Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1189/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1b, art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Wójt Gminy T. , na podstawie art 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.), ustalił J. Ł. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. Podgórne, w wyniku podziału działki nr [...], obręb B., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. z dnia 31 marca 2015 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzją z 31 marca 2015 r. Wójt Gminy T. zatwierdził podział opisanej powyżej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu 17 kwietnia 2015 r. Powołując się na przepisy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy T. , ustalającą 15% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, organ uznał, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego D. K.. Na podstawie sporządzonego przez niego w dniu 16 lutego 2016 r. opracowania ustalono wysokość opłaty.

Od decyzji tej odwołanie złożył J. Ł., wskazując na wadliwość ustalenia wartości nieruchomości. Skarżący wskazał na wady operatu szacunkowego, bezkrytycznie przyjętego przez organ jako podstawowy dowód w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że odwołanie okazało się uzasadnione, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w jego treści. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca ustalał wartość nieruchomości po podziale traktowanej jako całość, tj. jako przedmiot niepodzielnego prawa własności z uwzględnieniem jedynie istnienia geodezyjnie wydzielonych działek, zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wspartą stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w części wyroków. Kolegium podniosło, że w związku z nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), zmianie uległ sposób ustalenia wartości nieruchomości, który został narzucony przez ustawodawcę jako suma wartości poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1b zdanie trzecie, wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Kolegium wyżej wskazana norma znajdzie zastosowanie w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść przepisów wprowadzających w życie wspomnianą nowelizację, zgodnie z którymi do spraw wszczętych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezakończonych stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 r. Stosownie do art. 4 ust. 1, 3 oraz 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509 - dalej jako "ustawa zmieniająca"):

- do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2 - 4 oraz 6 - 8.

- do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

- do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kolegium uznało, że przepis art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej, nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczy kwestii formalnych wymogów dla tego typu opracowań i należy go rozpatrywać w kontekście zmiany przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustanowienia dodatkowych wymogów dla prawidłowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Z kolei przepis art. 98a ust. 1 b zdanie ostatnie należy traktować jako przepis materialnoprawny, określający jak należy rozumieć pojęcie wartości nieruchomości po podziale. Przyjęcie określonego rozwiązania legislacyjnego w omawianym zakresie rzutuje na ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Ponieważ wartość nieruchomości została ustalona dla niepodzielnego prawa własności - nieruchomości jako całości, należy uznać iż została ona ustalona nieprawidłowo w świetle nowego brzmienia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzoną definicją wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych wydzielonych działek oraz koniecznością stosowania przepisów w brzmieniu obecnie obowiązującym należy uznać, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być dowodem wzrostu wartości nieruchomości w skutek podziału w rozumieniu obecnej regulacji. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie koniecznym jest ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględniać będzie definicję wartości nieruchomości po podziale zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. Ł., nie zgadzając się z jej uzasadnieniem. Zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. skarżący wywiódł, że decyzja kasatoryjna została wydana mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek ustawowych, a więc wydanie decyzji nastąpiło z przekroczeniem granic legalności działania organu drugiej instancji. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji powinny być wady przeprowadzonego postępowania, na podstawie przepisów obowiązujących w trakcie postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 20 lipca 2017 r. Znowelizowane przepisy zaczęły obowiązywać już po zakończeniu postępowania przez organ I instancji, zatem nowelizacja ta nie może być powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący następnie podniósł, że organ I instancji przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy obarczony błędami skutkującymi nieprawidłową wyceną nieruchomości. Nie wyjaśniono zarzutów, jakie w odniesieniu do operatu podnosił. Organ I instancji naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji, jako organ odwoławczy, powinien zatem ponownie zbadać materiał dowodowy pod względem merytorycznym i w przypadku stwierdzenia wad postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, skierować sprawę do ponownego zbadania przez organ I instancji. Na etapie obu postępowań nie odniesiono się do podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Skarżący podniósł, że Kolegium wadliwie przyjęło, że w sprawie zastosowanie ma znowelizowany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten nie odnosi się do sposobu wyceny nieruchomości, bowiem ustanawia nowe wymogi w zakresie prawidłowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Ponadto decyzja w postępowaniu odwoławczym powinna zostać wydana do 24 listopada 2017 r., do czego z winy Kolegium nie doszło. W tej sytuacji negatywne skutki aktualizacji operatu szacunkowego, który sporządzono 16 lutego 2016 r. i który po tej dacie nie został zaktualizowany, nie mogą obciążać skarżącego. Brak zatem podstaw, aby Kolegium wskazywało na konieczność kontynuowania postępowania w oparciu o znowelizowane przepisy. W sprawie brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej bowiem przeprowadzony podział nieruchomości spowodował, że działka po podziale ma mniejszą wartość niż przed podziałem. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r. Sąd działając na podstawie art. 64d § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Rozpatrując odwołanie J. Ł. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] 2017 r., nr [...], Kolegium uznało, że w związku z nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), która nastąpiła na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej jako "ustawa nowelizująca"), od dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie zastosowanie mają znowelizowane przepisy.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie wartość nieruchomości po podziale została ustalona dla niepodzielnego prawa własności - nieruchomości jako całości, co zdaniem organu uznać należało za nieprawidłowe w świetle nowego brzmienia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzoną definicją wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych wydzielonych działek oraz koniecznością stosowania przepisów w brzmieniu obecnie obowiązującym, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być dowodem wzrostu wartości nieruchomości w skutek podziału w rozumieniu obecnej regulacji. Organ uznał, że norma ta znajdzie zastosowanie w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść przepisów wprowadzających w życie wspomnianą nowelizację, zgodnie z którymi do spraw wszczętych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezakończonych stosuje się przepisu w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 r. Ponadto, w ocenie Kolegium, przepis art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej - nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczy kwestii formalnych wymogów dla tego typu opracowań i należy go rozpatrywać w kontekście zmiany przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustanowienia dodatkowych wymogów dla prawidłowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego.

W opinii Sądu argumentacja ta nie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastawania art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należało bowiem rozważyć, czy organ I instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Jak już wyżej podniesiono, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że te dwa wymogi muszą wystąpić łącznie, bowiem legislator użył spójnika "a". Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie do postępowania administracyjnego wszczętego i nie zakończonego do dnia 31 maja 2017 r. (zgodnie z art. 16 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez Kolegium. Co istotne, organ I instancji stosował przepisy prawa materialnego i procesowego, jakie obowiązywały w czasie prowadzenia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W opisanych okolicznościach nie można zatem zarzucić organowi I instancji, że naruszył przepisy postępowania poprzez stosowanie wadliwych przepisów. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Kolegium uznając konieczność uwzględnienia zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji, nie przeprowadziło kontroli merytorycznej decyzji organu I instancji, w tym merytorycznej oceny operatu szacunkowego wykorzystanego w procesie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że co do zasady sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Z zasady uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, LEX nr 745181).

Z tym zastrzeżeniem wskazać należy, że art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej nie może być traktowany jako odnoszący się do kwestii formalnych i odnoszący się wyłącznie do kwestii wynikających ze zmiany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak argumentuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższej wykładni po pierwsze sprzeciwia się literalna wykładnia art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej, a ponadto przeczy temu art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej.

Zgodnie z tym przepisem do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. W opinii Sądu skoro kwestie formalne wynikające ze zmiany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały szczegółowo uregulowane w art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej, to w ten sam sposób nie może być interpretowany przepis art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna jest co najmniej przedwczesna. Nie przesądzając na tym etapie, czy i w jakim zakresie zmiana stanu prawnego i znowelizowane przepisy mają zastosowanie do niniejszej sprawie, przy przyjętej argumentacji obowiązkiem Kolegium było wykazanie, że operat szacunkowy w całości nie nadaje się do wykorzystania na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Aby to ustalić Kolegium zobowiązane było odnieść treść przepisów intertemporalnych – art. 4 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do treści operatu szacunkowego przyjętego przez organ I instancji jako podstawa podjętego rozstrzygnięcia, co wymaga merytorycznej oceny tego operatu. Przy przyjętym przez Kolegium założeniu o konieczności stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy bowiem mieć na uwadze treść przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Należało zatem w pierwszej kolejności wykazać, czy zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie znowelizowanych przepisów, wymagała ponownego wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem co najmniej dopytanie autora operatu szacunkowego, czy przyjęte w procesie wyceny wartości, określone jak wynika z wyjaśnień zawartych na stronie 7 operatu wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, ulegną zmianie w świetle brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie można zatem z góry wykluczyć, że co do poziomu cen nieruchomości, uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości, przyjęte wartości nie uległyby zmianie, czy też przy przyjęciu określonego trendu czasowego mogłyby zostać jedynie skorygowane. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w ust. 4 wymienionego art. 4 ustawy nowelizującej ustawodawca przyjął, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach intertemporalnych nie ma również przeszkód, aby operat szacunkowy został zaktualizowany zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Takiej oceny w zaskarżonej decyzji nie zawarto. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotowy sprzeciw w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK [...], zgodnie z którym w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (LEX nr 1481906). Jak wyżej podniesiono, właśnie z uwagi na treść art. 138 § 2 k.p.a rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium powinno w pierwszej kolejności rozważyć, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe i jeżeli uznałoby, że tak, to należałoby merytorycznie rozpoznać sprawę. Natomiast, gdy zdaniem organu odwoławczego w związku ze zmianą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na etapie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, konieczne było odniesienie tych przepisów do operatu szacunkowego, to powinno zostać zaprezentowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Reasumując, Sąd uznał, że Kolegium skutecznie nie wykazało, aby istniała konieczność zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów sprzeciwu należy zauważyć, że ze względu na powody uchylenia zaskarżonej decyzji, odnoszenie się do większości z nich nie było konieczne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony koszt wpisu od sprzeciwu (100 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Sąd i ponownie dokona rozpoznania odwołania skarżącego.