Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1076/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] po rozpoznaniu zażalenia P. M. na postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr kw [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. P. M. zwrócił się do Prezydenta W. o zatwierdzenie podziału wyżej wskazanej nieruchomości.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Prezydent W. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi podnosząc, że organ I instancji przekroczył granice postępowania opiniującego, a także nie wykazał sprzeczności projektowanego podziału nieruchomości z konkretnymi przepisami odrębnymi, ograniczając się do ogólnego przywołania art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent W. postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. M., zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), a także art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 tej ustawy), na podstawie wstępnego projektu podziału nieruchomości sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ze zm.).

W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, tj. braku sprzeczności z przepisami odrębnymi albo zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże decyzją Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z [...] września 2011 r. ustalone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i zmianie sposobu użytkowania budynku o charakterze użytkowym na budynek [...] na części działki nr [...] z obrębu [...] oraz budowie [...] na części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]/[...]. Decyzja ta nie obejmuje całej nieruchomości opisanej we wniosku, w związku z czym organ I instancji dokonał oceny możliwości wydzielenia projektowanych działek przez pryzmat zgodności z tą decyzją w zakresie części nieruchomości nią objętej oraz braku sprzeczności z przepisami odrębnymi, wskazując, że termin ten obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności obejmujące przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości.

Kolegium wskazało, że projektowany podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] przewiduje utworzenie działki nr [...] zabudowanej budynkiem [...], działki nr [...] zabudowanej budynkiem głównym oraz działek nr [...] i nr [...] zabudowanych poszczególnymi częściami dwóch [...] budynków oraz niezabudowanej działki nr [...].

Decyzja nr [...] obejmuje teren oznaczony na załączniku graficznym literami [...], przy czym ok. [...] m ² tego terenu znajduje się w granicach dzielonej działki nr [...]. W ocenie organu projektowany podział nie jest zgodny z ustaleniami tej decyzji w zakresie obszaru obejmującego inwestycję oraz pod względem pozbawienia budynku [...] bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Kolegium podniosło, że decyzja nr [...] określiła warunki zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na restaurację z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej - ul. [...] z uwzględnieniem istniejącego wjazdu. Zgodnie z przedłożoną mapą ze wstępnym projektem podziału, budynek [...] posadowiony jest na projektowanej działce nr [...], zaś granice tej działki nie są zgodne z granicami wyznaczonym w decyzji nr [...], a ponadto istniejący wjazd na teren nieruchomości od ul. [...] znajduje się na projektowanej działce nr [...], na której również znajduje się obsługujący budynek [...] podziemny zbiornik na nieczystości ciekłe.

Konfiguracja przestrzenna projektowanych do wydzielenia działek powinna stwarzać warunki do użytkowania usytuowanych w ich granicach obiektów budowlanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności w przypadku planu budynku zabytkowego, usytuowanego na terenie działki nr [...], z uwagi na jego walory architektoniczne oraz sposób korzystania z niego, uwzględniający stały pobyt ludzi i jego ogólnodostępne funkcje użytkowe.

Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, tj. m.in. spełnieniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego oraz warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, zwłaszcza poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Kolegium wskazało, że Prezydent ustalił, iż projektowana granica podziałowa pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] przebiega w odległości [...] m od wschodniej ściany budynku, na której znajdują się otwory okienne, a następnie dochodzi do muru oporowego wydzielającego pochylnię, stanowiącą wjazd do garażu. Powoduje to znaczące ograniczenie dostępu do południowej oraz wschodniej części budynku głównego, w której usytuowane jest jedno z wejść do tego budynku. W wyniku podziału dostęp do tej części budynku odbywałby się poprzez pochylnię wjazdową do garażu zagłębioną do ok. [...] m poniżej poziomu gruntu. Taka sytuacja spowodowałaby nadmierne pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego oraz możliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości obsługi technicznej budynku głównego usytuowanego we wschodniej części nieruchomości. Projektowany podział nieruchomości powodujący istotne ograniczenie dostępu do budynku jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności w związku z przepisami tej ustawy wyrażonymi w art. 5 ust. 1 pkt 3 - odnośnie możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego budynku oraz w art. 5 ust. 1 pkt 4 - gwarantującym dostęp do budynku osobom poruszającym się na wózkach inwalidzkich.

Mając na uwadze poczynione przez organ I instancji ustalenia Kolegium wskazało, że w wypadku braku planu miejscowego, a także braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ocena dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości działki przeprowadzana jest na podstawie kryterium braku sprzeczności planowanego podziału z przepisami odrębnymi. W takim wypadku kluczowe jest ustalenie zakresu pojęcia przepisów odrębnych jako wzorca dla oceny zgodności projektu podziału.

Ustawodawca nie zdefiniował terminu "przepisy odrębne", zaś zakres tego pojęcia należy wyznaczyć mając na względzie skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości.

Pomimo braku planu miejscowego dokonywanie podziału nieruchomości nadal powinno służyć wydzielaniu takich działek, które będą mogły zostać zagospodarowane (zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania i terenu lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przemawia za tym także fakt, że w przepisie art. 94 ustawy, ustawodawca wskazał te same kryteria oceny dopuszczalności podziału nieruchomości, na które wskazał wcześniej w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy tylko, że tym razem kryteria te mają zastosowanie w sytuacji braku planu miejscowego.

Kolegium stwierdziło, że dokonując oceny zgodności projektowanego podziału z przepisami odrębnymi organ winien mieć na uwadze sposób zabudowania i zagospodarowania nieruchomości. Opiniując negatywnie projekt podziału organ stwierdził, że jest on sprzeczny z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotem postępowania jest podział zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], w wyniku którego powstać mają zabudowane działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i niezabudowana działka nr [...]. W związku z powyższym przedmiotem oceny jest dopuszczalność wydzielenia dla istniejących budynków dziełek, które muszą spełniać normatywne kryteria określone w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Ustawowe kryterium prawidłowości i racjonalności korzystania z istniejących już na gruncie budynków należy odnieść do przepisów prawa, w ramach których dokonuje się oceny, czy parametry określonej działki gruntu są wystarczające do zabudowania jej danym obiektem. Zdaniem Kolegium chodzi przede wszystkim o zachowanie parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Kolegium wskazało, że projektowana granica podziałowa pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] przebiega w odległości [...] m od wschodniej ściany budynku, na której znajdują się otwory okienne, a następnie dochodzi do muru oporowego wydzielającego pochylnię, stanowiącą wjazd do garażu. Projektowany podział jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, tj. § 16 i § 62 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 16 rozporządzenia do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m przy czym, co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Natomiast zgodnie z § 62 ust. 2 rozporządzenia w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, oraz spełnienia wymagań § 240.

W ocenie Kolegium projektowany podział nieruchomości jest sprzeczny z § 16 rozporządzenia, bowiem nie zapewnia dostępu do wejść do budynku znajdujących się od ul. [...]. Okoliczność, że wnioskodawca dzierżawi działkę nr [...], poprzez którą zapewniony jest dostęp do budynku od tej ulicy pozostaje bez wpływu na negatywną ocenę tak zaproponowanego podziału działki nr [...].

Ponadto projektowany podział nieruchomości jest również sprzeczny z § 12 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z akt sprawy wynika, że granica między projektowaną działką nr [...], a działką nr [...] przebiega w odległości [...] m od wschodniej ściany budynku istniejącego na projektowanej działce nr [...], na której znajdują się otwory okienne.

Sytuacja, w której budynek z otworami okiennymi i drzwiowymi został już wybudowany z zachowaniem ww. odległości, a obecnie dokonuje się wyznaczenia granicy wydzielanej działki gruntu w odległości mniejszej od tej ściany budynku niż 4 m, to z chwilą gdy wyznaczona linia podziału stanie się granicą nieruchomości (w wyniku zbycia wydzielonej działki na odrębną własność) powstanie taka sytuacja, która przy wznoszeniu budynku jest prawnie zakazana.

Odnosząc się zaś do podniesionej w zażaleniu kwestii dostępu do drogi publicznej, Kolegium wyjaśniło, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej według kryteriów określonych w art. 93 ust. 3 ustawy samo w sobie nie podlega, co do zasady, ocenie na etapie wstępnego projektu podziału. Badanie przesłanek z art. 93 ust. 3 ustawy następuje dopiero na podstawie mapy podziałowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i podlega ocenie w ramach decyzji o zatwierdzeniu podziału względnie jego odmowie.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. skargę wniósł P. M.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 94 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, dalej "ugn." przez nieuprawnione przyjęcie, że projektowany podział działki jest sprzeczny z przepisami odrębnymi;

b. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że organ jest uprawniony do badania zgodności projektu podziału nieruchomości z przepisami tego rozporządzenia pomimo, że podczas tego podziału nie ma miejsca "sytuowanie" obiektów budowlanych;

c. § 12 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do nieuprawnionego przyjęcia, że przepis ma zastosowanie do budynków wykonanych przed dniem jego wejścia w życie i z tych względów podział działki nie jest możliwy z uwagi na brak zachowania odległości;

d. § 12 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, która skutkowała nieuprawnionym przyjęciem, że mogą one mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy z treści przepisów wynika, że mają one zastosowanie jedynie do "sytuowania" nowych budynków, nie dotyczą zaś budynków istniejących;

e. § 16, § 62 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przez ich zastosowanie;

f. art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r., w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak rozstrzygnięcia przebiegu linii (płaszczyzn) podziału budynku.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. nr [...] z [...] kwietnia 1016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, podnosząc m.in., że

nie ma podstaw do analizowania przez organy przepisów prawa budowlanego, w szczególności tych, na które się powołują, tj. art. 5 ustawy, ani przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz traktowania ich jako norm warunkujących dopuszczalność przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości. Treść § 1 rozporządzenia określa jego zakres przedmiotowy w ten sposób, iż ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nim urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej, a ponadto zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, spełniające jednocześnie wymagania o których jest mowa w art. 5 i 6 ustawy - Prawo budowlane. Przedmiot regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest odmienny od przedmiotu postępowania.

Skarżący stoi na stanowisku, że organ administracji publicznej miał obowiązek przyjąć domniemanie, iż podział nieruchomości jest dopuszczalny, ponieważ przysługuje mu prawo do dysponowania nią, chyba że ograniczenie w tym zakresie wynika z normy o charakterze ustawowym. Prawo dokonania podziału nieruchomości to emanacja prawa własności. Obalenie takiego domniemania mogło by zostać dokonane dopiero po stwierdzeniu istnienia wyraźnej i nie budzącej wątpliwości sprzeczności projektu podziału z taką normą. Organ stanowiska takiego nie przedstawił.

Skarżący podniósł, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W literaturze prawniczej wskazuje się, że przez przepisy odrębne należy rozumieć przepisy związane, np. z ochroną przyrody, terenami zamkniętymi, ochroną zabytków, przepisy określające strefy ochronne lub cele publiczne.

W przedmiotowej sprawie organy administracyjne odmówiły pozytywnego zaopiniowania projektu podziału z powodu jego sprzeczności z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., tym samym uznając, że rozporządzenie to jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt. 1 ugn. Skarżący podkreślił, że przy ustalaniu, czy dany przepis prawa może być uznany za przepis odrębny, mający zastosowanie do postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, należy pamiętać, że akt rangi ustawowej, czyli ugn., dopuszcza podział nieruchomości, w tym podział nieruchomości zabudowanej. Przepisy odrębne rangi ustawowej mogą oczywiście ustanawiać ograniczenia dla takich podziałów, co wyraźnie dopuszcza art. 94 ust. 1 pkt. 1 ugn. Ograniczenia takie mogą być zawarte w aktach prawnych niższej rangi, czyli w rozporządzeniach. Jednak w przypadku rozporządzeń należy pamiętać o art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r., zostało wydane na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do § 2 ust. 1 jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli ziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Podział nieruchomości nie mieści się zatem w zakresie regulacji rozporządzenia technicznego, ponieważ nie stanowi projektowania, budowy, przebudowy, ani też zmiany sposobu użytkowania budynku. Budynek objęty wnioskiem o podział został wzniesiony w przeszłości, jego projekt budowlany oraz usytuowanie na działce podlegały ocenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a jego obecny stan techniczny podlega kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie mogą więc stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej i nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt. 1 ugn.

Skarżący zarzucił, że organ przy ocenie wniosku, poza naruszeniem powołanych przepisów pominął § 330 tej regulacji, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury stosuje się wprost tylko w zakresie stanów faktycznych zaistniałych od dnia wejścia w życie jego przepisów. Skutek wsteczny tych przepisów może powstać jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w wyraźnie wskazanych przypadkach tj. dla oceny użytkowania budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające zdrowiu ludzi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postępowanie rozstrzygające sprawę co do istoty.

Wobec tego, że przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie spełniające powyższe kryteria Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym.

Tryb administracyjnego postępowania o podział nieruchomości reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 92 – 100) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów:

1). opiniowania wstępnego projektu podziału przez organ gminy, a następnie – w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału;

2). zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza) prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego - "uprawnionego geodetę".

Podział nieruchomości winien być zgodny z prawem miejscowym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 ugn), a przy tym każda nowo powstała działka gruntu winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ugn). W razie braku planu zastosowanie ma art. 94 ugn. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W kontrolowanej sprawie organ przyjął, że zaproponowany we wstępnym projekcie podział nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] (objęte jedną księgą wieczystą) pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, m.in. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Są to przepisy wykonawcze do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organy uznały, że proponowany podział nieruchomości narusza art. 5 ust. 2 tej ustawy. W orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu, czy przywołane w postanowieniu opiniującym przepisy rozporządzenia stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 ugn (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2011 r., II OSK 1333/05, ONSA i WSA 2007, Nr 4, poz. 99, wyrok WSA z 13 marca 2008 r., III SA/Po 817/07, LEX nr 491980, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Wr 111/08, LEX nr 518822, wyroki WSA w Krakowie z 24 lutego 2010 r., II SA/Kr 1802/09, LEX nr 633401 oraz z 23 lipca 2010 r., II SA/Kr 630/10, LEX nr 794632).

Sąd w niniejszym składzie przychyla się do przeważającego poglądu, według którego przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, jako że wyznaczają warunki sytuowania nowych budynków, nie mają zastosowania do nieruchomości już zabudowanych. Samo rozporządzenie wskazuje zresztą w § 2 ust. 1, iż stosuje się je przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Wobec tego należy podzielić zarzuty skargi, dotyczące wadliwego uznania przez organy, że wyżej wskazane przepisy są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1ugn.

Nie można więc przyjąć, że nieruchomość zabudowana budynkiem usytuowanym w odległości mniejszej niż 4 m od linii granicznej nie podlega podziałowi, jako że pozostaje w sprzeczności z przepisami ww rozporządzenia. Czym innym jest zresztą istniejąca możliwość usytuowania nowej linii podziału zgodnie z wyznaczonymi w rozporządzeniu warunkami, a czym innym jest obiektywny brak takich możliwości z uwagi na granicę nieruchomości (a nie działki ewidencyjnej) przebiegającą w odległości mniejszej niż ściana istniejącego już budynku bądź też, np. z uwagi na istniejący obok kolejny budynek. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ przyjął, że linia podziału przebiegająca wzdłuż wschodniej granicy budynku usytuowanego na planowanej działce [...] jest mniejsza niż 4 m od jego ściany i jednocześnie uznał, iż wydzielenie działki [...] w takim kształcie będzie zagrażało bezpieczeństwu i właściwemu korzystaniu z budynku na niej posadowionego. Organ nie uwzględnił jednak, że łączna odległość pomiędzy istniejącymi już na tych planowanych działkach budynkami (jak wynika z załącznika mapowego) nie przekracza [...] m. Zatem wydzielenie działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt. 3a ugn, tj. zabudowanej działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce przy zachowaniu parametrów określonych w § 12 rozporządzenia - w stanie faktycznym sprawy nie byłoby w ogóle możliwe. W ocenie Sądu, jakkolwiek można posiłkować się ww regulacją (choć tylko poglądowo), to jednak de lege lata nie ma ona zastosowania do nieruchomości już zabudowanych.

W przedmiotowej sprawie nieruchomość zabudowana jest trzema budynkami o różnym sposobie użytkowania. Opiniując wstępny projekt podziału pod kątem niesprzeczności z przepisami odrębnymi w postaci przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, organ pominął, że ustawodawca w art. 95 ugn określił przypadki, w których warunkowana art. 93 ust. 1 i 2 ugn zgodność wstępnego projektu podziału z przepisami planu miejscowego nie jest wymagana. Brak planu miejscowego nie oznacza przy tym, że w warunkach hipotez zawartych w przepisach art. 95 ugn zastosowanie znajdzie opiniowanie wstępnego projektu podziału w porównaniu z przepisami odrębnymi czy decyzją o warunkach zabudowy. Kwestii tej organ w ogóle nie badał, zwłaszcza w kontekście art. 95 pkt. 7 ugn. Stanowi on, że wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem budynek położony na działce o planowanym numerze [...] jest budynkiem administracyjno - mieszkalnym. Nawiązując do decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla części terenu działki nr [...] oraz dla części sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wskazać należy, że decyzja ta precyzuje warunki zagospodarowania tylko dla części działki objętej wnioskiem o podział, a przy tym obejmuje także sąsiednią nieruchomość. Organ odstąpił od jej analizy, choć zwrócił uwagę na zawarte w tej decyzji wymogi co do zagwarantowania dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu zasadność odstąpienia od analizy decyzji o warunkach zabudowy wynika przede wszystkim z treści art. 94 ust. 1 ugn. Aktualne brzmienie tego przepisu, analizowane w szczególności w ramach wykładni historycznej, daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca odstąpił od obowiązku opiniowania wstępnego projektu podziału w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wstępny projekt podziału nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 pkt. 1 ugn w zw. z połączonym alternatywą rozłączną ("albo") art. 94 ust. 1 pkt. 2 ugn). Innymi słowy, w sytuacji gdy nie ma planu miejscowego podział nieruchomości mógłby być determinowany decyzją o warunkach zabudowy tylko, gdyby był sprzeczny z przepisami odrębnymi, co w praktyce właściwie nie występuje. W poprzednim brzmieniu tego przepisu ustawodawca nakazywał, by w razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do jego sporządzania - zasady podziału nieruchomości były ustalane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten został jednak wyeliminowany z obrotu ponad dekadę temu. Zmiana, mająca miejsce w 2004r. przewidywała z kolei, że w przypadku braku planu miejscowego (...) - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Przepis w tym brzmieniu, nakazujący oparcie decyzji podziałowej o warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu podziału został jednak wyeliminowany na rzecz aktualnej jego wersji - z dniem 22 października 2007 r. Powyższe oznacza, iż ustawodawca świadomie odstąpił od opiniowania wstępnego projektu podziału w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 pkt. 33 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw DZ. U. z 2007, Nr 173, poz.1218), choć redakcja art. 94 ust. 1 ugn może nie prowadzić wprost do takich wniosków. Wykładnia historyczna nie pozostawia jednak wątpliwości, że aktualnie opiniowanie wstępnego projektu podziału w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy projekt ten jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Podział jest bowiem dopuszczalny albo tylko wówczas, gdy nie jest niesprzeczny z przepisami odrębnymi albo tylko wówczas gdy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego skarga okazała się uzasadniona zarówno przy uwzględnieniu jej zarzutów jak i w ramach badania sprawy z urzędu w trybie art. 134 § 1 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ opiniujący winien przede wszystkim ustalić czy w stanie faktycznym sprawy istnieje obowiązek opiniowania przedmiotowego wstępnego projektu podziału, tj. czy nie zachodzi którykolwiek z przypadków określonych w art. 95 ugn. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 4 ugn opiniowanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zgodności proponowanego podziału nieruchomości nie dotyczy podziałów, o których mowa w art. 95 ugn. W dalszej kolejności (o ile budynek na planowanej działce nr [...] nie jest budynkiem mieszkalnym) organ winien zaopiniować ww wstępny projekt powołując się na przepisy szczególne, przy czym z pominięciem, jako nie mających zastosowania, przepisów określających zasady budowy nowych budynków. Przedmiotem analizy organu winny być także kwestie wymogu dostępności do drogi publicznej dla każdej z projektowanych do wydzielenia działek w kontekście regulacji z art. 93 ust. 3 ugn. W tym zakresie, co wymaga podkreślenia, organ ma możliwość spowodowania (o ile zajdzie taka potrzeba przy zbywaniu nieruchomości) zapewnienia stosownego dojazdu do działek, poprzez ustanowienie służebności drogowych (art. 99 ugn).

Wydanie opinii w formie postanowienia przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział jest więc obligatoryjne z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 95 ugn (art. 93 ust. 4 zd. 1 ugn) i ewentualnie w przypadku określonym w 97 ust. 3 pkt. 2 ugn.

Z przyczyn wyżej omówionych zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn oraz podanych przepisów rozporządzeń.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.