Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 177/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2006r. sygn. akt I SA/Wa 612/06 w sprawie ze skargi M. N. i C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 612/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. i C. N. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu, a ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

H. W., H. C. i M. M. - D., następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. - [...] z dnia [...] marca 1981 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. oraz części wynoszącej [...] części budynku i innych urządzeń wspólnych i oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni.

Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie z braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców, a po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego wniosku decyzją z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, uchylił obydwie decyzje przyjmując – odmiennie niż Samorządowe Kolegium Odwoławcze – że właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu co do którego stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. - [...] z dnia [...] marca 1981 r. wydana została z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu zaś wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję, a rozstrzygnięcie swe umotywowało w sposób następujący:

W wyniku decyzji z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży lokalu doszło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1981 r. Czynność ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia prawa własności w/w lokalu przez małżonków N.. Kolegium odwołało się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA 1999 r. nr 1 poz.13), że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, zaś zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. Zawarcie więc z najemcami lokali umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzaniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, gdyż decyzje te zostały wykonane i to z zachowaniem wymagań aktu notarialnego. Jednakże w rzeczy samej było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym oraz do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako niewykonanie decyzji. Jest to więc rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną, eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, jednakże Kodeks postępowania administracyjnego oprócz przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1) przewiduje także przesłanki negatywne (art. 156 § 2). Jeśli obok przesłanki pozytywnej wystąpi jakakolwiek z przesłanek negatywnych nie można stwierdzić nieważności decyzji, lecz należy ograniczyć się do stwierdzenia, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, które spowodowały takie rozstrzygnięcie (art. 158 § 2 Kpa). Do stosowania tych przepisów dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania - po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności – nieodwracalnych skutków prawnych (np. przejęcie własności na rzecz osób trzecich), nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli M. N. i C. N. zarzucając, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący poddali również pod wątpliwość istnienie po stronie następców prawych byłych właścicieli legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dotychczasową argumentacją wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że pozbawiony słuszności jest zarzut dotyczący braku po stronie wnioskujących o wszczęcie postępowania administracyjnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Kwestia ta została już bowiem przesądzona w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu związany jest organ administracji oraz sąd. Przechodząc do oceny pod względem zgodności z prawem kontrolowanych decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się na przytoczeniu obszernych fragmentów uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Nie przedstawiło natomiast własnych rozważań prawnych uzasadniających stanowisko, zgodnie z którym decyzja Naczelnika Dzielnicy W. - [...] dnia [...] marca 1981 r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium nie uwzględniło istotnej dla sprawy okoliczności wynikającej z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] w której stwierdzono w oparciu o art. 158 § 2 Kpa, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w częściach wspólnych budynku i udziału w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nabywcom lokalu wydana została z naruszeniem prawa. Skoro w przedstawionym zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1951 r., to zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej części wskazana decyzja, aczkolwiek wadliwa, pozostaje w obrocie prawym. Nieuprawnione więc było wyprowadzenie wniosku, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie rzeczą cudzą i że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy nie jest decyzją zależną w stosunku do odmownej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żądanie to rozpatrywane było w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej. W taki sam sposób winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, aby postępowanie to mogło zakończyć się stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. W pierwszej kolejności niezbędne jest wykazanie, że zaistniała w stosunku do tej decyzji jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 Kpa), a następnie, że występuje w sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do przyjęcia. że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa sprzedał lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Mimo bowiem tego, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to ograniczenie się w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek prawny nie został cofnięty i Skarb Państwa był uprawniony jako właściciel do rozporządzenia we wskazanym zakresie.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że w aktach administracyjnych przekazanych przez organ brak jest dowodów doręczenia obydwu decyzji M. M. - D.. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia i także na tej podstawie kontrolowane decyzje podlegają uchyleniu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła H. W.. Zaskarżając wyrok w całości w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząca skargę kasacyjną domagała się zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi M. N. i C. N., względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w obu wypadkach z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 Ppsa przez błędne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że brak jest podstaw by w świetle decyzji nadzorczej z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzić, że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa sprzedał lokal nr [...] w budynku przy ul. [...],

b) art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 153 Ppsa poprzez błędną wykładnię wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, oraz podzielonym przez ten Sąd stanowisku zawartym w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04 i tym samym wyrażenie błędnej opinii, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w wyniku wydania decyzji poprzedzającej sprzedaż lokalu mieszkalnego,

c) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy, przede wszystkim nie uwzględnienie, że podstawą ograniczenia w decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] był dopiero akt notarialny zawarty w dniu [...] kwietnia 1981 r.,

d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w swych rozważaniach poglądów wyrażonych w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1372/04,

e) art. 50 § 4 Ppsa w związku z art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że M. i C. N. mieli interes prawny do wniesienia skargi;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 Kpa

poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na błędnych i sprzecznych

z dotychczasowym orzecznictwem przyjęciu, że brak było podstaw do

stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została z rażącym

naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2006 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 154 § 1 pkt 1 lit. a – c Ppsa przez bezzasadne uwzględnienie skargi, a nadto w ramach zgłoszonej podstawy naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że podstawą ograniczenia decyzji nadzorczej z dnia [...] lutego 1996 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] nie była decyzja o sprzedaży lokalu z dnia [...] marca 1981 r. lecz akt notarialny zawarty w dniu [...] kwietnia 1981 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec braku w niniejszej sprawie przyczyn nieważności, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., sprawę należało więc rozpoznać w granicach wyznaczonych przez przyjęte w skardze kasacyjnej podstawy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, realizowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis określa zakres przedmiotowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy obejmujący etap postępowania administracyjnego, w tym poczynione przez organ administracji ustalenia i podjęte rozstrzygnięcia, następnie przedstawił podniesione w skardze zarzuty i stanowiska organu oraz uczestników postępowania, do których się odniósł, wreszcie przedstawił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wskazał również na wydany w granicach rozpoznawanej sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03 i zaprezentowaną w nim ocenę prawną, a wobec tego, że zaskarżonym wyrokiem uchylił kontrolowane decyzje administracyjne, w uzasadnieniu zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że uzasadnienie tego wyroku odpowiada konstrukcji prawidłowego uzasadnienia, jako że zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Chybiony jest zarzut, by Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej i wypływających z niej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym już wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., tym samym że dopuścił się obrazy art. 153 P.p.s.a. Otóż w wyroku tym, uchylający decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z braku po stronie wnioskujących przymiotu strony, Sąd uznał, że właściciele gruntów warszawskich mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, co do którego uprzednio stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wydana została z naruszeniem prawa. Zatem Sąd w wyroku tym jedynie przesądził, że H. W., H. C. i M. M.-D. mają interes prawny do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.- [...] z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ulicy [...] w W.. Nie wypowiedział się natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r. o merytorycznej zasadności takiego żądania, co zdaje się sugerować pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Także odwoływanie się do innych orzeczeń (wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04 i z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1372/04), jest o tyle chybione, że w orzeczeniach tych wyrażono jedynie zapatrywania co do istnienia po stronie byłych właścicieli lub ich następców prawnych interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu. W taki właśnie sposób, i słusznie, rozumiał Sąd pierwszej instancji ocenę prawną zawartą w poprzednim orzeczeniu sądu administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie do obrony jest kolejny zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy nie uwzględnił poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98 (ONSA 1999 r. nr 1, poz. 13) i w konsekwencji zbliżonego stanowiska zaprezentowanego w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. W tym kontekście, bez potrzeby szerszego odwoływania się do uregulowania wynikającego z art. 100 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, że po pierwsze, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy i po drugie, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. Tymczasem, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do lokalu nr [...] nie doszło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej, lecz decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. Z faktu tego, do czego wypadnie jeszcze powrócić, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek świadczący o braku legalności kontrolowanych decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 50 P.p.s.a. przez przyjęcie, że M. i C. N. posiadają legitymację skargową. Stwierdzić więc przyjdzie, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, a uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a., jest każdy kto ma w tym interes prawny (poza tym prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna i inny podmiot, któremu ustawy przyznają legitymację skargową). Kryterium interesu prawnego, jako przesłanki stanowiącej podstawę legitymacji procesowej, ma charakter materialnoprawny, co oznacza że osoba wnosząca skargę z normy prawa materialnego musi wywodzić swe uprawnienie do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło praw następców prawnych byłych właścicieli do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W.. Właścicielami zaś tego lokalu mieszkalnego są wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem osoby dysponujące do tego lokalu tytułem prawnorzeczowym, ich interes prawny wynika więc z prawa własności. W tej sytuacji nie może być kwestionowane, że w przedmiotowym postępowaniu przysługuje im legitymacja skargowa, gdyż wynik tego postępowania ma wpływ na zakres przysługującego im uprawnienia do lokalu mieszkalnego.

Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje w błędnej wykładni przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielić należy pogląd, że wymienione przepisy, aczkolwiek zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, są normami materialnoprawnymi, jako że stanowią podstawę prawną rozstrzygnięć. Jednakże sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów nie są usprawiedliwione.

Przepis art. 156 § 1 Kpa określa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie przez właściwy organ administracji nieważności decyzji oznacza, że decyzja ta od chwili jej wydania dotknięta jest wadą kwalifikowaną, zatem stwierdzenie nieważności znosi jej skutki prawne od tej chwili. Trafnie jednak zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r., którą utrzymana została w mocy decyzja (orzeczenie administracyjne) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 marca 1950 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu (nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]). Poza sporem jest bowiem, że prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzono jedynie wydanie z naruszeniem prawa powyższej decyzji w części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na opisanej wyżej nieruchomości oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w częściach wspólnych tego budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tego lokalu. Zatem skutki prawne, jakie wywołała decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej w części, w której niestwierdzono jej nieważności, nie zostały usunięte. Nie można więc skutecznie twierdzić, co czyni autor skargi kasacyjnej, że w sensie prawnym późniejsza decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą nieruchomością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, co tym samym czyniło zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy decyzja o sprzedaży lokalu najemcom, czy też późniejsza umowa notarialna o sprzedaży tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Odnosząc się do dalszych zarzutów pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną wskazać trzeba, że przepis art. 156 § 1 Kpa zawiera kilka przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie więc, że stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nie daje podstaw do uznania, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie zamyka drogi do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności. Decyzja o sprzedaży lokalu nie jest bowiem decyzją zależną wobec decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że bez uregulowania stanu prawnego własności gruntu i usytuowanego na nim budynku nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, to jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane było w odrębnej sprawie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie wnioskujące o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przyczynę nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego upatrywały wyłącznie w podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Aczkolwiek pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2006 r. wskazał, że "zwłaszcza" ostatnio wymieniony przepis uzasadnia postawiony zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co może sugerować, iż w jego ocenie występują także inne, bliżej nieokreślone przesłanki z katalogu wymienionego w art. 126 § 1 Kpa usprawiedliwiające orzeczenie o nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Stwierdzić trzeba, że tak sformułowany zarzut czyni go niepoprawnym, a przytoczoną podstawę w tym zakresie za nieusprawiedliwioną. W konsekwencji, skoro nie doszło do bezzasadnego uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jak twierdzi pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną, chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.