Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 717/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 3 i 4; art. 7 ust.4 zd.2 i ust. 12;
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. Spółki Jawnej z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr XLIX/679/2022 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach M. , K. i K. w Z. oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Spółka Jawna z siedzibą w L. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Zamość Nr XLIX/679/2022 z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...], [...] i [...] w Z., opublikowaną w wojewódzkim dzienniku urzędowym w dniu 7 września 2022 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538; dalej: specustawa).

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 specustawy poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niepodjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...], [...] i [...] w Z. pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek uprawniających Radę Miasta Zamość do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a w szczególności istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z., które mogłyby zostać częściowo wyeliminowane poprzez przeprowadzenie inwestycji;

2) art. 5 ust. 3 oraz 7 ust. 4 zd. 2 specustawy poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z. oraz potrzeb i możliwości rozwoju Miasta Z. wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 7 ust. 12 i 13 w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej uchwały stanowiska wyrażonego przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną Miasta Z. w opinii, która została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 15 Regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta Z. stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z 27 stycznia 2022 r. z uwagi na fakt, że w posiedzeniu, na którym dokonano negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej, nie uczestniczyli autorzy wniosku oraz wchodzących w jego skład opracowań, projektów, koncepcji i dokumentów pomimo jednoznacznego brzmienia Regulaminu, w związku z czym Prezydent Miasta Z. obowiązany był przyjąć, iż Komisja nie przedłożyła prawidłowo przygotowanej opinii, czego konsekwencję powinno stanowić uznanie, że Komisja w ustawowo określonym terminie nie wniosła zastrzeżeń do złożonego wniosku;

4) art. 7 ust. 13, 14 i 17 w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej uchwały stanowiska wyrażonego przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną Miasta Z. w opinii sporządzonej z naruszeniem § 3 ust. 15 Regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta Z., z uwagi na fakt, iż opinia pozostaje w sprzeczności z treścią opinii przedstawionych przez organy, o których mowa w art. 7 ust. 12 oraz uzgodnień, o których mowa w art. 7 ust. 14, w tym uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 7 ust. 4 specustawy oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącej;

6) art. 7 ust. 4 pkt 2 specustawy oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z naruszeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa w wyniku niepodjęcia przez Radę Miasta Zamość uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...]. [...] i [...] w Z. pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek uprawniających Radę do podjęcia przedmiotowej uchwały, a w szczególności istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miasta Z., które mogłyby zostać częściowo wyeliminowane poprzez przeprowadzenie inwestycji przez skarżącą;

7) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa poprzez sporządzenie lakonicznego, nieprecyzyjnego oraz niemożliwego do zweryfikowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co w istocie uniemożliwia dokonanie oceny jej legalności, powodując jednocześnie, że zamieszczone w uchwale rozstrzygnięcie jawi się jako arbitralne.

W związku z powyższym skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wyjaśniła, że władztwo planistyczne rady gminy co prawda stanowi upoważnienie do legalnej ingerencji w sferę wykorzystania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego, gdyż gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi oraz uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. braku zgody lokalnej społeczności na daną inwestycję. Takie działanie stanowi ewidentne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność podjętej uchwały.

Zdaniem skarżącej, rada gminy, dokonując wiążącej oceny spełnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium, korzysta z pewnej swobody, jednakże nie działa w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organy gminy, działając w granicach oraz na podstawie prawa, mają obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Rada gminy bowiem nie dokonuje jedynie samej oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, lecz wynik tej oceny jest zobowiązana wziąć pod uwagę przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 lipca 2021 r., II SA/Lu 326/21).

Odnosząc się do pierwszego z powodów odmownego rozstrzygnięcia Rady Miasta Zamość, tj. faktu, że Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, skarżąca podkreśliła, że jedynie Komisja sporządziła negatywną opinię wniosku, natomiast pozostałe opinie były pozytywne, co więcej, wniosek został także uzgodniony przez wszystkie podmioty, od których pozytywnego uzgodnienia wydanie uchwały o lokalizacji inwestycji było uzależnione, przy czym okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Ponadto opinia została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 15 Regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta Z. stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z 27 stycznia 2022 r., zgodnie z którym w posiedzeniach Komisji biorą udział autorzy i koreferenci opracowań rozpatrywanych na tych posiedzeniach. Tymczasem w posiedzeniu, na którym Komisja dokonała negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej, nie uczestniczyli autorzy wniosku oraz wchodzących w jego skład opracowań, projektów, koncepcji i dokumentów, przy czym powyższe wynikało wyłącznie z niewezwania ich przez Komisję. Powyższe, wbrew jednoznacznym postanowieniom Regulaminu, poprzez nieobecność na posiedzeniu Komisji osób biorących udział w sporządzaniu wniosku w istocie uniemożliwiło skarżącej merytoryczne ustosunkowanie się do stanowiska Komisji, co jest tym bardziej krzywdzące, że przepisy nie przewidują żadnej procedury umożliwiającej inwestorowi zaskarżenie łub merytoryczne ustosunkowanie się do złożonej opinii, skutkujące zmianą stanowiska Komisji. Dopiero w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały skarżąca uzyskała możliwość merytorycznego ustosunkowania się do przygotowanej przez Komisję opinii oraz procedury jej sporządzenia

Odnośnie do merytorycznej strony opinii Komisji, skarżąca wyjaśniła, że ta opinia jest niewiążąca dla organu przy rozpatrywaniu wniosku, bowiem ustawa nakłada na organ gminy wyłącznie obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się odpowiednim podmiotom na temat planowanej inwestycji. Inaczej jest natomiast w przypadku uzgodnień, bowiem organy uzgadniające, w odróżnieniu od organów opiniujących, mają obowiązek zajęcia stanowiska w określonym terminie. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Przechodząc do zaprezentowanego w opinii stanowiska Komisji, skarżąca wskazała, że jest ona pozbawiona uzasadnienia, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 16 specustawy, w świetle którego do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się. Z powyższego przepisu można wywnioskować, że opinia powinna zawierać uzasadnienie umożliwiające inwestorowi modyfikację wniosku stosownie do przyznanego mu na mocy tegoż przepisu uprawnienia. Dopiero analiza protokołu nr 3/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. z posiedzenia pozwala poznać przyczyny, jakimi kierowała się Komisja, dokonując negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej. Z analizy treści przedmiotowego protokołu wynika, że podstawę negatywnego zaopiniowania wniosku przez Komisję stanowiła decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 czerwca 2021 r. oraz decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych układu urbanistycznego tworzonego przez zachodnią część dawnych Koszar w mieście Z.. Zdaniem Komisji, wiążące są dla niej przytoczone w protokole fragmenty decyzji (powtórzone następnie w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały), przy czym skarżąca podkreśliła, że dokonana przez Komisję wykładnia przedmiotowych decyzji jest błędna i wynika z jedynie pobieżnej oraz wybiórczej analizy ich postanowień, bowiem decyzje te nie zabraniają zabudowy na wskazanych w nich terenach, co wprost wynika z całkowicie pominiętego przez Komisję podsumowania decyzji Konserwatora, w którym wskazał on, że celem ochrony przedmiotowego obszaru jest przede wszystkim zachowanie zabytkowego układu urbanistycznego, ukształtowanego w oparciu o historyczne podziały własnościowe i dawną zabudowę koszarową. Na obszarze objętym niniejszym wpisem do rejestru zabytków szczególnej ochronie podlegają przede wszystkim linie i gabaryty historycznej zabudowy oraz przebieg i rozplanowanie istniejących ulic i zachowanych placów. W związku z powyższym konieczne jest respektowanie powiązań przestrzennych poszczególnych elementów zabudowy, związanych z pierwotną kompozycją oraz funkcją poszczególnych obiektów i weryfikacja wprowadzanych nowych elementów współkształtujących zabytkową przestrzeń (np. inwestycje drogowe, nowa zabudowa i jej rozplanowanie, gabaryty, forma architektoniczna, kompozycja elewacji, napowietrzna infrastruktura techniczna i in.), gdyż sposób zagospodarowania obszaru objętego niniejszą decyzją ma istotne znaczenie dla ochrony konserwatorskiej całego obszaru, stanowiącego urbanistyczną całość. Powyższe, zdaniem skarżącej, wprost wskazuje, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuszcza możliwość lokalizacji nowej zabudowy na terenach, których dotyczy przedmiotowa decyzja, pod warunkiem respektowania powiązań przestrzennych poszczególnych elementów zabudowy, związanych z pierwotną kompozycją oraz funkcją poszczególnych obiektów.

Za powyższym, w ocenie skarżącej, przemawia w szczególności fakt, że złożony przez skarżącą wniosek został, stosownie do postanowień art. 7 ust. 14 specustawy, uzgodniony przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wprost wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 29 czerwca 2022 r. (znak: IN.III.5183.96.1.2022).

Reasumując, skarżąca podniosła, że Rada Miasta Zamość przed wydaniem zaskarżonej uchwały dysponowała negatywną opinią Komisji oraz pozytywnym uzgodnieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które w istocie poruszały tożsamą kwestię, tj. objęcie terenów wskazanych we wniosku ochroną konserwatorską, przy czym uzgodnienia, w odróżnieniu od opinii, są dla organu wiążące. Jednakże skoro podstawę wydania negatywnej opinii stanowiła decyzja Konserwatora Zabytków, który dokonał jednocześnie pozytywnego uzgodnienia wniosku skarżącej, Rada Miasta Zamość bez dogłębnej analizy powinna wywnioskować, że stanowisko zajęte przez Komisję jest nieprawidłowe i wynika z błędnej oraz wyrywkowej wykładni postanowień decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W związku z powyższym Rada nie powinna opierać rozstrzygnięcia na postanowieniach negatywnej opinii Komisji, lecz na uzgodnieniu Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Uzupełniająco skarżąca zwróciła uwagę, że Sąd powinien ocenić, czy opinia Komisji została przekazana organowi w ustawowo określonym terminie, tj. w terminie 21 dni od otrzymania powiadomienia, stosownie do art. 7 ust. 13 specustawy. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się bowiem za brak zastrzeżeń. Mając na uwadze fakt, że wniosek został zamieszczony w BIP Miasta Zamość 6 czerwca 2022 r., a opinia Komisji wpłynęła do Urzędu Miasta 29 czerwca 2022 r., istnieje, zdaniem skarżącej, możliwość, że została ona przekazana Prezydentowi po upływie terminu.

Odnosząc się natomiast do drugiego z powodów odmownego rozstrzygnięcia Rady Miasta Zamość, tj. wskazania przez inwestora zbyt niskiego wskaźnika miejsc parkingowych dla mieszkań i lokali usługowych, skarżąca wyjaśniła, że tożsama przyczyna odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji stanowiła przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie w dwóch wyrokach dotyczących jednego wniosku, a mianowicie w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. (II SA/Lu 45/22) oraz w wyroku z 29 lipca 2021 r. (II SA/Lu 326/21). Argument ten jest nader ogólnikowy, nie wynika z niego w żaden sposób, jaka ilość miejsc postojowych jest w ocenie Rady "odpowiednia" dla planowanej inwestycji. Specustawa mieszkaniowa nie zawiera z oczywistych względów żadnych wymogów w tym zakresie. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego również nie zawiera żadnych wskazań co do tego parametru, co jest uzasadnione charakterem studium jako aktu wskazującego ogólne kierunki i założenia kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy.

Przechodząc do ostatniego z powodów odmownego rozstrzygnięcia Rady Miasta Zamość, tj. wystarczającego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta, skarżąca wskazała, że tożsama przyczyna odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji stanowiła przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. (II SA/Lu 45/22). Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie tak, jak w sprawie, której dotyczył przytoczony wyrok WSA w Lublinie, Rada Miasta Zamość w istocie wskazała jedynie, że potrzeby mieszkaniowe na terenie Z. w zakresie nowych mieszkań sprzedawanych komercyjnie są wystarczające, co wynika w szczególności z faktu, iż niezależnie od terenów przewidzianych w obowiązującym w MPZP pod budownictwo wielorodzinne, podjęła szereg uchwał mających na celu umożliwienie rozwoju budownictwa wielorodzinnego w Z.. Przy czym organ nie wskazał, o jakich uchwałach wspomina, a nawet jakich spraw one dotyczyły, jedynie domniemywać można, że mogły one dotyczyć ustaleń lokalizacji inwestycji. Jednakże, jak wskazał WSA w przytoczonym powyżej wyroku, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w jakiejś części miasta nie oznacza, że w innej części te potrzeby są dostatecznie zapewnione, dlatego też argument w postaci "podjęcia szeregu uchwał" w żadnym wypadku nie może stanowić powodu podjęcia uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji. Ponadto Rada Miasta Zamość całkowicie pominęła dane zamieszczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamość stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały NR XV/262/2019 Rady Miasta Zamość z 25 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamość. Na stronie 87e Stadium w części zatytułowanej jako "Zapotrzebowanie na nową zabudową" wprost wskazano, że "w przypadku Z. zapotrzebowanie na nową zabudowę przekroczyło chłonność luk w zabudowie na terenach przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych dla funkcji mieszkaniowej. Analiza wykazała zapotrzebowanie na 868 731 m˛ powierzchni użytkowej zabudowy z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe". Z powyższego jednoznacznie wynika, że skala zapotrzebowania jest duża, przy czym złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących przewiduje zapewnienie około 10 000 m˛ powierzchni użytkowej z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, czym w przypadku podjęcia przez Radę Miasta Zamość uchwały o lokalizacji inwestycji mógłby się przyczynić do częściowego zaspokojenia określonego w studium zapotrzebowania na powierzchnię użytkowej zabudowy z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżąca dodała, że wniosek, który zainicjował procedurę, w wyniku której została podjęta zaskarżona uchwała, nie był pierwszym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji na tym terenie. Wyżej wymieniony wniosek był już trzecim wnioskiem skarżącej, przy czym złożenie drugiego wniosku również zakończyło się uchwaleniem przez Radę Miasta Zamość uchwały odmownej, natomiast przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji stanowiło nieuzgodnienie złożonego wniosku przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W związku z powyższym skarżąca dokonała modyfikacji wniosku oraz projektu tak, aby spełniały one wymagania stawiane przez Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zamość wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśniła, że uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z art. 7 ust. 4 specustawy, ani z innego przepisu tej ustawy, w tym art. 5 ust. 3, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy, rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Gdyby ustawodawca zamierzał "związać" radę gminy obowiązkiem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przepisy tej ustawy uzyskałyby inne brzmienie (np. w razie spełnienia przesłanek rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej).

Rada podniosła następnie, że przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy rozwiązanie pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter powołanego uregulowania, ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne - w ocenie rady gminy - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy).

Rada Miasta Zamość, korzystając z zapewnionej możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji w trybie specustawy, odmówiła uzgodnienia lokalizacji. W uzasadnieniu skarżonej uchwały wskazała przyczyny, dla których uznała, że przedstawiony projekt inwestora nie uzasadnia zastosowania wyjątkowych przepisów specustawy. Przede wszystkim Rada rozważyła stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta.

Jednocześnie Rada dostrzegła, że określony w art. 7 ust. 4 specustawy wymóg wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy jest wyjątkowo nieostry i niedoprecyzowany. Specustawa nie wskazuje na sposób określenia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Uznać więc należy, iż wolą ustawodawcy było zdanie się na doświadczenie i wiedzę Rady w tym zakresie. Oczywistym jest, iż ten stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy będzie różny w zależności od rodzaju mieszkań. Z jednej strony w każdej gminie występują niedobory mieszkań socjalnych oraz tanich mieszkań na wynajem, stanowiących w szczególności komunalny zasób mieszkaniowy. Z drugiej strony występuje nasycenie lokalnego rynku mieszkaniowego w zakresie mieszkań własnościowych, które nie mogą być zakupione przez osoby potrzebujące własnego lokum ze względu na ich wysoką cenę.

Rada wyjaśniła, że niezależnie od terenów przewidzianych w obowiązującym MPZP pod budownictwo wielorodzinne, podjęła szereg uchwał mających na celu umożliwienie rozwoju budownictwa wielorodzinnego w Z.. Chodzi o uchwały podjęte w trybie specustawy mieszkaniowej, wyrażające zgodę na inwestycje mieszkaniowe przy ulicy [...] (inwestycja jest w toku), przy ul. [...] (inwestor rozpoczął proces inwestycji), przy ul. [...] (inwestor rozpoczął proces inwestycji), przy [...] II (inwestor nie rozpoczął inwestycji) i przy ul. [...] (trwa proces sprzedaży mieszkań). Nadto Rada Miasta Zamość wyjaśniła, że podjęła uchwałę o zmianie MPZP dla terenów przy ul. [...] poprzez przeznaczenie na potrzeby budownictwa wielorodzinnego terenów dotychczas przeznaczonych na budownictwo jednorodzinne (na tym terenie rozpoczęto proces inwestycji i trwa proces sprzedaży mieszkań). Podjęta została także uchwała o przystąpieniu do zmiany MPZP dla terenów na O. B. Z., gdzie na potrzeby budownictwa wielorodzinnego ma zostać przeznaczone kilkadziesiąt hektarów terenów stanowiących własność Miasta Z.. Ponadto Rada Miasta Zamość wyraziła zgodę na wniesienie aportem gruntów do spółek budujących lokale mieszkalne w ramach programu Mieszkanie Plus przy ul. [...], (wybudowanych zostało 96 mieszkań, które wkrótce będą zasiedlane). [...] sp. z o.o. przy ul. [...] wybudowała 34 mieszkania i przy ul. [...] – według przedstawianych koncepcji posiada możliwość zbudowania około 150 mieszkań (obecnie trwają prace projektowe). Natomiast ustalenia studium, na które powołuje się skarżący, dotyczące zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową, zostały opracowane przed podjęciem wskazanych wyżej uchwal i rozpoczęciem wymienionych inwestycji. Ponadto przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miasta dokonała analizy rynku sprzedaży mieszkań i stwierdziła, że tylko w zakresie przejrzenia dwóch serwisów ogłoszeniowych można stwierdzić, iż rynek oferuje możliwość zakupu mieszkań zarówno z rynku wtórnego i pierwotnego. Możliwość zakupu mieszkań nie jest ograniczona ich dostępnością, a jedynie możliwościami płatniczymi potencjalnych nabywców. Tylko w zakresie możliwości zakupu mieszkań (bez domów) w serwisie OLX dostępnych jest 90 ogłoszeń, w tym 6 dotyczy mieszkań z rynku pierwotnego, a w serwisie OTODOM dostępnych jest 78 mieszkań, w tym 28 z rynku pierwotnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Miasta oceniła, że potrzeby mieszkaniowe na terenie Miasta Z. w zakresie nowych mieszkań sprzedawanych komercyjnie są w wystarczającym stopniu zaspokojone.

Odnosząc się do zarzutów związanych z nieuwzględnieniem przez Radę Miasta potrzeb i możliwości rozwoju Gminy Miasta Z. wynikających z ustaleń studium, Rada wyjaśniła, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej skarżącego nie była sprzeczność inwestycji ze studium.

Odnosząc się do zarzutów związanych z kierowaniem się przez Radę opinią Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która w ocenie skarżącego jest sprzeczna z pozostałymi opiniami oraz uzgodnieniami, Rada zauważyła, że ustawodawca wskazał wymienionym w art. 7 ust. 12 specustawy organom na zakres, w jakim mogą przedstawić swoją opinię, tym samym opinia wyrażona przez Komisję nie narusza kompetencji pozostałych opiniujących i uzgadniających organów i nie musi być z nimi zgodna. Opinia nie ma mocy wiążącej. Może mieć ewentualny wpływ na treść uchwały. Mając na uwadze powyższe, Rada Miasta przychyliła się do stanowiska Komisji, zgodnie z którym zespól Koszar stanowi niezaprzeczalną, wyjątkową wartość historyczną i naukową i dla zachowania tych wartości niezbędne jest współistnienie obszarów zabudowanych i wolnych od zabudowy. Komisja podkreśliła destrukcyjny charakter niektórych dotychczas podejmowanych działań budowlanych na terenie Zespołu Koszar oraz wycięcia części zabytkowego drzewostanu. Komisja zaznaczyła, że układ urbanistyczny Koszar należy odczytywać jako całościowe, przestrzenne założenie zawierające budynki mieszkalne, usługi, place oraz formy zieleni. Zachowanie przez Miasto dziedzictwa architektonicznego, historycznego i kulturowego Zespołu Koszar powinno być nadrzędnym celem dla Miasta w interesie społecznym, ważnym dla przyszłych pokoleń i przyczyniających się do promocji Miasta.

Odnosząc się do zarzutu braku uczestnictwa autorów wniosku oraz wchodzących w jego skład opracowań, projektów, koncepcji i dokumentów w posiedzeniu Komisji, Rada wyjaśniła, że przed terminem posiedzenia członkowie Komisji otrzymują materiały będące przedmiotem obrad. Komisja korzysta z § 3 pkt 15 Regulaminu prac jedynie w przypadku wątpliwości co do treści analizowanych materiałów. Po zapoznaniu się z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach: [...], [...] i [...] w Z. oraz z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną, Komisja stwierdziła, że opracowany wniosek jest czytelny i nie ma potrzeby jego prezentacji przez wnioskodawcę. Wydając opinię, Komisja kierowała się decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych układu urbanistycznego tworzonego przez zachodnią część dawnych Koszar w mieście Z.. Wbrew twierdzeniom skargi, Komisja przedstawiła opinię w ustawowym terminie. Następnie opinia została przekazana do wiadomości skarżącemu.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rada uznała, że specustawa nie określa wymagań dla uzasadnienia uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2021 r., (II OSK 2521/20, LEX nr 3230020), wskazał, że uwzględniając przepisy specustawy, w szczególności jej art. 14, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. Z kolei w wyroku z 14 października 2020 r. (II OSK 3942/19, LEX nr 3070320), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. NSA wskazał, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Skoro zatem w świetle przytoczonego orzecznictwa nawet brak uzasadnienia uchwały nie może automatycznie skutkować jej nieważnością, to tym bardziej, w ocenie Rady Miasta, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy zarówno do stwierdzenia nieważności uchwały, jak też stwierdzenia jej wadliwości w tym zakresie. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem uzasadnienie.

Rada Miasta zwróciła uwagę na problem miejsc parkingowych. Inwestor przewidział wskaźnik 1,2 miejsc parkingowych na 1 mieszkanie i 16 miejsc postojowych dla projektowanych lokali usługowych. Praktyka pokazuje, że tak niskie wskaźniki miejsc parkingowych dla mieszkań i lokali usługowych powodują, że mieszkańcy i klienci parkują posiadane pojazdy poza terenem inwestycji na terenach podmiotów trzecich i na terenach do tego nieprzeznaczonych, co powoduje bardzo dużą uciążliwość dla mieszkańców sąsiadujących budynków mieszkalnych. Rada Miasta w trosce o dobro społeczności lokalnej zmuszona była wziąć pod uwagę również tę okoliczność. Radni mają świadomość występującego deficytu miejsc parkingowych, który przekłada się następnie na parkowanie w miejscach niedozwolonych, stwarzanie zagrożenia poprzez blokowanie dróg pożarowych, rozjeżdżanie trawników, konflikty sąsiedzkie czy w końcu konieczność budowy parkingów publicznych na koszt miasta, ponieważ nie zostały one zapewnione przez dewelopera. Natomiast zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na które w uzasadnieniu skargi powołuje się skarżący, dotyczące zapełnienia parkingów miejskich, zostały opracowane przed wieloma laty, gdy liczba samochodów parkujących na terenie miasta była zdecydowanie mniejsza.

Analizując zarzuty skargi dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego, Rada przytoczyła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19, zgodnie z którym "specustawa mieszkaniowa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia gminy do ustalenia lokalizacji tych inwestycji. Rada gminy - jeśli są spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej - podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji". W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał nadto, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta granic prawa nie przekroczyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Uchwała ta podjęta została w trybie przepisów ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej: specustawa), której głównym celem było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Przepisy specustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy. Zachowana zostaje przy tym autonomia gminy, gdyż to nadal rada gminy jest władna odstąpić od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza również stanowisko mieszkańców oraz uzgodnienia i opinie wyspecjalizowanych organów.

Art. 5 ust. 3 i 4 specustawy stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane m.in. jako tereny wojskowe, a obecnie funkcja ta nie jest na tych terenach realizowana. W myśl art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy, rada gminy, podejmując uchwałę o lokalizacji lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wskazane w powołanym przepisie przesłanki nie są jednoznaczne. Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów ich oceny, co nie pozostawia wątpliwości, że rada gminy ma wyjątkowo szeroki zakres uznania administracyjnego przy wydawaniu uchwały. Sprowadza się on zasadniczo do tego, że rada gminy może odmówić zgody na lokalizację inwestycji nawet wówczas, gdy wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, a także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowym, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy widzieć w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Gl 112/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., II SA/Sz 643/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r., II SA/Wr 797/19).

Oczywiście ten szeroki zakres uznania nie oznacza dowolności działania rady gminy, ponieważ na taką dowolność nie ma miejsca w państwie prawa, którego podstawowym desygnatem jest zasada pewności prawa. Naczelne zasady planowania przestrzennego, tj. zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nakazują przyjąć, że zawarte w art. 5 ust. 3 specustawy rozwiązanie pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Nie wolno w drodze wykładni uzupełniać bądź rozszerzać znaczenia regulacji mających charakter wyjątku. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Jeżeli jednak organ wykaże, że na terenie danej gminy istnieją inne tereny, które przeznaczone są pod lokalizację inwestycji mieszkaniowych określonego rodzaju, to podjęcie uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest w pełni uzasadnione. Taką sytuację należy bowiem rozumieć jako sprzeczność zamiarów inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 925/19; wyrok WSA w Lublinie z 6 września 2019 r., II SA/Lu 403/19).

W świetle powyższego zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego istotnego mankamentu prawnego, czy to natury materialnej, czy proceduralnej, uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności w całości albo w części, za czym przemawiają następujące argumenty.

Jak zasadnie uznała rada gminy, w przypadku zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg niesprzeczności ze studium, ponieważ, stosownie do treści art. 5 ust. 4 specustawy, teren objęty wnioskiem był w przeszłości wykorzystywany na potrzeby wojskowe, a obecnie funkcja ta nie jest na tym terenie realizowana. Na tym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zamość, przyjęty uchwałą nr XLV/499/06 Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 26 czerwca 2006 r., (Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 160, poz. 2611), w którym jest on oznaczony symbolem 20.74 ZP+U i przeznaczony na cele zieleni urządzonej i parków oraz zabudowy usługowej. Pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej oznaczałoby dopuszczenie realizacji na tym terenie funkcji nieprzewidzianej przez plan miejscowy. W tej sytuacji, skoro ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej naruszałoby obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, musiałoby być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami. Innymi słowy, wymagałoby wykazania, że jest to absolutnie niezbędne dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium. Żadne tego rodzaju nadzwyczajne okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Wbrew zarzutom skargi, rada gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wykazała, że na terenie Miasta Z. nie występują potrzeby mieszkaniowe, których zaspokojenie byłoby niezbędne. Racjonalna i przekonująca jest argumentacja, że zmieniła się sytuacja, jeżeli chodzi o zapotrzebowanie na mieszkania od 2019 r., kiedy to uchwalono zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., gdzie wskazano, że "w przypadku Z. zapotrzebowanie na nową zabudowę przekroczyło chłonność luk w zabudowie na terenach przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych dla funkcji mieszkaniowej. Analiza wykazała zapotrzebowanie na 868 731 m˛ powierzchni użytkowej zabudowy z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe". W odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła, że od daty uchwalenia studium wydano szereg uchwał zezwalających na lokalizację inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych, wskazała także na stopień zaawansowania realizacji tych inwestycji. Co więcej, na skutek uchwalonej po tej dacie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. zmieniono przeznaczenie terenów przy ul. [...] z budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinne. Ponadto Rada Miasta przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów Osiedla B. Z. polegającej na przeznaczeniu kilkudziesięciohektarowego obszaru pod budownictwo wielorodzinne. Co więcej, na terenie Miasta Z. (na wschód od [...] [...] – na wysokości ul. [...]) znajdują się niezabudowane tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielorodzinne. Rada gminy miała zatem prawo dojść do wniosku, że aktualnie nie występuje przesłanka pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia w postaci niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Na obszarze miasta potrzeby mieszkaniowe gminy są zaspokojone w wysokim stopniu poprzez rozwijającą się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ta okoliczność stanowi wystarczający argument za podjęciem przez radę gminy uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co również potwierdzono w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych. Trzeba przy tym podkreślić, że kognicja sądu ogranicza się do badania legalności uchwały, a nie jej celowości czy słuszności.

Sąd nie podzielił również zarzutów odnoszących się do niezasadnego uwzględnienia przez Radę wadliwej, zdaniem skarżącej, opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Kwestie dotyczące zarówno przebiegu posiedzenia Komisji, jak i treści wydanej przez nią opinii nie miały doniosłego prawnie znaczenia w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, organ uchwałodawczy nie był tą opinią związany. Co więcej, komisja ma jedynie możliwość, nie zaś obowiązek przedstawienia opinii (art. 7 ust. 12 specustawy). Po drugie, motywy opinii zostały zamieszczone w protokole posiedzenia Komisji z 23 czerwca 2022 r. znajdującym się w aktach sprawy. Po trzecie, Sąd nie dopatruje się braku racjonalności w stanowisku Komisji, która, wyrażając negatywną opinię, brała pod uwagę fakt nadania szczególnego statusu prawnego obszarowi objętemu zaskarżoną uchwałą ze względu na jego walory zabytkowe, naukowe i artystyczne. Nie ma przy tym znaczenia, że Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie wniosek skarżącej, nie ma również znaczenia, że w decyzjach o wpisaniu tego obszaru do rejestru zabytków nie wprowadzono zakazu nowej zabudowy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem związanie Komisji stanowiskiem organów ochrony zabytków. Po czwarte, Sąd nie dopatrzył się wpływu, jaki na treść uchwały mogło mieć uchybienie polegające na przeprowadzeniu posiedzenia Komisji pod nieobecność autora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i dołączonej do wniosku dokumentacji (§ 3 pkt 15 Regulaminu pracy Komisji). Po piąte, wbrew wątpliwościom wyrażonym w skardze, opinia Komisji została Radzie Miasta przekazana w terminie. W myśl art. 7 ust. 13 specustawy, komisja urbanistyczno-architektoniczna przekazuje opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia o możliwości przedstawiania opinii. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że Komisja została powiadomiona o możliwości przedstawienia opinii w dniu 9 czerwca 2022 r. i przekazała tę opinię organowi wykonawczemu gminy w dniu 29 czerwca 2022 r. Dwudziestojednodniowy termin na przekazanie opinii został zatem zachowany.

Również zarzuty skargi koncentrujące się na braku wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego w zaskarżonej uchwale nie są prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że organy władzy publicznej działające w trybie specustawy nie zostały zwolnione z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach, jak kształtowanie przestrzeni, zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora), jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które, sprawując kontrolę, muszą znać motywy podjęcia uchwały o określonej treści. Zdaniem Sądu, samo uzasadnienie uchwały w odpowiedni sposób przedstawia przesłanki, którymi kierował się organ gminy, zajmując negatywne stanowisko względem wniosku skarżącej. Przede wszystkim wypowiedziano się w nim co do przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy, kluczowych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Organy podjęły odpowiednie działania zmierzające do zbadania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju wynikających z ustaleń studium. Wskazano w tym zakresie na podjęte przez radę akty planistyczne służące zagospodarowaniu określonych terenów na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Uniemożliwia to skuteczne postawienie radzie gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego polegającego na podjęciu arbitralnej, nieuzasadnionej uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący arbitralnego stanowiska Rady o braku zapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych. Rada podniosła ten argument już po raz trzeci (powołane w skardze sprawy: II SA/Lu 45/22 oraz II SA/Lu 326/21) i po raz kolejny jest on sformułowany tak ogólnikowo, że w istocie nie wynika z niego w żaden sposób, jaka ilość miejsc postojowych jest w ocenie tego organu odpowiednia dla planowanej inwestycji. Również specustawa mieszkaniowa oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawierają żadnych wymogów w tym zakresie. Wprawdzie parametr liczby miejsc parkingowych określa plan miejscowy obowiązujący dla obszaru objętego wnioskiem skarżącej, jednak ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy następuje w sposób niezależny od ustaleń planu miejscowego. Argument niedostatecznej liczby miejsc parkingowych nie mógł zatem stanowić motywu uzasadniającego podjęcie zaskarżonej uchwały, jednak, ze względów wskazanych wyżej, nie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Odmawiając ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, Rada nie działała jednakże w sposób arbitralny, bowiem – jak wykazano powyżej – przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały motywy, z powodu których nie uznała możliwości lokalizacji inwestycji na terenie wskazanym we wniosku inwestora. Podejmując zaskarżoną uchwałę, uczyniła to w szczególności z uwzględnieniem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy, gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną dyrektywę wykładni zaskarżonego aktu, pozwalającą Sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie, wobec prawidłowego skorzystania przez Radę z przysługujących jej, w myśl art. 7 ust. 4 specustawy kompetencji, Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).