Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1753/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 i ust. 2, par. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą
article: art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 160
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1251/17 w sprawie ze skargi D. L. na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. L. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1251/17, po rozpoznaniu skargi D. L., na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]: 1) uchylił zaskarżony akt; 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

D. L. wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na stanowisko kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (zwanego dalej: SG ZOZ), rozstrzygniętego w dniu 16 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że uczestniczył we wskazanym postępowaniu konkursowym. W jego ocenie, postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie, co stanowi podstawę do jego unieważnienia stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r. poz. 182 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Zarzucił naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1-3, a także § 4 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez pominięcie dokonania przez komisję konkursową czynności określonych rozporządzeniem, tj. zaniechanie opracowania i przyjęcia regulaminu konkursu, zaniechanie opracowania i przyjęcia przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie i zaniechanie ogłoszenia o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego, a w konsekwencji niezachowanie kolejności czynności w postępowaniu konkursowym, określonych w § 4 ust. 1. Ponadto, D. L. zarzucił naruszenie § 5 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, poprzez powołanie w skład komisji i dopuszczenie do uczestnictwa w jej obradach A. R., który współpracuje z SG ZOZ, w tym pełni obowiązki kierownicze, a zatem pozostaje z wybranym kandydatem (również wykonującym czynności dla ww. placówki) w takim stosunku prawnym i faktycznym, który budzi uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Wójt Gminy [...] stwierdził brak podstaw do unieważnienia przeprowadzonego postępowania konkursowego na stanowisko kierownika SG ZOZ. Organ nie zgodził się z zarzutem wnioskodawcy, że postępowanie konkursowe nie objęło czynności wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 1-3. Ponadto wyjaśnił, że w toku postępowania konkursowego odbyły się trzy posiedzenia, z przebiegu których zostały sporządzone protokoły, powołanej przez Radę Gminy [...] - komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika SG ZOZ, w następujących dniach: 7 lipca 2017 r; 27 lipca 2017 r. i 16 sierpnia 2017 r. Wskazane posiedzenia komisji konkursowej zostały poprzedzone opracowaniem i przyjęciem przez ten organ dwóch zasadniczych dla przeprowadzenia konkursu dokumentów, tj. regulaminu konkursu oraz projektu ogłoszenia o konkursie. Przyjęcie powyższych dokumentów odbyło się w drodze korespondencyjnej, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Komisja zatem przeprowadziła czynności, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia i wbrew przeświadczeniu wnioskodawcy, nie rozpoczęła swoich prac, od przystąpienia do rozpatrzenia ofert złożonych przez kandydatów. Ponadto, Wójt nie zgodził się z zarzutem, odnoszącym się do zaniechania przez komisję konkursową ogłoszenia o konkursie. Podkreślił, że czynność ogłoszenia o konkursie należy do obowiązku Wójta Gminy [...], co wynika z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 160, zwana dalej: "u.d.l."). W tej sytuacji, komisja konkursowa nie mogła ogłosić konkursu, bowiem przekroczyłaby przypisane ustawą kompetencje zastrzeżone dla innego organu. Dodatkowo organ za niezasadny uznał zarzut odnoszący się do braku bezstronności członka komisji – A. R. w stosunku do kandydata na stanowisko kierownika – M. M., bowiem A. R. wyłącznie czasowo, przejściowo i w bardzo krótkim okresie 15 dni (od 30 czerwca do 14 lipca br.) zastępował nieobecnego kierownika SG ZOZ. W tym okresie kandydat na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego – M. M. był zatrudniony w SG ZOZ na podstawie umowy cywilnoprawnej w charakterze informatyka, która to umowa obowiązywała do dnia 30 czerwca 2017 r. Umowa ta była zawarta z poprzednim kierownikiem jednostki. Organ nadmienił także, że głosowanie odbyło się zgodnie z rozporządzeniem, w sposób tajny, a wynik głosowania - 6 głosów (100%) za kandydaturą M. M., stanowi, że głos jednego z członków komisji (A. R.) nie miał znaczenia dla wyniku głosowania.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem D. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., jako na akt z zakresu administracji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) § 4 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, pomimo iż organ nie udowodnił, że komisja dokonała czynności określonych ww. regulacją, a w konsekwencji organ nie wykazał żadnymi środkami dowodowymi - zachowania kolejności czynności w procedurze konkursu, określonej § 4 ust. 1 rozporządzenia;

2) § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, pomimo iż do działania w pracach komisji powołany został A. R., który pełnił obowiązki kierownicze, a zatem pozostawał z wybranym kandydatem (również wykonującym czynności dla SG ZOZ) w takim stosunku prawnym i faktycznym, iż budzi to uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności;

3) § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, pomimo iż postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone wadliwie.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację podniesioną we wniosku z dnia 25 sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Ponadto, odnosząc się do stanowiska Wójta Gminy [...] wyrażonego w zaskarżonym akcie, zgodnie z którym członkowie Komisji dokonali koniecznych czynności w drodze korespondencyjnej skarżący podniósł, że organ w żaden sposób nie wykazał prawdziwości tych twierdzeń. Nie załączył jakichkolwiek dokumentów, które świadczyłyby o tym, iż członkowie Komisji przyjęli stosowne dokumenty w drodze korespondencyjnej. W ocenie skarżącego, droga korespondencyjna wymaga zachowania formy listu poleconego, za potwierdzeniem jego nadania. Dla wykazania braku sprzeciwu w określonym terminie, zasadnym byłoby również nadanie przedmiotowej korespondencji za potwierdzeniem odbioru przez danego członka komisji. Wskazał, że w dniu 26 września 2017 r., skierował pismo do Wójta Gminy [...], o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie korespondencji komisji konkursowej, która dotyczy opracowania i przyjęcia regulaminu konkursu oraz opracowania i przyjęcia przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie. W odpowiedzi, skarżący otrzymał kopię oświadczenia członków komisji oraz druki potwierdzeń odbioru. W ocenie skarżącego, przesłana dokumentacja potwierdza, iż organ nie dopełnił formalności, a komisja zaniechała dokonania czynności, zgodnie z procedurą określoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zwrócił uwagę na brak dowodu opracowania i doręczenia wszystkim członkom komisji regulaminu i projektu ogłoszenia. Podniósł, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika kto i w jaki sposób miał doręczyć korespondencję adresatom, bowiem brak jest jakichkolwiek adnotacji poczty. Jedna ze zwrotek została podpisana nieczytelnie (nie sposób ustalić, kto odebrał pismo), a trzy zwrotki, skierowane do Ł. M., N. S. i Z. K., nie zawierają potwierdzenia daty doręczenia korespondencji. Z oświadczenia niepełnego składu komisji z dnia 29 września 2017 r. wynika, iż członkowie komisji ustnie opracowali i zlecili wydrukowanie i rozesłanie projektów dokumentów w oparciu o załącznik do rozporządzenia (ramowy regulamin przeprowadzania konkursu). Jednocześnie skarżący stwierdził brak jakichkolwiek informacji o opracowaniu i przyjęciu projektu ogłoszenia o konkursie. D. L. podniósł, że z jednej strony organ twierdzi, iż dokumenty zostały doręczone na spotkaniu komisji (w żaden sposób nie zaprotokołowanym). Z drugiej strony, w treści pisma przewodniczącego do członków komisji z dnia 14 czerwca 2017 r., pojawia się sformułowanie "w załączeniu przesyłam". Ponadto pismo przewodniczącego z dnia 20 czerwca 2017 r., skierowane do Wójta Gminy [...] (którego załącznikiem miał być regulamin i projekt ogłoszenia o konkursie), w ogóle nie posiada adnotacji świadczących, iż wpłynęło do Urzędu i z jaką datą. Wobec tego dokumenty te nie mają żadnej mocy dowodowej. Oświadczenie z dnia 29 września 2017 r. zostało sporządzone wskutek niezachowania warunków formalnych, tj. było wynikiem zaniechania sporządzenia protokołu i zaniechania dopełnienia formalnej drogi korespondencyjnej. Ponadto oświadczenie (złożone z pominięciem A. R.) nie ma wpływu na ważność działań komisji. Wobec powyższego zdaniem skarżącego, należy przyjąć, że komisja rozpoczęła swoje prace od przystąpienia do rozpatrzenia ofert, które zostały złożone przez kandydatów, nie dokonała zaś w sposób skuteczny opracowania i przyjęcia regulaminu konkursu, zaniechała również opracowania i przyjęcia projektu ogłoszenia o konkursie.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...], wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Organ wyjaśnił także m.in., że członkowie komisji, którzy w dniu 14 czerwca 2017 r. otrzymali wraz z pismem przewodnim przewodniczącego komisji (znak: [...]) regulamin konkursu i projekt ogłoszenia o konkursie, nie zgłosili żadnych uwag do przedstawionych dokumentów w wyznaczonym przez przewodniczącego terminie, tj. do dnia 19 czerwca 2017 r. Niezgłoszenie uwag we wskazanym terminie oznaczało zaś, że nastąpił skutek, o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia, a więc dokumenty te zostały przyjęte w brzmieniu opracowanym przez komisję. Wójt podkreślił, że fakt przyjęcia przez komisję regulaminu konkursu i projektu ogłoszenia o konkursie w drodze korespondencyjnej potwierdzają dokumenty, zgromadzone przez organ w toku postępowania konkursowego: 1) pismo przewodniczącego komisji konkursowej z dnia 14 czerwca 2017 r. (znak: [...]), przekazujące wszystkim członkom komisji regulamin przeprowadzania konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie, zawierające prośbę o zgłaszanie ewentualnych uwag do ww. dokumentów w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma (tj. do dnia 19 czerwca 2017 r.); 2) zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma przez wszystkich członków komisji, sygnowane ich własnoręcznymi podpisami. Organ podniósł, że wbrew przeświadczeniu skarżącego, z przepisów rozporządzenia nie wynika, aby droga korespondencyjna związana z przyjęciem regulaminu konkursu i projektu ogłoszenia o konkursie - wymagała zachowania formy listu poleconego, wysłanego za potwierdzeniem jego nadania. Ponadto, okoliczność niezgłoszenia uwag przez członków komisji do przedstawionych dokumentów - nie wymagała, wbrew przekonaniu skarżącego, przesłania w tym celu korespondencji z wyraźnym stanowiskiem każdego członka komisji w zakresie przedłożonych dokumentów, która musiałaby być doręczona przewodniczącemu komisji za potwierdzeniem odbioru. Przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia określa wprost, że niezgłoszenie uwag przez członków komisji, oznacza przyjęcie dokumentów w zaproponowanym brzmieniu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w drodze korespondencyjnej następuje wyłącznie przyjęcie regulaminu konkursu i projektu ogłoszenia o konkursie, nie zaś opracowanie ww. dokumentów.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że konkurs został rozstrzygnięty pomimo tego, iż nie został ogłoszony ponownie, nie przyjęto nowego regulaminu konkursowego oraz do postępowania konkursowego został dopuszczony kandydat, dla którego został ponownie otwarty termin zgłaszania ofert. Z kolei pełnomocnik organu podał, że były dwa ogłoszenia o konkursie na stanowisko kierownika SG ZOZ, pierwsze 20 czerwca 2017 r. natomiast drugie 7 lipca 2017 r., jednakże nie jest w stanie udowodnić, że takie ogłoszenie miało miejsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę wskazał, że z załączonych do skargi akt administracyjnych postępowania konkursowego wynika, że komisja do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika SG ZOZ została powołana uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Przewodniczący komisji konkursowej, wyznaczony ww. uchwałą, w dniu 14 czerwca 2017 r. przesłał członkom komisji konkursowej regulamin przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika SG ZOZ oraz projekt ogłoszenia o konkursie, które następnie wraz z informacją, że członkowie komisji nie wnieśli do nich uwag w wyznaczonym terminie, przekazał Wójtowi Gminy [...] w celu publikacji ogłoszenia. Dodał, że z akt sprawy wynika również, że ogłoszenie o konkursie, zawierające informację, iż oferty zawierające wymienione w ogłoszeniu dokumenty należy składać w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. do dnia 4 lipca 2017 r. w Urzędzie Gminy [...], zostało opublikowane na stronie BIP Urzędu Gminy [...] dnia 20 czerwca 2017 r. Treść protokołu posiedzenia komisji konkursowej z dnia 7 lipca 2017 r. wskazuje z kolei, że na konkurs złożono dwie oferty: skarżącego oraz K. K., jednakże druga z ofert okazała się niekompletna. Komisja uznała zatem, że skoro "w oparciu o § 2 ust. 1 Regulaminu konkursu nie stwierdzono minimalnych dwóch kompletnych ofert" konkurs należy uznać za nierozstrzygnięty i należy ogłosić go w dniu "dzisiejszym" ponownie. Komisja poinformowała o swojej decyzji kandydatów oraz zobowiązała się do odesłania złożonych dokumentów.

Sąd podkreślił, że przepis art. 49 ust. 3 u.d.l, stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Wskazał przy tym, że tymczasem kolejne posiedzenie komisji konkursowej w składzie wymienionym w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. odbyło się w dniu 27 lipca 2017 r., a z protokołu komisji wynika, że na konkurs złożono trzy oferty: skarżącego, K. K. oraz M. M.. Z akt załączonych do skargi nie wynika jednak, że jest to nowe postępowanie konkursowe, że konkurs był ogłoszony ponownie, a komisja przyjęła regulamin. Brak jest również dokumentów potwierdzających, że został wyznaczony nowy termin składania ofert. Nie wiadomo zatem, na jakiej zasadzie komisja konkursowa wyłoniła zwycięzcę konkursu, którym okazała się osoba, która złożyła dokumenty w konkursie nieogłoszonym na nowo, zgodnie z art. 49 ust. 3 ww. ustawy i w niewiadomym terminie. Stanowisko komisji konkursowej, zawarte w protokole z dnia 7 lipca 2017 r. o ogłoszeniu konkursu w tym samym dniu jest nie tylko niezgodne z art. 49 ust. 3, który stanowi o przeprowadzeniu nowego konkursu po upływie 30 dni od zakończenia postępowania w poprzednim konkursie, ale również nieuprawnione, albowiem komisja konkursowa nie jest legitymowana do ogłaszania terminu nowego konkursu. Z treści protokołu komisji konkursowej z dnia 27 lipca 2017 r. nie wynika, że jest to posiedzenie komisji w związku z ogłoszeniem nowego konkursu, lecz jest to kontynuacja konkursu ogłoszonego w dniu 20 czerwca 2017 r., z tym że postępowaniem objęto trzech kandydatów: dwóch, których kandydatury rozpatrywano w dniu 7 lipca 2017 r. oraz jednego, co do którego brak jest informacji kiedy i w jakim trybie dokonał zgłoszenia na konkurs. Wszystkie oferty uznano za kompletne, jednak z akt nie wynika na jakiej zasadzie K. K. uzupełnił dokumenty, których brak komisja stwierdziła w dniu 7 lipca 2017 r.

Sąd dokonując oceny rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] stwierdził, że organ ten w istocie nie dokonał oceny przesłanek, określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, stanowiących podstawę do unieważnienia konkursu, albowiem stanowisko organu oparte jest na przeświadczeniu, że przedmiotem żądania skarżącego jest unieważnienie konkursu zainicjowanego powołaniem komisji konkursowej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), przyjęciem regulaminu przez komisję, ogłoszeniem konkursu w BIP, odbyciem trzech posiedzeń (7 lipca 2017 r., 27 lipca 2017 r. oraz 16 sierpnia 2017 r.) i wyłonieniem kandydata na stanowisko kierownika SG ZOZ, a zatem spełnieniem wszystkich przesłanek niezbędnych do uznania ważności konkursu. Tymczasem postępowanie konkursowe zakończyło posiedzenie komisji w dniu 7 lipca 2017 r., kiedy to ze względu na niekompletność oferty jednego z kandydatów nie wyłoniono kandydata na kierownika SG ZOZ i w świetle art. 49 ust. 3 należało ogłosić w okresie 30 dni od zakończenia postępowania nowy konkurs. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, działania komisji konkursowej podejmowane po dniu 7 lipca 2017 r. były w istocie działaniami wykonywanymi w ramach nowego postępowania konkursowego, który jednak ani nie został ogłoszony zgodnie z przepisami ustawy, jak również nie przeprowadzono procedury konkursowej zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe winno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania konkursowego na podstawie § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, Sąd uznał zarzut ten za niezasadny.

Reasumując, Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, chociaż zaistniały przesłanki nieważnościowe określone w § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 49 ust. 3 u.d.l, polegające na błędnym przyjęciu, że ogłoszenie nowego konkursu, w rozumieniu wskazanego przepisu, oznaczało konieczność powołania w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nowej komisji konkursowej, opracowania i przyjęcia przez nią nowego regulaminu konkursu i projektu ogłoszenia o konkursie;

b) § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że organ był zobowiązany do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, z powodu przeprowadzenia konkursu niezgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, które to naruszenia nie miały miejsca w postępowaniu konkursowym;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, związanych z naruszeniem przez organ przepisów § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał m.in., że ogłoszenie nowego konkursu nie oznaczało obowiązku powołania przez Radę Gminy nowej komisji konkursowej, a następnie opracowania przez nią i przyjęcia nowych dokumentów konkursowych. Ogłoszenie nowego konkursu wiązało się natomiast z koniecznością udostępnienia nowego ogłoszenia o konkursie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej podmiotu tworzącego oraz podania go do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie podmiotu leczniczego (zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia). Taki sposób postępowania został przyjęty przez organ w prowadzonym postępowaniu konkursowym, bowiem organ w dniu 7 lipca 2017 r. na stronie BIPu Gminy [...] udostępnił nowe ogłoszenie o konkursie na kierownika SG ZOZ, a także podał je do wiadomości w siedzibie podmiotu leczniczego. Ogłoszenia o konkursie we wskazanej wyżej dacie dokonał Wójt Gminy [...], zgodnie z jego kompetencją wynikającą z art. 49 ust. 2 u.d.l. i to on (nie zaś komisja konkursowa - jak wskazuje Sąd) wyznaczył termin zgłaszania ofert oraz przewidywany termin rozpatrzenia zgłoszonych kandydatur. W ogłoszeniu o nowym konkursie zawarte zostały (a nawet powtórzone) wszystkie elementy ogłoszenia z dnia 20 czerwca 2017 r., jedyna zmiana dotyczyła zaś terminu składania dokumentów konkursowych, który wyznaczono do dnia 17 lipca 2017 r. oraz terminu przewidywanego rozpatrzenia zgłoszonych kandydatur do dnia 16 sierpnia 2017 r. (ogłoszenie znajduje się na stronie BIP Gmina [...] w zakładce "praca w jednostkach organizacyjnych"). Na powyższe ogłoszenie o konkursie odpowiedziało trzech kandydatów, w tym skarżący oraz M. M., z którym ostatecznie zawarta została w dniu 18 sierpnia 2017 r. umowa cywilnoprawna o zarządzanie SG ZOZ. Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że przepis art. 49 ust. 3 u.d.l. wprost stanowi, że podmiot tworzący ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie, a nie po upływie 30 dni od dnia zakończenia postępowania. Organ zwrócił też uwagę, że rozporządzenie przewiduje wyraźnie sytuacje, w których rozwiązaniu ulega komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, które skutkowałoby rozwiązaniem komisji konkursowej. Komisja konkursowa powołana uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. działała do dnia zawarcia z M. M. umowy o zarządzenie SG ZOZ, tj. do dnia 18 sierpnia 2017 r. Tym samym, ogłoszenie przez Wójta Gminy [...] o nowym konkursie - w dniu 7 lipca 2017 r. - nie musiało być poprzedzone powołaniem nowej komisji konkursowej, ani też przyjęciem przez nią nowych dokumentów konkursowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. L. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2019, poz. 2325) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest niezasadny. Wyjaśnić należy, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich ustawowych elementów bądź też sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Oceniając w omówionym zakresie uzasadnienie kontrolowanego wyroku stwierdzić trzeba, że posiada ono wymagane przepisem ustawy elementy. Sąd w uzasadnieniu wyroku przytoczył i szczegółowo omówił czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego przez komisję konkursową poprzedzające posiedzenie komisji w dniu 7 lipca 2017r., jak i podejmowane w toku tego posiedzenia. Orzekając o uchyleniu zaskarżonego aktu, nie zakwestionował legalności tych czynności t.j. trybu sporządzenia regulaminu konkursu i projektu ogłoszenia o konkursie, sposobu publikacji tych dokumentów i czynności podejmowanych na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2017r., poza sformułowaniem o ogłoszeniu konkursu ponownie, które było zawarte w treści protokołu z dnia 7 lipca 2017r. Przyczyną uchylenia zaskarżonego aktu, było działanie komisji konkursowej po stwierdzeniu przez nią w dniu 7 lipca 2017r., że konkurs z uwagi na brak dwóch kompletnych ofert nie został rozstrzygnięty i w tym zakresie Sąd wyjaśnił motywy swego rozstrzygnięcia.

Nie można natomiast odmówić trafności zarzutowi naruszenia art. 49 § 3 u.d.l. i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał, że postępowanie konkursowe zakończyło się w dniu 7 lipca 2017r. z uwagi na nie wyłonienie kandydata na stanowisko kierownika SG ZOZ w [...]. Przyjął, że po zakończeniu postępowania konkursowego w dniu 7 lipca 2017r., powinien być zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy ogłoszony nowy konkurs, z powtórzeniem czynności określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a więc opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, opracowanie i przyjęcie projektu ogłoszenia o konkursie, dokonanie ogłoszenia o konkursie, rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur i wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem. Brak tych działań winien, w ocenie Sądu, skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania konkursowego na podstawie § 8 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący kasacyjnie.

Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymaga przeanalizowanie treści nie tylko art. 49 u.d.l. ale również przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 lutego 2012 r. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 49 ust. 8 u.d.l., regulującego sposób przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Stosownie do treści art. 49 ust. 1 tej ustawy, obsadzanie stanowisk określonych w tym przepisie następuje w drodze konkursu. Konkurs taki, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadza komisja konkursowa powoływana przez właściwy podmiot. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na obsadzanie stanowiska kierownika zakładu opieki zdrowotnej, podmiotem tym jest podmiot tworzący, jakim jest Gmina [...]. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że organem właściwym do powołania komisji konkursowej w podmiocie tworzącym będącym jednostką samorządu terytorialnego, jest organ stanowiący czyli rada gminy, rada powiatu czy też sejmik województwa ( wyrok NSA z 24.06.2014r., sygn.. akt II OSK 56/14 – Lex nr 1485613). Komisję konkursową powołuje się w terminie 2 miesięcy od dnia zwolnienia stanowiska objętego konkursem i z chwilą jej powołania wszczyna się postępowanie konkursowe – § 3 ust 2 i 3 rozporządzenia. Komisja konkursowa ulega rozwiązaniu z dniem nawiązania stosunku pracy albo zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wybranym w drodze konkursu albo osobą, o której mowa w art. 49 ust 4 ustawy, albo z dniem stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego - § 16 rozporządzenia. Z powyższych unormowań wynika, że postępowanie konkursowe rozpoczęte powołaniem komisji kończy się z chwilą obsadzenia stanowiska objętego konkursem a w konsekwencji rozwiązaniem komisji konkursowej, poza jednym wyjątkiem, jakim jest stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, o czym stanowi § 8 rozporządzenia. W tej ostatniej sytuacji, stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, skutkuje rozwiązaniem dotychczasowej komisji konkursowej, powołaniem przez właściwy podmiot nowej komisji i przeprowadzenia ponownego postępowania konkursowego - § 8 ust. 3 rozporządzenia. Z powyższych unormowań wynika zatem, że postępowanie konkursowe wszczęte powołaniem komisji konkursowej niezakończone zawarciem umowy o pracę albo umowy cywilnoprawnej z osobą wyłonioną w drodze konkursu albo z osobą, o której mowa w art. 49 ust. 4 u.d.l., nie skutkuje rozwiązaniem komisji konkursowej. W związku z powyższym należy rozważyć, jak należy rozumieć sformułowanie zawarte w art. 49 ust. 3 u.d.l., dotyczące ogłoszenia nowego konkursu w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Przedstawiona wyżej interpretacja Sądu I instancji, dokonana z użyciem wykładni literalnej, w ocenie składu sędziów orzekających w niniejszej sprawie, jest wadliwa. Przemawia przeciwko niej treść unormowań zawartych w art. 49 ust. 4 u.d.l. i powołanym wyżej rozporządzeniu. Podkreślić należy, że celem przeprowadzenia konkursu, o którym stanowi art. 49 ust. 1 u.d.l. jest obsadzenie określonego stanowiska (w rozpoznawanej sprawie stanowiska kierowniczego). Dla jego realizacji powołuje się komisję konkursową, której rozwiązanie następuje, jak wyżej wskazano, z chwilą obsadzenia tego stanowiska. Oznacza to, że raz powołana komisja konkursowa, poza sytuacją unieważnienia postępowania konkursowego, właściwa jest do podejmowania wszystkich czynności określonych w § 4 rozporządzenia, do czasu zakończenia tegoż postępowania, które kończy się z chwilą obsadzenia stanowiska. Wyjątkiem jest czynność ogłoszenia konkursu, która stosownie do art. 49 § 2 albo 3 u.d.l., należy do kompetencji podmiotu tworzącego a konkretnie jego organu, jakim jest w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...]. W ramach szeroko rozumianego postępowania konkursowego wszczętego powołaniem komisji konkursowej i kończącym się ostatecznym obsadzeniem stanowiska, mogą zaistnieć różne sytuacje. Postępowanie konkursowe może się zakończyć wyborem kandydata i obsadzeniem stanowiska. Mogą się jednak zdarzyć również sytuacje unormowane w art. 49 ust. 3 i 4 u.d.l. Nieobsadzenie stanowiska objętego konkursem może nastąpić z powodu braku zgłoszenia się co najmniej dwóch kandydatów, nie wybrania żadnego kandydata albo nie nawiązania z wybranym kandydatem stosunku pracy albo nie zawarcia umowy cywilnoprawnej – art. 49 ust. 3 u.d.l. Wówczas nie dochodzi do zakończenia szeroko rozumianego postępowania konkursowego z uwagi na nieobsadzenie stanowiska objętego konkursem, a podmiot tworzący obowiązany jest ogłosić nowy konkurs w terminie 30 dni od zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Sformułowanie "ogłosić nowy konkurs" należy interpretować w kontekście wskazanego wyżej szerokiego rozumienia postępowania konkursowego, jako czynność, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Czynność ta, w toku szeroko rozumianego postępowania konkursowego, może być dokonana maksymalnie dwukrotnie. Raz po wszczęciu postępowania konkursowego i drugi raz w sytuacjach wskazanych w powołanym wyżej art. 49 ust. 3 u.d.l. W przypadku nie obsadzenia stanowiska objętego konkursem w następstwie czynności konkursowych przeprowadzonych po powtórnym ogłoszeniu o konkursie, stosownie do treści art. 49 ust. 4 u.d.l., podmiot tworzący a konkretnie jego organ wykonawczy, nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną, po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. Dopiero wówczas, kończy się postępowanie konkursowe. W związku z powyższym, sformułowanie " w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie", zawarte w art. 49 ust. 3 u.d.l., należy rozumieć, jako okres 30 dni liczony od dnia ziszczenia się przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, które uniemożliwiły obsadzenie stanowiska konkursowego. Ziszczenie się tych przesłanek, kończy bowiem pewien etap szeroko rozumianego postępowania konkursowego zainicjonowanego ogłoszeniem o konkursie. Mając powyższe na uwadze, należy konsekwentnie przyjąć, że w kolejnym etapie postępowania konkursowego nie zachodzi konieczności powtórzenia wszystkich czynności postępowania wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Postępowanie konkursowe prowadzone jest przez tą samą komisję konkursową i dotyczy tego samego stanowiska, na którym wymagane są określone kwalifikacje. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla opracowania i przyjęcia przez komisję konkursową nowego regulaminu konkursu, jak również opracowania i przyjęcia nowego projektu ogłoszenia o konkursie. Zastrzec należy jednak, że w przypadku zakończenia etapu postępowania konkursowego bez obsadzenia stanowiska, w ponownym ogłoszeniu o konkursie powinny być ponownie wskazane termin złożenia wymaganych od kandydatów dokumentów oraz termin rozpatrzenia zgłoszonych kandydatur. Dokonując interpretacji wskazanych przepisów, przy braku spójności terminologicznej prawodawcy w ich formułowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił cel wprowadzenia tych unormowań do obrotu prawnego, jakim jest obsadzenie określonego stanowiska w drodze transparentnie i sprawnie przeprowadzonego konkursu.

Przenosząc powyższe rozważania, na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że posiedzenie komisji konkursowej w dniu 7 lipca 2017r. zakończyło postępowanie konkursowe dotyczące obsadzania stanowiska kierownika SG ZOZ w [...] a czynności podejmowane po tej dacie odbywały się w ramach nowego konkursu, który nie został ogłoszony, oraz że nie przeprowadzono procedury konkursowej zgodnie § 4 ust.1 rozporządzenia. Jak wyjaśniono wyżej, nie wybranie kandydata do objęcia stanowiska kierownika na posiedzeniu komisji w dniu 7 lipca 2017r., nie zakończyło szeroko rozumianego postępowania konkursowego, jak również nie zachodziła konieczność przeprowadzenia całej procedury określonej w powołanym wyżej paragrafie. Tym samym, nie zachodziły też przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego są trafne i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się to stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nowe postępowanie konkursowe nie zostało ogłoszone zgodnie przepisami ustawy, przyznać należy, że faktycznie w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego to ogłoszenie. Także pełnomocnik Gminy [...] na rozprawie przed Sądem I instancji, twierdząc, że w toku postępowania konkursowego były dokonane dwa ogłoszenia o konkursie, pierwsze w dniu 20. 06. 2017r. i drugie w dniu 07. 07. 2017r., oświadczył jednocześnie, że nie potrafi tego udowodnić. Skarżący kasacyjnie zakwestionował to ustalenie podnosząc, że na stronie BIP Gminy [...] zamieszczone jest ogłoszenie o konkursie z dnia 7 lipca 2017r., które jednocześnie podane było do wiadomości w siedzibie podmiotu leczniczego, w którym miało być obsadzone stanowisko kierownika. Stwierdzenie to odpowiada prawdzie, bowiem na wskazanej stronie BIP Gminy [...] w zakładce praca w jednostkach organizacyjnych, znajdują się dwa ogłoszenia o konkursie jedno z 20. 06. 2017r. i drugie z 07.07 2017r. W swej treści są identyczne, poza jednym elementem jakim jest termin składania dokumentów. W ogłoszeniu z dnia 7 lipca 2017r. wskazano termin 17 lipca 2017r. Poza tym, należy zauważyć, że zarówno skarżący D. L., jak i pozostali uczestnicy konkursu ( jego drugiego etapu), złożyli kompletne dokumenty w zakreślonym terminie jak i oznaczonym miejscu, co wynika jednoznacznie z protokołu posiedzenia komisji konkursowej z dnia 27 lipca 2017r. Także wszyscy kandydaci zostali powiadomieni o terminie przeprowadzenia z nimi rozmów w dniu 16 sierpnia 2017r. w których uczestniczyli, co potwierdza treść protokołu sporządzonego w tej dacie. Na posiedzeniu tym komisja konkursowa w drodze tajnego głosowania wskazała M. M. jako kandydata na stanowisko kierownika SG ZOZ w [...], rekomendując tę osobę Wójtowi Gminy.

Ubocznie podnieść należy, że uchylając zaskarżony akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017r., Sąd i instancji powołał art. 146 § 1 p.p.s.a. W rzeczywistości skarga D. L. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. ( t.j. Dz. U. 2017, poz. 1875), co skarżący wyartykułował wprost w uzasadnieniu skargi. Niewątpliwie rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności konkursu przeprowadzanego przez podmiot tworzący jednostkę leczniczą albo odmowa stwierdzenia nieważności tego konkursu, w zakresie dotyczącym obsadzenia stanowiska kierowniczego ( art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l.), jest rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej i może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym, podstawą prawną orzeczenia sądu uwzględniającego skargę powinien być art. 147 p.p.s.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na przeprowadzenie postępowania przed Sądem I instancji. Skarżący wykazał bowiem, stosownie do art. 101 ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżonym aktem ( w istocie zarządzeniem) Wójta Gminy [...].

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.