Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 879/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: W razie wątpliwości co do formy zobowiązywania przez organ administracji do uiszczenia kosztów ekspertyz zleconych na podstawie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego , należy  przyjmować że właściwą formą jest decyzja administracyjna.  O takim charakterze rozstrzygnięcia  decyduje jego treść i elementy, władczy charakter oraz potrzeba ochrony prawnych interesów zobowiązanych podmiotów.

TEZY

W razie wątpliwości co do formy zobowiązywania przez organ administracji do uiszczenia kosztów ekspertyz zleconych na podstawie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego , należy  przyjmować że właściwą formą jest decyzja administracyjna.  O takim charakterze rozstrzygnięcia  decyduje jego treść i elementy, władczy charakter oraz potrzeba ochrony prawnych interesów zobowiązanych podmiotów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1714/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 300 (słownie: trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1714/08, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 11 lipca 2008 r. wydanym na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 123 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał [...] Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty [...] zł tytułem kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego zlecił Politechnice Śląskiej w Gliwicach (umowa z dnia [...] lutego 2006 r.) oraz Politechnice Wrocławskiej (umowa z dnia [...] lutego 2006 r.) wykonanie ekspertyz dotyczących "Analizy przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego przy ul. [...] w C. na terenie [...] Targów [...]". W ocenie organu zlecenie przedmiotowych ekspertyz ze względu na skalę i rozmiar katastrofy, jej przebieg, wielkość obiektu budowlanego, stopień skomplikowania konstrukcji, było niezbędne do ustalenia w sposób jednoznaczny przyczyn katastrofy.

[...] Sp. z o.o. w dniu [...] lipca 2008 r. wniosły na postawie art. 111 § 1 k.p.a. o sprostowanie pouczenia co do prawa odwołania zawartego w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., będącej w ocenie skarżącej w rzeczywistości decyzją.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 126 § 1 k.p.a. - odmówił uzupełnienia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie organu kwestionowane postanowienie co do wskazanego pouczenia o braku środka zaskarżenia było właściwe, przepisy prawa materialnego nie przewidują bowiem możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut, że rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2008 r., błędnie zostało nazwane "postanowieniem" i że należy je uznać za decyzję administracyjną, wskazując, iż treść art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania decyzji.

Spółka [...] złożyła również w dniu [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., zobowiązującym ją do wpłacenia kwoty [...] zł. W ocenie Spółki zaskarżone postanowienie narusza art. 123 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie, która nie należy do zakresu działania organów administracji. Spółka przywołała wydany w sprawie z jej skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. II OSK 768/07, w którym wyrażono pogląd iż skoro ekspertyza sporządzona w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego w celu ustalenia przyczyn i okoliczności zlecana jest w drodze czynności cywilnoprawnej to należność z tego tytułu również ma charakter cywilnoprawny a tym samym, po zapłaceniu kosztów wykonanej ekspertyzy, organ prowadzący postępowanie ma cywilnoprawne roszczenie o ich zwrot. W ocenie Spółki w świetle wskazanego orzeczenia brak było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie zobowiązania strony do uiszczenia kosztów ekspertyz, gdyż sprawa nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej.

Ponadto, jak wskazała Spółka, organ powołał art. 78 Prawa budowlanego, który nie precyzuje jednak w jakiej formie ma być dokonane władcze rozstrzygnięcie organu co do obciążenia strony kosztami sporządzenia ekspertyzy. Skarżąca wskazała, że w Prawie budowlanym przypadki, kiedy organ może nałożyć na stronę obowiązek w drodze postanowienia , zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę (np. art. 81 c ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 59 f w zw. z art. 59 g Prawa budowlanego). Wobec braku wskazania przez ustawodawcę, że zobowiązanie do poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyz może być dokonane w drodze postanowienia, jedyną dopuszczalną w świetle przepisów postępowania administracyjnego formą ustalenia takiego obowiązku strony mogła być decyzja.

Ponadto Spółka wskazała, że nieuzasadnione było zobowiązanie jej do ponoszenia całości kosztów ekspertyz, skoro do jej ponoszenia zobowiązany jest również właściciel budynku - Skarb Państwa. Organ zaś zlecił sporządzenie ekspertyz, (których koszty docelowo miały być pokryte przez stronę) bez uwzględnienia jej słusznego interesu, co – w ocenie Spółki - uzasadnia zarzut naruszenia art. 11 k.p.a i art. 7 k.p.a. Nadto z tytułu wykonanej ekspertyzy Politechnika Śląska i Politechnika Wrocławska wystawiły faktury VAT, które uwzględniają kwotę podatku od towarów i usług. Zobowiązanie strony do poniesienia kosztów ekspertyz oznacza, iż [...] Sp. z o. winny mieć prawo do odliczenia podatku od towarów i usług. Odliczenie takie dopuszczalne jest jednak wyłącznie na podstawie wystawionego na rzecz [...] Sp. z o.o. oryginału faktury VAT.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wskazując, że jest ono ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie, bowiem przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Sp. z o.o. w K. zarzuciły 1) naruszenie art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie w sprawie kosztów postępowania nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) naruszenie art. 264 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wysokości kosztów postępowania, bez jednoczesnego wydania decyzji; 3) naruszenie art. 177 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych; 4) naruszenie art. 123 § 1 w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie nie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) naruszenie art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług poprzez wyłączenie prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego; 6) naruszenie art. 84 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nałożenie obowiązku w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie skarżącej Spółki postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. było postanowieniem określonym w art. 264 § 1 k.p.a. Ustalało wysokość kosztów postępowania, podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz sposób ich uiszczenia. Tym samym było ono zaskarżalne, na zasadzie art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. wydane zostało z naruszeniem art. 264 § 1 k.p.a. Przepis ten wymagał, by postanowienie o kosztach postępowania było wydane "jednocześnie " z wydaniem decyzji. Ponadto podniesiono, że kwestia kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...] Targów [...], była już przedmiotem analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 769/07. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zwrot kosztów ekspertyzy może być dochodzony przez organ wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, niedopuszczalne było więc dochodzenie wskazanej kwoty na drodze postępowania administracyjnego.

Jak wskazała skarżąca, z tytułu wykonanej ekspertyzy wystawione zostały faktury VAT uwzględniające kwotę podatku od towarów i usług, który został zadeklarowany oraz uiszczony przez podmioty je wystawiające. Wydając więc zaskarżone postanowienie organ w praktyce wyłączył prawo odliczenia podatku od towarów i usług, co w świetle obowiązującego porządku prawnego jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. uznając ją za bezzasadną.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że większość zarzutów sformułowanych w skardze dotyczyła postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. wydanego na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy skarga wniesiona została na postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r.

Przytaczając więc brzmienie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że mógłby uwzględnić w swojej ocenie postanowienie organu I instancji tylko wtedy gdyby stwierdził naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Natomiast sam art. 135 p.p.s.a. nie stwarza dla skarżącego uprawnienia procesowego do żądania objęcia zakresem orzekania także innych - niż zakwestionowany - aktów.

Sąd wydając rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" nie może bowiem wkraczać w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanego w nim rozstrzygnięcia zaskarżonego daną skargą.

Dokonując zatem oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że prawidłowym jest twierdzenie organu, iż na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie, albowiem przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości wniesienia takiego zażalenia. Jak stanowi art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., wbrew twierdzeniom strony, nie służy zażalenie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie lub przepisie prawa materialnego. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji. Skoro zatem, do postanowień wydanych w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mają zastosowania przepisy art. 141 i nast. k.p.a., to nie może mieć również zastosowania przepis 127 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, które to postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy. Błędem organu byłoby zatem zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia merytorycznego.

Dlatego jedynie na marginesie Sąd zauważył, iż twierdzenia strony skarżącej co cywilnego charakteru kosztów ekspertyzy sporządzonej w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego, poparte wyrokiem NSA z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. II OSK 768/07, stanowią dodatkowy argument za uznaniem, że na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nie przysługiwało zażalenie.

Skoro więc zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny nie ma prawa wyjść, to brak możliwości wzruszenia zaskarżonego aktu powoduje niemożność skontrolowania aktu go poprzedzającego. Przepis art. 135 p.p.s.a. może mieć bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy skarga zostanie uwzględniona na podstawie art. 145 -148 p.p.s.a., nie ma natomiast zastosowania w przypadku, gdy sąd oddala skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze z dnia 17 września 2008 r. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r.;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo tego, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchybiało przepisom postępowania administracyjnego w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich zarzutów skargi, stosownie bowiem do art. 141 § 4 p.p.s.a. koniecznym jest wyjaśnienie przez sąd I instancji swojego stanowiska wobec tych zarzutów. W niniejszej zaś sprawie Sąd I instancji pominął rozważenie zarzutów sformułowanych w skardze z dnia 17 września 2008 r. wskazując jedynie, iż w jego ocenie większość zarzutów nie dotyczy postanowienia GINB z dnia [...] sierpnia 2008 r., a postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd nie wskazał jednak, które zarzuty konkretnie uznaje za chybione.

W szczególności Sąd nie odniósł się do głównego zarzutu skargi tj. do zarzutu naruszenia przez postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z uwagi na treść postanowienia GINB z [...] lipca 2008 r., którym skarżącą zobowiązano do pokrycia kosztów "postępowania wyjaśniającego przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego", postanowienie to należy uznać za postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, od którego przysługuje zażalenie. Z tego też względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był zasadny, wobec powyższego zaskarżone postanowienie GINB z [...] sierpnia 2008 r. uznać należało za błędne. WSA w Warszawie pominął całkowicie rozważenie powyższego zarzutu ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż prawidłowo organ uznał, że na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane na postawie art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie.

W ocenie skarżącej Spółki argumentacja Sądu zmierzająca do wykazania braku możliwości orzekania co do postanowienia GINB z [...] lipca 2008 r. była chybiona i niezasadna, ponieważ Sąd był nie tylko uprawniony ale i zobligowany do analizy charakteru również i tego postanowienia w zakresie w jakim było to niezbędne dla oceny zasadności podniesionych zarzutów. Uchybienie to zaś miało wyraźny i istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem rozpatrzenie zarzutów strony, ich analiza - w ocenie skarżącej - prowadzi do wniosku, iż postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. było błędne, albowiem od postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2008 r. przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wskazuje skarżąca Spółka, Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddalił skargę mimo, iż postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. naruszało przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjąć bowiem należało, mając na uwadze treść art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a., że od postanowienia GINB w przedmiocie kosztów osobie zobowiązanej przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Charakter postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, iż jest to postanowienie w sprawie kosztów postępowania, o którym mowa w art. 264 k.p.a. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że GINB błędnie założył i wskazał, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. jest postanowieniem wydanym tylko na podstawie art. 78 ust 2 Prawa budowlanego, nie zaś postanowieniem w trybie art. 264 k.p.a. Jak podkreśla skarżąca Spółka, przedmiotem tego postanowienia było zobowiązanie do uiszczenia kwoty ponad [...] zł. Zasady państwa prawa wskazywałyby na to, iż orzeczenie organu o tak znaczących skutkach winno być poddane procedurom kontrolnym celem zabezpieczenia praw obywateli przed dyskrecjonalnymi działaniami organów państwa. Dokonane zatem przez organ administracji uchybienie przepisom postępowania administracyjnego tj. pominięcie treści art. 264 § 2 k.p.a. skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do kontroli postanowienia obciążającego wysokimi kosztami postępowania. Pominięcie zaś przez Sąd I instancji tego uchybienia i oddalenie skargi stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione a właściwe zarzuty wynikają z jej uzasadnienia ( naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powodem oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie, że na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie zobowiązania [...] sp. z o.o. do wpłacenia kwoty [...] zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz nie przysługiwało zażalenie a tym samym zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie naruszało prawa. Zdaniem Sądu I instancji do postanowień wydanych w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156,poz. 1118 ze zm.) nie mają zastosowania przepisy art. 141 i n. k.p.a. a tym samym nie może mieć zastosowania przepis art. 127 § 3 k.p.a. Za dodatkowy argument przemawiający za takim stanowiskiem uznał Sąd I instancji argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. II OSK 768/07, w którym opowiedziano się za cywilnoprawnym charakterem kosztów ekspertyzy o której mowa w art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to należy uznać za błędne.

Istotnie, w powołanym wyroku z dnia 14 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że koszty o których mowa w powołanym przepisie art. 78 ust. 2 mają charakter cywilny co rzutować musi na drogę ich dochodzenia. W dacie orzekania Sąd nie znał jednak stanowiska Sądu Apelacyjnego w Katowicach I Wydział Cywilny wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) odrzucającym pozew Skarbu Państwa – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie przeciwko [...] o zapłatę kosztów ekspertyz z uwagi na uznanie, że sprawa tych kosztów nie jest sprawą cywilną ani w materialnoprawnym ani w formalnoprawnym znaczeniu i podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.

Kwestia formy rozstrzygnięcia o kosztach zleconych ekspertyz i drogi dochodzenia od zobowiązanych tych kosztów budzi wątpliwości w świetle powołanego przepisu, stanowiącego jedynie iż właściwy organ może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. W przepisie tym nie określono formy w jakiej następuje nałożenie obowiązku uiszczenia określonych kosztów ekspertyz ani środków odwoławczych od rozstrzygnięcia w tym zakresie. W tej sytuacji należy rozważyć w jakich formach organ administracji powinien rozstrzygać sprawę nakładania obowiązku uiszczenia przez wskazane w ustawie podmioty kosztów ekspertyz związanych z ustalaniem przyczyn katastrofy budowlanej .Należy mieć przy tym na względzie, że postępowanie związane z ustalaniem przyczyn katastrofy budowlanej w świetle art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego nie musi kończyć się decyzją.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wskazanych kosztów może przybierać formę: decyzji administracyjnej, postanowienia - kończącego postępowanie, rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia dowodowego lub formę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy wyborze formy rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty kosztów ekspertyzy należy przede wszystkim mieć na względzie potrzebę zapewnienia stronie zobowiązanej do zapłaty ochrony jej praw poprzez środki odwoławcze i prawo do sądu. W sytuacji gdy przepis przewiduje możliwość niewydania decyzji administracyjnej w konsekwencji sporządzenia ekspertyz to należałoby odrzucić formę niezaskarżalnego postanowienia dowodowego, które wiąże się z postępowaniem kończącym się decyzją administracyjną i może być zaskarżone w odwołaniu od tej decyzji. Ponieważ zażalenia na postanowienia mogą być wnoszone gdy przepis prawa procesowego lub materialnego takie zażalenie dopuszcza to pogląd iż sprawę zobowiązania do zapłaty kosztów ekspertyzy rozstrzyga się w drodze niezaskarżalnego postanowienia prowadzi do pozbawienia stron ich konstytucyjnych i ustawowych(procesowych) praw – prawa do odwołania i prawa do sądu. Obowiązek poniesienia kosztów ekspertyz (organ zleca je na koszt inwestora, właściciela, zarządcy obiektu) ma podstawę ustawową ale jego doprecyzowanie (wskazanie zobowiązanego i wysokości kosztów ekspertyz) należy do właściwego organu. O potrzebie zlecenia sporządzenia ekspertyzy decyduje organ, on też wzywa określone podmioty do uiszczenia ustalonych, związanych z nimi kosztów. Są to działania władcze. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna to podstawowa władcza forma rozstrzygania sprawy co do istoty. Jest to także forma najpełniej zabezpieczająca stronie prawo do kontroli w trybie odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) a następnie prawo do skargi do sądu administracyjnego.

Jeśli zatem są przesłanki do uznawania rozstrzygnięcia w sprawie kosztów ekspertyzy za decyzję administracyjną to nie ma potrzeby uznawania go za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To że obowiązek zapłaty kosztów ma podstawę w przepisach prawa nie oznacza , że wynika on z tych przepisów w sytuacji gdy skonkretyzowanie podmiotu zobowiązanego i wysokości kosztów wymaga rozstrzygnięcia właściwego organu.

W rozpoznawanej sprawie za takim stanowiskiem przemawia także to, że wcześniejszym, prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego odrzucono pozew o zapłatę kosztów wskazanych ekspertyz z uwagi na niedopuszczalność drogi cywilnej. W razie wątpliwości co do formy zobowiązywania przez organ administracji do uiszczenia kosztów ekspertyz zleconych na podstawie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego, należy przyjmować że właściwą formą jest decyzja administracyjna. O takim charakterze rozstrzygnięcia decyduje jego treść i elementy, władczy charakter oraz potrzeba ochrony prawnych interesów zobowiązanych podmiotów. Za taką decyzję należy zatem uznać "postanowienie" GINB z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie zobowiązania [...] do wpłacenia określonej kwoty z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy. Od decyzji wydanej przez organ centralny służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym postanowienie stwierdzające niedopuszczalność takiego wniosku naruszało prawo a w konsekwencji zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 145 § 1pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..

Powyższe ustalenia prowadzą do uznania skargi kasacyjnej za zasadną i do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).