Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1136/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J M, I M i J C na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] , po rozpoznaniu wniosku J. M., I. M., J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] .08.2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].11.1953 r. nr [....] oraz utrzymanego nią

w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]

z dnia [...].08.1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...].08.2013 r. nr [...] odmówił s stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].11.1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej

[...] z dnia [...].08.1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że organy dekretowe uzasadniając odmowę przyznania prawa własności czasowej przeznaczeniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej orzekały na podstawie obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Zagospodarowania [...] nr [...], zgodnie z którym funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość były właśnie cele użyteczności publicznej. Pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego zostanie zrealizowana. Wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organy dekretowe odmówiły przyznania W. M. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...].08.2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. M., I. M. i J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] .08.2013 r.

Skarżący zarzucali decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że fakt zamieszczenia w planie miejscowym obszaru mającego stanowić ogród, świadczy o potrzebie stworzenia przez podmiot odpowiedzialny za zorganizowanie na sąsiednim obszarze zakładu poligraficznego, strefy ogólnodostępnej będącej dopełnieniem koncepcji planistycznej.

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, iż osoby fizyczne nie mogły prowadzić ogrodu, a tym samym stwierdzenie, że pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowego właściciela nie gwarantowało zrealizowania funkcji wskazanej w obowiązującym planie zabudowy

w sytuacji gdy organ nie podjął próby wyjaśnienia, dlaczego wskazane cele planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły być wykonywane przez byłego właściciela.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podniósł, że :

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/08, opubl. ONSA 1987, nr. poz. 35).

Organ zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, iż obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...]

i w jej skład wchodzi działka ewidencyjna nr [...], jak również ustalenia dotyczące stron postępowania nadzorczego.

W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].08.2013 r. jest prawidłowa.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].08.1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi W. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...],w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem ustalonym

w planie zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpoznania odwołania W. M. od ww. orzeczenia, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].11.1953 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].08.1952 r.

Bezspornym jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji

z dnia [...].08.1952 r. i z dnia [...].11.1953 r. stanowił art. 7 ww. dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wskazany dekret posługuje się pojęciem "planu zabudowania". Określenie to obecnie jednak zastąpił "plan zagospodarowania przestrzennego". Zasadniczo chodzi bowiem o plan obowiązujący tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że dotychczasowego korzystania z gruntu nie da się pogodzić

z przeznaczeniem gruntu wnikającym z tego planu.

W ramach postępowania nadzorczego zachodziła potrzeba wyjaśnienia jakie były ustalenia planu i czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego, a jeśli orzeczenie "dekretowe" wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący.

Organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej powinien odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem, jak ustalono w postępowaniu nadzorczym, był dla nieruchomości ozn. nr hip. [...] w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalony/ przez Radę Narodową [...] w dniu [...].07.1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta [...] z dnia [...].07.1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z 1947 r.).

Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) przewidywał w art. 5, że plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki

i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowo-handlowe oraz inne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia.

Powyższy plan zagospodarowania przestrzennego objął swym zasięgiem teren położony pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] stanowiąc spójne założenie" urbanistyczne. Zgodnie z wyraźnie na planie zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi tereny zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod zespół budynków zakładu poligraficznego, a także pod pas zieleni przeznaczony pod urządzenie ogrodu oraz drogi. Przy czym teren przeznaczony pod urządzenie ogrodu stanowił pas oddzielający budynki zakładu poligraficznego od terenu przeznaczonego pod drogi.

W opracowaniu geodezyjnym z dnia [...].06.2013 r. geodeta uprawniony K. P. określiła, że teren przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z ww. planem zagospodarowania przestrzennego wyłączony był spod zabudowy i znajdował się

w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu.

Ustalenia organu co do tego, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].08.1952 r. nr [...] są zdaniem organu odwoławczego poprawne. Prawidłowo także zinterpretowano funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzorczy uznał, że urządzenie ogrodu miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu poligraficznego. Ponadto słusznie wskazano, iż zarówno ogród jak i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi otaczające przedmiotowy zakład poligraficzny miały być ogólnodostępne, a także służyć potrzebom zakładu, stanowiąc jego infrastrukturę towarzyszącą.

Prawidłowo także organ stwierdził, że z uwagi na podstawowe przedsięwzięcie zapisane w planie, tj. przeznaczenie terenu pod zakład poligraficzny wraz

z towarzyszącą mu infrastrukturą w postaci okalającego pasa zieleni (ogrodów) oraz dróg, nie było możliwe zrealizowanie funkcji zapisanej w planie zagospodarowania przestrzennego tylko przez dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości W. M. Dysponował on bowiem prawem do jedynie niewielkiego fragmentu gruntu, objętego planowaną inwestycją.

W powyższym kontekście organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu [...], niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia należy oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową

¡ funkcjonowaniem tego zakładu. Zatem mający powstać wokół zakładu [...] ogród, w tym także na przedmiotowej nieruchomości, winien służyć ogółowi społeczeństwa korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz winien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie w rękach dawnego właściciela ww nieruchomości, stanowiącej jedynie fragment całości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego realizację powyższego planu.

Ponadto, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, teren całej inwestycji został przeznaczony, jeszcze przed wydaniem orzeczenia dekretowego, dla Spółdzielni [...]-[...] "[...]", która miała tę inwestycję realizować jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością wydawniczą

i gwarantujący realizację głównego celu zapisanego w planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło konkretyzację przedmiotowego planu, odwołując się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.11.2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.05.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2510/14, LEX nr 2122735).

Tym samym, wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania

z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organy dekretowe odmówiły przyznania W. M. prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip.[...], nie naruszając jednocześnie w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu, co prawidłowo wykazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

w zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. M., I. M. i J. C. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej zwany: dekretem warszawskim) poprzez uznanie przez organ, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania odmownej decyzji dekretowej na urządzenie ogrodu wyłączało możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości z funkcją przewidzianą w planie zagospodarowania, podczas gdy nie było przeszkód, aby osoba fizyczna mogła prowadzić taką działalność na gruncie przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na uznaniu, że dotychczasowy właściciel, jako osoba fizyczna nie mogła prowadzić ogrodu (czy też jego fragmentuj które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że

jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej była przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego tj. niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

W toku postępowania administracyjnego organ rozpatrujący wniosek byłego właściciela bądź jego następcy prawnego o ustanowienie prawa do gruntu powinien zatem, w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego zbadać, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie, oraz ustalić czy korzystanie

z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Organ ustalił, przyjmując ustalenia organu I instancji, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych nieruchomość została objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], a teren przedmiotowej nieruchomości hipotecznej zgodnie z zapisami tego planu, przeznaczony był na urządzenie ogrodu.

Organ wysnuł jednak zdaniem skarżących błędny wniosek z zebranego materiału dowodowego, jakoby przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania pod urządzenie ogrodu wyłączało możliwość przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi. Organ nie wykazał dlaczego ten rodzaj "użyteczności" wyłącza przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi. Samo stwierdzenie, że z uwagi na podstawowe przedsięwzięcie zapisane w planie, tj. przeznaczenie terenu pod zakład poligraficzny wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą

w postaci okalającego pasa zieleni (ogrodów) oraz dróg, nie było możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, jest całkowicie błędne.

Nieprawidłowo zdaniem skarżących organ uznał, że fakt zamieszczenia w planie miejscowym, zakładającym wąskie przeznaczenie tego terenu, obszaru mającego stanowić ogród, świadczył o potrzebie stworzenia wyłącznie przez podmiot odpowiedzialny za zorganizowanie na sąsiednim obszarze zakładu [...], strefy ogólnodostępnej będącej dopełnieniem koncepcji planistycznej. Ogród zdaniem organu miał pełnić funkcję strefy ochronnej wokół zakładu [...], niwelując jego uciążliwości dla otoczenia. Ogród taki winien służyć ogółowi społeczeństwa oraz winien być ogólnie dostępny. Z uwagi na to pozostawianie w rękach dawnego właściciela ww. nieruchomości, stanowiącej jedynie fragment całości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu, zdaniem organu, uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego realizację powyższego planu.

Powyższe twierdzenia zdaniem skarżących są błędne. Błędne jest zdaniem skarżących stwierdzenie, że osoby fizyczne nie mogły prowadzić ogrodu bądź jego części w sąsiedztwie zakładu [...]. Prowadzenie działalności [...] przez podmiot państwowy nie wyklucza, aby obok prowadzony był ogólnodostępny ogród przez osoby fizyczne, który spełniałby wszystkie funkcje, o których wspomina organ. Odmowa przyznania prawa własności czasowej z tego powodu jest naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Tym samym, Minister wadliwie ocenił, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości

w planie zagospodarowania pod ogólnodostępny ogród. Nie istnieją żadne przesłanki, które powodowałyby, że osoba fizyczna nie mogła urządzić takiego ogrodu bądź jego części.

W dacie wydawania tzw. odmownych decyzji dekretowych, nie obowiązywały bowiem takie przepisy prawa, które uniemożliwiałyby osobie prywatnej (fizycznej) prowadzenie parku dostępnego publicznie (ogrodu). Ani dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) ani dekret z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) ani inne przepisy prawa nie wprowadziły takiego zakazu. W szczególności dekret o ochronie przyrody nie wprowadza generalnego zakazu co do pozostawienia w rękach osoby prywatnej zasobów przyrody tworów przyrody żywej i nieożywionej, objętych ochroną przyrody. Wprost przeciwnie, z przepisu art. 25 ust. 1 tego dekretu wynika, że jeżeli przedmiot, poddany pod ochronę, stanowi własność prywatną, władza ochrony przyrody powiadomi właściciela o konieczności wykonania prac i urządzeń ochronnych

z wezwaniem, aby oświadczył w oznaczonym terminie czy wykona je na własny koszt.

Zdaniem skarżących z przepisów dekretu warszawskiego nie wynika, by powyższe cele mogły być realizowane wyłącznie przez podmioty publiczne. Aczkolwiek cele użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych głównie przez administrację publiczną, to nie można wykluczyć tego, iż mogły być niekiedy podejmowane i realizowane prz< podmioty spoza tej administracji, w tym przez osoby fizyczne (...).

Także przepis art. 37 powołanego dekretu z 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w brzemieniu pierwotnym, w którym przyjęto, że jeżeli po upływie roku od rozpoczęcia realizacji planu zagospodarowania przestrzennego nie przystąpiono do użytkowania gruntu łub nie podjęto inwestycji na cele określone w planie, to Skarbowi Państwa, /samorządowi terytorialnemu, a nawet samorządowi zawodowemu łub samorządowi gospodarczemu - służy prawo nabycia tego gruntu na powyższe cele w drodze wywłaszczenia. Potwierdza to, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji tych celów nie tylko przez podmioty publiczne (...).

W postępowaniu nadzorczym, dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu,, organ nadzoru ma więc obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, ż« dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli żadne postępowanie nie było prowadzone, wobec z góry przyjętego założenia, nie można dojść do wniosku, że przesłanki uzasadniające odmowę tego prawa zostały udowodnione. Wszelkie teoretyczne rozważania tak

w postępowaniu nadzorczym, jak i sądowoadministracyjnym co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, nie mogą bowiem zastąpić udowodnionych przesłanek (patrz: M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 132).

Prezydium Rady Narodowej [...], wydając orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1952 r., nie wyjaśniło czy korzystanie z powyższej nieruchomości było rzeczywiście sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznający wniosek dekretowy powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia jaki jest zamiar korzystania dotychczasowego właściciela z nieruchomości, w szczególności czy urządzi on na tym terenie ogród. Fakt, że teren ten był uprzednio zabudowany, nie ma tutaj zdaniem skarżących znaczenia. W powołanej wyżej uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. NSA stwierdził, że odpowiednie ustalenia należało czynić pod kątem tego, czy grunt może być, nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotychczas nie był wykorzystywany na ceł określony w planie.

W postępowaniu dekretowym organ pierwszej instancji i organ odwoławczy naruszyły tym samym zdaniem skarżących przepis art. 7 ust 2 dekretu oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że decyzje organów dekretowych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i zachodzi podstawa stwierdzenia ich nieważności.

Tymczasem zdaniem skarżących organ nadzoru nie zbadał, czy w postępowaniu zwykłym organ dekretowy wykazał że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Wszelkie zaś teoretyczne rozważania, co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, nie mogą bowiem zastąpić udowodnionych przesłanek (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r., I OSK 1971/06). Przeznaczenie bowiem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne nie wykluczało automatycznie przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu.

Organ II instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji poczynił zdaniem skarżących szereg błędnych stwierdzeń, które nie wynikają

z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ błędnie wywiódł, jakoby przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania pod ogród wyłączało możliwość przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi.

Organ nieprawidłowo wywiódł, że ogród (fragment ogrodu) powstający wokół zakładu [...] wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, który winien służyć ogółowi społeczeństwa i być ogólnie dostępny, nie może pozostawać w rękach dotychczasowego właściciela.

Błędne są również ustalenia dokonane przez Ministra jakoby zagospodarowanie terenu i realizacja inwestycji miało ciążyć wyłącznie na Spółdzielni [...]-[...] "[...]", która miała tę inwestycję realizować jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością wydawniczą i gwarantujący realizację głównego celu zapisanego w planie zagospodarowania przestrzennego. Nic nie stało na przeszkodzie, aby zakład [...] był prowadzony przez podmiot publiczny, a ogród czy też jego część prowadzony byłby przez inne podmioty, w tym prywatnych właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego w szczególności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) była decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1958 r. nr [...] oraz utrzymanie nią

w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...]

z [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowi do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...].

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanych wyżej orzeczeń z [...] sierpnia 1952 i [...] listopada 1953 r.

Podstawę prawną powyższych orzeczeń stanowił art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zgodnie z tym przepisem "Gmina uwzględni wniosek [złożony przez byłego właściciela w trybie ust. 1 tego artykułu], jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności

z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej." Za słuszną należy uznać ocenę organu nadzoru (wcześniej zaakceptowaną już przez sąd administracyjny), że na tle powołanego przepisu istniał obowiązek przyznania wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości

w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

W dacie wydania powyższych orzeczeń obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalony przez Radę Narodową [...] w dniu [...] lipca 1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z 1947 r.). Plan ten objął swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] i stanowił spójne założenie urbanistyczne. Na planie wyraźnie oznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym - poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji - teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu [...].

Na wydruku planu nadesłanym przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z dnia [...] czerwca 2002 r., geodeta oznaczył położenie dawnej nieruchomości, która znajduje się w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu.

W ocenie sądu ustalenia organu nadzoru co do tego, jaki plan zabudowy obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947 r. nie są sporne i należy je uznać za poprawne. Zdaniem sądu Minister prawidłowo zinterpretował też funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego,

w tym dla dawnej nieruchomości stanowiącej własność W. M. Minister uznał, że zasadniczą funkcją terenu objętego planem była budowa zakładu [...] obejmującego wiele dawnych nieruchomości, a planowane urządzenie ogrodu miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu z powodu jego położenia w centrum miasta. Planowane drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi miały być ogólnodostępne a także służyć potrzebom zakładu.

Na zasadniczą rolę funkcji planu zabudowania przy rozpatrywaniu "wniosków dekretowych" w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "Ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie

w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym

w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana."

Sąd w obecnym składzie zwraca uwagę na ten fragment uzasadnienia uchwały

z dwóch powodów. Po pierwsze, w niniejszej sprawie ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenia administracyjne

z [...].08.1952 r i [...].11.1953 r. nie odwołują się w sposób ogólny do pojęcia użyteczności publicznej, ale do konkretnych funkcji nieruchomości w planie. Nie ma więc potrzeby wbrew temu, co podnoszą skarżący posiłkowania się wyjaśnieniami zawartymi

w powołanej uchwale i jej tezie, co do rozumienia pojęcia użyteczności publicznej,

w celu ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela "z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Po drugie, znaczenie ma funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie "wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane" (cytat z uchwały).

W ocenie sądu częściowo rację ma organ nadzoru, że z uwagi na rozmiar podstawowego przedsięwzięcia zapisanego w planie (zakładu [...]), zlokalizowanego na kilku nieruchomościach, nie tylko na nieruchomości będącej współwłasnością skarżących, zrealizowanie funkcji zapisanej w planie tylko przez tych współwłaścicieli nie było możliwe choćby z tego powodu, że nie dysponowali oni prawem do całości gruntu objętego planowaną inwestycją. Nie mogli jej więc zrealizować w sposób integralny. Ponadto, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni [...] "[...]" oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a wiec przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, co jednoznacznie wskazuje na podmiot, który miał tę inwestycję realizować. Można więc ten przypadek powołać jako przykład konkretyzacji planów "w inny sposób udokumentowanych", odwołując się do cytatu z uchwały I OPS 5/08.

Tym niemniej argument o rozmiarze i integralności inwestycji należy uznać za trafny w sensie przeszkody do korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli, w zgodzie z jej przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

W powyższym kontekście organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu [...], niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należy oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową

i funkcjonowaniem zakładu [...]. Zatem mający powstać na spornej nieruchomości ogród winien służyć ogółowi społeczeństwa korzystającego z dróg

i urządzeń pomocniczych oraz winien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie

w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu.

Sąd nie dostrzega także wbrew zarzutom skargi naruszenia przez organ przepisów postępowania, które maiłyby polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy lub niewłaściwej ocenie dowodów w niej zgromadzonych. Ocena sprawy na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jak wyjaśniono wyżej została przez organ nadzoru dokonana w sposób prawidłowy. Nie było więc podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [....] listopada 1953 r. i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [....] z dnia [...] sierpnia 1952 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak

w wyroku.