Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 526/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ar. 88 ust. 1 i 3, art. 89
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi K. G. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia jednej sztuki drzewa gatunku żywotnik I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 2995 zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] K Burmistrz Miasta L. – wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. Nr [...] – działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651), art. 53 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 z późn. zm.) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2013 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 (MP z 2013 r. poz. 835) orzekł o nałożeniu na K. G. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 szt. żywotnika (bez kłody) z terenu działki 70/15 AM-10, obręb IV, położonej przy ul. J. w Ś., którego obwód pnia na wysokość 130 cm został wyliczony na podstawie najmniejszego promienia pnia, pomniejszonego o 10% i wyniósł 36,7 cm, ustalonej w wysokości 19.814,92 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy osiemset czternaście złotych, dziewięćdziesiąt dwa grosze).

W osnowie decyzji Burmistrz Miasta L. określił również termin i sposób uiszczenia orzeczonej kary, podając numer rachunku bankowego.

Ze szczegółowego, wyczerpującego uzasadnienia decyzji wynika, że opisana powyżej nieruchomość znajduje się w strefie B obszaru uzdrowiska "Ś." oraz w granicach objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistycznego Świeradowa Zdroju, wpisanego do rejestru zabytków.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. J. uzyskała w dniu 8 sierpnia 2014 r. zezwolenie udzielone przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na usunięcie 12 sztuk drzew z terenu nieruchomości, a prace polegające na jego zrealizowaniu wykonane zostały w sierpniu 2014 r. pod nadzorem przewodniczącego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej K. G., przy czym w pracach porządkowych uczestniczyli członkowie Wspólnoty.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał również, że w dniu 10 listopada 2014 r. współwłaścicielka opisanej we wstępie nieruchomości L. C. poinformowała Konserwatora Zabytków o usunięciu w trakcie prac objętych udzielonym zezwoleniem jednego cisa, nie wymienionego w zezwoleniu.

Przeprowadzone w dniu 4 grudnia 2014 r. przez organ konserwatorski czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości potwierdziły usunięcie 12 drzew wskazanych w zezwoleniu oraz jednego żywotnika pospolitego, nie objętego zezwoleniem, co spowodowało wystąpienie w dniu 29 grudnia 2014 r. D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Burmistrza Miasta Ś. (wyłączonego od załatwienia sprawy) o naliczenie kary pieniężnej z powodu nielegalnego usunięcia drzewa.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający szczegółowo opisał przebieg postępowania wyjaśniającego, w tym zeznania świadków, przedstawił analizę wysokości kar, wskazał również przesłanki ustalenia podmiotu, wobec którego może być orzeczona administracyjna kara pieniężna z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia, uznając, że K. G. jako współposiadacz przedmiotowej nieruchomości był uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa oraz wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do odstąpienia od ustalenia kary albo do jej obniżenia.

Ponadto Burmistrz Miasta L. w uzasadnieniu przedstawił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjęte w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12), orzekającym o zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, wcześniej powoływanej oraz zmianę treści przepisów tej ustawy spowodowaną opisanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wskazując jednocześnie na przepisy intertemporalne, w tym przede wszystkim art. 53 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045).

Odwołując się do treści przepisu art. 53 ust. 3 tej ustawy organ wyjaśnił, że przeprowadził analizę wyboru wartości administracyjnej kary pieniężnej i wskazał, że na podstawie zapisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 sierpnia 2015 r. wyliczono wartość kary za wycięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa w wysokości 29.722,38 zł. Natomiast według obowiązujących od dnia 28 sierpnia 2015 r. przepisów wyliczono karę w wysokości 19.814,92 zł. W związku z powyższym analiza wykazała, że kara pieniężna wymierzona na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651) będzie dla karanego względniejsza (analiza znajduje się w aktach sprawy).

Podstawą obliczenia wysokości kary jest najpierw wyliczenie opłaty za usunięcie drzewa konkretnego gatunku. Do czasu wprowadzenia nowego aktu wykonawczego, o którym mowa w art. 85 ust 7 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z przepisami przejściowymi tj. art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy zmieniającej, oplata za usunięcie drzewa lub krzewu z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni zwiększona jest o 100%.

W związku z powyższym wysokość administracyjnej kary pieniężnej została naliczona, jako dwukrotność opłaty obliczonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew i obwieszczeniem Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 (roku w którym usunięto drzewo). Podstawą ustalenia opłat było określenie gatunku i obwodu drzewa nie posiadając kłody. Obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustalono, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%, co w ostateczności dało szacunkową wielkość obwodu 36,7 cm. Wartość opłaty wyliczono wg załącznika do w/w rozporządzenia oraz załącznika nr 2 do w/w obwieszczenia, z którego odczytano dla odpowiedniego gatunku drzewa stawkę jednostkową za 1 cm obwodu pnia drzewa oraz wskaźnik różnicujący stawki zależny również od wielkości obwodu, które następnie pomnożono przez obwód pnia i zwiększono o 100% (ze względu na usunięcie drzewa z obszaru ochrony uzdrowiskowej). Ostatecznie uzyskano wartość kary w wysokości 19.814,92 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy osiemset czternaście złotych dziewięćdziesiąt dwa grosze).

W zakończeniu uzasadnienia Burmistrz Miasta L. dodatkowo wskazał, że w toku postępowania stronom zapewniono możliwość udziału, dostosowując się do wymagań przepisu art. 10 § 1 kpa.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez K. G., który w odwołaniu zarzucił:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87a oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez bezpodstawne uznanie, że strona dokonała zniszczenia jednego żywotnika, mimo iż nie doszło do powyższej okoliczności w sposób uzasadniający nałożenia kary na stronę skarżącą,

2) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych stanowiących podstawę do wydania decyzji,

3) naruszenie art. 29 kpa w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez bezpodstawne uznanie, że dokonane czynności wskazane w zaskarżonej decyzji obarczały stronę skarżącą zamiast Wspólnotę Mieszkaniową ul. J. w Ś. oraz pominięcie udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu,

4) bezpodstawne przesłuchanie stron postępowania w charakterze świadków, co narusza w sposób istotny wymagania proceduralne prowadzonego postępowania oraz powinno skutkować pominięciem w całości złożonych w postępowaniu zeznań jako wadliwie przyjętych.

Wskazując na powyższe naruszenia K. G. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wyjaśniło, że w przepisach ustawy o ochronie przyrody przyjęta została zasada, zgodnie z którą podmiotom, które popełniły delikty administracyjne wskazane w art. 88 ust. 1 tej ustawy wymierzana jest administracyjna kara pieniężna. Jednocześnie organ orzekający wskazał – odwołując się do stanowiska judykatury oraz poglądów prezentowanych w literaturze prawniczej, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym popełnienia tego deliktu nie bada się przyczyn takiego bezprawnego zachowania, natomiast należy ustalić, czy podmiot, który nielegalnie usunął drzewo lub krzew był legitymowany do ubiegania się o zezwolenia na ich usunięcie, bowiem tylko podmiot legalnie władający nieruchomością, na której rosły usunięte rośliny może ponosić odpowiedzialność administracyjną w tym zakresie za osobiste działanie, zlecenie wykonania tej czynności innej osobie lub akceptowanie takiego bezprawnego działania innej osoby. Odpowiedzialność podmiotu legalnie władającego nieruchomością, z której usunięto bezprawnie drzewa lub krzewy jest wyłączona tylko wówczas, gdy usunięcie drzewa lub krzewu nastąpiło bez wiedzy i zgody takiego podmiotu; ma zatem charakter obiektywny.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania wyłączenia przewidziane w przepisie art. 88 ust. 10 oraz 89 ust. 7 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody. Ponadto odniosło się do rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12), w którym dokonana została ocena konstytucyjności rozwiązań prawnych stanowiących istotę przedmiotowej sankcji administracyjnej. W ocenie Kolegium Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania - co do zasady - uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony - w określonych ustawą sytuacjach - z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważył również przyjętej obecnie koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku.

Ponadto Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością wspólną, a usunięcie z niej drzewa lub krzewu stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli, wyrażonej w formie uchwały, przyjętej większością głosów określoną wielkością udziałów.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, co do odpowiedzialności K. G. z tytułu przedmiotowego deliktu administracyjnego, prawidłowości ustalenia obwodu usuniętego drzewa oraz dokonanej oceny dowodów, w tym uznania na podstawie przeprowadzonych dowodów, że stan fitosanitarny usuniętego drzewa nie wymagał zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium odniosło się też do dokonanej przez organ pierwszej instancji analizy wysokości przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej przy uwzględnieniu obu wariantów umożliwionych treścią art. 53 pkt 3 powoływanej wcześniej ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw i uznało, że prawidłowe było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, ponieważ jest ona względniejsza dla sprawcy.

Przedstawiając argumentację w tym zakresie organ odwoławczy – podobnie jak Burmistrz Miasta L. – wyjaśnił treść stosowanych przy orzekaniu w tej sprawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 sierpnia 2015 r. oraz w brzmieniu nadanym im powoływaną wcześniej ustawą zmieniającą, ponadto dokonał wyliczenia kary pieniężnej uwzględniając oba warianty regulacji, przewidujące dwu i trzykrotność opłaty, a także wskazał na przyznaną przez ustawodawcę w przepisie art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody możliwość umorzenia 50% kary wobec osób fizycznych, spełniających przesłanki określone we wskazanym przepisie.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował K. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi K. G. zarzucił zaskarżonej w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. Nr [...]:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 87a oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez bezpodstawne uznanie, iż strona dokonała zniszczenia jednego żywotnika mimo, iż nie doszło do powyższej okoliczności w sposób uzasadniający dokonanie nałożenia kary na skarżącą stronę,

2/ naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 par. 3 kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy określonej w zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych stanowiących podstawę do wydania decyzji o treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji,

3/ naruszenie art. 29 kpa w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez bezpodstawne uznanie, iż:

a) dokonane czynności wskazane w zaskarżonej decyzji obarczały skarżącą stronę zamiast Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś.,

b) pominięcie udziału Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś..

4/ bezpodstawne przesłuchanie stron postępowania w charakterze świadków, co narusza w sposób istotny wymagania proceduralne prowadzonego postępowania oraz powinno skutkować pominięciem w całości złożonych w postępowaniu zeznań jako wadliwie przyjętych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie powołanych wcześniej zarzutów.

Skarżący podkreślił w niej przede wszystkim, że organ odwoławczy przy orzekaniu w sprawie powielił błędy Burmistrza Miasta L. w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego.

Zarzucił również, że organy orzekające w sposób sprzeczny z treścią zeznań wielu członków Wspólnoty stwierdziły, że skarżący działał samodzielnie z naruszeniem reguł wynikających z ustawy o własności lokali. W ocenie skarżącego stroną postępowania prowadzonego w tej sprawie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, jako podmiot realnie dysponujący prawem do zarządzania nieruchomością wspólną (w tym drzewami), z upoważnienia której skarżący działał.

W uzasadnieniu skargi K. G. zwrócił też uwagę na "lakoniczność uzasadnienia" w zakresie odnoszącym się do stanu fitosanitarnego usuniętego żywotnika i wadliwą ocenę stanu faktycznego, wynikającą z wybiórczego potraktowania zeznań świadków i oświadczeń strony. Ponadto wskazał, że warunkiem uznania go za podmiot odpowiedzialny z tytułu przedmiotowego deliktu administracyjnego było wykazanie przez organ orzekający, że dopuścił się w sposób umyślny, zawiniony, samodzielny oraz bezprawny nielegalnego usunięcia drzewa, a takiej argumentacji zaskarżona decyzja nie zawiera.

W zakończeniu uzasadnienia skargi K. G. ponownie zarzucił, że zaskarżona decyzja zawiera wady i błędy proceduralne oraz związane z co najmniej niekompletną oceną dowodów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 1 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, że problematyka objęta zarzutami – analogicznymi do wskazanych w odwołaniu – była już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosił udział w sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w L., który następnie w piśmie z dnia 24 października 2016 r. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że decyzje wydane w sprawie przez organy właściwe instancyjnie są decyzjami słusznymi, podjętymi z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, a zarzuty przedstawione w skardze były przedmiotem wnikliwej analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje wnioski i zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody, należącej do sfery prawa administracyjnego. Ustawa ta zawiera również w rozdziale 4 dotyczącym ochrony terenów zieleni i zadrzewień przepisy regulujące w wyczerpujący sposób kwestie związane z usuwaniem drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Określa też warunki legalnego działania w tym zakresie oraz przypadki działania bezprawnego, które są przez ustawodawcę sankcjonowane. Realizowanie tych przepisów powierzono organom administracji publicznej wskazanym w tym akcie, które uprawione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie . prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawą przepisem art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu zastosowanym przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym tj. nadanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wcześniej powoływaną: wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.

Natomiast w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, powołanym również w podstawie prawnej decyzji orzekającej o przedmiotowej karze ustawodawca postanowił, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3 ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1.

Korzystając z tych uregulowań i uwzględniając stan faktyczny ustalony przede wszystkim na podstawie zeznań świadków (członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś.) Burmistrz Miasta L. nałożył na K. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 19.814.92 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 szt. żywotnika (bez kłody) z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka 70/15, AM-10, obręb IV, położonej przy ul. J. w Ś.. Decyzja organu pierwszej instancji została w całości zaakceptowana przez organ odwoławczy.

Orzekając w sprawie organy właściwe instancyjnie prawidłowo uznały, że nie zachodził w niej żaden z przypadków, w których ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania zezwolenia na dokonanie ubytku w środowisku przyrodniczym poprzez usunięcie drzewa lub krzewu. Organy szczegółowo przedstawiły katalog wyłączeń z obowiązku działania w tym zakresie na podstawie posiadanego zezwolenia przywołując przepisy art. 88 ust. 10, art. 89 ust. 7 i art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i odnosząc je do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie.

Organy omówiły też przyjętą w judykaturze administracyjnej i literaturze przedmiotu koncepcję podmiotu, podlegającego odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust. 1, według której okolicznością decydującą jest ustalenie, że danemu podmiotowi, będącemu posiadaczem (współposiadaczem) nieruchomości można przypisać zobiektywizowaną odpowiedzialność z tytułu deliktu administracyjnego, opisanego w powołanym powyżej przepisie bez konieczności stwierdzenia bezpośredniego sprawstwa.

Wobec tak określonego kryterium organy uznały K. G. za podmiot odpowiedzialny za usunięcie drzewa bez zezwolenia, a tym samym za adresata sankcji przewidzianej w powoływanym przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Przyjętą w tym zakresie ocenę organy wyprowadziły – powołując się na zeznania świadków – z faktu organizowania i nadzorowania przez K. G. prac polegających na wycince 12 sztuk drzew objętych zezwoleniem organu konserwatorskiego udzielonym decyzją z dnia [...], w związku z którymi dokonane też zostało usunięcie przedmiotowego drzewa oraz z jego statusu współposiadacza nieruchomości, z której usunięto drzewo.

Jednocześnie organy orzekające uznały – odnosząc się do zarzutów formułowanych przez K. G. w toku instancyjnego postępowania administracyjnego w zakresie sfery podmiotowej postępowania, że brak jest podstaw do uwzględnienia tych zarzutów i obarczenia odpowiedzialnością z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia przedmiotowego drzewa Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił też uwagę, że usunięcie drzewa z terenu nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co skutkowało – w okolicznościach tej sprawy – wymogiem uzyskania zgody na taką czynność w formie uchwały członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Powołał się też w argumentacji dotyczącej omawianej kwestii na stanowisko Sądu Rejonowego w L. II Wydział Karny przyjęte w postanowieniu z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) utrzymującym w mocy postanowienie o umorzeniu dochodzenia w sprawie m.in. nielegalnego wycięcia drzewa gatunku żywotnik pospolity w dniu 26 sierpnia 2014 r. na działce geodezyjnej nr 70/15, AM-10, obręb IV w Ś., zatwierdzone przez Prokuratora Rejonowego w L..

Ponadto Kolegium podkreśliło związany charakter decyzji wydanej w trybie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody tj. decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną na usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia ze względu na jednoznaczność dyspozycji ustawodawcy. Organ wyjaśnił przy tym, że w każdym przypadku stwierdzenia deliktu administracyjnego, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie i ustaleniu sprawcy, spełniającego kryteria podmiotowe, wcześniej opisane organ uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie i dysponujący kompetencją orzeczniczą jest zobligowany do podjęcia decyzji wymierzającej karę w wysokości ustalonej zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1-6 powoływanej ustawy.

Sąd nie kwestionuje zasadności twierdzeń organu odwoławczego dotyczących kategorii czynności polegającej na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości wspólnej, bezprawnego usunięcia przedmiotowego drzewa, kryteriów podmiotowych wymaganych w sprawie, której przedmiot uregulowany został w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i związanego charakteru decyzji podejmowanej na podstawie tego przepisu.

Zdaniem Sądu natomiast organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie uznając w sposób stanowczy K. G. za podmiot odpowiedzialny z tytułu przedmiotowego deliktu administracyjnego, a w konsekwencji spełniający wszystkie przesłanki wymagane dla wymierzenia wobec niego administracyjnej kary pieniężnej, dokonały zbyt pobieżnej oceny okoliczności istniejących w sprawie.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że K. G. nadzorował prace wycinkowe, stanowiące realizację zezwolenia konserwatora zabytków z dnia [...] r. pełniąc funkcję przewodniczącego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś.. W dniu wycinki tych drzew i usuniętego jednocześnie z nieruchomości przedmiotowego drzewa w skład zarządu wchodzili jeszcze dwaj inni członkowie Wspólnoty.

Z akt sprawy wynika, że w pracach tych nie brał udziału R. Ś. – zarządca nieruchomości.

Niezależnie jednak od tego należało rozważyć charakter uczestnictwa K. G. w pracach wycinkowych i konieczność kierowania nimi i ich nadzorowania przez właściciela nieruchomości lub osobę działającą z jego upoważnienia. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w sprawie jest to, że drzewo, którego dotyczyło postępowanie nie zostało uwzględnione w zezwoleniu udzielonym przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...], obejmującym 12 drzew różnych gatunków i zostało usunięte w sposób niezgodny z przepisami prawa.

Materiał zebrany w sprawie upoważnia jednak do twierdzenia, że usunięcie bez zezwolenia drzewa odbyło się przy akceptacji członków Wspólnoty ze względu na jego stan, opisywany przez nich w trakcie zeznań. Ponadto z cytowanych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zeznań wykonawcy prac wycinkowych wynika również, że w porządkowaniu ścinanych drzew i gałęzi uczestniczyli niektórzy członkowie Wspólnoty, zatem nie sprzeciwiali się podejmowanym działaniom.

Ta kwestia nie została w sposób prawidłowy wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, mimo że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 374/11), w którego przywołanym przez ten organ fragmencie Sąd m.in. stwierdza, że odpowiedzialność administracyjna z tytułu usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia koncentruje się na osobie władającego, a zwolnienia go z tej odpowiedzialności uwarunkowane jest wykazaniem przez niego, że nie wiedział o usunięciu drzewa przez osobę trzecią i nie mógł temu zapobiec.

Tak sformułowane stanowisko Sądu – zbyt jednostronnie zinterpretowane – wraz ze stwierdzeniem, że do przyjęcia odpowiedzialności w związku z omawianym deliktem wystarczające jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniem określonego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów zostało przez organ wykorzystane wyłącznie dla wykazania zasadności i prawidłowości uznania K. G. za adresata sankcji wskazanej przez ustawodawcę w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podważa znaczenia związku przyczynowego w relacji opisanej powyżej, który zaakcentował również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50), uznaje jednak, że taki związek może zachodzić poprzez brak sprzeciwu wobec określonego działania, a usunięciem drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości.

Należy też wskazać, że organ odwoławczy w nieuprawniony – zdaniem Sądu – sposób powołuje się na stanowisko Sądu Rejonowego w L. wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), wcześniej opisywanym.

Sąd w uzasadnieniu tego orzeczenia nie zamieścił sformułowań przypisywanych mu przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast stwierdził, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żadnym zakresie nie wskazuje, aby działanie K. G. cechował zamiar zniszczenia opisanych gatunków drzew ..." oraz użył określenia "ewentualna odpowiedzialność" osoby, która takie działania podjęła.

Ponadto w materiale sprawy Sąd nie dopatrzył się wiarygodnych podstaw dla ustalenia, że drzewem, które zostało usunięte bez wymaganego zezwolenia był żywotnik pospolity.

Zważyć bowiem należy, że działania procesowe organów właściwych zostały zainicjowane interwencją podjętą przez L. C. – współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości – która w dniu 10 listopada 2014 r. poinformowała Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – Delegaturę w J. o usunięciu z terenu nieruchomości przy ul. J. w Ś. bez zezwolenia 1 cisa. Z podjętych w toku postępowania wyjaśniającego czynności wynika, że nasadzenia tej rośliny dokonał przed 20 laty A. C. (mąż L. C.), który w trakcie przesłuchania w charakterze świadka stwierdził, że "sadził żywotnik ponad 20 lat temu".

Istotne jednak jest, że osoba przeprowadzająca przesłuchania świadków każdego z nich pytała o wiedzę na temat wycinki 1 szt. żywotnika.

Zdaniem Sądu ustalenie gatunku usuniętego drzewa przez organ pierwszej instancji nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący potwierdzenia z żadnym wiarygodnym środku dowodowym, wykorzystanym w sprawie. Nie można – w ocenie Sądu – za podstawę dla takiego ustalenia uznać materiału zdjęciowego, pochodzącego sprzed 3-4 lat w stosunku do daty dokonania wycinki, dostarczonego przez A. i L. C..

W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Kierownika Delegatury w J. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. przez działającego z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. Głównego specjalistę i przekazującym pismo L. C. w sprawie zgłoszenia wycinki drzewa z terenu nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. J. w Ś., wskazany jest jako gatunek (rodzaj) usuniętego drzewa cis Taxus L. W protokole kontroli przeprowadzonej na terenie przedmiotowej nieruchomości przez organ konserwatorski w dniu 4 grudnia 2014 r. przy udziale zarządcy nieruchomości, członka samorządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś. oraz pracownika Urzędu Gminy, istnieje zapis mówiący o usunięciu cisa pospolitego, a po korekcie (żywotnika pospolitego).

Taki gatunek został przyjęty w dalszych czynnościach prowadzonych w postępowaniu administracyjnym (oraz postępowaniu dochodzeniowym) bez dokonania jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie. Organ pierwszej instancji uzasadniając przyjęcie takiego ustalenia, co do gatunku usuniętego drzewa wyjaśnił w uzasadnieniu, iż brak było możliwości określenia gatunku drzewa na podstawie dowodów materialnych, gdyż po drzewie pozostał tylko w przyziemiu niewielki pieniek.

Z urzędu jednak Sądu wiadomo, że nawet taki element drzewa lub krzewu umożliwia dendrologowi określenie gatunku rośliny. Żadna czynność dowodowa z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej nie została w toku postępowania podjęta, mimo że organ prowadzący postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej jest odpowiedzialny za ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, jako podstawy rozstrzygnięcia. Przyjęcie zatem, że usuniętym w sposób samowolny z przedmiotowej nieruchomości drzewem był żywotnik pospolity Sąd uznał – w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego – za dowolne i naruszające zasady postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie kwestionuje natomiast uznania przez organy właściwe instancyjne, że w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wcześniej powoływanej ze względu na wskazanie ustawodawcy zawarte w przepisie art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, z którego wynika, że do postępowań prowadzonych m.in. w sprawach wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia wszczętych i niedokończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisu art. 88 i art. 89 w brzmieniu zmienionym stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą byłaby względniejsza.

Zdaniem Sądu organy po dokonaniu szczegółowej analizy ustalenia wysokości kary przy zastosowaniu obu wersji przepisów, stanowiących podstawę tego ustalenia prawidłowo przyjęły, że wprowadzone przepisem zmieniającym treść art. 89 ust. 1 powoływanej ustawy możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu deliktu opisanego w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1-3 w wysokości dwukrotnej opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 1, w miejsce dotychczas obowiązującej trzykrotności tej opłaty, powinno być kwalifikowane jako względniejsza w rozumieniu art. 53 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

Sąd nie podziela jednak oceny organów, co do tego że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wykrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%.

Stwierdzając w sposób kategoryczny brak podstaw do zastosowania powołanego powyżej przepisu, umożliwiającego obniżenie kary organy poprzestały na stwierdzeniu, że nie dały wiary oświadczeniom świadków o złym stanie zdrowotnym usuniętego drzewa, wobec nieprzedstawienia dowodu potwierdzającego taki stan. Tak sformułowaną ocenę omawianej kwestii przez organ pierwszej instancji podzielił organ odwoławczy.

W uznaniu Sądu taka ocena przyjęta została przez organy w sposób arbitralny, pobieżny i naruszający zasady zawarte w art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że spośród 20 osób przesłuchanych w charakterze świadków tylko trzy osoby tj. J. S., L. C. i A. C. stwierdziły, że było to zdrowe, nie uschnięte drzewo, przy czym J. S. oświadczył, że był to cis.

Pozostali świadkowie oświadczyli, że w ogóle nie kojarzą tego drzewa, i nie wiedzą, gdzie rosło (5 osób) lub podali, że był to usychający, połamany krzew, w stanie tragicznym, mający suche gałęzie, o które często kaleczyły się bawiące się w pobliżu dzieci. Z zeznań świadków wynika też, że krzew był rozpołowiony i uszkodzony przez mokry śnieg spadający z sąsiednich drzew.

Pisemne oświadczenia o podobnej treści złożone zostały w toku postępowania (w dniach: 2 lutego 2015 r. i 4 lutego 2015 r.) przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. w Ś. i członków Zarządu tej Wspólnoty.

Dodatkowo wynika z nich, że podejmowane były przez członków Zarządu Wspólnoty próby ratowania krzewu w sposób sugerowany przez dendrologa, ale okazały się nieskuteczne.

Wobec takiej treści danych zawierających się w materiale dowodowym zebranym w sprawie, ograniczenie ich oceny przez organy do stwierdzenia, że nie dano im wiary nie może być uznane ani za działanie wystarczające, ani prawidłowe wobec standardów państwa prawa i wymagań, wynikających z zasady praworządności.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Zawarte w pkt II wyroku postanowienie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 i art. 206 powołanej powyżej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 200 tej ustawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w kwocie 2400 zł.

Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części Sąd skorzystał z uprawnienia przyznanego w przepisie art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając że uzasadnia to fakt sporządzenia skargi przez skarżącego osobiście oraz ograniczenie udziału w sprawie pełnomocnika do uczestnictwa w rozprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić – odnosząc się do zarzutów skargi, że doręczenie decyzji nie kreuje danego podmiotu na stronę postępowania administracyjnego, prowadzonego w indywidualnej sprawie, a kryteria dla uzyskania takiego statusu określa przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.