Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K.-J. od decyzji Wojewody z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 8 kwietnia 2021 r., którą uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 14 października 2019 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 17 grudnia 1974 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej jako u.z.t.w.n.), Wiceprezydent Miasta zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Inwestycja przebiegała m.in. przez położoną w G. parcelę nr [..] będącą własnością K. D. (poz. nr 19 decyzji). Na mocy decyzji posadowiono przedmiotową linię napowietrzną, a także ustanowiono 80 metrowy pas technologiczny (po 40 m od osi linii), w obrębie którego występują ograniczenia.

Wnioskiem z 3 kwietnia 2019 r. H. D., Z. D. i L. D., reprezentowani przez radcę prawnego P. C., wystąpili do Prezydenta Miasta o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku ze szkodami powstałymi na działce oznaczonej ówcześnie nr [..] położonej w G. przy ulicy B., stanowiącej obecnie działkę nr [..] o powierzchni 2.5456 ha, do której prawo własności przysługuje A. G. i H. G. Wnioskodawcy wyjaśnili, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z 24 września 1986 r., sygn.[..], spadek po zmarłym K. D. nabyli: K. D., H. D., L. D. oraz Z. D.

Po potwierdzeniu w Wydziale Geodezji Urzędu Miejskiego, że dawna parcela nr [..] stanowi obecnie działkę nr [..] obręb [..] w G., organ wszczął postępowanie. Pełnomocnik uczestnika, tj. A., wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponowił swoje stanowisko w piśmie z 12 sierpnia 2019 r., gdzie wskazano, że przyznanie odszkodowania wnioskodawcom nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach.

W końcowej fazie postępowania organ zwrócił się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zbadanie, czy w przechowywanych skorowidzach zarejestrowano m.in. sprawę dotyczącą złożenia do depozytu kwoty odszkodowania z tytułu czasowego zajęcia przedmiotowej działki. Organ ustalił, że akta sprawy [..] były już przedmiotem kwerendy, w wyniku której ustalono, że wskazana sprawa nie dotyczy K. D.

Decyzją z 14 października 2019 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] obszaru 2.5456 ha, obręb ewid. [..], położonej w G., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r., nr [..], którą zezwolono Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajecie nieruchomości, tj. dawnej parceli nr [..] w G. Organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie został spełniony zasadniczy warunek, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. ani zmarły K. D. ani wnioskodawcy nie złożyli wniosku o odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia gruntu w związku z posadowieniem na gruncie sieci elektroenergetycznej. Organ stwierdził, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo zaistniałego ograniczenia prawa własności nie odniósł szkody. Skoro wnioskodawca nigdy nie wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie, to brak jest podstaw by w niniejszym postępowaniu stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, wskazano, że brak jest przepisów przejściowych. Następnie, organ przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 26 października 1982 r., sygn. SA/Po 533/82, zgodnie z którym jeżeli rozmiar szkód nie jest znany, to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania decyzją administracyjną opartą na szacunku biegłego. Skoro więc ani K. D., ani wnioskodawcy nie złożyli nigdy wniosku, to niezasadne było dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego.

W odniesieniu do argumentacji pełnomocnika A. zarzucającej wnioskodawcy brak legitymacji czynnej do dochodzenia odszkodowania Prezydent Miasta wyjaśnił, że na podstawie analizy posiadanych dokumentów ustalono, iż na dzień wydania decyzji z 17 grudnia 1974 r. K.D. był właścicielem dawnej parceli nr [..] w G., zatem wobec przejęcia spadku po nim przez wnioskodawców na mocy postanowienia z 24 września 1986 r. należy uznać, że wnioskodawcy legitymują się interesem prawnym do dochodzenia odszkodowania, bowiem w skład spadku weszła wierzytelność w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu dokonanego czasowego zajęcia nieruchomości.

Następnie, organ nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika A. w kwestii przedawnienia roszczenia wnioskodawców, ponieważ zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w prawie administracyjnym co do zasady nie występuje instytucja przedawnienia roszczeń. Ponadto, odnośnie do tezy, że odszkodowania z tytułu ograniczeń prawa własności były co do zasady wypłacane na podstawie art. 7 u.z.t.w.n. organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania nie udało się kategorycznie stwierdzić, czy kiedykolwiek wypłacono K.D. bądź wnioskodawcom odszkodowanie ani tego, czy K.D. bądź wnioskodawcy w ogóle wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania tuż po dokonanym zajęciu dawnej parceli nr [..]. Z kolei odnośnie do wniosku uczestnika o wpis dokonanego ograniczenia w dziale III księgi wieczystej organ wyjaśnił, że warunkiem takiego wpisu jest złożenie w sądzie wieczysto-księgowym oryginału decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r. z klauzulą stwierdzającą ostateczność. Reasumując, wobec braku spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z art. 36 u.z.t.w.n. w niniejszej sprawie, zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z 8 kwietnia 2021 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 14 października 2019 r. o odmowie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie Wojewoda zauważył, że Prezydent Miasta powinien pozyskać do akt oryginał bądź uwierzytelnioną kopię protokołu przekazania – przyjęcia do eksploatacji przedmiotowej inwestycji.

Za bezsporne Wojewoda uznał ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..] (ówcześnie [..]) poprzez usytuowanie na jej terenie linii elektroenergetycznej, a za sporne, czy wnioskodawcom powinno zostać wypłacone odszkodowanie.

Wojewoda przypomniał, że kwestia dopuszczalności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n. należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże zgodnie z uchwałą NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. – odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – znajduje zastosowanie do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tą możliwość (ostateczna decyzja).

Następnie, powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy zauważył, że przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć także sytuację, gdy nastąpiło ograniczenie tego prawa przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Zatem, Wojewoda uznał, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w G. w obrębie ewid. [..], w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia elektroenergetyczna powstała w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także to, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu – przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało wcześnie ustalone. W konsekwencji, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza art. 233 u.g.n., który dotyczy postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy spraw będących w toku w dniu wejścia w życie przepisów u.g.n.

W odniesieniu do stanowiska A. w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, powołując się na orzecznictwo, organ uznał, że nie doszło do przedawnienia, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poniósł on szkody. Ponadto, zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem zdaniem Wojewody, roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4, nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady art. 35 u.z.t.w.n.), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Następnie, Wojewoda przypomniał, że zgodnie z decyzją z 17 grudnia 1974 r. parcela nr [..] stanowiła własność K. D. Organ wskazał, by Prezydent Miasta pozyskał i dołączył do akt dokument potwierdzający tytuł prawny do parceli nr [..] na dzień wydania decyzji o ograniczeniu. Powołując się na uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, Wojewoda przypomniał, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 u.z.t.w.n. mogą wystąpić o odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do podniesionej przez Spółkę kwestii zaniechania wpisania do księgi wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego i podkreślił, że nie ma to znaczenia w przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W ustawie nie ma zapisu, że podstawą ustalenia takiego odszkodowania jest konieczność ujawnienia decyzji w księdze wieczystej. Wojewoda uznał, że nieujawnienie prawa własności w księdze wieczystej powoduje jedynie negatywne korelacje związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tak więc, zdaniem Wojewody, orzekanie o odszkodowaniu nie jest uzależnione od istniejących w księdze wieczystej wpisów, bowiem to w postępowaniu organ stwierdza, czy należy przyznać odszkodowanie. Ponadto, zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. wojewoda nie jest organem właściwym do dokonania wpisu.

Biorąc pod uwagę, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości, organ odwoławczy uznał za konieczne poprowadzenie postępowania pod kątem poszukania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..]. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać Archiwum Państwowe. Organ przypomniał, że Prezydent Miasta winien pozyskać oświadczenia wnioskodawców, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, dotyczące ustalenia, czy w przeszłości zostało im lub ich spadkodawcy przyznane takie odszkodowanie.

Wskazano też, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda stwierdził, że sporządzenie operatu szacunkowego powinno się odbyć na etapie postępowania pierwszej instancji, niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, wobec wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz braku sporządzenia operatu szacunkowego, powyższe okoliczności przesądziły, w ocenie Wojewody, o konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy nie istnieje bowiem konieczność uzupełniania materiału dowodowego a Wojewoda w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu powołano się na art. 35 i 36 u.z.t.w.n. wskazując, że udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oraz udzielenie odszkodowania następowało w dwóch odrębnie wszczynanych i prowadzonych postępowaniach. Przypomniano, że postępowanie odszkodowawcze mogło być prowadzone dopiero po zakończeniu działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego zezwolenia a warunkiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania było złożenie wniosku przez uprawniony podmiot. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości, o czym świadczy decyzja z 17 grudnia 1974 r., zatem właścicielowi nieruchomości służyło jedynie odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., natomiast nie przysługiwało odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 8 kwietnia 2014 r., sygn. III CZP 87/13, stwierdzając, że nieruchomość podlega wywłaszczeniu tylko wtedy, gdy wskutek tych działań przestała nadawać się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe.

Spółka podkreśliła, że wnioskodawcy nie wykazali, aby kiedykolwiek został złożony wniosek o odszkodowanie. Zaś warunkiem jego uzyskania stosownie do art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. było złożenie przez właściciela nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami porozumienia. W związku z tym, że nie wykazano, aby K. D., jako właściciel nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na czasowe ograniczenie sposobu korzystania, wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie, zdaniem Spółki, obecnie nie ma możliwości do zbadania szkód na nieruchomości. Tym samym, wobec stwierdzenia, że K. D. nigdy nie wystąpił o przyznanie odszkodowania organ powinien umorzyć postępowanie.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że w jej ocenie roszczenie wnioskodawców przedawniło się z upływem 6 lat z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w związku z art. 120 Kodeksu cywilnego. Wskazano, że oczywiste jest subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa, jak również to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne, jak np. decyzje wywłaszczeniowe. Następnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 194/13, skarżąca podniosła, że wówczas, gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2004 r. i popartym doktryną należy uznać stanowisko, zgodnie z którym odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. Natomiast konsekwencją uznania cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia. Należy zwrócić uwagę na charakter przepisów o przedawnieniu oraz ich ratio legis stabilizującą stosunki prawne i gwarantującą ich pewność.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2465/14 i sygn. I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2045/18, CBOSA). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ pierwszej instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że sąd winien zbadać, czy Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta z 14 października 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela nieruchomości stanowiącej ówcześnie działkę nr [..] (obecnie działkę nr [..]) w G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., sygn. III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. I OSK 2112/17, CBOSA).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej u.z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy. Należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, CBOSA).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., sygn. I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13, CBOSA).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Zauważyć też trzeba, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. W konsekwencji, organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii przedawnienia wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Na tym tle należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie stał na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom. Jednakże zgodnie z powołaną przez Wojewodę w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20 (CBOSA), odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Tym samym, będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale sygn. I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

Zauważyć należy, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika, czy w odniesieniu do ówczesnej działki nr [..] w G. nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy uznać więc, że Prezydent Miasta nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, naruszając istotnie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, CBOSA).

Zasadne, zdaniem sądu, jest również w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu na pogląd organu pierwszej instancji w kwestii legitymacji wnioskodawców w zakresie sformułowanego roszczenia, organ ten w ogóle nie dopuścił tego dowodu w niniejszej sprawie. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok z 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, CBOSA).

Podsumowując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.