Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 475/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Urszula Zięba WSA Waldemar Michaldo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na pisemną informację Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej postanawia: skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. K. jest pisemna informacja wystosowana przez Grodzki Urząd Pracy w K. z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 lutego 2021 r. S. K. złożył do Grodzkiego Urzędu Pracy w K. wniosek o udzielnie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.

W piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] organ poinformował S. K. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wskazał, że z danych zawartych w rejestrze REGON wynika, że na dzień 30 listopada 2020 r. S. K. nie prowadził działalności gospodarczej oznaczonej kodem (PKD) 47.82.Z zawartym w Polskiej Klasyfikacji Działalności (2007) jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej.

Pismem z dnia 12 marca 2021 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą pisemną informację, domagając się jej uchylenia i udzielenia mu dotacji na pokrycie kosztów bieżących prowadzenia działalności gospodarczej. Zaskarżonemu pismu skarżący zarzucił naruszenie:

1. § 1 w zw. § 7 pkt 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 na podstawie art. 15ggb ust. 1, art. 15zt ust. 1, art. 15zze5 ust. 1 oraz art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania że w sprawie nie wystąpiło spełnienie warunku wykonywania działalności w pełni polegającej na sprzedaży odzieży użytkowej i dodatków galanteryjnych w sklepach skarżącego;

2. art. 79a w zw. z art. 80 i art. 81 a oraz art. 84 k.p.a. polegające na niezapoznaniu się ze stanem faktycznym skarżącego, który od dnia 1 lutego 2001 r. prowadzi sklepy zatrudniające pracowników i dokonujące sprzedaży odzieży oraz dodatków galanteryjnych a w okresie wprowadzonego stanu zagrożenia epidemiologicznego przez część roku nie mógł prowadzić sprzedaży;

3. art. 32 w zw. z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu naruszenia zasady równości i braku dyskryminacji, poprzez nie przyznania wsparcia finansowego z powodu posiadania w rejestrze działalności kodu PKD 46.90.Z sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana), 47.19.Z (pozostała sprzedaż detaliczna w nie wyspecjalizowanych sklepach), 47.51.Z(Sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach), 47.71.Z (Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach), 47.722 (Sprzedaż detaliczna obuwia i wyrobów skórzanych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach), 47.89.Z (Sprzedaż detaliczna pozostałych wyrobów prowadzona na straganach i targowiskach), 47.91.Z (Sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży wysyłkowej lub Internet), 47.992 (Pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami), 49.41.Z (Transport drogowy towarów), 49.42.Z (Działalność usługowa związana z przeprowadzkami) zamiast PKD 47.82Z (Sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzona na straganach i targowiskach) pomimo że skarżący od 1 lutego 2001 r. faktycznie i prawnie wykonuje sprzedaż detaliczną wyrobów tekstylnych i galanteryjnych, co potwierdzają rejestry kasy fiskalnej, umowy najmu powierzchni, zakupy towarów, mediów, zatrudnienie pracowników;

4. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wykroczeniu poza podstawy prawne i przekroczenie kompetencji w zakresie oceny wniosku, a dokładniej poprzez bezzasadne zakwestionowanie wybranego przez skarżącego kodu PKD, pomimo braku ku temu przesłanek ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta K. - Grodzki Urząd Pracy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Należy na wstępie zauważyć, iż Sąd rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Po rozpoznaniu skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Mająca zasadnicze znaczenie dla powyższej kwestii wskazana powyżej ustawa w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Podstawową cechą stosunku administracyjnoprawnego jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem tego stosunku jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej czy inny organ administracyjny. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego, czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego w relacji do klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one wolą samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13).

W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa wskazany w innej ustawie.

Sądy administracyjne nie są więc władne do rozpoznawania innych spraw, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego.

W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa zawarcia umowy między Prezydentem Miasta K. - działającym w tym przypadku jako Starosta, a stroną skarżącym jako mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. W ślad za stanowiskiem WSA w Krakowie wyrażonym w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 336/21 nie ulega wątpliwości, że umowa jest formą regulacji stosunków w sferze cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę, jako na formę prawną właściwą dla dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku zgodnie z treścią art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację zgodnie z art. 15zze4, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Wskazać również należy, że uregulowanie takie znajduje się również w art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID), który stanowi, że dotacja jest udzielana na podstawie umowy o dotację na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy.

W uregulowaniach tych brak jest przepisów nakazujących wydanie decyzji odmownych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15zze5 ust. 1 zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152), które również nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania.

Ustawodawca wyraźnie wskazuje zatem na tryb cywilnoprawny, a nie administracyjny. Potwierdzają to zapisy umowy dotacji, które w sprawach nieuregulowanych wprost odsyłają do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a spory wobec braku polubownego załatwienia rozstrzygał będzie sąd powszechny właściwy dla siedziby Urzędu Pracy. Należy także zauważyć, iż pomimo, że starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06, sam przedmiot działania nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych.

Niezależnie od tego odwołując się do stanowiska tut. Sądu przedstawionego w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 255/21 należy uzupełniająco zauważyć, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej.

Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to:

- art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty;

* art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku;

* art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19;

* art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.

Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego).

Tymczasem zgodnie z z treścią art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację zgodnie z art. 15zze4, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Z kolei w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. nadano staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01 Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

Zgodnie z ust. 2 § 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Kolejne ustępy omawianych przepisów wskazanej ustawy jak i rozporządzenia nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania.

Oznacza to, że w przypadku pisemnej informacji, wyrażonej przez Prezydenta Miasta K. – działającego jako Starosta w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenia zawarte w art. 15zze? ust. 1 ustawy o COVID, że "Starosta może na podstawie zawartej umowy" - stosowane odpowiednio do regulacji § 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia.

Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID jak i § 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które:

1) nie są decyzją ani postanowieniem;

2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;

są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;

mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);

5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3330/19).

Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania Starosty. Jak wskazano bowiem w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Zasada ta również dotyczy dotacji udzielanej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. z uwagi na fakt, iż w treści wskazanego przepisu przewidziano, iż "Nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału..." Przedmiotowa konstrukcja wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Również § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. stwierdza, że staroście przysługuje uprawnienie, a nie obowiązek udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacje zawarte w art. 15zze4 ustawy o COVID i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. nie zawierają kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłaby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt l GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie l GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczną jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, czy wydanego na podstawie art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt l OSK 744/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę.