Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 631/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego K. K. od Wojewody kwotę [...]([...]) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. Ewa i K. K. zwrócili się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę warsztatu wraz z infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach nr [...] we wsi W. N..

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku warsztatu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach ewidencyjnych nr [...] we wsi W. N.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. – P. z [...] maja 2014 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez K. K. Wojewódzki Sad Administracyjny w B. wyrokiem z [...] września 2014 r., sygn. II SA/Bd 715/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał bowiem, że organy nie zbadały w sposób należyty charakteru planowanej przez inwestora działalności, oraz nie przeprowadziły rzetelnej wykładni stosownych zapisów planu miejscowego (zakładając, że plan ten obejmuje działki o nr [...]), co spowodowało, że ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W toku dalszego postępowania inwestorzy w piśmie z [...] lutego 2015 r. oświadczyli, że na ww. działkach zamierzają wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami nieuciążliwymi, w związku z czym następnie przedłożyli projekt budowlany zamienny.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku warsztatu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach nr [...] we wsi W. N.. Zdaniem organu zmiana budynku warsztatu na budynek mieszkalno- jednorodzinny z częścią usługową skutkuje tym, że jest to inne zamierzenie inwestycyjne, niezgodne z wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2010 r. Ponadto wskazał, że wnioskodawcy nie uzupełnili wszystkich braków formalno-prawnych.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty. Wojewoda uznał, że inwestor mógł, po wyroku Sądu, przedstawić poprawiony projekt budowlany uzupełniony o funkcję mieszkalną, gdyż "wydanie decyzji kasacyjnej przez Sąd ma ten skutek, że sprawa wraca do momentu wniosku", a organ, po uzupełnieniu przez inwestora wniosku i projektu budowlanego, powinien stosownie do wskazań Sądu, dokonać sprawdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. t.j. z 2016, poz. 290 ze zm., zwanej w skrócie "Prawem budowlanym") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach nr ew. 365/12 i 365/13 we wsi W. N..

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zwrócił uwagę na niespójność przedłożonego projektu budowlanego, w którym wskazuje się, że w budynku inwestor będzie prowadził nieuciążliwą działalność rzemieślniczą usługowo-handlową, podając jednocześnie, że będzie ona polegała na nadaniu faktury i formatu elementom kamiennym, a zatem będzie to działalność produkcyjna zakładu kamieniarskiego. Stwierdził, że Starosta błędnie wskazał na zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z § 3 ust. 1 pkt 53 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. Zwrócił tez uwagę, że obowiązkiem organ, wynikającym z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego było podanie w decyzji kategorii budynku oraz nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czego nie uczyniono. Odwołujący się podniósł również, że organ nie sprawdził czy projektant wykonał obowiązek wynikający z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Zanegował także twierdzenia zawarte w projekcie o istnieniu płyty fundamentowej, która ma być wykorzystana przy budowie przedmiotowego obiektu. W jego ocenie organ nie zastosowała się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z [...] września 2014 r. (II SA/Bd 715/14) i nie wyjaśnił dlaczego czynności jakie planuje wykonywać w przedmiotowym budynku inwestor stanowią usługi a nie produkcję. Odwołujący się wskazał, że decyzję wydano tak, jak gdyby dotyczyła całkowicie nowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy sam projekt i deklarowana w "nowym" obiekcie działalność są identyczne z tymi, których dotyczył omawiany wyrok Sądu.

Wojewoda decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant sporządził informację dotyczącą ochrony bezpieczeństwa i zdrowia. Wojewoda wskazał też, że wnioskodawcy uzyskali niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego uchwałą nr XLV Rady Gminy we [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W. w obszarze sołectw: D. M., J., K., K., K., K., L., Ł., Ł., M., N. W., S., S., S. D., T. L., W. K., W. P., P. dla terenów wielofunkcyjnego zainwestowania (pub. Dz. Urz. Woj Nr [...] z 9 czerwca1998 r., poz. 42). Inwestycja zlokalizowana jest w miejscu o symbolu "M/U": teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi.

Wojewoda uznał, że dopuszczalnym było skorygowanie wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego przez inwestora po wyroku WSA. Stwierdził, że inwestor jednoznacznie wskazał zakres inwestycji w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. (budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową). Dodał, że zdefiniowane w wyżej wskazanym piśmie zamierzenie jest spójne z przedłożonym [...] maja 2015 r. projektem budowlanym dotyczącym budynku mieszkalnego z częścią usługową.

Wojewoda powołał się również na wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., w którym wskazywał na zamiar zamieszkania w przedmiotowym budynku mieszkalnym i twierdził, że nie zamierza prowadzić działalności produkcyjnej tylko usługową i to w ograniczonym zakresie. Część usługową zamierza prowadzić osobiście, nie przewiduje zatrudnienia osób. Inwestor wyjaśnił, że w części usługowej budynku prowadzona będzie działalność polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej elementów marmurowych i granitowych, wystawa, prezentacja elementów gotowych oraz przyjmowanie zamówień. Poza tym w części usługowej prowadzona będzie działalność usługowa w branży montażu kominków, parapetów i schodów, polegająca na montażu przygotowanych wcześniej wyrobów do odbioru dla konkretnego klienta. Inwestor podkreślił też, że adresem głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej jest ul. [...] we [...]. Natomiast działalność w W. N. nie będzie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi oraz nie pogorszy stanu środowiska. Działalność usługowa nie spowoduje przekroczenia standardów emisyjnych i jakości środowiska.

W świetle powyższych wyjaśnień, w ocenie Wojewody, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K. K. wskazał, że inwestor nie uzyskując pozwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej, odstąpił od zamiaru budowy budynku warsztatowego i wystąpił z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową. Skarżący powtórzył przy tym zarzut z odwołania, dotyczący niespełniania przez projekt budowlany wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazał, że organy obu instancji zaniechały obowiązku samodzielnych ustaleń czy działalność gospodarcza planowana przez inwestora jest działalnością usługową, czy też wykracza poza nią, a także czym się ona różni od prowadzonej dotychczas, zakazanej prawem miejscowym działalności produkcyjnej zakładu kamieniarskiego. Skarżący kwestionując twierdzenia inwestora o usługowym charakterze prowadzonej w przedmiotowym obiekcie działalności, zwrócił uwagę na absurd technologiczny montażu przygotowanych wcześniej elementów w części usługowej budynku, a nie na placu budowy. Zauważył również, że nie wyjaśniono gdzie i przez kogo te "przygotowane wcześniej wyroby" będą wytwarzane. Nadmienił przy tym, że w miejscu określonym w decyzji jako "główne miejsce wykonywania działalności gospodarczej" (ul. J. we [...]) wykonywanie działalności produkcyjnej jest całkowicie niemożliwe. Wynika to choćby z faktu, że to "główne miejsce" jest sklepem usytuowanym w jednym z centrów handlowych, a od 2004 r. bezprawna działalność produkcyjna firmy "P. - P." wykonywana była i jest tylko i wyłącznie na terenie W. N., mimo że jest zakazana planem miejscowym. Skarżący wskazał na uciążliwości związane z działalnością hurtową firmy kamieniarskiej, jak dostawa półfabrykatów, dostawa i wywóz elementów kamiennych i całych konstrukcji kamiennych do czego potrzebne są samochody ciężarowe, wózki widłowe i dźwigi. Zwrócił uwagę, że deklarowane w opisie technicznym czynności technologiczne polegające na nadawaniu elementom kamiennym "odpowiedniej faktury i formatu", wymagają użycia pił i szlifierek do kamienia. W związku z tym skarżący stwierdził, że działalność ta będzie powodowała uciążliwości w postaci zapylenia kurzem, zadymienia spalinami i hałasu, a tak powstające uciążliwości są niedopuszczalne nie tylko z racji zapisu § 23 m.p.z.p., ale również z uwagi na to, że działalność usługowa może być jedynie uzupełnieniem podstawowej funkcji terenu, polegającej na budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym. Skarżący wywiódł też uwagę, że wbrew twierdzeniom organu, montaż jest etapem procesu produkcji i nie może być traktowany jako wykonywanie usług. Istotne w jego ocenie byłoby również wyjaśnienie, czy w przedmiotowym obiekcie będzie dokonywany montaż próbny, wstępny czy też główny. Skarżący powtórzył również zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując, że Wojewoda nie odniósł się do nich. Zwrócił też uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego nie zawiadomiono go o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 oraz 2 k.p.a. Skarżący powołując się na naruszenie przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia przepisów art. 7, 8, 10 § 3, 11, 77 §1 i 2, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 10 października 2017 r. sygn. II SA/Bd 1574/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z [...] sierpnia 2016 r.

Sąd zgodził się z Wojewodą, że inwestorzy mieli prawo do wprowadzenia zmian we wniosku inicjującym postępowanie i w przedłożonym projekcie budowlanym. W ocenie Sądu jednak pisma skarżących z dnia [...] lutego 2016 r. nie można traktować jedynie jako modyfikacji żądania. Wynika bowiem z niego jednoznacznie, że intencją inwestorów było złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę na inny obiekt budowlany (o innej funkcji), w miejsce poprzedniego wniosku. Pierwotny wniosek inwestorów dotyczył budynku warsztatu, a wniosek z [...] lutego 2016 r., uznany przez organ za uzupełnienie wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Mimo że parametry planowanego obiektu nie uległy istotnej zmianie, w sposób zasadniczy zmienił się charakter tego obiektu - jego funkcja. W opinii Sądu nie zachodzi tożsamość przedmiotowa między sprawą dotyczącą budowy obu obiektów, z uwagi na odmienne ich funkcje (poprzednio inwestorzy deklarowali, że obiekt będzie pełnił funkcję usługową, zaś w świetle wniosku z [...] lutego 2016 r. podstawową funkcją budynku byłaby funkcja mieszkalna), co prowadzi do braku tożsamości podstawy prawnej w sprawach z obu wniosków.

Sąd wyjaśnił, że organ administracji dysponując materiałem dowodowym wskazującym na to, że inwestor planuje budowę budynku o funkcji niezgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (funkcja produkcyjna) lub dopuszczalnej jedynie jako funkcja uzupełniającą (funkcja usługowa), nie może wzywać strony do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i tym samym we wniosku o pozwoleniu na budowę, przez zmianę funkcji planowanego obiektu na zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "dopasowując" w ten sposób wniosek inwestora do wymogów miejscowego planu. W przypadku jednoznacznego ustalenia braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu określającymi dopuszczalne przeznaczenie terenu, organ winien na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżący na skutek wezwania organu, w piśmie z [...] lutego 2016 r. oświadczyli jednoznacznie, że rezygnują z budowy budynku warsztatowego, którego dotyczył wniosek inicjujący niniejsze postępowanie i wnioskują o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Dysponując takim oświadczeniem organ administracji winien rozważyć czy postępowanie w sprawie budowy budynku warsztatowego nie stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym nie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) uzasadniające umorzenie postępowania.

W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez inwestorów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2019 r. uchylił wyrok WSA z 28 października 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

NSA uznał za nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na odmienną funkcję nie była możliwa zmiana wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z warsztatu na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową.

Zdaniem NSA podmiot inicjujący postępowanie może modyfikować złożony wniosek do czasu jego rozpatrzenia przez organ. Uchylenie przez sąd decyzji organów obu instancji sprawia, że złożony wniosek nie został jeszcze rozpatrzony, a zatem może być modyfikowany. Zmiana wniosku może polegać również na zmianie funkcji budynku, o wybudowanie którego wnioskodawca się ubiega. Byłoby zbędnym formalizmem zmuszać wnioskodawcę do cofnięcia wniosku dotychczas nierozpoznanego i składania nowego. Skoro uprzednio złożony wniosek nie został rozpatrzony, lecz został przez wnioskodawcę zmodyfikowany, to postępowanie wszczęte tym wnioskiem nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż wniosek – chociaż zmieniony – oczekuje na rozpatrzenie przez organ. W takiej sytuacji nie ma potrzeby umarzania dotychczasowego postępowania. Zachodzi jednak konieczność rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem aktualnego przedmiotu wniosku.

Skoro w niniejszej sprawie zmieniono przedmiot wniosku z budowy budynku warsztatowego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, to należało zgromadzić dowody dotyczące aktualnie wnioskowanej inwestycji, uwzględniając jej odmienność. Postępowanie jednak z uwagi na zmianę wniosku i inną funkcję objętego nim obiektu nie stało się bezprzedmiotowe. Organ nie naruszył zatem art. 6 i art. 105 § 1 k.p.a., jak to uznał Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego wyroku.

NSA zgodził się też ze skarżącym kasacyjnie, że w świetle art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego jest możliwa zmiana we wniosku inicjującym postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę z budowy budynku warsztatowego na rzecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek zasadniczo z innego powodu niż wskazuje skarżący.

W niniejszej sprawie Sąd jest związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dopuszczalne było zmodyfikowanie przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z budowy budynku warsztatowego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową.

Zmiana zamierzenia inwestycyjnego nie zwalnia jednakże organu z konieczności sprawdzenia przedłożonej dokumentacji kątem zmienionej inwestycji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3).

Mając na uwagę powyższe w przedmiotowej sprawie, tak jak zwracał uwagę tutejszy Sąd w wyroku z 10 października 2017 r. (sygn. II SA/Bd 1574/16) należy szczególną uwagę zwrócić na problem zgodności projektu budowlanego (w tym zamiennego) z przepisami techniczno-budowlanymi.

W świetle przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015, poz. 1422, ze zm.) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W niniejszej zaś sprawie zarówno pierwotnie planowany warsztat, jak i budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową zostały zlokalizowane na działce nr ew. 365/13 w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. 365/25, ścianą równoległą do granicy (bez otworów drzwiowych i okiennych). Jak wskazuje organ I instancji inwestorzy uzyskali zgodę na odstępstwo od warunków technicznych.

Odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych przewiduje art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:

1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;

2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;

3) propozycje rozwiązań zamiennych;

4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;

5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

Odstępstwo od warunków techniczno – budowalnych jest regulacją szczególną, wobec tego powinna być intepretowana ściśle. Wskazuje na to cytowana treść art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje odstępstwa w przypadkach "szczególnie uzasadnionych". W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na zawarty w art. 9 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wymóg, aby wniosek do ministra zawierał "charakterystykę obiektu". Nie jest zatem obojętne, że w trakcie procedury o pozwolenie na budowę ta charakterystyka się zmieniła. Jeżeli doszło do istotnej zmiany charakterystyki obiektu – to wniosek do ministra należy ponowić.

W przedmiotowej sprawie znajdujący się w aktach sprawy wniosek o dopuszczenie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych z 12 kwietnia 2010 r. wskazuje w pkt 1 uzasadnienia, że "Przedmiotem odstąpienia od przepisów techniczno – budowlanych jest budowa budynku warsztatowego, po uprzednim rozebraniu istniejącego budynku gospodarczego z pozostawieniem i wykorzystaniem jednej ściany tego budynku usytuowanej 1,5 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. 365/13". Odnosząc się do takiego wniosku Minister Infrastruktury w piśmie z 31 maja 2010 r. upoważnił Starostę Włocławskiego do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na przedmiotowe odstępstwo. Podkreślić należy, że we wniosku do ministra w charakterystyce obiektu wpisano, że będzie pozostawiona jedna ściana, a inwestor planował, że budynek będzie pełnił funkcję budynku warsztatowego. Tymczasem z dokumentacji projektowej wynika, że inwestor – inaczej niż to przedstawiono we wniosku do ministra – nie zamierza pozostawić jednej ściany od strony granicy z działką sąsiednią ale rozebrać wszystkie ściany i pozostawić tylko płytę fundamentową (por. projekt rozbiórki budynku gospodarczego – str. 9 projektu budowlanego budynku warsztatowego). Inaczej także niż wskazano we wniosku do ministra obecnie inwestor nie zamierza zbudować budynku warsztatowego, ale budynek mieszkalny z częścią usługową (taki też określono inwestycję w projekcie zamiennym z [...] kwietnia 2015 r.). Zważywszy na wyjątkowość regulacji art. 9 Prawa budowlanego uzyskane przez inwestora odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, winno odnosić się do konkretnej inwestycji w konkretnym postępowaniu, co oznacza tożsamość inwestora, inwestycji, jak i stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów taka tożsamość nie zachodzi. Minister bowiem rozważał możliwość odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych odnośnie inwestycji o innej charakterystyce (przedstawionej we wniosku z [...] kwietnia 2010 r.) niż obecnie przewiduje inwestor w przedłożonym projekcie. Już ta okoliczność prowadzi do wniosku, iż organ udzielił pozwolenia na budowę uchybiając swoim obowiązkom z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co doprowadziło do naruszenia ww. przepisów techniczno – budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Należy ponadto zauważyć niespójność zatwierdzonego przez organ projektu budowlanego. Organ bowiem opatrzył pieczęcią "zatwierdzam projekt budowlany z warunkami podanymi w decyzji z dnia [...].08.2016 nr [...]" zarówno projekt opisany jako "Budynek warsztatowy projekt budowalny" z sierpnia 2009 r. jak też projekt opisany jako "Projekt budowlany" z nazwą obiektu "Budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową (Projekt zamienny)" z [...] kwietnia 2015 r. - przy czym:

- projekt zamienny nie zawiera projektu zagospodarowania działki – znajduje się on tylko w projekcie pierwotnym (tj. z sierpnia 2009 r.),

- projekt zagospodarowania działki w projekcie pierwotnym odnosi się do budynku warsztatowego, a nie mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, do takiego też budynku (warsztatowego a nie mieszkalnego) odnoszą się widoczne na tym projekcie zagospodarowania uzgodnienia, w tym odnośnie ochrony przeciwpożarowej,

- pomimo ww. okoliczności mapa sytuacyjno – wysokościowa stanowiąca projekt zagospodarowania (w ramach projektu pierwotnego) została opatrzona pieczęcią "zatwierdzam projekt budowlany z warunkami podanymi w decyzji z dnia [...].08.2016 nr [...]"

- projekt zamienny nie zawiera projektu rozbiórki dotychczasowego budynku gospodarczego; takowy projekt rozbiórki ujęty w projekcie budowlanym pierwotnym – w przeciwieństwie do ww. mapy stanowiącej projekt zagospodarowania działki - nie został opatrzony pieczęcią "zatwierdzam projekt budowlany z warunkami podanymi w decyzji z dnia [...].08.2016 nr [...]".

Zgodzić się należy także z poglądem wyrażonym w wyroku tutejszego Sądu z 10 październiku 2017 r. (sygn. II SA/Bd 1574/16) o wadliwej konstrukcji sentencji decyzji organu I instancji, w której organ zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego. Wskazany zapis świadczy o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wyda pod warunkiem uprzedniej rozbiórki budynku gospodarczego. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i 7 k.p.a.) każda decyzja administracyjna, również w odniesieniu do takiego postanowienia dodatkowego jak warunek, musi mieć upoważnienie w przepisie rangi ustawowej. Dodać należy przy tym, że jako warunek w prawie administracyjnym może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca w czasie decyzji - rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania - zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Z przepisów Prawa budowlanego nie wynika dla organów upoważnienie do formułowania w decyzji o pozwoleniu na budowę dodatkowego warunku, od którego zależałaby ważność pozwolenia na budowę, polegającego na konieczności uprzedniej rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego.

Nawet jeżeli by pominąć ww. wadliwość sentencji decyzji i przyjąć, że w gruncie rzeczy organ udzielił jedną decyzją pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z częścią usługową, to z wcześniejszych rozważań wynika, że organ zatwierdził projekt budowalny, który należy uznać za niekompletny. Jeżeli bowiem uznać, że zatwierdzony projekt budowlany obejmuje w istocie projekt budowalny zamienny, a z projektu budowlanego pierwotnego tylko tę jego część, która został opatrzona pieczęcią "zatwierdzam projekt budowlany z warunkami podanymi w decyzji z dnia [...].08.2016 nr [...]" – to organ nie zatwierdził projekt rozbiórki.

Zasadnie skarżący podnosi też wątpliwości co do charakteru przewidywanej działalności "usługowej". Organ odwoławczy w swojej decyzji zwrócił uwagę na charakterystykę przeznaczenia budynku opisaną w piśmie inwestorów z [...] kwietnia 2016 r. w którym wyjaśnili, że będą w budynku prowadzili "sprzedaż hurtową i detaliczną elementów marmurowych i granitowych. Wystawę, prezentację elementów, jakie są przeze mnie wytwarzane oraz przyjmowanie zamówień". Organ nie zestawił z tą wypowiedzią niezbyt dokładnego zapisu w projekcie zamiennym (w opisie technicznym budynku), że "W budynku inwestor będzie prowadził nieuciążliwą działalność rzemieślniczą usługowo – handlową, (nadaniu im powierzchnią odpowiedniej faktury oraz formatu)". Słusznie podnosi skarżący, że trudno sobie wyobrazić nadawanie faktury i formatu elementom marmurowym i granitowym, bez użycia pił i szlifierek do kamienia tj. narzędzi hałaśliwych, przy czym uciążliwość prowadzonej w ten sposób działalności pod kątem wymagań wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winna być oceniona z uwzględnieniem hurtowego charakteru przewidywanej działalności, a tym samym możliwej znacznej częstotliwości tego rodzaju czynności (w stosunku do działalności o charakterze detalicznym). Organ nie wyjaśnił też, pod kątem wymaganych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "usług nieuciążliwych" na czym miałby polegać działalność usługowa "w branży montażu kominków, parapetów i schodów" "polegająca na montażu przygotowanych wyrobów do odbioru dla konkretnego klienta". Nie wiadomo, czy chodzi o montaż kominków, parapetów i schodów u klienta, przy czym w planowanym budynku na przedmiotowej nieruchomości zbierane byłby tylko zamówienia i gromadzone materiały w celu przewiezienia ich do klienta i przeprowadzenia montażu – czy też chodzi o sytuację wykonywania w zaprojektowanym budynku elementów do montażu z marmuru i kamienia ("nadawania im faktury i formatu"), a więc w istocie produkcji elementów, które mogą być później poddane montażowi ostatecznemu w budynku (mieszkaniu) klienta tj. poza przedmiotowym budynkiem. tym zakresie organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.) co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu rodzaju i zakresu działalności, jaka ma być prowadzona w planowanym budynku i jej ocenie pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy rozstrzygnięciu o możliwości posadowienia budynku w odległości 1,5 m od granicy organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu, że znajdująca się w aktach sprawy zgoda Ministra z dnia 31 maja 2010 r. na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – może być odnoszona tylko do budynku, którego charakterystykę przedstawiono Ministrowi we wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo tj. tylko do budynku warsztatowego, który ma być wzniesiony z wykorzystaniem jednej ściany budynku gospodarczego nie poddanej rozbiórce. Organ powinien także jasno określić jaką część pierwotnego projektu budowlanego zatwierdza decyzją, a jaka część tego projektu ulega zastąpieniu przez projekt zamienny. Ponadto organ w ponownym postępowaniu winien jasno określić, czy udziela także pozwolenia na rozbiórkę i w jakim zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając wysokość wniesionego wpisu oraz koszty dojazdu skarżącego do sądu.