Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 827/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 49
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 59f ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak [...]) ustalające dla inwestora - J. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 250 000 (dwieście pięćdziesiąt tysięcy) złotych, za rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej - silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina R. , stanowiącego własność zobowiązanego wyliczoną według wzoru: s×k×w =(500 zł × 50) × 10,0× 1,0 = 250 000 zł, gdzie: s -stawka opłaty = 500 zł, k -współczynnik kategorii obiektu budowlanego -10,0, w-współczynnik wielkości obiektu budowlanego = 1,0 oraz zobowiązujące inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu WINB wskazał następujący stan sprawy.

W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej PINB) kserokopia protokołu nr [...]) z [...] lipca 2020 r. przesłana przez Departament Inspekcji i Kontroli Budowlanej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, w którym stwierdzono prowadzenie robót budowlanych związanych z planowaną budową silosu zbożowego na działce nr [...], obręb [...]. Pismem z [...].07.2020 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez J. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb [...]

W trakcie kontroli [...] sierpnia 2020 r. inwestor oświadczył, że dokumentację techniczną wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył w Starostwie G. [...] czerwca 2020 r. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. PINB wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego silosu bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do [...] października 2020 r., dokumentów:

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr II obręb [...]) na cele budowlane,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego wszystkie występujące branże wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do projektowania w danej specjalności, przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzone aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków na dzień opracowania projektu,

- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

J. S. przedłożył [...] października 2020 r. ww. dokumenty. Organ I instancji po przeanalizowaniu poprawności i kompletności przedłożonej dokumentacji stwierdził, że projekt budowlany nie jest tożsamy ze wskazanym w ww. postanowieniu, gdyż dotyczy budowy innego obiektu, tj. budynku magazynowego (silosu rolniczego) z określoną przez projektanta II kategorią obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ I instancji wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].11.2020r. nakazujące J. S. zam. [...] obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji legalizacyjnej poprzez dostarczenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego na budowę silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb [...], gmina R. w miejscowości [...], gmina R. , stanowiącego własność zobowiązanego do dnia [...].11.2020 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2020r. (znak: [...]), [...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia inwestora.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. PINB przywrócił, na wniosek inwestora, termin na spełnienie żądania zawartego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2020r., znak:[...], i nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji legalizacyjnej poprzez dostarczenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego na budowę silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb [...], gmina R. , w terminie siedmiu dni. [...] lutego 2021 r. inwestor przedłożył ww. dokumentację. Następnie organ I instancji wydał postanowienie nr [...] z [...] marca 2021r., ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000,00zł. za zrealizowaną budowę silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] przez J. S..

Rozpatrując sprawę WINB stwierdził, że postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy stwierdzając, że wybudowany obiekt dla którego ustalono opłatę legalizacyjną został zrealizowany w 2020r., a inwestor J. S. nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego legalność. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt popełnienia samowoli budowlanej jest bezsprzeczny. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązującym w czasie realizacji przedmiotowej rozbudowy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków określonych wart. 29 - 31 ww. ustawy, które nie mają zastosowania w sprawie. Przedmiotowa budowa silosu zbożowego powstała z naruszeniem ww. artykułu, gdyż inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. W sytuacji realizacji obiektu lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma tryb postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. WINB dodał, że w myśl art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Stąd w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed 19.09.2020r. Organ I instancji, przystępując do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia [...] października 2020r., wskazanych dokumentów: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...]) na cele budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego wszystkie występujące branże wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do projektowania w danej specjalności, przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzone; aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków na dzień opracowania projektu, - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził również, że nie zachodzi konieczność wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy. Zobowiązany przedłożył wymagane j.w. dokumenty, które zostały uzupełnione [...] lutego 2021r., a następnie organ I instancji potwierdził ich prawidłowość. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością nr [...] w miejscowości [...], gm. R. na cele budowlane, składając oświadczenia w dniu [...].10.2020r., przedłożył decyzję nr [...] o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 2020r., [...] oraz dokumentację projektową opracowaną w maju 2020r. przez osoby o odpowiednich uprawnieniach. Po sprawdzeniu ww. dokumentów, organ I instancji przeszedł do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, co uczynił zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. W toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego I instancji - poza czynnościami wyjaśniającymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego albo wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części - ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Organ ten nie ma wpływu na wysokość opłaty legalizacyjnej, gdyż sposób jej naliczania wynika wprost z przepisów prawa budowalnego według określonego wzoru. WINB wskazał, że na wysokość opłaty legalizacyjnej, mają wpływ: wysokość stawki opłaty (opłata stała wynosi 500 zł - art. 59f ust. 2 p.b.) z pięćdziesięciokrotnym jej podwyższeniem (art. 49 ust. 2 ww. ustawy), kategoria obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego, czyli 500 zł x 50-krotność x 10 (kategoria obiektu budynku) x 1 (współczynnik wielkości obiektu), co oznacza kwotę 250.000 zł. Przy czym przepisy nie różnicują wysokości opłaty w zależności od stopnia zaawansowania robót budowlanych, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podkreślił, że samowola budowlana obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę wiąże się z konsekwencjami przewidzianymi przez Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego, wobec ujawnienia budowy obiektu budowlanego względnie jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobligowany do podjęcia czynności zgodnie z art. 48 ustawy, tj. nakazać rozbiórkę lub, jeżeli to możliwe, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie przeprowadza postępowanie legalizacyjne, które wiąże się z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej o określonej wysokości. Przepis art. 48 p.b. nie pozostawia organowi swobody działania na zasadzie uznania. Przy czym legalizację, związaną również z opłatą legalizacyjną, należy traktować jako uprawnienie, a nie obowiązek inwestora samowoli budowlanej. Skutkiem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest jednakże rozbiórka obiektu lub jego części.

Organ drugiej instancji odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 p.b. polegającym na nieuprawnionej, wykraczającej poza ramy uprawnień wynikających z dyspozycji ww. przepisu ingerencji organu I instancji w treść projektu budowlanego oraz naruszenie art. 7 art. 77 i art. 80 k.p.a. wyjaśnił, że na gruncie ustawy Prawo budowlane pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1 a w pkt 3, gdzie pośród obiektów budowlanych stanowiących budowle ustawodawca wymienił zbiorniki. W załączniku do ustawy dookreślił, iż do XIX kategorii obiektów budowlanych zalicza się zbiorniki przemysłowe, jak silosy. Z powyższego wynika, że silos jest zbiornikiem, i stanowi budowlę w myśl art. 3 pkt 3 ww. ustawy. Tym samym zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania uznano za bezzasadne.

Odpowiadając na zarzut dot. naruszenia art. 8 k.p.a., (...) że przedmiotowy silos nie jest budynkiem w rozumieniu Prawo budowlane i należy do kategorii XIX obiektów budowlanych, pomimo tego, że podobny silos na zboże zbudowany kilkanaście metrów obok, w identycznej technologii - jaka jest przewidziana w budowie przedmiotowego silosu - tenże organ I instancji zatwierdził [...] sierpnia 2020r. do użytkowania, który w projekcie budowlanym (zatwardzonym przez Starostę Powiatu [...]) został zakwalifikowany jako budynek silos rolniczy kategorii II, WINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego jest budowa silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej. Jak wyjaśnił organ I instancji dokumentacja projektowa złożona po przywróceniu inwestorowi terminu do spełnienia nakazu ujętego w postanowieniu nr [...] z [...].11.2020 jest projektem budowlanym załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z [...].06.2020r. z tą różnicą, iż została zmieniona kategoria obiektu z XIX na II, załączając sprostowanie omyłki pisarskiej. Zgodnie z art. 35 p.b. zgodność i kompletność przedłożonego projektu bada organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w niniejszym przypadku projekt ten został przedłożony w postępowaniu legalizacyjnym, w którym to organ nadzoru budowlanego bada jego prawidłowość. Co więcej z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...] z [...].02.2020 o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy ona budowy silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo nałożył opłatę legalizacyjną wskazując kategorię obiektu XIX.

W skardze na powyższe postanowienie K-PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. S., reprezentowany przez adwokata, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika uprawnienie organu nadzoru budowlanego do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, w tym zgodności tego projektu z przepisami ustawy oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi - naruszenie polegające na nieuprawnionej, wykraczającej poza ramy uprawnień wynikających z dyspozycji ww. przepisu ingerencji organu nadzoru budowlanego w treść projektu budowlanego oraz bezzasadnym kwestionowaniu ustaleń autorów projektu budowlanego - posiadających certyfikowane uprawnienia, wiedzę oraz doświadczenie zawodowe niezbędne do sporządzenia projektu budowlanego zgodnego z przepisami prawa oraz spełniającego wszystkie standardy techniczno-budowlane;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 P.b., z którego wynika zobowiązanie organu nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, poprzez zaniechanie nałożenia w/w obowiązku, w sytuacji stwierdzenia "niewłaściwej" kategorii obiektu budowlanego;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, w szczególności braku zbadania, czy obiekt budowlany spełnia kryteria wskazane w art. 3 pkt 2 P.b., poprzez weryfikację elementów konstrukcyjnych obiektu tj. ustalenia trwałego związania z gruntem, wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadania fundamentu i dachu, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że silos zbożowy jest budowlą, która należy do kategorii XIX obiektów budowlanych (załącznik do ustawy Prawo budowlane), nie zaś budynkiem przypisanym do kategorii II, wskazanej w projekcie budowlanym złożonym do akt sprawy, co w efekcie doprowadziło do rażącego zawyżenia opłaty legalizacyjnej;

4. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności przesądzających o braku możliwości zaliczenia silosu na zboże jako budynku, w tym brak odniesienia się do spornej przesłanki trwałego związania z gruntem;

5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez podtrzymanie błędnych ustaleń organu I instancji, stanowiących podstawę wydanego postanowienia, które miało wpływ na jego treść, a materializujący się w postaci całkowicie dowolnego i niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenia, że przedmiotowy silos nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i należy do kategorii XIX obiektów budowlanych, pomimo tego, że podobny silos na zboże, zbudowany kilkanaście metrów obok, w identycznej technologii - jaka jest przewidziana w budowie przedmiotowego silosu - tenże organ nadzoru budowlanego zatwierdził w dniu [...] sierpnia 2020 r. do użytkowania, który w projekcie budowlanym [zatwierdzonym przez Starostę Powiatu [...]] został zaklasyfikowany jako budynek silos rolniczy kategorii II

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 pkt 1 w zw. z art 3 pkt 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że silos na zboże stanowi zbiornik jako przykład budowli, w sytuacji gdy analiza właściwości konkretnego obiektu budowlanego winna prowadzić do konkluzji, iż obiekt ten spełnia wszystkie przesłanki z art 3 pkt 2 tj. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty, dach oraz jest trwale związany z gruntem.

W oparciu o powyższe skarżący, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wniósł o uchylenie postanowienia [...] WINB oraz postanowienia PINB Powiatu [...] nr [...] w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację jej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] kwietnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (PINB) nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. ustalające dla J. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 250 000 zł za rozpoczęcie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych związanych z budową silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina R. .

Materialnoprawną podstawę objętych skargą rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "p.b."). Zasadnie organy wskazały, że w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) przepisy ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie w brzmieniu "dotychczasowym", czyli brzmieniu obowiązującym przez 19 września 2020 r.

Zasadniczą kwestię sporną pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącym stanowi to, czy ustalając opłatę legalizacyjną, zgodnie z obowiązującymi przepisami organy zakwalifikowały przedmiotowy obiekt budowlany, jako budowlę z kategorii XIX załącznika do ustawy, czy też, jak zarzuca konsekwentnie skarżący – obiekt ten stanowi budynek, czyli obiekt odpowiadający kategorii II załącznika do ustawy. Bez wątpienia kwestia ta ma kardynalne znaczenie dla wysokości należnej opłaty legalizacyjnej, bowiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego, stanowi istotny składnik wpływający na wielkość tej opłaty (zgodnie ze wzorem określonym w art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane)

W powyższym zakresie, w ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko skarżącego oparte jest na błędnej wykładni przepisów prawa budowlanego, i nie można go podzielić. Zgromadzony materiał dowodowy daje bowiem podstawę aby ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że sporny silos na zboże budowany przez skarżącego na działce nr [...] – nie jest obiektem budowlanym kategorii II w rozumieniu załącznika do ustawy (budynkiem służącym gospodarce rolnej). Z kolei z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, co częściowo słusznie zarzuca skarżący, również stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym sporny obiekt budowlany, należy do obiektów określonych w kategorii XIX załącznika do ustawy, jest co najmniej przedwczesne i w istocie narusza zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).

Niewątpliwie stan w którym inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę jest stanem społecznie niepożądanym, a działanie takie narusza normy prawa powszechnie obowiązującego, w tym Prawa budowlanego.

Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy budowa nie narusza porządku planistycznego na danym obszarze oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a inwestor przedłoży dokumenty, de facto tożsame z dokumentami składanymi przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej.

Elementem konstrukcyjnym procedury legalizacyjnej jest konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że inwestor budując w warunkach samowoli budowlanej działa wbrew prawu, ustawodawca przewidział finansowe obostrzenie procedury legalizacyjnej. Zrównanie pozycji inwestorów legalnie prowadzących proces budowlany z inwestorami budującymi w warunkach samowoli prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tych ostatnich działających do momentu legalizacji samowoli wbrew prawu.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji tego typu inwestycji. W myśl ust. 2 art. 48 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3).

Zgodnie z ust. 4, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48 p.b.).

Po myśli przepisu art. 49 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodnie z ust. 2 art. 49 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zaznaczyć należy, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Brzmienie art. 49 ust. 3 ww. ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1.

Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej.

Odesłanie to jest konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przedmiotowa opłata legalizacyjna związana jest z sankcją administracyjną za istotne naruszenie przepisów prawa budowlanego. Opłata ta jednak jest świadczeniem dobrowolnym, alternatywnym w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki. Z treści art. 49 ust. 3 p.b. wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty (szczególnie, iż ustawodawca ustalił ją w wielkości pięciokrotnie wyższa od kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że skorzystanie z możliwości jaką daje opłata legalizacyjna (możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu) jest prawem zobowiązanego do jej uiszczenia, z którego może skorzystać lub nie, a nie obowiązkiem.

Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że już po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie co najmniej w dniu kontroli PINB (6 sierpnia 2020 r.) inwestor nadal powoływał się na to, że inwestycja, którą rozpoczął bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę polegała na "budowie silosu zbożowego", tak też inwestor określił przedmiot inwestycji w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku do Starosty [...] "budowa silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej", gdzie określono obiekt jako należący do kategorii XIX. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednak żadnych innych okoliczności związanych z rzeczywistym charakterem i być może złożonym inwestycji na działce nr [...], w której ustalono rozpoczęcie realizacji bez uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zostało w szczególności wyjaśnione jakie znaczenie dla sprawy ma uwzględniona w projekcie uprzednia rozbiórka wiaty oraz części obiektu gospodarczego, chociaż jak wynika z dalszej dokumentacji sporny silos na zboże ewidentnie będzie połączony z sąsiadującym budynkiem gospodarczym, którego charakteru nie ustalono. Podobnie jak w ogóle organ nie ustalił i nie ocenił charakteru pozostałej zabudowy na tej działce, a zwłaszcza podkreślanego już w toku postępowania powiązania budowanego silosu na zboże z budynkiem i pozostałymi silosami widocznym po drugiej stronie budynku. Nie jest zatem możliwe rzeczywiste zweryfikowanie charakteru inwestycji, funkcji i rozmiaru, w szczególności czy nie wybudowano konkretnego rodzaju instalacji np. służącej do suszenia zboża lub innej w powiązaniu z silosem do zboża o nieocenionych przez organ gabarytach. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie każda inwestycja wybudowana na gruncie rolnym, wykorzystywanym do działalności rolniczej w zabudowie zagrodowej nowych instalacji, będzie nadal zabudową wyłącznie zagrodową służącą własnym celom działalności rolniczej danego rolnika. Istnieją także instalacje i obiektu budowlane o charakterze przemysłowym np. produkcyjnym itd. Nie jest wykluczone prowadzenie przez osobę o statusie rolnika dzielności o innym charakterze. W ocenie Sądu, dla rzeczywistej kwalifikacji obiektów budowlanych konieczne jest po pierwsze wnikliwe ustalenie i ocena całej inwestycji , czy obejmuje ona jeden obiekt budowlany, czy zespół, jaki jest rozmiar i funkcja tego przedsięwzięcia. Bowiem tego samego charakteru obiekt budowlany np. silos na zboże może być w zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy kwalifikowany do różnych kategorii obiektów budowalnych – określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu jednak zakwestionować należy jako błędną prezentowaną w skardze i zażaleniu wykładnię i ocenę skarżącego, zgodnie z którą silos na zboże – stanowi budynek, kategorii II obiektów budowlanych. Teoretycznie nie można oczywiście wykluczyć wybudowania jako budynku służącego gospodarce rolnej (kategoria II załącznika do ustawy) budynku przystosowanego do magazynowania zboża lub innych płodów rolnych, ale nie będzie to "silos na zboże". Określenia te odnoszą się do odrębnych obiektów budowlanych, o odrębnych cechach i wymogach techniczno-budowlanych. Możliwe jest także wybudowanie budynku służącego gospodarce rolnej i wbudowanie w nim silosu na zboże, ale nie wynika z akt sprawy aby zaistniała tu taka sytuacja.

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego "silos" oznacza zbiornik komorowy do przechowywania materiałów sypkich, np. zboża lub koksu; lub zbiornik do zakwaszania paszy dla zwierząt. W Słowniku języka polskiego PWN, pojęcie to określane jest analogicznie jako: 1. komora do przechowywania, przewietrzania oraz dosuszania ziarna, 2. zbiornik do zakiszania pasz soczystych i przechowywania kiszonek, 3. zbiornik do przechowywania sypkich materiałów budowlanych na placu budowy, 4. podziemna komora, w której przechowywana jest i z której może startować rakieta balistyczna z głowicami atomowymi. Także w języku potocznym określa się "silos" jako budowlę (lub część budowli) przeznaczoną do składowania materiałów sypkich np. zboża.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "silos". Dla właściwego zakwalifikowania tego typu obiektu jako kategorii obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 49 w zw. z załącznikiem do ustawy p.b., wbrew oczekiwaniu skarżącego niewystarczające jest ograniczenie się do językowej wykładni definicji pojęcia "budynku" (art. 3 pkt 2 p.b.). Już chociażby z definicji pojęcia "obiekt budowlany" wynika bowiem, że należy przez to rozumieć, budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1).

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, których rodzaje w art. 3 pkt 3 wskazano jedynie ogólnie, w tym np. "zbiorniki", wolno stojące instalacje przemysłowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.:

1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących:

a) nośności i stateczności konstrukcji,

b) bezpieczeństwa pożarowego,

c) higieny, zdrowia i środowiska,

d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,

e) ochrony przed hałasem,

f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,

g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;

2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:

a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,

b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;

3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; (...)

8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;

9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.

Każdy obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (ust. 2).

Zwrócić należy uwagę, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się (art. 7 ust. 1 p.b.): 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Przy czym ustawodawca jednoznacznie zastrzegł do regulacji odrębnymi rozporządzeniami właściwych ministrów warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń, jak również dla innych obiektów budowlanych (art. 7 ust. 2)

I tak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), a warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 81 ze zm.).

Należy podkreślić, że przepisy drugiego z ww. rozporządzeń stosuje się przy projektowaniu budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2). Dla tego przedmiotu regulacji pod pojęciem "budowli rolniczych" rozumie się budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego (§ 3).

Uwzględniając reguły wykładni powyższych przepisów prawa, wraz z wnikliwą analizą treści załącznika do ustawy określającego kategorie obiektów budowlanych dla celów ustalenia między innymi opłaty legalizacyjnej, nie budzi wątpliwości, że zasadniczo obiekt budowlany - silos na zboże jest zbiornikiem, czyli budowlą a nie budynkiem, zatem nie należy do kategorii II (obejmującej wyłącznie budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe).

Powstaje zatem pytanie, do której kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane, obiekt taki należy zaliczyć. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w zależności od indywidualnych okoliczności faktycznych danej sprawy, charakteru, rozmiarów, funkcji zabudowy należy rozważać zaliczenie silosu na zboże do jednej z dwóch kategorii obiektów budowlanych tj. kategorii VIII – obejmującej inne budowle (tzn. budowle nieujęte w innych kategoriach, w tym budowle rolnicze), oraz do kategorii XIX - obejmującej zbiorniki przemysłowe, jak: silosy, elewatory, bunkry do magazynowania paliw i gazów oraz innych produktów chemicznych. W kategorii XIX, gdzie ustawodawca wprost jako rodzaj budowli będących zbiornikami wskazał silosy i elewatory, zasadnicze znaczenie ma bowiem ich przemysłowy charakter i funkcja. Istotna jest wobec tego wskazywana już wcześniej skala realizowanego przedsięwzięcia i cel. W przypadku gdy inwestor twierdzi, że samowolnie wznoszony obiekt budowlany (silos na zboże) jest elementem wyłącznie zabudowy zagrodowej, zatem istotne będzie wielkość gospodarstwa rolnego i własnej produkcji rolniczej, rodzaj i wielkość już posiadanych obiektów tego typu i wielkość nowego obiektu budowlanego w powiązaniu z istniejącą zabudową i infrastrukturą na terenie inwestycji. Wskazać przyjdzie, że pojęcie zabudowy zagrodowej przepisy techniczno-budowlane odnoszą wyłącznie do obiektów budowlanych w rodzinnych gospodarstwach rolnych.

Z analizy akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnień skarżonych postanowień wynika, że organy nadzoru budowlanego co prawda prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy silos na zboże nie może zostać zakwalifikowany jako budynek z kategorii II, jednak zaniechały dalszego wnikliwego ustalenia okoliczności tej sprawy w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru i rozmiaru samowolnie rozpoczęte inwestycji na działce nr [...]. Organy bowiem a priori przyjęły, że skoro silos jest zbiornikiem, a taki obiekt jest wprost wymieniony przez ustawodawcę w kategorii XIX, to do tej kategorii tego typu obiekt budowlany zawsze winien być kwalifikowany, co jak wskazano było założeniem błędnym. Jednocześnie wszakże organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną za rozpoczęcie bez wymaganego pozwolenia budowy silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej. Podkreślenia wymaga, że powyższa okoliczność stanowi istotny element stanu faktycznego tej sprawy, bowiem w załączniku do p.b. dla obiektów budowlanych kategorii VIII współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 5,0, współczynnik wielkości obiektu (w) – 1,0, podczas gdy dla kategorii XIX: współczynnik (k) wynosi 10,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) w zależności od kubatury od 1,0 do 2,5. Według przedłożonego projektu budowlanego kubatura całkowita budynku/budowli określonego w projekcie budowlanym niejednoznacznie jako "budynek magazynowy (silos rolniczy) w zabudowie zagrodowej" ma wynosić 2187 m3, powierzchnia zabudowy 197,3 m2, wysokość 14,69 m.

Poza kubaturą, dla silosu zbożowego w projekcie nie określono jednak jego pojemności co może budzić wątpliwość czy jest to rzeczywiście obiekt związany z zabudową zagrodową danego gospodarstwa rolnego skarżącego, czy innego charakteru np. dla działalności na skalę przemysłową

Sąd zwraca uwagę, że do wraz z projektem budowlanym przedłożono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...] o warunkach zabudowy z [...] lutego 2020 r. z której jednoznacznie wynika, że inwestor ubiegał się o ustalenie tych warunków dla budowy silosu zbożowego w zabudowie zagrodowej, a nie dla budowy budynku magazynowego w zabudowie zagrodowej. W decyzji tej jednak nie określono pojemności silosu na zboże, jak również żadnych innych parametrów charakterystycznych dla budynków, takich jak szerokości elewacji frontowej, liczby kondygnacji, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu. Co również niweczy obecne stanowisko skarżącego, co do budowy obiektu budowalnego będącego budynkiem. Dla takiego obiektu bowiem skarżący nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy.

W projekcie budowlanym znajdują się nieponumerowane karty, jak również numeracja nie jest spójna, niektóre karty numerowano dwustronnie, inne pojedynczo, w projekcie budowlanym przedmiotowy obiekt jest nazywany silosem zbożowym, jednak pozostała zabudowa na działce została opisana ogólnie w większości jako zabudowa gospodarczo-magazynowa, przy czym z map z zasobu geodezyjnego na karcie 24 i poprzedzającej ją nieoznaczonej numerem wynika, że naniesiono tam obiekty będące jeszcze w budowie jak dwa silosy i budynek, którego częściową rozbiórkę ujęto w projekcie budowlanym. To potwierdza wątpliwości co do rzeczywistego rozmiaru i charakteru inwestycji czego organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły jakkolwiek.

Zważyć należy, że w sytuacji gdy inwestor na tej działce posadowił już poprzednio dwa inne silosy, lub jest w trakcie ich budowy, należy zweryfikować czy np. przedłożona dokumentacja dotycząca określenia warunków gruntowo-wodnych dla potrzeb kolejnego silosu i o jakich konkretnie gabarytach ( w tym pojemności) obecnie jest dokonana i czy uwzględnia istniejące już obiekty budowlane na tej działce. W projekcie budowlanym na kartach 39 i nast. znajduje się dokumentacja geotechniczna niepodpisany przez autora tego opracowania. Na str. 43 wskazano, że dokumentowany zakres badań terenowych dotyczy silosu magazynowego o pojemności 1 400 Mg.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że częściowo zasadne jedynie okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., co stanowić mogło konsekwencję częściowo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego co do możliwej kwalifikacji silosu na zboże do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych.

Niektóre z argumentów strony skarżącej, aczkolwiek dotyczą okoliczności niedostatecznie wyjaśnionych w niniejszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego, które zatem winny zostać ustalone wszechstronnie i kompleksowo przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie mogą jednak być w tej sprawie interpretowane zgodnie z oczekiwaniem skarżącego. Przykładowo, aczkolwiek w istocie dla oceny i prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego w aspekcie całej inwestycji mogą mieć znaczenie podnoszone zarzuty dotyczące wybudowania już na tej samej działce i nawet wydania pozwolenia na użytkowanie dla analogicznych obiektów budowlanych – silosów na zboże, to nie może odnieść oczekiwanego skutku argumentacja dotycząca nawet pozwolenia na użytkowanie dla tego typu obiektów budowlanych zakwalifikowanych uprzednio w projekcie budowlanym jako obiekty kategorii II.

Nie można bowiem pominąć odrębnej sytuacji faktycznej i prawnej dotyczącej przypadku gdy uprzednio organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę (ostateczną decyzją administracyjną), w którym dla konkretnego zamierzenia budowlanego określił kategorię obiektu budowlanego, której to nie może już zakwestionować organ nadzoru budowlanego na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Wówczas bowiem zasada trwałości decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę wiąże także organ nadzoru budowlanego przy kontroli budowy - dopóki pozostaje w obrocie prawnej, nawet jeśli jest wadliwa. Odmienna sytuacja zachodzi jednak gdy inwestor samowolnie rozpoczął budowę lub wybudował obiekt budowlany, wówczas to organ nadzoru budowlanego samodzielnie ocenia kategorię obiektu budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy (art. 49 p.b.). Przy czym wbrew stanowisku skarżącego, nie jest przy tym bezwzględnie związany kategorią obiektu budowlanego określoną przez autora projektu budowlanego, który jeszcze nie został przecież zatwierdzony w prawnej administracyjnej formie. To nie wola i subiektywne przekonanie inwestora lub autora projektu budowlanego (czy też wyłącznie wieloznaczne nazewnictwo) przesądza o zakwalifikowaniu obiektu budowlanego do konkretnej kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że nie mogło wpłynąć na uznanie zasadności zarzutów skargi powoływanie się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na orzecznictwo Trybunały Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, bowiem przepisy tej ustawy nie stanowiły i nie mogły stanowić materialnoprawnej podstawy orzekania organów nadzoru budowlanego. Podkreślając odmienny charakter regulacji prawa podatkowego wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r. sygn. SK 48/15 orzekł, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1785 i 2141) w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest niezgodny z zasadą szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z art. 84 w związku z art. 217, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z pewnością zatem tego orzeczenia nie można odnosić do niniejszej sprawy. Nadto ubocznie można wskazać, że afirmowane przez skarżącego i przytoczone w skardze poglądy na interpretację kwalifikowania silosu na zboże jako budynku a nie budowli w aspekcie podatkowym nie są jednolite, na co wskazuje chociażby okoliczność, że postanowieniem z 13 lipca 2021 r. w sprawie sygn. III FSK 1611/21 NSA postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy obiekt budowlany, będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010r., Nr 63, poz. 613 ze zm.), może być dla celów opodatkowania podatkiem od nieruchomości uznany za budynek w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych?". W skrócie ujmując, odróżnić z pewnością należy kwalifikację takiego obiektu jak silos na zboże lub zespół silosów na podstawie przepisów prawa budowlanego, od kwalifikacji dla celów podatkowych na podstawie przepisów o podatkach i opłatach lokalnych.

Z podanych wyżej powodów niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 3 p.b., bowiem w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony i zobowiązany do sprawdzenia kompletności i poprawności przedkładanego projektu budowlanego, jak w szczególności jego zgodności ze stanem faktycznym rozpoczętej już lub nawet zakończonej budowy oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym kwalifikacji do właściwej kategorii obiektu budowlanego określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane koniecznej dla ustalenia konkretnej opłaty legalizacyjnej dla konkretnego obiektu lub zespołu obiektów budowlanych jako całości, budowanych w warunkach samowoli budowlanej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 p.b., co wskazano wcześniej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględniając powyższą ocenę prawną i wskazania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uzupełni postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia rzeczywistego charakteru istniejącej i rozpoczętej zabudowy na działce nr [...], w szczególności powiązania rozbiórki obiektów budowlanych i przebudowy wraz z budową silosu na zboże, pojemności tych obiektów już wybudowanych i budowanych i powiązań wzajemnych pomiędzy poszczególnymi obiektami budowlanymi co do rzeczywistego charakteru i rozmiaru inwestycji realizowanej bez uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero to pozwoli na właściwą ocenę i kwalifikację do kategorii obiektów budowlanych i w konsekwencji ewentualnego uzupełnienia projektu budowlanego oraz ustalenia prawidłowej opłaty legalizacyjnej, zgodnie z przepisami art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1-4 p.b.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. Uwzględniając okoliczność, że zarzuty skargi jedynie w nieznacznej części okazały się zasadne, a Sąd uchylił skarżone postanowienia zasadniczo z powodów które uwzględnił z urzędu, zasadnym stało się stosowne miarkowanie wysokości zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może bowiem w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Na tej podstawie Sąd zasądził na rzecz skarżącego łącznie kwotę 10000 zł, jako część niezbędnych kosztów postępowania na które składają się wpis stosunkowy od skargi (2250 zł), opłata skarbowa oraz wynagrodzenia adwokata (zgodne z § 2 pkt 7 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz.U. z 2-15 r. poz. 1800 ze zm.).