Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1213/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy na posiedzeniu jawnym rozpoznawał sprawę ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. R. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że na rzecz P.R. została wydana w dniu 3 lipca 2007 r. decyzja nr [....] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę budynku Centrum Motoryzacji wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] przy ul. [....] w T.

W decyzji tej nałożono, między innymi, na inwestora obowiązek, aby przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. centrum inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zjazdów z dróg publicznych i wykonał zjazdy (pkt 4.5 pozwolenia na budowę). Decyzja ta stała się, wobec braku wniesienia odwołania, ostateczna.

W aktach sprawy znajdują się również dwie decyzje zarządu dróg publicznych w T. (......Zarządu Dróg Miejskich) z daty 19 czerwca 2007 r. i 18 czerwca 2007 r.) zezwalające na wykonanie przez inwestora ( P.R. ) trzech zjazdów ze szczegółowym opisem ich usytuowania (w szczególności w decyzji z 18 czerwca 2007 r.), a także decyzja z dnia 19 czerwca 2007 r. stanowiła zarazem ustanowienie prawa do dysponowania przez inwestora prawem do terenu inwestycji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdów.

Wnioskiem z dnia [....] lutego 2011 r. skarżący zwrócił się o dokonanie zmiany decyzji z dnia 3 lipca 2007 r. nr [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku Centrum Motoryzacji wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] przy ul. [....] w T. – w trybie art. 155 K.p.a. Zmiana tak wydanej ostatecznej decyzji miałaby polegać na wykreśleniu z niej pkt 4.5.

Wnioskodawca podniósł, że w dniu 5 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta T. wydał warunkowe pozwolenie na użytkowanie ww. centrum motoryzacji, ale uzależnił użytkowanie tego centrum od wykonania zjazdów z drogi publicznej najpierw w terminie do końca grudnia 2009 r., a potem termin ten przesuwano, aż obecnie jest to termin do końca grudnia 2012 r.

Wnioskodawca podniósł, że 5 września 2008 r. zawarł porozumienie z Gminą Miasto T. co do budowy tych zjazdów, w którym Gmina zobowiązała się do przekazania dokumentacji oraz ustalono zasady finansowania tej inwestycji.

Dokumentacja przekazana przez Gminę Miasto T. była nieprzydatna. Gmina Miasto T. podjęła działania zmierzające do przebudowy ul. [....] w trybie tzw. specustawy drogowej, a z postanowień tej ustawy skarżący nie może skorzystać. Ponadto przebudowa ul. [....] przez Gminę Miasto T. wiąże się z dokonaniem podziału także działek należących do prywatnych właścicieli, czego nie będzie mógł dokonać we własnym zakresie sam skarżący.

W ocenie wnioskodawcy ustalony warunek w pozwoleniu na budowę jest już nieważny, bo jego wykonanie przez skarżącego jest już niemożliwe.

Ponadto dotychczas wykorzystywane zjazdy są wystarczające dla obsługi Centrum Motoryzacji.

Wnioskodawca wskazał, że art. 155 K.p.a. zakłada, że w razie spełnienia trzech warunków zmiana decyzji powinna mieć miejsce, tj: 1) uzyskanie zgody wszystkich stron, 2) brak sprzeciwu takiej zmianie przez przepisy szczególne i 3) przemawianiem za zmianą interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wszystkie przesłanki, zdaniem wnioskodawcy, zostały spełnione. Skarżący prowadzi bowiem od 2002 r. działalność gospodarczą, zatrudnia pracowników i służy to rozwojowi Miasta, a więc po jego stronie występuje słuszny interes strony. Wykonuje ponadto usługi w zakresie motoryzacji i diagnostyki na rzecz ludności. Wskazał, że organy w tej sprawie traktują wnioskodawców w sposób niejednolity. Sąsiad wnioskodawcy, firma RCMB otrzymała pozwolenie na budowę bez obowiązku wykonywania zjazdów, mimo że korzysta z tych samych zjazdów co skarżący.

Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 17 marca 2011 r. znak [....] odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. nr [....] z dnia 3 lipca 2007 r. znak [....] , w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku Centrum Motoryzacji wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obręb [....] , nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w T. w zakresie wykreślenia warunku określonego w punkcie 4.5 decyzji, zobowiązującego inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdów z dróg publicznych i ich wykonania przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wraz z wnioskiem z dnia [....] marca 2007 r. o pozwolenie na budowę przedłożył decyzje sygnowane z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Dyrektora [....] Zarządu Dróg Miejskich tj. z dnia 18 czerwca 2007 r., znak [....] i z dnia 18 czerwca 2007 r., znak [....] oraz decyzję z dnia 19 czerwca 2007 r., znak [....] o zezwoleniu na lokalizację trzech zjazdów publicznych do nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr nr [....] obręb [....] orz działkach nr nr [....] obręb [....] w pasie drogowym ulicy [....] - działki nr nr [....] obręb [....] oraz pasie drogi wewnętrznej od ul. [....] - działki nr [....] obręb [....] w T. i dysponowanie tymi nieruchomościami - zgodnie z załączoną mapą sytuacyjną będącą załącznikiem do tej decyzji.

Wskazano, że warunki decyzji uwzględniały planowaną przebudowę ul. [....] zaliczonej do drogi klasy G, z zaprojektowaniem i wykonaniem zjazdu publicznego wyposażonego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi do projektowanego budynku zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), ze względu na natężenie ruchu na drodze przekraczające 400 pojazdów na godzinę.

W niniejszej sprawie uznano, że odpowiednie zapewnienie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego zostanie osiągnięte poprzez realizację zjazdu wyposażonego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Przyjęte na etapie projektowania rozwiązanie komunikacyjne wyklucza możliwość użytkowania istniejącego zjazdu jako docelowego, a tylko jako tymczasowego na czas realizacji robót.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. dopuszcza się za zgodą strony zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, ale wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu.

Zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie bezspornie naruszałaby interes społeczny oraz byłaby sprzeczna z przepisami szczególnymi, dlatego należało odmówić jej zmiany.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.R. , reprezentowany przez radcę prawnego A.G. stwierdzając, że stanowisko organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w przedmiotowej sprawie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji w sytuacji, gdy wnioskodawca korzysta obecnie ze zjazdów tymczasowych, nie stwarzających zagrożenia w ruchu drogowym, całkowicie wystarczających do wykorzystania Centrum Motoryzacji.

Zdaniem strony odwołującej się przyjęta argumentacja organu jest błędna i nie uwzględnia sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości posiadają różne, nieproporcjonalne do obciążenia ruchem, rozwiązania techniczne w zakresie dostępu do drogi publicznej. Działanie takie świadczy o nierównym traktowaniu stron postępowania, prowadząc do naruszenia zasady prawa administracyjnego pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Przesłanka uzależniająca zmianę decyzji od interesu społecznego i słusznego interesu strony została również wyczerpana w okolicznościach, gdy wnioskodawca już od 2002 r. prowadzi działalność gospodarczą, będąc pracodawcą i świadcząc usługi w zakresie mechaniki samochodowej, stacji diagnostycznej itp. na rzecz ludności.

Zaskarżona decyzja, w ocenie odwołującego się, nie odpowiada wymogom przepisów art. 155 i 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie udziela odpowiedzi na pytanie dlaczego w sprawie zainicjowanej wnioskiem P.R. nie zaistniały przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek wykonania zjazdów z dróg publicznych ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz nie zawiera uzasadnienia faktycznego.

Zdaniem strony odwołującej się wykonanie obecnie zjazdów przy zastosowaniu pasów zjazdowych i wyjazdowych do obiektów usługowo-handlowych zlokalizowanych po południowej stronie ul. [....] jest niemożliwe. Gmina Miasto T. nie wywiązała się z obowiązku udostępnienia inwestorowi dokumentacji technicznej oraz nie posiada prawomocnego pozwolenia na przebudowę ul. [....] , a w piśmie [....] Zarządu Dróg Miejskich z dnia 15 grudnia 2010 r. informuje się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. o zamiarach rozbudowy ul. [....] z uwzględnieniem pasa wyłączeniowego do Centrum Motoryzacji przy ul. [....] na podstawie decyzji mającej być wydaną w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, co może stanowić podstawę do wyeliminowania warunku nałożonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z uwagi na to, że wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego regulującego proces inwestycyjny, wykonanie warunku zawartego w punkcie 4.5 decyzji o pozwoleniu na budowę budynku Centrum Motoryzacji należy uznać za nieważny, tym bardziej, że dla prawidłowego korzystania w Centrum Motoryzacji wnioskodawca w ogóle nie potrzebuje spornego wjazdu, dysponując innym wjazdem na teren swojego przedsiębiorstwa.

W wyniku rozpatrzenie odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia znak: [....] , wydaną na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zakwestionowana decyzja jest prawidłowa mimo, iż nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia odnoszącego się do powołanego w jej podstawie prawnej przepisu prawa procesowego.

Organ przytoczył treść art. 155 K.p.a. i wskazał, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądu administracyjnego w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 K.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie tylko wyłączną zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 820/09, opub. w Lex nr 597885).

Dalej organ podniósł, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 787/09 (opub. w Lex nr 597859) wskazuje się, że zgoda na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. musi być wyrażona przez wszystkie strony, a nie tylko tę, która nabyła na podstawie rozstrzygnięcia prawa.

Do wniosku P.R. z dnia 14 lutego 2011 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę budynku Centrum Motoryzacji wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obręb [....] , nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w T. nie dołączono stosownej zgody będącej stroną i uczestniczącej czynnie w postępowaniu A.M. . W aktach sprawy brak nawet jednoznacznej zgody wnioskującego o zmianę decyzji P.R. działającego poprzez profesjonalnego pełnomocnika.

Wskazano, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. Jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Granicę zmian decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody.

Organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09, opub. w Lex nr 553442, że zgoda stron, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony.

Z powyższą decyzją nie zgodził się P.R. , który złożył do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 23 maja 2011 r. Nr [....] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 17 marca 2011 r. Nr [....] orzekającą o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 3 lipca 2007 r. znak [....] . Zakwestionowanej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art.155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię,

2) niezastosowanie art.7 K.p.a. oraz art.77 § 1 K.p.a. w związku art.155 K.p.a.,

3) niezastosowanie art. 36 a Prawa budowlanego;

4) naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organ administracji publicznej, już na etapie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji winien zgromadzić cały materiał dowodowy. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wyrażenia zgody przez strony. Nie zwrócił się do strony postępowania A.M. o zajęcie stanowiska w sprawie. A.M. nie była stroną w postępowaniu którego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta T. odmawiająca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym jako nieuzasadniony należy uznać zarzut organu odwoławczego, że strona we własnym zakresie przed wystąpieniem z wnioskiem o wszczęcie i przeprowadzenia postępowania winna uzyskać zgodę pozostałych stron postępowania na zmianę zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dopatrując się tego typu uchybień decyzji winien uchylić przedmiotowa decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego. Zasada zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w I instancji materiał dowodowy jest wystarczający i adekwatny do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Nie może także ograniczyć się w tym postępowaniu do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu, bo te nie są warunkiem złożenia odwołania. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz także - jeżeli jest to niezbędne -uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99).

Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem organu, że sama zainteresowana strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w orzeczeniu o sygnaturze VI SA/Wa 8/08 podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany. Nie jest więc w tym zakresie konieczne odrębne wyraźne oświadczenie woli strony stwierdzające, że wyraża zgodę na zmianę decyzji objętej wnioskiem.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja zasługuje również na uchylenie z uwagi na naruszenie art. 10 K.p.a. zapewniającego stronom możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. ma zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym. Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 306/09). Naruszenie zatem przedmiotowej zasady stanowi istotne naruszenie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podniesiono, że niezależnie od tego, czy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też działa samodzielnie, organ winien dążyć do wyjaśnienia sprawy i w prowadzonym postępowaniu zastosować właściwe przepisy prawa. W przypadku braków formalnych wniosku organ winien wezwać stronę o jego uzupełnienie. Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 36a Prawa budowlanego, oraz najnowsze orzecznictwo w tym zakresie należy uznać, że po otrzymaniu wniosku strony o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, winien on we własnym zakresie dokonać wykładni obowiązujących przepisów i do złożonego wniosku zastosować odpowiednie uregulowania. W przypadku wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, organ winien wszcząć i przeprowadzić postępowanie w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie zastosowały przepisów prawa budowlanego odnoszących się do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie uchybienie to skutkuje nieważnością postępowania w ocenie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, a to stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo z innych powodów, niż podniesiono w skardze. Sąd administracyjny I instancji orzeka w sprawach niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i ma obowiązek z urzędu zbadać legalność prowadzonego postępowania i aktu go kończącego.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do treści art. 155 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczący tak wszczęcia postępowania w tej sprawie, jak i odwołania od decyzji organu I instancji dotyczył wprost zastosowania art. 155 K.p.a. Dopiero w skardze skarżący wskazuje na art. 36a Prawa budowlanego jako alternatywny tryb załatwienia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie bada legalności sprawy na dzień wydawania swojego orzeczenia, ale na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym miarodajne są tylko te czynności strony, które zostały dokonane w postępowaniu tak pierwszoinstancyjnym, jak i drugoinstancyjnym. W toku całego zaś postępowania administracyjnego skarżący ani razu nie wskazywał, ani nie sugerował, że jego wniosek z dnia 14 lutego 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 4) nie dotyczy postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. Więcej, sam skarżący wyraźnie wskazywał, że to ten artykuł jest wnioskowana przez niego podstawą do prowadzenia postępowania w sprawie i zarzucał błędną wykładnię tego przepisu. Nie można pominąć i tej okoliczności, że skarżący cały czas był reprezentowany przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, a więc korzystał z profesjonalnej wiedzy co do procedury postępowania zainicjowanego swoim wnioskiem i wybrał tryb z art. 155 K.p.a. Jeżeli strona domaga się wszczęcia i prowadzenia postępowania wyraźnie precyzując, o jakie postępowanie chodzi, to tak sformułowany wniosek jest wiążący dla organu. W przeciwnym wypadku można by zasadnie postawić zarzut organowi, ze dokonał sam zmiany treści żądania i wbrew wnioskodawcy wszczął inne postępowanie. Nie można wiec zarzucić organom, że nie prowadziły postępowania w trybie art. 36a Prawa budowlanego, skoro takiego wniosku skarżący nie składał w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie.

Rekapitulując ten tok wywodu należy wskazać, że wbrew treści skargi, w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym trafnie organy przyjęły, że żądanie skarżącego dotyczy tylko trybu określonego w art. 155 K.p.a.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, a taką niewątpliwie jest pozwolenie na budowę, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Trafnie podnoszone jest w skardze, i wcześniej w odwołaniu, że przede wszystkim jednym z warunków prawidłowego wydania decyzji o zmianie innej ostatecznej decyzji jest uzyskanie informacji o zgodzie lub braku zgody wszystkich stron biorących udział w postępowaniu. W tej sprawie nie zwrócono się do uczestniczki A.M. o wyrażenie stanowiska, a przy tym osoba ta nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zgodny tej nie ma dlatego, że żaden organ administracyjny nie zwrócił się o jej wyrażenie lub odmowę wyrażenia. Rację ma skarżący podnosząc, że to nie wnioskodawca, ale organ administracji winien ustalić, czy jest, czy też nie ma zgody stron na zmianę takiej decyzji. Tym samym to organ prowadzący postępowanie winien zwrócić się do stron o zajęcie stanowiska. W tej sprawie tego nie zrobił żaden organ i stąd przedwcześnie wydano decyzje odmowne bez sprawdzania, czy ta przesłanka rzeczywiście ma miejsce.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w istocie całość uzasadnienia prawnego oparł o brak zgody stron na zmianę ostatecznej decyzji, bez sprawdzania, czy rzeczywiście takiej zmiany nie da się uzyskać.

Rację ma również skarżący podnosząc naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten nakłada obowiązek zapewniania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiania im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Żadna z przesłanek uzasadniających odstąpienie od obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. w tej sprawie nie zaistniała.

Organy obu instancji miały obowiązek rozważenia, czy pozostałe przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a. są w sprawie spełnione. Wprawdzie organ I instancji badał, czy zmiana ostatecznej decyzji z dnia 3 lipca 2007 r. nr [....] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę budynku Centrum Motoryzacji wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] przy ul. [....] w T. , będzie naruszała obowiązujące przepisy – ale w tym zakresie nie prowadził już postępowania organ odwoławczy.

Organ odwoławczy jest organem merytorycznego załatwiania spraw administracyjnych i ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy celem zbadania, czy organ I instancji prawidłowo uzasadnił wydaną decyzję pierwszoinstancyjną. Samo zreferowanie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nie wystarcza do uznania, że organ odwoławczy przeprowadził samodzielnie postępowanie i dokonał samodzielnych ustaleń w sprawie.

Istnieje również kolejna kwestia, którą żaden z organów nie wziął pod uwagę. Otóż w znacznej części i wniosek wszczynający postępowanie, i odwołanie i wreszcie zasygnalizowano to w skardze, że za zmianą zaskarżonej decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony (utrzymanie zatrudnienia, rozwój prywatnej inwestycji poprawiającej wizerunek Miasta, wykonywanie usług na rzecz ludności, utrzymanie klientów firmy). Organy powinny ustalić, czy istotnie przemawia za zmianą ostatecznej decyzji słuszny interes strony. Słuszny interes strony to niewątpliwie interes godny ochrony oraz taki, którego realizacja nie narusza obowiązujących przepisów oraz obowiązków lub uprawnień wynikających z wydanych decyzji. Ustalając zaś, czy za zmianą ostatecznego pozwolenia na budowę rzeczywiście przemawia słuszny interes strony, organy muszą uwzględnić również obowiązki wynikające z ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego na rzecz skarżącego oraz decyzji wydanych przez Dyrektora [....] Zarządu Dróg Miejskich (w szczególności z dnia 19 czerwca 2007 r., która to decyzja określała tytuł prawny do dysponowania terenem inwestycji w zakresie wykonania zjazdów). Organy powinny ustalić, czy wnioskodawca prawidłowo realizując pozwolenie na budowę byłby w stanie wykonać warunek wynikający z pkt 4.5 tego pozwolenia oraz czy obecna sytuacja nie wynika z nie wykonania przez skarżącego warunku nałożonego tym pozwoleniem. Sąd nie przesądza o tym, czy po stronie skarżącego przemawiałby słuszny interes w zmianie ostatecznego pozwolenia na budowę, ponieważ Sąd nie zastępuje organów administracyjnych w załatwianiu spraw. Jedynie wskazuje, jakie – i to tylko w szczególności – okoliczności należy uwzględnić przy ocenie wystąpienia tej przesłanki i czy aby sam wnioskodawca nie ponosi winy w nie wykonaniu warunku.

Należy również wskazać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. organy administracji nie mogą dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie to ograniczone jest tylko do ustalenia istnienia przesłanek wynikających z tego artykułu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje obu organów.

Wykazane bowiem naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sad uchylił obie decyzje.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a., a w szczególności organ winien zwrócić się do strony (poza wnioskodawcą) celem ustalenia, czy wyraża ona zgodę na zmianę decyzji wskazując też proponowana we wniosku treść zmiany. Należy również ustalić, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes wnioskodawcy. Należy również jeszcze raz zbadać, czy proponowana zmiana byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Na tej podstawie należy wydać decyzję.

O wstrzymaniu wykonania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego, wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika oraz zwrot opłaty skarbowej od ustanowionego pełnomocnictwa.