Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2936/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1093/13 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1093/13, oddalił skargę S.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 marca 2013 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 14 listopada 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 grudnia 2012 r., S.P., wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 42 (ul. [..]) do działki nr 2162/8 położonej w [..]w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej tej działce oraz działce nr 2162/3.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2013 r., nr [..]Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia zezwolenia na przedmiotowy zjazd z drogi krajowej nr 42.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że droga krajowa 42 jest drogą klasy GP, a w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm. - dalej jako "rozporządzenie") stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Organ I instancji podał ponadto, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja znajduje się w obszarze oznaczonym P3, którego drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne ustalone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta [..], uchwalonym uchwałą nr Vl/11/2012 Rady Miejskiej w [..]z dnia 29 czerwca 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r., poz. 2391).

S.P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że przedmiotową nieruchomości kupił we wrześniu 2012 r. a poprzedni właściciel dysponował postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 kwietnia 2010 r., w którym "wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu" z drogi krajowej 42 w [..]przy ulicy [..]do nieruchomości składającej się z działek o numerach 2162/8 i 2162/3.

Po rozpatrzeniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 4 marca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Przedmiotowy zjazd publiczny zlokalizowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 42 z drogą gminną (ul. [..]), co zgodnie z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest zakazane, tym samym taką lokalizację zjazdu organ uznał za niedopuszczalną, gdyż naruszałaby przepis § 113 ust. 7 Rozporządzenia.

Organ wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 42 do działki nr 2162/5 zlokalizowanego w km 267+936 (strona prawa) i dalej poprzez jej fragment i fragment działki nr 2162/6 (które stanowią własność Gminy [..]) do nieruchomości wnioskodawcy. Może to nastąpić poprzez ustanowienia na ich terenie służebności drogowej (drogi koniecznej) w uzgodnieniu z jej właścicielami (tryb umowny) bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Zdaniem organu z samego faktu graniczenia działki nr 2162/8 z drogą krajową nr 42 nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Rozwiązanie wskazane przez zarząd drogi krajowej, może zapewnić obsługę komunikacyjną bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze.

W odniesieniu do twierdzenia wnioskodawcy, że poprzedni właściciel dysponował postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 kwietnia 2010 r., w którym "wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu" organ wskazał, że ww. postanowieniem uzgodniono jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, które jest postępowaniem odrębnym. Poza tym organ wyjaśnił, że zmienił się stan prawny ze względu na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są zasadniczo inne, niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył S.P. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że w roku 2012 kupił działki inwestycyjne o numerach 2162/8 i 2162/3 położone w [..]przy drodze krajowej nr 42, które muszą mieć zapewnione połączenie z drogą, bo to warunkuje budowę i działalność na tych działkach. Odmawiając dostępu do drogi krajowej doprowadzono do sytuacji, w której właściciel działki nie może w ogóle z niej korzystać.

Podał również, że Urząd Miasta [..]uchwalając plan zagospodarowania zaprojektował dojazd do tych działek przez prywatne grunty. Jednak miasto nie ma pieniędzy na wykup tych gruntów, a właściciele nie wyrażają zgody na ich sprzedaż. Nadto skarżący podniósł, że ustanowienie służebności drogowej oznacza ponoszenie przez niego dodatkowych kosztów na dojazd.

Ponadto skarżący powołał się na opinię, sporządzoną na jego zlecenie przez uprawnionego geodetę, która potwierdzała brak możliwości zapewnienia dostępu działek 2162/8 i 2162/3 do drogi krajowej 42 poprzez działki 2162/5 i 2162/6, przy wykorzystaniu istniejącego zjazdu zlokalizowanego w km 267+936, wobec istnienia na działce nr 2162/6 obiektu stacji transformatorowej. Stwierdził również że bezpodstawne było powołanie się przez organ na to, iż odcinek drogi krajowej z którego planuje się wykonanie zjazdu, jest zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), w sytuacji, gdy odcinek ten znajduje się w granicach miasta [..]i występuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Na tym odcinku znajdują się dwa skrzyżowania (z ul. 17 stycznia i ul. [..]), a także zjazd z drogi krajowej 42 w km 267+936 i wcześniejszy zjazd na stację benzynową "Orlen".

W odniesieniu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących projektowanych dróg dojazdowych skarżący wskazał, że są one w obecnym stanie fikcją, gdyż prawdopodobnie nigdy nie zostaną one zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał jednocześnie, że gdyby ze względów technicznych nie było możliwe ustanowienie służebności drogowej po działkach 2162/5 i 2162/6, ze względu na kolizję z istniejącą stacją transformatorową, to skarżący może żądać ustanowienia takiej służebności po sąsiedniej działce nr 2153, której teren w pełni umożliwi swobodny dojazd.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu.

Art. 29 ust. 4 ustawy stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430).

Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach - droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy. Dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powołany przepis służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne. W wymienionym przepisie mowa jest również o sytuacjach wyjątkowych, kiedy możliwe będzie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów. Taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy brak jest możliwości objazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została zarówno wymogami technicznymi, jak również faktem obowiązywania dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla nieruchomości skarżącego nie przewidziano bezpośredniego zjazdu na ulicę [..], lecz obsługę komunikacyjną poprzez planowaną dopiero nową drogę klasy niższej.

Sąd zauważył przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art:. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, oraz art. 94 Konstytucji RP). Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2005/10 - lex nr 1149281).

Sąd I instancji wskazał, że obecnie nie istnieje droga wewnętrzna, która zgodnie z planem służyć będzie obsłudze komunikacyjnej nieruchomości nr 2162/3 i 2162/8, a nawet data jej powstania nie jest przewidywana. Jednak sama ta okoliczność nie uzasadnia zgody organu na budowę zjazdu z ul. [..]na nieruchomość skarżącego. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje obsługę komunikacyjną określonych nieruchomości drogą dojazdową, która ze względu na brak środków w budżecie gminy nie może być obecnie wybudowana, to brak jest podstaw do wyrażenia zgody, wbrew postanowieniom wymienionego planu, na budowę zjazdu z nieruchomości inną drogą (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2374/09,. WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 324/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd I instancji zgodził się również z organem, że do czasu wybudowania drogi wewnętrznej, skarżący ma możliwość uzyskania dostępu do drogi krajowej nr 42 za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki nr 2162/5, zlokalizowanego w km 267+936 (strona prawa) i dalej poprzez jej fragment i fragment działki nr 2162/6 do swojej nieruchomości, w wyniku ustanowienia na ich terenie potrzebnej służebności drogowej (drogi koniecznej). Natomiast w przypadku gdyby nie było to możliwe ze względu na kolizję z istniejącą stacją transformatorową, znajdującą się na działce nr 2162/6, skarżący może żądać ustanowienia takiej służebności po sąsiedniej działce nr 2153, której teren w pełni umożliwi stronie swobodny dojazd, nawet pojazdami ciężarowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.P., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego w postaci art. 29 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.);

2) naruszenie przepisów procedury administracyjnej na podstawie art. 7 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja administracyjna w żaden sposób nie uwzględnia słusznego interesu prawnego i gospodarczego strony postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji administracyjnej. Bezpośrednią konsekwencją tej decyzji administracyjnej jest uniemożliwienie skarżącemu wykonania zjazdu z drogi publicznej na terenie miasta [..], która graniczy bezpośrednio z działką o charakterze inwestycyjnym i zmusza wyżej wymienionego do ustanowienia odpłatnej drogi koniecznej przez inne prywatne nieruchomości za obligatoryjną odpłatnością i z dużą dozą prawdopodobieństwa braku akceptacji takiej sytuacji przez właścicieli działek, potencjalnie obciążonych i związaną z tym faktem koniecznością dochodzenia swych praw w trwającym kilka lat procesie sądowym przed sądem powszechnym.

Ponadto podkreślono, że istniejący w obrębie miasta [..]lokalny plan zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na swoją niewykonalność w zakresie dotyczącym terenu, w obrębie którego znajduje się posesja skarżącego (brak środków pieniężnych ze strony Gminy [..]na realizację zakładanej inwestycji oraz brak zgody ze strony właścicieli posesji prywatnych na ich sprzedaż na rzecz Gminy [..]) - nie może stanowić przeszkody blokującej istnienie w tym rejonie i działalność firmy prowadzonej przez S.P..

Naczelny Sąd Administracyjny zwżył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd I instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skargę kasacyjną można też oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni spełnia powyższe wymagania normatywne dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia, a przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm ) nie wskazuje na formę w jakiej miało dojść do tego naruszenia. W istocie stawiając ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oddaleniem skargi przez Sąd I instancji, a więc kwestionuje zastosowanie art. 151 P.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.7 K.p.a. Niedostatecznie precyzyjne sformułowanie skargi ( braki w zakresie jej podstaw kasacyjnych ), czynią skargę kasacyjną nieuzasadnioną.

Pomimo to należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) - dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Warunki techniczne, o których mowa w tym przepisie określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza lokalizację zjazdów na drodze klasy GP wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt sprawy bezspornie wynika, że droga krajowa nr 42, przy której miałby być usytuowany zjazd publiczny, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Niewątpliwie, z uwagi na rygorystyczny zapis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zasadnie uznano, że skarżący kasacyjnie nie podjął innych prawnych działań celem zapewnienia dostępu do jego nieruchomości z drogi publicznej. Z tego też względu nie może być w ogóle mowy o "braku innej możliwości dojazdu", która to przesłanka ma bezpośredni wpływ na dopuszczenie lokalizacji zjazdu z drogi o klasie GP w drodze wyjątku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie klasę drogi z której proponowany jest zjazd skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności winien podjąć prawne kroki celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy, tym bardziej, że w bliskiej odległości zlokalizowany jest zjazd z drogi nr 42 na działkę nr 2162/5, a następnie poprzez działki nr 2162/6 bądź nr 2153. Dopiero w wyniku negatywnego wyniku postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia. Zaś z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by skarżący, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej podejmował takie kroki, w tym w szczególności występował do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej. Wskazać również należy, że w skardze kasacyjnej wadliwie zinterpretowano znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym kształtującym dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni na przyszłość. Fakt obowiązywania dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla nieruchomości skarżącego nieprzewidziano zjazdu na ulicę [..], lecz na planowaną dopiero nową drogę publiczną klasy dojazdowej, nie może stanowić podstawy do wyrażenia zgody na budowę zjazdu z nieruchomości drogą nr 42. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie nakłada bynajmniej na organy administracji obowiązku akceptowania sprzecznych z przepisami technicznymi rozwiązań inwestycyjnych w zakresie dróg publicznych i zjazdów z nich.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej oraz niezrealizowania inwestycji dotyczącej budowy drogi dojazdowej, skarżący kasacyjnie będzie mógł, w ostateczności, wnieść do właściwego organu administracji o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 42, pamiętając jednocześnie o tym, iż ustanowienie takiego zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi.

Z tych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, którego uzasadnienie stanowi w istocie polemikę z ustaleniami organu administracji oraz z poglądem i oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że art. 7 K.p.a. formułuje "zasadę prawdy obiektywnej". Przepis ten to ogólna zasada jaką muszą się kierować organy administracji w toku prowadzonych postępowań administracyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zasada prawdy obiektywnej będąca również zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 K.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada ta nie może stanowić również samodzielnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie może modyfikować przepisów prawa administracyjnego oraz stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanego w trybie konkretnego postępowania administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, a co za tym idzie, niezapewnienie, właściwej ochrony słusznego interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości, poprzez odmowę zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, zmierza w istocie do wskazania naruszenia prawa materialnego, nie zaś uchybień proceduralnych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co powoduje, że zarzut ten należy uznać za bezzasadny.

Podkreślić przy tym należy, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, LEX nr 41628).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu - obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Przyjęto w nim, że przesłanka ta stanowi wręcz podstawowe kryterium oceny możliwości ustanowienia zjazdu. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 (LEX nr 10798343) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Mając na względzie poczynione rozważania należy uznać, że organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącego kasacyjnie polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając prymat pierwszemu z nich.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.