Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 811/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174, 3 §  2, 52 § 3,184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.23 pkt 13
journal: Dz.U. 2010 nr 76 poz 489
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej
article: art.40 ust.3 c
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art.61 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 763/13 w sprawie ze skargi T. S. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych 1. postanawia sprostować w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 763/13 oczywistą omyłkę w ten sposób, że w miejsce numeru czynności Prezydenta Miasta Ł.: "[...]" wpisać numer: "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz T. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 grudnia 2013 r., III SA/Łd 763/13 w sprawie ze skargi T. S. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, T. S. geodeta prowadzący działalność gospodarczą z zakresu usług geodezyjnych i kartograficznych, zgłosił w Łódzkim Ośrodku Geodezji pracę geodezyjną dotyczącą wykonania map do celów projektowych. Łódzki Ośrodek Geodezji zarejestrował zgłoszenia i nadał nr [...]. Jednocześnie Łódzki Ośrodek Geodezji wystawił rachunki za wykonane usługi, tj. zlecenia do kasy o nr [...].

Pismem z dnia [...] maja 2013 roku skarżący wezwał Prezydenta Miasta [...] - Łódzki Ośrodek Geodezji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat objętych ww. rachunkami. W pierwszej kolejności skarżący podniósł, iż opłaty objętych ww. rachunkami nie zostały ustalone w drodze aktu indywidualnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, iż część opłat określonych na ww. rachunkach została naliczona i pobrana nienależnie. W odniesieniu do Zlecenia do kasy [...] skarżący wskazał pozycję B11 (1.985 zł) oraz B3 (932 zł); w odniesieniu do Zlecenia do kasy ZK [...] - pozycję B11 (115 zł) oraz B3 (66 zł); w odniesieniu do Zlecenia do kasy [...] - pozycję B11 (50 zł) oraz B3 (21 zł); w odniesieniu do Zlecenia do kasy [...] - pozycję B11 (75 zł) oraz B3 (31 zł); w odniesieniu do Zlecenia do kasy [...] – B11 (55 zł) oraz B3 (25 zł); w odniesieniu do Zlecenia do kasy [...] – B11 (55 zł) oraz B3 (21 zł). W ocenie skarżącego łącznie Łódzki Ośrodek Geodezji ustalił i pobrał nienależnie kwotę 4.213, 98 złotych brutto. Ponadto organ niezasadnie dokonał naliczenia ww. opłat na podstawie aktu wewnętrznego - zarządzenia Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Łódzki Ośrodek Geodezji zamiast na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta [...] - Łódzki Ośrodek Geodezji podzielił stanowisko skarżącego w części dotyczącej wydania decyzji odnośnie opłat za czynności związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku, a polegających na wykonaniu map do celów projektowych. Organ zgodził się ze skarżącym, iż opłaty te zgodnie z art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 157, poz. 1240 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 Nr 193, poz. 1287) stanowią nieopodatkowane publiczne należności i w związku z powyższym w zakresie opłat określonych na ww. rachunkach w pozycji F4, wydał decyzje, w których ustalił opłaty za opracowanie i aktualizację map zasadniczych oraz wykonywanie map do celów projektowych w kwocie 2.736,00 zł (decyzja nr [...]), 25 zł (decyzja nr [...]), 25 zł (decyzja nr [...]), 70 zł (decyzja nr [...]), 105 zł (decyzja nr [...]) oraz 175 zł (decyzja nr [...]). W odniesieniu jednak do opłat określonych na ww. rachunkach w pozycji B11 oraz B3, organ nie wydał decyzji. Jednocześnie organ nie zgodził się ze skarżącym, iż kwestionowane opłaty zostały ustalone i pobrane bezpodstawnie. Organ powołał się na ustęp 9.12 Postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku zgodnie z którym "opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzenia kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej." Organ wskazał przy tym na wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 721/12. Sąd ten stanął na stanowisku, iż Prezydent Miasta jest uprawniony do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych. Organ wyjaśnił, iż wykonał na rzecz skarżącego nieobjęte powołanym rozporządzeniem usługi polegające na: " - sporządzeniu mapy do celów projektowych co oznacza: wycięcie z bazy określonego we wniosku zakresu mapy, wstawienie na mapę odpowiednio opisanej ramki, opisanie na mapie wyplotów urządzeń podziemnych, umieszczenie dodatkowych treści sugerowanych przez skarżącego" i wobec tego na podstawie zarządzenia nr [...] Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalił opłaty w póz. B.11 w wysokości netto: 1.985,00 zł ([...]), 115 zł ([...]), 50 zł ([...]), 75 zł ([...]), 55 zł ([...]), 50 zł ([...]), a także usługi polegające na: - wydruku map do wywiadu terenowego oraz wydruku ostatecznych map do celów projektowych do poświadczenia " i na podstawie ww. zarządzenia ustalił opłaty w poz. B3 w wysokości netto: 932,00 zł ([...]), 66 zł ([...]), 21 zł ([...]), 31 zł ([...]), 25 zł ([...]), 21 zł ([...]). Organ podniósł, iż koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów stanowią zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty sporządzenia kopii w formie papierowej i w związku z powyższym nie zostały objęte opłatą wynikającą z powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie ustępu 9.1 załącznika nr 1 w zw. z ustępem 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. poprzez przyjęcie, że wykonane przez ośrodek na rzecz skarżącego usługi określone jako "inna usługa informatyczna" oraz "wydruk map na ploterze", określone w pozycji B11 i B3, stanowią usługi polegającą na sporządzeniu kopii w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia i w związku z tym pobranie opłat na podstawie przepisów aktu wewnętrznego - zarządzenia Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którym Dyrektor Łódzkiego Ośrodka Geodezji ustalił cennik opłat za usługi wykonywane przez Ośrodek. Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności i uznanie pobranych opłat za nienależne oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż z treści art. 40 ust. 3 c oraz art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 44 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800) wynika, iż organem wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego polegające na udostępnianiu danych i informacji, jest Minister Infrastruktury. W wyniku tej delegacji Minister Infrastruktury wydał w dniu 19 lutego 2004 roku rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Wskazano, iż obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnej innej delegacji ustawowej do określania opłat związanych z tym czynnościami poza wskazaną powyżej. W związku z powyższym opłaty za przedmiotowe czynności mogą być naliczone jedynie na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia. Nadto skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jak wskazano powyżej obowiązujące przepisy nie przewidują takiego upoważnienia ustawowego. Tym samym Dyrektor Łódzkiego Ośrodka Geodezji nie był uprawniony do wydania powołanego zarządzenia. Natomiast w oparciu o § 6 ust. 5 regulaminu organizacyjnego Łódzkiego Ośrodka Geodezji, Dyrektor może wydawać wewnętrzne akty normatywne dotyczące działalności Ośrodka. Skarżący zauważył jednak, iż akty te mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Nadto nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Organ nie może zatem na podstawie wydanego przez siebie aktu wewnętrznego nakładać opłat w stosunku do obywateli. Odnosząc się do powołanego przez organ wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 721/12 skarżący wskazał, iż w powołanej sprawie, skarżący kwestionowali dodatkową opłatę za sporządzenie kopii udostępnionych im dokumentów. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący podnosi, że wykonana na jego rzecz usługa, określona na ww. rachunkach jako "inna usługa informatyczna" i "wydruk map na ploterze" nie stanowi kopii w rozumieniu ustępu 9.12 Postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku. W ocenie skarżącego wykonane przez Łódzki Ośrodek Geodezji usługi zawiera opłata określona na rachunkach w pozycji F.4, naliczona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku. Skarżący podniósł, iż zgodnie z ust. 9.1 powołanego rozporządzenia wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Należy zatem przyjąć, że opłaty naliczone stosownie do ww. rozporządzenia obejmują wszelkie opłaty jakie ponosi geodeta, który zgłasza, wykonuje i odbiera zaewidencjonowane prace geodezyjne, w tym również opłaty za usługę polegającą na "innej usłudze informatycznej" oraz opłatę za usługę polegającą na "wydruku map na ploterze". Nie jest przy tym uzasadnione powoływanie się przez organ na ustęp 9.12 Postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku zgodnie z którym "opłaty określone w tabelach I - VIII nie obejmują kosztów sporządzenia kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej. " Skarżący zauważył, iż Łódzki Ośrodek Geodezji dokonuje wydruku mapy na ploterze i wydaje poświadczoną mapę jako oryginał, a nie kopię. Tym bardziej uznać nie można, iż koszt "usługi informatycznej" zaliczany jest do kosztów sporządzenia kopii i z tego względu stanowi dodatkową opłatę w stosunku do opłat wynikających z tabel I-VIII powołanego rozporządzenia. Na marginesie skarżący podniósł, iż organ wyjaśniając na czym polega usługa, za którą naliczył w oparciu o wydane przez siebie zarządzenie opłatę określoną w poz. B11 wskazał, że polega ona na "sporządzeniu mapy do celów projektowych". Jednocześnie w pkt 1 wyjaśnień organ ten wskazał, iż usługa "polegająca na wykonaniu map do celów projektowych" została naliczona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku. Z powyższego wynika, że organ naliczył opłatę za sporządzenie mapy do celów projektowych niejako podwójnie. W ocenie skarżącego wykonane usługi objęte pozycją B11 oraz B3 nie polegały na sporządzeniu kopii. Wprawdzie pobierane opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, bezsporne jest jednak to, że obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są one w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. Nadto pobór przedmiotowych opłat obwarowany jest przymusem. Trzeba podkreślić, że strony w tym przypadku nie mają swobody w kształtowaniu łączącego je stosunku prawnego, w szczególności, co do wysokości opłaty, terminu wykonania czynności i wyboru kontrahenta. Nie można przyjąć, iż usługa wykonana przez ośrodek miała charakter cywilnoprawny. Ze względu bowiem na publicznoprawny charakter opłat za usługi świadczone przez organ, powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury wprowadza zasady nakładania opłat geodezyjnych jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac bez względu na ich ilość, z wyjątkiem usług polegających na wykonaniu kopii dokumentów, co do których podmioty zewnętrzne mają swobodę kontraktową. W ocenie skarżącego Dyrektor Łódzkiego Ośrodka Geodezji miał upoważnienie do wydania aktu wewnętrznego wiążącego podległe mu jednostki organizacyjne w zakresie wysokości opłat pobieranych za sporządzanie kopii, nie miał on jednak upoważnienia do jednostronnego i przymusowego nakładania na podmioty zewnętrze opłat pod rygorem niewydania dokumentów koniecznych dla geodety z racji wykonywanego zawodu. Na marginesie skarżący zauważył, iż w dniu 25 czerwca 2013 roku Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stwierdził, ze art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż opłaty za czynności geodezyjne mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji, a zakwestionowany przepis nie reguluje wszystkich elementów stosunku daninowego i pozostawia organom władzy wykonawczej pełną swobodę decyzyjną w zakresie kształtowania wysokości opłat oraz metod ich obliczania. Tym bardziej bezprawne jest pobieranie opłat w oparciu o zarządzenie Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Łódzki Ośrodek Geodezji, które nakłada na podmioty zewnętrzne opłaty w sposób zupełnie dowolny i arbitralny.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż stanowisko skarżącego, dotyczące odpłatności za czynności wykonywane przez Łódzki Ośrodek Geodezji w oparciu o treść zarządzenia Nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż w ramach zgłoszonych przez skarżącego prac geodezyjnych, to jest wykonania map do celów projektowych, Łódzki Ośrodek Geodezji udostępnił z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wszystkie dokumenty niezbędne do wykonania tych prac, w tym kopię bazy numerycznej do wywiadu w terenie (kopia mapy zasadniczej w wersji analogowej i cyfrowej) oraz kopie innych dokumentów na wniosek skarżącego. Skarżący, w ramach wywiadu terenowego dokonał pomiaru uzupełniającego, a wyniki tych prac przedstawił do kontroli technicznej Łódzkiemu Ośrodkowi Geodezji. Łódzki Ośrodek Geodezji wykonał aktualizację bazy numerycznej jednostkowego opracowania kartograficznego i wykonał mapę do celów projektowych. Treść mapy do celów projektowych została określona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjne i kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Dla potrzeb projektu budowlanego, poza elementami treści mapy zasadniczej, Łódzki Ośrodek Geodezji wykonał dodatkowe czynności geodezyjne i kartograficzne, polegające na sporządzeniu mapy do celów projektowych oraz map powykonawczych do inwentaryzacji. Działania te polegają na: wycięciu z bazy zakresu mapy określonego we wniosku, wstawieniu na mapę odpowiednio opisanej ramki, opisaniu na mapie wylotów urządzeń podziemnych, zamieszczeniu dodatkowych treści sugerowanych przez wnioskodawcę (B11), wydruku map do wywiadu terenowego oraz wydruku ostatecznych map do celów projektowych do poświadczenia (B3) i wreszcie kopii dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (B1). Organ powołał brzmienie art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalenie wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w powyższym przepisie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Natomiast wystawienie faktury stanowi dowód księgowy, przy pomocy którego potwierdzany jest obowiązek uiszczenia wynagrodzenia za usługę wykonaną przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Organ powołał treść punktu 9.1 postanowień dodatkowych załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu wydruku nie kopii ale oryginału map organ wskazał, że opłaty wynikające z tabel I-VIII załącznika Nr 1 do rozporządzenia dotyczą informacji i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydanych przez Łódzki Ośrodek Geodezji do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych. Opłaty wymienione w rozporządzeniu nie obejmują kosztów związanych ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów. Stanowią one bowiem w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty sporządzania kopii w formie papierowej lub elektronicznej, niezależnie czy mają one służyć jako mapa do wywiadu terenowego, czy już jako jednostkowa mapa do celów projektowych po opatrzeniu odpowiednimi klauzulami. Jednocześnie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest zobowiązany zgłosić prace do właściwego ośrodka geodezyjnego, przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na podstawie pozytywnego wyniku kontroli technicznej, przeprowadzonej przez Łódzki Ośrodek Geodezji następuje włączenie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i opatrzenie materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach, stosownie do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Nadanie klauzul przez Ośrodek dotyczy ściśle określonych granic opracowania wskazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Klauzule te potwierdzają, że wykonawca mapy dopełnił obowiązku przekazania do zasobu geodezyjnego materiałów powstałych w wyniku pomiaru uzupełniającego oraz, że pomierzone obiekty stanowiące treść mapy do celów projektowych zostały na tę mapę wprowadzone. Jednocześnie organ wyjaśnił, że stosownie do punktu 9.6 postanowień dodatkowych Załącznika Nr l do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. pobranie opłaty następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu. W ocenie organu skarżący błędnie przyjmuje, iż właściwym do stanowienia opłat za wyżej opisane usługi jest Minister Infrastruktury. Zgodnie bowiem z delegacją, wynikająca z art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Minister Infrastruktury określił w rozporządzeniu wyłącznie opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowych sieci uzbrojenia terenu oraz związanego z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Powyższa delegacja ustawowa nie przewiduje natomiast dla Ministra Infrastruktury upoważnienia do określania opłat za czynności sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych. Obowiązek ustalania zasad pokrywania kosztów sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych należy do kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu, stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 2 lit b ustawy prawo geodezyjne. Organ wskazał ponadto, że Dyrektor Łódzkiego Ośrodka Geodezji działa w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Łódzki Ośrodek Geodezji został wydzielony ze struktury Urzędu Miasta Łodzi. Jest on jednostką organizacyjną Miasta Łodzi, kierowaną przez Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji, uprawnionego - na podstawie wyżej opisanego pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku (zarządzenie Nr [...]), do zarządzania w zakresie bieżącej działalności mieniem znajdującym się w posiadaniu Ośrodka oraz do podpisywania w imieniu organu decyzji administracyjnych, oraz na podstawie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2011 roku w sprawie upoważnienia pracowników Łódzkiego Ośrodka Geodezji do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Łódzki Ośrodek Geodezji został utworzony na podstawie uchwały Nr XXVII/573/99 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 grudnia 1999 roku, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej Nr XIX/350/2011 z dnia 31 sierpnia 2011 roku. Zgodnie z § 6 ust. 5 regulaminu organizacyjnego Łódzkiego Ośrodka Geodezji, Dyrektor Łódzkiego Ośrodka Geodezji na podstawie obowiązujących przepisów prawa wydaje wewnętrzne akty normatywne, dotyczące działalności Łódzkiego Ośrodka Geodezji, regulujące sposób realizacji zadań merytorycznych jednostki. W ocenie organu wyodrębnienie jednostki organizacyjnej na czele z dyrektorem i przekazanie do jej właściwości zadań z zakresu geodezji i kartografii oraz treść powołanego wyżej pełnomocnictwa powinno rozwiewać wszelkie wątpliwości co do prawa Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji do wydania kwestionowanego zarządzenia, stanowiącego podstawę obowiązku uiszczenia wynagrodzenia za wyżej opisane usługi.

Zarządzeniem z dnia [...] września 2013r. wyłączono do odrębnego rozpoznania skargi T. S. na czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...], z dnia [...] maja 2013r. nr [...], z dnia [...] maja 2013r. nr [...], z dnia [...] maja 2013r. nr [...], z dnia [...] maja 2013r. – nr [...] Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę natomiast pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że opłaty za "inne usługi informatyczne" oraz za "wydruk na ploterze" zostały uznane za kopie, gdyż tak uznali pracownicy Łódzkiego Ośrodka Geodezji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art.40 ust.3 c.) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 183 z 2010r. poz. 1287 z późn. zm.) udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z wymienionego przepisu wynika, że odpłatne są czynności określone w tym przepisie. Opłaty będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, mieszczą się w czynnościach wymienionych w art.40 ust.3 c.) a mianowicie we fragmencie tego przepisu określającym ,że odpłatne jest "wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego". Oznacza to, że czynności za które na skarżącego nałożono obowiązek uiszczenia opłat są faktycznie odpłatne. Przed dniem 7 marca 2010r. wyrazem zasady odpłatności za czynności geodezyjne i kartograficzne był art.40 ust.3 b.) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (uchylony z dniem 7 marca 2010r.) w powiązaniu z nadal obowiązującym art.40 ust.5 pkt 1 b.) ustawy zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013r. w spr. K 30/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art.40 ust.5 pkt.1 b.) ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art.92 ust.1 i art.217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przy czym przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 2013r. poz. 805 z dnia 11 lipca 2013r.). W ocenie Sądu organ administracji określił wobec skarżącego opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne bez zachowania wymaganej formy aktu administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm.). Przed tym dniem ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu ww. czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Taki właśnie tryb postępowania został zastosowany w niniejszej sprawie. Wystawienie rachunku dla skarżącego potraktowane zostało jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga do sądu wniesiona została, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedziała się o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art.67 ustawy z 27 sierpnia 2009r. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). W myśl art.60 pkt 7 wymienionej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: dochody pobierane prze państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie z treścią art.61 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W myśl art.11 ust.1 ustawy jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią § 1 ust.1 i § 8 ust.1 statutu Łódzkiego Ośrodka Geodezji, nadanego uchwałą nr XIX/350/2011 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2011r., Łódzki Ośrodek Geodezji jest jednostką organizacyjną Miasta Łodzi, działającą w formie jednostki budżetowej i prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z ustawą o finansach publicznych, pokrywając swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Miasta a pobierane dochody odprowadzając na rachunek budżetu Miasta. Z powyższych unormowań wynika, że Łódzki Ośrodek Geodezji jest samorządową jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych., a opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, są dochodami, o których stanowi cytowany wyżej art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, tj dochodami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe. Jeżeli opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to że prezydent (wójt, burmistrz) jako organ pierwszej instancji jest zobowiązany do wydania decyzji w odniesieniu do należności jednostek samorządu terytorialnego (art.61 ust.1 pkt 2 ustawy) zaś organem odwoławczym od takiej decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze (art.61 ust.3 pkt 4 ustawy). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. uregulowała zatem zarówno formę ustalania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (musi być decyzja administracyjna w pierwszej i drugiej instancji) jak również organy uprawnione do wydania decyzji (prezydent i samorządowe kolegium odwoławcze). W rozpoznawanej sprawie czynność polegająca na żądaniu od skarżącego opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne została podjęta po dniu 1 stycznia 2010r. czyli po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009r. W związku z czym czynność ta naruszyła art.67 ust.1 pkt 2 w związku z art.67 ustawy o finansach publicznych gdyż kwestie wysokości tych opłat a także zasadność ich żądania od skarżącego muszą być rozstrzygnięte w decyzji administracyjnej a nie w formie czynności materialno – technicznej. Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych nakazuje bowiem do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 , z późn zm.). Pogląd, że po dniu 1 stycznia 2010r. ustalenie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne winno być rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 marca 2011r. w spr. I OW 7/11 i w postanowieniu z 1 lutego 2012r. w spr. I OW 172/1 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w spr. III SA/Łd 307/12 z 27 czerwca 2012r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku w spr. II SA/Go 433/12 z 5 września 2012r. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W ocenie Sądu nie ma istotnego znaczenia fakt, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Prezydent [...] ustalił wobec skarżącego opłatę w wysokości 2736 zł za czynności związane z prowadzaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (określoną w rachunku z [...] maja 2013r. jako pozycja F 4). Opłaty sporne w niniejszej sprawie tzn. za czynności określone jako "inna usługa informatyczna" (poz.B 11) oraz jako "wydruk na ploterze" (poz. B 3), są także opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne w rozumieniu art.40 ust.3 c.) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wymienione czynności są bowiem również objęte czynnościami wymienionymi w cytowanym przepisie a więc stanowią niepodatkowe należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dochody ze spornych opłat są dochodami pobranymi przez Łódzki Ośrodek Geodezji, który zgodnie z § 8 ust.1 statutu Ł.O.G., ma obowiązek je odprowadzić na rachunek budżetu Miasta Łodzi. Także wobec tych opłat winna być więc wydana decyzja administracyjna w myśl art.61 ust.1 pkt 2 w związku z art.60 pkt 7 i art.67 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Wspomnieć tylko należy, że rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej zapewnia jednostce w większym stopniu ochronę jej interesów niż w przypadku "aktów i czynności" przewidzianych w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.s.a. W razie wydania decyzji postępowanie uregulowane jest przepisami prawa, które zapewniają stronie w sposób wystarczający standardy ochrony jej praw zaś sama decyzja musi spełniać wymogi określone w art.107 K.p.a. w tym między innymi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Strona jest nadto pouczana o prawie i terminie do wniesienia odwołania zaś sama sprawa jest dwukrotnie rozstrzygana przez organy administracji w dwóch instancjach. Jak podkreśla się w doktrynie forma "aktów i czynności", o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (por. B.Adamiak – Zagadnienia domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i formy ich działania Toruń str.7-21; B.Adamiak i J.Borkowski – Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego wyd. C.H.Beck wydanie 8 str.465-466, wyrok NSA z 29 kwietnia 2009r. w spr. I OSK 615/08). W przypadku "aktów i czynności", o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona nie jest informowana o przyczynach wydania rozstrzygnięcia gdyż nie zawiera ono uzasadnienia, strona jest pozbawiona podstawowych praw procesowych zaś organy administracji nie informują strony o możliwości wniesienia skargi ani o procedurze zaskarżenia określonej w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Nadto przed wniesieniem skargi do sądu sprawę rozstrzyga dwukrotnie ten sam organ administracji a nie organy w dwóch instancjach jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie organ administracji określił opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne w formie czynności materialno – technicznej a nie w formie decyzji administracyjnej przedwczesne jest obecnie odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącego. Kwestia określenia spornych opłat musi być rozstrzygnięta w wymaganej prawem formie zaś decyzja powinna odpowiadać wszystkim wymogom zawartym w art.107 § 3 K.p.a. Podkreślić zdaniem sądu należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii czy opłaty nałożone na skarżącego są objęte przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37 poz.333). Sporna jest także kwestia czy obowiązek uiszczenia opłaty, którymi został obciążony T. S. mógł zostać nałożony w oparciu o przepisy zarządzenia Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Wspomnieć tylko należy o faktach, które są powszechnie znane a mianowicie, że opłaty geodezyjne i kartograficzne o których mowa w art.40 ust.5 b.) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są daninami publicznymi w rozumieniu art.217 Konstytucji o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 czerwca 2013r. w spr. K 30/12. W myśl zaś art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Natomiast kwestię co należy rozumieć przez źródła prawa wyjaśnia art.87 ust.1 i 2 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z wymienionych przepisów wynika, że zarządzenia nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei w myśl art.93 ust.2 Konstytucji zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Problematyka czy na podstawie zarządzenia można nakładać obowiązki na obywateli oraz czy dopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie zarządzenia była przedmiotem rozważań w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest jednak omawianie tej problematyki i odnoszenie się do innych kwestii spornych występujących w niniejszej prawie w sytuacji gdy sprawa nie została rozstrzygnięta w formie wymaganej przez prawo.

Od tego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.) przez ich zastosowanie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania, narażające Prezydenta Miasta [...] na wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej;

2. prawa materialnego, to jest:

a) art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z ust. 9 pkt 12 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333) przez jego niezastosowanie;

b) art. 9 ust. 1 pkt 3-5 oraz ust. 2 ustawy w związku z art. 12 ust. 1 i 2 z dnia 4 marca 2010 roku o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489 zm.) przez jego błędną wykładnię.

Wniósł o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji i zasadność podniesionych w skardze zarzutów czyni to na datę wydania zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok został wydany w dniu 18 grudnia 2013r., a skarga kasacyjna wniesiona w dniu [...] lutego 2014r., ma to zasadnicze znaczenie z uwagi na obowiązujący stan prawny, na podstawie którego przedmiotowa sprawa była rozstrzygana. Należy bowiem mieć na uwadze , że ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. zmieniona została ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. 2014.897), a zmiana ta weszła w życie w dniu 12 lipca 2014r.. Ustawa z 5 czerwca 2014r. uregulowała między innymi sporne dotychczas zagadnienie dotyczące zasad i formy prawnej ustalania opłat za czynności geodezyjne.

Zgodnie z stanem prawnym obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014r. nowelizacji ustawy z dnia 5 czerwca 2014r., a ten stan prawny z przed nowelizacji był podstawą rozstrzygnięć w rozpoznawanej sprawie, udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje odpłatnie . Stanowi o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489). W myśl tego przepisu udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Do dnia do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu analogiczne jak w niniejszej sprawie czynności organów uznawane były za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10).

W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), której przepisy mają wpływ na kwestię formy, w jakiej następuje ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. Do spraw dotyczących tych należności, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy o finansach publicznych.).

Takimi dochodami (należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Pogląd, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, ustalanie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne powinno następować w formie decyzji administracyjnej, a podstawą prawną do wydania tej decyzji są przepisy ustawy o finansach publicznych , ukształtował się w orzecznictwie sądowym. Pogląd ten znalazł również swój wyraz w uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014r. sygn.akt I OPS 1/14., zgodnie z którą, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze wskazany wyżej stan prawny, i orzecznictwo sądów administracyjnych, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Zasadnie wówczas Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią podstawową jest , iż organ administracji nie rozstrzygnął sprawy w formie przewidzianej prawem tj decyzji administracyjnej., co stanowiło wówczas naruszenie art.61 ust.1 pkt 2 w zw. z art.67 ustawy o finansach publicznych. Tym samym przedwczesnym było na tym etapie postępowania odniesienie się do innych kwestii spornych takich jak, czy opłaty nałożone na skarżącego określone jako "inna usługa informatyczna" oraz jako "wydruk na ploterze" są opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także, czy obowiązek uiszczenia opłaty mógł zostać nałożony w oparciu o przepisy zarządzenia Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r.. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, albowiem zaskarżony wyrok nie naruszał wskazanych przepisów, które obowiązywały w dacie jego wydania.

Jak wskazano wcześniej życie w dniu 12 lipca 2014r.. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014r. zmieniająca ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne, która uregulowała między innymi sporne dotychczas zagadnienie dotyczące zasad i formy prawnej ustalania opłat za czynności geodezyjne. Stąd też rozpoznając ponownie sprawę organy powinny między innymi uwzględnić przepisy intertemporalne w niej zawarte.

Na podstawie art.156 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , oczywistą omyłkę dotycząca nr czynności Prezydenta Miasta [...], która była przedmiotem skargi. Mianowicie w miejsce nr "[...]" wpisał nr "[...]". Z uzasadnienia wyroku w sposób absolutnie nie budzący wątpliwości wynika , że przedmiotem skargi była czynność Prezydenta z dnia [...] maja 2013r. o nr [...] , która w pozycji B11 dotyczyła kwoty 1.985 zł, oraz w pozycji B3 932zł. Podczas gdy błędnie wskazany nr czynności [...] w pozycji B11 dotyczył kwoty 50zł, a w pozycji B3 kwoty 21 zł., nadto data tej czynności była z dnia [...] maja 2013r. Czynność z dnia [...] maja 2013r. nr [...], wraz z innymi jeszcze czynnościami została wyłączona do odrębnego rozpoznania, skargi w tych czynnościach zostały odrzucone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a