Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 319/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 217 § 2, art. 218 § 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 271/19 w sprawie ze skargi M. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 271/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. M. oraz T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] marca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania M. M. oraz T. M., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 18 grudnia 2018 r., ustalającą dla M. M. i T.M. jednorazową opłatę w wysokości 11 912,85 zł. z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,10 ha, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że M. M. i T. M. zbyli powyższą nieruchomość na rzecz "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa" aktem notarialnym z 5 czerwca 2018 r. W tej dacie obowiązywała uchwała Rady Gminy Nr XII/95/15 z dnia 17 września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze gminy [...] dla obszarów wsi: Abramowice Prywatne, Kalinówka, Kazimierzówka, Prawiedniki, Prawiedniki Kolonia, Nowiny, Głuszczyzna, Wilczopole, Wilczopole Kolonia, Mętów (Dz.Urz. Woj. Lub. z 2015r., poz. 3239), która w § 40 wprowadzała 15% stawkę opłaty planistycznej. W związku z tym, że od dnia wejścia w życie tej uchwały nie upłynęło jeszcze 5 lat, należało ustalić dla poprzednich właścicieli opłatę planistyczną, z uwagi na treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p." W toku postępowania M. M. i T. M. podnosili, że organ I instancji wydał 24 maja 2018 r. zaświadczenie, że w przypadku sprzedaży spornej nieruchomości nie zostanie naliczona opłata planistyczna, a zatem obecnie organ powinien to zaświadczenie uwzględnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że art. 36 ust. 4, art. 37 u.p.z.p. wyraźnie określają przesłanki ustalenia opłaty planistycznej i w razie ich zaistnienia organ ma obowiązek wydać decyzję ustalającą opłatę. W postępowaniu tym organ przede wszystkim analizuje treść planów miejscowych obejmujących daną nieruchomość, a także zleca rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego w celu stwierdzenia, czy zmiana planu spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Dopuszczalne są również inne dowody, o ile zmierzają one do ustalenia wymienionych powyżej przesłanek opłaty planistycznej; dowodem takim może być również m.in. zaświadczenie wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. Zaświadczenie takie może obejmować potwierdzenie istniejącego stanu prawnego, jednak nie może tworzyć nowego stanu prawnego. W szczególności zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną i nie zastępuje merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Oznacza to, że jeśli ustawodawca przewidział dla wywołania określonych skutków prawnych rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej wydanej w określonym trybie, to nie jest możliwe wywołanie tych skutków w formie zaświadczenia. Zaświadczenie wydane w trybie art. 217 k.p.a. nie mogło więc zawierać wiążącej oceny organu w zakresie ustalenia przesłanek takiej opłaty, gdyż takiej wiążącej oceny w tym zakresie mógł dokonać wyłącznie uprawniony organ w trybie art. 36-37 u.p.z.p. W związku z tym wyrażone przez Wójta Gminy [...] w zaświadczeniu z 24 maja 2018 r. stanowisko, że "w razie sprzedaży nieruchomości opłata planistyczna nie będzie ustalona", nie wywołało żadnych skutków prawnych, w szczególności nie mogło być uznane za dokonaną skutecznie przez organ ocenę przesłanek ustalenia opłaty planistycznej.

Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pogląd sformułowany w spornym zaświadczeniu, że opłata planistyczna nie będzie ustalana, nie został w tym zaświadczeniu w żaden sposób wyjaśniony. Zaświadczenie zostało wydane nie na wniosek skarżących, lecz P. W. (który następnie reprezentował nabywcę spornej nieruchomości), w którym żądano wskazania przeznaczenia działki w planie miejscowym celem przedłożenia notariuszowi. Nie było to żądanie potwierdzenia, czy opłata planistyczna będzie ustalana, dlatego zaświadczenie nie zawiera żadnej pogłębionej analizy okoliczności sprawy w tym zakresie, w szczególności nie odnosi się do treści poprzedniego i aktualnego planu miejscowego, co może sugerować, jak podnosi organ, że zostało ono zawarte w zaświadczeniu omyłkowo.

W skardze kasacyjnej M. M. i T. M. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że organy poczyniły całkowicie dowolne i nieuprawnione ustalenia faktyczne, zinterpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że niedopuszczalne było naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że rację ma organ I i II instancji twierdząc, że w zaświadczeniu z 24 maja 2018 r. zawierającym stwierdzenie "w przypadku sprzedaży nieruchomości nie zostanie naliczona opłata planistyczna", słowo “nie" zostało użyte omyłkowo, w sytuacji gdy oczywista omyłka może mieć wymiar wyłącznie techniczny, nie stanowiący kategorii uchybień podlegających sprostowaniu wady procesu decyzyjnego;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że niedopuszczalne było zastosowania 217 § 2 pkt 2 k.p.a., które zakładało, że skarżący nie powinni byli wywodzić interesu prawnego z treści sformułowania: “w przypadku sprzedaży nieruchomości nie zostanie naliczona oplata planistyczna", podczas gdy z treści zaświadczenia jednoznacznie wynika, że potwierdza ono stan prawny w postaci zakazu pobierania opłaty planistycznej w sytuacji zmiany planu zagospodarowania miejscowego i stanowi ono inny rodzaj dowodu ustalenia wysokości opłaty planistycznej; w ten sposób WSA w Lublinie "usankcjonował" zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej zawartą w art 8 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nakierowane są na wykazanie, że treść zaświadczenia Wójta Gminy [...], wydanego w trybie przepisów Działu VII k.p.a., w którym organ, na wniosek P. W., wskazał przeznaczenie działki nr [...] o pow. 0.10 ha w [...], a dodatkowo zawarł stwierdzenie, że w przypadku sprzedaży spornej nieruchomości nie zostanie naliczona opłata planistyczna – uniemożliwia ustalenie tej opłaty w odniesieniu do ww. działki, z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, że sporządzoną w formie aktu notarialnego umową sprzedaży z 5 czerwca 2018 r. M. M. i T. M. zbyli ww. nieruchomość. W tym czasie obowiązywała opisana wyżej uchwała Rady Gminy [...] Nr XII/95/15 z dnia 17 września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, która w § 40 wprowadzała 15% stawkę opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie decyzji ustalającej opłatę jest możliwe w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.).

W związku z tym, że od dnia wejścia w życie tej uchwały nie upłynęło jeszcze 5 lat, Wójt Gminy [...] był w świetle w.w przepisów zobowiązany do ustalenia, czy zachodzą przesłanki nałożenia takiej opłaty na zbywców przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Obowiązku tego nie może niweczyć treść zaświadczenia wydanego w tej sprawie na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§2 pkt 2).

Stosownie do treści przepisu art. 218 § 1 k.p.a. "w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu".

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa (por. wyrok NSA z 24 listopada 2006 r., sygn. I OSK 88/06; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu tym organ administracji publicznej nie może dokonywać jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, albowiem taka ocena jest elementem kształtowania prawa, co nie jest dopuszczalne. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. II OSK 268/21).

W konsekwencji, stwierdzić należy, że zaświadczenie nie stanowi wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego.

Istotne jest to, że rolą zaświadczenia nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc, w drodze zaświadczenia, uzyskać rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 24 maja 2018r. nie wywołało żadnych skutków prawnych w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej. W szczególności zaświadczenie to nie mogło być uznane za podstawę oceny przez organ przesłanki ustalenia opłaty planistycznej, jak uważają skarżący. Taką wiążącą ocenę w zakresie ustalenia opłaty planistycznej mógł dokonać wyłącznie właściwy organ w postępowaniu administracyjnym trybie at.36-37 u.p.z.p., co uczynił w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wyrażone przez Wójta Gminy [...] w zaświadczeniu z dnia 24 maja 2018 r. stanowisko, że "w razie sprzedaży nieruchomości opłata planistyczna nie będzie ustalona", nie wywołało żadnych skutków prawnych, w szczególności nie mogło być uznane za dokonaną skutecznie przez organ ocenę przesłanek ustalenia opłaty planistycznej. Trafnie też Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kwestia ewentualnego wprowadzenia w błąd skarżących, co do istnienia obowiązku uiszczenia takiej opłaty nie miała znaczenia w niniejszym postępowaniu, ponieważ żaden przepis u.p.z.p. nie uzależnia ustalenia tej opłaty od świadomości strony o obowiązku jej uiszczenia. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się więc chybione. Inną natomiast kwestią, już o charakterze cywilnoprawnym, jest to czy strona w wyniku wydania przez organ zaświadczenia o błędnej treści poniosła szkodę.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.113 k.p.a., ponieważ nie był on w sprawie zastosowany, przeciwnie organ odwoławczy wprost stwierdził że tryb sprostowania oczywistych omyłek przewidziany w tym przepisie nie ma zastosowania do zaświadczeń wydawanych zgodnie z przepisami działu VII k,p,a., lecz wyłącznie do decyzji i postanowień.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.