Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2182/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3 pkt 8, art. 26 ust. 7 pkt 2, art. 27 ust. 7, art. 29 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2738/14 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem z 27 marca 2015 r., po rozpoznaniu skargi W. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 marca 2014 r. W. J. (skarżący) złożył do Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek o wpisanie skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku dołączył kserokopię świadectwa szkoły chorążych Milicji Obywatelskiej. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, skarżący dostarczył Rozkaz Personalny KGP nr [...] z 4 listopada 1995 r. o mianowaniu na aspiranta Policji oraz charakterystykę służby, jak również nadesłał kserokopię zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji (dalej: KWP) w decyzji z [...] czerwca 2014 r., wydanej na podstawie art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm., dalej: ustawa o ochronie) oraz art. 268a k.p.a. odmówił skarżącemu wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uznając, że dostarczona przez stronę kserokopia świadectwa Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej, a także kserokopia zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji, nie spełniają warunków zawartych w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie, co stanowi przesłankę do odmowy wpisu wnioskowanego przez W. J.

Komendant Główny Policji (dalej: KGP), po rozpatrzeniu odwołania W. J., decyzją z [...] lipca 2014r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. KGP powtórzył argumentację Komendanta Wojewódzkiego Policji. Po przywołaniu treści art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie, KGP wskazał, że spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samooobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, potwierdzają dokumenty wymienione w ust. 7 tego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez stronę dokumenty nie spełniają wymogów niezbędnych do wpisania skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, bowiem nie są dokumentami, o których mowa w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie. Według KGP, przedmiotowe dokumenty nie są dyplomem ani zaświadczeniem o ukończeniu kursu organizowanego przez ośrodki szkolenia Policji oraz inne służby państwowe wymienione w ustawie lub realizowanego zgodnie z przepisami wydawanymi na podstawie art. 68a ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nie są również zaświadczeniami dotyczącymi kursów prowadzonych na podstawie przepisu art. 68c ust.1 ww. ustawy o systemie oświaty, do którego odsyła przepis art. 39 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów ( Dz.U. z 2013 r., poz. 829, dalej: ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r.). Zdaniem KGP, wymienione dokumenty nie są także świadectwem ukończenia szkolenia bądź kursu prowadzonego przez uczelnię lub służbę więzienną, ani świadectwem uczelni bądź szkoły oficerskiej lub podoficerskiej Policji albo Straży Granicznej. Gdy chodzi o świadectwo ukończenia Szkoły Podchorążych Milicji Obywatelskiej organ odwoławczy stwierdził, że klasyfikacji tego dokumentu, jako niespełniającego wymogów art. 26 ust.7 pkt 2 ustawy o ochronie nie zmienia okoliczność, że przepisy ustawy o Policji uznały funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy Policji z tego względu, że ustawa o ochronie osób i mienia wyraźnie stanowi o szkołach m. in. Policji, a nie szkołach resortu spraw wewnętrznych. Za bezzasadny organ uznał podnoszony przez stronę zarzut naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP, gdyż organy obu instancji, odwołując się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia oraz k.p.a. wykazały, że w przypadku skarżącego, okoliczności przemawiające za wpisaniem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie występują. Odnosząc się do argumentu W. J., że koledzy skarżącego posiadający licencję pracowników ochrony, którzy ukończyli tę samą szkołę MO zostali wpisani na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, KGP wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. organy Policji miały obowiązek wpisać na listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby posiadające ważne na dzień 31 grudnia 2013 r. licencje pracownika ochrony lub zabezpieczenia technicznego. Tym samym, według KGP, niewątpliwie wspomniani koledzy skarżącego mieli ważne licencje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję W. J. zarzucił, że KGP dokonał wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Zdaniem strony, organ Policji powinien uznać, iż świadectwo szkoły chorążych milicji spełnia wymogi posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego do wpisania skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skarżący wskazał, że szkoły milicji od 1990 r. stały się szkołami policji, a milicjantów przemianowano na policjantów. Ponadto W. J. dodał, że jako funkcjonariusz Policji pracował przez 21 lat. Jego zdaniem, o wpisie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie powinien decydować fakt ukończenia szkoły milicji bądź policji, lecz rzeczywiste przygotowanie, które skarżący posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. WSA podkreślił, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy organy Policji prawidłowo oceniły dokumentację przedstawioną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w P. uznając, że nie jest to dokument, o którym mowa w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a zatem dokument potwierdzający posiadanie przez stronę umiejętności uprawniających do wpisania skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, tj. art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia zgodnie, z którym na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Według natomiast art. 26 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, spełnienie wymogu określonego w ust. 3 pkt 8 potwierdzają dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. WSA przypomniał, że organy Policji obu instancji, opierając się na literalnej interpretacji art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia uznały, że świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w P., nie jest dyplomem lub świadectwem uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji. Jednakże, w ocenie WSA, rozstrzygnięcie tej kwestii nie może opierać się jedynie na analizie terminologii użytej w przywołanym przepisie i występującej na przedstawionym przez skarżącego świadectwie. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa kwestia zdecydowanie wymaga dokonania ustaleń faktycznych i prawnych, czy szkoła ukończona przez skarżącego nie jest w istocie rzeczy szkołą, która obecnie funkcjonuje w P., jako Szkoła Policji. WSA podniósł, że zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, dalej: ustawa o Policji ), z chwilą utworzenia Policji Milicja Obywatelska zostaje rozwiązana. Z dniem zatem wejścia w życie ustawy o Policji została rozwiązana Milicja Obywatelska, a mocą art. 1 ust. 1 tej ustawy, została utworzona nowa umundurowana i uzbrojona formacja Policji. Jak wynika z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, w skład Policji wchodzą również: Wyższa Szkoła Policji, ośrodki szkolenia i szkoły policyjne. Przepisy ustawy o Policji, nie zawierają jednak przepisów przejściowych regulujących status prawny dotychczasowych szkół Milicji Obywatelskiej. Według WSA, sam fakt rozwiązania Milicji Obywatelskiej i utworzenie w jej miejsce Policji, nie oznacza zakończenia bytu prawnego szkół Milicji Obywatelskiej. Tymczasem w decyzjach obu instancji, brak jest analizy prawnej w tym względzie, co w ocenie Sądu, ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Okoliczności przedmiotowej sprawy, z racji na przedstawione przez skarżącego świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w P. wymagają bowiem dokonania ustaleń czy funkcjonująca Szkoła Policji w P. nie jest pod względem, organizacyjnym i prawnym kontynuacją dawnej szkoły Milicji Obywatelskiej, co by oznaczało, że skarżący ukończył szkołę, która mimo, iż powstała przed utworzeniem Policji, w obowiązującym stanie prawnym wchodzi w skład szeroko ujętej w art. art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji - struktury Policji. Zdaniem WSA, dopiero ustalenie tej kwestii pozwoli na prawidłowe, oparte na prawdzie materialnej, a nie na pobieżnej analizie terminologicznej, rozstrzygnięcie problemu, czy przedstawione przez W. J. świadectwo spełnia wymogi dokumentu wymienionego w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, potwierdzającego kwalifikacje uprawniające do wpisania skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd I instancji zauważył, że za powyższym rozumieniem normy wynikającej z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, przemawiają względy systemowe, jak i celowościowe. Według Sądu, nie można pominąć faktu, że ustawodawca zdecydował, iż z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami. Zdaniem WSA, ustawodawca zatem uznał, że funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej, posiadają wystarczające kwalifikacje, uzyskane poprzez ukończenie szkół, szkoleń i kursów organizowanych w ramach dotychczasowej formacji, jak i poprzez wykonywanie obowiązków służbowych w ramach tej formacji, do wcielenia ich do nowopowstałej struktury Policji. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, trudno jest znaleźć racjonalne uzasadnienie dla poglądu, że ustawodawca, poprzez regulację zawartą w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia uznał, że ci sami funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej, którzy uzyskali określoną wiedzę i umiejętności, poprzez ukończenie szkół, szkoleń i kursów organizowanych w ramach dotychczasowej formacji, jak i poprzez wykonywanie obowiązków służbowych w ramach tej formacji, nie posiadają wystarczających kwalifikacji do wykonywania zawodu kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej.

WSA dodał, że organy obu instancji całkowicie pominęły istotę regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów wyrażoną w uzasadnieniu do projektu (Nr druku: 2331) zgodnie, z którym zmiany miały na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych. Wskazano tam, że zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej, albowiem zgodnie z treścią art. 65 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy. Powołując się z kolei na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98 podkreślono, że realizacja pełnej wolności do pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia. Według WSA, uwzględniając powyższe, przyjęta przez organy obu instancji interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, stoi w sprzeczności z ratio legis przyświecającym ustawodawcy uchwalającemu ustawę z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów. Nowelizacja bowiem art. 26 ustawy o ochronie osób i mienia, w ujęciu zaprezentowanym przez organy policji rozstrzygające w niniejszej sprawie, oznaczałaby zaostrzenie sytuacji skarżącego, który w świetle dotychczasowego brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 35 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie rodzajów dyplomów i świadectw wydawanych przez szkoły i inne placówki oświatowe, które potwierdzają uzyskanie specjalistycznych kwalifikacji w zakresie ochrony osób i mienia, minimalnego zakresu programów kursów pracowników ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia oraz zakresu obowiązujących tematów egzaminów i trybu ich, składania, składu komisji egzaminacyjnej i sposobu przeprowadzania egzaminu (Dz. U. z 2010 r. Nr 149, poz. 999 z późn. zm.), spełniałby wymóg specjalistycznego wykształcenia.

Podsumowując WSA w Warszawie stwierdził, że organy obydwu instancji naruszyły art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez jego błędną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w następstwie rozstrzygnięciem naruszającym zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwym uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym decyzji obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1099), przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że legitymowanie się przez W. J. świadectwem ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej (MO) w P. oraz jego praca w Policji, mogą być wystarczające i potwierdzać posiadanie przez w/w osobę przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z ochroną osób i mienia stosownie do wymagań w tym zakresie przewidzianych obowiązującymi od 1 stycznia 2014 r. przepisami ustawy o ochronie osób i mienia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez przyjęcie, że przedstawione przez W. J. świadectwo ukończenia w 1989 roku Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej (MO) w P. spełnia wymogi dokumentów potwierdzających kwalifikacje związane z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia, które to dokumenty określają postanowienia z art. 26 ust. 3 pkt 8 tej ustawy;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organy Policji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w następstwie rozstrzygnięciem naruszającym zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwym uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W. J. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia przed tym środkiem zaskarżenia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ postawione w niej zarzuty nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie. Mimo tej niedoskonałości, nadawały się do rozstrzygnięcia w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania a więc zarzut wymieniony w punkcie 3 osnowy skargi kasacyjnej. Odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09 - treść tego wyroku i innych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Uznając powyższy zarzut za trafnie podważający prawidłowość zaskarżonego wyroku, dla przejrzystości wywodu niezbędne jest uszeregowanie zdarzeń zaistniałych w sprawie, istotnych z punktu końcowego jego efektu.

W. J. ubiegając się w marcu 2014 r. o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, na potwierdzenie spełnienia wymogu określonego w art. 26 ust.3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia przedstawił dwa dokumenty, mianowicie: świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w P. oraz zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji. Organy Policji odmówiły skarżącemu dokonania przedmiotowego wpisu stwierdzając, że powyższe dokumenty nie mogą być uznane za potwierdzające, że W. J. posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia (v. art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia - tj. Dz. U. 2014.1099).

Sąd I instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co oznacza, że uchylenie decyzji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według WSA, organy obu instancji niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w następstwie, czego wydały rozstrzygnięcia naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwie uzasadniły decyzje zarówno pod względem faktycznym i prawnym. Według Sądu I instancji, interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wymaga dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych, prowadzących do uzyskania odpowiedzi na pytanie czy szkoła ukończona przez skarżącego (Szkoła Podoficerska Milicji Obywatelskiej w P.), nie jest w istocie rzeczy szkołą, która obecnie funkcjonuje w P., jako Szkoła Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że pomimo, iż uchylenie decyzji organów obu instancji nastąpiło wyłącznie z powodów proceduralnych, Sąd I instancji jednocześnie stwierdził, że KGP - bazując jedynie na wykładni literalnej art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia - naruszył ten przepis przez błędną jego interpretację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe powoduje, że dokonana przez WSA w Warszawie kontrola w zakresie oceny poprawności stosowania przez organy przepisów prawa jest niejasna.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych przez Sąd I instancji zarzutów wobec organu w zestawieniu z treścią rozważań zawartych w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, wypada stwierdzić, że zdają się one całkowicie abstrahować od przedstawionej przez organ argumentacji i wynikających z niej wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzucając organom administracyjnym naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w istocie umknęło Sądowi I instancji, iż organy Policji w podjętych rozstrzygnięciach jasno wyraziły swoje stanowisko, co do wykładni przepisu art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. uznając, że przepis ten należy wykładać ściśle oraz, że brak jest usprawiedliwionych podstaw do odstąpienia od wykładni językowej tego uregulowania z powodów podanych w decyzji. W podsumowaniu swoich rozważań odnośnie do tego dokumentu organy stwierdziły, że świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej nie jest dyplomem lub świadectwem szkoły podoficerskiej Policji, o jakim mowa ww. przepisie. Należy podkreślić, że także w odniesieniu do przedłożonego przez stronę zaświadczenia o ukończeniu przez skarżącego szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji, organy orzekające w sprawie wyraziły kategoryczny pogląd o braku możliwości uznania tego dokumentu, za potwierdzający spełnienie przesłanek z art. 26 ust.3 pkt 8 ww. ustawy o ochronie. W efekcie, organy orzekające w sprawie uznały, że niepotwierdzenie spełnienia przez W. J. wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ww. ustawy o ochronie, obligowało organ do odmowy wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym postępowaniu nie da się podzielić tezy Sądu I instancji, która naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. łączy z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, niewłaściwym rozpatrzeniem przez organ całokształtu zebranego materiału dowodowego i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wypada zauważyć, że zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. odpowiada (również) obowiązek organu unikania ogólnikowych sformułowań. Jednakże, co trzeba zaakcentować, tego rodzaju wypowiedzi organu nie znajdujemy w zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z poglądem WSA w Warszawie, że organy orzekające w sprawie rozstrzygnęły problem zakwalifikowania przedstawionego przez skarżącego świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej dokonując pobieżnej analizy terminologicznej. Przeciwnie, jak już powiedziano, organ wyraźnie przedstawił swoje stanowisko w powyższej kwestii oraz je umotywował. Należy również zauważyć, że organy Policji ustosunkowały się do argumentów skarżącego podniesionych w aspekcie wykładni art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wskazując powody, dla jakich uznały je za niezasadne. Według sądu kasacyjnego, wbrew zarzutom Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zgodnie, z którym (w brzmieniu adekwatnym dla potrzeb sprawy) odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji administracyjnej właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 26 ust. 3 ww. ustawy. To stanowisko organu powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji podczas wykonywanej przezeń działalności kontrolnej ocen stosowania prawa przez organy administracyjne. Należy natomiast stwierdzić, że Sąd I instancji w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Przy czym nie chodzi tu o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zastępstwie organu, ale ocenę prawidłowości stanowiska organu, jak już powiedziano, wyrażonego w sposób jasny i czytelny. Wypada bowiem podkreślić, że dokonując kontroli sądowoadministracyjnej (w granicach kryterium legalności), Sąd I instancji poddaje wartościowaniu oceny wyrażane przez organ, jak również wyraża własne oceny w przedmiocie obowiązujących norm i ich wykładni. Tymczasem, na gruncie niniejszej sprawy, WSA w Warszawie nie zajął w zaskarżonym wyroku jednoznacznego stanowiska (a powinien to uczynić), czy prawidłowe jest stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w P. nie jest dokumentem potwierdzającym spełnienie wymogu określonego w art. 26 ust.1 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.

Ponadto trzeba podkreślić, że Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska również w odniesieniu do drugiego dokumentu przedstawionego przez stronę a mianowicie zaświadczenia o ukończeniu przez skarżącego szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji (v. znajdujące się aktach administracyjnych zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego zorganizowanego przez KPP w B.). WSA powinien wyrazić swoje stanowisko również w odniesieniu do tego dokumentu, gdyż organ wywiódł, że powyższe zaświadczenie także nie potwierdza, aby skarżący spełnił wymóg określony w art. 26 ust.3 pkt 8 ustawy o ochronie, co w rezultacie stanowiło powód odmowy wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Argumentacja WSA sprowadza się natomiast do wyrażenia jednozdaniowego poglądu, że organ dokonał nieprawidłowej oceny wzmiankowanego dokumentu, ponieważ oparł się na stanie faktycznym ustalonym w sposób niewyczerpujący, co wynikało z błędnej interpretacji art. 26 ust.7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Abstrahując od tego, że powyższa wypowiedź jest niezwykle lakoniczna, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób z niej wywnioskować, dlaczego Sąd I instancji łączy przepis art. 26 ust.7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, z dokumentami (zaświadczeniami) wymienionymi w pozostałych punktach ust. 7 ww. przepisu art. 26 ustawy o ochronie osób i mienia. Tymczasem, jak już powiedziano, organ wyłożył swój pogląd odnośnie do tego zaświadczenia, uznając je za nieprzydatne dla wykazania stosownych kwalifikacji skarżącego.

Wobec uwzględnienia wskazanego wyżej zarzutu procesowego, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przedwczesna. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając o zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, co do rozumienia art. 26 ust.7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r., a także, co do tego, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego zorganizowanego przez KPP w B. nie jest jednym z dokumentów wymienionych w ww. art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie, konieczne było uchylenie wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia pełnej wykładni wskazanego przepisu wymaga bowiem oceny na poziomie Sądu pierwszej instancji, ponieważ kontrolowany aktualnie wyrok nie zawiera stosownego odniesienia się w tej materii. Rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu kasacyjnym mogłoby natomiast stanowić ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Należy przy tym zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny (TK) wyrażając stanowisko odnośnie do wolności wykonywania zawodu konsekwentnie w swoich orzeczeniach stwierdzał, że wolność ta nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 65 ust.1 zd. drugie wyraźnie upoważnia do ustanawiania wyjątków od tej wolności, które muszą być określane w drodze ustawy. TK niejednokrotnie też wyrażał pogląd, że określenie warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Ustawa, uzależniając wykonywanie określonych czynności zawodowych od wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji, musi sprecyzować bliżej wymagania dotyczące tych kwalifikacji tak, aby jej adresaci mogli ustalić na podstawie jej przepisów czy mogą dokonywać takich czynności. Sprecyzowanie w ustawie wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji oznacza m.in. konieczność rozstrzygnięcia przez ustawodawcę kwestii, czy wymóg ten polega na uzyskaniu odpowiednich dyplomów wydawanych przez szkoły wyższe, czy też istnieje również możliwość stwierdzenia tych kwalifikacji w drodze specjalnego egzaminu. Trybunał Konstytucyjny zwracał także uwagę na fakt, że ustawodawca ma szerszy zakres swobody regulacyjnej przy stanowieniu regulacji dotyczących wolności i praw ekonomicznych niż przy stanowieniu regulacji dotyczących wolności i praw osobistych i politycznych. Ustawodawca może w szczególności ustanawiać ograniczenia wolności wykonywania zawodu niezbędne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, a także zmieniać te ograniczenia, dostosowując je do zmian w zakresie wiedzy naukowej i technicznej w danej dziedzinie, tak aby zapewnić, tam gdzie jest to niezbędne, aby osoby wykonujące dany zawód kierowały się najnowszą wiedzą naukową i techniczną (por. przykładowo wyrok TK z 5 grudnia 2007r . sygn. akt K 36/06 oraz powołane tam orzecznictwo - opublikowany w systemie informacji LEX).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do wymogu zawartego w art. 190 p.p.s.a., uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wobec uznania, że skarżący W. J. swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia (pkt 2 sentencji wyroku).