Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 444/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a-64e
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 146 ust. 3 i art 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 13 września 2018 r. sprzeciwu K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I Instancji", "Prezydent") z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n.") i uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. (Dz.U. Województwa [...] z 2012 r. poz. 5029) orzekł o: 1) ustaleniu K. W., będącemu w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy S. właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ulicy S., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2 opłaty adiacenckiej stanowiącej 30% różnicy między wartością jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy drogi w ulicy S., w wysokości [...] zł oraz 2) odmowie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w 2015 r. w ul. S. w R. została oddana do użytku droga, wybudowana kosztem m.in. dotacji Gminy. Dla inwestycji tej wydano decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej "Rozbudowa ulicy S. w R. wraz z kanalizacją deszczową oświetleniem ulicznym, przebudową kolizji sieci energetycznych i telekomunikacyjnych w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami". Prezydent wyjaśnił, iż stworzenie warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi w ulicy S. nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r., zgodnie z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Organ podał, iż zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalania stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R., właściciele nieruchomości zobowiązani są do uiszczania opłat z tytułu wybudowania ww. urządzeń, która stanowi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Następnie Prezydent podał również, iż w świetle wykonanego operatu szacunkowego z dnia 15 sierpnia 2017 r. wartość nieruchomości położonej w R. przy ulicy S., oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, zaś po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. Różnica ww. kwoty wynosi [...] zł, natomiast 30% różnicy ww. kwoty wynosi [...] zł. Poddał ocenie operat szacunkowy i wskazał, iż wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2017 r. został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Operat zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 145 ust. 2 u.g.n., ze względu na wydanie decyzji ustalającej po upływie 3 letniego terminu obowiązującego na wydanie takiej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, bądź uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego poznania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., iż w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków nastąpiło z dniem 12 listopada 2014 r., tj. w dniu odbioru inwestycji. Zdaniem skarżącego nawet biorąc pod uwagę termin wskazany przez organ, czyli

5 lutego 2015 r., to decyzja wydana w dniu [...] kwietnia 2018 r. została wydana długo po terminie na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Skarżący podał, iż oględziny przedmiotowej nieruchomości miały miejsce 17 lipca 2017 r., co według niego pozwala na uzasadniony wniosek, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte z tą datą. Dalej skarżący podał, iż nawet przyjmując, że zastosowanie

w niniejszej sprawie znajdą znowelizowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz biorąc pod uwagę błędny pogląd, że wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w dniu zawiadomienia, to skoro według skarżącego ustalenie warunków nastąpiło już w dniu 12 listopada 2014 r. to postępowanie wszczęte nawet w dniu wydania zawiadomienia, tj. 16 listopada 2017 r. jest postępowaniem wszczętym po upływie 3 letniego terminu.

Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł o jej uchyleniu w całości

i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 1509; dalej: "ustawa zmieniająca"), zmianie uległy niektóre przepisy ustawy, w tym dotyczące zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Według art. 4 ust. 1 przepisów przejściowych - do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 przepisów przejściowych - do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej

w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych

w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w art. 10 ustawy zmieniającej określono, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 września 2017 r., z wyjątkiem m.in. art. 4 ust. 1-3, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Art. 4 ustawy zmieniającej wszedł więc w życie w dniu 23 sierpnia 2017 r.

Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania

w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. nr [...] o powierzchni [...] m2 wywołanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy S. w R. nastąpiło w dniu 16 listopada 2017r. Z powyższego wynika, iż niniejsza sprawa została wszczęta w oparciu o nowe przepisy ustawy, wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy dotychczasowe, lecz przepisy ustawy zmienionej nowelą z 20 lipca 2017 r.

Następnie Kolegium przytoczyło definicję opłaty adiacenckiej zawartą w art. 4 pkt 11 u.g.n. oraz brzmienie art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1-2 i art. 146 ust. 1-2 u.g.n. Wskazało, iż zasadniczej zmianie uległ przepis art. 146 ust. 3 u.g.n., który

w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. stanowi, iż wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania

z wybudowanej drogi. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie to ten przepis powinien być przyjęty za podstawę materialnoprawną ustalenia opłaty.

Następnie SKO przytoczyło brzmienie art. 4 ust. 4-5 przepisów przejściowych ustawy zmieniającej. Nadto wskazało, iż przepis art. 156 ust.4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r. stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 m-cy od daty sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony,

w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników,

o których mowa w art. 154.

W ocenie Kolegium z przytoczonych przepisów wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało zweryfikować operat szacunkowy zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy zmieniającej. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż organ I instancji uznał za prawidłowy operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2017 r. w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości na dzień 15 sierpnia 2017 r., tj. przyjął ceny przed wybudowaniem drogi z 4 lutego 2015 r. Zaś stan nieruchomości po wybudowaniu drogi gminnej określono na dzień potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. możliwości użytkowania drogi, tj. 5 lutego 2015 r. Operat szacunkowy został więc sporządzony w oparciu o art. 146 ust. 3 w brzmieniu dotychczasowym.

SKO wskazało, iż obecnie wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a nie na dzień wydania decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r.

i od dnia 1 września 2017 r. oraz naruszeniem przepisów prawa procesowego dotyczącego budowy i redagowania decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponowne postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium za niezasadny uznało zarzut wydania zaskarżonej decyzji po upływie 3 letniego terminu obowiązującego na wydanie decyzji. Wyjaśniło, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jednak art. 148b ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do wybudowanej drogi odrębnymi przepisami jest ustawa

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332).

Dalej SKO zauważyło, iż w przedmiotowej sprawie protokólarny odbiór końcowy ww. inwestycji nastąpił w dniu 14 listopada 2014 r., zaś w dniu 14 stycznia 2015 r. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. jako inwestor zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w m. R. zakończenie robót w trybie art. 54 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., które zostało w ustawowym terminie 21 dni przyjęte bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu, tj. 5 lutego 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie protokólarnego odbioru inwestycji, tj. 14 listopada 2014 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu; właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zdaniem Kolegium przedstawiona przez skarżącego (błędna) data stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. 12 listopada 2014 r. dzień odbioru inwestycji, całkowicie pomija istnienie art. 148 u.g.n. Skoro zaś stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r., to 3 letni termin do wszczęcia postępowania upłynął w dniu 5 lutego 2018 r. Organ I instancji zaś w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w dniu 15 listopada 2017 r., a więc przed upływem 3 letniego terminu.

Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. złożył skarżący zarzucając:

- błędne oparcie przez organ II instancji swojego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, podczas gdy przepis art. 138 § 2 k.p.a. wprost wskazuje, iż decyzja kasatoryjna może być wydana wyłącznie w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego;

- niewskazanie przez organ II instancji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności jakie organ I instancji powinien brać pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) in fine w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie tzn. nieuchylenie decyzji organu

I instancji i nieumorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe wraz z upływem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł m.in., iż organ pomija

w zupełności istotne kwestie wymagające wyjaśnienia jak np. fakt zalewania przedmiotowej nieruchomości, czy fakt rzeczywistego momentu wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego. Uznanie przez organ II instancji rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania jako momentu zawiadomienia

z dnia 15 listopada 2017 r. spowoduje związanie tym ustaleniem organu I instancji.

Z takim ustaleniem momentu wszczęcia postępowania nie zgadza się skarżący. Zdaniem skarżącego, ponieważ operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości sporządzono już w dniu 15 sierpnia 2017 r., to co najmniej ta właśnie czynność jest pierwszą czynnością urzędową podjętą w sprawie. Dlatego też należy uznać, że z tą właśnie datą wszczęto postępowanie administracyjne.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie będziemy mieli do czynienia ze "starym" brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na moment wszczęcia postępowania.

Zdaniem skarżącego, Kolegium powinno uchylić decyzję Prezydenta Miasta R. i umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na bezprzedmiotowość wydania decyzji, gdyż minął już termin na jej wydanie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca

2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi

i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie

§ 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że

- w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie przepisy prawa zostały naruszone. Organ odwoławczy odniósł się do kwestii zmiany stanu prawnego sprawy. Uznał, że w związku z nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), która nastąpiła na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca") od dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie zastosowanie mają znowelizowane przepisy.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Kolegium zasadnie wskazało na brzmienie znowelizowanego przepisu art. 146 ust. 3 u.g.n. w świetle którego, wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Prawidłowo Kolegium wywiodło, że to właśnie ta regulacja prawna powinna być podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z kolei art. 156 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017r.) stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy od daty sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Kolegium prawidłowo również uznało, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało zweryfikować operat szacunkowy zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że operat szacunkowy, mimo sporządzenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aby mógł stać się podstawą orzekania przez organ, musi odpowiadać wymogom przepisów znowelizowanych w zakresie metodologii wyceny. Mając na uwadze powyższe zasadnie Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017r. oraz naruszeniem przepisów prawa procesowego dotyczącego budowy i redagowania decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, argumentacja ta pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej tj. budową drogi w ulicy S. w R. jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie w związku z tym, że operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2017 r. został sporządzony w oparciu o art. 146 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, zaistniała zatem konieczność jego zweryfikowania zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu powyższe obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej i bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Taka sytuacji powoduje z kolei, że strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. To zaś uzasadniało skorzystanie przez organ odwoławczy z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed nim sprawy.

Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazało mu sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność prowadzenia ponownego postępowania w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. Obecnie wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego nie zasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy nie wskazał istotnych dla sprawy okoliczności, jakie organ I instancji powinien brać pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd nie zgadza się również z twierdzeniem skarżącego, że postępowanie organu I instancji podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, gdyż zostało wszczęte w dniu 15 sierpnia 2017r. tj. w dacie sporządzenia operatu szacunkowego i upłynął 3-letni termin do wydania decyzji. Zgodnie z art. 145 ust. 2 w nowym brzmieniu, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu 5 lutego 2015r., z kolei wszczęcie postępowania w kontrolowanej sprawie nastąpiło zatem zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2017 r. Należy zatem uznać, iż w niniejszej sprawie nie został przekroczony 3 letni termin do wszczęcia postępowania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.