Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 721/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2017 r. nr XL/334/17 w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

1. Dnia 30 marca 2017 r. Rada Miejska, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) podjęła uchwałą nr XL/334/2017 w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 r.

Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 4 kwietnia 2017 r. pod pozycją 827.

2. Pismem z [...] lipca 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją "w szczególności" w części dotyczącej §1 ust. 2, §5 i § 8 uchwały. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa w szczególności:

- rażące naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w treści §1 ust. 2 uchwały treści przepisów ustawowych,

- rażące naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niesprecyzowanie w §5 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. niewskazanie sposobu opieki, niewskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie oraz niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania,

- rażące naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w §8 uchwały danych lekarza weterynarii, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów,

W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W motywach skargi Prokurator wywodził, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności stanowi akt planowania i ma charakter wykonawczy. Wpływa na sytuację wszystkich mieszkańców miasta i gminy oraz podmiotów realizujących określone zadania w tym programie, gdyż zawiera normy stanowiące podstawę prawną do dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji, usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt itp. O generalnym charakterze uchwały przesądza to, że na podstawie tych regulacji, podmioty znajdujące się poza strukturami administracyjnymi gminy zobligowane są zachowywać się w sposób uregulowany w akcie. O abstrakcyjności normy prawnej stanowi natomiast możliwość jej wielokrotnego stosowania. Celem programu jest natomiast określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do pełnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Okoliczność, że zawiera także postanowienia jednostkowe i konkretne nie pozbawia go charakteru aktu prawa miejscowego, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Program taki powinien obejmować wszystkie zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, może też dodatkowo zawierać plan znakowania zwierząt ( ust. 3 ). W programie gada gminy musi też zamieścić wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób ich wydatkowania ( ust. 5 ). W konsekwencji organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w ustawie, które ustawodawca uznał za istotne, wyczerpując tym samym udzielone jej upoważnienie ustawowe. Dla skutecznej realizacji zadań gminy właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu ich realizacji program powinien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizacje poszczególnych zadań, wielkość środków przeznaczonych na ich realizację oraz sposób ich wydatkowania. Za skonkretyzowaniem treści programu przemawia też krótki okres jego obowiązywania. Zasadne jest zatem dostosowanie go do warunków i okoliczności występujących w danym roku, a nie nadawanie programowi ogólnych ram, wymagających dalszej konkretyzacji. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania.

W oparciu o te wywody Prokurator wskazał, że z §5 uchwały wynika, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie będzie realizował Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących, którzy zarejestrowani będą w tym wydziale. Zapisy te, zdaniem skarżącego, pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, sposobu ich dokarmiania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania. Nadto w sposób bardzo ogólny wskazano podmioty mające zapewnić realizację tego konkretnie zadania, nie wskazując ich nazwy, adresu siedziby.

Podobna sytuacja zaistniała w odniesieniu do §8 uchwały, w którym Rada Miejska nie wskazała danych lekarza mającego dokonywać usypiania ślepych miotów, ani miejsca jego siedziby, powołując się jedynie na zawartą z nim umowę.

Prokurator wywodził, że ograniczenie się do ogólnych zapisów po pierwsze nie daje gwarancji czytelności samego programu, a w konsekwencji jego realizacji, a dodatkowo godzi w obowiązujące przepisy. Przepisy stosowane przy uchwalaniu programu są w swej wymowie jednoznaczne i wymagają kompleksowego uregulowania zawartych w nich kwestii bez względu na lokalne uwarunkowania.

Dalej wskazywał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organu jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja. Inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne ( wyrok NSA z 16 czerwca 1992r., w sprawie II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44.; wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie I SA/W.r 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17). Powtórzenie regulacji powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie ( §118 w zw. z § 143 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego, m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem w §1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska powtórzyła zapisy ustawowe, co stanowi rażące naruszenie prawa. Organ jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działa na podstawie i w granicach prawa, stąd każda norma musi być realizowana w sposób ścisły, żeby nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Z powyższych względów na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 Ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż we fragmentarycznym kształcie nie wypełniałby w całości obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej.

3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentujący gminę, wniósł o oddalenie skargi.

Organ nie podzielił zarzutu w zakresie naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w treści § 1 ust. 2 uchwały treści przepisów ustawowych. Zarzucił, że skarżący w treści złożonej skargi w żadnym jej fragmencie nie wskazał, w którym miejscu i w jaki sposób organ administracji dokonał zarzucanej modyfikacji przepisów. Zarzut ten znajduje się bowiem wyłącznie we wstępnej części skargi, a w jej treści zaś nie został on w żaden sposób doprecyzowany, ani też nie podano które, konkretne sformułowania zawarte w treści podjętej uchwały taką modyfikację stanowią. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzutu tego, w ocenie organu, nie sposób uznać za uzasadniony, tym bardziej, że wobec braku wskazania na czym zarzucana modyfikacja miałaby polegać, nie sposób zająć co do niej szczegółowego, merytorycznego stanowiska.

Odnosząc się do stwierdzeń skarżącego o niedopuszczalności powtórzeń przepisów ustawowych, podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, przy czym musi być to powtórzenie dosłowne, co też ma miejsce w niniejszej sprawie ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 w sprawie IV SA/Po 1284/14). W uchwale będącej przedmiotem skargi uzasadnione to było względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowi bowiem wskazanie w zakresie treści, która regulowana jest rzeczonym aktem. Przytoczenie w uchwale zapisów ustawowych, było konieczne gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stał się czytelny i zrozumiały, przy czym, co należy stanowczo podkreślić, nie dokonano niedopuszczalnej modyfikacji, rozszerzania, czy też uzupełniania przepisów ustawowych ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie II SA/Wr 745/06).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niesprecyzowanie w § 5 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. niewskazanie sposobu opieki, niewskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie oraz niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania, organ uznał go za chybiony. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Skoro ustawodawca nie wskazał jakie konkretne elementy regulacja ta winna zawierać to zagadnienie to, w uchwalonym akcie, zostało wystarczająco szczegółowo uregulowane i, wbrew twierdzeniom skarżącego, daje tak gwarancje czytelności programu, jak i nie godzi w obowiązujące przepisy. W § 5 uchwały wskazano bowiem, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, będzie realizował Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących, którzy zarejestrowani będą w tym wydziale. Z zapisu tego, w opinii organu administracji, wynika wprost, jaki podmiot będzie sprawował opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym wykonywał czynności z zakresu ich dokarmiania. Zaznaczył, że z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, aby organ posiadał kompetencję do wskazania konkretnych czynności, które osoby opiekujące się kotami winny wykonywać, wobec czego powyższe, w ocenie organu, mogłoby stanowić niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w powyżej wskazanym przepisie. Odnosząc się zaś do braku wskazania w uchwale konkretnych miejsc dokarmiania kotów, zaznaczył, iż zastosowane rozwiązanie w zakresie prowadzenia listy osób dokarmiających wraz z adresami dokarmiania pozwala na każdorazową interwencję w celu dokarmiania kotów, a takowa w sytuacji ścisłego wskazania tychże miejsc w uchwale, nie byłaby możliwa. Ponadto, co należy podkreślić, z upoważniania zawartego w ustawie o ochronie zwierząt, nie wynika obowiązek w zakresie wskazania właśnie w uchwale tychże miejsc. W zakresie zarzutu w niewskazania konkretnych podmiotów realizujących omawiane zadanie - ich nazwy, adresu, siedziby, organ stwierdził, iż realizują je osoby fizyczne zarejestrowane w Wydziale. Prowadzona jest odpowiednia lista zawierająca tak dane osobowe, jak i adresy osób dokarmiających koty (wraz z miejscami ich dokarmiania). Obowiązek wskazywania takich danych w programie nie wynika wprost z przepisu ustawy, stanowiącego upoważnienie ustawowe dla wydania uchwały, tym samym niedopuszczalne jest, w ocenie organu, wskazywanie tych danych w akcie prawa miejscowego. Wynika to z faktu, że dane osobowe nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, po drugie zaś działanie takie mogłoby powodować naruszenie prawa do prywatności tychże osób, z którego to prawa osoby te nie zrezygnowały. Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób za trafny uznać argumentu skarżącego, zgodnie z którym działanie organu administracji nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, realizuje ono bowiem w pełni dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Zajmując stanowisko w zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 8 uchwały danych lekarza weterynarii, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, organ stwierdził, że z dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien regulować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Nie nakłada on zatem obowiązku wskazywania danych lekarza weterynarii, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, ani też jego siedziby. Dlatego zarzut naruszenia przez organ administracji powołanego przez Prokuratora przepisu, w ocenie organu administracji, uznać należy za chybiony.

Z daleko posuniętej ostrożności organ wskazał, iż być może intencją skarżącego było wskazanie naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien regulować "usypianie ślepych miotów". Jeśli zaś istotnie tak było, to z rzeczonego przepisu także nie wynika obowiązek wskazania ani danych osobowych lekarza, ani miejsca jego siedziby, a gdyby intencją ustawodawcy było przewidzenie konieczności zawarcia w uchwale takowych danych, zapewne dałby temu wyraz w treści przepisów ustawowych upoważniających do wydania skarżonej uchwały. Organ podkreślił, że w § 8 uchwały wskazano, że usypianie ślepych miotów realizuje także skonkretyzowane Schronisko (§ 3 uchwały) - Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt. Z uwagi na to, że z przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie wynika obowiązek wskazania danych lekarza weterynarii, ani jego siedziby, a zawarte w uchwale uregulowania w zakresie usypiania ślepych miotów wyczerpują upoważnienie ustawowe, nawet, jeśli uznać, iż zarzut skarżącego dotyczyć miał naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, i w tym kształcie nie wydaje się być on trafny.

Do odpowiedzi na skargę dołączona została lista karmicieli kotów wolno żyjących w 2017 r.

4. Pismem z dnia [...] września 2017r. Prokurator Okręgowy popierając skargę oświadczył, że modyfikuje ją w części dotyczącej zakresu zaskarżenia, uzasadnienia zarzutów i wniosku w niej zawartego. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej art. § 1 ust. 2, § 5, § 7 ust. 3 oraz § 8.

W uzasadnieniu tego pisma stwierdził, że w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska dokonała przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, polegającego na tym, że określając cele i zadania programu, dokonała nieuprawnionego powtórzenia regulacji ustawowej z tą modyfikacją, że ich kolejność wymieniona w ustawie została przez lokalnego prawodawcę zmieniona. Z istoty aktu prawa miejscowego i umiejscowienia w systemie źródeł prawa wynika niedopuszczalność takiego działania organu.

W § 5 uchwały Rada wskazała podmioty, które są wykonawcami programu stanowiąc, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie będzie realizował Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego. Taka regulacja, zdaniem Prokuratora Okręgowego, istotnie narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to do niego należy wykonywanie uchwał rady. W związku z tym Rada nie może wskazywać w uchwale podmiotów, z pomocą których burmistrz będzie ją wykonywał.

Podobne uwagi, zdaniem Prokuratora Okręgowego, należy odnieść do treści § 7 ust. 3 uchwały, w którym wskazano podmiot realizujący odławianie bezdomnych zwierząt, jako ten któremu zostało powierzone to zadanie. Uchwała nie powinna wymieniać czy też określać podmiotów, z pomocą których burmistrz będzie wykonywał program. Zapisy te należy uznać za nienormatywne i zbędne. Wskazał też, że zawarty w skardze wniosek jest zbyt daleko idący.

5. Na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. Prokurator prokuratury Okręgowej podtrzymał skargę z jej modyfikacją wyrażoną w piśmie z dnia [...] września 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 powoływanej jako: Ppsa) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany ( art. 134 § 1 Ppsa).

7. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie [...] w 2017 r. podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały ( tj. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt - Dz.U. z 2016 r., poz.2102, która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. ) - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina ( ust. 5 art. 11 a ustawy ). W myśl ust. 6 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy ( ust. 7 ). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu ( ust. 8 ).

Uwzględniając wskazany przez ustawodawcę sposób regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy uznać, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" ( vide: art. 11a ust. 2 in principio). Program ten stanowić ma bowiem wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

8. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że mimo iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. ( vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

9. W myśl art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o sg, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 ustay o sg). W myśl art. 93 ustawy o sg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 Ppsa. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 Ppsa prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 Ppsa w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

10. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o sg., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

11. Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały przede wszystkim należy zauważyć, iż Sąd nie podziela zarzutów Prokuratora dotyczących § 1 ust. 2 uchwały, określającego cele programu opieki nad zwierzętami, które zostały zdefiniowane poprzez użycie sformułowań zawartych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, wskazującym jakie elementy winna zawierać uchwała określająca tenże program. W orzecznictwie trafnie podkreśla się bowiem, iż w przypadku tego rodzaju uchwał, jak kontrolowana w niniejszej sprawie, wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Ustawodawca nie określił, jaką formę - pod względem redakcyjnym - powinna posiadać uchwała w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach. Dotyczy to także określenia w skarżonej uchwale jej celów. Takie rozwiązanie nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową, jak też w inny sposób nie narusza obowiązującego prawa ( vide: wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jest tak zwłaszcza w sytuacji gdy tak zdefiniowane w sposób ogólny cele pozostają w zgodzie z materią, jaka powinna zostać następnie rozwinięta i wypełniona konkretnymi rozwiązaniami w dalszej części uchwały, stosownie do art. 11a ust. 2 i 5 ewentualnie też ust. 3 i 3a ustawy.

Odnośnie powtórzeń ustawowych zawartych w § 1 ust. 2 uchwały zgodzić się należy z organem, że ta regulacja uchwały nie zawiera żadnych modyfikacji tekstu ustawowego ( tj. art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt ). Wbrew stanowisku Prokuratora, sama zmiana kolejności wskazania celów jakie ma realizować uchwalony przez Radę Miejską program i przytoczenie ich w porządku innym niż nastąpiło to w ustawie ani nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego, ani w żaden inny sposób narusza prawa. Wskazane w ustawie cele mają bowiem charakter równorzędny, nie zostały zhierarchizowanie pod względem ich ważności czy pierwszeństwa realizacji.

12. Odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw ( vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu, iż w aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

12. W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych ( vide: wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13, i z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres - corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 ustawy). Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane.

Szczególnie istotne jest też to, że omawiany program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt czy gospodarstwo rolne zapewniające miejsce zwierzętom gospodarskim, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do właściwego lekarza weterynarii.

13. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących § 5, § 8 oraz § 7 ust. 3 wskazać należy, że argumentacja mająca przemawiać za ich uwzględnieniem przytoczona w skardze ( co dotyczy § 5 ) zmodyfikowana następnie w piśmie procesowym Prokuratora Okręgowego wzajemnie się wyklucza. W odniesieniu do zmodyfikowanego uzasadnienia zarzutów dotyczących § 8 i § 7 ust. 3 jest ona, w kontekście wywodów poczynionych w pkt 12, całkowicie chybiona. Mimo to wskazane przepisy uchwały uznać należało za istotnie naruszające prawo. Ich wadliwość jest wynikiem właśnie tego, że Rada Miejska nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii realizującego zadanie gminy w postaci usypiania ślepych miotów jak też skonkretyzowania schroniska, które będzie to zadanie realizować (§ 8 uchwały ). Z treści uchwały nie wynika bowiem ( brak takiego odesłania ), iż użyte w § 8 pojęcie "schronisko" oznacza skonkretyzowane schroniska wymienione w § 4 uchwały. To bowiem schronisko wskazane zostało wyłącznie jako podmiot realizujący z ramienia Gminy zadanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Analogiczne uwagi odnieść też należy do braku skonkretyzowania podmiotu realizującego zadanie odławiania bezdomnych zwierząt (§ 7 ust. 3 uchwały). Poprzestano w nim jedynie na zapisie o powierzeniu podmiotowi zadania o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy. W konsekwencji też, że względu na wywody poczynione w pkt 12 Sąd nie podzielił podnoszonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu.

W omawianym aspekcie zwrócić należy również uwagę, że kontrolowana uchwała narusza też istotnie prawo przez to, że nie zawiera także wskazania konkretnego weterynarza, który zapewniać będzie całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( art. 11a ust.2 pkt 8 ). Wymogu tego nie realizuje zapis § 4 ust. 3 pkt 1). uchwały stanowiący, iż burmistrz powierzy opiekę nad bezdomnymi zwierzętami Przedsiębiorstwu "U" sp. z o.o. w zakresie (lit. c) "zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom przetrzymywanym w kojcach w [...] oraz poszkodowanym w przypadkach zdarzeń drogowych na terenie Gminy". Brak przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie tylko nie realizuje obowiązku zapewnienia w jak najszybszym czasie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., w sprawie II OSK 221/16 i z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., w sprawie II SA/Wr 600/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II SA/Lu 591/12 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

14. Sąd natomiast nie podzielił stanowiska Prokuratora co do tego, iż istotnie narusza prawo § 5 uchwały. Jak już wskazano w odniesieniu do tego przepisu uchwały argumentacja skarżącego podawana w skardze przez Prokuratora Rejonowego i w piśmie ją modyfikującym przez Prokuratora Okręgowego wzajemnie się wykluczała przy czy ani pierwotna ani zmodyfikowana argumentacja nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim ani w skardze, ani w piśmie modyfikującym Prokurator nie twierdził, że zaskarżona przezeń uchwała w ustanawiająca program pozbawiona jest obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Pierwotnie skarżący twierdził że – w jego ocenie – w zakresie tego zadania brak jest dostatecznie skonkretyzowanych działań i kompletnych regulacji zagadnień w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi - nie ma skonkretyzowania podmiotów mających to zadanie realizować czy miejsc dokarmiania. Rzecz jednak w tym, że ocena taka wkracza już w obszar celowości i nie odnosi się do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przypomnieć należy, że w myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, jak też zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została konstytucyjnie pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jej art. 2 ust. 3 samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 cyt. ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może za ś nim być np. kryterium celowości.

Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego. W takich przypadkach ograniczona jest możliwość nadzoru administracji rządowej nad tego typu aktami. W odniesieniu do celu wskazanego w pkt. 2 w uchwale skonkretyzowano podmiot odpowiedziały za jego realizację oraz formę i sposób opieki na kotami wolno żyjącymi. W takiej sytuacji pierwotny pogląd skarżącego o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy (np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Organ przedstawił zatwierdzona przez Burmistrza listę społecznych opiekunów ( karmicieli ) kotów zawierającą ich dane osobowe, nr telefonu, terminy i ilość wydawanej karmy. Tym samym zasadne pozostawało stanowisko organu w omawianym zakresie, przedstawione w odpowiedzi na skargę. Z kolei zmodyfikowana argumentacja skarżącego w zakresie omawianego § 5 uchwały w świetle powyższych wywodów pozostawała całkowicie niezasadna.

15. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały wskazać jednakże należ,y iż istotnie narusza prawo zapis § 4 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym "do czasu przewiezienia do schroniska bezdomne zwierzęta będą przebywać w miejscu czasowego przetrzymania w kojcach w [...] należących do przedsiębiorstwa "U" Sp. z o.o". Regulacja ta narusza bowiem art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. Nakłada on na gminę obowiązek zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku dla zwierząt. Zgodnie z art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt przez "schronisko" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt. Prowadzenie schroniska dla zwierząt stanowi działalność nadzorowana. Podlega nadzorowi służb weterynaryjnych. Tylko nad schroniskami lekarz weterynarii sprawuje nadzór umożliwiający kontrolę sprawowanej opieki nad umieszczonymi w nich zwierzętami. Stanowić to ma gwarancję właściwego wykonywania tej opieki i trzymania zwierząt w odpowiednich do życia warunkach. Żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie zezwala na przetrzymywanie wyłapanych zwierząt bezdomnych bezterminowo w miejscu tymczasowego przetrzymywania, a do tego sprowadza się w istocie sens użytego w tym przepisie zwrotu "do czasu przewiezienia do schroniska". Również przepis § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt ( Dz.U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753) stanowi, że działania w zakresie wyłapywania zwierząt obejmują przeprowadzenie wyłapywania zwierząt przez podmiot z którym zostanie zawarta umowa oraz przewiezienie i umieszczenia zwierząt w schronisku. Okoliczność, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia możliwe jest umieszczenie zwierzęcia w "miejscu przetrzymywania zwierząt wyłapanych przed przewiezieniem do schroniska" ( § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia ) nie oznacza, że dopuszczalne jest ich nie sprecyzowane czasowo ( a w konsekwencji także bezterminowe ) przetrzymywanie w takim miejscu. Tymczasowy charakter takich miejsc wymusza określenie maksymalnego okresu przebywania w nim zwierzęcia.

15. Użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazuje na jego obligatoryjną treść. Oznacza to konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.