Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 720/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 155, 161 i 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi S.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnicza w [...] z dnia [...]lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. P. (dalej: "skarżący"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...]. Przedmiotem tych rozstrzygnięć była zmiana decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na podstawie § 13 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.1565 j.t. ze zm.).

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Kierownik ARiMR wydał na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 poz. 173, ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015, poz. 346),

w związku z częścią I pkt 1 tabeli lp. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków

i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1565, ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) decyzję o Nr [...] w sprawie zmiany decyzji

o przyznaniu pomocy na zalesianie nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w części dotyczącej premii zalesieniowej, która na mocy niniejszej decyzji została ustalona w wysokości [...] zł.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zmieniającej i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Podniósł, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji Kierownika ARiMR ze względu na to, że wobec dokonanej zmiany wysokości premii zalesieniowej (obniżenie jej wysokości z [...] zł/ha/rok do [...] zł/ha/rok) przyznanej za okres 15 lat na podstawie decyzji z [...] stycznia 2014 r., doszło do znacznego pogorszenia sytuacji prawnej i finansowej skarżącego. Zdaniem skarżącego powyższe działanie Kierownika ARiMR przeczy ochronie praw słusznie nabytych. Nadto skarżący podniósł, iż obniżenie wysokości premii zalesieniowej nie może być skutecznie zrekompensowane stawką przyznanych dopłat bezpośrednich do tych samych gruntów, w stosunku do których zmniejszono stawkę premii, gdyż stawka dopłat bezpośrednich jest zmienna corocznie

i zależy m.in. od kursu euro, natomiast premia zalesieniowa została pomniejszona

o sztywną kwotę w stosunku od każdego hektara nieruchomości.

Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją

z dnia [...] lipca 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika ARiMR. Uzasadniając Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2015.346), w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347

z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy

w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Następnie Dyrektor ARiMR podniósł, iż art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. stanowi, że do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla gruntów do których przyznana została pomoc na zalesianie w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a które kwalifikują się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej

w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowiona została nowa stawka premii zalesieniowej wynosząca [...] zł/ha, którą organy zobowiązane były uwzględnić.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż w związku z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. od 2015 r. do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich można zaliczyć m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 wrześnie 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolnych na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe będą mogły być przyznawane, do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, pod warunkiem że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Wynikła zatem konieczność dostosowania wysokości premii zalesieniowej (tj. zryczałtowanej płatności, która stanowi rekompensatę utraconych dochodów, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne).

Organ odwoławczy zauważył, iż dostosowanie wysokości tej premii dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie (tj. umożliwieniem od 2015 r. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe) zaszła konieczność ustanowienia nowej wysokości stawki premii zalesieniowej dla zalesionych gruntów, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U.

z 2015 r. poz. 346; dalej: "Rozporządzenie z dnia 10 marca 2015 roku"), poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej

w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., co należy uznać jako działanie nieuprawnione z uwagi na brak podstawy prawnej wymienionej w art. 16 ust. 1 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, z uwagi na brak wskazania i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji zmieniającej ostateczną decyzję administracyjną;

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się brakiem uchylenia decyzji organu

I instancji i brakiem umorzenia postępowania prowadzonego przed ww. organem, wbrew dyspozycji tego przepisu;

4) art. 155 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuprawnioną zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w wyniku bezpodstawnego uznania, iż zachodzą przesłanki do reasumpcji decyzji Kierownika ARiMR w [...] o numerze [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.;

5) art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) w zw.

z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do skarżącego, co było działaniem wadliwym z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego przyznanego ministrowi właściwemu do wydania tegoż Rozporządzenia w zakresie stanowienia

o obowiązku nałożonym na Kierowników Biur Powiatowych ARiMR dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom płatności na zalesianie w określonej wysokości ([...] zł/ha/rok) i na określony czas;

6) art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu - skutkujące zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której skarżący uzyskał uprawnienie do otrzymywania premii zalesieniowej (w konkretnie określonej wysokości i przez określony czas), co stanowi jaskrawy wyraz braku poszanowania praw nabytych (majątkowych) skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekającą o zmianie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z kryterium legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Organy orzekające w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy, który wnikliwie oceniły w kontekście prawidłowo przywołanego stanu prawnego, zaś wyciągniętym wnioskom nie sposób zarzucić dowolności.

Na wstępie należy wskazać, iż Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom.

Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane

z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 2013.347.487 ze zm.). W preambule znajdują się też zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, by płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Z kolei w preambule do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008

i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), w punkcie 18 zawarto zapis, że aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie.

Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków

z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz.173). Ustawa ta w art. 3 przyznaje Ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, zgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów.

Należy zwrócić uwagę, że jak wskazano w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 marca 2015 r., według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do gruntów zalesionych pod warunkiem, że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Z tego powodu koniecznym było dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z [...] zł/ha/rok do [...] zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których – od 2015 r. – mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanej na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego (Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 – Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.), nabył m.in. prawo do premii zalesieniowej w wysokości [...] zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu [...] marca 2015 r. weszło w życie Rozporządzenie zmieniające, które

w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę w odniesieniu do gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę [...] zł. W § 2 Rozporządzenia zmieniającego wskazano bowiem, że w przypadku, gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio,(...) m.in. w art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub

w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Skarżący nie kwestionuje, że jego grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd zauważa, iż we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, złożonym

w dniu [...] czerwca 2015 r., skarżący zadeklarował do płatności bezpośrednich m.in. działkę zalesioną C - JPO-L o pow. [...] ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...]

w obrębie M. gmina P., powiat [...], województwo [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] przyznano skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 do powierzchni [...] ha tj. do 100% deklarowanych powierzchni. Oznacza to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia i wobec tego stanu faktycznego organ I instancji wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Wyjaśnić również należy, że rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) – również jako "ustawa z 7 marca 2007 r.". Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy,

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Zdaniem Sądu rozporządzenie zmieniające miało podstawę w przepisie ww. ustawy, a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. ustawy. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został

w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do możności uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. A zatem, w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 163 k.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach decyzji, niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych

w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odstępstwo od określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad

w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca przewidział wyłącznie

w zakresie trybu określonego w art. 155 k.p.a.

W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 k.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.

Godzi się zauważyć, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku. O ile zasada ochrony praw nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw.

Strona skarżąca podniosła zarzut bezprawnego uszczuplania nabytego decyzjami ostatecznymi uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, a następnie zmniejszenia tych kwot. W istocie, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z [...] zł/ha na rok do [...] zł/ha na rok. W kontekście argumentów skarżącego o ochronie praw nabytych nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o [...] zł/ha rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosi [...] zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1619). Skarżącemu przyznano tą płatność. W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano wyższą kwotę niż tą, którą otrzymywał przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, argumenty o uszczupleniu uprawnienia i pogwałceniu praw nabytych należy uznać za bezpodstawne.

Podkreślić należy, że to nie przepisy wspólnotowe, ale powołane przepisy prawa krajowego stanowią w niniejszej sprawie podstawę zmiany decyzji ostatecznej. Tym niemniej normy te są wynikiem zmian przepisów wspólnotowych, które wprowadziły, od 2015 r., możliwość przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych.

Z powyższym wiązała się natomiast konieczność dostosowania przez prawodawcę krajowego stawek premii zalesieniowej w taki sposób, by nie doszło do nieuprawnionej, nadmiernej rekompensaty utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP,

a kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie wydane zostało w zgodzie

z upoważnieniem wynikającym z ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Również argumenty dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.