Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 296/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 a, art. 59 § 11 pkt 2 i 4, 124 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 106 § 4 i 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 471/15 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 1999 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nałożył na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika posadowionego na działce [...] (przy granicy z działką [...]). Skargę na ww. decyzję ostateczną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA/Po 1082/99). J. G. (właściciel działki nr [...] na podstawie umowy darowizny z dnia 5 września 2000 r.) otrzymała upomnienie, wzywające ją do wykonania ww. obowiązku, zaś w dniu 20 lutego 2002 r. wystawiono tytuł wykonawczy.

Wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. J. G. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, gdyż umową z dnia 21 października 2014 r. sprzedała nieruchomość, na której jest posadowiony kurnik objęty obowiązkiem rozbiórki i podała, iż od tego momentu nie jest już zobowiązaną i nie ciąży na niej obowiązek rozbiórki. Nadto zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, ponieważ w tytule wykonawczym nadal jest ona wskazana jako osoba, na której ciąży obowiązek rozbiórki.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 17 § 1 oraz art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) odmówił umorzenia postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. G., postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego organ egzekucyjny nie popełnił błędu co do osoby zobowiązanej. W momencie wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2002 r. oraz wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 1 grudnia 2009 r. osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] marca 1999 r. była J. G. (aktualnie J. G.). Zbycie działki nr [...] na rzecz B. G. nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Niezgodność osoby aktualnie zobowiązanej do wykonania egzekwowanego obowiązku oraz osoby, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne nie wynika zatem z błędnego wskazania osoby zobowiązanej, ale z późniejszych działań i nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. G., zarzucając mu naruszenie art. 59 § 1 pkt 4 i art. 28a w zw. z art. 124 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak podkreśliła skarżąca, nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi wynikającemu z tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2002 r., gdyż utraciła własność nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniały przesłanki dla umorzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999 r.

Wymieniając przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazane w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd uznał, że żadna z nich nie zaistniała w sprawie, w tym ta z pkt 4 i 5 powyższego przepisu. Z samego faktu zbycia własności przedmiotowej nieruchomości, co nastąpiło już po wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki nie wynika, by zachodził błąd co do osoby zobowiązanego, jak też niemożność wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki. Analogicznie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego nie może stanowić ewentualne wydzierżawienie nieruchomości. Jak podkreślił Sąd, błąd co do osoby zobowiązanego dotyczy zarówno sytuacji, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego i której doręczyli tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów, jak i sytuacji, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Taka sytuacji nie zaistniała w sprawie, a późniejsze zbycie nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa samowola nie powoduje powstania błędu co do osoby zobowiązanego. Zarzut ten nie może zmierzać do ustalenia, kto z adresatów decyzji rozbiórkowej jest obowiązany do dokonania rozbiórki, gdyż byłoby to badanie zasadności i wymagalności egzekwowanych obowiązków. Tego rodzaju merytoryczna kontrola jest niedopuszczalna z mocy art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajdzie zastosowania do skarżącej, albowiem ustanawia on wyłącznie zasadę obciążenia nowego podmiotu wskutek czynności cywilnoprawnych obowiązkiem administracyjnym związanym z rzeczą, która zmieniła właściciela. Nie zawiera jednak jakichkolwiek regulacji dotyczących losów postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem zbywcy tej rzeczy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiającego się w odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J. G., w sytuacji gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r. dotyczącym obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika to skarżąca występuje w roli zobowiązanej do wypełnienia obowiązku wynikającego z ww. tytułu, gdy tymczasem w chwili obecnej przedmiotowy obowiązek obciąża nabywcę kurnika;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie strona przeciwna dopuściła się również naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec J. G. w sytuacji, gdy nałożone na nią w postępowaniu egzekucyjnym obowiązki wygasły;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 28a w zw. z art. 124 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiającego się w błędnym przyjęciu, iż w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanej, postępowanie egzekucyjne winno być kontynuowane bez wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć względem samej zobowiązanej, podczas gdy sprzedaż kurnika objętego tytułem wykonawczym spowodowała konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego względem J. G. co najmniej w zakresie obowiązku uiszczenia nałożonych grzywien w celu przymuszenia;

4. art. 106 § 4 - § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez faktyczne przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy skarżąca w dalszym ciągu prowadzi na spornej nieruchomości działalność gospodarczą oraz czy zachowała nad nią faktyczny zarząd, a także czy skarżąca była inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej i w tym zakresie przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów,

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego niniejszej sprawy w sposób niezgodny z rzeczywistością, a polegające na samodzielnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca w dalszym ciągu prowadzi na spornej nieruchomości działalność gospodarczą i zachowała nad nią faktyczny zarząd, a także iż skarżąca była inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w chwili obecnej skarżąca nie może uczynić zadość obowiązkowi wynikającemu z tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2002 r., gdyż utraciła własność nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, a zatem utraciła ona również formalny i realny wpływ na wykonanie jakichkolwiek czynności związanych z samowolnie wybudowanym kurnikiem. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, a art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wyłącza możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie w stosunku do poprzednio zobowiązanego. Skarżąca podała również, że nie sprawuje w chwili obecnej zarządu nad nieruchomością, a ustalenia Sądu pierwszej instancji odbiegają od rzeczywistości i nie są poparte jakimkolwiek dowodami w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie skarżonego wyroku nie jest wolne od wad.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędny a przez to nieskuteczny należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie, jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie.

Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 106 § 4 – 6 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Poczynione bowiem przez Sąd pierwszej instancji ustalenie, że skarżąca w dalszym ciągu prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą i zachowała nad nią faktyczny zarząd pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych w sprawie postanowień. I choć uwagę tę należało raczej odnosić do momentu wydania ostatecznego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nałożeniu grzywny, skoro stan sprawy sądowoadministracyjnej ustalany i oceniany jest na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia organu, to jednak została ona zgłoszona przede wszystkim w aspekcie bierności zobowiązanej w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku i wynikającej z tego chęci maksymalnego wydłużenia postępowania egzekucyjnego. Kwestia natomiast zbycia nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy kurnik umową z dnia 21 października 2014 r. nie była w sprawie kwestionowana. Ocena jej wypływu na możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego podlegała jednak analizie w aspekcie zarzutów nawiązujących do podstaw prawnych tego umorzenia.

Przechodząc zatem do oceny zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzić trzeba, że strona skarżąca w rozpoznawanej kasacji odwołała się do dwóch podstaw z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. z pkt 4 i 2 tegoż przepisu. Żadne jednak z nich, jak prawidłowo oceniły to organy egzekucyjne i potwierdził Sąd pierwszej instancji, nie wystąpiły w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie zaistniał "błąd co do osoby zobowiązanej". Z błędem takim mamy do czynienia wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi (P. Pietrasz. Komentarz do art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Kijowski R. D. (red.). Wyd. II, LEX/el 2015). W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. W decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek z dnia [...] marca 1999 r. wskazano B. i D. G., zaś w kolejnym tytule wykonawczym wymieniono skarżącą jako następcę prawnego B. i D. G. (na podstawie umowy darowizny z dnia 5 września 2000 r. – odpis księgi wieczystej nr [...]). Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podobnie za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem obowiązek "nie wygasł z innego powodu". Przesłankę tę należy wiązać z takimi zdarzeniami jak zapłata zobowiązania, czy jego przedawnienie, a nie przejście prawa własności.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28a i art. 124 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 28a cyt. ustawy wprost stwierdza, że poczynione czynności egzekucyjne pozostają w mocy, zaś regulacja zdania drugiego odnosi się do dalszych czynności egzekucyjnym wobec następcy prawnego. Powyższa norma prawna nie znajduje zastosowania wprawdzie do sytuacji skarżącej, bowiem ustanawia ona wyłącznie zasadę i warunki obciążania nowego podmiotu, ale wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, a na co zwracały zasadnie uwagę organy administracji może mieć zastosowanie w kolejnych czynnościach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Istotnym dla skarżącej jest natomiast to, iż w myśl art. 28a ustawy, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane już czynności egzekucyjne pozostają w mocy.

Stwierdzić trzeba, iż art. 124 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy egzekwowania wymierzonych grzywien, jeżeli nie zostały one dobrowolnie uiszczone w terminie wskazanym w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a tym samym zarzut naruszenia tej normy w warunkach niniejszej sprawy uznać należy za całkowicie chybiony.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.