Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 725/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 8 w związku z art. 6, art. 10, art. 12 oraz art. 35 i 36, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1196/07 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. o sygn. II SA/Sz 1196/07 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta S. wymierzył M. D. karę pieniężną w kwocie 9.450 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. w S. (dz. Nr [...] "dr" z obrębu [...]) pod obiekt budowlany - pawilon handlowy o powierzchni 15,00 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją [...] M. D. uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. o powierzchni 15,00 m2 pod obiekt budowlany - pawilon handlowy, w terminie od 1 lutego 2006 r. do czasu zapotrzebowania terenu na cele zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., lecz nie dłużej niż do dnia 31 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...]. Zgodnie ze wskazaniami organu II instancji, Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydał skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 września 2006 r. W związku z powyższym M. D. w okresie od 1 lutego 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. zajmował pas drogowy bez zezwolenia, co doprowadziło do wymierzenia mu kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. w uzasadnieniu podając, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, organ administracji jest obowiązany wymierzyć karę, nie mając możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie mają znaczenia okoliczności z powodu których skarżący zajmował pas drogowy, ponieważ istotną kwestią jest sama okoliczność zajęcia tego pasa. W niniejszej sprawie skarżący mimo, że nie dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, pas ten zajmował, a okoliczność, że wydawane na jego rzecz decyzje były przez niego samego zaskarżane i następnie uchylane nie może powodować, że zajmowanie w tym okresie pasa drogowego było zgodne z prawem, tj. z posiadanym zezwoleniem.

Na podstawie szczegółowej analizy zdjęć znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż obiekt którego obmiaru dokonano podczas oględzin w dniu 20 kwietnia 2007 r. i 11 maja 2007 r. to ten sam obiekt, różniący się jedynie zamontowanymi drzwiami. Ustosunkowując się do twierdzenia M. D., jakoby organ I instancji nie wyjaśnił, czy obiekt usytuowany przy ul. C. pozostaje w jego dyspozycji Kolegium podniosło, iż jest ono na tyle nieuzasadnione, że skarżący w odwołaniu szczegółowo opisał, że złożył stosowny wniosek o zajęcie pasa drogowego, który dotyczył przedmiotowego obiektu, składał odwołania od wydawanych decyzji, z czego można wywnioskować, że był i nadal jest właścicielem lub użytkownikiem obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że organy administracyjne w niniejszej sprawie zastosowały prawidłowo przepisy zezwalające na nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Skarżący posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. i od 1 września 2006 r. Decyzje wydane w tym przedmiocie są wiążące dla Sądu. Bezsporne jest zatem w niniejszej sprawie, że w okresie od 1 lutego 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. M. D. zezwolenia takiego nie posiadał.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących nieterminowego załatwiania sprawy, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że terminy o których mowa w art. 35 § 3 i 4 k.p.a., to okresy w ciągu których sprawa powinna być rozstrzygnięta i mają one charakter instrukcyjny. Ich upływ nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące postępowania dowodowego. Organ administracji w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości fakt, że M. D., w okresie od 1 lutego 2005 r. do 31 stycznia 2006 r., posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, drogi powiatowej ul. C.. W dniu [...] października 2005 r. M. D. składał wniosek o przedłużenie ww. zezwolenia, a w toku prowadzonego postępowania administracyjnego odwoływał się od wydawanych w tym przedmiocie decyzji, z czego można wnioskować, że był i nadal jest właścicielem pawilonu handlowego. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zatem zasadnie organ przyjął, że skoro skarżący nie kwestionował ustalonego okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym miał możliwość zapoznania się z aktami administracyjnymi, to został spełniony warunek do uznania okresu zajęcia pasa drogowego od 1 lutego 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. za udowodniony.

M. D. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 roku oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2007 roku, w przedmiocie wymierzenia M. D. kary za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej i praworządności,

- art. 8 w związku z art. 6, art. 10, art. 12 oraz art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, a tym samym przerzucenie na skarżącego działającego w dobrej wierze i zaufaniu do organów państwa ujemnych następstw uchybień organu administracji w postaci zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i wykazania, że skarżący faktycznie zajął pas drogowy, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od dnia 1 lutego 2005 roku posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. w S. poprzez umieszczenie pawilonu handlowego. Zezwolenie zostało wydane na okres do dnia 31 stycznia 2006 roku. Skarżący na trzy miesiące przed upływem terminu końcowego wskazanego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, wniósł o wydanie zezwolenia na kolejny okres następujący bezpośrednio po okresie, na który miał wydane zezwolenie, tj. na okres od dnia 1 lutego 2006 roku do dnia 31 stycznia 2009 roku. Wniosek złożony przez skarżącego był formalnie niewadliwy, a dodatkowo istniały pełne podstawy by złożony przez skarżącego wniosek uwzględnić jednak wskutek błędów na etapie rozpoznawania złożonego wniosku, decyzja o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydana została dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 roku (w dniu [...] lutego 2006 roku, wydana została bowiem decyzja odmawiająca przedłużenia zezwolenia, która na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2006 roku została uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia). Decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 roku zezwalała skarżącemu na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 lutego 2006 roku, a zatem zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Skarżący podniósł, że od dnia złożenia wniosku o przedłużenie okresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia otrzymania decyzji odmawiającej przedłużenia nie został powiadomiony o opóźnieniu w rozpoznaniu sprawy, jej przyczynach i nowym terminie rozstrzygnięcia wniosku. Działając zaś w zaufaniu do organów państwa był przekonany, że wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Prezydent Miasta S. dopuścił się licznych błędów i nieprawidłowości na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego m.in. wydał dwukrotnie wadliwą decyzję w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie strony zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony. Kara pieniężna nałożona na skarżącego jest w istocie konsekwencją naruszenia prawa przez organ administracji. Gdyby bowiem Prezydent Miasta S. w terminie zakreślonym w art. 35 k.p.a. rozpoznał wniosek skarżącego i zezwolenia udzielił zgodnie z wnioskiem (fakt, że zezwolenie to zostało wydane świadczy o tym, iż istniały pełne podstawy do uwzględnienia złożonego wniosku), kara pieniężna nigdy nie zostałaby nałożona.

Skarżący wskazał, że w sprawie nie zostało wykazane, że M. D. zajął bez zezwolenia pas drogowy ul. C. w S.. Rozpoznające sprawę organy nie wykazały, że pawilon skarżącego znajduje się w pasie drogowym. Kara pieniężna może natomiast zostać wymierzona, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jedynie za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie skarżącego ani organy, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z miejscem, w którym miał stać kiosk, co w konsekwencji spowodowało, że poczynione przez organy oraz Sąd Administracyjny ustalenia pozostają w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu, któryby świadczył o tym, że kiosk skarżącego znajdował się w obrębie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowi:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 148732).

Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 24/06, zbiór LEX nr 266229). Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej.

Z kolei z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. To uchybienie proceduralne może podobnie jak przy pierwszej z podstaw kasacyjnych określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegać bądź na błędnej wykładni przepisu postępowania, bądź na jego niewłaściwym zastosowaniu. W świetle treści komentowanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości również to, że chodzi w nim o naruszenie przepisów postępowania, które były stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny, lub które powinny być stosowane w postępowaniu sadowoadministracyjnym, a skład orzekający zaniechał ich stosowania.

W petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej i praworządności.

Skarżący podnosząc, że zarzucane naruszenie nastąpiło "poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych" nie wyjaśnił na czym ono miałoby polegać. Jak już zostało bowiem wyżej wyjaśnione, niewłaściwe zastosowanie przepisu może nastąpić poprzez wadliwy wybór przez sąd orzekający normy prawnej lub mylną subsumcję. Strona jednak nie podjęła próby wyjaśnienia w czym konkretnie upatruje niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych ani jak należałoby ten przepis, w jej ocenie, prawidłowo zastosować. Odnośnie powyższego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się jedynie stwierdzenie, że kara pieniężna może zostać wymierzona na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jedynie za zajęcie pasa drogowego, a fakt, że doszło do zajęcia przez M. D. pasa drogowego nie został udowodniony.

Z powyższego wynika, że skarżący wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegało naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 tejże ustawy poprzestał jedynie na fakcie, że nie udowodniono mu zajęcia pasa drogowego, co jest warunkiem wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Chcąc jednak zarzucić błąd w ustaleniach faktycznych (wadliwe przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego) winien był inaczej skonstruować zarzut kasacyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn, akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r, sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych).

W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 8 w związku z art. 6, art. 10, art. 12 oraz art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, a tym samym przerzucenie na skarżącego ujemnych następstw uchybień organu administracji w postaci zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona nie powiązała jednak tych przepisów z właściwymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszącymi się do dokonanej przez sąd administracyjny kontroli legalności przeprowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że kontrola instancyjna wywołana wniesieniem skargi kasacyjnej sprowadza się do ograniczonego granicami skargi kasacyjnej, badania prawidłowości orzeczenia sądu pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec tego zarzucane wady muszą dotyczyć postępowania przed sądem i wynikać z naruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie jest wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Do skutecznego powołania się na tego rodzaju podstawę kasacyjną w konkretnej sprawie nieodzowne jest natomiast konstruowanie zarzutu w nawiązaniu do określonego przepisu regulującego postępowanie przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych).

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że ten zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 8, 12, 35, 36 k.p.a. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego, zakończonego prawomocną decyzją administracyjną od której strona nie wniosła skargi do sądu administracyjnego i która to decyzja administracyjna zezwalająca skarżącemu na zajęcie pasa drogowego od 1 września 2006 r. była prawomocna, ostateczna i wiążąca zarówno strony, organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Wszelkie uchybienia prawa, jeśli zostałyby popełnione w tym postępowaniu administracyjnym, mogłyby być badane tylko w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji wydanej w tym postępowaniu. Ta decyzja pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, jaką jest sprawa o wymierzenie kary za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie były trafne.

Przechodząc do kolejnego zarzutu, należy stwierdzić, że jest on także bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i wykazania, że skarżący faktycznie zajął pas drogowy, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu nie dotyczy jednak ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych lecz wskazuje na naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i wykazania, że skarżący faktycznie zajął pas drogowy. Jak to już zostało wyżej wyjaśnione, ustalenia faktyczne nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone bowiem w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje.

Ustalenia faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie, oparte zostały na wcześniejszych decyzjach administracyjnych o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, jeśli chodzi o okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (od 1 lutego 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r.), a także na twierdzeniach samego skarżącego, w składanych przez niego oświadczeniach w postępowaniu administracyjnym w zakresie dalszego zajmowania pasa drogowego, potwierdzonych bezpośrednim dowodem w postaci oględzin przedmiotowego obiektu należącego niewątpliwie do skarżącego.

Dlatego kwestionowanie faktycznego zajęcia pasa drogowego w spornym okresie, objętym postępowaniem o ukaranie, w niniejszej sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Skoro nie powinien budzić wątpliwości fakt zajmowania pasa drogowego również w spornym okresie przez skarżącego, to zachodziły przesłanki do zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W tych warunkach również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.

Kasator zarzucając naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w uzasadnieniu nie wykazał na czym polega mylne rozumienie tych przepisów przez Sąd i nie wyjaśnił jaki jest, w jego ocenie, właściwy sposób ich rozumienia. Nie przedstawił on także na czym miałby polegać wadliwy wybór normy prawnej lub nieprawidłowa jej subsumcja, nie wskazał jaki inny przepis miałby ewentualnie mieć w niniejszej sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazał jedynie na naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i wykazania, że skarżący faktycznie zajął pas drogowy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego (art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych) w rzeczywistości stanowi zarzut wadliwie ustalanych okoliczności faktycznych, a te nie mogą być podważane przez powołanie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., ONSAiWSA 2005/4/67, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.