Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2319/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 555/13 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 555/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (pkt I), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązania J.P. do dokonania rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych o długości całkowitej 51,10 mb, wraz z uporządkowaniem terenu działki na koszt zobowiązanego (pkt II), orzekł że zaskarżona decyzja oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. w części opisanej w pkt II nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt III). Jednocześnie Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] lutego 2013 r. nakazującej I.P., A.P., Z.P. i B.S., jako następcom prawnym inwestora, dokonanie rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia na słupkach metalowych o długości całkowitej ok. 51,10 m, które znajduje się od strony działek nr [...] i [...], a zlokalizowane jest w całości na działce nr ewid. [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...] w H., będącej drogą powiatową nr [...], wraz z uporządkowaniem terenu działki na koszt zobowiązanych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że J.P. w listopadzie 2000 r. wybudował bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia od strony ul. [...] w H. Ustalenia te stały się podstawą do wydania przez powyższy organ w dniu [...] grudnia 2000 r. decyzji, nakazującej inwestorowi dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Rozstrzygnięcie to zyskało walor ostateczności, lecz na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2001 r., zostało zmienione w części określającej termin wykonania nakazanej rozbiórki.

W wyniku poddania powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. kontroli w trybie nadzoru Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził jej nieważność w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zmienionego na dzień 30 czerwca 2001 r.

Prowadząc ponownie postępowanie na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. ustalił, że będące przedmiotem sprawy ogrodzenie zlokalizowane jest w całości w obrębie działki nr [...] (na wysokości działek nr [...] i nr [...]), stanowiącej pas drogowy ul. [...] w H., będącej drogą powiatową. Działka ta stanowi własność powiatu [...] i pozostaje w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w H.. Przedmiotowe ogrodzenie ma na planie kształt litery "C" i składa się z trzech odcinków:

- odcinka o długości ok. 4,90 mb, prostopadłego do linii krawędzi jezdni ulicy [...], usytuowanego naprzeciwko i w pobliżu działki nr [...];

- odcinka o długości ok. 5,35 mb, prostopadłego do linii krawędzi jezdni ulicy [...], usytuowanego naprzeciwko i w pobliżu działki nr [...];

- łączącego ww. odcinki, równoległego do krawędzi jezdni, odcinka o długości ok. 40,85 mb, którego część o długości ok. 23,71 mb znajduje się naprzeciwko działki nr [...], a pozostała część o długości ok. 17,14 mb – naprzeciwko działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] nakazał I.P., A.P., Z.P. i B.S. – jako następcom prawnym inwestora – dokonanie rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją kasacyjną Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], w której zarzucono organowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., a ponadto naruszenie przepisów art. 10, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 K.p.a., a także art. 81a ustawy Prawo budowlane.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – ponownie nakazał I.P., A.P., Z.P. i B.S. dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, precyzyjnie wskazując w sentencji decyzji jego lokalizację.

Na skutek wniesionego przez I.P. odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lutego 2013 r., uznając ją za zgodną z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw do wszczęcia wobec przeznaczonego do rozbiórki ogrodzenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, albowiem obiekt ten narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest on bowiem zlokalizowany na działce nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...] zaliczonej do kategorii dróg powiatowych (oznaczonej w tym planie symbolem 054KLw jako droga lokalna ruchu wolnego o szerokości w liniach rozgraniczających 20,0 m).

Skargę na powyższą decyzję wniosła I.P., domagając się jej uchylenia. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 30 § 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., jak również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. w części pozostawionej dotychczas w obrocie prawnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia na słupkach metalowych o długości całkowitej ok. 51,10 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (w części od strony działek nr [...] i nr [...]), stanowiącej pas drogowy ul. [...] w H. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że działka ta, jako wchodząca w skład drogi powiatowej, stanowi własność powiatu [...] i pozostaje w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w H.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że poza sporem pozostaje, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia oraz iż inwestor tego zgłoszenia nie dokonał. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości, że w stosunku do tego obiektu nie można wszcząć postępowania legalizacyjnego, gdyż lokalizacja tego obiektu w pasie drogowym ul. [...] narusza postanowienia uchwały Rady Miejskiej w H. z dnia 20 listopada 1997 r. nr XXXIX/451/97 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta H. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 37, poz. 195), na mocy której ul. [...] została oznaczona symbolem 054KLw jako lokalna droga ruchu wolnego o szerokości w liniach rozgraniczających 20,0 m.

Istota sporu, zdaniem Sądu, sprowadza się natomiast do ustalenia, kto winien być adresatem tego obowiązku. Pierwotnie decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. nakazująca rozbiórkę została skierowana do inwestora. Jednakże wobec jego śmierci decyzja ta została wyeliminowania z obrotu – decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jej nieważność. Wydając w dniu [...] lutego 2013 r. kolejną decyzję o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia, organ pierwszej instancji adresatem rozstrzygnięcia uczynił spadkobierców inwestora, tj. I.P., A.P., Z.P. i B.S. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach II OSK 243/11, II OSK 1933/10 i II OSK 2399/11, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie nie zachodziły podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia wobec następców prawnych inwestora. Wynika to z faktu, iż w obrocie prawnym funkcjonuje obowiązek rozbiórki tego obiektu nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie tej decyzji została przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzja o stwierdzeniu jej nieważności, jednak nie sposób przyjąć, iż wzruszyła ona całość tego rozstrzygnięcia. Bowiem pomimo, iż z uzasadnienia ww. decyzji wynika, jakoby odnosiła się ona do całości weryfikowanej decyzji o nakazie rozbiórki i w całości ją kwestionowała, to jednak już sama sentencja decyzji wskazuje, iż stwierdza ona nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, w razie wystąpienia rozbieżności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem rozstrzygnięcia, decydujące znaczenie ma sentencja rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienie. Skoro obowiązek nałożony tą decyzją podlega sukcesji na rzecz następców prawnych, to niedopuszczalne było wydanie przez organ nadzoru budowlanego kolejnej decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek bezpośrednio na tych następców. Zatem wydana decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2013 r. jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i już choćby z tego względu podlega stwierdzeniu nieważności. W konsekwencji stwierdzeniu nieważności podlega również zaskarżona decyzja, albowiem utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności należy oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, a także decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2000 r. w części funkcjonującej w obrocie prawnym, podlegają stwierdzeniu nieważności również z innego powodu, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jako decyzje niewykonalne w dniu ich wydania, których niewykonalność ma charakter trwały. A to z tej przyczyny, że działka nr [...], na której zlokalizowane jest sporne ogrodzenie, nie stanowiła własności inwestora, a w konsekwencji nie stała się również własnością jego spadkobierców, lecz jej właścicielem pozostaje powiat [...], zaś zarząd nad tą nieruchomością sprawuje Zarząd Dróg Powiatowych w H. Z art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika natomiast, że obowiązek wykonania rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro zatem utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja organu pierwszej instancji, jak również decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2000r., nakładały obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia na osoby nieposiadające tytułu prawnego do tego obiektu (odpowiednio na następców prawnych inwestora, a wcześniej na samego inwestora) rozstrzygnięcia te uznać należy za niewykonalne w sposób trwały od momentu ich wydania. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo również z powodu tej wady poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

Końcowo Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Sąd organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wnioski i wyda nakaz rozbiórki przedmiotowego samowolnie pobudowanego ogrodzenia kierując go do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane w dalszej kolejności po inwestorze, skoro inwestor nie posiada tytułu prawnego do tego obiektu.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła uczestniczka postępowania J.P. zaskarżając wydany wyrok w części, tj. odnośnie punktu drugiego. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, tj.:

1/ art. 52 w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w sytuacji gdy inwestor obiektu budowlanego nie ma uprawnienia do władania gruntem nałożenie obowiązku rozbiórki należy kierować do właściciela nieruchomości, gdy w rzeczywistości z brzmienia przepisu wynika, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do inwestora, nawet jeśli nie ma tytułu prawnego do gruntu, a jest tylko posiadaczem samoistnym i ma możliwość wykonania rozbiórki, gdyż status inwestora nie jest tożsamy z własnością obiektu budowlanego,

2/ naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- "art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, gdy w rzeczywistości decyzja ta mogła zostać wykonana, gdyż J.P. został zobowiązany do rozbiórki obiektu, jako inwestor posiadający samoistnie grunt, zarówno w dacie budowy jak i wydania decyzji, oraz mający możliwość wykonania decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu drugiego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że przedmiotowy pas gruntu na którym jest posadowione sporne ogrodzenie pozostawał w posiadaniu samoistnym inwestora, a teraz jej, albowiem J.P. darował skarżącej kasacyjnie działkę nr [...] wraz z częścią działki nr [...]. W związku z tym nie może być mowy o niewykonalności decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie nakazu rozbiórki, gdyż inwestor miał możliwość jego rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż złożony środek odwoławczy w tej sprawie dotyczy wyłącznie punktu II (drugiego) zaskarżonego wyroku, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 135 P.p.s.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. w części zobowiązującej J.P. do rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia o długości całkowitej 51,10 m. Natomiast przypomnieć trzeba, iż w punkcie pierwszym tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], nakładającej na następców prawnych zmarłego inwestora J.P. nakaz rozbiórki tego ogrodzenia. Podstawę eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji w tym zakresie stanowił art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albowiem uznano, że obarczone są one wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. dotyczą sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną (właśnie ww. z dnia [...] grudnia 2000 r. - przypomnienie Sądu). Niezależnie od powyższego uznano także, że zaskarżone decyzje obarczone są dodatkowo wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały. Uznano, że brak jest możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do działki na której samowolnie zrealizował sporne ogrodzenie. Skoro przedmiotowa działka na której J.P. w całości zrealizował samowolnie ogrodzenie nie stanowiła jego własności, to nie stała się ona również własnością jego spadkobierców, a – jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji – w dalszym ciągu pozostaje ona własnością powiatu [...]. Stąd też, w konsekwencji przyjęto, iż decyzje te były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały.

Eliminując w trybie art. 135 P.p.s.a. pozostającą w granicach prowadzonej sprawy decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r. w części zobowiązującej J.P. do rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia Sąd wskazał również na przesłankę wynikającą z dyspozycji art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc na niewykonalność tej decyzji w dniu jej wydania, a której niewykonalność ma charakter trwały. W tym właśnie zakresie złożona została skarga kasacyjna kwestionująca co do zasady to stanowisko i wykazująca, że inwestor miał możliwość dokonania rozbiórki gdyż władał nieruchomością na której zrealizował ogrodzenie, a zatem był posiadaczem samoistnym tej nieruchomości. Tym samym nie zachodziły przesłanki nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o przywołany wyżej przepis, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowany wyrok w zaskarżonej części, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Innymi słowy, jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, iż w okolicznościach tej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. w części zobowiązującej J.P. do rozbiórki samowolnie pobudowanego ogrodzenia na działce nr [...] w H., a znajdującego się w pasie drogowym ul. [...] należącej do powiatu [...] było prawidłowe, bowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niespornym jest, iż J.P. w listopadzie 2000 r. wybudował bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenie od strony ul. [...] w H. na działce nr [...]. Ogrodzenie to zlokalizowano w pasie drogowym ul. [...] należącym do powiatu [...], co skutkowało wydaniem w dniu [...] grudnia 2000 r. przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej inwestorowi dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W decyzji tej określono termin wykonania rozbiórki do dnia 30 stycznia 2001 r., który następnie zmieniono na dzień 30 czerwca 2001 r., co uczyniono decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Rozstrzygnięcie to o nakazie rozbiórki podjęte zostało w trybie postępowania naprawczego, a jego podstawą był przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność decyzji o nakazie rozbiórki w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zmienionego na dzień 30 czerwca 2001 r.

Pozostawiając zatem poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku podnieść należy, iż Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed podjęciem zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięć wyeliminowanych przez Sąd kwestionowanym wyrokiem winien w całości, w ramach trybu stwierdzenia nieważności decyzji, usunąć z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2000 r. zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., a nie jedynie stwierdzić jej nieważność w części dotyczącej terminu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. musi być odczytywana jako całość. Stąd też niezależnie od tego, że bez podstawy prawnej nałożono nakaz rozbiórki w oznaczonym tam terminie, który to termin nie jest przewidziany przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (podobnie jak art. 48 tej ustawy, który to przepis winien mieć w sprawie zastosowanie), to przede wszystkim w okolicznościach tej sprawy zastosowano w odniesieniu do spornej samowoli budowlanej wadliwy tryb nakazu rozbiórki, nie określając przy tym w sposób prawidłowy przedmiotu rozbiórki. W tej sprawie organ nie wstrzymywał robót budowlanych, natomiast organ nadzoru budowlanego, który postanowieniem wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, powinien orzec w drodze decyzji, w dwumiesięcznym terminie ważności tego postanowienia, o dalszych losach wstrzymanych robót. Jeżeli organ stwierdza, że ze względu na wymagania przepisów prawa, w danym stanie faktycznym, wstrzymane roboty nie mogą być kontynuowane, ma obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Natomiast wydana w tej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie została poprzedzona postanowieniem w trybie art. 50 omawianej ustawy, stąd też nie było możliwe wydanie decyzji rozbiórkowej w opisanym trybie. Zatem wadliwie oznaczono podstawę materialnoprawną wskazanego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego w tej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki w jej sentencji nie określa właściwie tego co jest przedmiotem rozbiórki. W osnowie tej decyzji nakazano jedynie rozbiórkę samowolnie pobudowanego ogrodzenia z siatką na słupach metalowych o długości całkowitej 51,10 m i nie oznaczono spornej inwestycji na gruncie tak by można było w sposób jednoznaczny ją zlokalizować, co sprzeczne jest także z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Decyzja, co do zasady, powinna zawierać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, publikowany w zbiorze LEX nr 44086, w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna.

Tym samym, z uwagi na wady wyżej przywołane, tak liczne w nieskomplikowanej sprawie samowoli budowlanej, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] grudnia 2000 r. w części w jakiej zobowiązywała J.P. do rozbiórki spornego ogrodzenia została prawidłowo wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż zawiera takie naruszenia prawa, które muszą być ocenione jak kwalifikowane w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu – wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, publikowany w zbiorze LEX nr 1780493. Z takim właśnie przypadkiem oczywistego naruszenia powołanych powyżej przepisów mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia.

Nie można uznać, iż brak sformułowania należytej sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. wyczerpuje znamiona wady o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie jest to taka wada, która świadczy o niewykonalności prawnej ani faktycznej o jakiej stanowi ww. norma. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją – porównaj wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1089/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1244473.

Dlatego też w opisanych powyżej okolicznościach tej sprawy należało uznać, iż orzeczenie w puncie II (drugim) zaskarżonego wyroku odpowiada prawu.

Natomiast jedynie informacyjnie na koniec zauważyć należy, iż organ nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze, iż adresata decyzji o nakazie rozbiórki należy poszukiwać w normie art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, wskazuje na obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a, 51 ustawy Prawo budowlane, które mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym – porównaj wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, publikowany w zbiorze Lex nr 1219135.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, dlatego też należało ją oddalić na mocy art. 184 P.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.