Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 402/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Nr LVII/761/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 września 2012 roku Nr LVII/761/12 Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna".

Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz przepisów postępowania:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem współwłasności nieruchomości położonej na terenie objętym planem,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie współwłaścicielki działki nr [...] obr. [...] w możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,

- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe (zbyt ogólne i niejasne) określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zbyt ogólne i nieprecyzyjne określenie w tekście planu ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych,

Przy tak postawionych zarzutach skarżąca wniosła o:

stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LVII/761/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna" w całości bądź ewentualnie w części dotyczącej terenu działki nr [...] obr. [...] w Krakowie,

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] obr. [...] w Krakowie. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie zieleni oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZP.3. Zgodnie z § 16 ustaleń planu jako przeznaczenie podstawowe terenów zieleni ZP.3 ustalono prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W wyznaczonym terenie dopuszczono lokalizację elementów niezbędnych dla jego urządzenia i funkcjonowania, między innymi: obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej służącej realizacji przeznaczenia, dojścia, dojazdy, a także lokalizację budynków gospodarczych o maksymalnej powierzchni zabudowy 30 m2 i wysokości zabudowy do 3,5 m. Na przedmiotowym terenie nie dopuszczono realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a jedynie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i nadbudowy przy zachowaniu parametrów określonych w § 16 ust. 5 oraz remontów i przebudowy. W ocenie skarżącej powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez nieuzasadnione wyłączenie możliwości zabudowy działki nr [...] obr. [...] w Krakowie.

W związku z tym w dniu 18 grudnia 2014 roku skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystosowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które do dnia złożenia skargi nie zostało uwzględnione. Pomimo złożenia stosownego wezwania Rada Miasta Krakowa nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie żądań skarżącej.

Zdaniem skarżącej Rada Miasta Krakowa naruszyła w sposób ewidentny i rażący jej interes prawny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było bowiem podstaw do przeznaczenia terenu działki nr [...] obr. [...] w całości pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Istniały za to poważne podstawy do przeznaczenia w planie przedmiotowej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za czym przemawia przede wszystkim bezpośrednie sąsiedztwo terenów zabudowanych oraz dobry dostęp komunikacyjny do tej nieruchomości. Zatem – zdaniem skarżącej - działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności do gruntu. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest jednoznacznym naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. Za przyjęciem, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały przemawia również okoliczność, że na skutek wejścia w życie tej uchwały nieruchomość skarżącej znacznie straciła na swojej wartości.

W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został więc naruszony interes prawny Skarżącej wynikający przede wszystkim z treści:

art. 61 ust. 2 i 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

art. 140 Kodeksu cywilnego,

art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy skarżąca posiada legitymacją do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zakrzówek - Zielna", którego ustalenia w sposób drastyczny ingerują w przysługujące jej prawo własności do nieruchomości.

Skarżąca spełniła również wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Do Rady Miasta Krakowa skierowane zostało bowiem uprzednio pismo wzywające do usunięcia naruszenia

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do przeznaczenia działki nr [...] pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Teren ten leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi przy ul. Z. , co uzasadnia określenie przeznaczenia tego terenu jako terenu budowlanego. Za przeznaczeniem terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową przemawia również dobry dostęp komunikacyjny do przedmiotowej działki oraz brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia działki spod zabudowy. Powyższe – zdaniem skarżącej - przemawia za uznaniem, że brak jest jakichkolwiek uwarunkowań urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiałyby za rozszerzeniem terenu zieleni na całość działki nr [...] obr. [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka nr [...] zlokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych i wyłącznie takie jej przeznaczenie byłoby zgodne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca stwierdza, że przeznaczając działkę nr [...] obr. [...] w całości pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym organy Gminy Kraków przekroczyły granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, gdyż przyjęte ustalenia w żaden sposób nie uwzględniają szczególnych uwarunkowań faktycznych i prawnych odnoszących się do przedmiotowej działki, uzasadniających przyjęcie całkowicie odmiennego jej przeznaczania. Władztwa planistycznego nie można rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004).Tym samym skarżąca stwierdza, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W ocenie skarżącej działania organów Gminy Kraków w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu na obszarze oznaczonym symbolem ZP.3 w żaden sposób nie uwzględniają interesów właścicieli nieruchomości, w sposób nadmierny ingerują w sferę ich uprawnień, a ponadto są pozbawione racjonalnych podstaw, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie.

Skarżąca podkreśla, że przeszkody do przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Wprawdzie teren przedmiotowej działki według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZP (tereny zieleni publicznej), niemniej graniczy ona z terenami przeznaczonymi w Studium pod zabudowę (UP). Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami spod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium (str. 212 i 213), gdzie stwierdzono, że dopuszcza się korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zdaniem skarżącej wskazywana w Studium możliwość korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego terenu bądź też jego usytuowanie względem terenów zagospodarowanych lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie szczególnych uwarunkowań danego terenu). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie z zupełnie niezrozumiałych powodów nieruchomość zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych została przeznaczona pod lokalizację parku. Dlatego też, wg skarżącej, w tym przypadku formalna zgodność przyjętego przeznaczenia terenu z ustaleniami Studium nie może stanowić okoliczności przemawiającej za prawidłowością uchwały i brakiem przekroczenia przez organy gminy granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej.

Specyficzne uwarunkowania przestrzenne terenu oznaczonego w planie symbolem ZP.3. (obejmującego m. in. działkę nr [...] obr. [...]) zostały uwzględnione w nowym aktualnie obowiązującym Studium, gdzie teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, uwarunkowania, które skutkowały przeznaczeniem w aktualnym studium przedmiotowego terenu pod zabudowę, istniały również w momencie uchwalania zaskarżonego planu.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że w jej ocenie ustalenia przedmiotowego planu naruszają przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na nieprawidłowe określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Zawarte w planie zasady są określone w sposób niezwykle ogólny, nieprecyzyjny oraz niejasny, co może uniemożliwić lub istotnie utrudnić stosowania przedmiotowych zasad w praktyce. W szczególności dotyczy to nakazów: "dostosowania skali i formy małej architektury do charakteru wnętrz urbanistycznych" (§ 7 pkt 4 planu), "kształtowania wysokiej jakości formy architektonicznej" (§ 7 pkt 6 planu), "stosowania wysokiej jakości materiałów wykończeniowych" (§ 7 pkt 7 planu), czy też nakazu kształtowania przestrzeni publicznych jako "przestrzeni o wysokich walorach poprzez stosowanie eleganckiej formy architektonicznej i materiałów wysokiej jakości" (§10 pkt 1 planu).

Zdaniem skarżącej wskazane nakazy są praktycznie niemożliwe do zastosowania w praktyce, gdyż odwołują się one do subiektywnych ocen i odczuć, a nie do weryfikowalnych wskaźników i danych. Trudno bowiem sobie wyobrazić, na jakiej podstawie określone rozwiązanie architektoniczne będzie mogło być uznane za "eleganckie", a zastosowany materiał za "materiał wysokiej jakości". Nie sposób również stwierdzić, na podstawie jakich przesłanek będzie oceniane spełnienie nakazu "zachowania i uwzględnienia przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, oznaczonej na Rysunku planu strefy ochrony krajobrazu" (§ 7 pkt 3 planu).

Z powyższych względów nie sposób uznać ustaleń planu zawartych w § 7 i 10 zaskarżonej uchwały za prawidłowe i zgodne z wskazanymi powyżej przepisami prawa.

Skarżąca kwestionuje również prawidłowość ustaleń planu w zakresie dotyczącym układu dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Zastrzeżenia skarżącej wzbudza przede wszystkim fakt określenia w planie ul. Z. (na odcinku od ul. A. do dużego osiedla domów jednorodzinnych zlokalizowanego powyżej terenu objętego planem) jako drogi wewnętrznej powszechnie dostępnej (KDW.1).

Skarżąca wskazuje, że przedmiotowa ulica w dokumentach planistycznych sporządzonych w trakcie procedury planistycznej jest określana jako element podstawowego układu komunikacyjnego miasta (zob. str. 24 opracowania: Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Zakrzówek - Zielna" - Ocena Stanu Istniejącego i Synteza Uwarunkowań). Określony w planie charakter ulicy Z. pozostaje zatem w sprzeczności z rzeczywistym charakterem tej ulicy i jej znaczeniem dla układu komunikacyjnego miasta.

Biorąc pod uwagę znaczenie i charakter przedmiotowej ulicy skarżąca stwierdza, że powinna być ona określona w planie jako droga publiczna, a nie droga wewnętrzna. W przeciwieństwie do dróg publicznych, przepisy prawa nie określają wymogów, jakie powinny spełniać drogi wewnętrzne. Dlatego też określenie w planie przedmiotowej drogi jako drogi wewnętrznej w żadnym stopniu nie gwarantuje, że przedmiotowa droga (w przypadku jej ewentualnej przebudowy lub rozbudowy) będzie spełniać w prawidłowy sposób swoją funkcję, tym bardziej, że skarżony plan nie określa jakichkolwiek parametrów, jakie powinna spełniać ta ulica.

W ocenie skarżącej taki sposób określenia w planie wymogów w zakresie obsługi komunikacyjnej narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zastrzeżenia skarżącej wzbudza sam fakt wyznaczenia w planie drogi wewnętrznej. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie: "rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, póz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 97/14).

Powyższa okoliczność dodatkowo potwierdza, że ustalenia planu odnoszące się do układu komunikacyjnego są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżąca wskazuje również na okoliczność rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w nieprawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu. Zauważa, że Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. W uchwale z dnia 26 września 2012 roku nie ma bowiem jakiegokolwiek stwierdzenia wskazującego na poddanie zgłoszonych uwag pod rozpatrzenie przez Radę. W uchwale tej wskazano jedynie, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, niebędące ustaleniami planu, stanowi Załącznik nr 2 do uchwały.

W ocenie skarżącej stanowi to istotne naruszenie procedury uchwalania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Nie sposób przy tym przyjmować, że rozpatrzenie uwag może nastąpić wyłącznie poprzez załączenie wykazu uwag do uchwały w sprawie przyjęcia planu bez merytorycznego odniesienia się do sposobu ich rozpatrzenia w treści uchwały. Co istotne, wskazywane naruszenie dotyczy również uwag zgłaszanych w odniesieniu do należącej do skarżącej działki nr [...] obr. [...] w Krakowie (zob. uwaga nr 6). Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazywane naruszenie w sposób bezpośredni dotyczy interesu prawnego skarżącej i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej w odniesieniu do jej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca stwierdza, że w ramach procedury planistycznej zakończonej podjęciem skarżonej uchwały Prezydent Miasta Krakowa oraz Rada Miasta Krakowa nie dopełniły podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa, naruszając przy tym w sposób rażący uprawnienia skarżącej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.

Wskazała, że formalnoprawna procedura podjęcia zaskarżonej uchwały została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Co do zarzutów skargi, w ocenie strony przeciwnej, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne.

W pierwszej kolejności wskazano, że ustalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna" dla terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obr. [...] w Krakowie wynikają z wiążących organy gminy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z ustaleniami dokumentu polityki planistycznej gminy, ww. działka znajduje się w terenie, dla którego ustalono główny kierunek zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP) o następujących ustaleniach:

ZP - TERENY ZIELENI PUBLICZNEJ

1) Główne funkcje:

- ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze " białych mórz " również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze,

- urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych,

- obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego,

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej,

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego),

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych,

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu,

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych,

- kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg,

- kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta,

- ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych,

- zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych,

- budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz" (...)

W oparciu o powyższe ustalenia Studium został wyznaczony w planie miejscowym Teren zieleni ZP.3, przeznaczony pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (§ 16 ust. 2 postanowień planu). Wśród warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu wskazano utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i nadbudowy na warunkach określonych planem. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalają podstawową zasadę zgodności aktów z zakresu planowania przestrzennego, uchwalanych przez radę gminy. W oparciu o ustalenia dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie podlega ocenie przez radę gminy w zakresie zachowania wymogu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Mając na uwadze powyższe, w oparciu o uchwałę Nr XXI/250/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna", Prezydent Miasta Krakowa sporządził projekt planu miejscowego dla części obszaru dzielnicy Dębniki, położonej w rejonie zbiornika wodnego na Zakrzówku. Dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna", w Studium przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K1" Studium).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Mając zatem na uwadze uwarunkowania wynikające z dokumentu polityki planistycznej gminy, organ sporządzający projekt planu ustalił przeznaczenie poszczególnych terenów w oparciu o wiążące ustalenia Studium.

Zauważono, iż ocena zgodności planu miejscowego z zapisami studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami Studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodności między planem miejscowym a studium.

W związku z powyższym stwierdzono, iż ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącej wskazano na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z gruntu przez właściciela. Zmiana lub ustalenie zakresu korzystania z nieruchomości poprzez ustalenie jego przeznaczenia w miejscowym planie jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości - a ściślej przewidzianej przez ustawę możliwości dookreślenia i sprecyzowania zakresu przysługujących właścicielowi uprawnień do przedmiotu swojej własności. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż miejscowy plan pozbawił właściciela prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy dookreśla granice, w jakich to swobodne dysponowanie jest dopuszczalne. Taką rolę miejscowego planu wyraźnie przewidział również ustawodawca dokonując rozróżnienia w art. 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym między korzystaniem z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a istotnym ograniczeniem, względnie uniemożliwieniem, korzystania w dotychczasowych granicach, wynikającym z uchwalenia lub zmiany miejscowego planu. Istotne ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę.

Podnoszone przez skarżącą ograniczenia prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem i nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym.

Zdaniem strony przeciwnej nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy - jako immanentnego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże, jak zaznaczono - w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Także zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości.

Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Zaznaczono, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej, która nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Ustawodawca przyznał gminie "władztwo planistyczne" w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi (współwłaścicielowi) nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa zatem (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa.

Na marginesie, odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącą w uzasadnieniu do skargi, a dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, nie stanowi wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy ustawy oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana.

Odnosząc się od pozostałych zarzutów skargi podniesiono, że zarzuty skarżącej dotyczą ustaleń planu miejscowego, wyrwanych z kontekstu całości uchwały. Pojęcie ładu przestrzennego według definicji z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Już sama definicja ustawowa wskazuje, że ocena ładu przestrzennego wyłącznie poprzez mierniki i wskaźniki, jak chce skarżąca, nie jest możliwa. Ład przestrzenny będzie zawsze podlegał subiektywnej ocenie. Nie wydaje się więc, aby ogólny zapis dotyczący przestrzeni publicznych, wykorzystujący określenia takie jak: dostosowanie, wysoka jakość, elegancka forma, były niezrozumiałe, lub co gorsza rozumiane opacznie przez przyszłych inwestorów, użytkowników planu.

W § 7 uchwały zostały określone zasady, którymi należy się kierować przy ewentualnym zagospodarowywaniu obszaru. "Jakość" stanowi pojęcie określające stopień doskonałości. W planie przyjęto zasadę "wysokiej jakości", czyli m.in. trwałości, estetyki, funkcjonalności, tego samego, czego spodziewamy się po dobrym produkcie. Jest to oczywiste stwierdzenie przy zastosowaniu potocznych pojęć: wysoka jakość, elegancka forma. Faktycznie opierając się jedynie na ustaleniach § 7 można odnieść wrażenie, że elementy planu miejscowego będą podlegały wyłącznie subiektywnej, nie umocowanej prawnie, ocenie urzędnika. Zwrócono jednak uwagę na ustalenia znajdujące się np. w § 16 i nast., które należy czytać razem z ustaleniami ogólnymi, gdzie poza wskaźnikami i parametrami ustalono szczegółowe warunki zagospodarowania terenu, zgodne z przytoczonymi wcześniej ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Poszczególne ustalenia planistyczne należy wykładać funkcjonalnie, łącząc ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe, z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz wytycznych zawartych na rysunku planu. W takim przypadku nakaz stosowania wysokiej jakości formy architektonicznej jest zweryfikowany za pomocą zawartych w § 16 wskaźników.

W planie miejscowym "Zakrzówek - Zielna" praktycznie na występują przestrzenie publiczne w rozumieniu definicji zawartej w planie. Nie wyznaczono terenu dróg publicznych ani terenów parków, ani innych terenów odpowiadających pojęciu innego rodzaju przestrzeni publicznych. Dlatego ustalenia dotyczące ogólnych zasad kształtowania przestrzeni publicznych zostały ograniczone do niezbędnego minimum.

Nie zgodzono się z zarzutami skarżącej w zakresie przepisów ogólnych zaskarżonej uchwały. Wskazano, że przepisy kwestionowane przez skarżącą nie dotyczą jej nieruchomości, gdyż działka [...] obr. [...], położona w wyznaczonym terenie ZP.3 jako niezabudowana, nie może zostać zabudowana, gdyż uchwała dopuszcza jedynie rozbudowę i nadbudowę oraz remont i przebudowę istniejących obiektów. (Zakaz lokalizacji nowej zabudowy wynika z ustaleń Studium). Dlatego też przepisy dotyczące kształtowania ładu przestrzennego nie obejmują ww. nieruchomości. Tym bardziej przepisy dotyczące przestrzeni publicznych nie znajdują odniesienia do nieruchomości skarżącej, bo nie wyznaczono na jej działce terenu jakiejkolwiek przestrzeni publicznej. Również wyznaczona planem strefa ochrony krajobrazu nie obejmuje nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podnosi, brak przesłanek do oceny spełnienia nakazu "zachowania i uwzględnienia przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, oznaczonej na rysunku planu strefy ochrony krajobrazu" (§ 7 pkt 3 ustaleń planu). Zwrócono uwagę, że zarzut dotyczy wyrwanego z kontekstu ustalenia. Nakaz zachowania i uwzględnienia strefy ochrony krajobrazu (ustalonej planem) można zweryfikować poprzez przepis § 8 ust. 3 pkt 2 w brzmieniu: "W celu ochrony krajobrazu kulturowego ustala się: (...) strefę ochrony krajobrazu, w której zakazuje się lokalizacji zabudowy z wyłączeniem terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz nakazuje się ochronę przed naturalną sukcesją/ nasadzeniami drzew i krzewów."

Zdaniem strony przeciwnej powyższy przepis (por. § 8 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu) wystarczająco określa przesłanki oceny spełnienia nakazu zawartego w § 7 pkt 3 ustaleń planu. Ponadto podkreślono, że wskazane ustalenie nie obejmuje swoim zasięgiem nieruchomości skarżącej i w żaden sposób nie narusza jej interesu prawnego.

Obszar objęty tą ustaloną planem strefą ochrony krajobrazu stanowi przedpole widoku na Klasztor Zmartwychwstańców w pierwszym planie i na panoramę Krakowa w dalszych planach z punktu widokowego na Skale Twardowskiego na Zakrzówku, stanowiącego jeden z najlepszych punktów widokowych w Krakowie. Obszar ten dotychczas użytkowany rolniczo, stanowi płaskie pole pozbawione zadrzewień i zakrzewień i jest doskonałym przedpolem dla wybitnie wartościowych widoków panoramy Krakowa. Dodatkowo wskazano na ustalenia Studium, w którym obszar objęty granicami skarżonego planu znajduje się w strefie ochrony i kształtowania krajobrazu (rysunek Studium, plansza K2). Została ona utworzona w celu ochrony obszarów, które ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę Krakowa wymagają szczególnie starannego kształtowania przestrzeni. Dlatego celowe jest zachowanie obszaru objętego wyznaczoną w planie strefą jako wolnego od zabudowy i zieleni wysokiej, która mogłaby zakłócić percepcję widoku.

W zakresie ustaleń dotyczących komunikacji również nie zgodzono się z zarzutami skarżącej, gdyż ustalenia planu zawarte w § 13 dotyczą zasad przebudowy, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, a w § 19 - to ustalenia szczegółowe dla terenu komunikacji KDW.1.

Zwrócono uwagę na brak możliwości rozwiązania podłączenia ul. Z. do ul. A., na łuku ul. A. W ustaleniach planu [...] (plany były sporządzane jednocześnie i obejmują obszar sąsiadujący) nie wprowadzono rozwiązania, które wymagałoby budowy pełnego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną. Osiedle mieszkaniowe, o którym wspomina skarżąca, jest w rzeczywistości obsługiwane przez ul. Z. , ale dostępną od ul. P. . Droga wewnętrzna KDW.1 ma za zadanie obsłużyć dojazd do pól oraz Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Działka drogowa nie spełnia wymogów przepisów odrębnych dotyczących wymaganej minimalnej szerokości dla drogi dojazdowej KDD na całej swojej długości. Prawo do wyznaczania w planach miejscowych dróg wewnętrznych daje Załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, które określa między innymi sposób oznaczania terenów dróg wewnętrznych. Twierdzenie, że wyznaczanie dróg wewnętrznych jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa jest nieprawdziwe i mylące.

Co do zarzutu wadliwego rozpatrzenia przez Radę Miasta Krakowa wniesionych uwag do projektu planu wyjaśniono, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 2), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami (Załącznikiem nr 1 - rysunek planu, Załącznikiem nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania), po wykonaniu przez organ wykonawczy gminy czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostaje przekazany organowi uchwałodawczemu gminy.

Mając na uwadze powyższe wymogi Prezydent Miasta Krakowa, po sporządzeniu projektu planu, zarządzeniem Nr 2344/2012 z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna", przekazał organowi uchwałodawczemu projekt uchwały.

Rada Miasta Krakowa, przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy.

W związku z tym w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazywany jest łych Komisji Głównej RMK, która ustala kalendarium prac nad projektem i kieruje na projekt do poszczególnych radnych oraz do właściwej komisji merytorycznej, celem uzyskania stosownej opinii o projekcie uchwały.

Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. W posiedzeniu Komisji uczestniczy autor opracowania planistycznego oraz merytoryczni pracownicy organu planistycznego, którzy udzielają wyjaśnień w zakresie dotyczącym projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. W zależności od potrzeb, wyznaczany jest termin, w którym dla szczegółowego omówienia powstałych w toku posiedzenia komisji wątpliwości, wyznaczane zostają posiedzenia podkomisji KPPiOŚ RMK.

Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa. W toku l czytania projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem l czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny.

Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu.

Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie końcowe, nad projektem uchwały.

W przypadku przegłosowania poprawki, projekt uchwały zwracany jest projektodawcy celem wprowadzenia zmian i przeprowadzenia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ich wykonaniu projekt ponownie przekazywany jest Radzie Miasta Krakowa celem podjęcia ostatecznej uchwały o planie.

W związku z powyższym zauważono, że dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym w załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, zapisów (ustaleń), na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Niejednokrotnie zdarza się, że wniesiona poprawka dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia uwagi, jak i szczegółowej materii planistycznej, niewynikającej bezpośrednio z wniesionych uwag.

Również w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna", powyżej opisany tok czynności, został zachowany. W dniu 03.09.2012 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ RMK. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 10.09.2012 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji RMK. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami, w związku z brakiem poprawek, został przegłosowany w dniu 26 września 2012 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy. Mając to na uwadze wskazano, iż Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały.

Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag.

Czas prac nad projektem przez organ uchwałodawczy gminy wynosi około miesiąca, w trakcie którego radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Ponadto zauważono, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 wskazuje, iż zasadnym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje zatem celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej ustawa powoływana jako u.s.g.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi:

1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej;

2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem;

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Odnośnie do wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącą - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że powyższy wymóg został przez skarżącą dochowany. Jednocześnie należy stwierdzić, że inicjująca kontrolę sądową skarga została wniesiona do Sądu w terminie.

Sąd, określając przedmiot zaskarżenia jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LVII/761/12 z dnia 26 września 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna", miał także uwadze wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnym postanowieniem ww. uchwały w odniesieniu choćby do jednej działki, położonej w obszarze objętej planem" (por. wyrok NSA z 19. 06. 2009r. II OSK 205/09).

Legitymacja skargowa wynikająca z treści art. 101 u.s.g. opiera się na wykazaniu, że kwestionowana przez skarżącą uchwała narusza jej interes prawny. Istotą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to, że wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Określa więc zakres uprawnień właściciela/współwłaściciela względem jego nieruchomości, a zatem ingeruje w prawo konstytucyjnie chronione (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe natomiast prowadzi do przyjęcia, że każdy kto uważa, że przysługujące mu prawo własności/współwłasności zostało ukształtowane w planie miejscowym w sposób, w który nie jest przez niego akceptowany – może skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany przez skarżącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny sąd bada, czy naruszenie przez postanowienia planu tego interesu jest zgodne z treścią powszechnie obowiązującego prawa. Zauważyć bowiem należy, iż prawo określenia przez radę miasta/gminy sposobu wykonywania przez właściciela prawa własności, jest tzw. władztwem planistycznym organów gminy. W przypadku, gdy organy planistyczne ograniczają prawo własności w zaskarżonym planie miejscowym, ale nie przekraczają granic władztwa planistycznego – skarga będzie podlegać oddaleniu. Jednakże, gdy zakres ingerencji planu w prawo własności nie znajduje podstawy w obowiązującym prawie, sąd administracyjny unieważnia całość lub część planu miejscowego, stosownie do granic przekroczenia władztwa planistycznego.

W związku z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że skarżąca jest legitymowana w niniejszej sprawie do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z uwagi na to, że jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] w Krakowie. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, na terenie zieleni oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZP.3. Skoro - w ocenie skarżącej - treść tego planu w nieuzasadniony sposób ingeruje w należące do niej prawo własności – skarga ta podlegała merytorycznemu zbadaniu. Dokonawszy takiego badania Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną, tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08; LexPolonica nr 1988879). Rozważając przesłankę materialnoprawną tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy jest związana przepisami prawa oraz zasadami konstytucyjnymi. Procedura sporządzania planu (tryb postępowania) to sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów (zarzutów w powyższym zakresie nie zgłaszała też skarżąca), a wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość skarżącej organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu. Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że Rada Miasta Krakowa, jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Prezydent Miasta Krakowa – jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej Kraków podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna" został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), obowiązujących w dacie uchwalenia - t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm..

W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/250/11 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna" ukazało się w Gazecie Wyborczej w dniu 29 lipca 2011 r., a obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści, zostało zamieszczone na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. W ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa ustalono termin składania wniosków do projektu planu na dzień 15 września 2011 r. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania opiniowania planu. W październiku 2011 r. zostało sporządzone opracowanie ekofizjograficzne podstawowe. Równocześnie przeprowadzono analizę uwarunkowań do planu, a następnie przystąpiono do sporządzania projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. 5 marca 2012 r. ukazało się zarządzenie Nr 518/2012 Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie rozpatrzenia wniosków do planu. Dnia 6 marca 2012 r. projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wysłany do opiniowania i uzgodnień. Po ich uzyskaniu zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 maja 2012 r. do 4 czerwca 2012 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna" zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1835/2012 z dnia 6 lipca 2012 r. W dniu 27 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa, zarządzeniem nr 2344/2012, przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna" do uchwalenia. W dniu 12 września 2012 r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna" (druk 898). Rada Miasta Krakowa odbyła drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek - Zielna" w dniu 26 września 2012 r. i przyjęła go zaskarżoną uchwałą Nr LVII/761/12. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W dniu 11 października 2012 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, nr pozycji 5005.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Także art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Mając to na uwadze należy jednak zauważyć, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego (Z.Niewiadomski (red.).,Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2006, s. 188). W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). Rada Gminy, uchwalając studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania, o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej rzecz ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. Wyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sama skarżąca przyznaje, że teren działki nr [...] według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZP (tereny zieleni publicznej). Zgodność treści planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie budzi więc wątpliwości.

Ustalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna" dla terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obr. [...] w Krakowie wynikają z wiążących organy gminy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z ustaleniami dokumentu polityki planistycznej gminy, ww. działka znajduje się w terenie, dla którego ustalono główny kierunek zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP) o następujących ustaleniach:

ZP - TERENY ZIELENI PUBLICZNEJ

1) Główne funkcje:

- ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze " białych mórz " również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze,

- urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych,

- obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego,

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej,

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego),

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych,

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu,

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych,

- kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg,

- kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta,

- ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych,

- zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych,

- budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz" (...)

W oparciu o powyższe ustalenia Studium został wyznaczony w planie miejscowym Teren zieleni ZP.3, przeznaczony pod prywatne ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (§ 16 ust. 2 postanowień planu). Wśród warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu wskazano utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i nadbudowy na warunkach określonych planem.

Skarżąca zarzuca jednak, że przeszkody do przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią ustalenia tego Studium, bowiem - wprawdzie teren przedmiotowej działki według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZP - niemniej graniczy ona z terenami przeznaczonymi w Studium pod zabudowę (UP). Zdaniem skarżącej Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami spod zabudowy wyłączonymi, co wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium".

Należy wskazać, że w części tekstowej Studium (str. 234 i 235) stwierdzono, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zdaniem Sądu – wbrew stanowisku skarżącej - wskazywana w Studium dopuszczalność korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania stanowi jedynie możliwość, a nie przymus dla organu planistycznego, który w niniejszej sprawie wyjaśnił, dlaczego taka korekta w zaskarżonym planie nie miała miejsca w odniesieniu do działki skarżącej, biorąc pod uwagę ww. wskazane warunki takiej korekty. Obszar objęty tą ustaloną planem strefą ochrony krajobrazu stanowi przedpole widoku na Klasztor Zmartwychwstańców w pierwszym planie i na panoramę Krakowa w dalszych planach z punktu widokowego na Skale Twardowskiego na Zakrzówku, stanowiącego jeden z najlepszych punktów widokowych w Krakowie. Obszar ten dotychczas użytkowany rolniczo, stanowi płaskie pole pozbawione zadrzewień i zakrzewień i jest przedpolem dla wybitnie wartościowych widoków panoramy Krakowa. Dodatkowo wskazano na ustalenia Studium, w którym obszar objęty granicami skarżonego planu znajduje się w strefie ochrony i kształtowania krajobrazu (rysunek Studium, plansza K2). Została ona utworzona w celu ochrony obszarów, które ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę Krakowa wymagają szczególnie starannego kształtowania przestrzeni. Dlatego Sąd podziela stanowisko organu, iż celowe jest zachowanie obszaru objętego wyznaczoną w planie strefą jako wolnego od zabudowy i zieleni wysokiej, która mogłaby zakłócić percepcję widoku. Odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącej dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, to Sąd stoi na stanowisku, że nie stanowi to wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana.

Także fakt, że uwarunkowania przestrzenne terenu oznaczonego w planie symbolem ZP.3. (obejmującego m. in. działkę nr [...] obr. [...]) zostały uwzględnione w nowym aktualnie obowiązującym Studium, gdzie teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie może skutkować uwzględnieniem skargi w całości lub choćby w części co do działki skarżącej. Jak wyżej wskazano uchwalony plan jest zgodny ze Studium obowiązującym w czasie jego uchwalania. Wprawdzie procedura zmiany Studium była już wówczas formalnie wszczęta, jednakże (co wiadomo Sądowi z urzędu) wstępne projekty mapy nowego Studium podlegały wielokrotnym modyfikacjom i znacznie odbiegały od ostatecznie przyjętej. Nie sposób więc przypisać organowi planistycznemu jakichkolwiek zarzutów w tym obszarze.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez: nieuprawnione ograniczenie skarżącej jako współwłaścicielki działki nr [...] obr. [...] w możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości, nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości oraz przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, należy wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważania okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego też Sąd dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wydał niniejsze rozstrzygnięcie w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, formułując ocenę, iż skarżona uchwała nie narusza powyższych regulacji i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem ZP.3., a tym samym obciążają w stopniu równym także innych właścicieli działek położonych w tym obszarze. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu mógł z niego korzystać i nim rozporządzać.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ab initio Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Skarżąca nie została pozbawiona wszystkich uprawnień właścicielskich. Może ona nadal korzystać i rozporządzać nieruchomością w zakresie przewidzianym przez plan. Nadto należy podkreślić, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącą nie mają charakteru dowolnego, są – jak wyżej wskazano - zgodne z wymaganiami Studium. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że ustalenia planu naruszają konstytucyjne prawo własności w odniesieniu do skarżącej. W tym bowiem przypadku rozwiązania planistyczne zawarte w planie wprowadzonym zaskarżoną uchwałą pozostają w ścisłym związku z wymaganiami Studium, a tym samym nie są wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działki skarżącej należy podnieść, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

Sąd zwraca uwagę, że samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w Studium są całkiem różne. Ponadto co do przeznaczenia działek sąsiednich przytoczyć można w tym miejscu cytat z wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygnatura akt II OSK 1405/12 "Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia zasady równości. Przede wszystkim zauważyć należy, że z zasady tej nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach prawnych powszechnie obowiązujących w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Z samej bowiem istoty plan miejscowy, jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, wprowadza nierówności. Nie można przecież w planie miejscowym wszystkich nieruchomości przeznaczyć na ten sam cel i w taki sam sposób określić zasady ich zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania."

Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącej w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z powoływanym już art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest to jedna z podstawowych cech tego planu i w związku z tym z samej istoty planowania wynika, że prawo własności (sposób zagospodarowania nieruchomości) musi być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. WSA w Krakowie w ww. wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. stwierdził, że badając prawidłowość decyzji podejmowanych podczas projektowania zaskarżonej uchwały, wyważając interesy właścicieli działek w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela powyższe stanowisko. Niewątpliwie działka skarżącej znajduje się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta Krakowa, a jej zabudowa byłaby niewątpliwie bardzo korzystna dla samych właścicieli. Z drugiej zaś strony obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu. Obszar ten stanowi strefę ochrony krajobrazu, na co szczegółowo wskazano już powyżej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżącą bądź rozporządzania przez nią nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności/współwłasności. Może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły zasady władztwa planistycznego co do działki skarżącej. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie krajobrazu i środowiska. Prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w rozpoznawanej skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie krajobrazu.

Istniejące uwarunkowania (opisane i przedstawione m.in. w prognozie oddziaływania na środowisko) na terenie obejmującym m.in. działkę skarżącej, jak i zapisy Studium obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w skardze, zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie krajobrazu i jest zgodne z ówczesnym Studium. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu na który nie dopuszczono na tym terenie możliwości nowej zabudowy, co nie wyklucza korzystania przez skarżącą z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z art.140 K.c.. Ponadto należy znaczyć, że z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby skarżąca nosiła się (obecnie, czy w przeszłości) z zamiarem zabudowy działki nr [...] obr. [...]. Gdyby nawet takie działania były przez skarżącą podejmowane, to przeszkody do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie stanowiłoby nawet wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nawet bowiem uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Tymczasem skarżąca nie legitymuje się decyzją ustalającą warunki zabudowy, a – co za tym idzie – ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku WSA z 3 lutego 2012 r. , że nie można uznać za zasadnej tezy, że w sytuacji braku planu miejscowego właściciel nieruchomości ma prawo zabudowy swojej działki. Właśnie brak objęcia ochroną tego obszaru planem miejscowym determinował czynności planistyczne celem m.in. ochrony przed jego zabudową.

Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działki skarżącej Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Zarzuty rozpoznawanej skargi podnoszone w tym zakresie Sąd uznał za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu skargi w części odnoszącej się do rozwiązań i parametrów systemu drogowego należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. W zakresie zarzutu wyznaczenia w planie drogi wewnętrznej należy wskazać, że skarżąca kwestionuje samą zasadę (dopuszczalność) zawarcia w planie regulacji odnoszącej się do powyższej kategorii dróg. Zauważyć jednak należy, iż podobnie jak w przypadku większości zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej uchwale, sytuacja prawna skarżącej nie została naruszona przez regulację planu polegającą na wyznaczeniu ul. Z. (na odcinku od ul. A. do osiedla domów jednorodzinnych) jako droga wewnętrzna powszechnie dostępna - KDW.1.. Powyższe przeznaczenie nie zostało bowiem odniesione przez organ planistyczny do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, zatem regulacje te nie dotyczą skarżącej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 1121/11; LEX nr 1151817), a inne podmioty rozwiązań tych dotychczas nie kwestionowały. W orzecznictwie wyrażane są także poglądy, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne ale, przede wszystkim, pożądane. Mieści się to w ramach kompetencji rady gminy, gdyż stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.06.2011 r.; sygn. akt II SA/Bk 50/11; Lex 992863). Należy zwrócić uwagę, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] obr. [...] i ma prawny i faktyczny dostęp do swojej działki ul. Z. , a co za tym idzie nie można zarzucić radzie gminy, że uchwalając plan nie zapewniła nieruchomości skarżącej obsługi komunikacyjnej. Z tego samego powodu nie można uznać, że narusza interes prawny skarżącej to, że rada gminy nie określiła w planie ul. Z. (na odcinku od ul. A. do osiedla domów jednorodzinnych) jako droga publiczna, lecz wewnętrzna powszechnie dostępna - KDW.1.. Podkreślić należy, że sąd rozpoznający skargę na akt planistyczny, nie jest uprawniony do badania celowości przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań. W tym zakresie można jedynie przypomnieć, że na ten zarzut organ planistyczny udzielił odpowiedzi, podając że ustalenia planu zawarte w § 13 dotyczą zasad przebudowy, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, a w § 19 zamieszczono szczegółowe ustalenia dla terenu komunikacji KDW.1.. Brak jest możliwości rozwiązania podłączenia ul. Z. do ul. A., na łuku ul. A.. W ustaleniach planu "Rejon Św. Jacka - Twardowskiego (który obejmuje obszar sąsiadujący) nie wprowadzono rozwiązania, które wymagałoby budowy pełnego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną. Osiedle mieszkaniowe, o którym wspomina skarżąca, jest faktycznie obsługiwane przez ul. Z. , ale dostępną od ul. P. Droga wewnętrzna KDW.1 ma za zadanie obsłużyć dojazd do pól oraz Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Określony w planie charakter ul. Z. nie pozostaje wiec w sprzeczności z rzeczywistym charakterem tej ulicy i jej znaczeniem dla układu komunikacyjnego miasta. Działka drogowa nie spełnia wymogów przepisów odrębnych dotyczących wymaganej minimalnej szerokości dla drogi dojazdowej KDD na całej swojej długości. Prawo do wyznaczania w planach miejscowych dróg wewnętrznych daje Załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, które określa między innymi sposób oznaczania terenów dróg wewnętrznych. Twierdzenie skarżącej, że wyznaczenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest pozbawione racji. Odnosząc się natomiast do obaw skarżącej, iż wobec faktu, że - w przeciwieństwie do dróg publicznych - przepisy prawa nie określają wymogów, jakie powinny spełniać drogi wewnętrzne i dlatego określenie w planie przedmiotowej drogi jako drogi wewnętrznej w żadnym stopniu nie gwarantuje, że przedmiotowa droga (w przypadku jej ewentualnej przebudowy lub rozbudowy) będzie spełniać w prawidłowy sposób swoją funkcję, należy stwierdzić, że obawy te są czysto hipotetyczne, ponadto kwestia ta nie wiąże się w żaden sposób z naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Także zarzuty skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe (zbyt ogólne i niejasne) określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia, poprzez zbyt ogólne i nieprecyzyjne określenie w tekście planu ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, nie zasługują na aprobatę. Pojęcie ładu przestrzennego według definicji z art. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ta ustawowa definicja wskazuje, że ocena ładu przestrzennego jest zawsze subiektywna i nie jest ona możliwa wyłącznie poprzez ściśle określone mierniki i wskaźniki, jak tego chce skarżąca. Sąd podziela stanowisko organu, że zapis dotyczący przestrzeni publicznych, wykorzystujący określenia takie jak: dostosowanie, wysoka jakość, elegancka forma, nie jest niezrozumiały, czy niejasny. W § 7 zaskarżonej uchwały zostały określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jakimi należy się kierować przy ewentualnym zagospodarowywaniu obszaru. Należy zaaprobować stanowisko organu, że "jakość" stanowi pojęcie określające stopień doskonałości. W planie przyjęto zasadę "wysokiej jakości", czyli m.in. trwałości, estetyki, funkcjonalności. Jakkolwiek określone w § 7 nakazy i zakazy cechują się ogólnikowością (jednakże nie nadmierną) i odnoszą się do subiektywnej oceny, to jednak w Rozdziale III – ustalenia szczegółowe, w tym w § 16 dotyczącym terenu zieleni ZP.3. (który należy czytać razem z ustaleniami ogólnymi) wskazano szczegółowe warunki zagospodarowania tego terenu (w którym leży działka skarżącej) zgodne z przytoczonymi wcześniej ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego oraz ustalono precyzyjne wskaźniki i parametry. Poszczególne ustalenia planistyczne należy wykładać funkcjonalnie, łącząc ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe, z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz wytycznych zawartych na rysunku planu. W takim przypadku nakaz stosowania wysokiej jakości formy architektonicznej jest zweryfikowany za pomocą zawartych w § 16 wskaźników.

Należy też wskazać, że w planie miejscowym "Zakrzówek - Zielna" właściwie brak jest przestrzeni publicznych w rozumieniu definicji zawartej w planie. Nie wyznaczono terenu dróg publicznych, ani terenów parków, czy też innych terenów odpowiadających pojęciu innego rodzaju przestrzeni publicznych. Dlatego słusznie ustalenia dotyczące ogólnych zasad kształtowania przestrzeni publicznych zostały ograniczone do niezbędnego minimum. Przepisy uchwały, kwestionowane w tym kontekście przez skarżącą, nie dotyczą jej nieruchomości, gdyż działka [...] obr[...], położona w terenie ZP.3. jest niezabudowana i nie może zostać zabudowana, gdyż uchwała dopuszcza jedynie rozbudowę i nadbudowę oraz remont i przebudowę istniejących obiektów (zakaz lokalizacji nowej zabudowy wynika z ustaleń Studium). Dlatego też przepisy regulacje dotyczące kształtowania ładu przestrzennego nie obejmują nieruchomości skarżącej. Tym bardziej przepisy dotyczące przestrzeni publicznych nie znajdują odniesienia do nieruchomości skarżącej, bowiem na jej działce nie wyznaczono terenu jakiejkolwiek przestrzeni publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi brak przesłanek do oceny spełnienia nakazu "zachowania i uwzględnienia przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, oznaczonej na rysunku planu strefy ochrony krajobrazu" (§ 7 pkt 3 ustaleń planu). Nakaz zachowania i uwzględnienia strefy ochrony krajobrazu (ustalonej planem) można i należy zweryfikować poprzez przepis § 8 ust. 3 pkt 2, który zdaniem Sądu w sposób jasny i wystarczający określa przesłanki oceny spełnienia nakazu zawartego w § 7 pkt 3 ustaleń planu. Ponadto wskazane ustalenie nie obejmuje nieruchomości skarżącej i w żaden sposób nie narusza jej interesu prawnego.

Odnosząc się na koniec do zarzutu skargi naruszenia procedury planistycznej w zakresie głosowania nad uwagami, który Sąd rozpoznał w ramach badania z urzędu zaskarżonej uchwały, Sąd ocenił ten zarzut jako niezasadny. Zdaniem Sądu głosowanie uwag miało miejsce i było zgodne z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Podkreślenia wymaga, że określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi, w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać bezwzględnie należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do każdej poszczególnej uwagi. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, a w wyniku tej oceny uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Wskazać należy w związku z tym, że może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwalenia samego planu. Z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, jeżeli omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag, czy też braku odrębnego głosowania nad wszystkimi uwagami łącznie) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, skoro restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; LexPolonica nr dok.: 2470679, oraz także wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/2011; LexPolonica nr dok.: 3040178). Interpretując zatem przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu należy wskazać, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż projekt zaskarżonej uchwały poddany został głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, a więc także z załącznikiem nr 2 dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. W sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, lecz nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych.

Co więcej, nawet zajmując w tym zakresie stanowisko co do konieczności "uprzedniego" podjęcia uchwały w przedmiocie uwag, w żadnej mierze nie można stwierdzić, aby naruszenia w procedowaniu uchwały, polegające na głosowaniu nad uwagami jednocześnie z uchwaleniem planu miejscowego, miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej. Niewątpliwie bowiem uwagi złożone do planu, w tym uwaga odnosząca się do działki skarżącej, były przedmiotem i analizy i głosowania przez Radę Miasta Krakowa, co szczegółowo przedstawiono w odpowiedzi na skargę k. 30-31 akt sprawy. Nie można zatem uznać, że nie odbyło się w ogóle głosowanie nad uwagami, czy też, aby uwagi przedstawiono dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą i przegłosowano je łącznie z planem.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2012 roku Nr LVII/761/12 nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość skarżącej organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył zasad sporządzania planu. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej. Dlatego też Sąd nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust. 1, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a..