Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 292/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59f, art. 59a, ust.2 pkt 1, 2b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.Ł.- Zarządcy E.Sp. z o.o. w upadłości układowej na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu wykonania obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013, poz. 267 ) po rozpatrzeniu zażalenia A.Ł. - Zarządcy E. Sp. z o.o. w upadłości układowej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.nr [...] z dnia [...] r., nakładającego na inwestora karę w kwocie 15000 zł, z tytułu wykonania obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ulicy P. [...] (dz. nr [...]; AM-[...]; obręb B.) we W. niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.nr [...] z dnia [...]r., projektem budowlanym zamiennym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 sierpnia 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął złożony przez inwestora (uzupełniony w dniach 17.09.2014 r., 18.09.2014 r, 14.10.2014 r" 27.10.2014 r, 05.1102014 r, 14.11.2014 r. ) wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ulicy P. [...] ( dz. nr [...]; AM-[...]; obręb B. ) we W.

W wyniku przeprowadzonej kontroli budowy i analizy złożonych dokumentów stwierdzono, że w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor wprowadził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj.:

1. Inaczej ukształtowano skarpy wokół budynku.

2. Od strony działki nr [...] wykonano skarpę, której nie przewidywał projekt.

3. Między podniesionym terenem działki strona południowo-wschodnia, a ogrodzeniem z działką nr [...] wykonano kaskadę z bloczków betonowych.

4. Wykonano murek wygradzający drzewo koło wejścia na teren posesji.

5. Zmieniono długość pochylni dla osób niepełnosprawnych przy wejściu do lokalu usługowego.

6. Mur oporowy od strony ul. B. jest (przy wschodniej granicy działki) niższy, nie wykonano na nim balustrady.

7. Wykonano niższy o około 0,6 m mur oporowy przy wjeździe do garażu podziemnego.

8. Nie wykonano wentylacji śmietnika zgodnie z projektem, który przewidywał wentylację grawitacyjną oraz zmieniono konstrukcję stropodachu nad śmietnikiem.

9. Zamiast przekrycia studzienki kanalizacji deszczowej przykrywą pełną żeliwną na terenie chodnika betonowego w północno zachodniej części działki wykonano wpust uliczny.

10. W piwnicy budynku w pomieszczeniu parkingu podziemnego zamontowano bramy garażowe przekształcając projektowane miejsca postojowe ( 30 szt.) w boksy garażowe.

Ponadto podczas przeprowadzonej kontroli obowiązkowej obiektu stwierdzono, że nie zakończono części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem budowlanym polegających na: wykonaniu warstw wierzchnich tarasów nad garażami z warstwą biologicznie czynną; nasadzeniu żywopłotów i części drzew; uzupełnieniu warstw posadzkowych (płyty kamienne na podporach systemowych) tarasów w kondygnacji poddasza; wykonaniu w lokalu usługowym posadzek, tynków, białego montażu sanitarnego, stolarki drzwiowej wewnętrznej; wykonaniu barierek przy pochylni dla osób niepełnosprawnych w pomieszczeniu parkingu podziemnego.

Mając na względzie powyższe PINB stwierdził, iż wprowadzone przez inwestora zmiany wymienione w:

- punktach 6 i 7, odnośnie zmiany wysokości murów oporowych (których wysokość nie wynika z projektu zagospodarowania terenu) powodują brak zgodności z projektem budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 b) ustawy - Prawo budowlane;

- punktach 8 i 9, odnośnie zaniechania wykonania wentylacji śmietnika przewidzianej projektem oraz wykonania wpustu ulicznego zamiast studni powodują brak zgodności z projektem budowlanym w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 e) ustawy - Prawo budowlane,

- punkcie 10, odnośnie zamontowania bram garażowych na miejscach postojowych w pomieszczeniu parkingu podziemnego mają wpływ na warunki ochrony przeciwpożarowej oraz sanitarnohigieniczne i wymagają uzgodnienia z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarnohigienicznych i zgodnie z art. 36a ust. 5 cyt. ustawy są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Do wyżej wymienionych zmian kierownik budowy nie odniósł się w złożonym oświadczeniu. Wprowadzone w trakcie realizacji robót zmiany, nie zostały także udokumentowane w sposób przewidziany w art. 57 ust. 2 Prawa Budowlanego. Zdaniem organu wprowadzone przez inwestora zmiany wymienione w punktach 1, 2, 3, 4, 5 oraz punkcie 6 w części dotyczącej balustrady – powodują także brak zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki.

W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 123 k.p.a., art. 59f, art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2b, pkt 2e Prawa budowlanego, nałożył na inwestora – A. Ł. Zarządcę E. Sp. z o.o. w upadłości układowej karę w wysokości 15 000,00 zł, w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli obowiązkowej wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ulicy P. [...] we W. niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym w zakresie:

- zagospodarowania terenu działki (art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane),

- wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2b ustawy Prawo budowlane),

- wykonania urządzeń budowlanych (art. 59a ust. 2 pkt 2d ustawy Prawo budowlane),

- wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane),

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 59a ust. 2 pkt 2f ustawy Prawo budowlane).

Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła A.Ł. - Zarządca E. Sp. z o.o. w upadłości układowej wnosząc o jego uchylenie.

Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postepowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do państwa i organów postępowania;

- art. 59f Prawa budowlanego przez nałożenie kary za odstępstwa od projektu budowlanego, które nie mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 59b Prawa budowlanego;

- 59f Prawa budowlanego przez nałożenie kary w wysokości nieprawidłowej.

Motywując zasadność złożonego zażalenia strona odniosła się do wskazanych przez organ braków zgodności z projektem budowlanym wywodząc, że:

- skarpy wokół budynku wykonano w projektowanym zakresie i wysokości. Dla uniknięcia efektu spłukiwania gruntu skarp przez opady deszczu oraz dla umożliwienia ich obsadzania niską roślinnością płożącą - wydłużono podstawę skarp, łącząc je z projektowanym pasem trawnika, przez co zmniejszono ich spadki. Takie połączenie skarpy i pasa trawnika nie zmieniło ani powierzchni terenu przeznaczonej w projekcie pod "zieleń", ani żadnych innych parametrów określonych w projekcie zagospodarowania działki;

- nie wykonano skarpy od strony sąsiedztwa z działką nr [...]- jak opisano w postanowieniu lecz dokonano zasypania gruntem pomiędzy ścianą garażu a murem oporowym stanowiącym jednocześnie ogrodzenie od strony sąsiedztwa z działką nr [...] - co jest zgodne z rozwiązaniem przewidzianym w projekcie budowlanym. Zasypanie wykonano z minimalnym spadkiem wynoszącym około 2 % dla szybszego odpływu wód opadowych od ściany garażu - co jednak nie kwalifikuje tego zasypania do uznania go za wykonanie skarpy, której nie przewidywał projekt budowlany;

- kaskada wykonana z bloczków betonowych między podniesionym terenem działki (strona południowo-wschodnia), a ogrodzeniem od działki nr [...] jest wzmocnieniem terenu zapobiegającym wypłukiwaniu gruntu przez wody opadowe i jego spływanie na działkę sąsiednią. Wykonana kaskada będzie przysypana gruntem roślinnym i obsadzona zielenią niską. Jest to element niezakończony, który w zamiarze inwestora ma być i będzie dokończony w ramach robót możliwych do wykonania po dopuszczeniu budynku do użytkowania;

- murek wygradzający istniejące drzewo koło wejścia na teren posesji wykonano zgodnie z projektem zagospodarowania działki. W projekcie zagospodarowania działki naniesiono istniejące drzewo oraz trzy krawędzie obudowy konaru drzewa murkiem z bloczków betonowych - nie naniesiono jednej z krawędzi, która wykonana jest z ułożonej na gruncie jednej warstwy pustaków żwirobetonowych zasypanych ziemią roślinną;

- pochylnię dla osób niepełnosprawnych przy wejściu do lokalu użytkowego - wykonano w spadku mniejszym niż projektowany maksymalny spadek 8% - co spowodowało jej nieznaczne wydłużenie w stosunku do projektu zagospodarowania działki. Projekt budowlany określa wielkość minimalnego spadku, a jego zmniejszenie poprawia warunki bezpieczeństwa korzystania przez osoby niepełnosprawne z wykonanej pochylni;

- mur oporowy od strony ul. B. (przy wschodniej granicy działki) wykonano niższy - co było konsekwencją zasypania przestrzeni pomiędzy ścianą garażu a przedmiotowym murem oporowym z małym spadkiem (około 2%) dla szybszego odpływu wód opadowych od ściany garażu. Balustradę przewidzianą projektem budowlanym wykonano na ścianie garażu dla wyeliminowania dostępu ludzi do krawędzi muru oporowego, którego wysokość od strony posesji B. (działka [...]) wynosi około 3,6 m, a tym samym dla wyeliminowania ewentualnego upadku osób z tej wysokości w przypadku sforsowania bądź wyłamania balustrady;

- mur oporowy przy wjeździe do garażu podziemnego wykonano w wysokości mniejszej o około 60 cm niż wynika to z założeń projektu. Jest to element niezakończony, który w zamiarze inwestora ma być i będzie dokończony w ramach robót możliwych do wykonania po dopuszczeniu budynku do użytkowania. Pozostała do wykonania część muru wykonana będzie przez nadmurowanie cegłą klinkierową do wysokości zgodnej z projektem budowlanym. Ponadto zdaniem skarżącego niższa wysokość muru oporowego nie jest niezgodnością istotną, o której można mówić w odniesieniu do brzmienia art. 59 b PB. Skarżący wskazuje, że aktualna wysokość murów oporowych jest w pełni wystarczająca dla zabezpieczenia konstrukcji budynku;

- wentylację śmietnika wykonano jako grawitacyjną, tak jak przewidywał projekt budowlany, ale w rozwiązaniu innym niż określono w projekcie tzn. nie za pośrednictwem "wywiewnych kanałów" w dachu nad śmietnikiem, ale w formie szczelin pomiędzy falami blachy trapezowej ocynkowanej stanowiącej pokrycie dachu a krawędzią belki drewnianej okapowej. Nie zmieniono konstrukcji stropodachu nad śmietnikiem, który według projektu budowlanego miał być wykonany w konstrukcji stalowo - drewnianej i tak też został wykonany. Zmieniono przewidziany projektem rodzaj pokrycia z papy na blachę trapezową stalową ocynkowaną. Dach nad śmietnikiem - poza krawędzią okapu gdzie przewidziano szczeliny wywiewne wentylacji grawitacyjnej - szczelnie przylega do ścian pomieszczenia. Brak wentylacji śmietnika nie uniemożliwia użytkowania budowli zgodnie z przeznaczeniem;

- przykrycie studzienki kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w północno zachodniej części działki wykonano wpustem ulicznym dla poprawienia warunków szybkiego odpływu wód opadowych z utwardzonego terenu przed wejściem głównym do budynku. Jest to studzienka końcowa wykonanej sieci kanalizacji deszczowej zaprojektowana do celu przejęcia szybkiego odpływu wód opadowych z tej powierzchni. Sieć deszczowa jest siecią wewnętrzną użytkowaną tylko na potrzeby odwodnienia posesji i zbioru wód opadowych z rur spustowych odwodnienia dachów i tarasów. Zainstalowanie wpustu ulicznego na tej studzience nie tylko nie pogarsza warunków użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, ale je poprawia. Błędem oczywistym jest tylko brak oznaczenia na planie zagospodarowania działki wpustu ulicznego;

- inwestor składał w trakcie przeprowadzanej kontroli wyjaśnienie, że bramy garażowe są pozostałością realizacji garażu podziemnego według ustaleń projektu pierwotnego, który przewidywał ich montaż zgodnie z opinią rzeczoznawców ds. zabezpieczeń p.poż i ds. sanitarnohigienicznych, które uzyskał projekt pierwotny. Zmiana zaś stanu prawnego uniemożliwiła uzyskanie pozytywnych opinii tych rzeczoznawców w czasie opracowywania projektu zamiennego i projektowane pierwotnie zamykane bramami garażowymi ażurowymi boksy garażowe zostały przekwalifikowane projektem zamiennym na otwarte miejsca postojowe. Zamontowane wcześniej bramy garażowe zostaną zdemontowane, aby zachować zgodność z ustaleniami projektu zamiennego. Jest to element niezakończony, który w zamiarze inwestora miał być i będzie dokończony w ramach robót możliwych do wykonania po dopuszczeniu budynku do użytkowania.

W dalszej części zażalenia strona podniosła zarzut co do zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego mających wpływ na rozstrzygnięcie oraz podała, że część prac związanych z wykonaniem warstw wierzchnich tarasów, nasadzeniem żywopłotów oraz drzew, uzupełnieniem warstw posadzkowych, tarasów w kondygnacji poddasza, wykonaniu w lokalu usługowym posadzek, tynków, białego montażu sanitarnego, "stolarki drzwiowej wewnętrznej, wykonaniu barierek przy pochylni dla osób niepełnosprawnych w pomieszczeniu parkingu podziemnego ma być zakończona w ramach prac możliwych do wykonania po dopuszczeniu obiektu do użytkowania.

Ponadto strona zakwestionowała wysokość nałożonej kary oraz podniosła, iż nie każda zmiana w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest zmianą istotną, gdyż nawet w tym przypadku należy mówić o pewnej gradacji odstępstw, dopuszczającej niewielkie zmiany. To, czy mamy do czynienia ze zmianą nieistotną musi być dokonana w kontekście parametrów całej inwestycji i nie można tu czynić żadnych generalnych założeń.

Na koniec strona podniosła zarzut, iż niniejszą karę należy nałożyć na inwestora, a nie zarządcę osobiście.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy podniósł, że orzeczona w niniejszej sprawie kara wymierzana jest wyłącznie za stwierdzenie nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli, w zakresie wynikającym z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, czy nieprawidłowości te są efektem istotnego, czy też nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem DWINB w świetle zgromadzonych dokumentów, nie budzi wątpliwości fakt dopuszczenia się przez inwestora nieprawidłowości w zakresie wynikającym z protokołu obowiązkowej kontroli, a inwestorzy w treści zażalenia, wprost przyznają, iż dopuścili się nieprawidłowości w powyższym zakresie w stosunku do pozwolenia na budowę, opisując przyczyny takiego działania.

Następnie organ podał, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 ustawy.

Konsekwencją wskazanej regulacji jest art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący, iż w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, dokonywanych podczas wykonywania robót, do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu (lub zawiadomienia o zakończeniu robót) należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy, wymagane przepisem art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. W niniejszym przypadku inwestor - co niesporne, nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust, 2 prawa budowlanego gdyż wykazane zmiany, stanowiące obecnie podstawę do naliczenia kary, zostały przez niego zatajone we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Nie zostały nawet ujęte w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 2 prawa budowlanego. W tych okolicznościach zdaniem organu bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego pozostają motywy, jakie skłoniły inwestora do odstąpienia od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, ani też - co wskazano powyżej, czy odstąpienia te miały charakter istotny, czy też nieistotny.

Odnosząc się do wysokości nałożonej kary, organ wyjaśnił, iż została ona obliczona prawidłowo. Kategoria obiektu wynikająca z pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanej przez PINB, to kat. XIII, a kubatura obiektu wynikająca z projektu zamiennego, wynosi [...] m³.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Zarządca E. sp. z o.o. w upadłości układowej z/s we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 57f ustawy - Prawo budowlane przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji nakładającego karę za odstępstwa od projektu budowlanego, które nie mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 59b tej ustawy oraz stwierdzenie, że nie jest ważnym dla rozstrzygnięcia czy odstępstwa były istotne bądź nieistotne, a także nierozróżnienie pojęć "odstąpienie" i "zmiana";

- art. 59 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego karę w nieprawidłowej wysokości;

- art. 59a w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez zaniechanie wydania pozwolenia na użytkowanie z uwagi na nałożenie kary za odstępstwa od projektu budowlanego, które są nieistotne;

- art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i nie zapoznanie strony z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- art. 7 i 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 8 przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do państwa i organów postępowania.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi strona skarżąca podniosła, że z twierdzeń organu nie można wyciągnąć informacji koniecznych do ewentualnych zmian w inwestycji, nie jest określone dokładnie na czym wskazane uchybienia polegają, gdyż pojęcia użyte przez organ są niedookreślone. Podkreśliła, że organy I i II instancji milczeniem pomijają istotną różnicę pojęciową występującą w stanowiących podstawę orzekania w tej sprawie przepisach prawa materialnego, a w szczególności rozróżnienie niezgodności ustalanych na podstawie art. 59a Prawa budowlanego na nieprawidłowe i prawidłowe. W ocenie skarżącego w tym zakresie organ I instancji dokonuje błędnej wykładni art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego bowiem uznaje każdą niezgodność ustaloną w trybie art. 59a za nieprawidłową. Zakładając racjonalność ustawodawcy skarżąca podała, że inwestor nie może być karany na podstawie art. 59f Prawa budowlanego za działania, które są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach posiadanych przez inwestora uprawnień na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Dalej skarżący podniósł, że zarówno organ I jak i II instancji utożsamia błędnie dwa różne pojęcia, a mianowicie "istotne odstąpienia od projektu" oraz "istotne zmiany projektu". W tym kontekście skarżący podał, że zgodnie ze znaczeniem słownikowym słowo "odstąpienie" nigdy nie oznacza słowa "zmiana". Zawsze oznacza ono coś więcej, coś o większym, fundamentalnym znaczeniu – np. brak zgodności z pierwowzorem lub modelem czy też doprowadzenie do odmienności od przyjętych zasad, odstępstwo, nieprawomyślność, a także "wyjątek".

Z tego względu – zdaniem strony skarżącej - przez odstąpienie od projektu (istotne czy nieistotne) należy każdorazowo rozumieć sprzeniewierzenie się podstawowym zasadom i regułom, na których został on oparty, a to nie jest to samo co jego zwykła zmiana. Podniosła przy tym, że w ustawie – Prawo budowlane termin "odstąpienie" występuje zwykle tam, gdzie wiąże się to z koniecznością sporządzania projektu zamiennego, natomiast słowo "zmiana" - tam, gdzie takiej konieczności nie ma. Pozwala to na konstatację, że drobna lub niewielka zmiana projektu nie może być traktowana jako odstąpienie od niego, i to nawet jako "odstąpienie nieistotne". Ponadto strona podniosła, że jakkolwiek ustawa odróżnia pojęcie "odstąpienie istotne" od pojęcia "odstąpienie nieistotne", to jednak terminów tych nie objaśnia, co uzasadnia rozumienie ich znaczenia zgodnie z ogólnymi zasadami języka polskiego. Tym samym przez pojęcie "odstąpienie istotne" należy rozumieć takie odstąpienie, które jest: ważne, znaczące, pokaźne, zasadnicze, fundamentalne, doniosłe, gruntowne, zupełne, natomiast odstąpienia od projektu, które nie posiadają tych cech, powinny być uznane za nieistotne. Znaczenia te powinny uwzględniać organy przy stosowaniu przepisów z art. 59a Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 59f Prawa budowlanego, z których wynika, że za nieprawidłowości podlegające wymierzeniu kary można uznać jedynie te nieprawidłowości, które są istotnymi odstąpieniami od projektu. Nadmieniono przy tym, że stosownie do postanowień art. 81 ust. 1 pkt 1 podpunkty a)-c) Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego podczas kontroli powinny się ograniczyć w zasadzie do przypadków wymienionych w tym przepisie, a więc do nieprawidłowości dotyczących jedynie: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie strony skarżącej organy nadzoru budowlanego nałożyły na nią karę w nieprawidłowej wysokości, gdyż wymierzona została kara za nieprawidłowości wskazane z osobna w art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit. b i e, a powinna być wymierzona tylko jedna kara, tj. za nieprawidłowości opisane w art. 59 a ust. 2 pkt 2.

Ponadto odnosząc się do poglądów judykatury skarżąca powtórzyła, że nie każda zmiana w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest zawsze zmianą istotną, nawet bowiem w tym przypadku można mówić o pewnej gradacji odstępstw, dopuszczającej niewielkie zmiany.To, czy mamy do czynienia ze zmianą nieistotną musi być dokonane w kontekście parametrów całej inwestycji, nie można czynić tu żadnych generalnych założeń.

W dalszej części skarżąca podniosła, że w realiach niniejszej sprawy przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie dowodowe nie czyni zadość zasadom sformułowanym w k.p.a., ponieważ strona została pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym przez organ II instancji materiałem dowodowym, jak również nie zostało jej przesłane stanowisko organu I instancji wyrażone na skutek wniesienia przez zarządcę zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...] . Stanowiło to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Wreszcie strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego karę nakłada się na inwestora, a nie na zarządcę osobiście. W związku z tym w przypadku utrzymania postanowienia PINB nr [...] w mocy koniecznym będzie jej uiszczenie ze środków masy upadłości. Będzie to miało negatywny wydźwięk społeczny i będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Na rachunku bankowym spółki znajdują się bowiem pieniądze, które są wpłacane przez wierzycieli - mieszkańców osiedla wybudowanego przez upadłego dewelopera na pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości, w tym mediów, i dokończenia budowy. Ogólnie sytuacja majątkowa masy upadłości jest bardzo zła, a cały majątek upadłej spółki stanowi jedna nieruchomość – tj. budynek wielomieszkaniowy we W., przy u. P. [...], w którym od prawie dziesięciu lat zamieszkują osoby będące wierzycielami spółki, którzy wiele lat temu zawarli z upadłą umowy przedwstępne nabycia lokali mieszkalnych, wpłacili żądane przez dewelopera pieniądze i odebrali lokale celem wykończenia. Niestety, z otrzymanych środków nie udało się dokończyć budowy. Obecnie zarządca wyznaczony w postępowaniu upadłościowym zbiera kolejne zaliczki od mieszkańców, aby za te pieniądze dokończyć "dzieło" rozpoczęte przez upadłą spółkę. Propozycje układowe przewidują docelowe przeniesienie własności nieruchomości na wierzycieli, którzy mają niezrealizowane umowy przedwstępne - za dopłatą, która pozwoli na spłatę pozostałych wierzycieli (pieniężnych). Szacowana dopłata wyniesie ok. 2.000,00 zł/m². Ze względu na fakt, że upadła spółka nie prowadzi działalności gospodarczej, a całe postępowanie toczy się przy wykorzystaniu zaliczek wierzycieli, z masy upadłości pokrywane są tylko te wydatki, które wydają się absolutnie konieczne.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) nakładające na inwestora karę w wysokości 15 000 tyś zł z tytułu wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. P. [...] (dz. nr [...]; AM-[...], obręb B.) we W. niezgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) projektem budowlanym zamiennym.

Materialnoprawną podstawę wydania niniejszego postanowienia stanowił art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zgodnie, z którym w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, właściwy organ wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Stosownie do art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego powyższa kontrola obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Skutkiem stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie wskazanym w powyższym przepisie jest wymierzenie przez właściwy organ kary pieniężnej (art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego), przy czym niniejszą regulację należy wykładać w taki sposób, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny ale zmiana ta nie została zaznaczona w sposób uregulowany przez normy Prawa budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku przeprowadził kontrolę, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie. Na jej podstawie stwierdził, że inwestor dokonał zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego m.in. w zakresie:

1) ukształtowania skarpy wokół budynku;

2) wykonania skarpy nieprzewidzianej przez projekt;

3) wykonania kaskady z bloczków betonowych między podniesionym terenem działki a ogrodzeniem z działką nr [...];

4) wykonania murku wygradzającego drzewa koło wejścia na teren posesji;

5) zmiany długości pochylni dla osób niepełnosprawnych przy wejściu do lokalu usługowego;

6) obniżenia wysokości murka oporowego od strony ul. B. i zaniechania wykonania na nim balustrady;

7) wykonania niższego o ok. 0,6 m muru oporowego przy wjeździe do garażu podziemnego;

8) zaniechania wykonania wentylacji śmietnika oraz zmiany konstrukcji stropodachu nad śmietnikiem;

9) zmiany przekrycia studzienki kanalizacji deszczowej – zamiast przekrycia studzienki przekrywą pełną żeliwną na terenie chodnika wykonano wpust uliczny;

10) przekształcenia miejsc parkingowych w boksy garażowe w piwnicy budynku.

Wprowadzone w realiach niniejszej sprawy zmiany nie zostały udokumentowane w sposób przewidziany art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

Bezsporne zaniechanie więc w realiach niniejszej sprawy dopełnienia obowiązku z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego skutkujące w istocie zatajeniem przy ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie dokonanych zmian stanowiło w realiach niniejszej sprawy wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o przywołaną wyżej regulację prawną. Sam bowiem brak dopełnienia ciążącego na ubiegającym się o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązku z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego przy bezspornym stwierdzeniu zaistniałych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, uzasadnia wymierzenie niniejszej kary i bez znaczenia pozostają tu podniesione w skardze twierdzenia co do konieczności rozróżnienia dokonanych zmian na te o charakterze istotnym i nieistotnym, prawidłowym lub nie, jak również ewentualne motywy, które skłoniły inwestora do ich przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nałożona przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie kara wymierzona została w prawidłowej wysokości i uzasadniona jest stwierdzonymi nieprawidłowościami, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (brak zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu), art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b (wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego) oraz art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e (zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem). Prawidłowo przy tym określono kubaturę obiektu w wielkości [...] m³ i związaną z tym wartość współczynnika wielkości obiektu, jak również kategorię obiektu.

Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz procedowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i organów. W realiach bowiem niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym postanowieniom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W kontekście podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków należy wyjaśnić, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To więc na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, Lex nr 1658530). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca pomimo sformułowania powyższego zarzutu oraz przywołania poglądów piśmiennictwa względem obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie przedstawiła jakich konkretnych czynności procesowych zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonać. Stąd uznać należy, że pozostawał on bez wpływu na treść podjętego postanowienia.

Sąd nie podzielił także twierdzenia strony skarżącej jakoby niniejszą karę można było nałożyć tylko na inwestora, a nie już na zarządcę spółki w upadłości układowej. Wskazać bowiem trzeba, że zarządca po ogłoszeniu upadłości z możliwością zawarcia układu jest w postępowaniach dotyczących masy upadłościowej stroną w znaczeniu formalnym i zgodnie z art. 139 Prawa upadłościowego i naprawczego działa w imieniu własnym, ale na rzecz upadłego. Skoro więc zarządca z momentem jego wyznaczenia działa w imieniu własnym, ale na rzecz upadłego, to stroną postępowania administracyjnego od daty uprawomocnienia się postanowienia o wyznaczeniu zarządcy winien być zarządca, a nie upadły jako podmiot pozbawiony legitymacji do występowania w charakterze strony.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.