Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 687/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1, 2, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Na gruncie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270) Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku skontrolowania z urzędu, pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, ustaleń zawartych w protokole kontroli sporządzonym przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w trybie przepisów art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), jeżeli protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot, a w skardze do sądu administracyjnego podmiot ten nie podnosił takich zarzutów.

TEZY

Na gruncie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270) Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku skontrolowania z urzędu, pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, ustaleń zawartych w protokole kontroli sporządzonym przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w trybie przepisów art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), jeżeli protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot, a w skardze do sądu administracyjnego podmiot ten nie podnosił takich zarzutów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. H. L. M. i A. S. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1537/10 w sprawie ze skargi N. H. L. M. i A. S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. H. L. M. i A. S. Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1537/10, wydanym w sprawie ze skargi N. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], oddalono skargę.

Sąd I instancji ustalił następujący stan sprawy:

W dniach do 12 listopada do 11 grudnia 2008 r. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w B. przeprowadził kontrolę N. [...] Sp. z o.o. w W. Oddział w Ł., zwanej "skarżącą", w zakresie przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców.

Skarżąca złożyła zastrzeżenia do wyników kontroli. Jak wskazała, za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 września 2008 r. została już ukarana decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] listopada 2008 r. i uiściła stosowną karę pieniężną. Według wyjaśnień skarżącej miejscem początkowym i końcowym używania wykresówek przez J. S. było miasto Ł.. Pozostali kierowcy, wbrew ustaleniom organu, nie prowadzili pojazdów bez przerwy, gdyż zatrzymywali się przy punktach handlowych, co należy uwzględnić przy wyliczaniu czasu prowadzenia pojazdów. W ocenie skarżącej wpisanie nazwiska kierowcy B. N. na wykresówce wystarczająco identyfikowało tego kierowcę, podobnie jak kierowcę M. W. Ponadto skarżąca wskazała na nie zwrócenie jej przez organ oryginalnych wykresówek pobranych do kontroli, co uniemożliwiło zweryfikowania ich odczytu i zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń.

Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 30.000 zł.

Decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. i lp. 11.4 ust. 7 lit. a), d) i lit. c), lp. 11.4 ust. 3, lp. 11.2 ust. 2, ust. 3, ust. 4, lp. 10.1 lit. a) i lit. b), lp. 1.8 pkt 1, lp. 10.3 lit. a) i lit. b), lp. 11.3 ust. 2 załącznika do u.t.d. oraz na podstawie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370) i art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. 06.102.1 z 11 kwietnia 2006 r.).

Wspomniana kwota 30.000 zł obejmowała kary pieniężne za: brak na wykresówkach miejsca lub daty początkowej i końcowej jej używania 500 zł i 50 zł; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – oznaczenie na wykresówkach nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu – za każdą wykresówkę 1000 zł; zbyt długie zapisywanie wykresówek – za każdą wykresówkę 2x200 zł; nieprawidłowe operowanie selektorem – za każdą wykresówkę 1000 zł; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą godzinę 350 zł; niekierowanie kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (brak dokumentacji w tym zakresie) 2x500 zł; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 min do 30 min i za każde rozpoczęte 30 min 22.350 zł; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 min do 30 min i za każde następne rozpoczęte 30 min 300 zł; brak wpisów na wykresówkach imienia lub nazwiska kierowcy 500 zł; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą godzinę 400 zł; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 min do 30 min i za każde rozpoczęte 30 min 1.950 zł; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą godzinę 700 zł; brak na wykresówkach danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę 500 zł; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 min do 30 min i za każde rozpoczęte 30 min 7600 zł; okazanie do kontroli wykresówki brudnej lub uszkodzonej 100 zł.

Wobec załączenia przez skarżącą decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] listopada 2008 r. organ odstąpił od nałożenia kary za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

Powołując odpowiednie przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, oraz u.t.d. w ocenie organu odwoławczego skarżąca dopuściła się następujących naruszeń penalizowanych karami pieniężnymi:

• wykresówki kierowców M.M. i J. S. nie zwierały wymaganego wskazania miejsca rozpoczęcia i zakończenia przewozu;

• wykresówki B. N. i M. W. nie zawierały wymaganego wpisu ich imion;

• wykresówki M. M. nie zawierały żadnych danych o okresach aktywności kierowcy;

• wykresówka M. W. była uszkodzona przez co nie nadawała się do kontroli;

• kierowca J. S. nie posiadał w dniu kontroli ważnych badań lekarskich i psychologicznych, gdyż jak wyjaśnił przedsiębiorca nie skierował go na te badania;

• kierowca M. M. nie posiadał w dniu kontroli ważnych badań psychologicznych, ponieważ przedsiębiorca nie skierował go w odpowiednim czasie na te badania;

• na wykresówkach J. S., M. W. i B. N. stwierdzono nieprawidłowe operowanie selektorem tachografu, zamiast okresu odpoczynku zapisywany był okres gotowości.

• wykresówki J. S. i M. W. były zapisywane za długo, co spowodowało nałożenie się zapisów kolejnej jazdy;

• na niektórych wykresówkach J. S., a także M. W., stwierdzono rejestrowanie przez tachograf niewłaściwej godziny, gdyż oznaczenie czasowe nie odpowiadało czasowi urzędowemu kraju rejestracji pojazdu, albowiem było przestawione o 12 godzin;

• stwierdzono skrócenie przez J. S., M. M. i B. N. tygodniowego czasu odpoczynku, a według wyjaśnień tych kierowców nie wiedzieli o konieczności odebrania odpoczynku w wymiarze minimum 45 godzin;

• kierowcy M. M., J. S., M. W. prowadzili pojazdy bez wymaganych przerw, z naruszeniem maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu, co ustalono na podstawie analizy wykresówek.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy suma orzeczonej kary pieniężnej została ograniczona do kwoty 30.000 zł, stosownie do przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d.

Organ odwoławczy, wskazując na art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby była podmiotem zwolnionym od stosowania przepisów tego rozporządzenia. Skarżąca wykonuje bowiem przewozy na potrzeby własne, co podlega wspomnianym przepisom.

Wskazano, że sumowaniu podlegają jedynie okresy prowadzenia pojazdu, a nie okresy odpoczynku (postoju pojazdu), a także wskazano na prawo skarżącej do pobrania oryginałów wykresówek (art. 72 ust. 5 u.t.d.).

Zdaniem organu odwoławczego strona nie była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Protokół kontroli podpisał uprawniony pracownik skarżącej W.K., nie zgłaszając uwag. Nadto czynny udział stronie zapewniono przesyłając jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z pouczeniem o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. To, że protokół i zawiadomienie doręczono W. K. było bez znaczenia, gdyż strona miała wiedzę o treści tych dokumentów składając zastrzeżenia do kontroli, a ponadto składając odwołanie. Skarżąca miała również możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Natomiast organ, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., nie miał obowiązku we własnym zakresie doręczać skarżącej kopii dokumentów zgromadzonych w aktach.

Odpowiadając na zarzut dotyczący inspektora organ odwoławczy, wskazując na przepisy art. 93 ust. 1 i 1a oraz art. 56 u.t.d. stwierdził, że osoba przeprowadzająca kontrolę miała również prawo podpisania decyzji w I instancji.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 124 § 1, art. 35 § 3, art. 77 § 1 w zw. z art. 268a, art. 107 § 1 w zw. z art. 268a, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., a także naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 87 u.t.d.

Skarżąca zarzuciła brak upoważnienia W. K. do odbioru pism związanych z postępowaniem administracyjnym. Poddawano również w wątpliwość upoważnienie tej samej osoby (inspektora) do przeprowadzenia kontroli i podpisania decyzji w I instancji.

Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne było wadliwe, gdyż nie wydano postanowienia o wyznaczeniu stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości złożenia przez nią wniosków i zarzutów do tego postępowania. Wadami tymi obarczone było postępowanie organu I i II instancji.

Organ odwoławczy, jak zarzuciła skarżąca, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie błędnej podstawy prawnej (art. 93 ust. 1 u.t.d.). Przepis ten zdaniem skarżącej ma zastosowanie jedynie do kontroli podczas wykonywanego przewozu drogowego, a nie do kontroli w przedsiębiorstwie.

Organ II instancji nie ustalił, czy osoba podpisująca decyzję w I instancji była do tej czynności upoważniona. Z tych względów powinien umorzyć postępowanie z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nadto postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 35 § 3 k.p.a. przez naruszenie terminu w nim wskazanego, bowiem organ wydał postanowienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy ze względu na uzupełnienie materiału dowodowego, czego nie dokonał.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie podzielił zasadności zarzutu skarżącej w kwestii braku wydania przez organ I instancji postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, przewidziane przez przepis art. 61 § 4 k.p.a., ma wprawdzie formę pisemną, jednak nie jest postanowieniem czy też decyzją (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Wr 451/07).

Nie ma też wpływu na wynik sprawy niewłaściwe doręczenia W. K., zamiast skarżącej, protokółu kontroli i zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Skarżąca wiedziała bowiem o wynikach kontroli i o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż złożyła zastrzeżenia do protokółu kontroli.

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącej co do braku umocowania inspektora Michała Malinowskiego do przeprowadzenia kontroli. Był on także umocowany do wydania decyzji w I instancji, na co wskazuje odcisk pieczęci pod decyzją stwierdzający, iż działał z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Według Sądu I instancji skarżąca niewłaściwie rozumie przepis art. 93 ust. 1 i 1a u.t.d., zarzucając organowi niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.t.d. uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Cytowany przepis nie stanowi o uprawnieniu do konkretnej kontroli, lecz o uprawnionych do kontroli, wskazując te osoby przez odwołanie się do przepisu art. 89 ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem (art. 89 ust. 1 pkt 2) uprawnionymi do kontroli, mi. in. dokumentów określonych w art. 87 u.t.d, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, a więc posiadający upoważnienie do jej przeprowadzenia. Przeprowadzający kontrolę inspektorzy posiadali wymagane upoważnienie. Chodzi tutaj o kontrolę dokumentów, a nie o kontrolę na drodze, dlatego dalsze odwoływanie się do przepisu art. 87 u.t.d. w zakresie uprawnienia do kontroli w przedsiębiorstwie, zmierzające do wykazania, że przepis art. 93 ust. 1 u.t.d. nie upoważnia do wykonania kontroli w przedsiębiorstwie, nie jest trafne. Zgodnie bowiem z art. 50 pkt 1 i 4 u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola: dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych oraz przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d. kontroli, o której mowa m.in. w art. 50, podlegają z zastrzeżeniem ust. 2 (przepis ten nie ma zastosowania do skarżącej) przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Zatem, zgodnie z wymienionymi przepisami organ administracji właściwie wskazał podstawę prawną przeprowadzenia kontroli. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1a u.t.d. decyzja, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Organem tym był P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a więc organ transportu drogowego, który przeprowadził kontrolę, tym samym był to organ właściwy do wydania decyzji w I instancji.

Za nietrafny uznano zarzut skarżącej o nie wyznaczeniu jej siedmiodniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r. poinformowano stronę o możliwości przedłużenia postępowania do 25 maja 2010 r., a więc prawie o miesiąc, wyznaczając jednocześnie termin do zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień oraz wniosków dowodowych w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma. Umożliwiono więc skarżącej nie tylko zapoznanie się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie lecz również złożenie wniosków dowodowych. Jednocześnie w piśmie tym, wskazując na art. 93 ust. 7 u.t.d., poinformowano skarżącą w jakich okolicznościach i przy jakich dowodach może żądać ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego. Natomiast z faktu przedłużenia postępowania prawie o miesiąc strona mogła skorzystać, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., żądając w każdym czasie do wyznaczonego terminu zakończenia postępowania dostępu do jego akt. Powiązany zarzut skarżącej z tym pismem oparty na art. 35 § 3 k.p.a. również nie był trafny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że informując stronę o możliwości przedłużenia postępowania wskazano jednocześnie na możliwości skierowania postępowania w kierunku jego umorzenia, pod warunkiem wykazania właściwymi dowodami podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika by skarżąca skorzystała z prawa zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i dowodami nawet w terminie siedmiu dni, a także nie złożyła stosownych wniosków popartych dowodami uzasadniającymi zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d.

W ocenie Sądu I instancji nie zaistniały także przesłanki dla zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ ten nie wydał decyzji z naruszeniem prawa, w szczególności z jego rażącym naruszeniem, jak i nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż w zakresie odnoszącym się do omawianego postępowania administracyjnego przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują wady powodującej nieważność postępowania z mocy prawa. Jednocześnie skarżąca nie wskazała przepisu uzasadniającego stawiany zarzut.

W świetle obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organ administracji dokładnie wyjaśnił przesłanki, które uzasadniały wydane rozstrzygnięcie, szczegółowo opisując ustalenia organu I instancji i samemu te ustalenia weryfikując na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisów prawa formalnego, w szczególności przepisów art. 7, art. 107 § 3 lub art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji zebrał niezbędny materiał dowodowy w sprawie, rozpatrując go w całości, i dokonał jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Zatem, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności.

Jak zauważył Sąd I instancji skarżąca nie podważała samych ustaleń kontroli przez stawianie zarzutu dopuszczenia się przez organ administracji błędu co do dokonanych ustaleń. Natomiast organ odwoławczy szczegółowo rozważał poszczególne uchybienia, odnosząc je do właściwych regulacji prawa.

Skarżąca, zgodnie art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, nie była zwolniona z zasad dotyczących czasu pracy kierowców, ponieważ wykonywane przez nią przewozy nie spełniały żadnej z przesłanek tego przepisu. W związku z tym dokumenty odnoszące się do czasu pracy jej kierowców podlegały kontroli organu administracji. Sąd podzielił stanowisko organu, że sumowaniu podlegają jedynie okresy prowadzenia pojazdu, a nie okresy odpoczynku kierowcy. Co do tej kwestii można wskazać na definicje zawarte w art. 4 lit. d), f), g) i h) oraz na art. 7 i art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Przepisy te określają co jest przerwą w pracy kierowcy, odpoczynkiem oraz dziennym i tygodniowym odpoczynkiem i określają zasadę ciągłości odpoczynku. Natomiast w art. 4 lit. j), k) i l) rozporządzenia zdefiniowano czas prowadzenia pojazdu przez określenie go jako czas łączny, na co jednoznacznie wskazuje art. 4 lit. q) rozporządzenia.

Z powyższych względów w ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem wymagań przepisów procedury oraz przepisów prawa materialnego.

Od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie tego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d. i Ip. 10.2 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem poprzez uznanie, iż we wszystkich wskazanych w decyzjach obu instancji przypadkach, sklasyfikowanych jako przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz jako skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, doszło do naruszeń stanowiących podstawę do nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy nie wszystkie opisane w decyzji stany faktyczne, zakwalifikowane przez organy obu instancji jako naruszenia, były naruszeniami, które uzasadniałyby nałożenie odpowiednich kar pieniężnych - co wynika bezpośrednio z zapisów na wykresówkach zabezpieczonych jako materiał dowodowy w sprawie, a co wpływa bezpośrednio na wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie

przez WSA sprawy w sposób gwarantujący jej kompleksową ocenę z punktu

widzenia obowiązujących przepisów i niezależnie od granic jej zaskarżenia, a w ten sposób dopuszczenie do ostania się w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne ustalenia, w świetle których określone naruszenia wskazane w decyzji organu II instancji popełnione zostały przez kierowcę, który naruszeń takich nie popełnił, o czym świadczą jednoznacznie zapisy na wykresówkach zabezpieczonych jako materiał dowodowy w sprawie,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nie

zakwestionowanie przez WSA błędnych wyliczeń poczynionych przez organy obu instancji, które doprowadziły do uznania za naruszenia takich stanów faktycznych, które przy prawidłowej i zgodnej ze sztuką analizie materiału dowodowego w postaci wykresówek i ocenie tegoż materiału w oparciu o przepisy rozporządzenia 561/2006, nie mogły zostać uznane za naruszenia stanowiące podstawę do nałożenia kar pieniężnych,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 29 i 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dopuszczenie do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, która skierowana została do podmiotu nie mogącego być stroną przedmiotowego postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, a także przepisów postępowania w zakresie o którym mowa w punktach a) i b) wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącej zarzut ten uzasadniony jest błędami organów analizującymi zapisy wykresówek, czego nie zakwestionował Sąd I instancji.

Zarzut ten skarga kasacyjna formułuje w odniesieniu do:

• naruszenia opisanego na str. 6 decyzji organu I instancji, a dotyczących kierowcy J. S. (wykresówka z dnia 17 lipca 2008 r.), gdzie według organu przekroczenie prowadzenia pojazdu wynosi 50 minut, natomiast dokładna analiza wykresówki prowadzi do wniosku, iż naruszenia tego nie było ponieważ kierowca odebrał wymaganą przerwę, wynoszącą 15 minut, w okresie pomiędzy godz. 6,30 a 6,45, a następnie w okresie pomiędzy godz. 7,50 a 8,20 odebrał przerwę 30 minut, tym samym zrealizował dyspozycję art. 7 rozporządzenia 561/2006, nakazującą odebranie przerwy w wymiarze 45 minut po 4,30 godz. prowadzenia pojazdu, z możliwością jej podziału na okres wynoszący co najmniej 15 minut,

• naruszenia opisanego na str. 14 decyzji w odniesieniu do M. W. (wykresówka z dnia 29 sierpnia 2008 r.), gdzie według organu przekroczenie wynosi 25 minut, błędnie uznając, iż kierowca nie odebrał wymaganej przerwy, w sytuacji gdy przerwa ta została odebrana w okresie pomiędzy godz. 11,45 a godz. 12,35,

• naruszenia opisanego na str. 12 decyzji w odniesieniu do M. M. gdzie według organu kierowca nie wykorzystał co najmniej 45 godzinnego wypoczynku tygodniowego, podczas gdy z innych ustaleń wynikało odebranie przez skarżącego wypoczynku w rozmiarze 40 godzin i 15 minut,

• naruszenia opisanego na str. 24-26 decyzji, gdzie dokonano błędnych ustaleń co do okresu prowadzenia pojazdu przez kierowcę B. N.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie wymienionym w punkcie c) petitum skargi kasacyjnej skarżąca upatruje w doręczeniu decyzji organu I instancji podmiotowi, który nie posiada statusu strony postępowania, a mianowicie oddziałowi skarżącej spółki w Ł. Tym samym decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a więc jej nie ma, a co za tym idzie, wynikające z niej ustalenia organów kontrolnych nie mogą stanowić źródła obowiązku dla strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

W odniesieniu do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bliżej nie uzasadnia się na czym polegało naruszenie prawa materialnego. Wbrew przepisowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna w jej petitum nie precyzuje postaci naruszenia prawa materialnego bądź jako błędnej wykładni, bądź jako niewłaściwego zastosowania. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pisze się o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, nie uzasadniając jednak tego stanowiska. Natomiast, na co wskazuje treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosząca się do wspomnianego zarzutu, jak i zresztą do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, naruszenie przepisów prawa materialnego upatruje się w dokonaniu w protokole kontroli i opartych na niej decyzji organów ustaleń faktycznych co do naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, które były niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, co zaakceptował Sąd I instancji. Jednakże próba wyprowadzenia w skardze kasacyjnej korzystnych ustaleń faktycznych poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieskuteczna. W świetle ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Komentarz, wydanie 2, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) podważenie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, w tym także przez zaakceptowanie ustaleń organu, może być dokonane tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w oparciu o dane protokołu z kontroli, zaakceptowanych przez Sąd I instancji jako dowód w sprawie na okoliczność naruszenia przez skarżącą przepisów o czasie pracy kierowców, zarzuty ukierunkowane na podważenie wspomnianych ustaleń w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej zostały postawione dopiero po raz pierwszy we wspomnianym środku zaskarżenia. Wcześniej ani w skardze do Sądu I instancji, ani nawet w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca tak sformułowanych zarzutów nie podnosiła. Co więcej, również na etapie sporządzenia protokołu z kontroli Oddziału skarżącej w Ł. skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń co do ustaleń tego dokumentu, gdyż protokół z tej kontroli został podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawiciela skarżącej.

W sprawie wyłania się kwestia procesowa dotycząca powinności Sądu I instancji, rozpoznającego skargę, wynikających z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. W myśl tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W następstwie wniesienia skargi, jak podkreśla się w piśmiennictwie, nie będąc związany granicami skargi, Sąd I instancji zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i ocenić, czy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z obowiązującym prawem (J.P. Tarno, op.cit. str. 290-291). Na tę powinność wskazuje również orzecznictwo. W świetle uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia), niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Jednakże niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, aby Sąd I instancji mógł czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. W szczególności dość istotnym ograniczeniem aktywności Sądu I instancji jest powinność kontrolowania administracji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd bazuje bowiem na dowodach zebranych w aktach sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ma więc zastosowanie zasada da mihi factum, dabo tibi ius. Innymi słowy, poza wyjątkiem wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji, nie zbiera i nie uzupełnia materiału dowodowego. Co do zasady, bo nie ma takich kompetencji, nie dokonuje też własnych ustaleń faktycznych na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Niemniej, dokonując kontroli administracji, Sąd I instancji ma obowiązek ocenić, czy materiał dowodowy został zebrany w sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami, czy ustalony przez organ stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy, a także, czy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z obowiązującym prawem. Te wszystkie czynności dokonał Sąd I instancji, o czym dalej.

Ponadto aktywność Sądu I instancji w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., przynajmniej w pewnym stopniu, może ograniczać prawo materialne, zwłaszcza gdy przewiduje szczególne regulacje, nawiązujące do legalnej (formalnej) teorii dowodów, dotyczące trybu zbierania dowodów na potrzeby ustalenia, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa. Takie regulacje zawiera ustawa o transporcie drogowym. Obliguje ona inspektora przeprowadzającego kontrolę do sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych. Protokół ten podpisuje inspektor i kontrolowany, który ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Kopię tego protokołu doręcza się kontrolowanemu (art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d.). Protokół z kontroli ma wysoki walor dowodowy, a to choćby z uwagi, iż w świetle art. 75 u.t.d. jego wyniki wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania. Wysoki walor dowodowy protokołu kontroli podkreśla orzecznictwo. W świetle wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09 (LEX nr 577324) dokument ten jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej i nie może zatem zawierać żadnych wątpliwości co do okoliczności sprawy. Według stanowiska zajętego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., VI SA/Wa 1349/07 (LEX nr 385345) protokół z kontroli przeprowadzonej przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Wspomniany protokół, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który podpisał go bez zastrzeżeń, nie korzystając z możliwości wniesienia uwag, co do treści stwierdzonych tam ustaleń.

Przenosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd I instancji nie naruszył zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie prowadząc z urzędu postępowania ukierunkowanego na skontrolowanie ustaleń protokołu kontroli pod kątem ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, skoro ani w skardze, ani na wcześniejszym etapie postępowania skarżąca nie stawiała takich zarzutów, a w szczególności w zakresie objętym treścią późniejszej skargi kasacyjnej. Można natomiast dodać, że Sąd I instancji poddał kontroli, szczegółowo to uzasadniając, czynności organu zmierzające do ustalenia faktów naruszenia przez skarżącą przepisów o czasie pracy kierowców, w tym sporządzenie protokołu kontroli, nie stwierdzając po stronie organów naruszenia prawa. W szczególności Sąd I instancji wskazał na przepisy prawa, zarówno przewidziane w ustawie o transporcie drogowym, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego, z którymi zgodne były omawiane czynności, a których naruszenia nie zarzuciła skarga kasacyjna. Sąd I instancji także skontrolował zgodność rozstrzygnięcia organów z obowiązującym prawem. Z tych względów niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji byłby obowiązany poddać kontroli prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w zaskarżonej decyzji w zakresie objętym treścią skargi kasacyjnej, gdyby takie zarzuty zostały wcześniej postawione w skardze, gdyż zawsze Sąd I instancji jest obowiązany rozpoznać sprawę w granicach zarzutów i wniosków skargi. Reasumując, na gruncie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma obowiązku skontrolowania z urzędu, pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, ustaleń zawartych w protokole kontroli sporządzonym przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w trybie przepisów art. 74 u.t.d., jeżeli protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot, a w skardze do sądu administracyjnego podmiot ten nie podnosił takich zarzutów.

Nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące po stronie skarżącej przymiot strony (art. 29 k.p.a.) w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, wywodzące istnienie w sprawie przesłanki dla stwierdzenia nieważności wydanych decyzji, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z uwagi na doręczenie decyzji organu I instancji kontrolowanemu Oddziałowi skarżącej, nie zaś centrali skarżącej spółki. Organ dopuścił się wprawdzie uchybienia procesowego, jednakże w konkretnym stanie faktycznym nie miało to istotnego wpływu ani na przebieg postępowania, ani na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji wpłynęła bowiem do jednostki organizacyjnej skarżącej, z którą działalnością łączyła się kontrola, o czym była już mowa, a następnie została przekazana skarżącej spółce w trybie normalnego obrotu dokumentów.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.