Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1034/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 12, art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 199, art. 201, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. C. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez B. C. (dalej również: skarżący; inwestor) jest decyzja Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] października 2019 r. nr [...], w której Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2019 r. B. C. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości [...] przy [...] na działce nr ewid. [...]. Do wniosku inwestor załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołał się na zgodę współwłaścicieli oraz informację uzupełniającą (B-4), w której zostali wskazani współwłaściciele wyrażający zgodę na inwestycję. Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie L. T. (dalej również: zainteresowana) w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wniosła sprzeciw względem planowanej inwestycji. Inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. ustosunkował się do stanowiska zainteresowanej, w którym potwierdził między innymi, że L. T. nigdy nie wyrażała zgody na montaż instalacji gazowej. Poza tym powołał się na uchwałę w sprawie instalacji gazowej podjętą przez mieszkańców, załączając protokół z zebrania z dnia [...] września 2017 r. oraz pismo z dnia [...] lipca 2017 r., w którym wszyscy mieszkańcy z wyłączeniem L. T. wyrazili zgodę na założenie instalacji gazowej oraz pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowane do Starosty [...] stanowiące uchwałę w sprawie wykonania instalacji gazowej do mieszkania nr [...] w związku z brakiem zgody L. T..

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 – dalej: Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. C. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, w lokalu mieszkalnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na działce nr ewid. [...] położonej przy [...] w miejscowości [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji L. T., będąca jednym ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, stwierdziła, że nie wyraża zgody na podłączenie gazu do mieszkania B. C.. Zainteresowana wniosła również o sprawdzenie wielkości mieszkań zajmowanych przez inwestora, ponieważ jej zdaniem podaje on nieprawdę, twierdząc, że użytkuje zaledwie 35,60 m kw. w sytuacji, gdy zajmuje w budynku cały strych na drugim piętrze o łącznej powierzchni około 114 m kw. Ponadto podniosła, że inwestor z części budynku należących do właścicieli budynku (tj. strychu) "zrobił samowolę budowlaną bez zgody właścicieli", tzn. wykonał dwa mieszkania o łącznej powierzchni około 114 m kw. Zainteresowana wskazała również na to, że "nieruchomość ma zaledwie 5 właścicieli i należy do małych wspólnot (najwyżej 7 lokali)", a gwarancję ochrony interesów współwłaścicieli niewątpliwie zapewnia obowiązek uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli lokali do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Wojewoda, uznając podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazał na to, że z projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja mająca na celu budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] na II piętrze budynku (rys. nr [...]) swym zakresem obejmuje także części wspólne nieruchomości, w tym klatkę schodową na poziomie piwnicy, parteru, I piętra poprzez projektowanie pionu instalacji gazowej oznaczonej symbolem B (rys. nr [...]). Następnie organ II instancji wyjaśnił, że mając na uwadze obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo sądowe – w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 108/15 – fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, z formalnego punktu widzenia czyni zadość wymaganiom przepisów Prawa budowlanego, jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, to organ bez wyjaśnienia tej kwestii nie ma prawa wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ odwoławczy argumentował, że z przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że L. T. już na etapie postępowania przed organem I instancji kwestionowała prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy planowana inwestycja, to budynek mieszkalny wielorodzinny z 5 lokalami mieszkalnymi, stąd też w sprawie należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r., poz. 737), w tym art. 19 w brzmieniu przewidującym, że "jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności". Wskazał również na to, że zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 – dalej: k.c.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Dodał, że w przypadku czynności zaliczanych do zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 202 k.c.). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i zgodnie z art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub ewentualnie w przypadku jej braku – zgody wyrażonej przez sąd. Wspierając się stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05, organ podniósł, że "zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane)". Zdaniem Wojewody, przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w takiej sytuacji jest uznanie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, iż nie został spełniony warunek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów zainteresowanej, dotyczycących powierzchni użytkowanego mieszkania na strychu oraz ewentualnej samowoli budowlanej, organ odwoławczy stwierdził, że kompetencje w tym zakresie posiada organ nadzoru budowlanego, gdyż zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organu nadzoru budowlanego należy między innymi "kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego". Poza tym organ nadmienił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej i, mając na uwadze okoliczności sprawy, organ I instancji winien wezwać inwestora do przedłożenia dowodu, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nastąpiła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

We wnioskach końcowych Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy i poparcia ich obowiązującymi przepisami prawa, zatem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 107 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody B. C. poza obszernym przedstawieniem konfliktu, jaki istnieje pomiędzy nim a zainteresowaną L. T., podniósł, że jego inwestycja dotyczy budowy wewnętrznej instalacji gazowej dla czterech rodzin, gdyż zgodnie z uchwałą mieszkańców z dnia [...] sierpnia 2017 r. właściciel czterech mieszkań, aktualnie ogrzewanych piecami opalanymi węglem i drewnem lub grzejnikami elektrycznymi (lokal nr [...]), wyrazili chęć podłączenia swoich lokali do planowanej inwestycji, zaś instalacja gazowa wykonana na potrzeby podłączenia do niej lokalu L. T. na pierwszym piętrze [lokal nr [...]] z uwagi na jej parametry techniczne nie pozwala na podłączenie innych lokali. Przedstawił również okoliczności związane z uciążliwością wnoszenia opału na drugie piętro, na którym znajduje się lego lokal nr [...], w którym znajduje się instalacja centralnego ogrzewania zasilana piecem węglowym. Podniósł również, że kwestia ewentualnych roszczeń zainteresowanej względem pomieszczeń strychowym jest kwestią odrębną, która nie ma znaczenia w odniesieniu do planowanej inwestycji dotyczącej wykonania instalacji gazowej i doprowadzenia gazu do lokalu nr [...]. W uzupełniającym sprzeciw piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. dodał, że wcześniej w 2005 r. wszyscy mieszkańcy wyrazili zgodę L. T. na doprowadzenie gazu do jej mieszkania, zaś aktualnie chcą polepszyć warunki mieszkaniowe w budynku.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Charakter złożonego środka zaskarżenia determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Z kolei, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, gdyż wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2306/14, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej opisanym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania, to jest art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja kasacyjna dotyczyła rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym sprawy wcześniej załatwionej w pierwszej instancji decyzją organu architektoniczno-budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid. [...] położonej przy [...] w miejscowości [...]. Głównym powodem zastosowania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, iż nie został spełniony warunek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tak ukierunkowanych twierdzeń organu II instancji, trzeba podkreślić, że organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie zaistniały warunki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. – zasada praworządności oraz prawdy obiektywnej, które nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym – a to w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w danej sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona – z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ, rozstrzygając sprawę. Przepis art. 107 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ musi – chociażby w sposób dorozumiany – zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (dotyczącego okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji odpowiedniego przedstawienia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, jak też odmawiających przyznania im określonych uprawnień czy ograniczających możliwość pełnego korzystania ze swoich praw [tu: z prawa własności nieruchomości lokalowej i nieruchomości wspólnej]. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 558/09, dostępny jw.). Poza tym spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. także wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jeżeli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody znajdujące swoje umocowanie w obowiązujących przepisach.

Na koniec rozważań ogólnych trzeba podkreślić, że w myśl zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i – co do zasady – merytorycznie rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

W ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie nie w pełni zostały zachowane przez organ II instancji wyżej przywołane zasady postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy bez odpowiedniego umotywowania uznał, że w sprawie zaszły podstawy do zastosowania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Opierając się na określonych poglądach prawnych dotyczących prawa materialnego, tj. przepisów prawa cywilnego i praw lokalowego w kontekście wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy – pomimo posługiwania się wypowiedziami orzecznictwa – w istocie uznał, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy uznał, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie został spełniony warunek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli taki miał być finalny wniosek organu II instancji, to w takiej sytuacji nie był uprawniony do zastosowania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Należy przy tym podkreślić, że skoro zakres postępowania dowodowego pozostaje w korelacji z przepisami prawa materialnego, to błędne rozumienie danego przepisu materialnoprawnego może wprost wpływać na wady postępowania wyjaśniającego – w szczególności na sposób zgromadzenia materiału dowodowego i jego rozważenie, a także kierunek ustaleń faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Według ustaleń organu nieruchomość, której dotyczy planowana inwestycja, to budynek mieszkalny wielorodzinny z 5 lokalami mieszkalnymi, stąd też w sprawie należy mieć na uwadze przepisy art. 19 i art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali oraz art. 199 i art. 202 k.c. Nie budzi również żadnych wątpliwości, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości i zarazem właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] – L. T. już na etapie postępowania przed organem I instancji kwestionowała prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Poza sporem pozostaje zatem, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie instalacji gazowej w rzeczonym budynku. W związku z tą sytuacją organy odwoławczy stanął na stanowisku, że dla uznania, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż przedmiotowa inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. Z kolei organ I instancji w sposób dorozumiany wyraził stanowisko przeciwne, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że po zapoznaniu się z dokumentami i wyjaśnieniami inwestora uznał, że "wnioskowana inwestycja obejmuje budowę instalacji gazowej w pomieszczeniu kuchni w lokalu Inwestora".

W judykaturze przyjmuje się, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodności z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Możliwość zakwestionowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza przy tym, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2115/14, 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1288/10, 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2890/15, 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 222/15 – dostępne jw.).

W ocenie tutejszego Sądu, Wojewoda nieprawidłowo, gdyż co najmniej przedwcześnie uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i zgodnie z art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli budynku (nieruchomości). Z analizy stanowiska zajętego przez organ II instancji wynika jednoznacznie, że organ ten w znacznej mierze trafnie przedstawił zakres inwestycji, tj. że z projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja mająca na celu budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] na II piętrze budynku (rys. nr [...]) swym zakresem obejmuje także części wspólne nieruchomości, w tym klatkę schodową na poziomie piwnicy, parteru, I piętra poprzez projektowanie pionu instalacji gazowej oznaczonej symbolem B (rys. nr [...]). Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do istoty argumentacji podnoszonej przez inwestora już na etapie postępowania przed organem I instancji (pismo z dnia [...] lipca 2019 r. wraz z załącznikami). Co więcej, w warunkach niniejszej sprawy – przy spornych interesach stron postępowania – organ II instancji w sposób nieuprawniony odwołał się do art. 12 k.p.a. i odstąpił od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. (zobowiązującej organ do powiadomienia stron postępowania przed wydaniem decyzji). W tym względzie Wojewoda stwierdził, że oparł się na materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji wraz z odwołaniem, jednakże w kontekście złożonego odwołania L. T. nie zapewnił inwestorowi możliwości końcowego zapoznania z materiałami sprawy. W konsekwencji inwestor swoje stanowisko wyraził dopiero w sprzeciwie i jego uzupełnieniu. Argumentacja skarżącego sprowadzała się do podania okoliczności, które wskazywały na to, że wykonanie instalacji gazowej służy w istocie polepszeniu użytkowania lokali mieszkalnych kilku innych współwłaścicieli – i co za tym idzie, nie przekracza zakresu czynności zwykłego zarządu. Tymczasem ocena, czy konkretne działanie dotyczące rzeczy wspólnej należy do czynności zwykłego zarządu czy też przekracza te granice powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia.

Stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji wskazywało na to, że wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej obejmującej części wspólne budynku bezwarunkowo stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W orzecznictwie wskazuje się jednakże na to, że nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). Brak jest równocześnie podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 131/15, dostępny jw.).

Dla oceny niniejszej sprawy istotne jest przy tym także i to ustalenie, czy realizacja spornej instalacji gazowej w jakikolwiek sposób naruszać może interes pozostałych współwłaścicieli obiektu – i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Podkreślić zatem należy, że wykonanie takiej instalacji w dwupiętrowym budynku, w którym taka instalacja grzewcza umożliwiająca korzystanie z niej przez większość czy wszystkich właścicieli lokali nie została jeszcze zrealizowana, może świadczyć o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie – a działanie takie co do zasady nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu rzeczą. W ocenie Sądu brak jest przy tym jakichkolwiek przesłanek, aby w realiach niniejszej sprawy przyjmować, że wykonanie przedmiotowej inwestycji może naruszyć interes pozostałych współwłaścicieli obiektu, negatywnie oddziałując na ich prawa. Przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku w żaden istotny sposób nie wpływa ograniczająco na możliwość ewentualnego korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli. Nie powoduje też zmiany przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Taka zaś czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających w danej sprawie, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 906/09 i 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1513/17 – dostępne jw.). Nadto warto zauważyć, że za trudną do zaakceptowania należałoby uznać sytuację, w której współwłaściciel budynku z uwagi na układ stosunków własnościowych (np. brak kontaktów z innymi współwłaścicielami, którzy nie interesują się stanem budynku lub konflikt) byłby pozbawiony możliwości legalnego wykonania instalacji gazowej, mającej zasadniczy wpływ na poprawę warunków i standardu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym.

Już tylko uchybienia organu odwoławczego co od powyższych okoliczności samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ II instancji do stanowiska stron postępowania, kwalifikowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. orzecznictwo przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 16/17, dostępnym jw.). Taki sposób procedowania stanowił także naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich argumentów stron postępowania stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W tym względzie zauważyć jeszcze należy, że decyzja kasacyjna została wydana z uzupełniającym wskazaniem na to, że organ I instancji, mając na uwadze okoliczności sprawy, winien wezwać inwestora do przedłożenia dowodu, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nastąpiła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. To ostatnie zostało poczynione przy jednoczesnym wskazaniu na treść art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z wyjaśnieniem, że kwestie dotyczące powierzchni mieszkania na strychu użytkowanego przez inwestora oraz ewentualnej samowoli budowlanej należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Pomimo trafności uwag ogólnych, organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy uznaje, że w sprawie miała miejsce zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, a jeśli tak, jaki to ma wpływ na jej końcowe rozstrzygnięcie. Brak jednoznacznego stanowiska w tej kwestii nie pozwala na ocenę, czy w ogóle zasadne było sformułowanie przedmiotowych wytycznych pod adresem organu I instancji.

Na koniec zaś podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w przypadku ustalenia, że planowane roboty budowlane nie wykraczają poza zakres zwykłego zarządu w sprawie znalazłby zastosowanie art. 201 k.c. stanowiący, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Okoliczności sprawy w zasadzie wskazywały zaś na dysponowanie przez inwestora taką zgodą.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt I sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności Wojewoda wypowie się co do wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy. Jednoznacznie wyjaśni także, czy za istotne uznaje kwestie dotyczące zajmowania przez inwestora większej powierzchni strychu niż pierwotnie przypisana do lokalu nr [...], do którego części kuchennej ma być doprowadzona instalacja gazowa. Dotychczasowe stanowisko organu II instancji nie było w tym względzie klarowne, jakkolwiek wskazywało, że kwestia ta nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie. Oceniając stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, że przy zastosowaniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zamierzona przez inwestora budowa polegająca na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku rzeczywiście stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. i dlatego wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. To zaś rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek szczególnie wnikliwego rozważenia tego zagadnienia wraz z odniesieniem się do argumentacji podnoszonej przez inwestora, którego stanowisko w kontekście dotychczasowych ustaleń faktycznych wskazuje prima facie na to, że wykonanie takiej instalacji – służące co najmniej większości, jeśli nie ogółowi właścicieli lokali mieszkalnych – stanowi czynność zwykłego zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 201 k.c. Poza tym organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy weźmie pod uwagę, że z dniem [...] stycznia 2020 r. (art. 30 ustawy zmieniającej) weszła w życie ta część ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), która w art. 7 wprowadziła m.in. zmiany w brzmieniu art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2018 r., poz. 737). Nowelizacja wprowadza zmianę definicji tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej i nie zawiera żadnych przepisów przejściowych w tym zakresie.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji, uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez skarżącego w niniejszej sprawie (wpis w wysokości [...] zł).