Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 681/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 460,00 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) na wniosek Wójta Gminy Z. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1957 ha, poł. w obr. K. jedn. ewid. Z. , objętej księgą wieczystąnr [...] stanowiącej współwłasność: A.K. i A.K. , na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, przez udzielenie zezwolenia Wójtowi Gminy Z. na założenie i przeprowadzenie urządzeń sieci drenażowych w ramach inwestycji pn. "Stabilizacja osuwiska i odbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] K w km 0+050 - 0+650 oraz drogi gminnej wewnętrznej dz. nr [...] w km 0+000 - 0+050 miejscowości K. "tj. drenu typu francuskiego o długości ok. 60 m, szerokość rozkopu 2,5 m, głębokości do 2,5 m, o powierzchni zajętości ok. 150 m2, o strefie ochronnej wynoszącej po 1,5 m od osi drenażu w obie strony oraz drenu typu rurowego ukośnego DN 200 o długości ok. 30 m, szerokość rozkopu 1,5 m, głębokości 3 m, o powierzchni zajętości ok. 45 m2 o strefie ochronnej wynoszącej po 1,5 m od osi drenażu w obie strony, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ zobowiązał Wójta Gminy Z. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót. Organ poinformował o treści art. 128 ust.4, 124 ust.5, art. 124 ust. 6, art. 124b ust.1, art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że decyzja podlega wykonaniu, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części obejmującej sołectwa: [...] , [...] , [...] etc..... uchwalonego uchwałą Rady Gminy Z. Nr XXVIII/161/04 z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 152 poz. 1834) oraz uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr VIII/48/11 z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w wyżej powołanej uchwale nr XXVIII/161/04 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 292 poz. 2414 z dnia 2 czerwca 2011 r.).

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń sieci drenażowych w ramach opisanej wyżej inwestycji. Wniosek inwestora obejmował posadowienie na działce nr [...] o pow. 0,1957 ha, poł. w obr. K. jedn. ewid. Z. drenu typu francuskiego o długości ok. 60 m, szerokość rozkopu 2,5 m, o powierzchni zajętości ok. 150 m2 oraz drenu typu rurowego ukośnego DN 200 o długości ok. 30 m, szerokość rozkopu 1,5 m, o powierzchni zajętości ok. 45 m2, które to urządzenia będą całkowicie niewidoczne jednak wykluczą zabudowę. Ponadto, pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. Wójt Gminy Z. wskazał, iż planowana głębokość posadowienia drenu typu francuskiego na przedmiotowej działce to 2,5 m od spodu i 1 m od góry, natomiast planowana głębokość posadowienia drenu typu rurowego ukośnego DN 200 to 3 m. Według informacji wnioskodawcy strefa ochronna dla obu typów drenów to 3 m, po 1,5 m od osi drenażu w obie strony. Teren ten jest wyłączony z wykonywania wykopów oraz nasadzeń drzew i krzewów ukorzeniających się głębiej niż 1 m oraz wykonywania sieci uzbrojenia kolidującego z przebiegiem drenażu. Inwestor wskazał, iż czas niezbędny na wykonanie inwestycji na przedmiotowej działce wynosi do 3 tygodni. Ponadto wnioskodawca poinformował, iż wykonanie instalacji oporowej na przedmiotowej działce jest związane z zabezpieczeniem osuwiska w miejscowości Karniowice, które grozi poważną katastrofą budowlaną.

Organ stwierdził, że inwestycja zamierzona na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. , a to z uwagi na treść § 31 pkt 5. Organ przytoczył treść art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowana inwestycja mieści się także w definicji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości.

Organ analizując spełnienie przesłanek określonychw art. 124 ust. 1 ww. ustawy wskazał, że próby uzyskania zgody współwłaścicielina udostępnienie nieruchomości dla potrzeb projektowanej inwestycji nie przyniosły rezultatu, gdyż nie udzielili odpowiedzi na pismo Wójta Gminy Z. z dnia 1 kwietnia 2011 r. Natomiast podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonej w dniu 28 października 2011 r., pełnomocnik A.K. oświadczył, że planowane usytuowanie urządzeń uniemożliwia prawidłowe korzystanie z działki w sposób zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Ustalono, iż jest ona w całości porośnięta wysoką, niekoszoną trawą oraz chwastami. Na podstawie rozprawy administracyjnej oraz projektu zagospodarowania terenu organ stwierdził, iż posadowienie drenu w wyznaczonym miejscu przedmiotowej nieruchomości jest uzasadnione, gdyż w najmniejszym stopniu ogranicza prawo własności. Przesłanki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały więc spełnione.

A.K. i A.K. wnieśli odwołanie od decyzji. Wskazali, że termin "instalacja oporowa" jakim posługuje się inwestor i organ nie istnieje w fachowym słownictwie technicznym. Ponadto inwestycja jest opisana poprzez terminologię stosowaną w sposób przypadkowy i często zamienny, co przyczynia się do chaosu terminologicznego oraz uniemożliwia jednoznaczne odczytanie decyzji. Wskazali, że "instalacja oporowa" (rozumiana jako konstrukcja oporowa) nie pojawia się we wcześniejszych dokumentacjach projektowych dotyczących działki nr [...] , a tylko w decyzji Starosty K. z 12 listopada 2012r. Zgodnie z Prawem budowlanym, wykonanie konstrukcji oporowych wymaga przygotowania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. W decyzji precyzyjnie wymienione są tylko dwa dreny: typu francuskiego i rurowego, ale nie ma informacji na temat konstrukcji oporowych. Zarzucili brak obliczeń powierzchni zajętości wraz ze strefą ochronną (pomimo tego, że teren ten jest całkowicie wyłączony z użytkowania). Z decyzji nie wynika, które obliczenia powinny stanowić podstawę do obliczenia strefy zajętości -powierzchnia rozkopu czy powierzchnia wraz ze strefą ochronną. W ocenie odwołujących się, realizacja przedsięwzięcia pociąga za sobą konsekwencje w postaci zmiany rzeczywistego przeznaczenia działki nr [...] obr. K. (z działki pod zabudowę mieszkaniową na działkę pod infrastrukturę techniczną) i tym samym zmianę wartości nieruchomości oraz całkowicie wyklucza możliwość wykorzystania jej pod zabudowę. Tym samym stwierdzenie, że decyzja "w najmniejszym stopniu ogranicza prawo własności"jest niezgodne z prawdą. Odwołujący się podnieśli, że inwestor podjął jedną próbę uzyskania stosownego oświadczenia poprzez pismo z dnia 1 kwietnia 2011r. w którym przedstawiono propozycję ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem na terenie zajętym przez infrastrukturę. Odwołujący się odpowiedzieli na to pismo. Ponadto wskazali, że zwrócili się m.in. o wykup bądź zamianę działki. Urząd Gminy nie był jednak zainteresowany negocjacjami. Podczas rozprawy administracyjnej zarówno przedstawiciel Urzędu Gminy, współwłaściciel A.K. , jak i pełnomocnik A.K. przyznali, iż dotychczas zgromadzone informacje pochodzące z dokumentacji projektowej jednoznacznie pokazują, iż korzystanie z działki w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem nie jest możliwy. Zatem decyzja winna dotyczyć całej nieruchomości nie tylko tej przeznaczonej pod zabudowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia2 kwietnia 2013 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. Treść§ 35 ust. 1miejscowego planu i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, iż założenie urządzeń drenażowych mieści się w pojęciu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przez którą należy rozumieć m.in. wybudowanie pod ziemią przewodów lub urządzeń kanalizacyjnych. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 2 powołanej regulacji do celów publicznych zalicza się m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych.

Nadto, w ocenie organu odwoławczego,korespondencja pomiędzy wnioskodawcą a odwołującymi się może być uznana za przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy, w tym z załączonego do wniosku z 26 lipca 2011 r. pisma Urzędu Gminy Z. z 1 kwietnia 2011 r. oraz materiałów załączonych do rozpatrywanego odwołania jednoznacznie wynika, iż inwestor zwrócił się do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomość szczegółowo opisanej w tym piśmie inwestycji, składając jednocześnie propozycję ustanowienia służebności przesyłu - za wynagrodzeniem. Z kolei współwłaściciele domagali się wykupu całej nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań, o którym stanowi art 124 ust 3 u.g.n. oznacza sytuację, w której wystarczającym jest zaproponowanie przez strony warunków wejścia na dany teren i jego zajęcia.

Odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że mimo częściowej ich zasadności nie powodują one wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posłużono się niezasadnie pojęciami "urządzeń i konstrukcji oporowych" czy też "urządzeń kanalizacji sanitarnej" w odniesieniu do planowanych na przedmiotowej nieruchomości sieci drenażowych. Zarówno z samego wniosku inwestora, korespondencji związanej z rokowaniami, jak i z mapy ewidencyjnej z naniesionym przebiegiem inwestycji nie wynika, aby na działce nr [...] planowano realizację jakichkolwiek urządzeń czy instalacji oporowych (są one planowane m.in. na nieruchomości sąsiedniej, działce nr ....). Wskazana nieścisłość nie dyskwalifikuje jednak zaskarżonej decyzji z uwagi na jednoznaczną treść jej sentencji. Ponadto organ I instancji wystarczająco precyzyjnie wskazał zarówno zakres fizycznej ingerencji w przedmiotową nieruchomość (obszar prac ziemnych) poprzez wskazanie długości (ok. 60 m2), szerokości (2,5 m) i głębokości rozkopu (do 2,5 m) i w efekcie powierzchni zajętości ok. 150 m2 - w przypadku drenu typu francuskiego oraz odpowiednio: ok. 30 m, 1,5 m, 3 m oraz ok. 45 m2 - w przypadku drenu rurowego DN 200, podając przy tym wymiary strefy ochronnej każdego z obiektów (czyli obszar faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) - po 1,5 m od osi każdego z nich - pozwalające na obliczenie obszaru nieruchomości o ograniczonym sposobie korzystania z nieruchomości -odpowiednio: ok. 180 m2 i ok. 135 m2.

Ustosunkowując, że do zarzutu pełnomocnika zawartego w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r., dotyczącego nieoznaczenia terminu, na jaki Wójtowi Gminy Z. udzielono zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci drenażowych przez nieruchomość organ wyjaśnił, że jakkolwiek postulowana w doktrynie konieczność wskazania w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami horyzontu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zasługuje na aprobatę, to postulat ten może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do zakresu prac wykonywanych w ramach inwestycji objętej zezwoleniem, bowiem samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - jako szczególna forma prawa przysługującego w stosunku do konkretnej nieruchomości (a ściślej jej części) - istnieje dopóty, dopóki w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja, w oparciu o którą nastąpiło omawiane ograniczenie i która stanowiła podstawę wpisu tego ograniczenia do księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości (por. art. 124 ust. 7). W odniesieniu do powyższego w zaskarżonej decyzji przytoczono stosowne wyjaśnienia złożone w tym zakresie przez inwestora, iż termin realizacji planowanych robót wyniesie do 3 tygodni, natomiast sam brak wskazania tego terminu w sentencji zaskarżonej decyzji nie powoduje jej wadliwości w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Roszczenie o nabycie prawa własności nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powstaje dopiero w momencie zrealizowania inwestycji stanowiącej podstawę wydania zezwolenia i po spełnieniu przesłanek określonych w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołujących dotyczących uniemożliwienia wybudowania budynku zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawniczej oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. Zdaniem organu odwoławczego charakter inwestycji wymagał ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w tak znacznym zakresie i zostało to dokonane w sposób powodujący najmniej dolegliwą ingerencję w zakres prawa własności przedmiotowej nieruchomości, który to zakres jednocześnie uniemożliwia prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Zaskarżona decyzja zawiera niepotrzebne pouczenie o treści art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 2 i art. 21 ust, 1 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy nie oznaczyły w decyzji terminu, na jaki Wójtowi Gminy Z. udzielono zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci drenażowych. Prawidłowo sformułowana decyzja określa ramy czasowe uprawnień eksmisyjnych, a po drugie warunkuje realność gwarancji ochrony praw właściciela, wyrażonych w art. 124 ust. 5 u.g.n. Roszczenie określone w tym przepisie może być realizowane dopiero po wykonaniu inwestycji, dla której wydano decyzję ograniczającą prawa właściciela do terenu. Jeżeli jednak wnioskujący o wydanie decyzji z jakichkolwiek przyczyn nie przystąpi do wykonania inwestycji przez okres np. 10, 15, lub 30 lat, to roszczenia właściciela -ograniczonego w swoim prawie rzeczowym już z mocy samej decyzji administracyjnej - pozostaną "w zawieszeniu", a konkretniej rzecz ujmując - będą roszczeniami przyszłymi i w dodatku niepewnymi. Samo określenie jak długo maksymalnie mogą trwać roboty budowlane nie realizuje powyższych postulatów. Skarżąca zaznaczyła, że jest kredytobiorcą hipotecznym i jej nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja, jest obciążona hipoteką w znacznej kwocie na rzecz jednego z banków. Wydanie decyzji w sposób oczywisty istotnie zmniejszyło wartość jej nieruchomości. W konsekwencji kredytodawca zażąda dodatkowego zabezpieczenia kredytu, co od razu spowoduje dla skarżącej konieczność poniesienia wydatków (np. zakup ubezpieczenia kredytu).

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z treścią art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia m.in. na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć należy, że w przepisie art.124 u.g.n. nie został zawarty warunek, że wymienione w nim przewody, urządzenia, ciągi lub obiekty mają stanowić realizację celu publicznego. Przesłanka ta wynika bowiem z treści art. 112 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, że przepisy niniejszego rozdziału (Rozdział 4 "Wywłaszczanie nieruchomości") stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do treści art.6 ustawy celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Poza tym uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, LEX nr 583042, oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 315/08, LEX nr 512307, i z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08, LEX nr 499822). Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wystarczy w tym przypadku jedynie odwołać się do treści planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale należy precyzyjnie określić przebieg inwestycji w samej decyzji ograniczającej prawo do nieruchomości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07; WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09; NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 185/09, LEX nr 588770, i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10, LEX nr 852648).

Zauważyć również należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji, obowiązku określenia terminu wykonania zamierzonych prac.

W myśl art.124 ust.3 ustawy udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por.wyrok NSA zdnia 22.02.2012 r., sygn.. I OSK 357/11 LEX nr 1136695).Gdy brak woli podjęcia rokowań po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, należy wyznaczyć 2-miesięczny termin zawarcia umowy, zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n.

Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust.5). Żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 r., II SA/Gd 3291/00, LEX nr 655123).

Wreszcie, stosownie do przepisu art.128 ust.4 u.g.n., zamieszczonym w rozdziale 5 działu III ustawy "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Roszczenie o odszkodowanie dochodzone jest w tym przypadku w odrębnym, prowadzonym przez starostę na wniosek osoby uprawnionej do żądania odszkodowania postępowaniu administracyjnym (o ile okoliczności faktyczne uzasadniają złożenie takiego wniosku; por. też postanowienie SN z dnia 10 lipca 2002 r., III KKO 7/02, OSNP 2003, nr 19, poz. 476). Oprócz odszkodowania za zaistniałe szkody właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu przysługuje także odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie, zmniejsza jej wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2000 r., I SA 356/99, LEX nr 57174).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w dniu 1 sierpnia 2011 r. (data wpływu) Wójt Gminy Z. zwrócił się do Starosty K. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , poł. w obr. K. jedn. ewid. Z. , stanowiącej współwłasność: A.K. i A.K. , przez udzielenie zezwolenia Wójtowi Gminy Z. na założenie i przeprowadzenie urządzeń sieci drenażowych. Do wniosku dołączono odpis pisma z dnia 1.04.2011 r. skierowanego do właścicieli działki, w którym zaproszono ich do podjęcia rokowań w sprawie warunków udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości. Zaproponowano w nim ustanowienie "służebności przesyłu obejmującą lokalizację wskazanych urządzeń drenażowych – za wynagrodzeniem obliczonym przez rzeczoznawcę majątkowego i odpowiadającym rynkowej wartości takiego ograniczonego prawa rzeczowego".

W świetle wyżej przedstawionych uwag uznać należy, że wymóg przepisu art.124 ust.3 został spełniony.

Decyzja organu I instancji nie wskazuje precyzyjnie przebiegu inwestycji przez nieruchomość. Wynika z niej powierzchnia terenu, objętego ograniczeniem, ale samo usytuowanie urządzeń drenażowych na nieruchomości nie zostało w niej określone. Stwierdzenie, że nastąpi to zgodnie z projektem z sierpnia 2010 r. złożonym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K. w dniu 1 września 2010 r. za nr 3352/2662/2010, nie jest wystarczające. Nie było wszak żadnych przeszkód, by usytuowanie urządzeń określić w załączniku graficznym decyzji.

Wreszcie, ocenie należało poddać ustalenie organu, żezamierzona na działce nr [...] inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. , a to z uwagi na treść § 31 pkt 5.

Przypomnieć zatem należy, że przepis art.124 (w myśl art.112 ustawy - za wyjątkiem przepisu art.124 ust.1 b) może być stosowany do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Podstawą uznania przez organy, że wykonanie na działce nr [...] urządzeń drenażowych będzie stanowić realizację celu publicznego, był zapis § 31 pkt 5 Planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w części obejmującej sołectwa: [...] , [...] , [...] , etc.....uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXVIII/161/04 z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 152 poz. 1834) oraz uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr VIII/48/11 z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w wyżej powołanej uchwale nr XXVIII/161/04 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 292 poz. 2414 z dnia 2 czerwca 2011 r.).

Dokonanie oceny poprzedzone być musiało analizą również innych przepisów cytowanego planu.

Zgodnie z § 6 ust.3 planu dla każdego z wyznaczonych terenów określone zostają rodzaje przeznaczenia tego terenu oraz ewentualnie warunki ich dopuszczenia. W punkcie 4 tego przepisu wyznaczono m.in.: tereny usług publicznych - oznaczone symbolem "UP", tereny zieleni urządzonej (parkowej) - oznaczone symbolem "ZP" (Tereny zieleni urządzonej ("ZP") przeznacza się na cele publicznej zieleni parkowej, skwery, zieleńce, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, place zabaw), tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę - oznaczone symbolem "WZ" (Tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę ("WZ") przeznacza się na potrzeby komunalnych urządzeń służących do zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, jak: ujęcia wody, stacje uzdatniania wody, zbiorniki wody, pompownie, hydrofornie), tereny urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków - oznaczone symbolem "NO" (Tereny urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków ("NO") przeznacza się na cele realizacji i funkcjonowania urządzeń i obiektów komunalnej kanalizacji sanitarnej, w tym: przepompowni ścieków i oczyszczalni ścieków), tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz - oznaczone symbolem "EG" (Tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz ("EG") przeznacza się na urządzenia techniczne gazownicze, w szczególności na stacje redukcyjne gazu l-go stopnia), tereny kolei - oznaczone symbolem "TK" (Tereny kolei ("TK") przeznacza się na cele obiektów i urządzeń transportu kolejowego, w tym: linie kolejowe wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami przeznaczonymi do ich eksploatacji, jak: bocznice, place i rampy ładunkowe, obiekty obsługi podróżnych), tereny dróg i ulic - oznaczone symbolami "KA", "KGP", "KZ", "KZ/KL", "KL" oraz bez oznaczenia literowego (Tereny dróg i ulic ("KA", "KGP", "KZ", "KZ/KL" i "KL" oraz bez oznaczenia literowego) przeznacza się na drogi i ulice publiczne wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej nie związanymi z funkcją komunikacyjną oraz zielenią). Inne cele publiczne w planie nie zostały przewidziane.

Uznać zatem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne wyznacza jedynie tereny usług publicznych, tereny zieleni urządzonej (parkowej) tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę, tereny urządzeń odprowadzania i oczyszczania,tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz, tereny kolei, tereny dróg publicznych.

Przepis § 31 planu, zamieszczony w rozdziale III "Ogólne warunki zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy ma następujące brzmienie:

1. Wznoszenie nowej zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w terenach przeznaczonych na ten cel.

2. W całym obszarze objętym planem dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, zagrodowej i gospodarczej, a także jej rozbudowę, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrażania dla środowiska naturalnego.

3. Rozbudowa budynków położonych w terenach nie przeznaczonych na cele zabudowy powinna uwzględniać określone w planie warunki kształtowania zabudowy i jest ograniczona do zwiększenia powierzchni użytkowej budynku o nie więcej niż 20 %; rozbudowa może być przeprowadzona jednorazowo w okresie obowiązywania planu, bez możliwości ponownego zwiększenia powierzchni obiektu.

4. Realizację obiektów budowlanych na obszarach oznaczonych symbolem M1 w K. oraz M3 w N, które użytkowane są jako ogrody działkowe winna być poprzedzona koncepcją architektoniczno - urbanistyczną precyzującą rozmieszczenie zabudowy, rozwiązania komunikacyjne oraz uzbrojenie terenu całego obszaru.

5. Na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych oraz dróg dojazdowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

Z kolei w rozdziale V planu, zatytułowanym "Komunikacja, infrastruktura techniczna" przewidziano, że systemy zaopatrzenia w wodę podlegać będą sukcesywnej rozbudowie stosownie do ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenów oraz faktycznego zapotrzebowania na dostawę wody, system zaopatrzenia w gaz powinien być sukcesywnie rozbudowywany stosownie do ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenów oraz faktycznego zapotrzebowania na dostawę gazu, przewiduje się sukcesywną rozbudowę i modernizację istniejących sieci i urządzeń energetycznych, która powinna być ona dokonywana stosownie do ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenów oraz faktycznego zapotrzebowania na dostawę energii.

Już w art.2 pkt 5) z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu pierwotnym przez "inwestycję celu publicznego" należało rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art.4 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następowało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej urządzeń infrastruktury technicznej, ale w tym względzie można odnieść się pomocniczo do definicji zawartej w art. 143 ust. 2 u.g.n.W myśl tego przepisu przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Oznacza to, że budowa ciągów drenażowych nie mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej.

Stosownie zaś do treści art.6 ustawy celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). Już w tekście pierwotnym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych zostały wymienione jako cel publiczny.

Z powyższego wynika więc, że przepis § 31 pkt 5 planu nie dotyczy budowy ciągów drenażowych, a co za tym idzie nie można uznać, by zamiar budowy takich urządzeń na działce nr [...] w K. , chociaż stanowiących instytucję celu publicznego, dotyczył nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne.

Należy podkreślić, że sam zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod realizację celów publicznych, nie daje podstaw do skutecznego żądania przez inwestora ograniczenia cudzej własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tak więc w stosunku do gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na cele inne niż publiczne nie można wydać decyzji, o której mowa w tym przepisie (por. WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 405/08, LEX nr 563146).

Dlatego też uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego – art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec jak w punkcie I wyroku – na podstawie art.145 § 1pkt 1 lit.a) p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.