Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3223/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 35 § 3 i 5, art. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 823/19 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 listopada 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2020 r., sygn. II SAB/Wa 823/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku

z 27 listopada 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 listopada 2018 r. o ponowne naliczenie

i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 500 zł;

4. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 27 listopada 2018 r. J. W. wniósł do Komendanta Głównego Policji o wyrównanie wypłaconego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102, skarżący wniósł o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego

i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej zawartej w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"),

z uwzględnieniem należnych odsetek.

Skarżący zauważył, że ze służby w Policji został zwolniony z dniem 1 lutego 2006 r. W związku ze zwolnieniem otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, który ustalono wówczas w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym eksperta w Wydziale [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. Podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna, niż metoda, w której czynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21.

W piśmie z 6 marca 2019 r. Komendant Główny Policji poinformował skarżącego, że odmawia wypłaty wnioskowanego ekwiwalentu, jednocześnie wskazał, że nie zakończył postepowania administracyjnego w ustawowo określonym terminie wydaniem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przewidywanego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W piśmie z 17 lipca 2019 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z 27 listopada 2018 r. W odpowiedzi z 2 sierpnia 2019 r. Komendant Główny Policji - powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. - wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania sformułowanego w ponagleniu.

W piśmie z 11 września 2019 r. Komendant Główny Policji wskazał, że w konsekwencji wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, powstała luka w systemie prawnym, która - wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa - uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Komendant Główny Policji uznał, że w sprawie brak jest podstawy prawnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego.

W piśmie z 20 października 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpatrzeniu jego wniosku z 27 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia bezczynności, bowiem w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że pomimo złożonego w dniu 27 listopada 2018 r. wniosku organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał w przewidzianym przez k.p.a. terminie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Zdaniem tego Sądu organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu strony skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, lecz – przy zastosowanej przez organ argumentacji, z którą Sąd się nie zgodził - winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku organu, w sprawie istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Sąd ten wskazał, że liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90), z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Zaniechanie ustawodawcy nie niweczy więc uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania strony skarżącej, a skoro Komendant Główny Policji do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.")), bowiem zarówno czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania. W ocenie Sądu kwestie związane z trudnościami organu, wynikającymi z rzekomego braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, również nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Podkreślił, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Sąd ten, wziąwszy pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, uznał, że zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

O kosztach Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Względnie wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ zażądał także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 133 § 1 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, wskutek czego Sąd błędnie przyjął, że organ odmówił zwykłym pismem informacyjnym skarżącemu wypłaty świadczenia, a zatem pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i winien wniosek rozpatrzyć merytorycznie, co skutkuje także wadliwością uzasadnienia wyroku - podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby organ odmówił skarżącemu wypłaty, a zatem organ nie pozostaje w bezczynności, a istniejąca luka prawna uniemożliwia rozpatrzenie żądania;

2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 35 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że "w niniejszej sprawie zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia bezczynności, albowiem owo zachowanie, (...) w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa w art 35 § 1 k.p.a", przy czym zdaniem Sądu organ winien był wniosek skarżącego rozpatrzyć merytorycznie - podczas gdy organ z przyczyn niezależnych od siebie nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku, o czym informował skarżącego, a zatem nie dopuścił się i nie pozostaje w bezczynności;

3) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wyjście poza granice sprawy ze skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, że "Komendant Główny Policji posiadał jednak możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej" co oznacza, że Sąd faktycznie wskazał merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy - podczas gdy Sąd w tej sprawie nie mógł i nie zastosował art. 145a § 1 p.p.s.a.;

b) błędnie przyjęcie, iż organ mógł merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącego pomimo wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji

z porządku prawnego i utrzymującego się stanu zaniechania legislacyjnego, skutkiem czego brak jest normy prawnej określającej mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego, bowiem w ocenie Sądu: "świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie ulega wątpliwości, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym Jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tj. Dz. U. z 2015 r, poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie

w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ Policji" - podczas gdy brak jest podstawy prawnej do działania przez organ;

c) bezpodstawne przyjęcie z jednej strony, iż "istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń", a "zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego", gdy jednocześnie z drugiej strony Sąd ten stwierdził, że: "nie ulega wątpliwości, iż zalecana byłaby inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (...) organy zobowiązane są do działania na podstawie prawa" - podczas gdy organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 10

ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. i działanie w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest niezgodne z tymi zasadami;

d) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, stanowiące podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych

- podczas gdy takie stanowisko narusza wprost art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie

i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy kwestii, iż przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy nie mają zastosowania do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.; dalej "p.u.s.a.") poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu;

6) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy, przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest wynikiem obiektywnie istniejącej, bez winy organu, luki prawnej, a zatem organ nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z niepodjęciem inicjatywy ustawodawczej przez organy do tego upoważnione i w sprawie nie zachodzi oczywiste, niewątpliwe naruszenie przez organ prawa;

7) 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a poprzez niezasadne przyjęcie, że wszelkie okoliczności sprawy stanowią podstawę do wymierzenia organowi grzywny - podczas gdy organ swoim działaniem nie spowodował rażącego naruszenia prawa i nie ma podstaw do wymierzenia mu grzywny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 12 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Podniesione zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów in generali należy wskazać, że w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie, w którym Sąd ten wyraził w uzasadnieniu swojego wyroku poparcie dla ugruntowanego i jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zarzuty 1., 2., 3b.-3d.). Przy czym Sąd pierwszej instancji w tej sprawie (dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) wskazał tylko na to, że przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem (wysłanie pism informacyjnych do strony) nie może być uznany za odpowiadający prawu oraz że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do merytorycznego załatwienia złożonego wniosku, a zatem możliwość podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej odnośnie przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji uznał to za dopuszczalny wariant załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z końcowych rozważań uzasadnienia wyroku (s. 16) wynika ponad wszelką wątpliwość, iż Sąd pierwszej instancji nie przesądził sposobu załatwienia sprawy, gdyż jej merytoryczne załatwienie może polegać zarówno na wydaniu decyzji odmawiającej, jak i dokonaniu czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty świadczenia. W żadnym razie z analizy uzasadnienia nie można wysnuć więc tezy, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób (pozytywny lub negatywny dla wnioskodawcy), tj. nie orzekał na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., tak jak zarzuca autor skargi kasacyjnej w zarzucie 3a.

Sąd pierwszej instancji, nie przesądzając w swoim uzasadnieniu, że organ musi podjąć czynność materialno-techniczną przyznania tego ekwiwalentu (tj. dokonać wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości zgodnie z żądaniem strony), wskazał ją tylko jako jedną z alternatyw rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił jedynie stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu pierwszego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty 1., 2., 3b.-3d. skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W zasadniczej mierze stanowią gołosłowną polemikę zmierzającą do podważenia poglądów orzecznictwa i przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni spornych przepisów we wskazanej kwestii (m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19; sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19; z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20; z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20; z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20; z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4334/21). Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew tym zarzutom, tj. dopuszczalności podjęcia czynności polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty z tytułu przedmiotowego ekwiwalentu, nie stanowiła sedna przedmiotowej sprawy, nie oceniano bowiem czynności materialno–technicznej tylko rozważano kwestię bezczynności organu.

W tej sprawie zasadniczym problemem, który należało rozstrzygnąć, była okoliczność czy organ pozostawał w bezczynności czy nie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot postępowania i zakres sprawy sądowoadministracyjnej, przyjmując że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności,

z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutami 1., 2., 3b.-3d., że organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania. Jak wynika art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ, aby uchronić się od zarzutu bezczynności w tej sprawie mógł wybrać jedną z poniższych opcji, tj.:

- wydać decyzję odmawiającej przyznania świadczenia albo;

- podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty albo

- wydać stosowne postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w swoim uzasadnieniu, że nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozparzenie wniosku, to organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stanowiska prawnego Komendanta Głównego Policji, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3857/21, nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Nie można zatem podzielić zarzutów 1., 2., 3b.-3d. w tym przede wszystkim, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 115a ustawy o Policji. Sąd po pierwsze stwierdził, że organ pozostał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, po drugie – nie zobowiązał nigdzie organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącego.

Podsumowując, Sąd rozpoznając ww. sprawę prawidłowo stwierdził, że skierowanie do skarżącego pisma informującego o tym, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku TK przez organy stanowiące prawo jest działaniem nie mającym umocowania prawnego.

W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem organ pozostał w bezczynności nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia (w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące).

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także wziąć pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". Dodatkowo organ winien rozważyć, czy świadczenie będące przedmiotem wniosku będzie należne wnioskodawczyni, która jest żoną zmarłego policjanta.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że mimo, iż istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, to powyższy problem nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie, którym jest kwestia bezczynności organu, a zatem zarzuty 2. i 3. skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego dla jej autora rezultatu, gdyż są to przepisy, które mogłyby zostać naruszone tylko w przypadku, gdyby przedmiotem postępowania było merytoryczne załatwianie wniosku, a nie bezczynność organu w tym zakresie.

Zatem Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał nie tylko sposobu załatwienia sprawy, lecz również interpretacji przepisu art. 115a ustawy o Policji, którą organ winien przyjąć załatwiając sprawę. Sąd ten omówił skutki wypływające ze wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego związane ze stwierdzeniem jedynie w części jego niekonstytucyjności oraz wskazał na obowiązek działania przez organ w zgodzie z tym przepisem oraz wspomnianym wyrokiem Trybunału. Z tych przyczyn zarzuty drugi i trzeci pozbawione są podstaw.

Zauważyć należy także, iż w zarzutach 1. oraz 5. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie także przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala jednak ustalić w jakiej formie, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, oraz jakim działaniem Sądu pierwszej instancji mogłoby dojść do naruszenia tych przepisów. Przypomnieć zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Samo zacytowanie treści tych przepisów i wskazanie na ich prawidłowe – według autora skargi kasacyjnej – rozumienie, nie oznacza dopełnienia wymogów formalnych zarzutu wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 p.p.s.a. Zarzuty muszą także zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04). Zarzuty naruszenia tych przepisów nie spełniają powyższych wymogów. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów należało uznać za nieuzasadnione.

Zarzut 4. skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Przedmiotem skargi była bezczynność organu. Zarzut czwarty w swej istocie dotyczy zaś problemu merytorycznego, który mógłby zrodzić się w przypadku załatwiania sprawy merytorycznie. Brak było zatem potrzeby analizowania tego zagadnienia

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż kwestia stosowania do funkcjonariuszy policji ustawy o dniach wolnych była poza zakresem przedmiotu postępowania.

Zarzut 6. skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Jak już wskazano wyżej obowiązujące przepisy prawa stanowiły wystarczającą podstawę prawną do merytorycznego załatwienia wniosku strony skarżącej. Wymagały one jedynie bardziej złożonego procesu wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji

i uwzględnienia w procesie wykładni wniosków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie wystąpiła zatem luka prawna, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej. Już tylko ta okoliczność czyni zarzut nieuzasadnionym.

Dodać jednakże należy, iż zarzut w tej postaci jest także nieskuteczny ze względu na swoją konstrukcję. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reguluje on sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, lecz przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04; z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04; z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06).

Skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii bezczynności postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (np. przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów (art. 35 k.p.a.) ocenił bezczynność w prowadzeniu przez organ postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa

i stwierdził, że bezczynność postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Jego rozstrzygnięcie jest więc zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14; z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14 i sygn. akt 1596/14; z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). Chodzi oczywiście o przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość dalszej merytorycznej oceny tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14). Czyni to podniesiony zarzut nieuzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez zastosowanie spójnika "lub" posłużył się konstrukcją alternatywy łącznej, co oznacza możliwość jednoczesnego orzeczenia grzywny oraz sumy pieniężnej. Alternatywę łączną odróżnić należy od alternatywy rozłącznej, którą ustawodawca wprowadza do określonych rozwiązań prawnych stosując spójnik "albo". Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości w postępowaniu). Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Orzeczona w sprawie grzywna pozostaje w granicach prawa

i odpowiada dyspozycji art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że przepis ten również nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.