Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 298/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 6, art. 19 ust. 1, ust. 5 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 9
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr XXVIII/220/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 8 i § 39 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. m. d.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Grabów – na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej jako: "ustawa", w dniu 28 kwietnia 2006 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/220/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wskazując na naruszenie prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 5 w zw. z art. 2 ustawy poprzez określenie w § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6 i § 2 Regulaminu definicji pojęć zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzenia ścieków, wodomierza głównego, odbiorcy usług, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 2 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 2 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej", zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie,

2. art. 19 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez określenie w § 3 Regulaminu, iż dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 1 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Zasad techniki prawodawczej, zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie,

3. art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ustawy poprzez określenie w § 4 Regulaminu zagadnień dotyczących zawierania umów oraz podmiotów, z którymi te umowy mogą zostać zawarte, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 2, 4, 5, 6 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art.6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Zasad techniki prawodawczej, zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie,

4. art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust 3 ustawy poprzez określenie w § 6 Regulaminu zagadnień dotyczących treści umowy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 2, 4, 5, 6 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art.19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Zasad techniki prawodawczej, zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie, a nadto Regulamin nie zawiera warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (art. 6 ust 3a) oraz ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 (art. 6 ust. 5), co z kolei określone zostało w ustawie,

5. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie określenia w § 8 Regulaminu minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a odwołanie się w tym zakresie do innych aktów prawnych,

6. art. 19 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy poprzez zaniechanie zmiany Regulaminu w § 16 ust. 1 w zakresie tego, iż w rozliczeniach z odbiorcami stosuje się taryfę wprowadzoną w trybie art. 24 ust. 8 ustawy, podczas gdy art. 24 ust. 8 został uchylony,

7. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy w zw. z art. 20 ust. 8 ustawy poprzez zaniechanie zmiany Regulaminu w § 17 ust. 1 w zakresie tego, iż taryfa obowiązuje przez okres 3 lat, podczas gdy przepis art. 20 ust. 8, który pierwotnie przewidywał roczny okres obowiązywania taryfy, został zmieniony,

8. art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy poprzez określenie w § 24 ust. 1 Regulaminu, iż kwestię pobranej wody na cele przeciwpożarowe może regulować umowa, podczas gdy delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do określania tej kwestii w Regulaminie,

9. art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy poprzez nałożenie w § 26 Regulaminu obowiązku ponoszenia przez odbiorcę usług kosztów przyłączenia, do czego Rada Gminy nie miała podstaw prawnych,

10. art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez uregulowanie w § 31 Regulaminu, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, który to zapis pozostaje w sprzeczności z art.15 ust. 4 ustawy, gdyż w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami, a są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki,

11. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez przyznanie w § 39 Regulaminowi pierwszeństwa przed ustawą, co jest niedopuszczalne z uwagi na hierarchię aktów prawnych.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6, § 2, § 3, § 4, § 6, § 8, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, § 24 ust. 1, § 26, § 31 oraz § 39 Regulaminu.

W motywach skargi Prokurator wskazał, iż kwestie dotyczące definicji pojęć zostały uregulowane w art. 2 ustawy i Rada Gminy nie ma uprawnień do tego, by pojęcia te określać w Regulaminie, gdyż stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej. Co więcej, definicja odbiorcy głównego (§ 2 Regulaminu) jest nieco odmienna od tej wskazanej w ustawie, gdyż pomija słowa "na podstawie pisemnej umowy".

Następnie Prokurator wskazał, iż skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Brak zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Przy czym odwołanie się do przepisów obowiązujących w innych aktach prawnych nie powoduje, iż Rada Gminy z obowiązku regulacji się wywiązała.

Regulamin w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Grabów opracowany został w 2006 r., a ustawą z dnia 27 października 2017r. wprowadzono zmiany w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, których Regulamin nie uwzględnia.

Jak dostrzegł Prokurator, rada gminy uprawniona jest do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem takiej możliwości. Ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie.

Prokurator podkreślił, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy nie daje radzie uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących.

Rada Gminy wskazała, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jednak – zdaniem Prokuratora – zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, bowiem w świetle ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art.19 ust. 5 pkt 4 ustawy), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać.

Dalej Prokurator wskazał, iż stosownie do § 46 Regulaminu w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Przyznano zatem pierwszeństwo przepisom aktu prawa miejscowego przed ustawą, co nie jest dopuszczalne.

Końcowo Prokurator wskazał, iż popiera skargę w przypadku zmiany przed Radę Gminy zaskarżonego Regulaminu, bowiem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grabów, reprezentowana przez Wójta Gminy Grabów, wniosła o oddalenie skargi w całości, argumentując, że nakaz precyzyjnego i zrozumiałego dla adresatów formułowania przepisów prawa miejscowego może wymagać tzw. powtórzeń ustawowych. Traktowanie Zasad techniki prawodawczej jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw. Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Jak wskazał organ, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 ustawy zawarty w punkcie 1, 2, 3, 4 skargi.

Dalej organ wskazał, iż ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu. W sprawie Rada Gminy nie pozbawiła pierwszeństwa ustawy, bowiem Regulamin reguluje jedynie te kwestie, które zostały przekazane do kompetencji prawa miejscowego. Stąd też, w ocenie organu, w punkcie 11 skargi Prokurator dokonał wadliwej interpretacji zapisu § 39 Regulaminu, bezzasadnie przyjmując, że doszło do przyznania pierwszeństwa Regulaminu nad ustawą. W tych okolicznościach, w ocenie organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r., a Rada Gminy Grabów w piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r. wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zarządzeniem z dnia 24 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W sprawach tych, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w świetle powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, podzielając przy tym w pełni pogląd skarżącego, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Grabów z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nr XXVIII/220/06 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, która w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego.

Wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 28 kwietnia 2006 r.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.s.g.. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w powołanym już wcześniej art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy, w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez organ, Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy określił elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Podkreślić należy, iż przepis art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w przepisie art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że zostały one źle skonstruowane, bowiem w przepisie art. 19 ustawy w jej brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia przez organ kwestionowanej w skardze uchwały, nie było ustępu 5, a kwestie co powinien określać regulamin, normował przepis ust. 2 art. 19 ustawy.

W tej sytuacji wchodząc na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. poza granice skargi należy w pierwszej kolejności - odnosząc się do zarzutu nr 1 - wskazać, że w § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz § 2 Regulaminu Rada zdefiniowała niektóre pojęcia, jak "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" (§ 1 pkt 2), "zbiorowe odprowadzanie ścieków" (§ 1 pkt 3), "wodomierz" (§ 1 pkt 5), "wodomierz główny" (§ 1 pkt 6) oraz "odbiorca usług" (§ 2). Wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy, zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia Rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 150/19). W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały.

Także zawarta w przepisie § 2 Regulaminu definicja odbiorcy usług – zdaniem Sądu – nie stanowi znaczącej zmiany treści art. 2 pkt 3 ustawy. W rozumieniu § 2 Regulaminu, odbiorcą usług w znaczeniu niniejszego regulaminu jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na podstawie zawartej umowy, zwany dalej odbiorcą. Tymczasem, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy – odbiorcą jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Porównanie treści § 2 Regulaminu i art. 2 pkt 3 ustawy nie wskazuje, że zmiana ustawowej definicji "odbiorcy usług" ma charakter istotny. Niewątpliwie jednak taka sytuacja nie powinna mieć miejsca, ale mimo że zaistniała, Sąd nie ocenił jej w kategoriach istotnego naruszenia prawa.

Można w tym względzie wprawdzie przyjąć, że doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, jak podnosi skarżący, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości stanowisko, iż traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283) jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone zaś w tym rozporządzeniu zasady – jak zauważa organ – tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konsekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw.

W kolejnych zarzutach (nr 2-4) Prokurator wskazał na naruszenie:

- art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez określenie w § 3 Regulaminu, iż dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 1 ustawy;

- art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ustawy poprzez określenie w § 4 Regulaminu zagadnień dotyczących zawierania umów oraz podmiotów z którymi te umowy mogą zostać zawarte, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 2, 4, 5, 6 ustawy;

- art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust 3 ustawy poprzez określenie w § 6 Regulaminu zagadnień dotyczących treści umowy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 2, 4, 5, 6 ustawy.

Dokonując porównania treści § 3, § 4 i § 6 Regulaminu należy zauważyć, że ich treść stanowi w istocie powtórzenie i nieznaczną modyfikację regulacji ustawowych, tj. art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawy, ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Co należy dostrzec, uchwałodawca w przywołanych przepisach § 3, § 4 i § 6 Regulaminu nie narzucił stronom umowy konkretnych jej postanowień, stąd Sąd naruszenia w tym zakresie nie ocenił w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Analiza bowiem powołanych regulacji regulaminowych i ustawowych regulacji podobnie, jak w przypadku pierwszego zarzutu, dowodzi, że w istocie doszło do powtórzeń i swoistej modyfikacji stylistycznej regulacji ustawowych, aczkolwiek nie są to uchybienia kwalifikujące zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Lu 76/15). W rozważanym kontekście Sąd nie dopatrzył się również, aby celem działania Rady Gminy było ustalenie znaczenia ustawowego innego niż obowiązujące na mocy aktów rangi ustawowej bądź wydanych na podstawie delegacji w niej zawartej.

W ocenie Prokuratora, Regulamin nie zawiera warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (art. 6 ust 3a) oraz ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 (art. 6 ust. 5), co z kolei określone zostało w ustawie. Z treści art. 6 ust. 3 ustawy wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinna w szczególności zawierać postanowienia dotyczące m.in. warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (pkt 3a) i ustaleń zawartych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy (pkt 5). W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia żadnego z przepisów ustawy poprzez to, że nie zawarł w regulaminie regulacji dotyczących powyższych kwestii, bowiem z treści art. 6 ust. 3 wprost wynika, że kwestie te mają być uregulowane w umowie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie wymaga uregulowania ww. kwestii w regulaminie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu (nr 5) należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 8 ust.1 Regulaminu, zakład ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczonej wody i odprowadzanych ścieków. Wymagane ciśnienie techniczne wody – zgodnie § 8 ust. 2 Regulaminu – określają przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do powyższej kwestii zgodzić należy się z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała nie zawiera określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi o niewypełnieniu upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu, nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej odesłanie w § 8 ust. 2 Regulaminu do przepisów w sprawie warunków technicznych. Ponadto treść § 8 ust. 1 Regulaminu nie pozwala na zakwalifikowanie jego, jako wypełniającego dyspozycję art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd stoi na stanowisku, iż skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tymczasem w treści uchwały (§ 8) kwestii tych nie unormowano. Odesłanie zawarte w § 8 ust. 2 Regulaminu niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej, a co więcej stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot.

Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II SA/Wr 863/13 oraz z dnia 7 października 2014 r., sygn. II SA/Wr 441/14).

Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 629/06).

W kolejnym zarzucie (nr 6) Prokurator wskazał na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy poprzez zaniechanie zamiany Regulaminu w § 16 ust. 1 w zakresie tego, iż w rozliczeniach z odbiorcami stosuje się taryfę wprowadzoną w trybie art. 24 ust. 8 ustawy, podczas gdy art. 24 ust. 8 został uchylony. Przepis § 16 ust. 1 Regulaminu wskazuje, iż przy rozliczeniach z odbiorcami Zakład zobowiązany jest stosować, taryfę zatwierdzoną uchwałą rady gminy bądź wprowadzona w trybie art. 24 ust. 8 ustawy. Niewątpliwie w dacie procedowania przez organ przepis art. 24 ust. 8 ustawy obowiązywał. Przepis ten został uchylony na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), który wszedł w życie z dniem 12 grudnia 2017 r. Jednak, co najistotniejsze w sprawie, przepisy tejże ustawy nie nakładały na Radę obowiązku dostosowania regulaminów w określonym terminie.

W ocenie Sądu zarzut (nr 7) naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 8 ustawy poprzez zaniechanie zmiany Regulaminu w § 17 ust. 1 w zakresie tego, iż taryfa obowiązuje przez okres 3 lat, podczas gdy przepis art. 20 ust. 8, który pierwotnie przewidywał roczny okres obowiązywania taryfy został zmieniony, został wadliwie skonstruowany. W ustawie nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 20 ust. 8, a kwestię okresu ważności taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje przepis art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określało taryfę na 1 rok. W wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), która weszła w życie z dniem 12 grudnia 2017 r., roczny termin został wydłużony do lat 3. Ustawa nowelizująca także w odniesieniu do tej kwestii nie nakładała na uchwałodawcę obowiązku jej dostosowania do nowego brzmienia przepisów ustawy.

W kwestii zaś zarzutu nr 8 Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 24 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, iż zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy. Z treści art. 22 pkt 2 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Tymczasem w § 24 ust. 1 Regulaminu rada zawarła postanowienie, iż zakład obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że co do zasady zakład obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie. Kwestia zawarcia w tym zakresie umowy nie została narzucona w sposób wiążący, bowiem zacytowany przepis wskazuje, że "może" być zawarta w tym zakresie umowa. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy (a nie jak wskazuje Prokurator w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy) sformułowaniem wskazuje, iż regulamin powinien określać m.in. "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". W ocenie składu orzekającego, regulamin takowe warunki określa, z ponadto pozwala na zawarcie umowy w odniesieniu do rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne określone w art. 22 ustawy, czyli za wodę pobraną z publicznych studni i zdrojów ulicznych, zużytą do zasilania publicznych fontann, jak i zużytą do zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych.

W dalszej kolejności Prokurator wskazał na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy poprzez nałożenie w § 26 Regulaminu obowiązku ponoszenia przez odbiorcę usług kosztów przyłączenia, do czego Rada Gminy nie miała podstaw prawnych (zarzut nr 9). Pomijając kwestię błędnego przywołania przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, zamiast art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy należy dostrzec, że przepis ten wskazuje, że regulamin powinien określać m.in. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Przepis § 26 Regulaminu natomiast przewiduje, iż realizację budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego jak również urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W ocenie Sądu, zapis w tej treści nie jest niedozwolonym określeniem zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Regulacja ta jest jedynie wskazaniem konieczności poniesienia ww. opłat bez określania, na jakich zasadach ma się to odbywać. To zaś oznacza, że zawarty w skardze zarzut nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Nie sposób również przyznać racji Prokuratorowi, który wywiódł naruszenie art.15 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie w § 31 Regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (zarzut nr 10). Przepis art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tymczasem w § 31 Rada przyjęła, iż zamierzający korzystać z usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków winien wystąpić z wnioskiem o zawarcie umowy do Zakładu. W ocenie Sądu, z przepisu § 31 Regulaminu nie wynika uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci, stąd nie można uznać, że zapis ten narusza art. 15 ust. 4 ustawy.

Natomiast potwierdzenie znalazł ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze (nr 11) odnoszący się do § 39 Regulaminu, zgodnie z którym w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z p. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 8 i § 39 zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

dc