Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2877/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 5, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 188 i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 915/17 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Ministra Finansów 9826 (dziewięć tysięcy osiemset dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 915/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Powiatu [...] i uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że [... listopada 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję zobowiązującą Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 345.105 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] listopada 2016 r. organ wyjaśnił, że podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) wykazywane w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r. Organ zarzucił, że w wyniku błędnych danych wykazanych w ww. systemie w Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w J. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P26, P40 została zawyżona o 5 uczniów zaś w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w J. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 5 osób. Z wyjaśnień Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w J. wynika, że osoby wykazane w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., nie zostały doprowadzone do Ośrodka.

Organ opierając się na językowej wykładni pojęcia "wychowanek" wyjaśnił, iż jest to osoba która przybyła do placówki wychowawczej i wobec której realizowane są określone środki wychowawcze. Wychowankiem nie jest więc nieletni skierowany i niedoprowadzony do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Mając na uwadze powyższe Minister zauważył, iż w sytuacji, gdy na dzień 30 września 2011 r., tj. na dzień sprawozdawczy, dana osoba nie zgłosiła się do placówki i nie korzystała z zakwaterowywania w ośrodku, nie było podstaw do wykazania jej w systemie informacji oświatowej i uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Jednocześnie zaznaczono, że obowiązkiem szkoły/placówki oświatowej jest weryfikowanie liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz liczby wychowanków faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania.

Nie można bowiem, w ocenie organu, uznać za wychowanka ośrodka osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią. W związku z tym błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do Ośrodka).

Podsumowując zauważono, że skoro w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2011 r. wykazano łącznie 10 osób, które zostały skierowane, a które nie zgłosiły się lub nie zostały doprowadzone do tej placówki oraz zakwaterowane w ww. ośrodku, to słusznie przyjęto, że zawyżona została liczba uczniów przeliczeniowych, a tym samym kwota oświatowej subwencji ogólnej. Wobec powyższego, kwotę 345.105 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał skarżący na rok 2012, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198 ze zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego lub u.d.j.s.t.), w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693, ze zm., dalej: rozporządzenie MEN) według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Białymstoku w Powiecie [...] stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., które spowodowały zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 69,2555 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest przede wszystkim ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w J., a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków).

Minister za prawidłowy uznał wariant I (w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOW w J., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat [...] zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 69,2555 a kwota subwencji była wyższa od należnej o 345.105 zł) stwierdzając, że wariant II (w kwocie zmniejszenia subwencji nieuwzględniono liczby uczniów/wychowanków w MOW w J., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań), nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

Sąd podzielił stanowisko Powiatu, mimo odmiennego twierdzenia organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu zasadnicze znaczenie ma definicja wychowanka MOW dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, bowiem bez ustalenia zakresu znaczeniowego terminu "wychowanek" nie można prawidłowo ustalić liczby wychowanków objętych subwencją.

W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Zdaniem Ministra dopiero od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki.

Zdaniem Powiatu skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 1982 r. Nr 35 poz. 228 ze zm., dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

Sąd podkreślił, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.

W ocenie Sądu za trafną należy uznać argumentację Powiatu co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Sąd uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b k.p.a. podnoszącego nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Minister Finansów złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia MEN oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia MEN oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli lub nie przybyli w ogóle, co również miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

3. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia MEN oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wskazaniu dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, możliwości wpisania w Systemie Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie, gdzie brak jest rozważań sądu, czy w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, możliwe było uwzględnianie nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale nie przybyli/nie zostali do nich doprowadzeni w ogóle, co doprowadziło sąd do błędnej wykładni mającej w istocie charakter normotwórczy, polegający na wprowadzeniu w oparciu o możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. zasad wyliczania części subwencji ogólnej za rok 2012 dla osób skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie oraz osób skierowanych do takich ośrodków na dzień 30 września 2011 r., a niedoprowadzonych do nich po tej dacie, jak w sprawie niniejszej, podczas gdy zdaniem organu, dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 waga P34, dedykowana jest wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach wg stanu na dzień 30 września 2011 r. i brak jest podstaw do wpisywania do SIO dla potrzeb wyliczania części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 osób skierowanych do takich ośrodków wg stanu na dzień 30 września 2011 r. Nie ma też podstawy prawnej do wprowadzania na potrzeby wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dwóch kategorii osób wg stanu na 30 września 2011 tj. skierowanych, a niedoprowadzonych do ośrodka oraz skierowanych i doprowadzonych do ośrodka po tej dacie;

4. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833, ze zm.), w szczególności § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. w sprawie zwrotu przez Powiat Węgrowski nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanych z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej z której wynika obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, podczas gdy organ właściwie rozpoznał treść norm prawa materialnego i dokładnie, wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy pod katem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumpcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa; brak jest również wyjaśnienia naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w odniesieniu do okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w odniesieniu do uchylonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r., w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na dążeniu do ustalenia zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności - momentu uzyskiwania statusu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego przez nieletniego skierowanego do takiego ośrodka, dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, w kontekście zadań oświatowych realizowanych przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze, tj. na problemie błędnie uznanym za istotny w przedmiotowej sprawie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b k.p.a. bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez Sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a k.p.a. bez wskazania o jakie wątpliwości co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7a i 7b k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjny określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 zał. do tego rozporządzenia MEN, a także § 4 ust. 3 rozporządzenia MEN z 2004 r. w związku z dokonaniem przez Sąd błędnej wykładni "wychowanka" młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Zdaniem Sądu przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej (SIO) należy odejść od wykładni literalnej tych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO również wychowanków skierowanych do ośrodka, ale przyjętych po tej dacie.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Należy zauważyć, że sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego następuje zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. oraz przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 6 powołanej ustawy. W myśl § 3 rozporządzenia podział części oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.d.j.s.t., będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia (por. ust. 2 pkt 5 i ust. 8). Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną zasadnie zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów przez zastosowanie wagi P34 do wychowanków, którzy 30 września 2011 r. nie byli zakwaterowani w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Podkreślenia wymaga bowiem to, że w załączniku do powołanego rozporządzenia waga P34 została opisana następująco: "dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) – N34,i". Z cytowanego opisu wynika zatem, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek ośrodka korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani, a następnie przyjęci do ośrodka, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w ośrodku, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyroki NSA: z 30 maja 2018 r. o sygn. akt I GSK 879/18 i z 24 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1309/15). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, nie kwestionując, co do zasady poglądu wyrażonego w wyroku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2125/17, zauważa jednak, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P34, kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do SIO w 2011 r. nie było to, kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka i z tego tytułu był zobowiązany zarezerwować miejsce w ośrodku dla tego wychowanka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w SIO z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

Organ prawidłowo więc zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba, że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu niezależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji, za zasadny należało też uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.). Naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. Sąd I instancji wywiódł na podstawie błędnej wykładni prawa materialnego, to z kolei doprowadziło do udzielenia organowi niewłaściwych wskazówek co do dalszego postępowania, z uwzględnieniem art. 7a i art. 7b k.p.a.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionych podstawach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r. poz. 265). Na wysokość kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu oraz zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w łącznej kwocie 9.826 zł.