Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 622/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2,  art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010r. sprawy ze skargi M. G., A. P., D.Sz. i T. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr[...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stosując przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej, działającego z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta W. zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonych we W. przy al. R. [...], [...], [...]-[...] oraz B. [...]-[...], [...]-[...] i ul. M.[...], [...].

Z osnowy decyzji wynika, że ocena zgodności z prawem opisanego powyżej orzeczenia została przeprowadzona na wniosek A. P.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że S. Sz., jako osadnik wojskowy, aktem nadania z dnia [...] r. (Nr[...]), wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. W., otrzymał gospodarstwo rolne położone we W. – B., w skład którego wchodziły działki gruntu oznaczone geodezyjnie nr [...] o powierzchni 0,5888 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,2055 ha, łącznie o powierzchni 0,7943 ha.

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – K., uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. wyznaczyło, "przed opracowaniem planu szczegółowego osiedla B.", pod zabudowę jednorodzinną grunty w rejonie ulic: 2., al. R., P. i S. W uchwale wskazano również, że zostaną wykonane projekty podziałów terenów położonych w rejonie tych ulic. Wykonanie uchwały powierzono Kierownikowi Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – K. i przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Wyżej opisana uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – K. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Następnie decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ), wydaną z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W., Kierownik Miejskiej Pracowni Geodezyjnej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podziału oraz rozgraniczenia nieruchomości położonych we W. od Al. R. [...] do ul. W. i Al. R. [...] –[...]. Kolegium wskazało również w uzasadnieniu, że opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), organ pierwszej instancji zatwierdził "plan podziału nieruchomości, położonych przy Alei R. [...], [...], [...] – [...], ul. B. [...] – [...], [...] – [...], ul. M. [...], [...] i objętych planem podziału, stanowiącym załącznik do (...) decyzji". W podstawach tego rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 1). W uzasadnieniu wyżej opisanej decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości stwierdzono, że "podział wykonano w oparciu o uchwałę nr [...]z dnia [...]r. o wyznaczeniu tych terenów pod budownictwo jednorodzinne."

W wyniku tego rozstrzygnięcia m.in. działka gruntu nr[...], będąca własnością S. Sz., została podzielona na cztery działki oznaczone geodezyjnie jako działka nr[...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr[...]. Jednocześnie na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na urządzenie drogi, została przejęta bez odszkodowania, działka nr[...], o powierzchni 1197 m2.

W chwili badania przedmiotowej decyzji przez Kolegium, właścicielami tych gruntów bądź ich użytkownikami wieczystymi były osoby fizyczne i Gmina Miejska W. Kolegium podało w uzupełnieniu, że po zmarłym w dniu [...]r. S. Sz. i jego żonie E.Sz., zmarłej w dniu [...] r., spadek nabyli: A. P., T. Sz., S. Sz., M. G., D. Sz.i K. Sz., a podaniem z dnia [...]r., A.P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. "o unieważnienie decyzji z [...]r., ponieważ została wydana z naruszeniem prawa". Wnioskodawczyni wskazała, że na podstawie tej decyzji dokonano niezgodnego z prawem podziału gruntów i "zabrano ziemie nieodpłatnie (...) ojcu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium opisało specyfikę prowadzonego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i w tym zakresie wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdziło, że sprawa toczy się nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenie prawa" mającego wpływ na jej treść), lecz w trybie nadzoru (w trybie nadzwyczajnym, po kilkudziesięciu latach od wydania ostatecznej decyzji), kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać takie rozstrzygnięcie za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania go za nieważne.

Organ podkreślił też, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych rozstrzygnięć w przypadku wystąpienia nieprawidłowości niemających charakteru wad kwalifikowanych. Innymi słowy, uznanie decyzji za nieważną może nastąpić w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do powodów uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe, przy czym – jak zaznaczyło Kolegium – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest traktowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako nowe postępowanie w sprawie. Kontynuując swoją argumentację Kolegium wskazało na przepis art. 19 kpa statuujący obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a następnie w wyczerpujący sposób przedstawiło kolejne zmiany stanu prawnego i analizę stosownych przepisów – z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – stanowiących podstawę do przyznania Kolegium kompetencji do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśnił ponadto, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego obarczonego ciężkimi wadami wymienionymi wart. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jej wad. Organ administracji, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, rozstrzygnięcie jest oceniane według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Należy w związku z tym dokonać analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia [...]r. (Nr[...]).

Jako podstawę prawną wyżej opisanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138 ze zm). Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy, tereny budownictwa jednorodzinnego wyznaczały prezydia rad narodowych właściwe do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał powziętych w oparciu o te plany, a w braku takich planów - w oparciu o wytyczne do tych planów.

Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, uchwałę o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego oraz uchwałę o zatwierdzeniu planu ich zagospodarowania podawano do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej miejscowo rady narodowej (miejskiej, osiedla). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, podział przeprowadzał właściwy organ administracji prezydium powiatowej rady narodowej, który w szczególności;

1) wydawał i ogłaszał decyzję o wszczęciu podziału,

2) zlecał opracowanie projektów podziału,

3) ogłaszał o sporządzeniu projektów podziału,

4) zatwierdzał plany podziału,

5) wydawał decyzję o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na obszarach objętych podziałem.

Ogłoszenia o przystąpieniu do podziału i o sporządzeniu projektu podziału dokonywano w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej miejscowo rady narodowej (miejskiej, osiedla).

W związku z powyższym, kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest, czy przewidziana ustawą o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne miała charakter aktu prawnego.

W orzecznictwie podkreślano, że nieopublikowanie takiej uchwały z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy powodowało, iż nie nabywała ona mocy prawnej (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 645/96, LEX nr 45937).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – K., w dniu [...] r., przyjęło uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów na to, że ta uchwała została opublikowana w sposób określony w art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. W związku z tym należy uznać, że nie można jej traktować jako aktu mającego moc prawną, a w konsekwencji należy uznać, że w ogóle nie została przyjęta. Tym samym nie można uznać, że wyżej opisana uchwała wywołała skutki prawne. Konsekwencją takiego stanu jest więc to, że opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w dniu wydania i w dniu doręczenia stronom tego rozstrzygnięcia nie obowiązywała uchwała właściwego prezydium rady narodowej wyznaczająca w sposób określony wyżej powołanymi przepisami ustawy tereny budownictwa jednorodzinnego.

Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 1995 r., SA/Wr 1327/1994, LEX nr 26828).

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie nieobowiązującej uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. i jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność. Następnie Kolegium wskazało, że nie stwierdziło nieważności opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale jego znaczenia objaśnione jest przez orzecznictwo sądowe oraz piśmiennictwo prawnicze. Na tej podstawie można przyjąć, że pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji publicznej posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755).

Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją administracyjną wystąpi wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104).

W ocenie Kolegium taki przypadek wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Nie istnieją już bowiem nieruchomości w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji mogły one stanowić własność osób fizycznych, którym przysługiwał tytuł prawny do tych nieruchomości w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że według art. 15 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z chwilą zakończenia podziału nowo utworzone w wyniku podziału działki stawały się oddzielnymi nieruchomościami. W związku z tym, skutkiem wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji było także m.in. to, że powstałe wskutek przedmiotowego podziału działki gruntu stały się odrębnymi nieruchomościami, a grunty oznaczone w załączniku do tego rozstrzygnięcia stały się własnością Skarbu Państwa. Obecnie właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości są osoby fizyczne oraz Gmina W.

Poza tym ustawa z 1958 r. nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Stosownie do przepisów art. 11 wyżej powołanej ustawy, organ administracji nie orzekał o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, gdyż Skarb Państwa nabywał ją z mocy prawa (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 103/1997, niepubl.).

Kolegium stwierdziło przy tym że administracyjna ingerencja w sferę stosunków cywilnoprawnych jest dopuszczalna, o ile wyraźny przepis prawa tak stanowi. Takie przepisy zawierała ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, która dla powstania odrębnych nieruchomości gruntowych przewidziała tryb administracyjny. Powyższa ustawa nie przewidziała jednak administracyjnego trybu dla przywrócenia stanu nieruchomości istniejącego przed podziałem. Poza tym żaden inny przepis prawa materialnego nie przewiduje obecnie trybu administracyjnego pozwalającego na powstanie nowych działek gruntu z jednoczesnym ich prawnym wydzieleniem w postaci odrębnych nieruchomości gruntowych.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że przepisy określające zakres kompetencji i właściwości różnych organów państwowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i muszą być przez każdy organ przestrzegane z urzędu i w każdym stanie sprawy (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/1992, OSNC 1992/12/211). W sytuacji, w której decyzja administracyjna swymi skutkami prawnymi bezpośrednio wkracza w istniejące stosunki cywilnoprawne, nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów publicznych (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/1992, OSNC 1992/12/211). Akt administracyjny indywidualny może stanowić zdarzenie cywilnoprawne. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art. 156 § 2 kpa, ponieważ ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. W tym przypadku nie chodzi o jakąś zobiektywizowaną nieprzywracalność stanu prawnego do pierwotnej postaci, lecz o niedostępność restytucji uprawnień na drodze administracyjnej, przez wydanie decyzji w trybie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Opisana powyżej decyzja została w trybie art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżona przez M.G., A. P., D. Sz., T. Sz. i S. Sz., którzy we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili, że orzeczenie Kolegium z którym się nie zgadzają, nie stanowi rozstrzygnięcia ich wniosku. W ocenie wnioskodawców "nie jest słuszny i nie zasługuje na akceptację pogląd o niemożności przywrócenia właściwego stanu prawnego w drodze postępowania administracyjnego", natomiast konieczne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez nich decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium w składzie ponownie orzekającym podkreśliło, że organy administracji publicznej - w trakcie prowadzonego postępowania - są związane zasadą praworządności. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ustalając zatem obowiązywanie normy prawnej, organ administracji publicznej musi stwierdzić: a) czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpatrywana sprawa; b) czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej; c) czy norma weszła w życie; d) czy nie została formalnie derogowana (J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, Wrocław 1977, t. I, s.170 i nast.).

Działanie na podstawie prawa oznacza zatem przede wszystkim działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Wydanie natomiast decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy powoduje brak podstawy materialno - prawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji przewidzianą, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ab initio.

Ponadto przedstawiło argumentację zbieżną z zastosowaną przez Kolegium w składzie poprzednio orzekającym w tej sprawie.

Prawidłowość decyzji podjętej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowali: M. G., T. Sz., A.P. i D. Sz. poprzez skargi skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli w nich o "unieważnienie" decyzji Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia [...]r. (Nr[...], zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonych we W. przy Alei R. [...], [...], [...]-[...] oraz ul. B. [...]-[...],[...]-[...] i ul. M. [...], [...], która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili jednocześnie, że konsekwencją tej decyzji było zniszczenie całego gospodarstwa rolnego, stanowiącego źródło utrzymania całej rodziny. Skarżący nie zaakceptowali też poglądu Kolegium o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji tj. nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną przez nich decyzją i podnieśli, że "Kolegium powołuje się na to, że nie ma ciągłości prawnej w Państwie Polskim od lat 70-tych do chwili obecnej tj. nie ma w tej chwili instytucji, które przejęły prawa i obowiązki Urzędu, który podjął decyzję w [...] roku".

W odpowiedziach na skargi przedstawionych w pismach doręczonych Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy dołączone zostało pismo z dnia [...] r. uczestniczki postępowania A. Sz., oznaczone jako odpowiedź na skargi, zawierające wniosek o oddalenie skargi ze względu na zasadność oceny Kolegium co do braku podstaw dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 lipca 2009r. Sąd stosownie do przepisu art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zarządził połączenie spraw ze skarg M. G., T.Sz., A. P. i D. Sz. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 622/08.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] r. skarżąca A. P. działająca imieniem własnym oraz jako pełnomocnik skarżącego T. Sz. oświadczyła, że podtrzymuje żądanie skargi i powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 1712/06.

Ponadto wyjaśniła, że nieruchomości rodziców przejęte na podstawie kwestionowanej decyzji z [...] r. i uchwały z [...] r. były położone przy alei R. [...] i [...]-[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie kwestionuje kompetencji Kolegium do orzekania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w tej sprawie, aprobując w całości szczegółowy wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczący sukcesji samorządowych kolegiów odwoławczych w omawianym zakresie.

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzję (wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. (Nr[...]) podjętą w trybie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, uznając tym samym zasadność stwierdzenia, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta W., z którego upoważnienia działał Kierownik Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzająca plan podziału nieruchomości położonych we W. przy alei R. [...], [...], [...]-[...] oraz ul. B. [...]-[...], [...]-[...] i ul. M.[...], [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek/, przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywanej wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej - mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, w tym zasadom wynikającym z przepisów art. 6, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie Sąd stwierdził w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej zostało wszczęte na wniosek A. P., oznaczony jako "odwołanie", zawierający prośbę o "unieważnienie" decyzji z dnia [...] r., która – zdaniem wnioskodawczyni – została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., do którego wniosek został skierowany, prawidłowo – zdaniem Sądu – przyjęło, że podstawę ewentualnego zadośćuczynienia żądania wniosku mógłby stanowić przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w którym jako okoliczność obligująca do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego uwzględnione zostało wydanie go bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że orzekając w sprawie Kolegium stwierdziło kwalifikowaną wadę objętą pierwszą częścią powołanego powyżej przepisu tzn. brak podstawy prawnej.

W takich granicach dokonywane były czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w obu składach orzekających w tej sprawie.

Zważyć zatem należy – jak zasadnie stwierdziło również Kolegium – że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 kpa, gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, Lex nr 368231; wyrok WSA z dnia 10 lipca 2007r, sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207). Odnosząc ten warunek do zarzutu braku podstawy prawnej czyli braku przepisu prawnego, który umocowywał administrację publiczną do działania w zakresie objętym kwestionowaną w prowadzonym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym decyzją tzn. do dokonania podziału nieruchomości położonych we W. przy alei R.[...], [...], [...]-[...] oraz ul. B. [...] –[...], [...]-[...] i ul. M.[...], [...] celem przeznaczenia ich pod budownictwo jednorodzinne należy zwrócić uwagę, że Kolegium uznając zaistnienie tej okoliczności w rozpoznawanej sprawie stwierdziło, że "brak jest jakichkolwiek dowodów" na to, że uchwała Prezydium Dz. Rady Narodowej W.-K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. została opublikowana w sposób określony w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, wcześniej powoływanej, tzn. w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń. (Stwierdzając tę okoliczność Kolegium nie odniosło się do oświadczenia L.K. – strony postępowania – z dnia [...] r. o podaniu uchwały do publicznej wiadomości, znajdującego się na k. 7 akt administracyjnych).

Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje poglądu prezentowanego dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanym w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, zgodnie z którym nieopublikowanie uchwały o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego (oraz uchwały o zatwierdzeniu planu ich zagospodarowania) pozbawia ją możliwości uzyskania mocy prawnej i waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego o randze lokalnej, uznaje jednak, że fakt niepublikowania jej – ze względu na konsekwencje w sferze formalno – i materialnoprawnej musi być stwierdzony w sposób oczywisty i nie powodujący żadnych wątpliwości. Nie można – zdaniem Sądu uznać, że czyni zadość powoływanemu wcześniej warunkowi oczywistego ustalenia przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności, oświadczenie, że "brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że uchwała została opublikowana ...". Charakter i istota nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności indywidualnego aktu administracyjnego wymagają szczególnej staranności i ostrożności właściwego organu w czynnościach ocennych oraz jednoznacznych stwierdzeń, wynikających z prawidłowych ustaleń.

Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że warunkiem przyjęcia przez Kolegium, iż decyzja poddana ocenie co do zgodności z prawem wydana została bez podstawy prawnej powinno być stwierdzenie, iż uchwała poprzedzająca wydanie tej decyzji o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. nie została opublikowana i jednoczesne wskazanie podstaw tego ustalenia. Takich elementów nie zawiera uzasadnienie decyzji zaskarżonej ani decyzji ją poprzedzającej, co – w ocenie Sądu – narusza przepis art. 107 § 3 kpa, ustalający wymogi prawidłowego uzasadnienia oraz przepis art. 6 kpa, statuujący zasadę praworządności, obligującą organ administracji publicznej, dysponujący kompetencją orzeczniczą do działania legalnego, a ponadto nosi znamiona przekroczenia granic swobodnej oceny.

Ponadto należy też zwrócić uwagę, że decyzja kwestionowana w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu nadzwyczajnym dotyczyła nieruchomości położonych przy alei R., ul. B. i ul. M. ze wskazaniem ich numeracji administracyjnej.

Wnioskodawczyni A. P., na żądanie której postępowanie zostało wszczęte jest następczynią prawną S. Sz., który jako osadnik wojskowy aktem nadania z dnia [...]r. (Nr[...]) wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. W., potwierdzonym decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – K. z dnia [...] r. (Nr [...]) o wykonaniu aktu nadania otrzymał gospodarstwo rolne położone we W.-B. przy alei R., objęte następnie (w części) decyzją podziałową z dnia [...]r.

Jak już wcześniej w uzasadnieniu wskazano w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego zastosowanie mają przepisy art. 28 i art. 29 kpa, określające kryteria wg których jednostka może być uznana za stronę postępowania administracyjnego. Zasadniczym wyznacznikiem legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, uwzględniony w przepisie art. 28 kpa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w tym przedmiocie utrwaliło w miarę jednolite rozumienie tego pojęcia. Jest nim mianowicie taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 1989r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ.; 15 maja 1991r., sygn. art. IV SA 392/91, ONSA 1993r., Nr 2, poz. 30; wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 25 listopada 1993r., sygn. akt II ARN 58/93, nie publ.; 25 maja 1995r., sygn. akt III ARN 16/95 OSNAPiUS 1995, Nr 21, poz. 258). Ten element został także wyeksponowany w powszechnie zaakceptowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r. (sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32), w którego tezie Sąd stwierdził, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności "jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności". Z tych względów należy zwrócić uwagę, że Kolegium – wskazując w zawiadomieniu z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie A.P. jako wnioskodawczynię – w obu składach orzekających w tej sprawie nie wyjaśniło na jakiej podstawie przyznało wnioskodawczyni i innym następcom prawnym S. Sz. prawo do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym opisywanej wcześniej decyzji z dnia [...] r. w części, w której dotyczy ona nieruchomości nie należących do gospodarstwa nadanego na własność S. Sz. Zdaniem Sądu jest to kwestia istotna wymagająca rozważenia i wyjaśnienia m.in. ze względu na powoływany wcześniej przepis art. 16 § 1 kpa i zawartą w nim zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Poza zakresem dokonanej w sprawie oceny Kolegium w obu składach orzekających pozostawiło również – mimo sugestii wnioskodawczyni zawartych w piśmie skierowanym do Kolegium w dniu [...] r. – przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.), stanowiące, że "władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu aktu nadania. Przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy jest to potrzebne do racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw" (ust. 1) oraz, że "Przy zmianie granic gospodarstw rolnych władza nie może bez zgody zainteresowanego zmniejszyć obszaru gospodarstwa rolnego, jeżeli mieści się ono w granicach norm określonych w art. 4". (ust. 2).

W uznaniu Sądu okoliczności istniejące w rozpoznawanej sprawie wymagały odniesienia oceny co do zgodności z prawem przedmiotowej decyzji także do przywołanych powyżej przepisów i uwzględnienia również tego aspektu w czynnościach podjętych w postępowaniu administracyjnym.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno rozważyć możliwość prowadzenia postępowania na wniosek A.P. w odniesieniu do całości kwestionowanej decyzji, podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, czy uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. - K. z dnia [...] r. Nr [...] została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń, a w dokonywanej ocenie, co do zgodności z prawem kwestionowanej w tej sprawie decyzji odnieść się również do wskazywanych przez wnioskodawczynię przepisów powołanego wcześniej dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, w tym art. jego 7 ust. 1 i ust. 2.

H.B. 24.03.2010r.