Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 570/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżane postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dna 7 lipca 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał M. W. prowadzenie robót budowlanych związanych z przykryciem rowu płytami betonowymi, zlokalizowanego na działce nr A, w N. przy ulicy [...] i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że M. W. wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki z jednoczesnym przykryciem rowu. Przykrycia rowu dokonano płytami drogowymi na odcinku około 55 m. Organ podkreślił, że dokonane przez w/w zgłoszenie z dnia 24 marca 2005 r., obejmuje wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu poprzez nawiezienie gruzu betonowego i tłucznia, zasypanie nierówności (zagłębienia) oraz wyrównanie i uwałowanie nawierzchni. Zgłoszenie natomiast nie obejmuje przebudowy rowu (urządzenia melioracji wodnych szczegółowych), polegającej na przykryciu płytami betonowymi. Stąd organ uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. W., w którym żądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania. Podniosła, że w dniu 23 marca 2005 r., zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Namysłowie utwardzenie części działki nr A, na której zlokalizowany jest rów melioracyjny. W jej ocenie uzyskanie zgody Gminy Namysłów obejmowało również przykrycie rowu płytami betonowymi, których rolą jest jedynie zabezpieczenie przed ewentualnymi osunięciami pojazdów do rowu. Uznała żądanie opracowania oceny technicznej wykonanych robót związanych z przykryciem rowu za bezzasadne. Dodała, że przykrycie rowu nie było związane ze zmianą żadnych parametrów rowu, a ponadto zgodnie z operatem wodnoprawnym "rów ten nigdy nie występował poza istniejące cembrowiny". Stąd przykrycie płytami nie powoduje zmiany parametrów technicznych rowu, tym samym nie może być mowy o przebudowie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Stwierdziła, że skoro wykonanie pewnych robót nic nie zmienia, to nie można wykonanych czynności uznać za przebudowę.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że nie można uwzględnić zażalenia, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania są samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na przykryciu rowu płytami drogowymi. Podtrzymał stanowisko organu I instancji, że dokonane przez M. W. zgłoszenie z dnia 24 marca 2005 r. dotyczyło wykonania robót polegających na nawiezieniu gruzu betonowego i nie obejmowało przykrycia rowu płytami. Stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 zawiera katalog budów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a przepis art. 30 wymienia budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Na zasadzie art. art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy, wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i remoncie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Roboty budowlane polegające na przykryciu rowu płytami betonowymi celem zabezpieczenia pojazdów przed ewentualnymi osunięciami do rowu wymagały zgłoszenia zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami. Ponadto, organ dodał, że rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie należą do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego), a zatem przykrycie rowu płytami należy traktować jako jego przebudowę. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Zasygnalizował, że w przedmiotowej sprawie, przykrycie rowu płytami betonowymi łącznie z robotami wykonanymi na podstawie zgłoszenia, tj. utwardzenie terenu poprzez nawiezienie gruzu betonowego oraz tłucznia, zasypanie nierówności (zagłębienia) i wyrównanie terenu i uwałowanie nawierzchni spowodowało zmianę sposobu użytkowania rowu zlokalizowanego na omawianej działce.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła M. W., uznając prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi podniosła, ze roboty budowlane związane z przykryciem rowu były zakończone przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji, co zostało stwierdzone w dniu pierwszej kontroli przeprowadzonej przez Inspektora, w 2005 roku. Stąd postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone z naruszeniem zasad ogólnych K.p.a. (art. 7, 8 i 12). Nawiązując do definicji z art. 3 pkt. 7 a Prawa budowlanego, skarżąca zarzuciła organowi, iż przytacza treść tego przepisu a nie wykazuje jaką zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu spowodowało przykrycie rowu płytami. Skarżąca stwierdziła, że stan techniczny wykonanych robót (za zgodą właściciela cieku) wykazuje, że nie nastąpiła zmienia parametrów rowu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa materialnego.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dna 7 lipca 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Należy zgodzić się z organem orzekającym, że przepis art. 50 ustawy, znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust.1 ustawy, przy czym art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie są budową w rozumieniu art. 48. Odstępując w niniejszych rozważaniach od przywoływania legalnych definicji robót budowlanych, niezbędnym staje się podkreślić, że w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, a zatem wstrzymania trwających robót. Przepis art. 50 ust. 1 ustawy, ma zastosowanie wówczas, kiedy roboty budowlane wskazane tym przepisem są prowadzone w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji. Wstrzymanie robót budowlanych w trybie przywołanego wyżej przepisu umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia, co do dalszych losów realizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wstrzymanie bowiem na zasadzie art. 50 ustawy, jest podstawą do rozważenia jakie nakazy względnie zakazy należy zastosować do prowadzonej budowy (por. wyrok NSA z 22 października 1999, IV SA 1280/97 - LEX nr 48716). Postanowienie o wstrzymaniu robót powinno ponadto zawierać elementy, o których mowa w art. 50 ust. 2 ustawy. W postanowieniu może być także nałożony obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 50 ust. 3 ustawy.

Przenosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć wypada, że w wyniku wszczętego postępowania z urzędu, organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, (które utrzymał w mocy organ odwoławczy), a którym zostało wstrzymane "prowadzenie robót budowlanych związanych z przykryciem rowu płytami betonowymi" oraz nałożony obowiązek przedłożenia dokumentacji określonej w pkt 2 postanowienia. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest fakt zrealizowanych, wykonanych i zakończonych robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki z jednoczesnym przykryciem rowu płytami, przy czym tylko roboty związane z utwardzeniem działki były objęte zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu, natomiast przykrycie rowu nie było poprzedzone zgłoszeniem. Odnotować należy, że wykonanie opisanych wyżej robót i ich zakończenie, potwierdza protokół oględzin dokonanych w dniu 14 lipca 2005 r., natomiast zaskarżone postanowienie I instancji pochodzi z 29 lipca 2006 r., a organu II instancji z 4 sierpnia 2006 r.

W świetle powyższego, do oceny Sądu pozostała kwestia, czy w opisanym stanie faktycznym, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ wstrzymuje wykonywanie robót budowlanych, a zatem wówczas gdy są one prowadzone. Brak jest natomiast podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy, do wstrzymania robót zrealizowanych, tj. wykonanych i zakończonych oraz użytkowanych zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym. Jeżeli w wyniku postępowania dowodowego organ stwierdzi, że roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, nie są wykonywane, wówczas powinien rozważyć możliwość doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót, na zasadzie art. 51 ust. 7 ustawy.

Mając na uwadze powyższe wywody, należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie organy orzekające wadliwie dokonały oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. W tej sytuacji należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżone postanowienie.

Na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu (...) konieczne było uchylenie postanowienia I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152, przywołanej ustawy proceduralnej.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.