Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 728/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. - przedstawicielki ustawowej małoletniej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1673/12 w sprawie ze skargi E.H. - przedstawicielki ustawowej małoletniej K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1673/12, oddalił skargę E. H. – przedstawicielki ustawowej małoletniej K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku E. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia 21 maja 2012r. odmawiającą małoletniej K. H. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Organ podał, że przesłanki określone w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą emerytalną, muszą być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie tego przepisu.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes ZUS zaakcentował, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Dlatego w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej.

Prezes ZUS uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej.

Na decyzję Prezesa ZUS z dnia 23 lipca 2012 r., E.H. – przedstawicielka ustawowa małoletniej K. H. – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podając, że jej mąż, który zginął w wypadku samochodowym w dniu 2 października 2011 r., pracował zawodowo i posiadał okresy składkowe przekraczające 5 lat. Przyznała również, iż mąż był uzależniony od alkoholu i z tego powodu przebywał w szpitalu. Były okresy, w których nie był w stanie pracować, a skarżąca nie mogła na niego wpłynąć, aby podjął leczenie. Powyższe okoliczności były źródłem jej trudności życiowych i finansowych.

Ponadto skarżąca wskazała, iż posiadane środki nie zabezpieczają podstawowych potrzeb jej rodziny. Od śmierci męża nie radzi sobie finansowo. Jako osoba bezrobotna aktywnie poszukuje pracy, jednakże z uwagi na duże bezrobocie w regionie, nie ma perspektyw na znalezienie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1673/12, oddalając skargę uznał, że Prezes ZUS dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Sąd wskazał, że za okoliczność szczególną, o której mowa w powołanym przepisie należy uznać stan zdrowia ubezpieczonego powodujący całkowitą, bądź też nawet częściową niezdolność do pracy. Tymczasem z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 listopada 2011 r. wynika, iż M. H. nie był długotrwale niezdolny do pracy przed dniem 28 lutego 2007 r., a jego całkowita niezdolność do pracy datuje się od dnia 2 października 2011 r., to jest od dnia jego śmierci.

W ocenie Sądu podnoszona przez skarżącą choroba alkoholowa jej męża nie stanowi okoliczności szczególnej, ponieważ nie jest to niedająca się usunąć przeszkoda, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Przeszkodę tę można przezwyciężyć poprzez podjęcie leczenia odwykowego. Jednak ojciec K. H. nie chciał podjąć leczenia.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można przyjąć, by przerwy w ubezpieczeniu M. H. w okresach: od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 2 listopada 2004 r. oraz od dnia 1 września 2005 r. do dnia śmierci, to jest do 2 października 2011 r. spowodowane były zaistnieniem szczególnych okoliczności uniemożliwiających mu aktywność zawodową powiązaną z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w aktach niniejszej sprawy nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na inne zdarzenia lub stany, które mogłyby być rozpatrywane w kontekście szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

W ustosunkowaniu się do powołanej w skardze trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącej, Sąd wskazał, iż nie może ona stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, czyli świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym, a nie socjalnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła E. H., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi – przyznanie małoletniej K. H. renty rodzinnej na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), poprzez przyjęcie, że warunki wymienione w tym przepisie musi w pierwszej kolejności spełniać ubezpieczony, w sytuacji gdy o świadczenie ubiega się jedynie członek rodziny pozostały po ubezpieczonym, nie zaś sam ubezpieczony;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest z art. 145 § 1 w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez bezkrytyczne przyjęcie poglądu prawnego organu administracji publicznej, z pominięciem samodzielnej analizy przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie którego organ oparł swój pogląd, co równoznaczne jest z niedokonaniem kontroli decyzji organu pod względem jej zgodności z prawem.

Dodatkowo, na wypadek gdyby Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w powyższej części, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wytknięcie organowi uchybień przepisom tego Kodeksu, które doprowadziły do błędnego ustalenia, że nie zachodziły szczególne okoliczności skutkujące nie spełnieniem przez ubezpieczonego ustawowych warunków do uzyskania świadczenia. Naruszenia dotyczą przepisów:

3) art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w odniesieniu do niezbadania kwestii w jakim stopniu choroba alkoholowa ubezpieczonego obiektywnie uniemożliwiała mu pracę zawodową;

4) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozstrzygania na podstawie jego całokształtu. Organ pominął okoliczność, że ubezpieczony przebywał w szpitalu z uwagi na chorobę alkoholową, co świadczy o zaawansowaniu choroby alkoholowej;

5) art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, poprzez niepoinformowanie strony, że przyczyny z powodu, których ubezpieczony nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne w okresie prowadzenia działalności gospodarczej mogły stanowić szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy o Emeryturach i Rentach, w sytuacji gdy obiektywna niemożność ich opłacania, niezależna od woli zobowiązanego mogła stanowić taką okoliczność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym –zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli jednak strona uważa, że ocena postępowania organu, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa, to wskazując jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna wskazać także odpowiedni przepis cytowanej wyżej ustawy, który został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, co w rezultacie spowodowało przeprowadzenie przez Sąd wadliwej kontroli działalności administracji publicznej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został wskazany tego rodzaju przepis, a zatem w istocie nie wskazano w niej w sposób właściwy, na czym miało polegać naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołano ogólnie naruszenie "art. 145 § 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 tej ustawy, który stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) oraz wskazano na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia pod warunkiem, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Tej właśnie okoliczności w sprawie dotyczył spór. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi bowiem, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które udaremniły ojcu małoletniej K. H. możliwość uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ze stanowiskiem tym jednak nie można się zgodzić.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie, bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie, bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy otrzymany na zasadach ogólnych.

Z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Wobec tego stwierdzić należy, że przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, lecz jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostało wykazane, aby zachodziły szczególne okoliczności w przerwach w pracy ubezpieczonego i ze stanowiskiem tym wypada się zgodzić. Sąd prawidłowo też stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika nawet pośrednio, aby M. H. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Należy mieć na uwadze, iż okres pozostawania ojca małoletniej poza ubezpieczeniem (chodzi tu o okres dziesięciolecia przypadającego przed datą zgonu), bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jego dziecku. W wymienionym okresie wobec M. H. nie została też orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jego woli. Należy podkreślić, iż powoływanie się przez skarżącą na fakt alkoholizmu męża, przy braku orzeczenia o jego niezdolności do pracy, czy jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących – choćby pośrednio – na pogarszający się stan zdrowia M. H., nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie przez niego wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

Wskazać należy, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Nie można jednak zaprzeczyć, że w istocie jest on jednostką chorobową. Alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek w mniejszym lub większym stopniu przyczynia się świadomie bądź nie, jednak już skutki tej choroby należy traktować jako niezależne od jego woli. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, w którym stwierdzono, iż w konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Podkreślenia wymaga jednak, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wcale, iż skutki alkoholizmu mają być zawsze traktowane w takich kategoriach.

W niniejszej sprawie uznać należy, że konsekwencje choroby alkoholowej M. H. nie spowodowały, że w okresie przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne był on chociażby częściowo niezdolny do pracy. Jak już wspomniano powyżej – w aktach nie ma bowiem dokumentów potwierdzających ten fakt. Stan zdrowia ojca małoletniej K. H. nie ograniczał i nie utrudniał zatem możliwości wypracowania przez niego wymaganego stażu ubezpieczeniowego przed datą zgonu. Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie podejmując leczenia uzależnienia alkoholowego, M. H. dokonał świadomego wyboru dalszej drogi życiowej. Wobec tego uznać należy, że o wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe).

Za Sądem pierwszej instancji zaznaczyć także należy, że jak z akt sprawy wynika, M. H. prowadził działalność gospodarczą w zakresie robót wykończeniowych, zatem nie jest prawdziwe twierdzenie, że stan jego zdrowia stanowił przeszkodę w zatrudnieniu. Zauważyć też należy, że M. H. od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 stycznia 2006 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne, zatem świadomie godził się z powstaniem negatywnych konsekwencji co do przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności określone w art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. To zaś oznacza, ze zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu w zaskarżonym wyroku jest nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie