Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1176/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3  ust. 1  pkt 1,  art. 3  ust. 2 i  ust. 3,  art. 47  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 138  par. 1  pkt 1,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71c
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekazania mienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Powiatu [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] 50% prawa własności nieruchomości należącej do Powiatu [...], położonej na terenie byłego sołectwa [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] 50% prawa własności nieruchomości należącej do powiatu [...], położonej na terenie byłego sołectwa [...], oznaczonej obecnie w operacie ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Prezes Rady Ministrów rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę to, że Miasto [...] prowadzi jako zadanie własne Gimnazjum Specjalne nr [...], zlokalizowane na spornej nieruchomości. Nieruchomość ta służy jednocześnie do realizacji zadań własnych powiatu z zakresu pomocy społecznej w istniejącej tam Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Zadania publiczne realizowane są w takim samym stopniu przez obie strony - Zarząd Powiatu w [...], jak i gminę Miasto [...].

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. Zarząd Powiatu w [...], wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz orzeczenie o odmowie przekazania prawa własności nieruchomości na rzecz gminy Miasta [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Powiatu w [...] wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obr. [...] m. [...] stanowi własność Powiatu [...] i służy do realizacji przez Powiat [...] zadań publicznych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Działające na tej nieruchomości Gimnazjum Specjalne Nr [...] w [...] było do dnia 31 grudnia 2011 r. jednostką organizacyjną działającą fakultatywnie - stosownie do art. 3 pkt la lit. b w związku z art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - przy Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w [...]. Celem istnienia Gimnazjum Specjalnego nr [...] w [...] było zapewnienie realizacji obowiązku szkolnego przez wychowanków Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w [...].

Na skutek zmian przepisów prawa dotyczących zmian organizacyjnych Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej, niemożliwym jest, funkcjonowanie tej szkoły na dotychczasowych zasadach. Funkcjonowanie szkoły o charakterze fakultatywnym w stosunku do Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej ustało, zdaniem Zarządu Powiatu, zgodnie z obowiązującymi przepisami z dniem 31 grudnia 2011 r. Z tym dniem podjęte winny zostać nowe zasady funkcjonowania Gimnazjum Specjalnego przez organ prowadzący tę szkołę, celem dostosowania jej do nowych regulacji prawnych.

Zarząd Powiatu wskazał, że ustalenie przez Prezesa Rady Ministrów procentowego udziału we własności nieruchomości dla gminy Miasta [...] nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Nie podjęto bowiem żadnych czynności związanych z ustaleniem, jaką powierzchnię budynku zajmuje dla realizacji swoich zadań Powiat [...], a jaką gmina Miasto [...]. Przekazanie gminie Miastu [...] 50% przedmiotowej nieruchomości spowoduje zaburzenie funkcjonowania zarówno Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej, jak i Gimnazjum, gdyż zgodnie z art. 195, art. 196 § 2 w związku z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Rozstrzygnięcie decyzji bez faktycznej wiedzy o zakresie zajmowanych powierzchni nieruchomości może doprowadzić do sporu, w sytuacji gdy obaj współwłaściciele będą chcieli korzystać z tych samych pomieszczeń w budynku w tym samym czasie i w takim samym zakresie. Zdaniem Zarządu Powiatu w [...], nie jest dopuszczalne przekazanie gminie Miastu [...] mienia stanowiącego własność Powiatu [...], służącego nieprzerwanie od chwili utworzenia powiatów do chwili obecnej do realizacji zadań publicznych. Ze względu na treść art. 71 c ustawy o systemie oświaty niedopuszczalnym jest przekazanie mienia w trybie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli podstawą żądania jest zapewnienie realizacji zadania publicznego polegającego na prowadzeniu w oparciu o powołane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty szkoły specjalnej przy placówce opiekuńczo - wychowawczej. Rozwiązanie tego problemu możliwe jest poprzez przeniesienie Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w [...] do istniejących budynków stanowiących własność gminy Miasta [...] i zlokalizowanych na terenie Miasta [...] bądź poprzez przejęcie w drodze porozumienia przez Powiat [...] do prowadzenia Gimnazjum Specjalnego Nr [..] w [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Rady Ministrów stwierdził, że kwestia przekazania mienia pomiędzy powiatami, w związku ze zmianą ich granic, uregulowana została w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, iż nabycie mienia komunalnego następuje przez przekazanie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic, w trybie art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z § 2 pkt. 5 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta ustalono granice miasta na prawach powiatu [...] i w Powiecie [...] gminy [...] przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu [...] obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni [...] ha z gminy [...]. To spowodowało, że na nieruchomości należącej do Powiatu [...], położonej na terenie byłego sołectwa [...], oznaczonej obecnie w operacie ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, Miasto [...] prowadzi jako zadanie własne Gimnazjum Specjalne Nr [...], a Powiat [...] - Placówkę Opiekuńczo-Wychowawczą. Biorąc po uwagę wyżej opisaną sytuację istnieje ryzyko likwidacji szkoły. Przekazanie na rzecz Miasta prawa własności 50% nieruchomości, przy pozostawieniu 50% prawa własności nieruchomości Powiatowi stanowi racjonalne rozwiązanie umożliwiające dalsze funkcjonowanie tych placówek.

W tym stanie prawnym możliwe jest uzgodnienie przez współwłaścicieli zasad korzystania z własności na potrzeby realizacji przez nich zadań publicznych. Zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W myśl tego przepisu każdemu współwłaścicielowi przysługuje prawo do bezpośredniego korzystania z całej rzeczy wspólnej, które jest ograniczone analogicznym prawem pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciel może posiadać i używać rzecz wspólną tylko o tyle, o ile da się to pogodzić z posiadaniem i używaniem rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciele mogą zawrzeć umowę i w tej umowie określić, inaczej, niż to wynika z ustawy, sposób korzystania z rzeczy wspólnej. Najczęściej zastosowanie znajduje podział nieruchomości do korzystania (użytkowania) zwany też podziałem quoad usum. Polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. W razie braku zgody pomiędzy współwłaścicielami, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą na podstawie art. 199 Kc żądać ustanowienia podziału quoad usum przez sąd.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do tego; 2) art. 3 pkt 1a lit. b w związku z art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z pominięciem powołanych przepisów; II. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kpa, ponieważ organ popełnił liczne proceduralne błędy w toku postępowania, a ponadto zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; 2) art. 10 § 1 Kpa, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań; 3) art. 28 w zw. z art. 29 Kpa poprzez całkowite pominięcie Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w [...] jako strony postępowania, pomimo tego, że nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Placówki; 4) art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż zarówno zgromadzenie całego materiału dowodowego w sprawie, jak i jego ocena zostały dokonane w sposób dowolny.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zastosowanie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji nie powinno mieć miejsca i stanowi rażące naruszenie prawa przez organ wydający te decyzje, gdyż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta dotyczyło w swej treści wyłącznie zmiany granic administracyjnych gmin Miast [...] i [...], a nie zmiany granic Powiatu [...]. Wynika to zarówno z tytułu rozporządzenia, treści, jak i podstawy prawnej jego wydania. Zmiana granic administracyjnych gmin niewątpliwie wpłynęła na faktyczną zmianę granic Powiatu [...], jednakże ze względu na podstawę wydania tego rozporządzenia, nie może stanowić ona źródła prawa do zmian majątkowych odnoszących się do mienia powiatowego.

Przekazanie mienia pomiędzy powiatami na podstawie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 o samorządzie powiatowym mogłoby być dopuszczalnym jedynie w sytuacji, gdyby rozporządzenie to wydane zostało na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o samorządzie powiatowym (art. 3). Niedopuszczalne jest rozszerzenie interpretacji podstawy zmiany granic gmin na powiaty, prowadzące do przekazania mienia powiatowego Gminie Miasto [...] w związku ze zmianą granic administracyjnych gmin.

Podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia był wyłącznie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bez wskazania zmiany granic powiatu w trybie art. 3 ustawy samorządzie powiatowym. Zatem brak przywołania w przedmiotowym rozporządzeniu zmiany granic powiatu w trybie art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia jakiekolwiek przekazywanie gminom mienia powiatu w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W oparciu o powołaną w ww. rozporządzeniu podstawę prawną istniała możliwość regulacji majątkowych wyłącznie pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego, tj. pomiędzy gminą [...] i gminą Miastem [...] w zakresie mienia gminnego, natomiast jakiekolwiek regulacje majątkowe pomiędzy Powiatem [...], a Miastem [...] były i są niedopuszczalne, gdyż art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje jakichkolwiek podstaw do regulacji majątkowych w oparciu o zmiany granic gmin dokonane na podstawie art. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów w zakresie przekazania gminie Miastu [...] mienia Powiatu [...] o zmianę granic gmin stanowi rażące naruszenie obowiązującego porządku prawnego.

Zdaniem strony skarżącej art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym może stanowić (przy spełnieniu wymogu wynikającego z art. 3) samodzielną podstawę prawną wydania decyzji w zakresie zmian majątkowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego tego samego szczebla (powiatowego). W przedmiotowej sprawie należało uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie wejścia w życie zmian granic administracyjnych regulujące status prawny samorządowych jednostek organizacyjnych, z których działalnością związane jest postępowanie regulacyjne w zakresie przekazania mienia. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez Prezesa Rady Ministrów w obu decyzjach.

Strona skarżąca wskazała, że w dacie 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie zmian granic administracyjnych m.in. gminy [...] i gminy Miasta [...], działka nr [...] w obr. [...] m. [...] wraz z usytuowanym na niej budynkiem, w całości stanowiła własność Powiatu [...] i pozostawała w trwałym zarządzie Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w [...], prowadzącej działalność w zakresie pomocy społecznej. Status prawny tejże Placówki uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2012 r., a więc 3 lata po wejściu w życie zmian granic administracyjnych tych gmin. Zmiana statusu Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej spowodowała jej zmiany organizacyjne które były następstwem wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na mocy art. 229 ust. 2 tej ustawy Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza w [...] utraciła status jednostki pomocy społecznej, w związku z wyłączeniem tego typu Placówek z systemu opieki społecznej. Do dnia 31 grudnia 2011 r. przy Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej (będącej w tej dacie jeszcze powiatową jednostką pomocy społecznej) działało Gimnazjum Specjalne Nr [...] w [...] (będące jednostką gminy Miasta [...]), którego zasady funkcjonowania określone zostały w przepisach art. 3 pkt la lit. b w związku z art.71 c ustawy o systemie oświaty.

Gimnazjum Specjalne Nr [...] w [...] było do dnia 31 grudnia 2011 r. jednostką organizacyjną działającą fakultatywnie przy Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w [...]. Gimnazjum Specjalne Nr [...] nie mogło zatem funkcjonować samoistnie, niezależnie od istnienia Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej (podobnie jak szkoły specjalne działające przy placówkach medycznych). Funkcjonowanie tych szkół w tej dacie, zgodnie z art. 71c ustawy o systemie oświaty oparte mogło być jedynie na podstawie stosunku zobowiązaniowego nawiązanego pomiędzy placówką opiekuńczo - wychowawczą (lub podmiotem leczniczym), a organem prowadzącym szkołę specjalną. Niedopuszczalnym jest oparcie funkcjonowania szkoły specjalnej działającej przy placówce opiekuńczo-wychowawczej na innej podstawie. Niedopuszczalnym jest również pozbawianie podmiotu prowadzącego placówkę opiekuńczo - wychowawczą części nieruchomości udostępnianej na podstawie umowy na potrzeby szkoły specjalnej i przekazanie tej części nieruchomości na rzecz podmiotu prowadzącego taką szkołę. Podmiot prowadzący szkołę specjalną przy placówce opiekuńczo - wychowawczej nie ma możliwości powierzenia nieruchomości bądź jej części szkole specjalnej działającej przy placówce opiekuńczo - wychowawczej, w jedyną dopuszczalną prawem formę władania - trwały zarząd.

Ocena statusu prawnego oraz tytułu prawnego do nieruchomości obu jednostek organizacyjnych winna być uwzględniana przy ocenie zasadności wniosku o przekazanie gminie Miastu [...] mienia Powiatu [...]. Oceny powinna być dokonana według stanu istniejącego w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, a nie według stanu na dzień orzekania. Ocena sytuacji związanej z przekazaniem mienia na dzień orzekania, bez uwzględnienia stanu w dniu wejścia w życie zmian granic administracyjnych gmin może prowadzić do nadużyć polegających na tym, że gmina Miasto [...] będzie zgłaszała swoje roszczenia majątkowe w stosunku do mienia, które w dacie wejścia w życie zmian terytorialnych nie służyło do realizacji zadań tejże Gminy.

Nieodniesienie się przez organ do powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, obowiązujących w dacie wejścia w życie zmiany granic gmin oraz poprzez naruszenie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym doszło do naruszenia zarówno art. 21 jak i art. 64 Konstytucji RP.

Przekazanie gminie Miastu [...] mienia Powiatu [...] w stosunku po 50 % bez uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości (nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w całości), statusu prawnego jednostek organizacyjnych, dla działalności których mienie to służy oraz przekazania tego mienia bez ustalenia zakresu powierzchni w jakim stopniu mienie to jest niezbędne dla obu jednostek do realizacji przez nie zadań, zdaniem skarżącego rażąco narusza powołane przepisy. Naruszenie to wynika z tego, iż wobec braku wiedzy o faktycznym zakresie powierzchni wykorzystywanych dla potrzeb Powiatu [...] może dojść do sytuacji, która spowoduje, że za korzystanie z nieruchomości w dotychczasowym zakresie (ponad 50% powierzchni nieruchomości) Powiat ten będzie musiał ponosić ciężary związane z wynajmowaniem od gminy Miasta [...] powierzchni, które zostały bezpodstawnie przysporzone tejże jednostce samorządu terytorialnego, a które nie są związane z działalnością Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w [...].

Organ administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę, przed wydaniem decyzji nie zastosował się do dyspozycji art. 10 § 1 Kpa i wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniego umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Należy tu zaznaczyć, iż z treści zawiadomienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2013 r., o wszczęciu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że organ prowadzi postępowanie wyjaśniająco – dowodowe. Pominięcie zastosowania się przez organ orzekający do obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 Kpa stanowi naruszenie tego przepisu.

Prezes Rady Ministrów całkowicie pominął rolę Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w [...], będącej trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 28 Kpa. Z kolei w myśl art. 29 Kpa stronami mogą być m. in. samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Taką jednostką jest Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza, będąca jednostką organizacyjną Powiatu [...]. Prawo do przedmiotowej nieruchomości przysługujące tej Placówce ujawnione jest zarówno w rejestrze gruntów, jak i w księdze wieczystej. Pominięcie udziału w postępowaniu w charakterze strony tej jednostki, w sytuacji, gdy przekazanie mienia zaskarżoną decyzja odnosi bezpośredni skutek dla praw tej jednostki poprzez pozbawienie przysługującego jej trwałego zarządu do połowy zajmowanej nieruchomości stanowi przesłankę do uchylenia obu decyzji Prezesa Rady Ministrów. Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza bezzasadnie została pozbawiona przez organ prowadzący postępowanie przymiotu strony. Ustalenie pełnego kręgu stron postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu i winien on to uczynić z urzędu, bez oczekiwania od pozostałych stron stosownych wniosków i wyjaśnień w tym zakresie.

Stosownie do treści art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w oparciu o który ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Powołane przepisy wyznaczają zarówno zakres obowiązku gromadzenia materiału dowodowego, jak i jego oceny. W świetle tych przepisów organ winien dokonać swobodnej oceny dowodów w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, który obejmuje zarówno dowody pozyskane od stron na poparcie ich twierdzeń i wniosków, jak i dowody pozyskane z urzędu we własnym zakresie umożliwiające ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych w danej sprawie. W postępowaniu organ dokonał nie tyle swobodnej, co dowolnej oceny dowodów. Organ w żaden sposób w decyzji nie dokonał ich oceny, nie wskazał którym dowodom, w jakim zakresie dlaczego dał wiarę, a którym nie.

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał na brak wiedzy o możliwości podziału spornej nieruchomości i wniósł o ustalenie procentowego udziału w prawie własności nieruchomości - po 50 % dla każdej ze stron. Ocena dowodów jaką zastosowano w przedmiocie przekazania części mienia gminie Miastu [...] rażąco narusza normy art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa.

Zdaniem skarżącego, Ministrowi przysługiwał w toku całego postępowania administracyjnego przymiot strony wynikający z treści art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, bez względu na to, czy postępowanie to zostało przez niego słusznie, czy też niesłusznie zainicjowane. Minister Administracji i Cyfryzacji, którego wniosek zainicjował postępowanie administracyjne przed Prezesem Rady Ministrów został potraktowany nie jako strona, lecz jako podmiot, który otrzymał przedmiotowe decyzje jedynie "Do wiadomości".

W odpowiedzi na skargę Prezes rady Ministrów wniósł o oddalenia skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą decyzji wydanej w niniejszej sprawie jest przekazanie prawa własności mienia powiązanego ściśle z przejętymi zadaniami wobec społeczności lokalnej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przekazuje zadania innej, to powinno dokonać się również na jej rzecz zbycie mienia niezbędnego do realizacji tych zadań. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120 poz. 1000 ze zm.) ustaliło granice miasta na prawach powiatu [...] i w Powiecie [...] - gminy [...] przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta naprawach powiatu [...] obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni [...] ha z gminy [...]. Przesunięcie granicy gminy [...] spowodowało automatyczną zmianę granicy Powiatu [...]. Podstawą decyzji był art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 stwierdza natomiast, że przekazanie mienia może nastąpić w związku ze zmianą granic powiatu w trybie art. 3. czyli w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Te przesłanki zostały spełnione.

Powodem wydania decyzji o dokonanie przekazania na rzecz gminy Miasta [...] 50 % prawa własności nieruchomości należącej do Powiatu [...] był fakt zawarcia porozumienia z [...] grudnia 2009 r., na podstawie którego Powiat [...] przekazał z dniem 1 stycznia 2010 r. (z dniem wejścia w życie rozporządzenia) miastu na prawach powiatu [...] prowadzenie Gimnazjum Specjalnego w [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego przez organ brany był pod uwagę status prawny oraz tytułu obydwu jednostek w chwili wejścia w życie rozporządzenia.

Organ zarzut naruszenia art. 3 pkt la lit. B w związku z art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uznał za nieuzasadniony bowiem, skoro Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza przestała mieć charakter jednostki pomocy społecznej (na skutek zmian prawnych i wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) nie ma obowiązku nadal umożliwiać funkcjonowania Gimnazjum Specjalnego na spornej nieruchomości.

Organ wskazał, że zmiany systemowe wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dotknęły przede wszystkim Placówkę Opiekuńczo – Wychowawczą, na skutek tych zmian zmieniła ona swój status i nie ma już charakteru jednostki pomocy społecznej. Również rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720) przewiduje, iż wychowankowie placówek opiekuńczo-wychowawczych albo regionalnych placówek opiekuńczo - terapeutycznych powinni mieć dostęp do nauki. Zmiany dotyczą jedynie warunków w jakich nauka może się odbywać bowiem mogą to być szkoły specjalne zlokalizowane poza placówką wychowawczą. Nie można zgodzić się stanowiskiem, że byt Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w [...] utracił sens, nawet z punktu widzenia wychowanków Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP organ wskazał, że przepisy konstytucyjne nie mogą stanowić podstawy do wysuwania przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń o przekazanie im określonych składników mienia państwowego. Dopiero gdyby całokształt mienia przekazanego danej jednostce samorządu terytorialnego pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań można byłoby mówić o naruszeniu Konstytucji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż mienie przejmowane przez Miasto [...] ma służyć realizacji zadań przejętych od Powiatu.

Organ ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 Kpa poprzez całkowite pominięcie Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w [...] jako strony postępowania, mimo że nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Placówki wskazał, że placówce przysługiwał trwały zarząd nieruchomości, który jest pochodną prawa własności nieruchomości, które przysługiwało w całości Powiatowi [...], będącego stroną w sprawie. Trwały zarząd jest formą władania nieruchomością i nie dotyczy stery własności, która była przedmiotem regulacji w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie argumenty skargi zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego przez Powiat [...] zarzutu wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] z razącym naruszeniem art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – zwanej dalej "usp". Z przepisu tego wynika, że nabycie mienia przez powiat następuje przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Trafnie wskazał Powiat [...], że przepis ten odsyła do zmiany granic powiatu dokonanej w trybie art. 3 usp. Z pkt 1 ust. 1 art. 3 usp wynika, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia ustala granice powiatów. W zakresie ustalania granic wniosek może złożyć zainteresowana rada powiatu, rada miasta na prawach powiatu lub rada gminy (ust. 2 art. 3 usp). Ustalenie granic powiatu następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu, a zmiana jego granic dokonywana jest w sposób zapewniający powiatowi terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych (ust. 3 art. 3 usp).

Prawidłowo też wskazał skarżący, że podstawę prawną rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, poz. 1000 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" stanowił przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "usg", a nie przepis art. 3 usp.

Nie można jednak pominąć tego, że na skutek wejścia w życie § 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2010 r. doszło do zmiany granic miasta na prawach powiatu [...], ponieważ obszar tego miasta o statusie powiatu powiększył się o obręb ewidencyjny [...] na terenie którego znajdowała się nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Powiększenie Miasta [...] nastąpiło zatem kosztem gminy [...], ale też i kosztem Powiatu [...] okalającego Miasto [...].

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie dopuszczalne było przekazanie mienia Miastu [...] na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. Poza sporem jest bowiem to, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany granic miasta, któremu przysługują prawa powiatu (art. 91 usp) i otaczającego go powiatu (ziemskiego). Przepis ten nie ogranicza przekazania mienia wyłącznie do przypadku zmiany zewnętrznych granic powiatów, a zatem w trybie tego przepisu można dokonać przekazania mienia pomiędzy miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim), a okalającym je powiatem (ziemskim). Zmiana granic miała miejsce na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, jak tego wymaga przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 usp.

Wobec tego Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, a w konsekwencji obciążoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Sąd nie podzielił też stanowiska Powiatu [...], że w niniejszej sprawie właściwy był stan prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie przepisu rozporządzenia (1 stycznia 2010 r.) na mocy którego nastapiła zmiana granic Miasta [...] i Powiatu [...]. Sąd zwraca uwage, że przekazanie mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp nie dokonuje się w dacie zmiany granic powiatu w trybie art. 3 usp. Przekazanie mienia w tym trybie pozostaje w związku ze zmianą granic, a więc jest konsekwencją tej zmiany, ponieważ do właściwej realizacji zadań publicznych przez nową jednostkę samorządu terytorialnego niezbędne jest wyposażenie tej jednostki w określone prawa majątkowe. Wobec tego decyzja Prezesa Rady Ministrów o przekazaniu mienia określonej jednostce ma charakter konstytutywny. Decyzja ta jest podejmowana w oparciu o stan prawny i faktyczny jaki ma miejsce w dniu jej wydawania. Decyzja taka nie stwierdza, że przekazanie mienia nastąpiło z mocy samego prawa z dniem określonym w akcie prawnym i po spełnieniu się określonych w ustawie przesłanek. Powoływane się zatem przez Powiat [...] na przepis art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – zwanej dalej “uso", w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2010 r. było bezpodstawne. Przepis ten w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów nie dotyczył placowek opiekuńczo – wychowawczych jako jednostek instytucjonalnej pieczy zastępczej (art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135), ponieważ nie są to podmioty lecznicze, o których mowa w art. 71c uso w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654), czy jednostki pomocy społecznej, o których mowa w art. 54, art. 68, art. 110, art. 112 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182). Obecnie gimnazja specjalne zorganizowane poza podmiotem leczniczym lub jednostką pomocy społecznej mogą być prowadzone jako szkoły samodzielne (art. 71b ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. B i art. 5 ust. 5a uso), a zatem zmiana statusu Placówki Opiuekunczo –Wychowawczej z jednostki pomocy społecznej na podmiot realizujący pieczę zastępczą nie powoduje, sama w sobie, braku podstaw do funkcjonowania Gimnazjum Specjalnego Nr [...] i Internatu prowadzonych na przedmiotowym mieniu.

Nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność przekazania w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp mienia w postaci udziału we współwłasności nieruchomości powiatowej. Zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność, a zatem mieniem będzie także szczególna forma własności jaką jest współwłasność przysługująca do nieruchomości w określonej części określonej ułamkiem, a więc także i udział we współwłasności (art. 195 – art. 197 Kodeksu cywilnego). Trzeba jednak mieć na uwadze, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 usp nie formułuje żadnych kryteriów według których Prezes Rady Ministrów winien w tego rodzaju sprawie orzekać. Wobec tego istotne znaczenie w tego rodzaju sprawach ma zapewnienie powiatowi nabywającemu mienie zdolności do wykonywania zadań publicznych na terenie włączonym do powiatu i ustalenie bezpośredniego związku pomiędzy realizowanymi konkretnymi zadaniami publicznymi, a wnioskowanym do przekazania mieniem (art. 3 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 usp). Wobec tego decyzja Prezesa Rady Ministrów oparta jest na przesłankach o charakterze ocennym. W przypadku, gdy Prezes Rady Ministrów decyduje się na przekazanie powiatowi mienia w postaci udziału we współwłasności nieruchomości musi wszechstronnie rozważyć argumenty powiatu, którewmu mienie ma być odebrane i powiatu, któremu mienie ma być przekazane, w tym także to, czy przekazanie mienia innemu powiatowi jest faktycznie i prawnie dopuszczalne, np. czy umożliwi dalsze wykonywanie zadań publicznych przez powiat, który traci mienie. W tego rodzaju sprawie organ musi ustalić, w jakim zakresie grunt, a także znajdujące się na nim części skladowe, obiekty i urządzenia (infrastruktura) pozwolą na wykonywanie zadań publicznych poszczególnym powiatom i w związku z tym, czy istnieje możliwość okreslenia wysokości udziałów wspołwłaścicieli, a jeżeli tak, to jaka wielkość udziału powinna przypadać na poszczegolnych współwłaścicieli. Sąd zwraca uwagę, że Prezes Rady Ministrów wydaje decyzję o przekazaniu mienia na wniosek Ministra Administracji i Cyfryzacji, nigdy z urzędu. Nie jest jednak tak, że organ musi uwzględnić żądanie wniosku, nawet wówczas, gdy wynik postępowania wyjaśniającego wskazuje, że żądanie wniosku jest bezzasadne.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie, nie budzi wątpliwości Sądu potrzeba zapewnienia Gimnazium Specjalnemu Nr [...] w [...] prowadzonemu wraz z Internatem odpowiedniej bazy materialnej, aby szkoła ta realizowała w dalszym ciągu swe zadania edukacyjne. Racjonalne są argumenty podnoszone przez Prezydenta Miasta [...] i Dyrektora Gimnazjum Nr [...], co do tego, że pod znakiem zapytania stoi dalsze funkcjonowanie Gimnazjum w warunkach wypowiedzianej umowy najmu, przy podjętych ze strony Starosty [...] działaniach mających na celu doprowadzenie do opuszczenia przez Gimnazjum Specjalne Nr [...] gruntu i opróżnienie lokalu (pismo Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r.). Racjonalne są argumenty Prezydenta Miasta [...], że celowym jest organizacja procesu nauczania i wychowania dzieci z zaburzeniami zachowania w jednej szkole specjalnej bedącej jedną tego typu placówką prowadzoną od kilkunastu lat w regionie, a nie rozproszenie trudnej młodzieży w szkołach typu zwykłego. Zgodzić należało się też z Prezydentem Miasta [...], że brak tytułu prawnego do mienia utrudnia inwestowanie w rozwój tego typu placówki, rodzi niepewność co do kosztów funkcjonowania szkoły.

Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów nie wyjaśnił, czy baza materialna istniejąca na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz obowiązujące regulacje prawne umożliwiają wspólne wykonywanie przez Miasto [...] i Powiat [...] zadań z zakresu edukacji publicznej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. współwładanie (współkorzystanie) z tej nieruchomości. Organ nie wyjaśnił np. czy wspólne korzystanie z mienia zapewni dzieciom umieszczonym w placówce opiekuńczo – wychowawczej warunki, o których mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720), a uczniom gimnazjum specjalnego warunki, o których mowa w art. 67 ust. 1 uso. Sąd nie podziela argumentacji skargi Powiatu [...] wskazującej na to, że na przeszkodzie w funkcjonowaniu Gimnazjum Specjalnego stoi przepis § 18 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej. Przepis ten przewiduje, że dziecku umieszczonemu w placówce opiekuńczo – wychowawczej zapewnia się dostęp do nauki, ktora w zależności od potrzeb dzieci, odbywa się w szkołach poza placówką opiekuńczo – wychowawczą lub w systemie nauczania indywidualnego. Zdaniem Sądu, przepis ten nie zakazuje prowadzenia gimnazjum specjalnego na bazie tego samego majątku co placówka opiekuńczo – wychowawcza. Z przepisu tego wynika jedynie, że dostęp dziecka do nauki odbywa się w szkole poza placówką, ponieważ placówka opiekuńczo – wychowawcza nie jest jedną z jednostek składających się na system. oświaty w rozumieniu art. 2 uso, a zatem do jej zadań nie należy zapewnienie dzieciom obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Zgodzić należało się z Powiatem [...], że w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów w sposób dowolny zaakceptowal propozycję Ministra Administracji i Cyfryzacji, który wnioskowal o przekazanie na rzecz Miasta [...] udziału w wysokości połowy własności w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organ naczelny w ogóle nie ustalił, czy w realiach niniejszej sprawy jest dopuszczalne uwzględnienie żądania wniosku MAiC z dnia [...] września 2012 r. W niniejszej sprawie nie zostało ustalone w jakim zakresie mienie obejmujace zabudowaną nieruchomość o pow. [...] ha jest niezbędne na potrzeby realizacji przez Powiat [...] zadań publicznych z zakresu instytucjonalnej pieczy zastępczej w formie placówki opiekuńczo – wychowawczej, a w jakiej części mienie to zapewni realizację przez Miasto [...] zadań publicznych z zakresu oświaty w formie gimnazjum specjalnego. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Za niewystarczające Sąd uznał twierdzenia organu, że zadania puibliczne są realizowane przez Miasto [...] i Powiat [...] w takim samym stopniu, że istotny element społeczny nakazuje przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Miasta [...] w udziale wynoszącym 50 % oraz że jest to racjonalne rozwiązanie umożliwiające dalsze funkcjonowanie tych placówek.

Wobec tego Sąd uznał, że Prezes Rady Ministrów nie wyjaśniając w sposób wszechstronny i dokładny opisanych wyżej zagadnień wydał w sprawie decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w zaskarżonej decyzji Prezes Rady Ministrów nie dostrzegł opisanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy swoją decyzję, to także decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie nie miały znaczenia wywody organu dotyczące możliwości określenia przez współwłaścicieli współposiadania i współkorzystania z rzeczy wspólnej w umowie, w szczególności dotyczące podziału nieruchomości do korzystania zwanej podziałem quoad usum. Jeżeli bowiem możliwe jest wykonywanie zadań publicznych na jednej nieruchomości przez dwie jednostki samorządu terytorialnego o randze powiatowej, to w osnowie decyzji o przekazaniu Prezes Rady Ministrów winien określić wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej, aby z rozstrzygnięcia wynikało w jakiej wysokości udział we współwłasności przypada jednostce nabywającej, a w jakiej wysokości udział pozostaje przy jednostce, ktorej mienie zostaje uszczuplone. Kwestia możliwości późniejszego podziału przez współwłaścicieli rzeczy do korzystania w drodze umowy cywilnoprawnej (podział quoad usum) pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy. Trzeba tylko wskazać, że – co do zasady - w sytuacji realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych przez właściwe jednostki organizacyjne określenie sposobu korzystania z nieruchomości przez poszczególne jednostki następuje na etapie spraw o ustanowienie trwałego zarządu (art. 49a pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Jeżeli chodzi o to, kto jest stroną postępowania o przekazanie mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, to trafne jest stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że postepowanie to dotyczy przekształceń własnościowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Wobec tego stronami tego postepowania są powiat, któryemu uszczuplono mienie i miasto na prawach powiatu, które mienie nabywa. Poza sporem jest to, że w tego rodzaju sprawie wniosek o przekazanie składa minister własciwy do spraw administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w tego rodzaju sprawie minister zajmuje pozycję jedynie procesową (inicjuje postępowanie administracyjne). Minister Administracji i Cyfryzacji jako organ władzy państwowej kieruje bowiem działem administracja publiczna, który obejmuje sprawy podziału administracyjnego państwa [art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji (Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1479)]. Minister nie ma w tej sprawie własnego interesu prawnego, jego praw rzeczowych niniejsza sprawa nie dotyczy. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów (art. 34 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej). Minister ten jako członek Rady Ministrów, realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów m in. współdziała z samorządem terytorialnym (art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.).

W ocenie Sądu, skoro niniejsza sprawa dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, to interesu prawnego w niniejszej sprawie nie mają korzystające z gruntu samorządowe jednostki organizacyjne, w tym Placówka Opiekuńczo – Wychowawcza w [...], nawet wówczas, gdy legitymuje się decyzją o ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt K 18/00 wskazał, że przepisy art. 43 ust. 5 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują oddawanie nieruchomości w trwały zarząd, wprowadzając generalną zasadę samodzielności każdego podmiotu w decydowaniu o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących jego własność. Tak więc każda jednostka samorządu terytorialnego, a także Skarb Państwa, mocą decyzji odpowiednich organów oddają w trwały zarząd własne nieruchomości własnym jednostkom organizacyjnym. Jednostki organizacyjne władające gruntem publicznym pod tytułem trwałego zarządu są stronami w sprawach o ustanowienie trwałego zarządu lub w sprawach o jego wygaszenie. Kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Placówki Opiekuńczo – Wychowawczej w [...] na działce nr [...] stanowi zagadnienie odrębne i nie oddziaływuje na prawa i obowiązki Miasta [...] i Powiatu [...] wynikające z przekazania mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że status strony w rozumieniu art. 28 Kpa w niniejszej sprawie miałyby tylko jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy. Jednostki te wykonujac trwały zarząd nieruchomości podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości (art. 60 ust. 2a pkt 3). To, że Gimnazjum Specjalne Nr [...] i Placówka Opiekuńczo – Wychowawcza nie posiadają w niniejszej sprawie statusu strony postępowania nie stoi na przeszkodzie, aby osoby wykonujace funkcje kierownicze tych jednostek brały udział w niniejszym postępowaniu np. w charakterze świadków lub jako osoby upoważnione przez właściwe organy Miasta [...] i Powiatu [...].

W ponownie prowadzonym postepowaniu Prezes Rady Ministrów zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie, czy są przesłanki prawne i faktyczne umożliwiające wspólne wykonywanie przez Powiat [...] i Miasto [...] zadań publicznych na przedmiotowym mieniu. Jeżeli okaże się, że jest to możliwe wówczas Prezes Rady Ministrów wyjaśni jaka wysokość udziałów we współwlasności przedmiotowego mienia powinna przypadać na poszczególnych współwłascicieli, aby możliwe było wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych. Następnie organ oceni zasadność wniosku Ministra Spraw Wewnetrznych i Administracji o przekazanie 50 % własności mienia na rzecz Miasta [...] i w zależności od okoliczności podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).