Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 610/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 40
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 14 listopada 2006 r. Starosta Oleski udzielił M. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A", pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanych na terenie zakładu w [...], przy ul. [...], na okres do 31 października 2016 r. Organ wyjaśnił m. in., że z uwagi na treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. nr 283, poz. 2840), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2004 r.", w pozwoleniu nie ujęto emisji z kotła typu Nestro-Lignotherm o mocy cieplnej 0,750 MW, opalanego odpadami poprodukcyjnymi takimi jak drewno, trociny, wióry i ścinki drewna (70%) oraz płyty wiórowe (30%), zaliczanymi do odpadów innych niż niebezpieczne, ponieważ emisja z takiej instalacji nie wymaga pozwolenia. Decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej także: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W toku postępowania, w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r., M. R. wyjaśnił, że pozostałość produkcyjna wykorzystywana przez zakład nie jest odpadem, gdyż zakład nie pozbywa się jej, nie zamierza się pozbyć, lub nie jest do jej pozbycia się zobowiązany, co powoduje, że nie mają zastosowania przepisy o odpadach. Zdaniem strony, Starosta był i jest nadal właściwy do wydania decyzji, z tym, że decyzja musi być zaktualizowana poprzez włączenie do niej pozwolenia na emisję substancji z kotłowni opalanej wiórami z płyt drewnopochodnych.

Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.- obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 listopada 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem na terenie zakładu eksploatowano instalację kwalifikowaną, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe, a to oznacza, że uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda.

W wyniku rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 14 października 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając skargę M. R. na tę decyzję, wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 61/12, uchylił ją oraz poprzedzającą decyzję tegoż organu z dnia 28 lutego 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w obu wydanych przez Kolegium orzeczeniach trafnie wskazano, że w dniu podjęcia ocenianej decyzji z 14 listopada 2006 r. zasadą było to, że pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza udziela starosta, co wynika wprost z art. 378 ust. 1 - obowiązującej w dacie orzekania przez Starostę Oleskiego - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Jednocześnie dokonując oceny argumentacji organu, Sąd stwierdził, że jest ona niewystarczająca dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z odpadami. Sąd podkreślił, iż z brzmienia ustawowej definicji odpadów wynika, że warunkiem zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy przynależności substancji lub przedmiotu do jednej z kategorii określonej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, druga zaś to wykazanie, że posiadacz substancji lub przedmiotu pozbywa się ich, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Kolegium natomiast nie badało sprawy w kontekście zaktualizowania się drugiej ze wskazanych przesłanek, mimo że skarżący zwracał uwagę na brak zamiaru i obowiązku pozbycia się "pozostałości produkcyjnych", kwestionując zastosowanie w jego przypadku przepisów ustawy o odpadach, w tym samej definicji odpadów. Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie omówił również kolejnej zastosowanej podstawy prawnej decyzji, tj. § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573), ograniczając się tylko do przytoczenia treści przepisu i ogólnej uwagi, że w sprawie nie zachodzi przypadek przewidzianego w nim wyłączenia. Sąd zauważył, że skoro skarżący prezentował przeciwne stanowisko, utrzymując, iż spalane w spornym kotle części płyt MDF winny być traktowane na równi z drewnem i poparł takie stanowisko bardzo rozbudowaną argumentacją, z odwołaniem się do regulacji prawa krajowego oraz wspólnotowego, to powinnością organu było zweryfikowanie twierdzeń strony i przedstawienie w tym zakresie rzeczowego oraz przekonującego uzasadnienia, zmierzającego do wyjaśnienia, czy w spornej instalacji wykorzystywano odpady. Wskazał, że od wyjaśnienia, czy chodzi tu o odpady, zależała możliwość zastosowania powołanego przez organ przepisu. Skarżący dowodził ponadto, że używane w zakładzie płyty drewnopodobne, składające się w znaczącym procencie z drewna (pyłu drzewnego) oraz z klejów aldehydowych, które w procesie spalania rozkładają się na dwutlenek węgla i wodę, spełniają definicję biomasy, o jakiej mowa w § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. nr 260, poz. 2181) i w związku z powyższym możliwe jest ich spalanie bez pozwolenia, jednak i ta argumentacja została przez organ całkowicie pominięta, choć, jak wywiódł Sąd - gdyby hipotetycznie założyć jej zasadność - mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium, zdaniem Sądu, dopuściło się także innych uchybień. I tak, z naruszeniem art. 107 K.p.a. organ przemilczał argument skarżącego o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, a także nie odniósł się w sposób dostateczny do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Oleskiego z powodu rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że przesłanka dotycząca podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa, winna stać się przedmiotem bliższej analizy nie tylko z powodu wskazania jej przez skarżącego, któremu należało podać przyczyny nieuwzględnienia jego żądania, ale także z uwagi na wymagającą stanowiska organu problematyczną kwestię związaną z nieujęciem w pozwoleniu z dnia 14 listopada 2006 r. emisji z kotła typu Nestro-Lignotherm.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prowadząc ponownie sprawę, włączyło do akt sprawy, złożone przez pełnomocnik M. R., Sprawozdanie Instytutu Technologii Drewna w Poznaniu nr [...] z dnia 18 października 2012 r., dotyczące badania odpadowych materiałów drzewnych pod kątem zaliczenia ich do biomasy oraz sporządzoną w dniu 22 października 2012 r. przez Zakład Ochrony Środowiska i Chemii Drewna - Pracownia Bioenergii tego Instytutu "Opinię n/t możliwości zaliczenia ocenianego materiału do paliw z biomasy w świetle stosowanych zapisów prawa". Następnie, w piśmie procesowym z 10 sierpnia 2013 r., pełnomocnik strony, powołując się na przedłożoną opinię oraz przepisy obecnie obowiązujące, wywiódł, że płyta wiórowa jest rozdrobnioną formą drewna, tj. biomasą, a zatem "instalacja ją wykorzystująca jest instalacją do spalania drewna". W konsekwencji wniósł o umorzenie postępowania.

SKO, decyzją z 30 sierpnia 2013 r., nr Sprawozdanie Instytutu Technologii Drewna w Poznaniu nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., ponownie stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji z dnia 14 listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie mamy do czynienia ze spalaniem odpadów, które jest formą pozbycia się ww. pozostałości, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że właściciel instalacji nie usuwa ich poza zakład. Zwrócono uwagę, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., kocioł Nestro-Lignotherm, jako instalacja spalająca nie tylko odpady pochodzące z mechanicznej obróbki drewna, lecz także z płyt wiórowych i MDF, wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe, zdaniem Kolegium, znajduje nadto potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga zezwolenia (z pkt 4.1 załącznika nie wynika, aby pozwolenia nie wymagało spalanie płyt MDF). Kolegium nie zgodziło się tym samym z twierdzeniem strony, jakoby spalane w spornym kotle części płyt MDF miały być traktowane na równi z drewnem. Wyłączenie przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie obejmuje instalacji spalających odpady z płyt wiórowych, objętych wnioskiem. Na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu regulacja § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, dotycząca biomasy - z uwagi na wyłączenie zastosowane w § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, iż Starosta wadliwie przyjął, że emisja z kotła typu Nestro-Lignotherm nie wymaga pozwolenia, co spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 181 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.). W konsekwencji spowodowało to, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem uprawnionym do wydania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda. W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiły jednocześnie inne przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., jak również przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. R., zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 220 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia; art. 378 ust. 2a w związku z art. 220 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska; § 5 ust. 7 pkt 2 lit. e oraz § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji; art. 2 pkt 2 lit. iv dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów) oraz przepisów postępowania w tym: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 214 § 3 K.p.a.- poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w związku z pominięciem dowodu z ekspertyzy; art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a.- poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie. Zdaniem skarżącego, w sprawie zastosowanie ma § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r., bowiem w spornym kotle spalane są odpady płyt MDF (płyty wiórowe składające się w 90 % z drewna, wydzielające w procesie spalania dwutlenek węgla i wodę, a pozostałe składniki poniżej poziomu oznaczalności, niezanieczyszczone związkami chlorowcopochodnymi i metalami ciężkimi), będące jednocześnie biomasą w rozumieniu § 5 ust. 7 piet 2 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, o czym świadczy przedłożona opinia Instytutu Technologii Drewna w Poznaniu. Skarżący zwrócił także uwagę na regulację § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r., zgodnie, z którym przepisów rozdziału 3 ("Instalacje spalania i współspalania odpadów") nie stosuje się do spalania drewna, a także - na dyrektywę 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów, która w art. 2 pkt 2 lit. iv wyłącza spod swojego działania instalacje przetwarzające odpady drewna.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia 30 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym omówiło przepisy regulujące postępowanie nieważnościowe oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Dodało nadto, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony z dnia 27 grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonało powtórnej analizy materiału dowodowego, mając na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2012 r. Kolegium podkreśliło, że z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. wynika, iż kocioł Nestro-Lignotherm, jako instalacja spalająca nie tylko odpady pochodzące z mechanicznej obróbki drewna (drewno, trociny, wiórki, ścinki drewna), lecz także z płyt wiórowych i płyt MDF, wymagał sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie za nieuzasadnione Kolegium uznało twierdzenia odwołującego o nieprawidłowej implementacji dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz. U. WE L 332/91 z 28.12.2000 r.) w kontekście wyłączenia zawartego w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. W tym zakresie wyjaśniło, że jednym z aktów implementujących ww. dyrektywę była ustawa o odpadach, której nowelizacja dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 175, poz. 1478) wprowadziła art. 49a, obejmujący wyłączenia określone zapisami tej dyrektywy. Katalog odpadów zawarty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. zaliczał m.in. odpady z przetwórstwa drewna oraz płyt do grupy 03. Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i forniry inne niż wymienione w 03 01 04 stanowią grupę odpadów opatrzonych numerem kodowym 03 01 05. Kolegium zauważyło także, że wyszczególniono tam jedynie płytę wiórową, nie wymieniono natomiast innych produktów płytowych jak: płyty pilśniowe, sklejka, czy płyty MDF. Stąd w opracowaniu "Problemy ze spalaniem odpadów płyt", dołączonym do pisma procesowego strony z dnia 29 czerwca 2012 r., skierowanym do WSA w Opolu, autor zawarł postulat zaliczenia płyt LDF, MDF i HDF do tej samej kategorii odpadów, co płyty wiórowe. Powyższe zaś, w ocenie Kolegium oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji Starosty Oleskiego, brak było podstaw do traktowania płyty MDF na równi z drewnem. Tym samym spalanie w kotle Nestro-Lignotherm odpadów z płyty MDF nie mogło być interpretowane jako równoznaczne ze spalaniem odpadów z mechanicznej obróbki drewna. Skoro więc na terenie zakładu eksploatowano instalację kwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe, to uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda. Kolegium wyjaśniło również, iż z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r., w tym z przepisu § 1 ust. 2, pkt 4. 1 załącznika do ww. rozporządzenia nie wynika, aby spalanie płyt MDF nie wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi także przypadek wyłączenia, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, w tym również przypadek określony pod lit. e, gdzie jako biomasę kwalifikuje się odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcopochodne lub metale ciężkie, oraz drewna pochodzącego z odpadów budowlanych lub rozbiórki. Z tych samych powodów o "nieobjęciu standardami emisyjnymi", o którym mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, nie można wnioskować w oparciu o § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e ww. rozporządzenia. Przepis ten bowiem stanowi, że przepisów rozdziału 3 ("Instalacje spalania i współspalania odpadów") nie stosuje się do drewna, z wyjątkiem drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, oraz drewna pochodzącego z odpadów budowlanych lub z rozbiórki. Dalej powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wywodziło, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów, zatem brak było podstaw do włączenia w poczet materiału dowodowego opinii Instytutu Technologii Drewna z 22 października 2012 r. Dodało, iż przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego (w analizowanej sprawie właściwości rzeczowej), powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreśliło, iż niezależnie od stwierdzonej pierwotnie wady z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium, w omawianej sprawie nie wystąpiły inne przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności. Kolegium nie stwierdziło zarazem, by w analizowanym stanie faktycznym zachodziła któraś z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 K.p.a., uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Od dnia doręczenia stronie decyzji Starosty, tj. od dnia 14 listopada 2006 r., nie upłynęło jeszcze dziesięć lat. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało również, by decyzja ta wywołała skutki prawne mające znamię nieodwracalności, rozumianej jako brak możliwości odwrócenia danego skutku prawnego przez organ administracji publicznej, działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. W ocenie Kolegium, nie do zaakceptowania jest nadto stanowisko strony co do możliwości uwzględnienia w przedmiotowej sprawie późniejszych regulacji prawnych, nieobowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności.

Na powyższą decyzję M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie zarzutu naruszenia praw materialnego wskazał naruszenie:

a) przepisów art. 220 ust. 2 Prawa o ochronie środowiska, § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia oraz § 5 ust. 2 i § 5 ust. 7 pkt 1 i 2 lit. e i § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych spalin z instalacji - poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie art. 2 pkt 2 lit. i dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów;

b) przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów poprzez ich niewłaściwą wykładnię i stosowanie;

c) przepisów art. 378 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska oraz § 2 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - poprzez ich niewłaściwą wykładnię i stosowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie przepisów: art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego; art. 84 K.p.a., art. 107 ust. 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty domagał się uchylenia obu wydanych przez SKO decyzji i umorzenie postępowania, a także obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej.

W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację prezentowaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szczególności podnosił, iż wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., wobec braku zrealizowania przez organ wskazań zawartych w wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 61/12, co do konieczności:

1) ustaleń czy w przedmiotowym stanie faktycznym chodzi o odpady,

2) zbadania stanu faktycznego pod kątem wyłączenia stosowania § 2 ust. 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,

3) ustosunkowania się do przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych dla skarżącego,

4) przeprowadzenia dowodu z nadesłanej opinii Instytutu Technologii Drewna.

W ocenie skarżącego organ nie zastosował się również do obowiązku zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego sprawy, zgodnie z art. 77 § 1 i 3 art. 80 oraz 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a., nie zapoznając się z częścią techniczną wniosku o wydanie decyzji z dnia 14 listopada 2006 r. Powyższe uchybienia winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. Nie godząc się ze stanowiskiem organu skarżący wywodził, iż w sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 220 ust. 2 Prawa o ochronie środowiska, § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji nie wymaga pozwolenia, § 5 ust. 2, § 5 ust. 7 pkt 2 lit. e i § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych spalin z instalacji oraz art. 2 pkt 2 lit. iv dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów. Podkreślił, iż w materiale dowodowym sprawy znajdują się najmniej dwa opracowania techniczne określające poziomy przekroczenia dopuszczalnych substancji do powietrza, tj. wniosek poprzedzający wydanie decyzji z dnia 14 listopada 2006 r. Starosty Oleskiego i badania wykonane przez Instytut Technologii Drewna w Poznaniu w roku 2012 po wykonaniu analizy laboratoryjnej zawartości chemicznej płyt spalanych w zakładzie skarżącego. Przeprowadzone badania potwierdzają, iż w wyniku spalania do powietrza wprowadzane są jedynie woda i dwutlenek węgla, nieprzekraczając norm opisanych w § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. Zdaniem skarżącego, z opinii tej jednoznacznie wynika, że spalane w zakładzie pozostałości płyt meblowych stanowią biomasę, o jakiej mowa w § 5 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia. Są również odpadem drewna o odpowiedniej klasie czystości, a to niezanieczyszczonym impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne i metale ciężkie oraz nie zawierają drewna pochodzącego z odpadów budowlanych lub rozbiórki. Zatem, odpady płyt meblowych spełniają definicję paliwa opisaną w § 5 ust. 6 i 7 pkt 2 lit. e rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. Końcowo skarżący wskazał, iż organ nadal, z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a., nie przeprowadził dowodów na okoliczność zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia 14 listopada 2006 r., co stanowi o braku podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w przedmiotowej sprawie M. R. zwrócił się do Starosty Oleskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu "A" w [...] oraz o rozważenie kwestii wyłączenia kotła typu Nestro - Lignotherm skonstruowanego do spalania odpadów poprodukcyjnych takich jak drewno, trociny, wióry i ścinki drewna – 70 % oraz płyt wiórowych – 30% zaliczonych do odpadów innych niż niebezpieczne, od obowiązku uzyskania pozwolenia. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Starosta Oleski decyzją z dnia 14 listopada 2006 r. udzielił wnioskodawcy zgody na wprowadzania pyłów i gazów do powietrza, jednocześnie stwierdził, iż emisja z kotła Nestro – Lignotherm, w którym spalane będą odpady poprodukcyjne t.j. drewno, trociny, wióry i ścinki drewna – 70 % oraz płyt wiórowych – 30% zaliczonych do odpadów innych niż niebezpieczne, nie wymaga uzyskania pozwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, stwierdzając nieważność decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 listopada 2006 r., wskazało, że spalanie "płyt MDF (płyt wiórowych)" wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powierza, a organem właściwym w tej kwestii był wojewoda, a nie starosta. Powyższe zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Oleskiego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że oceniając granice niniejszej sprawy oraz zakres kognicji sądu dostrzec trzeba, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleskiego udzielającej M. R. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 61/12, którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 października 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 28 lutego 2011 r. Obecnie przedmiotem kontroli Sądu są rozstrzygnięcia wydane na skutek tego wyroku i po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wyrażone w kasacyjnym orzeczeniu sądu wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem wcześniejszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zatem zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Związanie organu tą oceną prawną obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Z kolei, związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie. W konsekwencji nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem oraz winien konsekwentnie reagować w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, gdyż przepis art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Wobec powyższego, Sąd w obecnym składzie rozpatrując ponownie sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 61/12 Sąd dokonując oceny argumentacji organu, stwierdził, że jest ona niewystarczająca dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z odpadami. Sąd podkreślił, iż Kolegium nie badało sprawy w kontekście zaktualizowania się drugiej przesłanki ustawowej definicji odpadów, mimo że skarżący zwracał uwagę na brak zamiaru i obowiązku pozbycia się "pozostałości produkcyjnych", kwestionując zastosowanie w jego przypadku przepisów ustawy o odpadach, w tym samej definicji odpadów. Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie omówił również kolejnej zastosowanej podstawy prawnej decyzji, tj. § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573), ograniczając się tylko do przytoczenia treści przepisu i ogólnej uwagi, że w sprawie nie zachodzi przypadek przewidzianego w nim wyłączenia. Sąd zauważył, że skoro skarżący prezentował przeciwne stanowisko, utrzymując, iż spalane w spornym kotle części płyt MDF winny być traktowane na równi z drewnem i poparł takie stanowisko bardzo rozbudowaną argumentacją, z odwołaniem się do regulacji prawa krajowego oraz wspólnotowego, to powinnością organu było zweryfikowanie twierdzeń strony i przedstawienie w tym zakresie rzeczowego oraz przekonującego uzasadnienia, zmierzającego do wyjaśnienia, czy w spornej instalacji wykorzystywano odpady. Wskazał, że od wyjaśnienia, czy mamy do czynienia z odpadami zależała możliwość zastosowania powołanego przez organ przepisu. Zdaniem Sądu, organ nie odniósł się również do § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. nr 260, poz. 2181), bowiem w sytuacji stwierdzenia, że możliwe jest ich spalanie bez pozwolenia, rozstrzygnięcie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Kolegium, z naruszeniem art. 107 K.p.a. przemilczało argument skarżącego o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, a także nie odniosło się w sposób dostateczny do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Oleskiego z powodu rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd wskazał, że przesłanka dotycząca podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa, winna stać się przedmiotem bliższej analizy nie tylko z powodu wskazania jej przez skarżącego, któremu należało podać przyczyny nieuwzględnienia jego żądania, ale także z uwagi na wymagającą stanowiska organu problematyczną kwestię związaną z nieujęciem w pozwoleniu z dnia 14 listopada 2006 r. emisji z kotła typu Nestro-Lignotherm. Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje, w kontekście obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej postępowaniu nieważnościowemu przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z ww. wyroku, stwierdzić należy, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium dokonało prawidłowej klasyfikacji spalanych spornych odpadów oraz wyraziło trafny pogląd, co do braku możliwości kwalifikacji płyt drewnopochodnych do kategorii odpadów z mechanicznej obróbki drewna czy też biomasy. Ponadto poddało analizie regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i przedstawiło stosowną argumentację. Trzeba przy tym dodać, że na gruncie orzecznictwa wspólnotowego możliwe jest kwalifikowanie materiałów lub surowców pochodzących z procesu wytwarzania lub wydobywania, którego celem nie było zasadniczo ich wyprodukowanie, nie jako pozostałości procesu technologicznego (odpadu) ale jako produktu ubocznego, którego przedsiębiorstwo nie chce usuwać, ale który zamierza, bez uprzedniego przetworzenia, zużytkować lub zbyć na korzystnych dla siebie warunkach. W takim przypadku rzeczy, materiały lub surowce, których ekonomiczna wartość odpowiada wartości towarów, niezależnie od jakiegokolwiek przetworzenia, i które jako takie poddane uregulowaniom znajdującym zastosowanie do tego rodzaju towarów, nie podlegają przepisom dyrektywy, regulującej unieszkodliwianie lub odzyskiwanie odpadów (zob. wyroki TS z dnia 8 września 2005 r., sygn. C-121/03 zam. w ZOTSiS z 2005/8-/I-7569 i z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt C-416/02 zam. w ZOTSiS 2005/8-/I-7487). Trybunał zwrócił zatem uwagę z jednej strony na ekonomiczną wartość tego rodzaju produktów odpowiadającą wartości samych produktów (co w przypadku odpadków i ścinków drewna, płyt wiórowych i pilśniowych nie ma miejsca, gdyż ich wartość musiałaby odpowiadać wartości desek lub płyt używanych w produkcji mebli), ale też z drugiej strony zwrócił uwagę na konieczność poddania ich uregulowaniom znajdującym zastosowanie do tego rodzaju towarów. W polskim systemie prawnym, w wyniku realizacji delegacji ustawowej z przepisu art. 220 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2004 r., które zakwalifikowało instalacje o mocy cieplnej do 10MW opalane m. in. drewnem do przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia. Nie można tu zatem mówić o wadliwej implementacji dyrektywy unijnej, która nie nakazuje traktowania wszelkiego rodzaju odpadów produkcyjnych nadających się do spalania jako produktu ubocznego. Implementacja przepisów obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy dyrektywy do jej przepisów, a w szczególności do przepisu art. 220 Prawa ochrony środowiska i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Za podobną kwalifikacją ścinków wiórowych wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 328/10 – opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W tej mierze – na co trafnie zwracało uwagę Kolegium – skoro rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2004 wprowadza wyjątki od zasady uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, jego przepisy muszą być interpretowane ściśle, z wyłączeniem każdego z rodzajów wykładni rozszerzającej (celowościowej, funkcjonalnej, systemowej) oraz z wyłączeniem jakiejkolwiek analogii. W rozporządzeniu w sposób wyraźny wyłączono tylko instalacje opalane drewnem, a zatem nie ma ono zastosowania do jego pochodnych takich jak płyty wiórowe, płyty MDF czy płyty pilśniowe.

Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2004 r. nie mógł zwolnić spornej instalacji z wymogu uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, gdyż w sposób wyraźny dotyczy on instalacji innych niż wymienione w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi. Tego rodzaju instalacja została wymieniona w ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2004 r., a ponadto przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych (Dz. U. nr 260, poz. 2181) stanowi, że przepisów Rozdziału 2. "Instalacje spalania paliw" nie stosuje się do źródeł, w których produkty spalania są wykorzystywane bezpośrednio w procesach wytwórczych, w tym w szczególności do źródeł w których produkty spalania są wykorzystywane do ogrzewania, suszenia lub innej obróbki przedmiotów lub materiałów. Trafnie Kolegium zwróciło przy tym uwagę na przepis § 5 ust. 7 ww. rozporządzenia, kwalifikujący jako paliwo w formie biomasy odpady drewna, a nie odpady różnego rodzaju płyt wiórowych.

Podobnie nie naruszała dyrektywy unijnej i mieściła się w delegacji ustawowej z art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 ze zm.). W szczególności prawidłowa była konstrukcja przepisu § 2 ust. 1 pkt 40, zbudowanego na zasadzie wskazania jako zasady wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów oraz jako wyjątku zwalniającego od tego obowiązku m. in. instalacji spalających odpady z mechanicznej obróbki drewna. Nie ujęcie w tym przepisie odpadków z przerobu płyt wiórowych i ich pochodnych nie pozwala, jak tego chce strona skarżąca, na zastosowanie analogii tego rodzaju, że pod pojęciem odpadów z mechanicznej przeróbki drewna można by było rozumieć odpadki z płyt wiórowych (nawiasem mówiąc strona nie jest ich producentem) tylko z tego względu, że skład faktyczny tych płyt obejmuje w przeważającej części pochodne drewna. Zgodnie z definicją zawartą w: Wikipedia, wolna encyklopedia, http://pl/wikipedia.org// -"Płyta wiórowa", to materiał konstrukcyjny dla przemysłu meblarskiego i budownictwa wytworzony ze specjalnie przygotowanych wiórów drzewnych, sprasowanych z dodatkiem żywic przy użyciu ciśnienia i wysokiej temperatury w płyty o różnych wymiarach, grubościach, ciężarze objętościowym i parametrach wytrzymałościowych. Występują w zależności od zapotrzebowania jako jedno- i wielowarstwowe (laminat), o podwyższonej wodo-, grzybo- i ognioodporności oraz powierzchniach porowatych lub gładkich, zagęszczonych pyłem drzewnym. Wióry do produkcji wytwarzane są ze zdrowego drewna drobnowymiarowego, odpadowego lub nie nadającego się do przerobu na lite deski. Pochodne płyty wiórowej to: płyty paździerzowe, płyty lniane i konopne, płyty ze zdrewniałych cząstek innych roślin jednorocznych (łodygi bawełny, łuski ryżu), odpadów trzciny cukrowej – bagassy itp. Płyty te wykorzystywane są w przerobie jako surowe, laminowane, obłogowane pod lakier lub fornirowane. Z kolei płyta MDF (ang. medium-density fibreboard) – to "płyta pilśniowa średniej gęstości stanowiąca podstawowy materiał do produkcji mebli i wyrobów stolarskich. Płyty LDF, MDF i HDF są to płyty drewnopochodne nowszej generacji. Produkowane są z włókien drzewnych klejonych w podwyższonej temperaturze i ciśnieniu. Otrzymany materiał ma jednorodny przekrój. Jest twardy, może być wykańczany okleinami naturalnymi (fornir) lub sztucznymi albo tylko pokryty lakierem. Stosowany jest do produkcji paneli podłogowych (HDF), płyt dla przemysłu meblarskiego (MDF), do robót stolarskich (MDF) i jako fronty meblowe (MDF). Oprócz płyt, z masy można wytłaczać elementy do dekoracyjnego wykończenia powierzchni (np. listwy o różnym profilu). LDF (Low Density Fiberboard) – gęstość od 450 do 650 kg/m³; MDF (Medium Density Fiberboard) – gęstość od 650 do 850 kg/m³; HDF (High Density Fiberboard) – gęstość powyżej 850 kg/m³". Definicję płyty pilśniowej zawiera również Nowa Encyklopedia Powszechna, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, październik 2004 r., zgodnie z którą "płyta pilśniowa - to rodzaj drzewnego tworzywa uzyskiwanego przez rozwłóknianie zrębków drewna lub innych surowców roślinnych lignocelulozowych z dodatkiem lub bez dodatku środków hydrofobizujących, klejących i ewentualnie barwiących, a następnie sprasowanie w podwyższonej temperaturze lub sformatowanie bezciśnieniowe. Rozróżnia się p.p. twarde- materiał konstrukcyjny dla meblarstwa i budownictwa, p.p.twarde ulepszone, o większej gęstości (co najmniej 900 kg/m3), b. twarde, impregnowane olejami, odporne, używane w budownictwie, min. jako okładziny ścian, p.p. półtwarde (min. płyty MDF), doskonały materiał konstrukcyjny dla meblarstwa. W wyniku formowania ciśnieniowego uzyskuje się p.p. porowate, miękkie, izolacyjne. Do produkcji p.p. używa się głownie drewna iglastego w postaci odpadów i niskowartościowych surowców drzewnych. Płyta pilśniowa średniej gęstości stanowiąca podstawowy materiał do produkcji mebli i wyrobów stolarskich".

W związku z tym za prawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium, że płyta wiórowa i jej odpady nie mogą być utożsamiane z drewnem i jego odpadami, a instalacja służąca do ich spalania wymagała przeprowadzenia postępowania środowiskowego, w ramach którego wymagany był raport oddziaływania na środowisko. Powyższego nie podważa definicja odpadów, użyta w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jedynie na użytek tej ustawy (przepis Q1 załącznika nr 1).

Bez znaczenia jest w takim stanie rzeczy kwestia sposobu kwalifikacji tego rodzaju odpadów w katalogu odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206). Zauważyć tylko należy, że w pozycji 03 01 05 zostały one wymienione jako odpady.

Bezzasadne w tej mierze są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 84 K.p.a. na skutek braku pogłębionego postępowania dowodowego na okoliczność rzeczywistej skali zanieczyszczeń spalanych w przedmiotowej instalacji odpadów, gdyż postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, a nie zwykłym rozpoznawczym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej co do zasady musi poruszać się jedynie w sferze ustaleń dokonanych w kontrolowanej decyzji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu, chyba że chodzi tu o ustalenia dotyczące tego, czy sporna decyzja w nadanym kształcie dotknięta jest nieważnością. Nowe fakty lub nowe dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i ze względu na niekonkurencyjność różnych trybów postępowań rektyfikacyjnych nie mogą jednocześnie uzasadniać żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub – jak w rozpatrywanej sprawie – nie mogą służyć obronie przed stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Przedstawione opinie mają wyłącznie charakter postulatywny, gdyż o kwalifikacji odpadów decyduje w przedmiotowej sprawie treść unormowań prawnych, a nie opinia mająca charakter opinii prywatnej i nie mająca waloru raportu. Na ocenę ważności decyzji nie ma przy tym wpływu sam sposób późniejszego jej wykonywania, a zatem nie ma znaczenia to, czy w istocie dochodzi do emisji czynników szkodliwych do atmosfery.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, określonym w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w przepisie art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 661/13 – nie publ.; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 831/14 – dostępny w CBOSA). Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365).

Należy przy tym w sposób wyraźny odróżnić przyczynę stwierdzenia nieważności z przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości) od przyczyny z pkt 2 tego przepisu (decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Wprawdzie w pierwszym wypadku u podstaw wydania decyzji przez organ niewłaściwy mogą leżeć nie tylko naruszenia przepisów proceduralnych regulujących kwestię właściwości organów czy wadliwe ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia właściwości organów, ale pierwotną przyczyną nieważności może być także naruszenie przepisów prawa materialnego na skutek ich błędnej wykładni lub na skutek błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanej normy prawnej. W tym drugim przypadku – który miał też miejsce w rozpatrywanej sprawie (nie była sporna norma kompetencyjna z art. 378 Prawa ochrony środowiska, ale przedmiotem kontrowersji była kwalifikacja przedmiotowej instalacji z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych) – należało rozważyć, czy naruszenie przepisów prawa materialnego, które legło u podstaw przypisania kompetencji do wydania decyzji organowi niewłaściwemu, musiało mieć charakter rażący w rozumieniu przepisu art. 156 § 1pkt 2 K.p.a. (do czego jak się zdaje zmierzał skarżący), czy też wystarczające było stwierdzenie każdego rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego o ile wpłynęło ono na wadliwe określenie właściwości organów.

Zdaniem Sądu właściwa jest ta druga koncepcja. Wynika to z wyraźnego wyodrębnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt K.p.a. od pozostałych przesłanek, bez jakiegokolwiek zaznaczenia, że dotyczy ona rażącego naruszenia przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się przy tym jednolicie, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego (por. K. Glibowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 653 i powołane tam orzecznictwo).

Niezrozumiałe jest w takim stanie rzeczy stwierdzenie Kolegium, że decyzja z 2006 r. wydana została także z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z argumentacją, że organ nie "orzekł w przedmiocie rzeczonego pozwolenia". Pozwolenie zostało bowiem wydane, a kwestia jego prawidłowości nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., która a priori powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Prawidłowo w zaskarżonej decyzji ustosunkowano się do kwestii nieodwracalnych skutków, jakie miała - zdaniem skarżącego - wywołać przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na emisję gazów. Wynikiem wydania tej wadliwej decyzji nie jest bowiem emisja gazów i pyłów do powietrza, ale zgodność z prawem tego rodzaju emisji, co będzie przedmiotem decyzji wydanej przez organ rzeczowo właściwy do rozpoznania wniosku. Trzeba też zauważyć, że decyzja ta jest nadal obowiązującą i nie można powiedzieć, że została w całości "skonsumowana" oraz, że nie wywołuje ona stanu istnienia w obiegu prawnym aktu rażąco sprzecznego z prawem.

W takim stanie rzeczy Sąd, działając w oparciu o przepis art. 151P.p.s.a., oddalił skargę.