Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 332/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - po rozpatrzeniu zażalenia A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej jako: "spółka A.", "strona" albo "skarżąca") – utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia.

Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne.

Spółka A. jest właścicielem działki nr [...] w obrębie B. M., jednostka ewidencyjna L. w powiecie [...], wydzielonej z terenów działki nr [...], dla której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (obejmujący tylko tą działkę) i dopuszczający jednocześnie możliwość jej późniejszego podziału (§ 12 uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zabudowy turystycznej w rejonie [...] obręb geodezyjny B. M. Gmina L. dz. nr [...] (publ. Dz. U. Woj. [...] z dnia 4 lipca 2017 r., poz.[...]).

W czerwcu 2018 r. spółka A. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę 9 domków wypoczynkowych rekreacji indywidualnej w miejscowości B. M. na działce nr [...] na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 1ML – teren zabudowy rekreacji indywidualnej. Do wniosku dołączono indywidualny projekt architektoniczno-budowlany zakładający, że każdy z projektowanych na działce (identycznych) 9 domków wypoczynkowych rekreacji indywidualnej będzie miał dwa wejścia – jedno prowadzące do lokalu oznaczanego na rzutach jako M1 o powierzchni 55,65 m² i drugie do lokalu oznaczanego na rzutach jako M2 o powierzchni 55,35 m². W każdym z 9 budynków przewidziano zatem po dwa lokale (w sumie 18 lokali), gdzie każdy został zaprojektowany jako posiadający odrębne wejście i odrębne pomieszczenia, w tym kuchnię, łazienkę i wc.

Starosta [...] w dniu 30 lipca 2018 r. decyzją nr [...] zatwierdził opisany wyżej projekt i udzielił spółce A. pozwolenia na budowę 9 domków wypoczynkowych – rekreacji indywidualnej – zaprojektowanych w zabudowie rekreacji indywidualnej w miejscowości B. M. na działce nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że inwestycja zaprojektowana została w oparciu o ustalenia uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zabudowy turystycznej w rejonie [...] obszar geodezyjny B. M., gmina L. (dz. nr [...]). Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że dany etap inwestycji zaprojektowano na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 1ML – teren zabudowy rekreacji indywidualnej. Wskazano ponadto, działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze Chronionego Krajobrazu [...] oraz w Specjalnym Obszarze Siedlisk [...] w ramach Programu Natura 2000. Zatwierdzając projekt budowlany organ wskazał, że projekt został sporządzony przez uprawnione osoby, spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz mając na uwadze charakter projektowanej inwestycji, przedsięwzięcie to nie narusza przepisów w zakresie form ochrony przyrody.

W oparciu o udzielone pozwolenie spółka A. wybudowała projektowane domki wypoczynkowe rekreacji indywidualnej na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 1ML, gdzie wydzielono nową działkę o numerze ewidencyjnym [...].

W zaświadczeniu z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaświadczył, że "na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] w miejscowości B. M. gmina L. wybudowano 9 domków wypoczynkowych – rekreacji indywidualnej". W zaświadczeniu wskazano przy tym odrębnie, że przedmiotowe domki wypoczynkowe rekreacji indywidualnej zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (symbol PKOB 1. 11.112.1121) klasyfikuje się jako budynki mieszkalne.

W dniu 16 grudnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek spółki A. o wydanie zaświadczenia, że lokale oznaczone jako M1 i M2 zlokalizowane w wybudowanych na działce nr [...] dziewięciu budynkach (oznaczonych odpowiednio numerami [...]) są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez spółkę treści.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r.; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.w.l." – przyp. Sądu) samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Ustawodawca wyraźnie powiązał zatem określony stan techniczny budynku, w którym znajduje się lokal z jego przeznaczeniem, czyli funkcją, którą lokal ma spełniać. Tylko zatem taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, nadający się do zamieszkania zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Organ dodał, że wskazaną definicję ustawową uzupełnia jednocześnie definicja mieszkania zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – przyp. Sądu; powoływane dalej w skrócie jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Szczególnie, że wskazane rozporządzenie wyraźnie rozróżnia pojęcia budynku rekreacji indywidualnej i mieszkania (§ 3 pkt 7 i 9). Organ zaznaczył, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji wynika natomiast, że przedmiotem inwestycji w obszarze 1ML mogą być obiekty przeznaczone do rekreacji indywidualnej, a nie zabudowy mieszkalnej. Okoliczność ta przesądza zatem o niespełnianiu przez objęte wnioskiem lokale warunku z art. 2 ust. 1a u.w.l., koniecznego dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W opisanym stanie faktycznym nie można bowiem stwierdzić, aby wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych w domkach wypoczynkowych było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W złożonym zażaleniu spółka potrzymała stanowisko, że lokale M1 i M2 zlokalizowane w domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej już na etapie dokumentacji projektowej zostały przewidziane jako mające charakter lokali mieszkalnych. W ocenie strony to, że posadowione na działce budynki – a w konsekwencji znajdujące się w nich lokale - mają charakter mieszkalny potwierdza zarówno obowiązujące prawo jak i podejmowane wobec strony decyzje i inne czynności urzędowe związane z inwestycją. Strona nie zgodziła się przede wszystkim ze stanowiskiem organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie objętym inwestycją nie przewiduje zabudowy mieszkalnej. Do wniosków takich organ doszedł bowiem wyłącznie na podstawie opisu przeznaczenia, zgodnie z którym przedmiotem inwestycji mogą być obiekty przeznaczone do rekreacji indywidualnej. Nie uwzględnił więc przy tym, że na gruncie prawa geodezyjnego i przepisów Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych domki wypoczynkowe zalicza się do funkcji mieszkalnej. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwalają stwierdzić, że zaprojektowane lokale spełniają wszystkie przewidziane prawem przesłanki pozwalające im przypisać charakter mieszkalny. Dokonując wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strona doszła zatem do wniosku, że w zakresie terenów oznaczonych jako ML – teren zabudowy rekreacji indywidualnej plan dozwala na realizację różnych form zabudowy, to jest zarówno domków letniskowych czy kempingowych, których nie będzie można uznać za budynki mieszkalne oraz realizację domków wypoczynkowych o innym charakterze i właściwościach - przeznaczonych na indywidualne potrzeby ich właścicieli, spełniających określone kryteria bytowe, co determinuje konieczność uznania ich za budynki mieszkalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie znajdując podstaw do uznania argumentacji strony skarżącej, i potwierdzenia, że wydzielone w domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej lokale są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

W uzasadnieniu wydanego [postanowienia Kolegium wskazało, że z uwagi na treść art. 2 ust. 1, 1a, ust. 1c oraz ust. 2 u.w.l. badając dopuszczalność wydania zaświadczenia stwierdzającego, że dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, na podstawie istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych bada się, czy lokal spełnia definicję lokalu mieszkalnego z art. 2 ust. 2 u.w.l., a także czy wyodrębnienie samodzielnego lokalu mieszkalnego w inwestycji jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, ze w sprawie jest bezsporne, że domki wypoczynkowe, w których znajdują się lokale (względem których spółka dąży do ich wyodrębnienia jako samodzielnych lokali mieszkalnych) zostały wybudowane na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 1ML - teren zabudowy rekreacji indywidualnej. W tym kontekście organ wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym prawo miejscowe, wiążące w granicach jego opracowania, ustalane jest m.in. przeznaczenie terenu oraz sposoby jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Od chwili wejścia w życie tego aktu, żadne plany dotyczące terenu objętego planem nie mogą stać z nim w sprzeczności. W konsekwencji na terenie, dla którego plan jako funkcję podstawową określił teren zabudowy rekreacji indywidualnej realizowane być mogą wyłącznie inwestycje polegające na budowie budynków rekreacji indywidualnej. Bezspornym jest przy tym zdaniem organu, że takie właśnie budynki zostały posadowione na terenie oznaczonym w planie symbolem 1ML. Wbrew twierdzeniom spółki z zapisów planu nie wynika bowiem, aby dopuszczał on zabudowę mieszkalną, czy wyodrębnienie mieszkań w budynkach rekreacji indywidualnej. Powyższej oceny nie zmienia w szczególności treść § 14 ust. 5 planu, na który powołuje się spółka, stanowiący, że dla potrzeb planowanej zabudowy (w granicach poszczególnych terenów) wymagane jest zabezpieczenie miejsc do parkowania w tym m.in. "1 miejsca postojowego na jedno mieszkanie". Przepis ten ustala bowiem wyłącznie minimalne wymagania w zakresie miejsc do parkowania w odniesieniu do poszczególnych terenów. Oceny tej nie zmienia również okoliczność, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych domki wypoczynkowe stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, czy też okoliczność ich posadowienia na terenach mieszkaniowych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem B. Z woli ustawodawcy organ administracji stwierdza ustanowienie odrębnej własności lokalu, jeżeli jest to zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z treścią Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych czy ewidencją gruntów i budynków. Organ odwoławczy podzielił także argumentację organu pierwszej instancji odnoszącą się do rozróżnienia na gruncie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojęć budynku rekreacji indywidualnej i mieszkania, co skutkuje przyjęciem, że nie są to pojęcia tożsame i nie mogą być traktowane zamiennie.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stanęło na stanowisku, że wyodrębnienie w budynkach rekreacji indywidualnej lokali mieszkalnych na terenie, gdzie miejscowy plan przewiduje funkcję rekreacji indywidualnej, nie spełnia wymogów określonych w planie. Wydanie zaświadczenia o żądanej przez spółkę treści jest zatem niemożliwe z uwagi na treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka A. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przez organy:

- § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 5 przedmiotowego planu poprzez uznanie, że na gruncie tego aktu nie jest możliwe wybudowanie obiektów mieszkalnych, w których zostaną wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne;

- art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez nieuwzględnienie ustaleń decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] na mocy której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz treści zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 22 listopada 2019 r. o zakończeniu budowy, z których wynika, że przedmiotowe lokale zostały wybudowane w ramach budynków mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika zaś, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga spółki A. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienia nie naruszają prawa.

Spółka A. przedmiotem kontroli Sądu uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że zlokalizowane w wybudowanych na działce nr [...] domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej lokale oznaczone jako M1 i M2 są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

W realiach sprawy organy orzekające zastosowały przepisy Działu VII k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń, w tym art. 217 i 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1-3 u.w.l.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie zaświadczenia następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 217 § 1 k.p.a.) w celu urzędowego potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, albo gdy takiego potwierdzenia wymaga przepis prawa albo też osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Innymi słowy, przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczania faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Wydanie zaświadczenia (tak samo jak odmowa wydania zaświadczenia) samo w sobie nie kreuje i nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

W sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. zaświadczenie takie wydaje starosta po stwierdzeniu spełnienia przez lokal wymagań, o których mowa w ust. 1 a- 2 cyt. przepisu.

W przedmiotowej sprawie odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści organy zgodnie wskazały, że nie mogą potwierdzić, aby znajdujące się w domkach wypoczynkowych lokale miały charakter samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. z uwagi na treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie pozwala realizować na terenie o symbolu 1ML, objętym działką [...] zabudowy mieszkaniowej, a jedynie zabudowę rekreacji indywidualnej.

Co istotne strona skarżąca nie kwestionuje, że z uwagi na treść art 2 u.w.l. zakazane jest wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokali o treści stojącej w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w ocenie skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w związku z podjęciem przez Radę Gminy L. uchwały nr [...] z dnia 2 czerwca 2017 r. (w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zabudowy turystycznej w rejonie [...] obręb geodezyjny B. M. Gmina L. dz. nr [...]) nie wyłączał możliwości wybudowania budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych na planie symbolem 1ML - terenach rekreacji indywidualnej. Co więcej w ocenie strony skarżącej na działce nr [...] wybudowała ona domki wypoczynkowe, które uwzględniając treść planu, pozwolenia na budowę i zawiadomienia o zakończeniu budowy, stanowią właśnie budynki mieszkalne. W konsekwencji, zdaniem spółki, każdy z lokali, które zostały przewidziane w domkach wypoczynkowych, spełnia warunki uznania go za samodzielny lokal mieszkalny zgodnie z art. 2 u.w.l.

Mając na uwadze zaprezentowane wyżej przeciwstawne stanowiska stron niniejszego postępowania rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało dokonania przez Sąd szczegółowej i pełnej wykładni art. 2 u.w.l. oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w obrębie B. M. względem działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...].

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.l. odrębne nieruchomości mogą stanowić zarówno samodzielne lokale mieszkalne jak też samodzielne lokale o innym przeznaczeniu.

Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 u.w.l.).

Występując o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu należy zatem sprecyzować, czy wnioskodawca żąda potwierdzenia, że znajdujący się w danym budynku lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, lub też samodzielnym lokalem o innym przeznaczeniu. Przy takim rozróżnieniu pojęcie "lokalu o innym przeznaczaniu" należy uznać za pojęcie szersze niż pojęcie lokalu użytkowego. "Lokal o innym przeznaczeniu" to zatem każda inna wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub tez zespół izb, która z założenia nie spełnia funkcji mieszkalnej, co obejmuje zarówno lokale służące działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej, garaże, pracownie, a nawet właśnie lokale przeznaczone na cele rekreacyjne, znajdujące się w domkach letniskowych (wypoczynkowych).

Z wyjątkiem budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę przed tą datą, zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Mając na uwadze regulacje zawarte w u.w.l. jak i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczające możliwość realizowania na danym terenie zabudowy mieszkaniowej uznać należy, że nie może zasługiwać na uwzględnienie żądanie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że w budynkach, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powstały jako służące zaspokajaniu innych potrzeb niż mieszkaniowe, znajdują się samodzielne lokale mieszkalne.

Na podstawie posiadanych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa organy prawidłowo przyjęły, że wskazane we wniosku, wydzielone w domkach wypoczynkowych lokale nie spełniają definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego, o której mowa art. 2 ust. 2 u.w.l. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje, w jaki sposób dany lokal jest lub będzie faktycznie użytkowany, co obejmuje także sytuacje użytkowania lub zamiaru użytkowania lokalu sprzecznie z jego przeznaczeniem. Sąd nie kwestionuje bowiem, że wiele domków letniskowych z punktu widzenia technicznego jest obecnie przystosowanych do użytkowania przez cały rok. Z drugiej strony dostrzega również fakt, że wiele domków wypoczynkowych usytuowanych na terenach rekreacyjnych staje się budynkami, w których realizuje się potrzeby mieszkaniowe z powodu braku posiadania domu lub mieszkania. Nie zmienia to jednak statusu i charakteru obiektów rekreacji indywidualnej z punktu widzenia ustawy o własności lokali jak i zasad dopuszczających ustanawianie w domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej odrębnej własności lokali, o ile są one samodzielne i użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem, a więc dla celów rekreacyjnych.

Podkreślenia wymaga, że z treści art. 2 ust. 2 u.w.l. wynika, że o tym, czy dany lokal jest lokalem mieszkalnym, czy też innym lokalem decyduje jego pierwotne przeznaczenie, mające swoje oparcie w wymienionych w art. 2 ust. 1a u.w.l. dokumentach, w tym przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (pozwoleniu na budowę). Z tego względu nie budzi wątpliwości Sądu, że w celu rozważenia dopuszczalności wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie przez organ przeznaczenia tego lokalu poprzez interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z terminologią przewidzianą w prawie budowlanym, a nie jak sugeruje strona skarżąca także w oparciu o przepisy służące celom podatkowym, ewidencyjnym czy kartograficznym. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia ocena organu co do spełniania wymagań określonych w art. 2 ust. 1a -2 u.w.l. nie powinna być zatem dokonywana - jak żąda tego strona - w oparciu o Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych ani też w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków, szczególnie, że te ostatnie mają charakter wtórny w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę i ocena prawidłowości dokonanych przez organy ewidencyjne czynności materialno-technicznych wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Jak wskazano wyżej, zakres postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego wynika bowiem jasno i wyczerpująco z art. 2 u.w.l. Z tego względu dołączone do skargi wypis i wyrys z ewidencji gruntów oraz wypis z kartoteki budynków - klasyfikujące działkę [...] jako tereny o symbolu B – tereny mieszkaniowe zabudowane, a posadowione na działce budynki jako wymienione w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowalnych budynki mieszkalne jednorodzinne - pozostają bez znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zakresie tego, czy posadowione na działce budynki, a w konsekwencje wydzielone w nich lokale mają charakter mieszkalny, gdyż u.w.l. punktem odniesienia w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu czyni wyłącznie dokumenty wymienione w art. 2 ust. 1a. W przedmiotowej sprawie dokumenty te obejmują zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę i zaświadczenie o zakończeniu budowy, gdzie ostatni z tych dokumentów, jak podnosi strona skarżąca należy w przedmiotowej sprawie traktować jako dokument przy pomocy którego dokonano skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wbrew konkluzji wniesionej do Sądu skargi nie sposób przyjąć, aby w wybudowanych przez spółkę domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej dopuszczalne było ustanowienie odrębnej własności wyodrębnionych w tych domkach lokali jako samodzielnych lokali mieszkalnych. Stanowisko strony, że tego rodzaju działanie byłoby zgodne zarówno z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydaną wobec spółki decyzją o pozwoleniu na budowę i zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest w ocenie Sądu nieuprawnione, gdyż w rzeczywistości nie wynika z treści żadnego z tych dokumentów, które - jak wskazano wyżej - należy interpretować w duchu pojęć funkcjonujących w przepisach prawa budowalnego, a nie wszystkich istniejących w polskim systemie prawnym aktów zawierających w swojej treści inne, swoiste definicje, czy klasyfikacje różnych rodzajów budynków.

Podkreślenia wymaga, że ani obowiązujący dla wskazanej wyżej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowią, aby na działce nr [...] dopuszczalne było realizowanie zabudowy o funkcji mieszkalnej. Przyjęcie zaś, że w zabudowie o funkcji rekreacyjnej można byłoby wyodrębnić samodzielne lokale mieszkalne, a więc lokale o innej funkcji niż rekreacyjna, w sytuacji gdy na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej, w ocenie Sądu można postrzegać jedynie w kategoriach obejścia prawa. Nie ma bowiem przeszkód prawnych, aby w domkach wypoczynkowych - projektowanych przez deweloperów jako wielolokalowe - ustanawiać odrębną własność lokali, ale w zgodzie z ich projektowanym przeznaczeniem, a więc jako lokali o funkcji rekreacyjnej, a nie mieszkalnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wystąpiła jednak z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że wyodrębnione w domkach wypoczynkowych lokale stanowią samodzielne lokale inne niż mieszkalne.

Analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie tego jakiego rodzaju zabudowę dopuszczono na terenie działki nr [...] w obszarze oznaczonym jako 1ML – tereny wypoczynkowe rekreacji indywidualnej organy orzekające prawidłowo odwołały się do obowiązującej na gruncie prawa budowlanego zasady, że budynki mieszkalne nie mogą być jednocześnie budynkami rekreacyjnymi i odwrotnie. Nawet bowiem w sytuacji, gdy budynek rekreacji spełnia parametry techniczne mieszkania nie jest z definicji dedykowany do realizowania w nim w sposób stały potrzeb mieszkaniowych danej osoby. Z założenia budynek ten przeznaczony jest tylko do pobytu okresowego, mającego charakter wypoczynku. Sąd podziela tym samym stanowisko organów, że zawarta w art. 2 ust. 2 u.w.l. definicja określająca jaki lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym jest kompatybilna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, między innymi w zakresie w jakim dla potrzeb projektowania i budowania budynków rozróżniono w tym akcie prawnym pojęcie budynku rekreacji indywidualnej (§ 3 pkt 7 - budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku) od mieszkania (§ 3 pkt 9 - zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego). Nieuprawnione jest tym samym twierdzenie strony skarżącej, aby w ramach symbolu 1ML analizowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał również budowę budynków mieszkalnych, za które w ocenie spółki należy uznać wybudowane przez nią domki wypoczynkowe z tego tylko względu, że posiadają standard techniczny zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych wymagany dla mieszkań i mogą być dzięki temu użytkowane stale i całorocznie. Projektowanym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego celem ich wybudowania i użytkowania jest bowiem wciąż wypoczynek i rekreacja, a nie prowadzenie gospodarstwa domowego i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych danej osoby. Co ważne, z treści uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że plan ten dopuszcza dla całości objętego nim obszaru zabudowę tylko o charakterze turystycznym. Zważywszy, że teren działki nr [...] z której wydzielono następnie działkę nr [...] położony jest na terenach NATURY 2000 w uchwale doprecyzowano, ze w granicach objętego planem terenu obowiązują ograniczenia, zakazy i nakazy w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych, wykluczające możliwość lokalizacji na tym terenie – bogatym między innymi w siedliska ptaków - przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Z tych względów w uchwale przyjęto np., że dopuszczalny poziom hałasu dla terenów oznaczonych symbolami ML; UT,U; ZP nie powinien przekraczać wartości ustalonych dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Wynika z tego, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko nie została przeprowadzona pod kątem budownictwa mieszkaniowego, które na tego rodzaju chronionym obszarze mogłoby nie uzyskać akceptacji. Nie można zatem zgodzić się ze stroną, że ustanowienie mieszkań w domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej jest w tym wypadku zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z punktu widzenia art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sama w sobie jest już wystarczającą przesłanką do uznania, że w sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Z kolei wbrew przekonaniu strony skarżącej, przedłożone do akt pozwolenie na budowę nie stanowi dowodu świadczącego o dopuszczalności wydania zaświadczenia o treści żądanej przez spółkę to jest, że lokale M1 i M2 - znajdujące się w domkach wypoczynkowych rekreacji indywidualnej stanowią odrębne lokale mieszkalne. W ramach decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] spółka A. nie uzyskała bowiem pozwolenia na budowę budynków, w których można wyodrębnić samodzielne lokale mieszkalne. Na mocy analizowanej decyzji organ zatwierdził bowiem sporządzony na zlecenie spółki projekt budowlany opisany jako projekt budowy 9 domków wypoczynkowych rekreacji indywidualnej, zaprojektowanych w zabudowie rekreacji indywidualnej w miejscowości B. M. na działce nr [...]. Jak zaś wskazano wyżej okoliczność, że wskazane domki zostały zaprojektowane jako dwulokalowe nie może w żadnym razie przesądzać o tym, aby lokale te można było potraktować jako spełniające funkcje mieszkalne, a nie projektowane dla całości budynku funkcje rekreacyjne.

Wbrew twierdzeniom skargi o dopuszczalności ustanowienia w domkach wybudowanych na działce odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, nie przesadza także w żadnym stopniu treść zawiadomienia o zakończeniu budowy. Główną treścią zaświadczenia z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] jest bowiem dokonane na podstawie art. 217 k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. potwierdzenie, że cyt. : "na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...] w miejscowości B. M. gmina L. wybudowano 9 domków wypoczynkowych – rekreacji indywidualnej". W zaświadczeniu wskazano przy tym odrębnie, że przedmiotowe domki wypoczynkowe rekreacji indywidualnej zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (symbol PKOB 1. 11.112.1121) klasyfikuje się jako budynki mieszkalne. Powyższe nie zmienia jednak ich klasyfikacji na gruncie prawa budowlanego jako obiektów rekreacji indywidualnej, o których mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pozwoleń na budowę oraz zaświadczeń o jej zakończeniu powinny być odczytywane przez pryzmat tego właśnie rozporządzenia, a nie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.