Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2252/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21  ust. 2,  art. 32,  art. 45,  art. 64  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1) oraz ustalającej odszkodowanie na rzecz A. C. w wysokości [...] zł (pkt 2), jak również ustalającej termin wydania nieruchomości na 31 dzień od daty doręczenia niniejszej decyzji (pkt 3), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w zakresie pkt. 3 ustalającego termin wydania nieruchomości na 31 dzień od daty doręczenia ww. decyzji Wojewody [...] w ten sposób, iż ustalił termin wydania nieruchomości na 31 dzień od daty doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że opisana wyżej nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi, została przeznaczona pod lokalizację drogi ekspresowej [...] na terenie gminy [...], na odcinku od granicy z gminą [...] do włączenia do istniejącej drogi krajowej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], na długości 7,197 km.

Wojewoda [...] wyżej powołaną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha oraz ustalił odszkodowanie na rzecz A. C. w wysokości [...] zł, jak również ustalił termin wydania nieruchomości na 31 dzień od daty doręczenia niniejszej decyzji.

W odwołaniu A. C. wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotową nieruchomość pominął nakłady poczynione na przedmiotowej nieruchomości po 30 sierpnia 2005 r., tj. po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącego biegły pominął znajdujące się na nieruchomości ogrodzenie, bramę wjazdową oraz wieloletnie drzewa. Powołał się na operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez L. W., który oszacował wartość znajdujących się nieruchomości części składowych. Wskazał również, iż biegły nieprawidłowo oszacował nieruchomość przyjmując jej wartość rynkową, podczas gdy winien oszacować jej wartość odtworzeniową, zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", gdyż tego rodzaju nieruchomość, będąca gospodarstwem ogrodniczym, nie jest przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto podniósł, iż przyznane zaskarżoną decyzją odszkodowanie narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, o której mowa w art. 21 Konstytucji. Skarżący domaga się powiększenia należnego mu odszkodowania o 5% z tytułu wykonania obowiązku wcześniejszego wydania nieruchomości, kwestionując jednocześnie ustalony w decyzji termin jej wydania.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2010 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., którego aktualność została potwierdzona stosowną klauzulą w dniu [...] sierpnia 2012 r. Biegły ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zwarty obszar zlokalizowany w odległości ok. [...] metrów w kierunku południowo - wschodnim od drogi gminnej, w otoczeniu terenów niezabudowanych, uprawianych rolniczo. Dojazd do nieruchomości z której wydzielono wyceniany obszar odbywa się droga gminną utwardzoną gruzem i tłuczniem, natomiast dojazd do wycenionego obszaru nie został urządzony. Przedmiotowe działki nie są uzbrojone w urządzenia infrastruktury technicznej. Nieruchomość z której wydzielono ww. działki w części frontowej była w części ogrodzona i zagospodarowana, użytkowana jako gospodarstwo ogrodnicze. Natomiast wyceniane działki są niezagospodarowane, bez roślin wieloletnich, stanowią grunt rolny.

Przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie dla którego nie było opracowanego obowiązującego planu miejscowego ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej nieruchomości w 2009 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy, natomiast w 2010 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkową nieruchomości określił analizując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W operacie szacunkowym biegły zestawił nieruchomości przyjęte do ostatecznej analizy, wyszczególniając nieruchomość o najniższej i najwyższej cenie (tabela na str. 12 operatu). Szacując wartość rynkową nieruchomości określił te cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku, oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te uporządkował następująco: położenie nieruchomości - dość dobre (sąsiedztwo nieruchomości w części zagospodarowane, grunt rokujący możliwość wykorzystania na cele budowlane, a wyceniany obszar o słabej ekspozycji, położony w odległości ok. [...] m od drogi) waga 60%, dostęp do nieruchomości - dość dobry (dojazd do nieruchomości drogą gruntową utwardzoną) waga 20%, uzbrojenie terenu - dobre (pełne media w sąsiedztwie) waga 20 %. Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określi na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne skarżącemu odszkodowanie.

Zdaniem organu II Instancji operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Zdaniem organu w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy nie miał obowiązku powiększyć należnego odszkodowania o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia albowiem zastosowana metodologia uwzględnia wyższą wartość gruntu wynikającą z celu wywłaszczenia.

Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący pominięcia przez biegłego nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości po 30 sierpnia 2005 r., tj. po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej oraz nieuwzględnienia sąsiedztwa szacowanego gruntu takim, jakie jest ono na dzień dzisiejszy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwana dalej "ustawą" wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy J. C. potwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej brak było jakichkolwiek części składowych.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 21 Konstytucji RP organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe toczy się w oparciu o pierwotne brzmienie przepisów ustawy, zatem zarzuty w kwestii terminu wydania nieruchomości są niezasadne.

Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego powiększenia odszkodowania o 5% tytułem terminowego wydania nieruchomości, organ stwierdził, że takie powiększenie, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) przysługuje właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, jeżeli osoba ta niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy, wyda tę nieruchomość. Skarżący przyznał w odwołaniu, że przedmiotowej nieruchomości dotychczas nie wydał, tym samym brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C., wnosząc o: 1) o uchylenie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł, która powinna być powiększona o 5% z tytułu wydania nieruchomości, a ściślej nie kwestionowanego pozwem posesoryjnym faktycznego zajęcia ustalonego na gruncie pasa drogowego oznaczonego cementowymi słupkami przed około dwoma laty; 2) powiększenie odszkodowania o 10%, bowiem działka, z której wydzielono wywłaszczoną część, jest zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym; 3) zwaloryzowanie odszkodowania; 4) naliczenie ustawowych odsetek od dnia uprawomocnienia się decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu, to jest od dnia [...] czerwca 2011 r., przy czym zarówno kwota należnego odszkodowania, jak i powyższe dodatki podlegają ustawowemu oprocentowaniu, które obecnie wynosi 13%, i powinny być naliczone od dnia wymagalności do dnia wypłaty, oraz powinny być zwaloryzowane na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy, co potwierdził także Wojewoda [...] w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. W skardze wniósł też o: 1) dołączenie akt wywłaszczeniowych; 2) akt postępowania prowadzonego przez [...] oddział GDDKiA wraz z operatem sporządzonym przez L. W. i pismem skarżącego z dnia 16 lutego 2012 r. i odpowiedzią na to pismo [...] oddziału GDDKiA; 3) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego i zlecenie, aby ten określił wartość całej nieruchomości skarżącego wraz z częściami składowymi i wyliczenie wartości odtworzeniowej nieruchomości; 4) dołączenie akt postępowania prowadzonego przeciwko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przeciwko J. K., który został ukarany karą dyscyplinarną.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu między Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a A. C. dotyczy tego, czy w niniejszej sprawie zostało w sposób zgodny z prawem ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] (pochodzącej z podziału działki nr [...]), [...] (pochodzącej z podziału działki nr [...]) i [...] (pochodzącej z podziału działki nr [...]), położonych w obrębie [...]. Jak wynika bowiem z odwołania A. C. kwestionował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej ustalenia zaniżonego odszkodowania i określonego zbyt krótkiego terminu wydania przez właściciela wywłaszczonych nieruchomości.

Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od tego, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowe nieruchomości objęte zostały ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r, nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – drogi ekspresowej [...] na terenie Gminy [...]. Wobec tego, że decyzja lokalizacyjna dotycząca przedmiotowej nieruchomości została wydana przed dniem 16 grudnia 2006 r. do wywłaszczenia tej nieruchomości oraz do ustalenia za to wywłaszczenie odszkodowania miały zastosowanie przepisy rozdziału 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem. Konieczność zastosowania w niniejszej sprawie reżimu prawnego obowiązującego przed datą 16 grudnia 2006 r. wynikała z przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958).

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że to jaki stan prawny ma zastosowanie do danej sprawy o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną zależy od etapu na jakim jest inwestycja drogowa. Z przepisów art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 18 października 2006 r. i art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. wynika, że jeżeli w ramach realizacji inwestycji drogowej nie została jeszcze wydana ostateczna lub wykonalna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zastosowanie mają przepisy ustawy, ugn i przepisy wykonawcze w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 października 2006 r. (art. 6 tej ustawy). Wskazany wyżej reżim prawny obowiązuje także wówczas, gdy w ramach inwestycji drogowej została wydana nosząca cechę wykonalności decyzja lokalizacyjna. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. wskazujący na stosowanie "nowych" przepisów w przypadku prowadzenia postępowań odszkodowawczych. Jak wynika bowiem z tego przepisu dotyczy on postępowań o odszkodowanie, w których nastąpił już skutek przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną, tzn. istnieje wykonalna decyzja lokalizacyjna wydana po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 października 2006 r., na mocy której podmiot publicznoprawny nabył grunt z mocy prawa. Wobec tego, że skutkiem wydanej w 2005 r. w niniejszej sprawie decyzji lokalizacyjnej nie było nabycie gruntu przez Skarb Państwa pod drogę krajową (w tym zakresie istniała konieczność wydania decyzji wywłaszczeniowej) dla niniejszej sprawy znaczenie miał reżim prawny wynikający z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustaw zmieniających, o których mowa wyżej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że na zlecenie Wojewody [...] rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę nieruchomości w formie operatu szacunkowego, a jego aktualność została potwierdzona klauzulą rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę w dniu [...] lutego 2011 r., o której został zawiadomiony pełnomocnik skarżącego R. C. [...] stycznia 2011 r. W rozprawie nie brał udziału skarżący i jego pełnomocnik. Skarżący w pismach z dnia 9 lutego 2011 r. i 25 marca 2011 r. wniósł liczne zastrzeżenia do wyceny. Biegły w pismach z dnia 7 marca 2011 r. i 1 sierpnia 2012 r. udzielił stosownych wyjaśnień.

Sąd zwraca uwagę, że podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...] stanowił operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dniu [...] listopada 2010 r. Sąd podziela stanowisko organu, że powyższa wycena była wiarygodnym dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Z opinii tej wynika, że została ona sporządzona w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte pod drogę publiczną, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia, po przeprowadzeniu przez biegłego oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2010 r. z udziałem A. C. podczas których biegły ustalił, że na działkach nr [...], [...] i [...] według stanu na dzień 30 sierpnia 2005 r. nie było naniesień budowlanych i roślinnych (protokół oględzin z dnia [...] listopada 2010 r.). W opinii tej rzeczoznawca określił wartość rynkową gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Biegły działał zatem w ramach rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach art. 152 ust. 2 i 3 i art. 153 ust. 1 ugn. Z operatu wynika, że grunt oszacowano zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ na rynku lokalnym (Gmina [...] i Powiat [...]) istniały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w szczególności krajowe. Stan nieruchomości przyjęto z daty wydania decyzji lokalizacyjnej (30 sierpnia 2005 r.), mając na uwadze przepis art. 18 ust. 1 ustawy. Jako przeznaczenie gruntu biegły przyjął przeznaczenie drogowe, ponieważ nieruchomości te zostały objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej, a więc inwestycją lokalizującą cel publiczny. Takie działanie było zgodne z przepisem art. 154 ust. 2 ugn w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z operatu wynika, że biegły objął analizą rynek nieruchomości podobnych niezabudowanych, w większości z Gminy [...], przeznaczonych pod drogi publiczne – w szczególności krajowe wybierając do porównań 11 nieruchomości. Biegły wskazał, że średnia cena transakcyjna nabywanych w 2009 r. nieruchomości porównawczych kształtowała się na poziomie [...] zł za 1m2. Biegły określił cechy rynkowe wpływające na wartość gruntu oraz wagi tych cech (położenie i otoczenie – 60 %, dojazd i dostęp – 20%, uzbrojenie terenu – 20%). Przy wycenie wywłaszczanych nieruchomości biegły zastosował wskaźniki korygujące cechy rynkowe i ich wagi, co dało cenę rynkową 1 m2 działek wycenianych na poziomie [...] zł za 1m2 (cena w pobliżu ceny maksymalnej wyodrębnionej z transakcji nieruchomości porównawczych). Zatem biegły działał w zgodzie z przepisami art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. Z wyjaśnień biegłego wynika, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (nieruchomość drogowa) powoduje zwiększenie jej wartości (grunt użytkowany na cele rolnicze), dlatego też rzeczoznawca określił wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu jej użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, a więc z zastosowaniem przepisu art. 134 ust. 4 ugn.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Minister oceniał wartość dowodową operatu szacunkowego w oparciu o przepisy rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że przepisy art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustaw zmieniających, o których mowa wyżej nie zobowiązują organu do zastosowania tylko przepisów dotychczasowych specustawy drogowej. Pierwszy z tych przepisów wskazuje na dotychczasowe stosowanie przepisów rozdziału 3 specustawy, jednakże w rozdziale tym znajduje się przepis art. 23 odsyłający do stosowania wprost przepisów ugn, na podstawie której to ustawy (przepisu art. 159) zostało wydane rozporządzenie normujące problematykę wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Drugi z tych przepisów nakazuje stosowanie do spraw o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną przepisów dotychczasowych. W tej sytuacji na mocy powołanych wyżej przepisów ustaw zmieniających organy administracji zobligowane były do stosowania wszystkich przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r., które składają się na podstawę prawną działań uczestników postępowań wywłaszczeniowo-odszkodowawczych.

W konsekwencji za prawidłowe uznać należało również rozstrzygnięcie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczące uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie pkt 3 i określenia terminu wydania nieruchomości na 31 dzień licząc od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy, w wersji obowiązującej do dnia 16 grudnia 2006 r., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości określa termin wydania nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Skarżący eksponuje to, iż na skutek wywłaszczenia tylko części jego nieruchomości stanowiącej dobrze prosperujące gospodarstwo ogrodnicze, ustalone odszkodowanie obejmuje 30 % wartości tego mienia, a zatem nie jest odszkodowaniem słusznym, a przez to narusza przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd nie podziela tego stanowiska. Problematyką tzw. słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, ekwiwalentnym (orzeczenie z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990/1/2; orzeczenie z dnia 19 czerwca 1990 r., sygn. akt K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jednak w późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od tych poglądów. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował bardziej elastyczny termin "słuszne odszkodowanie". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (tak też w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, że prawo własności ma charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny.

Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty, jak i utracone korzyści, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; uzasadnienie wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11).

Sąd nie podziela też stanowiska A. C., że wycenie przez rzeczoznawcę majątkowego winna podlegać całość gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego. Przedmiotem wyceny jest bowiem odszkodowanie za nieruchomości nabyte pod drogę publiczną, a więc za nieruchomości wywłaszczone stosowną decyzją administracyjną. Przedmiot wywłaszczenia na cel publiczny – budowę drogi publicznej został wskazany na mapie podziału stanowiącej integralną część decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarżący pomija to, że to na skutek decyzji lokalizacyjnej (pkt 7 decyzji) nastąpiło zatwierdzenie podziału działek nr [...], [...] i [...] odpowiednio m.in. na działki [...], [...] i [...] położone w obrębie [...] (art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 12 ustawy). A zatem rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, stan nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej zobligowany był do dokonania wyceny odrębnych w znaczeniu prawnorzeczowym (art. 46 § 1 K.c.) nieruchomości - działek nr [...], [...] i [...]. Nie ma zatem znaczenia to, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej działki te nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej, ponieważ nieruchomości te w sensie prawnym wykreowała decyzja lokalizacyjna zatwierdzająca podział nieruchomości. Ujawnienie zaś tych działek w ewidencji gruntów i dziale I księgi wieczystej ma walor faktyczny (informacyjny), a nie prawny. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że decyzja lokalizacyjna nie stała się ostateczna, ponieważ nie została A. C. doręczona. Uszło uwadze skarżącego, że decyzja lokalizacyjna jest doręczana tylko wnioskodawcy wywłaszczenia (GDDKiA), natomiast pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu w drodze obwieszczenia (art. 7 ust. 2 ustawy w zw. z art. 49 Kpa).

Nie można też przyjąć, że przyznane w niniejszej sprawie odszkodowanie narusza istotę prawa własności i przez to narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz że rozporządzenie nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie jako akt nie będący aktem wykonawczym do ustawy. Trzeba mieć na uwadze, że przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia stanowił do rzeczoznawcy majątkowego podstawę prawną sporządzenia operatu szacunkowego dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, ponieważ na mocy art. 23 ustawy do spraw tego rodzaju wprost znajduje zastosowanie ugn, a zatem i jej przepisy wykonawcze. § 36 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przepis ust. 1 stosuje się do nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy dróg krajowych. Skarżący pomija to, że przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia został uznany za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, mechanizm określania wysokości odszkodowania, z uwzględnieniem stanu nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej, przewidziany w § 36 rozporządzenia odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości. Według Trybunału jest to równoznaczne ze stwierdzeniem konstytucyjności także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wobec zgodności § 36 rozporządzenia przewidującego sposób ustalania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi krajowe z powołanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., wskazującego na prawo człowieka do poszanowania swego mienia – prawa własności. Wobec tego, że w Wyroku K 4/10 Trybunał uznał za zgodny ze wzorcami konstytucyjnymi § 34 ust. 4 rozporządzenia (przewidujący wymóg brania pod uwagę stanu nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej przy ustalaniu wartości nieruchomości) Sąd nie powziął zasadniczych wątpliwości, co do konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 1 ustawy w aspekcie przepisów art. 2, art. 8 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez to, że pozbawia możliwości wzięcia pod uwagę nakładów poczynionych na gruncie po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutu wydania jej z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, czy art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie dyskryminowania skarżącego. Sąd zauważa, że status prawny skarżącego jest tożsamy ze statusem innych wywłaszczanych, których nieruchomości były objęte decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 października 2006 r. i z dnia 25 lipca 2008 r., których nieruchomości szacowane są według stanu z daty wydania decyzji lokalizacyjnych i w oparciu o transakcje z rynku nieruchomości drogowych (jeżeli takie istnieją na rynku lokalnym).

Nie można pominąć i tego, że w sytuacji prowadzenia na nieruchomości pewnej celowej działalności, która następnie zostaje częściowo objęta wywłaszczeniem właściciel ma możliwość domagania się nabycia przez podmiot publicznoprawny pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele Sąd zauważa, że żądanie nabycia przez GDDKiA części nieruchomości nie nadającej się do wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 13 ust. 3 ustawy) ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2001 r., sygn. akt I SA 438/00; postanowienie NSA z dnia 28 października 2005, sygn. akt I OW 215/05).

Sąd nie podzielił też stanowiska A. C., co do tego, że nieuwzględnienie przez organ jego wniosków dowodowych świadczy o naruszeniu przepisów art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z treści skargi nie wynika jakie konkretnie wnioski dowodowe skarżący ma na myśli i w jakich pismach były składane przez co Sąd nie może ustosunkować się do tego zarzutu. Z pisma A. C. z dnia 9 lutego 2011 r. wynika, że domagał się on powołania przez organ innego rzeczoznawcy celem wyceny całej jego działki. Trzeba jednak mieć na uwadze, że organ administracji nie jest zobligowany do powoływania kilku rzeczoznawców majątkowych do wyceny tych samych nieruchomości, tylko z tego powodu, że żąda tego strona. Sąd zwraca uwagę, że w chwili kierowania przez skarżącego tego żądania był już sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2010 r. Z przepisu art. 157 ust. 2 ugn wynika, że organ nie jest uprawniony do oceny prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego poprzez porównanie go z treścią innego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skoro skarżący uważa, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat był nieprzydatny dla sprawy, a oszacowana wartość nieruchomości jest o 70 % mniejsza od rzeczywistej winien przedłożyć organowi wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego na jego zlecenie. Jeżeli okazałoby się, że przedłożona do sprawy druga wycena wskazuje znacznie wyższą wartość nieruchomości byłaby podstawa do wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu sporządzonego przez biegłego na zlecenie organu (art. 157 ust. 1 ugn). Zdaniem Sądu, skoro skarżący nie przedłożył organowi kontrwyceny to organ nie miał podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W ocenie Sądu same tylko twierdzenia strony zainteresowanej w uzyskaniu jak najwyższego odszkodowania nie mogły podważyć wyceny sporządzonej na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego. W tej sytuacji uwagi skarżącego kwestionujące wycenę będącą podstawą ustalenia odszkodowania na użytek niniejszej sprawy (odnoszące się np. do tego, że rzeczoznawca niewłaściwie określił rynek nieruchomości porównawczych w stosunku do nieruchomości wykorzystywanej pod działalność ogrodniczą), niepoparte kontrwyceną rzeczoznawcy majątkowego, należało uznać jedynie za polemikę z ustaleniami biegłego, która nie mogła obalić wiarygodności sporządzonej wyceny i w związku z tym nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd administracyjny nie był właściwy do rozpatrzenia wniosków skarżącego o powiększenie odszkodowania w zakresie wskazywanych w pkt 1 i 2 skargi stawek procentowych, zwaloryzowania odszkodowania (pkt 3 skargi), czy też naliczenia ustawowych odsetek od dnia uprawomocnienia się decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt 4 skargi). Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej i nie wydaje orzeczeń zawierających rozstrzygnięcia o materialnych prawach strony [(art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)]. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r. nie przewidywał możliwości powiększenia odszkodowania poza odszkodowanie odpowiadające wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 134 ust. 1 ugn). W niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przewidujący, że jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej odpowiednio wyda tę nieruchomość wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Jak wynika z treści odwołania skarżący nie wydał przedmiotowych nieruchomości, ponieważ ma zamiar to uczynić po wypłacie odszkodowania (str. 14 odwołania).

Jeżeli chodzi o kwestię waloryzacji odszkodowania Sąd zwraca uwagę, że waloryzacja odszkodowania oznacza urealnienie sumy pieniężnej należnej z tego tytułu na dzień jej wypłaty, ponieważ w okresie pomiędzy dniem ustalenia odszkodowania (co ma miejsce, gdy skutki decyzji staną się stabilne, tj. stanie się ostateczna decyzja odszkodowawcza – art. 132 ust. 1a ugn), a dniem wypłaty odszkodowania mija pewien odstęp czasu. Sprawa o waloryzację odszkodowania jest sprawą inną i późniejszą, niż sprawa o ustalenie odszkodowania i rozstrzygana jest przez organ w odrębnej decyzji (art. 132 ust. 3 ugn). To zaś, czy skarżącemu należne są odsetki za zwłokę lub opóźnienie może rozstrzygnąć sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (art. 132 ust. 2 ugn).

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w pkt 3 i 4 skargi (str. 11 skargi). Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i dowodów z dokumentów [(art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Dołączenie dowodu w postaci akt sprawy prowadzonej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu J. K. nie miało znaczenia dla sprawy, ponieważ rzeczoznawca ten nie sporządzał operatu szacunkowego w toku administracyjnego postępowania wywłaszczeniowo –odszkodowawczego. Dla sprawy nie miał też znaczenia operat szacunkowy sporządzony przez L. W., ponieważ jak wynika z treści odwołania był on podstawą do określenia wartości nieruchomości na etapie poprzedzającym złożenie wniosku o wywłaszczenia, w szczególności przygotowywania przez GDDKiA w 2008 r. oferty nabycia nieruchomości.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze zajęcie wywłaszczanych nieruchomości na szerokości 100 m oraz wkopanie betonowych słupków oznaczających granicę pasa drogowego i podnoszony brak zawiadomienia o tym właściciela nieruchomości i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji Sąd zwraca uwagę, że okoliczności te nie dotyczą sprawy o wywłaszczenie i odszkodowanie, ale odnoszą się do działalności inwestora związanej z zajęciem nieruchomości i wykonywaniem na niej robót przygotowujących grunt pod inwestycję, a więc mogłyby mieć znaczenie przy ocenie innych decyzji administracyjnych wydawanych w szeroko rozumianym procesie inwestycyjnym. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony w skardze brak rokowań z właścicielem Sąd zwraca uwagę, że skarżący w odwołaniu nie zaskarżył decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Można tylko zasygnalizować, że w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia pod realizację inwestycji drogowych obowiązują przepisy szczególne. W ramach specustawy (art. 15 ust. 1 ustawy) przewidziano wystąpienie przez GDDKiA z ofertą do właściciela nieruchomości, a więc ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie szybsze, niż tryb rokowań obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości na tzw. zasadach ogólnych (art. 114 ust. 1 ugn). Wobec tego w niniejszej sprawie tryb rokowań nie mógł mieć miejsca.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji