Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1470/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. K., reprezentowanej przez r. pr. E. G., od decyzji Wojewody [...] z [...]czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia, na wniosek T. K., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...], obr. [...] w [...].

Od powyższej decyzji Wojewody[...] T. K. odwołała się do GINB.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania GINB wyjaśnił charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przesłanki jej wydania. W postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Jedną z przesłanek nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Zgodnie z projektem zamiennym w tej sprawie zakres zamian obejmuje zmianę zewnętrznych wymiarów budynku, powierzchni użytkowej, kubatury, powierzchni całkowitej, elewacji budynku, wysokości budynku, zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, dalej: "Pr. bud.") zmiana pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor – [...] - do wniosku z [...] sierpnia 2016 r. o zmianę pozwolenia na budowę zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...]października 2015 r., nr [...], dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] oraz [...], obr. [...] w [...]. Inwestycja położna jest na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] - etap I {Dz. Urz. Woj. [...] z [...] października 2011 r., nr [...], poz.[...]).

W analizowanym przypadku nie doszło więc do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud.

Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i z art. 36a ust. 3 Pr. bud., stwierdzając, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2016 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej wyżej uchwałę Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] - etap I.

Działki inwestycyjne nr ew. [...] położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 7U, tj. na terenie zabudowy usługowej (§ 9 pkt 9 ww. miejscowego planu). Ww. miejscowy plan w § 27 ust. 1 ustala dla terenu oznaczonego symbolem 7U następujące wymogi:

- przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej i usługowo-handlowej komercyjnej (projektowana: zabudowa usługowa);

- wysokość zabudowy - trzy kondygnacje naziemne w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym (w przypadku stosowania dachów płaskich, trzecia kondygnacja wycofana) (projektowane 3 kondygnacje z trzecią kondygnacją wycofaną, zob. Projekt budowlany, IIIA Część opisowa, pkt 2.1. Forma architektoniczna, str. 27, rys. A05, Przekrój A-A, rys. A06, przekrój B-B);

- maksymalna wysokość zabudowy to 14 m (projektowana - 11,56 m, zob. rys. A05, Przekrój A-A);

- maksymalna wysokość elewacji budynku to 9 m licząc od średniego poziomu terenu otaczającego w linii obrysu rzutu budynku do górnej krawędzi gzymsu lub dolnej krawędzi połaci dachowej; w wysokość elewacji nie wlicza się zwieńczeń ścian szczytowych dla budynków o dachach dwuspadowych, ścianek frontowych lukarn o facjatek, portali, ganków i temu podobnych elementów architektonicznych pod warunkiem, że od głównej części elewacji są oddzielone przestrzennie lub innym elementem architektonicznym (balkonem, balustradą, szczątkową połacią dachową) lub szerokość tego elementu nie jest mniejsza niż 1/3 szerokości elewacji, jaką stanowi (projektowana - 7,54 m, zob. rys. A05, Przekrój A-A);

- dachy budynków należy projektować, jako dwuspadowe o równym kącie nachylenia odpowiadających sobie połaci dachowych w zakresie 20° - 40° lub jako płaskie (projektowany: dach płaski, zob. rys. nr A04, Rzut dachu);

- front budynku należy sytuować z kalenicą wzdłuż pasa drogowego (projektowany: front budynku wzdłuż pasa drogowego);

- zalecana kolorystyka elewacji budynków to biały, jasne odcienie beżowego, jasnego żółtego, jasnego pomarańczowego, żółtopomarańczowego (projektowane: elewacje wykończone tynkiem cienkowarstwowym w kolorach białym i jasnym odcieniu beżu oraz płytkami elewacyjnymi ceglanymi w jasnych odcieniach beżu, zob. Projekt budowlany, IMA Część opisowa, pkt 3. Opis układu konstrukcyjnego obiektu, ppkt 3.4. Elewacje, str. 28);

- na elewacji budynku dopuszcza się zastosowanie maksymalnie 3 rodzajów materiałów wykończeniowych i użycie 3 kolorów, przy czym ograniczenie to nie dotyczy drobnych detali architektonicznych (projektowane: elewacje wykończone tynkiem cienkowarstwowym w kolorach białym i jasnym odcieniu beżu oraz płytkami elewacyjnymi ceglanymi w jasnych odcieniach beżu, zob. Projekt budowlany, IIIA Część opisowa, pkt 3. Opis układu konstrukcyjnego obiektu, ppkt 3.4. Elewacje, str. 28);

- zakazuje się stosowania okładzin z tworzyw sztucznych i blach, jako materiałów wykończeniowych elewacji budynków oraz gontów papowych i papy, jako pokrycia dachowego (nie dotyczy dachów płaskich) (projektowane wykończenie elewacji - tynk cienkowarstwowy, zob. Projekt budowlany, IIIA Część opisowa, pkt 3. Opis układu konstrukcyjnego obiektu, ppkt 3.4. Elewacje, str. 28; na dachu płaskim pokrycie z papy, zob. Projekt budowlany, IIIA Część opisowa, pkt 3. Opis układu konstrukcyjnego obiektu, ppkt 4. Rozwiązania materiałowe, str. 30);

- minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 15% powierzchni terenu (projektowana: 56,62 %, zob. Projekt budowlany, IIA Opis, pkt 4. Zestawienie powierzchni, str. 22);

- maksymalna powierzchnia zabudowy - 50% powierzchni terenu (projektowana: 39,60%, zob. Projekt budowlany, IIA Opis, pkt 4. Zestawienie powierzchni, str. 22);

- maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 1,5 (projektowany: 1,16, zob. Projekt budowlany, IIA Opis, pkt 4. Zestawienie powierzchni, str. 22);

Zgodnie z § 27 ust. 3 miejscowego planu w zagospodarowaniu działki należy przewidzieć odpowiednią ilość miejsc postojowych dla samochodów w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny przy uwzględnieniu minimalnych wskaźników parkingowych określonych w § 39 ust. 2. W przypadku, gdy na działce inwestora brak miejsca, dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów publicznych, za zgodą zarządcy drogi.

Stosownie do § 39 ust 2 miejscowego planu ustala się następujące wskaźniki wyposażenia terenów budowlanych o funkcji usługowej w miejsca postojowe dla samochodów: minimum trzy miejsca postojowe na każde rozpoczęte 100m2 powierzchni użytkowej wykorzystywanej pod funkcję handlową lub usługową o charakterze komercyjnym (pkt 1); dla wszystkich innych funkcji usługowych niewymienionych powyżej - minimum jedno miejsce postojowe na każde rozpoczęte 100m2 powierzchni użytkowej wykorzystywanej pod funkcje usługowe (pkt 6).

W projekcie budowlanym zamiennym określono, że "budynek projektowany jest, jako budynek usługowy, z podziałem na usługi komercyjne w parterze oraz usługi o charakterze świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób - zlokalizowanych na wyższych kondygnacjach".

Zgodnie z projektem budowlanym, wymagana liczba miejsc postojowych dla 204,44 m2 powierzchni użytkowej przeznaczonej na usług komercyjne to 9 miejsc postojowych, zaś wymagana liczba miejsc postojowych dla 436,99 m2 powierzchni użytkowej dla usług o charakterze świadczeń usług fizycznych i prawnych na rzecz innych osób = 5 miejsc postojowych. "Łącznie wymagana liczba miejsc postojowych wynosi 14. Zaprojektowano 17 miejsc postojowych, w tym dwa dla osób niepełnosprawnych wzdłuż ulicy [...] w [...] zgodnie z pismem nr [...] Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 02.09.2015 r.".

W analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 36a ust. 3 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek został zaprojektowany w granicy z działką drogową o nr ew. [...], w granicy z działką drogową o nr ew. [...], w granicy z działką nr [...], częściowo w granicy z działką o nr ew. [...] oraz w odległości 23 m od granicy działki o nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. "poprzez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi od strony południowej i zachodniej, jak również zaprojektowanie wyjścia z budowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej. Brak wyjścia z budynku na działkę inwestora bez naruszenia prawa własności skarżącej" GINB wyjaśnił, że § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ustala wymogi dotyczące odległości budynku na działce budowlanej od granicy z działką budowlaną, a działki o nr ew. [...] i [...] są działkami drogowymi. Stąd też w odniesieniu do tych działek nie obowiązują wymogi określone w tym przepisie.

Odnosząc się do usytuowania obiektu w granicy z działką o nr ew. [...], to biorąc pod uwagę wielkość i cechy geometryczne działki o nr ew. [...] (szerokość ok. 2-3 m) wskazać należy, że nie sposób uznać tej nieruchomości za działkę budowlaną, a o takiej działce jest mowa w ww. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Jakkolwiek w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie zawierały definicji legalnej pojęcia "działka budowlana", to aktualnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w § 3 pkt 1a stanowi, że działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Przywołana definicja legalna jest tożsama z definicją działki budowlanej w obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), Biorąc pod uwagę wielkość i cechy geometryczne działki o nr ew. [...] należało uznać, że nie może ona stanowić działki budowlanej i w związku z tym § 12 ust. 1 nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Z tych samych powodów również działka nr [...] (o szerokości ok 5,5 m) w granicy której zaprojektowano budynek usługowy nie może zostać uznana za działkę budowlaną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaprojektowania wejścia do budynku "na działkę niestanowiącą własności inwestora, a stanowiącą własność skarżącej tj. na działkę [...]" GINB wyjaśnił, że z rys. nr A01, Rzut parteru wynika, że dwa fragmenty budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi zostały odsunięte od granicy działki o nr ew. [...] o ok 1 m i ok 4 m. Rację ma skarżąca, że zaprojektowanie wejścia do budynku we fragmencie budynku cofniętym o ok 1 m od granicy działki o nr ew. [...] może stanowić naruszenie jej prawa, bowiem wyjście z tego budynku zostało zaprojektowane wprost na działkę wnioskodawczyni, ale projekt budowlany zamienny przewiduje także drugie wejście do budynku w tym fragmencie budynku, który został cofnięty o ok 4 m od granicy działki o nr ew. [...] tak, że dostęp do budynku jest możliwy również od strony działki drogowej o nr ew. [...]. Świadczy to o braku rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego.

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "poprzez pominięcie ochrony skarżącej tj. właścicielki nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zaskarżonej inwestycji" GINB, powołując się na wskazane orzecznictwo, stwierdził, ze dla rozstrzygnięcia kwestii wpływu zamierzenia inwestycyjnego na wykonywanie prawa własności przez osoby trzecie odwołać należy się do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ochrona z art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Pr. bud., obejmuje bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Pr. bud. ma charakter jedynie przykładowy. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, a ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego o to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Skoro zatem planowana inwestycja nie narusza rażąco przepisów, w tym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., to wskazany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez brak zapewnienia miejsc postojowych na działkach inwestycyjnych organ wyjaśnił, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dla obsługi spornej inwestycji wyznaczył 17 ogólnodostępnych miejsc postojowych w przestrzenni drogi gminnej - ulicy [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Urząd Miasta i Gminy [...]wskazał, że "w pasie drogowym ul. [...] w [...], na odcinku stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...] znajduje się 34 oznakowanych publicznych miejsc parkingowych, z których może korzystać każdy, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych i innych przepisach prawa". Ponadto w piśmie z 2 września 2015 r,, znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] oświadczył "wyrażam zgodę na bilansowanie miejsc drogi gminnej - ulicy [...] w [...]".

Miejsca parkingowe powinny być zasadniczo zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Jednak w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. W orzecznictwie przyjęto, że szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest realizacja obiektu np. w strefie centrum miasta.

W ocenie GINB, w analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, określone w miejscowym planie wymogi dotyczące zapewnienia ilości miejsc parkingowych, wielkość działek inwestycyjnych oraz konieczność zachowania określonych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. odległości miejsc postojowych od budynków nie było możliwości zaprojektowania 14 miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej. Zgodnie z ww. § 27 ust. 3 w przypadku, gdy na działce inwestora brak miejsca, dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów publicznych, za zgodą zarządcy drogi.

Stąd też w niniejszej sprawie zapewnienie miejsc postojowych poza terenem inwestycji na parkingu ogólnodostępnym nie narusza w sposób rażący § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zgodnie z § 23 ust. 1 tego rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że śmietnik został zaprojektowany w odległości 11,5 m od granicy działki o nr ew. [...], 3 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 10 m od projektowanego obiektu i nie wynika, aby w odległości 10 m od projektowanego śmietnika znajdowały się okna i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt łudzi. Tym samym wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej śmietnika nie zaprojektowano w ostrej granicy z działką o nr ew. [...].

Nie został więc rażąco naruszony przywołany wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Pr. bud.

Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. M. B.stwierdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag.

GINB nie dopatrzył się również naruszenia art. 8, 77 § 1, 80 w zw. z art. 7 k.p.a. skutkującego uchyleniem decyzji Wojewody [...] i nie stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...]października 2016 r, naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r.

Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik r. pr. E. G., datowanym na [...]lipca 2020 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącej zarzuciła zaskarżonej decyzji:

"1. Naruszenie art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowalny na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowalnych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...] w [...] objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury" z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2. Naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy- prawo budowlane poprzez pominięcie ochrony interesów skarżącej właściciela działki, której interes został naruszony poprzez wybudowanie inwestycji w ostrej granicy z działką skarżącej na rzecz ochrony podmiotu silniejszego, jakim jest deweloper;

3. Naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi od strony południowej i zachodniej, jak również zaprojektowanie i wykonanie wyjścia z wybudowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej poprzez błędne zastosowanie;

4. Naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zapewnienia miejsc postojowych na działce Inwestora oraz błędne przyjęcie, że bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyłącznie w przestrzeni dróg publicznych, ze szkodą dla mieszkańców i innych osób jest zgodnie z treścią § 18 rozporządzenia.

5. Naruszenie § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie odległości od działki sąsiedniej i zaprojektowanie w części opisowej projektu śmietnika w ostrej granicy z działką skarżącej tj. z działką o nr ew. [...], co stanowi nie zgodność z częścią graficzną projektu i poddaje w wątpliwość rzeczywiste umiejscowienie planowanego śmietnika;

6. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia[...] czerwca 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...], obr. [...] w [...], podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności prawa budowalnego wraz z obowiązującymi warunkami technicznymi wymaganymi przepisami prawa;

7. Naruszenie art. 7 oraz 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania w tym w szczególności dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie nie tylko interes jednej strony, ale również słuszny interes zwykłego obywatela, jako podmiotu słabszego w toczącym się postępowaniu, tym samym działając w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tymczasem zgodnie z uzasadnieniem decyzji organ w szczególności dba o interes inwestora/przedsiębiorcy nie zważając na interes jednostki, jednocześnie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy sprzecznym z zasadą prawdy materialnej oraz naruszeniem słusznego interesu obywateli".

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że działanie organu wydającego zaskarżoną decyzję naruszało podstawowa zasady równości stron postępowania. Organ rozpoznając sprawę nie zadbał o interes skarżącej, tym bardziej, że w istniejącym sporze jest ona strona słabszą, natomiast bierze pod uwagę wyłącznie interes inwestora, próbując wyjaśnić i pominąć rażące naruszenia dopuszczone i zaakceptowane przez organy w ramach wydanych decyzji pozwolenia na budowę.

Art. 35 Pr. bud. nakłada na organ architektoniczno - budowlany obowiązek dokonania weryfikacji projektu budowalnego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i reagowania na wypadek stwierdzenia jakiejkolwiek niezgodności.

Zgodnie z art. 81 Pr. bud., do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w szczególności zbadania czy projektowana inwestycja spełnia warunki techniczne budynków i ich usytuowania.

Organ rozpoznający sprawę przyjął, że wydana decyzja rażąco nie narusza przepisów prawa, a projekt budowalny jest zgodny z przepisami prawa. Tymczasem projekt budowalny stanowiący podstawę wydania zaskarżonych decyzji zawiera wiele błędów, rozbieżności, naruszając tym samym podstawowe przepisy prawa.

Niewiarygodne jest stanowisko organu uznające, że wydanie pozwolenia na budowę inwestycji usytuowanej w ostrej granicy z działką skarżącej jest zgodne z prawem, a § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie będzie miał zastosowania bo działka [...], stanowiąca własność skarżącej, nie jest działką budowalną z uwagi na jej parametry.

Zgodnie z dokumentami geodezyjnymi - wypisem z rejestru gruntów, planem zagospodarowania przestrzennego, a także treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przeznaczenie działki to tereny zabudowane, a zatem nie ulega wątpliwości, ze działka jest działką budowalną. Działką budowalną, bowiem jest nie tylko konkretna działka ewidencyjna, ale również działka gruntowa małych rozmiarów. Działka ta, co również wynika z treści decyzji organu, nie jest ani działką drogową, ani też działka rolną, zatem brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia zmiany charakteru działki budowalnej tylko wyłącznie w oparciu o jej parametry i wyłącznie na potrzeby uzasadnienia naruszeń przepisów postępowania i ochronę praw Inwestora w przeciwieństwie do interesów jednostki.

Również nie sposób odmówić charakteru działki budowalnej działce o nr ew. [...], która również zgodnie z przeznaczeniem jest gruntem budowalnym.

Nie ulega wątpliwości, że obiektami budowalnymi są również np. obiekty małej architektury, natomiast wybudowanie budynku w ostrej granicy z działką [...] pozbawia skarżącą, jako właściciela możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

Takie działania pozbawiałyby właściciela swojej własności w świetle prawa poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania swojej działki.

Organ pomija, że z brzmienia § 12 rozporządzenia wynika wymóg usytuowania budynku na działce budowalnej w odległości m.in. 4 metrów od granicy tej działki budowlanej. W treści powołanego przepisu brak jest wymogu, aby sąsiednia działka była działką budowalną. Tym niemniej, zarówno działka o nr ew. [...] jak i działka o nr ew. [...] posiadają przeznaczenie budowlane, wbrew subiektywnej ocenie organu, a zatem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. będzie miał zastosowanie.

Dlatego "pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i podlega stwierdzeniu nieważności".

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Kolejnym rażącym naruszeniem przepisów prawa jest zaprojektowanie i wykonanie wejścia do budynku wprost na działkę skarżącej. Z jednej strony organ uznaje w tym względzie rację skarżącej, że to może stanowić naruszenie jej prawa i jednocześnie przyjmuje, że projekt zamienny przewiduje także drugie wejście do budynku, a zatem dostęp do budynku jest również możliwy nie tylko od strony działki skarżącej, ale również z drugiej strony.

Organ pomija, że "zaskarżony projekt budowlany zamienny" wcale nie przewiduje drugiego wejścia do budynku. Nawet jeśli budynek ma zaprojektowane dwa wejścia nie zmienia to faktu, że jedno z wejść zostało zaprojektowane wprost na działkę skarżącej.

Projekt zamienny nie przewiduje likwidacji wejścia z budynku wprost na działkę skarżącą, a zatem nie zmienia to faktu, że nadal wejście do budynku odbywa się przez działkę skarżącej, co ewidentnie stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto zgodnie z § 18 powołanego rozporządzenia inwestor zagospodarowując działkę zobligowany jest urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów.

Pozwolenie na budowę nic przewiduje urządzenia miejsc postojowych na działce inwestora, natomiast wymóg urządzenia miejsc postojowych został zdaniem organu spełniony poprzez bilansowanie miejsc postojowych w przestrzeni publicznej drogi gminnej. Pełnomocnik skarżącej zacytowała w tym zakresie wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt: II OSK 2012/16.

Ponadto pomijane są przez organ istotne rozbieżności w tym zakresie w przedłożonej dokumentacji budowalnej, bowiem w projekcie graficznym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] miejsca parkingowe zostały zaprojektowane na działce [...], natomiast brak takich miejsc w części opisowej projektu, jak również w samej decyzji pozwolenia na budowę

Kolejny zarzut to naruszenie § 23 rozporządzenia w części opisowej projektu poprzez zaplanowanie śmietnika na działce [...], po planowanej rozbiórce istniejącego budynku parterowego. Zgodnie z częścią graficzną lokalizacja śmietnika została przesunięta na działkę [...]. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozbieżności w części opisowej projektu oraz części graficznej, co również jest pomijane przez organ.

Podniesione powyżej zarzuty potwierdzają, że wydane pozwolenie na budowę zmieniające zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowalnego w szczególności wymogami techniczno- budowalnymi naruszając interes właścicieli działek sąsiednich, pozbawiając ich możliwości korzystania i zagospodarowania swojej własności.

Inwestor projektując budynek w ostrej granicy z działką skarżącej, projektując wejście do budynku przez działkę skarżącej pozbawił skarżącą prawa własności i możliwości zagospodarowania swojej własności. Słusznie organ przyjął, że uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej nie mogą całkowicie ograniczyć uprawnień Inwestora, ale jednocześnie organ pomija, że uprawnienia inwestora me mogą całkowicie ograniczyć uprawnień właściciel: działek sąsiednich.

To Inwestor rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa w tym w szczególności § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 nie zachowując wymaganych prawem odległości i nie szanując własności innych osób, zatem w tej sytuacji interes Inwestora nic może podlegać wyższej ochronie niż interes skarżącej.

Rozpoznając sprawę organ naruszył zasadę równego traktowania stron, praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji bez faworyzowania żadnej ze stron postępowania, tymczasem działanie organu zdaniem skarżącej nakierowane jest wyłącznie w celu ochrony interesu Inwestora nic zważając na interes skarżącej.

Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę w odległości mniejszej niż wymagane przepisami prawa, tym bardziej w granicy nieruchomości mogą być przewidziane jedynie wyjątkowo, gdy istnieją szczególne uzasadnione okoliczności, natomiast w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą.

Natomiast zasady postępowania nakazują równe traktowanie stron postępowania wyważając interes każdej ze stron, a nie jedynie jednej strony, rażąco naruszając interes drugiej strony, pozbawiając ja całkowicie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]stwierdza, że zarówno decyzja GINB, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] były prawidłowe, a skarga była niezasadna.

Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazując przy tym trafnie na przesłanki wydania decyzji w takim postępowaniu, ze szczególnym uwzględnieniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Nadzwyczajne postępowanie, którego rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją GINB kontroluje tut. Sąd, nie ma na celu ponowne badanie okoliczności istotnych dla udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego; nie jest postępowaniem "w III instancji". Jego celem jest natomiast ustalenie, czy ostateczna decyzja organu, kończąca postępowanie zwykłe, była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Wyłącznie więc pozytywne ustalenie w takim zakresie pozwala organowi na rozważenie decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji z postępowania zwykłego.

GINB poprawnie wyłożył przesłankę z pkt. 2 § 1 art. 156 k.p.a., wskazując na to, że sam fakt naruszenia prawa nie jest wystarczający, musi on być bowiem nie tylko oczywisty, ale istotny jest też charakter przepisu naruszanego i ocena skutków społeczno gospodarczych, spowodowanych naruszeniem prawa.

Niekwestionowane w skardze przez pełnomocnik skarżącej ustalenia organu odnośnie braku naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud. (w zakresie załączenia do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego) i braku naruszenia prawa miejscowego (z wyjątkiem kwestionowanej przez skarżącą ilością i posadowieniem miejsc parkingowych) tut. Sąd ocenia, jako poprawne i zgodne z prawem.

Odmienne - od zaprezentowanego przez organ - postrzeganie w zakresie subsumpcji prawnej pełnomocnik skarżącej dotyczy następujących kwestii:

1. posadowienia budynku w niezgodnym zbliżeniu do granic z działkami będącymi własnością skarżącej z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem z 2020 r.", (w tym przez zaprojektowanie wyjścia wprost na działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej);

2. braku zapewnienia miejsc postojowych na działce inwestora oraz błędne przyjęcie, że bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów nastąpić może w przestrzeni dróg publicznych, ze szkodą dla mieszkańców i innych osób, co narusza § 18 ww. rozporządzenia;

3. niezachowania odległości od działki skarżącej nr ew. [...] przez zaprojektowanie w części opisowej projektu śmietnika w ostrej granicy z działką, co narusza § 23 ww. rozporządzenia.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, powyższe naruszenia przesądzają o ograniczeniu (lub pozbawieniu) skarżącej uprawnień właścicielskich z art. 140 k.c., jak również o tym, że organ II instancji nie kierował się przesłankami z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud., mając na względzie wyłącznie interes inwestora, pomijając uzasadniony interes skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyjaśnia więc, co następuje.

Ad. 1 i 3.

§ 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. (wg. treści na dzień pozwolenia na budowę z Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) wyraźnie dotyczył minimalnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną budynku projektowanego na działce budowlanej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ww. rozporządzenie w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie definiowało działki budowlanej, jak jest to dokonane w obecnie obowiązującym § 3 pkt. 1a rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że obowiązujące wówczas prawo nie definiowało takiej działki. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wg. tekstu jedn. z Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) przez działkę budowlaną należało rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. tekstu jedn. z Dz.U. z 2016 r., poz. 778) przez działkę budowlaną należało również rozumieć niezabudowaną nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Innymi słowy, o tym, czy działka gruntu była budowlana decydowała wyłącznie to, czy jej wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają wybudowanie na niej obiektu budowlanego.

Wobec jasnej i precyzyjnej definicji legalnej działki budowlanej fakt uczynienia o tym wzmianki w katastrze (ewidencji gruntów) lub w dziale I księgi wieczystej nie ma znaczenia prawnego. Nawet bowiem brak takiej wzmianki w dokumentach geodezyjnych nie przesadza o braku budowlanego charakteru działki, jeżeli odpowiada ona wymaganiom prawnej definicji. Ponadto, dział I księgi wieczystej (opis nieruchomości) ani nie jest objęty domniemaniami zgodności wpisu, ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Domniemania i rękojmia dotyczą bowiem prawa na rzeczy nieruchomej, a nie jej opisu.

Definicja obiektu budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) przez obiekt budowlany należało rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

O ile bezspornym jest, że na działce skarżącej nr ewid. [...] o szerokości 2-3 m i [...] o szerokości ok. 5,5 m, nie można wybudować budynku lub budowli (w rozumieniu art. 3 pkt. 2 i 3 Pr. bud.), o tyle pełnomocnik skarżącej wskazuje na możliwość budowy na niej obiektu małej architektury, wywodząc z tego wniosek o budowlanym charakterze takiej działki.

Obiektem małej architektury, wg. obowiązującego wówczas art. 3 pkt. 4 Pr. bud., były niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak np. kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Obiekty małej architektury nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Pr. bud., a więc nie muszą spełniać norm odległościowych, wymienionych w § 12 rozporządzenia z 2002 r., gdyż te dotyczą sposobu posadowienia budynków. Błędne jest więc twierdzenie pełnomocnik skarżącej, że posadowienie planowanego budynku w zbliżeniu do jej granicy w jakikolwiek sposób uniemożliwia jej zagospodarowanie działki nr ewid. [...] lub [...] zgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż jedynym możliwym prawnie sposobem zagospodarowania tak niewielkich działek jest budowa obiektu małej architektury.

Z powyższych względów GINB nie miał racji, twierdząc, że działka skarżącej oznaczona nr ewid. [...] nie może być użyta na cele budowlane (choć umożliwiają one jedynie wzniesienie obiektu małej architektury) i dlatego § 12 rozporządzenia z 2002 r. nie ma zastosowania. Tym niemniej, ta wada decyzji organu II instancji nie miała wpływu na wynik sprawy, a więc nie jest podstawą do uchylenia przez tut. Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.

Występujące w tej sprawie naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. jest wprawdzie oczywiste, ale nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż nie powoduje takich skutków społeczno gospodarczych, które nie są do zaakceptowania w państwie prawa. Należy bowiem zauważyć, że w tej konkretnej sprawie naruszenie obowiązujących norm odległościowych od granicy nieruchomości skarżącej w żaden sposób nie uniemożliwiło jej zagospodarowania swoich działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżąca nadal może – tak jak mogła i wcześniej - wznieść zarówno na działce nr ewid. [...], jak i [...] kapliczkę, krzyż przydrożny, figurę, posąg, wodotrysk i inne obiekty architektury ogrodowej, a także piaskownicę, huśtawki, drabinki, śmietniki. Żadnych zaś budynków lub budowli i tak nie mogła wznieść przed udzieleniem kwestionowanego co do ważności pozwolenia na budowę, gdyż nie pozwalały na to parametry wielkościowe jej działek.

Podnoszony przez pełnomocnik skarżącej zarzut zaprojektowania wyjścia z planowanego budynku "wprost na działkę skarżącej" wymaga wyjaśnienia, że organ II instancji ustalił w tym zakresie, że "z rys. nr A01, Rzut parteru wynika, że dwa fragmenty budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi zostały odsunięte od granicy działki o nr ew. [...] o ok 1 m i ok 4 m. Rację ma skarżąca, że zaprojektowanie wejścia do budynku we fragmencie budynku cofniętym o ok 1 m od granicy działki o nr ew. [...] może stanowić naruszenie jej prawa, bowiem wyjście z tego budynku zostało zaprojektowane wprost na działkę wnioskodawczyni. Nie można jednak pominąć okoliczności, że projekt budowlany zamienny przewiduje także drugie wejście do budynku w tym fragmencie budynku, który został cofnięty o ok 4 m od granicy działki o nr ew. [...], tak że dostęp do budynku jest możliwy również od strony działki drogowej o nr ew. [...]. Stąd też stwierdzić należy, że dostęp do budynku jest możliwy nie tylko od strony działki skarżącej, ale również od strony działki drogowej o nr ew. [...]".

Powyższe ustalenia faktyczne organu wynikają z analizy projektu budowlanego i są z nim zgodne. Tym niemniej, skoro należy uznać za naruszające § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. nadmierne zbliżenie projektowanego budynku do granicy z działką nr ewid. [...], ale nie w stopniu rażącym, to tym samym (wg. argumentacji a maiori ad minus) zaprojektowanie wyjścia z budynku w odległości 1 m od granicy z tą działką nie wywołuje samo w sobie niedających się zaakceptować skutków społecznych lub gospodarczych. Zwłaszcza, biorąc pod uwagę możliwy prawnie sposób zagospodarowania działki nr ewid. [...].

Sam fakt zaprojektowania jednego z wejść do budynku w zbliżeniu do działki skarżącej nie powoduje jeszcze naruszenia prawa własności lub posiadania skarżącej. Ani inwestor, ani mieszkańcy projektowanego budynku nie mają bowiem prawa naruszać własności lub posiadania skarżącej, a tym samym bezumownie korzystać z jej nieruchomości. Ochrona jednakże prawa własności i posiadania jest domeną prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Zakaz samowolnego naruszania posiadania skarżącej wynika z art. 342 Kodeksu cywilnego; w razie jego naruszenia (na razie potencjalnego) skarżącej przysługuje roszczenie posesoryjne z art. 344 § 1 k.c. W wypadku naruszenia prawa własności, wbrew zakazowi z art. 140 k.c. – skarżącej przysługuje roszczenie negatoryjne z art. 222 § 2 k.c.

Odnośnie zaś zaprojektowania – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – w ostrej granicy z działką nr ewid. [...] śmietnika, słusznie stwierdził GINB, że nie wynika to z projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym projektem śmietnik został zaprojektowany w odległości 11,5 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Powstające w związku wątpliwości odnośnie zgodności projektu zagospodarowania terenu "z częścią graficzną" są pozorne. Inwestor może wybudować śmietnik wyłącznie tam, gdzie został on przewidziany w podlegającym zatwierdzeniu (jako część projektu budowlanego) projekcie zagospodarowania terenu. W razie odstąpienia inwestora od takiego sposobu budowy, organa nadzoru budowlanego będą władne doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem.

Ad. 2.

Wbrew zarzutom pełnomocnik skarżącej, poprawnie odniósł się GINB do kwestii zapewnienia niezbędnych miejsc parkingowych dla zamierzenia budowlanego.

Zasadą jest, że miejsca parkingowe projektuje się i buduje na nieruchomości inwestycyjnej. Ta zasada doznaje jednak wyjątków, polegających na tym, że jeżeli nie jest możliwe takie zaprojektowanie, to dopuszczalne jest tzw. zbilansowanie miejsc postojowych, również na innych nieruchomościach, w tym w przestrzeni publicznej.

Jednak w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. Zgodnie z zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., w przypadku, gdy na działce inwestora brak miejsca, dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów publicznych, za zgodą zarządcy drogi.

Jak wynika z akt sprawy, [...]września 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy[...]oświadczył, że wyraża zgodę na takie bilansowanie z miejscami drogi gminnej (ul. [...]). Ponadto,[...] sierpnia 2015 r. Urząd Miasta i Gminy [...] wyraźnie stwierdził, że w pasie drogowym ul. [...] na działce nr ewid. [...] znajduje się 34 oznakowanych publicznych miejsc parkingowych, z których może korzystać każdy, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych i innych przepisach praw.

Dlatego słusznie uznał GINB, że z uwagi na określone w prawie miejscowym wymogi dotyczące zapewnienia ilości miejsc parkingowych, wielkość działek inwestycyjnych oraz konieczność zachowania określonych w rozporządzeniu z 2002 r. odległości miejsc postojowych od budynków nie było możliwości do zaprojektowania 14 miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej. Skoro dopuszczalna prawnie i faktycznie stała się kompensacja brakujących miejsc z już istniejącymi w przestrzeni publicznej, to kwestionowana co do ważności decyzja nie mogła naruszać rażąco § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., a GINB stanowisko w tym zakresie uzasadnił prawidłowo.

Dokonana powyżej ocena prawna tut. Sądu powoduje, że nie sposób za zasadny uznać zarzutu naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Należy też wskazać, że zanim organ podejmie decyzje o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji, musi wyważyć skutki, jaki z tego powstaną w odniesieniu do tych skutków, jakie taka decyzja ostateczna mogła spowodować. W niniejszej sprawie porównanie tych skutków prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji (zmieniającej) zezwalającej na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...], obr. [...] w [...] wywołałoby skutki niewspółmierne do rzeczywistego (a więc nie zarzucanego) uszczerbku praw skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] – wbrew zarzutom skargi – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. "poprzez pominięcie ochrony interesów skarżącej właściciela działki, której interes został naruszony poprzez wybudowanie inwestycji w ostrej granicy z działką skarżącej na rzecz ochrony podmiotu silniejszego, jakim jest deweloper". Po pierwsze, budynek projektowany nie znajduje się "w ostrej granicy", ale rzeczywiście (o czym była już mowa) nie zachowuje przewidzianych odległości.

Po drugie, zgodnie z tym artykułem, obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Projektowana inwestycja nie pozbawiła niewątpliwie skarżącej dostępu do drogi publicznej. Odnośnie naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. i braku rżącego charakteru tego naruszenia była już mowa w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku.

Natomiast art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. jest normą o charakterze ogólnym. Brak powiązania go z przepisami materialnoprawnymi, których naruszenie stanowi nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich powoduje, że zarzut naruszenie tylko tego przepisu jest nieskuteczny procesowo. Skoro ponadto skarżąca – w ramach władztwa nad rzeczą przewidzianego w art. 140 k.c. i dopuszczalnego przepisami ustawy Prawo budowlane – nadal może swoimi nieruchomościami rozporządzać i korzystać z nich w taki sam sposób, jak przed pozwoleniem na budowę, to trudno jest uznać zarzuty pełnomocnik skarżącej, dotyczące tego przepisu, podnoszone w pismach procesowych i w skardze do tut. Sądu za uzasadnione.

W ocenie tut. Sądu organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, jako organ odwoławczy, nie opierając się jedynie na ocenie decyzji Wojewody [...] i nie naruszając art. 15 k.p.a., ale dokonując własnych ustaleń – o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sporządzone ono zostało zgodnie z regułami, wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Nie naruszył tym samym zasad wynikających z art. 7, 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ prawidłowo utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] nie naruszył też art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., przyjętego za podstawę decyzji.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.