Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2077/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1 i 4, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1-3, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1296/16 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1296/16, oddalił skargę R. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (określanego dalej jako MWINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim (określany dalej jako PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego konstrukcji murowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. W trakcie postępowania ustalono, że na powyższej działce w 2010 r. dokonano rozbudowy i przebudowy powyższego budynku. Podczas czynności kontrolnych na działce stwierdzono, że w południowej granicy działki istnieje budynek gospodarczo-inwentarski (kurnik) o długości ok. 10 m. Dach ze spadkiem na własną posesję wysunięty poza ogrodzenie ok. 30 cm. Organ powiatowy ustalił również, że z mapy geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w tym miejscu wcześniej stał budynek trzykrotnie mniejszy. Obecna powierzchnia zabudowy budynku wynosi ok. 30 m2. Inwestorka nie przedstawiła pozwolenia na budowę.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w powyższej sprawie, a postanowieniem nr [...] z tej samej daty, nałożył na R. W. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.).

W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów wymaganych PINB powyższym postanowieniem, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] – działając na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b.- nakazał R. W. rozbiórkę budynku gospodarczo - inwentarskiego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M..

Opisaną na wstępie decyzją MWINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (określanej dalej jako "k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 u.p.b. po rozpatrzeniu odwołania R. W. od powyższej decyzji PINB nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji MWINB wskazał, iż przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa polegająca na budowie nowego budynku gospodarczo-inwentarskiego znajdującego się na działce nr ew. [...] w M., ul. [...] z wykorzystaniem starej ściany o długości 2,90 m, stanowi część nowej ściany południowej o długości 10,60 m. Organ I instancji ustalił również, że obecnie nowy budynek jest trzykrotnie większy od starego budynku. Inwestor powinien był przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 u.p.b., jednakże z uwagi na powierzchnię zabudowy obiektu nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ przytoczył następnie art. 29 ust. 1 pkt. 2 u.p.b., zgodnie z którym od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki, ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 2 p.b. jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z hipotezy art. 29 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. organ wywnioskował, że tylko samowolna budowa (odbudowa) wolnostojących parterowych budynków gospodarczych do 25 m2 (według aktualnie obowiązujących przepisów do 35 m2) wymagała zgłoszenia, a jego brak podlega legalizacji w trybie art. 49 b u.p.b. Natomiast budowa budynków gospodarczych wolnostojących o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z ustaleń PINB wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest wolnostojący i posiada powierzchnię zabudowy 43,24 m2. Nie korzysta tym samym ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. W związku z tym przed jego wykonaniem inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę.

Wobec powyższego MWINB uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu w powyższym zakresie są niezasadnie i nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nałożył na R. W. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 u.p.b., podkreślając, iż postanowienie to odpowiada prawu, gdyż obowiązki zostały nałożone na prawidłowy podmiot oraz w sposób zgodny z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b.

Powyższe postanowienie zostało odebrane w dniu 29 czerwca 2015 r. przez pełnomocnika zobowiązanej. Termin na złożenie wspomnianych dokumentów upłynął w dniu 29 września 2015 r. Zobowiązana nie przedłożyła dokumentów wymaganych tym postanowieniem. Stąd - w ocenie MWINB - organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku, wobec niedostarczenia wymaganej postanowieniem nr [...] dokumentacji. Możliwość bowiem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. W zaistniałej sytuacji przepisy u.p.b. nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzja rozbiórkowa.

W ocenie organu odwoławczego argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnosiły do sprawy istotnych elementów i w świetle u.p.b. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. PINB nie można bowiem zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem MWINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami w oparciu o zasady wynikające z art. 7, 77, 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, iż skarżąca nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została prawidłowo zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Podnoszona w odwołaniu okoliczność uniemożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Gdyby odwołująca podjęła się legalizacji to miała możliwość przedłożenia stosownej dokumentacji w ramach postępowania odwoławczego. Jednak takich czynności nie podjęła również na tym etapie postępowania. Ponadto organ II instancji zawiadomieniem z dnia 16 marca 2016 r. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań oraz umożliwił stronom przeglądanie akt sprawy. Odwołująca nie skorzystała z powyższego prawa.

Pismem z dnia 13 maja 2016 r. R. W. - będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą decyzję MWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżącą zarzuciła naruszenie:

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że budynek został rozbudowany przez skarżącą, a został tylko wyremontowany oraz że nie został ujawniony dokumentach;

– art. 9 k.p.a. przez brak należytego wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

W dniu 16 lutego 2017 r. udział w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącej zgłosił radca prawny P. P., który pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. wniósł o przeprowadzenie dowodów w postaci dokumentów i zdjęć, na wskazane w nim okoliczności oraz sprecyzował stanowisko skarżącej, domagając się stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji PINB oraz postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., które – w jego ocenie - zostały wydane w odniesieniu do powyższych decyzji z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 52 u.p.b., a w odniesieniu do wspomnianego postanowienia z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 u.p.b., polegających na skierowaniu tych aktów wobec właścicielki obiektu R. W., niebędącej wszakże inwestorem oraz nieskierowaniu tych aktów wobec inwestorów, tj. J. i P. małż. O., którzy do dnia bieżącego używają obiekt na podstawie umowy użyczenia z prawem do dysponowania nim na cele budowlane, co tym samym spowodowało skierowanie tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie;

Jako żądanie ewentualne, pełnomocnik skarżącej podał, że w razie uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności powyższych aktów, wnosi o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 oraz pkt. 5 k.p.a. decyzji MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., gdyż dowody, na których podstawie ustalono, iż R. W. była inwestorem okazały się fałszywe, jak również fałszywe okazały się ustalenia protokołu oględzin z dnia 5 marca 2015 r., co do tego, że na moment wykonania robót budowlanych nie istniał stary budynek, podczas gdy ze zdjęć satelitarnych jednoznacznie wynika, że tenże budynek (nazywany kurnikiem) istniał, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu, a zatem nie doszło do wykonania od podstaw tego budynku będącego przedmiotem zaskarżonych aktów, a ponadto wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organom, w postaci okoliczności wskazanych w oświadczeniu J. i P. O. z dnia 24 marca 2017 r.

Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto ewentualnie - w razie uznania braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. powyższych .decyzji i postanowienia zważywszy na poniższe naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych i dostępnych na stronie internetowych mapy Google o wskazanych w piśmie adresach, z których wynika, że obiekt budowlany, odpowiadający budynkowi gospodarczo - inwentarskiemu, usytuowany na działce o nr ewid. [...], położony przy ul. [...] w M. istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną sprzeczną z faktami powszechnie znanymi, o których mowa powyżej, oraz sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że stary budynek w momencie budowy nowego, trzykrotnie większego nie istniał, oraz oparcie tego wniosku jedynie na dokumentacji fotograficznej, wykonanej 5 marca 2015 r., podczas gdy zgodnie z zasadami logiki z samej tylko dokumentacji fotograficznej nie da się rzetelnie wyprowadzić wniosku o nieistnieniu wcześniejszego obiektu, w miejscu którego mianoby wykonać od podstaw domniemany nowy obiekt, lecz wymaga to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, posiadającego wiedzę specjalną, a ponadto zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego przy wykonywaniu robót budowlanych, mających na celu postawienie od podstaw budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 43,24 m2 nie wykonuje się najpierw dachu nad niewielkim jego fragmentem (zob. dach nad niewielkim, o ok. 8 m2 powierzchni zabudowy, obiektem, widocznym na zdjęciu, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej), by następnie dostawić ściany (widoczne na zdjęciu, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej, od strony północnej tego niewielkiego obiektu) oraz przykrywać je dachem, a następnie rozbudowywać jeszcze ten niewielki obiekt od strony południowej o przybudówkę i odrębnie przykrywać ją dachem.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przy planowaniu wykonania od podstaw budynku gospodarczego projektuje się jego bryłę zazwyczaj na płaszczyźnie prostokąta i całość pokrywa się krokwiami dachowymi, a następnie wykonuje się poszycie dachowe - ze zdjęcia, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej, nie wynika wszakże, aby w taki zwyczajowy sposób mianoby od podstaw wykonać ten "trzykrotnie większy" budynek gospodarczy, wręcz przeciwnie zdjęcie to sugeruje ewentualną rozbudowę lub przebudowę istniejącego niewielkiego obiektu.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto pominięcie z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a., iż z dokumentów urzędowych wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla działki nr [...] (wcześniej [...]), położonej przy ul. [...] w M. oraz z faktów znanych organom z urzędu, jednoznacznie wynika, że w miejscu wykonanych robót budowlanych istniał budynek o nr ewid. [...], wybudowany w 1970 r., o pow. 8 m2, co nie zostało podważone żadnym przeciwdowodem, z którego wynikałoby, że na potrzeby wykonania nowego budynku o pow. 43,24 m2 doszło uprzednio do rozbiórki całości lub części budynku z 1970 r.

Ponadto, pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność, kto był wykonawcą robót budowlanych dotyczących budynku o pow. 43,24 m2, jaki stan zastał przed rozpoczęciem robót budowlanych, kiedy oraz w jakim zakresie roboty zostały wykonane, na czym konkretnie polegały te roboty budowlane, przeprowadzenie których to dowodów było konieczne zważywszy na fakt, że R. W. w świetle doświadczenia życiowego nie byłaby w stanie samodzielnie wykonać prac składających się na te roboty budowlane.

Pełnomocnik wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw przez skarżącą, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego powiększonych o zwrot kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów fotogrametrycznych zdjęć lotniczych, załączonych jako dowód w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - opisanym na wstępie wyrokiem, w jego uzasadnieniu wskazał odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej strony, iż zaprezentowany przez skarżącą w tym zakresie pogląd jest błędny. .

Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 1 p.b.) zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego - na swój koszt. Ustawodawca nie wyłącza w tym zakresie odpowiedzialności właściciela nieruchomości, na której powstaje – jako część składowa gruntu – obiekt budowlany, co do którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. Takie stanowisko ustawodawcy wynika nie tylko z faktu, że zasadniczo to właściciel jest osobą legitymującą się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Może on bowiem swoje uprawnienie przenieść na osobę trzecią (np. inwestora), ale taka czynność prawna nie zwalnia go z obowiązków, jakie prawo budowlane wiąże w procesie budowlanym właśnie z osobą właściciela. W szczególności, skoro właściciel gruntu stanie się właścicielem budynku (zasada superficies solo cedit), to tym bardziej powinien dopełnić wszelkich starań, aby budowa była legalna, a roboty budowlane wykonywane na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem zamiaru wykonania określonych w ustawie robót budowlanych.

Sąd I instancji nie uznał za wiarygodne wyjaśnień J. i P. O., załączonych do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 20 kwietnia 2017 r., jakie zawarli w pisemnym oświadczeniu z 24 marca 2017 r., w zakresie mającym wskazywać, że byli oni inwestorami samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – inwentarskiego. W ocenie Sądu fakt, że takie oświadczenie państwo O. złożyli dopiero na etapie postępowania sądowego – pomimo, że sprawa toczy się od lipca 2013 r. – jest działaniem celowym, mającym wykazanie dotąd niepodnoszonej ani przez skarżącą, ani przez jej profesjonalnego pełnomocnika tezy, jakoby inwestorem była inna osoba niż skarżąca. Sąd zwrócił uwagę, że pomimo, iż w sprawie już w [...] sierpnia 2014 r. PINB wydał pierwszą decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, skarżąca (ani jej pełnomocnik) w żadnym piśmie lub odwołaniu nie kwestionowali tego, że właściciel nieruchomości, a zarazem obiektu budowlanego jest też inwestorem. Nie potwierdził tego faktu ani wynik kontroli na gruncie w dniu 3 lipca 2013 r., ani – co ustalił organ I instancji - treść umowy datowanej na 5 kwietnia 2013 r., jaką skarżąca przesłała do P. T., z której wynikało, że jest ona inwestorem. Ponadto, w trakcie tej kontroli skarżąca nie kwestionowała tego, że jest inwestorem i użytkuje samowolnie wybudowany obiekt (podpisała bowiem protokół kontroli, przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] lipca 2013 r.). W ocenie Sądu, akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, że skarżąca nie tylko zdawała sobie sprawę z prowadzonych robót budowlanych, ale była również inwestorem. Skoro – jak twierdzą państwo O. – babcia i skarżąca wyrazili zgodę na budowę, w wyniku czego P. O. wylał fundamenty i postawił ściany przedmiotowego obiektu i położył dach, to po pierwsze ewidentnie został wykonany nowy obiekt budowlany w wyniku robót budowlanych, a po drugie nie oznacza to, że państwo O. (a raczej P. O.) stali się inwestorem. Inwestorem bowiem nadal pozostał właściciel budynku, a państwo O. – jako nielegitymujący się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane – byli co najwyżej wykonawcami oznaczonych prac budowlanych, prowadzonych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia.

W ocenie Sądu I instancji - powoływanie się przez pełnomocnika na to, że państwo O. posiadają tytuł do gruntu w postaci umowy użyczenia "z prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane", nie może zasługiwać na uznanie nie tylko dlatego, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu na tą okoliczność. Należy bowiem wskazać, że ewentualne oddanie nieruchomości do nieodpłatnego korzystania (użyczenie) nie daje korzystającemu żadnych uprawnień do gruntu. Użyczenie nie jest żadnym tytułem – a zwłaszcza prawnorzeczowym – władania gruntem jak właściciel (jak i rzeczą ruchomą), lecz posiadania zależnego. Z umowy tej – z uwagi na jej charakter prawny - nie wynika ponadto uprawnienie do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił ponadto, że pojęcie "wykonawca robót budowlanych" i "inwestor" nie są tożsame. Wykonawca nie musi legitymować się ani tytułem do gruntu ani prawem do władania gruntem na cele budowlane, natomiast prawo takie jest warunkiem uznania konkretnej osoby za inwestora w myśl u.p.b. Skoro bowiem ustawa ta przewiduje, że inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 1 u.p.b.), który ma oznaczone prawa i obowiązki, to – skoro prawa te i obowiązki uzależnione są od legalności prowadzonych robót budowlanych – z natury rzeczy inwestor musi mieć tytuł do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Zdaniem WSA w Warszawie skarżąca w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniła przyznania przez nią, jako właścicielkę nieruchomości, innym osobom uprawnienia do dysponowania gruntem na cele budowlane. W ocenie Sądu przedstawione przy piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej oświadczenie J. i P. O., z którego wynika, że skarżąca jest matką J. O. i mieszka w budynku na przedmiotowej nieruchomości od 1975 r., zaś jej mąż P. O. od 1991 r., zawiera oświadczenie złożone na potrzeby toczącej się sprawy. Nie jest bowiem prawdopodobne, aby państwo O., mieszkający wspólnie z matką i babką, czując się inwestorami nie zajęli stosownego stanowiska w toczącym się postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczącym ich inwestycji. Z zasad doświadczenia życiowego wynika również, że skarżąca, w trakcie wizji lokalnej, jaka miała miejsce 3 lipca 2013 r. oraz w toku prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej budowy powinna była wskazać osobę inwestora – o ile siebie za inwestora nie uważała. Dlatego też – zdaniem Sądu I instancji – podnoszone w piśmie procesowym twierdzenia odnośnie braku tożsamości inwestora i właściciela nie zasługują na uznanie i nie są wiarygodne.

W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, jak i MWINB skierowali prawidłowo decyzję do tej osoby, która była stroną postępowania – właścicielki gruntu, a zarazem inwestora, czyli do skarżącej. Stąd ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie są dotknięte wadą prawną, oznaczoną w art. 156 § 1 pkt. 2 lub 4 k.p.a., gdyż po pierwsze organ działał na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.b. w sposób w pełni zgodny z prawem, a po drugie decyzja skierowana została do strony postępowania, jaką była skarżąca. Stroną postępowania nigdy nie byli P. i J. O..

Sąd I instancji ponadto podkreślił, że orzeczenie o nakazaniu rozbiórki wydane zostało dopiero po próbie organu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dokonanej samowolnie budowy. Skarżąca bowiem nie zastosowała się do postanowienia nakładającego obowiązek przestawienia odpowiedniej dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również , że przedłożenie przez skarżącą oświadczenia J. i P. O., sporządzonego dopiero dnia 24 marca 2017 r., (mającego stwierdzać stan faktyczny na dzień wykonania samowolnie prac budowlanych) dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, pomimo tego, że oświadczenie takie złożone być mogło przez państwa O. do dnia wydania decyzji (w związku z czym nie było przedmiotem oceny organu) nie może być podstawą uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. Przyczyną uchylenia decyzji na podstawie hipotezy wskazanego przepisu jest bowiem stwierdzenie przez sąd meriti naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takiego naruszenia Sąd w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził, podkreślając, że złożenie przez państwa O. oświadczenia z 24 marca 2017 r. nie jest ponadto nową okolicznością, która wyszła na jaw lub dowodem, istniejącym w dniu orzekania, a nieznanym organowi (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.) – nie tylko z uwagi na datę sporządzenia oświadczenia, ale również na fakt, że w toku wieloletniego postępowania, o którym tak skarżąca, jak i J. i P. O. wiedzieli, nie składali oni tego rodzaju oświadczeń.

W ocenie WSA w sprawie nie występują ponadto inne przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., dlatego żądanie pełnomocnika z punktu 3 pisma procesowego nie może być uwzględnione. W szczególności Sąd wyjaśnił, że skarżąca w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniła, że "dowody, na podstawie których ustalono, ze Pani R. W. była inwestorem okazały się fałszywe". Takie twierdzenie pełnomocnika skarżącej jest nieprawdziwe. Żaden z dowodów, na których oparł się organ I instancji nie okazał się fałszywy – w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia (w prawem przepisanej formie) takiego faktu. Należy zwrócić uwagę, że podstawowym dowodem, na który powołał się PINB w tym zakresie było oświadczenie skarżącej, zawarte w wyjaśnieniach do protokółu kontroli w dniu 3 lipca 2013 r. i protokół z tejże kontroli, jak również zeznania E. T. i umowa, której projekt przesłany został przez skarżącą do P. T.. Jeżeli natomiast pełnomocnik skarżącej powyższe dowody (w tym oświadczenia skarżącej) uznaje za fałszywe – powinien taką okoliczność udowodnić, nie poprzestając na gołosłownych twierdzeniach.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, fałszywe okazały się ustalenia protokołu oględzin z dnia 5 marca 2015 r. co do tego, że na moment wykonania robót budowlanych nie istniał stary budynek, podczas gdy ze zdjęć satelitarnych jednoznacznie wynika, że tenże budynek (nazywany kurnikiem) istniał, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu, a zatem nie doszło do wykonania od podstaw tego budynku będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Twierdzenie to jest – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – nieuzasadnione. Podważanie wiedzy merytorycznej, kwalifikacji zawodowych i uczciwości organu nadzoru budowlanego za pomocą zdjęć pozyskanych z witryny internetowej Google nie jest w ocenie Sądu wiarygodne. Po pierwsze, powszechnie wiadomym jest, że zdjęcia z Google Maps wielokrotnie pokazują nieaktualny stan, po drugie nie stanowią one dokumentu, który skutecznie można przeciwstawić dokumentowi urzędowemu, jakim jest protokół oględzin inspektora nadzoru budowlanego, a więc organu, który z mocy ustawy Prawo budowlane powołany jest do oceny stanu faktycznego i którego wiedza merytoryczna oraz kompetencje do dokonania tych ocen poparta jest nie tylko stosownym doświadczeniem, ale i nabytą wiedzą.

W ocenie Sądu nawet zdjęcia lotnicze (a więc stwierdzające z całą pewnością aktualny stan faktyczny, poprzez ich opis) mogą być co najwyżej dowodem pomocniczym. Ponadto Sąd wskazał, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia zostały poczynione przez organ I instancji w czasie wizji lokalnej w dniu 3 lipca 2013 r., a nie w czasie oględzin w dniu 5 marca 2015 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niezbędne jest rozróżnienie przesłanek wznowienia, które są tożsame z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 - 4 i 6 k.p.a.) i przesłanek, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt. 5, 7 i 8 k.p.a.). Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – również wniosek skarżącej o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tego żądania, organ miał naruszyć art. 77 § 4 k.p.a. Zgodnie z § 4 art. 77 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, zaś fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że do faktów niewymagających dowodu, znanych organowi z urzędu zalicza się te informacje, które są organowi (lub pracownikom kierowanego przez niego urzędu) znane, jak również te, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jak wynika z powyższego, aby daną okoliczność uznać za notorium musi być ona niewątpliwa, nie mogą istnieć dowody stwierdzające odmiennie daną okoliczność, a ponadto organ musi znać ten fakt. W konkretnej sprawie stan rzeczy ustalony został, o czym była już mowa, na podstawie oględzin przeprowadzonych przez posiadających stosowne kwalifikacje merytoryczne pracowników organu nadzoru budowlanego. Na podstawie wiedzy fachowej i pozyskanych m.in. od skarżącej informacji ustalili oni stan faktyczny, będący przyczyną wydania konkretnej decyzji administracyjnej. Dlatego też, zdaniem WSA nie sposób uznać, że obraz ujęty w zdjęciach satelitarnych z ogólnodostępnej strony internetowej Google może stanowić notorium, wykluczające prowadzenie dowodu w sposób typowy i przewidziany prawem budowlanym przez organ nadzoru budowlanego – do tego właśnie powołany.

Sąd I instancji uznał również za niezasadny zarzut naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., podkreślając, że formułując go pełnomocnik skarżącej pominął zupełnie okoliczność, iż to właśnie inspektor nadzoru budowlanego jest "biegłym" w sprawach budowlanych i w zakresie dokonywanych ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego nie musi posiłkować się wiedzą merytoryczną innych osób, choć rzecz jasna może to uczynić, jeżeli uzna, że jego własna wiedza specjalistyczna nie jest wystarczająca. Sąd nie dostrzegł również ani sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego ani też aby organ administracyjny dokonując tych ustaleń wykroczył poza gwarantowaną mu art. 80 k.p.a. swobodę oceny dowodów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeczność taka w sprawie niniejszej nie występuje.

Dodatkowo za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przez organ faktu, wynikającego z "wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla działki Nr [...]". To, że na wyrysie z mapy ewidencyjnej (a nie na "wyrysie z rejestru gruntów") widniał budynek o powierzchni 8 m2 nr [...] w niczym nie podważa ustaleń organu nadzoru budowlanego, dokonanych w czasie oględzin nieruchomości. Po pierwsze nie zawsze stan ujęty w ewidencji gruntów odpowiada stanowi na gruncie, po drugie cechą dokonanej samowolnie budowy jest to, że taki stan nie znajdzie odzwierciedlenia w ewidencji. Organ nie podważał istnienia uprzednio obiektu o pow. 8 m2, ale ustalił, co w miejsce tego obiektu zostało samowolnie posadowione na gruncie. Dlatego też - w ocenie WSA - organ nie naruszył w żadnym stopniu zasady wyrażonej w art. 76 § 1 k.p.a., że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tym samym, nie naruszył zasady prawdy obiektywnej.

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należy więc stwierdzić, że organa obu instancji orzekały właśnie na podstawie dokumentów urzędowych, znajdujących się w aktach sprawy, dokonanych oględzin i zeznań świadków; zaś dowód z opinii biegłych nie był w sprawie potrzebny, gdyż w innym wypadku organ taki dowód by przeprowadził, o ile jego wiedza specjalistyczna nie byłaby wystarczająca. Nie znajduje się natomiast w aktach potwierdzenie, aby skarżąca wnosiła o dopuszczenie jakichkolwiek dowodów (np. z opinii biegłych). W ocenie Sądu, analiza akt sprawy oraz poczynione powyżej uwagi pozwalają na uznanie, że organa administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie naruszyły tym samym art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto wskazane w skardze z dnia 13 maja 2016 r. zarzuty za całkowicie nieuzasadnione. Całkowicie sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym są twierdzenia pierwotnego pełnomocnika skarżącej, jakoby przedmiotowy budynek został "tylko wyremontowany". Remont nie polega na wybudowaniu kilkukrotnie większego budynku. Nie jest ponadto zrozumiały zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. "poprzez brak należytego wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania". Jak wynika z akt sprawy strona brała czynny udział w postępowaniu i nie istnieją przesłanki do uznania, że nie była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Brak też przesłanek do uznania, że organa zaniechały czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa lub zaniechały w tym celu udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd I instancji uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia art. 97 § pkt 4 k.p.a., uzasadniany w skardze tym, że MWINB nie uwzględnił nieuregulowanego stanu prawnego gruntu i tego, "że posiadaczem była inna osoba". Pełnomocnik mylnie utożsamia bowiem posiadanie z własnością. Posiadanie jest stanem faktycznym, własność zaś prawem. Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane ma właściciel, a posiadacz tylko wówczas, gdy wynika to z treści czynności prawnej. Nie wiadomo też o jakim "postępowaniu rozgraniczeniowym" pisał pełnomocnik skarżącej i jaki wpływ miałoby ono mieć na skutek dokonanej samowoli budowlanej. Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji w żadnej mierze nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub organ.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia się art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność, kto był wykonawcą robót budowlanych dotyczących budynku o pow. 43,24 m2, jaki stan zastał przed rozpoczęciem robót budowlanych, kiedy oraz w jakim zakresie roboty zostały wykonane, na czym konkretnie polegały te roboty budowlane, Sąd I instancji wskazał , że dla kontroli prawidłowości orzeczenia administracyjnego o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest istotne, kto był wykonawcą robót budowlanych, ale kto był właścicielem gruntu, inwestorem lub zarządcą nieruchomości, tylko bowiem wobec tych osób orzeczenie może być skierowane. Nie jest również przedmiotem badania ani w postępowaniu legalizacyjnym, ani zmierzającym do wydania decyzji o rozbiórce stan, jaki istniał przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Organ bada bowiem to, czy istniejący obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Badanie stanu poprzedniego jest dokonywane wówczas, gdy organ stwierdza remont lub rozbudowę obiektu budowlanego, a nie – jak w niniejszej sprawie – budowę (a więc powstanie od podstaw). To zaś, na czym polegały roboty budowlane organ jest władny ocenić samodzielnie, gdyż posiada po temu niezbędną wiedzę i po to został zresztą powołany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R. W., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi pomimo tego, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że:

1.1. zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a mianowicie do R. W., która nie była inwestorem robót budowlanych wykonanych wobec budynku gospodarczo-inwentarskiego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w M. oraz wobec zaskarżonej decyzji zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

1.2. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organom w postaci okoliczności:

1.2.1. wskazanych w oświadczeniu Państwa J. i P. O. z dnia 24 marca 2017 r., z którego wynika, że R. W. nie była inwestorem robót budowlanych wykonanych wobec wyżej wymienionego budynku gospodarczo-inwentarskiego oraz obiekt budowlany odpowiadający wyżej wymienionemu budynkowi gospodarczo-inwentarskiemu istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu,

1.2.2. wynikających z fotogrametrycznych zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 22 grudnia 2008 r. oraz 19 września 2012 r., przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wynika, że obiekt budowlany, odpowiadający budynkowi gospodarczo-inwentarskiemu, usytuowanemu na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M., istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu, oraz zaskarżoną decyzją naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

1.3. zaskarżoną decyzją naruszono przepisy postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - a mianowicie:

1.3.1. art. 77 § 4 k.p.a. przez pominięcie faktów powszechnie znanych i dostępnych na stronie internetowych mapy Google o adresach:

1.3.1.1.https://[...],

1.3.1.2.https://[...],

1.3.1.3. http://mapy.geoportal.gov.pl/imap/ dla lokalizacji o współrzędnych geograficznych [...]"N [...],,E oraz [...],,N [...],,E, z których wynika, że obiekt budowlany, odpowiadający ww. budynkowi gospodarczo- inwentarskiemu istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu,

1.3.2. art. 80 k.p.a. przez dowolną sprzeczną z faktami powszechnie znanymi, o których mowa w pkt 1.3.1 powyżej, sprzeczną z zeznaniami P. T. oraz E. T. z dnia 5 czerwca 2014 r. (k. 24 akt administracyjnych), oraz sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego polegającą na:

1.3.2.1. przyjęciu, że "stary budynek w momencie budowy nowego, trzykrotnie większego nie istniał" oraz oparcie tego wniosku jedynie na dokumentacji fotograficznej wykonanej 5 marca 2015 r., podczas gdy zgodnie z zasadami logiki z samej tylko dokumentacji fotograficznej nie da się rzetelnie wyprowadzić wniosku o nieistnieniu wcześniejszego obiektu, w miejscu którego mianoby wykonać od podstaw domniemany nowy obiekt, lecz wymaga to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, posiadającego wiedzę specjalną, a ponadto zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego przy wykonywaniu robót budowlanych, mających na celu postawienie od podstaw budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 43,24 m2 nie wykonuje się najpierw dachu nad niewielkim jego fragmentem (por.. dach nad niewielkim, o ok. 8 m2 powierzchni zabudowy, obiektem, widocznym na zdjęciu, o którym mowa w pkt 1.3.1.2. powyżej), by następnie dostawić ściany (widoczne na zdjęciu, o którym mowa w pkt 1.3.1.2. powyżej, od strony północnej tego niewielkiego obiektu) oraz przykrywać je dachem, a następnie rozbudowywać jeszcze ten niewielki obiekt od strony południowej o przybudówkę i odrębnie przykrywać ją dachem. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przy planowaniu wykonania od podstaw budynku gospodarczego projektuje się jego bryłę zazwyczaj na płaszczyźnie prostokąta i całość pokrywa się krokwiami dachowymi, a następnie wykonuje się poszycie dachowe - ze zdjęcia, o którym mowa w pkt 1.3.1.2. powyżej, nie wynika wszakże, aby w taki zwyczajowy sposób mianoby od podstaw wykonać ten "trzykrotnie większy" budynek gospodarczy, wręcz przeciwnie zdjęcie to sugeruje ewentualną rozbudowę lub przebudowę istniejącego niewielkiego obiektu,

1.3.2.2. pominięciu z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a., że z dokumentów urzędowych mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] (wcześniej [...]), położonej przy ul. [...] w M. oraz z faktów znanych organom z urzędu, jednoznacznie wynika, że w miejscu wykonanych robót budowlanych istniał budynek o nr ewid. [...], wybudowany w 1970 r., o pow. 8 m2, co nie zostało podważone żadnym przeciwdowodem, z którego wynikałoby, że na potrzeby wykonania nowego budynku o pow. 43,24 m2 doszło uprzednio do rozbiórki całości lub części budynku z 1970 r.,

13.2.3. dowolnym przyjęciu, że doszło do rozbiórki "starego budynku", tj. budynku o nr ewid. [...], wybudowanego w 1970 r., o pow. 8 m2 pomimo braku w materiale dowodowym jakiegokolwiek dowodu na tą okoliczność oraz pomimo sprzeczności tych ustaleń z zeznaniami P. T. z dnia 5 czerwca 2014 r., z których wynika, że "w 2011 r. dokonana została rozbudowa do wymiarów budynku (...) ok. 30 m2" oraz z zeznaniami E. T. z dnia 5 czerwca 2014 r., z których wynika, że "Wcześniej w tym miejscu do ok. 2010 roku była ta komórka o wym. ok. 2,5 m x 2,5 m. Po tym okresie nastąpiła ta rozbudowa do obecnych wymiarów",

1.3.2.4. dowolnym przyjęciu, że inwestorem przedmiotowej samowoli jest R. W. pomimo sprzeczności tych ustaleń z zeznaniami E. T. z dnia 5 czerwca 2014 r., z których wynika, że "W czasie, gdy był wykonywany dach tej rozbudowy (...) p. R. W. powiedziała, że rozbudowy tej dokonała córka, p. J. O." oraz pomimo tego, że P. T. w zeznaniach z dnia 5 czerwca 2014 r. nie potwierdził, że inwestorem była R. W. i zeznał "Nie wiem, kto bezpośrednio był inwestorem tego budynku" oraz pomimo tego, że dokument, złożony do akt przez E. T. nie został własnoręcznie podpisany przez R. W., co nie pozwala na niewątpliwe ustalenie, że stwierdzenie to jest stanowczym oświadczeniem wiedzy R. W., stanowiącym wiarygodny dowód na okoliczność, że R. W. jest inwestorem przedmiotowej samowoli, oraz pomimo tego, że w protokole z 3 lipca 2013 r. R. W. nie potwierdziła, że była inwestorem budowy budynku gospodarczo- inwentarskiego, a stwierdziła coś przeciwnego, tj.: "mury do tej rozbudowy (...) stoją już ok. 15 lat. Dopiero trzy lata temu zdjęliśmy jedną warstwę pustaków z tego obwodu (murów - p.a.) i podnieśliśmy mur, wykonując między innymi wieńce żelbetowe i całość nakryliśmy (???) dachem. Przyczyną robót był zerwany (???) dach na części oznaczonej w planach z akt sprawy".

1.3.3. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie przyczyn, dla których organ nie oparł się lub odmówił wiarygodności wyjaśnieniom R. W., złożonym do protokołu z dnia 3 lipca 2013 r. oraz zeznaniom P. T. oraz E. T. z dnia 5 czerwca 2014 r., o których mowa w pkt 1.3.2.3. oraz 1.3.2.4. powyżej w niniejszej skardze kasacyjnej;

1.3.4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

1.3.4.1. nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność, kto był wykonawcą robót budowlanych dotyczących budynku o pow. 43,24 m2, jaki stan zastał przed rozpoczęciem robót budowlanych, kiedy oraz w jakim zakresie roboty zostały wykonane, na czym konkretnie polegały te roboty budowlane, kto mu zlecił ich wykonanie i jakiego efektu oczekiwał,

1.3.4.2. niedopuszczenie wnioskowanego przez R. W. w protokole z dnia 5 marca 2015 r. (k. 45 akt administracyjnych) przesłuchania B. A. oraz nieprzeprowadzenie dowodu z jego zeznań na okoliczność zakresu wykonanych robót budowlanych, przeprowadzenie których to dowodów było konieczne zważywszy na fakt, że R. W. w świetle doświadczenia życiowego nie byłaby w stanie samodzielnie wykonać prac składających się na te roboty budowlane, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie rozstrzyga jednoznacznie okoliczności istotnych, a mianowicie:

1) kto fizycznie wykonywał roboty budowlane wobec spornego budynku gospodarczo – inwentarskiego i czy R. W. własnoręcznie wykonywała jakieś roboty budowlane,

2) kto zlecił wykonawcy wykonanie robót budowlanych wobec spornego budynku gospodarczo – inwentarskiego i czy była to R. W.,

3) kto kierował do wykonawcy robót budowlanych wobec ww. budynku gospodarczo – inwentarskiego, polecenia w jaki sposób lub w jakim zakresie te roboty mają zostać wykonane lub jakiego efektu oczekuje, i czy była to R. W.,

4) kto z własnej inicjatywy poniósł wydatki/koszty na wykonanie robót budowlanych wobec przedmiotowego budynku gospodarczo-inwentarskiego i czy była to R. W.,

5) kto z własnej inicjatywy zorganizował materiały budowlane na potrzeby robót budowlanych wykonanych wobec ww. budynku gospodarczo-inwentarskiego i czy była to R. W.;

2. naruszeniu przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. pomimo tego, że akty te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b.w zw. z art. 52 u.p.b. oraz zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, a mianowicie do R. W., która nie była inwestorem robót budowlanych wykonanych wobec budynku gospodarczo-inwentarskiego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w M.;

3. naruszeniu przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuchylenie w całości decyzji MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzji PINB Nr [...] tego, że akty te naruszyły prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organom w postaci okoliczności:

3.1. wskazanych w oświadczeniu J. i P. O. z dnia 24 marca 2017 r., z którego wynika, że R. W. nie była inwestorem robót budowlanych wykonanych wobec przedmiotowego budynku gospodarczo-inwentarskiego oraz obiekt budowlany, odpowiadający wyżej wymienionemu budynkowi gospodarczo-inwentarskiemu istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu,

3.2. wynikających z fotogrametrycznych zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 22 grudnia 2008 r. oraz 19 września 2012 r., przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wynika, że powyższy obiekt budowlany, odpowiadający budynkowi gospodarczo-inwentarskiemu istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu;

4. naruszeniu przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy ze skargi na decyzję MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., przez nieuchylenie w całości powyższej decyzji oraz decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r, pomimo tego, że akty te naruszyły art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.b. w zw. z art. 52 u.p.b. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie wobec R. W., tj. osoby niebędącej inwestorem pomimo tego, że wykładnia tych przepisów w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP nakazuje obowiązek rozbiórki w pierwszej kolejności kierować do inwestora - jako sprawcy samowoli budowlanej - a dopiero w dalszej kolejności do niebędących inwestorem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wobec którego dokonano samowoli budowlanej;

5. naruszeniu przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuchylenie w całości decyzji MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzji PINB Nr [...] pomimo tego, że akty te naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, oznaczone w pkt 1.3.1. doi 1.3.4. powyżej w niniejszej skardze kasacyjnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie jej skargi na decyzję MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., ewentualnie przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, jeżeli w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej istota nie jest dostatecznie wyjaśniona,

- stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie w całości decyzji MWINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.,

- zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zważywszy na oparcie skargi kasacyjnej na obydwu podstawach prawnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych, jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). A zatem dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż całkowicie chybione są zarzuty kwestionujące, iż doszło do rozbiórki starego budynku, który powstał w latach siedemdziesiątych XX wieku o powierzchni 8 m2. Z jednoznacznych bowiem ustaleń poczynionych w trakcie oględzin spornej nieruchomości przeprowadzonych przez pracowników powiatowego organu nadzoru w dniu 5 marca 2015 r. wynika, iż z tego budynku pozostał jedynie fragment ściany o długości 2.9 m przy południowej granicy, który stał się częścią ściany nowopowstałego budynku. Jednocześnie nie stwierdzono istnienia pozostałych ścian, a dach niewątpliwie jest nową konstrukcją pokrywającą cały nowopowstały budynek. Zresztą sama skarżąca wskazywała na zawalenie się poprzednio istniejącego dachu już w trakcie pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 3 lipca 2013 r. To, iż wspomniany budynek o powierzchni 8 m2 był uwidoczniony na mapach ewidencyjnych nie mogło mieć przesądzającego znaczenia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, gdyż mapy oraz ewidencja gruntów i budynków nie zawsze odzwierciedlają stan istniejący w rzeczywistości na gruncie, zwłaszcza w sytuacji samowoli budowlanych. W kontekście powyższych ustaleń, poczynionych na podstawie bezpośrednich oględzin budynku, nie było uprawnione wnioskowanie z zeznań świadków P. T. i E. T., wspominających o rozbudowie powyższego budynku, iż w istocie on istniał w chwili kiedy doszło do wzniesienie budynku będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania . Wykorzystanie jedynie jednej ściany tego starego budynku przy konstruowaniu nowego budynku nie może w żaden sposób świadczyć o rozbudowie tego pierwszego, zwłaszcza jeśli się uwzględni, iż ściana ta stanowiła niewielki fragment nowopowstałego. Nie sposób również zakwestionować ustaleń organów nadzoru, iż w powyższym przypadku mamy do czynienia z całkowicie nowym budynkiem, którego ostateczny kształt został nadany ok. 2010 r., jeśli uwzględni się wskazane powyższej okoliczności, a ponadto jego powierzchnię, która ponad pięciokrotnie przekraczała powierzchnię poprzednio istniejącego budynku oraz zastosowane w nim rozwiązania konstrukcyjne. Na powyższe ustalenia w żadnym stopniu nie mogły wpłynąć przedłożone przez skarżącą kasacyjnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zdjęcia lotnicze, wydruki map z stron internetowych "mapy Google" i "geoportal" oraz oświadczenie J. i P. O. z dnia 24 marca 2017 r., które wskazują jedynie na sukcesywne, rozłożone w czasie, powstawanie poszczególnych elementów spornego budynku, które ostatecznie zakończyły się w ok. 2010 r., przykryciem całego obiektu nowym dachem. Nie są to więc ani nowe dowody ani też nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które byłyby istotne dla sprawy, tj. takie, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Nie zmieniają one bowiem oceny, iż doszło do powstania jakościowo nowego budynku, na wzniesienie którego nie uzyskano wymaganego pozwolenia budowlanego. Do poczynienia takich ustaleń powiatowy organ nadzoru budowalnego był uprawniony bez potrzeby dopuszczania dowodu z opinii biegłego, jako, iż zatrudnia pracowników o odpowiednich kwalifikacjach z zakresu budownictwa. Ponadto mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie z małym i nieskomplikowanym pod względem technicznym budynkiem. W konsekwencji nieusprawiedliwione były zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające w tym zakresie naruszenie art. 7, art. 75 § 1 , art. 76 § 1, art. 77§ 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a.

Jeśli chodzi o kwestię prawidłowości ustaleń co do osoby inwestora w kontrolowanej sprawie podkreślić należy, iż skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie tylko nie kwestionowała, że była inwestorem spornego budynku, wręcz wyraźnie to przyznała, choćby w odwołaniu z dnia 22 sierpnia 2014 r., nazywając jedynie wykonane roboty remontem. Stąd organy administracji nie miały podstaw do podejmowania w tym zakresie dodatkowych czynności dowodowych i przesłuchiwania świadka B. A. na okoliczności wskazane w 1.3.4.1 i 1.3.4.2 skargi kasacyjnej. Ponadto należy zauważyć, że przywołując protokół z dnia 3 lipca 2013 r. autor skargi kasacyjnej stara się nadać oświadczeniu strony odmienne znaczenie niż wynika to wprost z odnotowanej w nim wypowiedzi. Skarżąca przyznaje bowiem w nim: "zdjęliśmy jedną warstwą pustaków", "podnieśliśmy mur, wykonując m.in. wieńce żelbetonowe i całość nakryliśmy dachem", co świadczy jednoznacznie o jej roli jako inwestorki w procesie inwestycyjnym. Wprawdzie używa liczby mnogiej, jednakże może to jedynie wskazywać, iż były jeszcze inne osoby, które uczestniczyły w tym procesie jako inwestorzy, ale ich wyraźnie nie określiła. Jedynie E. T. w swych zeznaniach wskazała, iż skarżąca kasacyjnie wspominała, iż rozbudowy dokonała córka p. J. O.. Z drugiej jednak strony w umowie z dnia 5 kwietnia 2013 r. skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazywała tylko siebie jako osobę, która wybudowała sporny budynek gospodarczy. Wprawdzie umowa ta nie jest opatrzona jej podpisem – jak słusznie podniosła w skardze kasacyjnej – jednakże podpisane jest przez nią pismo z dnia 24 maja 2013 r., do którego ta umowa została dołączona i w piśmie tym znajdują się wyraźne odwołania do tej umowy, co powoduje, iż nie może ona podważać, że takie oświadczenie złożyła.

W kontekście powyższych uwag rolą organów wobec z stanowiska strony prezentowanego w toku dalszego postępowania administracyjnego, tj. niekwestionowania przymiotu inwestora w kolejnym odwołaniu – nie było poszukiwanie współinwestorów, zwłaszcza w sytuacji, gdyż zachodziła tożsamość inwestora i właściciela budynku, który stanowił część składową nieruchomości zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, gwarantując w ten sposób wykonalność decyzji rozbiórkowej. Podkreślenia wymaga, że wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności obciąża nie tylko organ. Strona w miarę możliwości powinna współpracować z organem w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza, gdy dotyczy to okoliczności, co do których powinien on posiadać pełną wiedzę. Współpraca strony z organem nie może polegać wyłącznie na kwestionowaniu ustaleń organu bez przedstawienia konkretnych przeciwdowodów. Organ nie jest też zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Wprawdzie organy obu instancji nie dokonały może zbyt pogłębionej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w związku z podzielaniem ostatecznych wyników tej oceny, nie sposób uznać, iż powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko zarzut prowadzący to takiego stwierdzenia mógłby w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

Powyższej oceny co do prawidłowości określenia osoby inwestora nie zmienia oświadczenie J. i P. O. z dnia 24 marca 2017 r., złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w którym przyznają, iż to oni byli inwestorami budynku, objętego decyzją rozbiórkową. Trafnie Sąd I instancji uznał to oświadczenie za niewiarygodnie, traktując je jako działanie celowe, podjęte na użytek niniejszego postępowania, mające na celu wykazanie dotąd niepodnoszonej ani przez skarżącą kasacyjnie, ani przez jej profesjonalnego pełnomocnika tezy, jakoby inwestorem była inna osoba niż skarżąca, aby w ten sposób doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji nakazującej rozbiórkę. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, iż nie może być również mowy o zaistnieniu również w tym zakresie podstawy wznowieniowej , określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. art. 7, art. 75 § 1 , art. 76 § 1, art. 77§ 1 i 4 i art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu co do prawidłowości ustaleń osoby inwestora.

W konsekwencji nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż decyzja nakazująca na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b oraz poprzedzające je postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. zostały skierowane do właściwego podmiotu w świetle art. 52 u.p.b., a mianowicie do inwestora, będącego jednocześnie właścicielem spornego budynku. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Stąd nie mogło być mowy również z tego powodu o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania ( art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dostrzegając podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

Strona 6 z 10