Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2407/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
Teza: 1. Zarówno zbiorniki naturalne jak i zbiorniki sztuczne /nowo wybudowane zbiorniki wodne/, takie jak np. stawy hodowlane i sadzawki kąpielowe, stawy rekreacyjne - plenerowe, baseny kąpielowe, czy też zbiorniki przeciwpożarowe, w różnym stopniu wpływają zarówno na gospodarkę wodną jak i na kształtowanie środowiska przyrodniczego. Stawy rybne które mogą być urządzone zarówno w zbiornikach wodnych naturalnych jak i w zbiornikach wodnych sztucznych, zaliczane są do urządzeń melioracji szczegółowej. Sztuczne zbiorniki wodne zmieniają jednak dotychczasowe przeznaczenie terenu, co przesądza o trybie postępowania w przypadku zamiaru ich wybudowania.

2. Sprawa pogłębienia istniejącego naturalnego zbiornika wodnego wymaga dokonania precyzyjnych ustaleń co do zakresu robót ziemnych, celu przedsięwzięcia oraz jego wpływu na gospodarkę wodną i na kształtowanie środowiska przyrodniczego. Od tych ustaleń zależeć będzie przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Należy przede wszystkim rozstrzygnąć, w jakim zakresie przepisy - Prawa budowlanego mają zastosowanie do pogłębiania naturalnego okresowego zbiornika wodnego w aspekcie przepisów - Prawa wodnego.

TEZY

1. Zarówno zbiorniki naturalne jak i zbiorniki sztuczne /nowo wybudowane zbiorniki wodne/, takie jak np. stawy hodowlane i sadzawki kąpielowe, stawy rekreacyjne - plenerowe, baseny kąpielowe, czy też zbiorniki przeciwpożarowe, w różnym stopniu wpływają zarówno na gospodarkę wodną jak i na kształtowanie środowiska przyrodniczego. Stawy rybne które mogą być urządzone zarówno w zbiornikach wodnych naturalnych jak i w zbiornikach wodnych sztucznych, zaliczane są do urządzeń melioracji szczegółowej. Sztuczne zbiorniki wodne zmieniają jednak dotychczasowe przeznaczenie terenu, co przesądza o trybie postępowania w przypadku zamiaru ich wybudowania.

2. Sprawa pogłębienia istniejącego naturalnego zbiornika wodnego wymaga dokonania precyzyjnych ustaleń co do zakresu robót ziemnych, celu przedsięwzięcia oraz jego wpływu na gospodarkę wodną i na kształtowanie środowiska przyrodniczego. Od tych ustaleń zależeć będzie przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Należy przede wszystkim rozstrzygnąć, w jakim zakresie przepisy - Prawa budowlanego mają zastosowanie do pogłębiania naturalnego okresowego zbiornika wodnego w aspekcie przepisów - Prawa wodnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Anny Sz. na decyzję Wojewody M. z dnia 13.06.2001 r. (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy oczka wodnego o powierzchni 600 m2 - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 11.04.2001 r. (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda M. decyzją z dnia 13.06.2001 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania Anny Sz., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa:

- utrzymał w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia 11.04.2001r. (...) na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zgłaszającą sprzeciw w sprawie budowy oczka wodnego o powierzchni 600 m2 na działkach nr ewid. 73174 we wsi D. gm. Ł. i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego oczka wodnego, ponieważ jego realizacja może spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Według organu odwoławczego art. 29 Prawa budowlanego zawiera pełne wyliczenie obiektów i robót budowlanych nie podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających jedynie zgłoszenia. Skoro w wyliczeniu tym nie ma oczka wodnego, to na jego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Nadto "zakres robót oraz lokalizacja działek nr 73 i 74 w pobliżu KNP uzasadnia potrzebę dokładnego rozpoznania czy nie nastąpi zachwianie równowagi przyrodniczej, zwłaszcza zachowania odpowiednich stosunków wodnych."

Wymienioną decyzją organu odwoławczego Anna Sz. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, że uzyskania pozwolenia na budowę wymaga obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a staw wodny nie jest obiektem budowlanym. Planowana lokalizacja stawu będzie znajdować się na terenie rolnym, którego jest właścicielką i będzie służyła prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono zmian w zakresie granic Kampinoskiego Parku Narodowego stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25.09.1997 r. Skarżąca nie wyraziła zgody na poddanie jej nieruchomości pod ochronę stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Działka rolna nr 74 znajduje się w warszawskim obszarze krajobrazu chronionego, a zakazy wymienione w art. 26a ust. 1 pkt 3 tej ustawy nie dotyczą równoważnego wykorzystania użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 27.03.2003 r. skarżąca wyjaśniła, że intencją zgłoszenia "było pogłębienie miejsca, w którym w sposób naturalny okresowo zbiera się woda". Jest to zagłębienie terenu, gdzie lustro wody znajduje się na głębokości 30 cm. Nie ma zamiaru utwardzania brzegu i dna tego zbiornika, a jedynie chce go pogłębić, żeby woda nie rozlewała się na łąki. Będzie to staw naturalny na terenie gospodarstwa ekologicznego spełniający jednocześnie funkcję zbiornika wody na wypadek pożaru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 16 par. 2 Kpa i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem. Granice tej kontroli wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu. Wymaga więc przede wszystkim ustalenia o jakie zamierzenie inwestycyjne chodziło skarżącej w zgłoszeniu z dnia 21.03.2001 r. Skarżąca określiła je jako "oczko wodne o pow. 600 m2". Już samo zestawienie pojęcia "oczko wodne" z planowaną powierzchnią " 600 m2" wskazuje, że w rzeczywistości może chodzić o staw, a nie o obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie poczynił jednak żadnych ustaleń w kierunku prawidłowego określenia przedmiotu sprawy i wyjaśnienia okoliczności związanych ze zgłoszonym zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z art. 51 ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi i z urzędu ma obowiązek uwzględniać wszystkie istotne okoliczności, niezbędne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie przesądzając więc ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzić należy, że w aktualnym stanie sprawy obie wymienione decyzje nie mogą się ostać i to niezależnie od oceny zasadności zarzutów skargi.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku okazało się, że skarżącej chodziło jedynie o pogłębienie naturalnego okresowego zbiornika wodnego /zagłębienia w ziemi/. W ten sposób chciała wykorzystać poziom wód gruntowych, który znajduje się 30cm. poniżej istniejącego zagłębienia, do uregulowania stosunków wodnych na jej działkach. Miało to zabezpieczyć łąkę przed zatapianiem w okresie intensywnych opadów deszczu i stworzyć całoroczny zbiornik wodny, który jednocześnie będzie spełniał funkcję rekreacyjne - plenerową na terenie gospodarstwa agroturystycznego i zabezpieczał wodę na wypadek pożaru. Obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie charakteru i celu zamierzenia inwestycyjnego skarżącej, skoro wątpliwości co do jej intencji wzbudza określenie w zgłoszeniu planowanej inwestycji jako "oczka wodnego o pow. 600 m2". Należało więc na skarżącą nałożyć obowiązek uzupełnienia zgłoszenia postanowieniem w trybie art. 30 ust. 1a lub z urzędu dokonać oględzin jej nieruchomości. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych wątpliwości możliwe było właściwe ustalenie przedmiotu sprawy i zajęcie stanowiska, czy sprawa podlega rozstrzygnięciu tylko na podstawie przepisów Prawa budowlanego, tylko przepisów Prawa wodnego, czy też na podstawie obu tych ustaw łącznie oraz jaki organ będzie właściwy w tej sprawie. Podkreślić należy, że na wybudowanie zbiornika wodnego jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli ze względu na przeznaczenie oraz wpływ na kształtowanie zasobów wodnych i korzystanie z nich zaliczany zostanie do budowli hydrotechnicznej w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z par. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej /Dz.U. 1997 nr 21 poz. 111/.

Do zbiorników wodnych zaliczane są m.in. stawy, choć pojęcie to, przejęte z języka potocznego nie zostało precyzyjnie zdefiniowane w przepisach prawa. Nie wiadomo więc jakie parametry wpływają np. na odróżnienie "oczka wodnego" od "stawu". Wyjaśnienia tych pojęć należy więc szukać posługując się ich znaczeniem w języku polskim w zestawieniu z przepisami prawa, które pośrednio mają wpływ na ich zdefiniowanie. W dwóch niepublikowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, że budowa stawu wymaga pozwolenia na budowę, ale dotyczyły one innych okoliczności faktycznych niż te, które wynikają z niniejszej sprawy i nie podjęto w nich próby wyjaśnienia, czy też sprecyzowania pojęcia "stawu" /wyrok z dnia 3 grudnia 2001 r. II SA/Lu 971/00, wyrok z dnia 7 stycznia 2001 r. II SA/Łd 418/00/.

Natomiast w niepublikowanym wyroku z dnia 19 lutego 2001 r. IV SA 299/99 stwierdzono w odniesieniu do "stawu rybnego", że "w przypadku, kiedy przedmiot sprawy może podlegać jednocześnie dwu odmiennym regulacjom prawnym /Prawo wodne, Prawo budowlane/ i w wyniku zastosowania jednych bądź drugich przepisów prawnych można osiągnąć taki sam bądź podobny skutek prawny, organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, które przepisy winny mieć w pierwszej kolejności zastosowanie w danej sprawie /jeżeli to wprost nie wynika z samych przepisów/, kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej" oraz że korzystanie z własnych wód stojących do celów rybackich mieści się w ramach zwykłego korzystania z wód. Stosownie bowiem do art. 49 ust. 1 w związku z art. 2 Prawa wodnego właściciel gruntu może dla zaspokojenia własnych potrzeb i gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego korzystać bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie, a zgodnie z art. 50 tej ustawy właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Znaczy to tyle, że w przeciwnym wypadku może zmieniać stan wody na swoim gruncie.

W innym niepublikowanym wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r. II SA/Ka 1834/99 Sąd przyjął, że zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. stawy rybne i że nie można takich zbiorników zaliczyć do budowli hydrotechnicznych w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co nie oznacza, że stawy rybne nie są budowlami ziemnymi. Natomiast z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że wykonanie urządzeń melioracji szczegółowych nie wymaga pozwolenia na budowę, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Poglądy przedstawione w wymienionych wyrokach wyraźnie wskazują jak trudne było prawidłowe zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego skarżącej, a więc ustalenie przedmiotu sprawy na podstawie dokonanego przez nią zgłoszenia zamiaru wybudowania "oczka wodnego o pow. 600 m2". Organ I instancji zgłaszając sprzeciw i nakładając na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego zbiornika wodnego nie wykazał dlaczego jego zdaniem, może on "spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich" w rozumieniu art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Skoro przepis ten dotyczy tylko obiektów lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, to można jedynie domniemywać, że uznał, iż planowana inwestycja podlega zgłoszeniu. Z oczywistą obrazą wymogu z art. 107 par. 3 Kpa nie uzasadnił jednak swojego stanowiska. Nie wiadomo więc, czy organ I instancji uznał, że jest to obiekt budowlany piętrzący wodę, obiekt małej architektury, urządzenie melioracji szczegółowej, ujęcie wód śródlądowych powierzchniowych, czy też chodziło o inny obiekt lub roboty budowlane w rozumieniu art. 29 art. 1 i 2 Prawa budowlanego, wymagające zgłoszenia.

W świetle przedstawionych rozważań uprawnione jest stwierdzenie, że zarówno zbiorniki naturalne jak i zbiorniki sztuczne /nowo wybudowane zbiorniki wodne/, takie jak np. stawy hodowlane i sadzawki kąpielowe, stawy rekreacyjne - plenerowe, baseny kąpielowe, czy też zbiorniki przeciwpożarowe, w różnym stopniu wpływają zarówno na gospodarkę wodną jak i na kształtowanie środowiska przyrodniczego. Stawy rybne, które mogą być urządzone zarówno w zbiornikach wodnych naturalnych jak i w zbiornikach wodnych sztucznych, zaliczane są do urządzeń melioracji szczegółowej. Sztuczne zbiorniki wodne zmieniają jednak dotychczasowe przeznaczenie terenu, co przesądza o trybie postępowania w przypadku zamiaru ich wybudowania. Natomiast w niniejszej sprawie skarżącej chodzi o pogłębienie istniejącego naturalnego zbiornika wodnego. Wymaga to więc dokonania precyzyjnych ustaleń co do zakresu robót ziemnych, celu przedsięwzięcia oraz jego wpływu na gospodarkę wodną i na kształtowanie środowiska przyrodniczego. Od tych ustaleń zależeć będzie przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Z akt sprawy zdaje się wynikać, że planowany zbiornik wodny jest usytuowany na działce nr 73 przy granicy Kampinoskiego Parku Narodowego z działką nr 74, która znajduje się na terenie określonym w planie symbolem /12/MN/MR/ Potwierdzony wyrys z części graficznej planu nie pokrywa się jednak z niepotwierdzoną za zgodność mapą. Nie wiadomo więc, gdzie faktycznie przebiega granica KPN i z czego to wynika. Nie sposób więc odnieść się do zarzutu skarżącej. że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono zmian w zakresie granic Kampinoskiego Parku Narodowego (...)" oraz, że "zakazy wymienione w art. 26a ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczą zrównoważonego wykorzystania użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej". Nadto z rysunku załączonego do zgłoszenia wynika, że w projektowanym zbiorniku /stawie/ skarżąca przewiduje hodowlę ryb, co może mieć wpływ na prawidłowe zakwalifikowanie jej zamierzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 1996 r. SA/Ł 1993/95 /Monitor Podatkowy 1997 nr 1 str. 22/ stwierdził m.in., że "zbiornik wodny /staw/ należy uznać za obiekt służący ochronie środowiska" oraz że pogłębienie istniejącego zbiornika jest co najmniej jego przebudowę i że "stawy rybne są zaliczane do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych". Należy więc przede wszystkim rozstrzygnąć w jakim zakresie przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie do pogłębienia naturalnego okresowego zbiornika wodnego w aspekcie przepisów Prawa wodnego.

Wojewoda M. nie tylko, że nie dostrzegł wskazanych uchybień organu I instancji ale i nie odniósł się w sposób właściwy do kwestii prawnych podniesionych w odwołaniu. Naruszył więc zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Nie wykazał również dlaczego "zakres robót oraz lokalizacja działek nr 73 i 74 w pobliżu KPN uzasadnia potrzebę dokładnego rozpoznania czy nie nastąpi zachwianie równowagi przyrodniczej, zwłaszcza zachowania odpowiednich stosunków wodnych". Z decyzji obu organów nie wynika w sposób jasny co ma zrobić skarżąca, żeby zrealizować swoje zamierzenie i dlaczego w jej przypadku wymagane jest pozwolenie na budowę. Takie postępowanie jest sprzeczne z obowiązkiem pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 Kpa oraz z obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na załatwienie sprawy w rozumieniu art. 9 Kpa.

Z tych też względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA należało orzec jak w sentencji wyroku.