Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 727/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 11 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1855
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Podgórze w Krakowie na uchwałę Nr XXXVI/252/2014 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie: określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków-Podgórze w Krakowie pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXVI/252/2014 z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). Prokurator podał, że zaskarża odnośną uchwałę w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to: 1) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) poprzez zaniechanie wskazania, pomimo ustawowego obowiązku, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 2) art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem danego zwierzęcia, jego transportem, pobytem w Schronisku oraz kosztami udzielonej opieki lekarsko – weterynaryjnej; 3) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań; 4) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy i Miasta Nowe Brzesko w sytuacji, gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań; 5) art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w załączniku do zaskarżonej uchwały, podanie środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określnych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie – art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas, gdy ani art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały takiego upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy Kraków-Podgórze w Krakowie wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada tzw. cechę ogólności - generalności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności. Zaskarżona uchwała, jako akt prawotwórczy organu gminy, podlega kontroli stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ze względu na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego musi podlegać również ocenie zgodności z art. 94 Konstytucji oraz ustawowymi upoważnieniami do jej wydania.

W ocenie Prokuratora, w przedmiotowej sprawie sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały upatrywać należy przede wszystkim w przekroczeniu przez organ ją stanowiący upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego. W art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zawarto delegację do ustanowienia tego rodzaju aktu przez rady gmin, na mocy której do kompetencji tych organów samorządu terytorialnego przekazano określenie programu opieki na zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, którego obligatoryjne elementy zostały wymienione w art. 11a ust. 2 tej ustawy. Wśród nich nie przewidziano nakładania na właścicieli zwierząt, w stosunku do których podjęto działania w ramach programu, jakichkolwiek obowiązków. Celem przekazania kompetencji do ukształtowania programu przez rady gminy było określenie zasad opieki nad bezdomnymi zwierzętami, tak by były one dostosowane do poszczególnych warunków lokalnych. W związku z tym nie budzi wątpliwości, iż doszło do przekroczenia przez Radę Miasta i Gminy Nowe Brzesko przyznanej gminnym organom stanowiącym kompetencji. Zapis zawarty w § 12 ust. 3 załącznika do uchwały nr XXXVI/252/2014 został tam umieszczony bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt koszty programu ponosi Gmina. Wskazany zapis zawarty w załączniku stoi w sprzeczności nie tylko z ustawą, ale również z art. 94 Konstytucji. Ustawodawca określając treść upoważnienia ustawowego do ustanowienia aktu prawa miejscowego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewidział możliwości oddziaływania i kształtowania przez rady gmin praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Przekroczenie upoważnienia ustawowego, skutkujące ingerencją w obowiązki obywateli, uznane musi być za istotne naruszenie prawa.

W nawiązaniu do zarzutów naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 4, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt Prokurator wskazał na obligatoryjny charakter elementów wymienionych w art. 11a ust. 2, w związku z posłużeniem się przez ustawodawcę wyrażeniem: "Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje". Wątpliwości nie budzi przy tym obowiązek wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii w sposób konkretny i precyzyjny. Istotne naruszenie prawa stanowi ogólnikowy zapis § 5 załącznika do uchwały nr XXXVI/252/2014, ponieważ nie określono w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów kotów wolnożyjących oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. W tym zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz określenie list społecznych opiekunów kotów, jak i miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, czego Rada Miasta i Gminy Nowe Brzesko nie uczyniła. Kolejne naruszenie prawa, tzn. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, stanowi ogólnikowe uregulowanie w zakresie § 3 załącznika do uchwały nr XXXVI/252/2014, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii. Następnie w przedmiotowej skardze zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez który nałożono na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek normowania kwestii związanej z usypianiem ślepych miotów na obszarze gminy. Do wskazanego zagadnienia nawiązano jedynie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały nr XXXVI/252/2014, gdzie stwierdzono, że realizacją zadania polegającego na usypaniu ślepych miotów z terenu Gminy i Miasta Nowe Brzesko zapewni Schronisko, z którym Gmina Nowe Brzesko podpisze umowę. Organ stanowiący zaskarżoną uchwałę określił tylko podmiot mający realizować wyżej wskazane zadanie, jednakże nie określił ani procedury działania pracowników Gminy ani Schroniska w zakresie usypiania ślepych miotów. W związku z tym zapis zawarty w załączniku do uchwały należy uznać za pozbawiony praktycznego znaczenia, a tym samym niewypełniający ustawowego upoważnienia. Oznacza to, że Rada Gminy i Miasta Nowe Brzesko zaniechała uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów w przyjętej uchwale, czym dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Co więcej, powołując się na regulację art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt może obejmować jedynie usypianie ślepych miotów. W związku z tym, Rada Gminy i Miasta Nowe Brzesko nie była upoważniona do zapewnienia usypiania zwierząt chorych, których dalsze utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem (§13 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały nr XXXVI/252/2014). Zabicie zwierzęcia w przypadku jego bezzwłocznego uśmiercenia jest możliwe tylko w trybie art. 33 ustawy o ochronie zwierząt. Ponad powyższe, z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika obowiązek konkretnego wskazania schroniska i lekarza weterynarii, zapewniającego opiekę w razie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Za niewystarczające należy uznać określenie tych podmiotów poprzez użycie wyłącznie nazwy, którą posługuje się ustawodawca i odwołanie się jedynie do bliżej nieokreślonych umów, które mają zostać zawarte przez Gminę w celu realizacji tego zadania. Podmioty te powinny być wymienione w samej uchwale, wymagane jest również podanie ich adresów. Za niedopuszczalne należy uznać poprzestanie jedynie na odwołaniu się do mającej zostać w przyszłości zawartej umowy, tym bardziej, że w uchwale nie wskazano, kiedy ta umowa miałaby być zawarta. Niedostateczna konkretyzacja obligatoryjnych elementów programu i nieprecyzyjność postanowień zawartych w załączniku do uchwały prowadzi do niezrealizowania zamierzonego przez ustawodawcę celu, jakim było zapewnienie bezdomnym zwierzętom należytej opieki. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega bowiem na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu.

Prokurator zaznaczył, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała przestała obowiązywać nie może stanowić podstawy do odstąpienia od jej zaskarżenia. Zaskarżona uchwała wywołała bowiem skutki prawne i nawet fakt, że utraciła ona moc, nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą, w której przestała obowiązywać. Unieważnienie uchwały powoduje zaś skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania w oparciu o normę z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; wskazał, że skarga jest bezzasadna, bezprzedmiotowa. Organ wyjaśnił, że w dniu 20 marca 2018 r. Rada Miejska Nowe Brzesko uchwałą Nr XXXIV/214/2018 określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2018 r. Rada gminy zgodnie z normą z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarga stała się bezprzedmiotowa z uwagi na to, że kwestionowana uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Mając na uwadze to, że postępowanie sądowe w sprawie stało się bezprzedmiotowe, należy uznać, że podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia, przy czym – z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – istotne jest brzemiennie tego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102). Zmiana ta weszła w życie w dniu 6 stycznia 2017 r., a polegała na dodaniu w zdaniu wstępnym słów "w szczególności".

Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywny element programu określony został w art. 11a ust. 3 u.o.z. i jest nim plan znakowania zwierząt (naówczas nie obowiązywał jeszcze art. 11a ust. 3a u.o.z. – przepis ten został wprowadzony wspomnianą wyżej nowelizacją ustawy).

Mając na uwadze powyższe, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z.

W ocenie Sądu, Prokurator zasadnie wskazuje na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego uregulowaniem zawartym w § 12 ust. 3 programu (załącznik do zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym "w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia bezdomnego, które zostało umieszczone w schronisku, właściciel odbierając zwierzę obowiązany jest zwrócić Gminie poniesione przez nią koszty związane z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko – weterynaryjną". Artykuł 11a u.o.z. nie daje podstaw do nałożenia na właścicieli zwierząt takiego obowiązku. Jako przekraczające upoważnienie ustawowe należy też ocenić uregulowanie dotyczące podawania zwierzętom środka usypiającego (§ 13 ust. 2 pkt 4 Programu) – w skardze zasadnie wskazano, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt może obejmować jedynie usypianie ślepych miotów.

Artykuł 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program będący załącznikiem do zaskarżonej uchwały reguluje tę materię w § 13, jednak nie zawiera wskazania konkretnego podmiotu mającego odnośną opiekę sprawować. Jest to istotne uchybienie, bowiem wspomniane wskazanie warunkuje kompletność statuowanej normy, a ponadto – co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych – pełni ważne funkcje informacyjne.

W świetle art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Druga z tych kwestii jest uregulowana, a w zasadzie tylko wzmiankowana w § 2 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 i 3 programu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, natomiast pierwszej dotyczy – w § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 i 3 oraz § 3. Przepisy te mają charakter nader ogólny i w istocie blankietowy; nie mogą być uznane za wystarczające. Podobnie należy ocenić przepis § 5, dotyczący opieki nad kotami wolno żyjącymi. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie reguluje też w dostateczny sposób materii określonej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. (wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, w tym art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2, 4, 6, 7 i 8 u.o.z. Zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Odnosząc się do argumentacji sformułowanej w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że okoliczność, iż obecnie zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obronie prawnym, nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o jej nieważności i nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, co, hipotetycznie rzecz ujmując, może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które naówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA).

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.