Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 182/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 71 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. F. i T. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.F. i T. F. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB"), działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), nałożył na właścicieli - Państwa M. i T. F., obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przemysłowo-magazynowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w m. [...], gmina [...], w części parteru z funkcji usługowej, tj. galwanizacyjnej oraz przetwórstwa odpadów z tworzyw sztucznych na funkcję przemysłową.

Do wydania ww. decyzji organu powiatowego doszło wskutek wszczęcia z urzędu przez PINB w dniu [...] września 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przemysłowo-magazynowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...], gmina [...].

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] września 2018 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek produkcyjno-magazynowy z częścią biurowo-socjalną. Dokonano obmiaru części przedmiotowego obiektu znajdującego się we wschodniej części działki. Ustalono, że jest to budynek o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków 58,58 m x 27,62 m. Budynek od strony wschodniej rozbudowany o obiekt budowlany konstrukcji stalowej o wymiarze rzutu 2,61 m x 5,09 m z dachem jednospadowym konstrukcji mieszanej drewniano-stalowej kryty blachą trapezową. W protokole z kontroli dokonano także szczegółowego opisu pomieszczeń wewnątrz budynku.

Do protokołu czynności kontrolnych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, T. F. oświadczył, że "(...) działkę wraz z budynkami kupiliśmy wraz z żoną w 2017 r. Z uzyskanej dokumentacji wiem, iż budynki istniejące na działce zostały pobudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w roku 1989 posiadam kopię dokumentacji projektowej dotyczącej budowy, jednak nie znam numeru decyzji pozwolenia na budowę. W pierwotnym projekcie budynek pełnił funkcję masarni. Budynek został rozbudowany na podstawie decyzji Nr NB. [...] z dnia [...].11.1997 r. o budynek magazynu spedycyjnego. Inwestorami tej rozbudowy byli Państwo B. i L. P.. Od tego czasu budynek posiadał kilku właścicieli, którzy w trakcie jego użytkowania dokonywali zmian konstrukcyjnych w budynku oraz zmian sposobu jego użytkowania. W budynku prowadzona jest w chwili obecnej działalność usług galwanizacyjnych oraz część budynku wynajmowana jest pod działalność firmy [...] sp. z o.o. zajmującej się magazynowaniem, przetwarzaniem odpadów z tworzyw sztucznych. Na własną działalność usług galwanizacyjnych uzyskałem odpowiednie zezwolenia gminne, środowiskowe itd. i przystąpiłem do procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu. Budynki na działce posiadają przyłącze wodne z ujęcia wodnego, przyłącze energetyczne. Do protokołu dołączam kopię planu układu pomieszczeń w parterze z naniesionymi korektami ukazującymi stan faktyczny".

W dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadzone zostały kolejne czynności kontrolne, w toku których dokonano obmiaru pozostałej części budynku znajdującego się w zachodniej i centralnej części działki, tj. skrzydła zachodniego z łącznikiem pomiędzy częścią wschodnią i zachodnią, natomiast wewnątrz zostały opisane pozostałe pomieszczenia, co do których nie było dostępu podczas uprzedniej kontroli.

W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy pozyskał następującą dokumentację:

- decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1989 r., znak: [...] zatwierdzającą plan realizacyjny oraz udzielającą pozwolenia na budowę linii energetycznej 15 kw i stacji transformatorowej na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi [...] wraz z projektem technicznym. PINB wskazał, że plan trasy dla ww. linii potwierdza usytuowanie na przedmiotowej działce budynku produkcyjnego oraz kotłowni,

- decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r., znak: [...] udzielającą pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania działki pod budowę zakładu wędliniarskiego i oczyszczalni ścieków na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi [...] wraz z analizą zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego dla projektowanej masarni,

- decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na rozbudowę magazynu spedycyjnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] we wsi [...] wraz z projektem technicznym oraz rysunkami wchodzącymi w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB wskazał, że ww. decyzja uprawniała do rozbudowy magazynu o część o wymiarze wynoszącym 15,70 m x 10,00 m, w skład którego wchodziły następujące pomieszczenia: myjnia brudna, korytarz, magazyn pojemników czystych, korytarz, pomieszczenie ekspedycji.

Pismem z [...] lutego 2019 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem, czy przed tym organem było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku produkcyjnego (zakładu wędliniarskiego) na budynek użytkowany na cele magazynowe i przetwarzania tworzyw sztucznych oraz galwanizacyjne, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w m. [...], gmina [...].

W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z [...] marca 2019 r. wskazało na brak informacji dotyczących prowadzonego w ww. zakresie postępowania.

W oparciu o pozyskane materiały PINB zauważył, że obecny kształt budynku przemysłowo-magazynowego jest tożsamy z przedstawionym w dokumentacji projektowej rozbudowy magazynu spedycyjnego z roku 1997 na projekcie zagospodarowania działki o nr ewid. [...], co przeczy samowoli budowlanej ww. obiektu. Organ pierwszej instancji uznał jednak, że dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, iż ww. obiekt był użytkowany na cele zakładu wędliniarskiego oraz magazynowe, natomiast budynek ten obecnie użytkowany jest na cele galwanizacyjne, przetwórstwa odpadów z tworzyw sztucznych oraz magazynowe.

Z uwagi na powyższe PINB postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] wstrzymał użytkowanie ww. budynku na cele galwanizacyjne, przetwórstwa odpadów z tworzyw sztucznych oraz magazynowe, oraz nałożył na właścicieli – M. i T. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie, dokumentów wskazanych dyspozycją art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po wydaniu ww. postanowienia, w korespondencji mailowej z [...] czerwca 2019 r. organ został poinformowany o dalszym użytkowaniu budynku objętego prowadzonym postępowaniem.

Wobec tego, w dniu [...] lipca 2019 r. przeprowadzone zostały ponowne czynności kontrolne, które potwierdziły prowadzenie działalności – usług galwanizacyjnych oraz działalności związanej z obróbką tworzyw sztucznych. Organ wskazał, że w pomieszczeniach oznaczonych na szkicu sporządzonym podczas kontroli cyfrą "3" w 4 pomieszczeniach od strony zachodniej prowadzona jest działalność związana z galwanizacją, natomiast w pomieszczeniu od strony wschodniej (naprzeciw pomieszczeń typowo pod usługi galwanizacyjne), znajdują się pomieszczenia magazynowe, techniczne, ślusarskie. W części północnej oznaczonej cyfrą "3", znajdują się pomieszczenia pod obróbkę tworzyw sztucznych, magazynowe z pokruszonym tworzywem sztucznym w workach. W pomieszczeniach gdzie działalność jest prowadzona, znajdują się pracownicy, włączone są maszyny emitujące hałas. Budynek podczas kontroli był użytkowany.

Pomimo upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nr [...] zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. Z tego względu PINB, kierując się dyspozycją art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z [...] lipca 2019r., nr [...] nałożył na właścicieli – M. i T. F. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku przemysłowo-magazynowego, w części parteru z funkcji usługowej, tj. galwanizacyjnej oraz przetwórstwa odpadów z tworzyw sztucznych na funkcję przemysłową. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że opisana zmiana (z uwagi na prowadzenie działalności, przy której powstają substancje chemiczne) doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska. Oprócz tego, ww. zmiana może – jak wskazał organ powiatowy – naruszać przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie wnieśli M. i T. F. (zwani dalej także "skarżącymi").

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB"), decyzją z [...] listopada 2019r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 71a ust. 4, art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uchylił decyzję organu powiatowego w całości i orzekł o nałożeniu na właścicieli nieruchomości – M. i T. F. obowiązku przywrócenia, w części parteru, poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w m. [...], gmina [...], tzn. z funkcji magazynowo przemysłowej/produkcyjnej (przeznaczonej dla celów działalności galwanizacyjnej oraz gromadzenia i przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych) na funkcję magazynowo-usługową (przeznaczoną dla celów działalności spedycyjnej i ekspedycyjnej), zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę magazynu spedycyjnego, usytuowanego jw.

[...]WINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wystąpił do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], Urzędu Gminy [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...]o udzielenie informacji w zakresie posiadania dokumentacji dotyczącej pozwolenia z [...] lutego 1990 r., nr [...] na budowę zakładu wędliniarskiego i oczyszczalni ścieków położonych jw., wydanego przez Naczelnika Gminy [...].

Archiwum Państwowe w [...] (pisma z [...] września 2019 r. i z [...] października 2019 r.) oraz Urząd Gminy [...] (pismo z [...] października 2019r.) przesłały posiadaną w swoich zasobach dokumentację archiwalną.

[...]WINB przypomniał następnie, że według ustaleń kontroli przeprowadzonych w dniach [...] września i [...] listopada 2018 r. na terenie ww. nieruchomości znajduje się obiekt, który w części parteru wykorzystywany jest na cele magazynowo- przemysłowe (produkcyjne), natomiast w części piętra na cele biurowo-socjalne. W parterze wydzielono 23 pomieszczenia o funkcjach wymienionych szczegółowo w protokołach ze wspomnianych kontroli. W poziomie piętra wydzielono natomiast 9 pomieszczeń o funkcji: pomieszczenie biurowe, łazienka, ubikacja, pomieszczenie socjalne, pomieszczenie kuchenne. W obiekcie prowadzona jest działalność związana z usługami galwanizacyjnymi oraz magazynowaniem i przetwarzaniem odpadów z tworzyw sztucznych. Powyższe potwierdza załączona do protokołów kontroli dokumentacja zdjęciowa, a także oświadczenie złożone przez T. F. w dniu [...] września 2018 r.

Kontrola przeprowadzona [...] lipca 2019 r. potwierdziła prowadzenie na nieruchomości działalności galwanizacyjnej oraz działalności związanej z obróbką tworzyw sztucznych. Dodatkowo organ powiatowy dokonał obrazowego podziału budynku na 5 części wskazując m.in., że w pomieszczeniach oznaczonych na szkicu cyfrą "3" (mapa stanowiąca załącznik nr 1 do protokołu kontroli z [...] lipca 2019 r.) częściowo znajdują się pomieszczenia magazynowe, techniczne, ślusarskie, a częściowo wykorzystywane w celach galwanizacyjnych. Ponadto w północnej części oznaczonej cyfrą "3", znajdują się pomieszczenia pod obróbkę tworzyw sztucznych, magazynowe z pokruszonym tworzywem sztucznym w workach.

Organ odwoławczy wskazał, że ww. obiekt pierwotnie określony został jako produkcyjny. Wskazuje na to plan trasy dla linii energetycznej 15 kw i stacji transformatorowej na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi [...], zatwierdzonej decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1989 r., znak: [...], który potwierdza usytuowanie na ww. działce budynku produkcyjnego. [...]WINB zwrócił przy tym uwagę, że okoliczność ta dotyczy wyłącznie części budynku objętego prowadzonym postępowaniem, tj. oznaczonej w protokole czynności kontrolnych z [...] lipca 2019 r. jako "część 3", która odpowiada obiektowi przedstawionemu na ww. planie trasy linii energetycznej i sieci transformatorowej (pozostałe części budynku wówczas jeszcze nie istniały). Następnie funkcja ww. części obiektu, tj. oznaczonej w protokole czynności kontrolnej jako "część 3" została zmieniona na masarnię, co potwierdza plan realizacji zagospodarowania działki pod budowę zakładu wędliniarskiego i oczyszczalni ścieków na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi [...], zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r., znak: [...], a także rozkład pomieszczeń przedstawiony w opisie obiektu. Według organu drugiej instancji opisany wyżej budynek (w całości) pełnił funkcję magazynowo (dla celów spedycyjnych) - usługową (dla celów ekspedycyjnych). W ocenie organu na to z kolei wskazują zapisy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 17 listopada 1997 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę magazynu spedycyjnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] we wsi [...], o część służąca działalności ekspedycyjnej, w którym wydzielono magazyn pojemników czystych, myjnię brudną, pomieszczenie ekspedycji oraz miejsca w których znajdować się będzie kantor, pakowalnia, a także odbywać ważenie (wskazana część, tj. rozbudowa oznaczona została w protokole kontroli z [...] lipca 2019 r. jako "część 2"). Organ odwoławczy zaznaczył, że obecny kształt budynku jest tożsamy z przedstawionym w ww. dokumentacji projektowej rozbudowy magazynu spedycyjnego.

W tym miejscu organ wojewódzki przywołał treść art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez w wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Stosownie do art. 71 ust. 2 ww. ustawy, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W myśl art. 71a ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."

Natomiast art. 71 ust. 1 ww. ustawy przewiduje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

- podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

- podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Biorąc to pod uwagę, w ocenie [...]WINB organ powiatowy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie w roku 2018 doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Uzasadniało to wszczęcie procedury legalizacyjnej oraz wstrzymanie jego użytkowania oraz nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów wskazanych ww. dyspozycją art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby M. i T. F. wywiązali się z obowiązku wstrzymania użytkowania spornego obiektu budowlanego, a także przedłożenia wymaganej dokumentacji. Uzasadniało to wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisywanego obiektu, co wynika z treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

[...]WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie jednak określił funkcję jaką pełni i jaką pełnił obiekt objęty prowadzonym postępowaniem. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą użytkowania budynku magazynowo-usługowego (przeznaczonego dla celów działalności spedycyjnej i ekspedycyjnej) na cele obiektu magazynowo-przemysłowego /produkcyjnego (przeznaczonego dla celów działalności galwanizacyjnej oraz gromadzenia i przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych).

Z uwagi na nieprawidłowe określenie funkcji jaką pełni i jaką pełnił obiekt objęty prowadzonym postępowaniem, [...]WINB uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Organ wojewódzki przyjął natomiast, że brak jest dowodów potwierdzających dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w części pierwszego piętra, którego charakter biurowo-socjalny nie uległ zmianie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wojewódzki podzielił stanowisko skarżących, że galwanizacja i przetwórstwo tworzyw sztucznych jest funkcją przemysłową. Fakt ten nie podważa jednak zasadności wszczęcia procedury legalizacyjnej w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Zdaniem organu, brak jest bowiem podstaw do uznania, że sporny budynek użytkowany był niezmiennie jako przemysłowo-magazynowy. Jak już wskazano ww. obiekt wykorzystywany był jako masarnia, co dotyczyło jednak wyłącznie jego części. Nie jest to także ostatnia z funkcji jaką pełnił obiekt. Poza tym, okoliczność uzyskania zezwoleń czy też innych uprawnień udzielających zgody na rozpoczęcie przez przedsiębiorcę działalności określonej produkcji pozostaje poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Z powyższym rozstrzygnięciem [...]WINB nie zgodzili się M. i T. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 71a ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy użytkowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania przed datą 31 maja 2004 r. obejmuje użytkowanie jako obiekt przemysłowy, tj. w szczególności pozwalający na prowadzenie produkcji galwanicznej, w takim zaś przypadku ewentualne zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe, tj. art. 50 - 51 ustawy z dnia 1 grudnia 2016 r.,

- art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 poprzez uznanie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania rozumiana jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki użytkowe, w sytuacji gdy zatwierdzone projekty budowlane przewidywały prowadzenie w budynku działalności przemysłowej zaś wyłącznie w dobudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1997 r. oraz nieobjętej prowadzeniem działalności będącej przedmiotem niniejszego postępowania, działalności magazynowo-spedycyjnej,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w szczególności poprzez nieustalenie daty podjęcia w budynku będącym przedmiotem postępowania obecnego sposobu użytkowania, tj. prowadzenia działalności przemysłowej co również obejmuje produkcję galwanizacyjną oraz gromadzenie i przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych.

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1997r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] cały budynek a nie tylko dobudowana na podstawie tej decyzji część otrzymała funkcję użytkową magazynowo-spedycyjną, w sytuacji gdy projekt ten obejmuje wyłącznie część dobudowaną nie obejmując swoim zakresem istniejącego budynku, a w konsekwencji błędne ustalenie funkcji użytkowej całości budynku,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekającej merytorycznie w sposób diametralnie odmienny; ustalenie bowiem pierwotnego sposobu użytkowania budynku w całości jako budynku spedycyjno-magazynowego diametralnie inaczej dokonuje oceny niż organ pierwszej instancji, który klasyfikował budynek jako przemysłowy, co narusza w tym zakresie zasadę dwuinstancyjności postępowania, tym bardziej, że w ocenie skarżących budynek posiada funkcję wskazaną przez PINB, tj. funkcję przemysłową natomiast prowadzenie produkcji galwanicznej w ich ocenie mieści się w tej funkcji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że skarżący po zakupie nieruchomości rozpoczęli w części budynku klasyfikowanego jako przemysłowy produkcję galwaniczną, tj. w ich ocenie zgodną z funkcją użytkową budynku. Według wiedzy skarżących funkcja użytkowa budynku jako budynku produkcyjnego występowała przed dniem [...] maja 2004 r., co oznacza, że jeżeli nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania to miała ona miejsce pod rządami uprzednich przepisów.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy trafnie wskazał, że budynek będący przedmiotem postępowania pierwotnie określony został jako budynek produkcyjny. Następnie funkcja obiektu została zmieniona na masarnię. Jednakże [...]WINB w zaskarżonej decyzji całkowicie błędnie uznał, że opisany wyżej budynek (w całości) pełnił funkcję magazynowo (dla celów spedycyjnych) - usługową (dla celów ekspedycyjnych), na co wskazywać miały zapisy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę magazynu spedycyjnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w m. [...] o część służącą działalności ekspedycyjnej.

Według skarżących organ drugiej instancji dokonał interpretacji wyłącznie na podstawie tytułu ww. opracowania projektowego mającego brzmienie: "Rozbudowa magazynu spedycyjnego", z której to wywiódł, że dotychczasowa funkcja użytkowa całego obiektu to magazyn spedycyjny, a która rozbudowywana jest o część służącą ekspedycji. Z analizy części opisowej oraz graficznej projektu wynikają jednak całkowicie odmienne wnioski. W części opisowej, w pkt 2 - Lokalizacja obiektu, wskazano bowiem, że istniejący magazyn ekspedycji znajduje się w południowo zachodniej części budynku Zakładów Mięsnych. Przewidywana rozbudowa zajmuje teren w kierunku południowym i stanowi przedłużenie istniejącego obiektu. Powyższy opis znajduje potwierdzenie w części graficznej, która obejmuje bowiem wyłącznie część rozbudowaną stanowiącą właśnie część ekspedycyjną.

W przekonaniu skarżących, z powyższego jednoznacznie wynika, że dotychczas istniejący obiekt pełnił funkcję produkcyjną jako zakład mięsny, z wydzieloną częścią spedycyjną do której dobudowana została część ekspedycyjna. Powyższe w żadnej mierze nie może być interpretowane w sposób dokonany przez organ w zaskarżonej decyzji, że obiekt w całości po dokonanej rozbudowie uzyskał funkcję magazynowo-spedycyjną oraz ekspedycyjną, albowiem te funkcje były związane wyłącznie z częścią dotychczas istniejącego budynku oraz dobudowanej do niego części spedycji. Niezależnie od powyższego, części budynku opisane jako spedycja i ekspedycja stanowiły w dalszym ciągu część całego obiektu przeznaczonego do działalność produkcyjną jako zakład mięsny. Budynki znajdujące się na nieruchomości klasyfikowane są cały czas od początku ich istnienia jako produkcyjne.

W ocenie skarżących organy błędnie przyjęły, że w części budynku wykonywane są usługi galwanizacji, w sytuacji gdy faktycznie jest to produkcja galwaniczna.

Ponadto – według skarżących – wydanie zaskarżonej decyzji w trybie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bowiem zakres dokonanych ustaleń obu organów a w następstwie zakres obowiązków jest diametralnie odmienny. Na czym innym bowiem polegałoby przywrócenie poprzedniego sposoby użytkowania wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji oraz zupełnie na czym odmiennym w zaskarżonej decyzji. Co więcej, zgodnie z treścią nakazu organu pierwszej instancji prowadzenie produkcji galwanicznej mieści się w zakresie funkcji przemysłowej.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że w budynku zaprzestano w części parteru działalności gromadzenia i przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, w związku z czym, w tym zakresie zasadne jest prowadzenie odrębnego postępowania przez organy nadzoru budowanego.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszały prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne.

Podstawę materialnoprawną obydwu decyzji stanowiły przepisy art. 71a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez w wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie rzeczonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

- podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

- podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie swoich rozważań pragnie wyjaśnić, że nie są zasadne zarzuty skargi, jakoby wadliwość decyzji organu odwoławczego przejawiała się w nieustaleniu daty rozpoczęcia obecnego profilu działalności gospodarczej w budynku skarżących w m. [...] i tym samym niezastosowaniu właściwych podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia. Prawdą jest, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc przed dniem [...] maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niezbicie wynika, że skarżący nabyli ww. nieruchomość dopiero w 2017 r. i dopiero po tej dacie rozpoczęli działalność galwanizacyjną w ww. obiekcie. Ponadto, w aktach postępowania administracyjnego (zob. k. nr 29 i następne), znajduje się kopia decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017r., znak: [...], zezwalającej [...] Sp. z o.o. zs. w [...] na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, a także kopia obwieszczenia Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu zakładu produkcji tworzyw sztucznych wraz z instalacją do odzysku odpadów na działce nr [...] w m. [...], gm. [...]. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów wskazujących, ażeby działalność galwanizacyjna czy przetwórstwo odpadów były prowadzone na ww. nieruchomości przed rokiem 2004 r. Sami skarżący przyznają, że nie dysponują materiałem dowodowym mogącym wskazywać na ostateczną datę zakończenia funkcjonowania zakładu mięsnego w nabytym przez nich budynku, a podejmowane przez organy starania ustalenia tych wszystkich okoliczności okazały się już niemożliwe, z uwagi na braki w dokumentacji archiwalnej.

Zdaniem Sądu nie ma natomiast wątpliwości, że zarówno w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, zasadnie uchylonym przez [...]WINB, jak i w decyzji organu odwoławczego dokonano wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i błędnie odniesiono orzeczone na podstawie ww. przepisów nakazy do zastanej sytuacji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że jak trafnie wywiedziono w skardze, organ drugiej instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że wskutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., nr [...] doszło do zmiany przeznaczenia istniejącego ówcześnie budynku przemysłowo-produkcyjnego. Nie budzi sporu, że z decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1989 r., znak: [...], zatwierdzającej plan trasy dla linii energetycznej 15 kw i stacji transformatorowej na przedmiotowej działce o nr ewid. [...] we wsi [...], wynika, że budynek ten od początku służył działalności produkcyjnej. Taką funkcję obiektu potwierdza także plan realizacji zagospodarowania działki pod budowę zakładu wędliniarskiego i oczyszczalni ścieków zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r., znak: [...]. Jak się jednak zdaje, uszło uwadze organu odwoławczego, że w oparciu o powyższą decyzję już wówczas część parteru spornego obiektu, co wydaje się oczywiste biorąc pod uwagę charakter prowadzonej tam działalności (zakład mięsny), przeznaczona była pod działalność magazynowo-ekspedycyjną gotowych wyrobów (zob. pkt 4 na Szkicu Planu Zagospodarowania Terenu – załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, k. nr 15 i następne akt postepowania przed organem pierwszej instancji). Potwierdza to również Opis Obiektów stanowiący załącznik do Opisu Technicznego z 1989 r. (zob. k. nr 14 i następne - akta drugiej instancji), gdzie wśród pomieszczeń parteru budynku wymienia się m.in. pomieszczenia magazynowe (mięsa, kości, jelit, soli i przypraw – poz. 2-7) oraz ekspedycji (poz. 22). Podkreślić należy, że chodzi tu o budynek w istniejącym wówczas kształcie i wymiarach, który odpowiada oznaczonej na mapie opracowanej przez PINB dla celów niniejszego postępowania, części "3" obecnego obiektu (por. projekt zagospodarowania terenu z 1989 r. i mapę stanowiąca załącznik nr 1 do protokołu kontroli z [...] lipca 2019 r.).

Wbrew ocenie [...]WINB, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na rozbudowę magazynu spedycyjnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] we wsi [...], nie mogła skutkować zmianą przeznaczenia całego istniejącego ówcześnie budynku (obecnie oznaczonego przez organy cyfrą "3"). Po pierwsze kłóciłoby się to bowiem z możliwością prowadzenia w tym obiekcie jakiejkolwiek działalności produkcyjnej, podczas gdy we wskazanym okresie w dalszym ciągu funkcjonował tam zakład mięsny. Po wtóre, analiza załączonego do ww. decyzji projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że celem była rozbudowa obiektu, który służył do celów produkcji i magazynowania towarów o część ekspedycyjną o wymiarach 15,70 m x 10,00 m, w skład którego wchodziły następujące pomieszczenia: myjnia brudna, korytarz, magazyn pojemników czystych, korytarz, pomieszczenie ekspedycji (zob. k. nr 19 i następne akt postępowania przed PINB). Słusznie zwrócono uwagę w skardze, że według części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego (patrz pkt 2 - Lokalizacja obiektu) istniejący magazyn ekspedycji znajduje się w południowo zachodniej części budynku Zakładów Mięsnych. Przewidywana rozbudowa zajmuje natomiast teren w kierunku południowym i stanowi przedłużenie istniejącego obiektu. Powyższy opis znajduje potwierdzenie w części graficznej, która obejmuje wyłącznie część rozbudowaną stanowiącą właśnie część ekspedycyjną. Analizowana dokumentacja wskazuje więc, że celem i przedmiotem inwestycji zatwierdzonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997r. była rozbudowa tej części budynku na działce o nr ewid. [...] (obecne [...]), która pełniła głównie funkcje magazynowe, o część ekspedycyjną wyrobów pochodzących z produkcji.

Nie sposób zatem uznać, że w wyniku rozbudowy cały budynek (aktualnie część obiektu oznaczona nr "3") zmienił swoje przeznaczenie wyłącznie na funkcję magazynowo-spedycyjną. Doszukiwanie się przez [...]WINB podstaw takiego stanowiska jedynie w samej nazwie przedsięwzięcia ("Rozbudowa magazynu spedycyjnego") zatwierdzonego ww. decyzją z [...] listopada 1997 r., jest całkowicie chybione.

W konsekwencji powyższych ustaleń, organ drugiej instancji bezzasadnie nakazał skarżącym przywrócenie parteru budynku w granicach określonych nr "3" na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do protokołu kontroli z [...] lipca 2019 r. do funkcji magazynowej i ekspedycyjnej. Skoro wskazana cześć obiektu może być użytkowana do celów produkcyjno-magazynowych, to należało jedynie rozważyć, czy tego rodzaju działalność nadal prowadzona jest w budynku należącym aktualnie do skarżących.

Według Sądu, [...]WINB pomimo wadliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy we wskazanym wyżej zakresie, prawidłowo natomiast ustalił i zakwalifikował profil działalności gospodarczej prowadzonej w ww. obiekcie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej, dotyczącego T. F., przeważająca działalność gospodarcza prowadzona przez ww. pomiot to "Obróbka metali i nakładanie powłok na metale". Działalność ta została sklasyfikowana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885 ze zm.), pod nr 25.61.Z w dziale "PRODUKCJA METALOWYCH WYROBÓW GOTOWYCH, Z WYŁĄCZENIEM MASZYN I URZĄDZEŃ" sekcji C – "PRZETWÓRSTWO PRZEMYSŁOWE". Taki też charakter działalności prowadzonej w budynku na działce nr [...] w [...] został potwierdzony podczas wszystkich kontroli dokonanych przez przedstawicieli PINB. Podobnie, działalność związana ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz odzysk surowców, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia sklasyfikowana została m.in. pod kodem 38.21.Z, który obejmuje usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne poprzez spalanie lub inne metody, któremu może towarzyszyć produkcja prądu, pary, kompostu, paliw zastępczych, biogazu, popiołu lub innych produktów ubocznych do dalszego zastosowania itp., oraz pod kodem 38.32.Z, który obejmuje np. przetwarzanie metalowych i niemetalowych odpadów na surowce wtórne poprzez proces przetworzenia mechanicznego lub chemicznego.

W tym stanie rzeczy, profil ww. działalności prowadzonej w obiekcie skarżących ma bez wątpienia charakter produkcyjno-przemysłowy, a więc jest zgodny z decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1989 r. oraz decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r., przewidującymi produkcyjno-magazynowy charakter zagospodarowania budynku.

Z przedstawionych powodów, zaskarżona decyzja [...]WINB okazała się wadliwa, albowiem organ mylnie ustalił, że wskutek wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r. zmianie uległo przeznaczenie istniejącego w tym czasie budynku masarni, stanowiącej obecnie część obiektu oznaczoną przez organy nadzoru budowlanego nr "3". W konsekwencji powyższego słuszne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez ww. organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednocześnie, w świetle art. 71a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego chybiony był orzeczony przez organ drugiej instancji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku, tzn. "z funkcji magazynowo przemysłowej/produkcyjnej (przeznaczonej dla celów działalności galwanizacyjnej oraz gromadzenia i przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych) na funkcję magazynowo-usługową (przeznaczoną dla celów działalności spedycyjnej i ekspedycyjnej)".

Prawidłowe było tylko uchylenie przez organ odwoławczy decyzji PINB, ze względu na sposób orzeczonego w niej nakazu, zgodnie z którym skarżący zobowiązani zostali do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku w części jego parteru z funkcji usługowej, tj. galwanizacyjnej oraz przetwórstwa odpadów z tworzyw sztucznych na funkcję przemysłową. Tymczasem, nie budziło wątpliwości [...]WINB oraz tutejszego Sądu, że w budynku skarżących prowadzona jest taka właśnie działalność przemysłowa, polegająca na przetwórstwie odpadów z tworzyw sztucznych i produkcji wyrobów galwanizowanych, co wykazano już powyżej.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy zobowiązane będą zatem wziąć pod uwagę zaprezentowane rozważania i wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. Należy jednakowoż wskazać, nie przesądzając wyniku ponownych rozstrzygnięć w sprawie, że organy nadzoru budowlanego powinny skoncentrować się na kwestii odmiennej charakterystyki działalności prowadzonej uprzednio w budynku skarżących (masarnia), oraz obecnego jej przedmiotu – polegającego na obróbce i galwanizacji metali. Odmienność ta – jak nie bez podstaw wskazywał PINB w uzasadnieniu swojej decyzji – może bowiem wiązać się ze zmianą warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, np. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia lub warunków higieniczno-sanitarnych. Ustalenia organów we wspomnianym zakresie powinny być jednak poprzedzone rzetelną oceną zmienionych czynników wynikających z aktualnego profilu aktywności zakładu produkcyjnego. Nie zapominając przy tym o informacji zamieszczonej w skardze, która wskazuje na zakończenie w obiekcie prowadzenia działalności związanej z przetwórstwem odpadów.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł).