Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par.2 pkt 5, art.58 par.1 pkt 5a, art.119 pkt 2, art.232 par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1ust.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek ew. Nr "[...]" i "[...]" położonych w obrębie "[...]", gmina postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

T.P. (dalej jako: skarżący), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wniesienia skargi Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.), wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę nr "[...]" Rady Gminy O. z "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek ew. Nr "[...]" i "[...]" położonych w obrębie M., gmina O. (dalej jako: plan miejscowy), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- naruszenie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zakresie regulującym procedurę planistyczną i procedurę uchwalenia planu miejscowego tj. naruszenie artykułów od 11 do art. 20 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w tym, że w momencie przystąpienia do zmiany planu miejscowego dla działek Nr "[...]" i "[...]" obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym projekt uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego był niezgodny, następnie w trakcie konsultacji społecznych obowiązywało nadal Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym projekt uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego był niezgodny, a Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trakcie trwania terminu składania uwag, a na kolejnej sesji Rada Gminy podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego dla działek o nr "[...]" i "[...]";

- naruszenie trybu i zasad rozpatrzenia uwag mieszkańców do projektowanych zmian;

- naruszenie art. 15 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że projekt planu miejscowego został sporządzony niezgodnie z zapisami obowiązującego wtedy Studium, które rozpaprywane jako całość nie pozwala na taki rodzaj zabudowy na tym terenie; ponadto przewiduje ochronę cieków wodnych oraz udziału jak największego działu powierzchni biologicznie czynnej oraz zakłada dążenie do zachowania istniejących wartości krajobrazu kulturowego na całym obszarze gminy, przy wznoszeniu nowych obiektów budowlanych;

- naruszenie art. 19 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy stanowi on, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenie, a teren objęty planem zagospodarowania przestrzennego graniczy z Kanałem E. wpisanym do rejestru zabytków; pismo WKZ z 12 kwietnia 1984 r. wskazujące strefę ochrony konserwatorskiej Kanału E.;

- naruszenie u.p.z.p. w zakresie w jakim stanowi, że kompetentne organy mają obowiązek uwzględnienia wymogów ochrony środowiska w postaci m.in. przywrócenia siedlisk przyrodniczych i gatunków do właściwego stanu ochrony, a w stosownych przypadkach ich odtworzenia, a plan miejscowy obowiązkowo musi określać zasady ochrony środowiska. przyrody i krajobrazu tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie ,

- naruszenie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie w jakim stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie tj. art. 234 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym obszaru dorzecza W. uregulowanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. poprzez ich pominięcie;

- naruszenie art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. stanowiącego, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie stosownego uzgodnienia z zarządcą drogi.

W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Wyjaśnił, że jest właścicielem działek gruntu o nr "[...]" oraz "[...]" położonych w W., obręb geodezyjny M., gmina O. i na jednej z tych działek uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zatem jest właścicielem działek sąsiadujących z działkami, których dotyczy plan miejscowy. Dodatkowo ustanowiona jest służebność na działce objętej zmianą miejscowego planu, która umożliwia mu przechodzenie przez tą działkę. W ocenie skarżącego uchwalona zmiana planu miejscowego wpływa na sytuację prawną jego działek jako znajdujących się w bardzo bliskim sąsiedztwie z działkami objętymi zmianami. Przed zmianą planu miejscowego działki nie były bowiem przeznaczone pod zabudowę, a po zmianach dopuszcza się ich zabudowę na ponad 50% powierzchni. Ponadto wprowadzono zabudowę wielorodzinną oraz zabudowę w zakresie usług turystycznych na terenie zabudowy jednorodzinnej, a także umożliwiono właścicielowi działek objętych zmianą wznoszenie trzykondygnacyjnych obiektów wielorodzinnych z płaskimi dachami tj. bloków. Taka zmiana w planie miejscowym, zdaniem skarżącego, będzie wpływała na okolicę, przyrodę oraz mieszkańców sąsiadujących działek, gdyż na osiedlu domków jednorodzinnych, w tym obok działki skarżącego, powstanie znaczne zagęszczenie funkcji mieszkalnej, co wpłynie na codzienne życie mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych, w tym skarżącego. Wiązać się to będzie z zagęszczeniem skupiska ludzi, zwiększonym ruchem pieszym i kołowym, wzrostem poziomu natężenia hałasu w miejscu spokojnego, wręcz wiejskiego życia mieszkańców osiedla domków, w tym skarżącego, wzrostem ilości odpadów, wzrostem zagrożeń związanych z ruchem pojazdów. Zarzucił, że wprowadzone zmiany pozostają także w sprzeczności z celami, jakimi powinno być zachowanie ładu przestrzennego i zasad estetyki urbanistycznej i architektonicznej, gdyż umożliwiają realizację wysokich obiektów budowlanych (bloków) oraz zabudowę usług turystycznych na osiedlu domków jednorodzinnych. Do tego znaczna część terenu leży na terenach zalewowych, a teren KDW oraz KDP, czyli droga oraz parking stworzą swoisty wał przeciwpowodziowy, co może skutkować niekontrolowanym wylaniem wody na sąsiednie tereny, co - w ocenie skarżącego - jest niezgodne z prawem z art. 234 ust. Prawa wodnego. Utrudni to także zarządzanie ryzykiem powodziowym. Zarzucił, że w planie miejscowym został usunięty ciek wodny (rów melioracyjny), który przechodzi przez teren oznaczony w nowym planie 1 MW. Podał, że dokonując zakupu działki kierował się przede wszystkim tym, że graniczy on z Obszarem Chronionego Krajobrazu Kanału E., Natura 2000 oraz Rezerwatem Przyrody Doliny Rzeki D., a na przedmiotowym obszarze znajdują się liczne gatunki chronione. Zatem zmiany w planie miejscowym radykalnie wpływają na okolicę i jej status, co narusza jego interes prawny i daje legitymację do wystąpienia ze skargą na uchwałę. Powołał się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których dopuszczono możliwość naruszenia interesu prawnego i zaskarżenia planu miejscowego przez właścicieli działek nieobjętych bezpośrednio rozstrzygnięciami planu. Odnosząc się do treści planu miejscowego skarżący zarzucił, że w momencie przystąpienia do zmiany planu miejscowego obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którym projekt uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego był niezgodny, zaś Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany tego Studium w trakcie trwania terminu składania uwag do planu. Podniósł, że wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy w zakresie usług turystycznych i parkingu na terenie zabudowy jednorodzinnej godzi w interes społeczności zamieszkującej W., który to interes został całkowicie pominięty. Studium zakładało również ochronę cieków wodnych oraz udziału jak największego działu powierzchni biologicznie czynnej, a z ekologicznego punktu widzenia wszystkie cieki wodne, kanały i zbiorniki znajdujące się w granicach Gminy O. mają ogromne znaczenie dla utrzymania zarówno właściwej jakości życia na terenie gminy, jak i jej wizerunku. Studium określało także, że należy dążyć do zachowania istniejących wartości krajobrazu kulturowego na całym obszarze gminy przy wznoszeniu nowych obiektów budowlanych poprzez zastosowanie formy architektury tradycyjnej, zharmonizowanej z zabudową istniejącą i otaczającym krajobrazem, a plan miejscowy umożliwia wznoszenie trzykondygnacyjnych obiektów (bloków) i to o płaskich dachach. Ponadto umożliwia wznoszenie bloków tuż przy granicy z Jeziorem D., co nie tylko zakłóci ład przestrzenny, ale też będzie tworzyło dysonans w krajobrazie jeziora należącego do Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału E. Skarżący zarzucił także, że złożone przez mieszkańców uwagi w ilości 30 zostały rozpatrzone w ten sposób, że potraktowano je jako jedną uwagę i ich nie uwzględniono, a ponadto treść uwag odczytywanych na sesji nie była treścią uwag złożonych przez mieszkańców. W ocenie skrzącego doszło także do naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż teren objęty planem graniczy z Kanałem E. wpisanym do rejestru zabytków, a w takiej sytuacji winno być opracowane studium historyczno-krajobrazowe. Brak jest również uchwały o ochronie zabytków, która wymaga jest ustawą oraz wymieniona w Studium. Ponadto w planie miejscowym, zarówno w części tekstowej jak i części graficznej brak informacji o tym. że teren graniczy z pomnikiem historii, Obszarem Chronionego Krajobrazu. Zarzucił także, że w planie brak jest uwzględnienia uwarunkowań przyrodniczych, a w części tekstowej planu miejscowego brak jest jakiejkolwiek informacji o ochronie gatunkowej, mimo że są to tereny łęgowe oraz podmokłe. Podał, że prognoza oddziaływania na środowisko jest nierzetelna i została sporządzona bez oględzin oraz analizy terenu i zawiera błędne wnioski. Z kolei w prognozie finansowej, o której stanowi art. 17 ust 5 u.p.z.p. wspomina się , że nie będzie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, natomiast w momencie uchwalania planu taki załącznik się pojawił. W planie miejscowym brak jest także informacji, jak ma wyglądać droga i z jakich materiałów ma być zbudowana, a ponadto nie dokonano stosownego uzgodnienia z zarządcą drogi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Podano, że w przypadku planu miejscowego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość wniesienia skargi przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny lub uprawnienie, jednak dotyczy to sytuacji, gdy z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu, prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej, leżącej poza granicami planu, będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości. Zatem podstawą do kwestionowania planu mogą być ewentualnie zawarte w planie regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. naruszające zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość. Wskazano, że zapisy zaskarżonego planu miejscowego w żadnym zakresie nie wpływają na sytuację prawną działek skarżącego, jak również nie naruszają przysługującego mu prawa do służebności przejazdu przez działkę nr "[...]" oraz nie uniemożliwiają jego wykonywania. Działka skarżącego, granicząca z terenem objętym zaskarżoną uchwałą, o nr "[...]", stanowi obecnie (w obowiązującym planie miejscowym) nieużytek, a działka o nr "[...]", na której skarżący uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zgodnie z informacją zawartą w skardze) nie stanowi najbliższego sąsiedztwa terenu objętego zmianą planu, co istotnie wpływa na ograniczenie ewentualnego oddziaływania obszaru przyszłej inwestycji. Dodatkowo, w samym zaskarżonym planie, przyjęto rozwiązania uwzględniające sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, jak również zachowujące naturalne walory przyrodnicze terenu. Zaprojektowane rozwiązania w żaden sposób nie będą naruszały istniejącego ładu przestrzennego, a przedstawione w planie ustalenia, wytyczne i parametry nowoprojektowanej zabudowy nie będą znacząco odbiegać od otoczenia. Poprzez realizację inwestycji budowlanych na przedmiotowym terenie nastąpi jego uporządkowanie. Podnoszony przez skarżącego wpływ zmiany planu na terenach sąsiednich na codzienne życie mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych (zwiększony ruch pieszy i kołowy, wzrost poziomu natężenia hałasu itp.), czy też motywy zakupu działki (bliskość przyrody i obszarów chronionych) mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego skarżącego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie stanowi o dopuszczalności wniesionej skargi. Zaskarżony plan miejscowy nie tylko nie ingeruje w przeznaczenie działki skarżącego, ale wprowadza na terenach sąsiednich zabudowę mieszkaniową i uzupełniająco turystyczną, a więc niesprzeczną z przeznaczeniem działki skarżącego. Lokalizacja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie stanowi także o ujemnym oddziaływaniu, ponad przeciętną miarę, na nieruchomość skarżącego. Podnoszone w skardze, hipotetyczne uciążliwości związane z lokalizacją osiedla mieszkaniowego w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego (przy czym nie w bezpośrednim sąsiedztwie działki podlegającej zabudowie), utrata walorów przyrodniczych gruntów objętych planem czy zmiana stosunków wodnych, co nie zostało w żaden sposób wykazane, są wyrazem wyłącznie subiektywnego przekonania skarżącego i wskazują na istnienie jedynie interesu faktycznego. Żaden właściciel nieruchomości nie ma bowiem zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności otoczenia, a oczekiwanie skarżącego, że teren objęty zaskarżonym planem nie zostanie zagospodarowany jest tym bardziej nieuzasadnione, że obszar ten nigdy nie stanowił ogólnodostępnego terenu publicznego, a pozostawał własnością prywatną. W związku z tym - w ocenie organu - skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Ponadto wskazano, że całkowicie bezzasadne są zarzuty dotyczące planu miejscowego. Podano, że prace nad zmianą Studium oraz planu miejscowego toczyły się w zasadzie równolegle, co jest sytuacją zgodną z obowiązującymi przepisami i akceptowaną przez orzecznictwo sadowoadministracyjne. Istotnym jest, aby uchwalenie Studium nastąpiło wcześniej (nie na tej samej sesji) co uchwalenie zmiany planu, który to warunek w przedmiotowej sprawie został dochowany. Zmiana Studium została przyjęta przez Radę Gminy na sesji w dniu 29 listopada 2019 r. i weszła w życie z dniem podjęcia, tj. 29 listopada 2019 r. Natomiast zmianę planu miejscowego Rada Gminy uchwaliła na sesji w dniu 20 marca 2020 r., po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium aktualnego na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały. Ponadto wyjaśniono, że projekt planu miejscowego był zgodny zarówno ze Studium z 2016 r., jak i jego zmianą z 2019 r., gdyż w Studium z 2016 r. dla przedmiotowego terenu ustalony był w części kierunek rozwoju zabudowy turystyki i rekreacji, a w części zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wskazanie w tekście Studium, że zabudowa powinna być lokalizowana przede wszystkim w rejonie wsi W. na wschód od granicy miasta O. nie oznaczało, że nie może być realizowana w innym miejscu. Za bezzasadny uznano również zarzut skarżącego, że naruszono zasady i tryb rozpatrzenia uwag mieszkańców do projektowanych zmian, opisując szczegółowo tryb, w jakim uwagi te zostały rozpatrzone. Wskazano, że uwagi poddano indywidualnym (osobnym) głosowaniom, a każda z nich została wyszczególniona w załączniku do planu miejscowego i co do każdej z nich przedstawiono stanowisko Rady Gminy, a także w odniesieniu do każdej z uwag zawarto motywy, jakimi kierowała się Rada rozstrzygając o tych uwagach. Za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W zaskarżonej uchwale zawarte bowiem zostały ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, a projekt planu został przedstawiony do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, który uzgodnił projekt planu w zakresie posiadanych kompetencji. Wyjaśniono również, że nie naruszono przepisów nakładających obowiązku uwzględnienia wymogów ochrony środowiska. Teren opracowania planu nie jest objęty żadną prawną formą ochrony przyrody, a plan respektuje potrzebę ochrony środowiska. W zakresie zarzutów odnoszących się do prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzono, że prognoza ta została sporządzona w sposób rzetelny, z uwzględnieniem uzgodnionego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie. Wyjaśniono także z jakich względów nie zachodzi wskazana w skardze rozbieżność pomiędzy prognozą finansową, a załącznikiem nr 3 do zaskarżonej uchwały. W kwestii zarzutu naruszenia przez ustalenia planu miejscowego zarządzania ryzykiem powodziowym stwierdzono, że projekt planu - w zakresie ustaleń dla terenów szczególnego zagrożenia powodzią - uzgodniony został z organem odpowiedzialnym, tj. Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i wprowadzono do planu wymagane przez organ uzgadniający zapisy. Zdaniem organu bezzasadny jest również zarzut dotyczący nieprzedstawienia projektu planu do uzgodnienia zarządcy drogi. Obsługa komunikacyjna terenu, dla którego opracowany został plan miejscowy zapewniona zostanie za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi stanowiącej własność Gminy. Czynności zarządcy w stosunku do tej drogi wykonuje Wójt Gminy który sporządził projekt przedmiotowego planu. Nie było zatem konieczności odrębnego uzgadniania rozwiązań przyjętych w projekcie planu, gdyż byłyby to w istocie uzgodnienie "z samym sobą".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na uchwałę rady gminy akt, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga dotyczy aktu prawa miejscowego. Następnie należało zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest możliwa tylko wtedy, jeśli skarżący ma legitymację procesową do wniesienia skargi. Sąd stwierdził, że skarżący nie jest legitymowany do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę, a w związku z tym jego skarga podlega odrzuceniu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że z ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, dostępny w Internecie). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 560/09, publikowany w Internecie, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępne w Internecie). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, dostępny w Internecie). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 1105/21, dostępne w Internecie). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w Internecie).

Należy zatem wskazać, że zarówno ze skargi, jak i z wyjaśnień organu wynika, że działki stanowiące własność skarżącego nie są objęte zaskarżonym planem miejscowym, a jedynie sąsiadują z działkami, które plan ten obejmuje. Na rzecz skarżącego jest natomiast ustanowiona służebność przejazdu na jednej z działek objętej zapisami planu (nr "[...]"). Jak słusznie podnosi skarżący, brak objęcia nieruchomości skarżącego postanowieniami zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu nie przesądza jeszcze o braku legitymacji procesowej do jej zaskarżenia (zob. np. wyroki NSA: z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, z 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09, dostępne w Internecie). Jednakże niezbędne jest wykazanie interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego, a przywołana przez skarżącego argumentacja wskazuje jedynie na naruszenie interesu faktycznego.

Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że wprowadzona zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa w zakresie usług turystycznych będzie wpływała na okolicę, przyrodę oraz mieszkańców sąsiadujących działek, gdyż na osiedlu domków jednorodzinnych, w tym obok działki skarżącego, powstanie znaczne zagęszczenie funkcji mieszkalnej, co wpłynie na codzienne życie mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych, w tym skarżącego. Związane to będzie – zdaniem skarżącego - z zagęszczeniem skupiska ludzi, zwiększonym ruchem pieszym i kołowym, wzrostem poziomu natężenia hałasu, wzrostem ilości odpadów oraz wzrostem zagrożeń związanych z ruchem pojazdów. Okoliczności te wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego skarżącego. Nie ma bowiem przepisów prawa zabraniających lokalizowania budynków wielorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, a tym bardziej przepisów określających wielkość zagęszczenia skupiska ludzi. Ponadto wprowadzone zapisy planu w żaden sposób nie ograniczają możliwości zagospodarowania działki skarżącego pod zabudowę mieszkaniowa. Przeznaczenie terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie powoduje zatem żadnych zmian w zakresie uprawnień skarżącego wynikających z tytułu własności do przedmiotowych działek, a tym samym nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Nie narusza zatem istoty jego prawa własności. Jak słusznie bowiem wskazano w odpowiedzi na skargę, niezależnie od rodzaju zabudowy tj. budynki jednorodzinne czy domy wielorodzinne, w dalszym ciągu jest to zabudowa mieszkaniowa. Zatem skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby funkcja ta pozostawała w sprzeczności z funkcją dopuszczalną na jego działkach. Skarżący nie wykazał także, aby zapisy planu w jakikolwiek sposób wpływały na możliwość wykonywania przez niego przysługującej mu służebności przejazdu na działce objętej zapisami planu.

Odnosząc się z kolei do argumentacji, że część terenu leży na terenach zalewowych i ustalony w planie sposób zagospodarowania może spowodować niekontrolowane wylanie wody na tereny sąsiednie wyjaśnić należy, że okoliczności te mają charakter hipotetyczny. Naruszenie prawa nie może zaś być potencjalne. Ponadto w tym kontekście skarżący wskazał na ewentualne naruszenie art. 234 ust. 1 Prawa wodnego. Wyjaśnić jednak należy, że przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego. Natomiast jeżeli zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, w sposób przewidziany planem miejscowym, spowoduje ewentualne naruszenia w przyszłości powołanego przepisu prawa, to skarżącemu, w ramach jego interesu prawnego, będą przysługiwały środki prawne przewidziane w tym przepisie. Nie świadczy to jednak o istnieniu jego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącego nie mają także żadnego znaczenia motywacje, jakimi się kierował się przy zakupie przedmiotowych działek. Nie istnieje bowiem przepis prawa gwarantujący niezmienność otoczenia nieruchomości, którą nabył.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 6 lipca 2021 r., a jego odpis został doręczony organowi 13 lipca 2021 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.