Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 933/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora [...] w W. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji administracyjnej nr. [...] z dnia [...] września 2011 r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

A. G. w dniu [...] września 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - na rzecz synów F. i J. G. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na rzecz syna J. G.

Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 4, art. 5, art. 6 ust.1, art. 9, art.10 ust.1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), przyznał A.G. na dzieci F.i J. G.: zasiłek rodzinny w wysokości po [...] zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości [...] zł jednorazowo oraz na rzecz J. G. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] października 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Dodatek przyznano w związku z regulacją z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że jest on należny tylko na jedno dziecko mimo, iż podczas jednego porodu A.G. urodziła bliźnięta J. i F. G.

A.G. nie odwołała się od tej decyzji – wobec czego stała się ona prawomocna.

Następnie A. G. w dniu [...] października 2014 r. złożyła wniosek o wypłatę tytułem uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków. Podniosła, że błędnie ustalono świadczenie w kwocie [...] zł miesięcznie - zamiast w prawidłowej wysokości tj. [...] zł miesięcznie, gdyż dodatek przysługiwał na każdego z bliźniaków. Żądała wypłaty zaległej kwoty w wysokości [...] zł miesięcznie za okres wsteczny tj. od momentu złożenia pierwotnego wniosku w dniu [...] września 2011 r. ewentualnie wniosła o zmianę decyzji organu administracji publicznej ze względu na słuszny interes strony na podstawie art. 155 kpa w ten sposób, że zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzinami bliźniaków ustalonego w kwocie [...] zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie [...] zł i następnie wypłatę zaległego uzupełniającego dodatku w kwocie [...] zł miesięcznie za okres wsteczny od momentu złożenia pierwotnego wniosku.

Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a zwłaszcza uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętą 26 czerwca 2014r., w sprawie sygn. akt IOPS 15/13: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2013r., poz. 1456 ze zm.) w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci ".

NSA wyjaśnił w uzasadnieniu swej uchwały, że zasadą przyjętą w ustawie jest, iż do zasiłku rodzinnego na każde dziecko przysługują przewidziane w ustawie dodatki, jeżeli zostały spełnione dla każdego z dodatków kryteria przewidziane w tej ustawie. Pomocnicze znaczenie w toku wykładni przypisano uzasadnieniu projektu ustawy w którym stwierdzono, że wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie [...] zł miesięcznie, co może wskazywać, iż zamiarem projektodawcy było przyznanie tego dodatku jako dodatku dla rodziny, jednakże dodatek ten w ustawie został ukształtowany jako dodatek do zasiłku rodzinnego. Skoro zaś w ustawie przyjęto unormowanie, iż osobie uprawnionej przysługuje odrębnie zasiłek na każde z dzieci to do każdego z tych zasiłków przysługują dodatki, co do których są spełnione ustawowe warunki określone dla danego dodatku.

Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz [...] w dniu [...] października 2014 r.:

- decyzją nr [...] odmówił A. G. przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz dzieci F. i J. G.;

- pismem nr [...] wskazał na brak podstaw prawnych do zmiany decyzji z [...] września 2011 r., nr [...]

Od powyższych orzeczeń A. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwie decyzje: jedną uchylającą decyzję z dnia [...] października 2014 r. oraz drugą w zakresie pisma z dnia [...] października 2014 r. uznanego za decyzję administracyjną, którą również uchylono. Przesłanką do uchylenia obu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był art. 138 § 2 kpa. Uchylenie zaskarżonych decyzji skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium Burmistrz [...] wezwał A. G. do osobistego stawiennictwa w celu wyjaśnienia treści jej wniosku.

Ze złożonego w dniu [...] lutego 2015 r. oświadczenia wynika, że w dalszym ciągu wnioskodawczyni podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące sprostowania błędów w decyzji zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych lub ewentualnie wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] postanowił:

1) odmówić zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...].09.2011 r. na podstawie art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r. poz. 114);

2. odmówić zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...].09.2011 r. na podstawie art. 155 kpa.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak, niż przez okres;

- 24 miesięcy kalendarzowych;

- 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

-72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

2. Dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie.

Dodał, iż w myśl art. 31 ww. ustawy: "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu".

Dokonując analizy akt sprawy i kierując się brzmieniem niniejszego przepisu Burmistrz nie znalazł podstaw do sprostowania decyzji wobec braku błędu, o którym mowa w art.31. Decyzja została wydana prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów, została zrealizowana, a A. G. nie wniosła odwołania.

Podjęta Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13 nie stanowi nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji.

Stwierdził również, że wnioskodawczyni wniosła alternatywnie o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa, który stanowi; "Decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes strony"

Także w tym przypadku organ uznał, iż brak jest podstaw z art.155 kpa skutkujących podstawą do uznania wniosku i zmiany treści prawomocnej decyzji rozstrzygającej o wysokości przyznanego świadczenia.

Stwierdził, że również w toku kontroli instancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji zajęło stanowisko, że: "w trybie art. 154 i art. 155 nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes stron może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznych, tylko w przypadku decyzji uznaniowych. Wskazać należy, iż decyzje w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego mają charakter decyzji związanych".

Reasumując Burmistrz stwierdził, że stanowisko zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajduje pełne uzasadnienie w orzecznictwie Sądów Administracyjnych i jest zgodne z wykładnią historyczną przepisu, na podstawie którego przyznano A. G. świadczenie w wysokości [...]zł.

W związku z tym brak jest postaw do uznania wniosku o zmianę treści ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art.31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art.155 kpa.

Od powyższej decyzji A. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. argumentując, że nie zgadza się z decyzją, gdyż dodatek do zasiłku rodzinnego powinien być przyznany także na drugie dziecko.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu podniosło, iż decyzja z dnia [...] lutego 2015r. jest prawidłowa - wobec czego nie mogła zostać zmieniona ani uchylona przez organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego.

Art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przyznania świadczenia w sytuacji, gdy orzekający w sprawie organ administracji publicznej działał wskutek błędu, natomiast art. 155 kpa dopuszcza uchylenie lub zmianę w każdym czasie ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji przez organ administracji publicznej który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji ostateczną decyzję albo tylko zmienia albo uchyla ją usuwając z obrotu prawnego - co może powodować konieczność podjęcia następnie odrębnego postępowania w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 155 musi kończyć się decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty a więc odnośnie do przesłanek wzruszenia albo odmowy wzruszenia ostatecznej decyzji z otwarciem stronie drogi do kontroli instancyjnej i sądowej tejże decyzji. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej jest wszczynane na wniosek strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto na wniosek strony A. G.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że w sprawie dotyczącej zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa musi występować tożsamość stron postępowania będących adresatami zmienianej decyzji – uznając, iż w niniejszej sprawie taka tożsamość występuje. Tryb określony w art. 155 kpa został w tej sprawie zastosowany ze względu na słuszny interes strony. A. G. - nie otrzymała bowiem świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na swego drugiego urodzonego z bliźniaczej ciąży syna F. G., co miało miejsce we wrześniu 2011r.

Jednakże decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku dotyczącego zmiany decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2011 r., jest prawidłowa - ponieważ w dacie wydania decyzji obowiązywała literalna wykładnia art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego treści nie wynika wprost, że ww. świadczenie w formie dodatku do zasiłku rodzinnego jest w razie urodzenia z jednej ciąży dwojga dzieci należne na każde z nich.

Jednoznaczną interpretację tego przepisu przedstawił dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wyjaśniającej 7 sędziów podjętej 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 stwierdzając, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r., o świadczeniach rodzinnych w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

Kolegium podkreśliło, że uchwała podjęta została 26 czerwca 2014 r. - zatem nie jest możliwe stosowanie jej ustaleń do wcześniej zaistniałych stanów faktycznych, w tym w szczególności do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Interpretacja ww. przepisów ustawy przedstawiona w tej uchwale może i powinna mieć zastosowanie, ale do stanów faktycznych aktualnych i przyszłych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G. zarzucając jej naruszenie;

- art. 31 w związku z art.8 ust.2 i art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;

- art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] zł na wszystkie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawa do otrzymywania dodatku w kwocie [...] zł miesięcznie;

- art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na obu małoletnich chłopców, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa korzystania przez matkę przed i po urodzeniu dzieci ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych;

- art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;

- art. 6 kpa poprzez podjęcie decyzji i uzasadnienie jej wbrew przepisom i wykładni prawa;

- sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego

polegająca na przyjęciu, że matki dzieci z ciąży mnogiej mają uprzywilejowaną

sytuację względem innych matek, gdyż otrzymują świadczenia wraz z dodatkami przez okres 36 miesięcy, a nie 24 miesięcy;

- naruszenie art. 7 kpa polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnień i należytej weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z niniejszej sprawy i ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Swoją skargę oparła o treść:

1) art. 145 § 1 pkt. 5 kpa - z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności istniejących w chwili wydania decyzji a polegających na wydaniu przez Naczelny Sad Administracyjny uchwały z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, w której dokonano jednoznacznej oceny regulacji prawnych dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego a obowiązujących w chwili wydawania decyzji, której wznowienia strona żąda;

2) ewentualnie o art. 145 § 1 pkt. 7 kpa - z uwagi na odmienne rozstrzygniecie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, o którym mowa w art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po [...] złotych miesięcznie na każde dziecko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 21 września 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w W. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu, a na rozprawie sądowej wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie, nie naruszają prawa

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą zmiany własnej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2011 r.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Na wstępie Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że A. G. w dniu [...] września 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - na rzecz synów F. i J. G. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na rzecz syna J. G. Bezspornym jest przy tym, iż wprawdzie w tym wniosku skarżąca domagała się przyznania dodatku z tytułu opieki na dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wymieniając obu synów, jednakże ostatecznie wniosek ten zmodyfikowała skreślając imię i nazwisko F. G. Przyjąć zatem należy, że skarżąca żądania przyznania dodatku na syna F. nie złożyła w swoim pierwotnym wniosku z [...] września 2011r., ale dopiero w dniu [...] października 2014 r. - kiedy to złożyła wniosek o wypłatę tytułem uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków i zażądała wypłaty zaległej kwoty w wysokości [...] zł miesięcznie za okres wsteczny tj. od momentu złożenia pierwotnego wniosku w dniu [...] września 2011 r.

Tak więc przedmiotem niniejszego postępowania jest przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] października 2012 r. – gdyż skarżąca w dniu [...] października 2012 r. złożyła kolejny wniosek na następny okres zasiłkowy, który został rozpoznany decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Instytucja wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego została uregulowana w art. 10 ww. ustawy, który stanowi, że przysługuje on w okresie korzystania z urlopu wychowawczego matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców (...).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitości w zakresie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z jednej strony wskazywano, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie - bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Zaś okoliczność, że osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, ma wpływ jedynie na wydłużenie okresu pobierania przedmiotowego dodatku.

Pojawiło się również odmienne stanowisko w tej kwestii uznające, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci.

Istniejące rozbieżności stały się powodem podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r., w której stwierdzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (sygn. akt I OPS 15/13).

Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.- wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nie w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.- rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone ww. uchwale - jednakże ta interpretacja wiąże sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane przez organy po dniu jej podjęcia.

Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 269 p.p.s.a. dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla zwykłych i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały bezpośrednio nie wiąże organów administracji publicznej rozstrzygających indywidualne sprawy. Uchwały składów poszerzonych Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią bowiem instrument ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił zmiany decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz na podstawie art. 155 kpa.

Art. 31 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu".

Dokonując analizy akt sprawy i kierując się brzmieniem tego przepisu Burmistrz nie znalazł podstaw do sprostowania decyzji z dnia [...] września 2011 r. wobec braku błędu, o którym mowa w art.31 uznając, że decyzja została wydana prawidłowo – zaś Sąd w pełni podziela ten pogląd.

Należy jednak podnieść, iż zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitości co do charakter regulacji zawartej w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Prezentowany jest pogląd, że stanowi on podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu (por. A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 404 czy wyroki WSA w Krakowie z dnia l sierpnia 2015r. sygn. akt III Sa/Kr1321/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 145/15 pub!. CBOSA).

Istnieje też odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie. Należy go rozumieć jako przepis szczególny, regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego (por. G. Zalas, Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, teza 10 Casus s. 15).

Uznaje się również, że art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z ww. art. 31 (por. Świadczenia rodzinne Komentarz Renata Babińska-Górecka, Monika Lewandowicz- Machnikowska Wrocław 2010 .str.364).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że art. 31 ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie - co pozostaje w zgodzie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, iż wadliwe decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych.

Ponadto decyzji z [...] września 2011r. nie można zarzucić, że ustalenie wysokości świadczeń rodzinnych było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, gdyż inna wykładnia art. 10 przez organ nie była błędem – skoro nawet orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite.

W sprawie nie mógł mieć też zastosowania art.155 kpa, który stanowi; "Decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes strony".

Tryb wzruszenia decyzji przewidziany w art. 155 kpa służy wzruszaniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami (prawidłowych) lub wzruszaniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami, które to wady nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji (wady niekwalifikowane), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. Postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 155 kpa jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 kpa - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego.

Przewidziana w art. 155 kpa możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, w których w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł, w zależności od dokonanej oceny, podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również było możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Podkreśla się nadto, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005 r., I OSK 815/05, LEX nr 217423.

Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego cechują się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. W pewnym uproszczeniu - z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może". Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2005 r. sygn. OSK 1792/04, z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1968/04, z dnia 26 stycznia 2007r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386, z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10 publikowane www. nsa gov. pl oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98, publ. OSNP 1999/20/637).

Jest to pogląd aktualnie dominujący w orzecznictwie sądowym i stanowisko to podziela sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie

Decyzja wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest typową decyzją związaną, w której w przypadku wystąpienia określonego stanu faktycznego, organ ma obowiązek wydać decyzję określonej treści. W tym postępowania nie pozostawiono zatem organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego ".

Ponadto nie do zaakceptowania jest pogląd, że zmiana wykładni przepisu miałaby stanowić podstawę do zmiany decyzji – gdyż doszłoby do zachwiania zasady trwałości decyzji i permanentnego wszczynania postępowań w trybie art. 155 kpa.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organy I i II instancji słusznie uznały, że brak jest podstaw do zmiany decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2011 r.

Podsumowując Sąd uznał, iż z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i przeanalizowany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało również fakty, które uznało za udowodnione oraz dowody, na których się oparło.

W tej sytuacji Sąd uznał za niezasadne wszystkie postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz Konstytucji RP. Nie sposób również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. - gdyż akt ten nie zawiera przesłanek przyznawania świadczeń rodzinnych, pełniąc rolę wzorca dla ustawodawców krajowych do tworzenia regulacji gwarantujących dobro dziecka. Konwencja to zbiór ogólnych deklaracji, które są uszczegóławiane w ustawodawstwach państw sygnatariuszy. Stąd przepis konwencji nie może być podstawą roszczenia o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia z pomocy społecznej, w tym objętego niniejszym postępowaniem dodatku do zasiłku rodzinnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Na zakończenie Sąd pragnie zauważyć - że również w kwestii przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres sprzed 26 czerwca 2014r. - orzecznictwo sądów administracyjnych jest rozbieżne - vide wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2090/14 i z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 2090, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2015 r. II SA/Ke 860/15 , wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2015 r. IV SA/Gl 1172/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 22 kwietnia 2015 r. IV SA /Wr 900/14.