Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 103/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. i E.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 256/21 o odrzuceniu skargi K.D. i E.P. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021 postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

K.D. i E.P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wykwaterowania z budynków położonych [...] przy ul. [...] i ul. [...].

W ocenie skarżących zaskarżone zarządzenie narusza:

a) art. 75 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., poprzez naruszenie obowiązków władz Gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli i autorytarne dążenie do pozbawienia skarżących przysługujących im praw majątkowych do lokali pozostających w gminnym zasobie nieruchomości;

b) art. 21 ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611, dalej w skrócie "u.o.p.l.") w związku z § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2020-2025, zgodnie z którymi przed podjęciem decyzji o wykwaterowaniu lokatora z lokalu komunalnego ze względu na zły stan techniczny "(...) każdorazowo dokonuje się przeglądu dotychczas zajmowanego lokalu oraz oceny jego utrzymania przez dotychczasowych lokatorów i sytuacji materialnej tych osób (...)", podczas gdy wydania zaskarżonego zarządzenia nie poprzedzało badanie techniczne lokali przy ul. [...];

c) art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez wydanie zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do wykwaterowania w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej gospodarki, bez dokonania oceny stanu technicznego nieruchomości, przychodów z czynszu najmu nieruchomości oraz kosztów jakie Gmina ponosi w związku z eksploatacją nieruchomości przez skarżące, w sytuacji, gdy regularnie uiszczają one należności z tytułu korzystania z nieruchomości, a Gmina nie ponosi żadnych kosztów w związku z utrzymaniem nieruchomości, a jedynie zysk w postaci czynszu najmu.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zamieszkują nieruchomości położone: przy ul. [...] (K.D.) od 1980 r. oraz przy ul. [...] (E.P.) od 1948 r. i całe ich życie związane jest z przedmiotowymi nieruchomościami. E.P. łączy z Gminą [...] umowa najmu lokalu komunalnego, a K.D. umowa dzierżawy nieruchomości komunalnej. Skarżące podkreśliły, że obie są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., która to ustawa gwarantuje lokatorom trwałość stosunku najmu lokalu komunalnego, poprzez wskazanie, że najem lokali komunalnych może zostać rozwiązany jedynie w enumeratywnie wskazanych ustawami przypadkach. Zdaniem skarżących, zaskarżone zarządzenie w sposób bezpośredni ingeruje w treść stosunku prawnego łączącego skarżące z Gminą [...], tworząc "pozorną podstawę prawną" do wypowiedzenia im umowy najmu/dzierżawy. Skarżące podniosły również, że obie poświęciły dużo czasu i środków finansowych na polepszenie jakości standardu nieruchomości, w których zamieszkują, dlatego nie można mówić o konieczności wykwaterowania ich z tych nieruchomości ze wskazaniem na ich zły stan techniczny.

Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że z chwilą wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia straciło moc zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań na lata 2019-2020, które obejmowało swym zakresem budynki przy ul. [...] i ul. [...]. Podkreślił, że w/w zarządzenie z dnia [...] grudnia 2019 r. było już uprzednio zaskarżone przez obie skarżące, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił przedmiotowe skargi: postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 381/20 (w stosunku do E.P.) oraz postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 334/20 (w stosunku do K.D.). Z uwagi na fakt, że realizacja wykwaterowania powyższych nieruchomości nie została zrealizowana przez Gminę w latach 2019-2020, z chwilą przyjęcia zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań budynków na lata 2020-2021, w/w budynki zostały ujęte w kolejnym zarządzeniu, co w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] stanowi kontynuację dotychczasowego zamierzenia Gminy.

Organ dodatkowo wyjaśnił, że nieruchomość zabudowana przy ul. [...] była objęta umową najmu z dnia 1 kwietnia 1995 r., zawartą na czas nieoznaczony pomiędzy Gminą [...] a E.P., którą to umowę Gmina wypowiedziała skarżącej w dniu 31 lipca 2020 r., natomiast nieruchomość zabudowana przy ul. [...] była objęta umową dzierżawy zawartą pomiędzy Gminą [...] a K.D., którą to umowę Gmina wypowiedziała skarżącej w dniu 31 sierpnia 2020 r. Nieruchomości te, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu zespołu urbanistycznego – [...], usytuowane są w rejonie obejmującym [...]. Pomimo, iż plan nie został dotychczas uchwalony, to zgodnie zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wspomniana nieruchomość znajduje się na terenie przewidzianym pod rozbudowę cmentarza. Ponadto, zgodnie z pozyskaną od zarządcy dokumentacją dotyczącą uwarunkowań technicznych nieruchomości, budynki przy ul. [...] i ul. [...] nie posiadają podłączenia do miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej, wyposażone są natomiast w ujęcie wody ze studni głębinowej oraz szambo. Zważywszy na bliskie sąsiedztwo cmentarza, zdaniem organu uznać należy, że w/w nieruchomości nie spełniają wymogów stawianych pomieszczeniom przeznaczonym na stały pobyt ludzi, bowiem brak dostępu do miejskiej sieci wodociągowej może przyczyniać się do powstawania realnego zagrożenia sanitarnego dla osób korzystających z wody z ujęcia lokalnego. Ponadto analiza wysokości kosztów, których poniesienie byłoby konieczne dla poprawy aktualnego stanu technicznego nieruchomości, tj. doprowadzenia miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej do budynków, sprawia, że zamierzenie jest niezasadne. Zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, kontynuowanie działań zmierzających do wykwaterowania skarżących z przedmiotowych nieruchomości jest zasadne. Ponadto Gmina [...] złożyła skarżącym propozycje zawarcia umowy najmu kilku lokali zamiennych, których przygotowanie do zasiedlenia zostałoby przeprowadzone na koszt Gminy [...], w wyniku czego skarżące uzyskałaby mieszkania o wyższym standardzie niż dotychczas zajmowane, jednak żaden z zaproponowanych lokali nie spotkał się z akceptacją skarżących.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2021 r. skarżące zawarły polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę oraz wskazały, że Gmina [...] wypowiedziała im wprawdzie umowy najmu i dzierżawy, jednak obie skarżące złożyły w Sądzie Rejonowym [...] powództwa o ustalenie umowy najmu oraz umowy dzierżawy. Do pisma załączono orzeczenia Sądu Rejonowego [...] w sprawie o ustalenie istnienia stosunku prawnego z powództwa K.D. przeciwko Gminie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 256/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.D. i E.P. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021, odrzucił skargę (pkt I); zwrócił K.D. kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt II); zwrócił E.P. kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt III).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści w/w przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze, zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie, skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Podstawą zaskarżenia jest zatem niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez to zarządzenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Kwestią legitymacji skargowej na gruncie art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia: 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 oraz 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121 podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 64/17). Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wywodzić się z prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1665/18). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Naruszenie tego interesu następuje z kolei wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie, zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1213/16 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 849/16).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest legitymacją szczególną w stosunku do tej określonej w art. 50 p.p.s.a. O ile bowiem art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, o tyle uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Każdy podmiot, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi zatem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżonym aktem, który to związek polega na tym, że zaskarżony akt bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 741/19). Strona wnosząca skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. musi więc wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 61/19).

Odnosząc przedstawione rozważania do grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że szczegółowa analiza zarzutów podniesionych przez skarżące prowadzi do wniosku, że żadnego z podniesionych przez nie argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezy normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego stanowiłoby podstawę do skutecznego zaskarżenia zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...].

Należy zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty odnoszą się ogólnie do naruszenia prawa, tj. Konstytucji RP, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, jednak na ich podstawie nie można wywodzić o posiadaniu przez skarżące interesu prawnego, który został naruszony kwestionowanym zarządzeniem. Podnoszone przez skarżące argumenty w postaci wieloletniego zamieszkiwania w budynkach przy ul. [...] i ul. [...], jakkolwiek są dla Sądu zrozumiałe, to jednak nie mogą zostać uznane za wystarczające z punktu widzenia legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Omówionych wcześniej kryteriów legitymacji skargowej nie można wywodzić w szczególności z faktu, że skarżące są najemcą (E.P.) i dzierżawcą (K.D.) w/w nieruchomości.

O naruszeniu interesu prawnego skarżących nie świadczy wskazywane przez nie naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, w świetle którego każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, ani też naruszenie art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Podkreślenia wymaga, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi jednak uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Tym bardziej w tej sprawie ograniczenia dotyczą praw majątkowych, wynikających ze stosunków umownych. Ponadto z akt sprawy wynika, że Gmina [...] złożyła skarżącym kilkukrotnie propozycje zawarcia umowy najmu lokali zamiennych, w wyniku czego skarżące uzyskałaby mieszkania o wyższym standardzie niż dotychczas zajmowane, jednak żaden z zaproponowanych lokali nie spotkał się z ich akceptacją.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle łączącego skarżące z Gminą [...] stosunku obligacyjnego (umowa najmu czy dzierżawy) skarżące posiadają interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego zarządzenia. Pogląd, że umowa najmu (dzierżawy) nie rodzi interesu prawnego po stronie najemcy (dzierżawcy), a jedynie interes faktyczny, jest prezentowany także przez inne sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OZ 611/19). Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 503/16 i powołane tam orzecznictwo).

O posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta nie może również stanowić wskazywane przez skarżące naruszenie art. 21 u.o.p.l., stanowiącego podstawę prawną uchwalania przez rady gmin wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podnoszone przez skarżące zarzuty w zakresie nieprawidłowej oceny złego stanu technicznego budynków przy ul. [...] i ul. [...], która nie została poprzedzona oględzinami w/w nieruchomości i oceną ich utrzymania przez dotychczasowych lokatorów, także należy ocenić za pozostające bez wpływu na dopuszczalność skargi, albowiem – jak już podkreślono na wstępie – nawet stwierdzenie naruszenia prawa (o czym Sąd w tym miejscu nie przesądza), ale pozostające bez związku z naruszeniem konkretnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może stanowić dostatecznej podstawy do rozpoznania takiej skargi.

W ocenie Sądu o legitymacji skargowej skarżących nie mogą wreszcie świadczyć podnoszone przez nie argumenty dotyczące poczynionych nakładów na zajmowane lokale mieszkalne przy ul. [...] i ul. [...]. Poczynione przez skarżące nakłady stanowią co najwyżej przedmiot wzajemnych rozliczeń stron stosunku najmu/dzierżawy, natomiast z samego faktu poniesienia tych nakładów nie można wywodzić, że skarżące posiadają konkretny i indywidualny interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego zarządzenia oraz że zarządzenie to narusza ich interes prawny.

Z powyższych powodów na dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie nie mogła wpłynąć argumentacja skarżących ukierunkowana na wykazanie, że władze miasta chcą "pozbyć się" najemców w budynku przy ul. [...] i ul. [...], aby w ten sposób umożliwić sprzedaż tej nieruchomości pod inwestycję deweloperską.

Dodatkowo Sąd wskazał, że jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. 163 i art. 166 Konstytucji RP). Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły K.D. i E.P. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciły:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że skarżące nie miały interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a tym samym podstaw do zaskarżenia zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań budynków na lata 2020-2021 w zakresie uwzględnienia w wykazie wykwaterowań nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] oraz § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2020-2025, a co za tym idzie interes ten nie został naruszony i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 oraz art. 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 21 u.o.p.l. w związku z § 3 ust 3 ppkt 3 w/w uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2019 r., poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do niezasadnego przyjęcia, że nie stanowią one źródła interesu prawnego w domaganiu się przez skarżące stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wykwaterowania z budynku położonego [...] przy ul. [...] i [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące przedstawiły argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargi K.D. i E.P. z powodu braku zaistnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021, stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja przedstawiona w jej uzasadnieniu stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zawartej w skardze do Sądu pierwszej instancji i ma charakter polemiczny.

Należy jeszcze raz wyjaśnić skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia organu wykonawczego gminy bądź jego poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc takie zarządzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżone zarządzenie, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13). Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, że K.D. i E.P. nie wykazały, aby istniał związek między ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza bezpośrednio ich interes prawny lub uprawnienie.

Skarżące zamieszkują nieruchomości położone: przy ul. [...] (K.D.) od 1980 r. oraz przy ul. [...] (E.P.) od 1948 r. E.P. łączy z Gminą [...] umowa najmu lokalu komunalnego, a K.D. umowa dzierżawy nieruchomości komunalnej. Skarżące wskazują, że obie są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., co gwarantuje im trwałość stosunku najmu lokalu komunalnego i dlatego kwestionują zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], którego przedmiotem jest wykwaterowanie m.in. skarżących z w/w budynków w latach 2020-2021.

Należy ponownie podkreślić, iż powołane przez skarżące okoliczności nie kreują dla nich bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień, nie uniemożliwiają ich realizacji, jak też nie nakładają na nie żadnych obowiązków. Oznacza to, że nie kształtują one wprost sytuacji prawnej skarżących, bowiem wskazują jedynie na ich interes faktyczny, a nie interes prawny, którego naruszenie pozwalałoby dopiero na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanego zarządzenia. W oparciu o kwestionowane w sprawie zarządzenie nie można pozbawić skarżących prawa do w/w lokali, dotyczy ono bowiem jedynie planu wykwaterowań i nie stanowi – samo w sobie – wypowiedzenia zawartych z Gminą umów. Akt ten nie powoduje zatem, że prawo do lokali wygasło. Zarządzenie o planie wykwaterowań dotyczące lokali przy ul. [...] nie wpływa zatem w żaden sposób na sytuację prawną K.D. i E.P., a jedynie na ich sytuację faktyczną. Dopiero bowiem ewentualne wypowiedzenie przez Gminę zawartych umów ma bezpośredni – prawny, a nie faktyczny – wpływ na prawa skarżących, jednak kontrola prawidłowości takiego wypowiedzenia odbywa się przed sądem powszechnym, a nie sądem administracyjnym.

Na marginesie należy zauważyć, iż skarżące odwołały się od wypowiedzenia przez Gminę umów najmu i dzierżawy i w jednej ze spraw toczącej się przez sądem powszechnym Sąd Rejonowy [...] w wyroku z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...] ustalił, że dokonane przez Gminę [...] wypowiedzenie umowy dzierżawy przez K.D. nieruchomości położonej przy ul. [...] było nieważne i nie spowodowało skutku w postaci wygaśnięcia tej umowy.

Brak zatem naruszenia zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] bezpośredniego i realnego interesu prawnego K.D. i E.P. nie pozwalał na przyjęcie, że są one legitymowane do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Powyższe skutkowało w konsekwencji prawidłowym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.g.n.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).