Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 19/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został zbudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej polegających na budowie (przed 01.01.1995 r.) bez wymaganego prawem zgłoszenia lub na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono.

TEZY

Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został zbudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej polegających na budowie (przed 01.01.1995 r.) bez wymaganego prawem zgłoszenia lub na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...].09.2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej H. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 19/12

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. prowadził postępowanie dotyczące zabudowy działki nr [...] w miejscowości S. gm. W. Wniosek o zbadanie legalności zabudowy złożyła właścicielka sąsiedniej nieruchomości nr [...] H. R. Postępowanie, w którym wydano decyzje zaskarżone w sprawie niniejszej, oznaczono jako [...] i dotyczyło drewnianego budynku mieszkalnego o wymiarach 13,14m x 7,20m.

W trakcie postępowania organ dokonał oględzin zabudowy działki nr [...], w tym budynku mieszkalnego oraz postanowieniem z [...].11.2009 r. zobowiązał współwłaścicieli działki A. i I. B. do przedłożenia oceny technicznej obiektu oraz opinii o jego bezpieczeństwie przeciwpożarowym, które to opinie przedłożono w dniach 26.02.2010 r. i 23.07.2010 r. i stwierdzały one dopuszczalność użytkowania budynku. Także organ Straży Pożarnej w B. P. ocenił brak występowania zagrożenia przeciwpożarowego ze strony zabudowy działki nr [...].

Decyzją z [...].10.2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania A. B. i I. B. nakazu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do stanu zgodnego z przepisami. Organ ustalił, że sporny budynek, o wymiarach 13,40 m x 7,20 m posiada betonowy fundament, w jego szczytowej ścianie oddalonej 0,8 m od działki sąsiedniej nr [...] znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 1,m x 1,5 m. Wskazał, że L. B., poprzedni właściciel działki nr [...] wyjaśnił, że budynek wzniesiono w roku 1970 na podstawie pozwolenia na budowę, którego nie posiada, gdyż nie zostało mu przekazane. Ustalono, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, z którego wynika obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, planu realizacyjnego i projektu z wszystkimi rysunkami i naniesionymi zmianami, przez okres istnienia obiektu. Z uwagi na brak takiej dokumentacji, zobowiązano obecnego właściciela budynku do przedłożenia oceny technicznej i opinii w sprawie bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Są one pozytywne dla budynku. W ocenie organu brak jest podstaw do nakazania wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Powyższą decyzję pierwszoinstancyjną P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił do ponownego rozpoznania w dniu [...].11.2010 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpoznaniu odwołania H. R. Organ II instancji zakwestionował ustalenia dotyczące daty wzniesienia drewnianego budynku mieszkalnego i legalności jego wykonania. Wskazał, że należy na tę okoliczność przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające, włącznie z przesłuchaniem świadków nienależących do rodziny współwłaścicieli działki nr [...], a następnie ocenić zgodność wykonania obiektu z przepisami technicznymi z daty jego wznoszenia, a w przypadku braku tej zgodności – z przepisami obecnie obowiązującymi, przy zastosowaniu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Wskazano, że ocena techniczna nie zawiera wyjaśnienia zgodności wykonania obiektu ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi oraz nie wskazuje czynności, które należałoby wykonać celem jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji uszło uwadze Inspektora Powiatowego, że sporny obiekt posiada w ścianie szczytowej trzy, a nie dwa okna.

Wyrokiem z 19.05.2011 r. w sprawie II SA/Bk 24/11 tutejszy sąd oddalił skargę H. R. oceniając rozstrzygnięcie odwoławcze z [...].11.2010 r. jako zgodne z prawem. Sąd zaakceptował jako prawidłową ocenę Inspektora Wojewódzkiego, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w I instancji z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej rozumianej jako obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przede wszystkim sąd wskazał, że organ zastosował art. 40 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane i odmówił nakazania współwłaścicielom działki nr [...] wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - w sytuacji braku jednoznacznych ustaleń co do daty wniesienia obiektu oraz bez wyjaśnienia czy nastąpiło to zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, co było warunkiem zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ustalono, wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia obecnych i poprzednich współwłaścicieli działki nr [...], nie konfrontując ich z innymi dowodami, że obiekt powstał przed wejściem w życie ustawy budowlanej z 1994 r. Zdaniem sądu trafnie również organ odwoławczy wskazał, że przedłożona ocena techniczna jest niepełna, nie wskazuje czy obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi. Nie została również oceniona przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego, zdaniem sądu, prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 Kpa. Skład orzekający polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające i nie ograniczył się wyłącznie do sprecyzowania daty wzniesienia budynku i uzyskania wyczerpującej oceny technicznej. Wskazał na konieczność pełnej oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu, które powinno zostać zagwarantowane wszechstronnie, a więc nie tylko w zakresie wymaganych prawem odległości (od sąsiednich budynków na tej samej działce, na działce sąsiedniej), ale też w zakresie konstrukcji obiektu, wykorzystanych do jego wzniesienia materiałów. Jak wskazał, kwestia bezpieczeństwa pożarowego jest aktualna od dnia wybudowania budynku i przez cały okres jego użytkowania. Sąd wskazał, że Inspektor Powiatowy będzie również zobowiązany do ustosunkowania się do twierdzeń H. R. dotyczących nałożonego na nią obowiązku wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych na jej działce nr [...], czego wymaga zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 Kpa).

W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z [...].09.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. umorzył w całości postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku mieszkalnego, drewnianego na działce nr [...] we wsi S. Wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego (wyniki oględzin, wyjaśnienia właścicieli działki nr [...], dołączone przez nich opinie techniczna i dotycząca bezpieczeństwa przeciwpożarowego, opinia Komendanta Straży Pożarnej) ustalono, że w sprawie ma zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 24.10.1974 r. Potwierdziły to, zdaniem organu, zeznania P. F. i H. R., które - podobnie jak ocena techniczna - wskazują, że budynek powstał prawdopodobnie przed 1976 r. Z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy na jego wzniesienie istniało pozwolenie na budowę, bowiem rejestry pozwoleń sprzed 1978 r. nie zachowały się, a rejestry z lat 1978 – 1990 takiego pozwolenia nie zawierają. Nie wyklucza to jednak istnienia takiego pozwolenia. Dlatego organ przyjął, że sporny obiekt powstał legalnie. Jego zdaniem nie można stwierdzić też naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w latach 70-tych ubiegłego wieku tj. Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego – w zakresie zachowania odległości względem granicy z niezabudowaną działką sąsiednią nr [...]. Z § 20 ust. 14 Zarządzenia wynika, że istniała możliwość uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie budynku po granicy lub w odległości co najmniej 1 m od granicy, jeśli zachowano właściwe odległości między budynkami. Faktu uzyskania takiego pozwolenia na budowę blisko granicy nie można wykluczyć. Jako niemającą znaczenia w sprawie organ ocenił okoliczność istnienia trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr [...]. Konkludując stwierdził brak podstaw do dokonania jakiejkolwiek ingerencji, a w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. R. kwestionując ocenę techniczną, opinię w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz wskazując, że nadal kwestia uzyskania pozwolenia na budowę budzi wątpliwości. Wywodziła, że skoro w dacie budowy obiektu obowiązywały odległości między budynkami 8-10 m, to nie rozumie w jaki sposób sporny budynek wybudowano na szerokiej działce w odległości zaledwie 0, 8 m od jej granicy. Zażądała nakazania likwidacji otworów okiennych od strony jej działki i wykonanie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Wskazała na nielegalny sposób odprowadzania nieczystości z budynku inwestora.

Decyzją z [...].11.2011 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Zaakceptował jako prawidłowe ustalenie wybudowania spornego obiektu legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, o czym świadczą, jego zdaniem, oświadczenia strony i świadków oraz brak kontrdowodów na wystąpienie samowoli budowlanej. Organ nie wykluczył, że wzniesienie budynku w odległości 0, 8 m od granicy działki sąsiedniej nastąpiło na podstawie pozwolenia wydanego w oparciu o § 20 ust. 14 zarządzenia nr 130 z 29.06.1966 r. o warunkach technicznych. Wskazał, że z akt nie wynika, by trzy okna ściany szczytowej wykonano po wzniesieniu budynku, zatem należy domniemywać, że również powstały legalnie, zwłaszcza że i odległość od granicy mogła być inna z uwagi na inny jej przebieg. Jak stwierdził, nie przeszkadzały one odwołującej się aż do 2009 r. Zdaniem organu z opinii przeciwpożarowej wynika, że obiekt nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego, bowiem jest oddalony od najbliższych obiektów o 18 i 33 m, a w § 20 ust. 2 i 5 zarządzenia z 1966 r. wymagano odległości 10 m. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania. Jednocześnie wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie budowy obiektu nie przewidywały budowy szamba, stąd nie można nakazać i obecnie jego wykonania, tym bardziej, że żadne roboty w tym zakresie nie były obecnie w budynku prowadzone. W kwestii zanieczyszczenia ściekami wskazano stronie jako właściwy organ ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego H. R. Podobnie jak w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość oceny technicznej oraz opinii w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zmieniły się od lat 70-tych ubiegłego wieku granice pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Wyjaśniła, że interweniowała w nadzorze budowlanym, co skutkowało między innymi koniecznością rozebrania przez inwestorów budynku na ich działce, a to spowodowało ich reakcję, w wyniku której także ona była zobowiązana wykazać legalność jej zabudowań. Zarzuciła błędne ustalenie niewykonywania późniejszych niż budowa prac na spornym budynku, choć faktycznie zmieniono jego dach i obiekt orynnowano. Wskazała, że nie rozumie odmiennego i nierównego traktowania przez organy stron postępowania, co przejawia się w tym, że ona została zobowiązana do wykonania szeregu prac dostosowujących jej zabudowania (przedwojenne) do stanu zgodnego z prawem, a takich obowiązków nie nałożono na właścicieli działki nr [...]. Wyjaśniła, że zamierza prowadzić roboty budowlane na swojej działce i dlatego chce wyjaśnić, dlaczego ona ma obowiązek dostosować się do przepisów, a takiego obowiązku nie mają sąsiedzi. Ze skargą przedłożyła opinie techniczne dotyczące zabudowań na jej działkach, sporządzone przez specjalistę z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, przy tym sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi i sprecyzowanymi przez stronę zarzutami dostrzegł także z urzędu naruszenia przepisów prawa skutkujące uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji (art. 134 § 1, art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przede wszystkim zasygnalizować należy, że sprawa podlegała powtórnej kontroli sądowej, bowiem wyrokiem w sprawie II SA/Bk 24/11 z 19.05.2011 r. tutejszy sąd oddalił skargę H. R. na kasacyjną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...].11.2010 r. podzielając stanowisko co do potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślił obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oceny jego całokształtu. Stwierdził, że rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 40 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), ale zastosowania tej normy nie poprzedziło wyczerpujące wyjaśnienie daty wniesienia obiektu oraz wyjaśnienie czy nastąpiło to zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, co było warunkiem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Jedynie ustalono, wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia obecnych i poprzednich współwłaścicieli działki nr [...], nie konfrontując ich z innymi dowodami, że obiekt powstał przed wejściem w życie aktualnej ustawy budowlanej z 1994 r. Także krytycznie ocenił sąd przedłożoną przez inwestora ocenę techniczną, niezawierającą odpowiedzi na postawione pytania i niezawierającą podstaw, w oparciu o które rzeczoznawca stwierdził przydatność obiektu do użytkowania w obecnym stanie technicznym bez wykonywania dodatkowych czynności. Uznał za uprawniony zarzut braku oceny i analizy zebranego materiału dowodowego. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nieustosunkowania się przez organ do krytycznego stanowiska H. R. kierowanego do opinii o bezpieczeństwie pożarowym obiektu wskazał, że organ I instancji w wyniku zaskarżonej decyzji kasacyjnej ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do legalności obiektu. Nie może zatem Inspektor Powiatowy skupić się wyłącznie na sprecyzowaniu daty wzniesienia budynku i uzyskaniu wyczerpującej oceny technicznej, której zabrakło. Przedmiotem jego uwagi ma być także kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu, które powinno zostać zagwarantowane wszechstronnie, a więc nie tylko w zakresie wymaganych prawem odległości (od sąsiednich budynków na tej samej działce i na działce sąsiedniej), ale też w zakresie konstrukcji obiektu, wykorzystanych do jego wzniesienia materiałów. Organ ma obowiązek, w zakresie swojej właściwości, sprawdzenia zgodności obiektu ze wszystkimi normami prawnymi mającymi w sprawie zastosowanie, który to obowiązek jest szczególnie istotny w przypadku bezpieczeństwa pożarowego - ze względu na daleko idące skutki jego niezachowania. Nadto wskazał sąd, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie, ciążący na Inspektorze Powiatowym z mocy decyzji kasacyjnej, oznacza również ustosunkowanie się do twierdzeń H. R. dotyczących nałożonego na nią obowiązku wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych na jej działce nr [...]. Co prawda dotyczy to innych budynków niż będące przedmiotem oceny w sprawie niniejszej, jednak z uwagi na to, że dla oceny bezpieczeństwa pożarowego obiektów na działce nr [...] badano ich odległość od budynków na działce H. R. nr [...] – zasadne wydaje się sięgnięcie do powoływanej przez stronę opinii celem wyjaśnienia tych okoliczności. Wymaga tego zasada z art. 8 Kpa – budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Ocena prawna zawarta w powołanym wyroku wiązała orzekające w sprawie organy, jak i obecnie orzekający skład (art. 153 p.p.s.a.).

Oceniając wydane po tymże wyroku decyzje organów obydwu instancji uznać należy, iż naruszają one podany przepis – organy nadzoru budowlanego nie uczyniły zadość wytycznym sądu. W dalszym ciągu sprawa nie została należycie wyjaśniona, przy tym pominięto, że skarżąca podnosiła konsekwentnie fakt późniejszych niż budowa robót budowlanych przy spornym obiekcie, według niej stanowiącym samowolę budowlaną. Te okoliczności zostały całkowicie pominięte i niewyjaśnione.

W zakresie oceny technicznej budynku wskazać trzeba, że co prawda 18.08.2011 r. zostało złożone "uzupełnienie oceny technicznej", jednakże jest ono tak lakoniczne i nie zawiera faktycznie uzasadnienia zawartego stanowiska, że nie powinno być bezkrytycznie przyjęte przez organ jako wystarczający dokument do poczynienia ustaleń. To uzupełnienie oraz pierwotną ocenę techniczną (krytycznie ocenioną przez sąd w sprawie II SA/Bk 24/11) ponownie uczyniono bazą dla ustaleń bez dokonania ich oceny, z naruszeniem wymogów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa.

Ocena zagrożenia pożarowego także pozostała niezmieniona i nie poddano jej analizie w sposób wskazany przez sąd orzekający w wyroku z 19.05.2011 r.

Organy obydwu instancji całkowicie zignorowały też nakaz sądu poczynienia ustaleń i oceny okoliczności podnoszonych przez H. R. co do nałożonych na nią obowiązków skierowanych do obiektów budowlanych na jej działce i naruszenia zasady zawartej w art. 8 Kpa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że prowadzący postępowanie organ administracji państwowej winien szanować zasadę równego traktowania stron i stosować jednolite kryteria rozstrzygnięć i ocen w stosunku do wszystkich podmiotów postępowań dotyczących podobnych zagadnień i kwestii.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada określona w art. 8 Kpa, tak jak i pozostałe zasady postępowania procesowego ma na celu wyrównanie pozycji obywateli w postępowaniach administracyjnych. Uznawana jest "za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych". Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyroki w sprawach VIII SA/Wa 640/10 z 08.12.2010 r., VIII SA/Wa 753/10 z 02.12.2010 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 78, teza 4).

Już same wyżej wskazane uchybienia przepisom procesowym skutkowały możliwością uchylenia zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej. Niemniej obecnie orzekający skład w poddanych w niniejszym postępowaniu kontroli rozstrzygnięciach administracyjnych dopatrzył się nadto (z urzędu) także naruszenia prawa materialnego – art. 103 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), co miało wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 103 ostatnio wskazanej ustawy jest przepisem intertemporalnym i wprowadza zasadę stosowania od dnia wejścia w życie ustawy – 01.01.1995 r. – "nowego" prawa budowlanego, czyli wymienionej ustawy z 1994 r., którą uchylono ustawę Prawo budowlane z 24.10.1974 r. Wyjątek, w postaci stosowania "starego" prawa budowlanego, zawarty został w art. 103 ust. 2 nowej ustawy, stanowiący, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego zastosowały tę wyjątkową regulację (ust. 2) ustalając, że sporny budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości S. został wybudowany w latach 70-tych za pozwoleniem budowlanym, którego faktycznie nie da się odnaleźć. W tak przyjętym stanie faktycznym zastosowanie tego przepisu było nieprawidłowe. Skoro przyjęto fakt posiadania przez inwestora pozwolenia budowlanego, to niedopuszczalne było stosowanie przepisów "starego" prawa budowlanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 103 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Przepisy ustawy z 1974 r. można było stosować wyłącznie przy ustaleniu, że sporny obiekt wybudowano w latach 70-tych bez uzyskania pozwolenia na budowę, które było wymagane.

Przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został zbudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej polegających na budowie (przed 01.01.1995 r.) bez wymaganego prawem zgłoszenia lub na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono.

Podkreślić trzeba, że omawiany przepis jest przepisem intertemporalnym i odnosi się do stanów zastanych w dacie wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 prawa budowlanego czyli budowy bez wymaganego pozwolenia. Zatem nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tej wyjątkowej regulacji innych sytuacji niż przewidział to ustawodawca (por. wyroki VIII SA/Wa 175/09 z 16.10.2009 r.; II SO/Ol 913/10 z 09.12.2010 r.; II SA/Lu 467/10 z 18.11.2010 r., CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko nieznajdując możliwości rozszerzania interpretacji art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. poza jedyną sytuację ujętą w treści tego przepisu.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyły tę regulację prawną co miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę do ich uchylenia.

Rozpoznając obecnie sprawę na skutek niniejszego wyroku zastosują się organy nadzoru budowlanego do oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu, jak i we wcześniejszym wyroku z 19.05.2011 r. w sprawie II SA/Bk 24/11. Ustalą w niebudzący wątpliwości sposób stan faktyczny sprawy, przede wszystkim czasokres budowy, dopełnienia jakich formalności wymagały wykonane roboty budowlane, czy zostały one spełnione. W zależności od ustaleń zastosują w sposób następujący przepisy prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej: jeśli obiekt był zbudowany przed 01.01.1995 r. (na co wskazuje zebrany do tej pory materiał dowodowy) i wymagał pozwolenia, którego inwestor nie uzyskał – będzie miał zastosowanie art. 103 ust. 2 i przepisy ustawy z 24.10.1974 r.; jeśli inwestor takowe pozwolenie uzyskał, ale nie można obecnie odnaleźć tego dokumentu – będą miały zastosowanie przepisy nowego prawa budowlanego. W tym ostatnim przypadku, jeśli ustalenia organu doprowadzą do wniosku o braku odstępstw od warunków pozwolenia, należy zastosować regulację art. 66 ustawy z 07.07.1994 r., jeśli organ stwierdzi odstępstwa od pozwolenia – regulację art. 50 i następnych tej ustawy.

Stan faktyczny sprawy nie może budzić wątpliwości. Tylko wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy zastosowano prawidłowe przepisy. Dlatego dla poczynienia należytych ustaleń celowe wydaje się przesłuchanie inwestora lub jego następców prawnych oraz stron postępowania. Zeznania już przesłuchanych świadków są bardzo lakoniczne. Skarżąca H. R. podaje różne okresy wykonania różnych robót budowlanych przy spornym budynku, co także należy w niewątpliwy sposób wyjaśnić.

O ile niezbędna będzie ocena rzeczoznawcy, pamiętać będzie organ prowadzący w sprawie postępowanie, że podlega ona jego kontroli i ocenie według zasad Kpa, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.