Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 542/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 2, art. 147, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 87, art. 94, art. 163
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r. , nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. W. rejon S.W. i P. J. w mieście G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 5; 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki zo.o. Spółki Komandytowo – Akcyjnej w G. kwotę 574 zł ( pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 listopada 2007 r., nr [...], Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. rejon Stawu W. i Potoku J. w mieście G.

W § 2 uchwały wyjaśniono pojęcia użyte w planie, w tym – w punkcie 5 - pojęcie wysokości zabudowy, określając ją jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.

Uchwałę tę, w powyższym zakresie, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła A Spółka Komandytowo-Akcyjna w G.

Skarżąca zarzuciła uchwale:

1. naruszenie art. 94 w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa" w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 208) poprzez zawarcie w treści uchwały definicji pojęcia wysokości zabudowy pomimo braku upoważnienia do takiego działania prawodawczego, a także poprzez zdefiniowanie tego pojęcia w sposób jednoznacznie wskazujący na to, że w istocie zdefiniowano wysokość budynku, a więc pojęcie już zdefiniowane w § 6 rozporządzenia, jednakże w sposób sprzeczny z tym przepisem aktu wyższego rzędu,

2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji wobec określenia w uchwale definicji pojęcia wysokość zabudowy, odwołującej się w istocie do wysokości budynku, pomimo, że definicja pojęcia wysokości budynku została określona w innym akcie prawnym wyższego rzędu, to jest w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych,

ponadto, jako zarzut ewentualny wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady określoności aktu prawa powszechnie obowiązującego wobec zdefiniowania w uchwale pojęcia wysokości zabudowy jako wysokości obliczanej dla budynku, co uniemożliwia weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych nie będących budynkami, a także wobec zdefiniowania wysokości zabudowy jako obliczanej od naturalnej warstwicy terenu, pomimo że uchwała nie zawiera ustaleń dotyczących naturalnych warstwic terenu, a zidentyfikowanie naturalnej warstwicy terenu, w związku ze zmianami wynikającymi z makroniwelacji terenu, nie zawsze jest możliwe, co w efekcie prowadzi do sytuacji, w której obliczenie wysokości zabudowy, zgodnie z definicją zawartą w uchwale, może nie być możliwe.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, uzasadniając legitymację do jej wniesienia, skarżąca wskazała, że treść § 2 pkt 5 uchwały uniemożliwia skarżącej realizację inwestycji w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem metodologii obliczania wysokości budynku przewidzianej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w miejsce metodologii przewidzianej przez ww. zapis uchwały.

W dalszej części skargi podniesiono, że zakres normowania pozostawiony organom samorządu terytorialnego jest ściśle ograniczony do materii, w której uregulowanie danego zagadnienia ustawodawca wyraźnie przewidział w akcie prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej określenie maksymalnej wysokości zabudowy, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako wskazanie dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych położonych na danym obszarze miejscowego planu. Nie sposób natomiast wyprowadzać z tego upoważnienia możliwości wprowadzenia w drodze planu samodzielnego określenia metodologii obliczania wysokości zabudowy, w szczególności, jeśli jest to nie do pogodzenia z metodologią obliczania tej wysokości dla poszczególnych obiektów budowlanych, określoną w aktach prawnych wyższego rzędu. Ustanowienie własnej definicji wysokości zabudowy, stanowiące przekroczenie zakresu upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego, co doprowadziło do naruszenia zasad sporządzania planu.

Zdaniem skarżącej wprowadzenie w uchwale definicji wysokości zabudowy, która w zakresie obliczania wysokości zabudowy odnośnie budynków jest nie do pogodzenia z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Korzystając z definicji zawartej w uchwale możliwe jest obliczenie wyłącznie wysokości budynków. Skarżony przepis uchwały nie przewiduje bowiem żadnej metodologii obliczania wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki, w związku z czym kierując się tak skonstruowaną definicją, nie sposób zweryfikować zgodności innego rodzaju zabudowy niż budynki z wymaganiami uchwały odnoszącymi się do maksymalnej wysokości zabudowy. Definicja ta de facto stanowi definicję wysokości budynku, przy czym została skonstruowana w sposób prowadzący do obliczania wysokości budynku w inny sposób, niż przewidziany w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest definiowanie przez organ planistyczny wysokości zabudowy w zakresie wysokości budynku. Nawet w sytuacji określenia w planie definicji wysokości zabudowy poprzez odwołanie się do pojęcia wysokości obiektu budowlanego, niedopuszczalne jest takie konstruowanie definicji wysokości zabudowy, która w zakresie obliczania wysokości budynków jest sprzeczna, czy też odmienna od metodologii określonej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że wprowadzenie metody obliczania wysokości budynku w sposób sprzeczny z metodologią obliczania wysokości budynku, przewidzianą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do naruszenia § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym samym do naruszenia zasady przyzwoitej legislacji. W konsekwencji należy uznać, że uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu.

Skarżąca wskazała także, że uchwała w zaskarżonym zakresie, narusza wymóg określoności przepisów planu, albowiem uniemożliwia weryfikację ewentualnych zamierzeń skarżącej w zakresie budowy innych niż budynki obiektów budowlanych. Nie można też wykluczyć, że naturalnej warstwicy terenu nie będzie można ustalić, co oznacza brak możliwości ustalenia w niektórych sytuacjach zgodności projektowanej wysokości z maksymalną wysokością zabudowy określoną w uchwale w związku z ewentualnym wcześniejszym dokonaniem makroniwelacji terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady zaskarżona uchwała większość terenów należących do skarżącej przeznacza pod zabudowę mieszaną: mieszkaniowo-usługową i mieszkaniową (wielorodzinną i jednorodzinną), zatem uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej lecz przeciwnie działa na jej korzyść, gdyż w sposób radykalny podniosło wartość gruntów i to niezależnie od szczegółowych rozwiązań planu, w tym zastosowanej definicji wysokości zabudowy.

Rada wskazała, że w celu uzyskania maksymalnej precyzji i jednoznaczności ustaleń planów to jest określoności aktu prawnego, ma prawo zamieszczać w nich własną definicję i jest to zgodne z zasadami legislacji. Przepisy nie definiują pojęcia wysokości zabudowy. Użycie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia wysokości zabudowy oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojęcia wysokości budynku świadczy o odmiennych celach regulacji prawnych dla obu tych pojęć, co uzasadnia również odmienny sposób podejścia do ich definiowania i sposobu ich obliczania. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ogranicza zastosowanie definicji wyłącznie do przyporządkowania budynkowi technicznych wymagań tegoż rozporządzenia. Rozporządzenie reguluje bowiem przede wszystkim problemy techniczne budownictwa. Cele i zadania planowania przestrzennego są natomiast zupełnie odmienne.

Zdaniem Rady kształtowanie poprzez ustalenia planów miejscowych harmonijnych całości terenów zabudowanych na tle otaczającego krajobrazu i spełnianie wymagań kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych wymaga przede wszystkim możliwości przewidzenia i sprawdzenia skutków każdego ustalenia kompozycyjnego w konkretnej, realnej przestrzeni, co obecnie realizuje się np. poprzez sporządzanie wizualizacji przykładowej zabudowy o maksymalnych dopuszczalnych parametrach osadzonej na istniejącym terenie i na tle istniejącego w otoczeniu krajobrazu. Odnosząc się do jednego z najsilniej kształtujących kompozycję i estetykę krajobrazu parametru zabudowy, jakim jest wysokość zabudowy, należy stwierdzić, że definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie daje takiej możliwości. Odnosi się ona bowiem do "poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku". Zarówno poziom terenu, jak i poziom posadowienia pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku mogą być ukształtowane praktycznie dowolnie w ramach prowadzonej inwestycji lub nawet wcześniej. Zdarza się często, że poziom terenu jest zmieniany np. przez nasypywanie mas ziemnych z wykopów, pochodzących z prowadzonych w innych miejscach inwestycji np. drogowych, nawet długo przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego na danej działce. Prawo budowlane nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę na prace ziemne ani zgłoszenia, a w obrębie własnej działki uzyskiwania dla takich prac żadnych zgód. Inwestorzy mogą więc również, korzystając z tego stanu prawnego, celowo niwelować bogato ukształtowane fragmenty należących do nich gruntów np. przez "ścinanie" wzgórz, bądź zasypywanie naturalnych zagłębień, gdyż ułatwia to budowę. Różnice, wynikające z takich działań w stosunku do naturalnego (istniejącego w czasie sporządzania planu miejscowego) ukształtowania terenu dochodzą nierzadko do kilku metrów lub nawet więcej. Dla skali wysokości zabudowy ustalonej w omawianym planie miejscowym dla przedmiotowego terenu (13 i 16 m nie licząc dominanty) jest to ogromna, rzędu 50%, różnica dla krajobrazu i harmonijnej kompozycji. Organ sporządzający plan miejscowy nie może przewidzieć zajścia - bądź nie - takich okoliczności w przyszłości, po uchwaleniu planu. Stosowanie zatem w trakcie sporządzania planu miejscowego definicji wysokości budynku zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do celów regulowania wysokości zabudowy prowadziłoby do tego, że organ ustalałby coś, co nie jest mu znane i jest z zasady nieprzewidywalne. Nie mógłby więc wypełnić nałożonych przez ustawę zadań przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę działań dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie mogąc przewidzieć wzajemnych relacji wysokości planowanej zabudowy do wysokości zabudowy istniejącej w sąsiedztwie lub planowanej na sąsiedniej działce, nie byłby w stanie "tworzyć harmonijnej całości oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań" w szczególności "kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych". W istocie zatem należy uznać, że wysokość zabudowy określa inną cechę nawet w odniesieniu do tego samego budynku (pozwalającą określić i uporządkować jego relacje do otoczenia w celach kompozycyjno-estetycznych) niż wysokość budynku w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (stanowiąca punkt odniesienia do wymogów technicznych dotyczących tego budynku). Są to więc definicje zupełnie różnych, odrębnych przedmiotowo pojęć. Co ważniejsze - nie jest możliwa realizacja ustawowo ustalonych zadań w stosunku do jednego z tych pojęć poprzez użycie drugiego z nich i odwrotnie.

Uzasadnia to zatem i upoważnia, w ocenie Rady, do stosowania w planie miejscowym definicji wysokości zabudowy, odnoszącej się do naturalnego, istniejącego w czasie sporządzania planu poziomu terenu, określonego na mapie warstwicami, jako jedynego znanego organowi sporządzającemu plan źródła informacji.

Zdaniem Rady uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie zawiera ustaleń, dotyczących naturalnych warstwic terenu gdyż naturalne (istniejące w okresie sporządzania planu) warstwice terenu są odwzorowane na mapie do celów planistycznych, na której zgodnie z przepisami sporządza się rysunek planu i która jest jego integralną częścią. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 16 ust. 1 jednoznacznie stwierdzają, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, których treść obejmuje też rzeźbę terenu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretyzuje w § 5, że projekt rysunku planu sporządza się na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającym obszar planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Dodatkowo w § 9 ust. 3 podkreśla wagę tej mapy na rysunku planu wymogiem: "Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony". Rysunek przedmiotowego planu miejscowego spełnia ten warunek. Rysunek planu stanowi załącznik nr 1 do uchwały o uchwaleniu planu i bez niego ustalenia w ogóle nie mogłyby być zidentyfikowane co do miejsca, którego dotyczą. Jak wykazano powyżej ustalenia planu mogą się odnosić jedynie do warstwic znanych w czasie jego sporządzania, a więc do warstwic odwzorowanych na rysunku planu, a nie przekształconych w wyniku makroniwelacji. Skarżąca przy tym przyznaje przeprowadzenie makroniwelacji przedmiotowego terenu.

Rada podniosła ponadto, że zgodnie z prawem inwestycje budowlane, o jakich mowa w skardze (których realizacji służy wykonanie projektu budowlanego jako pierwszy etap procesu) można realizować wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokumenty te określają warunki inwestowania, których spełnienie jest wymogiem niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem jedną z pierwszych czynności przy rozpoczynaniu projektu budowlanego musi być zapoznanie się z tymi warunkami, a w procesie projektowania należy się do nich dostosować. Dotyczy to również ustalonego w planie parametru wysokości zabudowy, który powinien być wyliczony i zgodny z ustaleniami planu (niezależnie od wyliczania wysokości budynku według definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych niezbędnego dla celów technicznych). Nie można więc żądać "braku niezgodności pomiędzy projektami budowlanymi skarżącej a uchwałą w sprawie uchwalenia planu, gdyż to w/w uchwała jest aktem prawa miejscowego, umożliwiającym inwestycję i to projekt budowlany musi być z nią zgodny. Określone w niej warunki nie zostały zaskarżone ani zakwestionowane w żaden inny sposób w trakcie procesu projektowania w zakresie definicji wysokości zabudowy, z czego wynika, że skarżąca się z nimi zgadzała.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2013 roku skarżąca, że z powodu wprowadzenia do uchwały wadliwej definicji liczącej wysokość zabudowy od naturalnych warstwic terenu ukazanych w mapie do celów projektowych przyjętej do Krajowego Zasobu Geodezyjnego wznowione zostało postępowanie zakończone wydaniem skarżącej pozwoleń na budowę inwestycji. Kwestionowany przepis § 2 pkt 5 uchwały bezpośrednio wpływa zatem na interes prawny skarżącej.

Ponadto załącznik graficzny do planu w postaci mapy powinien odzwierciedlać założenia opisowej części planu na zarysie terenu objętym regulacją. Celem mapy jest zatem pokazanie, na których działkach ewidencyjnych obowiązuje dany symbol zagospodarowania. Mapa jest jedynie ilustracją opisowej części planu. W przepisach dotyczących sporządzania planu nie ma podstawy, a tym bardziej nakazu odzwierciedlania na mapie naturalnych warstwic terenu, w szczególności, że żaden przepis prawa nie wprowadza takiej danej przy obliczaniu parametrów zagospodarowania.

Ponadto, jak sam organ przyznaje, makroniwelacja i inne czynności kształtujące teren są dozwolone bez większego formalizmu, w szczególności nie wymagają zgłaszania odpowiednim organom czy ubieganie się o zgodę. Brak takich wymogów należy ocenić jako świadome działanie ustawodawcy, w ocenie którego taka działalność nie jest na tyle istotna, by odbywała się za przyzwoleniem organu. W takiej sytuacji odtworzenie raz zmienionych parametrów warstwic byłoby nadmiernie utrudnione. Wprowadzenie w planie zagospodarowania, stanowiącym jedynie ogólnie określone ramy dla ewentualnych przyszłych inwestycji, konieczności obliczania wysokości zabudowy z uwzględnieniem naturalnych warstwic terenu stanowi nieuzasadnione w przepisach nadmierne utrudnienie. Skoro bowiem organ mówi o stosowanych często w praktyce nieodwracalnych zmianach układu warstwic naturalnych oraz niesformalizowanym trybie wykonywania takich prac, to za nieuzasadnione należy uznać uwzględnianie tego parametru jako wyznacznika sposobu obliczania wysokości zabudowy. Nieruchomości podlegają obrotowi prawnemu, w sposób niedający się przewidzieć zmieniają się inwestorzy i koncepcje inwestycyjne na terenie objętym planem. Konieczność odwoływania się do naturalnych warstwic terenu przy każdorazowym ubieganiu się o pozwolenie na budowę jest zatem niezrozumiała.

W kolejnym piśmie z dnia 13 marca 2013 roku skarżąca wskazała, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy generalnego wpływu uchwały na sytuację skarżącej, a wpływu konkretnego, wskazanego w skardze postanowienia uchwały. Wynika to z precyzyjnie wskazanego w skardze zakresu zaskarżenia - dotyczącego jedynie § 2 pkt 5 uchwały, który to przepis wyraża kwestionowaną przez skarżącą regułę obliczania wysokości zabudowy.

Zdaniem skarżącej wprowadzenie § 2 pkt 5 uchwały różnicuje zatem sytuację prawną Skarżącej w stosunku do tej wynikającej z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - czego dowodem jest wznowienie postępowania w sprawie pozwoleń na budowę udzielonych skarżącej, właśnie z uwagi na przekroczenie pułapu maksymalnej wysokości zabudowy obliczanej wg metodologii wskazanej w skarżonym § 2 pkt 5 uchwały, podczas gdy zastosowanie metodologii wynikającej z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie prowadziłoby do takiego skutku.

Skarżąca wskazała, że część graficzna uchwały nie zawiera dokładnego określenia wysokości położenia poszczególnych warstwic, co jest kluczowe dla zastosowania § 2 pkt 5 uchwały. Ponadto nawet gdyby z części graficznej można było odtworzyć precyzyjnie wysokość położenia poszczególnych warstwic, nie miałoby to żadnej wartości normatywnej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzuje w § 7 treść części graficznej planu. Rozporządzenie to nie wymienia zatem "naturalnych warstwic terenu" jako obligatoryjnego i normatywnego elementu części graficznej planu. Jeżeli część graficzna planu obejmuje także warstwice terenu, mogą one być traktowane co najwyżej jako elementy informacyjne, niebędące ustaleniami planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżąca wezwała w dniu 20 sierpnia 2012 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącej Spółki.

Powyższe oznacza, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. rejon Stawu W. i Potoku J. Jak wynika z załączonego przez skarżącą odpisu księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział III Ksiąg Wieczystych, działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. M. w G., stanowiące własność skarżącej, są objęte ustaleniami planu, jako obszar objęty karta terenu [...]. Ustalenia dla tego terenu określają m.in. maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej dla tego terenu. Ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w § 2 pkt 5 wyjaśnienie pojęcia wysokość zabudowy, należy uznać, że uchwała w tym zakresie wprowadza ograniczenia, służącego skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku określonej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Doprowadziło to, w przypadku skarżącej, że planowana inwestycja na nieruchomościach objętych ustaleniami planu, nie może być zrealizowana w wysokości, która pozostawała w zgodzie z definicją wynikającą z ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd miał na względzie, że w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określona została hierarchia źródeł prawa. W ustępie pierwszym tego przepisu zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast w ustępie drugim zawarte jest stwierdzenia, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawarte jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 3 ust. 1 wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Analiza treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie Radzie Miasta uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje Radzie Miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż Radzie Miasta służy tego rodzaju uprawnienie.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". W § 2 pkt 5 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Definicję sformułowano zatem w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, to jest budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Mieć bowiem należy na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, do obiektów budowlanych zalicza się budynku wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Ponadto w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w danie podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarto definicję budowli, zgodnie z którą należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei zgodnie § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.

Podkreślić należy, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zawartej w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, narusza wymieniony w przytoczonym wyżej przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków. Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, Baza Orzeczeń Lex nr 597324).

Wskazując na powyższe rozważania uznać należało za zasadne zarzuty postawione uchwale w skardze, w których skarżąca wykazywała, że definicja wysokości zabudowy, zawarta w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, poprzez odwołanie się do definicji wysokości budynku, w istocie uniemożliwia weryfikację wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki.

Z powyższych względów uchwała w zaskarżonej części, to jest w części dotyczącej § 2 pkt 5, podlegała stwierdzeniu nieważności, jako niezgodna z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, w których skarżąca kwestionowała uprawnienie Rady Miasta do zdefiniowania wysokości zabudowy oraz określania sposobu jej mierzenia z uwagi na jej niezgodność z definicją wysokości budynku określoną w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Rozstrzygnięcie kwestii zgodności definicji wysokości zabudowy zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego z definicją wysokości budynku zawartą w rozporządzeniu, wymaga w pierwszej kolejności rozważenia charakteru i zakresu stosowania obu tych aktów.

Podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Art. 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityka przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, w art. 15 ust. 2 pkt 6 określała, że do obowiązkowych elementów treści planu należy m.in. określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Z upoważnienia zawartego w ww. ustawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 4 pkt 6 tego rozporządzenia zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu stanowią konieczne elementy treści projektu planu miejscowego. Już zatem w okresie, w którym treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była ujęta ogólnie, doprecyzowanie wymogów związanych z treścią planu, czy też jego projektu, znalazło miejsce w ww. przepisie rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W obecnym zaś brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga już w sposób jednoznaczny, aby plan miejscowy zawierał określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało zatem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Gmina ma zatem nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. W realizowaniu tego prawa gmina jest samodzielna.

Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona. Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy, ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości.

Zdaniem Sądu określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

Przytaczając ponownie treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały: "wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przykrycia" wskazać należy, że w przypadku braku określenia w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy, inwestorzy budynków położonych na terenach ze spadkami terenu mogliby, odwołując się do definicji wysokości budynku wskazanej w ww. przepisie rozporządzenia zmieniać wysokość zabudowy poprzez dokonywanie wyboru, z której strony skarpy wykonać drzwi do budynku. W przypadku istotnego spadku terenu może to prowadzić do znacznych różnic w wysokości zabudowy w stosunku do założonej w planie miejscowym, co pozostawałoby z sprzeczności z zamierzeniami planistycznymi gminy. Kompetencja gminy do określenia maksymalnej wysokości zabudowy w przypadku stosowania definicji z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych byłaby zatem znacznie ograniczona.

Ponadto podkreślić należy, że pojęcie zabudowy obejmuje wszelkie obiekty, jest zatem z jednej strony pojęciem szerszym od pojęcia budynku, a z drugiej strony zawiera w sobie także pojęcie wysokości budynku. Istnienie takiego ogólnego wskaźnika wysokości zabudowy obowiązującego dla wszystkich obiektów jest niewątpliwie celowe z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego. Pozostawienie istotnej kategorii obiektów budowlanych w postaci budynków poza tym wskaźnikiem, z powodu istnienia definicji wysokości budynku w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadziłoby do braku konsekwencji i uniemożliwiało organowi planistycznemu osiągnięcie zamierzonego ładu urbanistycznego i architektonicznego.

W ocenie Sądu, stanowisko, że treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyklucza możliwość określenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego sposobu obliczania wysokości zabudowy także w stosunku do budynków, nie jest uzasadnione.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego stanowi odrębny od prawa budowlanego akt prawny. Na gruncie tego prawa za obowiązujące uznać należy takie definicje, które zostały sformułowane dla potrzeb tego prawa.

Ustawa - Prawo budowlane jest aktem prawnym, który nie wkracza w sferę planowania przestrzennego i uprawnień organów planistycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Definicje skonstruowane dla potrzeb prawa budowlanego nie dotyczą zatem planowania przestrzennego.

Zaznaczyć należy, że konieczność zastosowania definicji zawartej w innej gałęzi prawa występuje jedynie w sytuacji, gdy w danej gałęzi prawa jakieś pojęcie nie zostanie zdefiniowane, brak jest natomiast podstaw do przenoszenia takich definicji w sytuacji ich określenia w tej gałęzi prawa, której dotyczą. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego i prawo budowlane stanowią odrębne gałęzie prawa administracyjnego. Oceny takiej nie wyłącza fakt, że obie ustawy tj. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny i ustawa - Prawo budowlane regulują także kwestie związane z uprawnieniami inwestorów obiektów budowlanych na różnych etapach procesu inwestycyjnego.

Normę kompetencyjną dla wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, a warunki, te określi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń oraz właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Taki zakres kompetencji wyraźnie wskazuje na ograniczenie zastosowania definicji zawartych w rozporządzeniu do kwestii warunków technicznych budynków.

W ocenie Sądu zarzut, że stosowanie na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym innego sposobu obliczania wysokości budynku od wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sprzeczności nie jest uzasadniony.

Przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno–budowlany (jak i organ nadzoru budowlanego) mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego czy też decyzji o warunkach zabudowy). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Istnieje zatem w tym przypadku kolejność dokonywania ocen. Po pierwsze, w zakresie zgodności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie stosowana może być definicja wysokości zabudowy przewidziana w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, w zakresie zgodności z treścią warunków, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym zakresie stosowana winna być definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Inwestor sporządzając projekt budowlany winien zatem zadbać, by w pierwszej kolejności spełniał on wymogi planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wymogi przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych.

Ponadto wskazać należy, że przepis § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w poprzednim brzmieniu stanowił, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009 nr 56, poz. 461) treść tego przepisu uległa zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. i brzmi następująco: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.".

Obecnie w przepisie tym znajduje się sformułowanie: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia". Aktualnie przepis ten wprowadza zatem wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie stosowania definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 rozporządzenia definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia.

W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908) w § 149 wskazano, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zgodnie z tym przepisem sformułowanie definicji danego pojęcia w akcie wykonawczym jest dopuszczalne w sytuacji, gdy ustawa upoważnia do sformułowania danej definicji w akcie wykonawczym albo gdy określenie to nie jest określeniem ustawowym, a więc w żadnej obowiązującej ustawie określenie to nie zostało użyte. Upoważnienie do definiowania pojęć ustawowych prowadzi bowiem do ingerencji w treść ustawy w tym zakresie. Nadanie prymatu definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w stosunku do definicji wysokości zabudowy (obejmującej swoim zakresem także definicję wysokości budynku) zawartej w planie, prowadzi do sytuacji, w której określenie ustawowe zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaje w znacznej części swego zakresu zdefiniowane w akcie niższego rzędu z zakresu prawa budowlanego jakim jest rozporządzenie, bez wymaganego w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, w ocenie Sądu, względy związane z celami ustawy o planowaniu przestrzennym, przemawiają za uznaniem, że gminy są uprawnione do określenia w planie sposobu mierzenia maksymalnej wysokości zabudowy, a reguły wykładni potwierdzają takie stanowisko.

Odnosząc się do sposobu mierzenia wysokości zabudowy dla potrzeb ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, że przy tworzeniu takiego planu winny być przede wszystkim osiągnięte cele takie jak zrównoważony rozwój, ład przestrzenny oraz dbałość o porządek urbanistyczny i architektoniczny. Należałoby zatem się spodziewać precyzyjnego określenia pojęcia wysokości zabudowy jako jednego z parametrów definiujących zabudowę, a w konsekwencji przestrzeń w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia pojęcia wysokości zabudowy lub istnienia istotnych wątpliwości co do rozumienia tego parametru, prowadzi do konieczności dokonywania wykładni tego pojęcia na użytek konkretnego planu miejscowego, czego należałoby unikać. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane cele, w jakich tworzy się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uznać należy, że dopuszczalne jest określenie sposobu mierzenia wysokości zabudowy od poziomu naturalnej warstwicy terenu. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ukształtowanie danego terenu jest znacznie zróżnicowane, a gmina zamierza taki stan zachować, a jednocześnie tego rodzaju teren przeznaczyć pod zabudowę. Przyjęcie jako punktu odniesienia, od którego należy mierzyć wysokość projektowanej zabudowy, naturalnej warstwicy terenu spełnia tego rodzaju zamierzenia, jak również pozwala osiągnąć opisane wyżej cele planowania przestrzennego w gminie.

Podkreślić ponadto należy, że nie było podstaw, aby Rada Gminy, na potrzeby liczenia wysokości zabudowy, określała również w planie pojęcie naturalnej warstwicy terenu. Warstwica terenu, czy też poziomica, nie jest bowiem pojęciem prawnym, lecz stanowi pojęcie używane w geodezji i kartografii i oznacza linię krzywą na mapie łączącą punkty o takiej samej wysokości nad poziomem morza. Powstaje poprzez przecięcie powierzchni terenu płaszczyznami poziomymi, równoległymi i oddalonymi od siebie o stałą wartość (np. co 10 m) cięcia poziomicowego. Rysunek na mapie odtwarza ukształtowanie terenu, a mapa z poziomicami nazywana jest mapą poziomicową (warstwicową) lub wysokościową.

Reasumując należy stwierdzić, że Rada Gminy jest uprawniona do zdefiniowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy" (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 754/12), a definicja ta powinna być na tyle uniwersalna by umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku o kosztach postępowania.