Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2050/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a, c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 157 ust.1, art. 158, art. 174 ust. 2, art. 175 ust. 1, 3, 4, art. 178 ust. 1, 2, art. 194, art. 195a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 197 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku K. W. (dalej skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] września 2014 r. orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego – skarżącej K. W. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał na wstępie, że w związku z wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej jego decyzją z [...] września 2014 r.) zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej KOZ) o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego – skarżącej. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy – skarżąca naruszyła przepisy obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (dalej ugn) i wystąpiła do organu o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ugn, to jest upomnienia.

W dalszej części omawianej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rzeczoznawca majątkowy - skarżąca sporządziła [...] kwietnia 2013 r. (organ omyłkowo podał datę [...] kwietnia 2013 r.) opracowanie pn. "[...]". Celem wyceny było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. W piśmie z [...] lutego 2014 r. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w S. (dalej spółka S., spółka) stwierdziła, że skarżąca, sporządzając ww. operat szacunkowy, naruszyła art. 175 ust. 1 ugn poprzez niezachowanie szczególnej staranności zawodowej. Zarzuciła skarżącej:

1) niewłaściwe określenie przedmiotu wyceny, to jest objęcie przedmiotem wyceny działek gruntu stanowiących część nieruchomości zamiast jej całości, zarówno w zakresie obliczenia wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Według spółki skarżąca błędnie uznała, że skoro przedmiotem podziału była tylko jedna z działek wchodzących w skład nieruchomości, to dla ustalenia opłaty adiacenckiej uzasadniona jest wycena tylko tej działki;

2) obliczenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych po podziale, zamiast określenia wartości całej nieruchomości;

3) wybranie do zbioru transakcji porównawczych nieruchomości niespełniających warunków podobieństwa;

4) do wyceny działki przed podziałem i działek po podziale zostały określone inne cechy rynkowe i ich wagi, pomimo takiej samej lokalizacji, przeznaczenia i powierzchni nieruchomości;

5) brak opisów transakcji i nieruchomości przyjętych do porównania w sposób umożliwiający weryfikację podanych informacji, to jest czy transakcje miały charakter rynkowy, czy nabywcami były osoby fizyczne czy prawne, czy w cenach zostały uwzględnione inne składniki (np. uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Jedyne konkretne dane obejmują wielkości powierzchni, nazwy ulic, przy których te nieruchomości są zlokalizowane;

6) brak wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Skutkiem rozpatrzenia powyższych zarzutów, w oparciu o wynik ww. postępowania wyjaśniającego KOZ, organ uznał ostatecznie za nieuzasadnione zarzuty wskazane w ww. punktach 1, 2, 3 i 4; odrzucił też zarzut braku wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości opisany w punkcie 6. Uznał natomiast za częściowo potwierdzony zarzut objęty punktem 5, to jest zarzut spółki S. w zakresie braku opisów w operacie transakcji i nieruchomości przyjętych do porównania w sposób umożliwiający weryfikację podanych w nim informacji. Skarżąca zestawiła w tabeli na str. 14 operatu szacunkowego sześć nieruchomości podobnych wykorzystanych przy wycenie działki nr [...] (przed podziałem), podając dla każdej transakcji miesiąc i rok zawarcia umowy, ulicę przy której nieruchomość jest położona, powierzchnię nieruchomości, cenę transakcyjną i cenę jednostkową. W dalszej części operatu szacunkowego podała oceny przymiotnikowe trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań oraz nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych (Cmin i Cmax) w analizowanym zbiorze transakcji. Określając wartość działki nr [...] powstałej po podziale, skarżąca przyjęła do analizy porównawczej 11 transakcji zestawionych w tabeli na str. 21 operatu szacunkowego. W tabeli tej podała tak samo, jak poprzednio, miesiąc i rok zawarcia transakcji, ulicę, przy której nieruchomość jest położona, powierzchnię nieruchomości, cenę transakcyjną i cenę jednostkową. Następnie skarżąca podała oceny przymiotnikowe nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych w zbiorze 11 transakcji.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ uznał taki zakres informacji za niewystarczający, wskazując na brak niezbędnych opisów nieruchomości przyjętych do porównań, przez co został naruszony przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. (dalej rozporządzenie), zgodnie z którym operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym dotyczące uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Tym samym został naruszony przepis art. 175 ust. 1 ugn poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem twierdząc, że sposób opisu nieruchomości przyjętych do obliczeń zawiera wszelkie skondensowane dane wynikające z oceny poszczególnych nieruchomości w zakresie zarejestrowanych cech rynkowych, a zakres przedstawionych danych pozwala na prześledzenie sposobu wyceny i przeprowadzonych obliczeń. W metodzie korygowania ceny średniej nieruchomość wyceniana, nieruchomość o cenie maksymalnej i minimalnej zostały opisane w sposób przypisujący do tej nieruchomości wszystkie z poszczególnych cech rynkowych. W taki sam sposób opisane zostały w metodzie porównywania parami: nieruchomość wyceniana, nieruchomość o cenie minimalnej, o cenie maksymalnej oraz wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania jako najbardziej podobne.

Według organu natomiast z zawartych we wniosku (skarżącej) argumentów wynika, że opisy, na które powołuje się rzeczoznawca majątkowy, to w istocie oceny przymiotnikowe tych nieruchomości odnoszące się do stanów cech rynkowych. Stany (stopnie) ocen cech rynkowych nie zostały jednak opisane. Nie wiadomo więc co np. oznaczają oceny lokalizacji nieruchomości porównywanych nazwane jako "dobra", "średnia", czy "peryferyjna" lub oceny w zakresie cechy "ograniczenia w zagospodarowaniu" w postaci określeń "niewielkie", "częściowe", czy "istotne".

Organ podkreślił, że stosując podejście porównawcze określa się najpierw rynek nieruchomości, stanowiący podstawę wyceny i tworzy się zbiór nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu na tym rynku. Jednoznacznie określony rynek i zbiór nieruchomości są podstawą wszystkich dalszych czynności, a więc uwzględniania zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, ustalenia cech rynkowych i ich wag oraz stanów cech rynkowych i w konsekwencji określania korekt cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Brak charakterystyk analizowanych nieruchomości uniemożliwia weryfikację dokonanych czynności w zakresie prawidłowości ustalenia cech rynkowych i ich stanów. Cechy rynkowe, ich wagi i stany nie mają uniwersalnego charakteru. Są to parametry konkretnego rynku nieruchomości, przyjętego dla potrzeb wyceny. Wynikają one z analizy indywidualnych cech nieruchomości w zbiorze transakcji przyjętym dla potrzeb szacowania, prowadzonej pod kątem ustalenia, które z nich i w jakim stopniu wpływają na zróżnicowanie cen. Nie można więc potwierdzić, czy cechy rynkowe, ich wagi oraz stany zostały ustalone prawidłowo, skoro nie wiadomo, jakie są indywidualne cechy nieruchomości w zbiorze. Przypisanie nieruchomościom przyjętym do analiz porównawczych jedynie ocen przymiotnikowych nie jest wystarczające w sytuacji braku charakterystyk cech rynkowych i ich możliwych stanów.

W świetle powyższego organ rozpoznając sprawę w drugiej instancji podtrzymał stwierdzone wcześniej naruszenie przepisu § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia i art. 175 ust. 1 ugn poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości. Opis nieruchomości porównawczych powinien umożliwiać prześledzenie poprawności przeprowadzonych czynności wyceny i toku obliczeń. Wymagania te nie stoją w sprzeczności z ochroną tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 175 ust. 3 ugn i rzeczoznawca majątkowy nie może się tym przepisem zasłaniać.

Spółka S. zarzuciła też skarżącej, że nie zamieściła w operacie szacunkowym informacji, czy przy transakcjach dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania nie zachodziły szczególne warunki ich zawarcia, to jest czy miały one charakter rynkowy, czy nabywcami były osoby fizyczne czy prawne, czy do ceny były wliczone inne składniki (np. uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Ustosunkowując się do tego zarzutu, organ zwrócił uwagę, iż na str. 12 operatu szacunkowego w części dotyczącej analizy rynku występuje zapis "Wszystkie poddane analizie transakcje nie zawierają w sobie transakcji specjalnych, gdzie ceny odbiegają zdecydowanie od podanych w zestawieniu". Spółka nie zakwestionowała żadnej z przyjętych do analiz porównawczych transakcji z uwagi na wymagania określone w przepisie § 5 ww. rozporządzenia, a zatem brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu w tym zakresie.

W konkluzji organ uznał, że skarżąca podczas sporządzania operatu szacunkowego naruszyła przepis art. 175 ust. 1 ugn w związku z przepisem § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia przez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy powinien bowiem dołożyć wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym, nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy powinien zatem zawierać wszelkie informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, podstawy dokonanych czynności, tok obliczeń oraz stanowić logiczną i spójną całość. Popełnione przez skarżącą uchybienia jednoznacznie potwierdzają, że przy wykonywaniu czynności zawodowych wykazała się brakiem szczególnej staranności. Zawód rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na określanie wartości nieruchomości, ma wpływ na obrót nieruchomościami. Dlatego od przedstawicieli tego zawodu wymagana jest szczególna staranność, gdyż efekt ich pracy (operat szacunkowy ze wskazaniem wartości praw do nieruchomości) niejednokrotnie bywa podstawą do ustalenia ceny nabycia tych praw do nieruchomości.

Zdaniem organu Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ), ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, zebrała wyczerpujący materiał dowodowy oraz prawidłowo dokonała jego oceny pod kątem wypełnienia przez skarżącą obowiązków wynikających z art. 175 ugn, a propozycja kary dyscyplinarnej zawarta we wniosku Komisji jest adekwatna do uchybień rzeczoznawcy majątkowego wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanej wyceny nieruchomości. Dlatego zasadne jest orzeczenie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Poza tym w przypadku stwierdzenia po stronie rzeczoznawcy majątkowego naruszenia prawa, choćby w niewielkim zakresie, niemożliwe jest umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej; organ powołał się w tym zakresie na przepisy art. 178 ust. 1 w zw. z art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ugn.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu z [...] września 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ugn oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżąca nie wypełniła obowiązków wynikających z powołanych przepisów prawa, a tym samym zachodzą podstawy do ukarania jej karą dyscyplinarną,

art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie i wydania decyzji w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (z [...] października 2013 r.) w sprawie [...] (dalej też Komisja Arbitrażowa).

W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że operat szacunkowy wykonany został prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, w szczególności ww. rozporządzenia; zawiera wszelkie dane niezbędne do prawidłowego wykonania wyceny, w sposób pozwalający odbiorcy prześledzenie dokonanych czynności oraz toku wykonywanych obliczeń, przy uwzględnieniu jednakże braku posiadanej przez odbiorcę wiedzy specjalnej i braku możliwości kwestionowania tej wiedzy u rzeczoznawcy majątkowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ uznał naruszenie przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia. Jest to przepis o charakterze ogólnym i ocennym "niezawierającym konkretnych wytycznych co do zawartości operatu, niewskazującym również minimum wymagań stawianych opisowi transakcji przyjętych do porównania w operacie szacunkowym". Z przepisu tego wynika jedynie, iż operat winien zawierać "informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości", a oceny tego co jest "niezbędne" dokonuje sam rzeczoznawca majątkowy.

Równie ogólnikowe i niezawierające konkretnych treści, czy też wskazówek co do zawartości operatu szacunkowego, jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu co do stopnia szczegółowości opisu nieruchomości porównawczych, czy też ich cech, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wśród rzeczoznawców majątkowych występują znaczne rozbieżności w tym zakresie, mające również charakter terytorialny.

Organ natomiast ograniczył się w tej sprawie do stwierdzenia, że "brak jest niezbędnych opisów nieruchomości przyjętych do porównań" oraz do polemiki ze stanowiskiem prezentowanym w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego. Oparł się na zapisach operatu szacunkowego, pomijając proces poprzedzający jego spisanie. Sam fakt, iż pewne dane nie zostały szczegółowo opisane w operacie szacunkowym, nie oznacza, że nie były przedmiotem analizy rzeczoznawcy w toku dokonywanych czynności. Do decyzji rzeczoznawcy należy uznanie, jaki zakres danych winien zostać opisany w treści operatu jako wynik dokonanej przez niego analizy cech nieruchomości. Brak opisów, na który wskazuje organ, nie może zatem zostać uznany za uchybienie standardom staranności rzeczoznawcy majątkowego, skoro czynności zostały przez niego dokonane i w ocenie skarżącej nie powoduje to obniżenia wartości dowodowej operatu szacunkowego. Dostrzegając uchybienia operatu szacunkowego, organ zobowiązany był do ich oceny pod kątem możliwości przypisania rangi naruszenia zasad, o których mowa w art. 178 ugn. W szczególności organ winien wziąć pod uwagę ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. W ocenie skarżącej, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienie operatu szacunkowego w żaden sposób nie wpłynęło na prawidłowość wyceny, osiągnięty wynik, nie przyniosło żadnego uszczerbku dla zainteresowanych podmiotów, ani nie nadszarpnęło zaufania dla zawodu zaufania publicznego

Zastosowany w operacie szacunkowym sposób opisania cech nieruchomości za pomocą ocen przymiotnikowych, pozwala odbiorcy operatu nieposiadającemu wiedzy specjalnej na zrozumienie treści operatu. Skarżąca nie zgadza się z organem, iż nie wiadomo co oznaczają oceny lokalizacji nieruchomości porównywanych nazwane jako "dobra", "średnia" czy "peryferyjna" lub oceny w zakresie cechy "ograniczenia w zagospodarowaniu" w postaci określeń "niewielkie", "częściowe" czy "istotne". Analizowany rynek nieruchomości został szczegółowo scharakteryzowany przez skarżącą, dlatego nadanie powyższym cechom właściwego znaczenia nie nastręcza odbiorcy operatu trudności.

Skoro żaden przepis prawa, w tym ustawa o gospodarce nieruchomościami ani ww. rozporządzenie nie zawierają bezwzględnej dyrektywy co do szczegółowości i sposobu opisania transakcji czy też cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania, nie można skutecznie postawić zarzutu skarżącej, że nie zastosowała się do takiego zalecenia, a tym samym nie zachowała staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych.

Skarżąca wskazała również, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie [...] dokonała w 2013 roku oceny prawidłowości sporządzenia przez nią operatu szacunkowego dotyczącego wyceny nieruchomości położonej w L. przy [...]. W pkt 5.2. opinii Komisji Arbitrażowej widnieje zapis: "W operacie nie stwierdzono odstępstw od przepisów prawa i błędów, posiadających zasadniczy wpływ na określoną wartość", a w podsumowaniu zawartym w pkt 5.4. Komisja Arbitrażowa stwierdziła: "opiniowany operat szacunkowy może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z tytułu podziału.". Według skarżącej konieczne było rozpatrzenie przez organ ww. opinii Komisji Arbitrażowej w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Bez takiej oceny i wobec pominięcia istotnego elementu tego materiału dowodowego przez organ, nie jest możliwe skuteczne postawienie zarzutu naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia. Organ tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy ww. opinii Komisji Arbitrażowej podniósł, że pozytywna ocena operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie przesądza o braku możliwości stwierdzenia uchybień przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę i orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności czy celowości działania organu.

Skargę, analizowaną w tym zakresie obowiązków kontrolnych Sądu, należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie zostały wyjaśnione i ocenione, w procesie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa, wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności, a przytoczona na ten temat argumentacja organu jest wyczerpująca, tak że nie ma potrzeby jej powtarzania (przy czym Sąd zauważa, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest ustalenie nie tylko samego faktu naruszenia prawa, ale również, że naruszenie to w przypadku przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – por. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa).

Postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma szczególny charakter. Organ administracji wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, to jest decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, opiera ją na dowodach zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ). Organ administracji stosuje się tu do zasad procedury administracyjnej zawartych w kpa, jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a ugn. W świetle art. 194 ust. 1a ugn po wszczęciu postępowania organ przekazuje sprawę do KOZ w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zgodnie z art. 195a tej ustawy, na podstawie wyników tego postępowania, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (z zastrzeżeniem art. 195a ust. 2). Z wymienionych przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, ale dyspozycja przepisu art. 195 a ust. 1 (minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych), nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole KOZ.

Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu czynności szacowania wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 ugn – to znaczy, czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem KOZ w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, a w konsekwencji organ, który wydaje decyzję na bazie tego postępowania, nie bada operatu szacunkowego jako takiego, w tym pod kątem, czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu z [...] września 2014 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawa, a postępowanie przed organem (za każdym razem) zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ugn. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na skarżącą karę dyscyplinarną upomnienia oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze tej kary (adekwatność do popełnionych uchybień i podkreślenie wystrzegania się przez osobę wykonującą zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanej wyceny nieruchomości).

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ), po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie (skutkiem wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji pierwszoinstancyjnej organu), podtrzymała wcześniejsze ustalenia o naruszeniu przez skarżącą § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia i art. 175 ust. 1 ugn przez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości (por. protokół KOZ z [...] marca 2015 r. w aktach administracyjnych sprawy). Stanowisko to legło u podstaw zaskarżonej decyzji organu, który podkreślił, że opis nieruchomości porównawczych powinien umożliwić prześledzenie poprawności przeprowadzonych czynności wyceny i toku obliczeń, natomiast przypisanie nieruchomościom przyjętym do analiz porównawczych jedynie ocen przymiotnikowych nie jest wystarczające w sytuacji braku charakterystyk cech rynkowych i ich możliwych stanów.

Zapatrywanie to należało podzielić, jako że brak niezbędnych opisów nieruchomości przyjętych do porównań narusza dyspozycję § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, a tym samym uzasadnia postawienie rzeczoznawcy majątkowemu (tu skarżącej) zarzutu braku szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności wyceny/szacowania nieruchomości, o której to staranności mowa w art. 175 ust. 1 ugn. Przepis § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia nakłada na rzeczoznawcę obowiązek zawarcia w operacie informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazania podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Podane w ww. sporządzonym przez skarżącą operacie szacunkowym oceny przymiotnikowe (przykładowo "dobra", "średnia", "peryferyjna" – por. treść operatu w aktach administracyjnych sprawy) nie czynią zadość obowiązkowi zawarcia w operacie "informacji niezbędnych", o których mowa w tym przepisie, w szczególności nie wyczerpują wymienionych w zakresie tych informacji "uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych", które nie mogą być skwitowane na tak wysokim poziomie ogólności, jak uczyniła to skarżąca stosując oceny przymiotnikowe. Prawidłowo zatem organ zakwestionował działanie skarżącej w tej części operatu szacunkowego w aspekcie naruszenia zasady sporządzenia operatu wynikającej z § 55 ust. 2 rozporządzenia, skoro skarżąca przez sposób tego działania nie zastosowała się do wymogu wskazania uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych przewidzianych w tym przepisie.

Wbrew stanowisku skarżącej, przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia nie sposób uznać za przepis niezawierający konkretnych wytycznych co do zawartości operatu i minimalnych wymagań stawianych opisowi transakcji na rynku nieruchomości, skoro określa on w obszarze "informacji niezbędnych", a więc takich które muszą się w operacie znaleźć, obowiązek wskazania:

- podstaw prawnych,

- uwarunkowań dokonanych czynności,

- rozwiązań merytorycznych,

- przedstawienia toku obliczeń,

- wyniku końcowego.

Rzeczoznawca winien się do tego obowiązku dostosować w kontekście dochowania szczególnej staranności w określaniu/szacowaniu wartości nieruchomości stanowiących przedmiot operatu, o której to staranności – właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania – mowa w art. 175 ust. 1 ugn. Oznacza to, że sporządzając operat musi te niezbędne informacje, czyli obowiązkowe elementy operatu – przewidziane w § 55 ust. 2 rozporządzenia – wypełnić odpowiednio szczegółową treścią, tak żeby składające się na tę treść dane nadawały się do weryfikacji. Brak wyczerpującej charakterystyki nieruchomości analizowanych przez rzeczoznawcę w procesie porównawczym, czyli wskazania uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych szacowania, o których mowa w § 55 ust. 2 rozporządzenia, uniemożliwia weryfikację dokonanych przez rzeczoznawcę działań w zakresie prawidłowości ustalenia cech rynkowych nieruchomości i ich stanów. Jak słusznie zauważył organ, cechy rynkowe nieruchomości nie mają uniwersalnego charakteru, gdyż są to parametry konkretnego rynku nieruchomości przyjętego dla potrzeb wyceny. Żeby potwierdzić prawidłowość ustalenia tych cech, rzeczoznawca musi je najpierw zindywidualizować w zbiorze nieruchomości porównywanych przez wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych w tym względzie. Nie zastępuje tego przymiotnikowa charakterystyka nieruchomości bez odpowiedniego doprecyzowania użytych określeń - w sensie jaki wynika z § 55 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 175 ust. 1 ugn.

Wprawdzie w świetle omawianego przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia – co do zasady – zakres szczegółowości opisu nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy, jednak szczegółowość ta determinowana jest zawarciem w operacie "informacji niezbędnych", o których mowa w tym przepisie, a obliczonych na umożliwienie prześledzenia poprawności przeprowadzonych przez rzeczoznawcę czynności wyceny/szacowania i toku obliczeń. Operat szacunkowy stanowi bowiem dokument, który musi być czytelny nie tylko dla sporządzającego operat rzeczoznawcy, czy organu zlecającego sporządzenie operatu, ale również m.in. dla właściciela nieruchomości, których ustalenia operatu dotyczą, i który może podważać zasadność ustalenia na jego podstawie – jak w tym przypadku – opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji z operatu winno wynikać jednoznaczne w treści uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości porównawczych i opis sposobu tego porównania, tak żeby wykazać adekwatność operatu do okoliczności danej sprawy. Dlatego słuszna jest uwaga organu, który podkreślił w zaskarżonej decyzji, że przypisanie nieruchomościom przyjętym do analiz porównawczych jedynie ocen przymiotnikowych nie jest wystarczające w sytuacji braku charakterystyk cech rynkowych i ich możliwych stanów oraz należytego zdefiniowania tych wymaganych w analizie elementów, które służą ustaleniu sprecyzowanych i konkretnych cech indywidualnych nieruchomości porównawczych.

W tej sytuacji uzasadnione jest także stanowisko organu, który z faktu niezamieszczenia w przedmiotowym operacie charakterystyk/opisów transakcji analizowanych nieruchomości porównawczych (w podanym wyżej znaczeniu tych charakterystyk/opisów, jako informacji niezbędnych operatu) wywiódł naruszenie przez skarżącą § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia i art. 175 ust. 1 ugn. Skutkiem tego naruszenia operat szacunkowy pozbawiony został bowiem informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przewidzianych w § 55 ust. 2 rozporządzenia, a to z kolei dowodzi braku dochowania przez skarżącą szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego, o której to staranności stanowi art. 175 ust. 1 ugn, i świadczy o naruszeniu tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 175 ust. 1 zobowiązuje rzeczoznawcę do wykonywania czynności m.in. określania wartości nieruchomości (art. 174 ust. 2 ugn) zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa – zatem i z § 55 ust. 2 rozporządzenia – ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności. Przy ocenie wskazanej staranności nie można pominąć szczególnej roli, jaką ustawodawca powierzył rzeczoznawcom majątkowym przez to m.in., że są oni wyłącznie uprawnieni do określania wartości nieruchomości (por. art. 7 ugn). Z rolą tą powiązana została szczególna staranność, z którą rzeczoznawca zobowiązany jest wykonywać powierzone czynności. Szczególną staranność należy zaś rozumieć jako zaostrzone kryterium wzorca w postaci wymagania od rzeczoznawcy zachowania właściwego dla profesjonalisty. Szczególna staranność stawia dalej idące wymagania niż należyta staranność.

Wykonanie operatu ze szczególną starannością następuje wtedy, gdy spełnia on nie tylko warunki formalne, ale również gdy został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej (ustaleniu też współczynników korygujących), a wszystko to następuje i da się sprawdzić w drodze analizy zawartych w operacie informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, o których mowa w § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Brak w wyczerpującym zakresie tych informacji (tak jak to wyżej opisano) uzasadnia zarzut niedochowania przez rzeczoznawcę (tu skarżącą) szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności określania wartości/szacowania nieruchomości oraz nałożenie z tego powodu ww. kary dyscyplinarnej upomnienia z art. 178 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ugn, mimo że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) potwierdziło tylko ten jeden zarzut (w omówionym zakresie) spośród sześciu w sumie ww. zarzutów zgłoszonych wobec skarżącej przez spółkę S. na tle sporządzenia przedmiotowego operatu. Jednak zarzut ten jest w swojej treści jakościowo istotny dla oceny wykonania przez skarżącą czynności określenia wartości nieruchomości w formie tego operatu. Zatem jego potwierdzenie prawidłowo skutkowało ustaleniem przez organ odpowiedzialności zawodowej skarżącej i wyciągnięciem wobec niej z tego tylko powodu konsekwencji dyscyplinarnej. Poza tym skoro rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonać czynności szacowania, kierując się zasadą szczególnej staranności, oznacza to, że nie tylko nie powinien popełniać błędów w sporządzonym operacie, ale przygotować operat z należytą szczegółowością danych, które wymagane są przez przepisy, w tym przez art. 55 § 2 ust. 2 rozporządzenia, co w tej sprawie jest kwestią kluczową. Inaczej rzecz ujmując skuteczny od strony formalnej i nadający się do wprowadzenia do prawnego obrotu operat może być, ze względu na nieodpowiadający wszystkim przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) i ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stopień szczegółowości objętych tym operatem - a wymaganych przez przepisy – danych, powodem oceny tego operatu w kategoriach odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego z powodu niedochowania szczególnej staranności w jego sporządzeniu, właściwej dla zawodowego charakteru tej czynności. Okoliczność dochowania szczególnej staranności ma istotne znaczenie dla oceny jakości pracy rzeczoznawcy nad tym operatem, w tym oceny dochowania standardów zawodowych. Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) ani z przepisów wykonawczych do tej ustawy nie wynika uzależnienie zaistnienia odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego od błędów/innych nieprawidłowości operatu, które mają wpływ na wynik wyceny/określania wartości nieruchomości i tych, które takiego wpływu nie mają. Przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest bowiem – stosownie do art. 178 ust. 1 ugn – niewypełnianie przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ustawy, a nie wpływ skutków naruszeń tych obowiązków na podmiot, którego czynności szacowania nieruchomości dotyczyły. Brak negatywnego wpływu stwierdzonych po stronie rzeczoznawcy uchybień/nieprawidłowości w sporządzaniu operatu szacunkowego na ten podmiot, przy odnotowanym fakcie niedopełnienia szczególnej staranności wykonania tego operatu, nie stanowi samodzielnej przesłanki umorzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy (aczkolwiek może mieć znaczenie dla wyboru przez organ rodzaju zastosowanej wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej). Każde bowiem uchybienie zasadzie szczególnej staranności wykonania operatu, bez względu na jego skutki, stanowi podstawę odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy.

Organ w ustaleniach zaskarżonej decyzji nie zajął stanowiska względem ww. opinii Komisji Arbitrażowej z [...] października 2013 r., której pominięcie zarzuciła organowi skarżąca w skardze do Sądu. Jednak zarzut ten nie może odnieść skutku, gdyż opinia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy (aczkolwiek może być elementem materiału dowodowego w takim postępowaniu), a to dlatego, że kontekst i cel działania Komisji Arbitrażowej jest inny niż Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ). W szczególności KOZ nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie jej wartość rynkową oraz czy może on stanowić podstawę – jak w tej sprawie – dla ustalenia opłaty adiacenckiej, ale bada czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca zastosował się do warunków ww. art. 175 ust. 1 ugn, a więc czy wykonał czynności określania wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W ww. protokole końcowym postępowania wyjaśniającego z [...] marca 2015 r., którego wyniki są podstawą wydania zaskarżonej decyzji, KOZ podał, że "nie odnosił się do poziomu wartości nieruchomości oszacowanych w operacie szacunkowym, nie oceniał również operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym i cywilnym, gdyż nie wchodzi to w zakres prowadzonego przez KOZ postępowania wyjaśniającego" (por. str. 11 wzmiankowanego protokołu w aktach administracyjnych sprawy).

Skoro w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego chodzi przede wszystkim o ocenę działań rzeczoznawcy w procesie szacowania nieruchomości, a nie o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego – do czego zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn uprawniona jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (tu ww. Komisja Arbitrażowa), pozytywna ocena tego operatu przez tę organizację (to jest niestwierdzenie odstępstw od przepisów prawa i błędów posiadających zasadniczy wpływ na określoną wartość, oraz że opiniowany operat może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej – por. opinię Komisji Arbitrażowej w aktach administracyjnych sprawy) nie przesądza o braku możliwości stwierdzenia po stronie rzeczoznawcy uchybień w czynnościach zawodowych, a tym samym o wyniku postępowania dyscyplinarnego wobec rzeczoznawcy. W postępowaniu dyscyplinarnym bowiem – nawiązując ponownie do poczynionych już wyżej wywodów – nie dokonuje się merytorycznej weryfikacji operatu, tylko bada czy przy jego sporządzaniu rzeczoznawca postępował zgodnie z zasadami dyrektywy z art. 175 ust. 1 ugn. W niniejszej sprawie wykazano naruszenie przez skarżącego tej dyrektywy w opisany wyżej sposób, co znalazło wyraz w nałożonej przez organ karze dyscyplinarnej upomnienia.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji (i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej organu) naruszenia wymienionych w skardze szczegółowo ww. przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Decyzja ta została też uzasadniona stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przy czym wyjaśniono wyżej, że pominięcie w tej decyzji wskazanej w skardze ww. opinii Komisji Arbitrażowej nie miało istotnego znaczenia dla treści podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, zatem uwzględnienie tego zarzutu nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając skargę za bezpodstawną, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.