Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 434/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art./ 3 § 1 i §2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 465/17 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r., nr LX/902/10 w przedmiocie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwiec 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2011 r. nr LX/902/10 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych oddalił skargę.

Wyrok Sąd I instancji wydał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 05 stycznia 2017 r. K. S. (skarżący) - organ prowadzący X - wezwał Radę Miasta Bydgoszczy do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o zmianę ww. uchwały w taki sposób, aby jej postanowienia mieściły się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.) oraz nie pozostawały w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z brakiem odpowiedzi organu skarżący złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w szczególności przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez zamieszczenie w jej treści następujących postanowień:

- § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu "Dotacje udzielone z budżetu Miasta Bydgoszczy przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, na którą została przekazana dotacja";

- § 11 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu "Obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej na cele inne niż wskazane w § 2 ust. 1 może wynikać z protokołu kontroli, o którym mowa w § 14";

- § 12 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu "Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Miasta Bydgoszczy, Dotowany zobowiązany jest zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta Bydgoszczy, w kwocie (...) zł słownie (...) zł. Dotyczy (nazwa dotowanej jednostki) oraz datę i podpis organu prowadzącego/osoby upoważnionej.";

- § 14 ust. 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu odpowiednio "Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych uchybień i nieprawidłowości" oraz "Protokół kontroli podpisują kontroler i osoba upoważniona przez organ prowadzący do reprezentowania kontrolowanego podmiotu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na naruszenie przez skarżącego procedury składania skargi w przypadku nie uznania tego wniosku za zasadny o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał , że skarżący poza naruszeniem terminu do wniesienia skargi błędnie określił przedmiot skargi albowiem załącznik nr 1 do uchwały Nr LX/902/10 określał wzór wniosku o udzielenie dotacji , nie zawierał natomiast żadnego z opisanych w skardze przepisów. W ocenie organu powyższy błąd powinien skutkować odrzuceniem skargi albowiem organ nie ma obowiązku domyślać się których przepisów dotyczy skarga.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu uznał, że spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g. )

Dalej wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w przepisach art. 90 ust. 4 u.s.o., dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi uznając, iż zaskarżone przepisy mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 90 ust. 4 u.o.s., a nadto w niezbędnym tylko zakresie nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stawianego treści § 11 ust. 3 uchwały, który stanowi, że obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej na cele inne niż wskazane w § 2 ust. 1 może wynikać protokołu kontroli o którym mowa w § 14 stwierdził, że przepis ten stanowi uszczegółowienie trybu dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.o.s. Ponadto wskazał, że § 11 ust. 2 zawiera zapis zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu Miasta Bydgoszcz w części lub w całości pobrane nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystane na cele inne niż określone w § 2 ust. 1 podlegają zwrotowi do budżetu Miasta Bydgoszczy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych w terminach i na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych. W przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, wyniki postępowania kontrolnego i wydane w jego wyniku wystąpienie pokontrolne mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji, które będzie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że Rada Miasta Bydgoszczy pozbawiła stronę skarżącą prawa do sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń. Kontrola, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.o.s. oraz w postanowieniach § 11 uchwały Nr LX/902/10 nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji stwierdził, iż znane są mu orzeczenia przywoływane w skardze, niemniej wskazał, że w niniejszej sprawie w zakresie prawidłowości zapisu § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1264/10 w sprawie ze skargi innego podmiotu. Skarga kasacyjna została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11.

Nie naruszają również przepisów ustawy o systemie oświaty § 14 ust. 4 i 5 uchwały określające co powinien zawierać protokół kontroli oraz wskazujące, że protokół ten podpisują kontroler i osoba upoważniona przez organ prowadzący. Zdaniem Sąd I instancji, pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru oraz wskazanie elementów poddanych kontroli. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury, zakresu oraz elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

W ocenie WSA, zakwestionowane unormowania uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Zatem kwestionowany zapis § 14 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały dotyczący sposobu zakończenia kontroli i formy w jakiej to ma nastąpić stanowi jeden z elementów trybu kontroli, do którego ustalenia upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 90 ust. 4 u.s.o. i w powyższym zakresie nie nastąpiło przekroczenie ustawowego upoważnienia.

Reasumując, stwierdził, że ww. zapisy § 2 ust. 1, § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 oraz § 14 ust. 4 i 5 uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wyżej wskazany wyrok zaskarżony został przez K. S., który wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa sądowego skarżącego - wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa oparte na następujących podstawach kasacyjnych:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie wymienionych przepisów skutkujące nieuzasadnionym oddaleniu skargi, podczas gdy w świetle zarzutów podniesionych w skardze, jak również w świetle argumentacji podniesionej w treści skargi i jej uzasadnieniu, skarga winna zostać uwzględniona;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, nie odpowiadającego wymogom przywołanego przepisu z uwagi na brak przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w treści uzasadnienia wyroku stanowiska WSA co do części zarzutów i wywodów przedstawionych w skardze, który to brak uniemożliwia instancyjną kontrolę prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie obrazę:

a) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, skutkującą naruszeniem zakresu delegacji ustawowej określonego powołanym przepisem, w szczególności poprzez wadliwe założenie, że kwestionowane w skardze regulacje uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nie naruszają zakresu tejże delegacji ustawowej;

b) art. 90 ust. 4 w związku z § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczą (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 283 ze zm.) polegającą na błędnej wykładni przywołanych regulacji, której konsekwencją było uznanie, iż przepisy te nie znajdują zastosowanie do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, podczas gdy zaskarżona uchwała Rady Miasta Bydgoszczy w sposób jednoznaczny narusza przytoczone przepisy, zatem przy dokonaniu właściwej wykładni wskazanych przepisów należało uznać, iż uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem, wskutek przekroczenia kompetencji przez organ wydający zaskarżony akt poprzez powtórzenie w uchwale treści normatywnej wynikającej z obowiązujących ustaw;

c) art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię wynikającą z wymienionego przepisu prowadzącą do przyjęcia założenia, że badając zgodność z prawem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego "należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres uprawnienia dla prawodawcy podustawowego“ gdy tymczasem w prawidłowej wykładni wskazanego przepisu - co potwierdza ugruntowane w tym przedmiocie pogląd doktryny i judykatury - wynika, że dokonanie celowościowej lub funkcjonalnej (rozszerzającej) wykładni przepisów stanowiących delegację ustawową jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Rada Miasta Bydgoszczy w piśmie nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 tego artykułu. Sąd kasacyjny orzekający w tej sprawie stwierdził, że zaskarżony wyrok nie został wydany w warunkach nieważności, stąd do rozpoznania pozostały przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skargę kasacyjną skarżący oparł na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wbrew zarzutom, odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze. Lakoniczne odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w skardze pozostaje przez wpływu na treść prawidłowego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie I. a) petitum skargi kasacyjnej uznać należy, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nim naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. i powiązał je z naruszeniem przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Natomiast konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "...sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji, można zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten uwzględnił skargę, a mimo to oddalił skargę (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1485/07). Jeśli zatem z wyroku wynika, że sąd I instancji nie uwzględnił skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1485/07 oraz z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I FSK 59/16). W rozpatrywanej sprawie nie ma sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu I instancji, zawartym w sentencji wyroku, a uzasadnieniem wyroku. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji potwierdza stanowisko tego Sądu, zajęte w rozstrzygnięciu, w którym WSA w Bydgoszczy oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2011 r. nr LX/902/10.

W świetle podstawy prawnej zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia niewątpliwie istota sporu dotyczy tego czy Rada Miasta Bydgoszczy nie przekroczyła upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwalając wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uchwały w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Miasta Bydgoszczy przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż miasto Bydgoszcz i co za tym idzie czy stanowisko Sądu I instancji w zakresie ich oceny jest prawidłowe.

Przed przystąpieniem do oceny tak postawionych zarzutów należy poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie “ (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek ( art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji ( art. 90 ust. 3f u.s.o.).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Dlatego też za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że treść § 14 ust. 4 i 5 uchwały nie narusza delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Wskazać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skutecznie realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mieścić się obowiązek udokumentowanie wyników przeprowadzonej kontroli w sposób określony w § 14 ust. 4 i 5 uchwały. Umożliwia to jednocześnie podmiotom kontrolowanym zapoznanie się z ustaleniami dokonanymi podczas przeprowadzonej kontroli i ewentualnie wniesienie zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli (§ 14 ust. 6 uchwały). Regulacja ta zapewnia realizację celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych, do czego organy jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest w myśl art. 90 ust. 3e u.s.o.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości zapisu § 12 ust. 4 uchwały należy przypomnieć, że kwestia ta była przedmiotem rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1264/10 w sprawie ze skargi innego podmiotu uznał, iż regulacja ta mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Natomiast skarga kasacyjna od tego wyroku została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut skierowany względem regulacji wynikającej z § 11 ust. 3 uchwały zgodnie, z którym obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej na cele inne niż określone w § 2 ust. 1 może wynikać z protokółu kontroli, o którym mowa w § 14. Wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 t.j., dalej u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). W sytuacji gdyby beneficjent chciał dobrowolnie zwrócić dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości zachodzi konieczność określenia momentu "stwierdzenia okoliczności “, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. albowiem skutkuje to rozpoczęciem biegu 15 dniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji momentu rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek. Umieszczenie kwestionowanego zapisu w uchwale wskazuje, że "stwierdzenie okoliczności“ może być łączone z momentem określonym w § 14 ust. 5 uchwały, gdyż z tym momentem dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego podmiotu stwierdzenia nieprawidłowości. Należy podkreślić, że w przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, wyniki postępowania kontrolnego i wydane w jego efekcie wystąpienie pokontrolne mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu tej dotacji, w sytuacji gdy beneficjent wcześniej dobrowolnie jej nie zwróci. Wydana decyzja będąca wynikiem wszczętego postępowania będzie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Dlatego też zarzuty podnoszone przez skarżącego należało uznać za niezasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut kierowany do postanowienia zawartego w § 2 ust. 1 uchwały. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zapis ten ma charakter doprecyzowujący, a interes prawny skarżącego nie został naruszony w wyniku takiego zapisu.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak wskazano wyżej uchwała Rada Miasta Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2011 r., w zaskarżonej części została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżone przepisy uchwały zostały, w ocenie NSA, zredagowane w sposób jasny, czytelny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 16 października 2017 r. W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 176 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione z jego uchybieniem, w związku z czym brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.