Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 711/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 par. 2 w zw. z  art. 31 par. 1,  art. 16,  art. 31 par. 1 pkt 2,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D. - Koło B w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 29 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 6 marca 2003 r. Nr [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia 6 marca 2003 r. (Nr [...]) Starosta T., po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy O. Ś., na podstawie art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 28, art. 36 ust. 1, art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), zezwolił S. K. oraz A. C. - właścicielom Przedsiębiorstwa A spółka cywilna z siedzibą w P. - na prowadzenie do dnia 31 grudnia 2009 r. działalności w zakresie odzysku i transportu wymienionych w decyzji odpadów poprzez ich wykorzystanie w procesie rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni iłów ceramiki budowlanej w P.

Pismem z dnia 8 czerwca 2004 r. Polski Klub Ekologiczny Okręg D. - Koło B w P., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w ocenie wnioskodawcy "rekultywacja" odbywa się w sposób niezgodny z obowiązującym prawem i ma na celu jego obejście, gdyż "odzysk" odpadów w rzeczywistości stanowi przykrywkę do ich składowania. W obszernym uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, iż owe rażące naruszenie prawa polegało w szczególności na:

a) wydaniu decyzji z pogwałceniem przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska zapewniających udział społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska oraz wskazujących, co powinien zawierać Raport oddziaływania na środowisko rekultywowanego terenu, dodając, iż w świetle art. 11 ww. ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna,

b) wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa proceduralnego,

c) określeniu warunków realizacji tej decyzji w sposób rażąco naruszający prawo (np. wskazany sposób transportu, tj. na mokro samochodami samowyładowawczymi, gdy przewóz popiołów powinien odbywać się w pojazdach autocysternach),

d) decyzja dotyczyła "odpadów innych niż niebezpieczne", a od 15 kwietnia 2003 r.

wiadomo, że przywożone i składowane są odpady niebezpieczne;

e) oparcie decyzji na nierzetelnych, sporządzonych na zlecenie Przedsiębiorstwa A: "Projekcie technicznym rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni iłów ceramiki budowlanej C oraz "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni iłów ceramiki budowlanej C.

Stowarzyszenie podkreśliło, iż "rekultywację" do dziś wykonuje się bezprawnie, ponieważ:

a) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określił terenów poeksploatacyjnych w P. jako obszarów wymagających rekultywacji, ale wyłączył je

na cele nierolnicze i nieleśne, a kierunek ich zagospodarowania określił jako wodno - rekreacyjny;

b) decyzja Starosty T. nr [...] z 1999 r. (określająca termin i kierunek rekultywacji działki nr [...] AM położonej przy ul. S. w P.) straciła swoją ważność dnia 31 grudnia 2002 r.,

c) adresat decyzji nie posiadał i nie posiada ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani stosownych uprawnień budowlanych, które stosownie do regulacji ustawy Prawo budowlane w tym przypadku posiadać powinien;

d) adresat decyzji nie posiadał i nie posiada ważnych decyzji zezwalających na transport odpadów i ich "odzyskanie" poprzez użycie w procesie rekultywacji.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, iż za wszczęciem postępowania na żądanie Polskiego Klubu Ekologicznego nie przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że organizacja społeczna może występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakiej roli, tj. jako strona postępowania, gdy dane postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danej organizacji społecznej (w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw i obowiązków), zaś w sytuacji, gdy organizacja społeczna nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, może występować w tym postępowaniu jako tzw. podmiot na prawach strony. Kolegium zauważyło, iż sytuacja prawna takiego podmiotu różni się znacznie od sytuacji strony, gdyż podmiot na prawach strony nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, nie będzie on adresatem ewentualnej decyzji załatwiającej sprawę i przysługują mu jedynie procesowe uprawnienia strony. Podkreśliło, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego.

Kolegium zaznaczył, że jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych przesłanek, to musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej i każdorazowo organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Dodało, iż w tym celu należy ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej (zarówno materialnej, jak i procesowej) istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym.

Ocena zasadności żądania organizacji społecznej z punktu widzenia zgodności z interesem społecznym- jak podniosło Kolegium - należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a więc nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Kolegium zaznaczyło, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć jej partykularnym interesom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych.

Kolegium stwierdziło, że zawarte w artykule 8 ust. 2 statutu Polskiego Klubu Ekologicznego cele Klubu (m.in. "poprawa stanu środowiska przyrodniczego Polski oraz ochrona krajobrazu naturalnego i dziedzictwa kulturowego" a ponadto "kształtowanie w społeczeństwie świadomości, że jakość życia zależy od racjonalnego gospodarowania zasobami naturalnymi i zachowaniem równowagi między środowiskiem a rozwojem cywilizacji"), zostały określone dość ogólnie, co niejako automatycznie sprawia, iż in abstracto sprawa z zakresu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych w P. mieści się w zakresie celów statutowych Polskiego Klubu Ekologicznego z siedzibą w P., jednak in concreto przedmiotem wniosku Polskiego Klubu Ekologicznego jest wszczęcie postępowania w celu unieważnienia ostatecznego rozstrzygnięcia, które ukształtowało sferę prawną określonych podmiotów – S. K. i A. C. W tym przypadku Kolegium zaważyło, iż fundamentem, na którym zbudowane zostało polskie postępowanie administracyjne, jest, sformułowana w art. 16 k.p.a., zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych- decyzja administracyjna powinna być trwała ze względu na rolę, jaką spełnia w kształtowaniu stosunków społecznych, a także jako punkt oparcia dla różnorodnej działalności jednostek oraz organów administracji publicznej. Kolegium podkreśliło, iż z decyzji tej strony nabyły prawa i o ile można przyjąć, że w interesie organizacji społecznej leży wszczęcie i udział w nadzwyczajnym postępowaniu zmierzającym do weryfikacji indywidualnego rozstrzygnięcia, którego realizacja przez strony związana jest z oddziaływaniem na środowisko, o tyle nie jest to do pogodzenia z interesem stron oraz interesem społecznym. Dodało, iż udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza w przypadku nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, gdy z okoliczności faktycznych wynika, że podmioty te reprezentują przeciwstawne interesy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, a interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony. Zaznaczyło, iż jakkolwiek doniosły byłby interes (cel) organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron, które z ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nabyły i często zrealizowały już uprawnienia. Kolegium podniosło, iż sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym ma przede wszystkim charakter indywidualny, dlatego we współczesnym państwie prawa nie ma miejsca dla sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, w tym kontekście nie można przyjąć, że w interesie społecznym leży uruchamianie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną.

Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowany zażaleniem) złożył Polski Klub Ekologiczny Okręg D. - Koło B w P. wskazując, iż z treści przepisu art. 157 § 3 k.p.a. wynika wprost, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, za bezzasadne należy zatem uznać wydanie w sprawie postanowienia w trybie przepisu art. 31 § 2 kpa w sytuacji, gdy istnieją podstawy prawne do tego, aby zawisła sprawa mogła być rozstrzygana w trybie nadzwyczajnym. Zwrócono uwagę, iż skoro Kolegium wydało w sprawie postanowienie to powinno ono zawierać pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, a nie - jak wskazano - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Klubu to "poplątanie z pomieszaniem" nie pozwala na stwierdzenie, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a postępowanie prowadzi w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli oraz ich świadomość i kulturę prawną. W ocenie Klubu pozbawione podstaw jest stwierdzenie, iż cele statutowe Klubu są określone dość ogólnie, bowiem Klub występuje do organów administracji publicznej lub sądów powszechnych o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska na określonym terenie, restytucji lub naprawy zaistniałych w związku z tym szkód. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Klub podkreślił, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które jednak w konkretnym przypadku powinno być przez organ administracji publicznej skonkretyzowane, a zatem jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwościach organu administrującego, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla Klubu. Podniesiono, iż w interesie ogólnym, jak i w słusznie pojętych interesie obywateli leży dbałość o stan środowiska, a ochrona środowiska jest konstytucyjnym obowiązkiem każdego i ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej wobec społeczeństwa. Polski Klub Ekologiczny Okręg D. Koło B podkreślił, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, ponieważ przepis art. 31 § 4 kpa nakłada na organy obowiązek zawiadamiania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający chronionym dobrom obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Zdaniem wnioskodawcy bezzasadne jest stwierdzenie, że interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony, bowiem orzecznictwo wyraźnie wskazuje na dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1985 r. wskazano, iż granicą uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym). Zdaniem Klubu mylne jest również twierdzenie, iż nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny, bowiem uznanie administracyjne może być zakwestionowane, jeżeli nosi cech dowolności, naruszając przepisy prawa administracyjnego traktujące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, ale w powiązaniu z interesem społecznym. Strona wnioskująca zarzuciła również, iż wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a., gdyż Kolegium wydało go dopiero po 7 miesiącach od złożenia wniosku, w szczególności, iż wykazanie, że żądanie wszczęcia postępowania nie jest uzasadnione ani celami statutowymi organizacji społecznej ani interesem społecznym- w ocenie Klubu - z całą pewnością nie należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy ww. postanowienie przywołując poprzednią argumentację. Nadto wskazało, iż organ administracyjny w formie postanowienia rozstrzyga o wszczęciu z urzędu postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby i także w formie postanowienia odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub dopuszczenia do niego organizacji społecznej, zaś stosownie do przepisu art. 127 § 3 k.p.a., od rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze - nie służy odwołanie (zażalenie) ale strona niezadowolona z decyzji (postanowienia) może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium zaznaczyło, iż pojęcie "interesu społecznego" może być różnie interpretowane i tak - w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie to jest "ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie" (M. Wawrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1989), a zatem pojęcie to w zależności od sytuacji może więc mieć różnorodny zakres przedmiotowy. Dodało, iż uwzględnienie interesu społecznego stanowi pewne wyważenie słusznego interesu strony z interesem społecznym i dopiero po rozważeniu tych okoliczności można ocenić co jest słusznym interesem w danej sprawie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Polski Klub Ekologiczny Okręg D. Koło B w P. podtrzymując wcześniejszą argumentację zarzuciło ww. postanowieniu:

1. naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 kpa "poprzez uznanie (na zasadzie dowolności), że Koło B w P. nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenianieważności decyzji Starosty T. z uwagi na brak interesu społecznego";

2. naruszenie art. 12 w związku z art. 35 § 1 i § 3 kpa "poprzez przewlekłe załatwianie sprawy";

3. naruszenie art. 36 § 1 kpa, "poprzez niezawiadamianie o przyczynach zwłoki i niewskazywanie nowego terminu załatwienia sprawy";

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, "poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do wszczęcia tego postępowania z urzędu".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosło, iż na tle całokształtu okoliczności faktycznych rozpatrywanych przez Kolegium spraw związanych z szeroko rozumianą działalnością prowadzoną w P. przez S. K. i A. C. - działających w formie spółki cywilnej A w P., zachodziły, w opinii Kolegium, przesłanki do uznania, że udział organizacji społecznej w sprawie tych osób służy partykularnym interesom jej członków. Kolegium poinformowało, iż pierwsze interwencje w sprawie podejmowane były bowiem przez J. O. (autorkę skargi) i S. G. w lutym 2003 r. i wówczas osoby te działały jednak jako osoby fizyczne. Zaznaczyło, iż z kolei w 2004 r. obie te osoby występowały już jako przedstawiciele Koła P. Okręgu D. Polskiego Klubu Ekologicznego (razem z L. O.). Dodało, iż działając również we własnym imieniu ww. osoby wnieśli także odwołanie do Kolegium od decyzji Starosty T. z dnia 5 marca 2003 r. (sprawa objęta odpowiedzią na skargę [...], [...] - decyzją z dnia 22 kwietnia 2003 r. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej odwołujących się; por. także sprawy przed Sądem Administracyjnym - sygn. akt II SA/Wr 1478/03, SA/Wr 1453/03). Kolegium poinformowało nadto, iż obok postępowania z wniosku Koła P. Okręgu D. Polskiego Klubu Ekologicznego (w skład którego, jak wspomniano, wchodziła J. O.), zakończonego wskazanymi wyżej postanowieniami, Kolegium prowadziło jednocześnie postępowanie z wniosku J. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. związanych z działalnością wskazywanych wyżej przedsiębiorców na terenie P. (również i tej będącej obecnie przedmiotem skargi) i w toku tego postępowania - wezwana do udokumentowania legitymacji procesowej – J. O. wyjaśniła, że choć nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z należącą do A. C. i S. K., aby doświadczyć negatywnych skutków działalności nie trzeba znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Podniosło, iż A. C. wskazała, że dom, w którym mieszka, a do którego tytuł prawny posiadają jej rodzice, położony jest w odległości około 100 m od przedsiębiorstwa A i około 300 m od składowiska odpadów, a "immisje pozytywne (tj. pylenie, wstrząsy, hałasy) oddziałują wprost na wszystkie znajdujące się w miejscowości nieruchomości i przekraczają granice przeciętnej miary". W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za niedopuszczalne przyjęcie, że Koło P. Okręgu D. Polskiego Klubu Ekologicznego - w imieniu którego działają trzy osoby: L. O., S. G. i J. O., z których dwie zamieszkują w P. (S. G. i J. O.), a przed zaangażowaniem się w sprawę jako członkowie Koła występowały w sprawie jako osoby fizyczne - mogło skutecznie działać w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a., z powołaniem się na interes społeczny oraz cele statutowe organizacji społecznej. Założenie przeciwne - w opinii Kolegium - stałoby w sprzeczności z istotą działania organizacji społecznych, których celem nie jest popieranie indywidualnych inicjatyw swoich członków.

Odnosząc się do zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, Kolegium zauważyło, że nie wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na jego treść, bowiem terminy określone w art. 35 k.p.a. mają bowiem charakter procesowy, a więc ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanego w takim postępowaniu rozstrzygnięcia. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 36 k.p.a. nie może - zdaniem Kolegium - stanowić skutecznej podstawy prawnej zarzutu skierowanego względem opisanego na wstępie postanowienia.

Również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., "poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do wszczęcia tego postępowania z urzędu" -w opinii Kolegium - należy uznać za chybiony, gdyż zarówno w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2005 r., jak i z dnia 29 lipca 2005 r. wskazywano jednoznacznie na podstawę prawną obu rozstrzygnięć - art. 31 § 2 k.p.a., a powoływany przez stronę skarżącą art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie stanowił postawy orzekania Kolegium. Na marginesie Kolegium zauważyło, że kwestia zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. pozostawiona jest wyłącznie organowi administracyjnemu.

W piśmie z dnia 24 października 2006 r. Prezes Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D. we W. oświadczył, iż znana jest Zarządowi Klubu sytuacja objęta skarga Koła OD PKE w P. Dodał, iż Zarząd OD PKE na bieżąco konsultuje działania Koła w P., w pełni uznaje ich zasadność i popiera złożoną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego postanowienia.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd w pełni podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wyczerpująco uzasadnione w kwestionowanym postanowieniu. W sprawie nie był sporne, że Polski Klub Ekologiczny Okręg D. - Koło B w P. jest organizacją społeczną. Nie budziło też wątpliwości, iż w świetle określonych w artykule 8 ust. 2 Statutu Polskiego Klubu Ekologicznego celów Klubu sprawa z zakresu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych w P. mieściła się w zakresie celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia. Spór pomiędzy organizacją społeczną a organem dotyczył natomiast istnienia w sprawie interesu społecznego, który przemawiałby za uprawnieniem Stowarzyszenia do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 6 marca 2003 r. (Nr [...]).

Zgodnie bowiem z regulacją art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, muszą być spełnione jednocześnie trzy przesłanki:

1/ organizacja społeczna nie jest stroną danego postępowania administracyjnego w ujęciu art. 28 k.p.a.,

2/ żądanie takie musi mieć uzasadnienie w celach statutowych organizacji społecznej,

3/ za tym żądaniem musi przemawiać interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W podsumowaniu obszernych rozważań M. Wyrzykowski stwierdził, "że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie..." (Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem.

W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne" s. 81-82).

Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron" (W. Dawidowicz, "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa, 1989 r.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy za w pełni uzasadnione stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie stwierdziło aby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 6 marca 2003 r. (Nr [...]) z inicjatywy Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D. - Koło B w P. przemawiał interes społeczny. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika bowiem, iż aktualna inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków Zarządu Stowarzyszenia, a partykularnych interesów członków stowarzyszenia nie można utożsamiać z interesem społecznym.

Z lektury akt administracyjnych wynika, iż pierwsze interwencje w sprawie podejmowane były w lutym 2003 r. przez J. O. (autorkę skargi) i S. G., jako osoby fizyczne. Osoby te następnie w imieniu własnym złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odwołania od decyzji Starosty T. (z dnia 5 marca 2003 r. nr [...] oraz nr [...] i będącej obecnie przedmiotem skargi decyzji nr [...] z dnia 6 marca 2003 r.). Kolegium decyzjami z dnia 22 kwietnia 2003 r. (m.in. nr [...]) umorzyło postępowania odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej odwołujących się. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 1478/03) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu odrzucił skargę S. G. na ww. decyzję. Z kolei w dniu 5 listopada 2003 r., po rozpoznaniu wniosku J. O. i S. G. o wznowienie postępowania w sprawie, Kolegium odmówiło jego wznowienia z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku i nie legitymowanie się przez wnioskodawców przymiotem strony.

Nadto przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. toczyło się równolegle postępowanie z wniosku J. O. z dnia 4 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty T. W toku tego postępowania - wezwana do udokumentowania legitymacji procesowej – J. O. wyjaśniła, że choć nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z należącymi do A. C. i S. K. działkami gruntu, to aby doświadczyć negatywnych skutków działalności nie trzeba znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Wskazała, że dom, w którym mieszka, a do którego tytuł prawny posiadają jej rodzice, położony jest w odległości około 100 m od przedsiębiorstwa A i około 300 m od składowiska odpadów, a "immisje pozytywne (tj. pylenie, wstrząsy, hałasy) oddziałują wprost na wszystkie znajdujące się w miejscowości nieruchomości i przekraczają granice przeciętnej miary". Decyzjami z dnia 1 lipca 2005 r. (nr [...], nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Obok ww. postępowań J. O. wraz ze S. G. zainicjowali również postępowanie karne zawiadamiając w marcu 2003 r. o popełnieniu przez A. C. i S. K. przestępstw z art. 182 § 1 i art. 183 § 1 kodeksu karnego (postępowanie umorzone postanowieniem z dnia 15 czerwca 2004 r., nr [...]), a w dniu 9 grudniu 2003 r. J. O. złożyła zawiadomienie o przestępstwie, tym razem popełnionym - zdaniem zawiadamiającej - także przez pełnomocnika przedsiębiorców i przewodniczącego Rady Miejskiej w O. Ś.

Sprawą z inicjatywy J. O. (wniosek z dnia 4 grudnia 2003 r.) zajmował się również Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Bezczynność Kolegium w zakresie rozpoznania złożonego przez Stowarzyszenie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 6 marca 2003 r. (Nr [...]) jest niewątpliwym i karygodnym faktem, jednakże o ile okoliczności te mogły stanowić skuteczną podstawę skargi na bezczynność, to oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu nie można uznać, że naruszenie przez organ administracyjny art. 35 i art. 36 k.p.a. miało wpływ na jego treść.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zarówno zaskarżone jak i poprzedzające go postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.