Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1005/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 ust. 2, art. 87
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Lucyna Krakowiak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1556/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1556/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Łodzi złożył do Wojewody Łódzkiego dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmującą nieruchomość Skarbu Państwa położoną w Łodzi przy al. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto Łódź prawa własności opisanej wyżej zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w Łodzi wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był "W." w Łodzi, organ I instancji zlecił sporządzenie przez Konsorcjum Geodezyjne opracowania geodezyjnego. Z treści tego opracowania wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie "W." w Łodzi na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi z dnia [...] maja 1986 r., nr [...]. W tej sytuacji Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość objęta była prawem zarządu i nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczyło możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Nie zgadzając się z tą decyzją, Prezydent Miasta Łodzi wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda Łódzki nie w pełni wykorzystał zebrany materiał dowodowy, uznając na podstawie opracowania sporządzonego przez Konsorcjum Geodezyjne, że podstawowym dowodem przemawiający za odmową nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowej nieruchomości przez Miasto Łódź jest zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi z dnia [...] maja 1986 r., świadczące o tym, że działka ta pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie "W.".

W ocenie organu II instancji, zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r., wedle którego działka nr [...] pozostawała w zarządzie "W.", nie przesądza jednoznacznie, że w dniu 27 maja 1990 r. wskazana nieruchomość pozostawała w zarządzie "W.". Dowodem takim jest natomiast stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] działka nr [...] powstała z odłączenia z księgi wieczystej KW [...]. W dziale II księgi wieczystej figuruje zapis dokonany w dniu 21 października 1986 r., zgodnie z którym działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie "W." w Łodzi.

Krajowa Komisja wskazała, że wyłączenie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organu odwoławczego kwestia, czy powołane zaświadczenie ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu "W." w Łodzi przedmiotową nieruchomością Skarbu Państwa, podlegała ocenie sądu wieczystoksięgowego. W postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest natomiast władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta Łódź, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że ustalenia, które poczyniły organy w rozpatrywanej sprawie są prawidłowe i sprowadzają się do stwierdzenia, że sporna działka, jako pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie "W." w Łodzi, nie spełniała warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej Łódź.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decydujące znaczenia w rozpatrywanej sprawie ma fakt wpisu do księgi wieczystej potwierdzającego istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz "W.". Zwrócono przy tym uwagę, że przedstawiony w skardze spór dotyczący wpisu prawa zarządu widniejącego w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nie może być rozstrzygnięty przez organy administracyjne.

Ponadto Sąd wskazał, że domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby upaść z chwilą prawomocnego wykreślenia zarządu "W." z księgi wieczystej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa zarządu widniejący od 1986 r. w księdze wieczystej był w dacie 27 maja 1990 r. prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 49 u.k.w.h.) i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 K.p.c.), biorąc pod uwagę to, że dla komunalizacji z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1) znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Zatem powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej i sam wpis tego prawa do księgi wieczystej. W postępowaniu sądowym sąd byłby władny badać, czy "W." legitymował się prawem zarządu w dacie wpisu do księgi wieczystej i czy w związku z tym wpis prawa zarządu do księgi wieczystej był prawidłowy.

Zdaniem Sądu oznacza to, że Wojewoda Łódzki przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy, trafnie oparł się na wpisie zarządu zawartym w księdze wieczystej, istniejącym w dacie 27 maja 1990 r. W tej sytuacji zasadna była odmowa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta Łódź, ponieważ grunty państwowe oddane w zarząd "W.", dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały w sensie prawnym do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i skutkiem tego nie podlegały komunalizacji. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Obalenie przewidzianego w art. 3 u.k.w.h. domniemania jest bowiem możliwe tylko na drodze sądowej w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a także w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym kwestia ta jest przesłanką rozstrzygnięcia.

Podkreślono, że nie można wykorzystywać postępowania komunalizacyjnego do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane w księdze wieczystej (w tym w dacie 27 maja 1990 r.) pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej czy też prawomocnym wyrokiem wydanym w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Sąd powszechny prowadzący postępowanie uzgodnieniowe jest natomiast związany ewentualną ostateczną decyzją komunalizacyjną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że w ustawodawstwie obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. i we wcześniejszych przepisach prawa prawo użytkowania i zarządu państwowych jednostek organizacyjnych potwierdzała decyzja administracyjna lub umowa cywilnoprawna, a nie zaświadczenie lub decyzja ustalająca opłaty za zarząd, Sąd podkreślił, że nie można pominąć okoliczności, że podstawą wpisu prawa zarządu "W." było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) użytkowania w prawo zarządu. Podstawą prawną tegoż zaświadczenia nie był przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które rzeczywiście wymagały do ustanowienia prawa użytkowania lub zarządu wydania decyzji administracyjnej. Zwrócono uwagę, że niejednokrotnie zaświadczenie było dokumentem potwierdzającym nabycie prawa do nieruchomości z mocy samego prawa. Tak było np. w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233, ze zm.), czy nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich (art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, Dz. U. Nr 66, poz. 410, ze zm.).

W orzecznictwie sądowym dopuszczono, co do zasady, możliwość potwierdzenia na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych (art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.), nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 102/94; uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 108/94; postanowienie SN z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10). Potwierdzenie określonego stanu prawnego zaświadczeniem miało miejsce w przypadku istnienia niewątpliwego stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji późniejszego ujawnienia się sporu o prawo rzeczowe nabyte z mocy prawa, gdy ustawa nie przewidywała potwierdzenia tego zdarzenia decyzją administracyjną, właściwą drogą ustalenia tego prawa była droga procesu cywilnego. Nie można zatem z góry wykluczyć, jeżeli chodzi o zastosowaną formę działania organu administracji, potwierdzenia w 1986 r. stanu prawnego przedmiotowego gruntu, wynikającego z przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o zaświadczenie wydane przez osobę upoważnioną w imieniu kierownika wydziału urzędu dzielnicowego jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami (art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych, Dz. U. Nr 41, poz. 185, ze zm., w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Niezależnie od przedstawionego poglądu co do właściwości sądów powszechnych do rozstrzygania o prawidłowości istniejącego wpisu w księdze wieczystej, Sąd podkreślił, że strona skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby, że stan prawny nieruchomości przedstawiał się inaczej niż opisano w księdze wieczystej i zmierzałby do obalenia domniemania prawidłowości istniejącego wpisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Łódź, opierając ją na:

1) podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez akceptację stanowiska KKU o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...];

2) podstawie naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

Wobec powyższego wnieniono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Gmina Miasta Łódź uzupełnieniła skargę kasacyjną. W piśmie tym skarżący kasacyjnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 lutego 2018 r., zgodnie z którą pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżacy odwołując się do uzasadnienia uchwały wskazał, że NSA wyjaśnił, że nie jest możliwe – z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej – przyjęcie w sposób dorozumiany dla PKP S.A., czy też dla "W." istnienia prawa zarządu w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych.

Ponadto w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie zajął stanowisko, że skoro w toku kilkunastoletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa "W.", to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto Łódź.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Natomiast przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły tylko innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne, dowody w oparciu o które ustalenia te poczyniono były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16, I OSK 729/16. Jak również w ostatnio rozpoznawanych sprawach, tj. w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 382/17 oraz wyroku NSA z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1042/16. We wskazanych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Miasto Łódź były praktycznie tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone. Również zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały sformułowane podobnie jak w powołanych sprawach, a nadto zarzuty te są tożsame z zarzutami skarg kasacyjnych m.in. w sprawach o sygn. akt: I OSK 728/16, I OSK 989/16, I OSK 1534/16.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określona nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Trzeba bowiem pamiętać, że we wcześniejszych regulacjach prawnych ustawodawca przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo – odbiorczego lub umowy, jak również zarząd mógł powstać z mocy prawa na podstawie art. 87 ustawy powołanej wyżej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie "W.". Podkreślić należy, że "W." był przedsiębiorstwem państwowym, dla którego organem założycielskim by naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), a więc rada narodowa i terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie pełniły funkcji organu założycielskiego. Nie budzi wątpliwości, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] wydanym przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście, stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie "W." w Łodzi. Natomiast dowodem potwierdzającym ten stan prawny jest stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi Wydział Ksiąg Wieczystych, przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...]m2 stanowi własność Skarbu Państwa i oddana została w użytkowanie wieczyste. Z treści wskazanej księgi wieczystej wynika, że prawo własności wpisane zostało po odłączeniu z księgi wieczystej KW Nr [...]. Natomiast w księdze wieczystej KW Nr [...] w dziale II aktualny wpis jest następujący: Skarb Państwa - w trwałym zarządzie Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa w Łodzi, zaś wśród dokumentów będących podstawą wpisu wskazane są między innymi: Zaświadczenie w sprawie [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście, Zaświadczenie w sprawie [...] z [...] maja 1986 r. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź- Śródmieście, zaś w dziale III rubryka 3.4 podrubryka 3.4.1 księgi wpisano, że w stosunku do "W." w Łodzi ogłoszona została upadłość (powyższe wynika z treści elektronicznej księgi wieczystej). Nadto ze znajdującego się w aktach administracyjnych (karta 47) dokumentu Badanie Księgi Wieczystej Nr [...] papierowej wynika, że w dziale II znajdował się wpis, Skarb Państwa w zarządzie P. w Łodzi na podstawie wniosku z dnia 7 sierpnia 1986 r. i zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] wpis z 21 października 1986 r. oraz wniosku z dnia 3 marca 1987 r. oraz zaświadczenia nr [...] wpis z 14 sierpnia 1987 r. Z powyższych dokumentów, tj. treści zaświadczeń, a przede wszystkim dokonanych na podstawie tych zaświadczeń wpisów do księgi wieczystej Nr [...] wynika, że dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie "W." w Łodzi. Mając zaś na uwadze, że organem założycielskim dla przedsiębiorstwa państwowego "W." był Minister Przemysłu to nieruchomości Skarbu Państwa oddane w zarząd nie spełniały przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 do pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 wyraźnie reguluje, że tylko mienie państwowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 790, dalej u.k.w.h.) należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Z powołanego art. 3 ust. 1 u.k.w.h. wynika zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny.

Podstawą domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest ujawnienie prawa w księdze wieczystej, a wnioskiem - zgodność wpisu tego prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemaniem prawnym sąd jest związany (art. 234 k.p.c.), a domniemanie z art. 3 ust.1 u.k.w.h. jest skuteczne erga omnes. Unormowane w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemanie ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu administracyjnym jako przesłanka rozstrzygnięcia. Mogło to zatem nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h., bądź w innym postępowaniu przed sądem powszechnym w którym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii niezbędne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości, czyli dokonanie oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, które jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Sadu Najwyższego (np. wyrok SN z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt CKN 325/200, wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV CSK 177/2005, uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt III CZP 134/2009).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że domniemanie z art. 3 u.k.w.h. wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Dodatkowo należy wyraźnie podkreślić, że w sprawie dotyczącej komunalizacji istotną jest data 27 maja 1990 r. to na tę datę ustala się, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w tym również wpisy w księgach wieczystych, czyli wpisy dotyczące zarządu. Należy zwrócić uwagę, że księga wieczysta Nr [...], w której wpisany był zarząd na rzecz "W." jest nadal czynną księgą wieczystą, zaś będąca przedmiotem sporu działka nr [...] po odłączeniu z księgi wieczystej Nr [...] objęta została księgą wieczystą Nr [...] na podstawie wniosku z dnia 11 czerwca 1992 r., po przekształceniu zarządu w użytkowanie wieczyste, tym samym zarząd w księdze wieczystej Nr [...] nie mógł już być ujawniony.

Natomiast według skarżącego kasacyjnie przedsiębiorstwo państwowe "W." nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy, a cechą szczególną tej sprawy jest istotna z punktu widzenia prawnego okoliczność jaką było ujawnienie zarządu w księdze wieczystej, a nie decyzje o naliczeniu opłat za zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie neguje zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ale zwraca uwagę, że w tej sprawie dokonany został wpis zarządu do księgi wieczystej, natomiast w powoływanych orzeczeniach istnienie zarządu próbowano wywodzić z innych dokumentów.

Mając na uwadze wskazane wyżej uwagi dotyczące domniemania prawnego uregulowanego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h., a domniemanie to nie zostało obalone w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, nie można tym samym żądać, aby organ administracji w postępowaniu administracyjnym w tym przypadku komunalizacyjnym czynił samodzielne ustalenia, wbrew ówczesnemu wpisowi do księgi wieczystej, co do stanu prawnego przedmiotowej działki. Stąd też, odnosząc się do wspomnianego zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], które stanowiło podstawę prawną wpisu w księdze wieczystej, można tylko zauważyć co następuje; jak wynika z treści zaświadczenia podstawę prawną jego wydania stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Trzeba mieć przy tym na względzie brzmienie wskazanego przepisu w dacie wydania zaświadczenia. Stosownie do art. 87 wskazanej ustawy, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, czyli w dniu [...] maja 1986 r.: "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to rzecz jednak w tym, że w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było, a nadto wpis do księgi wieczystej został dokonany przed tą datą. Powyższe okoliczności tzn. wpis do księgi wieczystej, iż przedmiotowa działka stanowiąca własność państwową (Skarbu Państwa) oddana została w zarząd "W." wskazują, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tzn. działka ta nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się jeszcze do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz zaświadczenie, nie są wystarczającymi dowodami na potwierdzenie praw rzeczowych dla przedsiębiorstwa państwowego w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również do przywołanych orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących charakteru prawnego zarządu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza co następuje. Odpis z księgi wieczystej jest wystarczającym dowodem na potwierdzenie oddania nieruchomości państwowej (Skarbu Państwa) w zarząd przedsiębiorstwa państwowego, natomiast ani organy ani Sąd I instancji nie wypowiadały się i nie twierdziły, że zarząd był ograniczonym prawem rzeczowym. Należy w pełni zgodzić się z przywołanymi orzeczeniami Sądu Najwyższego dotyczącymi zarządu i wyjaśniającymi charakter tego prawa, które dawało przedsiębiorstwu państwowemu (w okresie obowiązywania zasady jednolitej własności państwowej wyrażonej w art. 128 kodeksu cywilnego) prawo wykonywania własności państwowej, nie będąc ograniczonym prawem rzeczowym. Dlatego też zarząd ujawniany był w księdze wieczystej w dziale II, a nie w dziale III księgi wieczystej, ponieważ taki wpis nie obciążał nieruchomości, ale ujawniał kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. W okresie obowiązywania jednolitej własności państwowej, państwowe osoby prawne w tym przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabyć praw rzeczowych do posiadanego mienia w tym nieruchomości, stąd też w tamtym okresie czasu wprowadzono zarząd jako prawo, które uprawniało do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej, a wiec na zewnątrz w stosunkach z osobami trzecimi dział zarządca. Oddanie nieruchomości państwowej w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu) powodowało, że taka nieruchomość nie należała do: rad narodowych i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się zaś do dodatkowej argumentacji skarżącego kasacyjnie zawartej w piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., to należy stwierdzić, że zarówno sama uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżący odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w stanie faktycznym sprawy, w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego PKP S.A., dokonany został na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych, stąd też wpis ten na datę 27 maja 1990 r. miał charakter archiwalnego wpisu. Zupełnie odmienna jest sytuacja w niniejszej sprawie, gdzie wpis zarządu do księgi wieczystej na datę 27 maja 1990 r. był wpisem aktualnym dokonanym w czynnej wówczas i nadal czynnej księdze wieczystej, a wpis ten nie został obalony. W powołanym piśmie skarżący kasacyjnie stwierdza, że wpis prawa zarządu "W." w Łodzi - w ówczesnej księdze wieczystej KW [...] (aktualnie jest to Nr [...]), w której była uregulowana w dniu 27 maja 1990 r. dawna działka nr [...] (z niej pochodzi przedmiotowa działka nr [...]), nie był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym tych gruntów, a dowodem na to jest Opracowanie Geodezyjno-Prawne z dnia 22 kwietnia 2016 r. Odnosząc się do tego stwierdzenia należy odwołać się do uwag zawartych wcześniej, a dotyczących charakteru prawnego wpisu do księgi wieczystej, domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. oraz trybu w jakim można wzruszyć domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej. Niezasadne są również twierdzenia skarżącego kasacyjnie zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r., iż Sąd I instancji pominął, że w księdze wieczystej KW Nr [...] (w której aktualnie wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa i użytkownicy wieczyści) prawo zarządu "W." na działce nr [...] nigdy nie było ujawnione, należy zauważyć, że przedmiotowa działka powstała z odłączenia z księgi wieczystej KW Nr [...], w której w dziale II w dniu 21 października 1986 r. dokonano wpisu przedmiotowego zarządu, o czym było już wcześniej.

Nadto do pisma z dnia 15 czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie dołączył decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2017 r. (oraz postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r.), w której Komisja stwierdziła, że w stosunku do działki nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Brak informacji, czy powołana decyzja jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie może wypowiadać się na temat tej decyzji. Można jedynie stwierdzić, co jest faktem notoryjnym, że zgodnie z aktualną (tj. na datę 25 lipca 2019 r.) elektroniczną treścią księgi wieczystej Nr [...] obejmującą działkę nr [...] o pow. [...]ha w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa – Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi wykonujący trwały zarząd 20/1000 części nieruchomości, oraz liczne wpisy dotyczące różnych użytkowników wieczystych. Nadto w piśmie tym skarżący kasacyjnie powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 "dot. zaświadczenia, które było podstawą wpisu prawa zarządu KW [...], wynika, iż taki dokument nie może (...) służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powołanym wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 Wojewódzki Sąd oddalił skargę obecnego skarżącego kasacyjnie na postanowienie SKO w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiono na wniosek Gminy Miasto Łódź wydania zaświadczenia o treści: "W. w Łodzi w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r., nr [...], znak [...], lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego". Tym samym zasadnie Sąd stwierdził, że żądanie wydania zaświadczenia o wskazanej wyżej treści nie jest niemożliwe i nie może służyć do rozstrzygania sporu dotyczącego stanu prawnego nieruchomości. Dlatego też argumenty podnoszone w piśmie skarżącego kasacyjne z dnia 15 czerwca 2018 r. są również niezasadne.

W kolejnym piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie podnosi, że stwierdzenie że prawo zarządu zostało ujawnione w księdze wieczystej w której została uregulowana rzeczona nieruchomość jest nieprawdziwe, co potwierdza znajdujące się w aktach badanie hipoteczne księgi wieczystej Nr [...] z dnia 3 grudnia 2010 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę. Powyższa kwestia została już szczegółowo wyjaśniona w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z którym zarząd wpisany był w księdze wieczystej Nr [...], a prawo własności działki nr [...] wpisane zostało do księgi wieczystej Nr [...] po odłączeniu z dotychczasowej księgi, tj. Nr [...]. Wyjaśniona również została kwestia dotycząca uchwał NSA sygn. akt I OPS 2/16 i I OPS 5/17 dotyczących PKP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece są niezasadne. Niezasadne są również argumenty podnoszone w pismach skarżącego kasacyjnie z dnia 15 czerwca 2018 r. i 21 czerwca 2019 r. Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.