Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 465/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2 i 4 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4,art. 333 ust. 9,art. 368 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 138, art. 8,art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1,art. 174,145 § 1 pkt 1 lit. c, art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 677/18 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lutego 2018 r. nr DZP-III-6110-18/18/4 w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 677/18 oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium KRRP, skarżący) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: MS, Minister) z 12 lutego 2018 r., nr DZP-III-6110-18/18/4 w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. S. (dalej: wnioskodawczyni, odwołująca, uczestniczka) w dniu 27 stycznia 2017 r. złożyła do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie wniosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, powołując się na art. 36 ust. 2 i 4 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 z późn. zm.; dalej: u.r.p.). Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie z 20 stycznia 2017 r., wystawione przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR).

Postanowieniem z 22 lutego 2017 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie (dalej: Komisja Egzaminacyjna nr 3), wobec spełnienia wymogów przewidzianych w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. dopuściła wnioskodawczynię do egzaminu radcowskiego. Egzamin został przeprowadzony w dniach 28-31 marca 2017 r. Wnioskodawczyni zdała go z wynikiem pozytywnym.

W dniu 12 maja 2017 r. złożyła do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie (dalej: ROIRP, Rada) wniosek o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 2 u.r.p.

Uchwałą Nr 671/2017 z 12 lipca 2017 r. ROIRP odmówiła wnioskodawczyni wpisu na listę radców prawnych, uznając, że nie spełnia przesłanek wpisu, określonych w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. i w art. 25 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. Uważała Rada, że NCBiR nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Ponadto uczestniczka do momentu złożenia wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, mimo że cały czas wykonywała obowiązki w NCBiR, mogła wykazać się zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę przez okres niespełna 17 miesięcy (a w pozostałym zakresie jako pracownik tymczasowy zatrudniony przez innego pracodawcę albo na podstawie umowy zlecenia), wbrew wymogom art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i przepisom rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 poz. 116). Rada uznała także, że wnioskodawczyni nie spełnia, wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. przesłanki nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, ze względu na załączenie do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zaświadczenia z 20 stycznia 2017 r., które nie zawierało żadnych informacji pozwalających odróżnić formy, jakie, przybierał stosunek łączący kandydatkę z NCBiR, czym wprowadziła Komisję Egzaminacyjną w błąd co do spełnienia przesłanki koniecznej do dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Zwłaszcza że procedura dopuszczenia do egzaminu radcowskiego ma wyłącznie charakter uproszczonego i formalnego badania przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p.

Od ww. uchwały, wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Prezydium KRRP, które uchwałą z 20 października 2017 r., Nr 137/X/2017, utrzymało ją w mocy. Zgodziło się z ROIRP, że odwołująca nie spełnia wymogu z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Podkreśliło, że każda z przesłanek wpisu na listę radców prawnych, wymienionych w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 6 u.r.p. jest niezależna oraz równorzędna i tylko łączne ich spełnienie czyni wpis na listę radców prawnych możliwym. Organy samorządu radcowskiego w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych są uprawnione do samodzielnej oceny, czy ubiegający się o wpis spełnia wszystkie te przesłanki. W ten sposób wykonują konstytucyjny obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, zgodnie z art. 24 ust. 2c u.r.p.

Prezydium KRRP nie podzieliło oceny Rady o braku spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Wnioskodawczyni bowiem posłużyła się zaświadczeniem, które otrzymała od swojego pracodawcy.

Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kwestionowaną uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że ocena sytuacji prawnej odwołującej została przeprowadzona nieprawidłowo i niesłusznie uznano, że nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Polecił Prezydium KRRP ponowne przeprowadzenie postępowania, dokonanie oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego i merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie wpisu odwołującej na listę radców prawnych. Minister uważał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wymagane do uzyskania wpisu na listę radców prawnych, określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 -5 u.r.p. Uznał też, że spełniła wymogi z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej, co potwierdzało postanowienie z 22 lutego 2017 r. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3. Oznaczało to, że wnioskodawczyni spełniła wszystkie przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 u.r.p.

Minister nie podzielił opinii organów wpisowych kwestionujących status NCBiR jako organu władzy publicznej, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. Odwołał się do wykładni pojęcia "władzy publicznej" dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2012, sygn. SK 18/00, na tle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i uznał, że w pojęciu tym mieszczą się także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Stwierdził, że NCBiR jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 2077), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, działającą na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1447 z późn. zm.). Zadania NCBiR, szczegółowo określone w Rozdziale 3 wymienionej ustawy, wskazują jednoznacznie, że należą do sfery władztwa publicznego, w rozumieniu przyjętym przez TK.

Zdaniem MS na nabycie przez odwołującą uprawnień do wpisu na listę radców prawnych, w kontekście art. 24 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. nie powinno mieć negatywnego wpływu wykonywanie na rzecz NCBiR czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy zlecenia, a nie na podstawie stosunku pracy. Podkreślił, że u.r.p. nie definiuje pojęcia "zatrudnienie". Odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10), jak i Sądu Najwyższego (por. wyroki z: 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99 i 18 marca 2014r., sygn. akt II UK 374/13), z których wynikało, że pojęcie pracy obejmuje także zatrudnienie niepracownicze (oparte na umowach zlecenia lub o świadczenie usług, o których mowa w art. 734 i art. 759 k.c.), a przede wszystkim odwołał się do interpretacji art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.). Minister zakwestionował przyjętą przez organy wpisowe wyłącznie wykładnię językową art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Ustawodawca wprowadzając przesłankę "zatrudnienia", nie zastrzegł, że zatrudnienie może być wykonywane wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Ponadto zawężenie pojęcia "zatrudnienia" tylko do umowy o pracę przeczyłoby celowi, jaki przyświecał ustawodawcy przy zmianie tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), którym było poszerzenie katalogu osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez wymogu odbycia aplikacji.

Minister uznał także za niezasadne stanowisko organów wpisowych odmawiające uznania zatrudnienia, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.- w ramach systemu pracy tymczasowej. Tego rodzaju praca jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, co wynika wprost z uregulowań ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, w szczególności z jej art. 2 pkt 2, art. 5 i art. 7 ust. 1. Natomiast okoliczność, że w tym okresie w rozumieniu k.p. pracodawcą wnioskodawczyni była agencja pracy tymczasowej, a NCBiR było pracodawcą użytkownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy, nie miało znaczenia. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. nie łączy nabycia uprawnień do przystąpienia do egzaminu radcowskiego z zatrudnieniem przez urząd organu władzy publicznej, ale z zatrudnieniem "w urzędzie organu władzy publicznej", co w przypadku wnioskodawczyni wystąpiło. Powyższa wykładnia art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. była zgodna nie tylko z jego literalnym brzmieniem i wykładnią logiczno – językową, ale i z wykładnią celowościową.

W kwestii dopuszczenia odwołującej do egzaminu radcowskiego WSA przyjął, że przewidzianymi prawem dokumentami wykazała spełnienie wymogu z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., gdyż po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu była zatrudniona w urzędzie organu władzy publicznej - NCBiR - i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Tę prawidłowo ustaloną okoliczność należało także uwzględnić w kontrolowanym postępowaniu.

Minister nie podzielił stanowiska Prezydium, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter tylko formalny. Do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. właściwe są bowiem organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., co wynika wprost z art. 361 ust. 1 in fine tej ustawy i okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona ostatecznym postanowieniem Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3.

Natomiast badanie spełniania przez kandydata przesłanek wpisu na listę radców prawnych, określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a. zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa. Uprawnienia rady nie obejmują merytorycznej oceny legalnie uzyskanych dokumentów i zaświadczeń potwierdzających nabycie określonych uprawnień, wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowo określonych kompetencji, m.in. ostatecznego postanowienia o dopuszczeniu do egzaminu radcowskiego, weryfikacji wyników egzaminu radcowskiego, co wynika też z art. 24 ust. 2c u.r.p.

Prezydium KRRP złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) skargę na decyzję Ministra.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Uczestniczka w odpowiedzi na skargę wykazywała niezasadność zarzutów Prezydium KRRP.

Do postępowania przed WSA przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że od decyzji Ministra uchylającej uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych przysługuje skarga (według rozdziału 2 Działu III p.p.s.a.), a nie sprzeciw (w myśl rozdziału 3a Działu III p.p.s.a.), co wynika także z. art. 31 ust. 2b u.r.p.,a przy tym pogląd ten został przyjęty w orzecznictwie.

Sąd I instancji nie podzielił zasadności wniosku o uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 3 z 22 kwietnia 2017 r. nr 60/3/2017 w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego uczestniczki, jako nie objętej granicami rozpatrywanej sprawy. Stwierdzenie pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego dokonane zostało w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym organem I instancji jest ww. Komisja Egzaminacyjna, a organem II instancji byłaby odpowiednio Komisja Egzaminacyjna II stopnia (odwoławcza). Sprawy o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie są przedmiotowo tożsame ze sprawą o wpis na listę radców prawnych, co uniemożliwia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 135 p.p.s.a.

Sąd podzielił stanowisko MS, że wnioskodawczyni spełniała określone w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej, a więc i przesłanki do wpisu na listę radców prawnych, określone w art. 24 ust. 1 ww. aktu. Uważał, że zakres kompetencji organu samorządu radcowskiego do odmowy wpisu na listę radców prawnych wyznacza art. 24 ust. 2c u.r.p., który daje uprawnienie wyłącznie do oceny przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.r.p. Przepis art. 25 ust. 1 u.r.p. określa, sytuacje zwalniające z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej, jak i złożenia egzaminu radcowskiego, a art. 25 ust. 2 u.r.p. pkt 1-8 u.r.p. obejmuje zaś sytuacje umożliwiające przystąpienie do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej. Zastosowany art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. mieścił się wśród przesłanek mających charakter wyjątków od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p.

Sąd I instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10 (opubl. OTK-A z 2012 r., z. 3, poz. 25, pkt 8), wyjaśniającego, że ustawodawca zakłada, iż wpisana na listę radców prawnych może być tylko osoba, która zdobyła wystarczające praktyczne doświadczenie zawodowe i odpowiednią praktykę. Inne umiejętności takiej osoby są weryfikowane za pomocą egzaminu radcowskiego, na który wpływ ma samorząd zawodowy. Negatywny wynik egzaminu jest przeszkodą do wpisu na listę radców prawnych.

Zatem, uczestniczka, skoro zamierzała skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i przystąpić do egzaminu radcowskiego, to, na mocy art. 25 ust. 3 u.r.p., musiała przedstawić dokumenty, wykazujące, że przed złożeniem wniosku była zatrudniona w urzędach organów władzy publicznej i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów oraz spełniała wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5.

Według WSA, Minister prawidłowo ocenił, że zaświadczenie z 20 stycznia 2017 r., wystawione przez NCBiR, potwierdziło spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Zdaniem WSA, okoliczności te powinny być także wzięte pod uwagę w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych, ponieważ postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny, ale również merytoryczny, skoro organy dopuszczające do egzaminu radcowskiego uprawnione są do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest bowiem kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., co wynika wprost z art. 361 ust. 1 in fine u.r.p. Okoliczność ta, w sposób pozytywny, została stwierdzona ostatecznym postanowieniem z 22 lutego 2017 r. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3.

Natomiast badanie spełnienia przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24. ust. 1 u.r.p. należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Jednakże ustalenia i ocena nie mogą być jednak dowolne i nie mogą naruszać konstytucyjnych zasad: praworządności i zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a. Nie obejmują także merytorycznej oceny legalnie uzyskanych dokumentów i zaświadczeń potwierdzających nabycie określonych uprawnień, wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowo określonych kompetencji. W świetle art. 24 ust. 2c u.r.p. organy wpisowe nie są uprawnione np. do weryfikacji wyników egzaminu radcowskiego, podważania zasadności, potwierdzonego dyplomem, ukończenia przez kandydata wyższych studiów prawniczych czy powtórnej oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., dokonanej uprzednio w odrębnym postępowaniu, potwierdzonej ostatecznym postanowieniem Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3. Przepis art. 361 ust. 1 u.r.p. uprawniający do przystąpienia do egzaminu radcowskiego na równi traktuje osobę, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osobę, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.r.p. Natomiast, w myśl art. 362 ust. 5 pkt 2 u.r.p. osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji składają wniosek do komisji egzaminacyjnej najpóźniej w terminie 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu radcowskiego czyli w czasie dwukrotnie dłuższym aniżeli osoby, które odbyły aplikację radcowską (21 dni), a do wniosku zobowiązane są dołączyć dokumenty, wymienione w art. 362 u.r.p. i uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego. Zdaniem WSA, jeżeli wnioskodawca nie spełniałby przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, przewodniczący komisji egzaminacyjnej powinien wydać decyzję odmawiającą dopuszczenia do udziału w egzaminie radcowskim.

Zatem w sytuacji dopuszczenia do zawodowego egzaminu radcowskiego, bez odbycia aplikacji radcowskiej, oraz zdania go z wynikiem pozytywnym, osoba, może na podstawie art. 8 k.p.a. oczekiwać od organu wpisowego, że okoliczności, które uprawniły ją do przystąpienia do egzaminu zawodowego, zostaną podobnie ocenione przez organy samorządu radcowskiego jak przez komisję egzaminacyjną.

Sąd I instancji zgodził się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich (dalej: RPO), że akceptacja stanowiska Prezydium KRRP stałaby także w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta zapewnia m.in. ochronę praw podmiotowych nabytych in abstracto, czyli przyznanych jednostce na podstawie unormowań zawartych w ustawie, jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. U podstaw ochrony praw słusznie nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Przeciwne działanie, wbrew stanowisku skarżącego, prowadziłoby zatem do jawnej sprzeczności z art. 8 i art. 16 k.p.a., naruszałoby także zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa przez nie stanowionego. Zdolność do przystąpienia do takiego egzaminu oceniana byłaby ex post, w trakcie procedury wpisu na listę radców prawnych przez Radę OIRP, podczas gdy występuje ekspektatywa prawa podmiotowego do wykonywania zawodu radcy prawnego, w sytuacji, gdy osoba, której przysługuje ochrona ekspektatywy spełnia wszystkie ustawowe przesłanki nabycia tego prawa.

Ponadto, akceptacja stanowiska Prezydium prowadziłaby także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art 32 Konstytucji RP), gdyż odmiennie potraktowało Prezydium KRRP inną osobę, która również podeszła do egzaminu radcowskiego powołując się na tożsamą podstawę prawną, tj. art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i tożsame zatrudnienie w NCBiR, a od tego czasu nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych zmieniająca status prawny NCBiR. Tym samym, wykładnia art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. zgodnie z którą dopuszczenie do wykonywania zawodu radcy prawnego jest odmienne w zależności od daty złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych na terenie właściwości tej samej okręgowej izby radców prawnych, pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podnoszona zasada samodzielności samorządu zawodowego, jako organu wpisowego samodzielnie decydującego o sprawach wpisu na listę radców prawnych nie może. prowadzić do uznaniowego decydowania o tym, kto może wykonywać zawód radcy prawnego.

Właściwa wykładnia art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p., powinna zatem w równym stopniu uwzględniać interes publiczny - ochrona którego stanowi jeden z elementów sprawowania pieczy przez samorządy zawodowe nad członkami oraz kandydatami do tego samorządu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) - jak i perspektywę ochrony prawa osoby, która chce wykonywać wyuczony zawód radcy prawnego (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższym wyrokiem nie zgodziło się Prezydium KRRP i wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wyrok zaskarżyło w całości. Wyrokowi zarzuciło naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (podstawa z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 24 ust. 2c oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. .(Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub wydanym na podstawie art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. art. 333 ust. 5 u.r.p postanowieniem Ministra Sprawiedliwości i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od wskazanej w art. 362 ust. 5 w zw. art. 333 ust. 5 u.r.p kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub Ministra Sprawiedliwości do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych;

II. przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lic. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 24 ust. 2 u.r.p. poprzez niedopatrzenie się przez Sąd naruszenia prawa w uchyleniu mocą decyzji wyłącznie uchwały Prezydium z 22 września 2017 r. i wskazanie, że Prezydium ma możliwość wydawania wszystkich rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 oraz 2 k.p.a. podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lic. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy wpisowe odmawiając uczestniczce wpisu na listę radców prawnych naruszyły wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz że powołana zasada nakazuje bezwzględnie wpisać uczestniczkę na listę radców prawnych wyłącznie dlatego, że uprzednio została ona dopuszczona do egzaminu radcowskiego, nawet w sytuacji w której nie spełnia warunków do tego wpisu, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

3. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji w której istnieją podstawy do jej uwzględnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosił skarżący kasacyjnie o: uchylenie wyroku i uchylenie decyzji Ministra, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął podniesione zarzuty.

Organ w piśmie procesowym datowanym na 20 grudnia 2019 r., złożonym jednakże 3 lutego 2020 r. (k. 120 akt sądowych) wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Uczestniczka postępowania – A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie.

Obecni na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r.: skarżąca, pełnomocnik organu, pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna Prezydium KRRP została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Mimo że zasadą jest rozpoznawanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to w niniejszej sprawie, zdaniem składu orzekającego, należało najpierw rozpoznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznanie tego zarzutu skutkuje określeniem zakresu uprawnień organów samorządu radcowskiego w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych osób, które zdały egzamin radcowski bez odbycia aplikacji radcowskiej (art. 25 ust. 2 u.r.p.), w odniesieniu do przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. (odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2), co było podstawową sporną kwestią. Prezydium KRRP i Rada OIRP stały na stanowisku, że w trakcie wspomnianego postępowania są uprawnione do oceny, czy osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych spełnia wszystkie wymogi określone w art. 24 ust. 1 pkt 1-6 u.r.p., a w konsekwencji i te przewidziane przez art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Z kolei Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że dopuszczenie do egzaminu radcowskiego osoby, która nie odbyła aplikacji radcowskiej i powołuje się spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., wyłącza kompetencje organów wpisowych samorządu radcowskiego do ponownego badania spełniania tej przesłanki podczas postępowania o wpis na listę radców prawnych.

Sąd odwoławczy podziela to drugie stanowisko, ale z zastrzeżeniem, o czym niżej.

Warunki umożliwiające wpis na listę radców prawnych określa art. 24 ust. 1 pkt 1-6 u.r.p., stanowiąc, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto: ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej

(pkt 1); korzysta w pełni z praw publicznych (pkt 3); ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 4); jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego (pkt 5); odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2 (pkt 6). W przepisie art. 25 ust. 1 u.r.p. wymienia się osoby ubiegające się o wpis, od których nie wymaga się odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, a w ust. 2 tego samego art. – osoby, które mogą przystąpić do egzaminu radcowskiego przed komisją, o której mowa w art. 361 u.r.p., bez odbycia aplikacji radcowskiej. Zatem w ust. 1 i ust. 2 art. 25 u.r.p. określono wyjątki od zasady przewidzianej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., że osoba ubiegająca się o wpis powinna odbyć aplikację radcowską i złożyć egzamin radcowski.

Jednocześnie osoby, które zamierzają przystąpić do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej o których mowa w ust. 2, muszą, na mocy art. 25 ust. 3 u.r.p., spełniać wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 u.r.p. Oznacza to, zdaniem składu orzekającego, że osoby, które przystępując do egzaminu radcowskiego w oparciu o art. 25 ust. 2 u.r.p. już w momencie składania wniosku do komisji egzaminacyjnej powinny spełniać wymagania, które uzupełnione pozytywnym wynikiem z egzaminu radcowskiego, pozwolą tym osobom ubiegać się następnie o wpis na listę radców prawnych. Nie oznacza to jednak braku uprawnienia organu samorządu radcowskiego do badania spełniania tychże przesłanek w trakcie postępowania o wpis, ale w zakresie wyznaczonym przez art. 24 ust. 2c u.r.p.

Stanowisko, co do obowiązku spełniania przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 i art. 25 ust. 2 u.r.p. znajduje potwierdzenie w treści art. 362 ust. 4 pkt 1, 2, 3-9 u.r.p., gdzie nakłada się na osobę uprawnioną do przystąpienia do egzaminu, obowiązek przedłożenia dokumentów, wykazujących korzystanie w pełni z praw publicznych, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych (pkt 1,2), ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej (4); posiadanie doświadczenia zawodowego, określonego w art. 25 ust. 2 u.r.p. (pkt 5-9). Dokumenty, które mają potwierdzać spełnianie kryteriów doświadczenia zawodowego, zostały uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016r., poz. 116).

Ponadto na mocy art. 362 ust. 5 zd. drugie u.r.p. przepisy art. 333 ust. 4-9 u.r.p stosuje się odpowiednio. Ostatnie powołane przepisy określają kompetencje przewodniczącego komisji egzaminacyjnej w przypadku, gdy wniosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie spełnia wymogów formalnych (przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wzywa kandydata listem poleconym do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., przy czym w art. 333 ust. 4 u.r.p. mówi się, że brakami formalnymi są dokumenty określone w ust. 2 tego przepisu ) i w razie, gdy wnioskujący nie uzupełni braków formalnych zgłoszenia zgodnie z ust. 4, wniosek pozostawia się bez rozpoznania. O pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania przewodniczący komisji kwalifikacyjnej orzeka postanowieniem i zawiadamia kandydata listem poleconym za poświadczeniem odbioru. Na postanowienie przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości. Jeżeli zażalenie jest uzasadnione, przewodniczący komisji kwalifikacyjnej może, nie przesyłając akt Ministrowi Sprawiedliwości, uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę rozpoznać na nowo (ust. 5 art. 333). Z kolei art. 333 ust. 6 i 7 u.r.p. dotyczą uprawnienia przewodniczącego komisji w sytuacji, gdy wniosek o dopuszczenie do egzaminu zawodowego nie został opłacony (wówczas przewodniczący wzywa wnioskodawcę w trybie określonym w ust. 4, do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni, a jeżeli pomimo wezwania, opłata nie została uiszczona, przewodniczący wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia, na które przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości). Natomiast w art. 333 ust. 8 u.r.p. uregulowano skutki złożenia wniosku o dopuszczenie do egzaminu po terminie, o którym mowa w ust. 5; przewodniczący wydaje decyzję odmawiającą dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie wstępnym, od której przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.

Zatem przepisy powyższe regulują tryb postępowania w przypadku braków we wniosku bądź jego nieterminowego złożenia.

Natomiast w przypadku, gdy wniosek jest prawidłowy, na mocy art. 333 ust. 9 u.r.p. przewodniczący zawiadamia wnioskodawcę o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu listem poleconym za poświadczeniem odbioru, co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu wstępnego. W przepisie tym, w odniesieniu do kandydatów, którzy złożyli zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu kwalifikacyjnego mówi się, że o terminie i miejscu zawiadamia się kandydata, który został zakwalifikowany do udziału w egzaminie wstępnym. Potwierdza to też opinię Ministra i WSA, że nie chodzi tylko o badanie formalnych warunków kandydata na etapie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego.

Ponadto, jak zaznaczono uregulowania art. 333 ust. 4-9 u.r.p. w odniesieniu do egzaminu radcowskiego stosuje się odpowiednio. Nie wynika z tych uregulowań, aby kompetencje przewodniczącego nie obejmowały merytorycznego badania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, a tylko formalne badanie wniosku. Przy akceptacji ostatniego stanowiska nieracjonalne byłyby uregulowania zarówno art. 25 ust. 3 u.r.p., a zwłaszcza art. 362 ust. 4 pkt 3- 9 u.r.p. i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego. Należy zauważyć, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 361 ust. 16 u.r.p., w którego pkt 2 zawarto, że rozporządzenie określi rodzaj dokumentów, o których mowa w art. 362 ust. 4 pkt 3 i 5-9 oraz ma uwzględnić konieczność prawidłowego, terminowego i efektywnego przeprowadzenia egzaminu, zapewnienia zachowania bezstronności pracy komisji egzaminacyjnej oraz konieczność uzyskania informacji niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia egzaminu radcowskiego. Przy przyjęciu, że ustawodawca nie wyposażył komisji egzaminacyjnej/jej przewodniczącego w instrumenty nakazujące merytoryczne badanie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, trudno byłoby wytłumaczyć, dlaczego jednocześnie wśród uregulowań dotyczących egzaminu zawarł też te, które nakazują osobom ubiegającym się o dopuszczenie do egzaminu wykazanie przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., a przepis art. 333 ust. 9 u.r.p. odpowiednio stosowany, o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu nakazuje zawiadomić zakwalifikowanego kandydata. Oznacza to, że jest przeprowadzana procedura kwalifikacji ubiegających się o przystąpienie do egzaminu. Trudno jest uznać, aby wspomniana kwalifikacja obejmowała wyłącznie badanie braków formalnych, brak opłaty, czy terminowość złożenia wniosku. Takiemu podejściu do rozumienia kwalifikacji osoby ubiegającej się o dopuszczenie do egzaminu przeczy wspomniana delegacja ustawowa, która przy konstruowaniu rozporządzenia nakazywała uwzględnić konieczność uzyskania informacji niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, czyli i tych związanych z kwalifikacjami osób chcących przystąpić do egzaminu.

Ponadto należy podkreślić, że na mocy art. 361 ust. 6 u.r.p. komisja egzaminacyjna czuwa nad prawidłowym przebiegiem egzaminu radcowskiego. Przewodniczący komisji egzaminacyjnej kieruje jej pracami i reprezentuje ją na zewnątrz.

Przyjęcie, że na etapie wnioskowania o przystąpienie do egzaminu zawodowego badany jest wniosek wyłącznie od strony formalnej, byłoby też sprzeczne z obowiązkiem komisji czuwania nad prawidłowym przebiegiem egzaminu.

Opisanym uregulowaniom omawiane brzmienie nadała ustawa z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy –Prawo o adwokaturze, o radcach prawnych , ustawy – prawo o notariacie (Ds. U. Nr 37 poz. 286), w której projekcie zapisano: "Taki skład komisji (czterech radców prawnych wskazanych jako egzaminatorów przez Krajową Radę Radców Prawnych i czterech przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości) ma zapewnić znaczący wpływ członków korporacji na jego przebieg, przy jednoczesnej obecności przedstawicieli władzy wykonawczej, którzy będą czuwać nad prawidłowym i rzetelnym przebiegiem egzaminu(...)

Te elementy konsensusu i parytetu czynnika państwowego i samorządowego niewątpliwie oznaczają zasadniczą poprawę pozycji tego drugiego, w porównaniu z rozwiązaniami wprowadzonymi nowelą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. To nowe rozwiązanie implikuje zarazem obowiązek lojalnego współdziałania w sposób maksymalnie zgodny z interesem publicznym, dotyczący w tym wypadku rzetelnego przeprowadzania egzaminów adwokackich i radcowskich w sposób i terminach przewidzianych w ustawie." (druk sejmowy VI.953).

Zatem samorządowi radcowskiemu zagwarantowano czynny i realny udział w pracach komisji egzaminacyjnej, tym bardziej, co nie jest kwestionowane, że postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i postępowanie o wpis na listę radców prawnych są odrębnymi postępowaniami, toczącymi się przed innymi organami.

Przy tym należy mieć na uwadze, że celem jako takim (np. formalnym) nie jest dopuszczenie zainteresowanych do udziału w egzaminie radcowskim, ale chodzi o dopuszczenie osób o kwalifikacjach spełniających wymagania art. 25 ust. 2 u.r.p., aby dawały gwarancję, że bez odbycia aplikacji radcowskiej złożą egzamin, którego celem jest sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 364 ust. 1 u.r.p.). Dopiero zdanie tego egzaminu przez osobę, którą do niego dopuszczono na podstawie art. 25 ust. 2 u.r.p., uprawnia ją do ubiegania się o wpis na listę radców prawnych. Wynika to z treści art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. oraz art. 241 u.r.p., według którego uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu radcowskiego uprawnia do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych w terminie 10 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego.

W świetle powyższego przepis art. 24 ust. 2c u.r.p., że rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 nie oznacza, że organy wpisowe w ramach postępowania o wpis mogą badać spełnianie przez wnioskodawcę przesłanek z art. 25 ust. 2, w oparciu o które został dopuszczony do egzaminu radcowskiego, jeżeli zdał egzamin. Złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego i uzyskanie uchwały o jego wyniku oznacza, że postępowanie potwierdzające spełnienie przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. zostało zakończone.

Należy podkreślić, że Prezydium KRRP w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zupełnie pominęło rolę pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego, potwierdzonego uchwałą komisji egzaminacyjnej, co ma decydujące znaczenie w postępowaniu wpisowym dla oceny przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., a skupiło się na etapie wstępnym postępowania egzaminacyjnego.

Wobec powyższego w omawianym zakresie Sąd nie podziela argumentacji co do wyłącznie formalnej kompetencji komisji egzaminacyjnej/ jej przewodniczącego badania spełniania przez kandydata przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. i skutków dla postępowania o wpis na listę radców prawnych, wyrażonej przez NSA m.in. w wyrokach: 16 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 1808/18; 1 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1200/20; 13 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 2009/18; 9 kwietnia 2019r., sygn. akt II GSK 1721/18; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgadza się ze stanowiskiem NSA przedstawionym w wyroku z 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1802/18.

Zdaniem NSA nie odbiera powyższe stanowisko uprawnień organom wpisowym do kwestionowania spełniania przez kandydata na radcę prawnego przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., z tym że nie samodzielnego, w ramach postępowania o wpis na listę radców prawnych, a w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, skoro uchwała komisji egzaminacyjnej o wynikach egzaminu jest decyzją (art. 368 ust. 1 i 12 u.r.p.).

W ocenie NSA nie mają także prawnego usprawiedliwienia zarzuty procesowe podniesione w rozpoznawanej skardze w pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd drugiej instancji nie dopatrzył się naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., który stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis art. 8 k.p.a. wyraża jedną z zasad postępowania administracyjnego. Jak w każdej procedurze jej zasady, pomimo że mają normatywny charakter, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania rozstrzygnięcia. Zasady postępowania zawsze znajdują swoje odbicie w szczegółowych regulacjach procesowych. Zatem naruszenie zasad może mieć miejsce tylko wtedy, gdy na gruncie szczegółowych regulacji organ, naruszając je, występuje również przeciw zasadzie, bowiem nie traktuje równo stron np. przy ocenie takich samych okoliczności istotnych dla sprawy (tutaj organ dopuszczający do egzaminu radcowskiego i organ wpisowy na listę). Z tego więc powodu samoistne złamanie zasady procesowej nie może być odnoszone do całokształtu sprawy. Poza tym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest podnoszony – i słusznie – w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu powinno mieć wpływ na wynik sprawy, a ten wpływ ma wykazać strona w skardze kasacyjnej. Prezydium KRRP nie wykazało takiego wpływu, ograniczając się do stwierdzenia, że fakt dopuszczenia osoby do egzaminu radcowskiego nie może pozbawiać organów samorządu radcowskiego możliwości oceny przesłanek leżących u podstaw wpisu tej osoby na listę radców prawnych nawet wtedy, gdy zdała egzamin radcowski. Jednak ten problem nie wiąże się ze stosowaniem art. 8 k.p.a., ale wykładnią stosowanych przepisów regulujących zdawanie egzaminu i wpis na listę radców prawnych osób, które nie musiały odbywać aplikacji.

Zdaniem NSA niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez WSA art. 138 § 2 k.p.a. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że Prezydium KRRP jest organem odwoławczym w rozumieniu przepisów k.p.a. Wniosek taki wynika wprost z przepisów ustawy, które wskazują, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań (art. 60 pkt 6 u.r.p.), którą to czynność sprawuje Prezydium KRRP (art. 59 ust. 3 u.r.p.) oraz że od uchwały w sprawie wpisu na listę radców prawnych służy odwołanie do Prezydium KRRP (art. 31 ust. 2 u.r.p.). Zatem na gruncie tych regulacji trudno byłoby wykazać, że organ działający jako odwoławczy, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. bez żadnych modyfikacji w zakresie postępowania odwoławczego, ma ograniczony zakres stosowania art. 138 k.p.a.: "W przypadku adwokatów i radców prawnych, jak wynika z art. 68 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 p.a. i art. 31 ust. 1 i 2 oraz ust. 2a u.r.p. kompetencje zarówno w zakresie wpisu, jak i nadzoru judykacyjnego zostały powierzone co do zasady organom samorządu. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., VI SA/WA 1155/10, z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów, przyjętej w art. 68 powołanej ustawy, wynika, że wykonywanie zawodu adwokata, a zatem przyznanie tego uprawnienia jednostce, oparte jest na autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ - okręgową radę adwokacką. Prawo o adwokaturze przyjmuje w tym zakresie klasyczne rozwiązanie materialnego prawa administracyjnego: przyznanie uprawnienia jednostce następuje w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej. Stanowisko to potwierdzają następne przepisy art. 68 ustawy (ust. 4 i ust. 5), określające uprawnienia okręgowej rady adwokackiej do odmowy wpisu oraz nakładające na nią obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wpisu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis. Z uwagi na analogiczne rozwiązania w u.r.p. rozważania te można w pełni odnieść także do tej korporacji." (por. uzasadnienie uchwały składu 7sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, ONSAiWSA 2013 z.4, poz. 60). Oczywiście specyfika spraw, w których rozstrzyga Prezydium KRRP, może modyfikować orzekanie na podstawie art. 138 k.p.a. (por. art. 24 ust. 2c, art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 4 u.r.p.), jednak nie w ten sposób, że wyłączone zostają niektóre typy rozstrzygnięć przewidziane tym przepisem.

Inna w tym zakresie jest rola Ministra (por. ww. uchwała składu 7 sędziów NSA w sprawie II GPS 1/13). Organ ten nie może korzystać z uprawnień reformatoryjnych rozpoznając środek odwoławczy od uchwał Prezydium KRRP. Jednak to ograniczenie ustrojowo związane z Ministrem nie może być przenoszone na zakres możliwych działań Prezydium KRRP jako organu odwoławczego. Zatem w rozpoznawanej sprawie Minister nie naruszył dyspozycji art. 138 k.p.a. uchylając uchwałę Prezydium KRRP i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a więc w zakresie ponownej oceny prawidłowości odmowy wpisu uczestniczki na listę radców prawnych. Dla takiego rozumienia treści art. 138 § 2 k.p.a. nie ma znaczenia, że uchwałę w sprawie wpisu kandydata na listę radców prawnych podejmuje na podstawie art. 24 ust. 2 u.r.p. rada okręgowej izby radców prawnych właściwa ze względu na miejsce odbywanej aplikacji lub miejsce złożenia wniosku, albo zamieszkania osoby występującej o wpis. Pogląd taki jest prezentowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1721/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi o to, że rozstrzygnięcie ma być merytoryczne w tym znaczeniu, że na podstawie art. 138 k.p.a. i właściwych przepisów u.r.p. ma zostać podjęte rozstrzygnięcie, które decyduje o statusie osoby wnioskującej o wpis.

Należy jednocześnie zauważyć, że Prezydium KRRP w skardze kasacyjnej nie podważało oceny WSA aprobującej stanowisko Ministra o statusie NCBiR, jak i charakterze wymaganego zatrudnienia kandydata w ramach wykładni przesłanek z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. (por. też wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1519/19).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., nie może być skuteczną podstawą do weryfikacji skarżonego wyroku, jest bowiem zarzutem formalnie wadliwym. Wskazuje on na przepis naruszony przez sąd I instancji, jednak nie wiąże tego naruszenia z przepisami stosowanymi przez organ. Zarzut tak zbudowany nie daje podstaw do oceny zaskarżonego wyroku, gdyż nie uwzględnia istoty kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przypadku oceny wyroku sądu I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawsze należy mieć na uwadze to, że wyrok może być wadliwy, gdy oddala skargę, pomimo tego, że organ naruszył prawo materialne lub procesowe. Konstrukcja taka jest efektem charakteru kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny nad działalnością administracji publicznej. Zatem wyrok sądu I instancji jest o tyle wadliwy, o ile ten sąd nie dostrzega uchybień organu i oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.) lub uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo że nie było do tego podstaw (art. 145 p.p.s.a.). Stanowisko takie jest w doktrynie i judykaturze wyrażane w sposób jednoznaczny.

Z powyższych względów skargę kasacyjną Prezydium KRRP jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.