Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2849/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 13 ust. 2, par. 1 pkt 4, par. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 346
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości premii zalesieniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z (...) września 2016 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: "Skarżąca"), Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z (....) czerwca 2016 r. nr (...). Przedmiotem tych rozstrzygnięć była zmiana decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2015 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o wypłatę pomocy na rok 2015 na zalesienia o powierzchni 42,00 ha (położonego na działce ewidencyjnej 13/3 P.i M., gm. B., powiat w., woj. ...), które to realizowane jest na mocy decyzji z ... czerwca 2012 r. nr (...). Zalesiona powierzchnia została również zadeklarowana do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jako grupa upraw JPO L (działka rolna D).

Dla gruntów, do których przyznana została pomoc na zalesianie w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a które kwalifikują się do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustanowiona została nowa stawka premii zalesieniowej wynosząca 1190 zł/ha.

W związku z powyższym w dniu (...) czerwca 2016 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr (...) w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej, w której to zmienił wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie z 22 czerwca 2012 r. Kwota premii zalesieniowej została ustalona w wysokości 49.980,00 zł - płatna od piątego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, według stawki w wysokości 1 190,00 zł/ha.

W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zmieniającej i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Podniosła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji Kierownika ARiMR ze względu na to, że wobec dokonanej zmiany wysokości premii zalesieniowej (obniżenie jej wysokości z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok) przyznanej na okres 15 lat na podstawie decyzji z (...) czerwca 2012 r., doszło do znacznego pogorszenia sytuacji prawnej i finansowej Skarżącej. Obecnie Kierownik ARiMR przyznał premię – jak podkreśliła odwołująca się - w wysokości 49.980 zł, zamiast w kwocie 66.360 zł.

Organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z (...) września 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika ARiMR. Uzasadniając decyzję Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608, ze zm., dalej: "rozporządzenie 1307/2013"), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Następnie Dyrektor ARiMR podniósł, iż art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. stanowi, że do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla gruntów do których przyznana została pomoc na zalesianie w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a które kwalifikują się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowiona została nowa stawka premii zalesieniowej wynosząca 1.190 zł/ha, którą organy zobowiązane były uwzględnić.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż w związku z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. od 2015 r. do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich można zaliczyć m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277 z 21 października 2005, s. 1, ze zm., dalej: "rozporządzenie 1698/2005"), czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe będą mogły być przyznawane do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, pod warunkiem że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Wynikła zatem konieczność dostosowania wysokości premii zalesieniowej (tj. zryczałtowanej płatności, która stanowi rekompensatę utraconych dochodów, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne).

Organ odwoławczy zauważył, iż dostosowanie wysokości tej premii dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie (tj. umożliwieniem od 2015 r. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe) zaszła konieczność ustanowienia nowej wysokości stawki premii zalesieniowej dla zalesionych gruntów, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346), poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr (...) z (...) czerwca 2012 r., co było działaniem nieuprawnionym z uwagi na brak podstawy prawnej wymienionej w art. 16 ust. 1 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej;

2) § 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę zmiany decyzji nr (...) z (...) czerwca 2016 r. podczas gdy jest to przepis o charakterze procesowym, kształtującym wyłącznie uprawnienie kierownika biura powiatowego ARiMR do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej przyznającej premię zalesieniową;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, z uwagi brak wskazania i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji zmieniającej ostateczną decyzję administracyjną;

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się brakiem uchylenia decyzji organu I instancji i brakiem umorzenia postępowania prowadzonego przed w/w organem, wbrew dyspozycji tego przepisu;

5) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuprawnioną zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w wyniku bezpodstawnego uznania, iż zachodzą przesłanki do reasumpcji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o numerze nr (...) z (...)czerwca 2016 r.

6) art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r.. poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do Skarżącej, co było działaniem wadliwym z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego przyznanego ministrowi właściwemu do wydania tegoż Rozporządzenia w zakresie stanowienia o obowiązku nałożonym na Kierowników Biur Powiatowych ARiMR dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom płatności na zalesianie w określonej wysokości (1.580 zł/ha/rok) i na określony czas;

7) art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu - skutkujące zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarżąca uzyskała uprawnienie do otrzymywania premii zalesieniowej (w konkretnie określonej wysokości i przez określony czas), co stanowi jaskrawy wyraz braku poszanowania praw nabytych (majątkowych) Skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z (...) września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z (...) czerwca 2016 r. orzekającą o zmianie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z kryterium legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Organy orzekające w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy, który wnikliwie oceniły w kontekście prawidłowo przywołanego stanu prawnego, zaś wyciągniętym wnioskom nie sposób zarzucić dowolności.

Na wstępie należy wskazać, iż Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom.

Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 487, ze zm., dalej: "rozporządzenie 1305/2013"). W preambule znajdują się też zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, by płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Z kolei w preambule do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, w punkcie 18 zawarto zapis, że aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie.

Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ustawa ta w art. 3 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, zgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów.

Z tego powodu koniecznym było dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których - od 2015 r. - mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca na mocy decyzji Kierownika ARiMR z (...)czerwca 2012 r. wydanej na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego nabył m.in. prawo do premii zalesieniowej w wysokości 66.360 zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie z 10 marca 2015 r., które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę w odniesieniu do gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę 1.190 zł/ha na rok. W § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. wskazano, że w przypadku, gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IV a rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Skarżąca nie kwestionuje, że jej grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie kwestionuje też, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich wystąpił również z żądaniem wypłaty premii zalesieniowej. Zatem organ musiał również rozpoznać ten wniosek. Ponieważ w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia i wobec powyższego stanu faktycznego, organ prawidłowo wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Decyzja ta stanowi podstawę do wypłaty nowej wysokości premii zalesieniowej.

Wyjaśnić również należy, że rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy,

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Co do zasady w języku prawniczym pojęcie "trybu" jest rozumiane najczęściej jako procedura rozpatrywania określonych spraw - co oznacza, że nie może być ono odnoszone do metody działania organów władzy publicznej rozumianej jako zbiór materialnoprawnych zasad - pojęcie zaś "(szczegółowych) warunków" jako określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W związku z tym, w sytuacji gdy przesłanki nabycia prawa są określone w ustawie upoważniającej, to operowanie klauzulą "szczegółowych warunków" nie powinno być rozumiane jako określenie odnoszące się do materialnoprawnych przesłanek nabycia danego prawa, które określone zostały w ustawie. Oznacza to, że zakres materii przekazanej do uregulowania rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej jako "szczegółowy tryb i warunki", nie może być odczytywany w sposób, który w związku z treścią rozporządzenia wydanego w oparciu o tak określone upoważnienie ustawowe, niweczyłby realizację przesłanek nabycia praw określonych w samej ustawie, czy tak jak rozpoznawanym przypadku, akcie wspólnotowym.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na końcowy zapis cytowanego przepisu rozporządzenia, który wyraźnie formułuje element celowości regulacji wykonawczej, mającej zapewnić prawidłową realizację programu i specyfikę poszczególnych działań. Oczywista jest też konieczność zastosowania w sposób bezpośredni rozporządzenia 1307/2013 w tym jego art. 32. Zmiana warunków przyznania pomocy nie może zmierzać do podwójnego przyznania płatności - w oparciu o przyznane prawo z dotychczasowej decyzji i jednocześnie w ramach jednolitej płatności. W tych okolicznościach zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań uprawnia w ocenie Sądu delegowany organ do odczytania delegacji jako upoważnienia do odpowiadającej ww. celom weryfikacji uprawnień, w konsekwencji do wzruszenia poprzedniej decyzji dotyczącej omawianego przedmiotu.

Odwołując się do rozporządzenia 1307/2013 należy podkreślić, że stosownie do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) - rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z tego przepisu wyprowadzona jest też, w drodze wykładni, z art. 91 Konstytucji RP, z którego wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami krajowymi. Innymi słowy, w polskim porządku prawnym przyjęto regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm.

Ponadto rozporządzenie, które ze swej istoty jest stosowane bezpośrednio oraz obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego, z zasady wywołuje także skutek bezpośredni. Takie podejście zostało utrwalone również w judykaturze TSUE, który odwołując się do brzmienia art. 288 TFUE (dawny art. 189 TWE) podkreślił, że "z powodu swojego charakteru oraz swojej funkcji w systemie źródeł prawa UE rozporządzenia wspólnotowe wywołują skutek bezpośredni i są przez to zdolne do tworzenia indywidualnych praw, które muszą być chronione przez sądy krajowe. Skutkiem rozporządzenia wspólnotowego, jak postanowiono w art. 189 TWE (obecnie art. 288 TFUE), jest zatem zapobieganie przyjmowaniu jakiegokolwiek środka legislacyjnego, nawet jeśli jest on przyjmowany później, który jest niezgodny z jego postanowieniami" (wyrok z dnia 14 grudnia 1971 r. w sprawie C-43/71, Politi s.a.s. przeciwko Ministero delle Finanze della Repubblica Italiana, ECR 1971, s. 1039; wyrok z dnia 17 maja 1972 r. w sprawie C-93/71, Orsolina Leonesio przeciwko Ministero del'Agricoltura e Foreste della Repubblica Italiana, ECR 1972, s. 287). W podobny sposób TSUE uznał, iż "rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić" (wyrok z dnia 10 października 1973 r. w sprawie C-34/73, Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, ECR 1973, s. 981, wyrok z 26 lutego 1976 r. w sprawie C-65/75, Riccardo Tasca, ECR 1976, s. 291).

W tych warunkach rozporządzenie zmieniające miało podstawę w akcie wspólnotowym i przepisie ustawy, a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania przepisów wykonawczych o zmianie decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. ustawy. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. A zatem, w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Treść art. 163 k.p.a. wskazuje jedynie na to, że "obok siebie" obowiązują równolegle przepisy dotyczące dwóch grup trybów weryfikacji decyzji: regulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz tryby regulowane przepisami szczególnymi. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1156/93).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Skarżąca podniosła zarzut bezprawnego uszczuplania nabytego decyzją ostateczną uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, poprzez zmniejszenie tych kwot. W istocie, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z 1.580 zł/ha na rok do 1.190 zł/ha na rok. W kontekście argumentów Skarżącej o ochronie praw nabytych nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej, wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1619). Skarżącej w istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano wyższą kwotę niż ta, którą otrzymywała przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, argumenty o uszczupleniu uprawnienia i pogwałceniu praw nabytych należy uznać za bezpodstawne.

Przepisy prawa krajowego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Za sprawą aktywności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujący w Polsce wymiar sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność działania Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowany jest do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie, powszechnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 r. sygn. akt I FSK 1370/12, CBOSA; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 477). Na uwagę zasługuje w tym względzie stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zapoczątkowane wyrokiem z dnia 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA przeciwko Comune di Milano, w którym Trybunał zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego. Uznał on mianowicie, że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (zob. szerzej: A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.).

Obowiązek stosowania prawa unijnego przez wszystkie organy państw członkowskich wynika z uregulowanej w art. 4 ust 3 TUE zasady współpracy. Zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub z aktów instytucji Unii. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok TS z dnia 12 czerwca 1990 r. w sprawie C-8/88 Federal Republic of Germany przeciwko Commission of the European Communities, ECR 1990, s. I-2321; wyrok TS z dnia 27 marca 1980 r. w sprawie C-61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato przeciwko Denkavit italiana Srl, ECR 1980, s. 1205, wyrok TS z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawie C-50/96 Deutsche Telekom AG v Lilli Schröder, ECR 2000, s. I-6743), do wszystkich władz państw członkowskich należy zapewnienie przestrzegania prawa unijnego w ramach ich kompetencji.

Jest kwestią bezsporną, że efektem zmiany przepisów unijnych w zakresie zasad dofinansowania działań związanych z zalesianiem gruntów rolnych była konieczność zmiany regulacji krajowych odnośnie modyfikacji stawki płatności do gruntów, do których od roku 2015 mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Podkreślić ponownie należy, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym.

Według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do takich gruntów zalesionych pod warunkiem, że państwo członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Konieczne stało się zatem dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Zmiana została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z 9 września 2014 r., a następnie przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie (pismo nr ZF/JW./Ivdz D (2014) 41816). Powyższe wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego z 10 marca 2015 r. Wysokość premii zalesieniowej w niższej stawce, uzupełniona jednolitą płatnością obszarową, nadal jednak rekompensuje utracone średnie dochody związane z przeznaczeniem gruntów rolnych na leśne.

Podkreślić również należy, że nie tylko przepisy wspólnotowe, ale też powołane przepisy prawa krajowego stanowią w niniejszej sprawie podstawę zmiany decyzji ostatecznej. Normy te są wynikiem zmian przepisów wspólnotowych, które wprowadziły od 2015 r. możliwość przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych. Z powyższym wiązała się natomiast konieczność dostosowania przez prawodawcę krajowego stawek premii zalesieniowej w taki sposób, by nie doszło do nieuprawnionej, nadmiernej rekompensaty utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a kwestionowane przez Skarżącą rozporządzenie wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy z 7 marca 2007 r.

Również argumenty dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla Skarżącej z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym poglądy wyrażone w orzeczeniach wydanych w podobnych sprawach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 29 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 478/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 864/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 29 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 720/16 i z 25 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/16.

Zbliżone do Skarżącej stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 1047/16, ale tego stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.