Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2797/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. B., J. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących I. B., J. B. i M. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2797/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił M. T. na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...].

W dniu [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w [...] (dalej: PINB) wszczął postępowanie w przedmiocie budowy ww. budynku, by wystąpić do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 1985 r. Następnie PINB w [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-warsztatowego do czasu rozpoznania wniosku.

Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1985 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 970/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na powyższą decyzję GINB. Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. wyrokiem o sygn. akt II OSK 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji.

Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] nakazał M. T. zamurowanie dwóch okien (dopuszczając możliwość zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów) na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...] od strony działki nr [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr 19 – pokój i nr 15 – garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) po rozpoznaniu odwołań I. B. i J. B. oraz M. T. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał ww. decyzję w mocy.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. i J. B., M. B. i M. B., wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 717/12 uchylił decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go kasacją przez którąkolwiek ze stron.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazał M.T. zamurowanie dwóch okien (dopuszczając możliwość zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów) na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie przedmiotowego budynku, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr 19 – pokój i nr 15 – garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

[...]WINB po rozpatrzeniu odwołań I. B. i J. B., M. B. oraz M. T. decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/14 uchylił tę decyzję, wskazując na niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

W wyniku powyższego [...]WINB wydał decyzję nr [...] z [...] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]czerwca 1995 r. projekt budowlany zakładał usytuowanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m w części mieszkalnej na poziomie I i II kondygnacji (parter i I piętro). W dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał również § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46, dalej: rozp.), który stanowił, że dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...]projekt budowlany przewidywał lokalizację dobudowanej części budynku w odległości zmiennej od granicy z działką sąsiednią przy ul. [...], przy czym budynek był zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne.

[...]WINB ustalił, że rozbudowana część mieszkalna obiektu w obrębie I piętra z otworami okiennymi od strony działki nr [...] jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej. Podczas kontroli przeprowadzonej na gruncie stwierdzono, że odległość od narożnika budynku (części mieszkalnej) do ogrodzenia wynosi ok. 5,60 m, od narożnika przy wnęce (pośrodku części mieszkalnej) do słupka ogrodzeniowego ok. 2,44 m, a od narożnika części warsztatowej przy połączeniu z częścią mieszkalną do ogrodzenia ok. 0,62 m. Na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki budynek został naniesiony bez określenia odległości poszczególnych ścian od granicy (poza odległością określoną na 1 m od narożnika części warsztatowej, w stosunku do której toczy się odrębne postępowanie).

W celu porównania odległości naniesionych na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki i rzeczywistych - istniejących na gruncie PINB w [...] odczytał te odległości z mapy w skali 1:500 przy użyciu skalówki i przedstawiają się następująco: odległość od narożnika budynku (części mieszkalnej) do ogrodzenia wynosi ok. 5,60 m - na mapie ok. 5,50 m, od narożnika przy wnęce (pośrodku części mieszkalnej) do słupka ogrodzeniowego ok. 2,44 m - na mapie niecałe 3 m, a od narożnika części warsztatowej przy połączeniu z częścią mieszkalną do ogrodzenia ok. 0,62 m - ok. 1 m na mapie. [...]WINB stwierdził, że właściwie uznano, że faktyczne odległości pokrywają się z tymi naniesionymi na mapie w projekcie zagospodarowania działki. Ręcznie skalowana mapa stanowiąca główny dokument w przedmiotowej sprawie, w której 1 mm odpowiada ok. 0,5 m w rzeczywistości, przy dodatkowym uwzględnieniu grubości linii projektu oraz błędu pomiaru przy wykonywaniu pomiaru ręcznego dopuszcza granicę błędu pomiarowego. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że nie można zarzucić inwestorowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie usytuowania obiektu.

Organ wskazał następnie, że PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm., dalej: P.b.), który pozwala nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wykonanie nakazanego obowiązku pozwoli doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (tj. przepisami techniczno-budowlanymi).

Za zgodną z przepisami techniczno-budowlanymi [...]WINB uznał możliwość wypełnienia otworu materiałem przepuszczającym światło, takimi jak luksfery, które są dopuszczalne z punktu widzenia przepisów ochrony przeciwpożarowej. Uznał też, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że część warsztatowa stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem powiatowym.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. B., J.B. i M.B., zarzucając:

1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż wykonanie przez M. T. obowiązku wynikającego z treści decyzji doprowadzi do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej inwestycji, w sytuacji gdy odległość pomiędzy granicą działki, a ścianą budynku w której znajdują się okna przeznaczone do zamurowania, wynosi mniej niż 3 m. Tym samym zrealizowanie przez uczestnika obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją wbrew twierdzeniom organu nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej rozbudowy części mieszkalnej,

2. obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie wytycznych wynikających z treści ww. przepisu odnośnie minimalnych odległości pomiędzy budynkiem, a granicą działki sąsiadującej,

3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

- art. 6 K.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, doprowadzając do wydania decyzji sprzecznej z prawem, której wykonanie nie doprowadzałoby do realizacji obowiązku wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 13/09 z dnia 22 lutego 2010 r.,

- art. 7 w zw. z art. 77 i 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niedbały i przewlekły, co uniemożliwiło rzetelne zebranie materiału dowodowego, tym samym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, czego z kolei skutkiem było wydanie decyzji niezgodnej z prawem, w oparciu o nierzetelne obliczenia i pomiary, w żaden sposób nie uwzględniającej przewidzianych prawem terminów dla wydania rozstrzygnięcia i prowadząc w ten sposób do przewlekłości postępowania.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z ich pomiarami odległość przedmiotowego budynku od granicy działki wynosi ok. 2,5 m, co potwierdza też organ poprzez wykonanie obliczeń w oparciu o dane z wykonanych odczytów map. Tymczasem [...]WINB pomimo dwukrotnej wizji lokalnej oraz prowadzenia postępowania od lat 18 nie przeprowadził żadnych pomiarów faktycznej odległości ścian budynku od granicy działek sąsiednich, co świadczy o braku rzetelności postępowania. Wskazali też, że organ swoją uwagę skupił na budynku mieszkalnym, pomijając budynek warsztatowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. o sygn. VII SA/Wa 2982/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji w Warszawie wskazał, iż w dniu [...]kwietnia 2013 r. dokonano oględzin na gruncie, podczas których dokonano pomiarów naniesionych na mapę będącą kopią fragmentu zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, stanowiącą załącznik do protokołu z przeprowadzonej kontroli. Z pomiarów tych wynika, że granica działki nie jest równoległa i dobudowana część mieszkalna znajduje się w odległości zmiennej od granicy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących. Odległość dobudowanej części mieszkalnej ścianą z otworami okiennymi od granicy tej działki wynosi od 5,60 m do 2,44 m. Ponadto porównano faktyczne wymiary dokonane na gruncie z wymiarami na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, stanowiącym część projektu budowlanego, na podstawie którego zrealizowano inwestycję. Z porównania obu tych odległości wynika, że odległości od granicy działki ustalone podczas oględzin na gruncie pokrywają się z odległościami wynikającymi z projektu zagospodarowania działki.

Zdaniem WSA, w świetle powyższych ustaleń, prawidłowo stwierdził organ, że nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokładne wymiary nie zostały nań naniesione, a odczyt wymiarów mapy w skali 1:500 jest bardzo przybliżony. Z dziennika budowy również nie wynika, aby dokonano zmian w lokalizacji budynku. Nie zmienił się też żaden z jego istotnych parametrów: kubatura, powierzchnia zabudowy, szerokość ani długość, co wyklucza ustalenie, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu.

Sąd I instancji uznał, że należy doprowadzić do sytuacji, w której okna dobudowanej części budynku mieszkalnego, znajdujące się bliżej niż 4 m od granicy działki zostaną zlikwidowane. Temu służy zaś wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 P.b. zaskarżona decyzja, nakazująca ich zamurowanie lub zastąpienie luksferami.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Warszawie wskazał, że inwestor zrealizował rozbudowę budynku o segment mieszkalny i gospodarczy na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 1995 r., której nieważność następnie stwierdzono. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego trafnie zastosował tryb przewidziany w art. 50-51 P.b. prowadząc postępowanie legalizacyjne. [...]WINB związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 717/12.

Sąd I instancji nie stwierdził też, aby doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 K.p.a. Wyjaśnił, że organ zebrał kompletny materiał dowodowy i rozpatrzył go zgodnie z regułami oceny dowodów. Wskazał też, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący mogli podnieść w odrębnym postępowaniu, korzystając z przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei zarzut, iż organ pominął kwestie dotyczące rozbudowanej części warsztatowej budynku jest niezasadny, bowiem w stosunku do tej części rozbudowy toczy się odrębne postępowanie.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący I. B., J. B. i M. B. zarzucając Sądowi I instancji:

- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 9 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich pominięcie i odwołanie się § 12 ust 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia, z pominięciem zasad z § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, w której wobec związania organów orzekających wyrokiem NSA sygn. akt. II OSK 13/09 z dnia 22 lutego 2010 r. (zgodnie, z którym wobec stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego zobowiązano do doprowadzenia inwestycji stanowiącej samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem.), stosowane do przedmiotowego budynku przepisy powinny być aktualne na dzień decyzji zmierzającej do wykonania wyroku NSA, a zatem przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

- obrazę przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik postępowania a w szczególności:

a) art. 144 P.p.s.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku ustaleń NSA z wyroku z dnia 22 lutego 2010r. sygn. akt II OSU 13/09, w tym odnośnie interpretacji norm wynikających z przepisów określających usytuowanie budynku względem granic działki oraz WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 717/12 w zakresie pominięcia określenia minimalnej odległości 3 m ścian budynku od granicy działki, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że samo zamurowanie okien sankcjonuje prawnie inwestycję;

b) art 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie którym skarga odnosiła się do niewykonalności prawnej zaskarżonej decyzji, a w którym zaskarżona decyzja była niewykonalna z chwilą wydania (niewykonalność prawna) i miała on charakter trwały, albowiem ewentualne jej wykonanie skutkowałoby usankcjonowanie posadowienia budynku w miejscu niezgodnym z obowiązującym prawem, a Sąd I instancji nie dokonał czynności obowiązkowo wynikających z treści w/w przepisu;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: zarzutów skargi odnośnie naruszeń dotyczących norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.,

- brak wyjaśnienia przyczyn, w oparciu o które Sąd przyjął, iż rzekomo inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 1995 r., bez analizy kiedy decyzję tę uchylono, a kiedy zrealizowano decyzję oraz bez uwzględnienia zapadłych w międzyczasie wyroków sądowych w sprawie, uznających ową decyzję za nieważną, co skutkuje przyjęciem, iż decyzję tę usunięto z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc., a tym samym inwestycja była samowolą budowlaną, a nie inwestycją realizowaną zgodnie z ostateczną decyzją uprawnionego organu; braki te, zdaniem kasatorów uniemożliwiają ocenę instancyjną orzeczenia;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie decyzji [...]WINB z [...] października 2014 nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędną jego interpretacje i zastosowanie, a tym samym usankcjonowanie decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie decyzji [...]WINB z [...] października 2014 nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem decyzja owa ma charakter niewykonalności prawnej, gdyż już w chwili wydania była sprzeczna z obowiązującymi normami prawa, a w szczególności z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji [...]WINB, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i ewentualne rozstrzygnięcie skargi, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego związane są bezpośrednio z realizacją obowiązków wynikających z treści wyroku NSA sygn. akt II OSK 13/09 z dnia 22 lutego 2010 r. utrzymującego wyrok WSA w Warszawie, którym oddalono skargę na decyzję [...]WINB w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., a w konsekwencji, koniecznością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, inwestycji realizowanej przez uczestniczkę.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zaskarżony wyrok dotknięty jest rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. § 9 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne ich pominięcie. Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów w tym zakresie zarzutów, pa jedynie zdawkowo przytoczył podstawy oceny prawnej [...]WINB z zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przepisów poprzedniego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych (...), a w szczególności § 12 ust 4 pkt. 1. Sąd pominął wytyczne wynikające z § 9 tegoż rozporządzenia, które jednoznacznie określają w jaki sposób należy dokonywać pomiaru odległości usytuowania budynku od granicy działki. Tym samym WSA w zasadzie uniemożliwił kontrolę wyroku albowiem nie rozstrzygnął podniesionego zarzutu. W wyroku nie tylko nie ma słowa o rozważaniach co do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale i brak jest wyjaśnienia, dlaczego jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęto rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. Z kolei prezentowana interpretacja w decyzji [...]WINB co do zastosowania przepisów z dnia decyzji o pozwoleniu na budowę zdaniem kasatorów jest chybiona, gdyż zgodnie z zapadłymi w sprawie orzeczeniami, w tym NSA, decyzja ta została wykluczona z obiegu prawnego, jako zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, wszelkie późniejsze decyzje musza być podejmowane tak jakby decyzji nieważnej nie było w obrocie prawnym. Zdaniem skarżących wobec braku pozwolenia na budowę mamy do czynienia z postępowaniem, jak w przypadku samowoli budowlanej, dla której stosuje się przepisy obowiązujące w chwili zakończenia inwestycji lub wszczęcia czynności naprawczych, a nie z dnia wydania nieważnego pozwolenia na budowę. To samo zresztą dotyczy stosowania przepisów P.b. Jeśliby przyjąć, że należało stosować przepisy rozporządzenia z 1994 r., to w konsekwencji konieczne byłoby stosowanie przepisów P.b. z analogicznego okresu tj. z 1994r., które wówczas nie uwzględniały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżących datą graniczna stosowania przepisów jest data zakończenia budowy. W toku przedmiotowego postępowania organy na żadnym etapie nie ustaliły tej daty. Brak jest więc możliwości określenia jakie przepisy należy zastosować w stosunku do realizowanej inwestycji. Potwierdza to fakt, iż organy nadzoru budowlanego powoływały się zamiennie raz na przepisy rozporządzenia z 1994 r., a później rozporządzenia 2002 r. Dlatego organ przystępując do realizacji czynności wynikających z obowiązków nałożonych wyrokiem NSA z dnia 22 lutego 2010r. II OSK 13/09 powinien ustalić kiedy zakończono prace budowlane i w oparciu o taką datę rozstrzygnąć, jakie przepisy prawa zastosować (por. wyroki NSA: z 16.07.2009 r., II OSK 1176/08, z 10.02.2010r., II OSK 291/09, z 31.10.2000r., IV SA 1576/98, czy też WSA w Poznaniu z 15.01.2004 r., II SA/Po 654/06). Skarżący podnieśli, że § 12 rozporządzenia z 2002 r. jednoznacznie wskazuje minimalne odległości, w jakich muszą być posadowione budynki od granic działki sąsiedniej i brak jest możliwości dowolnej interpretacji tych warunków (por. wyrok NSA z 16.01.2015 r., II OSK 227/14, podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 22.01.2014 r., II SA/Rz 1295/13). W związku z tym narzędzia legalizacyjne dotyczące budynku możliwe jest do zastosowania wyłącznie w sytuacji, w której budynek powstał w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Nie tylko dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego ale również innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z 13.07.2012 r. II OSK 722/11). Zatem niezgodność z prawem realizowanej inwestycji wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do niej procedur legalizacyjnych, a fakt polecenia zamurowania okien w przedmiotowym budynku niewątpliwie nie spowoduje, że jego ściany znajdą się nagle w odległości większej niż 3 metry od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też nie sposób zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem, który wskazując, iż organ będąc związanym treścią orzeczenia WSA z dnia 14 sierpnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 717/12, dokonał prawidłowo czynności i działał zgodnie z prawem, w sytuacji w której Sąd jednocześnie wskazuje, iż możliwe to będzie po zrealizowaniu wcześniejszych wytycznych Sądu, a więc "Dopiero ustalenie, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b.". Kasatorzy podnieśli, że nie ma wątpliwości, iż odległość 2,44 m nie jest odległością nie mniejsza niż 3 m, co oznacza brak spełnienia przesłanki koniecznej dla zastosowanej procedury, a co za tym idzie decyzja w tym zakresie jest błędna.

Nadto skarżący podnieśli, że w toku postępowania administracyjnego inwestorzy przyznali, że przesunięcia budynku dokonali samowolnie bez koniecznych zmian w projekcie. Działanie to, oceniane przez pryzmat § 9 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. musi skutkować stwierdzeniem, że rozwiązania zaproponowane przez organ Nadzoru nie spowodują realizacji obowiązków wynikających z wyroku NSA II OSK 13/09 i nie doprowadzą inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to zachowuje aktualność również na gruncie rozporządzenia z 1994 r. albowiem treść obu tych aktów regulowała odległości oraz metodę ich pomiaru w sposób podobny.

Konkludując powyższe skarżący wskazali, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 144 P.p.s.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku ustaleń NSA z wyroku z 22 lutego 2010 r., II OSK 13/09, w tym odnośnie interpretacji przepisów określających usytuowanie budynku względem granic działki, a także WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 717/12 w zakresie pominięcia określenia minimalnej odległości 3 m ścian budynku od granicy działki. Błędnie organ nadzoru twierdzi, że nie doszło do istotnego naruszenia zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro świadkowie wskazują, że inwestor z wykonawcą świadomie przesunęli miejsce posadowienia ścian, realizując inwestycję niezgodnie z projektem. Dlatego nie można było wdrożyć procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Skarżący przypomnieli też, że NSA w wyroku II OSK 13/09 wskazał, że "Przepis art. 35 ust 1 P.b. określa szczegółowo zakres obowiązków organu administracji, z którego wynika, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego zwłaszcza pod kontem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę." oraz dalej "Zatem zatwierdzony kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] projekt budowlany przewidujący usytuowanie dobudowanej części budynku w odległości 1 m od granicy działki sąsiada, zgodnie z którym budynek ten jest zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezastosowanie się organu administracji do uregulowań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b., jak również § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. (...)." Zdaniem skarżący powyższe w zasadzie powinno rozstrzygnąć kwestię możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem wyłącznie poprzez zamurowanie okien.

W związku z powyższym zdaniem skarżących odmienne stanowisko skutkuje przyzwoleniem wydanym w wyroku sądowym na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, która jest nie wykonalna od chwili jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Zważywszy zatem na przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. zdaniem skarżących Sąd I instancji nie wykonał obowiązku rozstrzygnięcia w granicach sprawy. Wykonanie bowiem decyzji I i II instancji nie spowodowałoby i nie miałoby szans spowodować skutków w postaci doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nawet zamurowanie okien nie spowoduje, że ściana budynku odsunie się od granicy działki na odległość min. 3 m. Decyzje nie niwelują przyczyn bezprawności usytuowania budynku, ale również skutkują narażeniem inwestora na dodatkowe koszty.

Ponadto wskazano, że działanie takie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.). Dodatkowo podniesiono, że decyzja administracyjna, której wykonanie nie służy realizacji obowiązującego prawa jako decyzja niemożliwa do skutecznego wykonania, spowodowania oczekiwanego efektu w sferze oddziaływania indywidualnego organów administracji publicznej dotknięta jest wadą skutkująca jej nieważnością zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wskazano też, że WSA w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do części zarzutów, uniemożliwiając tym samym uczestnikom postępowania analizę wyroku w tym zakresie, pozbawiając ich możliwości zapoznania się ze stanowiskiem Sądu. Skarżący nie wiedzą bowiem, czy Sąd rozpoznał te zarzuty, gdyż w części dotyczącej ustaleń Sądu brak jest do nich odniesienia. Trudno zatem skontrolować Sąd I instancji odnośnie rozstrzygnięć dotyczących tej materii. Działanie takie uniemożliwia również skarżącym skuteczne skorzystanie z uprawnień w postaci dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując kasatorzy podali, że w tym stanie sprawy skarga kasacyjna jest konieczna, ponieważ ewentualne odstąpienie od tej czynności spowodowałoby wprowadzenie do obrotu decyzji administracyjnych dotkniętych istotnymi błędami, a przede wszystkim decyzji niezgodnych z prawem.

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. w sprawie II OSK 306/16 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. B., J. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2982/14 w sprawie ze skargi I. B., J. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności budowlanych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją faktyczną polegającą na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...] dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej M.T. na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], już po zrealizowaniu przez inwestora – w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności – objętych tym pozwoleniem robót budowlanych polegających między innymi na rozbudowie części mieszkalnej, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem efektu, których to robót jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane jeszcze w czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy[...]dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...]. Nieważność tej decyzji stwierdzona bowiem została decyzją ostateczną Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], zaś już w toku oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2007 r. ustalono, przedmiotowa rozbudowa został zrealizowana, a ściana budynku z otworami okiennymi powstałą w następstwie rozbudowy znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej stanowiącej własność skarżących kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe pozwala uznać za zgodne z prawem wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane). W stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne winno bowiem toczyć się nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – jak oczekują tego skarżący kasacyjnie, lecz właśnie na podstawie art. 50-51 tej ustawy

Podkreślono przy tym, że postępowanie w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 717/12 dotyczyło prawidłowości prowadzonego wobec przedmiotowej rozbudowy postępowania naprawczego, to ocena czy w sprawie prowadzić należało postępowanie naprawcze określone w art. 51 Prawa budowlanego, czy też jak oczekują tego skarżący kasacyjnie postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 tej samej ustawy stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia i i objęta jest powagą rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a).

Powyższe, zdaniem NSA, oznacza, iż nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący wadliwości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji dopatrują się w braku wyjaśnienia przyczyn, w oparciu o które Sąd ten przyjął, iż inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...]z [...] czerwca 1995 r., bez analizy kiedy decyzję tę uchylono, a kiedy zrealizowano decyzję oraz bez uwzględnienia zapadłych w międzyczasie wyroków sądowych w sprawie, uznających ową decyzję za nieważną, co skutkuje przyjęciem, iż decyzję tę usunięto z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc., a tym samym inwestycja była samowolą budowlaną, a nie inwestycją realizowaną zgodnie z ostateczną decyzją uprawnionego organu.

Nietrafny okazał się także w ocenie tego Sądu zarzut naruszenia art. 144 P.p.s.a. Wyjaśnił on , że wskazany w skardze jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi bowiem, iż sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Artykuł 144 ustanawia zatem jedynie zasadę, że chwila ogłoszenia wyroku ma decydujące znaczenie dla jego istnienia i uzyskania mocy wiążącej. Od tego bowiem momentu sąd jest związany wydanym wyrokiem i wyrok nie może być zmieniony ani uchylony przez sąd, który go wydał (w tym samym lub w innym składzie) oraz przez sąd wyższej instancji inaczej, jak tylko w wyniku wniesienia środka odwoławczego lub na zasadach określonych w ustawie. Co za tym jako zupełnie niezrozumiałe ocenił NSA jest w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby się dopuścić obrazy tegoż przepisu, poprzez brak uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany.

Nietrafny okazał się także zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie decyzji [...]WINB z [...] października 2014 , co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem decyzja owa ma charakter niewykonalności prawnej, gdyż już w chwili wydania była sprzeczna z obowiązującymi normami prawa, a w szczególności z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. NSA zauważył , iż prawodawca w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie posługuje się pojęciem "niewykonalności prawnej" przywołanym w tym zarzucie, lecz jedynie wskazuje, że nieważna jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Taką wadą niewątpliwie nie była obarczona decyzja [...]WINB z [...] października 2014 , albowiem jej wykonanie było i jest możliwe - sprowadza się ono jedynie do zrealizowania prostych robót budowlanych w istniejącym obiekcie, do którego adresat decyzji ma tytuł prawny. Okoliczność, że w następstwie wykonania tej decyzji nie doszłoby – jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie – do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i co za tym idzie nie spowodowałaby ona osiągnięcia celów postępowania naprawczego nie stanowi zaś w żadnym razie przesłanki dla uznania tej decyzji za niewykonalną.

NSA podkreślił także, że względu na swoją ogólnikowość i brak uzasadnienia nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji [...]WINB, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Za zasadny uznał NSA natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skargi odnośnie naruszeń dotyczących norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz powiązany z nim funkcjonalnie i dotyczący de facto tych samych okoliczności zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonych w skardze zarzutów, iż wykonanie zaskarżonej decyzji nakazującej jedynie likwidacje otworów okiennych skutkowałoby usankcjonowaniem posadowienia budynku w miejscu niezgodnym z obowiązującym prawem.

NSA przypomniał , iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślił, że normę art. 134 P.p.s.a. można zatem naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia powyższych wymogów NSA podzielił zastrzeżenia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Jeżeli bowiem strona bądź organ dowodząc swoich racji, wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z treści uzasadnienia wyroku powinno zatem wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy.

NSA zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aczkolwiek zaaprobował poczynione przez organy ustalenia faktyczne, iż z pomiarów wynika, że granica działki inwestora nie jest równoległa do rozbudowanego budynku mieszkalnego, przez co dobudowana część mieszkalna znajduje się w odległości zmiennej od granicy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących, a odległość dobudowanej części mieszkalnej ścianą z otworami okiennymi od granicy tej działki wynosi od 5,60 m do 2,44 m, to jednocześnie w swoich rozważaniach – mimo konsekwentnego i wyraźnego podnoszenia tego zarzutu w skardze nie dokonał oceny zgodności takiego usytuowania obiektu budowlanego względem granicy pod kątem regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest odnośnie dopuszczalnego sytuowania względem granicy sąsiedniej działki budowlanej budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, ograniczając się jedynie do oceny przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia.

Tym samym NSA ocenił, że Sąd I instancji przeszedł zatem obok kluczowego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie problemu, jakim jest usytuowanie budynku inwestora w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką budowlaną stanowiącą przedmiot własności skarżących. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji jakichkolwiek rozważań dotyczących tego zagadnienia skutkuje zatem tym, iż nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, przez co uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Podkreślił, że powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadzającego się do zarzutu obrazy § 9 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich pominięcie i odwołanie się do § 9 i § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to zarzut kasacyjny nie mógł zostać skontrolowany, albowiem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika czy i jakie przepisy prawa materialnego Sąd I instancji w tym zakresie stosował.

W związku z powyższym NSA uznał, że pomiędzy wskazanym wyżej naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.ps.a., a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego istnieje potencjalny związek przyczynowy, albowiem ocena spełnienia bądź braku spełnienia wymogów dotyczących sytuowania budynków ścianą bez otworów okiennych względem granicy działki, wynikających ze znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych może mieć wpływ na wynik dokonanej przez Sąd administracyjny I instancji oceny zgodności z prawem decyzji kończącej postępowanie naprawcze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie decyzji [...]WINB z [...] października 2014 nr utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędną jego interpretację i zastosowanie NSA zauważył, iż pomimo niejasnego sformułowania zarzut ten wskazuje na występujący w sprawie problem z zakresu stosowania przepisów prawa materialnego.

Przypomniał specyfikę niniejszej sprawy, jaką jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej inwestorowi na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy , już po zrealizowaniu przez inwestora objętych tym pozwoleniem robót budowlanych polegających między innymi na rozbudowie części mieszkalnej.

Wskazał przy tym , iż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. W takiej sytuacji nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 48 ust. 1 P.b., bowiem dany obiekt budowlany wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę posiadającego przymiot ostateczności. Dalej wskazał , że przepis art. 37 ust. 2 P.b. odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu lub uchyleniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

NSA wskazał zatem, ze nie ma, unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy, a jedynie najbardziej zbliżoną jest sytuacja zawarta w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tegoż samego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej takiej jak w kontrolowanej sprawie jedynie w drodze analogii regulacji zawartej w art. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Sąd ten ocenił, że przepisu tego nie można zatem wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można co za tym idzie rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie przypomniał, iż po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy, (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy z zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego obejmuje zaś pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu.

Wskazał także, że w sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji.

Zauważył , że skoro w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego budynku to powoduje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu i sytuacji tej nie zmienia w żaden sposób samo przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji zrealizowanych prac.Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości bądź jak w niniejszej sprawie w części na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego.

Co za tym idzie NSA uznał, że Sąd I instancji winien ocenić czy dla osiągnięcia celów postępowania naprawczego jakim jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego, wystarczającym będzie orzekanie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jedynie o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, czy też koniecznym będzie nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz - w razie potrzeby – potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a w dalszej perspektywie czasowej wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzeniu tegoż projektu zamiennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej wskazanych.

W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć , że rozpoznając sprawę sąd z mocy art.153 oraz 170 p.p.s.a związany był stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskiem tutejszego sądu zawartym w orzeczeniach II OSK 13/09 z dnia 22 lutego 2010r. oraz VII SA/Wa 717/12 z dnia 14 sierpnia 2012r.

W odniesieniu do wskazanych wyżej zarzutów skargi wskazać przede wszystkim należy , iż istotny jest w sprawie niniejszej fakt , że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca M. T. na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego już po zrealizowaniu przez inwestorkę , tj. w okresie gdy decyzja ta posiadała przymiot ostateczności , objętych tym pozwoleniem robót budowlanych, które są przedmiotem niniejszego postępowania.

Nieważność tej decyzji stwierdzona została bowiem decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], zaś już w toku oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2007 r. ustalono, przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana, a ściana budynku z otworami okiennymi powstała w następstwie rozbudowy znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej stanowiącej własność skarżących I. B., J. B. i M. B..

Tym samym przyjąć trzeba, że organ nadzoru budowlanego zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne o jakim mowa w art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, co wprost wynika z wiążącego organy i sąd wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r. sygn. VII SA/Wa 717/12, gdzie wprost wskazano, że przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (w trybie stwierdzenia nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc) jest klasycznym przykładem prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Tym samym uznać należy, że ocena , iż w sprawie prowadzić należy postępowanie naprawcze określone w art. 51 prawa budowlanego, objęta jest powagą rzeczy osądzonej w oparciu o art. 171 p.p.s.a.

Jak wyjaśnił w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego tj. zakończeniu robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono . Najbardziej zaś zbliżona do takiego stanu faktycznego jest regulacja zawarta w art. 51 ust.7 prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zastosowanie zaś art. 51 ust. 7 prawa budowlanego w badanej sprawie, w drodze analogii oznacza, że przepisu tego nie można wykładać w sposób ściśle gramatyczny. A zatem rozumieć go w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego.

Zastosowanie powyższego trybu uznać należy za istotne także i z tej przyczyny, że art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 prawa budowlanego nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek posiadania i przechowywania dokumentacji budowlanej, która stosownie do treści art. 3 pkt 13 prawa budowlanego obejmuje pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych a w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu.

To zaś oznacza, że osiągnięcie celu postępowania naprawczego w sprawie niniejszej poprzez doprowadzenie wykonanych robót przy spornym obiekcie budowlanym do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, wymaga nałożenia przez organ na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz - w razie potrzeby – potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

W zaistniałej sprawie , w sytuacji gdy doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu prac budowlanych , powstał bowiem stan, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w przewidzianej prawem dokumentacji. Powyższe zaś oznacza , że budynek lub jego część wybudowana przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego może być poddany regulacji art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd zauważa, że organy poczyniły ustalenia faktyczne z , których wynika, iż granica działki inwestora nie jest równoległa do rozbudowanego budynku mieszkalnego, przez co dobudowana część mieszkalna znajduje się w odległości zmiennej od granicy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących, a odległość dobudowanej części mieszkalnej ścianą z otworami okiennymi od granicy tej działki wynosi od 5,60 m do 2,44 m.

Powyższe zaś oznacza, że takie usytuowanie obiektu budowlanego względem granicy jest jednoznacznie sprzeczne z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest odnośnie dopuszczalnego sytuowania względem granicy sąsiedniej działki budowlanej budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyższe stanowisko mając na uwadze zarówno wskazany wyżej tryb postępowania jak i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa usytuowanie rozbudowanego budynku względem granicy działki skarżących . Wydadzą rozstrzygnięcie kończące postępowanie naprawcze w postaci doprowadzenia wykonanych robót przy spornym obiekcie budowlanym do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W tym celu nałożą na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz - w razie potrzeby – potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz ewentualnie wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzeniu projektu zamiennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a oraz art. 200 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji.