Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 493/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn – Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 30 listopada 2017 r., nr XXXI/324/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gietrzwałd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie wywiódł skargę na Uchwałę nr XXXI/324/2017 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gietrzwałd, zaskarżając ją w całości.

Uchwale zarzucono, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 i art. 5

ustawy z dnia 13 września 1996 r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także

§ 29 i § 143, w zw. z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i art. 7, 84 oraz 87 Konstytucji RP poprzez niedopełnienie i przekroczenie delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji w sytuacji gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu w szczególności poprzez:

1) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 uchwały poprzez wskazanie, iż

brzmienie Regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie Gminy Gietrzwałd określa załącznik do niniejszej uchwały Regulaminu, co stoi w sprzeczności z treścią

§ 143, w zw. z § 29 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

2) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie, modyfikację oraz

określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 4-7 Regulaminu, a którymi posługuje się

ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

3) niewypełnienie i przekroczenie upoważniania ustawowego w § 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 4

Regulaminu poprzez niewskazanie rodzaju i minimalnej pojemności worków i pojemników

dla właścicieli nieruchomości oraz poprzez niedookreślone wskazanie, "że z terenu

nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy odpady będą odbierane w każdej ilości"

jak i wskazanie, iż to "właściciele domków letniskowych lub innych nieruchomości

wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe zobowiązani są dostosować liczbę i pojemność do gromadzenia odpadów do miesięcznego odbioru", co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 2, który wprost wskazuje, iż Regulamin winien określać rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych jak i liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

4) przekroczenie upoważniania ustawowego w § 5 ust. 7 pkt 7 Regulaminu poprzez

stwierdzenie, iż zabrania się mieszania odpadów niebezpiecznych wraz z innymi odpadami

komunalnymi, co stanowi nieuprawnione modyfikowanie i powielanie przepisów zawartych

w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., tj. art. 5 bądź rozporządzeniu, jak choćby w art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, czyli aktach prawnych wyższego rzędu;

5) przekroczenie upoważniania ustawowego w § 5 ust 7 pkt 9,10 oraz § 8 pkt 1 lit. i oraz lit. j, jak i § 10 ust. 3, 4 Regulaminu poprzez odesłanie do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, co stanowi nieuprawnione odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nieprzewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego, a także poprzez nieuprawnioną ingerencję w prawa obywateli i materię dotyczącą umów między podmiotami, a dotyczącą wskazania, iż zużyte opony należy pozostawić w serwisie samochodowym przy wymianie ogumienia, bądź w przypadku zakupu nowego sprzętu elektronicznego zużyty sprzęt tego samego rodzaju można pozostawić u sprzedawcy w sklepie lub hurtowni, zaś sprzęt oraz odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe, wielkogabarytowe będą "odbierane przez podmiot uprawniony na podstawie dodatkowej umowy";

6) niewypełnienie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 pkt 3, 6-9 Regulaminu poprzez

pominięcie i niewskazanie minimalnej pojemności pojemników na odpady biodegradowalne i zielone, budowalno-remontowe i rozbiórkowe jak i odpady takie jak lekarstwa, zużyte baterie i akumulatory, chemikalia;

7) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 6 Regulaminu poprzez ustalenie, iż

wywóz popiołu zgromadzonego w osobnym pojemniku odbywać się będzie na pisemny

wniosek właściciela nieruchomości, co stanowi nieuprawnione nałożenie obowiązku na

właścicieli nieruchomości, jak i pominięcie w regulacji, wbrew wymogowi równości wobec

prawa i sprawiedliwości społecznej, faktu, iż nie każdy podmiot z różnych względów ma

możliwość (jak np. osoby starsze, niepełnosprawne) i jest tym zainteresowany by jedynie w formie pisemnej zawiadamiać o konieczności wywozu popiołu;

8) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 2 i 3 Regulaminu poprzez ustalenie, iż właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do odbierania odpadów komunalnych, worki i pojemniki z wyselekcjonowanymi odpadami oraz pojemniki z wyselekcjonowanym popiołem, na czas odbierania tych odpadów, na zewnątrz ogrodzenia posesji lub altankach wyposażonych w drzwiczki zewnętrzne przylegające bezpośrednio do chodnika lub ulicy, co stanowi nieuprawnione nałożenie obowiązku na właścicieli i wkroczenie w materię właściwą dla umów, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, faktu, iż nie każdy podmiot z różnych względów ma możliwość (jak np. osoby starsze, niepełnosprawne) i jest tym zainteresowany;

9) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 4 Regulaminu poprzez

niedoprecyzowane odesłanie do § 7 ust. 1 Regulaminu, z którego to nie wynika w jakiej

odległości od ogrodzenia posesji winny stać kosze uliczne, a co za tym idzie błędne wskazanie, iż to właściciele nieruchomości jako podmioty prywatne a nie publiczne winni wystawiać kosze uliczne, a nie pojemniki czy też worki;

10) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 lit d Regulaminu poprzez

wprowadzenie odstępstwa od ustalonej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych zawartej w § 8 ust. 1 lit a-c Regulaminu w przypadku nieprzejezdności dróg z zabudowy kolonijnej;

11) przekroczenie upoważniania ustawowego w § 16 ust. 1 Regulaminu poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację treści art. 4 ust 6 u.c.p.g, bo do powyższego upoważnienia nie należało powielanie przepisów ustawowych zawartych w ustawie;

12) przekroczenie upoważniania ustawowego w § 16 ust. 2 Regulaminu poprzez odesłanie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, co stanowi nieuprawnione odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nieprzewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego;

13) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 3 Regulaminu poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków w postaci usuwania zanieczyszczeń w szczelnych, nieulegających szybkiemu rozkładowi torbach, co jest wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, gdyż nie uwzględnia faktu, iż nie każdy podmiot z różnych względów ma możliwość spełnić ww. obowiązek, jak np. osoby niewidome;

14) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu poprzez

wskazanie, iż posiadacz zwierząt gospodarskich zobowiązany jest do niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników sąsiednich nieruchomości, co bezprawnie wkracza w materię uregulowaną kodeksem cywilnym odnoszącą się do stosunków sąsiedzkich;

15) niewypełnienie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. poprzez

pominięcie w Regulaminie zapisów dotyczących regulacji uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j Dz. U. z 2019 r,. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j Dz. U. z 2017 r,. poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz 1289), u.c.p.g.. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.

Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętymi regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę regulację

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zasadniczego zarzutu skargi wskazującego na przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 uchwały poprzez uregulowanie, iż brzmienie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gietrzwałd określa załącznik do niniejszej uchwały. Nie jest to zarzut zasadny. W ocenie Sądu zamieszczenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku jako załącznika do uchwały w sprawie przyjęcia takiego regulaminu nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, w tym przepisami dotyczącymi techniki legislacyjnej. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią § 143 w zw. z § 29 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady

Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w załącznikach do uchwały umieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W przedmiotowym zaś wypadku w załączniku do uchwały określono merytoryczną treść, która powinna znajdować się w samej uchwale.

Zamieszczenie treści regulaminu w załączniku do przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wpływa na zgodność jego treści z prawem. Ponadto taka utarta powszechnie praktyka nie jest sprzeczna z zasadami techniki legislacyjnej i w żaden sposób nie wpływa na interpretację treści takiego regulaminu. Przywołane zaś przez skarżącego przepisy wskazują jedynie, co w szczególności może być określone w załączniku do uchwały, nie wyliczając tych elementów w sposób enumeratywny. Tym samym nie wykluczono, że Regulamin utrzymania czystości i porządku może stanowić załącznik do takiej uchwały.

Wymaga wyjaśnienia również, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zaś uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia nieważności (vide: wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1507/17, dostępny w CBOSA).

Dokonując analizy przedmiotowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku trzeba dojść do wniosku, że nie wyczerpuje on delegacji ustawowej, na podstawie której został wydany, ponieważ nie reguluje wszystkich zagadnień wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nie zawarto bowiem na przykład zapisów, które odnosiłyby się do kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nie zrealizowano zatem w pełny delegacji ustawowej ustanowionej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Już ten sam brak skutkował koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Dokonując natomiast oceny poszczególnych zakwestionowanych w skardze przepisów Regulaminu, dostrzec trzeba, co słusznie podniósł skarżący, że w Regulaminie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie, modyfikację oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 4-7 Regulaminu (pojęcia zabudowy wielorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej, zabudowy kolonijnej, zabudowy rekreacji indywidualnej), a którymi posługuje się ustawa szczególna.

Rację ma również skarżący, że doszło do przekroczenia upoważniania ustawowego w § 5 ust. 3 oraz ust. 4 Regulaminu poprzez niejasne i niedookreślone wskazanie, "że z terenu nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy odpady będą odbierane w każdej ilości" a także uznanie, iż to "właściciele domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe zobowiązani są dostosować liczbę i pojemność do gromadzenia odpadów do miesięcznego odbioru", co jest sprzeczne z art. 4 ust. 2, który wprost nakazuje, iż Regulamin winien określać rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, jak i liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Dopuszczono się również przekroczenia upoważniania ustawowego poprzez

stwierdzenie w § 5 ust. 7 pkt 7 Regulaminu, iż zabrania się mieszania odpadów niebezpiecznych wraz z innymi odpadami komunalnymi, co niewątpliwie stanowi nieuprawnioną modyfikację i powtórzenie przepisów zawartych w art. 5 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.

Zasadnie również podniesiono w skardze, że doszło do przekroczenia upoważniania ustawowego w § 5 ust. 7 pkt 9,10 oraz § 8 pkt 1 lit. i oraz lit. j, jak i § 10 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez nieuprawnione odesłanie do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym

sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, jak również poprzez ingerencję w materię umów między podmiotami, a dotyczącą wskazania, iż zużyte opony mogą być pozostawiane w serwisie samochodowym przy wymianie ogumienia bądź w przypadku zakupu nowego sprzętu elektronicznego zużyty sprzęt tego samego rodzaju można pozostawić u sprzedawcy w sklepie lub hurtowni, czy wskazanie, że odpady wielkogabarytowe oraz budowlano-remontowe i rozbiórkowe mogą być odbierane przez podmiot uprawniony na podstawie dodatkowej umowy.

Dalej podnieść należy, że organ przekroczył również upoważnienie ustawowe zawarte w § 5 ust. 6 Regulaminu poprzez ustalenie, iż wywóz popiołu zgromadzonego w osobnym pojemniku odbywać się będzie na pisemny wniosek właściciela nieruchomości. Zgodzić się trzeba, że tak skonstruowana regulacja prawna stanowi nieuprawnione nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości, jak również nieuwzględnienie, że nie każdy podmiot, z różnych niezależnych od siebie powodów, ma możliwość zawiadomienia w formie pisemnej o konieczności wywozu popiołu. Dotyczy to takich grup osób, jak osoby chore czy też niepełnosprawne.

Natomiast nie można w pełni podzielić zarzutu dotyczącego niewypełnienia upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 pkt 3, 6-9 Regulaminu poprzez pominięcie i niewskazanie minimalnej pojemności pojemników na odpady biodegradowalne i zielone, budowalno-remontowe i rozbiórkowe jak i odpady takie jak lekarstwa, zużyte

baterie i akumulatory, chemikalia.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika, że regulamin obowiązkowo określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych "na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników".

Jeśli dopuszczalne jest gromadzenie określonego rodzaju odpadów na terenie nieruchomości, to tym samym organ gminy na podstawie przywołanego wyżej upoważnienia ustawowego powinien również określić pojemność pojemników na te odpady. Tak jest w przypadku odpadów biodegradowalnych i zielonych, które mogą być gromadzone na terenie nieruchomości w oparciu o § 5 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały. Ponadto jeśli organ dopuszcza możliwość gromadzenia odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych, to powinien również określić pojemność pojemników przeznaczonych na te odpady. W § 5 ust. 7 pkt 8 Regulaminu uregulowano bowiem, że odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe należy przekazać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub gromadzić w pojemnikach do tego przeznaczonych znajdujących się na terenie nieruchomości lub w miejscu wyznaczonym przez zarządcę nieruchomości.

Nieuprawnione są natomiast zarzuty skargi odnoszące się do nieokreślania pojemności pojemników na takie odpady jak: przeterminowane lekarstwa, zużyte baterie i akumulatory oraz chemikalia. Odpadów tych bowiem nie wolno zbierać na terenie nieruchomości. W Regulaminie powinny natomiast znaleźć się zapisy określające szczegółowy sposób pozbywania się tego rodzaju odpadów (jak np. przeterminowane lekarstwa).

Poza zakres upoważnienia ustawowego nie wykraczają także zapisy § 7 pkt 1 oraz § 10 pkt 2 Regulaminu poprzez ustalenie w nich, iż właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do odbierania odpadów komunalnych, worki i pojemniki z wyselekcjonowanymi odpadami oraz pojemniki z wyselekcjonowanym popiołem, na czas odbierania tych odpadów, na zewnątrz ogrodzenia posesji lub altankach wyposażonych w drzwiczki zewnętrzne przylegające bezpośrednio do chodnika lub ulicy oraz zapisy § 10 pkt 3 Regulaminu określające, że odpady wielkogabarytowe odbierane muszą być wystawione w dniu odbioru przed wejściem na teren nieruchomości lub w miejscu wyznaczonym do tego celu przez zarządcę w zabudowie wielorodzinnej lub przekazane do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Sąd uznał, że powyższe zapisy Regulaminu stanowią prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g., bowiem określony w tym przepisie obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny oraz warunek udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, są dopuszczalne i stanowią racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów. Niemniej jednak zapisy § 7 pkt 1 i § 10 pkt 2 są w swej treści identyczne, co z pewnością nie stanowi wypełnienia zasady prawidłowej legislacji.

Natomiast w § 7 pkt 4 Regulaminu przekroczono upoważnienie ustawowe, ponieważ przepis ten w sposób nieprecyzyjny odsyła do § 7 pkt 1 Regulaminu. Ponadto treść § 7 pkt 4 Regulaminu ma znaczenie czysto informacyjne i zarazem odsyłające, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nieprzewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Rację ma również Prokurator wskazując, że poza zakres upoważnienia ustawowego wychodzą zapisy § 8 pkt 1 lit d uchwały poprzez wprowadzenie odstępstwa od ustalonej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych zawartej w § 8 pkt 1 lit. a - c w przypadku nieprzejezdności dróg z zabudowy kolonialnej. Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, że powyższe odstępstwo powinno być uregulowane przez Redę w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 6r u.c.p.g., który stanowi w ustępie trzecim, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Doszło również do przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w § 16 ust. 1 Regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego przez utrzymywane zwierzęta. Jest to modyfikacja art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., według którego Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak już zaś wcześniej wskazano, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Podobnie odesłanie w § 16 ust. 2 Regulaminu do przepisu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) wychodzi poza granicę upoważnienia ustawowego, stanowiąc nieuprawnione odesłanie do systemu prawnego i materii uregulowanej ustawowo.

Bezpodstawne było także nałożenie w § 16 ust. 3 Regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków w postaci usuwania zanieczyszczeń w szczelnych, nie ulegających rozkładowi torbach. Przepis ten na co słusznie wskazuje skarżący - wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej - nie uwzględnia faktu, iż nie każdy podmiot z różnych względów ma możliwość spełnić ww. obowiązek, jak np. osoby niewidome.

Doszło również do przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, że posiadacz zwierząt gospodarskich zobowiązany jest do niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników i użytkowników sąsiednich nieruchomości. Słusznie podniósł skarżący, że takie uregulowanie bezprawnie wkracza w materię uregulowaną

kodeksem cywilnym odnoszącą się do stosunków sąsiedzkich.

Jak już wspomniano, poza wskazanymi konkretnymi naruszeniami prawa przez poszczególne zapisy Regulaminu, cały Regulamin nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, a to oznacza, że zaskarżony akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia nieważności w całości.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku.