Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 999/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 11 a ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Nr XXV/23/2017 Rady Gminy Zielonki z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zielonki na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków-Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXV/23/2017 Rady Gminy Zielonki z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zielonki na rok 2017, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zaskarżył ww. uchwałę w części obejmującej:

- § 3 ust. 7, 8 i 9 Rozdziału 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zielonki na rok 2017 stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXV/23/2017 z dnia 23 marca 2017 r. (dalej także jako: Program) dotyczących określenia pojęć zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe oraz zwierzęta gospodarskie,

- § 2 Rozdziału 2 Programu dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami,

- § 4 Rozdziału 2 Programu dotyczącego określenia podmiotu realizującego zadania odławiania bezdomnych zwierząt oraz wskazania podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

- § 5 Rozdziału 2 Programu dotyczącego wskazania podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

- § 1 rozdziału 3 Programu dotyczącego ograniczenia rozrostu populacji bezdomnych zwierząt poprzez ich sterylizację i kastrację,

- § 1 rozdziału 4 Programu dotyczącego edukacyjno-informacyjnych działań wśród mieszkańców.

Mając na uwadze powyższe Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) poprzez niewskazanie w § 2 Rozdziału 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie;

art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 Rozdziału 2 Programu regulacji dotyczących tego gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie odpowiada;

art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez nie zawarcie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 1 Rozdziału 3 Programu wskazania, że sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna;

art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 i 5 Rozdziału 2 Programu konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), art. 11 ust. 2 u.o.z. poprzez zawarcie w § 1 Rozdziału 4 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe;

§ 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako: rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej) w zw. z art. 11a u.o.z. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 6, 7, 8, Rozdziału 1 Programu definicji zawartych kolejno w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z.,

§ 141 w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez niezachowanie ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał na wstępie treść art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., a następnie wskazał, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W dalszej kolejności Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., gdyż jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Zaznaczono przy tym, że niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały, jako że musi ona zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Podkreślono także, że jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Jednocześnie Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustawa o ochronie zwierząt przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co tym samym przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów Prokurator podał, że jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać zaskarżona uchwała Rady Gminy jest opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.). Tymczasem – jak podkreślił skarżący – Rada Gminy Zielonki w § 2 Rozdziału 2 Programu wskazała, że opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest poprzez zakup i wydawanie karmy wolontariuszom, którzy je dokarmiają. W ocenie Prokuratora, zapis ten należy uznać za bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nieokreślający w żaden sposób, jaki konkretnie podmiot będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy, czy na terenie gminy działają już wolontariusze zajmujący się dokarmianiem wolno żyjących kotów. Podniesiono przy tym, że w ww. przepisie nie podano także konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Dodano, że Program nie wskazuje również żadnych innych form sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi. Dlatego też zdaniem Prokuratora, tak skonstruowana regulacja nie może prowadzić do prawidłowej realizacji zadań określonych programem, którego celem jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy dla należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Podkreślono także, że z uwagi na krótki okres obowiązywania planu powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagających podejmowania kolejnych działań dla określenia sposobu realizacji tego celu. Stąd też według Prokuratora, w tym zakresie został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.

Następnie Prokurator przytoczył treść art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt oraz § 4 Rozdziału 2 Programu, który stanowi, że realizację zadania odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zielonki prowadzi Schronisko, do którego trafiają bezdomne zwierzęta. Mając na uwadze powyższe uregulowania, podkreślono, że zgodnie z § 3 pkt 3 Rozdziału 1 Programu ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o schronisku – należy przez to rozumieć Schronisko dla bezdomnych zwierząt znajdujące się w miejscowości Bolesław pod adresem ul. Parkowa 60, 32-329 Bolesław prowadzone przez JUKO Sp. z o.o. z siedzibą pod adresem ul. Piłsudskiego 54/40, 42-400 Zawiercie, w którym zapewniana jest bezterminowa opieka dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zielonki. Zaznaczono przy tym, że w zaskarżonym Programie brak jest innych regulacji dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt. Natomiast w ocenie Prokuratora, uregulowanie zawarte w uchwale Rady Gminy powinno być kompleksowe i szczegółowe, a więc nie ograniczać się jedynie do wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezpańskich zwierząt na terenie gminy. Podkreślono bowiem, że regulacja taka powinna zawierać w szczególności wskazanie konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, sposób postępowania z odłowionymi bezdomnymi zwierzętami ze wskazaniem, gdzie takie zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie odpowiada. Stąd też, zdaniem Prokuratora, zawarte w tym zakresie regulacje Programu bez wątpienia nie spełniały wymogów skonkretyzowania treści wskazanego zadania oraz wskazania sposobu postępowania w określonych sytuacjach, co tym samym przesądzało o naruszeniu w tym zakresie art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.

Ponadto w treści uzasadnienia skargi przywołano art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., stosownie do którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz § 1 Rozdziału 3 Programu, w którym wskazano, że ograniczenie rozrostu populacji bezdomnych zwierząt poprzez ich sterylizację i kastrację realizowane jest przez lekarza weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną umowę (ust. 1), a w przypadku, gdy bezdomne zwierzę przybłąka się do mieszkańca gminy, a mieszkaniec wyrazi chęć jego adopcji, zabieg kastracji lub sterylizacji zostanie dokonany na koszt gminy przez lekarza weterynarii, z którym Gmina Zielonki ma zawartą umowę na tego typu zabiegi (ust. 2). Nawiązując do powyższej regulacji, Prokurator zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że regulacja ta nie zawiera zapisu wskazującego, iż sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna. Ponadto podkreślono, że stosownie do § 3 ust. 2 Rozdziału 1 Programu ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o lekarzu weterynarii – należy przez to rozumieć przedsiębiorcę, który realizuje usługi w zakresie usług weterynaryjnych, obsługi zwierząt domowych lub ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Tym samym, według Prokuratora, nie wskazano konkretnego podmiotu mającego zrealizować tak określone zadanie z zakresu przeprowadzania obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zaznaczono również, że prawidłowa realizacja programu wymaga szczegółowego określenia sposobu realizacji wskazanych w nim zadań oraz konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację. Dlatego też wskazanie, że zadanie będzie wykonywane przez lekarza, który ma podpisaną umowę ze schroniskiem nie mogło – w ocenie Prokuratora – zostać uznane za wystarczające, przez co naruszono art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.

Kolejno podniesiono, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, natomiast stosownie do treści § 5 Rozdziału 2 Programu całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt poszkodowanych w zdarzeniach drogowych realizuje lekarz weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną umowę. Dodano przy tym, że dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie konieczne jest wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, gdyż tylko taki sposób określenia uprawnionego podmiotu zagwarantuje skuteczną realizację zadań własnych gminy w tym zakresie. Zdaniem Prokuratora, za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się art. 11a u.o.z., tj. "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki", wskazujące na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Podkreślono przy tym, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia także ważną rolę informacyjną, gdyż pozwala natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. Stąd też w ocenie Prokuratora, z uwagi na niewskazanie w Programie konkretnego lekarza weterynarii właściwego w tym zakresie, został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Podkreślono również, że zarówno uchwała, jak i Program stanowiący załącznik do uchwały zawierają zapisy dotyczące edukacyjno-informacyjnych działań wśród mieszkańców, a mianowicie w § 1 Rozdziału 4 Programu podano, że zgodnie z założeniami Programu, Gmina Zielonki przy wzajemnej współpracy z organizacjami pozarządowymi i sołtysami sołectw gminy, prowadzi działania edukacyjno-informacyjne, których głównym celem jest uświadamianie mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i należytej opieki nad zwierzętami, ich właściwego traktowania, a także propagowania sterylizacji i kastracji oraz adopcji zwierząt bezdomnych. Dodano przy tym, że działania te polegać mają m.in. na rozpropagowaniu komunikatów dotyczących należytego traktowania zwierząt oraz komunikatów dotyczących obowiązków wynikających z faktu posiadania zwierzęcia, zaś sama edukacja ma na celu uświadomienie obecnym i potencjalnym właścicielom promowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w odniesieniu do zwierząt. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczono, że ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykraczało poza ustawowe upoważnienie, gdyż w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarty został zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec powyższego zadaniem Prokuratora, Rada Gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień, w tym dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i należytej opieki nad zwierzętami. Podkreślono przy tym, że tak podjęta uchwała naruszała tym samym art. 94 Konstytucji RP oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności, a także była sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g.

Dodatkowo podano, że Rada Gminy Zielonki w § 3 ust. 6-8 zawarła definicje zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich, w których wskazała, iż przez pojęcia te należy rozumieć pojęcia wskazane kolejno w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z. Tymczasem wskazano, że zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W tym zakresie podniesiono również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a rada gminy, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego nie może, tworząc prawo miejscowe, wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Tym samym w ocenie Prokuratora oznacza to, że nie można uchwałą regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej ustawą, powielając przy tym, definicje ustawowe może nieść to niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy. Dodano bowiem, że w takiej sytuacji powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do błędnych wniosków, iż pojęcia te mogą być również rozumiane w inny sposób, jednak Rada Gminy zdecydowała się na przyjęcie rozumienia pojęć wskazanych w ustawie. Tym samym, według Prokuratora, zaskarżona uchwała również i w tym zakresie narusza art. 11a u.o.z. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie.

Ponadto Prokurator nadmienił, że w jego ocenie załącznik do przedmiotowej uchwały narusza również § 141 w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez niezachowanie ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całej uchwały. Wskazano bowiem, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zielonki na rok 2017 stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXV/23/2017 z dnia 23 marca 2017 r. nie zawiera ciągłości numeracji, gdyż w każdym rozdziale numerowanie jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów rozpoczyna się od nowa.

Dodatkowo, zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a u.o.z., co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotnie naruszającą prawo. Podkreślono bowiem, że uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Podniesiono przy tym, że załącznik do zaskarżonej uchwały w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu, a nadto zawiera regulacje, które wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Dlatego też w ocenie Prokuratora, mając powyższe na względzie należało wnieść o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ustosunkowując się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazano, że Rada Gminy Zielonki w § 3 ust. 7, 8, 9 Rozdział 1 Programu odwoływała się jedynie do regulacji ustawowej wskazując kolejno na pojęcia zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich, natomiast – w ocenie organu – Program nie zawierał w tym zakresie powtórzeń definicji ustawowych, a jedynie wskazywał, gdzie definicje te są uregulowane. Tym samym zdaniem organu, ww. zapisy Programu nie naruszały regulacji § 137 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, gdyż w ich treści nie została powtórzona treść przepisów rangi ustawowej. Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez § 2 Rozdział 2 Programu, art. 11a ust. 2 pkt u.o.z. w zakresie odnoszącym się do opieki nad kotami wolno żyjącymi, podano, że z treści ww. zapisu Programu wynikało, iż podmiotem, który bezpośrednio będzie podejmować czynności związane z dokarmianiem kotów wolno żyjących są wolontariusze. Podkreślono przy tym, odwołując się do definicji "zwierząt wolno żyjących", określonej w art. 4 ust. 21 u.o.z., że zwierzęta te nie są zwierzętami bezdomnymi, a w związku z tym nie wolno ich wyłapywać, wywozić, ani utrudniać im bytowania w danym miejscu, czy też uniemożliwiać im zmiany miejsca bytowania. Stąd też według organu, z uwagi na możliwość wielokrotnej zmiany miejsca bytowania kotów wolno żyjących w ciągu roku, niemożliwe było ustalenie miejsc i wskazywanie w Programie, gdzie konkretnie będą dokarmiane. Zaznaczono przy tym, że wskazane w § 1 Rozdziału 5 środki w wysokości 2 000,00 zł brutto zostały przeznaczone na zakup karmy dla wolno żyjących kotów z terenu Gminy Zielonki i będą one faktycznie wydatkowane przez gminę do wysokości wskazanej w Programie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez § 4 Rozdział 2 Programu, art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., organ wskazał, że przy uwzględnieniu treści § 3 pkt 6 Rozdziału 1 Programu – wbrew twierdzeniu Prokuratora – Program jednoznacznie i precyzyjnie określa, iż odławiania bezpańskich zwierząt z terenu Gminy Zielonki dokonywać będzie Schronisko. Dodano przy tym, że w § 1 pkt 1 Rozdziału 2 Programu podano, iż "opieka nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Zielonki realizowana jest przez Schronisko przyjmujące zwierzęta bezdomne, działające na podstawie umowy zawartej z Gminą Zielonki". Tym samym, zdaniem organu, zarzut skargi jakoby Program nie wskazywał, gdzie zwierzęta odłowione będą przebywać do czasu dostarczenia ich do schroniska należało uznać za całkowicie chybiony, jako że to schronisko jest odpowiedzialne zarówno za odławianie, jak i dalszą opiekę nad odłowionymi zwierzętami. Ponadto w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez § 5 Rozdział 2 Programu, art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. podniesiono, że z treści ww. zapisu Programu wynikało wprost, iż w sytuacji zdarzenia drogowego ze zwierzęciem należy stosowne zgłoszenie kierować do Schroniska, które w treści zapisów przyjętego Programu zostało przez Radę Gminy Zielonki jasno, konkretnie i precyzyjnie wskazane (§ 1 pkt Rozdział 2 Programu), zapewniając tym samym natychmiast po zdarzeniu drogowym opiekę i pomoc lekarza weterynarii. Zdaniem organu, Program określał więc konkretnie, że opiekę zapewnia lekarz weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną w tym zakresie umowę.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 1 Rozdział 3 Programu, art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. organ wskazał, że w jego ocenie Rada Gminy Zielonki wykonując upoważnienie ustawowe nie mogłaby sprzecznie z przywołanym przepisem ustawy stwierdzić, np. że sterylizacja czy kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt ma charakter fakultatywny. Według organu, oczywiste było bowiem, że jeżeli ustawodawca wprost w ustawie określił, że działania takie jak sterylizacja, czy kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt ma charakter obligatoryjny, to Program tej kwestii nie musi powtarzać. Ponadto w odniesieniu do zarzutu przekroczenia przez zapis § 1 Rozdział 4 Programu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreślono, że Rada Gminy Zielonki skorzystała w tym zakresie z możliwości wprowadzenia dodatkowych zapisów w zakresie działań edukacyjno-informacyjnych wśród mieszkańców, jako że użyty w przywołanym przepisie ustawy zwrot "w szczególności" wskazywał, że przepis ten przesądza o otwartym ustawowo katalogu zakresu Programu. W ocenie Rady Gminy Zielonki, ten zapis ustawowy dawał tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych zapisów do podejmowanego aktu prawa miejscowego, dlatego też zarzut Prokuratora, co do kwestii naruszenia art. 94 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. należało uznać za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr XXV/23/2017 Rady Gminy Zielonki z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zielonki na rok 2017.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143). Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowany w ostatnim czasie pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, jak również fakt, iż wskazana kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały nie była kwestionowana także przez Radę Gminy Zielonki, można zaniechać dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym.

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowi w rozpoznawanej sprawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 11a ustawy o ochronie zwierząt: "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu".

Zgodnie z postanowieniami art. 11 ustawy o ochronie zwierząt: " 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Tym samym, wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca wskutek posłużenia się zwrotem "program obejmuje w szczególności" dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.) elementów, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tym miejscu trzeba także wskazać, że elementy fakultatywne treści programu wynikają ze zwrotu "w szczególności", gdyż obok elementów treści wskazanych w szczególności, prawodawca może wprowadzić dodatkowo i inne nie wskazane wprost, ale mieszczące się w granicy upoważnienia ustawowego. Oznacza to zarazem, że tak określone i scharakteryzowane upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, przy czym to uzupełnienie jest dokonywane na miarę samodzielności prawotwórcze wynikające z treści upoważnienia ustawowego. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego), o ile z ich charakteru nie wynika, że bez szkody dla zawartości normatywnej danego aktu prawa miejscowego mogą być uzupełnione kolejną uchwałą danego organu prawotwórczego. Niezależnie od powyższych ustaleń, co też jest szczególnie istotne dla prawidłowej wykładni omawianego upoważnienia ustawowego, skoro upoważnienie ustawowe posługuje się pojęciem "program", to w konsekwencji program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego powinien spełniać przesłanki aktu określanego w nauce prawa administracyjnego jako program. Cechą programu jest, że w pewnym uporządkowaniu w czasie i w przestrzeni określa ciągi/sposoby działań realizujące cel/przedmiot programu z przypisaniem tego działania i odpowiednio odpowiedzialności za działanie określonym podmiotom, przy czym program zawiera także wypowiedzi w przedmiocie finansowania tych działań.

Trzeba jednak zacząć od tego, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest przede wszystkim uzasadnione argumentem nie podniesionym w skardze, a dotyczącym rażącego naruszenia prawa przez treść § 1 Rozdziału 5. Programu. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jak zostało to wskazane powyżej, jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też w ocenie Sądu, który nie jest związany zarzutami skargi i działa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 92.000 złotych. W ww. § 1 Programu wskazano jedynie, opisowo, że " § 1. Gmina Zielonki na realizację Programu zarezerwowała w budżecie kwotę_92 000 zł brutto (słownie: dziewięćdziesiąt dwa tysiące złotych) zgodnie z Uchwałą NR XXIII/70/2016 Rady Gminy Zielonki z dnia 29 grudnia 2016 roku zwaną Uchwałą Budżetową Gminy Zielonki na rok 2017. Na wyżej wspomnianą kwotę składa się kwota 90 000 zł brutto (słownie: dziewięćdziesiąt tysięcy złotych) zaplanowana na odławianie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom odłowionym z terenu gminy, kastrację i sterylizację bezdomnych zwierząt, a także opiekę nad źle traktowanymi zwierzętami i usypianie ślepych miotów oraz kwota 2000 zł brutto (słownie: dwa tysiące złotych) przeznaczona na zakup karmy dla wolno żyjących kotów z terenu Gminy Zielonki". Pomimo zasadniczego podziału kwoty 92.000 zł na dwie ww. kategorie wydatków, omawiany przepis gminny nie spełnia wymogu upoważnienia ustawowego, w którym jest mowa o tym, że przedmiotowy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina.

Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Gminy Zielonki Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zielonki w 2017 r. nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Dlatego też, brak tego koniecznego elementu programu skutkować musiał, co Sąd szczególnie w tym miejscu podkreśla, koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie tej jej tylko części naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu.

Ustosunkowując się następnie od tego miejsca do zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji stwierdza, że podziela zarzut skargi podnoszący naruszenie przez redakcję treści Programu postanowień § 141 w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez niezachowanie ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całej uchwały, co powoduje niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) brak przejrzystości i jasności treści kontrolowanego aktu prawa miejscowego, co skutkuje potencjalnym brakiem zaufania obywatela do prawa. Wskazana wada aktu normatywnego kwalifikuje i powoduje z uwagi na swoje praktyczne społeczne skutki zakwalifikowanie jej do rażącego naruszenia prawa.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji stwierdza, że podziela zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez niewskazanie w § 2 Rozdziału 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Zgodnie z treścią § 2 kontrolowanego Programu "Opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest poprzez zakup i wydawanie karmy wolontariuszom, którzy je dokarmiają". Z kolei w myśl art. 11a. u.o.z. "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;".

Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że pojęcie opieki nad kotami jest szersze niż jedynie zapewnianie ich dokarmiania. Może to być na przykład forma opieki/pomocy w okresie wzmożonych mrozów przez zapewnienie odpowiedniego, w tym np. przenośnego, schronienia. Wskazane przykłady są niewiążące z uwagi na fakt, że gmina posiada w tym zakresie własne władztwo prawotwórcze. W związku z tym Sąd stwierdza, że przyjęta regulacja, niezależnie od bytu bardziej uniwersalnej treści § 1 Rozdziału 2 Programu, ma pewne pominięcie zakresu obowiązkowego przedmiotu regulacji. Brak jest bowiem, co Sąd podkreśla, postanowień o opiece nad kotami wolno żyjącymi, w tej sytuacji kiedy np. nie zachodzi, w ramach opieki, kwalifikowana stanem faktycznym konieczność przyjęcia takiego zwierzęcia do schroniska. Niezależnie od tej uwagi, Sąd I instancji podziela w tym zakresie w przedmiocie dokarmiania kotów, bez niepotrzebnego powtarzania jej w tym miejscu, argumentację wnoszącego skargę Prokuratora.

Następnie Sąd I instancji stwierdza, że podziela zarzut i argumentację skargi Prokuratora podnoszący naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. przez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 Rozdziału 2 Programu regulacji dotyczących tego, gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie odpowiada. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 3) odławianie bezdomnych zwierząt; Z kolei, w myśl § 4 Programu: "Realizację zadania odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zielonki prowadzi Schronisko, do którego trafiają bezdomne zwierzęta. W przypadku gdy zwierzę zostało poszkodowane lub ranne w zdarzeniu drogowym, Schronisko zobowiązane jest przetransportować je do lekarza weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną umowę". W odniesieniu do kontrolowanej regulacji Sąd stwierdza, że z treści upoważnienia wynika, że wypowiedź organu prawotwórczego w odniesieniu do odławiania zwierząt ma spełniać wymogi programu, a zatem stanowić opisanie pewnej sekwencji działań i wskazywać podmioty odpowiedzialne za wykonanie tych działań, a także je wykonujące.

Argumentację Gminy podnosząca, że w § 1 pkt 1 Rozdziału 2 Programu podano, iż "opieka nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Zielonki realizowana jest przez Schronisko przyjmujące zwierzęta bezdomne, działające na podstawie umowy zawartej z Gminą Zielonki", a tym samym iż, zarzut skargi jakoby Program nie wskazywał, gdzie zwierzęta odłowione będą przebywać do czasu dostarczenia ich do schroniska należało uznać za całkowicie chybiony, jako że to schronisko jest odpowiedzialne zarówno za odławianie, jak i dalszą opiekę nad odłowionymi zwierzętami - jest nietrafny, gdyż z natury programu wynika, że jego postanowienia maj być względnie szczegółowe z zachowaniem oczywiście wymogu normatywności, a zarazem to program ma ustalać też wzorce działań dla schroniska, o którym jest mowa w Programie. Argumentacja organu sprowadza się do nieuzasadnionej prawem tezy, że te wzorce ma wypełnić praktyka działania schroniska.

Następnie Sąd I instancji stwierdza, że podziela zarzut i argumentację skargi Prokuratora podnoszący naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. przez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w treści § 4 i 5 Rozdziału 2 Programu konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl § 4 Programu: "Realizację zadania odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zielonki prowadzi Schronisko, do którego trafiają bezdomne zwierzęta. W przypadku gdy zwierzę zostało poszkodowane lub ranne w zdarzeniu drogowym, Schronisko zobowiązane jest przetransportować je do lekarza weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną umowę. § 5. Całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt poszkodowanych w zdarzeniach drogowych realizuje lekarz weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną umowę". Zdaniem Sądu, nie jest trafna i zgodna z prawem argumentacja organu, która uzasadnia wprowadzoną regulację wykładnią systemową, bo w myśl i tej systemowej wykładni nie wiadomo kto, a ma to znaczenie normatywne, zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt poszkodowanych w zdarzeniach drogowych. W tym zakresie Sąd podziela argumentację skargi bez niepotrzebnych powtórzeń w tym miejscu. Skoro Program, o którym mowa w ust. 1 art. 11a u.o.z., obejmuje w szczególności: zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to w pojęciu zapewnienie ma być określony ciąg działań i podmiotów zapewniających tę całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych.

Sąd podziela zarzut skargi, że Program art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nie zawarcie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 1 Rozdziału 3 Programu wskazania, że sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna. Zgodnie z brzmieniem ustawy kontrolowany Program zapewnia obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W związku z tym, regulacji tym programem podlega obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt jako pojęcie ustawowe/nazwa, zatem organ powinien posługiwać się w tekście Programu pełną kompletną nazwą tego ww. pojęcia ustawowego. Wada ta nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, gdyż jest uzdrowiona pośrednio brzmieniem ustawy.

Sąd nie podziela zarzutu skargi podnoszącego - jako rażące naruszenie prawa - treść postanowień § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 11a u.o.z. przez powtórzenie w treści § 3 ust. 6, 7, 8, Rozdziału 1 Programu definicji zawartych kolejno w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z. Zgodnie z treścią § 3 Kontrolowanego Programu: "Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o:

4. Ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. 2013 r. poz. 856 z późn. zm.).

(.....)

7. Zwierzętach bezdomnych - należy przez to rozumieć zwierzęta określone w art. 4 pkt 16 ustawy.

8. Zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta określone w art. 4 pkt 17 ustawy.

9. Zwierzętach gospodarskich - należy przez to rozumieć zwierzęta określone w art. 4 pkt 18 ustawy.". Kontrolowany przepis aktu prawa miejscowego ma charakter odsyłający, wyraźnie wskazujący do jakiej konkretnie ustawy, gdyż o jaką ustawę chodzi prawodawca lokalny wskazuje także w Programie. W przekonaniu Sądu I instancji można uznać to działanie organu prawotwórczego za zbędne, lecz nie stanowiące rażącego naruszenia prawa kwalifikującego powinność stwierdzenia nieważności, gdyż kontrolowany przepis nie zakłóca porządku hierarchii źródeł powszechnie obowiązanego prawa, ani nie zniekształca jego treści. W założeniu organu prawotwórczego miał mieć charakter porządkujący i wyjaśniający aparaturę pojęciowa Programu. Jak to już zostało powiedziane nie było to działanie prawotwórcze konieczne i uzasadnione prawem, jednak nie stanowiące rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego przekroczenia przez postanowienia § 1 Rozdziału 4 Programu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 u.o.z. W tym miejscu Sąd stwierdza, że Rada Gminy Zielonki skorzystała w tym zakresie z możliwości wprowadzenia dodatkowych postanowień w Programie w przedmiocie działań edukacyjno-informacyjnych wśród mieszkańców, jako że użyty w przywołanym przepisie ustawy zwrot "w szczególności" wskazuje, że przepis ten przesądza o otwartym ustawowo katalogu zakresu i przedmiotu Programu. W tym przypadku mamy bowiem z pewnym ustawowo wprowadzonym zakresem samodzielności prawotwórczej rady gminy mieszczącej się w treści upoważnienia ustawowego, gdyż jednocześnie ustawa o ochronie zwierząt stwierdzając, że koszty realizacji programu ponosi gmina, pozwala tym samym wprost w drodze ustawy finansować gminie ten zakres zadań dobrowolnych gminy. W ocenie Sądu I instancji, ten przepis ustawowy daje tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych norm, postanowień do podejmowanego aktu prawa miejscowego, dlatego też zarzut Prokuratora, co do kwestii naruszenia art. 94 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. należało uznać za niezasadny.

Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia, Sąd I instancji działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.