Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 759/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5a, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2, art. 65
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Z. w dniu [...] roku podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, w skrócie: "u.s.g.") w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 400 z późn. zm.). W § 2 uchwały wskazano treść trzech pytań referendalnych, w tym pytanie pierwsze o treści: "Czy jesteś za lokalizacją na terenie Z. kopalni rud [...] i [...]?" oraz określono wzór karty do głosowania i nakładki na ta kartę w alfabecie Braillea (§ 3 i 4 wraz z załącznikiem Nr 1 i 2 do uchwały), a także podano kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego (§ 5 wraz z załącznikiem Nr 3 do uchwały). Nadto, w § 7 uchwały uchylono uchwalę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenie referendum, a w jej § 8 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy .

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w jej § 1-5 i załącznikach o numerach 1-3, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 65 ustawy o referendum lokalnym i art. 23 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.g.g.") oraz z art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że zakwestionowana w części uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 maja 2018 r. Natomiast w dniu 8 czerwca 2018 r. pełnomocnik Gminy Z. złożył w Kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego wniosek o umorzenie postępowania nadzorczego podnosząc, że uchwała została przesłana do Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego w dniu 4 maja 2018 r., zatem 30 dniowy termin do stwierdzenia jej nieważności i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu 3 czerwca 2018 r. Zdaniem organu nadzoru, wniosek w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem termin doręczenia uchwały dla celów "nadzorczych" rozpoczął się w dniu 10 maja 2018 r. i upłynął z dniem 9 czerwca 2018 r. (sobota). Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że dla ustalenia ostatecznego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały znaczenie ma data otrzymania uchwały, przedłożonej organowi nadzoru, w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., a nie w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, dalej w skrócie: "u.o.a.n."). Wobec tego złożony wniosek nie jest zasadny. W dalszej kolejności organ nadzoru zacytował art. 9 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który stanowi o sposobie przeprowadzenia głosowania nad uchwałą w sprawie referendum, natomiast ust. 2 tego artykułu statuuje obligatoryjny katalog elementów, jakie należy zawrzeć w uchwale. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym referendum można przeprowadzić między innymi w spawach dotyczących wspólnoty, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę w wspólnotę. Jednocześnie referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, ale też nie może być tak zorganizowane, aby jego wynik nie byłby do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną obowiązkową procedurę (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2467/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy referendum ma charakter wiążący, czy też opiniodawczy lub konsultacyjny. Przepis 65 ustawy o referendum lokalnym nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Natomiast ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zgodnie z art. 51 i art. 60 u.p.z.p., taką decyzję wydaje co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dla "zlokalizowania" kopalni na terenie gminy konieczne jest więc dokonanie stosownej zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzedzonej (w razie potrzeby) zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura planistyczna jest złożona i sformalizowana, stąd też przewiduje między innymi konieczność zasięgania opinii i dokonywania uzgodnień z innymi organami, według ściśle określonych kryteriów. Za sporządzenie projektów studium uwarunkowań i planu miejscowego odpowiada wójt (art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). On również jest organem właściwym do przeprowadzenia całej procedury planistycznej. Kompetencje rady gminy ograniczone zostały właściwie do uchwalenia studium uwarunkowań i planu miejscowego (i ich zmian). Zapewnia się również udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać uwagi, które muszą być przez, organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Wójt jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12 i art. 18 u.p.z.p.). W wyjaśnieniach złożonych przez Gminę Z. w toku postępowania nadzorczego podkreślono opiniodawczy charakter zaplanowanego referendum, wskazując na możliwość jego przeprowadzenia potwierdzoną w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02. W tym wyroku Trybunał oceniając zgodność z ustawą zasadniczą przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podkreślał, że "mieszkańcy mają prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wyłączonych z mocy Konstytucji - niezależnie, czy sprawy te są zadaniami organów lokalnych, czy też nie", dodając, że ze współistnienia zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i art. 170 Konstytucji RP wynika prawo mieszkańców nie tylko do wypowiadania się decydującego, ale także "prawo współdecydowania jak i wreszcie - co najmniej prawo wpływania kształtującego". Innymi słowy, zdaniem Trybunału, w grę wchodzi zarówno wypowiadanie się społeczności lokalnej w drodze referendum wiążącego, jak i opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takich, które wprawdzie formalnie nie wiążą w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obligują pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Tak więc, jak podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny - także i referendum opiniodawcze, czy konsultacyjne wpływać winno kształtująco na załatwienie sprawy i winno być prawnie - doniosłe w rozumieniu art. 170 Konstytucji RP tym bardziej, że wynik ważnego referendum jest podawany do wiadomości publicznej, co podnosi walor przejrzystości podejmowanych następnie decyzji politycznych. Jednakże w tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w zakresie dotyczącym zadań publicznych zastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów mieszkańcy mają prawo wypowiadania się tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw |...] mogą stanowić materię referendum, zaś wynik takiego referendum może oddziaływać kształtująco w istniejącym porządku konstytucyjnym - na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej także danej wspólnoty samorządowej.". W opinii organu nadzoru, w przypadku referendum opiniodawczego jego przeprowadzenie będzie więc dopuszczalne wówczas, gdy organy gminy będą mogły (choć nie będą musiały) uwzględnić głos mieszkańców w działaniach podejmowanych w sprawie będącej przedmiotem tego referendum - nie zależnie od tego, jakie stanowisko mieszkańcy w tym referendum zajmą. Zatem dopuszczalne będzie wówczas, gdy uwzględnienie opinii mieszkańców nie będzie oznaczało podjęcia działań sprzecznych z przepisami prawa (zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających procedurę postępowania). Dlatego referendum, niezależnie od swego charakteru, nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, gdyż jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. Co więcej, rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie więc pytania referendalnego odnoszącego się do założeń planistycznych (w tym przypadku możliwości prowadzenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom u.p.z.p., które gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w procesie tworzenia studium oraz miejscowego planu w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 344/14, CBOS). Nie można uznać, że wystarczającą podstawą dla przeprowadzenia referendum w sprawie przeznaczenia i zagospodarowania terenu w planie miejscowym są przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym. W kontekście tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego podkreślić należy, że w procedurze uchwalania studium i planu miejscowego bierze udział szereg organów tak samorządowych, jak i administracji rządowej - po to, aby w aktach pozostały uwzględnione zadania z ich punktu widzenia istotne. Oznacza to, że w razie uwzględnienia wyniku referendum organy gminy mogłyby być zmuszone zmienić ustalenia uchwalonego studium, jak i planów miejscowych, niezależnie od tego, czy byłoby to zgodne ze stanowiskiem innych organów i podmiotów, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1709/16, CBOS). Z tego powodu "lokalizacja" kopalni na danym terenie poprzedzona musi zostać uzyskaniem przez przedsiębiorcę stosownych koncesji, o których mowa w przepisach p.g.g. Koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin oraz na wydobywanie kopalin ze złóż, w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.g., udzielane są co do zasady przez ministra właściwego do spraw środowiska. Spawy te pozostają więc poza zakresem władztwa jednostki samorządu terytorialnego i nie stanowią sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym. Przepisy p.g.g. przewidują jedynie udział wójta w toku procedury przyznawania koncesji. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin wymaga opinii organu wykonawczego gminy. Natomiast wydanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż i wydanie decyzji inwestycyjnej dla rozpoczęcia wydobycia wymaga uzgodnienia przez ten organ, zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.g. Procedura ta jest ściśle powiązana z już obowiązującymi na terenie gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku w studium uwarunkowań oraz w odrębnych przepisach. Przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego kryteria należy przy tym stosować w sposób ścisły. Biorąc pod uwagę wspomniany na wstępie art. 65 ustawy o referendum lokalnym przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji kopalni uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy uzgadnianiu udzielania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Tak zwana "opinia" mieszkańców wyrażona w ramach referendum z założenia byłaby więc niemożliwa do uwzględnienia w działaniach Prezydenta Miasta Z. , który nie mógłby odmówić uzgodnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.g., wyłącznie ze względu na negatywną opinię mieszkańców. W ocenie organu nadzoru, możliwość bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego nie może prowadzić do zniesienia obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. We wskazanym wyżej pierwszym pytaniu, pod rozstrzygnięcie w drodze referendum poddano kategorię spraw, które należą do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta Z. . Wynik referendum w żaden sposób nie może zwolnić tego organu wykonawczego od podjęcia wskazanych wyżej działań w zgodzie z obowiązującym prawem. O ile, realizacja wyniku referendum w zakresie spraw określonych w pytaniach 2 i 3 referendum (dofinansowanie z budżetu gminy Z. zabiegów zapłodnienia pozaustrojowego (in vitro) oraz wprowadzenie bezpłatnego publicznego autobusowego transportu zbiorowego na terenie gminy) mieści się w kompetencjach władz Gminy Z. (zależna jest od jej decyzji), to w przypadku lokalizacji kopalni działania organów gminy są uwarunkowane określonymi w przepisach ustawowych procedurami i warunkami. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to m.in. nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2005 r. sygn. WK 22/04). Rada Miasta, ani tym bardziej społeczność lokalna nie mogą zastępować władzy wykonawczej w realizacji przyznanych ustawowo uprawnień i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została tej władzy powierzona. Społeczność lokalna nie jest bowiem legitymowana do wyrażania swojej woli w kwestii realizacji przez Prezydenta Miasta Z. , jako organu wykonawczego, przysługujących mu kompetencji. Prawo dla tego rodzaju spraw związanych z "lokalizacją" kopalni, przewiduje procedurę wskazaną w przywołanych wyżej przepisach ustaw, tj. u.p.z.p. i p.g.g. Analizując legalność przedmiotowej uchwały odnieść należy się również do art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z tym przepisem w uchwale o przeprowadzeniu referendum określić należy m.in. pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru. Oczywistym jest, że pytania referendum sformułowane muszą zostać w sposób jasny i precyzyjny, tak by nie wprowadzać potencjalnych uczestników referendum w błąd, co do rzeczywistych jego skutków. Przepisy u.p.z.p. nie posługują się pojęciem "kopalni", "zakładu górniczego", "obiektu budowlanego zakładu górniczego", czy "obszaru górniczego". I tak, obiektem budowlanym zakładu górniczego jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego, będący obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, w skrócie: "u.p.b."), służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny, przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, albo podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, albo podziemnego składowania odpadów, albo podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 4 p.g.g.). Obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji (art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g.). Natomiast zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 p.g.g. jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny i przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN "kopalnia", to "zakład górniczy zajmujący się wydobywaniem z ziemi kopalin". Wynikiem przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2303/17 i przywołane w nim wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 825/14 i 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13, CBOS). W przekonaniu organu nadzoru mieszkańcy Z. wypowiadając się co do "lokalizacji kopalni" mogą w różny sposób rozumieć treść tego pytania i w związku z tym oczekiwać różnych działań związanych z wynikiem referendum, w szczególności biorąc pod uwagę różnice pomiędzy "zakładem górniczym" a "obszarem górniczym". Powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zakwestionowanie legalności § 2 pkt 1 uchwały (zawierającego pierwsze z trzech pytań referendalnych) ma bezpośredni wpływ na treść wzoru karty do głosowania (załącznik Nr 1) oraz wzoru nakładki na te kartę w alfabecie Breila (załącznik Nr 2) konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności również wskazanych jej załączników. To z kolei, czyni bezprzedmiotowymi zapisy § 1, § 2 pkt 2 i 3, oraz § 1 - 5 i załącznika Nr 3 do uchwały. Organ nadzoru uznaje za konieczne pozostawienie w obrocie prawnym § 7 uchwały, który dotyczy uchylenia podjętej w dniu [...] roku uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum. Jako że nieważność postanowień uchwały stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym następuje ex tunc, stwierdzenie nieważności również § 7 uchwały skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały obarczonej tymi samymi wadami prawnymi, co kwestionowana przez organ nadzoru uchwała. Naturalną konsekwencją niekwestionowania przez organ nadzoru § 7 uchwały jest również pozostawienie w obrocie prawnym § 6 uchwały, mającego charakter proceduralny, tj. dotyczącego jej wykonania.

W skardze z dnia 20 czerwca 2018 r. Gmina Z. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 30 kwietnia 2018 r. i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zwróciła uwagę, że zarówno Gmina, jak i organ nadzoru są podmiotami publicznymi i zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), zobowiązane są dokonywać wzajemnie doręczeń za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej. W dniu 4 maja 2018 r. uchwała została przekazana organowi nadzoru za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej wraz z wnioskiem o publikację w dzienniku urzędowym i wówczas rozpoczął bieg termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g., który upłynął w dniu 3 czerwca 2018 r. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło więc z uchybieniem terminu, z tego powodu powinno ono być wyeliminowane z obrotu prawnego. Identyczne stanowisko reprezentuje WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 1129/15 (CBOS). W dalszej kolejności Gmina zakwestionowała możliwość dekoncentracji kompetencji nadzorczych wojewody, tj. legalność rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na podpisanie go przez osobę, która nie mogła być do tego upoważniona (działający z upoważnienia Wojewody Śląskiego Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego). Rozstrzygnięcia nadzorcze jest czynnością z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym i może być podpisane wyłącznie przez osobę piastującą urząd Wojewody Śląskiego, co wynika wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd taki został zaprezentowany między innymi w: wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 576/99, postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 26/06, postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 26 marca z 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 107/06, postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 105/06, postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 106/06, wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SA 2754/03, wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 765/13, wyroku NSA z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 444/99 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2003/5/66, dostępne w CBOS). Pogląd ten został także zaakceptowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z 17 lipca 2007 r. sygn. akt III CZP 81/07 (OSNC z 2007 r. Nr 10, poz. 154, str. 67). Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, zwanej dalej w skrócie: "ustawa o wojewodzie") wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przepis ten zawiera odesłanie do regulacji ustawy odrębnej, tj. u.s.g. Zasady nadzoru nie wynikają więc z ustawy o wojewodzie ale z ustaw ustrojowych. Żaden z przepisów u.s.g. nie zawiera regulacji na mocy których, jakikolwiek organ nadzoru mógłby upoważnić inną osobę do stosowania środków nadzorczych. Pozwala to na stwierdzenie, że wojewoda nie jest uprawniony do upoważniania innych osób do wykonywania w jego imieniu czynności nadzorczych w stosunku do samorządu terytorialnego. Jednak niezależnie od powyższego potwierdzeniem stawianego zarzutu są argumenty natury konstytucyjnej. Wojewoda jest organem nadzoru nie z mocy ustawy, ale z mocy zapisów art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji nie określają środków nadzorczych pozostawiając tę kwestię materii ustawowej. Powstaje wobec tego pytanie, czy wskazanie w Konstytucji RP wojewody jako organu nadzoru pozwala na dekoncentrację jego kompetencji. W ocenie Gminy jest to niedopuszczalne w drodze ustawy, a więc tylko taka wykładnia art. 19 ustawy o wojewodzie jest prokonstytucyjna i zasługuje na uznanie. Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów przewidzianym wprost w art. 152 Konstytucji RP. Tryb powoływania i odwoływania oraz zakres działania wojewodów określa ustawa (art. 152 ust. 2 Konstytucji RP). Należy więc rozróżnić kompetencje wojewody wynikające z ustaw (art. 152 ust. 2 Konstytucji RP) od kompetencji wynikających wprost z Konstytucji RP (art. 171 ust. 2). W ocenie Gminy podniesienie nadzorczych wojewody na poziom konstytucyjny nie jest przypadkowe i ma na celu podkreślenie wyłączności określonych kompetencji, zaś jednym z elementów tej wyłączności jest zakaz dekoncentracji kompetencji. Innymi słowy piastun organu, który posiada szczególne kompetencje określone w Konstytucji RP, nie może przenieść tych kompetencji na inną osobę. Regulacje art. 171 Konstytucji RP nie pozwalają na kwalifikowanie aktów nadzoru, jako decyzji administracyjnych. Z uwagi na konstytucyjnie zagwarantowaną odrębność samorządu terytorialnego akty organów nadzoru nie są decyzjami administracyjnymi, ale odrębną kategorią aktów i czynności.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi przywołano treść art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym i uznano, że pierwsze pytanie referendalne obejmuje punkty 2 i 3 tego artykułu, co potwierdza argumentacja zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jeżeli kwestia budowy kopalni leży w gestii organów Gminy Z. , np. poprzez możliwość uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, to oczywistym jest, że to sprawa leżąca w kompetencji jej organów, a więc co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2) i w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3). Nie można zapominać, że Gmina to przede wszystkim mieszkańcy, a nie organy. Podmiotowość prawna ogółu mieszkańców Gminy istnieje nie dlatego, że gmina posiada swoje organy z kompetencjami, ale dlatego, że Gminę tworzą mieszkańcy i wspólnota pozostaje pod ochroną prawa z mocy art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Ta zbiorowość jest źródłem samorządu terytorialnego. Organy Gminy są jedynie emanacją tej wspólnoty, a przez to, nie można organom przypisać więcej kompetencji niż posiada sama wspólnota. A contrario kompetencje, które są przypisane organom gminy, mają swe źródło i są w istocie kompetencjami wspólnoty. Organ nadzoru pomija fakt, że referendum jest formą wyrażania woli przez społeczność lokalną, a taką formę wyrażania woli chroni art. 170 Konstytucji RP. Przepis ten nie ogranicza przedmiotu referendum z jednym wyjątkiem, że musi ono dotyczyć spraw tej wspólnoty. Ustawa ma jedynie określać tryb i zasady przeprowadzenia referendum. Zarówno wśród zwolenników, jak i przeciwników budowy kopalni istnieje zgodność, że ta kwestia dotyczy wspólnoty samorządowej z tym jednak zastrzeżeniem, że jest to sprawa wyjątkowo istotna, by nie powiedzieć - najistotniejsza z punktu widzenia Gminy Z. . Zarówno Rada Miejska w Z. , jak i niektóre okoliczne gminy, w których planowana jest budowa kopalni, podejmowały uchwały - deklaracje, że sprzeciwiają się budowie kopalni. Rada Miejska w L. podjęła nawet uchwałę, że w razie budowy kopalni, mieszkańcy muszą uprzednio wyrazić na to zgodę w drodze referendum lokalnego. Żadna z tych uchwał nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Przepis art. 8 § 2 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. zakazuje bez uzasadnionej przyczyny odstępować od utartej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda jako organ nadzoru reprezentuje prawo i majestat Państwa w województwie, ale z drugiej strony jest przedstawicielem Rządu (art. 152 ust. 1 Konstytucji RP). Jak więc można wytłumaczyć kwestionowanie pytania dotyczącego budowy kopalni, jeżeli na terenie innych województw takie referenda odbywają się bez żadnych przeszkód, np. w Wojewdztwie [...] w Gminie I., w Województwie [...] w Gminach G., B., w Województwie [...] w Gminach P., S., L., M., K., R., oraz w Województwie [...] w Gminie B. Czy utarta praktyka stosowania tych samych przepisów w innych województwach jest pozbawiona znaczenia? Wręcz przeciwnie, to ta praktyka wskazuje, jak przepisy te należy rozumieć, aby nadać im treść oddającą intencje ustawodawcy. Za oczywiste należy uznać spory dotyczące wykładni przepisów będących klauzulami generalnymi, bo takich trzeba zaliczyć należy art. 170 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym. Konfrontując więc stosowanie ustawy o referendum lokalnym w Województwie [...] należy uznać, że stoi ono w rażącej opozycji w stosunku do innych województw. Organ nadzoru pomija argumenty natury historycznej i świadczy o tym przywoływanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nieaktualnego orzecznictwa (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2467/12, CBOS). Orzecznictwo po zmianie stanu prawnego w 2013 r. wychodzi już z założenia, że referendum może być przeprowadzone we wszystkich sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji gminy, niezależnie od tego, czy sprawa należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13, CBOS). Co więcej, w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że co do zasady istnieje możliwość wypowiedzenia się w drodze referendum lokalnego w sprawie uregulowanej już uprzednio aktem prawa miejscowego, który został opublikowany i wszedł w życie. Zdaniem pełnomocnika Gminy Z. ustawa o referendum lokalnym uległa istotnej zmianie w 2013 r. i od tej pory referendum lokalne może mieć charakter zarówno rozstrzygający, ale także konsultacyjny. Przesądził o tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02. Innymi słowy mieszkańcy mają prawo nie tylko rozstrzygać daną sprawę, ale także wyrażać swoją opinię w każdej istotnej sprawie, dotyczącej społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę samorządową (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym). Pytanie dotyczące budowy kopalni nie dotyczyło innej kwestii, jak tylko możliwości poznania opinii obywateli w tym zakresie i nie miało charakteru rozstrzygającego - bo nie mogło mieć, a miało charakter jedynie opiniodawczy. W podobnej sprawie, dotyczącej inwestycji o jeszcze większym zakresie oddziaływania, jakim jest port lotniczy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1934/16 (CBOS) uznając dopuszczalność takiego referendum jako referendum konsultacyjnego stwierdził, że rolą referendów, tak wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendów opiniodawczych lub konsultacyjnych, jest współkształtowanie procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty. Mieszkańcy mają zatem prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy, dotyczącej danej wspólnoty. Inicjatorzy nowelizacji ustawy o referendum lokalnym (druk sejmowy nr 493 z dnia 29 marca 2012 r.) napisali wyraźnie, że ich celem jest realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób aby referendum: 1) mogło być przeprowadzone także w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 2) musi polegać na rozstrzyganiu sprawy, lecz także na wyrażeniu stanowiska (referendum opiniodawcze, konsultacyjne); 3) powinno być dopuszczalne co najmniej w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących daną wspólnotę. Jeżeli taki był cel wprowadzanej regulacji, co inicjatorzy wyraźnie zaznaczyli w projekcie ustawy, to trzeba stwierdzić, że sposób rozumienia tego przepisu zaprezentowany przez organ nadzoru całkowicie te intencje wypacza. Powstaje także pytanie, w jaki sposób te intencje można jeszcze wyraźniej zapisać w ustawie, jeżeli wskutek wyroku Trybunału oraz nowelizacji, organ nadzoru nie może ich dostrzec. Błędne założenie, że przedmiotowe referendum ma charakter rozstrzygający doprowadziło organ do błędnych wniosków w zakresie sprzeczności z prawem. Nie ma żadnego związku normatywnego pomiędzy wskazanymi w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego przepisami u.p.z.p. i p.g.g. Te normy nie mając nic wspólnego z kwestionowanym pytaniem referendum, bo referendum do niczego organy gminy nie zobowiązuje. Pytanie jest tak skonstruowane, że jakakolwiek odpowiedź pozytywna albo negatywna nie nakłada na nikogo żadnego obowiązku. Przywołanie przepisu art. 65 ustawy o referendum lokalnym jest nieporozumieniem, bowiem przepis ten mówi o wyniku rozstrzygającym, a więc dotyczy tylko referendum rozstrzygającego. Tymczasem przedmiotowe referendum nie jest i nie było w założeniu wnioskodawców referendum rozstrzygającym. Jeżeli umawiana ustawa daje mieszkańcom prawo wyrażenia opinii w każdej sprawie, ważnej z punktu widzenia danej wspólnoty, to obywatele takie prawa mają nawet jeżeli odbiera się im, w ocenie Gminy bezzasadnie, prawo do rozstrzygnięcia o tym w drodze referendum. Kwestionując tylko jedno pytanie organ nadzoru popada w sprzeczność, albowiem te same zasady można odnieść do pozostałych pytań. W przypadku zapłodnienia pozaustrojowego wchodzi w grę program zdrowotny podejmowany jest na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w przypadku ulgowych przejazdów uchwała podejmowana jest na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. W obu wypadkach z racji kosztów konieczne jest także zagwarantowanie środków w budżecie, a bezsporne jest, że wyłączność inicjatywy w zakresie uchwały budżetowej ma organ wykonawczy, a w zakresie samej uchwały budżetowej organ stanowiący. Argumentacja organu nadzoru jest więc niespójna logicznie z uwagi na niezakwestionowanie pozostałych pytań, które z nieznanych powodów stają się legalne pomimo zbieżności istoty tych pytań z pytaniem zakwestionowanym. Treść pytania to zabieg celowy zważywszy na jego opiniodawczy charakter. Posłużenie się zwrotami języka potocznego, a nie prawnego, miało na celu komunikatywność, tj. możliwość zrozumienia zagadnienia przez możliwie duży krąg odbiorców. Nie każdy obywatel jest prawnikiem i nie musi znać ustawowych definicji zakładu górniczego, czy terenu górniczego. Z drugiej strony unikanie pojęć z języka prawnego ma celu uniknięcie zarzutu, że jest to referendum rozstrzygające. Inicjatorzy referendum chcieli jedynie uzyskać opinię mieszkańców w kwestii powstania kopalni. Użycie zwrotów budowa, czy teren górniczy mogłoby traktowane jako przyjęcie do rozstrzygnięcia przez referendum kwestii ewentualnego pozwolenia na budowę zakładu górniczego, a to nie leżało w intencjach jego inicjatorów. Organ nadzoru bezzasadnie orzekł o nieważności całości uchwały nie kwestionując reszty pytań. Trzeba pamiętać, że wzór karty do głosowania jest tylko wzorem, a więc czymś na czym należy się wzorować. O ostatecznej treści, przy uwzględnieniu wzoru z uchwały oczywiście, decyduje komisja wyborcza zarządzając druk kart do głosowania (art. 52 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Odpowiednia informacja o sposobie głosowania mogłaby skutecznie sprawę wyjaśnić poprzez przekaz, że w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym oddanie głosu na pytanie pierwsze i tak jest bezskuteczne. Unieważnienie tylko jednego pytania nie stało na przeszkodzie przeprowadzenia referendum w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę z dnia 31 lipca 2018 r., organ nadzoru domagał się jej oddalenia oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uznał, że spełnia ono wszystkie wymagania określone prawem, tj. uzasadnienie prawne, bowiem wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana w części uchwała, oraz umotywowaną ocenę stanu faktycznego, a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia, jak również wyjaśnia, dlaczego organu nadzoru zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.

Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [....] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r.

Skarga została nadana w dniu 21 czerwca 2018 r. z zachowaniem wymaganego trzydziestodniowego terminu do jej złożenia za pośrednictwem organu nadzoru (por. k. 25 akt sądowoadministracyjnych). Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna, bowiem spełnione zostały wszystkie jej wymogi formalne oraz zachowany został termin do jej wniesienia.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że akta dodatkowo potwierdzają, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [....] r. w sprawie przeprowadzenia referendum została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 maja 2018 r. (czwartek), celem jej kontroli w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. i od tego dnia zaczął biec trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, który upłynął w dniu 9 czerwca 2018 r. (sobota). Znaczenie ma bowiem data przedłożenia uchwały organowi nadzoru, do czego zobowiązany jest wójt, burmistrz i prezydent, a ten wymóg wynika wprost z art. 90 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2000r. sygn. akt I SA 695/00 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 964/12, CBOS).

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 90 ust. 1 u.s.g. nie normuje się zagadnienia związanego z formą przedłożenia uchwały, czy ma to być proste w postaci papierowej przekazanie, czy też inna forma dopełnienia tego obowiązku, jednakże regulacja ta wskazuje na odmienne traktowanie niż trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, dalej jak dotychczas w skrócie: "u.o.a.n."), w którym wymagany jest dokument elektroniczny opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym upoważnionego do wydania aktu organu, a także odpis papierowy (ust. 1 i 4).

Przesłanie w dniu 4 maja 2018 r. uchwały drogą elektroniczną do Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...] wraz z wnioskiem o jej ogłoszenie w tym dzienniku z wykorzystaniem systemu "Elektroniczny Dziennik Urzędowy", w celu realizacji obowiązku ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 1 u.o.a.n. nie spełnia wymogu przedłożenia organowi nadzoru, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie sprawy na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi dotyczący podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu (odmienny pogląd został wyrażony w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15, CBOS).

W dalszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego przez upoważnioną przez Wojewodę Śląskiego osobę - Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Urzędu Wojewódzkiego, będącą etatowym pracownikiem i legitymującą się stosownym dokumentem, wydanym na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, zwanej dalej jak dotychczas w skrócie: "ustawa o wojewodzie"), określonym jako upoważnienie z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...], do podpisywania dokumentów, w tym między innymi rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał (pkt 1 lit. b) tego upoważnienia, k. 36 akt sądowoadministracyjnych). Sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 19 ustawy o wojewodzie w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaprezentowane w skardze stanowisko zostało poparte orzecznictwem, zwłaszcza wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 576/99, postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 26/06, postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 26 marca z 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 107/06, postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 105/06, postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 106/06, wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SA 2754/03, wyrokiem NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 765/13, wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 444/99 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2003/5/66 (CBOS), oraz w uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt III CZP 81/07, jednakże wyrażone w nich rozważania zostały sformułowane na tle wcześniejszej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. poz. 872 z późn. zm.), a więc są nieadekwatne na gruncie niniejszej sprawy (por. przepis derogacyjny art. 82 ustawy o wojewodzie.

Problematyka delegowania uprawnień wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego, pod rządem przywołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, budziła spore rozbieżności interpretacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 444/99, (CBOS), stwierdził, że przyznanie wprost w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Jednakże już wówczas pojawiały się orzeczenia odmienne. Przykładowo, w wyroku WSA z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 608/02 (CBOS) stwierdzono, że: "przepis konstytucyjny art. 171 ust. 2 zawiera jedynie normę ustanawiającą m.in. wojewodów organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP nie określa szczegółowego zakresu nadzoru ani środków nadzoru. W tym zakresie odsyła do ustaw zwykłych. A zatem postępowanie nadzorcze i kończące je rozstrzygnięcia oparte są na regulacjach zawartych w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym, województwa i o administracji rządowej w województwie. Ustawy samorządowe traktują rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt rozstrzygający sprawę nadzorczą, zaś art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, powierzając wojewodzie sprawowanie nadzoru nad organami gminy, powiatu i nad samorządem województwa, zakładał jednocześnie, że nadzór ten ma być sprawowany "na zasadach określonych w ustawach". Takim właśnie przepisem był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.

W aktualnym stanie prawnym ostatni z przedstawionych poglądów nadal zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 19 ustawy o wojewodzie, to "wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1". Z przywołanej treści art. 19 ustawy o wojewodzie wynika, że przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko w ustalonym zakresie, czyli wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to m.in., że wojewoda może delegować swoje uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych na pracowników swojego urzędu, w tym na wspomnianego Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Urzędu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12 (CBOS) stwierdził, że: "W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu".

Należy zatem przyjąć, iż w odniesieniu do pozostałych kompetencji wojewody (w tym i nadzorczych) takie delegowanie uprawnień jest możliwe. Stanowisko to zostało podzielone już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10, czy wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12 (CBOS) oraz akceptuje je najnowsze orzecznictwo NSA (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4097/18, CBOS). Podziela je także doktryna (B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2016 r., s. 1114-1116; P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006r., s. 40-41).

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania.

W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 719/14, CBOS). Przyjęło się przez to rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100 oraz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1).

Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał i przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłową interpretację, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102 oraz T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310, a także wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. SA/Wr 849/96, ONSA 1990, nr 4, poz. 2).

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i realizuje istotną część przysługujących mu w ramach ustaw zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. wyroki NSA z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16; 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16, CBOS).

Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana organowi nadzoru wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, zatem nie może on dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (por.: Ustawa o samorządzie gminnym - Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. 1). Również zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organy gminy winny działać na podstawie i w granicach prawa (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 184/14, CBOS), bowiem obowiązuje je zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz Zakamycze 1999 rok. str. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34). Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie, że jej treść lub tryb podjęcia rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 754/10, CBOS).

Przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. różnicują skutki naruszeń prawa spowodowanych przez uchwały organów gminy w zależności od tego, czy mają one charakter istotny, czy nie. Skutkiem istotnego naruszenia prawa przez uchwałę powinno być stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy nieistotne naruszenie prawa rodzi jedynie skutek w postaci stwierdzenia przez sąd wydania uchwały z naruszeniem prawa. Różnica pomiędzy tymi dwoma środkami, polega na tym, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje potraktowanie jej za niebyłą od chwili jej wydania (ex tunc), zaś stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa nie unicestwia skutków prawnych uchwały, nie eliminuje jej z obrotu prawnego i nie powoduje jej bezskuteczności. Stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa ma jedynie charakter upomnienia, w którym wskazuje się na sprzeczność z prawem określonych działań gminy i służy zapewnieniu, że działania podejmowane w przyszłości będą w pełnej zgodzie z literą prawa (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz red. R. Hauser i Z. Niewiadomski, Warszawa 2011 r. str. 750-752).

Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części określonej w jej § 1-5 i załącznikach o numerach 1-3, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 400 z późn. zm., dalej: "ustawa o referendum lokalnym") i art. 23 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej jak dotychczas w skrócie: "p.g.g.") oraz z art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jak dotychczas w skrócie: "u.p.z.p.").

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Stosownie do postanowień zawartych w art. 91 ust. 5 u.s.g. przepis ten ma być odpowiednio stosowany w postępowaniu nadzorczym. Odpowiednie zastosowanie k.p.a. powoduje zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przepisy k.p.a. będą miały zastosowanie.

W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane - por. szerzej J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w przepisach u.s.g. regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4097/18 (CBOS) stanął na stanowisku, że odpowiednie stosowanie art. 8 § 2 k.p.a. w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną będzie polegało na wyłączeniu stosowania tego przepisu w tym postępowaniu. Po pierwsze dlatego, że omawiane postępowanie ma diametralnie odmienny charakter od postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Przedmiotem tego pierwszego postępowania jest zgodność z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy. Przy tym organ gminy jest samodzielny w podejmowaniu należących do jego właściwości uchwał i zarządzeń, w tym dotyczących stanowienia prawa, nie jest związany uchwałami organów innych jednostek samorządu terytorialnego, jak również rozstrzygnięciami nadzorczymi organów nadzoru, zapadłymi w innych sprawach. Jedynym kryterium ograniczającym swobodę jego działania w toku realizacji ustawowo przyznanych kompetencji jest obowiązek działania zgodnego z prawem. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych należących do właściwości organów administracji publicznej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego o prawach lub obowiązkach indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie zewnętrznej. Oznacza to m.in., że strona postępowania administracyjnego poddana jest władztwu administracyjnemu organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej, który w orzekaniu jest związany nie tylko przepisami prawa, ale również pewnymi kryteriami o charakterze celowościowym, jak np. polityka administracyjna w zakresie gospodarki przestrzennej czy orzekanie w warunkach podległości służbowej. Dlatego też rolą art. 8 § 2 k.p.a. jest ochrona strony przed woluntarystycznym odstąpieniem "od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Po drugie, ze względu na wskazane wyżej różnice, na gruncie postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały, to jeszcze nie oznacza, że rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Fakt ten oznacza jedynie, że wojewoda nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do danej uchwały (zarządzenia). Przy tym mógł się pomylić w tej kwestii, zaś jego decyzja w tym względzie nie podlega żadnej weryfikacji w trybie przewidzianym przez prawo. Zatem twierdzenie, że określona uchwała jest zgodna z prawem, bo nie została zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez organ nadzoru jest z gruntu fałszywe, ponieważ brak wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy legalności konkretnej uchwały organu gminy. W tym zakresie orzecznictwo sądowe odnotowuje liczne przykłady takich sytuacji, w których sądy administracyjne stwierdzały nieważność uchwał niezakwestionowanych przez wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, ale skutecznie zaskarżonych do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Powyżej zacytowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi odpowiedź na postawiony w skardze zarzut niestabilności stosowania prawa przez organ nadzoru w porównaniu do uprzednio podjętych uchwał, których nie zakwestionował (np. Gminy L. ). Tym samym tłumaczy, dlaczego na terenie innych województw odbywały się już podobne referenda w sprawie lokalizacji inwestycji.

Z merytorycznego punktu widzenia rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, aczkolwiek stanowisko organu nadzoru, który jak się wydaje, wyklucza jakąkolwiek możliwość wyrażenia opinii przez lokalną społeczność odnośnie zagadnienia przedstawionego w pierwszym pytaniu referendalnym, należy uznać za zbyt stanowcze. Mianowicie nie uwzględnia ono wykorzystania innej jeszcze instytucji prawnej w postaci konsultacji społecznych, przewidzianych w art. 5a u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Powołane przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Istotą konsultacji jest bowiem "uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych" (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 518/14, CBOS).

Wynik konsultacji nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak czy nieprawidłowości w toku ich prowadzenia należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w sprawie, w której przeprowadzenie konsultacji było obligatoryjne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Zaznaczyć przyjdzie, że rada gminy (a tym bardziej wójt, burmistrz, czy prezydent) nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, o których mowa w art. 5a u.s.g. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 64/18, CBOS). Okoliczność powyższa, jak również fakt, że nie ma prawnej konieczności respektowania wyników konsultacji nie była przedmiotem rozważań i porównań, aczkolwiek w ostatecznym wyniku nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Słusznie wywiedziono w skardze, że po zmianie stanu prawnego w 2013 r., celem realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02, uszczegółowiono zakres przedmiotowy ustawy o referendum lokalnym, z tego powodu dodano pkt 3 art. 2 ust. 1. Obecnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:

1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki;

2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;

3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Nie ulega wątpliwości, że taką inną istotną sprawą dotyczącą społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę może być sprawa pierwszego z pytań referendum, a więc lokalizacji kopalni [...] i [...] o treści: "Czy jesteś za lokalizacją na terenie Z. kopalni [...] i [...]?" (§ 2 pkt 1 zakwestionowanej uchwały).

Zaznaczyć należy jednocześnie, że na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nałożony został obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji wyniku referendum, jeżeli zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, co wynika z treści art. 65 ustawy o referendum lokalnym.

Nie można już z samego z tego powodu uznać, że referendum ma tylko charakter wyłącznie opiniodawczy, czy konsultacyjny a nie rozstrzygający, co szeroko starano się wykazać w skardze. Stąd też wcześniejsze omówienie instytucji konsultacji, w trybie art. 5a u.s.g., aby zaakcentować różnicę pomiędzy nimi a referendum lokalnym. Tym bardziej z tego powodu referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2167/12, CBOS). Ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wydanej w oparciu o art. 51 i art. 60 u.p.z.p. przez wójta, burmistrz i prezydenta miasta. Kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tej sytuacji do uchwalenia studium uwarunkowań i planu miejscowego (i ich zmian).

We wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 podkreślono, że wynik referendum może oddziaływać kształtująco w istniejącym porządku konstytucyjnym na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty samorządowej, a niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Tak więc, jak to już podkreślał organ nadzoru wynik ważnego referendum, zatem prawidłowość również sformułowania pytania referendalnego dopuszczalna będzie wówczas, gdy nie będzie oznaczała podjęcia działań sprzecznych z przepisami prawa (zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisami określającymi procedurę postępowania). Nie może zatem zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego i doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu, jak też zastąpić aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie więc pytania referendalnego odnoszącego się do założeń planistycznych (w tym przypadku możliwości prowadzenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom u.p.z.p., które gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w procesie tworzenia studium oraz miejscowego planu, w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 344/14, CBOS).

Nie można zatem uznać, że wystarczającą podstawa dla przeprowadzenia referendum w sprawie przeznaczenia i zagospodarowania terenu w planie miejscowym są przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym, na co wskazywano w skardze. Oznacza to, że w razie uwzględnienia wyniku referendum organy gminy mogłyby być zmuszone zmienić ustalenia uchwalonego studium, jak i planów miejscowych niezależnie od tego, czy byłoby to zgodne ze stanowiskiem innych organów i podmiotów, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych. Możliwość bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego nie może prowadzić do zniesienia obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność. "Lokalizacja" kopalni na terenie gminy poprzedzona musi zostać uzyskaniem przez przedsiębiorcę stosownych koncesji, o których mowa w przepisach p.g.g. (por. art. 22 ust. 1 pk 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 i uat. 2a pkt 1 i 2). Procedura ta jest ściśle powiązana zobowiązującymi na terenie gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13, CBOS).

Nie sposób też uznać, że pytanie pierwsze, dotyczące budowy kopalni miało na celu wyłącznie poznanie opinii mieszkańców w tym zakresie i nie miało charakteru rozstrzygającego.

Nie jest również prawdziwe zawarte w skardze twierdzenie, że organ nadzoru orzekł o nieważności uchwały w całości, co wynika wprost z sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak też uznanie, że "wzór karty do głosowania jest tylko wzorem, a więc czymś na czym należy się wzorować". W żadnym razie nie można na podstawie treści art. 52 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wywieść, iż o ostatecznej treści karty do głosowania decyduje terytorialna komisja wyborcza.

Należy pamiętać, że załącznik ustalający wzory kart do głosowania stanowi integralny składnik uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, będącej aktem prawa miejscowego, nie jest więc możliwe modyfikowanie go w dowolny sposób przez organ powołany do jej wykonania.

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów samorządu terytorialnego, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., co uzasadniało częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć przyjdzie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie musi w pełni odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Problematyka odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. była już przedmiotem zainteresowania Naczelnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak i rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. I tak, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 911/16 (CBOS) przyjęto, iż "Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 5 k.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna.". Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w związku z tym pogląd, iż rozpoznając skargę na akt nadzoru podjęty na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. sąd jest obowiązany badać przede wszystkim treść samej uchwały, rozstrzygając czy stwierdzenie nieważności dokonane tym aktem zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Mniejsze znaczenie ma forma i treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, o ile możliwe jest odtworzenie toku myślowego oraz poglądów prawnych organu nadzoru, w rozstrzygnięciu tym zawartych.

Z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, iż rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 91 ust. 5 u.s.g. przewiduje, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że mają one zastosowanie jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por.: wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 447/06; 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 911/16, CBOS).

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ nadzoru prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność części przedmiotowej uchwały. Ponadto, nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych uchybień w procedurze nadzorczej, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.