Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 27/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w [...] do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 28 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w [...] na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną w kwocie 300 zł /słownie: trzysta złotych/; IV. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi AK jest bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [.] S.A. z/s w [.] (dalej zwanego jako: Spółka lub Przedsiębiorstwo) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do Przedsiębiorstwa w dniu 28 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach Przedsiębiorstwa, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania:

1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów,

2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Przedsiębiorstwie czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny, a jeżeli to podmiot zewnętrzny o wskazanie: jego nazwy i adresu, okresu na jaki zawarto z nim umowę, ogólnej informacji na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany - za wykonane usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt itp.) - przy czym wnioskodawca nie wymagał podania konkretnych kwot; jeżeli umowy takie zawarto z kilkoma podmiotami zawnioskowano o w/w informacje dotyczące każdego z podmiotów,

3) przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli obowiązuje kilka wzorów zażądano przesłania wszystkich.

W piśmie z dnia 1 października 2013 r. skarżący, wobec nieuzyskania odpowiedzi, ponowił żądanie.

W piśmie z dnia [.] października 2013 r. nr L.dz. [.] pełnomocnik Przedsiębiorstwa oświadczył, że brak było podstaw prawnych do udzielenia pytającemu żądanych informacji, a zatem Spółka odmawia ich udostępnienia. Nie jest ona bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 23 marca 2014 r. skarżący drogą mailową zwrócił się do pełnomocnika Spółki o pilne udostępnienie żądanych wcześniej informacji, które w jego ocenie mają charakter publicznych, ponieważ związane są z publicznym transportem zbiorowym, a Spółka otrzymuje z budżetu państwa dopłaty do biletów ulgowych. W jego ocenie przedmiotem żądania były zatem informacje o danych określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia 31 stycznia 2017 r. AK zażądał stwierdzenia przez Sąd stanu bezczynności Przedsiębiorstwa, zobowiązania go do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, wyznaczenia terminu 14 dni na załatwienie sprawy, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa stanem bezczynności, przyznania od Spółki na jego rzecz sumy pieniężnej, a także orzeczenia o kosztach postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Podniosło, że na otrzymany wniosek udzieliło odpowiedzi twierdząc, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Odmówiło ich udostępnienia. Zdaniem strony przeciwnej pytający nie wystąpił do Przedsiębiorstwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznych, a jedyne pismo w formie e.maila skierował nie do Przedsiębiorstwa, lecz jego pełnomocnika. Nie można było zatem uznać, że skutecznie wystąpiono ze środkiem odwoławczym zwłaszcza, że uchybiono również przepisanemu terminowi 14 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela, ale i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się strona nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W art. 7, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 dalej określana też jako u.d.i.t.), uregulowano sposób udostępnienia informacji publicznej, natomiast odmowa udostępnienia takiej informacji następuje w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Ustawa dopuszcza też stwierdzenie przez organ lub inny podmiot, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas powiadamia się jedynie zainteresowanego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wobec powyższego, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek udostępnienia takiej informacji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie jest ugruntowane, że wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęć "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, LEX nr 236545 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej też NSA) zauważył, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim unormowaniem również podmioty niebędące organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie Sądu zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. NSA stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Z kolei w wyrokach z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 1390/13 NSA zajął stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. NSA wskazał ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego, zaś w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. NSA za istotne uznał, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, tyle że realizowanym przez inny podmiot. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych orzeczeniach podzielił ponadto wyrażane w doktrynie i judykaturze stanowisko, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa.

Na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd zaczerpnął informacji dostępnych na stronie internetowej Spółki, w szczególności sięgnięto m.in. do regulaminu przewozów Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [.] S.A. oraz regulaminu korzystania z EM – karty w tym Przedsiębiorstwie. Zapisy Rozdziału I pkt 5, Rozdziału II pkt 15 tej pierwszej i pkt 19 drugiej regulacji, nie pozostawiają wątpliwości, iż Spółka honoruje ustawowe ulgi i współpracuje z organizatorami publicznego transportu zbiorowego.

W świetle wcześniejszych wywodów, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i podziela, nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [.] S.A. w [.] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jako że działa w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego zbiorowego transportu drogowego.

Przechodząc do oceny zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r., podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono już wielokrotnie stanowisko, zgodnie z którym stanowi informację publiczną informacja na temat tego, kto zajmuje się prowadzeniem kontroli biletów w autobusach PKS S.A., tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni u strony przeciwnej czy podmiot zewnętrzny, a o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach oraz jaki jest wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów (por. m.in. uzasadnienia wyroków: WSA w Krakowie z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt: II SAB/Kr 74/12; NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2917/12 i z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 183/14 i wielu innych).

Stanowisko to Sąd orzekający w sprawie również w pełni podziela i przyjmuje za własne. Zdaniem Sądu żądana przez skarżącego informacja stanowi więc informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wbrew treści odpowiedzi na skargę Spółka w piśmie z dnia 18 października 2013 r. nie poinformowała, że nie wykonuje zadań publicznych zleconych na podstawie wyraźnego upoważnienia władzy publicznej, np. przewozu osób. Nie ma natomiast znaczenia, że prowadzi działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, skoro przedmiotem tej działalności jest m.in. publiczny transport zbiorowy a ten w zależności od zasięgu pozostaje w gestii odpowiednio gminy, powiatu czy województwa.

Sformułowane w piśmie skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. pytania wiążą się niewątpliwie z realizacją w/w zadania publicznego. Nie ulega też wątpliwości, iż przewóz osób realizowany jest przez Spółkę co najmniej na terenie gminy [.].

Co do zasady informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w pojazdach skarżącej kasacyjnie, danych podmiotu dokonującego kontroli oraz zasad jego wynagradzania dotyczą publicznej sfery działania Spółki. Stanowisko powyższe nie przesądza jednak, że informacja taka musi być udostępniona w pełnym żądanym w niniejszej sprawie zakresie, a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagało jej przetworzenia. W obu przypadkach należy rozważyć okoliczności przemawiające za konkretną kwalifikacją. Odnośne argumenty należy przedstawić, uzasadniając bądź odpowiedź, że wnioskowana informacja w jakiejś części nie jest informacją publiczną bądź wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona.

Jak wcześniej wskazano to, czy sprecyzowana i sformułowana ostatecznie informacja w tym zakresie powinna być w całości udostępniona, zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki, lub dokumentów wewnętrznych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 18 sierpień 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, cbois). Osobną kwestią jest zaś ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, a takim jest Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [.] S.A., ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p., lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p., albo też

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Nie można uznać, że pismo pełnomocnika Spółki z dnia 18 października 2013 r. załatwiło wniosek skarżącego. Co prawda zawarto w nim stwierdzenie "odmawia się udzielenia", ale podstawą tego zwrotu miał być fakt, że PKS [.] S.A. w [.] nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanych informacji.

Tymczasem odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zasady następuje w trybie wydania decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów, do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Synonimy przysłówka "odpowiednio" to: adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co z kolei wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by nie wypaczać istoty tych postępowań.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Skoro zatem ustawodawca w art. 17 u.d.i.p. nakazuje do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 tej ustawy, to powyższe oznacza, iż w ten sposób stwarza w zakresie procedur udostępniania informacji publicznej w trybie wnioskowym nową kategorię specyficznego rozstrzygnięcia zbliżonego do decyzji administracyjnej, lecz różniącego się od niej przede wszystkim w zakresie podmiotu wydającego rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę cel ustawy o dostępie do informacji publicznej jakim jest zagwarantowanie obywatelom realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w ocenie Sądu jest jasne, iż przepisy tej ustawy winny być tak wykładane, by zapewnić obywatelom możliwie szeroki dostęp do informacji publicznej, a w przypadku niezbędnego przecież niekiedy ograniczenia tego dostępu ze względu na potrzebę zabezpieczania innych podlegających ochronie prawnej interesów, zapewnić z kolei możliwość poznania i zrozumienia przesłanek odmowy udostępnienia im informacji publicznej oraz możliwość poddania tej odmowy kontroli sądowej.

Stąd też zdaniem Sądu odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla udostępnienia informacji publicznej.

Podejmując próbę takiego odpowiedniego zastosowania przywołanych powyżej przepisów do rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej uznać należy, iż rozstrzygnięcia takie powinny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, od którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno też zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informację publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa.

W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu w badanej sprawie wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie nie zostało przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [.] S.A. w [.] wydane, bowiem nie można uznać za nie w/w pisma z dnia 18 października 2013 r.

W orzecznictwie sądu administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1981 r., sygn. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91, z 8 lutego 1983 r., sygn. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, z 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01, dostępne LEX nr 157973; z 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99, dostępne LEX nr 51259, oraz z dnia 21 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1225/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko to znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do rozstrzygnięć podmiotów o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jakkolwiek można uznać, iż w/w pismo zawiera oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata i podpis osoby upoważnionej do reprezentowania Przedsiębiorstwa w oparciu o pełnomocnictwo, to jednak w ocenie Sądu brak podstaw do uznania, że pismo to zawiera jednoznaczne rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, co powoduje, iż nie można uznać go za wymagane prawem rozstrzygnięcie. W piśmie tym Przedsiębiorstwo nie wskazało także wprost, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Uzasadnienie odmowy sprowadzało się do błędnego stwierdzenia, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 tej ustawy. Problem ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa został podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę i nie mógł on wpłynąć na zmianę stanu faktycznego sprawy i jego ocenę przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. Okres czasu jaki upłynął od daty wpływu pisma z dnia 28 kwietnia 2013 r. do Przedsiębiorstwa, tj. od 6 maja 2013 r. świadczy niewątpliwie o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wcześniej opisana procedura związana z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 10 ust. 1, art. 13, art. 16 i art. 17 u.d.i.p.) nie pozwala na przyjęcie, że wniosek skarżącego został załatwiony, skoro żądał on udostępnienia informacji publicznej od podmiotu wykonującego zadania publiczne w zakresie tych zadań, a więc zobligowanego do udzielenia informacji publicznej. Pisma zaś z dnia 18 października 2013 r. z uwagi na wcześniej wskazywaną okoliczność, że podstawą "odmowy" było błędne stanowisko Spółki, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, nie sposób uznać za decyzję odmowną.

Z uwagi na brak bliższego wskazania i uzasadnienia przez skarżącego tej kwestii, Sąd uznał, że odpowiednią kwotą pieniężną w myśl art. 149 2 P.p.s.a. będzie kwota 300 zł. W ocenie Sądu powinna ona spełnić w odniesieniu do Spółki funkcję dyscyplinującą.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów sądowych jest równa poniesionemu przez skarżącego wydatkowi na wpis od skargi.