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Adresowanym do Starosty Wolsztyńskiego pismem z 14 lutego 2014 r. - przekazanym następnie według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie - W.T., zwróciła się o zlikwidowanie samowolnie wykonanego zjazdu z działki nr [..] na działkę nr [..]. Na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza Wolsztyna ustalono, że działka nr [..] nie jest zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych, stanowi ona dojazd do posesji i drogę wewnętrzną.

Postanowieniem nr [..] z [..] kwietnia 2014 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zlikwidowania przedmiotowego zjazdu argumentując, że podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Działka nr [..] jest drogą wewnętrzną publiczną, jest własnością Gminy Wolsztyn, udostępnioną do korzystania przez wszystkich mieszkańców, w tym przez wnioskodawczynię. Na skutek zażalenia wnioskodawczyni, WWINB postanowieniem z [..] czerwca 2014 r. znak: [..], uchylił zaskarżone postanowienie PINB w Wolsztynie

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po wszczęciu postępowania PINB w Wolsztynie, decyzją nr [..] z dnia [..] września 2014 r., umorzył to postępowanie w sprawie, natomiast WWINB ponownie decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. znak: [..], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

Decyzją nr [..] z dnia 2 lutego 2015 r. PINB ponownie umorzył prowadzone postępowanie w całości. WWINB - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r. znak: [..] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB przeprowadził w dniu 6 maja 2015 r. kontrolę w sprawie umocnienia terenu działki nr [..] i [..], podczas której ustalono, że 10 lipca 2012 r. T. B. (dalej: inwestor) dokonał zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu z drogi gminnej (działka nr [..]). Wykonanie zjazdu polegało na wykonaniu robót zgodnie z projektem wykonawczym stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Zjazd oznaczony na dokumentacji jako "A" nie został wykonany (nie rozpoczęto robót budowlanych). Na podstawie tych ustaleń, PINB decyzją nr [..] z 9 czerwca 2015 r., wskazując jako podstawę prawną art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku

o zlikwidowanie przedmiotowego zjazdu.

Wnioskodawczyni w odwołaniu od powyższej decyzji PINB wniosła o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku o zlikwidowanie zjazdu. W uzasadnieniu podkreśliła, że działka nr [..] stanowi jedyną drogę dojazdową do jej posesji. Lokalizacja zjazdu z działki nr [..] na działkę nr [..] wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania przez wnioskodawczynię z jedynej drogi dojazdowej. Ponadto wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji działka nr [..] [powinno być: "[..]" - uwaga WSA w Poznaniu] nie jest drogą wewnętrzną, lecz drogą publiczną

w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tym samym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 1 u.d.p., za czym przemawia zarówno "treść wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę", pismo Starostwa nakazujące budowę zjazdu zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o drogach publicznych, jak i prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13, w którym stwierdzono, iż lokalizacja zjazdu

z działki nr [..] na działkę nr [..] objęta jest dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. W efekcie Starosta nie mógł, w trybie zgłoszeniowym zaopiniować zgłoszenia budowy zjazdu, lecz musiał w tym zakresie wydać decyzję administracyjną, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Ponadto zjazd nie spełnia wymogów § 79 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

W ocenie odwołującej interpretując pojęcie "drogi publicznej" należy odnieść się do orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) z dnia

6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. 22531/05,

w którym Trybunał stwierdził, iż drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja. Tymczasem działka nr [..] jest połączona z siecią dróg publicznych, jest ogólnodostępna, służy nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd gminny, a tym samym należy do dróg publicznych.

Decyzją z dnia 2 września 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

i art. 104 k.p.a., WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując

w uzasadnieniu, że z akt organu I instancji wynika, iż działka nr [..] stanowi własność gminy, ale nie jest drogą publiczną. Ocenił, że PINB prawidłowo uznał tę działkę za drogę wewnętrzną, a nie publiczną, ze względu na brak jej zakwalifikowania do kategorii wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.; dalej u.d.p.). Zatem zarzuty co do tej kwestii organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. W rezultacie wykonane roboty nie spowodowały powstania "zjazdu" w rozumieniu ustawy

o drogach publicznych - który podlegałby obowiązkom wskazanym w art. 29 u.d.p.

i wymaganiom określonym w rozporządzeniu MTiGM - gdyż ten, zgodnie z definicją

z art. 4 pkt 8 u.d.p., stanowi połączenie działki z drogą publiczną.

Przechodząc do oceny charakteru wykonanych robót, WWINB zaznaczył, że są one robotami budowlanymi, które zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru budowy zjazdu z dnia 20 [powinno być: 10 - uwaga WSA w Poznaniu] lipca 2012 r., a polegały na tym, że na terenie działki nr [..] wykonano nawierzchnię z płyt ażurowych i odcięto ja od terenu działki gminnej (działki nr [..]) wykonując krawężnik drogowy. Wobec tego w efekcie wykonanych robót powstał, zdaniem WWINB, nie zjazd, lecz utwardzenie części terenu działki, które umożliwia przejazd z terenu działki należącej do inwestora na teren działki gminnej (drogi wewnętrznej). Wykonanie takiego utwardzenia wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej w skrócie: p.b.). W ocenie WWINB, pomimo określenia przedmiotu zgłoszenia jako "zjazd", w rzeczywistości zgłoszenie to dotyczyło utwardzenia powierzchni części działki nr [..] w Wolsztynie.

Przedmiot niniejszego postępowania powstał zatem w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Mając na uwadze, że kontrolowany obiekt nie jest samowolą

i nie narusza przepisów u.p.b., WWINB podzielił stanowisko PINB, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a więc zgodnie z art.105 k.p.a. podlegało umorzeniu

w całości. Organ II instancji przyznał, że PINB w decyzji z 9 czerwca 2015 r. rzeczywiście nie uzasadnił, dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do fragmentu odwołania wskazującego, na orzeczenie ETPC

z 6 listopada 2007 r. o sygn. 22531/05 oraz na wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 592/13, organ II instancji stwierdził, że wskazywane orzeczenia zostały wydane w konkretnych sprawach oraz w konkretnym stanie faktycznym i nie dotyczą postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem WWINB kluczowe znaczenie dla uznania przedmiotowej drogi za drogę wewnętrzną ma fakt, iż nie została ona w drodze uchwały zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w ustawie o drogach publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W.T., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB z 2 września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 9 czerwca 2015 r., a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono in extenso argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze. Wyjaśnił, że skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z faktu powstałych utrudnień w dojeździe do jej posesji w związku z urządzeniem "zjazdu".

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 882/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie stwierdził przy wydaniu zaskarżonej decyzji WWINB naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu nie oznacza to, że zaskarżona decyzja jest całkowicie niewadliwa lecz, że dostrzeżone uchybienia nie miały wpływu, na wynik sprawy. Sąd podzielił bowiem generalne stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy postępowanie wszczęte z wniosku W.T. z dnia 14 lutego 2014 r. "o zlikwidowanie zjazdu" z działki nr [..] na działkę nr [..] podlegało umorzeniu.

Inaczej jednak, niż przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu podstawowe znaczenie w tym zakresie miała już ta okoliczność, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w żądaniu wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej "likwidacji zjazdu". Sąd stwierdził, że kwestia ta, choć nie omówiona wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 9 czerwca 2015 r., była jednak przez te organy rozważana na wcześniejszych etapach sprawy (zob. zwłaszcza postanowienie PINB z 28 kwietnia 2014 r. nr [..] o odmowie wszczęcia postępowania oraz uchylające je postanowienie WWINB z 18 czerwca 2014 r. - k. 8 oraz k. 13 akt adm. I inst.), co umożliwiło Sądowi kontrolę oraz zajęcie własnego stanowiska w tej kwestii.

Sąd wskazał, że jak wynika z treści skargi oraz wystąpienia pełnomocnika skarżącej na rozprawie sądowej, a także z jej wcześniejszych znajdujących się

w aktach administracyjnych sprawy, skarżąca upatruje swego interesu w tym, iż lokalizacja zjazdu z działki nr [..] na działkę nr [..] wpływa bezpośrednio, negatywnie (poprzez powstanie "utrudnień") na możliwość korzystania przez skarżącą z jedynej drogi dojazdowej do jej posesji.

W ocenie Sądu tak ujmowany interes skarżącej ma wyłącznie charakter fatyczny, a nie prawny (na co trafnie, acz na ówczesnym etapie przedwcześnie, wskazano w postanowieniu PINB z 28 kwietnia 2014 r.), gdyż nie znajduje on oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem Sądu w ugruntowanym orzecznictwie wypracowanym na kanwie art. 28 k.p.a., który to przepis, w braku regulacji szczególnej, znajdował zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, w brzmieniu: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" - trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się cytowany przepis, może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Ów interes prawny wyraża się bowiem

w możliwości zastosowania normy prawa materialnego - zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego - w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu skarżąca tak rozumianym interesem prawnym

w rozpoznawanej sprawie się nie legitymowała. Jest poza sporem, że nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do działki nr [..], stanowiącej własność Gminy

i wykorzystywanej jako droga dojazdowa m.in. do nieruchomości skarżącej.

Z samego zaś faktu korzystania z publicznie dostępnej drogi (tu: drogi wewnętrznej) - podobnie, jak i z faktu bycia właścicielem nieruchomości położnej przy takiej drodze - nie da się wyprowadzić dla użytkownika tej drogi żadnych uprawnień do skutecznego żądania weryfikacji prawidłowości połączeń komunikacyjnych ("zjazdów") z tej drogi na inne nieruchomości przy niej położone. I to nawet w sytuacji, gdy ustanowienie takiego połączenia może wiązać się z pewnymi utrudnieniami, niedogodnościami lub obniżeniem komfortu lub bezpieczeństwa korzystania z danej drogi. Korzystanie

z publicznie dostępnej drogi daje bowiem tylko interes faktyczny, nie zaś prawny,

a taki jest wymagany do uznania za stronę postępowania (por. wyrok NSA

z 7 października 2014 r., I OSK 418/13).

Sąd wyjaśnił, że przedstawione stanowisko znajduje dodatkowe oparcie

w bogatym orzecznictwie sądowym dotyczącym pokrewnej problematyki - lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, w trybie art. 29 ust. 3 u.d.p. - w którym podkreśla się, że

w tych sprawach interes prawny służy właścicielowi lub użytkownikowi gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd, a już nie innym podmiotom, w tym właścicielom gruntów sąsiednich i użytkownikom drogi (por. wyroki NSA: z 12 marca 2008 r., I OSK 401/07, z 13 kwietnia 1999 r., II SA 318/99,

a także wyroki WSA: z 15 grudnia 2004 r., II SA/Ka 488/03, ZNSA 2005, nr 1, s. 92 i nast.; z 19 października 2011 r., II SA/Rz 610/11). Również w innych rodzajach postępowań administracyjnych, w których, tak jak w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a., przyjmuje się, że sam fakt graniczenia nieruchomości skarżącego z drogą dojazdową do nieruchomości inwestowanej nie jest wystarczający do tego, aby uznać, że skarżący legitymuje się interesem prawnym

w sprawie (por.: wyrok NSA z 19 października 2001 r., IV SA 1766/99, wyrok WSA z 3 lutego 2015 r., II SA/Rz 1051/14). W wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 561/08 jednoznacznie wskazano, że mimo, iż realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających

z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im

w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Zdaniem Sądu wszystko to przemawia za uznaniem, iż skarżąca nie legitymowała się wymaganym interesem prawnym we wszczętym z jej wniosku postępowaniu w sprawie "likwidacji zjazdu" z działki Inwestora. Jest zaś poza sporem, że ustalenie w toku postępowania, iż zostało ono wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu, stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Już z tych względów - zdaniem Sądu - należało stwierdzić, iż zarówno decyzja PINB z 9 czerwca 2015 r. umarzająca w całości postępowanie, jak

i utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z 2 września 2015 r. odpowiadają prawu.

W ocenie Sądu uchybienie polegające na tym, iż kwestia legitymacji skarżącej nie została omówiona w motywach tych decyzji - pomimo, iż wcześniej była przedmiotem rozważań organów obu instancji - należy ocenić jako naruszenie art. 107 § 3 (w zw.

z art. 140) k.p.a. polegające na niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które wszakże nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że niezależnie od przedstawionej wyżej, podmiotowej przyczyny umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziła także przyczyna o charakterze przedmiotowym, polegająca na tym, iż "zjazd", którego likwidacji domagała się skarżąca, został wykonany zgodnie z przepisami prawa, co trafnie stwierdziły organy obu instancji.

Punkt wyjścia dla tej oceny stanowiło niewadliwe ustalenie organów, iż działka nr [..], pomimo iż jest własnością gminy, nie stanowi drogi publicznej (drogi gminnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.), lecz drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p., gdyż - co niesporne - nie została ona zaliczona do dróg publicznych

w przewidzianym ustawą o drogach publicznych trybie, tj. w drodze uchwały rady gminy (zob. art. 7 ust. 2 u.d.p.). Takiej kwalifikacji działki nie może zmienić argumentacja skarżącej, która dla wykazania statusu przedmiotowej działki jako drogi publicznej odwołuje się do treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: bliżej nie określonego "pisma Starostwa nakazującego budowę zjazdu zgodnie

z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy drogach publicznych", "decyzji ustalającej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę" [chodzi zapewne

o decyzję nr [..]z 12 kwietnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, budowie garażu dwustanowiskowego oraz przebudowie budynku mieszkalnego, zrealizowanej przez Inwestora na działce nr [..] - uwaga WSA] oraz prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 592/13 oddalającego skargę na decyzję SKO z 3 kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd zauważył, że przywołane wyżej pisma i orzeczenia mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a., a tym samym podlegają szczególnemu reżimowi (swoistemu uprzywilejowaniu) ustanowionemu dla tego rodzaju dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Zdaniem Sadu nie ulega wątpliwości, że przedmiotem żadnego z ww. dokumentów przywołanych w skardze, w tym ww. decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [..], nie było urzędowe "stwierdzenie" (w powyższym rozumieniu), że działka nr [..] stanowi drogę publiczną. Nie to było bowiem w tych dokumentach przedmiotem rozstrzygania (orzekania). W szczególności w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jej część "zaświadczająca" obejmuje określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla danej inwestycji, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.). W odniesieniu zaś do przywołanego przez skarżącą wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 592/13 Sąd zauważył, że ustalenia, wskazania i oceny w nim zawarte nie wiążą w niniejszej sprawie w sposób określony w art. 153 p.p.s.a., gdyż wyrok ten zapadł w innej sprawie. Natomiast związanie wynikające z przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a. nie jest tak szerokie i daleko idące, aby obejmowało sformułowaną

w uzasadnieniu ww. wyroku, na marginesie głównych rozważań, uwagę, iż "kwestia lokalizacji albo przebudowy istniejącego zjazdu stanowi odrębną sprawę administracyjną, dla której podstawę prawną stanowi art. 29 ust. 1 u.d.p.", gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygania w tym wyroku.

Zdaniem Sądu podobnie nie mógł odnieść zamierzonego skutku argument skarżącej, jakoby za uznaniem działki nr [..] za drogę publiczną przemawiało stanowisko zajęte przez ETPCz w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny

i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), zgodnie z którym, jak przyjęto

w skardze, "dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność a nie jej administracyjna kwalifikacja". Abstrahując nawet w tym miejscu od istotnych wątpliwości co do dalszej aktualności tego wyroku - kwestionowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec zaistniałej znaczącej zmiany stanu prawnego (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13) - Sąd podkreślił, że wyrok ten zapadł na tle sporu

o odszkodowanie za tzw. wywłaszczenie faktyczne nieruchomości zajętej pod drogę, i do takiej tylko kategorii spraw można ewentualnie odnosić wyrażone w tym wyroku ETPCz wskazówki, co do kryteriów uznania danej drogi za drogę "publiczną". Nieuprawnione jest natomiast odnoszenie tych kryteriów - i w efekcie uznawanie danej drogi za "drogę publiczną" - na potrzeby innych rodzajów postępowań, w tym zwłaszcza z zakresu prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że skoro w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z niewadliwymi ustaleniami organów nadzoru budowlanego, działka nr [..] nie była drogą publiczną (drogą gminną) w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p., lecz publicznie dostępną drogą wewnętrzną (art. 8 ust. 1 u.d.p.), to wykonanie połączenia tej drogi

z działką nr [..], w dodatku w całości zrealizowanego na tej ostatniej działce, nie stanowiło zjazdu w technicznoprawnym znaczeniu tego słowa - jakim posługuje się ustawodawca na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych, definiując ów "zjazd" jako "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (art. 4 pkt 8 u.d.p.) - lecz, jak trafnie uznały organy nadzoru budowlanego, było utwardzeniem (części) powierzchni gruntu działki budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 u.p.b.

W konsekwencji do omawianego połączenia ("zjazdu" wyłącznie w potocznym znaczeniu) działki Inwestora (nr [..]) z działką drogową (nr [..]) nie znajdowały zastosowania wymogi określone w art. 29 u.d.p., w tym wynikający z art. 29 ust.

3 u.d.p. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, a jedynie wymóg uprzedniego dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, unormowania art. 29 u.d.p. znajdują zastosowanie tylko do sytuacji wykonywania (verba legis: "budowy lub przebudowy") zjazdu, a więc połączenia nieruchomości z drogą publiczną

w rozumieniu art. 1 u.d.p., a już nie z drogą wewnętrzną, choćby publicznie dostępną i stanowiąca własność gminy. Przemawia za tym literalne brzmienie przepisów art. 29 u.d.p. odczytywane w kontekście definicji legalnej zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 u.d.p. oraz wynikający z zasady wolności zagospodarowania (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i wolności zabudowy (art. 4 u.p.b.) zakaz rozszerzającej wykładni unormowań wprowadzających określone ograniczenia tych wolności, w tym - jak przywołany art. 29 u.d.p. - ograniczenia w postaci obowiązku uzyskania dodatkowych zezwoleń lub pozwoleń.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że

w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestionowane roboty budowlane wykonane przez inwestora w celu zapewnienia połączenia komunikacyjnego ("zjazdu" w potocznym rozumieniu) pomiędzy jego działką (nr [..]), a przyległą drogą wewnętrzną (działką nr [..]) stanowiły w istocie utwardzenie (części) powierzchni gruntu działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b., którego wykonanie wymagało jedynie uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.). Zarazem jest poza sporem, że inwestor takiego zgłoszenia dokonał w dniu 10 lipca 2012 r. (k. 2 akt adm. I inst.) i zostało ono przyjęte przez organ bez sprzeciwu, oraz że przedmiotowe roboty w kwestionowanym przez skarżącą zakresie (w zakresie projektowanego "zjazdu B") zostały wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie nie dopatrzyły się

w tym przypadku znamion tzw. samowoli budowlanej - która mogłaby uzasadniać konieczność orzeczenia nakazu "likwidacji" (verba legis: rozbiórki) kwestionowanego "zjazdu" - ani nie stwierdziły przesłanek do nakazania podjęcia innych działań

o charakterze legalizacyjnym, bądź naprawczym w odniesieniu do tej inwestycji.

Z tych względów Sąd podzielił konkluzję uzasadnienia zaskarżonej decyzji WWINB, że skoro ustalono, iż przedmiot postępowania wszczętego z wniosku skarżącej powstał w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie, a więc że nie jest on samowolą budowlaną i nie narusza przepisów prawa budowlanego, to kontynuowanie tego postępowania było bezprzedmiotowe, a samo postępowanie podlegało umorzeniu

w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 134 § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, uznanie, że organ I i II instancji spełnił wymagania określone w art. 7 i 77 k.p.a.;

b/ art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ I i II instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Poznaniu,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że naruszenie przepisów postępowania wyraża się przede wszystkim w skutku polegającym na tym, że Sąd I instancji nie zbadał całości akt sprawy, a wyrok został oparty jedynie

o stwierdzenie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w toczącej się sprawie. Ponieważ stwierdzenie to pogarsza w sposób zdecydowany sytuację skarżącej, stanowi naruszenie przez Sąd I instancji zakazu reformationis in peius. Odmowa skarżącej bycia stroną postępowania skutkuje zamknięciem jej drogi do wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z art. 28 k.p.a. wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżąca posiada interes prawny

w rozstrzygnięciu, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowi jedyny dojazd do jej działki. Co więcej - dojazd przez tą działkę został zagwarantowany już w akcie kupna nieruchomości w 1935 r. Skarżąca stanowczo i jednoznacznie podkreśla, iż działka nr [..] stanowi jedyną drogę dojazdową do jej posesji. Lokalizacja zjazdu z działki nr [..] na działkę nr [..] wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania przez skarżącą z jedynej drogi dojazdowej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wbrew twierdzeniom organów administracji działka nr [..] nie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowi własność Gminy Wolsztyn i jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych.

W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, Starosta nie mógł w trybie zgłoszeniowym pozytywnie zaopiniować zgłoszenia budowy zjazdu z działki nr [..] na działkę nr [..]. Starosta musiał w tym zakresie wydać decyzję administracyjną, co wynika z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, zgodnie

z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), nie można było stwierdzić dostępu do drogi gminnej skoro niemożliwym, niewykonalnym

i sprzecznym z prawem byłaby budowa zjazdu z terenu drogi gminnej, gdyż nie byłoby spełnienia podstawowego warunku z tego przepisu tj. szerokość jezdni

w miejscu zjazdu nie ma 3,0 m. Tym samym nie spełniono pkt 1 wymienionego paragrafu. Ponadto nie zachowano przepisu pkt 3 wymienionego paragrafu, gdyż niemożliwe jest ustalenie promienia koła o szerokości co najmniej 3,0 m w sytuacji, gdy jezdnia drogi gminnej ma w tym miejscu szerokość niespełna 3,0 m.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że interpretując pojęcie "drogi publicznej" należy odnieść się do orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Działka nr [..] jest połączona z siecią dróg publicznych, jest ogólnodostępna, służy nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd gminny, a tym samym należy do dróg publicznych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja nie posiada uzasadnienia prawnego - nie wiadomo bowiem na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ I instancji uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe - samo powołanie się na przepis art. 105 §1 k.p.a. jest niewystarczające aby strona mogła odczytać intencje organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., stawianego w powiązaniu z przepisem art. 134 § 2 p.p.s.a., to wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie elementy ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd poprawnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z faktu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z merytoryczną oceną Sądu I instancji nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarżąca kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje, w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa mimo, że Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego

w żądaniu wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej "likwidacji zjazdu", co - w ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie - skutkuje zamknięciem skarżącej drogi do wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnić należy, iż ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony".

Uwzględniając jednak specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, wynikającą z faktu, że sąd ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a przeprowadza kontrolę zgodności z prawem działania administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), przyjmuje się, że orzekanie na niekorzyść musi się wiązać bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy zaskarżony akt, a nie dalszymi konsekwencjami w całokształcie sytuacji prawnej strony skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej wydanie przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę nie stanowiło naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sytuacja prawna skarżącej przed wniesieniem skargi, jak i po wyroku Sądu pozostaje niezmienna wobec ostatecznego stwierdzenia, że postępowanie administracyjne zostało w sprawie umorzone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny i formalnie wadliwy jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wada formalna tego zarzutu polega na tym, że w przypadku przepisu procesowego, a więc naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie łączy tego naruszenia ze wskazaniem właściwych przepisów procesowych naruszonych przez organ administracji. Brak taki jest istotną wadą, gdyż art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Zawsze musi wskazywać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo akceptuje wady postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na te wady w postępowaniu administracyjnym, nie można przyjmować, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Takie rozumienie treści art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją istoty sądowej kontroli działalności administracji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.