Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2748/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 26 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [....] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] nakładającej na Gminę [...] obowiązek usunięcia odpadów z terenu działek [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako RDOŚ w [...]) pismo M. P. z dnia [...] września 2015 r. dotyczące nielegalnego składowiska odpadów, z prośbą o rozważenie podjęcia stosownych działań w ramach art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Z załączników przekazanych przy ww. piśmie wynikało, iż M. P. zwracał się do Urzędu Gminy [...] z prośbą o wydanie decyzji w sprawie porzuconych przez wykonawcę robót odpadów, pochodzących z przebudowy drogi gminnej, wraz z sięgaczami w miejscowości [...] i [...]. Wskazał jednocześnie, iż nielegalne składowisko odpadów znajduje się na terenach będących własnością Gminy [...]. (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r. RDOŚ w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania, tj. z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...], stanowiących własność Gminy [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do Gminy [...] o wskazanie wykonawcy robót związanych z inwestycją pn. "[...]." oraz o weryfikację numerów działek, na których zalegają odpady i potwierdzenie, że nieruchomości te są we władaniu gminy.

Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował, że wykonawcą robót było Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] w [...], natomiast wymienione w piśmie RDOŚ w [...] nieruchomości nie są własnością Gminy [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. RDOŚ w [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał akta sprawy do Urzędu Gminy [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, wynikającą z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] listopada 2015 r. o wszczęciu postępowania z urzędu przez RDOŚ w [...] w trybie art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach w sprawie nakazu usunięcia odpadów z działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. Stwierdził, że przekazanie akt sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia przez niego postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] RDOŚ w [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj. na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie jest właściwy do prowadzenie przedmiotowego postępowania, gdyż nie dotyczy ono zakresu rzeczowego przypisanego regionalnym dyrektorom ochrony środowiska. Z informacji przekazanej przez Wójta Gminy [...]. wynika bowiem, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowią własności Gminy [...], a RDOŚ w [...] ustalił, iż nieruchomości te nie są wymienione w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. U. poz. 25, ze zm.) oraz w decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. W uzasadnieniu wskazała, że kluczową kwestią w sprawie jest prawidłowe określenie przynależności spornych działek do właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Gmina bowiem nie posiada uprawnień lub kompetencji ustawowych do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie usuwania odpadów dotyczących nieruchomości położonych poza jej terenem. Wśród wymienionych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dwie z nich - największe powierzchniowo, tj. działki nr [...] oraz [...], na których mogły być gromadzone odpady, znajdują się poza terenem Gminy [...] i wchodzą w skład obszaru Gminy [...]. W ocenie gminy, RDOŚ w [...] nie uwzględnił w swojej decyzji obowiązującego stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na niedostateczne zbadanie kwestii właściwości organu, wynikającej z art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji nie wykazał w prowadzonym postępowaniu, kto jest władającym powierzchnią ziemi, zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zauważył również, że w decyzji organu pierwszej instancji wymieniono działkę o nr [...], podczas gdy na mapach przedłożonych przez Gminę [...] figuruje działka [...]. Ponadto, na portalu http://mapy.geoportal.qov.pl/imap/ nie można odnaleźć w miejscowości [...] działki o nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę, RDOŚ w [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie danych z rejestru publicznego Ewidencja gruntów i budynków, dotyczących władających powierzchnią ziemi na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w gm. [...] oraz [...] i [...] obręb [...] w gm. [...]. Dokumenty przesłano w dniu [...] października 2016 r. Z wypisu z rejestru gruntów wynikało, iż działki nr [...] i [...] należą do osób fizycznych, działki nr [...] i [...] do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], natomiast działki [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa, a jako gospodarujący zasobem nieruchomości został wskazany Starosta [...].

Pismem z dnia [...] października 2016 r. RDOŚ w [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się na podstawie art. 10 k.p.a. z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie.

W dniu [...] listopada 2016 r. pracownik Gminy [...] oświadczył, że działki nr [...] i [...] stały się własnością Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...]. Z decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1491) wynikało, że Gmina [...] nabyła z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], objętą księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], oznaczoną działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Wskazano również, iż przedmiotowa decyzja stanowi podstawę do wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] w księdze wieczystej oraz dokonania stosownych zmian w operacie ewidencji gruntów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] RDOŚ w [...] umorzył postępowanie wszczęte w dniu [...] listopada 2015 r. w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...], jako prowadzone przez organ poza właściwością wynikającą z art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach.

Pismem z dnia 3 marca 2017 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o informację, czy dysponuje dokumentami mogącymi wskazywać na posiadacza odpadów zdeponowanych na przedmiotowym terenie. Natomiast pismem z dnia 21 marca 2017 r. zawiadomiono o planowanym przeprowadzeniu oględzin terenu w dniu [...] marca 2017 r.

Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśnił, iż o zgromadzonych na działkach nr [...] odpadach dowiedział się z pisma RDOŚ w [...], a Gmina [...] nie składowała odpadów na tym terenie, ani nie dysponuje dowodami w zakresie posiadacza tych odpadów. W wyniku przeprowadzonych oględzin, ze względu na stwierdzony charakter odpadów z dużym prawdopodobieństwem założono, że odpady mas ziemnych pochodzić mogą z dużych przedsięwzięć budowlanych lub inwestycji liniowych.

W dniu [...] marca 2017 r. RDOŚ w [...] przeprowadził oględziny działek [...] i [...] obręb [...]. W oględzinach uczestniczył przedstawiciel Gminy [...]. W protokole z oględzin odnotowano istnienie na przedmiotowym terenie nasypu zbudowanego z odpadów: gleby, ziemi, kamieni, gruzu, odpadów asfaltowych, ziemi z wykopów, piasku oraz betonu. Dokonano pomiaru zasięgu nasypu, który według wskazań urządzenia znajduje się na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wysokość nasypu to maksymalnie 2-3 m. Materiał budujący nasyp był rozplantowywany i wyrównywany. Na powierzchni terenu stwierdzono pryzmy piasku, ziemi z wykopów oraz innych odpadów, w tym odpady z remontów i rozbiórek, odpady zielone, elektroodpady, kręgi betonowe i płyty pilśniowe. Wskazano, iż pryzmy zalegają na działkach [...] i [...].

Do akt sprawy dołączono wydruki ortofotomap z terenem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. z naniesionym zasięgiem nasypu zgodnie z wykonanym pomiarem z dnia [...] marca 2017 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie danych z rejestru publicznego Ewidencja gruntów i budynków, dotyczących władających powierzchnią ziemi na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. Żądane dokumenty przesłano pocztą elektroniczną w dniu 19 kwietnia 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jako gospodarujący zasobem nieruchomości został wskazany Starosta [...]; działki nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa, a jako gospodarujący zasobem nieruchomości został wskazany [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych z/s w [...], natomiast działki nr [...], [...], [...] i [...] są własnością Gminy [...].

Ponadto, pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. RDOŚ w [...] wystąpił do Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] w [...] o odniesienie się do kwestii odpadów pozostających na działkach w pobliżu rzeki [...] i przedłożenie wyjaśnień odnośnie do sposobu zagospodarowania odpadów pochodzących z "[...]". Zwrócono się o przesłanie kopii wszelkich dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie, w tym w szczególności kopii decyzji administracyjnych, umów i ewidencji odpadów.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. wyjaśniła, że nie składowała (ani nie magazynowała) i nie składuje odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Spółka nie dokonywała jakiegokolwiek nawożenia odpadów na tereny położone w sąsiedztwie rzeki [...], w tym nieruchomości położone w granicach gmin [...] i [...]. Wykonawcą zadania publicznego "[...]", prowadzonego na podstawie umowy zawartej z gm. [...], było konsorcjum dwóch podmiotów: Spółki [...] i M. F., prowadzącej działalność gospodarczą pn. Zakład Remontowo-Budowlany [...] w [...]. W ramach zadania publicznego, Spółka [...] wykonywała jedynie roboty branżowe, tzw. roboty bitumiczne, sprowadzające się do położenia warstwy masy mineralno-bitumicznej na przebudowywanym odcinku drogi. Z istoty samego zakresu robót powierzonych spółce wynika, że nie mogła dokonywać nawożenia odpadów na wskazany teren, bowiem przy wykonywaniu wymienionego zakresu robót odpady takie nie powstają. Na dowód powyższego spółka załączyła umowę Konsorcjum z dnia [...] czerwca 2014 r.

W związku z informacjami przekazanymi przez Spółkę [...], RDOŚ w [...] pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. zwrócił się o wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie do M. F. prowadzącej działalność pod firmą Zakład Remontowo-Budowlany z/s w m. [...].

Odpowiedzi na powyższe pismo udzieliła [...] pismem z dnia 10 maja 2017 r. wyjaśniając, że firma Zakład Remontowo Budowlany [...] z dniem [...] listopada 2016 r. stała się własnością spółki komandytowej pod firmą [...] Sp. komandytowa w [...]. W konsekwencji z dniem [...] grudnia 2016 r. spółka [...] przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z działalności gospodarczej, prowadzonej dotychczas w ramach Zakładu Remontowo Budowlanego [...]. Wyjaśniono ponadto, iż przedsiębiorstwo realizowało przebudowę drogi gminnej, jednak nigdy nie składowało ani nie magazynowało odpadów w miejscach wskazanych w piśmie RDOŚ w [...]. Z uwagi na rodzaj materiału gruntowego roboty ziemne bilansowały się, tzn. z materiału z wykopu tworzono nasypy (materiałem tym był piasek drobnoziarnisty lub skała miękka dolomitowa). Natomiast materiał, taki jak humus i ziemia zmieszana z kamieniami oraz gruz budowlany, został zawieziony i składowany w miejsca przedstawione w kartach odpadów. Do pisma załączono umowę Konsorcjum z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz karty przekazania lub ewidencji odpadów.

Pismem z dnia 17 maja 2017 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, czy gmina dysponuje dokumentami wskazującymi posiadacza odpadów, znajdujących się na przedmiotowym terenie.

W odpowiedzi z dnia 22 maja 2017 r. Gmina [...] poinformowała, że stała się właścicielem wymienionych we wniosku działek na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., jednak ani przed tą datą, ani po niej nie składowała odpadów na ww. działkach. Nie dysponuje również dowodami dotyczącymi podmiotów deponujących odpady.

Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. RDOŚ w [...] zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.), nakazał Gminie [...] w pkt 1 decyzji usunięcie z terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]., gm. [...] i stanowiących własność Gminy [...], następujących odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie; mieszanki bitumiczne; odpady betonu i gruz betonowy; odpady z remontów i rozbiórek; odpady tworzyw sztucznych; zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne; odpady ulegające biodegradacji - poprzez ich zebranie, załadowanie na samochody przystosowane do przewozu odpadów i przekazanie do zagospodarowania odbiorcy zewnętrznemu posiadającemu stosowne zezwolenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów. Organ wskazał, że usunięcie odpadów można zlecić firmie zewnętrznej posiadającej stosowne zezwolenia.

W pkt 2 decyzji organ nakazał wykonanie obowiązku usunięcia odpadów wymienionych w pkt 1 decyzji, w terminie do 3 lipca 2019 r., a w terminie do 3 września 2019 r. - przekazanie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumentów potwierdzających wykonanie ww. obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności na zastąpieniu dowodu z zeznań świadka w osobie zawiadamiającego M. P. dowodami z dokumentów prywatnych, tj. pismami z dnia 28 września 2015 r. oraz z dnia 8 października 2015 r., w sytuacji gdy organ I instancji mógł w toku sprawy skorzystać z dowodu bezpośredniego, jakim są zeznania świadka, które mogły ujawnić okoliczności mające znaczenie w sprawie, wykraczające poza pisemne oświadczenia,

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na poczynieniu ustaleń faktycznych znajdujących wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnych, w tym bez szczegółowego zbadania, czy po 2014 r. nasyp na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. był przekopany/nadsypany i na nowo wyrównany.

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niewyjaśnienie dokładnie okoliczności sprawy.

W związku z powyższym, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów (ust. 26 ust. 2 cyt. ustawy) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji, związanej z gospodarką odpadami. Właściwość organu zmienia się na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach, gdy nakaz usunięcia odpadów dotyczy nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wówczas decyzję taką wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie teren działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i budynków z dnia [...] kwietnia 2017 r. należy do Gminy [...]. Z dokumentacji zebranej w sprawie nie wynika ponadto, by przedmiotowa działka była objęta umową dzierżawy. Organ wskazał, że termin "władający powierzchnią ziemi" nie jest zdefiniowany w ustawie o odpadach oraz winien być rozumiany zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.). Przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się na podstawie ww. przepisu właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, został prawidłowo ustalony organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach.

Zdaniem organu, nie ma wątpliwości, iż materiały zgromadzone na nieruchomości (gleba i ziemia, w tym kamienie, mieszanki bitumiczne, beton, gruz betonowy, odpady z remontów i rozbiórek, odpady tworzyw sztucznych, zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne, odpady ulegające biodegradacji) spełniają definicję odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany). Zdeponowanie odpadów na działce spełnia przesłankę pozbycia się ich i powoduje, że materiał ten stał się odpadem. Ponadto, znalazł się on w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Nie ma również wpływu na analizę sprawy kwestia ewentualnego przekopania/nadsypania nasypu na terenie przedmiotowych działek.

Organ podał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Dokumentem potwierdzającym, iż za posiadacza odpadów uznano w przedmiotowej sprawie Gminę [...] jako władającego powierzchnią ziemi, jest wypis z ewidencji gruntów i budynków.

Organ podkreślił, że ustawodawca zastosował w niniejszym trybie postępowania domniemanie co do posiadacza odpadów. Zgodnie z tym domniemaniem, posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. Obalenie tego domniemania należy do władającego powierzchnią ziemi. Organ zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż ww. domniemanie prawne zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Dodał, iż obalenie domniemania przez władającego powierzchnią ziemi winno być oparte na wykazaniu, kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego terenie, a nie tylko na jego wskazaniu.

Zdaniem organu, Gmina [...] nie wykazała, iż inny podmiot jest posiadaczem odpadów pozostających na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. W kontekście powyższego, organ pierwszej instancji nie musiał dowodzić, że posiadaczem odpadów jest Gmina [...], gdyż opierał się na domniemaniu z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Z mocy prawa gmina stała się posiadaczem odpadów z uwagi na własność przedmiotowych działek. RDOŚ w [...] wykorzystał wskazywane w pismach interweniującego M. P. informacje i podjął działania w celu wyjaśnienia, czy posiadaczem odpadów nie są firmy prowadzące inwestycję pn. "[...]". Działania te jednak nie doprowadziły do uzyskania dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Aby nałożyć obowiązek usunięcia odpadów na inny podmiot, niż na władającego powierzchnią ziemi, dowody na okoliczność bycia posiadaczem odpadów winny być niepodważalne.

W ocenie organu okoliczność, iż jedna z wskazywanych firm wytwarzała odpady z rodzajów zdeponowanych na przedmiotowych działkach, nie jest wystarczającym dowodem w sprawie. Organ podkreślił ponadto, że RDOŚ w [...] w zakresie nieprawidłowości co do gospodarowania odpadami przez [...] przekazał sprawę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie, w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, tj. w zakresie określenia rodzaju odpadów oraz ich źródła, celem ustalenia, czy dane substancje i przedmioty znajdujące się na terenie działek nr [...], obręb [...], kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach;

2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że substancje i przedmioty znajdujące się na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń;

3) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności na zastąpieniu dowodu z zeznań świadka w osobie zawiadamiającego M. P. dowodami z dokumentów prywatnych, tj. pismami z dnia 28 września 2015 r. oraz 8 października 2015 r., w sytuacji gdy organy mogły skorzystać z dowodu bezpośredniego, jakim są zeznania świadka, które mogły ujawnić okoliczności mające znaczenie w sprawie, wykraczające poza pisemne oświadczenia;

4) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na poczynieniu ustaleń faktycznych znajdujących wprawdzie potwierdzenie w materiale, ale niekompletnych, w tym bez szczegółowego zbadania, czy po 2014 r. nasyp na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. był przekopany/nadsypany i na nowo wyrównany;

5) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niewyjaśnienie dokładnie okoliczności sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organy, że w przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie źródła powstania odpadów zdeponowanych na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...], możliwe jest na podstawie tego przepisu, wskazanie jedynie rodzaju odpadów, które powinny zostać usunięte, bez określenia ich kodów, podczas gdy, przepis ten określa jedynie obligatoryjne elementy decyzji, których sposób określenia w decyzji regulują pozostałe przepisy ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów;

2) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odpady klasyfikuje się według źródła ich powstania, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 nakłada na organ obowiązek klasyfikowania odpadów w oparciu o wszystkie kryteria wskazane w pkt 1-3 łącznie i w takim samym stopniu;

3) § 1 w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923), poprzez ich niezastosowanie i nieokreślenie w decyzji odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, oceniając skargę jako zasadną w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nakładającą na Gminę [...] obowiązek usunięcia odpadów z terenu działek [...], [...], [...] i [...] obręb [...].

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do art. 26 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 26 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Ponadto, przepis ten stanowi, iż domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie obowiązek usunięcia odpadów został nałożony na właściciela posesji, na których stwierdzono obecność odpadów, tj. skarżącą Gminę [...]. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż materiały zgromadzone na przedmiotowych działkach, takie jak: gleba i ziemia, w tym kamienie, mieszanki bitumiczne, beton, gruz betonowy, odpady z remontów i rozbiórek, odpady tworzyw sztucznych, zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne, odpady ulegające biodegradacji – spełniają definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Składowanie odpadów na przedmiotowych nieruchomościach spełnia przesłankę pozbycia się ich i powoduje, że materiał ten stał się odpadem. Ponadto, znalazł się on w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak zauważyć, że w decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów, 2) rodzaj odpadów, 3) sposób usunięcia odpadów – o czym stanowi art. 26 ust. 6 pkt 1-3 ww. ustawy, będący przepisem szczególnym w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. Przepis ten określa dodatkowe składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna, jaką jest nakaz usunięcia odpadów.

Odnosząc powyższe wymogi do nakazu usunięcia odpadów orzeczonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., stwierdzić należy, co następuje. Decyzja określa termin usunięcia odpadów, bowiem w pkt 2 decyzji nakazano wykonanie obowiązku usunięcia odpadów wymienionych w pkt 1 do dnia [...] lipca 2019 r., natomiast do dnia [...] września 2019 r. – przekazanie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumentów potwierdzających wykonanie ww. obowiązku. Decyzja określa również w pkt 1 sposób usunięcia odpadów jako ich zebranie, załadowanie na samochody przystosowane do przewozu odpadów i przekazanie do zagospodarowania odbiorcy zewnętrznemu posiadającemu stosowne zezwolenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów. Organ wskazał ponadto, że usunięcie odpadów można zlecić firmie zewnętrznej posiadającej stosowne zezwolenia. W zakresie dotyczącym określenia rodzaju odpadów decyzja nakazowa wymienia w pkt 1 następujące odpady: gleba i ziemia, w tym kamienie; mieszanki bitumiczne, odpady betonu i gruz betonowy, odpady z remontów i rozbiórek, odpady tworzyw sztucznych, zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne, odpady ulegające biodegradacji.

Tymczasem, jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: 1) źródło ich powstawania; 2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi - określone w załączniku nr 3 do ustawy; 3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może spowodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi – określone w załączniku nr 4 do ustawy. Katalog odpadów, z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923).

Jako zasadny należy ocenić zarzut skargi, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, bowiem organ nie wskazał kodów wymienionych w decyzji odpadów, a zatem nie zastosował przepisów cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia podstawowych wymogów, dotyczących określenia rodzaju odpadów, gdyż organ nie dokonał klasyfikacji odpadów stwierdzonych na nieruchomości, które skarżąca powinna usunąć. Naruszenie powyższe nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Przede wszystkim zaś, z opisanych wyżej względów, organ naruszył art. 107 § 2 k.p.a., w związku 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej powinno być sformułowane w taki sposób, aby było zrozumiałe dla strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Musi więc zostać tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania decyzji wykonaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1253/06, Lex nr 383777; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07, Lex nr 478303). Decyzja, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach, powinna być zatem sformułowana w taki sposób, aby jej adresat wiedział, jakie czynności powinien wykonać, aby wywiązać się z nałożonego w niego obowiązku, bez konieczności występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na względzie powyższe wskazania oraz dokona klasyfikacji wymienionych w decyzji odpadów zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z § 1 i § 2 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.