Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2623/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 4 ust.1a, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 404/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr 42/2011 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II SA/GL 404/11, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr 42/2011 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

W motywach wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 9 lutego 2011 r. kontroli Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Świętochłowicach decyzją z dnia 22 lutego 2011 r., nr MOK.0231.41.MRZ.04.2011, na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), zw. dalej p.s.p., oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 100, poz. 170), zw. dalej rozporządzeniem, zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w Ś. do wykonania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Świętochłowicach przy ulicy B. wskazanych w tej decyzji obowiązków, w tym zastosować na wszystkich kondygnacjach budynku zawory hydrantowe 52 umieszczone na pionach nawodnionych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, wykonanej zgodnie z projektem technicznym uzgodnionym przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (pkt 3 decyzji) oraz oznakować, znakami zgodnymi z Polską Normą, miejsca usytuowania nasad umożliwiających zasilanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej (pkt 4 decyzji). Określił też termin wykonania tych obowiązków.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wyniki przeprowadzonej kontroli w budynku istniejącym i użytkowanym od 1980 r. potwierdziły stan niezgodny z obowiązującymi przepisami, co powoduje obniżenie poziomu bezpieczeństwa pożarowego osób przebywających w kontrolowanym budynku mieszkalnym i może powodować utrudnienie prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych w wypadku powstania pożaru. Jedną z podstawowych instalacji zabezpieczających właściwą ochronę przeciwpożarową budynku jest przeciwpożarowa instalacja wodociągowa. Obecnie zabudowana w budynku instalacja suchego pionu jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, które przewidują na każdej kondygnacji budynku wielorodzinnego wysokiego, a takim budynkiem jest budynek kontrolowany, zawory hydrantowe 52 na pionie nawodnionym (z dodatkowymi wymogami na kondygnacji podziemnej i kondygnacjach powyżej 25 m – po dwa hydranty). Szczegółowe warunki umieszczenia i eksploatacji tych hydrantów oraz niezbędne zasilanie w wodę określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Organ wskazał przy tym na możliwość przewidzianą w § 1 ust. 2 rozporządzenia, a mianowicie dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi i rozwiązaniami wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w uzgodnieniu ze Śląskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, stosowania rozwiązań zamiennych, w stosunku do obowiązku określonego w pkt 3 decyzji, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. W odniesieniu do obowiązku z pkt 4 decyzji organ wyjaśnił, iż brak oznakowania miejsc usytuowania nasad umożliwiających zasilanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej może spowodować trudności w ich lokalizacji i użyciu w razie powstania pożaru. Organ stwierdził, że realizacja wymienionych w decyzji obowiązków wyeliminuje istniejące w tym zakresie nieprawidłowości i poprawi w istotny sposób bezpieczeństwo ludzi przebywających w obiekcie.

W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zakwestionowała nałożenie na nią powyższych obowiązków, określonych w pkt 3 i 4 decyzji.

Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr WKO.0221.42.2011.MO utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Świętochłowicach, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 27 p.s.p. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w zaskarżonej decyzji Komendant Miejski w Świętochłowicach prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i nałożył obowiązki stosownie do postanowień powołanego w decyzji rozporządzenia, nadto wyczerpująco i właściwie je uzasadnił. Podkreślił, że wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów odnoszą się do wszystkich budynków, także do istniejących wysokich budynków mieszkalnych. Powołując się na stanowisko Rządowego Centrum Legislacji wyjaśnił, że z uwagi na konieczność równego traktowania wszystkich podmiotów, wymagania bezpieczeństwa pożarowego obowiązujące w stosunku do istniejących budynków nie mogą być inne, niż dla budynków nowo wznoszonych. Jednakże mając na względzie istniejące uwarunkowania, ustawodawca wprowadził w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów odpowiednie przepisy umożliwiające w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, zastosowanie rozwiązań zamiennych, jeżeli zapewnione zostanie niepogorszenie ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. W przypadku przedłożenia w tym względzie odpowiednich propozycji i uzyskania pozytywnej opinii komendanta wojewódzkiego, zrealizowanie wynikających z niej zadań może być uznane za wykonanie zaskarżonej decyzji. Nadto stwierdził, że od kilkunastu lat stopniowo były wprowadzane nowe przepisy przeciwpożarowe techniczno-budowlane, które zobowiązały organy Państwowej Straży Pożarnej do prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych także w istniejących budynkach mieszkalnych, celem uzyskania niezbędnej poprawy stanu bezpieczeństwa pożarowego w tej bardzo istotnej grupie obiektów. Przepisy te mają zastosowanie do wszystkich tego rodzaju budynków również do tych, które zostały wybudowane wcześniej, a to wobec braku odmiennych w tym względzie przepisów przejściowych. Przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można ważyć interesem jednostki. W takich sytuacjach w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma zakazu działania prawa wstecz. Zasada ta (zakaz lex retro non agit) nie ma bowiem charakteru absolutnego. W przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy przy tym do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się z chwilą oddania budynku do użytkowania, ale trwa przez cały okres jego użytkowania. Stwierdzając, że nałożone obowiązki są prawidłowe, podkreślił organ odwoławczy, że rozpatrując złożone odwołanie nie może brać pod uwagę zgłoszonych przez odwołującą się Spółdzielnię argumentów dotyczących konieczności poniesienia znacznych nakładów finansowych, w sytuacji gdy nałożone obowiązki zmierzają do podwyższenia poziomu bezpieczeństwa pożarowego, istotnego dla wielu rodzin zamieszkujących w dwunastokondygnacyjnym wysokim budynku mieszkalnym. Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego stwierdził, że utrwalony jest pogląd, iż nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji, ani względy ekonomiczne, ani trudności techniczne związane z wykonaniem decyzji. Oznacza to, że sygnalizowany brak środków finansowych nie może być traktowany jako wystarczające usprawiedliwienie dla zaniechania działań, zmierzających do poprawy warunków bezpieczeństwa w rozpatrywanym obiekcie.

W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zarzuciła naruszenie zasady "nieretroakcji", wyrażonej w art. 3 Kodeksu cywilnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku określonego w pkt 3 decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia kwestionując nałożony na nią obowiązek wykonania na wszystkich kondygnacjach budynku zaworów hydrantowych 52 umieszczonych na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej, nie podzieliła motywów działania organów. Zarzuciła, że zapewnienie bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji R.P. nie powinno następować z naruszeniem innych norm konstytucyjnych, w tym: zasad sprawiedliwości społecznej, zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa i pewności obrotu i stabilności stosunków przez prawo regulowanych oraz ochrony praw nabytych, wynikających z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organów orzekających brak jest w sprawie dostatecznych przesłanek do naruszenia zasady zakazu działania prawa wstecz, stanowiącej ogólną zasadę porządku prawnego. Przy naruszeniu tej zasady należy też mieć na uwadze wynikające z tego skutki, w tym skutki finansowe. Podkreślono, że realizacja aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do wcześniej wzniesionych budynków może nastąpić tylko kosztem mieszkańców, w sytuacji gdy Państwo nie zapewnia na ten cel żadnych dotacji. Realizacja obowiązku grozi drastycznym wzrostem opłaty za używane lokale w budynku gdyż spowodowałaby obciążeniem z tego tytułu każdego lokalu spłatą na fundusz remontowy w kwocie 2.500 zł. Podtrzymano też twierdzenie, że realizacja kwestionowanego obowiązku spowoduje utratę środków finansowych przeznaczonych na niezbędne remonty, co doprowadzi do degradacji istniejącej substancji mieszkaniowej i trudnych do przewidzenia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.), zw. dalej o.p., w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu czy terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 1a o.p. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest m. in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów, na podstawie delegacji zawartej w art. 13 ust. 1 o.p. pozostawiono do określenia i uregulowania właściwemu ministrowi. Z kolei, na mocy art. 26 ust. 1 pkt 1 p.s.p. komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania ich usunięcia w określonym ustalonym terminie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany fakt stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynku przy ulicy B. w Świętochłowicach wynikający ze sporządzonego protokołu z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 9 lutego 2011 r. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń jest m. in. nakaz ich usunięcia objęty skargą. Podstawą prawną jego nałożenia są przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Objęty decyzją budynek zalicza się do budynków wysokich. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w budynkach takich stosuje się określone instalacje wodociągowe do poboru wody, w tym zawory hydrantowe, zw. hydrantami 52. Jak wynika z § 20 ust. 2 hydranty te powinny się znajdować na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych (czyli m. in. w przedmiotowym budynku) należy stosować po dwa zawory na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m. Oznacza to, że nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek ma umocowanie w obowiązującym prawie.

Sąd Wojewódzki nie podzielił twierdzenia skarżącej, iż przepisy w oparciu o które nałożono kwestionowany obowiązek naruszają zasadę lex retro non agit. Zakres zastosowania kwestionowanych przepisów nie został w żadnym akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków powstałych w okresie przed dniem wejścia ich w życie. W przypadku zaś ochrony przeciwpożarowej nie mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa on nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Przypadek ten dotyczy zatem regulacji intertemporalnej, nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r., sygn. akt K 27/01). Z ochroną takich wartości (życia, zdrowia i mienia obywateli) mamy zaś do czynienia w przypadku ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza w takich budynkach jak budynek skarżącej (budynek wysoki). Dlatego też zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, chronionego art. 5 Konstytucji R.P., uzasadnione jest wprowadzanie nowych skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków mieszkalnych. Tym bardziej przeciwko takiej regulacji nie mogą przemawiać względy finansowe akcentowane przez skarżącą, które jak to zasadnie podnosi się w orzecznictwie nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowany obowiązek wynikał również z wcześniejszych przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej i skarżąca Spółdzielnia już od wielu lat powinna być świadoma realizacji spornego obowiązku, wygospodarowując na ten cel sukcesywnie niezbędne środki. Powinna też rozważyć możliwość skorzystania z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia. W tym przedmiocie Sąd przyznał rację skarżącej, że wskazywana przez organy orzekające możliwość wprowadzenia rozwiązań zamiennych jest sformułowana bardzo ogólnie, co budzi wątpliwość, czy nie jest tylko teoretyczna – zwłaszcza, gdy chodzi o skutki finansowe takiego rozwiązania. Ponieważ rozpatrywany problem dotyka bardzo wielu budynków na terenie całego kraju to organy Państwowej Straży Pożarnej, jako specjalistyczne i odpowiedzialne za bezpieczeństwo pożarowe powinny dla złagodzenia skutków finansowych nowych uregulowań prawnych wskazać na konkretne, realne możliwości możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia tych skutków, rozwiązań zamiennych, pogłębiając tym samym zaufanie obywateli do działania organów administracji publicznej. Zaniechanie w tym względzie nie może jednak przesądzać o nielegalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie zasady nieretroakcji, wyrażonej w art. 3 Kodeksu cywilnego łacińską paremią lex retro non agit przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, że odstępstwo od wartości chronionej zakazem retroakcji nie powinno być dopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji R.P. Wprowadzenie nowych skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej, uniemożliwiające ochronę zdrowia i życia ludzkiego kosztem obywateli bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego jest zaprzeczeniem prowadzenia prawidłowej gospodarki zasobami mieszkaniowymi. Realizacja aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych naraża zarządców budynków na utratę środków finansowych przeznaczonych na bieżące remonty. Z kolei podwyższenie kwot na funduszu remontowego poszczególnych budynków dla realizacji nowych zadań, związanych z wdrażaniem przepisów przeciwpożarowych, będzie skutkowało wzrostem napięć społecznych. Zdaniem Spółdzielni bezwzględne wprowadzenie w życie nowego uciążliwego prawa w imię bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji R.P. jest zaprzeczeniem takich wartości konstytucyjnych jak zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków przez prawo regulowanych, czy ochrony praw nabytych. Nowe przepisy w przedmiocie skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej nie mogą kolidować z wartościami konstytucyjnymi, albowiem kwestia bezpieczeństwa obywateli wynikająca z art. 5 Konstytucji R.P. powinna korespondować z art. 2 Konstytucji R.P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów uwzględniających uchylenie wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zasadność wniesionego środka zaskarżenia w świetle postawionego w nim zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie zasady nieretroakcji. W tej sytuacji stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za miarodajny jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Oceniając w takim stanie rzeczy zasadność zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem zinterpretował i właściwie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy materialne.

Sąd Wojewódzki powołał się na przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które stanowią podstawę do nałożenia na właścicieli budynków i obiektów budowlanych obowiązku zakładania i utrzymywania urządzeń służących gaszeniu pożarów. W art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi się, iż właściciel budynku i obiektu budowlanego jest obowiązany przygotować budynek lub obiekt budowlany do prowadzenia akcji ratowniczej. W tym obowiązku mieści się też obowiązek przygotowania odpowiednio wyposażonej instalacji wodociągowej. Z kolei w art. 13 ust. 1 upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres spraw przekazanych do uregulowania, wskazano m.in. wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe (art. 13 ust. 2 pkt 5). Wykonując to upoważnienie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał 7 czerwca 2010 r. rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zawierające w rozdziale 5 wymogi instalacji wodociągowych przeciwpożarowych. Rozporządzenie to obowiązywało w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Organy administracji, podejmując zaskarżoną decyzję działały zatem na podstawie i w granicach prawa.

Wskazane akty prawne mogły być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany, zanim weszło w życie powołane rozporządzenie oraz powołana ustawa. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie. Wobec tego należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie jest z przepisami powołanego rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zwraca się też uwagę, iż nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych.. (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, opublikowanym w OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40).

W związku z tymi uwagami o ogólniejszym charakterze, należy zauważyć, iż istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy.

Zasady właściwego użytkowania obiektów budowlanych muszą być zatem dostosowane do wymagań zmieniających się warunków zewnętrznych, m.in. związanych z takimi czynnikami, jak zmiana proporcji przestrzeni zabudowanych w stosunku do istniejącej infrastruktury, w tym istniejących instalacji wodociągowych, będących ciągle podstawą zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie można zatem zarzucić niezgodności przepisów mających w sprawie zastosowanie z zasadami konstytucyjnymi, trudno bowiem zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy).

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zastosowanie nowych wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tych przepisów nie narusza, ani zakazu lex retro non agit, ani też zasad wyrażonych w art. 5 Konstytucji RP. Pamiętać bowiem trzeba, że ochrona wymienionych tam wartości ma się odbywać z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju. Konieczność równoważenia przez ustawodawcę zmieniających się warunków społecznych usprawiedliwia zatem wprowadzenie nowych wymagań, związanych z ochroną wartości wyrażonych w tym przepisie.

Ubocznie tylko można dodać, że trudności w dostosowaniu do wymagań prawnych, w zależności od konkretnej sytuacji, mogą i powinny być usuwane przez szersze wykorzystywanie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Zastosowanie rozwiązań zamiennych, o których mowa w tym przepisie, w odniesieniu do wymienionych tam sytuacji, możliwe jest zarówno przed podjęciem działań kontrolnych, w toku postępowania prowadzonego przez organy straży pożarnej, jak i w odrębnym postępowaniu zmierzającym do zmiany już wydanej decyzji ostatecznej. Inicjatywa w tym względzie leży po stronie właścicieli obiektów. Z treści przywołanego przepisu rozporządzenia wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych może dojść, za zgodą właściwego organu, do zastosowania innych rozwiązań zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.