Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 625/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55,  art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w likwidacji na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. sp. z o.o. w likwidacji (dalej powoływanej także jako: "spółka" lub "strona") jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej: k.p.a.), którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "[...]" położonego w Ś. przy ul. N. [...], na działkach o nr [...] i [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia 29 września 2009 r., nr 319/2009, Starosta Lubański zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku hotelu "[...]", położonego w S. przy ul. N. [...], na działkach nr [...] i [...]. W decyzji tej zobowiązano inwestora do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wobec ustalenia faktu rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz samowolnego użytkowania nowozrealizowanej części budynku, postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r., nr [...], PINB w L. wymierzył A. sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania nowozrealizowanej części obiektu budowlanego. Powyższą karę utrzymał w mocy DWINB postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr [...].

WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 801/11, uchylił powyższe postanowienie z dnia 29 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził brak podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w sytuacji ustalenia, że rozbudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.

Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna DWINB została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12. W motywach wyroku NSA potraktował jako niebudzącą wątpliwości okoliczność, że w sprawie zaistniała samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wynika to z ustaleń organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, które powoływały się na wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt [...]. W ocenie NSA, prawomocny wyrok - na zasadzie art. 11 p.p.s.a. - wiąże orzekające w sprawie sądy administracyjne a pośrednio również organy administracyjne przeprowadzające w sprawie postępowanie dowodowe. Tym bardziej, że jak to wynika z akt postępowania administracyjnego organy powołują się na zeznania świadków złożone w postępowaniu karnym zakończonym powołanym wyżej wyrokiem. W takiej sytuacji, w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej w pierwszej kolejności powinno się toczyć postępowanie w przedmiocie jej legalizacji na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

Niezależnie od postanowienia wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, wnioskiem z dnia 21 grudnia 2011r., A. sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku hotelowego. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., PINB zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w zakresie samowolnej rozbudowy objętego wnioskiem obiektu (rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę) oraz samowolnego użytkowania nowozrealizowanej części. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora DWINB postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy wydane postanowienie.

Na skutek skargi wywiedzionej przez spółkę, wyrokiem z dnia 6 września 2012r., sygn. akt II SA/Wr 447/12 WSA we Wrocławiu uchylił opisane postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że zachodzi związek między wynikiem postępowania wznowieniowego przed Starostą L. a rozstrzygnięciem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W zakresie wytycznych dotyczących dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy do prowadzenia postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zakończenia go w jednej z dopuszczalnych form. Jednocześnie organy zostały zobowiązane do podjęcia innych prawem przewidzianych kroków w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę.

Wobec wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia zawieszającego postępowanie, PINB decyzją z dnia 4 lutego 2013 r., nr 13/2013 odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Podstawą wydania odmownej decyzji było przedłożenie niepełnej dokumentacji do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Po rozpoznania odwołania spółki od tej decyzji, DWINB decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpatrując złożoną przez spółkę skargę od tej decyzji, WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 449/13 uchylił decyzję organów obu instancji. Sąd wskazał, że przedłożone przez spółkę dokumenty, przynajmniej formalnie, były dokumentami wymienionymi w pkt 1-7 ust. 1 art. 57 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji, jeżeli organy nadzoru budowlanego uważały, że dokumenty te nie są kompletne i wymagają uzupełnienia, powinny były należycie to uzasadnić, odnosząc się w szczególności do projektu budowlanego i wyraźnie wskazując, że żądanie uzupełnienia dokumentów wynika z konkretnych rozwiązań zawartych w tym projekcie. Przede wszystkim jednak Sąd stwierdził brak możliwości dokonania oceny prawidłowość zaskarżonej decyzji podyktowany koniecznością poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych - odnoszących się do okoliczności zawartych w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r. oraz w skardze. Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przy tym nie wykluczył, że gdyby nie doszło do tego naruszenia, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia PINB powołał się na wyrok z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 230/11, w którym NSA przyjął brak podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 55 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji stwierdzenia samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego. W przekonaniu organu pierwszej instancji powyższy pogląd koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA we Wrocławiu wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 801/11.

W takiej sytuacji, odwołując się do wynikającego z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, PINB uznał za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12 organ I instancji podał, że Sąd jednoznacznie stwierdził, że w omawianym przypadku, w wyniku prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w L. zachodzi przypadek samowoli budowlanej i pozostająca w obiegu prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę nie uprawniała inwestora do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie części obiektu do użytkowania. W powyższej sytuacji ewentualne dopuszczenie obiektu do użytkowania będzie mogło mieć miejsce jedynie po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania opartego na przepisach art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu prawnym DWINB obszernie przytoczył fragmenty uzasadnień do wydanych w sprawie wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 801/11 oraz NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12. Stwierdził, że jakkolwiek powołane wyroki zapadły w sprawie wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku hotelowego, to ocenę okoliczność faktycznych i prawnych przyjętą przez sądy administracyjne należy bezpośrednio odnieść do niniejszego postępowania. Wobec tego organ odwołał się do regulacji wynikającej z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ II instancji uznał, że nie może zgodzić się ze stroną, że wyrok skazujący współwłaścicieli Spółki A. za to, że od 2008 r. samowolnie rozbudowywali budynek hotelowy oraz wyroki zapadłe w sprawie wymierzenia kary za samowolne użytkowanie rozbudowy nie mają znaczenia dla sprawy i nie ma przeszkód do udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowy. Według DWINB, na podstawie art. 59 ust. 5 u.p.b. odmowa pozwolenia na użytkowanie może zostać wydana z powodu niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 u.p.b. W konsekwencji odmówić pozwolenia na użytkowanie można, gdy wprawdzie obiekt budowlany podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz takie pozwolenie nie może być udzielone z powodu złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku bądź stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie opisanym w art. 59a ust. 2 u.p.b., za które wymierza się karę, o której mowa w art. 59f u.p.b. W omawianym przypadku, nie zachodzi żadna z takich przesłanek. W tej sytuacji, brak jest podstaw prawnych zarówno do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jak i odmawiającej udzielenia takiego pozwolenia. W związku powyższym należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. sp. z o.o. w likwidacji, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze strona podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy i nieobiektywny, objawiający się m.in. powoływaniem się przez organ administracji na zatarte już od kilku lat skazanie współwłaścicieli strony skarżącej i oparcie decyzji m.in. na tym zatartym skazaniu, które zgodnie z art. 107 § 5 k.k., nastąpiło z mocy prawa, a organ winien tę okoliczność uwzględniać z urzędu;

- art. 105 k.p.a. w zw. z art. 55 pkt 1 u.p.b. poprzez podtrzymanie stanowiska PINB w L. i uznanie, że postępowanie winno być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy należy stwierdzić, że postępowanie powinno być w dalszym ciągu prowadzone ze względu na możliwość załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 54 u.p.b., poprzez przyjęcie, że strona skarżąca nie może przystąpić do użytkowania obiektu, podczas gdy pomimo zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, organ ten nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji w terminie 21 dni;

- art. 55 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1-4 u.p.b. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, podczas gdy w oparciu o stan faktyczny sprawy oraz zebrany materiał dowodowy, oraz mając na uwadze fakt, iż wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przez prawo budowlane, w tym te wymienione w art. 57 u.p.b. zostały przedłożone właściwemu organowi administracji publicznej, stronie winna być wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca strona uznała za całkowicie niezrozumiałe postępowanie orzekających w sprawie organów, które objawia się brakiem jakiekolwiek rzetelności i poprawności procedowania. W tym miejscu skarżący powołał się na wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 449/13, w którym wskazano, iż "rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie konieczne było sprawdzenie przez organ zgodności wykonanych robót na użytkowanie konieczne było sprawdzenie przez organ zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, do czego konieczne jest zapoznanie się z tym projektem. Ocena takiej zgodności musi być dokonana przez właściwy organ a nie przez sąd". Według autora skargi, pomimo tych wskazań, orzekające w sprawie organy nie dokonały analizy przedłożonej dokumentacji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku. Co więcej, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, DWINB wykazał się brakiem rzetelności w sprawie i wydał kolejny raz decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tylko, że tym razem nie tylko przepisów prawa administracyjnego, ale także m.in. prawa cywilnego (art. 23 k.c.). Skarżąca strona podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, DWINB powołał się na treść wyroku Sądu Rejonowego we L. z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt [...]. Jednakże skazanie, ponad 2 lata temu uległo zatarciu, czym skarżący informował organ nadzoru budowlanego. W tym miejscu autor skargi wskazał, że zgodnie z treścią art. 107 k.k., w razie odstąpienia od wymierzenia kary, zatarcie skazania następuje z mocy prawa z upływem roku od wydania prawomocnego orzeczenia, co oznacza nic innego, jak to że organ sam, z urzędu powinien brać tę okoliczność pod uwagę, bez żadnych dodatkowych wniosków. Ponadto, autor skargi wskazał, że powoływanie się przez organy (czy też inne instytucje) od ponad 2 lat na zatarte skazanie i przedstawianie go w jakikolwiek sposób w różnych postępowaniach (w tym jako okoliczność obciążającą) stanowiła i stanowi w dalszym ciągu naruszenie prawa, a w szczególności dóbr osobistych, czego konsekwencją może być zastosowanie wszelkich możliwych i przewidzianych przez prawo w takich sytuacjach instrumentów prawnych w stosunku do wszystkich osób i organów dopuszczających się takich naruszeń w takim okresie. Powyższe, wskazuje na bezsprzeczne naruszenie przez DWINB fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W opinii strony skarżącej, celem orzekających w sprawie organów nie jest rzetelne i kompleksowe przeprowadzenie postępowania, a jedynie podejmowanie działań mających na celu uniemożliwienie stronie prowadzenie działalności gospodarczej. Organy powołując się przy tym na różnorodne argumenty, mające uzasadniać dalsze przewlekłe procedowanie w sprawie, w tym m.in. na brak kompletności przedłożonej dokumentacji (pomimo tego, że niezbędna dokumentacja w komplecie została przedłożona) czy też na fakt skazania (pomimo, że wyrok z mocy prawa uległ zatarciu). W przekonaniu skarżącej spółki, całkowicie niezrozumiałą jest determinacja DWINB, który pomimo wskazań w odwołaniu, co do faktu zatarcia skazania i ewentualnych roszczeń, w dalszym ciągu powołuje się na te okoliczności. Według spółki, z analizy akt postępowania wynika, że to skarżąca przy pomocy orzekających w sprawie Sądów, wskazuje organom nadzoru budowlanego jaki powinny procedować w niniejszej sprawie (zgodnie z uzasadnieniem tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 449/13: "Tymczasem w realiach niniejszej sprawy aby ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji konieczne byłoby poczynienie za organ zarówno ustaleń faktycznych, jak i wspominanej oceny. (...) do kompetencji sądu administracyjnego należy jedynie kontrola zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a prowadzenie postępowania administracyjnego za właściwy organ").

W dalszej części skargi jej autor podniósł, że w dniu 21 grudnia 2011 r. spółka przedłożyła o wiele większą ilość dokumentów od wymaganych, zgodnie z art. 57 u.p.b. Pomimo tego, wbrew przepisom prawa nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, ani też żadna inna decyzja (w tym przewidziany przez art. 54 u.p.b. sprzeciw w formie decyzji). Powołując się na wyrok WSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 447/12 skarżąca spółka zauważyła, że w tym orzeczeniu Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i do zakończenia go w jednej z dopuszczalnych form. W sprawie winno dojść do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż strona wywiązała się ze wszystkich swoich zobowiązań, tj. zachowując wszelkie niezbędne terminy i przedkładając wszelkie niezbędne do wydania decyzji dokumenty.

W dalszej części argumentacji skargi, jej autor zwrócił uwagę na wydany już w sprawie wyrok WSA z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 449/13. Wobec tego zauważył, że od czasu wydania tego wyroku minęło ponad 8 miesięcy, jednak do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W tym orzeczeniu, Sąd wskazał w jasny i klarowny sposób, jak w danej sytuacji winien zachować się organ administracji publicznej i w jaki sposób powinien zakończyć postępowanie w sprawie. Biorąc pod uwagę fakt, że organy administracji publicznej nie zaskarżyły tego wyroku, należy przyjąć że zgodziły się z jego treścią i miały na uwadze, że wyrok ten stanie się w tych sprawach prawomocny, czyli wiążący dla stron. Pomimo tego, jak też pomimo faktu dopełnienia przez stronę wszystkich ciążących na niej obowiązków, organy administracji publicznej nie wydały stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Dla skarżącej niezrozumiałe jest pomijanie dwóch wskazanych wyżej wyroków WSA, a przy tym powoływanie się na treść wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1920/12 z dnia 21 stycznia 2014 r., który nie dotyczy niniejszej sprawy.

W końcowych motywach skargi skarżąca spółka przedstawiła argumentację odnoszącą się do istoty decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym zakresie strona powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 93/08. Skarżąca strona stwierdziła, że decyzja Starosty L. z dnia 29 września 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku hotelowego jest decyzją ostateczną i prawomocną, która zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz stanowiskiem judykatury i doktryny upoważnia do skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co też w niniejszej sprawie powinno było zostać uczynione po dniu 11 stycznia 2012 r., czyli zgodnie z art. 54 u.p.b. w terminie 21 dni po złożeniu wniosku. Dalej zauważyła, że Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2014 r. nie stwierdził nieważności decyzji Starosty L. z dnia 29 września 2009 r., przez co decyzja ta w dalszym ciągu jest decyzją ostateczną i prawomocną, co niewątpliwie uprawnia stronę do skutecznego ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ I instancji winien to uczynić.

Ponadto, strona skarżąca kolejny raz nadmienia, że każdy dzień zwłoki pogłębia po jej stronie niepowetowaną szkodę, co więcej w związku z przewlekłościami w załatwieniu niniejszej sprawy, doszło do sytuacji, że spółka została postawiona w stan likwidacji w maju 2013 r.

W odpowiedzi DWINB wniósł o oddalenie skargi, powołując się na swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności obu wydanych w sprawie decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi spółki A. sp. z o.o. w likwidacji jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą organ utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "[...]" położonego w Ś. przy ul. N. [...].

Bezsporne w sprawie jest, że A. sp. z o.o. w likwidacji jest inwestorem przedmiotowego zamierzenia budowlanego oraz, że do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z przepisem art. 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Jak wynika z treści w art. 55 Prawa budowlanego w przypadkach wskazanych enumeratywnie w tym przepisie, obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ma charakteru uznaniowego, ale jest obligatoryjny.

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi jednoznacznie wynika wielowątkowy charakter sprawy związanej z rozbudową budynku hotelu "[...]". Otóż jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu hotelowego, przed organami nadzoru budowalnego prowadzone było postępowanie związane z rozpoczęciem przedmiotowej budowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z samowolnym użytkowaniem nowozrealizowanej części budynku. Wskazuje na to NSA w prawomocnym wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12, podając że, z postępowania dowodowego wynika, że w grudniu 2009r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r., nr [...], PINB wymierzył spółce A. sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – mając wiedzę, co do faktu zaistnienia w sprawie samowoli budowlanej. Powyższą karę utrzymał w mocy DWINB postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr [...]. Następnie oba te postanowienia zostały uchylone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 801/11. Ze względu na ustalenie, że rozbudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, Sąd I instancji przesądził o braku podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu. Oddalając natomiast wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/11 potraktował jako niebudzącą wątpliwości okoliczność, że w sprawie zaistniała samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jak stwierdził to NSA, wynika to z ustaleń organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, które powoływały się na wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt [...]. W takiej sytuacji, w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej w pierwszej kolejności powinno się toczyć postępowanie w przedmiocie jej legalizacji na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Według NSA, ustalenia poczynione w tym postępowaniu pozwolą na przejście do następnego etapu jakim jest orzekanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Przedstawione w tym wyroku rozumowanie wpisuje się w stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) oraz tryby legalizacji z art. 48-51 ustawy Prawo budowlane są trybami wyłączającymi się wzajemnie. Prawnie skutecznie można bowiem zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1756/09; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r. , w sprawie sygn. akt II OSK 989/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 317/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012r., w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 498/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 821/12). Jednocześnie wymaga podkreślenia, że powyższe stanowisko nie oznacza w żadnym wypadku, że skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, to nie będzie mógł już zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ do użytkowania takiego budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Przyjdzie także zaznaczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego są elementami ciągu aktów administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowalnym, co kreuje swoistą zależność prejudycjalną między nimi. Uznaje się w związku z tym, że jeżeli w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie pojawi się kwestia wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, organ je prowadzący powinien to postępowanie zawiesić i zawiadomić o tym organ właściwy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011 r., s. 321).

Nie można zatem oddzielać od siebie pozwolenia na budowę od późniejszego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 660/09). Natomiast wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., w prawie o sygn. akt II OSK 1499/08). Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 660/09).

W świetle przedstawionych poglądów podstawowa kwestia sporna, jaka powstała w niniejszej sprawie, dotyczy ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, stanowiących przeszkodę do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu hotelowego, powodujących konieczność rezygnacji przez organy z prowadzenia wszczętego postępowania, a w konsekwencji także zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2009, s. 391). Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05).

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Zważyć w tym miejscu należy, że w stanie faktycznym, jaki wystąpił w sprawie jest niespornym, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na wykonaniu robót budowalnych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powyższe znajduje potwierdzenie w świetle okoliczności, które legły przy wydaniu wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt [...], w tym zeznań świadków złożonych w postępowaniu zakończonym tym wyrokiem. Powyższa kwestia została w ten sposób oceniona przez NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12 i w niniejszej sprawie Skład orzekający nie może tej okoliczności inaczej oceniać niż zrobił to NSA. Co istotne, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, taka prawno-formalna kwalifikacja i ocena działań inwestora związanych z rozbudową obiektu hotelowego, nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 449/13. Przede wszystkim przyjdzie zauważyć, że powyższe orzeczenie zapadło wcześniej niż prawomocny wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. Po drugie, WSA we Wrocławiu powołanym wyrokiem nie oceniał zagadnienia samowoli budowalnej, lecz badał prawidłowość wydania negatywnej dla spółki decyzji z punktu widzenia żądanych od niej dokumentów oraz stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W takich realiach procesowych należy stwierdzić, że w związku z wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 449/13, który to wyrok poprzedzał zaskarżoną decyzję, nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być bowiem wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt: II FSK 1296/10, a także A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II, str. 325-326). W realiach niniejszej sprawy w związku z wydaniem wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1920/12 powyższa ocena uległa daleko idącej zmianie. W takich nowych okolicznościach faktycznych organ nadzoru budowalnego nie mógł już więc orzec co do istoty wniosku spółki. Podjęta przez organy nadzoru budowalnego forma zakończenia postępowania nie pozostaje przy tym w sprzeczności z wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 447/12. Decyzja o umorzeniu postępowania jest bowiem niewątpliwie jedną z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (w inny sposób w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej.

Przyjąć nalży, że w sensie materialnoprawnym postępowanie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest zupełnie oderwane od sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie co daje się sugerować skarżący. Wszak sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zapewnić realizację obowiązków inwestora określnych w art. 54-55 Prawa budowalnego. Obie te instytucje maja służyć ochronie doniosłych wartości, tak wyróżnionych ze względu na interes publiczny (środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, życie ludzi, ład przestrzenny). Tym samym samowoli budowlanej i wpływu na możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie można oceniać nie można inaczej oceniać niż uczynił to NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1920/12.

Prowadząc postępowanie w sprawie rozbudowy spornego obiektu budowlanego, a na pewno w dniu wydania orzeczenia o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego miał wiedzę co do faktu zaistnienia w sprawie samowoli budowlanej – na który w swoim wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12 wskazywał NSA. Odwołując się zatem do tego wyroku, nie można uznać, że fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uprawniał inwestora do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego obiektu. W zaprezentowanych realiach sprawy, stwierdzeniu samowoli budowlanej nie stoi również na przeszkodzie, podnoszony przez stronę skarżącą fakt zatarcia skazania. Samowola budowlana jest bowiem okolicznością faktyczną, którą potwierdził nie tylko sam wyrok karny z dnia 21 maja 2011 r., sygn. akt [...], ale także dowody zgromadzone w postępowaniu na które powołały się organy.

W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie może się zakończyć decyzją o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro przesądzone zostało, że wobec inwestora brak jest podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu hotelowego, ponieważ został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, to pozostawałoby w sprzeczności z celem regulacji zawartej w Prawie budowlanym udzielenie w takim przypadku pozwolenia na użytkowanie. Należy wobec tego uznać, że wiedza co do zrealizowania inwestycji w sposób naruszający przepisy Prawa budowalnego, obligowała organ nadzoru budowlanego do wdrożenia i przeprowadzenia z urzędu procedury legalizacyjnej w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, czemu również na przeszkodzie nie stoi fakt pozostawiania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w związku z postępowaniem legalizacyjnym rozstrzygnięty zostanie byt tej decyzji, na co również zwrócił uwagę NSA w sprawie II OSK 1920/12. Dopiero więc przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego pozwoli spółce ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu.

W zaistniałych uwarunkowaniach prawnych organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne mające znaczenie w sprawie, a zarazem uzasadniające podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Istnienie bowiem w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia NSA z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1920/12, nie jest pozbawione znaczenia przy rozpoznawaniu obecnej skargi, a to z uwagi na unormowania art. 170 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten normuje tzw. prawomocność materialną orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że również inne sądy, niż sąd meriti, i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia wynikająca z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (zob. B. Dauter, (w:) A. Kabat i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2013, uwagi: 4 i 5 do art. 170). W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 62/12). Mamy więc w tym przypadku od czynienia z sytuacją określaną w doktrynie mianem prekluzji faktów (prekluzji twierdzeń o okolicznościach faktycznych), która wyklucza dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się uprzednie postępowanie, i mieściły się w granicach podstawy prawomocnie osądzonego żądania (zob. P. Grzegorczyk (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom II, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uwaga 23 do art. [...]5–366). Skoro więc w odniesieniu do przedmiotowego obiektu w związku z wymierzeniem kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez pozwolenia, zostało przed sądem przesądzone, że inwestycja w związku z samowolą takiej decyzji uzyskać nie może, to w niniejszym postępowaniu kwestii tej inaczej oceniać nie można. Przyjąć odmiennych ustaleń byłoby równoznaczne z kontestowaniem ustaleń prawomocnie stwierdzonych wyrokiem uprzednio wydanym, i to w tej samej sprawie (w znaczeniu materialnoprawnym), co nie jest dopuszczalne w świetle art. 170 p.p.s.a.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.