Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1304/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4, art. 40a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 135, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art 10 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 28, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 97
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 29
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1501/12 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych przetworów mlecznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. D. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r. o sygn. VI SA/Wa 1501/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w G. W. z dnia [...] lutego 2012 r.

Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 9793 zł za wprowadzenie do obrotu partii zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). Chodziło o "masło śmietankowe stołowe", które nie spełniało wymagań jakościowych, gdyż średnia zawartość wody wynosiła 16,5%, podczas gdy nie powinno być jej więcej niż 16%, a także zawierało niedopuszczalną obecność tłuszczu obcego w ilości 64,25%.

Podstawą tych ustaleń były wyniki badań, ujęte w sprawozdaniu Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., przeprowadzonych przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. Laboratorium to posiada stosowną akredytację, przyznaną przez Polskie Centrum Akredytacji i jest uprawnione do dokonywania badań próbek produktów tłuszczowych pobranych podczas kontroli. Wprawdzie powyższe sprawozdanie zawierało zarówno wyniki badań objęte zakresem akredytacji AB 433, jak i badań nieakredytowanych, jednakże podstawą przyjęcia, że produkt był zafałszowany, były wyniki badań objętych akredytacją. Zdaniem Sądu nie było podstaw, by kwestionować spójność przyjętych przez Laboratorium procedur badawczych z metodami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych. Nie było także podstaw, by podważyć wiarygodność wyników badań ujawnionych w ww. sprawozdaniu i prawidłowość ustaleń organu poczynionych na ich podstawie co do zafałszowania ww. artykułów.

Zdaniem Sądu, procedura pobrania, przebadania i udokumentowania badań próbki masła oraz dalsze czynności organu odnośnie próbki kontrolnej, nie naruszała przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1219 ze zm.) ani rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 2004.191.1) i rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych. Sąd podzielił stanowisko organu w kwestii istnienia procedury ukierunkowanej na podważenie wyników badań dotyczących jakości żywności wprowadzonej do obrotu, poprzez przeprowadzenie badań kontrolnych z wykorzystaniem próbki kontrolnej, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. Takie jest bowiem zadanie próbki kontrolnej, którą pobiera się równocześnie z próbką produktu z tej samej partii towaru. Co więcej, uregulowanie z art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy można traktować jako nawiązanie do legalnej (formalnej) teorii dowodów, nakazującej w omawianej sytuacji wykorzystanie próbki kontrolnej jako materiału badawczego dla przeprowadzenia badań i ekspertyz mających na celu podważenie wcześniejszego badania organu. Skorzystanie przez stronę z tego samego źródłowego materiału dowodowego, z jakiego wcześniej skorzystał organ przeprowadzający badanie, jest rozwiązaniem racjonalnym, niestwarzającym stronie zbędnych utrudnień dla dochodzenia swoich racji, a zarazem chroniącym zasadę prawdy materialnej. Takie podejście w pełni mieści się w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W przeciwnym razie bowiem nie byłoby żadnej pewności, w jaki sposób i z jakiej partii towaru została pobrana próbka na potrzeby przeprowadzenia badania kontrolnego, weryfikującego wcześniejsze badanie organu. Takie badania, gdyby miano je dopuścić jako materiał dowodowy w sprawie, byłyby obarczone znacznym ryzykiem niewiarygodności.

W kwestii braku podstaw dla udziału producenta w postępowaniu kontrolnym u innego przedsiębiorcy wprowadzającego na rynek produkty owego producenta, szczególnie przy zabezpieczaniu próbek, jak i dalszym postępowaniu wobec kontrolowanego, Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1085/11.

W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. Organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Ocena materiału dowodowego została dokonana z uwzględnieniem zasady określonej w art. 80 k.p.a., zaś wnioski prowadzące do stwierdzenia zafałszowania artykułów, znajdują w tym materialne dowodowym potwierdzenie.

W tych okolicznościach, organ słusznie nałożył na skarżącą karę pieniężną na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Sąd podkreślił, że przepis ten jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny. Nie uzależnia natomiast nałożenia kary od stwierdzenia winy po stronie dystrybutora we wprowadzeniu do obrotu zafałszowanego artykułu. Zatem samo stwierdzenie – tj. udowodnienie faktu wprowadzenia zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego do obrotu – jest przesłanką wystarczającą do nałożenia kary. Co więcej, ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie przewiduje możliwości badania przez organy Inspekcji Jakości Handlowej istnienia winy, bądź jej braku po stronie podmiotu, u którego wykryto zafałszowany artykuł. Dowiedzenie, że dany podmiot wprowadzał do obrotu zafałszowany artykuł, powoduje konieczność nałożenia kary pieniężnej, która jest karą administracyjną.

Dalej Sąd podał, że dopiero na etapie określania wysokości kary pieniężnej, ustawa przewiduje swoistego rodzaju miarkowanie, uzależnione od takich przesłanek jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jej obrotu. W ocenie Sądu, organy wymierzając karę, prawidłowo uwzględniły wskazane w ust. 5 art. 40a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przesłanki, oznaczając stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia na poziomie najwyższym. Zdaniem Sądu, naruszenie praw i interesów konsumentów oraz wprowadzenie konsumenta w błąd, nie mogło być oznaczone na innym poziomie, bowiem ochrona interesów konsumenta jest nadrzędnym celem. Organy odniosły się także do pozostałych kryteriów, tj. stopnia zawinienia, dotychczasowej działalności skarżącej na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkości jej obrotu – podając, że wymierzona kara pieniężna jest adekwatna i stanowi zaledwie 0,66% możliwej do wymierzenia kary. Sposób wymierzenia i wyliczenia nałożonej kary był zgodny z art. 40a ust. 5 ww. ustawy i znajdował uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Nałożona kara była także proporcjonalna, co oznacza, że spełniony został wymóg z art. 17 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia 178/2002.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszeń innych uregulowań – umów międzynarodowych, zwłaszcza że zarzuty skargi dotyczyły możliwości podwójnego karania na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności powyższych przepisów z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Zdaniem Sądu, udzielenie odpowiedzi na to pytanie nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Przede wszystkim dlatego, że art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie stanowił podstawy kwestionowanych rozstrzygnięć.

Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe skarżącej, stwierdzając, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dotyczyły bowiem postępowania niezwiązanego z niniejszym postępowaniem.

W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. D. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła:

1) błędną wykładnię:

- art. 2 Konstytucji RP,

- art. 40a ust. 1 pkt 4, art. 4a ust. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.),

- art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.),

- art. 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności,

- art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 2004.191.1),

- art. 29 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.),

2) niezastosowanie:

- art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364),

- art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167),

- art. 91 Konstytucji RP,

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,

- art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

- art. 18 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia,

- art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 75 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.),

3) zastosowanie, mimo braku ustawowych przesłanek

- art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 ,

- art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,

- art. 2 pkt 16, art. 19 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004,

- art. 2 ust. 2 pkt a rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowymi żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt.

Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego

- art. 1 ust. 3, art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej

- art. 106 § 3, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ew. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności, a nawet pozbawienia wolności. Prowadzi to do sytuacji, w której organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania – karą administracyjną i sankcją karną – za jeden czyn.

W ocenie kasatora, błędne jest uznanie, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt o niewłaściwej jakości, może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy. Błędne jest też przyjęcie, że odpowiedzialność za wprowadzenie produktu do obrotu ponosi nie tylko producent, ale też inne podmioty uczestniczące w procesie produkcji i dystrybucji. W efekcie niezastosowania art. 18 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008, pozbawiono producenta możliwości wykazania niewłaściwego przeprowadzenia procedury pobierania próbek. W sprawie niewłaściwie określono strony postępowania administracyjnego, tj. pozbawiono P. J. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o dowody zdobyte sprzecznie z prawem, w postaci próbek z zakwestionowanej partii produktu "Masło stołowe śmietankowe, minimalna zawartość tłuszczu 80%", masa netto 200 g, oznaczonego "należy spożyć przed 07.11 (nr partii produkcyjnej "134")". Organ powinien był zwrócić się do producenta w celu powiadomienia go o czynnościach i umożliwić mu wypowiedzenie się co do prawidłowości pobierania próbek zakwestionowanej partii produktu.

Ponadto, brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 ust. 1 lit. b/ rozporządzenia (WE) nr 882/2004 oraz w zw. z art. 2 ust. 2 pkt a rozporządzenia (WE) nr 854/2004. Z przepisów tych wynika, że wprowadzenie do obrotu następuje jednokrotnie. Żywność, która znajduje się już w obrocie, nie może być powtórnie wprowadzona do obrotu, może jedynie podlegać dalszemu obrotowi. Tym samym pojęcie prowadzenie do obrotu nie jest tożsame z pojęciem wprowadzenia na rynek. W rozpoznawanej sprawie to nie skarżąca wprowadziła przedmiotowy produkt do obrotu, czynności tej dokonał bowiem producent. Organ nie ustalił w ogóle, czy zakwestionowane produkty zostały przeznaczone do sprzedaży.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że wyniki badań częściowo nieobjęte akredytacją, nie stanowią przesłanki do założenia, że produkt nie spełnia norm przepisanych. Wyniki badań wykonane metodami nieakredytowanymi, nie mogą zostać uznane za wiarygodne przy określaniu jakości handlowej produktu. Nie ma też racji Sąd stwierdzając, że art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej wprowadza zakaz przeprowadzania innych niż próbki pobrane w toku samej kontroli dowodów, a za dowód nie mogą być uznane wyniki badań laboratoryjnych dokonanych na zlecenie producenta.

Ponadto, w sprawie nieprawidłowo ustalono przychód skarżącej, stanowiący jedną z przesłanek do określenia wysokości kary. Niewskazano także wielkości jej obrotu. Wymierzona kara była nieproporcjonalna do przypisanego czynu.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kasator stwierdził, że w postępowaniu przed organami niezasadnie odmówiono przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr [...] oraz [...]. Sąd błędnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły odpowiedzialność skarżącej z tytułu wprowadzenia do obrotu zakwestionowanego masła, wyprodukowanego przez F.H.U. M. Zaakceptował uchybienia proceduralne organów I i II instancji, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralnym potraktowaniu przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Ponadto, Sąd błędnie oddalił wnioski skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. i [...] października 2009 r. na okoliczność, że dla organów Inspekcji Handlowej stwierdzenie zafałszowania produktu, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jest jednoznacznie z uznaniem, że wystąpiły również przesłanki w sprawie popełnienia przestępstwa zafałszowania, o którym mowa w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oraz że w związku z tym organy Inspekcji Handlowej kierują do organów ścigania zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia takiego przestępstwa.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącej, w szczególności dotyczących naruszenia art. 18 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w związku z art. 28 k.p.a. W sprawie niewłaściwie określono strony postępowania, pozbawiając producenta zakwestionowanego masła udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz uniemożliwiając mu tym samym skuteczną obronę swoich praw.

Ponadto, kasator wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: Czy art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, strona skarżąca nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 141 § 4 tej ustawy uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Kwestionowanie poprawności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno nastąpić przez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosownie do którego przepis art. 141 § 4 ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony. Mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na braku ustosunkowania się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków przy braku sprecyzowania tych ocen, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego powinno nastąpić przez zgłoszenie tego zarzutu jako naruszenie przepisów materialnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, to mają one związek z dowodami i zakresem ustaleń a także ich oceną przez Sąd I instancji.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kasator uparuje w kontekście naruszenia innych przepisów proceduralnych, a których istota zmierza do wykazania zasadności kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. W ocenie kasatora naruszenie tych przepisów spowodowało odmowę przeprowadzenia przez Sąd I instancji zawnioskowanych przez stronę dowodów, mających istotne znaczenie dla oceny całości sprawy. Dowody te miały wskazywać na uchybienia w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu kontrolnym, w wyniku którego podjęto decyzję.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli strony nie stanowią inaczej. Reguła ta oznacza, iż kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 tej ustawy. Z przepisu tego wynika jednak, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegany jako naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Wobec tego, zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyroki NSA z dnia: 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 528/09; 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 1108/09; 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1475/07).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, dlatego bezzasadny jest zarzut naruszenia powyższego przepisu. Dodać należy, że przepis art. 106 § 3 ustawy stanowi odstępstwo od zasady wynikającej art. 133 § 1 ustawy. Nie może być interpretowany rozszerzająco, ale też nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola działalności administracji, a nie załatwianie spraw.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. zgłoszony w ramach art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 29 tej ustawy. Kasator odwołując się do tak sformułowanego zarzutu, zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca mając możliwość wystąpienia z wnioskiem o przebadani próbki kontrolnej, zrezygnowała z przysługującego jej prawa w ramach procedury kontrolnej, uznając tym samym prawidłowość przedstawionych jej wyników badań. W ocenie kasatora, naruszenie powyższych przepisów pozbawiło stronę przeprowadzenia dowodu ze sprawozdania z innych badań wskazujących na spełnienie norm i wymogów jakości handlowej.

Rację ma kasator, że art. 75 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość dopuszczenia jako dowodów wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; zaś art. 78 § 1 k.p.a. określa przesłanki uwzględnienia wniosku dowodowego strony. Przepis zaś art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej określił, że do postępowania przed organami Inspekcji w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Handlowej wynika, że badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. Wyjątkowo, to jest w przypadku gdy laboratoria Inspekcji nie mogą wykonać badań, organ Inspekcji może zawrzeć umowę o wykonanie badań pobranej próbki z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Regulacja ta jest jednobrzmiąca i nie pozwala na zlecenie badań innemu laboratorium, w innych okolicznościach niż przewidzianych w przepisie. Okoliczności te w sprawie nie wystąpiły, gdyż próbki produktu zbadało laboratorium Inspekcji, zaś z badania próbek kontrolnych strona zrezygnowała. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji, że to nie strona a organ decyduje o możliwości przeprowadzenia badań przez inne laboratorium aniżeli to, należące do Inspekcji i może to nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Skoro kwestia badań została uregulowana w ustawie o Inspekcji Handlowej, to nie może mieć zastosowania przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy, na który powołał się kasator. Przepis art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej jest przepisem szczególnym wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż uregulował obowiązujące procedury kontrolne w prawie. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli. Zarzut zatem kasatora podważa takie stanowisko i nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji dokonana ocena przez Sąd I instancji nie naruszyła kontroli, o której mowa w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, do których odwołał się także kasator w zarzucie skargi kasacyjnej.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 136 k.p.a. podniesiony w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c./ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o to, że Sąd I instancji nieprawidłowo wykonywał swoją funkcję kontrolną działalności administracji publicznej. Naruszenie procedury administracyjnej polega w ocenie kasatora na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia tego stanu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy powołane przez kasatora nie zostały naruszone, ponieważ poza powołaniem się na dowody, które nie mogły być dopuszczone w sprawie, a chodzi o wyniki badań laboratoryjnych, innych dowodów nie przedstawiono. Oznacza to, wbrew wywodom kasatora, że nie można zarzucić wad w postępowaniu organom. Sąd I instancji akceptując ustalenia organów, trafnie dokonał oceny jakie znaczenie w sprawie miały dowody badań laboratoryjnych, na które powołał się kastor. Kwestionowanie wyników badań będących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uzasadnione. Niezbędne badania laboratoryjne w spawie przeprowadzono w oparciu o obowiązujące przepisy i były miarodajne do rozstrzygnięcia. Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. niewątpliwie posiadało stosowną akredytację przyznaną przez Polskie Centrum Akredytacji i było uprawnione do dokonywania badań próbek produktów tłuszczowych. Tym samym, wyniki badań ujawnione w sprawozdaniu kwestionowanym przez kasatora są w pełni prawidłowe i wiarygodne. Mogły zatem stanowić dowód w sprawie. Procedury kontrolne, które obowiązują w prawie nie dopuszczają przyjmowania innych dowodów, co trafnie podkreślił Sąd I instancji. Oznacza to także, że wyniki badań wykonanych na zlecenie producenta jako dowód mający istotne znaczenie w sprawie nie mogły być również uznane. Należy przy tym podkreślić, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała rezygnacja skarżącej z badań próbek kontrolnych. Zgodnie z art. 28 ustawy o Inspekcji Handlowej podczas kontroli równocześnie z pobraniem próbki produktu pobiera się i zabezpiecza dodatkową próbkę produktu z tej samej partii w ilości odpowiadającej ilości pobranej do badań. Próbka kontrolna jest przechowywana przez kontrolowanego do czasu jej zwolnienia przez wojewódzkiego inspektora, w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu. W tym czasie nie może być wprowadzana do obrotu. Badanie próbki kontrolnej przeprowadza się na wniosek lub z urzędu zgodnie z art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej. W sytuacji gdy skarżąca zrezygnowała z prawnej możliwości zbadania próbki kontrolnej, wyniki badań wykonanych przez wyżej wymienione laboratorium były jedynymi wynikami wiarygodnymi, a nie wyniki badań wykonane na zlecenie producenta czy też strony skarżącej, z pominięciem wszelkich procedur, jakie zostały przewidziane w przepisach prawa. Ocena ta przy formułowaniu zarzutu została zupełnie pominięta przez kasatora. Nie można zatem przyjąć wadliwości, o której mowa w zarzucie, jako mającej istotny wpływ na stan faktyczny sprawy.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. podniesiony w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ oraz art. 151 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegać będzie ocenie w ramach oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro na podstawie tych przepisów w ocenie skarżącej stroną w tym postępowaniu powinien być również producent przedmiotowego masła, ponieważ ma wymagany interes prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione przez kasatora w zarzutach przepisy procesowe zgłoszone w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a do których należało zaliczyć art. 6, 8, 10 § 1, 136 k.p.a. są także nieuzasadnione, skoro ich naruszenie zostało powiązane z błędnie przyjętym, nieprawidłowym przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej. Przepisy te w świetle powyższych ocen procesowych nie mogły odnieść pozytywnych konsekwencji. Związane są z zasadą legalizmu działania, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i granicą postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Sąd I instancji dokonując kontroli, przy ocenie ich nie naruszył. Oznacza to, że ocena została dokonana z poszanowaniem tych zasad. Brak wskazania przez kasatora, w jakich ramach został naruszony art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w niniejszym postępowaniu stanowi jedynie gołosłowną polemikę z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu I instancji.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego, kasator zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) i art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Kasator wskazując na błędną wykładnię tych przepisów odwołał się do faktu, że nie jest możliwe nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, skoro za jeden czyn dochodzi do podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną). Chodzi o to, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności.

Zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Przepis art. 87 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie może być przedmiotem oceny, gdyż nie był przedmiotem wykładni przez Sąd I instancji. Oceniane decyzje organów prowadzących postępowanie administracyjne wydane zostały na podstawie odrębnych przepisów. Stanowisko zatem kasatora o podwójnym ukaraniu na podstawie tych przepisów nie znajduje potwierdzenia. Twierdzenie, że obie powołane ustawy regulują identyczną materię, nie znajduje oparcia w przepisach. Przedmioty regulujące obu powołanych ustaw są różne, czego potwierdzeniem jest między innymi przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepis ten stwierdza, że ustawy tej nie stosuje się do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Przepis zaś art. 2 pkt 4 ustawy o jakości handlowej stwierdza, że przepisy ustawy nie dotyczą wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Należy wskazać, że na skarżącą nałożona została kara pieniężna za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego na podstawie ustawy o jakości handlowej (art. 40a ust. 1 pkt 4). Definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego podaje ustawa o jakości handlowej w art. 3 pkt 10 i jest ona różna od definicji środka spożywczego zafałszowanego określonej w art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wyróżnikami obu definicji są: odpowiednio jakość handlowa artykułu i bezpieczeństwo środka spożywczego. W konsekwencji występują zasadnicze różnice w ustawowych znamionach deliktu administracyjnego określonego w pierwszej z regulacji (wskazujących na wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego) oraz znamion przestępstwa w drugiej z powołanych ustaw (produkowania lub wprowadzania do obrotu zafałszowanego środka spożywczego). Uwzględniając odmienne definicje obu zaznaczonych wyżej pojęć na gruncie obowiązującego prawa, a także fakt, że organom Inspekcji Handlowej przysługują kompetencje wyłącznie w zakresie wynikającym z ustawy o jakości handlowej, nie można uznać, że zarzut jest zasadny. Podkreślić przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło dodatkowo do ukarania z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W kolejnym zarzucie kasator zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 cytowanej wyżej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz naruszenie art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 powoływanej wyżej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Naruszenie to w ocenie kasatora, to brak ich zastosowania oraz błędna wykładnia, która doprowadziła do naruszenia zasady ne bis in idem.

Powołany wyżej przepis art. 4 Protokołu nr 7 istotnie formułuje zasadę ne bis in idem. Wynika z jego treści, że nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa. Z powyższego wynika, że musi zaistnieć tożsamość podmiotu skazanego/ukaranego. W tym przypadku podmiotem ukaranym na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej jest strona skarżąca, a zawiadomienie o podejrzeniu przestępstwa dotyczyło producenta, to jest innego podmiotu niebędącego stroną postępowania. Oznacza to, że tożsamość podmiotów nie została zachowana. Ponowne osądzenie lub ukaranie za ten sam czyn mogłoby być dopiero rozważane w kwestii ewentualnego naruszenia tej zasady. Przesłanka ta również nie została w sprawie spełniona. Naruszenie omawianej zasady mogłoby zachodzić wówczas, gdyby oba orzeczenia były prawomocne, co także nie zaistniało. Ewentualnego naruszenia tej zasady można poszukiwać w konkretnych stanach faktycznych, a nie wywodzić z samego brzmienia obowiązujących przepisów. W tej sprawie natomiast do naruszenia tej zasady z pewnością nie doszło. W sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem ponownego sądzenia lub ukarania w postępowaniu przed sądem. Postępowanie przed organem było postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego na skarżącą nałożona została kara pieniężna, a nie postępowaniem sądowym. Postępowanie administracyjne nie było ponownym karaniem a jedynym w sprawie ukaraniem za określone działanie skarżącej. Nie można jednocześnie zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że czyn za jaki została nałożona kara pieniężna wyczerpuje także znamiona przestępstwa z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jak już wyżej wykazano, występują zasadnicze różnice w ustawowych znamionach deliktu administracyjnego. Wobec tego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego możliwe jest dwukrotne ukaranie przedsiębiorcy. Przyjęcie wykładni przepisów dokonanej przez skarżącą oznaczałoby wyłączenie wykonywania przez organ obowiązku ustawowego, jaki wynika z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej.

Powyższe stanowisko należy również odnieść do powołanego przez skarżącą art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Stanowiska tego nie może zmienić powołanie się skarżącej na rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy, które odnoszą się do dwukrotnego karania, gdyż z takim karaniem nie mamy w sprawie do czynienia.

Nie jest tez uzasadniony zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej z uwagi na błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie wyżej wymienionego przepisu ma charakter obiektywny, to jest, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt o niewłaściwej jakości handlowej może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy. Kasator uważa, że powołany przepis z istoty swej jest przepisem karnym, a nie administracyjnym, w związku z czym niezbędne jest wykazanie winy tego podmiotu we wprowadzeniu kwestionowanego produktu do obrotu. Ponadto, że naruszenie tego przepisu polega na błędnej wykładni i uznaniu, że odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej, a konsekwencji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się od niej w żaden sposób uwolnić.

Ustosunkowując się do powyższego, należy zwrócić uwagę na fakt, że przyjęte przez ustawodawcę brzmienie powyższego przepisu wprowadza mechanizm polegający na ukaraniu każdego, w stosunku do którego zostanie ustalone wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego określonego w tym przepisie. Natomiast stopień zawinienia jest jedną z przesłanek uwzględnianych dopiero na etapie określania wysokości kary pieniężnej. Powyższe stanowisko podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 917/11), wskazując, że przepis ten jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny, a więc już za sam fakt zachowania naruszającego taki przepis. Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach, między innymi w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; LEX nr 504061), cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Naczelny Sąd Administracyjny porównał odpowiedzialność sprzedawcy wynikającą z powyższego przepisu do odpowiedzialności z tytułu rękojmi wynikającej z art. 556 Kodeksu cywilnego, a która charakteryzuje się niemożnością uwolnienia się od odpowiedzialności niezależnie od tego, czy sprzedawca ponosi w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości jakąkolwiek winę.

Podkreślić nadto należy, że w przytoczonym przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajduje się podsumowanie dorobku orzeczniczego Trybunału w zakresie charakteru poszczególnych kar. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. (sygn. akt K 17/97), że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa – w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z 18 kwietnia 2000 r. (sygn. K 23/99) uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek, powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" sankcji administracyjnej jest fakt, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karno-skarbowego). Natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną. Stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco-represyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. K 13/08). W tych samych wyrokach Trybunał zauważa ponadto, że jeżeli kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich wymierzanie przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie może budzić konstytucyjno-prawnych zastrzeżeń. Z kolei w innym wyroku Trybunał określa, czym jest odpowiedzialność nie oparta na zasadzie winy. Inaczej rzecz przedstawia się w przypadku oparcia odpowiedzialności na idei bezprawności czynu. Wtedy sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania takiej lub innej sankcji. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą do jej zastosowania. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodnie z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w takiej sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01).

Powyższe wskazuje, że nie ma racji kastor w odniesieniu do kwestii winy i ewentualnego ograniczenia prawa do sądu. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał wspomina o automatycznej i obiektywnej odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego. Ponadto podkreśla prewencyjną funkcję kary. Tym samym element winy, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, nie jest nieodzownym elementem kary administracyjnej, tak jak to sugeruje kastor. Oznacza to, że brak jest możliwości postawienia zarzutu braku zgodności art. 40a ustawy o jakości handlowej z Konstytucją. Przepis ten, ze względu na swoje brzmienie, nie uzależnia odpowiedzialności od wystąpienia winy.

Kasator w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podnosi również, że celem wprowadzenia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej było umożliwienie organom nadzorującym rynek artykułów rolno-spożywczych wymierzenia sankcji producentom, a nie dystrybutorom. Jako rację swojego stanowiska przytacza uzasadnienie do rządowego projektu ustawy z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1346). Kasator uważa, że zamysłem autora projektu nie było ukaranie innych podmiotów wprowadzających na rynek kwestionowany przez organ administracji produkt, gdyż byłoby to niezasadne. Zdaniem jego wynika to również z samej definicji zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Za tym, że kastor błędnie interpretuje uzasadnienie wprowadzenia art. 40a ustawy o jakości handlowej, jak i również niewłaściwie odczytuje pojęcie produktu zafałszowanego w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy przemawia definicja producenta zawarta w ustawie o jakości handlowej. Producentem jest nie tylko osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna zajmująca się produkcją lub paczkowaniem artykułów rolno-spożywczych, ale także wprowadzająca te artykuły do obrotu. Należy zaznaczyć, że w świetle prawa żywnościowego pojęcie "wprowadzenia do obrotu" dotyczy każdego etapu obrotu i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek. W kwestii tej art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej odsyła do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do spaw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.L.31 z 01.2002 r. str. 1 z p. zm.), gdzie "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Pojęcie to należy zatem interpretować zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem unijnym, a nie jak proponuje kastor, zgodnie z treścią wyżej wymienionego uzasadnienia projektu rządowego. W związku z powyższym dotyczy każdego etapu obrotu i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek.

Potwierdzenie słuszności tej interpretacji można znaleźć w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz.U.C.331 z 30.12.2006 r. s. 14) wydanym w trybie prejudycjalnym, z którego wynika, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi prawa żywnościowego w zakresie jakości handlowej, w tym oznakowania, odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obowiązkowe także na etapie handlu detalicznego. W sytuacji, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu.

Mając na uwadze powyższe, należy także odnieść się do zarzutu kasatora, że Sąd I instancji w sposób błędny powołał się na powyższe orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r., które zdaniem skarżącej dotyczyło interpretacji art. 2, 3 i 12 dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.U.L.109, s.29), a nie przepisów dotyczących odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego.

Z zarzutem powyższym nie można się zgodzić, gdyż Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się właśnie w kwestii odpowiedzialności. W tej sytuacji Sąd I instancji w sposób prawidłowy powołał się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości.

Dalej kasator zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) 178/2002 – poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązki przestrzegania przepisów żywnościowych odnoszą się do wszystkich podmiotów działających na rynku żywnościowym. Kasator wskazał również, że strona nie miała praktycznie żadnej możliwości przed wprowadzeniem do obrotu przedmiotowego masła wykryć jego ewentualnych wad.

W kwestii odpowiedzialności podmiotów działających na rynku w obrocie towarami stanowisko zostało wyrażone wyżej. Natomiast w kwestii braku możliwości wykrycia wad produktu, zapobiegnięcie nieprawidłowościom dotyczącym zakwestionowanego produktu leżało w mocy strony. A zatem uprawniony był wniosek, że nie dopełniono obowiązku zapewnienia w przedsiębiorstwie będącym pod jej kontrolą zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla jej działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Przy staranności, wady produktu mogły być wykryte w momencie dostawy towaru, przy zwykłej ocenie konsumenckiej. Świadczą o tym chociażby wyniki badań organoleptycznych (niewłaściwy smak i zapach).

Kasator odwołuje się do naruszenia art. 18 ust. 1-5 Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (Dz.U.L.88 z 29.03.2008 r., s. 1) oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w związku z art. 28 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Na podstawie powołanych przepisów kasator próbował wykazać, że procedura pobierania i badania próbek winna odbywać się z udziałem producenta, zaś niezapewnienie jego udziału skutkuje naruszeniem podstawowej zasady gwarantującej stronie czynny udział w postępowaniu. Zdaniem kasatora, stroną w postępowaniu powinien być również producent przedmiotowego masła, ponieważ ma wymagany art. 28 k.p.a. interes prawny.

Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, że kasator formułując swoje zarzuty nie uwzględnił zasadniczej kwestii, a mianowicie celu poszczególnych przepisów. Rozporządzenie nr 273/2008 jest regulacją wydaną na potrzeby rynków rolnych i wszelkie procedury w nim zawarte (między innymi zawarta w załączniku XII tego rozporządzenia – procedura stosowana w przypadkach spornych wyników – analizy /analiza chemiczna) mają zastosowanie w sprawach między kontrahentami lub w sytuacjach, gdzie nie zostały określone żadne inne procedury postępowania. Faktem jest, że metody badań zawarte w tym rozporządzeniu wykorzystywane są przez organy urzędowej kontroli żywności. Wynika to z możliwości jakie dają organom przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.L.165 z 30.04.2004 r., s. 1 ze zm.), jednak nie obligują one organów do stosowania procedur zawartych w rozporządzeniu nr 278/2008. Celem urzędowej kontroli żywności jest ochrona interesów konsumentów, co wynika wprost z rozporządzenia nr 882/2004. Rozporządzenie to określa jakie procedury mają i mogą być stosowane dla osiągnięcia zakładanego celu. Szczegóły w zakresie metod analiz i wymagań odnośnie laboratoriów wykonujących badania w ramach urzędowej kontroli żywności zawarto w art. 11 i 12 tego rozporządzenia.

Podkreślić należy, że wywodzenie na podstawie przywołanych przepisów interesu prawnego producenta, a także dopuszczenie go jako strony w postępowaniach prowadzonych przez Inspekcję Handlową jest nieuzasadnione. W kwestii tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1085/11, na co trafnie odwołał się w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji. W niniejszym postępowaniu obecny skład w pełni podziela pogląd tam wyrażony.

W niniejszej sprawie stroną postępowania był kontrolowany przedsiębiorca. Przedsiębiorca ten wprowadził do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy.

Naruszenie art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2001 oraz art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 882/2004 oraz w związku z art. 19 ust. 1 lit. b/ ww. rozporządzenia nr 882/2004 i w związku z art. 2 ust. 2 pkt a/ rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U.L.139 z 30.04.2004 r., s. 206). Kasator wywiódł, że kwestionowany produkt nie mógł być przedmiotem ponownego wprowadzenia do obrotu, gdyż wprowadzenie takie może nastąpić tylko raz, a przedmiotowe mało mogło jedynie podlegać dalszemu obrotowi. Na tej podstawie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca obrót, o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej. Stąd też wysnuł wnioski, polegające na uznaniu, że sprzedaż nie jest ponownym wprowadzeniem do obrotu, może być tylko obrotem, który co do zasady nie podlega żadnym sankcjom administracyjnym. W ocenie jego wskazana w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej kara powinna być nakładana wyłącznie na podmiot, który wprowadza do obrotu, czyli dokonuje pierwszej czynności uznawanej za obrót.

Z powyższą interpretacją nie można się zgodzić. Jak już wcześniej wskazano, "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Oznacza to, że "wprowadzenie do obrotu" dotyczy każdego etapu obrotu i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek. Dodatkowo należy zauważyć, że procedury zawarte w rozporządzeniu nr 854/2004 nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie dotyczą kontroli w zakresie jakości handlowej środków spożywczych, a tym samym Inspekcji Handlowej. Rozporządzenie to zgodnie z art. 1 ust. 2 ma zastosowanie wyłącznie do działalności i osób, do których stosuje się rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.L.139 z 30.04.2004 r., s. 55) niemające zastosowania (z pewnymi wyjątkami) do obrotu detalicznego.

Odwołanie się kasatora do naruszenia art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez zastosowanie podczas badań przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. metod nieakredytowanych, co powoduje w jego ocenie uzyskanie wyników, które nie są miarodajne i nie mogło stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew wywodom kasatora niezbędne badania laboratoryjne, na podstawie których stwierdzono zafałszowanie masła, przeprowadzono metodami akredytowanymi. Przepisy, zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i krajowym wymagają, aby badania laboratoryjne w ramach urzędowej kontroli żywności wykonywane były przez laboratoria akredytowane. Nie określają natomiast, że badania należy prowadzić wyłącznie metodami akredytowanymi. Stanowi o tym art. 5 ust. 2 pkt d/ rozporządzenia nr 882/2004. Szczegóły w zakresie metod analiz i wymagań odnośnie laboratoriów wykonujących badania w ramach urzędowej kontroli żywności zawarto w art. 11 i 12 tego rozporządzenia. Wyjaśnienie w tej sprawie znajduje się także w motywie siedemnastym preambuły tego rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że badania należy prowadzić wyłącznie metodami akredytowanymi. Oznacza to, że zarzuty kasatora w powyższym zakresie są nietrafne. Kwestia ta była także rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach o sygn. II GSK 916/11 czy II GSK 1492/11. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z powołaniem się na art. 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia nr 882/2004, że przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska o konieczności akredytacji dla poszczególnych metod badawczych. Natomiast możliwe jest ustanowienie takiej akredytacji. Skład sądzący w niniejszym postępowaniu w pełni podziela powyższe stanowisko. Oznacza to, że stosowanie metody nieakredytowanej nie narusza przepisów prawa, a zgodnie z treścią art. 11 i 12 rozporządzenia nr 882/2004 wynik badania uzyskany taką metodą jest miarodajny i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W sytuacji gdy laboratorium O. posiadało stosowną akredytację było uprawnione do dokonywania badań próbek produktów tłuszczowych a wyniki badań ujawnione w sprawozdaniu nr 846/2011 były w pełni prawidłowe i wiarygodne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.) jest on także nieuzasadniony. Kasator powołując się na jego naruszenie, wskazał błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza jako jedyny obiektywny dowód w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu masła wyniku badania próbki pobranej w toku tej samej kontroli oraz że przepis ten ustanawia formalny zakaz przeprowadzania innych dowodów, a za dowód w sprawie nie mogą być uznane wyniki badań laboratoryjnych dokonanych na zlecenie producenta. Zauważyć przy tym należy, że sformułowany zarzut nie zawiera uzasadnienia, co powoduje, że ocena jego następuje w oparciu jedynie o jego tezę.

Ustosunkowując się do powyższego należy zauważyć, że tam gdzie obowiązują procedury kontrolne określone w prawie, nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli. Dał temu już wyraz Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutów procesowych. Nie można było zatem uznać żądania strony w kwestii uznania wyników badań wykonanych na zlecenie producenta jako dowodów mających istotne czy decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie w sytuacji gdy strona zrezygnowała z badania próbek kontrolnych.

Zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 ustawy o jakości handlowej związany jest z wymierzeniem stronie kary pieniężnej bez rzetelnego ustalenia osiągniętego przychodu. Kasator zarzucił, że organy nie podjęły ustaleń czy przedłożona w oświadczeniu informacja o osiągniętym przychodzie stanowi jedynie przychód z działalności gospodarczej, przychód z obrotu kwestionowanym produktem czy ogólny przychód ze wszystkich tytułów w danym roku.

Podkreślić należy, że kasator zarzucając prawidłowość ustalenia wielkości obrotów, nie przedstawił dowodów na to, że poczynione w tym zakresie ustalenia miały negatywne skutki. Wynika to z faktu, że nie przedłożono dodatkowego dowodu, np. deklaracji podatkowej PIT czy CIT. Niezależnie od powyższego, w przepisach nie jest wskazane, że organ powinien uzyskać informację o wysokości obrotu w oparciu tylko i wyłącznie o deklarację podatkową PIT czy CIT. Nie jest też wskazane ustalenie przez organ z ilu źródeł pochodzi wykazany przez skarżącą obrót, a także czy był to przychód ze sprzedaży z kwestionowanej partii. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tej kwestii a ocena podzielana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odwołanie się kasatora do naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, a polegające na wymierzeniu kary w wysokości nieproporcjonalnej do przypisanego czynu, jest także nieuzasadnione. W ocenie kasatora kara ta jest wygórowana zwłaszcza w kontekście wartości kwestionowanego produktu i faktycznym braku możliwości weryfikacji jakości towaru otrzymanego od producenta.

Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić, ponieważ jak to już zostało wskazane wcześniej, przy zachowaniu należytej staranności strona mogła stwierdzić niewłaściwą jakość przedmiotowego masła. Wymierzona kara jest proporcjonalna do przypisanego jej czynu, skoro jej wysokość stanowi 0,66% możliwej do wymierzenia. Błędnie kasator wskazał, że wyniosła 5%. Wymierzona została w prawidłowej wysokości i jest współmierna i proporcjonalna, zwłaszcza że przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje, że poza proporcjonalnością musi być skuteczna i odstraszająca. Funkcja prewencyjna i represyjna, to także element kary. Wysokość jej nie eliminuje przedsiębiorcy z obrotu gospodarczego. Ochrona interesów konsumentów zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia jest warunkiem przestrzegania przepisów i świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Wprowadzenie na rynek zafałszowanej żywności, która jest oznakowana w sposób sugerujący cechy produktu właściwej jakości, pozbawia konsumentów możliwości świadomego wyboru i narusza ich interes. Celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Wymierzanie zatem w tego rodzaju sprawach kary ma uwzględniać kryteria ich wymierzania określonych w art. 40a ust. 5 ustawy i nie może być symboliczne. Dały temu także wyraz sądy administracyjne (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 769/10).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku kasatora o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. W sformułowanym pytaniu zawarto tezę – czy dopuszczalne jest wobec tej samej osoby stosowanie za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej. Kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Możliwość przedstawienia przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, w świetle art. 193 Konstytucji RP zasadna jest wówczas, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie organ administracji orzekał na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej. Kwestia badania zatem konstytucyjności innego przepisu pozostaje bez związku z tą sprawą. Bezzasadność tego wniosku wynika także z argumentacji przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu, skoro wykazano brak naruszenia zasady ne bis in idem w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na zaproponowane pytanie nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Z przyczyn powyższych skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 ustawy także wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.