Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 548/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 3 pkt 1 i 3; § 5 ust. 1 zdanie drugie; § 5 ust. 2 i 4; § 7 pkt 1, 2 i 7; § 15 ust. 1 zdanie drugie, § 20 ust. 2; § 24 pkt 4, § 25 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 4 załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w L. (dalej: "Rada Miejska") uchwałą nr XXVII/183/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L." (dalej: "Uchwała") – na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391; dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", w skrócie: "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") – ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L. w formie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L." stanowiącego Załącznik do Uchwały (dalej: "Regulamin").

Pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. [...], Prokurator Rejonowy w N. T. zaskarżył powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej rażące naruszenie prawa – § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "Zasady techniki prawodawczej", w skrócie "ZTP") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

1) nałożenie w §3 pkt 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia;

2) nałożenie w § 3 pkt 3 Regulamin na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń oraz innych obiektów na terenie nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów i rysunków umieszczonych bez zachowania właściwego trybu przewidzianego przepisami prawa miejscowego;

3) nałożenie w § 5 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usunięcia piasku zużytego do ograniczenia śliskości chodnika po ustaniu przyczyn jego zastosowania;

4) nałożenie w § 5 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się;

5) nałożenie w § 5 ust. 4 w zw. z ust. 1 Regulaminu na zarządzającego drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, w obrębie terenów zabudowanych, obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń poprzez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pojazdów oraz pieszych, a także podjęcie działań mających na celu usunięcie zgromadzonych zanieczyszczeń;

6) wprowadzenie w § 7 pkt 1 Regulaminu zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków;

7) wprowadzenie w § 7 pkt 2 i 7 Regulaminu zakazów wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi oraz odprowadzania nieczystości ciekłych do cieków lub zbiorników wodnych, urządzeń kanalizacji deszczowej, rowów melioracyjnych;

8) nałożenie w § 15 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku oddawania odpadów w ramach zorganizowanego systemu odbierania odpadów;

9) nałożenie w § 20 ust. 2 Regulaminu na właściciela nieruchomości zabudowanej, gdzie istnieje możliwość techniczna podłączenia jej do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obowiązku dokonania przedmiotowego podłączenia;

10) nałożenie w § 24 pkt 4 Regulaminu na właściciela psa obowiązku rejestracji psa i wyposażenia go w umieszczony przy obroży znak identyfikacyjny, dostarczony właścicielom przez Urząd Miasta i Gminy L., który prowadzi szczegółowy rejestr wydanych znaków;

11) wprowadzenie w § 25 ust. 1 Regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych na teren placów zabaw dla dzieci oraz innych obiektów użytku publicznego, w szczególności kąpielisk, placówek handlowych lub gastronomicznych i innych miejsc oznakowanych stosownym zakazem przez właściciela nieruchomości;

12) nałożenie w § 30 ust. 4 Regulaminu na właściciela nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na własny koszt.

Z powołaniem się na te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: § 3 pkt 1 i 3; § 5 ust. 1, 2 i 4; § 7 pkt 1, 2 i 7; § 15 ust. 1, § 20 ust. 2; § 24 pkt 4, § 25 ust. 1 oraz § 30 ust. 4 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy L. (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia Zasad techniki prawodawczej organ wskazał, że zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Ponadto podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś się zauważa w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym wymaganym w świetle art. 92 Konstytucji RP. Zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W konkluzji Burmistrz ocenił, że w skardze nie wykazano, iż zaskarżona Uchwała istotnie narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej mierze okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXVII/183/2012 Rady Miejskiej w L. z dnia 25 października 2012 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L.". Od razu należy zastrzec, że pomimo zawartego w drugim akapicie skargi ogólnego sformułowania "zaskarżam Uchwałę" – bez sprecyzowania czy w całości, czy w części – to zarówno treść zarzutów skargi, jak i jej wniosków (o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 i 3; § 5 ust. 1, 2 i 4; § 7 pkt 1, 2 i 7; § 15 ust. 1, § 20 ust. 2; § 24 pkt 4, § 25 ust. 1 oraz § 30 ust. 4 Regulaminu) wskazują jednoznacznie, iż w istocie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie ogranicza się do ww. przepisów Regulaminu. Zasadniczo więc tylko w takim zakresie – tj. co do zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów: § 3 pkt 1 i 3; § 5 ust. 1, 2 i 4; § 7 pkt 1, 2 i 7; § 15 ust. 1, § 20 ust. 2; § 24 pkt 4, § 25 ust. 1 oraz § 30 ust. 4 Regulaminu, a jedynie wyjątkowo także co do niezaskarżonego § 25 ust. 2 Regulaminu (z przyczyn niżej wskazanych) – przedmiotowa Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 grudnia 2012 r. (poz. 6257) i weszła w życie z dniem 02 stycznia 2013 r. Stanowiący załącznik do tej uchwały Regulamin składa się trzydziestu jeden paragrafów usystematyzowanych w dziewięć rozdziałów regulujących następujące zagadnienia: Rozdział I (§ 1–2) – "Postanowienia ogólne"; Rozdział II (§ 3–7) – "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; Rozdział III (§ 8–14) – "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także warunki rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"; Rozdział IV (§ 15–20) – "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego"; Rozdział V (§ 21–22) – "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami"; Rozdział VI (§ 23–27) – "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"; Rozdział VII (§ 28–29) – "Wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej"; Rozdział VIII (§ 30) – "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia"; Rozdział IX (§ 31) – "Przepisy końcowe". Projekt Regulaminu został zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. T. (opinia sanitarna z dnia [...] października 2012 r., ON.HK-[...]).

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

W świetle cytowanej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy, co do zasady, podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca zawęził zakres poruczonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do kwestii wyszczególnionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a–c. W tak wąsko ujętym katalogu spraw pozostawionych materii regulaminowej bez wątpienia nie mieszczą się zagadnienia unormowane przez Radę Miejską w rozdziale II Regulaminu ("Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"), w przepisach:

– § 3 pkt 1 i 3 Regulaminu – zwłaszcza w zakresie nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania "należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości", "pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach", "utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia", a także obowiązku "usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń oraz innych obiektów na terenie nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów i rysunków umieszczonych bez zachowania właściwego trybu przewidzianego przepisami prawa miejscowego". Ponadto taka regulacja pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Dla przykładu Kodeks wyborczy (ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r.; Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) w art. 110 § 1 wyraźnie dopuszcza umieszczanie plakatów i haseł wyborczych m.in. na ścianach budynków, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych, za zgodą właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu lub urządzenia. Poza tym nakaz utrzymywania obiektów budowlanych (a więc także ścian budynków, ogrodzeń oraz innych obiektów zlokalizowanych na nieruchomości) w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym, w sposób nie powodujący ich oszpecenia, ma swoje unormowanie w akcie rangi ustawowej – vide: art. 5 ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

– § 7 pkt 1 Regulaminu – formułującego zakaz "spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków". Ponadto taka regulacja wkracza w materię ustawową, gdyż kwestia zasad i warunków spalania odpadów została wyczerpująco unormowana w ustawie o odpadach – vide: art. 13 oraz art. 44 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.odpad.2001") obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały. W szczególności w ustawie tej sformułowano generalny zakaz odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (w tym ich "termicznego przekształcania", czyli spalania) poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (art. 13 ust. 1 u.odpad.2001), dopuszczając zarazem spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów (art. 13 ust. 1 u.odpad.2001);

– § 7 pkt 2 i 7 Regulaminu – ustanawiających zakazy "wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi" oraz "odprowadzania nieczystości ciekłych do cieków lub zbiorników wodnych, urządzeń kanalizacji deszczowej, rowów melioracyjnych".

Z kolei unormowanie § 5 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu, formułujące wobec właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązek niezwłocznego usunięcia piasku zużytego do ograniczenia śliskości chodnika, wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a więc także np. zużytego piasku). W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

Podobnie § 5 ust. 4 Regulaminu odsyłając do § 5 ust. 1 i 3 Regulaminu w istocie powiela, i to w sposób niedokładny, regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. i nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zamieszczonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 u.c.p.g. Godzi się podkreślić, że generalnie przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyznaczył stosunkowo niewielki zakres normowania w regulaminie szczególnych obowiązków zarządców dróg publicznych (zob. wyrok WSA z 02.02.2011 r., IV SA/Po 902/10, CBOSA).

Nałożony w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się nie mieści się w zakresie delegacji wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., gdyż dachy i gzymsy budynków nie stanowią "części nieruchomości służących do użytku publicznego" w rozumieniu tego przepisu.

Również nałożenie w § 15 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu (zamieszczonym w Rozdziale IV Regulaminu – "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego") na właścicieli nieruchomości obowiązku oddawania odpadów "w ramach zorganizowanego systemu odbierania odpadów" nie znajduje oparcia w ustawie (w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.). Taki nakaz jest w istocie równoznaczny z ustanowieniem zakazu indywidualnego wywożenia odpadów komunalnych, ku czemu brak podstaw w świetle cytowanego przepisu ustawy (tak też wyrok WSA z 10.06.2009 r., II SA/Wr 545/08, CBOSA). Ponadto wadliwość tego postanowienia wiąże się jeszcze z użyciem w nim nie dość jednoznacznego sformułowania "zorganizowany system odbierania odpadów", co, zwłaszcza w kontekście art. 6c u.c.p.g., może skłaniać do wniosku, iż chodzi w tym przypadku o system zorganizowany przez gminę (Miasto i Gminę L.). Ustawodawca nałożył zaś na gminę bezwzględny obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych jedynie od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.), w odniesieniu do innych nieruchomości (tj. na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne) pozostawiając uregulowanie tej kwestii, w formie aktu prawa miejscowego, do uznania rady gminy (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Tymczasem § 15 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu nakłada obowiązek korzystania ze zorganizowanego systemu odbierania odpadów na właścicieli wszystkich nieruchomości bez wyjątku, co w praktyce, w przypadku nieskorzystania przez radę gminy z delegacji zawartej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., będzie równoznaczne z ustanowieniem obowiązku niemożliwego do wykonania przez część jego adresatów. Taka sytuacja jest zaś nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).

Z kolei § 20 ust. 2 Regulaminu – nakładający na właściciela nieruchomości zabudowanej, gdzie istnieje możliwość techniczna podłączenia jej do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obowiązek dokonania takiego podłączenia – przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdyż normuje materię wyczerpująco uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W dodatku to swoiste "powtórzenie" regulacji ustawowej ma charakter niedosłowny i bezwarunkowy, gdyż z uszczerbkiem dla praw właścicielskich pomija ustawowe zastrzeżenie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (zob. art. 5 ust. 1 pkt 2 in fine u.c.p.g.). Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązków, z których zostali zwolnieni przez ustawę.

Zasadnie w skardze zakwestionowano także regulację § 24 pkt 4 Regulaminu (zamieszczoną w Rozdziale VI – "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"), w myśl której "[w]łaściciele psów (...) rejestrują psy i wyposażają je w umieszczony przy obroży znak identyfikacyjny, dostarczony właścicielom przez Urząd Miasta i Gminy L., który prowadzi szczegółowy rejestr wydanych znaków". Cytowane unormowanie jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. już z tego względu, że wskazuje jako adresata "właściciela" zwierzęcia (psa), gdy tymczasem w przywołanym przepisie mowa jest o "osobach utrzymujących zwierzęta" – co stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Ponadto rodzi się wątpliwość, czy obowiązek znakowania zwierząt mieści się w ogóle w zakresie działań mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Związek pomiędzy tak określonym działaniem (znakowanie psów), a wyznaczonym przez ustawodawcę celem (ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi) wydaje się w tym przypadku co najwyżej pośredni (por. wyrok WSA z 07.05.2010 r., II SA/Łd 239/10). Tym samym naruszony został, wynikający z zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wymóg adekwatności środka i celu reglamentacji normatywnej.

Co w tym przypadku jednak szczególnie istotne, ani art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ani inny przepis rangi ustawowej nie upoważniają rady gminy do nakładania na właścicieli znakowanych psów obowiązku przekazywania swych danych osobowych na potrzeby przewidzianego w § 24 pkt 4 Regulaminu "rejestru wydanych znaków". W myśl art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Przesłanki legalnego zbierania (szerzej: przetwarzania) danych osobowych normuje art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.d.o."), w myśl którego przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: (1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych, (2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, (3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą, (4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, (5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W analizowanym przypadku nie zachodzi żadna z przytoczonych przesłanek legalizujących przetwarzanie danych, w szczególności przesłanka wskazana w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o. W systemie prawa polskiego nie istnieje norma rangi ustawowej, która zobowiązywałaby posiadaczy psów do ujawniania swoich danych osobowych w związku z identyfikacją (znakowaniem) tych zwierząt (por. m.in.: wyrok NSA z 01.03.2012 r., II OSK 2599/11; wyrok WSA z 07.05.2010 r., II SA/Łd 239/10 – CBOSA).

Powyższe uwagi o nieadekwatności zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej należy odpowiednio odnieść także do regulacji § 25 ust. 1 Regulaminu, ustanawiającej zakaz wprowadzania zwierząt domowych na teren placów zabaw dla dzieci oraz innych obiektów użytku publicznego, w szczególności kąpielisk, placówek handlowych lub gastronomicznych i innych miejsc oznakowanych stosownym zakazem przez właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby zaś w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA z 11.05.2011 r., II SA/Bd 193/11, CBOSA).

Nadto analizowany § 25 ust. 1 Regulaminu nie jest dostatecznie jednoznaczny, gdyż nie daje jasnej odpowiedzi, czy chodzi w nim o zakaz wprowadzania psów na teren wszystkich obiektów użytku publicznego (placów zabaw dla dzieci, kąpielisk, placówek handlowych lub gastronomicznych itd.), nawet nie oznakowanych przez właścicieli stosownym zakazem, czy tylko tych spośród nich, które oznakowane zostały. W przypadku pierwszej interpretacji, analizowany przepis stanowiłby nieuprawnioną ingerencję zwłaszcza w prawa prywatnych właścicieli obiektów użytku publicznego (kupców, restauratorów itp.), którzy w ramach swoich konstytucyjnie chronionych praw właścicielskich oraz wolności działalności gospodarczej (art. 21 ust. 1, art. 20 Konstytucji RP), mogliby chcieć dopuścić wstęp klientów do swojego sklepu, restauracji itp. wraz z czworonogiem, czyniąc np. z tego dodatkowy atut prowadzonej przez siebie działalności. Natomiast druga interpretacja, zawężająca zakres zastosowania § 25 ust. 1 Regulaminu tylko do obiektów oznakowanych przez właściciela stosownym zakazem, czyniłaby tę regulację zbędną, jako dublującą zakaz ustanowiony wcześniej skutecznie przez właściciela obiektu, w ramach przysługujących jemu praw wyłącznych. Ubocznie wypada nadmienić, że w odniesieniu do gminnych obiektów użytku publicznego właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów należałoby raczej upatrywać w aktach wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z uwagi na ścisły związek pomiędzy postanowieniami ust. 2 a ust. 1 § 25 Regulaminu Sąd z urzędu objął kontrolą także regulację § 25 ust. 2 Regulaminu dochodząc do przekonania, że z uwagi na niesamodzielny charakter tego przepisu musi on podzielić los prawny § 25 ust. 1 Regulaminu.

Dostatecznej podstawy w ustawie nie znajduje także § 30 ust. 4 Regulaminu, w myśl którego koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W tak wytyczonym zakresie normowania niewątpliwie nie mieszczą się kwestie związane z określeniem podmiotów zobowiązanych do pokrycia kosztów deratyzacji.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w części obejmującej przepisy: § 3 pkt 1 i 3; § 5 ust. 1 zdanie drugie; § 5 ust. 2 i 4; § 7 pkt 1, 2 i 7; § 15 ust. 1 zdanie drugie, § 20 ust. 2; § 24 pkt 4, § 25 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. To zaś uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie – tj. co do § 5 ust. 1 zdanie pierwsze oraz § 15 ust. 1 zdanie pierwsze Regulaminu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).