Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 978/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej jako "u.o.ś.") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w S., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie budynków i obiektów w gospodarstwie chowu i hodowli norek do ilości [...] sztuk ([...] DJP) na działce nr ewid. [...] w m. K. nr [...], gm. S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że przy spełnieniu wskazanych w decyzji warunków realizacji i eksploatacji inwestycji, planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Lasy S. [...], jak również na spójność całej Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 oraz na środowisko przyrodnicze (gatunki fauny i flory oraz siedliska przyrodnicze) i inne formy ochrony przyrody. Z przeprowadzonej pełnej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu zostaną dotrzymane, w związku z tym nie wystąpi zagrożenie dla zdrowia mieszkańców miejscowości K.. W celu zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu organ wystosował obwieszczenie o prowadzonej ocenie oddziaływania na środowisko i konsultacjach społecznych. Obwieszczenie to zostało opublikowane w miejscowości K. oraz na tablicy ogłoszeniowej Urzędu Miejskiego w S., jak również w BIP i w prasie o lokalnym zasięgu. W obwieszczeniu podano m.in. informacje, o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy przez wszystkich zainteresowanych i wniesienia uwag

w terminie od [...] do [...] marca 2014 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi od społeczeństwa w sprawie prowadzonego postępowania.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli B.K. oraz M.K., tj. osoby, które zostały przez organ pierwszej instancji uznane za jedyne, oprócz inwestora, strony niniejszego postępowania. Odwołujący się podnieśli, że nie zgadzają się na przedmiotową rozbudowę hodowli norek, gdyż już obecnie jest ona szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, a po jej powiększeniu będzie jeszcze gorzej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "organ odwoławczy" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. spełnia wymagania art. 74 ust. 1 u.o.ś.

i mógł stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Niemniej jednak, jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. Ww. ustawa w sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawiera szczególnej regulacji dającej status strony osobom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, niż nieruchomość objęta planowanym przedsięwzięciem. Zatem przymiot strony tego postępowania należy nadawać według kryteriów określonych art. 28 K.p.a. Podmioty, na których nieruchomości może oddziaływać planowana inwestycja, są więc legitymowane do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nieistotne jest przy tym, czy przewidywane oddziaływania na przedmiotowe nieruchomości będą odpowiadać maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy prawa normom, bądź też będą mogły być określone jako "znaczne". Legitymacja w postępowaniu administracyjnym służy bowiem podmiotowi celem umożliwienia mu ochrony własnego interesu prawnego przed naruszeniami,

a naruszenie tego interesu istnieje niezależnie od intensywności tego naruszenia.

W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, szczególnie istotne jest ustalenie przez organ kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony

w konkretnym postępowaniu. Zasadnicze znaczenie będą miały zawsze okoliczności danej sprawy, w tym charakter planowanego przedsięwzięcia, rodzaj i zasięg jego oddziaływania oraz ukształtowanie i zagospodarowanie terenów sąsiednich. Jak zaś wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12.02.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1729/09, LEX nr 559764: "Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych". Zaprezentowane powyżej stanowiska znalazły także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który np. w wyroku z dnia 15.05.2013 r., sygn. akt II OSK 108/12 (LEX nr 1328183) stwierdził, że: "Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że do wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia została dołączona mapa obejmująca przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmująca obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 3 u.o.ś). Z załączonej do wniosku mapy wynika wprawdzie, że obszar, na który będzie oddziaływać zamierzone przedsięwzięcie obejmuje działkę przeznaczoną pod inwestycję nr [...], to jednak organ pierwszej instancji powinien ocenić, czy rzeczywiście zakres oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia pokrywa się z terenem wskazanym przez inwestora, a co za tym idzie, czy przymiot strony, oprócz właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonego przedsięwzięcia, mogą mieć także właściciele dalej położonych działek sąsiednich. Ocena taka, w zakresie dotyczącym terenu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego nie dopełnił organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy zauważył, że ustalenia dotyczące stron postępowania mieszczą się w zakresie stanu faktycznego danej sprawy. Zatem ustalenia te i ich ocena powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W swojej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się zupełnie do okoliczności kogo i dlaczego uznał za strony postępowania, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Nie wykazanie w decyzji sposobu ustalenia stron postępowania jest zaś wadą decyzji. Jak wynika ze sporządzonego przez organ pierwszej instancji wykazu stron, organ ten oprócz inwestora za strony postępowania uznał B. K. - właścicielkę działek nr [...] i [...] graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji oraz M. K. - właściciela działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Nie wiadomo jednak jakimi kryteriami przy tym kierował się organ pierwszej instancji, tj. czy zasięgiem oddziaływania, czy bezpośrednim przyleganiem tych działek do działki objętej wnioskiem nr [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał, że prawidłowym kryterium przyznającym przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Mówiąc o oddziaływaniu, należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach na ich podstawie wydawanych. Zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia powinien być zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie w każdej sprawie indywidualnie, mając na uwadze jej okoliczności, tj. np. charakter zamierzonego przedsięwzięcia i jego usytuowanie. Jak zaś wynika ze sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uciążliwości z nim związane, przy czym niekoniecznie muszą to być uciążliwości przekraczające określone normy, to: hałas oraz zanieczyszczenia (benzen, tlenki azotu, dwutlenek siarki, pył zawieszony PM 10, tlenek węgla, amoniak, siarkowodór, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne). Z obliczeń oraz załączników graficznych wchodzących w skład raportu jednoznacznie wynika, że zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia jest większy niż wskazany przez inwestora oraz de facto zaakceptowany przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie prognozowane emisje zanieczyszczeń oraz hałasu mogą nie przekraczać dopuszczalnych norm na działkach sąsiednich, to jednak jak wykazano powyżej normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, i to również tam, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. W związku z tym, organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, mając na uwadze opracowania zawarte w raporcie i jego uzupełnieniach, powinien za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych ustalić pełny zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko, tj. emisji hałasu oraz zanieczyszczeń, które mieszczą się w granicach norm określonych przez przepis prawa lub w decyzjach na ich podstawie wydawanych oraz na nowo zweryfikować strony przedmiotowego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje, że strony przedmiotowego postępowania zostały ustalone nieprawidłowo. Kwestia ta wymaga ponownych ustaleń przez organ pierwszej instancji i odpowiedniego udokumentowania oraz zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej przed przeprowadzeniem postępowania, jest wyczerpujące ustalenie kręgu osób, którym przysługują prawa strony oraz zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania i umożliwienie im wzięcia udziału w każdej jego fazie. Wydanie bowiem nawet ostatecznej decyzji, z pominięciem choćby jednej ze stron, skutkuje obowiązkiem wznowienia postępowania, jeżeli strona pominięta z takim wnioskiem wystąpi. Przypadek ten stanowi odstępstwo kodeksowe od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). Z uwagi na to, że Burmistrz S. zobowiązany będzie przeprowadzić ponowne postępowanie w przedmiotowej sprawie z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania, które będą mogły składać w sprawie nowe wnioski i zastrzeżenia oraz żądać przeprowadzenia nowych czynności dowodowych, SKO na obecnym etapie postępowania odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji.

Następnie organ odwoławczy jedynie w celach informacyjnych zasygnalizował organowi pierwszej instancji, że powinien on ocenić (i to niezależnie od tego czy strony zgłosiły zastrzeżenia), czy opracowany na potrzeby danej sprawy raport spełnia wszystkie wymagania zawarte w ustawie, tj. w szczególności, czy dostosowany on został do zamierzonego przedsięwzięcia oraz czy przyjęte w nim rozwiązania zapewniają wystarczającą ochronę środowiska i najbliższego otoczenia z uwagi na jego realizację w terenach chronionych. Weryfikacja dowodowa raportu polega bowiem na przedstawieniu własnego stanowiska organu, opartego na rzeczowej analizie przedłożonego raportu. Trudno będzie uznać za taką analizę powołanie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji na treść uzgodnień z właściwymi organami lub ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do przepisania treści raportu. Brak wskazanej powyżej analizy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z dyrektywą art. 107 § 3 K.p.a., która stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a. powinno zawierać między innymi informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 1b u.o.ś.). Brak zastosowania się przez organ w uzasadnieniu decyzji do powyższych wymogów, będzie skutkował uznaniem, że nie dokonał on oceny raportu pod względem prawidłowości jego sporządzenia z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, tj. u.o.ś. oraz przepisów wykonawczych.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter tych naruszeń nie można ich naprawić w trybie art. 136 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Organ pierwszej instancji powinien także rozważyć przeprowadzenie rozprawy w celu uzgodnienia interesów stron postępowania i to tym bardziej w sytuacji, gdy przyzna większemu kręgowi podmiotów przymiot stron w postępowaniu. Przeprowadzając ewentualnie rozprawę organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze reguły zawarte w K.p.a., a w szczególności art. 67, art. 68 oraz art. 89 - 96.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną interpretację przepisów art. 10 § 1, art. 79 oraz art. 49 i art. 28 K.p.a. przez uznanie, że występujący w sprawie małżeństwo K. nie byli uznani jako strona postępowania; jak również niewłaściwe zastosowanie do rozstrzyganego stanu faktycznego ww. przepisów oraz art. 81 K.p.a., przez uznanie, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie w czasie właściwym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania, wystąpił o wydanie opinii do innych organów, nakazał wnioskodawcy czyli skarżącej uzyskanie stosownych decyzji i opinii. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wydał stosowną opinię, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał decyzję. W celu umożliwienia udziału społeczeństwa organ pierwszej instancji dokonał stosownych obwieszczeń w środkach masowego przekazu, na stronie BIP i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w S. zgodnie z przepisami w tym zakresie, a w szczególności w oparciu o obowiązki z art. 33 ust. 1 u.o.ś. Organ pierwszej instancji zawiadomił o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji. Dzień po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania, do Burmistrza S. wpłynął wniosek M. K. w którym wykazał on niezadowolenie. SKO bez rozpoznania merytorycznego, nie zajmując stanowiska uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w związku ze swoim uznaniem i stwierdzeniem, że organ ten nie ustalił prawidłowo stron postępowania. SKO nie wskazało w uzasadnieniu co przyjęło za podstawę uznania, że organ pierwszej instancji nie ustalił stron postępowania, nie wymieniło tych stron, które nie brały udziału w postępowaniu, nie wskazało która z potencjalnych stron nie brała w postępowaniu udziału bez swojej winy. Nie wskazało też przepisu na podstawie którego doszło do swoich wniosków, a ponadto kto oprócz SKO taki zarzut postawił przed wydaniem orzeczenia.

Zdaniem autora skargi decyzja SKO jest wadliwa, szkodzi pewności obrotu gospodarczego i powoduje po stronie skarżącej niepowetowane straty. Winna być jak najszybciej usunięta z przestrzeni prawnej bo stanowi obrazę prawa. Niezasadne są zarzuty SKO, że organ pierwszej instancji naruszył zasady np. konsultacji społecznych. Tryb przewidziany ustawą został wyczerpany, a udział społeczeństwa na etapie postępowania zapewniony. SKO stwierdziło, w domniemaniu skarżącej, niesatysfakcjonującą odpowiedź na zarzuty i wnioski małżeństwa K., a to nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. Zarzut SKO dotyczący nie dopuszczenia do udziału w sprawie jest gołosłowny. Na etapie przygotowywania raportu oddziaływania na środowisko organ pierwszej instancji nie ma kompetencji do kierowania postępowaniem. Studium wykonalności przedsięwzięcia inwestycyjnego w ogóle nie stanowi dowodu w tym postępowaniu. Kwestia ustalenia kręgu stron została przeprowadzona poprawnie. B.K. i M.K., jako osoby ubiegające się o przymiot strony zostały tak uznane, co wynika właśnie z wniesienia uwag przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji i to pomimo tego, że posiadają nieruchomości poza oddziaływaniem przedsięwzięcia, co wynika z ustaleń raportu. Burmistrz S. nie mógł i nie miał prawa specjalnie traktować i samowolnie uznać szczególnych dla nich uprawnień. To byłoby traktowane jako zarzut nadinterpretacji przepisów. SKO natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji namawia organ pierwszej instancji do dowolnego zakreślania stron. Inicjatywa w tym zakresie być może należy do wszystkich mieszkańców miejscowości, w której planowana jest inwestycja, ale na pewno organ pierwszej instancji nie ma prawa interpretować tego inaczej. Konsultacje społeczne, które miały miejsce i zostały udokumentowane poza obowiązkami przewidzianymi w ustawie w art. 33 - 38 u.o.ś, stanowią wyłącznie domenę organu lub inwestora na okoliczność ustaleń w raporcie. Raport wskazuje, że oceniono możliwość niezadowolenia społeczeństwa lokalnego, a także wskazuje, precyzuje jak minimalizować skutki ewentualnych emisji związanych z zamierzonym przedsięwzięciem.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, decyzja organu odwoławczego jest arbitralna i nie uzasadnia w wystarczającym i wymaganym normami procedury administracyjnej zakresie wątpliwości co do przysługiwania B. K. i M.K. przymiotu specjalnej strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ pierwszej instancji ustalił strony postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a. i nie pominął kogokolwiek. Jedynie przez nieostrożność, być może, nie uzasadnił swojej decyzji pod kątem zarzutów ogólnych odwołujących się, ale nie może być doradcą prawnym jakiejkolwiek strony postępowania, bo naraziłby się w ten sam sposób na zarzuty innych uczestników. Odwołujący się, wywodzą zaś błędnie swój interes prawny. Działania Burmistrza S. w trakcie rozpoznawania wniosku i postępowania administracyjnego wskazują zupełnie co innego, niż chce wskazać SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W konkluzji skargi jej autor wskazał, że skoncentrowanie się SKO na proceduralnych aspektach bez rozpoznania merytorycznego sprawy jest niezrozumiałe. Odwołujący się B.K. i M.K. nie skarżyli bowiem samego faktu nie uznawania ich jako stronę, ale wskazali na ogólne niezadowolenie z pozytywnej dla inwestora decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko

w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa

w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią zatem, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zaznaczyć, że ww. przepis jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2

w związku z art. 136 K.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to bowiem w jego kompetencji. Taka sytuacja ma miejsce

w niniejszej sprawie, bowiem organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w ogóle nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił strony niniejszego postępowania.

Słusznie zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. W sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach u.o.ś. nie zawiera szczególnej regulacji dającej status strony osobom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, niż nieruchomość objęta planowanym przedsięwzięciem. Zatem przymiot strony tego postępowania należy nadawać według kryteriów określonych art. 28 K.p.a. Podmioty, na których nieruchomości może oddziaływać planowana inwestycja, są więc legitymowane do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nieistotne jest przy tym, czy przewidywane oddziaływania na przedmiotowe nieruchomości będą odpowiadać maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy prawa normom, bądź też będą mogły być określone jako "znaczne". Legitymacja w postępowaniu administracyjnym służy bowiem podmiotowi celem umożliwienia mu ochrony własnego interesu prawnego przed naruszeniami, a naruszenie tego interesu istnieje niezależnie od intensywności tego naruszenia. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. W związku z powyższym szczególnie istotne jest ustalenie przez organ kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu. Zasadnicze znaczenie będą miały zawsze okoliczności danej sprawy, w tym charakter planowanego przedsięwzięcia, rodzaj i zasięg jego oddziaływania oraz ukształtowanie i zagospodarowanie terenów sąsiednich. Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mając na myśli oddziaływanie należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Trafnie organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych z których to wynika, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest więc ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.ś. wynika bowiem, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Z załączonej przez skarżącą do wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie mapy ewidencyjnej wynika wprawdzie, że obszar, na który będzie oddziaływać zamierzone przedsięwzięcie obejmuje działkę przeznaczoną pod inwestycję nr [...]. Niemniej jednak organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonał oceny, czy rzeczywiście zakres oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia pokrywa się z terenem wskazanym przez inwestora, a co za tym idzie, czy przymiot strony, oprócz właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonego przedsięwzięcia, mogą mieć także właściciele dalej położonych działek sąsiednich. Ocena taka, w zakresie dotyczącym terenu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, powinna zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że ustalenia dotyczące stron postępowania mieszczą się w zakresie stanu faktycznego danej sprawy. Zatem ustalenia te i ich ocena powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W decyzji organu pierwszej instancji brak jest natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia w jaki sposób ustalone zostały (oprócz inwestora) strony niniejszego postępowania. Powyższe uchybienia niewątpliwie naruszają art. 107 § 3 K.p.a. Nie wykazanie w decyzji sposobu ustalenia stron postępowania jest wadą decyzji, która może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania B. K. - właścicielkę działek nr [...] i [...] graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji oraz M.K. - właściciela działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Z uzasadnienia decyzji uchylonej przez organ odwoławczy nie wynika jednak w żaden sposób jakimi kryteriami kierował się przy tym organ pierwszej instancji, tj. czy zasięgiem oddziaływania, czy bezpośrednim przyleganiem tych działek do działki objętej wnioskiem nr [...]. Rację ma organ odwoławczy, że prawidłowym kryterium przyznającym przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Mówiąc o oddziaływaniu, należy mieć zaś na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach na ich podstawie wydawanych. Zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia powinien być zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie w każdej sprawie indywidualnie, mając na uwadze jej okoliczności, tj. np. charakter zamierzonego przedsięwzięcia i jego usytuowanie. Jak zaś wynika ze sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uciążliwości z nim związane, przy czym niekoniecznie muszą to być uciążliwości przekraczające określone normy, to: hałas oraz zanieczyszczenia (benzen, tlenki azotu, dwutlenek siarki, pył zawieszony PM 10, tlenek węgla, amoniak, siarkowodór, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne). Z obliczeń oraz załączników graficznych wchodzących w skład raportu jednoznacznie wynika, że zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia jest większy niż wskazany przez inwestora oraz de facto zaakceptowany przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie prognozowane emisje zanieczyszczeń oraz hałasu mogą nie przekraczać dopuszczalnych norm na działkach sąsiednich, to jednak normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, i to również tam, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Zasadnie więc organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze opracowania zawarte w raporcie i jego uzupełnieniach, powinien za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych ustalić pełny zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko, tj. emisji hałasu oraz zanieczyszczeń, które mieszczą się w granicach norm określonych przez przepis prawa lub w decyzjach na ich podstawie wydawanych oraz na nowo zweryfikować strony przedmiotowego postępowania. Skoro zaś kwestia ustalenia w prawidłowy sposób stron postępowania wymaga przeprowadzenia w tym zakresie ponownych ustaleń przez organ pierwszej instancji, zasadnie organ odwoławczy odstąpił od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było bowiem uchybieniem związanym z brakiem wyjaśnienia czy w prawidłowy sposób ustalony został krąg stron postępowania. Powyższe uchybienie nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ustalenie stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., pozbawiając strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. W takiej zaś sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej nastąpiłoby z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), godziłoby bowiem w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w ogóle lub bardzo ograniczonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu stwierdzenie powyższych uchybień upoważnia organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.