Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1500/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, art 3 pkt 20, art 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 77, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję ze skargi [...]; II. oddala skargę [...]; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] , Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art.82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołań z dnia 31.03.2017 r. r. pr. [...] , reprezentującego [...] i [...] oraz odwołania z dnia 04.04.2017 r. [...] i [...] od decyzji z dnia [...].03.2017 r. Nr [...] Starosty [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].11.2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym: doziemne i wewnętrzne instalacje elektryczne, doziemna i wewnętrzna instalacja gazowa, doziemna i wewnętrzna instalacja wodociągowa, doziemna i wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, budowę powierzchni utwardzonych w postaci chodników, dojazdu i parkingów oraz rozbiórkę istniejącej części budynku szkoły, przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...] , [...],[...],[...],[...] i [...]z obrębu [...] w granicach opracowania inwestycji oznaczonych na rysunku projektu zagospodarowania terenu, wydaną po wznowieniu postępowania postanowieniem Starosty [...] z dnia [...].10.2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2017.

Uzasadniając orzeczenie, Wojewoda [...] wyjaśnił, że [...] i [...] , pismem z dnia 11.08.2016 r., zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...].11.2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miastu [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz rozbiórkę istniejącej części budynku szkoły, przy ul. [...]. Wskazali na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., gdyż jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] 10.2016 r. Nr [...] Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...].01.2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...].03.2017 r. Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] znak z dnia [...].11.2015 r.

Odwołania od tej decyzji złożył r. pr. [...] , reprezentujący [...] i [...] oraz [...] i [...] .

W związku z powyższym, Wojewoda [...] stwierdził, że w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ bada, czy wniosek pochodzi od strony postępowania oraz czy został złożony z zachowaniem terminu, określonego w art. 148 K.p.a.. Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu, określonego w przepisach K.p.a., a wnioskodawcy wskazali, że są stroną z uwagi na położenie działek w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe należało wznowić i przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zdaniem Wojewody [...] , istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji nr [...] z dnia [...].11.2015 r. Starosty [...] . [...] twierdzi, że jest właścicielką działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w [...] , przy ul. [...].

W badanej decyzji Starosty [...] organ I instancji określił obszar oddziaływania inwestycji, obejmujący działki inwestycyjne tj. nr ewid. [...],[...] , [...] , [...],[...],[...] i [...]z obrębu [...] oraz działkę nr ewid. [...] obręb [...] położone w [...]. Nie obejmuje działek [...] o nr ewid. [...],[...],[...] , [...] , [...],[...],[...]. Powyższe działki od inwestycji oddzielone są drogą ul. [...],w [...] . [...] nie posiada tytułu prawnego do ww. działek.

Organ uznał więc, że skarżący w niniejszej sprawie nie posiadają interesu prawnego a jedynie interes faktyczny oraz inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania działek skarżących, wskazując na art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wojewoda wyjaśnił istotę tego przepisu i przesłanki do uznania zainteresowanego za stronę postępowania.

Wskazał też, że legitymację strony oparło na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny indywidualny wywodzący się z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Zatem podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Jeśli takiego przepisu odrębnego nie ma, oznacza to, że nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nie jest stroną postępowania.

Mając powyższe na uwadze, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania, Wojewoda [...] orzekł, jak w sentencji decyzji.

Z decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem pełnomocnika r. pr. [...] z dnia 8 czerwca 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik nie wskazał w petitum pisma zarzutów, wynikają one z treści uzasadnienia skargi. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących określił, że decyzji zarzuca "naruszenie następujących przepisów proceduralnych art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nierozpoznanie sprawy". W jego ocenie, Wojewoda w ogóle nie rozpoznał sprawy. Podkreślił, że do obowiązku Wojewody [...] należało sprawdzenie, jaki jest obszar oddziaływania planowania inwestycji, w celu sprawdzenia prawidłowości ustaleń w tym zakresie Starosty [...] . Wojewoda [...] tego nie uczynił. Stwierdzenie, że zgodnie z ustaleniami Starosty oddział oddziaływania nie obejmuje działek Skarżących, bo tak ustalił Starosta jest zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Pełnomocnik wyjaśnił też, że ul. [...] składa się z dwóch działek nr [...] i [...]. Obie te działki wymienione są w sentencji decyzji Starosty [...] , co oznacza, że inwestycja graniczy bezpośrednio z działkami skarżących. Starosta w decyzji zezwalającej na rozbudowę szkoły, jednocześnie zezwala na przebudowę i częściową likwidację drogi publicznej jakim jest ul. [...].

Organ, stwierdzając, że [...] nie jest właścicielem działek ew. nr [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...] i [...] nie ustosunkował się do faktu, że na nieruchomości pod adresem ul. [...] od kilkudziesięciu lat ma siedzibę swojej firmy i na działkach użyczonych od swojej matki przechowuje samochody i maszyny swojej firmy - które z uwagi na likwidacje drogi publicznej i budowę ronda na wprost wyjazdu z działek skarżących, nie będą mogły z tych działek wyjechać, ani na nie wjechać.

Skarżący w obu odwołaniach przedstawili bardzo obszerną argumentację prawną i faktyczną, wskazująca na z jednej strony naruszenie prawa przez Starostę [...] , a z drugiej na przepisy prawa, które zostały naruszone i które to naruszenie dotyczy interesu prawnego skarżących.

"Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet choćby do jednego argumentu i zarzutu podniesionego w odwołaniach Skarżących, powoduje, że argumentacja ta jest nadal aktualna i oba odwołania od decyzji Wojewody stanowią uzupełnienie niniejszej skargi".

Pełnomocnik skarżących wskazał, że w odwołaniach podniesiono zarzut naruszenia art. 38 Konstytucji RP, z tego względu, że zatwierdzony projekt budowlany likwiduje chodnik, na który wychodziło się z nieruchomości skarżących, a zgodnie z tym projektem wchodzi się wprost na jezdnię drogi wewnętrznej, co stwarza "zagrożenie życia i zdrowia, rodziny i gości skarżących". Naruszony został też art. 22 Konstytucji RP, gdyż "likwidacja wyjazdu z działek skarżących na drogę publiczną automatycznie likwiduje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez [...] , gdyż nie będzie w stanie wyjechać z siedziby swojej firmy, samochodami i maszynami do niej należącymi".

Pełnomocnik skarżących zarzucił tez naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w wyniku błędnego uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo że "działki, których właścicielką jest Pani [...] oraz które Pan [...] wykorzystuje od blisko 30 lat w prowadzonej działalności gospodarczej oraz na których zamieszkuje - znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, których ta decyzja dotyczy".

W ocenie pełnomocnika skarżących naruszony został też art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez zaniechanie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, kiedy decyzję powyższą organ powinien był uchylić oraz wydać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, a więc odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę".

Ponadto, naruszony został art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "poprzez:

- niepoczynienie ustaleń faktycznych dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i bezzasadne uznanie przez organ, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony mimo tego, że działki, których właścicielką jest Pani [...] oraz które Pan [...] wykorzystuje w prowadzonej działalności gospodarczej oraz na których zamieszkuje - znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, których ta decyzja dotyczy,

- zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji argumentacji, stosownie do której w ocenie organu lokalizacja projektowanej inwestycji nie będzie ograniczać zagospodarowania działek Skarżących, jak i dostępu do drogi publicznej dla ww. działek,

- nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji prezentowanej przez Odwołujących w toku postępowania.

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 30 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że Skarżącym nie przysługuje status stron w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo że Pani [...] jest właścicielką działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, których ta decyzja dotyczy, a Pan [...] wykorzystuje te działki w ramach działalności gospodarczej;

- art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że przy projektowaniu inwestycji konieczne jest uwzględnienie wymagań dotyczących zachowania bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których droga jest przeznaczona, oraz do wymagań ruchu pieszych;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 13, § 19, § 23, § 31, § 36, § 57, § 60, § 27-273 poprzez bezzasadne uznanie, że projektowana inwestycja nie będzie ograniczała zagospodarowania działek, z których korzystają Skarżący;

- postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...] poz. [...]) poprzez bezzasadne uznanie, że w związku z oznaczeniem działek, z których korzystają Skarżący, jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma znaczenia fakt wykorzystywania tych działek do prowadzenia działalności gospodarczej i jakoby miało to świadczyć o niemożności uznania Skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę".

Zdaniem pełnomocnika skarżących, "istota przedmiotowej sprawy, czego nie chce zauważyć Wojewoda [...] , sprowadza się do tego, że decyzja Nr [...] z Starosty [...] dnia [...] listopada 2015 r. likwiduje fragment drogi publicznej. Potwierdza ten fakt zatwierdzony decyzją projekt budowlany. Aby to stwierdzić wystarczy porównać "Mapę do celów projektowych" (str. 3 Projektu budowlanego), na której jest przedstawiony stan faktyczny sprzed rozpoczęcia inwestycji z "Projektem zagospodarowania terenu" (str. 28 Projektu budowlanego), który przedstawia stan po realizacji inwestycji. Na "Projekcie zagospodarowania terenu" znajduje się adnotacja przy wjeździe z ul. [...] (dz. ew. nr [...] ) na zaplanowane rondo oraz przy zjeździe z planowanego ronda na dalszą część ul. [...] (dz. ew. nr [...] "Zjazd publiczny z ul. [...] " (projektowany według odrębnej procedury). Oznacza to, że fragment drogi pomiędzy tymi zjazdami na drogę publiczną, traci statut drogi publicznej i staje się drogą o charakterze wewnętrznym.

Zdaniem pełnomocnika, w miejscu, gdzie istniał wjazd z ul. [...] na teren szkoły (w miejscu bramy w ogrodzeniu szkoły) znajduje się też adnotacja: "Istniejący wjazd na działkę (wjazd do rozbiórki według odrębnej procedury). Oznacza to jednoznacznie, że ul. [...] (droga publiczna) zgodnie z zatwierdzonym projektem zaczyna się w miejscu, w którego nie obejmuje rozwiązanie projektowe. Oznacza, to również, że ul. [...] została skrócona o odcinek ok. 20 m i teren ten został przeznaczony pod drogę wewnętrzną na terenie szkoły oraz zieleń.

Właśnie do zlikwidowanego fragmentu drogi publicznej (ul. [...] ) do tej pory przylegał zjazd z działek Skarżących. Dostęp do drogi publicznej z działek Skarżących o nr ew. [...],[...].[...],[...],[...] , [...][...],[...] i [...] był zapewniony przez działki należące do Skarżących o nr ew. [...],[...] i [...]. Działki te w ewidencji gruntów zaznaczone są symbolem dr (jest to również zaznaczone na "Projekcie zagospodarowania terenu"), gdyż stanowią drogę wewnętrzną, przez którą od kilkudziesięciu lat odbywał wyjazd na drogę publiczną - ul. [...] .

Zgodnie z projektem budowlanym fragment drogi publicznej (ul. [...] ) przyległy do zjazdu z działek Skarżących ulega likwidacji i w tym miejscu powstaje rondo stanowiące drogę wewnętrzną. Co w sposób bezdyskusyjny powoduje pozbawienia Skarżących dostępu do drogi publicznej.

Bez wątpienia fakt pozbawienia nieruchomości Skarżących dostępu do drogi publicznej przez zaplanowaną inwestycję powoduje, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (negatywnym) co daje im prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony".

Pełnomocnik skarżących wskazał też, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne - w tym prawo rzeczowe. Jeśli bowiem ustawodawca, przez zaliczenie do jednej z gałęzi prawa administracyjnego procesów inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach stanowiących przedmiot prawa własności, konstruuje normy administracyjne wkraczające w to prawo, brak jest podstaw aby pomijać w postępowaniu skutki ingerencji przez administrację w prawo własności. Nie można zatem wykluczyć w takim postępowaniu, że wydana w jego efekcie decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te tylko, które wywieść można wyłącznie z normy prawa administracyjnego. Prawo własności jest jednym z podstawowych praw obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji RP - art. 21 § 1, a sprecyzowane w art. 140 k.c.

Likwidacja dostępu do drogi publicznej poprzez budowę parkingu, bez wątpienia jest działaniem naruszającym prawo własności i nawet jeżeli następuje to przez jednostkę samorządowa, która z definicji powinna działać w interesie, jest zakłóceniem korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę i może nastąpić jedynie w wyniku szczególnych okoliczności, a za takie bez wątpienia budowy parkingu uznać nie można.

Skarżący wywodząc swoje prawo do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony wskazują na art. 5 ust. 1 pkt 5 i 9 Prawa budowlanego - przyjęte rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Nr [...] Starosta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie tylko naruszają powyżej wskazany przepis, ale naruszają ich Konstytucyjne prawa ochrony życia, własności, swobody gospodarczej.

Do akt sprawy tut. Sądu wpłynęło również pismo z dnia 21 czerwca 2017 r. r. pr. [...] , pełnomocnika skarżących, zatytułowane "skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. (...) ". Jak wynika z zarządzenia Sądu z dn. 21 września 2017 r. pismo to potraktowane zostało, jako uzupełnienie skargi r. pr. [...] .

W piśmie tym r. pr. [...] , jako kolejny pełnomocnik skarżących, zaskarża w całości decyzję Wojewody [...] i zarzuca jej:

"A. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8,11 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego, lakoniczne uzasadnienie przyczyn, z jakich organ doszedł do wniosku, że Skarżący nie są stronami postępowania, i tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności:

• niepoczynienie ustaleń faktycznych dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie i bezzasadne uznanie przez Wojewodę [...] , że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, pomimo że w toku postępowania Skarżący wykazali interes prawny (fakt bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę), wskazując w szczególności na fakt ograniczania przez planowaną inwestycję możliwości zagospodarowania należących do Skarżącej - [...] działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, na których wraz ze Skarżącym - [...] zamieszkuje od kilkudziesięciu lat,

• sformułowanie przez organ lakonicznego uzasadnienia - powodów, z jakich organ doszedł do wniosku, że Skarżący nie są stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę,

• zaniechanie wytłumaczenia, z jakich powodów uznano obszar oddziaływania obiektu ustalony przez organ I instancji za prawidłowy,

• zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu Decyzji II instancji argumentacji, stosownie do której w ocenie organu lokalizacja projektowanej inwestycji nie będzie ograniczać możliwości zagospodarowania przez Skarżących działek Skarżącej - [...] , jak i dostępu do drogi publicznej dla działek należących do Skarżącej - [...] , pomimo, że organ stojąc na straży praworządności powinien był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy administracyjnej,

• nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu Decyzji II instancji do argumentacji prezentowanej przez Skarżących w toku postępowania, pomimo iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona; ponadto uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

• odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez podania uzasadnionej przyczyny ku temu;

b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot stron, a w konsekwencji, że Decyzja I instancji odmawiająca uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nieprzyznająca Skarżącym przymiotu stron, jest prawidłowa,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że w przedmiotowej sytuacji obowiązkiem Wojewody [...] było uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji I instancji oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie Decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia w całości zaskarżonej Decyzji I instancji oraz zaniechanie orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzji o pozwoleniu na budowę i zaniechanie wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w drodze odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

B. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej też "Prawo budowlane" lub "u.p.b") w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. oraz art. 5 ust 1 pkt 9 u.p.b. poprzez nieprawidłową interpretację przepisów oraz błędne uznanie przez organ, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego, a działki Skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w związku z tym Skarżącym nie przysługuje status stron postępowania, podczas gdy Skarżący takowy interes wykazali wyjaśniając, że działki, których właścicielem jest Skarżąca, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś sama inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania przez nich działek i tym samym legitymizuje to udział Skarżących jako stron w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę;

b) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w z w. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa Skarżących do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu działek (do którego Skarżącej - [...] - przysługuje tytuł prawny, a Skarżący - [...] (Syn Skarżącej) na przedmiotowym terenie mieszka) i pominięcie tego prawa przy ustalaniu posiadania przez Skarżących przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę".

R. pr. [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia pisma kolejnego pełnomocnika skarżących, "skarżący, pomimo posiadania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zostali zawiadomieni przez Starostę [...] o jego wszczęciu i prowadzeniu, a w konsekwencji także o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i udzieleniu Miastu [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

Pełnomocnik wskazał, że organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na błędnych ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i w ogóle nie poczynił własnych ustaleń i nie ustosunkował się do zarzutów skarżących. Naruszył zatem możliwość ochrony interesu prawnego związanego z prawem własności i będącym jego emanacją uprawnieniem do korzystania i zagospodarowywania nieruchomości.

Organ dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w związku z tym skarżącym nie przysługuje status stron postępowania. W konsekwencji organ błędnie uznał, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

[...] jest właścicielką nieruchomości stanowiących działki ew. nr [...] [...],[...], [...], [...],[...][...] , [...] i [...] w obrębie [...] w [...] . Wyżej wymienione działki bezsprzecznie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a w szczególności w sąsiedztwie budowanego ronda przy ul. [...]. Natomiast [...] mieszka ze skarżącą na wyżej wymienionych działkach, jak również przechowuje na nich czasowo (na podstawie umowy użyczenia), sprzęt i pojazdy używane przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący korzysta z maszyn (pojazdów) o bardzo dużych gabarytach, w tym z samochodów ciężarowych z naczepami oraz innych pojazdów specjalistycznych, których łączna długość może wynosić nawet do 20 metrów.

Wpływ planowanej inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, a w szczególności budowa ronda, na interes skarżących polega przede wszystkim na tym, że obecny, zatwierdzony projekt budowlany, z uwagi na sposób zaprojektowania wyspy (ronda), czyni niemożliwym bezkolizyjny wyjazd z działek, których właścicielką jest [...] , którymkolwiek z pojazdów używanych przez drugiego skarżącego.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo i doktryna, pojęcia tego nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 Pr. bud., ponieważ mogłoby okazać się krzywdzące dla podmiotów, których niewątpliwie dotyczy postępowanie, a które w wyniku przyjęcia zbyt wąskiej interpretacji nie miałyby prawa brać w nim udziału i chronić swoich praw.

Pełnomocnik przytoczył szereg cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczących interpretacji art. 28 ust. 2 Pr. bud. i rozumienia obszaru oddziaływania inwestycji.

Wskazał też na treść art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 15 k.p.a. i stwierdził, że organ II instancji naruszył przy wydawaniu decyzji te przepisy postępowania. Ponownie zacytował szereg orzeczeń sądów administracyjnych, na potwierdzenie stawianej prze siebie tezy.

Zdaniem pełnomocnika, organ w ogóle nie przeprowadził analizy dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu, organ odniósł się jedynie do tez zawartych w decyzji organu I instancji, w której również brak jest analizy tego zagadnienia. Nie została zatem wykonana podstawowa czynność w sprawach tego typu.

Zdaniem pełnomocnika, organ prezentował stanowisko, że dla uznania nieruchomości za leżącą w tym obszarze byłoby konieczne jej bezpośrednie graniczenie z inwestycją. "Z tego powodu nie sposób zrozumieć motywów Decyzji II instancji, skoro jedna z działek Skarżącej - [...] - o numerze [...] (pominięta w wyliczeniu w Decyzji II instancji) - podobnie jak działki osób, uznanych za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - bezpośrednio graniczy z inwestycją i już choćby z tego powodu Skarżącą winna być konsekwentnie uznana za stronę postępowania".

Organ w ogóle nie wskazał, dlaczego w jego ocenie inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania działek skarżących i nie odniósł się do konkretnych zarzutów formułowanych przez skarżących w toku postępowania wznowieniowego, jak i w odwołaniach i nie poddał analizie "relewantnych przepisów, mogących mieć wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w sprawie".

Poprzez naruszenie wyżej wymienionych przepisów, organ naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych, który spoczywa na organie administracji.

Organ nie wytłumaczył, z jakich powodów doszedł do wniosku, że skarżący nie są stronami postępowania i nie mają interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w sprawie i czemu realizacja inwestycji nie wpłynie na możność zagospodarowywania przez skarżących terenu [...].

Sama lokalizacja ronda, a także fakt wybudowania nowego obiektu w postaci wyspy rozdzielającej uniemożliwi skarżącym bezkolizyjny wyjazd z działek, wobec których Skarżącej przysługuje prawo własności. Zatwierdzony projekt budowlany nie przedstawia organizacji ruchu na przebudowanej drodze publicznej oraz przesuwa dotychczas istniejące wyokrąglenia kołowe o kilka metrów. Takie rozwiązanie czyni praktycznie niemożliwym wyjazd z działek o nr. ewid. [...],[...],[...],[...] oraz [...] (odbywającym się przez działkę o nr. ewid. [...]), szczególnie biorąc pod uwagę gabaryty samochodów ciężarowych z przyczepą oraz innych pojazdów specjalistycznych [...]. Za każdym razem próba przejazdu będzie skutkowała najazdem na wyspę rozdzielającą, co w konsekwencji zapewne doprowadzi zarówno do zniszczenia wyspy rozdzielającej, jak i pojazdów Skarżącego. Jak wskazuje się w przytoczonym orzecznictwie, nie może być tak, że poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób.

Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Przyjęte rozwiązanie wpływa nie tylko negatywnie na interes prawny skarżących, ale jest rozwiązaniem wysoce niebezpiecznym dla wszystkich uczestników ruchu ponieważ nie uwzględnia wymagań dla ruchu pieszych. Zgodnie z obecnie zatwierdzonym projektem zlikwidowana zostanie część chodnika przy działce [...], a w związku z tym osoba, która będzie chciała dostać się do szkoły będzie musiała wejść na jezdnię i przejść przez fragment jezdnią wokół wyspy rozgraniczającej. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, gdyż naraża na niebezpieczeństwo pieszych, w szczególności dzieci uczęszczające do szkoły znajdującej się przy rondzie, ale także mieszkańców działek należących do skarżącej.

Organ zbagatelizował art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewątpliwie stanowiącego podstawę tego interesu. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawo własności [...] przejawia się nie tylko w uprawnieniu do korzystania z nieruchomości, ale również w uprawnieniu do pobierania z niej pożytków cywilnych, np. w drodze oddania tej nieruchomości/bądź jej części do odpłatnego lub nieodpłatnego używania osobie trzeciej. Możliwość ta okaże się iluzoryczna, biorąc pod uwagę wskazywane w niniejszej skardze uciążliwości (w konsekwencji czego potencjalny najemca może nie być zainteresowany wynajmem działek od skarżącej). Realizacja inwestycji, w tym budowa ronda, będzie negatywnie oddziaływać na wartość nieruchomości [...] - a zwłaszcza duży ruch, niemożność wyjazdu z działki nie tylko pojazdem gabarytowo dużym, ale także osobowym, nie wspominając już o tym, że z powodu likwidacji części chodnika konieczne będzie używanie ulicy jako ciągu pieszego. Z uwagi na ograniczoną liczbę planowanych miejsc parkingowych i ich usytuowanie, nie można również wykluczyć zastawiania samochodami osób przyjeżdżających pod szkołę wyjazdu z działek należących do skarżącej.

Wydając decyzję organ II instancji "odstąpił od zasady wywodzonej z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, polegającej niejako na obowiązku jednakowego rozstrzygania spraw o podobnych stanach faktycznych". Organ powinien był natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji oraz rozstrzygnąć co do istoty sprawy poprzez uchylenie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie nowej decyzji rozpoznającej sprawę administracyjną, tj. decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zaniechania w tym zakresie należy uznać za naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ administracji publicznej nie może w żadnym wypadku dążyć do ograniczenia kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie swoich praw właścicielskich.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób opisany poniżej, natomiast skarga [...] – co do zasady – jest słuszna, natomiast skarga [...] powinna zostać oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego i niewykazanie interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

1. Uzasadniając w pierwszej kolejności oddalenie przez tut. Sąd skargi [...], należy wskazać, że już organ I instancji powinien był odmówić - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania wznowieniowego z wniosku tego skarżącego. Już bowiem z samego wniosku o wznowienie z dnia 11 sierpnia 2016 r. wynikało wprost i w sposób oczywisty, że [...] nie jest stroną postępowania. Błędnie więc również i organ II instancji uznał go za stronę postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] , odmawiającej uchylenia w postepowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej szkoły.

Dobrodziejstwo legitymacji skargowej polega na tym, że określony podmiot jest uprawniony do zażądania od sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2717/16, CBOIS, z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 609/06, Legalis, wyrok NSA z 11 marca 2008 r., II GSK 433/07, Legalis).

Obowiązkiem podmiotu wnoszącego skargę jest jednak wykazanie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego, prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (tak słusznie NSA w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, Legalis).

Oznacza to, że sąd administracyjny może wyłącznie wówczas przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu, gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia zastosować środków prawnych przewidzianych w p.p.s.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Legalis).

Taki pogląd jest niekwestionowany w doktrynie, jeżeli bowiem sąd meriti stwierdza brak interesu prawnego u skarżącego do wniesienia skargi – oddala skargę, bez badania jej zasadności, a więc kwestii merytorycznych (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Lexis Nexis 2018 r., wyd. 6, s. 371).

Sąd więc – zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. – musi przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy ocenić, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa i czy posiada on interes prawny, przy czym należy wyraźnie podkreślić, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. nie jest tożsame z pojęciem strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 132, dalej: "Pr. bud."). Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania.

Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szersze znaczenie, niż interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza ono interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc żądania oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Istotą takiego interesu prawnego (co jest już utrwalone tak w literaturze, jak i orzecznictwie) jest to, że musi on wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, ustrojowego lub procesowego, którego dyspozycja określa prawa podmiotu, których naruszenie ów podmiot podnosi. Innymi słowy, interes prawny istnieje wówczas, gdy można określić przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 344/13).

D. S. ani nie miał interesu prawnego, pozwalającego na uznanie go za stronę postepowania administracyjnego, ani – tym bardziej – nie wykazał swego interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Już z treści wniosku o wznowienie postepowania wynika, że wykazywany przez niego interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. Skarżący korzysta – na bliżej nieokreślonej podstawie (brak jest w aktach jednoznacznego dowodu, określającego charakter posiadania przez niego gruntu skarżącej [...]) – z nieruchomości swej matki, przede wszystkim parkując na jej gruncie pojazdy, używane w prowadzonej działalności gospodarczej. Fakt taki nie uprawniał jednak do wysnucia wniosku, po pierwsze że posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nakazujący uznać go za stronę postepowania wznowieniowego w sprawie o udzielenie pozwolenia budowę, po drugie, tym bardziej, że spełniał przesłanki z art. 28 ust. 2 Pr. bud. - gdyż nie jest ani właścicielem, ani zarządcą ani też użytkownikiem wieczystym nieruchomości, co do których twierdzi, ze znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Nie można było więc wskazać przepisu prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywieść prawo, normujące określane we wniosku o wznowienie i w skardze do tut. Sądu okoliczności.

2. W zakresie skargi [...] wyjaśnić zaś należy, że podstawą, która umożliwia organowi załatwienie sprawy indywidualnej, a więc wydanie decyzji merytorycznej, jest takie ustalenie stanu faktycznego, które pozwala na dokonanie jednoznacznej i obiektywnej oceny zasadności żądania strony. Wynika to wprost z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

W sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie organa obu instancji nie dochowały powyższego obowiązku. Jak wynika z załączonej do t. I i t. II projektu budowlanego mapy dla celów projektowych planowana w części wschodniej inwestycja (punkty G – F – część odcinka do lit. E) rzeczywiście zmienia parametry i przebieg ul. [...] w miejscu granicy tej drogi z działką ewid. Nr [...] i [...] (w części), stanowiącej własność skarżącej. Jak ponadto z ww. map wynika, działka [...], a w dalszej części działki [...] i [...] , stanowi działkę drogową skarżącej, komunikującą pozostałe grunty skarżącej z ul. [...] .

Zmiany, jakie wynikają z mapy projektowej wskazują, że rację może mieć skarżąca, twierdząc, że nowy układ komunikacyjny (uwzględniając tą część inwestycji, którą skarżąca określa, jako "rondo", a zaznaczoną na mapie projektowej z t. II projektu budowlanego kolorem zielonym) w sposób znaczny utrudni jej swobodny wjazd i wyjazd na teren stanowiących jej własność nieruchomości. Organa w żaden sposób nie wykazały, że takie stanowisko skarżącej nie jest uzasadnione.

Lakoniczność uzasadnienia zarówno decyzji Starosty [...] , a zwłaszcza w decyzji Wojewody [...] , odnośnie podnoszonego przez skarżącą w pismach w postępowaniu administracyjnym negatywnego wpływu inwestycji w ww. zakresie nie pozwala w żaden sposób ustalić, czemu organa te (a zwłaszcza Wojewoda [...] ) uznały za oczywisty fakt to, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony i nie ma ona interesu prawnego.

To, że Starosta [...] określił obszar oddziaływania inwestycji w decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że uczynił to prawidłowo i nie upoważniało Wojewody [...] do przyjęcia tego określenia, jako wiążącego i przesądzającego sprawę – bez dokonania jakichkolwiek wyjaśnień, czy rozważań własnych organu II instancji w tym zakresie. Skoro [...] wskazywała na sposób, w jaki inwestycja oddziałuje na jej nieruchomości, to obowiązkiem organu (obu instancji) było wyczerpujące sprawdzenie podnoszonych okoliczności i ujęcie w uzasadnieniu decyzji (tzw. uzasadnieniu faktycznym – art. 107 § 3 k.p.a.) oceny jej twierdzeń. W konsekwencji, organa miały obowiązek w taki sposób sporządzić uzasadnienie prawne (art. 107 § 3 k.p.a.), aby wykazać, czemu zmiana parametrów i przebiegu ulicy [...] nie utrudni korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości lub dlaczego przebieg (i parametry) tej ulicy nie ulegnie zmianie. Należy pamiętać bowiem, że poprzez znajdowanie się gruntu skarżącej w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Pr. bud.) rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt. 20 Pr. bud.).

Podnoszony przez organ I instancji fakt, że nieruchomości skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie oznacza jeszcze, że skarżąca nie ma prawa zagospodarować swojej nieruchomości w sposób niebędący sprzecznym z prawem miejscowym.

Organa nie odniosły się w żaden wyczerpujący sposób odnośnie tego, czy skarżąca nadal będzie mogła swoje nieruchomości w taki sposób zagospodarować, jak mogła to czynić przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na przebudowę i rozbudowę szkoły. Wojewoda [...] przytoczył tylko bezkrytycznie ustalenia organu I instancji, nie czyniąc w zasadzie żadnych własnych ustaleń i nie wyjaśniając w żaden sposób istniejących wątpliwości, podnoszonych przez skarżącą, do czego jest zobowiązany, gdyż organ odwoławczy na skutek odwołania rozpatruje sprawę od nowa.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa i powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu, tj. ustaw. Nie można zatem dokonywać interpretacji przepisów prawa miejscowego w oderwaniu od innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Plan ten w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy).

Skoro więc organ I instancji ustala, w jakim obszarze – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – znajdują się działki skarżącej, to powinien w sposób wynikający z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) to powinien wskazać w uzasadnieniu prawnym, jakie ma to prawne znaczenie dla ustalenia istotnego w tej sprawie obszaru oddziaływania inwestycji; właśnie w odniesieniu do działek skarżącej i zająć stanowisko odnośnie tego, czy prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem obejmuje również uprawnienie do oddanie jej osobie trzeciej w użytkowanie na cele związane z działalnością gospodarczą, prowadzoną przy użyciu pojazdów o dużych gabarytach – takich, jak pojazdy [...] . Ponadto, należało odnieść się do twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że inwestycja w tej części może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa skarżącej podczas włączania się do ruchu z terenu jej nieruchomości.

W kontekście jednozdaniowego uzasadnienia organu I instancji (i braku odniesienia się do tego przez Wojewodę [...]) odnośnie możliwości zagospodarowania działek skarżącej, wynikających z planu miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomina, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ma jednakże też prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym).

Organa obu instancji – i tu rację mają pełnomocnicy skarżącej – zaniechały więc wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego możliwości negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomości skarżącej. Pamiętać przy tym należy również, że poprzez obszar oddziaływania inwestycji rozumie się nie tylko faktyczne oddziaływanie, ale przede wszystkim potencjalną możliwość takiego oddziaływania. W tym zakresie rozważania organu powinny być nie tylko bardzo precyzyjne, ale przede wszystkim nie powinny ograniczać się wyłącznie do okoliczności wskazywanych przez skarżącą, ale obiektywnie i całościowo ocenić możliwy wpływ inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącej. Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 k.p.a., jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu rzeczy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. W konsekwencji, organ zobowiązany jest wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) – czego organa zaniechały w sprawie niniejszej.

W takim stanie rzeczy, Wojewoda [...] ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej i wyjaśni czy rzeczywiście inwestycja obejmująca przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym: doziemne i wewnętrzne instalacje elektryczne, doziemna i wewnętrzna instalacja gazowa, doziemna i wewnętrzna instalacja wodociągowa, doziemna i wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, budowę powierzchni utwardzonych w postaci chodników, dojazdu i parkingów oraz rozbiórkę istniejącej części budynku szkoły, przy ul. [...] nie oddziałuje na nieruchomości skarżącej w sposób, który uzasadniałby uznanie jej za stronę postępowania; w tym biorąc pod uwagę przepisy odrębne (zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt. 20 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. Swoje stanowisko Wojewoda [...] uzasadni w sposób zgodny z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., mając na uwadze związanie organu treścią art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda [...] uwzględni ponadto ocenę prawną tut. Sądu, że wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowić może rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Organ weźmie również pod uwagę konieczność odniesienia się przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji do przepisów wykonawczych dotyczących warunków technicznych, jak powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazywanych m.in. przez pełnomocnika skarżącej.

W ocenie tut. Sądu, w sprawie nie występują przesłanki do wydania przez organ, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po nin. wyroku, orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda, jako organ odwoławczy może bowiem w tym wypadku wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., korzystając – o ile wyniknie taka potrzeba – z dyspozycji art. 136 k.p.a. Takie działanie będzie też zgodne z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. i nie naruszy zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zaś obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, że zarówno organ I, jak i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzą własne postępowanie wyjaśniające.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 50 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu koszty uiszczonego wpisu oraz zastępstwa procesowego.