Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 914/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2017 rok 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz M. W. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2017, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

31 maja 2017 r. M. W. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2017.

15 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego w Ł. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia, czy nie nastąpiło sztuczne podzielenie gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia. W odpowiedzi strona 10 kwietnia 2018 r. złożyła dokumenty dotyczące prowadzonego przez nią gospodarstwa.

11 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., w którym poinformowano, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł. prowadzi śledztwo o sygnaturze akt [...] w sprawie uzyskiwania m.in. przez M. W. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat w wyniku przedłożenia potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne.

21 maja 2018 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu, wskazując, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa. Jako podstawę prawną dla zawieszenia postępowania z urzędu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. podał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

27 marca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynął wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania. Natomiast 24 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wystąpił do Prokuratury z zapytaniem, czy postępowanie jest nadal w toku. W odpowiedzi wpłynęło pismo Prokuratury Krajowej Ł. Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji z dnia 26 maja 2020 r.

Następnie [...] r. organ I instancji wydał postanowienie o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu. W ocenie organu na dzień wydania postanowienia nie powstała żadna okoliczność, która zmieniłaby stan prawny lub faktyczny prowadzonego postępowania w sprawie płatności na 2017 r. Prowadzone przez [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji śledztwo nie zostało zakończone i pozostaje w toku.

W wyniku rozpoznania zażalenia strony zaskarżonym postanowieniem Dyrektor OR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jako podstawę zawieszenia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz że organ I instancji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa. 26 marca 2020 r. strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że śledztwo w sprawie, na którą powołał się organ zostało zamknięte, a do sądu skierowano akt oskarżenia.

W związku z powyższym, pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wystąpił do Prokuratury z zapytaniem, czy postępowanie dotyczące strony nadal jest w toku. Prokuratura udzieliła informacji w powyższym zakresie, wskazując, że śledztwo jest kontynuowane, a zebrany materiał dowodowy został przekazany do odrębnego postępowania i skierowano akt oskarżenia do Sądu Okręgowego w Ł.. Wobec uzyskania ww. informacji organ l instancji uznał, że nie zachodzą podstawy do podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. Organ ocenił bowiem, że postępowanie karne nadal jest w toku, a zatem zawieszenie postępowania administracyjnego jest zasadne. Organ odwoławczy wskazał, że trafnie organ I instancji uznał, że postępowanie karne jest w toku, nie zakończyło się, lecz przeszło w inną fazę, wobec złożenia aktu oskarżenia do sądu. W związku z powyższym podjęcie zawieszonego postępowania wobec zakończenia śledztwa, w ten sposób, że do sądu karnego został wniesiony akt oskarżenia, w ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto Dyrektor OR ARiMR w Ł. podkreślił, że organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z urzędu wskazał, że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa. Użył zatem sformułowania "zakończenie śledztwa" nie zaś zakończenie postępowania karnego. Strona postąpiła zgodnie z informacją zawartą w treści samego postanowienia o zawieszeniu postępowania i po zakończeniu śledztwa złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania - na taką możliwość wskazywał bowiem sam organ w postanowieniu. Jak jednak zaznaczono już wcześniej, postępowanie karne nie zakończyło się, lecz przeszło w fazę sądową. Rozstrzygnięcie, od którego organ I instancji uzależniał wydanie decyzji w postępowaniu o przyznanie płatności jeszcze nie zapadło. W ocenie organu odwoławczego niejasne zdaje się zatem wskazywanie stronie, że zawieszone postępowanie będzie mogło zostać podjęte na jej wniosek po zakończeniu śledztwa, nie zaś po zakończeniu postępowania karnego. Organ odwoławczy uznał zatem, że momentem, który może wyznaczać zasadność podjęcia zawieszonego postępowania jest zakończenie postępowania karnego, nie zaś samego śledztwa.

Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zależne jest od zakończenia postępowania karnego w odniesieniu do skarżącego, przyjmując, że dopóki postępowanie karne jest w toku, niezależnie od fazy postępowania, dopóty rozstrzygnięcie w ramach postępowania administracyjnego nie może zostać wydane. Ujawnienie się czynu, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Możliwość wpływu czynu na wynik postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy sam czyn może stanowić podstawę odpowiedzialności i będzie wpływał bezpośrednio na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego. Bezpośredni wpływ na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego wywiera fałszowanie dokumentów, fałszywe zeznania itp. Postępowanie karne ma charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego wtedy, gdy sąd wiążąco musi wypowiedzieć się o zakwalifikowaniu jakiegoś zdarzenia jako przestępstwa, ale także wtedy, gdy ma wypowiedzieć się o przypisaniu sprawcy odpowiedzialności za nie z uwagi na przesłanki decydujące o tej odpowiedzialności (zawinienie, stopień szkodliwości społecznej czynu). Jeśli dla sposobu konkretyzacji normy prawa administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym okoliczności, o których wiążąco może wypowiedzieć się tylko sąd w sprawie karnej nie mają znaczenia, to brak jest też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zagadnienie prejudycjalne.

Organ wskazał, że w sprawie dotyczącej wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2017 zagadnieniem wstępnym było rozstrzygnięcie tego, czy wnioskodawca posłużył się fałszywymi dokumentami ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2017. Gdyby fakt posługiwania się fałszywymi dokumentami został potwierdzony orzeczeniem właściwego organu lub sądu, to niewątpliwie okoliczność ta miałaby wpływ na rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. Zatem organ, który zawiesił postępowanie na mocy postanowienia z dnia 19 czerwca 2020 r. nie naruszył prawa.

Organ wyjaśnił, że o tym, czy beneficjent posłużył się fałszywymi dokumentami ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2017 orzec może wyłącznie sąd karny, kompetencji w tym zakresie nie mają organy ARiMR. Do dalszego procedowania w przedmiocie przyznania stronie płatności na rok 2017 konieczne jest powzięcie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. informacji w tym przedmiocie. Informacja ta, by mogła zostać wykorzystana jako dowód w postępowaniu administracyjnym, winna przybrać formę prawomocnego orzeczenia w tym przedmiocie, a do wydania takiego aktu żaden z organów ARiMR nie jest umocowany.

Zdaniem organu II instancji słusznie organ I instancji podniósł, że rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii autentyczności dokumentów, a także przypisania winy i sprawstwa za zarzucany czyn z art. 297 § 1 k.k. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności na rok 2017 jest zależne od rozstrzygnięcia, które zapadnie przed sądem karnym. W związku z powyższym zasadnie odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. sygn. III SA/Łd 817/20 uchylił postanowienia I i II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę 28 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Natomiast [...] r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał postanowienie o zwieszeniu postępowania z urzędu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Ł. sygn. [...].

W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 144 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ odwołał się do treści ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w analizowanym stanie faktycznym w dniu 31 maja 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Co więcej, w toku postępowania strona dołączyła do akt sprawy dokumenty w celu udowodnienia, iż prowadzi gospodarstwo rolne i nie stworzyła sztucznych warunków do uzyskania dopłat. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Strona przedłożyła m.in. faktury VAT dot. sprzedaży zbóż oraz faktury na zakup maszyn rolniczych. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że pod sygn. [...] oraz [...] prowadzone było przez Prokuraturę Okręgową w Ł., a następnie przez Prokuraturę Krajową śledztwo m.in. przeciwko stronie w sprawie uzyskiwania w latach 2009-2017 od ARiMR nienależnych dotacji poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. Obecnie postępowanie karne w tej sprawie jest prowadzone przez Sąd Okręgowy w Ł. pod sygn. akt [...]

Organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, że kwestia ustalenia zasadności przyznania bądź odmowy przyznania płatności skarżącemu na rok 2017 jest uzależniona od orzeczenia wydanego przez sąd w prowadzonej obecnie sprawie karnej. Za organem I instancji Dyrektor ARiMR przytoczył stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 marca 2021r. sygn. akt III SA/Łd 412/20, w sprawie ,,A’’., w której skarżący był reprezentantem.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że słusznie w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, iż uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd karny warunkuje wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach na 2017 rok. Ze względu bowiem na modyfikację obowiązków organów ARiMR w stosunku do zasad określonych w k.p.a. i wynikające z tego uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi przyznawanie płatności następuje w oparciu system opierający się na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatność. Zatem stwierdzona fałszywość wniosku na 2017 rok byłoby okolicznością istotną dla sprawy. Podkreślić także należy, że w przypadku wydania wyroku karnego skazującego organy nie mają swobody w zakresie ustalenia okoliczności objętych wyrokiem, lecz są nim związane. Co więcej, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powyżej cytowanym orzeczeniu "(...) przyjęcie odmiennego stanowiska i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty, których rzetelność została zakwestionowana w postępowaniu prokuratorskim, a obecnie podlega ocenie przez sąd karny, narażałoby organ ARiMR na wydanie decyzji, która następnie musiałaby być podważona w postępowaniu nadzwyczajnym. (...) "

Organ odwoławczy podzielił zatem ustalenia organu I instancji oraz stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania płatności we wskazanym powyżej zakresie zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienie pod względem formalnym organ II instancji podniósł, że uzasadnienie nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi jednak na to, że uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy organ II instancji nie ma podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji.

W skardze M. W. zarzucił naruszenie:

1) przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w drodze jego błędnego zastosowania skutkującego wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w drodze uznania, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w kwestii rzetelności i autentyczności dokumentów przedstawionych przez skarżącego w celu uzyskania płatności stanowi zagadnienie wstępne w kontrolowanym postępowaniu, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej,

2) przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli,

3) obrazę art. 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne może być uznane za zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

4) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. przez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie,

5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchybieniu przez organ administracyjny obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy, zasadzie prawdy obiektywnej, dokonując dowolnej oceny materiału sprawy - poprzez niewskazanie, jakie to konkretne dokumenty objęte postępowaniem karnym stanowiły podstawę otrzymania przez skarżącego dopłat, za jaki okres, w jakim przedmiocie (rodzaju płatności), do jakiego gruntu i z jakiego tytułu i w jaki sposób lub na jakiej podstawie stwierdzenie fałszu tych dokumentów rzutuje w sposób bezpośredni na wniosek o płatność - a w konsekwencji uniemożliwienie rozstrzygnięcie co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne.

6) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...] r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2017 r. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97-103 k.p.a.) tamuje tok tego postępowania. W konsekwencji zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania, jako wyjątek od zasady, winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Podkreślić trzeba, że zasada szybkości postępowania stanowi istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 2699/14 LEX nr 1774978).

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 21 lipca 1992 r., sygn. III SA 1041/92; z 28 listopada 1997 r., sygn. I SA/Lu 1199/96; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania (por. wyroki NSA: z 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1570/11; z 24 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 2699/14).

Za kwestię prejudycjalną nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST 2003, nr 10, s. 29). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1559/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2508/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09).

Reasumując powyższe wywody, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Istnienia zagadnienia wstępnego nie można bowiem wywodzić na podstawie tego, że rozstrzygnięcie pewnej kwestii może mieć faktyczny wpływ na załatwienie sprawy. Związek tego rodzaju nie mieści się bowiem w granicach przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za zagadnienie wstępne nie może być zatem uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. To jest bowiem obowiązek organu prowadzącego postępowanie.

Oceniając wskazaną w zaskarżonych postanowieniach podstawę zawieszenia, stwierdzić należy, że organy nie wykazały, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu. Wynik prowadzonego postępowania karnego, obecnie toczącego się przed Sądem Okręgowym w Ł. sygn. [...] (wcześniej śledztwa sygn. [...] i [...]), nie stanowi prejudykatu dla prowadzonych przez organy postępowań w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za 2017 r. Dowody zebrane w toku postępowania karnego powinny zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania skarżącemu płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. W zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ administracji w oparciu o dostępny w postępowaniu karnym oraz w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy winien sformułować własne oceny i wnioski w kontekście wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego przesłanek przyznania wnioskowanych przez stronę płatności.

W tym miejscu odwołać się należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14, w którym za niezasadne uznano stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można uznać – tak jak w rozpoznawanych sprawach – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. NSA stwierdził, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przepisu k.p.a., tj. nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania przygotowawczego. Okoliczność zaś, że postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było za zasadne. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., można ją było traktować jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania.

Również w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, NSA wskazał, że przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji.

Wskazania wymaga, że postępowanie karne, jako odrębne postępowanie od postępowania administracyjnego, rządzi się innymi regułami nieznanymi w postępowaniu administracyjnym (kwestia winy). W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Ponadto organy pomimo toczącego się postępowania karnego są w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Zadaniem organów pozostaje prawo do przeprowadzenia kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Organy mają również możliwość zwrócenia się do organów postępowania karnego o dowody mogące mieć znaczenie przy ocenie uprawnienia skarżącego do przyznania płatności.

Zdaniem Sądu, istotne jest, że to organy, w których właściwości pozostaje załatwienie określonej sprawy, winny ustalić jej stan faktyczny we własnym zakresie. Nie mogą więc w ramach wykonywania powierzonych im czynności i w granicach powierzonych im kompetencji, oczekiwać na rozstrzygnięcia innego postępowania, które nie są dla nich niezbędne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem wina, czy też wyłudzenie dotacji (art. 297 § 1 k.k.), ale kwestia, czy wnioskowane na rok 2017 płatności są należne, czy też nie. Te same działania strony podlegają zupełnie odmiennym reżimom w postępowaniu karnym i administracyjnym. Innymi słowy, to, że dane zachowanie wypełnia lub nie zespół znamion w zakresie czynu opisanego w Kodeksie karnym nie przesądza w sposób automatyczny o ziszczeniu się lub nie warunków normy prawa administracyjnego. Są to niezależne postępowania charakteryzujące się odrębnością w zakresie zasad postępowań dowodowych, przesłanek determinujących zastosowanie przepisów i skutków ich naruszeń.

Dodatkowo wskazania wymaga, że rozstrzygnięcia organów ścigania i sądu powszechnego nie zastąpią oceny dokonanej przez organy ARiMR. Brak rozstrzygnięcia postępowania karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jest ono możliwe także w przypadku, gdy postępowanie karne nie zakończyło się. Taki związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym nie uzasadnia przyjęcia, że postępowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Można co najwyżej przewidywać, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek art. 145 § 1 k.p.a., jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy wadliwie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania. Tym samym Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, w którym ocenie zostały poddane podobne kwestie (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 września 2019 r., sygn. I SA/Rz 486/19; WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 980/20 i III SA/Łd 981/20; z 5 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Łd 193/21, I SA/Go 365/21 z 25 listopada 2020r., publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzenia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną i merytorycznie ocenić wniosek skarżącego o przyznanie wnioskowanych płatności na 2017 r. przy uwzględnieniu zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym stanowił art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

E.G.