Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 831/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: 40 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 53 par. 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2, art. 9a, art. 9b, art. 9c
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 10 czerwca 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w C.

W podstawie prawnej wydanej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. powoływanej dalej w skrócie jako - "u.s.g.") oraz ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako - "u.ś.r.").

W § 1 uchwały wskazano, że uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie C. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść określa załącznik do uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy C. (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

W dniu 10 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy z dnia 10 czerwca 2011 r., nr [...] wniesiona przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. (w skrócie - "Prokurator").

Prokurator zaznaczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały zaskarżając ją w całości wraz z załącznikiem do uchwały związku z naruszeniem obejmującymi:

- naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. - polegające na nieopublikowaniu uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała stanowiła akt prawa miejscowego,

- naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako - "u.p.p.r.") oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia raz powtórzenie i modyfikację art. 9b ust. 1 i 2 cyt. ustawy w rozdziale I § 1-3 załącznika do uchwały,

- naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia raz powtórzenie art. 9a ust.3-5 określającego skład zespołu interdyscyplinarnego w Rozdziale II § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały,

- naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy u.p.p.r. poprzez nałożenie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały na członka zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, podczas gdy ustawa nie precyzuje formy, w jakiej składane ma być ww. oświadczenie,

- naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy u.p.p.r. poprzez zawarcie w § 6 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji przewidującej możliwość odwołania w trybie natychmiastowym członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole, podczas gdy rada gminy upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu,

- naruszenie art. 9a ust. 15 zw. z art. 9a ust. 8 ustawy u.p.p.r. oraz § 118 i § 9 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez wskazanie w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, co stanowi częściowo powtórzenie oraz modyfikację zapisu ustawowego,

- naruszenie art. 9a ust. 9 ustawy u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie oraz nieznaczną modyfikację w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, art. 9a ust. 9 cyt. ustawy, dotyczącego obsługi organizacyjno-technicznej zespołu interdyscyplinarnego,

- naruszenie art. 9a ust. 7 ustawy u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie i nieznaczną modyfikację w § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 9a ust.7 cyt. ustawy, regulującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego,

- naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 i art. 9a ust. 12 ustawy u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez określenie w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały składu grup roboczych, podczas gdy został on określony ustawowo,

- naruszenie art. 9a ust. 14 ustawy u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały w całości brzmienia art. 9a ust. 14 ustawy u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi po terminie i brak zdolności sądowej Rady Gminy, a także ewentualnie o oddalenie skargi.

W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została wydana na podstawie udzielonego upoważnienia oraz mieści się w ramach tego upoważnienia. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Niezależnie od tego organ podkreślił, że treść stawianych przez Prokuratora zarzutów sprowadza się przede wszystkim do stwierdzenia, że przywołane fragmenty uchwały powtarzają bądź modyfikują przepisy ustawy u.p.p.r., z czym nie można się zgodzić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w L. uczynił uchwałę Rady Gminy z dnia 10 czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w C.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Na wstępie trzeba wskazać, że wbrew poglądowi zawartemu w odpowiedzi na skargę brak jest podstaw do jej odrzucenia. Nie może budzić wątpliwości, że aktem poddanym kontroli sądowej jest ww. uchwała Rady Gminy, prawidłowo więc wskazano w skardze przedmiot zaskarżenia oraz na podmiot, który podjął zaskarżony akt, zaś odpowiedź na skargę wraz z załącznikami została złożona przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa procesowego udzielił Wójt Gminy. Jednak przed dalszymi rozważaniami trzeba także podnieść, że orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co skutkuje również niemożnością skutecznego domagania się odrzucenia skargi z uwagi na niezachowanie terminu do jej wniesienia (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09).

Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.

W przypadku uchwały będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z upoważnieniem wykonawczym, co ma miejsce wówczas gdy ustawa reguluje sama treść danej materii, a upoważnienia organ stanowiący gminy do uregulowania samego trybu wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., odsyłający do upoważnień zawartych w innych ustawach.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).

Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania - możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Podkreślenia wymaga to, iż ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Kwestia charakteru prawnego uchwał podejmowanych przez organy gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie była już wielokrotnie rozważana przez sądu administracyjne, w tym orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd.

Na tle tych rozważań ukształtowało się jednolite stanowisko, w pełni wyrażone już m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, gdzie wskazano, że zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. Istotnym jest, iż ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Nie budzi wątpliwości w świetle przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji, iż rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dot. trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podzielić należy zatem stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. W konsekwencji tych rozważań należy uznać, że skarga na uchwałę została wniesiona przez Prokuratora bez uchybienia terminu. Zgodnie z treścią art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu wprowadzonym nowelą z kwietnia 2017 r. Prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, a zatem do wnoszonych przez Prokuratora skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Także w stanie prawnym sprzed nowelizacji przepis art. 53 § 3 p.p.s.a., nie zakreślał Prokuratorowi terminu do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Tym samym wniesienie w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem. Zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie odrzucenia skargi zostało zatem uznane za niezasadne, a Sąd dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, gdzie ustalenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje ocenę pierwszego z postawionych w skardze zarzutów dotyczącego trybu wejścia uchwały w życie.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest zatem jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Norma art. 88 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Reasumując zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12).

Nadto za zasadne Sąd uznał wskazane poniżej, pozostałe zarzuty skargi.

Sąd podzielił zarzuty dotyczące istotnego naruszenia prawa przez powtórzenie w przepisach załącznika do uchwały unormowań zawartych w treści ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie to jest: 1) zawarcie treści z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy w § 1-3 załącznika do uchwały, 2) zawarcie treści z art. 9a ust. 3-5 ustawy w § 5 załącznika do uchwały 3) zawarcie treści z art. 9b ust. 9 ustawy w § 11 załącznika do uchwały 4) zawarcie treści z art. 9a ust. 7 ustawy w § 12 załącznika do uchwały 5) zawarcie treści z art. 9a ust. 11 i 12 w treści § 17 załącznika do uchwały 6) zawarcie w treści z art. 9a ust. 14 ustawy w § 19 załącznika do uchwały. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Powoływanie się na naruszenie tych zasad może mieć miejsce wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W ocenianej sytuacji niewątpliwie zakres wykazanych wyżej powtórzeń jest rozległy. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej do wydania uchwały wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Jak zasadnie wskazał Prokurator niedopuszczalne jest przy tym, aby organy gminy formułowały powtórzenia postanowień ustawy (jak wskazano wyżej już same w sobie całkowicie zbędne), w taki sposób, że dokonywane w akcie prawa miejscowego zapisy nie tylko powtarzały, ale modyfikowały treść ustawową.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć określenia składu takiego zespołu. Kompetencja wynikająca z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy zatem - wyłącznie - kwestii proceduralnych, a nie składu zespołu, czy grup roboczych. W tym zakresie za naruszające art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9 a ust. 12 ustawy u.p.p.r. należy uznać zawartą regulację w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jak zasadnie wskazuje Prokurator art. 9a pkt 15 ustawy u.p.p.r. nie przewiduje bowiem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, a tym bardziej modyfikowania zapisu ustawy, co ma miejsce w odniesieniu do art. 9a ust. 12 cyt. ustawy, który przewiduje jedynie możliwość, a nie nakaz wejścia w skład grup roboczych kuratorów sądowych oraz przedstawicieli podmiotów innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. O składzie grup roboczych, podobnie jak o składzie zespołu interdyscyplinarnego, decyduje bowiem sama ustawa i rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania zapisów ustawy w tej materii.

Z tożsamych względów za naruszające art. 9c ust. 3 ustawy u.p.p.r. należy uznać zatem zawarcie w § 6 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, regulacji przewidującej możliwość odwołania w trybie natychmiastowym członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole, podczas gdy rada gminy upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu. Za niezgodny z prawem uznać należało także § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący o obowiązku złożenia przez członków zespołu pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności ci wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole Regulacja ta stanowi kolejną niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Przepis ustawy wprowadza zatem wymóg złożenia oświadczenia, którego treść została w uchwale znacznie ograniczona, nadto ustawa nie ogranicza formy tego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczalne są także inne formy jego złożenia, w tym oświadczenie ustne złożone do protokołu. W konsekwencji, wskazane uregulowanie, podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r., dotknięte jest sankcją nieważności.

Na naruszenie zakresu delegacji ustawowej przez organ wskazuje także porównanie treści art. 9a ust. 8 ustawy u.p.p.r. z § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa wyraźnie precyzuje katalog podmiotów, z którymi zawierane jest porozumienia i ogranicza ten katalog do podmiotów wskazanych w art.9a ust.3 lub 5 ustawy u.p.p.r. Nie obejmuje on wskazanych w art. 9a ust. 4 ustawy u.p.p.r. wchodzących w skład zespołu kuratorów sądowych. Porozumienia takie nie są zatem zawierane z kuratorami sądowymi, a zapis uchwały jak zasadnie wskazuje strona skarżąca nie uwzględnia tego wyłączenia.

Końcowo wskazać należy, że naruszeniem delegacji ustawowej jest także modyfikowanie przez organ gminy sformułowanych wiążąco w ustawie ogólnych założeń dotyczących funkcjonowania zespołów dyscyplinarnych. W § 2 załącznika do uchwały wskazano natomiast, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz założenia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Zarówno zakres działań jakie realizuje zespół, jak i zadania, które należą do zespołu zostały zaś jasno określone w art.9b ust. 1 i 2 ustawy u.p.p.r., przy czym z art.9 b ust.1 cyt. ustawy nie wynika, by zespół był zobowiązany do realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, zatem przytoczone zapisy uchwały stanowią niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych. Rada gminy określa wyłącznie sposób i tryb powoływania i odwoływania członków zespołu, natomiast nie została upoważniona do określania celów i zadań tego zespołu. Tymczasem § 3 zaskarżonej uchwały powtarza i modyfikuje art.9b ust. 2 ustawy. Sąd podziela zatem stanowisko strony skarżącej, że wskazane przepisy ogólne zawarte w rozdziale § 2-3 zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i stanowią naruszenie tego przepisu oraz przepisówart.9a ust. 1oraz art.9b ust. 2 cyt. ustawy.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości nastąpiło w związku brakiem jej publikacji, skutkującym nieważnością całej podjętej uchwały.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.