Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2193/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 195 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2593/18 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2593/18, oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. Kat. B. na cele Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "[...]" pod budowę zaplecza Produkcyjno-Usługowego, w tym wymienionej w punkcie 14 działki o numerze [...], o pow. 2785 m2 z całej działki o numerze [...] o pow. 8022 m2 oraz odszkodowaniu w wysokości: za grunt 775 026 zł i za składniki roślinne 50 130 zł. Celem wywłaszczenia była budowa Zaplecza Produkcyjno-Usługowego "[...]".

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa decyzją z [...] marca 1985 r. utrzymał w mocy w/w decyzję.

W. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z [...] lutego 1985 r. w części określonej punktem 14.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji odwoławczej, czyli decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa z [...] marca 1985 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] z dnia [...] lutego 1985 r. w zakresie punktu 14.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) - zwaną dalej: "ustawą z 1958 r." Celem wywłaszczenia była budowa Zaplecza Produkcyjno-Usługowego " [...]". Zaplecze miało służyć realizacji wieloletnich zadań w tym modernizacji i przebudowy Huty im. Lenina w Krakowie, budowy Szpitala XXX- lecia w P. oraz wielu innych zadań o dużym znaczeniu społecznym i gospodarczym dla województwa krakowskiego.

Zdaniem Ministra, budowa zaplecza jako inwestycja niezbędna do realizacji w/w inwestycji, stanowiła niewątpliwie przedsięwzięcie, które związane było z zaopatrywaniem społeczeństwa w niezbędną infrastrukturę o charakterze publicznym. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zatem na cel publiczny, a jego niezbędność została wykazana stosownymi dokumentami. Spełniona więc została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r

Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że własność przedmiotowej nieruchomości, na podstawie aktu własności ziemi z [...] października 1978 r., Nr [...], wydanego przez Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...], przysługiwała K. A. Wskazano, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Powiatowego dla Krakowa – [...], Wydział I Cywilny z 27 czerwca 1990 r. (sygn. akt I Ns 918/89/K) wynika, że K. A. zmarła 10 kwietnia 1982 r., a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś spadek po niej nabył bratanek W. K. Wobec tego organ stwierdził, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości pozostawał nieuregulowany, bowiem właścicielka nieruchomości zmarła w 1982 r., a postępowanie spadkowe po niej zostało przeprowadzone dopiero w 1990 r. Wskazano, że przeprowadzenie postępowania ofertowego nie było możliwe z uwagi na śmierć właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a także na brak przeprowadzenia postępowania spadkowego, a zatem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od przeprowadzenia rokowań, stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r. Organ wskazał, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" ustaliło, iż właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie żyła, natomiast użytkownikiem gruntu był W. K., domniemany spadkobierca zmarłej i pismem z 28 grudnia 1983 r. ubiegający się o wywłaszczenie złożył stosowną ofertę W. K. W dniu 27 listopada 1984 r. Urząd Dzielnicy Kraków – [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, przeprowadził rokowania z właścicielami działek przeznaczonych do wywłaszczania. Na rokowania stawił się W. K., który nie zgodził się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Powyższe – zdaniem Ministra –dowodzi, że zrealizowany został obowiązek wynikający z art. 6 ustawy z 1958 r.

Organ podał, że pismem z 23 listopada 1984 r., uzupełnionym pismem z 18 stycznia 1985 r., Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" wystąpiło do Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonych w B. o ogólnej powierzchni do wywłaszczenia 9,42 ha. Zdaniem organu wniosek o wywłaszczenie spełniał zatem wymogi wymienione w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej.

Dalej Minister wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r., o wszczęciu postępowania, właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). W niniejszej sprawie, Urząd Dzielnicowy Kraków – [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami zawiadomieniem z 18 stycznia 1985 r. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego między innymi odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 12 lutego 1985 r. Ze znajdującej się na zawiadomieniu z dnia 18 stycznia 1985 r. adnotacji wynika, że zostało ono wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 28 stycznia 1985 r. i zdjęte w dniu 13 lutego 1985 r. Zatem – w ocenie organu – należało uznać, że wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Minister podał, że z zachowanego w aktach sprawy protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z 12 lutego 1985 r. wynika, że na rozprawę stawił się W. K., użytkownik wywłaszczanej nieruchomości, który oświadczył, że właścicielka nieruchomości oznaczonej jako parcela I. kat. [...] o powierzchni 2785 m2, b. gm. kat. B. zmarła. Wskazał, że jest domniemanym spadkobiercą właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a postępowanie spadkowe jest w toku. Na rozprawę stawił się także biegły – dr inż. A. U., który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny gruntu. W ocenie organu prawidłowe było wyliczenie biegłego, ustalające wysokość odszkodowania za grunt na kwotę 775 026,00 zł oraz za składnik roślinny na kwotę 50 130,00 zł.

Podsumowując, organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Kwestionowana decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokości należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z 1958 r.

Organ wskazał przy tym, że bezsporne jest, iż właścicielka nieruchomości – K. A. nie żyła w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Niemniej jednak, w postępowaniu wywłaszczeniowym brał czynny udział jej następca prawy W. K., który został wskazany w w/w decyzji wywłaszczeniowej jako domniemany spadkobierca. Podano ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a. Minister zwrócił uwagę na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawała im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Organ zaznaczył, że ustawa z 1958 r. nie precyzowała, kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. W ocenie organu wpisanie jako uprawnionego do odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji, gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Według organu trzeba też mieć na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania to oznacza, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Organ podał ponadto, że w trakcie postępowania nie stwierdzono, aby badana decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta wydana została bowiem przez organ właściwy rzeczowo, miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Przechodząc do oceny decyzji odwoławczej (z dnia [...] marca 1985 r.), organ nadzoru wskazał, iż została ona wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania, w którym właściciele wywłaszczonych nieruchomości żądali objęcia wywłaszczeniem pozostałych po wywłaszczeniu części nieruchomości. Na załączniku do odwołania zawierającym listę osób odwołujących się w pozycji 20 wskazano na K. A. jako byłą właścicielkę nieruchomości, a poniżej wpisano W. K., obok znajduje się podpis W. K., a jeszcze niżej adnotacja, iż nie przeprowadzono postępowania spadkowego, brak następców prawnych. W treści decyzji odwoławczej wskazano, że odwołanie złożyła m.in. K. A., która została również umieszczona w rozdzielniku decyzji (poz.18), co jest równoznaczne ze skierowaniem do niej decyzji. Natomiast K. A. zmarła 10 kwietnia 1982 r. Organ podkreślił, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Podał, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro zatem doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej – to w ocenie Ministra – należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych

Wobec tego Minister Inwestycji i Rozwoju wydając decyzję z dnia [...] lipca 2018r. uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] marca 2017 r. prawidłowo ocenił, iż decyzja odwoławcza (z dnia [...] marca 1985 r.) jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących tego, że obecnie tylko część nieruchomości jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia organ zauważył, że przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie były decyzje wydane w postępowaniu wywłaszczeniowym i ustalenie, czy zostały one wydane z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu ich wydania. Zatem zarzuty odnoszące się okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie mogą, w ocenie Ministra, odnieść skutku w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, lecz mogą być przedmiotem oceny w sprawie o zwrot nieruchomości.

W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdzono, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017r. nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej odpowiadał dyspozycji art. 3 w/w ustawy, podczas gdy cel publiczny wywłaszczenia i użyteczność publiczna to dwie zupełnie różne kwestie;

2) art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przez nieuwzględnienie okoliczności, że mimo iż Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji odwoławczej uznając, że decyzja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, gdyż została skierowana do zmarłej K. A., to nie zauważył, że tą samą wadą była dotknięta również decyzja pierwszej instancji, gdyż [...] lutego 1985 r. K. A. już nie żyła, stąd decyzja była skierowana do osoby, która stroną postępowania już nie była, zatem także decyzja organu pierwszej instancji była obarczona wadą nieważności i winna być usunięta z obrotu prawnego by nie wywoływała skutków prawnych;

3) art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym brali udział następcy prawni zmarłej K. A., podczas gdy postępowanie spadkowe zakończyło się wydaniem postanowienia spadkowego 27 czerwca 1990 r., zatem dopiero wtedy doszło do określenia kręgu spadkobierców wyżej wymienionej;

4) art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym miały polegać nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające zwrot nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wskazał, że kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego były decyzje wywłaszczeniowo – odszkodowawcza i odwoławcza – korzystająca z przymiotu ostateczności.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skoro przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. W takim postępowaniu organ nie może bowiem podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Sąd wskazał przy tym, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

W ocenie Sądu I instancji, z treści wydanych decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1985 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności podstawy z punktu 2, tj. rażącego naruszenia prawa. Wskazał przy tym, że z rażącym naruszeniem prawa mamy od czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Sąd podkreślił, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym akty były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 1985 r., czyli w dniu wydania ostatecznej decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia za odszkodowaniem, organy oceniały wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej za odszkodowaniem.

Zdaniem Sądu – mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść decyzji z 1985 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięć w nich zawartych, ówcześnie zgromadzoną dokumentację postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowaczego, ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 1985 r., a nadto treść skargi – nie można zgodzić się ze skarżącym, że decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a nadto została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niezasadny zarzut wskazujący, że cel wywłaszczeniowy nie odpowiadał dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r., o wywłaszczenie mogło ubiegać się m.in. przedsiębiorstwo państwowe. Wskazano, że przedsiębiorstwo państwowe – według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1981 r., Nr 24, poz. 122, ze zm.) – było podstawową jednostką organizacyjną gospodarki narodowej, służącą zaspokajaniu potrzeb społecznych, tworzoną w celu osiągania efektywnych ekonomicznie wyników przez produkcję dóbr, świadczenie usług lub inną działalność. Zaś wywłaszczenie – stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. – było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że celem wywłaszczenia była budowa zaplecza produkcyjno – usługowego dla przedsiębiorstwa państwowego, które służyć miało realizacji wieloletnich zadań, w tym modernizacji i przebudowy Huty im. Lenina w Krakowie, budowy Szpitala XXX - lecia w P., a także wielu innych zadań o dużym znaczeniu społecznym i gospodarczym dla województwa krakowskiego. Jako inwestycja niezbędna do realizacji w/w zadania stanowiła przedsięwzięcie, które związane było z zaopatrywaniem społeczeństwa w niezbędną infrastrukturę o charakterze publicznym i o niezbędności którego zadecydowano już przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Budowa zaplecza była niezbędna do realizacji zadań nałożonych przez ustawę z 1958 r., które służyły zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa. Nadto wnioskodawca wywłaszczenia, na podstawie pism Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie z 7 grudnia 1983 r., 13 grudnia 1983 r. i 10 października 1985 r., zobowiązany był do budowy odpowiedniej pod względem potrzeb przedsiębiorstwa bazy sprzętowo – transportowo – magazynowej, która spełniałaby przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem Sądu wszystko to dowodzi zasadności stwierdzenia organu, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" wnioskując o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wypełniało cel użyteczności publicznej.

Ostatecznie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów co do prawidłowości uznania spełnienia przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wymaganej art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., tym samym uznając nietrafność zarzutu wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza nie została skierowana bowiem do osoby, która nie mogła być stroną w sprawie. Z decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej wynika, iż wywłaszczeniem objęto działkę nr [...] o powierzchni 2785 m2. Działka ta – zgodnie z aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...] października 1978 r. wydanym przez Naczelnika Dzielnicy Kraków-[...] – stanowiła własność K. A. Ówczesna właścicielka wywłaszczonej za odszkodowaniem działki zmarła 10 kwietnia 1982 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie spadkowe (I Ns 918/89/K) toczące się przed Sądem Powiatowym dla Krakowa – [...], Wydział I Cywilny zostało zakończone w dniu 27 czerwca 1990 r. wydaniem postanowienia, z którego wynika, że spadek po K. A. nabył bratanek W. K. On też, zanim doszło do stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej K. A., został wskazany jako domniemany spadkobierca uprawniony do odszkodowania w punkcie 14 decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej.

Zdaniem Sądu – w świetle powyższego – zasadnie organ nadzoru stwierdził, że stan prawny nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym w chwili wywłaszczenia pozostawał nieuregulowany. Słuszna jest uwaga organu, iż przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania. Oznacza to, że były w powyższym zakresie niejednoznaczne, nasuwające wątpliwości i możliwości interpretacyjne, a jako takie nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

Zdaniem Sądu I instancji wszystko to przemawia za bezzasadnością zarzutu skierowania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej do osoby niebędącej stroną w sprawie, tym samym wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 2 K.p.a., a nadto i wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym z naruszeniem art. 7 K.p.a.

Nietrafny – ocenie Sądu – jest również zarzut wskazujący na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nawiązujący do braku uzasadnienia decyzji Ministra w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających zwrot nieruchomości. W kontekście przedmiotowego zarzutu Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje wydane przez Ministrów w postępowaniu nieważnościowym, ograniczonym regulacjami art. 156 - art. 159 K.p.a., a nie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym na podstawie regulacji Rozdziału 6 zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). Wypowiedź organu w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych uzasadniona była stwierdzeniem nieważności decyzji odwoławczej i obowiązkiem wykazania przez organ braku nieodwracalnych skutków, których niezaistnienie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji odwoławczej, a nie wydaniem jej z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji, organy wnikliwie rozważyły i uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji dokonały prawidłowego rozpoznania sprawy, wydania decyzji i ich uzasadnienia. Ustalone stanowisko uzasadniły w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że mimo, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność drugoinstancyjnej decyzji z [...] marca 1985 r. uznając, że decyzja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, skoro została skierowana do zmarłej K. A., to nie zauważył, że ta sama wada dotyczy również decyzji pierwszej instancji, gdyż [...] lutego 1985 r. K. A. już nie żyła;

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sytuacji, gdy na skutek wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzającej nieważność drugoinstancyjnej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1985 r., decyzja pierwszoinstancyjna Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] z dnia [...] lutego 1985 r. stała się decyzją nieostateczną i stronom niniejszego postępowania przysługiwało prawo wniesienia od niej odwołania;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez prowadzenie przez organ postępowania wywłaszczeniowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców K. A., pomimo, że stan prawny nieruchomości w chwili wywłaszczenia pozostawał nieuregulowany i w konsekwencji dopuszczenie do udziału w sprawie W. K. "domniemanego spadkobiercy" pomimo, że w chwili powadzenia postępowania wywłaszczeniowego krąg spadkobierców po K. A. nie był organowi znany, zatem organ administracji publicznej wiedząc o powyższej okoliczności winien wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora;

4. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r., pomimo, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku W. K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, obejmującej działkę Lwh [...] I kat [...], położoną w B., w sytuacji, gdy skarżący w pismach kierowanych do Starostwa Powiatowego w Krakowie podawał, iż domaga się zwrotu nieruchomości niewykorzystanej;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji do argumentacji skarżącego odnośnie niewykorzystania w znacznej części nieruchomości na cel objęty wwłaszczeniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Wskazano, że skoro K. A. zmarła przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, to nie mogła być stroną postępowania wywłaszczeniowego i dlatego powinna być stwierdzona nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych ( I i II instancji).

W ocenie skarżącego kasacyjnie na skutek wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzającej nieważność drugoinstancyjnej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1985 r., decyzja pierwszoinstancyjna Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] z dnia [...] lutego 1985 r. stała się decyzją nieostateczną. To otworzyło stronom postępowania możliwość rozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...]. W konsekwencji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – procedowanie przez Sąd I instancji co do podniesionych zarzutów dotyczących postępowania było przedwczesne.

Autor skargi kasacyjnej, przywołując treść art.30 § 5 K.p.a., wywodził, że w postępowaniu wywłaszczeniowym powinien być ustanowiony kurator, natomiast skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto podniesiono, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji rozpoznali sprawę w sposób dowolny i wybiórczy, bowiem rozpatrzyli sprawę wyłącznie w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast kwestia zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości nie była w ogóle przedmiotem postępowania, pomimo zgłoszenia przez skarżącego takiego żądania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów procesowych, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał wprawdzie wyłącznie na podstawę kasacyjną określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak podniósł zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, również z art.174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej jej autor podnosi przepisy wzajemnie się wykluczające. Chodzi tu o art.151 i 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ( pierwszy zarzut skargi kasacyjnej), art.151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ( drugi i czwarty zarzut skargi kasacyjnej). Wskazane przepisy dotyczą oddalenia skargi (art.151 p.p.s.a.) oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 §1 pkt 1 lit.b) lub gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art.145 §1 pkt 1 lit.c). Podstawę prawną wskazaną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowił art.151 p.p.s.a. Wystarczające zatem było powołanie art.151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w zarzutach innymi przepisami, czy to o charakterze procesowym, czy też przepisami prawa materialnego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., należy stwierdzić, że nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił niedostrzeżenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że skoro obie decyzje wywłaszczeniowe ( I i II instancji) zostały skierowane do zmarłej K. A., to należało stwierdzić nieważność obu tych decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister szczegółowo wyjaśnił powody odmiennego rozstrzygnięcia w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego. Argumentację tę podzielił Sąd pierwszej instancji, wskazując na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem spadkobiercy K. A. – W. K., co potwierdzają dokumenty, wchodzące w zakres materiału dowodowego ówcześnie zgromadzonego przez organ wywłaszczeniowy. Istotnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że W. K. otrzymał ofertę z 28 grudnia 1983 r. wnioskodawcy wywłaszczenia złożoną w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. (k.18, teczka 4/5), uczestniczył w spotkaniu, którego przedmiotem było uzgodnienie warunków dobrowolnej sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę zaplecza (protokół z 27 listopada 1984 r.- k.42, teczka 4/5), uczestniczył w przeprowadzonych rozprawach wywłaszczeniowo – odszkodowawczych (protokoły z 11 i 12 lutego 1985 r.- k. 163 i k.172, teczka 4/5). Doręczono mu również decyzję wywłaszczeniową w dniu 25 lutego 1985 r. Z tych względów organy administracji obu instancji orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym i Sąd I instancji uznali, że postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze toczyło się w stosunku do osoby żyjącej i z jej udziałem.

O ile rzeczywiście należy zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości, to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić, czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nieważna bowiem jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawo, a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Należy przyznać, że w istocie, K. A. – ówczesna właścicielka przedmiotowej działki – zmarła w dniu 10 kwietnia 1982 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z akt wynika, że postanowieniem Sądu Powiatowego dla Krakowa – [...], Wydział I Cywilny z dnia 27 czerwca 1990r., spadek po zmarłej K. A. nabył bratanek W. K. On też został wskazany w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1985 r. w pkt 14, jako domniemany spadkobierca uprawniony do odszkodowania po zmarłej, który to fakt także został odnotowany w tej decyzji. Należy podkreślić, że W. K. bardzo aktywnie uczestniczył w postępowaniu na każdym jego etapie. Mianowicie, w dniu 23 grudnia 1983 r. to jemu ubiegające się o wywłaszczenie Przedsiębiorstwo złożyło stosową ofertę, jako że on był użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i domniemanym spadkobiercą. Podczas rokowań z Urzędem Dzielnicy Kraków – [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu 27 listopada 1984 r., W. K. nie zgodził się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 12 lutego 1985 r. wynika, że stawił się na rozprawę. Wskazał, że właścicielka przedmiotowej nieruchomości zmarła i że jest jej domniemanym następcą prawnym, a postępowanie spadkowe jest w toku.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Jednakże w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy zaskarżona decyzja określała jednocześnie wyłącznego i jedynego spadkobiercę zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci.

Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie, fakt związany z wydaniem postanowienia spadkowego nie ma pierwszorzędnego znaczenia. Orzeczenie o stwierdzeniu praw do spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny a nie prawnokształtujący. Potwierdza jedynie skutek, jaki powstał w dacie śmierci osoby, której to postępowanie dotyczy (potwierdza krąg spadkobierców). Stwierdzić zatem należy, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 K.p.a. ( por. wyroki NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 129/10, z 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2788/16, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4096/18, publ. www.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takich okolicznościach pozostawienie orzeczenia wywłaszczeniowo – odszkodowawczego w obrocie prawnym nie godzi w obowiązujący porządek prawny. Ostatecznie bowiem orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do podmiotu uprawnionego tj. spadkobiercy, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności i czyni zadość zgodności orzeczenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Jest także do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowych skutków ekonomicznych, jakie wywołała decyzja.

Natomiast decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1985 r. utrzymująca w mocy decyzję wywłaszczeniową, została skierowana do zmarłej K. A. i dlatego prawidłowo orzekł Minister stwierdzając jej nieważność.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r., pomimo, iż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku W. K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 września 2012 r. W. K. złożył " na podstawie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] z dnia [...].02.1985 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa" (k.43 akt adm., teczka 3/5). Kontroli sądowoadministracyjnej poddane były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, ograniczonym regulacjami art. 156 - art. 159 K.p.a., a nie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego, rolą Sądu I instancji było skontrolowanie tych decyzji w tym właśnie kontekście, w związku z przepisami prawa materialnego ówcześnie obowiązującego i regulującego materię będącą przedmiotem tego postępowania, czyli ustawy z 1958 r. Tym samym za trafne i zgodne z prawem należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że zarzuty skargi dotyczące "nieużycia" nieruchomości objętej wywłaszczeniem na cel wywłaszczeniowy i pozostawanie niezagospodarowanej, jako niemające związku z przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie podlegało kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są całkowicie chybione. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym – stwierdzeniem nieważności – o czym była już mowa powyżej, a ten tryb nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy, nie jest kolejną instancją odwoławczą. Wobec tego wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nieustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego odnośnie niewykorzystania w znacznej części nieruchomości na cel objęty wywłaszczeniem, nie mogły być rozpoznane w niniejszej sprawie. W przedmiotowym bowiem postępowaniu Sąd nie kontrolował sprawy merytorycznie co do jej istoty, a badał ją pod kątem zaistnienia (bądź nie) przesłanek nieważnościowych. Nie można więc w tym kontekście zaskarżonemu wyrokowi postawić skutecznie zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a., o co wnosi skarga kasacyjna. Zaskarżony wyrok spełnia wszelkie wymogi określone w tym przepisie. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko skarżącego oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut naruszenia w/w przepisu może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku W. K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Nie tego bowiem dotyczyło niniejsze postępowanie.

Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r., w sytuacji, gdy wskutek wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzającej nieważność drugoinstancyjnej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1985 r., decyzja pierwszoinstatcyjna Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] z dnia [...] lutego 1985 r. stała się decyzją nieostateczną i stronom niniejszego postępowania przysługiwało prawo wniesienia od niej odwołania. Należy bowiem raz jeszcze wskazać, że postępowanie w nadzwyczajnym trybie, zainicjowanym przez skarżącego, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1985 r., w jej pkt 14. W takim też zakresie orzekł Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., odmawiając stwierdzenia jej nieważności w pkt 14. Nie można natomiast dochodzić swoich żądań poprzez stosowanie niejako "zamiennie" postępowania nadzwyczajnego z postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, gdyż są to dwa zupełnie odmienne tryby postępowania, o czym była już mowa powyżej. Natomiast na marginesie zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu, w trybie zwykłym, zostało złożone odwołanie, w wyniku rozpoznania którego, Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa wydał decyzję z dnia [...] marca 1985 r., której z kolei nieważność stwierdził następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa w w/w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Zatem, w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r., sprawa niejako "wraca" do organu odwoławczego, który powinien wydać decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ze wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy z 1958 r. wynika, że dopuszczały one możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, z drugiej jednak strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do odszkodowania. Zwrócił na to również Sąd I instancji. W tym więc zakresie nie były jednoznaczne, a rażąco mogą zostać naruszone przepisy, które są oczywiste i nie wymagają wykładni. Przepisy ustawy z 1958 r. nie stanowiły o ustanowieniu kuratora spadku, lecz dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro tak nie można twierdzić, że w sprawie z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 K.p.a.

Mając zatem na uwadze stan prawny niniejszej sprawy oraz jej okoliczności faktyczne, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.