Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 852/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg A.B., J.B., K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A.B., J.B. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K.K. 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań A.B., J.B. oraz K.K. (będących skarżącymi w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] ustalającą inwestorowi J.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych z funkcją mieszkalną i towarzyszącą im infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce nr ewid. [...].

1.1. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania administracyjnego, podjętych aktów oraz wnoszonych przez strony środków zaskarżenia podkreślając, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji na skutek poprzednich dwóch decyzji kasacyjnych. W pierwszej z nich, z dnia [...] listopada 2019 r., Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta wydając pozytywną dla inwestora decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. W decyzji tej wskazano, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien:

- ustalić właściwie krąg stron postępowania;

- wezwać inwestora do skorygowania wniosku w zakresie parametrów wnioskowanej zabudowy, gdyż w przypadku braku skorygowania przez inwestora wniosku organ I instancji pozbawiony będzie możliwości ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy;

- ustosunkować się do kwestii prowadzenia przez inwestora działalności handlowej w ramach planowanej inwestycji;

- wykazać jaki status mają drogi - ul. [...];

- ustalając wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odnieść się w pierwszej kolejności do wysokości tego parametru występujących w ramach istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

- właściwie ustalić wskaźnik szerokości elewacji frontowej;

- oprzeć ustalenia co do geometrii dachu budynku na podstawie analizy zabudowy na sąsiednich działkach.

1.2. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wezwał wnioskodawcę do:

- określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu w formie opisowej przedstawiającej gabaryty planowanych budynków: handlowo-usługowego i handlowo usługowego z funkcją mieszkalną towarzyszącą, w tym: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości do głównej kalenicy budynku, wynikające z rozstrzygnięcia organu II instancji oraz realnych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym,

- określenia jakiego rodzaju handel i usługi będą zlokalizowane w budynku zgodnie z PKD.

1.3. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. inwestor poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe wnioski o ustanowienie wskaźnika wielkości zabudowy na poziomie 38% oraz ustalenia geometrii dachów dla planowanych budynków jako dachów płaskich. Do pisma wnioskodawca dołączył rzut budynków z usytuowaniem na terenie działki oraz przekrój planowanych budynków. Inwestor złożył również wydruk mapy z zaznaczonymi działkami w granicach przyjętych przez organ do analizy, na których zlokalizowane są budynki z płaskimi dachami oraz działki ze wskaźnikiem zabudowy powyżej 30%.

Ponadto inwestor pismem z dnia [...] lutego 2020 r. dokonał zmiany swojego wniosku i zwrócił się z wnioskiem o uwzględnienie zmiany polegającej na określeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 30%. Wnioskodawca wskazał, że na terenie działki [...] znajduje się budynek mieszkalny z funkcją usługową, dla którego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 29,43%. Ze względu na podobną funkcję oraz bliskie usytuowanie w granicach obszaru analizowanego powyższa zabudowa jest, w jego ocenie, porównywalna do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Nadto wniósł, w przypadku zastosowania dachu dwuspadowego, o ustalenie wysokości elewacji frontowej (do kalenicy) do ok, 8,3 m, możliwość zastosowania dachu płaskiego nad fragmentem budynku i wskazanie, że w przypadku możliwości dostępu do sieci kanalizacji deszczowej wody opadowe będą odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej.

1.4. Uwzględniając wnioskowane zmiany Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2020 r. ustalił J.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych z funkcją mieszkalną towarzyszącą oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

1.5. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli A.B. i J.B. (wspólnym pismem), K.K. oraz R.G.. Postanowieniami Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. sprawy z tych odwołań zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia

1.6. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz drugi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien:

- ustosunkować się do kwestii prowadzenia przez inwestora działalności handlowej w ramach planowanej inwestycji, uwzględniając regulację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- ustalić, czy w obszarze analizowanym występują przypadki nieruchomości, których szerokość elewacji frontowej, obejmuje prawie całą szerokość działki.

1.7. Rozpatrując po raz trzeci sprawę organ I instancji wezwał inwestora do określenia jakiego rodzaju handel będzie zlokalizowany w planowanych budynkach handlowo-usługowych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. inwestor wskazał, że w planowanym budynku może być zlokalizowana następująca działalność:

- sprzedaż detaliczna owoców i warzyw prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna mięsa i wyrobów z mięsa prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna ryb, skorupiaków i mięczaków prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna pieczywa, ciast, wyrobów ciastkarskich i cukierniczych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna pozostałej żywności prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna wyrobów farmaceutycznych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach;

- sprzedaż detaliczna kosmetyków i artykułów toaletowych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach.

- fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne.

1.8. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta ponownie pozytywnie ustalił inwestorowi warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych z funkcją mieszkalną towarzyszącą oraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W decyzji tej organ I instancji wskazał, że:

1) ustala się budowę dwóch budynków handlowo - usługowych, z funkcją mieszkalną towarzyszącą wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...].

2) planowane budynki o jednej kondygnacji nadziemnej, funkcje handlowo - usługowe podstawowe dla potrzeb mieszkańców osiedla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej,

3) powierzchnia sprzedaży planowanego budynku handlowo - usługowego nie może przekroczyć 2000 m2,

4) jako front działki przyjął tą część działki objętej wnioskiem, która przylega do pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...]), z której odbywać się będzie główny wjazd oraz wejście do budynków, linia zabudowy,

- ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy 13 m od granicy działki z działką nr [...] stanowiącą pas drogowy drogi powiatowej ulicy [...] jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] oraz na działkach nr [...]. Ponadto od strony pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] (dz. nr [...]) wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy 8 m od granicy działki jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...].

5) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami usługowo - handlowymi z funkcją mieszkalną towarzyszącą w stosunku do powierzchni działki nr [...] nie może przekroczyć 29,5 % (organ I instancji wskazał, iż odstąpił od ustalenia tego wskaźnika na podstawie średniej w obszarze analizowanym. Średnia wielkość dla obszaru analizowanego wynosi 15,7 %. W obszarze występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolno stojącą lub w zabudowie bliźniaczej.

Organ I instancji zaznaczył, że wziął pod uwagę głównie zabudowę wzdłuż ulicy [...], dla której wskaźnik zabudowy wynosi od 2% do 29 %, m.in. na dz. nr [...] - 9,6%, dz. nr [...] - 9,8%, dz. nr [...] - 9,4%, dz. nr [...] - 11%, dz. nr [...], - 11,7%, dz. nr [...] - 15%, dz. nr [...] - 17%, dz. nr [...] - 19,5%, dz. nr [...] - 21,2%, dz. nr [...] - 20,6% do maksymalnie 29,5% na dz. nr [...]. Ponadto w obszarze analizowanym wskaźnik ten przedstawia się bardzo podobnie jak w przypadku zabudowy wzdłuż ulicy [...], np. wzdłuż ulicy [...] średni wskaźnik dla całej zabudowy wynosi 20% (dz. nr [...] - 19,5%, dz. nr [...] - 17,2%, dz. nr [...] - 16,7%, dz. nr [...], 28,4%, dz. Nr [...], 27,3%). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zabudowy bliźniaczej wzdłuż ulicy Tytanitowej. W pozostałej części obszaru analizowanego dominuje wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna, dla której wskaźnik wielkości mieści się w przedziale od 8% do maksymalnie 20%.

Wyznaczając wskaźnik wielkości zabudowy organ I instancji wziął pod uwagę zabudowę na działce nr [...] przy ul. [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym prowadzona jest działalność usługowa - napełnianie klimatyzacji i wyznaczył maksymalny wskaźnik wielkości zabudowy do 29,5%, szerokość elewacji frontowej - dla planowanych budynków handlowo - usługowych, z funkcją mieszkalną towarzyszącą - organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej do 32 m dla każdego pojedynczego budynku odrębnie);

6) wyznaczył szerokość elewacji frontowej na 32, 2 m (Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 14,1 m. Organ I instancji zaznaczył, że wyznaczając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę głównie zabudowę znajdującą się wzdłuż ulicy [...]. W obszarze analizowanym największą szerokość elewacji frontowej posiada budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami i funkcją biurową znajdujący się na działce nr [...] i wynosi 32,2m, natomiast najmniejszą szerokością elewacji frontowej charakteryzują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej usytuowane na działkach wzdłuż ulicy [...] oraz sięgacza ulicy [...], których szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku wynosi 6m.

W przypadku wolno stojącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej największą szerokość elewacji frontowej posiadają budynki na działkach nr [...] - 26,2 m, dz. nr [...] - 26,1m, dz. nr [...] - 22,4 m, [...] - 21,7m przy ul. [...], dz. nr [...] -24,2 m, dz. nr [...] - 23,7 m, [...] - 21,1 m przy ul. [...] oraz na dz. nr [...], 21,6 m, dz. nr [...] - 21,5m przy ul. [...]. Pozostała zabudowa mieści się w zakresie od 8,5 m do 19 m, przy czym zdecydowaną większość stanowią budynki o szerokości elewacji frontowej zbliżonej do średniej, tj. 14 m, m.in. na działkach nr [...] - 13,3 m; działkach nr [...] - 13,6 m, działkach nr [...] - 13,9 m; dz. nr [...] – 14 m; dz. nr [...] - 14,4 m, dz. nr [...] - 14,6 m, dz. nr [...] - 14,7 m, dz. nr [...], 14,8 m, dz. nr [...] - 14,9 m. Organ I instancji wskazał, iż wobec tego kierując się funkcją planowanej inwestycji wyznaczył szerokość elewacji frontowej maksymalnie do 32 m dla pojedynczego budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tzn. linii okapu - do 5m).

7) określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (na działkach sąsiednich wzdłuż ulicy [...] tworzy uskok, bowiem na działkach nr [...] znajdują się budynki o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą kondygnacją w poddaszu, na dz. nr [...] znajduje się budynek o jednej kondygnacji nadziemnej, dalej idąc w kierunku południowym na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o trzech kondygnacjach nadziemnych oraz budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej o dwóch kondygnacjach nadziemnych, przy czym druga w poddaszu, m.in. na dz. nr [...].

W obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna charakteryzuje się jednorodną wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej. Zabudowę tworzą głównie budynki o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu dachu stromego lub budynki mieszkalne o jednej kondygnacji nadziemnej z poddaszem nieużytkowym. Wyjątek stanowi znajdująca się wzdłuż ulicy Pirytowej zabudowa bliźniacza o dwóch kondygnacjach nadziemnych oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami znajdująca się na dz. nr [...] przy ul. [...] - budynek o trzech kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym oraz zabudowa mieszkaniowa wolno stojąca na działce nr [...] przy ul. [...] o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanych budynków handlowo - usługowych, z funkcją mieszkalną towarzyszącą wziął pod uwagę budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu dachu stromego);

8) określił geometrię dachu (dla planowanych budynków handlowo - usługowych, z funkcją mieszkalną towarzyszącą - dach dwuspadowy łub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachu 15°- 35° i wysokość głównej kalenicy do 8,6111, co mieści się w przedziale spadków dachów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki o układzie połaci dachowych tworzących dachy wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 15° do 35° skierowanych w stronę frontu działki, które stanowią zdecydowanie największy odsetek istniejącej zabudowy. Dachy te występują przede wszystkim na działkach zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...], min. na dz. nr [...] oraz działkach po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...], m.in. na dz. nr [...]. Drugi rodzaj dachów jaki można wyróżnić w obszarze analizowanych to dachy o układzie połaci dachowych tworzącym dachy dwuspadowe, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 45° skierowanym w kierunku frontu działki m.in. na dz. nr [...] przy ul. [...], dz. nr [...] przy ul. [...].

1.9. Określając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ I instancji wskazał, iż:

- planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, podczas prowadzenia robót budowlanych i ziemnych, w razie ujawnienia przedmiotu posiadającego cechy zabytku należy niezwłocznie zawiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a dalsze prace prowadzić w uzgodnieniu z tym organem,

- w celu przywracania przekroczonych poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego (PM 10) w obszarze miasta do celów grzewczych wskazane jest stosowanie kotłów gazowych, olejowych lub włączenie do scentralizowanych systemów ciepłowniczych,

Wskazując warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, komunikacji, organ I instancji określił zapotrzebowanie w zakresie koniecznej infrastruktury oraz określił wymogi dotycząc kanalizacji i odprowadzania wód opadowych.

2. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r., odwołanie w ustawowym terminie złożyli: A.B. i J.B. (wspólnym pismem) oraz K.K. (sprawy te zostały przez Kolegium połączone do wspólnego rozpatrzenia). W odwołaniach tych, o tożsamej treści podniesiono, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.

2.1. W uzasadnieniu odwołań skarżący wskazali na to, co stanowi również treść zarzutów ich skarg kierowanych do sądu, a mianowicie, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ I instancji w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zlokalizowane są wyłącznie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi: jednorodzinnymi w formie zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej z jednym wyjątkiem w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (na działce nr [...]). Nie ma w tym obszarze ani jednego przykładu budynku handlowego lub handlowo-usługowego.

Podnieśli, że wskazane przez organ I instancji dwie działki nr [...] przy ul. [...], na których prowadzona jest działalność usługowa, w rzeczywistości, zdaniem skarżących, są działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, w których to budynkach część powierzchni wykorzystywana jest na usługi (w załączeniu do odwołania skarżący przedstawili aktualną informację o działce nr [...] udostępnianą przez Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miasta - załączniki nr 4 i nr 5 do odwołania), z których wynika, że budynki na tych działkach zostały zaklasyfikowane jako budynki mieszkalne. Taki stan prawny nie pozwala, zdaniem skarżących, na zlokalizowanie na działce nr [...] zabudowy o funkcji handlowo-usługowej, ponieważ taka funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy.

2.2. Skarżący wskazali, że nabyli swoje działki w latach 90 i wybudowali na niej swoje domy, ponieważ w uchwalonym w 1994 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta tereny wzdłuż ul. [...], były przeznaczone wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną, co dawało im gwarancję, że w sąsiedztwie nie powstaną żadne duże sklepy, centra handlowe, warsztaty, magazyny i inne tego rodzaju uciążliwe obiekty. Niestety plan przestał obowiązywać po 10 latach. W ciągu kolejnych lat na terenach wokół ich posesji wybudowane zostały (zgodnie z wcześniej obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) wyłącznie domy jednorodzinne. Podkreślili, że w obowiązującym obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonym w 2015 r., teren, na którym położona jest działka nr [...] jest przeznaczony wyłącznie pod mieszkalnictwo jednorodzinne.

2.3. Dalej w odwołaniach wskazano, że w ocenie skarżących, organ I instancji w wydanej decyzji nieprawidłowo określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami handlowo- usługowymi w stosunku do powierzchni działki nr [...] w wysokości 29,5%. Podnieśli, że w obszarze analizowanym Urząd Miasta wykazał istnienie wyłącznie (poza jednym wyjątkiem) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Domy jednorodzinne, o powierzchniach zabudowy ok. 150-300m2, zlokalizowane są tu, w ogromnej większości, na niewielkich działkach o powierzchniach 10-15 arów (1000-1500 m2). W efekcie wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek są takie jak wykazane zostało w decyzji o warunkach zabudowy. Jednak te wskaźniki o wartościach, najczęściej ok. 10-20% a maksymalnie, w jednym przypadku, 29,5% dotyczą zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej a nie usługowo-handlowej.

2.4. Skarżący wskazali, że te wskaźniki charakteryzują niewielkie budynki jednorodzinne o kubaturze w granicach 1000-1500 m3 i nie zgadzają się z tym, że można porównywać ze wskaźnikami dla innych budynków o dowolnej funkcji i na działkach o dowolnej powierzchni. W ich ocenie, nawet maksymalny wykazany przez organ I instancji wskaźnik - na poziomie 29,5% w przypadku działki nr [...] o powierzchni 1169 m2, oznacza budynek jednorodzinny o powierzchni zabudowy 344 m2 (łącznie z budynkiem gospodarczym), a w przypadku działki nr [...], której powierzchnia przekracza 5000m2 będzie oznaczał budynek handlowo-usługowy o powierzchni zabudowy 1500m2 czyli ponad czterokrotnie większej. W konsekwencji na działce [...] powierzchnia zabudowy będzie 7-10 razy większa niż w przypadku większości działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. Zdaniem skarżących organ dowolnie postanowił zastosować wskaźnik maksymalny, jaki charakteryzuje tylko jedną działkę w całym obszarze analizowany, gdyż wyliczył średni wskaźnik powierzchni zabudowanej do powierzchni działki w obszarze analizowanym na poziomie 15,7%, natomiast w decyzji dla wnioskowanej inwestycji dopuścił wskaźnik prawie dwukrotnie wyższy.

2.5. Dalej podnieśli, że organ I instancji nieprawidłowo określił szerokość elewacji frontowej dla planowanych budynków na działce nr [...]. Ta szerokość została w decyzji ustalona na maksymalnie 32m dla każdego z budynków odrębnie. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dla nowej zabudów, wyraźnie wynika, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla zabudowy a nie dla budynku lub budynków, odrębnie dla każdego z nich. Na działce nr [...] planowaną zabudowę mają stanowić dwa budynki, a więc cała zabudowa składająca się z dwóch budynków łącznie, zdaniem skarżących powinna mieć maksymalną szerokość elewacji frontowej 32m. Ustanowienie w decyzji maksymalnej szerokości dla każdego budynku odrębnie daje w efekcie szerokość frontu planowanej zabudowy 64m albo więcej jeśli budynki będą rozsunięte. A taka szerokość jest już ponad czterokrotnie większa od średniej szerokości w obszarze analizowanym. W ocenie skarżących celem podzielenia przez inwestora planowanego obiektu handlowo - usługowego na dwa odrębne budynki było uzyskanie szerokości zabudowy tak dużej jaka tylko zmieści się na działce.

2.6. Nadto, zdaniem odwołujących, obiekt handlowo-usługowy o dopuszczonej w decyzji powierzchni zabudowy będzie stanowić źródło poważnej uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Ze względu na planowaną wielkość obiektu widać, że inwestor zamierza wybudować duże centrum handlowo-usługowe. Źródłem uciążliwości będzie obiekt i znajdujące się w nim urządzenia oraz parking na kilkadziesiąt aut obsługujący klientów tego obiektu. Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że od wielu już lat UM nie rozwiązał problemu odprowadzania wód opadowych w rejonie skrzyżowania ulic [...].

3. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta i nie podzielając argumentów skarżących zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i ust. 4 oraz 64 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji oraz załącznik do projektu w postaci analizy w formie tekstowej oraz graficznej - mapy podpisany przez uprawnionego urbanistę.

Wskazując na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz wniosek inwestora i jego uzupełnienia oraz zmiany, o których mowa była wyżej Kolegium stwierdziło, że złożony pierwotnie wniosek w sprawie i jego zmiany dokonane przez inwestora odpowiadają wymogom wynikającym ze wskazanych przepisów prawa. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy i na prawidłowej mapie wyznaczył granice obszaru analizowanego (front działki, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd wynosi ok. 73 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki tj. 219 m z każdej strony).

2.1. Odnosząc się do warunków, które winny zostać spełnione do wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium stwierdziło, że:

- teren objęty inwestycją posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej,

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji,

- zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury (energia, woda, kanalizacja sanitarna, odprowadzanie wód opadowych) są prawidłowo ustalone i określone,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

2.2. Odnosząc się do najbardziej spornej kwestii to jest dokonanej przez organ I instancji pozytywnej oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem spełnienia przez nią warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. czyli kontynuacji, jak to podkreślono, szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych Kolegium uznało, że ocena ta jest uzasadniona w sprawie. Przytaczając wyżej przedstawiony opis obszaru analizowanego i ustalenia organu I instancji w tym zakresie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się zarówno do możliwości lokalizacji funkcji usługowej, mieszkaniowej jak i handlowej w ramach planowanej inwestycji, podzielając ocenę, że na terenie tym dopuszczalna jest również taka funkcja usługowa, która może występować wraz z funkcją mieszkalną i służyć obsłudze funkcji podstawowej mieszkaniowej, a nadto wykazuje występowanie takiej funkcji na działce sąsiedniej.

2.3. W pełnym zakresie Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W odniesieniu do przyjętych w decyzji, a kwestionowanych w odwołaniach parametrów to jest wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej Kolegium, przytaczając szczegółowo wyniki analizy zawarte w decyzji organu I instancji podkreśliło, że organ ten "w sposób racjonalny i przekonywujący uzasadnił dokonane ustalenie", korzystając z uprawnienia wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W kwestii szerokości elewacji frontowej wskazano, że organ I instancji skorzystał z możliwości wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył szerokość elewacji frontowej na podstawie analizy działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 14,1 m. Organ wyznaczając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę zabudowę znajdującą się wzdłuż ulicy [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami o szerokości elewacji frontowej 32,2 m. Wobec tego organ, kierując się funkcją planowanej inwestycji, wyznaczył szerokość elewacji frontowej maksymalnie do 32 m dla pojedynczego budynku.

Za prawidłowe uznano również ustalenia dotyczące geometrii dachów. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia w wydanej decyzji przepisów rozporządzenia

2.4. Odnosząc się do kwestii ustalenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich Kolegium wskazało, że zostały one zawarte w pkt 2 d) decyzji organu I instancji, w którym organ wskazał, że obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. Dokonując powyższego ustalenia organ I instancji wskazał, że uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uzupełniająco Kolegium podniosło, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne są zarzuty związane z takimi kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia.

3. Skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2020 r., w ustawowym terminie, wnieśli A.B. i J.B. oraz (odrębnie) K.. Sprawy z tych skarg postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

3.1. W skargach tych, o takiej samej treści, skarżący zarzucili decyzji Kolegium:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. przez brak analizy zasad dobrego sąsiedztwa;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wy korzy stania terenu;

c) art. 61 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 3 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez wadliwe przyjęcie, iż prawidłowo ustalono w szczególności: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość frontową;

d) przepisów u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. poz. 1589);

e) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ich niewłaściwą wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa w sytuacji, gdy owa analiza dokonana została w sposób nierzetelny, bez dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia;

f) przepisów u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 112), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sposób dostateczny uwzględniono ochronę interesów osób trzecich;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) przez niewyjaśnienie i nie odniesienie się zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym do wszelkich kwestii jakie winna zawierać decyzja,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

c) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nie odniesienie się zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym do wszelkich kwestii technicznych, jakim winna odpowiadać inwestycja określona w decyzji,

d) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i wydanie decyzji przez organy administracji publicznej, które wpływają na brak możliwości realizacji przez skarżących prawa do swobodnego, spokojnego zamieszkiwania i korzystania ze swojej własności,

e) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i wydanie decyzji przez organy administracji publicznej, która wpływa na możliwość zmiany funkcji obszaru analizowanego, całkowicie odmiennej od wieloletnie utrzymywanej i przyjętej na obszarze analizowanym,

f) art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasadny dwuinstancyjności postępowania i nienależyte oraz pobieżne odniesienie się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów przez organ II instancji.

W skargach wnieśli ponadto o dopuszczenie przez sąd dowodów z dokumentów dołączonych do skargi (załączników graficznych nr 1, 2 i 3 oraz informacji o działkach nr [...] i nr [...]) na okoliczność usytuowania działki nr ewid. [...] wśród istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, charakteru obszaru analizowanego, jego cech i właściwości i niewłaściwego stanowiska organów co do funkcji i parametrów zabudowy.

3.2. W oparciu o te zarzuty i wnioski skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniach skarg ich zarzuty zostały rozwinięte, co w zasadniczej części sprowadza się do powtórzenia zarzutów podniesionych w odwołaniach skarżących (por. punkt 2 niniejszego uzasadnienia).

4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

5. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. (k. 118-122) pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skarg, opowiadając się za stanowiskiem organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

7. Sprawa została rozpoznana po zawiadomieniu stron i uczestników oraz umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

8. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły powoływane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

9. Do kwestii niespornych i które nie budzą wątpliwości należy sam tryb procedowania z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu, którego dotyczył wniosek oraz spełnienie warunków, o których mowa była wyżej w punkcie 2.1. Sąd podziela też w pełni ocenę Kolegium co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości ustaleń faktycznych, w tym ustaleń stanowiących podstawę dokonania tejże analizy za wyjątkiem kwestii, o których mowa będzie niżej. Kwestie te dotyczą wniosków z analizy, wiarygodności i pełności ustaleń w zakresie dwóch nieruchomości (działek), na których organy oparły ustalenia o możliwości kontynuacji funkcji usługowo-handlowej na analizowanym terenie oraz zaistnienia i wykazania przyczyn do zastosowania przepisów szczególnych, dopuszczających odstępstwo od ustalania parametrów intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej w stopniu znacznie przekraczającym średnie parametry wyliczone dla obszaru analizowanego.

Odnosząc się do tych kwestii wskazać należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy, nie kolidujący z taką całością element. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego).

10. Pierwszą wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy projektowana funkcja inwestycji może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Standardowa charakterystyka tej zasady i jej aspekty zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby jej powielenia. Wskazać jedynie można, że w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego. Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Warunek kontynuacji funkcji jest też rozumiany w taki sposób, że nie zostanie on spełniony, gdy projektowana inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08; CBOSA).

Warunkiem oceny zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy przez wnioskowaną inwestycję jest prawidłowość i zupełność ustalenia stanu faktyczny sprawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne i niewątpliwe ustalenie wszystkich istotnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji prawidłowa ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, CBOSA).

Ścisłość ustaleń jest szczególnie wymagana, gdy projektowana inwestycja nie odpowiada dominującej funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Tak jednak nie jest, bowiem jedyną funkcją usługową z opisanych przez organ jest zajazd, który jak wynika z analizy stanowi wyjątek od pozostałych funkcji. W takiej sytuacji, gdy brak jest pełnych ustaleń, nie da się jednoznacznie zweryfikować tezy organów, że w sprawie można mówić o kontynuacji funkcji, przez co należy rozumieć uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Tylko na tej zasadzie można dopuścić wprowadzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej innych funkcji jako służących mieszkańcom i zaspokajaniu ich codziennych potrzeb.

11. Projektowana (po zmianie wniosku) inwestycja polegać ma na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych, z funkcją mieszkalną towarzyszącą wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Z ustaleń oraz rozważań obu organów wynika, że znajduje ona pełne oparcie w dwóch podobnych funkcjonalnie działalnościach realizowanych na działkach nr [...] (są to jedyne działki spośród ponad kilkudziesięciu innych zabudowanych działkach objętych analizowanym obszarem, na których, zdaniem organu występuje inna funkcja niż tylko mieszkaniowa).

Jak wynika z treści decyzji, przede wszystkim organu I instancji (Kolegium podzieliło w pełnym zakresie te ustalenia) na działce nr [...] znajduje się "budynek mieszkalny wielorodzinny o trzech kondygnacjach nadziemnych" (s. 9 decyzji Kolegium), w którym to budynku realizowana jest funkcja biurowa, usługowa i handlowa (na parterze handlowa i usługowa, na piętrze biurowa (trzecia kondygnacja nie jest opisana, por. s. 14 decyzji Kolegium). Z kolei na działce nr [...] znajduje się "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z funkcją usługową - serwis klimatyzacji", która, jak podają organy "wiąże się z funkcją handlową - sprzedażą elementów eksploatacyjnych układu klimatyzacyjnego w pojazdach" (s. 14 decyzji Kolegium). Podstawą tych ustaleń, jak podano w decyzji, była "wizja w terenie" (s. 14 decyzji Kolegium). Ustalenia te zostały przez skarżących w ich odwołaniach wyraźnie zakwestionowane, nie tylko przez zarzut, ale odwołanie się do informacji o działkach nr [...] pochodzące z systemu katastrowego Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miasta (załączniki nr 4 i nr 5 do odwołania oraz 4 i 5 skarg), z których wynika, że budynki na tych działkach zostały zaklasyfikowane jako budynki mieszkalne.

Do tych kwestii Kolegium nie odniosło się w żadnym zakresie, powielając bez zastrzeżeń ustalenia i wnioski organu I instancji. Brak takiego odniesienia i weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji w tym zakresie, co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać tu bowiem należy nie tylko na to, że stan ustalony przez organ I instancji na podstawie "wizji w terenie" nie tylko, że nie został zweryfikowany na etapie postępowania odwoławczego, to nie został również oceniony jako stan legalny (wizja nie może tego zweryfikować, bo oddaje tylko stan faktyczny).

W ocenie sądu przy ustalaniu funkcji realizowanej na danej nieruchomości (działce) dla potrzeb analizy uwarunkowań zabudowy dopuszczalne jest tylko oparcie się na funkcjach faktycznie realizowanych jeśli są zgodne z prawem. Inaczej, uznawanie faktycznej, ale niezgodnej z prawem funkcji danej zabudowy prowadziłoby do kształtowania ładu przestrzennego w oparciu o niezgodny z prawem stan podobnej zabudowy na danym terenie, co zaprzeczałoby podstawowym zasadom prawa i polityki przestępnej. Kwestia ta mogłaby nie mieć istotnego znaczenia dla sprawy, gdyby podobnych do wnioskowanej zabudowy funkcji na analizowanym terenie było więcej. Jednakże na tym terenie znajdują się tylko dwie zabudowy spełniające faktycznie inne funkcje niż mieszkaniowe i obie nie zostały zweryfikowane dokładnie przez organy pod względem faktycznym, ani prawnym, mimo wyraźnych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżących. Bez uwzględnienia tych dwóch działek o kontynuacji lub nawet dopełnianiu przez wnioskowaną inwestycję funkcji w analizowanym obszarze nie może być mowy, bowiem pozostałe działki są zabudowane wyłącznie zabudową jednorodzinną lub bliźniaczą o funkcjach tylko mieszkaniowych.

Organy nie ustaliły prawnych uwarunkowań funkcji tej zabudowy na podstawie aktów wywołujących skutki w sferze prawa publicznego czyli aktów o wiążącym charakterze (np. decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleniu na użytkowanie lub tym podobnych, w zależności od tego jakie w stosunku do danej zabudowy zostały wydane). Bez tych ustaleń organy nie mogły ocenić, czy wnioskowana zabudowa i wskazywane dla niej funkcje, cechy i parametry stanowią kontynuację legalnych funkcji zabudowy na wskazanych działkach lub chociażby jej dopełnienie.

Już to uchybienie powoduje, że obie decyzje nie mogą się ostać w obrocie jako, że prawidłowość ustaleń w tym zakresie jest determinantą wszystkich dalszych analiz i wniosków. W tym zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego i odniesienie się do wyżej przedstawionej zgodności z prawem funkcji zabudowy faktycznie realizowanych na działkach nr [...].

12. Dodać też należy, że organy dokładnie nie wyjaśniły też, czy inne funkcje, które są realizowane na tych działkach stanowią dopełnienie funkcji mieszkalnej czy jest odwrotnie i nie rozważyły tego konsekwencji. Ma to również istotne znaczenie dla oceny kontynuacji, gdyż wnioskowana inwestycja obejmuje w pierwszej kolejności funkcje handlowo-usługowe, dla których dopełnieniem jest funkcja mieszkaniowa.

Organy nie odniosły się również do zarzutu skarżących tego, że ład przestrzenny w analizowanym terenie został zasadniczo ukształtowany pod rządami planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającym wyłącznie funkcje mieszkaniowe zabudowy, co kontynuuje obowiązujące studium. Choć, wobec braku planu okoliczności te nie mają charakteru bezpośrednio normatywnego to jednak, mając na uwadze zdecydowany, prawie wyłączny mieszkaniowy charakter zabudowy w obszarze analizowanym, funkcje inne - kontynuacyjne lub dopełniające muszą być dogłębnie i przekonywująco przeanalizowane. Tymczasem uzasadnienia obu decyzji w tym zakresie są bardzo lakoniczne, bo za element przekonywania nie może być przecież uznane cytowanie wyimków orzecznictwa, pochodzących z różnych stanów faktycznych i spraw, które ani nie potwierdza, ani nie zaprzecza wnioskom organów.

13. Wskazać dalej należy, że zastrzeżenia sądu budzi również ocena i uzasadnienie (a w zasadzie jego brak) w zakresie zastosowania odstępstw dotyczących intensywności projektowanej zabudowy oraz szerokości elewacji frontów obu budynków. Wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. to średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która - jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organy prawidłowo ustaliły na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 15,7 % i zawiera się w granicach od minimum 2 % do 29,5 %. Ten maksymalny wskaźnik dotyczy tylko jednej omówionej wyżej działki nr [...], położonej niemal naprzeciw działki [...] (po skosie, po drugiej stronie ul. [...]). Na pozostałych działkach położonych wzdłuż ulicy [...] wskaźnik zabudowy nie przekracza 20, 2 %, a większości wskaźników wypada poniżej 10 %. Wzdłuż ulicy [...] wskaźnik ten oscyluje wokół 20 %, a działka nr [...] - o której również mowa była w poprzednim punkcie ma wskaźnik 11/7 %. W pozostałej części obszaru analizowanego wartości wskaźnika wynoszą od 8 do 20%.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej to średnia w obszarze analizowanym w odniesieniu do jednej działki wynosi 14,1 m. Szerokość frontu 32,2 m występuje jedynie na działce [...] – i jest to zdecydowanie najwięcej, bo kilka kolejnych w uszeregowaniu od największej do najmniejszej ma już od elewacje frontowe od 26,2 do 21,1 m, a pozostałe mieszą się w przedziale od 19 do 8,5m.

Z całej analizy i uzasadnienia decyzji wyłania się zatem obraz, że organy określiły dla inwestycji parametry na podstawie najkorzystniejszych dla inwestora - najbardziej ekstremalnych i zarazem najmniej reprezentatywnych dla analizowanego terenu wskaźników. Mianowicie intensywność zabudowy wzięto z maksymalnego parametru 29,5 % pochodzącego z działki nr [...], a szerokość elewacji frontowej z maksymalnego parametru 32 m czyli szerokości elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce nr [...] (dokładna szerokość elewacji budynku na tej działce to 32,2 m), przy czym dopuszczony maksymalny parametr szerokości dotyczy odrębnie każdego z dwóch budynków projektowanych do zabudowy na działce [...], co jak trafnie wskazują skarżący w rzeczywistości daje łączną szerokość elewacji frontowej obu budynków 64 m, bowiem znajdują się one na jednej działce.

14. Wprowadzając tak korzystne dla inwestora i tak daleko odlegle od wartości średnich odstępstwa organy powołały się na § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jest to regulacja szczególna a zatem odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zabieg polegający na określaniu parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego nie jest uznawany za wystarczający zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego i z tych względów (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). Takiego usprawiedliwienia uzasadnienia obu decyzji nie zawierają. W szczególności nie wykazano dlaczego w stosunku do tej inwestycji mającej być przecież ledwie trzecim wyjątkiem od funkcji mieszkaniowej dominującej niepodzielnie w analizowanym terenie zasadne było zastosowanie maksymalnych parametrów wziętych "wybiorczo" z parametrów zabudowy dwóch różnych działek, z których jedna ma co prawda najdłuższy front bo 32 m (na jednej działce), ale intensywność zabudowy poniżej średniej (bo 11, 4 %), a druga ma intensywność zabudowy najwyższą w terenie za to front o szerokości standardowej odpowiadającej budynkom jednorodzinnym. W konsekwencji zabudowa na działce [...] będzie najbardziej intensywna pod względem każdego z parametrów poczynając od wskaźników intensywności zabudowy, przez szerokość elewacji, kończąc na powierzchni i kubaturze zabudowy, która przekroczy, jak wskazują na to skarżący kilkakrotnie wartości średnie. Do tych kwestii, podnoszonych w odwołaniu również się nie odniesiono.

Przedwczesne było natomiast odnoszenie się przez sąd do pozostałych kwestionowanych w skargach elementów decyzji (w szczególności ukształtowania dachów, linii zabudowy), które są konsekwencją wyżej omówionych parametrów. Z kolei zarzut dotyczący nazewnictwa (pkt 1d skarg) jest niezrozumiały i nie ma związku ze sprawą. Natomiast ocena takich kwestii jak uciążliwości inwestycji związane z jej wykorzystaniem lub użytkowaniem dotyczy już następnego i ewentualnego etapu inwestycyjnego – postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Również kwestia ewentualnego spadku dochodów nie mieści się w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania.

15. Uznając jednak większość podniesionych w skargach zarzutów za zasadne wobec stwierdzonego wyżej naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. należało uwzględnić skargi, gdyż uchybienia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej i omówioną wyżej potrzebę uzupełniania postępowania dowodowego należało uchylić również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

W ponowionym postępowaniu organ będzie związany dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach należnych skarżącym orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., odrębnie dla każdej ze skarg.