Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2153/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. o nr [...] Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 - ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) dalej k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.

z 2020 r., poz. 360), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947) dalej rozporządzenie, po rozpatrzeniu wniosku Pana K. S. (skarżącego) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją

nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdzającą z urzędu nieważność ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji o odmowie wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy

ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pan K. S. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. otrzymał przydział tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...]

w W..

W związku z przeniesieniem skarżącego do służby w innej jednostce organizacyjnej, Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie

w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił wydania decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery.

Komendant [...] Policji, uznając za wadliwą własną decyzję nr [...]

z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W., wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Organ stwierdził, że orzeczenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 13 cytowanego we wstępie rozporządzenia MSWiA, a zatem decyzja ta mogła być wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji o odmowie wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy

ul. [...] w W. przez Pana K. S., w wyniku którego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdził nieważność wskazanej powyżej decyzji z nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 156 § 1 pkt 2,

art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 14 rozporządzenia.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ podał, że niniejsze postępowanie należy do trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącej w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. W oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłankę rażącego naruszenia prawa należ upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym (sygn. akt II OSK 2573/13).

Uściślając powyższe, zdaniem organu, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.

Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tylko i wyłącznie rozstrzyganie sprawy, zgodnie z wnioskiem strony, co charakteryzuje postępowanie zwykłe, ale sprawdzenie, czy decyzja objęta kontrolą nadzorczą jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Reasumując organ wskazał, że celem niniejszego postępowania jest ponowna ocena, czy decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji o odmowie wydania decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery nr [...] przy

ul. [...] w W. przez Pana K. S. obarczona jest wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu nie jest kwestia sporną fakt, że skarżący pełniąc służbę

w Komendzie [...] Policji, zajmował tymczasową kwaterę przydzieloną przez kierownika tej jednostki i będącą w jego dyspozycji. Z dniem [...] stycznia 2011 r. zainteresowany został z urzędu przeniesiony do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.

Okoliczności te wskazują, że zaistniała sytuacja, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 cytowanego we wstępie rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Zgodnie w tym przepisem "opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji."

Tym samym, zdaniem organu, decyzja nr [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji orzekająca odmiennie od wskazań zawartych

w powołanej normie prawnej obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa,

o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega stwierdzeniu nieważności.

Odnosząc się do zarzutu strony zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że powołane przez Pana K. S. rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. Nr 167, poz. 1754) nie będzie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Przesądza

o tym status budynku, w którym usytuowana jest zajmowana przez stronę tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w W. Właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. jest gmina

a Komendant [...] Policji ma prawo wyłącznie do dysponowania tą nieruchomością na zasadach określonych porozumieniem.

W ocenie organu nie ma racji skarżący twierdząc, że z okoliczności ponoszenia przez niego kosztów najmu, jak również wieloletniego zamieszkiwania

w kwaterze można wywieść, iż jest to de facto lokal mieszkalny a nie tymczasowa kwatera. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie pozwalają uznać, że przyznane na rzecz Pana K. S. uprawnienie dotyczyło lokalu mieszkalnego,

a nie kwatery tymczasowej. Mieszkanie przydzielone skarżącemu na mocy decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2003 r. miało charakter kwatery tymczasowej.

Za nieuzasadniony, zdaniem organu, należy uznać również zarzut wydania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji

w oparciu o przepis aktu wykonawczego, który nie może stanowić zdaniem strony podstawy wydanej wobec niej decyzji administracyjnej.

Organ wskazał, że zgodnie przepisem art. 97 ust. 1 ustawy o Policji mającym charakter delegacyjny, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu

z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej

i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału

i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania.

Organ wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest § 13 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery, który stanowi, iż opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.

W ocenie organu prawidłowym było wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia, a jego zastosowanie w niniejszej sprawie nie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący z dniem [...] stycznia 2011 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Tym samym zaistniała okoliczność określona w § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu, skutkujące mylnym uznaniem, że ostateczna decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że lokal przy ul. [...] m. [...] ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy zasady eksploatacji tego lokalu świadczą o tym, że jest to lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "P.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ocena, czy decyzja

nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji o odmowie wydania decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...]

w W. przez Pana K. S. obarczona jest wadą wydania jej

z rażącym naruszeniem prawa jak twierdzi Komendant Główny Policji.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) tak więc rolą Sądu jest sprawdzenie, czy decyzja

nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta [...] Policji wydana została w sposób rażący narusza prawo.

Stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności – niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega wada decyzji (por. wyrok NSA z 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, Lex nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, Lex nr 48679).

Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, a zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym należy wyraźnie pamiętać o tym, iż naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny.

W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Wskazać należy, że odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia

z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, czy też z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09; podobnie: m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09).

Z uwagi na fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Ponadto, warto zauważyć, że w przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc, prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji, uznać należy, że zakres rozstrzygania administracyjnego

w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy

w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie - w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego - sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak /w:/ Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych

w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności

z prawem, tj. zbadanie, czy sporna decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest

w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną

i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Warto zauważyć, że takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, to przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga ponadto, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone

w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym

i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania

w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Konkludując, stwierdzić należy, iż w przypadku nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, które nastąpiło wówczas (a więc w dacie wydania spornej decyzji) w sposób jasny

i niedwuznaczny.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Komendant Główny Policji wskazał na rażące naruszenie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i wydanie w konsekwencji przez Komendanta [...] Policji w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji o odmowie wydania decyzji

o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W., pomimo, iż ziściły się przesłanki zawarte w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia bowiem skarżący został przeniesiony do innej jednostki Policji i zdaniem Komendanta Głównego Policji w takim wypadku winna być wydana decyzja o opróżnieniu kwatery tymczasowej.

Sąd tego poglądu nie podziela i wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendant [...] Policji wyjaśnił przyczyny niezastosowania

§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazując, że "powołany § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. nie może w ogóle stanowić podstawy prawnej do orzeczenia opróżnienia kwatery tymczasowej. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy z 06.04.

1990 r. o Policji i zostało wydane z upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 97 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten upoważnił ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad przydziału i opróżnienia oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Powołany § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia został wydany bez upoważnienia ustawowego, gdyż katalog zawarty w art. 95 ustawy o Policji nie przewiduje przyczyny opróżnienia kwatery tymczasowej. Przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa. Taki zaś przymiot normy ustawowej wyżej w systemie prawa mają przepisy ustawy." Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, tj.: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17.06.2004r. sygn. akt I SA 2042/02 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego

w wyroku z dnia 23.11.2010r. sygn. akt I OSK 842/10.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że Komendant [...] Policji dokonał wykładni § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia na tle obowiązujących przepisów ustawy

o Policji i wyjaśnił dlaczego go nie zastosował. Tak więc nawet jeżeliby przyjąć, że wykładnia § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dokonana przez Komendant [...] Policji była błędna to nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowego i stanowiska doktryny odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone decyzje, o kosztach orzekając w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a..