Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2419/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 8 ust. 1, art 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: § 1 ust. 1 pkt 1- 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B., T. B., K. B., P. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2033/18 w sprawie ze skargi R. B., T. B., K. B., P. B. i R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/18, oddalił skargę R. B., T. B., K. B., P. B. i R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1962 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w K. przy ul. L. [...], wpisanej w księgach wieczystych Sądu Powiatowego w Kościerzynie KW nr [...], parcela nr [...], o powierzchni 4708 m2, stanowiącej własność T. B., J. B. i R. B. – w części dotyczącej odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych (dalej jako: "Prezydium WRN") z [...] stycznia 1961 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na kwotę 7532,80 zł.

Decyzją z [...] maja 1962 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (dalej jako: "Komisja"), utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy, z tą zmianą, że wywłaszczeniu uległ grunt o powierzchni 5335 m2, za odszkodowaniem w kwocie 8536 zł.

W dniu 12 marca 2013 r. wystąpiono o stwierdzenie nieważności decyzji [...] maja 1962 r., zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, ze zm.; dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa"), polegające na ustaleniu odszkodowania bez możliwości wysłuchania biegłego na rozprawie i bez możliwości zapoznania się z opiniami biegłych, gdyż operat szacunkowy został sporządzony po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej.

Decyzją z [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] maja 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia [...] stycznia 1961 r. Minister wyjaśnił, że z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, przy czym art. 22 (we wcześniejszej wersji ustawy art. 21) ustawy wywłaszczeniowej stanowił o obowiązku wysłuchania – nie biegłych – a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Minister podał, że w dniu 12 października 1960 r. odbyła się rozprawa, w której brał udział właściciel jako strona i ustawowy przedstawiciel nieletnich dzieci. Minister przyznał, że biegły nie brał udziału w rozprawie, ale brał udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. Opinia szacunkowa rzeczoznawcy Prezydium WRN została sporządzona w dniu 20 grudnia 1960 r. Biegły ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 7532,80 zł, w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143; dalej jako: "zarządzenie MR z 5 kwietnia 1958 r."), zgodnie z którym wartość 1 ha gruntów klasy III b w okręgu III strefy ekonomicznej miejskiej wynosiła 16000 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne, przeznaczone do sprzedaży z zapasów Funduszu Ziemi. Biegły ustalił, że właściciel był płatnikiem podatku gruntowego, zaś nieruchomość położona była w okręgu III, strefie ekonomicznej miejskiej. Biegły wyliczył więc odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu o powierzchni 4708 m2 w wysokości 7532,80 zł (0,4708 ha x 16000 zł/1 ha = 7532,80 zł). Taka kwota odszkodowania przyznana została decyzją z [...] stycznia 1961 r. Na skutek odwołania, decyzją z [...] maja 1962 r., zmieniono orzeczenie I instancji w ten sposób, że wywłaszczeniu ulegał grunt o pow. 5335 m2, zaś odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w kwocie 8536 zł. Minister podkreślił, że zarówno z wniosku wywłaszczeniowego z 1 września 1960 r., jak i z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że zawnioskowana do wywłaszczenia była nieruchomość o pow. około 5300 m2, z ogólnej pow. 8756 m2. Ustalono bowiem, że Referat Geodezji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. w czasie dokonywania pomiarów nieruchomości popełnił błąd rachunkowy. Zgodnie w wyrysem sporządzonym 10 lipca 1961 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. powierzchnia nieruchomości wyniosła 5335 m2. Organ II instancji dysponował opinią szacunkową rzeczoznawcy z 20 grudnia 1960 r., który działając w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy ustalił, że zastosowanie miał art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie biegły ustalił, że stawka za 1 ha gruntu wynosiła 16000 zł. Organ oparł się na opinii biegłego, który ustalił stawkę za 1 ha gruntu. Wobec jednoznacznego ustalenia powierzchni na 5335 m2, odszkodowanie wynosiło 8536 zł, tj. 5335 m2 x 1,6 zł = 8536 zł. Minister stwierdził, że nie można przyjąć, aby nieobecność biegłych na rozprawie oraz brak aktualizacji operatu, w związku ze zmianą powierzchni nieruchomości bez wykazania, miało wpływ na wysokość odszkodowania. Minister podkreślił, że nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki, opierały się na tzw. sztywnych stawkach. Z kolei, podnoszony przez byłego właściciela zarzut, że odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, nie został przez Ministra uwzględniony, bowiem wywłaszczony grunt stanowił grunt rolny, zaś właściciel był płatnikiem podatku gruntowego.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1840/16, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jakkolwiek Minister stwierdził zasadność przeprowadzenia kontroli decyzji z [...] maja 1962 r. pod kątem występowania wad z art. 156 § 1 k.p.a., to jednak takiej kontroli nie dokonał. Sąd podzielił pogląd Ministra, że w owym czasie odszkodowanie nie opierało się na cenach rynkowych nieruchomości i było obliczane przy zastosowaniu sztywnych stawek, jednak zauważył, że w dacie wydania orzeczenia z [...] stycznia 1961 r. obowiązywało zarządzenie MR z 5 kwietnia 1958 r., w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1-2 tego zarządzenia. Zgodnie z nimi na wysokość odszkodowania miał wpływ przydział powiatu do określonego okręgu gospodarczego. Powiat k. był wówczas zaliczony do III okręgu gospodarczego, na podstawie obowiązującego w dniu [...] stycznia 1961 r. rozporządzenia Rady Ministrów z 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za rok 1955 (Dz.U. Nr 23, poz. 144; dalej jako: "rozporządzenie RM z 8 czerwca 1955 r."). Z uwagi na złożenie odwołania od tego orzeczenia, stan prawny podczas rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy uległ zmianie. W dniu wydania decyzji, tj. [...] maja 1962 r., nie było już w obrocie prawnym ww. rozporządzenia z 8 czerwca 1955 r. Część jego przepisów z dniem 27 kwietnia 1962 r. uchylił bowiem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 kwietnia 1962 r. w sprawie stawek podatku gruntowego dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz terminów płatności tego podatku przez spółdzielnie (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 109). Wskazany przepis pozwalał na stosowanie uchylonych przepisów tylko do wymiaru podatku gruntowego, za okres do 1961 r. włącznie. Pozostałe przepisy tego rozporządzenia zostały z kolei wyeliminowane na mocy § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego (Dz.U. Nr 24, poz. 106). W tym stanie rzeczy, obowiązkiem Ministra było ustalenie, czy przepisy załącznika Nr 1 do rozporządzenia z 8 czerwca 1955 r. w dalszym ciągu mogły znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie, do obliczenia należnego odszkodowania i mogły stanowić podstawę do przyporządkowania powiatu k. do okręgu gospodarczego. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne, przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Aktem prawnym, regulującym wysokość tych stawek w dniu [...] maja 1962 r., czyli w dniu wydania decyzji przez Komisję, było zarządzenie MR z 5 kwietnia 1958 r. Utraciło ono bowiem moc obowiązującą, dopiero z dniem 24 września 1962 r., na podstawie § 21 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1962 r. Nr 72, poz. 335, ze zm.). Wskazane tam stawki należało przyporządkować do odpowiednich okręgów. Kwestią do wyjaśnienia przez organ nadzoru winno być zatem ustalenie, czy Załącznik Nr 1 do rozporządzenia z 8 czerwca 1955 r. w dacie [...] maja 1962 r. nadal obowiązywał i mógł zostać wykorzystany w tym dniu, do obliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości – w kontekście zarzutu skargi o wydaniu decyzji z [...] maja 1962 r. bez podstawy prawnej. Ewentualne potwierdzenie tezy o istnieniu luki prawnej, która jednak nie kwalifikowałaby się jako brak podstawy prawnej – nakazywałoby rozważenie, czy ponowne ustalenie odszkodowania w dacie [...] maja 1962 r. w oparciu o dotychczasowe przepisy, związane ze stwierdzeniem, że wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o większej powierzchni, niż błędnie przyjęto w orzeczeniu z [...] stycznia 1961 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zmiana powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, podczas postępowania odszkodowawczego, winna wiązać się z obowiązkiem sporządzenia nowego operatu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że w dacie wszczęcia postępowania, obowiązywało rozporządzenie RM z 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r., na mocy którego powiat k. został zaliczony do III okręgu gospodarczego oraz zarządzenie MR z 5 kwietnia 1958 r., w którym określono cenę sprzedaży 1 ha gruntów państwowych z uwzględnieniem ich położenia w konkretnym okręgu gospodarczym (okręgi l-ll-lll) oraz w odpowiedniej strefie ekonomicznej. W celu ustalenia wysokości odszkodowania należało przyporządkować stawki do odpowiednich okręgów. Jednakże, w momencie wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. [...] maja 1962 r., stan prawny uległ zmianie, bowiem z dniem 11 kwietnia 1962 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie stawek podatku gruntowego dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz terminów płatności tego podatku przez spółdzielnie (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 109), na mocy którego powiat k. został zaliczony do nowo powstałego IV okręgu gospodarczego. Ustawodawca nie dokonał jednak koniecznej w tym zakresie nowelizacji obowiązującego wówczas zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r., które nie przewidywało cen sprzedaży gruntów dla IV i V okręgu gospodarczego. Organ II instancji miał zatem do czynienia z luką prawną, której eliminacji dokonano cztery miesiące po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Dz. U z 1962 r. Nr 72, poz. 335, ze zm.), którym określono stawki sprzedaży nieruchomości ornych położonych m.in. w powiatach IV okręgu gospodarczego. Tym samym, w ocenie Ministra, organ orzekający prawidłowo dokonał tzw. odesłania wstecznego, poprzez przyporządkowanie stawki odszkodowania właściwej dla III okręgu gospodarczego (do którego należał uprzednio powiat k.), zgodnie z treścią rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r. Minister wskazał, że takie rozwiązanie wprawdzie kłóci się wyraźnie z funkcjonującą w polskim systemie prawnym zasadą lex retro non agit, jednakże mając na uwadze dopuszczalność pewnych odstępstw od tej reguły, których zaistnienie wymaga sytuacji wyjątkowych, organ prawidłowo zastosował załącznik Nr 1 ww. rozporządzenia z 1955 r., albowiem tylko takie działanie umożliwiało ustalenie odszkodowania. Właściciel na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nie kwestionował stawek odszkodowania. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Biegły wyliczył odszkodowanie, w oparciu o stawki odszkodowania ustalone zarządzeniem MR z 5 kwietnia 1958 r., przyjmując przy wycenie położenie nieruchomości w strefie ekonomicznej miejskiej klasy, w okręgu gospodarczym III, ustalając stawkę 1,60 zł za 1 m2 gruntu. A zatem kwotę odszkodowania za grunt w wysokości 7532,80 zł biegły wyliczył przez przemnożenie powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości, tj. 4708 m2 przez kwotę 1,60 zł (4708 m2 x 1,60 zł = 7532,80 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją z [...] stycznia 1961 r. Decyzją z [...] maja 1962 r., wskutek wniesionego odwołania, a także interwencji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w G. informującego o błędzie rachunkowym Referatu Geodezji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa, w czasie dokonywania pomiarów wywłaszczonej nieruchomości, Komisja zmieniła zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 1961 r., w ten sposób, że wywłaszczeniu ulegał grunt o pow. 5335 m2, zamiast 4708 m2, w związku z czym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wyniosło 8536 zł. A zatem skoro organ II instancji ustalił jednoznacznie powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości, to prawidłowo zmienił decyzję z [...] stycznia 1961 r., w zakresie powierzchni wywłaszczanego gruntu, jak również należnego odszkodowania, dokonując ponownego przemnożenia prawidłowej powierzchni gruntu wywłaszczonego przez właściwą stawkę. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, dotyczącego braku opinii biegłego, uwzględniającej całą powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości, organ zauważył, że brak aktualizacji operatu szacunkowego, w związku ze zmianą powierzchni nieruchomości, stanowi naruszenie prawa, ale nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie orzekający ówcześnie organ II instancji dysponował opinią szacunkową rzeczoznawcy z 20 grudnia 1960 r., który działając w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa ustalił, że w związku z tym, że właściciel był płatnikiem podatku gruntowego zastosowanie do wyceny nieruchomości miał art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto biegły ustalił, że stawka za 1 ha gruntu wynosiła 16000 zł. Minister wskazał, że organ II instancji oparł się na ww. opinii biegłego, który ustalił prawidłową stawkę za 1 ha gruntu, w wysokości 1,6 zł/m2. Po dokonaniu korekty powierzchni przedmiotowej nieruchomości przez organ II instancji na pow. 5335 m2, odszkodowanie ustalono w kwocie 8536 zł (5335 m2 x 1,6 zł = 8536 zł). Z powyższego oraz wskazując, że nie można przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Minister wysnuł wniosek, że odszkodowanie zostało przyznane prawidłowo. Minister, odwołując się do specyfiki opinii, wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości, przejawiającej się w tym, że nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych stawkach podał, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz polegało na prostym działaniu matematycznym. Minister nie stwierdził, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłowe podstawy prawne. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wad, powodujących ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie i uprawniony mógł skutecznie je wyegzekwować).

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r., zarzucając błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w związku z ustaleniem bez podstawy prawnej wysokości należnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jak również art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowych elementów sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że skarżący kwestionują prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r. Sąd I instancji wskazał, że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa, czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną, stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Lukę w regulacji w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku. Modyfikacja przepisów może polegać na odmowie zastosowania określonego przepisu, ale również na odpowiednim zastosowaniu przepisu, regulującego sytuację podobną, pod istotnymi prawnie względami. Zastosowanie analogii (analogii legis) dla wypełnienia luki konstrukcyjnej aktu prawnego, także aktu prawa podatkowego, nie budzi przy tym wątpliwości, zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu. Posługiwanie się przez administrację analogią pozwala na zapełnianie niektórych rodzajów luk w prawie, zanim prawodawca dokona zmiany nieprecyzyjnej regulacji prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 142-143 oraz tenże, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1995, s. 47-48.). Abstrahując od oceny i formułowania dopuszczalnych granic takiego działania, Sąd wskazał, że rozważanie w judykaturze możliwości stosowania analogii, podważa dopuszczalność uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wielość interpretacji wyklucza bowiem wniosek, że doszło do oczywistego naruszenia przepisów.

Sąd wyjaśnił także, że retrospektywność polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne, mające zastosowanie do sytuacji, trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. Retroaktywne działanie prawa to stosowanie prawa do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością zaś prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. l OPS 1/06). Ustawodawca może posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. P 27/05).

W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, by zastosowanie stawek, obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania, w braku nowych, było rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze bowiem taki zabieg jest dopuszczalny, po drugie gwarantuje wykonalność decyzji, po trzecie jest interpretacyjnym zabiegiem, dzięki któremu poprzednicy prawni skarżących mogli uzyskać odszkodowanie (co tworzy dodatkową legitymizację takiej interpretacji, w postaci działania na korzyść strony). W dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie istniały stawki wykonawcze. Sąd I instancji podkreślił również, że oceniane zachowanie organu nie wyczerpuje żadnego ze wskazanych w doktrynie rodzajów działania bez podstawy prawnej, w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. Nie jest bowiem: wydaniem decyzji poza sferą regulacji prawnej; wydaniem decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych; oparciem się na przepisach materialnych, odnoszących się do stanów faktycznych, diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; określony skutek prawny może być bowiem zastosowany jedynie do sytuacji określonej w hipotezie normy, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe i nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego; decyzja nie została wydana na podstawie aktu niebędącego aktem powszechnie obowiązującym. Powyższa typologia działań, składających się na pojęcie "braku podstawy prawnej", została dokonana przez H. Poleszaka (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1, s. 22–23) i zaakceptowana w nauce – por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex., J. Borkowski [w:] Komentarz, 2017, s. 873.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że organ nie wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie tzw. odesłania wstecznego, nie powoduje, że doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przedstawionych względów, tj. stosowanych reguł interpretacyjnych do wyeliminowania luki w prawie, prawidłowy jest bowiem wniosek Ministra, że organ mógł zastosować stawki obowiązujące uprzednio w braku nowych przepisów wykonawczych.

Sąd I instancji wskazał również, że brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość odszkodowania, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko dotyczące braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/08). Ponadto, w niniejszej sprawie Sąd I instancji wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy wywłaszczeniowej. Specyfika ta przejawiała się w tym, że w tamtym czasie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak to odbywa się obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu, przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji, organ przeanalizował również kwestię odniesienia odszkodowania do całości działki, dokonując wyliczenia i przedstawiając argumentację w tym zakresie (str. 5 i 6 zaskarżonej decyzji). Po dokonaniu korekty powierzchni przedmiotowej nieruchomości, odszkodowanie ustalono w prawidłowej wysokości. Prawidłowo organ przeanalizował ponadto, czy decyzja narusza prawo w innych aspektach, w kontekście przyczyn odkreślonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do uznania, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarzut ten jest chybiony z tego względu, że organ mógł posłużyć się wskazanym przepisem.

Mając na uwadze wiążący w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2016 r., IV SA/Wa 1840/16, Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że decyzja z [...] maja 1962 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie z [...] stycznia 1961 r., w części dotyczącej odszkodowania, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. O prawidłowości kontrolowanej decyzji przesądza ponadto wykonanie przez organ wszystkich wskazań, zawartych w powyższym wyroku. Sąd I instancji podkreślił także, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mowa jest o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów, np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa. Dodatkowo, jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Zasadnie zatem Minister wywodził o zasadzie stabilności decyzji administracyjnej, szczególnie gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. Powyższe aspekty organ wyjaśnił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się również przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 1962 r. ustalenie odszkodowania bez uzyskania opinii biegłych nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

2. art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1-2 zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 1962 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa ustalenie odszkodowania na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego, tj. rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja z [...] maja 1962 r. rażąco naruszała prawo w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalono bowiem na podstawie nieobowiązujących przepisów prawnych oraz bez uzyskania obligatoryjnej opinii biegłego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej "odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi". Aktem prawnym regulującym wysokość ww. stawek było w dniu [...] maja 1962 r. zarządzenie MR z 5 kwietnia 1958 r., w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1-2 tego zarządzenia. Zgodnie z ww. zarządzeniem na wysokość odszkodowania miał wpływ przydział powiatu do określonego okręgu gospodarczego. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie powiat k. Komisja zaliczyła do III okręgu gospodarczego, jednak na podstawie nieobowiązującego już w dniu [...] maja 1962 r., bowiem uchylonego z dniem 27 kwietnia 1962 r., rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r. Na mocy załącznika nr 1 do obowiązującego od 27 kwietnia 1962 r. rozporządzenia Rady Ministrów z 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego (Dz.U. Nr 24, poz. 106) powiat k. został zaliczony do IV okręgu gospodarczego. Wiązało się to z wyższym odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia 1 ha gruntu rolnego klasy III b położonego w strefie miejskiej – 17500 zł/1ha – podczas, gdy w decyzji przyjęto jedynie 16000 zł/1ha. IV okręg gospodarczy został wprowadzony do sytemu prawnego dopiero w dniu 4 listopada 1962 r., czyli w dniu wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), wcześniej funkcjonowały jedynie trzy okręgi. W dniu [...] maja 1962 r. nie było zatem podstaw prawnych do przyjęcia w przedmiotowej sprawie wartości odszkodowania w wysokości 16000 zł/1ha.

Skarżący kasacyjnie wskazali również, że odszkodowanie ustalone zostało bez możliwości wysłuchania biegłego na rozprawie (z protokołu z rozprawy z 12 października 1960 r. nie wynika, aby biegły w niej uczestniczył), jak również bez jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z opiniami biegłych, bowiem na rozprawie wywłaszczeniowej w ogóle nie poruszono kwestii wysokości odszkodowania. Biegły sporządził opinię dopiero 20 grudnia 1960 r., czyli przeszło dwa miesiące po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej, jednak i ta opinia nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, bowiem dotyczyła jedynie części ostatecznie wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowo sporządzona opinia winna uwzględniać całą powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, czyli 5335 m2. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji pominął aktualną linię orzeczniczą, zgodnie z którą niepowołanie biegłych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego jednoznacznie traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 marca 2015 r., I OSK 1549/13; 1 lipca 2011 r., I OSK 1258/10; 31 stycznia 2008 r., I OSK 514/07. Również Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 1998 r., sygn. III RN 38/98, przedstawił pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1-2 zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy określaniu wysokości odszkodowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że zastosowano niewłaściwą stawkę za hektar gruntu, opierając się za nieadekwatnym zakwalifikowaniu powiatu k. do niewłaściwego okręgu. Przed przedstawieniem rozważań w tej kwestii należy zastrzec, że w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1840/16 nie zawarto jednoznacznie wiążących konkluzji i ocen prawnych dotyczących zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności decyzji, nakazano natomiast organowi nadzoru rozważenie, jak przedstawione przez Sąd zmiany stanu prawnego wpływają na możliwość stosowania załącznika nr 1 do rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r. do obliczenia należnego odszkodowania i czy mogły stanowić podstawę do przyporządkowania powiatu do okręgu gospodarczego, czy załącznik ten [...] maja 1962 r. nadal mógł być wykorzystany do obliczenia wysokości odszkodowania. Sąd w wyroku tym nie stwierdził także istnienia "luki prawnej", a jedynie zalecił weryfikację tezy skarżących o istnieniu takiej luki i rozważanie, czy w okolicznościach stwierdzonych zmian stanu prawnego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa ustalenie odszkodowania bez ponownej opinii biegłego.

Niezależnie od argumentacji podanej przez Sąd I instancji oraz zawartej w zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, prawidłowe jest stanowisko, że opisane zmiany stanu prawnego nie skutkują ustaleniem odszkodowania z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew wyrażonemu przez Sąd I instancji poglądowi, w sprawie bynajmniej nie doszło na skutek zmian przepisów do jakiejkolwiek luki w prawie i nie było potrzeby rozważania dopuszczalności posłużenia się analogią. Ustalając odszkodowanie organ odwoławczy był zobowiązany zastosować stawki określone w zarządzeniu MR z 5 kwietnia 1958 r., wpływ na to miał przepis § 2 tego zarządzenia.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. W dacie orzekania o odszkodowaniu przez organy obu instancji obowiązywało zarządzenie MR z 5 kwietnia 1958 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży nieruchomości rolnych (MP nr 24 poz. 143). Różnicowało ono ceny hektara gruntów w zależności od okręgu, strefy i klasy gruntu. W opinii szacunkowej biegły zakwalifikował wywłaszczony grunt rolny do okręgu III, strefy ekonomicznej miejskiej, klasy IIIb, co skutkowało stawką 16000 zł za hektar. Kwalifikacja powiatu do okręgu gospodarczego III nastąpiła na podstawie rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za rok 1955 (Dz. U. z 1955 r. Nr 23, poz. 144, z 1956 r. Nr 14, poz. 72 i z 1957 r. Nr 32, poz. 141). Było to zgodne z § 2 zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r., zgodnie z którym rodzaj użytku rolnego i klasę gruntów ustala się w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97 i z 1957 r. Nr 5, poz. 21), strefę ekonomiczną – w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 294), a okręg gospodarczy – w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za rok 1955 (Dz. U. z 1955 r. Nr 23, poz. 144, z 1956 r. Nr 14, poz. 72 i z 1957 r. Nr 32, poz. 141).

Należy zwrócić uwagę, że przepis § 2 zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r. odsyła do konkretnie wskazanych aktów prawnych, w tym rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r. Odesłanie to ma charakter statyczny. Oznacza to, że przez cały okres obowiązywania zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r. do ustalania okręgów gospodarczych należało stosować konkretnie wskazane w § 2 rozporządzenie RM z 8 czerwca 1955 r. Jego uchylenie nie miało wpływu na stosowanie w zakresie, w jakim przewidywał to § 2 zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r. Obowiązywanie prawa w czasie (aspekt temporalny) łączyć się może z dwoma zakresami czasowymi: jednym jest okres od wejścia w życie do uchylenia (okres obowiązywania), drugim okres stosowania, gdy istnieje obowiązek stosowania przepisu do określonych zdarzeń i okoliczności (por. T. Pietrzykowski: wsteczne działanie prawa i jego zakaz. Zakamycze 2004., s. 33 i nn). Pod rządami zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r., czyli do 4 października 1962 r. powiat k. należało niezmiennie kwalifikować jako należący do okręgu gospodarczego III. Także zatem w dacie orzekania przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia [...] maja 1962 r., dla potrzeb ustalenia odszkodowania, grunty powiatu k. kwalifikowane były jako należące do okręgu gospodarczego III.

Zmiana w tym zakresie wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego (Dz. U. Nr 24, poz. 106), zaliczająca powiat do okręgu gospodarczego IV, miała znaczenie dopiero na gruncie przepisów zarządzenia MR z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P.nr 72, poz. 335), w którym zastosowany został analogiczny mechanizm, jak w zarządzeniu MR z 5 kwietnia 1958 r. W przepisie § 2 zarządzenia MR z 24 września 1962 r. również zawarto odesłanie do konkretnie wskazanych aktów prawnych, na podstawie których ustalano m. in. okręg gospodarczy, w tym zakresie było to rozporządzenie RM z 11 kwietnia 1962 r.

Reasumując, przyjęte rozwiązanie prawne zapewniało zarówno zupełność, jak i spójność regulacji dotyczącej ustalania odszkodowania za grunty rolne. W czasie obowiązywania zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r., które przewidywało podział na trzy grupy okręgów gospodarczych, zaliczenia do nich dokonywano w oparciu o przepisy rozporządzenia RM z 8 czerwca 1955 r., które dokonywało podziału terenów z rozbiciem na trzy okręgi gospodarcze, zaś pod rządami zarządzenia MR z 24 września 1962 r., które przewidywało stawki dla pięciu grup gospodarczych, zaliczenia do nich dokonywano na podstawie rozporządzenia RM z 11 kwietnia 1962 r., które stanowiło o podziale terenów z rozbiciem na pięć okręgów gospodarczych.

Ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt miało miejsce pod rządami zarządzenia MR z 5 kwietnia 1958 r., w czasie jego obowiązywania wydano decyzje w obu instancjach, prawidłowo zatem kwalifikacji gruntu do okręgu gospodarczego, wyznaczającego cenę za hektar, dokonano w oparciu o przepisy rozporządzenia MR z 8 czerwca 1955 r.

Nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sprzeczna z materiałem archiwalnym sprawy jest teza, że odszkodowanie zostało ustalone bez uzyskania opinii. Opinia ta została sporządzona przed wydaniem decyzji, biegły dokonał w niej wyznaczenia istotnych cech gruntu, która miały wpływ na ustalenie stawek określonych w zarządzeniu MR z 5 kwietnia 1958 r. – określono klasę gruntu, strefę i okręg ekonomiczny. Zgodne ze stanem faktycznym jest natomiast twierdzenie, że rozprawa została przeprowadzona bez wysłuchania na niej opinii biegłych. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie przepisu art. 21 ustawy w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie. Tego rodzaju naruszenie nie miało jednak wpływu na wynik postępowania w zakresie odszkodowania, czyli na jego wysokość. Skutek ten jest efektem stosownych ówcześnie sposobów ustalania odszkodowania, polegających na przeliczeniu powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę przyjmowaną na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa. W sprawie nie została podważona ostatecznie przyjęta powierzchnia wywłaszczonego gruntu, nie zakwestionowano też takich parametrów wpływających na stawkę, jak klasa gruntu (IIIb), strefa (miejska), a kwestia okręgu gospodarczego została omówiona powyżej. Skoro uchybienie przepisowi art. 21 ustawy w zakresie regulującym przebieg rozprawy nie stanowiłoby w aktualnym stanie prawnym podstawy do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny ze względu na skutki naruszenia, to nie można uchybienia tego zakwalifikować jako rażącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.