Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 751/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., mając za podstawę art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P. M. służby w latach 2001 - 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Raportem z dnia [...] stycznia 2013 r. P. M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej za lata 2001 - 2011 w związku z wykonywaniem czynności w warunkach wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.".

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, wydał P. M. zaświadczenie potwierdzające, że w latach 2007 - 2011 wykonywał co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P. M. służby w latach 2001-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych P. M. oraz analizy materiałów będących w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji we [...] oraz Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła jednak uczestnictwa wnioskodawcy (w latach 2001-2006) w czynnościach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu w ilości wskazanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uniemożliwiając tym samym Komendantowi Głównemu Policji wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

W dniu [...] maja 2014 r., z zachowaniem ustawowego terminu, P. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Komendanta Głównego Policji powyższego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku wskazał w szczególności, iż decyzja o użyciu Nieetatowej Grupy Realizacyjnej Komendy Miejskiej Policji we [...] (dalej: "NGR KMP we [...]"), której był funkcjonariuszem w latach 2000 - 2006, była podejmowana przez naczelników różnych Wydziałów w ramach KMP, KWP oraz CBŚ KGP wtedy, gdy z ustaleń operacyjnych jednoznacznie wynikało, iż osoby, które miały być zatrzymywane lub doprowadzane mogą posiadać broń palną, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia. Wskazał także, iż zgodę na użycie NGR każdorazowo aprobował Komendant Miejski Policji we [...]. Ponadto wielokrotnie NGR wykorzystywana była pod nieobecność lub w ramach wsparcia pododdziału AT KWP we [...], który wykorzystywany był wyłącznie w sytuacji, kiedy zachodzi uzasadnione podejrzenie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia lub użycia broni, czy też materiałów wybuchowych. Stwierdził, iż uczestnictwo w NGR KMP we [...] miało miejsce przynajmniej kilkanaście razy w roku.

Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny Policji - mając na uwadze, iż w dniu 3 czerwca 2014 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 736) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), zgodnie z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we [...] z prośbą o spowodowanie ponownego dokonania analizy posiadanych dokumentów z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego.

W treści stanowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Miejski Policji we [...] wskazał, iż w KMP we [...] zebrano dokumenty dotyczące działalności Grupy Realizacyjnej, której członkiem był P. M., za cały okres jej istnienia, tj. od dnia [...] listopada 2000 r. do dnia [...] maja 2011 r. Cele wymienionej grupy doprecyzowane zostały w decyzjach Komendanta Miejskiego Policji we [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie powołania i funkcjonowania Nieetatowej Grupy Realizacyjnej w ramach Komendy Miejskiej Policji we [...] . Członkowie wymienionej grupy byli przygotowani do wykonywania działań i interwencji o podwyższonym ryzyku, a w szczególności tzw. zadań specjalnych, tj. zatrzymywanie i konwój szczególnie niebezpiecznych przestępców, ochrona VIP-ów itp. Wskazał także, że w związku z faktem, iż P. M. wniósł o wydanie zaświadczenia za lata 2001-2006, na podstawie ujawnionej dokumentacji oraz oświadczeń wymienionego można stwierdzić, iż brał on udział:

- w roku 2001 w wykonywaniu co najmniej 6 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2014 r.);

- w roku 2003 w wykonywaniu co najmniej 15 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w dniach: [...] lipca 2003 r., [...] lipca 2003 r., [...] lipca 2003 r., [...]sierpnia 2003 r., [...] sierpnia 2003 r., [...] sierpnia 2003 r., [...] listopada 2003 r. oraz [...] grudnia 2003 r.;

- w roku 2004 w wykonywaniu co najmniej 10 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2014 r.);

- w roku 2005 w wykonywaniu co najmniej 20 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2014 r.;

- w roku 2006 w wykonywaniu co najmniej 29 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2014 r.).

Jednocześnie Komendant Miejski Policji we [...] wskazał, iż dokumentacja dotycząca działalności Grupy Realizacyjnej za 2002 r. została przesłana do składnicy akt Komendy Miejskiej Policji we [...] za spisem z roku 2003, nr [...], poz. [...] i wybrakowana protokołem brakowania nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Mając na względzie powyższe Komendant Główny Policji wskazał, iż w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ zauważył, iż zgodnie z treścią ww. przypisu niewystarczającym jest wykonywanie jakichkolwiek zadań służbowych w określonym wymiarze. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że funkcjonariusz powinien, w czasie wykonywania obowiązków służbowych, podejmować co najmniej 6 razy w ciągu roku określone czynności albo interwencje w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych P. M., ani z żadnej innej dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby ww. w latach 2001-2006 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w ilości wskazanej w tym przepisie prawa.

Dokumenty, na podstawie których potwierdzono udział P. M. w "działaniach specjalnych" zawierają jedynie wykaz takich działań, do których byli odprawiani członkowie Nieetatowej Grupy Realizacyjnej Komendy Miejskiej Policji we [...]. W dokumentach tych brak jest natomiast opisów konkretnych działań i zdarzeń, w jakich uczestniczyła grupa. Tym bardziej z przekazanej dokumentacji nie wynika, jakie czynności w poszczególnych "działaniach specjalnych" wykonywał P. M.. Z kolei sam fakt, iż ww. powołany był do NGR KMP we [...], nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Końcowo organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1175/12, uznał, że w takim stanie faktycznym, jaki ustalono w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia. Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, organ zaznaczył, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - jest w istocie tożsame.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wyniku niedokonania subsumpcji stanu faktycznego pod powyższy przepis i niezastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie oraz jego błędną wykładnię,

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, oraz zaniechanie przeprowadzenia w wyczerpujący sposób postępowania dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy,

- art. 218 § 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i zaniechanie przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia nr [...]z dnia [...] maja 2014 r.,

- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych,

- na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uznanie przez organ skargi za zasadną, uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego,

- ewentualnie, na podstawie art. 89 k.p.a., przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz przesłuchanie świadków: P. M., B. O., T. S. na okoliczność udziału skarżącego w latach 2001-2006 przynajmniej 6 razy w każdym roku w działaniach Nieetatowej Grupy Realizacyjnej Komendy Miejskiej Policji we [...] (NGR KMP) w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, tj. w warunkach opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r.

W motywach skargi skarżący podkreślił, iż grupa, której był członkiem, w latach 2001-2006 prowadziła działania w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia - przykładowo w sytuacji, gdy istniała uzasadniona obawa użycia broni palnej bądź materiałów wybuchowych przez osoby, przeciwko którym działania były prowadzone. Zatem działania, w których udział brał skarżący znacząco przekraczały stopień niebezpieczeństwa wynikający z wykonywania czynności służbowych w charakterze policjanta.

Nadto skarżący podniósł, iż uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego błędnym jest pogląd wyrażany dotychczas w sądownictwie administracyjnym, że zagrożenie, które wynikało ze specyfiki działalności grupy, której członkiem był skarżący, musi być zarazem konkretne, obiektywne i rzeczywiste oraz dotyczyć bezpośrednio funkcjonariusza. W przeciwieństwie do twierdzeń organu nie jest konieczne wykazywanie konkretnego zagrożenia i konkretnych sytuacji, w których uczestniczył skarżący. Trybunał podkreślił również, że celem regulacji ustawowej jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury i operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, a w związku z tym regulacja ustawowa nie może podlegać wykładni zawężającej.

Skarżący podkreślił, iż z istoty udziału w NGR KMP we [...] wynikało, że jej działania były dokumentowane w książce służby i odpraw Wydziału interwencyjno-Wywiadowczego KMP we [...], gdzie były wskazywane daty i miejsca interwencji. Oczywistym jest, że skarżący z uwagi na charakter tych działań i tajemnicę służbową nie mógł ich dokumentować na potrzeby uzyskania uprawnień emerytalnych. Dlatego też organ powinien dokonać weryfikacji stanu faktycznego w oparciu o dokumenty znajdujące się w archiwum KMP W., a w razie uznania ich za niewystarczające, przeprowadzić postępowanie dowodowe i przesłuchać świadków - funkcjonariuszy Policji odpowiedzialnych w latach 2001-2005 za funkcjonowanie NGR KMP we [...].

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2015 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wydania skarżącemu, funkcjonariuszowi Policji w stanie spoczynku, zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Zaświadczenie potwierdzające powyższe okoliczności - jako środek dowodowy - przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji.

Zaznaczyć należy, że zaświadczenie nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych.

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Występujący w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o ww. przepis polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Odnośne postępowanie wyjaśniające musi dotyczyć faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

W świetle powyższego nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej czy też przesłuchania wskazanych świadków, na okoliczność udziału skarżącego w latach 2001 - 2006 w działaniach Nieetatowej Grupy Realizacyjnej KMP we [...] w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są bowiem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd podziela stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 i art. 107 § 3, do którego odsyła art. 126 k.p.a., w związku z art. 218 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem mówić o pełnej i rzetelnej ocenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego stwierdzono brak możliwości potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w latach 2001 - 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.) - z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (publ. OTK-A 2014/5/56).

Przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowił, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny powołanym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. orzekł, że § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: "należy bowiem zauważyć, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza".

W dalszym ciągu Trybunał stwierdził, iż "wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury, bowiem niektóre z sądów administracyjnych, interpretując zaskarżony przepis przyjmowały, że "bezpośrednie" zagrożenie to takie, które jest zarazem "konkretne", "obiektywne" i "rzeczywiste" oraz dotyczy bezpośrednio funkcjonariusza (...). Organy uprawnione do wydawania zaświadczeń o okresie służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (...) przyjmowały, że z uwagi na wymóg "bezpośredniości", o którym mowa w zaskarżonym przepisie, samo zakwalifikowanie czynności jako szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu (np. czynnej służby w operacjach prowadzonych przez siły pokojowe ONZ w Kosowie) nie daje jeszcze podstaw do podwyższenia emerytury w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Tymczasem należy podkreślić, że prawodawca formułując warunki podwyższenia emerytury różnicuje znaczenie słów "szczególne" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższania emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Komendant Główny Policji powołując się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, pomija jednak cytowane powyżej wskazania interpretacyjne przyjmując de facto za wzorzec oceny przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu nakazującym poszukiwanie bezpośredniego związku przyczynowego z czynnościami służbowymi podejmowanymi przez skarżącego. Organ wydaje się nie dostrzegać potrzeby analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o ustawową szerszą znaczeniowo przesłankę szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Nie do zaakceptowania przy tym jest stanowisko organu, który stwierdza, iż sam fakt, że skarżący powołany był do Nieetatowej Grupy Realizacyjnej KMP we [...] nie stanowi jeszcze podstawy uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, w sytuacji, gdy w "Stanowisku" Komendanta Miejskiego Policji we [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wykazane zostały odrębnie dla poszczególnych lat w okresie 2001 - 2006 (z wyjątkiem 2002 r.) tzw. zadania specjalne rzeczywiście realizowane przez ww. Grupę.

Nie można też zgodzić się z organem, że brak jest opisów działań i zdarzeń, w jakich uczestniczył skarżący w ramach działań NGR. O ile w istocie nie w każdym przypadku wskazano dokładnie jaki był cel i przedmiot interwencji - dotyczy to zwłaszcza roku 2003 - to jednak w wielu przypadkach (w szczególności w odniesieniu do roku 2001, 2004, 2005 i 2006) wskazano precyzyjnie datę i godzinę realizacji zadania specjalnego, podano z jaką komórką zadanie to było przeprowadzane, jakie czynności operacyjne i z jakim skutkiem zostały dokonane.

Dla przykładu wskazać należy, iż w 2001 r. skarżący brał udział w wykonywaniu zadań specjalnych m.in. w dniach: [...] stycznia 2001 r. w godz. 5.30 - 11.30 - działania z Sekcją dw. z Przestępczością Gospodarczą, w których zatrzymano 5 osób, niebezpiecznych przestępców (zapis w książce odpraw do służby Sekcji Wywiadowczej i Interwencyjnej KMP we [...] ); [...] lutego 2001 r. w godz. 13.00 - 21.00 - działania z Wydziałem Kryminalnym w Komisariacie Policji [...] polegające na przeciwdziałaniu przestępczości samochodowej, narkotykowej, włamaniom i rozbojom Grupy [...] (zapisy w książce odpraw jw.); [...] lutego 2001 r. - działania z Wydziałem Kryminalnym polegające na przeciwdziałaniu przestępczości samochodowej, narkotykowej, włamaniom i rozbojom Grupy [...], w których zatrzymano 3 sprawców rozboju (zapisy w książce odpraw jw.).

Z kolei w 2004 r. skarżący brał udział w działaniach NGR m.in.: [...] marca 2004 r. - zadania specjalne z Sekcją dw. z Przestępczością Narkotykową KMP we [...] w godz. 14.30 - 22.30 - zatrzymanie 3 osób na produkcji narkotyków, 2 osób na posiadaniu narkotyków oraz osoby poszukiwanej (zapisy w książce służby i w książce odpraw); [...] marca 2004 r. - zadania specjalne z Sekcją dw. z Przestępczością Narkotykową KMP we [...] w godz. 14.30 - 22.45 - zatrzymanie 2 osób na produkcji narkotyków, 4 osób na posiadaniu narkotyków.

W roku 2005 r. wymienia się m.in.: [...] czerwca 2005 r. - zadania specjalne - przeciwdziałanie zagrożeniu czynami o charakterze chuligańskim w godz. 18.00 - 2.00, zatrzymanie 3 osób za posiadanie narkotyków (zapis w książce działań grupy realizacyjnej); [...] lipca 2005 r. - zadania specjalne z Sekcją Kryminalną, zatrzymano 1 osobę, zastosowano ŚPB, chwyty, kajdanki (zapis w książce działań jw.), zaś w roku 2006 wskazuje się m.in.: [...] marca 2006 r. - zadania specjalne z sekcją Kryminalną KMP we [...] w porozumieniu z Sekcją Kryminalną KWP [...] wejście siłowe do domu, zatrzymano 3 osoby; [...] października 2006 r. - zadania specjalne z Sekcją Kryminalną KMP we [...] w godz. 5.00 - 13.00, zatrzymano 2 figurantów (zapis w książce działań grupy realizacyjnej Sekcji dw. z Przestępczością Narkotykową); [...] listopada 2006 r. - zadania specjalne - konwój i asysta przestępcy (zapis jw.).

Dodatkowo wskazać należy, że w treści ww. "Stanowiska" KMP we [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazano, że celem działania Nieetatowej Grupy Realizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę jako funkcjonariusz KMP we [...] w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] maja 2007 r., było m.in. dokonywanie zatrzymań niebezpiecznych przestępców, zabezpieczanie konwojów niebezpiecznych przestępców i mienia znacznej wartości, podejmowanie interwencji, w realizacji których niezbędne było specjalistyczne przeszkolenie lub ponadnormatywne (specjalistyczne) wyposażenie. Członkowie NGR byli przygotowani do wykonywania zadań i interwencji o podwyższonym ryzyku.

Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści wniosku Naczelnika Sekcji dw. z Przestępczością Narkotykową z dnia [...] stycznia 2007 r. o podwyższenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej uposażenia i dodatku służbowego, w którym stwierdza się, że NGR wykorzystywana jest do zabezpieczeń na terenie W., jak również bierze udział w realizacjach o podwyższonym ryzyku życia i zdrowia. W trakcie codziennych, rutynowych czynności operacyjnych funkcjonariusze Sekcji w PN KMP we [...] narażeni są na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Praca w tej Sekcji jest specyficzna, niesie za sobą niejednokrotnie nieodwracalne skutki, gdyż funkcjonariusze mają do czynienia z osobami chorymi, nosicielami różnych niebezpiecznych chorób, jak również z osobami, które mogą być pod działaniem różnych środków odurzających. Oczywistym jest, że opinia ta odnosi się do poprzednich lat służby skarżącego i co więcej znajduje potwierdzenie w opisie ww. zadań specjalnych. Tym bardziej nie można więc przyjąć, że podczas wykonywania ww. zadań istniało jedynie potencjalne, nie zaś realne i konkretne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza.

Powyżej wskazanych okoliczności i argumentów Komendant Główny Policji nie wziął pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie. Odwołał się natomiast do końcowej opinii Komendanta Miejskiego Policji we [...] zawartej w ww. "Stanowisku", iż "niemożliwe jest potwierdzenie, że P. M. uczestniczył w latach 2001 - 2006 w wykonywaniu zadań i czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Odnośnie tej ostatniej kwestii zaznaczyć należy, że ostatecznej oceny w przedmiotowym zakresie powinien dokonać Komendant Główny Policji - jako organ wydający zaskarżone postanowienie - na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że Komendant Miejski Policji we [...] uprzednio prezentował stanowisko przeciwne, a mianowicie, że analiza dokumentacji prowadzi do wniosku, że ww. funkcjonariusz - jako członek NGR KMP we [...] - w latach 2001, 2003 - 2006 uczestniczył w wykonywaniu co najmniej 6 razy w ciągu roku zadań specjalnych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu - tak w piśmie z dnia [...] października 2014 r. oraz w "Stanowisku" z dnia [...] grudnia 2014 r.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, niniejsza sprawa wymaga ponownego, rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia.

Komendant Główny Policji winien dokonać szczegółowej analizy zestawienia działań specjalnych wskazanych w "Stanowisku" KMP we [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. za poszczególne lata działalności P. M. w ramach NGR KMP we [...] i jednoznacznie stwierdzić, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia, iż skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, czy też nie. Organ uwzględni przy tym dokonaną powyżej ocenę prawną oraz dyrektywy interpretacyjne wynikające z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że być może nie wszystkie spośród wymienionych w ww. "Stanowisku" działania NGR należy uznać za czynności, o których mowa w ww. przepisie. Dotyczy to w szczególności zabezpieczania wizyt VIP-ów, czy imprez sportowych, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy w kontekście wskazanych powyżej "zadań specjalnych" i okoliczności ich realizacji.

Konkludując Sąd stwierdza, że stwierdzone naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień na zasadzie art. 135 k.p.a., co jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.