Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 345/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 86, art. 98, art. 91
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Gietrzwałd na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 marca 2018 r., Nr PN.4131.113.2018 w przedmiocie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Gietrzwałdzie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zwraca stronie skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem Nr "[...]" z dnia "[...]". Wójt Gminy G, powołując się na art. 30 ust.2 pkt.5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1875 z poźn. zm) oraz art. 66 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 59 z późn.zm.), odwołał B R ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G bez wypowiedzenia, w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku.

W uzasadnieniu aktu wskazano na regulacje prawne dotyczące odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Przytoczono treść art. 66 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe (dalej jako: P.o.), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wyjaśniono, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania organu prowadzącego określone w art. 66 ust.1 P.o. wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Dokonano omówienia stanu faktycznego sprawy oraz jej istotnych okoliczności wskazując m.in., że w dniu "[...]"r. do organu prowadzącego Zespół Szkolno-Przedszkolny w G (dalej jako: Zespół) wpłyną wniosek Członków Rady Pedagogicznej ww. Zespołu o odwołanie B R z funkcji Dyrektora tej placówki. Wójt Gminy G (dalej: Wójt) przeprowadził szereg czynności wyjaśniających, jak również przeprowadzono w Zespole audyt w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej w tej placówce.

W oparciu o przeprowadzone czynności wyjaśniające sformułowano uwagi dotyczące funkcjonowania placówki w G:

- nieprzygotowanie Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w G do rozpoczęcia roku szkolnego "[...]" w stopniu rażącym i realnie zagrażającym rozpoczęciu i prawidłowej realizacji od "[...]". procesu dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczego, grożące destabilizacją funkcjonowania szkoły, naruszające prawa pracowników i narażające na uszczuplenie środki publiczne, będące konsekwencją nieprawidłowych i sprzecznych z obowiązującymi regulacjami prawnymi działań oraz licznych zaniedbań które stanowiły zagrożenie dla dobra uczniów i nauczycieli Zespołu oraz interesu publicznego, w tym Gminy G i całej lokalnej społeczności, polegających na: opracowaniu arkusza organizacyjnego niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli; potrzebami szkoły oraz strukturą zatrudnienia i kwalifikacjami kadry pedagogicznej Zespołu, zaniechanie zaplanowania w arkuszu organizacyjnym godzin nauczania przedmiotów wymaganych podstawą programową i ramowymi planami nauczania (wychowanie do życia w rodzinie), nieobsadzenie wakatów na wolne stanowiska nauczycielskie, zaniechanie zatrudnienia nauczycieli z kwalifikacjami do nauczania przedmiotów: biologia, chemia, fizyka, przy jednoczesnym zawarciu umów o pracę z nauczycielami przedmiotów, co do których szkoła posiada pełną obsadę kadrową; nieusunięcie nieprawidłowości w arkuszu organizacyjnym wykazanych przez Kuratorium Oświaty w O;

- opracowanie, także niezgodne z przepisami prawa i potrzebami szkoły oraz w sposób realnie zagrażający prawidłowej realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego alternatywnego dokumentu o nazwie "arkusz organizacyjny", zaniechanie przedłożenia dokumentu do zaopiniowania organowi nadzoru pedagogicznego i przyjęcia go w wymaganej prawem procedurze; uznanie tak opracowanego dokumentu za arkusz organizacyjny i zamiar oparcia procesu dydaktycznego w nowym roku szkolnym o jego zapisy tj. zapisy dokumentu niebędącego arkuszem organizacyjnym;

- trwała i nieodwracalna utrata zdolności do współpracy z innymi organami statutowymi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G: Radą Pedagogiczna i Radą Szkoły, będącą wynikiem skonfliktowania Dyrektor z gremium Rady Pedagogicznej i ze środowiskiem rodziców;

- rażąca nieznajomość podstawowych zagadnień dotyczących funkcjonowania szkoły, brak podstawowej wiedzy w zakresie organizacji i kierowania placówką oświatową skutkującą działaniami lub zaniedbaniami istotnie naruszającymi przepisy prawa i wprost zagrażającą prawidłowemu funkcjonowaniu szkoły, powodująca destabilizację procesu dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczego;

- długotrwała choroba uniemożliwiająca sprawowanie funkcji dyrektora i w konsekwencji pozbawienie szkoły kierownictwa na okres "[...]" miesięcy i jednocześnie na okres niemal całego roku szkolnego, w okresie szczególnie istotnych i trudnych zmian w szkole wywołanych wdrożeniem reformy systemu oświaty.

W ocenie organu prowadzącego, wszystkie te okoliczności wskazują, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, co stanowiło podstawę odwołania B R z funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G.

Nadto przedstawiono w obszernym wywodzie wynikające z obowiązujących przepisów prawa kompetencje i obowiązki dyrektora szkoły. Dokonano szczegółowego omówienia wyników przeprowadzonego w Zespole audytu oraz ustaleń w zakresie jej funkcjonowania, w kontekście artykułowanych wcześniej zarzutów oraz wskazanych obowiązków dyrektora placówki. Szczegółowo omówiono przedstawione wyżej uchybienia jakich w funkcjonowaniu placówki dopatrzył się organ gminy. Podkreślono, że do części zarzutów w piśmie z "[...]"r. odniosła się Dyrektor Zespołu. Dokonując podsumowania ustaleń Wójt wskazał, że stwierdzone uchybienia potwierdzają brak wiedzy i kwalifikacji Dyrektor, zarówno w zakresie organizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego, jak również w zakresie zarządzania placówką oświatową. W jego ocenie stwierdzone uchybienia oraz negatywna ocena przygotowania Dyrektor Zespołu do zarządzania placówką uzasadniają odwołanie jej z pełnionej funkcji. Podniesiono, że z poczynionych ustaleń wynika, że Dyrektor trwale i nieodwracalnie utraciła zdolność współpracy z pozostałymi statutowymi organami Zespołu: Radą Pedagogiczną oraz Radą Rodziców. Jednym z przejawów tego konfliktu były powtarzające się wnioski o odwołanie dyrektor placówki. Podkreślono, że uchybienia Dyrektor placówki mają charakter rażący i wyczerpują znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ wyjaśnił przy tym, że dokonanie ustaleń dotyczących oceny pracy dyrektora szkoły korzystającego z urlopu dla poratowania zdrowia uniemożliwiło przeprowadzenie i zakończenie procedury oceny jego pracy, przed zakończeniem urlopu dla poratowania zdrowia. Podkreślono, że w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaniechania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Zagrożenie musi być przy tym na tle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stanowiska organu. Zaznaczono, że stwierdzone w toku czynności wyjaśniających okoliczności uzasadniają odwołanie bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego, bowiem dalsze pełnienie przez nią funkcji powoduje istotne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania jednostki oświatowej i interesu społecznego.

Wojewoda W rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]"r., wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1875 z poźn.zm) dalej: u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Nr "[...]" Wójta Gminy G z dnia "[...]"r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szklono-Przedszkolnego w G B R z zajmowanego stanowiska.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że powołane przez Wójta Gminy G okoliczności, nie uzasadniają odwołania dyrektora w trybie szczególnym, w czasie roku szkolnego, co oznacza, iż kwestionowane zarządzenie narusza przepis art. 66 ust.1 pkt.2 P.o. Organ nadzoru wskazał aktualne przepisy określające podstawy odwołania ze stanowiska dyrektora unormowane w art. 66 P.o., które są tożsame z wcześniejszą regulacją art. 38 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty. Przepis art. 66 ust.1 pkt.1 P.o. stanowi odpowiednik art. 38 ust.1 pkt.1 ustawy o systemie oświaty, zaś art.66 ust.1 pkt.2 P.o.- odpowiednik art. 38 ust.1 pkt.2. Wskazane przepisy ustawy o systemie oświaty były wielokrotnie przedmiotem analizy dokonywanej przez sądy administracyjne, sądy powszechnie i Sąd Najwyższy. Ukształtowana w tym zakresie linia orzecznicza jest jednolita i jej uwzględnienie jest konieczne dla dokonania prawidłowej interpretacji, w zakresie możliwości stosowania art. 66 ust.1 pkt.2 P.o. Przytoczono szereg poglądów z orzecznictwa sądowego, w tym wyrok NSA z 19 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 1530/10, zgodnie z którym "(...) pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały już unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust.1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadku", choć daje właściwemu organowi pewną, swobodę w podejmowaniu decyzji, to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie wszystkie, zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie trybu odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, przewidzianego w ww. przepisie, w czasie trwania roku szkolnego. Tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego".

Wojewoda wyjaśnił, że w okolicznościach tej sprawy, w oparciu o uzasadnienie kwestionowanego zarządzenia oraz dokumenty postępowania wyjaśniającego brak było podstaw do odwołania Dyrektora Zespołu Szklono- Przedszkolnego w G B R z zajmowanego stanowiska w trybie zastosowanym przez Wójta. Zastrzeżenia organu prowadzącego placówkę dotyczące "nieprzygotowania szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego" w okolicznościach tej sprawy, nie mogą uzasadniać odwołania ze stanowiska w trybie nadzwyczajnym. Podniósł on, że na czas nieobecności B R, poprzez wyznaczenie osób zastępujących ją, zapewnione zostały warunki i możliwości dopełnienia formalności celem usunięcia wskazanych przez organ nadzoru pedagogicznego wad w arkuszu organizacyjnym. W konsekwencji - nie wystąpiło zagrożenie interesu publicznego i prawidłowego funkcjonowania placówki. Na poparcie tego stanowiska wskazano, że Kurator Oświaty w O negatywnie zaopiniował zamiar odwołania ze stanowiska dyrektor Zespołu. W sposób analogiczny do ww. organ nadzoru ocenił zarzut prowadzenia wadliwej polityki zatrudnienia w Zespole. Organ nadzoru wywodził, że opisane wyżej zarzuty, stanowią w swej istocie negatywną ocenę pracy dyrektora lub negatywną ocenę wykonywania zadań określonych w art. 57 ust.2 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu utraty zdolności do współpracy ze statutowymi organami placówki i środowiskiem rodziców, mając na uwadze treść uzasadnienia zarządzenia Wójta, trudno jest uznać, że powołana przyczyna ma charakter nagły. Nadto nie stanowi sytuacji nadzwyczajnej, przypadek, w którym część grona pedagogicznego szkoły lub cześć rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, nie zgadza się z decyzjami, priorytetami lub kierunkami działania dyrektora szkoły. Z treści uzasadnienia w żaden sposób nie wynika, aby "utrata zdolności współpracy" dotyczyła wszystkich członków Rady Pedagogicznej lub Rady Rodziców. Z treści uzasadnienia zarządzenia, nie wynika także, aby zarzucany brak właściwej, w ocenie organu prowadzącego, współpracy z rodzicami uczniów i nauczycielami placówki, mógł stanowić uchybienie nadzwyczajne, o ciężarze gatunkowym zbliżonym do przyczyn określonych w art. 52 Kodeksu pracy tj. ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych na danym stanowisku, popełnienie przestępstwa uniemożliwiającego dalsze zatrudnienie na danym stanowisku, zawiniona utrata uprawnień niezbędnych do wykonania pracy na danym stanowisku. Organ nadzoru nie podzielił także stanowiska Wójta, iż w przypadku odwołanej Dyrektor Zespołu, za przyjęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", przemawiać może jej długotrwała nieobecność spowodowana pobytem na zwolnieniach lekarskich – od "[...]" . do "[...]"r. oraz na urlopie dla poratowania zdrowia - od "[...]"r. do "[...]"r. W tym zakresie przytoczono stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 8 marca 2013r. (sygn. akt II PK 195/12), w którym wskazano, że przesłanką odwołania w trybie natychmiastowym mogła by być częsta nieobecność chorobowa, ale tylko wtedy gdy niemożliwe stałoby się prawidłowe funkcjonowanie szkoły w każdym jej obszarze działalności. Jak stwierdził Wojewoda, w niniejszej sprawie przypadek taki nie zaistniał. Organ prowadzący placówkę oświatową, udzielając urlopu B R, zapewnił prawidłowe funkcjonowanie placówki poprzez wyznaczenie osoby do pełnienia funkcji dyrektora w osobie J D. Z treści uzasadnienie kwestionowanego zarządzenia w żaden sposób nie wynika, aby nieobecność Dyrektora w okresie udzielonego urlopu odbiła się negatywnie na funkcjonowaniu placówki.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła Gmina G, która zarzuciła:

- rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo wygaśnięcia kompetencji Wojewody do wydania takiego aktu, na skutek upływu 30-dniowego terminu od doręczenia organowi nadzoru zarządzenia Wójta Gminy G z dnia "[...]"r.;

- rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 85 w zw. z art. 91 ust.1 i u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o kryteria nieprzewidziane w art. 90 ust.1 z jednoczesnym pominięciem kryterium legalności aktu prawnego przewidzianego w art. 85 u.s.g.;

- rażące naruszenie przepisów prawa tj. art.91 ust.1 i 3 i art. 85 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym i sprzecznym z prawem przyjęciu, że zarządzenie Nr "[...]" Wójta Gminy G z "[...]"r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu jest sprzeczne z prawem i w konsekwencji dotknięte sankcją nieważności, podczas gdy zarządzenie to odpowiada prawu, przez co organ nadzoru naruszył prawa i interes prawny skarżącej,

- rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 66 ust.1 pkt.2 P.o. poprzez:

- jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu błędnej wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", ograniczającą definicję tylko do przypadków "nagłych", podczas gdy "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", jest albo zdarzenie nagłe powodujące natychmiastową konieczność odwołania dyrektora albo naruszania prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu;

- jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wskazane w zarządzeniu z "[...]". powody odwołania ze stanowiska dyrektora nie wypełniają hipotezy normy prawnej art. 60 ust.1 pkt.2 P.o., podczas gdy powody te wypełniają definicję "szczególnie uzasadnionego przypadku"

- rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 91 ust.1 i ust. 5 u.s.g.w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

- wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego mimo zaniechania ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz mimo braku przeprowadzenia czynności sprawdzających w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego;

- dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy z pominięciem treści uzasadnienia wydanego zarządzenia i powołanych w nim dowodów i stanowiska organu gminy;

- oparcie rozstrzygnięcia na gołosłownych twierdzeniach p. B R przy jednoczesnym pominięciu stanowiska Wójta zawartego w zarządzeniu z "[...]".;

- poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wyczerpującego rozparzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że zarządzenie Wójta dotknięte jest wadą nieważności;

- naruszenie art. 7 i art. 171 Konstytucji oraz art. 85 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia nadzorczego z przekroczeniem ustawowo określonych granic nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego i wynikających z nich przypadków dopuszczających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego;

- naruszenie art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu;

- rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiadającego wymogom art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W motywach uzasadnienia powtórnie przytoczono zarzuty dotyczące sposobu funkcjonowania Zespołu wymienione w uzasadnieniu zarządzenia, zaznaczając, że odwołanie Dyrektor nastąpiło z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 66 ust.1 P.o. oraz z zachowaniem najwyższych standardów postępowania poprzedzającego to odwołanie. Wskazano, że pismem z "[...]". zawiadomiono Wójta o wszczęciu postępowania nadzorczego, a rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]"., Wojewoda stwierdził nieważność ww. zarządzenia wyjaśniając, iż wskazane w akcie odwołania powody nie wypełniają definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Rozstrzygnięcie wydane zostało z datą "[...]"., a doręczone organowi w dniu"[...]". Skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 90 ust.1 u.s.g. organ nadzoru ma 30 dni od dnia doręczenia uchwały/zarządzenia organu gminy na ewentualne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie 30-dniowego terminu, uprawnienie nadzorcze Wojewody wygasa. Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczyna bieg od dnia doręczenia organowi nadzoru aktu, przy czym w przypadku zarządzeń innych niż te, o których mowa w art. 90 u.s.g., a zarządzenie Wójta do takich innych aktów się zalicza, bez znaczenia jest jaki podmiot dokonuje doręczenia. Wskazano, że zarządzenie Wójta z "[...]". zostało doręczone Wojewodzie przez B R przed dniem"[...]". Pismem z tego dnia Wojewoda poinformował Wójta o wszczęciu postępowania nadzorczego, zaś samo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane "[...]", czyli po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi wskazanego zarządzenia. Bez wpływu na bieg terminu pozostaje późniejsze doręczenie zarządzenia przez Wójta.

Skarżący wywiódł, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w sposób istotny narusza art. 85 i 90 ust.1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 171 Konstytucji, jak również art. 3 ust.1 pkt.4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Z treści wskazanych przepisów wynika, że wojewoda, sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności tj. zgodności z prawem ich działania. Organ gminy wskazał, że wobec takiej kompetencji wojewoda nie jest uprawniony do dokonywania oceny czy wskazane w uzasadnieniu aktu odwołania przyczyny wypełniają ustawową definicję szczególnie uzasadnionego przypadku. Zaznaczono, że wojewoda w ramach postępowania nadzorczego nie ma prawa do podważania, czy kwestionowania prawdziwości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwołujący dyrektora; nie przysługuje mu też prawo do dokonywania zmiany ustaleń faktycznych dokonanych w akcie odwołania. Na poparcie tych tez przytoczono szereg przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych. Takie jak w rozpoznawanej sprawie działania Wojewody nie mogą być uznane za "nadzór" nad działalnością organu gminy, lecz nieuprawnioną ingerencją w jej ustawowe kompetencje - do ustalenia okoliczności faktycznych w sprawie odwołania dyrektora ze stanowiska. Organ gminy podniósł również, że prowadząc postępowanie nadzorcze Wojewoda nie zażądał akt postępowania wyjaśniającego jakie przeprowadził Wójt przed odwołaniem dyrektor pomimo, że w akcie odwołania wyraźnie wskazano, że takie postępowanie zostało przeprowadzone i w oparciu o konkretne dokumenty znajdujące się w aktach, ustalono istnienia okoliczności uzasadniających jej odwołanie.

Skarżący odnosząc się do zarzutu braku istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazał, że dokonana przez Wojewodę ocena stanu faktycznego sprawy jest błędna. Stwierdził, że niezrozumiałe jest stanowisko, zgodnie z którym wskazane w akcie odwołania powody nie mogły stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż winny być oceniane w ramach oceny pracy dyrektora. Taka wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 66 ust.1 pkt.2 P.o., który w ramach definicji szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wyłącza zachowań, które mogą podlegać ocenie w ramach oceny pracy. Jako prawidłowy sposób rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazano ten jaki wywieść można z orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie najistotniejszym elementem jest charakter naruszenia. Z takim przypadkiem mamy odczynienia, gdy naruszenie prawa ma charakter nagły lub naruszenie prawa jest na tyle istotne, że wymaga odwołania dyrektora przed upływem kadencji. Skarżący obszernie omówił sposób uchybienia w funkcjonowaniu placówki oświatowej w kontekście wykazania, że zaistniały okoliczności niezbędne było odwołanie dyrektora w trybie art.66 ust.1 pkt.2 P.o.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu dodatkowo wskazał, że postępowanie nadzorcze wszczęte zostało wskutek sygnalizacji Zarządu Regionu W w O i Międzyzakładowej Organizacji Związkowej S w O oraz odwołanej dyrektor. Żaden z podmiotów sygnalizujących nieprawidłowości nie przedłożył kwestionowanego zarządzenia. W ramach kompetencji nadzorczych, organ podjął stosowne czynności, w tym wystąpił do Wójta o przedłożenie zarządzenia, które otrzymał "[...]". Zanegował twierdzenia skargi, iż zarządzenie Wójta zostało mu doręczone przez B R przed "[...]" Zakwestionował także stanowisko skarżącego, iż w ramach sprawowanego nadzoru uprawniony był jedynie do badania "sfery proceduralnej" wydanego zarządzenia. Organ nadzory był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do zbadania i oceny, czy powody podane w akcie odwołania wypełniają ustawową definicję "przypadku szczególnie uzasadnionego". Dokonana analiza podanych w odwołaniu przyczyn nie potwierdziła, iż ustalone fakty wyczerpują znamiona przypadku szczególnie uzasadnionego. Wojewoda nie podzielił oceny Wójta, co do wagi wskazanych naruszeń, gdyż wyszczególnione uchybienia nie stwarzały zagrożenia interesu publicznego i nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki. Organ wskazał następnie, że skutki uchybień nie były na tyle istotne by wpłynęły na dezorganizację pracy placówki.

Na rozprawie w dniu "[...]". pełnomocnik skarżącego Wójta wyjaśniła dodatkowo, że odwołana Dyrektor Zespołu w trakcie korzystania z urlopu dla podratowania zdrowia wystąpiła w konkursie na wizytatora Kuratorium Oświaty w O i konkurs ten wygrała. Nadto przedłożyła kopie dokumentów dotyczących urlopu wypoczynkowego oraz urlopu bezpłatnego odwołanej Dyrektor w związku z funkcją wizytatora w Kuratorium Oświaty. Pełnomocnik Wojewody W (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu wystąpiła z zapytaniem, czy organy ścigania stwierdziły dokonanie przez Dyrektora Zespołu nieprawidłowości, na co pełnomocnik Wójta podała, że postępowania prowadzone przez Prokuratora zostały połączone w jedno śledztwo i z tego co jej jest wiadomym są w toku. Pełnomocnik Wojewody podała, że nie posiadała wiedzy na temat wystąpienia odwołanego Dyrektora placówki w konkursie na wizytatora Kuratorium Oświaty, jak również przedłożyła plik kserokopii dokumentów dotyczących przeprowadzonych kontroli doraźnych, wnosząc o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów. Pełnomocnik organu na żądanie Sądu ustaliła, że odwołana Dyrektor Zespołu funkcję wizytatora Kuratorium Oświaty obejmie z dniem "[...]".

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczeniu jako dowodu w sprawie przedłożonych na rozprawie dokumentów przez pełnomocnika Wójta Gminy G oraz pełnomocnika Wojewody W .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 z późn.zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Kontrola sądu sprowadza się do kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) zwanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zasadność skarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli skarżone zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Na wstępie z uwagi na zarzuty skargi konieczne jest, przed merytorycznym jej rozpatrzeniem, zbadanie dopuszczalności jej wniesienia oraz dochowania przez organ nadzoru terminu do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1875 z późn.zm) dalej: u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W z dnia"[...]". zostało doręczone w dniu"[...]"., a skarga Gminy G została skierowana do Sądu, za pośrednictwem Wojewody, w dniu"[...]"., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie dominuje stanowisko, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013).

W myśl art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. w zakresie wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem terminu 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia, wyjaśnić pozostaje, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 90 ust. 1 zd. 1 u.s.g. wynika bowiem, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Mimo takiej redakcji przepisu zawierającego obowiązek dla organu wykonawczego gminy obejmuje on, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska przedstawicieli doktryny, nie tylko obowiązek przedłożenia aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym ale i akty normatywne o charakterze wewnętrznym i akty nienormatywne. Każda zatem uchwała i każde zarządzenie organu gminy, bez względu na ich charakter prawny, podlegają nadzorowi organu nadzoru, a wcześniej obowiązkowi ich przedłożenia temu organowi nadzoru (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23.08.2010r. sygn. II SA/Bd 511/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Komentarz do Ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją: prof. zw. dr hab. Romana Hausera i prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 737 i nst.). Z przekazanych akt tej sprawy wynika, że organ wykonawczy gminy nie przekazał zarządzenia Wójta Nr "[...]" z"[...]". w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu bez wypowiedzenia we wskazanym wyżej terminie. Zarządzenie to zostało przekazane Wojewodzie dopiero na jego wezwanie przy piśmie organu gminy z"[...]"., które wpłynęło do organu nadzoru w dniu"[...]’. Zatem wydając skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu "[...]". Wojewoda nie naruszył art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. co do zachowania terminu do wydania wskazanego aktu nadzoru. Wyjaśnić pozostaje także, że fakt wcześniejszej sygnalizacji przez Zarząd Regionu S w O i Międzyzakładową Organizację Związkową S w O oraz odwołaną dyrektor faktu wydania takiego zarządzenia Nr "[...]" nie oznacza, że organowi nadzoru taki akt został przez któryś ze wskazanych podmiotów doręczony. Akta administracyjne przekazane przy skardze nie potwierdzają takiej okoliczności, jak również zaprzecza temu organ nadzoru.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, co wynika już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak- Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy, uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Te same zasady organ nadzoru stosuje badając zgodność z prawem podjętego przez właściwy organ gminy zarządzenia. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały/zarządzenia.

Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samego zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

W tym miejscu zasadne jest przytoczyć pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2008r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli dotyczącej art. 101 ust. 1 u.s.g., gdzie wskazano, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności".

Zatem Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd (Komentarz do Konstytucji RP, Małgorzata Masternak - Kubiak).

Wskazać pozostaje zatem, że obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W akcie nadzoru nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. W praktyce brak uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom obowiązujących przepisów jest przedmiotem zarzutu stawianego przez sądy administracyjne pod adresem organów nadzoru. W wielu orzeczeniach sądy administracyjne określiły je jako lakoniczne, czy też zdawkowe. Sądy administracyjne podkreślały, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Za nieprawidłową praktykę organów nadzoru uważa się również wykraczanie przez nie poza przyznane im przez prawo kompetencje. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Poza tym pozostaje wskazać, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej, przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie.

Nadto w rzeczonej sprawie nie bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje, zasadny zarzut strony skarżącej, dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) dalej: k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Z art. 91 ust. 5 u.s.g. wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, przy czym odpowiednie stosownie tych przepisów następuje z pewną modyfikacją, przy uwzględnieniu że szczególny charakter postępowania nadzorczego nie jest postępowaniem w indywidualnej sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości składu rozpoznającego tę skargę, że odpowiednie stosownie kodeksu postępowania administracyjnego winno obejmować co najmniej obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu - art. 10 k.p.a. Zwłaszcza taki obowiązek ma miejsce, jeśli w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru poweźmie wiadomości, które nie są znane organowi gminy oraz w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym swoje stanowisko uzasadnia tymi nowymi okolicznościami nie skonfrontowanymi z zebranymi w toku postępowania wyjaśniającego przed organem wykonawczym gminy materiałami sprawy.

W kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, opisując okoliczności towarzyszące wydaniu przez Wójta Gminy G zarządzenia Nr "[...]" oraz podając zarzuty stawiane przez organ gminy odwołanej Dyrektor wskazał, że: "w ocenie organu nadzoru powołane przez Wójta okoliczności, nie uzasadniają odwołania Dyrektora w trybie szczególnym, w czasie roku szkolnego, co oznacza, że kwestionowane zarządzenie narusza przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe". W dalszej części uzasadnienia, zawierającej pogląd organu nadzoru, Wojewoda zacytował m.in. treść art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., a następnie wskazał, że aktualne przepisy określające podstawy odwołania dyrektora są tożsame z regulacją wynikającą z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty. Przytoczono także liczne fragmenty z orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA w sprawach: I OSK 1530/10, I OSK 939/09, I OSK 817/10, I OSK 2081/16, I OSK 1735/16, I OSK 715/16, oraz wyroki WSA w sprawach: VIII SA/Wa 100/11, II SA/Go 198/17, IV SA/Gl 1184/16), których przedmiotem była ocena aktów organów samorządu gminnego, wydanych w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co podsumowane zostało stwierdzeniem, iż z uwagi na przywołane orzecznictwo oraz treść uzasadnienia zarządzenia podniesione w nim zarzuty, mogłyby stanowić ewentualną przesłankę do wszczęcia procedury oceny pracy dyrektora szkoły i ewentualnego odwołania w innym trybie, w szczególności w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.o., po zakończeniu udzielonego Dyrektorowi urlopu zdrowotnego. W dalszej części uzasadnienia wydanego aktu nadzoru organ wskazał, że w oparciu o uzasadnienie kwestionowanego zarządzenia oraz dokumenty postępowania wyjaśniającego uznał, iż stawiane Dyrektorowi zarzuty nie uzasadniają wydania aktu o jego odwołaniu. Jak zatem wynika z przywołanego uzasadnienia aktu nadzoru podstawę dla jego wydania stanowiło uzasadnienie zarządzenia Wójta oraz dokumenty postępowania wyjaśniającego, jednak z tymi dokumentami organ gminy w toku postępowania nadzorczego nie miał możliwości się zapoznać. Uniemożliwiono zatem organowi gminy ustosunkowania się do tych materiałów, a okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że to właśnie te materiały zebrane przez organ nadzoru w toku postępowania stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru nie uznał natomiast za niezbędne zapoznanie się z obszernymi materiałami zebranymi w toku postępowania prowadzonego przez organ prowadzący szkołę poprzedzającego wydanie zarządzenia o odwołaniu Dyrektora Zespołu z zajmowanego stanowiska.

W tym miejscu pozostaje wskazać, że w odniesieniu do zarzutu organu gminy dotyczącego "nieprzygotowania szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego" w ocenie Wojewody zarzuty te nie mogą uzasadniać odwołania ze stanowiska w trybie szczególnym. Wskazano, że z wyjaśnień zainteresowanej wynika, że informacje w przedmiocie sytuacji szkoły przekazane zostały zastępującej ją p.G D, lecz osoba ta została odwołana od pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G zarządzeniem Wójta G. z dnia "[...]". Nr "[...]" i dopiero po tym zdarzeniu, do czasowego pełnienia obowiązków szkoły wyznaczono p. J D, przy czym odwołana dyrektor nie miała wiedzy o zmianie przez organ prowadzący osoby ją zastępującej. Ostatecznie zatem na czas nieobecności p. B R poprzez wyznaczenie osoby ją zastępującej, zapewnione zostały warunki i możliwości dopełnienia formalności celem usunięcia wskazanych przez organ nadzoru pedagogicznego wad w arkuszu organizacyjnym. W konsekwencji nie wystąpiło zagrożenie interesu publicznego i prawidłowego funkcjonowania placówki. Powyższe potwierdza opinia Kuratora Oświaty negatywnie opiniująca odwołanie Dyrektor.

W odniesieniu do tak przedstawionej oceny zachowania odwołanej Dyrektor wskazać pozostaje, że zawarte w rozstrzygnięciu ustalenia i ocena pozostają w oczywistej sprzeczności z poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego przed organem prowadzącym placówkę oświatową ustaleniami w tej sprawie, jak również ustaleniami wykonanego przez podmiot zewnętrzny audytu dotyczącego oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w Zespole, o których to ustaleniach organ nadzoru posiadał wiedzę wynikającą z obszernego uzasadnienia zarządzenia Wójta lecz które to ustalenia zostały całkowicie pominięte w uzasadnieniu aktu nadzoru. Nadto wbrew zasadom wynikającym z ograniczeń dotyczących prowadzenia postępowania nadzorczego organ dokonał własnych ustaleń w tym zakresie bez wyjaśnienia z uwagi na jakie okoliczności i zebrane dowody ustalenia przyjęte w wydanym zarządzeniu uznaje za nieistotne bądź nie znajdujące zastosowania w tej sprawie. Tymczasem w prowadzonym postępowaniu organ nadzoru nie zażądał akt postępowania, nie sprawdził także, czy zarzuty stawiane w akcie odwołania znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Reasumując wbrew wymogom wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. organ nadzoru nie wyjaśnił z uwagi na jakie okoliczności i materiały oraz ustalenia przyjął, że wydane zarządzenie Wójta z"[...]". o odwołaniu Dyrektor Zespołu w istotny sposób narusza prawo.

Słuszny pozostaje także podniesiony w skardze zarzut, że potraktowanie zbiorczym stwierdzeniem przesłanki "nieprzygotowania szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego" kilkunastu rażąco sprzecznych z prawem działań i zaniechań jest niedopuszczalnym uproszczeniem pomijającym w znacznej części przyczyny odwołania Dyrektor Zespołu. Słuszne pozostaje także stanowisko skarżącego, że ocena ta wynika z oparcia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego o "wersję" przedstawioną przez odwołaną Dyrektor, która nie została zweryfikowana o oparciu o jakiekolwiek dowody. Organ nadzoru nie wyjaśnił, w oparciu o jakie przepisy prawa uznał, iż dopuszczalnym było zachowanie odwołanej Dyrektor, która zamiast przygotowania szkoły do rozpoczęcia nowego roku szkolnego, co związane było z szeroką koniecznością podjęcia działań organizacyjnych poprzez zapewnienie, tak należytej obsady nauczycielskiej, jak i rozpisania w arkuszu organizacyjnym właściwych zakresów podstaw programowych z odpowiednią ilością godzin lekcyjnych przekazała swoje kompetencje innemu nauczycielowi, który miał ją zastępować, a który w tym zakresie nie posiadał żadnej wiedzy.

Słusznie w tym zakresie skarżący podnosi, że osobą odpowiedzialną za kierowanie szkołą pozostaje jej dyrektor i do niego należy podejmowanie wszelkich czynności do przygotowania szkoły do nowego roku szkolnego. Nadto jak wynika z treści art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, obowiązującego w tej sprawie, osobą zastępującą dyrektora szkoły w przypadku jego nieobecności jest wicedyrektor, a w szkołach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły, wyznaczony przez organ prowadzący. Dyrektor szkoły nie ma zatem uprawnień do scedowania swoich obowiązków na inną osobę, zwłaszcza że taka osoba może działać jedynie w czasie jego nieobecności. Poza tym wyznaczenie takiego innego nauczyciela może nastąpić przez organ prowadzący nie zaś przez dyrektora szkoły. Nadto nie sposób podzielić stanowiska organu nadzoru, że osobą zobowiązaną i odpowiedzialną za przygotowanie szkoły pozostawała p. G D, bowiem osoba ta na spotkaniu w dniu "[...]". zaprzeczyła aby była zobowiązana i odpowiedzialna za przygotowanie szkoły do nowego roku szkolnego. Wskazać pozostaje, iż nieobecność Dyrektor Zespołu miała miejsce dopiero od dnia "[...]", zatem niezrozumiałe pozostaje stanowisko Wojewody, że odwołana Dyrektor zapewniła przygotowanie szkoły do nowego roku szkolnego. Stwierdzenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z poczynionymi przez organ prowadzący ustaleniami. Dopiero od dnia nieobecności dotychczasowej Dyrektor powzięto wiadomości o braku przygotowania w sposób zgodny z przepisami prawa, tak arkusza organizacyjnego - znaleziono dwa arkusze organizacyjne, pierwszy zakwestionowany przez nadzór pedagogiczny, zaś drugi bez zatwierdzenia i przedstawienia nadzorowi pedagogicznemu realizowała dyrekcja - stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i przedszkoli (Dz.U. poz. 649) obowiązującego w zakresie przygotowania szkoły w roku szkolnym "[...]", jak i zapewnienia szkole odpowiedniego zatrudnienia nauczycieli, co w sposób oczywisty dezorganizowało pracę placówki. Z załączonych akt sprawy wynika bowiem, że tylko dzięki podjętej natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę na zastany brak przygotowania do nowego roku szkolnego "[...]" w zakresie realizowania procesu dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczego, wyznaczono innego nauczyciela w osobie p. J D, która w trybie pilnym poprawiła zgodnie z przepisami prawa arkusz organizacyjny i uniknięto destabilizacji pracy szkoły od dnia "[...]".

Nadto nie bez wpływu na ocenę organu prowadzącego co do wystąpienia szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej odwołanie Dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, co całkowicie pominięto w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostawała postawa Dyrektor, która utrudniała działania naprawcze organu poprzez m.ni. odmówienie wydania kluczy do gabinetu dyrektora szkoły celem uzyskania dokumentacji niezbędnej do przygotowania szkoły oraz arkusza organizacyjnego. Nadto jak ustalono nie przekazała zastępującej ją nauczycielce żadnych informacji na temat koniecznych do podjęcia czynności i niezbędnych prac przed rozpoczęciem roku szkolnego.

Jak już wskazano wyżej nie sposób pominąć także, na co wskazywał pełnomocnik skarżącego okoliczności, że sporządzony przez odwołaną Dyrektor arkusz organizacyjny został przygotowany w sposób, który naruszal proces dydaktyczno-wychowawczy, bowiem zawierał: zbyt małą ilość godzin edukacji wczesnoszkolnej w kasach II i III , co oznacza, że uczniowie w tej klasie mieliby mniej godzin zajęć niż wymagają przepisy; nie przewidywał przedmiotu wychowania do życia w rodzinie, który jest obowiązkowy w kasach IV-VIII; w klasach V i VI sprzeczne z rozporządzeniem i podstawą programową zaplanowano przedmiot Historia, nie zaplanowano przedmiotu Historia i Społeczeństwo, a są to dwa odrębne przedmioty objęte odrębnymi podstawami programowymi i odrębnymi treściami nauczania; w klasie V i VI sprzecznie z rozporządzeniem i ramowymi planami nauczania zaplanowano przedmiot informatyka, nie zaplanowano przedmiotu zajęcia komputerowe, a są to dwa różne przedmioty objęte odrębnymi podstawami programowymi i odrębnymi treściami nauczania; w klasie V i VI sprzecznie z rozporządzeniem i ramowymi planami nauczania zaplanowano przedmiot technika, a nie zaplanowano przedmiotu zajęcia techniczne, a są to dwa różne przedmioty objęte odrębnymi podstawami programowymi i odrębnymi treściami nauczania; nie przyznano w arkuszu żadnych godzin nauczania nauczycielom: I. W, i J. P, którzy zostali skierowani przez organ prowadzący do uzupełnienia pensum w Zespole. Działań tych nie sposób uznać za drobne uchybienia, jak wskazał to Wojewoda, bowiem w sposób rażący naruszały podstawowe normy związane z opracowaniem arkusza organizacyjnego i organizacją szkoły, dopuszczały także prowadzenie procesu dydaktycznego w oparciu o błędne podstawy programowe, co oznaczało dla dzieci i rodziców zakup nieodpowiednich pomocy naukowych i niepełne kształcenie objęte podstawą programową.

W tym zakresie zatem ocena organu nadzoru jest pozbawiona uzasadnienia oraz oceny istotności naruszenia prawa przez wydane zarządzenie w oparciu o treść art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., brak jest bowiem wyjaśnienia istotności naruszenia prawa z przywołaniem okoliczności ustalonych w zebranym materiale wyjaśniający.

W kwestii wadliwej polityki zatrudnienia oraz zarzutu naruszenia przez odwołaną Dyrektor przepisów prawa w zakresie funkcjonowania i organizacji pracy szkoły wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zainteresowana przygotowała odpowiednie decyzje, celem zapewnienia kadry pedagogicznej o odpowiednich kwalifikacjach, jednak ich realizację uniemożliwiła choroba. Z tego powodu organ nadzoru uznał, że zgrupowane w pkt 1 - 4 zarzuty uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia stanowią w istocie negatywną ocenę pracy dyrektora lub negatywną ocenę wykonywania zadań określonych w art. 57 ust. 2 ustawy. W odniesieniu do tak przedstawionej ogólnikowo oceny całkowicie pominięto postawione w zarządzeniu o odwołania Dyrektora zarzuty, które stanowią o zatrudnieniu nauczycieli do przedmiotów, co do których szkoła podsiadała już pełną obsadę kadrową tj. matematyki, języka polskiego, informatyki, techniki i nauczyciela świetlicy, podczas gdy nie prowadziła żadnego naboru nauczycieli przedmiotów, gdzie występują wakaty tj. biologii, chemii i fizyki, jak również brak było jakiejkolwiek dokumentacji z której wynikałoby, że Dyrektor miała zamiar zatrudnić nauczycieli do ww. przedmiotów. Takie działanie nie stanowi w ocenie skarżącego o negatywnej ocenie pracy Dyrektor lecz stawiło realne zagrożenie dla właściwego procesu dydaktyczno-wychowawczego, gdzie nie zapewniono by uczniom realizacji podstaw programowych w tych przedmiotach poprzez brak obsady nauczycielskiej. Nadto pominięto również fakt, że część z nowo zatrudnionych nauczycieli tj. nauczyciela matematyki Dyrektor zatrudniła mając świadomość braku etatu lecz w wyjaśnieniach podała, że zatrudniła tego nauczyciela na swoje ryzyko.

W ocenie aktu nadzoru także fakt trwałej i nieodwracalnej utraty zdolności współpracy odwołanego nauczyciela ze statutowymi organami szkoły tj. Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców, nawet przyjmując że konflikt trwał od "[...]". między tymi organami statutowymi i rodzicami uczniów oraz mógł być wynikiem obopólnych zachowań, nie mógł być oceniony w kategorii zaistnienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. uzasadniającej odwołanie Dyrektora.

W ocenie Sądu wprawdzie okoliczność ta nie stanowiła przyczyny nagłej, to jednak w realiach przytoczonych wyżej zarzutów i nieprawidłowości argument ten winien być oceniony w kontekście całokształtu okoliczności zaistniałych w tej placówce oświatowej. Organ nadzoru wskazał jedynie, że tylko część rodziców dzieci nie zgadzała się z decyzjami dyrekcji, a brak właściwej, w ocenie organu prowadzącego szkołę, współpracy z rodzicami uczniów i nauczycieli placówki nie mógł stanowić uchybienia nadzwyczajnego, o ciężarze gatunkowym zbliżonym do przyczyn z art. 52 kodeksu pracy. Taka ocena zasługiwałaby na akceptację jedynie wówczas, gdyby stawiany odwołanemu Dyrektorowi zarzut dotyczył jedynie braku współpracy z organami statutowymi szkoły oraz częścią rodziców dzieci, tymczasem ta przesłanka w ocenie Sądu winna znaleźć ocenę w kontekście wszystkich stawianych zarzutów. Organ nadzoru dokonał zaś oceny tego zarzutu w oderwaniu od przedstawionego całego katalogu innych zarzutów, które również potraktowane zostały jako samoistne bez jakiejkolwiek refleksji odnośnie całego kontekstu negatywnych działań Dyrektora we wszystkich obszarach funkcjonowania szkoły, wykazanych w toku postępowania wyjaśniającego oraz w toku przeprowadzonego audytu.

Wojewoda uznał także, iż fakt długotrwałej choroby nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku do dowołania ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. zwłaszcza, że nieobecność ta miała miejsce do momentu przejścia od dnia "[...]" do "[...]". na urlop dla poratowania zdrowia i obejmowała tylko okres od "[...]" do"[...]". Organ prowadzący udzielając urlopu dla poratowania zdrowia zapewnił sprawne funkcjonowanie placówki, zatem brak było podstaw do odwołania Dyrektor Zespołu z tej przyczyny w trybie natychmiastowym.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w całości akceptuje poglądy prezentowane w orzecznictwie, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde bowiem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Skoro zaś przepis ten przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. mający zastosowanie w aktualnym stanie prawnym wyrok NSA z dnia 27 września 2012r., sygn. I OSK 1386/12, dostępny CBOSA).

Jeżeli w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przyczyny szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, (wobec tożsamego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt Prawa oświatowego zachowują one aktualność w kontekście tego przepisu) uznano okoliczności, których zaistnienie uniemożliwiało dalsze wykonywaniu powierzonych mu funkcji.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu nadzoru, organ prowadzący szkołę w zarządzeniu o odwołaniu Dyrektora Zespołu w sposób bardzo obszerny przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, umożliwił nauczycielowi zajęcie stanowiska, jak również zażądał przygotowania niezależnego audytu co do faktycznej sytuacji w kwestii jej przygotowania do zadań w roku szkolnym "[...]" i poczynione w tym zakresie ustalenia wykazały liczne naruszenia ze strony Dyrektora zarówno w zakresie właściwej organizacji placówki oświatowej, realizacji obowiązkowych zakresów podstaw programowych, kontaktów z organami statutowymi szkoły i rodzicami dzieci, jak również świadome błędy w zakresie zabezpieczenia obsady kadrowej, gdzie zatrudniono licznych nauczycieli w zakresie przedmiotów dla których była już pełna obsada wakatów, zaś nie zatrudniono nauczycieli przedmiotów w których takie wakaty miały miejsce, czy też postawy odwołanego nauczyciela w zakresie braku współpracy z wyznaczonym nauczycielem przed rozpoczęciem roku szkolnego celem usunięcia nieprawidłowości w przygotowanym arkuszu organizacyjnym i utrudnianie dostępu do gabinetu celem pozyskania niezbędnych dokumentów, miało wpływ w sposób jednoznaczny na destabilizację pracy szkoły i proces przygotowawczy do rozpoczęcia nowego roku szkolnego w celu wdrożenia reformy systemu oświaty. Organ prowadzący szkołę uznał, że takie naganne postępowanie w wielu dziedzinach funkcjonowania szkoły stanowiło realne zagrożenie dla jej dalszego prawidłowego działania, zapewnienia zatrudnienia nauczycielom, którzy w tej placówce oświaty pozostawali w zatrudnieniu, jak również realizacji właściwego procesu dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczego. Brak reakcji ze strony organu prowadzącego i pozostawienie Dyrektor na zajmowanych dotychczas stanowisku powodowało, w ocenie organu prowadzącego szkołę, naruszenie interesu publicznego, w tym zatrudnionych nauczycieli, kształconych dzieci i ich rodziców.

W wydanym zarządzeniu zastępczym, jak wskazano wyżej organ nie uzasadnił natomiast swojego stanowiska w sposób pozwalający na stwierdzenie, że wydane zarządzenie Wójta z dnia "[...]". w sposób istotny naruszało przepisy prawa. Organ nadzoru aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanego aktu, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Niewypełnienie powyższych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi uchybienie przepisom prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. W rzeczonej sprawie taka sytuacja zaistniała, bowiem skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełniało wskazanych wyżej wymogów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.