Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 393/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Uprawnienie organu administracji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie dotyczącym uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy ogranicza się do rozstrzygnięcia decyzji (postanowienia), co prowadzi do wniosku, że nie może być stosowane do zmiany treści uzasadnienia decyzji (postanowienia).

2. Organ kwestionując część uzasadnienia skarżonego postanowienia o jednym, niepodzielnym rozstrzygnięciu nie mógł odnieść się w osnowie postanowienia ani do jego części, ani tym bardziej do części uzasadnienia.

TEZY

1. Uprawnienie organu administracji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie dotyczącym uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy ogranicza się do rozstrzygnięcia decyzji (postanowienia), co prowadzi do wniosku, że nie może być stosowane do zmiany treści uzasadnienia decyzji (postanowienia).

2. Organ kwestionując część uzasadnienia skarżonego postanowienia o jednym, niepodzielnym rozstrzygnięciu nie mógł odnieść się w osnowie postanowienia ani do jego części, ani tym bardziej do części uzasadnienia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi R. Z. R. R. Z. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego R. Z. R. R. Z. w S. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Marszałek Województwa P.

zwrócił się do Burmistrza S. o opinię w sprawie zatwierdzenia przez Marszałka Województwa P. robót geologicznych w celu udokumentowania piasku ze żwirem w złożu ''B." w obrębie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym wsi B., tj. wykonanie 14 otworów rozpoznawczych zgodnie

z załącznikiem graficznym kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej Projektu Robót Geologicznych w celu udokumentowania złoża piasku ze żwirem "B." w kat. C, opracowanym w lipcu 2013 r., przez mgr inż. L. L. Jednocześnie organ przesłał projekt decyzji nr [...] w tej sprawie.

Po zapoznaniu się z ww. dokumentami oraz zapisami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S." - Burmistrz S., działając m.in. na podstawie art. 80 ust. 5, art. 7 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r.

Nr 163, poz. 981), zwanej dalej: "ustawą", postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]zaopiniował negatywnie udzielenie zgody na prowadzenie wyżej wymienionych prac poszukiwawczo - rozpoznawczych w obrębie przedmiotowej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr[...], po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora tj. R.Z., prowadzącego działalność gospodarczą w S. pod nazwą "R.", zwanego dalej "skarżącym", uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie w celu dokonania oceny, czy przedłożony projekt robót geologicznych kwalifikuje się do pozytywnej oceny

z punktu widzenia art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 7 ustawy.

Po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z ww. zaleceniami, Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...]ponownie negatywnie zaopiniował udzielenie zgody na prowadzenie wyżej wymienionych prac poszukiwawczo - rozpoznawczych w obrębie przedmiotowej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia nr [...]Burmistrz S. po raz trzeci negatywnie zaopiniował przedłożony przez Marszałka Województwa P. w B. projekt decyzji nr [...]dotyczący zatwierdzenia przez Marszałka Województwa P. "Projektu robót geologicznych w celu udokumentowania piasku ze żwirem w złożu "B. "

w obrębie działki nr 6 położonej w obrębie ewidencyjnym wsi B.

W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się w szczególności na brzmienie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, jak też na ustalenia Studium uwarunkowań

i rozwoju przestrzennego gminy S. (zwanego dalej "Studium") oraz na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził, że ponieważ teren, na którym planowane jest prowadzenie opisanych robót geologicznych, położony jest w strefie produkcji rolnej oraz w strefie rozwoju turystyki i otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy K., to planowana działalność nie może być zaakceptowana, gdyż nie jest zgodna z ustaleniami Studium, a tego wymaga zasada wynikająca z art. 7 ust. 2 ustawy. Organ wskazał przy tym na położenie terenu planowanego przedsięwzięcia poza granicami wyznaczonych w Studium stref występowania złóż, a także zawarte w tym dokumencie zakazy (niszczenia wody, gleby i powietrza oraz naturalnego ukształtowania terenu) oraz zalecenie chronienia rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed przeznaczaniem jej na cele nierolnicze oraz postanowienia rozporządzenia Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2001 r., ustanawiającego Plan Ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy K. (zwanego dalej "Parkiem"), zawierającego również szereg (przytoczonych w zaskarżonej opinii) zakazów odnoszących się do obszaru otuliny tego parku krajobrazowego. Ponadto Burmistrz S. swoją negatywną opinię uzasadnił ogólnymi kompetencjami organów gminy w zakresie ładu i zagospodarowania przestrzennego oraz obawą o precedensowe skutki niniejszej sprawy. Wskazał, że dopuszczenie kolejnego zakładu wydobywczego na obszarach przewidzianych w Studium do pełnienia roli terenów rolnych, rekreacyjnych oraz funkcji ochrony walorów widokowych pobliskiego parku krajobrazowego, faktycznie pozbawi gminę władztwa w sferze zagospodarowania przestrzennego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wystąpił o jego uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu organowi z uwagi na "stronniczość Burmistrza S. w przedmiotowej sprawie" i niestosowanie się do zaleceń SKO w B., względnie - o wydanie opinii przez sam organ odwoławczy (przywołując po raz kolejny okoliczność sygnowania wcześniej postanowień symbolami mogącymi wskazywać na udział w postępowaniu tego samego pracownika organu). Skarżący nawiązał również do wyrażonej już wcześniej w niniejszej sprawie oceny prawnej Kolegium, że art. 7 ust. 2 ustawy nie wymaga, aby roboty geologiczne mające służyć udokumentowaniu złoża piasku i żwiru prowadzone były wyłącznie na terenach przewidzianych do takiej działalności

w Studium. Ponadto ww. zwrócił po raz kolejny uwagę na założenia Studium zawarte na str. 34 (punkt 10.4.1.), wyznaczające zadanie wsparcia rozwoju przemysłu,

a w tym rozwoju przemysłu materiałów budowlanych, a także na fakt położenia wsi Bilwinki w wyznaczonej w Studium strefie 3 występowania i eksploatacji kopalin naturalnych, co miałoby sugerować możliwość poszukiwania złóż w tym rejonie. Poza tym podniósł, że działka, na której planowane są roboty geologiczne położona jest w sąsiedztwie istniejącego zakładu wydobywczego i dlatego określenia stref PG-II na mapie Studium w tym rejonie są nieadekwatne do rzeczywistości. Podniósł również, że w sprawie nie chodzi o wydobywanie kruszywa, ale rozpoznania istniejących złóż. Zdaniem Skarżącego same postanowienia Studium nie mogą stanowić podstawy do "blokowania" inwestycji.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]uchyliło zaskarżone postanowienie w części obejmującej uzasadnienie zawierające ocenę, że projektowane roboty geologiczne nie mogą być prowadzone ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy i w tym zakresie zastąpiło uzasadnienie zaskarżonego postanowienia własnym uzasadnieniem, w pozostałym zaś zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium, argumentując zasadność częściowego uchylenia zaskarżonego postanowienia podniosło, że w przedłożonym projekcie przewidziano prowadzenie robót polegających na wykonaniu - w okresie 50 dni (do 31 sierpnia 2014 r.) - 14 wierceń na nieruchomości rolnej o pow. 5,9 ha. Zdaniem organu odwoławczego, gdyby roboty zostały wykonane poza okresem wegetacyjnym, to mogłyby to nawet w żadnym stopniu nie wpłynąć na rolnicze korzystanie z ww. nieruchomości. Wskazano, że po rozpoczęciu tego okresu, z rolniczego użytkowania wyłączone będą krótkotrwale jedynie niewielkie skrawki tej nieruchomości. W ocenie Kolegium takich przerw w rolniczym wykorzystaniu terenu nie sposób uznać za naruszające sposób wykorzystania terenu określony w Studium, tym bardziej, że organ I instancji nie zdobył dowodów na potwierdzenie ww. naruszenia.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że błędne jest stanowisko organu I instancji, że przeszkodą podjęcia projektowanych robót geologicznych mogą być przytoczone nakazy i zakazy zawarte w Studium. Dokument ten nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, który wiąże powszechnie i może być podstawą decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo, iż Burmistrz S. trafnie wskazał, na plan ochrony parku krajobrazowego w otulinie, którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość jest aktem zawierającym "odrębne przepisy" określające sposoby wykorzystywania terenów położonych w tej otulinie, to jednak wywiódł z niego błędne wnioski. Ww. plan przewiduje bowiem wprost możliwość prowadzenia w otulinie parku działalności wydobywczej, ale pod warunkiem uzyskania pozytywnej oceny wpływu na środowisko, w szczególności na środowisko parku. Pozostałe zakazy tego planu ochrony w zasadzie nie odnoszą się w ogóle do robót geologicznych (roboty geologiczne i działalność wydobywcza nie stanowią działalności "produkcyjnej"). Ponadto Kolegium podniosło, że pomimo wcześniejszych zaleceń, organ I instancji nie przeprowadzając żadnych środków dowodowych, apriorycznie założył,

iż projektowana działalność naruszy, określony w ww. rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego, sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości. Natomiast

w ocenie organu odwoławczego, charakter planowanych robót geologicznych, ich zakres przestrzenny i krótkotrwały charakter oraz odległość od granic parku powodują, że nie mogą one mieć żadnego wpływu na jego środowisko.

Kolegium podniosło także, że skarżący trafnie zauważył, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy działalności eksploatacyjnej, lecz wyłącznie robót geologicznych opisanych w projekcie. Zdaniem organu odwoławczego, ocena tych robót mogłaby być negatywna z punktu widzenia art. 7 ust. 2 ustawy tylko wówczas, gdyby jakikolwiek przepis innej ustawy lub wydanego na jej podstawie rozporządzenia nakazywałby taki sposób wykorzystywania terenu, który pozostawałby

w sprzeczności z planowanymi robotami. W przedmiotowej sprawie sposoby wykorzystywania nieruchomości, określone w Studium nie zostaną naruszone, gdyż nie wpłyną na możliwość spełniania przez obszar funkcji określonych w ww. dokumencie.

Kolegium, pomijając aspekty związane z art. 7 ust. 2 ustawy, nie znalazło jednak powodów do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. Po pierwsze uznało, że ustawa nie wyznacza jednoznacznie granic, w jakich musi mieścić się opinia organu gminy wydawana na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy. Po drugie stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zawiera przekonującą argumentację negatywnego stosunku organu wykonawczego gminy do zamiaru prowadzenia robót geologicznych określonych w dokumentacji. Zdaniem organu odwoławczego, ryzyko związane z rozpowszechnieniem się działalności zmierzającej do dokumentowania złóż surowców mineralnych na obszarze gminy może generować obowiązek prowadzenia kosztownych procedur mających na celu aktualizację Studium, a tym samym utrudni organowi wykonawczemu realizację zadań z zakresu polityki przestrzennej. Ponadto Kolegium wskazało, że negatywna opinia o projekcie decyzji nie obliguje organu właściwego do zatwierdzenia projektu robót geologicznych do wydania decyzji odmownej, gdyż nie jest wiążąca.

Za bezzasadny natomiast organ odwoławczy uznał natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów o wyłączaniu pracowników organu. Jedyną czynnością, jaką wykonał w sprawie pracownik uczestniczący

w wydaniu poprzednich, uchylonych postanowień, było zawiadomienie strony

o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia. Czynności te uznano za niemające wpływy na wynik sprawy.

Nie godząc się z powyższym postanowieniem skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentu postanowień z dnia [...]września 2013 r. nr [...]i z dnia [...] lutego

2013 r. nr[...], na okoliczność "wskazania rozbieżnego orzecznictwa organu II instancji przy tych samych stronach i tym samym zaskarżanym postanowieniu organu I instancji, uznaniowego i dowolnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego bez podstawy prawnej, braku zastosowania się do zasady wynikającej z dyspozycji zawartej w art. 8 k.p.a."

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że dopuszczalna jest negatywna ocena rzeczonego przedsięwzięcia przez Burmistrza S pomimo zgodności tegoż przedsięwzięcia z ustaleniami Studium uwarunkowań i rozwoju przestrzennego gminy S.,

2) art. 80 ust. 7 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w stosunku do

rozstrzygnięcia Burmistrza S. w sytuacji, gdy wydobywanie kruszywa nie narusza ani wymogów ochrony środowiska ani też innych wymogów prawa,

3) art. 80 ust. 5 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie

w sytuacji, gdy choć rzeczony przepis prawa nie zawiera jednoznacznych kryteriów,

na podstawie których Burmistrz S. miałby dokonać oceny przedłożonego mu do zaopiniowania projektu decyzji Marszałka Województwa

P., to jednak powyższe nie oznacza, że ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na ustalenie, w jakich granicach prawnych organ ten może opiniować,

4) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji,

gdy Burmistrz S. nie mógł dokonując negatywnej opinii uzasadniać jej

uregulowaniami zawartymi w Studium,

5) punktu 10.4.1. Studium (s. 34), poprzez jego niezastosowanie i brak wzięcia pod uwagę, że założenia Studium zakładają wsparcie rozwoju przemysłu, czemu

miałyby służyć rzeczone roboty geologiczne.

II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada

2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na

środowisko i art. 60 ustawy z dnia 30 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz S.mógł mieć uzasadnione obawy oddziaływania robót geologicznych na środowisko w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykazał nawet żadnych środków dowodowych mogących potwierdzić, że prowadzenie rzeczonych robót geologicznych naruszać będzie sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w Studium lub w innych

przepisach prawa,

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie

i dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie pomimo niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organ I instancji i brak wzięcia pod uwagę stanu faktycznego, tj. faktu sąsiedzkiego położenia działki, na

której planowane są roboty geologiczne, w stosunku do istniejącego zakładu

wydobywczego,

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zawartej w tym przepisie dyspozycji i wydanie

przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonego postanowienia przeciwnego niż rozstrzygnięcia wydane w analogicznej sytuacji i przy tych samych stronach postępowania administracyjnego, bez wskazania istotnych ku temu powodów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła m.in., że zgadza się

jedynie z rozstrzygnięciem i argumentacją organu odwoławczego odnośnie uchylenia postanowienia organu I instancji. Nie zgodziła się natomiast z utrzymaniem w mocy w pozostałym zakresie zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji. Autorka skargi wskazała, że ustawodawca w art. 80 ust. 7 ustawy, wbrew twierdzeniom organu I instancji, wyczerpująco określił przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych i ww. katalog ma zastosowanie per analogiam do organu opiniodawczego. Zdaniem strony skarżącej, skoro organ II instancji ustalił, że ani uregulowania prawne, ani też zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania projektowanych robót na środowisko, to niezrozumiałe jest uznanie zasadności negatywnej opinii Burmistrza S. na temat przedmiotowego projektu decyzji Marszałka Województwa P. Ponadto pełnomocnik wskazała na sprzeczności przyjętych wniosków przez Kolegium. Na stronie 3 akapit 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazuje na zgodność projektowanych robót geologicznych ze Studium i zgodność projektowanych robót geologicznych z postanowieniami Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, brak negatywnego oddziaływania na środowisko Parku, we wnioskach końcowych zaś Kolegium zasugerowało, że Burmistrz S. widząc zagrożenie polityki zagospodarowania przestrzennego wynikającej ze Studium mógł negatywnie zaopiniować przedmiotowy projekt robót geologicznych. Zdaniem pełnomocnika nieracjonalny jest argument organu II instancji jakoby z obawy ryzyka związanego z rozpowszechnianiem się działalności zmierzającej do dokumentowania złóż surowców mineralnych na obszarze gminy S., organ I instancji miał prawo negatywnie zaopiniować projekt rzeczonych robót z obawy powstania obowiązku prowadzenia kosztownych procedur mających na celu aktualizację Studium. Strona skarżąca wskazała na poszczególne punkty Studium oraz podniosła, że teren, na którym skarżący chce przeprowadzić projektowane roboty znajduje się i graniczy

z istniejącym zakładem wydobywczym. W ocenie pełnomocnika niezasadne jest nierówne traktowanie przedsiębiorców przez władze gminy S. oraz blokowanie inwestycji ze względy na obawy Burmistrza S.

Poza tym strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a. Argumentując brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), pełnomocnik zaznaczyła, że w tej samej sprawie, z tymi stronami postępowania Kolegium podjęło zupełnie inne rozstrzygnięcia, tzn. uchyliło zaskarżone postanowienia w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (postanowienie z dnia [...] września 2013 r. nr [...]oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]zostały dołączone do skargi). W powyższych postanowieniach Kolegium dokonało odmiennej wykładni i zastosowania art. 80 ust. 5 i 7 ustawy.

Na poparcie swojego stanowiska autorka skargi powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy m.in. nie podzielił zarzutu, że zaskarżone postanowienie narusza art. 80 ust. 7 ustawy. Kolegium wskazało przy tym, że nawet w przypadkach wydania w trybie art. 80 ust. 5 ustawy opinii negatywnej, organ właściwy do zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie będzie miał podstaw do odmowy ich zatwierdzenia, jeżeli nie wykaże, że zaistniały okoliczności wskazane w tym przepisie. Wskazując na art. 7 ust. 2 i art. 80 ust. 7 ustawy organ podniósł, że ww. ustawa zawiera przepisy pozwalające na ustalenie, w jakich granicach prawnych organ wykonawczy gminy ma opiniować przedmiotową decyzję oraz, że nie jest to katalog wyczerpujący. Poza tym organ II instancji zaznaczył, że nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., gdyż autorka skargi nie uzasadniła związku przedmiotowej sprawy z § 2 ww. rozporządzenia. Ponadto Kolegium nie zgodziło się z oceną, że wydało postanowienie przeciwne do rozstrzygnięć wydawanych w analogicznej sytuacji. W powołanych postanowieniach nie stwierdzono bowiem, że przesłanki określone w art. 7 ust. 2 i art. 80 ustawy są wyłącznymi przesłankami, jakimi może kierować się organ gminy wydając postanowienie na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy. Co więcej, wyjaśniono organowi I instancji, że musi się kierować właściwie rozumianymi przepisami art. 7 ust. 2 i art. 80 ust. 7 ustawy.

Pismem procesowym z dnia 19 maja 2014 r. pełnomocnik ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę organu. Podniosła m.in., że w § 2 ww. rozporządzenia wymienione są przedsięwzięcia zawsze znacząco wpływające na środowisko i wśród tych przedsięwzięć nie są wymienione roboty geologiczne. Podobna sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie w przypadku § 3 ww. rozporządzenia i dlatego skarżący nie był w stanie wskazać konkretnego paragrafu ww. rozporządzenia. Ponadto pełnomocnik zaprzeczyła stanowisku organu, że treść art. 80 ust. 7 ustawy stanowi otwarty katalog możliwości odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślenia wymaga, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Artykuł 138 § 1 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 k.p.a. określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem odwoławczym. Należy przyjąć, że katalog decyzji organu II instancji ma charakter zamknięty, co skutkuje tym, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie. Innymi słowy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 926/10, LexPolonica nr 2448914).

Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa tak materialnego, jak i procesowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 958/12, LEX nr 1305622).

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje, że organ odwoławczy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2464/11, LEX nr 1333362).

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie postanowienia organu I instancji było następujące: "1. Ponownie negatywnie zaopiniować przedłożony przez Marszałka Województwa P. w B. projekt decyzji znak: [...]dotyczący zatwierdzenia przez Marszałka Województwa P. w B. "Projektu robót geologicznych w celu udokumentowania piasku ze żwirem w złożu "B." w obrębie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym wsi B".

Z powyższego rozstrzygnięcia bezsprzecznie wynika, że jest ono niepodzielne i dotyczy jednego przedmiotu sprawy.

Organ odwoławczy w skarżonym postanowieniu z dnia 17 lutego 2014 r. postanowił na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i 2: "1) uchylić zaskarżone postanowienie w części obejmującej uzasadnienie zawierające ocenę, że projektowane roboty geologiczne nie mogą być prowadzone ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy i w tym zakresie zastąpić uzasadnienie zaskarżonego postanowienia własnym uzasadnieniem". 2) w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy."

W ocenie Sądu organ odwoławczy bezpodstawnie przywołał w sentencji postanowienia podstawy prawne art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Podjęte rozstrzygnięcie po pierwsze nie może utrzymywać w mocy zaskarżonego postanowienia (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i uchylać zaskarżone postanowienie w części i w tym zakresie orzekać co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na dzielący te rozstrzygnięcia w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. spójnik: "albo".

Po drugie wydane postanowienie nie odnosi się do rozstrzygnięcia organu I instancji, a do jego części, obejmującej: "uzasadnienie zawierające ocenę, że projektowane roboty geologiczne nie mogą być prowadzone ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy", które w ww. zakresie organ odwoławczy zastępuje własnym uzasadnieniem.

Uprawnienie organu administracji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie dotyczącym uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy ogranicza się do rozstrzygnięcia decyzji (postanowienia), co prowadzi do wniosku, że nie może być stosowane do zmiany treści uzasadnienia decyzji (postanowienia).

Organ kwestionując część uzasadnienia skarżonego postanowienia o jednym, niepodzielnym rozstrzygnięciu nie mógł odnieść się w osnowie postanowienia ani do jego części, ani tym bardziej do części uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, powinno przede wszystkim zastosować się do wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zaprezentowanej przez Sąd.

Sąd stwierdza, że wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy stanowi okoliczność przesądzającą o treści niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście postanowienia organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w pkt 3 wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a.