Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2369/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 4, art 8 ust. 1, art 38
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 652/11 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r. nr SKO 1313/2011 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego w miesiącach październik - grudzień 2010 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 652/11 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r. nr SKO 1313/2011 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego w miesiącach październik - grudzień 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2010 r. nr 4611/09578/000015/12/10.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) odmówił J. U. przyznania uprawnienia w formie zasiłku okresowego w okresie od października do grudnia 2010 roku, z uwagi na brak środków finansowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaspokojenie potrzeb mieszkańców kwalifikujących się do zasiłku okresowego w 2010 roku wymaga kwoty 20.637.198 złotych, tymczasem MOPS otrzymał kwotę 17.930.932 złotych, która w całości została wydatkowana, co oznacza, że MOPS nie dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację świadczeń w formie zasiłków okresowych.

Odwołując się od powyższej decyzji J. U. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek okresowy w części określonej w art. 38 ust. 3 tej ustawy jest ustawowo gwarantowany przez Skarb Państwa i z tego względu nie można przeznaczyć tej celowej dotacji na inne cele, a jednocześnie budżet państwa nie może uchylić się od tego świadczenia. Wobec takiej regulacji odmowa przyznania zasiłku okresowego jest niezgodna z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który określa pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa. Zdaniem strony oznacza to, że tylko w przypadku bankructwa państwa pomoc społeczna mogłaby uchylić się od obowiązku przyznania zasiłku okresowego z uwagi na brak środków.

Decyzją z dnia 24 marca 2011 r. nr SKO 1313/2011 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji, wskazało na ustalenia dokonane w toku wywiadu środowiskowego, że strona prowadzi gospodarstwo z mężem, oboje są bezrobotni bez prawa do zasiłku, nie posiadają źródła dochodu. Wprawdzie wnioskodawczyni spełnia przesłanki, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego, jednak z uwagi na brak środków finansowych w budżecie gminy nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego zasiłku. Kwota 12.631.964 złotych zabezpiecza zaledwie 61,21% potrzeb, a łączne potrzeby miasta, według szacunków z lipca 2010 r. wynoszą 20.637.198 złotych, nadto widoczny jest wzrost liczby świadczeniobiorców. W odpowiedzi na pismo z dnia 17 sierpnia 2010 r., którym organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o zwiększenie planu dotacji, Wojewoda w piśmie z 30 września 2010 r. poinformował, że z uwagi na brak środków rezerwa została przeznaczona na dofinansowanie dopłat do zasiłków stałych. Kolejnym pismem z dnia 6 października 2010 r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej i Ministra Finansów o rozważenie możliwości zabezpieczenia środków na wypłatę zasiłków okresowych w części gwarantowanej z budżetu państwa. W kilku następnych pismach Prezydent ponawiał swe wnioski, jednak dodatkowych środków nie uzyskał. Kolegium zwróciło uwagę, iż pomimo trudności finansowych organu strona nie została pozbawiona jakiejkolwiek pomocy, gdyż decyzją z 8 października 2010 r. otrzymała zasiłek celowy w m-cu październiku, decyzją z 18 października 2010 r. kolejny zasiłek celowy na zakup żywności i opału, a jednocześnie kolejną decyzją z 18 października 2010 r. odmówiono stronie zasiłku celowego na zakup żywności z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka. Decyzją z 22 listopada 2010 r. przyznano stronie zasiłek celowy na częściowe dofinansowanie do zakupu opału, decyzją z 6 grudnia 2010r. zasiłek celowy również na częściowe dofinansowanie do zakupu opału i żywności. Zdaniem Kolegium, pomoc w formie zasiłku okresowego nie ma charakteru obligatoryjnego, a zatem mając na uwadze art. 3 ustawy o pomocy społecznej, art. 7 i 8 K.p.a. oraz interes indywidualny strony i wielkość pozostających do dyspozycji ośrodka środków finansowych w zestawieniu z liczbą świadczeniobiorców, prawnie dopuszczalna jest odmowa przyznania stronie zasiłku okresowego, pomimo tego że spełnia przesłanki wymienione w art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. U. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formę określa ustawa i tylko ustawa może zmienić ten zakres.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2010 r. wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Na mocy art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 złotych miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie (art. 38 ust. 4). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Według Sądu, z treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego, a także wymogu szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia. Okoliczności faktyczne, ustalone przez organ w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazują, że skarżąca spełnia wymogi art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w tym kryteria przewidziane w art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 4 i 6 tej ustawy. Organ ustalił, że J. U. prowadzi gospodarstwo z mężem, oboje są bezrobotni bez prawa do zasiłku i nie posiadają innych źródeł dochodu. Mimo wskazanych okoliczności organy odmówiły skarżącej przyznania świadczenia uznając, że decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, a za takim rozstrzygnięciem przemawia brak środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z argumentacją Kolegium, że ustawodawca, przyznając organowi kompetencję do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego według oceny celowości, może posłużyć się również zwrotami niedookreślonymi, bądź otwartym katalogiem przesłanek rozstrzygnięcia, tak jak wskazuje art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej co w takim rozumieniu tego przepisu oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. Nadto, jak wywodziło Kolegium, za takim ujęciem przemawia również brzmienie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ustanawiającego ogólne kryterium przyznawania świadczeń z pomocy społecznej stanowiące, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym więc możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, co świadczy również o uznaniowym, a nie związanym charakterze decyzji w sprawie o zasiłek okresowy. Zdaniem Kolegium na tej podstawie niewystarczająca ilość środków finansowych, jakimi dysponuje organ determinuje negatywne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Sąd wskazał na utrwalony i niekwestionowany w orzecznictwie i piśmiennictwie podział świadczeń według ich charakteru na: świadczenia obligatoryjne (zasiłek okresowy) i świadczenia fakultatywne (zasiłek celowy). Świadczenia obligatoryjne tym się cechują, że nie pozostawiają organowi wyboru w sposobie rozstrzygnięcia, o ile podmiot wnioskujący o świadczenie spełnia warunki przewidziane prawem. W powyższym zakresie mamy do czynienia z aktem administracyjnym związanym. Jako świadczenie fakultatywne ustawodawca ukształtował zaś zasiłek celowy uregulowany w art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, który stanowi, że "zasiłek może być przyznany", zatem organ może, lecz nie musi udzielić wnioskowanej pomocy.

Zdaniem Sądu, art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia żadnych wątpliwości i wyraźnie wskazuje, że w przypadku spełnienia przesłanek w przepisie tym przewidzianych, zasiłek okresowy przysługuje osobie spełniającej te przesłanki. Świadczy o tym wprost zapis: "zasiłek okresowy przysługuje". Z treści przytoczonego przepisu w żadnym razie nie wynika, aby zasada przyznania świadczenia miała, lub mogła mieć charakter uznaniowy. Natomiast czym innym jest określenie wysokości świadczenia i okresu, na jaki ma być ono przyznane. W tym bowiem zakresie ustawodawca przewidział uznaniowość rozstrzygnięcia, ale i tu co do wysokości świadczenia określił granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4). Natomiast uznaniu organu, uzasadnionemu okolicznościami sprawy, pozostawiono jedynie okres, na jaki świadczenie jest przyznawane (art. 38 ust. 5).

Tym samym również Sąd w pełni podzielił poglądy prezentowane w orzecznictwie, że co do zasady przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 780/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd, oba niepubl., dostępne na stronie internetowej: http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd nie zaakceptował zastosowania art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jako podstawy prawnej odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Wskazał, że art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych. Usytuowany jest on w rozdziale "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Wszelkie świadczenia zaś przewidziane ustawą o pomocy społecznej znajdują uszczegółowienie w dalszych przepisach ustawy, stanowiących wprost podstawę do ich przyznania (w przypadku spełnienia kryteriów), lub odmowy (w przypadku nie spełnienia kryteriów). Przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, opisujący ogólne zasady działania pomocy społecznej może być i jest stosowany posiłkowo w tych przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny, np. przy zasiłku celowym, który może być kształtowany możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W przypadku zasiłku okresowego, przepis ten mógłby znaleźć jedynie posiłkowe (pomocnicze) zastosowanie przy rozstrzyganiu o wysokości przyznanego świadczenia lub okresie jego pobierania, nie zaś w przypadku rozstrzygania o zasadniczej kwestii, tj. przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku okresowego. Tak więc art. 3 ust. 4 nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie świadczenia o charakterze obligatoryjnym (w sytuacji spełnienia warunków ustawowych) powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej, a więc okoliczność faktyczną. Działanie takie uchybia treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 4 ustawy, a nadto podważa zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym przywołanie przez organ w przedmiotowej sprawie art. 8 K.p.a. w kontekście decyzji odmownej jest nie tylko nadużyciem treści i istoty tegoż przepisu, ale również naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa. Nie uzasadnia również odmowy przyznania zasiłku okresowego przyznanie stronie innego rodzaju świadczeń, np. zasiłków celowych, jako że tego rodzaju pomoc nie zwalnia od przyznania świadczenia obligatoryjnego, uzależnionego jedynie od spełnienia wymogów ustawowych.

Sąd wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną argumentację co do wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia a także procedować z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku spełnienia przesłanek w tym przepisie przewidzianych zasiłek okresowy przysługuje obligatoryjnie osobie spełniającej te przesłanki, w sytuacji gdy ustawodawca zwrotami niedookreślonymi bądź otwartym katalogiem przesłanek rozstrzygnięcia przyznaje organowi kompetencje do kształtowania orzeczenia w sprawie według oceny celowości i możliwości przyznania świadczenia w ramach uznania administracyjnego, co szczególnie odnosi się do braku środków finansowych;

b) art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie posiłkowe i to w przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny a nie odnosi się i nie ma w konsekwencji zastosowania do świadczeń obligatoryjnych w sytuacji, gdy ustawodawca nie wyłączył stosowania tej normy w odniesieniu do świadczeń obligatoryjnych;

c) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przez brak zastosowania;

d) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, bowiem między przyznaniem danego świadczenia a zadaniem własnym gminy o charakterze obligatoryjnym nie ma tożsamości, gdyż zadanie obligatoryjne to przyznawanie i wypłacanie danego rodzaju świadczenia bez możliwości zlecenie tego obowiązku innym podmiotom, a samo przyznanie konkretnej osobie danego świadczenia jest uzależnione od możliwości finansowych organu administracji,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona, gdyż organ orzekający odwołał się do niej podejmując decyzję negatywną dla strony, jak i brak wykazania, że ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

b) art. 141 § 1 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, sprzeczność orzeczenia z poglądami wyrażonymi w innych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, brak jasnych wskazań, co dalszego postępowania, a w szczególności powołania normy prawa, która daje możliwość wydania decyzji o przyznaniu świadczenia przy braku środków finansowych, co zostało wykazane, na zasiłki okresowe;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ustanowiony z urzędu pełnomocnik J. U. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa za II instancję wg norm przepisanych oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, co nakazuje w pierwszym rzędzie oceniać zasadność zarzutów procesowych celem ustalenia, czy zastosowanie przepisów prawa materialnego dokonane zostało w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Przystępując do oceny podstaw skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie może się zgodzić z zarzutem z pkt 2 a), dotyczącym uchybienia przez Sąd pierwszej instancji wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. Swój pogląd o niestosowności odwołania się przez organ administracji do art. 8 K.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów państwa) w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż zwięźle, to jednak wyjaśnił. Nie można więc twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchybia wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi natomiast o podniesiony w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie zarzutu tego rozpatrzyć. Po pierwsze - treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, z jakich powodów do zaskarżonego wyroku miał zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a.; nie wynika to także z akt postępowania w niniejszej sprawie. Nie można w tej sytuacji rozpatrywać zarzutu naruszenia art. 141 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie można się dopatrzyć związku pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonego wyroku (art. 141 pkt 4 P.p.s.a.) a zasadą związania organu i sądu wydanym przez ten sąd wyrokiem (art. 153 P.p.s.a.).

Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do dyspozycji art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest wskazać, w jaki sposób zarzucane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi takiego związku nie wykazało, co czyni podniesione zarzuty procesowe bezskutecznymi.

W tej sytuacji stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za miarodajny jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Oceniając w takim stanie rzeczy zasadność zarzutów odnoszących się do prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem zinterpretował i właściwie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy materialne.

Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym pozostaje decyzja administracyjna odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu wyczerpania przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych na ten cel. Ustawa o pomocy społecznej w art. 3 ust. 4 stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przytoczone brzmienie pozwala domniemywać powinność pozytywnego załatwienia sprawy przez organ, od czego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia zostanie wykazane, że pozytywne załatwienie sprawy kolidowałoby z celami pomocy społecznej lub przekraczałoby możliwości organu. Jeśli chodzi o cele i formy pomocy społecznej to określają je materialne przepisy ustawy regulujące przesłanki przyznawania świadczeń. W tym zakresie organy pomocy społecznej są związane treścią uregulowań ustawowych. Natomiast możliwości organu zależą od posiadanych przez ten organ uprawnień oraz środków przeznaczonych na udzielanie poszczególnych form pomocy. Nie ulega wątpliwości, że wielkość środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, może nie wystarczać na pokrycie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Gospodarowanie posiadanymi zasobami musi więc uwzględniać konieczność właściwego wyważenia skali potrzeb i racjonalnego rozdziału środków, uwzględniającego w pierwszej kolejności charakter świadczeń (obligatoryjne, fakultatywne), a w dalszej - społeczną i ekonomiczną strukturę wnioskujących oraz skalę zgłaszanych przez nich potrzeb.

Decyzje wydawane w sprawach świadczeń obligatoryjnych należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych, tj. takich, które nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia. Jeżeli podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia. Na obowiązkowy charakter świadczeń wskazują określenia użyte przez ustawodawcę ("zasiłek stały przysługuje ..." – art. 37 ust. 1, czy "zasiłek okresowy przysługuje ..." - art. 38 ust. 1).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy jest świadczeniem które, "przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego", jeśli spełnione zostały warunki odnoszące się do kryterium dochodowego. Z treści przytoczonego brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy wynika uprawnienie do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego przez osobę, jeżeli jej sytuacja odpowiada choćby jednemu ze stanów wymienionych w tym przepisie, a ponadto spełnia ona ustalone ustawą kryterium dochodowe. Uznaniowość w tych sprawach obejmuje jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości tego zasiłku (z uwzględnieniem uregulowań ust. 3 i ust. 4) oraz okresu, na jaki może on być przyznany.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Zasadą jest natomiast, że realizację zadań własnych gmina jest obowiązana zapewnić w oparciu o własne środki. Niezależnie od tego na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gminy otrzymują dotację celową (art. 147 ust. 7 ), przy czym kwota zasiłku finansowana z dotacji nie może być niższa niż minimum ustalone w art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych wywodów wynika, że w przypadku świadczeń obligatoryjnych gmina nie może, powołując się na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, odmówić świadczenia z powodu wyczerpania środków finansowych. Z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej w art. 16b zobowiązuje gminy do opracowywania strategii rozwiązywania problemów społecznych, których realizację koordynują ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 4 ustawy). Niezależnie od tego analiza i ocena zasobów pomocy społecznej w oparciu o analizę lokalnej sytuacji społecznej i demograficznej, rodzaje problemów oraz ich rozkład ilościowy jest przedmiotem corocznego planowania budżetu gminy (art. 16a). Z uwagi na to, że zapewnienie środków na wykonanie obligatoryjnych zadań własnych stanowi gwarancję zachowania minimum bezpieczeństwa socjalnego, które gmina musi zabezpieczyć członkom wspólnoty samorządowej, musi ona zadbać, aby nie doszło do stanu niewykonalności obowiązku realizacji takich świadczeń. Jeśli chodzi o zasiłki okresowe warunki do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami stwarza możliwość kształtowania przez ośrodki pomocy społecznej wysokości przyznanego świadczenia (art. 38 ust. 2 i 3).

Podniesione kwestie mają istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Skarżącej J. U. odmówiono przyznania zasiłku okresowego ograniczając uzasadnienie decyzji do stwierdzenia braku środków finansowych na ten cel. Rozstrzygnięcie takie, w świetle treści wyżej omówionych zasad i norm prawnych, nie może być zaakceptowane. Skutkami braku zabezpieczenia wystarczających środków na realizację obowiązkowych zadań własnych w zakresie obligatoryjnych świadczeń z pomocy społecznej gmina nie może obciążyć osoby spełniającej ustawowe przesłanki, spełnienie których obliguje organ do przyznania świadczenia. Takie działanie gminy nie daje się pogodzić nie tylko z zasadą kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ustawy o pomocy społecznej), będącą przewodnią zasadą postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, ale także z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą nienaruszalności i ochrony godności człowieka.

Podsumowując należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej, zgodnej z powyższymi zasadami, interpretacji art. 38 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, że art. 3 ust. 4 nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych oraz że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Nie ma bowiem podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie świadczenia o charakterze obligatoryjnym (w sytuacji spełnienia warunków ustawowych) powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia przy spełnieniu przez nią przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w kolizji z treścią tego przepisu. Powołanie się zaś w decyzji odmownej na art. 3 ust. 4 ustawy świadczy o jego niewłaściwym zastosowaniu, podważając nadto zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a.

Z przedstawionych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych norm materialnych należy uznać za jest niezasadny.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku co do wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu "kosztów za zastępstwo za II instancję", gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną, nieopłaconą pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.