Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 70/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 4, 11 i 20, art. 6, art. 7, art. 8, art. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z 21 grudnia 2011 r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminnej Spółdzielni "A" w K. kwotę 717 ( siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Gminną Spółdzielnię "A" w K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2012 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy nakładające na skarżącą obowiązek przyłączenia jej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej na określonych warunkach.

Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 22 lutego 2011 r. Wójt Gminy powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu przyłączenia jej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. W wyniku przeprowadzonych w dniu 7 marca 2011 r. oględzin ustalono, że z terenu nieruchomości skarżącej na której zlokalizowany jest zakład produkcyjny ścieki bytowe odprowadzane są do sieci kanalizacyjnej. Ścieki przemysłowe natomiast odprowadzane są do istniejących dwóch komór przechwytywania tłuszczu, a następnie do istniejących sześciu komór szamba. Przedstawiciele Spółdzielni poinformowali, że w 2010 roku został złożony wniosek o przyłączenie prowadzonego przez Spółdzielnię Zakładu Mięsnego do Gminnej Oczyszczalni Ścieków w pełnym zakresie oraz że "Spółdzielnia nadal wyraża wolę podłączenia ścieków przemysłowych do odbioru przez Oczyszczalnię Ścieków w C.".

W dniu 19 kwietnia 2011 roku organ wskazując na § 7 i § 35 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 26 marca 2009r. wezwał Spółdzielnię do okazania dokumentów potwierdzających zawarcie umowy i uiszczanie opłat za korzystanie z usług przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za 2010 rok.

Po złożeniu przez skarżącą żądanej dokumentacji Wójt Gminy przedstawił jej pisemne warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej wraz z dwoma egzemplarzami umowy o przyłączenie z poleceniem ich zwrotu po podpisaniu. Jak wynika z treści pisma z dnia 24 maja 2011 r. (k. 7 akt administracyjnych) jako jeden z warunków przyłączenia określono obowiązek Spółdzielni zaprojektowania i wybudowania podczyszczalni ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu oraz określono parametry wprowadzanych w przyszłości do sieci ścieków przemysłowych. Wskazano, że warunki pozostają aktualne przez okres dwóch lat i są ważne łącznie z umową o przyłączenie.

Gminna Spółdzielnia "A" w K. odnosząc się w piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r. do obowiązku wybudowania podczyszczalni ścieków wyjaśniła, że "zakład posiada dwie komory tzw. łapacza tłuszczy, który to obecnie spełnia wytrącanie się tłuszczy co potwierdzają wyniki badań wykonane przez WIOŚ, wyniki te przesłane zostały do Urzędu Gminy w K. Spółdzielnia poinformowała, że mając na uwadze lepsze neutralizowanie obecnych ścieków mimo dobrych badań, wystąpiła do Urzędu Gminy w K. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla dodatkowego zbiornika V 9 m3 z separatorem SGD 12.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 4 lipca 2011 r. Wójt przesłał tzw. ostateczne warunki techniczne zawierające obowiązek wybudowania podczyszczalni i wyjaśnił, że "wskazany w Państwa piśmie pkt 3 łapacza tłuszczy nie spełnia wymogów technologicznych dla gminnej oczyszczalni ścieków. Według opinii głównego projektanta oczyszczalni ścieków zastosowany separator nie zapewni skuteczności oczyszczania dostarczanych tłuszczów i bezwzględnie należy zastosować chemiczne podczyszczanie (flotacja ciśnieniowa). Jest to warunek bezwzględny przy wprowadzaniu podczyszczonych ścieków do gminnej kanalizacji sanitarnej w K.". Jednocześnie Wójt wskazał, że wyniki badan ścieków nadesłane do Urzędu są niewiarygodne, gdyż zostały wykonane kilka lat temu. W związku z tym nie mogą być podstawą do podjęcia decyzji i wybrania innej technologii niż chemiczne podczyszczanie.

W następnym okresie prowadzona była między organem, a Spółdzielnią korespondencja dotycząca przedłożonej wcześniej dokumentacji związanej z odbiorem ścieków z terenu nieruchomości skarżącej. Jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych w dniu 2 września 2011 r. pracownicy Urzędu Gminy dokonali odcięcia przyłącza kanalizacyjnego ścieków bytowo – gospodarczych budynku masarni.

W powyższych okolicznościach, po zawiadomieniu skarżącej w trybie art. 10 kpa Wójt Gminy decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. ustalił obowiązek skarżącej przyłączenia jej działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] na których znajduje się Zakład Mięsny do istniejącej sieci kanalizacyjnej przebiegającej wzdłuż działki nr [...] określając w rozstrzygnięciu następujące warunki przyłączenia:

• przyłącze kanalizacyjno-sanitarne należy wykonać min. z rury DN 160 i włączyć do gminnej sieci kanalizacyjnej do studni o rzędnych 136,80-134,86;

• dostawca ścieków zobowiązany jest do odprowadzania ścieków w sposób zgodny z § 3 pkt. 2,4,5,6,7,11,13,14,15 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy;

• przed wprowadzeniem ścieków poprodukcyjnych do gminnej sieci kanalizacyjnej, należy zaprojektować oraz wybudować podczyszczalnię ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu oraz urządzeniem do pomiaru ilości ścieków podczyszczonych;

• zgodnie z faktyczną technologią oczyszczalni ścieków, która została zatwierdzona poprzez wydanie pozwolenia na budowę przez Starostwo Powiatowe, wprowadzone ścieki przemysłowe powinny spełniać określone parametry tj.: BZT5<560 mgO2/l, CHZTCr<1120 mgO2/l, Zawiesina ogólna<500 mg/l, Azot ogólny<80 mg/l, Fosfor ogólny<18 mg/l, Ekstrakt eterowy<50 mg/l;

• Urząd Gminy zastrzega sobie możliwość poboru kontrolnych próbek ścieków do badań (każdorazowo bez wcześniejszego powiadomienia) pobieranych ze studzienki zlokalizowanej na terenie dostawcy ścieków;

• przed wybudowaniem przewodu kanalizacyjnego należy wytyczyć geodezyjnie trasę przejścia przyłącza;

• po wybudowaniu przykanalika należy wykonać mapę powykonawczą (pomiar powykonawczy przyłącza kanalizacyjnego);

• przed wykonaniem przyłącza dostawca musi spełnić wszystkie warunki określone w umowie o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej;

• w przypadku budowy przyłącza kanalizacyjnego przebiegającego przez teren osób trzecich należy uzyskać ich pisemne zgody;

• warunki pozostają aktualne przez okres dwóch lat od dnia wydania i są ważne łącznie z umową o przyłączenie.

W punkcie drugim rozstrzygnięcia Wójt ustalił, że obowiązek, o którym mowa w punkcie 1 podlega wykonaniu z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m. in. art. 5 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 5 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 26 marca 2009 roku oraz § 19 i 20 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 4 grudnia 2003r. po zmianie wprowadzonej Uchwałą Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że na podstawie § 7 i 35 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, wezwano stronę do okazania dokumentów potwierdzających zawarcie umowy i uiszczenie opłat za korzystanie z usług przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za 2010 rok. Na podstawie przedstawionych faktur oszacowano ilości wywiezionych ścieków. W 2010 roku wywieziono z zakładu ok. 912 m3 ścieków oraz pobrano ok. 4221 m3 wody. W dalszej kolejności Wójt wyjaśnił, że do Gminnej Spółdzielni "A" wysłano, w dniach 24 maja i 4 lipca 2011 roku, warunki techniczne przyłączenia Zakładu Mięsnego do sieci kanalizacyjnej wraz z umową o przyłączenie, wydane zgodnie z Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy. Umowa o przyłączenie nie została jednak podpisana przez strony postępowania.

Organ wyjaśnił następnie, że kierując się § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych z dnia 14 lipca 2006 roku (Dz.U. Nr 136, poz. 964) a także Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków uznał, że przed wprowadzeniem ścieków z Wytwórni Wędlin do gminnej sieci kanalizacyjnej, należy zaprojektować oraz wybudować podczyszczalnię ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu jako jedną z najlepszych i dostępnych technik, uwzględniających w szczególności ograniczenie oddziaływania na środowisko oraz zapewniających bezpieczeństwo osób obsługujących urządzenia kanalizacyjne, a także prawidłowe działanie oczyszczalni ścieków. Wskazując na treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także na § 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy organ wyjaśnił, że Gminna Spółdzielnia "A" w K. nie przyłączyła Zakładu Mięsnego, mimo upływu 6-miesięcznego okresu pozwalającego na włączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Organ ustalił również, że nieruchomość ta nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, co zwalniałoby właścicieli nieruchomości z obowiązku przyłączania nieruchomości do sieci.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gminna Spółdzielnia "A" w K. wskazała, że w dniu 17 listopada 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy na wykonanie modernizacji podczyszczalni ścieków, jednak do dnia wniesienia odwołania wniosek ten nie został merytorycznie rozpatrzony. Spółdzielnia zwróciła również uwagę, że w trakcie postępowania zmieniona została treść § 19 i § 20 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Końcowo wskazała, że organ nie wskazał jaką metodą dokonał oszacowania ilości odprowadzanych ścieków na poziomie 912 m3 oraz poboru wody 4221 m3 oraz nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, że należy zastosować podczyszczanie ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że w toku postępowania ustalono, iż Gminna Spółdzielnia "A" wytwarza ścieki przemysłowe, które odprowadzane są do 2 komór przechwytywania tłuszczu, a dalej do 6 komór szamba. Z przepisów wskazanej ustawy wynika, że taki sposób gromadzenia nieczystości ciekłych jest dopuszczalny jedynie w przypadku ekonomicznej i technicznej niezasadności budowy i przyłączania do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W niniejszej sprawie sieć kanalizacyjna została już wybudowana, zatem przesłanka gromadzenia nieczystości ciekłych w powyższy sposób odpadła. Zatem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w zakresie określenia obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej przez Wójta Gminy było zasadne.

Kolegium podkreśliło, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie jest odrębne od postępowania dotyczącego wniosku strony o wydanie warunków zabudowy na wykonanie modernizacji podczyszczalni ścieków. Ponieważ obydwa postępowania są od siebie niezależne, rozstrzygnięcie wydane w którymkolwiek z nich pozostaje bez wpływu na drugie. W związku z powyższym Kolegium nie podzieliło zarzutu strony o przedwczesności wydania przedmiotowej decyzji przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, że celem wszczętego w niniejszej sprawie postępowania było ustalenie czy Spółdzielnia wytwarza nieczystości ciekłe oraz czy wykonuje obowiązki nałożone przez cytowaną wyżej ustawę oraz uchwalonych na jej podstawie regulaminów. Z uwagi na fakt, iż strona nie dopełniła owych obowiązków, organ I instancji kończąc postępowanie prawidłowo wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę.

Bez wpływu na niniejszą sprawę Kolegium uznało twierdzenie strony odnośnie przeprowadzonych w toku postępowania zmian w postanowieniach Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Kolegium sam fakt zmiany aktów prawa miejscowego nie może przesądzać o uchyleniu wydanej na ich podstawie decyzji. Podkreślono przy tym, że strona nie zakwestionowała trybu i charakteru zmian dokonanych przez Radę Gminy poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z czym nie może stawiać zarzutu z faktu zastosowania przez Wójta aktu prawa miejscowego, obowiązującego w dniu wydania decyzji.

Odnośnie oszacowania ilości wywiezionych ścieków i pobranej wody, Kolegium podniosło, że strona wielokrotnie była wzywana do przedstawienia dowodów wskazujących na ilości wywożonych, a tym samym wytwarzanych nieczystości ciekłych, jednak dowodów takich nie przedstawiła, bowiem w przedłożonych przez stronę kopiach faktur VAT wystawionych przez odbiorców nieczystości dane dotyczące ilości wywiezionych nieczystości ciekłych zostały zamazane, uniemożliwiając w ten sposób organowi ich odczytanie. Tym samym organ I instancji nie mógł w inny sposób określić ilości wytwarzanych nieczystości ciekłych, jak tylko w drodze oszacowania.

Ustosunkowując się do zarzutu bezzasadnego określenia obowiązku zaprojektowania i wybudowania podczyszczalni ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu Kolegium wskazało, że kompetencja do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie warunków dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynika z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z którego wynika, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określający m.in. warunki przyłączania do sieci. Na tej podstawie Rada Gminy uchwaliła w dniu 4 grudnia 2003 r. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a następnie w dniu 29 sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...], którą dokonała w nim zmian m.in. poprzez dodanie w § 19 pkt 4, z którego jednoznacznie wynika, że "przed wprowadzeniem ścieków z zakładów produkcji spożywczej oraz ubojni do gminnej sieci kanalizacyjnej, należy zaprojektować oraz wybudować podczyszczalnię ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu oraz urządzeniem do pomiaru ilości ścieków podczyszczonych". Zatem, w przypadku zakładów produkcji spożywczej, a do takich zalicza się zakład mięsny posadowiony na nieruchomości Spółdzielni, obligatoryjne jest zastosowanie chemicznej metody podczyszczania ścieków, bez możliwości użycia innej, nawet zapewniającej ściekom parametry przewidziane regulaminem. W związku z powyższym Wójt Gminy nie mógł dokonać innego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisami prawa miejscowego. Zdaniem SKO kwestionowanie rozwiązań technicznych przyjętych w obowiązującym akcie prawa miejscowego dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej na jego podstawie, nie mogło zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gminna Spółdzielnia "A" w K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono, że zostały one wydane w oparciu o § 19 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 4 grudnia 2003 r., zmienionego uchwałą nr [...] z dnia 29 sierpnia 2011 r., który w ocenie pełnomocnika strony skarżącej został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zdaniem strony skarżącej, akt ten powinien zostać uznany za nieważny, jako normujący materię, która już wcześniej stała się na mocy upoważnienia ustawowego przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych ((Dz. U. Nr 136, poz. 964 ze zm.).

W ocenie skarżącej zaskarżone decyzje znacznie ograniczają również w znacznym stopniu zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej określoną w art. 22 Konstytucji RP. Wydana w oparciu o przepis § 19 ust. 4 spornego regulaminu decyzja organu I instancji, wskazująca na konkretną metodę podczyszczania ścieków istotnie ogranicza swobodę w zakresie wyboru określonej techniki podczyszczania ścieków. Zdaniem skarżącej przedsiębiorcy przysługuje prawo wyboru określonej metody, z uwzględnieniem najlepszej dostępnej w określonych okolicznościach, techniki, dzięki której wprowadzane przez niego do kanalizacji ścieki spełniać będą określone przepisami parametry.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie poczynił żadnych ustaleń czy przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w okolicznościach badanej sprawy było ekonomiczne i technicznie niemożliwe, stwierdzając jedynie, że właściciele nieruchomości zabudowanych mają obowiązek włączenia się na własny koszt do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, o ile występują takie możliwości techniczne. W sprawie nie zostały przez to ustalone wszystkie istotne okoliczności, tym samym organy rozstrzygały na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Kolejnym naruszeniem prawa przez organy obu instancji jest, zdaniem skarżącej, określenie w punkcie 2 decyzji organu I instancji terminu wykonania obowiązku, mimo, iż w sprawie brak jest podstawy prawnej do określenia terminu wykonania obowiązku.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wprowadzając do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przepis § 19 ust. 4, który w sposób niedopuszczalny zmodyfikował normy prawne zawarte w regulującym sporne kwestie rozporządzeniu. W związku powyższym działające na podstawie prawa organy administracji publicznej nie mogły wydać decyzji na podstawie wadliwie ustanowionej normy prawnej. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do sytuacji w której np. rada gminy wydaje dowolny akt prawa miejscowego, a następnie zaraz po jego wejściu w życie wójt wydaje na jego podstawie dowolną decyzję w indywidualnej sprawie. Wobec wymogu wezwania organu stanowiącego prawo miejscowe do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku odczekania w związku z tym 30 - dniowego terminu przed wniesieniem skargi do Sądu, wydana de facto bezprawnie decyzja może stać się ostateczna i podlegać przymusowemu wykonaniu powodując nieodwracalne skutki w sferze uprawnień lub obowiązków adresata takiej decyzji. Decyzja organu I instancji nie mogła w oparciu o § 19 ust. 4 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zobowiązywać skarżącej Spółdzielni do zaprojektowania oraz wybudowania podczyszczalni ścieków z chemicznym wytrąceniem tłuszczu. Z tej samej przyczyny nie mogła też określić parametrów wprowadzonych ścieków przemysłowych: azotu ogólnego i ekstraktu eterowego, jako że nie znajdowało to oparcia w treści załączników wydanych do rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006r.

Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom organu II instancji, Rada Gminy nie mogła zobowiązywać dostawców ścieków w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków do stosowania określonych technik podczyszczających ścieki. Nietrafny jest, w ocenie skarżącej, pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie obligatoryjne było zastosowanie chemicznej metody podczyszczania ścieków, bez możliwości użycia innej, nawet zapewniającej ściekom parametry przewidziane regulaminem. Stosowanie określonych technik w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. oznacza bowiem, że każdy dostawca ścieków może stosować urządzenia, które są wystarczające z punktu widzenia dotrzymywania określonych standardów i nie odnotowuje się przekroczeń dopuszczalnych wartości parametrów. Efektywność zastosowanych przez dostawcę ścieków środków winna być oczywiście na bieżąco kontrolowana przez odpowiednie organy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Sąd ustalił, że Gminna Spółdzielnia "A" w K. wystąpiła do tutejszego Sądu z odrębną skargą na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie zmiany "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" kwestionując zapis zawarty w § 19 ust. 4 regulaminu nakładający przed wprowadzaniem ścieków z zakładów produkcji spożywczej oraz ubojni do gminnej sieci kanalizacyjnej obowiązek wybudowania podczyszczalni ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu. Sprawa ma sygnaturę II SA/Gd 260/13 i do dnia rozprawy w niniejszej sprawie nie została rozpoznana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. O jej uwzględnieniu przesądziły jednak okoliczności dostrzeżone przez sąd z urzędu, co nie oznacza że argumentacja zawarta w skardze nie jest prawidłowa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie badał zasadności postawionych w skardze zarzutów uznając, że nie jest to niezbędne dla kontroli wydanych w sprawie decyzji. Ocena zgodności z prawem uchwał Rady Gminy w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków pozostaje zatem kwestią, która powinna zostać rozstrzygnięta w opisanej wyżej sprawie II SA/Gd 260/13.

Podjęte przez organy decyzje nakładające na skarżącą obowiązek przyłączenia jej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej na określonych warunkach technicznych naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać na uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie dotyczącej nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i kwestie odnoszące się do jego wykonania.

Artykuł 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi: Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Podstawę dla wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci stanowi art. 5 ust. 7 tej ustawy zgodnie z którym: W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Stosownie do ustępu 9 tego artykułu Wykonanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954).

Z powyższych przepisów wynika, że zawsze w sytuacji gdy istnieje sieć kanalizacyjna, a nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, to obowiązkiem właściciela jest przyłączenie nieruchomości do tej sieci. W sytuacji natomiast gdy chodzi o tak zwane ścieki przemysłowe właściciel nieruchomości po wybudowaniu sieci ma bezwzględny obowiązek przyłączenia. Ścieki przemysłowe to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858) ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

Z kolei sam już tryb przyłączenia nieruchomości do sieci uregulowany jest w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków i wydanym na podstawie art. 19 tej ustawy regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Artykuł ten stanowi:

1. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z powyższego wynika, że uchwalony przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki z jednej strony przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z drugiej strony odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, warunki przyłączania do sieci, jakie muszą być spełnione oraz techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Uchwalony w oparciu o art. 19 "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy" w Rozdziale 5 zatytułowanym "Warunki przyłączania do sieci" w przepisach § 19 – 25 określa szczegółowo czynności odbiorcy i dostawcy. W § 19 ust. 4 nakłada na odbiorcę kwestionowany w niniejszej sprawie obowiązek zaprojektowania i wybudowania podczyszczalni ścieków z chemicznym wytracaniem tłuszczu i określa parametry wprowadzanych do sieci ścieków przemysłowych. Kwestia prawidłowości tego obowiązku w kontekście niniejszej sprawy nie ma jednak istotnego znaczenia. Jak wynika z zawartych w Regulaminie zapisów w pierwszej kolejności "osoba, która ma być przyłączona do sieci" (por. 20 Regulaminu) występuje z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz składa u dostawcy wniosek o określenie warunków przyłączenia. Wniosek ten powinien zawierać wskazane w regulaminie informacje i dane. Obliguje on dostawcę do określenia warunków przyłączenia i przedstawienia odbiorcy projektu umowy o przyłączenie w określonym 30-dniowym terminie. Regulamin wskazuje, co powinny określać warunki przyłączenia. Przewiduje też zasady finansowania prac związanych z ich wykonaniem. W dalszych przepisach precyzuje istotne postanowienia umowy o przyłączenie. Wskazuje, że umowa o przyłączenie stanowi podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych i budowlano – montażowych, a określone w umowie o przyłączenie próby i odbiory częściowe oraz końcowe są przeprowadzane przy udziale upoważnionych przedstawicieli stron. Wyniki prób i odbiorów są następnie potwierdzane przez strony w protokołach, których wzory określa dostawca. Dalsze czynności już po podłączeniu nieruchomości do sieci związane z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków reguluje kolejna umowa zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Tryb jej zawarcia, sposób jej realizacji, obowiązki stron określają następnie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji musi być postrzegana w kontekście wskazanych wyżej unormowań. Wynika z nich, że spór jaki powstał w niniejszej sprawie między Gminą, a skarżącą na tle wybudowania podczyszczalni ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu nie jest sporem istniejącym w relacji administrowany – organ, a w relacji przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne – odbiorca usług, a w związku z tym nie dotyczy stosunku administracyjnego. Budowa podczyszczalni to kwestia warunków technicznych podłączenia uregulowanych w regulaminie bez których nie jest możliwe w istocie zrealizowanie inwestycji (uzyskanie warunków zabudowy i zatwierdzenie projektu budowlanego). Projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków , w tym i warunki techniczne przyłączenia opracowuje i przedstawia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatwierdza go rada gminy w formie uchwały mającej charakter prawa miejscowego (par. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków). Kwestia warunków technicznych podłączenia nie ma nic wspólnego z samym obowiązkiem właściciela nieruchomości przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Żaden przepis prawa, w szczególności art. 5 ust. 7 w/w ustawy, nie upoważnia wójta do decyzyjnego określania warunków technicznych przyłączenia nawet w sytuacji, gdy jak wskazano w niniejszej sprawie odbiorca nie podpisał przedstawionego mu projektu umowy. Okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie miejsce przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zajmuje Gmina, a precyzyjniej "Urząd Gminy w K. będący eksploatatorem gminnej sieci wodociągowej" (por. par. 1 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy) nie zmienia tych zasad i nie uprawnia jej Wójta do określania decyzją obowiązków odbiorcy usług. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym jest: 1/ przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, 2/ gminna jednostka organizacyjna, nieposiadająca osobowości prawnej, prowadząca tego typu działalność. Taką jednostką może być kierowany przez wójta urząd gminy (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W relacjach jednak z odbiorcą usług występuje on nie jako organ decyzyjny, ale jako dostawca. Dostawca zaś nie ma uprawnienia do wydawania decyzji. Żadna z ustaw, ani o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewiduje, aby techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i warunki przyłączania do sieci przewidziane w regulaminie (por. art.19 ust. 2 pkt 4 i 5), a następnie sprecyzowane przez dostawcę w odpowiedzi na wniosek właściciela nieruchomości o podłączenie do sieci mogły być określone decyzyjnie przez organ. Artykuł 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach wskazuje w jakich sytuacjach właściciel nieruchomości ma ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wymienia warunki jakie muszą być spełnione (wybudowana sieć, brak przydomowej oczyszczalni ścieków) dla decyzyjnego jego nałożenia. Właśnie ten i tylko ten obowiązek może być przedmiotem rozstrzygania w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązek ten właściciel nieruchomości realizuje poprzez złożenie wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci. Złożenie tego wniosku jest równoznaczne ze zrealizowaniem przez właściciela obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu lub z wykonaniem decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy (por. Komentarze do art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Wojciecha Radeckiego w Systemie Informacji Prawnej Lex i B. Dziadkiewicza w Serwisie Prawniczym LexisNexis - Lex Polonica). W sytuacji zatem gdy tak jak w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości wystąpił z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do sieci organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku, o którym mowa w przywołanym przepisie. W takiej sytuacji wszczęte z urzędu postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wskazanie to organy będą miały na względzie w ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wyjaśnić należy, że wszelkie relacje występujące po złożeniu wniosku o przyłączenie do sieci to relacje kształtowane wprawdzie przepisami prawa miejscowego (regulaminem) i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, ale zachodzące między równorzędnymi podmiotami tj. przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą. Jest to dobrze widoczne w kontekście całości regulacji prawnych określających nie tylko przesłanki nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci, ale całą procedurę z tym związaną aż do zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł tych okoliczności. Wójt określając w decyzji podjętej na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach warunki techniczne przyłączenia przekroczył swoje kompetencje określone tym przepisem.

Akta sprawy administracyjnej wskazują, że organ I instancji nie dostrzega żadnej różnicy w podziale swoich kompetencji i zadań. Badanie ilości czy jakości ścieków wprowadzanych przez skarżącą do sieci, czy zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego udokumentowane w aktach niniejszej sprawy to czynności związane z wykonywaną działalnością gospodarczą polegającą na zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nie z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (por. art. 2 pkt 4 i pkt 20 oraz art. 6, 7, 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków). W przedmiotowej sprawie kwestie te nie miały żadnego znaczenia. Należy zauważyć także, że w rozpatrywanej sprawie Wójt przedstawiając skarżącej w toku postępowania warunki technicznie przyłączenia wraz z projektem umowy o przyłączenie nie występował w roli organu prowadzącego postępowanie administracyjne lecz wykonywał obowiązki przewidziane w par. 22 ustępie 1 Regulaminu zastrzeżone dla dostawcy (por. par. 1 ust. 1 i 22 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy).

Z powyższych względów uznając, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o ich uchyleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 w/w ustawy. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego Sad ustalił stosownie do § 18 ust. 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu 9Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).