Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2063/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylającą w okresie zasiłkowym od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. przyznane ww. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci (A. i J.) i nakładającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W następstwie rozpoznania wniosku J. P. z [...] grudnia 2019 r. przyznano Burmistrz Miasta i Gminy [...] przyznał J. P. na okres od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r. przewidziane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407), przywoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", świadczenia wychowawcze na dzieci ( A. i J. P.), jako kolejne dziecko w rodzinie, o czym zawiadomił go pisemną informacja z [...] stycznia 2020 r. nr [...].

Od kwietnia 2019 r. do września 2020 r. J. P. wraz z rodziną przebywał na terenie [...], który to pobyt wynikał z realizacji projektu naukowego w ramach programu "[...]", organizowanego i finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, stosownie do umowy z [...] kwietnia 2018 r. zawartej pomiędzy Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Instytutem [...], gdzie ww. jest zatrudniony na czas nieokreślony. WE wniosku o świadczenie J. P. zaznaczył, że ani on, ani członkowie jego rodziny nie przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. O pobycie w [...] uprawniony do świadczenia informował natomiast organ pismem z [...] sierpnia 2019 r. (w związku z przyznanym na uprzedni okres prawem do świadczenia wychowawczego), a fakt kontynuacji tego pobytu potwierdził pismem z [...] stycznia 2020 r.

W tym stanie rzeczy Burmistrz Miasta i Gminy [...] po wszczęciu i przeprowadzeniu z urzędu postępowania wyjaśniającego, działając na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., decyzją z [...] stycznia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r, orzekł o uchyleniu J. P. w okresie zasiłkowym od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci ustalonego zgodnie z informacją z [...] stycznia 2020 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Przywołując art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. organy wskazywały, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres w jakim mają otrzymywać świadczenia wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (przy czym Kolegium przywołując treść tego przepisu wskazywało omyłkowo na art. 2 ust. 3 ustawy). W ich ocenie zatem pobyt J. P. wraz z rodziną poza terytorium RP, powodował brak uprawnień do pobierania świadczenia. Kolegium stało jednocześnie na stanowisku, że "zamieszkiwanie" w rozumieniu ustawy jest innym pojęciem niż "miejsce zamieszkania" w ujęciu cywilistycznym, do którego w odwołaniu nawiązywał J. P. Można bowiem mieć stałe miejsce zamieszkania w Polsce, ale jednocześnie zamieszkiwać czasowo za granicą. Wówczas jednak prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i 3 u.p.p.w.d. w związku z art. 25 oraz art. 26 ust. 1 k.c., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że świadczenie wychowawcze określone w ww. ustawie nie przysługuje skarżącemu z uwagi na brak "zamieszkania w rozumieniu u.p.p.w.d. na terenie Polski", które jest tożsame w rozumieniu SKO z posiadaniem ośrodka życiowego na terenie polski, podczas gdy w odwołaniu wskazywał on, że jego ośrodek interesów życiowych znajduje się w Polsce, a miejsce zamieszkania nie uległo zmianie i jest nim oraz było miasto P.;

2.naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w efekcie doprowadziło organ do uznania, że skarżący nie ma miejsca zamieszkania na terenie Polski;

3.naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że skarżący nie ma ośrodka interesów życiowych na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, w efekcie czego organ wydał decyzję uchylającą przyznane świadczenie wychowawcze;

4.naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która była wadliwa.

W obszernych motywach skargi podkreślał on czasowy charakter pobytu w [...] związany z realizacją programu naukowego w całości finansowanego ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wskazywał przy tym na rozliczanie podatków w polskim urzędem skarbowym, odprowadzanie w kraju składek na ubezpieczenia społeczne; a także łączący go z Instytutem [...] stosunek pracy oraz fakt, że to właśnie ów Instytut był jednostką kierującą go do realizacji ww. programu. Zwracał również uwagę, że także jego żona jest zatrudniona w Polsce (aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym), a rodzina ma wykupione bilety lotnicze na powrót do Polski we wrześniu 2020 r. Do skargi dołączył miedzy innymi zaświadczenie o zatrudnieniu z [...] stycznia 2020 r. umowę o finansowaniu uczestnictwa w programie "[...]", wizy na pobyt w [...], urzędowe poświadczenia odbioru PIT za rok 2018 i 2019, zaświadczenie od pracodawcy małżonki, wyciągi z konta ZUS, potwierdzenie zakupu [...] września 2019 r. biletów lotniczych na powrót na dzień [...] września 2020 r.

W oparciu o te zarzut wnosił o uchylenie w całości zaskrzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie- stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowanie dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie to przysługuje osobom wymienionym w ust. 2 art. 1 ustawy (obywatelom polskim, określonym grupom cudzoziemców), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenia wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Uprawnionymi do świadczenia są zaś, w myśl art. 4 ust. 2 ustawy: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący, jako ojciec niepełnoletnich A. i J. P., jest w myśl art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. uprawnionym do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Nie jest kwestionowany fakt, że w okresie, na który ustalono na jego rzecz prawo (a dokładniej rzecz ujmując w części tego okresu) skarżący wraz z rodziną przebywał w [...], a jego pobyt tam miał charakter czasowy i związany był z realizacja programu naukowego finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie umowy zawartej z jego polskim pracodawcą – Instytutem [...] (kopia tej umowy załączona została do skargi). Poza sporem jest także, że po zakończeniu programu skarżący deklarował zamiar powrotu do Polski, gdzie zarówno on jak i członkowie jego rodziny mają ześrodkowane swoje interesy osobiste i majątkowe.

Istotą sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie czy warunek uzyskania świadczenia odnoszący się do "zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", rozumieć należy jako faktyczny pobyt w okresie pobierania świadczenia na w Polsce – jak zdaje się to interpretować Kolegium, czy też przez pryzmat cywilistycznej konstrukcji prawnej dotyczącej "zamieszkania" – jak utrzymuje skarżący.

Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiuje użytego w art. 1 ust. 3 pojęcia "zamieszkiwania". Pod względem normatywnym tego rodzaju zwrot nie w każdym zaś wypadku musi być równoznaczny z uregulowaną w przepisach prawa cywilnego instytucją "zamieszkania". Na różny kontekst znaczeniowy takich pojęć wskazywał m.in. w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Tytułem przykładu można tu przywołać uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 21 sierpnia 1991 r. w sprawie W 7/91 czy wyrok z 25 czerwca 2013 r. w sprawie P 11/12. Godzi się jednak zauważyć, że już na tle analogicznego w swoim brzmieniu przepisu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, iż użyte w jego redakcji sformułowanie "zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" wykładać należy mając na względzie uregulowaną w art. 25 k.c. instytucję "zamieszkania" (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 30 lipca 2008 r. II SA/Gd 311/08 Lex nr 500085, WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2016 r. II SA/Sz 301/16, Lex nr 2136120, NSA z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 2600/19, Lex nr 2974093). Ze względu na zbieżność obydwu regulacji poglądy te zachowują swoją aktualność także przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. Na taką jego wykładnie wskazuje także utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przywołać wyroki WSA w Warszawie: z 3 sierpnia 2017 r. I SA/Wa 893/17 (Lex nr 2797704); z 11 lipca 2018 r. I SA/Wa 2181/17 (Lex nr 2585477) oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r. I OSK 1527/17 (Lex nr 2681634). Co zresztą znamienne, ten sposób jego interpretacji Kolegium prezentowało w sprawie dotyczącej tego samego skarżącego zakończonej decyzją nr [...], w której tut. Sąd na tym samym terminie posiedzenia niejawnego wydał wyrok o sygn. akt I SA/Wa 1288/20. Przyczyn odstąpienie od uprzednio prezentowanej wykładni przepisu w żaden sposób organ nie wyjaśnił, co w ocenie Sądu uzasadnia zarzut naruszenia przezeń ustanowionej w art.8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jogo uczestników do władzy publicznej.

Zgodnie natomiast z przywołanym wyżej art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest więc po jego myśli prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą wprawdzie występować łącznie. Aczkolwiek zastrzec wypada, że element odnoszący się do faktycznego przebywanie nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze i doktrynie - na co trafnie zwracał także uwagę skarżący - przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W przypadku osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie będzie więc miało to czy ów wyjazd nosi znamiona wyjazdu stałego czy też tymczasowego. Nie w każdym bowiem wypadku wyjazdu za granicę i dłuższego nawet tam pobytu zmienia się ze skutkiem prawnym miejsce zamieszkania. Dotyczy to zwłaszcza – jak wskazywał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r. w sprawie o sygn. IV CR 242/78 (OSN 1979/6/120), do którego nawiązywał również skarżący - wyjazdu na studia, w misji dyplomatycznej, wyjazdu służbowego, wyjazdu w celach zarobkowych.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy natomiast, jak już zaznaczono wyżej, pobyt skarżącego wraz z rodziną poza krajem miał charakter czasowy. Wynikał on przy tym ze specyfiki wykonywanej przez niego pracy i faktu oddelegowania przez polskiego pracodawcę (Instytut [...]), w ramach umowy zawartej z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, do realizacji w [...] programu naukowego, finansowanego w całości przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, przy równoczesnym zachowaniu ciągłości zatrudnienia z owym pracodawcą (vide zaświadczenie Instytutu [...] z [...] stycznia 2020 r. dołączone do odwołania). Ciągłość zatrudnienia w Polsce, zachowywała także w tym czasie jego małżonka (vide zaświadczenie [...] SA w [...] z [...] stycznia 2020 r.), czego zresztą organy nie kwestionowały. W kraju także przez cały okres pobytu w [...] skarżący i jego żona uiszczali należne podatki i objęci byli ubezpieczeniem społecznym (co potwierdzają urzędowe poświadczenia odbioru dokumentu elektronicznego rozliczenia podatku dochodowego za rok 2018 i 2019, informacje o podstawach składkach ZUS – k. 38-40, 45-46 akt sądowych) . Po zakończeniu natomiast programu powrócili do Polski (co było skądinąd zgodne z ich deklaracją wskazywaną jeszcze w toku postępowania) do miejsca stałego zamieszkania (P.), gdzie ich dzieci w roku szkolnym 2020/2021 kontynuują edukacje odpowiednio w przedszkolu oraz szkole (vide zaświadczenia załączone do pisma z [...] października 2020 r. złożonego do akt sądowych sprawy I SA/Wa 1288/20). Powyższe zatem niewątpliwie dowodzi tymczasowości opuszczenia kraju, a to nie jest równoznaczne ze zmianą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.

Skoro zaś ustawodawca przyznanie świadczenia wychowawczego wiąże z zamieszkiwaniem osoby uprawnionej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres jego pobierania, a spełnienie owego wymogu rozpatrywać należy przez pryzmat instytucji prawa cywilnego odnoszącej do zamieszkania, to w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy warunek ów w odniesieniu do skarżącego w okresie pobierania przezeń świadczenia wychowawczego pozostawał zachowany. Uchylenie zatem na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przyznanego od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. prawa do tego świadczenia narusza w sposób mający wpływ na wynika sprawy ów przepis, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. To z kolei wynikało z błędnej wykładni art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d., polegającej na nieuprawnionym utożsamieniu użytego w jego redakcji pojęcia "zamieszkiwania" z faktycznym pobytem uprawnionej do świadczenia na terenie kraju, przez okres jego pobierania, w oderwaniu od okoliczności determinujących ustalenie miejsca zamieszkania w ujęciu cywilnoprawnym.

Z tych względów zaskarżona decyzja, jak też obarczona tożsamymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać i podlegać musiały uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Zważywszy z kolei na niezaistnienie w sprawie okoliczności, które wypełniałyby hipotezę normy prawnej ujętej w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., dalsze prowadzenie postępowania ukierunkowane na uchylenia prawa do świadczeń wychowawczych jest bezprzedmiotowe, co prowadzić musi do jego umorzenia, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).