Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 384/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 384/07 | | POSTANOWIENIE Dnia 24 lipca 2007r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Józef Gach, Sędziowie: WSA Beata Cieloch, Asesor: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr), Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2007r., sprawy ze skargi Związku Komunalnego do spraw Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów z siedzibą w Zatorze, na uchwałę Gminy Wieprz, z dnia 21 grudnia 2006r. nr. II/13/06, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej, postanawia: skargę odrzucić


UZASADNIENIE

W dniu 15 marca 2007 r. (data nadania: 13 marca 2007 r. w UP Kraków 1) wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na uchwałę budżetową na rok 2007 Rady Gminy Wieprz z dnia 21 grudnia 2006 r., nr II/13/06.

Skarga ta została przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Radzie Gminy Wieprz w dniu 20 marca 2007 r. (data stempla pocztowego).

W odpowiedzi na skargę złożonej przez Wójta Gminy Wieprz wniesiono o odrzucenie skargi jako spóźnionej albo o jej oddalenie. Organ administracji ustosunkował się ponadto do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała budżetowa ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej.

Gdy chodzi o dopełnienie wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy podkreślić, że wezwanie to powinno być skierowane do organu gminy, którego uchwała bądź zarządzenie są przez wzywającego kwestionowane. W niniejszej sprawie dotyczącej uchwały Rady Gminy Wieprz z dnia 21 grudnia 2006 r., nr II/13/06 wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powinno być zatem skierowane do Rady Gminy Wieprz, a nie - jak to uczynił skarżący - do Wójta Gminy Wieprz pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. Treść powyższego wezwania, oznaczenie jego adresata, jak i wskazany w rozdzielniku katalog podmiotów, do których wezwanie to wysłano nie pozostawia wątpliwości, że wezwanie to nie zostało skierowane do Rady Gminy Wieprz. W tym stanie rzeczy nie pozbawione podstaw byłoby stanowisko, iż skarżący nie spełnił wymogu formalnego polegającego na wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednak liberalne stanowisko w kwestii oceny spełnienia powyższego wymogu formalnego złożenia skargi na uchwałę organu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA) wyraził pogląd, że "jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (...). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu)". Oceniając wymogi przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez pryzmat konstytucyjnego prawa do sądu, z jednoczesnym uwzględnieniem interpretacji tego przepisu dokonywanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć na gruncie przedmiotowej sprawy, iż skarżący - pomimo skierowania wezwania do Wójta Gminy Wieprz - dopełnił wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Rada Gminy Wieprz nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie zawarte w piśmie z dnia 9 stycznia 2007 r. W aktach sprawy brakuje takiej odpowiedzi, ponadto sam skarżący w pisemnej skardze do sądu administracyjnego oświadcza, iż do dnia złożenia skargi odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie otrzymał. Na gruncie niniejszej sprawy - tj. w sytuacji skierowania wezwania do Wójta Gminy Wieprz - podkreślić należy, że w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie - "zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie" (por. cyt. wyżej postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA)). Podobne stanowisko prezentował NSA już wcześniej podkreślając w postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 545/92, (publ. Wspólnota z 1992 r., nr 34, s. 21), że "wezwanie będzie bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tym przedmiocie w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym".

Wobec powyższego skarga powinna była być wniesiona do sądu administracyjnego w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Wezwanie datowane na dzień 9 stycznia 2007 r. wpłynęło do Urzędu Gminy Wieprz w dniu 15 stycznia 2007 r. (potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Oznacza to, że skarga powinna być złożona najpóźniej w dniu 16 marca 2007 r. (piątek). Tymczasem skarga datowana na dzień 12 marca 2007 r. wpłynęła bezpośrednio do WSA w Krakowie w dniu 15 marca 2007 r. (data nadania: 13 marca 2007 r. w UP Kraków 1), a następnie została przekazana przez sąd organowi administracji w dniu 20 marca 2007 r. (data stempla pocztowego) wobec faktu, iż zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej (art. 54 § 1 cytowanej ustawy) wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu sąd ten powinien przekazać niezwłocznie skargę właściwemu organowi administracji. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (tak: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 248, por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 1973 r., II CZ 183/73, OSPiKA 1974, nr 5, poz. 97). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niezwłocznie przekazał mylnie złożoną skargę Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice Radzie Gminy Wieprz, a uczynił to ekspediując przesyłkę w urzędzie pocztowym Kraków 44 w dniu 20 marca 2007 r. (odcisk stempla pocztowego znajdujący się na kopercie w aktach sprawy). Faktycznie więc skarga została wniesiona dopiero w dniu 20 marca 2007 r., a więc po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do jej wniesienia.

Z uwagi na powyższe oraz brak wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu, zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.