Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2103/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r.; sygn. akt V SA/Wa 3200/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3200/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] . W pkt 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: strona lub spółka - w dniu 16 listopada 2009 r. Grupa złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r. nr 65/09, dokonał wstępnego uznania Grupy w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa" i zatwierdził plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., w okresach półrocznych.

Prezes ARR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, a następnie decyzją z dnia 31 marca 2016 r. stwierdzono, że decyzja ww. organu z 15 grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes ARR stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 dalej: k.p.a.) oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1234/2007). Chodzi tu o brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia czy Strona ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Powyższe uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 2009 r. Z uwagi na fakt, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku wydania decyzji przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, organ I instancji zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Orzekając na skutek odwołania spółki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 23 września 2016 r. uchylił w całości decyzję Prezesa ARR i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy. Przykładowo nie zwracał się do Strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2008 r., nr 11, poz. 70, z późn. zm.; dalej: ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r.) lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. Na Marszałku Województwa Mazowieckiego spoczywał szczególny obowiązek sprawdzenia, czy Strona nie stworzyła sztucznych i pozornych warunków w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści majątkowych. Wydając decyzję z dnia 15 grudnia 2009 r. organ powinien dokonać postępowania dowodowego w sprawie, aby potwierdzić czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie Grupy są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków Grupy uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Organ II instancji podkreślił, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy, a sprawa pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw była przedmiotem odrębnych postępowań przed innym organem. Zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w ww. decyzji Marszałka art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. Ta okoliczność nie była jednak powodem uchylenia decyzji organu I instancji. Za uchyleniem tej decyzji przemawiało natomiast błędne uznanie przez Prezesa ARR, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego spowodowała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające usuniecie jej z obiegu prawnego. Organ odwoławczy wskazał w tej kwestii, że katalog spraw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., w zakresie, których dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie, bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, organ ten wydaje decyzje również w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1-4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może, zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, o której mowa, a określonych w przepisach UE. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta, chociaż krajowe przepisy zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie. Prezes ARR, pomimo, że w trakcie postępowania dowodowego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka Województwa Mazowieckiego w sprawie spełnienia przez Stronę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2009 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR, WSA w Warszawie wskazał, decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie wykazały, bowiem, że decyzja Marszałka z dnia 15 grudnia 2009 r. została wydana z rżącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by, zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, Sąd wskazał, że z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji powołano się na zgromadzony przez Marszałka Województwa Mazowieckiego materiał dowodowy oraz na pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniu 1 grudnia 2009 r. w związku z wnioskiem o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa" i zatwierdzenie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów. Z uzasadnień decyzji wynika, że uchybienie Marszałka Województwa Mazowieckiego przy wydawaniu decyzji z dnia 15 grudnia 2009 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję z dnia 15 grudnia 2009 r. opierając się jedynie na oświadczeniach strony oraz na pozytywnej opinii Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w Warszawie do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania pomijając dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Nie doszło, zatem do rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił się jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiału. Zarówno Prezes ARR, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie wykazali, że Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję z dnia 15 grudnia 2009 r. z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jedyny taki przepis (art. 193 rozporządzenia 1234/2007), który miał zostać rażąco naruszony przez Marszałka Województwa Mazowieckiego został powołany w decyzji Prezesa ARR, jednak organ odwoławczy trafnie zauważył, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie mógł tego przepisu naruszyć, a tym bardziej naruszyć w stopniu rażącym. Decyzja Marszałka z dnia 15 grudnia 2009 r. dotyczyła, bowiem wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie rozstrzygała w kwestii pomocy finansowej dla grupy, do czego odnosi się ww. przepis. Skoro, więc art. 193 rozporządzenia 1234/2007 nie miał w sprawie zastosowania, to Marszałek Województwa Mazowieckiego nie mógł go naruszyć.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że w decyzji Prezesa ARR dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) jako naruszenie rażące. Takie działanie organu I instancji podtrzymane przez organ odwoławczy (decyzja Prezesa ARR została uchylona z innych powodów) jest niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie

I. Prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy decyzji organu II instancji w kontekście zasadności zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, podczas gdy Sąd administracyjny powinien w pierwszej kolejności ocenić rozstrzygnięcie tego rodzaju pod kątem ewentualnych wad procesowych;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konkretnych wad decyzji nadzorowanej Marszałka, opisanych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR (str. 12, 14-16), a uzasadniających rażące naruszenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego art. 107 § 3 k.p.a.

- co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd ocena sprawy.

II. Prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z 15 grudnia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto błędne uznanie, że organy obu instancji miały nie wykazać wydania nadzorowanej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., poprzez błędne uznanie, że oparcie się przez Marszałka Województwa Mazowieckiego jedynie na oświadczeniach przekazanych przez Stronę, a złożonych przez członków grupy, przy braku zgromadzenia podczas kontroli jakichkolwiek dowodów potwierdzających informacje objęte tymi oświadczeniami - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego lub całkowicie nie odniósł się do zgromadzonych dowodów, podczas gdy za rażące naruszenie prawa należy uznać także sytuację, w której organ częściowo przeprowadził postępowanie dowodowe, jednak w zakresie tak ograniczonym, że nie doprowadziło ono do zweryfikowania przesłanek materialnych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, tak jak to miało miejsce w okolicznościach tej sprawy,

- wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona nie żądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z dnia 23 września 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2009 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne. Tak, więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna – uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy zauważyć przy tym, że decyzję tę można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Może, więc udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania wyjaśniającego czy zalecanych środków dowodowych. Nie wolno mu natomiast narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje, zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z tego względu, że naruszenie przepisów postępowania należy odnieść przede wszystkim do kwestii nierozpoznana istoty sprawy poprzez zaniedbanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. do tej kategorii się nie zalicza. W przypadku trybu nieważnościowego, nie można mówić o zaistnieniu takich okoliczności, gdyż, co do zasady w trybie tym nie prowadzi się nowych ustaleń, tylko bada się prawidłowość decyzji w oparciu o stan sprawy, który istniał w chwili jej wydania. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by, zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą wydania decyzji przez Prezesa ARR i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), WSA uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest, bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

- po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;

- po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2023/17).

W świetle powyższych uwag można dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W analizowanym kontekście, nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 1 osnowy skargi kasacyjnej. Skarżący organ wywodził, że Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym nie dokonał analizy zasadności zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, podczas gdy WSA powinien w pierwszej kolejności ocenić rozstrzygnięcie tego rodzaju pod kątem ewentualnych wad procesowych. Taki stan rzeczy, zdaniem organu, uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku.

Zarzut ten, mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Natomiast WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nie wypełnia przesłanki rżącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tym samym zbędne było odnoszenie się w wyroku do rozstrzygnięcia kasatoryjnego organu odwoławczego. Zarzut ten zredagowany został z pominięciem przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy". Nadto Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Bowiem przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do istoty swojego rozstrzygnięcia tj. wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Nieuprawniony jest również zarzut sformułowany w pkt 2 jej osnowy. Autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym podniósł naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konkretnych wad decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Oceniając tak sformułowany zarzut należy wskazać, że Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wyniku sprawy administracyjnej, od którego nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, jeżeli decyzja taka zawiera wadę – podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie, zatem nie kontrolował czy decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego narusza art. 107 § 3 k.p.a., tylko kontrolował sprawę pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy czy decyzja Marszałka jest obarczona wadą wymienioną w ww. przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody prawne, w których w dostatecznym stopniu wyjaśnił swoje stanowisko, co do przyczyn uchylenia decyzji obu instancji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela oceny dokonanej przez Sąd I instancji w powyższym zakresie nie świadczy o tym, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie stwierdzić należy, że są one nieuprawnione.

W literaturze oraz orzecznictwie można znaleźć szereg propozycji zdefiniowania pojęcia rażącego naruszenia prawa. Najczęściej w judykaturze wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Zgodnie natomiast z powszechną w zasadzie oceną, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego – powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Innymi słowy rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Co do zasady nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprawie wywiódł, dlaczego w jego ocenie decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana ze zwykłym naruszeniem prawa. Chodzi tu o to, że organy obu instancji w swych ustaleniach powołały się na zgromadzony przez Marszałka Województwa Mazowieckiego materiał dowodowy oraz na pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniu 1 grudnia 2009 r. w związku z wnioskiem o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa" i zatwierdzenie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Marszałek Województwa Mazowieckiego przeprowadził w sprawie "uproszczone" postępowanie dowodowe. Zweryfikował on wniosek strony pod kątem jego wymagań formalnych o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Tym samym uchybienie Marszałka Województwa Mazowieckiego przy wydawaniu decyzji z dnia 15 grudnia 2009 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję z dnia 15 grudnia 2009 r. opierając się jedynie na oświadczeniach strony oraz na pozytywnej opinii Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w Warszawie do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania pomijając dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Tym samym nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bowiem Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił się zwykłego naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiału. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten oparł się na innych niż ww. materiałach dowodowych. Nadto organy w decyzjach obu instancji nie wykazały, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego rażąco narusza prawo materialne.

W świetle powyższego, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o treść art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego składa się kwota 240 zł za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.