Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2041/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 2, 6, 7
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2409/20 w sprawie ze skargi W. G., U. K., K. N., M. N., K. P., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N. i A. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. G., U. K., K. N., M. N., K. P., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N. i A. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2409/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G., U. K., K. N., M. N., K. P., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N. i A. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14: 1. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6 000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta [...] na rzecz W. G., U. K., K. N., M. N., K. P., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N. i A. S. sumę pieniężną po 2 000 zł dla każdego z nich; 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz W. G., U. K., K. N., M. N., K. P., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N. i A. S. solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. G., U. K., K. N., M. N., K. P., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N. i A. S. pismem z [...] września 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14.

Skarżący wskazali, że wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] marca 2014 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...], oznaczoną nr ewid. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] lipca 2015 r., zatem zgodnie z ww. wyrokiem organ powinien był wydać decyzję do [...] września 2015 r. Pomimo upływu wskazanego terminu prezydent nadal nie wydał decyzji w sprawie. Wobec powyższego skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości po 5 000 zł. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie są podejmowane czynności zmierzające do zakończenia postępowania, jednak dotychczas zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił.

Sąd wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu [...] lipca 2015 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku upłynął [...] września 2015 r. i nie został przez organ dotrzymany.

Z powodu niewykonania powyższego wyroku Prezydentowi wymierzono już trzykrotnie grzywny, tj. wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1935/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w kwocie 500 zł za niewykonanie wyroku z 25 marca 2015 r. Następnie wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1872/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi grzywnę w kwocie 1 500 zł za niewykonanie wyroku z 25 marca 2015 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kolejnym wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 163/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3 000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do organu [...] lutego 2019 r. W aktach sprawy nie odnotowano żadnych czynności po tej dacie.

Skoro Prezydent w wyznaczonym terminie sprawy nie załatwił, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest, zdaniem Sądu, niewątpliwie uzasadniony. Sąd wojewódzki podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów, niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych, w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy, Sąd ocenił, że dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w dwukrotnie wyższej wysokości niż wymierzona ostatnio, tj. 6 000 zł. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Jednocześnie, w ocenie Sądu wojewódzkiego, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14, ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd, oceniając charakter bezczynności Prezydenta, wziął pod uwagę, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie został złożony ponad siedem lat temu, a termin wskazany w wyroku z 25 marca 2015 r. upłynął ponad pięć lat temu. Ponadto, jest to czwarty z kolei wyrok wymierzający grzywnę za niewykonanie wyroku z 25 marca 2015 r., a organ nadal nie podjął skutecznych działań zmierzających do wydania decyzji. Od dnia otrzymania poprzedniego prawomocnego wyroku wymierzającego grzywnę nie odnotowano żadnych czynności w sprawie.

Sąd wojewódzki wskazał, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Suma ta pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest także zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Sąd stwierdził, że przyznanie każdemu ze skarżących kwoty po 2 000 zł uzasadniają szczególne okoliczności niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 2 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie, tj. w wysokości 6 000 zł,

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.

Powyższe skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi skarżących przez Sąd meriti i uznaniem, że Prezydent [...] pozostaje bezczynny w wykonaniu wyroku WSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14 w warunkach rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem grzywny w nieuzasadnionej, zawyżonej wysokości oraz przyznania sumy pieniężnej dla skarżących.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. przedstawiono przebieg postępowania w sprawie i wskazano, że [...] października 2017 r. Biuro Spraw [...] zleciło wykonanie mapy z naniesieniami granic działki hipotecznej z rozliczeniem powierzchni aktualnych działek ewidencyjnych zgodnie ze stanem ksiąg hipotecznych, naniesieniem powierzchni całej nieruchomości hipotecznej, naniesieniem powierzchni działki gruntu po dokonanych częściowo sprzedażach oraz naniesieniem decyzji odszkodowawczych, naniesieniem decyzji lokalizacyjnych i określeniem przejęcia terenu pod inwestycje. Wskazano również, że pismem z [...] stycznia 2018 r. Biuro Spraw [...] wystąpiło do pełnomocnika stron z wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie do akt sprawy oryginałów lub czytelnych poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu praw do spadku po W. N. i Z. N. (w aktach spawy znajdowały się poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień bez klauzuli prawomocności).

Ponadto, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie w odniesieniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że przepisy art. 154 § 2, 7 p.p.s.a., mimo że zostały zamieszczone w ustawie procesowej, są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 2 i art. 154 § 7 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższa wadliwość nie może stanowić przeszkody do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa dotyczy zaniechania rozpatrzenia przez Prezydenta [...] wniosku skarżących z [...] marca 2014 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...], oznaczoną nr ewid. [...]. Wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania tego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu [...] lipca 2015 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku upłynął [...] września 2015 r. Bezsporne jest, że do dnia wydania przez Sąd wojewódzki zaskarżonego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej ww. wnioskiem.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo.

W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność.

W niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, że w wyniku wniesionych skarg na niewykonanie wyroku z 25 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1935/15 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1872/16 wymierzył grzywnę w wysokości 1 500 zł oraz wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 163/18 wymierzył grzywnę w wysokości 3 000 zł. Jednocześnie w wyrokach z 24 stycznia 2017 r. i z 15 listopada 2018 r. Sąd stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 25 marca 2015 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ostatni prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do organu [...] lutego 2019 r. W aktach sprawy nie odnotowano żadnych czynności po tej dacie.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej czynności, jakie organ podejmował celem załatwienia sprawy wskazać należy, że zlecenie wykonania mapy nastąpiło [...] października 2017 r., a więc przed wniesieniem skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 163/18. Natomiast odpisy poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu praw do spadku wraz z klauzulą prawomocności, m.in. po W. N. i Z. N., pełnomocnik skarżących doręczył organowi wraz z pismem z [...] stycznia 2018 r. (wpływ do organu [...] lutego 2018 r.). Zgodzić się zatem trzeba z Sądem pierwszej instancji, że po doręczeniu prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 163/18 i zwrocie akt [...] lutego 2019 r. organ nie podejmował żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania i ustalenie należnego odszkodowania.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu po wydaniu wyroku z 25 marca 2015 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przedstawione okoliczności wskazują, że działanie organu narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także ogólne zasady uregulowane w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązujące organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa.

Prezydent [...] w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wskazał okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności. Nie są nimi bowiem charakter sprawy czy liczba spraw wpływających do Biura Spraw [...] Urzędu [...], zwłaszcza gdy od wydania wyroku z 25 marca 2015 r. upłynęło ponad siedem lat. Także okres epidemii SARS-Cov-2 nie może usprawiedliwić stanu bezczynności. Jak bowiem wynika z załączonej do skargi kasacyjnej informacji Archiwum Państwowego z [...] lutego 2021 r. pracownie (czytelnie) Archiwum Państwowego w W. przy ul. [...], w Wieloosobowym Stanowisku ds. Działalności Archiwalnej w M. (WSDA) oraz oddziałach zamiejscowych były zamknięte dla klientów w okresach: od 12 marca 2020 r. do 22 maja 2020 r. oraz od 26 października 2020 r. do 5 stycznia 2021 r. W okresie zamknięcia czytelni, Archiwum realizowało wnioski (m.in. o wyszukanie informacji czy dokumentów) składane przez klientów drogą elektroniczną bądź za pośrednictwem poczty. Archiwum umożliwiło klientom również bezpośrednie składanie wniosków poprzez stworzenie stanowiska gdzie można było zostawić podanie, które po okresie kwarantanny trafiało do realizacji przez Archiwum. W sprawach niecierpiących zwłoki Archiwum umożliwiało klientom bezpośrednie zapoznanie się z materiałami archiwalnymi w czytelni. Z informacji tej wynika również, że pracownicy organu mieli możliwość zapoznania się z interesującymi ich materiałami w czasie zamknięcia czytelni (w listopadzie i grudniu). Była im udostępniana większa liczba jednostek niż ustalona w Regulaminie.

Nie mogą także podważać prawidłowości zaskarżonego wyroku czynności podjęte przez organ, które miały miejsce po dniu jego wydania, a także wpływ do organu [...] października 2020 r. analizy geodezyjnej, załączonej do skargi kasacyjnej.

Słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest, w konsekwencji, podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga kasacyjna wskazuje również na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie.

Powyższy przepis stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania wysokości grzywny. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono uznaniu sądu. Wymierzając organowi grzywnę Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie okoliczności w sprawie i uzasadnił swoje stanowisko. Wyrok ten, w zakresie wymierzonej grzywny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu. Trzeba również zauważyć, że sprawa dotyczy wniosku z [...] marca 2014 r., a poprzednio wymierzone organowi grzywny w kwotach 500 zł, 1 500 zł oraz 3 000 zł nie wywołały spodziewanego rezultatu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, grzywna za niewykonanie wyroku w kwocie 6 000 zł nie jest wygórowana, biorąc pod uwagę, że górna kwota grzywny wynosiła na moment orzekania 51 674,70 zł.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a., a który stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20; 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, CBOSA). Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. W realiach rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznana przez Sąd pierwszej instancji kwota 2 000 zł, przyznana na rzecz każdego ze skarżących, jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatna do doznanych przez skarżących dolegliwości.

Na koniec wskazać trzeba, że ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Wybór co do rodzaju zastosowanego środka (jeden z nich lub oba łącznie) pozostaje w granicach uznania sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do zastosowania obu środków przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Wymierzona grzywna i łączna kwota przyznanych sum pieniężnych dostatecznie zmobilizują organ do wykonania wyroku z 25 marca 2015 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżących solidarnie koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) jako 50% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.