Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 949/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27, art. 33 oraz art. 34 ust. 1.
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2021 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewoda P., w której zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), tj. art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27, art. 33 oraz art. 34 ust. 1.

W oparciu o powyższy zarzut Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że uchwała obejmuje zmianę części ustaleń obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r. a uchwalona zmiana została dokonana wyłącznie w części tekstowej ustaleń planistycznych, bez sporządzenia załącznika graficznego (rysunku planu miejscowego). Oznacza to, iż powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego polegającym na nieuprawnionym odstąpieniu od sporządzenia załącznika graficznego, tj. rysunku planu miejscowego, obligatoryjnego w powyższym przypadku, co narusza art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

W ocenie skarżącego charakter i zakres dokonywanej zmiany dotychczas obowiązujących ustaleń tekstowych planu miejscowego jest merytorycznie powiązany z częścią rysunkową tych ustaleń, a mianowicie dotyczących pasa szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A. w zakresie zakazu realizacji nowych obiektów budowlanych oraz ograniczeń dot. powierzchni zabudowy węzłów sanitarno-higienicznych do 35 m2 oraz pasa szerokości 50 od linii brzegów w zakresie lokalizacji węzłów sanitarno-higienicznych, a także dopuszczenia odprowadzania ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków pod warunkiem, że te systemy są zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od linii brzegów, w związku z czym zmiany dokonywane w części tekstowej powinny być odwzorowane w obligatoryjnie sporządzanej części rysunkowej projektu planu miejscowego. Zgodnie z wymogami przepisów § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) rysunek powinien stanowić integralną część podjętej uchwały. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują sytuacji, w której jeden rysunek planu miejscowego jest częścią wspólną dwóch uchwał, podjętych w różnym czasie i różnym stanie prawnym, ponadto w sytuacji, kiedy procedowanie opiniowanej uchwały nie obejmowało projektu rysunku planu miejscowego, do którego część tekstowa zmiany się odwołuje, tj. zapisów dot. pasa szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A. w zakresie zakazu realizacji nowych obiektów budowlanych oraz ograniczeń dot. powierzchni zabudowy węzłów sanitarno-higienicznych do 35 m2 oraz pasa szerokości 50 od linii brzegów w zakresie lokalizacji węzłów sanitarno-higienicznych, a także dopuszczenia odprowadzania ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków pod warunkiem ,że te systemy są zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od linii brzegów. Powyższe pominięcie w procedurze planistycznej części rysunkowej (tj. na etapie opiniowania, uzgadniania, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu) stanowi również istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Dalej Wojewoda wskazał, że ponadto charakter zmian wprowadzonych w części tekstowej zmienianej uchwały wymaga graficznego odwzorowania na załączniku mapowym (legenda na rysunku planu miejscowego dotyczy powyższych zakazów i dopuszczeń powiązana z konkretnymi liniami oznaczonymi graficznie, a dotycząca pasów szerokości od linii brzegów jezior lub Kanału A.). Na etapie realizacji wprowadzanych ustaleń organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do ustalania przebiegu granic stref ochronnych ponieważ jest to czynność dokonywana wyłącznie w procedurze sporządzania planu miejscowego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Ponadto zdaniem skarżącego, uchwała obejmuje zmianę części ustaleń obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Uchwalona zmiana została dokonana w formule nowelizacji istniejącego aktu normatywnego. Z treści uchwały wynika, że projektowana zmiana zostanie dokonana w formie nowelizacji obowiązującego aktu normatywnego poprzez dokonanie fragmentarycznych zmian bezpośrednio w obowiązującym planie miejscowym, ponadto tylko w jego części tekstowej, z pominięciem rysunku planu miejscowego. Forma nowelizacji, ponadto z pominięciem rysunku planu miejscowego, naruszy w sposób istotny zasady sporządzania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które takiego sposobu zmiany planu miejscowego nie przewidują. Powyższy sposób zmiany planu miejscowego w świetle obowiązujących przepisów prawa jest nieuprawniony, zmiana planu miejscowego jest możliwa wyłącznie poprzez zastąpienie całego planu miejscowego lub jego części innym planem miejscowym (derogacja aktu normatywnego). Wynika to z łącznego odczytania następujących przepisów:

(-) art. 27 u.p.z.p., według którego zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalony, tj. zgodnie z wymogami określonymi: w art. 15 u.p.z.p. (ustalenia obligatoryjne) oraz w § 2 pkt 4 rozporządzenia (przez projekt planu miejscowego należy rozumieć projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego),

(-) art. 33 u.p.z.p., według którego w przypadku, kiedy zachodzi konieczność zmiany planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, wykonuje się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (w tym m.in. zgodnie z art. 17 pkt 4 - wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego ),

(-) art. 34 ust. 1 u.p.z.p., według którego wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (sformułowana wprost zasada derogacji aktu normatywnego, jakim jest plan miejscowy). Z powyższego wynika jednoznacznie, że tylko plan miejscowy (ponadto kompletny, zawierający wszystkie wymagane prawem elementy, tj. kompletne ustalenia tekstowe oraz rysunek planu odwzorowujący ustalenia tekstowe) może zastąpić inny plan miejscowy lub jego część - pojedyncze ustalenia nie mogą zastąpić lub uzupełniać ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Przyjęcie odmiennej interpretacji (tj. takiej, że pojedyncze ustalenia mogą zastąpić lub uzupełnić ustalenia obowiązującego planu miejscowego w trybie nowelizacji tego aktu prawnego, ponadto tylko w części tekstowej) jest nieuprawnione ponieważ stworzyłoby sytuacje, w których: (-) nowe ustalenia, wprowadzane punktowo do obowiązującego planu miejscowego, podlegające w ramach prowadzonej procedury planistycznej kompleksowej weryfikacji w zakresie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego byłyby "roboczo" (poza ustawową procedurą planistyczną i weryfikacją organu nadzoru) scalane w jeden obowiązujący akt normatywny z ustaleniami, które w powyższej procedurze zmiany planu takiej weryfikacji nie podlegały a ich weryfikacja mogłaby prowadzić do konstatacji, że nie powinny pozostawać w obiegu prawnym w pierwotnym kształcie z uwagi na częściową lub całkowitą niezgodność z aktualnym stanem prawnym; na marginesie warto zauważyć, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają skonkretyzowanej normy prawnej obligującej samorządy gminne do automatycznej aktualizacji ustaleń obowiązujących w gminie planów miejscowych w celu ich dostosowania do aktualnego stanu prawnego -z tego względu w obiegu prawnym pozostaje znacząca ilość planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami częściowo niezgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa materialnego kształtującymi te ustalenia; (-) niezbędnym warunkiem prawidłowej realizacji ustaleń tak zmienionych planów zagospodarowania przestrzennego byłoby "scalenie" ustaleń zmienianego planu z ustaleniami zmieniającymi - przepisy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiej "scaleniowej" procedury nie przewidują, ponadto "scalony" plan miejscowy jako prawo miejscowe podlegałby obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym województwa - w konsekwencji dla danego terenu obowiązywałyby trzy opublikowane akty normatywne: pierwotny plan miejscowy, zmiana planu miejscowego (w tym przypadku ponadto bez części rysunkowej) oraz plan "scalony".

W świetle powyższego pozostawałoby jako nierozstrzygnięte zagadnienie prawne, który akt normatywny byłby podstawą do sporządzania wypisów i wyrysów, o których mowa w art. 30 ust. 1 ww. ustawy oraz do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zmienionego planu miejscowego, dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art.35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dalej skarżący wyjaśnił, że podnoszony przez samorządy gminne w toku postępowań nadzorczych argument dopuszczalności procedury zmiany planów miejscowych w formule nowelizacji, w świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jest niezasadny z uwagi na odmienność merytoryczną oraz formalno-prawną planu miejscowego w stosunku do ustawy, o której mowa w w/w rozporządzeniu. Ustawa jest aktem normatywnym o charakterze "jednowarstwowym" formułującym normy prawne powszechnie obowiązujące oraz sankcje za ich naruszenie, natomiast plan miejscowy jest aktem normatywnym o charakterze "dwuwarstwowym", gdzie warstwa prawna jest odwzorowaniem warstwy merytorycznej, będącej koncepcją urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego urbanistę. Nie istnieje zatem możliwość nowelizacji warstwy prawnej (zapisów ustaleń planu miejscowego) bez jednoczesnej weryfikacji koncepcji urbanistycznej zmienianego planu miejscowego, która została odwzorowana w formie zapisów ustaleń planu miejscowego - jest to możliwe wyłącznie w trybie sporządzenia nowej warstwy merytorycznej i jej prawnego odwzorowania w pełnej procedurze planistycznej przewidzianej dla planu miejscowego, zgodnie z art. 27 u.p.z.p. i zastąpienia nową warstwą merytoryczno - prawną dotychczasowych ustaleń planistycznych w trybie derogacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie i podniosła, że w petitum skargi Wojewoda P. zarzucił istotne naruszenie wskazanych wyżej przepisów u.p.z.p., przy czym nie określił czy naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego czy też istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Organ wyjaśnił, że przepisy art. 36, 37 i 371 u.p.z.p. posługują się pojęciem planu miejscowego oraz pojęciem jego zmiany. Tym samym ustawodawca regulując kwestie skutków uchwalenia aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego świadomie rozróżnił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto kwestia posiadania przez gminę na gruncie przepisów ustawy planistycznej kompetencji do uchwalania zmian planów miejscowych była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

Dalej organ wyjaśnił, że co się zaś tyczy istotnego naruszenia trybu sporządzenia zmiany planu, u.p.z.p. reguluje w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowania zmierzającego do ustalenia przeznaczenia terenu, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa odnosi się przy tym do niezbędnych czynności administracyjnych, które muszą być dokonane w tym celu. Składają się one na szczegółowy tryb sporządzania i uchwalania planu miejscowego, zapoczątkowany podjęciem uchwały intencyjnej w tej sprawie (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) i kontynuowany przez działania wskazane w art. 17 u.p.z.p. oraz zakończony podjęciem uchwały uchwalającej plan miejscowy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała ta jest więc ostatnią czynnością trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego, a poprzedzające ją wymagane etapy procedury mają na celu zapewnienie spełnienia wymogów planowania przestrzennego określonych w art. 1 u.p.z.p. Redakcja art. 27 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana planu miejscowego następuje w trybie, w jakim został on uchwalony, oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania, jak i uchwalenia planu miejscowego (art. 14, 17, 18, 19, 20 ust. 1 u.p.z.p.). Odnosi się więc do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają formę częściowo ogólną, jak na przykład zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przybierają natomiast formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu czy ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. U.p.z.p. nie zawiera jednak żadnego rozróżnienia w zakresie procedury planistycznej dotyczącej zmian ustaleń "ogólnych" i "szczegółowych" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana planu miejscowego może dotyczyć nie tylko fragmentu obszaru objętego planem miejscowym, ale również dotyczyć może przedmiotowo węższego zakresu, np. wybranego zagadnienia. Zmiana planu miejscowego jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część przepisów w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu miejscowego, określonych przedmiotowo w art. 15 u.p.z.p. Tak więc podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany planu węższy od granic pierwotnego planu miejscowego. Jednakże, w każdym przypadku musi to być cały obszar, na terenie którego mają być wprowadzone zmiany. Co więcej uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany planu może również uściślić zakres przedmiotowy dokonywanych zmian.

Dalej organ wyjaśnił, że przedstawioną interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany planu miejscowego wzmacnia analiza art. 33 u.p.z.p. Reguluje on sytuacje, w których konieczność zmiany planu następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 17 u.p.z.p. przeprowadza się jedynie w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego planu miejscowego.

Organ wskazał, że na sesji w dniu [...] września 2020 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (dalej: "uchwała intencyjna zmiany planu"). Podstawą prawną podjętej uchwały intencyjnej zmiany planu był m.in. art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 u.p.z.p. Z tytułu, jak i podstawy prawnej uchwały intencyjnej zmiany planu jasno wynika, że w sposób skuteczny Rada Gminy P. zainicjowała procedurę sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., przyjętego uchwałą Nr XII/67/04 Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgodnie z treścią § 1 uchwały intencyjnej zmiany planu określony został przedmiot oraz obszar terytorialny zmiany - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Dyspozycją § 2 ust. 1 uchwały intencyjnej zmiany planu, Rada Gminy ograniczyła zaś zakres merytoryczny zmiany do § 16 ust. 9 (ustalenia ogólne dotyczące zagospodarowania terenu) oraz § 28 pkt 5 (ustalenia ogólne dotyczące zasad usuwania ścieków bytowo-gospodarczych) tekstu uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Jednocześnie jasno zostało wskazane w § 2 ust. 2, iż zmiana nie będzie dotyczyła rysunku planu, czyli części graficznej stanowiącej załączniki od nr 1 do nr 9 do uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r.

Co więcej zdaniem organu, zgodnie z wymogiem art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem przez Radę Gminy P. uchwały intencyjnej zmiany planu, Wójt wykonał analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, w ramach której oceniono pod względem merytorycznym możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. we wskazanym zakresie, oceniono stopień zgodności przewidywanych zmian z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Wykonana analiza stanowiła część składową uzasadnienia uchwały intencyjnej zmiany planu. Zatem jeżeli w ocenie Wojewody brak jest podstaw prawnych do sporządzenia zmiany planu miejscowego poprzez jego nowelizację, w szczególności wyłącznie w zakresie treści planu miejscowego bez wprowadzania zmian na rysunku planu miejscowego, to już na etapie podjęcia przez Radę Gminy P. uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., Wojewoda P. powinien wyrazić swoje stanowisko w tym zakresie i w ramach nadzoru wyeliminować z obrotu prawnego wskazaną uchwałę intencyjną. Tymczasem Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do wspomnianej uchwały, a co za tym idzie władze gminy nie miały podstaw do wątpienia, że podjęta uchwała spełnia wymogi u.p.z.p. stawiane uchwale intencyjnej, a także, że przyjęta ścieżka prac planistycznych w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. jest właściwa.

Dalej organ wskazał, że po podjęciu przez Radę Gminy uchwały intencyjnej zmiany planu, w dniu [...] grudnia 2020 r. w Głosie P. ukazało się ogłoszenie, a na tablicach ogłoszeń oraz w biuletynie informacji publicznej – obwieszczenie informujące o podjęciu uchwały oraz o możliwości składania wniosków do projektu zmiany planu Gminy P. W wyznaczonym terminie, do [...] stycznia 2021 r., nie wpłynął żaden wniosek. Ponadto pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy P. zawiadomił odpowiednie do opiniowania i uzgadniania instytucje oraz organy o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Na pismo Wójta odpowiedziało pięć organów, które zgłosiły swoje wnioski. Także pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy P. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W wyznaczonym terminie swoje uzgodnienia przesłały obydwa organy. Również projekt zmiany planu Gminy P. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, w dniu [...] marca 2021 r. został przesłany do organów właściwych do opiniowania i uzgodnień, w celu uzgodnienia oraz uzyskania opinii. Swoje odpowiedzi przesłało siedem organów, w tym odpowiedzi pozytywnych udzieliło pięć z nich. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji uzgadniającej projekt zmiany planu Gminy P. w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ zmiany planu nie odnoszą się bezpośrednio do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. Delegatura w S. poinformował o braku podstaw do wydania opinii w związku z brakiem na terenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.

Dalej organ wyjaśnił, że w dniach od 24 czerwca do 15 lipca 2021 r. projekt zmiany planu Gminy P. został wyłożony do publicznego wglądu. W trakcie wyłożenia projektu zmiany planu w dniu [...] lipca 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w planie. W wyznaczonym terminie zgłaszania uwag, czyli do dnia [...] lipca 2021 r., nie wpłynęła żadna uwaga. Ponadto procedura sporządzania zmiany planu Gminy P. została przeprowadzona z uwzględnieniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie zawartym w art. 39, art. 40, art. 42, art. 53, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.). Podstawą prawną podjęcia przez Radę Gminy P. zaskarżonej uchwały był przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż zgodnie z dyspozycją art. 27 u.p.z.p. zachowany został tryb sporządzenia, a także uchwalenia zmiany planu miejscowego.

W ocenie organu uchwałą zmieniającą odnoszącą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje się zmian w obowiązującym akcie prawa miejscowego. Skoro także uchwała zmieniająca jest aktem prawa miejscowego, to musi ona jednoznacznie określać co jest jej przedmiotem. Wobec powyższego, jeśli organ stanowiący gminy stwierdzi konieczność nowelizacji jej treści - uchwała zmieniająca musi jasno wskazywać uchwałę będącą przedmiotem nowelizacji, wprowadzane do niej zmiany, przesądzając, które postanowienia są uchylane, bądź jakie otrzymują nowe brzmienie. Precyzyjne formułowanie zapisów uchwały zmieniającej jest szczególnie istotne ze względu na fakt, że ostateczna treść normatywna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie odczytywana z treści dwóch aktów - pierwotnej uchwały (uchwały zmienianej) i uchwały ją zmieniającej. Powyższe znajduje potwierdzenie w: § 82, § 83 pkt 1, § 85 ust. 1 i 2, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej "r.z.t.p."). Zatem poprawnie przyjęta uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winna tym samym uwzględniać: (-) fakt, iż treść normatywną tworzą łącznie część tekstowa i graficzna uchwały zmienianej oraz uchwały zmieniającej; (-) konieczność zarówno nadania nowego brzmienia poszczególnym jednostkom redakcyjnym, jak również wyłączenia ze stosowania odpowiednich ustaleń uchwały zmienianej, przy spełnieniu wymogów poprawnej legislacji, przy jednoczesnym braku ingerowania w treść uchwały zmienianej, która nie była przedmiotem dokonywania zmiany (ąuod vide zakres zmian określony w uchwale intencyjnej).

Zdaniem organu rozwiązania przyjęte w zmianie planu Gminy P. spełniają powyższe wymagania oraz założenia uchwały intencyjnej zmiany planu. Obowiązujący przepis § 16 ust. 9 został zmieniony poprzez wyeliminowanie ustaleń sprzecznych z obowiązującym stanem prawnym oraz ograniczenie jego treści do ustaleń dotyczących ogólnych zasad zagospodarowania terenu. Następnie, w celu zachowania spójności z przepisami r.z.t.p., przepis został podzielony na dwa ustępy - 9 i 9a. Natomiast w ramach zmiany przepisu § 28 pkt 5 w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A. dopuszczono odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków.

Odnosząc się zaś do stawianego przez Wojewodę zarzutu odstąpienia od sporządzenia załącznika graficznego organ wyjaśnił, że zawarta w uchwale inicjującej zmianę planu dyspozycja § 2 jasno określiła zakres zmian możliwych do wprowadzenia w zmianie planu Gminy P.. Dokonując zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. wyłącznie w części tekstowej, gmina nie była zobligowana do sporządzenia rysunku planu. Jak wskazano już wcześniej zmiana planu miejscowego może dotyczyć nie tylko fragmentu obszaru objętego planem miejscowym, ale również dotyczyć może przedmiotowo węższego zakresu, np. wybranego zagadnienia, tak jak w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zgodnie z przytoczoną wcześniej judykaturą, zmiana taka nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu miejscowego, określonych przedmiotowo w art. 15 u.p.z.p. Skoro nie doszło do zmiany przeznaczenia czy funkcji terenów położonych w granicach obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., a jedynie do: (-) wyeliminowania z § 16 ust. 9 ustaleń sprzecznych z obowiązującym stanem prawnym oraz ograniczenia jego treści do ustaleń dotyczących ogólnych zasad zagospodarowania terenu, przy czym w celu zachowania spójności z r.z.t.p. przepis został podzielony na dwa ustępy - 9 i 9a; (-) dopuszczenia w § 28 pkt 5 odprowadzania w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A. ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków, wobec wskazania zarówno w uchwale inicjującej zmianę planu, jak też w zaskarżonej uchwale obszaru objętego zmianą - obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., nie było potrzeby przygotowywania nowych materiałów geodezyjnych.

Dalej organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". W kontekście powyższego stwierdzić należy, iż dokonane w zmianie planu Gminy P. ustalenia są jednoznaczne i precyzyjne. Nie pozostawiają wątpliwości, że w odległości do 100 m od linii brzegu jezior lub Kanału A.: (-) na terenach usług turystycznych, wyznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P., możliwa jest realizacja wyłącznie obiektów wskazanych w § 16 ust. 8 uchwały Nr XII/67/04 Rady Gminy P. z dnia 8 czerwca 2004 r.; (-) ogranicza się powierzchnię zabudowy węzłów sanitarno-higienicznych do 35 m2 oraz zakazuje się lokalizować węzły sanitarno-higieniczne w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegów; (-) dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków, pod warunkiem, że te systemy są zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od linii brzegów.

Natomiast mając na względzie fakt, iż na rysunkach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. jeziora oraz Kanał A. zostały wydzielone jako odrębne tereny oznaczone symbolem W - tereny wód otwartych, a dodatkowo opisane nazwami własnymi, mieszkańcy gminy, potencjalni inwestorzy czy też służby administracji architektoniczno-budowlanej nie będą miały najmniejszego problemu w sprawdzeniu czy ustalone zmianą planu Gminy P. odległości są zachowane. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku weryfikacji spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Z uwagi na powyższe nie może budzić wątpliwości, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie wymagała poczynienia żadnych zmian w części rysunkowej, a co więcej zgodnie z dyrektywą § 2 ust. 2 uchwały inicjującej zmianę planu, nie była nawet dopuszczona.

Organ odwołał się też do orzecznictwa sądów administracyjnych i wyjaśnił, że jeżeli przedmiotem uchwały jest zmiana części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie ma konieczności uchwalania nowego załącznika dotyczącego rysunku planu. Skoro zatem w sprawie niniejszej nie zachodziła konieczność sporządzenia w ramach zmiany planu Gminy P. załącznika graficznego - rysunku planu, nie mógł być on częścią projektu zmiany planu Gminy P. poddanemu procedurze formalno-prawnej, wynikającej z art. 17 u.p.z.p. Co więcej, zapoznanie się ze zmianami proponowanymi w projekcie zmiany planu Gminy P. nie wymagało ich konfrontacji z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., który zresztą był i jest powszechnie dostępny w formie elektronicznej na portalu Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy P. - [...]. Ani organy właściwe do opiniowania i uzgodnień, ani też mieszkańcy gminy P., nie mieli wątpliwości i problemów z odczytaniem i zrozumieniem proponowanych zmian planu Gminy P.. Potwierdzeniem tego jest fakt, że organy dokonały zaopiniowania i uzgodnienia przesłanego projektu zmiany planu Gminy P., a na etapie wyłożenia projektu zmiany planu Gminy P. do publicznego wglądu nie złożono również żadnej uwagi, gdyż sposób przedstawienia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uznano za zrozumiały i wystarczający.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania i trybu sporządzania planu miejscowego w niniejszej sprawie. Dodatkowo zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. uznać należy za całkowicie bezpodstawny, bowiem wskazany przez Wojewodę przepis u.p.z.p. odnosi się do załącznika graficznego stanowiącego integralną część uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (analogicznie do jego zmiany). Tym samym nie może być mowy o jego naruszeniu w odniesieniu do uchwały uchwalającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec organ podniósł, że w skardze Wojewoda nie podał numeru uchwały Rady Gminy P., a co za tym idzie nie dokonał jednoznacznego wskazania aktu, który zaskarża.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona przez Wojewodę P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: u.s.g.).

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przepisy art. 15 – 16 u.p.z.p. regulują kwestie obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego oraz jego zakresu i skali, zaś przepis art. 17 u.p.z.p. dotyczy procedury planistycznej. Z kolei z art. 27 u.p.z.p. wynika, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne. Zarzut Wojewody wskazujący na brak wyłożenia rysunku planu podczas wykładania projektu zmiany planu dotyczy istotnego naruszenia trybu uchwalania planu, zaś zarzut polegający na braku rysunku zmiany planu jako jego załącznika graficznego dotyczy naruszenia zasad sporządzenia planu.

Odnośnie zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia trybu uchwalenia zmiany planu. Z art. 27 u.p.z.p. wynika, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tryb uchwalania planu określony został natomiast w art. 17 u.p.z.p. W pkt 4 ostatnio wskazanego przepisu uregulowano, że właściwy organ sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zaś w pkt 9 określono, że organ ten wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z mocy § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie planu miejscowego - należy przez to rozumieć projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. O tym zaś, co zawierać powinien rysunek planu, reguluje § 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 pkt 6 rozporządzenia obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, realizując obowiązek wynikający z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w postaci wyłożenia projektu planu, wyłożono jego część tekstową, nie wyłożono zaś jego części rysunkowej. Stało się tak dlatego, ponieważ rysunek planu do uchwały zmieniającej nie został sporządzony. A nie został sporządzony dlatego, że w § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uregulowano, że zmianie nie podlega rysunek planu, to jest część graficzna stanowiąca załączniki od nr 1 do nr 9 uchwały, o której mowa w § 1 (chodzi o uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r., [...]).

W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, zabieg taki jest niedopuszczalny. Strefy ochronne wprowadzone w § 2 zaskarżonej uchwały, a dotyczące § 16 ust. 9 i ust. 9a oraz § 28 pkt 5 uchwały zmienianej, należą do stref, o których mowa w § 7 pkt 6 rozporządzenia. Stąd w ocenie Sądu, Rada Gminy P. musiała do części tekstowej uchwalanej zmiany sporządzić także część rysunkową, która winna być wyłożona w procedurze planistycznej wraz z częścią tekstową projektu planu. Brak zaś wyłożenia rysunku planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Przechodząc zaś do kwestii zarzutu organu nadzoru dotyczącego naruszenia zasad sporządzenia planu a polegającego na braku rysunku zmiany planu jako jego załącznika graficznego stwierdzić należy, zarzut ten jest również zasadny. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżona uchwała winna posiadać oprócz części tekstowej również część rysunkową, której projekt winien być wyłożony wraz z częścią tekstową, należy przeanalizować treść uchwały zmienianej i treść uchwały zmieniającej.

I tak § 16 ust. 9 uchwały zmienianej brzmiał następująco: Na terenach usług turystycznych (plaże, pola biwakowe, pola namiotowe itp.) i zabudowy letniskowej zlokalizowanych w strefach ochronnych wód zabrania się realizować obiekty kubaturowe za wyjątkiem węzłów sanitarnych o pow. zabudowy max. 35m2. Dla terenów usług turystycznych zlokalizowanych z dala od projektowanej gminnej kanalizacji sanitarnej lub do czasu jej realizacji gospodarkę ściekową należy rozwiązać w oparciu o zbiorniki szczelne z wywozem ścieków do oczyszczalni. Sposób rozwiązania gospodarki ściekowej na terenach usług turystycznych położonych w strefie ochronnej wód należy na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzgodnić z administratorem tych wód. Zbiorniki szczelne i węzły sanitarne zabrania się lokalizować w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegowej. Po zmianie tego przepisu uchwałą zmieniającą, przepis ten brzmi następująco: "9. Na terenach usług turystycznych w strefach ochronnych wód, rozumianych jako pas szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A., zakazuje się realizować nowe obiekty budowlane za wyjątkiem obiektów wskazanych w ust. 8"; "9a. W strefach ochronnych wód rozumianych jako pas szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A., ogranicza się powierzchnię zabudowy węzłów sanitarno – higienicznych do 35 m2 oraz zakazuje się lokalizować węzły sanitarno – higieniczne w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegów".

Natomiast § 28 pkt 5 uchwały zmienianej brzmiał: zabrania się budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód odprowadzających ścieki do gruntu w strefach ochronnych jezior i ujęć wody. Gospodarkę ściekową w tych strefach rozwiązywać w oparciu o gminną kanalizację sanitarną lub zbiorniki szczelne z wywozem ścieków do oczyszczalni. Po zmianie tego przepisu uchwałą zmieniającą, przepis ten brzmi następująco: "5. W strefach ochronnych wód, rozumianych jako pas szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału A., dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków, pod warunkiem, że te systemy są zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od linii brzegów;".

Jak z powyższego zatem widać, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., uchwała zmieniająca ewidentnie wprowadziła strefy ochronne wód o określonych parametrach od brzegów jezior lub Kanału A.. Stref tak określonych nie było w uchwale zmienianej i to zarówno w jej części tekstowej jak i rysunkowej. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2022 r. przedłożono rysunki planu miejscowego z 2004 r. (uchwały zmienianej) i na rysunkach tych (9 rysunków) nie ma zaznaczonych stref ochronnych o szerokości 100 m oraz o szerokości 50 m od linii brzegowej jezior oraz Kanału A.. Zresztą okoliczność ta została przyznana przez reprezentującego Radę Gminy P. Wójta Gminy P.

Powstaje więc pytanie, czy pomimo wprowadzenia uchwałą zmieniającą owych stref wraz z ograniczeniami na ich terenie, organ uchwałodawczy mógł poprzestać na zmianie części tekstowej bez zmiany części rysunkowej planu, bazując w tym zakresie na rysunku planu sporządzonym do uchwały z 8 czerwca 2004 r. W tej mierze wskazać należy, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. reguluje, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z powyższego przepisu wynika więc, że plan miejscowy musi posiadać m.in. załącznik graficzny w postaci części graficznej. Skoro zaś, jak wskazano już powyżej, z mocy § 7 pkt 6 rozporządzenia (obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały), projekt rysunku planu miejscowego (zaskarżonej uchwały) powinien zawierać granice terenów chronionych, zaś strefy ochronne wprowadzone w § 2 zaskarżonej uchwały, a dotyczące § 16 ust. 9 i ust. 9a oraz § 28 pkt 5 uchwały zmienianej, należą do takich właśnie stref, to także rysunek planu, jako jego załącznik, który by te strefy wskazywał, winien być również sporządzony. W przeciwnym razie występuje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i częścią rysunkową przedmiotowego planu miejscowego.

Tymczasem, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część graficzna planu jest bowiem uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 94/18). W przypadku natomiast zaskarżonej uchwały jest bezsporne, że takie rozbieżności odnośnie stref ochronnych w części tekstowej i części rysunkowej występują. Powyższa zatem rozbieżność między tekstem zaskarżonej uchwały a jego załącznikiem graficznym (wziętym z uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r.) stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że rysunki planu do uchwały z [...] czerwca 2004 r. zostały sporządzone w skali 1:5000, zaś w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nakazywał, aby plan miejscowy sporządzać w skali 1:1000 (wyjątkowo 1:500 albo 1:2000). A zatem i z tego chociażby względu rysunki sporządzone do uchwały z 8 czerwca 2004 r. nie mogły mieć zastosowania do przedmiotowej uchwały, w której zachodziła potrzeba wrysowania stref ochronnych na rysunku planu.

Sąd nie podziela także stanowiska organu odwołującego się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją występującą m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 77/20. W tamtym orzeczeniu wskazano, że w sytuacji podjęcia uchwały o zmianie planu tylko w zakresie części tekstowej, nie wymagającej przy tym zmiany jego części rysunkowej, nie zachodzi potrzeba sporządzenia nowego rysunku planu i załączenia go jako załącznika graficznego do uchwały o zmianie planu. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której zmiana części tekstowej planu wymaga także zmiany części rysunkowej planu, gdyż funkcjonujący w obrocie prawnym rysunek planu z 2004 r. (w tym przypadku 9 rysunków) nie odpowiada zmienianej części tekstowej planu.

W tym miejscu trzeba jeszcze dodatkowo wyjaśnić, że bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały pozostaje fakt uchwalenia uchwały intencyjnej z dnia [...] września 2020 r., w której w § ust. 2 uregulowano, że zmianie nie podlega rysunek planu, tj. część graficzna stanowiąca załączniki od nr 1 do nr 9 do uchwały z [...] czerwca 2004 r. Uchwała intencyjna nie sanuje bowiem nieprawidłowości zaskarżonej uchwały zmieniającej w zakresie jej wymogów dotyczących konieczności sporządzenia rysunku planu dla uchwalanych zmian w części tekstowej planu.

Bez znaczenia dla powyższej kwestii pozostaje także fakt niezaskarżenia uchwały intencyjnej przez Wojewodę oraz ewentualne koszty jakie musiałaby podjąć Gmina P. na przygotowanie nowego rysunku (rysunków planu). To samo dotyczy kwestii braku zastrzeżeń ze strony mieszkańców Gminy P. odnośnie interpretacji postanowień planu na etapie ubiegania się o pozwolenia na budowę, czy też braku reakcji i zastrzeżeń organów uzgadniających co do prawidłowości postanowień zaskarżonej uchwały (brak rysunku planu do uchwalonych zmian).

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Wskazane naruszenia przywołanych przepisów zarówno dotyczących trybu uchwalania zaskarżonej uchwały jak i zasad sporządzania planu miejscowego mają charakter istotny, ponieważ stwierdzone wady dotyczą unormowań podstawowych z punktu widzenia zasad prawidłowego sporządzania planu. Stosownie zatem do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.