Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 785/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6373 Uprawnienia maklerskie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy maklerów papierów wartościowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: KNF lub Komisja) – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 183, poz. 1538, ze zm.) – po rozpoznaniu wniosku skarżącego R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy maklerów papierów wartościowych na skutek naruszenia przepisów prawa, regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu w okresie zatrudnienia w D. S.A.

Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy skarżący, będąc maklerem papierów wartościowych, nie naruszył przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera w okresie zatrudnienia w D. S.A. (zwanego dalej D. S.A.).

W celu zabezpieczenia interesu publicznego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd zawiesiła uprawnienia skarżącego R. K. do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, do czasu wydania decyzji, jednak na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.

Komisja na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziła, iż skarżący makler działał w dwojaki sposób: telefonował ze służbowego telefonu komórkowego do Biura Zleceń Telefonicznych i Internetowych D. S.A. i podając się za brata T. K. (formalnego pełnomocnika do rachunków A. K.) i wykorzystując wiedzę o treści zleceń złożonych przez klientów D. S.A., składał telefoniczne dyspozycje na rachunki siostry A. K.. Ponadto – jak ustaliła Komisja - skarżący, posiadając wiedzę o treści zleceń klientów D. S.A., telefonował ze służbowego telefonu komórkowego do siostry i przekazywał jej precyzyjne instrukcje, o jakich parametrach zlecenia ma złożyć na rachunki prowadzone przez D. S.A. Jednocześnie dokonując powyższego, makler wprowadzał na rachunki klientów D. S.A. zlecenia, które umożliwiały realizację zleceń złożonych na rachunki siostry A. K. w D. S.A.

Komisja stwierdziła, iż w związku z ujawnieniem jak i wykorzystaniem na rachunku osoby bliskiej - siostry A. K. informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz informacji poufnych, które miało miejsce podczas realizacji transakcji w dniach: [...] czerwca 2005r., [...] lipca 2005r., [...] sierpnia 2005r. oraz [...] listopada 2005r., skarżący (będąc pracownikiem szczególnie nadzorowanym w D. S.A., w związku z dostępem do informacji poufnych) naruszył: art. 28 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. Nr 118, poz. 754 ze. zm.), który to przepis jest odpowiednikiem normy zawartej w art. 126 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Ponadto Komisja uznała, iż skarżący, dokonując w dniu [...] listopada 2005r. sprzedaży akcji spółki W. S.A. z rachunku klienta C. S.A. (dalej C.), bez formalnej dyspozycji klienta, a następnie składając zlecenie kupna na rachunku klienta C. tej samej ilości akcji w/w spółki, naruszył § 37 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie trybu i warunków postępowania domów maklerskich i banków prowadzących działalność maklerską oraz banków prowadzących rachunki papierów wartościowych (Dz. U. Nr 73, poz. 644); [obecnie § 38 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2005r. wyprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych oraz banków powierniczych Dz. U. Nr 2, poz. 8)]. Komisja stwierdziła również naruszenie przez skarżącego regulaminów i innych przepisów wewnętrznych obowiązujących maklera w okresie zatrudnienia w D. S.A., które ściśle wyznaczały zasady postępowania pracowników D. S.A., m.in. w zakresie inwestowania na rachunek własny, przyjmowania przez nich pełnomocnictw oraz przestrzegania przez pracowników D. S.A. zasad zachowania tajemnicy zawodowej oraz ochrony przepływu informacji poufnych w D. S.A.

W konsekwencji stwierdzonych uchybień Komisja Nadzoru Finansowego – działając na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] skreśliła skarżącego z listy maklerów papierów wartościowych.

W dniu [...] października 2007r. do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie w/w decyzji w całości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła, iż w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury mającego istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W szczególności strona wskazała, iż Komisja w toku prowadzonego postępowania administracyjnego naruszyła zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. Skarżący wskazał, iż w dotychczasowej praktyce Komisji Nadzoru Finansowego (a uprzednio Komisji Papierów Wartościowych i Giełd), udostępniano stronie postępowania administracyjnego notatkę wewnętrzną sporządzaną na posiedzenie Komisji, zawierającą ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego (wskazującą m.in., które z przepisów prawa zostały naruszone przez stronę). W opinii skarżącego poprzez udostępnienie przedmiotowej notatki wewnętrznej, organ nadzoru realizował zasadę wyrażoną w art. 10 KPA, umożliwiając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, a także umożliwiając stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Strona wskazała, iż przedmiotowy dokument był udostępniany stronie przed rozprawą, tak, aby miała możliwość ustosunkowania się do w/w dokumentu. Skarżący zarzucił, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego notatka nie została udostępniona stronie pomimo, iż strona złożyła wniosek o wydanie tejże notatki wewnętrznej. W opinii skarżącego Komisja uniemożliwiając stronie wgląd do przedmiotowej notatki wewnętrznej, sporządzonej na posiedzenie Komisji, naruszyła w istotny sposób procedurę administracyjną, a w szczególności w/w zasadę wyrażoną w art. 10 KPA. Ponadto, zdaniem strony – Komisja naruszyła wyżej powołaną zasadę poprzez to, iż w toku postępowania administracyjnego nie poinformowała strony o naruszenie jakich przepisów jest podejrzewana, przez co strona nie miała możliwości ustosunkowania się do zebranego w aktach postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w szczególności przedstawienia dowodów, na okoliczność niedopuszczenia się zaniedbań zarzucanych przez organ. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano również, iż Komisja naruszyła zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. Zdaniem strony, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organ nie wyjaśnił wielu wątpliwości. W szczególności Strona wskazała, że przedmiotem postępowania zostało objętych 591 zleceń złożonych na rachunkach A. K. w 2005 r., w wyniku których w 2005r. A. K. osiągnęła, zgodnie z PIT — 8C, zysk w wysokości [...], natomiast w toku przeprowadzonych czynności Komisja wskazała jedynie na 5 transakcji, w wyniku których A. K. osiągnęła zysk w wysokości [...] brutto, a po odliczeniu od w/w kwoty prowizji maklerskiej zysk w wysokości ok. [...]. Powyższe transakcje dokonane na rachunkach A. K., prowadzonych przez D. S.A., zostały przeprowadzone przy współudziale skarżącego, jako maklera papierów wartościowych zatrudnionego w D. S.A., wprowadzającego do systemu giełdowego Warset zlecenia, złożone przez klientów instytucjonalnych D. S.A. W opinii strony, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, iż powyższe stanowiło naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Ponadto strona wskazała, iż zyski osiągnięte na rachunkach A. K., w wyniku przeprowadzonych transakcji, odbywających się w dniach: [...] czerwca 2005 r., [...] lipca 2005 r., [...] sierpnia 2005 r. oraz [...] listopada 2005r., kształtowały się na poziomie [...] brutto (przed odliczeniem prowizji maklerskiej), co stanowiło około [...], po odliczeniu prowizji maklerskiej. Zdaniem skarżącego, w obliczu zysku osiągniętego na rachunkach A. K. w roku 2005, który zgodnie z PIT C 8 wynosił [...], należy uznać, że przedmiotowe transakcje nie były przeprowadzone z intencją osiągnięcia jakiejkolwiek korzyści majątkowej. Ponadto, zdaniem skarżącego, Komisja na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie miała dostatecznych podstaw do tego, aby uznać, iż wina przypisywana skarżącemu w związku z przeprowadzonymi transakcjami w dniach: [...] czerwca 2005 r., [...] lipca 2005 r., [...] sierpnia 2005r, [...] listopada 2005 r. jest oczywista, co w konsekwencji powoduje, iż zastosowanie przez Komisję najsurowszej kary przewidzianej w art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, należy uznać za przedwczesne. Ponadto, w opinii strony, wbrew treści uzasadnienia decyzji Komisji z dnia [...] września 2007r., istniały okoliczności do zastosowania przez organ łagodniejszej sankcji. Wnosząc o powyższe, skarżący wskazał na okoliczność, iż podczas przesłuchania w Urzędzie Komisji, przyznał się do błędu dokonanego na rachunku klienta C. S.A. w dniu [...] listopada 2005r. i złożył stosowne wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, nie zamierzając ukrywać faktów istotnych dla sprawy. Zdaniem skarżącego ocena dowodów nie może opierać się na pełnej uznaniowości organu administracji prowadzącego postępowanie, lecz powinna być oparta na faktach wykazanych w toku postępowania, a w przypadku zaistnienia wątpliwości, nie mogą być one rozstrzygane na niekorzyść strony. Jednocześnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła zarzuty co do zawartości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego. Strona wskazała na brak nagrań dyspozycji telefonicznych składanych przez klientów D. S.A., z którymi Komisja wiąże wystąpienie nieprawidłowości. Ponadto strona zakwestionowała dowód w postaci dokumentów stanowiących wypełnione przez skarżącego formularze, potwierdzające przyjęcie dyspozycji, składanych przez klientów D. S.A., wskazując, iż Komisja badając koincydencję czasową wynikającą z bilingów połączeń telefonicznych wykonywanych przez skarżącego do siostry A. K. oraz w/w formularzy błędnie założyła, iż dowodzi ona przekazaniu informacji o zleceniach złożonych przez klientów D. S.A. posiadanych przez skarżącego jego siostrze A. K. Strona wskazała, iż praktyką w D. S.A. było wypełnianie formularzy zleceń po sesji giełdowej, przyjmując zasadę, że złożenie zlecenia miało miejsce bezpośrednio przed jego realizacją. Strona wskazała również, iż w toku postępowania administracyjnego Komisja nie dała wiary zeznaniom składanym przez skarżącego, dotyczącym korzystania z jego telefonu służbowego przez inne osoby. Zdaniem strony Komisja oparła się jedynie na zeznaniach świadka - Inspektora Nadzoru D. S.A.- R. B., przesłuchanego w Urzędzie Komisji w dniu [...] stycznia 2007r., który zeznał, iż telefony komórkowe przekazywane są konkretnym pracownikom i tylko oni uprawnieni są do korzystania z przekazanych im telefonów. W ocenie strony skarżącej w/w oświadczenie Inspektora Nadzoru – R. B. nie wyjaśnia nasuwających się wątpliwości, że pomimo istniejącego zakazu, telefon mógł zostać przez kogoś użyty, niekoniecznie za zgodą jego formalnego posiadacza.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2008 r. strona skarżąca podtrzymała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dotychczasowe argumenty i zarzuty. Ponadto skarżący wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przyznał się do dokonania transakcji dotyczącej akcji spółki W. S.A., co - zdaniem strony - powinno zostać potraktowane przez Komisję jako okoliczność łagodząca przy wymierzaniu sankcji administracyjnej. W związku z powyższym strona podczas przedmiotowej rozprawy administracyjnej wniosła o wymierzenie przez Komisję łagodniejszej sankcji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Nadzoru Finansowego - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] - utrzymała w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji ustosunkowując się do zarzutów skarżącego Komisja stwierdziła, iż notatka wewnętrzna, sporządzana na posiedzenie Komisji, nie stanowi części materiału dowodowego postępowania. W związku z czym Komisja nie ma obowiązku włączyć jej do akt postępowania administracyjnego. Notatka wewnętrzna nie służy wyjaśnieniu stanu faktycznego. Nie stanowi ona również formy utrwalenia czynności postępowania, w związku z powyższym nie jest ona dowodem w rozumieniu art. 75 KPA. Notatka wewnętrzna ma status wyłącznie dokumentu pomocniczego w procesie podejmowania decyzji przez Komisję, która jest organem kolegialnym. W tej sytuacji Komisja uznała, że odmowa udostępnienia stronie notatki wewnętrznej, w żaden sposób nie naruszyła zasady wyrażonej w przepisie art. 10 k.p.a. W związku z powyższym, w opinii Komisji, strona miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, w szczególności podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2007 r. oraz w dniu [...] stycznia 2008 r. Komisja za nieuzasadniony uznała zarzut strony, iż w toku postępowania administracyjnego, jak również na samej rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 2007 r., nie poinformowała strony, które przepisy prawa zostały naruszone przez skarżącego. Badając ponownie sprawę, Komisja uznała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż skarżący, będąc maklerem telefonicznie przekazywał siostrze precyzyjne instrukcje, jakiej treści zlecenia ma złożyć na rachunki w D. S.A., wprowadzając jednocześnie do systemu giełdowego Warset zlecenia na rachunki klientów D. S.A., które umożliwiały siostrze realizację złożonych przez nią zleceń, a także sam telefonował do D. S.A. i podszywając się za brata T. K. (formalnego pełnomocnika do rachunków A. K.), składał telefoniczne dyspozycje na rachunki A. K., wykorzystując przy tym wiedzę o treści zleceń złożonych przez klientów D. S.A. W związku z powyższym Komisja wymierzając maklerowi sankcję nie miała wątpliwości, iż jego działania stanowiły nie tylko naruszenie przepisów prawa, ale również regulaminów i innych przepisów wewnętrznych w D. S.A. Analizując ponownie wymiar kary Komisja uznała, iż zobowiązana była działać w oparciu o przesłanki wynikające z celów nadzoru, określonych w art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.), który stanowi, iż celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. W tej sytuacji KNF, mając na względzie sposób i okoliczności działania strony skarżącej, zwłaszcza szczególny z punktu widzenia bezpieczeństwa inwestorów charakter wykonywanego zawodu, stwierdziła konieczność zastosowania najsurowszej sankcji, a więc skreślenie strony z listy maklerów papierów wartościowych. Komisja wskazała, iż umowa o świadczenie usług brokerskich zwierana pomiędzy klientem, a firmą inwestycyjną, jest umową opartą na zaufaniu stron. Jest to umowa zobowiązująca firmę inwestycyjną do działania na rachunek klienta, z którą często wiąże się udzielenie maklerowi papierów wartościowych pełnomocnictwa do składania zleceń lub dokonywania innych czynności prawnych w imieniu klienta. Komisja skreślając skarżącego z listy maklerów papierów wartościowych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - stwierdziła, że waga naruszeń dokonanych przez maklera jest na tyle istotna, że nie może on wykonywać zawodu, który nie tylko powinien dawać rękojmię profesjonalizmu, ale także wzbudzać zaufanie uczestników rynku kapitałowego. Zdaniem Komisji wykonywanie zawodu maklera przez osoby, które dopuściły się tak poważnych naruszeń, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu oraz podważa zaufanie klientów do zawodu maklera papierów wartościowych oraz do podmiotów rynku kapitałowego.

W dniu [...] lutego 2008 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w/w decyzję KNF z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji KNF skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji:

1) naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. – poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności w wyniku: nieudostępnienia stronie notatki wewnętrznej sporządzonej na posiedzenie KNF, a także niepoinformowania skarżącego o naruszenie jakich przepisów jest podejrzewany, co doprowadziło w konsekwencji do uniemożliwienia ustosunkowania się przez skarżącego do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 7 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, tj. przyjęcie pojawiających się w toku postępowania wątpliwości na niekorzyść strony.

W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko - twierdząc, iż zebrany materiał dowodowy nie rozstrzyga wielu wątpliwości, co w konsekwencji powoduje, że wina skarżącego nie została należycie udowodniona. Zdaniem strony Komisja nie uwzględniła podnoszonych przez skarżącego argumentów. Skarżący wskazał, iż na podstawie zebranego materiału KNF nie miała dostatecznych podstaw do tego, aby uznać, że wina strony, jaka jest jej przypisywana w zawiązku z transakcjami odbywającymi się w dniach: [...] czerwca 2005 r., [...] lipca 2005 r., [...] sierpnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] lipca 2005 r., jest oczywista, co w konsekwencji powoduje, że zastosowanie przez Komisję najsurowszej kary przewidzianej w art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi należy uznać za przedwczesne. Ponadto – zdaniem skarżącego – nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż sankcja była usprawiedliwiona z uwagi na brak istotnych okoliczności uzasadniających zastosowanie sankcji łagodniejszej. Skarżący wskazał, iż w toku postępowania przyznał się do błędu, jaki powstał przy realizacji transakcji w dniu [...] listopada 2005 r., a ponadto złożył na tę okoliczność stosowne wyjaśnienia, nie zamierzając ukrywać żadnych faktów istotnych dla sprawy. Pomimo tego Komisja nie dała im wiary, nie wskazując jednocześnie, z jakich powodów. Zdaniem skarżącego organ nadzoru, badając koincydencję czasową wynikającą z bilingów oraz formularzy zleceń wypełnionych przez stronę, błędnie założył, że dowodzi ona przekazaniu informacji posiadanych przez skarżącego jego siostrze A. K. Ponadto – zdaniem skarżącego – organ nie dał wiary zeznaniom składanym przez stronę, dotyczącym korzystania z jego telefonu służbowego przez inne osoby, lecz oparł się jedynie na zeznaniach Inspektora Nadzoru D. S.A. Według skarżącego takie działanie Komisji nie wyjaśnia nasuwających się wątpliwości, że pomimo istnienia zakazu telefon mógł zostać przez kogoś użyty, niekoniecznie za zgodą jego formalnego posiadacza. Skarżący podkreślił także, iż wymienione przez Komisję transakcje nie były przeprowadzone z intencją osiągnięcia na nich jakiejkolwiek korzyści majątkowej.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi - wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także: p.p.s.a.).

W świetle powyższego należy stwierdzić, iż analizowana pod tym kątem skarga R. K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak również poprzedzająca ją decyzja KNF z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy maklerów papierów wartościowych – nie naruszają przepisów prawa.

Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje Komisja nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

W ocenie Sądu Komisja Nadzoru Finansowego nie naruszyła również przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, stanowiącym materialnoprawną podstawę obu rozstrzygnięć organu nadzoru, ustawodawca przewidział możliwość skreślenia przez Komisję maklera z listy maklerów papierów wartościowych na skutek naruszenia w związku z wykonywaniem zawodu przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu.

Powyższe unormowanie należy niewątpliwie do grupy przepisów zawartych w prawie regulującym publiczny obrót papierami wartościowymi, które mają na celu ochronę fundamentalnych zasad, na których oparty jest publiczny obrót – zasady transparencji (przejrzystości) rynku oraz zasady gwarancji uczciwości obrotu i konkurencji na rynku kapitałowym. Zasady te wyznaczają charakter tego obrotu, jako obrotu szczególnego rodzaju. Zasada transparencji rynku stanowi podwalinę publicznego obrotu papierami wartościowymi, bez której nie mógłby on prawidłowo funkcjonować. W myśl tej zasady całość infrastruktury rynku kapitałowego służyć ma równemu i dostępowi do informacji. Zasada ta jest kardynalna z tego powodu, że rynek kapitałowy jest szczególnie wrażliwy na informacje dotyczące instrumentów wartościowych. Treść informacji wpływać może na aktualny i przyszły kurs rynkowy papierów wartościowych. Dlatego też informacja jest jednym z najcenniejszych dóbr na rynku kapitałowym, a postępowanie z informacjami – jednym z najważniejszych aspektów rynku, wymagającym regulacji i nadzoru ze strony organów państwa (vide: Prawo papierów wartościowych, pod red. prof. S. Włodyki, Seria: Prawo Gospodarcze i Handlowe, Tom 4, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 1018 i nast.).

W świetle unormowań ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym jednym z podstawowych zadań Komisji Nadzoru Finansowego, będącej centralnym organem administracji rządowej, jest sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem reguł uczciwego obrotu i konkurencji w zakresie publicznego obrotu oraz nad zapewnieniem powszechnego dostępu do rzetelnych informacji na rynku regulowanym.

W celu zapewnienia przejrzystości rynku publicznego i tym samym zapewnienia inwestorom aktualnego i rzetelnego obrazu emitenta, ustawodawca nałożył nie tylko na spółki publiczne (emitentów), a także na innych uczestników obrotu na rynku regulowanym, w tym m.in. na maklerów papierów wartościowych, jako na osoby posiadające dostęp do informacji poufnych - pewne, ściśle określone obowiązki związane z wszelkimi zdarzeniami mogącymi mieć wpływ na cenę papierów wartościowych.

Zdaniem Sądu przeciwdziałanie ujawnianiu i wykorzystaniu informacji poufnych ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia zapewnienia reguł uczciwego obrotu i konkurencji na rynku kapitałowym. Jedną z podstawowych zasad rynku regulowanego jest zapewnienie wszystkim jego uczestnikom powszechnego, równego dostępu do rzetelnych informacji na tym rynku. Za naganne należy uznać – jak słusznie wskazała Komisja Nadzoru Finansowego - wszelkie praktyki ujawniania bądź wykorzystywania informacji stanowiących tajemnicę zawodową bądź informację poufną. Poza tym, niezakłócone funkcjonowanie rynku instrumentów finansowych w znacznym stopniu zależy od zaufania, jakie wzbudza u inwestorów, stopień zaś zaufania zależy od tego, czy mają oni zagwarantowane równe traktowanie oraz na ile skutecznie będą oni chronieni przed praktykami niewłaściwego ujawniania i wykorzystywania informacji poufnych.

Niewątpliwie istotą przeprowadzonego postępowania administracyjnego było ustalenie, czy w wyniku działań podejmowanych przez skarżącego R. K., w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w D. S.A., doszło do naruszenia przez niego przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler ten był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu.

W ocenie Sądu należy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznać, iż Komisja prawidłowo ustaliła, że skarżący dopuścił się ujawnienia i wykorzystania na rachunku swojej siostry A. K. informacji stanowiących tajemnicę zawodową, będących jednocześnie informacjami poufnymi. Komisja słusznie uznała, iż zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżący makler, wykorzystując wiedzę o zleceniach złożonych przez klientów D. S.A., telefonował do D. S.A. i składał telefoniczne dyspozycje do rachunków siostry A. K., a także przekazywał A. K. informacje o przedmiocie zleceń złożonych przez klientów D. S.A., instruując A. K. jakie dyspozycje ma ona złożyć na rachunkach prowadzonych dla niej przez D. S.A., a następnie realizował duże zlecenia klientów instytucjonalnych, które umożliwiały siostrze zawieranie transakcji, w wyniku których A. K. osiągała korzyści majątkowe.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego należy w tym miejscu zauważyć, iż w świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

Kierując się wspomnianymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego Sąd uznał, że nie można dać wiary wyjaśnieniom strony skarżącej, jakoby całkowicie przypadkowa była zbieżność czasowa wynikająca z bilingów oraz formularzy zleceń wypełnianych przez skarżącego. Zdaniem Sądu należy stwierdzić, iż koincydencja czasowa pomiędzy połączeniami telefonicznymi skarżącego z siostrą A. K., czasem oraz parametrami zleceń składanych przez A. K. w D. S.A., czasem wprowadzania przez skarżącego zleceń na rachunki klientów D. S.A. oraz fakt, iż zlecenia złożone na rachunkach A. K. realizowały się w wyniku zleceń wprowadzonych na rachunki klientów D. S.A. przez skarżącego, jednoznacznie wskazuje, iż działania skarżącego maklera nie były przypadkowe, ale stanowiły świadome wykorzystanie na rachunku osoby bliskiej - siostry A. K., informacji poufnych (informacji o zleceniach klientów D. S.A.), które były jednocześnie informacjami stanowiącymi tajemnicę zawodową.

Nie sposób – zdaniem Sądu – uznać, mając oczywiście na uwadze zarówno wskazane wyżej zasady logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego, jak również brak dowodów przeciwnych, aby kto inny niż skarżący prowadził rozmowy z własnego telefonu służbowego.

Niewątpliwie istotnym elementem dla ustalenia, czy doszło do wykorzystania lub ujawnienia przez maklera R. K., informacji chronionych prawem (informacji o zleceniach klientów D. S.A.), było ustalenie czasu wprowadzania zleceń klientów D. S.A. do systemu [...], czasu złożenia dyspozycji przez klientów D. S.A. oraz parametrów tychże dyspozycji, czasu połączeń telefonicznych wykonywanych przez skarżącego do siostry A. K., czasu składania przez A. K. dyspozycji do rachunków prowadzonych przez D. S.A. oraz parametrów tychże dyspozycji, czasu połączeń telefonicznych wykonywanych do Biura Zleceń Telefonicznych i Internetowych D. S.A. ze służbowego telefonu komórkowego skarżącego przez osobę podającą się za T. K. - pełnomocnika do rachunków oraz parametrów tychże dyspozycji. Powyższe Komisja ustaliła na podstawie danych przekazanych przez D. S.A., tj. zestawienia wyselekcjonowanych zleceń klientów D. S.A. (zawierającego m. in. czas złożenia telefonicznej dyspozycji klienta D. S.A., czas wprowadzenia zlecenia do systemu giełdowego Warset, rodzaj zlecenia, liczbę papieru wartościowego, limit ceny, imię i nazwisko pracownika przyjmującego dyspozycję klienta, imię i nazwisko pracownika wprowadzającego zlecenie do systemu giełdowego Warset) i przekazanych przez D. S.A. dokumentów stanowiących wypełnione przez skarżącego formularze przyjętych przez niego dyspozycji klientów D. S.A. w dniach: [...] listopada 2005 r., [...] sierpnia 2005 r., [...] lipca 2005 r., [...] czerwca 2005 r. Ponadto Komisja w swoich ustaleniach prawidłowo oparła się na przekazanych przez D. S.A. bilingach połączeń telefonicznych wykonanych ze służbowego telefonu komórkowego skarżącego, a także nagraniach dyspozycji telefonicznych składanych w D. Bank S.A. przez skarżącego R. K., podającego się za T. K. oraz nagraniach dyspozycji telefonicznych składanych przez A. K. w D. S.A.

W ocenie Sądu należy ponadto zgodzić się z organem nadzoru, iż wysoce nagannym było zachowanie skarżącego maklera polegające na zatelefonowaniu do D. S.A. i świadomym ukryciu swojej tożsamości, poprzez podanie się za brata – T. K. i złożenie na rachunku siostry A. K., zlecenia sprzedaży 13.000 sztuk akcji spółki W. S.A. Według Sądu Komisja słusznie uznała, że przyznanie się do tego przez maklera nie zmienia faktu, że wobec popełnionych naruszeń nie daje on rękojmi, należytego wykonywania zawodu w przyszłości.

Ponadto uznać należy, że Komisja, powołując się na materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo nie dała wiary zeznaniom maklera w kwestii przyczyn podjęcia przez niego nieuprawnionych działań w dniu [...] listopada 2005 r., na rachunku klienta C. S.A. Komisja w sposób wszechstronny uzasadniła, dlaczego uznała, iż wyjaśnienia maklera budzą wątpliwości z uwagi na fakt braku nagrania zlecenia klienta. Komisja opierając się nie tylko na unormowaniach prawnych, ale również na swoim doświadczeniu uznała, iż nieuprawniona transakcja sprzedaży akcji z rachunku klienta C. przez skarżącego, bez formalnej dyspozycji klienta, była dokonana przez maklera świadomie, w celu umożliwienia sprzedaży z rachunku siostry dość znacznego pakietu akcji spółki W. S.A. (13.000 sztuk). Warto wskazać, iż ustalenia Komisji znalazły dodatkowo potwierdzenie w przekazanym przez D. S.A. raporcie wewnętrznym D. S.A. z dnia 20 kwietnia 2006 r. dotyczącym dokumentacji działań wykonywanych nieprawidłowo przez skarżącego maklera.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zgodzić się z organem, że w związku z ujawnieniem jak i wykorzystaniem na rachunku osoby bliskiej - siostry A. K. informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz informacji poufnych, które miało miejsce podczas realizacji w/w transakcji, skarżący (będąc pracownikiem szczególnie nadzorowanym w D. S.A., w związku z dostępem do informacji poufnych) naruszył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, których odpowiednikiem jest norma zawarta w art. 126 obecnie obowiązującej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Ponadto Komisja zasadnie uznała, iż skarżący, dokonując w dniu [...] listopada 2005r. sprzedaży akcji spółki W. S.A. z rachunku klienta C. S.A. bez formalnej dyspozycji klienta, a następnie składając zlecenie kupna na rachunku klienta C. tej samej ilości akcji w/w spółki, naruszył § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie trybu i warunków postępowania domów maklerskich i banków prowadzących działalność maklerską oraz banków prowadzących rachunki papierów wartościowych (obecnie § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2005r. wyprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych oraz banków powierniczych). Ponadto swoim działaniem skarżący dopuścił się również naruszenia - szczegółowo wskazanych przez organ - regulaminów i innych przepisów wewnętrznych obowiązujących maklera w okresie zatrudnienia w D. S.A.

Zdaniem Sądu analizując wymiar kary Komisja Nadzoru Finansowego prawidłowo odwołała się do przesłanek wynikających z celów nadzoru, określonych w art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Organ, mając na względzie sposób i okoliczności działania strony skarżącej, zwłaszcza szczególny z punktu widzenia bezpieczeństwa inwestorów charakter wykonywanego zawodu, prawidłowo uzasadnił konieczność zastosowania najsurowszej sankcji. Komisja skreślając skarżącego go z listy maklerów papierów wartościowych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi prawidłowo wskazała, że waga naruszeń dokonanych przez maklera jest na tyle istotna, że nie może on wykonywać zawodu, który nie tylko powinien dawać rękojmię profesjonalizmu, ale także wzbudzać zaufanie uczestników rynku kapitałowego.

Zdaniem Sądu zgodzić się należy z Komisją, że wykonywanie zawodu maklera przez osoby, które dopuściły się tak poważnych naruszeń, jak skarżący, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu oraz podważa zaufanie klientów do zawodu maklera papierów wartościowych oraz do podmiotów rynku kapitałowego (głównie biur maklerskich). Komisja analizując całokształt materiału dowodowego właściwie uznała również, iż brak jest uzasadnionych podstaw do zastosowania wobec skarżącego maklera łagodniejszej sankcji w postaci zawieszenia mu prawa do wykonywania zawodu.

W związku z powyższym nie sposób uznać, iż organ nadzoru, wymierzając skarżącemu karę w postaci skreślenia z listy maklerów dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego regulujących funkcjonowanie rynku publicznego, w tym w szczególności przepisu art. art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy przyjąć, iż Komisja Nadzoru Finansowego, wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. - nie naruszyła także przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjęła wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Organ nadzoru nie dopuścił się tym samym obrazy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto poprzez pełne – w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. – poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności w wyniku nieudostępnienia skarżącemu notatki wewnętrznej sporządzonej na posiedzenie KNF, a także niewskazania stronie o naruszenie jakich przepisów jest podejrzewana, należy wyraźnie stwierdzić na wstępie, iż w każdej sprawie sąd administracyjny, rozstrzygając skargę, winien indywidualnie zbadać, czy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na ostateczny wynik danej sprawy. Niewątpliwie Sąd może to uczynić na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niemniej, jeżeli zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podnosi strona, to w jej interesie leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie nasunie to zresztą skarżącemu trudności, skoro bowiem twierdzi, że uniemożliwienie mu wypowiedzenia się, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a., doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, to tym bardziej znacznie dłuższy okres, jaki upłynie między datą doręczenia mu decyzji, a datą rozpoznania sprawy przez Sąd, umożliwi mu przygotowanie wypowiedzi wykazującej wadliwość wydanej decyzji. Jeżeli natomiast przed Sądem skarżący nie przedstawi istotnych argumentów dotyczących zebranego w sprawie materiału dowodowego, to znaczy, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (podobnie - na gruncie przepisów ordynacji podatkowej - wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ uchwale składu 7 sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66).

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego ograniczył się wyłącznie do podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie wskazując przy tym w żaden sposób, dlaczego to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Komisja prawidłowo - zdaniem Sądu - stwierdziła, iż notatka wewnętrzna, sporządzana na posiedzenie tego organu, nie stanowi części materiału dowodowego postępowania. W związku z czym Komisja nie ma obowiązku włączyć jej do akt postępowania administracyjnego. Notatka wewnętrzna nie służy wyjaśnieniu stanu faktycznego. Nie stanowi ona również formy utrwalenia czynności postępowania, w związku z powyższym nie jest ona dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. Notatka wewnętrzna ma status wyłącznie dokumentu pomocniczego w procesie podejmowania decyzji przez Komisję, która jest organem kolegialnym. W tej sytuacji Sąd uznał, że odmowa udostępnienia stronie notatki wewnętrznej, w żaden sposób nie naruszyła zasady wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakiegokolwiek istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z powyższym, w opinii Sądu, strona miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, w szczególności podczas rozpraw administracyjnych, jakie były przeprowadzone przez organ w toku postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.