Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2226/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 695/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. G. na uchwałę Rady Gminy Dębnica Kaszubska z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr XXXIV/247/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek H. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

H. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXIV/247/2013 Rady Gminy Dębnica Kaszubska z 29 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie miejscowości Dobieszewo, w obrębach Dobieszewo, Dębnica Kaszubska Leśnictwo oraz Starnice z przeznaczeniem pod budowę elektrowni wiatrowych, dalej także: "Plan".

W piśmie nadanym 14 października 2020 r. skarżący doprecyzował swoje zarzuty względem zaskarżonej uchwały zarzucając:

- niezgodność ze studium - co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"),

- niezgodność z uchwałą nr XVII/127/2012 Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. (intencyjną) poprzez niezachowanie uciążliwości w granicach obszaru wskazanego do sporządzenia planu w uchwale intencyjnej. Poza granicami obszaru wskazanego do opracowania planu, m.in. tereny wsi Dobieszewo znalazły się w obszarze ponadnormatywnego hałasu, co stanowi naruszenie art. 14 u.p.z.p.,

- brak stref ochronnych na rysunku planu w związku ze znaczącym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych na środowisko - co stanowi naruszenie art. 15 ust. 3a u.p.z.p.

W ocenie skarżącego, w stosunku do stanowiącej jego własność nieruchomości, tj. działki nr A ustalenia zaskarżonego miejscowego planu naruszają jego interes prawny i uprawnienia. Wskazano, że działka ta była i jest użytkowana jako teren zabudowy jednorodzinnej. Jak wykazano w prognozie oddziaływania na środowisko na str. 90 i 91 na teren działki skarżącego oddziaływać będzie hałas o wartości w porze nocnej 41.1 dB, czyli większy niż określony jako dopuszczalny w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zdaniem skarżącego, jest to dowód na to, że uciążliwości związane z elektrowniami wykraczają poza granice obszaru wskazane w uchwale intencyjnej do sporządzenia planu, co jest niedopuszczalne i bezprawne, gdyż wszelkie ustalenia i w tym hałas od planowanych wiatraków winne odnosić się wyłącznie do obszaru objętego planem.

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 695/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę.

Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713).

Z wyjaśnień udzielonych w toku postępowania przez skarżącego wynika, że jest on właścicielem działki nr A użytkowanej jako teren zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowaną poza granicami planu, w odległości 834 m od najbliższej zaplanowanej elektrowni wiatrowej. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w ponadnormatywnym, przewidywanym w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku procedowania zaskarżonego planu, oddziaływaniu akustycznym przewidzianych w planie elektrowni wiatrowych na jego nieruchomość.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli tych nieruchomości. Niewykluczone bowiem, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej leżącej poza granicami planu będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10, z 1 września 2009 r., II OSK 900/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zakres tego wpływu wyznaczają w niniejszej sprawie postanowienia kwestionowanego Planu, określające sposób zagospodarowania terenów rolniczych z dopuszczeniem lokalizacji farmy wiatrowej, przez co zgodnie z planem należy rozumieć elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą, objętych kartą terenu R/EW i szczegółowymi symbolami cyfrowo – literowymi.

Zgodnie z § 10 ust. 2 Planu, w ramach określania zasad kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów:

1) dopuszczono łącznie lokalizację nie więcej, niż 6 elektrowni wiatrowych, o mocy nie większej niż 5,0 MW każda, ich orientacyjne rozmieszczanie pokazano na rysunku Planu,

2) wysokość całkowita wieży elektrowni wiatrowej wraz z łopatą wirnika w pozycji pionowej skierowanej ku górze: nie więcej niż 220,0 m ponad poziom terenu,

3) dopuszczono lokalizowanie wież elektrowni wiatrowych na granicy nieruchomości z zastrzeżeniem pkt 3 ust. 2 poza gruntami rolnymi stanowiącymi użytki rolne klas I-III,

4) ostateczna ilość, parametry i szczegółowa lokalizacja poszczególnych wież elektrowni wiatrowych ustalone zostaną w projekcie budowlanym, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; o ostatecznej lokalizacji zadecyduje szczegółowa analiza wykonana po wyborze producenta elektrowni wiatrowych, w oparciu o jej parametry techniczne.

W ramach określonych zasad ochrony środowiska, przyrody i zdrowia ludzi w § 10 ust. 3 pkt 2 Planu przewidziano, że usytuowanie wież elektrowni wiatrowych w stosunku do istniejącej okolicznej zabudowy oraz planowanej zabudowy w planach miejscowych obowiązujących w dniu podejmowania niniejszej uchwały musi zapewniać zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu wymaganego przepisami odrębnymi. W § 10 ust. 3 pkt 4 Planu określono, że planowany zespół elektrowni wiatrowych jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - zgodnie z przepisami odrębnymi.

W świetle powyższych przepisów ustalić należało, czy realizacja elektrowni wiatrowych zgodnie z Planem i ich późniejsza eksploatacja będzie wiązać się z negatywnym oddziaływaniem na zabudowaną nieruchomość skarżącego, w sposób kwalifikowany jako naruszenie jego interesu prawnego.

Sąd wskazał, że w Planie przewidziano zlokalizowanie w strefach R/EW 6 elektrowni wiatrowych, których rozmieszczenie na rysunku planu pokazano wyłącznie orientacyjnie. Dopuszczono lokalizowanie wież elektrowni wiatrowych na granicy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu wymaganego przepisami odrębnymi. Ostateczna ilość, parametry i szczegółowa lokalizacja poszczególnych wież elektrowni wiatrowych zależeć będzie od wyników postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonego już w oparciu o konkretne parametry techniczne elektrowni.

Zdaniem Sądu, oddziaływanie akustyczne planowanych elektrowni wiatrowych, w ich orientacyjnej wyłącznie lokalizacji, przewidziane w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko miało walor informacyjny, stanowiący materiał specjalistyczny i punkt wyjścia do takiego ukształtowania postanowień planu, które mogłyby przyczyniać się do ograniczania skutków negatywnych oddziaływań na środowisko przy realizacji funkcji dopuszczonych w planie. Sporządzona, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247), prognoza oddziaływania na środowisko określa bowiem, analizuje i ocenia przewidywane znaczące oddziaływania na środowisko oraz przedstawia rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu.

Sąd wskazał, że skonkretyzowany kształt inwestycji, w tym usytuowanie poszczególnych elektrowni wiatrowych i zakres ich oddziaływania, zależeć będzie od wyników postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w toku którego diagnozuje się źródła i zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na wszystkie komponenty środowiska. Przy tym, co najistotniejsze z punktu widzenia zabezpieczenia interesów skarżącego, usytuowanie wież elektrowni wiatrowych w stosunku do istniejącej okolicznej zabudowy oraz planowanej zabudowy w planach miejscowych obowiązujących w dniu podejmowania uchwały musi zapewniać zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu wymaganego przepisami odrębnymi. Nie ma zatem prawnych możliwości, aby w zgodzie z postanowieniami kwestionowanego planu zaprojektować elektrownie wiatrowe, których oddziaływanie na okoliczne nieruchomości zabudowane będzie przekraczało normy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), w brzmieniu aktualnym w dacie przygotowywania inwestycji. Plan wymaga bowiem, aby parametry i usytuowanie elektrowni wiatrowych dostosować do aktualnych wymagań hałasowych.

W ocenie Sadu, postanowienia Planu we wskazanym zakresie nie mogą zatem naruszać interesu prawnego skarżącego, wbrew obawom którego poziom hałasu - niezależnie od usytuowania w przyszłości elektrowni wiatrowej realizowanej w oparciu o ten plan - nie może przekraczać dopuszczalnych norm.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że realizacja inwestycji, na podstawie decyzji Starosty Słupskiego z 14 października 2015 r., nr 777/2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego budowę farmy wiatrowej w Dobieszewie w zakresie 6 elektrowni wiatrowych, wydanej w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981), zwanej dalej u.i.e.w., ale w oparciu o ustalenia kwestionowanego Planu, nie spowoduje naruszenia interesów prawnych skarżącego. Kształt inwestycji objętej wskazaną decyzją musi być bowiem zgodny z planem i wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o czym stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), co oznacza również, że jej oddziaływanie nie może naruszać norm hałasowych.

Sąd wskazał również, że przepisy przejściowe u.i.e.w. zabezpieczają interes prawny skarżącego, w art. 15 ust. 2 i 3 stanowiąc, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 (obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, zachowującym moc) lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 (określającego minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego). Mechanizm ten zabezpiecza interesy prawne osób posiadających zabudowania w sąsiedztwie planowanych elektrowni wiatrowych.

Sąd stwierdził, że zarówno postanowienia Planu, jak i przepisy u.i.e.w. chronią interes prawny skarżącego, nie narażając go na jakiekolwiek negatywne konsekwencje w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnień.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał istnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego postanowieniami skarżonego planu. Chcąc doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej uchwały, w ślad za powołanymi przepisami, skarżący winien był wykazać bezpośredni, negatywny wpływ dostrzeżonych w Planie nieprawidłowości na sferę jego uprawnień. Temu obowiązkowi natomiast skarżący nie sprostał. Z kolei, brak wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącego przesądził o niedopuszczalności analizy podniesionych zarzutów z perspektywy przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, wynikających z art. 28 u.p.z.p., w granicach w jakich, nie były one przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 132/14. Sąd bowiem, na podstawie art. 101 ust. 2 u.s.g., jest związany stanowiskiem tutejszego Sądu wyrażonym w sprawie ze skargi Wojewody na tę samą uchwałę w kwestii zgodności planu ze studium oraz braku możliwości przekroczenia norm hałasowych.

Sąd podkreślił, że dopuszczalność kontroli jest uzależniona od naruszenia interesu prawnego skarżącego i odbywa się w granicach naruszenia. Niezachowanie podstawowej relacji pomiędzy interesem prawnym, normą prawa materialnego oraz zaistnieniem uchybienia godzącego w sferę uprawnień skarżącego, przesądziło o niedopuszczalności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł H. G. Postanowienie zaskarżył w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 postanowienia i zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 10 ust. 2a, w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z § 1 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2e zdanie 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 140, w zw. z art. 143 k.c. oraz art. 144 k.c. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

2. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2a. w zw. z art. 15 ust. 1, w zw. z art. i 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 1 ust. 1 a. w zw. z art. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomu hałasu w środowisku w zw. z art. 140, art. 143 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 3 pkt 20, w zw. z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

3. naruszenie art. 15 ust. 2, w zw. art. 15 ust. 3. w zw. z art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. z art. art. 9 ust. 4, w zw. z art. 10 ust. 2a. w zw. z art. 15 ust. 1, w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 113 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 1 ust. 1 a, w zw. z art. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomu hałasu w środowisku ,w zw. art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania istotnych zagadnień wynikających z zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu dotychczasowym.

Natomiast w myśl art. 17 ust. 2 noweli, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zaskarżona uchwała została uchwalona przed wejściem w życie noweli. Nie stosuje się do niej zatem przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym nowelą.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nadto, jest niewątpliwe, że w niniejszym postępowaniu sądowym zastosowanie znajduje art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jak z przytoczonych norm wynika, warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę.

Co do zasady, naruszenie interesu prawnego jest zagadnieniem materialnoprawnym, gdyż dotyczy praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Mimo takiego charakteru interesu prawnego, na skutek przywołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r., niewykazanie przez skarżącego tej okoliczności materialnoprawnej skutkuje wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, która to forma jest przewidziana dla braków formalnych skargi.

Nie ma wątpliwości co do obowiązku zastosowania przez sąd administracyjny tej formy orzeczenia w odniesieniu do sytuacji oczywistych, niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podobne jest, utrwalone już stanowisko, w zakresie stosowania art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych.

W przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., postępowanie sądowe nie jest poprzedzone typowym postępowaniem wyjaśniającym, takim jak postępowanie w sprawie indywidualnej, unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny prowadzi postępowanie wyjaśniające, co do legitymacji skargowej wnoszącego skargę.

Z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi naruszenia prawa wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi także w przypadku przeprowadzenia rozprawy, a co za tym idzie, przeprowadzenia, stosownego do art. 133 § 1 P.p.s.a., postępowania wyjaśniającego co do legitymacji skarżącego.

Pamiętać jednak trzeba, że zakres tego postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany zarówno charakterem zaskarżonego aktu, jak i indywidualnymi okolicznościami sprawy.

Szczególny charakter ma postępowanie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na taki charakter ustaleń planu, w zakresie przeznaczenia terenu, ustalenia te co do zasady dotyczą interesu prawnego podmiotu mającego tytuł prawny do terenu objętego oddziaływaniem norm planistycznych, a jeśli nowe przeznaczenie lub nowy sposób zagospodarowania ograniczają dotychczasowy zakres uprawnień tego podmiotu, dochodzi do naruszenia interesu prawnego.

Według poglądów prezentowanych w orzecznictwie, oddziaływanie ustaleń planu miejscowego na zakres uprawnień, z reguły dotyczy osób mających tytuł prawny do terenu położonego w granicach planu miejscowego. Nadto, o oddziaływaniu tym można mówić, gdy ustalenia planu określają lub dopuszczają taki sposób zagospodarowania terenu objętego planem, który przewiduje skutki w zakresie zagospodarowania terenów położonych poza granicami planu miejscowego (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20).

Naruszenia interesu prawnego poprzez ustalenia planu miejscowego nie można utożsamiać z realizacją przewidzianego w planie sposobu zagospodarowania terenu. Czym innym jest naruszenie interesu ustaleniami planu, a czym innym naruszenie decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszczącej się w sposobie zagospodarowania terenu przewidzianym w planie miejscowym.

Jeśli ustalony w planie sposób zagospodarowania terenu oznacza możliwość wykonania inwestycji oddziałującej na uprawnienia podmiotu mającego tytuł prawny do terenu i ograniczającej te uprawnienia, należy przyjąć, że ustalenie planu narusza interes prawny tego podmiotu.

Oceny o tym naruszeniu nie wyłączają ustalenia planu zawierające sformułowane w planie nakazy realizacji sposobu zagospodarowania w zgodzie z normami prawa powszechnie obowiązującymi.

W niniejszej sprawie, w § 10 ust. 2 Planu dopuszczono lokalizację nie więcej, niż 6 elektrowni wiatrowych o mocy nie większej, niż 5,0 MW każda, o wysokości całkowitej wieży elektrowni nie więcej, niż 220 m nad poziomem terenu. Dopuszczono także lokalizację wież na granicy nieruchomości.

Dla dalszych rozważań istotne jest unormowanie § 10 ust. 2 pkt 4 Planu, według którego, ostateczna i szczegółowa lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych ustalone zostaną w projekcie budowlanym, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; o ostatecznej lokalizacji zadecyduje szczegółowa analiza wykonana po wyborze producenta elektrowni wiatrowych, w oparciu o jej parametry techniczne.

Przed ustaleniem szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych w projekcie budowlanym, unormowania § 10 ust. 1 Planu w powiązaniu z przeprowadzoną w badanym postępowaniu planistycznym Prognozą oddziaływania na środowisko, oddziałują na zakres uprawnień skarżącego. Z przewidzianego w Planie sposobu zagospodarowania wynika bowiem, że granice negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko wykraczają poza granice Planu i obejmują także zabudowania stanowiące własność skarżącego w miejscowości Dobieszewo.

To, że ostateczna ilość, parametry i szczegółowa lokalizacja wież elektrowni mają być ustalone w projekcie budowlanym, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oznacza, że zgodność z prawem wniosku inwestora będzie badana w tych postępowaniach w granicach określonych normami art. 35 Prawa budowlanego. W postępowaniu tym, podobnie jak w postępowaniu z zakresu oceny oddziaływania na środowisko nie jest jednak oceniana ważność ustaleń planu miejscowego, dopuszczającego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego, poprzez immisje wywołane przewidzianą w Planie inwestycją.

Podmiotowi, mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej oddziaływaniem ustaleń planu miejscowego należy przyznać prawo do ochrony jego interesu prawnego już na etapie skargi na plan miejscowy.

Niezależnie od tych uwag, nawiązując do charakterystyki wstępnego badania legitymacji skargowej, można stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie potwierdza tezę, według której, konieczność przeprowadzenia przez sąd administracyjny obszernego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego, połączonego z analizą skutków przewidzianego w planie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, powinna prowadzić do orzeczenia w formie wyroku. Instytucja z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. powinna być stosowana w sytuacjach oczywistych.

Chodzi o to by w ramach pewności obrotu prawnego, zapobiegać podejmowanym przez osoby niezainteresowane prawnie, próbom kwestionowania aktów, które to akty jednostek samorządu terytorialnego nie są podważane przez osoby zainteresowane. Przypomnieć warto, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej.

Z poprzedzających rozważań wynika stanowisko, według którego, skarga rozpoznana zaskarżonym postanowieniem nie ma takiego charakteru. Odrzucenie skargi stanowiło zatem naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji dokona oceny, w zakresie zaskarżonym przez skarżącego, czy zaskarżona uchwała obarczona jest uchybieniami, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i wsa 2008/2/23).