Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. T., J. T. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. T., J. T. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r., nr [..], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z projektem zagospodarowania działki na terenie położonym w S. przy ul. C., działki nr [..]-[..].

W uzasadnieniu, organ odnosząc się do uwag wniesionych przez M. S., E. T. i J.T. wyjaśnił, że działka nr [..] powstała na skutek wtórnego podziału, jest oznaczona w ewidencji gruntów jako działka drogowa i leży w pasie drogi publicznej ulicy C., zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Na działce tej jest urządzony chodnik stanowiący część składową ulicy, który jest powszechnie dostępny. Chodnik ten, jak i cały pas drogowy, znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni a brak wpisu w księdze wieczystej Gminy Miasta jako właściciela przedmiotowej działki nr [.] nie przesądza o tym, że nie jest ona właścicielem spornej działki. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 271 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wyjaśnił, że nie ma on zastosowania, gdyż ściany projektowanego budynku od strony sąsiedniej działki budowlanej nr [..], ze względu na posadowienie na niej w odległości 4,05 m od granicy budynku z drewnianymi werandami i palnym pokryciem dachu zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REl 60, wykonane z materiałów niepalnych. Ściany te zlokalizowane są w odległości 3 m i 4 m od granicy i spełniają warunki określone w § 232 ust. 1, który wymaga aby ściany stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego były wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory były obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. W ścianie z otworem drzwiowym zaprojektowano drzwi i okna w klasie odporności ogniowej El30. Ponadto, projekt budowlany został bez uwag uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Następnie, organ uznał, że wątpliwości stron dotyczące docelowego przeznaczenia realizowanego obiektu jako np. budynku wielorodzinnego na wynajem nie mogą być przez organ uwzględnione, ponieważ zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ wszczyna postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wyłącznie na wniosek strony i jest tym wnioskiem związany. Ponadto, organ powołał się na art. 3 ust.2a Prawa budowlanego dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wyjaśnił, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano jeden lokal mieszkalny, a jego ewentualna przebudowa będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku ze stwierdzoną zgodnością planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [..], uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2006 r. Nr XXXIV/580/2006, zgodnością z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletnością projektu i faktem sporządzenia go przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, organ uznał, że należało wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania E. T. i J. T. oraz M.S., decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpatrzeniu skargi E. T., J. T. i M. S., wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 344/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że łączna powierzchnia naświetli o wskazanej klasie odporności ogniowej w ścianie nie przekracza 15%, podczas gdy przepis § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszcza w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI60 wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim są luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie (o klasie EI30 lub E30), jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. W ocenie Sądu, zatwierdzenie projektu budowlanego bez wyjaśnienia, czy spełnia on wymogi z § 232 ust. 6 rozporządzenia oznacza, że organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę nie rozpatrzył jej należycie, przy czym wyjaśnienie tej kwestii mogło być przedmiotem dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do rozwiązania projektowego dotyczącego powierzchni (procentowego udziału) naświetli w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego równoległej do budynku usytuowanego na działce nr [..], co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Sądu, w sprawie wystąpiła uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane. Bezsporne jest, że skarżący są wpisani w księdze

wieczystej oraz że inwestor nie przedstawił w toku postępowania ani zawartej w formie aktu notarialnego umowy kupna nieruchomości od skarżących, ani też żadnego innego dokumentu potwierdzającego, że Gminie Miastu przysługuje prawo własności przedmiotowej działki.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 317/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, aczkolwiek uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną interpretacje tegoż przepisu i nieuwzględnienie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [..], pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, która nie jest jej właścicielem, stanowiąca drogę publiczną, staje się z mocy samego prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Sąd uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest przeszkód do ewentualnego stwierdzenia, że działka nr [..] przed 1 stycznia 1999 r. stanowiła drogę, co wynika z aktu notarialnego 1994 r. przedstawionego przez stronę skarżącą, jednakże celem zastosowania art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest ustalenie czy droga ta została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 73 pojęcie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017 r., I OSK 790/15). Dopiero wtedy możliwe jest stwierdzenie, że zgodnie z tym przepisem przedmiotowa działka stanowi bądź nie – własność Gminy, nawet jeżeli w stosunku do działki nr [..] Wojewoda nie wydał stosownej decyzji potwierdzającej ten fakt, jak również pomimo, że prawo własności Gminy nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istotą obowiązywania art. 73 ww. ustawy jest bowiem nabycie z mocy prawa przez gminy własności dróg, które nie stanowiły ich własności, a znajdowały się we władaniu gminy i zostały zajęte pod drogi publiczne przed 1 stycznia 1999 r. W tych warunkach Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że kwestia ewentualnego nieuregulowania tytułu prawnego do działki nr [..] i niewydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa własności działki na gminę z dnia 1 stycznia 1999 r., stanowi przeszkodę do stwierdzenia czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach tej sprawy przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi wykładnia i zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego, lecz ocena stanu faktycznego pod względem kompletności ustaleń, w szczególności czy działka nr [..] przed 1 stycznia 1999 r. została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r., co wówczas wymagało podjęcia uchwały właściwego organu gminy.

Uwzględnienie powyższego zarzutu nie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ jego rozstrzygnięcie związane było także z oceną prawną innego zagadnienia prawnego, które dotyczyło legalności przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej i nie zostało objęte granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na względy prawnoprocesowe nie zaistniały tym samym podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym oceną prawną sformułowana w ww. wyrokach sądów administracyjnych na podstawie art. 153 p.p.s.a., pismem z dnia 9 lutego 2018 r. Wojewoda wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi z dnia 15 marca 2018 r. inwestor wyjaśnił, że powyższe żądanie jest bezprzedmiotowe, bowiem w obecnym stanie faktycznym nie ma potrzeby prowadzenia przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy inwestor dysponuje oceną wyliczenia powierzchni otworów w ścianie przeciwpożarowej sporządzoną przez inspektora nadzoru budowlanego, którą przedłożono Wojewodzie. Ponadto, stwierdzono, że inwestycja została zrealizowana i zakończona w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r.

Pismem z 7 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Wojewodę, że decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2016 r. uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie przed organem I instancji w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, ponieważ została ona zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielenia pozwolenia na budowę poprzez wykonanie dodatkowej kondygnacji.

Następnie, pismem z dnia 26 lipca 2019 r. Wojewoda wezwał inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [..]. W odpowiedzi inwestor oświadczył, że to organ II instancji we współdziałaniu z organem I instancji powinien ustalić wątpliwości dotyczące stanu prawnego przedmiotowej działki.

Pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji, czy działka nr [..], obręb ewidencyjny [..] przy ul. C. w S. (droga) została zajęta pod drogę publiczna przed 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną. W odpowiedzi z dnia 17 stycznia 2020 r. organ I instancji potwierdził, że działka nr [..] została zajęta pod drogę publiczną – ulicę C. (chodnik) przed 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Decyzją z dnia 21 lutego 2020 r., nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom inwestora, nie ma podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że inwestycję już zrealizowano. Umorzenie postępowania byłoby możliwe gdyby przyjąć że wydane pozwolenie na użytkowanie zastępuje na dalszym etapie inwestycji, tj. na etapie użytkowania inwestycji, pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego, czyniąc je całkowicie zbytecznym. W ocenie organu, tak nie jest, ponieważ funkcją decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest nie tylko udzielenie pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, ale również zatwierdzenie projektu budowlanego, tj. dokumentu stanowiącego część dokumentacji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, a którą inwestor obowiązany jest przekazać właścicielowi lub zarządcy obiektu po zakończeniu procesu budowlanego. Zatem, uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania organu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zapewnia ochronę przeciwpożarową budynków, zgodną z obowiązującymi przepisami, w tym ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony "sąsiada" REI 60, dokumentacja zaś jest kompletna i została sporządzona przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi.

W odniesieniu do statusu działki nr [..] Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, skarżący nabyli działkę nr [..] na podstawie umowy kupna sprzedaży nieruchomości (akt notarialny) z dnia 31 sierpnia 1994 r. od innej osoby fizycznej, przy czym w dniu zawarcia umowy skarżący posiadali wiedzę, że przedmiotowa działka stanowi drogę – fragment ulicy C. o powierzchni 6 m2, gdyż zapis taki zawarty był w samym akcie notarialnym. Przejęcie działki nr [..] przez Gminę nastąpiło w drodze przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przejście na własność gminy następowało wówczas, jeżeli były spełnione trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał, ze zwrot "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Organ stwierdził również, że brak dokonania zmian wpisu w księdze wieczystej nie musi stanowić, że właścicielami działki są nadal skarżący, bowiem co do zasady istnieje jedynie domniemanie, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z prawdą, jednakże to tylko domniemanie, które nie zawsze jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rozporządzenie prawem następuje niezależnie od wpisu. Zaś jego brak powoduje jedynie sprzeczność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Wobec powyższego, Wojewoda nie zgodził się z zarzutem skarżących dotyczącym braku zgody prawdziwego właściciela działki nr [..] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Podobnie, organ nie zgodził się z zarzutem braku zachowania wymaganej odległości projektowanej inwestycji od sąsiadującego budynku skarżących, którzy uznali, że skoro ich budynek posiada drewnianą werandę i dach łatwopalny, to inwestor projektując swój budynek powinien zachować odległość 12 m od ich budynku. Organ powołał się na § 271 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że z uwagi na fakt, iż budynek skarżących na działce nr [..] jest odsunięty o 4 m od granicy działki i posiada ścianę równoległą do granicy działki wykonaną z materiałów palnych oraz palny dach, dla spornej inwestycji zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego o klasie odporności ogniowej REI60. Zastosowanie takiego zabezpieczenia pozwala z kolei na usytuowanie projektowanego budynku w odległościach, o których mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z ustaleń organu wynika również, że zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego dla projektowanej inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w § 232 ust. 4 ww. rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z tym przepisem klasa odporności ogniowej dla drzwi przeciwpożarowych lub innych zamknięć przeciwpożarowych (tu okien) wynosiła EI30, i o takiej właśnie klasie odporności ogniowej drzwi i okna zaprojektowano. Jak wynika z projektu, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, równoległej do budynku usytuowanego na działce nr [..], zastosowano materiały niepalne w postaci naświetli z pustaków szklanych o klasie odporności ogniowej REI30. Ponadto, otwór drzwiowy oraz okna w ścianie równoległej do budynku usytuowanego na działce nr [..] zostały zaprojektowane w ten sposób, że ich odległość od granicy z tą działką wynosi nie mniej niż 4 m. Same zaś drzwi i okna także zostały wykonane z materiałów niepalnych o klasie odporności ogniowej REI30. Wobec czego, warunek z § 232 ust. 6 cyt. rozporządzenia również został spełniony. Jak wynika z dokumentacji łączna powierzchnia otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego budynku wynosi 12,98%, a zatem nie przekracza 15% powierzchni ściany, co jest zgodne z § 232 ust. 2 rozporządzenia. Również powierzchnia otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnionych materiałem przepuszczającym światło wynosi 6,6% a zatem jest zgodne z § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia. W związku z powyższymi okolicznościami organ uznał zarzut skarżących dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosku o powołanie i przeprowadzenie dodatkowej opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na okoliczność sprawdzenia zgodności zaproponowanych rozwiązań projektowych z przepisami przeciwpożarowymi za niezasadny.

Wobec powyższego, pomimo braku w postaci pełnej numeracji stron i arkuszy organ uznał, że inwestor spełnił wymogi, o których mowa w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, więc słusznie organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, a organ II instancji utrzymał tą decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję E. T., J. T. i M. S. zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj.: art. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) przyjmując błędnie, że inwestor prawidłowo wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją tj. działką nr [..], na cele budowlane;

2) naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieustaleniu w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, że działka [..] stanowiła drogę publiczną - zgodnie z intencją wynikającą z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję nie uwzględniając zaleceń zawartych w wiążącym organ administracji wyroku NSA z dnia 26 października 2017 r. w zakresie ustalenia kompletnego stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego powodując, że decyzja Wojewody powinna zostać uchylona. Zdaniem skarżących, Wojewoda ustalając stan faktyczny oparł się na oświadczeniu organu I instancji, że działka nr [..] została zajęta pod drogę publiczną - ulicę C. (chodnik) przed dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast w ocenie skarżących brak jest przepisu, z którego wynika, że oświadczenie Prezydenta jest równoznaczne z uchwałą rady gminy lub je zastępuje. Uznano, że w sprawie wątpliwe jest, czy sporna działka została pozyskana do zasobów gminy skoro warunkiem jej pozyskania było to, aby stanowiła drogę publiczną na dzień 3 grudnia 1998 r., czego Prezydent Miasta nie udowodnił a jedynie złożył oświadczenie. Dodano, że przez cały czas korzystania przez skarżących z działki [..] Gmina Miasta utwierdzała ich w przekonaniu, że są jej właścicielami naliczając podatek od nieruchomości za ten grunt, który regularnie płacili.

Ponadto, skarżący zauważyli, że skoro Wojewoda przyjął, że działka [..] stanowiła w dniu 1 stycznia 1999 r. drogę publiczną, to niezbędne jest również ustalenie przez organ, w jaki sposób działka [..] - jako część drogi publicznej - została wyłączona z użytkowania i przeznaczona pod inwestycję czyniąc projekt inwestycji kompletnym. Nie można bowiem realizować inwestycji na drodze publicznej. Podniesiono, że organy obu instancji nie tylko nie zweryfikowały złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania sporną działką, lecz również nie zbadały tej kwestii w szerszym kontekście tj. wyłączenia działki z drogi publicznej.

Skarżący wskazali, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, dotyczyła budynku jednorodzinnego. Natomiast jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wojewody, inwestorka - wbrew projektowi - wybudowała budynek, w skład którego wchodzi dodatkowa kondygnacja. Zatem zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji sanuje - choć nie wprost - samowolę budowlaną inwestora. Zauważono również, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzono postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy z uwagi na to, że inwestycja ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, poprzez wykonanie dodatkowej kondygnacji.

Skarżący uznali, że zrealizowano inwestycję z rażącym naruszeniem projektu budowlanego, m.in. na cudzym gruncie, wbrew zaleceniom miejscowego planu zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, po wydaniu wyroku przez NSA Wojewoda czekał jeszcze dwa i pół roku (bezczynność organu) z wydaniem decyzji, aby inwestor mógł spokojnie dokończyć budowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności przeprowadzana w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w S. przy ul. C., obejmującym działki nr [..]-[..], jest prawidłowa.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę było konsekwencją wyroków podjętych w sprawie przedmiotowej inwestycji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 344/15, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 317/16, a podejmowane w nim czynności procesowe winny odpowiadać ocenie prawnej oraz wytycznym sformułowanym przez te Sądy we wskazanych wyrokach. Zakres ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę został nakreślony powyższymi wyrokami sądów administracyjnych, a sprowadzał się do zbadania kwestii zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi w zakresie wymogów przeciwpożarowych oraz kwestii dysponowania przez inwestora działką nr [..] na cele budowlane.

Sąd nie dostrzegł w postępowaniu Wojewody naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem zarówno kwestie dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jak i prawa do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane w związku z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę, zostały wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez Wojewodę w trybie i na zasadach art. 136 k.p.a., w sposób umożliwiający podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia. Sąd nie dostrzegł zarzucanych w skardze braków i niedostatków postępowania dowodowego, które czyniłyby zgromadzony materiał dowodowy niekompletnym i niedającym podstaw do końcowego załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając poprzednią decyzję Wojewody z dnia 14 kwietnia 2015 r. uznał, że nie wyjaśniono, czy w związku z planowanym umieszczeniem w ścianie projektowanego budynku od strony granicy z działką nr [..] naświetli z pustaków szklanych, ich wielkość spełni parametry z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) zwanego dalej rozporządzeniem, tak aby ściana ta nie utraciła charakteru ściany oddzielenia przeciwpożarowego i nie zmieniła wymogów w zakresie odległości budynku względem granicy działki sąsiedniej. Tylko bowiem umieszczenie w projektowanym budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką nr [..], w świetle uwarunkowań zabudowy usytuowanej na tej działce sąsiedniej, umożliwiało spełnienie wymogów technicznych co do usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, o których stanowi przepis § 271 ust. 10 rozporządzenia. Powyższe zagadnienie nie zostało objęte granicami skargi kasacyjnej, dlatego też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosił się do niego, pozostawiając aktualną potrzebę zweryfikowania zgodności przyjętych w projekcie zagospodarowania działki rozwiązań z przepisami rozporządzenia, o której orzekł Sąd Wojewódzki.

Przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające, Wojewoda ustalił, że w projektowanej ścianie oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanej od strony granicy z działką nr [..] łączna wielkość otworów, na które składają się okna, drzwi i szklane naświela, o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, wynosi 12,98% całej powierzchni ściany i spełnia tym samym wymóg z § 232 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu. Natomiast powierzchnia otworów wypełnionych materiałem przepuszczającym światło (luksfery, cegła szklana i inne przeszklenia) wynosi 6,6% nie przekraczając kryterium 10% z § 232 ust. 6 rozporządzenia, umożliwiającego kwalifikację ściany jako oddzielenia przeciwpożarowego, przy zachowaniu klasy odporności ogniowej wypełnień wynoszącej E30. Rozwiązania przewidziane w powyższym zakresie w projekcie budowlanym, zweryfikowano w oparciu o wyliczenia przedstawione przez inwestora, sporządzone przez inspektora nadzoru specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z którym strony mogły się zapoznać w toku postępowania i którego prawdziwości i wiarygodności nikt nie zakwestionował. Powyższe ustalenia potwierdziły zachowanie wymaganych parametrów usytuowania budynku inwestora w stosunku do granicy działki nr [..], wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku uchylającego poprzednią decyzję Wojewody wydaną w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego uznał, że nie istnieją przeszkody prawne, aby w ramach postępowania wyjaśniającego organ architektoniczno-budowlany badał tytuł prawny inwestora do nieruchomości. Taka możliwość zachodzi tym bardziej w sprawach, które wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeżeli jedna ze stron postępowania kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wynik w tym zakresie zależy od przeprowadzonego odpowiednio postępowania wyjaśniającego, na którego przeszkodzie nie stoi fakt, że kwestia własności działki nr [..] wiąże się z problematyką uregulowaną w art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872), zwanej dalej ustawą. Z ujawnionego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że inwestor zaprojektował zjazd indywidulany z ulicy C. na działkę nr [..], na której zaplanowano budynek mieszkalny, m.in. przez działkę nr [..], pełniącą funkcję drogową pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni. Na taką lokalizację zjazdu inwestor uzyskał uzgodnienie nr [..] Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 25 października 2013 r., potwierdzające prawo inwestora do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane. Zapisy w księdze wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] ujawniały jednak jako właściciela nie jednostkę samorządu terytorialnego, ale skarżących – M. S., E. T. i J. T.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał poprzestanie przez Sąd I instancji w takiej sytuacji na treści wpisu w księdze wieczystej i brak rozważenia skutków prawnych wynikających z treści art. 73 ust. 1 ustawy za wadliwość wymagającą usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczając możliwość obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy ocena prawidłowości wpisu w księdze wieczystej może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz biorąc pod uwagę charakter nabycia własności drogi z mocy samego prawa na podstawie art. 73 ustawy oraz deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody potwierdzającej takie nabycie stwierdził, że brak jest przeszkód do ewentualnego stwierdzenia, że działka nr [..] przed 1 stycznia 1999 r. stanowiła drogę, co wynika z aktu notarialnego 1994 r. przedstawionego przez stronę skarżącą. Sąd stwierdził, że celem zastosowania art. 73 ustawy jest ustalenie czy droga ta została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 73 pojęcie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017 r., I OSK 790/15). Dopiero wtedy możliwe jest stwierdzenie, że zgodnie z tym przepisem przedmiotowa działka stanowi bądź nie – własność Gminy, nawet jeżeli w stosunku do działki nr [..] Wojewoda nie wydał stosownej decyzji potwierdzającej ten fakt, jak również pomimo, że prawo własności Gminy nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istotą obowiązywania art. 73 ww. ustawy jest bowiem nabycie z mocy prawa przez gminy własności dróg, które nie stanowiły ich własności, a znajdowały się we władaniu gminy i zostały zajęte pod drogi publiczne przed 1 stycznia 1999 r.

Z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji niezbędne jest ustalenie, czy działka nr [..] przed 1 stycznia 1999 r. została zajęta pod drogę publiczną i zaliczona do tej kategorii przed tą datą, co wówczas wymagało podjęcia uchwały właściwego organu gminy.

Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy warunkiem nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości jest pozostawanie tych nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wskazanych podmiotów publicznych oraz ich zajęcie pod drogi publiczne, co oznaczało urządzenie na nich drogi i zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), zwanej dalej u.d.p.

Rozpoznając ponownie sprawę, związany wskazanym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 153 p.p.s.a., Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji, czy działka nr [..] została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi z dnia 2 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że działka nr [..] arkusz mapy [..], położona w S. przy ul. C., została zajęta pod drogę publiczną – ulica C. (chodnik) – przed 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda, na podstawie tych informacji, uznał za potwierdzone okoliczności warunkujące nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa własności działki drogowej nr [.] w trybie i na zasadach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Z możliwości tej korzystał skarżący J. T. nie wnosząc jednak żadnych uwag i zastrzeżeń. Pozostałe strony postępowania, w tym pozostali skarżący, nie zapoznali się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie składali żadnych zastrzeżeń. W tej sytuacji, w świetle dyspozycji art. 81 k.p.a., nie było przeszkód, aby okoliczność przejścia z mocy prawa działki nr [..] na jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy, objętą powyższym oświadczeniem organu, uznać za udowodnioną. W ten sposób przyznane okoliczności faktyczne i prawne relewantne z punktu widzenia przesłanek z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wymagały dalszego dowodzenia, albowiem nie budziły wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy.

Wskazać należy, że z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynikało, z jakich dowodów organ winien skorzystać wyjaśniając kwestie związane z nabyciem własności przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Z kolei art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dopuszczalne są zatem w postępowaniu administracyjnym wszystkie środki dowodowe, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem. Na przyjęcie otwartego systemu dowodów wskazał NSA w wyroku z 11.10.2016 r., II OSK 3310/14 (Legalis): "dyspozycja art. 75 § 1 k.p.a. nie wprowadza w zakresie podmiotowym, jak i w zakresie przedmiotowym zamkniętego katalogu środków dowodowych, które są dozwolone w postępowaniu dowodowym. Jest to bowiem tylko wyliczenie przykładowe na co jednoznacznie wskazuje kwantyfikator "w szczególności". Z tego powodu nie narusza dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. uznanie w tej sprawie jako dowodu oświadczenia właściwego organu – zarządcy drogi co do tego, że działka nr [..], po pierwsze stanowi część drogi publicznej – ulicy C., na której zlokalizowany jest chodnik, po drugie, że przejęta została na ten cel przed 1 stycznia 1999 r. Świadczy zatem o takim sposobie korzystania z działki nr [..] w dacie 31 grudnia 1998 r., który wypełnia przesłanki przejścia jej własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy na podmiot publiczny. Tego rodzaju pisemna informacja organu administracji publicznej – uprawnionego zarządcy drogi publicznej, stanowi dokument poświadczający stan sprawy, oparty na zasobach urzędowych tego organu. Dowód ten, tak jak dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., sporządzony przez upoważniony organ, korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Skarżący w toku postępowania nie zdołali obalić domniemania prawdziwości tego dokumentu. Nie było więc konieczności, podnoszonej przez stronę skarżącą, przedkładania uchwały zaliczającej ulicę C. do kategorii dróg publicznych ani mapy obrazującej ujęcie działki nr [..] w pasie tej drogi publicznej. W tych okolicznościach, nic nie stało na przeszkodzie dowodowemu wykorzystaniu oświadczenia organu gminy, którego wiarygodności nie podważył pozostały zgromadzony materiał dowodowy ani strony w toku postępowania.

Oceniając przesłanki nabycia własności działki nr [..] z mocy prawa przez podmiot publiczny nie sposób było pominąć bowiem treści dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, z których wynika, zarówno funkcja drogowa działki nr [..] (potwierdzona chociażby w akcie notarialnym z dnia 31.08.1994 r.), jak i władanie nią przez podmiot publiczny, w tej sprawie przez Zarząd Dróg i Zieleni, jako zarządcę drogi. Potwierdzają to pisma kierowane do inwestora w toku przygotowywania inwestycji (pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 31 października 2012 r.).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z nomenklaturą u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Oznacza to, że pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje, które stanowią całość techniczno-użytkową. Kolejnymi wyznacznikami drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. są: charakter jej przeznaczenia - wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego - i lokalizacja w pasie drogowym. Należy podkreślić, że poza art. 4 pkt 2 u.d.p. pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 110), zwanej dalej p.r.d. Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.r.d. droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Potwierdza to, że elementem składowym każdej drogi, w tym drogi publicznej, mogą być oprócz jezdni również chodniki. Zgodnie z oświadczeniem gminy na działce nr [..] zlokalizowany jest chodnik ulicy C. w S. – drogi publicznej, który stanowiąc część drogi publicznej dzieli jej status prawny.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewoda dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [..]. Bez wpływu na ustalenie przesłanki władztwa publicznoprawnego w rozumieniu przepisów ww. ustawy pozostawała natomiast kwestia płacenia podatków przez właścicieli tej nieruchomości. Wobec tego, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, co do przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane, wynikającego z uzgodnienia nr [..] z dnia 25 października 2013 r. z Zarządem Dróg i Zieleni na budowę zjazdu indywidulanego na teren posesji przy ul. C. z wykorzystaniem m.in. działki nr [..].

Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie Wojewody utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w tej szczególnej sytuacji, w której w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 14 kwietnia 2015 r., którą wyeliminowano następnie z obrotu prawnego uchylającym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Gd 344/15, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 317/16, oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia w sytuacją, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez sąd administracyjny uchylona. Sytuacja taka nie dawała podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, jeżeli inwestor rozpocznie budowę. Należy jednak rozgraniczyć sytuację, w której budowa zostaje rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, w której rozpoczęcie robót następuje na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie uchylonego przez sąd administracyjny. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej, w drugiej sytuacji istotne względy przemawiają za kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W obowiązującym systemie zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, zaskarżeniu podlegają decyzje ostateczne. Upływ czasu pomiędzy podjęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyrokiem sądu administracyjnego, lub chociażby wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, które nie jest przecież regułą, powodować może, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przed ewentualnym uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny inwestor rozpocznie budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że przyjęcie w takiej sytuacji, że na skutek rozpoczęcia i kontynuowania budowy sprawa o pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowa stawiałaby pod znakiem zapytania sens orzekania przez sąd administracyjny w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Gd 1930/01, z dnia 5 listopada 2003 r., II SA/Gd 1030/00, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając skargę sąd administracyjny wskazuje w jaki sposób organ administracyjny naruszył prawo. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Pozwolenie na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem inny organ, np. organ nadzoru budowlanego, jako organ, który nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę uchylonej przez sąd administracyjny, nie będzie związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. To zaś stawia pod znakiem zapytania sens kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę dokonywanej przez sąd administracyjny.

Zdaniem Sądu z uwagi na to, że w sprawie orzekały sądy administracyjne, które skontrolowały decyzję o pozwoleniu na budowę, i wyraziły w swoich uzasadnieniach wyroków wiążącą organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenę prawną, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę musi być kontynuowane bez względu na to, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane i na jakim są one etapie. Zwrócić należy uwagę, że funkcją decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest nie tylko udzielenie pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale również zatwierdzenie projektu budowlanego – dokumentu stanowiącego część dokumentacji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, a którą inwestor obowiązany jest przekazać właścicielowi lub zarządcy obiektu po zakończeniu procesu budowlanego. Obowiązkiem właściciela lub zarządcy, zagrożonym zresztą karą grzywny, jest bowiem przechowywanie dokumentacji przez okres istnienia obiektu (por. art. 63 ust. 1 i art. 95 pkt 9 Prawa budowlanego). Zauważyć też należy, że po zakończeniu procesu budowlanego i po przekazaniu obiektu do użytkowania inwestor kończy swoją rolę. Wszelkie obowiązki związane z jego utrzymaniem przejmuje właściciel lub zarządca. Wszystko to sprawia, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo zrealizowania obiektu i oddania go do użytkowania, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2018 r., II SA/Gd 132/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatwierdzona w tym trybie dokumentacja budowy stanowić będzie również punkt wyjścia do oceny w postępowaniu naprawczym ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakresu niezbędnych działań naprawczych.

W ocenie Sądu Wojewoda, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, ustalił prawidłowo okoliczności faktyczne mające wpływ na wynik sprawy i zastosował właściwe przepisy Prawa budowalnego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził spełnienie przesłanek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a., co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).