Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 361/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 12 czerwca 2018 r. nr XLIII/302/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Czarnej Białostockiej podjęła uchwałę nr XLIII/302/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Podlaskiego z 18 czerwca 2018 r. pod pozycją 2711.

Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył do sądu administracyjnego powyższą uchwałę w zakresie § 3 pkt 1, § 29 i § 4 pkt 2 i 6. Zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej: u.z.z.w., przez brak określenia w treści § 3 pkt 1 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne takich co najmniej jak minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków z jednoczesnym wskazaniem, iż należyta jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika z obowiązujących przepisów;

- prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. przez wskazanie w treści przepisu § 29 uchwały, iż zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą Czarna Białostocka, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, podczas gdy rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc określenia kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać;

- prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i wyjście w treści § 4 pkt 2 i 6 uchwały poza delegację ustawową, która nie upoważnia do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie uregulowane w tym przepisie powinny być objęte umową zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

Uzasadniając zarzuty wskazał, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, który musi być podejmowany w granicach i na podstawie upoważnień ustawowych. Zakwestionowane regulacje w sposób istotny naruszają prawo. W szczególności w regulaminie powinno się określić co najmniej minimalne parametry takie jak ciśnienie wody, jej minimalną ilość, ciągłość dostaw oraz jakość. Jeśli w treści regulaminu organ nie określi żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", to uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wymaganego przez upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Nie ma przy tym znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody określone są w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 13 u.z.z.w. a także że umowa określa ilość, jakość i warunki świadczenia usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady z dotrzymania obowiązujących standardów zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Podobnie rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia warunków dostarczania wody na cele ppoż a nie tego, że warunki te ma określać umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Z kolei regulacja Regulaminu zobowiązująca odbiorcę usług od zabezpieczenia wodomierza, urządzeń pomiarowych oraz studzienki nie znajduje umocowania w upoważnieniu ustawowym i powinna być przedmiotem umowy z odbiorcą usług. Wprowadzony jest tymczasem próbą ukształtowania odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Prokurator wskazał, że niezgodność uregulowań przyjętych przez Radę w uchwale będącej przedmiotem skargi godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że brzmienie przepisu § 3 pkt 1 Regulaminu określa minimalny standard usług a w ograniczonym zakresie odsyła do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności sformułowanie "realizacja dostaw wody w wymaganej ilości" należy ocenić jako określenie minimalnego poziomu usług, zaś odwołanie się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest uzasadnione, bowiem ulegają one częstej zmianie i przytaczanie konkretnie tych przepisów wiązałoby się z każdorazową zmianą Regulaminu. Zdaniem także organu, regulacja § 29 Regulaminu została przez Prokuratora oceniona w oderwaniu od treści § 30 i § 31 tego aktu, podczas gdy § 29 jedynie wskazuje, iż Regulamin nie jest jedyną podstawą zagwarantowania dostarczania wody na cele ppoż a celem uniknięcia jakiejkolwiek wątpliwości jest zawarcie umowy (art. 6 u.z.z.w.). Odnośnie § 4 pkt 2 i 6 Regulaminu organ wskazał, że Regulamin określa również obowiązki odbiorców usług, dlatego ten przepis nie powinien wzbudzać żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), dalej: u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mógł sięgać swoimi regulacjami poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem upoważnienie to ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogły być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W ocenie sądu, Rada Miejska w Czarnej Białostockiej nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, czego nie dostrzegł skarżący Prokurator a co sąd stwierdza z urzędu, iż w § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu znajduje się następująca regulacja: "Użyte w regulaminie określenia oznaczają: "Przedsiębiorstwo" - "Przedsiębiorstwo Komunalne" w Czarnej Białostockiej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, o którym mowa w art. 2 pkt 4 Ustawy". Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. (z daty uchwalenia Regulaminu) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oznacza "przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność". Sąd zauważa, że skoro sporny Regulamin jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.) obowiązuje na obszarze działania organów, które go ustanowiły, to powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Nieprawidłowe więc, a przez to i spełniające cechę istotnego naruszenia prawa, jest ustanawianie w akcie prawa miejscowego ograniczeń podmiotowych, zwłaszcza gdy nie upoważnia do tego ustawa. Jak wynika tymczasem z art. 19 ust. 1: rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne; ust. 2: organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Wprowadzenie w takiej sytuacji, przy z założenia generalnym i abstrakcyjnym charakterze norm Regulaminu, którego projekt jest opiniowany – jak wskazuje ustawa – przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne a nie przez jedną spółkę czy zakład świadczące aktualnie usługi, ograniczenia podmiotowego przez wskazanie konkretnego przedsiębiorstwa świadczącego usługi - pozbawia Regulamin cechy abstrakcyjności i generalności. Zastosowanie sankcji nieważności wobec całej zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały już tylko z tego względu jest uzasadnione. De facto bowiem, wprowadzenie ww. definicji "Przedsiębiorstwa" w § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, powoduje że jest on kierowany wyłącznie do tego konkretnego Przedsiębiorstwa a nie do każdego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., które może świadczyć usługi zaopatrzeniowe na terenie działania organu uchwalającego regulamin, co jest założeniem ustawodawcy. Zabieg, którego dokonała Rada Miejska w Czarnej Białostockiej w zakwestionowanym Regulaminie, nie jest możliwy do zaakceptowania (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2364/18).

Mimo wystarczalności powyższego stanowiska dla orzeczenia o nieważności zaskarżonego Regulaminu należy wskazać, że sąd podziela również pozostałe zarzuty skargi.

Rada Miejska w Czarnej Białostockiej nieprawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., tj. określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać trzeba, że sposób rozumienia pojęcia "minimalny poziom usług" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi co najmniej o ciśnienie wody, jej jakość, ciągłość dostaw i sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, czy minimalną ilość dostarczanej wody, jak również ilość odprowadzanych ścieków (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1943/18). Z treści kwestionowanego § 3 Regulaminu wynika, że Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych niezbędnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości, dostaw wody z sieci pod odpowiednim ciśnieniem (0,05 – 0,6 MPa) oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynikającą z obowiązujących przepisów.

Wskazać należy, że powyższe uregulowanie nie realizuje w sposób właściwy delegacji ustawowej. W szczególności odesłanie do obowiązujących przepisów w zakresie jakości wody, wbrew stanowisku organu z odpowiedzi na skargę, narusza normę kompetencyjną z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., podobnie jak nieokreślenie minimalnego poziomu ilości wody dostarczanej oraz nieokreślenie minimalnej ilości odprowadzanych ścieków. Jeśli chodzi o jakość wody, przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przede wszystkim rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294 ze zm.), nie określają przy tym jakości, lecz minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 374/21, przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług (a także zasad postępowania w przypadku przerw w ciągłym świadczeniu usług w akcie prawa miejscowego – vide w sprawie niniejszej Rozdział 8 Regulaminu) ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas bowiem można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku, a zwykle - monopol naturalny. W konsekwencji, w sprawie niniejszej, treść § 3 pkt 1 Regulaminu w zakwestionowanym kształcie, co najmniej w zakresie stwierdzenia "dostaw wody w wymaganej ilości", "należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynikającej z obowiązujących przepisów" nie jest wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

W sposób istotny narusza delegację ustawową również § 29 Regulaminu, zgodnie z którym "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie Umowy zawieranej pomiędzy gminą Czarna Białostocka, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Uprawnieni do poboru wody z hydrantów przeciwpożarowych zainstalowanych na sieci (przyłączach) są jednostki straży pożarnych". Jednak przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje, aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo, gminę i jednostkę straży pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalziacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli - tak jak wskazuje Prokurator - określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku (w zaskarżonym Regulaminie: "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie Umowy") musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzić musi o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została bowiem expressis verbis w ustawie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby przepis § 29 Regulaminu był zgodny z prawem. Nie zmienia powyższego stanowiska treść § 30 i § 31 Regulaminu, które dotyczą sprawozdawania ilości pobranej wody (§ 30) i sposobu obciążania Gminy należnością za taką wodę – według odrębnej umowy (§ 31). Powstaje pytanie o cel nałożenia obowiązku zawarcia umowy, skoro ani z góry nie można przewidzieć ilości wody mającej być pobraną na cele ppoż (jej ilość jest dopiero wskazywana w informacji jednostki straży pożarnej "niezwłocznie", zgodnie z § 30), ani kiedy to nastąpi, zaś obciążenie Gminy należnością i tak następuje według cen i stawek opłat określonych w taryfach (art. 22 pkt 2 u.z.z.w.).

Trafnie również Prokurator zakwestionował regulację § 4 pkt 2 i 6 Regulaminu, zgodnie z którymi: odbiorcy zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami Ustawy, Regulaminu oraz umowy i niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nieutrudniający działalności Przedsiębiorstwa, w szczególności do: zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych do miejsca, w którym zainstalowany jest Wodomierz główny oraz pozostałe urządzenia pomiarowe w granicach nieruchomości, będących w posiadaniu Odbiorcy (pkt 2) oraz zabezpieczenia studzienki lub pomieszczeń z Wodomierzem głównym i urządzeniem pomiarowym przed uszkodzeniami mechanicznymi, działaniem wysokich lub niskich temperatur oraz przed dostępem osób nieuprawnionych w sposób zapewniający możliwość wykonania czynności związanych z odczytaniem wskazań urządzeń (pkt 6).

Obowiązki powyższe dotyczą w istocie określanych umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków praw i obowiązków stron umowy (odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego). Zatem ich sformułowanie w Regulaminie ogranicza autonomię woli stron umowy, a ponieważ nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., narusza to upoważnienie w stopniu istotnym. Regulamin ma określać wyłącznie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.) natomiast prawa i obowiązki stron umów określają postanowienia umowne (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w). Kwestionowany zapis § 4 pkt 2 i 6 Regulaminu wkracza więc w treść umowy, co jest niedopuszczalne. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do obowiązku utrzymania przez odbiorcę usług wodomierza głównego, czyni to wbrew ustawowej regulacji, zgodnie z którą odpowiedzialność za utrzymanie wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.) Reasumując tę część rozważań, określenie powyższych elementów w Regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 u.z.z.w., a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (vide np. wyrok w sprawie IV SA/Po 45/18 czy II SA/Ol 471/18).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Dlatego sąd dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany ocenić czy mają one wpływ na pozostałą treść uchwały jako całości czy wyłącznie jako części. W sprawie niniejszej stwierdzić należy, że nieprawidłowość dostrzeżona przez sąd z urzędu (regulacja § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu) pozbawia Regulamin jego istotnej, immanentnej cechy jaką jest generalność ale też abstrakcyjność zawartych w niej uregulowań, co skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały w całości. Skonstruowane w Regulaminie pojęcie "Przedsiębiorstwa" wskazuje bowiem, że Regulamin był w istocie adresowany do konkretnego podmiotu i nie da się wykluczyć, że poszczególne jego regulacje były formułowane z uwagi na takiego właśnie adresata a nie generalnie, jak tego wymaga zarówno definicja z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. jak i upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 5 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.