Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 336/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1 ,  ust. 2,  ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 40 ust. 1,  art. 41 ust. 1,  art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 30 listopada 2018 r., Nr II/17/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Prószkowie 30 listopada 2018 r. podjęła uchwałę Nr II/17/2018, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Prószków, na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454) - zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.- zwanej dla w skrócie: u.s.g.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19). W § 1 uchwały Rada podała, że uchwala "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prószków". W § 17 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Prószkowa, zaś w § 18 podała, że traci moc uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z 21 czerwca 2016 r., Nr XIX/138/2016, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prószków. W § 20 Rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.

W rozdziale 1 regulaminu Rada zawarła "Postanowienia ogólne"; w rozdziale 2 "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; w rozdziale 3 "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników, worków, kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"; w rozdziale 4 "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z obszaru nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego"; w rozdziale 5 "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". W rozdziale 6 "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Natomiast w rozdziale 7 uchwały, Rada uregulowała "Wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach." W rozdziale ostatnim 8 zawarła "Obszary obowiązkowej deratyzacji i terminy ich przeprowadzania".

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności - z powodu istotnego naruszenia prawa. W ocenie Wojewody, część zapisów kwestionowanej uchwały narusza przepisy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W odniesieniu do tego Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Prószkowie nie zrealizowała w pełni przepisów ustawy zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, albowiem żaden z przepisów uchwały nie reguluje warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Za taki nie może zostać uznany § 9 ust. 2 uchwały, który stanowi, że zasady usytuowania pojemników, kontenerów oraz worków na odpady są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 886/18, Wojewoda stwierdził, że skoro w zakresie warunków rozmieszczenia pojemników, Rada Miejska w Prószkowie ograniczyła się jedynie do odesłania do obowiązującego rozporządzenia, to nie można uznać, że wypełniła delegację ustawową.

W dalszej kolejności Wojewoda zakwestionował zapis § 7 ust. 1 uchwały. W tym zakresie wyjaśnił, że ustawodawca nakazuje, by określając zasady utrzymania czystości i porządku, wskazane w art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości, uwzględnić średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, a także liczby osób korzystających z tych pojemników. Tymczasem, w § 7 ust. 1 uchwały ustalono jeden rodzaj pojemników na odpady zmieszane oraz jeden rodzaj worków dla wszystkich zarówno dla gospodarstw domowych, zamieszkałych przez jedną osobę, jak i rodziny wielodzietne. Uregulowanie takie stanowi istotne naruszenie prawa albowiem nie realizuje delegacji ustawowej. W ocenie Wojewody, mieszkańcy bloków wielorodzinnych zmuszeni są we własnym zakresie gromadzić odpady zbierane selektywnie przez dany okres, w workach, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, pomiędzy jednym wywiezieniem, a drugim. Tymczasem, w zdecydowanej większości, mieszkańcy bloków wielorodzinnych nie dysponują pomieszczeniami, w których mogliby przechowywać zgormadzone odpady, do momentu ich usunięcia przez przedsiębiorstwo, zgodnie z harmonogramem.

Według Wojewody, zaskarżona uchwała jest również nieczytelna i utrudnia odbiorcom jej zrozumienie albowiem w § 10 ust. 2 uchwały uregulowano te same kwestie, co w § 10 ust. 3, 4 i 5 uchwały. W tym zakresie wyjaśnił, że § 10 ust. 2 uchwały reguluje odbieranie odpadów, gromadzonych w sposób selektywny, jak i tych powstałych po segregacji odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę, zgodnie z ustalonym harmonogramem. Natomiast dalsze ustępy tego paragrafu regulują usuwanie poszczególnych rodzajów odpadów, zgodnie z harmonogramem, z dodatkowym wskazaniem maksymalnego okresu pomiędzy jednym odbiorem, a drugim. Zdaniem organu nadzoru, § 10 ust. 2 uchwały jest niepotrzebny, powoduje jedynie brak klarowności tej kwestii.

Działaniem wykraczającym poza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, było także zobowiązanie właścicieli do zgłoszenia w formie oświadczenia faktu posiadania i korzystania ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe zawartych w treści § 12 uchwały. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca, kształtując upoważnienie rady do przyjęcia określonych unormowań, wskazuje zakres przysługującego uprawnienia. Natomiast organ stanowiący gminy podejmując akt prawa miejscowego ma obowiązek ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu, a więc precyzyjnie określić wszystkie przewidziane w normie upoważniającej elementy. W konsekwencji, niewypełnienie delegacji ustawowej w sposób prawidłowy, poprzez zbyt szerokie uregulowanie określonej materii narusza przepisy prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać.

W dalszej kolejności Wojewoda zakwestionował § 14 ust. 4 uchwały dotyczący wyprowadzania na terenach użytku publicznego psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do tego Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1492/12, w którym Sąd ten stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zaś postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda stwierdził, iż § 14 ust. 4 kwestionowanej uchwały nie powinien się ostać.

W odniesieniu do § 14 ust. 5 uchwały Wojewoda wskazał na sprzeczność tego zapisu z zakresem kompetencji wskazanym w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości oraz z zasadami techniki prawodawczej. Podkreślił, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( Dz. U. z 2018 r., poz. 618) "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany." Jeżeli więc zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, to nie sposób uznać, iż przepis uchwały rady gminy może zobowiązać właściciela psa do usunięcia tych zanieczyszczeń.

Na koniec organ nadzoru podkreślił, że Rada Miejska w Prószkowie w § 3 ust. 8, 9, 10, 11 i 12 kwestionowanej uchwały ustaliła, że właściciel nieruchomości może dostarczyć poszczególne rodzaje odpadów (przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie, zużyte akumulatory) podmiotom obowiązanym do ich odbioru na podstawie odrębnych przepisów. Uregulowania te Wojewoda uznał za nieprecyzyjne, jak również wprowadzające w błąd, albowiem nie istnieją podmioty, które byłyby zobowiązane do odbioru przeterminowanych leków. Fakt, iż niektóre apteki przyjmują przeterminowane leki od klientów uzależniony jest jedynie od dobrej woli ich właścicieli. Jeżeli natomiast tego typu podmioty rzeczywiście istnieją (jak w przypadku odbioru zużytych baterii), to organ winien oznaczyć te podmioty w uchwale w sposób dokładniejszy, aniżeli odesłanie do odrębnych przepisów.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z 30 listopada 2019 r., Nr II/17/2018, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Proszków w sposób istotny narusza prawo, zatem zasadnym jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Proszków (dalej również jako organ), wniosła o oddalenie skargi w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. stwierdzenie nieważności tylko tych zapisów uchwały, których uchwalenie, nastąpiło niezgodnie z przepisami, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi. Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że poprzez odesłanie w § 9 ust. 2 uchwały do aktu prawnego wyższego rzędu, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to akt prawny określa warunki rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, Rada Miejska wypełniła, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Dodał, że gdyby w uchwale nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, to w sposób nieuzasadniony doszłoby do ingerencji w prawo własności nieruchomości. Zauważył również organ, że w § 11 ww. uchwały, Rada Miejska w Prószkowie określiła warunki udostępnienia przez właścicieli nieruchomości pojemników, kontenerów oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie ustalenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez brak wzięcia pod uwagę kwestii dotyczącej średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, a także liczby osób korzystających z tych pojemników, organ wskazał, iż z treści przepisu art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie wynika, aby na organ stanowiący gminy został nałożony obowiązek ujawniania w regulaminie utrzymania czystości i porządku treści szczegółowych analiz, stanowiących podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z wykładni przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości wynika, że ustawodawca pozostawił radzie gminy pewną swobodę w zakresie określania rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Swoboda ta jednakże musi uwzględniać takie parametry jak średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, a także liczbę osób korzystających z tych pojemników. Mając powyższe na uwadze, Rada Miejska w Prószkowie określiła w § 7 uchwały minimalną pojemność pojemników oraz worków, a tym samym, jedynym wymaganym przez Radę Miejską w Prószkowie parametrem odnoszącym się zarówno do pojemników, jak i worków, jest kryterium pojemności. Organ zakwestionował również stanowisko Wojewody, że zapisy zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały są skierowane jedynie w kierunku mieszkańców domów jednorodzinnych, pomijając zabudowania wielomieszkaniowe. W odniesieniu do tego wyjaśnił, że w sytuacjach, gdy nieruchomość składa się z lokali wyodrębnionych oraz lokali niewyodrębnionych, których liczba jest większa niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. W konsekwencji, w takiej sytuacji to zarząd jest władny do ustalenia, w którym miejscu należy przechowywać odpady zbierane selektywnie do momentu ich odebrania przez przedsiębiorstwo, bądź do podjęcia decyzji o budowie takiego miejsca. Rada Miejska w Prószkowie nie może zaś zastępować w tym zakresie zarządcy nieruchomości.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieważności § 10 ust. 2 uchwały organ wyjaśnił, że zapisy zamieszczone w § 10 ust. 3, 4 i 5 uchwały stanowią doprecyzowanie zasady wyrażonej w ust. 2 tegoż paragrafu.

Odnośnie do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, wskazała, że zapis § 12 uchwały stanowi skonkretyzowanie obowiązku wynikającego z przepisu art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym gminy prowadzą ewidencję zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. Przepis ten pozwala na stworzenie właściwej ewidencji, a zatem konieczne jest zagwarantowanie stosownej wiedzy w tym zakresie.

Z kolei w zakresie zarzutu Wojewody odnoszącego się do § 14 ust. 4 uchwały, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymywaniu czystości - organ zauważył, że w zaskarżonej uchwale Rada ograniczyła się jedynie do wskazania, iż na terenach użytku publicznego istnieje obowiązek wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego też, stan faktyczny w niniejszej sprawie rożni się od stanu faktycznego będącego podstawą orzekania w wyroku NSA, sygn. akt II OSK 1492/12, a w konsekwencji tezy zawarte w tym rozstrzygnięciu nie mogą znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, zapis § 14 ust. 4 uchwały nie narusza przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, a tym samym zarzut organu nadzorczego jest w tym zakresie bezpodstawny i podlega oddaleniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności z zasadami techniki prawodawczej § 14 ust. 5 uchwały, Gmina podniosła, że w przepisie tym Rada Miejska ustaliła, iż osoby utrzymujące zwierzęta są zobowiązane do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach publicznych. Powyższe postanowienie, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, a także realizuje wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy zadanie własne gminy, polegające na określeniu wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Z kolei w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust. 8 - 12 uchwały gmina zauważyła, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jeżeli zatem ustawa normuje określone zagadnienie, to nie ma potrzeby normowania go w akcie prawa miejscowego, gdyż takie działanie narusza normę kompetencyjną dotyczącą wydania aktu prawa miejscowego.

Końcowo, Gmina zauważyła, iż Wojewoda Opolski w swojej skardze zakwestionował jedynie część zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale, a jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu prawnego w całości. W ocenie organu, wniosek o stwierdzenie nieważności w całości uchwały z 30 listopada 2018 r., byłby zasadny, gdyby wszystkie, bądź większość regulacji uchwały stanowiły istotne naruszenie prawa. Natomiast, organ nadzoru zakwestionował poprawność pięciu paragrafów ww. uchwały, zaś uchwała składa się z dwudziestu paragrafów. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z 30 listopada 2018 r. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z 30 listopada 2018 r., Nr II/17/2018, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prószków, która należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, z późn. zm.) - zwanej nadal ustawą o utrzymaniu czystości, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Wobec powyższego wskazać należy, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (...);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a tego przepisu rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 ustawy o czystości, nie można podzielić zarzutu Wojewody, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa.

Przechodząc do oceny kolejnych przepisów zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. W § 9 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że zasady usytuowania pojemników kontenerów oraz worków na odpady są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, regulacja taka nie jest niezgodna z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przekonująca w tym zakresie jest argumentacja Gminy, że organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Zauważyć bowiem należy, że w § 11 uchwały Rada Miejska zobowiązała właścicieli nieruchomości do udostępnienia pojemników, kontenerów oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd. W § 22 - § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawodawca w sposób szczegółowy określił warunki, jakim mają odpowiadać miejsca przeznaczone na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Wobec powyższego, skoro warunki rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów zostały określone w akcie prawnym wyższego rzędu, celem uniknięcia zarzutu nieuzasadnionej modyfikacji lub powtórzenia przepisu prawnego wystarczającym było określenie przez Radę Miejską w sposób szczegółowy warunków udostępnienia pojemników, kontenerów oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów, których to warunków ww. rozporządzenie nie określa. W ocenie Sądu, poprzez odesłanie w § 9 ust. 2 uchwały do aktu prawnego wyższego rzędu, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to akt prawny określa warunki rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, Rada Miejska wypełniła dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nałożenie bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości.

Bezzasadny jest również zarzut Wojewody dotyczący braku uwzględnienia przez Radę Miejską średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, a także liczby osób korzystających z pojemników. Zauważyć przyjdzie, iż z treści przepisu cyt. powyżej art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie wynika obowiązek ujawniania w regulaminie utrzymania czystości i porządku treści szczegółowych analiz, stanowiących podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Natomiast w § 7 uchwały Rada Miejska w Prószkowie ustaliła rodzaje pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, tj.: 1) pojemniki na odpady zmieszane, pozostałe po wysegregowaniu frakcji o minimalnej pojemności 120 l; 2) worki przeznaczone do selektywnej zbiorki odpadów komunalnych, o minimalnej pojemności 120 l; 3) kosze uliczne o minimalnej pojemności 15 l. Sąd podziela argumentację Gminy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, pozostawił radzie gminy pewną swobodę w zakresie określania rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto nie można podzielić stanowiska Wojewody, że zapisy zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały są skierowane jedynie do mieszkańców domów jednorodzinnych, a w odniesieniu do mieszkańców nieruchomości wielolokalowych są niejasne. Zgodzić należało się z Gminą, że wyznaczenie miejsca do przechowywania odpadów zbieranych selektywnie do momentu ich odebrania przez przedsiębiorstwo, nie znajdowałoby swojego usprawiedliwienia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a co więcej byłoby to nieuprawnione ingerowanie przez Radę w prawo własności nieruchomości. Zauważyć przyjdzie, iż ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w art. 20 ust. 1 nakłada na właścicieli lokali, jeżeli nieruchomość składa się z lokali wyodrębnionych oraz lokali niewyodrębnionych, których liczba jest większa niż siedem, obowiązek podjęcia uchwały o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. W takiej sytuacji to zarząd jest władny do ustalenia, w którym miejscu należy przechowywać odpady zbierane selektywnie do momentu ich odebrania przez przedsiębiorstwo, bądź do podjęcia decyzji o budowie takiego miejsca. Rada Miejska w Prószkowie nie może zaś zastępować w tym zakresie zarządcy nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba, że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r., obowiązki te przejmie gmina, jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut organu nadzoru odnoszący się do treści § 10 ust. 2 uchwały. W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, iż w § 10 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że odpady powstałe po segregacji odpadów komunalnych oraz odpady komunalne zbierane w sposób selektywny obejmujące następujące rodzaje odpadów: papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów umieszczane w workach odbierane będą z terenów nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości niezamieszkałych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych zgodnie z ustalonym harmonogramem. Z kolei:

- w § 10 ust. 3 uchwały wskazała, że: odpady pozostałe po segregacji odpadów komunalnych, powinny być usuwane z obszaru nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości niezamieszkałych systematycznie, zgodnie z harmonogramem uzgodnionym z prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu;

- w § 10 ust. 4 postanowiła, że odpady komunalne zbierane w sposób selektywny obejmujące następujące rodzaje odpadów: papier, metale i tworzywa sztuczne i odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, powinny być usuwane z obszaru nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości niezamieszkałych systematycznie zgodnie z harmonogramem uzgodnionym z prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu;

- w § 10 ust. 5 uchwała wskazała, że odpady komunalne zbierane w sposób selektywny obejmujące następujące rodzaje odpadów: szkło kolorowe i bezbarwne, powinny być usuwane z obszaru nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości niezamieszkałych systematycznie zgodnie z harmonogramem uzgodnionym z prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, nie rzadziej jednak niż raz na 2 miesiące. W ocenie Sądu, niewątpliwie § 10 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ww. uchwały stanowią doprecyzowanie zasady wyrażonej w ust. 2 tegoż paragrafu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Wojewody Opolskiego dotyczący przekroczenie przez zapis § 12 zaskarżonej uchwały zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Zgodnie z § 12 uchwały właściciel nieruchomości obowiązany jest zgłosić w formie oświadczenia Burmistrzowi Prószkowa fakt posiadania i korzystania ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekle. Prawidłowo zatem Gmina uznała, że uregulowanie, to stanowi skonkretyzowanie obowiązku wynikającego z przepisu art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym gminy prowadzą ewidencję zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił również w całości stanowiska Wojewody, co do kwestii uregulowanych w § 14 ust. 4 uchwały. W ocenie Sądu, obowiązek zawarty w ww. przepisie, tj. wyprowadzanie psów na terenach użytku publicznego wyłącznie na smyczy, a w przypadków psów rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie został uregulowany w sposób wadliwy z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zaś wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Wskazać, również trzeba, że psy zaliczane do psów rasy agresywnej, wyliczone zostały enumeratywnie w paragrafie pierwszym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). Jak natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 808/16): "Obowiązek szczególnego nadzoru takich zwierząt jest więc w pełni uzasadniony, gdyż może to zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem z ich strony".

Sąd nie dopatrzył się również sprzeczności treści § 14 ust. 5 uchwały, z zakresem kompetencji wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r., jak również z zasadami techniki prawodawczej. Zauważyć, jednak trzeba, iż w § 14 ust. 5 uchwały Rada Miejska w Prószkowie ustaliła, iż osoby utrzymujące zwierzęta są zobowiązane do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach publicznych. W ocenie Sądu, usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r., a także realizuje wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy zadanie własne gminy, polegające na określeniu wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ustawy - Kodeks wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, jest zatem regulacja ustawowa ale zanieczyszczenia w takich warunkach nie sposób odnieść tylko do dróg publicznych. Przepis uchwały rady gminy może zobowiązywać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z przestrzeni publicznej - z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku bez narażenia się na przekroczenie delegacji lub uznania istnienia pełnej regulacji w innym akcie (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1319/18 i 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 270/18 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14 oraz z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 824/15). Tym samym należy uznać za bezpodstawny zarzut Wojewody Opolskiego kwestionujący unormowanie zawarte w przepisie § 14 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

W zakresie zarzutu dotyczącego możliwości przekazania przez mieszkańców przeterminowanych leków podmiotom obowiązanym do ich odbioru na podstawie odrębnych przepisów, Sąd nie zgadza się, że uregulowania zawarte w § 3 ust. 8 -12 kwestionowanej uchwały są nieprecyzyjne i wprowadzają w błąd. Według organu nadzoru, nie istnieją podmioty, które byłyby zobowiązane do odbioru przeterminowanych leków. W związku z tym powiedzieć trzeba, że zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów uregulowane zostały z ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 70, z późn. zm.). Z treści powyższej ustawy wynika bezspornie, że wyroby lecznicze zakwalifikowano jako produkty niebezpieczne. Zatem, jeżeli ustawa normuje określone zagadnienie, to nie ma potrzeby normowania tego w akcie prawa miejscowego, gdyż takie działanie narusza normę kompetencyjną dotyczącą wydania aktu prawa miejscowego.

Reasumując, Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.