Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 598/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66  pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], która nakazywała A., J., U., K., M. i M. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, przebudowanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno – usługowego, zlokalizowanego w P. przy ul. [...], działka nr A, tj. lokalowi mieszkalnemu na I piętrze, przebudowanemu na pracownię cukierniczą, przywrócenie funkcji mieszkalnej oraz piwnicom, przebudowanym na zaplecze socjalne, przywrócenie funkcji piwnic i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nakazująca A., J., U., K., M. i M. G. doprowadzenie obiektu budowlanego położonego w P. przy ul. [...] do stanu poprzedniego, tj. pracowni cukierniczej na I piętrze – na lokal mieszkalny, piwnicom przebudowanym na zaplecze socjalne - na piwnice.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek pisma A. S. z dnia 23 kwietnia 2002 r., uzupełnionego następnie pismem z dnia 6 maja 2002 r., informujących o nieprawidłowościach związanych z funkcjonowaniem piekarni przy ul. [...] w P. i wynikających z tego uciążliwościach. W wyniku przeprowadzonego postępowania, dotyczącego oceny legalności działania zakładu przy ul. [...] w P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał decyzję z dnia 30 czerwca 2003 r., nakazującą J., M. i K. G. jako inwestorom i sprawcom samowoli budowlanej wykonanie określonych robót, celem doprowadzenia istniejącej pracowni cukierniczej do stanu zgodnego z przepisami.

Następnie przed organami nadzoru budowlanego równolegle prowadzone były postępowania w sprawie: wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 czerwca 2003 r. oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia 28 maja 2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 30 czerwca 2003 r. Wniesiona w dalszej kolejności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na tę decyzję, oddalona została wyrokiem tego Sądu z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/04.

Konsekwencją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzji z dnia 21 czerwca 2004 r. o umorzeniu wznowionego postępowania oraz prowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie oceny działalności spornej pracowni cukierniczej.

W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] podejmował kolejne rozstrzygnięcia, które na skutek odwołań i zażaleń składanych przez strony postępowania były uchylane przez organ odwoławczy. Kilkakrotnie też rozstrzygnięcia organu odwoławczego były zaskarżane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który dokonał oceny postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie w wyrokach z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 425/04, z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 187/05 oraz z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 260/05. Trzeba też powołać prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/07, który oceniał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2007 r. w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa i podzieli jej argumenty, oddalając skargę.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał A., J., U., K., M. i M. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, przebudowanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno – usługowego, zlokalizowanego w P. przy ul. [...], działka nr A, tj. lokalowi mieszkalnemu na I piętrze, przebudowanemu na pracownię cukierniczą, przywrócenie funkcji mieszkalnej a piwnicom przebudowanym na zaplecze socjalne, przywrócenie funkcji piwnic. Decyzja wydana została na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126). W uzasadnieniu powołując stan faktyczny sprawy, związany z przebiegiem postępowania, organ podał, iż w 2004 r. przedmiot postępowania rozszerzony został o samowolnie przebudowaną część piwnicy spornego budynku. Ponadto, w związku z nieuwzględnieniem w toku wcześniejszego rozpoznawania sprawy, wykonanych w ramach przebudowy robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę, w trakcie postępowania nastąpiła zmiana kwalifikacji przedmiotu sprawy z określenia go jako – "dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, na I piętrze przedmiotowego budynku, na pracownię cukierniczą oraz części piwnic na zaplecze socjalne, bez wymaganego pozwolenia", na przedmiot jako – "przebudowa lokalu mieszkalnego na I piętrze przedmiotowego budynku, na pracownię cukierniczą oraz części piwnic na zaplecze socjalne, bez wymaganego pozwolenia". W zakresie stanu faktycznego zaistniałego w sprawie organ wyjaśnił, iż sporna pracownia cukiernicza została utworzona poprzez zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, która to zmiana poprzedzona została wykonaniem robót budowlanych, polegających na zmianie układu ścianek działowych i wykonstruowaniu w ścianach nośnych dwóch otworów drzwiowych. Zarówno na zmianę sposobu użytkowania, jak i na wykonanie robót budowlanych inwestor nie posiadał jednak wymaganego pozwolenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż skoro postępowanie wszczęte zostało w 2002 r. do zaistniałego stanu faktycznego, w zakresie zmiany sposobu użytkowania, z uwagi na przepisy przejściowe nowelizacji Prawa budowlanego, zastosowanie znajduje art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Stosownie do tego uznał, że bezsporne stwierdzenie użytkowania części budynku przy ul. [....] w P. w sposób niezgodny z przeznaczeniem skutkuje obowiązkiem, bez jakiegokolwiek odstępstwa nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Ponieważ postępowanie prowadzone dotychczas w trybie art. 51 Prawa budowlanego wykazało w zakresie robót budowlanych ich poprawne technicznie wykonanie według zasad sztuki budowlanej, a także bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, samowolnie wykonane roboty budowlane, związane z przebudową, należy uznać za doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, z możliwością pozostawienia ich w obecnym stanie. W ocenie organu, wobec jednoznacznej treści powołanego art. 66 pkt 3 rozważanie innych aspektów popełnionej samowoli, nie mających już wpływu na końcowe rozstrzygnięcie, stało się zbędne. Wskazując, iż orzeczenia sądów są dla organów administracji publicznej wiążące organ zaznaczył, iż przedstawione stanowisko jest zgodne z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 425/04.

W odwołaniu od decyzji M. G. podniosła zarzut nierzetelnego prowadzenia postępowania. W tym zakresie jako nieprawidłowe wskazała, nieuwzględnienie przez organ informacji dotyczących wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia uchylającego postanowienie Burmistrza [...] odmawiającego wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowanej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu oraz niezbadanie przez organ ustaleń planu, co w jej ocenie narusza art. 77 § 1 K.p.a. Wskazując na podstawę prawną zaskarżanego rozstrzygnięcia i mając na względzie, iż wcześniej wydawane w sprawie decyzje oparte były na regulacji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego skarżąca podniosła ponadto zarzut niekonsekwencji i braku logicznej ciągłości w rozpatrywanej sprawie.

Odwołanie od decyzji w imieniu K., J. i M. G. wniósł również A. S., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia. W piśmie uzupełniającym podniósł zaś zarzut błędnej interpretacji art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie że sporna cukiernia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niewskazania przez organ na czym miało polegać użytkowanie obiektu niezgodne z jego przeznaczeniem.

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...], i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nakazał A., J., U., K., M. i M. G. doprowadzenie obiektu budowlanego położonego w P. przy ul. [...] do stanu poprzedniego, tj. pracownię cukierniczą na I piętrze – na lokal mieszkalny, w części piwnic przebudowanych na zaplecze socjalne - na piwnice. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż nieprawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, że w omawianej sprawie mamy do czynienia tylko ze zmianą sposobu użytkowania, do której nie mają zastosowania nowele wprowadzone w 2003 i 2004 r. Przedmiotowa sprawa prowadzona, była bowiem wg stanu faktycznego, z którego wynikało, że dokonano przebudowy części nieruchomości połączonej ze zmianą sposobu użytkowania. Do takich zaś spraw stosuje się przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego, których obowiązywanie w znowelizowanym stanie prawnym nie zostało ograniczone przepisami przejściowymi. Stosownie do tego, niezgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 66 Prawa budowlanego dotyczą obiektów użytkowanych w sposób legalny, tzn. których stan prawny pod względem wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, nie budzi wątpliwości prawnych. W niniejszej sprawie budynek został zaś przebudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 3 pkt 7, art. 28 – 31 oraz art. 50 ust. 1 pkt I Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi prowadzonymi bez wymaganego pozwolenia. Dlatego też, prowadzenie postępowania wg procedury określonej w art. 50-53 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie prawidłowe. Wskazując na regulacje art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ stwierdził, że jak wynika z akt sprawy sporna cukiernia funkcjonuje, a roboty budowlane zostały już wykonane w całości. Stosownie do tego, nie istnieje tym samym konieczność wcześniejszego wstrzymania ich wykonania w oparciu o treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i od razu można wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Przed przystąpieniem do wydania jednej z tych decyzji koniecznym staje się jednak ustalenie, czy wykonane roboty budowlane zgodne są z prawem, w tym z prawem miejscowym. Odnosząc się do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy podał, iż na terenie na którym istnieje sporna cukiernia dopuszczalna jest lokalizacja usług bytowych, usług lokalnych i administracji, szczególnie na poziomie niższych kondygnacji. Ponieważ jednak dokonana przebudowa dotyczyła pierwszego piętra budynku i to mającego charakter mieszkaniowy, a nie usługowy, zaistniała konieczność przywrócenia stanu poprzedniego. Brak zgodności wykonanych prawidłowo pod względem techniczno - budowlanym robót, z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia wszak ich legalizację i wymaga wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie, uwzględniając fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wiążącego wyroku, zobowiązującego do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zauważył, iż kierując się zasadą ogólną zawartą w art. 12 Kpa zasadnym jest zastosowanie decyzji reformatoryjnej konsumującej obowiązek wynikający z orzeczenia Sądu oraz uwzględniającej wymóg stosowania przepisów odnoszących się do wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego na pracownię cukierniczą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. G. wnosząc o uchylenie decyzji odwoławczej oraz zasądzenie kosztów postępowania podniósł zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego na skutek niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenie całości materiału dowodowego;

- art. 8 K.p.a., poprzez zaniechanie organu wyższego stopnia starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa;

- art. 10 § 1 K.p.a., na skutek braku wezwania przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

- art. 139 K.p.a, poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, bez wykazania, że decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza prawo.

Stosownie do wyroku WSA w Opolu z dnia 20 czerwca 2005 r., skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji błędną interpretację art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. Powołując się na postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz podejmowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia stwierdził przy tym, że sporna inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Podnosząc z kolei, iż ocena materiału dowodowego była wybiórcza i przypadkowa (w szczególności nie uwzględniono decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego), wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o odwołania od wcześniejszych decyzji wydawanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji wskazując, iż w uzasadnieniach tych odwołań szczegółowo została wskazana zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżący wniósł także, o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ, który ją wydał.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko oraz motywy wydania rozstrzygnięcia wyrażone w zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wskazał, iż strony wiedziały o wszczęciu postępowania z doręczonych im pism z dnia 5 i 13 października 2006 r. Ponadto pismem z dnia 7 listopada 2006 r. poinformowane zostały o tym, że sprawa załatwiona zostanie do 30 listopada 2006 r. Dodatkowo notatki urzędowe potwierdzające wizyty A. S. oraz pełnomocnika J., K. i M. G. również stanowią dowód na to, że stronom nie utrudniano zapoznania się z materiałem dowodowym. Co do oceny zgodności cukierni z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił natomiast , iż dowody na których oparto swoje przekonanie o braku takiej zgodności, zostały wskazane i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zaznaczył, iż powołana przez stronę decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 lutego 2003 r. nie mogła odnosić się do obecnie obowiązującego planu, który został ustanowiony uchwałą z dnia 23 lipca 2004 r., nr [...]. Zaświadczenie zaś Burmistrza [...] z dnia 27 października 2004 r. nie było samoistną podstawą ustaleń stanu faktycznego jak to sugeruje skarżący. Wskazując na przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., organ ponadto wyjaśnił, iż jego zastosowanie wynikało z wyroku WSA w Opolu z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 425/04. W postępowaniu prowadzonym po wyroku stwierdzono jednak, że wbrew wcześniejszym ustaleniom, zmianie sposobu użytkowania towarzyszyły także samowolne roboty budowlane.

Pismem procesowym z dnia 29 maja 2007 r. radca prawny – A. R., działająca w imieniu K. G. podtrzymała wszystkie wnioski i zarzuty skargi, dodatkowo podnosząc również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie oraz art. 52 tej ustawy poprzez objęcie nakazem doprowadzenia do stanu poprzedniego innych uczestników postępowania oprócz inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w istotny sposób, tj. w stopniu skutkującym wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Jakkolwiek bowiem uznać trzeba, iż wydana została z pewnymi uchybieniami, to nie miały one wpływu na wynik sprawy. Nawet w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów prawa przez organ, treść podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia byłaby wszak taka sama.

W zakresie dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji, dostrzec przede wszystkim trzeba, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie wielokrotnie była już przedmiotem oceny sądowej. Skutkiem tego, odnośnie postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, dotyczącego legalności użytkowania pracowni cukierniczej w P. przy ul. [...], wojewódzkie sądy administracyjne kilkakrotnie wypowiedziały się w prawomocnych wyrokach. Oceniając legalność prowadzonego przez organy postępowania, sądy dokonały przy tym merytorycznej oceny w zakresie przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Ocena taka kolejno wyrażona została w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 czerwca 2005 r, sygn. akt II SA/Op 425/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/04 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/07. Wyrażając swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie we wszystkich powołanych wyrokach sądy pozostały przy tym zgodne, co do wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie przyjętego stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Stosownie do okoliczności, iż w niniejszej sprawie sądy dokonywały już oceny prawnej wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przy tym, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. wyrok SN sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101, wyrok NSA w Warszawie z dnia 06 września 2001, sygn. akt III SA 3377/00; opubl. - LEX nr 54000). Co więcej, nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie.

Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi zaś prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07 grudnia 1999 r., sygn. akt I S.A. 1089/99 opubl. - LEX nr 48019).

Mając na uwadze powyższe odnotować przyjdzie, iż powołane powyżej wyroki zapadłe na gruncie niniejszej sprawy nie zostały w żaden sposób wzruszone, a stan faktyczny i prawny po ich wydaniu nie uległ istotnej zmianie. Wobec tego, tak organy administracji jak i Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu pozostały związane wyrażoną w wydanych wcześniej wyrokach oceną prawną. Stosownie do tego, podzielając tę ocenę, przyjąć należy, że materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie bezsprzecznie stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) – zwana dalej Prawem budowlanym - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). W myśl art. 2 ust. 2 powołanej noweli, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem tej wejścia w życie, ( co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku) stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe. Wprowadzony nowelą przepis art. 71a Prawa budowlanego, w myśl art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej, nie znajduje zaś zastosowania do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W takich przypadkach stosować należy przepisy dotychczasowe. Co więcej wskazać dokładnie należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu również sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wynika to z treści art. 7 ust. 1 tej ustawy ustalającego, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie noweli, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 – który to nie ma jednak zastosowania do przedmiotu niniejszej sprawy.

Uwzględniając treść regulacji Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy wskazać najpierw trzeba, iż przepis art. 61 stanowił o obowiązku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W myśl natomiast art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zawarta została w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przy czym w myśl pkt 1 przez zmianę tę rozumieć należało przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne.

Natomiast zgodnie z pkt 2 tego artykułu podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Określona we wskazanym przepisie definicja nie została jednak określona w sposób pełny. Użyty przez ustawodawcę w art. 71 ust. 2 zwrot "w szczególności" wskazuje bowiem wyraźnie, że sytuacje które uznać należało za zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wyliczone zostały przykładowo i oprócz nich mogły zaistnieć również inne, które jako taką zmianę można było zakwalifikować. Dlatego też, w każdym przypadku, uwzględniając okoliczności faktyczne, właściwy organ winien jest dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymagała pozwolenia właściwego organu, przy czym w myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, wymagane było wykonanie zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu pierwotnego takich jak: dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenia bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne.

Odnosząc się do kwestii trybu legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w powołanym wcześniej wyroku WSA w Opolu z dnia 20 czerwca 2005, sygn. akt II SA/Op 425/04 stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje tryb określony w art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowił bowiem, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjąć tym samym trzeba, iż w myśl art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego użytkowania w sytuacji, gdy inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu użytkowania i użytkuje obiekt (lub jego część) niezgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, iż część obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, a będącego budynkiem mieszkalno – usługowym, użytkowana jest od wielu lat niezgodnie z jego przeznaczeniem, a to: piwnice jako zaplecze socjalne, a lokal mieszkalny na pierwszym piętrze budynku jako pracownia cukiernicza. Zarówno pomieszczenia lokalu na I piętrze budynku jak i pomieszczenia piwniczne, zgodnie z ich przeznaczeniem stanowią bowiem części obiektu budowlanego o charakterze mieszkalnym, które nie były przeznaczone na cele produkcyjne lub usługowe.

Uwzględniając sposób użytkowania spornego lokalu mieszkalnego oraz piwnicy uznać zatem trzeba, iż w niniejszej sprawie dokonano radykalnych zmian w zakresie przeznaczenia części obiektu budowlanego. Jako istotne wskazać przy tym trzeba, iż użytkowanie części spornego obiektu budowlanego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem nastąpiło jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Podjęcie przez właściwy organ nadzoru budowlanego działań w zakresie oceny legalności użytkowania, nie nastąpiło w trakcie działań użytkowników zmierzających do zmiany sposobu użytkowania, lecz już w trakcie użytkowania obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła już w 1997 r.

Tym samym, w myśl oceny wyrażonej przez Sąd we wcześniejszych wyrokach uznać trzeba, że stwierdzona w sprawie przez organy nadzoru budowlanego samowolna zmiana sposobu użytkowania stanowiła podstawę do wydania w niniejszej sprawie nakazu z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, iż wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 pkt 3, nie stoi w sprzeczności z trybem legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, określonym w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie bowiem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, odpowiednio stosować należy regulacje art.50 i 51 Prawa budowlanego, jednakże odpowiednie stosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu, oznacza, że nie każda samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi pociągać za sobą wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania obiektu.

Wydanie rozstrzygnięć na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego możliwe jest jedynie w odniesieniu do robót budowlanych będących w toku. Po zakończeniu robót budowlanych, bądź w przypadku ich nie prowadzenia, tryb ten jest bezprzedmiotowy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności. Stosownie do tego, z uwagi na odpowiednie stosownie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego do legalizacji samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania, przyjąć trzeba, iż tryb wynikający z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego użytkowania obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem następuje już po zakończeniu przeróbek zmierzających do zmiany sposobu użytkowania i w trakcie gdy obiekt jest już użytkowany niezgodnie ze swym przeznaczeniem. W takim przypadku organ jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa, przy czym nałożenie obowiązku na podstawie tego przepisu nie jest zależne od przyczyn powstania przesłanek jego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż zawarty w tym przepisie zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą" jednoznacznie wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Na marginesie zaznaczyć można, że aktualnie stan prawny w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego przedstawia się w odmienny sposób, niż mający zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności ustawodawca nie przewidział dwóch odrębnych trybów działań legalizacyjnych organu nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzonej nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. określonego w art. 66 pkt 3 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz w art. 71a Prawa budowlanego przewidział jedną procedurę legalizacyjną. Dlatego też, mając na uwadze, iż w stanie prawnym mającym stosowanym w niniejszej sprawie, kwestia legalizacji regulowana była zgoła odmiennie niż obecnie, jako nieprawidłowo uznać należy przenoszenie wykładni aktualnie obowiązujących przepisów, na grunt wcześniejszych regulacji. Już sam fakt, że wcześniej przewidziane były dwa tryby legalizacji samowoli, świadczy o przyjęciu w poprzedniej regulacji odmiennych założeń w tym zakresie. Powtórzyć tym samym trzeba, że w niniejszej sprawie organ uprawniony był do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Stosownie do powyższego, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej, jako prawidłowe przyjąć należy wydanie nakazu w oparciu o przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Niemniej jednak uznać trzeba, iż podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nieuzasadnione pozostają tym samym, także wywody na gruncie tych przepisów zawarte w uzasadnieniu decyzji. Związanie oceną prawną wyrażoną we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, obligowało bowiem organ do wydania decyzji w trybie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, który to nie przewidywał wydania nakazu w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, iż w stanie prawnym znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy brak było regulacji przyjętej w art. 51 ust. 7, która to wprowadzona została dopiero nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wydanie w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji na podstawie tak art. 66 pkt 3, jak i art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, uznać tym samym w ocenie Sądu należało, za naruszające tryb legalizacji, niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania, określony w art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie jednak stwierdzić trzeba, iż naruszenie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, a samo zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w świetle art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, zasługuje na akceptację. Wskazuje bowiem działania, jakie strony winny podjąć w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania części spornego budynku. Warto też podkreślić, że w prawomocnym wyroku z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. [...], Sąd Rejonowy w P. przypisał skarżącemu zawinienie co do popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9 b Prawa budowlanego, z tym oczywiście zastrzeżeniem, że tamto orzeczenie karne nie wiązało wprost organów i Sądu w niniejszej sprawie (por. akta [...] Sądu Rejonowego w P.).

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej, nie sposób tym samym uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 52 Prawa budowlanego. Przepisy te, jak wskazano, nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania i dlatego nie można przyjąć, iż doszło do ich naruszenia. Jednocześnie wobec zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z oceną sądu wyrażoną we wcześniejszych wyrokach, nie można przyjąć, jako naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy, błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji przepisów art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego. Uchybie to nie spowodowały wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.

Uznać ponadto należy, iż wydając decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. W toku postępowania podejmował bowiem działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i dokonał stosowanych ustaleń, pozwalających na podjęcie w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W szczególności nie można organowi odwoławczemu postawić zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Jakkolwiek bowiem formuła rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy różni się od treści rozstrzygnięcia sformułowanego w decyzji pierwszoinstancyjnej, to sam rodzaj i zakres obowiązków nałożonych na strony nie uległ zmianie, zwłaszcza nie został rozszerzony. Wynikające dla stron z decyzji odwoławczej obowiązki są takie same i mają taki sam zakres, jak te określone przez organ pierwszej instancji. Dlatego też, nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem art. 139 K.p.a.

Mając na uwadze stanowisko strony skarżącej odnotować ponadto należy, iż stwierdzając nieprawidłowość treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie jest obowiązany do uchylenia takiej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Z ustalonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynika bowiem dla organu odwoławczego obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Jego zadaniem nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy ponownie organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., zachodzi jedynie wówczas gdy wydanie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stosownie do tego, skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły usprawiedliwione postawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, prawidłowo dokonał on ponownego rozpatrzenia sprawy i podjął rozstrzygnięcie.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zauważyć przyjdzie, iż skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i aby uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym przyjąć należy, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSA i WSA 2005 r., nr 4, poz. 66). Dlatego też strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006 r., nr 6, poz.157). Jeżeli strona skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności, w ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie postawić zarzutu naruszenia określonej w art. 10 K.p.a. zasady.

W konsekwencji Sąd zważył, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego wobec uznania w niniejszej sprawie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 151 P.p.s.a oddalono wniesioną skargę.