Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 878/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") - w wyniku rozpoznania odwołania P. P. (dalej: "inwestor") - uchylił w całości decyzję Wojewody M. (dalej: "Wojewoda") z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. (dalej: "Burmistrz") z [...] maja 1998 r., nr [...], w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda, ww. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., stwierdził - po wszczęciu postępowania na wniosek M. L. - nieważność decyzji Burmistrza z [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu P.H. H. - [...] P. Zakład Pracy Chronionej pozwolenia na: wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji Zakładu Spółdzielczego Inwalidów "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni - na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. O. H. K. w Z.

Od powyższej decyzji Wojewody wniósł, w ustawowym terminie, odwołanie P, P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] lutego 2019 r. GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę, w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 89, poz. 414 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB stwierdził, że wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został dołączony dokument potwierdzający, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak ze znajdującej się w aktach sprawy (teczka [...]) kopii aktu notarialnego z [...] stycznia 2009 r., rep. A, nr [...] wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza z [...] maja 1998 r., współwłaścicielami działek inwestycyjnych o nr ewid. [...] i [...] byli inwestorzy W. i H. P. Ponadto z treści § 1.3 ww. aktu notarialnego wynika, iż "przedmiotową nieruchomość W. i H. małżonkowie P. nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1997 r. rep. A, nr [...], a H. P., P. F. P. i A. P. stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości we wskazanych udziałach na podstawie spadkobrania po zmarłym w dniu [...] maja 2002 r. ojcu – W. P. (...)."

Tym samym, zdaniem organu II instancji, kontrolowana decyzja Burmistrza z [...] maja 1998 r. nie została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. GINB wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestorzy uzyskali decyzję Burmistrza z [...] stycznia 1998 r., nr [...] ustalającą na ich wniosek warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na gaz płynny o mocy [...]kW, zbiorników na gaz o poj. do [...] I i muru ogniowego, usytuowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] obr [...] w Z., w ramach inwestycji obejmującej adaptację istniejącego zakładu ([...]) na zakład o profilu spożywczym.

Ustosunkowując się do twierdzeń wnioskodawczyni M. L., że brak jest decyzji o warunkach zabudowy dla części spornej inwestycji obejmującej adaptację istniejącego zakładu ([...]) na zakład o profilu spożywczym, GINB wyjaśnił, iż stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 415), nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. "Zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nie ma wyraźnego prawnego zdefiniowania, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. W przedmiotowej sprawie, w ocenie GINB, projektowana adaptacja zakładu ([...]) na zakład o profilu spożywczym powoduje jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej, nie skutkuje natomiast zmianą usytuowania istniejącego obiektu, w którym wykonywana będzie działalność gospodarcza, nie wpływa też na jego powierzchnię zabudowy. Tym samym, brak było obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w powyższym zakresie, w przeciwieństwie do budowy kotłowni na gaz płynny i budowy muru ogniowego. Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Następnie, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie został także naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza z [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Dodatkowo GINB podkreślił, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad [...] latach jego funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika aby przez okres [...] lat ww. pozwolenie na budowę było kwestionowane, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Powyższe stanowisko znalazło m.in. odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Następnie, organ odwoławczy podniósł, że według art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Stosownie do § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. GINB wskazał, że sporna inwestycja polega na adaptacji Zakładu S. I. "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe o profilu spożywczym, dobudowie do ww. Zakładu kotłowni, zbiorników na gaz płynny i ściany osłonowej oddzielenia przeciwpożarowego. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana kotłownia została usytuowana w odległości ok. [...] m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. [...] m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] (zob. proj. bud. projekt adaptacji zakład S. l. "[...]" na zakład pracy chronionej (...), Projekt zagospodarowania działki).

Ponadto zgodnie z treścią § 178 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dopuszcza się zasilanie wewnętrznych instalacji gazowych gazem płynnym z baterii butli lub zbiorników stałych, instalowanych na zewnątrz budynku, pod warunkiem spełnienia wymagań dotyczących ustalania wielkości stref zagrożenia wybuchem, określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. B. U. uzgodnił lokalizację zbiorników gazowych i stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (zob. proj. bud. projekt adaptacji zakładu, Projekt Zagospodarowania Działki). Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Wobec powyższego (jak wskazał GINB) decyzja Burmistrza z [...] maja 1998 r., nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 i § 178 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania P. P., dotyczącego braku posiadania przez M. L. przymiotu strony, GINB wyjaśnił, że w decyzji z [...] lipca 2017 r., znak: [...], stwierdził, iż M. L. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z [...] maja 1998 r. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2853/17, oddalił sprzeciw P. P. względem ww. decyzji GINB z [...] lipca 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał także, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek M. L. z [...] listopada 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii akustycznej z [...] lipca 2018 r., sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu wibroakustyki budowlanej o specjalności ochrona przed hałasem - na okoliczność przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu środowiskowego emitowanego przez sporną inwestycję. Organy administracji w postępowaniu nieważnościowym kontrolują bowiem prawidłowość decyzji w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

W konsekwencji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Burmistrza z [...] maja 1998 r. nie narusza rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. GINB nie stwierdził także, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi lub spraw załatwionych milcząco, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższą argumentację GINB uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z [...] maja 1998 r., nr [...].

Skargę na decyzję GINB z [...] lutego 2019 r. złozyła M.L. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza z [...] maja 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu P.H. [...] - H. i W. P. Zakład Pracy Chronionej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącego Zakładu Spółdzielczego Inwalidów "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. O. K., oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], a w konsekwencji utrwalenie w obrocie prawnym skutków wadliwej decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 1998 r., pomimo jej rażącej sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wadliwej decyzji oraz z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. Z [...] maja 1993 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z 1993 r., pod poz. [...] - dalej jako: "Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.";

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak utrzymania w mocy legalnej decyzji Wojewody nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], eliminującej z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenie administracyjne dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji brak ukonstytuowania w obrocie prawnym prawidłowego rozstrzygnięcia nadzorczego organu I instancji;

3) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak wszechmocnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, stanowiącego podstawę wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., uchybienie wymogowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto wyprowadzenie wniosków sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami, polegające w szczególności na:

a) nieuprawnionym przyjęciu, iż inwestycja polegająca na adaptacji Zakładu Spółdzielczego Inwalidów "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe o profilu spożywczym, nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 415), a jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej, ergo na inwestorze nie spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa inwestycja stanowiła zmianę sposobu zagospodarowania terenu obejmującego dz. ew. [...] i [...], z przeznaczenia usługowego - odpowiadającego ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zgodnie z którym teren ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niską z usługami - na przeznaczenie stricte produkcyjne, pozostające w jawnej sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi;

b) przyjęciu błędnego założenia, iż pomiędzy decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na gaz płynny, zbiorników na gaz i muru ogniowego, usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] w Z., a decyzją tegoż organu nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego robót adaptacyjnych Zakładu Spółdzielni Inwalidów "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego o profilu spożywczym i zezwoleniu na roboty budowlane, zachodzi tożsamość przedmiotowa, w sytuacji gdy inwestycja obejmująca adaptację Zakładu Spółdzielni inwalidów "[...]" na zakład produkcyjny o profilu spożywczym, nie została poprzedzona wydaniem przez Burmistrza Gminy Z. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo iż prowadziła do zmiany sposobu jego zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

c) wadliwym przyjęciu, iż przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. udzielającej pozwolenia na adaptację Zakładu Spółdzielni Inwalidów "[...]" na zakład produkcyjny o profilu spożywczym, organ administracyjny był bezwzględnie związany treścią własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na gaz płynny wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zbiorniki na gaz, mur ogniowy), a tym samym Burmistrz Gminy Z. nie był zobowiązany do badania zgodności projektu zagospodarowania terenu z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., podczas gdy inwestycja obejmująca adaptację Zakładu Spółdzielni Inwalidów "[...]" ([...]) na zakład produkcyjny o profilu spożywczym – z wyłączeniem dobudowy kotłowni na gaz i infrastruktury towarzyszącej - nie poprzedzała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i to pomimo powodowania przez tę inwestycję zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu,

d) całkowitym pominięciu faktu, iż na żadnym etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w ramach realizacji inwestycji polegającej na adaptacji Zakładu Spółdzielni Inwalidów "[...]" ([...]) na zakład produkcyjny o profilu spożywczym, nie doszło do badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodności projektu zagospodarowania terenu z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., ergo decyzja Burmistrza nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wadliwej decyzji.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. (IV SA/Wa 1364/15) na okoliczność skutków prawnych wadliwej decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu P.H. [...] - H. i W. P. Zakład Pracy Chronionej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącego Zakładu Spółdzielczego Inwalidów "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. O. K. w Z..

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania P. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody M. z [...] sierpnia 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu P.H. [...] - H.I.W. P. Zakład Pracy Chronionej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji Zakładu Spółdzielczego Inwalidów "[...]" na Zakład Pracy Chronionej Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. O. H. K. w Z..

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja z [...] lutego 2019 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jak zaznaczył GINB, tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym należy podkreślić, że rażące naruszenie przepisu prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Z. z [...] maja 1993 r., nr [...], działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] (na terenie których położony jest wyżej opisany Zakład) usytuowane były na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej niskiej z usługami na obszarze miasta historycznego (Śródmieście).

Zatwierdzonym projektem zezwolono na: roboty budowlane związane z adaptacją istniejącego zakładu prowadzącego usługi [...] na zakład o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia w postaci kotłowni (pkt 1 i uzasadnienie kontrolowanej decyzji Burmistrza z 1998 r.). W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 1998 r. organ stwierdził, że inwestycja nie koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 1993 r. zaś wcześniejszą decyzją zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi o decyzję Burmistrza z [...] stycznia 1998 r., nr [...], ustalającą - na wniosek inwestorów - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kotłowni na gaz płynny o mocy [...]kW, zbiorników na gaz o poj. do [...] I i muru ogniowego, która została zamierzona w ramach ww. inwestycji obejmującej adaptację istniejącego zakładu ([...]) na zakład o profilu spożywczym. Z warunków wynikających z planu wynikało bowiem, że gazyfikacja miasta przewidziana jest w perspektywie. W konsekwencji, w tej ostatniej decyzji określono dla budowy kotłowni warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów trzecich.

Za nieuprawnione Sąd uznał twierdzenie skarżącej, że organ wydający decyzję w 1998 r. rażąco naruszył (w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.) przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego i art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, w zakresie budowy kotłowni przewidzianej w ramach procesu inwestycyjnego (adaptacyjnego) inwestorzy uzyskali wymaganą decyzję Burmistrza z [...] stycznia 1998 r.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że projektowana adaptacja zakładu ([...]) na zakład o profilu spożywczym powodowała w 1998 r. jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej. Z dokumentów nie wynika aby adaptacja wprowadzała zmianę usytuowania istniejącego obiektu, czy też wpływała znacząco na jego powierzchnię zabudowy. W konsekwencji, w realiach wówczas panujących, brak było obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy do pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego, w przeciwieństwie do budowy kotłowni na gaz płynny i budowy muru ogniowego.

Trafnie więc zostało stwierdzone, że kontrolowana decyzja Burmistrza z [...] maja 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.

Odrębną natomiast kwestią jest to, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego na przestrzeni lat nastąpiła zmiana profilu działalności, wiążąca się niewątpliwie z dużymi uciążliwościami dla skarżącej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2061/16, którym uchylono decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r., nr [...], oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. M. z [...] lutego 2016 r., nr [...], nakładającą na P. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku produkcyjnego (działka ewid. [...], [...] i [...]) w Z.: "Przede wszystkim nie wyjaśniono kluczowej - bo determinującej zastosowanie właściwego trybu (naprawczego bądź legalizacyjnego) - kwestii, to jest czy wykonane roboty budowlane w istocie należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków ustalonych decyzją Burmistrza Gminy Z. z [...] maja 1998 r., którą – co wymaga podkreślenia – zatwierdzono projekt budowlany obejmujący wyłącznie roboty adaptacyjne istniejącego budynku, w którym uprzednio prowadzona była działalność usługowa w branży szwalniczej, czy też inwestor dokonał później rozbudowy spornego obiektu, na co wskazywała M. L.. Skarżąca bowiem podnosiła, że dopuszczenie się "istotnych odstępstw" nastąpiło po wejściu w życie uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. Z.. Nie było przy tym kwestionowane, że obecna powierzchnia obiektu wynosi [...] m2, a uprzednio wynosiła [...] m2 (jak w decyzji Burmistrza z 1998 r.), co daje różnicę [...] m2, czyli [...]% i zwiększyło kubaturę (protokół oględzin z dnia [...] września 2015 r). Potwierdzenie ostatniego ze wskazanych przypadków obligowałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia odnośnie części inwestycji nieobjętej ww. pozwoleniem budowlanym postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 i to przy zastosowaniu pkt 3 Prawa budowlanego. (...)." Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3067/17 (okoliczność znana Sądowi rozpoznającemu sprawę z urzędu), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. P. na ww. wyrok WSA.

W konsekwencji, skoro w ocenie składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., jak również z uwagi na ponad [...] letni upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji, rozstrzygnięcie GINB z [...] lutego 2019 r. Sąd uznał za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.