Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 296/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 111/21 w sprawie ze skargi W. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania własności czasowej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania własności czasowej nieruchomości Wyrokiem z 8 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 111/21: 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 9 lutego 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz W. D. sumę pieniężną w kwocie 2000 złotych; 4. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz W. D. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 8 marca 2021 r. W.D. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy (dalej jako "organ") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 lutego 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Skarżący podniósł, że ostateczną decyzją z 26 lutego 2001 r., nr KOC/1918/Go/00, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 8 maja 1950 r., nr PB/1731/50/U, odmawiającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy [...]z powodu rażącego naruszenia prawa. Na skutek powyższej decyzji wniosek dekretowy podlega ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy, który dotychczas nie wydał decyzji w sprawie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 25.837,35 złotych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w związku z koniecznością weryfikacji mapy sytuacyjnej nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], ozn. hip. jako [...], wykonanej przez geodetę uprawnionego Z. O. w dniu 16 lutego 2009 r., organ podjął kroki mające na celu pozyskanie dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której została sporządzona przedmiotowa mapa. Organ podniósł również, że pismem z 12 lutego 2021 r. pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 31 maja 2021 r. Ponadto, wskazał, że materia dotycząca orzekania na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest skomplikowana i trudna. Wydanie w tego rodzaju sprawach decyzji ostatecznej wymaga zgromadzenia i dogłębnej analizy materiału dowodowego, co musi trwać dłużej, niż przy niektórych innych postępowaniach administracyjnych. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania.

W uzasadnieniu wspomnianego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z 9 lutego 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], hip. [...], oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za zasadny, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z 26 lutego 2001 r. o stwierdzeniu nieważności odmownego orzeczenia dekretowego "odżył" wniosek z 9 lutego 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja Kolegium wpłynęła do Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 14 marca 2001 r., a akta sprawy organ otrzymał od Kolegium w dniu 23 kwietnia 2001 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że pierwsze czynności w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego organ podjął dopiero w dniu 10 listopada 2005 r., a więc dopiero po upływie czterech i pół roku od otrzymania akt z Kolegium (pismo Prezydenta do stron postępowania o przesłanie aktu notarialnego z 30 grudnia 1947 r., postanowień spadkowych z 9 lutego 1981 r. i 30 czerwca 1976 r. oraz informacji o budynku wybudowanym na gruncie). Pismami z tej samej daty organ wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego, Biura Gospodarki Nieruchomościami i Archiwum Państwowego o dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Kolejno, po ponagleniach z 27 lipca 2007 r., 2 lipca 2008 r. oraz 23 października 2008 r. organ pismem z 6 listopada 2008 r. poinformował strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i wskazał, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie dwóch miesięcy od zebrania całości materiału dowodowego. Następnie pismem z 30 stycznia 2020 r. organ poinformował strony o przyczynach zwłoki i terminie załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2020 r., co nastąpiło po złożeniu przez pełnomocnika skarżącego pismem z 18 grudnia 2019 r. skargi na działalność Biura Spraw Dekretowych. Po upływie kolejnych ośmiu miesięcy i ponagleniu strony z 20 maja 2020 r. pismami z 27 i 28 sierpnia 2020 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe oraz Wydziału Ksiąg Wieczystych o przedłożenie odpisu prawomocnego postanowienia spadkowego z 9 lutego 1981 r. oraz odpisu wykazu hipotecznego z księgi hipotecznej nieruchomości warszawskiej. Ponadto, pismami z 27 października 2020 r. oraz 12 lutego 2021 r. organ poinformował strony, że rozpatrzenie sprawy nastąpi odpowiednio do 29 stycznia 2021 r. oraz do 30 maja 2021 r.

W ocenie Sądu I instancji, opisane wyżej okoliczności uzasadniają również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Za zasadne Sąd uznał przyznanie tej sumy w kwocie 2000 złotych. Przyznanie sumy pieniężnej mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak również obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony skarżącej organ nie podejmie skutecznych działań prowadzących do załatwienia sprawy. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ nadal nie zakończył postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku dekretowego z 9 lutego 1948 r., który "odżył" na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z 26 lutego 2001 r., a więc dwadzieścia lat temu, oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. D. zaskarżając wyrok w części, tj. obejmujący pkt 3. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucił w zaskarżonej części naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : art. 149 §2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz W. D. sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł w sytuacji, gdy Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w sprawie zachodziły podstawy do przyznania maksymalnej kwoty określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. 25.837,35 zł (połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej roku poprzednim), co jest uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy, długością okresu przewlekłości, rażącym naruszeniem prawa przez Organ oraz konsekwencjami dla Skarżącego wynikającymi z przewlekłości prowadzonego postępowania.

W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 3 i przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz W. D. sumy pieniężnej w kwocie 25.837,35 zł;

2. zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu zdaniem skarżącego przewlekłość nie trwała jedynie przez ostatnie 20 lat, ale trwa od 9 lutego 1948 roku tj. ponad 73 lata. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie od tego czasu trwa nadal przed organem I instancji.

Nawet jednak uznając, że przewlekłość postępowania miała miejsce w ostatnich 20 latach, to nie sposób pominąć milczeniem skutków wynikających z tej przewlekłości dla Skarżącego. Jak powszechnie wiadomo, w ostatnich latach zmieniono przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, wprowadzając nowe przesłanki odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, nieznane dekretowi z dn.26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 214a cyt. ustawy istnieje duże prawdopodobieństwo oddalenia wniosku o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości przy ul. [...] w [...], chociaż do 2016 r. możliwość ustanowienia tego prawa nie budziła żadnych wątpliwości.

Ponadto rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o terminach rozpoznawania spraw administracyjnych jako wyłączna przyczyna będzie skutkować pozbawieniem skarżącego kasacyjnie praw majątkowych z naruszeniem Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Jest to realna, ogromna szkoda mojego mocodawcy. Ale nawet samo przewlekłe prowadzenie postępowania i niepewność co do rozstrzygnięcia wniosku z 1948 r. stanowi samo w sobie krzywdę, której doznał zarówno skarżący jak i jego nieżyjący już poprzednicy prawni.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że na wysokość dochodzonej, maksymalnej sumy pieniężnej ma wpływ oczywiście długość okresu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez Skarżącego i jego poprzedników prawnych, tj. ponad 70 lat. Wpływ ma także znaczny stopień zawinienia organu pozostającego w bezczynności przez ostatnie 20 lat, co Sąd I instancji słusznie uznał jako rażące naruszenie prawa. Wpływ mają również konsekwencje przewlekłości dla Skarżącego w postaci zmiany przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, wprowadzającej nowe przesłanki odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, nieznane dekretowi z dn.26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wynikiem tych zmian będzie odmowa ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu przy ul. [...], chociaż do 2016 r. możliwość ustanowienia tego prawa nie budziła żadnych wątpliwości.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, to jest w uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Skarżący podnosi, że Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodziły podstawy do przyznania maksymalnej kwoty określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. 25.837,35 zł (połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej roku poprzednim), co jest uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy, długością okresu przewlekłości, rażącym naruszeniem prawa przez Organ oraz konsekwencjami dla Skarżącego wynikającymi z przewlekłości prowadzonego postępowania.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodziły podstawy do przyznania maksymalnej kwoty określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał mianowicie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wskazał również, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie skonstatował, że opisane wcześniej okoliczności uzasadniają również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., a w następnym zdaniu wskazał, że za zasadne Sąd uznał przyznanie tej sumy w kwocie 2000 złotych. Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w ocenie Sądu I instancji w sprawie zachodziły podstawy do przyznania maksymalnej kwoty określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest zatem niezasadne.

Kasator podnosi, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę okres, w którym strona, a w rzeczywistości następcy prawni strony, oczekują na rozstrzygnięcie wniosku i przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. [...], od ponad 70 lat wskazuje na naruszenie obowiązków ciążących na Organie w tak dużym stopniu, że w pełni uzasadnione jest przyznanie Skarżącemu maksymalnej kwoty wskazanej w art. 149 §2 p.p.s.a. Przywołuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 823/19, w którym stwierdzono: "Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania, tak aby takim samym stopniem dolegliwości nie były obciążane organy, które naruszyły ciążące na nich obowiązki w różnym stopniu albo stopień zawinienia tych organów był odmienny."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd podkreślając przy tym, że sama długotrwałość postępowania i ocena przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo nie uzasadniają przyznania stronie kwoty wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości. W sytuacji bowiem, gdy organ prowadzi w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa wiele postępowań o podobnym przedmiocie i zbliżonym czasie toczenia się postępowania, a tak jest w sprawach wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie, to konieczne jest stopniowanie dolegliwości poprzez zróżnicowanie wysokości kwoty przyznawanej stronie w zależności od tego, czy przewlekłość postępowania jest stwierdzana przez sąd administracyjny po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Należy również mieć na uwadze, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego wysokością. Sąd administracyjny ma zatem szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taki szeroki margines uznania wynika też z braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej. Ustalenie wysokości tej sumy pozostaje zatem do oceny Sądu, która nie musi być zbieżna z oczekiwaniem strony skarżącej. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości niższej od żądanej nie stanowi zatem naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

Kasator na poparcie swego żądania przywołuje art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z dnia 16 sierpnia 2004 r.). Zgodnie z tym przepisem uwzględniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa, a w przypadku skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez komornika - od komornika, sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 złotych. Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania. Na poczet tej sumy zalicza się kwoty przyznane już skarżącemu tytułem sumy pieniężnej w tej samej sprawie. Sumy pieniężnej nie przyznaje się w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez Skarb Państwa albo państwowe jednostki sektora finansów publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadna argumentacja, że skoro na podstawie przepisów innej ustawy możliwe jest przyznanie sumy pieniężnej w wyższej wysokości, to na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. należy przyznać stronie sumę pieniężną w podobnej wysokości. Niedopuszczalność tego rodzaju analogii wynika z odmienności regulacji prawnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ogranicza bowiem uznania sądu co do przyznania oraz wysokości sumy pieniężnej w podobny sposób, jak czyni to wspomniany art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).