Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 12/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w zw. z art. 127 § 2, art.17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a. ) oraz przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania spółki D. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] ([...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb P., położonej w P., przy al. [...].

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 roku, spółka D. S.A. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], położonej w P. przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 roku ([...]) Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z wymogami wynikającymi z przepisów prawa przeanalizował dokumentację w sprawie i stwierdził, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p., które zacytował.

Kolejno organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej działki wyznaczono wokół niej obszar analizowany niezbędny dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Granice obszaru analizowanego ustalono na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie) w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (3 x 26 m,=78,0 m). Organ stwierdził, że zabudowa objęta tak wyznaczonym obszarem tworzy pewną urbanistyczną całość, która jest wystarczająca do ustalenia specyfiki terenu, w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie wskazane wymogi art. 61 ust 1 ustawy, w następstwie czego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowana przez inwestora budowa budynku handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą nie kontynuuje funkcji obszaru analizowanego, bowiem nie jest możliwa do pogodzenia z istniejącą w najbliższym sąsiedztwie funkcją mieszkalną jednorodzinną. Na obszarze występuje jedynie nieliczna zabudowa usługowa (np. niewielki warsztat). Ponadto planowany wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekracza średnią z obszaru analizowanego o ok. 5,6 %. Powierzchnia zabudowy planowanego budynku wynosząca 589 m2 znacznie przekracza zarówno średnią (140 m2) jak i maksymalną (286 m2) powierzchnię zabudowy budynków występujących w obszarze analizowanym. Organ stwierdził też, że planowana inwestycja narusza uporządkowane relacje przestrzenne jakie powinny być zachowane pomiędzy zabudową istniejącą a planowaną. Z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka D. S.A. z siedzibą w K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy ewentualne o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że warunek funkcji nie został spełniony; § 3 ust, 1 i 2 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie obszaru analizowanego; § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, nierozpoznanie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału przy ocenie spełniania przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną we wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy przez Kolegium, gdyż naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania.

Dalej SKO wskazało, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa oraz jednorazowo funkcja usługowa (ul. [...] - auto naprawa budynek usługowy o pow. ok. [...] m2). Zdaniem Kolegium rację ma organ I instancji, że w tak jednorodnym funkcyjnie środowisku nie będzie możliwości pogodzenia nowego obiektu handlowo - usługowego o powierzchni ok. 589 m2 w funkcją już istniejącą w obszarze analizowanym. Obiekt o wnioskowanych parametrach, w ocenie organu odwoławczego nie będzie także stanowił uzupełnienia funkcji podstawowej tego obszaru. O dopuszczalności lokalizacji na danym terenie obiektu handlowo - usługowego nie może bowiem przesądzać sama tylko okoliczność, że w obszarze analizowanym istnieje już obiekt spełniający funkcję usługową. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić bowiem całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej znacznych rozmiarów obiekt handlowy nie będzie stanowił funkcji uzupełniającej. Planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli do czynienia jedynie wtedy, gdy na terenie analizowanym istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji.

Przy tym SKO wskazało, że spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), teren inwestycji nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) gdyż nie stanowi gruntów ornych klasy I-III.

Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu SKO wskazało, że zwiększenie obszaru analizowanego nie może służyć jedynie poszukiwaniu działki, która umożliwi ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Zwiększenie granic obszaru analizowanego nie może mieć bowiem na celu "poszukiwania" zabudowy w bliższej lub dalszej odległości w celu "dopasowania" parametrów nowej zabudowy do oczekiwań inwestora. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego organ winien wykazać, że jego wielkość służy zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze. Nie można zaś rozszerzać granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

W niniejszej sprawie, zdaniem SKO, rozszerzenie obszaru analizowanego nie jest uzasadnione.

W ocenie organu odwoławczego opracowana w omawianej sprawie analiza z dnia [...] czerwca 2020 roku została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje.

Ustosunkowując się do pozostałych podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO stwierdziło, że z przepisu § 5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, w przypadku zaś zamiaru ustalenia dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średniej, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r" sygn. IV SA/Wa 953/09, Baza CBOSA). W obszarze analizowanym wskaźnik ten kształtuje się na poziomie od 8% (ul. [...]) do 47% (ul. [...]) i średniej wartości 20,1%. Jednakże jego wysokość uzależniona jest od wielkości działki. Wartości wysokie tego wskaźnika są bowiem charakterystyczne dla działek małych (np. najwyższy ustalony jest dla działki o pow. 235 m2). Dla działki położnej przy ul. [...], o porównywalnej do terenu inwestycji powierzchni tj. 2296 m2, wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 8%. Przy takich uwarunkowaniach przestrzennych organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że brak podstaw do ustalenia przedmiotowego wskaźnika w oparciu o § 5 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia na poziomie wnioskowanych 25%.

W opinii organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze do WSA spółka D. S.A. w K. zaskarżyła decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym ustaleniem obszaru analizowanego;

2. przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej zastosowanie winien znaleźć § 5 ust. 2 Rozporządzenia,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. błędne uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym planowana Inwestycja nie spełnia przesłanek dotyczących kontynuacji funkcji, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz kontynuacji cech zagospodarowania terenu;

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji arbitralnej, noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo, w szczególności, na skutek błędnego przyjęcia, że planowana Inwestycja nie spełnia wymaganych przepisami prawa przesłanek ustalenia warunków zabudowy,

2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Organ z obowiązku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności poprzez:

- błędne ustalenie, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa oraz jednorazowo funkcja usługowa (ul. [...] - auto naprawa) podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się również inne, liczne obiekty w których jest prowadzona działalność handlowa i usługowa;

- błędne ustalenie, że planowana Inwestycja nie jest możliwa do bezkolizyjnego pogodzenia z istniejącą w najbliższym sąsiedztwie funkcją mieszkalną, a także, że w znacznym stopniu ograniczałaby możliwość dalszego wykorzystania sąsiednich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem;

- błędne uznanie, że zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym wiąże nowych ustaleń, pomimo, że na działkach znajdujących się w niedalekiej odległości od terenu Inwestycji (np. dz. nr [...], nr [...]), znajdują się budynki o zbliżonych parametrach do planowanej Inwestycji;

- błędne ustalenie, że w analizie uwzględniono w całości działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, pomimo, że z mapy przedstawiającej wyniki analizy (stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji) wynika, że w analizie nie uwzględniono całości działek nr [...], [...] i [...] (zgodnie z ww. mapą, przez środek tych działek przebiega linia stanowiąca granicę obszaru analizowanego);

3. art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu,

4. art. 9 kpa i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu prawnego w postaci realizacji planowanej Inwestycji,

5. art. 6 kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym uniemożliwieniu Stronie realizacji planowanej Inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego terenie działki nr [...] z ark. [...] obręb P., położonej w P.. Organ I instancji uznał, że w badanej sprawie nie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy, co przesądza o tym, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a organ odwoławczy ten pogląd podzielił. Z kolei Skarżąca Spółka wywodziła, że planowana inwestycja (budowa marketu [...]) jest do pogodzenia z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją, co w szczególności miałoby miejsce gdyby organ rozszerzył obszar analizowany. Wobec tego sporne pomiędzy stronami było spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Dostosowanie, o którym mowa przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy.

Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała, z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji.

W tym celu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Dalej wskazać należy, że – stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącej sporządzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada ww. przepisom i nie zawiera wad dyskwalifikujących ją jako podstawę dla oceny wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza urbanistyczna zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Załączniki graficzne zostały sporządzone na kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000. Na załączniku graficznym wyznaczono obszar analizowany, oznaczono działki pobrane do analizy oraz oznaczono powiązanie części graficznej z opisową poprzez numerację działek/obiektów na mapie oraz pozycji w tabeli części opisowej. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w promieniu stanowiącym 3-krotność frontu działki nr [...], wynoszącej od strony ul. [...] m, czyli 78 m.

Na podstawie tak sporządzonej analizy organy wyciągnęły prawidłowe wnioski, że planowana przez inwestora budowa marketu [...] o wskazanych we wniosku parametrach nie kontynuuje funkcji znajdującej się na obszarze analizowanym. Znajduje się tam zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, uwzględniono w analizie w całości. Wbrew temu co wskazano w skardze uwzględnione zostały działki nr [...] i [...] (przecinane przez granicę obszaru analizowanego), a działka [...] znajduje się poza obszarem analizowanym, wiec nie było podstaw do jej uwzględniania. Co się tyczy działek określonych w skardze numerami [...]- to po pierwsze z załącznika graficznego wynika, że działki te zostały podzielone i mają już inna numerację, ale przede wszystkim znajdują się w obszarze analizowanym (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i zostały uwzględnione. Wzięto pod uwagę także inne "pograniczne" działki, uwzględniając nieruchomości położone przy [...] (domy jednorodzinne parterowe bądź jedno kondygnacyjne). Na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa ani handlowa, jedynie niewielki zakład mechaniki samochodowej (urządzony w parterze domu jednorodzinnego). Najbliższe sklepy typu market znajdują się w znacznej odległości od działki inwestora [...]- 1,1 km, [...] 1 km, i bezspornie znajdują się poza obszarem analizowanym. Mając na uwadze jednolity charakter zabudowy występującej w tym obszarze, oraz w dalszej jego odległości (rejon miasta [...] charakteryzuje się zabudową mieszkaniową jednorodzinną), brak było podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego ponad wyznaczoną wartość. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego może mieć miejsce w szczególnych okolicznościach, uzasadnionych koniecznością i możliwością zachowania ładu przestrzennego istniejącego na określonym obszarze architektonicznym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 690/19 dostępny w CBOSA na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego- tak jak tego chciał w rozpoznawanej sprawie inwestor.

Reasumując tę część rozważań Sąd podziela stanowisko organów, że objęta wnioskiem inwestycja nie kontynuuje zastanej w obszarze analizowanym funkcji oraz, że okoliczności sprawy nie uzasadniały wyznaczenia obszaru analizowanego w większej odległości od działki inwestora niż przyjęte 78 m. Tym samym poza obszarem analizowanym znalazły się wymienione w skardze działki o numerach: [...].

Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym (w tym również działek "pogranicznych") wynosi 20,1%. Planowany przez skarżącą wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekracza średnią z obszaru analizowanego o około 5,6%. Z wniosku inwestora (k. 1 tom I akt I instancji) wynika, że powierzchnia zabudowy planowanego budynku ma wynosić 589 m2. Tymczasem z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że średnia powierzchnia zabudowy w terenie wynosi 140 m2, a maksymalna 286 m2. Wspomniany wcześniej warsztat samochodowy ma powierzchnię 156 m2, czyli również znacznie mniejszą niż planowana przez inwestora. Ponadto organ zwrócił uwagę, że tak znaczna powierzchnia zabudowy przy wydłużonym kształcie objętej wnioskiem działki powoduje, że planowany budynek wykracza w głąb działki daleko poza elewacje tylne budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich działkach, tym samym wkraczając w strefę ogrodów przydomowych użytkowanych jako strefy rekreacyjno-wypoczynkowe. Taki sposób zagospodarowania nie tylko nie naśladuje sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, ale jest z nim sprzeczny, ponieważ ogranicza prywatność, spokój i walory estetyczne na najbliższych działkach sąsiednich (str. 9 decyzji). Brak było podstaw do zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalenia wyższego niż średnia wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi organ nie odnosił wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni określanej w m2. Procentowy wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono dla działek objętych analizą, a wspomniana wyżej powierzchnia w m2 stanowiła dodatkowy argument, że inwestycja o tak dużej powierzchni nie kontynuuje funkcji zastanej na obszarze analizowanym. Ponadto z rozporządzenia wynika, że wskaźnik ustala się na podstawie średniej wartości występującej na obszarze, a nie przyrównuje się do najwyższej wartości na nim występującym. Skarżąca w swoich rozważaniach pomija, że są działki, na których wskaźnik kształtuje się na poziomie zdecydowanie mniejszym np. 9%, 11%, 10%. Ponadto działka ze wskaźnikiem zabudowy na poziomie 46% jest stosunkowo mała (235 m2), stąd logicznym jest, że wskaźnik zabudowy jest wysoki. Tymczasem nie można pominąć tego, że działka inwestora ma ponad 2000 m2 i np. dla działki o zbliżonej powierzchni (ul. [...]) wskaźnik wynosi 8%.

Sąd nie uwzględnił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone przez organy postępowanie odpowiada standardom procesowym. Zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, a dokonane na jego podstawie wnioski logiczne i konkretne i znajdują wyraz w treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Do przeciwnych wniosków nie może prowadzić niezadowolenie strony z wyniku postępowania. Czyni to postawione zarzuty naruszenia art. 6, 7,9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. bezzasadnymi.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że wobec braku spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego: marketu [...] na planowanej działce nr [...].

Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ) skargę oddalił.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.