Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2295/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2915/14 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2915/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. M. T. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. T., Z. T., Z. R., D. W.T., H. T., A. T. B. i M. G.wystąpił do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska położona we wsi K., powiecie D. o powierzchni 55,40 ha, stanowiąca dawną własność B. T., nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.; dalej: "dekret PKWN").

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Podlaski stwierdził, że majątek ziemski K. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ skonstatował, iż nieruchomość objęta wnioskiem spełniała kryteria obszarowe do jej przejęcia na cele reformy rolnej. Ponadto majątek K. stanowił w przeważającej części grunty, które mogły być wykorzystane na cele reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 30 marca 2012 r. wniósł M. T., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S.T., Z. T., Z. R., D. W. T., H.T., A. T. B. i M. G.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym A o powierzchni 0,14 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 8) oraz część działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym B o powierzchni 1,02 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 13) oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że majątek K. był przedmiotem orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku orzeczeniem z dnia [...] listopada 1957 r., które stwierdziło, że nieruchomości ziemskie położone we wsi K. oraz w osadzie L., pow. D. o ogólnym obszarze 63,0976 ha, stanowiące własność B. T. podlegają przejęciu na cele reformy rolnej. Minister Rolnictwa, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1958 r., utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. Na skutek wniosku złożonego przez M. T., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. w części dotyczącej części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym A o powierzchni 0,14 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 8) oraz części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym B o powierzchni 1,02 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 13). Ponadto w pkt. 2 decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdził, że ww. orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stosunku do: dawnej działki nr C o powierzchni 14,77 ha, dawnej działki nr 13 o powierzchni 16,24 ha, dawnej działki nr D o powierzchni 17,84 ha, dawnej działki nr E o powierzchni 2,47 ha, dawnej działki nr F o powierzchni 4,08 ha, dawnej działki nr G o powierzchni 5,8175 ha, dawnej działki nr H o powierzchni 1,5824 ha i dawnej działki nr 3 o powierzchni 0,3326 ha.

Organ odwoławczy opisał znajdujące się w aktach sprawy dowody tj. protokół spisany w dniu 22 listopada 1957r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...]" oraz gospodarstwa rolnego położonego w osadzie L. stanowiącego własność T. B. oraz rejestr pomiarowy sporządzony przez geodetę M. P. w 1958 r. Ponadto wskazał, że jedynie wobec części działek wyżej wymienionych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. W zakresie pozostałej części majątku K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jedynie stwierdził wydanie ww. orzeczeń z naruszeniem prawa, co nie jest równoznaczne z wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W tym zakresie zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczne orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957r. W niniejszej sprawie w stosunku do sprawy, co do której Minister Rolnictwa wydał ww. ostateczne orzeczenie z dnia z dnia [...] czerwca 1958 r. zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy administracyjnej, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, odnośnie części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym A o powierzchni 0,14 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 8) oraz części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym B o powierzchni 1,02 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 13), za prawidłowe ustalenia Wojewody Podlaskiego o ich podpadaniu pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uznał, że nieruchomości stanowiące dawną własność B. T. jako całość spełniały kryteria powierzchniowe do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzenia reformy rolnej.

Skargę na powyższa decyzję wnieśli: M. T., S. T., Z. T., Z. R., D. W. T., H. T., A. T. B. oraz M. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 Nr 10 poz. 51) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji wskutek uznania, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części majątku K., wobec której w postępowaniu nadzorczym ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy powyższy wniosek jest nieuzasadniony, albowiem:

a) wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu, czy nieruchomość popadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które nie wywołuje skutków w prawie własności;

b) nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. i orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. i sprawy rozpoznawanej

2) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez ustalenie, że majątek ziemski K. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w sytuacji, gdy rozmiar użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej nie przekraczał 50 ha;

3) naruszenie art. 2 ust. 2 dekretu poprzez nieuwzględnienie, że działy fizyczne, czy też prawne nieruchomości, których dokonano przed datą 1 września 1939 roku, ustawodawca uznał za ważne i skuteczne w stanach i zakresie uregulowanym w/w dekretem;

4) naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na:

a) nieuwzględnieniu, iż nieruchomości zbyte w ramach nieformalnego obrotu nie wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność B. T., albowiem ten utracił prawo własności na skutek upływu czasu skutkującego zasiedzeniem nieruchomości przez ich nabywców;

b) niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględnienia ich faktycznego wykorzystania wg stanu na 13 września 1944 r. w sytuacji, gdy strona postępowania sygnalizowała, że w skład nieruchomości ziemskiej wchodził duży obszar nieużytków, które ze względu na swój charakter (nadbiebrzańskie bagna torfowe, grzęzawiska, zarośla) były dla produkcji rolnej zbędne, a w konsekwencji nie stanowiły użytków rolnych w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

c) dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nie znajdujących potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności ustaleń co do tego jaka część nieruchomości zbytych w ramach obrotu nieformalnego stanowiła na datę 13 września 1944 r. użytki rolne.

5) naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez:

a) ustalenie, że łączny rozmiar użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność B. T. wynosił ponad 50 ha w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny,

b) brak oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, a w szczególności złożonych przez stronę dokumentów potwierdzających, że część majątku B. T. została sprzedana w ramach nieformalnego obrotu, co wraz z upływem czasu skutkowało utratą prawa własności;

c) ustalenie, że części działek nr A i B wraz z pozostałą częścią majątku stanowiły zwartą jednostkę kompozycyjną a przez to mogły zostać wykorzystane na cele reformy rolnej;

6) naruszenie art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji braku inicjatywy w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy;

7) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w:

a) nieustosunkowaniu się do zarzutów odwołania oraz twierdzeń uważanych

przez stronę za istotne - twierdzeń w zakresie utraty prawa własności części nieruchomości ziemskiej B. T. na skutek upływu czasu skutkującego zasiedzeniem nieruchomości przez nabywców, którzy uzyskali władanie nad nieruchomościami w ramach nieformalnego obrotu;

b) braku wskazania na podstawie jakich dowodów dokonano ustaleń co do tego jaka część nieruchomości zbytych w ramach obrotu nieformalnego stanowiła na datę 13 września 1944 r. użytki rolne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 31 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 marca 2012 r. w zakresie dotyczącym części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym A o powierzchni 0,14 ha (stanowiącej część dawnej działki nr D) oraz część działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym B o powierzchni 1,02 ha (stanowiącej część dawnej działki nr 13) (punkt 1 decyzji) oraz uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2012 r. w pozostałej części i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd przytoczył treść art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i stwierdził, że organ I instancji ustalił, iż majątek ziemski K. podpadał pod działanie powołanego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powyższe ustalenia zostały poczynione na podstawie rejestru pomiarowego mierniczego przysięgłego M. P. sporządzonego w 1958 r. Z tego rejestru wynika, że grunty użytkowane przez obywatela B. T. to grunty we wsi K. o powierzchni 55,40 ha (użytków rolnych 47, 21 ha) oraz 17,22 ha (użytków rolnych ponad 13 ha) sprzedanych w latach 1930-1939 ha na rzecz rolników indywidualnych prywatnymi umowami. Mierniczy P. wymienił również 7,7326 ha gruntów położonych w osadzie L., które to grunty jednak na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Sokółce z dnia [...] maja 1959 r. nabyła przez zasiedzenie A. Ch. z dniem 20 listopada 1937 r. Powyższe ustalenia zostały również poczynione na podstawie ekspertyzy z dnia [...] czerwca 2009 r. sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr. inż. L. C. na zlecenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Te opracowania pozwoliły organowi pierwszej instancji ustalić, że majątek K. miał powierzchnię ponad 70 ha, natomiast łączny rozmiar użytków rolnych wchodzących w skład ww. nieruchomości stanowił 60,21 ha (47,21 ha + 13 ha). zostały zatem spełnione normy obszarowe określone w art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wprawdzie wielkość nieruchomości wykazana w rejestrze nie jest w pełni zgodna ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi dotyczącymi wielkości nieruchomości stanowiącej własność B. T., jednakże zgodzić się należy z organami, iż nie może mieć to wpływu na to, że obszar gruntów należących do ww. o charakterze rolnym, ze względu na przekroczenie normatywu przewidzianego w art. 2 ust 1 lit e dekretu (50 ha użytków rolnych), podpada pod działanie tego przepisu.

To stanowisko zostało co do zasady zaakceptowane przez organ drugiej instancji w zakresie ustalenia norm obszarowych majątku K. Utrzymanie zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie działek oznaczonych aktualnymi numerami ewidencyjnymi A o pow. 0,14 ha oraz B o pow. 1,02 ha, w pozostałym zaś zakresie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. została spowodowana tym, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzała nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. jedynie w odniesieniu do ww. działek. W zakresie pozostałej części majątku K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził wydanie ww. orzeczeń z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Następstwem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 K.p.a. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie jej w tej części w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, wniosek złożony w dniu 5 grudnia 2011 r. mógł dotyczyć jedynie tej części nieruchomości ziemskiej położonej we wsi K., co do której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r. stwierdził nieważność. Zatem te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do nieprawidłowego zinterpretowania nieodwracalnych skutków prawnych ww. decyzji z dnia 27 stycznia 2010 r. nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi, które odnoszą się do tego, że część działek nr A i B wraz z pozostałą częścią majątku mogły stanowić zawartą jednostkę kompozycyjną, a przez to mogły zostać wykorzystane na cele reformy rolnej. W tej sprawie obowiązkiem organu było ustalenie, czy nieruchomość B. T. mogła podlegać przejęciu na cele reformy rolnej (a nie tylko część działek nr A i B), ale w związku z treścią decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r. mógł w tym zakresie wypowiadać się tylko co do tych działek, co do których została stwierdzona ww. decyzja nieważność.

Odnośnie zarzutów skargi odnoszących się do nieuwzględnienia, iż nieruchomości zbyte w ramach nieformalnego obrotu nie mogły stanowić własności B. T., gdyż zostały zasiedzone przez nabywców oraz, że organ nieprawidłowo ustalił powierzchnię nieruchomości ziemskich wliczając w to powierzchnię nieużytków rolnych to - zdaniem Sądu- nie zasługują one na uwzględnienie. W wyroku z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał już te kwestie i wskazał, że umowy nieformalne nie przenosiły własności gruntów na nabywców a zatem pomimo przeniesienia ich posiadania stanowiły w dalszym ciągu własność B. T. Nie negując faktu, że mogło dojść do zasiedzenia tych nieruchomości sąd wskazał, że bieg terminu zasiedzenia dla najwcześniej sprzedanej działki kończył się najwcześniej w 1940 roku (brak dokładnej daty zawarcia nieformalnej umowy). Z treści art. 2 ust. 2 dekretu wynika natomiast, że nieważne są wszystkie fizyczne i prawe działy nieruchomości ziemskich wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e dokonane po dniu 1 września 1939 r." Skoro zatem nabycie własności mogło nastąpić najwcześniej w 1940 r. fakt sprzedaży tych nieruchomości nieformalnymi umowami pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących co do naruszenia § 4 rozporządzenia wykonawczego wskazującego jakiego rodzaju grunty uznawane są za grunty rolne. Wobec treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Sądu obejmuje swoim zasięgiem przyszłe postępowanie administracyjne w tej sprawie. Zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia orzeczenia Sądu administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wobec tego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu.

Sąd stwierdził także, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne spełniają wymogi wskazane w tym artykule. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 80 K.p.a. Organy obu instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku prowadzonego postępowania podjęły wszelkie kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając cały czas na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. T. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji wskutek uznania, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części majątku K., wobec której w postępowaniu nadzorczym ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy powyższy wniosek jest nieuzasadniony, albowiem:

i. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu, czy nieruchomość popadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które nie wywołuje skutków w prawie własności;

ii. nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. i orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. Nr [...] i sprawy rozpoznawanej;

a w konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy cały majątek K. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie stanowiłoby naruszenia zasady powagi osądzonej;

b) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na:

i. nieuwzględnieniu, iż nieruchomości zbyte w ramach nieformalnego obrotu nie wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność B. T., albowiem ten utracił prawo własności na skutek upływu czasu skutkującego zasiedzeniem nieruchomości przez ich nabywców;

ii. niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględnienia ich faktycznego wykorzystania wg stanu na 13 września 1944 r. w sytuacji, gdy strona postępowania sygnalizowała, że w skład nieruchomości ziemskiej wchodził duży obszar nieużytków, które ze względu na swój charakter - nadbiebrzańskie bagna torfowe, grzęzawiska, zarośla) były dla produkcji rolnej zbędne, a w konsekwencji nie stanowiły użytków rolnych w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

iii. dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nie znajdujących potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności ustaleń co do tego jaka część nieruchomości zbytych w ramach obrotu nieformalnego stanowiła na datę 13 września 1944 r. użytki rolne.

c) naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez:

i. ustalenie, że łączny rozmiar użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność B. T. wynosił ponad 50 ha w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny,

ii. brak oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, a w szczególności złożonych przez stronę dokumentów potwierdzających, że część majątku B. T. została sprzedana w/ ramach nieformalnego obrotu, co wraz z upływem czasu skutkowało utratą prawa własności;

iii. ustalenie, że części działek nr A i B wraz z pozostałą częścią majątku stanowiły zwartą jednostkę kompozycyjną, a przez to mogły zostać wykorzystane na cele reformy rolnej;

d) naruszenie art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji braku inicjatywy w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy;

e) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w:

i. nieustosunkowaniu się do zarzutów odwołania oraz twierdzeń uważanych przez stronę za istotne - twierdzeń w zakresie utraty prawa własności części nieruchomości ziemskiej B. T. na skutek- upływu czasu skutkującego zasiedzeniem nieruchomości przez nabywców, którzy uzyskali władanie nad nieruchomościami w ramach nieformalnego obrotu;

ii. braku wskazania na podstawie jakich dowodów dokonano ustaleń co do tego jaka część nieruchomości zbytych w ramach obrotu nieformalnego stanowiła na datę 13 września 1944 r. użytki rolne.

Skarżący wskazał, iż uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o tym, iż majątek K. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na: 1) brak wymaganych przez dekret ponad 50 ha użytków rolnych; 2) nieformalne zbycie części majątku prowadzące do zasiedzenia, a przez to utraty własności przez B. T.;

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/07 co do prawidłowości oceny przez organ administracji skutków nieformalnego obrotu częścią majątku K. wiąże w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy:

a) stanowisko to nie stanowi oceny prawnej,

b) zasada związania obejmuje sprawę, w której zapadło orzeczenie sądu, natomiast obecnie przedmiotem rozpoznania jest sprawa oparta na innej podstawie prawnej;

Uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem inna ocena skutków nieformalnego obrotu części majątku K. wpływa na ustalenie, czy majątek ten podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez:

a) brak ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia, że z art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że działy fizyczne nieruchomości, których dokonano przed datą 1 września 1939 r. ustawodawca uznał za ważne i skuteczne w stanach i zakresie uregulowanym ww. dekretem;

b) brak ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu braku analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględnienia ich faktycznego wykorzystania wg stanu na 13 września 1944 r.

c) brak ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu braku odniesienia się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne oraz braku wskazania na podstawie jakich dowodów dokonano ustaleń co do tego, jaka część nieruchomości zbytych w ramach obrotu nieformalnego stanowiła na datę 13 września 1944 r. użytki rolne;

Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa.

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity: Dz. U. 1946 Nr 3 poz. 13) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że majątek ziemski K. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w sytuacji, gdy rozmiar użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej nie przekraczał 50 ha;

2) art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dział fizyczny dokonany przed 1 września 1939 r. nie został tym przepisem usankcjonowany jako ważny i skuteczny w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem gdyby ustawodawca chciał ograniczyć nieważność podziału nieruchomości dokonanych po dniu 1 września 1939 r. tylko do formy prawnej, to nie użyłby sformułowania dotyczącego działów fizycznych nieruchomości;

b) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że hipotezą normy rekonstruowanej na podstawie tego przepisu jest nabycie własności w drodze zasiedzenia w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem nabycie własności o charakterze pierwotnym nie stanowi działu fizycznego lub prawnego;

a w konsekwencji:

c) niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do sprzedaży części majątku K. nieformalnymi umowami dokonywanej przed 1 września 1939 r.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, dając jedynie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 650). W związku z tym, na skutek ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], z obrotu prawnego zostało wyeliminowane orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r., nr [...] oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r., ale tylko w części dotyczącej części działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym A o powierzchni 0,14 ha (stanowiącej część dawnej działki nr D) oraz część działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym B o powierzchni 1,02 ha (stanowiącej część dawnej działki nr G). W tym bowiem zakresie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r., stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku. W pozostałej części Minister, w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdził wydanie wskazanych orzeczeń z naruszeniem prawa.

Decyzja Wojewody Podlaskiego, z dnia [...] marca 2012 r. orzekająca, że majątek ziemski K. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), była tożsama z orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanym nim w mocy orzeczeniem Prezydium WRN w Białymstoku, w zakresie w jakim nie doszło do wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego. O tożsamości sprawy decyduje występowanie tych samych podmiotów, nadto decyzja tożsama dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz: Janusz Borkowski, op. cit. s. 637). Podstawę prawną decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 30 marca 2012 r. stanowił przepis art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tożsamość przedmiotowa z orzeczeniami Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku nie budzi więc wątpliwości. Między porównywanymi sprawami wystąpiła także tożsamość podmiotowa, gdyż za taką uznaje się także uczestniczenie w sprawie następców prawnych wywodzących swój interes prawny z następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości ziemskiej podlegającej działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W sprecyzowanym wyżej zakresie decyzja Wojewody Podlaskiego wydana została z naruszeniem zakazu sformułowanego w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Należało, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części i w tej części umorzyć postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 813/11).

W konsekwencji, nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty procesowe i materialnoprawne, które związane są z tą częścią zaskarżonej decyzji, która dotyczy nieruchomości ziemskiej, której podpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostało rozstrzygnięte orzeczeniami Prezydium WRN w Białymstoku i Ministra Rolnictwa. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., merytorycznie można odnieść się do kwestii ustalenia, że części działek nr A i B wraz z pozostałą częścią majątku stanowiły zwartą jednostkę kompozycyjną, a przez to mogły zostać wykorzystane na cele reformy rolnej. Podleganie tych części działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika z materiału dowodowego wskazującego na rolniczy charakter całych działek nr 8 i 13. Wnoszący kasację nie podważył ustaleń wynikających z rejestru pomiarowego wykonanego przez mierniczego przysięgłego M. P. w 1958 r. Rejestr ten jest zgodny z pierworysem tych działek, znajdującym się w aktach sprawy. Dodać jeszcze można, że skoro obszar dawnych działek nr 8 i 13 z innymi nieruchomościami objętymi orzeczeniem Prezydium WRN w Białymstoku przekraczał 50 ha użytków rolnych, to będące częściami tych działek działki nr A i B podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W rezultacie nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że majątek ziemski K. podpadał pod działanie tego przepisu, w zakresie w jakim zarzut ten odnosi się do działek nr A i B. To, że łączny obszar nieruchomości ziemskich majątku K., innych niż działki nr A i B, przekraczał 50 ha użytków rolnych przesądzono w orzeczeniach Prezydium WRN w Białymstoku oraz Ministra Rolnictwa. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że działki nr A i B wchodziły, jako nieruchomości ziemskie do majątku K. i podlegały działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. To, że wnoszący kasację uważa pewne okoliczności za istotne nie oznacza, że okoliczności te rzeczywiście mają w sprawie istotne znaczenie. Raz jeszcze powtórzyć należy, że niedopuszczalne było ponowne rozstrzyganie sprawy w odniesieniu do nieruchomości objętych ostatecznym orzeczeniem (mającym charakter decyzji) pozostającym w obrocie prawnym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Tak samo bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił zarzuty zawarte w skardze i odniósł się do kwestii prawnych wynikających z tych zarzutów.

Jest oczywiste, że wyrok WSA z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 675/07, nie był wydany w ramach postępowania administracyjnego kontrolowanego w niniejszej sprawie. Związanie oceną prawną nie może być w niniejszej sprawie rozumiane inaczej, niż związanie stanem prawnym wywołanym stanowiskiem sądu wyrażonym w przywołanym wyroku. Ten stan prawny jest zaś istotą sporu w niniejszej sprawie, gdyż chodzi o skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] stycznia 2010 r., kończącej ostatecznie postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności orzeczenia Prezydium WRN w Białymstoku z dnia [...] listopada 1957 r. Przywołanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 153 P.p.s.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie tej zasadniczej kontrowersji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.