Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1520/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. , II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Stowarzyszenie [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], odmawiające, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., wszczęcia z urzędu w związku z wnioskiem Stowarzyszenia "[...]" postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] uchylającej decyzję Starosty [...]z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej (3 sztuki anten sektorowych) wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] (kod stacji: [...]) na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] i orzekającej o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, organ nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Powołując się na przepis art. 31 § 1 k.p.a., organ wskazał, że [...] Stowarzyszenie [...], żądające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu wykazało jedynie, że jego cele statutowe spełniają przesłankę z art. 31 § 1 k.p.a. natomiast nie wykazało, że przemawia za tym interes społeczny.

Organ wyjaśnił, że pojęcie interes społeczny nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo należy uwzględniać wniosek organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje dopiero w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...].

Brak wykazania jednej z przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. uzasadnia odmowę wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożyło [...] Stowarzyszenie [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

-art. 31 § 2 k.p.a. poprzez nie wskazanie jak organizacja w niniejszej sprawie miała udowodnić istnienie interesu społecznego, jeżeli zarzuty merytoryczno-techniczne sporządzone przez największego eksperta w zakresie objętym wnioskiem nie mogą potwierdzić wystąpienia z jednoczesnym brakiem wskazania jak winno się go wykazywać;

-art. 31 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organizacja nie uprawdopodobniła wystąpienia interesu społecznego, co jest twierdzeniem nieprawdziwym albowiem organizacja wprost wykazała wady rażącego naruszenia prawa a co najważniejsze udowodniła, że inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto kwestia występowania interesu społecznego wbrew stanowisku organu wiąże się z przytoczeniem argumentacji merytoryczno-technicznych z uwagi na to, że nie istnieje inne uzasadnienie istnienia interesu społecznego. Ponadto w niniejszej sprawie istnieje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia mieszkańców z uwagi na potężną moc EIRP anten na danym sektorze wynoszącą prawie 17000 W co zignorował organ;

-art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że stanowisko Wojewody w kwestii braku przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 nie może podlegać kontroli społecznej nawet, jeżeli inwestycja została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko; oraz poprzez uznanie że organizacja nie może złożyć wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania albowiem decyzja Wojewody nie może podlegać kontroli społecznej;

-art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dwukrotne rozpoznanie niniejszej sprawy przez P.M., który przyznał się do popełnienia przestępstwa albowiem w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że inwestycja nie kwalifikowała się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo, że przyznał się że nie wie jak dokonuje się tych ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę już pominął tą najważniejszą okoliczność z powodu braku potrzebnej wiedzy do odniesienia się do tej kwestii.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenia zaskarżonych postanowień.

Uzasadniając skargę podniesiono ponadto, iż stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę bowiem pozbawione jest logiki. Organ uniemożliwia działanie organizacjom społecznym. Musi bowiem istnieć możliwość weryfikacji decyzji przez Stowarzyszenie w sytuacji, w której istnieje prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, co potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach w których organizacja wykazywała istnienie interesu społecznego, który interpretowano jako uprawdopodobnienie wad rażącego naruszenia prawa w decyzji objętej wnioskiem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.

Zgodnie zaś z art. 31 § 2 k.p.a. to organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie postanowienia, przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a.

Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że [...] Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną, ekologiczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. A zatem cele statutowe [...] Stowarzyszenia [...] zawarte w § 7 Rozdział II Statutu pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane pojęcie interesu społecznego. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku.

Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego.

W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (publ: www.cbois.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. A zatem, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., II SA 2464/00, LEX nr 81984; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1762/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Jeszce raz wskazać zatem trzeba, że [...] Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną, ekologiczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie walczy o ocenę prawidłowości robót budowlanych prowadzonych na istniejącej w [...] stacji bazowej telefonii komórkowej pod kątem zgodności z prawem w tym z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzkiego.

Zachodzą zatem wystarczające przesłanki dla wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu można badać dalsze przesłanki, w tym kwestie merytoryczne (ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Sąd miał na uwadze, że w Konstytucji RP nadano szczególną rangę sprawom ekologii (ochrony środowiska), z czym wiąże się swoboda działalności organizacji społecznych przyjmujących za cel swojego działania statutowego dbałość o ochronę środowiska. Zatem wymagane jest, aby przy badaniu wniosku organizacji społecznej - która wnosi o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji akceptującej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej (3 sztuki anten sektorowych) wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej - z uwagi na niespełnienie wymogów odnośnie oddziaływania stacji emitujących określone fale tworzące pola elektromagnetyczne i przeciwdziałania ewentualnym zagrożeniom ze strony tych urządzeń - szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, które uniemożliwia wszczęcie postępowania.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy [...] Stowarzyszenie [...] wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającą na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy, emitując szkodliwe promieniowanie.

Niewątpliwie uzasadniony był postulat organu administracji, aby organizacja społeczna przytoczyła okoliczność konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie. Za wystarczające należało jednak uznać przytoczone powyżej okoliczności, gdyż z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki.

Należy pamiętać, że ustalenie (udowodnienie), że dany obiekt oddziaływuje szkodliwie na otoczenie może mieć miejsce tylko w postępowaniu, a więc po jego wszczęciu, a nie wcześniej (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. II OSK 1086/13, publ: www.cbois.nsa.gov.pl).

Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § k.p.a. rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, czyli jak w pkt III wyroku.