Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4759/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a, art. 18 § 1 pkt 6, art. 134  § 1 art. 168 § 1, art. 170 oraz art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 11/21 oddalającego sprzeciw B. Sp. z o.o. w D. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 11/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw B. Sp. z o.o. w [...] (skarżąca) od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu w [...] udzielił B. Sp. z o. o. w [...] pozwolenia wodnoprawnego na:

a) usługę wodną w zakresie piętrzenia wód powierzchniowych rzeki [...] za pomocą jazu głównego w km [...] zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] obręb [...] oraz piętrzenie wody rzeki [...] za pomocą jazu rozrządowego w km [...] zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...],

b) usługę wodną w zakresie korzystania z wód rzeki [...] do celów energetyki wodnej w związku z funkcjonowaniem małej elektrowni wodnej,

c) szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w km [...] w zakresie zapewnienia wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb,

Odwołanie od tej decyzji wniosło stowarzyszenie [...] w [...].

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Regionalny decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w całości, zaś w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że z akt sprawy nie wynika legitymacja skarżącego do bycia stroną postępowania.

Wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kwestia braku legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia była oczywista i wymagała od organu odwoławczego wydania postanowienia, o którym mowa w ar. 134 k.p.a. W przypadku natomiast, gdy organ ten powziąłby jakiekolwiek wątpliwości co do statusu [...] jako strony postępowania, winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dopiero po uzyskaniu negatywnego wyniku, postępowanie odwoławcze umorzyć decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd odstąpił od merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż na mocy art. 153 p.p.s.a. był związany argumentacją przedstawioną przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 751/19. Wyjaśnił, iż ponowna analiza materiału dowodowego odbywa się niezależnie od treści wcześniejszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], bowiem po jej uchyleniu przez Sąd ww. wyrokiem została ona usunięta z obrotu prawnego.

Organ zbadał status Stowarzyszenia jako strony postępowania wyjaśniając, iż z kopi umów dzierżawy obwodów rybackich wynika, iż Stowarzyszenie jest użytkownikiem rybackim w miejscu korzystania z wód w związku z czym jest stroną postępowania, o której mowa w art. 401 ust. 1 ustawy. Następnie organ zawiadomił obwieszczeniem z [...] października 2020 r. strony o zebraniu niezbędnego materiału dowodowego do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Uwagi wniósł inwestor załączając nowe dowody w postaci: faktury zakupu urządzeń wytwórczych, wpisu do rejestru wytwórców energii, warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz opinię prawną z dnia [...] października 2020 r.

Organ II instancji wskazał następnie, iż w jego ocenie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień, które powodują, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazano, iż w postępowaniu przed organem I instancji Stowarzyszenie było reprezentowane przez Dyrektora Biura Zarządu [...] w [...] mgr inż. T.B., którego umocowanie do reprezentowania organizacji nie zostało wykazane. Ponadto analizując przedłożony operat wodnoprawny pod kątem wymogów z art. 409 Prawa wodnego organ stwierdził w nim następujące nieścisłości i braki: 1) brak rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, opisano tylko stan prawny nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania (art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy), 2) w przedłożonym operacie wodnoprawnym podano jedynie wielkość przepływu nienaruszalnego, natomiast w przedłożonych wyjaśnieniach z dnia [...] listopada 2018 r. nawiązano do sposobu jego obliczenia, jednocześnie z zebranej dokumentacji nie wynika źródło ustalenia di s 3,64 m3/s jako NNQ- wartość najniższego niskiego przepływu dla przekroju obliczeniowego (nie podano na podstawie jakich materiałów, badań ustalono NNQ w miejscu korzystania z wód), 3) brak w przedstawionym operacie wodnoprawnym w pkt 8 sposobu postępowania w przypadku rozruchu oraz zatrzymania działalności M. (w przedłożonym operacie odniesiono się jedynie do rozruchu i zatrzymania działalności jazów, zaś zdaniem organu w przedstawionym operacie należy obligatoryjne wskazać również rozruch i zatrzymanie działalności M. (art. 409 ust. 1 pkt 10 ustawy), 4) przedłożony operat wodnoprawny na stronie 5 nie zawiera pełnej treści, 5) przedłożona wersja papierowa operatu wodnoprawnego nie jest tożsama z załączoną wersją operatu wodnoprawnego w wersji elektronicznej (inny układ, liczba stron, inne strony postępowania wskazane w tabeli pt. Wykaz właścicieli działek w zasięgu cofki jazu głównego w [...] - brak poz. 34-36, 6) część graficzna operatu wodnoprawnego w zakresie zasięgu zamierzonego korzystania z wód (rys. nr [...]) nie zawiera naniesionego zasięgu oddziaływania zgodnego z legendą wskazaną na przedłożonej mapie (nie wiadomo, jaki jest zakres zasięgu oddziaływania na rzece [...] (działka nr [...]), czy sięga do jazu rozrządowego, czy obejmuje dalszy bieg (za jazem) rzeki, podobnie rzeka [...] (działka nr [...]) jest w zasięgu cofki, ale na wiadomo na jakiej długości, jednocześnie oznaczenie zasięgu oddziaływania na poszczególnych mapach nie jest tożsame (rys. nr [...] niebieski kolor w pełni, natomiast na rys. [...] jako niebieskie obramowanie bez wypełnienia). Jednocześnie sugerując się jedynie obramowaniem, w zasięgu oddziaływania powinny być wskazane działki np. [...], czy [...] wskazane na rys. nr [...].

Ponadto organ wyjaśnił, że kolejnym dokumentem, na którym bazował organ udzielając pozwolenia wodnoprawnego, była instrukcja gospodarowania wodą, którą zgodnie z art. 409a Prawa wodnego zatwierdza się w pozwoleniu wodnoprawnym na korzystanie z wód i doręcza się wszystkim zakładom, których dotyczy ta instrukcja oraz właścicielowi wód. Wskazał, iż w dacie orzekania nie obowiązuje już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2006 r. Nr 150, poz. 1087), bowiem zastąpiło je rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2019 r., poz. 1725). Organ wskazał, iż z uwagi na to, iż w braku odmiennych przepisów przejściowych powinien bazować na aktualnym stanie prawnym i faktycznym, ocena tego dokumentu jest przeprowadzana w oparciu o aktualnie obowiązujące regulacje prawne. W konsekwencji czego zauważył następujące nieprawidłowości w załączonej do wniosku instrukcji gospodarowania wodą: 1) brak zapisów dotyczących okresu remontu, zatrzymania działalności i wystąpienia awarii (§ 3 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia), 2) braki w części opisowej instrukcji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia): a) brak minimalnego poziomu energetycznego, nadzwyczajnego poziomu piętrzenia, należy przeanalizować, (§ 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia), b) brak przepływów: katastrofalnego (§ 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) rozporządzenia), c) brak opisu zagrożeń i uwarunkowań w gospodarowaniu wodą występujących przy obniżeniu poziomu piętrzenia poniżej minimalnego poziomu piętrzenia (§ 6 ust. 1 pkt 4 lit. f) rozporządzenia), d) brak określenia sposobu postępowania w przypadku wystąpienia awarii lub zaprzestania korzystania z wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (§ 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), e) brak określenia sposobu postępowania w okresie występowania zjawiska suszy (§ 6 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia), 3) w instrukcji są widocznie pewnie nieścisłości, a mianowicie: a) treść na stronie 8 urywa się i brak kontynuacji na stronie 9, w pkt 2 zaczynającym się na str. 8 jest ppkt 2.1., a na stronie 9 ppkt 2.3. - brak ppkt 2.2.; b) ppkt 2.3. jest powtórzony i w całości opisany na stronie 10, zatem na uprzedniej stroni 9 instrukcji był ppkt 2.2., c) numer strony 9 został naniesiony ręcznie, podczas gdy pozostałe numery stron są wydrukiem komputerowym Ponadto pismo wnioskodawcy z [...] listopada 2018 r., stanowiące uzupełnienie i zmianę wniosku, z którego niezbędne parametry zostały wzięte do treści sentencji decyzji, zawiera powtórzoną pierwszą stronę i odręczne dopiski bez opatrzenia ich datą i (w części) podpisem osoby upoważnionej.

Zdaniem organu odwoławczego poprawki w takich dokumentach muszą zawierać datę i podpis osoby uprawnionej, a ponadto w piśmie tym powtórzona została pierwsza strona i treści obu pierwszych stron różnią się z uwagi na ich odręczne uzupełnianie i przedrukowywanie, co powinno wzbudzić wątpliwości organu I instancji i w konsekwencji doprowadzić do wezwania wnioskodawcy do doprecyzowania jednoznacznie zakresu żądania. Ponadto wskazano, że organ I instancji naruszył zasadę pisemności, bowiem osoba prowadząca sprawę do uzupełnienia braków formalnych wniosku wezwała wnioskodawcę telefonicznie, z czego sporządziła jedynie notatkę służbową.

Organ II instancji zauważył także, że analiza zapisów decyzji organu I instancji oraz akt postępowania prowadzi do wniosku, iż na etapie prowadzonego postępowania nie badano kwestii, czy wnioskodawca rzeczywiście wykonał (i w jakim miejscu) urządzenia zapobiegające szkodom (brak takiego zabezpieczenia był m.in. powodem cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] przez Dyrektora Regionalnego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] z powodu podtapiania działki sąsiedniej), zaś kwestie te mają zasadnicze znaczenie na etapie prowadzonego postępowania, gdyż w przypadku jego braku należy zobowiązać wnioskodawcę do realizacji powyższych robót.

Dalej organ wskazał, iż z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika brak: a) terminu w jakim okresie będzie następować piętrzenie wód (art. 403 ust. 2 pkt 10 ustawy) - czy przez okres 365 dni w roku; b) sposobu postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków (art. 403 ust. 2 pkt 14 ustawy); c) brak sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych - łat wodowskazowych w niniejszym przypadku (art. 403 ust. 2 pkt 15 ustawy); d) prawidłowego określenia okresu obowiązywania zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego poprzez sformułowanie "na czas nie dłuższy niż 30 lat".

Organ odniósł się również do pozostałych zarzutów odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. Dotyczyło to w szczególności braku przepławki na jazie głównym w km [...] biegu rzeki [...] oraz opinii ichtiologicznej sporządzonej przez osobę nieuprawnioną.

Sprzeciw od decyzji wniosła skarżąca zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2006 r. Nr 150, poz. 1087). Natomiast dla organu odwoławczego przepisami tymi były przepisy ustawy Prawo wodne również w brzmieniu (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2019 r., poz.1725). Wyjaśnił, iż w przypadku ustawy Prawo wodne, z mocy art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku natomiast rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 2006 r., zostało ono zastąpione rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2019 r., które weszło w życie w dniu 25 września 2019 r. i nie zawierało przepisów intertemporalnych.

Zdaniem Sądu I instancji po uchyleniu przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19, decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], sprawa wróciła przed ten organ i rozstrzygając ją, musiał on uwzględnić aktualny stan prawny. Sąd wyjaśnił, iż o ile z mocy art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli w brzmieniu Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), o tyle organ odwoławczy nie mógł zastosować w sprawie przepisów rozporządzenia starego, bowiem nowe rozporządzenie zostało uchwalone 21 sierpnia 2019 r. (weszło w życie 25 września 2019 r.) na podstawie art. 413 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125, 534 i 1495), czyli przed uchwaleniem w dniu 11 września 2019 r. zmiany ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170) i wejściem w życie dopiero 23 listopada 2019 r.

Sąd wyjaśnił ponadto, że rozstrzygnięcie tego Sądu z 23 stycznia 2020 r. oparte było na zgromadzonym materiale dowodowym, z którego wynikało, że Stowarzyszenie wywodziło swoje uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego jedynie w oparciu o fakt, że jest organizacją społeczną, co w związku z brzmieniem art. 402 Prawa wodnego było niedopuszczalne. W razie zaś wątpliwości odnośnie statusu stowarzyszenia Sąd ten nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnienie tej kwestii i dopiero po uzyskaniu negatywnego wyniku umorzyć postępowanie odwoławcze. Zwrócił uwagę, że Sąd ten ani nie zakazał zatem badania statusu stowarzyszenia, ani też nie wypowiedział się w kwestii, co ma zrobić organ odwoławczy w sytuacji stwierdzenia pozytywnego wyniku tych wyjaśnień. Skoro zaś po wyjaśnieniu przez organ odwoławczy okazało się, że Stowarzyszenie jest użytkownikiem rybackim obwodu rybackiego nr [...] obejmującego rzekę [...] na podstawie umowy dzierżawy zawartej z PGW Wody Polskie, to trafnie organ uznał, że legitymacja skarżącego w niniejszym postępowaniu nie wynika z faktu bycia organizacją społeczną, a z wykonywania przez niego działalności zarobkowej w zakresie pobierania pożytków z wód znajdujących się w zakresie oddziaływania zamierzonego pozwolenia wodnoprawnego (art. 401 ust. 1 Prawa wodnego). Wobec tego zasadnie organ przyjął, że Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony i tym samym ma ono legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji stanął również na stanowisku, iż z racji wyeliminowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. z obrotu prawnego, organ odwoławczy uprawniony był do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., na mocy art. 15 k.p.a., na nowo, w pełnym zakresie i na podstawie obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów, w tym nowego rozporządzenia. Sąd podkreślił, że nietrafnie skarżąca podnosi w sprzeciwie, że Sąd w wyroku w sprawie II SA/Bk 751/19 wypowiedział się merytorycznie odnośnie prawidłowości obu decyzji, bowiem Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że "Z powyższych względów odstąpiono od merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji".

Ponadto wskazał, iż do wniosku musiał być dołączony projekt instrukcji gospodarowania wodą i został on dołączony, zaś organ I instancji ocenił go w pkt 6 swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skoro więc w niniejszym postępowaniu administracyjnym musiała być badana kwestia projektu instrukcji zagospodarowania wodą, a organ I instancji rozstrzygnął o niej na podstawia rozporządzenia starego, to organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie musiał to zrobić już na podstawie rozporządzenia nowego, które obowiązywało w dacie wydawania decyzji przez ten organ.

Również oceniając pozostałe zarzuty Sąd uznał je za niezasadne. Wskazał także, że skarżąca w sprzeciwie właściwie nie podważa ustaleń organu odwoławczego w zakresie wykazanych braków i naruszeń, tylko podnosi, że organ ten sam mógł, w zakresie swojej właściwości, uzupełnić wykazane braki i naruszenia, jednak Sąd tego stanowiska nie podziela. O ile bowiem ma rację skarżąca, że organ odwoławczy mógł sam wyjaśnić kwestię prawidłowej reprezentacji stowarzyszenia, czy też drobnych nieprawidłowości dotyczących powtórzeń stron wniosku, ręcznych dopisków bez opatrzenia datą oraz naruszenie zasady pisemności, o tyle nie mógł tego uczynić względem pozostałych naruszeń, w szczególności dotyczących braków operatu wodnoprawnego, czy też braków wynikających z zastosowania w sprawie nowego rozporządzenia, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 151 a p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu wniesionego do sądu, pomimo iż organ odwoławczy mógł wydać decyzję merytoryczną w sprawie, utrzymującą w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji (pozwolenie wodnoprawne), a nie czyniąc tego naruszył przepisy przewidujące ochronę uprawnień i interesów w toku strony skarżącej, czego Sąd I instancji nie dostrzegł;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 168 § 1 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w istocie dopuszczalności ponownego badania sprawy sądowoadministracyjnej, rozpoznanej już całościowo za pierwszym razem wyrokiem w sprawie II SA/Bk 751/19, w ramach którego to postępowania sądowego jedynym mankamentem i zarzutem wobec prowadzonego przez organy w sprawie postępowania administracyjna była niezbadana w pełni kwestia legitymacji procesowej Związku [...] w [...], podczas gdy obecnie został oddalony sprzeciw Skarżącej od decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie, która została podjęta na podstawie innych uchybień, albo nieistniejących, albo niedostrzeżonych w sprawie przy jej rozpoznawaniu przez Sąd I instancji za poprzednim razem, co w efekcie doprowadziło do naruszenia zakresu powagi rzeczy osądzonej i zakresu związania wyrokiem wydanym w sprawie wcześniej;

3. art. 2 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą, w szczególności § 3 ust. 2 pkt 3, 4, 5 oraz § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, c, f oraz pkt 8 i 9 tego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, skutkującą w efekcie także niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w sprawie, a to z uwagi na oddalenie sprzeciwu od decyzji administracyjnej, która mogła zakończyć sprawę merytorycznie miast przekazywać ją do ponownego rozpoznania i to w sytuacji, kiedy poza kwestią legitymacji procesowej [...] Związku w [...] brak było jakichkolwiek innych kwestii prawnych wymagających ponownego rozpoznania w sprawie; jednocześnie organ odwoławczy przy jej ponownym rozpoznaniu zastosował inne przepisy prawa materialnego niż obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania i przy rozpoznaniu sprawy za pierwszym razem (które to przepisy weszły w międzyczasie w życie), w wyniku czego Skarżąca została zobligowana do spełnienia wymagań w zakresie instrukcji gospodarowania wodą, których w sprawie w dniu jej wszczęcia nie mogła oczekiwać, co powoduje naruszenie interesów Skarżącej w toku;

ewentualnie

4. art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez orzekanie przy wydawaniu wyroku oddalającego sprzeciw przez sędziego wyłączonego od orzekania w sprawie z uwagi na wcześniejsze wydanie orzeczenia w sprawie - a to wyroku uchylającego poprzednią decyzję organu odwoławczego i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej (art. 176 § 2 p.p.s.a.), uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie - w przypadku uznania że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz, w każdym wypadku, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła szczegółową argumentację świadczącą w jej ocenie o zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów procesu zgodnie z normami przepisanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie zaś z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym zatem wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony, bowiem po myśli ust. 3 ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w składzie jednoosobowym.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Przenoszą powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozważając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. wskazać należy, że nie mógł on zostać uznany za uzasadniony. Skarżąca upatruje naruszenia wskazanych przepisów w ich niewłaściwym zastosowaniu. W jej ocenie niedopuszczalne było ponowne badanie sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznanej już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku o sygn. II SA/Bk 751/19, w ramach którego jedynym mankamentem uchylanej decyzji był niezbadanie w pełni legitymacji procesowej [...] Związku w [...].

Wyjaśnienia wymaga jednak, że wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylał decyzję organu II instancji z [...] sierpnia 2019 r., zaś w jego uzasadnieniu wskazano, iż "odstąpiono od merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji". Przyczynę uchylenia tej decyzji stanowiły kwestie formalne, tj. kwestia zbadania statusu Stowarzyszenia jako strony postępowania. Braki w zakresie legitymacji procesowej strony uniemożliwiły bowiem Sądowi przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy na etapie skargi na decyzję z [...] sierpnia 2019 r. Tym samym wskazać należy, że wbrew założeniom skarżącego kasacyjnie omawiana decyzja nie mogła zostać uznana za prawidłową skoro Sąd z powodu uchybień formalnych w ogóle nie był uprawniony do jej merytorycznego badania i takiego badania nie przeprowadził, na co wprost wskazuje treść uzasadnienia tego wyroku. Tym samym jak zasadnie uznał Sąd I instancji z racji prawomocnego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, organ odwoławczy na mocy art. 15 k.p.a. uprawniony był do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. w pełnym zakresie i na podstawie obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów.

Przechodząc zatem do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3, 4, 5 oraz § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, c, f oraz pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, iż również w tej kwestii Sąd I instancji zajął prawidłowe stanowisko.

Jak już wskazano materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2006 r. Nr 150, poz. 1087). Organ II instancji natomiast orzekając w przedmiotowej sprawie jako materialną Natomiast dla organu odwoławczego przepisami tymi były przepisy ustawy Prawo wodne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2019 r., poz.1725), bowiem stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Rozporządzenia z 17 sierpnia 2006 r. zostało zastąpione natomiast rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2019 r., które weszło w życie 25 września 2019 r. i nie zawierało przepisów intertemporalnych. Skoro zaś jak już wyżej wskazano uchylenie wyrokiem o sygn. akt II SA/Bk 751/19 decyzji organu z [...] sierpnia 2019 r. wywołało taki skutek, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w całości i decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. stała się ponownie przedmiotem rozważań organu II instancji, to organ ten musiał uwzględnić aktualny stan prawny.

Zasadne jest w tej kwestii stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, iż organ nie mógł zastosować w sprawie przepisów rozporządzenia z 17 sierpnia 2006 r., bowiem rozporządzenie z 21 sierpnia 2019 r. weszło w życie 25 września 2019 r. na podstawie art. 413 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125, 534 i 1495). Tym samym przepisy tego rozporządzenia weszły w życie przed uchwaleniem 11 września 2019 r. zmiany ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), która weszła w życie 23 listopada 2019 r. W konsekwencji uznać należało, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zobligowany był do uwzględnienia nowego stanu prawnego wywołanego ww. zmianami, a co za tym idzie oceniany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

W rezultacie powyższych wywodów jako nieusprawiedliwiony uznać należało również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 151a p.p.s.a. Nie sposób bowiem przyjąć, jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie Spółka, że organ odwoławczy miał możliwość wydania merytorycznej decyzji w sprawie, która to, w jej ocenie, powinna być decyzją utrzymującą w mocy decyzję wydaną w I instancji. Jak już bowiem wskazano, organ II instancji nie przekroczył swoich uprawnień ponownie oceniając merytorycznie decyzję organu I instancji, bowiem wbrew twierdzeniom Spółki Sąd nie dokonał jej merytorycznej oceny w ramach wyroku o sygn. II SA/Bk 751/19. Tym samym skoro organ ponownie przeprowadzając jej ocenę nie był związany wcześniej dokonanymi przez siebie ustaleniami. Biorąc zaś pod uwagę, iż w ramach ponownej oceny dopatrzył się szeregu uchybień, w tym w szczególności dotyczących braków operatu wodnoprawnego, czy też braków wynikających z zastosowania w sprawie nowego rozporządzenia, to zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Przeciwne bowiem stanowisko organu prowadziłoby do naruszenia sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, co zasadnie wskazał Sąd I instancji.

Oceniając natomiast ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez orzekanie przy wydaniu wyroku oddalającego sprzeciw przez sędziego wyłączonego od orzekania w sprawie z uwagi na wcześniejsze wydanie orzeczenia w sprawie również on nie mógł okazać się usprawiedliwiony.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł bowiem mieć zastosowania art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Istotnie członkiem pierwszego i drugiego składu Sądu był ten sam Sędzia WSA w Białymstoku Marek Leszczyński. Wskaż jednak należy, iż kontrolowana w ramach przedmiotowego postępowaniu sprawa zakończyła się wydaniem decyzji Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2020 r. i jest nową sprawą, w znaczeniu formalnoprawnym. Stanowi ona nową sprawą sądowoadministracyjną, w stosunku do sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2019 r. która była przedmiotem kontroli WSA w Białystoku orzekającego wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19.

Wyjaśnienia wymaga, iż w rozumieniu art. 18 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to decyzja z 2 grudnia 2020 r. będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji orzekającego zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. stanowi zaskarżone orzeczenie, o którym mowa w tym przepisie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy powinny być rozumiane w sposób odpowiadający sformułowanym w ustawie przypadkom, ich wykładnia nie może prowadzić do kreowania nowych przesłanek wyłączenia, przez ustawodawcę nieprzewidzianych (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1403/18 i powołane tam orzecznictwo). Wskazuje się również, iż w sytuacji gdy na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. I FSK 2030/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.