Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1173/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz /spr./, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Witold Falczyński, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 210/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1.oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi G. H. ze Skarbu Państwa kwotę 229,60 ( dwieście dwadzieścia dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy) w tym sto osiemdziesiąt złotych jako wynagrodzenie , oraz 39,60( trzydzieści dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy) jako podatek od towarów i usług - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 210/05 z 24 czerwca 2005 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył argumentację organu, z której wynikało, że Prezes ZUS może na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznać w drodze wyjątku świadczenie tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

W przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie stwierdził, aby powyższe przesłanki zostały spełnione przez M. K., gdyż legitymuje się on jedynie 14-letnim okresem ubezpieczenia, z tego w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy okresem niespełna 3 lat, w jego ubezpieczeniu występują przerwy, a po wyczerpaniu w kwietniu 2000 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie podjął on żadnej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym przez 4 lata, aż do powstania całkowitej niezdolności do pracy.

W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzucił, iż lekarz orzecznik stwierdził u niego niezdolność do pracy już w 1991 r. i to właśnie ze względu na stan zdrowia nie mógł on podjąć żadnej pracy zarobkowej, gdyż przez cały czas leczył się. Przerwy w zatrudnieniu spowodowane były pracą w gospodarstwie rodziców, a od 2000 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Podał nadto, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.).

Powołany przepis ustanawia warunki, które muszą być spełnione łącznie,

aby świadczenie o charakterze wyjątkowym mogło zostać przyznane.

Jednym z tych warunków jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy szczególnych okoliczności, na skutek których nie uzyskał on prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego przyznawanego w zwykłym trybie. Jak wynika ze skargi, za taką okoliczność skarżący uważa stan swego zdrowia, który jeszcze przed stwierdzeniem przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy, uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia.

W aktach sprawy znajduje się pełna dokumentacja choroby skarżącego, Była ona przedmiotem analizy lekarza orzecznika ZUS, który w orzeczeniu lekarskim z dnia 1 lipca 2004 roku nie wskazał daty powstania u skarżącego tej niezdolności do pracy.

Stosownie do art. 14 ust. 2 zdanie drugie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Wniosek o świadczenie skarżący złożył w 2004 roku. Całkowita niezdolność do pracy powstała zatem w 2004 roku.

Skarżący nie wniósł sprzeciwu od powyższego orzeczenia.

Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że przed 2004 rokiem skarżący był na tyle chory, aby nie mógł podjąć pracy.

Nadto zwrócił uwagę, że już w latach 1979-1980 i przez 6 miesięcy 1981 roku, a więc w okresie gdy stan zdrowia skarżącego z całą pewnością pozwalał na wykonywanie przez niego pracy, skarżący nie podjął żadnego zatrudnienia.

Przerwy w zatrudnieniu skarżącego występują także w okresie od dnia 1 września 1985 r. do 31 maja 1986 r., od 1 listopada 1986 r. do 30 kwietnia 1987 r., od 1 września 1990 r. do 30 czerwca 1991 r., od 26 września 1995 r. do 31 stycznia 1996 r., od 12 czerwca 1996 r. do 6 października 1996 r.

Skarżący twierdził, że dopiero od 1997 r. rozpoczął systematyczne leczenie i nie był w stanie podjąć żadnej pracy. W ocenie Sądu twierdzeniu takiemu częściowo przeczy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że w latach 1997-1999 podejmował pracę na okres od kilkudziesięciu dni do 4 miesięcy.

Z powyższych względów Sąd podzielił ocenę Prezesa ZUS, że w sprawie brak jest szczególnych, niezależnych od skarżącego okoliczności, na skutek których nie uzyskał on prawa do świadczeń w trybie ustawowym i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez adw. G. H., i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 83 § 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż nie zachodzą szczególne okoliczności, w wyniku których skarżący nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty ustawowej, gdyż został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero w 2004 r., a w konsekwencji nie została spełniona jedna z przesłanek wymaganych do przyznania renty;

– naruszenie art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) w zw. z art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), polegające na uznaniu, iż pomimo orzeczenia wobec skarżącego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności umiarkowanego stopnia niepełnosprawności istniejącego od 30 października 2001 r. oraz orzeczenia istnienia niepełnosprawności od 1997 r., był on przed 2004 r. (kiedy to został uznany przez lekarza orzecznika ZUS za całkowicie niezdolnego do pracy) zdolny do wykonywania pracy zarobkowej;

a nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 cyt. ustawy poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 83 § 1 w zw. z art. 84 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez uznanie przez organ, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od przepracowania odpowiednio długiego okresu, gdyż świadczenie w trybie wyjątku jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego powiązanym z odprowadzaniem składek na to ubezpieczenie oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów i faktów podnoszonych przez skarżącego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 88 i art. 8 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów i faktów podnoszonych przez skarżącego.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż za szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie świadczenia należy uznać chorobę M. K., która uniemożliwiła jego zatrudnienie i nabycie prawa do renty w zwykłym trybie. Fakt nieustalenia przez lekarza orzecznika ZUS daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i przyjęcie za datę powstania niezdolności datę wniosku nie oznacza – wbrew stanowisku Sądu, że skarżący przed 2004 r. nie był chory i był zdolny do wykonywania pracy zarobkowej.

Z akt sprawy wynika, że skarżący od wielu lat był b. ciężko chory, a zważywszy na wykonywany zawód murarza Sąd winien dokonać oceny przyczyn niepodjęcia pracy, a nie przyjmować a priori, że skoro całkowita niezdolność do pracy została orzeczona w lipcu 2004 r. to przed ta datą skarżący był zdolny do pracy.

Zdaniem skarżącego w świetle obowiązujących przepisów świadczenie w drodze wyjątku przyznaje się w sytuacji zaistnienia łącznie m.in. szczególnych okoliczności, w wyniku których osoba nie spełniła warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty oraz niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do niej. Są to jednak dwie odrębne przesłanki. W konsekwencji nie jest tak, iż szczególnymi okolicznościami, w wyniku których nie nabyto prawa do renty na normalnych zasadach jest całkowita niezdolność do pracy ubezpieczonego. Może tak być, lecz nie musi. Całkowita niezdolność do pracy musi istnieć w chwili ubiegania się o świadczenie, lecz jest to odrębny warunek. Lekarz orzecznik orzekał jedynie w zakresie całkowitej niezdolności do pracy, przedmiotem orzeczenia nie było ustalenie częściowej niezdolności do pracy. Nie obejmuje ono swym zakresem stwierdzenia czy przed rokiem 2004 r. istniały szczególne okoliczności nienabycia prawa do renty w trybie zwykłym.

Naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy strona uzasadnia tym, że przepis ten uznaje za osobę niezdolną do pracy tego kto całkowicie lub częściowo utracił zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że 12 września 2003 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekł u M. K. od 30 października 2001 r. do maja 2005 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności, ustalając, że niepełnosprawność datuje się od 1997 r. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych – niepełnosprawnością w rozumieniu tej ustawy jest trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodująca niezdolność do pracy. W myśl art. 4 ust. 2 powołanej ustawy do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy, albo zdolną jedynie w warunkach pracy chronionej, przy czym zgodnie z powołaną ustawą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest równoznaczne z orzeczeniem przez lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Skoro więc uznano, że niepełnosprawność powstała w 1997 r., to od 1997 r. do 30 października 2001 r. istniała niepełnosprawność w stopniu lekkim, co jest równoznaczne z orzeczeniem częściowej niezdolności do pracy. Skarżący więc zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy utracił od 1997 r. w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnie z poziomem posiadanych kwalifikacji. Za nieuzasadnione należy ocenić przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący od 2004 r. nie był chory i mógł podjąć pracę, co sprawia, że wyrok jest sprzeczny z orzeczeniem WZdsON oraz obowiązującymi przepisani prawa. Orzeczenie lekarskie orzecznika ZUS z lipca 2004 r. nie dotyczy powyższych okoliczności, co zdaniem strony wywołuje konieczność dokonania oceny przez Prezesa ZUS od kiedy powstała częściowa niezdolność do pracy, czego organ ten nie uczynił. Błędnie Sąd ocenił podejmowanie przez skarżącego okresowego zatrudnienia w 1997-1999, jako zaprzeczającego temu, że był on chory. Stan zdrowia skarżącego stopniowo pogarszał się, co wynika z dokumentacji lekarskiej, jednakże w okresie kiedy to było możliwe starał się on pracować, gdyż ma na utrzymaniu rodzinę.

Także wskazane przez Sąd przerwy w zatrudnieniu przed 1997 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący od wielu lat jest b. ciężko chory i nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu rentowego, zwłaszcza że znajduje się w trudnej sytuacji.

Naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a.) strona upatruje w nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 § 1 w zw. z art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 77, 88 i 107 § 3 k.p.a. przez organ.

Sąd nie wziął pod uwagę, że organ rentowy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, dokonując jednocześnie dowolnej oceny materiału, czym naruszył podstawowe zasady prawa administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Mimo przedstawienia przez M. K. obszernej dokumentacji lekarskiej choroby organ nie przeprowadził analizy tego materiału ze wskazaniem, jakim okolicznościom dano wiarę, a jakim nie i na jakiej podstawie.

Oceny tego materiału nie zawarto w uzasadnieniu decyzji, a organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że skarżący był zdolny do pracy i tym samym nie było przeszkód do zatrudnienia. Nie wskazano na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazany jako naruszony w skardze kasacyjnej przepis art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku tym ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Z brzmienia przepisu wynika, iż ubiegający się o świadczenie wszystkie te warunki winien spełniać łącznie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd przyjął, że w dacie złożenia wniosku M. K. był osobą całkowicie niezdolną do pracy, a więc ten warunek strona spełniła.

Z uwagi na krótszy niż wymagany okres zatrudnienia nie spełniał on warunków do uzyskania renty w trybie ustawowym, a także nie posiadał niezbędnych środków utrzymania.

Nie kwestionując tych okoliczności Sąd – za organem rentowym przyjął, że w sprawie tej nie zachodziły szczególne okoliczności, które stały na przeszkodzie do spełnienia warunków do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym.

W świetle regulacji z art. 83 ust. 1 ustawy, tylko zaistnienie szczególnych okoliczności pozwala na przyznanie renty w drodze wyjątku.

Oceniając legalność decyzji w tym aspekcie, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na niepodejmowanie pracy i liczne przerwy w zatrudnieniu strony występujące w okresie 1979-1981 oraz od 1985-1996 r., a więc w czasie gdy M. K. był osobą w pełni zdolną do wykonywania pracy, a następnie na nieregularnie świadczoną pracę w okresie 1997-1999 r.

Z ustaleń Sądu wynika, iż skarżący (urodzony 7 marca 1956 r.) na przestrzeni całego okresu, w trakcie którego mógł podjąć zatrudnienie, legitymuje się jedynie 14-letnim okresem ubezpieczenia, zaś w okresie dziesięciu lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy był ubezpieczony przez okres niespełna 3 lat.

W kontekście powyższych ustaleń, uwzględniając okoliczności, że całkowita niezdolność do pracy powstała w 2004 r., Sąd – za organem rentowym przyjął, że w przypadku M. K. brak jest szczególnych, niezależnych od niego okoliczności, wskutek których nie mógł on uzyskać prawa do świadczeń rentowych w trybie ustawowym.

Za taką okoliczność nie można uznać potwierdzenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy, gdyż jest to jeden z warunków uzyskania świadczenia.

Również uzyskanie orzeczeń o lekkim bądź umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co miało miejsce w 2003 r. (orzeczenie z 12 września 2003 r.), nie może mieć wpływu na tę ocenę, skoro z załączonej dokumentacji wynika, że M. K. nie był niezdolny do pracy, a jedynie wymagał "stanowiska przystosowanego".

Ustawa nie definiuje, co należy uznać za szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności od strony niezależne i niezawinione przez nią. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności.

Powyższym kryteriom nie odpowiada sytuacja ustalona przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Występująca dysproporcja pomiędzy wiekiem skarżącego, możliwością wykonywania pracy a udokumentowanym okresem zatrudnienia, a w szczególności liczne i niczym nie usprawiedliwione przerwy w zatrudnieniu i podleganiu ubezpieczeniu wskazują, że skarżący świadczył prace nieregularnie. Odmawiając przyznania renty w drodze wyjątku w takiej sytuacji organ nie dopuścił się więc naruszenia prawa, nie dopatrując się wymaganych w ustawie szczególnych okoliczności.

Nie są trafne postawione zarzuty naruszenia przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, gdyż organ rentowy i Sąd przepisów tej ustawy nie stosowały, zaś dokonana przez nie ocena przesłanek do uzyskania renty jest prawidłowa i nie można jej postawić zarzutu dowolności.

Z powyższych względów nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, przyznając pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenie w oparciu o przepis art. 250 powołanej ustawy oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).