Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1208/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 25, art. 26 ust. 2,  art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W.-K. A. B. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1333/10 w sprawie ze skargi P. W.-K. A. B. Spółki z o.o. w B. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. W.-K. A. B. Spółki z o.o. w B. na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1333/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W.-K. A. B. Sp. z o.o. w B. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Wskazana informacja Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako: NFOŚiGW) z dnia [...] maja 2010 r. została wydana po ponownej ocenie wniosku skarżącej spółki o dofinansowanie projektu, która nastąpiła wskutek uwzględnienia przez Ministra Rozwoju Regionalnego (pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r.) odwołania strony od negatywnego rozpatrzenia przez NFOŚiGW (pismo z dnia [...] lutego 2010 r.) jej protestu od pierwszej informacji (pismo z dnia [...] stycznia 2010 r.) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 30 listopada 2009 r. skarżąca spółka skierowała do NFOŚiGW (pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej II–ego stopnia) wniosek o dofinansowanie projektu po nazwą "Rozwój infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej gmin ościennych miasta B." ze środków Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, priorytet I – Gospodarka wodno-ściekowa, działanie 1.1 – Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tyś. RLM. Instytucja Pośrednicząca II–ego stopnia poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wspomnianego wniosku ze względu na niespełnienie kryterium formalnego nr 14 "Gotowość techniczna projektu do realizacji", wskazanego w dokumencie "Kryteria wyboru projektów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". Zgodnie z tym kryterium sprawdzeniu podlega gotowość techniczna projektu do realizacji, w tym zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z decyzjami lokalizacyjnymi. NFOŚiGW stwierdził, że treść wniosku z załącznikami nie pozwoliła określić, czy kryterium nr 14 zostało spełnione, skoro w rozdziale 6.3.3. Studium Wykonalności zapisano, że "dla obszarów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne będzie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego", zaś w załączniku nr 6 ("Wykaz prawomocnych decyzji lokalizacyjnych") brak było kilku miejscowości wskazanych jako te, na których terenie będzie realizowane dane przedsięwzięcie. Zdaniem NFOŚiGW, skarżąca nie wykazała należytej staranności, bowiem nie wystąpiła do organów administracji publicznej odpowiednio wcześniej (to jest przed datą zakończenia składania wniosków – 30 listopada 2009 r.) z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnych, przy czym wymóg owego "odpowiednio wcześniejszego" wystąpienia wynikał z pkt 31 Regulaminu konkursu Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Oś Priorytetowa I Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie LI. Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM (dalej zwany: Regulaminem konkursu) i pkt 115A Organizacji Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej zwany: Systemem oceny projektów). Oceny tej nie zmieniała okoliczność, że w toku ponownej oceny wniosku skarżąca – na wezwanie NFOŚIGW – uzupełniła złożony wniosek o decyzje lokalizacyjne, bowiem decyzje te zostały wydane po dniu zakończenia składania wniosków.

Art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Sąd wskazał, że spór między stronami odnosi się przede wszystkim do kwestii czy w świetle postanowień Regulaminu konkursu skarżąca miała obowiązek dysponowania wszystkimi niezbędnymi do realizacji projektu decyzjami lokalizacyjnymi do chwili upływu terminu do składania projektów oraz na ile takie dokumenty, jak np. regulamin są wiążące dla ubiegających się o dofinansowanie oraz dla sądu, który ma zbadać, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie model sądowej kontroli prawidłowości przeprowadzanych konkursów wprowadzony art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju budził szereg wątpliwości i problemów związanych z faktem, iż zasady oceny projektów nie znalazły się w ustawie lub w przepisach wykonawczych, ale w dokumentach, które tworzą tzw. system realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 omawianej ustawy), publikowanych na stronie internetowej właściwej instytucji zarządzającej (art. 28 ust. 5 ustawy), a więc nie mieszczących się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jednakże – w ocenie Sądu – obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają zatem kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Jednocześnie – mając na uwadze zasadę konstytucyjną, według której sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – Sąd pierwszej instancji podkreślił, że tworzony i stosowany przez sąd na podstawie omawianych swoistych źródeł prawa wzorzec kontroli działania organów administracji publicznej nie jest dla sądu wiążący w tym sensie, że wymaga poddania ocenie pod względem zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Jest to więc prawo, które sąd stosuje jako narzędzie realizacji kompetencji kontroli administracji, nie zaś prawo, którym jest związany realizując swoje kompetencje.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do zakwestionowania postanowień Regulaminu konkursu oraz pozostałych dokumentów składających się na system realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Oś Priorytetowa I, Działanie 1.1. Także interpretacja zapisów tych dokumentów przez instytucję pośredniczącą jest całkowicie prawidłowa, wynika wprost z treści pkt. 31 Regulaminu Konkursu oraz pkt. 115A Załącznika nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów PO Infrastruktura i Środowisko" – Organizacja Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach PO Infrastruktura i Środowisko.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia zasady rzetelnej i bezstronnej oceny zgłoszonego projektu. Nie sposób uznać, że wymóg posiadania kompletu dokumentów dotyczących realizacji projektu (w tym kompletu decyzji lokalizacyjnych) najpóźniej w dniu upływu terminu do składania wniosków narusza zasady rzetelności i bezstronności. Jest to wymóg skierowany do wszystkich uczestników konkursu, zaś przystąpienie do konkursu jest prawem a nie obowiązkiem potencjalnych beneficjentów. Fakt, że skarżąca spółka została utworzona w październiku 2009 r. nie stwarza po jej stronie prawa do jakiegoś specjalnego traktowania – została wobec tego utworzona zbyt późno, aby mogła w sposób prawidłowy przygotować swój projekt do uczestnictwa w konkursie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło P. W.-K. A. B. Sp. z o.o. w B., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na swoją rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez uznanie, że wzorcem kontroli zgodności oceny wniosku o dofinansowanie projektu z prawem są akty o charakterze wewnętrznym, niezawierajace norm powszechnie obowiązującego prawa, to jest "Regulamin konkursu – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Oś Priorytetowa I Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie 1.1. Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM" oraz dokument "Organizacja Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko",

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której ocena wniosku została przeprowadzona na podstawie art. 5 pkt 11 w związku z art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które to przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są sprzeczne z preambułą, art. 2, art. 7, art. 45 w związku z art. 184, art. 87 i art. 93 Konstytucji RP,

III. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający zasady bezstronnej, rzetelnej i przejrzystej oceny, o których mowa w art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy,

IV. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niewyjaśnienie przez Sąd przyczyn nieuwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegającego na niezapewnieniu przejrzystości reguł oceny formalnej projektu oraz odmowie skierowania wniosku do oceny merytorycznej II stopnia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że dokumenty takie jak Regulamin konkursu czy System oceny nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dokumenty te są aktami o charakterze wewnętrznym i nie mogą wiążąco regulować uprawnień i obowiązków skarżącej wobec NFOŚiGW. Nawet jeśli w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano na powinność uwzględniania procedur wyłaniania projektów zawartych w aktach wewnętrznych, to podkreślano również umocowanie tych procedur w przepisach ustaw, na mocy których zostały one wydane. Sąd pierwszej instancji powinien był uznać w niniejszej sprawie, że wymóg formalny polegający na żądaniu od skarżącej dołączenia do wniosku decyzji lokalizacyjnych, które wraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miały pokrywać całość zakresu projektu, a jednocześnie musiały być wydane przed dniem 30 listopada 2009 r. – jest arbitralnym wymogiem NFOŚiGW, niemającym umocowania w prawie powszechnie obowiązującym.

Zdaniem strony, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje również ocenę zgodności działań organów władzy publicznej z przepisami, które nie posiadają charakteru prawa powszechnie obowiązującego – kłóci się z podstawowymi zasadami ustrojowymi Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wprowadzając jednocześnie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju szczegółowych, jednoznacznie sformułowanych zasad prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia dofinansowania oraz kryteriów oceny projektów. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien pominąć – jako niekonstytucyjny – art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co pozwoliłoby na skorzystanie ze standardu ochrony uprawnień skarżącej ukształtowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zdaniem strony, zgodnie z zasadą równego dostępu pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu mogła ona skorzystać w toku postępowania z uprawnień stworzonych przez samą instytucję zarządzającą, co w przypadku skarżącej - która została utworzona w dniu 8 października 2009 r. - miałoby polegać na możliwości złożenia decyzji lokalizacyjnych wydanych po dniu 30 listopada 2009 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przypomnienie zasad dotyczących dopuszczalnych podstaw kasacyjnych oraz wpływu formułowania składających się na nie zarzutów na zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niniejszej sprawie celowe zważywszy, że nie we wszystkich przypadkach zarzuty przedstawione przez P. W.-K. A. B. Sp. z o.o. w B. sformułowane zostały w sposób pozwalający na przyjęcie, że wyznaczyły zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obydwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności strona wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało polegać na uznaniu, że wzorcem kontroli zgodności oceny wniosku o dofinansowanie projektu z prawem są akty o charakterze wewnętrznym, niezawierajace norm powszechnie obowiązującego prawa, to jest "Regulamin konkursu – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Oś Priorytetowa I Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie 1.1. Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM" oraz dokument "Organizacja Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". W ramach tego zarzut nie wymieniła jednak konkretnie oznaczonego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. "Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX 146732).

W niniejszej sprawie strona nie tylko nie wymienia tak rozumianego, naruszonego jej zdaniem, przepisu, ale popada w sprzeczność twierdząc z jednej strony, że doszło do naruszenia prawa materialnego, z drugiej strony wymieniając ogólnie określone dwa akty o charakterze generalnym podważając możliwość uznania, by zawierały normy prawa powszechnie obowiązującego, a więc prawa materialnego, zarzut wadliwego zastosowania którego mógłby odpowiadać podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wymienia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie można jednak przyjąć, by zarzut wymieniony w pierwszej kolejności w petitum skargi kasacyjnej odpowiadał w istocie zarzutowi naruszenia ostatnio wymienionego przepisu, zgodnie z którym w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie jest przepisem prawa materialnego. Przepis ten nie był stosowany w sprawie. Strona wnosząca skargę kasacyjną formułując i uzasadniając omawiany zarzut nie twierdzi też, by powinien zostać zastosowany, gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia bliżej niesprecyzowanego prawa materialnego. Przytoczenie tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie służy formułowaniu niewymienionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, względnie jego uzupełnieniu o podanie naruszonego przepisu lecz jest zabiegiem zmierzającym do podbudowania tezy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego powinny być akty prawa powszechnie obowiązującego, którymi - zdaniem strony - nie są akty wymienione w petitum skargi kasacyjnej w pkt (i). Powołanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogłoby być pomocniczo przydatne w ramach wywodu zmierzającego do przedstawienia wykładni przepisu prawa odnoszącego się do zakresu sądowej kontroli pod względem zgodności z prawem. Strona jednak takiego przepisu nie wskazała.

W ramach następnego zarzutu, oznaczonego jako pkt (ii), P. W.-K. A. B. Sp. z o.o. w B. podnosi, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a więc skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż, jej zdaniem, art. 5 pkt 11 w zw. z art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są sprzeczne z preambułą, art. 2, art. 7, art. 45 w zw. z art. 184, art. 87 i art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarzut jest oparty na założeniu, że sąd administracyjny władny jest samoistnie stosować Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej odmawiając zastosowania przepisu rangi ustawowej i w to miejsce stosując inne przepisy (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie są wskazywane normy konstytucyjne jakie miałyby być stosowane, wspomina się jedynie o możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Proponowany przez stronę sposób pojmowania pojęcia bezpośredniego stosowania Konstytucji, poza odosobnionymi przypadkami, nie jest akceptowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie. "Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, LEX nr 57237; podobnie między innymi: wyrok NSA z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 46/04, LEX nr 133780 ; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II FSK 852/07, LEX nr 493915). "Przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest, zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt II CKN 425/01, LEX nr 137527). W ostatnio wymienionym przypadku norma konstytucyjna mogłaby stanowić podstawę prawną przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków tylko wtedy, gdyby możliwe było jej skonkretyzowanie w formie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. między innymi wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 482/08, Biuletyn SN 2009/6/12).

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie odwołuje się do innych form bezpośredniego stosowania Konstytucji, w szczególności współstosowania interpretacyjnego ustawy zasadniczej (wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją).

Strona wnosząca skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie wykazuje ani istnienia tak zwanej luki w prawie (na poziomie regulowanym ustawami zwykłymi), ani też nie wymienia takiego przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którego bezpośrednie zastosowanie pozwalałoby na określenie konkretnych zasad i procedur obowiązujących instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów w miejsce systemów realizacji i stanowiących źródło praw i obowiązków beneficjentów. Domniemanie zgodności z Konstytucją art. 5 pkt 11 i art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które to przepisy wyłączają stosowanie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz stanowią podstawę do regulowania odpowiednich procedur i zasad w drodze systemów realizacji, stanowi przyczynę, dla której nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się do rozwiązań przyjętych w ramach regulacji z zakresu postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 w powiązaniu z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 oaz art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju również nie jest zasadny.

P. W.-K. A. B. Sp. z o.o. w B. powołuje się na zasady wynikające z wymienionych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a mianowicie: prawidłowej realizacji programu (art. 25), równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów (art. 26 ust. 2), rzetelnej i bezstronnej oceny projektów (art. 31 ust. 1). Zmierza do wykazania, że same regulacje zawarte w pkt 31 "Regulaminu konkursu – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Oś Priorytetowa I Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie 1.1. Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM" oraz pkt 115 A dokumentu o nazwie "Organizacja Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" względnie ich interpretacja narusza zasady wskazane w wymienionych przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności w odniesieniu do sytuacji strony.

Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku oba zapisy są jasne i wprowadzają regułę, że uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na danym etapie oceny może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków. Reguła ta doznaje wyjątków jedynie pod następującymi warunkami:

- przypadek jest szczególnie uzasadniony,

- dokument jest uzyskiwany od innego organu,

- wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o uzyskanie dokumentu,

- nieotrzymanie dokumentu na czas wynikało z przyczyn niezależnych (np. bezczynności organu).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przedstawiona reguła i zakres wyjątków od niej nie pozostaje w sprzeczności z żadną z reguł wymienionych w powołanych przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wprowadzenie wymogu przedstawienia niezbędnych dokumentów w terminie przewidzianym do składania wniosków o dofinansowanie jest tylko jednym z przejawów realizacji postulatu takiego ukształtowania systemów realizacji, by możliwy był sprawny rozdział środków, czemu służy stworzenie mechanizmów skłaniających beneficjentów do przygotowania wniosków na tyle wyczerpująco, by możliwe było szybkie ich rozpoznanie bez potrzeby oczekiwania na przeprowadzenie czasochłonnych procedur. Podobne cele przyświecały ustawodawcy ustanawiającemu wymogi uproszczonych procedur odwoławczych oraz stwarzającego warunki do sprawnego przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji zmierzającej do wykazania, że naruszono zasadę równego dostępu do pomocy przez naruszenie interesów podmiotów utworzonych w okresie poprzedzającym w niewielkim stopniu termin zakończenia składania wniosków. Stworzenie im warunków do uzupełniania wniosków po terminie obowiązującym inne podmioty oznaczałoby w istocie uprzywilejowanie później utworzonych podmiotów kosztem tych, które podjęły trud odpowiednio wcześniejszego zakończenia stadium organizacyjnego po to, by móc uczestniczyć w konkursie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną akcentuje okoliczność, że utworzona została 8 października 2009 r. i 2 listopada 2009 r. wystąpiła o wydanie tzw. decyzji środowiskowej, a decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskała najdalej 3 miesiące po uprawomocnieniu się inwestycji środowiskowej. Świadczyć to miało o niezasadności ustanowienia wymogu wcześniejszego złożenia wszystkich decyzji, a z drugiej strony o dochowaniu należytej staranności.

Godzi się zauważyć, że nie było żadnych przeszkód, by jeszcze przed upływem terminu do składania wniosków o dofinansowanie projektu wnieść o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca w art. 52 ust. 2 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie ustanawia wymogu dołączania do wniosku o wydanie takiej decyzji załącznika w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w chwili składania wniosku wymagana jest jedynie odpowiednia charakterystyka). Nie ma przeszkód, by wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyć równolegle z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej lub nawet po taki zdarzeniu zamiast oczekiwać na zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 73 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W toku wcześniejszych etapów postępowania strona zresztą powoływała się na inną okoliczność, to jest rzekomy błąd ustawodawcy, który nie dopuszczał tzw. przepisywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ustanowione w systemie realizacji zasady obowiązywały wszystkich beneficjentów, a spełnienie wymogów formalnych stwarzało im warunki do rzetelnej i bezstronnej oceny projektów.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, LEX nr 399211; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 132/05, LEX nr 193380). W niniejszej sprawie nie zachodzi taka okoliczność, wobec czego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do sposobu odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu nie wyłącza kontroli instancyjnej. Z tych powodów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.