Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 540/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 3 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6n ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) - c)
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016r. sprawy ze skargi Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rychliki uchwałą z dnia 31 marca 2016 r., nr II/11/2016, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. - Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej w skrócie jako: "u.s.g.", oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako: "u.c.p.g.", ustaliła obowiązujący na terenie Gminy Rychliki wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że "deklaracja winna być złożona:

1) na piśmie w Urzędzie Gminy Rychliki,

2) przesłana za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej, operatora publicznego na adres Urzędu Gminy Rychliki 86 14-411 Rychliki,

3) przesłana w formie elektronicznej do Urzędu Gminy Rychliki za pośrednictwem Platformy Elektronicznej Usług Administracji Publicznej pod adresem www.epuap.gov.pl jako załącznik w pliku o formacie PDF" (pisownia oryginalna).

Przepis § 3 ust. 2 uchwały stanowił natomiast, że "wzór deklaracji oraz oświadczenia będzie dostępny w pliku doc. i odt. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Rychliki pod adresem www.rychliki-ug.bip-wm.pl, na stronie ww.rychliki.pl, oraz jako formularz w formie papierowej w Urzędzie Gminy Rychliki" (pisownia oryginalna).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 2016 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność uchwały, uznając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Powołując brzmienie przepisu art. 6n ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) - c) u.c.p.g., organ nadzoru wskazał, że rada gminy zobowiązana jest określić w drodze uchwały wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, a także warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

W ocenie organu, w badanej uchwale Rada Gminy Rychliki wskazała elementy wymienione w art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) u.c.p.g., natomiast nie określiła formatu elektronicznego deklaracji oraz układu informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosownie do art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) u.c.p.g. Tym samym nie zawarła wszystkich wymaganych obligatoryjnie elementów, co stanowiło istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Rychliki wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie: art. 6n ust. 1 i ust. 2 lit. a) u.c.p.g. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3, a także ewentualnie ust. 4 u.s.g.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6n ust. 2 pkt a) u.c.p.g., skarżąca Gmina podniosła, że w § 3 ust. 1 pkt 3) uchwały użyto sformułowania, iż deklaracja winna być "przesłana w formie elektronicznej (...) w pliku o formacie PDF". Odwołując się do Encyklopedii, strona podniosła, że skrót PDF oznacza "Portable Document Format" i jest formatem elektronicznym według standardów ISO, co zdaniem Gminy potwierdza, że wymóg podania formatu elektronicznego został spełniony.

Z kolei w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. strona odwołała się do orzecznictwa sądowego (wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, opubl. ONSA 2001, nr 3, poz. 117, z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, opubl. OwSS 2002, nr 1, s. 18) oraz piśmiennictwa (G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Lex 2012). Stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie zawiera wyjaśnienia, w jaki sposób należy wykonać wymóg określenia układu informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Pojęcia tego nie definiują również przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 ze zm.), jak również przepisy wydanych na podstawie tej ustawy aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 971). W ocenie skarżącej, stosownie do art. 6n ust. 2 pkt a) u.c.p.g. przedmiotem określenia przez radę gminy są warunki i tryb składania deklaracji elektronicznych, w istocie elementy proceduralne i materialno – techniczne, które spełnić ma zobowiązany. Wskazując na reguły wykładni językowej, strona stwierdziła, że określenie "układ" oznacza uporządkowany szereg przedmiotów lub zdarzeń, a "powiązanie" – związek, łączność lub zależność przyczyn i skutków (Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M.Szymczyka, t. 2., Warszawa 1979; http://sjp.pwn.pl). Zdaniem skarżącej Gminy, oba określenia są rzeczownikowe i odnoszą się do wzoru. W konsekwencji ani układ ani powiązanie informacji nie są warunkiem ani trybem składania deklaracji, a ponadto powiązanie informacji w istocie nie istnieje poza faktem zamieszczenia ich w jednym wzorze. Dokonując takiej wykładni, by analizowane pojęcie "układ informacji i powiązań między nimi" nie stanowiło błędu legislacyjnego, można jedynie, w drodze wykładni funkcjonalnej uznać, iż oznaczają one po prostu wymóg określenia wzoru deklaracji, co wykonano w § 3 ust. 2 badanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, uznając, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jednoznacznie wynika, co było powodem stwierdzenia nieważności uchwały. Wyjaśnił, że plik w formacie PDF nie ma charakteru pierwotnego i powstaje z konwersji innych plików, np. dokumentów tekstowych utworzonych uprzednio w programie Microsoft Word (format "doc"), bądź Open Office (format "odt"), czy też plików graficznych (np. format "jpq"), Plik PDF jest zatem odwzorowaniem dokumentu, zdjęcia, etc., utworzonych bezpośrednio w innym formacie w drodze konwersji dokonanej przy użyciu specjalnego programu (Adobe Acrobat Reader), co ma na celu unifikację plików utworzonych w różnych formatach elektronicznych. Natomiast formatem elektronicznym i to pierwotnym są wskazane w § 3 ust. 2 badanej uchwały pliki "doc" i "odt". W tej sytuacji sposób określenia w uchwale formatu elektronicznego jest niejednoznaczny i budzi wątpliwości. Z jednej strony badana uchwała ustanawia w § 3 ust. 1 pkt 3 wymóg, by deklaracja została przesłana w formie elektronicznej. jako załącznik w pliku w formacie PDF, z drugiej zaś w § 3 ust. 2 wymaga, by wzór deklaracji został udostępniony w pliku "doc" i "odt", przy czym nie określa wprost, który format jest obowiązującym formatem elektronicznym.

Organ nadzoru ponowił ponadto swe stanowisko, że Rada Gminy nie określiła układu informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodził się ze stroną skarżącą, że przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie zawierają legalnej definicji pojęcia "układu informacji i powiązań między nimi", jak również pojęcia "formatu elektronicznego". Dodał, że przepisy art. 3 pkt 2 i 25 ww. ustawy definiują wprost jedynie pojęcia "dokument elektroniczny" i "formularz elektroniczny". W ocenie organu, poprzez układ informacji i powiązań między nimi, którego określenia wymaga ustawodawca, należy rozumieć elektroniczny wzór formularza deklaracji, który przedstawia przeznaczenie danego pola formularza, liczbę dopuszczalnych znaków w tym polu, etc. Może mieć on formę opisową, tabelaryczną, czy też może być przedstawiony za pomocą ciągu znaków języka programowania, w którym utworzono formularz. Odpowiada temu w istocie definicja wzoru elektronicznego dokumentu zawarta w art. 3 pkt 24 ww. ustawy, w myśl której jest to zbiór danych określających zestaw, sposób oznaczania oraz wymagalność elementów treści i metadanych dokumentu elektronicznego, a także mogących określać sposób zapisu danych dla wskazanych elementów oraz kolejność i sposób wyświetlania na ekranie lub drukowania poszczególnych elementów (wizualizacji). Tytułem przykładu organ odwołał się do nieobowiązującego już załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie deklaracji na podatek od środków transportowych składanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 221), który obrazował układ informacji i powiązań między nimi dla deklaracji na podatek od środków transportowych. W ocenie organu nadzoru, w badanej uchwale całkowicie pominięto ten element i w żaden sposób się do niego nie odniesiono. W takim stanie rzeczy trudno było wywnioskować, czy organ stanowiący Gminy nie wiedział, jak ma określić ten element, czy celowo go pominął, czy też nie uwzględnił go wskutek przeoczenia. W konsekwencji organ nadzoru nie miał możliwości wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności i znaczenia spornego pojęcia.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że wymóg określenia wzoru deklaracji stanowi odrębne zagadnie, do którego ustawodawca odniósł się w art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Natomiast określenie formatu elektronicznego oraz układu informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne jest częścią warunków składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Intencja ustawodawcy została jednoznacznie wyartykułowana w treści art. 6n ust. 1 pkt 2 lit a) u.c.p.g. Rada Gminy miała zatem obowiązek określenia wszystkich elementów wskazanych w dyspozycji tego przepisu, a brak któregokolwiek z nich rzutuje negatywnie na ważność całego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż te wskazane w skardze.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 maja 2016 r., znak PN.4131.130.2016 stwierdzające nieważność uchwały Nr II/11/2016 Rady Gminy Rychliki z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego.

Zakres normatywny dotyczący niniejszej sprawy, a będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje m.in. ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również uchwałę Nr II/11/2016 Rady Gminy Rychliki z dnia 31 marca 2016 r.

Stosownie do treści art. 148 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Powołany przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. A zatem rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały. W związku z tym wskazać należy, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ponadto w powyższej uchwale określa się warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, iż Rada Gminy Rychliki w uchwale nr II/11/2016 z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie określiła układu informacji i powiązań między nimi, czym w sposób istotny naruszyła przepisy art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 3 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały czytamy, że deklaracja może być przesłana w formie elektronicznej do Urzędu Gminy Rychliki za pośrednictwem Platformy Elektronicznej Usług Administracji Publicznej pod adresem www.epuap.gov.pl jako załącznik, w pliku o formacie PDF.

Zgodnie § 3 ust. 2 wzór deklaracji oraz oświadczenia będzie dostępny w pliku doc. i odt. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Rychliki pod adresem www.rychliki-ug.bip-wm.pl, na stronie www.rychliki.pl, oraz jako formularz w formie papierowej w Urzędzie Gminy Rychliki.

Godzi się zauważyć, że znowelizowane postanowienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stworzyły właścicielom nieruchomości możliwość złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 6m ust. 3), natomiast na rady gmin nałożyły obowiązek określenia warunków i trybu składania takich deklaracji (art. 6n ust. 1 pkt 2). W celu ułatwienia składania deklaracji, na mocy art. 6n ust. 1 pkt 2 ww. ustawy rada zobowiązana została do określenia - w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego - warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W świetle art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi ma być zgodny z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepisami tymi są:

- Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114);

- Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 971);

- Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 526).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne: "Podmiot publiczny używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz zapewniających interoperacyjność systemów na zasadach określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności".

Odnosząc się do obowiązku wypełnienia delegacji przepisu art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie określenia układu informacji w deklaracji (dokumencie elektronicznym) i powiązań miedzy tymi informacjami, należy zwrócić uwagę, że organ stanowiący winien wziąć pod uwagę regulacje Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych zawarte w Załączniku nr 2. Z przepisów tych wynika, iż do definiowania układu informacji oraz powiązań między nimi stosuje się następujące formaty danych:

a) XML - Standard uniwersalnego formatu tekstowego służącego do zapisu danych w postaci elektronicznej;

b) XSD - Standard opisu definicji struktury dokumentów zapisanych w formacie XML;

c) GML - Język Znaczników Geograficznych;

d) RNG - Język schematów do języka XML.

W świetle wyżej wymienionych regulacji prawnych w ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej zawarta w uzasadnieniu skargi odnośnie interpretacji sformułowania "układ informacji i powiązań między nimi", jest bezzasadna.

Reasumując powyższe ustalenia, zdaniem Sądu § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy Rychliki nr II./11/2016 z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wypełniła wymogów wynikających z art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Rychliki wskazała elementy wymienione w pkt b) i c), natomiast nie określiła układu informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na marginesie można zauważyć, że strona skarżąca w skardze nie kwestionuje powyższej okoliczności, wskazując na brak możliwości dekodyfikacji znaczenia spornego pojęcia.

Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 omawianej ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07).

Pojawia się w tym miejscu istotny problem prawny, czy wyżej opisana wadliwość uchwały wskazana § 3 ust. 1 pkt 3 może być okolicznością uzasadniającą konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.

Przypomnieć należy, że podstawy podejmowania odpowiednich rozstrzygnięć nadzorczych odnośnie do uchwał organu gminy wyznaczają przepisy o samorządzie gminnym oraz częściowo, w zakresie spraw finansowych, przepisy ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

W myśl przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru(...). Zgodnie z art. 91 ust.3 ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Według art. 91 ust. 4 ustawy (podobnie - art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Natomiast w art. 91 ust. 5 określono, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny.

Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się w judykaturze, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). To stanowisko jest powszechnie utrwalone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 11.02 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79, jak i szereg wyroków późniejszych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.11.2013r., sygn. akt III SA/Kr 648/13, LEX nr 139872). Trzeba w tymi miejscu również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA pojęcie istotnego naruszenia prawa nie pokrywa się jednak z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18.09.1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 26.03.1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991, nr 26 s. 14 czy wyrok NSA z 16.11. 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie silnie akcentowana jest niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyraża pogląd, że fakt, iż materia uregulowana w uchwale nie obejmuje całości delegacji nie oznacza, że uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną.

W przypadku, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi w sposób bezsporny o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych postanowień zawartych w uchwale (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn.. akt II SA/Ol 720/07, LEX 460521). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd, że uchwały organów nadzoru nie mogą być pozbawione uzasadnienia. Ze względu na odesłanie do przepisów k.p.a. akty będące rozstrzygnięciami nadzorczymi w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym powinny odpowiadać wymaganiom co do treści, ustalonym przez art. 107 § k.p.a. dla decyzji administracyjnych. Oznacza to, że integralną częścią rozstrzygnięcia powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne aktu nadzoru obejmuje powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu winno zawiera wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) popełnionego naruszenia, uzupełnione określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej.

W przedmiotowej sprawie w zaskarżonej uchwale organu nadzoru z dnia 6 maja 2016 r. brakuje kwalifikacji prawnej i jakiejkolwiek oceny dlaczego organ nadzoru przyjął, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Brak argumentacji w tym zakresie uniemożliwia odtworzeniem przesłanek umożliwiających wytyczenie granicy pomiędzy kwalifikowanym a nieistotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale brak jest dostatecznego wyjaśnienia zastosowania przez organ określonej normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, co do ustalonego stanu faktycznego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że z zestawienia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części jest istotne naruszenie prawa. Nie zostało to wprost wskazane w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, w którym jest mowa o "uchwale sprzecznej z prawem", ale wynika to z art. 91 ust. 4, który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Bez wątpienia będąca przedmiotem badania przez organ nadzoru uchwała Rada Gminy Rychliki w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w § 3 ust. 1 pkt 3 , nie określa "układu informacji i powiązań między nimi", zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jak o tym stanowi art. 6n ust. 1 pkt 2) lit. a) ustawy.

Jednak uchwała ta składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, ujętych w paragrafy i ustępy. W § 1 określa wzór deklaracji, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W § 2 wskazuje na terminy i miejsce składania deklaracji. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie zostały wskazane jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie. Zatem należy przyjąć, że w uchwale w pełni został zrealizowany zakres materii przekazanej do uregulowania organowi gminy w art.6n ust.1 pkt 1) ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia naruszenia art.6 ust.1 pkt.2 lit. a), ze wskazaniem, że chodzi o kwestię, która powinna być obligatoryjnie uregulowana w ustawie. Organ nadzoru nie rozważał jednak wpływu tego uchybienia na byt i funkcję całej uchwały. Godzi się jednak zauważyć, że w świetle treści uchwały, ustalającej w załączniku wzór deklaracji, nie można uznać, że wystąpiła prawna sytuacja uniemożliwienia podmiotom składanie deklaracji. Co najwyżej można by mówić o uniemożliwieniu składania deklaracji w określony sposób tj. za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W ocenie Sądu organ nadzoru nie rozpatrzył więc skutków niepełnej realizacji upoważnienia ustawowego.

W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.11.2005 r., sygn. akt I OSK 797/05 (LEX 196724) uznał, że naruszenie prawa poprzez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu może być zaliczane do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą bowiem zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter.

Podkreślić trzeba, że przytoczone stanowisko zostało wyrażone na tle innego stanu faktycznego i prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość prawidłowego wypełnienia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wydanie odrębnej uchwały uzupełniającej, niemniej w istocie stwierdzona wadliwość jest również tego rodzaju, że uchwała wymaga uzupełnienia, a nie pozbawienia bytu prawnego w całości.

Wskazując na powyższe Sąd podkreśla, że uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru uzasadnia brak przedstawienia przez organ przekonujących argumentów przemawiających za koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy Rychliki w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niewątpliwie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem jej postanowień, wyjaśniając sens i znaczenie przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. W przypadku tzw. pominięcia uchwałodawczego organ powinien wskazać, że uchwała dotknięta taką wadą nie wypełnia w całości celu i funkcji, dla której została podjęta. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Rychliki nie wypełniła dyspozycji wynikającej z art. 6n ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to znaczy nie określiła warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności nie wskazała na: ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między innymi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nieprawidłowość ta winna zostać wyeliminowana poprzez stosowną zmianę przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego w ocenie sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru co do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W świetle powyższego, Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić na podstawie art. 148 p.p.s.a.