Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 13, art. 20 ust., art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. (rejonu ulic [...] i [...]) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 42 ust. 2 pkt 1 w zakresie pominięcia tym zapisem działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych przy ulicy [...] w B., stanowiących własność J. A.; 2. zasądza od Rady Miasta B. na rzecz skarżącego J. A. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta B. (dalej jako: "organ") z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (w rejonie ul. [...]), dalej powoływana jako "uchwała".

W § 1 tejże uchwały stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999 r. (z późn. zm.).

Dział III. skarżonej uchwały dotyczył ustaleń szczegółowych planu. Wedle § 42, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 8.1-8.31MN(U) przeznacza się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. W ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono zabudowę usługową (lokalizowaną w pasie ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej wzdłuż ulic: [...]) oraz budowę budynków usługowych na nieruchomościach z istniejącą zabudową usługową i mieszkaniowo-usługową.

W piśmie, które wpłynęło do organu [...] grudnia 2017 r., J. A. (dalej jako: "Skarżący") wezwał Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], w odniesieniu do działek o nr ewid. gr. [...] położonych przy ul. [...] w B. Działki te znajdują się na terenie planistycznym oznaczonym na rysunku uchwalonego planu symbolem 8.15MN(U), przeznaczającym nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi i zielenią urządzoną. Skarżący zaznaczył, że w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczona została zabudowa usługowa zlokalizowana w pasie ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej wzdłuż ulic: [...], co ma swoje odzwierciedlenie w rysunku planu. Skarżący zauważył jednak, że linia ta narysowana jest również wzdłuż ul. [...], która nie została wymieniona w tekście uchwały jako ulica, wzdłuż której lokalizacja tego rodzaju zabudowy jest możliwa. W związku z tym Skarżący dostrzegł rozbieżność pomiędzy częścią tekstową planu, a jego rysunkiem. Jego zdaniem, brak spójności pomiędzy dwoma nierozerwalnie ze sobą związanymi elementami planu miejscowego jest uzasadnioną przesłanką do konieczności podjęcia przez organ działań zmierzających do wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwego aktu prawnego.

Organ planistyczny nie ustosunkował się do powyższego pisma.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., Skarżący, w związku z naruszeniem jego interesu prawnego, złożył skargę do tut. Sądu na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (w rejonie ul. [...]), w odniesieniu do działek o nr ewid. gr. [...] położonych przy ul. [...] w B.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 20 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej jako "ustawa planistyczna") i § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego sprzeczne ustalenia w zakresie uzupełniającego przeznaczenia terenu o symbolu 8.15MN(U) tj. lokalizacji zabudowy usługowej, wyrażające się rozbieżnością pomiędzy częścią tekstową planu, która przewiduje lokalizację zabudowy usługowej w pasie ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej wzdłuż ulic: [...], a stanowiącym jej załącznik rysunkiem, na którym linia zabudowy usługowej została wrysowana także wzdłuż ul. [...], w sytuacji gdy tekst planu i jego rysunek stanowić powinny jedną całość, przy czym część tekstowa jest jego treścią, a część graficzna wskazuje za pomocą przyjętych symboli i nazewnictwa powiązanie z całością tekstową planu, a zatem istnienie takiej rozbieżności w istocie oznacza brak jednoznacznego określenia przeznaczenia uzupełniającego tego terenu, albowiem rysunek nie może zawierać ustaleń innych niż tekst;

- art. 17 pkt 13 ustawy planistycznej poprzez wprowadzenie zmiany w projekcie planu w zakresie przeznaczenia uzupełniającego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 8.15MN(U), polegające na wykreśleniu z § 42 ust. 2 pkt 1 planu ul. [...], pomimo że nie uwzględnione zostały wniesione uwagi dotyczące wprowadzenia zakazu lokalizacji usług wzdłuż tej ulicy, co jednoznacznie wynika z treści zarządzeń z dnia [...] lipca 2106 r. Nr [...] i z dnia [...] września 2016 r. Nr [...], których uzasadnienia klarują czytelny obraz intencji przyświecających sposobowi zagospodarowania terenu o symbolu 8.15MN(U) w rejonie ul. [...], a innych powodów wskazujących na potrzebę dokonania zmian w projekcie planu w tym zakresie w aktach planistycznych nie ma;

- art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, rozumianych jako wartości merytoryczne i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez organy gminy, przejawiające się w tym, iż ustalenia zawarte w tekście uchwały, w szczególności dotyczące wiążącego przeznaczenia terenów, przez to wpływające na sposób kształtowania prawa własności nieruchomości, powinny mieć pełne odzwierciedlenie na rysunku planu, stanowiącym integralną jego część, a istnienie, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, rozbieżności pomiędzy dwoma nierozerwalnie ze sobą związanymi elementami planu miejscowego, należy uznać za istotne, uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w kwestionowanej części. Za istotne uznać należy także naruszenie trybu sporządzania planu wyrażające się w dokonaniu zmian w projekcie planu wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na złożone uwagi i wbrew własnym intencjom lokalnego uchwałodawcy co do sposobu zagospodarowania działek Skarżącego;

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na braku możliwości realizacji zabudowy usługowej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 8.15MN(U), będące wynikiem istnienia sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i rysunkową obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i wbrew intencjom lokalnego uchwałodawcy co do sposobu zagospodarowania tego terenu, a mającym swoje odzwierciedlenie w aktach planistycznych, wyłączającą w ten sposób wykorzystanie nieruchomości pod zabudowę usługową;

- naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości swobodnego dysponowania nieruchomościami stanowiącymi własność skarżącego w zakresie realizacji zabudowy usługowej w następstwie przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie polegającego na uchwaleniu planu miejscowego naruszającego podstawową zasadę, jaką jest jednoznaczne, niebudzące wątpliwości określenie przeznaczenia terenu.

Z uwagi na powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność Skarżącego oraz o zasądzenie na rzez Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

.Z uzasadnienia skargi wynika, że z powodu rozbieżności między warstwą tekstową a warstwą graficzną planu, polegającą na braku ul. [...] w tekście planu pośród ulic, wzdłuż których możliwa jest lokalizacja zabudowy usługowej, a obecności tej ulicy na rysunku, Skarżący zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. do Prezydenta Miasta B. o wyjaśnienie tejże niespójności. W odpowiedzi otrzymał wyjaśnienie, iż pominięcie ul. [...] w tekście planu nastąpiło omyłkowo. Zastępca Prezydenta Miasta B. stwierdził, że w obecnym stanie prawnym wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego nie jest możliwe, a plan powinien w tym zakresie zostać zmieniony. Projekt stosownej uchwały miał zostać przedstawiony Radzie Miasta B., jednak organ nie wyraził zgody na rozpoczęcie procedury. Wobec tego, plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny Skarżącego, gdyż doznaje on ograniczeń w swobodnym korzystaniu z prawa własności ww. nieruchomości, wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego, a ograniczeniem tym jest brak możliwości wykorzystania posiadanych działek pod działalność usługową, a to z powodu sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący przytoczył treść stosownych przepisów ustawy planistycznej oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konstatując, że prawidłowo sporządzony plan musi zawierać zarówno część tekstową, jak i graficzną, przy czym tekst planu stanowi część uchwały, zaś rysunek jest niejako załącznikiem graficznym; rysunek nie wiąże bezpośrednio, gdyż nie spełnia wymogów budowy normy prawnej i obowiązuje on w takim zakresie, w jakim tekstu planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Skarżący przyznał, że dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji, musi być to jednak określone tak samo w części tekstowej i graficznej, a ponadto nie może wzajemnie sobie przeczyć.

Skarżący wskazał, że w skarżonym planie miejscowym, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 8.15MN(U) w § 42 ust. 1 wskazano przeznaczenie główne terenu jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi i zielenią urządzoną, w ust. 2 pkt 1 i 2 określono uzupełniające przeznaczenie w postaci zabudowy usługowej. Wobec tego, zabudowa usługowa może być na tym terenie sytuowana w pasie ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej wzdłuż ulic: [...] oraz na nieruchomościach z istniejącą zabudową usługową i mieszkaniowo-usługową. Na rysunku, stanowiącym Załącznik Nr 1 do uchwały na terenie oznaczonym symbolem 8.15 MN(U) widnieje wzdłuż ul. [...], oznaczona w legendzie rysunku planu linia zabudowy usługowej, która zgodnie z zapisami § 42 ust. 2 pkt 1 pozwala na lokalizację tego rodzaju zabudowy wzdłuż ul. [...], która to ulica w tekście planu nie została jednak wymieniona. Biorąc to pod uwagę, zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną skarżonego planu. Rysunek planu obowiązuje bowiem w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku, a w tym wypadku zawiera ustalenia inne niż tekst.

Po analizie akt planistycznych Skarżący zauważył, że intencja l uchwałodawcy była inna niż ostatecznie zapisana w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu przedstawiony przy pierwszym wyłożeniu w § 42 ust. 2 pkt 1 przewidywał wyliczenie ulic, wzdłuż których możliwa jest realizacja zabudowy o charakterze usługowym, gdzie obok ulic obecnie w nim wskazanych były także wpisane ul. [...]. W wyniku złożonych uwag, Prezydent Miasta B. w zarządzeniu z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w odpowiedzi na uwagę dotyczącą wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej w rejonie ulic [...] w § 2 ust. 1 pkt 5 zarządzenia uwzględnił tę uwagę w zakresie braku możliwości lokalizacji nowej zabudowy usługowej wzdłuż ulicy [...] i [...]. W zakresie wykluczenia budowy usługowej w rejonie ul. [...] i usług istniejących odmówił jej uwzględnienia, uzasadniając powyższe tym, iż prawidłowo zaplanowane osiedle mieszkaniowe wymaga zapewnienia dostępu do podstawowych usług społecznych i komercyjnych zaspokajających potrzeby mieszkańców. Wyjaśnił, że usługi te powinny być zlokalizowane przy głównych ciągach komunikacyjnych w celu zapewnienia łatwego do nich dostępu, jednakże w projekcie planu wyłożonym ponownie do publicznego wglądu, pomimo nieuwzględnienia uwagi dotyczącej wykluczenia zabudowy usługowej w rejonie ul. [...], z § 42 ust. 2 pkt 1 została wykreślona także i ta ulica. Po ponownym wyłożeniu, została ponownie zgłoszona uwaga dotycząca wykluczenia na osiedlu [...] zabudowy innej niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i została ona w całości nieuwzględniona, z powtórzeniem uzasadnienia już przedstawionego przez Prezydenta w poprzednim zarządzeniu (§ 1 ust. 1 pkt 16 Zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]). Rozpatrzenie uwag w sposób przedstawiony w zarządzeniach Prezydenta Miasta B. winno skutkować brakiem zmian w treści planu, jednak do kolejnego uzgodnienia został przedłożony projekt planu z wykreśloną w § 42 ul. [...] i w tym kształcie został on przyjęty przez Radę Miasta B. Uchwalenie planu wbrew treści rozpatrzonych uwag jest, według Skarżącego, naruszeniem trybu sporządzania planu i kolejną z przesłanek dla stwierdzenia jego nieważności.

Skarżący podniósł, że władztwo planistyczne gminy nie może prowadzić do nadużycia przysługujących jej uprawnień, takich jak ingerencja w prawo własności, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny przyznał, że niewymienienie w tekście planu pasa wzdłuż ul. [...] jako obszaru dopuszczenia zabudowy usługowej nastąpiło w wyniku omyłki. Organ wskazał, że na sesji dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta B. przedłożył uchwałę w sprawie uznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] za uzasadnione, jednocześnie przedkładając po raz trzeci projekt uchwały w sprawie zmiany przedmiotowej uchwały. Uchwały te jednak nie zostały przyjęte przez Radę Miasta B. Na sesji dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta B. przedłożył po raz czwarty projekt zmian planu. Tym razem obszar zmiany planu został ograniczony do rejonu ul. [...]. W przypadku podjęcia uchwały o zmianie planu miejscowego, organ wniósł o zawieszenie postępowania wywołanego skargą, co pozwoliłoby na polubowne zakończenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.

Do kompetencji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.") należy orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl zaś art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie niniejszego przepisu uległo zmianie, bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta w dniu [...] września 2016 r. Skarżący w piśmie, które wpłynęło do organu [...] grudnia 2017 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wniósł pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., które zostało doręczone organowi [...] stycznia 2018 r. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały spełnione.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie tej trzeciej kwestii wskazać należy, że zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Innymi słowy, sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. II OSK 137/15 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych): "w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Natomiast sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, w zależności od charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały bądź tylko jej części".

Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego Skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnym naruszeniu zasad, istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu lub naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. Pod pojęciem trybu procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Do ich istotnego naruszenia dochodzi wtedy, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej, a ich naruszenie to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II SA/Bk 994/13). Ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu winno zatem polegać na ustaleniu, na czym owo naruszenie polega oraz jakie wywołuje skutki. Przy tym, konieczne jest uwzględnienie, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia go zgodnie z prawem, przy przestrzeganiu tych zasad i trybu na każdym etapie postępowania planistycznego (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1802/15 oraz z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12). Naruszenia te winny być również rozpatrywane w odniesieniu do naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Skarżącego wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych fragmentów uchwały.

Trzeba przyznać rację Skarżącemu, iż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Należy wskazać, że w myśl art. 17 pkt 13 ustawy planistycznej wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Jak zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 587/17: "zachowanie powyższego trybu [z art. 17 ustawy planistycznej] jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego". W realiach niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył Skarżący, w pierwotnie przedstawionym projekcie planu, przy pierwszym wyłożeniu, obok ulic wymienionych w § 42 ust. 2 pkt 1 wskazana była również m.in. ul. [...]. W wyniku złożonych uwag, w drodze zarządzenia z dnia [...] lipca 2016 r., Prezydent uwzględnił w części uwagę dotycząca wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej w rejonie ul. [...] [...] – w zakresie wykluczenia zabudowy usługowej w rejonie ul. [...] odmówił jej uwzględnienia. Mimo to, w projekcie planu wyłożonym ponownie do publicznego wglądu, z § 42 ust. 2 pkt 1 została wykreślona ul. [...]. Po ponownym wyłożeniu, została zgłoszona ta sama uwaga, i zarządzeniem Prezydenta została ona nieuwzględniona w całości. Odnosząc treść art. 17 ust. 11 i ust. 13 ustawy planistycznej do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kolejne przedłożone projekty powinny być zgodne z zarządzeniami Prezydenta Miasta B. dotyczącymi rozpatrzenia zgłoszonych uwag, jednakże do ponownego wyłożenia i uzgodnienia były przedkładane projekty planu z naniesionymi zmianami (wykreślenie ul. [...] z § 42 ust. 2 pkt 1. W takim brzmieniu plan został przez Radę Miasta B. uchwalony. Bez wątpienia, doszło tu do zachwiania procedury planistycznej na etapie przewidzianym przez art. 17 ustawy planistycznej, gdyż uwzględnione w zarządzeniach organu wykonawczego uwagi nie zostały przedstawione w projekcie przy drugim wyłożeniu, a błąd ten został niejako powielony przy kolejnym wyłożeniu. Sam organ przyznał, że wykreślenie ul. [...] było omyłkowe, jednakże należy zwrócić uwagę, że na etapie wnoszenia uwag przedmiotowy błąd nie został wyeliminowany, a organ winien dochować szczególnej staranności na każdym etapie procedury planistycznej, także ze względu na zawodowy i sprofesjonalizowany charakter takiego działania. Co więcej, ul. [...] była ujęta w § 42 ust. pkt 1 pierwotnego projektu, tym bardziej więc może dziwić postawa Rady Miasta B., która kilkukrotnie odmówiła przyjęcia stosownych uchwał i powrotu do pierwotnego brzmienia, uwzględniającego w odpowiednim przepisie także ul. [...]

Konsekwencją nieuwzględnienia w § 42 ust. 2 pkt 1 części tekstowej projektu uchwały ul. [...] było powstanie sprzeczności między częścią tekstową, a częścią graficzną projektu. Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, a więc materialnego aspektu zgodności planu z prawem.

Zasady sporządzania planu miejscowego, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Przedmiot uchwały określony przez art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie zauważył Skarżący, odnosząc się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że prawidłowo sporządzony projekt planu winien zawierać zarówno część tekstową, jak i część graficzną, i w powiązaniu ze sobą powinny być one interpretowane. Rysunek planu, jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (por.: wyroki NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 643/14; z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/14; z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 392/14; z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1560/08). Przeznaczenie poszczególnych terenów w planie powinno być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, co jednak nie ma miejsca w sytuacji, gdy rysunek i tekst stoją do siebie w oczywistej sprzeczności. Z części graficznej planu jasno wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 8.15MN(U) wzdłuż ul. [...] umieszczona została linia zabudowy usługowej.

Skarżący słusznie podniósł, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jak zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 5.01.2015 r., sygn. II SA/Sz 973/14: "interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu; naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością; uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego". W niniejszej sprawie postanowienia uchwały sprzeczne w swej treści z częścią graficzną bezpośrednio oddziałują na konstytucyjne prawo własności Skarżącego, znacznie je ograniczając. Przed uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniem wszystkich trzech działek była zabudowa usługowa. Niespójność rysunku i tekstu planu, spowodowana omyłką, uniemożliwiła wydanie Skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowego.

Sąd zaznacza, że zgodnie z powołanym przez Skarżącego art. 140 k.c. właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Jedną z konsekwencji uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wobec powyższego, jeśli zapisy planu uniemożliwiają Skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem (zabudowa usługowa) to doszło do naruszenia uprawnienia do zabudowy, a przez to naruszenia interesu prawnego Skarżącego. Z tego powodu doszło do sytuacji ograniczenia konkretnego, indywidualnego prawa Skarżącego w dysponowaniu jego nieruchomością na cele budowlane, co wypełnia przesłankę "naruszenia interesu prawnego", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Końcowo należy nadmienić, że 21 maja 2018 r. została podjęta uchwała intencyjna w sprawie zmiany przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni. Bez wątpienia naruszenie interesu prawnego Skarżącego, przejawiające się uniemożliwieniem zabudowy usługowej według woli Skarżącego, spowodowane niespójnością w zakresie części tekstowej i części graficznej uchwały, godzi nie tylko w interes Skarżącego, ale również w obiektywny porządek prawny. Ze względu na to, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 42 ust. 2 pkt 1 w zakresie pominięcia tym zapisem stanowiących własność Skarżącego działek o numerach [...] położonych przy ul. [...] w B. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Końcowo należy nadmienić, że Sąd nie miał podstaw prawnych do zawieszenia postępowania sądowego na wniosek Rady Miasta B., bowiem w aspekcie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w dacie postępowania sądowego nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, którego rozstrzygnięcie mogłoby wpłynąć na treść orzeczenia sądowego.

Natomiast, zawieszenie postępowania w myśl art. 126 p.p.s.a. wymagało zgody Skarżącego, który jednakże takiej zgody nie udzielił, słusznie poniekąd uznając, że po wielu próbach przedsądowego załatwienia oczywistego problemu, nie posiada zaufania do organu.