Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 664/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 67/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 67/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) oraz art. 104 k.p.a., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Z., przyznał J. K. prawo do zaliczki alimentacyjnej na następujące osoby:

1) dla I. K. – od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. w kwocie 170,00 zł;

2) dla J. K. – od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 170,00 zł.

Organ wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż w rodzinie są co najwyżej dwie osoby uprawnione do zaliczki, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 170,00 zł (art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy).

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z. z dnia [...], wskazując, że art. 8 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie oznacza, że stosując ten przepis bierze się pod uwagę dochód miesięczny rodziny, a nie jak sugeruje strona - miesięczny dochód na osobę w rodzinie.

Na powyższą decyzję J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując, że dochód przypadający na jednego członka rodziny nie przekracza kwoty 291 zł, zatem powinna otrzymać zaliczkę w wysokości 300 zł na każde z dzieci. Podkreśliła, że w tym stanowisku utwierdziły ją informacje pozyskane z internetu, prasy oraz właściwego ministerstwa. Podniosła ponadto, że gdyby zamieszkiwała na terenie województwa dolnośląskiego to wówczas w jej sytuacji byłaby przyznana zaliczka w kwocie 300 zł na każde z dzieci.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 67/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej.

Sąd uznał, iż z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że w rodzinie J. K. znajdują się dwie osoby uprawnione do zaliczki w rozumieniu art. 2 pkt 5a powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej: I. K. i J. K.. Ustalono także, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w G. Ośrodka Zamiejscowego w R. Wydział II Cywilny zobowiązano P. K. do płacenia alimentów na rzecz I. K. w kwocie po 350 zł miesięcznie i na rzecz J. K. w kwocie po 300 zł miesięcznie. Z kolei jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego Rewiru II przy Sądzie Rejonowym w J. Z. z dnia 24 czerwca 2005r. postępowanie egzekucyjne o egzekucję należności alimentacyjnych na rzecz wskazanych dzieci jest całkowicie bezskuteczne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że elementem warunkującym przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest dochód rodziny, w której znajdują się osoby uprawnione i stwierdził, że w tym zakresie nie dostrzegł istotnych naruszeń prawa materialnego. W tych ramach ustalono, że dochód rodziny w 2004r. stanowił kwotę [...] zł, zatem dochód miesięczny stanowił kwotę [...] zł, co w przeliczeniu na osobę wyniosło [...] zł. Sąd zaakcentował, że dopatrzył się w tej sprawie błędnych ustaleń w kwestii dochodu rodziny, przy czym nie miały one istotnego wpływu na ewentualną zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu wykładnia literalna wskazanych przepisów jest jednoznaczna i "kwota", o której w art. 8 ust. 2 ustawy w jego pierwszym zdaniu to wysokość 583,00 zł.

W związku z tym Sąd uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie słusznie przyjęły, iż ewentualna wykładnia ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dokonana przez Ministerstwo Polityki Społecznej nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa i dlatego nie może wiązać organów w procesie stosowania prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] ([...]) w przedmiocie wysokości zaliczki alimentacyjnej przyznanej na rzecz małoletnich dzieci J. K.: I. i J..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż wysokość dochodu rodziny będąca warunkiem uzyskania wyższej kwoty zaliczki alimentacyjnej odnosi się do dochodu rodziny bez przeliczenia na jednego członka rodziny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że prawidłowe odczytanie treści art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy prowadzi do wniosku, że kwotę zaliczki zwiększa się wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł, tj. kwoty 291,50 zł.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, iż zastosowana przez organy administracji publicznej wykładnia prawa materialnego prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin wielodzietnych - branie pod uwagę wyłącznie kwoty 291,50 zł na rodzinę w kontekście możliwości zwiększenia kwoty zaliczki stawia w takiej samej sytuacji rodzica z piątką dzieci i rodzica z jednym dzieckiem.

Ponadto, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, dysproporcja pojawiająca się wskutek zastosowania interpretacji prezentowanej w zaskarżanych rozstrzygnięciach jest sprzeczna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości i zakazu dyskryminacji, o której mówi art. 32 Konstytucji RP. Interpretacja taka prowadzi również do sprzeczności z art. 71 Konstytucji RP, stanowiącym, iż państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu prawidłowej wykładni zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej oraz ustalania jej wysokości, konieczne jest zauważenie dwóch różnych pojęć użytych w ustawie, a mianowicie: "dochód rodziny" – art. 8 ust. 2 ustawy oraz "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" – art. 7 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł.

Natomiast w myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy, w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki alimentacyjnej, zwiększa się do:

1. w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300,00 zł dla osoby uprawnionej, albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2. w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że art. 7 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej zawiera regulację co do zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej, jednak regulacja ta zawiera lukę, którą jest zapis mówiący o dochodzie rodziny, w związku z czym w tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ta ustawa z kolei zawiera zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Jednak podkreślić należy, że ma ono zastosowanie tylko w ramach zasad dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych, zatem jego przepisy nie mają zastosowania do ustalania dochodu na użytek zaliczek alimentacyjnych, bowiem do ustalenia dochodu, od którego zależy ich wysokość mają zastosowanie tylko przepisy art. 3, w tym pkt 2 i 10, ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera wyjaśnienie użytych wyrażeń ustawowych, nie dając upoważnienia do jakiegokolwiek ich uzupełnienia w przepisach wykonawczych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem, której celem jest zapewnienie uprawnionym do jej otrzymania osobom niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą uzyskać tych środków od osób zobowiązanych do ich dostarczenia. W związku z tym można przyjąć, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem rodzajowo zbliżonym do świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest właśnie kwestia ustalenia dochodu rodziny, który ma znaczenie dla ustalenia wysokości zaliczki, gdyż sama kwestia istnienia uprawnienia do przyznania zaliczki alimentacyjnej jest bezsporna. I. K. i J. K. przyznano bowiem zaliczki, wskazując jednak, że art. 8 ust. 2 w/w ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej wyraźnie oznacza, że stosując ten przepis bierze się pod uwagę dochód miesięczny rodziny, a nie jak wskazuje strona - miesięczny dochód na osobę w rodzinie.

Taki sposób interpretacji powołanego przepisu zakwestionował Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzając, że pojęcie "dochód rodziny" z art. 8 ust. 2 wskazanej ustawy, powinno być rozumiane jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę".

Z powyższego wynika, że interpretacja art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest niejednorodna, bowiem z jednej strony w art. 7 ust. 2 ustawa mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", z drugiej zaś strony w art. 8 ust. 2 ustawa wskazuje tylko "dochód rodziny". Ta niejednolitość powoduje, że w odniesieniu do uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, których sytuacja faktyczna i prawna jest identyczna, mogą być wydawane odmienne decyzje administracyjne, różnicujące wysokość zaliczek alimentacyjnych przyznawanych uprawnionym.

W związku tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności, w związku z czym zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy.

Porównując oba niżej wskazane przepisy należy uznać - dokonując analizy przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej - że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, zezwalającą na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 ustawy.

Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjmując w art. 8 ust. 2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący określenia co do dochodu zawartego w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę", Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy pozwala w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 ustawy.

Przepis art. 8 powołanej ustawy przewiduje dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583 zł. Drugi sposób obliczenia zaliczki dotyczy sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a tam mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do treści przepisu art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści. Zatem treść przepisu art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, winna otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (..)".

Przyjęcie za organami administracji innej wykładni, to jest, że wysokość zaliczki uzależniona jest od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł dla całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość zaliczki alimentacyjnej określona jest w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy.

Należy ponadto podkreślić, że zastosowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto potęguje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej, co prowadzi do sprzeczności z art. 71 Konstytucji RP.

Zatem, biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczną lecz także funkcjonalną i celowościową powołanego przepisu, zasadnym jest przyjęcie, że pojęcie "dochód rodziny" należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej wywodów oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach narusza obowiązujące prawo, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest uzasadniony.

W świetle powyższych rozważań zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie mógł się ostać i w związku z tym, w oparciu o art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.