Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 741/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1351/09 w sprawie ze skarg Stołecznego Zarządu Infrastruktury i Akademii [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę Akademii [...] w W. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Akademii [...] w W. kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1351/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury w Warszawie oraz Akademii [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok zapadł w następujących faktycznych i prawnych okolicznościach sprawy.

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. H. Z., A. K. C., W. T. G. K., M. G. K., N. V., E. P., A. S. Z., J. M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] dz. [...], ozn. nr hip. [...] (dz. [...], o pow. [...] m²) oraz stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz orzeczenia z dnia [...] października 1954 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., odmówiono dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości warszawskiej oraz stwierdzono, że wszystkie budynki na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Jako przyczynę odmowy podano konieczność przejęcia posesji na cele publiczne.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku A. Z., odmówił stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. wskazując, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, a takie było przeznaczenie nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 29 z dnia 29 maja 1948 r. Tym samym korzystanie z nieruchomości było nie do pogodzenia z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę, co oznacza, że orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. było prawidłowe.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją wnieśli następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości podnosząc, że organ orzekający w sprawie w 1954 r. zaniechał ustalenia na jaki konkretnie cel dotychczasowa właścicielka zamierzała wykorzystać przedmiotową nieruchomość oraz że hipotetycznie przedmiotowy grunt mógłby być wykorzystywany np. do prowadzenia szkoły lub teatru.

Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę, przytoczył uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2, poz. 18), w której wyrażony został pogląd, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej i podkreślił, że w celu oceny czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej dawało możliwość pogodzenia korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli, niezbędnym było poczynienie przez organ administracji ustaleń, czy w danej konkretnej sprawie taka możliwość istniała, zwłaszcza że przed odebraniem dotychczasowej właścicielce nieruchomości, była ona w znacznej części wynajmowana instytucjom publicznym. Tym samym twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej było nie do pogodzenia z przyznaniem dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu jest nieuprawnione i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Stołeczny Zarząd Infrastruktury w Warszawie oraz Akademia [...] w W..

W skardze Stołecznego Zarządu Infrastruktury w Warszawie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. oraz 16 k.p.a. i wniesiono o jej uchylenie podnosząc, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r.

W skardze złożonej przez Akademię [...] w W. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a..

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich odrzucenie podnosząc, że zarówno Stołeczny Zarząd Infrastruktury w Warszawie jak i Akademia [...] w W. nie posiadają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony. Organ podkreślił, że wskazane podmioty władają jedynie stosownymi działkami (nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) wchodzącymi w skład dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w W. przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. oddalił powyższe skargi wskazując, że zostały one wniesione przez podmioty, które nie mają interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego, a tym samym nie posiadają w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony. Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury w Warszawie przysługuje jedynie trwały zarząd do działki nr [...] z obrębu [...], wchodzącej w skład opisanej wyżej nieruchomości warszawskiej. Z kolei Akademia [...] w W. włada zaś działką nr [...] z obrębu [...], wchodzącą w skład powyższej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Właścicielem przedmiotowych działek jest natomiast Skarb Państwa, o czym świadczą bezspornie, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, wypisy z rejestru gruntów sporządzone według stanu na dzień [...] maja 2008 r. Okoliczność powyższą potwierdzają również wcześniejsze wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2001 r., czy też z dnia [...] maja 1996 r. Skarżącym nie przysługuje więc do przedmiotowych nieruchomości tytuł prawnorzeczowy. Władanie nieruchomością czy też posiadanie nieruchomości w trwałym zarządzie nie daje bowiem podstaw do uznania, że określony podmiot jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Brak jest w związku z powyższym przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego Stołecznego Zarządu Infrastruktury w Warszawie oraz Akademii [...] w W. w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., dającego wskazanym podmiotom legitymację procesową strony. Przy czym zauważyć należy, że samo doręczenie danemu podmiotowi wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie powoduje, że podmiot ten staje się stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika Akademia [...] w W., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie w jakim oddalona została skarga [...] i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...].10.1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W., art. 182 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy) oraz art. 256 ustawy z dnia 25.07.2005 r. o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, mimo że interes prawny skarżącego wynika z ww. przepisów zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W., na podstawie którego na skarżącego przeszła działka nr [...] (objęta majątkiem Skarbu Państwa znajdującym się w posiadaniu Akademii [...]) oraz z ustaw z dnia 12 września 1990 r. oraz z 25 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym,

2. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") oraz w zw. z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi i w postępowaniu administracyjnym oraz przez oddalenie skargi, pomimo iż skarżący taki interes prawny posiada i go wykazał,

3. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z § 1 zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...].10.1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W., art. 182 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy) i art. 256 ustawy z dnia 25.07.2005 r. o szkolnictwie wyższym na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi i w postępowaniu administracyjnym oraz przez oddalenie skargi, pomimo iż skarżący taki interes posiada i wynika on wprost z ww. przepisów zarządzenia oraz ustaw o szkolnictwie wyższym,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 28 k.p.a. (polegającego na pominięciu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego oraz na zaniechaniu wyjaśnienia, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym) oraz przez brak rozpoznania sprawy w granicach sprawy,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lic. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 28 k.p.a. oraz pozostałych ww. przepisów k.p.a. - naruszenia polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym, na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz na zaniechaniu zapewnienia skarżącemu - jako stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie oraz przez brak należytej wnikliwości w tym zakresie. Jednocześnie takie działania organu były sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywali do organów Państwa.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. przepisu § 1 zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...].10.1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W. przez brak zastosowania, polegający na pominięciu, że z dniem [...].10.1950 r. na skarżącego (działającego wówczas pod nazwą Akademia [...]) przeszedł cały znajdujący się w posiadaniu ówczesnej Akademii [...] w W. majątek Skarbu Państwa, w tym będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...], bezpośrednio przylegająca do nieruchomości przy [...],

2. art. 182 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy) przez brak zastosowania i pominięcie, że na mocy tego przepisu nieruchomości, oddane w zarząd skarżącego jako uczelni państwowej, stały się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego skarżącego, w związku z czym w przypadku przyjęcia, że działka nr [...] nie stała się własnością skarżącego na podstawie § 1 ww. zarządzenia z dnia [...].10.1950 r., podlegała ona przekształceniu, o którym mowa w ww. art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, co w konsekwencji skutkowało także naruszeniem

3. art. 256 ustawy z dnia 25.07.2005 r. o szkolnictwie wyższym przez brak zastosowania i pominięcie, że na mocy tego przepisu nieruchomości znajdujące się w wieczystym użytkowaniu skarżącego jako uczelni państwowej, stały się jego własnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku WSA Akademii [...] w W. bezspornie przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja, jak i w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odmowa uznania skarżącego za stronę niniejszego postępowania wynika wyłącznie z zaniechania dokonania przez organ administracyjny rzetelnych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącego oraz z całkowicie dowolnego pominięcia, wskazanych w ww. zarzutach, przepisów prawa, z których ten interes wynika.

[...] bowiem nie tylko "włada działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wchodzącą w skład nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]", jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale również posiada do tej nieruchomości prawa. Na mocy § 1 zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W., z dniem [...] października 1950 r. na skarżącego przeszedł cały majątek Skarbu Państwa znajdujący się w posiadaniu Akademii [...] w W. (skarżący działał wówczas pod nazwą Akademia [...], a nazwa Akademia [...] została nadana skarżącemu dopiero uchwałą Rady Ministrów z dnia [...].12.1957 r., nr [...]; M.P. Nr [...], poz. [...]). Zarządzenie to obejmowało również działkę nr [...], gdyż działka ta od zakończenia II wojny światowej, a więc także w dniu [...] października 1950 r. znajdowała się w posiadaniu [...]. Stanowiła wówczas majątek Skarbu Państwa, wchodząc w skład dawnej nieruchomości warszawskiej, objętej działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, która w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przeszła na własność Skarbu Państwa. Już na mocy samego zarządzenia z dnia [...].10.1950 r. skarżący nabył zatem własność działki nr [...]. Gdyby jednak uznać, że na podstawie ww. zarządzenia skarżący nabył tylko zarząd nieruchomości, to z mocy art. 182 ustawy z dnia 12.09.1990 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wejścia w życie) nieruchomość ta stała się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a następnie - z mocy art. 256 ustawy z dnia 27.7.2005 r. - jej własnością. Wypis z rejestru gruntów, na który powołuje się WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest niewzruszalnym dowodem na okoliczność prawa własności nieruchomości i organy administracyjne nie są związane treścią takich wypisów, tak samo zresztą jak i treścią ksiąg wieczystych.

Organy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę zaniechały dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie praw strony do działki nr [...], mimo iż prawa te wynikają wprost z samych przepisów prawa, o których organy administracyjne powinny mieć wiedzę. Powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione przez organy administracyjne z urzędu, zwłaszcza, że skarżący zgłosił swój udział jako strona w postępowaniu administracyjnym, a organ w toku postępowania nie zakwestionował jego interesu prawnego, nie wezwał też skarżącego do wykazania tego interesu prawnego. Organ doręczył skarżącemu decyzję wydaną w sprawie, jak również doręczał pozostałą korespondencję, a dopiero w odpowiedzi na skargę do WSA jednoznacznie oświadczył, iż korespondencja ta była skarżącemu doręczana wyłącznie "do wiadomości".

Tym samym WSA, nie dopatrując się naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 czy art. 12 k.p.a. naruszył przepisy art. 134 § l k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..

Powyższe okoliczności, uzasadniające interes prawny skarżącego skarżący przedstawił, w związku z treścią odpowiedzi organu na skargę do WSA, w piśmie procesowym z dnia 14.12.2009 r., złożonym w postępowaniu przed WSA przed zamknięciem rozprawy. Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w żadnym stopniu do tych okoliczności się nie odniósł. Tym samym stwierdzić należy, iż WSA nie dokonał własnej oceny w przedmiocie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, a jedynie w sposób bezkrytyczny powtórzył przedstawione w odpowiedzi na skargę do WSA stanowisko organu w tym zakresie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł A. Z., domagając się jej odrzucenia, ewentualnie oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć odrębnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargi kasacyjne z przyczyn formalnych, leżących po stronie legitymacji do wniesienia tych skarg przez oba podmioty je wnoszące, rozważaniu winny w pierwszej kolejności ulec zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza, że wszystkie one powiązane są z przyjęciem przez ten Sąd, iż Akademia [...] (dalej: "[...]") nie jest legitymowana do wniesienia skargi.

Na wstępie należy odnieść się do zakresu wskazanego w sentencji niniejszego orzeczenia uchylenia wyroku Sądu I instancji. Wskazana na początku uzasadnienia prawnego zasada związania NSA zarzutami skargi kasacyjnej oraz zakresem zaskarżenia na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza upoważnienie tego Sądu do badania jedynie tych uchybień, które są zarzucane Sądowi I instancji przez skarżącą kasacyjnie [...]. Dotyczą one jednoznacznie jedynie tej części zaskarżonego wyroku, w zakresie której Sąd ten oddalił skargę Akademii. Tym samym oznacza to, że badaniu nie została poddana ta część zaskarżonego wyroku, w której oddalono skargę Stołecznego Zarządu Infrastruktury w Warszawie i w stosunku do której podmiot ten nie kwestionował samego rozstrzygnięcia. Powyższe rozstrzygnięcie, wyróżniające w wyroku dwie części, niewyodrębnione formalnie w jego sentencji, usprawiedliwione jest formalnoprawną przyczyną oddalenia skargi. Nie prowadzi bowiem do jakichkolwiek konsekwencji merytorycznych w zakresie trafności i zgodności z prawem samej zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra Infrastruktury z 2008 r., przedmiotem której było stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji z 1954 r., odmawiającej ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości własności czasowej. Stąd uchylenie zaskarżonego wyroku ani nie wiąże się z oceną merytoryczną samej decyzji ani też nie tych kwestii dotyczyć będą wskazówki, które Sąd I instancji zobowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu skargi [...].

Decydujące znaczenie dla wyniku kontroli kasacyjnej ma ocena zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w ramach zarzutu pierwszego (w grupie zarzutów naruszenia przepisów postępowania) przepisów materialnoprawnych. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością łącznego rozpoznania zarówno zarzutu naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Z tych ostatnich bowiem w ocenie autora skargi kasacyjnej wynika interes prawny [...], co nie zostało zbadane przez Sąd I instancji w wyniku niezastosowania tych przepisów.

Sąd I instancji trafnie określa, iż interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, w ramach którego winna istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. W konsekwencji należy także uznać zasadność poglądu, iż posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, będącego stroną postępowania.

Mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony, charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 k.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu zatem rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 143-144, por. też wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 207 r., II OSK 2019/06)).

Nie ulega wątpliwości, że interes prawny może wiązać się także z przepisem prawa, należącym do innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, określającym np. prawa rzeczowe (tak ograniczone jak i prawo własności). Pojęcie interesu prawnego na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a może być ponadto powiązane z przepisami prawa procesowego i przepisami ustrojowymi. Konstrukcja jest zatem szeroka a jej celem jest umożliwienie złożenia skargi do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże związek miedzy chronionym przez przepisy prawa interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przyznanie danemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. wiąże się z analizą przez Sąd I instancji potencjalnych podstaw normatywnych takiego interesu i jedynie w sytuacji wykluczenia istnienia tych podstaw, możliwe jest wykluczenie posiadania przez podmiot wnoszący skargę tego uprawnienia.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oddalił skargę [...] nie dokonując takiej analizy wykluczającej. Niezależnie od niedokonania szerszej analizy, Sąd ten nie wskazał na własną argumentację, przesądzającą o trafności rozstrzygnięcia, co jednak, z powodu niepodniesienia w skardze kasacyjnej kwestii wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie staje się samodzielnym zarzutem, poddanym kontroli kasacyjnej. Nie może to jednak być całkiem nie wzięte pod uwagę, jako że trafność argumentacji Sądu I instancji można ocenić jedynie poprzez kontrolę kasacyjną tych rozumowań, które zostały wykazane i zwerbalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. A zatem, nawet jeśli wady uzasadnienia wyroku nie stają się samodzielnym argumentem kasacyjnym, uchybienia w argumentacji, zauważone w toku kontroli kasacyjnej, mimo, że nie stają się odrębnym argumentem, rzutują na obraz dokonanych rozumowań, z których wynikało zaskarżone rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji opiera swoje przekonanie o braku legitymacji do złożenia skargi przez [...] na fakcie, że [...] jedynie "włada działką nr [...] (...)", a właścicielem jest Skarb Państwa i świadczą o tym wypisy z rejestru gruntów, z czego wywodzi brak tytułu prawnorzeczowego opartego na przepisach prawa materialnego, w konsekwencji czego władanie nieruchomością nie daje w ocenie Sądu podstaw do uznania, że [...] jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jednocześnie nie bada charakteru tego stosunku prawnorzeczowego oraz nie dokonuje analizy pojęcia "władanie" w kontekście istoty takiego stosunku. Stanowi to podstawę przyjęcia, iż Sąd naruszył wskazany w podstawach skargi kasacyjnej art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przesądzenie o braku posiadania interesu prawnego bez zbadania podstaw takiej negatywnej konkluzji.

Tym bardziej, że strona skarżąca wskazywała na swój interes prawny w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. złożonym w postępowaniu przez Sądem I instancji przed rozprawą (w dniu 15 grudnia 2009 r.) i wyrokowaniem (w dniu 18 grudnia 2009 r.), na co wskazuje autor skargi kasacyjnej na s. 6 jej uzasadnienia. Nawet jednak gdyby te argumenty nie zostały wskazane przez stronę skarżącą, Sąd I instancji miał obowiązek na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. zbadać kwestie z nimi powiązane, zwłaszcza, jeżeli w ich wyniku ukształtowało się stanowisko Sądu o braku interesu prawnego [...] na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji uznać należy, że decydujące dla prawidłowej oceny kwestii posiadania interesu prawnego przez [...] jest określenie skutku prawnego, "przejścia" określonego w § 1 wydanego na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie utworzenia Akademii [...], Dz. U. Nr [...], poz. [...] (które w § 2 nadawało [...] osobowość prawną) zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] (Dz. Urzędowy Ministerstwa Kultury i Sztuki Nr [...], poz. [...]). Przejście to następowało na rzecz Akademii [...] (poprzedniczki Akademii [...] przed [...] r.) i dotyczyło nieruchomości stanowiących majątek Akademii [...] (będącej z kolei poprzedniczką obecnej Akademii [...]) oraz znajdujący się w jej posiadaniu majątek Skarbu Państwa. W szczególności istotne jest, czy to przejście kreowało stosunek prawnorzeczowy czy też go nie kreowało. Istotne jest także to, czy ewentualnie tak powstały stosunek prawnorzeczowy nie ulegał ewolucji na tle rozwoju prawodawstwa (m.in. na gruncie ustawy z dn. 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Dz. U. Nr 32, poz. 159), co obejmuje też ustalenie, czy [...] nie ukształtowała swojej sytuacji prawnej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w kontekście wskazanych przepisów obu ustaw o szkolnictwie wyższym, na gruncie których, w przypadku np. pozytywnego stwierdzenia co do zarządu [...] w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, należałoby zbadać potencjalne uzyskanie statusu użytkownika wieczystego w stosunku do gruntu i właściciela w stosunku do budynków i urządzeń z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) czy potencjalnego statusu właścicielskiego na gruncie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

W tym kontekście zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazujące na to, że Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy prawa poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę jako ewentualnej podstawy materialnoprawnej odnośnie do ustalenia interesu prawnego Akademii [...] na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a..

W kontekście powyżej zasygnalizowanej sytuacji materialnoprawnej, niewątpliwie złożonej i niejednoznacznej z punktu widzenia aktualnych konstrukcji prawnorzeczowych (zwłaszcza dotyczy to konstrukcji "przejścia" z § 1 powołanego wyżej zarządzenia z 1950 r.), ograniczenie się do stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż forma władania przedmiotową nieruchomością przez [...], wynikająca z wypisów z rejestru gruntów, nie kreuje w żadnej mierze podstaw do przyznania [...] interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji z 1954 r., mocą której odmówiono ustanowienia własności czasowej w odniesieniu do nieruchomości, które w 1950 r. przeszły na tę uczelnię, nie może być uznana jako wyczerpujące zrealizowanie standardu pełnej kontroli sądowej w zakresie zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a i wyprowadzenia z niego konsekwencji wskazującej na oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej uczelni publicznej.

W powyższym kontekście zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumiany jako oddalenie skargi bez wyczerpującego zbadania podstaw legitymacji skargowej.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności dokona stosowanych ustaleń w oparciu o rozważania i argumenty wskazane powyżej, badając przede wszystkim możliwość wyprowadzenia interesu prawnego [...] ze wskazanych w ramach tej analizy przepisów prawa. W zależności od wyniku tych badań, Sąd określi charakter i treść kwalifikacji sytuacji prawnej [...] z punktu widzenia posiadania przez nią legitymacji skargowej oraz ustali normatywne konsekwencje tej kwalifikacji w kontekście albo art. 50 § 1 p.p.s.a. albo merytorycznego zbadania zasadności skargi Akademii.

W związku z powyższą argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na gruncie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.