Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 14/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 74
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 480/07 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lipca 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Staszowskiego z [...] czerwca 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starosta Staszowski decyzją z [...] października 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił przedsiębiorstwu [...] SA w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości K.. Decyzja ta stała się ostateczna i w dniu 7 maja 2007 r. S. G. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Jako podstawę wznowienia podał fakt, iż będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału. Uzasadniając twierdzenie, że był stroną postępowania wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...] i znajduje się w strefie oddziaływania stacji bazowej.

Starosta Staszowski decyzją z [...] czerwca 2007 r., powołując się na art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania, twierdząc, że S. G. nie był stroną postępowania, gdyż nieruchomość, której jest właścicielem (działka nr [...]), nie znajduje się w strefie oddziaływania stacji bazowej.

S. G. w odwołaniu od decyzji Starosty Staszowskiego twierdził, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej, gdyż obszar średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartości większej lub równej 0,1 W/m2, uznany za szkodliwy dla ludzi, sięga nad tą nieruchomość.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Świętokrzyski decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał decyzję Starosty w mocy.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty Staszowskiego, według którego S. G. nie był stroną postępowania zakończonego jego decyzją z [...] października 2006 r. Za kluczowe dla ustalenia, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Wojewoda uznał pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, wynikające z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Następnie zdefiniował to pojęcie, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i zastrzegł, że dla przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko obszar taki może się rozciągać również na działki dalej położone. Wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie wznowieniowym, muszą wskazać konkretny przepis administracyjnego prawa materialnego, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę.

Dalej Wojewoda wskazał, że z decyzji o lokalizacji inwestycji wynikało, że inwestycja miała być zrealizowana na działce nr [...] oraz, w zakresie przyłącza energetycznego, na działce nr [...]. Stwierdził też, że zostało przeprowadzone postępowanie wynikające z przepisów o ochronie środowiska, które zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy Staszów w dnia 1 grudnia 2005 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, z której wynika, że dla przedmiotowej inwestycji nie tworzy się obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał też, że decyzją tą nie nałożono na inwestora żadnych obowiązków dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie ocenił, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, przy czym wskazał, że w tej ostatniej ustalono, iż wysokość wieży wyniesie 72,5 m, że anteny będą zainstalowane na wysokości od 38 do 71 m oraz że teren wokół wieży to zabudowa mieszkaniowo-zagrodowa, pola, łąki i las.

Wojewoda wskazał też, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż projektowana wieża o szerokości 0,91 m przy podstawie, jest usytuowana w odległości większej niż 10 m od granic działki nr [...] i w odległości większej niż 10 m od budynku mieszkalnego na tej działce.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza działkę nr [...], a więc nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadujących z tą działką w tym działki S. G., na którą składają się grunty orne, łąki trwałe i rowy. Zwrócił także uwagę, że skarżący nie wskazał przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki z uwagi na wybudowanie projektowanych obiektów na działce inwestora. Legitymuje się on więc jedynie interesem faktycznym w załatwianiu przedmiotowej sprawy, który uniemożliwia uznanie go za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Staszowskiego z dnia [...] października 2006 r.

Przedstawiając stanowisko skarżącego S. G. zawarte w skardze, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności sprawy, bez rozważenia całego postępowania dowodowego, art. 106 k.p.a. poprzez jego pominięcie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji. Sąd podniósł, że skarżący powołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, mających uzasadniać słuszność postawionych przez niego zarzutów, a także mających wskazywać na powinność uznania go za stronę w przedmiotowym postępowaniu i że nadto stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił w jaki sposób inwestycja, o którą w sprawie chodzi, będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Sąd pierwszej instancji przedstawił też stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, wskazując, że wniósł on o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Ponadto stwierdził, że do skargi przyłączyło się Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...] " w R..

Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a k.p.a. Dalej wskazał, że niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie. Sąd podkreślił jednak, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Dlatego też, jak wskazał, w sytuacji, gdy żądanie wznowienia opiera się na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z reguły niedopuszczalne będzie wydanie decyzji odmawiającej wznowienia. W takim bowiem przypadku badanie czy wnoszący o wznowienie postępowania ma przymiot strony będzie połączone z badaniem zasadności podnoszonej podstawy wznowienia, którego to badania dokonuje się w kolejnej fazie postępowania, następującej już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Dlatego też, jak wywodził, przyjmuje się, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli natomiast istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał za ważne rozważenie, czy organ administracji mógł już na wstępnym etapie postępowania, przed wszczęciem postępowania, uznać, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Rozważając tą kwestię Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę zostało w sposób szczególny uregulowane w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym w takich sprawach wyłączone jest stosowanie art. 28 k.p.a. Opierając się na tej szczególnej regulacji wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie przytoczył zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stwierdzając, że przez ten obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że S. G. nie powołał się na żadne konkretne przepisy, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki, spowodowane projektowaną budową oraz że z jego kolejnych pism wynika, iż jego zdaniem ograniczenia te wynikają z przepisów dotyczących ochrony środowiska, a to w związku z oddziaływaniem anten, jakie mają być umieszczone na wieży, na obszar znajdujący się nad jego nieruchomością.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestie związane z ochroną środowiska były badane w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, którą organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji związany. Sąd ten wskazał przy tym, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 1 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której to decyzji wynika, że planowana inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, co oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że z punktu wiedzenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżącego.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że organ administracji przeprowadził analizę pod kątem ewentualnego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego z uwagi na wymagania określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i prawidłowo, jak to ocenił Sąd pierwszej instancji, uznał, że w świetle tych przepisów planowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji do poczynienia ustaleń, że planowany obiekt nie będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącego nie było konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, okoliczności te bowiem w świetle akt sprawy, w szczególności dokumentów w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą organ w niniejszej sprawie był związany oraz dokumentacji projektowej w części przedstawiającej usytuowanie inwestycji, były oczywiste. W konkluzji Sąd ten stwierdził, że skoro bez konieczności prowadzenia postępowania rozpoznawczego organy administracji mogły poczynić prawidłowe ustalenia, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje, zaskarżona decyzja, odmawiająca na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania, jest prawidłowa.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę skarżącego S. G. oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" w R..

Formułując podstawy skargi kasacyjnej zarzucono ogólnie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, wyliczając następnie naruszone przepisy i sposób naruszenia. W szczególności zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, art. 75 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, art. 149 § 1 oraz 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, art. 149 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub stwierdzenie jego nieważności, bowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw" i o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej podzielono na trzy części.

Pierwszą poświęcono uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym podniesiono, że wbrew art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku stanowiska pozostałych stron postępowania, w tym Stowarzyszenia. Uznano, że jest to ważne, gdyż Stowarzyszenie złożyło wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 188/2007 "oparty o wyrok NSA mówiący, że organ przed podjęciem jakichkolwiek kroków prawnych winien ustalić w pierwszej kolejności charakterystykę terenu z uwzględnieniem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 czerwca 2006 roku (OSK 936/2005) powołując się na art. 143 KC wskazał, iż własność gruntu, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią." Wskazano też, że z analizy oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, że planowana inwestycja będzie oddziaływała w odległości 32,8 m bądź 26,6 m na działki sąsiednie na wysokości 37,8 m bądź 32,8 m. W tej sytuacji, jak wskazano, "właściciele tych działek posiadają interes prawny i stanowisko to potwierdza Prokuratura Apelacyjna w Poznaniu." Stwierdzono też, że w "sprawie nie sposób jest ustalić, jaki jest faktycznie zasięg oddziaływania obiektu budowlanego, ponieważ nie wynika to zarówno z decyzji organów administracyjnych jak i wyroku WSA. Niemożność ustalenie powyższych faktów skutkuje tym, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazanych powyższej i tym samym nie można mówić, iż poczyniono ustalenia faktyczne, ponieważ jest ich brak. Wobec powyższego orzeczenie winno zostać uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia."

W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że istotną kwestią jest pominięcie wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 295/07, w którym wyraźnie podkreślono, iż odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie wtedy, kiedy z góry wiadomym faktem jest, iż osoba składającą wniosek o wznowieniu nie posiada przymiotu strony w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej taka sytuacja nie miała w rozpoznawanej sprawie miejsca. Wynikać to miało z dalszej części uzasadnienia wyroku z dnia 12 kwietnia 2007 r., którą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano.

W tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucono też, że Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż skarżący S. G. powoływał się na liczne orzeczenia NSA składając je jako dowód, nie wyjaśniając jednakże, dlaczego w niniejszym postępowaniu nie mogą mieć mocy dowodowej i na czym polega błędna wykładnia w nich przyjęta. Podniesiono, że "nie można przyjmować stanowiska, iż strona posiada prawo do składania materiału dowodnego, który nie musi być rozpatrzony a wręcz pominięty przy jego rozpatrywaniu."

Kwestionowano też pominięcie twierdzeń dopuszczonego do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia oraz stwierdzenie Sądu pierwszej instancji i organów administracji, że decyzja środowiskowa w zakresie ustalenia stron jest wiążąca dla organu budowlanego.

Zarzucono również, że organy administracji przyjęły bez podania, jakie dowody o tym stanowią, iż inwestycja nie będzie ograniczać możliwości realizacji przyszłych inwestycji na sąsiednich terenach, "albowiem w samym wyroku brak informacji o rzeczywistym oddziaływaniu obiektu budowlanego przy zastosowaniu art. 143 oraz 144 Kodeku Cywilnego."

W końcu w tej części uzasadnienia stwierdzono, że "tylko i wyłącznie po wznowieniu postępowania oraz po ustaleniu okoliczności faktycznych jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art 151 § 1 pkt 1 stwierdzając, iż S. G. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu prawa budowlanego."

Trzecią część uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcono zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz w oparciu o przepisy prawa winien był uchylić zaskarżone decyzje. Stwierdzono, że "w sprawie zaistniała przesłanka do uchylenia skarżonych decyzji, bowiem organy dopuściły się szeregu naruszeń materialnych oraz formalnych - począwszy od pominięcia dowodów przedstawionych przez skarżącego, przez nierozpoznanie wniosków i zarzutów zgłaszanych w każdym jego stadium, rozpatrzenia sprawy poza trybem administracyjnemu, czyli bez formalnego wznowienia postępowania, a WSA winien odnieść się do materiału dowodowego Stowarzyszenia."

Po upływie terminu do wniesienia skargi Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. złożyło pismo z 20 stycznia 2009 r. zawierające nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Pismo to zawierało nowe uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., polegające na twierdzeniu, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o ustalenie, że S. G. nie był stroną postępowania. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazano w tym piśmie, że S. G. został uznany za stronę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia i decyzja ta została uchylona, co stanowi nową okoliczność, którą Naczelny Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę.

Podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 11 ust. 2 Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 91 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4, art. 9, art. 12 i art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powinno prowadzić do zastosowania art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zostało pominięte stanowisko Stowarzyszenia i tym samym zostało ono pozbawione możliwości skutecznego działania i obrony praw człowieka.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej określają jej podstawy i wniosek co do zakresu orzeczenia. Drugi ze wskazanych elementów granic skargi nie budzi w rozpoznawanej sprawie wątpliwości, gdyż w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano, że wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono całości, co jest zresztą oczywiste skoro wyrokiem tym oddalono skargę. Szerszego wyjaśnienia wymaga natomiast element granic skargi kasacyjnej, polegający na wskazaniu jej podstaw.

Według art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej, jak stanowi się o tym w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej. Nie wystarczy jednakże sformułować je opisowo, ale jest wymagane wskazanie konkretnych przepisów, które sąd pierwszej instancji naruszył.

Podkreślenia wymaga stwierdzenie, że w podstawach skargi kasacyjnej należy przytoczyć przepisy, które naruszył sąd pierwszej instancji. Z tego stwierdzenia wynika, że gdy chodzi o przepisy postępowania, to nie mogą to być przepisy normujące postępowanie przed organem administracji, czyli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje bowiem przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji, tylko ocenia ich zastosowanie przez organ administracji. Dokonując zaś tej oceny stosuje przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym, czyli przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie oznacza to, że w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie można poddać kontroli ocenę stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji, dokonaną przez sąd pierwszej instancji. Można to uczynić, tylko że należy w podstawie skargi kasacyjnej wskazać ten przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został przez Sąd pierwszej instancji naruszony podczas dokonywania oceny stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowano już dostatecznie jasne wskazania w tym zakresie (jedynie przykładowo można wskazać na Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 426-430 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, s. 404-414). Można w związku z tym wskazać, że jeżeli sąd pierwszej instancji, rozpoznając – tak jak w niniejszej sprawie – skargę na decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, błędnie uznał, że w postępowaniu przed organem administracji nie było naruszeń przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania lub naruszeń innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił, to sąd ten narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż z tych przepisów wynika norma nakazująca sądowi administracyjnemu pierwszej instancji w takich przypadkach skargę uwzględnić. Oczywiście wskazując w podstawie skargi kasacyjnej naruszenie przytoczonych przepisów należy także wskazać te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które błędnie zostały przez organ administracji zastosowane.

Można też podstawę skargi kasacyjnej, polegającą na naruszeniu przepisów postępowania sformułować poprzez wskazanie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 k.p.a. Jednakże możliwość ta jest ograniczona do tych nielicznych przypadków, w których podstawą nieważności jest naruszenie przepisów postępowania. Przypadki te nie są liczne, gdyż przyjmuje się, że podstawy stwierdzenia nieważności mają z reguły charakter materialnoprawny. Procesowy charakter mają natomiast podstawy wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., które jednakże należy powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jeżeli chodzi o podstawę skargi kasacyjnej polegającej na naruszeniu prawa materialnego, to w tym przypadku nie jest konieczne powiązanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aczkolwiek można tak uczynić wskazując obok naruszonych przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast wystarczające wskazanie tylko tego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej w istocie nie wskazuje naruszonego przepisu prawa materialnego.

Z uwagi na treść podstaw skargi kasacyjnej określoną w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotne jest też rozróżnienie, aby przy podstawie polegającej na naruszeniu prawa materialnego wskazywać sposób tego naruszenia, a więc czy miała miejsce błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w przypadku podstawy polegającej na naruszeniu przepisów postępowania konieczne jest wykazanie, że uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc te rozważania do warunków rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" w R. ogólnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, po czym przytoczono tylko przepisy postępowania i w każdym przypadku użyto formuły stwierdzającej, że przepis ten albo zastosowano albo niezastosowano.

Ważne jest przy tym, że zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania tego naruszenia z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając bowiem podstawy skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego umieszczono obok art. 141 § 4 k.p.a., przy czym, jak wynika z tego uzasadnienia, nie chodzi o to, że poprzez ten przepis zamierzano wykazać błędną ocenę zastosowania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko z zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uczyniono autonomiczny zarzut, polegający na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji pominął stanowisko Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" w R.. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej, z uwzględnieniem jej uzasadnienia, umożliwia zatem jedynie ocenę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając zatem ten zarzut wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w wystarczający sposób przytoczył stanowisko skarżącego Stowarzyszenia. Stwierdził bowiem, że przyłączyło się ono do skargi, co oznacza, że jej zarzuty należy utożsamiać z zarzutami podniesionymi przez S. G. w skardze do Sądu pierwszej instancji. W skardze zaś powołano się m.in. na wyrok NSA z 28 czerwca 2006 r. w sprawie OSK 936/05, którego pominięcie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało być skutkiem nieprzedstawienia stanowiska Stowarzyszenia.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżące Stowarzyszenie powołanym wyrokom sądów administracyjnych nadaje znaczenie dowodów. Wyrok każdego sądu może być dowodem z dokumentu w zakresie w jakim kształtuje prawo. Jednak nie o taką funkcję wyroków chodzi autorowi skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o wykładnię prawa przyjętą w powołanych wyrokach. W tym zakresie wyroki i ich uzasadnienia nie są dowodami z dokumentów. Nie można w związku z tym zarzucać, że nawet zbyt zwięzłe przedstawienie stanowiska jednej ze stron spowodowało pominięcie istotnych dowodów w sprawie.

Nie spowodowało to też pominięcia wykładni prawa przedstawionej w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach bowiem Sąd pierwszej instancji do tej wykładni odniósł się przedstawiając własną, której w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Nie sposób bowiem uznać, że chaotycznie przedstawione w części pierwszej i drugiej uzasadnienia skargi kasacyjnej cytaty z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, bez powiązania z konkretnymi, stosowanymi przez Sąd pierwszej instancji przepisami, są uzasadnioną podstawą skargi kasacyjnej sformułowaną jako naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 149 k.p.a. oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żadne z tych orzeczeń nie dotyczy bowiem istoty problemu, która sprowadza się do tego, czy S. G. powinien był być uznany za stronę postępowania skoro, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, i czego skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważono, ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji dotykać będzie jego nieruchomości, na której jest grunt orny, łąka i rów.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to tak jak powiedziano wyżej, samoistne powołanie tego przepisu jest nic nie mówiącym zarzutem naruszenia prawa, ponieważ w istocie nie wiadomo o jakie przepisy prawa materialnego chodzi.

W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten nie został faktycznie uzasadniony. Nie wskazano bowiem na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa lub brak podstawy prawnej, których Sąd pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł.

Szersze uzasadnienie tej podstawy znalazło się w piśmie z 20 stycznia 2009 r., które w zamyśle jego autora miało stanowić nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jednakże faktycznie pismo to zawierało nowe podstawy skargi kasacyjnej, gdyż dotychczasową podstawę określoną jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poszerzono o art. 149 § 3 k.p.a. Na nowo też określono podstawę sformułowaną z użyciem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym należy wskazać, że po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej można przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie jest natomiast dopuszczalne po tym terminie uzupełnianie podstaw kasacyjnych. Z tego względu wywody zawarte w piśmie z 20 stycznia 2009 r. nie są skuteczne.

Konieczne jest jedynie odniesienie się do zawartego we wskazanym piśmie zarzutu nieważności postępowania, gdyż z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, a więc tym bardziej na zarzut.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia nieważność postępowania wynikała z tego, że strona postępowania, skarżące Stowarzyszenie, została pozbawiona możności działania. To pozbawienie możności działania polegać zaś miało na pominięciu stanowiska Stowarzyszenia. Otóż po pierwsze, jak już wyjaśniono, stanowisko Stowarzyszenia nie zostało pominięte, po drugie pominięcie stanowiska jednej ze stron nie stanowi nieważności postępowania polegającej na możności obrony swych praw, gdyż taka możliwość istnieje, chociażby poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.