Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1045/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 par 1 pkt 1, art. 42, art. 45
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 ust 1, art. 154 ust 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z [...] oddającej odwołanie wniesione przez "A" Sp. z o.o. w K. w sprawie rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1510 ze zm.) - dalej "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej", ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania tomografii komputerowej (TK) na obszarze miasta Ł., o kodzie postępowania 05-18-000337/AOS/02/3/02.7220.072.02/01 na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2023 r. Rozstrzygnięcie tego postępowania na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nastąpiło 15 czerwca 2018 r. Informacja o rozstrzygnięciu została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Następnie organ wskazał, że po rozpatrzeniu złożonego przez "A" odwołania od powyższego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, [...] wydał decyzję nr [...] o oddaleniu odwołania spółki. Decyzja została wysłana na adres siedziby odwołującego - ul. A 6a, [...] K.. Doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej "k.p.a.". W ocenie organu doręczenie przedmiotowej decyzji spółce nastąpiło 31 lipca 2018 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3. W okolicznościach sprawy wiosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] złożony przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. nadano w Urzędzie Pocztowym Ł. nr 38. Data stempla placówki nadawczej to 17 sierpnia 2018 r. Wobec powyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony po terminie, bowiem termin do jego wniesienia upłynął stronie 7 sierpnia 2018 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie z [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja, od której złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, została doręczona skarżącej 10 sierpnia 2018 r. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej od takiej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, składany do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w terminie 7 dni od jej doręczenia świadczeniodawcy, przy czym stosownie do art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. W ocenie strony skarżącej zatem siódmy dzień terminu przypadał 17 sierpnia 2018 r. i został przez stronę dochowany. 17 sierpnia 2018 r. strona skarżąca skierowała do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za pośrednictwem operatora pocztowego w drodze przesyłki poleconej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z uwagi na zwrot, wystosowanej na prawidłowy adres siedziby skarżącej, przesyłki zawierającej decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...], decyzję wysłano raz jeszcze, bez potwierdzenia odbioru, na inny adres, tj. na ul. B. 9 w Ł.. Wysyłka powtórna była jednak omyłkowa i nie nastąpiła na prawidłowy adres siedziby skarżącej. W ocenie organu pierwsze doręczenie decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] w dniu 31 lipca 2018 r., było prawidłowe. Nastąpiło bowiem w prawidłowy sposób i na prawidłowy adres siedziby skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dochowanie przez stronę skarżącą terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ stwierdzając uchybienie przez skarżącą terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] powołał treść art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynosi 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Zdaniem organu decyzja z [...] została doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. 31 lipca 2018 r. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął więc stronie z dniem 7 sierpnia 2018 r. Zatem wniosek wniesiony przez nią 17 sierpnia 2018 r. uznać należy za spóźniony. Skarżąca natomiast stoi na stanowisku, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zachowała – złożyła bowiem wniosek w terminie 7 dni od doręczenia jej decyzji w dniu 10 sierpnia 2018 r.

W sporze tym rację należy przyznać stronie skarżącej.

W ocenie sądu organ zbyt pochopnie przyjął, że stronie skarżącej 31 lipca 2018 roku została skutecznie doręczona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...]. Analiza znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia spornej przesyłki nie potwierdza stanowiska organu o skutecznym doręczeniu decyzji, które legło u podstaw podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Decyzja z [...] wydana na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą od rozstrzygnięcia konkursu, w myśl tego przepisu jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące doręczania decyzji. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (jest to tzw. doręczenie właściwe). Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. W przepisie tym uregulowany został tryb doręczenia zastępczego.

Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki we wspomnianym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jest to tzw. fikcji doręczenia. Doręczenie we wskazanym wyżej trybie - tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 855/14 i z 4 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1367/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych– w skrócie "CBOSA" na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki.

W świetle powyższej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, -dostępnym w CBOSA. Sąd ten podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 - Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 - Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 - Lex nr 2033967, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 - Lex nr 1461905). Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1084/06, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że treści utrwalone na kopercie zawierającej decyzję z [...], nie pozwalają ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca została powiadomiona o próbie doręczenia jej przesyłki. Organ zastosował tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, dlatego też brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., żeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru korespondencji. Informacja jedynie o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z [...], organ nie mógł przyjąć fikcji doręczenia stronie skarżącej tej decyzji w dniu 31 lipca 2018 r. w trybie zastępczym.

Stanowisko o wadliwym doręczeniu spornej przesyłki w sprawie potwierdza niejako zachowanie samego organu, który w odpowiedzi na skargę przyznał, że wobec braku odbioru przez skarżącą spółkę decyzji z [...] w jej siedzibie podjął kolejną próbę jej doręczenia, tym razem na adres zakładu leczniczego skarżącej. Skarżąca wskazuje, że doręczenie to było skuteczne i nastąpiło 10 sierpnia 2018 r. W przekonaniu sądu, skarżąca nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu jej korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu, który nie zastosował prawidłowego blankietu potwierdzenia odbioru korespondencji. Chociaż wadliwe doręczenie nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, to nie prowadzi ono do zanegowania faktu, że strona postępowania rzeczywiście otrzymała skierowaną do niej korespondencję w sytuacji gdy nie neguje ona tej okoliczności (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15, publ. w CBOSA). Dlatego mimo braku zwrotnego potwierdzenia odbioru ponownie wysłanej przesyłki, wobec nieskuteczności pierwotnego doręczenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] uznać należy je za skutecznie dokonane w terminie wskazanym przez stronę skarżącą. W konsekwencji powyższego wniosek złożony przez spółkę 17 sierpnia 2018 roku uznać należy za złożony z zachowaniem terminu do jego złożenia, a zatem podlegający rozpoznaniu przez organ w tym postępowaniu.

Sąd uznał, że wydając sporne postanowienie, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dopuścił się obrazy art. 44 i art. 134 k.p.a., niezasadnie przyjmując, że w niniejszej sprawie, pomimo nieprawidłowego doręczenia stronie skarżącej decyzji z [...], doszło do uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Na skutek niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w jego uzasadnieniu, w tym do rozpoznania wniosku spółki z 17 sierpnia 2018 r. wniesionego z zachowaniem terminu.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

EC