Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 809/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b; art. 32
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 11; art. 77 § 1; art. 80; art. 86; art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 września 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 sierpnia 2012 r. odmawiającą T. P. umorzenia należności z tytułu składek naliczonych na dzień 15 czerwca 2012 r. w łącznej kwocie 12.782,76 zł, w tym za okres od marca 2011 r. do maja 2012 r. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 8.588,17 zł i na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 3.706,65 zł oraz za okres od lipca 2011 r. do maja 2012 r. na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 487,94, a także odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę od powyższych składek naliczonych na dzień 15 czerwca 2012 r. w kwocie 992 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w stosunku do T. P. nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm. - dalej wymienianej jako u.s.u.s lub jako ustawa), bowiem zadłużenie wnioskodawcy zostało objęte nie zakończonym postępowaniem egzekucyjnym. Organ wskazał, że T. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,17 ha, z którego może być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zachodzą też przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ ustalił, że skarżący z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał w 2009 r. dochód w wysokości 73.664,02 zł, w 2010 r. – w wysokości 13.424,30 zł oraz w 2011 r. poniósł stratę w wysokości 37.569,20 zł, a utrzymuje się razem z żoną z gospodarstwa rolnego, z którego uzyskuje dochód w wysokości 8.000 zł rocznie. Na podstawie oświadczenia wnioskodawcy organ ustalił, że stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą około 1.300 zł. Według oświadczeń wnioskodawcy jego zadłużenie z tytułu niezapłaconego podatku VAT dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym wynosi 6.500 zł, zadłużenie w Banku PKO BP S.A. w kwocie 21.00 zł spłacane jest w ratach miesięcznych po 650 zł, zadłużenie w Kasie Stefczyka w kwocie 35.000 zł spłacane jest w ratach miesięcznych po 400 zł. Ponadto skarżący ma zadłużenie wobec Sygma Bank S.A. w kwocie 4.800 zł i wobec GASPOL S.A. w kwocie 125.000 zł. Ta ostatnia należność dochodzona jest w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w (...).

Organ stwierdził, że dobrowolnie spłacając zadłużenie wobec Banku PKO BP S.A., Kasy Stefczyka i Sygma Bank S.A., z pominięciem należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżący faworyzuje wierzycieli prywatnych kosztem wierzycieli publicznych. Zdaniem organu skarżący zawierając umowy kredytowe miał pełną świadomość ciążących na nim zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia. Stąd podnoszony przez niego argument o konieczności regulowania zobowiązań kredytowych nie może być przesłanką umorzenia należności. Według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych analiza dochodów rodziny wnioskodawcy oraz wydatków z tytułu stałych miesięcznych opłat wskazuje, że wydatki obciążają budżet skarżącego w znacznym stopniu, ale nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należności. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę wysokość dochodów i ponoszonych wydatków należy uznać, że podjęcie spłaty zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zagrozi egzystencji skarżącego i jego żony.

Organ zaznaczył, że złożona przez wnioskodawcę dokumentacja medyczna potwierdza chorobę córki oraz wnuczki, jak również chorobę i śmierć wnuka, jednak dotyczy zdarzeń losowych, które miały miejsce w 2011 r. Przy tym córka w 2011 r. prowadziła odrębne gospodarstwo domowe, bowiem nie mieszkała z wnioskodawcą, co potwierdza inny adres zamieszkania.

Tym samym nie wykazane zostały żadne okoliczności przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, - dalej wymieniane także jako rozporządzenie).

Zakład stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie daje dostatecznych argumentów do umorzenia należności. Uznanie przedstawionej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania dłużników, obligowałoby organ do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których podnoszone byłyby kłopoty finansowe. To powodowałoby konieczność ponoszenia przez fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutków finansowych błędnych działań płatników. Trudna sytuacja finansowa nie stanowi zatem wystarczającej przesłanki do umorzenia składek.

Organ podkreślił, że zaległość powstała w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, a jej rozpoczęcie powinno być wynikiem przemyślanej decyzji, zwłaszcza, że ryzyko z nią związane ponosi zawsze płatnik i nie powinien on liczyć na to, że wszelkie niepowodzenia, w tym również brak oczekiwanych dochodów, będą zobowiązywać wierzycieli do umorzenia należności. Organ wskazał również, że decyzje umarzające należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają wpływ na zdolność realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań polegających w dużej mierze na finansowaniu świadczeń oraz innych wydatków wskazanych w art. 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza to konieczność kierowania się zasadą staranności podczas rozpatrywania wniosków o umorzenie składek, ponieważ dotyczą one w swojej istocie szeroko pojętego rozporządzania środkami publicznymi. Zasadą jest opłacanie należności, natomiast ich umorzenie wyjątkiem, a więc okoliczności uzasadniające umorzenie należności muszą być wyjątkowe, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że decyzje w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oparte są na uznaniu administracyjnym, to jest na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, do których odwołują się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. P. podnosił, że jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, wyrejestrował działalność gospodarczą 13 czerwca 2012 r., pozostaje bez środków do życia, ma na utrzymaniu żonę i dwoje uczących się dzieci oraz nie spłaca należności wobec wierzycieli, bo nie ma z czego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej jako "P.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja powinna być uchylona, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1 – 3a u.s.o.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.o.s.)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od zasady, polegający na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest umorzenie składek w uzasadnionych przypadkach.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyjątek od zasady, że umorzeniu podlegają należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności dotyczy składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a więc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.( całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to - jak słusznie podkreślał Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich decyzjach - że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Sąd zatem nie może nakazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja Zakładu. Kontrola sądu obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, to jest czy Zakład w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności.

Jednak uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym można stwierdzić, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek ( art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( art. 28 ust. 3 a i 3 b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostało postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co do tego drugiego ustalenia Zakład Ubezpieczeń stwierdził, że biorąc pod uwagę wysokość dochodów i ponoszonych wydatków należy uznać, że podjęcie spłaty zadłużenia wobec Zakładu nie zagrozi egzystencji skarżącego i jego żony, a ponadto, że nie wykazane zostały żadne okoliczności przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie budzi zastrzeżeń, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, a stanowisko organu w tym zakresie zostało prawidłowo uzasadnione. Także skarżący nie podnosi żadnych okoliczności, które wskazywałyby na nieprawidłowość ustaleń istotnych dla stwierdzenia istnienia bądź nie istnienia tej przesłanki umorzenia składek.

Nie sposób tego samego stwierdzić oceniając legalność decyzji, o ile organ oparł ją na ustaleniu, że w nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Takie ustalenie można by zaakceptować, tylko gdyby zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., to jest gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku omawianej przesłanki.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego wniosku, że w niniejszej nie występuje sytuacja kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( art. 28 ust. 3 a i 3 b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia). Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ odniósł się do przykładowo wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia okoliczności, to jest:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ występowania przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Co do tej drugiej okoliczności organ ustalił, że choroba członków rodziny miała miejsce w 2011 r., a ponadto osoby te nie mieszkały z zobowiązanym, a więc prawidłowo organ ustalił, że okoliczności te nie mogą być przesłanką umorzenia składek, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Natomiast w ustalonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanie faktycznym sprawy nie jest przekonywujące stanowisko organu, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wymaga zaznaczenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanego (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego w rodzinie dłużnika z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie i swojej rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

W niniejszej sprawie Zakład ustalił, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, w ostatnim pełnym roku działalności (2011) poniósł stratę w wysokości 37.569,20 zł, utrzymuje się razem z żoną z gospodarstwa rolnego, z którego uzyskuje dochód w wysokości 8.000 zł rocznie, a stałe miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą 1300 zł. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję wynika, że skarżący utrzymuje dwie uczące się córki. Organ nie ustalił, aby skarżący miał jakiekolwiek inne dochody, co oznacza, że według ustaleń Zakładu przeciętny miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącego wynosi nieco ponad 660 zł. Organ nie ustalił także, aby było możliwe spieniężenia składników majątku skarżącego pozwalające na zapłacenie składek. Przy takich ustaleniach faktycznych nie można przekonywująco uzasadnić przedstawionego przez Zakład wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem nawet kwota 660 zł miesięcznie nie jest wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb czteroosobowej rodziny, tym bardziej, że według ustaleń organu skarżący na utrzymanie rodziny potrzebuje 1300 zł miesięcznie. W takiej sytuacji nie byłoby podstawy od odmowy umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie oznacza to oczywiście, że organ nie mógłby mimo wszystko odmówić umorzenia składek – ale powinien byłby to wówczas zrobić w ramach uznania administracyjnego, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję, a nie ze względu na niewykazanie niezbędnych przesłanek z art. 28 ustawy.

Inną rzeczą jest prawidłowość ustaleń faktycznych co do wysokości dochodów skarżącego. Zakład bezkrytycznie ustalił wysokość tych dochodów bez odniesienia się do innych okoliczności przedstawianych przez dłużnika, a mianowicie tego, że jego wydatki na spłatę kredytów w bankach wynoszą ponad 1.000 zł miesięcznie, a wydatki na utrzymanie rodziny wynoszą 1300 zł miesięcznie. Powyższe może wskazywać na to, że skarżący nie przedstawił rzetelnie swojej sytuacji majątkowej. W takiej sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ mógł dla ich wyjaśnienia przesłuchać stronę (art. 86 K.p.a.). Jeżeli natomiast organ poprzestał na zgormadzonych dowodach, to nie mógł wbrew faktom z nich wynikającym ustalić, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i w związku z tym odmówić umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust.3 a ustawy.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. art. 107 i 11 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Zakład niezależnie od ustalenia, że nie zachodzą przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 1 – 3 a u.s.u.s. niejako alternatywnie przedstawił okoliczności mogące uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ zasadniczym elementem motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Dodać należy, że okoliczność, iż twierdzenia i dowody przedstawione przez stronę, nawet po uzupełnieniu materiału dowodowego przez przesłuchanie strony prowadzą do ustalenia, że strona nie ujawniła rzetelnie swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej, może być rozważana w razie podejmowania przez organ decyzji w ramach uznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanki umorzenia składek określonej w art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącego oraz przeprowadzonych dowodów, w razie potrzeby z uwzględnieniem wyjaśnień strony przesłuchanej w celu ewentualnego usunięcia sprzeczności między okolicznościami podawanymi przez stronę i wynikającymi z przedstawianych prze nią dowodów. Ustalenie istnienia lub braku przesłanek powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych. Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku ustaleń organu co do istnienia przesłanek umorzenia, ani tym bardziej kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.