Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 768/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P-W., [...] Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania M. P.-W. od wydanej przez Burmistrza Miasta [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") decyzji z [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości zabudowanej położonej w [...] przy ul. [...] obejmującej działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), uchyliło ww. decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. M. P.-W. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), prowadząca działalność gospodarczą [...]), wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku administracyjnego o pow. 644 m2 oraz budynku garażowego o pow. 93 m2, posadowionych na ww. działce, na działalność usługową i handlową – bez zmiany ich wysokości i obrysu.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy, stwierdzając, że na obszarze objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą [...]).

Odwołanie od opisanej decyzji Burmistrza złożyła Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, r.pr. W. J., który wniósł o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez ustalenie żądanych warunków zabudowy, ewentualne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi orzekającemu, o przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz o przyznanie od organu na rzecz Wnioskodawczyni kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że wskazany wyżej plan nie obowiązuje, a decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów: art. 16 ust. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 6 i art. 107 k.p.a.; art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; art. 40, art. 91 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 3 sierpnia [powinno być "8 marca" – uw. Sądu] 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.").

Uchylając kwestionowaną decyzję Burmistrza i umarzając postępowanie pierwszej instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało zbadać, czy na terenie objętym wnioskiem strony obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.").

W związku z tym organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż uchwałą Nr [...] (zwaną też dalej "uchwałą Nr [...]") uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...]. Uchwała została poprawnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Następnie Rada Miasta [...], uchwałą Nr [...], wprowadziła zmianę m.p.z.p. uchwalonego uchwałą Nr [...], rozstrzygając m.in., że tracą moc ustalenia tej ostatniej uchwały – "w granicach opracowania niniejszego planu". Uchwała Nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Jednakże [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda"), rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], orzekł nieważność uchwały Nr [...], ze względu na istotne naruszenie prawa. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone.

W związku z tym SKO zważyło, że stwierdzenie nieważności uchwały lub innego aktu administracyjnego, dokonane w trybie art. 91 u.s.g., ma charakter deklaratoryjny i działa z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania danego aktu obarczonego wadą nieważności. Akt stwierdzający nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia łub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W stosunku do aktu, którego nieważność stwierdzono, upada domniemanie legalności i prawidłowości. Organ II instancji powołał się przy tym na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02 (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). W rezultacie podzielił stanowisko Burmistrza, że konsekwencją powołanego wyżej rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] o zmianie m.p.z.p. jest powrót do stanu sprzed uchwalenia tej zmiany, czyli do stanu prawnego wprowadzonego uchwałą Nr [...] W ocenie SKO nie budzi zatem wątpliwości, że w datach orzekania przez organy obu instancji, dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obowiązuje m.p.z.p. W świetle powyższego zarzuty Skarżącej, SKO uznało za nieuzasadnione.

Jednocześnie SKO wyjaśniło, że obowiązywanie m.p.z.p. wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, który jest takim planem objęty. Wobec niedopuszczalności wydania w takim przypadku decyzji o warunkach zabudowy, organ nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej – a taką jest zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowa, jak i decyzja odmawiająca ich ustalenia. Ponieważ badana w niniejszym postępowaniu decyzja organu I instancji rozstrzygała kwestie żądania strony merytorycznie, należało – zdaniem SKO – tę decyzje uchylić, a postępowanie prowadzone przed organem I instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, M. P.-W., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o: (1) przyjęcie skargi do rozpoznania; (2) przeprowadzenie dowodu z dokumentów w aktach sprawy; (3) uchylenie, na skutek uwzględnienia niniejszej skargi, na podstawie "art. 145 § 1 pkt. a" p.p.s.a. wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy; (4) zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i art. 6 k.p.a.; art. 16 ust. 2 oraz art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; a także art. 40, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi, powtarzając obszernie wywody odwołania, pełnomocnik Skarżącej wskazał, że "synoptyczne wyselekcjonowanie obszarów konfliktowych w stanowiskach prawnych wnioskodawczyni i organu sprowadza się do oceny zdarzeń prawnych w postaci:

- wejścia w życie aktu normatywnego

- stwierdzenia nieważności aktu normatywnego rozstrzygnięciem nadzorczym.

A ściślej rzecz biorąc, wpływu tych faktów na byt wcześniejszych regulacji tej samej materii." W ocenie strony skarżącej, wbrew stanowisku organów, stwierdzenie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nieważności uchwały Nr [...] o zmianie m.p.z.p. nie spowodowało "restauracji obowiązywania" uchylonej tą uchwałą (w odnośnej części) uchwały Nr [...], gdyż brak ku temu podstaw prawnych. Przy tym, jak wskazał autor skargi: "Istnieją niezwykle silne, kardynalne względy przemawiające za odrzuceniem koncepcji swoistej «legislacji próbno powrotnej», której powstanie byłoby ze wszech miar niekonstytucyjnym skutkiem rozpowszechnienia przyjętej przez organ koncepcji rzekomego powracania mocy obowiązującej aktu uchylonego w drodze legislacji przez akt prawny uznany następnie w toku nadzoru za nieważny. Demokratyczne państwo prawne nie zna uchwalania prawa na próbę." Według pełnomocnika Skarżącej, przeciwne stanowisko organu jest w szczególności nie do pogodzenia z treścią art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu." Poza tym wcale nie znajduje oparcia w, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku TK o sygn. P 9/02, który, zdaniem autora skargi, został wykorzystany w sposób całkowicie nieprawidłowy "do wypowiedzenia i wyartykułowania całkowicie pozaprawnego skutku «powrotu mocy obowiązującej»". Wskazany bowiem w tym wyroku skutek deklaratoryjnego stwierdzenia nieważności aktu normatywnego, w postaci pozbawienia go mocy obowiązującej, następuje "od chwili wejścia w życie". Zatem, jak dalej wywiódł pełnomocnik Skarżącej: "Brak skuteczności prawnej uchwały o stwierdzonej nieważności, w świetle powyższego orzeczenia nie oznacza zatarcia, anihilacji wejścia w życie tego aktu prawnego wraz z jego obiektywnym znaczeniem prawnym oraz nie daje żadnych podstaw do całkowicie dowolnego kreowania pozanormatywnych a jednocześnie głęboko skonfliktowanych zarówno z całokształtem norm danego aktu prawnego skutków rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak również z kluczowymi zasadami systemowymi o randze konstytucyjnej art. 2, art. 16 ust. 2 art. 88 ust. 1 Konstytucji RP." W świetle tych zasad, a zwłaszcza art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, działalność legislacyjna gminy wykonywana jest we własnym Imieniu oraz na własną odpowiedzialność gminy, co oznacza, zdaniem strony skarżącej, że: "organ gminny nie może być w swych kompetencjach ustrojowych zastępowany – przez niepowołany organ, jakim byłby nadzorca wojewódzki – mający quasi kompetencję uchwałodawczą w postaci przywracania mocy obowiązującej – powiązaną z szafowanymi przez niego rozstrzygnięciami". Odmienna, błędna wykładnia przyjęta przez organ prowadzi do "przewymiarowania roli organu nadzorczego – naruszającego zasady ustrojowe w kierunku roli uchwałodawczej – na drodze niezrozumiałego, błędnego mechanizmu «przywracania» mocy obowiązującej". Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że: "powyższe rzekome «przywracanie» mocy obowiązującej jest skutkiem nieznanym ustawie natomiast, jak powszechnie wiadomo, zjawisko próżni legislacyjnej na skutek stwierdzenia niezgodności aktu prawnego z Konstytucją jest zjawiskiem występującym w rzeczywistości prawnej".

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

3. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – jak zwłaszcza to, że w dniach:

i) [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Uchwała ta, zgodnie z jej § 40, weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia, tj. z dniem [...] września 2011 r.;

ii) [...] października 2016 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwała ta, zgodnie z jej § 19, weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. z dniem [...] listopada 2016 r. Zarazem jej § 17 stanowił, że: "Tracą moc ustalenia uchwały Nr [...].";

iii) [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski podjął rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], mocą którego orzekł nieważność uchwały Nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Rozstrzygnięcie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z [...] i nie zostało zaskarżone

– nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie oceny prawnej tych faktów, a ściślej: wyjaśnienia, czy ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Nr [...], w wyniku stwierdzenia jej nieważności ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, doprowadziło do "odżycia" ("restauracji" / "powrotu" / "przywrócenia" mocy obowiązującej) uchwały Nr [...]

4. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co też trafnie uczyniły organy obu instancji – za czym przemawiają następujące względy.

1. Godzi się zauważyć, że sporna w niniejszej sprawie kwestia – przedstawiona wyżej w pkt 3 in fine nin. uzasadnienia – stanowi wycinek bardziej ogólnej problematyki wpływu stwierdzenia istotnej niezgodności z prawem (nielegalności) danego aktu normatywnego (w całości albo w części, tj. co do jego określonego przepisu lub przepisów), zmieniającego lub uchylającego przepisy innego aktu normatywnego, na byt prawny (zwłaszcza możliwość "odżycia") tego ostatniego aktu (odpowiednio: jego zmienionego lub uchylonego przepisu albo przepisów).

2. Problematyka ta jest szczególnie szeroko analizowana, a zarazem niejednolicie rozstrzygana, na gruncie wyroków Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisu nowelizującego (zmieniającego lub uchylającego) inny przepis. Przykładowo w orzeczeniu z 12 kwietnia 1994 r. sygn. U 6/93 (OTK 1994, nr 1, poz. 8) Trybunał przyjął, że "orzeczenia TK stwierdzające niekonstytucyjność aktów podustawowych mają moc negatywną, gdyż prowadzą do ich uchylenia. Uchylenie takiego aktu nie prowadzi jednak do przywrócenia mocy obowiązującej aktu wcześniej derogowanego (uchylonego przez ten akt), jeżeli był on wydany bez podstawy prawnej" (nawet jednak na tle tej wypowiedzi, jak trafnie zauważono w doktrynie, możliwa jest interpretacja, zgodnie z którą pod pewnymi warunkami, tj. jeżeli akt wcześniej derogowany posiadał podstawę prawną, istniałaby możliwość "odżycia" mocy obowiązującej wcześniej derogowanego aktu normatywnego – tak M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 145). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99 (OTK 1999, nr 7, poz. 165) Trybunał uznał, że "stwierdzenie materialnej (treściowej) niezgodności z konstytucją [badanych w tej sprawie przepisów nowelizujących – uw. Sądu] powoduje utratę ich mocy obowiązującej, co prowadzi do przywrócenia obowiązywania nowelizowanych przepisów w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z konstytucją przepisów nowelizujących wskazanych w punkcie drugim wniosku." Z kolei dokonując wykładni ww. wyroku w postanowieniu z 21 marca 2000 r. sygn. K 4/99 (OTK 2000, nr 2, poz. 65) Trybunał zajął stanowisko w pewnym sensie kompromisowe, stwierdzając, że: "Niezależnie od oceny, czy poprzednio obowiązujące rozwiązania były zgodne z konstytucją i pozostawały w momencie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w takiej zgodności, nie można a priori wykluczyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału będzie odzyskanie przez nie mocy obowiązującej. Bezwzględne przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do ograniczenia efektywności kontroli zgodności prawa z konstytucją oraz w istocie do pozbawienia w pewnej części orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ich skuteczności." Trybunał podkreślił przy tym, że przywrócenie mocy obowiązującej przepisu znowelizowanego nie następuje z mocy jego orzeczenia (tj. TK nie orzeka o przywróceniu mocy obowiązującej przepisu), lecz z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, jako skutek stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu nowelizującego – które prowadzi, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, do "utraty mocy obowiązującej" tego przepisu. Zarazem jednak Trybunał zaznaczył, że skutek w postaci odżycia (reanimacji) przepisu uchylonego nie może być uznawany za regułę, lecz "ocena winna być dokonywana odrębnie w każdym takim przypadku z uwzględnieniem treści zarzutów sformułowanych we wniosku oraz charakteru zakwestionowanego przepisu (a zwłaszcza czy jest on przepisem uchylającym lub zmieniającym czy przepisem merytorycznym)" (por. też dalsze przykłady z niejednolitego w tym zakresie orzecznictwa TK, analizowane przez B. Kanarek, O sposobach pojmowania nowelizacji. Uwagi na marginesie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, 559–566).

3. Również wśród przedstawicieli doktryny brak zgodności stanowisk co do tego, czy dochodzi do przywrócenia mocy obowiązującej ("reanimacji" / "odżycia") – zwłaszcza "automatycznego" (ex lege) – przepisów uprzednio uchylonych lub znowelizowanych, na skutek późniejszego orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności przepisów, odpowiednio, uchylających lub nowelizujących (zob.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 142–147 oraz W. Patryas, Derogacja norm spowodowana nowelizacyjną działalnością prawodawcy, Poznań 2016, s. 181–187 – i tam przywołane dalsze wypowiedzi przedstawicieli doktryny). Nie rozwijając tego wątku godzi się jednak zauważyć, że ostatnio w literaturze przedmiotu przedstawiono wnikliwe, podbudowane teoretycznie uzasadnienie dla poglądu, iż uchylenie przepisu uchylającego (w szczególności na skutek stwierdzenia jego niekonstytucyjności, ale nie tylko) przywraca obowiązywanie norm pozbawionych tego owym wcześniejszym uchyleniem – oparte na założeniu, iż uchylone przepisy nie zostają wyeliminowane z systemu prawnego, tylko przesuwają się w nim na pośledniejsze miejsce, a zatem uchylenie przepisu uchylającego dany przepis zapewnia temu ostatniemu odzyskanie jego dawnej pozycji (tak W. Patryas, Derogacja norm spowodowana nowelizacyjną działalnością prawodawcy, Poznań 2016, s. 175–193).

4. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że wskazane wyżej rozbieżności w ocenie skutków stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu uchylającego dla bytu (a zwłaszcza możliwości "odżycia") przepisu nim wcześniej uchylonego, wynikają w głównej mierze z niejasności co do właściwego sposobu rozumienia, stanowiącej skutek takiego stwierdzenia, "utraty mocy obowiązującej" przepisu uchylającego, zwłaszcza w kontekście unormowania, iż: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia [...]" (zob. art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).

Analizując ten problem, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: "termin «utrata mocy obowiązującej» nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza on bowiem w szczególności, iż – choć niezgodny z konstytucją – akt normatywny jednak przez pewien czas obowiązywał, utracić moc obowiązującą mogą bowiem tylko przepisy, które wcześniej cechę taką posiadały. Poza tym ze sformułowania tego przepisu ustawy zasadniczej wynika, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność określonego przepisu (przepisów) z konstytucją wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 konstytucji, a więc na przyszłość. Oznacza to, że zasadniczo nie ma ono mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc z kolei pod uwagę art. 190 ust. 4 konstytucji stwierdzić należy, iż orzeczenia w sprawach indywidualnych mimo ich wydania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdził później Trybunał, podlegać mogą weryfikacji w szczególnych trybach postępowania. Utrata mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest więc czymś z założenia innym niż uchylenie aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych. Uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał uchylony przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie nadal stosowany na mocy norm międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonego przepisu z porządku prawnego, ale z reguły tworzy szczególną sytuację współistnienia «nowej» regulacji z poprzednio obowiązującą" (zob. postanowienie TK z 21.03.2000 r., K 4/99, OTK 2000, nr 2, poz. 65).

5. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, podobne dylematy nie występują, jeśli idzie o określenie skutku derogacji przepisu uchylającego (a szerzej: aktu normatywnego zawierającego taki przepis) rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, wydanym na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g."). Orzekana (stwierdzana) bowiem takim rozstrzygnięciem "nieważność" całości lub części aktu normatywnego (uchwały lub zarządzenia) – choć nie posiada swej definicji legalnej – to jednak ma jednolite, utrwalone znaczenie, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, i oznacza, najogólniej rzecz ujmując, wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Ów skutek ex tunc (stwierdzenia) nieważności nakazuje zaś przyjęcie fikcji, że akt prawny, którego to stwierdzenie dotyczy, nigdy nie obowiązywał (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 324).

Wypada zauważyć, że zastosowana w tym przypadku konstrukcja jurydyczna jest analogiczna do przyjętej w prawie polskim instytucji "stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" – unormowanej w art. 156 i nast. k.p.a. – która opiera się na konstrukcji "unieważnialności" decyzji z mocą wsteczną i łączy zasadniczo ze stwierdzeniem nieważności wadliwej decyzji pominięcie w sferze normatywnej skutków, które ona wywołała. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność owej wadliwej decyzji skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Innymi słowy, w przypadku wynikającej z faktu "unieważnienia" decyzji utraty przez tę decyzję skuteczności prawnej z mocą wsteczną, chodzi w istocie o następczą ocenę prawną skutków prawnych "unieważnionej" decyzji i uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, s. 242–244).

Zdaniem Sądu analogicznie należy przyjąć, że stwierdzenie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nieważności danego aktu normatywnego (tu: uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p.) prowadzić musi do następczego (z mocą wsteczną) uznania – na zasadzie fikcji prawnej – że akt ten nigdy nie wszedł w życie i od początku nie wywołał żadnych związanych z tym skutków prawnych, a w szczególności, że nie derogował skutecznie przepisów, które miał zastąpić.

Tak też należy rozumieć stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w trafnie przywołanym przez organ II instancji fragmencie uzasadnienia wyroku z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02 (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100), w myśl którego: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności." Godzi się w tym miejscu zauważyć, że w cytowanym orzeczeniu Trybunał wyraźnie stwierdził, że wsteczna bezskuteczność uchwały zachodzi "od chwili jej podjęcia", a nie, jak błędnie przyjmuje pełnomocnik Skarżącej, dopiero "od chwili jej wejścia w życie".

6. W świetle dotychczasowych uwag za w pełni zasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Nr [...] w sprawie zmiany m.p.z.p. – na skutek stwierdzenia jej nieważności prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...] grudnia 2016 r. – doprowadziło do przywrócenia mocy obowiązującej ("odżycia") odnośnej części przepisów ("ustaleń") uchwały Nr [...] w sprawie m.p.z.p., które miały "utracić moc" zgodnie z § 17 uchwały Nr [...] Wszak orzeczona (stwierdzona) przez Wojewodę nieważność – a więc prawna bezskuteczność ex tunc – tej ostatniej uchwały oznacza, rzecz jasna, w szczególności nieważność (a więc prawną bezskuteczność ex tunc) jej § 17.

7. Trafność takiego wniosku potwierdza także pogląd doktryny, zgodnie z którym akty prawa miejscowego – a do tej kategorii aktów należą niewątpliwie uchwały w sprawie planów miejscowych (ich wprowadzenia lub zmiany), co jasno wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; w skrócie "u.p.z.p.") – które zostały przez "nieważny" akt prawa miejscowego derogowane, "odzyskują" moc obowiązującą, zaś akty prawa miejscowego, które zostały przez "nieważny" akt prawa miejscowego zmienione, "odzyskują" postać sprzed tej nowelizacji (tak trafnie M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 242).

8. Takie też stanowisko, co do "ponownego" obowiązywania uchylonego wcześniej wadliwie (tj. na mocy uchwały wyeliminowanej następnie ze skutkiem ex tunc) planu miejscowego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 08 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), wyjaśniając dodatkowo, że nie stoi temu w szczególności na przeszkodzie treść – przywołanego także w rozpoznawanej tu skardze – przepisu art. 34 ust. 1 u.p.z.p.

9. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, na przeszkodzie przyjęciu prezentowanego tu stanowiska co do skutków prawnych rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody – w zakresie możliwości "odżycia" unormowań uchylonych przepisami uchwały następnie wyeliminowanej przez wojewodę ww. rozstrzygnięciem – nie stoi także wzgląd na, podnoszone przez pełnomocnika Skarżącej, "umocowanie ustrojowe gminy do działalności prawodawczej" i związaną z tym jej samodzielność i odpowiedzialność legislacyjną ("tak za legislację pozytywną jak i negatywną") – mające wynikać z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP (który stanowi, że: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność."). Cytowany przepis musi być bowiem wykładany w kontekście pozostałych unormowań Konstytucji RP, w szczególności zgodnie z jej art. 171 ust. 1 i 2 (w myśl którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym jednym z organów sprawujących taki nadzór jest wojewoda) oraz art. 165 ust. 2. Godzi się zauważyć, że ten ostatni przepis nie statuuje bezwzględnej ochrony niczym nie ograniczonej (absolutnej) samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."; tu: gminy) – gdyż, jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie, samodzielność ta ma zawsze charakter względny, który wyraża się w tym, że j.s.t. działa w ramach prawa i jest podporządkowana temu prawu (zob. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności gminy, Warszawa 2011, s. 47) – a jedynie gwarantuje jej ochronę "sądową". Ta zaś jest w analizowanym przypadku zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody do sądu administracyjnego (por. M. Prus, Skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, Warszawa 2014, s. 40). Jest przy tym poza sporem, że samodzielność j.s.t. jest limitowana legalnością ich działania, a ta – jak to już wyżej wskazano – podlega kontroli m.in. wojewody. W tym kontekście wskazane wyżej skutki rozstrzygnięć nadzorczych tego organu powinny być postrzegane, zdaniem Sądu, jako jedne z gwarantów zapewnienia efektywności i skuteczności tej kontroli.

5. Skoro, jak wynika z dotychczasowych rozważań, na terenie, którego dotyczył wniosek Skarżącej z [...] stycznia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy, nie tylko w dacie złożenia tego wniosku, ale nade wszystko jego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organy obu instancji, obowiązywał plan miejscowy (wprowadzony uchwałą Nr [...]), to trafnie uznało SKO, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1) brak było podstaw do wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy – tak pozytywnej (ustalającej te warunki), jak i negatywnej (odmawiającej ich ustalenia) – lecz wszczęte ww. wnioskiem postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Stąd w pełni zasadnie SKO orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2017 r. (w całości) i umorzyło postępowanie pierwszej instancji (w całości).

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.