Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1074/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako [...]WINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. (Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dalej jako PINB, nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., umarzającej w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału w dniu 9 czerwca 2016 r. wpłynęło zawiadomienie Starosty [...] przekazujące zgodnie z właściwością wniosek K. K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie złożenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w R. fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie budowy placu zabaw dla dzieci na działce [...] na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R.

Zawiadomieniem z dnia 14 lipca 2016r., poinformowano strony o wszczęciu z wniosku K. K. postępowania administracyjnego w sprawie placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R.

W dniu 5 sierpnia 2016 r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny na nieruchomości nr ew. [...] w Różanie przy ulicy G. W wyniku kontroli stwierdzono, że na istniejącym od ponad 20 lat placu zabaw wymieniono w dniu 20 maja 2016 r. urządzenia – zabawki. Urządzenia posiadają certyfikaty. K. K. twierdziła, że posiada udziały w gruncie podnosząc, że ona jak również pozostałe osoby posiadające udziały w gruncie powinny brać udział w postępowaniu dotyczącym wymiany zabawek. Jednocześnie nie kwestionowała ona zasadności istnienia placu zabaw. Pozostałe osoby obecne w czasie oględzin wskazywały, że plac zabaw powinien istnieć w tym miejscu, wskazując równocześnie na konieczność wymiany starych zużytych zabawek.

Do protokołu oględzin z dnia 5 sierpnia 2016r. załączono protokół kontroli okresowej placu zabaw dla dzieci Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. sporządzony przez J. D. (upr. bud. w spec. konstrukcyjno- budowlanej Nr [...]), a także certyfikaty zamontowanych urządzeń. Odnośnie poszczególnych urządzeń placu zabaw w protokole kontroli okresowej zalecono szereg czynności, a do czasu wykonania niektórych z nich bezwzględnie zalecono wyłączyć z użytkowania cały plac zabaw dla dzieci zlokalizowany przy budynku przy ulicy G. w R.

Do akt niniejszego postępowania włączono kopię umowy użyczenia zawartej dnia [...] maja 2016 r. między Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w R. a Gminą R. wraz z załącznikiem graficznym. Na podstawie tejże umowy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. oddała Gminie R. do bezpłatnego używania część nieruchomości nr ew. [...] położonej w R. przy ulicy G. o powierzchni ok. 670m2 w celu urządzenia placu zabaw dla dzieci na użyczonej nieruchomości.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r., umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R.

Jednakże na skutek odwołania K. K., [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zgodnie z wytycznymi [...]WINB, pismem z dnia 7 grudnia 2016r. organ I instancji wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. o udzielenie wyjaśnień czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. sprawuje zarząd nad lokalami wyodrębnionymi, lokalami ze spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, lokalem w najmie oraz nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni, zlokalizowanymi na działce nr ew. [...] w R., a także czy właściciele lokali wyodrębnionych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w R., podjęli w myśl art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uchwałę by zarząd nieruchomością wspólną wykonywać w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali. Ponadto poproszono o wskazanie osób, organów uprawnionych do reprezentowania interesów Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R.

W odpowiedzi z dnia 20 grudnia 2016 r. poinformowano, że wszelkie czynności związane z zarządzaniem lokalami wyodrębnionymi, lokalami ze spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu oraz nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni, zlokalizowanymi na działce nr ew. [...] w R., prowadzi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. Na potwierdzenie tego Spółdzielnia załączyła kopię opinii Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych z dnia 16 grudnia 2016 r., z której wynikało, że wszelkie czynności związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną, w tym również przekraczające zakres zwykłego zarządu Spółdzielnia podejmuje samodzielnie bez konieczności uzyskania zgody właścicieli. Nadto wyjaśniono, że właściciele lokali z wyodrębnionym prawem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o numerze [...] zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w R., nie podjęli uchwały, żeby w myśl art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Natomiast, zgodnie z § 50 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R., oświadczenia woli za spółdzielnie składają łącznie co najmniej dwaj członkowie Zarządu lub jeden członek Zarządu i pełnomocnik. Potwierdza to również załączona Informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 20 grudnia 2016 r. Z informacji tej wynika również, że organem uprawnionym do reprezentacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. jest Zarząd.

Ponadto pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. zwrócono się do Burmistrza Gminy R. o wyjaśnienie czy obowiązujący w maju 2016 r. oraz aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dopuszcza budowę placu zabaw dla dzieci na działce nr ew. [...] w miejscowości R. W odpowiedzi z dnia 16 grudnia 2016 r. poinformowano, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2014 r. poz. [...]) działka nr [...] położona w R. przeznaczona jest w przeważającej większości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną tj.: budynki mieszkalne wielorodzinne, w których dopuszcza się wydzielenie lokali usługowych w parterze budynków oraz garaży podziemnych wraz z dojazdami wewnętrznymi, miejscami postojowymi, dojściami, zielenią urządzoną, obiektami małej architektury oraz urządzeniami technicznymi i obiektami liniowymi infrastruktury technicznej. Wymieniony wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał również w maju 2016 r. Do pisma załączono wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla działki nr [...] w R.

Następnie w dniu [...] lutego 2017 r. PINB wydał decyzję Nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R.

W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ podniósł również, że w toku rozpatrywania sprawy stwierdzono, iż wnioskodawczyni – K. K. - nie posiada statusu strony postępowania.. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyła K. K.

Rozpatrując całość akt [...]WINB stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Organ II instancji podkreślił, że właściwe ustalenie stron postępowania, a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, w myśl przepisu art. 61 § 4 Kpa, obowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny lub obowiązek.

[...]WINB podkreślił, że organ powiatowy wszczął postępowanie na wniosek K. K., której w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie przysługuje przymiot strony, co zostało właściwie ustalone w toku wszczętego postępowania. Skarżąca posiada udział, jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], w nieruchomości znajdującej się przy ul. G. w R., dla której Sąd Rejonowy w P. Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na w/w nieruchomości działa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", której członkiem jest K. K. Natomiast członkowie spółdzielni są reprezentowani przez właściwe organy spółdzielni w sprawach, które - tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku - dotyczą części wspólnych obiektu. Zgodnie z § 50 statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R., oświadczenia woli za spółdzielnię składają łącznie co najmniej dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Jak wynika z pisma spółdzielni z dnia 20 grudnia 2016 r., wszelkie czynności związane z zarządzaniem lokalami wyodrębnionymi, lokalami ze spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu oraz nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, zlokalizowanymi na działce o n r ew. [...] w R. prowadzi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". A zatem wszelkie czynności związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną, w tym również przekraczające zakres zwykłego zarządu, spółdzielnia podejmuje samodzielnie bez konieczności uzyskania zgody właścicieli. Skarżąca nie została umocowana przez w/w spółdzielnię do jej reprezentowania i składania oświadczeń w imieniu spółdzielni. Ponadto właściciele lokali z wyodrębnionym prawem do lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o nr [...], położonym na terenie działki o nr ew. [...], w tym K. K., nie podjęli uchwały w myśl art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000 r. by zarząd nieruchomością wspólną wykonać w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali. Ponadto zgodnie z zapisem § 4 przedłożonego przez K. K. aktu notarialnego Repetytorium A nr [...] zarząd nieruchomością wspólną do chwili gdy Spółdzielnia jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnej stosownie do treści art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych sprawowany jest przez Spółdzielnię, jako zarząd powierzony, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Jak wskazał organ powyższe wypełnia przesłankę zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nieposiadającej interesu prawnego wobec czego w sprawie należało utrzymać w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] lutego2017r.

[...]WINB wskazał również, że w oparciu o dokonane ustalenia oraz wytyczne zawarte w decyzji nr [...], PINB powinien rozważyć wszczęcie z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K. zarzucając:

1) błędną wykładnię przepisu art. art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że nie przysługuje jej przymiot strony w sytuacji, gdy jest współwłaścicielką gruntu, na którym pobudowany został plac zabaw, tj. przysługuje jej udział we własności gruntu (działce nr ew. [...]) w [...] części;

2) naruszenie przepisu art. 73 § 1 k.p.a poprzez nie sporządzenie i nie wydanie przez organ kopii z akt sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia jej możliwości obrony praw;

3) naruszenie przepisów: § 19 ust. 3 lit. a i lit. b, oraz ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. poprzez nie uwzględnienie obowiązującej linii zabudowy, wykazanej na planie zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w strefie 40 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP, wskazanej na rysunku planu;

4) naruszenie przepisu § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nie zachowanie obowiązującej odległości 10 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP, wskazanej na rysunku planu;

5) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r.,

6) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;

7) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

8) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290) poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie, według skarżącej, wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo;

9) naruszenie art. 61 kpa, ze względu na to, że postępowanie administracyjne może być wszczęte zarówno z urzędu, lub na żądanie strony. W omawianej sytuacji organ, mając nawet na względzie zasadę ekonomii procesowej, winien w ocenie skarżącej wszczęte postępowania z wniosku - dalej prowadzić z urzędu.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona, a nadto na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd działając w granicach tej samej sprawy –uchylił decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z [...] lutego 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony K. K. w postępowaniu w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R., nie zasługuje na aprobatę.

Jak wynika z Uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015r.sygn.akt II OPS 2/15 " spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej".

W tym miejscu należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych wyłączyła w art. 27 ust. 2 zd. 2 dopuszczalność stosowania przyjętego w art. 22 ustawy o własności lokali, rozróżnienia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających ten zakres; brak jest też w ustawie odesłania w tym zakresie do odpowiedniego stosowania art. 199 – 205 K.c.

Art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, iż zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio". Jak wynika z dyspozycji wskazanego przepisu, przedmiotem zarządu są wyłącznie nieruchomości wspólne, stanowiące współwłasność spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

W przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną .

Tymczasem organy bezrefleksyjnie uznały, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" miała nieograniczone prawo do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, a także prawo reprezentowania pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, nie badając czy wykonane roboty dotyczyły eksploatacji i utrzymania urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.

Odnosząc się do charakteru prawnego zarządu, powstałego zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i należytego wykonania obowiązków wypływających z takiego zarządu należy przyjąć, że czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym mieszczą się ramach zadań spółdzielni. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej.

Niewątpliwie , co wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie sadowym, jednym z uprawnień, które składają się na treść prawa własności, jest uprawnienie każdego z współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą przedmiotem współwłasności. Można dodać, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego warunek uzyskania jednomyślności współwłaścicieli co do czynności rozporządzających rzeczą wspólną jest "jedną z naczelnych zasad władztwa nad rzeczą wspólną" (wyrok TK z 10 lipca 2012 r., P 12/11). Prowadzi to do wniosku, że uprawnienie współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą wspólną jako istotny element treści prawa własności podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji. Tak więc ingerencja w treść uprawnienia współwłaścicieli do udziału w zarządzie rzeczą wspólną powinna być jak najmniejsza.

Należy także pamiętać, że podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw jest ustawodawca (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W przypadku prawa własności zasada ta ma szczególne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji -własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy.

Ograniczenie tego prawa może wynikać jedynie z ustawy. W przypadku właścicieli lokali, którzy stanowią wspólnotę ograniczenie w wykonywaniu prawa własności w stosunku do części wspólnych wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Natomiast w przypadku zarządu sprawowanego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych takiego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie ma. Skoro tak to nie do przyjęcia jest stanowisko nie uznające współwłaściciela nieruchomości za osobę nie mającą interesu prawnego w postępowaniu lokującym na tej nieruchomości obiekty budowlane.

W tej sytuacji należało uznać ,że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Umorzenie postępowania z przyczyn merytorycznych należy uznać za przedwczesne bowiem organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie podnoszonych przez skarżącą naruszeń § 19 ust. 3 lit. a i lit. b, oraz ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. poprzez nie uwzględnienie obowiązującej linii zabudowy, wykazanej na planie zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w strefie 40 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP, wskazanej na rysunku planu, a także ewentualnego naruszenia przepisu § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nie zachowanie obowiązującej odległości 10 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy te okoliczności winny być przez organy zbadane , a postępowanie zakończone wydaniem decyzji merytorycznej.

W tej sytuacji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania , które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 105 § 1 k.p.a w związku z 28 k.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.