Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 108/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1, 127 par 3, 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 1, 5
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skarg S. P. i Z. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej -oddala skargi-


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: organ, Minister) znak: [...] z [...] listopada 2013 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267), po rozpoznaniu wniosków pani Z. P., reprezentowanej przez r. pr. pana B. F., pana S. P. oraz pani M. C., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r., znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 83.805 m², zapisanej w księdze wieczystej P. tom [...] wykaz nr [...] cd. [...] jako współwłasność Z. P., M. P. oraz M. P. (pkt 2b) – w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w P. obręb [...], stanowiących obecnie własność Miasta P.

W decyzji z [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...].

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W orzeczeniu z [...] grudnia 1953 r. znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 122.970 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność Z. P., M. P. oraz M. P. (pkt 2a), nieruchomość położoną przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej P. tom [...] wykaz nr [...] cd. KW nr [...], oznaczoną jako parcele nr [...] i nr [...].

We wniosku z [...] marca 2003 r. pani Z. P., pan A. P. i pan S. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. znak: [...] w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości opisanych w pkt 2a, 2b i 9 orzeczenia.

W postanowieniu z [...] października 2010 r. znak: [...] Minister Infrastruktury wydzielił do odrębnego postępowania sprawę o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej pkt 2b tego orzeczenia. W postanowieniu z [...] października 2010 r. znak: [...] Minister Infrastruktury zawiesił ww. postępowanie do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku po zmarłych stronach: S. W. i D. S. Z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia, w postanowieniu z [...] lutego 2012 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postępowanie.

W decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. w zakresie pkt 2b tego orzeczenia, a następnie sprawa została przekazana Wojewodzie [...] celem jej rozpatrzenia według właściwości.

W rozstrzygnięciu z [...] września 2012 r. znak: [...] Prezes Rady Ministrów wskazał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku pani Z. P., reprezentowanej przez r. pr. pana B. F., pana A. P., reprezentowanego przez panią B. R. oraz pana S. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. znak: [...] w zakresie pkt 2b tego orzeczenia.

W postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydzielił do odrębnego postępowania ww. sprawę w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...], stanowiących własność Miasta P., oraz wskazał, że postępowanie w tej sprawie prowadzone będzie pod nr [...].

W decyzji z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1953 r. znak: [...] w zakresie pkt 2b - w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał, iż w odniesieniu do ww. części orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1953 r. nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do zarzutów wysuwanych wobec ww. orzeczenia przez strony postępowania, a także uzasadnił dokonane ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: pan S. P. w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu: [...] kwietnia 2013 r.), - pani Z. P., reprezentowana przez r. pr. pana B. F. w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu: [...] kwietnia 2013 r.), P. M. C. w piśmie z [...] marca 2013 r. (data wpływu: [...] kwietnia 2013 r.).

W powyższym piśmie pani Z. P. podniosła, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1953 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem celem przedmiotowego wywłaszczenia nie była realizacja narodowych planów gospodarczych, a zamiana na inne tereny, które odstąpiono Prezydium na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ulic [...] i [...] oraz na zieleń publiczną.

Strona zarzuciła przedmiotowemu orzeczeniu także sprzeczność z planem 6-letnim dla województwa [...], którego głównym celem było m.in. zwiększenie produkcji rolnej.

Pan S. P. podniósł w ww. wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., że zaskarżone orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. zostało wydane przez osobę nieupoważnioną, albowiem zdaniem skarżącego, winno ono być wydane przez organ kolegialny jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Ponadto, skarżący wskazał, iż ww.: orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, zawartych w dekrecie z 1949 r., m.in. poprzez wadliwe doręczanie pism stronom w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz poprzez wszczęcie postępowania pomimo braku prawidłowego wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Pani M. C. oparła swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy m.in. na zarzucie nieuwzględnienia przez organ nadzoru w ww. decyzji z [...] kwietnia 2013 r. okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a także okoliczności niezrealizowania tego celu po dokonaniu wywłaszczenia, a także zarzuciła stosowanie przez organ nadzoru niedopuszczalnych domniemań faktycznych w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy.

Po rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że trafnie organ naczelny ustalił, że wnioskodawcy postępowania nadzorczego mają legitymację do wystąpienia o weryfikację ww. orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a. Organ podzielił w całości ustalenia organu naczelnego w zakresie następstwa prawnego po poprzednich właścicielach przedmiotowej nieruchomości tj. po Z. P., M. P. oraz M. P. Stronami postępowania nadzorczego według organu, są także Miasto P. – obecny właściciel nieruchomości oraz pozostali następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. pani M. C., pan K. P., pan I. A. oraz pani K. A.

Analizując orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. organ stwierdził, że zostało ono wydane przez organ właściwy, albowiem brak jest podstaw do twierdzenia, że T. K. nie dysponował upoważnieniem przewodniczącego prezydium do podpisania ww. orzeczenia. W ocenie organu, brak stosownego dokumentu upoważnienia w aktach archiwalnych nie może prowadzić do domniemania, że taki dokument nie został sporządzony. Weryfikacja orzeczenia po ok. 60 latach od jego wydania wiąże się nieuchronnie z ryzykiem, iż akta sprawy nie zachowają się w całości do dnia wydania decyzji nadzorczej. Zdaniem organu, pomimo, że w aktach sprawy brakuje upoważnienia dla T. K. należy przyjąć, że zostało ono udzielone, albowiem ustalenie odmienne stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Do stwierdzenia nieważności nie jest bowiem wystarczające uprawdopodobnienie istnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3), 4), 5), 6) i 7) k.p.a. organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. W ocenie organu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, sformułowana w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Zdaniem organu, sformułowania zawarte w opinii Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydz. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. z [...] lutego 1952 r. potwierdzają niezbędność ww. nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, albowiem realizacja zarówno celów wojskowych, jak i pozostałych ww. celów stanowiła przejaw realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ podkreślił, że przedmiotem planowania gospodarczego w badanym okresie były w szczególności zamierzenia inwestycyjne o charakterze wojskowym. Według organu, niezasadny jest zarzut, że wywłaszczenie nie miało na celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ podniósł także, że wbrew twierdzeniom strony pani Z. P., realizacja celów gospodarczych przewidzianych w ww. opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nie stała w sprzeczności z celami określonymi w planie 6-letnim, w tym z celem zwiększenia produkcji rolnej.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosi również, że z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania wydał zezwolenie z [...] lutego 1952 r. nr [...] na nabycie nieruchomości o powierzchni łącznej 126 ha 97 a 63 m2, w tym przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie ww. organ zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych zezwoleniem. Wyżej wymienione zezwolenie zostało wydane na skutek rozpatrzenia wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1951 r. nr [...], do którego załączono: zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] na złożenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie na nabycie 4/5 części nieruchomości położonych między lotniskiem, a ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], tj. części nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych; plan sytuacyjny, zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1951 r. o przeznaczeniu terenów między lotniskiem w L., a ul. S., ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz fortem VII - według wytycznych regionalnych i planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na plac ćwiczeń dla wojska, na budowę arterii obwodowej i na poszerzenie ulicy [...] oraz pod zieleń publiczną.

W ocenie organu, zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości zostało wydane prawidłowo i uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Zatem nie można uznać według organu, aby w powyższej części zostało naruszone prawo. Organ uznał za niezasadny zarzut stron, że doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nieumieszczenia w wezwaniu konkretnej ceny sprzedaży poszczególnych nieruchomości. Niewskazanie ceny w wezwaniu z [...] maja 1952 r., stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie wypełnia hipotezy normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Za niezasadny organ uznał zarzut niewskazania w wezwaniu nieruchomości zamiennej, albowiem przedmiotem wywłaszczenia w badanej części orzeczenia (pkt 2b) była jedynie część nieruchomości rolnej, objętej księgą wieczystą P. tom [...] wykaz [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...] , nr [...], której łączna powierzchnia wynosiła 124.839 m². Tym samym zdaniem organu, należało stwierdzić, że pozostała część nieruchomości nadawała się do wykorzystania na dotychczasowe cele.

Odnosząc się do zarzutu niewykorzystania wywłaszczonego gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia organ wskazał, że powyższe nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, albowiem zarzut ten dotyczy okoliczności, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2013 r. organ stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. z obrotu prawnego.

Na decyzję z [...] listopada 2013 r. zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi.

W skardze pani Z. P., reprezentowanej przez r. pr. B. F. strona skarżąca decyzji z [...] listopada 2013 r. zarzuca naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a w szczególności:

1. art. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952, nr 4, poz. 31), polegające na błędnym uznaniu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel, który był niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

2. art. 5 ust. 1 i 2 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, podczas gdy z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zezwolenia, takiego mógł udzielić wyłącznie Przewodniczący ww. Komisji oraz na uznaniu, że opinia będąca podstawą wywłaszczenia nie musi stwierdzać, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych,

3. art. 7 ust. 3 dekretu poprzez jego bezpodstawne pominięcie skutkujące bezpodstawnym nieuwzględnieniem zarzutu w przedmiocie braków formalnych wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1951 r. o udzieleniu zezwolenia na nabycie nieruchomości w postaci braku odpisu opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz braku stwierdzenia, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku.

4. 4) art. 8 ust. 1 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie ceny, za którą nastąpić ma wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić poprzez wskazanie tylko samej podstawy jej ustalania;

5. art. 10 ust. dekretu poprzez nie orzekniecie o wywłaszczeniu przez uprawnione do tego prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia,

6. art. 30 ust. 1 dekretu poprzez jego bezpodstawne pominiecie polegające na niezaoferowaniu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości, nieruchomości zamiennej w sytuacji, w której część z nieruchomości wywłaszczonych stanowiła gospodarstwo rolne,

7. art. 82 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928, nr 36, poz. 341 ze zm., dalej: Rozporządzenia), w zw. 11 dekretu i w zw. z art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960, nr 30, poz. 168 ze zm.) oraz art. 24 ust. 2 dekretu polegające na ustanowieniu takiej procedury odwoławczej, w której odwołanie nie jest rozpoznawane przez organ wyższego stopnia, co przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczając tym samym prawo osoby wywłaszczonej do domagania się zbadania słuszności i zasadności decyzji organu I instancji przez organ instancji wyższego rzędu.

8. art. 82 ww. Rozporządzenia w zw. z art. 11 dekretu i w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 18 dekretu w zakresie, w jakim art. 18 dekretu (będąc repliką postanowienia rozporządzenia wywłaszczeniowego z roku 1934) umożliwia właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości składanie sprzeciwów w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie przewidując jednak przy tym procedury dotyczącej złożonego sprzeciwu, co uczyniło ten środek ochrony prawnej iluzorycznym; oraz

9) art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. poprzez bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczenia było indywidualne gospodarstwo rolne ustawowo chronione ww. przepisem;

II. naruszenie przepisów postępowania, korę miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, w celu wykazania okoliczności mających istotnych znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

2. art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie założenia, że okoliczność faktyczna świadcząca o wadliwości decyzji (spowodowana brakiem upoważnienia dla osoby podpisującej, którego brak w zebranym materiale dowodowym) nie może zostać stwierdzona, ponieważ jedną z zasad procedury administracyjnej jest zasada, trwałości decyzji ostatecznych,

3. art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. - poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego w sprawie polegające na nieprzesłuchaniu wnioskodawczyni pomimo stosownego wniosku oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości aktualnej na dzień wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, tj. księgi wieczystej P., tom 3, k. 739, a także nie ustalenie podstaw prawnych upoważnienia T. K. do wydania przedmiotowej decyzji, czego skutkiem jest błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy,

4. art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż posiadanie bądź nie nieposiadanie upoważnienia przez T. K. do wydania decyzji nie jest istotne i nie podjęcie stosownych kroków celem usunięcia wątpliwości,

5. art. 10, art. 11, art. 15 oraz art. 131 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wszczętym na wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uniemożliwiające skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do niego, a także niepowiadomienie skarżącej o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez innych uczestników postępowania i nie wyjaśnienie na podstawie jakiej przesłanki organ tego nie zrobił, co w konsekwencji narusza również zasadę dwuinstancyjności,

6. art. 6 k.p.a. tj. naruszenie zasady legalności poprzez dokonanie ww. naruszeń i zaniedbań

7. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego bezpodstawnym niezastosowaniu pomimo spełnienia się przesłanek w nim przewidzianych, tj. dopuszczenia się przez organy państwowe w toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności przy wydawaniu przedmiotowej decyzji rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu z [...] listopada 2013 r., jak również poprzedzającej ją decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (jako organ I instancji) z [...] kwietnia 2013 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pani Z. P. podniesiono, że organ dopuścił się naruszenia art. 1 dekretu, które polega na błędnym uznaniu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel, który był niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych, podczas gdy w istocie wywłaszczenie nie nastąpiło celem realizacji tych planów, a wyłącznie w celu dokonania zamiany wywłaszczonych gruntów na tereny inne. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że cel wojskowy oraz pozostałe wymienione w opinii cele mieściły się w pojęciu narodowych planów gospodarczych.

Zdaniem strony skarżącej, organy państwowe wywłaszczając przedmiotowe nieruchomości w celu przekazania ich władzom wojskowym dopuściły się naruszenia art. 1 dekretu.

W zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu strona skarżąca uważa, że w przedmiotowym postępowaniu ubiegający się o wywłaszczenie podmiot uzyskał zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, co wynika jednoznacznie z treści tego zezwolenia. Strona skarżąca podnosi, że niezbędność przedmiotowych nieruchomości dla Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nie jest jednoznaczna z niezbędnością dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 dekretu przez organy państwowe stanowi przyczynę dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, czego organ nie uczynił, naruszając ww. przepis.

Organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie pominął regulację wynikającą z art. 7 ust. 3 dekretu, czym naruszył ww. przepis.

W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, zdaniem strony skarżącej, organ orzekający w sposób błędny uznał, że sposób określenia ceny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej był zgodny z ww. przepisem pomimo, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w zawiadomieniu z [...] maja 1952 r. nie zaproponowało konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Wojewódzką Radę Narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 dekretu, zdaniem strony skarżącej błędnie uważa organ, jakoby wydawać decyzje wywłaszczeniowe mógł którykolwiek z organów monokratycznych.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu strona skarżąca uważa, że organ wywłaszczający obowiązany był zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Nie uczynienie zadość temu obowiązkowi (przyznania nieruchomości zamiennej) w sytuacji wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne stanowiło rażące naruszenie prawa.

W sprawie zarzuty dotyczącego naruszenie art. 82 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym strona skarżąca podnosi, że regulacja określona w art. 24 ust 2 dekretu pozostawała w sposób rażący w sprzeczności z art. 82 Rozporządzenia, zwłaszcza w świetle ustaleń na temat komisji odwoławczych działających przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Według strony skarżącej, kolejne naruszenie przez organy wywłaszczeniowe art. 82 ww. Rozporządzenia pozostaje w zw. z art. 11 dekretu i w zw. z art. 127 k.p.a. w zakresie w jakim art. 18 dekretu umożliwiał właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości składanie sprzeciwów w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie przewidując jednak przy tym żadnej procedury dotyczącej złożonego sprzeciwu, a więc czyniąc również i ten środek ochrony prawnej iluzorycznym. Sytuacja taka zdaniem strony skarżącej upoważnia do stwierdzenia, że w tym zakresie dekret z roku 1949 stanowił procedurę będącą zaprzeczeniem podstawowych uprawnień obywatelskich.

W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. strona skarżąca podnosi, że organ wydający decyzję wywłaszczeniową, wbrew konstytucyjnym gwarancjom podejmował szereg czynności zmierzających do zwalczania kułaków.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca podnosi, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą, których przeprowadzenie pozwoliłoby na wykazanie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W piśmie z [...] marca 2011 r., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z map geodezyjnych oraz dowodu z treści księgi wieczystej P., tom [...], k. [...] aktualnych na dzień wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, na okoliczność, że parcela (aktualnie stanowiąca działki [...] i [...]) stanowiła grunt rolny oraz o przesłuchanie jej na szereg okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoznał ww. wniosków, co stanowiło naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.

W skardze podniesiono, że naruszenie, którego dopuścił się organ wydający zaskarżoną decyzję, dotyczy art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ w sposób nierzetelny zebrał materiał dowodowy, co polegało na nie nieprzesłuchaniu wnioskodawczyni pomimo stosownego wniosku oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z map geodezyjnych oraz księgi wieczystej P., tom [...], k. [...], prowadzonych dla przedmiotowych działek aktualnych na dzień wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, czego skutkiem jest błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W skardze stwierdzono, że zgodnie z treścią wydanej decyzji, skarżąca nie była jedyną osobą, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zostały jeszcze złożone wnioski przez S. P. i M. C. Jednakże organ nie doręczył odpisów bądź kserokopii tych wniosków do skarżącej, pozbawiając skarżącą ustosunkowania się do nich, co stanowi pogwałcenie zasady wyrażonej w art. 10, art. 131 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Organ nie zawiadomił skarżącej o zebranym materiale dowodowym wyłączając ją z możności zapoznania się z nim i zgłoszeniem swych ewentualnych uwag i wniosków.

W skardze S. P., reprezentowany przez radców prawnych: P. K. i P. P. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2013 r. zarzucił:

- rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.

- rażące naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.,

- rażące naruszenie przepisów art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 15 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. wskazano na wadliwą egzegezę tego, kto był organem właściwym do przeprowadzenia przedmiotowego wywłaszczenia oraz zarzut wadliwego ustalenia przez Ministra, kto rzeczywiście, i na jakiej podstawie "wydał" (podpisał) kwestionowane orzeczenie.

Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. zdaniem strony skarżącej wiąże się z podjętą przez Ministra próbą uznania za udowodniony faktu posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę faktycznie kreującą kwestionowaną decyzję o wywłaszczeniu i łączy się z koncepcją Ministra, wedle której organem upoważnionym do orzekania o wywłaszczeniu na podstawie dekretu oraz uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. był jakoby przewodniczący prezydium lub działający z jego upoważnienia inny członek tego prezydium. W ocenie skarżącego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaprezentowany w obu zaskarżonych decyzjach ministerialny sposób procesowego "wykazania" istnienia rzekomego upoważnienia do działania w imieniu przewodniczącego prezydium, wedle którego zastępca był upoważniony do wydania decyzji, ponieważ posiadał upoważnienie, którego to upoważnienia nie ma. Zdaniem skarżącego, stoi to w rażącej sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 16 k.p.a., skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, na którą powołuje się organ, nie jest zasadą bezwzględną i w przypadku, gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to taką wadliwą decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Wskazując na zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., skarżący podniósł, że Minister de facto nie rozpoznał ponownie sprawy, w następstwie wniesienia w trybie art. 127 § 3 k.p.a. licznych wniosków o jej ponowne rozpatrzenie, a wydanie drugiej decyzji, objętej skargą, potraktował wyłącznie jako swoistą "formalność", wymaganą przepisami k.p.a., w zasadzie nienakładającą na niego żadnych procesowych obowiązków. Zdaniem skarżącego, organ w postępowaniu odwoławczym nie zbadał ponownie sprawy. W ocenie skarżącego, Minister tylko z pozoru rozpoznał ponownie sprawę zakończoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Sprawę dotyczącą posiadania lub nieposiadania upoważnienia przez T. K. do wydania orzeczenia, Minister rozstrzygnął na niekorzyść stron postępowania, jednocześnie nie podejmując jakichkolwiek działań mających na celu ewentualne usunięcie tej wątpliwości w drodze postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przedstawionych w skardze pełnomocnika Z. P., Sąd stwierdza co następuje:

Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn.: Dz.U. 1952 nr 4, poz. 31, dalej: dekret), nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Z treści art. 5 ust. 2 dekretu wynika, że opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze. W aktach archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych brak jest opinii, o której mowa w powyższym przepisie. Z pisma Departamentu Inwestycji z [...] lutego 1952 r. nr dz. Ew. 160 ZG wynika, że opinia została dostarczona do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Kopia przedmiotowej opinii z [...] lutego 1952 r. (nr nieczytelny) została dostarczona przez wnioskodawców postępowania nadzorczego. Z treści opinii wynika, że nieruchomości położone w P. – między lotniskiem, a ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], niezbędne są dla prezydium miejskiej rady narodowej celem przekazania ich władzom wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...] i [...], zieleń publiczną. Należy zgodzić się z organem, że sformułowania zawarte w ww. opinii potwierdzają niezbędność ww. nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Realizacja zarówno celów wojskowych, jak i pozostałych celów gospodarczych była przedmiotem narodowych planów gospodarczych. Elementem planowania gospodarczego w dacie wydania decyzji ([...] grudnia 1953 r.) były także zamierzenia inwestycyjne o charakterze wojskowym. Zagadnienia dotyczące obronności państwa były jednym z podstawowych założeń ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6 letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz.U. nr 37, poz. 344). Planowanie gospodarcze uwzględniające cele obronności i wojska należało do ówczesnych podstaw ustrojowych państwa określonych w art. 3 ust. 3 oraz art. 7 ust. 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232). Integralną częścią planowania gospodarczego były sprawy obronności i wojska. Decentralizacja planowania gospodarczego polegała m.in. na wyposażeniu rad narodowych w odpowiednie uprawnienia związane z zapewnieniem realizacji planów na szczeblu wojewódzkim.

Plan rozwoju gospodarczego mógł tworzyć dla organów administracyjnych niższych stopni konkretne obowiązki prawne. Akt administracyjny sprzeczny z takim planem byłby aktem wadliwym. Usunięcie takiej wadliwości nie było jednak regulowane specjalnymi przepisami i mogłoby być dokonane bądź w trybie ogólnych przepisów regulujących sprawę usuwania wadliwości aktów administracyjnych, bądź w trybie ogólnych przepisów regulujących sprawę usuwania wadliwości aktów administracyjnych, bądź też w trybie przewidzianym przepisami regulującymi wzajemne stosunki między organami administracyjnymi różnych stopni. Zagadnienie planu gospodarczego jako prawnej podstawy działania administracji w formie aktów normatywnych (a podobnie i administracyjnych) nie negowało bynajmniej tego, że norma planu mogła być niekiedy (o ile wymagał tego wyraźny przepis prawa) niezbędnym warunkiem podjęcia przez administrację działania w formie aktów jednostronnych. Tak przedstawiała się np. sytuacja z możliwością wydawania aktu o czasowym zajęciu nieruchomości lub jej wywłaszczeniu w ujęciu dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). (por. J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 106). W literaturze wyrażano pogląd, że plan gospodarczy jest aktem prawnym (zob. W. Brzeziński, Plan zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1961, s. 15). Plan gospodarczy był zbiorem wiążących norm prawnych o szczególnym charakterze (rodzaju). Normy zawarte w planach: 1) ustalały konkretne zadania i ich wykonawcę, 2) określały kierunek działania dla organów administracji, jeśli idzie o sposób ich wykonania (były "dyrektywne"), 3) dopuszczały możliwość ich przekroczenia, 4) czas ich obowiązywania był określony (por. W. Brzeziński, Plan zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1961, s. 33). Należy zwrócić uwagę, że w dacie wydania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. plany gospodarcze były zespołem norm prawnych wchodzących w skład systemu źródeł prawa administracyjnego i stanowiły samodzielną podstawę władczego działania organów administracji (zob. Z. Rybicki, Z problematyki prawnej aktów planowania, PiP 1956, nr 1, s. 51). Należy pamiętać, że tezy o w pełnym tego słowa znaczeniu normatywnym charakterze planów odpowiadały koncepcji ówczesnego kierowania gospodarką narodową, szukającej oparcia w rozbudowie norm administracyjnych stosowanych jako instrumenty bezpośredniego kierowania jednostkami gospodarki (zob. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Źródła prawa administracyjnego, Warszawa 1973, s. 84). Kontrolując orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1953 r., warto też przypomnieć, że w pierwszych latach po wyzwoleniu przepisy międzywojenne nie zostały uchylone. Zachodził tedy jeden z tych licznych przypadków, kiedy mimo zasadniczej zmiany ustroju utrzymano w formalnej mocy przepisy prawne, pochodzące z innego ustroju społeczno-gospodarczego, starając się włączyć do nich nową treść odpowiadającą potrzebom gospodarki, która odbudowywała się po wojnie. Okazało się też, że dotychczasowe przepisy o wywłaszczeniu były niewystarczające w związku z kształtowaniem się systemu gospodarki planowej opartej na planach społeczno-gospodarczych. W szczególności dotyczyło to pozyskiwania nieruchomości, niezbędnych wykonawcom planów narodowych. Z tego powodu wydano dekret z 26 kwietnia 1949 r. Cele określone w planach gospodarczych wyczerpywały, praktycznie rzecz biorąc wszystkie istotne potrzeby wywłaszczenia nieruchomości. Dawne przepisy o wywłaszczeniu, choć nie zostały uchylone, praktycznie nie miały zastosowania w tym okresie. Należy podkreślić, że znowelizowany dekret z 26 kwietnia 1949 r. normował sprawę dostarczania nieruchomości na cele wykonania planów, dopuszczając dla osiągnięcia tego celu wywłaszczenie niezbędnych nieruchomości. Wywłaszczenie nie było jednak jedynym sposobem dostarczania nieruchomości wykonawcom planów gospodarczych. Dekret zezwalał na wywłaszczenie dopiero w tych przypadkach, gdy w drodze "przekazania" przez podmioty gospodarki uspołecznionej, ani w drodze umowy kupna-sprzedaży lub zamiany wykonawca planu nie mógł uzyskać nieruchomości. Istniały trzy sposoby uzyskania przez wykonawcę planu niezbędnych nieruchomości: 1) przekazanie przez innego wykonawcę planu, 2) nabycie w drodze umowy, 3) wywłaszczenie. Między tymi trzema sposobami istniał stosunek stopniowania: mianowicie, zastosowanie drugiego było uwarunkowane niemożnością wykorzystania pierwszego, a zastosowanie wywłaszczenia było dopuszczalne w razie niemożności wykorzystania pierwszego i drugiego sposobu. Przekazywanie nieruchomości według dekretu oznaczało akt prawny alienacji nieruchomości między wykonawcami planu. Akty przekazywania nieruchomości miały usprawnić proces przenoszenia nieruchomości pomiędzy wykonawcami planów. W wyniku reformy rolnej, przejęciu na własność państwa głównych gałęzi gospodarki narodowej, upaństwowieniu lasów znalazł się w zasobach państwa znaczny zapas nieruchomości. W tym czasie dysponowały nimi różne organy, urzędy, przedsiębiorstwa oraz instytucje. Poszczególni wykonawcy planu napotykali często na trudności w realizacji planowanych inwestycji, jeśli nie posiadali we własnym władaniu odpowiedniej nieruchomości. Art. 2 dekretu wylicza uczestników tego obrotu. Postępowanie w sprawach przekazywania uregulowane było w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 (Dz.U.R.P. nr 47, poz. 354). Według przepisów tego aktu prawnego, zapotrzebowanie na nieruchomości przedstawiał wykonawca planu swej władzy naczelnej (przełożonej lub wykonującej nadzór). Jeżeli posiadacz nieruchomości podlegał tej samej władzy naczelnej i jeśli ona uznała wniosek za uzasadniony, wtedy decydowała sama o przekazaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut strony skarżącej, że wywłaszczenie nie miało na celu realizacji planów gospodarczych. Realizacja celów przewidzianych w opinii z [...] lutego 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nie stała w sprzeczności z celami określonymi w planie 6-letnim, w tym z celem zwiększenia produkcji rolnej. W tym okresie w literaturze wyrażono pogląd według, którego nieruchomości rolne należały do podstawowych środków produkcji i z tego względu miały szczególną wartość społeczno-gospodarczą dla organów państwa odpowiedzialnych za realizację planów gospodarczych. Głównym zadaniem rolnictwa i problemem ogólnonarodowym było uzyskanie jak największego wzrostu produkcji rolnej, aby mogła ona zaspokoić potrzeby gospodarcze kraju (zob. J. Paliwoda, Rola aktu administracyjnego w kształtowaniu stosunków własnościowych w rolnictwie, Warszawa 1965, s. 24-25.).

2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. ust. 1 i 2 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, podczas gdy z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zezwolenia takiego mógł udzielić wyłącznie Przewodniczący ww. Komisji oraz na uznaniu, że opinia będąca podstawą wywłaszczenia nie musi stwierdzać, że nieruchomości będąca przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, należy stwierdzić, że w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, według którego wystarczające do spełnienia ww. wymogu było sformułowanie opinii w ten sposób, że wynikało z jej treści teza o niezbędności nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Z treści ww. opinii wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej na podstawie art. 5 dekretu stwierdza, że przedmiotowe nieruchomości niezbędne są Prezydium Miejskiej Rady Narodowej celem przekazania ich władzom Władzom Wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium M.R.N. na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...] i [...], zieleń publiczną. Zdaniem NSA, "(...) zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu winno dać szansę na określenie, w sposób konkretny, celu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653). W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Klasycznym przykładem norm prawnych zawierających powołanie się na interes publiczny jako podstawę działania organów administracji jest prawo wywłaszczeniowe. Wywłaszczenie stanowi emanację suwerenności władzy państwowej i przedstawia się jako akt administracyjny ograniczający lub uchylający w interesie publicznym prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz osób trzecich za odszkodowaniem. Węzłowym problemem jest «interes publiczny» jako uzasadnienie naruszenia własności". (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 87). W literaturze zwrócono także uwagę, że pojęcie "interes publiczny" jako uzasadnienie naruszenia własności podlegało i podlega ewolucji. Pojęcie "użyteczność publiczna" rozumiane było jako synonim "interesu publicznego". Według stanowiska doktryny z okresu międzywojennego, uznawano w latach powojennych za cele użyteczności publicznej (cele publiczne), takie cele, które leżały w interesie państwa (z wyłączeniem celów czysto fiskalnych), których nie da się osiągnąć bez wywłaszczenia, a ich pożytek staje się bezpośrednim udziałem ogółu i przedstawia się jako dostatecznie wielka korzyść realna, dająca się z góry ocenić np. na podstawie planów działania przedsiębiorstwa, wnioskodawcy wywłaszczenia (zob. E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932, s. 54 i n.).

W ocenie Sądu, z opinii z [...] lutego 1952 r. wynika, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Treść opinii potwierdza niezbędność przedmiotowych nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Należy podkreślić, że realizacja celów wojskowych oraz pozostałych celów, o których mowa ww. opinii stanowiła przejaw realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zdaniem Sądu, zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1-2 dekretu. Zdaniem Sądu, Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł działać w tym samym charakterze i pod tymi samymi warunkami co Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

3. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 3 dekretu. Artykuł 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przewidywał, iż nabycie nieruchomości w trybie powołanego aktu prawnego poprzedzało uzyskanie odpowiedniego zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielał zezwolenia na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie.

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] października 1951 r. nr [...] z wnioskiem, początkowo o objęcie nieruchomości położonych w P. - między lotniskiem a ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Do wniosku dołączono zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku o nabycie 4/5 części nieruchomości położonych w P. - między lotniskiem a ulicami [...],[...],[...],[...] i [...]. W ww. zezwoleniu z dnia [...] października 1951 r. wskazano, iż nieruchomości stanowią w swej 4/5 części własność osób prywatnych i zostały bliżej określone na załączonym do wniosku planie sytuacyjnym, przeznaczone zostały zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego miasta na przekazanie władzom wojskowym, w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej dla potrzeb gospodarczych miasta.

Konstytucyjne podstawy dla realizacji zasady centralnego planowania w dziedzinach zarządzanych przez rady narodowe wskazywał art. 37 ustawy zasadniczej, nakazujący radom wiązać potrzeby terenu z zadaniami ogólnopaństwowymi. Zadania ogólnopaństwowe ustalone przez naczelne organy państwowe – posiadały priorytet wobec interesów lokalnych. (zob. W. Sokolewicz, Rząd a prezydia rad narodowych, Warszawa 1964, s. 224).

Przedmiotowy wniosek, wobec negatywnej opinii Departamentu Organizacyjno-Prawnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (pismo z dnia [...] listopada 1951 r. [...]) został ponowiony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. pismem z [...] grudnia 1951 r. nr [...]. W przedmiotowym piśmie wnioskodawca zwrócił się o wydanie zezwolenia na nabycie, w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r., szeregu nieruchomości położnych w P. - między lotniskiem, a ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], stanowiących własność osób prywatnych, w tym również nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. 83.805 m² stanowiącej własność Z. P., M. P. i M. P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż nieruchomości te niezbędne są na cele publiczne pod zieleń publiczną, pod budowę arterii obwodowej i pod plac ćwiczeń wojskowych. Jednocześnie zwrócono się o zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości na podstawie umowy.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, we wniosku wymieniono nieruchomości, których wniosek dotyczył, powierzchnię ogólną, jak i poszczególnych nieruchomości przeznaczonych do nabycia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, wskazano sposób użytkowania nieruchomości i opisano to, co się na nieruchomościach znajduje, wymieniono właścicieli poszczególnych nieruchomości, a także określono na czym polegać ma nabycie nieruchomości oraz wskazano cel nabycia. Na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu, do wniosku załączono ponownie zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] na złożenie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. wniosku o nabycie przedmiotowych nieruchomości oraz zaświadczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. - Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1951 r. stwierdzające, że przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały według wytycznych regionalnych i planu zagospodarowania przestrzennego m. P. na cele zieleni publicznej oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, łączącej szosę B. z kierunkiem na W. Jednocześnie w ww. zaświadczeniu wskazano, że nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia ww. nieruchomości na cele wojskowe, z wyłączeniem od ul. [...] i ul. [...] pasa terenu o szerokości 50 m. Ponadto dołączono plan sytuacyjny.

Powyższy wniosek został uzupełniony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w piśmie z [...] lutego 1952 r. nr [...], do którego załączono dodatkowo opis techniczny wraz z obliczeniem wartości poszczególnych zabudowań znajdujących się na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia.

Ponadto Dowództwo Okręgu Wojskowego Wydział Kwaterunkowy w piśmie z [...] lutego 1952 r. nr [...] przesłało opis terenu wraz ze wskazaniem powierzchni nieruchomości. Natomiast Minister Gospodarki Komunalnej w piśmie z [...] lutego 1952 r. nr [...] wskazał powierzchnię nieruchomości z powołaniem się na plan sytuacyjny.

W aktach sprawy znajduje się także nadesłana przez wnioskodawców wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego kopia opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] lutego 1952 r. stwierdzająca, iż nieruchomości położone w P. - między lotniskiem, a ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], również m.in. działki nr [...] oraz [...] niezbędne są dla Prezydium Miejskiej Rady Narodowej celem przekazania ich Władzom Wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...] i [...], zieleń publiczną.

4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie ceny za którą ma nastąpić wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić poprzez wskazanie tylko samej podstawy jej ustalania. Zdaniem Sądu, za niezasadny należy uznać zarzut, że doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nieumieszczenia w wezwaniu konkretnej ceny sprzedaży poszczególnych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 uznał, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Należy podzielić stanowisko organu, według którego niewskazanie ceny w wezwaniu z [...] maja 1952 r., stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie wypełnia hipotezy normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

5. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 5 skargi pełnomocnika Z. P., Sąd stwierdza, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 dekretu poprzez nie wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r., nr 14, poz. 130) prezydia rad narodowych działały kolegialnie, to zgodnie z § 24 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. nr A-57, poz. 654), decyzje w konkretnych sprawach należące według dotychczasowych przepisów m.in. do wojewody zostały przekazane do przewodniczącego prezydium rady lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r., nr 27, poz. 197) do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołany był wojewoda właściwy według położenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 8 dekretu). W związku z powyższym, zgodnie z § 24 ww. instrukcji Nr 2 kompetencje te przeszły na przewodniczącego rady, który mógł również upoważnić jednego z członków prezydium w tym zakresie. Skoro ww. przepis dopuszczał scedowanie uprawnień do orzekania w konkretnych sprawach na jednego z członków prezydium, to również nie jest zasadny zarzut dotyczący faktu, że orzeczenie zostało podpisane przez zastępcę przewodniczącego, nie zaś przez przewodniczącego prezydium. Zastępca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. został upoważniony przez przewodniczącego do wydania decyzji w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Należy podzielić stanowisko organu, według którego w aktach sprawy wprawdzie nie znajduje się takie upoważnienie, jednakże nie sposób oczekiwać, aby po blisko 60 latach taki dokument się zachował. Dodatkowo organ wskazał, że dokumenty zawierające upoważnienia poszczególnych osób składane były do akt osobowych danego pracownika, nie było zaś obowiązku ich załączania do akt wywłaszczeniowych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Sąd stwierdza, że nie można domniemywać rażącego naruszenia prawa, a naruszenie to musi być stwierdzone ponad wszelką wątpliwość. Brak takiego upoważnienia nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Sąd orzeczenia. Przewodniczący prezydium oraz jego zastępca reprezentował prezydium na zewnątrz. Prezydium było organem kolegialnym. Oznaczało to, że jeśli przepisy przewidywały pewne kompetencje dla prezydium, mogło je wykonywać jako pewna całość. Względy praktyczne czy względy celowościowe wymagały niekiedy odstąpienia od zasady kolegialności w działaniu prezydium. Występowały pewne materie, które z natury swej nie nadawały się do kolegialnego załatwienia. Odpowiednio do tego przepisy przewidywały niekiedy kompetencje dla poszczególnych członków prezydium, a nie dla całego prezydium. Jednak i wówczas, gdy przepisy przewidywały załatwienie określonych spraw przez prezydium jako organ kolegialny, mogło ono zlecić wykonywanie pewnych czynności członkom prezydium. W tych przypadkach, kiedy działalność członków prezydium polegała na wykonywaniu czynności zleconych im przez prezydium w ramach jego kompetencji, nie występowały samoistne kompetencje członków prezydium, lecz wykonywali oni czynności w ramach wewnętrznego podziału pracy. Członkowie prezydium mogli występować w dwojakim charakterze. W tym zakresie należy odróżnić sytuację, kiedy członek działa jako jedna z osób wchodzących w skład prezydium w sprawach zastrzeżonych do kolegialnej decyzji decyzji prezydium. W takiej sytuacji członek prezydium występował jako "część składowa" organu i "na zewnątrz" brano pod uwagę tylko działalność całego organu. Po drugie, członek prezydium mógł występować w zupełnie innym charakterze w sprawach zastrzeżonych dla niego poza kompetencjami należącymi do prezydium jako całości. Wówczas miała miejsce działalność członka prezydium jako samodzielnego organu (por. R. Hauser, Prezydium Rady Narodowej, [w:] Z. Leoński (red.), Rady Narodowe i terenowe organy administracji po reformach, Warszawa-Poznań 1976, s. 44 i n).

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wyjaśnił kto w niniejszej sprawie działał za organ wydający orzeczenie o wywłaszczeniu. Dokładniej mówiąc, czyje działanie jest przypisywane organowi wydającemu orzeczenie o wywłaszczeniu.

6. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 6 skargi, należy uznać za zasadne stanowisko organu w tym zakresie. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż wywłaszczony grunt stanowiący współwłasność Z. P., M. P. i M. P. wchodził w skład gospodarstwa rolnego. Jednakże należy wskazać, iż wywłaszczona została jedynie cześć nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] o pow. 83.805 m² z całej nieruchomości o pow. 124.893 m². Zatem po wywłaszczeniu pozostała jeszcze 41.088 m ² nadających się do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto z akt sprawy wynika, że wywłaszczeni posiadali jeszcze inne nieruchomości, które wprawdzie również zostały częściowo wywłaszczone badanym orzeczeniem, jednakże pozostały po wywłaszczeniu grunt również nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej lub ogrodniczej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, brak było obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej wywłaszczonym, a co za tym idzie nie było również obowiązku zaproponowania takiej nieruchomości w wezwaniu do dobrowolnego jej odstąpienia.

7. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 7 skargi, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 82 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. 1928, Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 11 dekretu i w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 dekretu polegające na ustanowieniu takiej procedury odwoławczej, w której odwołanie nie jest rozpoznawane przez organ wyższego stopnia, co przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczając tym samym prawo osoby wywłaszczonej do domagania się zbadania słuszności i zasadności decyzji organu I instancji przez organ wyższego rzędu. Komisje odwoławcze przy wojewódzkich radach narodowych były organem wyższego stopnia w rozumieniu zasad rządzących procedurą administracyjną. Wbrew zarzutom skargi, komisja odwoławcza rozpoznając odwołanie małżonka skarżącej od orzeczenia wywłaszczeniowego pełniła funkcję gwaranta uprawnień wywłaszczonego właściciela.

Komisje rada powoływała dla wykonywania z jej ramienia nadzoru nad działalnością jej organów. Funkcja kontrolna należała do zadań każdej komisji stałej w powierzonym jej zakresie rzeczowym, który odpowiadał zakresowi działania poszczególnych wydziałów.

8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 82 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 18 dekretu w zakresie w jakim art. 18 dekretu (będąc repliką postanowienia rozporządzenia wywłaszczeniowego z roku 1934 umożliwia właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości składanie sprzeciwów w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie przewidując jednak przy tym żadnej procedury dotyczącej złożonego sprzeciwu, co uczyniło ten środek ochrony prawnej jedynie iluzorycznym, Sąd stwierdza, że zawiadomieniem z [...] sierpnia 1952 r. znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. powiadomiło właścicieli m.in. przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 dekretu, jak również o możliwości przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków i sprzeciwów. Przedmiotowe zawiadomienie w piśmie z [...] sierpnia 1952 r. znak: [...] przesłano do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., celem wywieszenia na okres 14 dni na tamtejszej tablicy ogłoszeń. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach [...] sierpnia 1952 r. – [...] września 1952 r.

Należy wskazać, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane poprzez publiczne obwieszczenie zgodne było z art. 18 ust. 2 dekretu, który stanowił, iż w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W sprawie niniejszej postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło szeregu nieruchomości stanowiących własność różnych właścicieli, zatem dopuszczalne było zastosowanie przytoczonego przepisu. Należy stwierdzić, że w powyższym zakresie organ wydając badane orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. Nr [...] nie naruszył prawa w stopniu rażącym, które uzasadniłoby wyeliminowanie orzeczenia z obrotu prawnego. Zawiadomieniem z [...] listopada 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, który wyznaczono na dzień [...] listopada 1952 r. na godz. 10, wskazując jednocześnie jej miejsce. Wyżej wymieniona zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach [...] listopada 1952 r. – [...] listopada 1952 r. Powyższe zawiadomienie zgodne było z art. 18 ust. 2 dekretu, który na podstawie art. 20 ust. 3 miał odpowiednie zastosowanie do zawiadomień o terminie rozprawy.

W piśmie z [...] listopada 1952 r. M. P., Z. P. i M. P. wnieśli sprzeciw wobec wywłaszczenia ich nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, iż nie zostało im doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz że nie została im zaproponowana nieruchomość w zamian za ich nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Po upływie terminu przepisanego na złożenie wniosków i sprzeciwów, wyznaczono rozprawę.

Z protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu [...] listopada 1952 r. wynika, że na rozprawie obecna była część właścicieli przewidzianych do wywłaszczenia nieruchomości. Nie stawił się jednak żaden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] mimo, że z ww. pisma wynika, że w dniu [...] listopada 1952 r. dowiedzieli się o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. przez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczenia było indywidualne gospodarstwo rolne ustawo chronione ww. przepisem, Sąd stwierdza, że nie dostrzegł naruszenia normy prawnej wynikającej z treści powołanego ww. przepisu. Według art. 10 Konstytucji z 22 lipca 1952 r., Polska Rzeczypospolita Ludowa w trosce o wyżywienie narodu: 1) stwarza rolnictwu warunki zapewniające stały wzrost produkcji rolnej, sprzyjające socjalistycznym przeobrażeniom wsi oraz podniesieniu dobrobytu rolników, 2) dba o właściwe użytkowanie ziemi jako dobra ogólnonarodowego, 3) otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów, udziela im pomocy w zwiększaniu produkcji i podwyższaniu poziomu techniczno-rolniczego, popiera rozwój samorządu rolniczego, a zwłaszcza kółek rolniczych i ich spółdzielni, popiera rozwój kooperacji i specjalizacji produkcji, rozszerza powiązania indywidualnych gospodarstw rolnych z socjalistyczną gospodarką narodową, 4) udziela poparcia i pomocy powstającym na zasadzie dobrowolności zespołowym gospodarstwom rolnym, a szczególnie rolniczym spółdzielniom produkcyjnym, 5) rozwija i umacnia państwowe gospodarstwa rolne, stanowiące formę wysokowydajnej, socjalistycznej gospodarki w rolnictwie, wdrażające postęp techniczno-rolniczy i wpływające korzystnie na rozwój całego rolnictwa.

Należy podnieść dodatkowo, że z Konstytucji z 1952 r. wynikało także, że rady narodowe były częścią aparatu państwowego, przy czym nadano im przymiot organów władzy państwowej i podstawowych organów samorządu społecznego. Określenie rady narodowej jako organu władzy państwowej oznaczało: 1) że był to organ powiązany z naczelnymi organami władzy państwowej (Sejmem i Radą Państwa), 2) że jego powoływanie i działalność oparte były na aktywności społeczeństwa (zasada przedstawicielstwa). 3) że organ ten zajmował pozycję pierwszoplanową wśród innych organów państwowych na danym terytorium. Jak każdy organ państwowy rady narodowe musiały przestrzegać w swoich działaniach przepisy Konstytucji z 1952 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnika pani Z. P. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty te nie były wcześniej podnoszone w odwołaniu, dlatego organ odwoławczy był zwolniony z obowiązku uzasadniania swego stanowiska w tym zakresie.

W ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące niedopuszczenia dowodu z map geodezyjnych, treści księgi wieczystej oraz przesłuchania wnioskodawczyni. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oraz oględziny. Wskazać również należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2191/12).

Stwierdzić należy, że ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne bowiem elementy stanu faktycznego zostały przez organ wyjaśnione. Ustalenia dotyczące przeprowadzonego postępowania zakończonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1953 r. znalazły odzwierciedlenie w wydanym przez organ rozstrzygnięciu i wynikały jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzone zaś dowody prowadziły do określenia okoliczności podlegających udowodnieniu. Należy podkreślić, że art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jednak jak wskazano wyżej, organ może nie dopuścić dowodów, jeżeli uzna ich przeprowadzenie za zbędne w kontekście ustalonego w sposób niebudzący wątpliwości, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Z kolei w odniesieniu do sposobu załatwienia wniosków dowodowych należy zauważyć, że nawet przyjęcie koncepcji, iż odmowa przeprowadzenia dowodu winna nastąpić w drodze postanowienia z art. 123 k.p.a., to w sytuacji, gdy nie przysługuje na nie zażalenie, niewydanie tego rodzaju aktu nie może stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2014 r. II SA/Gl 1572/13).

Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku doręczenia stronom odpisu wniosku w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie strony były zawiadamiane o kolejnych etapach toczącego się postępowania, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do ich treści, na co powołał się także organ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. (s. 3).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała jedynie, że nie mogła zapoznać się z wnioskami pozostałych stron, nie wskazała jednak, jakie były dla niej rzeczywiste skutki procesowe, które nastąpiły w związku z niezapoznaniem się z treścią wniosków.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze z [...] grudnia 2013 r. pełnomocników S. P., w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość ta musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do dalszych zarzutów przedstawionych w skardze S. P., należy stwierdzić, że Sąd kontrolując orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. stwierdza, że widnieje na nim podpis T. K. pełniącego funkcję Zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu, ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) określa, iż rada narodowa działa przez swój organ wykonawczy i zarządzający jakim jest prezydium (art. 12 ust. 1 ww. ustawy). Z kolei art. 12 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż prezydium rady narodowej działa kolegialnie. Mając na uwadze powyższe, zaznaczyć jednak należy, iż w ustawie z 20 marca 1950 r. nie określono zasad wydawania aktów administracyjnych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w sprawach indywidualnych. Art. 16 ww. ustawy, który zawiera katalog otwarty funkcji prezydium rady narodowej, nie wymienia wydawania decyzji administracyjnych ani innych rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych. Tryb wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, które dotychczas były rozstrzygane przez organy monokratyczne: wojewodę, starostę, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta określa natomiast uchwała Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. - instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (Dz. U. z 1950 r. Nr A-57, poz. 654), wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r., która stanowi w § 24, iż decyzje w konkretnych sprawach, należące według dotychczasowych przepisów do wojewody, starosty, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta, należą obecnie do przewodniczącego prezydium rady narodowej lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Z powyższej instrukcji wynika, iż w szczególności decyzje mógł podpisywać zastępca przewodniczącego prezydium, jeżeli zostało mu udzielone stosowne upoważnienie. Należy zauważyć, iż sprawy wywłaszczeniowe rozstrzygane na podstawie przepisów dekretu z 1949 r. należały poprzednio do właściwości wojewodów, stosownie do art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, ze zm.). Również ww. dekret, w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197) przewidywał wydawanie orzeczeń wywłaszczeniowych przez właściwych wojewodów. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowe orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. zostało wydane przez organ właściwy, albowiem brak jest podstaw do twierdzenia, iż T. K. nie dysponował upoważnieniem przewodniczącego.

Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. zdaniem strony skarżącej wiąże się z podjętą przez Ministra próbą uznania za udowodniony faktu posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę faktycznie kreującą kwestionowaną decyzję o wywłaszczeniu i łączy się z koncepcją Ministra, wedle której organem upoważnionym do orzekania o wywłaszczeniu na podstawie dekretu oraz uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. był jakoby przewodniczący prezydium lub działający z jego upoważnienia inny członek tego prezydium.

W ocenie skarżącego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaprezentowany w obu zaskarżonych decyzjach ministerialny sposób procesowego "wykazania" istnienia rzekomego upoważnienia do działania w imieniu przewodniczącego prezydium, wedle którego zastępca był upoważniony do wydania decyzji, ponieważ posiadał upoważnienie, którego to upoważnienia nie ma. Zdaniem skarżącego, stoi to w rażącej sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 16 k.p.a., skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, na którą powołuje się organ, nie jest zasadą bezwzględną i w przypadku, gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to taką wadliwą decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Wskazując na zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., skarżący podniósł, że Minister de facto nie rozpoznał ponownie sprawy, w następstwie wniesienia w trybie art. 127 § 3 k.p.a. licznych wniosków o jej ponowne rozpatrzenie, a wydanie drugiej decyzji, objętej skargą, potraktował wyłącznie jako swoistą "formalność", wymaganą przepisami k.p.a.. w zasadzie nienakładającą na niego żadnych procesowych obowiązków. Zdaniem skarżącego organ w postępowaniu odwoławczym nie zbadał ponownie sprawy. W ocenie skarżącego, Minister tylko z pozoru rozpoznał ponownie sprawę zakończoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Sprawę dotyczącą posiadania lub nieposiadania upoważnienia przez T. K. do wydania orzeczenia, Minister rozstrzygnął na niekorzyść stron postępowania, jednocześnie nie podejmując jakichkolwiek działań mających na celu ewentualne usunięcie tej wątpliwości w drodze postępowania dowodowego.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi S. P., na wstępie należy zaznaczyć, iż celem postępowania toczącego się na gruncie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, nie są dotknięte którąkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym, w rozpoznawanej sprawie decyzja orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zdaniem organu, kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów tego dekretu i taką ocenę należy zdaniem Sądu podzielić.

W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że przepisy k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca, ponieważ wskazane przez wnoszącego skargę uchybienia postępowania wywłaszczeniowego nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 3 pkt 3) dekretu z 16 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zasady określone w art. 6-7, art. 16 k.p.a, dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego oraz reguły postępowania dowodowego określone w art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., odnoszące się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak do stosowania norm prawa materialnego, tj. całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy nie zostały zdaniem Sądu naruszone. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia oraz ocenienia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić należy, że nie można organowi w niniejszej sprawie skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się on naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 8 ,11, 15 w zw. z art. 127 § 2 in fine oraz art. 16 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwione. Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.

Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, niezależnie od inicjatywy jego wszczęcia, ma odpowiedzieć na pytanie, czy badana decyzja wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko, czy jest dotknięta wskazaną przez wnioskodawcę wadą. W ocenie Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. Nr [...], dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Przepisy k.p.a. nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Ponadto odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Zdaniem NSA, "W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, LEX nr 1511945). Uwzględniając powyższe wyjaśnienia zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej znak: [...] z [...] listopada 2013 r., oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2013 r. odpowiadają prawu.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga oparta została na szeregu zarzutach naruszenia przez organ orzekający w obu instancjach przepisów postępowania, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Większość zarzutów skargi sprowadza się do poczynienia przez organ błędnych ustaleń co do właściwego przeprowadzenia przez organ postępowania wywłaszczeniowego na gruncie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Wnoszący skargę podnosi zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. wskazując na wadliwą egzegezę tego, kto był organem właściwym do przeprowadzenia przedmiotowego wywłaszczenia oraz zarzut wadliwego ustalenia przez Ministra, kto rzeczywiście, i na jakiej podstawie "wydał" (podpisał) kwestionowane orzeczenie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że kolegialność i jednoosobowość jako cechy strukturalne i wewnętrzne budowy organów państwowych występowały we wzajemnym powiązaniu w ramach systemu rad narodowych. Kolegialna struktura organu stwarzała niezbędne przesłanki do kolegialnego działania, jednak sama przez się takiego działania nie gwarantowała. Kolegialna budowa jakiegoś organu nie przekreślała możliwości nasycenia jego działalności formami monokratycznymi. Należy podkreślić, że organy kolegialne i monokratyczne w systemie rad narodowych były nie tylko organami administracji państwowej, ale przede wszystkim były organami władzy. Organem kolegialnym jest organ, w skład którego wchodzi więcej niż jedna osoba. Kolegialność nie wykluczała jednak innych form strukturalnych. Kolegialna struktura organu państwowego nie pozbawiała go w sposób absolutny możliwości korzystania z monokratycznych form orzekania w sprawach indywidualnych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W radach narodowych, w których działały organy monokratyczne i kolegialne w procesie racjonalnego organizowania pracy występowało zjawisko nazywane "dekoncentracją wewnętrzną". Polegała ona na upoważnieniu niektórych pracowników (np. zastępcę Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej) do podejmowania rozstrzygnięć w imieniu osoby sprawującej funkcję organu administracji państwowej. Zakres rzeczowy tzw. "wewnętrznej dekoncentracji" wynikał najczęściej z regulaminu pracy jednostki organizacyjnej, bądź z ustaleń jej kierownika (por. J. Świątkiewicz, o unormowanie położenia prawnego pracowników administracji państwowej, Gospodarka i Administracja Terenowa 1963, nr 5, s. 8 i n.).

Od reguły, że prezydium jest organem kolegialnym i, że do prezydium jako pewnej całości należy podejmowanie decyzji, albo innych działań istniały wyjątki. Wyjątki te wprowadzały przepisy regulujące funkcjonowanie rad narodowych, zastrzegając pewne kompetencje dla osób wchodzących w skład prezydium. Wówczas występowała zasada jednosobowości z możliwością funkcjonowania zasady kolegialności jako metody działania. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej było organem wykonawczym i zarządzającym. Akt administracyjny wydawany przez organ wykonawczy rady, przynajmniej formalnie pochodził od prezydium.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi S. P. w zakresie ewidentnego rozdźwięku między oznaczeniem organu rzekomo orzekającego w sprawie i do tego orzekania – zgodnie z przepisami – kompetentnego (prezydium), a wskazaniem organu, który de facto wydał kwestionowaną decyzję, należy stwierdzić, że kolegialność jako metoda działania oznacza konieczność współpracy szeregu osób. Nie wynika z niej jednak, aby organ działający w oparciu o tę metodę posiadał strukturę wieloosobową. Metoda działalności kolegialnej może być właściwa również dla organu jednoosobowego. Kolegialność jako metoda działania w administracji nie musi oznaczać również konieczności wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu przez zespół osób.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi podlegały oddaleniu.

| |