Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 57 par. 1, art. 127 par. 1, art. 127a par.1 , art. 129 par. 2, art 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2019 roku sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta W. prowadził z wniosku R. B., jako inwestora, postępowanie (znak [...]) w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zewnętrzną instalacją gazową wraz z należnymi miejscami parkingowymi, placem zabaw oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.: [...] i [...] w obrębie ewid. C., gmina W..

Pismem z dnia 20 lipca 2018 r. A. D. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu w charakterze strony, wskazując na wpływ projektowanej inwestycji na zabudowaną nieruchomość oznaczoną numerem [...] w miejscowości C., której jest właścicielem. Wskazał na zacienianie ww. działki przez projektowane obiekty.

W związku z powyższym pismem z dnia 30 lipca 2018 r. wezwano inwestora – R. B. - do przedstawienia dokładnej analizy zacieniania nieruchomości A. D. przez projektowane obiekty.

Dnia 2 sierpnia 2018 r. inwestor dostarczył uzupełnione projekty budowlane oraz analizę zacieniania i przesłaniania nieruchomości nr [...] położonej w C. przez projektowane na działce [...] budynki mieszkalne wielorodzinne.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Starosta W. poinformował A. D., że nie dopuszcza go do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ewid. [...], [...] obręb C., gm. W.. Starosta wyjaśnił, że spełniony jest warunek nasłonecznienia dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego A. D. wynikający z przepisów. Przeprowadzona analiza zacienienia wykazała bowiem, że czas nasłonecznienia budynku jest ponad trzykrotnie dłuższy niż jest wymagane w rozporządzeniu. Również analiza przesłaniania wykazała, że nie dochodzi do przesłaniania ww. budynku ponieważ odległość między projektowanymi budynkami a istniejącym budynkiem jednorodzinnym jest ok. siedem razy większa niż wymagana przepisami. Zdaniem organu oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. B., dla inwestycji obejmującej zespół czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojących [budynek A – 11 mieszkań, budynek B – 11 mieszkań, budynek C – 11 mieszkań i budynek D – 11 mieszkań] z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektryczną, c.o. i gazu, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych (66 miejsc), placem zabaw oraz pozostałą infrastrukturą techniczną, obiekty 3-kondygnacyjne, bez podpiwniczenia z dachami wielospadowymi – kat. obiektu XIII na działce o nr ewid.: [...] i [...] w miejscowości C., gmina W..

Decyzję doręczono stronom biorącym udział w postępowaniu budowlanym: inwestorowi R. B. w dniu 6 września 2018 r. oraz P. W. w dniu 7 września 2018 r.

Wskazane strony w dniu 7 września 2018 r. złożyły w Starostwie Powiatowym w W. pisemne oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...].

A. D. w dniu 20 września 2018 r. (data nadania odwołania w placówce pocztowej) wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty [...] W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja ta dotknięta jest poważnymi wadami, w szczególności postępowanie toczyło się bez udziału stron postępowania, a organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. W szczegółowym uzasadnieniu wymieniono błędy w ustaleniach stanu faktycznego i ocenie materiału dowodowego, które doprowadziły do uznania, że A. D. nie jest stroną postępowania, a oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora.

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], Wojewoda, jako organ odwoławczy do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania A. D. wniesionego od decyzji Starosty [...]. Wojewoda uznał, że odwołanie zostało złożone przez osobę nie mającą statusu strony postępowania. Stronami postępowania byli inwestor oraz P. W., natomiast A. D. nie brał udziału jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił rownież, że kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia. Zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi oświadczeń stron o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, tj. z dniem 7 września 2018 r. - zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. Tym samym odwołanie A. D. zostało wniesione po ustawowym terminie do wniesienia odwołania przez stronę postępowania. Wojewoda wskazał, że w takiej sytuacji był zobligowany na podstawie art. 134 k.p.a. do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. D. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. F.. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako: "p.b." - w zw. z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niezasadnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez podmiot niebędący stroną, pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w tym poprzez brak dokonania kontroli prawidłowości ustalenia (wyznaczenia) obszaru oddziaływania projektowanych budynków,

2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., polegające na niezasadnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z uwagi na rzekome przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, pomimo że odwołanie zostało wniesione w terminie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postaci dołączonego do skargi postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] 2018 roku, potwierdzającego uszkodzenie ciągów drenarskich na działce inwestora oraz konieczność uzyskania pozwolenia wodno-prawnego na odbudowę/przebudowę ciągów drenarskich. Zdaniem skarżącego dokument ten dodatkowo potwierdza interes prawny skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi C. [...] (nr ewid. gr. [...]). Działki o nr ew. [...], [...], których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, znajdują się naprzeciwko działki wnioskodawcy, po drugiej stronie ulicy. Jak wskazano, skarżący nie otrzymał zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Pomimo złożenia wniosku, nie został dopuszczony go do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W ocenie skarżącego, istota wadliwości zaskarżonego postanowienia sprowadza się głównie do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania przez organ odwoławczy w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia interesu prawnego wnoszącego odwołanie, w tym także bez poddania jakiejkolwiek kontroli przyjętego i wyznaczonego przez organ I instancji obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Tak wydane postanowienie godzi w podstawowe zasady porządku prawnego i postępowania administracyjnego oraz uniemożliwia skuteczną ochronę praw jednostki w postępowaniu.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 2 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga zasługiwała uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania decyzji.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody z dnia [...] 2018 r., nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono kryterium legalności.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest zatem terminem dla dokonania czynności przez stronę. Przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej zaś sprawie odwołanie wniosła osoba, która nie była uznana przez organ I instancji za stronę postepowania i której decyzji tegoż organu w sposób prawem przewidziany nie doręczono. Do tej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (por. wyrok NSA z dnia - wyrok z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 - LEX nr 55355). Termin ten nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień - mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania – w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1613/18 – LEX nr 2627669).

Wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 271/09 – LEX nr 554156).

Niewątpliwie do kategorii postanowień kończących postępowanie administracyjne, zaliczyć należy postanowienie o niedopuszczalności odwołania, o którym stanowi art. 134 k.p.a.

Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy czynności postępowania wstępnego sensu stricto ujawnią wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych dotyczących wniesionego odwołania, a to niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy zobowiązany jest do stwierdzenia, w formie postanowienia, niedopuszczalności wniesienia odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi odwoławczemu żadnej swobody, ani wyboru w zakresie sposobu postępowania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA (do 31 grudnia 2013 r.) w Warszawie z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00 – LEX nr 55745).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w sytuacji, gdy podmiot wnoszący odwołanie nie brał udziału w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i jednocześnie podnosi, że powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. W poglądach prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie dostrzec można rozbieżności w tej kwestii.

Reprezentanci pierwszego poglądu uznają za wystarczające dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Wobec tego za skuteczne wniesione należałoby uznać odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA (do 31 grudnia 2003 r.) w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt I OPS 16/98 - LEX nr 37956, a także wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14 – LEX nr 2108310).

Z kolei przedstawiciele drugiego poglądu wskazują się, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10 – LEX nr 1081962). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., II OSK 304/13, LEX nr 1582090).

Zaznaczyć jednakże należy, że zarówno postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), wydane kiedy brak interesu prawnego wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości, jak i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) wydana, gdy odwołujący się nie jest stroną – wywołują ten sam skutek prawny: organ odwoławczy nie może rozpatrzyć i rozstrzygnąć co do istoty środka odwoławczego. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10).

Twierdzenie odwołującego się, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, powinno podlegać weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji, stanowi bowiem jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc posiada legitymację procesową, powoduje, że organ odwoławczy winien rozpoznać wniesione odwołanie. Z kolei o oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić jedynie wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę legitymacja A. D., nie biorącego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], w sposób bezsporny wiąże się z oceną istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, Starosta W. wezwał inwestora do dostarczenia analizy zacieniania nieruchomości A. D. przez wnioskowaną zabudowę. Z uzasadnienia decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wynika, że analiza zacienienia wykazała, iż czas nasłonecznienia jest ponad trzykrotnie dłuższy niż jest wymagane w rozporządzeniu, zatem spełniony jest warunek nasłonecznienia dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego A. D. wynikający z przepisów. Zbadano również kwestię przesłaniania budynku znajdującego się na należącej do niego nieruchomości. Ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w tym zakresie wymagały ich zweryfikowania w aspekcie oceny, czy odwołującemu przysługiwał przymiot strony postępowania. Powinno to jednak być szczegółowo wyjaśnione przez organ odwoławczy z udziałem skarżącego, występującego w charakterze strony, również z uwzględnieniem treści dokumentu dołączonego przez niego do skargi. W razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu interesu prawnego (a więc przymiotu strony), postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazać należy, że osoba wnosząca odwołanie chcąc wykazać, że jest stroną postępowania, musi mieć zagwarantowaną inicjatywę dowodową i udział w czynnościach wyjaśniających oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe uprawnienia wiążą się nierozerwalnie z udziałem takiej osoby w postępowaniu odwoławczym, bowiem tylko strona i podmioty na prawach strony ma możliwość podejmowania takich działań.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, orzekając o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, w sposób arbitralny rozstrzygnął o braku legitymacji procesowej skarżącego, pomijając kwestię oceny istnienia po stronie A. D. interesu prawnego, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się drugiego zarzutu wskazać należy, że organ odwoławczy wykazał się pewną niekonsekwencją. Zaznaczyć należy, że z art. 134 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy powinien najpierw rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie dokonać kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, zachodzi w razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego decyzję organu pierwszej instancji. Wobec tego, zbędne jest badanie kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania zarówno wtedy, gdy organ rozstrzyga formalnie o braku legitymacji odwoławczej określonego podmiotu w trybie art. 134 k.p.a., jak też wówczas gdy czyni to na etapie rozpoznawczym i umarza postępowanie wobec stwierdzenia, że odwołujący nie jest stroną postępowania administracyjnego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy uznając, że wniesione przez skarżącego odwołanie jest niedopuszczalne, nie powinien badać, czy wniesiony środek odwoławczy został sporządzony w ustawowym terminie.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody, który wskazując na przepis art. 127 a §1 k.p.a. uznał, że z racji zrzeczenia się prawa do odwołania przez strony postępowania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna od daty złożenia tych oświadczeń, wyjaśnić należy, że zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - zwana poniżej "ustawą nowelizującą". Stosownie do art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 k.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna".

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zawarte w przepisie art. 127a § 1 k.p.a. wyrażenie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy wykładać w korespondencji z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczania terminów, zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w zgodzie z uregulowaniem art. 57 § 1 k.p.a., co oznacza, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem wyraźnie, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania będzie tym zdarzeniem dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W uzasadnieniu do projektu wskazanej wyżej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym zakresie podano, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. Wskazano, że niedopuszczalne jest zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji "na przyszłość". Stanowisko, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne, przedstawiane jest również jednolicie w doktrynie (Tak: . Andrzej Wrobel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; wyd. VII, WK 2018, LEX).

W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych w W. odebrał decyzję organu I instancji w dniu 6 września 2018 r. natomiast inwestor w dniu 7 września 2018 r. Oświadczenia o zrzeczeniu prawa do wniesienia odwołania podmioty te złożyły w tym samym dniu – 7 września 2018 r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji rozpoczął się w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc dla Zarządu Dróg Powiatowych w dniu 7 września 2018 r., a dla inwestora – w dniu 8 września 2018 r. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W konsekwencji, inwestor mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji od dnia 8 września 2018 r. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania.

W sprawie niniejszej w odniesieniu do inwestora data tych dwóch czynności - odbioru decyzji i złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych, jest tożsama. Oznacza to zatem, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia do odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 k.p.a. Nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję - orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności. Jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z 13 grudnia 2018 r., IV SA/Gl 861/18, pub. CBOSA). W konsekwencji nie zaistniały podstawy do przyjęcia, że odwołanie w związku ze złożeniem oświadczeń o zrzeczeniu się strony prawa do wniesienia odwołania wniesione zostało po terminie. Zrzeczenie złożone przez inwestora było bowiem prawnie bezskuteczne, a to skutkuje koniecznością przyjęcia, że odwołanie skarżącego z dnia 20 września 2018 r. wniesione zostało w terminie do wniesienia odwołania przez inwestora, dla którego termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 8 września 2018 r. a zakończył w dniu 21 września 2018 r.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 265 ze zm.). Na rzecz strony skarżącej Sąd zasadził od organu kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i dokona oceny interesu prawnego skarżącego w ramach merytorycznej kontroli. W tym miejscu Sąd wskazuje, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać. Kwestię podmiotowości stron w postępowaniach o pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Organ swoje ustalenia szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a., przy czym w zależności o poczynionych ustaleń i zajętego stanowiska będzie to decyzja, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lub decyzja wydana w wyniku merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.