Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 733/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2019 r. M. S. (dalej też jako "Skarżąca"), z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g."), złożyła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...] (dalej też jako "Uchwała" lub "Plan") – wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...], a utworzonej z działki nr [...], i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Skarżącej przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny, albowiem w znacznej części uniemożliwia zabudowę nieruchomości oraz jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym narusza:

1) art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez niewłaściwe ich zastosowanie i ograniczenie prawa własności ponad kompetencje władztwa planistycznego, wyrażające się w niemożliwości dokonania zabudowy nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości niemal w całości pod drogi publiczne oraz inne cele nie stanowiące inwestycji celu publicznego;

2) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej w skrócie "u.z.p.") w związku z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej w skrócie "rozporządzenie MI z 2003 r.") przez brak precyzyjnego określenia szerokości dróg w liniach rozgraniczających (opisane w tekście Uchwały szerokości dróg nie odpowiadają szerokości przedstawionej na rysunku Planu);

3) prawo własności przez umożliwienie realizacji celów niebędących celami publicznymi poza drogą publiczną, której parametry określono w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz przez wprowadzenie możliwości realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej wraz z urządzeniami bez jednoznacznego wskazania przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") – w związku z niezrealizowaniem dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p. w terminie do [...] lipca 2003 r., przez co do uchwalenia Planu, jak i całej ponownej procedury planistycznej, nie mogły mieć już zastosowania przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) art. 18 ust. 2 u.z.p. przez uchwalenie planu bez przeprowadzenia wymaganej procedury planistycznej;

6) § 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. oraz § 2 ust. 5 przyjętej uchwały Rady w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu przez zaniechanie obowiązku organu planistycznego m.in. w zakresie określenia zasad podziału na działki budowlane i scedowanie określonych obowiązków na inne podmioty;

7) art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, dalej w skrócie "rozporządzenie MTiGM z 1999 r."), w wyniku wadliwego określenia szerokości drogi klasy L;

8) art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (dalej w skrócie "u.d.p.") przez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy o ponad normatywnej nieuzasadnionej szerokości;

9) art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe definiowanie pojęć ustawowych, a w szczególności konstruowanie definicji legalnych pojęć wbrew ich ustawowemu znaczeniu;

10) § 11 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. przez brak w planie prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

11) obowiązek nierozpatrzenia przez Radę wniesionego do planu zarzutu w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały o jego odrzuceniu przez sąd.

Jednocześnie Skarżąca wyjaśniła, że pismem z [...] czerwca 2019 r. skierowała do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (data doręczenia: [...] czerwca 2019 r.) – wypełniając tym samym dyspozycję art. 101 ust. 1 u.s.g. – oraz że posiada legitymację do zaskarżenia Uchwały, gdyż jest właścicielką nieruchomości gruntowej (stanowiącej pierwotnie działkę nr ewid. [...], a obecnie składającej się z działek nr ewid. [...], [...] i [...]), położonej w obrębie terenów oznaczonych w Planie symbolami [...].

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty (z wyjątkiem zarzutu przywołanego wyżej w pkt 10, dotyczącego naruszenia § 11 ust. 1 rozporządzenia MI, który nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi). Ponadto zarzuciła jeszcze:

12) występowanie istotnych różnic pomiędzy planem opiniowanym, planem wyłożonym do publicznego wglądu, a planem ostatecznie uchwalonym – nie znajdujących uzasadnienia w dokumentacji planistycznej – które dotyczyły tego, że:

a) dla terenu oznaczonego [...] zostało zamienione przeznaczenie funkcjonalne z zielni parkowej na teren pod usługi komercyjne oznaczony [...];

b) dla terenu oznaczonego [...] zmieniono przeznaczenie funkcjonalne z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów o niskiej intensywności na teren pod urządzenia komunikacji obejmujące tereny garaży osiedlowych i parkingi oznaczony [...];

c) na terenach oznaczonych [...] oraz [...] wyznaczono tereny przeznaczone pod stacje transformatorowe [...];

13) brak spójności zaplanowanych rozwiązań w zakresie przebiegu planowanej drogi gminnej, jak również w zakresie zaplanowanego przy nieruchomości Skarżącej na odcinku drogi powiatowej ul. [...] terenu oznaczonego symbolem [...], ze Studium miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...] grudnia 1999 r.;

14) niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji z zarządcy drogi na radę gminy przez ustanowienie w § 4 ust. 3 Uchwały zakazu projektowania zjazdów z drogi wojewódzkiej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska (dalej też jako "Rada" lub "Organ") wniosła o oddalenie skargi w całości, uznając zarzuty za bezzasadne i pozbawione jakichkolwiek podstaw. W obszernym uzasadnieniu Rada szczegółowo się do nich odniosła, podkreślając przy tym, że większość stawianych przez Skarżącą zarzutów wynika z błędnej wykładni przepisów przejściowych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującej błędnym przekonaniem Skarżącej, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. przepisy przejściowe jednoznacznie wskazują, że Rada powinna stosować dotychczasowe przepisy, tj. przepisy uchylonej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym, w ocenie Organu, część zarzutów stawianych przez Skarżącą jest nielogiczna, jako że niektóre z nich opierają się na założeniu, że przy uchwalaniu Planu winny mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej u.p.z.p., zaś inne – że przepisy uchylonej u.z.p.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r.:

- Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi, z tym że wyjaśniła, że błędnie określiła w uzasadnieniu skargi przebieg i sposób podziału jej nieruchomości. Albowiem jej nieruchomość stanowiła pierwotnie działkę nr [...], która została następnie podzielona na działki nr [...] i [...], działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], a ta ostatnia – na działki nr [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła, że racjonalnym sposobem zagospodarowania przestrzeni byłoby, w jej ocenie, poprowadzenie drogi przez sąsiednią nieruchomość – działkę nr [...] – która jest węższa i w związku z tym po jej zagospodarowaniu pod drogę nie pozostałyby żadne "resztówki";

- pełnomocnik Organu, ad S., podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że sprawa z udziałem Skarżącej jest ostatnią dot. wywłaszczeń dokonywanych na podstawie skarżonego Planu;

- pełnomocnik Organu, E. M., na pytanie Sądu wyjaśniła, że projektowane podziały nieruchomości zostały przedstawione na rysunku Planu linią przerywaną;

- Skarżąca, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, stwierdziła, że wszystkie zawiadomienia o pierwotnym wyłożeniu projektu Planu były nieprawidłowe, co orzekło NSA, i w związku z tym nie było podstaw do kontynuowania prac w oparciu o starą procedurę planistyczną. Ponadto Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że na późniejszych etapach procedury nie doszło do zmian w projekcie Planu, które wymagały powtórzenia procedury planistycznej. Na pytanie Sądu wyjaśniła, że te zmiany nie dotyczyły jej nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...] – stanowiąca bez wątpienia akt prawa miejscowego, o czym obecnie expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), a co już wcześniej zostało przesądzone w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p."), który stanowił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. (Nr [...], poz. [...]) i zgodnie z brzmieniem jej § 15 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. w dniu [...] stycznia 2005 r. Z dniem [...] czerwca 2009 r. Plan nią zatwierdzony utracił moc w części odnoszącej się do terenu objętego planem zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z § 27 tej ostatniej uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest – jak wynika z treści skargi – Plan w pierwotnym brzmieniu, w części dotyczącej nieruchomości Skarżącej.

We wniesionej do Sądu skardze zakwestionowanych zostało szereg przepisów prawa, dotyczących zarówno postępowania, które poprzedzało przyjęcie Planu, jak i treści jego poszczególnych postanowień dotyczących określenia sposobu zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności należy jednak zbadać dopuszczalność samej skargi.

W związku z tym godzi się zauważyć, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") w aktualnym brzmieniu ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od dnia 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (tj. przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym zamieszczonym w art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r., tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 01 czerwca 2017 r. Tym samym w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały – która, jak to już wyżej wskazano, weszła w życie w dniu 29 stycznia 2005 r. – wymóg uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nadal obowiązuje.

Skarżąca wyczerpała ów tryb, bowiem pismem z [...] czerwca 2019 r. – doręczonym Radzie Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019 r. – wezwała Organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skarga na Uchwałę została złożona w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 43 akt sądowych), a więc z zachowaniem przepisanego terminu (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 02.04.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. kolejną przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny. Należy zaznaczyć, że w świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że postanowienia zaskarżonej Uchwały naruszają w tak rozumiany sposób interes prawny Skarżącej.

Skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości w [...] przy ul. [...], która obecnie, po kolejnych podziałach, obejmuje działki nr ewid. [...], [...] i [...]. Nieruchomość ta położona jest w granicach terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i małych domów o niskiej intensywności), [...] (zabudowa aktywizacji gospodarczej) oraz [...] (ulice lokalne, klasy [...]). Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącej wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145; w skrócie "k.c."). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (obecnie expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.; wcześniej: art. 33 u.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

Należy jednak podkreślić, że naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Skoro, jak z powyższego wynika, wymogi formalne z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd był zobligowany przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały.

Dla ustalenia właściwego wzorca tej kontroli – czy mianowicie powinien stanowić go obecnie obowiązujący art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czy poprzednio obowiązujący art. 27 ust. 1 u.z.p. – należało najpierw rozstrzygnąć podstawową kwestię sporną w niniejszej sprawie. A mianowicie, w oparciu o które przepisy planistyczne – czy:

i) zawarte w u.z.p. – a obowiązujące w czasie przystępowania przez organy Miasta [...] (zwanego też dalej "Miastem") do sporządzenia Planu, czy:

ii) zawarte w u.p.z.p. – a obowiązujące w czasie uchwalania Planu

– powinien przedmiotowy Plan zostać opracowany, "przeprocedowany" i uchwalony.

Kluczowe znaczenie w tej mierze ma przepis przejściowy art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy – czyli przed 11 lipca 2003 r. – stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym wykładnia literalna cytowanego przepisu wskazuje, że dla możliwości zastosowania "przepisów dotychczasowych" (tj. przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.), konieczne było zarówno podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania / zmiany planu, jak i dokonanie zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed dniem 11 lipca 2003 r. Jeżeli zatem przed wskazaną datą doszło do tych zdarzeń, tj. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone powinny być na podstawie ustawy z 1994 r. (por. wyrok NSA z 09.11.2012 r., II OSK 2038/12, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p. istotne znaczenie ma to, kiedy ww. czynności proceduralne – opisane w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p. – zostały dokonane po raz pierwszy. Jak bowiem trafnie stwierdza się w orzecznictwie, dla skorzystania z uprawnienia, jakie wynika z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., jest wystarczającym podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu i dokonania zawiadomień o wyłożeniu projektu planu przed dniem 11 lipca 2003 r., a powtórne wyłożenie projektu planu, nawet jeśli uległ on zmianie i zawiadomienie o jego wyłożeniu nastąpiło po dniu 11 lipca 2003 r., nie niweczą tego uprawnienia (zob. wyrok NSA z 29.12.2005 r., II OSK 376/05, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia Planu podjęto oraz zawiadomień o terminie pierwszego wyłożenia jego projektu dokonano przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa uchwała Rady Miejskiej (nr [...]) została bowiem podjęta [...] grudnia 2001 r., a ww. zawiadomień dokonano na przełomie listopada i grudnia 2002 r. – co wynika z ustaleń poczynionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 28 listopada 2003 r. o sygn. akt II SA/Po 998/03 (w aktach sprawy). W świetle wcześniejszych uwag nie ma przy tym znaczenia, że w następstwie ww. wyroku NSA OZ w Poznaniu – w którym dopatrzono się określonych uchybień w zawiadomieniu, przede wszystkim Skarżącej, o wyłożeniu projektu Planu – doszło później do ponownego wyłożenia tego projektu. Skutek w postaci ziszczenia się przesłanek określonych w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. nastąpił bowiem wraz z zawiadomieniem o pierwszym (nawet, jeśli nie do końca prawidłowym) wyłożeniu projektu Planu. Już to zawiadomienie dowodziło bowiem osiągnięcia tak znacznego zaawansowania prac planistycznych (tj. opracowania, zaopiniowania i uzgodnienia projektu m.p.z.p. w stopniu umożliwiającym jego wyłożenie), o jakie w istocie chodzi w art. 85 ust. 2 u.p.z.p., które to zawansowanie, w przekonaniu ustawodawcy (któremu dał wyraz w ww. przepisie, mającym owo przekonanie za ratio legis) nieracjonalnym i nieekonomicznym czyniłoby prowadzenie procedury planistycznej od początku, według nowych przepisów.

Z tych względów zasadnie organy Miasta uznały, że pomimo wejścia w życie, w toku procedury planistycznej, ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do procedowanego Planu powinny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zarówno procesowe, jak i materialne).

W konsekwencji również kontroli zaskarżonego Planu należy dokonywać według przepisów dotychczasowych, w szczególności art. 27 ust. 1 u.z.p., w myśl którego naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy podkreślić, że pod rządem tego przepisu ukształtowała się trafna wykładnia, zgodnie z którą nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyroki NSA: z 23.11.2006 r., II OSK 1134/06; z 12.09.2012 r., II OSK 1422/12 – CBOSA; por. też R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, uw. 3 do art. 27).

W świetle dotychczasowych rozważań za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 u.p.z.p. (zob. pkt 3 ww. wyliczenia zarzutów skargi), jako że organ planistyczny zasadnie uznał, iż ziściły się określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające kontynowaniu prac nad uchwaleniem Planu na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a nie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów ostatnio wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI z 2003 r.") – gdyż przepisy te nie znajdowały zastosowania w odniesieniu do kontrolowanego Planu.

Dotyczy to w szczególności przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., którego naruszenie nietrafnie zarzucono w skardze (zob. pkt 10 ww. wyliczenia zarzutów skargi), i to bez bliższego uzasadnienia.

Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczyły tych elementów procedury albo ustaleń Planu, które w żaden sposób nie przekładały się na treść ustaleń planistycznych odnoszących się do nieruchomości Skarżącej. Albowiem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca może skutecznie kwestionować tylko takie ustalenia Planu, które w swej treści lub sposobie przyjęcia naruszają jej interes prawny, a więc – w tym przypadku – które (współ)kształtują prawo własności należącej do niej nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego zaskarżoną Uchwałą.

Już z tego względu za chybione należało uznać w szczególności nw. zarzuty, które zostały podniesione wyłącznie w uzasadnieniu skargi, a które wytykały:

- występowanie określonych rozbieżności pomiędzy planem (projektem) opiniowanym, planem (projektem) wyłożonym do publicznego wglądu, a planem ostatecznie uchwalonym (zob. pkt 12 ww. wyliczenia zarzutów skargi) – skoro, jak wynika to już z uzasadnienia skargi, i co przyznała sama Skarżąca na rozprawie, piętnowane zmiany wprowadzone w toku prac planistycznych nie dotyczyły nieruchomości Skarżącej, lecz innych nieruchomości (sąsiednich);

- brak spójności zaplanowanych rozwiązań w zakresie przebiegu drogi gminnej oraz usytuowania terenu oznaczonego symbolem [...] ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...] grudnia 1999 r. (zob. pkt 13 ww. wyliczenia zarzutów skargi) – skoro, jak wynika z uzasadnienia skargi, braki te również nie dotyczyły nieruchomości Skarżącej, lecz innych nieruchomości (sąsiednich). Dlatego jedynie ubocznie godzi się zauważyć, że za w pełni dopuszczalne należy uznać wyznaczanie w planach miejscowych terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, także o przebiegu wyraźnie nie przewidzianym w studium, jeżeli jest to niezbędne dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenów o przeznaczeniu wskazanym w studium.

Również ogólny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 u.z.p. "przez uchwalenie planu bez przeprowadzenia wymaganej procedury planistycznej" (zob. pkt 5 ww. wyliczenia zarzutów skargi) okazał się chybiony. Przepis ten normował poszczególne etapy procedury planistycznej pod rządem ustawy z 1994 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że jego naruszenia Skarżąca upatruje w tym, iż pierwotnym celem organów Miasta była "zmiana" dotychczas obowiązującego planu miejscowego – tego, jak wywodzi Skarżąca, dotyczyła w szczególności uchwała intencyjna z [...] grudnia 2001 r. – tymczasem ostatecznie uchwalono "nowy" planu. Zdaniem Skarżącej, doszło w ten sposób do "rozpoczęcia nowej procedury" – do której powinny znaleźć zastosowanie przepisy nowo uchwalonej u.p.z.p. – bez "zamknięcia procedury planistycznej, rozpoczętej na podstawie uchwały z dnia [...] grudnia 2001 r." W ocenie Sądu stanowisko Skarżącej jest nietrafne i razi nadmiernym formalizmem. Albowiem obie procedury – "zmiany" planu oraz uchwalenia "nowego" planu – były na gruncie ustawy z 1994 r. w istocie tożsame (pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. zresztą też), co jasno wynika już z art. 18 ust. 3 u.z.p., zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 2 stosuje się odpowiednio m.in. do zmiany m.p.z.p. Zatem okoliczność, że pierwotnie opracowywany akt planistyczny określano mianem "zmiany" planu miejscowego, a ostatecznie został on uchwalony bez tego "dodatku" w tytule, jako plan samoistny ("nowy" według terminologii Skarżącej), jawi się jako modyfikacja w gruncie rzeczy tylko o charakterze redakcyjnym – nie dająca żadnych podstaw do twierdzenia o dokonaniu istotnej modyfikacji, a tym bardziej zmiany, rodzaju procedury planistycznej, która wymagałaby podjęcia nowej uchwały intencyjnej (dotyczącej już nie "zmiany", lecz uchwalenia "nowego" planu) – która z całą pewnością była pozbawiona istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. na treść Planu.

W tym zakresie należy w pełni podzielić ocenę i argumentację przedstawione w odpowiedzi na skargę. Ich lektura, a także analiza akt planistycznych, prowadzą do wniosku, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, właściwa procedura planistyczna została w niniejszej sprawie zastosowana, a jej wymogi dochowane.

W szczególności Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia procedury, które miało polegać na niepodjęciu ponownie uchwały w sprawie zarzutu wniesionego przez Skarżącą do pierwotnie wyłożonego projektu Planu (zob. pkt 11 ww. wyliczenia zarzutów skargi).

Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że rozpatrzywszy ów zarzut, Rada podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., mocą której odrzuciła zarzuty Skarżącej dotyczące zagospodarowania jej działki nr [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, przywołanym wyżej wyrokiem z 28 listopada 2003 r. o sygn. akt II SA/Po 998/03, stwierdził nieważność tej uchwały z powodu uchybień proceduralnych. Na skutek tego wyroku cała procedura dokonywania zawiadomień i ogłoszeń o wyłożeniu projekt planu została ponowiona, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. W istocie doszło więc do ponownego wyłożenia projektu planu, do którego Skarżąca nie wniosła już zarzutów, ani wyraźnie nie oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe. Wobec tego należy przychylić się do stanowiska Organu, iż w takiej sytuacji Rada nie miała obowiązku ponownego podjęcia uchwały w sprawie zarzutów Skarżącej, dotyczących wszak pierwszego wyłożenia projektu Planu. Okoliczność, że w ocenie Skarżącej zarzuty te pozostawały nadal aktualne również w odniesieniu do drugiego wyłożenia, nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia, skoro Skarżąca nie zamanifestowała swego przekonania wobec organu poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Odmienne twierdzenia Skarżącej w tej mierze nie są zasadne. Podobnie jak jej twierdzenia o rzekomo wadliwym i dyskryminującym nieuwzględnieniu jej pisma z [...] stycznia 2004 r. jako wniosku bądź jako zarzutu do projektu Planu – w tym zakresie zasługują w pełni na akceptację wyjaśnienia Organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi odnoszących się do treści Planu – przede wszystkim wiążących się z zaprojektowaniem na nieruchomości Skarżącej przebiegu drogi gminnej klasy [...] (oznaczonej na rysunku Planu symbolem [...]) – Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przez Radę konstytucyjnych gwarancji lub zasad ochrony prawa własności (zob. pkt 1 wyliczenia zarzutów skargi), innych zasad konstytucyjnych (zwłaszcza równości i proporcjonalności), ani przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, z jakich względów potrzebnym i zasadnym było przeznaczenie akurat nieruchomości Skarżącej na ów cel. W ocenie Sądu wyjaśnienia te jawią się jako w pełni racjonalne, logiczne i przekonujące. W szczególności nie budzą wątpliwości twierdzenia Organu – znajdujące oparcie w części graficznej Planu – że zaplanowanie przebiegu nowej ulicy w zaskarżonej Uchwale wymuszone było brakiem możliwości poszerzenia istniejącej już ulicy [...], z uwagi na to, iż sąsiadujące z nią nieruchomości były już zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Działka Skarżącej była zaś, i jest, jedyną nieruchomością niezabudowaną w tej części miasta, która kwalifikuje się ze względu na swoje położenie pod lokalizację drogi. W związku z tym Organ – jak to dalej wyjaśnił – mając na względzie indywidualny interes skarżącej, interes publiczny, a także okoliczność, iż nieruchomość Skarżącej jest jedyną, niezabudowaną działką w tym rejonie, podjął decyzję o stworzeniu takiego układu komunikacyjnego, który pozwoliłby na poprowadzenie drogi na tym terenie, a przede wszystkim zagwarantowałby prawidłową obsługę istniejącej, jak i projektowanej zabudowy.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że odmienne twierdzenia Skarżącej – zwłaszcza co do braku konieczności wyznaczania nowego szlaku komunikacyjnego, wobec pełnego jakoby zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych – mają charakter gołosłownej polemiki z fachowymi ocenami urbanistów-autorów Planu, i to opartej wyłącznie na subiektywnej ocenie Skarżącej stanu istniejącego "tu i teraz", a więc nie uwzględniającej w dostatecznym stopniu planów rozwojowych w zakresie projektowanej zabudowy oraz obszarowo szerszej perspektywy, dotyczącej organizacji sieci komunikacyjnej wykraczającej poza sam obszar objęty Planem – które to plany i perspektywy musi uwzględniać w swych działaniach organ planistyczny.

Podobnie powierzchowny i subiektywny punkt widzenia zdradza argument Skarżącej dotyczący zasadności przeprowadzenia projektowanej drogi przez sąsiednią nieruchomość-działkę nr [...]. Po pierwsze, z punktu widzenia konieczności zastosowania władczej ingerencji w cudze prawo własności niczego to w istocie by nie zmieniło – oczywiście poza osobą adresata ingerencji wywłaszczeniowej (który jednak, jak można przypuszczać, w takiej sytuacji zapewne wystąpiłby od razu z podobnym, acz odwrotnym postulatem: poprowadzenia drogi przez sąsiednią nieruchomość Skarżącej), Po drugie, w przypadku rozważania lokalizacji nowych dróg, priorytetem powinny być przede wszystkim: efektywność i optymalizacja połączeń drogowych oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego – które to wartości z pewnością w większym stopniu zapewnia zaprojektowany przebieg drogi [...] przez nieruchomość Skarżącej (już choćby z tego względu, że, jak wynika z rysunku Planu, zapewnia on wytyczenie najkrótszego połączenia, tworzącego skrzyżowania z innymi drogami pod kątem prostym) – a dopiero w dalszej kolejności np. to, czy po "wykrojeniu" działki drogowej z danej nieruchomości pozostaną, czy nie, jakieś "resztówki" terenu (które rzeczywiście pozostają w sytuacji przeprowadzenia drogi przez nieruchomość Skarżącej, a które, Jej zdaniem, nie pozostałyby, gdyby zaprojektowano drogę na działce nr [...]).

W ocenie Sądu nietrafne okazały się także zarzuty dotyczące wadliwego określenia w Planie parametrów nowoprojektowanych ulic [...], z których jedna ma przebiegać także przez nieruchomość Skarżącej (zob. pkt 2 i 7 ww. wyliczenia zarzutów skargi). Z uzasadnienia skargi wynika, że szczególne obiekcje Skarżącej wzbudziły przed wszystkim postanowienia:

- § 3 ust. 2 pkt 1 Planu – zgodnie z którym: "Szerokość projektowanych ulic w liniach rozgraniczających: [...] ulice lokalne ([...]) ze ścieżką rowerową i zielenią izolacyjną – 20 m";

- § 4 ust. 2 Planu – w myśl którego "Wzdłuż ulic należy projektować: (-) zatoki postojowe i parkingi, (-) ścieżki rowerowe, (-) zieleń o charakterze izolacyjnym".

Zdaniem Sądu zastrzeżenia Skarżącej co do precyzji i prawidłowości ww. ustaleń planistycznych nie są zasadne. Najwyraźniej uszło bowiem uwagi Skarżącej, że ustalenia te w pełni odpowiadają, także w warstwie językowej (co do użytych sfomułowań), odnośnym wymaganiom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, w skrócie "rozporządzenie MTiGM z 1999 r."), w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. I tak, zgodnie z nw. przepisami tego rozporządzenia:

- § 7 ust. 1 – "Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli [...]", która to tabela dla ulicy klasy [...], o przekroju jednojezdniowym, przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających: 12 m;

- § 7 ust. 3 – "Szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego."

Z cytowanego przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia MTiGM z 1999 r. jasno wynika, że w § 3 ust. 2 Planu prawidłowo posłużono się pojęciem "szerokości (projektowanych) ulic w liniach rozgraniczających", zaś z przepisu § 7 ust. 3 tego rozporządzenia – że w ww. liniach rozgraniczających ulic można sytuować także infrastrukturę wyszczególnioną w § 4 ust. 2 Planu, pod warunkiem odpowiedniego zwiększenia wówczas szerokości ulic w liniach rozgraniczających (co w Planie zostało zapewnione poprzez ustalenie, w jego § 3 ust. 2 pkt 1, szerokości projektowanych ulic lokalnych [...] na 20 m). W konsekwencji nie sposób dopatrzyć się w tym przypadku zarzucanej w skardze niezgodności pomiędzy ww. częścią tekstową Planu, a jego częścią graficzną, jeśli idzie o szerokość projektowanych ulic, a także zarzucanego braku ustalenia w części tekstowej Planu "parametrów drogi". Ten ostatni zarzut jest zresztą chyba wynikiem błędnego utożsamiania przez Skarżącą "drogi" (tu: ulicy) – której parametry określa się, jak to już wyżej wskazano, przez podanie jej szerokości w liniach rozgraniczających – z samą jezdnią, stanowiącą jedynie część drogi (odpowiednio: ulicy) przeznaczoną do ruchu pojazdów (co wynika z definicji legalnej "jezdni" zamieszczonej w art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p.").

Jak to wyżej wskazano, dopuszczalność sytuowania w liniach rozgraniczających ulic oznaczonych symbolem [...] infrastruktury wyszczególnionej w § 4 ust. 2 Planu wynikała już z treści § 7 ust. 3 rozporządzenia MTiGM z 1999 r. Wbrew zarzutom Skarżącej (zob. pkt 1 i 3 ww. wyliczenia zarzutów skargi) taka regulacja planistyczna nie oznacza dopuszczenia realizacji na terenach wywłaszczanych pod budowę ulic, celów niebędących celami publicznymi. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie; Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543, z późn. zm.) – i to także w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania Planu – ustawodawca zaliczył do katalogu celów publicznych m.in. nie tylko budowę i utrzymanie samych dróg, ale także "obiektów i urządzeń transportu publicznego". W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji "obiektu i urządzenia transportu publicznego". Wobec tego – jak trafnie zauważono w wyroku Sądu Najwyższego z 10 grudnia 2015 r. (V CSK 184/15, LEX nr 1976254) – "takie obiekty należy oceniać indywidualnie w nawiązaniu do okoliczności sprawy i mieć na uwadze ich funkcje. W literaturze trafnie zalicza się do nich: dworce, przystanki, wiaty, torowiska [...]. Uogólniając, należy uznać za inwestycję celu publicznego takie zamierzenie, które jest bezpośrednio konieczne do realizacji celu publicznego [...]."

W ocenie Sądu w niniejszym składzie taki właśnie charakter – inwestycji współrealizujących "drogowy" cel publiczny – mają inwestycje w infrastrukturę wymienioną w § 4 ust. 2 Planu. Ten wniosek, oprócz zakotwiczenia w rozważaniach zawartych w ww. wyroku SN, znajduje dodatkowe potwierdzenie w:

- treści przywołanego wyżej § 7 ust. 3 rozporządzenia MTiGM z 1999 r., który przewidując możliwość umieszczania w ulicy m.in. ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych oraz pasów zieleni wysokiej, w istocie nakazuje je traktować jako części tej ulicy, a przynajmniej jako obiekty lub urządzenia z ulicą ściśle związane;

- fakcie zmiany art. 6 pkt 1 u.g.n. (dokonanej z dniem 21 czerwca 2014 r.), polegającej na uzupełnieniu wyliczenia zawartych w tym przepisie publicznych celów "drogowych" o: wydzielanie gruntów pod drogi rowerowe, a także budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Godzi się przy tym zauważyć, że w orzecznictwie sądowym realizacja ciągu pieszo-rowerowego już wcześniej była uznawana za cel publiczny (por. wyrok NSA z 06.06.2012 r., II OSK 750/12, CBOSA);

- treści § 110 rozporządzenia MTiGM z 1999 r., zawierającego otwarty katalog obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, mogących stanowić "wyposażenie" drogi, obejmujący wymienione expressis verbis w tym przepisie "zatoki postojowe", a ponadto zaliczane m.in. do takich obiektów, pod pewnymi warunkami, parkingi (por. wyrok NSA z 08.12.2011 r., II OSK 2216/11, CBOSA).

W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się bardziej szczegółowo do materii tych zarzutów należy zasadniczo podzielić argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, a ponadto stwierdzić, co następuje:

. w kwestii wprowadzenia w Planie możliwości realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, bez jednoznacznego wskazania ich przebiegu (zob. pkt 3 ww. wyliczenia zarzutów skargi)

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., w m.p.z.p. ustala się, w zależności od potrzeb, "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury".

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej, określenie owych "zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej", mogło w szczególności przybrać taką postać, jak w przepisie § 5 ust. 6 Planu, który stanowi, że: "Trasy infrastruktury technicznej należy projektować w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych ulic. W przypadku wąskich ulic i dojazdów dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej przez teren sąsiednich działek." Inaczej, niż to przyjmuje Skarżąca, nie w każdym przypadku konieczne jest wydzielanie w m.p.z.p. "terenów infrastruktury technicznej". Tym bardziej, że np. w odniesieniu do obszarów mających dopiero podlegać zabudowie (mieszkalnej, usługowej, gospodarczej, itp.), trudnym (o ile w ogóle możliwym) – a na pewno niefunkcjonalnym – rozwiązaniem byłoby określanie już w momencie uchwalania Planu dokładnego przebiegu wszystkich potrzebnych instalacji infrastrukturalnych, przyłączy itp. A to właśnie w odniesieniu zwłaszcza do takich przyszłych – częstokroć jedynie potencjalnie przewidywanych lub tylko dopuszczonych – inwestycji infrastrukturalnych zasadnym było poprzestanie na określeniu w Planie jedynie "zasad obsługi" w zakresie ww. infrastruktury.

Godzi się ponadto zauważyć, że w art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. zasadniczo nie chodzi o inwestycje celu publicznego – o których wszak mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p., który to przepis przewiduje możliwość określenia w m.p.z.p. "terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny". Skoro ustawodawca w odrębnych punktach art. 10 ust. 1 u.z.p. unormował kwestie wyznaczania terenów pod inwestycje celu publicznego (pkt 3) oraz terenów pod infrastrukturę techniczną (pkt 5), to nie powinno budzić wątpliwości, że art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. dotyczy zasadniczo inwestycji niepublicznych. W konsekwencji nieuzasadnione są obawy Skarżącej, że dopuszczenie w § 5 ust. 6 Planu prowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez teren działek sąsiednich (względem istniejących lub projektowanych ulic i dojazdów) może naruszać cudze prawo własności oraz swobodę planistyczną gminy, skoro realizacja inwestycji niepublicznych na danym terenie wymaga każdorazowo zgody dysponenta terenu.

Natomiast co do wzmiankowanych w skardze ustaleń dotyczących elektroenergetycznej linii napowietrznej SN 15 kV, należy podzielić stanowisko Organu, iż przebieg tej linii, wbrew twierdzeniom Skarżącej, został zaznaczony na załączniku graficznym do Uchwały. Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, jej przebieg nie koliduje z nieruchomością Skarżącej, co oznacza, że Skarżąca nie ma legitymacji do kwestionowania odnoszących się do tej linii postanowień planistycznych (w tym § 5 ust. 4 Planu).

. w kwestii zaniechania określenia w Planie zasad podziału działek budowlanych i scedowania obowiązków w tym zakresie na inne podmioty (zob. pkt 6 ww. wyliczenia zarzutów skargi)

W tym przypadku Skarżąca uczyniła przedmiotem zarzutu postanowienie § 9 Planu, które brzmi: "Zasady podziału na działki budowlane:

a) według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z załącznikiem graficznym,

b) dla terenów nie objętych zasadami podziału przedstawionymi na załączniku graficznym według wytycznych urbanistycznych sporządzonych przez uprawnionego urbanistę."

Od razu należy zaznaczyć, że, wbrew twierdzeniom skargi, to postanowienie nie mogło naruszać § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z 2003 r., gdyż – jak to już wyżej wskazano – przepisy tego rozporządzenia w stosunku do Planu w ogóle nie znajdują zastosowania.

Odnosząc się do analizowanego tu zarzutu, Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że w Planie zostały zawarte zasady i warunki podziału, a określono je poprzez odesłanie do części graficznej Uchwały. Granice podziału zostały oznaczone linią przerywaną w części graficznej Planu. Ponadto ustalenia Planu dopuszczają, aby dla terenów nieobjętych zasadami podziału przedstawionymi na załączniku graficznym, zasady podziału były ustalane według wytycznych urbanistycznych sporządzonych przez uprawnionego urbanistę. Takie rozwiązanie, zdaniem Rady, dopuszczała ustawa z 1994 r.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., w m.p.z.p. ustala się, w zależności od potrzeb, "zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane".

W ocenie Sądu, w świetle cytowanego przepisu, co do zasady nie budzi zastrzeżeń praktyka określania "zasad podziału" poprzez wrysowanie w części graficznej m.p.z.p. przebiegu potencjalnych linii podziału – o czym mowa w § 9 lit. a Planu, i które to linie, w przypadku niektórych terenów objętych Planem, rzeczywiście zostały naniesione (kreską przerywaną) na rysunku Planu, co pokazuje analiza jego części graficznej.

Pewne wątpliwości, na gruncie art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., może natomiast budzić unormowanie zawarte w § 9 lit. b Planu. Jednakże, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza ono scedowania przez Radę obowiązku określenia zasad podziału na inny podmiot – osobę trzecią-urbanistę (w tym kontekście jawi się jako znamienne, że w Planie nie zastrzeżono konieczności konsultowania podziału z konkretnym podmiotem, np. z urbanistą miejskim / gminnym) – lecz nałożenie na właściciela (inny uprawniony podmiot) zamierzającego dokonać podziału nieruchomości, obowiązku dochowania dodatkowego aktu staranności, w postaci konieczności zwrócenia się do wybranego przez siebie urbanisty o fachowe wskazówki dotyczące planowanego podziału. W istocie mamy więc w tym przypadku od czynienia z określeniem w Planie szczególnego "warunku" podziału, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., stanowiącego, w ocenie Sądu, dopuszczalne ograniczenie uprawnień właścicielskich (innych praw rzeczowych) do nieruchomości (dzielonej działki budowlanej), mieszczące się w ramach wynikającego z ww. przepisu władztwa planistycznego.

. w kwestii określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony dróg publicznych, o ponadnormatywnej szerokości (zob. pkt 8 ww. wyliczenia zarzutów skargi)

Skarżąca zarzuca, że ustalone w Planie – poprzez wrysowanie, na jego części graficznej, nieprzekraczalnej linii zabudowy – odległości, w jakich mogą stanąć obiekty budowlane od dróg publicznych (powiatowej i gminnej), nie zostały dostosowane "do obowiązujących przepisów z uwzględnieniem cech zagospodarowania terenu oraz prawa własności".

W związku z tym godzi się zauważyć, że przez owe "obowiązujące przepisy" należy rozumieć z pewnością art. 43 ust. 1 u.d.p., w myśl którego obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: co najmniej 8 m w przypadku dróg powiatowych w obszarze zabudowanym, 6 m w przypadku dróg gminnych w takim obszarze. Nie ulega wątpliwości, że cytowany przepis ustala jedynie minimalny "normatyw" odległości obiektów budowalnych od krawędzi jezdni. Stąd wyznaczenie w danym m.p.z.p. odległości większej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. żadną miarą przepisu tego nie może naruszać.

Upoważnienie dla prawodawcy lokalnego do wyznaczania w planie miejscowym linii zabudowy (nieprzekraczalnej albo obowiązującej) wynikało zaś wprost z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., w myśl którego w m.p.z.p. ustala się, w zależności od potrzeb, "lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy".

W ocenie Sądu, w tym kontekście normatywnym, ustalenie w Planie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ulicy [...] – zaprojektowanej na należącej do Skarżącej działce nr [...] (a godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko co do tego fragmentu Planu ustanowione odległości mogą podlegać kontroli Sądu) – w odległościach, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, 6 i 8 m, nie wykracza poza granice władztwa planistycznego; co też przekonująco wykazano w odpowiedzi na skargę.

. w kwestii niewłaściwego definiowania pojęć ustawowych (zob. pkt 9 ww. wyliczenia zarzutów skargi)

Zarzut ten nie wydaje się do końca zrozumiały. Albowiem, wbrew twierdzeniom skargi, Plan nie zawiera własnych definicji "wysokości zabudowy", "wysokości budynku", ani "powierzchni terenu biologicznie czynnej" – znamienne, że w skardze nie wskazano konkretnych postanowień Planu, które takie definicje miałyby wprowadzać. Poza tym należy w pełni podzielić, odnoszące się do analizowanego tu zarzutu, stanowisko Organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. W szczególności należy uznać za oczywiście trafny pogląd Rady o braku potrzeby definiowania w Planie pojęcia "adaptacja". Odmienne stanowisko Skarżącej – jakoby użycie tego terminu w postanowieniach §§ 3, 4, 7 i 8 Uchwały nasuwało wątpliwości interpretacyjne – jawi się jako całkowicie chybione, a wręcz niezrozumiałe (przy złożeniu, że było formułowane z dobrą wiarą).

. w kwestii wadliwości wprowadzenia do § 4 ust. 3 Planu zakazu projektowania zjazdów z drogi wojewódzkiej (zob. pkt 14 ww. wyliczenia zarzutów skargi)

Powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że nieruchomość Skarżącej nie jest zlokalizowana przy drodze wojewódzkiej wzmiankowanej w ww. przepisie Planu (który wprowadza: "Zakaz projektowania zjazdów z działek przeznaczonych pod zabudowę położonych wzdłuż ulic głównych w ciągu dróg wojewódzkich. Obsługa komunikacyjna w/w działek ulicami obsługującymi lub ulicami wewnętrznymi"). Zatem problem ewentualnej niemożności urządzania takiego zjazdu, Skarżącej w ogóle nie dotyczy, co oznacza, że nie jest ona też legitymowana do kwestionowania cytowanego ustalenia planistycznego.

Dlatego jedynie ubocznie należy podzielić stanowisko Organu, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, w analizowanym przypadku nie sposób mówić o bezprawnym wkroczeniu przez Radę w kompetencje zarządcy drogi, skoro – jak wynika z dokumentacji planistycznej, i co podkreślono w odpowiedzi na skargę – kwestionowany zakaz urządzania zjazdów z dróg wojewódzkich został wprowadzony do Uchwały na wniosek administratora takich dróg, tj. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Można zatem rzec, odwołując się do znanej łacińskiej paremii: "volenti non fit iniuria" ("chcącemu nie dzieje się krzywda").

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.