Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 845/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1945), Wójt Gminy D. ustalił opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w miejscowości G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka o nr [...], obręb G., o pow. [...] m2, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym G. i, terenu w rejonie ulicy [...] (uchwała Rady Gminy D. z dnia 25 maja 2015 r., Nr VIII/90/15, opubl. w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 3539) oraz sprzedaży ww. nieruchomości. Jako osobę zobowiązaną do wniesienia tej opłaty organ wskazał właściciela nieruchomości, tj. A. L..

Uzasadniając decyzję organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż decyzja została wydana w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w P., Kolegium) decyzji Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2016 r.

Organ następnie wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) przyjętym uchwałą Rady Gminy D. z dnia 25 maja 2015 r., który ustalił przeznaczenie działki nr [...] jako terenu obiektów budowlanych, produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - symbol P/U. Przed wejściem w życie ww. planu nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. nr V/33/11 z dnia 28 lutego 2011 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. Wielk. 2011.128.2087 z dnia 11.05.2011 r.), zgodnie z którym nieruchomość stanowiła teren o przeznaczeniu rolniczym (R). Ponieważ nieruchomość została zbyta w dniu [...] lipca 2016 r. (akt notarialny sprzedaży, Repertorium A nr [...]), to spełniły się przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Organ wyjaśnił, że za dowód wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. A.. Rzeczoznawca ustalił, iż wartość nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł.

Zdaniem organu w sytuacji, gdy przed uchwaleniem nowego m.p.z.p. w 2015 r. dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, obowiązywał akt planistyczny zatwierdzony uchwałą z 29 lutego 2011 r., to w sprawie nie wystąpiła tzw. "luka pianistyczna". Nie było zatem potrzeby badania wartości nieruchomości według jej faktycznego sposobu użytkowania. Wskazano również, że wydana dla nieruchomości [...] lutego 2009 r. decyzja o warunkach zabudowy wygasła, jako sprzeczna z zapisami m.p.z.p. z 2011 roku.

Zdaniem organu operat szacunkowy zawiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy niezbędne i służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia m.p.z.p. i sprzedaży tej nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej ww. nieruchomości. Organ wyjaśnił, że dokonując oceny operatu szacunkowego nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Dokonuje natomiast oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W ocenie organu operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. A. jest zgodny ze standardami zawodowymi, nie zawiera żadnych niejasności, jest spójny, logiczny i konsekwentny.

Organ następnie wyjaśnił, że w toku ponownego postępowania rzeczoznawca majątkowy wydał opinię z dnia [...].10.2018 r., którą należy podzielić. W operacie wartość nieruchomości oszacowano bowiem dwukrotnie, uwzględniając przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...].05.2015 r., który to określił teren przedmiotowej działki jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i tereny zabudowy usługowej P/U, jak również uwzględniając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z obowiązującego w stanie przed uchwaleniem nowego planu przeznaczenia tej nieruchomości - tereny rolnicze R bez prawa zabudowy - zgodnie z m.p.z.p. w miejscowości G. dla działki o nr ewidencyjnym [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...].02.2011 r. Taka wycena jest zgodna z przepisami art. 154 u.g.n. Uwzględniając przywołane przepisy zdaniem Wójta Gminy D. niezrozumiałym jest stanowisko i w konsekwencji decyzja SKO w P. z dnia [...].09.2018 r. sugerująca, iż w przedmiotowym postępowaniu wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego powinna być wypadkową faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w sytuacji, gdy przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego obowiązywał plan miejscowy z 2011 r. wskazujący przeznaczenie przedmiotowej działki nr [...] jako tereny rolnicze bez prawa zabudowy kubaturowej. Wydana dla przedmiotowej nieruchomości decyzja Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. o warunkach zabudowy dla budowy budynku materiałów budowlanych z częścią socjalno - biurową, budowy budynku biurowego, budowy zbiornika przeciwpożarowego, budowy dwóch zbiorników na ścieki, budowy pylonu reklamowego na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej w miejscowości G. w świetle przytoczonych przepisów, jako niezgodna z przeznaczeniem uchwalonym dla działki nr [...] w planie zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...].02.2011 r., wygasła, co potwierdza wydana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...].10.2011 r. Organ wyjaśnił, ze w związku z powyższym dla przedmiotowej nieruchomości nie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego zgodnie ze wskazaniami SKO dla stanu przed uchwaleniem planu miejscowego faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, gdyż nieruchomość w tym stanie była objęta obowiązującym planem miejscowym przesądzającym o przeznaczeniu działki nr [...], jak to przedstawiono w operacie szacunkowym z dnia [...].09.2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. L. podnosząc, że decyzja została przepisana z uprzedniej decyzji, z pominięciem decyzji SKO w P. z dnia [...] września 2018 r. Skarżąca podniosła również, że opłata planistyczna za sąsiedni grunt, o trzykrotnie większej powierzchni, ustalona została w wysokości znacznie niższej – [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż w świetle przepisów u.g.n. dla ustalenia opłaty planistycznej istotne jest uchwalenie m.p.z.p., zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości, sprzedaż nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu. Wobec jednoznacznych ustaleń w zakresie obowiązujących dla przedmiotowego terenu m.p.z.p. oraz daty zbycia działki nr [...], kwestią kluczową było ustalenie, czy w wyniku uchwalenia w 2015 roku m.p.z.p. obejmującego obszar, na którym znajdowała się nieruchomość będąca wówczas własnością odwołującej, doszło do wzrostu jej wartości. Kolegium wyjaśniło, że sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) do stosowania której odsyła przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Odpowiednio stosowany przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, iż ustalenie opłaty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził dnia [...] września 2016 r. rzeczoznawca majątkowy A. A.. Aktualność operatu została potwierdzona przez niego dnia [...] czerwca 2019 roku (w decyzji błędnie wpisano "2016 roku" – uwaga Sądu).

Kolegium wskazało, że wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody porównywania parami. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z kolei wartości nieruchomości wg przeznaczenia w "starym" mpzp - obowiązującym do 2015 roku została ustalona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Rzeczoznawca majątkowy wycenił wartość nieruchomości mając na uwadze, że pomiędzy obowiązywaniem "starego" planu miejscowego i "nowego" planu nie wystąpiła tzw. luka planistyczna, w sprawie nie zachodziła potrzeba ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej użytkowania. Rzeczoznawca prawidłowo oparł swoją analizę na transakcjach sprzedaży w formie aktów notarialnych, udostępnionych w Starostwie Powiatowym w P..

W toku postępowania rzeczoznawca poddał analizie i wykorzystał w procesie wyceny rynek nieruchomości z gmin w obrębie powiatu poznańskiego - gminy D. i gmin sąsiednich. Ustalając wartość nieruchomości według przeznaczenia w "nowym" planie rzeczoznawca majątkowy porównywał nieruchomość strony z nieruchomościami położonymi na lokalnym rynku stanowiącymi tereny aktywizacji gospodarczej - nieruchomości o dużych powierzchniach, tzw. pola inwestycyjne - finalnie do porównań rzeczoznawca przyjął trzy nieruchomości wytypowane jako najbardziej podobne.

Ustalając wartość nieruchomości według przeznaczenia w m.p.z.p. obowiązującym do 2015 roku, rzeczoznawca majątkowy porównywał nieruchomość strony z nieruchomościami położonymi na lokalnym rynku stanowiącymi tereny rolnicze - nieruchomości o dużych powierzchniach.

Wobec treści przepisu art. 154 ust. 1 i nast. u.g.n. ustalenie przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie na podstawie zapisów aktu planistycznego. W ocenie Kolegium ustalenie wartości nieruchomości musiało być dokonane z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w akcie planistycznym obowiązującym przed 2015 rokiem, tj. przed przyjęciem nowego - obecnie obowiązującego planu. W konsekwencji nieruchomość musiała zostać wyceniona jako teren rolniczy. Niezależnie od trafnych merytorycznie uwag zawartych w piśmie rzeczoznawcy z dnia [...] listopada 2016 r., Kolegium wskazało, że takie stanowisko ma również oparcie w obowiązujących przepisach oraz orzecznictwie ukształtowanym na ich gruncie. Wynika to z przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje badać w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości w zmienianym lub dotychczas obowiązującym akcie planistycznym, a dopiero w przypadku jego braku ustalać wartość nieruchomości odnosząc się do faktycznego sposobu użytkowania. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane w praktyce orzeczniczej. W rozpatrywanej sprawie dla analizowanego obszaru między obowiązywaniem obu m.p.z.p. nie wystąpiła tzw. luka planistyczna, która upoważniałaby do rozważania faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W świetle powyższego znaczenia dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości nie mogła mieć znaczenia wydana w 2009 roku decyzja o warunkach zabudowy,

Kolegium podniosło, że wycena rzeczoznawcy poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ. W zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.

Rzeczoznawca majątkowy scharakteryzował przyjęte do porównań nieruchomości. W pierwszej kolejności charakterystyki dokonał opisując rynek nieruchomości przyjętych do porównań jako rynek nieruchomości położonych na obszarze powiatu poznańskiego i o wariantowym przeznaczeniu. Każda z nieruchomości (o określonej, wstępnie przyjętej i opisanej w analizie rynku charakterystyce) została szczegółowo opisana przez podanie położenia, daty transakcji jej dotyczącej, powierzchni oraz ceny transakcyjnej i daty transakcji. Nieruchomości finalnie przyjęte do porównań zostały szczegółowo scharakteryzowano pod kątem cech rynkowych. Z kolei ustalając wartość nieruchomości jako terenów rolniczych, rzeczoznawca opisał szczegółowo nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej, jako mających największy wpływ na wartości średnie.

Odnośnie ujawnienia większej ilości danych transakcyjnych Kolegium wyjaśniło, że byłaby to ingerencja w sferę tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonej przepisem art. 175 ust. 3 u.g.n.

Ponadto strona odwołująca nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne.

Kończąc Kolegium wyjaśniło, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który ustanawia zasadę związania organów oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do stawiania zarzutu organowi I instancji, że nie wykonał ściśle zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z [...] września 2016 r., zwłaszcza że Wójt Gminy D. odniósł się do kwestii poruszonych przez organ odwoławczy. Również Kolegium, orzekające obecnie w innym składzie, nie jest związane oceną prawną dokonaną w decyzji wydanej [...] września 2016 r. Odmienna ocena prawna oraz przede wszystkim odmienna ocena stanu faktycznego - uzasadniona okolicznościami sprawy- prowadzi konsekwentnie do odmiennych wniosków niż ujawnione w wydanej uprzednio decyzji. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił motywy obecnego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu powyżej, wskazując przede wszystkim na pominięty przy poprzedniej ocenie fakt, że w sprawie nie występowała tzw. "luka planistyczna", która nakazywałaby badanie, jaki był faktyczny sposób użytkowania nieruchomości i czy została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym rozważania Kolegium i przyczyny, dla których uprzednio uchyliło ono wcześniejszą decyzję Wójta, stały się nieaktualne.

A. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca ponownie podniosła, że rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji zignorowały stanowisko wyrażone wcześniej przez SKO w P. w decyzji z [...] września 2018 r. Kolegium w składzie wówczas rozpatrującym jej odwołanie zwróciło uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II OSK 1378/11, zgodnie z którym dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale także to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Tym samym o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, czy też wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa w określonym miejscu była dopuszczalna. Jeśli zatem przed dniem wejścia w życie planu ustalającego, że określona nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające faktyczne przeznaczenie dotychczasowe - w rzeczywistości mogło nie mieć wpływu na wartość tej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji uprawnione jest twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie.

Skarżąca podniosła, że SKO w P. podzieliło wówczas jej wątpliwości, które znalazły także odzwierciedlenie w wyroku WSA w Poznaniu, dotyczącym innej sprawy. Kolegium podzieliło pogląd co do tego, że wzrost wartości nieruchomości jest wątpliwy w sytuacji, gdy decyzja w warunkach zabudowy określa ten sam sposób wykorzystania nieruchomości, co nowo podjęty plan. Słuszny był także wywód organu odwoławczego co do tego, że inny sposób rozumowania prowadzić może do naruszenia zasady równości w sytuacji, gdy jeden podmiot zdąży skonsumować treść uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, a inny przed uchwaleniem nowego planu takiej decyzji nie zdążył skonsumować. Oczywiste jest także i to, że zwłoka organów w podejmowaniu planów zagospodarowania przestrzennego nie może szkodzić obywatelom, a w tym przypadku działanie Wójta Gminy w D. doprowadziło do braku pewności korzystania z nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że po takim korzystnym dla niej orzeczeniu była spokojna i pewna, co do sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Niestety, Wójt Gminy D. nie tylko, że nie wziął pod uwagę wywodów zawartych we wcześniejszej decyzji Kolegium, ale podjął z tymi wywodami nieuprawnioną polemikę, wydając w dniu [...] grudnia 2018 r. kolejną decyzję. Natomiast Kolegium w nieco odmiennym składzie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Ponadto w tej sprawie dwukrotnie sprawę rozpatrywała ta sama osoba, zmieniając diametralnie swoje stanowisko. Ponadto Kolegium w obecnym składzie nie odnosi się w ogóle do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, czyniąc wyłącznie rozważania co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i przyjmując bezkrytycznie wywody Wójta Gminy, który swoim działaniem i kosztem skarżącej chce przysporzyć Gminie majątek.

Podsumowując, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła braki w ustaleniach faktycznych (art. 7 kpa), podważenie zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 i 9 kpa), naruszenie zasady przekonywania (art. 11 kpa), co w konsekwencji przełożyło się na naruszenie przepisu art. 107 §3 kpa, brak zastosowania art. 6 kpa stanowiący, iż organy administracji publicznej działają w granicach prawa. Kolegium w składzie z dnia [...] czerwca 2019r. wskazało, iż w sposób odmienny oceniło stan faktyczny oraz stan prawny sprawy, co w jej ocenie, doprowadziło do tego, że decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej stałą się decyzją uznaniową.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 2 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę i jej zarzuty. Skarżąca podniosła ponadto, że gdyby miała wiedzę o konieczności uiszczenia opłaty planistycznej, to odczekałaby 5 lat ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie zdawała sobie sprawę, że będzie musiała uiścić opłatę, ale nie wiedziała, że będzie to tak wysoka kwota, tym bardziej, że sąsiad miał ustaloną opłatę w znacznie niższej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność ustalonej opłaty planistycznej, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293. dalej u.p.z.p.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera opłatę w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, organ ten zobowiązany jest do ustalenia opłaty i jej pobrania. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z ust. 11 tego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej u.g.n.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy jednak ustalić czy, w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 27.09.2016 r. sygn. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24.11.2016, II OSK 2502/15 i z dnia 6.12.2012r. II OSK 1394/11, CBOSA). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 11 maja 2018r., II OSK 2577/17 (lex nr 2510619): odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie wspomniany plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy D. z [...] maja 2015 r. został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 1 czerwca 2015 r. i zaczął obowiązywać od dnia 16 czerwca 2015 r. Skarżąca zbyła działkę nr [...] w dniu [...] lipca 2016 r., czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. w związku z czym niewątpliwie zachowany został 5-letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p.

Podstawę ustalenia przez organy administracji, iż na skutek zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tego tytułu, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. w dniu [...] września 2016 r., ustalający wartość nieruchomości stanowiącej działkę o numerze geodezyjnym [...] ark. mapy [...] obr. G. , położonej w m. G. gm. D. przy ul. [...] sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy D. z dnia 25 maja 2015 r., Nr VIII/90/15, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym G. , terenu w rejonie ulicy [...] (opubl. w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 3539) oraz po uchwaleniu tego planu. Organy wyjaśniły, iż w odniesieniu do terenu działki nr [...] nie wystąpiła tzw. luka planistyczna, bowiem przed uchwaleniem m.p.z.p. w 2015 roku była ona objęta regulacjami m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., zgodnie z którym nieruchomość stanowiła teren o przeznaczeniu rolniczym (R).

W opinii Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, jako organu merytorycznego w sprawie, zobligowanego z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 156 ust. 4, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przy czym, zgodnie z § 58 ust. 1 w. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje zatem poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu a dodatkowo analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy.

Klauzula jest to osobny od operatu dokument, który stanowi potwierdzenie jego aktualności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/09, niepubl.). Dokumentem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy jest oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie autor operatu szacunkowego potwierdził jego aktualność klauzulą z dnia 17 czerwca 2019 r., załączając do tego dokument Certyfikat zawarcia obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wraz z polisą. Rzeczoznawca jednocześnie wyjaśnił, że w przypadku szacowania na potrzeby art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, stąd ceny i stan nieruchomości pozostają niezmienne. Powyższe czyni zatem zbędnym załączenie do klauzuli analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Zauważyć ponadto należy, ze potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę, nawet po kilku latach od daty jego sporządzenia oznacza, że rzeczoznawca ocenił operat w aspekcie aktualności wszystkich ww. czynników i cech. Ten obowiązek, jak wyżej wykazano, przed wydaniem zaskarżonej decyzji został wykonany. W ocenie Sądu zarówno przedmiotowy operat szacunkowy, jak i wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w toku postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r. są wystarczające dla oceny, czy operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. pobranie opłaty planistycznej uzależnione jest od dwu przesłanek - zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu oraz po jego uchwaleniu. Przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku braku planu lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przed wejściem w życie planu miejscowego, uchwalonego w dniu 25 maja 2015 r., nieruchomość była objęta m.p.z.p. uchwalonym dnia 28 lutego 2011 r., zgodnie z którym nieruchomość stanowiła teren o przeznaczeniu rolniczym (R) i tak była wykorzystywana. Plan miejscowy z 2015 r. dla działki nr [...] ustalił przeznaczenie - tereny obiektów budowlanych, produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - symbol P/U. W tych uwarunkowaniach wycena obejmująca wartość nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p. w 2015 roku musiała uwzględniać zapisy m.p.z.p. uchwalonego dla tego terenu w 2011 roku, a nie jak wywodzi skarżąca, możliwość realizacji inwestycji w oparciu o uzyskaną wcześniej decyzję o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia wyceny wskazać należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 152 ust. 2 cytowanej ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z kolei stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 tej ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomościami podobnymi są natomiast nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

W rozpoznawanej sprawie do wyceny przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu zastosowano podejście porównawcze metodę porównania parami, natomiast do wyceny przed uchwaleniem nowego plany - metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze można zastosować do wyceny nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, będącej przedmiotem wyceny, były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich lat, poprzedzających wycenę, a także, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Metoda porównywania parami polega na określeniu wartości wycenianej nieruchomości o określonych cechach, poprzez jej porównanie kolejno, z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

W przedmiotowym operacie do porównania przyjęto odpowiednio wyselekcjonowane nieruchomości podobne, spośród przeanalizowanych transakcji ich sprzedaży, położone w podobnych lokalizacjach. Rzeczoznawca przedstawił schemat postępowania, jaki zastosował do wyceny wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego planu: (1) określił rynek, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, (2) ustalił rodzaj i liczbę cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku, wraz z określeniem wag cech rynkowych, (3) podał charakterystykę wycenianej nieruchomości z opisem jej cech rynkowych, (4) wybrał do porównań trzy nieruchomości najbardziej podobne pod wzglądem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, (5) utworzył pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównał kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości, (6) wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomości porównywalnymi, (7) określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny skorygowanej o sumę poprawek kwotowych, (8) ostateczne określił wartości nieruchomości jako średnią arytmetyczną z wartości nieruchomości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach.

Rzeczoznawca wyselekcjonował grunty o wiodącym produkcyjno-usługowym przeznaczeniu, uwzględniając parametry powierzchniowe wycenianej nieruchomości, charakter najbliższego otoczenia, potencjał inwestycyjny, dostępność do infrastruktury w tym lokalizacje szczegółową w bliskości trasy S11. Natomiast wycena na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o m.p.z.p. z 2011 roku obejmowała druga dotyczyła gruntów rolnych z terenu gminy D. i gmin sąsiednich, z uwzględnieniem ich powierzchni, klasy bonitacyjnej, lokalizacji.

Sporządzając wycenę rzeczoznawca wyjaśnił, iż dla porównania wartości nieruchomości przed uchwaleniem w 2015 roku nowego m.p.z.p. przyjął nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej, a porównując wybrane cechy charakteryzujące nieruchomość wycenianą z nieruchomościami wybranymi do porównań dokonano analizy oceny z uwzględnieniem wag przyjętych dla każdej z poszczególnych cech, zgodnie z tabelami na stronach 16-17 operatu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Kontrola nie może ograniczać się jedynie do spełniania przez operat warunkowo formalnych, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także, w razie potrzeby, żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1072/15, dostępny jw.). Sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.

Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13, Lex nr 1598202). Taką zaś ocenę zawierają decyzje wydane w niniejszej sprawie, którą Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Sąd podziela ocenę organów administracji, że operat szacunkowy nie zawiera niejasności, jest spójny i kompletny. Ustalenia rzeczoznawcy zostały oparte na wyborze dostatecznej liczby nieruchomości z rynku lokalnego spełniających kryteria nieruchomości podobnych do szacowanej działki, w stosunku do których zostały zastosowane współczynniki korygujące według kryteriów należycie objaśnionych przez rzeczoznawcę. Rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśnił, czy i w jakim zakresie poszczególne cechy nieruchomości miała wpływ na wybór nieruchomości do porównań. Organy administracji wyczerpująco odniosły się do stanowiska zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, w tym do wartości dowodowej przedstawionego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej. Zaznaczyć należy, że zwrócenie się przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet bowiem w przypadku, gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub też gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, organ może po prostu powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej nie istnieje po stronie organu administracji obowiązek wystąpienia o taką opinię w przypadku gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to oczywiście prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (zob. a contrario art. 157 ust. 3 u.g.n.). Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Reasumując, w ocenie Sądu organy zasadnie oparły się na tym dowodzie w zakresie ustalenia, czy i w jakiej wysokości wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości. Z przedmiotowego operatu wynika, że wartość szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu w 2015 roku wynosiła [...] zł, zaś po uchwaleniu tego planu wynosiła [...] zł. Wobec tego obliczenie i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie na kwotę [...]zł, jest prawidłowe, skoro wynikało z niewątpliwych ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości (jej wzrostu w wyniku uchwalenia nowego planu) i zastosowania stawki określonej w § 15 uchwały dnia 25 maja 2015 r. nr VIII/90/15 (15%).

Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby w zaskarżonej decyzji Kolegium zastosowało wadliwą stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, Sąd pragnie wskazać, że zgodnie z art. 6 k.p.a. wyrażającym zasadę praworządności, obowiązkiem organu II instancji było działanie na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dacie rozstrzygania.

Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż w wyniku uchwalenia nowego m.p.z.p. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. W szczególności organy dokonały wszechstronnego zbadania i oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego pod kątem przyjętej w nim metodologii, zgodności z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W tym miejscu podkreślić również należy, że punktem odniesienia dla oceny zaskarżonej decyzji nie może być podnoszona przez skarżącą okoliczność ustalenia niższej opłaty planistycznej dla sąsiedniej nieruchomości. Nie przesądzając, czy taka sytuacja faktycznie wystąpiła, należy podkreślić, że podstawą do ustalenia opłaty planistycznej jest konkretny, zindywidualizowany operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby konkretnej wyceny, jak również i to, że różnica w wycenie na jaką skarżąca wskazuje mogła wynikać chociażby z różnej powierzchni wycenianych nieruchomości.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć na uwadze wiążący charakter wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2018 r. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał, że decyzja ta wydana została z pominięciem wcześniej obowiązującego dla przedmiotowego terenu m.p.z.p. z 2011 roku i w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że wystąpiła tzw. "luka planistyczna", przez co możliwa jest wycena na podstawie wcześniej uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy i potencjalnych możliwości inwestycyjnych wynikających z faktycznych uwarunkowań najbliższego otoczenia. Żadnego wpływu na wynik sprawy nie ma również udział w składzie osobowym, który wydał zaskarżoną decyzję, tej samej osoby, która brała udział w wydaniu decyzji Kolegium z [...] września 2018 r. Taka sytuacja nie jest objęta przepisami rozdziału 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) - "Wyłączenie pracownika oraz organu" (art. 24 – 27).

W opinii Sądu w świetle przytoczonych powyżej przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca nie może skutecznie wywodzić na podstawie decyzji Kolegium z [...] września 2018 r., iż rozpatrując ponownie sprawę organy związane były zawartą w tej decyzji oceną stanu prawnego i faktycznego. Tym samym zrzucone przez stronę skarżącą naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Kończąc Sąd wyjaśnia, mając na uwadze powoływanie się w skardze na wyroki sądów administracyjnych (w tym wyrok wydany w innej sprawie w WSA w Poznaniu), iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że to z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz organ mają, w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3166/17, Lex. Nr 2761923).

Ponadto Sąd wyjaśnia, mając na uwadze zarzut wzbogacenia gminy kosztem skarżącej, iż Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (OTK-A 2010, nr 2, poz. 9) wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Trybunał podkreślił, że jedynie brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Jak wyżej wykazano, w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.