Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 77/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 par. 1, art. 79 par. 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego M. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., reprezentowanego przez pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], o odmowie nałożenia na H. K. i R. K. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce nr a przy ul. [...] w [...].

Powyższa skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

W związku z interwencją M. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr b przy ul. [...] w [...], o czym pismem z dnia 1 października 2012 r. zawiadomił strony postępowania, tj. H. i R. K. będących właścicielami działki nr b oraz T. B. i M. B. - właścicieli działki sąsiedniej nr c.

W toku postępowania M. B. domagał się likwidacji parkingu i wskazywał na jego samowolne wykonanie oraz uciążliwości w korzystaniu z jego nieruchomości związane z parkowaniem samochodów w niewielkiej odległości okien jego mieszkania. Podnosił, że na nieruchomości nr a funkcjonował młyn gospodarczy i w tym czasie tylko część terenu była utwardzona, a w wyniku wykonanych robót inwestor podniósł poziom gruntu, co spowodowało, że w jego piwnicy pokazała się wilgoć.

W dniach 24 października i 24 listopada 2012 r. przeprowadzono oględziny obiektu i wykonano dokumentację fotograficzną. H. i R. K. wyjaśnili, że posesję nabyli w roku 2003 i przedstawili operat szacunkowy z dnia 16 lipca 2003 r., wykonany na rzecz właściciela - A" w [...], dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej działki nr b. Przedstawili też zaświadczenie Starosty Brzeskiego z dnia 19 grudnia 2012 r. o zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania części przyziemia budynku po byłym młynie na sklep branży przemysłowej.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r., opartą o przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim w związku z ukształtowaniem terenu działki nr b mogącym powodować w części działki przedostawanie się wód opadowych na teren działki nr c, nałożył na H. i R. K. obowiązek wykonania zabezpieczenia przed przedostawaniem się wód opadowych, przez wykonanie zlewni oraz zamontowanie wpustów deszczowych lub wykonanie odwodnienia liniowego.

Decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 7 marca 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiot postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji stanowiły roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr b, podczas gdy z sentencji decyzji wydanej przez organ wynika, że została ona wydana w sprawie ukształtowania terenu tej działki, a w toku postępowania strony nie zostały powiadomione o zmianie przedmiotu postępowania i wszczęte postępowanie nie zostało zakończone formalnie. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia czy roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu i budowie parkingu zostały wykonane samowolnie, określenia daty ich wykonania, a także zakresu. Wskazał też na niedokonanie przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie zgodności tych robót z przepisami prawa i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie "robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr b w [...] przy ul. [...]", którą orzekł o odmowie nałożenia obowiązków na H. i R. K. w związku z "nie uznaniem nieprawidłowości w wykonaniu tych robót budowlanych". Organ stwierdził, że w oparciu o operat szacunkowy z 2003 r. uznał, że plac przed budynkiem był częściowo utwardzony lecz powierzchnia utwardzenia była nierówna. Fakt utwardzenia placu potwierdził tez A. J., który przed sprzedażą był kierownikiem młyna, natomiast w planie zagospodarowania działki dołączonym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zaprojektowano 5 miejsc parkingowych.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił powyższą decyzję. Powołał się na wyrok tut. Sądu z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 629/06 i wskazał, że z uwagi na funkcję, utwardzenie terenu jest związane z budynkiem mieszkalnym oraz sklepem metalowym i służy do użytkowania tych obiektów, stąd należy zaliczyć je do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a w sprawie ustalenia wymaga, czy utwardzenie terenu i wykonanie miejsc parkingowych jest zgodne z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. nr 75, poz. 690, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim - po przesłuchaniu świadków A. J. i M. K. oraz dopuszczeniu jako dowodów w sprawie zdjęć terenu działki nr b wykonanych w 2013 r. - decyzją z dnia 24 września 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponownie odmówił nałożenia obowiązków na H. i R. K. "w związku z nie uznaniem nieprawidłowości w wykonaniu robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr b przy ul. [...] w [...]". Organ odnotował fakt zgłoszenia przez właścicieli nieruchomości zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania części przyziemia budynku oraz stwierdził, że w planie zagospodarowania działki zaprojektowano 5 miejsc postojowych, a wykonane miejsca postojowe odpowiadają przepisom określonym w rozporządzeniu sprawie warunków technicznych, co potwierdzają wykonane zdjęcia.

Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. B. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 3 lutego 2014 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Jako bezsporne organ uznał, że na nieruchomości nr b dokonano wymiany nawierzchni z płyt betonowych na kostkę brukową, a na działce znajduje się parking dla klientów. Powołując się na zgromadzony przez siebie materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z 9 czerwca 2011 r., uznał, iż wynika z niego, że R. K. w roku 2003 dokonał wymiany nawierzchni płyt betonowych na kostkę brukową. Natomiast z pisma Starostwa Powiatowego w Brzegu z dnia 28 kwietnia 2011 r. wynika, że w rejestrach brak jest wniosku o pozwolenie na budowę parkingu na działce nr b. Potwierdza to pismo z dnia 19 listopada 2010 r., uzyskane przez M. B., odnośnie braku odnotowania w rejestrach z lat 2004-2007 wniosku o pozwolenie na wykonanie parkingu lub zgłoszenia wykonania takich robót. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż do wykonania robót w roku 2003 mogło dojść na podstawie zgłoszenia z 20 listopada 2012 r., które dotyczyło zmiany sposobu użytkowania części przyziemia budynku po byłym młynie na sklep branży przemysłowej. Wyjaśnił, że zgłoszenia należy dokonać przed rozpoczęciem robót. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że parking w 2003 r. został wykonany bez pozwolenia na budowę, a obowiązkiem organu będzie prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego parkingu. Poza tym, ponownie stwierdził, że z uwagi na funkcję, utwardzenie terenu jest związane z budynkiem mieszkalnym oraz sklepem metalowym i służy do użytkowania tych obiektów, stąd należy zaliczyć je do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i wskazał na wyrok tut. Sądu z dnia 16 stycznia 2007 r., w którym stwierdzono, że wykonanie utwardzenia podjazdu i placu manewrowo-postojowego może stanowić budowlę lub urządzenie budowlane o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, stanowiące część obiektu budowlanego, co w konsekwencji prowadzi do tego, że do wybudowania takiego urządzenia bez wymaganego pozwolenia będzie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 50 tej ustawy.

W dniu 20 marca 2014 r. organ przeprowadził kolejne oględziny w celu ustalenia zakresu (obszaru) utwardzenia terenu w chwili użytkowania budynku jako młyna gospodarczego oraz w dniu 30 kwietnia 2014 r. przesłuchał M. B., H. K. i R. K. w charakterze strony.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim odmówił nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na H. i R. K. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce nr b, do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). W uzasadnieniu wskazał, że na działce nr b znajduje się utwardzenie terenu wykonane częściowo w postaci kostki betonowej, częściowo w postaci płyt ażurowych "Jumbo", przy czym H. i R. K. w dniu 20 listopada 2012 r. dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania młyna elektrycznego na sklep branży metalowej, do którego Starosta Brzeski nie wniósł sprzeciwu. Elementem zgłoszenia było natomiast m.in. ustanowienie na nieruchomości miejsc do parkowania w ilości 5 szt., których szczegółowe umiejscowienie na terenie nieruchomości wynika z treści mapy dołączonej do zgłoszenia, znajdującej się w aktach sprawy. Uznał też, że teren poza miejscami do parkowania, z wyjątkiem miejsca do parkowania dla niepełnosprawnych przy budynku (zlikwidowane), nie jest wykorzystywany do parkowania pojazdów. Stwierdził również, że w roku 2003 teren był utwardzony płytami betonowymi i przyjął, że utwardzenie to istniało "od zawsze", a obecny zakres utwardzenia nie uległ zmianie. Wskazał poza tym organ, że brak jest ustaleń, aby doszło do podwyższenia terenu oraz aby wody opadowe były kierowane na sąsiednią działkę. Dokonując oceny sprawy uznał natomiast, że w trakcie wykonywania robót związanych z utwardzeniem terenu wymieniono jednolite płyty betonowe na płyty "Jumbo", a na istniejącej podbudowie ułożono kostkę betonową. Według organu, wykonane prace miały charakter remontu istniejącego utwardzenia terenu, przy użyciu materiałów budowlanych innych niż pierwotnie, gdyż były wykonywane w istniejącym obiekcie, w celu zachowania stanu pierwotnego. Skoro brak jest dowodów na zmianę parametrów obiektu budowlanego, to brak było podstaw do ustalenia, iż doszło do odbudowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Dokonane ustalenia pozwalają natomiast przyjąć, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w postaci remontu utwardzenia terenu, przy czym prace takie wymagają pozwolenia na budowę, gdyż - jak to podkreślał organ odwoławczy - utwardzenie terenu stanowi urządzenie budowlane służące do korzystania z budynku. Utwardzenie służyło bowiem do zapewnienia dostaw produktów i ekspedycji towarów dla byłego młyna. Organ stwierdził też, że ustalenia poczynione w toku postępowania pozwalały na zastosowanie w stosunku do inwestorów środków prawnych określonych w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że nie nałożono obowiązku wykonania jakichkolwiek prac ani nie nakazano przedstawienia dokumentów, gdyż materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż wykonane prace - poza ich samowolnym wykonaniem - nie naruszają innych przepisów prawa i nie są wykonane nieprawidłowo. Utwardzenie terenu, ponieważ jest wynikiem przeprowadzonego remontu, nie musi zaś spełniać wymagań obowiązującego planu miejscowego. Nie ustalono natomiast, aby utwardzenie terenu w zakresie wykonania remontu naruszało inne przepisy. W kwestii miejsc parkingowych organ przyjął, że ustalone zostały zgodnie ze zmianą sposobu użytkowania, na podstawie zgłoszenia z dnia 20 listopada 2012 r. W związku z dokonanym zgłoszeniem stwierdził, że brak było możliwości uznania, iż zostały naruszone wymagania określone w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tym bardziej, że na terenie posesji zostały wyznaczone miejsca postojowe, a zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania zostało przyjęte przez uprawniony organ.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji M. B. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że na spornej działce nr b wykonano budowę, a nie remont parkingu. Zarzucił, że złożył dokumenty uzyskane od Starostwa Powiatowego w Brzegu świadczące o tym, iż właściciele działki nr b nie występowali o pozwolenia ani nie zgłaszali zmiany sposobu użytkowania budynku i terenu, a organ pierwszej instancji celowo ukrył te dowody. Ponadto podniósł, że w operacie z 2003 r. wyraźnie jest mowa o terenie częściowo utwardzonym, co potwierdza świadek A. J., a zatem nie jest prawdą, że utwardzenie było wykonane w całości z płyt betonowych jednorodnych, jak twierdzi organ. Wskazał, że w toku postępowania przedstawiał szkice terenu dotyczące utwardzenia podwórka przed rokiem 2003. Było to utwardzenie pasem betonu o długości rampy głównej i szerokości ok. 2,5 m, natomiast pozostała część podwórka była to ubita, utwardzona ziemia, a w dziurach zasypana żwirem z domowego pieca. Wskazał też, że wykonał dokumentację zdjęciową potwierdzającą, że samochody osobowe i dostawcze, a czasem większe, parkują poza wydzielonymi miejscami parkingowymi. Do odwołania dołączył szkic dawnego stanu zabudowy oraz schemat przemieszczania się pojazdów na działce nr b w związku z funkcjonowaniem młyna.

W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu 29 października 2014 r. oględziny nieruchomości nr b. Jak wynika z treści sporządzonego protokołu, dokonano oględzin wykonanych robót budowlanych - utwardzenia działki oraz jego pomiarów, wykonując też dokumentację fotograficzną. H. K. nie wyraziła zgody na wpuszczenie na posesję M. B. i jego pełnomocniczki.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnął o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania i zauważył, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych, a decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie rozstrzyga tej sprawy co do istoty, gdyż obejmuje roboty budowlane związane z remontem istniejącego utwardzenia. Wskazując na treść decyzji własnej z dnia 3 lutego 2014 r. oraz na wynikające z art. 110 K.p.a. związanie decyzją, organ odwoławczy zwrócił uwagę na omówione w uzasadnieniu tej decyzji materiały dowodowe w postaci protokołu kontroli z 9 czerwca 2011 r., z którego wynikało wykonanie wymiany nawierzchni z płyt betonowych na kostkę brukową, a także pisma Starostwa Powiatowego w Brzegu z dnia 28 kwietnia 2011 r. odnośnie braku wniosku o pozwolenie na budowę parkingu na działce nr b. Organ odwoławczy przypomniał też, że zgłoszenie dokonane przez H. i R. K. dotyczyło jedynie zmiany części budynku młyna na sklep branży przemysłowej, a z dokumentacji projektowej oraz oświadczeń projektantów wynika, że dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania części przyziemia budynku po byłym młynie bez konieczności wykonywania robót budowlanych. Poza tym, według projektu zagospodarowania terenu z dnia 28 lipca 2011 r. powierzchnia działki wynosiła 2062 m2, istniejąca powierzchnia zabudowy 376,68 m2, a projektowana 16 m2, tereny utwardzone 234,85 m2, tereny zielone 1444,47 m2. Ponadto, jak to przedstawia operat szacunkowy, teren przy ścianie szczytowej budynku przy zadaszeniu jest nieutwardzony i jest to teren zielony, natomiast na zdjęciu ten sam teren przed wejściem do budynku mieszkalnego utwardzony jest kostką. Także z mapy z 28 lipca 2004 r. wynika, że teren działki nie był utwardzony, natomiast na dołączonej do zgłoszenia mapie z 9 listopada 2012 r. oraz na mapie z 28 lipca 2011 r. teren przy zsypie zboża został oznaczony jako "beton". Organ odwoławczy stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż powierzchnia aktualnie utwardzonego terenu jest taka sama jak przed jego utwardzeniem i aktualny zakres utwardzenia terenu odpowiada utwardzeniu sprzed jego wykonania. Wyjaśniając znaczenie pojęć budowa i remont zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, że zgłoszenie z dnia 20 listopada 2012 r. dotyczyło miejsc postojowych. W tym zakresie podniósł, że zgłoszenie to zostało dokonane w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a ponadto wykonanie miejsc postojowych zostało stwierdzone jeszcze przed dokonaniem tego zgłoszenia. Zauważył, że podczas oględzin z dnia 26 listopada 2012 r. organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu płytami "Jumbo", wybudowaniu dwóch studzienek rewizyjnych oraz wpustów rewizyjnych, ale nie stwierdził wówczas, że roboty te stanowią remont. Zatem wykonanych prac wraz wybudowanymi urządzeniami nie można zaliczyć do remontu. Następnie, wskazując na obowiązki organów wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także na zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 K.p.a. wywiódł, że uzasadnione jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji.

We wniesionej skardze M. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 79 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącego i jego pełnomocnika do udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 29 października 2014 r. Poza tym zarzucił, że organ wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że poprzez niezapewnienie przez organ przeprowadzający oględziny możliwości wzięcia w nich udziału, został pozbawiony możliwości zwrócenia organowi uwagi na istotne okoliczności sprawy, tj. m.in. wskazanie miejsca przebiegu granicy dawnego utwardzenia oraz wyjaśnienia zakresu i sposobu przeprowadzenia prac budowlanych przez H. i R. K. po zakupie przedmiotowej nieruchomości. Poza tym wywiódł, że nie została spełniona przesłanka konieczności wyjaśnienia sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania stan faktyczny został ustalony w sposób kompletny. Organ odwoławczy nie wskazał też, jaki zakres sprawy powinien być wyjaśniony przez organ pierwszej instancji, a udzielone wskazówki dotyczą wyłącznie sposobu interpretacji obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego i kierunku subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo stwierdził, że dyspozycja z art. 79 K.p.a. została wypełniona i wyjaśnił, że skarżący i jego pełnomocnik zostali zapoznani z protokołem, wnieśli do niego zastrzeżenia oraz po odczytaniu protokół został przez nich podpisany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Natomiast sąd administracyjny nie jest kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną w administracyjnym toku instancji. Nie zastępuje organów w dokonywaniu ustaleń faktycznych i oceniając legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, ale - jak wskazano na wstępie - bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego organ nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddane zostało rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynika z tego, że przesłankami zastosowania komentowanego przepisu przez organ odwoławczy jest wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to tym samym, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie przez organ odwoławczy sprawy co do jej istoty, które stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Jak trafnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. (I OSK 2123/11, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), organ odwoławczy musi wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie, jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Nakaz wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie wynika bowiem z zasady szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Jego ocenie najpierw podlega materiał zebrany przez organ pierwszej instancji. Ocena tego materiału lub poszczególnych dowodów oraz przyjętych na ich podstawie ustaleń może odbiegać zarówno od stanowiska, które zajął organ pierwszej instancji, jak i stanowiska wyrażonego w odwołaniu (odwołaniach). Jednakże organ odwoławczy nie może w ogóle uchylić się od dokonania takiej analizy.

Natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., jest odstępstwem od tej ogólnej zasady. Treść tego przepisu winna być interpretowana w powiązaniu z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011 nr 4, s. 19).

Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazano między innymi, że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Z tych względów rozszerzająca interpretacja komentowanego przepisu i wydawanie na jego podstawie decyzji w innych sytuacjach niż w nim przewidziane - jest niedopuszczalna.

Sumując dotychczas powiedziane należy stwierdzić, że organ odwoławczy jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, z jakich powodów nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W świetle powyższego, kluczową kwestią przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W realiach rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem była ocena legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr b przy ul. [...] w [...], należało stwierdzić, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, dostrzeżone przez organ drugiej instancji uchybienia i wadliwości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim nie uzasadniały zastosowania powyższego przepisu i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Należy mieć na względzie, że zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było dokonanie ustalenia elementów istotnych stanu faktycznego, tj. zakresu wykonanych prac oraz daty ich wykonania, a następnie - w ramach przedmiotu prowadzonej sprawy - dokonanie subsumpcji prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ustalenie, czy prace te stanowią roboty budowlane i jakiego obiektu dotyczą, co umożliwia z kolei prawidłowe zakwalifikowanie tych robót oraz stwierdzenie, czy objęte były obowiązkiem uzyskania przed ich wykonaniem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W dalszej kolejności obowiązkiem organów była ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego możliwa jest legalizacja tych robót i w jakim trybie. W tej kwestii istotną okolicznością było m.in. również ustalenie, czy wykonana inwestycja spełnia wymogi zawarte w obowiązujących przepisach, a w szczególności w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 650, z późn. zm.).

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ pierwszej instancji w toku całego postępowania, które było długotrwałe i w którym zapadło wiele rozstrzygnięć, wyczerpał wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy, natomiast organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego jej rozpatrzenia, czym naruszył art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania zgromadzony został przez organy materiał dowodowy mający zasadnicze znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia, obejmujący również materiały źródłowe oraz dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie możliwe było ustalenie wszystkich elementów przedmiotowo istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w tym zakresu i charakteru robót oraz daty ich wykonania celem dokonania ich kwalifikacji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał natomiast, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania koniecznych ustaleń i podjęcia rozstrzygnięcia. W istocie decyzja ta nie zawiera konkretnych wskazań do ponownego postępowania i nie tłumaczy, jaki jest jeszcze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie określa też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W szczególności, nie można postawić organowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż wszystkie wymagane dowody zostały zebrane; takiego zresztą zarzutu nie sposób zresztą doszukać się również w treści zaskarżonej decyzji. Zasadnie więc skarżący zwrócił uwagę, że stan faktyczny został ustalony w sposób kompletny, a z treści zaskarżonej decyzji nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu (lub jego części) uzasadniających konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zgodzić należy się, że wskazania organu zamieszczone w uzasadnieniu dotyczą wyłącznie sposobu interpretacji obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego i kierunku subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych, uznawanego przez organ odwoławczy za prawidłowy. Ocena organu odwoławczego przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadniczo sprowadza się bowiem do zakwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji i dokonanej przez ten organ oceny merytorycznej, a przede wszystkim zakwalifikowania wykonanych robót jako remontu terenu, który wcześniej był w całości utwardzony. Organ odwoławczy odmiennie kwalifikuje wykonane samowolnie roboty związane z utwardzeniem, uznając je za budowę i wskazując, że utwardzono obszar stanowiący dotychczas teren zielony, a nadto wybudowano urządzenia takie jak studzienki rewizyjne i wpusty deszczowe. Zauważyć w związku z tym trzeba, że organ odwoławczy nie rozważał możliwości oceny wykonanego utwardzenia w kontekście przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, co miałoby istotny wpływ na reżim legalizacji mający zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Określone w powołanym przepisie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, rozumiane jako wszelkiego rodzaju prace z wykorzystaniem materiałów budowlanych (np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej) zaliczane jest najczęściej do urządzeń budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, czyli urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jak wskazuje się w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu, skoro ustawodawca nie wprowadził ograniczenia celu, jakiemu ma służyć tego rodzaju utwardzenie i jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać ograniczeń. Ponadto, fakt zamieszczenia utwardzenia gruntu w ust. 2 art. 29, a nie w ust. 1 ustawy Prawo budowlane, świadczy o tym, że utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić do powstania budowli, przy czym wyznacznikiem rozumienia tego przepisu nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Odrębną też kwestią jest zgodność robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy. Przy ocenie robót budowlanych wykonanych na podstawie art. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane należy odróżnić charakter, sposób wykonywania robót budowlanych od późniejszego przeznaczenia, sposobu użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu na działce budowlanej, która przez to mogła utracić charakter działki budowlanej całkowicie lub częściowo, na stałe lub przejściowo (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890, A. Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 318-321).

W przekonaniu Sądu, nie jest też trafny pogląd organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął w innym przedmiocie niż zakreślony przedmiot postępowania. Zaznaczyć trzeba, że w tym przypadku sytuacja jest odmienna niż miało to miejsce w pierwszym obrocie sprawy, w którym organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 5 grudnia 2012 r., zawierającą rozstrzygnięcie w całkowicie innym zakresie - zabezpieczenia przed przedostawaniem się wód opadowych, co zostało prawidłowo zakwestionowane przez organ odwoławczy. Zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, aktualnie rozstrzygając sprawę, w osnowie decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. zawarł sformułowanie o odmowie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i w tym zakresie wskazał na roboty "związane z remontem istniejącego utwardzenia". Jakkolwiek rozstrzygnięcie to nie w pełni pokrywa się z przedmiotem sprawy, to jednak z komparycji decyzji wynika jednoznacznie, że wydana ona została w sprawie "robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych", zaś treść uzasadnienia wskazuje wyraźnie, że organ dokonał ustaleń i oceny w pełnym zakresie przedmiotowym sprawy. Omówił bowiem szczegółowo ustalenia faktyczne, a także dokonał oceny dowodów, w tym operatu z 2003 r. i ustalił na tej podstawie zakres oraz położenie utwardzenia terenu, uznając, że nie uległ on zmianie. Ocenił też prace wykonane przez inwestorów, uznając je za prace mające charakter remontu istniejącego utwardzenia terenu przy użyciu materiałów budowlanych innych niż pierwotnie oraz stwierdził, że nie doszło do zmiany parametrów utwardzenia. Poza tym odniósł się do kwestii miejsc postojowych, wskazując, że parkowanie odbywa się na miejscach parkingowych uwidocznionych na mapie dołączonej do zgłoszenia z dnia 20 listopada 2012 r., a nadto wypowiedział się w kwestii wymagań określonych w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ocenił również treść oświadczeń składanych przez strony oraz przedkładanych przez nie dowodów i wyjaśnił, którym z nich i dlaczego nie dał wiary. Fakt, że w konsekwencji ustalenia powyższe doprowadziły do sformułowania przez organ rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na inwestorów obowiązków odnośnie utwardzenia terenu, nie świadczy o zawężeniu przedmiotu postępowania.

W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji rozstrzygnął w pełnym zakresie przedmiotowym rozpatrywanej sprawy, tj. robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych, wydając decyzję, którą uzasadnił zgodnie z przepisem art. 107 K.p.a., dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie posiadanych kompetencji. Fakt, że wyniku tej oceny organ odwoławczy nie aprobuje, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Powtórzyć bowiem trzeba raz jeszcze, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji. Z tych względów odmienna ocena dowodów przez organ pierwszej instancji nie może stanowić samodzielnej podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wręcz przeciwnie, jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pozbawienie strony merytorycznego rozstrzygnięcia wyłącznie z powodu odmiennej oceny dowodów ma cechę przewlekłości postępowania w sprawie, stanowiąc naruszenie reguł postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., I OSK 2121/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak samo nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa materialnego, przez jego nieprawidłowe zastosowanie, czy dokonanie błędnej wykładni.

Mając na uwadze przedstawione rozważania należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, określone w art. 138 § 2 K.p.a. Brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.

W świetle tych stwierdzeń, już tylko na marginesie odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wskazać przyjdzie, że określona w art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organ administracji jest zatem obowiązany nie tylko zawiadomić strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz o prawie zapoznania się z materiałami dowodowymi zebranymi w sprawie, ale stosownie do art. art. 79 § 1 i 2 K.p.a. ma również obowiązek wezwania jej do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego i rzeczywistego zapewnienia jej udziału w tych czynnościach. Zgodzić należy się, że w związku z brakiem udziału skarżącego w oględzinach w dniu 29 października 2014 r., doszło do naruszenia prawa strony do udziału w czynnościach oględzin, o których mowa w art. 79 § 2 K.p.a. Z lektury przedłożonych akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący został zawiadomiony o przeprowadzaniu dowodu z oględzin w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce nr b w [...], jednak nie został on wpuszczony wraz z pełnomocnikiem na teren posesji przez właścicielkę nieruchomości, co odnotowano w protokole. Naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zważyć trzeba, że skarżący zapoznał się z protokołem, wniósł również swoje uwagi do protokołu, a ponadto odrębnie ustosunkował się do jego ustaleń w piśmie z dnia 11 listopada 2014 r. i dołączył własną dokumentację fotograficzną dotyczącą przedmiotu oględzin. W aktach sprawy znajduje się ponadto dokumentacja fotograficzna z przeprowadzonych czynności, z którą skarżący miał prawo się zapoznać.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę dokona wszechstronnej, obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję. Nie istnieją przy tym przeszkody do przeprowadzenia przez organ dowodu uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a.