Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1879/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
article: art. 1, art. 28, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 maja 2007 r. do 18 lipca 2007 r.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako strona, spółka, skarżąca) o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. G. rej. A. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, na okres od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r., na warunkach zajęcia tego pasa określonych w poprzednio obowiązującej decyzji.

Decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 (punkt 1 decyzji), odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 r. (punkt 2 decyzji) oraz nadał rozstrzygnięciu zamieszczonemu w punkcie 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (punkt 3 decyzji). Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego (punkt 4 decyzji), a także wysokość opłaty (punkt 5 decyzji), terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

Strona wniosła odwołanie z dnia [...] kwietnia 2007 r. od ww. decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

W wyniku jego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. w części dotyczącej punktu 1) dotyczącego końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu 2) dotyczącego zakresu odmowy udzielenia zezwolenia, punktu 3) dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności, oraz punktu 5) dotyczącego zakresu wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż ustaliło nowy dłuższy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - do dnia [...] czerwca 2007 r., punktowi 2) nadało brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r.", punktowi 3) nadało brzmienie "(uchylony)". Ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11.160 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, iż należało uwzględnić czas potrzebny do doręczenia decyzji, stąd uzasadnione jest przedłużenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do [...] czerwca 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Nowy termin pozwoli spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Skarżąca spółka w dniu [...] lipca 2007 r. zaskarżyła ww. decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1365/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na naruszeniu zasady skargowości wyrażonej w art. 61 k.p.a. Ustalił, że przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na okres objęty wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czyli od [...] lutego do [...] kwietnia 2007 r. Organ II instancji wydając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję reformatoryjną wyszedł poza granice wniosku wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] czerwca 2007 r. Sąd zobowiązał organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z granicami wniosku (czyli obejmującego okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r.).

W konsekwencji, rozpatrując odwołanie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję I instancyjną w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwoliło stronie na zajęcie pasa drogowego ul. G. rej. A. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, na okres od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r. oraz ustaliło opłatę za umieszczenie tej reklamy w wysokości [...] zł.

II.

Z akt sprawy wynika, że [...] lipca 2007 r., strona złożyła wniosek (oznaczony datą [...] lipca 2007 r.) dotyczący przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi ul G. rej. A. [...] "do [...] sierpnia 2008 r.". Następnie sprecyzowany został pismem złożonym [...] sierpnia 2007 r., iż dotyczy okresu od [...] maja 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r.

Pismem z [...] października 2007 r. strona została poinformowana, że zostanie wydana decyzja odmowna. Pouczono ją o skutkach umieszczenia nośnika reklamowego bez zezwolenia, jak i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] , w wyniku rozpatrzenia tego wniosku obejmującego okres od [...] maja 2007 r. do końca kwietnia 2008 r.:

1. umorzył postępowanie administracyjne co do okresu od [...] maja 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r., jako bezprzedmiotowe;

2. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa w okresie "od

dnia [...].06.2007r. do dnia [...].04.2008r."

Z ustaleń faktycznych tej decyzji organu I instancji wynika, że wziął pod uwagę niektóre okoliczności sprzed wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt 1365/07:

- wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 złożony [...] stycznia 2007 r. na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r.

- decyzję Prezydenta [...] W. z [...] marca 2007 r. zezwalającą stronie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2007 r. i odmowę wydania zezwolenia od dnia [...] marca 2007 r.;

- decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2007 r. zezwalającą stronie na umieszczenie reklamy do [...] czerwca 2007 r., i utrzymanie w pozostałej części odmowy w mocy;

- skargę strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzedzającą ww. wyrok.

Na tej podstawie uzasadniając umorzenie postępowania przyjął, że udzielenie zezwolenia na posadowienie reklamy w ww. lokalizacji zgodnie z wnioskiem strony z [...] lipca 2007 r. dotyczy w swej istocie znacznej części sprawy, w której organ I instancji wydał już opisaną na wstępie (I) decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., która w związku z orzeczeniem [...] z dnia [...] maja 2007 r. stała się ostateczna. Ocenił przy tym, że nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, a wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek złożony w dniu [...] lipca 2007 r. oznaczałoby tożsamość rozstrzygnięcia, co wywołałoby skutek w postaci nieważności takich decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) i podstawę umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji jako bezprzedmiotowego w zakresie wydania decyzji dotyczącej zajęcia przedmiotowego pasa drogowego od [...] maja do [...] czerwca 2007 r.

Odmawiając w pozostałej części - w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. - organ I instancji jako podstawę materialnoprawną wskazał art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) - dalej u.d.p. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniał powyższe m.in. przyjętym przez Radę Ministrów w dniu [...] kwietnia 2005 r. Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, wynikami badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowanego przez B., opinią w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. sporządzoną przez mgr inż. L. K. z I., wzrostem liczby wypadków. Uznał, że szczególne zagrożenie ze strony reklam powodujących rozpraszanie uwagi kierowców, przez zatrzymanie jego wzroku na reklamie (fiksację) przyczynia się do zwiększenia liczby wypadków. Wziął pod uwagę dokument opublikowany we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Europejską, tzw. "Białą Księgę; Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia ofiar śmiertelnych na drogach o połowę w ciągu 10 lat. Powołał się na przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", którego jednym z celów jest budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, poprzez działania polegające na usprawnieniu systemu prowadzenia przeglądów istniejących dróg, rozwój bezpiecznej sieci, usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędziach dróg.

Realizując obowiązki określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej i krajowym programie GAMBIT 2005, Zarząd Dróg Miejskich uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu – I. "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.". Zawiera ona opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005.

W ocenie zarządcy drogi, Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 i opinia I., wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które stosuje od stycznia 2007 roku. Pozwalają one także na ujednolicenie kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Działania te, w ocenie organu, zmierzają w szczególności do usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni i kształtowania bezpiecznego pasa drogowego. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg powodujące dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołał się na opinię I. gdzie wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Czas chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, nazywany "fiksacją", jest różny. Typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Z przedmiotowej opinii wynika także, że przeprowadzone w U. badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) wyraził pogląd, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Powołał się także na stanowisko Ministra Transportu, który w korespondencji z Prezydentem W. z dnia [...] października 2006 r. wyraził brak uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy.

Odnosząc te ogólne założenia do wnioskowanej reklamy stwierdził, że jej adresatami są kierujący pojazdami, a pas drogowy ul. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. Nie zachodzą zatem przesłanki, do uznania wnioskowanej lokalizacji reklamy w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. za przypadek szczególnie uzasadniony dla wydania stosownego zezwolenia. W szczególności pas drogowy charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego: w porannym szczycie 2110 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1520 pojazdów na godzinę, gdy w opinii I. wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto lokalizacja wnioskowanej reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Odległość jej od krawędzi jezdni wynosi 6 m i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p., która dla tego typu reklam wynosi 8 m od krawędzi jezdni. Nośnik znajduje się nadto na trawniku i przy wymianie treści reklamowej czy konserwacji dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w jego otoczeniu. Uznał, że w warunkach natężenia ruchu drogowego przedmiotowej lokalizacji, planowanego podniesienia limitu prędkości na odcinku, którego dotyczy zezwolenie do 70 km/godz. oznacza to, że funkcjonowanie nośnika reklamowego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

W odwołaniu od powyżej decyzji strona nie odniosła się do zasadności umorzenia postępowania, skupiając się na zarzutach dotyczących odmowy wydania zezwolenia. Zarzucała wadliwość wynikającą z uchybień procesowych, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie A. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podnosiła niewiarygodność opinii I., jako ekspertyzy wykonanej na zamówienie, nie stanowiącej aktu woli czy wiedzy, wydanej przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji Instytutu na zewnątrz, która nie ma waloru dokumentu naukowego. Dokonana w niej została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Podnosiła, że bilbordy przydrożne nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Wnosiła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zarzucała brak ustaleń faktycznych w sprawie, ich dowolność w ocenie przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku. Nie zakwestionowała ustaleń o posiadaniu prawomocnego orzeczenia SKO zezwalającego na funkcjonowanie w pasie drogi przedmiotowego nośnika reklamowego w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2007 roku (w tej dacie było wyeliminowane z obrotu).

Odpierając twierdzenia organu, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, strona załączyła do odwołania dokument w postaci opracowania naukowego, wykonanego w dniu [...] grudnia 2003 roku przez I. (U.), [...]. Jej zdaniem, z badań przeprowadzonych w 2003 roku wynika, że billboardy przydrożne, przykuwające największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy.

Ponadto zarzuciła, że obecnie w przedmiotowym pasie drogi, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W., funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których zarządca drogi nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] czerwca 2008 r., [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło: o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. w rej. A. [...] w okresie od [...] maja do [...] lipca 2007 r. jako bezprzedmiotowego oraz o odmowie wydania zezwolenia w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r.

W ustaleniach faktycznych organ odwoławczy wziął pod uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2007 r. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję SKO [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] poprzez stwierdzenie jej nieważności. Na skutek tego wyroku SKO decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] ostatecznie orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. i zezwoliło Spółce na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej ul. G. w rej. A. [...] od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r. (czyli za cały okres objęty pierwszym wnioskiem złożonym [...] stycznia 2007 r.)

Ustalił, że kolejny wniosek strony z [...] lipca 2007 r. (zmodyfikowany [...] sierpnia 2007 r.) o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogi dotyczył okresu od [...] maja 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r., czyli także okresu wstecznego. Jego zdaniem, odnosi to skutek jego rozpatrzenia merytorycznego (wydania zezwolenia bądź odmowy) najwcześniej od daty złożenia wniosku. Natomiast postępowanie o wydanie zezwolenia za okres poprzedzający datę złożenia - od [...] maja do [...] lipca 2007 r. podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W zakresie pozostałego okresu objętego wnioskiem - od [...] lipca 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. (ze wskazaniem, że kwiecień ma 30 dni, a nie 31) - SKO orzekło merytorycznie, odmawiając wydania zezwolenia.

Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w tej części wskazało art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. kierujący się zasadą stanowiącą, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony tego dobra nadrzędnego.

Nośniki reklamowe umieszczane w pasie drogowym stanowią obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jedynym ich celem jest przekazanie użytkownikom drogi treści reklamowych.

Organ odwoławczy wskazał za cytowanym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), iż "biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach)".

W konsekwencji tego stanowiska uznał, że zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Strona składając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w toku postępowania przed organem I instancji, nie wskazała ani jednej przyczyny dla której organ I instancji powinien wydać zezwolenie działając wbrew zasadzie określonej w art. 39 ust. 1 ustawy.

Ocenił, że dokumenty zgromadzone przez organ I instancji uzasadniają tezę, iż reklamy, jak i inne obiekty funkcjonujące w pasie drogowym mogą stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego w sytuacji, gdy z opinii Instytutu wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam przydrożnych, wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich, stanowiąc czynnik rozproszenia jego uwagi, czego następstwem może być wypadek. Istotną kwestią, jest duże natężenie ruchu na ul. G. oraz obowiązek zarządcy drogi zapewnienia "miękkiego otoczenia" poprzez usuwanie z pasa drogowego niebezpiecznych obiektów.

Kolegium odniosło się do przedstawionego przez Spółkę na etapie postępowania odwoławczego opracowania pt. "Wpływ obecności i braku billboardów na jakość jazdy". Dowód ten, jego zdaniem, nie uzasadnia tezy, iż reklamy znajdujące się w pasie drogowym w ogóle nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W jego treści zawarto np. stwierdzenie, że 25 % kierowców poddanych testowi wskazało billboardy jako obiekty, które przykuły ich uwagę na trasie, co niewątpliwie świadczy, że mogą rozpraszać uwagę kierowców.

Podkreśliło, iż warunkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod urządzenie nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wykazanie przez wnioskodawcę wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie może być utożsamiany tylko z faktem, iż nośnik reklamowy nie powoduje zagrożenia dla ruchu drogowego. Skoro Spółka nie wykazała, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", a co więcej nie wykazała z całą pewnością, iż nośnik reklamowy nie ma żadnego wpływu na zachowanie użytkowników drogi, tym samym nie powodując żadnego zagrożenia, nie ma podstaw do wydania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uprzywilejowania innych przedsiębiorców Kolegium wskazało, że z urzędu jest znany fakt, iż podobne jak skarżący decyzje otrzymali również inni przedsiębiorcy, w stosunku do innych lokalizacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji wadliwość wynikającą z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mająca istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:

1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie naruszonego przepisu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;

2. art. 77 § 1 k.p.a., w związku z artykułem 7 k.p.a., polegającego na:

przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie A. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

3. art. 11 oraz artykułu 8 w związku z artykułem 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. G. w rejonie A. [...] w W., nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego.

Wskazała na wadliwość rozstrzygnięcia organu w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części obejmującej wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] maja do [...] lipca 2007 roku. Żaden z obowiązujących przepisów procedury administracyjnej nie uprawnia do przyjęcia, że data wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, determinuje zakres przedmiotu rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej. To treść wniosku strony postępowania przesądza o przedmiocie postępowania administracyjnego, a nie chwila jego wniesienia do siedziby organu.

Ponadto, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika wprost podstawa prawna decyzji organu II instancji: przepis art. 105 k.p.a. Instytucja umorzenia postępowania administracyjnego wiąże się z powstaniem bezprzedmiotowości, rozumianej, jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Skoro strona postępowania jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy w zakresie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy w pasie drogi od [...] maja 2007 roku, to nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. Dopóki nie cofnęła wniosku lub odwołania, organ odwoławczy był zobligowany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bo nadal istnieje potrzeba rozstrzygnięcia w zakresie wydania zezwolenia i stan ten nie uległ zmianie. Wskazała, że przedmiotowy nośnik funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych przez zarządcę drogi zezwoleń na zajęcie pasa. Nie jest to inwestycja dopiero planowana, lecz istniejąca w pasie drogi. Oznacza to, że nadal istnieje potrzeba rozstrzygnięcia organu w zakresie wydania zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi przedmiotowego nośnika reklamowego, w zakresie objętym wnioskiem. Stan ten nie uległ zmianie wobec złożenia wniosku w dniu [...] lipca 2007 roku, a którego rozpoznania skarżąca wciąż oczekuje w zakresie od [...] maja 2007 roku. Pozytywne rozpoznanie wniosku oznacza dla niej "zalegalizowanie" funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie od [...] maja do [...] lipca 2007 roku. Fakt umorzenia postępowania implikuje możliwością nałożenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia co pozostaje w sprzeczności z interesem strony. Zakwestionowała także merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zezwolenia w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] kwietnia 2008 roku. Zarzuciła, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a organ odwoławczy a priori przyjął, że umieszczanie reklam w pasach drogowych ma ujemny wpływ na bezpieczeństwo ruchu.

Zdaniem skarżącej, naruszenie przez SKO art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polega na nieprzeprowadzeniu przez organ odwoławczy żadnego postępowania dowodowego, implikujące brakiem ustalenia stanu faktycznego w sprawie w sposób istotny dla rozstrzygnięcia, jako wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych.

Zarzuciła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że organ I instancji skoro wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi na okres wielu miesięcy zezwalał jej na zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy obiekt, to przyjął spełnienie przesłanki art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Twierdząc obecnie o jej niespełnianiu, nie podał żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zmianę poglądów. Normy art. 107 § 3, 11, 7 k.p.a. stawiają nakaz wyjaśnienia stronie postępowania i zarazem udowodnienia okoliczności, na podstawie których organy te przyjęły, w sposób całkowicie przeciwny do wcześniejszych rozstrzygnięć organu I instancji, że urządzenie to obecnie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem skarżącej, organy obydwóch instancji, co do zasady, błędnie zastosowały do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem regulacją prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1. Upatrywał potwierdzenia tego poglądu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 roku (sygn. akt I OSK 400/06), który znalazł potwierdzenie także w niniejszej sprawie. Art. 38 ust. 1 stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Hipotezę tego przepisu, w ocenie skarżącej, wypełnia stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, skoro nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi za zgodą jej zarządcy i nie zostało dowiedzione, by urządzenie to powodowało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, nie może odnosić się do obiektów budowlanych od wielu lat funkcjonujących w pasie drogi i w sprawie nie ma zastosowania.

Wykonanie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, niezwłocznych działań w celu usunięcia z pasa drogi elementów konstrukcyjnych i zamocowania przedmiotowego nośnika reklamowego, implikowałoby koniecznością jego demontażu, a eksponowane na nim są materiały reklamowe na podstawie umowy handlowej zawartej z agencją reklamową, obejmującą kilkumiesięczne okresy kampanii reklamowych. Demontaż nośnika reklamowego (koszt około 11.500 PLN do 15.500 PLN netto), rodzić będzie odpowiedzialność odszkodowawczą za nienależyte wykonanie zobowiązań kontraktowych wobec klientów Spółki, a także skutkowałby stratą w jej majątku wpływu 2.100 PLN netto miesięcznie ze sprzedaży świadczonych usług ekspozycji materiału reklamowego, za każdą tablicę reklamową. Brak ekspozycji naraża ją na obowiązek zapłaty kary umownej na rzecz podmiotu zlecającego przeprowadzenie kampanii reklamowej, w wysokości od 100 % do 50% wartości całego kontraktu i niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej.

Zarzuciła, że organ odwoławczy nie dopatrzył się niekonsekwencji w działaniu organu I instancji, który wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy obiekt na okres wielu miesięcy, a zatem przyjął, iż spełniona jest przesłanka art. 39 ust 3. ustawy o drogach publicznych. Nie zostało także dowiedzione przez organy, że urządzenie skarżącej obecnie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec powyższego, nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, i nie może odnosić się do obiektów budowlanych funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe argumenty. Skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu [...] lipca 2007 r., to organ mógł wydać zezwolenie lub odmówić najwcześniej od daty złożenia wniosku. Jego zdaniem takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. VI SA/Wa 2161/05 "Organ może wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosków. Decyzje zezwalające na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam z datą wsteczną należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa". Kolegium oceniło, że oznacza to uznanie bezprzedmiotowości postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazało, iż organ I instancji przeprowadził nie budzące wątpliwości postępowanie dowodowe w sprawie, które wykazało, iż reklamy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast to strona zainteresowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę powinna przekonać zarządcę drogi, że lokalizacja reklamy stanowi "szczególny przypadek" oraz, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a na skutek wydania zezwolenia nie ucierpi nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą dokumentu pt. "Wpływ obecności i braku billboardów na jakość jazdy" SKO stwierdziło, iż potwierdza ono tezę, że reklamy i inne obiekty znajdujące się w pasie drogowym odwracają uwagę kierowców od drogi, co w sytuacji nietypowej (np. konieczności nagłego zahamowania) może być przyczyną wypadku. Pomimo, iż w dokumencie zawarto wniosek, że nie zanotowano istotnych różnic w zachowaniu kierowców, utrzymania prędkości i toru jazdy w miejscach gdzie postawiono nośniki, to dokument ten nie dowodzi w sposób niezbity, iż nośniki nie są żadnym zagrożeniem dla ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Skarga jedynie w części zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale w zakresie naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie, jak twierdzi skarżąca, naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten nie był i nie mógł być przez organ odwoławczy zastosowany. Wbrew jej zarzutom, "organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 k.p.a." (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze, 2005).

Organ odwoławczy po uchyleniu decyzji I instancyjnej podzielił swoje rozstrzygnięcie na dwa okresy objęte wnioskiem:

I. okres sprzed daty złożenia wniosku (od [...] maja do [...] lipca 2007 r.), uznając bezprzedmiotowość żądania;

II. okres od daty wniosku na przyszłość (od [...] lipca 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r.), gdzie orzekł merytorycznie poprzez odmowę wydania zezwolenia.

Ad. I.

Odnośnie tego pierwszego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i wziął już pod uwagę stan sprawy po wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2007 r., gdzie SKO decyzją z [...] marca 2008 r. ostatecznie zezwoliło Spółce na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej ul. G. w rej. A. [...] od [...] lutego 2007r. do [...] kwietnia 2007 r. (czyli za cały okres objęty pierwszym wnioskiem złożonym [...] stycznia 2007 r.). Organ I instancji nie ustalił, ani tego, że pół roku po wydaniu decyzji II instancji, że została stwierdzona jej nieważność, ani faktycznego zakresu wniosku. Organ odwoławczy naprawił powyższe uchybienia we własnych ustaleniach faktycznych. Błędnie jednakże przyjął bezprzedmiotowość postępowania obejmującego okres od [...] maja do [...] lipca 2007 r. tylko z tego powodu, że wniosek za ten okres złożony został dopiero [...] listopada 2007 r. (zmodyfikowany [...] sierpnia 2007 r.), czyli za okres wsteczny.

Należy podkreślić, że granice złożonego wniosku zostały określone w sposób jednoznaczny i jego treść spełniała wymogi § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140 z 2004 r. poz. 1481) wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 udp, stanowiące, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. W sposób nie budzący wątpliwości przepis określa zatem, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego. Innymi słowy, strona w ten sposób określiła zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Złożenie wniosku obejmującego także okres wsteczny nie oznaczało, że strona nie może domagać się uzyskania objętego nim uprawnienia i rozpoznania go co do istoty sprawy. Okoliczność, czy istnieje podstawa do przyznania uprawnienia za okres wsteczny, podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu i nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, miała charakter sprawy administracyjnej zarówno przed datą wszczęcia postępowania, jak i nie utraciła charakteru sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego; nie odpadł żaden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a; strona nie utraciła przymiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a.; nie nastąpiła zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego, jak i wyraźny przepis ustawowy nie wymagał umorzenia postępowania.

Zaskarżona decyzja SKO w części umorzenia postępowania narusza w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w części rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania za okres obejmujący odwołanie od [...] maja do [...] lipca 2007 r. Częściowy upływ czasu na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa drogi, który nastąpił przed dniem złożenia przedmiotowego wniosku, nie stanowił przeszkody do rozpatrzenia merytorycznego odwołania wniesionego przez stronę postępowania. Powyższą okoliczność organ II instancji weźmie w tym zakresie pod uwagę ponownie je rozpoznając.

O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania – w zakresie części wygranej sprawy - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a

Ad. II.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w części odmowy wydania zezwolenia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Spółka nie otrzymała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w części objętej jej żądaniem tj. w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia do [...] kwietnia 2008 r. Brak jest podstaw do twierdzenia, że wydana decyzja w niniejszej sprawie jest decyzją dowolną.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Jednym z takich działań jest umieszczanie reklam poza obszarem zabudowanym. W art. 39 ust. 3 udp ustawodawca wskazuje, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest co do zasady niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO, że to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące mocy dowodowej i poziomu naukowego opinii sporządzonej przez inż. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na treść decyzji i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ogranicza uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków. Wydanie czasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie daje stronie promesy przedłużania tego zezwolenia na następny okres. Każda sprawa o wydanie zezwolenia na następny okres jest odrębną sprawą, w której organ władny jest do ustalenia czy zachodzi szczególny przypadek przewidziany w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter decyzji uznaniowej.

W ocenie Sądu, zostało wykazane, że reklama umiejscowiona w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów i pieszych, stwarza zagrożenia w ruchu drogowym. Takim miejscem jest ul. G. w rej. A. [...], gdzie w porannym i popołudniowym szczycie natężenie ruchu wynosi ponad 1400 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę natężenie ruchu oraz powierzchnię reklamy (36m2) uzasadnione jest twierdzenie, że może ona stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Zarząd Dróg Miejskich [...] jako jednostka wyspecjalizowana władna jest do określenia zagrożeń, wynikających z postawienia reklamy w ruchliwym punkcie miasta. Dlatego należy podzielić pogląd, że nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele należało korzystać ze środków dowodowych odnoszących się bezpośrednio do konkretnej reklamy w postaci oględzin, opinii biegłych, analizy dokumentów policyjnych o wypadkach. Jak wynika z powołanego przez SKO uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04 LEX nr 171170, który to pogląd w całości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, reklama umiejscowiona w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów i pieszych, stwarza zagrożenia w ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się także do zarzutów odwołania, dokonało oceny mocy dowodowej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, którą ze względu na wskazane przez stronę mankamenty należy potraktować jako stanowisko organu wyspecjalizowanego, który władny jest do określenia zagrożeń, wynikających z postawienia reklamy w ruchliwym punkcie miasta. Ustosunkowało się także i dokonało oceny opracowania wykonanego w dniu [...] grudnia 2003 roku przez I. (U.) pt. "Wpływ obecności i braku billboardów na jakość jazdy" złożonego przez stronę w postępowaniu odwoławczym uzasadniając dlaczego niewzięto go pod uwagę.

Odnosząc się do zarzutu dyskryminacji strona odniosła go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej działających na terenie W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamy przy czym, nie precyzując, czy firmy te działają na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one tak, jak skarżąca z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007 i takie zezwolenie uzyskały przy podobnych warunkach drogowych.

Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych) działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 67/06.

W tym stanie rzeczy, mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.