Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 448/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego -sklep z materiałami budowlanymi oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. "A" spółka jawna, z siedzibą w O. zwróciła się do Burmistrza Miasta O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi na działce nr [...], położonej przy ul. B. w O.. Organ I instancji ocenił, że wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. i decyzją z dnia 4 listopada 2013 r., nr 72/2013 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył F. K. (dalej: odwołujący lub skarżący). W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej również jako: SKO lub Kolegium), wydaną w dniu 11 lutego 2014 r. decyzją nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownego postępowania, w dniu 27 maja 2014 r. wnioskodawca przedłożył pismo, w którym doprecyzował charakter i zakres prowadzonej działalności. Wyjaśniono, że w objętym wnioskiem budynku spółka planuje prowadzić działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży detalicznej materiałów wykończeniowych dla klientów detalicznych. W związku z charakterem działalności nie planuje się używać wózków widłowych i innych ciężkich maszyn. Wyjaśniono również, że dostawy towaru do już istniejącego na tej nieruchomości punktu sprzedaży odbywają się najwyżej dwa razy w tygodniu, z pomocą małogabarytowych samochodów. Duże samochody dostarczają towar do magazynu, który znajduje się poza O.

W tak kształtującym się stanie faktycznym, decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...] organ I instancji ponownie ustalił na rzecz spółki - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w O., przy ul. B., na działce nr [...].

Od tej decyzji odwołanie wniósł F. K., który wskazał, że w spornej inwestycji – hurtowni i sklepie z materiałami budowlanymi i chemicznymi znajdują się farby, lakiery, środki konserwujące, które są substancjami o trującym działaniu na organizm i zdrowie ludzkie. Podał, że codzienni odczuwa ich działanie. Wbrew również zapewnieniom wnioskodawców, transport którymi są dostarczane towary nie odbywa się za pomocą małogabarytowych samochodów, lecz prowadzony jest za pomocą dużych samochodów typu TIR. Część dostarczanego towaru jest składowana na terenie posesji pod gołym niebem. W ocenie odwołującego się, taki sposób składowania nie jest odpowiedni dla ludzi zamieszkujących w pobliżu zakładu. Ponadto, osoby zaopatrujące się w tym sklepie generują duży hałas. W tych okolicznościach, ogrodzenie znajdujące się pomiędzy posesjami nie jest odpowiednim zabezpieczeniem przed wszystkimi niedogodnościami.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie zauważył, że

decyzje organu lokalizacyjnego dotyczące zamierzenia przewidzianego na działce nr [...] były już kilkakrotnie przedmiotem postępowania lokalizacyjnego, także drugoinstancyjnego, aczkolwiek charakteryzowały się one innym, niż obecnie, planem inwestycyjnym. Wyjaśniono, że w dniu 19 listopada 2010 r. Burmistrz Miasta O., wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia obejmującego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy- hurtownię materiałów budowlanych. Opisane rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Kolegium decyzją z dnia 21 marca 2011 r., nr [...]. Kolejną decyzją z dnia 14 września 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji raz jeszcze ustalił warunki zabudowy dla wspomnianego zamierzenia inwestycyjnego. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania, Kolegium decyzją z dnia 10 maja 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skargi złożonej przez F. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 487/12, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd administracji nie podzielił zwłaszcza stanowiska organów właściwych instancyjnie, uznających, iż zamierzona inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Zdaniem Sądu, ocena w tym zakresie musi być dokonywana z uwzględnieniem realiów życiowych, racjonalnego postrzegania wprowadzonej na dany teren funkcji i funkcji już realizowanych przez istniejące obiekty tworzące zabudowę. Stwierdzono przy tym, że właściciele takich obiektów dysponują prawem własności o takim samym, jak wnioskodawca, zakresie uprawnień. Atrybuty tego prawa są gwarantowane konstytucyjnie, zaś w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw do ich różnicowania. Sąd wskazał ponadto, że działka objęta wnioskowaną inwestycją zabudowana jest domem mieszkalnym, na takie cele wykorzystywanym, a uciążliwość dopuszczonego zaskarżoną decyzją sposobu użytkowania obiektu jest oczywista. Sąd nie podzielił także zapatrywania organów administracji, że wnioskowane zamierzenie nie narusza ładu przestrzennego.

Odniesienie się od powyższego orzeczenia pozwoliło Kolegium przyjąć, że objęta aktualnym wnioskiem inwestycja (postępowanie zostało zainicjowane nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 14 sierpnia 2013 r.), polega już tylko na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi. W przeciwieństwie do poprzednio wnioskowanego zamierzenia, inwestorzy nie objęli już wnioskiem przebudowy opisanego obiektu, a planowany sposób użytkowania obejmować miałby usługi handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi (w miejsce uprzednio wnioskowanej hurtowni materiałów budowlanych, której lokalizacja nie spotkała się z akceptacją Sądu). Z porównania zatem poprzedniego zamierzenia inwestycyjnego (które nie przeszło pomyślnie weryfikacji sądowej) oraz obecnie wnioskowanego wynika, że inwestorzy znacznie ograniczyli skalę (sprzedaż detaliczna zamiast hurtowni) pierwotnie planowanego przedsięwzięcia oraz zakres inwestycji (zmiana sposobu użytkowania, bez przebudowy istniejącego obiektu).

Przywołując zasady wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 59-61 u.p.z.p. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że - co do zasady - w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (a z taką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003cbcbbbcbr. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2013 r., II SA/Wr 513/11). Przepisy powołanego rozporządzenia odnoszą się bowiem tylko do nowo powstających obiektów budowlanych, nie zaś do zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze przedmiotu wskazuje się więc, że z treści art. 59 u.p.z.p., określającego sytuacje, w których należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, iż pojęcie "zmiany zagospodarowania" należy odnosić do terenu, natomiast "zmianę sposobu użytkowania" do obiektu już istniejącego (zob. np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego). W tym kontekście przyjmuje się, że "zmianą zagospodarowania terenu" jest budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, tj. wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych - istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Wynika z powyższego, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy zamierzenie, tak jak w niniejszej sprawie, polega wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, tj. budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi. Z tego powodu, sporządzenie analizy urbanistycznej nie było w niniejszej sprawie wymagane, co słusznie uwzględnił organ pierwszej instancji. Organ lokalizacyjny zobowiązany był natomiast do oceny stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, pod kątem realizacji przez wnioskowane zamierzenie zasady "dobrego sąsiedztwa".

W tak kształtującym się stanie prawnym, zdaniem Kolegium, sąsiedztwo urbanistyczne, w tym także działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. Wobec tego, powołując się na wyniki przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego wskazano, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Dostrzeżono, że teren inwestycji jest bardzo intensywnie zurbanizowany, a sąsiedztwo inwestycji zróżnicowane. Wzdłuż ulicy B. dominuje raczej zabudowa usługowa, choć licznie też występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uwzględniając jednak kryterium obszarowe przeważają tereny aktywności gospodarczej, w szczególności usług. Kilka budynków mieszkaniowych jednorodzinnych tworzących skupisko zlokalizowanych jest przy ulicy Zielnej i dwa budynki położone są po zachodniej stronie ulicy B.. Kolejne skupisko zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie terenu inwestycji położone jest na rozwidleniu ulicy W. i B.. Analizując sąsiedztwo nie sposób jednak nie dostrzec, że teren zainwestowania otoczony jest urbanistycznie jednak zabudową usługową. Po stronie północno-zachodniej na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowane zostały budynki wielkogabarytowe z przeznaczeniem na usługi oświaty. Z kolei na działce nr 5/3 zlokalizowano zakład produkcyjny - produkcja narzędzi budowlanych. Na północ od inwestycji znajduje się budynek jednorodzinny z budynkami gospodarczymi i dalej kompleks sportowo-rekreacyjny (stadion miejski). Po drugiej stronie ulicy B. bardzo duży obszar został przeznaczony pod cmentarz, a wzdłuż ulicy B. zlokalizowano parking. Po południowo - zachodniej stronie, wzdłuż ulicy W. znajdują się usługi drobne o większym i mniejszym stopniu uciążliwości (zakład samochodowy, sklepy handlu detalicznego, itp.). Takie uwarunkowania urbanistyczne przemawiają, zdaniem Kolegium, za dopuszczalnością lokalizacji usług handlu detalicznego - sklepu sprzedaży materiałów budowlanych. Po pierwsze, w sąsiedztwie licznie występuje zabudowa usługowa i to z usługami o znacznym stopniu uciążliwości (zakład produkcji sprzętu budowlanego, stadion miejski). Po drugie, zagospodarowanie obszaru sąsiedzkiego wymaga znacznego ruchu drogowego, co wbrew zarzutom odwołania, nie wygeneruje tylko sklep z materiałami budowlanymi. Lokalizacja cmentarza, zakładu produkcyjnego, stadionu miejskiego i kompleksu oświatowego ze swej natury charakteryzuje się już dużym ruchem drogowym z podwyższonymi potrzebami miejsc parkingowych. Po trzecie, co do zasady, funkcja usługowa obiektów (szczególnie w zakresie handlu detalicznego), uzupełnia funkcję mieszkaniową, szczególnie, gdy chodzi o usługi odpowiadające na zapotrzebowanie lokalne. Nie można więc w sposób jednoznaczny stwierdzić, że budynek o niewielkich gabarytach z przeznaczenie pod sklep z materiałami budowlanymi stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem działek sąsiednich. W ocenie Kolegium, wszystkie opisane okoliczności dowodzą, że nie sposób wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z sąsiedztwem. Dla uzasadnienia powyższej argumentacji Kolegium powołało się na stanowisko doktryny (zob. Z. Niewiadomskiego, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2011. Komentarz do art. 61).

Również badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. B.. Inwestycja nie potrzebuje zwiększenia zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną, a inwestor dysponuje stosownymi umowami na zaopatrzenie budynku w gaz, energię i wodę oraz odprowadzenie ścieków. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.), przepisów o zgodzie rolnej nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod obowiązku uzyskania decyzji o zmianie przeznaczenia na cele nierolne. Zresztą teren inwestycji w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem B - a zatem przeznaczony pod budownictwo (grunty zurbanizowane). W ocenie Kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Za prawidłowe uznano przyjęte przez organ pierwszej instancji oznaczone inwestycji jako: "zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi". Także oznaczenie rodzaju zabudowy jest prawidłowe - "zabudowa usługowa". Uznano również za zasadne odstąpienie od ustalenia parametrów zabudowy. Skoro zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie polega na budowie nowych obiektów kubaturowych (lub dokonaniu robót budowlanych w dotychczasowym budynku) - określenie linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości gzymsu oraz rodzaju dachu jest bezprzedmiotowe.

W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Jak wynika § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - dalej określonego też jako rozporządzenie nomenklaturowe, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ustalenia te zostały zapisane w decyzji i w sposób wyczerpujących chronią interesy stron postępowania.

Kolegium uznało za bezsporne, że inwestycja (zresztą jak każda inwestycja) może powodować określone uciążliwości. Dostrzeżono jednak, że organ wprost w decyzji wskazał na ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniem powietrza, ustalając, że inwestor nie może dopuścić ponadnormatywnej emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Inwestycja jest prowadzona w warunkach miejskich o bardzo intensywnym zurbanizowaniu, co powoduje konieczność znoszenia pewnych, ale nie ponadnormatywnych uciążliwości. Trudno bowiem wymagać aby w warunkach miejskich zapewnić funkcjonowanie aglomeracji bez uciążliwości związanych z emisjami. Jest to w zasadzie niemożliwe. Z tego też względu jeżeli inwestycja nie będzie powodowała emisji przekraczających normy określone w przepisach prawa, to nie można mówić o potrzebie ochrony osób trzecich w kategoriach sankcjonujących odmowę ustalenia warunków zabudowy. Na tą okoliczność zwrócił już uwagę NSA w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 402/10, wywodząc, że "spełnienie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, przy braku istnienia niedopuszczalnych immisji zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, oznacza, że co do zasady usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie zostały naruszone". Z kolei w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 1032/08, tak sformułował zasady osób trzecich: "Prawo do zagospodarowania własnego terenu nie może naruszać interesu publicznego i osób trzecich, lecz musi to być interes chroniony prawem (art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine u.p.z.p.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, że może pogorszyć to optymalne warunki mieszkaniowe osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania narusza zarówno przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". Skoro więc inwestycja nie będzie charakteryzowała się uciążliwościami przekraczającymi wartości określone w przepisach prawa, to nie można mówić, że interes osób trzecich został naruszony. Podkreślono, że w zakresie ochrony praw osób trzecich nie mieści się kwestia obniżenia wartości nieruchomości. Nie jest to bowiem interes prawny, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., lecz faktyczny, który również podlega ochronie lecz w innym trybie, nie zaś przez art. 6 ust. 2 omawianej ustawy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 403/09). Co jeszcze istotne zmiana sposobu użytkowania obiektu nie należy do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej, skład orzekający Kolegium stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa. Jak wyżej wskazywano, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - od ul. B. i od tej ulicy będzie się odbywała obsługa komunikacyjna. Stosownie do treści § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 2 miejsca parkingowe na 20 m² powierzchni użytkowej, a dla produkcji 5-10 miejsc parkingowych na 100 stanowisk pracy. Wygospodarowanie miejsc parkingowych, inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją. Zdaniem składu orzekającego, ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Wniosek inwestora, spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z u.p.z.p. Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia i ustosunkował się do twierdzeń stron zgłaszanych w toku postępowania.

Na powyższą decyzję, pismem z dnia 7 maja 2015 r., F. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności poprzez przyjęcie, że chociażby jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu podczas, gdy obiekty przy ul. B. to obiekty o charakterze mieszkalnym lub rekreacyjnym, a planowane zagospodarowanie terenu hurtownią materiałów budowlanych odbiega od warunków wskazanych w wymienionym przepisie, wskutek czego jest uciążliwa dla działek sąsiednich przez co narusza interes osób trzecich, tj. skarżącego. Mając na względzie wskazany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Niezgadzając się z przedstawioną przez z Kolegium argumentacją autor skargi wskazał, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określono wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt. 1-5 z jednoczesnym sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja nie spełnia tych kategorycznych wymagań. W przekonaniu skarżącego, funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu musi uwzględniać sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, także zgodnie z innymi, odrębnymi przepisami. Najbardziej istotnym elementem jest utrzymanie ładu przestrzennego i temu właśnie służą uregulowania gospodarowania przestrzenią, w sytuacji, kiedy nie ma planu miejscowego. Ustawa wprowadza uregulowania obligujące do łącznego spełnienia wielu wymogów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich jest respektowanie zasady "dobrego sąsiedztwa". Ma ona umożliwić takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia, w uporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji zasada "dobrego sąsiedztwa" nie została rozważona w pełnym zakresie, nie tylko w stosunku do nieruchomości skarżącego, ale także do innych obiektów znajdujących się w analizowanym obszarze. Według skarżącego, z pola widzenia organu wydającego decyzję zniknął fakt, że budynek, w którym ma być zorganizowana hurtownia budowlana jest budynkiem mieszkalnym. Zamieszkuje w nim skarżący wraz z rodziną. Planowana inwestycja jest uciążliwa dla środowiska także dlatego, że obszar w którym ma być zlokalizowana jest terenem o charakterze wypoczynkowo-rekreacyjnym. A nie ulega wątpliwości, że po uruchomieniu hurtowni intensywność użytkowania tej nieruchomości (używanie ciężkiego sprzętu, dużych gabarytowo pojazdów) musi być uciążliwe dla środowiska. Na marginesie skarżący wskazał, że wnioskodawcy prowadzą prace budowlane niezgodnie z przepisami prawa, dopuścili się czynów karalnych, a żaden z organów, pomimo ciążącego na nich ustawowego obowiązku zawiadomienia o przestępstwie - tego nie uczynił. Nie można też zgodzić się z tym, że prace budowlane przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa nie mają żadnego wpływu na ocenę dopuszczalności, ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Skarżący zarzucił, że decyzja jest wydana "pod" przeprowadzone już prace budowlane bez decyzji w tym zakresie. Ponadto, nie może umknąć uwadze dowolna interpretacja faktów, a w szczególności wskazywanie, że teren zainwestowania otoczony jest urbanistycznie jednak zabudową usługową. W ocenie skarżącego, z pola widzenia Kolegium umknęła okoliczność, że jest to zabudowa usługowa, ale o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. W pobliżu bowiem znajduje się stadion sportowy, lodowisko, aquapark, ścieżki spacerowe, rowerowe. W tych okolicznościach pomimo licznych uchyleń decyzji organów I i II instancji oraz uchyleń decyzji SKO, niezrozumiałe jest nadal forsowanie tak niekorzystnej i uciążliwej decyzji, sprzecznej z interesem skarżącego, ale także i lokalnej społeczności. Szeroko o tym była mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie z dnia 18 listopada 2015 r. skarżący podtrzymując zarzuty skargi, powtórzył argumentację dotyczącą uciążliwości prowadzonej działalności, która oddziałuje na jego nieruchomość i uniemożliwia odpoczynek. Z tych powodów budynek jest w złym stanie technicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowano wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., następnie doprecyzowanym w dniu 27 maja 2014 r., w którym podmiot o nazwie: "A." spółka jawna (dalej również jako: wnioskodawca lub inwestor), wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego – sklep z materiałami budowlanymi na działce nr [...], położonej przy u. B. w O.. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta O., ustalającą wnioskowane warunki zabudowy. Rozstrzygnięciu temu, z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo już prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej na tej działce, sprzeciwia się F. K. – właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, nie można pominąć stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt. II SA/Wr 487/12, chociaż nie jest to ocena wiążąca tut. Sąd w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie tego orzeczenia, wnikliwie również zreferowane przez Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji, wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że niekorzystne dla wnioskodawców stanowisko wyrażone w tym wyroku, dotyczyło innego zamierzenia inwestycyjnego, bo obejmującego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - hurtownię materiałów budowlanych. Obecnie jednak wnioskodawca ograniczył skalę planowanej zmiany użytkowania z handlu hurtowego na sprzedaż detaliczną oraz zrezygnował z planowanej przebudowy.

W tak zmienionych przez wnioskodawcę uwarunkowaniach faktycznych, Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Jednocześnie dokonana w niniejszej sprawie ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem realiów życiowych, racjonalnego postrzegania wprowadzonej na ten teren funkcji usługowej – handel detaliczny materiałami budowlanymi oraz funkcji już zrealizowanych, w tym zwłaszcza funkcji mieszkaniowej, uwzględnienia wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 487/12.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z jego treścią zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – tak jak prawidłowo wskazały organy obu instancji - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trafnie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na inny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 513/11 wskazało, że w kontrolowanej sprawie nie znajdowały zastosowania normy wywiedzione z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Ustawodawca upoważnił bowiem w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia jedynie w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie zaś w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji przemawia to, że żadna z materii zawartych w wytycznych (art. 61 ust. 7 u.p.z.p.), nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie można także nie zauważyć, że przez "zmianę zagospodarowania terenu" należy traktować budowę obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, tj. wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych - istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Wynika z powyższego brak podstaw prawnych do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy zamierzenie, tak jak w niniejszej sprawie, polega wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, tj. budynku gospodarczego na budynek usług handlu detalicznego - sklep z materiałami budowlanymi. Wobec powyższego nie było potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej. Organ lokalizacyjny zobowiązany był natomiast do oceny stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, pod kątem realizacji przez wnioskowane zamierzenie zasady "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy (sposobu użytkowania) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Konieczność jej respektowania w niniejszej sprawie uzależnia zatem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ma więc gwarantować kontynuację – o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym, pojęcie "działka sąsiednia" – nie oznacza wyłączenie działki bezpośrednio sąsiadującej (przylegającej) z działką, na której ma powstać zabudowa. Wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem szerokiego pojęcia sąsiedztwa – jako obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, która dla każdego przypadku musi być ustalana oddzielnie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 494). Natomiast wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczałoby w znacznym stopniu możliwość zabudowy oraz możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadząc do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego, nad konstytucyjnie chronionym prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Jak wskazuje się w przywołanej literaturze i orzecznictwie ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy (i zagospodarowania terenu) nie dających się pogodzić z zabudową (zagospodarowaniem) już istniejąca na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Omawiana norma stanowi zatem instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) mając na względzie przede wszystkim, wymagania ładu przestrzennego. Stosowanie tego przepisu nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, którego elementem jest wolność zagospodarowania nieruchomości. Uprawniony może bowiem nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa.

Analizując zatem treść decyzji pierwszoinstancyjnej i konfrontując ją z wynikami przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego należy stwierdzić, że prawidłowo przyjęto, iż sąsiedztwo urbanistyczne działki nr [...] jest zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. Przyjęte do analizy działki wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami – zaznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji - k. 22 akt administracyjnych. Znajdują się one przy tej samej drodze publicznej (ul. B.), jak również w najbliższej okolicy działki nr [...]. Analiza powyższego opracowania wskazuje, że sąsiedztwo działki nr [...] jest intensywnie zurbanizowane. Na sąsiednich działkach występuje zróżnicowana zabudowa, przy czym dominuje zabudowa usługowa. Występuje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, chociażby w bezpośrednim sąsiedztwie z działką zainwestowania - nalężąca do skarżącego nieruchomość przy ul. B. [...]. Przyjdzie jednak zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że na tym obszarze przeważają tereny aktywności gospodarczej. Poza bowiem kilkoma budynkami jednorodzinnymi tworzących skupisko zlokalizowanych jest przy ulicy Zielnej i dwoma budynkami położonymi po zachodniej stronie ulicy B., najbliższa zabudowa mieszkaniowa w sąsiedztwie terenu inwestycji położone jest dopiero na rozwidleniu ulicy W. i B.. Odnosząc się jednak do dominującej na tym obszarze zabudowy usługowej, przyjdzie wskazać, że po stronie północno-zachodniej na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowane zostały budynki wielkogabarytowe z przeznaczeniem na usługi oświaty. Na działce nr [...] zlokalizowano zakład produkcyjny - produkcja narzędzi budowlanych. W pewnym oddaleniu od tej działki znajduje się również skład opału. Na północ od inwestycji znajduje się budynek jednorodzinny z budynkami gospodarczymi i dalej kompleks sportowo-rekreacyjny (stadion miejski). Po drugiej stronie ulicy B. bardzo duży obszar został przeznaczony pod cmentarz. Ponadto, wzdłuż ulicy B. zlokalizowany jest parking. Z kolei po stronie południowo-zachodniej, wzdłuż ulicy W. znajdują się usługi drobne o większym i mniejszym stopniu uciążliwości (zakład samochodowy, sklepy handlu detalicznego, itp.). Ustalono zatem konkretne działki sąsiednie, na których istnieje funkcja usługowa do której nawiązuje planowana inwestycja. Takie uwarunkowania urbanistyczne przemawiają za prawidłowością przyjętego stanowiska o spełnieniu - zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – warunku kontynuacji funkcji. Należy przy tym podzielić stanowisko organu administracji, że spełnienie kryterium kontynuacji funkcji nie oznacza obowiązku zachowania tożsamości funkcji. W orzecznictwie przyjęta została szeroka interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", która dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych obiektów, lecz ma stanowić ich uzupełnienie. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 586/11, przyjmując, że kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości funkcji lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem przyjąć należy, że nie będzie mógł stanowić wystarczającej podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko sam brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, która ma chronić zastany stan rzeczy przy uwzględnieniu ładu przestrzennego. Takim wypaczeniem byłoby dopuszczenie do lokalizacji obiektu o funkcji sprzecznej z funkcją obiektów już istniejących – takiej której nie da się z nią pogodzić. Zauważyć zatem należy, że poza należącą do skarżącego nieruchomością, w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością objętą wnioskiem znajdują się nieruchomości, na których realizowana jest funkcja oświatowa – warsztaty szkolne oraz produkcja narzędzi budowlanych. Raz jeszcze przy tym wymaga podkreślenia, że obecnie rozważana jest zmiana funkcji budynku z gospodarczego na usługi handlu detalicznego w zakresie materiałów budowlanych, a nie jak wcześniej planowano – hurtowania materiałów budowlanych. Przyjąć należy, że działalność polegająca na handlu detalicznym jest mniej uciążliwa niż handel hurtowy, który z racji zakupu dużych partii towarów, które często podlegają sortowaniu, paczkowaniu i magazynowaniu wymaga odpowiednich warunków terenowych i stwarza uciążliwości dla otoczenia. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że spełnienia takich warunków nie wymaga handel detaliczny, który polega na sprzedaży w niewielkich ilościach w punktach detalicznych (sklepach, kioskach). W ocenie Sądu, takie przedsięwzięcie może bezkonfliktowo istnieć w zastanym otoczeniu, które co należy podkreślić nie obejmuje wyłączenie zabudowy mieszkaniowej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, przyjdzie podkreślić, że sporządzona na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, miała odpowiedzieć na pytanie, czy zamierzone wprowadzenie funkcji usługowej w użytkowanym przez spółkę budynku gospodarczym, będzie pozostawało w zgodzie z istniejącym porządkiem planistycznym tj. nie będzie kolidowało z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego. Wnioskiem objęta była wyłącznie zmiana sposobu użytkowania piętra budynku gospodarczego na budynek usługowy handlu detalicznego – sklep z materiałami budowlanymi. W ocenie Sądu, zebrany dla potrzeb niniejszego postępowania materiał dowodowy, nie pozostawia wątpliwości, że taka zmiana sposobu użytkowania w budynku gospodarczym, nie zmienia przeznaczenia zabudowy działek sąsiednich. Raz jeszcze należy przy tym podkreślić, że kontynuacja funkcji zabudowy, nie oznacza nakazu czy konieczności kopiowania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczającym jest, aby nowa zabudowa, tak jak wykazano to w tym przypadku, nie kolidowała z już istniejącą i można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Spełnione zostały również, czemu skarżący nie przeczy, wszystkie pozostałe wymogi uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy: dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie wystarczające dla projektowanej zmiany, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych. Decyzja jest także zgodna z przepisami szczególnymi, co organ I instancji rzetelnie wyjaśnił w jej uzasadnieniu.

W odniesieniu do uwag zawartych w skardze dotyczących uciążliwości, jakie w ocenie skarżącego, generuje aktualnie prowadzona na sąsiedniej działce działalność gospodarcza spółki, Sąd zwraca uwagę, że kwestia jej wpływu na warunki mieszkalne panujące na sąsiadujących nieruchomościach (immisji) odnosi się przede wszystkim do dziedziny prawa cywilnego, a więc wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Właściwym w sprawach tego rodzaju jest odpowiedni sąd powszechny. Jednocześnie należy z całą mocą stwierdzić, że wydana w sprawie decyzja nie narusza interesów skarżącego (jak również innych osób trzecich), wyrażających się w ograniczeniu sposobu zagospodarowania jego działki o ograniczenia funkcji i możliwości wykonywania prawa własności. Lektura wydanej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości przewiduje i określa w punkcie 5, jakie wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich mają zostać spełnione. Stanowi ona, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich ani wpływać na wykonywanie ich prawa własności. Wymogiem jest zaprojektowanie inwestycji w sposób nie powodujący ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, światła dziennego oraz zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Ponadto, na etapie ustalenia warunków zabudowy, nie zachodzi potrzeba badania zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Dotyczy to wszystkich warunków technicznych, w tym norm odnoszących się do należytej ochrony akustycznej, zdrowotnej, czy też higieniczno-sanitarnej. Występując o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, spółka będzie musiała przedłożyć dokumenty, które wymienia art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym między innymi opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń i danymi technologicznymi oraz opis i rysunek określający usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli przedłożona dokumentacja nie będzie pozwalała na właściwą ocenę zamierzenia, organ będzie mógł żądać jej uzupełnienia a jeżeli okaże się, że wprowadzenie funkcji handlu detalicznego materiałami budowlanymi do budynku będzie wymagało wykonania robót budowlanych, organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu, będzie uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu. Odnosząc się jeszcze do zarzutu skarżącego, który obawia się nadmiernej ekspozycji na hałas, będącej następstwem wprowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji handlowej, zauważyć należy, że § 323 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a którego przestrzeganie stanie się przedmiotem oceny na etapie uzyskiwania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, stanowi o obowiązku takiego zaprojektowania i wykonania budynku i urządzeń z nim związanych, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Sprawdzenie wystarczającej izolacyjności akustycznej ścian zewnętrznych obiektu budowlanego lub ogrodzenia nie jest przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy.

Na zakończenie rozważań wymaga jeszcze zwrócenia uwagi skarżącego, że nie został pozbawiony prawa do zaprezentowania dowodów na okoliczność tego, że adaptacja spornego lokalu na cele usługowe – handel detaliczny wymaga (wymagała) przeprowadzenia prac budowlanych. Zarzut ten jednak nie podlega rozpoznaniu w ramach prowadzonego postępowania o warunkach zabudowy i nie może mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sprawie jego oceny właściwe są organy nadzoru budowlanego.

W związku z powyższym, stwierdzając, że zaskarżony akt organu administracji wydany został w sposób prawidłowy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.