Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1466/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1038/13 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 września 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1038/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 17 września 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 15 kwietnia 2013 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy B.-Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku o funkcji punktu informacji i sprzedaży o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży 11 m2, na części działek oznaczonych nr ewid. ... i ..., usytuowanych w B.-Z. przy ul. P. W pkt 1-3 tego rozstrzygnięcia wyszczególniono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono literami ABCD-A na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Organ dokonał stosownych uzgodnień oraz przeprowadził wymaganą analizę (część graficzna i tekstowa), uznając przy tym, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W podstawie prawnej decyzji powołano także przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 oraz art. 64 ustawy.

W odwołaniu B. G. zarzucił organowi I instancji brak wyjaśnienia, czy planowana inwestycja nie pozbawi go dostępu do drogi publicznej z działki o nr ewid. .... Strona wskazała także na okoliczność, że na działce o nr ewid. ... zlokalizowany jest kabel elektryczny, a jego ewentualne uszkodzenie podczas prowadzonych robót budowlanych może uniemożliwić wjazd na jego działkę. Ponadto nie zostało zakończone postępowanie sądowe w sprawie zasiedzenia działki o nr ewid. .... W odwołaniu podniesiono także, że część graficzna decyzji ustalająca warunki zabudowy winna wskazywać konkretną lokalizację projektowanego kiosku.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). W tym zakresie ustalono w sposób prawidłowy wszystkie wymagane parametry nowej zabudowy – w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem wniosku inwestora, to jest:

- nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. B. W. - w odległości 14,70 m od krawędzi jezdni oraz nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. P. - 1,20 m (zarządca drogi wyraził zgodę na usytuowanie obiektu w wymienionych odległościach),

- wielkość powierzchni zabudowy - do 7,7%,

- szerokość elewacji frontowej budynku - 4,50 m z tolerancją do 20%,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 3,5 m od poziomu terenu,

- geometria dachu - dach wielospadowy z dopuszczeniem dachu płaskiego - stropodachu.

Organ odwoławczy wskazał również, że zakwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 54 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy oraz określa granice terenu inwestycji czyli działek, na których inwestycja będzie realizowana, nie upoważnia natomiast do jej rozpoczęcia. Rozstrzygnięcie to nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co się zaś tyczy planowanej lokalizacji przedmiotowego kiosku wskazano, że w żaden sposób nie wpłynie ona na sposób korzystania z działki odwołującego się w zakresie obsługi komunikacyjnej tej działki. Ponadto konkretne usytuowanie planowanej inwestycji będzie ustalane na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. G. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanym stanie faktycznym było zgodne z tym przepisem i nie powodowało naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa;

2. przepisu prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewyznaczenie w sposób właściwy obszaru analizowanego wokół planowanej inwestycji;

3. przepisu prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 z zw. z art. 64 ustawy poprzez brak analizy w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości;

4. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w decyzji o warunkach zabudowy zostało stwierdzone, że na terenie objętym wnioskiem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz w jaki sposób ustalono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano ponadto, że budynek skarżącego, usytuowany na działce nr ..., jest wpisany do rejestru zabytków. Okoliczności tej Kolegium nie uwzględniło, pomimo konieczności zapewnienia możliwości dostępu do tego obiektu w celu przeprowadzenia remontu. Nie wyjaśniono także, dlaczego obszar analizowany wyznaczono w sposób nierównomierny, pomimo że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego winno nastąpić w ten sposób, że działka budowlana, której dotyczy wniosek, ma znajdować się w jego centrum. Skarżący zarzucił ponadto brak przedstawienia w części tekstowej analizy szczegółowych obliczeń średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zarzuty skargi za chybione, a zaskarżoną decyzję za prawidłową i oddalił skargę.

Wskazał Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po przytoczeniu treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt 1 - 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy WSA podkreślił, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wskazane w tych regulacjach.

Dalej ocenił Sąd I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie wymienia pod pozycją 1 i 2 szczegółowo rodzaj inwestycji – budowę kiosku o funkcji punktu informacji i sprzedaży o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży 11 m2 oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W ramach tych ostatnich określono szczegółowe warunki dotyczące wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt a), ochrony środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt b), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt c), jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt d). Z kolei pod pozycją 3 określono linie rozgraniczające teren inwestycji poprzez odwołanie się do załącznika graficznego do decyzji (k. 126), w którym oznaczono je kolorem czarnym i literami ABCD-A na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi o niewłaściwym i nierównomiernym wyznaczeniu obszaru analizowanego Sąd I instancji podzielił stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądy doktryny, przedstawione m.in. w Komentarzu do § 3 ww. rozporządzenia autorstwa Alicji Plucińskiej-Filipowicz (Lex, stan prawny na dzień 4 sierpnia 2011r.), że dokonane na podstawie § 3 rozporządzenia "wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego (...). Z omawianej regulacji nie wynika bynajmniej, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie § 3 określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Takie stanowisko jest niewątpliwie słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w § 3 rozporządzenia faktycznie umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 k.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji. Mając na uwadze tę zasadę w kontekście kwestii ustalania obszaru analizowanego, wypada zauważyć, że w orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), wskazuje się, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora".

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie część działek objętych wnioskiem przylega od strony zachodniej bezpośrednio do ul. P., która należy do kategorii dróg gminnych ogólnodostępnych. W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły za front stronę zachodnią granicę nieruchomości objętej wnioskiem o szerokości ok. 25 m, wyznaczając obszar analizowany (o łącznej szerokości ok. 228 m) z zachowaniem wymogów § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia:

- od strony północnej – ok. 45 m,

- od strony zachodniej działki – 53 m,

- od strony wschodniej działki – ok. 47 m,

- od strony południowej działki – ok. 158 m.

Podkreślił Sąd, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił ustalenie takich właśnie granic obszaru analizowanego, wskazując m. in., że znajdują się w nim obiekty o charakterze tymczasowym: kioski parterowe "R." i kiosk z artykułami spożywczymi (zaznaczone na mapie od strony północnej - 1 obiekt oraz od strony południowej - 3 obiekty). Nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że wyznaczenie przedmiotowego obszaru, na którym występują budynki o funkcji handlowej, odpowiadające cechami budynkom tymczasowym, o formie architektonicznej zbliżonej do wnioskowanego obiektu, spełnia wymóg cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem szerokie rozumienie sąsiedztwa, wskazując na potrzebę takich poszukiwań na terenie objętym analizą, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora – w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., II OSK 496/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Stwierdził Sąd i instancji, że analiza materiałów zawartych w aktach administracyjnych sprawy dowiodła, że organ I instancji poprawnie wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy.

Odnosząc się do takich parametrów jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu wskazano, że zostały one ustalone zgodnie z wymogami określonymi w § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia. Wyjaśniono przy tym, że organy, ustalając linię zabudowy wzięły pod uwagę konieczność zapewnienia właściwego dostępu do drogi publicznej z jego działki o nr ewid. .... Na okoliczność tą zwrócono bowiem uwagę w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na części działek nr ewid. ... i ..." (k. 93 akt administracyjnych), której wyniki stanowią załącznik nr 2 decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 124 akt administracyjnych). W tym zakresie wskazano, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 6 m (na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia) kolidowałoby z istniejącym zjazdem na działkę nr ... (uwidocznionym na mapie stanowiącej załącznik graficzny do pozwolenia na przebudowę ul. P.). Nie można także wyznaczyć linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm.) obiekty budowlane winny być sytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Takie usytuowanie kiosku uniemożliwiłoby prawidłowy wjazd na działkę nr .... Wskazano ponadto, że nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż ukształtowana linia zabudowy na działkach nr ..., ..., ..., ..., ..., ... i ... znajduje się bliżej niż określony we wniosku teren inwestycji. W rezultacie należało skorzystać z § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Powyższe ustalenia legły u podstaw wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w odległości 14,70 m od krawędzi jezdni ul. B. W. Co się zaś tyczy linii zabudowy od strony ul. P. to w Analizie wskazano, że:

- teren objęty wnioskiem położony jest bezpośrednio przy ulicy (jezdni) ul. P.;

- nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż projektowane usytuowanie kiosku znajduje się w poszerzonym chodniku w pasie drogowym ul. P., czyli poza potencjalną linią zabudowy wzdłuż wschodniej strony ul. P., która zostanie ukształtowana w nawiązaniu do dominującej formy zabudowy w centrum miasta tj. zabudowy pierzejowej, w miarę składania wniosków przez właścicieli nieruchomości;

- nie można wyznaczyć linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż ul. P. należy do kategorii dróg gminnych ogólnodostępnych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W tym zakresie przytoczono art. 43 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane winny być sytuowane w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, na terenie zabudowy miast (ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych (ust. 2). Zaznaczono przy tym, że ul. P. należy do dróg gminnych, a zarządcą tej drogi jest Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. W konsekwencji, wobec braku możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, wskazano na konieczność skorzystania z trybu określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego kiosku na 1,20 m od krawędzi jezdni ul. P. Z przepisu tego wynika bowiem dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślono także, że jak wynika z analiz sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy "strona wschodnia ul. P. jest terenem o dużym potencjale rozwojowym dla nowej zabudowy, dla której najwłaściwszą formą ukształtowania będzie zabudowa pierzejowa jako nawiązanie do dominującej formy zabudowy w centrum miasta. Wnioskowany do budowy obiekt jest budynkiem parterowym o niewielkich gabarytach, planowanym do zrealizowania w poszerzonym chodniku pasa drogowego ul. P. (...) nie powodującym dysharmonii przestrzennej". Powyższe informacje potwierdza przedstawiony na k. 54 – 56 akt administracyjnych materiał fotograficzny.

Zdaniem Sądu I instancji odnośnie kwestionowanego przez skarżącego średniego wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) to, wbrew jego twierdzeniom w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na części działek nr ewid. ... i ..." z 23 października 2012 r. (k. 51 akt administracyjnych), szczegółowo przedstawiono wyliczenie tego parametru (60,26 %) – na podstawie zestawionych w tabelce wartości dotyczących poszczególnych działek analizowanego obszaru. Podkreślono przy tym, że teren objęty analizą znajduje się w ścisłym centrum miasta o wysokiej intensywności zabudowy, jakkolwiek wskaźniki zabudowy wahają się od 14,9 do 100%. Natomiast powierzchnia projektowanego kiosku wynosi 18 m2, powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 232 m2 zatem wskaźnik projektowanej zabudowy wynosi ok. 7,7%. W związku z powyższym, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wielkość powierzchni zabudowy prawidłowo ustalono do 7,7% (zgodnie ze złożonym wnioskiem). Jak wynika bowiem z tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wyjaśnić przy tym trzeba, że konieczność przeprowadzenia kolejnej analizy (wyłącznie w zakresie linii zabudowy) powstała w związku z wnioskowaną zmianą odległości od krawędzi jezdni ul. P. z 1,5 m na 1,2 m i od krawędzi ul. B. W. z 17 m na 14,7 m. Tym samym wszystkie ustalenia zawarte w poprzedniej Analizie (za wyjątkiem tych dotyczących pierwotnie wnioskowanej linii zabudowy) pozostały miarodajne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Dopiero w tym postępowaniu znajdzie pełną konkretyzację ochrona uzasadnionych interesów skarżącego. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazano, że w pkt 2 lit. c decyzji organu I instancji pn. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" stwierdzono, że przedsięwzięcie inwestycyjne objęte decyzją o warunkach zabudowy nie może spowodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich poprzez pozbawienie m.in. dostępu do drogi publicznej. Powyższy zapis jest konsekwencją regulacji przyjętej w § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164., poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Gwarancją nienaruszalności prawa dostępu do drogi publicznej – jak słusznie wskazały organy obu instancji – jest sporządzenie projektu budowlanego z uwzględnieniem powyższego wymogu, to jest zaprojektowanie obiektu poza istniejącym zjazdem na działkę oznaczona nr ewid. .... Ponadto przedstawione przez wnioskodawcę usytuowanie kiosku wskazuje, że lokalizacja ta nie wpłynie negatywnie na obsługę komunikacyjną tej działki skarżącego.

Co się zaś tyczy zarzutu, że budynek skarżącego jest wpisany do rejestru zabytków – czego organy administracji publicznej miały nie uwzględnić – wskazał Sąd Wojewódzki, że granice terenu inwestycji swoim zakresem obejmują część działek oznaczonych nr ewid.: ... i .... Granicami terenu inwestycji nie została zatem objęta działka skarżącego o nr ewid. .... Należy również wskazać, że na terenie objętym wnioskiem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, znajdujące się w ewidencji dóbr kultury, czy też obiekty dóbr kultury współczesnej. Podkreślić trzeba że obszar zamierzenia budowlanego wchodzi w skład układu urbanistycznego miasta B.- Z. wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych Województwa Ś. pod numerem .... W związku z powyższym organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienie spornej inwestycji – postanowieniem Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 stycznia 2013 r. (k. 110 akt administracyjnych).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę oddalił.

Skargę kasacyjną złożył B. G. zarzucając:

1. obrazę przepisu postępowania zawartego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a., między innymi w zakresie braku wyjaśnienia, czy wskazane parametry linii zabudowy rzeczywiście nie będą kolidowały z istniejącym wjazdem na działkę ... oraz brakiem wyjaśnienia różnic w podawaniu wskaźnika zabudowy w różnych miejscach decyzji o warunkach zabudowy;

2. obrazę przepisu prawa materialnego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanym stanie faktycznym było zgodne z tym przepisem i nie powodowało naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa;

3. obrazę przepisu prawa materialnego zawartego w art. 52 ust. 2 pkt. 1 z zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym dokonano rzeczywistej analizy w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zakwestionował ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazał na brak rozważenia kwestii zapewnienia jego działce dostępu do drogi publicznej oraz niewykazanie kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał w tym względzie na brak wyjaśnienia, czy wskazane parametry linii zabudowy rzeczywiście nie będą kolidowały z istniejącym wjazdem na działkę ... oraz brak wyjaśnienia różnic w podawaniu wskaźnika zabudowy w różnych miejscach decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy zarzut jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, bezzasadny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Kielcach dokonał wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania. W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że kontrolowane postępowanie nie jest obarczone wskazywanymi w skardze kasacyjnej wadami. W ramach swojej kognicji Sąd Wojewódzki szczegółowo zbadał podnoszony przez skarżącego kasacyjnie w trakcie całego postępowania zarzut, że wskazane parametry linii zabudowy kolidują z istniejącym wjazdem na stanowiącą jego własność działkę .... Obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazują na szczególna staranność w tym względzie, spowodowaną sygnalizowanymi przez skarżącego obawami co do możliwości wjazdu na przedmiotową działkę. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w pkt 2 lit. c decyzji organu I instancji zawarte zostały "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", gdzie stwierdzono, iż przedsięwzięcie inwestycyjne objęte decyzją o warunkach zabudowy nie może spowodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich poprzez pozbawienie m.in. dostępu do drogi publicznej. Gwarancją nienaruszalności prawa dostępu do drogi publicznej jest także obowiązek sporządzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem powyższego wymogu, to jest zaprojektowanie obiektu poza istniejącym zjazdem na działkę oznaczona nr ewid. .... Także przedstawione przez wnioskodawcę usytuowanie kiosku wskazuje, że lokalizacja ta nie wpłynie negatywnie na obsługę komunikacyjną działki skarżącego.

Powyższe okoliczności wskazują, że w kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postępowaniu interes skarżącego kasacyjnie jako właściciela działki sąsiedniej w stosunku do terenu planowanej inwestycji został w pełni zabezpieczony.

Także zarzut niewyjaśnienia przez Sąd I instancji rozbieżności w podawaniu przez organ różnego wskaźnika zabudowy w różnych miejscach decyzji o warunkach zabudowy jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, niezasadny. Istotnie, na str. 2 decyzji organu I instancji wskazano jako wielkość powierzchni zabudowy wartość "do 7,7 %", natomiast na str. 9 wskazano wartość "6,25 %". Jednakże lektura uzasadnienia przedmiotowej decyzji wyjaśnia tę pozorną sprzeczność wskazując, że wartość "6,25 %" wynika z obliczeń powierzchni zabudowy działek sąsiednich dokonanych w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na części działek nr ewid. ... i ..." z 23 października 2012 r. (k. 51 akt administracyjnych), gdzie szczegółowo przedstawiono wyliczenie tego parametru na podstawie zestawionych w tabelce wartości dotyczących poszczególnych działek analizowanego obszaru. Natomiast powierzchnia projektowanego kiosku wynosi 18 m2, powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 232 m2 zatem wskaźnik projektowanej zabudowy został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia "do 7,7%" (odmiennie od wyników analizy, a zgodnie ze złożonym wnioskiem). Jak wynika bowiem z tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy uzasadnione było, w przekonaniu NSA, zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ust. 2 pkt. 1 z zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanym stanie faktycznym było zgodne z tymi przepisami i nie powodowało naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.