Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiot skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także: "SKO", "organ") z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch linii kablowych o napięciu 220 kV relacji [...] – nacięcie linii napowietrznej [...]-[...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Prezydent [...], na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 u.p.z.p. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n.", decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch linii kablowych o napięciu 220 kV relacji [...] – nacięcie linii napowietrznej [...]-[...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] z obrębu [...] (odcinek [...]), [...], [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] (odcinek [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (odcinek [...]) w [...].

Następnie odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która podniosła naruszenia: art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1 zd. 2, art. 1 ust. 2 i 3, art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako: u.p.z.p.; art. 6,, art. 7 art. 7a, art. 8, art. 28, art. 10 § 1, art. 79, art. 81, art. 106 § 2, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 k.p.a.; § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

Odwołanie wniosła również [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a., art. 1 ust. 3, art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p.

SKO w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowana do ustalenia inwestycja, polegająca na budowie dwóch elektroenergetycznych linii kablowych 220 kV wraz z rurociągami światłowodowymi relacji [...] – nacięcie linii napowietrznej [...] – [...], spełnia warunek uznania jej za cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ podkreślił, że wniosek inwestora zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2019 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 tej ustawy. Organ wskazał również, że z akt sprawy wynika, że wydanie decyzji poprzedzone zostało zawiadomieniem o wszczęciu postępowania poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] i na stronie internetowej Urzędu [...], a także zawiadomienia doręczono właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Organ uznał, że fakt, że w ewidencji gruntów jako właściciele działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] o użytku gruntowym Tk, figurują nieistniejące już spółki, nie przesądza o naruszeniu przepisu art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 10 § 1 k.p.a. i 109 § 1 k.p.a. Organ przyjął, że nieruchomości te mają obecnie nieuregulowany stan prawny, chociaż kopie dokumentów złożonych przez inwestora wskazują, że powinny one stanowić własność Skarbu Państwa. Niemniej jednak ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa, ani nie nadaje tych praw.

Organ wskazał dalej, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyjaśnił również, że według art. 52 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się inwestora do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, jak i nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ uznał natomiast, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 817), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 492), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. nr 47, poz. 401) nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., których treść powinien uwzględnić organ ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ przypomniał również, że warunek zgodności z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego.

Organ w dalszym toku wskazał, że jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku modyfikować, dlatego zarzuty dotyczące zmiany przebiegu trasy inwestycji nie mogły zostać uwzględnione. Wniosek inwestora spełnia bowiem wszystkie wymogi prawne w zakresie jego kompletności, a projektowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego, nie oznacza, że organ ma rozstrzygać ewentualne kolizje, z innymi planowanymi inwestycjami. Organ podkreślił, że nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu, dlatego zbędne było wykazywanie niezbędności realizacji planowanej inwestycji właśnie przez działki skarżących Spółek, a zarzuty braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń i rozważań w tym zakresie nie mogły być skuteczne. Z tych względów nietrafne są również zarzuty dotyczące możliwości "wyboru" przez organ innego przebiegu inwestycji. Organ wskazał również, że ingerencja w prawo własności przysługujące innym podmiotom jest usprawiedliwiona, ponieważ inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb ludności w energię elektryczną, ma na celu połączenie obecnie budowanej stacji 220/110 kV [...] z Krajowym Systemem Elektroenergetycznym. Ponadto inwestor wraz z wnioskiem przedłożył postanowienie RDOŚ w [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia ze względu na fakt, że nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie/znacząco oddziaływać na środowisko. Organ przypomniał, że w "charakterystyce inwestycji" podano, że linie kablowe 220kV są źródłem tylko pola magnetycznego, a pole elektryczne ze względu na ekranowaną budowę nie występuje poza kablem. Organ wskazał również, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Natomiast kwestie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości, które może być konsekwencją zaskarżonej decyzji, nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem organu z [...] grudnia 2019 r. nr [...].

Skargę na decyzję z [...] listopada 2019 r. wywiodła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania:

art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności formułowanie twierdzeń dotyczących badania zakresu ingerencji w prawo własności podczas, gdy badanie takie nie było prowadzone, jedynie w oparciu o stanowisko inwestora, bez weryfikacji tegoż stanowiska;

art. 80 k.p.a., poprzez dowolne uznanie, że inwestycja nie będzie naruszać praw osób trzecich, pomimo że inwestycja ograniczy sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej Spółki i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wa 66/20.

Skargę wywiodła także [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 28, art. 10 § 1 w zw. z art. 79, art. 81 i art. 106 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że organ nie ustalił wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być zlokalizowana inwestycja, tj. działek o numerach [...], [...] oraz [...], a tym samym nie dokonał analizy stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także nie zawiadomił na piśmie właścicieli i użytkowników wieczystych wskazanych działek o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ analiza stanu prawnego terenu jest istotnym elementem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a co za tym idzie ustalenie tego stanu w odniesieniu do wskazanych działek mogło zmienić treść decyzji co najmniej w ich zakresie, a także stanowisko właścicieli i użytkowników wieczystych wskazanych działek mogło mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji organów obu instancji;

prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 54 pkt 2) d) u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7a i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji interesów podmiotów, na których nieruchomościach ma być zrealizowana inwestycja, nierozważenie możliwości realizacji innych wariantów przebiegu kabli energetycznych oraz oparcie się wyłącznie na twierdzeniach przedstawionych przez inwestora, a tym samym niezbadanie, czy ingerencja w prawo własności skarżącej Spółki jest konieczna (proporcjonalna) do osiągnięcia celu publicznego ze względu na ochronę zasad konstytucyjnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie, że możliwa jest realizacja inwestycji w innym wariancie, który narusza prawa stron w mniejszym zakresie, musiałoby doprowadzić do wydania decyzji odmownej;

a w konsekwencji także przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zaniechania przeprowadzenia ustaleń zmierzających do zbadania, mając na względzie interesy prywatne i prawo własności, czy zawnioskowany przebieg linii elektroenergetycznych jest rozwiązaniem koniecznym (proporcjonalnym) do osiągnięcia celu publicznego; które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozważenie interesów prywatnych mogło prowadzić do stwierdzenia, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z przepisami wskazanymi w poprzednim zarzucie i wydania decyzji odmownej;

przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że organ nie umożliwił skarżącej Spółce oraz [...] Sp. z o.o. wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań, a konkretnie do pisma inwestora z 7 czerwca 2019 r., w którym odniósł się on do wskazywanych przez Spółki alternatywnych wariantów poprowadzenia inwestycji, nieingerujących w prawo własności, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w uzasadnieniu decyzji stanowisko inwestora zostało potraktowane jako uzasadnienie dla stwierdzenia, że wybrany przez inwestora przebieg inwestycji jest zgodny z prawem;

przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci ekspertyzy w sprawie oddziaływania inwestycji na zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowania jednorodzinne i potwierdzającej brak występowania pola elektromagnetycznego poza prowadzonym przez inwestora kablem; które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie stosownej ekspertyzy mogłoby prowadzić do wydania przez organy obu instancji decyzji o odmiennej treści;

przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo prowadzenia postępowania i wydania decyzji z naruszeniem zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności poprzez opieranie się wyłącznie na stanowisku inwestora bez jego weryfikacji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przeprowadzenie postępowania z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania mogło doprowadzić do wydania przez organy obu instancji decyzji o odmiennej treści;

prawa materialnego, a mianowicie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo pominięcia w niej koniecznego elementu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a konkretnie nieokreślenia linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w skali 1:2000, a także przez wydanie decyzji mimo nieprzedstawienia mapy w takiej skali przez inwestora, w sytuacji gdy inwestycja ma niewątpliwie charakter liniowy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ określenie linii rozgraniczających na mapie w odpowiedniej skali jest koniecznym elementem składowym decyzji;

prawa materialnego, a mianowicie art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c) u.p.z.p., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo pominięcia w niej koniecznego elementu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a konkretnie określenia charakterystycznych parametrów inwestycji w ramach opisu charakterystyki inwestycji, a także poprzez wydanie decyzji, pomimo że wniosek inwestora nie zawierał określenia charakterystycznych parametrów inwestycji, lecz zamiast tego podawał jedynie wstępne i orientacyjne dane, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ określenie charakterystyki inwestycji, w tym jej parametrów, jest koniecznym elementem składowym decyzji;

prawa materialnego, czyli § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że doprowadzi to do pozbawienia dostępu do drogi publicznej [...] sp. z o.o., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby ten przepis nie został naruszony, musiałaby zostać wydana decyzja odmowna;

przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, wadliwość i lakoniczność uzasadnienia, w którym nie odniesiono się do argumentów odwołań, a wyłącznie przytoczono stanowisko inwestora, mimo, że te same zarzuty zostały postawione organowi I instancji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozważanie wszystkich zarzutów mogło zmienić treść rozstrzygnięcia.

Sprawa ta została zrejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wa 67/20.

W odpowiedzi na skargi SKO w Warszawie wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie postanowieniami z [...] lipca 2020 r. postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 66/20 i IV SA/Wa 67/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Wa 66/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie nadmienić należy, że zaskarżenie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przez podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, przez które planowana inwestycja ma przebiegać, może odbyć się co do zasady w granicach przysługującego im indywidualnego interesu prawnego, chyba że zostaną wykazane wady decyzji jako całości. Sąd doszedł natomiast do przekonania, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu.

Skarżące Spółki wywodzą swój interes prawny ze współwłasności działki ew. nr [...] ob. [...], jak i własności działki ew. nr [...] ob. [...] w przypadku [...] Sp. z o.o.,

a także działki ew. nr [...] ob. [...] odnośnie [...] Sp. z o.o. Uzasadnione wydawało się więc rozpoczęcie rozważań Sądu od zbadania kwestionowanego rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów, które zostały zgrupowane wokół kwestii naruszenia przysługującego Spółkom prawa własności.

W sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego organ musi mieć na uwadze skutki decyzji w postaci ograniczenia prawa własności. Zasadność ingerencji w prawa osób trzecich, w zakresie możliwości wykonywania przez nie prawa własności w związku z wykonywaniem uprawnień wynikających z decyzji lokalizacyjnej przez inwestora, musi więc być rozważana na etapie wydania tej decyzji, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Co ważne, wskazane w tym przepisie zagadnienia, które uwzględnia się przy zagospodarowaniu przestrzennym, mają charakter równorzędny.

W tym zakresie wymagana jest zatem ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w wykonywanie prawa własności. Sąd pragnie zauważyć, że wprawdzie przepisy u.p.z.p. nie stanowią o tym wprost, ale taki obowiązek wynika systemowo z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140, art. 143 i art. 144 k.c., dotyczących ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich.

Przepisy u.p.z.p. nie zawierają w swej treści bezpośrednio regulacji określających następstwa wydania decyzji lokalizacyjnej, wydanie decyzji tego rodzaju może mieć jednak daleko idące konsekwencje prawne, choć decyzja tego rodzaju sama w sobie prawa własności nie narusza. Wydanie decyzji lokalizacyjnej, która uwzględnia wykorzystanie nieruchomości nie ogranicza wszak własności, nie konstytuuje również podstaw, aby inwestor mógł rościć sobie wobec niej jakiekolwiek prawa.

Sąd doszedł więc do przekonania, że autorzy skarg nie wykazali, że lokalizacja inwestycji celu publicznego, między innymi na działkach, do których przysługuje im tytuł prawny, godzi w istotę prawa własności. Podnoszone kwestie ingerencji w wykonywanie prawa własności wobec nieruchomości, na których inwestycja ma być zlokalizowana, w tym utrudnienia w dalszym ich zabudowaniu przez skarżące Spółki oraz utrudnienia w prowadzeniu na nich działalności gospodarczej w związku z montażem i eksploatacją planowanych urządzeń przesyłowych, nie wskazują, aby doszło w tym zakresie do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Wskazać bowiem należy, że są to standardowe obciążenia ciążące na każdym właścicielu nieruchomości, na jakiej zlokalizowane są linie energetyczne służące zapewnieniu powszechnego zaopatrzenia w energię elektryczną.

Sporna inwestycja ma bowiem polegać na budowie linii kablowych, które mają połączyć Elektrociepłownię [...] z Krajowym Systemem Energetycznym. Budowa inwestycji liniowej związanej z przesyłem energii elektrycznej to z kolei inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Planowana inwestycja będzie nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego dla zbiorowości na poziomie lokalnym, ale pośrednio będzie miała znaczenie dla całej aglomeracji warszawskiej i będzie zaspokajać jej potrzeby jako całości.

Na obszarze objętym inwestycją występuje podziemna infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji deszczowej i sanitarnej, gazociągów, wodociągów, ciepłociągów, kabli elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych. Na terenie inwestycji przebiegają zatem inne linie przesyłowe. Zaproponowana lokalizacja to więc wariant optymalny, to ingerencja, która narusza prawo własności w najmniejszym możliwym stopniu, gdyż istniejące linie już i tak w określony sposób ograniczają zagospodarowanie terenu. Inwestor w piśmie z 7 czerwca 2019 r. wyjaśnił natomiast, że w trakcie analizy priorytetowo potraktowano kwestie związane z utrudnieniami jakie może wywołać infrastruktura elektroenergetyczna dla właścicieli. Warunkami kluczowymi były jednak możliwości techniczne wykonania takich linii i ograniczenia wynikające z przepisów branżowych regulujących kwestie lokalizacji oraz zbliżeń do torów kolejowych, dróg i istniejącej infrastruktury występującej w terenie miejskim.

W skargach nie wykazano natomiast, aby realizacja inwestycji pozostawała w dysproporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności i przez to naruszyła przepisy dotyczące ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich. Tym bardziej, że żaden ze wskazanych wzorców kontroli nie uzależnia dopuszczalności wydania decyzji od zbadania, czy planowana inwestycja nie umożliwi bądź nie utrudni w przyszłości zabudowy nieruchomości nią objętej. Podnoszone przez skarżące Spółki kwestie dotyczące przysługującego im prawa własności nie mogą więc zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego.

Zasadnie dostrzeżono wprawdzie perspektywę zastosowania art. 124 u.g.n., niemniej jednak jest to odrębne postępowanie, które rządzi się własnymi kryteriami. Kwestia zastosowania tego przepisu w przyszłości wykracza natomiast poza ramy postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nie nakazuje analizowania lokalizacji inwestycji z punktu widzenia interesów pozostałych stron postępowania. Decyzja lokalizacyjna w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy korzysta bowiem z preferencji proceduralnych – wyznacznikami merytorycznego rozstrzygnięcia jest tylko zgodność lokalizacji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem rozstrzygnięcie związane, którego korelatem jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia lokalizacji inwestycji, która pozostaje w zgodzie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W stanie sprawy za nieuzasadnione należało zatem uznać postulaty rozważenia alternatywnej lokalizacji inwestycji liniowej w taki sposób, aby omijała nieruchomości należące do skarżących Spółek. Decyzja lokalizacja ma bowiem charakter decyzji deklaratoryjnej, która odpowiada na zapytanie inwestora, czy inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym terenie. Autor skargi [...] Sp. z o.o. stoi na błędnym stanowisku, że ewentualna zmiana lokalizacji inwestycji zależy od woli i działania samego organu. Organ właściwy do wydania decyzji nie może wydać rozstrzygnięcia, które wykraczałoby poza granice wniosku. W aktualnym stanie prawnym żaden przepis nie upoważnia również organu do modyfikacji jego elementów, a inwestor nie może zostać pozbawiony realnego wpływu na treść swojego żądania. W sprawie nie istniały więc podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które miało uzasadniać celowość innego sposobu realizacji inwestycji. Brak możliwości takiej analizy oznacza również, że nawet jeśli inna lokalizacja byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja, nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 272/16). Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, okazały się nieadekwatne do stanu sprawy. Skoro nie ustalono, aby lokalizacja naruszała przepisy odrębne, nie było podstaw do wydania decyzji negatywnej.

Decyzja lokalizacyjna nie przesądza jednak, czy inwestor zdoła uzyskać pozwolenie na budowę. Natomiast to właśnie na tym etapie organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące inwestycji oraz ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwa jest realizacja inwestycji, również w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Specyfikacja techniczna inwestycji na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie może więc być tak samo konkretnie i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że autor skargi nie wskazał innych niż art. 54 pkt 1 u.p.z.p. i art. 52 ust. 2 u.p.z.p. regulacji, z których wyprowadza dla inwestycji wymóg szczegółowego określenia parametrów technicznych już na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stąd przedwczesne są zarzuty odnośnie naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na obecnym etapie określenie inwestycji musi obejmować na tyle dokładne wskazanie cech inwestycji, aby pozwoliło ono nie tylko na określenie przeznaczenia inwestycji, lecz także na precyzyjne zakwalifikowanie jej do kategorii inwestycji celu publicznego. Rozwiązania techniczne, w tym szczegółowe parametry inwestycji, zostaną dopiero określone na etapie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym.

Kwestia dostępu do drogi publicznej, na którą zwrócono uwagę, ma być natomiast rozwiązana w ramach projektu budowalnego. W wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich w decyzji wpisano także m.in. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi promieniowaniem. Zapis ten ma o tyle istotne znaczenie, że jedna ze skarżących Spółek wyraża obawę przed występowaniem pola elektromagnetycznego, które według zapewnień inwestora ma zamknąć się w obwodzie kabla. W ocenie Sądu, przy uwzględnieniu specyfiki decyzji lokalizacyjnej stwierdzić należy, że organ w sposób wystarczający określił wymagania ochrony interesu osób trzecich. Z akt sprawy wynika również, że organ dokonał wszystkich wymaganych uzgodnień (m.in. z RDOŚ w [...]).

Sąd uznał, że zastrzeżenie odnośnie skali mapy stanowiącej załącznik decyzji lokalizacyjnej wynika z błędnej wykładni art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzającej do nieuprawnionego twierdzenia, jakoby załączenie do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – w przypadku inwestycji liniowych kopii mapy w skali 1:2000 – oprócz kopii mapy zasadniczej w skali 1:5000 lub 1:1000, stanowiło bezwzględny obowiązek inwestora (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r, sygn. akt II OSK 2437/14).

Kwestie związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do działek ew. nr [...], [...] i [...] z ob. [...], a więc nieruchomości znajdujących się na linii przebiegu inwestycji, nie miały natomiast wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd podziela ocenę, że stan prawny dla wskazanych nieruchomości należy uznać za nieuregulowany, uwzględnienie zarzutu w tym zakresie wykraczałoby jednak poza granice interesu prawnego skarżącej Spółki, który określa granice kontroli sądowej w sprawie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego toczy się na ryzyko inwestora i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje w powodu zmiany stanu prawnego nieruchomości objętej przebiegiem inwestycji liniowej. Brak zgody właścicieli działek, przez które przebiega inwestycja, nie stanowił przeszkody dla merytorycznego załatwienia sprawy. Kwestie własnościowe będą miały jednak bezpośrednie znaczenie dla dalszych losów inwestycji na etapie wydania pozwolenia na budowę i zastosowania art. 124 u.g.n. Natomiast ewentualne wady doręczenia decyzji w postępowaniu lokalizacyjnym będą mogły stanowić podstawę do wznowienia tego postępowania przez ustalonych właścicieli wskazanych działek, jeżeli nie upłynie termin przewidziany w art. 53 ust. 8 u.p.z.p.

Brak możliwości wypowiedzenia się przez [...] Sp. z o.o. co do stanowiska inwestora należy postrzegać w kategoriach uchybienia, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Stanowisko pozostałych stron, jeżeli nie jest powiązane z naruszeniem przepisów, od których ustawodawca uzależnia uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ustalenie lokalizacji warunkowane jest bowiem jedynie zgodnością realizacji takiej inwestycji na danym terenie z przepisami prawa powszechnie obwiązującego.

Sąd nie omieszkał zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji obciążone jest pewnymi niedostatkami redakcyjnymi. Stanowisko organu zostało wyrażone w kilku zdanich, nie odniósł się on do wszystkich zarzutów odwołania, a cała argumentacja decyzji jest mocna syntetyczna, niemniej jednak rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Lakoniczność uzasadnienia nie stanowi w tym przypadku wady prowadzające do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w sposób wystarczający wypowiedział się co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i zastosowanych przepisów, co umożliwiło dokonanie sądowej kontroli. Natomiast przywoływane przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, dlatego rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z oczekiwaniem skarżących Spółek nie stanowi samo przez się ich naruszenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.