Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 692/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVI/233/2012 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 4 ust. 3 i ust. 4, § 6 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7, § 14 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że uchwała w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...], działając na podstawie art. 50 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., Nr 270 poz. 1599 ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr XXVI/233/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta[...], zarzucając:

1. istotne naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w zw. z § 137, § 147 ust. 1 i § 149 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez sformułowanie w § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 8, 9 i 11 uchwały bez upoważnienia ustawowego definicji pojęć użytych w ustawie upoważniającej i nowych pojęć;

2. naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie regulaminu § 3 ust. 7, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 14, § 15 ust. 4 pkt 3, w którym nałożono nowe obowiązki lub powielono nałożone innymi ustawami obowiązki, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo;

3. naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze. zm.) poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 2 pkt 2 i § 6 ust. 2 pkt 2, w zakresie w jakim uchwała dopuszcza limity przyjmowania odpadów, do których nałożenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia, przez co wskazane powyżej uregulowania istotnie naruszają prawo;

4. naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 4 ust. 5 pkt 1 i 2, § 5 ust. 4 pkt 2, § 7 ust. 1, zawierających zakazy, do których nałożenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia, przez co wskazane powyżej uregulowania istotnie naruszają prawo.

Jednocześnie, mając na uwadze przepis art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 8, 9, 11, § 3 ust. 7, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 4 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, § 5 ust. 4 pkt 2, § 6 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 14, § 15 ust. 4 pkt 3, zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVI/233/2012, albowiem zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, dlatego rada gminy została upoważniona do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w gminach, lecz tylko w zakresie ściśle określonym, bowiem przepisy wymienionej powyżej ustawy, stanowiące podstawę do stanowienia przepisów prawa miejscowego, zakreśliły granice regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego.

Prokurator zwrócił uwagę, iż na podstawie § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie normatywnym niższym rangą, niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym (uchwale rady gminy) nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Tymczasem Rada Miejska w [...] w uchwalonym przez siebie regulaminie wprowadziła własne definicje pojęć: "odpady wielkogabarytowe" (§ 2 pkt 8), "odpady wielomateriałowe" (§ 2 pkt 9), "odbierający odpady" (§ 2 pkt 11). Nadto w § 2 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Brodnicy wprowadziła własne definicje pojęć: "frakcja sucha" (pkt 1), "limity przyjmowania odpadów komunalnych" (pkt 2), "nieruchomościach zamieszkałych"(pkt 3), "nieruchomościach niezamieszkałych" (pkt 4), podczas gdy delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach definicji określonych pojęć (wyrok WSA we Wrocławiu z 30.11.2006 r., II SA/Wr 527/06, Lex nr 296945).

Nadto w § 2 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w [...] wprowadziła - zdaniem strony skarżącej, własne definicje pojęć: "frakcja sucha" (pkt 1), "limity przyjmowania odpadów komunalnych" (pkt 2), "nieruchomościach zamieszkałych"(pkt 3), "nieruchomościach niezamieszkałych" (pkt 4), a analiza poszczególnych uregulowań zaskarżonego aktu prawa miejscowego wskazuje, iż lokalny prawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe, nieprzewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązki i zakazy, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, co potwierdza treść § 3 ust. 7 uchwały, którym na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek zorganizowania na terenie swojej nieruchomości miejsca lokalizacji pojemników służących do gromadzenia i zbierania odpadów w sposób selektywny. W ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku zorganizowania takiego miejsca, a przez to zobowiązania właściciela nieruchomości do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Rada gminy nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów. Nałożenia takiego obowiązku nie przewiduje art. 4 ust. 2 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem to na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy).

W odniesieniu do odpadów komunalnych, zdaniem Prokuratora system selektywnego zbierania musi objąć co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Przepis ten nie upoważnia gminy do nałożenia obowiązku wynikającego z § 3 ust. 7 regulaminu.

W § 4 ust. 1 i 3 uchwały rozszerzono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, który to obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 2. ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym w ocenie strony skarżącej obowiązek ten został rozszerzony poprzez wskazanie miejsc ich gromadzenia, które nie powodują zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów z zachowaniem możliwości odpływu wody roztopowej do kanalizacji deszczowej oraz podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Podkreślono przy tym, że rada gminy nie może modyfikować obowiązków wskazanych w ustawie.

W § 14 uchwały powielono w ocenie skarżącego, obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 947), przy czym obowiązkiem tym objęto w uchwale jedynie właściciela nieruchomości pomijając posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. Podobne w § 15 ust. 4 pkt 3 uchwały zobowiązano prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich do przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno - epidemiologicznych, który wynika wprost nie tylko z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ale również z podstawowego obowiązku obywateli i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonego w art. 83 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

W przepisie § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały Rada Miejska w [...] zdaniem Prokuratora przekroczyła upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie, w jakim dopuszcza limity przyjmowania odpadów, ponieważ pojęcie limitów przyjmowania odpadów komunalnych wprowadza również § 2 pkt 2 uchwały. Zapisy te w ocenie strony skarżącej wydane zostały również z naruszeniem dyspozycji art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem w drodze uchwały uregulować można zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy cytowanej ustawy nie dają radzie gminy uprawnienia do odmowy przyjęcia odpadów od właściciela nieruchomości, odpady komunalne winny być odbierane w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w każdej ilości. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 oraz art. 6r ust. 3 cytowanej ustawy nie upoważnia rady gminy do limitowania ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 30.07.2013 r., sygn. akt II SA/Op 202/13, LEX 1348220).

Rada Miejska w [...] w przedmiotowej uchwale zawarła w § 4 ust. 5 pkt 1 i 2, § 5 ust. 4 pkt 2, § 7 ust. 1 zakazy, do których nałożenia w ocenie Prokuratora nie miała ustawowego upoważnienia, takie jak: zakaz stosowania środków chemicznych do likwidacji śliskości na chodnikach i innych ciągach pieszych w rejonach, przy których występują tereny zieleni oraz zadrzewienia, zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię lub ścieżkę rowerową oraz składowania śniegu zanieczyszczonego środkami chemicznymi pod drzewami i na trawnikach. Określony w § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały zakaz prowadzenia wszelkich prac blacharsko - lakierniczych poza warsztatami naprawczymi do tego celu przeznaczonymi, wprowadzony również poza upoważnieniem ustawowym, stanowi znaczne i nieprawne ograniczenie wolności obywatelskich, bowiem w świetle tej regulacji właściciel nieruchomości nie mógłby dokonywać na terenie swojej nieruchomości żadnej naprawy pojazdu w zakresie prac blacharsko - lakierniczych, a zmuszony byłby każdorazowo udawać się do wyspecjalizowanego warsztatu naprawczego. Przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nastąpiło również w ocenie skarżącego w przepisie § 7 ust. 1 uchwały zawierającym zakaz umieszczania w pojemnikach lub workach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej. Powyższe regulacje nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze. zm.), dlatego zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do wprowadzania powyższych zakazów w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy.

Kwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVI/233/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta [...] wykraczają w ocenie skarżącego Prokuratora poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dlatego należy stwierdzić, że Rada Miejska [...] nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydała przepisy z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie autora skargi brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tegoż aktu w całości, bowiem zdecydowana część jego postanowień (niekiedy całe rozdziały) wolna jest od wad prawnych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznając skargę Prokuratora Rejonowego w [...] za zasadną wskazała, iż projekt uchwały uwzględniający przedmiotowe zarzuty zostanie skierowany na sesję Rady Miejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

W stosunku do aktów prawa miejscowego w sposób ogólny zasady ich stanowienia wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Najczęściej upoważnienie dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 519/09.

Zakres właściwości rady gminy w stanowieniu tego typu aktu został ściśle określony w art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) i nie może naruszać w tym względzie regulacji ustawowych, bowiem stanowiłoby to istotne naruszenie prawa.

Ponadto z przepisu § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w treści aktów prawa miejscowego, w tym uchwał rady gminy, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że za naruszający prawo należy uznać akt prawa miejscowego powtarzający postanowienia ustawowe. Wskazywano także, że w sytuacji zastosowania w uchwale powtórzeń unormowań ustawowych należy liczyć się z tym, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, stąd akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; z 20 sierpnia 1996 r. SA/Wr 2761/95 niepubl., z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 nr 1, poz. 17 oraz z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02 niepubl.).

Zatem w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmlnistracyjnym przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

W analizowanym akcie, przywołując niektóre definicje legalne użytych pojęć, wskazano źródło ich pochodzenia. Inne zaś które zawarto w uchwale, w części zostały wyeliminowane a część z nich Sąd uznał za dopuszczalne, gdyż nie wypaczają treści innych ustaw i służą lepszemu zrozumieniu zaskarżonego aktu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w części uznał skargę za zasadną a częściowo z urzędu dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania niektórych postanowień regulaminu. Ocena zaskarżonego aktu zmierzała do jego utrzymania w mocy, gdyż większą szkodą dla interesu publicznego jest wyeliminowanie aktu, niż jego pozostawienie w wersji, nawet w pewnym sensie ułomnej.

W pozostałym zakresie Sąd skargę uznał za niezasadną.

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w następującym zakresie:

W § 2 pkt 2, 3 i 4 zawarto pojęcia, którymi nie posługuje się ustawodawca w treści upoważnienia do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w kontekście przewidzianego zakresu regulacji. W uchwale zdefiniowano pojęcia "limitu przyjmowania odpadów komunalnych", "nieruchomości niezamieszkałych" i "zamieszkałych", które na gruncie przewidzianego do regulacji zakresu treściowego regulaminu nie mają zastosowania. Stąd zasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ustawy. Wprawdzie w § 8 ust. 1 pkt 1 posłużono się pojęciem nieruchomości zamieszkałej w odniesieniu do częstotliwości odbierania odpadów, to jednak nie wpływa to na prawidłowość wykonania i realizacji uchwały a fakt wyeliminowania tego pojęcia ze słownika nie czyni zapisu § 8 ust. 1 pkt 1 w tym zakresie nieczytelnym czy niezrozumiałym lub budzącym wątpliwości interpretacyjne. Podobnie w § 8 ust. 2 przywołano pojęcie nieruchomości niezamieszkałych. Stwierdzenie nieważności definicji nie wypacza wobec użytego kontekstu (częstotliwość odbioru odpadów) treści ustawy.

W § 4 ust. 3 i ust. 4 – nałożono szczególne obowiązki na właścicieli nieruchomości, które przewidziano w art. 5 ustawy. Określenie ich w regulaminie stanowi zatem przekroczenie upoważnienia do uchwalania regulaminu, zawartego w art. 4 ustawy.

W § 6 ust. 2 pkt 2 określa się dobór pojemnika na odpady budowlane i rozbiórkowe wystarczającego do przekazania tego rodzaju odpadów do PSZOK w limitowanej ilości. Takiej regulacji nie przewidziano w upoważnieniu ustawowym, a ponadto stwierdzenie nieważności w tym zakresie jest konsekwencją wyeliminowania definicji "limitu przyjmowania odpadów", określonej w § 2 pkt 2.

§ 6 ust. 3 i ust. 4 odnosi się do ilości pojemników w przypadku nieruchomości niezamieszkałych i zamieszkałych. Jak wskazano powyżej (w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 i 4 dla ustalenia treści regulaminu tego typu pojęcia nie zostały przewidziane przez ustawodawcę. Operuje on pojęciem gospodarstwa domowego i liczby osób korzystających z pojemników a także pojęciem, terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Stwierdzenie nieważności jest zatem spowodowane przekroczeniem upoważnienia ustawowego i koniecznością zapewnienia spójności regulacji wobec wyeliminowania użytych pojęć zawartych w słowniku. Ponadto z punktu widzenia zależności między ilością pojemników a liczbą osób korzystających z tych pojemników, która wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, pozostawienie tego zapisu wypaczałoby intencje ustawodawcy.

§ 6 ust. 7 dotyczy nałożenia obowiązków na właściciela nieruchomości, na której organizowane są imprezy plenerowe lub zgromadzenia, których ustawodawca nie przewidział w regulaminie w zakresie czasu, miejsca i sposobu uporządkowania terenu. Wobec powyższego doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Podobny zakres naruszenia wynika z § 14 regulaminu, zobowiązującego właściciela nieruchomości do zlecenia uprawnionemu podmiotowi usuwania padłych zwierząt na własny koszt.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa § 2 pkt 1,8,9,11, § 3 ust. 7 , § 4 ust. 1, § 4 ust. 5 pkt 1 i 2, § 5 ust. 4 pkt 1 i 2, § 7 ust, 1 i §1 5 ust. 4 pkt 3

W § 2 pkt 1 określono definicję "frakcji suchej". Jest to częściowy zbiór określonych w regulaminie odpadów suchych z katalogu odpadów komunalnych. Skoro wymienione w tym zakresie odpady mieszczą się w szerszym pojęciu odpadów komunalnych, nie ma podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez nazwanie mniejszego zbioru odpadów takim właśnie określeniem.

W § 2 pkt 8 i 9 określono definicję odpadów wielkogabarytowych i wielomateriałowych, które wprawdzie nie posiadają ustawowej definicji, jednak ustawodawca posługuje się nimi. Wprowadzenie tych określeń w żaden sposób nie wypacza sensu ustawy ani nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż prowadzi wyłącznie do dookreślenia rodzaju odpadów, czyniąc łatwiejszym sposób segregacji odpadów. Nie stanowi też rażącego naruszenia ustawy określenie użyte w § 2 pkt 11 "odbierającego odpady". Wiąże się ono z przewidzianą w delegacji ustawowej koniecznością określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości, zatem wskazanie na podmiot odbierający nie prowadzi do rażącego naruszenia prawa.

W § 3 ust. 7 wskazano, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zorganizowania na terenie swojej nieruchomości miejsca lokalizacji pojemników służących do gromadzenia i zbierania odpadów w sposób selektywny. Wprawdzie zgodnie z upoważnieniem ustawowym regulamin nie przewiduje nałożenia obowiązków, to niewątpliwie głównym celem regulaminu jest stworzenie jasnych warunków selektywnej zbiórki odpadów, która bez aktywności właściciela nieruchomości w tym zakresie co do zasady nie mogłaby funkcjonować.

Nie jest to szczególny obowiązek wbrew ustawie lecz dopuszczalny wymóg, zatem nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W § 4 ust. 1 określono obowiązek uprzątnięcia śniegu i lodu, lecz wobec zakwestionowania określenia podmiotu na którego ten obowiązek nałożono przez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 taki obowiązek nie będzie się wiązał z możliwością nałożenia sankcji w oparciu o regulamin. Nałożenie obowiązku wprost w regulaminie w tym zakresie byłoby sprzeczne z funkcją i rolą regulaminu określoną w upoważnieniu ustawowym, zatem przepis § 4 ust. 1 i 2 sąd uznał jako dopuszczalny wymóg, a stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 czyni § 4 ust. 1 za możliwy do utrzymania.

W § 4 ust. 5 pkt 1 i 2 zawarto nakazy i zakazy lecz brzmienie tej regulacji mieści się w granicach wymagań przewidzianych przez ustawodawcę do określenia w regulaminie sposobów uprzątnięcia lodu i śniegu. To samo odnosi się do zapisów § 5 ust. 4 pkt 1 i 2 tj. napraw pojazdów samochodowych wg reguł określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy.

W § 7 ust. 1 umieszczono zakaz gromadzenia w pojemnikach lub workach na odpady komunalne innych odpadów, lodu, śniegu i innych, lecz w ocenie Sądu mieści się to w zakresie wymagań dot. selektywnego zbierania odpadów i przewidzianych sposobów uprzątnięcia śniegu i lodu, o których mowa w art. 4 ustawy.

Ustawodawca określający warunki do podjęcia uchwały jest dość niekonsekwentny, gdyż w zasadzie nie przewiduje się możliwości nałożenia obowiązków na określone podmioty w regulaminie, gdyż wynikają one z art. 5 ustawy, jednak w art. 4 ust. 2 pkt 6 wskazuje na konieczność określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W tych okolicznościach, wskazanie na zakres powinności podmiotu prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich sąd uznał, za dopuszczalny zapis określony w § 15 ust. 4 regulaminu.

Mając powyższe na uwadze skargę w części oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w części na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.