Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3228/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. R. wniósł do Sądu skargę na postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

M. R. w dniu [...] czerwca 2012 r. wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budową hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...] oraz działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Wobec tego, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), dalej również "rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.", Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na skutek wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie - Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. Organ uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu.

Z kolei pismem z dnia 28 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. postanowił uzgodnić projekt decyzji.

Na skutek zażalenia inwestora M. R. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał je w mocy.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określonych w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Odnośnie naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), organ odwoławczy stwierdził, że zakaz ten ma zastosowanie w sprawie, bowiem teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Bezpośrednio wskazuje na to treść przedstawionego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz załącznik graficzny nr 1 do przedmiotowej decyzji. Informacje te znajdują również potwierdzenie na mapach umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym Geoportal.

W opinii organu II instancji w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od zakazów, zawartych w przedmiotowym rozporządzeniu.

Wnioskowana inwestycja przystań z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, hangar na sprzęt wodny oraz pomost pływający na Jeziorze [...], zadaniem organu odwoławczego nie będzie urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. § 4 ust. 1 pkt 8).

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowane przedsięwzięcie nie może być zaliczone do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej, ponieważ dla obiektów służących racjonalnej gospodarce rybackiej muszą być spełnione dwie kumulatywne przesłanki:

1) na danym terenie musi być prowadzona gospodarka rybacka,

2) planowany obiekt budowlany ma być przeznaczony wyłącznie do prowadzenia tej gospodarki.

Odstępstwo to odnosi się do sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane ściśle z prowadzeniem gospodarki rybackiej, których sposób użytkowania jest z nią związany. W takim wypadku możliwe jest uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarki rybackiej, a więc np. o budynki gospodarcze - nie zaś, jak ma to miejsce w sprawie o budynek z częścią mieszkalną i socjalną. Organ wskazał, że cel i funkcje planowanego przedsięwzięcia nie mogą zostać powiązane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej.

Organ wywodził, że definicję urządzenia wodnego zawarto w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145), zgodnie z którym urządzenie wodne to urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:

a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,

b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,

c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,

d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,

e) obiekty energetyki wodnej,

f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,

g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,

i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.

W myśl zatem przepisów prawa wodnego, przystań stanowi urządzenie wodne. Organ odwoławczy podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zgodnie z którym w omawianej sprawie pozostałe obiekty kubaturowe tj. hangar i budynek mieszkalny, socjalny czy gospodarczy nie mogą zostać zaliczone do urządzeń wodnych. Wskazać należy, że art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm. ) stanowi, iż przystań to akwen i grunt oraz związana z nimi infrastruktura, znajdująca się w granicach przystani. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U.2010.33.179 j.t.) wprowadza identyczną definicje w art. 2 pkt 2. Art. 2 pkt 4 tej ustawy infrastrukturę portową definiuje jako znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje, związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 5 przez infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich rozumie się prowadzące do portu lub przystani morskiej oraz położone w granicach portu lub przystani morskiej tory wodne wraz ze związanymi z ich funkcjonowaniem obiektami, urządzeniami i instalacjami.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN przystań to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi. W ocenie tutejszego organu infrastruktura związana z przedmiotowym obiektem musi być związana ze ściśle określonym obiektem jakim jest przystań. Warto zaznaczyć, że definicje legalne zachowują moc normatywną (wiążącą) tylko na potrzeby aktu prawnego, w którym się znalazły. Nie można zatem przenosić w sposób automatyczny znaczenia tych pojęć na inne akty prawne, chyba że przepis zawiera wyraźne odesłanie. Możliwe jest przeniesienie rozumienia jakiegoś pojęcia na grunt innej ustawy, w której zostało ono użyte, ale tylko w drodze interpretacji, odpowiednio uzasadniając ten zabieg (por. Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, str. 21). Uwzględniając powyższe, organ uznał, że przystań jako urządzenie wodne, w rozumieniu wyjątku od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], to tylko obiekty niezbędne do bezpiecznego postoju jednostek pływających, sprzętu pływającego, tj. ściśle związane z przedmiotową przystanią. W ocenie organu odwoławczego wszelkie obiekty kubaturowe tj. budynek z zapleczem socjalnym, mieszkalnym i gospodarczym realizowane w obrębie przystani stanowią jedynie infrastrukturę towarzyszącą, która podnosi jakość świadczonych usług, która jednakże nie jest niezbędna do zapewnienia bezpiecznego postoju jednostkom pływającym, bowiem ma służyć również zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w omawianej sprawie nie zachodzi wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

W ocenie organu niewątpliwie inwestycja ta nie stanowi siedliska rolniczego (por. § 4 ust. 5 pkt 2), a na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazane odstępstwa od zakazu, nie mają zdaniem organu zastosowania w sprawie. W sprawie nie znajdzie również zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, bowiem na danym terenie, w dniu wejścia w życie, rozporządzenia - nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie odmowy zastosowania przez organ orzekający w I instancji przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym wymieniony przepis rzeczywiście nie mógł znaleźć zastosowania. Zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia muszą wystąpić łącznie.

W ocenie tutejszego organu za taką wykładnią przemawia użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika "oraz", a także konstytucyjny zakaz subdelegacji, zgodnie z którym organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi (art. 94 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Gdyby bowiem przyjąć, że wystarczy określenie w studium przedmiotowego obszaru jako zwartej zabudowy to w rzeczywistości o tym, czy obowiązuje zakaz decydowałaby rada gminy. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody tylko sejmik województwa (wcześniej wojewoda) upoważniony został do określenia obszaru, gdzie zakaz obowiązuje lub nie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że powołany przepis uchwały przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, to i tak wyjątek ten nie mógłby znaleźć w sprawie zastosowania.

Przechodząc do badania pierwszej z przesłanek, niezbędna jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem odstępstwo dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach (lub innych dokumentach). Analiza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy w [...] dnia [...] listopada 1996 r. Uchwałą Nr [...] ze zm. wykazała, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze oznaczonym P4 tj. obszar dla którego gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ze wskazaniem przeznaczenia terenu jako "Zabudowa rekreacyjna w tym funkcja uzdrowiskowa". Należy wskazać, że wymienione w przedmiotowym Studium określenia nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy.

Druga, bardziej restrykcyjna przesłanka wymieniona w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia - przewiduje możliwość wyjścia poza teren zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. Analizowany teren graniczy z niezabudowanymi działkami o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (jezioro [...]) zatem organ uznał, że nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1. rozporządzenia.

Organ podkreślił, że należy ponadto rozróżnić pojęcia: "uzupełnienie" oraz "rozwój" (kontynuacja) zabudowy. Wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż powyższy wyjątek można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Powyższe oznacza, iż rozwój zabudowy w kierunku poszerzania jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].11.2008 r.

W ocenie organu oznacza to, iż nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we wspomnianym przepisie.

Organ wskazał, że planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. wywiódł M. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 3 k.p.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że uzgodnienie warunków zabudowy z właściwym organem jest konieczne jedynie w przypadku gdy organ zamierza wydać decyzję pozytywną. Skoro w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] przygotował projekt decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy, to zdaniem skarżącego niecelowe było przedkładanie takiego projektu do uzgodnienia.

Skarżący dodał, że już wcześniej doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji i wskazał, na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienia oraz utrzymane nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie pozytywnych projektów decyzji ustalających warunki zabudowy, a więc takich, w których organ dopuszcza na określonym terenie realizację określonej inwestycji. W przypadku takich decyzji organ uzgadniający może bowiem dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, do których ochrony jest zobowiązany w ramach przyznanych mu uprawnień. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację prawną wnioskodawcy. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być kierowany do uzgodnienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro uzgodnienie przedmiotowego negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy [...], to procedowanie w sprawie - wbrew zasadzie szybkości i ekonomii postępowania określonej w art. 12 k.p.a. - jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz spowodowało zwiększenie kosztów postępowania. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być zatem przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli został już przesłany postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrokiem z dnia 4 października 2016 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy nawet projekt decyzji odmawiający ustalenia warunków zabudowy powinien być przesłany do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie brak jest dokonania przez Sąd I instancji oceny prawnej w zakresie zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe przesądza więc o niezasadności zarzutu skargi, iż w rozpoznawanej sprawie projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy nie podlegał uzgodnieniu przez właściwe organy. W kontekście rozważań poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny bezpodstawny jest także zarzut skargo dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie było bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu.

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budowie budynku hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze [...], na działkach ew. nr [...] i [...] oraz części działki nr [...]. Niekwestionowanym jest że działki te położone są na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (DZ. Urz. Woj. [...] z 2008 r., nr [...], poz. [...]) wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackie. Przedmiotowa inwestycja, co słusznie zauważył organ nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie również organ ocenił, że planowana inwestycja nie może zostać zaliczona do urządzeń wodnych, co do który możliwe jest zastosowanie odstępstwa od zakazu.

Podkreślić należy, że rozporządzanie nr [...] Wojewody [...] nie wyjaśnia, co rozumienie się pod pojęciem "urządzeń wodnych". Również ustawa ochronie przyrody, na podstawie której została uchwalone to rozporządzenie, nie definiuje tego pojęcia. Z kolei ustawa Prawo wodne za urządzenia wodne uznaje urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) inne urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Definicję przystani zawiera zaś art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (DZ. U z 2013 r., poz. 1458 ze zm., zgodnie z którym port lub przystań to akwen i grunt oraz związana z nim infrastruktura wchodząca w skład przystani.

Zauważyć należy, że w rozpoznanej sprawie mamy jednak do czynienia nie tylko z przystanią, ale z kompleksem obiektów budowlanych o funkcji mieszkalnej, gospodarczej, socjalnej, które tym wymaganiom nie odpowiadają. Planowana inwestycja to też obiekt, którego elewacja frontowa wynosi 27 m, przeznaczony do szerokiego kręgu osób korzystających z wypoczynku, a nie urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych orz korzystaniu z nich. Wskazać należy, że szerokość elewacji hangaru przeznaczonego na sprzęt wodny wynosi jedynie 7 m. Dla porządku należy dodać, że sporna inwestycja nie mogła być zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Nie można, w ocenie Sądu, uznać, że w pojęciu tym mieszczą się np. budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 759/09).

Rozważeniu w sprawie podlegało także, czy inwestycja nie jest planowana na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, wówczas bowiem zakaz zabudowy zostałby wyłączony. Zdaniem organu przesłanki te musiałby zaistnieć łącznie, aby wystąpiła możliwość odstępstwa od zakazu zabudowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa interpretacja § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dokonana przez organ nie jest prawidłowa. W ocenie Sądu przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1775/11 i z dnia 29 października 2013 r. , II OSK 1244/12. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach wskazał, że w przepisie tej treści należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego, a druga odnosi się do terenu zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej powyższego przepisu w aspekcie użycia spójnika "oraz". W tym wypadku należy posłużyć się także dyrektywami funkcjonalnymi i systemowymi, które prowadzą do odmiennego wyniku niż ten uzyskany w drodze użycia wykładni językowej. Rozwój drugiego z wymienionych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, która przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. Pierwsza zaś z przesłanek zawarta w analizowanym przepisie daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiącej obszar zwartej zabudowy. Należy dodać, obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub równorzędnych dokumentów planistycznych.

Podkreślić jednak należy, że niezależnie od wyrażonych w tym względzie zapatrywań organ zbadał ewentualną kwestię zaistnienia obydwu przesłanek i stwierdził, że żadna z nich nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Nie jest możliwe więc zastosowanie odstępstwa od § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zapisy studium nie wskazują bowiem na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy, a przyległe działki nie są zabudowane.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności skargi, która w oparciu o art. 151 p.p.s. została oddalona.