Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 704/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1, 3 , 4 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L. L., T. Ł. i W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzje nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących L. L., T. Ł. i W. L. kwotę 1.115,00 (słownie: tysiąc sto piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 września 2004 r., działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. pełnomocnik, złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, niezbędnego do zapewnienia prawidłowej gospodarki rybackiej na stawach rybnych. Jako lokalizację inwestycji wskazano działkę o nr [...], obręb K., gmina W.

Wójt Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalił zgodnie z wnioskiem inwestorów sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w/w działki dla inwestycji obejmującej opisany wyżej budynek gospodarczy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność powyższej decyzji. Wskazano, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 1 i § 2 pkt 3, § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Naruszenie powyższych przepisów polegało, zdaniem organu, na tym że Wójt Gminy W. nie przeprowadził analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewidywana jest realizacja inwestycji i w konsekwencji wydana decyzja nie zawierała wyników tej analizy w postaci załączników zawierających część tekstową i graficzną – art. 53 ust. 3 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). SKO podkreśliło, iż analizę przeprowadza się w każdym przypadku, dotyczy ona bowiem spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a nie tylko warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ administracji nie może zatem odstąpić od przeprowadzenia analizy w sytuacji, gdy zachodzi przypadek określony w art. 61 ust. 4. Kwestia, czy w rozpatrzonej sprawie zachodzi taki przypadek również nie została w sposób dostateczny wyjaśniona, zwłaszcza że w treści wniosku nie wskazano, iż planowany obiekt ma być obiektem zabudowy zagrodowej i z akt sprawy nie wynika, jaka była w dacie orzekania średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Nadto w toku prowadzonego postępowania, w ocenie organu, nie ustalono, jaki jest rodzaj zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem i w rezultacie ustalenie dotyczące rodzaju zabudowy nie zostało zapisane w decyzji w sposób odpowiadający wymaganiom § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji (...) o warunkach zabudowy. Wskazane we wniosku funkcje (przeznaczenie pomieszczeń) w budynku nie dawały w świetle § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690 z poźn. zm.) dostatecznych podstaw do określenia projektowanego zamierzenia jako budynku gospodarczego. SKO zaznaczyło, że w przedmiotowej decyzji nie określono zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a ustawy i § 2 pkt 3 w/w rozporządzenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie określono w ogóle linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Nie określono także stosownie do § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z obowiązującego planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego powołując się w pkt 6 decyzji jedynie ogólnie na zakazy ujęte w rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego Nr 25 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego. SKO wskazało, iż wobec nie dokonania analizy, nie może być pewności, czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z wymaganiami § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy (...), w tym także zgodnie z planem ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r., działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. pełnomocnik, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że przesłanki stwierdzające nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r. są nietrafne i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia jej nieważności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. pełnomocnik, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, oraz § 3, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, a także § 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, art. 7, 8, 11, 12, 16, 77 i 80 Kpa poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie wskazanej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosiło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, iż nie stwierdził podnoszonych w skardze naruszeń przepisów prawa. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje okoliczność, że w stosunku do objętego przedmiotowym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zmiana zagospodarowania takiego terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy - art. 59 ust.1 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 53 ust.3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak też stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymagania co do zawartości merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy zawiera natomiast art. 54 tejże ustawy. Uregulowania art. 53 ust.3 i art. 54 stosuje się przy tym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy - art. 64 ust.1 ustawy. Sąd podkreślił, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zaś załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.1 i 2 rozporządzenia). Kwestia zbadania przez organ, czy projektowane "przedsięwzięcie" budowlane będzie miało charakter zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, będzie miało natomiast znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie wspomnianej analizy ma kluczowe znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy, przede wszystkim ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak słusznie podniesiono w skarżonej decyzji takiej analizy zabrakło w decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej, że projektowana inwestycja dotyczy terenu objętego ustawową formą ochrony, jaką jest S. Park Krajobrazowy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem SKO w S. wskazując, że w decyzji o warunkach zabudowy, nie określono zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie określono w ogóle linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Nie określono także stosownie do § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji (...) o warunkach zabudowy konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z obowiązującego planu ochrony S. Parku Krajobrazowego. Wyszczególnione wyżej braki zdaniem składu orzekającego niewątpliwie stanowią rażące naruszenie prawa i upoważniały SKO w S. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy W. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, iż opis projektowanej inwestycji nie odpowiada petitum wniosku skarżących z dnia 20 września 2004 r. Wniosek w tym przedmiocie winien być sformułowany jasno, klarownie i zgodnie z art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwnym razie następuje obejście podstawowych regulacji prawnych, odnoszących się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w uwarunkowaniach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza, że w rozpatrywanej sprawie, projektowana inwestycja została ulokowana na chronionym terenie S. Parku Krajobrazowego. Tym bardziej zatem wnioski w przedmiocie warunków zabudowy na takim terenie, winny być rozpatrywane z uwagą i także uwzględnieniem regulacji prawnych odnoszących się do ochrony terenu (vide: przede wszystkim rozporządzenie Wojewody Podlaskiego Nr 25 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego, Dz.Urz.Woj.P. nr 117, poz.2162, wydane na podstawie art. 13a ust.6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody). Sąd wskazał na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2004 r. w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody oraz opinię S. Parku Krajobrazowego w M. z dnia [...] lipca 2006 r., gdzie organ i Dyrektor S. Parku Krajobrazowego ustosunkowali się wyłącznie do kwestii zamierzenia inwestycyjnego w zakresie określonym w petitum wniosku, nie odnosząc się do jego rozwinięcia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika L. L., W. L. oraz T. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili w/w wyrokowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik postępowania. W ocenie skarżących w wyniku wydania zaskarżonego wyroku naruszone zostały następujące przepisy: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 oraz art. 222 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są częściowo zasadne, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008r. uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2006r. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Sąd I instancji bez szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, naruszenie w/w przepisów ma cechy rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim nie rozważono kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej tego czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenia że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, poprzestając na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien kwestię tę definitywnie rozstrzygnąć, korzystając z dokumentów dołączonych do wniosku. W pierwszej kolejności winno być wyjaśnione, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", a następnie czy jest to budynek gospodarczy. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ma powstać kompleks produkcyjno - przemysłowy nie mieści się w terminologii określających zamierzenia inwestycyjne używanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o (...) warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przyjmując zaś cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy, ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżących składa się z kilku działek, na jednej z nich znajdują się zabudowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 ustawy został spełniony czy też nie. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że istotnie w aktach brak jest analizy jako odrębnego dokumenty, lecz zwrócił uwagę na to, że decyzję wydano w oparciu o uzgodnienia jakich dokonano z S. Parkiem Krajobrazowym, ze Starostą S., Zarządem Dróg Powiatowych w S. oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w S. i żaden z tych organów nie uznał, że warunki zabudowy określone w projekcie decyzji są niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien poczynić ustalenia dotyczące charakteru naruszeń prawa w świetle całokształtu wszystkich okoliczności sprawy, w tym wszystkich dokumentów uzgodnieniowych i wypowiedzieć się, czy powyższe uzgodnienia w jakikolwiek sposób wpływają na ocenę charakteru stwierdzonych naruszeń prawa, czy nie sprawiają, że naruszenia te są o mniejszym ciężarze gatunkowym. Podniesiono przy tym, że organy, które dokonywały uzgodnień posiadały wiedzę na temat rodzaju planowanej inwestycji.

Za niezasadne uznano pozostałe zarzuty i stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, iż zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie pkt 1 ust. 1 art. 61, a nie rozciąga się na pozostałe pkt 2, 3 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Wbrew stanowisku skarżących funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane w powyższym przepisie przeprowadza się w zakresie nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale także ust. 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia. W związku z powyższym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna dotyczyć również dostępu do drogi publicznej i istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Zgodzono się natomiast z zarzutem naruszenia § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o (...) warunkach zabudowy. Powyższy przepis nie zabrania, aby zakazy i nakazy dotyczące ochrony przyrody zostały określone poprzez odesłanie do przepisów zawierających szczegółowe rozstrzygnięcia tych kwestii, a w realiach niniejszej sprawy do rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 25/03 z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Taki sposób określania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu gwarantuje pełną ochronę przyrody, uniemożliwiając tym samym pominięcie niektórych nakazów lub zakazów. Nie znalazł akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 222 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, gdyż ponad wszelką wątpliwość Sąd I instancji prawidłowo kwalifikował pisma skarżących kierowane do organów administracji publicznej. Wskazany przepis art. 222 kpa dotyczy sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości czy pismo jest skargą czy też wnioskiem. Wówczas należy zbadać treść pisma, a nie kierować się jego tytułem. W przedmiotowej sprawie takich wątpliwości nie było, w związku z powyższym trudno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucić naruszenie art. 222 kpa.

Końcowo wskazano, że kwestia naruszenia art. 156 § 1 kpa jest zagadnieniem związanym ze stosowaniem w niniejszej sprawie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania W związku z tym, że doszło do naruszenia tego przepisu, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaistniały przesłanki wymienione w art. 188 p.p.s.a. do merytorycznego rozpoznania skargi i wydania orzeczenia kasacyjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tego samego organu działającego jako organ pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2006 r. W konkluzji uzasadnienia zawarto wytyczne dla organu odwoławczego i nakazano, aby organ kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że treść decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Charakter zaś tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Skutki tej decyzji powodują więc konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego i dlatego też Kolegium podziela pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006r. i decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymują ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji przede wszystkim podniesiono, że w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie może poczynić uzupełniających ustaleń faktycznych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1, §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), art. 54 pkt 1 i 2 lit. a ustawy w zw. z § 2 pkt 1 i pkt 3, pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o (...) warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wójta Gminy W. jest niekompletna, gdyż nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, a musi to być integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że wobec nie dokonania analizy, nie można stwierdzić czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z przepisami. Dokonanie analizy i prawidłowe określenie w decyzji warunków będących elementami merytorycznego rozstrzygnięcia ma szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne planowane jest na terenie objętym ustawową formą ochrony i dlatego też w ocenie Kolegium naruszenie tych przepisów ma cechy rażącego naruszenia prawa. Nadto organ podniósł, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji nie przesądza o tym, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i że organ pierwszej instancji musi ustalić warunki zabudowy. Końcowo organ wskazał, że wymienione we wniosku przeznaczenie pomieszczeń w budynku nie dawały, w świetle przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podstaw do określenia projektowanego zamierzenia jako budynku gospodarczego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł pełnomocnik działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. i zarzucił naruszenie art. 153 stawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, 8, 9, 11, 77 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2008 r. narusza prawo materialne, tj. art. 156 §1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r., oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. ustalającej warunku zabudowy, a następnie wyrok ten i decyzja SKO zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie bez szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznano, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) i nie wyjaśniono dlaczego te naruszenia mają cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem sądu kasacyjnego powyższe uchybienia były konsekwencją nie rozważenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej tego czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenia że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Konkretnie w sprawie nie zbadano, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej i poprzestano na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta powinna być w sprawie definitywnie rozstrzygnięta w oparciu o treść dokumentów dołączonych do wniosku. W tym celu w pierwszej kolejności winno być wyjaśnione, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", a następnie czy jest to budynek gospodarczy, gdyż przyjęcie w sprawie, że ma on postać kompleksu produkcyjno - przemysłowego nie mieści się w terminologii określających zamierzenia inwestycyjne używanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o (...) warunkach zabudowy. Sąd kasacyjny stwierdził, że w sprawie powinny być dokonane ustalenia dotyczące tego czy w świetle wszystkich dokumentów uzgodnieniowych brak analizy stanowi rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o (...) warunkach zabudowy nie zabrania, aby zakazy i nakazy dotyczące ochrony przyrody zostały określone poprzez odesłanie do przepisów zawierających szczegółowe rozstrzygnięcia tych kwestii, a w realiach niniejszej sprawy do rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 25/03 z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Taki sposób określania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu gwarantuje pełną ochronę przyrody, uniemożliwiając tym samym pominięcie niektórych nakazów lub zakazów. Ze wskazaniem na powyższe rozważania w wyroku zawarto wytyczne dla organu odwoławczego i nakazano, aby organ kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę po raz kolejny ponownie uznało, że kwestionowana decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego i nie poczynił uzupełniających ustaleń faktycznych. W oparciu o zebrany już w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że brak dokonania analizy stanowił rażące naruszenie prawa, gdyż brak ten uniemożliwia stwierdzenie czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu, w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. W przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do WSA - po uchyleniu decyzji przez NSA i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego instrukcją - WSA jest związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku – (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Kr. 988/06 M. Podat. 2007/8/3): Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06 LEX nr 320090). Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy – (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, LEX nr 281309).

Wobec tego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. W niniejszej sprawie zalecenia Sądu nie zostały wykonane, a nie zaszły przy tym takie zmiany okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby odstąpienie od oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. A mianowicie w dalszym ciągu nie wykazano, że naruszenia przepisów prawa miały charakter naruszeń rażących. Przede wszystkim nie rozstrzygnięto czy planowana inwestycja ma charakter zagrodowy i nie ustalono średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie a w konsekwencji czy w sprawie zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto wbrew wytycznym zwartym w wyroku NSA organ kwalifikując brak analizy jako rażące naruszenie prawa, nie ocenił tego braku w kontekście dokumentów uzgodnieniowych. Ograniczył się do stwierdzenia, że z powodu braku analizy nie będzie można stwierdzić czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z przepisami i to w ocenie organu przesądziło o rażącym naruszeniu prawa w sprawie niniejszej. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 156 §1 pkt 2 kpa. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.