Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1205/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 134 § 1, art. 183 § 2 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 149, art. 157 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 79/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 79/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.]) – dalej; p.p.s.a., oddalił skargę Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Starosta T. (dalej: Starosta; organ I instancji), wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 1774, ze zm.) – dalej: u.g.n., orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości położonej w T., stanowiącej własność Gminy Miasta T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] – odpowiednio na rzecz: W. W. w [...] cz., Z. S. w [...] cz., B. B. w [...] cz., E. A. w [...] cz., A. W. w [...] cz., L. W. w [...] cz., G. W. w [...] cz. i W. M. w [...] cz. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), utrzymując zaskarżoną w trybie odwoławczym przez Gminę Miasta T. (dalej: Gmina; Miasto T.; skarżąca) decyzję Starosty, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., wskazał na następujący stan faktyczny.

Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1974 r. Rep. [...] nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1956 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – zgodnie z decyzją nr [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] lipca 1974 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Zakładów P.

Pomimo rozpoczęcia realizacji inwestycji określonej jako budowa Zakładów P. inwestycja ta nie została ona ukończona. Tereny przeznaczone pierwotnie pod budowę tego zakładu, wraz z częściowo zrealizowanymi elementami tego zamierzenia, zostały przekazane Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej – celem realizacji przez ten podmiot Zakładu M. w T. poprzez adaptację dotychczas zrealizowanych oraz wykonanie nowych obiektów dla potrzeb wyżej wymienionego nowego zamierzenia inwestycyjnego, które również nie zostało ukończone.

Z wnioskiem o zwrot wystąpili wszyscy spadkobiercy A. W. i J. W. – poprzednich wywłaszczonych współwłaścicieli.

W rozważaniach prawnych Wojewoda zaznaczył, że poczynione ustalenia faktyczne były na płaszczyźnie przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wystarczające dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, którym była budowa zakładów. Organ odwoławczy zauważył, że żadna ze stron nie kwestionowała przydatności dowodowej zgromadzonej w sprawie dokumentacji ani też stanowiska organu I instancji co do zasadności uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

W kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości organ II instancji podzielił stanowisko Starosty, odwołując się do treści art. 139 oraz art. 140 ust. 1-4 u.g.n. W tym względzie organ odwoławczy zauważył, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji co do waloryzacji kwoty odszkodowania za grunt ustalonego w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1974 r., wynoszącego [...] zł (wg stanu na datę wydania decyzji organu l instancji). Zwrócił w tym względzie uwagę na to, że biegły ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości – według stanu z dnia wywłaszczenia – na kwotę [...] zł, zaś według stanu z dnia zwrotu – na kwotę [...] zł, z kolei stopień zmniejszenia jej wartości biegły oszacował na kwotę [...] zł. Stwierdzając, że wartość całej działki spadła o kwotę [...] zł, organ odwoławczy uznał za trafne rozstrzygnięcie o nieodpłatnym zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji przedstawił również ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzeczenia przez Starostę o nieodpłatnym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Dokonał również analizy operatu szacunkowego w kontekście zarzutów odwołania, uznając argumenty skarżącej za nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie; Sąd I instancji; Sąd) na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. Miasto T. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania: art. 7. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. w zakresie ustalenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi. Gmina podniosła, że skoro zgłosiła tyle zastrzeżeń do operatu szacunkowego, jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do zgłoszonych zarzutów możliwe było jedynie poprzez dopuszczenie odpowiedniego dowodu w postaci ocena przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n., prawidłowości sporządzenia operatu. W skardze Gmina zapowiedziała też, że wystąpi o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i ją przedłoży. Następnie w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą skarżąca wniosła, by o przedmiotową ocenę wystąpił Sąd I instancji, który wniosek ten oddalił.

WSA w Krakowie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele publiczne oraz że cel wywłaszczenia na spornej działce nie został zrealizowany w rozumieniu przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a także że zostały spełnione warunki z art. 136 ust. 3 u.g.n. umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Przechodząc do kwestii spornej, która "dotyczy wysokości odszkodowania, a ściślej nieodpłatności zwrotu nieruchomości", Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Odwołując się do treści art. 140 ust. 1-4 u.g.n., Sąd podniósł m.in., że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca ustalone w decyzji odszkodowanie, przy czym odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Nadto wyjaśnił, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość zwracanego odszkodowania, określone według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie; zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Idąc dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej wartość ustala się jedynie w związku z rozliczeniem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co wynika z treści art. 140 ust. 2 u.g.n. Zarazem wyjaśnił, że rozstrzygnięcie co do zasadności skargi sprowadza się głównie do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo rzeczoznawca wyliczył wielkość zmniejszenia wartości zwracanych nieruchomości dla pomniejszenia odszkodowania ustalonego zgodnie z treścią art. 140 ust. 2 u.g.n. Sąd podniósł również, że bez względu na wyrażoną kwotowo wielkość zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości, może ona podlegać kompensacie zgodnie z art. 140 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.g.n. jedynie do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość.

Omawiając kwestie związane z ustaleniem wartości nieruchomości oraz zwrotem otrzymanego za nią odszkodowania, Sąd I instancji stwierdził, że ustalona prawidłowo kwota zwaloryzowanego odszkodowania bez wątpienia nie przekracza 50% aktualnej wartości działki nr [...], która zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym z dnia [...] maja 2016 r. wyniosła [...] zł – i to bez uwzględnienia wartości składników budowlanych znajdujących się na jej terenie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił także kwestię zmniejszenia wartości nieruchomości, wskazując przy tym których nakładów nie można uznać za związane z realizacją celu jej wywłaszczenia (nabycia), a tym samym za zwiększające wartość nieruchomości (w rozumieniu art. 140 ust. u.g.n.).

W ocenie Sądu biegły słusznie stwierdził – powołując się przy tym na posiadaną wiedzę specjalistyczną z zakresu występujących na rynku preferencji nabywców nieruchomości usługowych, które zgodnie z wiedzą rzeczoznawcy majątkowego osiągają podobne wartości do nieruchomości przemysłowych – że części obiektów zabudowy znajdujące się na szacowanej działce nr [...] nie posiadają walorów użytkowych i muszą zostać wyburzone. Sąd wskazał na to, że aktualna wartość nieruchomości to wartość gruntu pomniejszona o koszty usunięcia elementów konstrukcyjnych nieużytkowanej przez [...] lata starej zabudowy. W pełni zaaprobował stanowisko rzeczoznawcy majątkowego co do tego, że wartość nieruchomości jest równa kosztowi nabycia gruntu, o którym mowa w § 21 ust. 1 [rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, ze zm.], pomniejszonemu o koszty likwidacji części składowych tego gruntu. Uwzględniając przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający definicję wartości rynkowej nieruchomości, Sąd uznał tak określona cenę za najbardziej prawdopodobną, możliwą do uzyskania na rynku.

Sąd uznał sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy za prawidłowy, a wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w trakcie postępowania administracyjnego w odpowiedzi na wątpliwości strony, okazały się spójne, logiczne i przekonujące. W tym wyjaśnił też, że podziela bardzo wnikliwie przeprowadzoną przez organ odwoławczy ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzeczenia o nieodpłatnym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, również w kontekście zarzutów odwołania, która to ocena nie wkraczała w sferę wiadomości specjalnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezwrócenia się przez organ odwoławczy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem sprawdzenia prawidłowości operatu, Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Sąd wyjaśnił, że obowiązek taki nie może każdorazowo obciążać organu w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, a zwłaszcza gdy nie przedkłada przy tym żadnego opracowania konkurencyjnego i ogranicza się do własnych zarzutów i argumentów. Zdaniem Sądu, fakt zgłoszenia wielu zastrzeżeń przez stronę do operatu sam przez się nie powoduje powstania co do niego uzasadnionych wątpliwości, gdyż o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Sąd dodał w tym względzie, że weryfikacja operatu w omawianym trybie nie była ani potrzebna, ani możliwa na etapie postępowania sądowego i stąd też wniosek strony w tym względzie oddalił.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego co do analizy operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów odwołania i – nie wkraczając w sferę wiadomości specjalnych – bardzo przekonująco wykazał ich niezasadność (s. 11-13 uzasadnienia). Stanowisko i argumentację organu odwoławczego w tej mierze Sąd podziela.

Sąd zauważył również, że "zabudowania" na przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na ich stan, w sposób oczywisty obniżają jej wartość i w zasadzie można to stwierdzić bez wiedzy specjalistycznej. Podniósł również, że istnieje bardzo duża, sięgająca kilkudziesięciu tysięcy złotych, dysproporcja miedzy tymże obniżeniem wartości, wynikającym w szczególności z konieczności dokonania rozbiórki, a kwotą, którą ewentualnie byliby obowiązani zwrócić wnioskodawcy ([...] zł). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że operat zawierał drobne usterki bądź nieścisłości, nie mogłoby to w realiach niniejszej sprawy mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (także w zakresie ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu) ani art. 157 ust. 1 u.g.n.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie, kwestionując to orzeczenie w całości, Gmina Miasta T. zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, "a w szczególności przepisów":

a) art. 183 § 2 pkt p.p.s.a. poprzez "pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw z uwagi na oddalenie wniosku o zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o zbadanie prawidłowości opinii";

b) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) w związku art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez:

- oparcie się na wadliwej opinii biegłego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy,

- oddalenie wniosku skarżącego o zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o zbadanie prawidłowości opinii;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy;

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi;

2. naruszenie prawa materialnego, "a w szczególności" przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji "merytorycznej oceny opinii bez zwrócenia się do właściwej organizacji rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie prawidłowości sporządzenia operatu".

Przy tak sformułowanych zarzutach w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, następnie rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Gmina wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik procesowy uczestników postępowania kasacyjnego (żądających zwrotu przedmiotowej nieruchomości) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że zakres kontroli dokonanej w postępowaniu odwoławczym został w tym wypadku zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie Gmina oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (podstawa określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i zarzut naruszenia przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady powinno to wyprzedzać ocenę ewentualnych naruszeń prawa materialnego. Tylko bowiem przy założeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu przed organami administracyjnymi poprawnie i został w ten sam sposób oceniony przez Sąd I instancji, jak również że sąd wojewódzki nie popełnił uchybień proceduralnych dyskwalifikujących wyniki przeprowadzonego postępowania sądowego, otwiera się droga do wypowiedzi w zakresie zastosowanych przepisów materialnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1088/12, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi postawione w ramach tejże podstawy zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego należy w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do ich naruszenia, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym jw.).

Pierwszy z zarzutów sformułowanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej dotyczył domniemanej nieważności postępowania z uwagi na naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez "pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw z uwagi na oddalenie wniosku o zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o zbadanie prawidłowości opinii". Tak postawiony zarzut okazał się całkowicie chybiony, gdyż pomijał istotę przesłanki nieważności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych nie mogła brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Bez znaczenia natomiast w tym względzie pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało wpływ na ostateczny wynik sprawy (patrz np. wyrok NSA z dnia z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3079/17, dostępny jw.).

Istotnie, strona nie mogła brać udziału w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nie dlatego, że Sąd I instancji pozbawił ją takiej możliwości, lecz dlatego że Sąd w ogóle takiego postępowania nie przeprowadził, skoro wniosek skarżącej w tym przedmiocie oddalił. Strona nie została zatem w ten sposób w żaden sposób pozbawiona możliwości obrony swoich praw, a co więcej – z uwagi na wydanie stosownego postanowienia przez Sąd I instancji miała możliwość kwestionować oddalenie wniosku dowodowego w skardze kasacyjnej przy zastosowaniu trybu art. 191 p.p.s.a. Mimo to Gmina w skardze kasacyjnej nie zawarła wniosku o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowego postanowienia Sądu I instancji, które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało w ocenie strony wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawym, który wymaga spełnienia prawem określonych warunków, a nade wszystko poprawnego określenia podstaw i zarzutów kasacyjnych, które wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma możliwości modyfikowania błędów, braków i luk w rozumowaniu autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż dokonuje weryfikacji skarżonego wyroku tylko w granicach wyznaczonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1095/16, dostępny jw.), a to z uwagi na w pełni dyspozytywny charakter skargi kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2751/15, dostępnym jw.).

Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2309/18, dostępny jw.). Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (podobnie NSA w wyrokach z dnia: 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08; 22 września 2010 r. sygn. akt II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r. sygn. akt sygn. akt II FSK 2208/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.). Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pewnych warunkach na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Jest to jednakże zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do poszczególnych zarzutów przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że jeżeli sąd wojewódzki nie przeprowadza postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., to nie może dopuścić się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I FSK 1603/16, dostępny jw.). Podkreślić przy tym należy, że zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej w ogóle nie sfomułowano, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do oceny działania Sądu I instancji na płaszczyźnie tego przepisu. Niniejsza konstatacja w zasadzie wyczerpuje tematykę związaną z drugim zarzutem powołanym w ramach procesowej podstawy kasacyjnej.

Co się tyczy naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy, należy podkreślić, że dla skuteczności takiego zarzutu należy w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie wystąpiła, a w każdym razie autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego stanu rzeczy. Nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło stanowić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jeżeli istota sprawy została przez Sąd rozpoznana. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny rozstrzygnął sprawę, a czy uczynił to trafnie mogło być przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, jednakże jej autor nie podważył skutecznie wyroku w tym zakresie. Nie został też odpowiednio sformułowany zarzut dotyczący przyjętego przez ten sąd stanu sprawy (a zatem oparcie się na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ). Nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło stanowić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jeżeli istota sprawy została przez Sąd rozpatrzona.

Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a. jako tzw. przepis wynikowy (blankietowy) nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie nie mogło być mowy o naruszeniu przepisu art. 151 p.p.s.a., skoro pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Przechodząc na koniec do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, w którym wymagane jest ustalenie wartości nieruchomości, jest zgodnie z art. 149 i nast. u.g.n. opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości, co wymaga wiadomości specjalnych. Podobnie też wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną na podstawie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać również na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17, dostępny jw.). Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dochowania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Podobnie też sąd wojewódzki, kontrolując ocenę operatu przedstawioną przez organ administracyjny, nie może wchodzić w sferę zastrzeżoną dla biegłego z tej dziedziny. Nie budzi bowiem w świetle art. 154 u.g.n. wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Wobec tego nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. Niewątpliwie też tego rodzaju swoboda powinna być uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi reguły przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Organ administracyjny prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również sąd wojewódzki, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada tego rodzaju specjalista o statusie zbliżonym od roli biegłego. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest wyłącznie dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadanie, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10, dostępny jw.). Ponadto ocenie podlega zgodność w zakresie zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, dostępne jw. – oraz powołane tam orzecznictwo). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast wspomniana już ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową.

Taka ocena w niniejszej sprawie została przedstawiona w sposób wnikliwy przez organ odwoławczy, a Sąd I instancji w pełni ją podzielił, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Jeżeli zaś strona postępowania uważała, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo określił wartość nieruchomości, winna była przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Wobec przedstawienia tego rodzaju "kontroperatu", organ musiałby w takiej sytuacji wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi lub też operatem i innym rodzajem opinii o wartości nieruchomości, organ miałby też – o ile nie uczyniłaby tego strona z własnej inicjatywy – podstawę do wystąpienia w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (por. np. orzecznictwo przywołane w uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 953/16, dostępny jw.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina nie przedłożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (ani innej opinii o wartości nieruchomości, za którą ustalane było odszkodowanie), nie wniosła też o przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. Dopiero w skardze zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 157 § 1 u.g.n., a pomimo zapowiedzi wystąpienia o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych – i jej przedłożenia Sądowi I instancji, nie uczyniła tego, końcowo wnosząc, by o taką ocenę wystąpił Sąd I instancji. Żądanie to było zaś z gruntu bezprzedmiotowe ze względu na ograniczenia dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Należy stanowczo podkreślić, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W trybie powołanego przepisu sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie uzupełniający dowód z dokumentu. Nie jest natomiast dopuszczalne przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z oględzin lub dowodu z opinii biegłego (patrz np. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 373/16, 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2244/13 – dostępne jw.).

Dodać przy tym należy, że przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywacja skarżącej związana z żądaniem wystąpienia przez Sąd I instancji o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie mogła usprawiedliwiać zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca stwierdziła, że niezwłocznie po wniesieniu skargi do WSA w Krakowie zwróciła się do organizacji rzeczoznawców z wnioskiem o zbadanie prawidłowości operatu, jednak uzyskała odpowiedź, że z wnioskiem takim może zwrócić się jedynie sąd rozpoznający daną sprawę. To ostatnie rozwiązanie jest dopuszczalne, ale jedynie w odniesieniu do sytuacji objętej działaniem art. 157 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że w przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd. Przepis ten w sposób oczywisty nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.