Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 741/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 132  ust. 1  lit. A,  art. 134  ust. 1,  art. 135  ust. 1 I 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. A I C,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 25 maja 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. M. i J. M. solidarnie kwotę 1286 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. i J. M. oraz odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność małżonków M. i J. M., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W punkcie 3 decyzji organ I instancji orzekł również o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi, do zapłaty przyznanego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna,

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona w gminie M. [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Etap I - rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]". Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2019 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. M. i J. M. wnieśli odwołanie. W jego uzasadnieniu podnieśli zarzut rażącego zaniżenia ceny nieruchomości, podkreślając, że wsteczne transakcje brane za podstawę wyliczeniową wartości przedmiotowej działki nie odzwierciedlają cen aktualnych. Na dowód słuszności tego zarzutu zamieścili wykaz ofert sprzedaży nieruchomości na dzień [...] czerwca 2020 r. Skarżący podnieśli także, że po wywłaszczeniu spornej działki warsztat samochodowy straci niezbędne do funkcjonowania działalności usługowej parkingi, więc konieczne będzie ich odtworzenie, jak również przeprowadzenie prac odtworzeniowych istniejącego na przedmiotowym gruncie szamba. Koszty tego przedsięwzięcia nie zostały uwzględnione w operacie szacunkowym. Ponadto odwołujący wskazali, że podpisanie przez nich protokołu z oględzin i inwentaryzacji stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wynikało z nieznajomości, pośpiechu i stresu dotyczącego okoliczności, a biegła nie ułatwiła przekazania właścicielowi nieruchomości wszystkich informacji, ponieważ nie zadawała żadnych dodatkowych pytań naprowadzających, co oznacza, że nie działała w dobrym interesie właściciela nieruchomości. Na koniec skarżący zarzucili nieuwzględnienie w odszkodowaniu zmiany funkcjonalności warsztatu po pomniejszeniu jego parametrów, a co za tym idzie obniżenia przychodu.

Odwołanie złożył również Prezydent Miasta, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 4 oraz art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474), ponieważ w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisach, polegające na ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę oraz utraty prawa własności przez właściciela nieruchomości objętej tą decyzją.

Rozpatrując złożone odwołania, Minister stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 12 ust. 1, 2 i 4-5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1363 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ust. 1 i ust. 3-4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.) oraz § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Minister szczegółowo omówił ustalenia rzeczoznawcy zawarte w operacie, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w sąsiedztwie zabudowy usługowo-handlowej, mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, terenów komunikacyjnych. Działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowym i handlowym, zagospodarowanej, wyposażonej w sieci uzbrojenia terenu: prąd, woda (ze studni), gaz, kanalizacja miejscowa (szambo), posiadającej dostęp do drogi publicznej. Działka ta posiada powierzchnię [...] m2, jest płaska, w dniu [...] lipca 2019 r. na jej terenie występowały następujące składniki budowlane: utwardzenie terenu z kostki ażurowej, powierzchnia [...] m2, rok budowy ok. 1999-2000, stopień zużycia 55%. Na wycenianej działce posadowiony był krzew zimozielony, cyprysik, wys. ok. 2,5 m, wiek ok. 15 lat, stan średni. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego - Plan [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] położona była w terenach zabudowy produkcyjno-usługowej.

Biegła w celu zbadania, czy w sprawie znajduje zastosowanie zasada korzyści, dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych oraz o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową i usługową. W wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową i produkcyjno usługową, obejmującego obszar miasta [...], z okresu od 2016 do 2019 r. biegła ostatecznie do wyceny przyjęła 7 transakcji w przedziale cenowym od [...] zł za 1 m2 do [...] zł za 1 m2. Natomiast w wyniku analizy transakcji gruntami nabywanymi pod drogi biegła ustaliła, że rozpiętość cen dla tego typu transakcji jest zróżnicowana w przedziale od ok. [...] zł za 1 m2 do ok. [...] zł/m2 z ceną średnią ok. [...] zł/m2. Analiza obydwu rynków nieruchomości wykazała, że ceny gruntów pod inwestycje komunikacyjne są na niższym poziomie niż gruntów pod zabudowę produkcyjno-usługową, zatem brak jest przesłanek do zastosowania zasady korzyści. Wyceniając grunt, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceniając prawo własności działki, biegła ustaliła, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja i sąsiedztwo (waga 60%), uzbrojenie (waga 10%), powierzchnia (waga 10%) oraz potencjał inwestycyjny (20%). W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych autorka operatu szacunkowego oszacowała wartość jednostkową 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Zatem wartość prawa własności całej nieruchomości wyniosła [...] zł. Składnik budowlany został wyceniony na kwotę [...] zł, a składnik roślinny na kwotę [...] zł. Łączna wartość wycenianej nieruchomości wyniosła [...] zł.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy, Minister uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane powołanymi przepisami. Bie-gła po określeniu przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości prawidłowo dokonała analizy dwóch rynków nieruchomości i oceniła, że w sprawie zasada korzyści nie znajduje zastosowania. W ocenie organu odwoławczego założenia biegłej w powyższym zakresie są spójne i logiczne, dlatego też organ odwoławczy podzielił je w całości. Autorka operatu wyczerpująco opisała przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości i szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia, został sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skarżących M. M. oraz J. M., Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W odwołaniu skarżący wskazują, że transakcje przyjęte przez biegłą w operacie szacunkowym nie odzwierciedlają cen aktualnych, na dowód czego przytoczyli znalezione na portalu internetowym ceny działek na dzień [...] czerwca 2020 r. Jak wynika z operatu szacunkowego, biegła przeprowadziła szczegółową analizę rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy badanie rozpoczęła od nieruchomości położonych najbliżej wycenianej działki, tj. w obrębie [...] i [...], na którym nie znalazła wystarczającej liczby transakcji, wobec czego obszar analizy uległ rozszerzeniu o kolejne obręby miasta [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości ostatecznie do wyceny biegła przyjęła 7 transakcji najbardziej podobnymi nieruchomościami, zawartych w okresie od dnia 25 maja 2016 r. do dnia 27 lutego 2019 r. Biegła, pomimo znalezienia większej liczby transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, część z nich odrzuciła ze względu na skrajne ceny, zawarcie w warunkach nierynkowych, wystąpienie szczególnych warunków ich zawarcia, bardzo duże powierzchnie nieruchomości będących ich przedmiotem oraz ze względu na to, że dotyczyły nieruchomości stanowiących działki niesamodzielnie. Ponadto odnosząc się do dołączonych do odwołania ofert sprzedaży nieruchomości na rynku lokalnym, organ zauważył, że wyrażone w nich wartości stanowią jedynie ceny ofertowe. Przepisy dotyczące wyceny nieruchomości nakazują tymczasem przyjęcie do porównania cen transakcyjnych, zawartych w aktach notarialnych. Powyższe oznacza, że sama oferta nie może podważyć wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Dodatkowo Minister wskazał, że wbrew zarzutom wyrażonym w odwołaniu, w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym w trybie specustawy drogowej brak jest możliwości uwzględnienia strat poniesionych przez dotychczasowych właścicieli, związanych ze zmniejszeniem liczby miejsc parkingowych i zmniejszeniem powierzchni warsztatu oraz z koniecznością odtworzenia szamba i ogrodzenia. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele nieruchomości. Koszty związane z koniecznością odtworzenia ogrodzenia, szamba czy części miejsc parkingowych i warsztatu nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie obligują organu administracji do rozstrzygania kwestii podmiotu zobligowanego do poniesienia wskazanych w odwołaniu dodatkowych kosztów. Wartość prawa własności nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji odszkodowawczej jest jedyną formą wyrównania strat majątku byłego właściciela nieruchomości. Ponadto odwołujący nie załączyli do odwołania żadnych rzetelnych dowodów mogących świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli bowiem skarżący uznali, że sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinni byli przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie. Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała.

Odnosząc się do podnoszonego przez Prezydenta Miasta naruszenia art. 12 ust. 4 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, analizy wymagają dwa zagadnienia - sama możliwość prowadzenia postępowania odszkodowawczego, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ostateczna, oraz w jakim terminie powinna nastąpić wypłata odszkodowania. Minister przywołał art. 12 ust. 4b oraz 4g specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jeżeli jednak decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, tak jak w przypadku przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji orzekając o zobowiązaniu Prezydenta do zapłaty odszkodowania, pominął fakt, że na skutek wniesionego pismem z dnia [...] lipca 2019 r. odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, tj. [...] maja 2020 r., ww. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie posiadała waloru ostateczności. Nie nastąpiło więc przejście prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Postępowanie odwoławcze ww. sprawie zakończone zostało ostateczną decyzją Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r., czyli już po wydaniu decyzji odszkodowawczej przez organ I instancji. W tej dacie ukształtowana została od strony przedmiotowej i podmiotowej treść stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Minister stwierdził, że brak przymiotu ostateczności w przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego. Na mocy bowiem przepisu art. 12 ust. 4g specustawy drogowej w powyższym przypadku decyzję odszkodowawczą wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast wypłata odszkodowania powinna nastąpić po dniu przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, tj. po dniu uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie organ I instancji, nie uwzględniwszy faktu, że decyzja Wojewody nie była ostateczna w chwili wydawania decyzji odszkodowawczej, w sposób nieprawidłowy określił termin wypłaty odszkodowania. Niemniej jednak wobec faktu, że decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2020 r., Minister uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. M. i J. M. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyznanie rażąco zaniżonego odszkodowania; dokonanie zaniżonej wyceny nieruchomości, nieadekwatnej do cen wolnorynkowych porównywalnych nieruchomości gruntowych; ustalenie odszkodowania w kwocie niższej niż wartość rynkowa poprzez zaniżenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości poprzez użycie do porównań nieruchomości niepodobnych;

- art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieustalenie wysokości odszkodowania według wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania;

- art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezwaloryzowanie odszkodowania w dniu wypłaty,

- art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że koszty związane z koniecznością odtworzenia szamba, ogrodzenia czy części miejsc parkingowych nie są objęte odszkodowaniem, podczas gdy wysokość odszkodowania obejmuje wartość składników budowlanych,

- art. 12 ust 4 i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wydanie decyzji odszkodowawczej mimo tego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była ostateczna w dniu wydania decyzji odszkodowawczej,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Dodatkowo skarżący zarzucili nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. w całości, z uwagi na to, że została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a w obu przypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1363) oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy ul. [...]. Poza sporem jest także fakt, że biegła prawidłowo ustaliła, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego - Plan [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] działka ta położona była w terenach zabudowy produkcyjno-usługowej. Poza sporem pozostaje także ustalenie biegłej, że analiza lokalnego rynku nieruchomości drogowych oraz nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową i usługową pokazała, że ceny gruntów pod inwestycje komunikacyjne są na niższym poziomie niż grunty pod zabudowę produkcyjno-usługową.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustaliła wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz czy prawidłowo rzeczoznawca w swojej wycenie nie uwzględniła kosztów związanych z koniecznością odtworzenia szamba, ogrodzenia czy części miejsc parkingowych. Ponadto czy prawidłowo organ nie zwaloryzował odszkodowania w dniu jego wypłaty, wydał decyzję odszkodowawczą mimo tego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była ostateczna w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, oraz czy decyzja organu I instancji jest nieważna ze względu na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną przedmiotowego postępowania odszkodowawczego.

Rozpatrując powyższe zarzuty, z których większość skierowana jest przeciwko sposobowi wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonanej w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że przepis ten odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, gdy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek od zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025). Art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, co zasadnie wywiódł i uzasadnił w sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy.

W sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Za niezasadne w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie uznać należy zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, a w konsekwencji poprzez nieustalenie wysokości odszkodowania według wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparła swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Co do zasady, skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku. Zwrócić jednak należy uwagę, że niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej mieli wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to mieli oni możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystali.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut niezwaloryzowania odszkodowania w dniu wypłaty. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z kolei z art. 23 tej ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnoszącego się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wysokość odszkodowania po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jednocześnie art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację, zgodnie z którą w sprawach, w których wydano odrębną decyzje o odszkodowaniu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Istotą waloryzacji jest przewartościowanie odszkodowania polegające na przeliczeniu kwoty odszkodowania według wzrostu lub spadku siły nabywczej pieniądza w okresie między ustaleniem odszkodowania a datą jego wypłaty, przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Przepis ten nakazuje powyższe urealnienie odszkodowania poprzez stosowanie, do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, odpowiednich wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń w Monitorze Polskim. Waloryzacja ma zatem rekompensować utratę wartości odszkodowania należnego za wywłaszczenie prawa własności lub innych praw dotyczących nieruchomości, spowodowaną zwłoką w wypłacie tegoż odszkodowania. Oznacza to, że najpierw musi zostać ostatecznie określona wysokość należnego odszkodowania. Potem organ musi dopuścić się zwłoki w jego wypłacie (przekroczyć 14-dniowy termin) i dopiero wtedy może być rozpatrywany wniosek o zwaloryzowanie przyznanego odszkodowania. Oznacza to, że waloryzacja przyznanego odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Prowadząc postępowanie odszkodowawcze, organ nie wie przecież, jakie ostatecznie zostanie stronie przyznane odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Wykonanie decyzji w przedmiocie odszkodowania poprzez jego zapłatę może przecież nastąpić dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe wzruszenie jej w drodze odwołania, to jest gdy uzyska przymiot ostateczności.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy w części dotyczącej wyceny wartości gruntu wywłaszczonej nieruchomości zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Dokonana przez biegłą analiza lokalnego rynku nieruchomości drogowych oraz nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową i usługową a także wycena nieruchomości dokonana w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami były, w zakresie podlegającym ocenie Sądu, prawidłowe, spójne i logiczne. Rzeczoznawca w wystarczającym zakresie wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dla rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sporządzona opinia rzeczoznawcy w analizowanym zakresie spełnia zdaniem Sądu wymogi formalne określone w powołanym rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. W tej części Sąd uznał, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego rozporządzenia i został sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania wartości nieruchomości.

Inaczej natomiast przedstawia się ocena Sądu sporządzonego operatu szacunkowego w części dotyczącej określenia wartości części składowych nieruchomości, do ustalenia których biegła przyjęła, zgodnie z treścią art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ich wartość odtworzeniową. Biegła stosując metodę kosztów odtworzenia, technikę elementów scalonych i wykorzystując aktualne cenniki, dokonała wyceny nawierzchni ażurowej znajdującej się na przejmowanej nieruchomości. Na podstawie art. 135 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się metodologią dr K. Z., zawartą m.in. w opracowaniu pt. "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" oraz w oparciu o aktualne cenniki i analizy własne, określiła także wartość krzewu ozdobnego znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości. Były to jedyne elementy naniesień uwzględnione przez rzeczoznawcę. Jak natomiast wynika ze znajdującego się w operacie szacunkowym (na str. 7) fragmentu mapy, która przedstawia podział nieruchomości zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wykonanej na podkładzie mapy zasadniczej, na przedmiotowej działce nr [...] zlokalizowana jest także część zbiornika na nieczystości (szamba). Tej okoliczności rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę w sporządzonym operacie. Co prawda w znajdującym się przy operacie szacunkowym protokole z oględzin z dnia [...] stycznia 2020 r., podpisanym przez skarżącego, szambo nie jest wymienione w pkt 2 "Składniki budowlane", jednak jest ono wymienione w pkt 1 protokołu "Opis nieruchomości". Biegła nie zweryfikowała, czy wynikające z opisanej mapy położenie szamba częściowo na wywłaszczonej nieruchomości jest zgodne ze stanem rzeczywistym. W konsekwencji biegła nie dokonała wyceny wartości tego składnika budowlanego i nie uwzględniła szamba w swoim operacie szacunkowym.

Mimo że kwestia szamba była podnoszona przez skarżących (np. w złożonym odwołaniu), organy w ogóle kwestii tej nie wyjaśniły. Organy nie wystąpiły nawet w tej sprawie do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie odpowiednich wyjaśnień. Co najmniej przedwcześnie zakwalifikowały kwestę szamba do podnoszonej również przez skarżących konieczności poniesienia dodatkowych kosztów na odtworzenia parkingu i ogrodzenia oraz zmniejszenia dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, czyli działań, których koszt nie jest, zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uwzględniany w przyznawanym odszkodowaniu. Organ I instancji uznał nawet, bez odpowiedniego zweryfikowania tej informacji i wbrew znajdującej się w operacie szacunkowym mapie, że "skoro na nieruchomości brak było ogrodzenia i szamba, to biegły rzeczoznawca majątkowy nie miał podstaw prawnych i faktycznych do wyceny ww. budowli". Takie stanowisko organów stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, którym organy dysponowały, a z którego wynika, jak opisano powyżej, że na przedmiotowej działce znajduje się część szamba.

Czyniąc w ten sposób, organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a także art. 135 ust. 1-4 w związku z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie to mogło zaś mieć wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania.

Ustosunkowując się do postawionego w skardze zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej mimo tego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była ostateczna w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, Sąd w tej kwestii uznaje zasadność wyjaśnień Ministra zawartych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie widząc potrzeby ponownego ich powtarzania, zwrócić jedynie należy uwagę, że zarzut ten istotny był z punktu widzenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, z punktu widzenia skarżących jego podtrzymanie mogłoby jedynie doprowadzić do późniejszego wypłacenia skarżącym przyznanego odszkodowania, co niewątpliwie działałoby na ich niekorzyść.

Na koniec wyjaśnić jeszcze należy kwestię podnoszonego przez skarżących skierowania przez organ I instancji wydanej decyzji do osoby niebędącej stroną przedmiotowego postępowania. Z analizy treści decyzji Wojewody wynika, że rzeczywiście w tzw. rozdzielniku zamiast skarżącej wpisana została inna osoba o innym nazwisku. Jed-nakże zdaniem Sądu jest to oczywista omyłka pisarska organu. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenia odbioru decyzji organu I instancji, z których wynika, że decyzja ta została skierowana, wysłana i doręczona jedynie skarżącym, którzy byli stronami przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do stwierdzania z tego powodu nieważności decyzji organu I instancji. W tej kwestii skarżący mogą ewentualnie rozważyć możliwość skorzystania z treści art. 113 kpa i wystąpienia do organu I instancji o wyjaśnienie wydanej decyzji w tym zakresie lub ewentualnie jej sprostowanie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Po raz wtóry przeprowadzą postępowanie zmierzające do określenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania i w tym celu (wobec nieaktualności już wykonanego w sprawie operatu szacunkowego) zlecą wykonanie nowego operatu szacunkowego, na podstawie którego określą prawidłową wartość należnego skarżącym odszkodowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.