Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 318/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 7,  art. 10,  art. 77,  art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi M. S. K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia Zakładu Mięsnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Lekarz Weterynarii w "[...]" odmówił zatwierdzenia Zakładu Mięsnego "[...]" M.S.K. w "[...]", ul. "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 20 ust. 1 poz. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127), Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie niektórych wymagań weterynaryjnych jakie powinny być spełnione przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego w określonym zakładzie o małej zdolności produkcyjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 629) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu podniósł, iż w dniu "[...]" wpłynął wniosek M.S.K. o zatwierdzenie Zakładu Mięsnego "[...]". Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]" stwierdzono, że zakład nie spełnia następujących kryteriów niezbędnych do zatwierdzenia zakładu:

1. Brak opracowanych procedur HACCP wynikających z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych;

2. Brak odpowiedniej wentylacji w chłodni wyrobów gotowych - rozdz. 1 pkt 5 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004;

3. Brak siatki ochronnej zatrzymującej resztki odpadów przy uboju bydła - rozdz. 1 pkt 8 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004;

4. Ubytki ścian w jeliciarni - Zał II rozdz. 2 ust 1 lit. b Rozporządzenia (WE) nr 852/2004;

5. Odpadająca farba na suficie pomieszczenia rozbioru – zał. II rozdz. II lit. c 1 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004;.

6. Nieszczelne drzwi magazynu odpadów – zał. II rozdz. II ust. 1 lit. E

7. Brak dostatecznego oświetlenia stanowisk diagnostycznych oraz wszystkich pomieszczeń produkcyjnych i magazynowych - rozdz. I pkt 7 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004;

8. Brak fartucha ochronnego przy drzwiach pomieszczenia do wydawania produktów gotowych – zał. II rozdz. I ust. 2 lit. c Rozporzadzenia (WE) nr 852/2004.

Podał, iż nie spełniając powyższych wymagań zakład nie zabezpiecza warunków do prowadzenia produkcji bezpiecznej żywności.

Pismem z dnia "[...]" M.S.K. poinformowała Powiatowego Lekarza Weterynarii o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w protokole z dnia "[...]". Następnie (w dniu "[...]") wniosła odwołanie od decyzji z dnia "[...]" wskazując, iż zawarte w niej stwierdzenia są nieaktualne, bowiem usunięto wszystkie uchybienia. Wobec powyższego zwróciła się o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i zatwierdzenie zakładu lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Wskazał m.in., iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego Powiatowy Lekarz Weterynarii, na obszarze swojej właściwości, wydaje decyzje administracyjne w stosunku do zakładów w sprawach zatwierdzenia. Warunki, jakie muszą spełniać zakłady produkujące żywność określa art. 11 ust. 1 i art. 11 a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, a w szczególności rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie niektórych wymagań weterynaryjnych, jakie powinny być spełnione przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego w rzeźniach o małej zdolności produkcyjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 630). Weryfikacja wymagań w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w "[...]" kontroli w dniu "[...]", stwierdziła brak spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, zamierzających prowadzić ubój i rozbiór, a w szczególności:

1. określonych w art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 poprzez niezapewnienie przez Przedsiębiorstwo sektora spożywczego opracowania i utrzymania stałych procedur wynikających z zasad HACCP (m.in. określenie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów, określenie krytycznych punktów kontroli w działaniu lub działaniach, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub do ograniczenia go do akceptowalnych poziomów, ustanowienia limitów krytycznych w punktach kontroli krytycznej);

2. określonych w załączniku II, rozdział I i II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 poprzez niezapewnienie przez Przedsiębiorstwo sektora spożywczego ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących pomieszczeń żywnościowych oraz możliwości zapewnienia w tych warunkach dobrych praktyk higienicznych (m.in.: wyposażenie i konstrukcja pomieszczeń żywnościowych w punktach wskazanych w protokole kontroli z dnia "[...]", nie pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, brak dostatecznego oświetlenia w zakładzie uniemożliwia skuteczną kontrole procesów produkcji oraz wyklucza możliwość badania poubojowego zwierząt rzeźnych i inspekcje mięsa na etapie rozbioru, zakład nie posiada wyposażenia spełniającego wymagania określone w Rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi w zakresie postępowania z ubocznymi produktami na każdym etapie ich powstawania oraz zabezpieczeniem otoczenia przed kontaminacją materiałem szczególnego ryzyka).

Ponadto argumentował, że kontrola przeprowadzona przez PIW w "[...]" w dniu "[...]" w Zakładzie Mięsnym "[...]" wykazała i udokumentowała (w zgromadzonym materiale fotograficznym) brak spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, zamierzających prowadzić ubój i rozbiór, a w szczególności określonych w załączniku II, rozdział I i II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004. W trakcie kontroli stwierdzono, że wyposażenie, konstrukcja pomieszczeń żywnościowych w punktach wskazanych w protokole kontroli z dnia "[...]" nie pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń, w tym pochodzących z powietrza, co nie pozwala na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań, nie chroni przed gromadzeniem się brudu i tworzeniem się kondensacji, a w szczególności nie zabezpiecza pomieszczeń przed dostępem szkodników sanitarnych. Brak dostatecznego oświetlenia w zakładzie uniemożliwia skuteczną kontrolę procesów produkcji oraz wyklucza możliwość przeprowadzenia urzędowego badania poubojowego zwierząt rzeźnych oraz inspekcję mięsa na etapie rozbioru. W pomieszczeniach, w których zaplanowano produkcję żywności stwierdzono zastosowanie skorodowanych powierzchni trudnych do utrzymania w czystości. W pomieszczeniach magazynowania odpadów poubojowych oraz magazynie żywca stwierdzono załamanie konstrukcji dachu i stropu, co stwarza określone zagrożenia sanitarne oraz zagrożenia dla ludzi i zwierząt, stan techniczny urządzenia do odszczeciniania tusz wieprzowych stwarza zagrożenie wtórnego zanieczyszczenia półtusz. Zakład nie posiada również wyposażenia spełniającego wymagania określone w Rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Ustalenia pokontrolne zostały w dniu "[...]" zakwestionowane przez M.S.K. Podniósł, iż bez względu na treść zastrzeżeń, można jednoznacznie stwierdzić (powyższe zostało udokumentowane w liście kontrolnej SPIWET), że pomieszczenia żywnościowe posiadają liczne uchybienia strukturalne. Stwierdzono bowiem liczne nieszczelności i ubytki w posadzkach, ścianach, sufitach w poszczególnych pomieszczeniach (połączenia powinny być dokładnie wypełnione, a otwory w sufitach po uchwytach kolejki napowietrznej, czy rur dokładnie uszczelnione). Duża ilość rdzy na powierzchniach metalowych np. na drzwiach, agregatach, szczeciniarce, stołach rozbiorowych nie pozwala na utrzymanie czystości. Wyokrąglenia na styku ścian z posadzkami utrudniają mycie i uniemożliwiają skuteczną dezynfekcję, ze względu na szczeliny. Stosowanie zastępczych listew lub źle dopasowanych płytek ceramicznych nie pozwala na utrzymanie czystości w sposób należyty. W powstałych bowiem nieszczelnościach i szparach gromadzi się brud, co stwarza zagrożenie sanitarne (wymienione uchybienia obrazują zdjęcia załączone do protokołu). Ponadto wskazał, że sposób oznakowania pojemników na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego polegający na wypisaniu farbą olejną "pojemnik na krew" bez określenia kategorii odpadów narusza wymagania określone w Rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Zastrzeżenia budzi również stan sanitarny pomieszczenia na wyroby gotowe. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bowiem na niewłaściwy stan tego pomieszczenia, mianowicie agregat chłodniczy jest wyeksploatowany, pokryty rdzą i bardzo trudny do utrzymania w czystości, podobnie, jak połączenia stalowych płyt ścian i sufitu oraz wyżłobień na ich styku z posadzką. Konkludując wskazał, że pomimo zapewnień odwołującej się, Zakład Mięsny "[...]" nie spełnia wymagań weterynaryjnych warunkujących jego zatwierdzanie przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Ponownie przeprowadzona kontrola oraz wyjaśnienia złożone do protokołu z kontroli przez M.S.K. nie potwierdziły wykonania wszystkich stwierdzonych w protokole z dnia "[...]" uchybień. Podkreślił także, że w przypadku usunięcia wszystkich nieprawidłowości strona może ponownie wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie zakładu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.S.K. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego. W powyższym zakresie wskazała, że : przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. straciły moc od dnia 4 marca 2011 r. na podstawie art. 54 Rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., a tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zarzuca stronie nie posiadanie przez zakład wyposażenia spełniającego wymagania określone w uchylonym Rozporządzeniu (WE); przepisy stanowiące podstawę sporządzenia listy kontrolnej SPIWET są w części uchylone, mianowicie Rozporządzenie MRiRW z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej uchylono zostało z dniem 7 marca 2009 r. przez ustawę z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej i o zmianie niektórych innych ustaw, Rozporządzenie MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie procedur urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego przeprowadzanych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej uchylono z dniem 10 lipca 2009 r. przez ustawę z dnia 7 maja 2009 r. o uchyleniu lub zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych, tymczasem zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy powołują się na nie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Decyzji organu odwoławczego zarzuciła ponadto naruszenie norm procesowych, tj. naruszenie: art. 9, 10, 11 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności nie okazanie wykonanych przez organ zdjęć z ich opisem; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji odwoławczej w sposób obejmujący rozstrzygnięciem inne kwestie faktyczne niż miało to miejsce w decyzji organu pierwszoinstancyjnego oraz sprzeczność ustaleń faktycznych organu odwoławczego uzyskanych w dodatkowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., nie zawiera w podstawie prawnej przepisów, które stanowią kryteria zatwierdzenia zakładu, uzasadnienie nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, a w części podstawa prawna jest błędna. Strona nie została poinformowana dlaczego wskazane uchybienia są na tyle istotne, iż na ich podstawie organ może jedynie wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia zakładu. Nadto, niezrozumiałe jest dlaczego organ nie dał możliwości usunięcia stwierdzonych w postępowaniu administracyjnym uchybień oraz po wniesieniu odwołania, z którego wynikało, że strona usunęła nieprawidłowości, organ nie sprawdził, czy taki jest stan faktyczny i nie przejawił woli załatwienia sprawy w trybie art. 132 k.p.a. Organ odwoławczy zarządził jedynie uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., co powinno ograniczyć się do zbadania, czy strona faktycznie usunęła stwierdzone w decyzji organu pierwszej instancji uchybienia. Tymczasem organ odwoławczy odniósł się do innych uchybień stwierdzonych w liście kontrolnej SPIWET z dnia "[...]" niż wymienione w decyzji odmawiającej zatwierdzenia zakładu i nie zakwestionował istniejących sprzeczności logicznych wynikających z poczynionych ustaleń. Wskazała również, że dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie jest ustalenie obowiązującej normy prawa i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy i wydał rozstrzygniecie, które nie ma oparcia w faktycznym i prawnym stanie sprawy (niewyjaśniona została kwestia, czy od "[...]" - data pierwszej listy kontrolnej SPIWET - do "[...]" - data drugiej listy kontrolnej SPIWET - pojawiły się nowe nieprawidłowości w zakładzie). Dodała, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na materiały fotograficzne, które nie zostały opisane pod kątem, jakie fakty dokumentują i formalnie nie zostały przedstawione stronie celem wypowiedzenia się co do tych dowodów, co bezsprzecznie stanowi ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (w piśmie z dnia "[...]" zakwestionowano zdjęcia obrazujące stan zakładu wskazując, iż nie są wiarygodnym źródłem informacji, gdyż nie posiadają daty, godziny opisów ubytków, a w związku z tym nie można określić czego dotyczą). Dodała, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego materiały fotograficzne przyjął za dowód w sprawie mimo zastrzeżeń strony. Również nie bez znaczenia jest powoływanie się organu na przepisy uchylone, nie obowiązujące w dniu wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Ponadto, wskazać należy, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy - art. 133 p.p.s.a. Na mocy art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. A zatem, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, sąd bada sprawę – w zakresie legalności zaskarżonego orzeczenia - w jej "całokształcie".

Zauważyć należy przede wszystkim, że z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej na mocy Traktatu z dnia 16 kwietnia 2003 r. o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r. Nr 90, poz. 864) Polska została zobowiązana do respektowania prawa wspólnotowego i obowiązującej jego wykładni, a w konsekwencji także do stosowania przez sądy krajowe prawa wspólnotowego, przy czym zobowiązane są one do przestrzeganie zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, rozumianej jako następstwo bezpośredniego obowiązywania przepisów prawa wspólnotowego na terytorium państw członkowskich. Prawo wspólnotowe bezpośrednio obowiązujące stanowi cześć systemu prawa krajowego i powinno być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dnia 14 grudnia 1971 r. sprawa Politi s.a.s v. Ministry for Finance of the Italian Republic 43-71 ECR 1971). Skutek bezpośredni wywierają przepisy Traktatu o Unii Europejskiej (sprawa 26/62 NV Algemeine Transport en Expeditie Ondernemig van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Adinistration, czy sprawa 83/78 Redmont, Rec. 1978, s. 2347), a także Rozporządzenia, ale tylko wówczas, gdy są jasne, precyzyjne i bezwarunkowe (sprawa 34/73 Fratelli Variola Spa v. Amministrazione delle finanse dello Stato , Rec.1973, s. 981). Słusznie zatem organy administracji publicznej odwołały się do prawa wspólnotowego, skoro również organy administracyjne muszą stosować bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego (orzeczenie ETS w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo v. Comune di Milano, Rec.1989 s. 1839).

W art. 17 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...) (DZ.U. UE.L.02.31.1) wskazano, że podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Nadto – Państwa Członkowskie, w celu kontroli przestrzegania przez podmioty działające na rynku spożywczym i pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego – zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności.

Ogólne zasady urzędowych kontroli w odniesieniu do wszystkich produktów pochodzenia zwierzęcego określone zostały w art. 4 Rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (DZ.U. UE.L.04.139.206). W przepisie tym zawarto uregulowania dotyczące sposobu, zakresu oraz celu przeprowadzania urzędowych kontroli przez właściwy organ. Zgodnie z treścią tegoż przepisu (ust. 1) Państwa Członkowskie zapewniają, że podmioty działające na rynku spożywczym udzielają wszelkiej pomocy niezbędnej w celu zagwarantowania skutecznego przeprowadzania urzędowych kontroli przez właściwy organ. W szczególności podmioty te zapewniają dostęp do wszystkich budynków, nieruchomości, instalacji lub innych obiektów infrastruktury oraz udostępniają dokumentacje i rejestry wymagane na podstawie niniejszego rozporządzenia, uznane za konieczną przez właściwy organ dla oceny sytuacji. Urzędowe kontrole określone w ust. 1 obejmują m.in. audyty w zakresie dobrej praktyki higienicznej i procedur opartych na analizie zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (HACCP). Audyty procedur opartych na zasadach HACCP sprawdzają nieprzerwane i właściwe stosowanie przez podmioty działające na rynku spożywczym tego rodzaju procedur, przy szczególnym upewnieniu się co do tego, że przedmiotowe procedury dają gwarancje określone w załączniku II sekcja II do rozporządzenia (WE) nr 853/2004. W szczególności audyty określają, czy omawiane procedury gwarantują, w możliwym zakresie, że produkty pochodzenia zwierzęcego:

a) są zgodne z kryteriami mikrobiologicznymi ustanowionymi w prawodawstwie wspólnotowym;

b) są zgodne z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym pozostałości, zanieczyszczeń i substancji zakazanych;

c) nie zawierają zagrożeń fizycznych, takich jak ciała obce.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wykazała, że organy nie naruszyły procedur dotyczących urzędowych kontroli obowiązujących w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi, określonych we wskazanym powyżej rozporządzeniu (WE) nr 854/2004.

Prawo Wspólnotowe przewiduje instrumenty prawne oraz instytucje prawne, których celem jest wspomożenie podmiotu na drodze przestrzegania prawa żywnościowego. Do powyższych należy zaliczyć przykładowo zasady HACCP oraz instytucję urzędowego lekarza weterynarii. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Z ust. 2 wynika, że zasady HACCP określone w ust. 1 obejmują:

a) określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów;

b) określanie krytycznych punktów kontroli w działaniu lub działaniach, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub do ograniczenia go do akceptowalnych poziomów;

c) ustanowienie limitów krytycznych w punktach kontroli krytycznej, które oddzielają poziom akceptowalny od nieakceptowalnego w celu zapobieżenia, wyeliminowania lub ograniczenia zidentyfikowanych zagrożeń;

d) ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli;

e) ustanowienie działań naprawczych, gdy monitoring wykazuje, że krytyczny punkt kontroli jest poza kontrolą;

f) ustanowienie procedur, które powinny być regularnie wykonywane, w celu sprawdzenia, czy środki wyszczególnione w lit. a - e działają skutecznie; oraz

g) ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnych do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa sektora spożywczego w celu wykazania skutecznego stosowania środków wyszczególnionych w lit. a - f.

Przepis art. 5 ust. 1 Rozporządzenia nr 852/2004 nakłada na przedsiębiorstwo sektora spożywczego obowiązek opracowania, wykonywania i utrzymania stałej procedury lub procedury na podstawie zasad HACCP. Z przytoczonego powyżej przepisu ust. 2 art. 5 wynika, że w systemie HACCP winny być uwzględnione m.in. krytyczne punkty kontroli oraz ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli. Wykładnia przytoczonego przepisu prawa, wskazuje iż system HACCP ma na celu zapobieżenie oraz wyeliminowanie sytuacji, w których może dojść do zagrożenia życia lub zdrowia konsumenta. Trwająca przez kilka miesięcy sytuacja faktyczna, w której na skutek istniejących nieprawidłowości może dojść do zagrożenia życia lub zdrowia konsumenta, dowodzi, że założenia wprowadzonego systemu bądź nie są przestrzegane, bądź jego uregulowania nie są prawidłowe. Z ustaleń kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie wynika, że pomimo zaistniałych nieprawidłowości, skarżąca nie opracowała procedur HACCP w kierunku wyeliminowania nieprawidłowości.

Dodatkowo trzeba wskazać, że przepisy Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 ustanawiają ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych (art. 1 pkt 1). Załącznik II wprowadza ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie Załącznik I, przy czym rozdział I Załącznika II stosuje się do wszystkich pomieszczeń żywnościowych (z wyjątkiem tych, do których stosuje się rozdział III), a rozdział II stosuje się do wszystkich pomieszczeń, gdzie przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza żywność (z wyjątkiem miejsc spożywania i pomieszczeń, do których stosuje się rozdział III). Załącznik I w części A ust. 4 stanowi, iż przedsiębiorstwa sektora spożywczego, w szczególności produkujące produkty pochodzenia zwierzęcego podejmują odpowiednie działania, według potrzeb w celu utrzymania obiektów używanych w powiązaniu z produkcją podstawową i działaniami powiązanymi w czystości oraz w miarę potrzeby po wyczyszczeniu, dezynfekowania ich we właściwy sposób. Załącznik II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 określa szczegółowe wymagania dla pomieszczeń żywnościowych, stanowiąc w rozdziale I w punkcie 1, że pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej. Szczegółowe wymogi dotyczą wyposażenia, wystroju konstrukcji, rozmieszczenia i wielkości pomieszczeń żywnościowych (pkt 2) – w odniesieniu do utrzymania, czyszczenia i/lub dezynfekcji, zapobiegania lub minimalizowania dostawania się zanieczyszczeń; ochrony przed gromadzeniem się brudu i tworzeniem pleśni; zapewnienia utrzymywania środków spożywczych we właściwej temperaturze. W rozdziale II odnoszącym się do pomieszczeń, w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze przewiduje się szczegółowe (wymienione przykładowo) wymagania dotyczące stanu powierzchni podłóg a także powierzchni ścian - z koniecznością uwzględnienia łatwości czyszczenia i w miarę potrzeby dezynfekcji (pkt 1 lit. a, b); sufitów, okien i drzwi (pkt 1 lit. c, d, e); innych powierzchni w obszarach, w których pracuje się z żywnością, które muszą być w dobrym stanie, łatwe do czyszczenia i w miarę potrzeb dezynfekcji (pkt 1 lit f).

W kontekście przytoczonych przepisów podnieść należy, że stwierdzone w wyniku kontroli w zakładzie nieprawidłowości wyczerpują dyspozycje przytoczonych w decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego przepisów Prawa Wspólnotowego. Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca nie zakwestionowała celowości, czy też słuszności zastosowania powyższych przepisów Prawa Wspólnotowego, jak też stwierdzonych naruszeń jego norm. Jedynym zarzutem skarżącej dotyczącym zastosowania regulacji wspólnotowych jest wskazanie, że przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. straciły moc od dnia 4 marca 2011 r., a tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zarzuca stronie nie posiadanie przez zakład wyposażenia spełniającego wymagania określone w uchylonym Rozporządzeniu (WE). Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że istotną zmianę w omawianym zakresie wprowadziło Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, uchylające Rozporządzenie nr 1774/2002 (WE), które obowiązuje od dnia 4 marca 2011 r. Zauważyć jednak należy (słusznie podniósł to organ odwoławczy), że Rozporządzenie 1069/2009 w art. 26 ust.1.3 utrzymuje dotychczasowy obowiązek posiadania przez zakład wyposażenia oraz procedur postępowania z ubocznymi produktami na każdym etapie ich powstawania w sposób wykluczający możliwość zanieczyszczenia żywności, w tym materiałem szczególnego ryzyka. W związku z powyższym zarzut nieposiadania przez zakład wyposażenia spełniającego wymagania określone w uchylonym rozporządzeniu, jest niezasadny.

Rację ma skarżąca wskazując, że niektóre przepisy stanowiące podstawę sporządzenia listy kontrolnej SPIWET zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (są to: Rozporządzenie w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej - uchylenie z dniem 7 marca 2009 r. oraz Rozporządzenie w sprawie procedur urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego przeprowadzanych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej – uchylenie z dniem 10 lipca 2009 r.). Jednakże powyższa okoliczność nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przede wszystkim z tego względu, iż powyżej wskazane przepisy nie stanowiły podstawy prawnej decyzji wydanych w toku przeprowadzonego postępowania przez organy inspekcji weterynaryjnej. Również sam fakt wymienienia powyższych aktów prawnych na druku (jak się okazuje nieaktualnym) listy kontrolnej SPIWET nie mógł przesądzić o treści ustaleń pokontrolnych i treści wydanych na ich podstawie orzeczeń organów, bowiem stwierdzone naruszenia prawa (przede wszystkim prawa wspólnotowego) determinowały organy administracji do odmowy zatwierdzenia zakładu. Zauważyć w tym miejscu należy, że zadania, organizację i tryb działania inspekcji weterynaryjnej określa ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Realizuje ona zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 2 cyt. ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej prawodawstwo weterynaryjne, o którym mowa w tej ustawie, są to przepisy Unii Europejskiej dotyczące zdrowia zwierząt zdrowia publicznego w zakresie weterynarii, a także przepisy wdrażające lub wykonujące te przepisy, w szczególności przepisy o kontroli weterynaryjnej w handlu, produktach pochodzenia zwierzęcego, ochronie zdrowia zwierząt. Zadania inspekcji weterynaryjnej wykonywane są w sposób określony w art. 3 tej ustawy. Powyższy przepis przewiduje, że inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wymaganiami weterynaryjnymi przy ich produkcji, umieszczaniu na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej. Konstatując powyższe należy wskazać, że orzekające w niniejszej sprawie organy weterynaryjne działały w granicach swojej właściwości rzeczowej dokonując kontroli zakładu oraz weryfikując spełnienie wymagań weterynaryjnych przy produkcji (produktów pochodzenia zwierzęcego). Wyniki kontroli weterynaryjnej stanowią zaś podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych i wydania decyzji. Urzędową kontrolę przeprowadza zatem właściwy organ weterynaryjny w celu weryfikacji przestrzegania przez podmioty działające na rynku spożywczym wymogów, w szczególności określonych w Rozporządzeniu (WE) nr 852/2004.

Rozważania dotyczące zarzutów skargi wskazujących na liczne naruszenia norm prawa procesowego należy poprzedzić wskazaniem, iż jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1 poz. 35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i rozstrzyga sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotnym jest zauważyć, że w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. II SA 49/92 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (również: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W niniejszej sprawie przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) z związku z twierdzeniem skarżącej o usunięciu stwierdzonych w czasie pierwszej kontroli uchybień. Twierdzenie o spełnieniu wymagań, jak słusznie podkreślił to organ odwoławczy, stanowiło istotną zmianę stanu faktycznego w stosunku do ustaleń organu pierwszej instancji, co obligowało organ kasacyjny do jego weryfikacji w trybie kontroli (przeprowadzenie kontroli świadczy również o tym, że organ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - wyrażoną w art. 7 k.p.a. - podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a.). Kontrola ta nie potwierdziła przygotowania zakładu do produkcji. Ta zaś okoliczność w pełni uprawniała organ odwoławczy do podjęcia merytorycznej decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia zakładu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., gdyż prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji należycie uzasadnił wydaną przez siebie decyzję. Z kolei decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zawiera właściwe oznaczenie strony postępowania, prawidłowo podaje podstawę prawną rozstrzygnięcia, w sposób logiczny omawia motywy podjętego rozstrzygnięcia i zawiera pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie jest ponadto zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. polegający na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, w szczególności nie okazanie wykonanych przez organ, podczas kontroli zdjęć. Z akt sprawy wynika (k. 4 akt administracyjnych), że po zakończeniu kontroli, zdjęcia z przeprowadzonej kontroli udostępniono skarżącej – były one omawiane i komentowane. Ponadto zdjęcia z kontroli zostały, za zgodą skarżącej, po przeniesieniu z komputera na nośnik, odebrane przez jej syna. Ponadto, skarżąca prowadziła korespondencję z organami inspekcji, uczestniczyła w dniu "[...]" w spotkaniu z Wojewódzkim Zespołem Weterynarii (miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z opisem zdjęć wykonanych podczas kontroli), podczas którego miała możliwość wypowiedzenia się. Skarżąca nie wskazała również, jakiej konkretnej czynności procesowej została pozbawiona przez organ i wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, publ. LEX Nr 351055). Mając powyższe na względzie w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Dodać należy, że organy pierwszej i drugiej instancji podjęły w ramach prowadzonego postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Reasumując, zaskarżona decyzja, jak też decyzją ją poprzedzająca, nie naruszają prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Błędne powołanie jednostki redakcyjnej w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, tj. zamiast "pkt 2" podano "poz. 2" nie stanowi istotnego naruszenia prawa kwalifikującego decyzje do jej uchylenia, powyższy błąd należy, co najwyżej uznać jako oczywistą omyłkę pisarską. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji