Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 455/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 270
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 240/06 w sprawie ze skargi L. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 47/05 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta D.. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i odrzuca skargę o wznowienie postępowania sądowego, 2. odstępuje od zasądzenia od L. S. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [..] nr [..] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. z [..] nr [..] zmieniającej wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta D..

Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła Gmina D., zarzucając naruszenie kompetencji przyznanych Radzie Miejskiej przez art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Kr 49/04 oddalił skargę Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [..]. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. [..] nr [..].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 873/04 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 września 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 47/05 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok stał się prawomocny 25 listopada 2005 r.

Dnia 10 marca 2006 r. L. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania, zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 września 2005 r. naruszenie prawa skarżącego przez pozbawienie go możliwości działania w tym postępowaniu i naruszenie art. 32 w związku z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucono naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 73 § 3 Kodeksu pracy oraz art. 42 Kodeksu pracy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 11 w związku z art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy przez ich niezastosowanie.

Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie lub o jego zmianę przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [..] stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. z [..].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wywodził, że ma interes prawny do żądania uchylenia lub zmiany wyroku, ponieważ pełnił w latach 1998-2001 funkcję Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta w D., a przedmiotową uchwałą obniżono mu wynagrodzenie z kwoty 5 800 zł do kwoty 2 500 zł. Skarżący podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w D.. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego podniósł, że obecnie jest bezpodstawnie wyzwany do zapłaty znacznych kwot tytułem zwrotu nienależnie pobranego wynagrodzenia. Tym samym naruszono jego interes osobisty, konkretny i aktualny. We wniosku wskazał, że o wyroku dowiedział się z pisma Urzędu Gminy i Miasta D. z [..]. Z treścią wyroku zapoznał się 1 marca 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie brał udziału w postępowaniu nadzorczym przed Wojewodą M., jak i w postępowaniu sądowym. Wywodził, że nie naruszono żadnych przepisów w zakresie pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu. W postępowaniu nadzorczym stronami jest tylko organ jednostki samorządu, którego akt prawny jest przedmiotem postępowania i organ nadzoru. Również w postępowaniu sądowym stroną jest organ jednostki samorządu, który kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze i organ nadzoru. Wojewoda M. wskazał, że skarżący mógł jedynie brać udział w postępowaniu nadzorczym jako świadek, ale takiego wniosku nie złożył. Podniósł też, że zarzut błędnej wykładni prawa mógłby być przedmiotem skargi kasacyjnej, a nie wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 października 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 240/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 września 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 47/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z [..] nr [..] w sprawie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta D., oddalił skargę o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że skarżący powołał jako podstawę żądania wznowienia postępowania art. 271 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej P.p.s.a), zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możliwości działania. Skarżący podniósł, że nie był zawiadomiony o terminie rozprawy prowadzonej przez Sąd w dniu 26 września 2005 r., na której wydano wyrok z 26 września 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 47/05. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [..]. nr [..] stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. nr [..] z [..]. zmieniające wynagrodzenie skarżącego pełniącego wówczas funkcję Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy D.. Tym samym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w D. z [..] nr [..] zmieniająca wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta D. z kwoty 5 800 zł na kwotę 2 500 zł.

Sąd wskazał, że należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność wznowienia postępowania w tej sprawie przez skarżącego L. S.. Stosownie do art. 271 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, żądać wznowienia postępowania może strona niebiorąca udziału w postępowaniu sądowym. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu nadzorczym uregulowanym w art. 90-93 ustawy o samorządzie terytorialnym stronami jest ten organ gminy, którego akt podlega nadzorowi i sam organ nadzoru. Nie ulega wątpliwości, podkreślił Sąd, że uchwała dotyczyła interesu prawnego ówczesnego Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy w D.. Tym samym skarżący miał interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Sąd wskazał, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym. W postępowaniu nadzorczym ustawodawca nie przewidział brania udziału w charakterze strony nikogo poza tym organem jednostki samorządu terytorialnego, który wydał dany akt normatywny oraz organem nadzoru. Niezależnie więc od tego, jakie uchybienia popełniłaby rada gminy w zakresie procedury podjęcia danej uchwały, zawsze stroną będzie dana rada gminy i organ nadzorczy. Z chwilą jednak wniesienia skargi do sądu administracyjnego przestaje obowiązywać procedura postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Stosownie zaś do art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Sąd odnosząc powołaną treść art. 33 § 2 P.p.s.a. do sprawy wywodził, że skarżący jako Przewodniczący Zarządu Gminy i Miasta ex lege nie mógł być stroną w postępowaniu nadzorczym, a więc nie mógł w tym postępowaniu (niewątpliwie administracyjnym) brać udziału jako strona lub podmiot na prawach strony. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym taka osoba nie tylko mogła, ale powinna brać udział w charakterze strony.

W tej sprawie skarżący nie musiał zgłaszać się do udziału w tym postępowaniu sądowym również dlatego, że był zawiadamiany o tym postępowaniu. Ta sprawa była bowiem kilkakrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne i w jej pierwszym etapie skarżący był zawiadamiany o terminie rozprawy (zawiadomienie z dnia 17 lutego 2002 r., akta postępowania sądowego, tom I, karta nr 19) i brał w niej osobiście udział (akta postępowania sądowego, protokół rozprawy, tom I, karta nr 21). Można więc zasadnie wskazać, że w związku z sądowym zawiadomienie skarżącego o terminie rozprawy, miał on już zapewniony udział w postępowaniu sądowym w tej sprawie. Mógł więc zasadnie oczekiwać kontynuacji tego postępowania z jego udziałem, a to dlatego że Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwa wyroki uchylające orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie.

Brak zawiadomienia skarżącego o terminie rozprawy przypadającej na dzień 26 września 2006 r. należy uznać za naruszenie jego prawa do czynnego udziału w sprawie.

W tym kierunku interpretacji (aczkolwiek w odniesieniu do prawa radnego do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu) wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lipca 2007 r. sygn. akt O 19/04, opubl. w Dz. U. z 2007 r. Nr 138, poz. 974.

Sąd uznał, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów skutkujących pozbawieniem go możliwości działania jest zasadny i z tego względu należało wznowić postępowanie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wskazał, że był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co powoduje, że nie jest zasadny zarzut wadliwej wykładni przepisów prawa. Zgodnym z prawem była zmiana wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy w toku kadencji. Według art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego, przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.), jako unormowanie szczególne, mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami z Kodeksu pracy. Artykuł 73 § 2 Kodeksu pracy, który reguluje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru i określa, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. Daje to podstawę do przyjęcia, że w sprawie rozwiązania stosunku pracy z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu stosunku pracy wynikające z umowy o pracę zawarte w Kodeksie pracy, w tym art. 42 § 1 Kodeksu pracy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych wynagrodzenie przewodniczącemu zarządowi określa rada gminy i w tej sprawie przedmiotowa uchwała z [..] określiła wysokość tego wynagrodzenia stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2000 r. Nr 61 poz. 707 ze zm.). Należy również podnieść, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy i ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru może dokonać tylko rada gminy. Skoro do rady gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości już ustalonego wynagrodzenia (argumentum a maiori ad minus). Poza zakresem działania sądu administracyjnego leży ocena tej uchwały z punktu widzenia innych kryteriów niż legalność, a w szczególności kryterium rzetelności czy celowości.

Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla takiego pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje.

Nie może być zatem wątpliwości co do dopuszczalności zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu przez radę gminy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu, zmiana wysokości wynagrodzenia nie może nastąpić w drodze wypowiedzenia umowy. W tych sprawach nie ma bowiem zastosowania art. 42 Kodeksu Pracy. Zmiana wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu może być dokonana w drodze uchwały rady gminy. Z istoty pełnienia funkcji na podstawie wyboru wynika, że zmiana wysokości wynagrodzenia może mieć miejsce w okresie wykonywania mandatu przez daną osobę. Upływ kadencji (związanej z wykonywaniem mandatu, aczkolwiek pojęcia "mandat" i "kadencja" nie są synonimami) powoduje bezprzedmiotowość zmiany wysokości wynagrodzenia.

Tym samym Rada Miejska w D. miała prawo dokonać zmiany wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy D. przedmiotową uchwałą. Uchwałę tę podjęto zgodnie z obowiązującą procedurą uchwałodawczą, po wcześniejszym zawiadomieniu radnych, zwołaniu sesji rady, zamieszczeniu wniosku o umieszczenie w porządku dziennym sesji rady sprawy przedmiotowej uchwały, sporządzeniu protokołu sesji rady, na której podjęto przedmiotową uchwałę z wynikami głosowania oraz protokołu sesji rady z dnia 12 listopada 2001 r., na którym przyjęto protokół poprzedniej sesji. Prawidłowość zachowania procedury przedmiotowej uchwały nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Za zgodną z prawem uznano również przyjętą w przedmiotowej uchwale zasadę jej obowiązywania "z dnia na dzień". Weszła ona w życie z dniem podjęcia, a zatem z dniem 8 października 2001 r. uległa zmianie wysokość wynagrodzenia przewodniczącego zarządu i w tym dniu o jej treści został powiadomiony Przewodniczący Zarządu. Uchwała ta ani nie działała wstecz, ani nie naruszyła żadnych praw nabytych. Skarżący jako pracownik samorządowy nie miał bowiem prawa do pobierania wynagrodzenia w wysokości przez siebie ustalonej czy chociażby akceptowanej.

Tym samym zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Przyjęcie za prawidłową wykładnię prawa zawartą w skardze, zgodnie z którą na zmianę wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy wymagana była zgoda osoby pełniącej tą funkcję naruszyłoby jedną z podstawowych zasad wykonywania pracy na podstawie wyboru w samorządzie terytorialnym. Gdyby bowiem rzeczywiście wymagana byłaby zgoda takiej osoby, wówczas musiałaby ona wyrazić pisemną zgodę zarówno na zmianę wysokości wynagrodzenia w toku kadencji, jak i na wysokość wynagrodzenia w chwili zawierania stosunku pracy. Tym samym nie byłby to stosunek pracy powstający na podstawie wyboru, ale na podstawie składania dwóch oświadczeń woli - a więc na podstawie zawarcia swoistej umowy o pracę. Brak wyrażenia takiej zgody skutkowałby nie nawiązaniem stosunku pracy. Byłaby to więc sytuacja, w której dana osoba zostałaby wybrana na przewodniczącego zarządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) i byłaby zobowiązana do wykonywania swojego mandatu już z chwilą złożenia ślubowania, ale zarazem brak jej zgody na proponowane wynagrodzenie uniemożliwiałby nawiązanie stosunku pracy, czyli wykonywania obowiązków. Obowiązujące przepisy nie dopuszczały sytuacji, w której taka osoba piastowałaby swoje stanowisko na innej podstawie niż wybór. Należy również podnieść, że osoba kandydująca na stanowisko przewodniczącego zarządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) z samego faktu wyrażenia zgody na swoją kandydaturę zgodziła się na ustalanie wysokości jej wynagrodzenia przez radę gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, po rozpoznaniu kwestii merytorycznych zawartych w skardze o wznowienie postępowania, stosownie do art. 282 § 2 P.p.s.a. skargę oddalił.

L. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucał:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) przepisu art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2004 r., wydany w sprawie do sygn. akt OSK 873/04, podczas gdy skarżący nie odnosił się do wykładni przepisów prawa dokonanej w tym wyroku, a w skardze o wznowienie postępowania w zakresie objętym żądaniem zmiany wyroku WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 47/05, powoływał się na przepis art. 11 k.p. twierdząc, że przepis ten wykładany w związku z art. 19, 13 k.p. i innymi przepisami stanowił podstawę do uznania, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w D. o obniżeniu wynagrodzenia jest nieważna, ponieważ skarżący jako pracownik pozostający w dniu 8 października 2002 r. w stosunku pracy z wyboru nie wyraził zgody na obniżenie wynagrodzenia jako istotnego elementu stosunku pracy, w którym pozostawał z Urzędem Miasta i Gminy w D.;

b) naruszenie przepisu art. 282 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 190 poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i przyjęcie za wiążącą wykładni prawa w zakresie nieobjętym wykładnią w wyroku NSA z 9 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 873/04 oraz przyjęcie oceny prawnej z wyroku WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 47/05, przy braku związania wykładnią prawa oraz oceną prawną w zakresie objętym zarzutami skarżącego podniesionymi w skardze o wznowienie oraz w pismach i bezpośrednio na rozprawach w dniach 25 lipca 2007 r. i 8 października 2007 r.;

c) naruszenie przepisu art. 282 § 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy obniżenia wynagrodzenia skarżącego dokonanego w uchwale nr [..] z [..]. przez Radę Miejską w D. do zarzutów i wniosków Rady Miejskiej w D. przytoczonych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [..], przy jednoczesnym nierozpoznaniu w pełnym zakresie zarzutów wobec ww. uchwały podniesionych przez skarżącego w skardze o wznowienie postępowania i rozwiniętych we wznowionym postępowaniu. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie istoty zarzutów skarżącego jako oczywistych zaskutkowałoby wyrokiem uwzględniającym skargę o wznowienie postępowania i oddaleniem skargi Rady Miejskiej w D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [..].;

d) niedokonanie wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 11, 13 i 29 w związku z art. 73 k.p. znajdujących zastosowanie do okoliczności nin. przypadku przez przepis art. 31 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przez błędną wykładnię art. 11 k.p., której wynik sprowadził się do przyjęcia, że zakresem znaczeniowym tej normy, wg stanu prawnego na dzień 8 października 2001 r., nie była objęta również zgoda pracownika bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, na obniżenie wynagrodzenia, podczas gdy do przeciwnego prawidłowego wniosku można było dojść stosując wykładnię celowościową i systemową przepisów prawa pracy, w tym przepisów regulujących stosunek pracy nawiązany na podstawie wyboru,

b) błędne przyjęcie, że przepis art. 11 k.p. nie znajduje zastosowania do okoliczności nin. sprawy ani przy nawiązaniu stosunku pracy z wyboru, ani do obniżenia wynagrodzenia,

c) błędne przyjęcie, że niestosowanie przepisów art. 42 k.p. regulujących wypowiedzenie warunków pracy i płacy do stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, wyklucza zastosowanie do okoliczności nin. przypadku przepisy art. 11 k.p. według stanu z 8 października 2001 r. w zakresie ustalonym przez dopuszczalną analogię w zakresie wynikającym z tego przepisu, uzyskania zgody pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru, na obniżenie mu wynagrodzenia,

d) błędną wykładnię przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 73, 2 i 11 k.p. stosowanym przez art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez wykluczenie zakresów wspólnych umownego stosunku pracy i stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru w zakresie niezbywalnego uprawnienia pracownika do wyrażenia zgody na nawiązanie stosunku pracy wraz z wszystkimi istotnymi warunkami konstytuującymi stosunek pracy, w tym uzależnienie obniżenia wynagrodzenia od zgody pracownika wyrażonej na piśmie bądź do protokołu sesji Rady Miejskiej w D. z [..]

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie od Gminy i Miasta D. kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 960 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w D. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i rozsądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Konsekwencją prawną ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest rozwiązanie przyjęte w art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.), który stanowi "Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Artykuł 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem prawnym obrony samodzielności gminy, a zatem legitymację do złożenia skargi ma wyłącznie gmina. Nie można do wykładni art. 98 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym zastosować wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. sygn. akt P 19/04, który dotyczy art. 98a ust. 2 tej ustawy. Artykuł 98a ust. 2 daje wojewodzie kompetencje do przejęcia kompetencji rady wygaszenia mandatu radnego. Rozwiązania tego nie można odnieść do kompetencji nadzorczej wojewody w zasadniczym jej zakresie. Wojewoda ma kompetencje wyłącznie do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym) i to tylko w ustawowym terminie, po upływie którego kompetencja wojewody wygasa (art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Artykuł 33 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu podmiotowego postępowania sądowego, którego przedmiotem jest rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Według art. 33 § 1 "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym, nie można mu nadawać potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (ustawa z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym) nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym. Wyznacza to też stosowanie art. 33 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, który dotyczy tylko postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów administracyjnych postępowań szczególnych.

W postępowaniu nadzorczym, podmiotami tego postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego (z wyłączeniem szczególnej kompetencji wojewody na mocy art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Zawiadomienie o terminie rozprawy nie daje podstaw do wyprowadzenia statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak bowiem jak w postępowaniu nadzorczym, tak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, stronami jest wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego i organ nadzoru.

Takie określenie podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze ma konsekwencje dla określenia podmiotów legitymowanych do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, prawomocnie zakończonego. Wprawdzie art. 270 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa podmiotów, które są legitymowane do złożenia skargi o wznowienie postępowania, ale nie ulega wątpliwości interpretacyjnych, że legitymację mają strony postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł 11 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". W sprawie skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można w oparciu o przepisy art. 33 § 1 i 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 tej ustawy wyprowadzić konstrukcji prawnej uczestników postępowania. Do złożenia zatem skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze legitymację mają wyłącznie strony postępowania sądowoadminmistracyjnego. Należy wskazać, że Sąd wadliwie wywodzi znaczenie prawne zawiadomienia o rozprawie, która odbyła się 4 marca 2002 r. Zawiadomienie skierowane było do Burmistrza Gminy D., a nie do L. S.. Z zawiadomienia o rozprawie prowadzonej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu gminy, który powołany jest do jej reprezentacji na zewnątrz, nie można wyprowadzić konstrukcji uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby fizycznej.

W sprawie legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego miała wyłącznie Gmina D., to skutecznie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego mogła złożyć wyłącznie Gmina D. oraz Wojewoda M.. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego L. S. była niedopuszczalna. Droga sądowa na rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone przez podmioty nie umocowane do ochrony konstytucyjnej samodzielności gminy jest niedopuszczalna. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w tego rodzaju sprawach sądowoadministracyjnych na podstawie skargi podmiotu niemającego legitymacji powoduje nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Takie same należy wyprowadzić konsekwencje prawne prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w trybie wznowienia postępowania. Nie może żądać obalenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, podmiot, który nie ma legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie skargi o wznowienie postępowania złożonej przez podmiot, który nie ma legitymacji prowadzi do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z tego względu na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd

Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na przedmiot sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.