Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 244/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 341/17 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. A. kwotę 1724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 341/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Gminy [...]decyzją z dnia [...] października 2004 r. ustalił dla S. A. (inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] (źródłowa decyzja).

Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. P. W. złożył w SKO w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. SKO w [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. stwierdziło jej nieważność.

S. A. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł o uchylenie decyzji Kolegium wydanej w I instancji w całości i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji lub o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r.

WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Łd 69/14, uwzględniając skargę inwestora uchylił powyższą decyzję SKO w [...] wskazując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien był zostać poddany kontroli instancyjnej, bowiem został sporządzony i podpisany przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie złożył do akt dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania S. A. w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji.

Kolegium następnie wezwało pełnomocnika inwestora do usunięcia braków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pełnomocnik strony braki pełnomocnictwa uzupełnił. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r.

Jak wynika dalej z akt sprawy, WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., II SA/Łd 893/14, uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Sąd wojewódzki wywodził w powyższym wyroku, że szczegółowa ocena załącznika graficznego źródłowej decyzji, w zestawieniu z mapą załączoną przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadziła do konkluzji, że na nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (na działce nr ewid. [...]) istniał w czasie ustalania warunków zabudowy przynajmniej jeden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem WSA w Łodzi brak odniesienia się do tej kwestii sprawił, że decyzje Kolegium doń zaskarżone uznać należało za wydane przedwcześnie, bez wnikliwej oceny okoliczności sprawy. Zarazem w powyższym wyroku przesądzono, że P. W. przysługuje, po myśli art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.

W następstwie powyższego SKO w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uznając, że rażąco narusza ona prawo.

Inwestor złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. SKO w [...], po rozpoznaniu wniosku S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.

Kolegium stwierdziło że w niniejszej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżoną decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO w [...] argumentowało, że skoro ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp) wprowadza zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, to fakt niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji brak kontynuacji istniejącej zabudowy oznacza, że decyzję podjęto z rażącym naruszeniem tego przepisu. W ocenie tego organu decyzja Burmistrza [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, a więc inwestycji mającej charakter produkcyjny (przemysłowy), nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia kryteriów definiujących demokratyczne państwo prawa. Decyzja ta nie tylko bowiem utrwala, ale także rozszerza zakres i sposób zabudowy i zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...] i [...] w sposób nieakceptowalnie odbiegający od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich.

Sąd szczegółowo przytoczył argumentację organu zawartą w decyzji wydanej w II instancji, z której wynikało ponadto, że źródłowa decyzja Burmistrza Gminy [...] uwzględnia jedynie fakt istnienia na sąsiednich działkach zakładu dziewiarskiego i wywodzi z niego możliwość dalszej rozbudowy tego zakładu, zgodnie z wnioskiem inwestora. Za bezsporne organ nieważnościowy uznał, że zarówno na działce [...], jak i na działkach objętych wnioskiem inwestora znajdują się obiekty dziewiarni. Za bez znaczenia pozostawać ma natomiast to, że działka o nr [...] jest działką nieobjętą wnioskiem inwestora, bowiem znajdowanie się jej poza oznaczonym przez wnioskodawcę terenem inwestycji nie daje podstaw do uznania tej działki za punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Kolegium nie może bowiem ujść uwadze, że na działce tej znajduje się budynek tej samej dziewiarni, która to właśnie w oparciu o wniosek inwestora podlegała rozbudowie. Niedopuszczalnym – zdaniem Kolegium – byłoby uznanie w takich okolicznościach sprawy za spełnioną zasadę dobrego sąsiedztwa faktu istnienia zakładu dziewiarskiego na sąsiedniej działce i wywodzenie z niego możliwości dalszej rozbudowy tego zakładu. Zlokalizowanie na działce sąsiedniej obiektu dziewiarni – w ocenie SKO w [...] – nie może przesądzić o dopuszczalności jego rozbudowy, jako kontynuacji funkcji. Organ nadmienił, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1998 r. działki nr [...] i [...]zostały przyłączone do księgi wieczystej działki nr [...]. W dalszej części, oceniając materiał dowodowy organ ten wskazał, że wokół terenu inwestycji poza wspomnianymi już wyżej działkami, w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji znajdowała się zabudowa mieszkaniowa. Ponadto, w znacznej mierze potwierdzeniem stanu zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji mają być ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Bezspornym jest, że uchwała ta jest późniejsza w stosunku do daty wydania decyzji, lecz jej postanowienia dla przedmiotowego terenu mogą odzwierciedlać nie tylko kierunek przyszłego zagospodarowania, ale także stan zagospodarowania obszaru wokół przedmiotowego zakładu, istniejący już w dacie wydania tej decyzji w postaci zabudowy mieszkaniowej.

W konsekwencji, SKO w [...] zgodziło się ze stanowiskiem wyrażonym przez poprzedni skład orzekający, że źródłowa decyzja Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia.

W skardze na decyzję wydaną w II instancji, S. A. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuwzględnienie protokołu z kontroli z dnia 8 lipca 2016 r. organu ochrony środowiska oraz dokumentacji fotograficznej wskazującej na prowadzenie przy ul. [...] zakładów produkcyjnych innych przedsiębiorców;

- art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W[...] jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 2004 r.;

- art. 80 K.p.a. przez dowolne uznanie, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo upływu znacznego czasu od jej wydania oraz poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w następstwie błędne przyjęcie, że decyzja z 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji mimo upływu 13 lat od jej wydania;

- art. 61 ust. 1 Upzp poprzez uznanie, że nie istniała działka sąsiednia pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie istniała działka nr [...], która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji prezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r. WSA w Łodzi oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że stosownie do wytycznych sądu zawartych w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. organ dokonał analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a w szczególności dołączonych map, również w kontekście zabudowy działki nr [...], i wywiódł, że organ merytoryczny z faktu istnienia zakładu dziewiarni, położonego na różnych działkach (w tym działki nr [...],[...] i [...]) w granicach jednej nieruchomości błędnie wywiódł możliwość dalszej jego rozbudowy do rozmiarów rażąco odbiegających od obiektów znajdujących się w otoczeniu tej inwestycji, powodując utrwalenie funkcji produkcyjnej, nie dającej pogodzić się z istniejącą na tym terenie funkcją mieszkaniową. Sąd pierwszej instancji zgodził się przy tym z Kolegium, że rażące naruszenie prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – dotyczy nie tylko zasady dobrego sąsiedztwa rozumianego jako kontynuacji funkcji, ale również parametrów, w tym gabarytów zabudowy nie spotykanych na tym terenie. Powyższej oceny nie zmieniać ma przywoływana przez skarżącego okoliczność istnienia aktualnie w sąsiedztwie dwóch innych zakładów produkcyjnych.

Dodatkowo sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja z dnia [...] października 2004 r. pozytywnie rozstrzygająca wniosek inwestora dotyczy również działki [...] nieobjętej w ogóle wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

"151" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa – strona nie powołuje Dziennika Ustaw) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnienie w ramach zebranego materiału dowodowego protokołu kontroli z dnia 8 lipca 2016 r. przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w należącym do S. A. zakładzie oraz dokumentacji zdjęciowej wskazującej na prowadzenia przy ul. [...] w [...] zakładów produkcyjnych należących do innych osób niż skarżący;

art. 151 Ppsa w zw. art. 8 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ zakresu swobodnej oceny dowodów i dowolne uznanie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa i nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie transformatorowej na działkach o nr. ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...].

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci:

art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, że posiada legitymację do wniesienia "skargi o stwierdzenie nieważności" wskazanej decyzji;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania oraz poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez stwierdzenie jej nieważności pomimo upływu ponad 14 lat od jej wydania;

3. art. 61 ust. 1 Upzp mające na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach nr. ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...], podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej inwestycji istniała działka o nr [...], która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie strona wnosi:

1. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania;

2. na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

S. A. wywodzi, że nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy źródłową decyzją Burmistrza Gminy [...] a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa, gdyż w sąsiedztwie przeprowadzanej inwestycji istniała działka posiadającą identyczną zabudowę i zagospodarowanie terenu jak nowa zabudowa, zabudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podobny sposób zabudowy i funkcji jest powszechny przy ul. [...]. Skarżący wywodzi, że na działce nr [...], nie objętej wnioskiem o warunki zabudowy pod planowaną inwestycję, znajduje się obiekt dziewiarni. Działka ta spełniać miała warunki działki sąsiedniej, pozwalającym na określenie parametrów i cech zabudowy planowanej inwestycji. Stanowisko Kolegium odnośnie niemożliwości potraktowania tej działki, jako stanowiącej przesłankę do stwierdzenia tzw. dobrego sąsiedztwa, nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem, ani podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji naruszać ma art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez to, że nie uwzględnia, iż w chwili podejmowania źródłowej decyzji wymogi działki sąsiedniej, pozwalającej na ustalenie parametrów, cech i wskaźników przyszłej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji spełniała działka nr [...]. Przywołany przepis prawa materialnego nie wskazuje, aby działka sąsiednia nie mogła być zabudowana przez tego samego inwestora. Kolegium na wcześniejszym etapie ponadto przyznawać miało, że działka nr [...] spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Skarżący kasacyjnie nie godzi się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego i wywodzi, że wbrew niemu zakład produkcyjny S. A. nie jest jedyną zabudową produkcyjną przy ul. [...] w [...], wskazując na inne tego typu zakłady w tym rejonie. Informacji tych organ nieważnościowy nie wziął pod rozwagę. Skarżący wskazuje także, że w chwili wydawania decyzji przez organ gminy w stosunku do obszaru objętego inwestycją nie obowiązywał jakikolwiek plan miejscowy, ani żaden inny akt określający warunki zabudowy zagospodarowania, w związku z czym wskazana decyzja nie mogła naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa określających warunki zagospodarowania oraz zabudowy.

Przywołując przykłady z judykatury odnośnie przesłanek zaistnienia "rażącego naruszenia prawa" w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. S. A. wywodzi, że źródłowa decyzja takich następstw nie wywołała, by stwierdzać jej nieważność. Niezależnie od tej argumentacji, skarżący naprowadza ponadto na to, że od momentu wydania źródłowej decyzji upłynął znaczny, bo 14-letni okres czasu, a na podstawie kolejnej decyzji – pozwolenia na budowę, inwestycja została zrealizowana. Powołuje się ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, w aspekcie skutków upływu znacznego okresu czasu od dnia wydania źródłowej decyzji o warunkach zabudowy. Przytaczając fragmenty motywów tego wyroku Trybunału, strona wywodzi, że ten sam termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, co wskazany w art. 156 § 2 K.p.a., należało zastosować w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazano na możliwe daleko idące następstwa wyeliminowania źródłowej decyzji z obrotu prawnego, powołując się także na to, iż przedsięwzięcie ma nie oddziaływać negatywnie na zagospodarowania i wykorzystanie działek sąsiadujących.

Podczas rozprawy, uczestnik – P. W. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zdaniem Sądu skarga kasacyjna jest nie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, że posiadał on legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Słusznie orzekający w przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji zauważył, iż orzekał w warunkach związania wydanym w granicach tej sprawy wyrokiem II SA/Łd 893/14 z dnia 24 lutego 2015 r. W tym ostatnim wyroku przesądzono już, że P.W. jest stroną postępowania nieważnościowego, które za przedmiot miało źródłową decyzję. Słusznie także wskazano, że zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną dotyczy m. in. związania poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku II SA/Łd 893/14 odnośnie statusu P. W., przeto podnoszenie w aktualnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 28 K.p.a. i wywodzenie, że temu uczestnikowi nie przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnościowego jest nieskuteczne.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało polegać na pominięciu protokołu kontroli z dnia 8 lipca 2016 r. przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w należącym do S. A. zakładzie w [...] przy ul. [...] oraz dokumentacji zdjęciowej wskazującej na prowadzenia przy tej ulicy zakładów produkcyjnych należących do innych osób niż skarżący. Trafnie co do reguły sąd pierwszej instancji wskazywał w motywach zaskarżonego wyroku na istotę stwierdzenia nieważności decyzji, polegającej na ustaleniu czy w dacie podejmowania źródłowej decyzji była ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych ujętych w przepisach art. 156 § 1 K.p.a. Zasadnie wskazywano, że organ nieważnościowy nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim było ono prowadzone w ramach sprawy merytorycznej ustalenia warunków zabudowy, zakończonej decyzją źródłową organu gminy. Tym samym okoliczności wynikające z treści protokołu kontroli z dnia 8 lipca 2016 r. przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w należącym do S. A. zakładzie, skoro nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego z daty wydanej źródłowej decyzji, dla rozstrzygnięcia sprawy nieważnościowej nie są istotne. Jak wyżej wskazano, zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania uprzednio wydanym w granicach sprawy wyrokiem II SA/Łd 893/14, z którego wynikał nakaz pod adresem SKO w [...], aby w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenić, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W tamtym wyroku zalecono, aby w zależności od poczynionych w tym zakresie rozważań Kolegium rozstrzygnęło, czy zachodzi "oczywista i jaskrawa sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z treścią wspomnianego przepisu, która jest niemożliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Zasadnie sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie poddanej obecnie kontroli kasacyjnej, a uprzednio SKO w [...] w zaskarżonej decyzji, uwypuklały iż ocena o przedwczesności stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji wyrażona w wyroku II SA/Łd 893/14 wynikała z braku rozważenia w postępowaniu nieważnościowym, czy działką, która mogłaby posłużyć w zakresie ustaleń odnośnie spełniania przesłanki w zakresie "dobrego sąsiedztwa" nie mogłaby być działka nr [...]. W przywołanym wyroku WSA w Łodzi stwierdził m. in., że "Szczegółowa ocena załącznika graficznego decyzji, w zestawieniu z mapą załączoną przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadzi do konkluzji, że na nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (na działce nr ewid. [...]) istniał w czasie ustalania warunków zabudowy przynajmniej jeden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Brak odniesienia się do tej kwestii – co zasadnie zarzuca strona skarżąca – sprawia, że zaskarżoną decyzję uznać wypada za wydaną przedwcześnie, bez wnikliwej oceny okoliczności sprawy". Tym samym zarzuty naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a odnoszące się do nieuwzględnienia dokumentacji zdjęciowej odnoszącej się do zakładów produkcyjnych zlokalizowanych na innych działkach niż działka nr [...] przy ul. [...] w [...] nie są trafne.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 8 i art. 80 K.p.a., a także przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp (sprecyzowanie, że chodzi o pkt 1 przywołanego w podstawach kasacyjnych art. 61 ust. 1 Upzp wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – uwaga Sądu) należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku, w konsekwencji oddalenia przez sąd wojewódzki na podstawie art. 151 Ppsa skargi S. A. Sprowadzają się one do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uznania, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, a ocena organu odnośnie braku zaistnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" przekraczać ma reguły ujęte w art. 8 i art. 80 K.p.a. W ocenie orzekającego Sądu tak rozumiane podstawy kasacyjne są usprawiedliwione.

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że jednym z koniecznych warunków zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyroku II SA/Łd 893/14, uchylając uprzednio wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje Kolegium, wyraźnie wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy okoliczności sprawy w takim zakresie było co najmniej przedwczesne. Sąd wojewódzki w powyższym wyroku wyraźnie wskazał, że na działce nr [...] znajdował się przynajmniej jeden obiekt mogący stanowić punkt odniesienia dla ustalenia "dobrego sąsiedztwa" wobec inwestycji, ujętej w źródłowej decyzji Burmistrza [...]. Dalej w cyt. wyroku stwierdzono, iż "uchylenie się przez Kolegium od zbadania, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Ponownie rozpoznające sprawę SKO w [...] ograniczyło się do stwierdzenia, że "wnikliwa ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżoną decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu". Wniosek taki organ oparł na tym, że – nie kwestionując, iż działka nr [...] nie objęta wnioskiem inwestora pozostawała poza terenem inwestycji – w jego ocenie "nie daje podstaw do uznania jej za punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa"". Asumptem do takiego stwierdzenia było spostrzeżenie, że działka ta jest zabudowa budynkiem dziewiarni, który miał być rozbudowany. Z faktu istnienia na działce nr [...] zakładu dziewiarskiego Kolegium wysnuło wniosek, że niedopuszczalnym w takich okolicznościach byłoby uznanie, że zostałaby spełniona zasada "dobrego sąsiedztwa", a dopuszczalna byłaby "dalsza rozbudowa tego zakładu" nie dająca się pogodzić z funkcją mieszkaniową, istniejącą na tym terenie. Ta argumentacja w istocie została zaaprobowana i przywołana w zaskarżonym wyroku, dodatkowo sąd pierwszej instancji eksponował, że zgadzając się z Kolegium – odnośnie tego, iż rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 (w kontekście wywodów na s. 14 zaskarżonego wyroku wynika, że chodzi o przepis Upzp – uwaga Sądu) "dotyczy w przedmiotowej sprawie nie tylko zasady dobrego sąsiedztwa rozumianego jako kontynuowanie funkcji, ale również parametrów, w tym gabarytów zabudowy nie spotykanych na omawianym terenie". W ocenie orzekającego Sądu te ustalenia zawarte w zaskarżonym wyroku dowodzą – co do reguły – trafności podniesionych powyżej zarzutów kasacyjnych.

Słusznie skarżący kasacyjnie wskazuje, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp nie wynika nakaz, aby działka sąsiednia, o której mowa w cyt. przepisie, mająca stanowić odniesienie w aspekcie istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie mogła być zabudowana przez tego samego inwestora, nie można także wykluczyć, że warunki zabudowy mogą w praktyce oznaczać, że chodzić będzie o rozbudowę obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej. Taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, jaką zaprezentowało Kolegium i zaakceptował ją sąd pierwszej instancji, jest nietrafna. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika tyle, że wystarczy, aby tylko jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalała na "określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Dla WSA w Łodzi orzekającego w sprawie II SA/Łd 893/14 bezsporne było, że na działce nr [...] znajduje się przynajmniej jeden obiekt, który pozwalałby uczynić z niego punkt odniesienia w aspekcie "dobrego sąsiedztwa". Nie ulega wątpliwości, że na powyższej działce znajdował się wówczas obiekt budowlany służący działalności produkcyjnej – dziewiarstwu, co oznaczałoby kontynuację funkcji zabudowy. Wykluczenie zatem a priori przez SKO w [...], możliwości potraktowania tej zabudowy na powyższej działce, jako mogącej stanowić podstawę do oceny, czy ustalone w źródłowej decyzji warunki zabudowy działek nr [...],[...] i [...] niezależnie od tego, że nie zostało ono poparte jakąkolwiek rzeczową analizą odnośnie możliwości zaistnienia kontynuacji w zakresie "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", stanowi w praktyce zignorowanie wyroku II SA/Łd 893/14. W dacie wydawania tego wyroku było wszak bezsporne, że działka nr [...] była zabudowana budynkiem dziewiarni prowadzonej przez S. A., nie był również kwestionowany zakres inwestycji ujętej źródłową decyzją organu gminy. Z zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie wynika w żaden sposób porównanie ustalonych w źródłowej decyzji parametrów, cech i wskaźników intensywności zabudowy, a także gabarytów i formy architektonicznej projektowanych obiektów z obiektami na działce nr [...]. Próżno takich ustaleń doszukać się w decyzjach Kolegium, a stwierdzenia w tym zakresie zawarte w zaskarżonym wyroku jakoby w źródłowej decyzji organ dopuścił rozbudowę zakładu dziewiarskiego "do rozmiarów rażąco odbiegających od obiektów znajdujących się w otoczeniu tej inwestycji" (s. 14 uzasadnienia wyroku) nie poddają się kontroli, albowiem nie wiadomo na podstawie jakich ustaleń z postępowania administracyjnego sąd a quo poczynił takie stwierdzenia.

W tych okolicznościach nie mogły mieć znaczenia eksponowane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji kwestie przyłączenia działki nr [...] do jednej księgi wieczystej z innymi działkami inwestora, jak również zabudowa mieszkaniowa na innych działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, a także treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego już po wydaniu przez Burmistrza [...] kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W ustaleniu faktu dobrego sąsiedztwa nie chodzi wszak – przy uwzględnieniu treści art. 61 ust.1 pkt 1 Upzp – o sposób zagospodarowania całego terenu sąsiadującego z obszarem inwestycji, ale wystarczy jedna działka sąsiadująca, której zabudowa pozwala ustalić warunki zabudowy. Takie są konsekwencje braku ustalenia dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili, kiedy inwestor ubiegał się o warunki zabudowy.

D. Na kierunek powyższych uwag wpływ ma także fakt, który Sąd uwzględnił z urzędu. Wypadnie bowiem zauważyć, że wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 1127/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., II SA/Łd 793/16, oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. ustalającą dla [...] i S. A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego w [...] obręb [...] nr ewid. gruntów [...]. W motywach wyroku II OSK 1127/17 uwzględniającego skargę kasacyjną S. A. i zgadzając się co do reguły, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie wskazano, że stwierdzając wadliwość źródłowej decyzji organu gminy, organ nadzoru winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.). Zauważyć wypadnie, że decyzje SKO w [...] podane kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie, której zapadł wyrok II OSK 1127/17 dotyczyły działki nr [...], a nie działki [...]. Zatem ustalenie rodzaju zabudowy na tej ostatniej działce, w dacie podejmowania przez Burmistrza [...] decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r. ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyniku sprawy o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Pozostają aktualnymi wytyczne zawarte w wyroku WSA w Łodzi II SA/Łd 893/14.

E. Brak jest podstaw do tego, aby ustosunkować się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a sprowadzającej się do przywoływania fragmentów motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Po pierwsze dlatego, że w samej skardze kasacyjnej nie powołano w podstawach kasacyjnych przepisu art. 156 § 2 K.p.a., którego to przepisu dotyczył powyższy wyrok Trybunału i nie wskazano tego przepisu, jako takiego, któremu miał w oznaczony sposób uchybić sąd pierwszej instancji. Po drugie, skoro w sprawie SKO w [...] nie poczyniło jednoznacznych ustaleń odnośnie tego, czy źródłowa decyzja organu gminy rażąco naruszała przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, to rozważanie na obecnym etapie zasadności zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. jest przedwczesne.

F. Z powyższych względów i uznając że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, orzec należało na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Ppsa, jak w pkt 1 niniejszego wyroku. SKO w [...] raz jeszcze rozpozna przedmiotową sprawę, uwzględniając wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Kolegium uwzględni przy tym okoliczność dostrzeżoną w zaskarżonym wyroku odnośnie braku wskazania we wniosku inwestora wszczynającym źródłowe postępowanie jednej z działek, która także została objęta źródłową decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium weźmie pod rozwagę zakres inwestycji ujętej w źródłowej decyzji i uwzględni, że warunki zabudowy ustalono nie tylko dla rozbudowy zakładu dziewiarskiego, ale także dla przebudowy linii 15 kV i budowy stacji trafo.

G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.