Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2212/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 77/12 w sprawie ze skargi ... Sp. z o.o. z siedzibą w Krępie Słupskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r. nr SKO 4122/207/11 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz ... Sp. z o.o. z siedzibą w Krępie Słupskiej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 77/12, w sprawie ze skargi ... Nieruchomości Sp. z o.o. z siedzibą w Krępie Słupskiej, zw. dalej Spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., nr SKO 4122/207/11, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wyroku powołano się na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 25 lipca 2011 r., nr 160/2011, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., Burmistrz Jelcza-Laskowic odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz Spółki dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej oraz przyłączem energetycznym na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr ... i częściach działek ... obręb M., ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości ponad 200 m, przy szerokości frontu działki inwestycji wynoszącej ok. 67 m, przy czym za front działki uznano jej część przylegającą do działki stanowiącej drogę.

Następnie, w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., organ sprawdził uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją ustalając, że wprawdzie przewidywana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr ... - ul. G., projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga ponadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi grunty orne Ill b, IVa, IVb, i V), to jednak nie tylko na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale i na całym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co nie pozwala dokonać analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, co skutkuje tym, iż warunek opisany w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Ustaleń powyższych dokonano powołując się na § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, co skutkowało, że projekt decyzji sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów przewidywał odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ zauważył przy tym, że równoległe z przedmiotowym wnioskiem wpłynęło 11 innych wniosków tego samego inwestora, dotyczące identycznej inwestycji, budowy domków jednorodzinnych na przylegającym terenie będącym efektem podziału działki rolnej na kilkanaście mniejszych co - zdaniem organu - jest próbą stworzenia nowego układu urbanistycznego na niezabudowanych gruntach rolnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., zarzucając, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem użyte w tych przepisach stwierdzenie "wokół działki budowlanej" nasuwa logiczny wniosek, że działka analizowana winna znaleźć się w centralnej części w stosunku do wyznaczonych granic obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 23 listopada 2011 r., nr SKO 4122/207/11, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium dokonało analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych podkreślając, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem w obszarze tym musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość.

W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany nie jest w ogóle zabudowany, a zabudowane działki znajdują się w odległości ponad 300 m od działki zainwestowania, pozostając poza sąsiedztwem urbanistycznym, wobec czego trudno dopatrywać się wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego. Mimo dużego rozszerzenia obszaru analizowanego, nie objął on żadnej zabudowy. Co więcej, brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć o działki znajdujące się wzdłuż ul. C. i P. Oznaczałoby to bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiącego 5-6-krotność frontu działki. W ocenie Kolegium skrajne działki obszaru analizowanego położone wzdłuż wymienionych ulic nie stanowiłby już sąsiedztwa z uwagi na ich odległość od działki zainwestowania. W tym kontekście – zdaniem organu - obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Organ zachował minimalne odległości, a północne granice obszaru analizowanego zostały rozszerzone, co jest korzystne dla inwestora, albowiem tylko po stronie północnej znajduje się zabudowa. Organ nie ma jednak obowiązku rozszerzania granic obszaru analizowanego w sposób zmierzający do poszukiwania zabudowy poza sąsiedztwem. W rezultacie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe z uwagi, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżącego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek, a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię sąsiedztwa, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem nie występuje zabudowa, gdy zabudowa ta występuje przy zbiegu ul. G. (droga powiatowa nr ..., do której ma dostęp objęty wnioskiem obszar), C. i P.. Ponadto organ nie uwzględnił charakteru całości inwestycji obejmującej 12 wniosków, z których w 6 wypadkach uwzględniono odwołanie oraz okoliczność, że wszystkie wnioski obejmują jeden obszar stanowiący urbanistyczną całość i co najmniej wzajemne sąsiedztwo. Zdaniem Spółki jako sąsiednie należy uznać działki położone zarówno przy ul. G. jak przy zbiegu ulic G., C. i P.. Organ, zakreślając obszar poddany analizie, winien uwzględnić te działki. Wynika to z tego, że zabudowa znajduje się właśnie w tym kierunku i działki objęte wnioskami strony skarżącej oraz działki przy ul. G., C. i P. stanowią urbanistyczną całość pozwalającą ustalić warunki zabudowy. Zdaniem strony skarżącej istnieją przesłanki do ustalenia odległości od granicy działki na poziomie nawet zdecydowanie przekraczającym trzykrotność szerokości frontu. Organ zaś nie wyjaśnił dlaczego przyjął określoną w decyzji granicę, a nie szerszą umożliwiającą nawiązanie do istniejącej zabudowy, nie wykazał też dlaczego obszar ten nie stanowi urbanistycznej całości. Obszar winien być więc zakreślony co najmniej tak jak uczyniono to w wypadku wniosku obejmującego działkę .... W świetle powyższego strona skarżąca uważa, że postępowanie przeprowadzono bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i jednocześnie naruszono słuszny interes strony skarżącej, która została pozbawiona pełnej możliwości wykorzystania prawa własności, pomimo że wydanie warunków zabudowy nie stoi w sprzeczności z prawem, czy interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r. nr SKO 4122/207/11 jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., co spowodowało uwzględnienie skargi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wydane przez orzekające w rozpatrywanej sprawie organy decyzje świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Jak wynika z uzasadnień podjętych w rozpoznawanej sprawie decyzji odmowa ustalenia warunków zabudowy na rzecz Spółki nastąpiła z uwagi na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej, tj. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1. Organy ustaliły bowiem, że w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, zaś najbliżej zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym w odległości ok. 450 m od działki zainwestowania, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sąd Wojewódzki przedstawił stan prawny mając zastosowanie w sprawie, a następnie analizując załączniki decyzji organu I instancji, doszedł do przekonania, że obszar analizowany został wyznaczony bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Podkreślono, powołując się na przepisy rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć przy zachowaniu odległości minimalnej nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Nie ma natomiast żadnego ograniczenia co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego określenie zaś przez organ granic tego obszaru zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Istotne jest przy tym jednak, aby wyznaczenie granic w taki a nie inny sposób został uzasadniony, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Tym samym Sąd nie zaakceptował twierdzenia Kolegium, że skoro organ wyznaczył większy obszar analizowany w odległości 300 m w kierunku wsi i mimo tak dużego rozszerzenia tego obszaru nie objął on żadnej zabudowy, to brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć o działki znajdujące się wzdłuż wymienianych wcześniej ulic.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie, co oznacza, że skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają kategorię obszaru analizowanego przyjąć należy, że wyznaczenie tego obszaru określi, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru, a zatem właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego podjęte w niniejszej sprawie decyzje pozbawione są uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w takim a nie w innym miejscu. Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że Spółka złożyła 12 wniosków dotyczących identycznej inwestycji, położonych jednak na różnych działkach o numerach od ... do ... Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Decyzjami kasacyjnym z dnia 27 października 2011 r. nr SKO 4122/202/11 i z dnia 23 listopada 2011 r. nr SKO 4122/205/11 Kolegium uchyliło decyzje organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowa. Decyzje te dotyczą działek, które graniczą w kierunku północnym z działką, której dotyczy niniejsza sprawa. Niezrozumiałym jest zatem, że organ II instancji w podobnych sprawach orzeka w dwojaki sposób. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podzielił również utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Nowo wprowadzana zaś na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego planowana zabudowa nie koliduje z zabudową nieruchomości znajdujących się przy ul. Cichej i Pocztowej.

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. naruszenie to mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom jak też przepisom art. 107 § 3 k.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny na podstawie przedstawionego materiału dowodowego ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien rozpatrzeć, czy obszar analizowany nie powinien objąć nieruchomości znajdujących się w kierunku północnym od działki zainwestowania, tj. przy ul. ... i ..., mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Nadto organ I instancji winien precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić określone granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Na marginesie Sąd Wojewódzki wskazał, że poza zakresem rozpatrywania sprawy jest stwierdzenie, że 11 innych wniosków tego samego inwestora jest próbą stworzenia nowego układu urbanistycznego na niezabudowanych gruntach rolnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że organy pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności faktycznych i nie uargumentowały w sposób wystarczający prawidłowości doboru obszaru analizowanego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku wadliwego przyjęcia, że postępowanie przed organami obu instancji nacechowane było naruszeniem "zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa";

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez dokonanie oceny prawnej sprawy bez materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, mimo stwierdzenia wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy sąsiedztwa, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie sąsiedztwo (obszar analizowany) nie jest w ogóle zabudowane oraz poprzez niejednoznaczne wskazanie jakie przepisy zostały naruszone przez organy administracji publicznej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że sąsiedztwo działki objętej inwestycją to działki odległe w rozpatrywanej sprawie w odległości 5-6 krotności frontu działki zainwestowania.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, które prowadzić mogą do uchylenia zaskarżonego wyroku i chociaż niektórym z postawionych zarzutów nie sposób nie przyznać racji, to jednak, jak stanowi art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przyczyną powodującą uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki była ocena, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób niedostatecznie uzasadniający określenie granic obszaru analizowanego zamierzonej inwestycji przez co w decyzji kończącej sprawę nie zaprezentowano kryteriów, którymi organy te kierowały się przy wyznaczaniu granic tego obszaru.

W istocie bowiem Kolegium, za organem I instancji, przyjęło jako jedyny powód uniemożliwiający wyznaczenie szerszych granic tego obszaru znaczną odległość od tej zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczna odległość od obszaru zabudowanego nie może być wyłącznym argumentem niepozwalającym prawidłowo wyznaczyć granic obszaru analizowanego. Na uwadze mieć trzeba bowiem przede wszystkim to, że odległości dzielące poszczególne działki na terenach wiejskich mogą być znaczne i nie należą do wyjątków takie sytuacje, że ze względu na rozmiary działek rolnych są to odległości nawet kilkusetmetrowe. Inaczej też należy postrzegać przestrzeń i jej zagospodarowanie w warunkach miejskich i wiejskich, czy też w warunkach zabudowy zwartej, a inaczej rozproszonej. Jak zaś wynika z akt sprawy obszar, w którym znajdują się działki sparcelowane, w tym działka będąca przedmiotem tej sprawy, oddziela od zabudowań wsi, tylko jedna duża działka.

Już sama ta konstatacja, chociaż nie do końca wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to jednak wynikająca z akt sprawy i map tam się znajdujących, prowadzi do wniosku, że nie może się ostać argumentacja Kolegium zawarta w zaskarżonej decyzji, i podtrzymywana w skardze kasacyjnej, iż podstawowym kryterium niepozwalającym na inne określenie granic obszaru analizowanego są znaczne odległości od obszaru zabudowanego. Co za tym idzie, w zaskarżonym wyroku prawidłowo oceniono, że przez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy naruszono zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji, co czyni, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. pozbawionym uzasadnionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku wadliwego przyjęcia, że postępowanie przed organami obu instancji nacechowane było naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa jest tylko częściowo uzasadniony, ponieważ Sąd Wojewódzki tezę tę sformułował w oparciu o porównania z rozstrzygnięciami kasacyjnymi Kolegium w innych sprawach, chociaż w uzasadnieniu wyroku przyjął, że rozstrzygnięcia te pozostają poza granicami rozstrzyganej sprawy. To, że działki będące przedmiotem wniosku w tych innych sprawach graniczą z działką, której dotyczy niniejsza sprawa, a Kolegium podjęło w nich inne rozstrzygnięcia, nie upoważniało Sądu Wojewódzkiego do wyprowadzania tak daleko idących wniosków, że są to sprawy podobne, skoro w każdym z tych przypadków różniło je usytuowanie i położenie w relacji do obszaru zabudowanego, a zatem inaczej mogły kształtować się warunki wyznaczania granic obszaru analizowanego w każdej z tych spraw, pozostających poza kontrolą Sądu. Niemniej wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd Wojewódzki w żadnej mierze nie wpływała na wynik rozpatrywanej sprawy, czego nie wykazano też w uzasadnieniu tego zarzutu, a co jest warunkiem skuteczności postawionego zarzutu po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z tym prowadzi do jego nieuwzględnienia.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej sprawy bez materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, mimo stwierdzenia wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy sąsiedztwa. Jest to w istocie wypowiedź przedwczesna i nie wiążąca organów w ponownie przeprowadzanym postępowaniu, skoro na skutek ponownego rozpoznania sprawy powstanie nowy materiał dowodowy mogący obejmować rozszerzone granice obszaru podlegającego analizie, a zatem organy będą rozstrzygały sprawę w nowym stanie faktycznym. Niemniej przedwczesna wypowiedź Sądu Wojewódzkiego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaważyła na treści zaskarżonego wyroku, a nadto nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby to naruszenie w sposób istotny na rozstrzygnięcie wpłynęło.

Nie okazał się ani trafny, ani uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że sąsiedztwo działki objętej inwestycją to działki odległe w rozpatrywanej sprawie w odległości 5-6 krotności frontu działki zainwestowania.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając ten zarzut należy wskazać, o którą formę naruszenia prawa materialnego chodzi skarżącemu, a następnie uzasadnić zarzut stosownie do rodzaju naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Niezależnie jednak od tej wady skargi kasacyjnej podzielić należało poglądy Sądu Wojewódzkiego wskazujące na wagę jaką muszą organy przywiązać do właściwego i pełnego uzasadnienia dla przyjętych granic obszaru analizowanego, gdyż od ich ustalenia zależy to, czy zamierzenie inwestycyjne będzie mieściło się w granicach kontynuacji zabudowy. Inaczej mówiąc w treści decyzji, której projekt przygotowuje profesjonalista legitymujący się posiadaniem wiedzy z zakresu urbanistyki, czy architektury, należy wyjaśnić jakie to okoliczności wynikające z wiedzy związanej z zagospodarowaniem terenów decydowały o tym, że ustalono takie, a nie inne granice obszaru analizowanego ponieważ, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, kształtuje to podstawy rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż określenie jednego z czynników decyzyjnych (granic obszaru analizowanego) wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Czynniki te (kryteria) muszą zatem zostać nie tylko zobiektywizowane, ale też powinny zostać ujawnione w treści analizy i rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na kontrolę działania administracji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu na terenach pozbawionych planu.

Przy analizie systemowego znaczenia pojęć mających wpływ na wydawanie aktów indywidualnych pamiętać też trzeba, że stanowią one konkurencję prawną dla miejscowych planów zagospodarowania w zakresie określania sposobu zagospodarowania przestrzeni, przyczyniając się do ograniczonego stosowania planów w wielu gminach. Ponadto akty indywidualne nie muszą być zgodne z treścią studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powodując, że skutki tych decyzji utrwalone przez zabudowę – niekoniecznie harmonijną – muszą być uwzględniane w późniejszych procesach planistycznych. System decyzyjny jest zatem bardzo słabo skorelowany w innymi instrumentami zarządzania przestrzenią co musi też być uwzględniane przy wykładni systemowej. Nie mniej w świetle tych uwag należy przyjąć, że celem wprowadzenia zasady dobrego sąsiedztwa nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie zracjonalizowanie sposobu jego zagospodarowania przez zapewnienie ochrony ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zagwarantować ład przestrzenny, a celowi temu służyć ma przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy oraz dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Zabudowa w związku z powyższym powinna tworzyć harmonijną całość skomponowaną według urbanistycznych oraz architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zaś zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym.

Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawiają zarówno ochrona prawa własności, jak również wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu, jednakże okolica brana pod uwagę przy okazji wyodrębniania działek sąsiednich nie może być pojmowana zbyt rozlegle, ponieważ ustawodawca posługując się pojęciem sąsiedztwa, narzuca tym samym pewną bliskość. Pamiętać też trzeba, że im więcej w okolicy byłoby nieruchomości stanowiących punkt odniesienia dla inwestycji, tym szerszy byłby zakres możliwych modyfikacji zagospodarowania terenu, co mogłoby kolidować z naczelną dyrektywą zachowania ładu przestrzennego.

Aby jednak mogło dojść do oceny czy projektowana zabudowa tworzy harmonijną całość należy tak określić granice obszaru analizowanego, aby możliwe było przeprowadzenie analizy, o której mowa w omawianych przepisach. Z szerokiego określenia granic tego obszaru, co ma - jak to już wcześniej podkreślano – szczególne znaczenie w warunkach zabudowy wiejskiej lokalizowanej na stosunkowo dużych działkach.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów tej ustawy.

Ponieważ wniosek inwestora dotyczy zabudowy mieszkaniowej, w wyznaczeniu obszaru analizowanego należy kierować się poszukiwaniem najbliżej zabudowy mieszkaniowej, po to aby uzyskać materiał porównawczy do oceny, czy dominujące cechy ładu przestrzennego istniejącego w pobliskiej zabudowie dają się porównywać w znaczeniu urbanistycznym z projektowanym zamierzeniem. To, czy zamierzenie inwestycyjne, rozumiane przez inwestora jako pewna całość urbanistyczna, nie powinno też umknąć uwadze organów przy dokonywaniu ocen w zakresie podobieństwa i kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenu.

Ustalić zatem należy w ponowionym postępowaniu administracyjnym jaka jest dominująca funkcja pobliskiej zabudowy. Pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy odnosić do stanu faktycznego istniejącego w rzeczywistości. Ustalić zatem należy jaka jest funkcja terenu sąsiedniego i projektowanej zabudowy. Rozumienie zaś kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową. Ponieważ analiza ma dotyczyć ewentualnej zabudowy obszaru wsi ustalić zatem należy, po zakreśleniu odpowiednich granic obszaru analizowanego, czy istniejąca zabudowa jest zabudową wyłącznie mieszkaniową, tj. taką jaką chce realizować inwestor, czy też jest to zabudowa zagrodowa związana z funkcją rolną terenu, albo czy występują zróżnicowane sposoby zagospodarowania terenu. Dalej ustalić należy jaki jest charakter tej zabudowy. Czy jest ona skupiona, tak jak w zamierzeniu inwestora traktującego sparcelowane działki jako spójny obszar pod względem urbanistycznym, czy też jest rozproszona. W jaki sposób jest zorganizowana zabudowa poszczególnych budynków mieszkalnych (również w ramach budownictwa zagrodowego) w odniesieniu do drogi. Dopiero odpowiedzi na te podstawowe pytania i inne wynikające z na nowo ustalonego stanu faktycznego sprawy pozwolą ocenić, czy zamierzenie po myśli art. 1 u.p.z.p. mieści się w ładzie przestrzennym przez kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Orzeczenie Sąd Wojewódzki odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną i wskazówki niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, Nr 5, poz. 101, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.