Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3434/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 36
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/17 w sprawie ze skargi G.J. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od grzywny 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz G.J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.J. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od grzywny.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2017 r.) Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (dalej Komisja), ukarała świadka - G.J. (dalej skarżąca bądź ukarana), grzywną w wysokości 3000 zł za bezzasadną odmowę złożenia zeznań.

W uzasadnieniu wskazano, że G.J. odmawiając składania zeznań, nie powołała się na okoliczności wskazane w art. 83 kpa, a jedynie oświadczyła, że toczy się przeciwko niej postępowanie karne, w którym korzysta z prawa do odmowy składania wyjaśnień.

Postanowienie z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odebrano w urzędzie pocztowym w dniu 31 lipca 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

Pismem z 3 lipca 2017 r. G.J. wniosła o zwolnienie od grzywny.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2017 r.), Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa odmówiła zwolnienia świadka G.J. od grzywny z uwagi na to, że wniosek był przedwczesny. Postanowienie z [...] lipca 2017 r. doręczono w dniu 3 sierpnia 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

Do Komisji wpłynęły dwa pisma zatytułowane "zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie zwolnienia od grzywny" z: 9 sierpnia 2017 r. podpisane przez G.J.; 10 sierpnia 2017 r., podpisane przez jej pełnomocnika [adwokata] L.C.. Komisja potraktowała ww. pisma jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ukarana zarzuciła postanowieniu z [...] lipca 2017 r. naruszenie:

1. art. 20 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718, dalej ustawa bądź ustawa z 2017 r.) przez ukaranie za odmowę zeznań, podczas gdy w ustawie istnieje jedynie przesłanka bezzasadnej odmowy złożenia zeznań;

2. art. 7 kpa w zw. z art. 38 ustawy przez brak ustaleń co do prawidłowości odmowy zeznań;

3. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest sprzeczne z sentencją;

4. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez brak odniesienia się do zarzutów wniesionych przez ukaraną, w tym m. in. w zakresie braku uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w ogłoszonym ustnie postanowieniu;

5. art. 124 § 1 w zw. z art. 8 "ust." [winno być "§"] 1 oraz art. 9 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez zaniechanie pouczenia G.J. o prawie do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny, wynikające z art. 20 ustawy z 2017 r.

Pismem z 9 sierpnia 2017 r. ukarana podniosła, że w jej ocenie Komisja błędnie ustaliła datę otrzymania przez nią zawiadomienia o ukaraniu. Zdaniem skarżącej postanowienie o ukaraniu grzywną zostało jej ogłoszone ustnie w dniu [...] czerwca 2017 r., zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 125 § 2 w zw. z art. 14 § 2 kpa. Jej zdaniem doręczone jej w dniu 31 lipca 2017 r. postanowienie jest odrębnym postanowieniem, dotyczącym tej samej kwestii, które jest "błędnie datowane na dzień 26.06.2017 r." i istotnie różni się od postanowienia, które zostało przegłosowane i ogłoszone ustnie w dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżąca wskazała na błędne, w jej ocenie, ustalenie, że jej zeznania miały kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a odmowa składania zeznań utrudniła realizację zasady prawdy obiektywnej. W jej ocenie weryfikacja prawidłowości postępowań reprywatyzacyjnych może nastąpić w całości, wyłącznie w oparciu o zgromadzoną przez organ dokumentację. Zdaniem ukaranej, w postanowieniu o nałożeniu grzywny, błędnie przyjęto, że nie przysługuje jej prawo do odmowy składania zeznań, wynikające z art. 182 § 3 kpk, art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., i zaniechano ustaleń co do toczących się wobec niej postępowań karnych.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2017 r.) Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, po rozpoznaniu wniosku G.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy postanowienie z [...] lipca 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów: błędnego ustalenia daty otrzymania przez G.J. zawiadomienia o ukaraniu oraz zarzutu wydania dwu postanowień o ukaraniu grzywną, o różnej treści (jedno ogłoszone ustnie, a drugie doręczone na piśmie) i braku uzasadnienia w ogłoszonym ustnie postanowieniu wysokości nałożonej grzywny Komisja wskazała, że wydała jedno postanowienie o ukaraniu grzywną, oznaczone datą [...] czerwca 2017 r., doręczone ukaranej w dniu 31 lipca 2017 r. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego zawartą w art. 14 kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Komisja zauważa, że w dniu [...] czerwca 2017 r. w toku rozprawy postanowiła o ukaraniu świadka G.J. za bezzasadną odmowę składania zeznań karą grzywny w wysokości 3000 zł. Jednocześnie z treści protokołu rozprawy wynika, że nie przedstawiono wówczas świadkowi istotnych motywów takiego rozstrzygnięcia, a strona nie wnioskowała o wydanie postanowienia wyłącznie w formie ustnej. Mając na uwadze interes strony Komisja doręczyła wnioskodawczyni postanowienie w formie pisemnej. Postanowienie zapadło na rozprawie, lecz jego dokumentalizacja nastąpiła dopiero w postanowieniu doręczonym ukaranej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym "Przewidziana w art. 109 § 2 k.p.a. możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronie dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 k.p.a., to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Organ zatem może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z 29.9.1981 r. II SA 345/81, Lex 9640; podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20.6.2006 r. IV SA/Wr 332/06, Legalis 350361). Biorąc pod uwagę powyższe i fakt kwestionowania przez świadka już w dniu rozprawy tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. nałożenia kary grzywny, Komisja zdecydowała o doręczeniu postanowienia w formie pisemnej. Nie jest to jednak postanowienie odmienne niż to, które zapadło na rozprawie. G.J. została ukarana jednokrotnie za bezzasadną odmowę składania zeznań w sprawie o sygn. akt [...], a postanowienie z [...] czerwca 2017 r. zostało doręczone na piśmie w dniu 31 lipca 2017 r.

Zdaniem Komisji zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny nakładanie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub udzielanie ulg w jej wykonaniu nie jest dopuszczalne w formie ustnej (Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, WKP 2017). Kara grzywny przewidziana w art. 19 ust. 3 ustawy jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną, a zatem postanowienie o jej nałożeniu powinno być doręczone stronie na piśmie wraz ze stosownym uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia o prawie do złożenia zażalenia organ wskazał, że w postanowieniu z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...] ukarana została prawidłowo pouczona o przysługującym jej środku zaskarżenia - to jest o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy świadek lub biegły, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą opuścił rozprawę Komisji przed jej zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania albo wydania opinii, może być ukarany grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł. Komisja może na wniosek ukaranego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 lub art. 19 ust. 3 ustawy, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania albo wydania opinii i zwolnić od grzywny. Na odmowę zwolnienia od grzywny służy zażalenie (art. 20 ustawy). Na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa) w zw. z art. 36 i art. 20 ustawy, strona może zwrócić się do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Do postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 kpa (art. 36 ustawy). Brak organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji przesądza, że na postanowienie Komisji nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne oznaczenie środka zaskarżenia nie ma wpływu na jego rozpoznanie, w myśl zasady falsa demonstratio non nocet. Zażalenie ukaranej i pełnomocnika ukaranej, Komisja potraktowała jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komisja podtrzymała stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] lipca 2017 r. dotyczące przedwczesności wniosku o zwolnienie od grzywny, złożonego przez ukaraną w piśmie z 3 lipca 2017 r.

Komisja może na wniosek ukaranego, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania ... i zwolnić od grzywny (art. 20 ustawy). W niniejszej sprawie ukarana otrzymała zawiadomienie o ukaraniu w dniu 31 lipca 2017 r., t.j. w dniu doręczenia postanowienia z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] o ukaraniu grzywną. Wniosek zawarty w piśmie z 3 lipca 2017 r. był zatem niewątpliwie złożony przedwcześnie, przed wejściem rozstrzygnięcia o ukaraniu do obrotu prawnego.

Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili je[go] doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że termin do wniesienia wniosku o zwolnienie od grzywny należy liczyć od momentu doręczenia postanowienia o ukaraniu (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 88 kpa - LEX 2016; wyrok WSA w Warszawie z 19.4.2017 r. VIII SA/Wa 7/16, cbosa).

Ukarana, prócz wyżej omówionego przedwczesnego wniosku z 3 lipca 2017 r., wniosła kolejny wniosek o zwolnienie od grzywny, który został złożony w terminie i wpłynął 10 sierpnia 2017 r. Ten wniosek rozstrzygnięto postanowieniem z [...] września 2017 r. [nr [...] o odmowie zwolnienia ukaranej od grzywny].

Rozstrzygnięcie Komisji o odmowie zwolnienia od grzywny odpowiada prawu. Komisja nie uwzględniła wniosku ukaranej, gdyż nie został on złożony w terminie określonym w art. 20 ustawy. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości odrzucenia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność. Regulacja art. 134 kpa odnosi się jedynie do postępowań odwoławczych. Art. 61a kpa ma zaś zastosowanie jedynie do fazy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podkreśla się, że art. 61a kpa nie może być stosowany w postępowaniach wpadkowych (M. Szewczyk, E. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2012/1/s. 37-51).

Na marginesie Komisja wskazała, że w art. 83 § 1 i 2 kpa określone są wyjątki od zasady obowiązku zeznawania, które winny być interpretowane w sposób zawężający (P. M. Przybysz - tamże, Komentarz do art. 83 kpa, LEX 2017). Świadek wskazała, że korzysta z prawa do odmowy składania zeznań na podstawie art. 182 § 3 Kodeksu postępowania karnego i nie powołała się na żadną z przesłanek wymienionych w art. 83 § 1 kpa. Okoliczność ta przesądza zdaniem Komisji o zakwalifikowaniu odmowy złożenia zeznań jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania zeznań ukaranej za kluczowe dla wyjaśnienia sprawy Komisja wyjaśniła, że osobiste stawiennictwo, o którym mowa w art. 50 i n. kpa, ma na celu wyjaśnienie pewnych kwestii przed organem, których nie można wyjaśnić pisemnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17.1.2017 r. II SA/Łd 814/16). Do organu należy ocena, czy zeznania świadka będą miały wartość dowodową.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie od grzywny Komisja uznała, że wniosek był przedwczesny. W ocenie Komisji podniesione przez ukaraną zarzuty, jak również twierdzenia powołane w uzasadnieniu środka zaskarżenia, są oczywiście bezzasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G.J. zarzucając [postanowieniu z [...] września 2017 r.] naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718) polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek G.J. z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie jej od grzywny nałożonej na nią postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] podczas przesłuchania przed Komisją był przedwczesny, gdyż Komisja jeszcze nie wydała i nie doręczyła skarżącej postanowienia, podczas gdy ustalenie takie jest dowolne, bowiem bez wątpienia postanowienie to zapadło podczas posiedzenia Komisji w dniu [...] czerwca 2017 r. i zostało ogłoszone skarżącej ustnie w dniu [...] czerwca 2017 r. wraz z uzasadnieniem, zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 125 § 2 w zw. z art. 14 § 2 kpa, a okoliczność ta jest notoryjna, wobec faktu że posiedzenie Komisji z [...] czerwca 2017 r. było transmitowane w ogólnopolskich stacjach telewizyjnych;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie poczynienia przez Komisję ustaleń w przedmiocie zakresu zarzutów przedstawionych skarżącej, pomimo że taki obowiązek ciążył na Komisji zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami postępowania administracyjnego, nadto na konieczność poczynienia takich ustaleń zwracał uwagę podczas obrad Komisji jej członek – S.K., zaś wydanie zasadnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w tej kwestii było niemożliwe bez poczynienia ww. ustaleń;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 i art. 19 ust. 3 ustawy przez dowolne, nieuzasadnione ustalenie, że skarżącej w postępowaniu przed Komisją nie przysługuje prawo do odmowy składania zeznań;

4. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez sprzeczność sentencji i uzasadnienia, która występuje zarówno w postanowieniu Komisji z [...] lipca 2017 r. jak i postanowieniu z [...] września 2017 r., a przejawia się w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy skarżącej przez odmowę zwolnienia jej od grzywny na skutek złożonego przez nią w dniu 3 lipca 2017 r. wniosku o zwolnienie od grzywny, podczas gdy uzasadnienie ww. orzeczeń sprowadza się w głównej mierze do błędnego stwierdzenia przedwczesności złożonego przez skarżącą wniosku i nie odnosi się do istoty sprawy, a jedynie w uwagach kończących "na marginesie" Komisja przytoczyła lakonicznie stanowisko w przedmiocie bezzasadności odmowy zeznań przez skarżącą, które to stanowisko - w ocenie skarżącej - jest błędne;

5. art. 11 i art. 9 oraz art. 8 w zw. z art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie odmowy zwolnienia skarżącej od grzywny, w tym w szczególności Komisja w żaden sposób nie uzasadniła wysokości przyjętej grzywny, która to została na skarżącą nałożona w najwyższym możliwym wymiarze;

6. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w zażaleniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., w tym w szczególności dotyczących:

- braku poczynienia przez Komisję ustaleń w przedmiocie prawidłowości odmowy zeznań przez skarżącą;

- zaniechania rozpoznania przez Komisję wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącą we wniosku o zwolnienie od grzywny z 3 lipca 2017 r., a w konsekwencji zaakceptowania wad uzasadnienia ogłoszonego jej ustnie postanowienia z [...] czerwca 2017 r., w tym m.in. w zakresie braku uzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącą grzywny;

II. prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 182 § 3 kpk przez naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącej do obrony oraz jej prawa do uczciwego procesu i nadużycie przepisów ustawy z 2017 r., polegające na wykorzystaniu instytucji kary grzywny (która w postępowaniu przed Komisją została zwiększona sześćdziesięciokrotnie w stosunku do standardowej instytucji kary grzywny przewidzianej w kpa) do przymuszenia skarżącej do zrzeczenia się przysługującego jej prawa do obrony i zmuszenia jej do złożenia zeznań de facto przeciwko sobie.

Z powyższych powodów wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komisji z [...] września 2017 r. sygn. akt [...], utrzymującego w mocy postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...], o odmowie zwolnienia świadka G.J. od grzywny nałożonej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. ogłoszonym jej ustnie na rozprawie Komisji w dniu [...] czerwca 2017 r., uchylenie poprzedzającego postanowienia, o którym mowa w punkcie 1 powyżej, postanowienia z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...], o odmowie zwolnienia świadka G.J. od grzywny nałożonej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r.; o uchylenie postanowienia z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] o nałożeniu na świadka G.J. grzywny; w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ppsa o wstrzymanie wykonania przez Komisję, a po przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ppsa przez ten Sąd - postanowienia z [...] czerwca 2017 r. o ukaraniu G.J. grzywną, bowiem jej obecna sytuacja materialna nie pozwala na uiszczenie wymierzonej jej grzywny i to w maksymalnej wysokości 3.000,00 zł a toczące się obecnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala założyć, że zaskarżone postanowienie zostanie uchylone, przez co natychmiastowa egzekucja grzywny nie jest ani uzasadniona, ani konieczna.

W obszernym uzasadnieniu rozszerzono przedstawione wyżej zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uznając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia za bezzasadny, ponieważ zdaniem Komisji postanowienie, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania nie kwalifikuje się do wykonania (zawieszenia jego skuteczności). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy zwolnienia z grzywny. Postanowienie to zawiera jedynie negatywną ocenę organu co do wniosku ukaranej o zwolnienie z grzywny; w szczególności nie nakłada na zobowiązan[ą] żadnych nowych obowiązków, ani nie zmienia wysokości powstałej wcześniej należności, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych. Skuteczność zaskarżonego postanowienia nie stwarza również niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżone postanowienie nie nakłada bowiem na skarżącego żadnych obowiązków, które podlegałyby realizacji w drodze egzekucji (postanowienie NSA z 24.4.2014 r. II FZ 470/14, Lex 1452663) i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1912/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie czy wniosek skarżącej o zwolnienie od grzywny złożony dnia 3 lipca 2017 r. był przedwczesny.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Komisji, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, a zupełnie wyjątkowo gdy przemawia za tym interes strony w formie ustnej na jej wniosek (w tej sprawie strona nie złożyła wniosku o wydanie postanowienia w formie ustnej, a na rozprawie po wydaniu rozstrzygnięcia podano wyłącznie istotne motywy rozstrzygnięcia).

Postanowienie Komisji z [...] czerwca 2017 r. o ukaraniu grzywną doręczono skarżącej w dniu 31 lipca 2017 r.

Zgodnie z treścią art. 20 ustawy Komisja może na wniosek ukaranego złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia o ukaraniu uznać za usprawiedliwioną nieobecność na rozprawie lub odmowę złożenia zeznania ... i zwolnić wnioskodawcę od grzywny. Skarżąca wniosek o zwolnienie od grzywny (będący przedmiotem tej sprawy) złożyła w dniu 3 lipca 2017 r., był on niewątpliwie złożony przedwcześnie, przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia o ukaraniu grzywną.

Jak słusznie podnosi Komisja za takim stanowiskiem przemawia treść art. 110 § 1 w związku z art. 126 kpa, z których wynika, że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że termin do złożenia wniosku o zwolnienie od grzywny należy liczyć od momentu doręczenia postanowienia o ukaraniu (A. Wróbel, Komentarz do art. 88 kpa; wyrok WSA w Warszawie z 19.4.2017 r. VIII SA/Wa 7/16).

Zgodnie z treścią art. 134 kpa, kiedy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja czy postanowienie weszły do obrotu prawnego organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka. Powyższa procedura odnosi się wyłącznie do postępowań odwoławczych i nie mogła być zastosowana w rozpoznawanej sprawie. Art. 61a kpa ma zastosowanie wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie może być stosowany w postępowaniach wpadkowych.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie (M. Szewczyk, E. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a kpa). Dlatego zarzut skargi dotyczący powyższej kwestii i zarzut dotyczący merytorycznego rozpoznania przez Komisję wniosku z 3 lipca 2017 r. Sąd I instancji uznał za niezasadny.

Sąd nie zajął stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi ze względu na przedwczesność złożenia tego wniosku. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd uznał zaskarżone postanowienie Komisji za prawidłowe.

Sprawę rozpoznano w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa sprawa w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów.

Skargę kasacyjną wywiodła G.J., reprezentowana przez adw. L.C., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1912/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718) przez oddalenie skargi z 6 października 2017 r. na postanowienie z [...] września 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie zwolnienia świadka G.J. od grzywny nałożonej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. ogłoszonym jej ustnie w związku z błędnym podzieleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapatrywań Komisji, że wniosek G.J. z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie jej od grzywny nałożonej na nią postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr "[...]" [winno być "[...]"], podczas przesłuchania przed Komisją był przedwczesny, gdyż Komisja jeszcze nie wydała w tamtym momencie i nie doręczyła skarżącej postanowienia, w sytuacji gdy ustalenie takie jest dowolne, bowiem bez wątpienia postanowienie to zapadło podczas posiedzenia Komisji w dniu [...] czerwca 2017 r. i zostało ogłoszone G.J. ustnie w dniu [...] czerwca 2017 r. wraz z uzasadnieniem, zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 125 § 2 w zw. z art. 14 § 2 kpa, a okoliczność ta jest notoryjna, wobec faktu że posiedzenie Komisji z [...] czerwca 2017 r. było transmitowane w ogólnopolskich stacjach telewizyjnych;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze z 6 października 2017 r. zarzutów z punktów I.b-If i II petitum skargi, co było związane z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił błędnie stanowisko Komisji, że wniosek G.J. z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie jej od grzywny nałożonej na nią postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. [...] [winno być "[...]"] podczas przesłuchania przed Komisją był przedwczesny, złożony jeszcze przed wejściem w życie do obrotu prawnego postanowienia o ukaraniu grzywną (które to stanowisko jest całkowicie nieuprawnione), a nierozpoznanie ww. zarzutów uniemożliwia dokonanie oceny trafności wyroku z 25 kwietnia 2017 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny i jest sprzeczne z rozumieniem art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, na co wskazuje wyrok NSA z 1.4.2008 r. II FSK 291/07.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku I SA/Wa 1912/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów prawa.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie [zwrotu] kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718).

Z odpisu protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r. w sprawie [...] wynika, że w trakcie rozprawy "Przewodniczący poprosił na salę kolejnego świadka - G.J.. Świadek stawił się wraz z pełnomocnikiem. Świadka pouczono o obowiązkach i uprawnieniach procesowych dotyczących postępowania dowodowego wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym o prawie odmowy zeznań oraz prawie odmowy odpowiedzi na pytania. Świadka pouczono także o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Przed Komisją staje świadek: G.J. z pełnomocnikiem. Pełnomocnik świadka wnosi o uznanie świadka za stronę postępowania. Swój wniosek uzasadnia tym, że występowanie przed Komisją może mieć [wpływ na] wynik spraw toczącymi [zapewne "toczących"] się przed innymi organami. ... Świadek złożył na ręce Przewodniczącego pismo, w którym wskazał, że skorzysta z odmowy składania zeznań w tej sprawie. Pełnomocnik świadka wyjaśnił, że świadkowi postawiono zarzut przez prokuraturę. ... Pełnomocnik świadka podkreślił, że przedmiot postępowania jest zbieżny z zarzutami prokuratorskimi. ... Przewodniczący pouczył świadka, że może odmówić odpowiedzi na konkretne pytanie. .... Przewodniczący poddał pod głosowanie ukaranie świadka grzywną. W głosowaniu: 5 [głosów] za, 3 [głosy] przeciw, 1 [głos] wstrzymujące [zapewne winno być "wstrzymujący"] się - Komisja postanowiła uznać odmowę zeznań za bezzasadną i nałożyć na świadka grzywnę w kwocie 3000 zł" (s. 4-5 protokołu rozprawy).

Z protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r. wynika, że Komisja w drodze głosowania podjęła postanowienie o ukaraniu świadka grzywną w kwocie 3000 zł. Postanowienie to, jako postanowienie o charakterze porządkowym (Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 481, nb 5; s. 660, nb 6; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 337, uw. 2, 3) mimo że winno być sporządzone jako postanowienie zaskarżalne w postaci spisania odrębnej sentencji postanowienia (w postaci odrębnego dokumentu), błędnie nie zostało sporządzone jako odrębny dokument, a zostało nieprawidłowo wpisane do protokołu. Zawiera jednak rozstrzygnięcie zagadnienia wpadkowego - nałożenia na świadka G.J. grzywny w kwocie 3000 zł (s. 5 protokołu rozprawy). Postanowienie to zostało ogłoszone i weszło do obrotu prawnego w dniu [...] czerwca 2017 r.

Sąd I instancji nietrafnie wskazał, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek skarżącej o zwolnienie od grzywny złożony dnia 3 lipca 2017 r. był przedwczesny.

Trafne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że postanowienie Komisji o ukaraniu świadka grzywną w kwocie 3000 zł zapadło na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r. i tego dnia zostało ogłoszone. Komisja błędnie przyjęła, że postanowienie opatrzone datą "[...] czerwca 2017 r." sporządzone w postaci odrębnego dokumentu, doręczone skarżącej dnia 31 lipca 2017 r. "nie jest to jednak zdaniem Komisji postanowienie odmienne niż ogłoszone na rozprawie". W istocie porównanie obu postanowień: wpisanego do protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r. (s. 5 protokołu) i ogłoszonego publicznie na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r. - w tym ukaranej grzywną, z postanowieniem sporządzonym w postaci odrębnego dokumentu i doręczonego skarżącej dnia 31 lipca 2017 r. prowadzi do wniosku, że owo doręczone postanowienie zasadniczo różni się od postanowienia wpisanego do protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r. i na tej rozprawie ogłoszonego (art. 124 § 1 kpa) - wspólne jest jedynie rozstrzygnięcie w części zawierającej oświadczenie woli Komisji o nałożeniu na świadka grzywny w kwocie 3000 zł. Pozostałych obowiązkowych składników postanowienia, wymaganych przez ustawodawcę (art. 38 ustawy w zw. z art. 124 § 1 kpa) w ogłoszonym na rozprawie postanowieniu brak. Brak także w postanowieniu ogłoszonym na rozprawie [...] czerwca 2017 r. obligatoryjnego uzasadnienia, bowiem ukaranemu świadkowi przysługiwało - w miejsce zażalenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skarga do sądu administracyjnego (art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 88 § 1 zd. 2 i art. 124 § 2 kpa; przy zastosowaniu wykładni korygującej - Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 664-665, nb 1, 2 do art. 125; s. 664, nb 6 do art. 124).

Skutki błędnego wyboru dokonanego przez Komisję na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r. postaci zaskarżalnego postanowienia o ukaraniu świadka grzywną i ogłoszenia postanowienia na tej rozprawie, co skutkowało wejściem postanowienia z [...] czerwca 2017 r. w tymże dniu do obrotu prawnego, nie mogą skutkować następnie stworzeniem sytuacji, w której skarżąca - wywodząc w terminie otwartym do wywiedzenia wniosku o zwolnienie od grzywny (art. 88 § 2 kpa w zw. z art. 20 i art. 38 ust. 1 ustawy), znalazła się w pułapce prawnej na skutek podjęcia przez Komisję nieuprawnionych działań sporządzenia odrębnego postanowienia o ukarania grzywną po dniu [...] czerwca 2017 r. Ustna decyzja, której treść powinna być odzwierciedlona w protokole, nie może być następnie potwierdzona odrębną pisemną decyzją (wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.9.2007 r. II SA/Bd 255/07, aprobowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uw. 17 do art. 14 kpa). Pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku II SA/Bd 255/07, znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowienia zaskarżalnego (art. 126 kpa).

Treść art. 88 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 141 § 1 kpa i art. 18 ust. 2 oraz art. 19 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) uprawnia zarówno stronę, jak i świadka lub biegłego ukaranego grzywną do złożenia środka odwoławczego (wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2017 r. I SA/Wa 1348/17, Lex 2409581, aprobowany przez A. Wróbla - op. cit., uw. 9 do art. 88; wyrokiem z 10.4.2018 r. I OSK 432/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1348/17, cbosa). Osoba ukarana może bronić się ponadto [niezależnie od zażalenia z art. 88 § 1 zd. 2 kpa] przez złożenie wniosku, w którym poda przyczyny niestawienia się lub odmowy złożenia zeznań... W razie uznania przez organ przeprowadzający dowód racji przedstawionych we wniosku, zwalnia on od kary grzywny. O zwolnieniu od kary grzywny organ orzeka w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie zwolnienia od kary grzywny służy zażalenie (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 481, nb 5).

Doręczenie osobie ukaranej w dniu 31 lipca 2017 r. sporządzonego po ogłoszeniu postanowienia pisemnego uzasadnienia postanowienia ogłoszonego na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r., służyło realizacji zasady pisemności (art. 38 ustawy w zw. z art. 14 § 1 kpa). Słusznie autor skargi kasacyjnej podniósł, że tryb ustny nie był trybem właściwym dla nałożenia kary na G.J. na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r. W oczywistej sytuacji braku przesłanek z art. 14 § 2 kpa, stanowiło inne uchybienie przepisom postępowania, które w tym tylko zakresie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadnie Sąd I instancji uznał, że "Skarżąca wniosek o zwolnienie [skarżącej] od grzywny (będący przedmiotem tej sprawy) złożyła w dniu 3 lipca 2017 r., był on niewątpliwie złożony przedwcześnie, przed wejściem do obrotu postanowienia o ukaraniu grzywną" (s. 10 akapit 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1912/17). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne (odpowiednio - uzasadnienie uchwały SN z 2.12.2003 r. III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwały SN z 13.5.1993 r. III CZP 60/93, OSNC 1993/12/233, akceptowanej przez J. Gudowskiego w PS 1996/4/75; uchwała SN z 5.5.1988 r. III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; uchwała SN z 2.5.1973 r. III CZP 7/73, OSNC 1973/11/196; uchwała SN z 4.10.1990 r. III CZP 51/90, OSP 1991/5/111; uchwała SN z 30.5.1996 r. III CZP 53/96, OSNC 1996/10/ 129, akceptowana przez J. Gudowskiego, PS 2000/6/129; orzeczenia SN z: 23.8. 1934 r. C I 1071/34, Zb. Urz. 1935 poz. 42; 31.5.1935 r. C I 2958/34, Zb. Urz. 1935 poz. 467). Pogląd ten jest w pełni aktualny w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Opolu z 28.1.2013 r. II SA/Op 517/12, Lex 1274584; wyrok WSA w Warszawie z 5.3.2014 r. III SA/Wa 2423/13, cbosa; wyrok WSA w Poznaniu z 20.1. 2006 r. IV SA/Po 1512/04, cbosa, aprobowane przez A. Gołębę w: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, uw. 3 i 5 do art. 129 kpa; wyrok NSA z: 28.9.2016 r. II OSK 3189/14, cbosa; 9.7.2019 r. I OSK 1506/19, Lex 2703609).

Skarżąca skutecznie wniosła wniosek o zwolnienie od grzywny za odmowę zeznania (art. 20 ustawy) w siedmiodniowym terminie otwartym od dnia ogłoszenia postanowienia na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r., bowiem w tym to dniu postanowienie z [...] czerwca 2017 r. weszło do obrotu prawnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa zasługiwał na uwzględnienie.

W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r. II GSK 2858/14; 7.6.2011 r. II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). Trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że na skutek podzielenia przez Sąd I instancji błędnego stanowiska Komisji, że wniosek ukaranej z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie jej od grzywny nałożonej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] był przedwczesny, Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów z punktów I.b do I.f i II petitum skargi. Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a brak jednoznacznego stanowiska co do każdego z istotnych zarzutów uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym wskazanych zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w szczególności rozważy, czy w świetle wykładni językowej, systemowej i celowościowej świadek na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r. "bezzasadnie odmówił złożenia zeznania" (art. 19 ust. 3 ustawy) oraz czy Komisja w wyniku rozpoznania wniosku z 3 lipca 2017 r. winna była "uznać za usprawiedliwioną... odmowę zeznania" świadka (art. 20 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 88 § 1 i 2 kpa).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 28.6.2000 r. K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżąca na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r. skorzystanie z prawa odmowy zeznań motywowała tym, że Prokurator przedstawił skarżącej zarzut popełnienia przestępstwa, a przedmiot postępowania [przed Komisją] jest zbieżny z zarzutami prokuratorskimi (s. 4-5 odpisu protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r.). W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że "Na rozprawie skarżąca złożyła przed Komisją stanowisko w sprawie, w którym wskazała, że przedstawiono jej zarzut w postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną we [...] pod sygn. akt [...], zaś charakter przedstawionego jej zarzutu (z art. 231 § 1 kk) oraz przedmiot postępowania karnego wykluczają, w jej ocenie, złożenie przez nią zeznań oraz odpowiedzi na pytania w sprawie przed Komisją, jako że jej zeznania mogą wprost oznaczać udzielenie informacji związanych z przedmiotem postepowania [...], w którym, jako podejrzana, korzysta z prawa odmowy składania wyjaśnień. Skarżąca podniosła, że zakres przesłuchania oraz pytania formułowane przez Komisję z pewnością będą dotyczyły jej obowiązków w ramach zatrudnienia w Urzędzie [...] oraz tzw. procedur reprywatyzacyjnych, tj. wprost odwoływały się do istoty zarzutu przedstawionego jej w sprawie [...]. Na taki zakres przesłuchania wskazywała treść dotychczasowych komunikatów medialnych relacjonujących prace Komisji... G.J. oświadczyła, że korzysta z prawa przysługującego jej z mocy art. 182 § 3 kpk, art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. i odmawia składania zeznań przed Komisją... Członek Komisji S.K. zwrócił uwagę na konieczność poczynienia przez Komisję ustaleń w przedmiocie zakresu zarzutów przedstawionych G.J. Komisja jednak zaniechała tej czynności..." (bezsporne - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 229 kpc; s. 3-4 skargi kasacyjnej).

Badając zarzuty skargi Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że art. 19 ust. 3 i art. 20 oraz art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 83 § 1 i 2 kpa, nie zawierają całościowej regulacji przesłanek zasadnej odmowy złożenia zeznań przez świadka. W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... (art. 38 ust. 1 ustawy). Posłużenie się techniką odesłania wskazuje, że prawodawca zamierzał zapewnić zgodność nowej regulacji z istniejącym stanem prawnym, w tym ze standardami procedury administracyjnej. Standardy procedury mają przy tym wartość autonomiczną, relacja między prawem materialnym a prawem procesowym nie ma charakteru wyłącznie instrumentalnego, prawo procesowe nie służy tylko do realizacji przepisów prawa materialnego, ale kształtuje standardy uczciwego postępowania, które składają się na elementy praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Praworządności nie da się sprowadzić do prostego potwierdzenia działania władzy publicznej na podstawie jakiejkolwiek normy prawnej, bowiem dochodzenie do rozstrzygnięcia poddane jest wymaganiom dotyczącym organizacji tego procesu. Z tego powodu przepisy postępowania nie są neutralne aksjologicznie, również bowiem te przepisy realizują standard konstytucyjny wiązany z zasadami państwa prawa (Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym. Założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, Państwo i Prawo 1994/10/s. 55-59; Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 94-101; I. Bogucka, Wartości prawa administracyjnego procesowego, w: System Prawa Administracyjnego Procesowego. Zagadnienia ogólne, T. I, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 538-544). W szczególności "Prawo do odmowy składania zeznań przysługuje także świadkowi, który w innej toczącej się sprawie jest oskarżony o współudział w przestępstwie objętym postępowaniem (art. 182 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 1749 ze zm., dalej kpk). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 182 § 3 kpk gwarantuje prawo odmowy zeznań świadkowi, który w innej sprawie jest oskarżony o współudział w przestępstwie objętym postępowaniem. Każdy współuczestnik czynu występuje więc w roli oskarżonego (podejrzanego) o udział w tym samym przestępstwie, ale w odrębnym postępowaniu. Komentowany przepis mówi o świadku, który w innej sprawie jest oskarżonym, lecz słusznie przyjmuje się, że przepis ten winien mieć zastosowanie także do sytuacji, gdy świadek jest podejrzanym (R. A. Stefański w: J. Bratoszewski i inni, Komentarz, t. I, s. 497; W. Grzeszczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, LexisNexis 2006, s. 162, uw. 6; s. 370, uw. 9). Skoro świadek z uwagi na to że jest podejrzanym w innej sprawie karnej o udział w tym samym przestępstwie, może odmówić składania zeznań w postępowaniu karnym, to ma prawo odmówić składania zeznań w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są czyny, których opis odpowiada przedmiotowi postępowania karnego.

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję (360 zł). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z transmisją jej przebiegu był przepis art. 15zzs4 ust. 4 uCOVID.