Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2795/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2,art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. i M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 366/13 w sprawie ze skargi E. Z. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 366/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Z. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz Helu odmówił określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku fokarium S. wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium w tym tarasu nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] H..

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. M. O. z firmy M., działając z upoważnienia Fundacji Rozwoju U. G. reprezentującej U. G., złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego została zdefiniowana w art. 2 ust. 5 tej ustawy jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, jednak wyłącznie te, które stanowią realizację celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. Tak zdefiniowany zakres inwestycji nie może być uznany za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został wskazany w art. 6. Nie stanowi również działania o charakterze lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym.

W trakcie postępowania sąsiedzi oraz Komitet Mieszkańców Osiedla R. wnieśli uwagi, negatywnie odnosząc się do planowanej inwestycji. Wnioskodawca złożył opinię prawną dotyczącą działalności U. G. i S., jednakże okoliczności te, zdaniem organu, nie podlegały ocenie w tym postępowaniu. Znaczenie miał natomiast jedynie przedmiot inwestycji, który został zdefiniowany we wniosku inwestora.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez U. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [....] marca 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek U. G. Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. We wniosku U. G. określił, że przedsięwzięcie miałoby polegać na rozbudowie istniejącego budynku fokarium S. wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu. Wnioskodawca dookreślił przy tym, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających.

W ocenie Kolegium tak określone przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to stanowi, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie pomieszczeń dla państwowych szkól wyższych. Bez wątpienia U. G. jest państwową szkołą wyższą w rozumieniu tego przepisu. Po drugie zaś planowane przedsięwzięcie stanowi budowę w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż rozbudowa jest rodzajem budowy. Kolegium wskazało, że wprawdzie w przepisie mowa jest o pomieszczeniach, jednakże pojęcia tego nie można rozumieć dosłownie. Pomieszczenia nie mogą bowiem istnieć samoistnie, a stanowią zawsze część większej całości na ogół część budynku. W ocenie Kolegium wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość, a poza tym jest ono działaniem o znaczeniu krajowym, gdyż będzie służyć bardzo szerokiemu kręgowi mieszkańców Polski (i nie tylko). Jak bowiem wskazano w odwołaniu działalność fokarium S. ze względu na prowadzone w nim na bardzo szeroką skalę działania edukacyjne i informacyjne w zakresie foki szarej w Morzu Bałtyckim ma właśnie nie tylko lokalny ale również regionalny, a nawet krajowy charakter. Fokarium to istnieje od [...] roku. Od [...] roku odwiedziło je ponad 2 mln 813 tys. osób. Fokarium jako ośrodek przynależny do struktury organizacyjnej posiada przynajmniej charakter lokalny czy regionalny w zakresie edukacji, ochrony przyrody i informacji o środowisku Morza Bałtyckiego oraz zamieszkujących w nim ssaków morskich. Ponadto fokarium od [...] roku jest miejscem edukacji morskiej dla młodzieży z województwa p. i z Polski w ramach projektu B. S., co również świadczy o co najmniej regionalnym charakterze działalności fokarium.

Z tych względów Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji zaś organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

E. Z. i M. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, mimo iż nie spełnia ono przesłanek określonych w powołanych przepisach. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 6-11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 4 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, wydanie decyzji bez ustalenia pełnego stanu faktycznego, pominięcie twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżących, nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nich okoliczności.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego złożył M. O. z firmy M., działając z upoważnienia Fundacji Rozwoju U. G.. Fundacja ta była traktowana przez organ I instancji jako strona postępowania. Nadto stwierdzili, że przedmiotowe zamierzenie jest działaniem marketingowym i stricte gospodarczym, służącym celom składającej wniosek Fundacji Rozwoju U. G.. Skarżący wskazali również na uciążliwość przedmiotowego zamierzenia i negatywne oddziaływanie na otaczającą przestrzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 366/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli była decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Sąd stwierdził, że kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym wykazywanego przez skarżących, a zatem skarga jako niezasadna nie mogła zostać uwzględniona. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy wskazanych wyżej ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami, a także Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodzić należy się, zdaniem Sądu, ze stwierdzeniem organu I instancji, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Definicja pojęcia inwestycji celu publicznego zawarta została w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych.

W znaczeniu językowym pomieszczenie to wydzielona przegrodami budowlanymi (np. ścianami) część mieszkania, domu lub budynku o określonym przeznaczeniu. Zespół pomieszczeń składa się więc na lokal lub mieszkanie, aczkolwiek pomieszczenie może oznaczać także lokal lub lokum. Pomieszczenie może oznaczać także budynek jako całość lub wydzieloną jego część, mające określone przeznaczenie.

Ze złożonego w sprawie wniosku wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę istniejącego budynku fokarium S. wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru Fokarium w tym tarasu nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb H. [...].

Z zawartego w treści wniosku ogólnego opisu zamierzenia wynika, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. Do wniosku zostało dołączone opisowe określenie przedmiotu i zakresu inwestycji. Wynika z niego, że rozbudowa nie zmieni funkcji istniejącego budynku, a obsłuży funkcje wejścia i wyjścia z obiektu, a ponadto wprowadzi nowe funkcje w obiekcie, takie jak sklep z pamiątkami, butik, zespół toalet, salę seminaryjną oraz pomieszczenia dla personelu fokarium. Przebudowa otoczenia fokarium ma zaś polegać na dostawieniu zintegrowanych z obiektami kubaturowymi pomostów i urządzeń obserwacyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że S. w H. jest jednostką organizacyjną U. G.. W związku z tym wszystkie pomieszczenia tej jednostki stanowią pomieszczenia U. W konsekwencji istniejący budynek fokarium w I. w H., którego to dotyczy przedmiotowa sprawa, stanowi także pomieszczenie tegoż U.

Zamierzenie inwestycyjne w opisanym powyżej kształcie, zdaniem Sądu, stanowi budowę (a dokładnie rozbudowę) pomieszczeń U. G., co wyczerpuje przesłanki określone w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo także stwierdziło Kolegium, analizując okoliczności wskazane przez wnioskodawcę, że planowane przedsięwzięcie stanowi działanie o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), skoro prowadzone są w nim działania edukacyjne i informacyjne, a w szczególności edukacja morska dla młodzieży z województwa pomorskiego i z Polski w ramach projektu Błękitna Szkoła.

Wbrew zarzutom skargi w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do uznania, że zamierzenie to służy celom prowadzenia działalności składającej wniosek Fundacji Rozwoju U. G., a więc celom prywatnym (biznesowym) tej Fundacji a nie celom publicznym, jako że fundacja stanowi odrębny od U. podmiot prawa i realizuje swoje cele w oparciu prowadzenie działalności gospodarczej.

Również wbrew zarzutom skargi wniosek o wydanie decyzji w sprawie został złożony przez U. G.. Wynika to w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zarówno z treści samego wniosku, jak i ciągu pełnomocnictw do niego dołączonych. Istotnie wniosek został podpisany przez M. O. architekta z firmy M. We wniosku stwierdzono, że składa go właśnie M. O. (adres – M., Ś. [...], [...] G.) ale z upoważnienia Fundacji Rozwoju U. G., działającej z kolei z upoważnienia U. G.. Do wniosku dołączone zostały pełnomocnictwa udzielone przez K. U. G. dla T. Ż. - Prezesa Fundacji Rozwoju U. G., a nie Fundacji jako takiej, oraz pełnomocnictwo udzielone przez T. Ż. dla M. O. W taki też sposób wniosek został zrozumiany przez organ I instancji, co wynika z treści decyzji z dnia [...] lipca 2012 r.

Sąd zaznaczył, że także odwołanie od decyzji organu I instancji złożył U. G., co z kolei wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego kwestia ta była wyjaśniana w piśmie wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2013 r., do którego dołączono pełnomocnictwo udzielone przez R. dla K. U. G., potwierdzające jego umocowanie do działania w imieniu U. G.. Nadto dołączono sprostowanie pełnomocnictwa podpisanego przez T. Ż., w którym to stwierdzono, że umocowanie dla składającego wniosek M. O. z firmy M. zostało udzielone w zakresie w nim wskazanym do działania w imieniu U. G. i obejmowało ono w szczególności złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak też do reprezentowania w tym postępowaniu.

Powoływanie przez skarżących się na uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na urbanistykę przestrzeni i krajobrazu h. na obecnym etapie postępowania nie może odnieść skutku. Kolegium, wydając decyzję kasacyjną, nie przesądziło w żadnym razie rozstrzygnięcia w sprawie, do czego zresztą nie byłoby uprawnione. Sprawa zaś od początku w pełnym wymiarze zostanie dopiero rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w trybie przewidzianym dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności zaś w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ będzie musiał dokonać analizy:

1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę jako niezasadną.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wnieśli E. Z. i M. I. podnosząc zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 t.j. ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, mimo iż nie spełnia ono przesłanek określonych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczyli argumenty zawarte w wydanych w sprawie decyzjach, argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, argumenty zawarte w skardze oraz argumenty zwarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący kasacyjnie przytoczyli też treść art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treść art. 2 pkt 5 tej ustawy. Przytoczona została również treść art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących kasacyjnie wykładnia definicji zawartych w ww. przepisach prowadzi do wniosku, że na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element, to określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś drugi element to przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego.

W ocenie skarżących kasacyjnie planowana rozbudowa fokarium nie stanowi realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ nie ma na celu budowy i utrzymywania pomieszczeń dla państwowej szkoły wyższej. S. jest jednostką organizacyjną tego U., a zatem wszystkie pomieszczenia wraz z budynkiem fokarium są własnością u. Nie jest jednak istotna aktualna przynależność zabudowy obiektu, którą stanowią pomieszczenia U. G., ale przyszła funkcja planowanej inwestycji, to jest cel planowanej rozbudowy tego obiektu. Istniejący obiekt powstał w celu restytucji i ochrony foki szarej w Bałtyku, a dostępność obiektu dla zwiedzających i młodzieży w ramach projektu "B. S." umożliwia także jego działalność informacyjno-edukacyjną. Zamierzona rozbudowa, zgodnie z opisem załączonym do wniosku, ma pełnić funkcje wyłącznie komercyjno-handlowe (kasy wejściowe, ogólnodostępne toalety, sklep z pamiątkami, butik, pomieszczenie dla personelu oraz układ rozbudowanych pomostów obserwacyjnych) i w żaden sposób nie odpowiada celom oraz nie spełnia przesłanek określonych przez ustawodawcę. "Funkcjonalna całość", o której mowa w uzasadnieniu wyroku miałaby bowiem służyć wykorzystaniu obecności hodowanego stada fok w obiekcie w celu powiększenia liczby odwiedzających fokarium oraz zwiększeniu zysków finansowych czerpanych z prowadzenia działalności handlowej i komercyjnej na terenie ośrodka.

Cel przedsięwzięcia nie określa osoba inwestora, to jest U. G., tylko substancja przedsięwzięcia, czyli to co dane przedsięwzięcie stanowi. W rozumieniu prawa cel publiczny inwestycji określa "CO", a nie "KTO" ją realizuje. Tymczasem konsekwencją logiczną uzasadnienia wyroku Sądu I instancji byłoby uznanie, że każda inwestycja związana z rozbudową pomieszczenia należącego do państwowej s. w., która nie narusza jego dotychczasowej funkcji jest inwestycją celu publicznego bez względu na funkcje i cel planowanego przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie postawili pytanie, czy państwowa w. s. może prowadzić działalność gospodarczą rozbudowując swoje obiekty, np. o hotele, kawiarnie, sklepy itp. i czy byłoby to uznane za inwestycje celu publicznego, które ze swej istoty mają prawo korzystania z dofinansowania np. z puli dotacji rządowych oraz pytanie, czy U. G. może prowadzić działalność gospodarczą i zarabiać pieniądze na fokach realizując rozbudowę przy wykorzystaniu przywileju dofinansowania przysługującego inwestycji celu publicznego?

Zdaniem skarżących kasacyjnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, że inwestycją celu publicznego może być takie działanie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, a nie takie które ma temu celowi sprzyjać. Chodzi więc o inwestycje bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia określonego celu publicznego. Inwestor powołując się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego lub grupowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r, sygn. akt II SA/Bd 33/10). W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma na celu jedynie stworzenie warunków do przyjęcia jak największej liczby osób zwiedzających, która ma generować większe zyski czerpane ze zwiększonej ilości sprzedawanych biletów, płatnych ogólnodostępnych toalet oraz prowadzenia działalności handlowej w sklepie z pamiątkami i butiku.

Biorąc pod uwagę fakt, że przedsięwzięcie miałoby uzyskać dofinansowanie przysługujące inwestycjom celu publicznego, zdaniem skarżących kasacyjnie, korzystanie z takiego przywileju byłoby nadużyciem wysoce demoralizującym społecznie z uwagi na funkcję planowanej inwestycji, którą pozostanie czerpanie korzyści finansowych płynących z hodowanego stada fok, które miało służyć realizacji projektu restytucji i ochrony zagrożonego gatunku oraz celom naukowo-badawczym dla których powołano u. ośrodek fokarium. Planowana inwestycja służy zaś biznesowi i zwiększeniu zysków płynących ze stworzenia infrastruktury handlowo-komercyjnej na terenie obiektu.

Nadto planowana rozbudowa Fokarium nie jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) w dziedzinie edukacji przynależnej W. U, albowiem funkcja edukacyjno-informacyjna jest już realizowana w obiekcie istniejącym, a nowo planowana rozbudowa nie jest dla tej funkcji przeznaczona (np. dla potrzeb edukacji morskiej dla młodzieży w ramach projektu "B. S.").

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Z. i M. I. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 t.j. ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.). Z kolei art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku fokarium S. jest inwestycją celu publicznego. Rozbudowa jest również budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Inwestycja ta ma być realizowana przez U. G., który jest państwową szkołą wyższą. Jest to więc rozbudowa pomieszczeń należących do państwowej szkoły wyższej. Planowana inwestycja ma też znaczenie ponadlokalne.

Argumenty przedstawiane przez skarżących kasacyjnie nie podważają prawidłowości wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia. Są to w istocie argumenty pozaprawne nie wynikające z obowiązujących uregulowań prawnych.

Twierdzenie, że planowana rozbudowa fokarium nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ nie ma na celu budowy i utrzymywania pomieszczeń dla państwowej szkoły wyższej oparta jest na przyjętym przez skarżących kasacyjnie założeniu, że nie są tego rodzaju inwestycjami zamierzenia, które są zamierzeniem komercyjnym. Tego rodzaju ograniczenie jest niczym nieuzasadnione.

Przepisy prawa nie zabraniają państwowej szkole wyższej prowadzenia działalności gospodarczej w należących do niej pomieszczeniach. Ustalanie, czy szkoła wyższa będzie prowadziła w swoich pomieszczeniach działalność komercyjną nie jest rolą organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie jest to bowiem kryterium kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Cel publiczny wymieniony w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiowany jest zarówno przez "co" - "pomieszczenia", jak również przez "kto" - "państwowa szkoła wyższa". Każda budowa pomieszczeń dla państwowej szkoły wyższej będzie więc inwestycją celu publicznego. Tego rodzaju wniosek wynikający z orzeczenia Sądu I instancji jest prawidłowy. Twierdzenie, że inwestycja celu publicznego definiowana jest tylko przez "substancję przedsięwzięcia" jest wykładnią contra legem, która to wykładnia jest wykładnią niedopuszczalną.

Dla kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia nie ma znaczenia okoliczność, czy inwestor korzysta przy jej realizacji z dotacji rządowych, czy też z takich dotacji nie korzysta.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r, sygn. akt II SA/Bd 33/10 oraz wyrażony w tym wyroku pogląd odnosiły się do inwestycji polegającej na budowie pięciu elektrowni wiatrowych. Była to wiec inwestycja o zasadniczo odmiennym charakterze. Proste odnoszenie stanowiska Sądu wyrażonego w tym wyroku do inwestycji, która była przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie jest bezpodstawne.

Twierdzenie skarżących kasacyjnie, że planowana rozbudowa fokarium nie jest działaniem o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym. Skarżący kasacyjnie nie podają na poparcie swojego zarzutu żadnego argumentu. Nie sposób bowiem za taki uznać twierdzenia, że działalność edukacyjna przynależna wyższej uczelni jest już realizowana w obiekcie istniejącym, a nowo planowana rozbudowa nie jest dla tej funkcji przeznaczona. Jest to argument odnoszący się do celowości zamierzonej rozbudowy nie zaś do kwalifikacji przedsięwzięcia, jako lokalnego lub ponadlokalnego. Nie jest rolą organów administracji oraz Sądu dokonywanie oceny, czy zamierzona rozbudowa jest potrzebna czy też nie. Nie jest to bowiem kryterium kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W przedmiotowej sprawie przepisy prawa regulujące kwestię wydawania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie dawały Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienia do kontrolowania planowanej inwestycji pod kątem innym niż jej zgodność z prawem.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 6-11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 4 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Materiał ten został też prawidłowo oceniony zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego należycie uzasadniona. Bezpodstawne są twierdzenia skarżących kasacyjnie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady praworządności oraz z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa. Okoliczności, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie spełnia oczekiwań skarżących kasacyjnie, oraz że nie zostały uwzględnione wyrażane przez skarżących kasacyjnie poglądy, co do charakteru planowanej inwestycji nie można utożsamiać z naruszaniem zasady praworządności i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.