Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1274/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1, art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1619 / 13; po ponownym rozpatrzeniu odwołań [...]oraz [...]od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak: [...]; stwierdzającej na wniosek [...]nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]pozwolenia na budowę budynku "[...]" na działce nr ew. [...]z obrębu [...]położonej przy ul. [...]- utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał ww. decyzję Wojewody [...] dnia [...] lutego 2013 r.nr [...]. znak: [...]; którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]w przedmiocie opisanego powyżej pozwolenia na budowę. Wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...]; uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak: [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną wydania powyższego rozstrzygnięcia było to, że organ wojewódzki wszystkie pisma procesowe, w tym w/w decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., skierował do [...]oraz do [...]z pominięciem ustanowionego przez nich pełnomocnika. To rozstrzygnięcie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1619/13. W powołanym wyżej. wyroku wskazano, że fakt doręczenia decyzji bezpośrednio stronom z pominięciem ustanowionego pełnomocnika w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył ten pełnomocnik nie może być uznany, w niezmienionym materiale dowodowym, za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. , tym samym organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać zaskarżoną decyzję i przekazywać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał przepis art. 153 p.p.s.a - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 z późn. zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą W sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto, stosownie do art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd. który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że przyczyną wydania w/w rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak: [...]; było uznanie że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 11 18 z późn. zm. wg stanu na dzień [...] czerwca 2009r.) bowiem w zatwierdzonym tym rozstrzygnięciem projekcie budowlanym brak jest projektu zagospodarowania terenu. Tymczasem, wymieniony przez organ stopnia wojewódzkiego przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie istniał w obrocie prawnym w dniu [...] czerwca 2009 r., jak również nie istnieje w chwili obecnej, a obowiązek umieszczenia w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania terenu wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Mając jednak na uwadze to, że w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany stanowiący załącznik do badanej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., który zawiera projekt zagospodarowania terenu, nie można stwierdzić , że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Postępowanie nieważnościowe także na etapie odwoławczym upoważnia do oceny kontrolowanej decyzji tylko w ramach wad nieważnościowych o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Kontynuując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane, podkreślając, że w świetle tego przepisu roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę zaś w myśl art. 32 ust 4 a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem ww. przepisu art. 23 wyżej wymienionej ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołując się do akt sprawy stwierdził, że ze znajdujących się w aktach organu stopnia podstawowego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], znak: [...]oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...]; na działce inwestycyjnej prowadzone były roboty budowlane przy obiekcie "tzw. biegami dla koni" realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], znak: [...]. Przy czym Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]uchylił ww. decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, natomiast w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została wydana weryfikowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę z [...]czerwca 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego były przesłane do organu stopnia podstawowego przed wydaniem ww. decyzji pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe okoliczności sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że realizacja spornej inwestycji nastąpiła w wyniku nieostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., zatem z naruszeniem art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane, w tych warunkach zaś organ stopnia podstawowego nie mógł udzielić pozwolenia na budowę kolejną decyzja tj. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., w tym czasie obiekt był już częściowo zrealizowany.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w aktach niniejszej spraw brak jest dokumentacji potwierdzającej wykonanie ww. prac budowlanych na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę jak również aby przed wydaniem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę kwestię wykonanych wcześniej robot budowlanych doprowadzono do stanu zgodnego z prawem (tj. legalizacja rozpoczętych prac bądź orzeczenie w stosunku do nich nakazu rozbiórki). Organ drugiej instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, rażąco narusza art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, który nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia wymienionych w przepisach art. 28 ust. I oraz 32 ust. 4a Prawa budowlanego okoliczności, organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że aby uzyskać pozwolenie, najpierw musi być usunięty stan niezgodności z prawem (nakaz rozbiórki zgodnie z art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane), albo też rozpoczęte roboty zostaną zalegalizowane na podstawie odpowiednich przepisów (art. 48 i n. Prawa budowlanego). Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a wyżej wymienionej ustawy jest dotknięta sankcją nieważności. Ponadto, w myśl art. 41 ust. 1 oraz 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwil podjęcia prac przygotowawczych (m. in. zagospodarowanie terenu budowy oraz wykonanie przyłączy o sieci infrastruktury technicznej). Inwestycja kontynuowana na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego a rozpoczęta przed jej uzyskaniem nic przestaje być inwestycją realizowaną bez decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 oraz 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane .

Konkludując opisane powyżej rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - z uwagi na fakt, że realizacja przedsięwzięcia zawartego w projekcie budowlanym zatwierdzonym analizowaną w niniejszym postępowaniu decyzją o pozwoleniu na budowę rozpoczęła się przed wydaniem tego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że w/w decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 oraz 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, doszło do oczywistego naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu [...], dotyczącego niezgodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma to wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie przy czym działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] (Dz. Urz. [...]) symbolem U z podstawowym przeznaczeniem pod usługi lokalne m. in. sportu i rekreacji. a do usług z tego zakresu można zaliczyć niewątpliwie inwestycje polegającą na realizacji biegani dla koni. Ponadto, wbrew zarzutom odwołujących się inwestycja przedmiotowa nie należy do inwestycji wymagających bądź mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w mienionych w przepisach § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Co zaś do zarzutu samowoli budowlanych na działce inwestycyjnej – kompetentnym organem jest właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że analizując kontrolowana decyzję pozwolenia na budowę nie znalazł innych wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. poza stwierdzoną powyżej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł [...]. Wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...].

Objęte tą samą skargą żądanie dotyczące decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., którą organ uchylił decyzje Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2013 r., i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji (wydane w wyniku decyzji kasatoryjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylonej ww. wyrokiem tut. sądu – VII SA/Wa 1619/13) została wyłączone do odrębnego postępowania i zarejestrowane w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa1275/14 (tu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., skargę oddalono ).

Skarżący stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, zatem utrzymanie jej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do pozostałych wad kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę w szczególności nie zbadał jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ drugiej instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy trwało jeszcze postępowanie odwoławcze, które zostało zakończone kolejną decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. Wreszcie organ nie odniósł się do zarzutów odwołania , czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 , pkt 3 oraz art. 107 § 3 , art. 7, 9, 77, 80, 81 k.p.a.

Skarżący sformułował także żądanie stwierdzenia nieważności, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2009r. omawiając własne zarzuty wskazujące na jej wadliwość .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, w świetle przywołanych powyżej ustawowych kryteriów prowadzi do wniosku, że odpowiada ona przepisom prawa.

Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że doszło do wyeliminowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]pozwolenia na budowę budynku " biegalnia dla koni" na działce nr ew. [...] z obrębu [...]położonej przy ul. [...]w [...]. Została wyeliminowana w wyniku stwierdzenia jej nieważności, choć przesłanki dla których ma to nastąpić była różnie oceniona przez organy obu instancji.

Sąd w pełni podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która legła u podstaw uznania, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ zasadnie wskazał, że ustalony fakt rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia zawartego w projekcie budowlanym zatwierdzonym analizowaną w niniejszym postępowaniu decyzją o pozwoleniu na budowę przed jej wydaniem stanowi o tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2009 r., nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 oraz 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, doszło do oczywistego naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Nie ma racji skarżący zarzucając organowi drugiej instancji, że nie odniósł się do zarzutu braku zgodności inwestycji z planem. Jasno wynika z uzasadnienia decyzji, że taką analizę w nawiązaniu do zarzutu odwołującego się organ przeprowadził. Uznał, że inwestycja w świetle planu jest dopuszczalna. Także, kwestia prawidłowości projekt zagospodarowania terenu związanego z kontrolowaną decyzją był analizowana przez organ, uchybienia w tym zakresie jak wynika z uzasadniania decyzji nie zostały zakwalifikowane jako wada kwalifikowana - rażące naruszenie prawa. Sąd podziela argumentację organu w odniesieniu do obu okoliczności.

Wbrew zarzutom skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wypowiedział się także co do kontroli decyzji pod kątem pozostałych wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 wskazując, że poza ustaloną i szczegółowo omówioną innych nie znajduje. Także ocenę w tym zakresie Sąd akceptuje.

Nie ma też racji skarżący zarzucając organowi, że z naruszeniem prawa orzekał "w trakcie" postępowania przed organem pierwszej instancji.

Uporządkujmy, zaskarżona decyzja zapadła w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] czerwca 2013 r.) wyrokiem tutejszego sądu (VIISA/Wa 1619/13). Decyzja organu pierwszej instancji (z dnia [...] listopada 2013 r.), która zapadła w wyniku kasatoryjnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została następnie, decyzją tego organu z dnia [...] maja 2014 r., uchylona a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone wobec wydania decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r.,kontrolowanej w niniejszej sprawie. Wskazana wyżej decyzja z [...] maja 2014r., była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., w sprawie o sygnaturze akt 1275/14 skargę oddalił.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).