Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 622/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. - dopisek Sądu), dalej przywoływana jako K.p.a., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], mocą której uchylono decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 9 marca 2012 r., nr [...], ustalającą podmiotowi - B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie A Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie wsi [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku rozpoznania wniosku B Sp. z o.o. z siedzibą w [...], po uprzednim uzyskaniu stanowisk Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (opinia sanitarna nr [...] z 24.10.2011 r.) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (postanowienie nr [...] z 4.11.2011 r.), Burmistrz Grodkowa decyzją nr [...] z 9 marca 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie wsi [...] w gminie [...].

Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. W. i B. M., Ł. W. oraz Fundacja "C" z siedzibą w [...], a także B. G., W. O., A. P. i K. W. oraz D z siedzibą w [...].

K. W. i A. P. w odwołaniach podnieśli, iż "opracowania na temat oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzane były tylko na podstawie zleceń od inwestora, co sugeruje stronniczość i tendencyjność opracowań". Zwrócili uwagę, że inwestor "rozpoczął procedurę od działań niejawnych, polegających na zawarciu umów ze spółdzielnią produkcji rolnej w [...] na lokalizację wiatraków w określonych miejscach". Jednocześnie zarzucili, iż konsultacje społeczne, które odbyły się "poprzez zebranie wiejskie", przeprowadzono w sposób stronniczy, "respektując jedynie interes i wypowiedzi inwestora" i uniemożliwiając przedstawienie innego punktu widzenia. Obwieszczenia o zebraniach wiejskich były wywieszane "w krótszych okresach niż jest wyrażone w przepisach". Nadto organ zignorował podjętą na zebraniu wiejskim w [...] uchwałę, w której ustalono, że odległość elektrowni od miejscowości nie może być mniejsza niż 3000 m. Skarżący zaznaczyli, że nie odpowiedziano im na wnioski złożone w toku postępowaniu, że bez odpowiedzi pozostały protesty mieszkańców, oraz że mimo protestów Burmistrz Grodkowa nie zlecił dodatkowych badań i ekspertyz, aby wykluczyć możliwość wystąpienia "negatywnych oddziaływań na życie i zdrowie ludzkie oraz na środowisko naturalne". Argumentowali również, że inwestycja będzie miała wpływ na wartość i atrakcyjność ich nieruchomości.

Podobną argumentację przedstawił w swoim odwołaniu W. O. Dodatkowo podniósł, że raport oddziaływania na środowisko, na którym jest oparta kwestionowana decyzja, został sporządzony tak, "aby inwestycja powstała". Jego zdaniem, komputerowe symulacje hałasu są niewiarygodne, ponieważ zostały sporządzone "w celu postawienia wiatraków a nie w celu pokazania rzeczywistego hałasu, który jest na farmach już istniejących w Polsce i na całym świecie". Poza tym w raporcie "nie pokazano oddziaływania infradźwięków pochodzących z elektrowni wiatrowych na okoliczne miejscowości". Odwołujący się wywodził, że Burmistrz Grodkowa zbagatelizował wpływ farmy wiatrowej na zdrowie mieszkańców, pomijając opracowania i opinie "naukowców niezależnych".

D w [...] podniosło, że organ pierwszoinstancyjny naruszył art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uwzględnienie przy wydawaniu decyzji jedynie okoliczności przemawiających za budową elektrowni wiatrowej, przy pominięciu związanych z realizacją tego przedsięwzięcia negatywnych skutków dla ludzi, którzy zamieszkują w sąsiedztwie. Wyraziło przekonanie, że kluczowe znaczenie mają opinie biegłego lub biegłych, których wiedza i praktyka zawodowa stanowi rękojmię, że należycie ocenią również wpływ negatywnych czynników związanych z funkcjonowaniem elektrowni na zdrowie ludzkie a czego nie uwzględnił organ.

Z kolei B. G. zarzucił Burmistrzowi Grodkowa, że wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 3 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r., nie dokonano wydzielenia terenów rolnych od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, na których lokalizuje się turbiny wiatrowe. Nadmienił, iż plan dopuszcza realizację elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych bez uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymaganej stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodał, że organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił stron postępowania i nie przeprowadził postępowania z udziałem społeczeństwa przewidzianego w art. 33 i art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W decyzji pominięto fakt, że społeczność lokalna zgłosiła sprzeciw wobec inwestycji. Zbagatelizowano też możliwość skumulowanego, wzajemnego oddziaływania farm wiatrowych, które są planowane w sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem nr [...], z 31 lipca 2012 r., opierając się o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie wszczęte odwołaniami A. W., B. M. i Ł. W. oraz Fundacji "C". Jednocześnie Kolegium na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołań B. G., W. O., A. P. i K. W. oraz D.

Następnie B. G. oraz W. O. i D z siedzibą w [...] zwrócili się do SKO o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Grodkowa nr [...] z 9 marca 2012 r. , dołączając do prośby tej nowe odwołania.

Kolegium postanowieniami z 31 grudnia 2012 r. odmówiło B. G., W. O. i D przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (nr [...]) i stwierdzono jego uchybienie (nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargi B. G. i W. O. na postanowienie Kolegium w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wyrokiem z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 582/12, uchylił to postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd zaprezentował stanowisko, że dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron. Z kolei upływ tego terminu w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do obrotu i następuje - stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. - po czternastu dniach od dnia doręczenia, czego nie zmienia okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 49 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną SKO na orzeczenie WSA w Opolu (wyrok z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2287/13).

W dniu 25 kwietnia do Kolegium wpłynęło pismo procesowe spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w którym Spółka ta wniosła o "podjęcie merytorycznego postępowania dotyczącego odwołań B. G., W. O., A. P., K. W. oraz D z siedzibą w [...]".

Wskutek skargi W. O., postanowienie Kolegium nr [...], z 31 grudnia 2012 r. zostało uchylone przez WSA w Opolu, wyrokiem z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 230/14. Sąd w orzeczeniu tym wskazał, że skoro postanowienie SKO w Opolu z 31 lipca 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało uchylone, to wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był bezprzedmiotowy, bowiem strona wniosła odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. W konsekwencji, WSA uwzględnił także skargę W. O. na postanowienie nr [...] z 31 grudnia 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, uchylając to postanowienie wyrokiem z 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 300/14.

Kolejnym pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o "podjęcie merytorycznego postępowania dotyczącego odwołań B. G., W. O., A. P., K. W. oraz D z siedzibą w [...]", wywodząc, że zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję Jednocześnie przedstawiła lokalizację każdej z planowanych 18 turbin wiatrowych na konkretnych działkach gruntu w obrębach [...],[...] i [...].

Uzupełniając swoje odwołanie, B. G. podniósł, że "w zakresie hałasu emisja przekracza własności działek, na których są one zlokalizowane". Dodał, że obszar, na którym mają powstać elektrownie w [...], jest objęty planem stanowisk [...], co wymaga uzgodnień i nadzoru [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadto argumentował, że forma doręczenia przez ogłoszenie "aktu" w trybie art. 49 K.p.a., jaką przyjął organ pierwszoinstancyjny, może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na liczbę stron, "a także gdy organ nie jest w stanie ustalić kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu". Tymczasem "Gmina posiada wszelkie dokumenty i wiedzę, żeby ustalić krąg stron postępowania i doręczać im wszelkie pisma i decyzje z urzędu".

Pismem z 30 września 2014 r. SKO zleciło Burmistrzowi Grodkowa w trybie art. 136 K.p.a., przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prognozowanego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie ludzi, a zwłaszcza oddziaływania akustycznego (w tym emisji infradźwięków) i w zakresie pól elektromagnetycznych, wskazując, że opinię należy dostarczyć w terminie do 14 listopada 2014 r.

Organ pierwszej instancji kilkakrotnie występował z prośbą o prolongatę terminu przedłożenia opinii, motywując to trudnościami organizacyjnymi i finansowymi, jakie wiążą się z wyłonieniem biegłego (pisma z 12 listopada 2014 r., 4 lutego 2015 r., 30 marca 2015 r. i 6 sierpnia 2015 r.). Jednocześnie w piśmie z 26 lutego 2015 r. Kolegium zwróciło uwagę, że opinia może być sporządzona także przez odpowiedni instytut naukowy (naukowo-badawczy).

Jako podstawę orzekania w sprawie Kolegium uznało ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 123 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

Wywodziło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ustawy). Ustawodawca zdefiniował przedsięwzięcie jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (art. 3 ust. 1 pkt 13). Uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2). Zaznaczyło, że rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), wydane na podstawie art. 60 ustawy.

W dalszej kolejności Kolegium przywołało treść § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia odnoszącego się do przedsięwzięć mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podając, że są to m.in. instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5.

Odnotowało też, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, tudzież zabytki, a także wzajemne oddziaływanie między tymi elementami (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c i d ustawy).

Wyjaśniło, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do jej wydania uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy), oraz, w pewnych sytuacjach, zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 77 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78), a także przywołało treść art. 80, 82 i 85 ustawy odnoszących się do kwestii trybu postępowania przy dokonywaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Następnie stwierdziło, że raport oddziaływania na środowisko jest jednym z najważniejszych dowodów w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podając jego wymogi w myśl art. 66 ust. 1 ustawy.

W ocenie Kolegium, sporządzony dla potrzeb oceny środowiskowej Raport zespołu autorów koordynowanego przez Z. S. jest wewnętrznie niespójny. W punkcie 6, noszącym tytuł "Opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia", wymieniono trzy warianty, różniące się liczbą turbin - odpowiednio 25, 20 i 18, oraz ich usytuowaniem. Wariant III opisano jako wariant alternatywny (inny niż zaproponowany przez wnioskodawcę) zaproponowany przez Burmistrza Grodkowa w trybie art. 81 ust. 1 ustawy, w wyniku konsultacji społecznych z mieszkańcami wsi [...],[...] i [...]", dodając, że "inwestor poddał wariant III ostatecznej ocenie oddziaływania na środowisko". Natomiast w punkcie 8, zatytułowanym "Uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko", stwierdza się, że analiza obejmuje dwa warianty, przy czym w wariancie I "pokazano maksymalne oddziaływanie akustyczne wszystkich turbin przy wysokości wieży 105 m, których moc akustyczna wynosi 105,0 dB(A)", zaś w wariancie II "wykonano obliczenia w warunkach pracy wszystkich turbin dla takiej samej wysokości wieży, przy mocach zredukowanych do poziomów gwarantujących spełnienie wymagań w zakresie ochrony środowiska przed hałasem w porze nocy". Zdaniem Kolegium, jeśli wariant I nie gwarantował spełnienia tych wymagań, nie mógł być traktowany jako wariant racjonalny.

Odnośnie do składniku Raportu w postaci analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, przyjęło, że analiza ta jest bardzo powierzchowna i nie odzwierciedla rzeczywistej skali zjawiska. SKO dowodziło, że Raport jest dokumentem prywatnym, sporządzanym przez specjalistów na zlecenie inwestora i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie na takiej samej zasadzie jak inne dokumenty prywatne złożone w postępowaniu przez strony.

W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania z udziałem społeczeństwa zgłoszono uwagi do raportu. Jego wartość dowodową, zwłaszcza w zakresie oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi, negował m.in. B. G., żądając wydania opinii przez "niezależne instytucje opiniujące", zaś organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego wniosku, a w odpowiedzi na zarzuty przedstawił w uzasadnieniu spornej decyzji, jako własne, stanowisko inwestora. Nadto według organu odwoławczego, charakterystyka przedsięwzięcia, stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza, zawiera nieprecyzyjną informację, co do głównego punkt zasilania (GPZ) farmy wiatrowej. SKO zwróciło uwagę, że procedura uzyskiwania warunków przyłączenia farmy do krajowego systemu energetycznego nie została sfinalizowana, a autorzy raportu brali pod wagę dwie formy przyłączenia do sieci: "za pomocą stacji transformatorowej w postaci głównego punktu zasilania [...]" albo "za pomocą linii kablowych podziemnych bezpośrednio do stacji transformatorowej [...]". Przy czym organ pierwszej instancji przeniósł te zapisy do treści rozstrzygnięcia, czego Kolegium nie mogło uznać za działanie prawidłowe, bowiem ustawodawca nie przewiduje wariantowego określania zakresu przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej.

W tym stanie rzeczy w przekonaniu organu odwoławczego, Burmistrz Grodkowa naruszył przepisy materialne, jak i przepisy K.p.a., na mocy których organy administracji publicznej zobowiązane są dokładnie wyjaśnić stan faktyczny (art. 7) oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Dlatego za zasadne uznało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tym bardziej że Burmistrz dotychczas nie zakończył dodatkowego postępowania, którego przeprowadzenie zleciło mu Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], podniosła, że decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. została wydana bez spełnienia ustawowych przesłanek zastosowania tego przepisu. W związku z czym, w jej przekonaniu, jako rażąco naruszająca prawo, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Spółka skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 K.p.a.;

a) podjęcie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi;

b) nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i nieprzeprowadzenie ewentualnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego;

c) wydanie decyzji kasacyjnej przed otrzymaniem dowodu z opinii biegłego na okoliczność prognozowanego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie ludzi, a zwłaszcza oddziaływania akustycznego (w tym emisji infradźwięków) i w zakresie pól elektromagnetycznych, mimo zlecenia takiej opinii Burmistrzowi Grodkowa;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 140 K.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjęcia decyzji kasacyjnej w sprawie, podczas gdy decyzja taka musi być wyczerpująco i szczegółowo uzasadniona, co podnosi się w orzecznictwie sądowym wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.,

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że przyjęcie dwóch możliwych form przyłączenia inwestycji do sieci: za pomocą stacji transformatorowej w postaci głównego punktu zasilania [...] albo za pomocą linii kablowych podziemnych bezpośrednio do stacji transformatorowej [...], stanowi wariantowe określenie zakresu przedsięwzięcia, tymczasem ocena oddziaływania na środowisko powinna zostać wykonana dla parametrów powodujących największy (maksymalny) zasięg oddziaływania, a jednocześnie żaden przepis ustawy nie nakłada obowiązku dokładnego i precyzyjnego podania parametrów technicznych planowanej inwestycji;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż określenie w decyzji środowiskowej współrzędnych geograficznych lokalizacji poszczególnych turbin wiatrowych, z pominięciem innych elementów farmy wiatrowej stanowi brak o niedoprecyzowaniu terenu planowanej inwestycji i jej lokalizacji w sytuacji, gdy przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko nie są elementy infrastruktury towarzyszącej elektrowni wiatrowej;

5) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 a ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż Raport nie przewidywał wariantu racjonalnego inwestycji, co stanowi o niespójności Raportu, na co nie zwrócono uwagi w decyzji Burmistrza;

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 i K.p.a. w postaci rażąco błędnych ustaleń faktycznych oraz braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego poprzez:

- błędne przyjęcie, iż organ nie dokonał własnej analizy i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym Raportu i jego uzupełnień oraz postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sytuacji, gdy organ wydający decyzję, nie posiadając specjalistycznej wiedzy, może oprzeć się na braku zastrzeżeń ze strony organów wyspecjalizowanych i przyjąć na tej podstawie, że Raport jest wiarygodny pod względem merytorycznym, a także, gdy powielenie przez organ I instancji treści merytorycznych zawartych w uzgodnieniu RDOŚ jest równoznaczne z ich podzieleniem, a zatem poddaniem ich ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;

- nieuzasadnione przyjęcie, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza nie przedstawiono, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

Opierając się o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca na wstępie stwierdziła, że SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie przeprowadzając należytego postępowania wyjaśniającego, uchybiając obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy, oraz nie wydało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, mimo że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na kompletność materiału dowodowego w sprawie, spowoduje zwłokę w należytym jej rozpoznaniu. Tym samym SKO w sposób rażący naruszyło przepisy regulujące administracyjne postępowanie odwoławcze. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, przedstawiła szczegółowe rozważanie na tle przepisów art. 15 i art. 138 K.p.a., a także art. 136 K.p.a.

Odnosząc te uwarunkowania prawne do przedmiotowej sprawy stwierdziła, że samo wyliczenie naruszeń, jak też wskazanie, które przepisy prawa zostały - rzekomo - naruszone, nie dawało organowi odwoławczemu podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. SKO nie wykazało, bowiem, że przedmiotowe naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca zwróciła uwagę, że SKO w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powołuje się zasadniczo na: niespójność Raportu w zakresie wariantowości inwestycji, w tym brak wariantu racjonalnego, powierzchowność Raportu w zakresie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, niewskazanie lokalizacji elementów infrastruktury towarzyszącej elektrowni wiatrowych, okoliczność, że organ nie dokonał własnej analizy i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym Raportu i jego uzupełnień oraz uzgodnienia RDOŚ oraz brak zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji Burmistrza, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wskazania w decyzji Burmistrza dwóch form przyłączenia inwestycji do sieci: bądź za pomocą stacji transformatorowej w postaci głównego punktu zasilania [...], bądź za pomocą linii kablowych podziemnych bezpośrednio do stacji transformatorowej [...], jako błędnego z uwagi na jego wariantowy charakter, czego nie przewiduje ustawa. Jednocześnie skarżąca argumentowała, że organ odwoławczy nie wykazał, iż uzupełnienie braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy nie było możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Skarżąca podkreśliła, że z uzasadnienia nie wynika, aby SKO podejmowało jakiekolwiek starania w tym zakresie. Spółka stanęła na stanowisku, że wątpliwości SKO co do większości kwestii mogły i powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Jej zdaniem, nie powinno to nastręczać trudności w stopniu przekraczającym obowiązki SKO, wynikające z art. 136 K.p.a. Zdaniem skarżącej, przesadny formalizm i drobiazgowość SKO powinny zostać ocenione w świetle zasady budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. Skonstatowała skarżąca, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie rzekomych, drobnych naruszeń, które nie mogły mieć wpływu na treść i zasadność wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, a także na prawidłowość postępowania przed organem pierwszej instancji, powyższych standardów nie spełnia. W efekcie, działanie SKO skutkowało naruszeniem dwóch kardynalnych zasad: zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego.

Jednocześnie skarżąca podniosła, iż SKO zleciło Burmistrzowi Grodkowa w trybie art. 136 K.p.a., przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prognozowanego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie ludzi, a zwłaszcza oddziaływania akustycznego (w tym emisji infradźwięków) i w zakresie pól elektromagnetycznych, po czym nie czekając na jej wykonanie, wydało przedmiotową decyzję. Odnotowała, że decyzja pełnomocnikowi skarżącej była doręczana ponad dwa lata, a w tym czasie opinia, którą zleciło SKO, została zlecona przez Burmistrza Grodkowa i przygotowana.

Opinia została przygotowana przez zespół pięciu ekspertów Laboratorium Inżynierii Wiatrowej Politechniki [...] i oparta między innymi o dwie wizje lokalne z miejscu planowanej Inwestycji. Z opinii wynika, iż w zdecydowanej większości analizowanych przypadków wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, spełnia ona wymagania stawiane tego typu zamierzeniom inwestycyjnym.

Niezrozumiałe, w tych okolicznościach jest dla skarżącej, iż pomimo wykonania przedmiotowej opinii ponad rok temu, skarżąca jak i inne strony postępowania nie mogły odwołać się do jej treści, gdyż SKO całkowicie ją pomija. Nadto, skarżąca zaznaczyła, że Burmistrz Grodkowa także nie został poinformowany o treści przedmiotowej decyzji bez zbędnej zwłoki zaraz po jej wydaniu. Gdyby tak się stało nie zleciłby wykonania takiej opinii albo miałby wpływ na zakres jej treści.

Takie postępowanie SKO jawnie przeciwstawia się zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 12 K.p.a. Skarżąca dodała, iż SKO było informowane przez Burmistrza Grodkowa o trudnościach organizacyjnych i finansowych, jakie wiążą się z wyłonieniem biegłego. SKO, zamiast jednak współdziałać z organem pierwszej instancji w tym zakresie, bądź w ostateczności samemu zlecić wykonanie takiej opinii, wolało wydać decyzję kasacyjną przed sporządzeniem takiej opinii. Jako bezprecedensowe uznała skarżąca brak jakichkolwiek działań w doręczeniu decyzji stronom postępowania przez ponad dwa lata. Wskazując w tym kontekście na daleko idące konsekwencje zmiany stanu faktycznego oraz stanu prawnego w zakresie projektowanej inwestycji.

Skarżąca zakwestionowała wywody Kolegium odnoszące się do formy przyłączenia inwestycji do krajowego systemu energetycznego, stwierdzając, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis ,,rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną". Dlatego w decyzji Burmistrza podane są możliwe warunki przyłączenia inwestycji, które mają zresztą drugoplanowe znaczenie w ocenie przedsięwzięcia na środowisko, gdyż nie dotyczą zasadniczej infrastruktury, a jedynie jej przyłączenia do krajowego systemu elektroenergetycznego. Podanie maksymalnych wartości technicznych realizowanego przedsięwzięcia było wynikiem analizy przez organ wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska. Spółka dodała, że na możliwość określenia w taki sposób parametrów technicznych decyzji środowiskowej wskazuje również orzecznictwo, wprost stwierdzając, iż w decyzji środowiskowej, zważywszy na specyfikę tego postępowania, inwestor nie ma obowiązku dokładnego i precyzyjnego podania parametrów technicznych planowanej inwestycji. Dookreślenie tych parametrów dokonywane jest dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a dotyczyć to może również podstawowych parametrów głównej infrastruktury, jaką w tego typu inwestycjach jak przedmiotowa, są elektrownie wiatrowe.

Skarżąca nie zgodziła się także z oceną SKO, iż Burmistrz oznaczając w treści swojej decyzji miejsce realizacji planowanej inwestycji, nie wskazał położenia i numerów ewidencyjnych działek przeznaczonych pod planowane linie kablowe (podziemne) średniego napięcia łączące elektrownie wiatrowe z głównym punktem zasilania, światłowody, wewnętrzne drogi dojazdowe łączące projektowane elektrownie wiatrowe z istniejącą infrastrukturą drogą oraz istniejące drogi przewidziane do przebudowy z wykonaniem nawierzchni utwardzonej, co w konsekwencji powoduje brak doprecyzowania terenu planowanej inwestycji i jej lokalizacji.

W nawiązaniu do powyższego Spółka dostrzegła, iż infrastruktura towarzysząca elektrowni wiatrowej taka jak: place manewrowe, drogi dojazdowe, kable światłowodowe czy podziemna linia elektromagnetyczna nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem w stosunku do nich nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto, wskazanie dokładnej lokalizacji infrastruktury towarzyszącej dokonywane jest na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie uzyskiwania decyzji środowiskowej, która jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego.

Zaakcentowała Spółka, że wskazane zostały dokładne współrzędne geograficzne lokalizacji wszystkich turbin projektowanej elektrowni wiatrowej. Dlatego skarżąca sprzeciwia się twierdzeniu SKO, jakoby sam sposób określenia lokalizacji turbin za pomocą współrzędnych geograficznych budzi wątpliwości. Takie twierdzenia, według skarżącej, są nieuprawnione z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa nie obliguje wnioskodawcy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia do wskazania numerów geodezyjnych działek, na których ma powstać inwestycja. Podanie współrzędnych geograficznych było niewątpliwie wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Wywodziła, że nie ulega wątpliwości, iż wskazanie numeru działki, na której ma powstać turbina jest daleko mniej precyzyjne niż podanie współrzędnych geograficznych, na co SKO w ogóle nie zwróciło uwagi.

Dodatkowo skarżąca wskazała, iż zaprezentowane stanowisko jest zgodne z oficjalną interpretacją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko pismo (z dnia 6 lipca 2010 r.), w związku z wątpliwościami dotyczącymi zamieszczania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach numerów ewidencyjnych działek. Skarżąca powtórzyła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga kwestię co do możliwości realizacji konkretnego planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, dlatego jej rozstrzygnięcie powinno określać położenie przedsięwzięcia.

Skarżąca odniosła się także do zastrzeżeń SKO, iż jeśli wariant I nie gwarantował spełnienia wymagań w zakresie ochrony środowiska przed hałasem w porze nocy, to nie mógł być traktowany jako wariant racjonalny. Przypomniała, że jako racjonalny wariant alternatywny wskazano wybudowanie maksymalnie 18 sztuk turbin o mocy akustycznej do 105 dB dla pory dziennej i nocnej i całkowitej wysokości 220 metrów.

Wywiodła, że w polskim porządku prawnym, kryterium "racjonalności" wariantu alternatywnego istniało już od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 2008 r. Powołując się na utrwalone stanowisko judykatury uznała skarżąca, że kryterium to związane jest z tym, iż taki wariant faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu, zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Ponadto, racjonalny wariant alternatywny musi być technicznie racjonalny z uwagi na realną w danych warunkach możliwość jego realizacji zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym czy finansowym. Powyższe przesłanki stanowią podstawowe kryteria pozwalające na ocenę, czy dany wariant można uznać za racjonalny lub nie. Przesłanki te są jednocześnie zgodne z wykładnią przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.). Z tych powodów skarżąca przyjęła, że w ocenianym stanie faktycznym, SKO dokonało zupełnie błędnej wykładni pojęcia "racjonalności", która jest całkowicie sprzeczna z powszechnie przyjętym stanowiskiem judykatury w tym zakresie. SKO nie miało żadnych podstaw do twierdzenia, iż przedstawiony przez skarżącą wariant nie mógłby zostać zrealizowany. Zarówno wariant proponowany przez skarżącą, jak i racjonalny wariant alternatywny, mógł zostać wybrany przez organ w toku prowadzonej procedury.

Sumując swoje wywody, skarżąca zarzuciła, iż SKO nie rozważyło w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego i wiele uchybień, które zarzuca decyzji Burmistrza wynika tak naprawdę z błędnej oceny faktycznej i pominięcia określonych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Takie działanie SKO narusza zasadę działania administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. SKO zarzuca w skarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji nie dokonał własnej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym Raportu i jego uzupełnień oraz postanowienia RDOŚ uzgadniającego Raport. Podnosząc przy tym, że Burmistrz nie dokonał merytorycznej oceny tych dokumentów, ale przyjął je bez przeprowadzania własnej analizy i oceny. Z poglądem tym, w ocenie skarżącej, nie sposób się zgodzić. Kolejny raz powołując się na orzecznictwo, zauważyła skarżąca, iż Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo że jest dowodem prywatnym i jako taki podlega ocenie organu jak każdy inny dowód, to posiada on szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Wprawdzie Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Jeżeli w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji nie zgłosił zastrzeżeń pod względem formalnym do Raportu, przyjmując, iż spełnia on wymogi określone w art. 66 ustawy, w tym, że odnosi się do wszystkich istotnych z punktu widzenia oceny oddziaływania na środowisko kwestii.

Odnotowała też, że za poprawnością Raportu przemawia niezgłoszenie zastrzeżeń przez organy współdziałające w podejmowaniu decyzji środowiskowej, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, iż organ wydający decyzję środowiskową, nie posiadając specjalistycznej wiedzy, może oprzeć się na braku zastrzeżeń ze strony organów wyspecjalizowanych.

W świetle przedstawionych argumentów, według skarżącej, skoro organ pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów uzgadniających i nie znalazł powodów do zakwestionowania Raportu i jego uzupełnień, to powielając ich stanowisko w treści decyzji (tutaj: stanowisko RDOŚ) dokonał ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, iż Burmistrz opisał w decyzji zarówno tok postępowania z udziałem społeczeństwa, jak również uwagi i wnioski jakie społeczeństwo zgłosiło w ramach tego postępowania, a także wskazał czy zostały one uwzględnione. Uczynił zatem zadość wymaganiom przepisu art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, stanowiącym, że uzasadnienie decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinno zawierać "informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa".

W ten sposób organ uczynił również zadość wymaganiom przepisu art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, nakazujący organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wziąć pod uwagę m.in. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Reasumując skarżąca Spółka stwierdziła, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w pełni umożliwiał dokonanie merytorycznej oceny przez SKO i wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym nie zachodziły w przedmiotowej sprawie jakiekolwiek przeszkody uzasadniające brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Oznacza to, że SKO nie przeprowadziło należytego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z dyrektywami postępowania zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) - dalej jako P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wskazać także należy, że zaskarżona decyzja została doręczona stronom w dniu 19 października 2017 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którą do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono Rozdział 3a dotyczący sprzeciwu od decyzji. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.).

Analiza zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia co do sposobu i trybu jej zaskarżenia wskazuje, że zawiera ono błędną informację o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i terminie jej wniesienia.

Uznając, że błędne pouczenie o środkach zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony, w szczególności odrzuceniem sprzeciwu, jako wniesionego po terminie, Sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona. Jej przedmiotem jest, jak już wspomniano, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą organ ten uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania.

Przystępując do rozpoznania sprzeciwu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego."

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym, jak trafnie podniesiono w skardze, nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 K.p.a. Stosownie do art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego.

W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W realiach rozpoznawanej sprawy należy zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Powtórzyć przyjdzie, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca w całości decyzję decyzję Burmistrza Grodkowa, ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie wsi [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Ponieważ planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. nr 213, poz. 1397), organ pierwszej instancji, postanowieniem z 9 marca 2010 r., nr [...]) stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.71). W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wymagane przepisem art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej uzgodnienie dla przedsięwzięcia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z 4 listopada 2011 r. określił warunki, pod którymi przedsięwzięcie to może być realizowane oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który pismem z 3 stycznia 2011 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor zaś przedłożył Raport, który został dwukrotnie uzupełniony.

Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H., Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a.

Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z kolei uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 77, 107 § 3 i § 4, a także art. 138 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że SKO w Opolu w uzasadnieniu swojej decyzji w głównej mierze streściło przebieg dotychczasowego postępowania, oraz przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie.

W związku z wysokim stopniem ogólności argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium, w ocenie Sądu nie można przyjąć, że Kolegium dokonało samodzielnej analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przeanalizowało samodzielnie uzupełniony Raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia sporządzony w tej sprawie. Kolegium winno dokonać samodzielnej oceny Raportu środowiskowego oraz decyzji organu pierwszej instancji, a następnie ustosunkować się do wszystkich uwag oraz zarzutów odwołań i ocenić ich zasadność.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że Burmistrz Grodkowa naruszył przepisy procedury. W sprawie przeprowadzono postępowanie administracyjne, w toku którego dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzyskano wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym obszerne uzasadnienie, w którym organ odniósł się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów dotyczących zachowania odległości turbin od terenów zabudowanych i miejsc przeznaczonych na pobyt ludzi i innych kwestii budzących zastrzeżenia i obawy stron postępowania.

Jeżeli jednak Kolegium uznało, że dla wydania rozstrzygnięcia potrzebuje jeszcze innego rodzaju dokumenty, to niewątpliwie mogło przeprowadzić ten dowód we własnym zakresie. Co też SKO uczyniło, zlecając przeprowadzenie Burmistrzowi Grodkowa, w trybie art. 138 K.p.a., dowodu z opinii biegłego na okoliczność prognozowanego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie ludzi, a zwłaszcza oddziaływania akustycznego (w tym emisji infradźwięków) i w zakresie pół elektromagnetycznych. Po czym, nie czekając na jej wykonanie, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach Sąd stoi na stanowisku, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji z tego powodu, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie wykazał, aby po pierwsze doszło do naruszenia przez Burmistrza Grodkowa przepisów postępowania, a po wtóre aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia. Dostrzec przyjdzie, że w uzasadnieniu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczność, iż kwestie związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych zostały uregulowane przepisami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, oraz ustosunkował się do wszelkich uwag, które wpłynęły w związku z prowadzonym postępowaniem, w sposób zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy (pkt 1- 40 decyzji str. 13-26).

Rzeczą organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny przedstawionego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stanowiska, przy uwzględnieniu wskazywanych okoliczności związanych z wydaniem dla wnioskowanych turbin środowiskowych uwarunkowań polegających na budowie Farmy Wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą [...], czego nie uczyniono.

W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek ponownie przeanalizować przedmiotową sprawę pod względem spełnienia przesłanek do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym odnieść się szczegółowo do prawidłowości postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zwłaszcza w związku z ukształtowanym modelem postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w którym stanowisko organu uzgadniającego ma znaczący wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym - jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 755/10, LEX nr 969441).

Reasumując, Sąd zgadza się ze skarżącą Spółką, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, obejmujący także dodatkową opinię, której wykonanie zlecił organ odwoławczy w pełni umożliwiał dokonanie merytorycznej oceny przez SKO i wydanie decyzji środowiskowej.

W tej sytuacji należało skargę uznać za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.