Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1026/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 33 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 131
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być  wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] (dalej: NUS, organ egzekucyjny) na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (dalej: wierzyciel) z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec E. Z. (dalej: Zobowiązana, Skarżąca). Ww. tytułem wykonawczym objęte są koszty postępowania egzekucyjnego.

W dniu 6 maja 2019 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Alior Bank S.A. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanej w dniu 13 maja 2019 r.

W dniu 20 maja 2019 r. Zobowiązana złożyła zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Zobowiązana podniosła, iż postanowienie wydano w oparciu o błąd w ustaleniach faktycznych co w ocenie Zobowiązanej "(...) miało wpływ na jego treść a polegający na uznaniu, że przymusowe dochodzenie należności z tytułu kosztów egzekucyjnych nie wymaga od wierzyciela uprzedniego doręczenia upomnienia (...)". Zatem podniosła zarzut z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny zwrócił się w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie złożonych zarzutów. Wierzyciel w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do uznania zgłoszonego zarzutu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wierzyciel wskazał, iż ze względu na rodzaj dochodzonej należności (koszty egzekucyjne) egzekucja na podstawie § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2017 r. poz. 131; dalej rozporządzenie MF) mogła być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia wymienionego w art. 15 u.p.e.a. Zobowiązana złożyła zażalenie na to postanowienie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: DIAS, organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] odmówił uwzględnienia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr: [...]

Na powyższe postanowienie Zobowiązana złożyła zażalenie, w którym zarzuciła postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jego treść, a polegający na uznaniu, iż dokonane zajęcie rachunku bankowego w Alior Bank SA nie naruszyło przepisów prawa i wniosła "o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie, że zarzuty skarżącej dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 21 stycznia 2019 roku są zasadne".

W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że w Jej ocenie istnieją przesłanki, które skutkować winny uwzględnieniem zarzutu dotyczącego braku doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 - art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

DIAS postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił przepisy u.p.e.a. dotyczące zasad rozpoznawania zarzutów egzekucyjnych i wskazał, że przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek rozpatrzenia zarzutów wskazanych wart. 33 § 1 pkt 1-7, 9 oraz 10 u.p.e.a., po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela. Organy I i II instancji są związane stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów. Oznacza to, iż organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie istnienia podstaw do uznania zarzutów za zasadne.

Dalej organ II instancji wskazał, że w ramach niniejszego postępowania zobowiązana podniosła zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., dotyczący braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Stwierdzenie wierzyciela, że "(...) brak podstaw do uznania zgłoszonego zarzutu w zakresie uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia (...)" wyrażone w postanowieniu z dnia 2 lipca 2019 r. jest wiążące, dlatego organ egzekucyjny odmawiając uwzględnienia wniesionego zarzutu postąpił prawidłowo.

Następnie DIAS stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy przedłożonych akt sprawy uznał, iż w badanej sytuacji faktycznej i prawnej postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte bez uprzedniego zawiadomienia zobowiązanej o zagrożeniu egzekucją. W treści tytułu wykonawczego wykazano w sposób czytelny, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie są koszty egzekucyjne, opłaty komornicze i koszty upomnień (wskazano w tytule wykonawczym nr [...] część E, poz. 2 - odpis prawidłowo doręczony stronie w dniu 13 maja 2019 r.). W § 2 pkt 7 rozporządzenia MF wskazano jednoznacznie, iż egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy kosztów egzekucyjnych.

Podsumowując DIAS stwierdził, iż postanowienie NUS z dnia 19 czerwca 2020 r. o odmowie uwzględnienia zgłoszonego przez Zobowiązaną zarzutu nie narusza prawa. Postępowanie w sprawie zarzutów przeprowadzone zostało przez organ egzekucyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z zachowaniem zasad procedury administracyjnej.

Na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., polegające na nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia tego przepisów i uznaniu za prawidłową dokonaną czynność egzekucyjną, w sytuacji, gdy czynności organu zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa, która to z kolei okoliczność doprowadziła do naruszenia zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów, obowiązku dążenia do wyjaśnienia sprawy oraz czynnego udziału strony w postępowaniu.

Na podstawie tego zarzutu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w Jej ocenie istniały przesłanki, które skutkować winny uwzględnieniem zarzutu dotyczącego braku doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Dokonana czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Alior Bank SA dokonana została z naruszeniem przepisów prawa, a to z uwagi na brak doręczenia zobowiązanej upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Ze względu na fakt, że postępowanie organu egzekucyjnego w sposób rażący naruszyło przepisy u.p.e.a. zajęcie z dnia 6 maja 2019 r. powinno zostać uchylone. Wskazała przy tym, że organ I instancji w sposób wadliwy dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanej w Alior Bank, a organ II instancji niesłusznie uznał, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów wskazywanych przez Skarżącą w zażaleniu. Stąd przyjęte ustalenia są dowolne i naruszają podstawowe zasady postępowania, a w konsekwencji zaskarżonym postanowieniem organ naruszył wskazane w petitum skargi przepisy prawa.

DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, jak również wydanych w niniejszej sprawie postanowienia organu egzekucyjnego i postanowień wierzyciela, Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa, a zatem zarzut sformułowany w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena legalności aktów administracyjnych wydanych w sprawie zależy od odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie istniały dostateczne podstawy do oddalenia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu Skarżącej dotyczącego nie doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego

Odpowiedź na tak sformułowaną kwestię poprzedzić muszą uwagi dotyczące reguł oraz trybu rozpoznawania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Z powyższego przepisu wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a, czyli katalog możliwych zarzutów jest zamknięty.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Z przywołanej regulacji wynika, że istotnym elementem omawianej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Wierzyciel zajmuje stanowisko w formie postanowienia na które służy zażalenie. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 K.p.a.

Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalania istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Należy podkreślić, iż funkcją zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego.

Co ważne, odstąpienie przez organ egzekucyjny od obowiązku uzyskania wypowiedzi wierzyciela w sprawie zarzutów kwalifikowane jest jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 911/96, publik. ONSA 1998/4/148).

Zgodnie art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (postanowienie o oddaleniu zarzutów, odmowie uznania zarzutów za uzasadnione lub o odmowie uwzględnienia zarzutów), a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, organ odwoławczy również jest związany stanowiskiem wierzyciela. Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FW 4/04, wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08, i 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/05; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], zakwalifikował żądanie Skarżącej jako zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., w stosunku do którego musiał wypowiedzieć się wierzyciel - Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]. Wierzyciel postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. stwierdził brak podstaw do uznania zgłoszonego zarzutu. Na postanowienie wierzyciela Zobowiązana złożyła zażalenie, w wyniku którego DIAS, działając jako organ II instancji postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie wierzyciela. Organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. uznał wniesiony zarzut za bezzasadny. Z kolei DIAS działając jako organ II instancji postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

Rozpatrując zarzut skargi należy stwierdzić, że zarzut ten w istocie jest zarzutem sformułowanymi przeciwko stanowisku wierzyciela, które to stanowisko zgodnie z błędnym pouczeniem w postanowieniu DIAS z dnia 9 sierpnia 2019 r., Skarżąca zaskarżyła do WSA w Krakowie. WSA postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 sygn. akt I SA/Kr 1200/19 odrzucił skargę. Okolicznością stanowiącą o odrzuceniu skargi, inaczej mówiąc o braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia tamtej sprawy, była zmiana treści art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658; dalej: ustawa nowelizująca). W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wskazany przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą ma zastosowanie do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 15 sierpnia 2015 r., o czym stanowi art. 2 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej.

Sąd zauważa, że od dnia 30 lipca 2020 r. postanowienia wierzyciela ponownie są zaskarżalne, gdyż weszła w życie zmiana art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. dokonana ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). W art. 25 tej ustawy zawarto przepis intertemporalny, zgodnie z którym do postępowań sądowych w sprawach dotyczących postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających, wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rezygnacja przez ustawodawcę w okresie od 15 sierpnia 2015 r. do 29 lipca 2020 r. z możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia wierzyciela zapadłego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wyłączone spod sądowej kontroli. Kontrola tych postanowień przez sąd administracyjny jest realizowana w razie wniesienia skargi na postanowienie organu nadzoru. Skoro bowiem postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, umożliwiający również kontrolę legalności postanowienia wierzyciela odbywa się na zasadzie wyrażonej w art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (por; J. Drachal, M. Jagielska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 61 oraz np. postanowienie NSA z 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2013/16). W związku z tym, ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia organu nadzoru wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, występuje między tymi rozstrzygnięciami bezpośredni związek (zależność) polegający na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego.

Sąd rozpoznający sprawę na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. ocenił zatem zgodność z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia DIAS i poprzedzającego go postanowienia NUS z dnia 19 czerwca 2020 r., ale także postanowienia DIAS z dnia 9 sierpnia 2019 r. i wierzyciela z dnia 2 lipca 2019 r., które stanowiły podstawę i niezbędny element postanowień bezpośrednio objętych skargami.

Sąd nie stwierdził, aby postanowienia te naruszały prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Ramy prawne do oceny zasadności zgłoszonego zarzutu wyznaczają: przepisy art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Zasada ogólna, wyrażona w pierwszym zdaniu ww. przepisu, nie jest nieograniczona, gdyż w końcowej części tego samego zdania zawarty został wyjątek, który brzmi: "chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".

Uprawniony jest zatem na gruncie wskazanej regulacji wniosek, że przesłanie upomnienia jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że przepis szczególny nie rozstrzyga kwestii upomnienia w sposób inny niż wynika to z ogólnej zasady.

W myśl przepisu art. 15 § 5 u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, inne niż określone w § 3a należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, kierując się celowością doręczenia upomnienia oraz potrzebą zapewnienia efektywności czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Na podstawie tego upoważnienia MF wydał wspomniane już powyżej rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, w którym określił przypadki, kiedy egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia.

Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy:

1) należności pieniężnych, w przypadku których, na podstawie przepisów szczególnych, przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu zostało doręczone wezwanie do zapłaty;

2) należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu;

3) należności pieniężnych wynikających z orzeczeń, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności;

4) należności pieniężnych dochodzonych w ponownie wszczętej egzekucji administracyjnej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ustawy;

5) należności pieniężnych państw członkowskich Unii Europejskiej/Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu dochodzonych na podstawie art. 84 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.3 - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, tom 5, str. 72);

6) kosztów upomnienia;

7) kosztów egzekucyjnych;

8) grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym;

9) odszkodowań orzeczonych w sprawach o naprawienie szkód wyrządzonych przez skazanych w mieniu zakładów karnych i aresztów śledczych.

W niniejszej sprawie podstawą braku doręczenia upomnienia przez wierzyciela był przepis § 2 pkt 7 ww. rozporządzenia, zatem koniecznym było ustalenie jaki rodzaj należności pieniężnej był egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 21 stycznia 2019 r., nr [...] wystawionego przez wierzyciela.

Analiza przedmiotowego tytułu wykonawczego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącej, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 21 stycznia 2019 r., nr [...], były koszty egzekucyjne. Wynika to wprost z zapisów dokonanych w tytule wykonawczym. W przedmiotowym tytule wykonawczym w części E2 poz. 2 pod nazwą "Rodzaj należności pieniężnej" wierzyciel wpisał "WPŁYWY Z KOSZT. EGZEKUCYJNYCH, OPŁ. KOMORNICZEJ I KOSZT. UPOMNIEŃ". Jako podstawę prawną obowiązku w części E2. poz. 3 pkt 3. tytułu wykonawczego wierzyciel zaznaczył "orzeczenie", a w części E2 poz. 4 "Identyfikacja podstawy prawnej obowiązku" wierzyciel wskazał decyzję nr [...] (karta nr 1 akt administracyjnych).

Skoro zamiarem wierzyciela było poddanie egzekucji administracyjnej kosztów egzekucyjnych, to zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia MF nie miał obowiązku poprzedzać wszczęcia postępowania egzekucyjnego przesłaniem Skarżącej upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie. Tytułem przykładu Sąd przywoła fragment wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1382/18, w którym Sąd wskazał, że: "W zakresie zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., nie można tracić z pola widzenia, że z akt sprawy wynika, iż wierzyciel nie miał obowiązku doręczyć stronie upomnienia przedegzekucyjnego. Zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia - egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy kosztów egzekucyjnych. W części E (rubryka 2) tytułu wykonawczego wskazano rodzaj należności pieniężnej "wpływy z koszt. egzekucyjnych, opł. komorniczej i koszt. Upomnień". W sytuacji takiej, wierzyciel nie miał zatem obowiązku uprzedniego doręczenia stronie upomnienia".

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.; dalej: u.f.p.) koszty egzekucyjne stanowią środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Koszty egzekucyjne są zatem należnością odrębną od zaległości podatkowych i są związane z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi w trakcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 64c § 5 zd. 1 egzekucja kosztów egzekucyjnych następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą prawną egzekwowanego obowiązku była ostateczna decyzja, na podstawie której obciążono Skarżącą odpowiedzialnością m.in. za koszty egzekucyjne, co Sądowi jest znane z urzędu, gdyż wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 320/19 oddalił skargę na decyzję DIAS z dnia 20 grudnia 2018 r. nr [...]

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za całkowicie nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a., gdyż wierzyciel miał wskazane powyżej podstawy prawne, do odstąpienia od doręczenia Skarżącej upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego postanowienia i innych postanowień wydanych w sprawie, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.