Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 24/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie sądowe
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Rady Miasta R. postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zasądzić od Rady Miasta R. na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

-

UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2006r. Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miasta R., polegającą na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie wskazanym w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399, co narusza dyspozycję art. 14 ust.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca wniosła o nakazanie Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. na koszt i ryzyko tej gminy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Gmina R. z dniem 2 października 2005 r. stała się gminą uzdrowiskową w rozumieniu powołanej ustawy uzdrowiskowej. Korzystając z wielu przywilejów, jakie ustawa ta nadaje gminom uzdrowiskowym, Gmina R. została równocześnie zobligowana na mocy jej art. 38 ust. 2 do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od daty uzyskania statusu gminy uzdrowiskowej, nadanego Gminie R. na mocy przepisu przejściowego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy. Gmina do dnia dzisiejszego, a więc przez prawie cztery lata, nie wywiązała się z obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nałożonego przepisem rangi ustawowej, co narusza zarówno art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, jak i art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podała, że w dniu 9 marca 2009 r. wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 16 marca 2009r., podpisanym przez Przewodniczącą Rady Miasta, doręczonym w dniu 20 marca 2009r., skarżąca została poinformowana, że w chwili obecnej trwają prace nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a ich zakończenie, w postaci uchwalenia planu, nastąpi w IV kwartale 2009 r. Ocena prawna wyrażona w powyższym piśmie rażąco narusza przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakazujący odpowiednie stosowanie dyspozycji art.101 ust. 1 tej ustawy w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem.

Skarżąca wskazała dalej, że w odniesieniu do obszarów, które zostały z mocy ustaw szczególnych objęte są obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca na mocy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożył bezwzględny przymus zawieszenia wszelkich postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczynanych po dacie objęcia obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowania takie powinny zgodnie wolą ustawodawcy pozostawać zawieszone aż do czasu uchwalenia planu, co w praktyce oznacza, że nie dopuszcza się w żadnym przypadku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru objętego ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że w Gminie R. nie jest respektowany ten zakaz.

W wyniku prowadzenia postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczętych po dniu 2 października 2005 r., w 2006 roku zostało wydanych 48 decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz 9 odmawiających ustalenia warunków zabudowy, w 2007 r. zostało wydanych 95 decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz 3 decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy, a w 2008 r. zostało wydanych 88 decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz 11 decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Wszystkie powyższe decyzje zdaniem skarżącej podlegają stwierdzeniu nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Pomimo pisemnych interpelacji radnych Gminy R. wzywających Burmistrza do zaprzestania naruszania prawa, dalej prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczęte po dniu 2 października 2005r. Burmistrz Miasta R. nie zastosował się do oceny zawartej w rozstrzygnięciach zapadłych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i w dalszym dochodzi do naruszania prawa w opisanym powyżej zakresie. Burmistrz bowiem wprowadza nieznane ustawie uzdrowiskowej rozróżnienie na "nowe uzdrowiska" oraz "istniejące uzdrowiska", przyjmując, że zapisany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do "istniejących uzdrowisk", do których zalicza R., nakazuje uchwalenie planu w okresie dwóch lat od dnia potwierdzenia statusu uzdrowiska następującego w wyniku wydania przez Ministra Zdrowia decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a nie od dnia wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej, kiedy to Gmina R. stała się gminą uzdrowiskową z mocy przepisu przejściowego art.59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Poparcie dla przedstawionego stanowiska Burmistrz znajduje w ocenie prawnej wyrażonej w piśmie Ministra Zdrowia z dnia 25 maja 2006 r. [...], skierowanym do wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin (miast) posiadających status uzdrowiska. Istniejący stan prowadzi zaś w konsekwencji do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę opartych na nieważnych decyzjach ustalających warunki zabudowy, a ostatecznie do postępującej degradacji uzdrowiska w wyniku zabudowy niezgodnej z założeniami planistycznymi, opierającej się wyłącznie o tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". W tej sytuacji uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dalszej zwłoki pozwoli na ograniczenie niekorzystnych zmian w zakresie zagospodarowania przestrzennego obszaru uzdrowiska R. oraz może uchronić obszar uzdrowiska przed postępującą degradacją, do czego zmierza żądanie skargi.

Skarżąca wyjaśniała, że jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości położonych na terenie Miasta R., posiada interes prawny w określeniu przeznaczenia nieruchomości, w stosunku do których przysługuje jej prawo własności lub współwłasności, gdyż jedynie określenie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na wykonywanie szeregu uprawnień w stosunku do tych nieruchomości - w szczególności zmianę ich zagospodarowania przestrzennego oraz podział. Dodatkowo, jedna z nieruchomości położonych na terenie Miasta R., w stosunku do której skarżącej przysługuje prawo własności - nieruchomość zabudowana obiektem o zabytkowym o nazwie "[...]", jest położona na terenie Parku Zdrojowego w R.. W związku z tym interes prawny skarżącej wyraża się również w trosce o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego, co w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagrożone niezgodnym z prawem wydawaniem decyzji ustalających warunki zabudowy w odniesieniu do innych nieruchomości położonych na terenie Parku Zdrojowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazywała, że jest ona przedwczesna, ponieważ rozstrzygnięcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 marca 2009r. mogło nastąpić jedynie poprzez podjęcie stosownej uchwały Rady Miasta R.. Takim rozstrzygnięciem nie jest pismo Przewodniczącej Rady Miasta R. z dnia 16 marca 2009r. Rada Miasta R., przy dwumiesięcznym terminie do załatwienia wezwania, może podjąć stosowaną uchwałę do dnia 9 maja 2009r. Nadto, pisma Przewodniczącej Rady Miasta R. z dnia 16 marca 2009r. nie można traktować jak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albowiem nie odnosi się ono do kwestii podjęcia lub niepodjęcia przez Radę stosownej uchwały. Gdyby nawet przypisać temu pismu walor odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to zostało ono podjęte przez organ nieuprawniony.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. zarzucała, że Z. N. nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi. Interes ten bowiem musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i musi charakteryzować się bezpośredniością, konkretnością i realnym charakterem. Skarżąca natomiast nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego by interes ten wynikał. Nadto, nie jest interesem prawnym skarżącej troska o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego, co wynika ze specyfiki uprawnienia płynącego z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które nie ma charakteru actio popularis.

Co do bezczynności w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta R. wskazywała, że dwuletni termin z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej ma charakter instrukcyjny, ponieważ jest skierowany do Rady Miasta, a więc organu rozstrzygającego o określonych prawach i obowiązkach. Trudno zatem z jego treści wywodzić określone skutki prawne. Nie odnosi się on do tych gmin uzdrowiskowych, które są w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ale z przyczyn od nich niezależnych nie uchwaliły planu w terminie. Wskazane zostały uwarunkowania faktyczne i prawne, które wpłynęły na to, że na terenie Gminy R. nadal nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności konieczność uprzedniego ustalenia stref ochronnych, co znalazło swój finał dopiero w uchwaleniu w dniu 26 lutego 2009 r. Statutu Uzdrowiska. Całokształt tych okoliczności wskazuje na fakt, że prace nad planem trwają długo z przyczyn niezależnych od Rady, a tym samym nie pozostaje ona w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 22 września 2009 r. skarżąca zakwestionowała zasadność wniosku o odrzucenia skargi, powołując się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. , II OPS 2/07. Podała przy tym, że w dniu 3 czerwca 2009 r. Rada Miasta R. podjęła uchwałę numer XL/279/09 o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez skarżąca w dniu 27 marca 2009 r. Bezspornym jest zatem, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej udzielona już po wniesieniu skargi , a treść tej uchwały wskazuje na bezskuteczność wezwania. Powyższe przemawia za przyjęciem, że wniosek o odrzucenie skargi jako przedwczesnej nie znajduje uzasadnienia.

W kwestii zaś wykazania istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko podkreślając, że nieuchwalenie planu narusza dyspozycję art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto ogranicza ją jako właścicielkę i współwłaścicielkę nieruchomości położonych na terenie Miasta R. w wykonywaniu szeregu uprawnień stosunku do przysługujących jej nieruchomości. Uzasadniając konkretność, realność i bezpośredniość swojego interesu prawnego w uchwaleniu planu wskazała na treść zawartej przez siebie w dniu 5 marca 2009 r. przedwstępnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych "1" (niezabudowanej), oraz "2" i "3" (zabudowanej budynkiem "[...]"), położonych w R.. Jednym z warunków, od których uzależnione jest zawarcie przyrzeczonej umowy sprzedaży - a co za tym idzie uzyskanie oczekiwanej przez skarżącą ceny, jest uchwalenie w terminie do dnia 5 marca 2010 r miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym jak wynika z § 3.2 załączonej kserokopii umowy plan ten powinien dla działki nr "3" przewidywać jako przeznaczenie obowiązujące zabudowę mieszkaniowo-usługową, z dopuszczeniem usług gastronomicznych. Skarżąca wskazała nadto na fakt, iż pozostaje w głębokim konflikcie z Burmistrzem Miasta R., spowodowanym szeregiem – w ocenie skarżącej - naruszeń prawa jakich dopuścił się Burmistrz, a które to naruszenia skutkują odpowiedzialnością karną. Uzasadnia to przedłożenie niepełnego tekstu umowy przedwstępnej, o której mowa wyżej. Zdaniem skarżącej, uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie będzie przesądzało o ewentualnej winie organu za nieuchwalenie planu w nakazanym przez prawo terminie, co skutkuje możliwością wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

W piśmie tym skarżąca szereg argumentów dotyczących błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy "uzdrowiskowej", dokonanej przez Ministra Zdrowia, wprowadzającej zróżnicowanie na "stare" i "nowe" uzdrowiska, wskazując szczegółowo (z powołaniem interpelacji poselskiej, oraz artykułów prasowych) na problemy wynikające z faktu nieuchwalania przez gminy uzdrowiskowe miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie.

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2009 r. skarżąca wskazała na wszczęcie, po wniosku radnego Rady Miasta R., przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, postępowania wyjaśniającego w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w postępowaniu o udzielenie Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki przez Burmistrza Miasta R. zamówienia publicznego na opracowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., co może spowodować całkowite zablokowanie procedury planistycznej prowadzonej przez Radę Miasta R..

Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi zarzucając, że skarżące nie wykazała interesu prawnego do jej złożenia.

W dniu 25 listopada 2009 r. do akt wpłynęło pismo Z. N. z dnia 23 listopada 2009 r. zatytułowane: "załącznik do protokołu rozprawy z dnia 20.11.2009 r.", w którym wyjaśniono, że jej interes prawny skarżącej nie wyrażał się w dążeniu skarżącej do uzyskania możliwości zabudowy nieruchomości będących jej własnością lub współwłasnością, lecz w dążeniu do zapewnienia sobie możliwości uzyskania przychodu ze sprzedaży tych nieruchomości zgodnie z umową przedwstępną sprzedaży z dnia 5 marca 2009 r. , gdzie jednym z warunków zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży, a co za tym idzie uzyskania spodziewanego przychodu jest uchwalenie w terminie do dnia 5 marca 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego nieruchomości stanowiące własność, oraz współwłasność skarżącej.

Skarżąca rozszerzyła uzasadnienie w zakresie podstawy prawnej żądania skargi, wskazując na art. 149 p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie w przypadku nieskorzystania przez Sąd z dyspozycji art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreśliła też, że jako wystarczającą przesłankę wykazania interesu prawnego w wystąpieniu ze skargą na bezczynność organu zobowiązanego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym już samo wykazanie tytułu własności do nieruchomości położonych w obszarze, w stosunku do którego istniał ustawowy obowiązek uchwalenia planu.

Skarżąca podtrzymano stanowisko w przedmiocie dalszego przesunięcia daty ukończenia prac nad uchwaleniem planu, w związku z wszczętym przez Prezesa UZP postępowaniem wyjaśniającym.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. , sygn. akt II SAB/Kr 34/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Orzekając w ten sposób z uwzględnieniem stanowisk stron podał, że w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 5-7 przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące skargi na bezczynność nie mają zastosowania do bezczynności prawotwórczej. Do tego rodzaju bezczynności zastosowanie muszą znaleźć przepisy szczególne zawarte w ustawach ustrojowych, na co zezwala art. 3 § 3 p.p.s.a. Jednym z takich przepisów jest art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 764 ze zm.- w skrócie u.s.g.), który nakazuje w takim przypadku odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. oznacza zaś po pierwsze, że wniesienie skargi na bezczynność prawodawczą musi być poprzedzone wezwaniem organu gminy do podjęcie uchwały, po drugie, że wnoszący skargę winien wykazać, iż skutkiem jej niepodejmowania został naruszony jego interes prawny lub uprawienie.

Zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. ), uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne, zatem przepis art. 101 a u.s.g. znajdzie zastosowanie między innymi w sytuacji, gdy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ( Dz. U. N 167, poz. 1399) gmina, która uzyskała status uzdrowiska sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania statusu.

Oceniając w dalszych rozważaniach dopuszczalność skargi , po analizie regulacji zawartych w art. 38 ust. 2, 59 ust. 1 i 3, 42 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wywiódł, że obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania statusu uzdrowiska dotyczy wszystkich gmin, tj. także tych, które przed wejściem w życie powyższej ustawy były uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Uznał także, że skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę R. w myśl art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych jest obowiązkowe, to jest to czynność nakazana prawem w rozumieniu art. 101 a ust. 1u.s.g., wobec czego dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym przedmiocie i skarga taka nie podlega odrzuceniu w świetle postanowień art. 3 p.p.s.a. Nie podzielił przy tym stanowiska, by termin z art. 38 ust. 2 powyższej ustawy miał charakter jedynie terminu instrukcyjnego.

Mając na uwadze, że wniesienie skargi w sprawie niniejszej zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta R. do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie ze szczególną regulacją przewidzianą w art. 101 ust. 1 u.s.g., stosowaną odpowiednio z uwagi na treść art. 101a u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na brak podstaw do odrzucenia skargi. Uznając, że skarga wpłynęła w terminie i nie jest przedwczesna odwołał się do poglądów prawnych prezentowanych w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. II OPS 2/2007 i orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych. Przyjął przy tym, że odpowiedź na wezwanie skarżącej z dnia 9 marca 2009r. nie została udzielona pismem Przewodniczącej Rady Miasta R. z dnia [...] marca2009r., które nie mogło w tym zakresie zastąpić uchwały organu właściwego.

Uznając, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o jej oddaleniu podając, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa, albowiem nie wykazała jaki jej interes prawny został naruszony na skutek nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Skarżąca Z. N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, o oddalenie której wnosili Rada Miasta R. oraz Wojewoda [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1065/10 uchylił zaskarżony wyrok dnia 4 grudnia 2009 r. , sygn. akt II SAB/Kr 34/09 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, jak również zasądził od Miasta R. na rzecz Z. N. kwotę 350 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Orzekając w ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, sprowadzające się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a., w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że skarżąca Z. N., podnosząc zarzut niemożności wykonywania szeregu uprawnień w stosunku do nieruchomości, których jest właścicielką lub współwłaścicielką, nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przedstawione wyżej stanowisko nie zasługiwało na uwzględnienie z następujących przyczyn.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyposażenie sądów administracyjnych w funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości winno stwarzać dla skarżącego gwarancję, że sąd dokona pełnej kontroli jego sprawy, w razie potrzeby wyjaśniając jej podłoże faktyczne. Powyższe stwierdzenie znajduje również oparcie w treści art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W złożonej w marcu 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze – sporządzonej osobiście – skarżąca Z. N. jako podstawę prawną żądania podała przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podnosząc, że mimo iż na Gminie R. ciążył wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) obowiązek uchwalenia, w terminie do dnia 2 października 2007 r. planu miejscowego z obowiązku tego Gmina się nie wywiązała. Tym samym naruszyła jej interes prawny, jako właścicielki działek położonych na terenie, który miał być objęty planem. W uzasadnieniu powyższego stwierdzenia podała, że nieuchwalenie planu uniemożliwia jej "zmianę zagospodarowania przestrzennego tych nieruchomości" oraz uniemożliwia dokonanie ich podziału. Podała też, że z uwagi na zaistniałą sytuację prawną i zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacje (art. 62 ust. 2) nie jest prawnie dopuszczalne wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy w odniesieniu do terenów objętych obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach nie może ona realizować swoich zamierzeń inwestycyjnych a nawet sprzedać tych nieruchomości, co ogranicza jej właścicielskie uprawnienia w rozporządzaniu stanowiącymi jej własność działkami.

Artykuł 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzony został do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. – o samorządowych kolegiach odwoławczych i przewiduje odpowiednie stosowanie przez sąd art. 101 u.s.g. jeżeli organ gminy nie wykonuje między innymi – "czynności nakazanych prawem". W orzecznictwie sądów administracyjnych, mimo początkowych kontrowersji przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem". Zatem zawarta w art. 101a u.s.g. regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast do uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie niezbędnym będzie istnienie przepisu nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy i stwierdzenie związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonaniu tego obowiązku a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. wynika z treści art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Stosownie do jego brzmienia, gmina, która uzyskała status uzdrowiska (...) sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska. Również niespornym pozostaje fakt, iż co najmniej do czasu wniesienia skargi plan taki nie został uchwalony.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc wyłącznie do tego czy bezczynność uchwałodawcza gminy narusza interes prawny skarżącej. Dokonana w tym zakresie przez Sąd ocena nie znajduje uzasadnienia.

Źródłem interesu prawnego skarżącej – jak trafnie zauważono w skardze, a czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji - są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności. Treść tego prawa określa art. 140 k.c. stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc istota tego prawa polega na zachowaniu przez właściciela możliwości władania, korzystania i rozporządzania rzeczą.

Skarżąca Z. N. tak w skardze, jak i w pismach procesowych z dnia 22 września 2009 r. i 23 listopada 2009 r. podała, że jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Uznając, iż został on naruszony przytoczyła fakty, które jej zdaniem miały świadczyć o tym, że na skutek bezczynności uchwałodawczej gminy, pozbawiona została możliwości rozporządzania nieruchomościami, których była właścicielem i współwłaścicielem.

Tak więc nieuchwalenie planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska uniemożliwiało jej sprzedaż działki położonej przy ul. [...] wraz z zabytkowym budynkiem, co potwierdza treść zawartej w dniu 5 marca 2009 r. przedwstępnej umowy sprzedaży. Jednym z warunków zawarcia umowy sprzedaży było bowiem uchwalenie do dnia 5 marca 2010 r. planu miejscowego. Nabywca uzależniał bowiem zakup od treści postanowień planu określających jej przeznaczenie oraz warunków dotyczących ewentualnej rozbudowy i użytkowania znajdującego się na niej budynku. Brak planu miejscowego także uniemożliwił skarżącej – jako współwłaścicielce – zniesienie współwłasności i przeprowadzenie podziału nieruchomości (dz.u. "1", "3", "2"), mimo iż takie jej żądanie ma oparcie w art. 210 i 211 K.c. W związku z powyższym do obecnej chwili toczy się przed Sądem Rejonowym w Nowym Targu wszczęte wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. (sygn. akt I Ns [...]) postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie można bowiem stosownie do brzmienia art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydać decyzji o podziale nieruchomości objętej ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu.

Pozbawiona też została, z powodu braku planu miejscowego, możliwości zrealizowania zamierzeń inwestycyjnych na działce nr "4", ponieważ stosownie do brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu. Występowanie w tych warunkach ze stosownym wnioskiem było pozbawione sensu i narażałoby ją tylko na dodatkowe koszty.

W ocenie skarżącej przedstawione wyżej fakty świadczyły o realnym i konkretnym naruszeniu jej interesu prawnego przez bezczynność uchwałodawczą Rady Miasta R..

Z naruszeniem dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą faktów, kwitując to stwierdzeniem, że skarżąca "nie wskazała czy i w jaki sposób, na skutek braku planu miejscowego została ograniczona w możliwości realizacji konkretnego uprawnienia" (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uwzględniając przytoczone w skardze a także pismach procesowych fakty, tego rodzaju stwierdzenie uznać należy za bezpodstawne.

Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia czyni koniecznym odniesienie się do okoliczności faktycznych sprawy i dokonania ich oceny. Mimo iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku wynosi 20 stron, a rozważania dotyczące kwestii "naruszenia interesu prawnego" skarżącej zostały zawarte na 4 stronach brak w tych ostatnich jakiegokolwiek odniesienia do przytoczonych przez skarżącą faktów świadczących jej zdaniem o istnieniu naruszenia jej interesu prawnego. Te podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności z niezrozumiałych powodów zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. może mieć miejsce również wtedy, gdy na skutek niezgodnej z prawem bezczynności uchwałodawczej organów gminy dochodzi do odebrania względnie ograniczenia uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego – w tym prawa własności.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji naruszył wskazane w petitum skargi przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pominięcie przytoczonych przez skarżącą okoliczności faktycznych mających świadczyć o naruszeniu jej interesu prawnego, brak jakiejkolwiek ich oceny uniemożliwiło Sądowi drugiej instancji dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego na obecnym etapie sprawy jest przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy , do daty rozprawy dnia 15 kwietnia 2011r. podmioty biorące udział w postępowaniu sądowadministracyjnycm nie modyfikowały zajmowanego dotąd stanowiska.

Stan powyższy uległ zmianie w dniu 15 kwietnia 2011r. w zakresie żądań Z. N., która dodatkowo w piśmie przygotowawczym wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżąca wskazywała, że już po wniesieniu skargi na bezczynność uchwałodawczą Rada Miasta R. w dniu [...] maja 2010r. uchwałą nr LVII/390/10 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy R., który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wszedł w życie. Sytuacja ta przemawiałaby za umorzeniem postępowania sądowoadministracyjego na podstawie art. 161§ 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyby nie fakt, że powyższa uchwała w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obarczona jest wadą nieważności bezwzględnej. Wymieniając w dalszych wywodach uchybienia proceduralne oraz wady materialnprawne jakimi dotknięta jest uchwał nr LVII/390/10 z dnia 31 maja 2010r., skarżąca podnosiła także , że zgodnie z jej wiedzą zostały zainicjowane co najmniej cztery postępowania sądowoadministracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Nieważność bezwzględna tej uchwały, wywołująca skutki ex tunc nie pozwala na umorzenie niniejszego postępowania oraz uzasadnia jego zawieszenie. W zaistniałym stanie faktycznym tylko taki schemat zapobiegnie powiększeniu zwłoki w uchwaleniu planu miejscowego, wynikającej z konieczności rozpoznania nowej skargi. Na zasadność takiego stanowiska wskazuje dodatkowo art. 56 p.p.s.a., odnoszący się wprawdzie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, ale w ocenie skarżącej dostarczający wytycznych interpretacyjnych co do generalnego prymatu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nad innymi postępowaniami dotyczącymi tego samego aktu.

Na rozprawie dnia 15 kwietnia 2011r. skarżąca wskazała na jeszcze jedno – tj. piąte postępowanie, dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały nr LVII/390/10 Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2010r., które zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 1336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, albo zarzuca się bezczynność organu administracji publicznej. Fakt uprzedniego wydania wyroku z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1065/10 ma ten skutek, że rozpoznając sprawę obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest tam wyrażoną wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art.190 p.p.s.a. zd. pierwsze).

Materiał zgromadzony w aktach niniejszej sprawy wskazuje, że w dniu 26 marca 2009r. Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miasta R., polegającą na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie wskazanym w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 – zwana dalej ustawą uzdrowizkową), co narusza dyspozycję art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Skarżąca domagała się nakazanie Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. na koszt i ryzyko tej gminy, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Dopuszczalność przedmiotowej skargi oraz brak podstaw do jej odrzucenia przesądza po części wykładnia wyrażona wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, zaś w pozostałości będące pochodną jej przeprowadzenia rozstrzygnięcie, którym uchylono wyrok z dnia z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/09 i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zważyć należy bowiem, że jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 pkt 1 – 6 tego artykułu, gdzie pkt 1 przewiduje jako taką przesłankę niedopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie zaś z treścią art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Nadto, w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40 ) przyjęto, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Wydając w sprawie niniejszej wyrok z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jakichkolwiek postaw do odrzucenia skargi. Niezależnie od tego, w kwestii dopuszczalności drogi sądowej wskazał w uzasadnieniu, że zawarta w art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 764 ze zm.- w skrócie u.s.g.) regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uznał przy tym za bezsporne w sprawie, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. wynika z treści art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, który zacytował.

Stan powyższy upoważnia do odstąpienia od szczegółowych rozważań związanych z wnioskiem Rady Miasta R. o odrzucenie skargi, tym bardziej, że nie kwestionowała ona przez wniesienie skargi kasacyjnej poprzedniego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wskazywał na bezzasadność takiego wniosku.

Jak słusznie wskazuje skarżąca, już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolowanego w toku instancji wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/09 zmienił się stan faktyczny, albowiem uchwałą nr LVII/390/10 Rady Miasta R. z dni [...] maja 2010r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. ( publ. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 5 lipca 2010r., Nr 338, poz.2347).

Taka zmian stanu faktycznego winna prowadzić do umorzenia niniejszego postępowanie sądowadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które w toku sprawy stało się bezprzedmiotowego z przyczyn innych niż wymienione tym przepisie w pkt 1-2. W sprawie tzw. bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej w pełni aktualne pozostają poglądy doktryny i orzecznictwa, w myśl których zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie został on zrealizowany. Jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje wówczas przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu.

Brak byłoby jednakże przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 101a u.s.g. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. - tj. taki, którego interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone w związku z nieuchwaleniem przez Radę Miasta R. w ustawowym terminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważane obecnie kwestie były również przedmiotem wykładni prawa dokonanej w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, w którym uwzględniając konkretny stan faktycznym niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że " Źródłem interesu prawnego skarżącej (...) są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności. Treść tego prawa określa art. 140 k.c. stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc istota tego prawa polega na zachowaniu przez właściciela możliwości władania, korzystania i rozporządzania rzeczą. " Wyjaśnił także, że " W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. może mieć miejsce również wtedy, gdy na skutek niezgodnej z prawem bezczynności uchwałodawczej organów gminy dochodzi do odebrania względnie ograniczenia uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego – w tym prawa własności. "

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca przedłożyła kserokopie czterech odpisów z ksiąg wieczystych ( Kw nr [...], Kw nr [...], Kw nr [...] i Kw nr [...]), wydanych przez Sąd Rejonowy w Limanowej Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w Mszanie Dolnej dnia [...] stycznia 2009r., z których wynika, że jest właścicielką - względnie współwłaścicielką, nieruchomości położonych R.. Walor dowodowy tych dokumentów, jak również ich treść nie były kwestionowane.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny również w niniejszej sprawie, w myśl którego źródeł interesu prawnego należy poszukiwać przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Przyjmuje się również , że cechami interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, realny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie.

Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącej, jedną z norm , którą należy uwzględnić w analizowanej kwestii jest art. 140 k.c., cytowany w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, określający treść i granice prawa własności. Przepis art. 140 kc., w ramach którego mieści się uprawnienie do zabudowy nieruchomości, ma zaś ścisły związek z niżej wymienionymi regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej w skrócie Pb) oraz ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zgodnie z treścią do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb , przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Artykuł 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl ust. 2 tego artykułu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2)ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z art. 4 sut. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, zaś w myśl art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Ogół cytowanych wyżej regulacji wskazuje zaś, że każdy właściciel nieruchomości położonej na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego ma indywidualny, konkretny, realny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie interes prawny w istnieniu regulacji kształtującej sposób wykonywania prawa własności , choćby z uwagi na ograniczenia jakie powoduje w korzystaniu z prawa własności niemożność uzyskania w dowolnym momencie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zabudowy nieruchomości na cele inne niż związane z realizacją inwestycji celu publicznego. Brak planu powoduje, że zostaje naruszony tenże interes prawny każdego właściciela ( współwłaściciela) nieruchomości. Prawo zabudowy nieruchomości ma zaś znaczenie nie tylko w aspekcie korzystania z niej, ale także rozporządzania, bowiem decyduje o możliwej do uzyskania cenie.

Obowiązek Rady Miasta R. sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat, liczonym od daty wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej wynika z jej art. 38 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 , nawet jeżeli status uzdrowiska uzyskała już uprzednio, na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze. zm. ). Zważywszy, że skarżącej przysługuje prawo własności – względnie współwłasności, nieruchomości położonych na obszarze objętym obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać, że posiada ona legitymację w zaskarżeniu bezczynności prawotwórczej Rady Miasta R. w świetle brzmienia art. 101a u.s.g. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., bez potrzeby poszukiwania dalszych przejawów jego naruszenia.

Skoro jednakże, Rady Miasta R. w toku sprawy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowania sądowo administracyjne wywołane wniesieniem skargi przed osobę legitymowaną należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do uwzględniania wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, zaś podnoszone dla jego uzasadnienia argumenty nie są trafne.

Artykuł 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Takie orzeczenie może też zostać wydana w uwzględnieniu wniosku strony albo uczestnika postępowania.

Zważyć należy jednak, że przedmiot niniejszego postępowania ma charakter specyficzny, stanowi go bowiem bezczynność prawodawcza organu administracji publicznej. W ramach kontroli prowadzonej w takiej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności aktu wydanego po wniesieniu skargi, stąd wynik odrębnych postępowań zmierzających do jej przeprowadzenia nie stanowi w sprawie zagadnienia prejudycjalnego. Wskazanie skarżącej, że stwierdzenie w wyniku sądowej kontroli nieważności uchwały nr LVII/390/10 Rady Miasta R. z dni [...] maja 2010r. wywoła skutek ex tunc co do zasady jest trafne. Nie uwzględnia ono jednakże, że skarga na bezczynność dotyczy sfery faktów. Zatem gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że w wyniku sądowej kontroli zostanie wydany prawomocny wyrok stwierdzający nieważność powyższej uchwały, takie rozstrzygnięcie nie spowoduje zmian w rzeczywistości prowadzących do uznania, że nie doszło do jej podjęcie oraz jej publikacji. Konsekwencje wydania prawomocnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 147§ 1 p.p.s.a. zostały określone w § 2 tego artykułu, który stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stosowanie regulacji z art. 147§ 2 p.p.s.a. nie byłoby zaś możliwe, gdyby przyjąć zasadność prezentowanego przez skarżącą stanowiska uznając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony.

Nie jest także trafne sięganie dla uzasadnienia wniosku skarżącej o zwieszenie niniejszego postępowania do regulacja z art. 56 p.p.s.a. jako wytycznej interpretacyjnej. Skoro bowiem pomiędzy postępowaniem niniejszym, a wskazywanymi przez skarżącą nie zachodzą związki prejudycjalności poszukiwanie uzasadnienia dla zawieszenia postępowania ze względów celowości jest bezprzedmiotowe. Jak trafnie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2009r., sygn. akt I FSK 1072/08( zam. zb. LEX nr 593493), przepisy sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania z przyczyn celowościowych, gdy brak ku temu rzeczywistej podstawy wskazanej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nadto, kserokopie skargi dołączonych przez skarżącą do pisma przygotowawczego z daty 15 kwietnia 2011r. lub inne, które jak dotąd wniesiono, jako niedoręczone stronom i uczestnikowi nie wywołują skutku stanu prawy w toku, co również stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest analogiczny do objętego hipotezą art. art. 201 § 1 p.p.s.a. ( uwzględnienie skargi w wyniku autokontroli ), który to przepis oraz art. 205 § p.p.s.a. przyjęto orzekając o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, jak w pkt II sentencji postanowienia.