Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2350/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, 135, 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w punkcie 1 i 2b oraz punkt 1 i 2b decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą organ ten stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], hip. [...], hip. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania ich do [...], jednakże nie stwierdził ich nieważności z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia minęło 10 lat (pkt 1 decyzji), odmówił stwierdzenia ich nieważności w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek o numerach: [...] (pkt 2a decyzji) oraz stwierdził, że kwestionowane decyzje w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] przypadających właścicielom sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach: [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej tej działki stwierdził ich nieważność (pkt 2b decyzji).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zabudowane nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], uregulowane w dawnych ksiąg hipotecznych "Nieruchomość Nr [...]" oraz "Nieruchomość Nr [...]" zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dacie wejścia w życie dekretu stanowiły one własność [...]. Na podstawie art. 1 powołanego dekretu, z dniem 21 listopada 1945 r., z mocy prawa przeszły one na własność Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowych nieruchomości przez [...], brata właściciela. [...] wprowadzony został w posiadanie przedmiotowych nieruchomości postanowieniami Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] maja 1947 r., sygn. akt [...] oraz [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] odmówił ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości [...] przy ul. [...]. Jednocześnie decyzją tą, w następstwie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 1990 r. o zwrot nieruchomości złożonego przez następcę prawnego [...] (zmarłego w 1968 r.), organ odmówił wnioskowanego zwrotu nieruchomości. Jako przyczynę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ powołał przeznaczenie nieruchomości w planie opracowanym przez Biuro Odbudowy [...] w 1948 r. pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej Ministerstwa Kultury i Sztuki, na który to cel zostały one wykorzystane. Podkreślono ponadto, że pierwotnie znajdujące się na gruncie budynki w trakcie działań wojennych zostały zniszczone w 70-75%, a znajdujący się obecnie na tym terenie zespół pałacowy wraz z kamienicą został odbudowany staraniem Ministerstwa Kultury i Sztuki ze środków Skarbu Państwa. W związku z tym, odwołując się do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), organ ocenił, że są one budynkami nowymi, a w dacie składania wniosku dekretowego dawne zabudowania nie istniały. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1993 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odwołując się do postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...], a także planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z 1983 r., Wojewoda wskazywał, że teren, na którym posadowione są obiekty przy ul. [...], znajduje się w centrum reprezentacyjnym [...]. Obszar ten przeznaczony jest zaś na instytucje naukowe i kulturalne, reprezentacyjne obiekty administracji centralnej i hotele wysokiej kategorii. W tym stanie rzeczy, mając również na względzie to, że aktualnie istniejące na gruncie budynki odbudowane zostały ze środków Skarbu Państwa, ocenił, że przyznanie byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności znajdujących się na nim urządzeń i budynków jest bezzasadne. Aktualnie przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład położonych w obrębie [...] działek ewidencyjnych: nr [...] - położonej przy [...], stanowiącej własność [...], nr [...] stanowiących własność komunalną, a zajętych pod drogę (ul. [...]), nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w trwałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nr [...] - położonej przy ul. [...], stanowiącej własność komunalną, a oddanej w użytkowanie wieczyste osób fizycznych, będących właścicielami wykupionych lokali w budynku posadowionym na tej działce. Zbywanie lokali oraz przypisanego do nich udziału w prawie użytkowania wieczystego rozpoczęto w latach 80 ub. wieku.

Na wniosek [...] -następców prawnych [...], wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w następstwie którego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. w punkcie 1 stwierdził, że kontrolowane decyzje Wojewody [...] oraz Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania ich do [...], jednakże nie można stwierdzić ich nieważności z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia minęło 10 lat, w punkcie 2a orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...]; zaś w punkcie 2b stwierdził, że w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu działki ewidencyjnej nr [...] przypadających właścicielom sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej tej działki stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa-Śródmieście, zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] 1993 r. nr [...], obowiązującym w dacie podejmowania przez Wojewodę [...] kontrolowanej decyzji, część przedmiotowej nieruchomości (wchodząca w skład działek nr [...]) położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...], a w część nie był objęta tym planem (wchodząca w skład działek nr [...]), lecz znajdowała się ona w obszarze istniejących już dróg i ulic. Obszar objęty planem stanowił rejon reprezentacyjnych obiektów administracji centralnej, hoteli wysokiej kategorii, usług kultury, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, administracji, usług ponadlokalnych i towarzyszących, usług turystyki, zabudowy mieszkaniowej o charakterze śródmiejskim. Przy tak sformułowanej funkcji pianistycznej, jak też przy uwzględnieniu faktu przekazania w 1948 r. działki nr [...] Ministerstwu Kultury i Sztuki, ocenił on, że ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu tej części nieruchomości na rzecz osób prywatnych nie było możliwe, co oznaczało, że zasadnie w tym zakresie organ wojewódzki odmówił ustanowienia powyższego prawa. Podobnie w jego ocenie nie naruszała prawa odmowa przez organy dekretowe ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowione były drogi (wchodzące obecnie w skład działek nr [...]), ponieważ komunikacja drogowa już z samego założenia powinna być dostępna dla wszystkich uczestników ruchu, a to musi się łączyć z powszechnością i dostępnością nieruchomości drogowej dla całego społeczeństwa. Odmiennie natomiast przedstawiała się sytuacja w odniesieniu do zabudowanej budynkiem wielorodzinnym działki nr [...], bowiem jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową oznacza, że mogła być wykorzystywana zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego także przez dotychczasowych właścicieli, tym samym w tej części kontrolowane decyzje rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu, co prowadzić powinno do stwierdzenia ich nieważności, o ile w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Jako skutki wywołane kontrolowanym rozstrzygnięciem Minister identyfikował zaś zbycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu wraz ze sprzedażą lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Przy czym w zależności od tego, czy zbycie to poprzedzone było decyzją administracyjną, czy też miało miejsce wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej oceniał te skutki jako odwracalne bądź nieodwracalne. Za niemające charakteru nieodwracalnych ocenił skutki wywołane zbyciem udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, które poprzedzone zostało decyzją administracyjną. Z tego względu w tej części stwierdził nieważność kontrolowanych decyzji, zaś w zakresie dotyczącym udziałów w prawie użytkowania wieczystego przypisanych do lokali, których zbycie nastąpiło w trybie umowy cywilnoprawnej, uznał te skutki za nieodwracalne i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa ograniczył się do stwierdzenia, że decyzje w powyższym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa. Z kolei jako przyczynę uznania kontrolowanych decyzji w części dotyczącej skierowania ich do [...] za wydane z naruszeniem prawa wskazał, że nie mogła być ona stroną postępowania dekretowego, gdyż nie przysługują jej i nigdy nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości (była jedynie spadkobiercą [...], któremu również takie prawa nie przysługiwały). To zaś oznacza, że w tym zakresie decyzje obarczone są wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jednakże nie można stwierdzić ich nieważności, ze względu na upływ przewidzianego § 2 art. 156 kpa dziesięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji. Minister jednocześnie uznał, że [...], będąc bratem dawnego właściciela i osobą wprowadzoną w posiadanie nieruchomości, był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, [...], a także właściciele lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] - [...] (w którego miejsce wstąpiła w toku postępowania [...]) oraz [...], wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spadkobiercy przeddekretowego właściciela nieruchomości zarzucali Ministrowi, że wadliwie przyjął możliwość stwierdzenie nieważności decyzji w części w taki sposób, iż nieważna jest jedynie część decyzji polegająca na jej skierowaniu do [...], podczas gdy takiej konstrukcji nie zna prawo postępowania administracyjnego. Nie zgadzali się również z oceną organu nadzoru, że w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych nie mogli oni korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. M. K. podważał stanowisko Ministra, że zbycie lokalu nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. [...] oceniała z kolei decyzję jako krzywdzącą dla właścicieli wykupionych lokali.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. w całości, podtrzymując zawartą w niej argumentację i uznając zarzuty zawarte w złożonych wnioskach za niezasadne.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli [...].

Po rozpatrzeniu złożonych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury (a następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju), mimo stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] września 1993 r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1991 r. obarczone są wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - gdyż skierowane zostały do H.M., która w sprawie nie miała przymiotu strony (co jest okolicznością niesporną) - uznał, że powyższa wadliwość nie odnosi się do całości decyzji dekretowych, ale wyodrębnionych pod względem podmiotowym ich części i w konsekwencji takiej oceny stwierdził, że w tej części powyższe decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić ich nieważności, z uwagi na upływ 10 lat od ich doręczenia (pkt 1 decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r.). Skoro zaś takiej konstrukcji prawnej przepisy procedury administracyjnej nie dopuszczają, to podejmując tej treści rozstrzygnięcie w sprawie, organ nadzoru działał w istocie bez podstawy prawnej, co w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji (a powtórzonej w art. 6 kpa) zasady legalizmu prowadzić musi do wniosku, że podjęta przez niego decyzja, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. obarczone są kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio kpa, co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i to bez względu na to, czy wada ta miała lub mogła mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto w ocenie Sądu I instancji [...], brat byłego właściciela nie miał legitymacji do skutecznego złożenia we własnym imieniu tzw. wniosku dekretowego. Sąd podkreślił, że orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nienależące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszają prawo, czyli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że skoro nabycie przez Państwo własności gruntu dawnych nieruchomości hipotecznych nastąpiło z mocy samego prawa, to wydana [...] września 1993 r. ostateczna decyzja odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom byłego właściciela, wydana w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego nie wywołała i nie mogła wywołać jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych, tym bardziej skutków o charakterze nieodwracalnym. Potwierdzeniem tego jest fakt, że do pierwszych czynności rozporządzających prawami rzeczowymi na nieruchomości dochodziło na wiele lat przed rozpoznaniem wniosku [...] (pierwsze decyzje administracyjne i zawarte w ich wykonaniu umowy cywilnoprawne ustanawiające prawo użytkowania wieczystego na rzecz nabywców lokali mieszkalnych datowane są bowiem na lata 1981-1984). To zaś czyniło bezprzedmiotowym rozważania o konsekwencjach ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tej części gruntów na rzecz osób trzecich i wynikających z tego faktu skutkach dla bytu prawnego badanych decyzji, i to niezależnie od tego, czy ustanowienie tego prawa poprzedzone zostało decyzją administracyjną, czy też następowało wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej. Dokonując zatem takiego rozróżnienia, organ nadzoru naruszył w sposób rażący art. 156 § 2 kpa. Sąd uznał, że stwierdzenie przedstawionych wad prawnych zaskarżonych decyzji czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentów, których zasadnicza część odnosi się do kwestii błędnej oceny legalności kontrolowanych w nadzorze decyzji w aspekcie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu.

Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz spadkobiercy poprzedniego właściciela. Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 989/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu ze względu na skuteczność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz art. 16 ust. 1 i art. 18 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich zgłoszonych w skargach kasacyjnych. W obszernym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny umotywował szczegółowo swoje rozstrzygnięcie. Zalecił, by ponownie rozpatrując skargę, Sąd I instancji uwzględnił przedstawioną w wydanym wyroku ocenę prawną dotyczącą zasadności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ nadzoru utrzymał w mocy pkt 1 i 2b decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., a także stwierdzenia nieważności pkt 1 i 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 989/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W tej sytuacji przypomnieć należy, że art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem zarówno Sąd I instancji, jak i organ administracyjny jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W tej sytuacji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był wziąć pod uwagę fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 989/15 uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stanął na stanowisku, że [...], brat dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, który w trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich otrzymał na mocy wyroków Sądu Grodzkiego prawo zarządu i użytkowania spornej nieruchomości, był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że wcześniejsze wnioski Sądu I instancji o rażącym naruszeniu przez organ nadzoru art. 7 i 80 kpa w związku z brakiem ustalenia legitymacji wnioskodawcy postępowania dekretowego nie są uprawnione.

Ponadto w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że prawidłowo "Sąd I instancji przyjął, że wydane przez organ nadzoru decyzje są dotknięte wadami nieważności w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 oraz 2b". Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, organ nadzoru stwierdzając w pkt 1 zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., utrzymanej w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. wydanie z naruszeniem prawa decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym w części dotyczącej skierowania ich do [...], błędnie przyjął istnienie przesłanki pozytywnej nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, polegającej na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie tego Sądu "Skierowanie decyzji do określonego podmiotu nie jest wobec tego tożsame z doręczeniem decyzji. Skierowanie oznacza uczynienie podmiotu adresatem rozstrzygnięcia, a nie adresatem korespondencji. O wadzie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi przypadek, kiedy decyzja doręczana jest osobie niebędącej stroną. Kwestie doręczenia i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną są od siebie odrębne, tylko druga z nich stanowi przesłankę nieważności. O skierowaniu decyzji do podmiotu można mówić wówczas, gdy decyzja ta określa prawa i obowiązki wskazanego w niej podmiotu. To nie rozdzielnik, określający komu decyzja ma być doręczona, wyznacza krąg stron postępowania, lecz merytoryczne rozstrzygnięcie, w tym wskazanie podmiotu, którego wniosek jest rozstrzygany." Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie [...] nie była stroną postępowania, co w sprawie nie było przedmiotem sporu, ale też decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie wymieniała jej jako strony postępowania. Decyzja ta kształtowała prawa i obowiązki wnioskodawcy i osób uprawnionych do zgłaszania roszczeń w trybie art. 7 dekretu [...]. [...] została jedynie wymieniona jako osoba, której decyzja zostaje doręczona. Ponieważ utożsamienie przez organ nadzoru przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną jedynie z faktem doręczenia decyzji stanowi rażące naruszenie tego przepisu, wobec czego decyzja organu nadzoru w tym zakresie dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności. W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę, Sąd zobowiązany był do stwierdzenia nieważność pkt 1 decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., utrzymanej w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że prawidłowe jest "stanowisko Sądu I instancji dotyczące podstaw do stwierdzania nieważności w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., a w konsekwencji także decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. w zakresie utrzymującym w mocy to rozstrzygnięcie. W odniesieniu do działki nr [...] konstatacja Sądu I instancji jest prawidłowa, że skoro skutki prawnorzeczowe powstały przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, to rażącym naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. jest zastosowanie tego przepisu ze wskazaniem na skutki niewywołane przez decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, wbrew literalnemu jego brzmieniu." Ponadto, jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku, organ nadzoru nie prowadzi postępowania w sprawie co do istoty, lecz bada istnienie przesłanek nieważności i sprowadzenie przesłanki rażącego naruszenia prawa do odmiennej oceny okoliczności faktycznych stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę, Sąd zobowiązany był do stwierdzenia nieważności pkt 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., utrzymanej w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r.

W pozostałym zakresie, obejmującym stanowisko organu nadzoru w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych [...] (pkt 2a), Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu skarg uznał je za niezasadne i w tym zakresie skargi oddalił.

Część działek ewidencyjnych nr [...] stanowią obecnie drogi położone przy ul. [...], stanowiące własność [...]. Natomiast działka nr [...] położona przy [...] stanowi obecnie własność [...]. W czasie wydawania orzeczenia dekretowego leżała ona natomiast w pasie drogowym ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, część nieruchomości ozn. nr hip. [...] położona była w pasie drogowym. Zgodnie z ówczesnym art. 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) budowa, utrzymanie, modernizacja i ochrona dróg publicznych należy do kompetencji Ministra Komunikacji. Tym samym przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu, który w dacie wydania orzeczeń dekretowych stanowił lub przewidziany był w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi i ulice, nie było i nie jest możliwe. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Budowanie i utrzymywanie dróg, w świetle ówcześnie, jak i obecnie obowiązujących przepisów, należy do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi są wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium). Wyłączenie nieruchomości drogowych z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc, poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza możliwość ustanowienia na gruncie zajętym lub przeznaczonym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że prawo użytkowania wieczystego uprawnia użytkownika do korzystania z terenu (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste) z wyłączeniem innych osób, jak też rozporządzania swoim prawem (art. 233 kc). Wykonywanie zatem owego prawa na gruntach zajętych drogami publicznymi, w zgodzie z jego treścią, byłoby nie do pogodzenia z powszechną dostępnością tych dróg.

Przechodząc do wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia przez Sąd skarg w zakresie dotyczącym działki nr [...], na której zlokalizowany jest odbudowany po wojnie Pałac [...], wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy gmina uwzględnić miała złożony w ustawowym terminie wniosek o przyznanie prawa (obecnie) użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie zagospodarowania przestrzennego), a jeżeli chodzi o osoby prawne - gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ul. [...], stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...]. Na znajdującej się w aktach sprawy kopii tego planu uprawniony geodeta naniósł kolorem żółtym granice przedmiotowej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Zgodnie z tym dokumentem przedmiotowa nieruchomość w części (w tym sporny Pałac [...]) położona była w obszarze oznaczonym symbolami [...], czyli w rejonie przeznaczonym na reprezentacyjne obiekty administracji centralnej, hotele wysokiej kategorii, usługi kultury, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, administracji, usług ponad lokalnych i towarzyszących, usług turystyki, zabudowy mieszkaniowej o charakterze śródmiejskim, a w pozostałej części nie była objęta planem, jednakże z rysunku planu wynika, że ta część nieruchomości położona była w obszarze istniejących już dróg i ulic (notatka służbowa uprawnionego geodety z dnia [...] czerwca 2011 r.). Poszczególne funkcje nie były rozgraniczone na tym planie. Jak wynika z akt sprawy, przedwojenne zabudowania znajdujące się na działce nr [...] zostały w czasie działań wojennych poważnie zniszczone w około 70-75% (pismo Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia [...] listopada 1991 r.). Jak wynika z treści "Opisu stanu Pałacu [...], przy ul. [...] w dniu [...].V.1945 r." z dnia [...] maja 1945 r. znajdującego się w aktach sprawy, na dzień zakończenia działań wojennych Pałac był w środku całkowicie spalony, bez dachu , stropów, okien, drzwi, itp. Już w 1945 r. do odbudowy Pałacu przystąpiło ówczesne Ministerstwo Kultury i Sztuki. Odbudowa ta finansowana była w całości ze środków Skarbu Państwa (promesa z dnia [...] stycznia 1848 r., pismo Ministerstwa Odbudowy z dnia [...] kwietnia 1949 r., pismo Ministerstwa Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1948 r., pismo Biura Odbudowy [...] z dnia [...] lipca 1948 r., pismo Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia z grudnia 1990 r.). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z pisma Biura Odbudowy [...] Sekcja Planowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 1948 r. wynika, że "teren położony między ul. [...] w opracowywanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został na użyteczność publiczną. Użytkowanie powyższego terenu przez Ministerstwo Kultury i Sztuki pod budowę centrali ministerstwa nie jest sprzeczne z zamierzeniami opracowywanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego." Z powołanych dokumentów wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy Pałac, w całości i to już od co najmniej 1948 r. wykorzystywana jest jako siedziba Ministerstwa Kultury i Sztuki, obecnie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W całości na tej nieruchomości zrealizowany został, zakładany już od zakończenia działań wojennych, cel publiczny w postaci wykorzystania tego terenu na usytuowanie reprezentacyjnego obiektu administracji centralnej, czyli Ministerstwa. Zrealizowanie jednej z określonych w planie zagospodarowania funkcji oznacza, że dokonana inwestycja zgodna jest z zapisami tego planu. Przeznaczenie zaś terenu pod budowę reprezentacyjnego obiektu administracji centralnej, czyli Ministerstwa jako celu publicznego spowodowało, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Osoba fizyczna nie może realizować celu, jakim jest administracja, która z samej swej istoty realizowana jest przez organy publiczne, a nie osoby prywatne i ukierunkowana jest na zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach, których to potrzeb prywatny właściciel nie może realizować.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie w trwałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i dotyczy wyłącznie władania nieruchomością przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Celem instytucji trwałego zarządu jest umożliwienie jednostkom niemającym osobowości prawnej realizacji zadań, do których wykonywania zostały one utworzone. Podmioty posiadające trwały zarząd, po spełnieniu warunków określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 121), mogą zawierać umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości oddanych im w trwały zarząd (art. 43 ugn). Jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialne jest użytkownikiem wieczystym jakiejś nieruchomości, to co do zasady możliwe jest ustanowienie trwałego zarządu na prawie użytkowania wieczystego. Jednak nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych na gruncie, który jest oddany jednostce organizacyjnej w trwały zarząd. Oznacza to, zdaniem Sądu, że dopóki w obiegu prawnych pozostaje decyzja ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dopóty nie ma prawnej możliwości ustanowienia na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego osób fizycznych.

Prawidłowo zatem organy nadzoru odmówiły w tej części stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji dekretowych.

Na zakończenie, ze względu na podniesiony na rozprawie zarzut istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w związku z niewłaściwą reprezentacją uczestnika postępowania, czyli ówczesnego Ministerstwa Kultury i Sztuki wyjaśnić należy, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje jednak tylko na żądanie tej strony (art. 147 kpa). Ministerstwo jako urząd administracji rządowej kierowane jest przez odpowiedniego ministra. Jest to urząd obsługujący Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oponował przeciwko wnioskowi strony skarżącej. Z § 8 ust. 1 pkt 1 lit g regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Dz. Urz. Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 listopada 2017 r. poz. 75) wynika, że Minister powierzył Dyrektorowi Generalnemu m.in. reprezentowanie Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia urzędu. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie oznacza to tylko tyle, że Dyrektor Generalny mógłby skutecznie reprezentować Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako uczestnika postępowania z tytułu trwałego zarządu mieniem Skarbu Państwa bez konieczności posiadania dodatkowych pełnomocnictw od Ministra. Nie zmienia to faktu, że ministerstwo jako uczestnik postępowania zostało o nim skutecznie powiadomione poprzez kierowanie korespondencji przez organy i sądy administracyjne (w tym i Naczelny Sąd Administracyjny) na adres Ministra. Jak już wyżej wyjaśniono, ewentualne wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje jedynie na żądanie strony, która nie brała bez swej winy udziału w postępowaniu, podniesiony w tym zakresie przez skarżących zarzut nie mógł zatem wywrzeć oczekiwanego skutki.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 989/15. W szczególności organ nadzoru weźmie pod uwagę, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest sprowadzenie przesłanki rażącego naruszenia prawa do kwestii niedostatecznych ustaleń faktycznych, jak uczynił to w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru.

Nadto, ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru weźmie pod uwagę, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania nastąpiła ze względu na ustalenie w postępowaniu dekretowym, że budynki na gruncie wzniesione zostały przez ówczesnego właściciela w miejsce zniszczonych w czasie wojny i są budynkami nowymi. Stan taki oznacza, że doszło do zagospodarowania gruntu przez właściciela, jakim był Skarb Państwa, wobec czego ponowne zagospodarowanie gruntu przez ubiegającego się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie było już możliwe, możliwość zagospodarowania zgodnie planem została bowiem, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, "skonsumowana" przez podmiot publicznoprawny i kolejny podmiot do tego celu nieruchomości wykorzystać nie może. Nadto należy wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 480/15, że wykładni normy zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od systemu prawa, w tym również od przepisu art. 7 ust. 3 dekretu, z którego wynika natomiast, ze przesłanki z art. 7 ust. 2 są warunkami koniecznymi, ale niewystarczającymi do ustanowienia tego prawa w trybie art. 7 ust. 1-3. Należy uwzględnić ogół norm regulujących materialnoprawną instytucję użytkowania wieczystego. Powiązanie dekretu z systemem tych norm ustanawia art. 7 ust. 3 poprzez dyspozycję, według której gmina określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Istota prawa użytkowania wskazuje zaś, że nie jest możliwe ustanowienie tego prawa na rzecz określonego podmiotu, jeśli w stosunku do gruntu jest już ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 233 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Wyraża się w tym bezwzględny charakter prawa użytkowania wieczystego. Bez zakończenia takiego stosunku prawnorzeczowego nie może dojść do ustanowienia nowego prawa o tym samym charakterze (erga omnes), przy czym nie chodzi w tym przypadku o wspólność tego samego prawa użytkowania wieczystego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa (umowy) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2168/11; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2224/12; 7 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2251/13; 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2559/13, a także z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2576/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) w punkcie 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w którym utrzymuje w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w punkcie 1 i 2b oraz stwierdził nieważność pkt 1 i 2b decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], natomiast w punkcie 2 na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.