Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 583/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skarg W. W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących W. W. i P. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr [...] obręb S., gmina G..

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań wyżej wskazanego przedsięwzięcia zainicjował wniosek inwestora, tj. E. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w G. złożony w sierpniu 2015 r. Przedsięwzięcie ma składać się z 6 budynków inwentarskich o planowanej obsadzie 1435 DJP (358 788 sztuk/cykl) wraz z infrastrukturą towarzyszącą: 2 zbiorniki na ścieki bytowe o pojemności 10 m³ każdy, 12 silosów na paszę o pojemności 22,5 Mg każdy, 6 zbiorników na wodę z mycia kurników o pojemności 10 m³ każdy, waga najazdowa, skład opału, kotłownia z zapleczem socjalnym, agregat prądotwórczy, zbiornik ppoż.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez SKO w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja odwoławcza została uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. w sprawie II SA/Bk 295/16 z uwagi na niewykazanie naruszenia przepisów procesowych.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] lutego 2016 r. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. w sprawie II SA/Bk 159/17 WSA w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Kolegium. Właściciel sąsiedniej działki nr [...] P. W. złożył skargę kasacyjną, która została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie II OSK 1871/17. NSA uchylił wyrok sądu pierwszej instancji oraz zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 3 stycznia 2017 r. Ocenił jako uzasadnione dwa zarzuty kasacyjne:

- naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: ustawa środowiskowa. NSA wskazał, że przedłożony raport nie realizuje obowiązku przedstawienia trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, w tym nie przedstawia racjonalnego wariantu alternatywnego ani wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Tymczasem warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko. Powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu ich oddziaływania na środowisko. Ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. NSA wskazał, że zaproponowany w raporcie racjonalny wariant alternatywny (polegający na zmianie technologii ogrzewania pomieszczeń inwentarskich - kurników), nie może zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej. Jest on inną wersją wariantu inwestorskiego - w aspekcie paliwa użytego do ogrzewania. Tymczasem to nie instalacja grzewcza jest jedynym i głównym emitentem oddziaływania tego konkretnego przedsięwzięcia na środowisko, ale również systemy wentylacyjne w obiektach inwentarskich, którymi odprowadzane będą zanieczyszczenia pochodzące z procesów chowu brojlerów (głównie substancje odorotwórcze powstające w wyniku rozkładu produktów przemiany materii zwierząt). Stale towarzyszącym odziaływaniem hodowli drobiu na środowisko będzie także hałas (ruch kołowy pojazdów obsługujących fermę, wentylacja w postaci wentylatorów dachowych i ściennych). Największe oddziaływanie wiąże się natomiast z odorem emitowanym przez kompleks kurników, a także pomiotem kurzym (odchody kurze), gnojowicą, zwierzętami padłymi lub ubitymi. W tym zakresie wariant alternatywny ma charakter pozorny. Proponowane rozwiązania z technicznego punktu widzenia niewiele różnią się od siebie;

- naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, który wymaga aby podmiot prowadzący m.in. chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk zagospodarował, co najmniej 70% gnojówki i gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, a pozostałe 30% może zbyć w sposób określony w art. 3 ust. 3, tj. do bezpośredniego rolniczego wykorzystania, na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Zdaniem NSA, z raportu wynika, że gospodarstwo wytwarzać będzie pomiot kurzy czyli odchody zwierzęce oraz gnojownicę. Z treści raportu wynika, że wody powstające z mycia kurników będą wodami o parametrach gnojowicy (płynna mieszanina odchodów zwierząt gospodarskich z wodą), jak też wskazuje się, że "nawet będą to niższe wartości z uwagi na fakt ich rozcieńczenia" wodą użytą do mycia kurników. Równocześnie stwierdza się w raporcie, że w wyniku prowadzonej produkcji powstawać będą zarówno ścieki bytowe, jak i woda z mycia kurników-gnojowica. Zdaniem NSA, z raportu wynika jednak, że zarówno pomiot kurzy jak i gnojowica (nawozy naturalne) będą przekazywane rolnikom, pieczarkarniom lub firmom ogrodniczym na podstawie umów (k. 47, 93 i 97 raportu). Raport nie przewiduje zatem zagospodarowania przez podmiot, który prowadzi hodowlę drobiu, co najmniej 70% części gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. NSA podkreślił, że przewidziane w ww. przepisie rozwiązanie w gospodarowaniu nawozami naturalnymi jest podyktowane koniecznością ochrony środowiska, dlatego powinno być ściśle weryfikowane przez organ na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W pozostałym zakresie NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących konieczności zobowiązania Spółki do wskazania rozwiązań na wypadek niewywiązania się kontrahentów z umów na odbiór odpadów, braku inwentaryzacji przyrodniczej, niezawarcia opisu elementów przyrodniczych środowiska, niewskazania czy Spółka ma możliwości techniczne i ekonomiczne by zrealizować inwestycję w innej lokalizacji.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. Powtórzyło stanowisko NSA sformułowane w sprawie II OSK 1871/17, wskazało na konieczność przedstawienia raportu uwzględniającego racjonalny wariant alternatywny przedsięwzięcia, scharakteryzowania sposobu zagospodarowania gnojowicy oraz zaleciło ponowienie uzgodnień i opinii.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wykonując wezwanie Wójta oraz organów uzgadniających i opiniujących, inwestor przedstawił w dniu [...] października 2018 r. ujednolicony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko a następnie przedstawił trzy aneksy do raportu (aneks nr 1 wpłynął [...] stycznia 2019 r., aneks nr 2 – [...] lutego 2019 r., aneks nr 3 – [...] marca 2019 r.). Raport i aneksy złożono do akt administracyjnych na płytkach CD. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki tej realizacji. Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny uczynił to w opinii nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Marszałek Województwa pozytywnie wypowiedział się o inwestycji w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 54 i 74, 78 teczki akt adm. nadesłanej sądowi przy skardze).

W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, w tym rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji (w 27 punktach); wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej przy wydawaniu decyzji w procesie inwestycyjnym przedsięwzięcia; warunki zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w tym punkcie organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej w zakresie kontrolnych pomiarów poziomu hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną zgodnie z przepisami szczegółowymi). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zrelacjonował przebieg postępowania począwszy od wskazania, że w sprawie został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez decyzję kasacyjną Kolegium wydaną po tym wyroku, następnie wskazał o poinformowaniu społeczeństwa o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, wskazał szczegółowo o jaką materię inwestor był zobowiązany uzupełnić raport na wezwanie RDOŚ i PPIS oraz Marszałka Województwa. Następnie Wójt wskazał, że "W trakcie analizy przedłożonej dokumentacji oraz jej uzupełnień przeanalizowano warianty przedsięwzięcia zaproponowane przez inwestora. Na podstawie analizy wielokryterialnej, w której dokonano oceny wpływu wariantów na wybrane elementy środowiska oraz rozpatrując aspekty pozaśrodowiskowe stwierdzono, że wariant wybrany przez wnioskodawcę, tj. magazynowanie padłych ptaków w szczelnych zbiornikach oraz bezzwłoczne odbieranie tych odpadów przez wyspecjalizowane firmy spełnia wymogi ochrony środowiska" (s. 13-14 uzasadnienia decyzji). W dalszej części uzasadnienia Wójt wyjaśnił, że wybrany wariant: spełnia wymagania w zakresie norm zagęszczenia przetrzymywania ptaków, eksploatacja przedsięwzięcia emitującego amoniak i siarkowodór nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm, zostaną zachowane normy hałasu, zobowiązano inwestora do prawidłowej gospodarki odpadami oraz do podjęcia działań minimalizujących uciążliwości odorowe (kontrola instalacji pojenia, stosowanie fazowego żywienia, stosowanie preparatów chemicznych wiążących amoniak, utrzymanie prawidłowej wentylacji i ogrzewania), nałożono obowiązki w zakresie usuwania pomiotu, wskazano sposób przechowywania padłych zwierząt w szczelnych zamkniętych kontenerach, zobowiązano do zagospodarowania co najmniej 70 % wód z mycia kurników do nawożenia użytków będących w dyspozycji inwestora, nałożono obowiązek zaprojektowania automatycznego systemu pojenia drobiu, wykonania szczelnych i nienasiąkliwych posadzek). Zdaniem organu, inwestycja będzie spełniała wymagania w zakresie najlepszych technik (BAT). Budynki inwentarskie będą usytuowane na terenie o charakterze rolniczym w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej (najbliższy kurnik będzie oddalony o około 150 m od istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, gdzie prowadzona jest hodowla bydła o obsadzie 110 DJP). Przedsięwzięcie w trakcie eksploatacji nie będzie ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko. Organ stwierdził, że informacje dostępne w raporcie są wystarczająco szczegółowe, aby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyli W. W. i P. W.

P. W. w swoim odwołaniu zarzucił naruszenie: art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 9 K.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; art. 10 § 1 K.p.a.; art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organ prowadzący postępowanie jak i organy uzgadniające i opiniujące w trybie art. 77 i art. 78 ustawy środowiskowej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej "w związku z przepisami rozporządzenia, zgodnie ze zmianami wchodzącymi w życie z dniem 1 sierpnia 2013 r.", ze względu na błędną kwalifikację przedsięwzięcia; art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W. W. w swoim odwołaniu zarzucił wydanej decyzji, postanowieniom uzgadniającym oraz opiniom naruszenie art. 77 K.p.a. polegające na ocenie materiału dowodowego w sposób pobieżny i bez weryfikacji raportu.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] maja 2019 r. Organ odwoławczy scharakteryzował przedsięwzięcie identycznie jak organ pierwszej instancji. Scharakteryzował także cel postępowania środowiskowego jako analizę wpływu przedsięwzięcia na środowisko jak również analizę możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy środowiskowej), zaś decyzję środowiskową scharakteryzował jako rozstrzygnięcie określające konkretne warunki służące realizacji tego celu (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. b oraz ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej). Podkreślił, że decyzja środowiskowa jest decyzją związaną, której odmówić można wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach (które wymienił powołując art. 80 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 ustawy środowiskowej). Wskazał, że kluczowym dowodem w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji środowiskowej jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To wskazując wywiódł, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się według § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i wymagało sporządzenia raportu, który został przedłożony przy wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że inwestycja jest położona na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z którym działka nr [...] uzyskała przeznaczenie: PUR (zabudowa produkcyjno - usługowa z zakresu rolnictwa specjalistycznego, w tym związana z hodowlą, przetwórstwem rolno-spożywczym i inną działalnością gospodarczą wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi). Następnie Kolegium wskazało na przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe i opiniodawcze, w którym pozytywnie wypowiedziały się RDOŚ, PPIS oraz Marszałek Województwa, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia raportu. Uzupełnienie nastąpiło w trzech aneksach (Kolegium przedstawiło, w jakim zakresie inwestor był wzywany do uzupełnienia raportu). Następnie powtórzyło za organem pierwszej instancji, że analiza wielokryterialna wskazuje, że "wariant wybrany przez wnioskodawcę, tj. magazynowanie padłych ptaków w szczelnych pojemnikach oraz bezzwłoczne odbieranie tych odpadów przez wyspecjalizowane firmy spełnia wymogi ochrony środowiska". Oceniło, że bezkrytyczne przyjęcie raportu przez Wójta było prawidłowe, niemniej jednak skoro w oparciu o przedłożony raport nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich zagrożeń dla środowiska, nałożono obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej.

W ocenie Kolegium, przedłożony raport wraz z uzupełnieniami spełnia wymogi formalne i merytoryczne określone ustawą środowiskową, w szczególności z art. 66 ustawy środowiskowej. Jest spójny, logiczny i przekonujący, zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Określony w nim zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (w odniesieniu do poszczególnych faz realizacji inwestycji), jest wystarczająco szeroki i uwzględnia aspekty technologiczne, prawne, organizacyjne oraz logistyczne inwestycji. Odnosi się również do konfliktów społecznych wywołanych przez planowane przedsięwzięcie.

Zdaniem Kolegium, wszystkie uwagi zgłaszane w toku postępowania zostały szczegółowo rozpatrzone, przeanalizowane i uznane za bezpodstawne (kwestie sporne uwzględniono w "aneksie nr 1 do raportu", w którym zamieszczono wyliczenia związane z ilością powstającej podczas mycia kurników gnojowicy i zawartością w niej azotu oraz dołączono umowę dzierżawy gruntu na jej zagospodarowanie). Raport po uzupełnieniach nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie zawiera błędów, nieścisłości czy nieprawidłowości, a w konsekwencji nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności dowodowej. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić wyłącznie kontrraportem, jednakże takiego nie przedłożono nie podważając tym samym skutecznie treści raportu.

W pozostałym zakresie Kolegium wskazało, że postępowanie zostało przeprowadzone z udziałem społeczeństwa (dokonywano stosownych obwieszczeń). Zdaniem Kolegium, pozostałe zarzuty nie są konkretne i nie umożliwiają ustosunkowania się. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez naruszenia przepisów procedury środowiskowej, a jej treść nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z prawem.

Skargi na decyzję organu odwoławczego złożyli do sądu administracyjnego P. W. i W. W. Zarzucili:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej przez ustalenie środowiskowych uwarunkowań w sytuacji, gdy przedłożony raport i jego aneksy nie zawierają informacji umożliwiających analizę bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi (nie zawierają żadnych założeń dotyczących uciążliwości odorowych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że przedsięwzięcie nie będzie się wiązać z nadmiernymi uciążliwościami odorowymi);

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego i pominięcie okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że przedłożony raport jest spójny i rzetelny, w sytuacji gdy raport nie pozwala na podjęcie przez organ ustaleń co do zasięgu i nasilenia uciążliwości odorowych;

3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez niedostatecznie wnikliwą analizę postanowienia PPIS z dnia 22 marca 2019 r. o pozytywnym zaopiniowaniu przedsięwzięcia w sytuacji, gdy z raportu nie wynika, że podjęte przez inwestora środki zapobieżenia odorom przyniosą efekt w postaci zmniejszenia uciążliwości w wystarczającym stopniu, z uwzględnieniem, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia istnieje zabudowa mieszkaniowa.

Skarżący wskazali, że treść raportu i aneksów nie pozwalają na ustalenie, czy przedsięwzięte środki zmniejszą uciążliwości odorowe. W raporcie przywołuje się kwestię uregulowania przepisami prawa ograniczenia uciążliwości odorowych w Holandii i Niemczech, zdawkowo wskazując jedynie, że sposobem zapobiegania odorom jest w tych krajach odpowiednie planowanie przestrzenne. W związku z faktem, że brak jest norm prawnych dotyczących pomiaru uciążliwości odorowych, raport winien zawierać chociażby opis, jak w praktyce wygląda odczuwalność odorów na obszarach w pobliżu kurzych ferm. Opisu tego brak, gdyż rzetelne przedstawienie zagadnienia skutkowałoby negatywnym zaopiniowaniem przedsięwzięcia i odmową wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem skarżących, wiedza o emitowaniu przez fermy kur odorów w promieniu co najmniej kilometra, a nawet więcej, jest wiedzą powszechną. Tymczasem przedsięwzięcie ma być lokalizowane w odległości 150 (!) m od zabudowań mieszkalnych skarżących. Z kolei przewidywane przez inwestora techniki ograniczenia odorów nie są nowatorskie ale powszechnie przyjęte w branży, zaproponowana technologia chowu jest najtańsza, na co wskazuje sam inwestor w aneksie nr 1. W ocenie skarżących, organy orzekające w sprawie, organy uzgadniające i opiniujące w sposób nazbyt pobieżny potraktowały i nie rozważyły kwestii uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji. Powołali się na wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 1267/16 i wskazali, że brak regulacji określających parametry wielkości stężeń substancji w powietrzu nie zwalnia z analizy uciążliwości z tym związanych. W ocenie skarżących, Kolegium nie przeanalizowało warunków ograniczenia uciążliwości zapachowych dla terenów sąsiednich i w żaden sposób nie oceniło, czy działania te są wystarczające i przyniosą efekt w postaci zmniejszenia uciążliwości tak dużego przedsięwzięcia, zlokalizowanego zaledwie 150 metrów od najbliższych zabudowań mieszkalnych. Skarżący wskazali na stronę Rządowego Centrum Legislacji i prace legislacyjne nad projektem ustawy o minimalnej odległości dla przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej. Wywiedli, że w projekcie przewiduje się ustanowienie minimalnej odległości takiego przedsięwzięcia od budynków m.in. mieszkalnych i innych (minimalna odległość dla chowu lub hodowli zwierząt w liczbie większej niż 500 DJP = 500 m).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zapach czy odór są substancjami niezmierzalnymi, dlatego przyjmuje się jako kryterium oceny średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru. Te zaś w przypadku spornego przedsięwzięcia nie zostały przekroczone.

Pisemne stanowisko w sprawie sformułował także uczestnik postępowania – inwestor (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r.). Odnośnie poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że:

- wobec braku w polskim systemie prawnym norm regulujących kwestie uciążliwości zapachowych czy odorowych, stosuje się normy średnioroczne i godzinowe stężenia substancji uznawanych za najbardziej odorotwórcze. Z raportu wynika brak przekroczeń wartości tych substancji. W treści raportu zidentyfikowano źródło emisji odorowych: pomiot, wentylacja oraz momenty ich największego stężenia (przerwa technologiczna między cyklami hodowlanymi - raz na 6 tygodni). Organ pierwszej instancji nakazał wprowadzenie szeregu rozwiązań mających na celu minimalizację oddziaływania w zakresie emisji odorowych, co zostało przez uczestnika zrealizowane i ujęte w aneksie nr 3 do raportu. Zaproponowane w raporcie rozwiązania są zgodne z propozycjami wydanymi przez Ministerstwo Środowiska ("Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", stanowiący źródło dobrych praktyk w zakresie zwalczania uciążliwości zapachowych w odniesieniu do różnego rodzaju działalności). Kwestia skuteczności przyjętych rozwiązań nie została podważona przez organy opiniujące, zaś Wójt dodatkowo "nałożył na Inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji zanieczyszczeń gazowych i mikrobiologicznych do powietrza";

- nie podważono skutecznie wartości raportu, który został sporządzony przez osoby spełniające wymagania i kwalifikacje;

- w raporcie przedstawiono zabezpieczenia mające na celu ochronę terenów sąsiednich w postaci zabudowy mieszkaniowej przed zanieczyszczeniami, w tym odorowymi i mikrobiologicznymi, generowanymi przez projektowaną instalację. Wszystkie zaproponowane techniki ograniczenia odorów są zgodne z konkluzjami BAT. Należy zatem uznać, że przyniosą efekt w postaci zmniejszenia uciążliwości odorowych. Natomiast opinia PPIS wydawana w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niewiążąca dla organu wydającego decyzję środowiskową;

- projekt ustawy nie stanowi obowiązującego prawa. Nadto, projekt wprowadzający odległości sytuowania przedmiotowych inwestycji budzi wiele kontrowersji, a także nie wiadomo kiedy i w jakiej ostatecznej formie oraz czy w ogóle wejdzie w życie.

Podczas rozprawy w dniu 11 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że w jego ocenie w aneksie do raportu powinna się znaleźć praktyczna analiza, jakie uciążliwości odorowe występują przy tego typu inwestycjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem decyzja zaskarżona i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kluczowa w sprawie jest okoliczność orzekania przez organy obydwu instancji oraz przez sąd obecnie rozpoznający sprawę w warunkach związania oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowaną w sprawie II OSK 1871/17. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że zarówno organy jak i sąd nie mogą formułować ocen prawnych nowych, sprzecznych ze stanowiskiem zajętym przez NSA, jak również są zobowiązane podporządkować się temu stanowisku. Ocena prawna może przy tym dotyczyć zarówno stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, czy sposobu zastosowania konkretnego przepisu w danej sprawie. Związanie stanowiskiem NSA obejmuje również związanie wskazaniami co do dalszego postępowania (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 403/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń).

W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok tutejszego sądu oraz zaskarżoną decyzję dokonał wyczerpującej wykładni przepisów ustawy środowiskowej dotyczących przedstawienia w raporcie oddziaływania na środowisko wariantów realizacji przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Wskazał, że inwestor ma obowiązek wskazać wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Sąd kasacyjny wyraźnie również zaznaczył w jakim celu te warianty są przedstawiane. Chodzi o realizację zasady prewencji, czyli wybór odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny się znaleźć w opisie wariantów, a które pozwolą rozpoznać i nie dopuścić do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Analiza materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach administracyjnych po wyroku NSA uprawnia do wniosku, że inwestor w aneksie nr 1 do raportu przedstawił następujące warianty przedsięwzięcia (s. 10 i następne aneksu nr 1 do raportu):

- wariant inwestorski – chów ściółkowy, budynek z wentylacją mechaniczną;

- racjonalny wariant alternatywny 3A – utrzymanie brojlerów na podłogach perforowanych z systemem wymuszonego suszenia powietrza,

- racjonalny wariant alternatywny 3B – utrzymywanie brojlerów na podłodze warstwowej z wymuszonym suszeniem powietrza dla brojlerów,

- racjonalny wariant alternatywny 3C – utrzymywanie brojlerów z rzędowym systemem klatek z usuwalnymi ścianami klatek i wymuszonym suszeniem nawozu,

- wariant alternatywny 4 – magazynowanie padłych sztuk zwierząt w chłodzonym kontenerze – wariant najkorzystniejszy dla środowiska.

Tymczasem lektura uzasadnienia zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji zaskarżonej – gdyby poprzestać wyłącznie na treści tych uzasadnień bez sięgania do treści raportu – nie zawiera nawet wskazania, o jakie warianty uzupełniono raport. Nie zawiera również oceny, czy warianty nazwane przez inwestora "racjonalnymi alternatywnymi" spełniają, w ocenie organów, tę cechę wedle wskazań, jakie sformułował NSA wykładając regulacje ustawy środowiskowej. Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia wyroku (przez zacytowanie dwóch fragmentów uzasadnień obydwu decyzji), jedynie w dwóch miejscach organy w ogóle odniosły się do kwestii wariantowania (s. 13-14 uzasadnienia decyzji Wójta, s. 5-6 uzasadnienia decyzji Kolegium). Podsumowały tę kwestię stwierdzeniem, że wariant wybrany przez wnioskodawcę, tj. magazynowanie padłych ptaków w szczelnych pojemnikach oraz bezzwłoczne odbieranie tych odpadów przez wyspecjalizowane firmy spełnia wymogi ochrony środowiska. Nie sposób odkodować z wypowiedzi organów, dlaczego konkretnie i z jakich powodów dokonały takiego wyboru oraz które elementy przedsięwzięcia oraz jego wariantów zadecydowały o tym wyborze.

Po wtóre, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wariantowanie jest po to, aby dokonać oceny przedsięwzięcia oraz jego wariantów i wybrać wariant najpełniej realizujący zasadę prewencji. Oceny tej ma dokonać organ wydający decyzję środowiskową, a nie inny podmiot uczestniczący w jakiejkolwiek roli w procedurze oceny środowiskowej. Tym samym organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie może bezkrytycznie przyjąć raportu. O powyższym świadczą następujące fragmenty uzasadnienia wyroku NSA: "opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym"; "Racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora"; "przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ"; "Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową". Reasumując, skoro raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest głównym dowodem w sprawie, to podlega ocenie jak każdy inny dowód. W myśl bowiem zasady swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W odniesieniu do raportu oznacza to, że to organ ma ocenić, czy przedstawiono w raporcie racjonalne warianty alternatywne oraz który przedstawiony przez inwestora wariant powinien być realizowany. Zdaniem sądu, nie zastąpią tej oceny przeniesione z raportu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności do uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (s. 14-15) ustalenia raportu dotyczące wariantu inwestorskiego w odniesieniu do sposobu przechowywania padłych zwierząt, emisji siarkowodoru i amoniaku, emisji hałasu, opisu sposobu usuwania pomiotu i czyszczenia kurników między cyklami produkcyjnymi. Nie wiadomo bowiem z jakiego powodu, w odniesieniu do innych zaproponowanych wariantów, organy wybrały właśnie wariant inwestorski. Nie może być uznane za wszechstronną ocenę raportu i wariantów stwierdzenie, że raport jest logiczny, kompletny, spójny itd. Nie jest to ocena zindywidualizowana, odniesiona do okoliczności konkretnej sprawy. Jest przez to nieweryfikowalna.

W szczególności nie porównały organy wariantów w ich aspekcie największego oddziaływania na środowisko. Tymczasem już pobieżna lektura opisu zaproponowanych wariantów alternatywnych wskazuje, że:

- w wariancie 3A - ciągły przepływ powietrza suszy ściółkę (>70 % suchej masy) i w rezultacie występuje obniżona emisja amoniaku; napowietrzanie ściółki i odchodów pozwala na znaczną redukcję emisji amoniaku – około 83%; wymuszona wentylacja w przypadku tego systemu podwaja zużycie energii i koszty w porównaniu z systemem proponowanym przez inwestora;

- w wariancie 3B - korzyści środowiskowe: emisja amoniaku jest zredukowana o 94% w porównaniu z systemem proponowanym przez wnioskodawcę; więcej energii elektrycznej jest wymagane dla działania wentylatorów;

- w wariancie 3C – korzyści środowiskowe: emisja amoniaku jest zmniejszona o 94 %; wydaje się, że stosowanie ściółki nie wpływa na emisję amoniaku; w porównaniu z systemem proponowanym przez inwestora wymagane jest więcej energii, a to z powodu wymuszonej dodatkowej wentylacji. Można oczekiwać, że poziom zapylenia w systemie bezściółowym jest niższy niż w systemie ściółkowym; zakłada się także, że nakład energii dla wymuszonego suszenia jest podobny;

- w wariancie 4 – magazynowanie padłych zwierząt w kontenerze zabezpiecza przed dostępem zwierząt i osób postronnych oraz minimalizuje maksymalnie potencjalne oddziaływanie odorowe.

Nadto, do każdego z wariantów wskazano w raporcie gdzie i w jakiej skali w innych państwach są ewentualnie realizowane te warianty oraz dlaczego.

Jak zatem powyższe wskazuje, istniała możliwość a zatem i konieczność dokonania oceny tych wariantów, porównania i wyboru tego, który najpełniej realizowałby zasadę prewencji. Warianty bowiem różnią się od siebie, po uzupełnieniu raportu zawierają wskazania różnych technologii chowu i – co najistotniejsze, a na co zwrócił uwagę NSA - różnego oddziaływania na środowisko. Należało dokonać wszechstronnej oceny tych wariantów. Organy takiej oceny nie dokonały, co ma miejsce z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie może tej oceny dokonać sąd administracyjny, bowiem sprawuje wyłącznie funkcje kontrolne wobec administracji publicznej, z punktu widzenia legalności (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest trzecią instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie i dokonującą oceny materiału dowodowego w sposób tożsamy jak są do tego zobowiązane organy. Sąd kontroluje bowiem, czy stan faktyczny sprawy został przez organy dostatecznie wyjaśniony oraz czy materiał dowodowy został przez organy oceniony z punktu widzenia zasad oceny tego materiału wynikających z reguł proceduralnych K.p.a., jak również czy uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają wymagania z art. 107 § 3 K.p.a. Oddalenie skargi w sprawie niniejszej przeniosłoby ciężar oceny raportu (oraz uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu) na sąd, a nie na tym polega kontrola sądowoadministracyjna. Do oceny, przeprowadzonej w sposób staranny i rzetelny, zobowiązane są w pierwszej kolejności organy.

Skarżący trafnie wyprowadza, że inwestor i organy dokonały wyboru wariantu najtańszego. Organy nie wskazały, dlaczego pozostałe warianty odrzuciły. Tymczasem element ekonomiczny jest tylko jedną z przesłanek oceny wariantów i jedną z przesłanek wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, nie jest zatem cechą zawsze przesądzającą o wyborze. Analiza przesłanki ekonomicznej jest złożona. Z jednej bowiem strony nieuzasadnione jest przedstawianie i wybieranie wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Z drugiej jednak strony czynnik ekonomiczny nie może wyłącznie przesądzać o wyborze, bowiem w zasadzie prewencji środowiskowej nie chodzi o to, by inwestor poniósł jak najmniejsze koszty, ale o to, by jak najmniejsze koszty poniosło środowisko. Tym samym nie jest uzasadnione kierowanie się wyłącznie przesłankami ekonomicznymi w taki sposób, że skorzysta na tym inwestor a skutki w przyszłości poniesie środowisko. Elementy te powinny podlegać rozsądnemu osądowi i ocenie, która to ocena spoczywa na organach administracji publicznej. Tym bardziej zatem uzasadnienie decyzji środowiskowej, w której dokonano wyboru wariantu inwestorskiego powinno zawierać ocenę wariantów, uargumentowanie wyboru i wskazanie, jakimi przesłankami kierował się organ przy dokonanym wyborze. Nie wyklucza to sięgnięcia również do wiedzy specjalistycznej organów uzgadniających i opiniujących.

Sąd w całości podziela również stanowisko sformułowane w przytoczonym w skardze uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie II SA/Ol 1267/16. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1097/17 (Baza Orzeczeń). Sąd kasacyjny wskazał, że "Przeciwdziałanie odorom musi być brane pod uwagę w procedurze oceny indywidualnej zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. Odory powstające na skutek funkcjonowania danego przedsięwzięcia mogą wywierać bezpośredni i pośredni negatywny wpływ na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi". Nie chodzi więc wyłącznie o ocenę stężenia substancji odorotwórczych w powietrzu (przekroczenie norm, dochowanie norm), ale o ogólną ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko w aspekcie długotrwałego narażenia na emanację związków zapachowych. Powinny mieć to na uwadze organy właściwe w sprawie wydawania decyzji środowiskowych.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona zatem analizy aneksowanego raportu i wszystkich przedstawionych w nim wariantów, oceni czy racjonalne warianty alternatywne wskazane przez inwestora spełniają cechy takich wariantów w rozumieniu, jakie przedstawił NSA w sprawie II OSK 1871/17, dokona wyboru z uwzględnieniem zasady prewencji a przede wszystkim swój wybór uzasadni w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. Uwzględni organ w swojej ocenie ocenę prawną zaprezentowaną przez sąd w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się wpis (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.