Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 265/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] r. nr [...] w częściach dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa R. prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] (k. m. [...]), obręb B., o pow. [...] ha z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece O. Nieruchomość ta stanowiła własność P.K. i była zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy R. Organ orzekający przyznał jednocześnie skarżącemu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł podkreślając, iż wysokość tego odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Starosta zobowiązał też wnioskodawcę - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. - do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. W podstawie materialnoprawnej decyzji Starosta [...] wskazał art. 9a, art. 112 ust. 1, 3 i 4, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121, art. 122, art. 123, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwanej dalej - u.g.n.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w G. zwrócił się m.in. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości gruntowej albowiem działka ta jest niezbędna wnioskodawcy do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa zbiornika "[...]" na rzece O. Pismem nr [...] z dnia [...] wyznaczono wnioskodawcy oraz właścicielom przedmiotowej nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia ugody. Wezwanie to nie odniosło skutku, a w konsekwencji w dniu [...] Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu spełnione zostały ustawowe przesłanki do wywłaszczenia prawa własności, bowiem nieruchomość skarżącego, zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece O., znalazła się w obszarze planowanej inwestycji. W toku postępowania Starosta zaproponował pełnomocnikowi skarżącego grunty rolne znajdujące się w zasobie nieruchomości rolnych Skarbu Państwa w zamian za odszkodowanie pieniężne. Propozycja ta nie została jednak zaakceptowana przez stronę.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przewidzianej do wywłaszczenia działki. Operat taki został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H.W. i ustalono w nim wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] złotych. Wartość ta została zaktualizowana pisemnym oświadczeniem rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...], w którym stwierdził on wzrost wartości wywłaszczonej do kwoty [...] zł na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. Starosta uznał za niezasadne żądania pełnomocnika strony domagającego się skierowania tego operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a także ustalenia odszkodowania w wysokości [...] złotych za 1 m2. W ocenie organu operat został bowiem sporządzony prawidłowo.

Od powyższej decyzji skarżący, działający przez pełnomocnika, wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie zmiany decyzji poprzez przyjęcie, że odszkodowanie winno wynosić nie mniej niż [...] zł/m2. Odwołujący domagał się także zwrócenia się przez organ odwoławczy do Gminy K. o nadesłanie planu zagospodarowania terenów pod zbiornik, a także o pominięcie operatu sporządzonego przez H.W.

Organowi pierwszej instancji postawiony został zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, a to opinii biegłego. W szczególności zarzucono, ze rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił uwarunkowań dotyczących przedmiotowego gruntu, w tym wartości kopalin oraz komercyjnego charakteru zbiornika, przez co ustalona wartość nieruchomości jest rażąco niska. Zdaniem skarżących naruszono również art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie ustaleń planu zagospodarowania Gminy K. oraz oddalenie wniosków dowodowych zmierzających do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto zarzucono rażącą obrazę przepisów art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130 i art. 132 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wartość wywłaszczanej nieruchomości zamyka się kwotą [...] złotych, gdy w rzeczywistości wartość wywłaszczanej nieruchomości wynosi [...] złotych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż Starosta [...] przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z [...], sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego H.W. W operacie tym wartość rynkową działek określono dla aktualnego sposobu jej użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wybrano zatem, zdaniem organu, właściwe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem podejście oraz metodę szacowania. Ponadto rzeczoznawca dokonał w dniu [...] aktualizacji operatu w oparciu o art. 156 ust. 4 u.g.n. stwierdzając, ze wartość gruntu wzrosła i wynosi [...] zł/m²

Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia wartości kruszyw Wojewoda [...] wskazał, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest rolnicze, a właściciel nie posiada koncesji na wydobywanie kruszyw. Tym samym uznać należy, że kopaliny znajdujące się na terenie nieruchomości nie stanowią jej części składowych. W związku z tym zastosowanie w sprawie winien znaleźć, przepis § 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin nie stanowiących jej części składowych, nie uwzględnia się wartości złoża. Organ odwoławczy wskazał także, że celem wywłaszczenia jest budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego, przeznaczonego do magazynowania wody jedynie w okresach powodzi. W tym kontekście organ nie uwzględnił wniosku o włączenie do akt wypisu z planu zagospodarowania Gminy K., albowiem nie budzi wątpliwości, że inwestycja nie ma charakteru komercyjnego. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał kilka wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach m.in. wyrok z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 1010/07, zgodnie z którym planowany zbiornik przeciwpowodziowy nie ma charakteru komercyjnego, a znajdujące się na tym terenie pokłady żwiru nie są częścią składową gruntu i nie powinny być brane pod uwagę przy wycenie nieruchomości.

W kwestii zarzutu dotyczącego oddalenia wniosków dowodowych zmierzających do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego organ wskazał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji, jak każdy dowód. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to na każdym etapie postępowania mogła ona samodzielnie wystąpić z wnioskiem do organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że nieprawdziwy jest sformułowany w odwołaniu zarzut niezapoponowania stronie nieruchomości zamiennej. W trakcie postępowania Starosta [...] kilkukrotnie bowiem oferował P.K. grunty zamienne, jednakże nie wyraził on zgody na objęcie gruntów w rejonie T. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez właściwy organ i została podpisana przez osobę upoważnioną do działania w imieniu tego organu.

W osobiście sporządzonej skardze z dnia [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł te same, bądź podobnie sformułowane zarzuty, podniesione przez jego pełnomocnika w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przytaczając w dużym skrócie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Sprecyzował jednak żądania skargi sprowadzając je do uchylenia decyzji organów obu instancji li tylko w kwestii dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga, po ograniczeniu jej żądań w piśmie procesowym z dnia [...] do części dotyczącej odszkodowania, zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił większości zarzutów w niej podniesionych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego maiącego wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć na wstępie przyjdzie, że stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Słusznym odszkodowaniem jest zaś odszkodowanie odpowiadające rynkowej wartości wywłaszczonej działki ( por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji R.P., Warszawa 2000, s. 35). W kontrolowanej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w trybie przepisów u.g.n. Z mocy przepisów tej ustawy na organy nałożony został obowiązek ustalenie wysokości odszkodowania, które zgodnie z przywołaną wyżej normą konstytucyjną winno być w słusznej wysokości. Ustawodawca nakazał ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W operacie tym stosownie do przepisów u.g.n. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca winien uwzględnić szereg parametrów pozwalających na sporządzanie wyceny nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie istotnego znaczenia nabiera przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jeżeli nie uległy zmianie czynniki wskazane w art. 154 u.g.n. oraz nie zmieniły się uwarunkowania prawne przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. zezwala jednak na wykorzystywanie operatu szacunkowego także po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, pod warunkiem potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Przywołana regulacja ustawowa określa jednocześnie tryb w jakim winno nastąpić potwierdzenie aktualności operatu, nakazując aby następowało to przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości sporządzony został w dniu [...], a zatem w myśl powołanego art. 156 ust. 3 u.g.n. mógł być wykorzystany w celu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość najpóźniej do dnia [...] w przypadku jeśli nie wystąpiły zmiany, o których mowa w tym przepisie. Tym samym skoro decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w dniu [...] (po blisko [...] od daty sporządzenia operatu), to zgodnie z przywołanymi wyżej uregulowaniami ustawowymi aktualność operatu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania winna zostać potwierdzona przez rzeczoznawcę przez umieszczenie stosownej klauzuli w tym operacie. Analizowane przepisy u.g.n. nie przewidują w takiej sytuacji możliwości sporządzenia aktualizacji operatu w postaci osobnego dokumentu zawierającego aktualizację ceny 1 m² gruntu oraz związaną z tym zmianę wartości wycenianej nieruchomości, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Dokument taki z uwagi na jego charakter nie stanowi potwierdzenia aktualności operatu oraz z uwagi na jego zawartość nie może zostać także uznany za nowy operat. Przepisy art. 156 u.g.n. nie pozostawiają wątpliwości, że jeżeli po sporządzeniu operatu szacunkowego doszło do zmiany wartości wycenianej nieruchomości, to niezbędnym jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego wszystkie czynniki mające wpływ na ustalenie jej wartości. Wobec powyższego należy uznać, że posłużenie się przez organ w decyzji wywłaszczeniowej nieaktualnym operatem szacunkowym, uzupełnionym jego jednostronicową aktualizacją ustalającą nową wartość nieruchomości, stanowi naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n. Naruszenie tego przepisu miało zaś wpływ na treść decyzji organów obu instancji w częściach orzekających o odszkodowaniu i nakładało na Sąd obowiązek ich uchylenia w tej części na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze. zm. zwanej dalej - p.p.s.a.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w myśl art. 131 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Podkreślenia wymaga, że przepis ten stanowi jedynie o dopuszczalnym sposobie wywiązania się organu z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Art. 131 u.g.n. nie daje właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz nie upoważnia organu do przyznania takiej nieruchomości bez zgody tego właściciela. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zaoferować nieruchomość zamienną, nie musi jednak takiej propozycji składać. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że propozycja taka została skarżącemu złożona kilkukrotnie, jednak nie był on nią zainteresowany.

Sąd nie podziela, z przyczyn wskazanych przez organ drugiej instancji, również zarzutów skarżących co do konieczności uwzględnienia przy szacowaniu nieruchomości wartości kopalin. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wobec powyższego skoro celem wywłaszczenia była budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego, a w szczególności wału przeciwpowodziowego stanowiącego część tego zbiornika oraz biorąc pod uwagę art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w myśl którego grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi należy uznać, że cel na który została wywłaszczona nieruchomość skarżącego nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne nie pozostawiają także wątpliwości co do publicznego celu wywłaszczenia. Tym samym twierdzenia strony skarżącej wskazującej na komercyjny cel wywłaszczenia nie znajdują żadnego uzasadnienia.

W świetle wskazanego celu wywłaszczenia pozbawione podstaw prawnych było także twierdzenie skarżącego, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została zaniżona w związku z nieuwzględnieniem w operacie szacunkowym udokumentowanego złoża żwiru zalegającego na wywłaszczonej nieruchomości. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) wykładany a contrario wskazuje co prawda, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, jednak jak wskazano w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., I OSK 79/07, [w:] Lex nr 453377, dotyczy to wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt istnienia możliwości wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, nie stanowi zatem dostatecznej przesłanki do uznania jej za część składową nieruchomości wykorzystywanej rolniczo. Art. 143 k.c. należy zaś wykładać uwzględniając sięganie własność gruntu w jego głąb tak daleko, jak jest to konieczne do prawidłowego z niego korzystania.

Sąd nie podzielił wreszcie zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez Starostę [...] wniosku o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek tej treści złożony przez stronę postępowania administracyjnego nie jest bowiem wiążący dla organu. Organ ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje zaś nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Wskazać także należy na podzielany przez skład orzekający Sądu pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2008 r., że postępowanie przewidziane przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W wyroku nie zamieszczono rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wobec faktu wstrzymania z urzędu jej wykonalności postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 9 u.g.n.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 1200 określonej zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Wskazówki dotyczące dalszego postępowania Starosty [...] wynikają wprost z rozważań Sądu. W szczególności organ pierwszej instancji zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego i po dokonaniu jego oceny oraz po przeprowadzeniu w tym zakresie ponownie postępowania z udziałem stron wyda decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.