Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1093/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3 , art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. R. i S. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. R. i S. R. kwotę [...]zł ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] dnia [...] lutego 2017 r., po rozpoznaniu odwołania D. i S. R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wskazaną decyzją PINB dla powiatu [...] nakazał D. i S. R. jako współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - jednorodzinnego budynku mieszkalnego (część prawa) położonego przy ul. [...] w R. , w gminie K..

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 31 stycznia 2003 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie zabudowy na działce nr [...] w R. ul. [...], gm. K.". Z oględzin nieruchomości z dnia 11 lutego 2003 r. wynikało, iż "na przedmiotowej działce od 2001 r. trwa budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego którego inwestorami są [...] i S. R. oraz T. K.. Segment lewy zamieszkały, prawy - roboty wykończeniowe. Budowa przerwana przez inwestorów". W trakcie oględzin "Inwestorzy przedstawili decyzję pozwolenia na budowę nr [...] wydaną przez Starostę P. z [...]. 08.2001 r. oraz niezatwierdzoną dokumentację techniczną", zaś S. R. oświadczył, że "(...) uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego, że na w/w budowę Starostwo nie wydawało pozwolenia na budowę". Ponadto stwierdzono odstępstwa od przedstawionej dokumentacji w obrysie budynku jak i w układzie ścian wewnątrz budynku oraz elewacji. W toku postępowania Starosta P. wyjaśnił że: Starostwo nie wydawało pozwolenia na budowę na dz. nr ewid. [...] w [...] na rzecz [...] i S. R. i T. K. lub innych osób.

Mimo tego w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu) PINB dla powiatu [...] postanowieniem z dnia 1.09.2003 r.: 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, następnie 2) decyzja z dnia [...] września 2003 r., nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie "dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej budynku mieszkalnego dwurodzinnego (...)". Po wykonaniu tych obowiązków postępowanie obejmujące swym zakresem obydwa segmenty (tj. obie części: lewą i prawą) budynku zostało przez Organ rozdzielone i w przypadku segmentu prawego decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdzony został - przedstawiony przez [...] i S. R. - projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) oraz udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z tą budową. Jednakże nieważność tej ostatnio wspomnianej decyzji Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego stwierdził - na wniosek B. K. - decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (sygn. [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. (sygn. [...]), a skargę na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. (VII SA/Wa 2118/10).

Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego wspomnianej decyzji administracyjnej było powstanie po stronie Organu I instancji obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 48 Prawo budowlane w przedmiocie legalności budowy prawego segmentu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ wydał w dniu [...] lutego 2012 r. postanowienie, którym nakazał [...] i S. R. - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu) - przedstawienie dokumentów szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu tego postanowienia (ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, cztery egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności części prawej jednorodzinnego budynku mieszkalnego do czasu rozstrzygnięcia wstępnego tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Organ I instancji wydał postanowienie, którym podjął z urzędu postępowanie administracyjne. Stało się tak dlatego, że Burmistrz Miasta i Gminy K. w piśmie z dnia 8 marca 2016 r. poinformował go, iż "(...) w dniu [...] grudnia 2015 r. wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] ustalająca warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie" oraz, że "Z dniem 18 lutego 2016 roku decyzja stała się ostateczna".

Następnie, po dochowaniu obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. oraz wobec faktu nieprzedstawienia przez [...] i S. R. żadnego z dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. PINB dla powiatu [...] wydał decyzję o nakazie rozbiórki.

Od tej decyzji odwołali się [...] i S. R., którzy wyjaśnili, że z uwagi na ich stan zdrowia nie mogli dopełnić obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. Odwołujący wskazali, że otrzymali jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zaznaczyli, że określony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. termin do wykonania obowiązków był zbyt krótki. Ponadto podnieśli, że Skarżący cierpi na chorobę Parkinsona i zaburzenia pamięci, natomiast jego małżonka jest po wycięciu węzłów chłonnych z uwagi na raka. Pobyty w szpitalach udokumentowano w załącznikach do odwołania. W ocenie Odwołujących wydając decyzję o rozbiórce PINB nie wziął pod uwagę, że jest to ich jedyne miejsce zamieszkania, są osobami starszymi i bardzo zależy im na zalegalizowaniu budynku. Z tych powodów wnieśli o "otworzenie drogi do uzupełnienia wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i wyznaczenie nowego terminu". W toku postępowania odwoławczego [...] i S. R. uzupełnili wniesione odwołanie, przedkładając opinię z dnia 25 marca 2014 r. Gminnego Rzecznika Osób Niepełnosprawnych w K.. W dokumencie tym opisano pogarszający się stan zdrowia obojga odwołujących się małżonków oraz ich trudna sytuacja materialna i życiowa.

Utrzymując w mocy decyzję I instancji, Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest załatwienie "sprawy wybudowania prawego segmentu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę" w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowalnego. Podobnie jak przesłanki tak też i treść nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego na poszczególnych etapach tego postępowania oraz konsekwencje ich realizacji zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę w przepisach art. 48-49 prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy jako przejaw prawidłowej realizacji obowiązku załatwienia "sprawy wybudowania prawego segmentu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę" w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowlanego ocenił wydanie w tej sprawie przez PINB dla powiatu [...] postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. i nałożenie na [...] i S. R. obowiązków szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia.

W ocenie WWINB choć - istotnie - na pierwszy rzut oka termin do przedłożenia dokumentów określonych w tym postanowieniu mógł wydawać się trudny do zachowania, to jednak już niecały miesiąc po wydaniu tego postanowienia (tj. w dniu 5 marca 2012 r.) niniejsze postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez organ I instancji. Wziąwszy zatem to pod uwagę oraz bezsporny fakt, iż postępowanie zostało podjęte w dniu 3 sierpnia 2016 r., należało stwierdzić, iż [...] i S. R. mieli de facto ponad cztery i pół roku na przedłożenie dokumentów określonych w rozstrzygnięciu postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Jednakże mimo upływu kolejnych trzech miesięcy Inwestorzy nie przedłożyli nawet ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. [...]) o ustaleniu im warunków zabudowy dla budowy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, by już nie wspomnieć o czterech egzemplarzach projektu budowlanego i ich oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy i wobec jasnej i niedwuznacznej treści art. 48 ust. 4 prawa budowlanego ustawowym obowiązkiem PINB dla powiatu [...] stało się zastosowanie do załatwienia tej sprawy art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponadto wskazano, że pomimo zrozumienia Organu odwoławczego dla trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej adresatów nakazu wydanego w tej sprawie administracyjnej, ustawodawca nie przewidział żadnej prawnej możliwości odstąpienia z tych przyczyn przez Organy nadzoru budowlanego od zastosowania przepisów art. 48 prawa budowlanego bądź - w razie niewykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy - odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

Skargę na decyzję WWINB wywiedli do tut. S. D. i S. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie. Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, że postanowienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. w przedmiocie podjęcia postępowania skarżący otrzymali już po terminie 30 dni na wykonanie zakreślonych im obowiązków postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. a organ I instancji w takiej sytuacji nie przedłużył z urzędu skarżącym terminu procesowego na wykonanie dalszych obowiązków niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, skoro PINB dla powiatu [...] jako organ I instancji zakreślił skarżącym termin 30 dni, a zawiesił postępowanie postanowieniem w dniu [...] marca 2012 r., czym przerwał termin na spełnienie obowiązków w 25 dniu jego biegu, co sprawiło, że skarżący odbierając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w dniu 8 sierpnia 2016 r, byli już po terminie na wykonanie swych obowiązków, w tym również na złożenie wniosku o przedłużenie im terminu na ich wykonanie, a także poprzez zaniechanie ustalenia, że organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. nie pouczył stron, iż termin 30 dni jest terminem procesowym i mogą one wnioskować o jego przedłużenie;

2. naruszenie art. 48 ust 2 i 3 Prawo budowlane poprzez zaniechanie ustalenia, że zakreślony przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. termin 30 dni na wykonanie przez skarżących obowiązków legalizacji samowoli budowlanej był terminem ustalonym dowolnie, pozornym i w sposób wręcz uniemożliwiającym stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków albowiem organ I instancji sam w uzasadnieniu tego niezaskarżalnego postanowienia wskazał, że konieczna jest decyzja o warunkach zabudowy dla działki strony. Organ I instancji zna prawo, w tym k.p.a oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie tok postępowania, przy nie wnoszeniu środków zaskarżenia, zmierzający do wydania samej decyzji o warunkach zabudowy to minimum 2 miesiące, a skarżący mieli wykonać jeszcze 2 dodatkowe obowiązki: przedłożyć 4 komplety dokumentacji projektowej i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od wszystkich pozostałych współwłaścicieli;

3. naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 06 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 317/17 uchylił decyzje obydwu instancji, jednak wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. II OSK 350/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017, poz. 1332 – dalej jako; P.b. – z uwzględnieniem faktu zmian tego aktu prawnego w toku trwającego od wielu lat postępowania administracyjnego) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako; kpa).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nakazującą [...] i S. R. jako współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - jednorodzinnego budynku mieszkalnego (część prawa) położonego przy ul. [...] w [...], w gminie K..

Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że budynek jednorodzinny mieszkalny (część prawa) położony przy ul. [...] w [...], w gminie K. został zrealizowany bez wymaganego prawem pozowania na budowę. Kwestią bezsporną pozostaje również zastosowanie w sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 Pb.

Istota sporu sprowadza się do zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu.

Uprzedzając zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze fakt, że toczyło się również postępowanie w sprawie adresowanego do B. K. nakazu rozbiórki (części lewej) segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], Gm. K.. Nie budzi wątpliwości Sądu, że B. R. prawomocnie nakazano rozbiórkę samowolnie wzniesionej części lewej segmentu jednorodzinnego. Rozpoznając badaną sprawę Sąd miał jednak na uwadze, że nakaz rozbiórki był bezpośrednią konsekwencją prawomocnej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla B. K. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Po 1027/11). Jak zauważył Sąd w tym wyroku, wskazaną literalnie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy B. K. było nie przedłożenie przez niego mapy spełniającej wymogi określone przepisami § 3 ust. 2, § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnego zapewnienia dostawy wody na potrzeby budynku, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Bezpośrednią konsekwencją braku ustalenia warunków zabudowy (dla segmentu lewego) dla B. K., było oddalenie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2013 r. sygn. II SA/Po 674/12, jego skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne postępowania prowadzonego w sprawie legalizacji segmentu prawego, w sposób istotny różnią się od opisanego powyżej przebiegu postępowania prowadzonego w sprawie legalizacji segmentu lewego.

Fundamentalną różnicą jest fakt, że D. R. i S. R. uzyskali decyzję, która Burmistrz Miasta i Gminy K. w dniu [...] grudnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...], dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego przebudową i modernizacją. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla samowoli budowlanej, wydana na wniosek D. R. i S. R. – jak wynika z widniejącej nań pieczęci – stała się ostateczna w dniu 08 lutego 2016 r.

Z uwzględnieniem tej okoliczności należało zbadać więc legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał również na uwadze, że sprawa była już raz rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 06 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 317/17 uchylił decyzje obydwu instancji, jednak wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. II OSK 350/18. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, gdyż strona tego postępowania - T. K. - została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa). NSA wskazał, że T. K. - który jest następcą prawnym B. K. - brał udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Jego udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym był uzasadniony tym, że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, i tym samym jest także współwłaścicielem tego obiektu budowlanego. Co więcej T. K. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w związku z czym zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana także na skutek jego odwołania. W tych okolicznościach NSA wskazał, że T. K. jest na podstawie art. 33 § 1 ppsa także stroną postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na zaskarżoną decyzję administracyjną. Brał bowiem udział w postępowaniu administracyjnym i wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu art. 153 ppsa nie ma zastosowania do orzeczeń wyeliminowanych z obrotu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy też podkreślić, że orzeczenie z dnia 06 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 317/17 zostało uchylone w całości, a obecnie sprawa rozpoznawana jest ponownie w innym składzie sędziowskim.

Sąd w niniejszym składzie, po całościowej analizie materiału sprawy, doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu okoliczności badanej sprawy są szczególne i z ich uwzględnieniem należało dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie wszczęto postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b., a D. R. i S. R. zostali zobowiązani do

przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając zgodnie z prawem – miał prawo żądać od inwestorów przedłożenia wszystkich wskazanych dokumentów jednocześnie. W tym też zakresie działaniu organów, w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego, nie sposób postawić zarzutu naruszenia prawa.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że zgodnie z prawem, inwestorzy, byli legitymowani do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że D. R. i S. R. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wystąpili, o czym informowali powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego w dniu 29 lutego 2012 r., domagając się zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (k.24 akt adm.). Kserokopia wniosku Skarżących o ustalenie warunków zabudowy została załączona do wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego.

Nie ulega wątpliwości Sądu również, że w sprawie doszło do zawieszenia postępowania legalizacyjnego na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r., którym postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego(część prawa) posadowionego na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy K.. W judykaturze przyjmuje się, że zawieszenie postępowania legalizacyjnego przed upływem terminu wyznaczonego do przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 49b ust. 2 względnie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego skutkuje zgodnie z art. 103 kpa wstrzymaniem biegu tego terminu i co za tym idzie niedopuszczalnością orzeczenia o rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 736/16). Na taką też okoliczność powołał się organ w zaskarżonej decyzji – wskazując, że w istocie rzeczy Skarżący, na przedłożenie wymaganych dokumentów mieli de facto 4,5 roku, skoro już niecały miesiąc po wydaniu postanowienia nakładającego na Skarżących obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doszło do zawieszenia postępowania w sprawie. Kwestią bezsporną pozostaje w niniejszej sprawie okres zawieszenia postępowania, które nastąpiło 05 marca 2012 r., a zostało podjęte 03 sierpnia 2016 r.

Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stoi jednak na stanoiwsku, że charakter terminu o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. nie ma kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ale rozpoznając złożoną skargę należało wziąć pod rozwagę istotę prawa budowlanego, status prawa własności oraz uwzględnić fakt, że konkretne uwarunkowania i złożony charakter badanej sprawy, nie mogą przesłaniać istoty znajdującej zastosowanie w sprawie instytucji.

Podkreślić należy, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych.

Wobec powyższego – w pierwszej kolejności – należało uwzględnić, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych - z uwagi - na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Istotą przepisów Prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej - w interesie publicznym - oraz zapewnienie ich przestrzegania. W tym drugim aspekcie można stwierdzić, że Prawo budowlane ma charakter policyjny. Ujawnia się on w dwóch zakresach: kontroli prewencyjnej i nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.04.2012 r. sygn. IV SA/Po 1171/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwzględnieniem tak rozumianych celów należało zatem ocenić rezultaty prac wykonanych przez Skarżących w kontekście ich zgodności z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że istota art. 48 P.b. służy - umożliwieniu - odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów.

Nie ulega także wątpliwości, że termin przedłożenia wymaganych dokumentów, wskazany w art. 48 ust. 3 P.b. określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego i termin ten powinien zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków. Termin ten może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany. W okolicznościach badanej sprawy Skarżącym wyznaczono 30-dniowy termin do przedłożenia - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega więc wątpliwości, że termin ten nie był terminem realnym. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że na Skarżących nałożono obowiązek przedłożenia decyzji administracyjnej. Co znaczące, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. organ nałożył na D. R. i S. R. obowiązek przedłożenia - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy - w terminie 30 dni - od daty doręczenia postanowienia. Organ nałożył więc na Skarżących, nierealny do wykonania w terminie 30 dni obowiązek, przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że zasadą jest, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w terminie nie dłuższym niż miesiąc (art. 35 § 3 kpa). Należy jednak zauważyć, że wykonanie obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (która w dacie otrzymania postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący nie dysponowali) wymagało również uwzględnienia czasu na doręczenie tej decyzji stronom oraz uwzględnienie terminu do wniesienia odwołania od niej. Wskazany w postanowieniu termin 30 dni, nie był więc terminem realnym.

Z tej też przyczyny Sąd, uznał za zasadne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b nie podlega, bowiem samodzielnemu zaskarżeniu, o czym Skarżących wprost pouczono. Kontrola jego legalności musiała zatem nastąpić na etapie złożenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie 30-dniowego terminu na przedłożenie - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiło naruszenie art. 8 kpa, jak również samego art. 48 ust. 3 P.b., ponieważ było sprzeczne z jego istotą. Jak wskazano na wstępie przepis ten ma na celu - umożliwienie - odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego

Tymczasem, organy obydwu instancji uznały, że wadliwość postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w ocenie Sądu miała ona zasadniczy wpływ na treść wydanego przez organy obydwu instancji rozstrzygnięcia.

Organ II instancji rozpatrujący odwołania, jakkolwiek dostrzegł wadliwość postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., to jednak uznał, że wytyczenie Skarżącym 30-dniowego terminu do przedłożenia - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakkolwiek nie było prawidłowe, to nie miało wpływu na wynik sprawy ponieważ zawieszenie postępowania spowodowało przerwanie biegu terminu wytyczonego Skarżącym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Organy stanęły również na stanowisku, że Skarżący sami wykazując dbałość o własne sprawy, winni byli w okresie zawieszenia postępowania wykonać ciążące na nich obowiązki.

W ocenie Sądu, jakkolwiek nie można odmówić racji logice organów, to nie może również ulegać wątpliwości, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zapadło w terminie otwartym do wykonania nałożonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. obowiązków. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nierealny termin wyznaczony postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wytyczono w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych, które uległy zmianie. Skarżący uzyskali, bowiem decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta stała się ostateczna dopiero 08 lutego 2016 r. Fakt ten potwierdza pieczęć widniejąca na kopii tej decyzji (k. 3 – biała teczka akt adm., w której znajduje się zaskarżona decyzja). Dopiero pozyskanie tej - ostatecznej - decyzji stanowiło impuls, który w ogóle umożliwił Skarżącym podjęcie dalszych działań, w celu realizacji kolejnego obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., tj. uzyskania 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Należy zauważyć, że z literalnie wyrażonej woli ustawodawcy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012, poz. 462 – dalej jako; Rozporządzenie) wynikał obowiązek udokumentowania zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że do realizacji drugiego punktu postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. można było przystąpić pod warunkiem i dopiero po, uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w takich okolicznościach faktycznych wydał postanowienie o podjęciu z urzędu zawieszonego wcześniej postępowania. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wydano w dniu 03 sierpnia 2016 r. i doręczono Skarżącym 5 dni później, tj. 08 sierpnia 2016 r. Tę okoliczność całkowicie pominęły organy obydwu instancji rozpoznając sprawę. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczony Skarżącym termin 30-dniowy do przedłożenia - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, był wadliwy. Jak wynika z akt sprawy zawieszono postępowanie w sprawie, w okresie otwartym do dokonania ciążących na Skarżących obowiązków. Przez okres ponad 4 lat - Skarżący działający w zaufaniu do organów - prowadzących postępowanie działali w przekonaniu, że zawieszeniu uległ również nierealny termin wykonania nałożonych na nich obowiązków. Należy, bowiem zauważyć, że pomimo upływu 30-dniowego terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji, nie wydal decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Uczynił to dopiero po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Podkreślić trzeba, że postanowienie to doręczono Skarżącym 5 dni - po - podjęciu postępowania. Jednocześnie, do zawieszenia postępowania, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. doszło na 5 dni - przed - upływem 30-dniowego terminu do przedłożenia - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący mieli zatem podstawy by przyjąć, że do czasu podjęcia postępowania, wciąż otwarty pozostaje dla nich termin do złożenia wymaganych dokumentów, w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, organy od chwili zawieszenia postępowania w 2012 r. nie prowadziły ze Skarżącymi żadnej korespondencji w tej sprawie, ale ustaliwszy na podstawie pisma Burmistrza Miasta i Gminy K., że wydano ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy (k.60 teczka biała z adnotacją odręczną "Budynek mieszkalny, [...], ul. [...]"), wydały postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Doręczenie Skarżącym postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, w ostatnim dniu upływu terminu, w istocie pozbawiło Skarżących możliwości zarówno zareagowania na fakt podjęcia postępowania, jak i złożenia wniosku o przedłużenie wyznaczonego terminu, który dla jego skuteczności musi być złożony jeszcze przed jego upływem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd/El 2018). Skarżący działający bez wsparcia pełnomocnika profesjonalnego, i w zaufaniu do organów prowadzących postępowanie nie mieli realnej możliwości (przed niespodziewanym upływem terminu) wywiązania się z ciążących na nich obowiązków, nałożonych przez organ. Brak realnej możliwości wywiązania się w terminie z ciążących na Skarżących obowiązków wywołał nieodwracalne skutki. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., skutkuje bowiem wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Nastąpiło to w okolicznościach badanej sprawy. Podkreślić trzeba, że żaden przepis nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki, a w szczególności w postępowaniu tym organy administracji nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się na zasady współżycia społecznego. W tym znaczeniu termin z art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem nieprzywracalnym (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd/El 2018 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 20.05.2011 r., II SA/Gl 1316/10, LEX nr 993060).

Z tej też przyczyny, tak istotne znaczenie w sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji miało zagadnienie określenia długości terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji lub jego nieprzedłużenia. W okolicznościach badanej sprawy niezależnie od tego czy przyjmiemy (jak uczyniono w zaskarżonej decyzji), że w związku z zawieszeniem postępowania administracyjnego nastąpiło wydłużenie wadliwie wytyczonego terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r.), czy też, że termin bieg tego terminu nie uległ przerwaniu – analiza akt sprawy prowadzi do jednej konstatacji. Termin przedłożenia wymaganej dokumentacji został ustalony wadliwie. Wadliwość ta w sposób jawny skutkuje naruszeniem art. 7 i 8 kpa, i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej też przyczyny Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] – o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego – zwolnionych od kosztów sądowych - Skarżących radcy prawnego ustanowionego z wyboru, ustalone zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wytyczenie Skarżącym jednoznacznego i realnego terminu na realizację obowiązku polegającego na przedłożeniu wymaganych dokumentów. Dopiero po upływie tego jednoznacznego i realnego terminu, w zależności od okoliczności faktycznych, organ podejmie dalsze czynności w sprawie.

Finalnie, Sąd odnosi się również do wniosku uczestnika postępowania, który usprawiedliwiając swoją nieobecność na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r., pismem sporządzonym dnia 07 stycznia 2019 r. wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny "jaką rolę miał V prezes tut. Sądu przy wydawaniu szyderczego wyroku o sygn. II SA/Po 102/05 z 21 lutego 2006 r.". We wniosku o zawieszenie postępowania ze wskazanej przyczyny T. K. wyjaśnił, że nie został wówczas prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy. T. K. wskazał nadto na możliwość skierowania do Izby Dyscyplinarnej przy Sądzie Najwyższym sprawy innego sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który nie dostrzegł oczywistych – w ocenie uczestnika postępowania – nieprawidłowości. T. K. opisał szereg nieprawidłowości oraz naruszeń prawa, których w jego ocenie dopuścili się urzędnicy, przy akceptacji sędziów i podkreślił jak istotne jest "ustalenie jaką rolę w tym przekręcie mieli poszczególni sędziowie".

Mając na uwadze argumentację wniosku o zawieszenie postępowania Sąd, wyjaśnia, że Sąd administracyjny zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 124 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) i żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie ziściła się w okolicznościach badanej sprawy. Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały w art. 125 § 1 ppsa i w ocenie Sądu, żadna z nich nie ziściła się również w okolicznościach badanej sprawy. Jak wynika z argumentacji zawartej w piśmie T. K. (k.181 akt sąd.) , w jego ocenie ziściły się przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny "jaką rolę miał V prezes tut. Sądu przy wydawaniu wyroku o sygn. II SA/Po 102/05 z 21 lutego 2006 r.". Jak należy wnioskować z treści pisma adresowanego do Sądu, T. K. podnosi, że ziściły się przesłanki określone w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Podkreślić trzeba, że fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa zależy od uznania sądu, który obowiązany jest rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na wskazaną przez T. K. okoliczność i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Należy wyjaśnić, że by móc zastosować przepis art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia - sprawy sądowoadministracyjnej - która ma być zawieszona (np. w postanowieniach NSA z: 28.02.2012 r., I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6.03.2012 r., II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyroku NSA z 15.09.2017 r., I GSK 613/17, LEX nr 2353675). W okolicznościach badanej sprawy, T. K. domaga się zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia okoliczności, które nie stanowią zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Kwestia podnoszonego przez T. K. "udziału" przy wydawaniu wyroku sędziego, który nie był członkiem tego składu orzekającego nie stanowi zagadnienia, od którego zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, oddalił na rozprawie wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjego.