Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 697/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, 77, 63
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę tymczasowego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi miejskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 104 kpa oraz art. 20 ust. 8, art. 29 ust. 1, 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 lutego 2013 r. oraz 9 września 2013 r. o przedłużenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej [...] ul. G (dr. [...]) w N, na działkach nr ewid. [...], [...] – części dotyczącej zjazdu oznaczonego nr 2 uwzględniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. ([...]) Burmistrz Miasta N zezwolił na:

1) przebudowę tymczasowego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi miejskiej nr [...] ul. G (dr. [...]) w N na działki nr ewid. [...], [...] w miejscu zjazdu oznaczonego nr 2 w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pierwotnej decyzji z dnia [...] 2008 r. znak j.w., na następujących warunkach:

Zjazd winien spełniać następujące parametry jak dla zjazdu publicznego:

- szerokość nie mniejsza niż 5,00 m w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,50 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze,

- zjazd winien mieć nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

- przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m,

- pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

- długości nie mniejszej niż 7,00 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 12%.

2) dysponowanie częścią pasa drogowego drogi miejskiej ul. G (dr. [...]) w N na cele budowlane, w związku z zamiarem przebudowy zjazdu publicznego w działki nr ewid. [...], [...], przy czym:

- zgoda dotyczy obszaru, w którym będzie przebudowywany zjazd,

- powyższa zgoda nie stanowi zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, oraz na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu drogowego, o które strona powinna do zarządcy drogi zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. publicznych.

3) przed rozpoczęciem prac budowlanych należy uzgodnić projekt budowlany zjazdu z zarządcą miejskiej - Burmistrzem Miasta N zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 1985 r. o drogach publicznych. Projekt i wykonanie konstrukcji jezdni zjazdu należy zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 124),

4) Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz mogących zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych na jezdnię drogi,

5) Koszty budowy (przebudowy) lub modernizacji urządzeń, nawierzchni w pasie drogowym związanych z realizacją zadania ponosi inwestor, na którym spoczywa również obowiązek wykonania wszelkich prac. Inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia robót.

6) Koszty budowy (przebudowy) lub modernizacji urządzeń, nawierzchni w pasie drogowym związanych z realizacją zadania ponosi inwestor, na którym spoczywa również obowiązek wykonania wszelkich prac. Inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia robót.

Organ I instancji podał, co następuje:

Decyzją z dnia z dnia [...] 2008 r. znak: [...] Burmistrz Miasta N zezwolił na lokalizację 2 tymczasowych zjazdów indywidualnych z drogi miejskiej [...] ul. G (dr. [...]) w N na działki nr ewid. [...], [...] na okres 5 lat.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Miasta N wydał decyzję na lokalizację zjazdu oznaczonego nr 1- na okres 5 – ciu lat , odmawiając jednocześnie wydania zgody na lokalizację zjazdu nr 2.

Po złożeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta w części zaskarżonej odwołaniem tj. dotyczącej odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu nr 2 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2015 r. Burmistrz Miasta N zezwolił na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej [...] ul. G (dr [...]) w N na działki nr ewid. [...], [...] – zjazd oznaczony nr 2 na okres 2 lat.

W kwestii zarzutów podniesionych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej , Zarząd Zlewni G zawartych w piśmie z dnia 6 października 2015 r. wyjaśniono, że Burmistrz Miasta wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, że na obecnym etapie postępowania zgoda właściciela terenu na lokalizację zjazdu nie jest wymagana. Zasadnicza decyzja na lokalizację zjazdu została wydana w 2008 r. i wówczas Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie kwestionował spraw związanych z konturem klasyfikacyjnym działki, która w części objętej decyzją jest użytkowana odmiennie niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków.

Po rozpatrzeniu odwołania E. L., decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę ustalono, że ul. G [...] jest miejską drogą publiczną klasy L - lokalna. Zgodnie z zapisami planu miejscowego N (Dział) ul. G również opisana jest jako droga klasy drogi L - lokalna; istniejący zjazd ma parametry zjazdu indywidualnego co jest niezgodne z § 55 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) i nie spełnia warunków § 78 ww. rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe Burmistrz Miasta N wydał w niniejszej decyzji zgodę na przebudowę tymczasowego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny na warunkach wyszczególnionych w decyzji bez określania terminu jego ważności.

W odpowiedzi na uwagi E. L. złożone w dniu 19 kwietnia 2016 r. i 27 maja 2016 r. wyjaśniono, że inwestorka dnia 29 maja 2014 r. uzyskała decyzję na lokalizację zjazdu nr l na czas określony i nie wniosła odwołania w tym zakresie. Wobec powyższego decyzja w tym zakresie podlega wykonaniu. Odwołanie i ponowne postępowania prowadzone od tamtego momentu dotyczyły tylko i wyłącznie zjazdu nr 2 stąd takie ustalenia niniejszej decyzji. Odnośnie zjazdu nr l należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym koniecznym wydaje się zmiana decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014r. Może to nastąpić jedynie w trybie art. 155 Kpa w odrębnym postępowaniu. W najbliższym czasie zostanie wszczęte postępowanie z urzędu w tej sprawie. Jeśli chodzi o kwestie dotyczące ustalenia lokalizacji zjazdu publicznego w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego, to niniejsza decyzja dotyczy przebudowy zjazdu indywidualnego nr 2 na zjazd publiczny. W chwili obecnej zjazd na działki nr ewid. [...], [...], [...] odbywa się na całej szerokości ww. działek, a przebudowa zjazdu nr 2 powinna choć w części uporządkować tą kwestię. Planowana rozbudowa skrzyżowania ul. Ś z ul. G w m. N nie obejmuje swym zakresem działek nr ewid. [...], [...], [...] w związku z tym obecnie zarządca drogi nie ma podstaw do przebudowy zjazdów. Kwestia ta może być rozpatrywana przez zarządcę drogi na etapie przebudowy tego fragmentu ul. G, co na dzień dzisiejszy nie jest planowane. W kwestii błędnej kwalifikacji zjazdów przez zarządcę drogi w decyzji pierwotnej wyjaśniono, że Urząd działał na wniosek strony, a w tym przypadku inwestorka wnioskowała o możliwość lokalizacji 2 zjazdów indywidualnych dla obsługi budynku usługowo - mieszkalnego więc taki wniosek był rozpatrywany. We wniosku projektant oświadczył, że projekt jest wykonany zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto przepis § 55 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie był w 2008 r. tak restrykcyjny w stosunku do definicji zjazdu publicznego jak obecnie po zmianie w 2014 r. Co do zbadania tytułu prawnego do działek nr ewid, [...] , [...] we wcześniejszych decyzjach było to analizowane, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek odwołania zakwestionowało stanowisko organu I instancji. Inwestor zdecyduje czy przebudować ten zjazd kosztem działki sąsiedniej nr ewid. [...] po uzyskaniu stosownych zgód właścicieli. Będzie to wymagało wydania nowej decyzji na lokalizację zjazdu z uwagi na to, że działka nr ewid. [...] nie była przedmiotem niniejszego postępowania.

W kwestii przebudowy potoku S wyjaśniono, że w pierwszej kolejności zostanie przebudowane koryto w górnej części potoku. Na chwilę obecną prace projektowe zostały wstrzymane z uwagi na nieuregulowane kwestie własnościowe w rejonie projektowanej przebudowy potoku. W związku z powyższym w chwili obecnej nie ma możliwości zrealizowania tych dwóch inwestycji jednocześnie tj. przebudowy koryta potoku i zjazdów. Odnośnie uwag dotyczących szerokości zjazdu, wyjaśniono, że szerokość ta odpowiada wymogom dla zjazdów publicznych określonym w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Szerokość zjazdu z drogi publicznej dotyczy szerokości jezdni zjazdu w miejscu połączenia z drogą publiczną. Szerokość drogi wewnętrznej czy ciągu pieszo jezdnego znajdującego się na działce inwestora, a tego dotyczy zgłoszona wątpliwość, regulują przepisy odrębne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. L., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przedłużenie lokalizacji zjazdu publicznego (wcześniej błędnie przez organ I instancji zakwalifikowanego jako zjazd indywidualny) z drogi miejskiej nr [...] ul. G (droga nr [...]) w N, na działki nr [...], [...] w części dotyczącej zjazdu oznaczonego nr 2, na czas nieokreślony. Ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 31 marca 2017 r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze z.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w przepisach ustawy o drogach publicznych nie zdefiniowano pojęcia użytkownika, którym ustawodawca posłużył się w art. 29 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto natomiast, że nie jest nim tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej (por. III SA/Łd 504/10).

Dodał organ, że przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem E. L. z dnia 28 lutego 2013 r. dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi miejskiej nr [...] ul. G (dr [...]) w N na działki nr ewid. [...], [...]. Zjazd ten w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jest określany jako "zjazd nr 2". wniosek złożony przez stronę w dniu 28 lutego 2013 r. miał na celu uzyskanie ponownego zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów, a to w związku z wygaśnięciem w toku postępowania - tj. w dniu 30 kwietnia 2013 r. - pierwotnego terminowego zezwolenia organu na lokalizację obu zjazdów. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem przedłużenia terminu ważności zezwolenia na lokalizację zjazdu, dlatego prowadzone na wniosek E. L. postępowanie dotyczy uzyskania ponownego zezwolenia wobec faktu, iż poprzednie zezwolenie z dniem 17 kwietnia 2008 r. wygasło.

Zdaniem SKO nieuzasadnione są zarzuty odwołującej, iż nielogiczne jest nakazywanie jej wykonania projektu zjazdu, gdyż ona już wykonała projekt i wybudowała zjazdy zgodnie z projektem. Decyzja -zezwolenie z dnia [...] 2008 r. wygasło i obecnie prowadzone postępowanie dotyczy nowego zezwolenia, tym razem na przebudowę zjazdu. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż E. L. jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w N. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji projektowej wynika przy tym, że działka ewidencyjna nr [...] bezpośrednio graniczy (przylega) do drogi publicznej ul. G w N, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Będąc więc właścicielką nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, E. L. jest legitymowana by domagać się od zarządcy drogi udzielenia jej zezwolenia na lokalizację zjazdu. Natomiast drugorzędną kwestią w stanie faktycznym jest, czy lokalizacja zjazdu nr 2 na nieruchomość odwołującej, wiąże się z zajęciem części cudzego gruntu. Jak miał bowiem ustalić organ pierwszej instancji odwołująca nie dysponuje zgodą właściciela działki nr [...] w N (na której częściowo jest zlokalizowany zjazd nr 2.), którym według ustaleń organu jest Skarb Państwa - Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej.

Organ odwoławczy ustalił, że z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, w szczególności ze skróconego wypisu ze skorowidza działek z dnia 16 maja 2013 r., pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządu Zlewni G z siedzibą w N z dnia 27 maja 2013 r. (znak: [...]) oraz uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N z dnia 3 października 2013 r. (znak: [...]) wynika, że wyłącznym właścicielem nieruchomości składającej się z działki o nr ewidencyjnym [...] w N jest Skarb Państwa - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Wyjaśnił nadto, że lokalizacja zjazdu jest procesem obejmującym dwa etapy. W pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na przebudowę lub budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy. Kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepisy te określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej. Nie powinno być zatem przedmiotem badania przez zarządcę drogi to, czy budowa lub przebudowa zjazdu, zamierzona przez inwestora — właściciela nieruchomości przyległej do drogi ma być realizowana w całości lub częściowo z wykorzystaniem gruntu cudzego. To na kolejnym etapie inwestycji, który polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. póz. 1409 ze zm.) przewiduje konieczność złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem dopiero wówczas organ administracji architektoniczno - budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie, oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu. Dlatego też zarzuty odwołującej dotyczące nieuregulowanych kwestii własnościowych i związanych z tym ewentualnych trudności w wykonaniu projektu zjazdu nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu odwoławczym dotyczącym zezwolenia na przebudowę zjazdu wydawanego przez zarządcę drogi w trybie art. 29 ustawy. Z kolei z art. 29 ust. 3 zd. 1 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, z tym zastrzeżeniem, że decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 3 zd. 1 w zw. z ust. 5 ustawy). W sprawie niniejszej Burmistrz wydał przedmiotowe zezwolenie bez określania terminu ważności, co jest zgodne przepisami ustawy normującymi tę kwestię i z żądaniami odwołującej formułowanymi w prowadzonym postępowaniu.

Organ dodał, że jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124) zwane dalej "rozporządzeniem", według którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Organ wydając decyzję winien brać pod uwagę przesłanki związane z funkcją określonej drogi publicznej, organizacją i bezpieczeństwem ruchu na tej drodze, jej przepustowością i płynnością ruchu drogowego, a także związane z obowiązkiem dochowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonych w odpowiednich przepisach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż przy wydawaniu zgody na ustanowienie zjazdu z drogi publicznej zarząd drogi winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu (por. II SA 1686/97, II SA 3036/95, II SA 705/98, II SA 917/98).

Wyjaśniono również, że w § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ww. rozporządzenia - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony podział zjazdów na zjazdy publiczne i indywidualne. Jako "zjazd publiczny" należy traktować zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym, natomiast "zjazdem indywidualnym" jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym m.in. dokumentacji fotograficznej (k. 5 i 8), jak również pism odwołującej z dnia 22 listopada 2012 r. (k. 10) i z dnia 3 grudnia 2013 r. (k. 19) wynika, że zjazd nr 2 prowadzi do posesji, na której jest prowadzona działalność gospodarcza. W szczególności nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym, w którym mieści się sklep. W tym stanie (po uchyleniu poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji, który w sposób bezpodstawny wtedy przyjął - rażąco naruszając przy tym przepis § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia - że zjazd ten stanowi zjazd indywidualny w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów) w zaskarżonej decyzji organ I instancji - poprawnie kwalifikując zjazd nr 2 jako zjazd publiczny, wydał zezwolenie na przebudowę tymczasowego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, określając zgodnie z obowiązującymi przepisami parametry jakie winien on spełniać. Przyjęcie takiego ustalenia pociągało za sobą konieczność oceny przez organ spełnienia warunków technicznych przewidzianych w przepisach ww. rozporządzenia dla takiego właśnie typu zjazdu. Szczegółowe parametry techniczne wymagane przy realizacji "zjazdu publicznego", jak też warunki konieczne dla usytuowania tego rodzaju zjazdu zostały określone w § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Wymienione w powyższym przepisie parametry organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji jako charakterystyczne parametry techniczne, które winien spełniać przedmiotowy zjazd oznaczony umownie na potrzeby niniejszej sprawy nr 2. Co więcej, uzupełniając przeprowadzone postępowanie - zgodnie ze wskazaniami tut. Kolegium - organ I instancji podał, iż ul. G nr [...] w N jest miejską drogą publiczną klasy L - lokalna. Ma to istotne znaczenie ze względu na przepisy § 9 rozporządzenia i wynikające z niego ograniczenia dotyczące zjazdów z poszczególnych klas dróg, przy czym przy drodze klasy L dodatkowe ograniczenia nie występują.

Odnośnie powołania w odwołaniu art. 29 ust. 2 ustawy i wskazania na konieczność rozważenia przebudowy zjazdów przez zarządcę drogi na jego koszt, organ odwoławczy podał, że wydający zaskarżoną decyzję wskazano w jej uzasadnieniu, iż planowana rozbudowa skrzyżowania ul. Ś z ul. G w m. N nie obejmuje swym zakresem działek nr ewid. [...], [...], [...] w związku z czym obecnie zarządca drogi nie ma podstaw do przebudowy zjazdów. Kwestia ta może być rozpatrywana przez zarządcę drogi na etapie przebudowy tego fragmentu ul. G, co na dzień wydania decyzji nie było planowane. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutów odwołującej w tym zakresie podniósł, iż nawet gdyby działka [...] objęta była przebudową, to nie jest tu istotne objęcie przebudową drogi jakiejś działki, ale istotna jest przebudowa drogi w miejscu usytuowania zjazdu, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem nie zachodzą przesłanki z powołanego art. 29 ust. 2 ustawy. Natomiast poprzednie zezwolenie wydane dnia 17 kwietnia 2008r. wygasło.

Na powyższe rozstrzygnięcie E. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 77 §1 i 80 kpa przez wybiórczą ocenę przez organ II instancji, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji a w konsekwencji przyjęcie, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 7 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącej;

- art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy w sposób tymczasowy i wiążący z nakładem finansowym który skarżąca będzie musiała ponieść jako następstwo błędnych ustaleń pierwotnej decyzji z 2008 r.;

- art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że decyzja powinna być tymczasowa (wydana na czas określony);

- § 55, 77, 78, 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać dogi publiczne i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podkreślono, że skarżąca wnosiła o przedłużenie zezwolenia na lokalizację zjazdu nr 2 a nie o wydanie zgody na jakakolwiek jego przebudowę.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), natomiast poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Przepis art. 77 kpa oznacza, że to organ administracyjny jest "gospodarzem" postępowania dowodowego i to organ ma obowiązek ustalić tzw. prawdę obiektywną tzn. jak naprawdę w sprawie było.

W sprawie zjazdów z drogi publicznej na nieruchomość stanowiącą jej własność - jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, skarżąca składała następujące wnioski : pismem z dnia 4 marca 2008 r. zwróciła się do organu o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdów indywidualnych oraz zaopiniowanie projektu budowlanego. W konsekwencji wydana została decyzja z dnia [...] 2008 r. o zezwoleniu na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych z drogi miejskiej (dr. [...]) ul. G w N na działki ewid. nr: [...], [...] oraz części działki ewid. nr [...] – do dnia 20 kwietnia 2013 r. Z kolei pismem z dnia 28 lutego 2013 r. skarżąca wniosła o "przedłużenie terminu ważności" decyzji z dnia [...] 2008 r. znak [...]. W dniu 9 kwietnia 2013 r, skarżąca zwróciła się z prośbą o zajęcie stanowiska zarządcy drogi dopuszczające możliwość użytkowania istniejących zjazdów jako tymczasowych zgodnie z postanowieniem PIB nr [...]. Pismem z dnia 16 maja 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił, że na żądanie skarżącej z dnia 9 kwietnia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ponownego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi miejskiej ul. G (dr. [...]) w N na działki ewid. nr [...], [...] oraz części działki ewid. [...] z uwagi na to, że dotychczas obowiązująca decyzja straciła ważność z dniem 30 kwietnia 2013 r.

Z treści rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta N z dnia [...] 2016 r. poprzedzającego decyzję zaskarżoną wynika, że wydana ona została w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 28 lutego 2013 r. oraz z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie przedłużenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej (....). także w uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie toczyło się w sprawie przedłużenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oznaczonego nr 2 (k. 70 akt I inst.). Decyzją tą organ zezwolił na przebudowę tymczasowego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi miejskiej nr [....] ul. G (dr. [...]) w N na działki nr ewid. [...], [...] w miejscu zjazdu oznaczonego nr 2 w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pierwotnej decyzji z dnia [...] 2008 r. oraz na dysponowanie częścią pasa drogowego drogi miejskiej ul. G (dr. [...]) w N na cele budowlane, w związku z zamiarem przebudowy zjazdu publicznego w działki nr ewid. [...], [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia 31 marca 2017 r.). Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2016 r. E. L. podnosiła, że wnosiła o przedłużenie zezwolenia na lokalizację zjazdu a nie o wydanie zgody na wykonanie jakiejkolwiek jego przebudowy.

W tym miejscu należy przytoczyć treść przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016.1440.t.j.), dalej u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji :

Art. 29 ust. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Z treści przytoczonej regulacji wynika, że obowiązkiem wykonania zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przyległą ustawodawca obciążył właścicieli lub użytkowników tej nieruchomości. Jest bowiem oczywiste, że podmioty te mogą być zainteresowane połączeniem swojej nieruchomości z drogą publiczną a połączenie to jest możliwe przez zjazd z takiej drogi. Wyjątkiem od powyższej reguły jest sytuacja, w której to zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować – wówczas budowa lub przebudowa istniejących zjazdów będzie należeć do jego powinności, nie zaś do podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Z regulacji art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika nadto, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu toczy się na wniosek podmiotu zainteresowanego, tj. właściciela użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu zaś § 2 tergo przepisu stanowi, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Z kolei art. 63 § 2 kpa stanowi, ze podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Za jednolity i ugruntowany w należy uznać pogląd, zgodnie z którym prawo do określenia charakteru pisma i jego treści – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo a nie organowi, do którego zostało ono skierowane. Jest to szczególnie istotne w przypadku podań zawierających wnioski o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. W razie więc wątpliwości organu sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Także w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zostały zredagowane w sposób niezręczny, niezrozumiały, nie pozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Jeżeli natomiast z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać jego sprecyzowania. Dotyczy to również sytuacji, w której bez pogłębionej analizy prawnej, zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków i żądań. Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał takiej oceny. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca, pismami uznanymi przez organ za wniosek o wszczęcie kontrolowanego postępowania nie wnosiła o wyrażenie zgody na przebudowę tymczasowego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Przyjęcia takiego stanowiska skarżącej nie może w żadnym wypadku uzasadniać stanowisko organu pierwszej instancji, iż "przebudowa zjazdu nr 2 powinna choć w części uporządkować (tę) kwestię" (str. 5 uzasadnienia dec. i inst.).

Także organ odwoławczy nie wyjaśniając intencji strony i pomijając stanowisko wyrażone w odwołaniu przyjął, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 28 lutego 2013 r. dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi miejskiej nr [...] na działki ew. nr [...] i [...] (k. 6 zaskarżonej decyzji). Podał, że "nie ulega wątpliwości, że wniosek złożony przez stronę w dniu 28 lutego 2013 r. miał de facto na celu uzyskanie ponownego zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów, a to w związku z wygaśnięciem w toku postępowania – tj. w dniu 30 kwietnia 2013 r. pierwotnego terminowego zezwolenia na lokalizacje obu zjazdów". Dodał też, że przepisy ustawy nie przewidują przedłużenia terminu ważności zezwolenia na lokalizację zjazdu. Powyższe twierdzenia organu odwoławczego nie korelują jednak ani z treścią pkt I.1 decyzji z dnia [...] 2008 r. ("zezwolenie na lokalizację zjazdów wydaje się na okres 5-ciu lat, tzn. do dnia 30 kwietnia 2013 r., po tym terminie decyzja wygasa"), ani z treścią decyzji z dnia [...] 2015 r., którą rozpatrzono wniosek o przedłużenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej. Przy czym podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była decyzja Burmistrza Miasta N z dnia [...] 2008 r. Odnosząc poczynione wyżej uwagi w kwestii istoty postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, oraz obowiązku organu administracji dokładnego ustalenia treści żądania strony przy przestrzeganiu zasady, że sprecyzowanie tego żądania nie należy do organu administracji należy stwierdzić, że jeżeli po stronie organów zaistniały wątpliwości co do rzeczywistego żądania skarżącej, to należało podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. Należało przy tym do obowiązku organów przestrzeganie zasady należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Zgodnie bowiem z art. 8 kpa organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W myśl tej zasady organy administracji zobowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 kpa, zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 kpa, doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. IV SA/Gl 1106/16).

Wyżej opisane działania organów administracji naruszają więc przepisy art. 7, 8, 9, 63 § 2 i art. 77 § 1 kpa. Decyzje organów administracji zostały wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny zatem ustalić jakie w istocie jest żądanie skarżącej, pamiętając o obowiązku wynikającym z art. 9 kpa oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. To zaś pozwoli na precyzyjne określenie przedmiotu sprawy a w konsekwencji podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z art. 200 ww. ustawy.