Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2212/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 172/16 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 172/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu, pomimo, iż organ ten prowadził postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi powyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności postanowił o przeprowadzeniu w toku postępowania dowodów na okoliczności, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również w sposób całkowicie nieuprawniony scedował obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego na strony postępowania, które to naruszenia przejawiały się w szczególności w:

- nałożeniu na skarżącego obowiązku ustalenia rodzaju stropu oddzielającego lokal nr [...] oraz lokal nr [...] budynku położonego przy ul. W. [...] w P. poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, podczas gdy mając na uwadze cel prowadzonego postępowania należy stwierdzić, iż ustalenia rodzaju stropu nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i doprowadzi jedynie do przedłużenia postępowania oraz narazi skarżącego na poniesienie znaczących wydatków związanych ze sporządzeniem przedmiotowej ekspertyzy;

- nałożeniu na skarżącego obowiązku ustalenia jakie warstwy stropu zostały usunięte, jakie elementy stropu istniejącego pozostały oraz jakie warstwy zostały ułożone na nowo, z podaniem grubości poszczególnych warstw, podczas przebudowy lokalu nr [...], poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, podczas gdy mając na uwadze zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumenty sporządzone w toku robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym lokalu oraz oświadczenie kierownika budowy M. B. z dnia 27 listopada 2013 r., należy stwierdzić, iż powyższe okoliczności zostały już w niniejszym postępowaniu wyczerpująco wyjaśnione, a ich ustalenie również poprzez sporządzenie ekspertyzy technicznej doprowadzi jedynie do przedłużenia postępowania oraz narazi skarżącego na poniesienie znaczących wydatków związanych ze sporządzeniem przedmiotowej ekspertyzy;

- nałożeniu na skarżącego obowiązku ustalenia parametrów izolacji akustycznej przegrody akustycznej - stropu oddzielającego lokal nr [...] oraz lokal nr [...] przedmiotowego budynku, poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, podczas gdy mając na uwadze fakt, iż nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, należy stwierdzić, iż winien on ustalić istotne dla sprawy okoliczności, w tym również poprzez przeprowadzenie dowodów wymagających od osoby przeprowadzającej dowód wysokich kwalifikacji zawodowych, w pierwszej kolejności we własnym zakresie, a nie jedynie wyjątkowo przerzucić obowiązek ustalenia przedmiotowych okoliczności na strony postępowania;

- nałożeniu na skarżącego obowiązku ustalenia prawidłowości wykonania stropu oddzielającego lokal nr [...] oraz lokal nr [...] poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, podczas gdy mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym w szczególności dokumenty sporządzone w toku przebudowy przedmiotowego lokalu oraz oświadczenie kierownika budowy M. B. z dnia 27 listopada 2013 r., należy stwierdzić, iż organ nadzoru zgromadził wszystkie niezbędne dowody, na podstawie których może dokonać oceny prawidłowości wykonania stropu, a jako fachowy pion administracji nie powinien przerzucać obowiązku przeprowadzenia przedmiotowej oceny na strony postępowania i tym samym narażać je na poniesienie nieuzasadnionych wydatków.

- nałożeniu na skarżącego obowiązku ustalenia czy wykonane prace budowlane dotyczące stropu położonego między lokalem nr [...] oraz lokalem nr [...] stanowią przebudowę stropu, podczas gdy mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumenty sporządzone w toku przebudowy przedmiotowego lokalu oraz oświadczenie kierownika budowy M. B. z dnia 27 listopada 2013 r., należy stwierdzić, iż organ nadzoru zgromadził materiał dowodowy dotyczący zakresu prowadzonych prac i tym samym może on dokonać samodzielnej oceny czy przedmiotowe prace stanowią przebudowę stropu, a jako fachowy pion administracji nie powinien przerzucać obowiązku przeprowadzenia przedmiotowej oceny na strony postępowania i tym samym narażać je na poniesienie nieuzasadnionych wydatków.

b) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu pomimo iż organ ten w toku postępowania dokonał całkowicie dowolnej i arbitralnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, skutkującej w szczególności błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do stropu oddzielającego lokal nr [...] i lokal nr [...], podczas gdy mając na uwadze treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy stwierdzić, iż organ mógł na jej podstawie dokonać wyczerpujących ustaleń co do zakresu wykonanych prac budowlanych dotyczących stropu, usuniętych warstw stropu, ułożonych warstw stropu, zastosowanej technologii oraz użytych materiałów, a zatem w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości do jakiegokolwiek aspektu konstrukcji bądź funkcjonowania stropu;

c) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu pomimo iż sporządzone przez organ uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie odpowiadało wymaganiom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie zawierało określania jakiego dokładnie aspektu konstrukcji bądź funkcjonowania stropu znajdującego się pomiędzy lokalem nr [...] oraz lokalem nr [...] w przedmiotowym budynku dotyczą uzasadnione wątpliwości organu związane ze stropem.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt a, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu, pomimo iż w postanowieniu tym organ nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, w której nie wystąpiły uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ustalenie rodzaju stropu nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem postępowanie kontrolne, w toku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie dotyczy jedynie robót budowlanych wykonanych w roku 2012 dotyczących stropu, które zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z dokumentami sporządzonymi w toku prowadzenia tych robót oraz oświadczeniem kierownika budowy, swoim zakresem nie obejmowały jak również nie dotarły do tych elementów konstrukcyjnych stropu, których ustalenie pozwoliłoby na określenie rodzaju stropu. Powyższe wynika przede wszystkim z treści oświadczenia kierownika budowy M. B., który poinformował organ, iż: "nie jest w stanie stwierdzić jakiego typu strop międzykondygnacyjny został zastosowany w istniejącym budynku oraz ze z pewnością jednak nie mógł to być strop Kleina z uwagi na brak widocznej konstrukcji belek stalowych, które przy ściągnięciu tak grubej warstwy ww. posadzki z pewnością byłyby widoczne". Dodał także, że zebrany w toku postępowania kontrolnego materiał dowodowy pozwala na dokonanie wyczerpujących ustaleń w zakresie rodzaju oraz grubości usuniętych oraz założonych warstw stropu jak również rodzaju użytych materiałów budowlanych. Zgodnie bowiem z treścią oświadczenia kierownika budowy M. B. z dnia 27 listopada 2013 r. "wykonawca rozebrał wierzchnią warstwę posadzki składającą się kolejno z wykładzin, posadzki drewnianej, warstwy ok 5-10 cm chudego betonu i warstwy ok. 10 cm gruzu, nie docierając przy tym do warstwy konstrukcyjnej posadzki. Następnie wykonawca ułożył na warstwę betonu kolejno: warstwę wyrównawczą betonu - gr. 5-7 cm, izolację przeciwwilgocią z folii PCV, izolację termiczną z twardego styropianu FS-30 - gr. 5 cm, styropian wraz z folią aluminiową do zastosowań podłóg ogrzewanych - gr. 3 cm, instalację c.o. w formie wężownicy spiralnej, beton z plastyfikatorem - gr. 6 cm oraz płytki granitogresowe." Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że organ w niniejszym postępowaniu dysponował również dokumentami sporządzonymi w toku prowadzonych robót budowlanych, w tym dziennikiem budowy. Organ przy tym w żaden sposób nie wskazał, by uznał oświadczenie kierownika budowy oraz dokumenty dotyczące prowadzonych robót budowlanych za niewiarygodne w jakiejkolwiek części. Stwierdził, że za nieuprawnione i całkowicie przedwczesne należy uznać również nałożenie obowiązku ustalenia parametrów izolacji akustycznej przegrody akustycznej - stropu oddzielającego lokal nr [...] oraz lokal nr [...]. Postanowienie w przedmiocie zobowiązania strony postępowania do dostarczenia odpowiednich ekspertyz winno zostać wydane w ostateczności, tj. wyłącznie w przypadku gdy organ administracji nie jest w stanie ustalić danej okoliczności we własnym zakresie. Nadzór budowlany jest zaś fachowym pionem administracji publicznej dysponującym wykwalifikowaną kadrą, a zatem jest on w stanie przeprowadzać z urzędu i we własnym zakresie dowody o wysokim stopniu skomplikowania i wymagające tym samym odpowiedniej wiedzy technicznej. Skarżący podkreślił również, że w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie parametrów izolacji akustycznej ograniczyło, się do przesuwania krzeseł oraz uderzania krzesłem i podeszwą buta o podłogę w lokalu nr [...] przy jednoczesnym "nasłuchiwaniu" powstających w ten sposób odgłosu przez osobę znajdującą się w lokalu nr [...]. Powyższe nie może zostać uznane za wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie zbadania izolacji akustycznej. Organ w żaden sposób nie zmierzył siły oraz natężenia dźwięków przedostających się z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] oraz jego zgodności z normami zawartymi w odrębnych przepisach. Natomiast przerzucenie powyższego obowiązku na stronę postępowania należy uznać za rażące naruszenie obowiązku gromadzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Nadto, w ocenie strony, za całkowicie nieuprawnione i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania należy uznać nałożenie na skarżącego obowiązku ustalenia prawidłowości wykonania stropu oddzielającego lokal nr [...] oraz lokal nr [...]. Organ nadzoru zgromadził wszystkie niezbędne dowody, na podstawie których mógł dokonać ustalenia zakresu oraz postaci prowadzonych robót budowlanych, w tym ustalenia rodzaju oraz grubości usuniętych oraz założonych warstw stropu jak również rodzaju użytych materiałów budowlanych. Skarżący zarzucił, że organy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał jakie dokładnie wątpliwości wystąpiły w niniejszej sprawie w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych stwierdzając jedynie, iż są to wątpliwości "co do prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych ze stropem." Powyższe bardzo ogólne twierdzenie stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sposób wyczerpujący i organ winien dokonać na jego podstawie samodzielnych ustaleń. Powyższe, w ocenie skarżącego spowodowało ujęcie zakresu żądanych przez organ ekspertyz nadmiernie szeroko, co naraża go na poniesienie bardzo wysokich kosztów. Koniecznym zatem jest co najmniej doprecyzowanie zakresu sporządzenia ekspertyzy technicznej przez organ administracji nakładający obowiązek jej dostarczenia, a tym samym koniecznym jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. D. i E. D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2018 r., w uzupełnieniu do odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazali, że z opinii biegłego dr inż. E. N., wydanej w dniu 10 października 2017 r. dla potrzeb postępowania sądowego, jakie toczy się przed Sądem Rejonowym [...] – [...] (sygn. akt [...]), wynika, że w zakresie dźwięków uderzeniowych stropu pomiędzy lokalem nr [...] i nr [...] przekroczone są normy w sposób istotny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że są one całkowitym powieleniem zarzutów zawartych w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] maja 2015 r., jak również zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu wojewódzkiego od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Przy czym można także spostrzec, że mimo wyeliminowania przez organ II instancji punktu 4 zaskarżonego postanowienia, odnośnie określenia, czy wykonane prace budowlane dotyczące stropu oddzielającego lokal nr [...] i nr [...], stanowią przebudowę stropu, zarzuty w tym względzie są w dalszym ciągu bezpodstawnie ponawiane. Jedyną różnicą jest obecnie dodanie "art. 145 § 1 lit. c" i "art. 145 § 1 pkt a" p.p.s.a. (powinno być odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły podważyć ustalonego przez organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego stanu faktycznego sprawy, ocenionego przez Sąd wojewódzki i dokonanej jego subsumcji pod hipotezę normy przewidzianą w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Przy czym stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12).

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, niewadliwie przyjęto, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do sformułowania jednoznacznej jego oceny, a tym samym zaszły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia kwestionowanej ekspertyzy technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

Jak zauważył Sąd wojewódzki, w dniu 24 października 2013 r. została przeprowadzona kontrola w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. W. [...] w P. W jej trakcie kierownik budowy oświadczył, że w toku prowadzonych robót budowlanych wykonano m.in. podłogi w lokalu inwestora. Dodał, że zrealizowano również nowe wykończenie na stropie pomiędzy parterem i piętrem. Obecnie wierzchnią warstwę stanowią płytki ceramiczne na doprawie klejowej oraz panele drewniane. Inwestor z kolei wskazał, że wykonano ogrzewanie podłogowe.

W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. kierownik budowy wyjaśnił, że wykonawca robót budowlanych rozebrał wierzchnią warstwę posadzki składającą się kolejno: (1) z wykładziny, (2) posadzki drewnianej, (3) ok. 5-10 cm warstwy chudego betonu i (4) ok. 10 cm gruzu. Oświadczył również, że wykonawca nie dotarł do warstwy konstrukcyjnej posadzki. Dlatego też kierownik inwestycji nie mógł stwierdzić, jakiego typu strop międzykondygnacyjny został zastosowany w omawianym budynku. Jednocześnie kierownik budowy oświadczył, że z pewnością nie był to strop Kleina ze względu na brak widocznej konstrukcji belek stalowych, które przy ściągnięciu tak grubej warstwy posadzki byłyby widoczne. Kierownik budowy wskazał poza tym, że w wyniku omawianych robót budowlanych na warstwę betonu wykonawca ułożył kolejno: (1) warstwę wyrównawczą betonu B-15 o grubości 5-7 cm, (2) izolację przeciwwilgociową z foli PCV, (3) izolację termiczną z twardego styropianu FS-30 o grubości 5 cm, (4) styropian wraz z folią aluminiową do zastosowań podłóg ogrzewanych o grubości 3 cm, (5) instalację c.o. w formie wężownicy spiralnej, (6) beton z plastyfikatorem o grubości 6 cm i płytki granitogresowe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. były wystarczającą podstawą do ustalenia, jakie warstwy stropu zostały usunięte, jakie elementy stropu istniejącego pozostały oraz jakie warstwy zostały ułożone na nowo.

Jednakże powyższe wyjaśnienia nie korespondują z dalszymi ustaleniami.

W trakcie przesłuchania przed Sądem Rejonowym [...] w [...] w dniu 18 listopada 2014 r. kierownik budowy zeznał z kolei, że nie widział konstrukcji stropu między lokalem inwestora i lokalem i na parterze. Następnie podał, że widział częściowo omawiany strop, tj. dostrzegł elementy konstrukcyjne stropu – polepę i gruz o grubości ok. 2-3 cm. Znajdowały się one na belkach stalowych. Kierownik budowy oświadczył, że nie usunięto żadnego elementu dotychczasowego stropu. Następnie uzupełnił, że usunięto jedynie podłogę drewnianą oraz warstwę gruzu. Według jego oświadczenia następnie na stropie wylano warstwę wyrównawczą betonu B-20 o grubości ok. 5 cm – wylano ją na ok. 2-3 cm warstwie polepy, później położono folię, styropian o grubości ok. 5 cm oraz styropian pod ogrzewanie podłogowe o grubości ok. 2 cm, masę pod ogrzewanie o grubości ok. 4 cm, warstwę samopoziomującą i warstwę wierzchnią, tj. glazurę. Po okazaniu dziennika budowy kierownik budowy zeznał jeszcze, że nie dokonał wpisów dotyczących tych prac. Oświadczył, że gdy wykonywano roboty podłogowe był na budowie dwa razy.

Wyjaśnienia złożone do protokołu przed Sądem powszechnym różnią się zatem od wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. Pierwotnie bowiem kierownik budowy oświadczył, że roboty budowlane nie sięgały warstwy konstrukcyjnej posadzki, a na pewno nie znajdowały się tam stalowe belki. Następnie zeznał on, że widział elementy konstrukcyjne stropu, co więcej, wykorzystano w tym celu belki stalowe.

Niejasności dotyczące konstrukcji stropu, na co zwrócił prawidłowo uwagę Sąd I instancji, wzmacniają ponadto dokumenty archiwalne, jakie zostały załączone do materiału dowodowego. W opisie technicznym inwentaryzacji budowlanej z dnia 6 maja 1964 r. wskazuje się, że strop oddzielający kondygnacje jest zbudowany z płyty Kleina na dźwigarach stalowych. Z kolei w pkt 13 projektu budowlanego z maja 2012 r. stwierdza się, że pomiędzy ścianami nośnymi rozparto stropy drewniane.

W przedmiotowej sprawie, co nie jest przez skarżącego kwestionowane, przynajmniej nie wynika to ze złożonej skargi kasacyjnej, inwestor wykonał roboty budowlane o szerszym zakresie niż roboty przewidziane w uzyskanym pozwoleniu na budowę. Nadto, wykonane roboty budowlane polegały na usunięciu części warstw nadstropowych oddzielających lokale mieszkalne na parterze i I piętrze. Wykonano inne warstwy niż warstwy wcześniej rozebrane, co może wskazywać na zmianę obciążenia istniejącego stropu. Kwestia rodzaju stropu zastosowanego w budynku, jak też usuniętych warstw, z uwagi na niespójność wyjaśnień i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, nie została wyjaśniona. Nie sposób zatem stwierdzić, czy zrealizowane roboty budowlane mają wpływ na zmianę obciążenia istniejącego stropu, nie dokonano stosownych obliczeń. Wątpliwości dotyczą także kwestii, czy obiekt aktualnie spełnia wymogi określone w § 326 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), dotyczące izolacji akustycznej.

Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższych ustaleń, wskazanych w postanowieniu organu I instancji, zmodyfikowanym przez organ odwoławczy, nie jest władny dokonać w ramach swoich kompetencji. Samodzielne wyjaśnianie przez organ nadzoru budowlanego wątpliwości, ustalanie faktów mających znaczenie, powinno być wyłączone, gdy mamy do czynienia z niezbędną ingerencją w substancję obiektu, tj. jak w niniejszej sprawie z wykonaniem "odkrywek" budowlanych, czy też, gdy konieczne jest dokonywanie szczegółowych wyliczeń.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.