Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 285/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr. ), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Małgorzata Stahl, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt VII SA/Wa 791/04 w sprawie ze skargi M. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 791/04) po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez M. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę zespołu handlowo – usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami, którego inwestorem jest H. sp. z o.o. z siedzibą w [...], gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 19.02.2002 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16.08.2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zespołu handlowo – usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami. W wyniku skargi wniesionej na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.11.2002 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19.02.2002 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16.08.2000 r.

Sąd I instancji stwierdził, iż po wydaniu wskazanego wyżej wyroku, wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musiał zostać ponownie rozpoznany przez Burmistrza Miasta [...]. Sytuacja faktyczna związana z przedmiotową inwestycją uległa jednak o tyle zmianie, że budowa została zakończona w październiku 2002 r., a inwestor w dniu 21.10.2002 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ nie mógł kontynuować postępowania w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja taka może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowanie obiektu powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Z tych też przyczyn zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 k.p.a.

Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli M. i J. P. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wydanie jego:

- z naruszeniem art. 105 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- z naruszeniem przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 30 ustawy z dnia 11.01.1995 r. o NSA,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),

- art. 99 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 159, poz. 1271 ze zm.),

- z naruszeniem przepisów w zakresie kosztów postępowania tj. art. 214 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, iż zastosowany w przedmiotowej sprawie przepis art. 105 k.p.a. nie został poddany stosownej analizie, a Sąd I instancji oparł się wyłącznie na stanie faktycznym i orzecznictwie, a nie na stanie prawnym.

Skarżący stwierdzili, iż w dniu wydania wyroku z dnia 12.11.2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wiedział już o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji z dnia 21.10.2002 r. zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego obiektu i mimo tej okoliczności podjął określone rozstrzygnięcie wskazując na konkretne kwestie prawne, w zakresie których doszło do naruszenia przepisów prawa. Zatem uchylając wyrok Sąd zakładał dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tej mierze. Zdaniem skarżącego w przeciwnym wypadku rozstrzygnięcie sądowe przybrałoby inną treść zgodnie z uregulowaniami ówcześnie obowiązującego art. 22 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Uzasadniając kolejne zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż skoro zdaniem Sądu I instancji wydanie orzeczenia przez organ architektoniczno – budowlany w przedmiocie pozwolenia na wybudowanie obiektu stało się bezprzedmiotowe, to tym samym tenże Sąd uznał zdaniem skarżących, że ani Wojewoda Mazowiecki, ani Burmistrz Miasta [...] nie są związani wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.2002 r.

Nadto skarżący stwierdzili, że skargę wniesioną przez małżonków P., S. i W. rozdzielono na trzy postępowania i z naruszeniem art. 214 § 2 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązano każdego ze skarżących do uiszczenia wpisu stałego, kosztów sporządzenia uzasadnienia, a w efekcie zaistniała konieczności uiszczenia opłaty od każdej z wniesionych skarg kasacyjnych. Tymczasem skoro uprawnienia i obowiązku skarżących są wspólne i tożsame z uwagi na treść zaskarżonej decyzji takie rozdzielenie spraw nie było uzasadnione.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, zaś pełnomocnik E. Ziętek, A. Domaradzkiej – Kołodziej, B. Szymańskiej, K. Głuchowskiej, W. Ciesielskiej, M. Kwiatkowskiej, A. Skowron i D. Jurkowksiej przychylił się do zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a.– Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne.

Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do żądania skarżących, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do legalności zrealizowanej inwestycji.

Zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej zarówno wnioski, jak i wywody pomijają zarówno zakres kognicji organów, jak i sądu, a także przedmiot rozpoznawanej sprawy.

Z uwagi na stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej trzeba wyjaśnić na wstępie, że sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie i nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli Sąd Wojewódzki bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc stan prawny i faktyczny odnoszony jest do stanu obowiązującego w dacie wydania aktu ocenianego.

W warunkach niniejszej sprawy, jak to ustalił Sąd Wojewódzki, co zresztą jest bezsporne, wnioskiem wszczynającym przedmiotowe postępowanie był wniosek H. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zespołu handlowo – usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami na terenie działek przy Al. [...], ul. [...] i [...] w [...]. Z uwagi na fakt zrealizowania powyższej inwestycji, organ administracji ponownie rozpatrując powyższy wniosek na skutek uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.2002 r. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W związku z wywodami zawartymi w skardze kasacyjnym koniecznym jest wyjaśnienie, że postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów.

Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Odnosząc powyższe stwierdzenie do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że wobec zrealizowania planowanej inwestycji taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisem art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) dalej zwanej Prawem budowlanym, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc wynik postępowania administracyjnego wobec brzmienia powyższego przepisu w przypadku zaistnienia okoliczności w tej normie prawnej wskazanych, nie może budzić wątpliwości.

Jednakże trzeba mieć na względzie fakt, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w chwili, gdy powyższy przepis jeszcze nie obowiązywał, bowiem norma art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego we wskazanym wyżej brzmieniu wprowadzona została przepisem art. 1 pkt 25 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718), a wobec dyspozycji art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane uwagi niżej przedstawione uwzględniają stan prawny dotychczas obowiązujący.

Zawarty w przepisie art. 28 Prawa budowlanego wymóg, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uległ zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującej treści tegoż przepisu. Zauważyć też należy, iż w myśl art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę miał obowiązek określenia w decyzji w razie potrzeby m.in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu. Tym samym stanowisko Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie uznać należy za trafne. Odmienne zaś twierdzenia, zawarte w skardze kasacyjnej w przedstawionym zakresie z przyczyn wyżej omówionych nie zasługuje na akceptację.

Wbrew też wywodom strony skarżącej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.2002 r. nie zwalniał organu administracji od uwzględnienia tej okoliczności, że pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja została zrealizowana. Organ bowiem wydając decyzję z dnia [...], ani też Sąd I instancji wydający zaskarżony wyrok nie zakwestionowali w żaden sposób tych wniosków, jakie zawarte zostały w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.2002 r., w którego uzasadnieniu wskazano między innymi na to, iż planowana inwestycja może być zaliczona do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska, a to z kolei zobowiązywało organy do uruchomienia procedur szczególnych w celu uzyskania dodatkowych opinii, uzgodnień i pozwoleń.

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty wnoszących skargę kasacyjną, jakoby Sąd I instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem przepis art. 30 ustawy z dnia 11.01.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 153 p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 159, poz. 1271 ze zm.). Wobec tego, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku obowiązywały przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można było w skardze kasacyjnej powoływać się na naruszenie przez Sąd przepisów, uchylonej z dniem 1.01.2004 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. z 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.).

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów w zakresie kosztów postępowania tj. art. 214 p.p.s.a. również trzeba uznać za chybiony.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż naruszenie przepisów w zakresie kosztów postępowania nie stanowi podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zarzut naruszenia tego przepisu pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezależnie jednak od powyższej uwagi trzeba zauważyć, że wniesione do Sądu I instancji przez małżonków H. i J. W., M. i J. P. oraz H. i T. S. skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] z uwagi na to, że dotyczyły jednej decyzji winny były być zarejestrowane pod jednym numerem celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ( art. 111 § 1 p.p.s.a.). O tyle rację ma strona skarżąca, iż nieprawidłowością było rozłączenie powyższych skarg i odrębne, chociaż tego samego dnia, ich rozpoznanie. To uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Skarżący przymiot strony w niniejszym postępowaniu mają z uwagi na fakt, że są właścicielami nieruchomości, które sąsiadują z nieruchomością objętą zaskarżoną decyzją. Istotne przy tym jest to, że każde ze skarżących małżeństw wywodzi swe prawo jako strony z tytułu posiadania prawa do odrębnych, a nie jednej wspólnej nieruchomości. Z tego też względu każde ze skarżących małżeństw, stosownie do art. 214 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zobowiązane było do uiszczenia opłat związanych ze swym udziałem w sprawie bez względu na to, czy wszystkie trzy skargi zostałyby rozpoznane odrębnie czy też łącznie. Pisma wnoszone przez kilku skarżących podlegają jednej opłacie zgodnie z dyspozycją art. 214 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., gdy wnoszą je skarżący będący współwłaścicielami jednej nieruchomości i z tego tytułu, a więc z praw do jednej nieruchomości wywodzą swe uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania.

Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.