Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1514/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 3 pkt 2, art. 41 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 832/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr 406.792/E-7/IV/2012 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 832/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr 406.792/E-7/IV/2012 w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. K. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie zasiłku okresowego.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. znak DSS.842.4.32290.2012.BS Kierownik Działu Świadczeń Społecznych MOPR w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., odmówił K. M. przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. Dochód wnioskodawczyni wyniósł 943,29 zł i przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Tym samym nie został spełniony warunek dochodowy, który stanowi jedną z przesłanek przyznania zasiłku okresowego. Organ pierwszej instancji rozważał też możliwość przyznania zasiłku okresowego na zasadach zwrotu części lub całości kwoty, jednak organ sytuacji skarżącej nie uznała za szczególny uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 dalej powoływanej jako u.p.s.)

Od powyższej decyzji K. M. wniosła odwołanie. Powołała się w nim m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydany w jednej z jej wcześniejszych spraw, w którym stwierdzono, iż dochód z gospodarstwa rolnego jest dochodem wirtualnym. Nadto w 2010 r. otrzymała zasiłek okresowy i od tamtego czasu nie ma pomocy z opieki społecznej, mimo że nie zmieniła się ustawa o pomocy społecznej, a tylko uległ zmianie dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr 406.792/E-7/IV/2012 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło m.in., że strona nie spełnia kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego 477 zł miesięcznie dla osoby samotnie gospodarującej. Ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 października 2013 r. Jest też właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 3,1195 ha przeliczeniowych. Otrzymała z gminnego zasobu mieszkaniowego lokal mieszkalny do remontu na własny koszt, jednak remontu tego nie wykonała, przeprowadziła tylko drobne naprawy. Zalega w opłacie czynszu z tytułu najmu mieszkania. Z tego tytułu przystąpiła do programu oddłużeniowego, zaległość została rozłożona na 24 raty po 84 zł miesięcznie. Wynajmuje pomieszczenie magazynowe za kwotę 151,58 zł miesięcznie, w którym przechowuje meble i sprzęt gospodarstwa domowego. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego jest zobowiązana do opłacania podatku rolnego. Złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że nadal jest właścicielką gospodarstwa rolnego i nie jest ono użytkowane ani wydzierżawiane. Podlega też ubezpieczeniu społecznemu rolników, jednak zalega z płatnością składek. Nie uiszcza też składek na ubezpieczenia zdrowotne. Nie została uznana przez lekarza rzeczoznawcę KRUS za osobę całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym ani też nie stwierdzono jej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Na potrzeby ustalania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207,00 zł (art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 2 e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Ustalony w ten sposób dochód wyniósł 645,74 zł. Strona ma też przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od maja do października 2012 r. w wysokości 297,55 zł miesięcznie (decyzja z dnia 18 kwietnia 2012 r. znak: 004505/DM/04/2012). Kolegium wyliczyło, że dochód ogółem wyniósł 943,29 zł i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Tym samym wnioskodawczyni nie spełnia materialnoprawnej przesłanki przyznania tego świadczenia, wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wprawdzie na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową, jednakże chodzi tu o zaistnienie sytuacji nadzwyczajnych. Trudna sytuacja finansowa nie jest natomiast szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Z faktu posiadania gospodarstwa rolnego wynika, że strona ma zabezpieczenie majątkowe, z którego może uzyskiwać korzyści, bo takim celom służy gospodarstwo rolne, np. oddać je w dzierżawę. To do niej należy wybór czy i w jaki sposób gospodaruje posiadanym zasobem. To, że nie wykorzystuje posiadanego gospodarstwa rolnego w celu poprawy warunków życia nie stanowi o wyjątkowości jej sytuacji. Ustawodawca dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego na zasadach zwrotu jedynie przy zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzuciła, iż w decyzji z dnia 7 czerwca 2010 r. w dochodzie ustalonym w wysokości 238 zł nie mógł być zawarty dochód z gospodarstwa rolnego wynoszący 645,74 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. skarżąca złożyła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego z dnia 10 grudnia 2009 r. oraz kopię pisma z KRUS. Podała, że zgodnie z umową sąsiad miał płacić podatek, ale nie płaci i skarżąca ma przez to problemy. Oświadczyła też, że zalega ze składkami na KRUS za czwarty kwartał 2011 r. i za cały 2012 r.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 833/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. na powyższą decyzję SKO w B. z dnia 20 sierpnia 2012 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył i omówił przepisy regulujące zasady przyznawania zasiłku okresowego, w tym regulację dotyczącą kryterium dochodowego, od spełnienia którego uzależniona jest możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W opinii Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne prawidłowo, m.in. z uwagi na posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego miesięczny dochód skarżącej, liczony według ilości ha przeliczeniowych wyniósł 645,74 zł (3, 1195 ha x 207 zł – na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Sposób ustalania tego dochodu został uregulowany przepisami prawa o randze ustawowej (art. 8 ust. 9 u.p.s.) i zarówno organy, jak i sądy są tymi regulacjami związane. Strona miała też przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 297,55 zł. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że skarżąca oddała gospodarstwo w dzierżawę oraz fakt, że dzierżawca nie wywiązuje się z postanowień umowy. Treść umowy jest zależna od jej stron. Jeżeli zaś jedna ze stron nie wywiązuje się z niej, druga może czynić kroki mające na celu jej rozwiązanie. Pozostaje to jednak bez wpływu na sposób ustalania kryterium dochodowego w postępowaniu w sprawie przyznania zasiłku stałego. Sąd zgodził się z organem, że niepodejmowanie przez skarżącą starań i nie korzystanie z posiadanej nieruchomości rolnej celem pozyskania środków na utrzymanie świadczy o tym, że nie chce ona wykorzystać własnych możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji co uzasadnia odmowę przyznania zasiłku okresowego pod warunkiem jego zwrotu o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s.

Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowo nie pomniejszono kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Jednakże odliczeniu od przychodu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne. Tymczasem skarżąca nie opłaciła składek na KRUS za czwarty kwartał 2011 r. i za cały 2012 rok. W tej sytuacji brak było podstaw, by o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać jej przychód.

Od powyższego wyroku K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 41 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, bowiem pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy również rozumieć szczególnie trudną sytuację osobistą i materialną spowodowaną niepełnosprawnością danej osoby;

- art. 8 ust. 3 pkt 2 o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak terminowego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne czy zdrowotne, wyłącza możliwość odliczenia ich od przychodu, podczas gdy dług z tytułu nieopłaconych składek wciąż obciąża skarżącą i jest ona zobowiązana zaległe składki uiścić.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie skarżącej zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Nadto profesjonalny pełnomocnik skarżącej wnosił o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżąca z uwagi na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie pracować na gospodarstwie rolnym. Obecnie pozostaje ono w dzierżawie, która nie przynosi skarżącej jakichkolwiek dochodów. W związku z tym skarżąca jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Co istotne, nie otrzymuje żadnych zasiłków, jedynie do końca kwietnia 2013 r. dodatek mieszkaniowy. Jej niepełnosprawność powoduje, że pozostaje bez środków do życia. Należy zatem uznać, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do przyznania skarżącej zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Nadto sąd pierwszej instancji naruszył art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że brak terminowego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne czy zdrowotne wyłącza możliwość odliczenia ich od przychodu. Dług z tytułu nieopłaconych składek nadal obciąża skarżącą. Obowiązek ten nie ustał i skarżąca jest obowiązana uiścić zaległe składki. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, iż brak jest przesłanek do zaliczenia składek zdrowotnych do kosztów uzyskiwanego przychodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim czyni to sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, zakres kontroli tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do zweryfikowania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Analiza podniesionych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. art. 41 pkt 2 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej.

W myśl pierwszego z przepisów, którego naruszenie zarzucono sądowi pierwszej instancji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2 u.p.s.), przy czym w rozpatrywanej sprawie wniosek strony dotyczył przyznania zasiłku okresowego.

Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Pojęcie to jest niewątpliwie pojęciem ogólnym i niedookreślonym, nieposiadającym legalnej definicji ustawowej. Wszak interpretując go należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że po pierwsze odnosi się on do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe, co już wskazuje na wyjątkowość przepisu, a po wtóre do osób, które spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie podkreśla się, że ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Taką też wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest m.in. wyrok z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, oraz wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11. Oznacza to, że specjalny zasiłek okresowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.

Zarówno organy orzekające w sprawie jak i sąd pierwszej instancji słusznie przyjęły, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie noszą znamion szczególnie wyjątkowych czy nagłych mimo że niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Słuszność tego stanowiska potwierdza dodatkowo fakt, że skarżąca dysponuje gospodarstwem rolnym, nie czyniąc jednocześnie żadnych starań mających na celu uzyskanie z tego tytułu jakiegokolwiek, nawet niewielkiego dochodu z tytułu np. jego dzierżawy, a także że część posiadanych środków finansowych przeznacza nie na pokrycie swoich niezbędnych potrzeb bytowych, lecz na wynajem pomieszczenia magazynowego, w którym przechowuje swoje meble i sprzęt gospodarstwa domowego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że strona skarżąca zasadnie zwróciła uwagę na brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s., nie podlegają odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników, nawet w sytuacji gdy nie są one faktycznie uiszczane tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie stanowisko zostało przedstawione między innymi w wyroku NSA z 18 marca 2009 r., I OSK 1461/08 (LEX nr 580351), a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Tym samym zawarte w zaskarżonym wyroku WSA w Białymstoku stwierdzenie, że odliczeniu od przychodu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne, należy uznać za błędne. Za błędną należy również uznać konkluzję, że skoro skarżąca, co przyznała na rozprawie, nie opłaciła składek na KRUS za czwarty kwartał 2011 r. oraz za cały 2012 rok, to brak jest podstaw, by o kwoty wyliczonych składek pomniejszać jej przychód.

Jednakże biorąc pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy składka skarżącej na ubezpieczenie zdrowotne oraz emerytalno-rentowe w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku (maj 2012 r.) wyniosła łącznie 122 zł (wysokość powyższych składek wynika z dołączonej do akt administracyjnych informacji KRUS dotyczącej ich wysokości – k. 9), odjęcie tej kwoty od kwoty równej ustalonemu dochodowi skarżącej, tj. 943,29 zł daje kwotę 821,29 zł, która również przekracza ustawowe kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 477 zł. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędny pogląd sądu pierwszej instancji nie miał zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia, co sprawia, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W konsekwencji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepis art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 p.p.s.a.