Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 749/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3, 127 par. 3, 145 par. 1, 145a, 125b, 148, 107 par. 1, 156 par. 1 pkt 2, 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 200, 205 par. 1, 119 par. 3, 120, 54 par. 2, 54 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówiła wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] (dalej jako "skarżąca") nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości.

Komisja decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymała powyższą decyzję w mocy.

Skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismami z [...] października 2017 r. i [...] grudnia 2017 r., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2015 r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", powołując się na okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że z dokumentacji przygotowanej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych [...] w [...] z [...] kwietnia 2016 r. i dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania wynika, że dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów dotyczących istnienia w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla [...] "[...]". Skarżąca wskazała następnie, że fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla ww. [...] dla części terenu objętego powyższym zaświadczeniem potwierdził Wojewoda w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych podjętych w okresie od 26 lutego 2009 r. do 9 lipca 2010 r. Skarżąca powołała również jako podstawę wznowienia postępowania prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o odmowie wydania zaświadczenia o treści: "[...] "[...]" w [...] w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych wyżej cytowanym zaświadczeniem, lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego". Skarżąca wyjaśniła również, że w toku postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia ustalono, że dokumentacja dotycząca ww. [...] została przekazana do Archiwum Zakładowego oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Dokumentację tę poddało analizie Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych "[...]" w [...]. Na jej podstawie wykonano Opracowanie Geodezyjno-Prawne z [...] kwietnia 2016 r., z którego w ocenie skarżącej jednoznacznie wynika, że dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nr [...] nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, bądź w zarząd. Fakt ten jest istotny w punktu widzenia udowodnienia istnienia prawa zarządu dla [...]"[...]" na dzień komunalizacji.

Komisja postanowieniem z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 149 § 3 K.p.a., odmówiła wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że w postępowaniu wznowieniowym rozróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowieniowe, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłych w postępowaniu, które zostało wznowione. Komisja wyjaśniła, że nie podziela argumentacji skarżącej, jakoby wspomniana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. odmowa wydania zaświadczenia o przywołanej wyżej treści świadczyła o rozstrzygnięciu przez sąd faktycznego braku dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu przez ww. przedsiębiorstwo. W ocenie Komisji, Sąd w uzasadnieniu omawianego wyroku przede wszystkim przeprowadził wywód co do przesłanek wydania zaświadczenia, nie zaś odnośnie do okoliczności, jakie mogą być w tym dokumencie wykazane. Mając na uwadze powyższy wyrok Komisja wskazała, że nie znalazła podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania. Skarżąca wnioskując o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie powołała się, ani też nie przedstawiła żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności, jakie nie były znane organowi drugiej instancji prowadzącemu postępowanie administracyjne. Powołany wyrok świadczy natomiast przeciwko twierdzeniom skarżącej. Komisja wyjaśniła również, że orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez skarżącą nieruchomości Skarbu Państwa, dokonała analizy zarówno obowiązującego na dzień komunalizacji stanu prawnego, jak również dowodu z dokumentów, jakim był m.in. wpis w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie [...] na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r. nr [...] wydanego przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...], Urzędu Dzielnicowego [...] wydanego na mocy art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Komisja podkreśliła, że rozstrzygnięcie dotyczące analogicznych stanów prawnych były już niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych które potwierdzały stanowisko prezentowane w nich przez Komisję.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 28, art. 40 § 2, art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 124). W uzasadnieniu wyjaśniła, że Komisja nie doręczyła postanowienia pełnomocnikowi strony co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała również, że stosownie do art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W konsekwencji w ocenie skarżącej, Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego i dlatego doręczenie temu organowi zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie prawa. Skarżąca podtrzymała także stanowisko, że nową okolicznością faktyczną w sprawie jest fakt, że wpis prawa zarządu [...] w [...] do księgi wieczystej nie był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym przedmiotowych gruntów. Wyjaśniła, że dowodem na powyższe jest Opracowanie Geodezyjno-Prawne z [...] kwietnia 2016 r. załączone do wniosku o wznowienie postępowania. Treść tego dokumentu jednoznacznie i bezspornie wskazuje, że ww. [...] nie legitymował się tytułem prawnym do gruntów objętych wnioskami komunalizacyjnymi skarżącej. Dokument w postaci opracowania geodezyjno-prawnego, jak wyjaśniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 682/17 stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i dlatego stanowi podstawę do wznowienia postępowań zakończonych ostatecznym ostatecznymi decyzjami komunalizacyjnymi. Skarżąca podkreśliła również, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 wyjaśnił, że wpis w dziale drugim księgi wieczystej ma jedynie na celu wykazanie jakiej jednostce przysługuje zarząd i użytkowanie mienia państwowego, podczas gdy ze względu na potrzeby obrotu niezbędne jest bliższe określenie przysługującego państwu prawa własności, określenie leżące przede wszystkim w interesie osób trzecich, które dzięki temu wiedzą przeciwko jakiej jednostce kierować swe roszczenie związane z omawianym mieniem państwowym oraz mogą się zorientować, czy jednostce, która przeciwko nim z takimi roszczeniami występuje przysługuje w tym zakresie legitymacja.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. skarżąca wskazała ponadto, że w przypadku organu kolegialnego, jakim jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, pod pismami wymagane są podpisy przewodniczącego oraz pozostałych członków składu orzekającego. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji (postanowienia) lub odpowiedzi na skargę na postanowienie, w myśl art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez wszystkich członków składu orzekającego, nie jest przejawem woli organu kolegialnego i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie odpowiedź organu na wniesioną skargę opatrzona jest jedynie podpisem przewodniczącego składu orzekającego. Skarżąca zauważyła ponadto, że dla nieruchomości objętej wnioskiem o wznowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 739/16 zawiesił postępowanie ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1612/15 oddalającego skargę skarżącej na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. nr [...], uznając, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku mającej zapaść uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 4/17. Skoro zatem nie zostało zakończone postępowanie w sprawie komunalizacji w trybie zwykłym, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego wydaną w tym trybie decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Zaskarżone postanowienie Komisji narusza bowiem przepisy postępowania, tj. art. 149 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Postanowienie takie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlegają postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W świetle art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. w sytuacji, w której skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia, czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 P.p.s.a. wprowadzony został wyjątek od zasady, zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, zastosowanie ma instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wedle art. 149 § 3 K.p.a. od postanowienia o wznowieniu postępowania przysługuje zażalenie. Po przywołaniu brzmienia art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18; z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że ww. postanowienie wydane zostało w sprawie tożsamej po względem faktycznym i prawnym z niniejszą sprawą, tj. w sprawie ze skargi wniesionej przez skarżącą na postanowienie Komisji o odmowie wznowienia postępowania. W konsekwencji, ocena prawna zawarta w powyższym postanowieniu znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie, co skutkuje uznaniem dopuszczalności skargi na postanowienie Komisji z [...] lutego 2018 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 K.p.a., albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a jego podstawę stanowi, stosownie do art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to rozpoczyna postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b K.p.a., nie wpłynęły na treść decyzji. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne.

Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a.

Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a.

Oznacza to, że Komisja mogła wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jeżeli uznałaby, że wniosek złożony został przez podmiot nie będący stroną, ewentualnie, że wniosek nie jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania byłoby możliwe również w razie stwierdzenia, że wniosek nie został złożony z zachowaniem terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że czym innym jest złożenie wniosku nieopartego na ustawowych przesłankach, a czym innym uznanie przez organ, że owe ustawowe przesłanki nie zaistniały. Innymi słowy mówiąc, wniosek nieoparty na ustawowych przesłankach wznowienia to wniosek, w którym strona powołuje się na inne podstawy niż wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku powołała się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, czyli na przesłankę ustawową. Oczywiste jest również, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] grudnia 2012 r. W konsekwencji organ zobowiązany był do ustalenia, czy wniosek o wznowienia postępowania złożony został w terminie wskazanym w art. 148 § 1 K.p.a. W przypadku ustalenia, że wniosek złożony został w terminie, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ mógł przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ może badać, czy powołane przez stronę we wniosku przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją oraz czy mają wpływ na treść decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. We wstępnej fazie postępowania, tj. w fazie zakończonej wydaniem postanowienia o wznowieniu lub o odmowie wznowienia postępowania, nie jest dopuszczalna ocena podanych przez stronę przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie Komisja wydała postanowienie o odmowie wznowienia postępowania uznając, że skarżąca nie powołała, ani też nie przedstawiła żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które nie byłyby znane organowi drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy Komisja dokonała oceny przyczyn wznowienia we wstępnej fazie postępowania, w której mogła badać jedynie, czy wniosek jest oparty o ustawową przesłankę wznowienia oraz czy został wniesiony przez stronę w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że Komisja naruszyła przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza, czy powołane przez stronę przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania rzeczywiście istnieją, może być bowiem dokonana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zarzut niedoręczenia zaskarżonego postanowienia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącej należało uznać za niemający wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem doręczenia postanowienia bezpośrednio skarżącej, wniosła ona w terminie skargę do Sądu, co oznacza, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut pominięcia w toku postępowania może zgłosić pominięta strona. Jeżeli w ocenie skarżącej, Skarb Państwa winien być reprezentowany przez Wojewodę, to tylko Skarb Państwa właściwie reprezentowany mógłby podnieść zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć ponadto trzeba, że art. 23 ust. 1e ww. ustawy nie może być stosowany w sprawach, w których organem jest Wojewoda. W ocenie sądu niedopuszczalne jest połączenie roli organu administracji i uczestnika postępowania. Co za tym idzie, w sprawach w których Wojewoda orzekał jako organ nie jest możliwe przyznanie mu legitymacji procesowej strony. Przedmiotowe postępowanie dotyczy natomiast wznowienia postępowania komunalizacyjnego, a więc postępowania, w którym w pierwszej instancji orzekał właśnie Wojewoda. Nie jest zatem możliwe przyznanie temu organowi przymiotu strony.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. kwestii podpisania odpowiedzi na skargę jedynie przez przewodniczącą składu orzekającego wydającego zaskarżone postanowienie, wskazać należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 54 § 2 P.p.s.a., nie regulują kwestii podpisywania odpowiedzi na skargę pochodzącej od Komisji. Odpowiedź na skargę nie jest decyzją administracyjną i nie stosuje się do tego pisma art. 107 § 1, czy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sporządzenie (podpisanie) odpowiedzi na skargę nie jest przy tym czynnością orzeczniczą, lecz czynnością podejmowaną przez Komisję w toku postępowania sądowego, dlatego też nie można uznać za naruszenie prawa, tym bardziej rażące, podpisanie tego pisma przez przewodniczącą składu orzekającego. Z udzielonych ponadto w piśmie z [...] lutego 2019 r. przez przewodniczącego Komisji wyjaśnień (k-39 akt sądowych) wynika, że na gruncie spraw sądowoadministracyjnych przyjęto w tym organie praktykę podpisywania odpowiedzi na skargę przez przewodniczącego składu orzekającego. Skoro zatem stan taki potwierdził przewodniczący Komisji, to nie było przeszkód, aby odpowiedź na skargę potraktować jako stanowisko organu i dokonać merytorycznego rozpoznania skargi.

Przechodząc do argumentów podniesionych w ww. piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r., a związanych z postępowaniem toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd zwraca uwagę, że decyzja Komisji z [...] lipca 2015 r., której kontroli w postępowaniu wznowieniowym domaga się skarżąca, jest ostateczna. Wobec tego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może być wznowione postępowanie, co wynika z art. 145 § 1 K.p.a. Skoro zatem sprawa dotycząca kontroli legalności tej decyzji znajduje się na etapie (zawieszonego) postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 739/16), to kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego winna rozważyć Komisja, ale dopiero w toku skutecznie wszczętego postępowania wznowieniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt ll GPS 1/17 zaprezentował pogląd, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez Sąd powinno być traktowane tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, to jest art. 149 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniosek o wznowienie postępowania Komisja zbada, czy podanie to zostało wniesione w terminie. W przypadku ustalenia, że wniosek złożony został w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), a następnie rozważy kwestię zawieszenia postępowania wznowieniowego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), mając na uwadze zawisłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt I OSK 739/16.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy postępowania, tj. art. 149 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania (na które składają się 200 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.