Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 105/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt

administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" na mocy

art. 219, w trybie art. 123 - 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego, Wójt Gminy "[...]" odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Postanowienie to zapadło w wyniku złożenia przez W. B. wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany sposobu użytkowania części usługowej istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie

jednorodzinnej, na część mieszkalną jednorodzinną. Wniosek dotyczył zabudowy

znajdującej się na terenie działki oznaczonej nr ew. "[...]", zlokalizowanej w obrębie

‘[...]", gmina "[...]".

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zostało wydane po kilkukrotnym

uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowień

Wójta Gminy "[...]", wydanych w tej samej sprawie. Organ I instancji rozpatrując

ponownie sprawę, wydał identyczne rozstrzygnięcie i podtrzymał argumentację

zawartą we wcześniejszych postanowieniach. Organ stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy na działce oznaczonej w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego symbolem MN.U może istnieć wyłącznie zabudowa

spełniająca zarówno funkcję mieszkaniowo-usługowa, czy również zabudowa

spełniająca funkcję mieszkalną lub usługową. Organ I instancji wyjaśnił, że jest to kwestia sporna, której rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej

stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. W sytuacji gdy problematyka, której

dotyczy zaświadczenie jest sporna, budzi wątpliwości organu, wydanie zaświadczenia

zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Organ I instancji wyjaśnił, że nie podziela

poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stoi na stanowisku, że działka

Inwestora oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako

"teren zabudowy mieszkalno-usługowej" wymaga, aby realizowana na nim zabudowa

zachowała obie funkcje. Takie rozumienie zapisu "mieszkalno-usługowa" uzasadnione

jest stosowanymi technikami prawodawczymi.

Na powyższe postanowienie w dniu ‘[...]" zażalenie złożył W.

B. Skarżący zarzucił obrazę prawa materialnego i procesowego polegające na ponownym wydaniu odmownego postanowienia wydania zaświadczenia o żądanej

treści, mimo że Samorządowej Kolegium Odwoławcze w postępowaniu

odwoławczym dokonało prawidłowej wykładni pojęcia "zabudowa mieszkalno-

usługowa", które umożliwia wydanie wnioskowanego zaświadczenia zgodnie z żądaniem. W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium

Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy "[...]" i przekazało

sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie uwzględnił wytycznych

wskazanych w poprzednim orzeczeniu kasatoryjnyrn, dotyczących rozumienia pojęcia

"zabudowy mieszkalno-usługowej". Organ II instancji wskazał, że zaświadczenia, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, o które wnosi skarżący,

stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa

materialnego. Organ obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność

zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu

miejscowego i dokonać w istocie interpretacji postanowień planu w odniesieniu do

konkretnego stanu faktycznego. Organ II instancji wyjaśnił, że przy układaniu

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planach wprowadza się podstawowe przeznaczenie dla danego terenu. Działka o nr ew. "[...]" znajduje się w granicach kwartału oznaczonego symbolem 6MN.U - "teren projektowanej zabudowy

mieszkalno-usługowej na zasadach określonych przez państwową inspekcję sanitarną.

Wskazane usługi gastronomiczno-handlowe". Żadne zapisy planu nie określały

udziału poszczególnych funkcji, ani nie wskazywały która z nich ma stanowić funkcję

dominującą. Brak jest też jakichkolwiek zapisów precyzujących, czy funkcje te mogą

być lokalizowane jako odrębne budynki, czy muszą stanowić połączenie obu funkcji w jednym budynku. Organ II instancji uchylając postanowienie wskazał, że podtrzymuje

swój dotychczasowy pogląd prawny, że na danym terenie może być realizowana

zarówno zabudowa mieszkalno-usługowa, jak i mieszkalna lub usługowa.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę

złożył Prokurator Rejonowy. Skarga została złożona w dniu 17 grudnia 2015 r.

za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący

zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. art.

71 ust. 2 pkt 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.),

poprzez bezzasadne przyjęcie, że Wójt Gminy "[...]", biorąc pod uwagę stan faktyczny

sprawy, jest zobowiązany do wydania wnioskodawcy zaświadczenia o zgodności

zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy

prawidłowa wykładnia przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że brak jest

podstaw prawnych dla wydania takiego zaświadczenia. W uzasadnieniu Prokurator

Rejonowy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło

zażalenie Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", podtrzymując argumentację z poprzednio wydanych postanowień uchylających decyzje organu I instancji. Skarżący

zarzucił SKO, że błędnie uznało, iż organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco

przyczyn odmowy wydanego zaświadczenia, a stwierdzenia w nim zawarte są dość

lakoniczne i w zasadzie sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Kolegium oraz

do wskazania, że zaświadczenie stanowiłoby rozstrzygnięcie kwestii spornej. Skarżący,

po przytoczeniu wybranych fragmentów z postanowienia Samorządowego Kolegium

Odwoławczego, a także z postanowienia Wójta Gminy ‘[...]" odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia wskazał, że podziela stanowisko, zgodnie z którym

zaświadczenie wydane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane

stanowi nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wymaga dokonania wykładni

przepisów przez organy administracji publicznej. Skarżący wskazał, że działka o nr

ew. ‘[...]" położona w obrębie geodezyjnym "[...]" stanowi teren projektowanej

zabudowy mieszkalno-usługowej i realizowana na niej zabudowa musi spełniać

wymogi planu i zachować obie funkcje, tj. mieszkalną i usługową. Normy języka

polskiego wskazują, że użycie w pisowni łącznika w stosunku do dwóch wyrażeń

oznacza nakaz łącznego rozpatrywania obu użytych pojęć. Określenie mieszkalno-

usługowe jest zapisem przymiotników złożonych z dwóch członów równorzędnych

znaczeniowo. Gdyby zaś chciano nadać któremuś z przymiotników nierównorzędne

znaczenie należałoby uzupełnić tego rodzaju zapis o precyzyjne sformułowanie w zakresie tego, który z przymiotników ma charakter dominujący, lub który z nich może

istnieć oddzielnie. Skarżący odwołuje się do § 7 załącznika do rozporządzenie Prezesa

Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej,

który stanowi, że zdania w ustawie, co tyczy się również aktów niższej rangi, powinny

być redagowane zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego,

unikając zdań wielokrotnie złożonych. Jednocześnie brak jest powodów tak prawnych

jak i celowościowych, aby w aktach prawnych stanowionych przez jednostki

samorządu terytorialnego stosować inne standardy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U. z 2012 r., poz.

270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują

kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych

sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami,

wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zapadłych w niniejszej

sprawie należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej

sprawie stanowił art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z brzmieniem przywołanego artykułu zmiana sposobu użytkowania obiektu

budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu

budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie

wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu

użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy

zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaświadczenie o zgodności zamierzonego

sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zakwalifikować jako

zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).

Zaświadczenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednak wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności

zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego nie wystarczy przytoczenie w zaświadczeniu samych zapisów planu. W niniejszym

zaświadczeniu organ wskazany w komentowanym przepisie powinien dokonać analizy

i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu.

Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu

prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 §

2 pkt 1 k.p.a. Zaświadczenie, o którym mowa wart. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo

budowlane oraz jemu podobne stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot

wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają

też wykładni przepisów prawa materialnego je kreujących. Dlatego organ wydający

zaświadczenie na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obowiązany

jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu

użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonania w istocie

interpretacji postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/2011, Lexis.pl nr 5143162).

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu

zaistniałego między organem I instancji, a organem II instancji ma rozumienie zapisu

dokonanego w miejscowym planie oznaczenia zagospodarowania przestrzennego,

określającego działkę Inwestora jako "teren zabudowy mieszkalno-usługowej"

(oznaczoną symbolem 6MN.U). Sąd rozważając argumentację przywoływaną przez

organ I instancji, organ odwoławczy, a także przez skarżącego Prokuratora

Rejonowego uznał, że prawidłowa wykładnia przepisów prawa i zapisów

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do następujących

wniosków. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się

obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym

przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z treścią § 9

rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów,

które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu

rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz

granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie w projekcie rysunku planu

miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, możliwe jest ustalenie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani przepisy przywołanego

rozporządzenia, nie ustanawiają żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju

przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, iż w planie miejscowym określa się

obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym

przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Załącznik nr 1 do

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego

zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr

164, poz. 1587) określa jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące

przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu

miejscowego. Powyższe oznacza możliwość wprowadzenia w projekcie planu innych

oznaczeń przeznaczenia terenów, w szczególności oznaczeń dotyczących terenów,

których przeznaczenie ma mieć charakter mieszany. Określenie dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zabudowa mieszkalno-

usługowa, charakteryzuje teren na jakim może istnieć zabudowa o danym sposobie

użytkowania. Termin ten nie charakteryzuje konkretnego zabudowania usytuowanego

na danej działce, które może spełniać funkcję mieszkalną lub usługową, jak również

mieszkalno-usługową. Taka funkcja zabudowy mieści się w przeznaczeniu

określonym w planie. Termin użyty w planie oznacza jedynie, że na danej działce

może powstać zabudowa o charakterze wskazanym w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa interpretacja zapisów miejscowego

planu, a w tym przypadku zapisu o terenie zabudowy mieszkalno-usługowej

(oznaczonej symbolem 6MN.U), musi być dokonana w kontekście przysługującego

Inwestorowi prawa własności. Zgodnie z art. 64 Konstytucji własność może być

ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W tym wypadku nie sposób doszukać się zapisu ustawowego, który określałby, że mieszana funkcja zabudowy ogranicza właściciela nieruchomości do wybudowania budynku spełniającego łącznie wymienione funkcje. Nie stanowią takiej podstawy w szczególności przepisy przywołane w treści uzasadnienia. Takie

określenie daje właścicielowi jedynie uprawnienie do wybudowania budynku, którego

sposób użytkowania mieści się w określonym charakterze zabudowy danego terenu, w tym przypadku mieszkalno-usługowym. Taką interpretację tego zapisu potwierdza

również metoda wykładni argumentu m a maiori ad minus, zgodnie z którą jeśli właścicielowi wolno więcej, dozwolone jest użytkowanie budynku spełniającego

funkcje mieszkalno-usługową, to wolno mu również mniej, czyli dozwolone jest

użytkowanie budynku o funkcji mieszkalnej lub usługowej. Taka interpretacja

odpowiada normom języka polskiego, jak również normom wykładni języka prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy I i II instancji uwzględnią uwagi

zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny

oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę.