Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 82/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2,  art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 20,  art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2015 r., nr IN.VI.743.73.2015.AD w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Lewinie Brzeskim na sesji w dniu 27 października 2015 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., zwana także u.p.z.p.) oraz w nawiązaniu do uchwały Nr LV/401/2014 Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 30 września 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skorogoszcz i Chróścina, gmina Lewin Brzeski, podjęła uchwałę Nr XII/123/2015, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skorogoszcz i Chróścina, gmina Lewin Brzeski, po stwierdzeniu, że zmiana planu nie narusza ustaleń "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lewin Brzeski" - uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 marca 2012 r., Nr XXI/155/2012, dalej przywoływanej jako studium.

Wyżej wymieniona uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r. wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 listopada 2015 r., w celu oceny zgodności z przepisami.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 27 listopada 2015 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, po czym w dniu 3 grudnia 2015 r., opierając się o art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło z uwagi na naruszenie:

– art. 9, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p. lub ustawa), poprzez wprowadzenie zapisów sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski w zakresie przeznaczenia pod zabudowę obiektów obsługi komunikacji samochodowej – warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji,

– § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), przez ustalenie w § 14 zapisów, które stanowią treść art. 35 u.p.z.p.,

– § 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. z związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), poprzez nakazanie likwidacji zbiorników bezodpływowych po wykonaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej (§ 13 ust. 2 pkt 4 uchwały),

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 460) poprzez ustalenie wjazdu na obszar objęty planem z drogi powiatowej nr P 1185 O (§ 12 ust. 1 uchwały), co stanowi przekroczenie kompetencji Gminy Lewin Brzeski,

– art. 27 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia w podstawie prawnej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 27 u.p.z.p. - odnoszącego się do zmiany planu miejscowego,

– art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystanej do sporządzenia projektu planu.

Rozwijając sformułowane zarzuty Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana uchwała w rozdziale 3 w § 15 ustalała przeznaczenie dla terenów - obiektów obsługi komunikacji samochodowej "1KS". W zakresie podstawowego przeznaczenia ustalono obiekty obsługi komunikacji samochodowej – warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim Nr XXI/155/2012, z dnia 27 marca 2012 r. zawiera zapisy, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami przedmiotowej uchwały. Zgodnie ze studium granice obszaru objętego zmianą planu miejscowego znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem "MI" - obszary zagospodarowania intensywnego, zdefiniowane jako "tereny mieszkaniowe intensywnej zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej". Organ nadzoru zwrócił uwagę, że na stronie 159 studium uwarunkowań, w podrozdziale 16.3 pkt 2 lit. g znajduje się zapis odnoszący się do terenów "MI", dopuszczający dla tych terenów: funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości - rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe, bazowe, itp., oraz w podrozdziale 16.3. pkt 2 lit. l zapis - nie zezwala się na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. W przekonaniu Wojewody, należy mieć na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 42 - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co oznacza, że obiekty te są przedsięwzięciami uciążliwymi dla środowiska. Oceny tej, według organu nadzoru, nie zmienia fakt, że w

§ 7 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały wprowadzono ustalenia w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zakazujące przekroczenia obowiązujących standardów środowiskowych określonych przepisami odrębnymi oraz zamieszczono zakaz obciążenia środowiska naturalnego poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Organ wywodził, że skoro studium dla obszarów "MI" przewiduje intensywną zabudowę wielorodzinną i mieszkaniową z dopuszczeniem usług towarzyszących, to oznacza, że na spornym terenie nie można zaaprobować lokalizację inwestycji uciążliwych dla środowiska, jakimi są stacje demontażu pojazdów.

Sumując tę część swoich wywodów Wojewoda uznał, że ustalenia przedmiotowej uchwały odnoszące się do przeznaczenia terenów pod lokalizację obiektu obsługi komunikacji samochodowej - warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, stanowią naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim Nr XXI/155/2012, z dnia 27 marca 2012 r., gdyż zapisy studium wyraźnie zakazują lokalizacji obiektów o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych, do których, wedle rozporządzenia Rady Ministrów została zaliczona stacja demontażu pojazdów.

Analizując § 14 badanej uchwały o treści: do czasu realizacji ustaleń planu pozostawia się dotychczasowe użytkowanie terenów, Wojewoda stwierdził, że zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 35 u.p.z.p., stanowiący, że tereny, których przeznaczenia plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ten sposób, w przekonaniu organu nadzoru, doszło do naruszenia § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, co z kolei powoduje, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzanie planów miejscowych. Nadto organ zarzucił, że przyjęty w przedmiotowej uchwale zapis - do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego - jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., ponieważ nie określa precyzyjnie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do przepisu § 13 ust .2 pkt 4 zmiany planu miejscowego, który wprowadza nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej, organ uznał, że regulacja ta jest sprzeczna z normą art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określającą, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Organ podkreślił, że kwestia nakazu likwidacji zbiorników bezodpływowych nie znajduje się w kompetencji rady gminy.

W kolejnym elemencie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego ustalenia wjazdu na obszar objęty planem (§ 12 ust. 1 uchwały), Wojewoda podniósł, że w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, po myśli art. 29 ustawy o drogach publicznych przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stąd przyjęte w planie rozwiązanie stanowi przekroczenie kompetencji gminy, skoro problematykę tę reguluje akt wyższego rzędu.

Następny zarzut Wojewody dotyczył pominięcia w podstawie prawnej badanej uchwały przepisu art. 27 u.p.z.p., odnoszącego się do zmiany studium lub planu miejscowego, a taki charakter ma uchwała z dnia 27 października 2015 r.

Wreszcie organ nadzoru zwrócił uwagę na brak na rysunku planu klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi uchybienie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Dostrzeżona wadliwość nie skutkowała, jak podał, stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały.

Wojewoda Opolski zaznaczył, że przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego uzyskano stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim, jednak niezasługujące, w jego ocenie, na aprobatę.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, Rada Miejska w Lewinie Brzeskim, po wcześniejszym podjęciu uchwały z dnia 29 grudnia 2015 r. Nr IX/160/2015, w sprawie jego zaskarżenia wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie przepisów ustrojowych, w tym art. 7 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 3 u.s.g., a także przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając swoje stanowisko Gmina w pierwszej kolejności podniosła, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zważywszy, że od 18 listopada 2015 r., po zmianie art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania tychże zasad może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub części. Nadto zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu brak uzasadnienia, umożliwiającego dokonanie sądowej kontroli czynności organu nadzoru, bowiem organ nie wykazał, że zauważone przez niego naruszenia zasad sporządzania planu miały charakter istotny.

W dalszej kolejności Gmina dowodziła, że organ nadzoru naruszył wymienione na wstępie skargi przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zakazuje na terenie objętym planem lokalizacji demontażu pojazdów, w sytuacji, gdy ta działalność nie została przez studium in genere wyłączona. Zwróciła uwagę, że studium wszak dopuszcza na terenie objętym planem (pkt 16.3.2. lit. g) realizację funkcji gospodarczych o niskiej uciążliwości: rolniczych, usługowych, produkcyjnych, przetwórczych, naprawczych, magazynowych, składowych, bazowych, itp. Nie zezwala jedynie na terenie objętym planem lokalizacji obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. Według skarżącej, analiza powyższych nakazów i zakazów oznacza, że studium dopuszcza inwestycje, które muszą spełnić łącznie następujące cechy:

– nie są uciążliwe, bądź charakteryzują się niską uciążliwością,

– są związane z rolnictwem, usługami, produkcją, przetwórstwem, naprawami, magazynowaniem, składowaniem, bazami czy innymi funkcjami.

Równocześnie, w opinii skarżącej, studium zakazuje inwestycji, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy:

– są uciążliwe,

– stopień uciążliwości jest co najmniej duży,

– są to obiekty hodowlane lub usługowe, lub produkcyjne,

– stwarzają zagrożenia dla środowiska,

– stwarzają zagrożenie dla zdrowia ludzi,

– generują intensywny ruch pojazdów dostawczych.

Zdaniem Gminy, o konieczności łącznego spełnienia ww. przesłanek świadczy redakcja tychże postanowień, bazująca na użyciu przecinków, czyli znaków interpunkcyjnych, które oznaczają koniunkcję wszystkich przesłanek. W rezultacie, Gmina uznaje, że studium nie zakazuje, co do zasady, inwestycji o charakterze uciążliwym, a tylko takich, których uciążliwość występuje w stopniu co najmniej dużym. Dodatkowo inwestycja taka powinna cechować się jeszcze pozostałymi elementami, o których mowa w pkt 16.3.2. lit. l studium. Gmina argumentowała, że organ nadzoru nie wykazał, że każda stacja demontażu pojazdów będzie spełniała owych sześć przesłanek. Nadmieniła, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Z tego względu należy dokonywać funkcjonalnej, systemowej wykładni studium, jak i swoistej wykładni autentycznej (rady gminy) tego aktu planistycznego. W tym kontekście Gmina zaakcentowała, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w § 7 pkt i 2 planu zastrzeżono konkretne ograniczenia, co powoduje, że przy realizacji planowanego przedsięwzięcia należy zastosować rozwiązania techniczne i technologiczne, które zminimalizują uciążliwości inwestycji i nie doprowadzą do przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych w przepisach odrębnych, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

W nawiązaniu do pozostałych podniesionych przez Wojewodę zarzutów, dotyczących kwestionowanej uchwały, Gmina uznała je za nieistotne, a więc takie, które nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności badanego planu miejscowego. Stanowisko to dotyczy kwestii powtórzeń w § 14 uchwały treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jak i nakazania w planie miejscowym likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej. Gmina przyznała, że przepisy prawa miejscowego nie mogą modyfikować postanowień ustawowych, tu przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W takiej sytuacji źródłem praw i obowiązków mieszkańców gminy nie będzie plan a przepisy ustawy, i w tym skarżąca upatruje brak istotności opisywanego naruszenia prawa. Pogląd ten odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gmina podała, że w § 12 planu opisano rzeczywisty stan faktyczny - istniejący wjazd, który został uzgodniony z zarządcą drogi powiatowej, a zważywszy na obowiązujące przepisy nie ma możliwości wybudowania innego wjazdu na obszar objęty planem od strony drogi powiatowej. Dlatego właśnie Gmina była uprawniona do kazuistycznego wskazania konkretnego zjazdu. Nawet przyjmując, że zamieszczone w § 12 planu umiejscowienie konkretnego zjazdu było sprzeczne z prawem, to w przekonaniu Gminy, naruszenie to miało charakter nieistotny, gdyż obowiązywać będą stosowne regulacje ustawowe.

W zakresie naruszeń, ocenionych przez Gminę jako nieistotnych, wniosła o stwierdzenie przez Sąd nieważności przedmiotowej uchwały w części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo organ nadzoru zaznaczył, że oceniając treść uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r. uwzględniał treść obowiązującego od dnia 18 listopada 2015 r. zmienionego przepisu art. 28 u.p.z.p. Ponownie Wojewoda stwierdził, że badana uchwała narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski, co jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tak też jest uznawane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Gminy Lewin Brzeski nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa.

Na wstępie zastrzec trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznaczało w przedmiotowej sprawie konieczność dokonania oceny, czy znajdują oparcie w przepisach prawa zarzuty organu nadzoru zgłoszone odnośnie uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r., Nr XII/123/2015 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skorogoszcz i Chróścina, gmina Lewin Brzeski.

Sąd administracyjny wypowiada się wyłącznie w sprawie legalności zaskarżonego aktu, w tym bada m.in. trafność stanowiska o naruszeniu przepisów procedury, niezbędnej do skutecznego podjęcia przedmiotowej uchwały. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest nierozłącznie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszym rzędzie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności - ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przepisów tej uchwały. Jedynie w ten sposób sąd może ocenić, czy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny, a więc, czy uchwała jest sprzeczna z prawem (nieważna), czy też naruszenie jest nieistotne i może prowadzić do wskazania, że uchwałę wydano jedynie z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

Na wstepie, oceniając zaskarżony akt, należało wyjaśnić kwestię formalną, związaną ze spełnieniem przez Wojewodę Opolskiego specjalnej procedury sprawowania kontroli nad działalnością gminną. Przedstawiony Sądowi materiał dokumentacyjny potwierdza, iż organ nadzoru, działając w oparciu o treść art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił w dniu 27 listopada 2015 r. Przewodniczącego Rady Miejską w Lewinie Brzeskim o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XII/123/2015, z dnia 27 października 2015 r., doręczonej Wojewodzie w dniu 3 listopada 2015 r. Wskazują na to uwidoczniona data prezentaty oraz adnotacja na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podjętego w dniu 3 grudnia 2015 r. nastąpiło także 3 grudnia 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem należało uznać, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w wymaganym trzydziestodniowym terminie.

Przechodząc do meritum sprawy, przypomnienia wymaga, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skorogoszcz i Chróścina, gmina Lewin Brzeski, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 16 listopada 2015 r., poz. 2533). Wojewoda Opolski zarzucił, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to art. 9 ust. 4, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 27.

Zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko, omówione szerzej w stanie faktycznym uzasadnienia, należy w pełni podzielić.

Wskazać należy, iż plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczenia gruntów na cele publiczne. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż planowanie miejscowe jest fakultatywne. Ustawodawca nie statuuje bowiem czynności uchwalenia planu miejscowego jako zadania własnego samorządu, a zatem plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb. Istnieje alternatywna forma gospodarowania przestrzenią i ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz w decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie różni się on tym samym od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poza tym, że tryb uchwalania tego przepisu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy. Natomiast stosownie do art. 28 ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym miejscu należy stwierdzić, że wskazany wyżej szczególny tryb postępowania, a także przewidziana sankcja za jego naruszenie, wynikają z tego, że plan miejscowy reguluje status konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Plan miejscowy jest zatem zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (patrz: wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności powiedzieć przyjdzie, iż uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r. Nr XII/123/2015, w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy Lewin Brzeski.

Zgodnie z przepisami u.p.z.p. rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: albo podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy) albo uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 ustawy). Zastrzec w tym miejscu należy, iż nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienionych rozwiązań.

W ocenie Sądu, w każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzenie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, winny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim, iż rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy, jednakże nie zmienia to faktu, iż z punktu widzenia procedury zastosowanie znajdzie art. 27 u.p.z.p., a co za tym idzie tryb określony w art. 17 ustawy (patrz: Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 279-280). Słusznie zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Opolski wskazał, że poprzez podjęcie uchwały Nr XXII/123/2015 Rada Miejska w rzeczywistości dokonała zmiany tego planu, stąd w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały gmina obowiązana była wskazać art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1997 r., II SA/Łd 1681/96, OwSS 2001/1/12) oraz literaturze przedmiotu (Z. Kostka, J. Hyla "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze", Gdańsk 2004, s. 63-64 oraz Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003 r., s. 120-121). Redakcja przepisu art. 27 ustawy, stwierdzającego, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", oznacza konieczność stosowania odpowiedniego trybu sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 20 ust.1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Z brzmienia art. 20 u.p.z.p. można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo tego, że planu jeszcze nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu, a nie planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwalaniem planu, co wynika z literalnego brzmienia ww. przepisu.

Wprawdzie forma stwierdzenia zgodności projektu ze studium nie jest - na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.- oczywista, jednak nie budzi wątpliwości, że uchwalanie planu, czy jak w badanej sprawie zmiany planu, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium.

Moc wiążąca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wobec miejscowego planu wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", zaś ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4 przywołanego przepisu).

Stosownie do ww. przepisu studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcje terenów studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Wykluczać może w ten sposób funkcje kolidujące z zabudową mieszkaniową, tj. przedsięwzięcia kwalifikowane jako uciążliwe dla środowiska. Lokalizacja w planie miejscowym takich inwestycji prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium. Podkreślić przyjdzie, że rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (w analizowanym przypadku - projektu zmiany).

Obowiązujące w Gminie Lewin Brzeski studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalone uchwałą Nr XXI/155/2012, z dnia 27 marca 2012 r., określa, że granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem MI – obszary zagospodarowania intensywnego, zdefiniowane jako tereny mieszkaniowe intensywnej zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Wynika to z zapisu w podrozdziale 16.3. pkt 2 lit. g (str. 159) dopuszczającego dla terenów MI następujące przeznaczenie – funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości – rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe, bazowe, itp. oraz z treści podrozdziału 16.3 pkt 2 lit. l o brzmieniu: nie zezwala się na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości, stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych.

Przypomnienia wymaga, że w kwestionowanej uchwale Rada Gminy Lewin Brzeski w rozdziale 3 § 15 ustaliła przeznaczenie dla przedmiotowego terenu obiektów obsługi komunikacji 1 KS. W zakresie podstawowego przeznaczenia ustalono obiekty obsługi komunikacji samochodowej – warsztat samochodowy oraz stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Lewin Brzeski granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem MI – obszary zagospodarowania intensywnego, zdefiniowane jako - tereny mieszkaniowe intensywnej zabudowy mieszkaniowe. Jednocześnie obowiązujące studium przewiduje jedynie funkcję uzupełniającą omawianego obszaru - funkcje gospodarcze o niskiej uciążliwości, rolnicze, usługowe, produkcyjne, przetwórcze, naprawcze, magazynowe, składowe i bazowe. Akt ten zawiera też kategoryczny zapis niezezwalający na lokalizację obiektów hodowlanych oraz obiektów usługowych i produkcyjnych o dużej uciążliwości stwarzających zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych. Oznacza to, że ustalenia studium wskazują, że na przedmiotowym terenie (obszar wsi Skorogoszcz i Chróścina) niedopuszczalna jest lokalizacja inwestycji uciążliwych dla środowiska, jakimi są stacje demontażu pojazdów.

Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 140 i 933). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, za trafne należy uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, do których po myśli przywołanego przepisu ww. rozporządzenia Rady Ministrów należy stacja demontażu pojazdów, są jednocześnie przedsięwzięciami uciążliwymi dla środowiska. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie wywody skargi, że stacja demontażu pojazdów nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja uciążliwa dla środowiska, skoro stanowi obiekt usługowy. W tym zakresie Sąd w pełni popiera stanowisko Wojewody Opolskiego zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Mając na względzie treść przytoczonych unormowań ustawowych oraz regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale podzielić należy stanowisko Wojewody, że § 15 podjęty został z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak trafnie podkreślił organ nadzoru, zasadniczą kwestią przy uchwalaniu planu jest związanie organu stanowiącego gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Nie kwestionując stanowiska skarżącej Gminy, że studium nie określa ram czasowych realizacji zawartych w nim kierunków zagospodarowania przestrzennego, podkreślić należy, że jeżeli w okresie obowiązywania danego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to plan ten musi być zgodny z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) i nie może naruszać jego ustaleń (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W tej sytuacji, skoro oceniana uchwała dotyczy obszaru oznaczonego symbolem MI, konieczne było stwierdzenie przez organ nadzoru jej nieważności, bowiem w tym zakresie naruszono ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lewin Brzeski na płaszczyźnie przeznaczenia terenu.

Zgodzić się również przyjdzie ze stanowiskiem organu nadzoru, że niedopuszczalne było zamieszczenie w § 14 planu zapisu o treści: "do czasu realizacji ustaleń planu pozostawia się dotychczasowe użytkowanie terenu", jako że treść tego przepisu prawa miejscowego stanowi powtórzenie art. 35 u.p.z.p., co z kolei jest niezgodne z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn akt 475/13 (LEX nr 1380033) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaprezentował pogląd, z którym w pełni zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W odniesieniu do regulacji znajdującej się w § 13 ust. 2 pkt 4 ocenianej uchwały, zgodzić się przyjdzie z organem nadzoru, że wprowadzony nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu kanalizacji i podłączeniu obiektów do sieci kanalizacyjnej nie znajduje upoważnienia ustawowego.

Kwestię tę reguluje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), stanowiąc, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Zwrócić uwagę przyjdzie, że w doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. Wskazany przepis uchwały stanowi nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych ale również w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym narusza zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organu w zakresie zawartości ustaleń planu. Stwierdzenie to odnosi się również do przepisu § 12 ust. 1 uchwały, na podstawie którego ustalony został zjazd na obszar objęty planem. Zasadnie wywodził organ nadzoru, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się jedynie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Budowa lub przebudowa zjazdu, łącznie z jego lokalizacją, możliwa jest natomiast w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Stąd ustanowienie zjazdów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi przekroczenie kompetencji gminy, skoro problematykę tę reguluje akt wyższego rzędu.

Na aprobatę zasługuje też stanowisko organu nadzoru, że brak klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, użytej do sporządzenia rysunku zmiany planu było niezgodne z art. 16 ust.1 u.p.z.p., określającym, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Właściwie też, zdaniem Sądu, Wojewoda ocenił to naruszenie, jako nieskutkujące stwierdzenie nieważności uchwały.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Nr XII/123/2015 Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.