Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2969/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 695
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. obecnie B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 822/14 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. obecnie B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. z siedzibą w W. obecnie B. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w W. (dalej jako "Fundacja") na decyzję Ministra Środowiska z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 20 czerwca 2011 r., B. S.A. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka") wystąpiła do Marszałka Województwa Śląskiego o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695 – dalej jako "ustawa o systemie handlu") na emisję gazów cieplarnianych z instalacji spalania paliw – Nowy Blok Energetyczny o mocy elektrycznej rzędu 900 MW.

Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Śląskiego dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Śląskiego udzielił Spółce zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem.

Fundacja wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Minister Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Minister Środowiska odniósł się do podniesionego przez Fundację zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu, "przez przyznanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r.". Organ wskazał, że argumentując powyższą tezę Fundacja podniosła, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu, warunkiem wydania zezwolenia na emisję w szczególnym trybie określonym w rozdziale 7 ustawy, jest podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r. Zgodnie ze stanowiskiem Fundacji, wskazane w tym przepisie "prace przygotowawcze" oraz "teren budowy" należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010. nr 243 poz. 1623, ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") ze względu na tożsamość pojęć w obu tych aktach. Fundacja powołała się na uzasadnienie ustawy o systemie handlu wskazujące na odniesienie do Prawa budowlanego. Ponadto Fundacja wskazała, że do obiektów budowlanych zastosowanie ma definicja "robót budowlanych" wynikająca z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z przedmiotową definicją, zdaniem Fundacji, instalacja spalania paliw, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu, stanowi desygnat kategorii normatywnej "obiekt budowlany". Fundacja argumentowała, że zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, prace przygotowawcze mogą zostać rozpoczęte na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dla legalnego prowadzenia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji spalania paliw, w świetle ustawy Prawo budowlane, konieczne jest uprzednie uzyskanie przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. W aktach sprawy brak takiego pozwolenia, a więc Spółka nie była w dniu wydania zaskarżonej decyzji uprawniona do uzyskania zezwolenia na emisję w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu.

Odnosząc się do powyższych argumentów organ odwoławczy wyjaśnił, że interpretacja przepisów ustawy o systemie handlu w związku z przepisami Prawa budowlanego stanowiła przedmiot uzgodnień poczynionych przez projektodawcę ustawy o systemie handlu (Minister Środowiska) z organem właściwym w przedmiocie interpretacji przepisów Prawa budowlanego (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego). Pismem z 8 lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego "mogą być wykonywane na terenie przeznaczonym pod inwestycję, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę bez wymogu posiadania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (roboty te nie wymagają zgody w formie aktu administracyjnego)" oraz, że "fizyczne rozpoczęcie inwestycji budowlanej w Polsce nie zawsze musi być bezpośrednio powiązane z faktem posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę". Mając na uwadze powyższe oraz dokonując wykładni systemowej wskazanych powyżej kategorii normatywnych Minister Środowiska uznał, że nadanie znaczenia pojęciowego sformułowaniu "prace przygotowawcze" powinno być dokonywane z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Oznacza to, że podjęcie prac przygotowawczych nie jest uwarunkowane legitymowaniem się przez prowadzącego instalację pozwoleniem na budowę.

Organ wyjaśnił ponadto, że Spółka przedłożyła informację dotyczącą faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego w związku z budową instalacji. Prace te zostały wykonane w 2008 r.

Minister Środowiska odniósł się ponadto do zarzutu odwołania, że Marszałek Województwa Śląskiego naruszył art. 10c dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przy-działami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U.UE.L. z 2003 r, poz. 275 s. 32, dalej jako "dyrektywa") przez dokonanie interpretacji art. 50 ustawy o systemie handlu niezgodnie z wydanymi na podstawie art. 10c "Wytycznymi w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (Komunikat Komisji nr 2011/C 99/03, Dz. Urz. UE z 31.03.2011 r. Nr C 99/9 – dalej jako "komunikat Komisji"). Fundacja wskazała na konieczność interpretacji przepisów ustawy o systemie handlu zgodnie z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE. Zdaniem Fundacji, Spółka nie spełniła przesłanek wynikających z komunikatu Komisji, tj. w szczególności dotyczących faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych na terenie inwestycji przed dniem 31 grudnia 2008 r. (które zdaniem Fundacji nie mogło nastąpić ze względu na brak odpowiednich pozwoleń) lub podpisania umowy na budowę elektrowni najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r.

Odnosząc się do tego zarzutu Minister Środowiska wskazał, że interpretacja art. 10c dyrektywy 2003/87/WE stanowiła przedmiot uzgodnień między Ministrem Środowiska a Komisarzem Unii Europejskiej ds. działań w dziedzinie klimatu. W piśmie z 20 lipca 2010 r. Komisarz wskazała, że w jej rozumieniu (w oparciu o interpretację przepisów przedstawioną przez Ministra Środowiska w piśmie z 9 lipca 2010 r.), fizyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego następuje w razie podjęcia prac przygotowawczych w rozumieniu polskiego Prawa budowlanego, bez konieczności posiadania pozwolenia na budowę instalacji.

W ocenie Ministra Środowiska, w sprawie brak było przeszkód do wydania zezwolenia na emisję, a ponadto takie rozstrzygnięcie organu administracji pozostawało w zgodności z interesem Spółki, jak również z interesem społecznym. Minister Środowiska odniósł się szczegółowo do podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia k.p.a. dochodząc do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z [...] listopada 2011 r. wniosła Fundacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/12, oddalił skargę Fundacji. Powodem oddalenia skargi był brak legitymacji procesowej Fundacji.

Fundacja wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2100/12, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Ponownie rozstrzygając sprawę wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że zarówno cele statutowe Fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że bezpłatne przyznanie uprawnień do emisji ma charakter wyjątkowy i czasowy (najdłużej do 2020 r.). Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji przyjaznej środowisku do końca 2008 r. Podjęcie realizacji instalacji powinno mieć miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Natomiast za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznano dzień, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Faktyczne rozpoczęcie prac przygotowawczych powinno mieć miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r. Treść powołanego art. 50 ustawy o systemie handlu ma służyć transpozycji postanowień art. 10c dyrektywy 2003/87/WE do prawa polskiego, który wprowadził możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE(2011/C 99/03), zostały sformułowane w komunikacie Komisji. Potwierdził on, że warunkiem zakwalifikowania oraz skorzystania z przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w zakresie wytwarzania energii elektrycznej jest fakt funkcjonowania instalacji najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. We wnioskach złożonych zgodnie z art. 10 ust. 5 dyrektywy 2003/87/WE państwa członkowskie powinny wykazać, że instalacje na ich terytorium uznane za kwalifikujące się do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na mocy art. 10c dyrektywy 2003/87/WE spełniają ten warunek, przez wykazanie zweryfikowanych emisji tych instalacji w okresie 2008-2010, podając jednocześnie numer zezwolenia i posiadacza rachunku przedmiotowej instalacji zgodnie ze wpisem do CITL. Informacje te powinny także udowodnić, że instalacja nadal funkcjonuje i nie zakończyła działania. Proces inwestycyjny powinien faktycznie zostać wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r., jeżeli można wykazać, że na decyzję o realizacji inwestycji nie miała wpływu opcja przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. W tym celu państwa członkowskie mogłyby dostarczyć dowody na to, że rozpoczęto faktycznie prace budowlane w terenie i były one widoczne najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r., lub najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. podpisano kontrakt na budowę przedmiotowej elektrowni między inwestorem (często operatorem zakładu) z przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za prace budowlane.

Sąd I instancji wyjaśnił, że lista ta nie jest wyczerpująca. Wszystkie kwalifikujące się projekty należy ocenić pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi pomocy państwa, jeżeli obejmują one pomoc państwa. Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji. Podjęcie realizacji instalacji powinno mieć miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Natomiast za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznano dzień, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji.

Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw do dokonania wykładni autentycznej art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu na podstawie uzasadnienia projektu tej ustawy. Zasadnicze znaczenie ma wykładnia systemowa obejmująca wnioskowanie o treści przepisu na podstawie jego położenia, czy też miejsca w systemie prawa oraz wykładnia celowościowa (funkcjonalna) w prawie administracyjnym. Wykładnia autentyczna pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, przedstawiona przez Fundację wykładnia autentyczna jest błędna i abstrahuje od pojęcia procesu inwestycyjnego wynikającego z art. 10c cyt. dyrektywy. Ponadto, niejednokrotnie ustawodawca odmiennie definiuje te same pojęcia w różnych aktach prawnych.

Sąd I instancji podkreślił, że ogół przepisów, które regulują działalność inwestycyjną, nazywa się mianem prawa inwestycyjnego. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Z kolei ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć "proces budowlany" oraz "proces budowy". Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się czynności takie jak: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy natomiast obejmuje wykonywanie robót budowlanych. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest zatem pojęciem najszerszym, które obejmuje zarówno stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania) jak i realizację danego zamierzenia.

W ramach problematyki procesu inwestycyjno-budowlanego Sąd I instancji wyróżnił dwa zasadnicze zagadnienia obejmujące: 1) przebieg przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej oraz 2) współdziałanie pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego. Przez inwestycje rozumie się najczęściej nakłady gospodarcze, które zmierzają do stworzenia nowych lub zwiększenia istniejących składników majątku trwałego. Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli, ale także nabycie maszyn i urządzeń wykorzystywanych w budownictwie. Biorąc pod uwagę przeznaczenie oraz oczekiwane efekty ekonomiczne, inwestycje można podzielić na produkcyjne i nieprodukcyjne.

Celem inwestycji produkcyjnych jest osiągnięcie zaplanowanego efektu gospodarczego. Niezbędny okres do zrealizowania ogółu czynności składających się na proces inwestycyjny nazywany jest cyklem inwestycyjnym. Początkiem jego najczęściej jest moment podjęcia decyzji inwestycyjnej, niekiedy rozpoczęcia prac badawczych i programowych. Etapem końcowym jest data przekazania inwestycji do użytkowania lub eksploatacji. Cykl realizacji inwestycji obejmuje okres od przekazania wykonawcy terenu budowy do obioru zadania inwestycyjnego. Cykle inwestycyjne różnią się nawet w odniesieniu do tych samych rodzajowo i porównywalnych co do wielkości inwestycji budowlanych.

Uwzględniając różnorodność działań w procesie inwestycyjnym Sąd I instancji wyróżnił jego podstawowe fazy. Obejmują one: programowanie, planowanie, projektowanie, wykonawstwo oraz rozruch (przy inwestycjach produkcyjnych). Podział procesu inwestycyjnego może też obejmować dwa główne etapy: 1) przygotowania i 2) realizacji inwestycji. W fazie programowania jest najczęściej wyznaczany cel przyszłej inwestycji oraz jej podstawowe dane techniczno-ekonomiczne. Kompleksowa analiza tych zagadnień znajduje się w założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji, które są podstawą dla opracowania planu oraz projektu technicznego inwestycji. Faza planowania w dużej mierze zależy od etapu programowania i właściwego opracowania założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. W fazie wykonawstwa podstawowym zadaniem jest jak najszybsze zrealizowanie inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w dokumentacji, umowie lub w normach prawnych i technicznych. Poprawność programu i dokumentacji oraz wykonawstwa jest później weryfikowana w czasie użytkowania bądź eksploatacji inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji, uprawnienie do emisji jest rozumiane jako pewna jednostka określająca ilość dopuszczalnej emisji, którą to jednostkę podmiot posiadający do niej prawo może sprzedać, przenieść na inny podmiot a przede wszystkim może za jej pomocą rozliczyć własną emisję, co wówczas spowoduje umorzenie "uprawnienia". W definicji uprawnienia brak jest określenia jego charakteru prawnego. Uprawnienie to "wirtualny" (nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie) papier wartościowy. Uprawnienie ma charakter instrumentu finansowego. Uprawnie to odpłatnie uzyskiwane prawo majątkowe.

Z tych powodów Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze Fundacji. Skoro proces inwestycyjny, o którym mowa w art. 10c cyt. dyrektywy powinien być interpretowany szeroko, to prace przygotowawcze mogły polegać, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, na przeprowadzeniu wstępnego rozpoznania geotechnicznego podłoża na terenie inwestycji oraz inwentaryzacji drzewostanu. Wszystkie te działania zostały podjęte przed końcem 2008 r. Wskazuje na to także sposób zdefiniowania pojęcia instalacji w ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). Została ona zakreślona w sposób bardzo szeroki, dotyczy więc nawet tych inwestycji, które w prawodawstwie polskim nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu polegającą na przyjęciu, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w tym przepisie ma znaczenie odmiennie od pojęcia "prac przygotowawczych" użytego w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z "art. 145 § 1 pkt a) oraz c)" p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu oraz w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie Fundacji, Minister Środowiska dopuścił się naruszenia cytowanych przepisów ustawy o systemie handlu oraz k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu powinno być interpretowane odmiennie niż pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Doprowadziło to do błędnego wniosku, że podjęcie realizacji inwestycji, o czym stanowi art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, rozpoczyna się wraz z podjęciem czynności innych niż te wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o systemie handlu, a także w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie Fundacji, Minister Środowiska dopuścił się naruszenia cytowanych przepisów przez to, że nie uchylił decyzji organu I instancji i nie odmówił udzielenia zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu. Zdaniem Fundacji, w tej sprawie nie zostały spełnione kryteria, żeby udzielić zezwolenia inwestorowi.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Fundacji, Minister Środowiska nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w decyzji, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze, o których mowa w art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu i że podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., przez co możliwe było udzielenie stronie postępowania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu.

Fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, które podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, na skutek przyjęcia wykładni, w świetle której pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w tym przepisie ma odmienne znaczenie od pojęcia "prac przygotowawczych" użytego w przepisie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, skarżący kasacyjne uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi także wykazać w uzasadnieniu skargi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. W tej sprawie zarzut dotyczy tylko nieprawidłowej wykładni art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, ponieważ skarżący kasacyjnie uznaje, że tylko wykładnia językowa tego przepisu jest w tej sprawie dozwolona. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu stanowi jednak, że podjęcie realizacji danej instalacji, a nie obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, następuje w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego danej instalacji. Ponadto za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego (a nie robót budowlanych) ustawodawca uznaje dzień przed dniem 31 grudnia 2008 r., kiedy podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Natomiast w świetle dyspozycji art. 3 pkt 6 p.o.ś. pojęcie instalacji obejmuje stacjonarne urządzenie techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b) oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (lit. c), których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei w świetle art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy zachodzi z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, takich jak wytyczenie geodezyjnie obiektów w terenie, wykonanie niwelacji danego terenu, zagospodarowanie terenu budowy łącznie z budową tymczasowych urządzeń, a także realizacja przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby tej budowy. Natomiast art. 10c dyrektywy jednoznacznie stanowi, że tylko w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5 dyrektywy, państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, jeżeli ich proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia.

Oznacza to, że również przepis art. 10c tej dyrektywy odsyła do ogólnego pojęcia "proces inwestycyjny", które nie jest pojęciem prawnym wymienionym w art. 3 Prawa budowlanego. Także ustawodawca w art. 50 ust. 4 ustawy o systemie handlu nie nakłada obowiązku, żeby wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia, który inwestor składa do właściwego organu, zawierał w treści lub w załączniku do tego wniosku obowiązek dołączenia pozwolenie na budowę. Ponadto ustawa o systemie handlu nie zawiera definicji legalnej pojęcia "prac przygotowawczych" zaś art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego reguluje jedynie katalog prac przygotowawczych na potrzeby procesu budowlanego.

W tej sprawie spółka złożyła załącznik do wniosku z 20 czerwca 2011 r. zatytułowany "Informacje dotyczące postępu prac fizycznych związanych z budową nowego bloku energetycznego o mocy 900 MW w Elektrowni Rybnik". Zawiera on wykaz prac przygotowawczych rozpoczętych do 31 grudnia 2008 r. oraz kopie dokumentów potwierdzających podjęcie tego rodzaju prac na terenie, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie (a nie obiekt budowlany), w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Inwestor przedstawił m.in. kopię umowy z 27 lipca 2007 r. zawartej z Biurem Studiów, Projektów i Realizacji "ENERGOPROJEKT-KATOWICE" S.A. na wykonanie studium wykonalności dla bloku 910 MW w Rybniku, protokół zdawczo-odbiorczy z 30 listopada 2007 r. dotyczący raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z planowaną budową nowego bloku, ekspertyzę pt. "Opis taksacyjny drzewostanu na terenie przeznaczonym pod planowaną budowę nowego bloku energetycznego" wniosek z 20 sierpnia 2008 r. o wykonanie rozbiórki urządzenia wodnego (studni głębinowej) w związku z planowaną inwestycją bloku energetycznego, a także "Wstępne rozpoznanie geotechniczne podłoża pod budowę nowego bloku "A" w Elektrowni Rybnik S.A." Podjęte przez inwestora prace i czynności stanowią niewątpliwie element procesu inwestycyjnego i zostały podjęte przed 31 grudnia 2008 r. Należy także zaznaczyć, że w przypadku ubiegania się przez inwestora o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ustawodawca odwołuje się do pojęcia przedsięwzięcia jako zamierzenia budowlanego, a nie bezpośrednio do obiektu budowlanego. O podjęciu działań zmierzających do uzyskania tego rodzaju decyzji przez inwestora świadczy wniosek w tym przedmiocie złożony do Prezydenta Miasta Rybnika, który postanowieniem z 4 sierpnia 2008 r. stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

W tej sytuacji prawnej i faktycznej oraz biorąc pod uwagę cel publiczny realizacji tej inwestycji, Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, a nie do wykładni językowej. Tego rodzaju prace przygotowawcze w świetle procesu inwestycyjnego, o którym stanowi ustawodawca, jak i art. 10c dyrektywy, odnoszą się bowiem do faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego w znaczeniu wyżej powołanym, a nie tylko prac przygotowawczych, o których stanowi przepis art. 41 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a więc prac, które mogą być zrealizowane wyłącznie na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Ustawa o systemie handlu nie odsyła w tym zakresie do prawa budowlanego, czego potwierdzeniem jest, że nie wymaga dołączenia do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia załącznika, którym jest pozwolenie na budowę.

Powyższa wykładnia systemowa i celowościowa art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu jest zgodna z jej wykładnią prounijną, biorąc pod uwagę ust. 3 pkt 13-16 komunikatu Komisji w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE (2011/C/99/03), który potwierdza, że tego rodzaju proces inwestycyjny powinien być faktycznie wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. Pozwala to przyjąć stanowisko, że dany proces inwestycyjny i związane z nim prace przygotowawcze obejmują wszelkie czynności faktyczne i prawne, których celem jest realizacja tej inwestycji w ramach procesu programowania, planowania, projektowania i wykonawstwa, jak i rozruchu odnośnie inwestycji produkcyjnych, czyli nie jest to tożsame tylko z procesem budowlanym.

Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. zamiast "art. 145 § 1 pkt a oraz c" p.p.s.a. związku z art. 50 ust 2 ustawy o systemie handlu oraz w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Przede wszystkim błędnie powołano w tym jak i w kolejnych zarzutach kasacyjnych przepis "art. 145 § 1 pkt a oraz c" p.p.s.a., ponieważ nie ma takiego przepisu w ustawie p.p.s.a. W istocie chodzi tu odpowiednio o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Natomiast chybiony jest zarzut błędnej kontroli przez Sąd I instancji wykładni art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, ponieważ pojęcie prac przygotowawczych w rozumieniu art. 50 ust. 2 tej ustawy powinno być wykładane odmiennie od pojęcia tych prac w rozumieniu art. 41 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto podjęcie realizacji takiej inwestycji w rozumieniu art. 50 ust. 2 cyt. ustawy rozpoczyna się już na etapie wcześniejszych prac przygotowawczych niż wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania, a braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego w tej sprawie i słusznie przyjął, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze w rozumieniu art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, a podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r. Stąd też prawidłowe było udzielenie inwestorowi zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu. Proces inwestycyjny objął bowiem przed dniem 31 grudnia 2008 r. przede wszystkim szereg opisanych wyżej czynności faktycznych i administracyjnych, które mieszczą się w pojęciu prac przygotowawczych wymaganych przepisami ustawy o systemie handlu.

Oznacza to, że chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania oraz braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu, jak i w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia przez Ministra Środowiska decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia zezwolenia w świetle prawidłowo zastosowanej wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.