Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1771/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy i Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1911/13 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy; 2. odrzuca skargę kasacyjną Fundacji [...]; 3. nakazuje zwrócić Fundacji [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. nr LXXXII/2746/2006 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działki o nr ew. A i B z obrębu 2-09-09.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W skardze na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. nr LXXXII/2746/2006 Z. S. – użytkownik wieczysty działek o nr ewid. A i B objętych Studium - sformułował zarzut bezprawnego naruszenia jego interesu prawnego w następstwie uchybienia:

- art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

- § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu Studium, po zmianach jego założeń oraz wprowadzanie rozwiązań wyjątkowych, niezamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu Studium.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu ma dla niego znaczenie fundamentalne, gdyż ma wpływ na korzystanie z nabytego przez niego prawa w dotychczasowy sposób, trwający niezmiennie od wielu lat, co niewątpliwie rażąco narusza zarówno jego interes prawny, jak i przysługujące mu uprawnienie. To naruszenie interesu prawnego skarżącego ma charakter aktualny, jest zindywidualizowane, wymierzone w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący, bezpośrednio pozbawiając go przysługujących mu praw i ograniczając w sposobach czynienia z nich użytku. Przejawia się to w szczególności w tym, że Studium zawiera błędy w treści, gdyż nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu prawnego gruntów, rażąco naruszając art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego Studium błędnie diagnozuje teren byłych ZPC Ursus, obejmujący jego działki, jako teren zdegradowany. Stan faktyczny przedmiotowego terenu nie odpowiada pojęciu terenu zdegradowanego, a treść Studium nie zawiera definicji terenów zdegradowanych, stąd nie wiadomo, na jakich przesłankach opiera się Rada Miasta określając dany teren jako zdegradowany.

Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego ma charakter rażący z tego względu, że w pierwotnym projekcie Studium, wyłożonym pomiędzy 29 marca a 27 kwietnia 2006r., przeznaczenie przedmiotowego terenu oznaczone było jako (PU).20, natomiast w uchwalonym bez ponownego wyłożenia Studium dokonano zasadniczej zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu na (C).20. Skarżący podniósł, że w przypadku utrzymania w mocy ustaleń Studium, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje rażącą ingerencję w sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Działki skarżącego stanowią bowiem tereny przemysłowe; zabudowane jest między innymi budynkiem magazynowym o powierzchni 420 m2, budynkiem malarni odlewów nr 29 o konstrukcji z cegły ceramicznej zadaszonym dachem żelbetowym o powierzchni 433 m2. Zmiana przeznaczenia terenu na (C).20 uniemożliwi więc rozwój przedsiębiorstwa, gdyż nie będzie możliwa jakakolwiek rozbudowa, przebudowa, nadbudowa istniejących budynków, a nawet zgłoszenie niewielkich remontów takich jak zmiana pokrycia dachowego, remont elewacji, remont komina, zainstalowanie wentylatora wentylacji mechanicznej, wymiana instalacji elektrycznej, instalacja filtra na kominie. Skarżący zwrócił też uwagę, że z informacji zawartych w pozwoleniu na budowę z 2004 roku wynika, że ten teren jest skażony, jednak okoliczność tę pominięto, przeznaczając go na funkcje wskazane w Studium.

Za niezgodny z prawdą i stanem faktycznym skarżący uznał stwierdzenie w części opisowej Studium, że dawne tereny ZPC Ursus są zagospodarowane w sposób prowizoryczny, a cały obszar wymaga przekształcenia i uzupełnienia w sieci infrastruktury inżynieryjnej i drogowej. Tymczasem na przedmiotowym obszarze istnieje infrastruktura drogowa i inżynieryjna, o czym świadczy funkcjonowanie przedsiębiorstwa Energetyka Ursus sp. z o.o., które zapewnia dostawę i odbiór mediów na przedmiotowym terenie, takich jak: energia cieplna, woda, kanalizacja, ścieki sanitarne i technologiczne, odwodnienie terenu, energia elektryczna, gaz.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że Studium nie narusza interesu prawnego skarżącego, a jego postanowienia nie wykluczają możliwości dalszego funkcjonowania jego przedsiębiorstwa. Zdaniem Rady, dokonano prawidłowej analizy stanu zagospodarowania terenu przed przyjęciem Studium, co potwierdzają zarówno dołączone dokumenty z przeprowadzonej wówczas inwentaryzacji, jak i materiały wytworzone współcześnie, obrazujące stan zagospodarowania terenu. Rada dodała, że skarżący eksploatuje znacznie zdekapitalizowane obiekty przemysłowe, niebędące jednocześnie zabytkami.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w pierwszej kolejności, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego też ustalenia studium mogą naruszać interes prawny użytkownika nieruchomości położnej na objętym nim terenie, gdy stanowią wiążące wskazania przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, co do warunków istotnych z punktu widzenia wykonywania prawa własności. Z tego punktu widzenia istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane postanowienia Studium dotyczące zmiany przeznaczenia terenu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącego, dla których dotąd wiodącą była funkcja produkcyjna, a w zapisach Studium przeznaczono je na tereny "centrotwórcze", opisując jako wielofunkcyjne, jednak z priorytetem dla lokalizowania usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności oraz funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, a dopuszcza się lokalizowanie innych funkcji tylko niekolidujących z funkcjami preferowanymi (obszar oznaczony symbolem C – centrotwórczy i oznaczony nr - 20). W istocie nadano więc terenowi funkcje typowe dla centralnych terenów miejskich.

Sąd I instancji za częściowo trafny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogłoby prowadzić do naruszenia zasad sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 ustawy). Przedwczesna byłaby konstatacja, że przyjęte rozwiązania, w postaci przeznaczania całego kompleksu terenu na funkcje centralnych terenów miejskich, było niedopuszczalne. Zakazu tego rodzaju nie sposób wywieść z treści art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje jedynie stosowne rozważenie wynikających stąd uwarunkowań, w kontekście racjonalnego planowania. Z treści skargi wynika jednak, że strona jest zainteresowana wykorzystywaniem obiektów zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, natomiast prowadzenie produkcji wyrobów metalowych (np. łańcuchów), plastikowych czy gumowych nie jest działalnością niekolidującą z funkcjami centralnych terenów miejskich (uciążliwości akustyczne, zapachowe itp.). W tym zakresie chybione są więc wywody Rady Miasta, że ustalenia Studium nie prowadzą w przyszłości (w razie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego ze Studium) do ewentualnych ograniczeń dla kontynuowania przez skarżącego działalności wytwórczej.

Sąd I instancji podkreślił, że sama okoliczność ograniczenia możliwości dalszego użytkowania określonych obiektów zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, nie oznacza, aby postanowienia Studium były w tym zakresie niedopuszczalne. Jednak tego rodzaju zmiany muszą być poprzedzone pełną procedurą planistyczną przewidywaną dla uchwalenia studium, tak aby rada gminy, przesądzając o przyszłości zagospodarowania terenu, mogła zapoznać się ze stanowiskiem wszystkich zainteresowanych stron. Ewentualne różnice zdań w tym zakresie powinny być identyfikowane, a następnie rozważane przez organ uchwalający Studium, a celowi temu ma służyć właśnie procedura planistyczna - etap zbierania wniosków, wyłożenia projektu a następnie wnoszenia uwag (art. 10 pkt 1, 4, 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obligatoryjne ponawianie procedury planistycznej (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie obejmuje bezpośrednio przypadku uchwalania studium (rozumowanie a contrario)., jednakże w szeregu przypadków, gdy dokonane po wyłożeniu projektu studium modyfikacje prowadzą do daleko idących zmian, procedura musi być powtórzona, a faktyczne uchybienie wymaganiu art. 10 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, w myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem WSA w Warszawie, trafnie wywodzi Rada Miasta, że dokonywane ustalenia co do stanu faktycznego w terenie muszą mieć charakter uogólniony, z uwagi na specyfikę opracowania, jakim jest studium dla tak rozległego miasta, jakim jest Warszawa. W ocenie Sądu, przedwczesna byłaby ocena zarzutów skargi, że dokonany Studium opis znacznych terenów po zakładach mechanicznych "Ursus" jako zdegradowanych i wymagających rewitalizacji był generalnie błędny. Jednakże Sąd uznał, że w wyniku uchybienia procedurze, skarżący został pozbawiony możliwości zwrócenia uwagi organu właściwego na konieczność rozważenia czy szczególne uwarunkowania, związane z kontynuowaniem produkcji w określonym miejscu, przemawiałyby za przyjęciem innych rozstrzygnięć w Studium. Tak samo rzecz się ma w kwestii domniemanych zanieczyszczeń gruntu, które zdaniem skarżącego przemawiały przeciw racjonalności przeznaczania terenów pod m.in. funkcje mieszkaniowe (jedna z preferowanych na terenie oznaczonym (C).20). Zdaniem Sądu, w powyższym kontekście naruszenie procedury miało charakter istotny.

Za chybione Sąd I instancji uznał również wywody Rady Miasta, jakoby istniały istotne różnice pomiędzy uwarunkowaniami prawnymi czy faktycznymi pomiędzy rozpoznawaną sprawą a zakończoną wyrokiem oddalającym skargę kasacyjną o sygn. akt II OSK 1410/12. Zdaniem Sądu I instancji, występuje pełna analogia pomiędzy możliwością lokalizacji na terenach centralnych terenów miejskich zarówno zakładu produkującego wyroby z metalu, plastiku i gumy jak i galwanizerni, a rzecz sprowadza się do rozmiarów prowadzonej w danym momencie produkcji jak i stosowanych technik (stopień hermetyzacji, wyciszenia itp.). WSA w Warszawie stwierdził, że sprzeczna z zasadami państwa prawnego byłaby sytuacja, gdyby w dwu w pełni analogicznych przypadkach sądy administracyjne dokonały odmiennej oceny zgodności z prawem postanowień Studium w stosunku do dwu zbliżonych podmiotów.

Za niezasadny uznał natomiast Sąd zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak trafnie bowiem wskazano w odpowiedzi na skargę, z uwagi na szeroki zakres Studium, gdy obejmuje ono obszar całej dużej metropolii jaką jest Warszawa, a dokument ten musi być sporządzony łącznie dla całej gminy (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie jest możliwe zawarcie w uzasadnieniu do projektu studium wyjaśnienia dotyczącego wszystkich przyjętych rozwiązań.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miasta Stołecznego Warszawa wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego,

b. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

c. art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie,

d. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osób mających tytuł prawny do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego,

e. art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie,

f. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez stwierdzenie istotnego naruszenia trybu sporządzania studium w sytuacji, gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wymogu ponownego wyłożenia studium,

g. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ powinien ponownie wyłożyć projekt studium w sytuacji, gdy w projekcie tym dokonano zmian po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu,

h. art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię przez uznanie, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika konieczność analogicznej oceny przez sądy administracyjne identycznych postanowień studium w stosunku do dwu zbliżonych podmiotów.

2. przepisów postępowania:

a. art. 133 §1 i 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że w ocenie dopuszczalności ustaleń studium nie ma znaczenia profil produkcji zakładu skarżącego, w odniesieniu do zakładu będącego przedmiotem rozpoznania w sprawie II OSK 1410/12,

b. art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

c. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 5 oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie skarga opierała się wyłącznie na hipotetycznych rozważaniach sytuacji skarżącego, jaka może zaistnieć po wejściu w życie przyszłego planu miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to niedopuszczalne, gdyż sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności Studium. Według skarżącego kasacyjnie ustalenia Studium nie mogły mieć wpływu na ograniczenie praw do korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości w celu prowadzenia działalności produkcyjnej, gdyż zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże jednak organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za naruszające interes prawny skarżącego można by uznać jedynie takie ustalenia studium, które w jednoznaczny, kategoryczny sposób nakazywałyby określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego niż dotychczasowy przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania i następowałoby to bez wystarczającej podstawy prawnej. Skoro jednak ustalenia studium nie uniemożliwiają skarżącemu zagospodarowania terenu zgodnie z treścią przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego, to studium nie może naruszać jego interesu prawnego. Natomiast Sąd I instancji nie wskazał, że tak przyjęte docelowe ustalenia zagospodarowania naruszają interes prawny skarżącego, ani w jaki sposób miałaby nastąpić ingerencja w prawa i obowiązki skarżącego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również, że Sąd I instancji zrównał naruszenie interesu prawnego skarżącego z naruszeniem prawa w granicach art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie wskazał jednak, na jakiej podstawie uznał, że prowadzenie działalności skarżącego będzie kolidować z funkcjami centralnymi terenów miejskich, poprzez emitowanie uciążliwości akustycznych, zapachowych, itp. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie oddziaływanie musiałoby wykraczać poza teren, do którego skarżący ma tytuł prawny, a w zgromadzonym w aktach materiale nie ma żadnej wzmianki o takim oddziaływaniu, natomiast potencjalne dopuszczenie takiego oddziaływania oznaczałoby godzenie się na przekroczenie przez zakład skarżącego przepisów prawa ochrony środowiska. Sąd I instancji pominął również szeroko podnoszoną przez organ w odpowiedzi na skargę argumentację, że dla terenów określonych w studium symbolem C dopuszczono jednak lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. Studium nie stwarza zatem ograniczeń dla możliwości funkcjonowania na tym obszarze istniejącego zakładu skarżącego, pod warunkiem, że będzie on spełniał standardy środowiskowe. Jeżeli jednak Sąd I instancji stwierdził jako "oczywiste" kolidowanie takich funkcji, to powinien wskazać argumenty, na jakich się oparł.

W skardze kasacyjnej zarzucono też Sądowi I instancji błędną wykładnię nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady ładu przestrzennego, zawartego w art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z ustawową definicją ładu przestrzennego. Przyjęte w Studium rozwiązania planistyczne uzasadniają przemieszanie funkcji (przy zapewnieniu, że funkcje na terenach sąsiednich nie będą ze sobą kolidowały). Argumentacja dotycząca naruszenia zasad ładu przestrzennego nie znajduje więc oparcia w obowiązujących przepisach i w okolicznościach sprawy.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP, za pozbawioną podstaw prawnych uznano argumentację Sądu I instancji dotyczącą konieczności ponowienia czynności wyłożenia studium do publicznego wglądu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują obowiązku dokonywania ponownego wyłożenia studium. W postępowaniu dotyczącym studium nie ma zastosowania art. 19 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż unormowania tego przepisu odnoszą się wyłącznie do procedury uchwalania planu miejscowego. Sąd I instancji nie wskazał na jakiej podstawie dokonał wykładni przepisów art. 10 pkt 10 i 11, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można tylko domniemywać, że Sąd zastosował tu wykładnię celowościową (lub systemową), która jednak wymagałaby w niniejszym przypadku bardzo szczegółowego uzasadnienia, gdyż dokonywana była wbrew podstawowej regule interpretacyjnej przepisów, czyli wykładni językowej. Zdaniem strony skarżącj kasacyjnie, zasady wykładni językowej prowadzą w tym przypadku do oczywistego wniosku, opartego na argumentacji a contrario, że skoro ustawodawca wyraźnie przewidział ponowne wyłożenie planu miejscowego, a nie przewidział ponownego wyłożenia studium, to działał w warunkach racjonalizmu ustawodawcy, uwzględniając odmienność prawną obu dokumentów. Sąd I instancji poprzez swoje rozstrzygnięcie naruszył również art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ powinien ponownie wyłożyć projekt studium w sytuacji, gdy w projekcie tym dokonano zmian po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Kompetencji (a zarazem obowiązków) organu nie wolno domniemywać. Zawarty w uzasadnieniu Sądu wywód zawiera postulaty co do optymalnej procedury planistycznej, które wobec braku norm prawnych należy rozpatrywać w kontekście postulatów dobrych praktyk albo postulatów de lege ferenda.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP wskazano, że wewnętrznie niespójna jest argumentacja Sądu I instancji o pełnej analogii ze sprawą zakończoną wyrokiem oddalającym skargę kasacyjną o sygn. II OSK 1410/12. Sąd I instancji doszedł bowiem do wniosku, że sprzeczna z zasadami państwa prawnego byłaby sytuacja, gdyby w dwu w pełni analogicznych przypadkach sądy administracyjne dokonały odmiennej oceny czy określone identyczne postanowienia Studium w stosunku do dwu zbliżonych podmiotów naruszają ich interes prawny. Skoro Sąd mówi o "dwu zbliżonych podmiotach", to nie można uznać, aby były to "dwa w pełni analogiczne przypadki". Przyjęta wykładnia zasady demokratycznego państwa prawa, odwołująca się w nienazwany sposób do zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP, została dokonana przez Sąd I instancji w oparciu o błędną wykładnię przepisów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego podniesiono, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował w sposób prawidłowy zaskarżonej uchwały i nie dokonał należytego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Dokonane przez Sąd I instancji rozważania o możliwym niewielkim oddziaływaniu galwanizerni i większym produkcji w zakresie metalu, plastiku lub gumy wykraczały poza dopuszczony zakres rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy. Takie działanie Sądu jest niedopuszczalne i narusza art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wykroczenie przez Sąd poza kompetencje kontroli czynności organu w sprawach ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Opiera się ono bowiem na hipotetycznych rozważaniach sytuacji skarżącego, jaka może zaistnieć po wejściu w życie przyszłego planu miejscowego.

Z tych powodów w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi oraz naruszenie art. 147 § 1 tej ustawy poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez Radę m.st. Warszawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014r. wniosła również Fundacja [...], wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że:

– skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006,

– uchwalenie przez organ uchwały spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego;

b. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osób mających tytuł prawny do nieruchomości;

c. art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 10 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaniechanie przez organ ponownego wyłożenia projektu studium stanowiło istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powodujące jego nieważność w części objętej zaskarżonym wyrokiem;

2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie wyroku, w tym brak należytego wyjaśnienia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały oraz na czym polegało naruszenie interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Fundacja [...] wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bierze jednak z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieważność postępowania, którą Sąd bada w fazie merytorycznego rozstrzygania skargi kasacyjnej, zachodzi m.in. wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 §2 pkt 1p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może ponadto z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005r., OPS 1/04, Lex nr 151232, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może nastąpić, jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona - wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął wątpliwość czy Fundacja [...] była uprawniona w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie tej skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Art. 173 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Ustawa Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza w art. 8 rozszerzenie tego zakresu podmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego przewidując, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, mają prawo udziału każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, dla ochrony wskazanych wartości. W art. 8 § 1 p.p.s.a przewidziano mianowicie, że: "Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony", a w § 2, że: "Rzecznik Praw Dziecka może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W takim przypadku przysługują mu prawa strony".

Należy jednak zwrócić uwagę, że takiej regulacji co do prawa udziału w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca nie przyjął w odniesieniu do organizacji społecznej. Według art. 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie". Organizacji społecznej w zakresie jej działalności statutowej służy zatem prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy takie prawo zostało unormowane w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organizacja społeczna może być stroną skarżącą, jeżeli działanie, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej dotyczy jej interesu prawnego (art. 50 § 1 norma pierwsza w zw. z art. 25 § 1 i § 2 p.p.s.a.), stroną skarżącą, ale z ograniczeniem przedmiotowym (w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, art. 50 § 1 in fine p.p.s.a.), lub może mieć status strony przeciwnej (status organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, jeżeli jest podmiotem, który na podstawie regulacji prawnej ma kompetencje do działania w formach prawnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego - art. 32 w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a.), albo wreszcie status uczestnika postępowania na prawach strony (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Przyznanie statusu procesowego uczestnika na prawach strony przywołany przepis art. 33 p.p.s.a. wiąże z postępowaniem administracyjnym, o czym świadczy treść zarówno art. 33 § 1 przewidując, że: "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym (...)", jak i treść art. 33 § 2 wskazując, że: "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (...)". Potwierdza to także treść art. 33 § 1 a stanowiąc, że "Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane (...)".

Jak z powyższego wynika, pojęcie strony jest pojęciem procesowym związanym z postępowaniem administracyjnym w wąskim rozumieniu, tj. postępowaniem regulowanym ustawą kodeks postępowania administracyjnego i ustawą ordynacja podatkowa. W tym stanie rzeczy należy podzielić pogląd wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II OZ 1270/15 oraz II OZ 1271/15, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg niż skargi na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Jednolitość regulacji art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza dopuszczalność wykładni art. 33 § 2 w zakresie normy "a także organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności", jako samoistnej normy prawnej. Interpretacja rozszerzająca art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłby niezgodna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w tej ustawie, skoro wolą ustawodawcy nie było przyznanie organizacji społecznej udziału w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak przyjęto to w art. 8 p.p.s.a. W konsekwencji należy zatem przyjąć, że organizacja społeczna nie może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli postępowania uchwałodawczego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była kontrola wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji administracyjnej lub postanowienia, lecz kontrola legalności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Z tego powodu należy uznać, że będąca organizacją społeczną Fundacja [...] nie miała legitymacji skargowej w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczącej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W tych okolicznościach skarga kasacyjna Fundacji [...] podlegała odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie mógł być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. w niniejszym postępowaniu.

O zwrocie na rzecz Fundacji [...] uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając natomiast drugą z wniesionych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych, tj. skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami tej skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W tej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, uznać je należy za nieuzasadnione.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 5 oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 11, a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Trafnie wskazuje wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny skarżącego. Należy jednak uznać, że trafnie ocenił Sąd I instancji, że taka szczególna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy zasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie interesu prawnego Z. S. i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w odniesieniu do działki o nr ewid. A i B z obrębu 2-09-09.

W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji skarżącego wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego rozstrzyga o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu skargi. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Dokonując oceny legitymacji skargowej Z. S. w tej sprawie, zasadnie przyjął Sąd I instancji, że wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów objętych danym aktem. W orzecznictwie dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, jednakże nie wyklucza się możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości. Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, nie wyklucza zatem automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2015r., II OSK 1222/13 i z dnia 25 września 2014r., II OSK 706/13).

W rozpoznawanej sprawie zaistniała zatem potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego Z. S., wynikająca z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu i następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ta ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu winna uwzględniać także konstytucyjne zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3).

W świetle przytoczonych uwag za trafne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała w zakwestionowanej wyrokiem części naruszyła interes prawny Z. S., co z kolei otwierało drogę do kontroli jej legalności. Zasadnie wywiódł Sąd I instancji naruszenie interesu prawnego skarżącego z faktu dokonanej w Studium zmiany przeznaczenia obszaru obejmującego działki będące w użytkowaniu wieczystym skarżącego poprzez wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w miejsce dotychczasowej funkcji produkcyjnej i przemysłowej.

Pod rządami poprzedniego planu miejscowego nieruchomości pozostające w użytkowaniu wieczystym Z. S. były przeznaczone pod funkcje techniczno- produkcyjne. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie Studium działki te były oznaczone symbolem (PU).20 i przeznaczone pod zabudowę przemysłowo-usługową. Takie rozwiązanie było korzystne dla Z. S. i nie wnosił on do niego uwag. W wyniku wprowadzenia zmian do projektu Studium, już po jego wyłożeniu, działki zostały objęte obszarem oznaczonym symbolem C.20., co znacząco zmieniło ich przeznaczenie. Funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte i zastąpione funkcjami mieszkaniowymi i usługami (biura, administracja, oświata). W treści Studium (str. 103) tereny te przeznaczono bowiem na "tereny wielofunkcyjne", na których "ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. – o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim" oraz "funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej", z dopuszczeniem "lokalizowania innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi". Trafnie ocenił Sąd I instancji, że takie funkcje wykluczają dotychczasowe przeznaczenie terenu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, obecne funkcje przemysłowo-produkcyjne nie dadzą się pogodzić z funkcjami zaplanowanymi w uchwalonym Studium i kolidują z nimi w sposób istotny. Tereny oznaczone lit. C, mając charakter wielofunkcyjny, przewidują wprawdzie możliwość lokalizowania innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi, jednakże obecne funkcje jakie spełniają działki wykorzystywane do prowadzenia działalności produkcyjnej w zakresie produkcji wyrobów z gumy, tworzyw sztucznych, narzędzi, wyrobów z drutu, łańcuchów, sprężyn nie są do pogodzenia z określonymi w studium funkcjami preferowanymi dla tego terenu. Studium stwarza zatem ograniczenia dla funkcjonowania na tym terenie prowadzonej przez Z. S. działalności gospodarczej. Zmiany wprowadzone do Studium już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, naruszają zatem interes prawny Z. S., albowiem Studium wiąże radę gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiążący dla Rady charakter studium wprawdzie nie pozbawia wprost Z. S. uprawnienia do zaskarżenia w przyszłości zgodnego ze studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale prowadzić może do bezskuteczności skargi na ten plan. Te systemowe relacje pomiędzy studium i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprawiają, że w niniejszej sprawie postanowienia Studium naruszają interes prawny użytkownika wieczystego działek objętych Studium (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II OSK 1410/12).

W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonym Studium dokonano zmiany przeznaczenia terenu działki skarżącego w stosunku do przeznaczenia, które określono w projekcie Studium wyłożonym do publicznego wglądu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będąc aktem polityki przestrzennej, może zmienić przeznaczenie określonych terenów, ale takich zmian, bezpośrednio rzutujących na sytuację prawną ich właścicieli, nie można wprowadzać bez głębszego rozważenia (w opozycji do wcześniejszych opracowań planistycznych), uzasadnienia i z pozbawieniem właścicieli możliwości zajęcia stanowiska co do projektowanych zmian. Organ uchwałodawczy winien uzasadnić niezbędność wprowadzonych ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich co do nieruchomości objętych danym aktem planistycznym. Szczególnie wnikliwe uzasadnienie jest wymagane w sytuacji, gdy zakres tych zmian jest znaczny, a ich konsekwencje dla właścicieli nieruchomości poważne. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego nie jest nieograniczona. Prawnie wadliwymi są zatem te ustalenia aktów planistycznych gminy, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Władztwo planistyczne podlega ograniczeniom m.in. wynikającym wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, ale też m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09; z dnia 25 września 2012r., II OSK 1377/12; z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014r., II OSK 2856/12; z dnia 25 września 2014r., II OSK 706/13). Wprowadzenie w Studium tak jednoznacznego ustalenia co do kierunku zmian w przeznaczeniu spornego obszaru, nie zostało przez Radę Miasta w sposób przekonujący uzasadnione. W razie przeniesienia kwestionowanych postanowień Studium do planu miejscowego, możliwość dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego będzie znacznie ograniczona, co narusza jego prawa wynikające z umowy użytkowania wieczystego oraz art. 233 k.c. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie wyjaśniła jednak, dlaczego przyjęła w Studium priorytet funkcji mieszkaniowej w sytuacji, gdy dotychczasowe przeznaczenie i wykorzystanie nieruchomości miało charakter produkcyjny i przemysłowy, a wyniki kilkuletnich analiz planistów wskazywały na utrzymanie takiej właśnie funkcji terenu, co znalazło potwierdzenie w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu. Poza bardzo ogólnymi stwierdzeniami Rada nie podała, jakie były powody wprowadzenia zmian i nowych rozwiązań planistycznych. W takich okolicznościach niewątpliwie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej skarżącego jako użytkownika wieczystego, zainteresowanego w możliwości kontynuowania na tym terenie dotychczasowej działalności gospodarczej. Art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w studium uwzględnia się w szczególności uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia działek, do których Z. S. ma tytuł prawny, nastąpiło naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonana przez Sąd I instancji ocena, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, była więc uzasadniona.

Naruszenie przez organ art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dawało Sądowi I instancji także podstawę do końcowego stwierdzenia niezgodności z prawem wskazanej w sentencji wyroku części uchwały. Jako niewystarczający należało uznać opis w tekście Studium, ograniczony do ogólnikowych ustaleń dotyczących terenu zajmowanego przez dawne Zakłady Mechaniczne "Ursus", bez przedstawienia aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, w tym działek skarżącego. Organ uchwałodawczy nie dopełnił obowiązku rzetelnej analizy aktualnego stanu faktycznego i prawnego terenów objętych Studium. Z obowiązku tego nie zwalniał organu fakt, iż Studium jako akt planistyczny uchwalany dla całego miasta, odznacza się większym stopniem ogólności ustaleń niż plan miejscowy. Prawidłowe wyznaczenie w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego wymagało uwzględnienia nie tylko ogólnych założeń co do planowanej zmiany przeznaczenia tych terenów, ale też możliwości realizacji praw i obowiązków przysługujących skarżącemu wynikających z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej tylko w stosunku do planu miejscowego (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), a nie wprowadza ustawowego wyraźnego wymogu ponawiania procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do wyłożonego wcześniej projektu studium. Należy jednak podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy w wyniku zmian wprowadzonych do projektu studium już po jego wyłożeniu, w istotny sposób ulega zmianie przeznaczenie określonego terenu, a wprowadzona do studium zmiana nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II OSK 1410/12). Pomimo zatem niewyartykułowania wyraźnie w ustawie obowiązku ponowienia procedury planistycznej w stosunku do studium (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), konieczność takiego działania wynika z wymogu zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.) oraz przejrzystości i jawności procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.), a także z obowiązku ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Art. 11 u.p.z.p. określając działania na kolejnych etapach procedury uchwalania studium przewiduje w pkt 10 i 11 obowiązek wyłożenia projektu do publicznego wglądu w celu przeprowadzenia dyskusji publicznej oraz umożliwienia wniesienia uwag przez uprawnione podmioty. Z kolei pkt 12 przewiduje obowiązek przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą "nieuwzględnionych" uwag. W doktrynie zauważa się, że jeżeli wskutek uwzględnienia uwag dochodzi do istotnej zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie, to w okolicznościach konkretnego postępowania może zachodzić potrzeba ponowienia procedury w koniecznym zakresie (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2014, s. 120). Systemowa i funkcjonalna wykładnia art. 11 u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że w określonych sytuacjach istnieje obowiązek ponawiania działań określonych w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015r., II OSK 1222/13). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż Z. S. został zaskoczony zmianami wprowadzonymi do studium, bez możliwości wypowiedzenia się na temat tych zmian w sytuacji, gdy z powodu zmiany przeznaczenia terenu miałyby one prowadzić do konieczności zaprzestania działalności produkcyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie działanie naruszało prawo użytkowania wieczystego Z. S. poprzez naruszenie zasady zaufania do władz publicznych i zasady równego traktowania podmiotów uprawnionych do składania wniosków do wyłożonego projektu studium (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., II OSK 1410/12).

Mając zatem na uwadze, że zakwestionowane postanowienia Studium przyjęte zostały w toku procedury przeprowadzonej bez zachowania wszystkich wymaganych czynności oraz bez zagwarantowania skarżącemu realizacji przysługujących mu uprawnień oraz bez należytego uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącego oraz zasad obowiązujących przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy uznać, że nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 5 oraz 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 11, a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia opisanych powyżej zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz trybu jego sporządzania przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do wprowadzonej zmiany w projekcie studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Z tych powodów zaistniała przesłanka nieważności zaskarżonej uchwały, a wobec upływu roku od podjęcia uchwały konieczne było orzeczenie o jej niezgodności z prawem, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji za nieuzasadnione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji RP. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów.

Za nieuzasadnione uznać należy również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o charakterze proceduralnym. Zarzuty te zostały ściśle powiązane z ocenionymi powyżej zarzutami naruszenia prawa materialnego. Z powodu argumentów powołanych powyżej dotyczących związania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treścią ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem Sąd I instancji nie przekroczył kompetencji kontroli w sprawach ze skargi na studium, zasadnie odwołując się do sytuacji po wejściu w życie związanego treścią studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ studium jest aktem planistycznym wiążącym w procesie uchwalania planów miejscowych, to ustalenia planu będące następstwem odpowiednich postanowień w studium nie mogłyby być zakwestionowane bez wcześniejszego zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium. Odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do ewentualnej treści przyszłego planu miejscowego podyktowane było zatem uzasadnione potrzebą rozważenia okoliczności wynikających z prawnej zależności obu aktów planistycznych. Z kolei odwołanie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska wyrażonego przez NSA w podobnej sprawie nie oznacza braku dokonania samodzielnej oceny co do aktu zaskarżonego w niniejszym postępowaniu.

Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. W sytuacji gdy postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszono prawo, za zgodne z prawem uznać należy uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanego w skardze naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona uchwała w sprawie studium została uznana za niezgodną z prawem, a w konsekwencji dlaczego skarga na tę uchwałę została uwzględniona. Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie są zasadne.

Należy zatem uznać, że Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr A oraz B była niezgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.