Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 3 art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. B. i P. B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W.na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 z późn. zm., zwana dalej ustawa o świadczeniach) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwany dalej k.p.a.) Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "A" s.c. B. M., B. A. (dalej, skarżąca, oferent, strona) od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie otolaryngologia - hospitalizacja planowa, otolaryngologia – hospitalizacja planowa – pakiet onkologiczny na obszarze – m., o., o., s., s., t., w., w., W. - oddalił odwołanie.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2017 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie otolaryngologia – hospitalizacja planowa, otolaryngologia – hospitalizacja planowa – pakiet onkologiczny. W ogłoszeniu jako maksymalną liczbę umów podano 2. Na przedmiotowe postępowanie wpłynęły 3 oferty. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2017 r. zgodnie z ogłoszeniem podanym do publicznej wiadomości. Komisja konkursowa wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalno - prawnych oferty. Ogłoszenie rozstrzygnięcia nastąpiło [...] grudnia 2017 r.

Komisja konkursowa korzystając z delegacji określonej w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. 2014r. poz. 1980 ze zm.) przeprowadziła w części jawnej postępowania weryfikacje ofert w miejscu udzielania świadczeń m.in. przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2017 r. W trakcie weryfikacji stwierdzono brak zgodności danych wykazanych w ofercie dotyczących kwalifikacji B. W. ( nie potwierdzono kwalifikacji specjalisty II st.), A. B. (nie potwierdzono wykazanej specjalizacji z pielęgniarstwa anestezjologicznego), J. O. (nie potwierdzono wykazanej specjalizacji z pielęgniarstwa anestezjologicznego). W trakcie wizytacji oferent przedstawił oświadczenia pracowników, które zostały zakwestionowane przez zespół wizytujący jako niezawierające informacji dotyczącej wyrażenia zgody zainteresowanych na deklarowany w ofercie czas pracy; oferent w ramach uzupełnienia dokumentacji kadrowej przedstawił oświadczenia pracowników potwierdzające gotowość podjęcia zatrudnienia we wskazanym w ofercie wymiarze, złożone na oświadczeniach podpisy są nieczytelne, oświadczenie M. W. nie zawiera podpisu.

W związku z udzieleniem twierdzącej odpowiedzi na pytania ankietowe 1.2.3.2, 1.2.3.3, 1.2.3.4, 1.2.3.14, 1.2.3.15 zawarte w części VIII formularza ofertowego, oferent zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej wybór odpowiedzi. Podkreślono, że dostarczona promesa zawarcia umowy o współpracę została zawarta [...].12.2017 r. (podpisana po dniu złożenia oferty) nie uzasadnia udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.3.2 zawarte w części VIII formularza ofertowego. Oferent nie okazał żadnych innych dokumentów oprócz wyżej wymienionego potwierdzających zasadność odpowiedzi udzielonych na pytania ankietowe.

Organ wyjaśnił, że w czasie wizytacji oferent okazał pomieszczenia w których planowana jest realizacja świadczeń. Komisja uznała, że blok operacyjny nie spełnia wymagań Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739 ze zm. – zwane dalej Rozporządzenie Ministra Zdrowia) szczególnie w części dotyczącej pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które personel wchodzi do sali operacyjnej oraz układu pomieszczeń bloku operacyjnego umożliwiającego zachowanie zasady rozdziału personelu, pacjentów i materiału czystego od brudnego materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych, (cz. IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2)".

Komisja konkursowa w dniu [...] grudnia 2017 r. podjęła decyzję o odrzuceniu oferty odwołującego z powodu: nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie oraz niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt.2 ustawy o świadczeniach.

Zawiadomienie oferenta o odrzuceniu oferty w całości zostało przekazane odwołującemu dnia [...] grudnia 2017 r. wraz z dokumentem "Wyniki weryfikacji oferenta".

Po rozpatrzeniu protestu oferenta z dnia [...] grudnia 2017 r. Komisja konkursowa zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. postanowiła oddalić protest. Komisja powtórzyła czynność oceny merytorycznej oferty w tym weryfikacji odpowiedzi ankietowych zawartych w części VIII formularza ofertowego. Komisja konkursowa podkreśliła, że oferta powinna być odrzucona. Podkreśliła, że strona podała nieprawdziwe informacje w ofercie oraz, że blok operacyjny nie spełniał wymogów Rozporządzenia Ministra Zdrowia (cz. IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2). Komisja wskazała dalej, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.

W odwołaniu i jego uzupełnieniu oferent podniósł, że w dokumencie, który powstał podczas wizytacji członkowie komisji konkursowej, którzy przeprowadzili oględziny na miejscu, brak jest informacji o bloku operacyjnym nie spełniającym wymagań zgodnych z rozporządzeniem. Jednocześnie strona przedłożyła rzut projektu wykonawczego dotyczącego wykonanego remontu Bloku Operacyjnego ze stycznia 2016 r., który w jej ocenie potwierdza spełnienie wszystkich wymogów rozporządzenia.

W dniu [...] grudnia 2017 r. postępowanie Nr [...] zostało rozstrzygnięte, w wyniku którego do zawarcia umowy zostały wybrane 2 oferty innych firm, które za ocenę oferty uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale od 48,050 do 41,050.

Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaskarżoną decyzją oddalił odwołanie.

Organ zauważył, że odwołujący w trakcie wizytacji przeprowadzonej u niego w dniu [...] grudnia 2017 r. w miejscu udzielania świadczeń okazał jedynie postanowienie z [...] lipca 2006 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Załączony do odwołania rzut projektu wykonawczego dotyczący wykonanego remontu bloku operacyjnego ze stycznia 2016 r.- związany z dostosowaniem pomieszczeń do wymogów został wykonany w styczniu 2016 r. i jest to projekt, nie zaś faktyczne usytuowanie pomieszczeń w dniu przeprowadzenia wizytacji, tj. [...] grudnia 2017 r.

Zdaniem organu usytuowanie okazanego pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk oraz układ pomieszczeń bloku operacyjnego nie umożliwia zachowania zasady rozdziału personelu, pacjentów o czym mowa w części IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2 Załącznika Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą i przede wszystkim nie zapewnia możliwości wejścia personelu do sali operacyjnej bezpośrednio z pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk.

Organ nie uwzględnił wniosku strony o ponowne dokonanie oględzin miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem przeprowadzenie oględzin stwierdzało by stan na dzień ich przeprowadzenia, nie zaś na dzień przeprowadzenia weryfikacji oferenta w dniu [...] grudnia 2017 r.

Podkreślił, że strona, w dniu [...] grudnia 2017 r., w trakcie przeprowadzanej u niej wizytacji zobowiązała się do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej udzielenie pozytywnych odpowiedzi na pytania ankietowe Nr: 1.2.3.2, 1.2.3.3, 1.2.3.4, 1.2.3.14, 1.2.3.15. Odwołujący w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2017 r. oświadczył, że w formularzu ofertowym na pytania ankietowe 1.2.3.1, 1.2.3.3 i 1.2.3.4 udzielił pozytywnych odpowiedzi ponieważ posiada umowę na zabezpieczenie prawidłowej działalności zespołu do spraw zakażeń szpitalnych, kopie której załącza do niniejszego oświadczenia. Odwołujący wskazał, że osoby realizujące zadania zespołu do spraw zakażeń szpitalnych posiadają wymagane wykształcenie i uczestniczyły w szkoleniach zewnętrznych. Odwołujący oświadczył także, że na pytanie ankietowe 1.2.3.14 oraz 1.2.3.15 udzielił pozytywnych odpowiedzi ponieważ z chwilą rozpoczęcia świadczenia usług w zakresie określonym w ofercie monitorowanie zakażeń będzie prowadzone w sposób czynny - bieżący, a coroczna dokumentacja obejmować będzie wszystkie wymienione w ankiecie aspekty. Odwołujący oświadczył, że wstępne szkolenie pracowników działalności podstawowej z zakresu profilaktyki zakażeń szpitalnych zostało przeprowadzone i udokumentowane na co oferent przedstawił kopie listy obecności na szkoleniu z dnia [...] listopada 2017 r. Oświadczył, że nie realizował do tej pory świadczeń medycznych z zakresu leczenia szpitalnego - hospitalizacja planowa i nie może przedstawić dokumentacji z lat ubiegłych.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że oferta strony została prawidłowo odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7, jako zawierająca nieprawdziwe informacje oraz niespełniająca wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się zarzutów odwołującego wskazano, że Komisja przeprowadza obligatoryjnie weryfikację u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem w zakresie, na który została złożona oferta lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie, na który została złożona oferta w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. Podniesiono, że co do zasady protokół z weryfikacji sporządza się w siedzibie D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z uwagi na konieczność przeprowadzenia tej czynności w aplikacji, w systemie informatycznym. Dokumentem generowanym z Systemu Informatycznego Konkurs3.exe, który dedykowany jest do prowadzenia postępowań konkursowych jest dokument "Wyniki weryfikacji oferenta". Natomiast dokument pod nazwą Protokół wstępny z kontroli nie jest dokumentem systemowym. Jest on sporządzany w trakcie przeprowadzanej weryfikacji u oferenta, na podstawie którego sporządzany jest przez zespół weryfikujący dokument - Wyniki weryfikacji oferenta, a następnie przekazany jest on do oferenta. Protokół wstępny/wstępne wyniki weryfikacji oferenta ułatwiają członkom komisji konkursowej wskazanie elementów utrudniających/uniemożliwiających właściwą ocenę zgodności złożonej oferty ze stanem faktycznym. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika jednak obowiązek przygotowania protokołu wstępnego z weryfikacji w siedzibie oferenta.

Z uwagi na znaczą ilość problematycznych elementów uniemożliwiających potwierdzenie zgodności danych w złożonej ofercie ze stanem faktycznym, które napotkali członkowie zespołu weryfikującego odwołującego, dokument określony jako wstępne wyniki weryfikacji oferenta wskazywał konieczne do dostarczenia dokumenty jako bezwzględnie wymagane do oceny oferty, a którymi oferent nie dysponował w czasie weryfikacji (potwierdzenia kwalifikacji, zatrudnienia/gotowości realizacji świadczeń przez wskazany personel, potwierdzenia udzielenia odpowiedzi ankietowych skutkujących przyznaniem dodatkowych punktów). Wskazano przy tym, że - zgodnie z wyjaśnieniami Przewodniczącej komisji - w czasie weryfikacji zespół weryfikujący zgłosił wątpliwości co do pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które personel wchodziłby do sali operacyjnej.

Zdaniem organu treść sporządzonego w Systemie Informatycznym dokumentu "Wyniki weryfikacji oferenta", stanowiącego załącznik nr 25 "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych " (przesłanego do oferenta) jest zgodna ze stanem faktycznym zastanym przez zespół weryfikujący w dniu [...] grudnia 2017 r.

W skardze skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] grudnia 2017 r. zarzuciła organowi naruszenie:

- art.10 § 1, art. 79, art. 136, art. 140 k.p.a. poprzez brak czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu pt. "Wynik weryfikacji oferenta" z dnia [...] grudnia 2017 r. będący dowodem rozbieżnym z wynikami oględzin bloku operacyjnego oferenta z dnia [...] grudnia 2017 r. zgromadzonymi w dokumencie wstępne wyniki weryfikacji oferenta i uznanie, że blok operacyjny skarżącej nie spełnia warunków opisanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia;

- art. 77, art. 80, art. 140, art. 136 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieuzupełnienie materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego w szczególności nieuprawnione uznanie, że oferent nie wykazał faktu odebrania bloku operacyjnego przez stację Sanitarno – Epidemiologiczną podczas gdy organ dysponował postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2006 r., nierozstrzygnięcie rozbieżności pomiędzy wynikiem weryfikacji oferenta z dnia [...] grudnia 2017 r. uznającym brak spełnienia przez oferenta wymogów Rozporządzenia a postanowieniem stacji Sanitarno – Epidemiologicznej i projektem wykonawczym załączonym do odwołania poświadczającym remont bloku operacyjnego w roku 2016 zgodnie z normami i przepisami prawa. Zarzucono oddalenie wniosku dowodowego skarżącej o dokonanie dalszych oględzin bloku operacyjnego a także nie przesłuchanie strony w zakresie ustalenia czy projekt wykonawczy bloku operacyjnego z 2016 r. został faktycznie wykonany i czy decyzja sanitarna została z 2006 r. została zmieniona bądź uchylona. Niewyjaśnienie pozostałych wątpliwości, co do treści dokumentów i uzupełnionych braków formalnych jako zbieżnych bądź rozbieżnych z pierwotną treścią oferty w szczególności w zakresie udzielenia odpowiedzi w ankiecie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej z [...] kwietnia 2018 r., audytu technicznego z [...] maja 2018 r. oraz oświadczenia z dnia [...] czerwca 2018 r. specjalisty ds. technologii medycznej S. N. prowadzącego "B" na okoliczność spełnienia przez blok operacyjny skarżącego aktualnych wymogów prawno – technicznych.

W odpowiedzi organ wskazał, że złożony wniosek dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce później niż przeprowadzona przez Komisję konkursową w dniu [...] grudnia 2017 r. wizytacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydana w przedmiocie odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu, w którym odrzucono ofertę strony, w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie otolaryngologia - hospitalizacja planowa, otolaryngologia – hospitalizacja planowa – pakiet onkologiczny.

Na wstępie należy zaznaczyć, że organ nie kwestionował legitymacji procesowej strony w związku ze zmianami w składzie osobowym spółki, nie pozbawił też strony działania w tym postępowaniu konkursowym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938, zwanej dalej ustawą o świadczeniach), której unormowania dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl dyspozycji art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozstrzygnięcia konkursu ofert organ naruszył przepisy postępowania. Organ nie dokonał kontroli rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i nie ocenił, czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na interes prawny strony skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie komisja konkursowa odrzuciła w dniu [...] grudnia 2017 r. ofertę złożoną przez stronę skarżącą z powodu: nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie oraz niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt.2 ustawy o świadczeniach. Rolą organu po wpłynięciu odwołania było zbadanie czy zostały spełnione przesłanki odrzucenia oferty przez Komisję konkursową.

Przepis art. 149 ust. 1 pkt. 7 ustawy stanowi, że odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

Komisja uznała, że blok operacyjny nie spełnia wymagań Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739 ze zm. – zwane dalej Rozporządzenie Ministra Zdrowia) szczególnie w części dotyczącej pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które personel wchodzi do sali operacyjnej oraz układu pomieszczeń bloku operacyjnego umożliwiającego zachowanie zasady rozdziału personelu, pacjentów i materiału czystego od brudnego materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych, (cz. IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2).

W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania dowodowego, przede wszystkim przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Organ pomimo zastrzeżeń strony zawartych w odwołaniu oraz przedłożonych przez stronę dokumentów przyjął za Komisją konkursową, że pomieszczenia w których planowana jest realizacja świadczeń nie spełniają wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r.

Organ uzasadniając swoje stanowisko oparł się na wizytacji przeprowadzonej przez Komisję dnia [...].12.2017 r. i dokumencie "wstępne wyniki weryfikacji oferenta" pomimo tego, że w protokole tym wskazano okoliczności wymagające uzupełnienia w zakresie sprzętu, personelu czy ankiety, jednak brak jest jakichkolwiek uwag dotyczących niezgodności bloku operacyjnego oferenta z rozporządzeniem. Dopiero wnioski takie Komisja postawiła w dacie [...] grudnia 2017 r. w dokumencie wynik weryfikacji oferenta i w tej samej dacie oferta skarżącej została odrzucona w całości.

Sytuacja taka powinna budzić wątpliwości organu, jeżeli ustalenia wizytacji zawarte we wstępnych wynikach weryfikacji oferenta były zupełnie inne niż wyniki końcowe zaprezentowane przez Komisję w wynikach weryfikacji oferenta, przesłanych stronie.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia podnoszony przez organ fakt, że protokół z weryfikacji sporządza się w siedzibie D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z uwagi na konieczność przeprowadzenia tej czynności w aplikacji, w systemie informatycznym. Istotne jest to, aby protokół sporządzony w systemie informatycznym w którym stwierdzono nieprawidłowości był zgodny z protokołem sporządzonym na miejscu w momencie wizytacji.

Nie sposób zaakceptować przy tym stanowiska organu NFZ, który z jednej strony deprecjonuje znaczenie protokołu wstępnego sporządzonego na miejscu, z drugiej zaś w protokole z weryfikacji przyjmuje dane w nim zawarte (jak się okazuje wybiórczo) uznając w/w dokument za pełnoprawny dowód w sprawie.

W rozstrzyganej sprawie protokoły te w zakresie w jakim odnoszą się do niespełnienia warunków rozporządzenia przez blok operacyjny strony są całkowicie sprzeczne. Ponadto nie wynika z nich na jakiej podstawie stwierdzono nieprawidłowości i na czym one faktycznie polegają. Organ powołał przepisy załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia, ale nie wyjaśnił, na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości. W takiej sytuacji – w szczególności gdy strona podnosiła te kwestie w odwołaniu - obowiązkiem organ było odniesienie się do wszystkich dowodów w sprawie a nie powoływanie się jedynie na dokonaną wizytację, w której – jak wyżej wskazano - nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Organ rozstrzygając sprawę dysponował szerokim materiałem dowodowym, powinien był zatem przeanalizować postanowienie stacji sanitarno-epidemiologicznej z dnia [...] lipca 2006 r. oraz projekt wykonawczy, a w razie potrzeby, gdyby miał wątpliwości udać się na oględziny i ocenić, czy rzeczywiście blok operacyjny nie spełnia wymogów rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ dodatkowo uwzględni przedłożone na etapie skargi zdjęcia i opinię rzeczoznawcy i ustali ostatecznie czy organ miał podstawy do odrzucenia oferty z przyczyny, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Organ winien przy tym odpowiedzieć na pytanie, jak to możliwe, że przedłożone przez stronę dokumenty potwierdzały spełnienie przez blok operacyjny warunków rozporządzenia Ministra Zdrowia przed i po wizytacji przeprowadzonej [...] grudnia 2017 r. lecz nie spełniały tego warunku w dniu weryfikacji. Kolejna wątpliwość to taka, czy w czasie wizytacji informowano przedstawiciela oferenta o braku spełnienia przez blok operacyjny warunków rozporządzenia Ministra Zdrowia i jednocześnie nie wskazano tego w protokole podpisanym przez osobę reprezentującą oferenta. I czy faktycznie nie spełniały skoro w protokole wstępnym z w/w dnia, podpisanym przez przedstawiciela oferenta, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o nieprawidłowościach bloku operacyjnego. Brak jest również dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej stanowisko organu zawarte w ostatecznym dokumencie weryfikacji oferenta.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki odrzucenia oferty zawartej w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Sąd stwierdza, że uzasadnienie w tej kwestii nie poddaje się ocenie Sądu. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy stwierdzić należy, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże przyjąć należy, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13).

Podkreślenia wymaga, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą, np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego (zob. A. Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015).

W przedmiotowej sprawie powodem odrzucenia oferty było podanie nieprawdziwych informacji dotyczących posiadanego personelu. Organ wskazał, że w związku z udzieleniem twierdzącej odpowiedzi na pytania ankietowe 1.2.3.2, 1.2.3.3, 1.2.3.4, 1.2.3.14, 1.2.3.15 zawarte w części VIII formularza ofertowego, oferent zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej wybór odpowiedzi. Organ przytoczył treść pytań ankietowych i odniósł się do przedłożonej promesy jednak nie dokonał oceny stwierdzonych naruszeń i nie wskazał jaki wpływ miały one na wynik postępowania. Nie przywołał jakiegokolwiek przepisu czy to zarządzenia czy też rozporządzenia, którego naruszenia dopuściła się strona. Nie wskazał, jakich wymagań i na podstawie jakich przepisów strona nie wypełniła. Jakie w istocie ustalenia jak np. brak personelu czy nieprawidłowe kwalifikacje personelu były podstawą odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Co uniemożliwia przeprowadzenie Sądowi legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

W ocenie Sądu nie jest wyjaśniona kwestia jaka była waga tego naruszenia przez stronę dla wyniku postępowania. Jaki wpływ miała na ocenę oferty. Należy podkreślić, że przy odrzuceniu oferty to na organie spoczywa ciężar udowodnienia tego naruszenia i wskazania jego wpływu na wynik postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w wyroku. Rozstrzygnie czy oferta strony powinna być odrzucona z powodu dwóch przesłanek, czy może tylko na podstawie jednej czy nie powinna była być odrzucona.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.