Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 376
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. , znak [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda Ś. decyzją z [...] stycznia 2018 r., po wszczęciu na wniosek A. D. postępowania nadzwyczajnego, stwierdził że decyzja Starosty C. z [...] grudnia 2000 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D. i E. D., pozwolenia na remont, adaptację, rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowo - mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w U. (przeniesiona decyzją Starosty C. [...] kwietnia 2010 r., na rzecz Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...] " [...]), została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczy upływ czasu.

Po rozpatrzeniu odwołania A. D., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2018 r., uchylił w całości decyzję Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r.

A. D. wnioskiem z 16 listopada 2020 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r.

Organ podkreślił, że choć weryfikowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym, to konieczne było odniesienie się do oceny prawidłowości decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 106, poz. 1126 - wg stanu na dzień wydania tej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestor dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, kopię częściowego odpisu z Księgi Wieczystej nr [...] z [...] stycznia 1999 r., wydanej przez Sąd Rejonowy w C., Wydział V Ksiąg Wieczystych, z której wynikało, że działka nr ewid. [...], jest współwłasnością D. i E. D.

Ponadto inwestorzy uzyskali decyzję Burmistrza U. z [...] października 1999 r., (ustalającą na wniosek D. i E. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, remoncie kapitalnym oraz adaptacji na cele mieszkalno - usługowe istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie budynku garażowego 3 stanowiskowego z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w U.), która w pouczeniu zawierała zapis, że traci ważność jeżeli inwestor w terminie jednego roku od dnia jej otrzymania nie wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja o warunkach zabudowy została odebrana przez inwestorów 10 listopada 1999 r., a okres jej ważności nie był przedłużany.

Dokonując analizy daty złożenia przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę tj. 27 listopada 2000 r., oraz daty odebrania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, przy jednoczesnym uwzględnieniu okresu jej ważności (rok od jej odebrania), organ stwierdził, że wniosek inwestorów został złożony, gdy decyzja Burmistrza U. z [...] października 1999 r., utraciła ważność.

W związku z powyższym GINB w kontrolowanej decyzji trafnie wskazał, że decyzja Starosty C. z [...] grudnia 2000 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Choć przepisy te nie wymagają skomplikowanego procesu wykładni, to jednak skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Pod uwagę organ wziął nie tylko fakt braku "ważnej" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, ale również skutki jakie, ta okoliczność wywołuje. W dacie wydania decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r., na terenie objętym inwestycją obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ustronia zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta U. z [...] kwietnia 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. B. z [...] maja 1992 r. Nr [...], poz. [...]). Zatem brak decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy działka inwestycyjna była objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nie może prowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż możliwe jest zbadanie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

Sporna inwestycja, znajduje się na obszarze oznaczonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "D - Centrum." Jako funkcję główną przewiduje się obsługę ludności i użytkowników miasta oraz mieszkalnictwo. Jako funkcję uzupełniającą przewiduje się rekreację, rolnictwo i leśnictwo i przemysł. Ponadto przewidziano rozwój usług podstawowych dla mieszkańców jednostki, a także usług wyższego rzędu dla mieszkańców całego miasta i użytkowników /kuracjuszy, turystów/ (rozdział IV Ustalenia Szczegółowe dotyczące Jednostek Strukturalnych Wyodrębnionych w planie, pkt 4 Jednostka Strukturalna "D" - Centrum str. 52).

Zgodnie z załącznikiem graficznym do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym symbolem D33 MN - mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy, jako przeznaczenie podstawowe przewidziane jest utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej i obiektów zabytkowych. Zakłada się uzupełnienie luk budowlanych na działkach o pow. ok. 800m2. Obszar ochrony konserwatorskiej dawnego założenia hutniczego, wszelkie działania wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Stosownie do treści rozdziału III Ustalenia Ogólne Dotyczące Całego Obszaru Objętego Planem ust. 2 ww. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, w obrębie wyznaczonych terenów mieszkalnictwa /o wysokiej i niskiej intensywności zabudowy/ oraz zabudowy zagrodowej zakłada się możliwość realizacji usług handlu, gastronomii i rzemiosła nieuciążliwego, zarówno wbudowanych jak również wolnostojących. Pod pojęciem utrzymania istniejącego zainwestowania /obiektów/ przewiduje się również możliwość modernizacji i rozbudowy w ramach terenu działki, o ile w ustaleniach szczegółowych nie zdecydowano inaczej.

Inwestycja obejmuje remont modernizację, rozbudowę z funkcją pensjonatową i adaptacją na cele mieszkalno-usługowe istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w U. przy ul. [...] oraz budowę odrębnego budynku garażowo-mieszkalnego na tej posesji .

Po analizie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uznał, że realizacja spornej inwestycji nie narusza rażąco postanowień tego planu, co do przeznaczenia terenu inwestycji.

D. i E. D. - do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli postanowienie Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] grudnia 2000 r., opiniujące pozytywnie projekt remontu z adaptacją i rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy budynku garażowo - mieszkalnego w U. przy ul. [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji), jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany rozbudowywany budynek w części pensjonatowo-rehabilitacyjnej został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ok. 3,5 m od granicy działki nr ewid. [...] (aktualny numer) oraz ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości ok. 5,5 m od granicy działki nr ewid. [...] (aktualny numer), w odległości ok. 20 m od granicy działki nr ewid. [...] (aktualny numer), w odległości ok. 7 m od granicy działki nr ewid. [...] (aktualny numer) oraz w odległości ok. 33 m od granicy działki nr ewid. [...] (aktualny numer).

Usytuowanie remontowanego i modernizowanego budynku mieszkalnego względem sąsiednich działek nie ulegnie zmianie.

Natomiast projektowany budynek mieszkalno-garażowy został usytuowany w odległości 4 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 31 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 47 m od granicy działki nr ewid. [...].

Ponadto projektowany budynek mieszkalno-garażowy został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych nierównolegle względem działki nr ewid. [...] w odległości od 2 m do 3 m od granicy tej działki (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania ternu - Rys. Nr 1).

Tym samym decyzja Starosty C. z [...] grudnia 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany, w którym sporny budynek garażowo mieszkalny został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 2 m do 3 m od granicy działki nr ewid. [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Następnie organ poddał ocenie skutki społeczno-gospodarcze wywołane przez to naruszenie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Stwierdzone uchybienie jest niewielkie i nie wpływa na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...] zwłaszcza, że budynek garażowo-mieszkalny został usytuowany w odległości ok. 9,5 m, od budynku istniejącego na działce [...]. GINB nie dopatrzył się okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że naruszenie to stanowi podstawę do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności gdy od dnia wydania decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r., upłynęło ponad 17 lat.

Zatem GINB w objętej postępowaniem decyzji z dnia [...] października 2018 r. nie naruszył rażąco prawa poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 17 latach jego funkcjonowania w obrocie prawnym, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92).

Powyższe znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, zwrócił uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno- gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r, sygn. akt VII SA/Wa 2505/15).

Projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych usytuowane w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projektowany parking samochodowy - zielony nie narusza rażąco § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego - naruszenia art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, GINB stwierdził, że powołany przepis dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius - w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Decyzja Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r., została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a. Zakaz reformationis in peius nie miał zastosowania. Stąd GINB nie naruszył w sposób rażący przepisów, uchylając decyzję Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r.

Analiza decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. doprowadziła organ do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

A. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021r. zarzucił jej naruszenie: przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nadto § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie art. 139 k.p.a. przez wydanie kwestionowanej decyzji na jego niekorzyść oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, wadliwą ocenę skutków stwierdzonego naruszenia prawa.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Z bardzo obszernego uzasadnienia skargi wynikało twierdzenie, że gdyby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając ówcześnie jako organ odwoławczy, prawidłowo rozpoznał sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r. udzielającą D. i E. D. pozwolenia na budowę, to uchyliłby decyzję Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r. i stwierdziłby nieważność decyzji Starosty C., gdyż ta zawierała wadę nieważności - rażące naruszenie prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., Główny inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2018 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2000 r., udzielającej D. i E. D. pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne, oparte na prawidłowo ocenionym stanie faktycznym, którą to ocenę Sąd podzielił, a tym samym skarga była niezasadna.

Susznie organ zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz fakt, że w istocie problem dotyczy decyzji funkcjonującej od ponad 20 lat w obrocie prawnym, na podstawie której zrealizowana została inwestycja budowlana. Elementem sine qua non odstępstwa od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nie samo tylko naruszenie prawa - nawet oczywiste. Niezbędnym bowiem jest - zgodnie z hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - aby to naruszenie prawa było rażące.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy nie tylko ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć także znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 356/19, CBOSA).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szeroka wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił skutki społeczno - gospodarcze kwestionowanej co do ważności decyzji. Orzecznictwo i doktryna prawa wielokrotnie podnosiły potrzebę istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma swój kres.

Upływ czasu jest oceniany w aspekcie skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji. Ocenie podlega, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Prawidłowa była ocena organu, że naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz z niewielkim naruszeniem norm odległościowych, nie mogło mieć znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej tego organu zapadłej w trybie nieważności.

Trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią art. 37b Pr. bud., dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż decyzja GINB z 13 sierpnia 2021 r., została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, a w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wyjaśnił powody, dla których uznał, że kontrolowana decyzja GINB z [...] października 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadny był również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie z zachowaniem powyższych zasad, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to GINB w uzasadnieniu zaskarżonej uznał, że decyzja Starosty C. z [...] grudnia 2000 r., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale ocenił że stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., to kwestionowana w tym postępowaniu nadzwyczajnym - decyzja GINB z [...].10.2018r., zawierała ustalenie, iż Wojewoda Ś. wydając decyzję z [...] stycznia 2018 r., nie przywołał wprost przepisu art. 158 § 2 k.p.a., to jednak z jej treści wynikało, że zastosował ten przepis. Jednak powoływany Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Wojewoda Ś. nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, lecz powinien odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu gdyż, przepis ten odnosi się nadal wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym w ocenie GINB decyzja Wojewody Ś. z [...] stycznia 2018 r., została wydana bez podstawy prawnej.

Stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec ówczesnego uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a. to zakaz reformationis in peius nie miał zastosowania.

Zdaniem Sądu, taka ocena braku w ówczesnym postępowaniu odwoławczym zakazu reformationis in peius, z pewnością nie stanowiła wady rażącego naruszenia prawa.

Przypomnienia wymaga, że niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18).

Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli właściwy organ administracji przy jej podejmowaniu w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym zaistniały przesłanki nieważności. W przypadku, gdy tak jak w analizowanej sprawie badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, rażące naruszenie prawa należy odnieść wyłącznie do sprawy stwierdzenia nieważności.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.