Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1053/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie ma zastosowania wówczas, gdy żaden z lokali znajdujących się w domu państwowym lub stanowiącym własność gminy nie został wykupiony.

TEZY

Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie ma zastosowania wówczas, gdy żaden z lokali znajdujących się w domu państwowym lub stanowiącym własność gminy nie został wykupiony.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. udzielił Urzędowi Gminy i Miasta w Ł. pozwolenia na adaptację suszarni na lokale mieszkalne w blokach przy ul. B., zgodnie z załączoną dokumentacją. (...)

Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców ul. B. decyzją z dnia 4 czerwca 1992 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji powołano art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ze stwierdzeniem, że działki zabudowane blokami mieszkalnymi przy ul. B. są mieniem gminy Ł., z wyłączeniem jednego wykupionego lokalu przy ul. B. 38e. Organ samorządu przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na adaptację zebrał wymagane opinie. Wykonana ekspertyza nie zawiera przeciwwskazań adaptacji strychów na lokale mieszkalne. Wykonywanie nowej ekspertyzy było zbędne. W wyniku adaptacji uzyska się 28 mieszkań. Istniejące uciążliwości związane z przebudową będą miały charakter przejściowy, a inwestorzy zobowiązali się, do naprawienia wszelkich szkód.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Komitetu Mieszkańców Osiedla "B." wyjaśnia, że według art. 21 ust. 3 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzje wydaje zarząd gminy. Decyzja taka stanowi podstawę uzyskania przez osobę fizyczną pozwolenia na budowę. Nie wydano decyzji o zmianie przeznaczenia lokali na podstawie art. 42 i art. 43 prawa lokalowego. Decyzje naruszają przepisy rozporządzenia z dnia 30 czerwca 1968 r. /Dz.U. nr 27 poz. 193/. Przebudowę mają wykonać zainteresowane osoby fizyczne, one więc powinny otrzymać pozwolenie. Do przebudowy mogą być przeznaczone strychy tylko wtedy, gdy są zbędne. Powinna być też opinia samorządu mieszkańców, a Komitet Osiedlowy dnia 8 marca 1991 r., w porozumieniu z mieszkańcami, nie wyraził zgody na przebudowę. Potrzebna jest ponowna ekspertyza.

W odpowiedzi na skargę potwierdzone zostało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem, że pozwolenie wydano gminie jako właścicielowi, zaś warunki prowadzenia robót określa umowa pomiędzy inwestorem i jednostką zarządzającą budynkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 21 ust. 3 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zastosowanie do sytuacji, gdy część lokali w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, została wykupiona. Wówczas bowiem współwłaścicielami wspólnych części budynku raz współużytkownikami wieczystymi gruntu w odpowiedniej ułamkowej części są prócz Skarbu Państwa lub gminy właściciele poszczególnych lokali /art. 21 ust. 2 ustawy/. Według ogólnych zasad prawa cywilnego /art. 199 Kc/ przebudowa, nadbudowa lub rozbudowa, w tym więc także adaptacja strychu na cele mieszkalne wymagałaby, jako czynność niewątpliwie przekraczająca zakres zwykłego zarządu, zgody nie tylko Skarbu Państwa lub gminy, ale także właścicieli wykupionych lokali. Sprzeciw chociażby jednego z nich mógłby taką adaptację uniemożliwić, a przynajmniej znacznie utrudnić, zmuszając państwo /gminę/ jako współwłaściciela do starań o rozstrzygnięcie przez sąd /art. 199 zd. 2 Kc/.

Unormowanie zawarte w art. 21 ust. 3 stanowi wyjątek od wskazanej wyżej regulacji kodeksu cywilnego, bo dopuszcza adaptację bez zgody właścicieli wykupionych lokali, będących jednocześnie współwłaścicielami wspólnych części budynku. Przepis ten nie ma więc zastosowania w sytuacji, gdy wszystkie lokale zostaną wykupione, bo wówczas państwo lub gmina traci przymiot uprawnionego podmiotu. Art. 21 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania wówczas, gdy żaden z lokali znajdujących się w domu państwowym lub stanowiącym własność gminy nie został wykupiony. Wtedy bowiem właścicielem również wspólnych części budynku, a więc także strychów przeznaczonych na adaptację na cele mieszkalne, jest wyłącznie państwo lub gmina. Gmina w Ł. jest więc wyłącznym właścicielem budynków położonych przy ul. B. Jako właściciel może więc uzyskać na ogólnych zasadach prawa budowlanego pozwolenie na przebudowę, polegającą na adaptacji strychu na cele mieszkalne, skoro jak wyżej wskazano, omawiany art. 21 ust. 3 ustawy nie ma w takich przypadkach zastosowania.

Przepis ten ma natomiast zastosowanie do budynku przy ul. B. 38e, skoro jeden lokal w tym budynku został wykupiony i jego właściciel jest w odpowiedniej części współwłaścicielem wspólnych części budynku, a więc także strychu.

W toku postępowania administracyjnego nie ustalono, kto jest osobą wykupionego lokalu, choć osoba ta powinna brać udział, jako strona w postępowaniu, bez względu na to czy sprzeciwia się przebudowie /art. 28 Kpa/.

Z art. 29 lit. a ust. 1 prawa budowlanego wynika, że na tego rodzaju roboty /między innymi/ jak przebudowa strychu na cele mieszkalne w domu państwowym, a obecnie stanowiącym również własność gminy, może być udzielone pozwolenie osobie fizycznej. Na rzecz inwestorów, którzy podjęli się przebudowy strychów na lokale mieszkalne w budynkach przy ul. B., można więc było również wydać pozwolenie na budowę.

Jeżeli natomiast chodzi o budynek przy ul. B. 38e, to udzielenie gminie, nie będącej w całości właścicielem wspólnych części budynku, pozwala na adaptację strychu na cele mieszkalne nie byłoby możliwe na podstawie ogólnych zasad prawa budowlanego /ze względu na treść art. 29 ust. 5 tego prawa/ bez zgody właściciela wykupionego lokalu. Takie pozwolenie mogło być wydane jedynie na podstawie art. 29a ust. 1 prawa budowlanego, ale na rzecz jedynie osób fizycznych, skoro przepis ten do takich tylko osób ma zastosowanie. Wydano zaś z obrazą tego przepisu pozwolenie na rzecz gminy.

Dokonywana przez osoby fizyczne adaptacja pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne /a także inne roboty w postaci nadbudowy i rozbudowy/ w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, ze względu na występującą specyfikę, uzależniona jest od zachowania warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność państwa albo przebudowy pomieszczeń mieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 193/. Skoro w niniejszej sprawie we wszystkich trzech obiektach, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, adaptacji mają dokonać osoby fizyczne, przepisy cytowanego rozporządzenia mają do tych trzech obiektów zastosowanie.

Nie ma wystarczających ustaleń do stwierdzenia, aby zachowano wszelkie warunki określone w rozporządzeniu. W szczególności brak danych o podaniu do publicznej wiadomości wykazów określonych w par. 3 rozporządzenia, a to, jak ustalono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądza nawet o ważności decyzji udzielającej pozwolenia Brak też zakwalifikowania osób dokonujących adaptacji, jako uprawnionych do przydziału wybudowanych lokali /par. 3 ust. 3 rozporządzenia/, jeżeli lokale znajdują się w budynkach wymienionych w art. 25 ust. 1 prawa lokalowego.

Przepisy rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ określają wymagania, jakim powinna odpowiadać decyzja zawierająca pozwolenie na budowę, a między innymi, że powinna określać warunki prowadzenia robót ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia oraz ochronę środowiska /par. 20 ust. 2 pkt 1/. Decyzja taka, jak zresztą każda decyzja administracyjna, powinna zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie /art. 107 Kpa/. Takim wymaganiom nie odpowiada utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji. Jej rozstrzygnięcie zawiera bowiem następujące stwierdzenie: "udziela się Urzędowi Miasta i Gminy w Ł. pozwolenia na adaptację suszarni na lokale mieszkalne w blokach przy ul. B. 38 zgodnie z załączoną dokumentacją", ale bez wskazania o jaką dokumentację /będącą załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji/ chodzi. Dołączona do akt dokumentacja techniczna również nie jest oznaczona w sposób określający tę dokumentację jako załączniki. Nie jest to bynajmniej tylko niedopełnienie określonych formalności, o czym świadczy choćby pkt 1 tej decyzji, pozostawiający jednostce projektowej odpowiedzialność za zgodność z przepisami i normami zastosowanych w projekcie rozwiązań. O takiej zaś zgodności powinna rozstrzygać decyzja zawierająca pozwolenie. W przeciwnym przypadku o zakresie wykonanych robót rozstrzyga projektant, a nie organ uprawniony do wydawania decyzji. Podobne uwagi dotyczą pkt 2, gdyż wymagane opinie powinny być uwzględnione już w samym pozwoleniu na budowę. Punkt 4 omawianej decyzji niczego nie rozstrzyga. Skoro organ zamierzał ograniczyć uciążliwości ze względu na prowadzenie robót, powinien także w decyzji zawierającej pozwolenie określić na czym to ograniczenie polega. W istniejącej wersji ten punkt decyzji nie formułuje tego, bo określenie "w sposób jak najmniej uciążliwy dla mieszkańców" nie wyjaśnia warunków prowadzenia robót.

Te wszystkie uchybienia, wiążące się z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów uzasadniały, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylenie decyzji organów obydwu instancji, w celu uwzględnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przytoczonych wyżej uwag i bliższego ustosunkowania się do zawartego w skardze zarzutu o potrzebie ponownej ekspertyzy.

Jednocześnie należy podkreślić, że nie wszystkie zawarte w skardze zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to w szczególności twierdzenia, że decyzję powinien wydać nie organ administracji rządowej, lecz organ gminy. Istotnie art. 21 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy "decyduje" zarząd gminy. Nie chodzi tu jednak o decyzję w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz o wykonanie uprawnienia cywilnoprawnego związanego z zarządem nieruchomością. Taki pogląd został wypowiedziany zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie.

Według zaś przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej /Dz.U. nr 34 poz. 198/ wydawanie pozwoleń na budowę /art. 5 pkt 16 lit. "f"/ należy do organów administracji rządowej.

Nie można również podzielić zarzutu o braku wymaganej przez przepisy rozporządzenia z dnia 30 czerwca 1987 r. opinii samorządu mieszkańców, skoro nawet z pisma z dnia 6 marca 1991 r. złożonego na rozprawie sądowej wynika, że taka opinia, choć negatywna, istniała. Można tylko postawić ewentualny zarzut nie wyczerpującego ustosunkowania się do tej opinii. Nie jest również słuszny zarzut o potrzebie uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 42 i art. 43 prawa lokalowego. Takiego warunku nie zawierają bowiem przepisy omawianego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 1988 r. ani inne przepisy dotyczące wydawania pozwoleń na adaptację strychów na cele mieszkalne. Ponadto strychu nie można zaliczyć do kategorii lokalu użytkowego w rozumieniu prawa lokalowego i wobec tego art. 43 tego prawa nie ma zastosowania. Adaptacja strychu na lokal mieszkalny nie jest poza tym objęta dyspozycją art. 42 prawa lokalowego, bo wiąże się z powiększeniem liczby lokali mieszkalnych, a nie przeróbką lub nadbudową lokalu wynajmowanego.