Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 505/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta dnia 10 listopada 2020 r. podjęła – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: u.p.z.p.) oraz uchwały nr XXVIII/209/17 Rady Miasta z 30 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] – uchwałę nr XXI/133/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy [...].

Wojewoda pismem z [...] kwietnia 2021 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając istotne naruszenie: art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz §12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020r. poz. 1609) w związku z ustaleniami Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego i wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił, że powyższa uchwała Rady Miasta narusza art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 20 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zdaniem Wojewody, konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium.

Skarżący w przedmiotowej sprawie stwierdził sprzeczność pomiędzy ustaleniami studium przyjętego uchwałą Nr XLII/317/10 Rady Miasta z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Mianowicie tereny, które w planie miejscowym posiadają oznaczenie ZPU (teren usług w zieleni), MWU (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), MNU1, MNU2 (teren zabudowy jednorodzinnej z usługami), UH (teren usług), E (teren infrastruktury technicznej elektroenergetyki), KDP (teren ciągu pieszego), KDL (tereny dróg publicznych lokalnych), KDD (tereny dróg publicznych dojazdowych) zostały oznaczone w studium jako UR (tereny zabudowy rzemieślniczej). Dalej Wojewoda wskazał, że z zapisów studium wynika, iż przewidziane w planie tereny są przede wszystkim terenami usług, gdzie funkcja mieszkaniowa może zaistnieć jedynie wyjątkowo w formie lokali lub budynków towarzyszących zabudowie rzemieślniczej. Tymczasem, z zapisów przedmiotowego planu (§ 14 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały) wynika, że to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna stanowi funkcję wiodącą, co więcej, plan wskazuje nawet, że może być ona realizowana bez funkcji usługowej.

Następnie skarżący podniósł, że uchwała Rady Miasta z 10 listopada 2020 r. narusza zapisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowąi sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z zacytowanego powyżej przepisu, którego brzmienie zostało zmienione od dnia 1 lipca 2014r. na podstawie ustawy z dnia 23 października 2013r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r., poz. 1446 dalej również jako p.r.d.), którą to ustawą znowelizowano jednocześnie m.in. art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym określającym przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12a w ustawie o drogach publicznych, wynika obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Skarżący podał, że Rada Miasta w zaskarżonej uchwale określiła dla terenów MNU - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, MWU — zabudowa wielorodzinna z usługami, UH — teren usług handlu, ZPU — teren usług w zieleni, wskaźniki pozwalające na ustalenie ilości miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów, nie wskazała jednak, iż miejsca te obejmują również miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W kwestii tej Rada Miasta przyjęła natomiast w dalszej części uchwały zapis, iż na obszarze objętym planem zapewnić należy realizację miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 19 pkt 2 w/w uchwały). Tym samym, zdaniem Wojewody, Rada Miasta postanowiła, iż dokładne wyliczenie liczby tych miejsc dla poszczególnych inwestycji nie nastąpi w planie miejscowym, lecz pozostawione zostanie innym organom w trybie art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego w/w przepis jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy w/w ustawy nie mają zastosowania (np. tereny usług, parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). W konsekwencji Wojewoda wskazał, że o ile odwołanie w § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały do przepisów szczególnych jest uzasadnione dla terenów MNU czy MWU, o tyle nie ma ono zastosowania wobec terenu UH (usług handlu) oraz terenu ZPU (usług w zieleni), a zatem dla nich Rada Miasta powinna odrębnie ustalić w planie miejscowym minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Strona skarżąca zakwestionowała także definicję całkowitej powierzchni zabudowy, która opisana została w § 2 pkt 12 uchwały Rady Miasta z 10 listopada 2020 r. jako suma powierzchni kondygnacji parteru mierzonych po obrysie wszystkich budynków na działce budowlanej. W ocenie Wojewody definicja ta jest niezgodna z definicją przyjętą w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W myśl tego przepisu powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie. Aktualnie obowiązującą normą jest norma PN-ISO 9836:2015-12 i w świetle postanowień pkt 5.1.3.1 przez powierzchnię całkowitą budynku należy rozumieć sumę powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Wojewoda zastrzegł, że polskie normy nie są przepisami prawa, jednak dla celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy o normalizacji wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w formie konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający — do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. W ocenie strony skarżącej zatem, pojęciu "powierzchnia całkowita zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uwzględnienie skargi Wojewody w całości oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego.

Organ uznał zarzuty podniesione przez stronę skarżącą za uzasadnione, albowiem są zgodne z przyjętą obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Podkreślił przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem NSA w wyroku z 7 lipca 2017 r., II OSK 2828/15, gminę jako podmiot posiadający tzw. władztwo planistyczne ustawodawca uprawnił do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie nakładając na nią obowiązki zawarcia w planie kompleksowych ustaleń określających dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni w terenie. Zatem to do obowiązków gminy należy również określenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Gmina powinna określić liczbę tych miejsc (podać wskaźniki umożliwiające jej ustalenie), jest również uprawniona do różnicowania ich liczby w zależności od przeznaczenia obiektów, przy których miejsca te mają się znaleźć.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanej przez stronę definicji całkowitej powierzchni zabudowy (§ 2 pkt 12 zaskarżonej uchwały) organ powołał treść wyroku NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, w którym Sąd wskazał, że uregulowanie w planie miejscowym sposobu określenia powierzchni całkowitej zabudowy w sposób odmienny od regulacji ustawowych wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Miasta z dnia 10 listopada 2020 r., nr XXI/133/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planuzagospodarowaniaprzestrzennego terenów w rejonie ulicy [...]. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu miejscowego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planumiejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20, CBOSA). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W orzecznictwie wskazuje się, że użyty zwrot "nie narusza ustaleń studium" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami". Jednocześnie jednak ten brak sprzeczności jest interpretowany stosunkowo wąsko. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z dnia z dnia 17 października 2019 r., II OSK 2525/18, CBOSA). Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studiu" (wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1794/18, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Należy wskazać, że zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do stwierdzenia nieważności tego aktu.

W rozpatrywanej sprawie z zapisów studium wynika w sposób jednoznaczny, że teren objęty zaskarżonym planem był przeznaczony w studium jako tereny zabudowy rzemieślniczej (UR). Natomiast w planie miejscowym (§ 4 uchwały) ustalono następujące przeznaczenie terenów: teren usług w zieleni (ZPU), teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MWU),teren zabudowy jednorodzinnej z usługami (MNU1, MNU2), teren usług handlu (UH), teren infrastruktury technicznej elektroenergetyk (E), teren ciągu pieszego (KDP), tereny dróg publicznych lokalnych (KDL), tereny dróg publicznych dojazdowych (KDD). Z załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że istotna część terenu objętego planem przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Z zapisów studium (s. 78) wynika, iż przewidziane w planie tereny są przede wszystkim terenami usług, gdzie funkcja mieszkaniowa może zaistnieć wyłącznie w formie lokali lub budynków towarzyszących zabudowie rzemieślniczej, służących właścicielom lub administratorom obiektów niemieszkalnych. Wojewoda zasadnie wskazał, że z zapisów przedmiotowego planu (§ 14 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały) wynika, że to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna stanowi funkcję wiodącą, co więcej, plan wskazuje nawet, że może być ona realizowana bez funkcji usługowej (§ 14 ust. 1 pkt 1 uchwały). Nadto należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały dopuszcza lokalizację usług nieuciążliwych wbudowanych w parter budynku do maks. 45% powierzchni budynku mieszkalnego, co oznacza, że wbrew postanowieniom studium, dlatych terenów zabudowa mieszkaniowa przestanie być tylko zabudową towarzyszącą a staje się przeznaczeniem podstawowym (przeważającym). Tym samym w ocenie Sądu uprawnione jest stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium (art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) w zakresie postanowień dotyczących przeznaczenia – formy zagospodarowania przestrzennego – terenu objętego planem.

W ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie zarzut Wojewody odnośnie naruszenia przez Radę Miasta art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymiminimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2828/15, w którym stwierdzono, że rada gminy ma obowiązek ustalić w miejscowym polanie zagospodarowania przestrzennego nie tylko minimalną ogólną liczbę miejsc do parkowania, lecz również minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W powyższym wyroku wskazano, że brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 zostało zmienione od dnia 1 lipca 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 23 października 2013r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1446), którą to ustawą znowelizowano jednocześnie m.in. art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym określającym przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12a w ustawie o drogach publicznych, wynika obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Przepis art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 stawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli i liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. Przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Zatem nie można przyjąć, że w przypadku braku odrębnych regulacji w planie w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie miał zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem. Poza tym w przepisie tym jest mowa o minimalnej liczbie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym przy ogólnej liczbie miejsc postojowych do 5 nie przewiduje się obowiązku wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w taką kartę. Ustalenia planu nie mogą więc naruszać art. 12a ustawy o drogach publicznych, jeżeli chodzi o minimalną liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach wskazanych w tym przepisie, gmina w planie może jednak wskazać większą liczbę tych miejsc, dostosowując ją do przeznaczenia terenu i innych przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma ponadto dowolność w ustaleniu liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gmina ma więc przyznany szeroki zakres władztwa planistycznego w tym zakresie, zatem nie można przyjąć, że są to kompetencje organów architektoniczno-budowlanych na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Organ nadzoru wskazał, że Rada Miasta w zaskarżonej uchwale określiła dla terenów MNU – zabudowamieszkaniowa jednorodzinna z usługami, MWU — zabudowa wielorodzinna z usługami, UH — teren usług handlu, ZPU — teren usług w zieleni, wskaźniki pozwalające na ustalenie ilości miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów, nie wskazała jednak, iż miejsca te obejmują również miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (§ 13 ust. 2 pkt 7 i 8, ust. 3 pkt 7 i 8, § 14 ust. 1 pkt 8-10. § 15 ust. 1 pkt 9, 16 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały).Z kolei z § 19 pkt 2 uchwały wynika, że na obszarze objętym planem zapewnić należy realizację miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wprowadzona regulacja oznacza zatem, że dokładne wyliczenie liczby tych miejsc dla poszczególnych inwestycji nie nastąpi w planie miejscowym, lecz pozostawione zostanie organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy p.r.d. (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy w/w ustawy nie mają zastosowania (np. tereny usług, parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że o ile odwołanie w § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały do przepisów szczególnych jest uzasadnione dla terenów MNU czy MWU, o tyle nie ma ono zastosowania wobec terenu UH (usług handlu) oraz terenu ZPU (usług w zieleni), a zatem dla nich Rada Miasta powinna odrębnie ustalić w planie miejscowym minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Wojewoda zasadnie zakwestionował także definicję całkowitej powierzchni zabudowy, która została określona w § 2 pkt 12 uchwały jako suma powierzchni kondygnacji parteru mierzonych po obrysie wszystkich budynków na działce budowlanej. W ocenie Wojewody definicja ta jest niezgodna z definicją przyjętą w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Należy wskazać, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie zasadne jest odwołanie się do właściwej Polskiej Normy. Polskie normy nie są przepisami prawa, jednak dla celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w formie konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2747/15, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15, CBOSA). Pojęciu "powierzchnia całkowita zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, CBOSA). Zgodnie z pkt 5.1.3.1 Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12 przez powierzchnię całkowitą budynku należy rozumieć sumę powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Powierzchnia całkowita zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku lub budynków istniejących lub mających powstać na danej działce budowlanej. Wartość ta kształtuje intensywność zabudowy (liczbę kondygnacji i wysokość) (wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., II OSK 3943/19, CBOSA). W orzecznictwie stwierdzono również, że w art. 15 u.p.z.p. brak jest upoważnienia rady gminy do definiowania pojęcia "powierzchnia całkowita zabudowy". Umieszczenie wuchwale definicji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy",w sytuacji gdy pojęcie to jest zrozumiałe i powszechnie używane w budownictwie, było zbędne. Takie działanie rady gminy wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.) i narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, CBOSA).

Zdaniem Sądu wskazane powyżej naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania mają charakter istotny w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. i dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest odmienne od ustalonego w studium, zasadnym jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.