Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1833/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Sp. z o.o. w O od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1310/17 w sprawie ze skargi P Sp. z o.o. w O na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [..] września 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ba 1310/17 oddalił skargę P sp. z o.o. w O (dalej: spółka lub skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej: organ, SKO lub Kolegium) z [..] września 2017 r. nr [..]. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z [..] lipca 2017 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [..] lipca 2017r. Prezydent Miasta Włocławek zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego określając warunki tego zajęcia.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z którego wynika, że pełnomocnik odwołującego się o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedział się w dniu 21 sierpnia 2017 r., kiedy operator pocztowy zwrócił przesyłkę zawierającą odwołanie od decyzji. W treści wniosku odwołujący się podniósł, że w odwołaniu wskazany został adres "[..]", który został błędnie zapisany na kopercie jako "[..]". Przesyłka skierowana została zatem na niewłaściwy adres organu. Doręczyciel z urzędu pocztowego Włocławek 11 na kopercie zamieścił adnotację: Adresat nieznany i przesyłka zwrócona została do nadawcy 21 sierpnia 2017 r. W ocenie skarżącej wniosek jest jedynie wnioskiem formalnym, bowiem faktycznie odwołanie zostało wniesione w terminie, a samo wadliwe oznaczenie ulicy nie powinno prowadzić do zwrotu przesyłki, bowiem operator pocztowy w innych przypadkach wymienionych przez odwołującego, zidentyfikował adresata mimo niewłaściwego adresu.

Postanowieniem z dnia [..] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, na podstawie art. 59 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 dlaj: kpa) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Organ stwierdził, że strona wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazała na błędne zaadresowanie przez pracownika kancelarii przesyłki listowej, zawierającej odwołanie. W jego ocenie w świetle art. 58 kpa oraz stanowiska orzecznictwa i doktryny nie można przyjąć, że jest to okoliczność wskazująca na brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Takie działanie strony wskazuje na brak dochowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności związanych ze złożeniem odwołania i stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 kpa, skutkiem czego jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Włocławek. Kolegium zwróciło uwagę, że strona postępowania ponosi także konsekwencje uchybienia terminowi przez jej pełnomocnika, nie ma przy tym znaczenia, że do uchybienia terminowi doszło z winy pełnomocnika działającego osobiście, czy z winy pracowników pełnomocnika, np. pracowników kancelarii.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło P Sp. z o.o. w O, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 58 § 1 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 58 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: ppsa).

WSA stwierdził, że bezsporne w sprawie jest, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez skarżącą, reprezentowane przez radcę prawnego i wysłane na błędny adres M i D (ul. Z zamiast ul. Z). Skutkiem tego korespondencja została zwrócona do nadawcy bez skutecznego doręczenia. Odwołanie ponownie nadane w dniu 23 sierpnia 2017r. na adres organu I instancji przy ul. Z zostało złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.

Sąd I instancji wskazał, że przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego zostały unormowane przez ustawodawcę w art. 58 kpa. W myśl tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przepisu tego wynika, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest łączne spełnienie trzech przesłanek, co oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich skutkować powinno odmową przywrócenia terminu. Po pierwsze, konieczne jest wystąpienie przez zainteresowanego z wnioskiem o przywrócenie terminu i jednocześnie dopełnienie czynności, której się nie dopełniło w terminie. Po drugie, we wniosku należy uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. I po trzecie, prośbę o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu.

W ocenie WSA przy ocenie braku winy organ powinien przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, zatem przeszkoda miała charakter przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Te same reguły stosuje się do pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, jeżeli pełnomocnik taki został ustanowiony. Należy przy tym uprawdopodobnić brak winy, a więc uwiarygodnić stosowną argumentacją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niezależna od strony i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

WSA podzielił stanowisko SKO, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Przywołane przez pełnomocnika skarżącej okoliczności nie mogły zostać ocenione jako nagłe i zupełnie od niego niezależne. Nie można też stwierdzić, że były to takie przeszkody, których pełnomocnik skarżących nie mógł usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i dołożeniu należytej staranności. Zapewnienie prawidłowości pracy kancelarii jest obowiązkiem osób prowadzących kancelarię. Obowiązek ten realizuje się przez powierzenie wysyłki pism odpowiedzialnemu pracownikowi oraz sprawowanie bieżącej kontroli nad wykonywaniem takich czynności, jak wysyłanie pism procesowych, których termin złożenia jest określony i których niedochowanie może skutkować utratą przez klienta kancelarii możliwości dochodzenia swoich praw. Ponadto, jeżeli strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przy ocenie możliwości przywrócenia terminu należy uwzględnić wiedzę i konieczność zachowania szczególnej zawodowej staranności w postępowaniu przez tego pełnomocnika, bowiem to mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika procesowego, tym samym - to na stronie ciąży obowiązek starannego wyboru pełnomocnika. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością i zaangażowaniem w sprawę, jak gdyby działał na własną rzecz.

WSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że błędne zaadresowanie koperty przez personel administracyjny kancelarii nie uwalnia od zarzutu niedbalstwa i niestaranności w prowadzeniu swoich spraw. Uchybienie to nie może świadczyć o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu. Przychylenie się do tego stanowiska prowadziłoby bowiem do dość absurdalnych i niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa sytuacji, gdy zasłonienie się przez profesjonalnego pełnomocnika niedbalstwem własnego pracownika, skutkowałoby w każdym przypadku przywróceniem uchybionego

Spółka zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej ppsa) w zw. z art 58 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że dokonanie omyłki wyłącznie w nazwie ulicy polegającej na dopisaniu do nazwy ulicy litery "o" świadczy o tym, że pełnomocnik będący profesjonalistą uchybił terminowi do złożenia odwołania w sposób zawiniony, kiedy to właściwa analiza przepisów w powiązaniu z rodzajem omyłki jaki został popełniony przez pełnomocnika uzasadnia twierdzenie, że działanie nie było zawinione a tym samym termin winien być przywrócony,

b) art. 151 ppsa poprzez zastosowanie i w konsekwencji czego oddalenie skargi od wydanego postanowienia mimo tego/ że w istocie skarga winna być uwzględniona.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy wnosząc o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podniósł, że we Włocławku na terenie całego miasta obowiązuje jeden kod pocztowy nadawany w systemie PNA. Jedyna omyłka polegała na wskazaniu ul. Z, zamiast Z. Jak wynika z akt sprawy inne przesyłki trafiały mimo wskazania "o" w nazwie do właściwego podmiotu, a tylko i wyłącznie dwie przesyłki nie dotarły do adresata, gdzie w sprawie II SA/Bd 1311/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił wniesioną skargę wskazując w uzasadnieniu orzeczenia na powody takiego działania. Błąd, który został popełniony dotyczył wyłącznie sortowni, która tym razem niewłaściwie skierowała przesyłkę, a nie pełnomocnika, co umknęło uwadze Sądu. Zaadresowana zawierała bez wątpienia prawidłowe oznaczenie adresata oraz właściwe oznaczenie miejscowości jak też kod pocztowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestii, czy błędne zaadresowanie koperty zawierającej środek odwoławczy skutkujące uchybieniem terminu do wniesienia tego środka odwoławczego może być uznane w świetle art. 58 § 1 kpa za powstałe bez winy strony.

Bezspornym jest, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który winą za wadliwe zaadresowanie koperty zawierającej odwołanie obciąża pracownika swej kancelarii. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że nie tylko wina strony, lecz również innych osób, w tym pracownika lub osoby wykonującej określone czynności na rzecz strony, wyłącza możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 23 września 2004 r., sygn. akt FSK 502/04, LEX nr 133750). Pogląd ten ugruntował się zarówno na tle przepisów postępowania administracyjnego i podatkowego (vide wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1279/10; z 6 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 184/07; 29 września 2010 r., sygn. akt I FSK 109/10), jak i na gruncie samej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu NSA z [..] września 2012 r., sygn. akt II FZ 823/12 (LEX nr 1221341) stwierdzono, że wina w uchybieniu terminu to również wina osób trzecich upoważnionych przez danego uczestnika postępowania do dokonania określonej czynności procesowej w postępowaniu. W sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik kryterium braku winy w uchybieniu terminu powinno być oceniane z uwzględnieniem miernika staranności wymaganego przy dokonywaniu czynności przez profesjonalnego pełnomocnika. W postanowieniu NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GZ 527/11 (LEX nr 1094435) został zaś wyraźnie sformułowany pogląd, który należy podzielić na gruncie niniejszej sprawy, że pojęcie winy strony w uchybieniu terminowi obejmuje swym zakresem działania bądź zaniechania pełnomocnika, a także działania osób trzecich upoważnionych przez pełnomocnika do dokonywania poszczególnych czynności, włącznie z czynnościami o charakterze czysto technicznym.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że pracownik pełnomocnika błędnie zaadresował przesyłkę zawierającą odwołania wpisując nieprawidłową nazwę adresata. W konsekwencji tego błędu, przesyłka ta została zwrócona nadawcy wraz z adnotacją, że pod wskazanym adresem mieści się Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z organem oraz z Sądem pierwszej instancji, że błąd w nazwie adresata skutkujący niedoręczeniem doręczenia korespondencji należy uznać za niedbalstwo osoby dokonującej wysyłki, a zatem brak jest podstaw do uznania, że niedotrzymanie przez pełnomocnika strony skarżącej terminu do uzupełnienia braków formalnych pisma było niezawinione. Gdyby bowiem nadawca dołożył należytej staranności wymaganej, szczególnie wymaganej od profesjonalnego pełnomocnika, to środek odwoławczy zostałby wniesiony w prawem przewidzianym terminie. Nie zmienia takiej oceny fakt ewentualnego braku staranności poczty, której pracownicy w takim mieście jak Włocławek mogli mieć wiedzę co do właściwej siedziby takiej instytucji publicznej, jak Miejski Zarząd Usług Komunalnych Dróg. Ocena działalności poczty nie podlega w tej sprawie ani analizie organów, ani analizie sądów obu instancji. Istotny jest skutek omyłki w zaadresowaniu przesyłki i dokonanie oceny, czy taka omyła może stanowić o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu w rozumieniu art. 58 § 1 kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że błędne zaadresowanie koperty z zawartym w niej środkiem zaskarżenia nie stanowi usprawiedliwionej przesłanki do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 kpa, to jest nie stanowi o braku winy w uchybieniu terminu. Błąd taki należy bowiem uznać za brak należytej staranności. Pogląd taki prezentowany jest w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wydanym na tle analogicznego do art. 58 §1 kpa przepisu art. 161 § 1 ustawy z dnia29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (por. postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FZ 153/11, LEX nr 1081448, postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GZ 160/10, LEX nr 673850, postanowienie NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OZ 969/10, LEX nr 744060, postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2009, sygn. akt II FZ 432/09, LEX nr 582802, wyroki NSA: z 13 marca 2013 r. sygn. I FSK 715/12, z 17 kwietnia 2018 sygn. I FSK 2010/11, z 24 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 152/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał na podwyższone kryteria staranności w prowadzeniu spraw przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art 58 § 1 kpa, tym samym niezasadny też był zarzut naruszenia art. 151 ppsa.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, o organ o jej przeprowadzenie również nie wnosił.