Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 75/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 10, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 roku sprawy ze skargi K. M. i M. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. A.B.


UZASADNIENIE

M.I. i A.I. oraz K.M. i M.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem wniosku.

M.I. i A.I. w skargach o tożsamej treści zarzucili organowi naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej jako: "K.p.a." oraz przepisów dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśnili, że w odpowiedzi na wezwanie do wykonania obowiązku szczepień ochronnych złożyli pismo o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego Nop, przypadków śmiertelnych z dnia 27 marca 2017 r. Do dnia sporządzania skargi nie otrzymali odpowiedzi na powyższe pismo. W ich ocenie organ administracji publicznej nie udostępnił pełnej żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 tej ustawy.

Z kolei K.M. i M.M. w swoich skargach również o tożsamej treści podnieśli analogicznie zarzut naruszenia przez organ art. 6 K.p.a. oraz przepisów dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Wskazali przy tym, że w odpowiedzi na wezwanie do wykonania obowiązku szczepień ochronnych złożyli pismo o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego Nop, przypadków śmiertelnych z dnia 24 marca 2017 r. W odpowiedzi na złożony przez nich wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. podał jedynie link do strony internetowej http://wwwold.pzh.gov.pl/oldpage/epimeld/index_p.html#05, gdzie miałyby znajdować się żądane informacje. Na wskazanej przez organ stronie widnieje jedynie liczba przypadków zgłoszonych NOP-ów po wszystkich szczepionkach w 2015 r. według zaklasyfikowania. Dodatkowo, przy pierwszej próbie znalezienia tej informacji na wskazanej stronie internetowej - strona nie odpowiedziała. Ponadto wnoszący skargi zwrócili uwagę, iż wnioskiem z dnia [..] r. wnosili o udzielenie informacji dotyczącej odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących konkretnych szczepień, tj. błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze typu B, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce. Na podanej przez organ stronie brak jest informacji o odczynach poszczepiennych, które wystąpiły po szczepieniu przeciwko wymienionym chorobom. Co więcej, brak jest również jakiegokolwiek odniesienia do ilości odnotowanych przypadków śmiertelnych. Brak jest również odpowiedzi na pytania 4 i 5. Brak jest także jakiegokolwiek odniesienia (a tym bardziej odpowiedzi) na pytania 6 i 7. Zdaniem skarżących organ nie udzielił odpowiedzi na żadne z postawionych pytań, gdyż na podanej przez organ stronie internetowej http://wwww.pzh.gov.pl/® epimeld (Meldunki Epidemiologiczne)® Biuletyn "Szczepienia Ochronne w Polsce" brak jest informacji, o udostępnienie których skarżący wnioskowali. Na inne z wnioskowanych pytań nie udzielono odpowiedzi w ogóle lub nawet nie odniesiono się do pytań.

Z powyższych względów M.I. i A.I. oraz K.M. i M.M., odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wnieśli o:

1) zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżący podkreślili, że uzasadnione jest zobowiązanie Sanepidu do ukarania odpowiedzialnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a., gdyż wnioskowane informacje są niezbędne, aby móc świadomie podjąć decyzję dotyczącą szczepienia dziecka.

W odpowiedzi na skargi M.I. i A.I. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odrębnymi pismami z dnia 30 maja 2017 r. wniósł o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 27 marca 2017 r., który wpłynął do organu dnia 31 marca 2017 r., skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądania sformułowali w 10 punktach. Wszystkie dotyczyły szeroko rozumianej problematyki szczepień ochronnych. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odniósł się do przedmiotowych wniosków w ten sposób, że odpowiedział na pytania 4-7; uznał, iż pytania 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, niemniej jednak ustosunkował się również do tych pytań. Odnośnie pytań 1-3 organ wskazał, że wystąpił o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. Skarżący nie sprecyzowali jednak swoich wniosków, natomiast w dniu 28 kwietnia 2017 r. złożyli skargi na bezczynność organu, które wpłynęły do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w dniu 4 maja 2017 r. W ocenie organu skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. podkreślił, iż udzielił odpowiedzi na wnioski w dniu 13 kwietnia 2017 r., a zatem w terminie 14 dni od ich złożenia. Pisma w tym przedmiocie zostały doręczone skarżącym dnia 24 kwietnia 2017 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez skarżących. Nadto w zakresie pytań 1-3 skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych. Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. dodał, że wskazał skarżącym stronę internetową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w W., na której zamieszczone są dane statystyczne dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów szczepiennych, o które pytali skarżący w punktach 1-3 swoich wniosków.

Z kolei w odpowiedzi na skargi wniesione przez K.M. i M.M. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odrębnymi pismami z dnia 30 maja 2017 r. wniósł o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 24 marca 2017 r., który wpłynął do organu dnia 31 marca 2017 r., skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądania sformułowali w 10 punktach. Wszystkie dotyczyły szeroko rozumianej problematyki szczepień ochronnych. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odniósł się do przedmiotowych wniosków w ten sposób, że odpowiedział na pytania 4-7; uznał, iż pytania 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, niemniej jednak ustosunkował się również do tych pytań. Odnośnie pytań 1-3 organ wskazał, że wystąpił o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. Skarżący nie sprecyzowali jednak swoich wniosków, natomiast w dniu 28 kwietnia 2017 r. złożyli skargi na bezczynność organu, które wpłynęły do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w dniu 4 maja 2017 r. W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. podkreślił, iż udzielił odpowiedzi na wnioski w dniu 13 kwietnia 2017 r., a zatem w terminie 14 dni od ich złożenia. Pisma w tym przedmiocie zostały doręczone skarżącym dnia 19 kwietnia 2017 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez skarżących. Nadto w zakresie pytań 1-3 skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych. Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. dodał, że wskazał skarżącym stronę internetową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie, na której zamieszczone są dane statystyczne dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów szczepiennych, o które pytali skarżący w punktach 1-3 swoich wniosków. W świetle powyższego, zdaniem organu trudno przyjąć argumentację skarżących za trafną i uzasadniającą wnioski złożone w skargach, tym bardziej że ogranicza się ona do polemiki z organem dotyczącej merytorycznej strony odpowiedzi oraz zarzutu, że strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na pytania 4 i 5, co jest oczywistą nieprawdą, skoro skargi zostały napisane 28 kwietnia 2017 r., a skarżący otrzymali odpowiedź na swój wniosek 19 kwietnia 2017 r. i zawiera ona stanowisko organu w zakresie tych pytań.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę ze skargi M.I. (sygn. akt II SAB/Łd 130/17) ze sprawami ze skarg: A.I. (sygn. akt II SAB/Łd 131/17), K.M. (sygn. akt II SAB/Łd 132/17) i M.M. (sygn. akt II SAB/Łd 133/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SAB/Łd 130/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 130/17 oddalił skargi M.I., A.I., K.M. i M.M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uznając że w realiach rozpoznawanych spraw wątpliwości budzi kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona skarżącym w drodze pism z dnia 13 kwietnia 2017 r., skierowanych do każdego ze skarżących odrębnie, była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. Sąd wskazał, że skarżący odrębnymi wnioskami z dnia 24 i 27 marca 2017 r. o tożsamej treści wystąpili o udostępnienie informacji publicznej w zakresie problematyki szczepień ochronnych obejmującej udzielenie informacji w zakresie: "1) ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze (inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze typu B), wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce? 2) jaki charakter miały odnotowane Niepożądane Odczyny Poszczepienne? 3) czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 4) z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują? 5) od którego roku dane te są gromadzone? 6) czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy? 7) czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne? 8) Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl), prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, l (supl. 1): S 17—S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)? 9) czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności? 10) czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?".

Wnioski te wpłynęły do organu w dniu 31 marca 2017 r. Pismami z dnia 13 kwietnia 2017 r. organ odniósł się do wniosków skarżących, jak wyjaśnił w ten sposób, że: odpowiedział na pytania o numerach 4-7, oraz uznał, że pytania o numerach 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, ale ustosunkował się także do tych pytań. Z kolei odnośnie pytań 1-3 organ wniósł o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. W tym zakresie Sąd uznał, że skarżący bezspornie otrzymali odpowiedzi na złożone wnioski. Kwestią odrębną stanowi wprawdzie merytoryczna strona tych odpowiedzi, którą skarżący kwestionują w skargach, aczkolwiek nie zmienia to faktu, iż organ udzielił odpowiedzi na wnioski skarżących w terminie ustawowym, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępniając posiadaną informację publiczną. Ponadto uwagę zwraca fakt, że skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych. Mimo braku tego sprecyzowania organ wskazał skarżącym stronę internetową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na której zamieszczone są dane dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, przyjmując, że są to dane, o jakie pytali w pkt 1-3 złożonych wniosków.

W ocenie WSA w Łodzi, należało stwierdzić, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżących żądanie w terminie ustawowym i udostępnił im posiadaną informację publiczną, odsyłając przy tym w zakresie żądań objętych pkt 1-3 wniosku do strony internetowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na której zamieszczone są dane dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, przyjmując wobec braku sprecyzowania zakresu wniosków w tym względzie, iż były to dane, o które strony wnosiły. Ponadto organ właściwie zakwalifikował pytania przedstawione w pkt 8-10 jako nie dotyczące informacji publicznej i odniósł się do nich w treści w powyższych pism.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli K.M. i M.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na naruszeniu:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1066, dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wadliwe zastosowanie to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, a polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, nie stwierdzając naruszeń w zakresie prawa procesowego i prawa materialnego;

2. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, że organ nie był w bezczynności, mimo naruszenia przez organ dyspozycji art. 16 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a wyrażających się w niewykonaniu obowiązku ustawowego udzielenia informacji publicznej częściowo w ogóle, a częściowo w wypełnieniu tej powinności w sposób pozorny. Uchybienia w postępowaniu organu polegały na tym, że:

• organ zaniechał wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., pomimo że uznał on, iż zakres informacji wskazany w pytaniach 8-10 nie stanowi informacji publicznej;

• w zakresie pytania 7 w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ nie udzielił żadnej odpowiedzi;

• w zakresie pytań 1-3 w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ podał wyłącznie adres strony internetowej, pod którym nie było informacji, o których udzielenie wnioskowali skarżący, a ponadto strona ta nie zawsze działała i nie wyświetlała się poprawnie;

• w zakresie pytań 4, 6, 8 i 9 w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ nie zawarł żadnej merytorycznej odpowiedzi, negując wolę załatwienia wniosku oraz podejmując wyłącznie polemikę ze stroną w kwestii naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i z 1998 r. Nr 147, poz. 962).

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

• zawarcie w motywach orzeczenia sprzecznego stanowiska Sądu, w którym z jednej strony Sąd za organem uznał, iż pytania 8-10 nie stanowią informacji publicznej, a następnie z drugiej strony zaakceptował, że w zakresie odpowiedzi na pytania 8-10, organ nie był w bezczynności, pomimo niewydania decyzji wymaganej przez art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

• niewyjaśnienie motywów, dla których Sąd uznał, że pismo organu z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawiera materialnie rozumianą informację publiczną w stosunku do każdego z pytań i udzielonych na nie odpowiedzi;

• niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd oddalił skargi oraz uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, pomimo wystąpienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym zwrócenia uwagi m.in. na fakt merytorycznie wątpliwej jakości udzielonej odpowiedzi i kwestii dotyczących podania informacji w formie strony www oraz poprzez odstąpienie w całości od wyjaśnienia, z jakich przyczyn Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., ograniczając się do stwierdzenia tego faktu, w przedostatnim zdaniu uzasadnienia;

4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie - mimo braku stosownych zarzutów w skardze - okoliczności dotyczących przygotowywania pisma z dnia 13 kwietnia 2017 r., stanowiącego odpowiedź na pytania skarżących w sposób niejasny, niespójny oraz wątpliwy, co do jego poprawności i prawidłowości, a także przez osobę (lekarza weterynarii), co do której istnieje uzasadniona wątpliwość w kwestii posiadania odpowiednich kompetencji w zakresie tematu zdrowa ludzkiego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na stwierdzeniu, że podane treści w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. wyczerpują pojęcie informacji publicznej, podczas gdy skarżącym w istocie nie udzielono odpowiedzi na zadane pytania, uniemożliwiając im w pełni świadomą ocenę ryzyka szczepienia swojego dziecka;

2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3 lit. b, e i pkt 4 lit. b, c u.d.i.p. polegające na uznaniu za organem, że pytania 8-10 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy pytania te dotyczyły informacji o zakresie wiedzy, trybie działania i stanowisku organu, co do wykonywania przez niego zadań publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt

I OSK 2706/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W motywach uzasadnienia wskazano, że skarżący kasacyjnie słusznie zwrócili uwagę na naruszanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których skarga została oddalona. Spowodowało to w istocie, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania szczegółowej i merytorycznej oceny odpowiedzi udzielonej przez organ na ich wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie oceny pisma Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia 13 kwietnia 2017 r. - będącego odpowiedzią na wniosek K.M. i M.M. o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. organ odniósł się do wniosku K. i M.M., odpowiadając na pytania o numerach 4-7, następnie pytania o numerach 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, ale ustosunkował się także do tych pytań. Co do pytań 1-3 to organ wniósł o ich sprecyzowanie. Z uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wynika jednak, dlaczego WSA w Łodzi uznał, że pytania 8-10 nie są objęte dyspozycją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie stanowią informacji publicznej. Nie wskazał również dlaczego uznał, iż odpowiadając na pytania 4-7 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wypełnił dyspozycję art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również dlaczego w sytuacji, w której, gdy skarżący zostali wezwani do sprecyzowania zakresu żądania - brak w tym zakresie odpowiedzi organu - czyni ich zarzuty co do jego bezczynności bezskutecznymi. Dodać należy, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zakresie pojęcia "informacja publiczna", powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego uznaje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. W przypadku zaś, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę uzasadnienia. Braki uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwiają zarówno stronom postępowania, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania WSA w Łodzi i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności działania organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że został on wydany po gruntownej analizie całości sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące w sprawie zostały wyjaśnione.

Zarządzeniem Sędziego Wydziału II z dnia 22 października 2019 r., wobec zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 130/17 skargą kasacyjną K.M.i M.M. uznano, że w niniejszej sprawie na obecnym etapie postępowania, jako strona skarżąca występują tylko i wyłącznie K.M. i M.M.. Stwierdzono również prawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 130/17 w zakresie skarg M.I. i A.I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.

Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Wosia, wyd. LexisNexis, W. 2009 r., s. 103).

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności organu można mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, iż z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Również, kiedy adresat wniosku odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu nieposiadania żądanej informacji informuje o tym wnioskodawcę pismem (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291). Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może zaś nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p..

Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie został udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Na tym tle uznano, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku ziszczenia się jednej z następujących przesłanek: 1) organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, 2) żądana informacja została już wcześniej udostępniona, 3) żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej (zob. Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 264). Tym samym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 711/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji.

W ocenie Sądu z analizy dokumentów złożonych do akt sprawy należy przyjąć za organem - iż udzielił on odpowiedzi na wnioski skarżących w terminie ustawowym, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępniając posiadaną informację publiczną oraz udzielając wyjaśnień co do pytań, które w ocenie organu nie stanowiły informacji publicznej lub nie były w jego posiadaniu. Wskazać bowiem trzeba, że przedmiotowe wnioski zostały wniesione do organu w dniu 31 marca 2017 r., a w związku z tym wskazany powyżej 14 dniowy termin na udostępnienie żądanej informacji publicznej upływał w dniu 14 kwietnia 2017 r. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, organ pismami z dnia 13 kwietnia 2017 r. skierował odpowiedź na ww. wnioski, w ten sposób, że: odpowiedział na pytania 4-7; uznał, iż pytania 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, niemniej jednak ustosunkował się również do tych pytań. Odnośnie pytań 1-3 organ wskazał, że wystąpił o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. Tym organ zachował ustawowy termin do udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do charakteru żądanej informacji, wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Powyższe oznacza, że nie wszystko to o co się wnioskodawcy zwracają do organów władzy publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

W ocenie Sądu żądane przez skarżących informacje co do szczepień ochronnych - jako informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Państwowej Inspekcji Sanitarnej - należało uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dotyczy to bez wątpienia opisanych na wstępie pytań (według numeracji zawartej we wniosku) 1-5.

Na pytanie 4 i 5 organ bezsprzecznie udzielił odpowiedzi w ustawowym, czternastodniowym terminie. Nie można zatem przypisać organowi bezczynności w tym zakresie.

W części natomiast dotyczącej pytań o numerach: 1-3, organ wystąpił do skarżących o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. Skarżący nie sprecyzowali jednak swoich wniosków. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Art. 10 ustawy nie określa żadnej formy, ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15, LEX nr 2435003). Zaznaczyć trzeba nadto, że w przypadku, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej otrzymuje wniosek w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., treść tego wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla niego wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Powyższe ma szczególne znaczenie w sytuacji nieprecyzyjnego sformułowania żądania przez wnioskodawcę. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie musi wówczas udostępniać tych informacji, które nie zostały jasno we wniosku wskazane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 187/17, LEX nr 2409652). Nie jest zatem możliwe również skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w tym zakresie. Tym bardziej, iż skarżony organ, pomimo niejasności żądań w punktach 1-3 i wystosowania do stron wezwania o ich doprecyzowanie, to jednak poinformował wnioskodawców, gdzie co do zasady informacje takie mogą oni znaleźć, wskazując adres strony internetowej.

Według Sądu, pytania 6-7 odnoszą się do charakteru szczepień w innych krajach Unii Europejskiej i nie dotyczą ani przedmiotu działalności, ani też kompetencji lub zasad funkcjonowania skarżonego organu. Treść regulacji prawnych dotyczących szczepień obowiązujących w innych krajach UE, w ramach ich prawa wewnętrznego, nie została bowiem wytworzona przez polskie władze publiczne i nie odnosi się do tych władz, czy też wykonywania władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Wymogu przeprowadzenia analiz prawa obcego nie sposób wyprowadzić z jakiegokolwiek przepisu u.d.i.p., względnie innych ustaw (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 99/17 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. II SAB/Gd 18/18). O fakcie tym skarżący również zostali poinformowani w tym samym piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r., wystosowanym do stron przed upływem 14 dni od daty wniesienia wniosku z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu także pytania 8-10 nie dotyczą wskazanej wyżej sfery faktów, danych związanych z działalnością organu, lecz odnoszą się ewentualnie do posiadanej przez organ (pracowników organu) wiedzy, świadomości czy umiejętności. Wskazać należy, że nie stanowią informacji publicznej pytania dotyczące poglądów Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. na określone kwestie ("czy jest Państwu znane" lub "czy jest Państwu wiadomo"). Informacja publiczna dotyczy bowiem wyłącznie sfery faktów, nie zaś domysłów czy poglądów.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, że pytania zawarte w wymienionych wyżej punktach wniosku nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem, że organ obowiązany jest dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego z prawem międzynarodowym, czy też racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Konkretna informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tegoż podmiotu co do potencjalnej szkodliwości szczepień i niezgodności regulacji dotyczących szczepień obowiązkowych z innymi przepisami. Nie może ona też odnosić się do subiektywnej świadomości osób pełniących funkcje organu, czy ich wiedzy na temat orzecznictwa sądów, trybunałów lub też fachowej literatury bądź publikacji.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzut udzielenia wnioskodawcom informacji innej niż ta, której oczekiwali, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanych, nie jest zasadny i nie świadczy o bezczynności organu.

Powyższa konstatacja nie uchybia treści art. 190 P.p.s.a., jako że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony przez K.M. i M.M. wyrok tutejszego sądu, wskazał przede wszystkim na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których skarga została oddalona.

Skoro zatem w ustalonym stanie faktycznym sprawy zarzut bezczynności okazał się chybiony, Sąd rozpoznając ponownie sprawę, na podstawie art. 151 P.p.s.a, zobligowany był oddalić skargę i wyjaśnić powody tego rozstrzygnięcia, czego wyrazem są powyższe motywy.

E.S.