Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2156/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80 i  art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Protokolant referent stażysta Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P.W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania T. P. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, świadczenie w drodze wyjątku z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), może być przyznane jeżeli wszystkie warunki wymienione w tym przepisie będą spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Organ ustalił, iż w zatrudnieniu wnioskodawczyni w okresach od dnia [...] kwietnia 1998 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek ubezpieczenia społecznego związana z brakiem świadczenia pracy albo wykonywaniem działalności gospodarczej. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższym okresie zainteresowania nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. lekarz orzecznik ZUS uznał T. P. za całkowicie niezdolną do pracy w okresie od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie organu trudno uznać za okoliczność szczególną, wskutek której nie nabyto uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, sytuację na rynku pracy. Co prawda nie można kwestionować, że skala bezrobocia jest duża i występowały i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2345/04).

Prezes ZUS podkreślił, iż strona udokumentowała okres składkowy w wysokości 14 lat, 9 miesięcy i 18 dni oraz okres nieskładkowy w wysokości 6 lat i 15 dni. Przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty okresy nieskładkowe mogą być uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych. Łącznie uznano zatem za udowodnione 19 lat, 8 miesięcy i 24 dni tych okresów. Okres, w którym T. P. pozostawała poza ubezpieczeniem (1998 r. – 2008 r.) przypada w znacznej części w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W niniejszym przypadku okres ten wynosi jedynie 1 rok, 2 miesiące i 1 dzień.

W ocenie organu, analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona u zainteresowanej przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, iż skarżącej przysługuje przedmiotowe świadczenie. Skarżąca wymienionej decyzji zarzuciła, iż naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia rentowego w trybie wyjątku. Podniosła także zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zdobyła wykształcenie i pracowała w branży [...]. Z ostatniego zakładu pracy została zwolniona z przyczyn dotyczących pracodawcy w ramach grupowych zwolnień. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia, kiedy to skarżąca poszukiwała pracy, zakłady branży [...] w regionie [...] upadały, bądź ograniczały zatrudnienie. Wnioskodawczyni nigdy nie uchylała się od pracy, a brak ciągłości zatrudnienia wynikał ze zmian strukturalnych w kraju. Do skargi T. P. załączyła zaświadczenia na okoliczność indywidualnych starań w poszukiwaniu pracy.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organu i wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 280/12 oddalił skargę T.P. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz przyznał ze środków budżetowych Sądu na rzecz ustanowionego w sprawie z urzędu radcy pranego wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Pełnomocnik skarżącej wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Na etapie postępowania kasacyjnego strona skarżąca (w piśmie procesowym z [...] lipca 2012 r.) wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: "Potwierdzenie ubezpieczenia osób płacących składki na własne ubezpieczenia oraz osób z nimi współpracujących" na okoliczność, że skarżąca wbrew temu, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny uiszczała w okresie od [...] stycznia 2008 r. do 28 lutego 2009 r. składki na ubezpieczenie społeczne, a od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. pobierała zasiłek chorobowy z ubezpieczenia chorobowego. Strona wskazała, iż przeprowadzenie ww. dowodów może mieć kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok opierał się na przekonaniu, że skarżąca w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej nie odprowadzała składek na ubezpieczenie społeczne i wprost stwierdził, że nie odprowadzanie w tym okresie składek uniemożliwia uznanie, iż "choroba uniemożliwiła wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia" – to a contrario należy uznać, że choroba uniemożliwiła skarżącej dalsze odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, a co za tym idzie, spełnia ona przesłanki do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast pobieranie przez nią zasiłku chorobowego w okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. może potwierdzać, że już w tym okresie znacząco podupadła na zdrowiu".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż okoliczności faktyczne przywołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie miały oparcia w aktach sprawy i wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1692/12 uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 280/12. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał m.in., iż do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę T. P. zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 98, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Zasadnie bowiem w skardze podniesiono, iż nie tylko orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy, na potrzeby stosowania art. 83 powołanej ustawy, usprawiedliwia przerwy w zatrudnieniu ubezpieczonego.

Przede wszystkim należy dostrzec, iż skarżąca (urodzona w 1957 r.) na datę uzyskania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] grudnia 2009 r. legitymuje się łącznym okresem zaliczanym do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych w wymiarze 19 lat, 8 miesięcy i 18 dni. Stosunek pracy ze skarżącą w ostatnim miejscu zatrudnienia ustał na skutek redukcji zatrudnienia przez pracodawcę. Skarżąca zdobyła wykształcenie i wykonywała zawody w branży [...]. Konkurencyjność krajowych producentów tej branży, względem produktów importowanych z dalekiego wschodu drastycznie spadła w czasie transformacji ustrojowej i wprowadzenia zasad wolnego rynku na początku lat dziewięćdziesiątych. Wobec tego nie sposób odmówić racji twierdzeniom skarżącej, iż jako osoba przez całe życie zawodowe pracująca w przemyśle [...] nie mogła znaleźć pracy w wyuczonym zawodzie i przez to nie z własnej woli zasiliła szeregi bezrobotnych. Jak wynika z załączonych do skargi zaświadczeń wystawionych przez Firme Handlowo Usługową – [...] w siedzibą w [...] i F.H. [...] z siedzibą w [...], skarżąca na przestrzeni lat 2003 – 2007 dopytywała się o możliwość zatrudnienia. Od stycznia 2008 r. skarżąca podjęła samozatrudnienie rejestrując działalność gospodarczą. Z powyższego wynika, iż skarżąca nie unikała zatrudnienia, lecz podejmowała działania zmierzające do pozyskania pracy zarobkowej, związanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne.

Wprawdzie w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składowych i niesładkowych do nabycia świadczeń, skarżąca legitymuje się tylko okresem zaliczanym w wymiarze 1 roku, 2 miesięcy i 1 dnia, to jednak przedwczesne jest twierdzenie organu orzekającego w sprawie, że w analizowanym przypadku nie została ziszczona przesłanka "szczególnych okoliczności" z tego powodu, iż skarżąca w okresie od [...] kwietnia 1998 r. do [...] stycznia 2008 r. nie była całkowicie niezdolna do pracy, a samo bezrobocie, jako zjawisko powszechne, nie może być kwalifikowane jako przesłanka usprawiedliwiająca przerwy w zatrudnieniu. Bezsprzecznie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalono u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy datowaną od [...] grudnia 2009 r., tj. od [...]. Natomiast organ nie ustalił jaki był stan zdrowia skarżącej przed tą datą, czy wówczas jej stan zdrowia nie kwalifikował się do stwierdzenia choćby częściowej niezdolności do pracy. Z karty informacyjnej Powiatowego Zespołu ZOZ [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, iż rozpoznano u skarżącej [...], [...], [...], [...], [...], stan po [...] (grudzień 2009 r.), stan po [...], [...]. Stwierdzenie tak licznych schorzeń u T. P. wywołuje uzasadnione podejrzenie, iż dolegliwości zdrowotne, które mogły mieć wpływ na kształtowanie przebiegu zatrudnienia skarżącej, mogły także wystąpić dużo wcześniej niż ustalona w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS data powstania całkowitej niezdolności do pracy. Zbadanie tej kwestii jest szczególnie istotne z uwagi na twierdzenia strony, że jej stan zdrowia ulegał stałemu pogorszeniu ([...] rozwijał się 3 lata i powodował gorączkę oraz "bóle w kościach"), czego dowodem jest pobieranie zasiłku chorobowego i w dalszej konsekwencji zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej w czerwcu 2009 r.

Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników mający istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, nie ocenił stanu zdrowia skarżącej przed grudniem 2009 r. w połączeniu z jej wiekiem " 50+", wykształceniem i posiadanymi kwalifikacjami (są to czynniki warunkujące "atrakcyjność" pracownika na rynku pracy), z brakiem możliwości znalezienia pracy w zawodzie i przekwalifikowania zawodowego, aktywnością w poszukiwaniu pracy. Zatem nie dokonał oceny realnych, tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącą we wykazanych w uzasadnieniu decyzji odmownej przerwach w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne.

Ma rację organ twierdząc, że sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą po 50 roku życia i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Oceniając aktywność zawodową T. P. nie można także pomijać okresu składkowego jaki wypracowała na przestrzeni 54 lat życia oraz faktu, iż utraciła pracę na sutek redukcji zatrudnienia, co znacznie utrudniało znalezienie pracy w zawodzie po rozwiązaniu stosunku pracy.

Bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa ZUS jawi się jako arbitralne, dowolne i wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a zatem jako naruszające przepisy prawa procesowego w sposób istotny nie może ostać się w obrocie prawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Jeżeli adwokat (w niniejszej sprawie radca prany) reprezentuje stronę w obu instancjach, stawki wynagrodzenia odnoszą się do każdej instancji oddzielnie. Podobnie jeżeli orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji zostanie uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, za ponowny udział przed sądem pierwszej instancji przysługuje odrębne wynagrodzenie – patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OZ 613/11 (publik. LEX. Nr 965931).