Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 720/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5, 7, 8, 11, 77 par. 1,  art. 80 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej B. [...]" zlokalizowanej w B. przy ul. R. [...], na działce nr ew. [...] orzekło o utrzymaniu w mocy wskazanej decyzji organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

[...] Sp. z o.o. w Warszawie pismem z dnia [...] czerwca 2008 roku wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie zostało określone jako: "budowa stacji telefonii komórkowej B. [...] zlokalizowanej w B., przy ul. R. [...], dz. nr Ew. [...]". Burmistrz Miasta i Gminy B. wszczął postępowanie, po przeprowadzeniu którego w dniu [...] maja 2005 roku wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej B. [...] zlokalizowanej w B. przy ul. R. [...], na działce o nr ew. [...] - znak [...]. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego przez Z. G.– pełnomocnika A. P. - odwołania od tej decyzji, została ona uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2009 roku – znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku znak [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej B. [...] zlokalizowanej w B. przy ul. R. [...], na działce o nr ew. [...]". Decyzja została wydana na podstawie art. 104 k.p.a., art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 1, ust.7 pkt 4, art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 53 oraz art. 56 ust. 1, 2, 3, 7, 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku,. Nr 25, poz. 150) (dalej: "Prawo ochrony środowiska" lub "p.o.ś."), w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).

Odwołanie od tej decyzji złożył Z. G.. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7,8,9,11,77,80,84,107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 7 p.o.ś. w zw z art. 135 w zw. z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 Konstytucji RP, art. 52 p.o.ś. oraz przepisów wykonawczych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku (wskazaną na wstępie i zaskarżoną

w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania utrzymało decyzję z dnia [...] grudnia 2009 roku w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że sprawa wydania środowiskowych uwarunkowań dla powyższego przedsięwzięcia była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które uchyliło poprzednią decyzję Burmistrza Miasta

i Gminy B. z dnia [...] maja 2009 r. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Kolegium stwierdziło, że braki i uchybienia, które były powodem uchylenia poprzedniej decyzji, tj. niekompletność wniosku inwestora, ustalenie stron postępowania i wyjaśnienie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały prawidłowo uzupełnione i wyjaśnione. Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie posiada opracowany raport oddziaływania na środowisko, który to raport spełnia wymagania z art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kolegium podkreśliło, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pozytywnie oceniające warunki środowiskowe dla zamierzonego przedsięwzięcia.

W prowadzonym postępowaniu organ zwrócił się także o opinię do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., który w odpowiedzi poinformował, że stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w związku z nowelizacją tegoż rozporządzenia w 2007 r. przedmiotowa inwestycja została wyłączona z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga ona postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. A. P. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił jej naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy oraz nie odniesienie się do podnoszonych zarzutów;

2) art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 135, 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenie, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, tym bardziej że nie dokonano kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, co ma ogromne znaczenie dla sprawy

i wpływa na obszar jej oddziaływania;

3) art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez nie dokonanie ustaleń rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko;

4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2753 ze zm.), bowiem w niniejszej sprawie brak jest w decyzji mocy EIRP poszczególnych anten.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. (VIII SA/Wa 207/10) orzekł o oddaleniu skargi. Stwierdził, że w ocenie Sądu poszczególne etapy procedury oceny oddziaływania na środowisko zostały prawidłowo zrealizowane. W ramach postępowania został sporządzony i złożony raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Żaden przepis ustawy – Prawo ochrony środowiska nie zawiera wymogów co do tego, kto w konkretnej sprawie powinien być autorem takiego raportu. Ustawodawca wskazuje jedynie w art. 52 tej ustawy, wymagane elementy raportu. Zgodnie z powołanym przepisem raport taki powinien m.in. zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Raport dołączony do wniosku inwestora

o uzgodnienie przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spełnia wskazane wymogi. Inwestor w wyborze wariantu planowanego przedsięwzięcia kierował się sformułowanymi przez Światową Organizację Zdrowia zasadami mającymi na celu ograniczenie narażenia ludzi na promieniowanie niejonizujące, takimi jak zasada ostrożnego postępowania, zasada rozważnego unikania ryzyka. Reasumując, w przypadku przedmiotowej inwestycji wybór wariantu inwestycji sprowadzał się do wyboru lokalizacji oraz konfiguracji systemów antenowych każdorazowo spełniających wymogi ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem niejonizującym. W ocenie WSA z powyższego wynika, że wybrany został wariant, który pozwoli na prowadzenie działalności przez inwestora przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż jeżeli raport nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Nadto podniósł, iż jedynym czynnikiem fizycznym pochodzącym od urządzeń nadawczych i anten stacji bazowej, który stanowi uciążliwość z punktu widzenia ochrony środowiska jest pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów. Jak wykazano w treści raportu, pola te występują na wysokościach niedostępnych dla ludzi, zwierząt. Zainstalowane urządzenia nadawcze i anteny nie będą oddziaływać w sposób niekorzystny także na powietrze, krajobraz, dobra materialne oraz dziedzictwo kultury. Istnienie

i funkcjonowanie stacji bazowej nie będzie też przyczyną powstawania odpadów oraz innych uciążliwości. W kontekście przedstawionych wyżej ocen za niezasadne Sąd

I instancji uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 51 ust. 7 w zw. z art. 135 ustawy p.o.ś i art.140, art.143 kodeksu cywilnego w zw.

z art. 21 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] [...] "[...]" WSA stwierdził, że uwzględnienie ich zarzutów, twierdzeń może wchodzić w grę jedynie wówczas, gdy zostanie przez nie udowodnione, że realizacja inwestycji może spowodować pogorszenie stanu środowiska. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie podnoszone przez wspomniane stowarzyszenie zarzuty, twierdzenia nie są poparte żadnymi dowodami czy opiniami zawierającymi wnioski przeciwne w stosunku do wniosków zawartych w sporządzonym raporcie. W szczególności za takie dowody nie można uznać przedłożonych przez prezesa stowarzyszenia na rozprawie, stanowiska stowarzyszenia oraz kserokopii rezolucji Polskiego Towarzystwa Badań Radiacyjnych i wyroków WSA oraz NSA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] [...] "[...]" z siedzibą w R. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, z powodu braku dokonania pełnej oceny decyzji organu II instancji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 48, art. 57 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż inwestycja nie wymaga uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej na podstawie lakonicznego stanowiska organu I instancji,

w sytuacji w której organ II instancji całkowicie pominął powyższą kwestię;

3) art. 141 § 4 oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny prawidłowości stanowiska organów

w kwestii konieczności sporządzenia raportu dla inwestycji wymagającej obligatoryjnego oraz fakultatywnego obowiązku w tym zakresie, z wyłączeniem obszaru Natura 2000. Ponadto organ II instancji całkowicie pominął powyższe, poprzez nierozpatrzenie zarzutów stron postępowania tylko przekazanie ich pełnomocnikowi inwestora przez organ I instancji. Także nie nastąpiło odniesienie się do zarzutów stron, jak i nie nastąpiło ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Brak jest także wskazania przepisów prawa materialnego zastosowanych przez organ II instancji oraz nastąpiło powołanie przepisu art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej nie obowiązuje;

4) art. 141 § 4 oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. z uwagi, na to iż organ II instancji nie rozpatrzył sprawy ponownie w pełnym jej zakresie;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych i odrzuceniu dowodu z jednolitego stanowiska polskich naukowców oraz brak wyjaśnienia czy organy badały w jakimkolwiek stopniu tę kwestię;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż pola o wartościach ponadnormatywnych nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludzi oraz zwierząt bez uzasadnienia tak zajętego stanowiska, a szczególnie brak informacji, jaka jest to wysokość, jak i dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż istnieje zakaz wznoszenia inwestycji do określonej wysokości oraz w jaki sposób przykładowo ptaki zostaną pozbawione możliwości latania na tej wysokości;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie w wyroku, że urządzenia nadawcze i anteny nie będą oddziaływać w sposób niekorzystny także na powietrze, krajobraz, dobra materialne oraz dziedzictwo kultury. Istnienie

i funkcjonowanie stacji bazowej nie będzie też przyczyną powstawania odpadów oraz innych uciążliwości bez podania dowodów o tym świadczących, ponieważ dla powietrza, krajobrazu, dóbr materialnych i innych nie ustalono normy, więc należy badać te przesłanki w oparciu o rzeczywiste oddziaływanie;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż za niezasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 51 ust. 7 w związku z art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska i art. 140, art. 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w sytuacji ewidentnego ograniczenia prawa własności;

9) art. 141 § 4 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zgodnie z powołanym art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, raport powinien m.in. zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru w sytuacji, w której przepis ten zawiera konkretne jednostki redakcyjne i co jest równoznaczne z tym, że sam art. 52 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak jednolitego stanowiska w kwestii, kto przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko albowiem z wyroku wnioskować można, iż był to autor raportu ze względu na brak stanowiska własnego organu.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2200/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA za trafny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie braku prawidłowej kontroli przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Zdaniem NSA wynika to z tego, że decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. jest bardzo lakoniczna i nie spełnia wymagań określonych w dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. co do wymaganej treści uzasadnienia faktycznego decyzji. W szczególności powinna bowiem zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co dopiero następnie pozwoli ocenić czy uzasadnienie prawne decyzji jest prawidłowe. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że organ odwoławczy, a nie dopiero Sąd I instancji, powinien samodzielnie ustalić stan faktyczny w celu ustalenia prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Stąd, to także organ odwoławczy powinien samodzielnie dokonać szczegółowej oceny kluczowego dowodu w tej sprawie, tj. przedmiotowego raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 75 § 1 k.p.a. NSA wskazał, iż powyższy raport nie jest dokumentem urzędowym w świetle art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, jak i zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Ponadto NSA wskazał, iż zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, czyli żeby np. z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie wnioski zawarte w raporcie przedłożonym przez jedną ze stron postępowania administracyjnego powinny być w tym zakresie poddane ocenie przez organ odwoławczy. Oznacza to, że nie może tego dokonywać Sąd I instancji zamiast organu odwoławczego, gdyż powinien kontrolować ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Jednocześnie NSA wskazało, iż zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego będą mogły być rozpatrzone dopiero po ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 2200/10.

W rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa dokonana przez NSA dotyczy przepisów postępowania. W świetle tej wykładni nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, iż rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ administracji publicznej (zobligowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.) po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010).

W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego – nie spełnia opisanych wyżej wymogów bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nawet bowiem jeśli organ odwoławczy doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków i precyzyjne przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak – a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji – bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy sposób nazbyt ogólny odnosił się do zarzutów odwołania oraz odtwórczo jedynie przytoczył końcowe ustalenia Raportu, który powinien podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym, nie zaś determinować rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniu elementów ocennych, są za to konstatacje, nie poparte wcześniejszym wywodem wynikającym z przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ odwoławczy winien był – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. – samodzielnie ustalić stan faktyczny oraz dokonać szczegółowej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, jak i poddać ocenie wnioski zawarte w raporcie przedłożonym przez jedną ze stron postępowania, czego nie uczynił.

Sąd dokonując ponownej kontroli nie przesądza zatem, co do meritum, o prawidłowości decyzji organu I instancji, ponieważ zastąpiłby w tej mierze organ odwoławczy, to zaś nie tylko nie leży w jego kompetencji, ale w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne.

Wobec powyższego, już tylko z powyższego względu, rzeczą Sądu jest uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd nie może bowiem skutecznie dokonać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Kolegium, a to z tego względu, że nie poddaje się ono weryfikacji z uwagi na uchybienia procesowe.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2). O zwrocie kosztów postępowania (stanowiących uiszczony wpis sądowy – [...] zł) Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. (punkt 3).