Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 945/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Powiatu w Bełchatowie z dnia 30 października 2018 roku nr XXXIX/242/2017 w przedmiocie ustalenia obowiązujących na terenie Powiatu Bełchatowskiego w 2018 roku stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 945/18

UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2017 r. Rada Powiatu Bełchatowskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 814) – dalej: u.s.p.; art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) – dalej: p.r.d.; obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia o obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772) – dalej: obwieszczenie z 2017 r., podjęła uchwałę nr XXXIX/242/2017 w sprawie ustalenia obowiązujących na terenie Powiatu Bełchatowskiego w 2018 r. stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów. Z treści powyższej uchwały wynika, iż Rada ustalając opłaty za czynności związane z usunięciem poszczególnych kategorii pojazdów z dróg zastosowała maksymalne stawki określone w powołanym wyżej obwieszczeniu z 2017 r. ( § 1 uchwały), w zakresie ustalenia kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdów zastosowała stawkę wynosząca 50% powyżej powołanych stawek maksymalnych (§ 2 uchwały), natomiast w kwestii ustalenia opłat za przechowywanie pojazdów poszczególnych kategorii na parkingu strzeżonym Rada zastosowała stawkę stanowiącą 50% stawki maksymalnej za każdą rozpoczętą dobę przechowania, określoną w obwieszczeniu z 2017 r. (§ 3 uchwały). Podjęta uchwała została ogłoszona w Dz.U. Woj. Łódzkiego z 20 listopada 2017 r. poz. 4759, z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r.

Z akt sprawy wynika także, że w dniu 8 grudnia 2017 r. Starostwo Powiatowe w Bełchatowie rozesłało do podmiotów świadczących na terenie Powiatu Bełchatowskiego usługi z zakresu transportu pojazdów, zapytanie ofertowe pn. "Wyznaczenie jednostki do usuwania pojazdów usuniętych z dróg Powiatu Bełchatowskiego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r." W następstwie powyższego postępowania, w dniu 21 grudnia 2017 r. Starosta Bełchatowski zawarł z P.H.U. [...] I.B. , [...], umowę nr [...] na wykonywanie czynności usuwania pojazdów z dróg na terenie Powiatu Bełchatowskiego na zasadach określonych w art. 130a p.r.d. oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz.U. z 2011 r. Nr 143 poz. 846 ze zm.). Była to jedyna firma, która złożyła ofertę.

Z §3 pkt 1 umowy wynika, iż została ona zawarta na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. Zgodnie z treścią § 7 pkt 2 umowy wykonawca jest zobowiązany do stosowania wobec właścicieli pojazdów stawek zawartych w obowiązującej uchwale Rady Powiatu Bełchatowskiego na dany rok. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 umowy wykonawca za wykonane usługi będzie otrzymywał wynagrodzenie według stawek wskazanych w złożonej przez wykonawcę ofercie, stanowiącej załącznik do zawartej umowy. Z załączonej do akt sprawy oferty złożonej Staroście Bełchatowskiemu przez wyłoniony podmiot (P.H.U. [...] I.B.) w dniu 14 grudnia 2017 r. wynika, że wykonawca zaoferował niższe stawki niż określone w podjętej uchwale. Wynosiły one odpowiednio za usunięcie:

- roweru lub motoroweru 97,33 zł. ( w uchwale 113 zł),

- motocykla 198,01 zł. ( w uchwale 223 zł.),

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. - 398 zł. ( w uchwale 486 zł.),

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. do 7,5 t. – 548 zł. (w uchwale 606 zł.),

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t. do 16 t. – 798 zł. (w uchwale 857 zł.),

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t. – 1110 zł. (w uchwale 1263 zł.),

- pojazdów przewożących materiały niebezpieczne – 1398 zł. ( w uchwale 1537 zł.)

W dniu 4 października 2018 r. Prokurator Rejonowy w Bełchatowie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając istotne naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przekroczenie przez Radę Powiatu Bełchatowskiego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieuprawnionym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie Rada Powiatu Bełchatowskiego ustalając opłaty za czynności związane z usunięciem poszczególnych kategorii pojazdów z dróg, przyjmując maksymalne stawki w tym zakresie, określone w obwieszczeniu z 2017 r. nie uwzględniła rzeczywistych, niższych kosztów usuwania pojazdów określonych w umowie zawartej z podmiotem świadczącym usługę usuwania pojazdów z dróg, a tym samym nie wykonała dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d. Nadto w § 2 uchwały określono wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. z których wynika, że ustalono koszty na poziome 50 % kosztów określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. Zgodnie z art. 130 a ust. 2 a p.r.d. od usunięcia pojazdu odstępuje się , jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, to do ich pokrycia obowiązany jest właściciel pojazdu. Mając na uwadze powyższy przepis należy wskazać, że właściciel zobowiązany jest do pokrycia realnych kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu przed wydaniem dyspozycji usunięcia lub w trakcie usuwania pojazdu gdy ustaną przyczyny jego usunięcia. Zgodnie z powyższym koszty nie mogą być określone w uchwale, ponieważ właściciel zobowiązany jest do pokrycia kosztów powstałych dopiero w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu, a wysokość kosztów w tych okolicznościach będzie zależna od okoliczności odstąpienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Bełchatowie wnosiła o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe wskazanie jako strony Starostwa Powiatowego w Bełchatowie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając zasadność oddalenia skargi rada powiatu wskazała, iż podejmując zaskarżoną uchwałę, wbrew stawianym jej zarzutom, nie przekroczyła przysługującego jej upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 12 pkt 7 , art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d. Wskazała, iż jak wynika z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. organ stanowiący powiatu, uchwalając wysokość opłat za usunięcie i przechowanie usuniętych pojazdów jest zobowiązany do uwzględnienia po pierwsze konieczności sprawnej realizacji tych zadań oraz po drugie, do uwzględnienia kosztów usuwania i przechowania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu. Podejmując kwestionowaną uchwałę rada zadośćuczyniła powyższym obowiązkom, gdyż ustalając określone w niej stawki uwzględniła koszty obowiązujące na terenie powiatu bełchatowskiego w tym: dojazdu do miejsca zdarzenia, koszty załadunku i rozładunku, czas pracy kierowcy, koszt zużytego paliwa, czy też koszt ewentualnego użycia specjalistycznego sprzętu. Ponadto wskazała, iż podejmując przedmiotową uchwałę miała na względzie dyscyplinowanie właścicieli lub dysponentów usuwanych pojazdów, jak również oddziaływanie na kierowców motywujące do przestrzegania przepisów ruchu drogowego.

Skarżący na rozprawie w dnu 30 stycznia 2019 r. wyjaśnił, że pisząc w skardze o naruszeniu art. 130 a ust. 2a i ust. 6 p.r.d. nie negował możliwości określenia w uchwale stawek za odstąpienie od holowania. Podnosił i nadal podnosi, że stawki te w przedmiotowej uchwale były zawyżone i nie opierały się na rzeczywiście poniesionych kosztach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu żądanie odrzucenia skargi nie jest uzasadnione.

Rzeczywiście w skardze omyłkowo określono jako stronę przeciwną Starostwo Powiatowe w Bełchatowie. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.s.p. starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady powiatu, zdolność procesową ma właśnie starosta (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14).

Zdaniem sądu w tym zakresie odpowiednie zastosowania znajduje uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., I OPS 3/12 dotycząca spraw ze skarg na uchwały rady gminy. Należy bowiem podkreślić, że odpowiednikiem analizowanego przez NSA w powyższej uchwale art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - jest art. 34 ust. 1 u.s.p. (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 31. Warszawa 2011, publ. Legalis). Jak stwierdził NSA w cyt. uchwale w przypadku gminy, która ma osobowość prawną oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Zatem w przypadku powiatu posiadającego osobowość prawną oznacza to, że kompetencja do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym przypisana jest staroście.

W myśl art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba prawna ma zdolność sądową, może występować przed sądem administracyjnym jako strona, a tym samym ma zdolność do dokonywania czynności w tym postępowaniu. Przepis art. 32 p.p.s.a. musi być interpretowany łącznie z art. 25 § 1. Osobowość prawna jest jedna w całym obszarze prawa, trzeba zatem rozważać ją w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem regulacji cywilnoprawnych. W myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana.

Zatem, powiat jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, zaś zdolność procesową do podejmowania czynności w postępowaniu i reprezentowaniu powiatu ma starosta.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Prokurator Rejonowy w Bełchatowie określając w skardze stronę postępowania - powinien wskazać powiat, a nie starostwo powiatowe, które jest jednostką organizacyjną powiatu. Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym można bowiem wyprowadzić wniosek, że starostwo jest aparatem pomocniczym samego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, służącym obsłudze organów powiatu i jako takie nie ma odrębnego bytu (por. wyroki NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I FSK 1764/14 oraz I FSK 1766/14).

Jednakże zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie nieprawidłowe oznaczenie przez prokuratora w skardze do WSA strony postępowania - nie powinno skutkować odrzuceniem skargi. Skoro bowiem skarga prokuratora dotyczyła uchwały Rady Powiatu w Bełchatowie w sprawie ustalenia obowiązujących na terenie Powiatu Bełchatowskiego w 2018 r. stawek za usunięcie pojazdów z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów, to nie może ulegać wątpliwości, że stroną postępowania był Powiat Bełchatowski (jednostka samorządu terytorialnego), który reprezentuje Starosta Bełchatowski, a nie Starostwo Powiatowe w Bełchatowie (aparat pomocniczy powiatu, służący obsłudze organów powiatu, nie posiadające odrębnego bytu prawnego). Zatem oznaczenie w skardze jako strony postępowania podległego staroście urzędu, tj. Starostwa Powiatowego nosi znamiona oczywistej omyłki.

W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że sam Powiat Bełchatowski uznawał się w istocie za stronę postępowania przed WSA, biorąc w tym postępowaniu czynny udział. Jak bowiem wynika z akt sądowych sprawy, Powiat Bełchatowski jako stronę postępowania reprezentował przed WSA starosta, który do występowania przed sądem umocował radcę prawną M. W. (vide: pełnomocnictwo z dnia 28 stycznia 2019 r., k. 57 akt sądowych), zaś udzielone pełnomocnictwo dotyczyło właśnie występowania w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Powiatu Bełchatowskiego z dnia 30 października 2017 r. w sprawie ustalenia obowiązujących na terenie Powiatu Bełchatowskiego w 2018 r. stawek za usunięcie pojazdów z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów.

Zdaniem sądu skarga Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868). i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1260).

Stosownie do art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna - art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. , poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym.

Jak wynika z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16).

Zasadnie zatem podnosi prokurator, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź generowanych przez sprawy sądowe związane z ustalaniem danych właścicieli pojazdów bądź egzekwowaniem płatności z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Rada Powiatu podejmując uchwalę ma obowiązek wziąć pod uwagę obie powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów- por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492).

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że Rada Powiatu Bełchatowskiego podejmując skarżoną obecnie uchwałę w sprawie obowiązujących na terenie powiatu stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu bełchatowskiego.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ podejmując uchwałę dysponował informacjami w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Z protokołu sesji rady powiatu, w toku której podjęto zaskarżoną uchwałę, wynika, że radnych interesowała jedynie kwestia wysokości stawek przewidzianych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi. Część radnych uważała, iż przewidziana stawka 50 % jest zbyt niska. Powyższe potwierdza tylko, że rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen obowiązujących na terenie powiatu za usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Tym samym okoliczności tej nie mogła uwzględnić podejmując zaskarżoną uchwalę. Okoliczności tę potwierdza także uzasadnienie uchwały, w którym nie podano motywów przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości, a zatem brak w nim odzwierciedlenia dokonania rzetelnej analizy ustawowych przesłanek ustalenia spornych opłat uwzględniających wytyczne ustawodawcy.

O tym na jakim poziomie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z drogi oraz koszty przechowywania ich na strzeżonym parkingu świadczy umowa z 21 grudnia 2017 r. zawarta przez Starostę Bełchatowskiego z PHU [...] I. B. na wykonanie czynności w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie Powiatu Bełchatowskiego na zasadach określonych w art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej. Uzgodnione w tej umowie stawki wynagrodzenia są niższe od stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi, które Rada Powiatu w Bełchatowie ustaliła na maksymalnym, dopuszczalnym przez prawo poziomie.

Zasadnie zatem podnosi skarżący, że podejmując uchwałę z dnia 30 października 2017 roku Nr XXXIX/242/2017 Rada Powiatu w Bełchatowie nie uwzględniła drugiego z kryteriów, którym powinna kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy działające na obszarze powiatu. Skoro zatem rada powiatu nie dysponowała informacjami na temat tego, jakie są koszty usług usuwania pojazdów z dróg publicznych na obszarze powiatu oraz koszty parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie sądu, nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Szczególne, że wynagrodzenie uzgodnione przez Starostę Bełchatowskiego ww. umowie zawartej z PHU [...] za usuwanie pojazdów było znacznie niższe niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów.

Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Powiatu Bełchatowskiego rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W ocenie sądu powołanie się przez radę powiatu na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi przy jednoczesnym braku rozważań dotyczących rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu bełchatowskiego wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. Wskazany w odpowiedzi na skargę zamiar dyscyplinowania właścicieli i dysponentów usuwanych pojazdów stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130 a ust. 6 p.r.d.

Zdaniem sądu rada także z przekroczeniem swoich uprawnień ustaliła w § 3 uchwały wysokość opłaty za przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg Powiatu Bełchatowskiego za każdą rozpoczętą dobę parkowania. Ustawodawca w art. 130 a ust. 6 a p.r.d. upoważnił organ do ustalenia opłaty za każdą dobę przechowywania. W ramach uprawnienia organu nie mieści się możliwość modyfikacji lub doprecyzowania pojęcia "każda doba", to jest czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy też pełną. Podejmując uchwałę Rada Powiatu Bełchatowskiego powinna posłużyć się terminologią ustawową.

Powyższe naruszenia mają charakter istotny, a zatem skutkują nieważnością uchwały w całości z mocy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym także w zakresie § 2, który w swej treści nawiązuje do opłat z § 1, określając je w wysokości 50 % opłat wskazanych w § 1.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

ab/