Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2447/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 249
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej jako ugn.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...], utrzymał w mocy od decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...].11.2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w/w decyzją Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 17 615,00 zł (słownie: siedemnaście tysięcy sześćset piętnaście złotych 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 98 m2, zajętą pod część publicznej drogi gminnej - ul. [...] w [...]. Do jego wypłaty zobowiązał Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...].07.2015 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...] domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzucono oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K., a także uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego w ocenie Wojewody nie budzi zastrzeżeń.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...].06.2013 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].12.2012 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [..].01.1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...] zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 98 m2 w obrębie [..].

W kontrolowanym postępowaniu jest bezsporne, że Pani B. K. była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wniosek ten złożyła w terminie ustawowym.

Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.

Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej jako ugn). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.

Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

W prowadzonym przed Starostą Powiatu [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...].07.2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w [...].

Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...].07.2015 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie miast powiatowych [...], przeznaczonych pod drogi publiczne objętych transakcjami sprzedaży w latach 2013 r. - 2015 r.

Autorka operatu szacunkowego z dnia [...].07.2015 r. Pani W. K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę [...] transakcji (strona 11 operatu) umów kupna- sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne o cenach jednostkowych od 80,00 zł/m2 do 245,48 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie - strefa, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 98 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości 179,74 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 17 615,00 zł według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji przeprowadził w dniu [...].08.2015 r. rozprawę administracyjną, na którą pełnomocnik Pani B. K. nie stawił się, zaś przedstawiciel Prezydenta Miasta [...] oświadczył, że czynniki takie jak uzbrojenie i jakość drogi nie powinny mieć tak znaczącego wpływu na wartość wyceny z uwagi na to że wykonane były w większości na koszt Urzędu Miasta [...] oraz stwierdził że wypowie się ostatecznie w sprawie wysokości odszkodowania po otrzymaniu wezwania w trybie art. 10 k.p.a. Natomiast obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy Pani W. K. podtrzymała swoją opinię, stwierdziła że została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, na podstawie zawartych transakcji na działki przeznaczone pod drogi na określonym przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości uwzględniając w wycenie wszystkie cechy wycenianej nieruchomości.

Pismem z dnia [...].09.2015 r. Prezydent Miasta [...] poinformował organ I instancji, że Gmina [...] jest skłonna zapłacić odszkodowanie za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną w wysokości 143,79 zł/m2, nie zakwestionował jednakże sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Podniesiony w odwołaniu zarzut Prezydenta Miasta [...], iż cechy rynkowe "sąsiedztwo" i "położenie" różnią się od siebie jedynie pozornie ocenić należy jako bezzasadny. Cecha "sąsiedztwo" dotyczy bowiem otoczenia nieruchomości, a nie jej samej, zaś "położenie" (w ramach przyjętego rynku lokalnego) odnosi się bezpośrednio do działki wycenianej. Ponadto należy zauważyć, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, co do wadliwego, zdaniem strony skarżącej doboru w kwestionowanym operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi organ wskazał na przepis § 4 ust. 4 cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. (znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Stosownie do tego uregulowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 137/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 395/13.

Tym samym zarzut wzięcia do porównań wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach i pominięcia innych nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...].07.2015 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

W kontekście omówionych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego organ zauważył, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ugn. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], zarzucając jej :

1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust.6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni 98 m kw. położonej pod drogą publiczną ul. [...] w [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,

2. naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z §4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Rzeczoznawca sporządził w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy dnia [...].07.2015r. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim czasie, dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i poszerzenia dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest już drogą publiczną istniejącą. Z bazy danych wybrał [...] nieruchomości, z których żadna nie jest położona w [...]. Należy zauważyć, że nieruchomości położone w [...] i w [...] (poz. 7, 11 i 13) posiadają najwyższe ceny transakcyjne i jako takie powinny zostać odrzucone przez rzeczoznawcę. Nadto nieruchomość pod poz. 11 położona w [...] oraz pod poz. 12 położona w [...] posiadały powierzchnię kilkanaście razy większą od powierzchni działki wycenianej. Trzeba przyjąć, że rzeczoznawca nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Stosownie do §4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Przez nieruchomości podobne rozumie się takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Twierdzenie, że powierzchnia nieruchomości nie ma wpływu na jej cenę jest chybione i nie poparte żadnymi dowodami w sprawie. Nadto przeczy doświadczeniu życiowemu i zasadom rynkowym. Operat w niniejszym postępowaniu został sporządzony na zlecenie Starosty [...], a jego celem było ustalenie wartości rynkowej gruntu do określenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Błędy w operacie spowodowały znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zawyżyły wysokość określonego w decyzji Starosty [...] należnego odszkodowania.

Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w powoływanym wcześniej rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych.

W przedmiotowym operacie szacunkowym, uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, iż dobór ten był prawidłowy.

Kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy "lokalizacja szczegółowa" przez co rozumie się m.in. dobry dostęp do infrastruktury społecznej komunikacji publicznej, a co absolutnie nie ma znaczenia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości drogowej. Oznacza to, iż sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość naliczonego odszkodowania.

Podniesione przez stronę skarżącą liczne błędy operatu miały wpływ na zawyżenie wysokości wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania naliczonego w decyzji Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, domagając się również rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1).

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej.

Odszkodowanie, o którym mowa w przywołanym przepisie, przysługuje zatem właścicielowi, lub jego następcy prawnemu, który złożył stosowny wniosek w terminie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r., a którego nieruchomość: w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ale nie stanowiła ich własności; nieruchomość ta zajęta została przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod drogę publiczną; nieruchomość ta, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odszkodowanie jest bowiem rekompensatą za odebrane na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego prawa własności. W rozpoznawanej sprawie w/w termin został dochowany, zatem zasadne było wydanie niniejszej decyzji.

Wskazać zatem należy, że w świetle w/w przepisu podstawę obliczenia odszkodowania stanowił stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.

Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Zgodnie z rozporządzeniem określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2).

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4).

Zasadą jest, że do oszacowania nieruchomości przyjmuje się ceny transakcyjne z rynku nieruchomości właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości Dopiero jeśli na rynku tym brak jest transakcji, wartość rynkową wycenianej nieruchomości określa się na podstawie cen nieruchomości uzyskiwanych przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (§ 27). W pierwszej zatem kolejności przedmiotem analiz winien być rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny. Taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia.

W myśl § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Stosownie zaś do ustępu 4 tego przepisu, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z § 36 ust. 5 rozporządzenia wynika zatem, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Istotne jest również zwrócenie uwagi na definicję ustawową pojęcia "stan nieruchomości". Według art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wreszcie zaznaczyć należy, że organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien zaś wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości - podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt, został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...].07.2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K., po analizie którego organy obu instancji uznały, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w [...].

Z operatu tego wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...].07.2015 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie miast powiatowych [...], przeznaczonych pod drogi publiczne objętych transakcjami sprzedaży w latach 2013 r. - 2015 r. Biegły wyjaśnił także, że do określenia wartości przyjął nieruchomości przeznaczone pod drogi, podobne do wycenianej, które były przedmiotem transakcji sprzedaży.

Wskazać należy, że złożony w sprawie operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. A zatem, w ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. W tym względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W konsekwencji także sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. przez NSA w wyrokach z 23.10. 2013 r. sygn. akt II OSK 1201/12 i II OSK 1202/12. Zgodnie z tym stanowiskiem obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny - nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy, które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia. Trzeba także wskazać, że opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z 23. 10. 2007, sygn. akt II SA/Łd 680/07).

Konkludując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Analizując treść operatu, Sąd nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości drogowych występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Zdaniem Sądu operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Główny zarzut dotyczący zawyżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o niższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Wskazać w tym miejscu należy, że subiektywne przekonanie skarżącego o zawyżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Podać należy, że aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. przełamuje dotychczas obowiązującą zasadę wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 k.p.a. wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił zawyżoną wartość nieruchomości, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest - zdaniem Sądu - niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie.

Sąd w składzie orzekającym podziela zatem pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym to rzeczoznawca majątkowy ma kwalifikacje do oceny jaki rynek jest miarodajny do szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. On też dokonuje doboru nieruchomości. Trzeba przy tym wskazać, że przedmiotowy operat stanowiący podstawowy dowód w sprawie spełnia wymogi formalne, zawiera opis wycenianej nieruchomości oraz charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z terenów rynku lokalnego (na terenie miast [...]) trendy zmian cen nieruchomości i charakterystykę rynku nieruchomości w aspekcie cen rynkowych, wskazano cechy porównawcze i przyjęte wagi, które zostały uwzględnione przy doborze nieruchomości podobnych (lokalizacja, jakość drogi, sąsiedztwo, uzbrojenie), opis wybranych nieruchomości do wyceny, przedstawiono także "bazę" [...] nieruchomości, z których dobrano nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa. Nie można się zgodzić zatem się z zarzutem naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich kwestii dotyczących sposobu obliczenia odszkodowania za nieruchomość i zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy prawa, w oparciu o które ustalono odszkodowanie tj. art. 73 ustawy, wymienił i zinterpretował odpowiednie przepisy u.g.n., w tym w szczególności art. 154, 154, a także § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut "naruszenia przepisu wskazanych w skardze przepisów. Niezalenie od powyższego organ II instancji odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących operatu szacunkowego, wskazując, iż został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów Sąd po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym uznał, że skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.