Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3653/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 239a
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 89 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 213/15 w sprawie ze skargi Spółki A w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie na rzecz Spółki A w W. 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 213/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Spółki A z siedzibą w W., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2014 r. o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości [...] zł za urządzanie gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia w lipcu 2011 r. Ponadto Sąd zasądził od Dyrektora Izby Celej w Olsztynie na rzecz skarżącej spółki 9555 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że decyzjami z dnia [...] grudnia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie cofnął w całości udzielone skarżącej spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie (decyzje: z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] marca 2009 r.) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Decyzje o cofnięciu zezwoleń - po rozpatrzeniu odwołań spółki - zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] sierpnia i [...] października 2014 r.

Organy celne ustaliły, że w lipcu 2011 r. (czyli po wydaniu decyzji o cofnięciu zezwoleń, ale przed wydaniem ostatecznych rozstrzygnięć organu w tym zakresie) skarżąca spółka urządzała gry hazardowe na 36 wyszczególnionych automatach zlokalizowanych na obszarze właściwości Naczelnika Urzędu Celnego w Olsztynie. Zdaniem organów, taka działalność spółki nie odbywała się w ramach udzielonego zezwolenia, bowiem stosowne zezwolenia zostały spółce cofnięte. Nie miała przy tym znaczenia okoliczność, że w lipcu 2011 r. decyzje o cofnięciu zezwoleń nie były ostateczne. Organy administracji uznały bowiem, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 239a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), wobec czego także decyzja nieostateczna cofająca zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych podlega wykonaniu rozumianemu jako związanie zapadłym w jej wyniku rozstrzygnięciem uchylającym przyznane wcześniej uprawnienie (w tym zakresie organy powołały się również na treść art. 212 Ordynacji podatkowej). W konsekwencji organy administracji uznały, że istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na treść art. 8 ustawy o grach hazardowych, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przepisy Ordynacji podatkowej znajdowały odpowiednie zastosowanie, co wymagało uwzględnienia przy wykładni tych przepisów specyfiki spraw związanych z działalnością w zakresie gier hazardowych w porównaniu z typowymi decyzjami podatkowymi. W przypadku decyzji podatkowych zasadą jest ich wykonalność dopiero po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności. Zdaniem WSA, odpowiednie zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do decyzji cofających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych powinno prowadzić do osiągnięcia wobec takich decyzji takiego samego skutku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 239a Ordynacji podatkowej decyzja nieostateczna nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie WSA, użyty w tym przepisie zwrot "obowiązek podlegający wykonaniu" należy rozumieć szeroko, zaś treść tego przepisu nie ogranicza "wykonalności" decyzji wyłącznie do trybów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym. Wykładnia celowościowa art. 239a Ordynacji podatkowej wskazuje ponadto, że ustawodawca dąży do tego, aby uchronić adresatów działań administracji przed realizacją stanu wynikającego z decyzji, która w wyniku instancyjnej kontroli może zostać zweryfikowana. Sąd pierwszej instancji uznał wobec tego, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej niedopuszczalne jest wykonanie przez organ jakichkolwiek czynności, które wbrew woli podatnika prowadzą do skutku równoważnego z przymusowym wykonaniem nieostatecznej decyzji W konsekwencji nie jest także dopuszczalne "wykonanie takiej decyzji" w innym postępowaniu, tzn. przyjęcie w innej sprawie, że decyzja cofająca stronie zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności delegalizuje działalność skarżącej w tym zakresie z momentem wprowadzenia jej do obrotu prawnego.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie w lipcu 2011 r. (tj. okresie, za który wymierzono spółce karę pieniężną za urządzanie gier hazardowych bez zezwolenia) decyzje cofające spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach nie były jeszcze decyzjami ostatecznymi. Decyzjom tym nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że cofniecie zezwoleń decyzjami nieostatecznymi nie eliminowało z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, którymi spółce udzielono zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, zaś spółka nie została pozbawiona możliwości realizacji uprawnień wynikających z tych zezwoleń aż do dnia, gdy cofnięcie zezwoleń stało się ostateczne.

Za nietrafne uznał Sąd pierwszej instancji również stanowisko organów dotyczące związania własną decyzją cofającą zezwolenie od chwili jej doręczenia, na zasadzie sformułowanej w art. 212 Ordynacji podatkowej. Sąd stwierdził, że istota związania nie daje podstaw do przyjęcia, iż stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach. Tymczasem przedmiot postępowania w sprawie o cofnięcie zezwolenia jest niewątpliwie inny niż w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. W lipcu 2011 r. spółka legitymowała się bowiem ważnymi zezwoleniami na urządzenie gier hazardowych. Uchylając wydane w sprawie decyzje, Sąd zobligował organy do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez przyjęcie, że w świetle art. 239a Ordynacji podatkowej decyzje Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. cofające w całości udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie podlegają natychmiastowemu wykonaniu podobnie jak decyzja nakładająca obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a co za tym idzie niemożliwe jest wydanie przez organ decyzji w przedmiocie kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o grach hazardowych za okres przed dniem, kiedy decyzja cofająca zezwolenie stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że z decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie wynika dla jej adresata skonkretyzowany obowiązek, a zatem nie jest możliwe prowadzenie na jej podstawie egzekucji administracyjnej. Wobec tego skoro nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to nie ma do niej zastosowania norma art. 239a Ordynacji podatkowej, a zatem nieostateczna decyzja podlega wykonaniu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji poparł skargę kasacyjną, natomiast pełnomocnik skarżącej spółki (adwokat) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Niewątpliwie z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych stwierdził, że została wydana przez organy w dacie kiedy decyzje cofające udzielone skarżącej spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier nie były ostateczne. Sąd z powyższego faktu wywiódł, że nie przestał istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniom stosunek administracyjnoprawny, wobec czego skarżąca spółka miała możliwość realizacji uprawnień wynikających z zezwoleń aż do dnia, kiedy decyzje cofające te uprawnienia stały się ostateczne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji miała okoliczność wydania i wprowadzenia do obiegu prawnego nieostatecznych decyzji o cofnięciu zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Według Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy tym nieostatecznym decyzjom cofającym zezwolenie nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności funkcjonowały w obrocie prawnym zezwolenia, które umożliwiały Spółce prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, co w konsekwencji pozbawiało organy podstaw prawnych do wymierzenia spółce kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji stanowisko odnośnie do spornej w rozpoznawanej sprawie kwestii prawnej jest trafne, co tym samym oznacza, że rezultat przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznać należy za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 239a Ordynacji podatkowej.

Za nietrafne należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, że nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec czego nie ma do niej zastosowania art. 239a Ordynacji podatkowej i w konsekwencji taka nieostateczna decyzja podlega wykonaniu.

W świetle przepisu art. 239a Ordynacji podatkowej za oczywiste uznać należy - a podejście to potwierdza rezultat wykładni historycznej wskazujący na rzeczywiste intencje ustawodawcy - że zasadą jest wykonywanie decyzji ostatecznych oraz niewykonywanie decyzji nieostatecznych, w odniesieniu do których, jak podkreśla się w orzecznictwie, ich wykonanie ma charakter wyjątkowy. Tym samym, skoro decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to tym bardziej nie może podlegać wykonaniu decyzja, która nie nakłada na jej adresata obowiązków o wskazanym powyżej charakterze, skoro decyzji takiej wymienionego rygoru nie sposób byłoby nadać. Chyba, że do jej wykonania doszłoby dobrowolnie przez stronę – w przypadku tej sprawy poprzez powstrzymanie się od realizacji uprawnień wynikających z adresowanej do spółki decyzji ostatecznej, którą udzielono zezwolenia, i które to zezwolenie w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, a to wobec braku jego skutecznego cofnięcia, to jest w drodze decyzji ostatecznej.

W analizowanym zakresie, tak w judykaturze, jak i w doktrynie podkreśla się, że art. 239a Ordynacji podatkowej odnosi się do wszystkich sposobów realizacji obowiązków wynikających z wydanej decyzji nieostatecznej, a nie tylko wykonywanych w ramach egzekucji administracyjnej. Przywołany przepis, odwołując się w swej treści do decyzji podlegających wykonaniu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazuje na zakres przedmiotowy tych decyzji i dotyczy tych z nich, które mogą być wykonane w tym postępowaniu, co oznacza, że nie "ogranicza" wykonalności decyzji nieostatecznej wyłącznie do trybów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym.

W kontekście tego stanowiska nietrafny jest pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej, że nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie zgodnie z treścią art. 239a Ordynacji podatkowej podlega wykonaniu, bo jest to taki rodzaj decyzji, który nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a na podstawie art. 239a Ordynacji podatkowej niewykonalność decyzji nieostatecznej należy łączyć tylko z decyzjami nakładającymi tego typu obowiązki (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GSK 1048/14, z dnia 22 stycznia 2016r. o sygn. akt II GSK 779/14, z dnia 5 lipca 2016r. o sygn. akt II GSK 169/15 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Uwzględniając powyższe okoliczności nie budzi wątpliwości – co już podkreślano wielokrotnie - że decyzje o cofnięciu spółce zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie były decyzjami ostatecznymi, gdyż spółka wniosła od nich odwołania. Zatem nieostateczne decyzje o cofnięciu zezwoleń nie eliminowały (definitywnie) z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których udzielono stronie skarżącej zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Fakt wydania wymienionych decyzji nieostatecznych nie skutkował tym, że przestał istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny. Za oczywiste uznać należy, że realizacji uprawnień (oraz wykonywania nałożonych obowiązków) wynikających z udzielonych w drodze decyzji ostatecznych zezwoleń, a więc między innymi skutków wynikających z tych decyzji, nie mogą niweczyć nieostateczne decyzje o cofnięciu tych zezwoleń. Zwłaszcza, że to właśnie decyzja o walorze decyzji ostatecznej, jak wynika z jej istoty, w definitywny (i ostateczny) sposób kształtuje prawa i obowiązki jej adresata, rzecz jasna dopóty, dopóki w trybie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa, nie zostanie ona zmieniona albo wyeliminowana z obrotu prawnego. Poza sporem jest zaś, że skutku takiego w zakresie odnoszącym się do uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia nie wywołuje nieostateczna decyzja o jego cofnięciu, która sama może przecież jeszcze podlegać weryfikacji w toku instancji w administracji. Z wynikających z art. 127 i art. 128 Ordynacji podatkowej zasad dwuinstancyjności i trwałości decyzji wynika bowiem, że to decyzja wydana w trybie odwoławczym ma charakter rozstrzygnięcia o walorze ostatecznym i wykonalnym.

Skoro zezwolenia te - w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji celnej - funkcjonowały w obrocie prawnym, to za oczywiste uznać należy, że skarżąca spółka nie była pozbawiona prawa realizacji wynikających z tych zezwoleń uprawnień, a tym samym brak było podstaw prawnych do wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten penalizuje bowiem urządzanie gier bez zezwolenia, a w okresie, którego dotyczą wydane w tej sprawie decyzje, skarżąca stosowne zezwolenie posiadała.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 239a Ordynacji podatkowej oraz art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych należy uznać za niezasadne. Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że organy naruszyły te przepisy, uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wobec tego również zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie tych przepisów należy uznać za nieusprawiedliwione.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.