Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 62/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 marca 2009 r. M.N. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym wnioski do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rozpatrzone zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia 13 sierpnia 2008 r. oraz projekt planu miejscowego sporządzonego wg uchwały Rady Miasta W. nr [...].

Pismem z dnia 27 marca 2009 r., organ zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o sprecyzowanie, które informacje mają być przedmiotem udostępnienia. W tym samym piśmie organ wskazał również, że wnioski do projektu planu miejscowego, jako wnioski w sprawach indywidualnych, nie mają charakteru informacji publicznej.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. M.N. doprecyzował swój wniosek, podnosząc jednocześnie niewłaściwą interpretację przepisów prawa przez organ. Wskazał, że zwraca się o udostępnienie tylko treści merytorycznej wszystkich złożonych wniosków do planu miejskiego bez wskazywania danych osobowych wnioskodawców.

Pismem z dnia 5 maja 2009 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko informując równocześnie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 25 czerwca 2009 r. M. N. złożył skargę do Prezydenta W., wnosząc o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 marca 2009 r. W odpowiedzi z dnia 22 lipca 2009 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. N. wniósł o zobowiązanie Prezydenta do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 marca 2009 r. i z dnia 8 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie przez organ przepisów art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwą interpretację.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Prezydenta W. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność wobec nie wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle obowiązujących przepisów prawa wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W sprawie będącej przedmiotem osądu skarżący zarzuca bezczynność Prezydenta Miasta W. w zakresie nieudostępnienia wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie Prezydent Miasta W. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje zarówno w zakresie strony podmiotowej, jak i przedmiotowej nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2009 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Konstytucja RP w art. 61 daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten komentowany jest, jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów zobowiązanych do udzielenia informacji, co oznaczałoby, że ustanawiając konstytucyjne prawo do informacji publicznej, polski ustawodawca konstytucyjny przyjął rozwiązanie podobne do już istniejących w innych państwach, oparte na koncepcji wglądu obywateli w dokumenty publiczne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jaki informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08 Lex nr 423325).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295).

W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie skarżącego o udostępnienie wniosków do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rozpatrzonych zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia 13 sierpnia 2008 r., nie stanowi informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez organ – prezydenta miasta, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań – sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zasadniczo chodzi o dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu.

Wnioski składane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Wnioski dotyczące projektu planu, do czasu ich rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy, nie wywierają żadnych skutków prawnych, ani żadnych innych w życiu publicznym. Nie można zatem przyjąć, że stanowią informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu.

Charakter informacji publicznej posiada natomiast zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do planu miejscowego (art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym). Informację dotyczącą wniosków wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może uzyskać każdy zapoznając się z treścią zarządzenia. Niewątpliwie w tym przedmiocie dopuszczalny jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Wskazuje na to szereg pism skierowanych do skarżącego, w których organ wyraźnie informuje o braku podstaw prawnych do udzielenia żądanych informacji. Stanowi to przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego.

Mając powyższe na względzie, skoro Prezydent Miasta W. nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).