Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 646/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20, art 24
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: asesor WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa -Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. (błędnie wpisano [...] lutego

2020 r.) nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w K. w b. gm. kat. Z., w tym między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Lwh [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność J. G. nieznanego z miejsca pobytu (Ip. [...] decyzji).

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził w punkcie pierwszym nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w K. w b. gm. kat. Z., objętej Lwh [...] określonej w sentencji decyzji liczbą porządkową [...], w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna P. miasto K. objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej własność Gminy K. oraz w punkcie drugim stwierdził wydanie ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] z naruszeniem prawa w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P. miasto K., objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy K. będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w K.

W postępowaniu nadzorczym Wojewoda [...] dokonał oceny decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] tylko w części dotyczącej wywłaszczenia. Ww. decyzja nadzorcza nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia odnoszącego się do części odszkodowawczej pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta K., działający w imieniu Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], a decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał ją w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2922/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta K., działającego w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa na powyższą decyzję.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. O. M., M. G., M. G., J. G., E. G., A. G., A. P., K. Z. oraz F. T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. w b. gm. kat. Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], objętą Lwh [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. G. w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], obj. Lwh [...] gm. kat. Z., wywłaszczoną na rzecz Państwa na cele budowy osiedla [...] (pkt 5 decyzji).

Prezydent Miasta K., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę wskazał, że organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. W aktach sprawy nie zachowały się m. in. opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców dotyczące odszkodowania za wywłaszczony grunt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że dokument taki nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Minister wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego orzeczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), przywołał ich treść i stwierdził, że odszkodowanie w niniejszej sprawie przyznane zostało w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionych biegłych i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, wobec czego nie można stwierdzić, aby przy jego ustalaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy odszkodowanie ustalone zostało w decyzji w sposób dowolny, a więc bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, bez udziału biegłego oraz w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, co w niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, nie miało miejsca. Podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a sporządzone przez nich operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej

Zgodnie z treścią kwestionowanej decyzji ustalone w pkt 5 odszkodowanie przyznane zostało na rzecz dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. G. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G., J. G. zmarł w dniu [...] lipca 1938 r.

Kontrolowana decyzja w części dotyczącej pkt 5, w którym orzeczono o ustaleniu na rzecz J. G. odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], obj. Lwh [...] b. gm. kat. Z. została więc skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła być ani stroną przedmiotowego postępowania, ani osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10 (LEX nr 745041) Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak z momentem jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to trzeba przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister podniósł, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1979 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...], obj. Lwh [...] gm. kat. Z., była już przedmiotem weryfikacji w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w K. w wiążącym organ w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 297/01 stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...]. Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazał, iż: "decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości-działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie postanowień art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tymi przepisami decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania winna była wskazywać właściciela nieruchomości. Przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] błędnie jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości wskazuje J. G., który w czasie wywłaszczenia nie żył od 41 lat, a organy obu instancji prowadzące nadzwyczajne postępowanie kontrolne w stosunku do tej decyzji przeszły nad tym do porządku i uznały, że decyzja wywłaszczeniowa była zgodna z prawem".

W związku z powyższym Minister stwierdził, iż weryfikowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1979 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...], b. gm. kat. Z. została skierowana do zmarłego J. G., co przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] stwierdzono nieważność kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w K. w b. gm. kat. Z. objętej Lwh [...] określonej w sentencji decyzji liczbą porządkową [...], w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna P. miasto K. objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej własność Gminy K. oraz w punkcie drugim stwierdził wydanie ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] z naruszeniem prawa w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P. miasto K., objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność Gminy K. będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w K.

Minister nadmienił, że kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia, bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania (patrz wyrok NSA z 'dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 166/13, publ. CBOSA). Odszkodowanie należy się za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, że sprawa wywłaszczenia nieruchomości ma charakter pierwotny w tym znaczeniu, iż wywłaszczenie poprzedza ustalenie odszkodowania, chociaż oba te elementy stanowią integralne składniki decyzji administracyjnej. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, publ. CBOSA).

Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. przyznawała jedno odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która w późniejszych latach uległa przekształceniom na działkę nr [...] oraz część działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. Prawidłowo uznał więc organ pierwszej instancji, iż niemożliwe jest podzielenie odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość w części, w jakiej stwierdzono nieważność ww. decyzji w zakresie w jakim odpowiada ona obecnej działce nr [...] oraz w części w jakiej stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa w zakresie w jakim odpowiada ona części obecnej działki nr [...].

W związku z powyższym, zdaniem Ministra, Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji w części dotyczącej całego odszkodowania ustalonego na rzecz J. G. w łącznej kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], obj. Lwh [...] gm. kat. Z.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W judykaturze jednolicie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, tj. wówczas, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, a więc nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego (tak m .in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9.11.1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99).

Jak zauważył Wojewoda, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, jeżeli wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych skutek wywłaszczenia pozostaje utrzymany w mocy - utrzymana w mocy musi również zostać decyzja w części ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt. I SA/Wa 2158/11, publ. CBOSA). Jednak zasada ta odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których ustalenie odszkodowania dochowane zostało z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 166/13 (publ. CBOSA) "jeżeli (...) ustalenie odszkodowania dokonane zostało z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych, a jego ocena rażącego naruszenia prawa wynika jedynie z uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy orzekaniu o wywłaszczeniu nieruchomości, to również uznanie, że wywłaszczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne należy odnieść także do orzeczenia w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania. Skoro bowiem negatywna ocena legalności ustalenia odszkodowania jest wynikiem jedynie negatywnej oceny legalności wywłaszczenia, to również w takim samym zakresie do bytu prawnego orzeczenia o odszkodowaniu należy odnieść przesłankę nieodwracalności skutków prawnych przypisaną orzeczeniu o odszkodowaniu".

Minister podniósł, że wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta K., sytuacja taka nie zachodzi jednak w badanej sprawie, bowiem kwestionowana decyzja z uwagi na ustalenie odszkodowania na rzecz osoby zmarłej - obarczona jest samoistną wadą prawną. Negatywna ocena legalności decyzji odszkodowawczej nie jest zatem wyłącznie wynikiem negatywnej oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii podniesionej w toku postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie nieuwzględnienia przez Wojewodę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Minister wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Należy zatem uznać, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. G. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], objętą Lwh [...] gm. kat. Z. na cele budowy osiedla [...] (pkt 5 decyzji).

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucając jej:

naruszenie art. 20 w zw. art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi rażące naruszenie prawa przez organ na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości formalne skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, w sytuacji gdy spadkobiercy pomimo ciążącego na nich obowiązkowi nie ujawnili swego prawa w księdze wieczystej przez ponad 40 lat od śmierci poprzedniego właściciela, w sytuacji gdy przepisy te nie nakładały na organ administracji obowiązku wyjaśnienia istniejącego dualizmu prawnego (niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) polegającego na tym, że do księgi wieczystej wpisana była osoba nieżyjąca lub osoba która nie była właścicielem,

naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych, przy czym okoliczność tę organ ustalił w oparciu o przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy kwestia nieodwracalności skutków powinna być ustalona na gruncie art. 156 § 2 k.p.a.

naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tej normy z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 i uznaniem, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego "nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu" wobec czego przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, LEX nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).

Powyższe oznacza, że decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jest prawidłowa, gdyż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. G. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] skierowana została do J. G. zmarłego w dniu [...] lipca 1938 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego odpisu aktu zgonu wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. rażąco narusza prawo.

Zarzuty skargi są bez znaczenia, gdyż nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy, chociaż ocena prawna zawarta w uzasadnieniu decyzji nie powinna wykraczać poza niezbędne i konieczne dla załatwienia sprawy elementy.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał i wywiódł dlaczego jego zdaniem decyzja Naczelnika w odniesieniu do ustalenia odszkodowania jest prawidłowa, co było zbędne, gdyż organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, ponieważ skierowana została do osoby zmarłej w dacie jej wydawania.

Organ nadzoru nie był uprawniony do analizowania kwestii materialnoprawnych, zwłaszcza, że nie miały one w realiach tej konkretnej sprawy znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia.

Organ nadzoru wykazał również, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze stwierdzeniem nieważności części decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w części stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w odniesieniu do ustalenia odszkodowania była samoistna wada prawna polegająca na jej skierowaniu do osoby zmarłej.

Zasadnie też Minister wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Zgodnie zatem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że takie zmiany legislacyjne nastąpiły, ale z mocą obowiązującą od dnia [...] września 2021 r.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia Ministrowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.