Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2657/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 116 ust. 1 i art. 113
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 151/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. oddala wniosek Rady Powiatu [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 151/17, po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie fatycznym i prawnym sprawy: Rada Powiatu [...] podjęła w dniu [...] sierpnia 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym. Skargę na tę uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucając wydanie uchwały z naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska", skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając skargę podał, że przedmiotowa uchwała ustanawia generalny zakaz żeglowania po wskazanym akwenie wodnym jednostek pływających wyposażonych w napęd spalinowy (§ 1 uchwały). Od tego zakazu wprowadzone zostały wyjątki. Zgodnie z § 2 uchwały, zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym nie dotyczy: jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiornika, statków spacerowych świadczących usługi w zakresie przewozu pasażerów, klubów i organizacji sportowych zabezpieczających zawody sportowe i treningi oraz jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe o mocy do 7,46 kW w czasie manewrów wykonywanych w obrębie wyznaczonych miejsc cumowania. Skarżący podkreślił, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Powiatu [...] wskazała art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) – dalej: "u.s.p." oraz art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodni z ostatnio wskazanym przepisem, rada powiatu w drodze uchwały, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie skarżącego, z powyższego wynika, że rada powiatu może w ramach swoich kompetencji wprowadzić zakaz lub ograniczenie dotyczące używania jednostek pływających na określonych zbiornikach lub wodach płynących, tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne. Jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nie spełniają wymogów gwarantujących właściwy stan akustyczny, możliwe jest ustanowienie zakazu używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych lub ciekach. Skarżący zauważył, że wprowadzenie takiego zakazu ingeruje w prawo obywateli do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych. Dlatego ustawodawca określił przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wprowadzenie zakazu służącego ochronie prawa obywateli do środowiska wolnego od nadmiernych emisji hałasu, który to zakaz ogranicza jednocześnie inne prawo obywatelskie. Przesłankami tymi są: nieodpowiednie warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych oraz niezbędność wprowadzenia zakazu w celu zapewnienia, że warunki te staną się odpowiednie. W ocenie skarżącego, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Powiatu [...] nie ustaliła, czy przesłanki te wystąpiły. Dlatego też nie kwestionując generalnych rozwiązań i możliwości wprowadzania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na zbiornikach wodnych, skarżący uznał, że w tej konkretnej sprawie doszło do niezgodnego z prawem ustanowienia takiego zakazu, przez co w niedozwolony sposób ograniczono prawo obywateli do korzystania z wód śródlądowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] domagała się jej oddalenia. Podała, że turystyczne wykorzystanie zbiornika wodnego [...] rozpoczęło się od 1998 r. Od samego początku na obszarze zbiornika został wprowadzony zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Podstawą prawną uchwały jest art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska uprawniający do wprowadzania ograniczeń i zakazów używania jednostek pływających na określonych zbiornikach wodnych, o ile jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu [...] wprowadziła ograniczenie dla części jednostek pływających. Odstępstwa od ogólnego zakazu wynikają z chęci zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom korzystającym z akwenu, jak również uatrakcyjnieniem oferty turystycznej (zapewnienie ciszy, spokoju, bezpieczeństwa). Nadto podkreślono, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek przeprowadzenia przed podjęciem uchwały badań akustycznych, czy też przeprowadzenia analizy przesłanek wprowadzenia zakazu. Zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny Wojewody [...] w ramach nadzoru prawnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w orzeczeniach o sygn. akt II SA/Kr 921/14 i II SA/Kr 293/13.

W piśmie z dnia 26 maja 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgodził się z argumentami Rady Powiatu w [...] zawartymi w odpowiedzi na skargę. Zwrócił uwagę, że art. 116 Prawa ochrony środowiska nie jest przepisem blankietowym, lecz wprowadza kryteria którymi powinien kierować się organ ustanawiając zakaz używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych. Zaakcentował konieczność ustalenia, przed podjęciem uchwały, że warunki akustyczne na tych terenach są nieodpowiednie oraz że zakaz doprowadzi do uznania ich za odpowiednie. Ustalenia te winny być obiektywne, wynikające z zestawienia poziomów hałasu w środowisku.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. udział do sprawy zgłosił Prokurator Rejonowy w [...]. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 5 czerwca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że jest ona prawem miejscowym. Przed jej podjęciem powinny zostać zbadane warunki akustyczne występujące na pobliskich terenach rekreacyjno-wypoczynkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za zasadną. Wskazując na przepis art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) – dalej: "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro w tym ostatnim akcie prawnym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 1 ust. 1 lit. e oraz uszczegółowienie w tabelach stanowiących załączniki do rozporządzenia), to parametry tam wskazane winny stanowić punkt odniesienia dla oceny "odpowiedniości warunków akustycznych", o których mowa w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tymczasem ani z zaskarżonej uchwały, ani też z pisma Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odnoszącego się do uzasadnienia projektu uchwały Rady Powiatu [...] w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Zbiornika [...], nie wynika, aby przed podjęciem spornej uchwały dokonywane były jakiekolwiek ustalenia (np. pomiary hałasu), prowadzące do wniosku, że zasadne jest ustanowienie zakazu używania na tym obszarze jednostek z napędem spalinowym. Oparcie się wyłącznie na bliżej niesprecyzowanym "rozpoznaniu potrzeb obsługi ruchu turystycznego oraz konsultacjach z mieszkańcami", w ocenie Sądu meriti nie było prawidłowe i wystarczające, w kontekście prezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd pierwszej instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu [...]. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 116 ust. 1 i art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami § 1 ust. 1 lit e rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie przez orzekający Sąd wykładni systemowej i niewłaściwym przyjęciu, że Rada Powiatu [...] podejmując w dniu [...] sierpnia 2009 r. zaskarżoną uchwałę, powinna zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonać analiz i ocen akustycznych warunków panujących na terenie objętym zakazem, podczas gdy w ocenie skarżącego taki obowiązek nie wynika z literalnej wykładni przepisu art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ani również z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 910/15 wskazała, że rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wydane zostało do stosowania w ściśle określonych celach przewidzianych w odpowiednich przepisach i nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych w oparciu o art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wprowadzając na podstawie w/w przepisu zakaz używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe miedzy innymi na obszarze Zbiornika [...] Rada Powiatu [...] nie przekroczyła swoich uprawnień. Ponadto Rada, wprowadzając omawiany zakaz, nie objęła nim wszystkich jednostek pływających, a jedynie jednostki wyposażone w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla otoczenia z uwagi na hałas, jaki emitują. Obywatele nie zostali więc pozbawieni możliwości używania jednostek wyposażonych np. w silniki elektryczne. Tym samym ich prawo do uprawiania wędkarstwa nie zostało w żaden sposób naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Analiza treści normatywnej całego przepisu art. 79 u.s.p., w szczególności ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił bowiem rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; zob. też wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rezultatem działania organu nadzoru (sądu administracyjnego) powinno być ustalenie znaczenia przepisów kwestionowanej uchwały w sposób dostateczny do oceny, czy są one sprzeczne, czy zgodne z prawem, czyli czy doszło do realnej sprzeczności norm, którą można usunąć jedynie w drodze działań prawotwórczych lub poprzez sądowe judykaty.

W przedmiotowym stanie faktycznym, zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i skargi wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, wynika, że Rada Powiatu [...] przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z treści art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez zaniechanie ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru Zbiornika [...], na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak jest wykazania, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół Zbiornika [...] przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jak również w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływały jednostki napędzane silnikiem spalinowym po nim pływające, oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wprowadzeniu tego zakazu.

Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stosownie do ust. 4 powyższego przepisu, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Analiza treści normatywnej art. 116 ust. 1 prowadzi do wniosku, że ograniczenie lub zakaz używania jednostek pływających może zostać wprowadzone, jeżeli rada powiatu oceni, że jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały, stanowiącej prawo miejscowe, zależna jest zatem od ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej konieczności zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych.

Sąd Wojewódzki uznał, że realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Aby to ocenić konieczne jest dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są "odpowiednie". Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się "nieodpowiednie", wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kluczową kwestią jest więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć zwrot normatywny: "odpowiednie warunki akustyczne".

Uchwała podejmowana na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zwrot ocenny: "zapewnienie odpowiednich warunków" akustycznych. Ustawodawca nie odwołuje się w tym przepisie do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owo kryterium. Podkreślić trzeba, że zwroty ocenne zawsze zakładają pewien luz decyzyjny. Są one bowiem powiązane w określonym stopniu z systemem wartości, gdyż ich użycie jest nie tylko pragmatycznym sposobem rozwiązywania konfliktu między wymogiem ustawowego określenia podstaw działania administracji a swobodą w kreowaniu jej zadań i funkcji, jak również stanowią instrument realizacji polityki administracyjnej za pomocą norm prawnych. Przy wyjaśnianiu zwrotów ocennych stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający. Sformułowany w normie postępowania wzór zachowania uzależniony jest od dokonania wyboru wartościującego (aksjologicznego) w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych (zob. M. Jaśkowska, Powinności w perspektywie pojęć niedookreślonych. Ujęcie admnistracyjnoprawne, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2016 r., nr 3, s. 14-15; L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 154). Ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z powyższego wynika, że jedynym realnym kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń w zakresie ruchu jednostek pływających z napędem silnikowym, jest ocena organu stanowiącego powiatu w kwestii "odpowiednich" (właściwych, pożądanych) warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie odesłał systemowo, w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do jakichkolwiek innych przepisów prawnych, w tym do przepisów rozporządzenia, które miały by pełnić funkcję uzupełniającą unormowanie bezpośrednie. Z przepisów prawa nie wynika zatem bezpośredni obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, badań akustycznych, bądź też przeprowadzenia analizy przesłanek wprowadzenia zakazu. Zresztą treści ustawowej normy kompetencyjnej nie należy interpretować w kontekście regulacji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym.

Niewątpliwie hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Zauważyć trzeba, że antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, [w:] A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, że zapewnienie "odpowiednich warunków akustycznych" na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe jest uzależnione od uprzedniego zbadania - dokonania pomiaru - poziomu hałasu w środowisku. Z woli ustawodawcy pomiary przeprowadza się jedynie w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza nią, w oparciu o art. 118b i 118c ustawy Prawo ochrony środowiska, czy też uchwał ustalających programy ochrony środowiska przed hałasem w oparciu o art. 119 ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 910/15, LEX nr 2027436). Zresztą rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydane na podstawie art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska, w załączniku nr 1, określa dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Rada powiatu na pewno musi te poziomy hałasu mieć na uwadze, ale nie mają one bezpośredniego wpływu na realizację kompetencji wynikającej z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie można bowiem prosto przyjąć, że tylko przekroczenie wartości wskazanych w rozporządzeniu, pozwala radzie powiatu ustanowić zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów, na określonym akwenie.

Wartością chronioną w przepisie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest stan akustyczny środowiska, co pośrednio wpływa na ochronę wód i powietrza. Treść normatywna tego przepisu wskazuje również, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku. Na podstawie tego przepisu rada powiatu, uzyskała kompetencję do ograniczenia lub zakazu używania jednostek pływających, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich – optymalnych warunków akustycznych na obszarze przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, z punktu widzenia ochrony wskazanych wartości i praw. Na gruncie funkcjonalnych reguł interpretacji odwołujących się do spójnego systemu ocen przypisywanych normodawcy (założenie o racjonalności aksjologicznej ustawodawcy), trzeba przyjąć, że rada, ograniczając bądź zakazując używania jednostek pływających, ma swobodę w ocenie "odpowiednich warunków" akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Może ona rozstrzygnąć o konieczności wprowadzania ograniczeń lub zakazów, jeżeli tylko oceni, że jest to niezbędne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Ustawodawca nie wskazał punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Jedynym zatem realnym kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń w zakresie ruchu jednostek pływających, jest wola organu samorządu powiatowego, mająca oparcie w nakazie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego na obszarze wokół Zbiornika [...], poprzez maksymalną ochronę przed hałasem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK-A 2006, nr 6, poz. 62) stwierdził, że bezpieczeństwo ekologiczne to uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na "bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka". Trybunał uznał, że "ochrona środowiska jest jednym z elementów »bezpieczeństwa ekologicznego«, ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój".

W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału aktowego, teren wokół Zbiornika [...] zasadniczo realizuje funkcję rekreacyjno – wypoczynkową. Znajduje się on w otulinie [...] Parku Narodowego. Co istotne, od czasu jego powstania, obowiązywał na tym terenie zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Chociażby z tego powodu nie jest możliwe, dokonanie na tym terenie, pomiaru warunków akustycznych i zweryfikowania ich jako odpowiednich, czy nieodpowiednich. Zwrócić należy ponadto uwagę, że Rada, wprowadzając omawiany zakaz nie objęła nim wszystkich jednostek pływających, a jedynie jednostki wyposażone w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla środowiska z uwagi na hałas, jaki emitują. W realiach sprawy organ stanowiący miał zatem podstawy, biorąc pod uwagę wcześniej obowiązujące zakazy na tym obszarze, do wprowadzenia, w uchwale z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na terenie Zbiornika [...]. Wziął przy tym pod uwagę stanowisko mieszkańców, wyrażone w przeprowadzonych konsultacjach oraz potrzeby obsługi ruchu turystycznego.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając skargę Rzecznika Praw Obywatelskich, Sąd Wojewódzki dokona oceny, czy uchwała podjęta przez Radę Powiatu w dniu [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym, jest sprzeczna z prawem. Przede wszystkim dokona kontroli, na podstawie zgromadzonego materiału aktowego, czy lokalny prawodawca wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i przez to naruszył konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ prokurator (także Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka), który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego – uchwała NSA z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, nr 6, poz. 95.