Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1019/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a.") oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. dalej jako "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. (RSK) z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzji własną z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci wniosków, o których mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu noszenia (Dz. U. z 2012 r., poz. 521).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej - wniosków o których mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu noszenia (Dz. U. z 2012 r., poz. 521). Po przeanalizowaniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmówił udostępnienia ww. informacji. Natomiast odnośnie pkt. 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] (dotyczącego przekazania ewidencji, o której mowa w § 9 ww. rozporządzenia) pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] udzielono wnioskodawcy odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] (data wpływu do Ministerstwa Finansów [...] sierpnia 2013 r.), Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie w całości ww. decyzji i udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku. Wnioskodawca zarzucił decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. naruszenie:

1. art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.),

2. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,

3. art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Na tej podstawie sformułował następujące zarzuty:

nieuwzględnienia art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego obywatela,

ograniczenia udostępnienia wnioskowanych informacji nie może naruszać prawa człowieka jakim jest prawo do informacji publicznej zamieszczone w u.d.i.p.,

nieprawidłowego wskazania podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia.

Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarł stwierdzenie, że wydając przedmiotową decyzję Minister Finansów nie poparł żadnym przepisem i nie wskazał, dlaczego informacja publiczna, jaką są niewątpliwie składane wnioski, miałaby być wyłączona w każdym przypadku i w całości z katalogu informacji wytworzonych przez urzędy administracji rządowej. Co najwyżej Minister mógłby wyłączyć pewne części udostępnianej informacji, nie zaś odmawiać jej udostępnienia w całości.

Następnie, przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy wskazał, że u.d.i.p. zawiera ograniczenia zakresu informacji publicznej, która podlega udostępnieniu, tak więc wolą ustawodawcy było zapewnienie obywatelom możliwości powzięcia informacji o sprawach publicznych, jednak z uwzględnieniem obszarów podlegających w tym zakresie ochronie. Ochrona tych informacji jest równie ważna, jak i realizacja ustawowego obowiązku udostępnienia danych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Organ odwoławczy podniósł, że żądane przez RSK wnioski nie mogą zostać jej udostępnione, bowiem zawierają zarówno informację publiczną, jak również dane

o charakterze prywatnym. Wniosek o nadanie odznaczenia zawiera dane personalne kandydata oraz opis zasług uzasadniających jego nadanie, w tym także indywidualną ocenę kandydata o przebiegu ich pracy, o wypełnianiu powierzonych obowiązków itp., a zatem nie są to informacje o faktach lecz opinie i oceny, a tylko informacje o faktach dotyczących spraw publicznych są w orzecznictwie uznawane za informację publiczną. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym opinia nie stanowi informacji publicznej. Zatem w zakresie, w jakim wnioski te zawierają subiektywną ocenę pracy czy też cech osobistych pracowników, w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Dodatkowo organ stwierdził, że istnienia zgody upoważnionego, ani też jej zakresu nie domniemywa się - co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. Na uwagę zasługuje również fakt, że informacji zawartych we wnioskach nie posiadają sami zainteresowani. Osoby, które zostały wskazane przez wnioskodawców do wyróżnienia i odznaczone nie powinny być bowiem narażone na ewentualne negatywne skutki wynikające

z przekazania wniosków ich dotyczących. Dowodzi temu przede wszystkim fakt, że ideą odznaczenia osób zasłużonych jest ich wyróżnienie i nagrodzenie, nie zaś narażanie na niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystanie informacji o ich kandydaturach przez osoby.

Organ odwoławczy zauważył, że nawet anonimizacja wniosków o nadanie odznaczeń osobom, którym je przyznano (imię, nazwisko, funkcja, urząd) nie zapewnia pełnej ochrony danych wrażliwych. Zawarte we wnioskach dane w szczególności daty rozpoczęcia pracy zawodowej, przebiegu pracy w organach administracji skarbowej, osiągnięć zawodowych i cech charakteru są danymi wynikającymi z akt osobowych danego pracownika i podlegają ochronie.

Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra Finansów złożyła Rada Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w W. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez przewodniczącego T. L. wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku, nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia dostępu do wnioskowanych informacji publicznych,

- art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyłączenie jawności w sposób naruszający zasady proporcjonalności,

- art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uniemożliwienie realizacji wolności gromadzenia i rozpowszechniania informacji.

- art. 7 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło udostępnienia dwóch rodzajów informacji publicznej. Nie sposób ze skarżonych rozstrzygnięć określić w jakim zakresie organ w całości rozpatrzył postępowanie. Jak już podnoszone było w postępowaniu przed organem możliwe, że część informacji wyłączonych z jawności dotyczyła osób pełniących funkcje publiczne, czy też osób, których nie dotyczy w szerokim zakresie prawo do prywatności,

a informacje niezbędne do oceny ich wyróżnienia mają związek z pełnionymi funkcjami.

Jeżeli było tak, że wyróżnienie otrzymała osoba, która nie podlega szerokiej ochronie prawa do prywatności to ingerencja w zasady jawności była nadmierna już

z tego powodu. Jednakże skarżone decyzje nie zawierają żadnej informacji o tym jakie to były osoby, jaki był zakres informacji o tych osobach, czy np. tylko informacje związane z pełnieniem funkcji publicznych. Dlatego też skarżone decyzje tylko z tego powodu winny być uchylone, ponieważ organ nie załatwił prawidłowo wniosków. Nadmierne ograniczenie jawności stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sposób i kierunek wykładni art. 61 Konstytucji RP wskazał m. in. Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy dają pierwszeństwo jawności ze względu na rolę tego uprawnienia w demokratycznym państwie prawa. NSA w wyroku z 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03 wskazał: "(...) ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane

w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu".

Zdaniem skarżącej zważyć należałoby również możliwość ujawnienia wniosków dotyczących wszystkich osób jednakże brak prawidłowego uzasadnienia decyzji organu uniemożliwia prawidłowe skonstruowanie skargi. Nadmienić należy jedynie, że trudno uznać za podlegające ochronie informacje związane z nadawaniem wyróżnień

w imieniu organu władzy publicznej. Prowadziłoby to do uznania, że organ ten może

w sposób tajny bez żadnej kontroli dokonywać określonych czynności. W przypadku którego dotyczy ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zachodzą zasady proporcjonalności umożliwiające wyłączenie jawności. Sfera podejmowania decyzji o nadaniu odznaczenia nie może podlegać prywatności.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów powielając argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Badając skargę według ww. kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organu

o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. W art. 2 ust. 1 u.d.i.p zagwarantowano prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. wynika ponadto, że udostępnieniu podlega informacja publiczna,

w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa

w art. 4 ust. 1.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tak zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie

z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Powołany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej lecz posługując się przepisem art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. nr 133, poz. 883) stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. Jak zaś wynika z art. 37a ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 1992 r., Nr 90, poz. 450) przechowywanie zawartych we wnioskach o nadanie orderu, odznaczenia lub tytułu honorowego albo we wnioskach o pozbawienie orderu, odznaczenia lub tytułu honorowego danych osobowych, o których mowa w art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, nie wymaga zgody osoby, której te dane dotyczą.

Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd

w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań

i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącą informacje, wnioski o nadanie odznaczeń przynajmniej w pewnej części stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Powyższego nie kwestionuje nawet sam organ - w przeciwnym bowiem razie nie wydałby na podstawie art. 16 u.d.i.p. decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sporne natomiast jest czy organ zasadnie odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem w ogóle podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przede wszystkim zauważyć należy, że żądane przez skarżącą wnioski o nadanie odznaczeń składane są na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Skarbowości Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu noszenia (Dz. U. z 2012 r., poz. 521)

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że wśród osób, których dotyczą wnioski o nadanie odznaczeń mogą być zarówno osoby pełniące funkcje publiczne, jak i osoby takich funkcji nie pełniące. Skoro zaś przynajmniej część wniosków w niniejszej sprawie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to zauważyć należy, że prawo do prywatności takich osób w związku z pełnionymi funkcjami publicznymi jest znacznie ograniczone. Jak bowiem wynika ze zdania drugiego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczenie zawarte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Jak wynika z powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2012 r. odznakę nadaje minister właściwy do spraw finansów publicznych z własnej inicjatywy lub na wniosek: ministra, kierownika urzędu centralnego, organu administracji rządowej w województwie, kierownika przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego Rzeczypospolitej Polskiej (§ 5 ust. 1). Wniosek o nadanie odznaki powinien zawierać dane personalne kandydata do wyróżnienia oraz opis zasług uzasadniających nadanie odznaki (§ 6 ust. 1). Wzór wniosku o nadanie odznaki stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 6 ust. 2). Koszty związane z nadawaniem odznaki są pokrywane z budżetu państwa w części, w której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych (§ 11).

Sam już charakter przyznawanego odznaczenia wskazuje, że jego beneficjentami są głównie pracownicy skarbowości, a odznaczenie przyznawane jest w związku z ich działalnością w urzędach administracji skarbowej. Takie więc informacje, jak data rozpoczęcia pracy zawodowej, przebieg pracy zawodowej czy osiągnięcia zawodowe tych osób stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu.

Wnioski o nadanie odznaczenia - co również wydaje się istotne - składają osoby pełniące funkcje publiczne. Wnioski te - przynajmniej w pewnej części - mogą dotyczyć także osób pełniących funkcje publiczne w ww. urzędach, a co z tym się wiąże, ograniczenie prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może mieć tu zastosowania. Chronione mogą być bowiem jedynie tego typu dane prywatne funkcjonariuszy publicznych, jak miejsce zamieszkania czy numer PESEL, nr telefonu prywatnego, oczywiście o ile pojawią się we wniosku.

Organ nie przedstawił Sądowi w niniejszej sprawie materiału źródłowego na podstawie którego można byłoby dokonać oceny czy żądane przez skarżącą wnioski

o nadanie odznaczeń rzeczywiście zawierają takie dane, których udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na ochronę prywatności. Nie wykazał przy tym, że wszystkie wnioski dotyczą osób które nie są funkcjonariuszami publicznymi. Nie wykazał też w przekonywujący sposób, że nie jest możliwe ewentualne dokonanie anonimizacji danych chronionych zawartych we wnioskach o nadanie odznaczeń.

W ocenie Sądu istotnym jest, że przedmiotowe odznaki są finansowane ze środków publicznych. W tych okolicznościach, uznać należy, że wnioski o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu

w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Odmowa ich udostępnienia stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż organ nie wykazał, aby wystąpiły w tym przypadku przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Zgodzić się należy w pełni ze skarżącą, że trudno uznać za podlegające ochronie informacje związane z nadawaniem wyróżnień w imieniu organu władzy publicznej. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że organ może w sposób tajny bez żadnej kontroli dokonywać określonych czynności. Tak więc, sfera podejmowania decyzji o nadaniu odznaczenia nie może podlegać prywatności.

Konkludując stwierdzić należy, że w razie wystąpienia danych podlegających ochronie wniosek o przyznanie odznaczenia powinien być udostępniony, a jedynie niektóre jego fragmenty zanonimizowane. Wszelkie bowiem wyłączenia informacji publicznej z dostępu muszą mieć uzasadnienie zgodne z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nie może też w grę wchodzić w niniejszej sprawie ochrona wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż wnioski o nadanie odznaczeń mogły dotyczyć, przynajmniej w pewnej części funkcjonariuszy publicznych, co do których ochrona prywatności jest ograniczona.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że uzasadnienia obu decyzji organu nie są przekonywujące, a tym samym naruszają art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie podjął też wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nierozpatrzył, jak również nie przedstawił Sądowi w całości materiału dowodowego niezbędnego do jej rozpatrzenia. Tym samym, organ naruszył również art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ błędnie także zinterpretował przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wydania decyzji w sprawie, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skutkiem naruszenia tego przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie było również naruszenie wskazanych wyżej art. 11 (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji).

W ponownym postępowaniu organ I instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, jak również ww. uwagi i wskazania Sądu, po raz kolejny rozpozna wniosek skarżącej. W postępowaniu tym organ winien mieć na uwadze w szczególności to, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP w realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej należy zagwarantować maksymalną jawność, a wszelkie ograniczenia o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP winny zostać stosowane wyjątkowo. Dopiero zaś po uwzględnieniu powyższego organ będzie mógł rozpoznać w prawidłowy sposób wniosek skarżącej.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a.