Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4257/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 6 pkt 16, art 104 ust. 4, art 98
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art 7, art 77 § 1, art 80, art 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 183, art 184, art 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 639/18 w sprawie ze skargi A. M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że kwota zasiłku celowego jest nienależnie wypłacona i ustalenia terminu jej zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 639/18 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] marca 2018 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia, że kwota zasiłku celowego jest nienależnie wypłacona i ustalenia terminu jej zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 23 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 w związku z art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez błędne przyjęcie wyłącznie obiektywnego charakteru świadczenia nienależnego i niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 4 u.p.s. w związku z art. 98 u.p.s., tj. odmowę uznania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnego świadczenia;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nierozważenie zarzutów strony dotyczących niemożności skorzystania z dochodów i pożytków majątku męża skarżącej, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez co nienależycie rozważono, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnego świadczenia oraz art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o prawie złożenia wniosku do odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż decyzją Burmistrza Miasta D. z [...] listopada 2016 r. nr [...] przyznano A. S. zasiłek celowy w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Decyzją Burmistrza Miasta D. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art 6 pkt 16, art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s., ustalono, że wypłacona A. S. w formie zasiłku celowego kwota 100 zł, wynikająca z decyzji z [...] listopada 2016 r. nr [...], jest kwotą nienależnie wypłaconą oraz ustalono termin zwrotu zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., w wyniku rozpoznania odwołania A. S., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

Organy administracyjne dokonały weryfikacji przyznanego świadczenia z uwagi na informacje o sytuacji dochodowej rodziny i zgromadziły dokumenty wskazujące na to, że do przyznania zasiłku doszło na skutek nieujawnienia całego posiadanego majątku. Ujawnienie całego majątku spowodowało, że przekroczone zostało kryterium dochodowe i spełniona została przesłanka z art. 6 pkt 16 u.p.s. Jednocześnie organ nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 104 ust.4 u.p.s. i odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 u.p.s. przez przyjęcie wyłącznie obiektywnego charakteru świadczenia nienależnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca zatem Sądowi I instancji taką wykładnię wskazanych przepisów, która w rozumieniu określenia "świadczenie nienależnie pobrane" uwzględnia wyłącznie element obiektywny, tj. uzyskanie świadczenia na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji, czyli takich, które są niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - wykładnia określenia "świadczenie nienależnie pobrane" nie może pomijać jednak elementu subiektywnego, tj. świadomości osoby pobierającej świadczenie z pomocy społecznej oraz faktu właściwego pouczenia przy udzielaniu informacji o stanie majątkowym.

Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. użyte w ustawie określenie "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W myśl art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi, że wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że dokonując wykładni określenia "nienależnie pobrane świadczenie" należy uwzględnić to, czy osobie pobierającej takie świadczenie można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Aby zatem przypisać skarżącej, że we wskazanym okresie pobrała nienależnie świadczenie, najpierw organy powinny wykazać, że miała ona świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiła organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej.

Nie można jednak skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że rozpoznał sprawę wbrew powyższej wykładni art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 u.p.s. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał bowiem, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że nie działała ona ze świadomością wprowadzenia organów w błąd co do ujawnionego w toku postępowania administracyjnego majątku jej męża i jego byłej żony (s. 5). Sąd wskazał też, że skarżąca wielokrotnie była beneficjentem środków z pomocy społecznej i miała świadomość co do zasad ich przysługiwania. Kolejno Sąd uznał, że okoliczności ustalone przez organ administracyjny w toku postępowania świadczą o tym, że skarżąca nie podając majątku męża nie działała w nieświadomości, lecz świadomie wprowadziła organ w błąd celem uzyskania świadczeń z pomocy społecznej (s. 8).

Okoliczności dotyczące tego, czy skarżąca miała świadomość co do konieczności wskazania składników majątkowych mających wpływ na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej były zatem rozważane przez Sąd I instancji. Wskazuje to, że Sąd Wojewódzki w istocie dokonał wykładni art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 u.p.s. w sposób zbieżny z autorem skargi kasacyjnej. Wprawdzie Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku jasnego stanowiska co do rozumienia art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 u.p.s., jednakże braki uzasadnienia w tym zakresie mogą być zwalczane wyłącznie przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i wymagają wykazania, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutu takiego skarga kasacyjna nie zawiera.

Tym samym zarzut naruszenia art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędną wykładnię nie mógł być zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 K.p.a. wskazać należy przede wszystkim, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów K.p.a. bez powiązania tego zarzutu z naruszeniem przepisów P.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów K.p.a. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze cytowaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc wobec tego do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., zmierza do wykazania, że w niniejszej sprawie nie rozważono zarzutów strony dotyczących niemożności skorzystania z dochodów i pożytków majątku męża skarżącej, przez co "nienależycie rozważono, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty".

Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że Sąd I instancji przyjął za prawidłowe obie kontrolowane decyzje o ustaleniu świadczenia nienależnie pobranego przez skarżącą z tego powodu, że za prawidłowe uznał ustalenia organów administracyjnych co do stanu majątkowego skarżącej i jej męża, kolejno co do niedziałania przez skarżącą w stanie nieświadomości przy podaniu stanu majątkowego męża oraz z tego powodu, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Sąd uznał ponadto, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwił również organowi wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 104 ust. 4 u.p.s. (s. 9 uzasadnienia wyroku). Po drugie żadna z tych okoliczności nie została zakwestionowana przez autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu w stosowną podstawę kasacyjną, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Po trzecie okoliczność braku rozważenia zarzutów strony dotyczących niemożności skorzystania z dochodów i pożytków z majątku męża nie może mieć znaczenia dla sprawy, skoro powodem zwrotu świadczeń z pomocy społecznej było nieujawnienie całego majątku, a nie to czy przynosi on dochód skarżącej. Ponadto okoliczność ta podnoszona w ramach zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. została powiązana przez autora skargi kasacyjnej z brakiem rozważenia okoliczności określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s., tj. czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na odstąpienie od żądania takiego zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Tak sformułowany zarzut wskazuje w istocie, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje faktu nienależnie pobranego świadczenia, ale zarzuca nienależyte rozważenie szczególnie uzasadnionych okoliczności, w szczególności tego, czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie, czy też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.

Nie budzi wątpliwości, że podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Zasadą jest też, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Wydanie zaś decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia nie musi, ale może być poprzedzone oceną sytuacji zobowiązanego dokonaną na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Oceny tej jednak nie można dokonać bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie może nastąpić bez aktywnego udziału beneficjenta pomoc społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu K.p.a. Protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 K.p.a. Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w K.p.a., ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (tak NSA w wyroku z 14 października 2015 r. sygn. I OSK 700/14). Rodzinny wywiad środowiskowy pozwala zatem organom pomocy społecznej dokonać, wymaganej w świetle art. 104 ust. 4 u.p.s., oceny wyjątkowości ("szczególności") danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków, choćby na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Istotne przy tym jest, że to nie wnioskodawca decyduje, które informacje będą rozstrzygać o pozytywnym rozpoznaniu wniosku ani też o tym, czy są one istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych. Jest obowiązany do wyczerpującego przedstawienia swojej sytuacji, zaś rolą organu jest tę sytuację ocenić.

Tak jak wskazano powyżej skarga kasacyjna nie kwestionuje, że w sprawie nie został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy mimo kilkukrotnych prób organu nawiązania kontaktu ze skarżącą. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy w tym zakresie przyjęty do jej rozpoznania przez Sąd I instancji był prawidłowy. W tej sytuacji nie można nie zgodzić się z Sądem I instancji, że brak przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwił organowi rozważenie przesłanek określonych w art. 104 ust. 4 u.s.p. w odniesieniu do sytuacji życiowej skarżącej. Takie stanowisko Sądu I instancji oznacza, że brak rozważenia, czy skarżąca miała możliwość czerpania dochodów z majątku męża, nie może stanowić okoliczności istotnej ze względu na przesłanki wynikające z art. 104 ust. 4 u.s.p.

W odniesieniu zaś do naruszenia art. 9 K.p.a. zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 98 u.p.s. ma obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, że naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i art. 10 K.p.a., tj. pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzić do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 19 listopada 2018 r. I OSK 1894/07). Na etapie postępowania kasacyjnego jednak o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak takiego związku, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca była informowana o treści przepisów u.p.s. i K.p.a. w toku postępowania, tj. choćby w decyzji organu I instancji wprost o treści art. 104 ust. 4 u.p.s. Ponadto organy administracyjne i Sąd I instancji w istocie orzekały na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s., a brak odniesienia okoliczności z tego przepisu do sytuacji życiowej skarżącej był wynikiem postawy skarżącej w toku postępowania.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 u.p.s. polegające na odmowie uznania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnego świadczenia, wskazać trzeba, że w rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej pomija przyjęte stanowisko Sądu I instancji, że brak przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwił organowi rozważenie przesłanek określonych w art. 104 ust. 4 u.s.p.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Wyjaśnić jeszcze trzeba, że argumentacja podana w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazanych przez skarżącą w piśmie z [...] listopada 2019 r., nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż wskazania i zalecenia zawarte w tych wyrokach są wiążące wyłącznie w sprawach ponownie rozpoznawanych na skutek uchylenia decyzji administracyjnych, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego wyroku nie bada całokształtu sprawy, ale jest ograniczony podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej i ich uzasadnieniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.