Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 607/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. A.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta - za pośrednictwem poczty elektronicznej - o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie o wskazanie:

1. nazwisk i imion nowych pracowników zatrudnionych lub przeniesionych do UM od 1 stycznia 2016 r. wraz z informacją o wynagrodzeniu (wszystkie składniki wynagrodzenia),

2. nazwisk i imion osób przesuniętych na inne stanowiska od stycznia 2016 r. (z informacją o awansie bądź degradacji, pierwotnym wynagrodzeniu oraz po zmianie oraz nazwy stanowisk pierwotnych i objętych),

3. nazwisk i imion osób oraz stanowiska osób, które przestały być pracownikami UM wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy - od stycznia 2016 r.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. organ poinformował wnioskodawczynię o tym, że informacja, o którą wnioskuje ma charakter przetworzony, jej udostępnienie będzie wymagało bowiem szeregu czynności w celu wytworzenia nowej informacji poprzez: - sięgnięcie do dokumentacji źródłowej oraz archiwalnej, - dokonanie analizy w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, - dokonanie ewentualnej anonimizacji oraz usunięcia danych prawnie chronionych, - dokonanie segregacji i podziału według wskazanych we wniosku kryteriów. W związku z powyższym wezwano wnioskodawczynię do wykazania, iż żądanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia odbioru tego wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] października 2016 r. wskazała, iż pytanie o ruchy kadrowe, zatrudnienia i zwolnienia, awanse i degradacje jest informacją prostą. Podniosła jednocześnie, iż organ uznaje powyższe za informację przetworzoną, mimo bogatego orzecznictwa wskazującego na to, że sięgniecie do archiwów, wyszukanie informacji i anonimizacja danych to nie jest przetwarzanie informacji oraz mimo publicznych zapewnień Prezydenta Miasta o wadze jawności i transparentności prac jego i urzędu. Wnioskodawczyni podkreśliła również, iż jak wiadomo, zasoby kadrowe urzędu to potencjał, na którym budowana jest przyszłość miasta, a więc mieszkańców. To od pracowników urzędu zależy, jak sprawnie i jak mądrze będą wykonywane zadania własne gminy. Znając pracę wielu urzędników, ważne jest wyrobienie sobie opinii na temat polityki kadrowej, doceniania przez prezydenta ich kwalifikacji i pracy; opinii na temat ruchów kadrowych, o których mówi się, że są w urzędzie bardzo częste. Czy rzeczywiście są one częste można będzie – zdaniem wnioskodawczyni - ocenić i wyrobić sobie opinię po uzyskaniu tych informacji. Pokreśliła również, iż mówi się o degradowaniu kompetentnych pracowników, którzy chcą pracować dla miasta, a nie na zawołanie "znajomych prezydenta". Można zauważyć też degradowanie specjalistów, która to degradacja jest impulsem do odejścia z urzędu, a zatem utraty wykwalifikowanych urzędników, a ogłaszane konkursy na ich miejsce mają niskie wymagania. Wnioskodawczyni zaznaczyła, iż być może jest to plotka, jednakże skala omawianych zdarzeń powinna być zweryfikowana w oparciu o fakty, co będzie możliwe po uzyskaniu żądanych informacji. Prawo zaś do posiadania, wyrażania i przekazywania opinii jest dość istotnym prawem człowieka. Wnioskodawczyni wskazała, iż szczególny interes publiczny odnajdzie organ w preambule Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których obszerne fragmenty zostały przez nią przytoczone, oraz odpowiednio w art. 19 i 10 powyższych aktów prawnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A.C. z dnia [...] października 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dane objęte wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. nie mogą być uznane za informację prostą. Aby udzielić informacji organ musi bowiem skompletować dane z różnych systemów informatycznych i z różnych dokumentów źródłowych, a ponadto wykonać znacznie dalej idące czynności aniżeli tylko techniczne przeniesienie danych; jej udzielenie wiązałoby się z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielenia informacji przewidzianych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

W następstwie złożonego przez wnioskodawczynię odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien w szczególności ocenić czy wnioskowana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną oraz czy uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] – powołując się na art 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – określanej dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t,j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia A.C. informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, iż aby udostępnić żądaną informację musi skompletować dane z różnych systemów informatycznych i z różnych dokumentów źródłowych. Dla przygotowania wnioskowanej informacji konieczne jest, aby pracownicy zaangażowani byli w dodatkowe obowiązki związane z przygotowaniem wnioskowanej informacji lub też muszą być całkowicie wyłączeni z bieżącej pracy, co w znacznej mierze ma istotny wpływ na realizację bieżących zadań na danym stanowisku pracy, a tym samym bieżącą pracę organu. Przygotowanie wnioskowanej informacji wymaga wyłączenia pracownika z bieżącej pracy na okres około 30 godzin w celu przygotowania ponad dwudziestostronicowej informacji. Informacja, o którą wnosi strona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Należałoby sięgnąć do materiałów źródłowych, które to częściowo zostały przekazane do archiwum zakładowego. Wniosek strony dotyczy 10 miesięcy, w którym to okresie następowały różnego rodzaju zmiany kadrowe. Udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji w zakresie danych, o które wnioskuje strona, mając na względzie merytoryczną poprawność przetwarzanych danych, jak również pod kątem ograniczeń prawnych odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz usunięcia danych prawem chronionych. Większość danych, o które wnioskuje strona to dane pracowników prawnie chronione.

Organ podkreślił również, że informacje dotyczące wynagrodzenia lub też przyczyn wypowiedzenia warunków pracy w dalszym ciągu podlegają ochronie, bowiem nie pozostają one w związku z pełnieniem przez pracowników funkcji publicznych. W ocenie organu, uwzględnienie wniosku strony poprzez udzielenie informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia uzasadnionych i podlegających ochronie prawnej interesów osoby pracownika. Pracodawca jako administrator danych osobowych dotyczących swoich pracowników ma szczególny obowiązek ich ochrony, a ich udostępnienie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Organ przywołał ponadto przepisy art. 23 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 922 – określanej dalej jako u.o.d.o), w którym wymienione zostały przypadki przetwarzania danych osobowych. Jednocześnie jednak, organ zaznaczył, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.o.d.o., dopuszczając możliwość udostępnienia chronionych danych, jeżeli dotyczą one określonej kategorii osób, to jest osób pełniących funkcje publiczne. Organ wskazał, że w sprawie przedmiotem oceny była również dopuszczalność odmowy udostępnienia informacji publicznej również ze względu na ochronę prywatności osoby, która nie pełni w Urzędzie Miasta funkcji publicznych. Rozważenia zatem wymagało, czy w takim przypadku ochrona prywatności jest wyłączona całkowicie, czy też rozciąga się ona na informacje, które nie są związane z pełnieniem funkcji publicznej, w tym informacje o wynagrodzeniu osiąganym ze stosunku pracy, w zakładzie pracy, który dysponuje co prawda środkami publicznymi, ale w którym pracownik zatrudniony jest na stanowisku niezwiązanym z pełnieniem funkcji publicznej. W ocenie organu, w takim przypadku zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem pracodawca w pierwszej kolejności zobowiązany jest do ochrony prywatności swoich pracowników, a ochrona ta jest wyłączona tylko w przypadku, gdy pracownik pełni w zakładzie pracy funkcje, którym można przypisać status funkcji publicznych bądź gdy wyrazi on zgodę na ujawnienie dotyczących go informacji. Nie oznacza to ograniczenia transparentności i jawności wydatkowania środków publicznych bowiem informacje min. o wysokości wynagrodzeń przypisanych do konkretnych stanowisko są jawne. Natomiast dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia przez osoby pełniące funkcję publiczne są ujawniane w oświadczeniach majątkowych składanych przez te osoby.

Organ zwrócił uwagę, że w celu zadośćuczynienia żądaniu strony, należałoby wyłączyć pracownika z realizacji bieżących zadań, który przygotowywałby odpowiedź na wniosek, nieistotny z punktu widzenia interesu publicznego. Czynności powyższe - biorąc pod uwagę konieczny do ich wykonania nakład sił i czasu - wykraczają poza proste czynności techniczne, dlatego też żądaną informację należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, a udzielenie jej skorelowane jest z wykazaniem przesłanki interesu publicznego, czego strona nie uczyniła.

Dokonując oceny wykazania istnienia przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, tj. szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ wskazał, iż w piśmie z dnia [...] października 2016 r., wnioskodawczyni nie wykazała z jakich faktów wywodzi, że w urzędzie degraduje się kompetentnych pracowników, którzy chcą pracować dla miasta. Wywody strony nie znajdują oparcia w faktach, a opierają się jedynie - jak podnosi strona - na plotkach, które to strona poprzez złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej zamierza zweryfikować. Nie jest to więc w ocenie organu uzasadnienie dla wykazania istotnego znaczenia dla interesu publicznego. Z pism strony nie wynika, w jakim zakresie żądane informacje mogą w sposób szczególnie istotny służyć interesowi publicznemu np. czy mogą wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania urzędu czy też miasta, jako całości. Wnioskodawczyni – zdaniem organu - nie wykazała również, że interes publiczny, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem miasta. Strona w odpowiedzi z dnia [...] października 2016 r. wskazuje, że chce zweryfikować plotki, a udzielona przez organ informacja stanie się podstawą do wyrobienia sobie opinii na temat polityki kadrowej, uprawianej przez Prezydenta. Takie uzasadnienie nie stanowi zdaniem organu interesu publicznego, bowiem próba weryfikacji plotek nie może stanowić istotnego uzasadnienia do wnioskowania i udzielenia informacji publicznej. Kwestia wyrobienia sobie indywidualnego poglądu obywatela na temat polityki kadrowej w urzędzie nie jest uzasadnieniem szczególnego interesu publicznego. Strona nie wykazała też, że informacje jakie uzyska w wyniku weryfikacji plotki miałyby istotny wpływ na stosowaną politykę kadrową w Urzędzie. Tak więc, organ uznał, że informacja, o którą wnioskuje strona nie jest informacją ważną dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców. Nie stwarza to również realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych, na przykład dla poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej, dla usprawnienia działalności organu i urzędu obsługującego organ, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Zdaniem organu, wnioskodawca powinien wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. Organ samodzielnie na podstawie złożonej dokumentacji, wiedzy i doświadczenia dokonał oceny, czy przesłanką udzielenia informacji przetworzonej jest szczególny, istotny interes społeczny. Organ zwrócił uwagę, że jego rolą nie jest reagowanie na plotki, a wniosek strony dotyczy spraw pracowniczych, które podlegają szczególnej ochronie ustawowej. Taką ochroną jest m.in. możliwość odwołania się pracownika do sądu pracy.

Mając na uwadze powyższe, organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji, mając na względzie to, że przedmiotem jego wniosku było żądanie udostępnienia "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p., w odniesieniu do którego nie stwierdzono przesłanki jej udostępnienia w postaci uznania informacji za szczególnie istotną dla interesu publicznego, gdyż wnioskodawczyni poproszona o wyjaśnienie celu uzyskania żądanych informacji i wykazania istnienia interesu publicznego, interesu takiego nie wykazała.

Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji organu I instancji wniosła A.C., zarzucając jej naruszenie:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "w zakresie w jakim stanowi prawo wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, że doszło do nadmiernego ograniczenia tego uprawniania";

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nadmierne ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz poprzez błędne uznanie przedmiotu wniosku za informacje przetworzoną;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie niewypełnienia ustawowego obowiązku, co do treści uzasadnienia decyzji;

- art. 6 - 9 k.p.a. w zakresie nieznajdującym oparcia w przepisach prawa, zbyt lakoniczne, niebudzące zaufania uzasadnienie decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Mając na uwadze powyższy przepis oraz treść art. 6 u.d.i.p. organ uznał, iż żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu tych przepisów, bowiem dane te mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Odnosząc się do powoływanej przez organ I instancji ochrony prywatności osób fizycznych Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu. Informacja o wysokości wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych nie korzysta z ochrony. Informacja ta jest informacją publiczną, ponieważ także jest związana z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznych. Ponadto wynagrodzenie funkcjonariuszy publicznych jest finansowane ze środków publicznych, a wydatkowanie tych środków jest poddane społecznej kontroli. Należy zatem przyjąć, że udostępnienie danych na temat wynagrodzenia konkretnych osób zawsze winna poprzedzać stosowna analiza prowadząca do wniosku, czy dany podmiot pełni jakąkolwiek funkcję publiczną. Taką samą zależność należy odnieść do żądania udostępnienia listy pracowników, niebędących osobami sprawującymi funkcję publiczną. Informacja taka nie wiąże się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest informacją o sprawach publicznych.

Stąd też w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej dotyczącej listy pracowników urzędu miasta i zmian kadrowych na poszczególnych stanowiskach czy też uzyskiwanego wynagrodzenia należy ustalić krąg osób pełniących funkcję publiczną, gdyż informacja o tych osobach podlega udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, natomiast w przypadku pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego. Nie wszyscy pracownicy zatrudnieni w urzędzie miasta są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał wyróżnienia stanowisk niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych w Urzędzie Miasta, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że uczynienie zadość żądaniu skarżącej może podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności pracowników. Tak jak już wyjaśniono, ze stanowiskiem takim należy zgodzić się tylko w części w jakiej odnosi się ono do pracowników niebędących osobami pełniącymi funkcji publicznych, jednocześnie jednak rozstrzygnięcie takie musi być poprzedzone ustaleniem katalogu osób pełniących funkcje publiczne, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

W ocenie Kolegium rozważania organu I instancji w tym zakresie miały jednak charakter drugorzędny i nie wpływały na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. Organ następnie przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który zakwalifikował żądane przez skarżącą dane do kategorii informacji publicznej przetworzonej, przychylając się do wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia. Organ odwołał się w tym zakresie do wyroków NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt l OSK 1645/14. Także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżąca zażądała udostępnienia informacji związanych z organizacją kadrową i wynagrodzeniem pracowników Urzędu Miasta w okresie od początku 2016 r. Charakter wniosku wskazuje, że organ znajduje się w posiadaniu informacji wnioskowanych przez skarżącą, których to poszukiwać należy w różnych zbiorach dokumentów pracowniczych i księgowych. Przygotowanie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością sporządzenia odpowiednich zestawień wytworzonych specjalnie dla skarżącej, według kryteriów przez nią wskazanych.

Zaliczenie wnioskowanych informacji do kategorii informacji publicznych przetworzonych w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga – zdaniem organu - odpowiedniego uzasadnienia, tak aby tok rozumowania organu, który doprowadził go do takiego wniosku znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej spełniającym wymogi określone w przepisach art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji

W opinii tutejszego Kolegium, organ I instancji uczynił zadość temu obowiązkowi i w sposób prawidłowy przyjął, że informacja, której domagała się skarżąca stanowi informację przetworzoną. Udzielenie wnioskowanych informacji wiązałoby się z bardzo dużym nakładem pracy organu w zakresie odszukania odpowiednich dokumentów, ich selekcji i przeanalizowania pod kątem żądanych danych oraz sporządzenia wnioskowanych zestawień. Organ wskazał, że uczynienie zadość podaniu skarżącej wiązałoby się z wyłączeniem z bieżącego działania organu pracownika na okres około 30 godzin, a więc około 4 dni. W tym względzie – w ocenie Kolegium - należy wziąć pod uwagę zakres wniosku, a w przedmiotowej sprawie jest on szeroki, gdyż obejmuje informacje dotyczące wszelkich zmian kadrowych w Urzędzie Miasta od początku 2016r. oraz wynagrodzenia uzyskiwanego przez pracowników pierwotnie i po ewentualnym awansie, czy też degradacji. W tym kontekście nie bez znaczenia pozostaje liczba pracowników zatrudnionych w Urzędzie, konieczność analizy zajmowanych przez nich stanowisk, a także dość długi okres, którego dotyczy wniosek. Sporządzenie odpowiednich zestawień wiązałoby się zresztą z koniecznością analizy licznych dokumentów, które znajdują się w różnych zbiorach pod kątem wyszukania interesujących skarżącą informacji. Organ nie dysponuje bowiem gotowymi analizami obejmującymi imiona i nazwiska pracowników z poszczególnych wydziałów, którzy awansowali, zmienili zajmowane dotychczas stanowisko, czy też z którymi został rozwiązany stosunek pracy. Nadto, trudno byłoby przyjąć, że organ dysponuje "gotowymi" danymi w zakresie wynagrodzenia takich pracowników, jego poszczególnych składników czy też porównania wynagrodzeń uzyskiwanych w trakcie zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach.

W związku z uznaniem, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną Kolegium dokonało analizy, czy uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podkreślając, iż pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Musi mianowicie wiązać się z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma – zdaniem Kolegium - jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy dokonał oceny przesłanki szczególnej istotności dla interesu dokonując analizy pisma skarżącej z dnia [...] października 2016 r., która doprowadziła do stwierdzenia, iż skarżąca nie wykazała tej przesłanki. Skarżąca wyjaśniła bowiem jedynie, że jej zamiarem jest zweryfikowanie pogłosek o prowadzeniu przez organ I instancji polityki kadrowej, jednak w żadnym zakresie nie wykazała w jaki sposób uzyskanie tych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Celem skarżącej jest dążenie do sprawdzenia pewnych zasłyszanych doniesień o funkcjonowaniu organu, jednak nie określiła ona w jaki sposób uzyskane przez nią informacje będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. A zatem, skarżąca nie wykazała, że posiada realną możliwość skutecznego wykorzystania uzyskanych przez nią informacji dla poprawy funkcjonowania tego organu. Brak wykazania tej przesłanki przez skarżącą stanowi w istocie ograniczenie możliwości uczynienia zadość jej żądaniu. O ile organ może również sam ocenić, czy w danej sprawie uzyskanie wnioskowanej informacji będzie szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego to z całą pewnością będzie to analiza ogólna, bowiem to strona powinna wykazać w jaki sposób może wykorzystać udostępnioną jej informacje przetworzoną dla interesu ogółu. Z całą pewnością nie można jednak przyjąć, że zamiar wykonywania indywidualnej kontroli społecznej nad działalnością organu, a nawet zamiar przekazania uzyskanych informacji szerszemu gronu podmiotów jest równoznaczny z wykazaniem indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga się skarżąca, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A.C. podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zostały przez nią powołane w odwołaniu. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania oraz treści wydanych decyzji, wskazując, że bezsporne było, iż żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną, a jej wniosek mieści się w zakresie prawa do informacji wyrażonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Natomiast zdaniem skarżącej niezrozumiały jest brak konsekwencji względem wcześniejszej decyzji Kolegium wobec ponownej odmowy Prezydenta Miasta opartej na tych samych — co do zasady - podstawach. Jej zdaniem wnioskowane informacje stanowią informacje proste, które z całą pewnością są w posiadaniu organu i które nie mogą jako takie stanowić informacji przetworzonych. W tym zakresie skarżąca wskazała na szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Dlatego też – w jej przekonaniu - cała argumentacja oparta na sumie informacji prostych stanowiących informację przetworzoną jest niewłaściwa i powołała się na wyroki NSA wydane w sprawach I OSK 426/11 i I OSK 977/11. Również ilość godzin potrzebnych do udostępnienia informacji, wskazana przez organ jest tak nieprawdopodobna, że trudno w ocenie skarżącej uwierzyć, iż urząd obsługujący Prezydenta jest w stanie funkcjonować i realizować inne zadania publiczne, do których należy udostępnianie informacji publicznej.

Skarżąca podniosła również Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał w orzeczeniu z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii (wniosek nr 6987/07), iż należy dostarczyć szczególnie silne argumenty dla każdej czynności ograniczającej dostęp do informacji, które opinia publiczna ma prawo otrzymać". Ponadto zbyt szerokie interpretowanie i stosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prowadzić może do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Co więcej prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części. Ponadto skarżąca zadała retoryczne pytanie, czy nakład pracy poniesiony na poczet odmowy udostępnienia informacji - ze względu na pracochłonność jej przygotowania - nie przewyższa nakładu pracy, który trzeba by ponieść przy jej udostępnieniu. Zaznaczyła również, że uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta nie zawiera informacji, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmowie udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] października 2016 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Dopiero bowiem stwierdzenie powyższych okoliczności aktualizuje po stronie podmiotu do którego skierowano wniosek obowiązek udostępnienia informacji w trybie czynności materialno-technicznej, względnie podjęcia decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Prezydent Miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Analizując natomiast wniosek skarżącej z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W kontekście powyższych uwag należało uznać, iż informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń nowo przyjętych pracowników urzędu miasta (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika), zmian kadrowych w urzędzie i ich przyczyn oraz związanych z tym zmian wysokości wynagrodzeń pracowników awansowanych lub zdegradowanych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Stąd prawidłowo organy stwierdziły, iż w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia [...] października 2016 r. będzie miała zastosowanie procedura określona w u.d.i.p.

Podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 pkt 1 u.d.i.p., a to wobec uznania, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwoływał się do podstawy odmowy udostępnienia informacji wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując na konieczność ochrony prywatności pracowników. Ten pierwszy przepis stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W kontekście powyższego przepisu podkreślić należy, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, iż osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Najpełniejszej wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny we wskazanym powyżej wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05. Stwierdził mianowicie, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Tak więc "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Przy czym zadania publiczne wykonuje również osoba dysponująca mieniem publicznym. (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12, z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 349/13, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016, t. do art. 5).

W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, iż informacje dotyczące wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 z d. 1 u.d.i.p., opowiadając się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia takich osób (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12, wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 , wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 18/14). Przemawia z tym również treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Stąd jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

W związku z tym trafnie organ odwoławczy zauważył, iż w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej dotyczącej list pracowników urzędu miasta i zmian kadrowych na poszczególnych stanowiskach czy też uzyskiwanego wynagrodzenia należy ustalić krąg osób pełniących funkcję publiczną, gdyż informacja o tych osobach podlega udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, natomiast w przypadku pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał wyróżnienia stanowisk niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych w Urzędzie Miasta, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że spełnienie zadość żądaniu skarżącej może podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności pracowników. W konsekwencji bez powyższych ustaleń przedwczesne było powoływanie się przez organ I instancji na art. 5 ust. 2 z d. 1 u.d.i.p. Co więcej w tym zakresie z naruszeniem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. organ I instancji nie oznaczył podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i w razie potrzeby stwierdzenie, że niektóre z nich nie mogą zostać udostępnione w świetle art. 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczą informacji niejawnych, prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa czy innych tajemnic ustawowo chronionych, nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r., II SAB/Kr 193/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 r., II SAB/Łd 176/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 września 2017 r. , II SA/Op 446/17).

Zasadniczą podstawą odmowy udostępnienia informacji było uznanie przez organy, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. I tak charakter informacji przetworzonych mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja przetworzona natomiast, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 293/15). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 1656/15, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 660/16).

Ponadto zarówno w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit. t. 1 do art. 3 ), chyba że mielibyśmy do czynienia z koniecznością anonimizacji bardzo wielu dokumentów.

Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, LEX nr 1612055, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, ibidem).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ I instancji poinformował skarżącą, że informacja publiczna, której domagała się w wniosku stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał ją do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zważyć jednak należy, iż ani na podstawie pisma informującego skarżącą, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnień decyzji organów obu instancji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony.

Zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2016 r. wzywającym skarżącą do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", sformułowania o konieczności sięgnięcia do dokumentacji źródłowej oraz archiwalnej, dokonanie analizy w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, dokonanie ewentualnej anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych, dokonanie segregacji i podziału wg wskazanych we wniosku kryteriów, jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji, aby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Co więcej pozostaje to w sprzeczności z powyższym stanowiskiem, iż sama konieczność anonimizacji nie przesądza o przetworzonym charakterze informacji. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji konieczność sięgnięcia do materiałów archiwalnych (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r.,I OSK 792/11, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1261/15 ).

Nie jest również wystarczające - jak to uczynił organ I instancji, a zaakceptował organ odwoławczy w uzasadnieniach decyzji - jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż aby udostępnić informację skarżącej organ musi skompletować dane z różnych bliżej niesprecyzowanych "systemów informatycznych i z różnych dokumentów źródłowych" i "wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych", bez jednoczesnego odniesienia co to są za systemy i dokumenty, jaka jest ich treść i zakres danych, czy jest on tożsamy z zakresem informacji żądanych przez skarżącą w odniesieniu do każdego z pytań, jaka jest przybliżona liczba dokumentów, które należy przeanalizować. Stąd również twierdzenia organów o konieczności poświęcenia 30 godzin na przygotowanie dwudziestostronicowego dokumentu jest całkowicie nieweryfikowalne, co słusznie podnosiła skarżąca w skardze, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek informacji o skali zmian kadrowych, które nastąpiły w 2016 r. w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Istotne jest również to, iż wniosek zawierał żądanie przedstawienia różnych informacji, które zostały potraktowane zbiorczo. Podkreślić bowiem należy, iż jeżeli część żądanej informacji ma charakter przetworzony, a część prosty, to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji może podjąć różne działania tj. w części udostępnić informację publiczną, a w części wydać decyzję odmowną w poparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r.,I OSK 720/16).

Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę sądu nad prawidłowością oceny co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Obie decyzje są w tym zakresie nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Przy czym dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jak już powyżej wskazano stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż rzeczywiście uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno zawierać elementy określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. tj. m.in. także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Przy czym dotyczy to jedynie sytuacji, jeśli nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalnoprawnego punktu widzenia ją podjęły (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit, t. 2 do art. 16 ). W niniejszej sprawie zarówno decyzję , jak i wszystkie pisma poprzedzające zostały sporządzone i podpisane przez Sekretarza Miasta Łukasza Marcinkiewicza. Stąd w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Wobec braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które pozwalają dokonać prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji, przedwczesne było wypowiadanie się w kwestii naruszenia przepisów materialnego, a ich przytoczenie i wykładnia nastąpiło jedynie w celu wskazania granic niezbędnych ustaleń jakie należy poczynić w sprawie i oceny prawidłowości zastosowanej procedury.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokonają szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną i w zależności od wyników tych ustaleń, ocenią okoliczności podnoszone przez skarżącą co do spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu społecznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uwzględnią również zawarte powyżej wskazania co do zakresu odmowy udostępniania informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. nr 221, poz. 2193).