Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1840/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8000 zł (osiem tysięcy złotych) za wykonywanie transportu drogowego bez licencji; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz H. O. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na H. O. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.400 zł w tym: 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz 400 zł za to, że zastosowany typ wykresówek nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu przyrządu kontrolnego wskutek czego kontrola była niemożliwa.

Podstawę faktyczną decyzji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2004 r. w [...]. Kontrolowanym pojazdem marki [...] nr rej. [...], był przewożony węgiel. Podczas tej kontroli kierowca J. O. okazał m.in. wypis zaświadczenia na wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne wydane na rzecz H. O. oraz wykresówki z dni 4, 5 i 7 listopada 2004 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego zostały przez stronę złożone dokumenty m.in. kwit węglowy z dnia [...] listopada 2004 r. gdzie jako sprzedawcę wskazano K. S.A. i jako nabywcą F. z Ł., faktura nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wystawiona przez A. N. dla H. O. (z datą sprzedaży w dniu [...] listopada 2004 r.), zaświadczenie REGON oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z Urzędu Gminy w [...] o prowadzonej przez H. O. działalności gospodarczej w zakresie handlu obwoźnego i transportu. Ponadto skarżący złożył w dniu 27 listopada 2004 r. pisemne oświadczenie, iż w dniu kontroli 2004 r. przewoził węgiel kupiony od A. N. na potrzeby prowadzonej przez siebie firmy. Wyjaśnił także, że z uwagi na konieczność odbioru chorej matki ze szpitala wyjątkowo w dniu tym wysłał po węgiel syna J. O. Syn jest uczniem i nie jest zatrudniony w firmie ale sporadycznie pomaga w prowadzeniu firmy.

Podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 2005r. stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r.Nr 204, poz. 2088), lp. 1.1.1 i lp. 1.11.10 ust. 2 lit a) załącznika o ustawy o transporcie drogowym oraz art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku rzeczy we Wspólnocie na lub z terytorium Państw Członkowskich lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. Urz. WE L 095 z 9 kwietnia 1992 r.) oraz art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985 r. - dalej jako rozporządzenie Rady EWG Nr 3821/85).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w chwili kontroli właścicielem węgla była A. N., natomiast od miejscowości Ł. właścicielem tego węgla stał się skarżący i dopiero od tego momentu wykonywał on przewóz na potrzeby własne. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 4 pkt 4 lit a) ustawy o transporcie drogowym. Powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne -, zawartą w przepisie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że pojęcie "pracownik" wymienione w tym przepisie oznacza osobę zatrudnioną na podstawie stosunku pracy. Natomiast w sprawie niniejszej powyższy warunek nie został spełniony – J. O. nie był zatrudniony w firmie strony dlatego skontrolowany przewóz musi być potraktowany jako transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy. Konsekwencją tego jest konieczność posiadania odpowiedniej licencji, której strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła.

Odnośnie drugiego stwierdzonego naruszenia przepisów organ uznał, że zastosowany typ wykresówki nie był przeznaczony do danego typu urządzenia kontrolnego zainstalowanego w pojeździe bowiem ten przyrząd kontrolny posiadał typ zatwierdzenia wykresówki el-57, zaś użyte przez kierowcę wykresówki nie zawierały znaku el-57.

W prawem przewidzianym terminie Pan H. O. złożył odwołanie. W odwołaniu tym zarzucał błędne przyjęcie, iż zastosowany typ wykresówki był nieadekwatny do przyrządu kontrolnego znajdującego się w pojeździe oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Powołując się na art. 535 k.c. i złożone dokumenty podkreślił, że stał się właścicielem towaru od momentu załadunku a zatem nie są zasadne zarzuty organu co do tego, iż w momencie kontroli właścicielem towaru była A. N. Według skarżącego wykonywał on przewóz na potrzeby własne.

Na skutek rozpoznania odwołania strony decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając dodatkowo w oparciu o przepisy art. 31 ustawy z dnia 14 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( Dz. U. Nr 92, poz. 879) i przepisy art. 5 i art. 87 ustawy o transporcie drogowym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Głównego Inspektora działanie organu pierwszej instancji było zgodna z prawem.

W uzasadnieniu tej decyzji skorygowano stanowisko organu odnośnie spornego przewozu uznając, iż nie ulega wątpliwości, że towar stał się własnością strony już w chwili jego odbioru lecz nie mogło to wpłynąć na zakwalifikowanie przewozu jako przewozu na potrzeby własne skoro kierowca nie był pracownikiem skarżącego. W konsekwencji, zdaniem organu, należało przyjąć, że miał miejsce transport drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i na który strona nie posiadała licencji.

W skardze do Sądu Pan H. O. wnosząc o uchylenie decyzji podtrzymał w całości zarzuty opisane w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwe przyjęcie, że transport wykonywany przez członka rodziny przedsiębiorcy o statusie prawnym opisanym w art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887) nie może być transportem na potrzeby własne. Zdaniem skarżącego dokonana przez organ jest interpretacja jest zawężająca i opiera się na literalnym brzmieniu przepisu, natomiast nie uwzględnia celu jakiemu ma służyć ten przepis. Interpretacja ta jest też sprzeczna z art. 91 § 2 k.r.o., zgodnie z którym dziecko pozostające na utrzymaniu rodziców jest obowiązane pomagać im we wspólnym gospodarstwie. Dlatego też syn J. O., wykonujący czynności w ramach wspólnego gospodarstwa domowego polegające na przewozie określonych towarów, nie może być traktowany jako pracownik.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie interpretacji pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu skarżący wykonywał przewóz, który nie spełniał jednego warunku przewidzianego w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym z tej przyczyny, iż wykonujący go kierowca nie był pracownikiem skarżącego w rozumieniu przepisów prawa pracy. Tym samym uznano na mocy art. 4 pkt 3 ustawy, że przewóz ma charakter transportu drogowego wobec niespełnienia warunków z art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy. A skoro przewóz uznano za transport drogowy to brak licencji w takim wypadku uzasadniał nałożenie kary pieniężnej.

Jednakże, zdaniem Sądu, rozpatrzenie sprawy niniejszej z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez organ jest niewystarczające. Co prawda Sąd podziela stanowisko organu, iż termin "pracownik" użyty w przepisie art. 4 pkt 4 lit a) ustawy o transporcie drogowym należy interpretować zgodnie z art. 2 kodeksu pracy czyli stosować uznane reguły wykładni systemowej lecz z drugiej strony, zdaniem Sądu, nie została poddana właściwej analizie szczególna sytuacja faktyczna jaka zaistniała w sprawie, która wiąże się ze specyfiką wykonywanego przewozu. Specyfika ta polegała na tym, iż kierowcą był syn przedsiębiorcy (uczeń), a zatem osoba pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym, zaś czynność przewiezienia towaru była wykonywana w zastępstwie przedsiębiorcy. Konieczność zastępstwa, jak wyjaśnił skarżący w swym piśmie z dnia 27 listopada 2004 r., wynikła z przyczyn losowych gdyż skarżący musiał pilnie zająć się chorą matką. Ta ważna kwestia została pominięta przez organ i potraktowana jako nie mająca w sprawie znaczenia. Prowadzi to do wniosku, iż działając w takim stanie faktycznym organ, dokonując wykładni przepisów art. 4 pkt 3 i pkt 4 ustawy o transporcie drogowym uznał, że niezależnie od okoliczności przedsiębiorca może wykonywać przewozy na potrzeby własne jedynie przy pomocy kierowcy zatrudnionego na umowę o pracę albo kierując pojazdem osobiście. W innych wypadkach musi uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego. Oznacza to, iż każdy pojedyńczy nawet przewóz drogowy jest transportem drogowym w przypadku gdy pojazd użyty do tego przewozu jest kierowany przez osoby inne niż przedsiębiorca lub pracownik. W ocenie Sądu taka wykładnia nie może być zaakceptowana bowiem prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej wyrażonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

W odniesieniu do zasady wolności gospodarczej, wynikającej z art. 20 i 22 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że obejmuje ona wolność wyboru działalności gospodarczej oraz wolność jej wykonywania. Jak stwierdzono w wyroku z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00 (OTK ZU nr 3/2001, poz. 56) "art. 22 konstytucji pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie jednej z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony - może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą". Z kolei w wyroku z 7 maja 2001 r., K 19/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "z użycia w art. 20 i art. 22 Konstytucji zwrotu "wolność działalności gospodarczej" wynika, że chodzi o działalność jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji "niepaństwowych" (czy też - szerzej rzecz ujmując - niepublicznych), które mają prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, zakresie i formach tego udziału, w tym możliwie swobodnego podejmowania różnych działań faktycznych i prawnych, mieszczących się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Chodzi tu więc o osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi". Z przepisów Konstytucji i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może zostać w pewnych sytuacjach ograniczona, co może jednakże nastąpić wyłącznie w formie ustawowej i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jednocześnie "ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcje pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie" (orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12). Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał na "konieczność "uwzględnienia przy ograniczaniu praw jednostki zasady wymagającej odpowiedniego wyważenia wagi interesu publicznego, któremu służy ograniczenie danego prawa i wagi interesów naruszonych przez takie ograniczenie" (wyrok z 26 kwietnia 1999 r., K. 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71).

Dokonując wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym, w ocenie Sądu, należało pamiętać o interpretacji pojęcia "przedsiębiorca" użytym w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy. Przepis ten mówi, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Oczywistym zatem jest, iż do pojęcia "przedsiębiorcy" w znaczeniu tego artykułu nie można zaliczyć osób prawnych gdyż z istoty rzeczy nie mogą one kierować pojazdem. Zatem za "przedsiębiorcę" w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu można uznać tylko osoby fizyczne lub ewentualnie spółki osobowe. Ponadto, cytowany przepis ma charakter przedmiotowy w tym sensie, że odnosi się do rzeczy czyli "pojazdu samochodowego używanego do przewozu".

Jednocześnie wykładnia tego przepisu uwzględniająca opisane wyżej kryteria nie przynosi zadawalających rezultatów gdy się weźmie pod uwagę stan faktyczny ustalony w sprawie niniejszej. Niewątpliwie skarżący H. O. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą jednoosobowo, co potwierdza złożony wypis z ewidencji Urzędu Gminy w [...]. Interpretacja przepisu art. 4 pkt 4 lit. a ) dokonana przez organ jest zatem restrykcyjna i prowadzi do powstania sytuacji nieracjonalnych, w których zakazuje się angażowania domowników do pomocy w prowadzonym jednoosobowo przedsiębiorstwie w sytuacjach awaryjnych, natomiast możliwość takiej pomocy istnieje jedynie pod warunkiem uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego lub zatrudnienia kierowcy na umowę o pracę. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że taka wykładnia narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej poprzez to, że wprowadza ograniczenia nie przewidziane w ustawie o transporcie drogowym. Ograniczenia te dotyczą obowiązku posiadania licencji w sytuacji kierowania pojazdem przez członka rodziny w zastępstwie przedsiębiorcy, który z powodów losowych nie jest w stanie kierować pojazdem osobiście lub przymusu zatrudnienia takiej osoby na umowę o pracę.

Zdaniem Sądu, nie ma żadnych przeszkód aby w takiej sytuacji uznać w drodze wykładni zgodniej z Konstytucją, iż pod pojęciem "przedsiębiorcy" wymienionym w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym należy rozumieć także osobę będącą członkiem najbliższej rodziny przedsiębiorcy, pozostającą z przedsiębiorcą we wspólnym gospodarstwie domowym, która prowadzi pojazd samochodowy w zastępstwie tego przedsiębiorcy.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji całkowicie zbagatelizował wskazane wyżej okoliczności sygnalizowane przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym pomijając kwestię interpretacji pojęcia "przedsiębiorcy", co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za brak licencji.

Natomiast w pozostałej części dotyczącej wymierzenia stronie kary pieniężnej w wysokości 400 zł za nieprawidłowości związane z okazanym typem wykresówek organ prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej i nie dopuścił się innych uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy, które powodowałyby konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji nakładającej karę w kwocie 8.000 zł Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.