Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1508/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. ([...] ) Burmistrz B. , po rozpoznaniu wniosku P.P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. na dz. nr [...] .

Decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. ([...]) Burmistrz B. po rozpoznaniu wniosku P.P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. na dz. nr [...]

Decyzją z dnia 14 października 2013 r. ([...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. ([...] ) Burmistrz B. po rozpoznaniu wniosku P.P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. na dz. nr [...] .

Decyzja z dnia 2 kwietnia 2014 r. ([...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. decyzje i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 4 listopada 2014 r. ([...] ) Burmistrz B. po rozpoznaniu wniosku P.P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. na dz. nr [...] .

Decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylił ww. decyzje i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 4 maja 2015 r. ([...] ) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., po. 647 ze zm.) o Burmistrz B. , po rozpoznaniu wniosku P.P. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. na dz. nr [...] .

W decyzji określono warunki kształtowania ładu przestrzennego – parametry i wskaźniki, w tym: linie rozgraniczające teren inwestycji; uwarunkowania lokalizacyjne inwestycji tj. konieczność zachowania odległości bezpiecznych od istniejącej infrastruktury technicznej działki lub jej przełożenia na warunkach administratorów tych sieci; linii zabudowy, przy czym nie wyznaczono linii zabudowy, gdyż działka nie przylega do drogi publicznej; udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji "TB" od 6% do 23%, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu inwestycji "TB" min. 37 %; gabaryty projektowanej zabudowy, w tym szerokość elewacji frontowej 12,00 m z tolerancja 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – gzyms, okap, attyka od 4,00 m do 5,00 m, geometrię dachu jako dachu dwu lub wielospadowego, układ kalenicy równoległy do ul. [...] , kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 25 do 30 stopni, wysokość głównej kalenicy dachu od 6,00 do 8,80 m.

W decyzji zawarto ustalenia dotyczące: ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym dotyczące ochrony gatunków rolnych i leśnych.

W ramach warunków obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono, że istnieje możliwość bezpośredniego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działki nr [...] – ul. im. [...] ) drogą wewnętrzną, służebną po działce nr [...] , a inwestor w granicach terenu inwestycji zapewni 1 miejsce postojowe dla samochodu osobowego w garażu lub na terenie działki własnej. Stwierdzono, że inwestycja posiada zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną: energię elektryczną – przyłącz do sieci lokalnej na podstawie oświadczenia "[...] " z dnia 6 lutego 2015 r.; zaopatrzenie w gaz – przyłącz do sieci lokalnej na warunkach [...] Spółki Gazownictwa z dnia 9 lutego 2015 r.; zaopatrzenie w wodę – przyłącz do sieci lokalnej na podstawie zapewnienia RPWiK B. z dnia 18 lutego 2015 r.; utylizację odpadów na zasadach Regulaminu utrzymania porządku i czystości przyjętego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 26 listopada 2012 r.; odprowadzenie wód opadowych na terenie działki własnej. W decyzji zawarto również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Organ I instancji wyjaśnił, że Inwestor uzupełnił wniosek o zaktualizowane zapewnienia dostawy mediów. Teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji opracowała architekt - urbanista M.B. – P. z listy [...] Okręgowej Izby Architektów nr [...] . Na kopii mapy zasadniczej działki nr [...] wyznaczono granice obszaru analizowanego, którego promień wynosi około 216,00 m licząc od jej granic. Odległość ta stanowi nie mniejszą niż trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła właścicielka sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji działki nr [...] I.G.

Odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów § 4, § 5, i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazała, że wadliwe było odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy, gdyż planowana inwestycja ma być zabudową zlokalizowaną w pierwszej linii zabudowy od ul. [...] . Wskazano również, że z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika sposób ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 37%. Nadto podniosła, że wadliwie wyznaczono wysokość głównej kalenicy dachu w przedziale od 6 m do 8,8 m, co stwarza możliwość realizacji budynku o 1 m niższego od najliczniejszej grupy budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Zakwestionowała także zasadność zastosowania w decyzji regulacji art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis nie obowiązuje od dnia 5 września 2014 r. Podniosła także naruszenie zasady ogólnej gwarantującej stronom czynny udział w postępowaniu z uwagi na nieskierowanie do nich zawiadomienia o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie. Wskazała również na błędne oznaczenie załącznika do decyzji poprzez przywołanie na nim niewłaściwego numeru sprawy.

Decyzją z dnia 26 września 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), § 4,5,6,7,8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, iż obejmuje tereny znajdujące się w odległości odpowiadającej co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, co jest zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wynika, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w funkcję obszaru analizowanego, który jest terenem zabudowanym obiektami o funkcji mieszkaniowej, a wyznaczone parametry nie odbiegają od parametrów obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie.

W analizie architektoniczno-urbanistycznej oraz decyzji lokalizacyjnej uzasadniono sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wskazano sposób przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz w sposób prawidłowy wyznaczono i opisano wskaźniki zabudowy. Decyzja ta odpowiada również wymaganiom, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ w decyzji odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, co stanowiło jeden z zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wystąpił do organu I instancji o weryfikację sporządzonej analizy w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. (pismo z dnia 29 lutego 2016 r.). Nadesłana dokumentacja "aktualizacja projektu decyzji wraz z załącznikami" jest jednak niespójna, nadto użyto w niej wymiennie pojęć "nieprzekraczalna linia zabudowy" oraz "obowiązująca linia zabudowy". Dlatego też przesłany materiał nie może stanowić podstawy dla podjęcia rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Weryfikacja przesłanego materiału wskazuje również, że organ I instancji podjął próbę wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na działkach nr [...] ,[...] oraz [...] . Fronty dwóch pierwszych z wymienionych działek nie są zlokalizowane równolegle do działki [...] , o czym świadczy lokalizacja - uwidocznionej na mapie ewidencyjnej - drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] . Oznacza to, że brak jest obiektów, które mogłyby stanowić podstawę dla wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, bo za taki nie może zostać uznana zabudowa garażowa na działce nr [...] , a także specyficznie zlokalizowana pod kątem do działki nr [...] zabudowa mieszkalna na działce nr [...] , nawet, jeśli front tej działki stanowiłaby jej granica z działką nr [...] . Uwzględniając powyższe, a także to, iż - jak wskazano w analizie architektoniczno-urbanistycznej - front działki inwestycyjnej przylega do gruntu, który nie stanowi drogi publicznej, a jest nieużytkowanym terenem komunikacji kolejowej, jak również stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dwóch uprzednio zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach (decyzji z dnia 2 kwietnia 2014 r. oraz decyzji z dnia 12 stycznia 2015 r.) przyjęto, że uzasadnione jest odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy. Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi od 2% do 50%, a średni wskaźnik to 22,80%, co uzasadnia wyznaczenie w decyzji wskaźnika zamykającego się w przedziale od 6% do 23%. Zgodnie bowiem z regulacją § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym - jak wskazano w § 5 ust. 2 tego rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy. Prawidłowe jest również wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 37%, gdyż wielkość ta odpowiada dolnej granicy średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym waha się zaś od 7m do 27m, a jej średnia wartość to 11,75 m, co uzasadnia wyznaczenie w decyzji tego wskaźnika jako 12 m z tolerancją do 20%. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość zaś najbliżej zlokalizowanych budynków mieszkalnych to 4,0 m (działki nr [...] ,[...] ,[...] ) i 5,0 m (działka nr [...] ), co z kolei uzasadnia wyznaczenie tego parametru dla planowanej zabudowy w wielkości 4,00 – 5,00 m. Jak bowiem wynika z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Również parametr odnoszący się do geometrii dachu jest spójny z zabudową występującą w obszarze analizowanym, a został opisany jako dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu 25°- 30°, ze wskazaniem układu kalenicy głównej równolegle do ul. [...] i jej wysokości w zakresie od 6,0m do 8,8m. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się - co wynika z regulacji § 8 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako ul. [...] poprzez działkę nr [...] , na której ustanowiono służebność szlakiem o szerokości 5m na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewidencyjnej nr [...] . Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają uzyskane w toku postępowania odwoławczego oświadczenia od dostawców mediów, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istotnie art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie obowiązywał w dniu wydania decyzji organu I instancji, ale zastąpiono go art. 10a w brzmieniu "Przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast", przywołanym w treści decyzji. Nadmienić przy tym należy, że planowana inwestycja nie jest planowana na gruntach rolnych, ale na gruntach opisanych jako tereny budownictwa mieszkaniowego (E) i tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę (Bp). Nadto zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie wskazują, aby naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o uzupełnieniu materiału dowodowego, skoro w dniu 23 kwietnia 2015 r. do stron postępowania zostało przesłane zawiadomienie o możliwości zapoznania się "z zebranymi w sprawie materiałami do ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w działki". Natomiast oznaczenie załącznika nr [...] do przedmiotowej decyzji w brzmieniu "załącznik do decyzji o warunkach zabudowy znak [...] " - w świetle zgromadzonego materiału - należy traktować jako omyłkę pisarską.

Na powyższą decyzję I.G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 4 w/w rozporządzenia, poprzez zaniechanie ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy;

- § 5 rozporządzenia w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U z 2003r. Nr 164, poz. 1589) poprzez brak w uzasadnieniu wydanej decyzji, analizie czy załączanych sposobu ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej na 37%;

- § 8 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione dopuszczenie obniżenia wysokości kalenicy głównej budynku mieszkalnego o 1 metr, w stosunku do ustaleń wynikających z przeprowadzonej w sprawie analizy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a także brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu.

Podniosła skarżąca, że żaden z przepisów nie zwalnia organów z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. W art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązano zasadę dobrego sąsiedztwa i możliwość ustalenia w oparciu o nią parametrów nowej zabudowy - w tym linii zabudowy - z dostępem działek sąsiednich do drogi publicznej. Tej części przepisu nie można analizować w oderwaniu od dalszej jego części, dotyczącej dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linia zabudowy winna być zatem wyznaczana od tej strony, z której nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Tam też znajdować się będzie front działki. Skoro ustawodawca nie wymaga, aby nieruchomość przylegała do drogi publicznej bezpośrednio, a dostęp do drogi publicznej może być zapewniony np. przez drogę wewnętrzną czy nawet służebność, to wyznaczania linii zabudowy nie można rozumieć tylko jako konieczności z uwagi na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego. Wyznaczenie takiej linii ma znaczenie urbanistyczne, tj. jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy.

Dodała, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Okoliczność, iż nie ma określonej w przepisach prawa metody ustalania powierzchni biologicznie czynnej, a przepisy obowiązującego prawa w zakresie ustalania powierzchni biologicznie czynnej nie są dostatecznie precyzyjne, nie powoduje, że wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy organ może pomijać rozważania na temat sposobu ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia, geometrię dachu (w tym wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Pomimo tak jednoznacznych ustaleń w skarżonej decyzji wysokość głównej kalenicy dachu dla wnioskowanego budynku ustalono w przedziale "od 6 m do 8,8 m", a zatem w sposób nieuzasadniony dopuszczono obniżenie wysokości kalenicy głównej objętego wnioskiem budynku mieszkalnego o 1 metr w stosunku do ustaleń poczynionych w analizie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Ustawową podstawę prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2015/199). Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)·co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) ·teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) ·istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) ·teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) ·decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W obszarze analizy z pewnością znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań i wskaźników dla nowej zabudowy. Funkcja i rodzaj projektowanej zabudowy odpowiada funkcji i rodzajowi zabudowy już istniejącej w obszarze analizy. Teren inwestycji otoczony jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i obiekt o takiej funkcji i takiego rodzaju ma zamiar realizować inwestor.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można zaś wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. W sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Zdaniem Sądu właśnie taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Także i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza się a priori możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez określania linii zabudowy (por. np. II OSK 1218/11 – wyrok z 13 listopada 2012). Brak wyznaczenia linii zabudowy nie może stanowić powodu uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. / (DZ.U. 03.164.1588) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość obiektów na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, w nawiązaniu do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego, wysokość elewacji frontowej od 4 do 5 metrów.

Kolejny parametr w postaci wysokości głównej kalenicy dachu należy, zdaniem Sądu, odczytywać także jako konsekwencję wysokości elewacji. Określenia zatem dolnej granicy wysokości kalenicy na 6 metrów nie można oceniać w kategoriach błędu, zwłaszcza, jeśli parametr ten porównać z dopuszczalną minimalną wysokością elewacji i faktem, że w obszarze analizy budynki o takiej wysokości występują. W każdym zaś razie za nieuzasadnione uznać należy obawy skarżącej, jakoby usytuowanie na działce nr [...] budynku jednorodzinnego, którego kalenica umieszczona będzie na wysokości 6 m, miało stanowić zaburzenie istniejącego porządku. W ocenie Sądu, przy uwzględnieniu rodzaju i charakteru znajdującej się w obszarze analizy zabudowy, zagrożenie takie nie istnieje. Organy administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do).

Jeśli idzie o wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to sama skarżąca wskazuje, że sposób wyliczania tego wskaźnika nie jest uregulowany. Odpowiedniego przepisu nie zawiera w szczególności rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu regulujące sposób ustalania innych wskaźników. Obowiązek określenia tego wskaźnika wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji. Zgodnie z tym przepisem, regulującym sposób zapisywania ustaleń decyzji (a nie sposób samego ustalania) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W kontekście powyższego przyjęty przez organ wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej uznać należy za prawidłowo określony: odpowiada on średniej wyliczonej dla wszystkich działek w obszarze analizy, a więc - poprzez ten sam sposób wyliczenia - nawiązuje także do wskaźnika powierzchni zabudowy. W tej sytuacji brak w uzasadnieniu decyzji dokładnego wyjaśnienia sposobu wyliczenia omawianego wskaźnika można, co najwyżej postrzegać, jako nieistotne uchybienia przepisowi art. 107 § 3 kpa.

Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja, pomimo pewnych uchybień, odpowiada prawu. W tej, ostatecznej ocenie Sąd uwzględnił fakt, że warunki ustalano dla niewielkiego domu jednorodzinnego mającego powstać na działce o specyficznym, wydłużonym kształcie, otoczonej liczną i różnorodną zabudową jednorodzinną. W takiej sytuacji za dopuszczalne Sąd uznał wyznaczenie dolnych granic wskaźników liczbowych nawet poniżej średniej. Nie wpłynie to z pewnością na istniejący porządek architektoniczny, a inwestorowi zapewni możliwość wykorzystania nieruchomości w granicach jego prawa.

Co do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a mianowicie naruszenia przepisów art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 2014 o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz błędu w oznaczeniu załącznika do decyzji, Sąd w całości podziela wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Sąd stwierdza także, że w aktach administracyjnych (k.[...] ) znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego kierowane do skarżącej.

Badając sprawę w granicach zakreślonych art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie stwierdził uchybień mogących powodować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 w/w ustawy skargę oddalono.