Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 953/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6 pkt 1, art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi G.O., M.L., P.S., R.O., S. Sp. z o. o. Sp. k. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.IX/426/2/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 lipca 2021 r. G.O., R.O., S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B., W.D., K.H., M.J., S.H., P.S., M.L., B.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...], znak [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w B.

W ocenie Wnioskodawców w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z następujących powodów:

a) wydania decyzji z pominięciem zajęcia stanowiska innego organu, tj. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zatem niezgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."),

b) wydania decyzji nr [...] z dnia 8 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie nieważnej (wadliwej) decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

c) błędnego ustalenia, iż projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdy celem tym nie może być zapewnienie mieszkańcom dostępności do sieci komórkowej, jeśli w terenie znajdują się trzy inne anteny umożliwiające realizację tego celu, a w konsekwencji błędne zastosowanie trybu doręczenia w drodze obwieszczenia,

d) brak uznania Wnioskodawców za Strony postępowania oraz błędne stosowanie trybu doręczenia w drodze obwieszenia, poprzez skierowanie decyzji wyłącznie do inwestora P sp. z o.o. oraz właściciela nieruchomości, na której lokalizacja inwestycji może nastąpić, z pominięciem właścicieli działek sąsiadujących (bezpośrednio bądź w obszarze oddziaływania inwestycji) z nieruchomością, na której planowana była inwestycja, zatem posiadających stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) interes prawny w sprawie; organ nie dokonał oceny, czy w związku z realizacją inwestycji interes prawny Wnioskodawców mógłby zostać naruszony bądź potencjalnie naruszony, nadto nie przeprowadził postępowania z udziałem społeczeństwa stanowiącego element oceny oddziaływania na środowisko; podkreślono, że żaden przepis nie obliguje obywateli do śledzenia na bieżąco tablicy ogłoszeń wszystkich organów administracji publicznej ani stron BIP, zatem Wnioskodawcy w sposób niezawiniony nie brali udziału w postępowaniu, a gdyby organ bezpodstawnie nie uznał inwestycji za inwestycję celu publicznego to musiałby doręczyć korespondencję wszystkim ustalonym wcześniej stronom, w tym Wnioskodawcom,

e) błędne nieuznanie inwestycji za mogącą oddziaływać na środowisko i w konsekwencji nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwracając uwagę na błędne stwierdzenia w tym przedmiocie zawarte w piśmie Prezydenta Miasta B. z dnia 7 kwietnia 2021 r. jakoby parametry anten nie kwalifikowały przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz jakoby w wzdłuż głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie występowały miejsca dostępne dla ludności, nadto organ uwzględnił jedynie zabudowę istniejącą w momencie wydawania decyzji, a nie taką która może powstać w przyszłości, a także nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja nie będzie powodować kumulacji z innymi istniejącymi urządzeniami wytwarzającymi pole elekromagnetyczne, w konsekwencji wbrew przepisom prawa organ nie przeprowadził analizy oddziaływania inwestycji na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "organ", "Kolegium") decyzją nr SKO.IX/426/3434/21/2021 z dnia 23 grudnia 2021 r., na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...].

W pierwszej kolejności organ wskazał na przesłanki stwierdzenie nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 k.pa., następnie w powołaniu na treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, iż podmiot, któremu nie doręczono na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w celu skorzystania z uprawnień przysługujących stronie musi legitymować się interesem prawnym. Zastosowanie w tym zakresie znajduje art. 28 k.p.a., bowiem przepisy u.p.z.p. nie zawierają szczególnej regulacji odnoszącej się do pojęcia strony. Wskazał dalej, iż z analizy dokumentów wynika, że jedynie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego. Właścicielom działki nr [...] (W.D., K.H., M.J.) oraz właścicielom działki nr [...] (S.H., P.S., M.L., B.S.) nie przysługuje przymiot strony postępowania, osoby te nie były stronami w postępowaniu lokalizacyjnym.

Przymiot strony nie przysługiwał również R.O. i G.O. bowiem nie byli właścicielami żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania (działki nr [...] [...], przed podziałem nr [...] i [...], których aktualnie są właścicielami, w dacie wydania decyzji należały do R.O. i T.O.). Jedynie Spółka S. sp. z o.o. sp.k. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, zatem jest stroną uprawnioną do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zastosowano tryb powiadomienia zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu fikcji doręczenia, o której mowa w art. 49 k.p.a. Inwestor i właściciel nieruchomości, na których planowana jest inwestycja zostali powiadomieni na piśmie, natomiast pozostałe strony w drodze obwieszczenia (w Biuletynie Informacji Publicznej) oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (tablica ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w B.).

W dalszej kolejności organ, w powołaniu na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wyjaśnił, że z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia doręczenia (pełnomocnik Inwestora odebrał decyzję w dniu 10 czerwca 2019 r., H.P. w dniu 12 czerwca 2019 r.) lub ogłoszenia (wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 5 czerwca 2019 r., a ogłoszone w BIP 19 czerwca 2019 r.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie można stwierdzić nieważności decyzji. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w przypadku stwierdzenia, że decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje się decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa.

W ocenie organu w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. z następujących przyczyn.

Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), która nie może być traktowana jednocześnie jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (w powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r. II OSK 957/17). Podobnie podnoszony brak uznania Wnioskodawców za strony postępowania stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 1181/18).

Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego (w tym zakresie organ wskazał m.in. na następujące orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2005 r. II OSK 495/05, z dnia 10 maja 2006 r. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 521/08). W ocenie organu decyzja została zatem wydana w trybie właściwym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ zauważył również, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga, stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.) stwierdzenia czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Lista przedsięwzięć ma charakter zamknięty, gdyż muszą zostać wymienione w wydanym na podstawie art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku rozporządzeniu wykonawczym. Nadto organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach, a jak wynika z pisma właściwego organu z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w sprawie nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podzieliło stanowisko uwzględniające literalną wykładnię przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i opowiedziało się za poglądem, że dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie sumuje się ani nie kumuluje, nawet zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla konkretnej anteny. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludności bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy (w powołaniu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2021 r. II SA/Gl 253/21).

Końcowo organ wskazał, iż zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także stwierdził, że decyzja pozostaje zgodna z przepisem art. 54 u.p.z.p.

Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację sformułowaną w treści wniosku z dnia 25 lipca 2021 r. w zakresie, w którym Wnioskodawcy podnosili: brak uznania Wnioskodawców za strony postępowania, nieuznanie inwestycji za mogąca oddziaływać na środowisko, nieuwzględnienie kumulacji oddziaływań i sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia, a także błędne ustalenia, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

Podkreślono, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przyjęcie mocy jednej anteny za kryterium oceny oddziaływania całej stacji bazowej mogłoby prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na umieszczeniu kilku anten na jednym maszcie. Organ powinien zatem zweryfikować czy planowana inwestycja nie będzie powodować kumulacji z urządzeniami istniejącymi. Nadto zwrócono uwagę, iż kwalifikacja planowanej inwestycji w oparciu o katalog z art. 6 u.g.n. nie stanowi automatycznie o dążeniu do realizacji celu publicznego, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie zmierza do zaspokojenia zbiorowej potrzeby danej społeczności. Inwestor musi dodatkowo wykazać dążenie do zaspokojenia istniejącej i niezaspokojonej dotąd potrzeby danej społeczności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.IX/426/2/2022, na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 157 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ przywołał aktualny stan sprawy oraz zauważył, że B.S. wypowiedziała pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M.N., a pismem z dnia 15 marca 202 r, wycofała swój udział w sprawach dotyczących przedmiotowej decyzji. Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 23 grudnia 2021 r., przedstawiając uzasadnienie tożsame z prezentowanym w uprzedniej decyzji w odniesieniu do tej części argumentacji Wnioskodawców podtrzymanej na aktualnym etapie postepowania.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się: G.O., R.O., S. sp. z o.o. sp.k., P.S., M.L. (dalej: "Skarżący").

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnieśli zarzut naruszenia: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...], w sytuacji w której lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na fakt, że urządzenie nie jest inwestycją celu publicznego, co w konsekwencji powinno skłonić organ II instancji do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie Skarżących projektowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Ponownie podkreślono, iż kwalifikacja inwestycji w oparciu o katalog z art. 6 u.g.n. nie oznacza automatycznie dążenia do realizacji celu publicznego, konieczne jest również określenie czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonej społeczności. W ocenie Skarżących trudno uznać, że wybudowanie kolejnej stacji bazowej dla sieci telekomunikacyjnej posiadającej już kilkanaście anten będzie elementem niezbędnym dla funkcjonowania całej sieci telekomunikacyjnej. W konsekwencji nie może być również mowy o stosowaniu przepisów dotyczących uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu skargi organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, Zaakcentował przy tym, że jedynie S. sp. z o.o. sp.k. ma interes prawny w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. W przypadku, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego (ostateczna z dniem 19 lipca 2019 r., karta nr 66-68 akt administracyjnych), jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także związana z tym ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej decyzją nr SKO.IX/426/2/2022 z dnia 25 kwietnia 2022 r., którą Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję nr SKO.IX/426/3434/21/2021 z dnia 23 grudnia 2021 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzut skargi okazał się niezasadny.

Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja nie jest obarczona wadą nieważności. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należało uznać za trafne. Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła bowiem do wniosku, iż żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym przesłanka objęta art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy.

Na wstępie, uwzględniając zarzuty skargi, należy poczynić uwagi ogólne.

Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji jedynie pod kątem czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w przywołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum.

Zwrócić należy uwagę, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności muszą być interpretowane w sposób ścisły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 1999 r. IV SA 1380/97, z dnia 10 listopada 1998 r. IV SA 912/97). W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się. że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter.

W odniesieniu do stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dominuje pogląd, że dochodzi do niego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76), a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11).

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99, z dnia 27 października 1998 r. II SA 1202/98, z dnia 12 grudnia 1988 r. III SA 481/88). Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. I OSK 1114/21, w: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022). Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r. I OSK 257/17, z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie takiej normy prawa, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1176/20). Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 r. I OSK 163/11).

Zauważenia wymaga, że decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie z art. 16 k.p.a., który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej, że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Uwzględniając, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie został złożony po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odnotować należy, iż w procesie inwestycyjno-budowlanym przesłanki upływu terminu zawarte w k.p.a. doznają istotnej modyfikacji przez normy u.p.z.p. w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Możliwość stwierdzenia jej nieważności a także uchylenia w przypadku wznowienia postępowania jest ograniczona terminem 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p.). Nadto modyfikacja w stosunku do regulacji kodeksowej dotyczy nie tylko długości terminu, lecz również zakresu zastosowania tej przesłanki negatywnej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu zawarty w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. termin odnosi się do wszystkich kwalifikowanych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. po upływie rocznego terminu nie stwierdza się nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (J. Goździewicz-Biechońska w: Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 291). W takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi oscylują wokół kwalifikacji inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego. Wskazana kwalifikacja została zakwestionowana przez Skarżących.

W ocenie Skarżących lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na fakt, że urządzenie nie jest inwestycją celu publicznego, co w konsekwencji powinno skłonić organ II instancji do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Według Skarżącej organ w sposób nieuprawniony zakwalifikował przedmiotową inwestycję do inwestycji celu publicznego i wydał decyzją lokalizacyjną. Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie dostrzegło tego rodzaju nadzwyczajnych wad tkwiących w rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta B. Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Stosownie do brzmienia art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Z kolei zgodnie z art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1).

Ostateczna decyzja nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, zatem urządzenia służącego łączności publicznej. W rozumieniu art. 4 pkt 18 u.g.n. stacja bazowa telefonii komórkowej jest częścią łączności publicznej. Stosownie do wskazanego przepisu przez "łączność publiczną" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Nadto zgodnie z art. 46 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst. jedn. z 2021 r., poz. 777 z późn. zm.) stacja bazowa telefonii komórkowej jako element infrastruktury telekomunikacyjnej z zakresu łączności publicznej jest traktowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ust. 3 tego przepisu reguluje natomiast, iż w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przywołane regulacje przekonują, iż o inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. rozstrzygają dwa elementy, tj. cel danej inwestycji mieści się w katalogu określonym w art. 6 u.g.n. oraz powinna to być inwestycja co najmniej o znaczeniu lokalnym. Elementem koniecznym do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie jest natomiast istnienie niezaspokojonych potrzeb danej społeczności (str. 4-5 skargi). Jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. II SA/Gd 559/19 tego rodzaju interpretacja prowadzi do uzyskania wyników rozszerzających ustawowe przesłanki uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, co jest niedopuszczalne

Znaczenie lokalne lub ponadlokalne może przejawiać się z podniesieniu standardów świadczenia usług, zatem także w sytuacji, gdy usługi tego rodzaju są już świadczone na danym terenie. Budowa nowej stacji bazowej telefonii komórkowej może przyczyniać się do zwiększenia jakości usług lub ich dostępności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. II OSK 1599/20).

Z uwagi na specyfikę publicznych sieci telekomunikacyjnych praktycznie każdemu przedsięwzięciu inwestycyjnemu dotyczącemu takiej sieci będzie można przypisać co najmniej lokalne (gminne) znaczenie (por. T. Grossmann, Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, PiP z 2005, z. 9, s. 81-92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r. II OSK 495/05).

Sąd w składzie orzekającym nie miał wątpliwości, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Takie stanowisko pozostaje powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jest to zamierzenie inwestycyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Posiada zatem status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Stanowi więc inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2338/17 i przywołane w uzasadnieniu orzeczenia wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2018 r. II OSK 2173/16, z dnia 29 listopada 2016 r. II OSK 1598/15, z dnia 19 maja 2016 r. II OSK 2189/14, z dnia 6 maja 2016 r. II OSK 2106/14, z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14, z dnia 26 marca 2015 r. II OSK 2057/13, z dnia 13 sierpnia 2014 r. II OSK 447/13, z dnia 23 stycznia 2014 r. II OSK 1829/12, z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 59/12; podobnie: T. Grossmann, Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo z 2005 r. nr 9, s. 81-92; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2016, s. 476 i nast.).

Powyższe przekonuje, że budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako elementu sieci telekomunikacyjnej służącej ogółowi użytkowników, stanowi inwestycję celu publicznego i w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 50 ust. 1 u.p.z.p., równocześnie potwierdza brak możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r. z powodu powoływanego przez stronę skarżącą rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 50, art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a także art. 6 ust. 1 u.g.n.

Zauważenia także wymaga, iż podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności.

Organ dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a ewentualnie po wszczęciu postępowania powinien je umorzyć.

Ujawnione okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że na dzień wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego po stronie Skarżących G.O. i R.O. brak interesu prawnego wywodzonego z prawa rzeczowego do działek: nr [...] i [...] ([...] i [...], [...] Skarżący G.O.), oraz nr [...] i [...] ([...] i [...] , Skarżący R.O.), który kształtowałby ich legitymację procesową w niniejszej sprawie i uprawniał do udział w postępowaniu administracyjnym. Z w/w ksiąg wieczystych wynika, że Skarżący stali się właścicielami w/w nieruchomości na mocy umowy darowizny z dnia 5 marca 2020 r, zatem już po wydaniu decyzji nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r. Ani w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ani też w skardze Skarżący w żaden sposób nie odnieśli się do powyższego. Dostrzeżone uchybienie procesowe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Kontrola sądowo-administracyjna doprowadziła do wniosku, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.