Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3048/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] S.A. Oddział W. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2021 r., 2. zasądza od [...] S.A. Oddział W. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] S.A. Oddział W. z siedzibą w W. wydała w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], którą utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia A. Z. żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż w dniu [...] września 2020 r. do [...] S.A. wpłynął wniosek A. Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie wszystkich linii energetycznych będących w zarządzie czy obsługiwanych albo będących własnością [...] S.A., a znajdujących się w powiecie [...] i powiecie [...] wraz z nazwą linii, jej przebiegiem, parametrami i kopią posiadanej mapy z zaznaczeniem przebiegu linii oraz umiejscowionych słupów energetycznych podtrzymujących posiadane linie energetyczne.

[...] S.A. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówiła udostępnienia informacji publicznych ze względu na fakt, iż stanowią one informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. A. Z. skierował do [...] S.A. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] S.A. stwierdziła, że po ponownej analizie sprawy, brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na to, że stanowią one informację przetworzoną, która jest z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia.

Spółka zaznaczyła, że celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje społeczna kontrola władzy publicznej, w związku z czym ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Oceny celu, do realizacji którego żądana informacja publiczna ma być wykorzystana, należy dokonywać jednak ad casum, zawsze w świetle ujawnionych okoliczności sprawy.

[...] S.A. stwierdziła, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jako że jej wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Obowiązek wykazania tych przesłanek polega na wskazaniu okoliczności, na podstawie których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej i sąd administracyjny będą mogły dokonać ich oceny, pod kątem spełnienia wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

[...] S.A. podniósł, iż pomimo wezwania strona nie wykazała, w jaki sposób udzielenie wnioskowanej informacji będzie mogło znaleźć przełożenie na dobro ogółu społeczeństwa. Po ponownej analizie sprawy Spółka doszła do wniosku, że stronie zależy na uzyskaniu dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu sądowego o usunięcie urządzeń i uzyskanie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

[...] S.A. dodała również, iż w jej ocenie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która jest z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. Spółka podtrzymała rozważania w tym przedmiocie zaprezentowane w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Podkreśliła, iż podjęła szereg przedsięwzięć organizacyjnych w celu ochrony wnioskowanych informacji przed udostępnianiem osobom trzecim, co zostało zamanifestowane poprzez wydanie wewnętrznych zarządzeń i regulaminów.

A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] S.A. Oddział W. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" polegające na przyjęciu, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym nie podlega udostępnieniu ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną, a jej udostępnienie nie może podlegać ograniczeniu,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż wnioskowana informacja dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym nie może być udostępniona oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi przesłanka ograniczenia prawa do uzyskania informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy przedmiotowa informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, nie ma charakteru poufnego, nie reprezentuje też wartości gospodarczej, a służy jedynie ustaleniu, na jakiej podstawie prawnej [...] posadowiło słupy energetyczne na wskazanych nieruchomościach,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu społecznego, do czego nie był zobowiązany.

Skarżący zarzucił wskazanej decyzji także naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację, która nie może zostać udostępniona, ponieważ stanowi informację publiczną przetworzoną oraz tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona, ani należycie umotywowana,

- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminie informacji publicznej, której - zdaniem skarżącego - nie można zakwalifikować jako podlegającej ograniczeniu w udostępnieniu wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącego organ gołosłownie powołuje się na istnienie informacji przetworzonej. Brak jest wskazania na czym ma polegać przetworzenie informacji, ile jest dokumentów i dlaczego wymagają one przetwarzania. Skarżący podniósł też, iż na etapie postępowania przed organem zmodyfikował swój wniosek oraz wskazał alternatywnie na udostępnienie dokumentacji w organie. Nie ma miejsca przetworzenie informacji, jeśli są one udostępniane w siedzibie organu. Jest to zatem nadużywanie prawa do odmowy udostępniania informacji publicznej, skarżący wnosił bowiem o udostępnienie posiadanych dokumentów, a nie ich sporządzanie, czy tworzenie, a tym samym jakiekolwiek przetwarzanie.

Organ wskazując ponadto na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, nie wyjaśnił jednak na czym ma ona dokładnie polegać. Decyzja ograniczyła się do generalnego wskazania, iż całość wnioskowanych przez skarżącego informacji objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Jednocześnie Spółka nie podjęła próby wykazania, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za uznaniem poszczególnych informacji za objęte taką tajemnicą. Takiego wymogu nie spełnia ogólnikowe odesłanie do unormowań, dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Sam fakt formalnego objęcia określonych kategorii informacji postanowieniami instrukcji nie oznacza, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w znaczeniu materialnym.

Zdaniem skarżącego Spółka obowiązana jest do wskazania konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Brak jest wykazania, że żądane informacje mają wartość gospodarczą oraz że poprzez ich ujawnienie istnieje realna możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy. Tego rodzaju uzasadnienie decyzji wskazuje na fakt generalnego braku dostępu do informacji znajdujących się w [...] Dystrybucja.

Skarżący podkreślił, że wnioskowana informacja jest informacja publiczną prostą. Bez znaczenia są zatem twierdzenia, iż wnioskowane informacje mogłyby zostać wykorzystane w późniejszym, ewentualnym sporze sądowym o usunięcie urządzeń i uzyskanie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Żądane informacje odnoszą się do publicznej sfery działalności organu, mają duże znaczenie dla społeczeństwa, ponieważ Spółka wykonuje zadania operatora systemu dystrybucyjnego. Obywatele mają prawo znać ogólne informacje o wybudowanych sieciach i parametrach ich użytkowania. Informacje takie nie zawierają żadnej wiadomości na temat działalności samej Spółki.

Reasumując podniósł, iż wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej niepodlegającej ograniczeniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p., a organ w żaden sposób nie wykazał i nie uzasadnił podnoszonych podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2329), dalej "P.p.s.a". sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynność (§ 2).

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" oznacza, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, "Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności", Warszawa 2004, s. 209, K. Tracka, "Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym", Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroku NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn.. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357: z dnia 30 września 2015 re., sygn.. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] września 2020 r.,tj. [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 (u.o i p).

Kwestia ta została prawomocnie przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 175/21, w którym stwierdzono, iż "nie budzi wątpliwości ani nie jest przedmiotem sporu między stronami , że [...] jest przedmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych".

W przywołanym wyroku Sąd również uznał, że żądana w przedmiotowym wniosku informacja ma charakter informacji publicznej. Stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/21, jest dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące, jak wynika z art. 153 P.p.s.a.

Z decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy w powiązaniu z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odmowa udostępnienia żądanej informacji nastąpiła zatem z tego powodu, iż stanowi ona informację przetworzoną oraz tajemnicę przedsiębiorcy.

Odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej zarówno z tego powodu, iż stanowi ona informację przetworzoną, jak i z powodu tajemnicy przedsiębiorcy była – w ocenie Sądu – wadliwa. Ustanowione w przepisie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy dotyczy nie tylko informacji prostej, lecz także informacji przetworzonej. Innymi słowy, jeżeli dana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, to ograniczanie dostępu do tej informacji dotyczy zarówno informacji prostej, jak i informacji przetworzonej. Analogiczne rozumowanie należałoby odnieść do innych tajemnic ustawowo chronionych.

Dlatego też w przypadku objęcia żądanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, podobnie jak w przypadku innych tajemnic ustawowo chronionych, uzasadnienie rozstrzygnięcia odmawiającego dostępu do informacji publicznej powinno przede wszystkim odnosić się do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy, a nie do kwestii tego, czy żądana informacja ma charakter prosty czy przetworzony. Nawet bowiem przyjęcie, że żądana informacja ma charakter prosty, a nie przetworzony, nie umożliwia udostępnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ, jak to wynika z treści uzasadnienia, zajął się w pierwszej kolejności rozważaniem przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przyjmując, że żądana informacja ma charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał, w jaki sposób udzielenie mu wnioskowanej informacji będzie mogło znaleźć przełożenie na dobro ogółu społeczeństwa. W decyzji tej kwestia tajemnicy przedsiębiorcy została natomiast potraktowana w sposób marginalny. Organ nie odniósł się w sposób należyty do zagadnienia objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, pomimo że ten właśnie element powinien stanowić podstawę rozważań. Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien bowiem ocenić, czy istnieją przesłanki formalne i materialne do uznania, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest natomiast wystarczające odesłanie w zaskarżonej decyzji do rozważań zawartych w treści decyzji utrzymanej w mocy. Prawidłowe rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga bowiem rozważenia zarzutów tego wniosku i ponownej oceny merytorycznej sprawy.

Niezależnie od tej wady, rozważania organu dotyczące informacji przetworzonej są nazbyt lakoniczne i niewystarczające. Organ nie wyjaśnił bowiem dlaczego żądana informacja ma - jego zdaniem - charakter przetworzony. W tym zakresie uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do ogólnych i lakonicznych stwierdzeń, lecz winno powoływać konkretne okoliczności faktyczne przemawiające za tezą, iż żądana informacja ma taki właśnie charakter. Wskazania tego rodzaju konkretnych okoliczności faktycznych w zaskarżonej decyzji brak, co stanowi naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.