Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 625/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 pkt. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 1/08 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Gdyni kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 1/08, po rozpoznaniu skargi G. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby uchylił zaskarżoną decyzję oraz w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. w ramach prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...], ogłoszono postanowienie o przedstawieniu zarzutów pracownikowi Izby Celnej w Gdyni G. P., któremu zarzucono popełnienie przestępstw określonych w art. 228 § 1 K.k., tj. przestępstw popełnionych umyślnie, ściganych z oskarżenia publicznego. Mając to na uwadze, Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, działając na podstawie art. 23 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej) decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zawiesił G. P. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 4 czerwca 2007 r.

Po zakończeniu postępowania przygotowawczego prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku skierował do Sądu Rejonowego w Gdyni wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko G. P. Z przekazanej kopii sentencji ww. wniosku wynikało, że jako podstawę warunkowego umorzenia postępowania karnego wskazano art. 66 § 1 i 2 K.k., jak również, że G. P. zarzucono popełnienie w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. dwunastu czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 K.k.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Gdyni orzekł o zwolnieniu G. P. ze służby z upływem trzech miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Jednocześnie organ orzekł o przedłużeniu okresu zawieszenia G. P. od dnia [...] września 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby w pełnieniu obowiązków służbowych, określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz określił, że w okresie dalszego zawieszenia, wynagrodzenie G. P. będzie wynosiło 50% uposażenia przysługującego w dniu zawieszenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do dnia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych G. P. pełnił służbę w Oddziale Celnym [...], podległym Urzędowi Celnemu w Gdyni i do jego obowiązków należała w szczególności kontrola przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych w przywozem i wywozem towarów. Zdaniem organu funkcjonariusz, wobec którego toczy się postępowanie karne o umyślne przestępstwo polegające na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej, nie może cieszyć się zaufaniem organu celnego. Prowadzone przez prokuraturę postępowanie związane było z naruszeniem podstawowych zasad Służby Celnej i wypełniania obowiązków służbowych, zaś zgromadzony przez nią materiał dowodowy – pomimo wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego – uzasadnia przyjęcie stanowiska, że okoliczności popełnienia zarzucanych przestępstw nie budzą wątpliwości, a jedynie wina i społeczna szkodliwość czynów nie jest znaczna.

Charakter służby w granicznym oddziale celnym, związany z koniecznością legitymowania się przez funkcjonariuszy najwyższymi standardami etycznymi i normami postępowania, implikował utratę zaufania wobec strony, co stanowi przesłankę zwolnienia ze służby zdefiniowaną w art. 26 ust. 12 ustawy o Służbie Celnej.

Organ powołał się również na treść art. 27 ust. 1 powołanej ustawy wskazując go jako podstawę zwolnienia ze służby z upływem 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Nadto stwierdził, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, w szczególnie uzasadnionych wypadkach można przedłużyć okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Zdaniem organu ciężar zarzutu popełnienia przez stronę przestępstwa, interes i dobre imię służby oraz fakt, że do dnia wydania decyzji nie wpłynęły z Sądu Rejonowego w Gdyni informacje dotyczące rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniały przedłużenie okresu zawieszenia.

Pełnomocnik G. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia go ze służby i uchylenie decyzji z dnia [...] września 2007 r. w całości.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że niedopuszczalnym jest kategoryczne przyjęcie przez organ wydający decyzję, że strona dopuściła się czynów wskazanych w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów oraz we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego, bowiem właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest sąd karny. Nadto wskazano, że bezstronność i rzetelność organu administracji publicznej budzi istotne wątpliwości, skoro przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie postępowania zajęcia stanowiska w przedmiocie prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. G. P. nie przyznał się w toku śledztwa do popełnienia zarzucanych mu czynów oraz skorzystał z prawa do odmowy składania wyjaśnień, co odnieść należy do obowiązującej w prawie zasady domniemania niewinności.

Odnosząc się do konstrukcji art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej podniesiono, że nie nakłada on na organ obowiązku obligatoryjnego zwolnienia ze służby w przypadku zaistnienia przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Tymczasem treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ nie dostrzegł różnicy pomiędzy fakultatywnymi, a obligatoryjnymi przesłankami zwolnienia.

We wniosku stwierdzono również, że organ wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany był do dokonania rzetelnej oceny sytuacji, wnikliwego zbadania okoliczności towarzyszących wykonywaniu przez stronę jej obowiązków służbowych przez cały czas trwania stosunku służbowego, jego merytorycznej przydatności do zawodu, zdobytego doświadczenia i zaangażowania. Wskazano przy tym na wydaną w toku postępowania przygotowawczego opinię służbową z dnia [...] czerwca 2007 r., z treści której wynika, że prowadzone śledztwo nie przesądziło wówczas o utracie zaufania do strony. Zarzucono także, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, nie zawiera bowiem istotnego elementu, jakim jest data jej sporządzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, ponownie rozpoznając sprawę, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej organ wskazał, że natura zarzucanych stronie czynów w kontekście powierzonych jej zadań i obowiązków oraz charakter służby w Oddziale Celnym [...], skutkowała utratą zaufania organu, co organ w decyzji szczegółowo uzasadnił. Organ nie zgodził się przy tym z zarzutem dowolnej interpretacji powołanego przepisu. W jego ocenie uzasadniony brak zaufania do funkcjonariusza może istnieć również wtedy, gdy wprawdzie wina nie została jeszcze udowodniona, jednakże – w sensie obiektywnym – jego zachowanie jest nieprawidłowe, budzące wątpliwości co do rzetelnego podejścia do obowiązków służbowych, nawet wówczas, gdy do naruszenia powinności pracowniczych faktycznie nie doszło. Organ powołał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1997 r., I PKN 385/97.

Odnosząc się jeszcze do charakteru pełnionej przez stronę służby, organ stwierdził, że obowiązków funkcjonariusza celnego nie może wykonywać osoba, w stosunku do której został wysunięty zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 K.k., polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Wskazano również, że wydając decyzję o zwolnieniu ze służby nie przesądzono o popełnieniu przez stronę zarzucanych jej czynów, lecz przyjęto je za uzasadnioną podstawę utraty zaufania, co nie może być utożsamiane. Tym samym dotyczący tej kwestii zarzut wniosku był niezasadny.

Dalej organ zauważył, że przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstwa stanowiło podstawę zawieszenia strony w pełnieniu obowiązków służbowych. Dopiero ocena zarzutów, o których mowa we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego przesądziła o utracie zaufania wobec strony. Fakt skierowania takiego wniosku do sądu karnego z uwagi na nieznaczną szkodliwość popełnionych czynów (art. 66 § 1 i 2 K.k.), nie stanowi o bezspornym ich braku. Wskazując na przesłanki warunkowego umorzenia postępowania karnego zauważono, że jedną z nich stanowią niebudzące wątpliwości okoliczności popełnienia czynu. Fakt ich ustalenia w postępowaniu karnym przyczynił się do utraty zaufania do strony, tym samym nie można w tym przypadku mówić o "hipotetyczności wystąpienia utraty zaufania".

Organ nie zgadza się również z zarzutem naruszenia art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez brak rzetelnej oceny przesłanek jego zastosowania z pominięciem oceny okoliczności towarzyszących wykonywaniu obowiązków służbowych przez stronę, w tym również opinii z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ stwierdził, że ww. okoliczności nie mogą stanowić elementu decydującego o utracie lub nie zaufania wobec funkcjonariusza, bowiem pozytywne oceny pracy strony zawarte w ocenach okresowych i opiniach służbowych dotyczyły okresu sprzed ujawnienia zdarzeń stanowiących podstawę postawienia zarzutów popełnienia przestępstwa. Tym samym pozytywny przebieg dotychczasowej służby nie mógł przesądzić o pozostawieniu strony w służbie. Ustosunkowując się do dokumentu z dnia [...] czerwca 2007 r. określonego jako opinia służbowa, organ wskazał, że nie może on być przedmiotem oceny postawy strony z uwagi na fakt, że nie jest on opinią służbową w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej (art. 38 ust. 6 ustawy).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. organ stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej jest decyzją z zakresu polityki kadrowej, a przepis art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że w takiej sytuacji przepisy K.p.a. mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Nadto, nawet gdyby zarzut ten uznać za zasadny, działania podjęte przez organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wadę tę konwalidowały.

W końcu za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wskazania daty wydania decyzji, bowiem została ona zamieszczona na egzemplarzu decyzji, z którą strona się zapoznała i na której potwierdziła odbiór decyzji własnoręcznym podpisem.

G. P. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego wadliwe zastosowanie, jak również przyjęcie za podstawę zwolnienia ze służby okoliczności skierowania przez prokuraturę wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego względem skarżącego, podczas gdy wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne zapadł w dniu [...] października 2007 r. Nadto organ naruszył powołany wyżej przepis wskutek nierzetelnej oceny dotychczasowej postawy skarżącego.

W skardze zarzucono też naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań.

Przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacja powiela i rozwija zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku m.in. utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego.

Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby jest warunkowe umorzenie wobec niego prowadzonego postępowania karnego, jeżeli czyn dotyczył przestępstwa popełnionego umyślnie, ściganego z oskarżenia publicznego (art. 26 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej). Z kolei art. 25 ustawy określa przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W myśl ust. 1 pkt 8a tegoż artykułu wniesienie aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego, jest taką przesłanką.

W omawianej sprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. Prokuratura Okręgowa w Gdańsku przedstawiła G. P. zarzut popełnienia przestępstw określonych w art. 228 § 1 K.k. Zarzut dotyczył podejrzenia przyjęcia korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Postawienie G. P. zarzutów o popełnienie przestępstw popełnionych umyślnie, ściganych z oskarżenia publicznego stanowiło podstawę zawieszenia G. P. – funkcjonariusza celnego – w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

Z akt sprawy wynika, że konkretyzacja zarzutów określonych ww. przepisem zawarta została w sentencji wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania, który obejmuje 12 zarzutów dotyczących popełnienia przez skarżącego w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 K.k., polegających na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej jako funkcjonariusz Urzędu Celnego. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji organowi nie było wiadomo, czy postępowanie to zostało zakończone.

Organ uzasadniając zwolnienie funkcjonariusza podkreślił, iż nie przesądził o popełnieniu przez skarżącego zarzucanych mu czynów (gdyż, jak słusznie wskazał jego pełnomocnik, właściwym do rozstrzygania o winie jest sąd karny), ale ocena zarzutów, o których mowa we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania przesądziła o utracie zaufania wobec funkcjonariusza.

Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie analiza omawianej regulacji eliminuje dopuszczalność wykładni przepisów określających przesłankę fakultatywnego zwolnienia wskazaną w art. 26 pkt 12, zaprezentowaną przez organ administracji publicznej. Konieczne jest bowiem uwzględnienie w tej wykładni ratio legis całości regulacji dotyczącej przesłanek zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.

Zauważyć bowiem należy, na co zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w sytuacji, gdy organ administracyjny przyjął, że jedyną podstawą utraty zaufania do skarżącego jest toczące się postępowanie karne z art. 228 § 1 i 2 K.k. (a pamiętać trzeba, że oskarżony może sprzeciwiać się warunkowemu umorzeniu), jak również sąd może uznać warunkowe umorzenie za nieuzasadnione (art. 341 § 2 K.p.k.), to – skoro zarzuty nie zostały potwierdzone wyrokiem, gdyż na taki organ się nie powołał, a jednocześnie nie wskazał innych podstaw do utraty zaufania – w ocenie Sądu nie zostały przez organ wykazane przesłanki do utraty zaufania. Zwłaszcza – z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. – kwestia wyboru najsurowszego środka w postaci zwolnienia ze służby celnej nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona. Stosownie bowiem do przepisu art. 26 a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w przypadkach, o których mowa w art. 26 pkt 12 ustawy, funkcjonariusza celnego można przenieść do pracy w tej samej lub innej miejscowości w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Funkcjonariusz taki może zostać przeniesiony do służby cywilnej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro tak stanowią przepisy to zasadny jest wniosek, że organ nie wykazał, dlaczego wobec skarżącego nie był wystarczający jeden z łagodniejszych środków przewidzianych art. 26a ustawy o Służbie Celnej. Zatem stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga fakt , że uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienia swego stanowiska. Zaskarżona decyzja opierając się w istocie wyłącznie na fakcie prowadzenia postępowania karnego (w sytuacji skierowania wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania mamy nadal do czynienia z toczącym się postępowaniem karnym) nie spełnia tych wymogów. Nadto, na co również uwagę zwraca orzecznictwo, prawna sytuacja funkcjonariusza celnego zwolnionego ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej jest gorsza od sytuacji osoby zwolnionej w związku z wniesieniem przeciwko niej aktu oskarżenia lub na skutek jej aresztowania, bowiem nie ma obligatoryjnego przepisu, który nakazywałby przywrócenie jej do służby na jej wniosek, w razie gdy zarzut przedstawiony przez prokuratora okazałby się nieuzasadniony, tak jak względem sytuacji z art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b reguluje to przepis art. 61 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie osoba, w stosunku do której prowadzone jest jedynie postępowanie karne, nie powinna być w sytuacji gorszej niż osoba, przeciwko której został skierowany do sądu akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1221/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie II SA/Rz 1060/06; wyrok WSA w Krakowie z dn. 10.04.2006 r. w sprawie III SA/Kr 322/04; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. w sprawie I OSK 1935/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ze względów szczegółowo opisanych wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za zupełnie nietrafny na gruncie omawianej sprawy uznał przywołany przez organ administracji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1997 r. w sprawie I PKN 385/1997, albowiem dotyczy on stosunków pracowniczych, do których regulacja zawarta w ustawie o Służbie Celnej nie ma żadnego odniesienia.

Z uwagi na omówione wady zaskarżonej decyzji nie może ona zdaniem Sądu Wojewódzkiego pozostać w obrocie, a jednocześnie zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jako niemających istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Celnej w Gdyni zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) obrazę przepisu prawa materialnego – art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie przez prokuratora Prokuratury Okręgowej wniosku do Sądu Rejonowego o warunkowe umorzenie postępowania przeciwko funkcjonariuszowi celnemu nie jest wystarczającą przesłanką zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby z powodu utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, które to naruszenie spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że zwolnienie funkcjonariusza celnego G. P. było niezasadne;

2) obrazę przepisu prawa materialnego – art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ celny dokonując fakultatywnej oceny zastosowania sankcji z grupy sankcji określonej tym przepisem, dokonuje jej w oderwaniu od charakteru czynu przestępnego, w szczególności od rodzaju dobra chronionego przepisem prawa karnego, którego zarzut naruszenia postawiono funkcjonariuszowi celnemu, podczas gdy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ celny winien zastosować środek dyscyplinarny w powiązaniu z aktualnym etapem postępowania karnego, a w oderwaniu od charakteru czynu zarzucanego funkcjonariuszowi – tj. w oderwaniu od wykładni celowościowej przepisu – które to naruszenie spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że zwolnienie funkcjonariusza celnego G. P. było niezasadne albowiem organ celny mógł zastosować łagodniejszą sankcję;

3) obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 2 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej polegającą na jego niezastosowaniu przy ustalaniu treści normy prawnej w drodze wykładni systemowej aktu prawnego, tj. ustaleniu treści normy prawnej określającej przyczyny zwolnienia ze służby z pominięciem przesłanek określających wymogi etyczne stawiane funkcjonariuszom celnym w art. 2 pkt. 5 ww. ustawy – które to naruszenie spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że zwolnienie funkcjonariusza celnego G. P. było nieuzasadnione;

4) obrazę przepisu prawa materialnego – art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędne przyjęcie, że organ celny dokonując oceny wystąpienia przesłanek zwolnienia ze służby nie może opierać się na dowodach uzyskanych w ramach prowadzonego we własnym zakresie postępowania dyscyplinarnego – które to naruszenie spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że zwolnienie funkcjonariusza celnego G. P. było nieuzasadnione;

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił także, stosownie do art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

5) obrazę przepisów postępowania, a to art. 152 P.p.s.a., poprzez zawarcie w zaskarżonym wyroku w jego punkcie 2 postanowienia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w odniesieniu do decyzji, która już w chwili wniesienia skargi do WSA była wykonana – co Sądowi było wiadome albowiem wynika to z treści akt procesowych – co skutkuje nałożeniem na Dyrektora Izby Celnej obowiązku niemożliwego do wykonania;

6) obrazę przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w wyroku, sprzecznie z treścią materiału dowodowego, że organ celny nie uzasadnił w należyty sposób przyczyn zwolnienia ze służby, w tym zastosowania najsurowszego środka dyscyplinarnego w postaci zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Pan G. P. wyrokiem karnym z dnia [...] października 2007 r. został uznany winnym popełnionych czynów. Wyrok karny stał się prawomocny w dniu [...] listopada 2007 r. Wobec tego decyzja o zwolnieniu ze służby – niezależnie od kwestii formalnoprawnych – była zgodna z ratio legis przepisów, które stanowiły podstawę zwolnienia ze służby.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ celny miał podstawę prawną wynikającą z art. 26 pkt 12 oraz art. 26 pkt 12 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej do uznania, że utracił zaufanie do funkcjonariusza celnego w stopniu uniemożliwiającym jego dalsze pozostawanie w służbie.

Ponadto w ocenie organu celnego czyn o charakterze korupcyjnym nie może być w żaden sposób uznany za czyn mniejszej wagi, czy nieumyślny szczególnie w kontekście celów, które zostały postawione służbie celnej oraz zasad etycznych, które muszą być obligatoryjnie przez funkcjonariuszy celnych spełniane. W ocenie organu celnego czyn korupcyjny winien być traktowany jako jedno z najcięższych przestępstw, skierowany przeciwko dobru, na straży którego winien funkcjonariusz celny stać. W związku z tym organ podniósł, że skoro skierowanie aktu oskarżenia do Sądu obligatoryjnie powoduje skutek w postaci zwolnienia ze służby, to skutek w postaci zwolnienia ze służby rodzić będzie analogicznie powzięcie wiadomości o skierowaniu wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego w stosunku do czynów ściganych z oskarżenia publicznego, tj. przyjęcia korzyści majątkowych w związku z wykonywaniem obowiązków w służbie celnej – w przypadku czynów mniejszej wagi. Zdaniem organu jest to zatem jedyna sankcja jaka może być brana pod uwagę w niniejszej sprawie.

W dalszej części skargi Dyrektor Izby Celnej w Gdańsku podniósł, że wbrew treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie ma przeszkód prawnych, aby organ celny opierał swoje rozstrzygnięcia w sprawach będących przedmiotem badania w tym postępowaniu, na ustaleniach faktycznych oraz ocenie prawnej tych ustaleń dokonanych przez Prokuraturę. Zgodnie bowiem z treścią art. 26 pkt. 12 w zw. z art. 2 pkt. 5 ustawy o Służbie Celnej w przypadku powzięcia wiadomości o popełnieniu czynu powodującego utratę zaufania i utratę nieposzlakowanej opinii, daję podstawę do zastosowania przewidzianej przepisem art. 26 pkt. 12 sankcji – bez ograniczenia co do formy i źródła powzięcia informacji o przedmiotowych czynach.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, że orzeczenie o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, jest bezprzedmiotowe, bowiem decyzja ta została wykonana w dniu [...] grudnia 2007 r., a więc przed wydaniem wyroku. Ponowne przyjęcie do służby powodowałoby, że przyjęta byłaby osoba, w stosunku do której sąd karny wydał wyrok o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, co w żaden sposób nie da się pogodzić z modelem, w którym ma się kształtować wysoce etyczne postawy funkcjonariuszy.

Uznanie, że organ nie uzasadnił zastosowania wobec funkcjonariusza G. P. najsurowszej sankcji, jest zdaniem organu celnego bezpodstawne i sprzeczne z treścią decyzji o zwolnieniu ze służby.

W konkluzji skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Gdyni zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ww. ustawy przed podjęciem służby, funkcjonariusz celny składa pisemne ślubowanie, którym zobowiązuje się m.in. rzetelnie wykonywać powierzone zadania oraz strzec dobrego imienia służby, honoru i godności funkcjonariusza celnego.

G. P. pełnił służbę w Oddziale Celnym [...] w Gdyni na stanowisku kontrolera celnego. Wykonywał zadania związane z obejmowaniem towarów procedurą celną dopuszczenia do obrotu oraz procedurą tranzytu.

Stanowisko zajmowane przez G. P. oraz wynikający z niego zakres obowiązków dowodzą, iż ww. należał do kręgu funkcjonariuszy, o których mowa w art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. W przypadku funkcjonariuszy wykonujących zadania związane z kontrolą celną, wymóg zgodnego z obowiązującymi procedurami, obiektywnego i odpowiedzialnego postępowania nabiera szczególnego znaczenia.

Działanie wbrew obowiązującym regułom stanowi nie tylko naruszenie obowiązków służbowych i godzi w dobre imię służby, ale jednocześnie naraża Skarb Państwa na szkody finansowe wynikające z uszczuplenia należnych mu podatków, którymi są cła.

Wykonywanie kontroli celnej przez osobę niedającą rękojmi rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych (zaufania) niweczy cele stawiane przed organami celnymi (podatkowymi), do których należy m.in. wymiar i pobór należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów, wymiar i pobór podatku akcyzowego i WAT – art. 1 ust. 2 pkt 3, 3a, 3b ustawy o Służbie Celnej.

G. P. nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt [...] został uznany winnym popełnienia w warunkach ciągu przestępstw zarzucanych mu 12 czynów, wyczerpujących dyspozycję art. 228 § 1 i 2 K.k., a więc przestępstw polegających na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej (funkcjonariusz celny). Uznając, iż społeczna szkodliwość czynów nie jest znaczna, Sąd warunkowo umorzył postępowanie karne wobec G. P. na okres próby wynoszący 2 lata, jednocześnie orzekając wobec niego świadczenie pieniężne w kwocie 5.000 zł na rzecz Fundacji Hospicyjnej w Gdańsku.

W dniu następnym, tj. [...] października 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r. o zwolnieniu G. P. na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej ze służby.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, organ administracji publicznej nie wykazał przesłanek skutkujących utratą zaufania wobec G. P., zaś samo toczące się postępowanie karne, w sytuacji gdy zarzuty nie zostały potwierdzone wyrokiem, nie może stanowić wystarczającej podstawy utraty zaufania wobec funkcjonariusza.

Argumentacja Sądu pierwszej instancji byłaby trafna, gdyby istotnie wyrok taki nie zapadł. Uszło jednak uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że w odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Gdyni (k. 19 akt) powołał się na wyrok z dnia [...] października 2007 r. warunkowo umarzający postępowanie karne.

W tej sytuacji należało ocenić, czy w dacie wydania ostatecznej decyzji o zwolnieniu G. P. ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej zaistniały okoliczności mogące skutkować utratą zaufania przez funkcjonariusza celnego – kontrolera celnego.

Jak wspomniano wcześniej w tej dacie istniał już wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne wobec funkcjonariusza. Instytucja warunkowego umorzenia postępowania karnego stosowana jest wobec przestępstw, których okoliczności popełnienia nie budzą wątpliwości, ale z uwagi na małą szkodliwość społeczną czynu i dotychczasową postawę sprawcy (niekarany) uzasadnione jest w miejsce kary zastosowanie środka karnego. Oznacza to, iż osoba wobec której orzeczono o warunkowym umorzeniu postępowania karnego jest sprawcą zarzucanego mu przestępstwa.

G. P. został uznany winnym popełnienia 12 przestępstw związanych z zajmowanym przez niego stanowiskiem kontrolera celnego. Wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne wobec ww. jest prawomocny.

W związku z powyższym w dacie wydania przez Dyrektora Izby Celnej w Gdyni zaskarżonej decyzji istniały okoliczności uzasadniające utratę zaufania w rozumieniu art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Służbie Celnej. Wobec popełnienia przestępstw pozostających w związku z pełnioną funkcją publiczną, a potwierdzonych wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne wobec funkcjonariusza celnego utracił on zaufanie, będące gwarancją rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych w przyszłości.

Mając na uwadze, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał błędnej wykładni art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.