Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1492/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
odrzucono skargę 11 skarżących
Powołane przepisy: article: art. 8 m
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2018 r. sprawy ze skarg Z. K., J. S., M. T., M. K., Z. J., Z. K., B. T., M. W., M. K., R. K., A. J., B. J., M. J., A. D., K. Ż., K. P., K. J., A. K., J. G., A. K., M. T., J. J., F. D., J. P., A. Z., T. P. i K. P. na decyzję Nr [...] Wojewody z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, że nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową I. odrzuca skargę M. W., R. K., A. D., K. J., K. P., A. K., A. K., J. P., A. Z., T. P. i K. P., II. w uwzględnieniu skarg pozostałych skarżących uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. S., M. T., M. K., Z. J., Z. K., B. T., M. K., A. J., B. J., M. J., K. Ż., J. G., M. T., J. J., F. D. kwoty po [...] zł (słownie: dwieście złotych) oraz na rzecz skarżącego Z. K. kwotę [...]zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta [...], po rozpoznaniu złożonych w tym zakresie wniosków orzekł:

- o odmowie ustalenia, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie M., gm. P.-Z., działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] położone w obrębie S. S., gm. R. oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położone w obrębie O. R., gm. R., o łącznej powierzchni 49,7840 ha stanowią Wspólnotę gruntową wsi M.,

- o odmowie ustalenia wykazu osób uprawnionych, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż w oparciu o przepis art. 64 § 2 kpa wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podań o przedłożenie mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości stanowiących przedmiot wniosków, zaś wobec braku zadośćuczynienia ww. wezwaniu, wniosek należało uznać za niekompletny. Jednocześnie Starosta [...] zauważył, iż w toku postępowania ustalono, że decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] uznano nieruchomość gruntową położoną na terenie gminy katastralnej [...] gromady P. , powiat N. S., woj. [...], objętą Lwh 59 księgi gruntowej dla gminy katastralnej [...], stanowiącą mienie gromadzkie wsi M. gr. P. (jak stwierdził organ I instancji, po wykonaniu wstępnego porównania map katastralnych z mapami ewidencji gruntów ustalono, iż stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki ewidencyjne powstały z parcel gruntów objętych ww. decyzjami) za podlegającą zagospodarowaniu w trybie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 28, póz. 169 z późn. zm.) oraz zatwierdzono wykaz osób wspólnie użytkujących mienie gromadzkie wsi M.. W związku z powyższym organ I instancji wskazał, iż skoro w niniejszej sprawie zapadły już ww., ostateczne decyzje administracyjne, pozostające nadal w obrocie prawnym, to tym samym organ nie może obecnie orzekać ponownie gdyż stanowiłoby to naruszenie stanu tzw. powagi rzeczy osądzonej. Ponadto Starosta [...] zauważył, że ww. decyzje administracyjne wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. potwierdzają, że na dzień 5 lipca 1963 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie wsi M. przeznaczone do wspólnego użytkowania przez mieszkańców wsi, a tym samym nie są to wspólnoty gruntowe.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli J. S., M. T., M. K., Z. J., Z. K., B. T., M. W., M. K., R. K., A. J., B. J., M. J., A. D., K. Ż., K. J., K. P., A. K., J. G., M. T., J. J., A. K., F. D., J. P., A. Z., T. P., K. P., wskazując, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. o nr [...], wbrew twierdzeniom Starosty [...], nie ustalała stanu prawnego nieruchomości. Nie ustalała czy nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową. Nie czyniła tego pomimo, że w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nieruchomość będąca przedmiotem wniosku, spełniała przesłanki do uznania jej za wspólnotę gruntową. Na mocy powyższej decyzji w/w nieruchomości zostały uznane za podlegające zagospodarowaniu w trybie art. 1 ust. 2 ustawy - a zatem za będące we wspólnym użytkowaniu organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w wyniku błędnego rozumienia dobro gromadzkie oraz mienie gromadzkie. Organ I instancji pominął bowiem to, iż mienie gromadzkie jest pojęciem szerszym. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowiła więc mienie gromadzkie, o którym mówi art. 1 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, była ona bowiem przeznaczona do wspólnego użytku. Powyższe potwierdziła decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia 10 marca 1964 r., która zatwierdzała wykaz osób wspólnie użytkujących mienie gromadzkie wraz z wielkością posiadanych gospodarstw i udział w korzyściach. Potwierdzała zatem, że była ona we wspólnym użytkowaniu, a skoro tak, w 1964 r. zaszły przesłanki do wydania decyzji deklaratoryjnej (...).

Ponadto, odwołanie złożył Z. K. zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa (poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej), art. 107 § 3 kpa (poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji), art.7, art. 8 oraz art. 12 § 1 kpa (poprzez przerzucenie na wnioskodawców obowiązku spoczywającego na organie tj. dążenia do prawdy obiektywnej), art. 8a ust. l w zw. z art. 1 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową), art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 7 ww. regulacji (poprzez przyjęcie wbrew literalnej wykładni, że wydanie decyzji o zagospodarowaniu nieruchomości jest równoznaczne z uznaniem stanu prawnego nieruchomości jako "mienia gromadzkiego"), oraz art. 8a w związku z art. 1 i 2 oraz art. 8d w związku z art. 9 ww. regulacji poprzez niewłaściwe zastosowanie. W szczególności odwołujący zwrócił uwagę, iż nieruchomość nie ma ustalonego stanu prawnego. Wydana została jedynie decyzja dot. zagospodarowania (na mocy Decyzji Pierwotnej). Jest to decyzja systemowo odrębna od decyzji ustalającej status prawny Nieruchomości. Do dnia dzisiejszego nie została zaś wydana decyzja o ustaleniu Nieruchomości jako wspólnoty gruntowej -pomimo dowodów przemawiających za takim uznaniem (...) Zgodnie z art. l ust. l pkt 7 wspólnotą gruntową jest dobro gromadzkie użytkowane przez mieszkańców (w tym między innymi województwa [...]). W chwili wydawania Decyzji Pierwotnej tj. 1964 r. pojęcie "dobra gromadzkiego " zostało usunięte z obrotu prawnego, bowiem zostało ono inkorporowane do szerszego pojęcia "mienia gromadzkiego" użytego w Decyzji. Należy podkreślić, że Nieruchomość była faktycznie użytkowana przez mieszkańców wymienionych w Decyzji Pierwotnej jako dobro gromadzkie, czyli jako wspólnota gruntowa w rozumieniu art. l ust. l pkt 7 ustawy - zarówno w okresie poprzedzającym, jak i następczym po dniu wydania Decyzji Pierwotnej. Organ całkowicie wadliwie i arbitralnie przyjął, że skoro Decyzja Pierwotna posługuje się pojęciem " mienia gromadzkiego " to nie może dotyczyć już dobra gromadzkiego, a w efekcie odnosić się na mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy do wspólnoty gruntowej Decyzja zatwierdzała wykaz osób wspólnie użytkujących mienie (tj. dobro) gromadzkie wraz z wielkością posiadanych gospodarstw i udziału w korzyściach. Potwierdziła tym samym, że była ona we wspólnym użytkowaniu, a skoro tak, w 1964 r. zaszły przesłanki do wydania decyzji deklaratoryjnej o uznaniu Nieruchomości za wspólnotę gruntową w trybie z art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy. Przedmiotowa decyzja zawiera rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 8a oraz art. 1 i 2 ustawy, na których oparto decyzję. Przedmiotowy przepis nie przewiduje prawa Starosty do odmowy ustalenia nieruchomości tworzących wspólnotę oraz wykazu osób uprawnionych.

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 4 października 2017r. nr [...] na podstawie art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości położonych w obrębie M., gmina P.-Z., oraz w obrębie S. S., gmina R. i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, iż niniejsza decyzja dotyczy rozpatrzenia wniesionych odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r. nr [...] jedynie w zakresie, w jakim orzekała ona co do nieruchomości położonych w obrębie M., gmina P.-Z., oraz w obrębie S. S. gmina R.. Odwołania od decyzji w zakresie w jakim orzekała ona co do nieruchomości położonej w obrębie O. R. gmina R., z uwagi ona odmienny stan faktyczny i prawny tejże nieruchomości i związaną z tym konieczność wydania innego rozstrzygnięcia podlegającego z kolei odmiennemu trybowi zaskarżenia do sądu administracyjnego, Wojewoda rozpatrzył w odrębnej decyzji Nr [...] z dnia 4 października 2017 r. nr [...].

Wg organu odwoławczego Starosta [...] zawarł błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia decyzji, bowiem doręczenie następuje po upływie okresu wskazanego w art. 8b ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Niemniej pomimo powyższego, odwołania wniesiono w przewidzianym prawem terminie (niezależnie od powyższego należy mieć również na uwadze, iż zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia).

Zasadny był zarzut Z. K. naruszenia art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest pod wieloma względami mało precyzyjne i niespójne, zaś zwłaszcza nie wynika z niego jednoznacznie, jakim ostatecznie argumentem kierował się organ I instancji wydając taką a nie inną decyzję. W jednym miejscu wskazuje on bowiem na brak uzupełnienia przez wnioskodawców ich wniosków poprzez przedłożenie mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, konkludując w efekcie, iż tym samym wobec braku materiałów źródłowych wniosek należy uznać za niekompletny, co jest o tyle wątpliwe, że przecież wskazane przez organ I instancji dokumenty nie zostały wymienione w 8a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jako niezbędne do uznania takiego wniosku za skuteczny. Później Starota [...] wskazuje, iż w obrocie prawnym znajdują się już ostateczne decyzje administracyjne dotyczące niniejszej sprawy, a zatem nie ma możliwości ponownego orzekania, gdyż stanowiłoby to naruszenie stanu tzw. powagi rzeczy osądzonej. Jednocześnie nie wiadomo jednak dlaczego przy takim założeniu organ wydaje decyzję odmowną, a nie umarzającą postępowanie, gdyż przecież zasada trwałości decyzji zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. sprzeciwia się powtórnemu prowadzeniu postępowania w sprawie już rozstrzygniętej, a w przypadku wadliwego wszczęcia takiego postępowania winno ono ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Następnie organ I instancji wspomina, iż decyzje administracyjne wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. potwierdzają, że na dzień 5 lipca 1963 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie wsi M., przeznaczone do wspólnego użytkowania przez mieszkańców wsi, a tym samym nie są to wspólnoty gruntowe. Powyższe może więc sugerować, iż powyższa okoliczność stanowi w ocenie organu negatywną przesłankę do pozytywnego załatwienia wniesionych podań, a tym samym istnieje konieczność wydania decyzji odmownej. Wg organu odwoławczego naruszenie przez organ I instancji pozostałych, wskazanych w odwołaniu Z. K. przepisów nie jest już tak jednoznaczne, gdyż jeśli przyjąć, że miało miejsce, to jest to wynik przede wszystkim przyjęcia odmiennej perspektywy i interpretacji występujących w sprawie okoliczności. W opinii organu odwoławczego wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzje z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...], uznające nieruchomość gruntową położoną na terenie gminy katastralnej [...], gromada P. , powiat N. S., woj. [...], objętą Lwh [...] księgi gruntowej dla gminy katastralne [...] stanowiącą mienie gromadzkie wsi M. gm. P. za podlegającą zagospodarowaniu w trybie art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz zatwierdzające wykaz osób wspólnie użytkujących mienie gromadzkie wsi M., mają w niniejszej sprawie pierwszorzędne znaczenie, przy czym tutejszy organ nie podziela zdania odwołujących co do ich charakteru oraz skutków. O ile bowiem przestawione przez odwołujących poglądy na temat pojęć "mienia gromadzkiego" i "dobra gromadzkiego" mogą być uznane za trafne, o tyle już wnioski wyciągane przez nich na podstawie istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy określić należy jako błędne. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jest uregulowanie stanu prawnego tych wspólnot gruntowych (poprzez ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie

wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, czyli wydanie stosownych rozstrzygnięć o charakterze zarówno "obszarowym" jak i "osobowym"), co do których, pomimo upływu ponad pół wieku nie zostało to jeszcze uczynione. Decyzja administracyjna wydana w ww. zakresie sankcjonuje niejako fakt władania nieruchomością przez gospodarującą nią wspólnotę gruntową, co pozwala na ujawnienie tego stanu faktycznego w prowadzonej ewidencji gruntów. Wg organu odwoławczego treść i konstrukcja wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzji z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] pozwala na przyjęcie, iż rzeczywiście wskazana w nich nieruchomość objęta wówczas Lwh [...] gm. kat. [...], była traktowana przez ówczesne organy administracji publicznej jako "dobro gromadzkie", które tym samym już na ich mocy weszło w skład Wspólnoty Gruntowej wsi M.. Skoro bowiem decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zawierały wykaz nieruchomości, ustalenie wykazu uprawnionych, wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów, to tym samym musiały one dotyczyć "dobra gromadzkiego" (nazwanego jako "mienie gromadzkie", przy czym, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie mogło tutaj chodzić o "mienie gromadzkie" w wąskim tego słowa znaczeniu, gdyż tego typu mienie nie podlegało przecież zagospodarowaniu w sposób wskazany w ww. decyzjach).

Art. 11 omawianej regulacji, obowiązujący w momencie wydawania ww. decyzji stanowił, iż dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Wobec powyższego niezwykle istotnym jest fakt, iż Lwh [...] gm. kat. [...], którym objęte były dotąd parcele wskazane w decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...], został zamknięty na wniosek z dnia 9 października 1987 r. i na podstawie ww. orzeczeń, oraz jak wskazano we wpisie na karcie B: zgodnie z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Chociaż z porównania map: katastralnej i ewidencyjnej obrębów [...] oraz [...] nie można w sposób absolutnie jednoznaczny wywieść, iż wszystkie objęte wnioskiem działki znajdujące się w tych obrębach powstały z działek objętych niegdyś Lwh [...], gm. kat. [...], co do których wydano ww. decyzje administracyjne, to fakt ten nie ma większego znaczenia w kontekście wpisów uwidocznionych zarówno w rejestrach ewidencji gruntów założonych dla tych obrębów w 1984 r., gdzie jako właściciel bądź władający w miejsce dotychczas ujawnionych wpisów: "Gminy M." oraz "mienie gminne" pojawił się wpis: "Wspólnota gruntowa wsi M.". Również w aktualnych rejestrach gruntów prowadzonych dla ww. obrębów jako władający ujawniona jest Wspólnota Gruntowa Wsi M., a co więcej w przypadku obrębu [...] jako współwładający widnieją bądź to osoby wymienione w ww. decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...], bądź wnioskodawcy niniejszego postępowania. W aktach znajduje się m.in. wniosek Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi M. z dnia 14 września 2015 r. o zmianę w ewidencji gruntów i budynków polegający na zmianie wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej we wsi M. poprzez wpisanie w miejsce L. B. oraz M. J. (osoby te zostały umieszczone w wykazie zawartym w ww. decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S.), Pana Z. K. - jako następcy prawnego tych osób. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie, o czym świadczy treść znajdujących się w aktach późniejszych informacji z rejestru gruntów. O rgan I instancji pozyskał do niniejszego postępowania kopie archiwalnych dokumentów dotyczących Wspólnoty Gruntowej Wsi M., wśród których znajduje się m.in. Statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi M. z dnia 22 listopada 1964 r.

W opinii organu odwoławczego, wszystkie ww. okoliczności świadczą zatem o tym, iż już decyzjami (jakkolwiek wydaje się, że w sposób nie do końca prawidłowo zredagowanymi, to jednak obecnie organy administracji publicznej nie są uprawnione do ich weryfikacji w tym zakresie) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] orzeczono o tym, iż stanowiące przedmiot wniosku działki położone w obrębach [...] i [...] stanowią Wspólnotę Gruntową wsi M.. W orzeczeniach

tych zawarto wykaz nieruchomości, ustalenie wykazu uprawnionych, wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów, co było typowe dla rozstrzygnięć wydawanych w tym trybie. Co więcej, okoliczność ta znajduje pełne potwierdzenie w późniejszych działaniach właściwych organów, takich jak zamknięcie księgi wieczystej prowadzonej dotychczas dla objętej nią nieruchomości, ujawnienie Wspólnoty Gruntowej wsi M. jako właściciela lub władającego w ewidencji gruntów, a nawet dokonywanie zmian w tej ewidencji w zakresie osób współuprawnionych, co oznacza, iż w taki właśnie sposób decyzje te były traktowane. W efekcie brak obecnie podstaw do wydawania decyzji, o którą wystąpili wnioskodawcy, co samym skutkuje koniecznością umorzenia — jako bezprzedmiotowego — niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Z. K. zarzucając naruszenie:

- art. 105 oraz 139 w związku z art. 15 kpa poprzez umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, pomimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w jakiejkolwiek części, co ponadto stanowi rozstrzygnięcie na niekorzyść strony i tym samym narusza zakaz "reformationis in peius";

- art. 138 § 1 ust. 2 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r. w części i przekazanie do ponownego rozpoznania w tej części, a w pozostałym zakresie umorzenie postępowania, co jest niedopuszczalne na gruncie w/w przepisów; pokreślono także niedopuszczalny podział rozstrzygnięcia w postaci decyzji nr [...] w zakresie obrębów [...] i [...];

- art. 107 § 3 w zw. z art. 7 oraz 111 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się wydając decyzję, ograniczając się do podzielania poglądów Skarżącego dotyczących "dobra gromadzkiego" przy jednoczesnym ogólnikowym podważeniu wniosków z nich wynikających, pomimo że opisana okoliczność jest kluczowa dla oceny zasadności wniosku Skarżącego i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dobro gromadzkie będące we wspólnym użytkowaniu na terenie województwa krakowskiego jest wspólnotą gruntową zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 7) ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co z kolei stanowi bezpośrednią podstawę żądania wydania decyzji ustalającej istnienie wspólnoty gruntowej;

- art. 77, art. 80 oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 7 oraz 11 kpa poprzez: nierozpoznanie istoty sprawy i uchylenie się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na błędną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności nieprawidłowe uznanie, iż w stosunku do wspólnoty gruntowej we wsi M. wydano już decyzję spełniającą przesłanki decyzji ustalającej status prawny nieruchomości w zakresie przedmiotowym i podmiotowym w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i przyjęcie, że parcele wskazane w decyzjach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] odpowiadają obecnym oznaczeniom ewidencyjnym, podczas gdy takie ustalenie powinno zostać poprzedzone analizą odpowiedniego biegłego geodety i uzyskaniem dokumentu w postaci wykazu zmian gruntowych lub też wykazu synchronizacyjnego; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i uznania przez organ, iż postępowanie administracyjne podlega umorzeniu.

- art. 8a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 7) ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegające na:

a) wadliwym przyjęciu, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] o "zagospodarowaniu mienia gromadzkiego" stanowią deklaratoryjną decyzję o "ustaleniu wspólny gruntowej", podczas gdy decyzja o zagospodarowaniu mienia (dobra) gromadzkiego będącego we wspólnym użytkowaniu na terenie województwa krakowskiego jest jedynie przesłanką do wydania decyzji o ustaleniu, że zagospodarowane nieruchomości są wspólnotą gruntową;

b) niewłaściwej wykładni art. 8a ustawy poprzez uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnych dotyczących wspólnoty gruntowej przed wejściem w życie art. 8a Ustawy uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 8a ust. 1 ustawy; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania i zaniechania rozpoznania istoty sprawy.

W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

Z kolei we wspólnej skardze J. S., M. T., M. K., Z. J., Z. K., B. T., M. W., M. K., R. K., A. J., B. J., M. J., A. D., K. Ż., K. J., K. P., A. K., J. G., M. T., J. J., A. K., F. D., J. P., A. Z., T. P., K. P. zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a, polegające na umorzeniu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że zapadła już ostateczna decyzja ustalająca, iż nieruchomości objęte wnioskiem skarżących stanowią Wspólnotę Gruntową wsi M., podczas gdy w niniejszej sprawie została wydana jedynie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa uznająca, iż nieruchomości objęte wnioskiem stanowią mienie gromadzkie wsi M. i podlegają zagospodarowaniu w trybie art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która stanowi systemowo odrębną decyzję od decyzji ustalający stan prawny nieruchomości.

- 8a ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały przesłanki do wydania decyzji, iż nieruchomości oznaczone w decyzji stanowią wspólnotę gruntowa wsi M.

W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji w części dotyczącej umorzenia i zasądzenie kosztów.

W/w skargi Sąd na podstawie art. 111 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga osób wymienionych w pkt I wyroku podlegała odrzuceniu z uwagi na nieuzupełnienie jej braków, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 220 § 1 p.p.s.a.

Skargi pozostałych osób zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 ust. 2 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r. w części i przekazanie do ponownego rozpoznania w tej części, a w pozostałym zakresie umorzenie postępowania, to jest on w pełni uzasadniony.

Przepis art. 138 k.p.a., który znajduje zastosowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 k.p.a. lub w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w odniesieniu do całej decyzji organu I instancji, co wynika wprost z ww. przepisu. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań nie jest umocowany do wydania dwóch decyzji odwoławczych: jednej uchylającej w części decyzję organu instancji i przekazującej w tym zakresie sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i drugiej decyzji, w której uchyla w części decyzję organu I instancji i orzeka merytorycznie lub umarza w tym zakresie postępowanie przez organem I instancji.

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie odnośnie decyzji organu I instancji, Wojewoda wydał w dniu 4 października 2017 r. dwie odrębne decyzje. Decyzję Nr [...] znak: [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje organu I instancji z 21 kwietnia 2017 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości położonych w obrębie M., gm. [...] oraz w obrębie S. S., gmina R. i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz drugą decyzję o Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z 21 kwietnia 2017 w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w obr. [...] gmina R. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Takie rozstrzygnięcie należy ocenić jako wadliwe, co już uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że od decyzji Nr [...] został wniesiony sprzeciw, a w wyniku jego uwzględnienia WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 roku, II SA/Kr [...] uchylił tę decyzję, wyrażając taką samą argumentację odnośnie naruszenia art. 138 k.p.a., jak przedstawiona powyżej.

Przechodząc do dalszych zarzutów, nawiązujących do bezpodstawnego umorzenia postępowania, należy wskazać, że one również są uzasadnione.

Podstawą do umorzenia postępowania była ocena organu II instancji, że już decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] (jakkolwiek w sposób nie do końca prawidłowo zredagowanymi) orzeczono o tym, iż stanowiące przedmiot wniosku działki położone w obrębach [...] i [...] stanowią Wspólnotę Gruntową wsi M.. Ocena taka związana była z tym, że w decyzjach tych zawarto wykaz nieruchomości, ustalenie wykazu uprawnionych, wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów, co było typowe dla rozstrzygnięć wydawanych w tym trybie, a ponadto okoliczność ta znajduje pełne potwierdzenie w późniejszych działaniach właściwych organów, takich jak m.in. zamknięcie księgi wieczystej prowadzonej dotychczas dla objętej nią nieruchomości. Dlatego zdaniem organu, brak jest obecnie podstaw do wydawania decyzji, o którą wystąpili wnioskodawcy, co skutkuje koniecznością umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Analiza zebranego materiału dowodowego nie daje jednak podstaw do zaaprobowania powyższego poglądu, który jest co najmniej przedwczesny.

Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w art. 1 ust. 1 określa jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie.

Art. 1 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Obie decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, na które powołał się organ na uzasadnienie umorzenia postępowania, tj. decyzja z dnia 10 marca 1964 r. znak [...] oraz z dnia 30 grudnia 1964 r. znak [...] wydane zostały nie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, lecz na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy, czyli w oparciu o przepis dotyczący zagospodarowania nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie. Wskazana w tych decyzjach podstawa prawna, w oparciu o którą organ dokonał rozstrzygnięcia, winna mieć kluczowe znaczenie dla ustalenia przedmiotu rozstrzygnięcia tych decyzji. O ile zgodzić się należy z organem, że decyzje te budzą zastrzeżenia w zakresie ich zredagowania, to jednak należy wziąć pod uwagę, że art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że nieruchomości stanowiące mienie gromadzkie podlegają oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, która to ustawa określa tryb i zasady zagospodarowania nieruchomości będącymi wspólnotami gruntowymi. Najprawdopodobniej stąd odwołanie się w decyzjach także do art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9, a także ustalenie w decyzjach wykazu nieruchomości, ustalenie wykazu uprawnionych, czy wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów. Szczególnie, że przywołany w decyzjach art. 8 ust. 1 ustawy w brzmieniu wtedy obowiązującym stanowił, że właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych ustalą stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Pozostałe okoliczności, dotyczące późniejszych działań organów, takie jak m.in. zamknięcie księgi wieczystej nie mają natomiast znaczenia decydującego, a nawet zbyt istotnego dla ustalenia, co jest przedmiotem decyzji z 1964 roku. Czynności te, zostały bowiem podjęte przez inne organy niż organ który wydał kontrowersyjne decyzje, do tego po ponad 20 latach licząc od wydania tych decyzji, a po takim czasokresie działania te były najprawdopodobniej wynikiem takiej, a nie innej interpretacji treści decyzji. Szczególnie, że jak wynika z akt administracyjnych, również organy orzekające w tym postępowaniu prowadziły ze sobą korespondencję w przedmiocie ustalenia, czego dotyczą decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z 1964 r., ponieważ nie były w stanie jednoznacznie tego stwierdzić.

Także zarzuty skarg odnośnie braku jednoznacznych ustaleń, co do tożsamości nieruchomości objętych decyzjami z 1964 roku, a wskazanymi we wniosku należy uznać za uzasadniony, co będzie wymagało uzupełnienia w ponownym postępowaniu, ponieważ z zebranego materiału taka tożsamość nie wynika.

W końcowej części rozważań przytoczyć należy tezę wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2013 r. (II SA/Rz [...]), że: "nie ulega wątpliwości, że dokonanie ustalenia czy nieruchomość stanowi dobro gromadzkie (art. 1 ust. 1 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) czy też mienie gromadzkie (art. 1 ust. 2 tej ustawy) może napotykać na trudności, a wyjaśnienia pojawiających się w związku z tym wątpliwościami szukać należy badając dokładnie treść księgi wieczystej, katastru i innych dokumentów, np. tabel likwidacyjnych lub przeprowadzając badania archiwalne (w archiwach państwowych)", które stanowisko również tutejszy Sąd wyraża.

W ponownym postępowaniu organ II instancji orzeknie jedną decyzją odnośnie całej decyzji organu I instancji. Dokonując rozstrzygnięcia uwzględni wyżej przedstawione poglądy, z których wynika m.in. konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia tożsamości nieruchomości objętych wnioskiem i decyzjami oraz w celu dokonania oceny przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji z 1964 roku. Wyrażając w tym zakresie ostateczną ocenę, organ uwzględni powyżej przedstawione poglądy, w szczególności w zakresie podstawy prawnej, w oparciu o którą decyzje te zostały wydane.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na rzecz skarżącego Z. K. zasądzona została kwota w wysokości [...] zł. na którą składa się [...] zł tytułem uiszczonego wpisu, [...] zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości minimalnej oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na rzecz pozostałych skarżących, którzy skutecznie wnieśli skargę, wymienionych w pkt. III wyroku, zasądzono po [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.