Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 93/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 121 ust. 2 pkt 5 i art. 122 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po 573/20 w sprawie ze skargi A. Z. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz A. Z. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 10 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po 573/20, w wyniku rozpoznania skargi A. Z. (dalej: skarżąca) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd lub organ) z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że Dyrektor Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego pismem z [...] października 2019 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek złożony w konkursie nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18 w wyniku zakończenia prac Komisji Oceny Projektów uzyskał łącznie 124 punkty, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.

Pismem Zarządu z [...] października 2019 r., skarżąca została poinformowana o pozostawiano bez rozpatrzenia jej protestu, z uwagi na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 24 października 2019 r. nr 1383/2019 w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18 w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej: Działanie 8.2).

Skarga skarżącej na informację Zarządu z [...] października 2019 r. została uwzględniona przez WSA wyrokiem z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 783/19, który orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

WSA uznał, że organ nie wykazał, iż sytuacja alokacji środków zaistniała w konkursie, w którym został złożony projekt skarżącej. Ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w odpowiedzi na skargę nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania. Zatem brak było podstaw do uznania, że zaszła sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa)

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 309/20, oddalił skargę kasacyjną Zarządu od wyroku WSA.

Zarząd, rozpoznając sprawę ponownie, pismem z [...] sierpnia 2020 r., w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poinformował skarżącą o pozostawieniu jej protestu bez rozpatrzenia.

Zarząd wyjaśnił, że zgodnie z uchwałę nr 2606/2020 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18, w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, pozostawia bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach tego konkursu. Wskazano, że alokacja ww. Działaniu 8.2 na lata 2014-2020 wynosi 18.042.710,00 €, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków zawartym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego dla Województwa Wielkopolskiego wynosi 78.021.173,45 zł w sierpniu 2020 r. W ramach Działania przeprowadzono konkursy w 2015 i 2018 r. Podpisano umowy z wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Zakontraktowana wartość projektów wynosi 78.509.811,12 zł a limit kontraktacji 488.637,67 zł.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na informację Zarządu.

W motywach wyroku WSA wskazał, że istota sporu dotyczy tego, czy zaktualizowały się w sprawie przesłanki podjęcia przez instytucję zarządzającą rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

WSA powołał się na uchwałę Zarządu z 20 sierpnia 2020 r. nr 2606/2020 w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu Nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18, w której potwierdzono wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.2. Zarząd wskazał, że podpisane zostały umowy o dofinansowanie obejmujące całą kwotę przewidzianą w niniejszym działaniu (§ 1 ww. uchwały). Z tego powodu pozostawiono bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach ww. konkursu.

Mając na uwadze powyższe, WSA przypomniał, że w wyrokach WSA z 3 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 783/19 i NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 309/20, dokonano wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w szczególności w zakresie rozumienie zwrotu "wyczerpania kwoty alokacji". Zgodnie z którą użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

W wyrokach wskazano także, że z art. 65 ustawy wdrożeniowej wynika, iż procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 ustawy, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co oznacza, że właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione. Jeżeli zatem, w dniu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów została wyczerpana, tj. podpisane zostały umowy o dofinansowanie, obejmujące całą kwotę przewidzianą w działaniu, tak jak to ma miejsce w sprawie, to obowiązkiem organu było pozostawienie bez rozpatrzenie protestu od oceny merytorycznej projektu skarżącej.

W ocenie WSA, przedłożenie przez organ uchwały z 20 sierpnia 2020 r. nr 2606/2020, stanowi dostateczne wykazanie ziszczenia się przesłanki podjęcia przez instytucję zarządzającą rozstrzygnięcia o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia.

W świetle wskazanych rozważań, WSA uznał zarzuty skargi za niezasadne.

WSA odmówił skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego, ponieważ w sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni wskazanych w skardze przepisów.

W efekcie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, WSA orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 ppsa poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu przedstawionych w rozstrzygnięciu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że WSA:

i. nie rozpoznał istoty skargi z uwagi na brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy oraz nie zastosował art. 106 § 3 ppsa, czym uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania na dzień rozstrzygania sprawy przez WSA, tj. 10 listopada 2020 r.;

ii. nie zastosował art. 153 ppsa wbrew jego dyspozycji, tzn. wyraził w wyroku odmienną ocenę prawną niż ocena wyrażona w poprzednim wyroku WSA (III SA/Po 783/19) i wyroku NSA (I GSK 309/20) interpretacji pojęcia wyczerpania alokacji, czyli wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, stanowiącej przesłankę, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej;

iii. nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi.

W szczególności, WSA pominął następujące zarzuty naruszenia:

• art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1; dalej: KPP) oraz w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim sytuacja wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego umożliwia organowi pozostawienie protestu skarżącej bez rozpatrzenia oraz nakazuje sądowi uwzględniającemu skargę jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co stanowi iluzoryczne prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ i ogranicza prawo skarżącej do skutecznego środka prawnego, co doprowadziło do sytuacji, w której WSA nie odniósł się do wskazywanej przez skarżącą iluzoryczności prawa do zaskarżenia decyzji organu oraz ograniczenia prawa skarżącej do skutecznego środka prawnego;

• art. 9 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.; dalej; rozporządzenie 1303/2013) poprzez stwierdzenie przez organ, że w Działaniu doszło do wyczerpania alokacji, chociaż to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego podziału środków przeznaczonych na finansowanie programów pomiędzy poszczególne priorytety, a na gruncie rozporządzenia 1303/2013 może on wnioskować do Komisji Europejskiej o zmianę programów, a tym samym realokację środków pomiędzy osiami operacyjnymi, gdzie w niniejszym stanie faktycznym organ nie podjął takich działań, czym uniemożliwił skarżącej realizację projektu, co doprowadziło do sytuacji, w której WSA pominął ocenę, czy organ prawidłowo podzielił środki przeznaczone na finansowanie poszczególnych programów oraz możliwość realokacji środków celem zapewnienia równego dostępu do pomocy publicznej wnioskodawcom;

• art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 121 ust. 2 pkt 5 oraz art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: ufp) poprzez stwierdzenie, że w Działaniu doszło do wyczerpania alokacji, co organ opiera wyłącznie na fakcie wyczerpania wkładu pochodzącego ze środków unijnych na Działanie w kwocie 18.042.710,00 €, chociaż zgodnie z ustawą o finansach publicznych Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny był finansowany również z budżetu państwa, co potwierdza m.in. załącznik nr 15 do Ustawy budżetowej pn.: "Planowane dochody i wydatki budżetu środków europejskich oraz budżetu państwa w latach 2019-2021 w zakresie perspektywy finansowej 2014-2020 wspólnej polityki rolnej oraz programów realizowanych z udziałem państw członkowskich europejskiego porozumienia o wolnym handlu (EFTA)", co doprowadziło do sytuacji, w której WSA pominął wskazywane przez skarżącą naruszenie przepisów prawa, nie uzasadniając, czy i w jakim zakresie dokonał oceny co do wskazywanego zarzutu;

2) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem:

i. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującym właściwej instytucji dokonywanie dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazującym zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

ii. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wobec błędnego uznania, iż w sprawie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektu w ramach Działania, podczas gdy

i. organ nie przedstawił skarżącej dowodów na wyczerpanie alokacji w Działaniu, do czego jest zobowiązany zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, co finalnie skutkowało nierzetelną i nieprzejrzystą oceną projektu poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście,

a co w konsekwencji

ii. zostało pominięte przez WSA, który uznał, iż przedłożenie przez organ uchwały z 20 sierpnia 2020 r. w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 było wystarczające do wykazania, iż doszło do wyczerpania alokacji w ramach Działania, a także

iii. ze zaktualizowanej z 12 października 2020 r. informacji o wynikach naboru dostępnej na stronie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego pod adresem https://wrpo.wielkopolskie.pl/nabory/296 wynika, że w Konkursie doszło do rozwiązania jednej umowy o dofinansowanie, a cztery projekty wybrane do dofinansowania, zostały wycofane z dalszego etapu procedury udzielania dofinansowania w ramach Konkursu, wobec czego nie można uznać, iż na podstawie samej uchwały, organ w sposób przejrzysty uzasadnił wystąpienie przesłanki uzasadniającej pozostawienie protestu bez rozstrzygnięcia, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 i zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna;

3) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez uznanie przez WSA, iż nie wystąpiły podstawy do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, zmierzającym do ustalenia, czy wykładni art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 41 oraz w zw. z art. 47 KPP należy dokonywać w ten sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniom, takim jak zawartym w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, z których wynika, że w sytuacji, w której na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota na dofinansowanie projektów w ramach działania lub priorytetu, sąd uwzględniający skargę może wyłącznie stwierdzić, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy;

i. skarżąca wskazała przesłanki materialne co do konieczności przedstawienia pytania prejudycjalnego, w szczególności uzasadniając to faktem, iż brak możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, stanowi istotne naruszenie art. 41 KPP i 47 KPP, a zagwarantowana w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej kontrola wojewódzkich sądów administracyjnych staje się w istocie iluzorycznym instrumentem, ponieważ w rzeczywistości nie prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, nie pozwalając wnioskodawcy na skuteczne dochodzenie swoich racji celem uzyskania dofinansowania;

ii. WSA, odmawiając wydania postanowienia w sprawie przedstawienia TSUE pytania prejudycjalnego, nie uzasadnił, na jakiej podstawie dokonał oceny, iż w sprawie nie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni ww. przepisów, w szczególności nie odniósł się do utrwalonej linii orzeczniczej TSUE lub sądów krajowych, która wskazywałaby na zgodność art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej z prawem wspólnotowym ani nie przeprowadził wywodu prawnego, który uzasadniłby brak wątpliwości WSA co do tejże zgodności, co w konsekwencji czyni niemożliwym prześledzenie toku rozumowania WSA w przedmiocie rozpoznania wniosku o przedstawienie pytania prejudycjalnego do TSUE, tym samym czyniąc kontrolę kasacyjną w tym zakresie iluzoryczną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 65 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 47 KPP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten w zakresie, w jakim wskazuje, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 ustawy wdrożeniowej, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, należy intepretować tak, że właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione, podczas gdy

i. taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, iż procedura odwoławcza przewidziana w art. 53-64 ustawy wdrożeniowej jest w rzeczywistości procedurą fikcyjną, gdyż zwalnia organ od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, uwzględniających interes podmiotu, który uruchomił procedurę odwoławczą, by w wyniku udowodnienia racji tego podmiotu, umożliwione było realne uzyskanie dofinansowania, stąd w konsekwencji

ii. przyjęcie takiej wykładni byłoby możliwe wyłącznie przy zastrzeżeniu, iż organ jednocześnie zobowiązany jest do takiego ukształtowania procedury konkursowej, które uwzględniałoby interes podmiotu, który uruchomił procedurę odwoławczą, umożliwiając wykazanie racji stronie postępowania i uzyskania na drodze administracyjnoprawnej dofinansowania w zgodzie z zasadą równości, sprawiedliwości oraz zasadą zaufania do państwa oraz zapewnieniem skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego, a co skutkowało sytuacją, w której skarżąca została pozbawiona prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia protestu wyłącznie z uwagi na wyczerpanie alokacji środków przeznaczonych na konkurs, pomimo, iż uniemożliwiono skarżącej podjęcie realnych działań w celu otrzymania dofinansowania w sytuacji bezprawnego działania organu sprowadzającego się do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, co zostało orzeczone pierwszym wyrokiem WSA stwierdzającym, że ocena projektu została przeprowadzona przez Zarząd w sposób naruszający prawo i co zostało podtrzymane wyrokiem NSA, co wobec ponownego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przez organ z uwagi na wyczerpanie środków w ramach Działania zostało zaskarżone skargą, a którą to WSA bezzasadnie oddalił, podtrzymując błędne ustalenia organu wskazane w rozstrzygnięciu;

2) art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie przez WSA, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaktualizowały się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, podczas gdy:

i. wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, oznacza faktyczne, a nie potencjalne wyczerpanie środków, a w przypadku, gdy organ twierdzi, że zostały wyczerpane środki na dofinansowanie, to obowiązkiem WSA było zbadanie tego faktu, czy podnoszone przez organ okoliczności zostały udowodnione oraz czy w toku postępowania organ kierował się przepisami prawa i systemu oceniania;

ii. kontrola przez sąd administracyjny informacji o pozostawieniu protestu bez rozstrzygnięcia, obejmuje badanie, czy organ przestrzegał zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 takich jak równość, przejrzystość i rzetelność,

iii. działania podjęte przez organ cechują się dowolnością i sprzecznością, z zasadą równego dostępu do pomocy przez niezapewnienie skarżącej faktycznej możliwości merytorycznej oceny projektu, z uwagi na co doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskodawców, gdyż skarżąca bezprawnie została pozbawiona procedury odwoławczej, co było spowodowane uprzednim wadliwym działaniem organu,

a co skutkowało tym, iż wobec niewłaściwego zastosowania ww. przepisów WSA, w ślad za organem, uznając, iż protest należało pozostawić bez rozpoznania, ograniczył przysługujące skarżącej prawo do merytorycznego rozpatrzenia protestu, a więc w rezultacie naruszył również art. 78 Konstytucji, statuujący prawo jednostki do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; w każdym zaś razie: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o wydanie postanowienia w sprawie przedstawienia TSUE pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE zmierzające do ustalenia, czy wykładni art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 41 oraz w zw. z art. 47 KPP należy dokonywać w ten sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniom, takim jak zawartym w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, z których wynika, że w sytuacji, w której na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota na dofinansowanie projektów w ramach działania lub priorytetu, sąd uwzględniający skargę może wyłącznie stwierdzić, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Przystąpienie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że sprawa skarżącej jest rozpoznawana kolejny raz przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 153 ppsa, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).

Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę WSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie w pierwszej skardze z 8 listopada 2019 r. do WSA podnosiła jedynie zarzut naruszenia art. 66 ustawy wdrożeniowej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji doszło z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Tak więc skarżąca nie podnosiła wówczas jakichkolwiek innych zarzutów dotyczących systemu oceny i kontroli projektów regulowanych ustawą o wdrażaniu.

W wyroku z 3 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 783/19, uznając skargę za zasadną, WSA stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku WSA wskazał, że "wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust 2 pkt 1 ustawy. (...) Samo tylko sporządzenie listy rankingowej nie oznacza jeszcze wiążącego rozdysponowania środków przeznaczonych na dofinansowanie. Umieszczenie projektów na liście stanowi jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania i tak zdaniem sądu należy ocenić rozdysponowanie tej kwoty na poszczególne wnioski w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa zatwierdzającej listę projektów do dofinansowania na podstawie wskazanego przepisu, co nie oznacza, że projekty umieszczone na tej liście w istocie będą realizowane i że środki przeznaczone na ich realizację zostały już wyczerpane. W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. Ponadto podmioty, które znalazły się na liście rankingowej mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków".

WSA wskazał także, co jest przydatne do oceny zarzutów obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, że "Ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w odpowiedzi na skargę nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania".

Wskazana ocena, wskutek skargi kasacyjnej złożonej przez organ, została podzielona przez NSA w wyroku z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 309/20.

Organ związany ww. wyrokami WSA i NSA, miał więc wykazać, czy zaszła sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, tj. czy doszło do wyczerpania alokacji środków w konkursie, w którym złożono projekt skarżącej, przez które należy rozumieć zawarcie umów z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA rozpoznając sprawę ponownie, ograniczony własnymi pierwotnymi ustaleniami i wytycznymi, musiał to uczynić w węższym zakresie niż chciałaby tego aktualnie skarżąca formułując szersze zarzuty w kolejnej skardze. To samo dotyczy Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo "węższego" rozpoznania skargi w granicach związania własnymi wytycznymi, WSA uczynił to z uchybieniem przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 ppsa, co celnie zarzuciła skarżąca kasacyjnie. Naruszenie to polega na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także niepełnym zastosowaniu wytycznych z wcześniejszych wyroków.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że podstawę rozważań sądu stanowi ustalony przez organ stan faktyczny, jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej sprawie stan prawny. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracyjne lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonymi zarzutami, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). Ponadto treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie realizuje powyższych wymagań.

Przede wszystkim WSA nie dokonał samodzielnej oceny całokształtu sprawy i nie zastosował art. 106 § 3 ppsa, czym uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania 8.2 na dzień rozpoznania skargi, tj. 10 listopada 2020 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa – sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 ppsa, nie służy zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, weryfikacji jego kompletności oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że taka potrzeba wystąpiła w rozpoznawanej sprawie i była podyktowana wcześniejszymi wyrokami WSA z 3 stycznia 2020 r. i NSA z 16 lipca 2020 r. Tak jak wyżej zaznaczono, WSA wydając pierwszy wyrok nie ograniczył się wówczas tylko do stanu faktycznego sprawy z dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, ale dopuszczał zmianę tego stanu już po wydaniu tego aktu, jako wpływającego na ocenę zbadania przez WSA wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2, skoro stwierdził, że "(...) w odpowiedzi na skargę nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania".

Trafnie skarżąca kasacyjnie zauważa, że z motywów wcześniejszych wyroków zapadłych w sprawie należy wnioskować, że pojęcie "wyczerpania alokacji" należy rozumieć jako sytuację faktyczną, a nie potencjalną. Stanowisko to zostało również zaaprobowane w piśmiennictwie – "Poziom kontraktacji jest zmienny, gdyż umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te, w przypadku nieprawidłowości w projekcie, ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi (zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp). Relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest przy tym zmienna ze względu na zmienność kursu euro (w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji) wobec złotego (w tej walucie wyraża się kwotę przyznanego w umowie dofinansowania). Wszystkie te okoliczności powodują, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Do momentu zamknięcia wdrażania programu może ono bowiem ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro czy rozwiązania umów o dofinasowanie". (p. J. Ostałowski [w:] Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, red. R. Poździk, Warszawa 2016, art. 66; dostępny w LEX).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądami doktryny, znajdującymi potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z uwagi na zmienny charakter alokacji, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę możliwość zmiany stanu faktycznego w toku procedury odwoławczej, tzn. "wziąć pod uwagę fakt, że po wystosowaniu do strony informacji w trybie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, ustał stan wyczerpania alokacji na działanie. Wyrok w sprawie powinien w takim przypadku co do zasady skutkować uchyleniem wymienionej informacji i przekazaniem właściwej instytucji sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej. Zwrócić należy uwagę, że postulowany sposób postępowania sądu odchodzi od podstawowej, wywodzonej z art. 133 ppsa, zasady orzekania przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, a specyfika prowadzonego postępowania nakazuje, w omawianej sytuacji od niej odejść. Specyfika ta wyraża się m.in. w tym, że działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny jest zobligowany do analizy legalności procesu oceny w miejsce organu II instancji (co jest rozwiązaniem wyjątkowym i jako takie powinno być stosowane restrykcyjnie). Jednocześnie instytucja zarządzająca ma możliwość bezpośredniego wpływu na sytuację prawno-faktyczną (poprzez zwiększenie alokacji), co (teoretycznie) może prowadzić do manipulacji ze szkodą dla wnioskodawców. Stosowanie art. 133 ppsa następuje więc w omawianym przypadku w sposób odpowiedni z wyłączeniem wyżej opisanej zasady". (p. ww. wskazany Komentarz J. Ostałowski (w.)).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (pkt 1); sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia (pkt 2).

Z powyższego wynika nie tylko uprawnienie sądu do badania i wyjaśnienia kwestii wyczerpania alokacji, ale wprost obowiązek sądu do zbadania tej kwestii. Skoro bowiem wskazany przepis przyznaje sądowi uprawnienie do wydania orzeczenia o szczególnym charakterze, tj. wyroku z jednej strony uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ale z drugiej strony nieprzekazującego sprawy do ponownego rozpoznania i jednocześnie uzależnia możliwość skorzystania z takiego uprawnienia od wyczerpania alokacji. Zatem przepis ten wręcz nakazuje sądowi badanie ewentualnego wyczerpania alokacji, a na pewno taki obowiązek się aktualizuje w sytuacji, w której organ podnosi (na jakimkolwiek etapie postępowania) zarzut wyczerpania alokacji w ramach danego działania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien był zweryfikować, czy organ wykazał, że w okolicznościach sprawy zaistniała sytuacja wyczerpania alokacji środków. Przy czym ocena ta nie powinna była ograniczać się do warunków zaistniałych na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz faktyczne wyczerpanie środków powinno podlegać weryfikacji przy założeniu zmiennego charakteru alokacji, a co uzasadniało zastosowanie w sprawie przez WSA art. 106 § 3 ppsa.

Oznacza to, że WSA rozpoznając skargę 10 listopada 2020 r. nie mógł poprzestać na okolicznościach przedstawionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] sierpnia 2020 r., sprowadzających się do powołania się na treść uchwały Zarządu z 20 sierpnia 2020 r., z której miałoby wynikać, iż doszło do definitywnego wyczerpania alokacji. Tym bardziej, że uchwała ta nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia popartego stosowanymi dowodami, czyli takimi dokumentami, które wskazywałby wysokość alokacji wraz z ich rozdysponowaniem na poszczególne, już zakontraktowane projekty, tak aby skarżący i ewentualnie sąd mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu. Co więcej, WSA powinien był powziąć takie wątpliwości samodzielnie, skoro – jak wskazuje skarżąca kasacyjnie – już sama treść uchwały, w świetle publicznie dostępnej informacji ze strony przedmiotowego Konkursu (https://wrpo.wielkopolskie.pl/nabory/296), pozwala zauważyć, że ze zaktualizowanej z 12 października 2020 r. informacji o wynikach naboru wynika, że w ramach Konkursu doszło do rozwiązania jednej umowy o dofinansowanie, a cztery projekty wybrane do dofinansowania, zostały wycofane z dalszego etapu procedury udzielania dofinansowania w ramach Konkursu.

Z powyższej dokumentacji, dostępnej publicznie, wynika, że wyliczenie alokacji na dzień wskazany uchwałą z 20 sierpnia 2020 r. uległo zmianie. Tak więc, należy podzielić wniosek skarżącej kasacyjnie, że skoro jedna z umów zawartych w ramach Działania 8.2 uległa rozwiązaniu, to alokacja została zasilona wartością dofinansowania wynikającego z umowy. Skoro bowiem w orzecznictwie sądów przyjmuje się, iż sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie prowadzi do "zaliczenia" wartości dofinansowania na poczet wyliczenia alokacji, to tak samo należy potraktować sytuację, w której dochodzi do rozwiązania takiej umowy z beneficjentem. Jak wskazuje skarżąca kasacyjnie (powołując się na listę publicznie dostępnych umów w ramach Działania 8.2) wartość dofinansowania w rozwiązane umowie wyniosła 1.465.948,00 zł.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, co także powinno być przedmiotem rozważań WSA, że z jej doświadczenia wynika, że obecnie instytucje zarządzające i pośredniczące wnikliwie analizują m.in. przestrzeganie przez beneficjentów zasady konkurencyjności, co prowadzi do ponownego zasilenia alokacji w wyniku nałożonych korekt. Organ i WSA pominął ten aspekt sprawy.

W istocie rzeczy, WSA w zaskarżonym wyroku nie tyle dokonał kontroli wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2 w rozumieniu podpisania umów z beneficjentami, co "dał wiarę" oświadczeniu Zarządu w postaci uchwały z 20 sierpnia 2020 r., która nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia omawianego zagadnienia. Przy czym WSA, na chwilę wyrokowania (10 listopada 2020 r.) pominął całkowicie jakiekolwiek własne działania, które jak zaznaczono w świetle art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, są niezbędne do dokonania weryfikacji faktycznej wartości alokacji.

W rezultacie, WSA wyłącznie powielił ocenę organu, odstępując od samodzielnego zbadania sprawy, pomimo że z okoliczności faktycznych wynikało, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, winno być wyjaśnienie faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania 8.2 na dzień rozstrzygania sprawy przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że w istocie WSA powtórzył rozważania organu zawarte w rozstrzygnięciu i w odpowiedzi na skargę. Tym samym naruszył art. 141 § 4 ppsa poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w tym zakresie, a także nieprawidłowo zaniechał przeprowadzenia dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 § 3 ppsa, a w efekcie naruszył art. 153 ppsa nie realizując własnych wytycznych.

Podkreślić należy, że świetle wyżej poczynionych uwag, WSA powinien zweryfikować, czy na dzień wydania zaskarżonego wyroku z 10 listopada 2020 r., przedstawione w uchwale z 20 sierpnia 2020 r. kwoty finansowania projektów wybranych do wsparcia w Działaniu 8.2, faktycznie wyczerpywały alokację, co powinno wzbudzić wątpliwości choćby ze względu na komunikat organu z 12 października 2020 r. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nie przeprowadził wnikliwej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto WSA pominął omówioną wyżej argumentację skarżącej, jak też nie odniósł się do zarzutu art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, art. 121 ust. 2 pkt 5 i art. 122 ust. 2 ufp, opierając wyczerpanie alokacji w Działaniu wyłącznie na wyczerpaniu wkładu pochodzącego ze środków unijnych na Działanie w kwocie 18.042.710,00 €, chociaż zgodnie z ustawą o finansach publicznych Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny był finansowany również z budżetu państwa. Skarżąca wskazywała w skardze, że potwierdza to m.in. załącznik nr 15 do Ustawy budżetowej pn.: "Planowane dochody i wydatki budżetu środków europejskich oraz budżetu państwa w latach 2019-2021 w zakresie perspektywy finansowej 2014-2020 wspólnej polityki rolnej oraz programów realizowanych z udziałem państw członkowskich europejskiego porozumienia o wolnym handlu (EFTA)". Skarżąca wykazała, że środki europejskie stanowią wyłącznie jedno ze źródeł finansowania programów operacyjnych, a więc do wyczerpania alokacji powinno dojść dopiero po wyczerpaniu środków pochodzących z funduszy unijnych, jak i środków przekazanych na dany program z budżetu państwa. Skarżąca zauważyła, w zaistniałym stanie faktycznym organ doszukiwał się wyczerpania alokacji na Działanie wyłącznie w środkach pochodzących z UE, a z zestawienia przedstawionego przez skarżącą (pkt 68 i n. skargi), każdego roku część dofinansowań pokrywanych było z budżetu państwa, czego organ nie uwzględnił w swoich obliczeniach, a co całkowicie pominął WSA w uzasadnieniu wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy WSA rozważy przywołaną argumentację i okoliczności podnoszone w skardze. Przede wszystkim będzie to wymagało przeanalizowania informacji podanych przez skarżącą kasacyjnie w środkach zaskarżenia i ich skonfrontowania z informacjami podanymi przez organ, a także faktami notoryjnymi związanymi z przebiegiem konkursu, które winny prowadzić do zbadania kwestii wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej skupiających się wykazaniu, że brak możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, stanowi istotne naruszenie pozostałych przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej, gdyż kontrola wojewódzkich sądów administracyjnych staje się w istocie iluzorycznym instrumentem, ponieważ w rzeczywistości nie prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, nie pozwalając wnioskodawcy na skuteczne dochodzenie swoich racji celem uzyskania dofinansowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te w rozpoznawanej sprawie nie są skuteczne. Podyktowane to jest, opisanymi na wstępie uzasadnienia wyroku, uwagami dotyczącymi rozpoznawania niniejszej sprawy w warunkach związania wynikającymi z art. 153 ppsa. WSA nie mógł bowiem rozpoznawać kolejnej skargi skarżącej "na nowo", bez wzięcia pod uwagę wcześniejszych ustaleń. Skarżąca kasacyjnie wcześniej, tj. w pierwszej skardze do WSA takich zarzutów – jak obecnie – w ogóle nie podnosiła, skupiając się wyłącznie na kwestii i pojęciu wyczerpania alokacji.

Powyższe czyni także nieuzasadnionym wniosek skarżącej o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE o treści wskazanej w skardze kasacyjnie. Wynika to z tego, że poruszona w pytaniu prejudycjalnym kwestia nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł o uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (440 zł) składały się: opłata za uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa radcy prawnego (240 zł), który 0brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.