Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1552/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania M. O. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona w powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]), decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi [...] odc. [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2020 r.

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. O.. W dziale III ww. księgi widnieje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności osobistej mieszkania, które zgodnie z twierdzeniem rzeczoznawcy majątkowego wyrażonym w operacie szacunkowym, nie ma wpływu na wycenę. W dziale IV brak wpisów.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]), objętej ww. decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2, w wysokości [...] zł, na rzecz M. O., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. O., zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie punktów 1-3, ponad ustaloną kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy po przeprowadzeniu dowodu z nowego operatu szacunkowego. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zawiera błędy skutkujące nieprawidłowym określeniem wartości nieruchomości. Podniósł, że z treści operatu wynika, iż nieruchomości drogowe przyjęte przez biegłą do wyceny nie spełniają warunku podobieństwa pod względem cechy "powierzchnia". Ponadto nie zostało wyjaśnione, czy przyjęte transakcje do zasobu nieruchomości podobnych, odnosiły się do kategorii dróg ekspresowych. Wskazał również, że biegła w operacie szacunkowym nie udostępniła informacji o nieruchomościach przyjętych do porównania, co powoduje, iż niemożliwe jest zweryfikowanie ich cech.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z [...] sierpnia 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (uprawnienia nr [...]).

Opisując stan nieruchomości biegła ustaliła, że sąsiedztwo nieruchomości stanowią grunty zabudowane, niezabudowane oraz grunty rolne. Nieruchomość ma kształt nieforemny, zbliżony do wydłużonego prostokąta. Grunt jest niezabudowany, nie występują naniesienia budowlane i roślinne. Dojazd do nieruchomości zapewniony jest drogą bez nazwy. Przedmiotowa działka ma dostęp do energii elektrycznej, kanalizacji i wodociągu.

Badając przeznaczenie planistyczne biegła wskazała że nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...]. Zgodnie z planem szacowana nieruchomość położona jest w obszarze o przeznaczeniu 40 R, tj. tereny rolne, 2KDS, tj. teren planowanej drogi krajowej [...]oraz 15KDD, tj. tereny dróg publicznych.

Biegła przeprowadziła analizę regionalnego rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi publiczne. W okresie niecałych dwóch lat biegła odnalazła 12 transakcji gruntami drogowymi położonymi na terenie województwa [...]. Najniższa cena wyniosła 5,56 zł/m2, a najwyższa 11,19 zł/m2, przy cenie średniej 8,98zł/m2.

Rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała również rynek nieruchomości przeznaczonych pod grunty rolne w okresie ostatnich dwóch lat na obszarze gminy [...] oraz gminy Szydłowo. Biegła znalazła 21 transakcji z najniższą ceną 1,83 zł/m2 i najwyższą 7,22 zł/m2, przy średniej cenie 3,65 zł/m2.

Biegła przeprowadziła również analizę rynku nieruchomości leśnych w przeciągu ostatnich dwóch lat na obszarze gminy [...]. Biegła znalazła 16 transakcji z najniższą ceną 2,11 zł/m2 i najwyższą 4,78 zł/m2, przy średniej cenie 3,11 zł/m2.

Przeprowadzona analiza cen transakcyjnych wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe niż ceny transakcyjne gruntów rolnych, zatem biegła - na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (dalej: "rozporządzenie"), w związku z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") - ustaliła, iż korzystniejsze dla wywłaszczonego jest określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134. ust. 4 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, biegła do określenia wartości nieruchomości przyjęła sposób wyceny zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Wyceniając grunt rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Minister wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wskazała biegła, przeprowadzona analiza rynku lokalnego wykazuje tendencje stabilne w badanym okresie, wobec czego nie korygowano cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu.

Określono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi - procentowe: lokalizacja ogólna (waga 30%), potencjał gruntów przyległych (waga 30%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 20%) oraz dojazd i dostępność (waga 20%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich.

Dokonano również charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. W dalszej kolejności scharakteryzowano przedmiotową nieruchomość z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych i określono współczynnik korygujący dla szacowanego gruntu.

Po dokonaniu stosownych obliczeń wartość rynkową 1 m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości [...] zł, a wartość całego gruntu oszacowano na kwotę [...] zł.

Łącznie wartość rynkowa nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł.

Minister zaznaczył, że organ I instancji zasadnie powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, z uwagi na jej wydanie w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby dokonać oceny operatu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Według art. 135 jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Z kolei, w myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie natomiast do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Minister rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, wskazał, że ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z ww. przepisami, pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była częściowo przeznaczona pod tereny rolne, a w związku z tym do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Natomiast pozostałą część nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oszacowano zgodnie z jej przeznaczeniem, przyjmując do porównania także transakcje drogowe. Tym samym, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.gn., a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że nie są one zasadne.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą nieruchomości porównawczych pod względem cechy rynkowej "powierzchnia" oraz wątpliwości czy odnosiły się one do kategorii dróg ekspresowych organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl art. 154 § 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając m.in. cechy nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

Dalej wskazał, że przepis art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Z powołanych przepisów prawa wynika, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy, nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, że jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to niecelowe jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Wystarczające jest aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Organ odwoławczy podkreślił, że czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Zatem, dobór cech rynkowych należy do wyłącznej kompetencji biegłego. Ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania.

W przedmiotowym stanie faktycznym biegła nie stwierdziła w operacie szacunkowym aby powierzchnia nieruchomości miała wpływ na kształtowanie cen nieruchomości na analizowanym rynku. Ponadto, jak wynika z utrwalonej praktyki, w przypadku nieruchomości drogowych powierzchnia gruntu determinowana jest przebiegiem realizowanej inwestycji i zwykle nie stanowi czynnika cenotwórczego.

Odnosząc się zaś do kwestii przyjęcia do zasobu nieruchomości podobnych transakcji dotyczących kategorii dróg ekspresowych, Minister wskazał, że realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w specustawie drogowej jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Rzeczoznawca majątkowy powinien jednak odnieść się do cech podobieństwa zawartych art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegła w operacie szacunkowym nie stwierdziła jednak aby kategoria drogi miała wpływ na poziom cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na analizowanym rynku.

Tym samym, w ocenie organu, nie jest również zasadny zarzut strony, że w operacie sporządzonym według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.

Przedstawiony do bazy porównawczej zestaw nieruchomości nie budzi wątpliwości, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości, zaś wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza operatu szacunkowego nie wykazała także nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń. Pozwala to stwierdzić, że określona wartość nieruchomości jest poprawna.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Ministra, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo, albowiem spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia oraz przepisów u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] wniósł M. O. (dalej: "skarżący"), zarzucając jej :

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a. polegające niedokonaniu wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego rozstrzygnięcie oparte zostało na wadliwym operacie szacunkowym, pomimo, że operat nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na nieprzedstawienie rozwiązań merytorycznych i toku obliczeń, co spowodowało niewyjaśnienie wątpliwości co do ww. kluczowego dla postępowania dowodu i w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 4f i art. 12 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) w zw. z art. 4 pkt. 16, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3-4 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 3, § 36 ust. 1 i § 55-56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony został w sposób odpowiadający zasadom przewidzianym w ww. przepisach i może stanowić podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

Między innymi stwierdził, że operat szacunkowy zawiera niewłaściwie dobraną bazę nieruchomości komercyjnych. Przyjęte do porównania "nieruchomości drogowe" nie poddają się ocenie pod kątem określonej w art. 4 pkt |16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnych w stosunku do działek gruntu będących przedmiotem ustalenia wartości. Nie tylko ich wielkość w żaden sposób nie przystaje do powierzchni nieruchomości wywłaszczanej, ale przede wszystkim nie zostało wyjaśnione, pomijając szczątkowość opisu obu grup nieruchomości, czy podany metraż dotyczył tylko części wydzielonej pod drogę publiczną, czy całości działki. Podobieństwo nieruchomości porównywalnych odnosić się ma bowiem do gruntów, z których wydzielono działki przeznaczone pod nowe drogi publiczne. Nie bierze się zatem pod uwagę powierzchni działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lecz powierzchnię działki gruntu, z której wydzielono działkę pod nową drogę publiczną, co w realiach niniejszej sprawy oznacza z zasady brak wyjaśnienia tej istotnej kwestii i całkowitą niepełność operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżącego niepewność w tym zakresie jest tym większa, że w operacie dotyczącym innej działki skarżącego, a stanowiącej dowód w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. do działki o podobnym umiejscowieniu, zastosowano zbiór cen transakcyjnych o średniej czterokrotnie wyższej niż w niniejszej sprawie. Dodatkowo nie zostało wyjaśnione, czy przyjęte do zasobu nieruchomości podobnych transakcje odnosiły się do kategorii dróg ekspresowych. Skarżący podkreślił, że swoboda doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę nie oznacza, że mogą to być inne nieruchomości, niż zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość poznania cech nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny danej nieruchomości, aby mogła we własnej ocenie zweryfikować ich podobieństwo. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca nie zawarł informacji o nieruchomościach, które pozwoliłyby na zweryfikowanie ich cech. Biegły w zasadzie wszystkie nieruchomości określone mianem podobnych jakie wziął pod uwagę przy szacowaniu wycenianej nieruchomości (transakcje sprzedaży działek rolnych i transakcje sprzedaży działek tzw. "drogowych") scharakteryzował przez podanie: daty i nr aktu notarialnego, numeru działki i jej powierzchni oraz ceny za 1 m2. Operat, wprawdzie wskazuje na opis nieruchomości, niemniej obejmuje on swoim zakresem wyżej wymienione dane. W tej sytuacji nie można przyjąć, że opis nieruchomości nie budzi wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Niewykazanie w operacie szacunkowym cech charakteryzujących nieruchomości uznane przez rzeczoznawcę za podobne nie pozwala uznać operatu za dowód w pełni wiarygodny. W konsekwencji, dla obu grup przyjętych za podstawę określenia możliwości zastosowania "zasady korzyści", baza nieruchomości podobnych jest tak lakoniczna, że w żaden sposób nie można ustalić, na czym polega podobieństwo tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, położonej w powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości ww. nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 4g i ust. 5, 5a oraz art. 18, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) oraz art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990).

Na wstępie Sąd zaznacza, że okoliczności związane z przejściem prawa własności wymienionych wyżej działek i ich stan prawny, są w niniejszej sprawie bezsporne.

W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a specustawy. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy drogowej dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy.

Przedmiotem sporu w sprawie jest wycena ww. nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2020 r. Skarżący zarzuca, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są nieruchomości podobnymi w stosunku do działek gruntu będących przedmiotem ustalenia wartości.

W tym miejscu należy wskazać, że dokonując kontroli operatu Sąd (a wcześniej organ) ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony na zlecenie organu operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegła posiadająca wymagane kwalifikacje do szacowania nieruchomości dokonała wyboru metody i techniki szacowania przedmiotowych działek biorąc do porównania nieruchomości podobne, który to dobór nie budzi zastrzeżeń Sądu. Następnie przedstawiła w opinii swój tok rozumowania, wyjaśniła dlaczego przyjęła takie a nie inne metody i współczynniki, dokonała stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować.

Biegła opisała przeznaczenie planistyczne nieruchomości wskazując, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego działka została przeznaczona w części pod tereny rolne, w części pod drogę krajową nr [...] oraz w części po tereny dróg publicznych. Wobec powyższego biegła przeprowadziła analizę "transakcji drogowych" na terenie gmin położonych wokół w powiecie [...] (uzasadniając taką konieczność) oraz "transakcji gruntami rolnymi" na obszarze gminy [...] i nawet "transakcjami leśnymi". W konsekwencji biegła wskazała, że z analizy rynku wynika, iż ceny transakcyjne gruntów "drogowych" są cenowo wyższe od cen gruntów rolnych. W związku z tym dla części działki mającej przeznaczenie inne jak drogowe zastosowano zasadę korzyści i wycenę sporządzono na podstawie zbioru cen transakcyjnych drogowych. Natomiast część nieruchomości mającą w uwarunkowaniach planistycznych przeznaczenie tożsame, tj. przeznaczenie drogowe, wyceniono zgodnie z przeznaczeniem (drogowe-drogowe).

Zdaniem Sądu rzeczoznawca prawidłowo zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegła uwzględniła nie tylko przeznaczenie nieruchomości ale i określiła ich cechy mające wpływ na wartość oraz ustaliła współczynniki korygujące. Wskazać należy, że zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących, to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości gdyż posiada w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Dobór nieruchomości do wyceny nie budzi zastrzeżeń Sądu podobnie jak i daty istotne do sporządzenia tego rodzaju operatu. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona w sposób niezasadny kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez skarżącego operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego.

Sąd zauważa, że skarżący nie załączył ani do akt postępowania administracyjnego ani do akt postępowania sądowego żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania, nie przedstawił też przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie. Wbrew zarzutom skargi, skoro organ odwoławczy weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania nie dostrzegł nieprawidłowości operatu szacunkowego, to prawidłowo utrzymał w mocy decyzję wojewody. W tej sytuacji ciężar dowodzenia przeszedł na strony postępowania.

W judykaturze nie ma wątpliwości, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowana prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie.

W przedstawionych okolicznościach Sąd stwierdził, że organ orzekający w sprawie, w zgodzie z przepisami art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe, zgromadził kompletny materiał dowodowy, który następnie wszechstronnie ocenił i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego.

W konsekwencji Sąd nie uwzględnił podniesionych zarzutów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołujących nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 374 ze zm.).