Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6395/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188, 147 par 1, 94 ust 1, 184, 207 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 109/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 28 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały oraz stwierdza nieważność § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 109/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy L. z 28 września 2020 r. w przedmiocie nadania statutu sołectwu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że podstawą prawną do podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 35 art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.). W skardze na przedmiotową uchwałę Wojewoda podniósł, że Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ w uchwale brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań zebrania wiejskiego. Wojewoda zakwestionował również treść § 8 pkt 12 Statutu, na mocy którego zobligowano sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Wskazano, że ustawodawca w art. 37a u.s.g. przyznaje sołtysowi takie uprawnienie, a nie nakłada na niego obowiązku. Rada Gminy nie może zatem przekształcać uprawnień ustawowych określonych podmiotów w ich obowiązek prawny. Zakwestionowano także § 8 pkt 2 Statutu podnosząc, że na podstawie tego przepisu można domniemywać, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys. Wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, ale nie należy do ona kategorii organów sołectwa, lecz jest organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec tego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Podniesiono, że w § 9 ust. 7 Statutu Rada Gminy ustaliła zadania rady sołeckiej. Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na brak samoistnych kompetencji, regulacje te pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g. Zakwestionowano także prawidłowość regulacji określonej w § 10 Statutu odnośnie do podejmowania uchwał przez radę sołecką. Podniesiono ponadto, że brzmienie § 16 ust. 1 Statutu wskazuje na to, że Rada Gminy przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do przeprowadzania wyborów, co narusza przepis art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Zakwestionowano regulację zawartą w § 16 ust. 3 Statutu wskazując, że Rada Gminy nie jest władna do zapisu upoważniającego do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania, albowiem jest to wyłączna kompetencja ustawodawcy. Zdaniem organu nadzoru Rada gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia w § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu sołectwa unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, gdyż pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Podano, że nieprecyzyjny jest zapis § 32 ust. 5 Statutu, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa decyzji lub uchwały sprzecznej z prawem (tj. np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Ponadto żaden przepis Statutu nie nakłada obowiązku doręczenia wójtowi decyzji sołtysa oraz nie wskazano terminu, w jakim należy dokonać tych czynności, co powoduje, że wadliwie została wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Wskazano, że regulacja zawarta w § 32 ust. 2 Statutu, upoważniająca wójta gminy i wyznaczonych przez niego pracowników do żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa i uczestniczenia w posiedzeniach organu sołectwa istotnie narusza art. 33 ust. 1-3 u.s.g. w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie organu nadzoru wyłącznie wójt, jako pracodawca, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy, a zatem tylko on może decydować o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i organizować pracę poszczególnych pracowników. Opisane uchybienia zdaniem organu należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika z braku uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 35 ust. 3 oraz w art. 48 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA zauważył, że zdaniem Wojewody zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane oraz że organ winien zrealizować delegację ustawową w pełnym zakresie. Jednakże podniesiono, że możliwy jest drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie, za którym opowiedział się skład orzekający. Podano, że stosownie do zapisów Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wskazano ponadto, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części. Wskazano, że zdaniem WSA kwestionowane normy prawne w większości nie naruszają prawa w sposób znaczny, czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wskazano, że w § 17 Rada określiła zadania zebrania wiejskiego, a ustawa nie precyzuje stopnia szczegółowości, z jaką mają one być ustalone. Odnosząc się do zakwestionowanego § 8 pkt 12 Statutu podano, że wprawdzie art. 37a u.s.g. daje sołtysowi prawo, a nie nakłada obowiązek, uczestniczenia w pracach Rady Gminy, tym niemniej nie jest on obwarowany żadną sankcją, a niewypełnienie tego zalecenia nie wiąże się dla sołtysa z żadnymi negatywnymi konsekwencjami. Taki zapis należy zatem ocenić w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa. Co do § 8 pkt 2 Statutu podano, że zapis ten nie pozostaje wprost sprzeczności z żadnym przepisem prawa, bowiem Statut mówi tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i przewodniczeniu jej obradom, czyli wykonywaniu funkcji techniczno – organizacyjnych. W żaden sposób nie wynika zaś z niego, że sołtys ma prawo wykonywać czynności należące do zadań rady sołeckiej. Odnośnie do § 9 ust. 7 Statutu podniesiono, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Wprawdzie przepis ten nie stanowi wprost, że rada sołecka jest organem jednostki pomocniczej, to została ona wymieniona w jednostce redakcyjnej dotyczącej organów. Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. stanowi, że statut określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zatem zasadnym było, aby zadania takie odnośnie do rady sołeckiej zostały w Statucie określone. Ponadto jeśli ustawodawca przewidział istnienie jakiegoś organu, nawet o charakterze jedynie opiniodawczo – doradczym, to zakładał, że będzie podejmować jakieś działania służące realizacji celu jego powołania. Odnośne do § 10 Statutu zauważono, że Wojewoda nie wskazał, jaki konkretny przepis prawa ta regulacja narusza, a rada jest ze swej istoty ciałem kolegialnym i nie może działać w innym trybie, niż poprzez podjęcie aktu wymagającego kolegialnego zajęcia stanowiska. Odnosząc się do zapisu § 16 Statutu wskazano, że zebranie wiejskie ma kompetencje do dokonania wyborów, gdyż – mimo użycia innego sformułowania - jest to w istocie grupa tożsama z "osobami fizycznymi mającymi status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionymi do głosowania", co wynika z łącznej wykładni § 16 ust. 1 w związku z § 11 uchwały. Regulacja Statutu w § 16 ust. 1 nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., gdyż organ nadzoru zrównał czynne prawo wyborcze z biernym prawem wyborczym, zaś kwestionowany § 16 ust. 1 Statutu nie ogranicza prawa do głosowania żadnemu ze stałych mieszkańców sołectwa, jak również nie ogranicza liczby kandydatów spośród których są wybierani sołtys oraz członkowie rady sołeckiej. Także § 16 ust. 3 Statutu nie narusza prawa, gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. określa minimum kwestii, jakie muszą być poddane głosowaniu tajnemu, co nie oznacza, że zasadą taką nie mogą być objęte inne jeszcze zagadnienia. Wskazano, że organ nadzoru zarzucił, że Rada nie jest władna do zawierania w statucie zapisu upoważniającego do wyjątków od zasady jawności głosowania, ale nie powołał konkretnego przepisu, w którym zasada ta znalazłaby swój wyraz normatywny. Wskazano, że stosownie do art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, zaś w myśl art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem podmiotom innym niż w nim wymienione nie przysługuje przymiot organu gminy i nie dotyczą ich żadne zakazy w zakresie ograniczenia jawności, a sołtys, rada sołecka, ani zebranie wiejskie nie są organami gminy. Ponadto członkowie zebrania wiejskiego, czyli organu uchwałodawczego w sołectwie, to stali mieszkańcy danej jednostki pomocniczej, osoby prywatne, nie piastujące żadnych funkcji publicznych i posiadające prawo do prywatności. Ustawowym prawem mieszkańców sołectwa jest prawo do głosowania, a ponieważ obowiązek jego jawności nie wynika z ustawy, to nie można go narzucić. Ponadto art. 2 Konstytucji, na który powołał się Wojewoda, nie formułuje wprost żadnych norm dotyczących jawności, a zatem organ nadzoru nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa regulacja statutu narusza prawo i to w sposób istotny. Odnośnie do § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu wskazano, że nie można go interpretować w oderwaniu od ust. 1 § 26. W związku z tym utrata zaufania, jakkolwiek jest to sformułowanie nieostre, jest tylko wstępną przesłanką do poddania odwołania pod głosowanie, natomiast samo rozstrzygnięcie co do pozbawienia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej podejmowane jest w trybie analogicznym do wyborów. Zatem to mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawienie ich piastowanej funkcji. Podniesiono ponadto, że delegacja ustawowa do uchwalenia statutu zawiera otwarty katalog treści, jakie mogą się w nim znaleźć. Skoro zatem Rada Gminy przewidziała w statucie możliwość odwołania sołtysa, to skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści statutu, a Wojewoda nie wskazał żadnego przepisu, który taką regulacją zostałby naruszony. Odnosząc się do § 32 ust. 5 Statutu WSA stwierdził, że zagadnieniu nadzoru i kontroli poświęcony jest cały Rozdział 7 Statutu i wszystkie jego postanowienia winny być analizowane i wykładane łącznie. Wskazano, że § 32 zawiera regulacje odnośnie do organów, które sprawują nadzór i kontrolę nad działalnością organów jednostki pomocniczej, jak i kryteriów wg których są one sprawowane. Zatem nadzór nad decyzjami i uchwałami organów jednostki pomocniczej został uregulowany. Odnośnie do nieprecyzyjnego sformułowania "wstrzymania wykonania decyzji lub uchwały" organu sołectwa sprzecznej z prawem podano, że formą działalności organów sołectwa jest podejmowanie decyzji i uchwał, a ich analiza przez wójta pod kątem zgodności z prawem, połączona z możliwością wyeliminowania uchwały przez organ nadzoru i kontroli, jakim jest rada gminy, poprzez stwierdzenie ich nieważności, spełnia wymogi nałożone ustawą. Wprawdzie Statut nie przewiduje terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, ale poprzez ten fakt żaden przepis nie został naruszony w sposób istotny. Odnośnie do § 32 ust. 2 Statutu wskazano, że WSA podziela pogląd Wojewody co do zwierzchnictwa wójta w stosunku do pracowników urzędu gminy. Jednakże stwierdzono, że przedmiotowy zapis Statutu zasady tej nie narusza, gdyż pracownicy urzędu mają prawo do żądania informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa, o ile zostaną wyznaczeni przez wójta, który w ten właśnie sposób będzie realizował swoje uprawnienie jako kierownik urzędu gminy i zwierzchnik zatrudnionych w nim pracowników. WSA nie podzielił także zarzutów odnośnie do nieuwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych w art. 35 ust. 3 i w art. 48 ust. 1 u.s.g., gdyż Statut zawiera regulacje odnośnie do każdego z obligatoryjnych wymogów statutu, określonych w art. 35 ust. 3 u.s.g. czego dowodem jest to, że praktycznie każdego z nich dotyczą zastrzeżenia organu. Natomiast zarzutu braku uwzględnienia w uchwale art. 48 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru w ogóle nie uzasadnił.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że pomimo posłużenia się w § 17 uchwały niedookreślonym sformułowaniem na określenie zadań zebrania wiejskiego, jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zostały uregulowane w Statucie w sposób kompleksowy i regulacja ta stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 37a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że rada gminy może w statucie sołectwa zobligować sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu mimo, że przepis ustawowy przyznaje sołtysom uprawnienie do takiego uczestnictwa;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 pkt 2 i § 9 ust. 4 Statutu ze względu na sprzeczność z art. 36 ust. 1 u.s.g., a także, że przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w tym organie pomocniczym;

- art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że zebranie wiejskie jest uprawnione do przeprowadzania wyborów, gdyż regulacja § 16 ust. 1 Statutu nie ogranicza prawa do głosowania żadnemu ze stałych mieszkańców sołectwa, jak również nie ogranicza liczby kandydatów spośród których są wybierani sołtys oraz członkowie rady sołeckiej, mimo że z przywołanych przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że wyboru dokonują stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, stanowiący inne gremium niż zebranie wiejskie;

- art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że wprowadzenie do treści statutu sołectwa unormowania nieostrego i nieobjętego definicją zarówno statutową, jak i ustawową, będącego przesłanką do odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, pozwalającego na uznaniowość w stosowaniu tej normy, nie narusza prawa;

- art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dla określenia w statucie jednostki pomocniczej zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wystarczające jest wskazanie organów oraz kryteriów, w oparciu o które sprawowany będzie nadzór i kontrola, a także że brak terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że regulacje uchwały prawidłowo wypełniają delegację ustawową z art. 35 ust. 3 ustawy, a naruszenia w uchwale wskazane przez organ nadzoru nie stanowią istotnego naruszenia prawa;

- art. 35 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię - polegającą na posłużeniu się przez Sąd nieznaną językowi prawnemu kategorią "znaczne naruszenie prawa" i "podstawowe naruszenie prawa" w stwierdzeniu, że kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa, a już z pewnością nie naruszają go w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu, co jest pojęciem nieweryfikowalnym i utrudnia kontrolę instancyjną.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, gdy tymczasem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja Sądu I instancji odnośnie do uregulowania zadań zebrania wiejskiego jest lakoniczna i nieprzekonująca, a zadania zebrania wiejskiego powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań, gdyż organ nadający jednostce pomocniczej statut winien wyraźnie wskazywać w nim zadania, jakie realizują poszczególne organy jednostki pomocniczej. Odnośnie do uznania, że rada gminy może w statucie sołectwa zobligować sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu wskazano, że uzasadnienie Sądu I instancji jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, gdyż Sąd przywołuje treść przepisu art. 37a u.s.g., podnosząc, że przepis ten zawiera jedynie uprawnienie dla sołtysa, z drugiej zaś strony uznaje, że statut sołectwa, może zawierać zalecenie dla sołtysa. Wskazano, że akt prawa miejscowego nie może zawierać wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień, a ponadto trudno uznać, że sporna regulacja to "zalecenie", a nie nałożenie obowiązku. Podano, że uprawnienie sołtysa do uczestnictwa w posiedzeniu rady gminy wynika z art. 37a u.s.g., zaś zasady na jakich uczestniczy w tych posiedzeniach określa statut gminy. Stąd też brak jest jakichkolwiek podstaw do regulowania tej materii w statucie sołectwa. Odnośnie do uznania, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej, a także, że przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w tym organie pomocniczym wskazano, że z redakcji art. 36 ust. 3 u.s.g. wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji. Ponadto ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazuje wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla. Tym bardziej funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Podano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji § 16 ust. 1 Statutu narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. Nadanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej pozostaje także w sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym określono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji błędnie utożsamia zebranie wiejskie z mieszkańcami, osobami uprawnionymi do głosowania w celu przeprowadzenia wyborów. Ponadto skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że rada gminy nie była uprawniona do wprowadzenia w statucie sołectwa unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członków rady sołeckiej w przypadku zaistnienia okoliczności utraty zaufania społecznego, co jest pojęciem nieostrym i nieobjętym definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Zarówno sołtys, jak i rada sołecka są wybierani na określoną kadencję, dlatego też zasadnym jest precyzyjne, należyte określenie w statucie sołectwa przesłanek ewentualnego ich odwołania osób przed upływem kadencji. Zarzucono, że Sąd I instancji, nie będąc związany granicami skargi, nie dokonał oceny czy doszło do prawidłowego wyczerpania delegacji z art. 30 ust. 3 pkt 5 u.s.g., skupiając swą argumentację jedynie na zarzutach skargi. Podniesiono, że Statut nie przewiduje uprawnienia dla żadnego organu gminy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji i uchwał organów sołectwa, co uzasadnia zarzut niewyczerpania delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., zaś brak regulacji w tym zakresie nie może być uzupełniony w drodze wykładni logicznej czy celowościowej, poprzez domniemanie kompetencji Rady. Skarżący kasacyjnie podtrzymał także zarzut odnośnie do regulacji Statutu w zakresie dotyczącym nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, które nie wyczerpują prawidłowo delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Fakt uprawnienia wójta do wstrzymania wykonania decyzji, czy uchwały organu sołectwa, na bliżej nieokreślony czas, w połączeniu z brakiem nałożenia na niego obowiązku określenia terminu, w jakim organ sołectwa ma wykonać wskazania, powoduje, że takie zawieszenie wykonania aktu sołectwa może nastąpić na czas nieokreślony. Zarzucono, że WSA dokonał zbyt daleko idącego - a tym samym nieuprawnionego - wniosku w zakresie terminów na dokonywanie czynności nadzorczych. Zakwestionowano także sformułowania użyte przez WSA w uzasadnieniu orzeczenia, które zdaniem skarżącego kasacyjnie są niejasne i niezrozumiałe. Wskazano, że przepisy u.s.g., jak również p.p.s.a. nie znają i nie definiują pojęć "znaczne naruszenie prawa" i "podstawowe naruszenie prawa"; pojęcia te nie są także żadną kategorią języka prawnego i nie są weryfikowalne, co utrudnia kontrolę instancyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Gminy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 8 listopada 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 37a u.s.g. Przepis art. 37a u.s.g. stanowi, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Z kolei według § 8 pkt 12 zakwestionowanego Statutu Sołectwa P. do zadań sołtysa należy uczestniczenie w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Należy zatem zauważyć, że w tym zakresie mamy do czynienia z przepisem ustawowym i przepisem aktu prawa miejscowego. Akty normatywne tworzą strukturę hierarchiczną i różnią się między sobą przypisywaną im mocą prawną. Zgodnie z zasadą respektowania hierarchii aktów normatywnych, przepisy prawa niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych, bowiem normy hierarchicznie wyższe mają wyższą moc prawną. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, co wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, gdy ma ona charakter oczywisty, a charakter naruszenia nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że powołany przepis Statutu musi być interpretowany w relacji do postanowień art. 37a u.s.g. Wykładnia przepisu art. 37a u.s.g. prowadzi zaś do konkluzji, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on zatem w tym zakresie uprawnienie, a nie obowiązek, uczestniczenia w pracach rady gminy i to od woli przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zależy, czy weźmie on udział w posiedzeniu rady gminy, czy też nie. Z kolei z § 8 pkt 12 Statutu wynika, że sołtys, który jest przewodniczącym organu wykonawczego sołectwa, ma obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy. Dlatego też, wobec modyfikacji powołanym przepisem Statutu regulacji ustawowej, należało stwierdzić nieważność § 8 pkt 12 Statutu.

Natomiast niezasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym stanowiskiem, ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. oraz orzecznictwo sądowe: wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r., sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07). Zatem w statucie jednostki pomocniczej mogą być uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej jednostki, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto przyjmuje się, że art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje jedynie elementy obligatoryjne - takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 985/ 17). Nie jest to jednak katalog wyczerpujący i dodatkowa treść statutu może wynikać bądź z innych przepisów ustawy, bądź też być uzależniona od lokalnych potrzeb.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., poprzez posłużenie się w § 17 zaskarżonej uchwały niedookreślonym sformułowaniem zadań zebrania wiejskiego. Należy wskazać, że przepis art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zakwestionowany § 17 Statutu stanowi, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie określenie zadań zebrania nie narusza prawa. Wprawdzie zadania przekazywane jednostce pomocniczej powinny być określone w sposób enumeratywny, ale sformułowanie zawarte w § 17 Statutu tej zasady nie narusza. Kwestionowany przepis należy bowiem odczytywać w kontekście całej uchwały w przedmiocie nadania statutu, a nie tylko jej wybranych zapisów. Wprawdzie § 17 pkt 1 Statutu uprawnia zebranie wiejskie do podejmowania uchwał w sprawach należących do zadań sołectwa bez ich konkretyzacji, ale zadania oraz sposób ich realizacji zostały określone w sposób enumeratywny w § 6 Statutu. Natomiast odnosząc się do kwestii przyznania - w ramach zadań zebrania wiejskiego – prawa do rozpatrywania innych spraw ważnych dla sołectwa bez ich dokładniejszego określenia, wskazać należy, że nie ma przeszkód wynikających z zasad techniki prawodawczej, aby w zakresie określenia zadań zebrania wiejskiego posłużyć się klauzulą generalną "spraw ważnych". Poza tym sprawy te pozostawiono poza zakresem uprawnień uchwałodawczych organu. Nie można bowiem zapominać, że zebranie wiejskie jest nie tylko organem uchwałodawczym sołectwa, ale także forum, na którym mogą się wypowiadać mieszkańcy sołectwa. W związku z tym próba kazuistycznego określenia katalogu spraw, które mogą być rozpatrywane przez zebranie wiejskie mogłaby okazać się niedoskonała z powodu niezamierzonego pominięcia jakiejś kwestii, istotnej dla danej społeczności lokalnej.

Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie zgodnie z § 8 pkt 2 Statutu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej", ale § 9 ust. 4 stanowi, że: "Sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, jak również przewodniczy jej obradom". Przywołane postanowienia Statutu nie pozostają w sprzeczności z żadnym przepisem prawa. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że Statut mówi tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i przewodniczeniu jej obradom, czyli wykonywaniu funkcji techniczno-organizacyjnych, np. ustalaniu czasu i miejsca zebrania, udzielaniu głosu osobom, które pragną go zabrać, ustaleniu wyników głosowania nad uchwałami zebrania. Z przedstawionej regulacji nie wynika, co sugeruje skarżący kasacyjnie, że sołtys ma prawo brać udział w czynnościach należących do zadań rady sołeckiej.

Chybiony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zebranie wiejskie jest uprawnione do przeprowadzenia wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Wprawdzie w tym zakresie uzasadnienie WSA nie jest prawidłowe, gdyż nie można utożsamiać ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. jest organem uchwałodawczym. Jednakże zwrócić należy uwagę, że kwestia wyboru sołtysa i rady sołeckiej została uregulowana odrębnie, w Rozdziale 5 Statutu, a z przepisów tych wynika, że prawidłowo przypisano tę kompetencję zebraniu wyborczemu. Przepis § 19 ust. 1 Statutu stanowi bowiem, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej odbywa się poprzez głosowanie przeprowadzone na zebraniu wyborczym. Zatem zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia w tej części, odpowiada prawu. Stosownie zaś do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r. sygn. I OSK 113/11).

Nie można również podzielić kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podnosi się naruszenie art. 35 ust. 3 u.s.g. w zakresie określenia przesłanek odwołania sołtysa lub rady sołeckiej. Podzielić należy stanowisko WSA, że nie można kwestionowanego przepisu interpretować w oderwaniu od § 26 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym sołtys oraz rada sołecka mogą zostać odwołani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Rozstrzygnięcie co do pozbawienia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej podejmowane jest zatem w trybie analogicznym do ich wyboru. To sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej. Przy czym podkreślić należy, że – jak wskazano wyżej - ustawa w art. 35 ust. 3 u.s.g. zawiera otwarty katalog treści, jakie mogą się znaleźć w statucie. Wprawdzie treści te są obligatoryjne, ale nie są jedynymi, jakie rada może zawrzeć w statucie. Skoro zatem Rada Gminy przewidziała w Statucie możliwość odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej, to oznacza to tylko, że skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści Statutu.

Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., podnoszący niedostatek instrumentów nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Uchwała określa organy kontroli i nadzoru (§ 32 ust. 1), wskazuje instrumenty prawne nadzoru w postaci wstrzymania wykonania decyzji lub uchwały (§ 32 ust. 5) oraz stwierdzenia nieważności uchwały przez radę gminy (§ 32 ust. 7). Ponadto określa w zakresie niezbędnym procedury nadzoru i kontroli.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, oczekiwanego skutku nie mógł odnieść także zarzut błędnego uznania przez WSA, że zaskarżona regulacja wypełnia delegację ustawową z art. 35 ust 3 u.s.g. Jak bowiem wskazano wyżej, zapisy Statutu prawidłowo wypełniają delegację ustawową. Natomiast brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy art. 35 ust. 3 u.s.g. nie został naruszony.

Nietrafny jest również zarzut dotyczący posługiwania się przez WSA zwrotami "znaczne naruszenie prawa" i "podstawowe naruszenie prawa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie tych zwrotów przez WSA miało charakter skrótów myślowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem niewątpliwie, że ocena postanowień Statutu nastąpiła w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w odniesieniu do § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały, gdyż tylko w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa. Natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

Z tych względów, w zakresie § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały, orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałej części orzeczono w oparciu o art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uznając że skarga kasacyjna została uwzględniona w niewielkim zakresie.