Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 603/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 § 2 pkt 3, art. 20, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 95, art. 99, art. 103, art. 104, art. 106, art. 109 ust. 1, ust. 4 i ust. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 898
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, , Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. Sp. z o.o w W. kwotę 13.105 zł (trzynaście tysięcy sto pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy pismo Dyrektora Krajowej Stacji Chemiczno – Rolniczej w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., uznając je za decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą wypłaty dotacji Spółce "A." Sp. z o.o. w W. w kwocie [...] zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] listopada 2008 r. Jednostka Certyfikująca "A." Sp. z o.o. złożyła wniosek wraz z suplementem do K.S.Ch.– Rolniczej w W. o udzielenie i wydanie dotacji w roku 2008 na dofinansowanie kosztów kontroli gospodarstw ekologicznych. Był to wniosek o udzielenie dotacji przedmiotowej dla podmiotu wykonującego zadania na rzecz rolnictwa. Wnioskiem tym Spółka objęła prośbę o pokrycie kosztów przeprowadzanych kontroli u [...] producentów a w suplemencie do wniosku wnioskowała o pokrycie kosztów kontroli u [...] producentów prowadzących [...] gospodarstw ekologicznych.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Dyrektor K.S.Ch.–R. zwrócił się do skarżącej o usunięcie braków wniosku poprzez jego weryfikację. Wskazał, że wniosek zawiera:

a) żądanie dofinansowania, po raz drugi, kosztów kontroli w gospodarstwie S., co jest niedopuszczalne

b) nieprawidłowości co do powierzchni kontrolowanych gospodarstw u D. i A. J.; K. K. i A. L..

c) nieprawidłowości polegające na braku numeru identyfikacyjnego producentów rolnych G. Sp. z o.o.; P. J., M. M. i K. S..

Dodatkowym pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Dyrektor K.S.Ch.–R. poinformował spółkę, iż zgodnie z interpretacją przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych producentów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. nr 67 poz. 446 ze zm.) możliwe jest wypłacenie dotacji za przeprowadzoną kontrolę tylko jednokrotnie i ponownie wezwał Spółkę do usunięcia nieprawidłowości wniosku pod rygorem nie rozpatrzenia wniosku.

W odpowiedzi na wezwania, pismami z dnia [...] i [...] listopada 2008 r., Spółka poprawiła nieprawidłowości dotyczące numerów identyfikacyjnych producentów rolnych, złożyła wyjaśnienia co do żądanych powierzchni oraz wyjaśniła, że w przypadku podmiotu A. w Polsce była to niezamierzona pomyłka. Natomiast Spółka odmówiła usunięcia z wniosku, z suplementu, tych gospodarstw, w których powtarzał się ich posiadacz. Spółka uznała, że mimo jednego posiadacza są to odrębne gospodarstwa zgłoszone do G.., przez co również odrębne były kontrole co do nich i koszty z tym związane. Ponowiła wniosek – suplement o udzielenie i wypłacenie dotacji w zakresie poniesionych kosztów kontroli gospodarstw: a) M. i W. należących do [...] "E." w Z.; b) W., M. i C. zależących do [...] "B." w P..

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor K. S. Ch. – R. w W. poinformował Spółkę, że wniosek wraz suplementem jest niepoprawny pod względem formalnym przez co dotacja na kwotę [...] zł nie zostanie wypłacona. Wskazał, że formalna niepoprawność wniosku polega na tym, iż mimo wezwań organu, Spółka wnioskowała o dotację na pokrycie kosztów kontroli poszczególnych nieruchomości będących w posiadaniu danego producenta. Jest to niezgodne z §15 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz art. 3 pkt. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencyjnym producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.).

Pismo nie zawierało żadnych pouczeń. Mimo tego Spółka złożyła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc merytoryczny charakter pisma oraz zarzucając brak kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sprawy przez Dyrektora K. S. Ch. - R.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje Dyrektora K. S. Ch .- R.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pismo Dyrektora K. S.Ch.– Rolniczej z dnia [...] grudnia 2008 r. zawiera określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ, przez co spełnia minimalne wymagania dla decyzji administracyjnej. Taka interpretacja jest zgodna z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 20.07.1981 r. sygn. akt SA1163/81, OSPiKA 1982, NW 9-10, poz. 169).

Organ uznał, że właściwość rzeczowa Dyrektora K.S.Ch.–R. wynika z treści §15 ust. 3 rozporządzenia w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, gdzie stanowi się, że Dyrektor dokonuje kontroli pod względem formalnym i rachunkowym wniosków o udzielenie dotacji przedmiotowej. Zgodnie z wymienionym przepisem Dyrektor akceptuje wnioski poprawne pod względem formalnym i rachunkowym, tylko w sytuacji, jeżeli warunki do udzielenia pomocy zostały spełnione. Zapis ten przesądza o merytorycznej ocenie wniosku.

Organ podniósł, że Spółka w odniesieniu do kilku z kontrolowanych producentów rolnych, wniosła o dotację na pokrycie kosztów kontroli poszczególnych nieruchomości będących w posiadaniu danego podmiotu. Było to bezpodstawne wnioskowanie, gdyż zgodnie z §15 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, upoważnionej jednostce certyfikacyjnej może być udzielona dotacja na pokrycie kosztów kontroli gospodarstwa rolnego. Zgodnie zaś z definicją gospodarstwa rolnego zawartą w art. 3 pkt. 1 dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów..., gospodarstwo rolne to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego producenta.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. została zaskarżona przez "A." Sp. z o.o. w W. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie :

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora K.S.Ch.– R. o nieuwzględnieniu pod względem formalnym wniosku wniesionego przez uprawnioną jednostkę certyfikującą,

- art. 107 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora K.S.Ch.-R. nie zawierającej wymaganych prawem elementów formalnych.

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, a nadto w zakresie odmowy wypłaty całości dotacji w sprzeczności ze wcześniejszymi decyzjami wydawanymi przez ten sam organ,

- naruszenie art. 20 k.p.a. w zw. z § 15 ust. 3 w/w rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z przekroczeniem przez Dyrektora K.S.Ch.-R. zakresu właściwości rzeczowej działania jego urzędu przez dokonanie merytorycznej oceny wniosku odwołującej się w sytuacji gdy nie posiada on takiego uprawnienia.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji bądź stwierdzenie ich nieważności. W motywach skargi podniosła, że Dyrektor K.S.Ch.-R. w zakresie swoich uprawnień wynikających ze Statusu tej jednostki wprowadzonego Zarządzeniem nr 17 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2004 r., a także §15 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 kwietnia 2007 r., dokonuje kontroli formalnej wniosków o udzielenie dotacji przedmiotowej, pochodzących od upoważnionych jednostek certyfikujących. Kontrola ta zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. sprowadza się do oceny czy wniosek czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa: Takie wymagania określone w §15 ust. 2 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. odnoszą się tylko do złożenia wniosku w przepisowym terminie na odpowiednim formularzu. Okoliczności te zostały przez Spółką zachowane, a oczywiste omyłki w treści zostały sprostowane pismem strony z [...] listopada 2008 r. Nie może być błędem formalnym wniosku jego zakres przedmiotowy. Dlatego też merytoryczna ocena wniosku dokonana przez Dyrektora K.S.Ch.-R. narusza dyspozycję art. 20 k.p.a. i §15 ust. 3 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. oraz art. 6 k.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę na treść pisma Dyrektora K.S.Ch.-R. z [...] stycznia 2009 r. skierowanego do niej, w którym Dyrektor sam przyznaje fakt, iż nie dokonuje merytorycznej oceny wniosków. Nadto podniosła, że Dyrektor pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonywał pozytywnej weryfikacji formalnej wniosku.

Skarżąca zakwestionowała wystarczającą wymagalność elementów pisma Dyrektora K.S.Ch.-R. z [...] grudnia 208 r. do uznania go za decyzję spełniająca wszystkie przesłanki art. 107 k.p.a.

Wskazała, iż w tym samym roku 2008 otrzymała dotacje częściowe w przypadku wątpliwości dotyczących niektórych tylko producentów. W przedmiotowej sprawie odmówiono jej całości dotacji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa z art. 8 k.p.a., gdyż wywołuje niepewność co do sposobu rozstrzygania wątpliwości dotyczących wniosków o dotację.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna. Słusznie skarżąca podniosła, iż Dyrektor S.Ch. – R. nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania wniosku o dotację przedmiotową dla upoważnionej jednostki certyfikującej.

W przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącej dotacji dokonując merytorycznej oceny zakresu przedmiotu wniosku. Odmowę oparto na naruszeniu przesłanki z §15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa z dnia 13 kwietnia 2007 r., odnoszącej się do możliwości udzielenia dotacji na pokrycie kosztów kontroli gospodarstwa rolnego producenta. Przy czym rozstrzygnięcia przywoływały definicję gospodarstwa rolnego jako wszystkich nieruchomości rolnych będących w posiadaniu tego samego podmiotu wg treści art. 3 pkt. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Tak wskazane uzasadnienie zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w piśmie Dyrektora K.S.CH.-R. z [...] grudnia 2008 r. stanowiło o merytorycznej ocenie wniosku.

Minister Rolnictwa wydając zaskarżoną decyzję uznał, że Dyrektor K.S.Ch.-R. jest kompetentny do wydania decyzji w pierwszej instancji, a jego pismo skierowane do skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. spełnia w stopniu wystarczającym elementy decyzji administracyjnej.

Podnieść należy, że przedmiotem wniosku była dotacja budżetowa oparta na zasadach ustawy z 30czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 249 poz. 2104 ze zm.). Stanowił o tym art. 13, obowiązującej na datę składania i rozstrzygania wniosku, ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 898 ze zm.). Wymieniony artykuł przewidywał, że na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych, z budżetu państwa można udzielać dotacji na dofinansowanie kosztów kontroli gospodarstw rolnych, w których prowadzona jest produkcja metodami ekologicznymi. Niewątpliwie dotacja ta, jako wydatek budżetu państwa, znajdowała się w tej części budżetowej, której dysponentem był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wynika to z przepisów wymienionej ustawy o finansach publicznych (art. 95, 99, 103, 104, 106 i 109).

Zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 pkt. 4 z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla różnych producentów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Przy czym ust. 4 i 7 wymienionego przepisu stanowił delegację dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania, w porozumieniu z Ministrem Finansów, przepisów wykonawczych mających na celu ustalenie stawki dotacji, szczegółowy sposób i tryb udzielania oraz rozliczenia tych dotacji, z uwzględnieniem równoprawności podmiotów. Wydając rozporządzenie Minister miał określić formę składania wniosków, informowania o ich przyjęciu lub odrzuceniu, warunków i terminów przekazywania, wykorzystywania i rozliczania dotacji oraz terminu zwracania dotacji.

W oparciu o tą delegacje zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawki dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, w którym w rozdziale 4 w §15zawarto całą regulację prawną dotyczącą tej materii. W ustępie 2 wymienionego przepisu Minister postanowił, ze wniosek zależy złożyć na stosownym formularzu do Dyrektora K.S.Ch. – R.. Należy go składać nie częściej niż raz w miesiącu, w okresie od 1 maja do 10 listopada.

Określając adresata wniosku jako w/w Dyrektora, Minister postanowił w kolejnym 3 ustępie §15, że adresat ten akceptuje wnioski o udzielenie pomocy, poprawne pod względem formalnym i rachunkowym, jeżeli warunki do udzielenia dotacji zostały spełnione, a następnie w zbiorczym zestawieniu zaakceptowane wnioski przekazuje właściwemu ministrowi do spraw rolnictwa.

Z zapisu tego niewątpliwie wynika kontrola wniosku przez Dyrektora K.S.Ch.-R. ale jest to kontrola na potrzeby Ministra, a nie w celu wydania rozstrzygnięcia. Dyrektor po sprawdzeniu wniosku ma przekazać ten wniosek w zestawieniu zbiorczym Ministrowi. Przepis nie stanowi o przekazaniu wydanej decyzji celem jej wykonania, czyli przekazanie środków na wypłatę dotacji. Przepis stanowi o przekazaniu wniosku Ministrowi.

Zważywszy na fakt, że Dyrektor K.S.Ch.–R. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a., nie można zatem przypisywać domniemanej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych.

Ta kompetencja musi wynikać wprost z mocy prawa.

Zgodnie z art. 26 i 27 ustawy o nawozach i nawożeniu z dnia 10 lipca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 147 poz. 1033) Krajowa Stacja Chemiczno – Rolnicza jest państwową jednostka budżetową, a do zakresu jej zadań ustanowionych w tej ustawie nie należy rozstrzyganie wniosków o przyznanie dotacji przedmiotowych. Dyrektor K.S.Ch.-R. jest osobą kierującą Stacją.

Podstawą do działań Dyrektora K.S.Ch.-R. w przedmiotowej sprawie jest jedynie w/w §15 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. Jego treść nie daje podstawy do uznania, że jest to zapis prawny przyznający Dyrektorowi kompetencje do wydawania decyzji merytorycznie rozstrzygających wniosek o dotacje. Merytoryczne rozstrzygnięcie oznacza zarówno możliwość udzielenia dotacji, jak i możliwość odmowy jej udzielenia. Przepis §15 w ogóle nie reguluje kwestii braków formalnych wniosków, braków spełnienia warunków do udzielenia dotacji mimo, że szeroka delegacja ustawowa z art. 97 ustawy o finansach publicznych uprawniała do takiej regulacji. Brak tej regulacji, oznacza zdaniem Sądu, że rozstrzyganie w tej materii pozostawione jest Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi administracji rządowej będącym dysponentem tej części budżetu w myśl wymienionej ustawy o finansach publicznych.

Z tych względów Sąd uznał, że pismo Dyrektora K.S.Ch.-R. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mogło być uznane za prawidłowo wydaną decyzję pierwszoinstancyjną w przedmiotowej sprawie.

Podnieść należy, że sam Dyrektor K.S.Ch.-R. nie miał wątpliwości, że nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzyganie sprawy o czym informował stronę w piśmie skierowanym do niej z dnia [...] stycznia 2009 r. będącego odpowiedzią na złożone odwołanie od jego pisma z [...] grudnia 2009 r. Dyrektor wskazywał w nim, że przekazał wniosek strony w zbiorczym zestawieniu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednak ostateczna decyzja Ministra wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. wraz z informacją, że środki finansowe na wypłatę dotacji na w/w wniosek nie zostanę przekazane Krajowej Stacji nie pozwoliła zająć innego stanowiska w sprawie niż wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2008 r.

Przywołana w tym piśmie decyzja z [...] grudnia 2008 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rzeczywistości jest korespondencją między Ministrem a Dyrektorem Stacji i jako taka nie może być również uznana za decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ wydający zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa dotyczącego zakresu właściwości rzeczowej Dyrektora K.S.Ch.-R. do rozstrzygania przedmiotowej sprawy, tj. § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa w związku z art. 20 k.p.a. oraz art. 26 pkt. 1 i 2 i art. 27 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisu art. 138 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie jako organ odwoławczy.

Ustalając powyższe rażące naruszenie prawa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Wobec faktu, iż stwierdzone naruszenie prawa dotyczy właściwości rzeczowej organu oraz faktu, iż sprawa wymaga wydania rozstrzygnięcia przez właściwy organ Sąd pozostawia dalsze zarzuty skargi poza rozważaniami.

Z tych względów Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł z art. 200 i 205 p.p.s.a.