Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2295/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 5 i ust. 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1161/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 października 2018 r. nr 328/2018, znak: WOP.7721.0502.2018.DB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1161/18 oddalił skargę B. P. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 października 2018 r., nr 328/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 2 kwietnia 1998 r., znak I-RUN/7351/53/98 zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. W. (dalej zwanej inwestorką) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z garażem na nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 17 maja 2011 r., nr 382/2011 umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 14 września 2011 r., nr 512/2011, uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 5 października 2011 r., nr 694/2011 umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. WINB decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r., nr 227/2012 uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

PINB postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., nr 101/2013 zobowiązał inwestorkę do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych (docieplenie ścian zewnętrznych, zmiana rodzaju pokrycia dachowego, niewykonanie ogniomuru w ścianie zachodniej) związanych z rozbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości. W dniu 31 maja 2013 r. inwestorka przedłożyła żądaną dokumentację.

PINB decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., nr 32/2014 umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem. Decyzję tę utrzymał w mocy WINB decyzją z dnia 1 grudnia 2014 r., nr 393/2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 127/15 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 1 grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 14 stycznia 2014 r.

PINB, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 12 października 2016 r., nr 936/2016 umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wskutek odwołania skarżącej WINB decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr 129/2017, uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że PINB nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 12 maja 2015 r.

WINB po rozpatrzeniu wniosku skarżącej postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., nr 260/1/2017 odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi B. W., od załatwienia przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2017 r., nr 437/2017 PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r., nr 440/2017 odmówił wyłączenia pracownika PINB specjalisty prawnego Ł. Ż. oraz postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r., nr 441/2017 pracownika PINB inspektora A. S. od udziału w postępowaniu administracyjnym. Kolejnym postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., nr 810/2017 odmówił skarżącej uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu.

Następnie PINB decyzją z dnia 5 marca 2018 r., nr 194/2018, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do WINB, który decyzją z dnia 19 października 2018 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przesłanki wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a następnie wskazał, że w świetle wyroku WSA z dnia 12 maja 2015 r. kwestią kluczową jest jednoznaczne ustalenie czy odstępstwa, których dopuściła się inwestorka mają charakter istotny czy też nieistotny. Celem ustalenia powyższego PINB przeprowadził, zdaniem organu odwoławczego, wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, tj.: przede wszystkim w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2017 r. ustalił, że długość budynku wynosi 9,27 m, szerokość 9,40 m, wysokość 7,08 m, zaś nachylenie płaszczyzny dachu 12,50%. W świetle zarzutów wyjaśnił, że PINB zawiadomił strony, że w dniu 21 czerwca 2017 r. przeprowadzone zostaną oględziny budynku mieszkalnego. Jak wynika z potwierdzenia odbioru skarżąca ww. zawiadomienie odebrała w dniu 12 czerwca 2017 r. Pomimo prawidłowego poinformowania o terminie oględzin nie brała udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji. Podkreślił przy tym, że zapoznała się ze sporządzonym z tej czynności protokołem, jak również miała możliwość odniesienia się do poczynionych ustaleń, których nie zakwestionowała.

Podkreślił przy tym, że PINB dokonał precyzyjnego porównania wyniku pomiaru wysokości, szerokości i długości budynku (odpowiednio: 7,08 m, 9,40 m i 9,27 m) z wartościami tychże parametrów również określonymi w projekcie budowlanym (odpowiednio 7,18 m, 9,30 m i 9,39 m) i stwierdził, że zrealizowany obiekt jest o 0,10 m niższy, o 0,10 m szerszy i o 0,12 m krótszy niż przewidywał projekt. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że stwierdzone odstępstwa wynoszą w zakresie wysokości -1,39%, co do szerokości + 1,07% i długości -1,28%. Ustalono również, iż zmniejszono nachylenie dachu z 13% do 12,50%. Zatem dokonane zmiany nie przekraczają dopuszczalnych 2%, o których mowa w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał następnie na art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 8 lit. b ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Z treści art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się ww. przepisy w nowym brzmieniu. Tym samym oceny wykonanych odstępstw należy dokonać przez pryzmat tych przepisów.

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze szczegółowe ustalenia faktyczne, co do charakteru i zakresu dokonanych odstępstw, dokonane zmiany podczas rozbudowy przedmiotowego budynku PINB prawidłowo uznał za nieistotne. Brak jest zatem uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w ustalonym stanie faktycznym w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Podkreślił jednocześnie, że z punktu widzenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie ma nie tyle sam fakt odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jego istotność. Skoro dokonane przez inwestora zmiany nie mają charakteru istotnych, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Innymi słowy brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszym postępowaniu, a ingerencja organu nadzoru budowlanego nie jest konieczna, ponieważ rozbudowa została wykonana z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, a także z zachowaniem warunków określonych w przepisach.

Odnosząc się zaś do złożonych wraz z odwołaniem zażaleń na postanowienia PINB: z 28 czerwca 2017 r., z 29 czerwca 2018 r., z 29 czerwca 2017 r., z 22 listopada 2017 r., z 12 stycznia 2018 r. stwierdził, że rozstrzygnięcia te wydane zostały prawidłowo i każde zostało wyczerpująco uzasadnione, zatem nie znalazł podstaw do ich uchylenia.

Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także ww. postanowień PINB.

W odpowiedzi na skargę organ którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna zawarta w wyroku tego Sądu z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 127/15 oraz wynikające z jego uzasadnienia wskazania co do dalszego postępowania mają istotne znaczenie dla zakresu kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji.

Przypomniał stanowisko tego Sądu, że z uwagi na fakt, że co do zasady rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła na podstawie uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę, kluczowym winno być (dla możliwości ewentualnego zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane) ustalenie, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuściła się inwestorka w trakcie realizacji rozbudowy mają charakter istotny czy też nieistotny, Sąd podkreślił bowiem, że z treści art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ administracji nie może nałożyć określonych w tym przepisie nakazów, które stanowią konsekwencję niewykonania określonych obowiązków w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonano na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Sąd wskazał ponadto, że ustawodawca w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane przewidział, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd zwrócił uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotność odstępstw może dotyczyć wyłącznie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura i wysokość budynku, będących następstwem zmiany geometrii dachu. Inne zmiany takie jak: brak ogniomuru o wysokości 30 cm, wykonanie innego rozkładu pomieszczeń wewnątrz budynku, czy docieplenie budynku nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zaznaczył, że przedmiotem zainteresowania w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego ponownie postępowaniu powinny stać się wyłącznie charakterystyczne parametry rozbudowanej części budynku, których zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego może być kwalifikowana jako istotne albo nieistotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania daje podstawy do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego z tego obowiązku się wywiązały.

Sąd I instancji powołał następnie art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane i zauważył, że PINB w dniu 18 grudnia 2015 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z treści protokołu sporządzonego w trakcie omawianych oględzin wynika, iż budynek przykryty jest dachem jednospadowym z pokryciem blachą trapezową. Dokonał pomiaru wysokości, szerokości i długości budynku (odpowiednio: 7,08 m, 9,40 m i 9,27 m) i stwierdził, że zrealizowany obiekt jest o 0,10 m niższy, o 0,10 m szerszy i o 0,12 m krótszy niż przewidywał projekt. Oznacza to, że stwierdzone odstępstwa wynoszą w zakresie wysokości -1,39%, szerokości + 1,07% i długości -1,28%. Ustalono również, iż zmniejszono nachylenie dachu z 13% do 12,50%. Zatem dokonane zmiany nie przekraczają dopuszczalnych 2%, o których mowa w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podkreślił, że wskazywane przez skarżącą różnice w pomiarach są dopuszczalne, gdyż mogą wynikać z odmiennych zastosowanych urządzeń i technik pomiarowych warunkujących dokładność pomiaru. Brak tożsamości wyników pomiaru nie jest okolicznością obcą nawet dla prawodawcy, dopuszczalność geodezyjnych błędów pomiarowych została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Ponadto, w ocenie Sądu, pomiary dokonane przez pracowników nadzoru budowlanego należy uznać za wiarygodne, gdyż nie sposób ich zakwestionować z uwagi na podnoszony przez skarżącą fakt, że z treści protokołu nie wynika, za pomocą jakiego urządzenia pomiarowego korzystano w trakcie pomiaru. Brak takiej informacji nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazywana wartość różnic w pomiarach nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości ich wykonania, sama różnica we wskazywanych wartościach nie ma wpływu na uznanie odstępstw jako nieistotne. Sąd wyjaśnił również, że dla badania, czy doszło do istotnych czy nieistotnych odstępstw nie ma znaczenia ustalenie zmiany kubatury i powierzchni zabudowy, gdyż oczywistym jest, że zmiana szerokości, wysokości i długości pociąga za sobą zmiany również tych parametrów. Jednak analiza treści ust. 5 i 5a art. 36a ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jeśli zmiana szerokości, wysokości i długości nie przekracza 2%, wówczas dla uznania odstępstwa za nieistotne nie ma znaczenia wielkość wynikającej stąd zmiany kubatury czy powierzchni zabudowy.

Podsumowując ten wątek Sąd I instancji uznał, że poczynienie powyższych ustaleń stanowiło dostateczną podstawę do przyjęcia, że z uwagi na brak tego rodzaju odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dawałyby możliwość władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego, postępowanie w przedmiocie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Dodatkowo stwierdził, że oceny tej nie zmienia podnoszony przez skarżącą fakt, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zostały zatwierdzone przez uprawnionego projektanta. Wyjaśnił, że o uznaniu odstępstwa za nieistotne nie decyduje wywiązane się z obowiązku, o którym mowa w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Nie będzie bowiem nieistotnym odstępstwem zmiana tak zakwalifikowana nawet przez projektanta, jeśli obiektywnie nie spełnia warunków z art. 36a ust. 5a ustawy. Jak zauważył, w dniu 19 grudnia 2017 r. w siedzibie organu I instancji przesłuchano w charakterze świadka A. T., który był kierownikiem budowy na okoliczność rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jako że w tym dniu przesłuchanie nie zostało zakończone, pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. organ I instancji ponownie wezwał go do stawienia się osobiście w siedzibie organu w dniu 8 stycznia 2018 r. Jak wynika z treści protokołu z 8 stycznia 2018 r. w PINB stawiły się, celem udziału w przesłuchaniu świadka A. T., strony postępowania B. P. i H. W.. Świadek A. T. nie stawił się zgodnie z wezwaniem z 20 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu zaniechanie dalszego przesłuchania świadka stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., jednak - z uwagi na poczynione wcześniej rozważania, że warunkiem zakwalifikowania odstępstw jako nieistotnych nie jest spełnienie obowiązku z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, lecz spełnienie przesłanek z ust. 5a, uznał, że uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Na koniec Sąd przypomniał, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. WSA w Łodzi wyłączył zagadnienie ogniomuru z zakresu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku. Zauważył też, że skarżąca podniosła, że w toku postępowania składała żądanie wyłączenia organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia składanych wniosków o wyłączenie pracowników, jednak mimo tego odbyły się oględziny nieruchomości z udziałem objętych żądaniami podmiotów. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę fakt, że zgłaszane wnioski były nieusprawiedliwione, należy stwierdzić, że również i te okoliczności muszą pozostać bez wpływu na wynik sprawy.

Niepodzielając pozostałych zarzutów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję WINB, mimo że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 105 w zw. z art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1, art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4, 6 i § 3, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 81, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 c ust. 2, art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 6, art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 lit. a, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 6 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie:

- poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy w zakresie wystąpienia nowych istotnych okoliczności faktycznych w sprawie wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczących: 1. prawnej skuteczności dokonanej kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego przez osobę nie posiadająca ku temu prawem wymaganych uprawnień, 2. wybudowania ogniomuru niezgodnie z projektem budowlanym, polskimi normami i warunkami technicznymi oraz przepisami przeciwpożarowymi 3. dokumentów - umowy i protokołu wprowadzenia na budowę z 17 sierpnia 2010 r. oraz protokół odbioru robót z 23 sierpnia 2010 r., w zakresie rzeczywistej daty wykonania robót potwierdzonych wpisem w dzienniku budowy oraz dokumentu - oświadczenie wykonawcy robót z 21 sierpnia 2018r., które powinno być przedmiotem oceny Sądu w zakresie prawidłowości działania organu administracji w niniejszej sprawie, a także prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracowników organów administracji stopnia podstawowego, co do których zachodzą przesłanki wyłączenia od udziału w sprawie oraz wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego oględzin nieruchomości z 21 czerwca 2017r., a także nieuwzględniania naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przez brak możliwości zapoznania się skarżącej z całokształtem zabranego w sprawie materiału dowodowego z uwagi na udostępnienie do wglądu niekompletnych akt postępowania, a w szczególności braku postanowienia nr 32/2018 z 12 stycznia 2018 r. odmawiającym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka G. S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącej podjęcia próby ustalenia okoliczności, na które miał zeznawać wskazany świadek w inny sposób. W konsekwencji błędne uznanie, że organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, podczas gdy przedmiotowa sprawa powinna być zakończona decyzją merytoryczną, gdyż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Wskazane uchybienie mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej.

2. naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie, z uwagi na art. 24 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 24 § 3 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji PINB w postaci:

a. prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji przez pracownika organu A. S., co do którego zachodzi przesłanka wyłączenia od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. z uwagi na wszczęcie śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego przy czynnościach kontrolnych prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości oraz błędnego uznania przez organ, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., a w konsekwencji błędnego pominięcia art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.,

b. prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji przez pracownika organu A. S., co do którego zachodzi przesłanka wyłączenia od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., z uwagi na złożenie przez niego zeznań w charakterze świadka w sprawach z zawiadomienia skarżącej dotyczących: 1. niedopełnienia obowiązków służbowych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego przy czynnościach kontrolnych nieruchomości (I Ds. 240/12) oraz 2. poświadczenia nieprawdy przez dokonanie wpisów w Dzienniku Budowy w sposób, który nie odzwierciedlał faktycznego stanu prowadzonych prac, terminów ich zakończenia oraz odstępstw od projektu budowlanego (I Ds. 1744/12), pomimo udokumentowania powyższej okoliczności w aktach postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnego pominięcia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. i przyjęcia, że zezwolenie na prowadzenie postępowania administracyjnego przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie w której był świadkiem nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

c. prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji przez pracowników organu, co do których zachodzą przesłanki wyłączenia od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., z uwagi uprawdopodobnienia przez skarżącą we wniosku z 13 czerwca 2017 r. braku ich bezstronności, przejawiającego się:

- wobec A. S.: niepodjęciem niezwłocznie czynności sprawdzających pomimo wykazania przez Skarżącą istnienia przesłanek z art. 50 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób stronniczy i sprzeczny z przepisami prawa, konsekwencją czego było uchylanie przez organ nadrzędny przygotowywanych przez niego decyzji administracyjnych, kilkakrotnego składania przez skarżącą skarg na sposób prowadzenia przez niego sprawy,

- wobec Ł. Ż.: poświadczeniem nieprawdy co do daty odbioru przez skarżącą przesyłki poleconej zawierającej powiadomienie o terminie oględzin (wbrew danym wynikającym z akt sprawy - śledzenie przesyłki) w przygotowanej przez niego decyzji nr 936/2016, a w konsekwencji błędnego przyjęcia braku wystąpienia w niniejszej sprawie okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a., w sytuacji w której skarżąca nie musiała udowadniać bezstronności pracownika, a jedynie ją uprawdopodobnić.

d. wystąpienia okoliczności wyczerpujących dyspozycję art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na trzykrotne stwierdzenie przez Sąd rażącej przewlekłości prowadzonego postępowania i ukaranie PINB grzywną, co tym samym rodzi po stronie organu wobec skarżącej odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 471 Kodeksu cywilnego, a zatem sprawa dotyczy interesów majątkowych jego kierownika (art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Wskazane uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji ŁWINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej.

3. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w zw. z art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 6 ustawy, art. 81 ust. 1 lit. d i ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1, art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 lit a w zw. art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane, pomimo że istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o zaakceptowany przez Sąd błędnie ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, tj. z naruszeniem:

- art. 75 § 1 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, a skutkiem tego niewyjaśnienie w sposób pełny stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie nowych istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także przerwania i odmowy kontynuowania przesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy pomimo podtrzymywania przez skarżącą woli kontynuowania przesłuchania,

- art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uwzględniania żądania przeprowadzenia dowodu co do nowych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy tj. przesłuchania w charakterze świadka wykonawcy robót G. S. oraz zobowiązanie Inwestora do wykonania opinii technicznej w zakresie jakości wykonanych robót na styku budynków, a zwłaszcza wybudowanego w 2010 r. ogniomuru,

- art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 6 i art. 81 ust. 1 pkt d i ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w związku z faktem, że kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie architektury w miejsce projektanta dokonała osoba nie legitymująca się stosownymi uprawnieniami,

- art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 lit a ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z uwagi na przyjęcie, że brak uprawnień nie jest jednoznaczny ze złożeniem oświadczenia wymaganego przez wskazany przepis przez osobę do tego nieuprawnioną,

- art. 36a ust. 5 i ust. 5a przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności w zakresie metodologii dokonania pomiarów zewnętrznych budynku, sposobu interpretacji wyników pomiarów dokonanych podczas oględzin z 21 czerwca 2017 r. w kontekście kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego w kategorii ich istotności, a tym samym polegające na błędnym uznaniu, iż organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego zebrały w sposób pełny materiału dowodowego, a zebrane dowody oceniły w sposób prawidłowy oraz brak uznania, że odmowa przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą (przerwanie przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania kierownika budowy i nie kontynuowanie go) nie były uchybieniem w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób niewystarczający do zakresu sprawy administracyjnej. Dokonana przez organy administracji ocena zachodzących pomiędzy treściami zebranych dowodów rozbieżności, była niezgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazane uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej

4. naruszenie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że rozstrzygana sprawca była przedmiotem prawomocnej oceny prawnej we wszystkich jej aspektach, skutkujące błędnym uznaniem przez Sąd, że organ nadzoru przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy prawidłowo ograniczył się do ustalenia, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuściła się inwestorka w trakcie realizacji rozbudowy mają charakter istotny czy też nieistotny, a w kręgu jego zainteresowania powinny pozostawać jedynie charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, których zmiana może być kwalifikowana na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 127/15 oraz art. 153 i dyspozycję art. 170 p.p.s.a., Sąd błędnie przyjął związanie organów administracji i sądów oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu powołanego wyroku także w zakresie podnoszonych przez Skarżącą nowych istotnych okoliczności w sprawie, w sytuacji gdy okoliczności te pojawiły się już po wydaniu przez WSA w Łodzi wyroku z 12 maja 2015 r. i nigdy nie były przedmiotem jego oceny prawnej a tym samym błędnie uznał prawidłowość działania organu administracji, skutkującą nierozstrzygnięciem zarzutów w zakresie nowych istotnych okoliczności faktycznych w sprawie dotyczących:

- prawnej skuteczności dokonanej kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego przez osobę nie posiadająca ku temu prawem wymaganych uprawnień,

- wybudowania ogniomurów niezgodnie z projektem budowlanym, polskimi normami i warunkami technicznymi oraz przepisami przeciwpożarowymi na drewnianej części dachu,

- dokumentów - umowy i protokołu wprowadzenia na budowę z 17 sierpnia 2010 r. i protokół odbioru robót z 23 sierpnia 2010 r., w zakresie rzeczywistej daty wykonania robót potwierdzonych wpisem w dzienniku budowy, zaprzeczających prawdziwości oświadczeń złożonych przez kierownika budowy w dokumentacji budowy, oraz dokumentu poświadczającego nieprawdę (oświadczenie wykonawcy robót z 21 sierpnia 2018 r.), które powinno być przedmiotem oceny Sądu w zakresie prawidłowości działania organu administracji w niniejszej sprawie.

Wskazane uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej,

5. naruszenie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności poprzez:

- brak odniesienia się do zgromadzonych materiałów dowodowych w zakresie pojawienia się nowych istotnych okoliczności faktycznych w sprawie w postaci: udokumentowania dokonania przez kierownika budowy nieuprawnionej kwalifikacji odstępstw architektonicznych od projektu budowlanego (stanowiącej podstawę przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych), pomimo braku posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, udokumentowania dokumentacją fotograficzną występowania elementów drewnianych w miejscu styku budynków sąsiednich, co uzasadnia domniemanie wykonania robot budowlanych w rozbudowanej części budynku niezgodnie z przepisami, dokumentów przedłożonych przez inwestora przy protokole z 20 października 2017 r. - umowy i protokołu wprowadzenia na budowę z 17 sierpnia 2010 r. i protokół odbioru robót z 23 sierpnia 2010 r.,

- brak odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów w zakresie pozostawienia bez rozpatrzenia przez organ nadrzędny kwestii: wybudowania ogniomuru rozbudowanej części budynku niezgodnie z polskimi normami i warunkami technicznymi, w tym przepisami przeciwpożarowymi, oświadczeń wykonawcy robót z 21 sierpnia 2010 r. i ich wpływu na brak prawdziwości i wiarygodności oświadczeń złożonych przez kierownika budowy w dokumentacji budowlanej, braku prawidłowości powiadomienia skarżącej o terminie oględzin z 18 grudnia 2017 r., braku podstaw przyjęcia w postępowaniu administracyjnym za wiarygodny dowód w sprawie opinii biegłego sądowego wydanej w postępowaniu cywilnym, w sytuacji gdy nie dotyczy ona przedmiotu niniejszego postępowania, odmowy przeprowadzenia dowodu w sprawie prawidłowości wykonania ogniomuru od strony wschodniej poprzez zobowiązanie inwestora do przedstawienia oceny technicznej w zakresie jakości wykonanych robót na styku budynków, pozbawienia skarżącej możliwości pełnego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy, pomimo przerwania tego przesłuchania na wniosek świadka, odmowy przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka wykonawcy przebudowy w sierpniu 2010 r. G. S. pomimo wskazywanej przez skarżącą celowości tego przesłuchania, błędów i przekłamań w opisie stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez organ nadzoru stopnia podstawowego w wydanej decyzji, braku merytorycznego uzasadnienia odmowy uwzględnienia podnoszonych przez Skarżącą zarzutów w odniesieniu do każdego z zaskarżonych postanowień,

- błędne przyjęcie stanu faktycznego poprzez uznanie , że z treści protokołu oględzin z 18 grudnia 2015 r. wynika opisany w nim sposób pokrycia dachu budynku oraz wymiary budynku wynikające z przeprowadzonych przez organ 1 instancji pomiarów oraz w oparciu o tak ustalony stan faktyczny podjęcie decyzji w sprawie, gdy wskazany protokół z oględzin z 18 grudnia 2015 r. nie zawiera w swej treści żadnego odniesienie do przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego pomiarów budynku w zakresie jego długości, szerokości i wysokości, nie może być zatem podstawą oceny różnic w jego wykonaniu pomiędzy stanem rzeczywistym a projektem budowlanym, a jego treść odzwierciedla jedynie wartość pomiaru kąta nachylenia dachu (12,22 %), a nie jak wynika z treści uzasadnienia wyroku 12,50 %,

- błędną ocenę stanu faktycznego polegająca na uznaniu, że art. 153 p.p.s.a. wyklucza możliwość podnoszenia i procedowania nowych okoliczności istotnych w przedmiotowej sprawie w postaci przeprowadzenia i oceny dowodów wynikających z tych nowych okoliczności faktycznych oraz przyjęcie, że ujawnienie się nowych istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu wyroku WSA w Łodzi z 12 maja 2015 r. nie miało wpływu na stan faktyczny przedmiotu sprawy przed i po dacie ich wystąpienia,

- nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego oraz przekroczenie zakresu swobodnej oceny dowodów w odniesieniu do nowych istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, pominięcia oceny odmowy przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka G. S.,

Wskazane uchybienie mogło i miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej.

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowania (brak zastosowania) i błędną wykładnię, które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe zastosowanie przez WSA w Łodzi art. 81c ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 6, art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo że w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na:

- zaakceptowaniu niezastosowania art. 57 ust 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit a, art. 36a ust. 6, art. 12 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sytuacji, gdy przy zmianach nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami nie zostało potwierdzone przez uprawnionego projektanta,

- zaakceptowanie niezastosowania z art. 36a ust. 5a pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 235.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., pomimo udokumentowania, że pomiędzy stykami budynków znajduje się element drewniany, co pozwala na domniemanie, że ogniomury wybudowane w sierpniu 2010 r. wykonane zostały niezgodnie z przepisami przeciwpożarowymi i normami technicznymi, a w konsekwencji jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- zaakceptowanie błędnej wykładni art. 36a ust. 5 i 5a w zw. z Polską Normą PN -ISO 9836:1997. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie przyjęcia, że istniejące w niniejszej sprawie odstępstwu od projektu budowlanego w zakresie jego wymiarów nie są istotne.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Łodzi oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi, zasądzenie od WINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że podobnie jak organy rozpoznające sprawę na mocy art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 127/15, a w którym Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt realizacji robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę determinował możliwość zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przy czym - dla możliwości zastosowania tegoż przepisu - kluczowe winno być ustalenie czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuściła się inwestorka w trakcie realizacji rozbudowy mają charakter istotny, czy też nieistotny, bowiem analiza art. 51 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że organ administracji nie może nałożyć określonych w tym przepisie nakazów, które stanowią konsekwencję niewykonania określonych obowiązków, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonano na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Jak wskazał Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy istotność odstępstw może dotyczyć wyłącznie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura i wysokość budynku, będących następstwem zmiany geometrii dachu. Inne zmiany takie jak: brak ogniomuru o wysokości 30 cm, wykonanie innego rozkładu pomieszczeń wewnątrz budynku, czy docieplenie budynku nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nadto zmiany te zostały udokumentowane odpowiednimi adnotacjami naniesionymi w projekcie technicznym, bądź też w ocenie technicznej sporządzonej w toku niniejszego postępowania. Sąd przesądził również, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena dokumentacji budowlanej przedstawionej przez inwestora na zakończenie robót budowlanych, nie budzi żadnych zastrzeżeń. W szczególności usprawiedliwiony okolicznościami sprawy jest wniosek organów o poprawności wpisów w dzienniku budowy wskazujących na ciągłość prowadzenia budowy (art. 37 ust. 1 Pr. bud.). Wypowiedział się również w kwestii zasadności zarzutów dotyczących istnienia podstaw do wyłączenia pracowników organu, wskazując, że bezzasadny jest zarzut naruszenia w toku postępowania art. 24 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia pracownika. Wniosek skarżącej zgłoszony w powyższym zakresie w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. nie zawierał uprawdopodobnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.

W tej sytuacji nie sposób przyjąć zasadności argumentów skargi kasacyjnej, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, które nie podlegały ocenie Sądu w powołanym wyroku, takie jak prawna skuteczność kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego, wybudowanie ogniomuru niezgodnie z projektem budowlanym, czy dokumenty podważające wiarygodności wpisów w dzienniku budowy w zakresie dotyczącym budowy ogniomuru, czy też prowadzenia postępowania przez pracowników organu pierwszej instancji, którzy podlegali wyłączeniu, oraz zaniechania kontynuowania przesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy, czy nie przesłuchanie wykonawcy, jak również błędne dokonanie pomiarów rozbudowanego budynku. W oparciu o te okoliczności autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty kasacyjne, zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane tylko projektant, a nie jakakolwiek inna osoba trzecia, jest upoważniony do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz tylko projektant obowiązany jest zamieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5a tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Kwalifikacji zamierzonego odstąpienia nie musi dokonać ten sam projektant, który był autorem pierwotnego projektu budowlanego podlegającego zmianom, a organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wykonanego przez nowego projektanta, nie ma prawa żądać od inwestora przedłożenia zgody autora projektu pierwotnego na tę zmianę. Zgodzić się należy w tym zakresie ze skarżącą kasacyjnie, że uprawnienia do kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu nie posiada kierownik budowy, ale okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - ostatecznie ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 34 do art. 36a). Zatem najistotniejszą z punktu widzenia niniejszej sprawy jest kwestia, że dokonanie kwalifikacji odstępstw od projektu przez projektanta, czy też osoby, która takich uprawnień nie posiada, nie ma charakteru wiążącego, ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla organów nadzoru budowlanego. Stąd też ewentualne błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza jednocześnie możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań, a ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia, mogą stanowić podstawą roszczeń cywilnoprawnych inwestora wobec projektanta. Wobec tego to na organie nadzoru budowlanego orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek dokonania oceny istotności odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2718/15, CBOSA), stąd też dokonanie takiej kwalifikacji przez podmiot nieuprawniony (kierownika budowy), pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W sytuacji bowiem gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie prawidłowości wykonanej rozbudowy budynku, jak w niniejszej sprawie, to nie jest związany oceną istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonaną przez projektanta, ale sam zobligowany jest zweryfikować zakres wykonanych przez inwestora robót, które odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie dokonać ich kwalifikacji. W tej sytuacji jak już wyżej wskazano, bez znaczenia pozostaje kwestia czy osoba dokonująca kwalifikacji robót wykonanych w sposób niezgodny z projektem, posiadała niezbędne do tego celu uprawnienia, skoro i tak to organ dokonał kwalifikacji tych robót budowlanych i uznał, że nie stanowią one istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu.

W wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 127/15 Sąd zawarł także wiążącą ocenę w zakresie stanowiska organu co do braku podstaw do wyłączenia wskazanych w skardze pracowników organu. W odniesieniu do kolejnych wniosków o wyłączenie pracowników organu, złożonych już po wydaniu powołanego orzeczenia, jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że były one nieusprawiedliwone i tym samym niezasadne są zarzuty wskazujące na naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. Nie zachodzą bowiem względem wskazanych osób okoliczności stanowiące podstawę do ich wyłączenia, jak również brak było podstaw do wyłączenia organu.

Należy w tym miejscu zauważyć, że podstawą wyłączenia nie mogą być same podejrzenia czy też dokonywane przez skarżącą doniesienia o popełnieniu czynu zagrożonego wszczęciem dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego czy karnego, kierowane wobec pracownika organu prowadzącego sprawę, bowiem nie powoduje to automatycznego wszczęcia wobec tych pracowników "dochodzeń służbowych", o jakich mowa art. 24 § 3 k.p.a. Takiej mocy sprawczej żadne prawo nie przewiduje, gdyż mogłoby to doprowadzić do paraliżu każdego postępowania, nie tylko administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 28/19, CBOSA). Tego rodzaju zarzuty inicjują jedynie postępowanie wyjaśniające, które w efekcie może doprowadzić do wszczęcia właściwego postępowania. Z kolei zasadę wyłączenia pracownika organu, opartą na art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie pracownik organu, która uprzednio występował w niej jako inny uczestnik postępowania - świadek, strona lub jej reprezentant, itd. Kumulacja funkcji świadka i pracownika organu w jednej osobie podważałoby zaufanie obywateli do organów państwa. Jednak z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem wskazany przez skarżącą pracownik organu nie był świadkiem w rozpoznawanej sprawie. Chybiony jest również argument, że z faktu, iż organ został ukarany grzywną z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania wynika, że niniejsza sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika tego organu, co uzasadnia, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. organu. Celem ustanowionej w tym przepisie instytucji wyłączenia organu jest zapobieżenie sytuacji, w której sprawa dotycząca interesów majątkowych osoby (osób) piastującej funkcję organu administracji publicznej mogłaby być załatwiona w drodze decyzji zarówno przez tę osobę (osoby), jak i przez któregokolwiek pracownika urzędu tego organu. Pojęcie «sprawa dotycząca interesów majątkowych» osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. należy wiązać z pojęciem «interesu prawnego lub obowiązku», o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1150/10, LEX nr 1083550), a takiej sprawy nie stanowi kontrolowane postępowanie.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 127/15 organ zobowiązany był ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura i wysokość budynku, będących następstwem zmiany geometrii dachu, bowiem tylko w stosunku do tak ustalonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu był uprawniony do podjęcia działań w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane Jednocześnie Sąd przesądził, że inne zmiany takie jak: brak ogniomuru o wysokości 30 cm, wykonanie innego rozkładu pomieszczeń wewnątrz budynku, czy docieplenie budynku nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zmiany te zostały udokumentowane odpowiednimi adnotacjami naniesionymi w projekcie technicznym bądź też w ocenie technicznej sporządzonej w toku niniejszego postępowania. Stąd też podnoszone przez skarżącą kasacyjnie argumenty dotyczące niewłaściwego wykonania ogniomuru oraz niezgodnie z projektem, uznać należało za pozbawione uzasadnionych podstaw i nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia. Nie wpływają na powyższą ocenę także wskazywane przez skarżącą kasacyjnie dokumenty (umowa i protokół wprowadzenia na budowę), w oparciu o które wywodzi niewłaściwe wykonanie robót budowlanych w zakresie ogniomuru oraz kwestionuje termin rozpoczęcia tych robót budowlanych.

Należy wskazać, że WSA w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 127/15) przesądził również, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena dokumentacji budowlanej przedstawionej przez inwestora na zakończenie robót budowlanych nie budzi żadnych zastrzeżeń. W szczególności usprawiedliwiony okolicznościami sprawy, jest w ocenie Sądu, wniosek organów o poprawności wpisów w dzienniku budowy wskazujących na ciągłość prowadzenia budowy (art. 37 ust. 1 Pr. bud.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wskazane przez skarżącą dokumenty nie podważają tego stanowiska w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Trafna jest także ocena Sądu pierwszej instancji, że nieprzesłuchanie ponowne świadka A. T. stanowiło wprawdzie naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., jednakże nie miało ono istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie jak udostępnienie skarżącej kasacyjnie do wglądu niekompletnych akt postępowania, co także stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednak bez istotnego wpływu na wynik postępowania.

Należy zauważyć, że wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanej decyzji, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję musi bowiem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy, nie chodzi bowiem o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; z dnia 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 62/13). Także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała takich okoliczności, które mogłyby skutkować zmianą treści zaskarżonej decyzji, wskazane bowiem w treści skargi kasacyjnej okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ prawidłowo zakwalifikował stwierdzone odstępstwa jako nieistotne i umorzył postępowanie, wobec braku podstaw do nałożenia na inwestorkę w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane określonych obowiązków.

Zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego przeprowadzenia kolejnych dowodów, które wnioskowała skarżącą nie świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Analiza akt niniejszego postępowania pozwala stwierdzić, że organy zebrały niezbędny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie były zobowiązane do dalszego poszukiwania dowodów, które potwierdziłyby tezy stawiane przez skarżącą zwłaszcza, że dotyczyły one kwestii nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie przez organy normom zawartym w powołanych przepisach ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Nie znajduje także oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym zarzut dotyczący wadliwego dokonania pomiaru budynku przez wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie nie brała udziału w przeprowadzonych przez organ czynnościach kontrolnych budynku, nie wynika jeszcze, że pomiar został wykonany w sposób nieprawidłowy, brak jest bowiem podstaw do kwestionowania wyników tej kontroli. Z całą pewnością takiej podstawy nie stanowi również wskazywana przez skarżącą rozbieżność pomiędzy wynikami pomiarów dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, a pomiarów dokonanych przez geodetę i ujawnionych na szkicu inwentaryzacyjnym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji taka różnica może wynikać z odmiennych technik pomiarów, czy użytych urządzeń pomiarowych warunkujących dokładność pomiarów. Jednakże nie podaje w wątpliwość ustaleń w tym zakresie organu nadzoru budowlanego.

Chybiony jest także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wszystkim standardom określonym w tym przepisie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich stawianych w skardze zarzutów, nie odniósł się do nowych istotnych okoliczności wskazanych przez skarżącą oraz wadliwie ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny, przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów. Należy więc stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w rozpoznawanej sprawie powiązany dodatkowo z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), jak każdy inny zarzut procesowy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na wady uzasadnienia orzeczenia zaskarżony wyrok w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednak poznać zapatrywania Sądu w kwestii braku podstaw do zakwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego, prześledzić tok rozumowania i ustalić jednoznacznie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i po pierwsze podjąć z nimi polemikę w ramach skargi kasacyjnej oraz po drugie zweryfikować je podczas rozpoznawania tej skargi. Aczkolwiek Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, to jednak z całokształtu rozważań wynika, że przedstawioną w skardze argumentację miał w polu widzenia. Wiadomo przecież, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dalszą i zupełnie oddzielną kwestią pozostaje, że skarżąca z zapatrywaniami sądu się nie zgadza. Należy również zauważyć, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.