Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 600/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 643/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] 2015 r. nr SKO [..] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Ke 643/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...] przyznał J. M. zasiłek dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – J. Z. bezterminowo począwszy od dnia [...] lipca 2014r. w wysokości [...]zł miesięcznie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] zostało przyznane J. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny na czas nieokreślony począwszy od dnia [...] lipca 2011r. w wysokości [...]zł miesięcznie. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem [...] lipca 2013r. Jak wyjaśnił organ zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014, poz. 567) zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia [...] lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż J. M. orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2011r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres od dnia [...] kwietnia 2011r. do dnia [...] czerwca 2014r. Z powyższych względów organ I instancji przyznał J. M. prawo do zasiłku dla opiekuna na stałe począwszy od dnia [...] lipca 2014r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania J. M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. Z. za okres od dnia [...] lipca 2013r. do dnia [...] czerwca 2014r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od dnia [...] lipca 2014r. bezterminowo w wysokości 520zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki – J. Z., zgodnie z wypisem z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] grudnia 1995r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów. Jak wskazuje pkt 6 ww. orzeczenia inwalidztwo jest trwałe. Ponadto, z przedłożonego do akt sprawy orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] października 2006r. wynika również, że J. Z. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że córka J. Z. – J. M. do dnia [...] czerwca 2014r. legitymowała się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2011r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] lipca 2014r. wynika natomiast, że J. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] lipca 2016r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lipca 2014r. Z powyższego wynika, że J. M. dopiero od dnia [...] lipca 2014r. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wprowadzając przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ustawodawca zobligował organy orzekające w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna do stosowania stanu prawnego ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012r.

W związku z powyższym, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie przyznania J. M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. Z. za okres od dnia [...] lipca 2013r. do [...] czerwca 2014r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od dnia [...] lipca 2014r. bezterminowo w wysokości [...]zł miesięcznie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. M. wskazując, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było posiadanie przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym znajdował się wpis, że jest zdolna do pracy, a mimo to nie podjęła pracy, ponieważ od wielu lat sprawuje opiekę nad matką. Mimo posiadanego orzeczenia miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo. Następnie została pozbawiona nabytego prawa. Skarżąca wskazała, że zasiłek dla opiekuna jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego, a legitymując się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym czy umiarkowanym tak samo sprawuje opiekę nad matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Ke 643/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd przywołał przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wyjaśniając, że uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna uzależnione jest od spełnienia przez wnioskodawcę takiego świadczenia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.

Następnie wskazano, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013r., w związku z regulacją zawartą w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 ze zm.). Ponadto nie jest również kwestionowane, że J. M. do dnia [...] czerwca 2014r. legitymowała się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z kolei z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] lipca 2014r. wynika, że J. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] lipca 2016r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lipca 2014r.

Sąd I instancji podkreślił w dalszej kolejności, że przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oznaczają, że uprawnienia wynikające z decyzji o przyznaniu zasiłków pielęgnacyjnych, które wygasły z mocy prawa z dniem [...] lipca 2013r., "nie odżywają", lecz osobom wywodzącym swoje uprawnienia z tych decyzji przysługuje na ich wniosek świadczenie określone przez ustawodawcę jako zasiłek dla opiekuna, przyznawane na warunkach określonych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. W przypadku skarżącej niespełnienie tychże warunków sprowadza się do tego, że według przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji podkreślił, iż w tym stanie rzeczy słusznie Kolegium przyjęło istnienie negatywnej przesłanki wykluczającej możliwość nabycia przez skarżącą zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] lipca 2013r. do dnia [...] czerwca 2014r. oraz spełnienie przesłanki do przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna począwszy od dnia [...] lipca 2014r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przywołał fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K 27/13 i wskazał, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką nie zostało z mocy tego wyroku przywrócone. Podkreślił również, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było działaniem ustawodawcy mającym na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez wyeliminowanie niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna ustawodawca uzależnił jednak od spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła J. M. Zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., polegającą na uznaniu, że skarżąca spełnia przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie jej zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] lipca 2013r. do dnia [...] czerwca 2014r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na zasadnicze tezy, które legły u podstaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K 27/13 i podkreślono, że w przypadku poważnego zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny sensu nowych rozstrzygnięć w zakresie świadczeń rodzinnych, wykładnia zmierzająca do ochrony obywateli przed nieuprawnionymi działaniami władzy stanowiącej prawo leży w pierwszym rzędzie w obowiązkach władzy sądowniczej. Następnie autorka skargi kasacyjnej wskazała na cel rozwiązań dotyczących świadczeń rodzinnych, podkreślając, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekunów jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że aktualne pozostają ustalenia poczynione w wyroku Trybunału z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07, w którym stwierdzono, że artykuł 69 Konstytucji RP mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej.

Następnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że skarżąca pomimo, iż legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie otrzymywała z tego tytułu żadnych świadczeń. Jednocześnie, posiadając przedmiotowe orzeczenie, stale opiekowała się swoją niepełnosprawną matką wykonując wszystkie niezbędne codzienne czynności, pozwalające na zaspokojenie prawidłowej egzystencji podopiecznej. Nie można więc przyjąć, że osoba ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie mogłaby sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny tylko z tego powodu, że sama legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że pomimo legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności miała przyznane świadczenie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego też literalna interpretacja przepisu, na którym oparta jest skarga oznacza sankcję dla opiekunów legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności i w konsekwencji nie może się ostać w świetle art. 32 Konstytucji RP. Osoby legitymujące się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawujące jednocześnie opiekę nad członkami rodziny powinny być bowiem traktowane na równi z osobami, wobec których nie orzeczono niepełnosprawności, a o przyznaniu zasiłku dla opiekuna powinien decydować sam fakt sprawowania tejże opieki i rezygnacja z pracy zawodowej celem jej wykonywania.

W końcowej części skargi kasacyjnej dodano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Nadto Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że wprawdzie powyższy wyrok odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże wywody w nim zawarte pozostają aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. J. M. stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dokonując jedynie literalnej, dotkniętej błędem interpretacji, naruszył przepisy prawa materialnego. Błędne założenie, że sytuacja skarżącej odpowiada dyspozycji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym wypełniła przesłankę negatywną przyznania jej zasiłku dla opiekunów, spowodowało, że skarżąca prawa do przedmiotowego zasiłku została pozbawiona za okres od [...] lipca 2013r. do [...] czerwca 2014r. Natomiast interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy przyjmująca, że celem ustawodawcy było założenie, iż osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności nie są w stanie prawidłowo opiekować się innymi osobami i z tych względów pozbawione są możliwości otrzymania pomocy ze strony Państwa w postaci zasiłku dla opiekuna jest nieprzekonująca, ze względu na jej sprzeczność z wykładnią funkcjonalną i systemową owych rozwiązań.

Z powyższych względów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, w wysokości maksymalnej, wynikającej z treści § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804), jednocześnie oświadczając, że koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącej J. M. nie zostały w żadnym zakresie uiszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Oceniając zasadność zarzutu kasacyjnego wypada rozpocząć od wskazania, iż przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określają zasady nabywania prawa do zasiłku dla opiekuna tym osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa – na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 ze zm.) – decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując wykładni przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie można pomijać wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Trybunał wskazał mianowicie, że nowelizacja dokonana powyższym niekonstytucyjnym przepisem wygasiła ex lege z dniem 30 czerwca 2013r. ostateczne decyzje administracyjne przyznające bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a to oznaczało, że od dnia 1 lipca 2013r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Trybunał podał następnie, że co prawda przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012r. wprowadził okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tegoż świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 30 czerwca 2013r., a ponadto – zgodnie z art. 11 ust. 3 ww. ustawy – decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do dnia 30 czerwca 2013r. i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak wprowadzenie powyższej regulacji naruszyło wzorce konstytucyjne, bowiem ustawodawca odebrał znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, mimo jego przyznania na czas nieokreślony na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Dalej Trybunał zaznaczył, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z dniem 30 czerwca 2013r. z mocy prawa, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia, a także, że zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa, bowiem sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po dniu 30 czerwca 2013r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej wykładnia przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – będącej ustawą naprawczą po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. – winna być dokonana z uwzględnieniem norm i wartości konstytucyjnych, tym bardziej, że Trybunał w uzasadnieniu powyższego wyroku zawarł szeroki wywód dotyczący sposobu rozumienia praw nabytych osób, które legitymowały się, w dacie wejścia w życie niekonstytucyjnych przepisów nowelizujących, ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

Jeżeli zatem ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w art. 2 ust. 1 i 2 przewiduje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie spełniającej warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., to poprzestanie na literalnym brzmieniu powyższego przepisu – do czego ograniczył się Sąd I instancji – nie pozwoli urzeczywistnić norm i nakazów konstytucyjnych wskazanych w ww. wyroku Trybunału, w sytuacji gdy skarżąca ubiegając się o zasiłek dla opiekuna warunków tych nie spełniała. Istotne jest bowiem – a co pomija Sąd I instancji w zaprezentowanej argumentacji – iż skarżąca w dniu wejścia w życie niekonstytucyjnych przepisów nowelizujących legitymowała się wydaną bezterminowo ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skoro w dniu 31 grudnia 2012r., a więc w dniu wejścia w życie niekonstytucyjnej nowelizacji nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie których skarżąca nabyła powyższe uprawnienie bezterminowo, a jednocześnie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. w art. 2 ust. 1 i 2 tak kształtuje przesłanki nabycia zasiłku dla opiekuna, że pomija osoby, którym bezterminowo przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną i tym samym wobec tej kategorii osób nie zaktualizowały się przesłanki uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień, to obowiązkiem Sądu I instancji było takie zrekonstruowanie normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które pozwoli urzeczywistnić wartości i normy konstytucyjne wskazane w ww. wyroku Trybunału. Przy czym należy w tym względnie mieć na uwadze, że sytuacja faktyczna skarżącej nie różniła się w ujęciu czasowym, skoro zarówno wtedy gdy przyznano jej bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i gdy domagała się zasiłku dla opiekuna, sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Odnosząc się do kwestii zakresu rekonstrukcji normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. jasno podał, że zasada ochrony praw słusznie nabytych zakazuje prawodawcy arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, zaś w sferze praw socjalnych zasadą ochrony praw nabytych objęte są prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia bezterminowo. Tym samym przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., należy wykładać w zgodzie z ww. konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych służy bowiem zapewnieniu jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwieniu jej racjonalnego planowania przyszłych działań, zaś dopuszczalne zmiany czy ograniczenia, a czasem również pozbawienie prawa podmiotowego jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości. Może ono być dokonane jedynie w niezbędnym zakresie i pod warunkiem wyrównania praw utraconych (vide: wyrok TK z dnia 23 listopada 1998r., sygn. akt SK 7/98, OTK ZU 1998/7/114; wyrok TK z dnia 30 marca 2005r., sygn. akt K 19/02, OTK-A ZU 2005/3/28).

Tym samym należy uznać zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., będące następstwem wadliwej wykładni ww. przepisów. Pogląd Sądu I instancji w powyższym zakresie oparty został na błędnym założeniu, że podstawą orzekania w sprawie są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów dekodowane w drodze reguł wykładni prawa. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Wskazane powyżej okoliczności, wyprowadzone z konieczności urzeczywistnienia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych jednoznacznie przyznają prymat dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze, że powyższa kwestia była jedyną budzącą kontrowersje w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy wiążąca jest wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. zaprezentowana w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (art. 258 – 261 P.p.s.a.).