Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za bezczynność-art. 149 par. 2 P.P.S.A.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędzia WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi D.[...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku D. [...] .S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1.000 (słownie: jednego tysiąca) złotych; 5. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. 19 lipca 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...]z [...] lipca 2019 r. (dalej: "Spółka", "[...]", "wnioskodawca", "strona") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...] w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Poza dokumentami potwierdzającymi umocowanie osoby, która złożyła wniosek do działania w imieniu spółki, do wniosku dołączono: szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:500 z projektem zagospodarowania terenu, z zaznaczona lokalizacją zjazdu i jego wymiarami oraz naniesionymi granicami działek; kopię opinii Prezydenta [...] (podpisana z upoważnienia przez Zastępcę Dyrektora [...]) z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; ekspertyzę techniczną z [...] czerwca 2019 r. dotyczącą możliwości skomunikowania działki inwestycyjnej od strony ul. [...]z uwzględnieniem projektowanej zabudowy wielorodzinnej na działkach nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...].

II. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent [...] poinformował Spółkę, że w związku z ekspertyzą techniczną z [...] maja 2018 r., wykonaną w związku z realizowaną inwestycją, rzeczony zjazd należy dostosować do wymagań wskazanych w piśmie z [...] maja 2018 r. znak: [...], uzgadniającym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Dalej zwrócono się o dostarczenie projektu zjazdu dostosowanego do wymagań wskazanych w piśmie z [...] maja 2018 r. oraz dostarczenie opinii Biura [...] dla zjazdu o nowych parametrach, "co jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku". Ponadto, powołując się na art. 36 § 1 K.p.a., organ administracji poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek nie może zostać rozpatrzony w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność dostosowania parametrów zjazdu do ww. wymagań. Stwierdził, że "zajęcie stanowiska w sprawie" nastąpi w terminie 14 dni od daty dostarczenia rzeczonych dokumentów.

III. [...] w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wniosło, na podstawie art. 37 K.p.a., ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO") w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

IV. W korespondencji e-mail z [...] września 2019 r. (w nawiązaniu do rozmowy z [...] września 2019 r.) inwestor zwrócił się o niewysyłanie akt do SKO do [...] września 2019 r.

V. [...] października 2019 r. Prezydent [...] przekazał ponaglenie z [...] sierpnia 2019 r. do organu wyższego stopnia. W piśmie z [...] października 2019 r., przy którym przekazał ponaglenie, wyjaśnił, że poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości ([...]S.A.) złożyła wniosek dotyczący zjazdu do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...], na której planowana jest zabudowa wielorodzinna. Z uwagi na wątpliwości dotyczące układu drogowego, przyległego do inwestycji [...]zleciło wykonanie ekspertyzy technicznej dotyczącej prognozy ruchu po zrealizowaniu inwestycji na ww. nieruchomości. Po otrzymaniu rzeczonej analizy ww. Spółka została poinformowana, że wnioskowany zjazd należy dostosować do wymagań wskazanych w piśmie z [...] maja 2018 r. znak: [...], uzgadniającym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Następnie [...] S.A. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W odpowiedzi na wniosek rozpatrywany w przedmiotowej sprawie, nowy użytkownik wieczysty nieruchomości ([...]) została wezwana do dostosowania projektowanego zjazdu do wymagań wskazanych w rzeczonym piśmie, tj. spełnienia takich samych warunków, jakie zostały postawione poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu. Jak wynika z wykazu załączników do odpowiedzi na ponaglenie, Prezydent [...]przekazał do SKO akta sprawy z wniosku [...] z [...] lipca 2019 r.

VI. SKO postanowieniem z [...] października 2019 r., na postawie art. 37 § 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a K.p.a., stwierdziło, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem z [...] lipca 2019 r., natomiast stwierdzona bezczynność nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyższego stopnia wyznaczył organowi pierwszej instancji miesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od dnia doręczenia postanowienia. W końcowej części uzasadnienia postanowienia SKO stwierdziło, że obowiązkiem organu administracji jest podjęcie rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), albo – jeśli istnieją przeszkody do wydania decyzji – zawieszenia postępowania.

VII. W piśmie z [...] listopada 2019 r. Spółka podniosła, że pismo (uzgodnienie) z [...] maja 2018 r. znak: [...] dotyczy innego wnioskodawcy i innej inwestycji, która nie jest realizowana przez [...]. Zwróciła uwagę, że razem z wnioskiem złożyła aktualną ekspertyzę techniczną (sporządzoną przez ten sam podmiot, który sporządził ekspertyzę z 2018 r.), której wnioski nie pokrywają się z treścią pisma z [...] maja 2018 r. Podniosła, że z ekspertyzy tej nie wynika potrzeba przeprowadzenia remontu ul. [...] w zakresie wskazanym w piśmie z [...] maja 2018 r. W końcowej części pisma Spółka stwierdziła, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom organu administracji, skłonna jest zmodyfikować wniosek poprzez wykonanie remontu ul. [...] zgodnie z projektem, który dołączyła do pisma z [...] listopada 2020 r.

VIII. Z kolei w piśmie z [...] grudnia 2019 r. [...] zadeklarowała gotowość dostosowania projektu zjazdu do warunków i wymagań określonych w piśmie z [...] maja 2018 r.

IX. Następnie, w piśmie z [...] grudnia 2019 r., w nawiązaniu do ustaleń ze spotkania z przedstawicielami Zarządu [...], Spółka wniosła o zawieszenie postępowania.

X. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie w sprawie.

XI. [...] marca 2020 r. strona wniosła o podjęcie postępowania. W związku z postanowieniem SKO z [...] października 2019 r. zwróciła się o wydanie niezwłocznie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

XII. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie.

XIII. [...], na podstawie art. 37 K.p.a., w piśmie z [...] marca 2020 r. (data wpływu do organu administracji nieczytelna) ponownie wniosło ponaglenie do SKO w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

XIV. Prezydent [...] w piśmie z [...] marca 2020 r., powołując się na art. 37 § 7 K.p.a. zwrócił się do SKO o zmianę z urzędu terminu wyznaczonego w postanowieniu z [...] października 2019 r. ze względu na nowe okoliczności faktyczne/dowody wymagające dłuższego postępowania. W rzeczonym piśmie organ administracji wskazał, że "w toku procedowania" zamiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego oraz sposobu nieruchomości do drogi publicznej, na zlecenie dzielnicy [...] została opracowana ekspertyza komunikacyjna. W ślad za warunkami wynikającymi z ekspertyzy inwestor inwestycji nie drogowej opracował rysunek stanowiący koncepcję rozbudowy ul. [...] oraz złożył wniosek o zawarcie umowy w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych na przebudowę ulicy. Z uwagi na fakt, że rozbudowa miałaby obejmować skrzyżowanie z ul. [...] pismami z [...] lutego 2020 r. dzielnica [...] zwróciła się do: Zarządu [...], Zarządu Zieleni [...], Biura [...], Biura [...], Wydziału [...], oraz Zarządu Dróg Miejskich o wydanie opinii co do zaproponowanego kształtu i zakresu przebudowy ul. [...]. Organ zauważył ponadto, że za wszelkie późniejsze nieprawidłowości będzie odpowiadał Urząd Dzielnicy [...], zatem decyzja dotycząca zezwolenia na lokalizację zjazdu nie może zostać podjęta pochopnie. Zwrócił również uwagę na utrudnienia w funkcjonowaniu urzędu (skierowanie części pracowników do pracy "zdalnej) spowodowane epidemią COVID-19.

XV. Przy piśmie z [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...] przekazał SKO ponaglenie z [...] marca 2020 r. Argumentując za niezasadnością ponaglenia organ administracji zauważył, że w okresie zawieszenia postępowania inwestor negocjował z dzielnicą [...] warunki umowy, o której mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Dalej powołał argumentację zbieżną z zawartą w piśmie z [...] marca 2020 r., konstatując, że zawarcie umowy będzie możliwe po pozytywnym zaopiniowaniu przez wyżej wymienione jednostki zaproponowanych przez inwestora rozwiązań drogowych. Jak wynika z wykazu załączników do odpowiedzi na ponaglenie, Prezydent [...] przekazał do SKO akta sprawy z wniosku [...] z [...] lipca 2019 r.

XVI. SKO postanowieniem z [...] maja 2020 r., na podstawie art. 37 § 4 K.p.a., stwierdziło, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia zauważył, że termin na załatwienie sprawy wyznaczony w postanowieniu z [...] października 2019 r. upływał [...] grudnia 2019 r., jednakże [...] grudnia 2019 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości do czasu podjęcia zawieszonego postępowania ([...] marca 2020 r.). Także po podjęciu postępowania nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 10 tej ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii

XVII. przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1), a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami praw

XVIII. (pkt 2).

XIX. [...] maja 2020 r. (data stempla pocztowego) w piśmie z tej samej daty [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...] w pasie drogowym ul. [...] w [...].

Spółka wniosła o:

1. zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia sprawy i wyznaczenie temu organowi terminu wynoszącego maksymalnie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku;

2. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości 49.181,00 zł;

4. przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości 24.590,00 zł.

W uzasadnieniu skargi strona opisała przebieg postępowania do czasu wniesienia skargi, a następnie przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością zawartych w niej wniosków, wywodząc, że działanie organu administracji realizuje znamiona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa. Argumentując za zastosowaniem środków przewidzianych przez art. 149 § 2 K.p.a. [...] zwróciła uwagę, że Prezydent [...], pomimo rozpatrzenia ponaglenia na jego niekorzyść, w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, lekceważąc okoliczności wyznaczenia mu terminu na załatwienie sprawy. Podniosła także, że podjęła szereg działań zmierzających do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W jej ocenie działanie organu nosi znamiona zamierzonego i nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Spółka stwierdziła także, że przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej stanowiłoby choćby częściową rekompensatę doznanych przez nią trudności organizacyjnych i finansowych związanych z opóźnieniem realizacji planowanej inwestycji, na skutek niewydania decyzji w ustawowym terminie.

XX. Prezydent [...] w odpowiedzi (z [...] czerwca 2020 r.) na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł argumentację zbieżną z zawartą w opisanych wyżej pismach z [...] marca i [...] kwietnia 2020 r. Zaznaczył, że inwestor dopiero przy piśmie z [...] lutego 2020 r. złożył koncepcję przebudowy układu drogowego w zakresie wskazanym w piśmie uzgadniającym zmianę zagospodarowania terenu przyległego z [...] maja 2018 r., sporządzonego na podstawie ekspertyzy technicznej dotyczącej możliwości uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, uzgodnienia koncepcji przebudowy ul. [...], która miała stanowić załącznik graficzny do umowy. Stwierdził, że nie mógł wcześniej wystąpić o opinie do Zarządu [...], Zarządu [...], Biura [...], Biura [...], Wydziału [...], oraz Zarządu Dróg Miejskich, gdyż obowiązek ich sporządzenia spoczywał na skarżącej. Po otrzymaniu kompletu odpowiedzi na opinie, organ przekazał je spółce przy pismach z [...] i [...] maja 2020 r. Następnie Prezydent [...] przywołał uwagi zawarte w opinii Zarządu Dróg Miejskich i stwierdził, że stanowiska i opinie ww. jednostek jednoznacznie wskazują na prawidłowość i zasadność działania organu administracji co do oceny wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ drogowy.

Dalej organ administracji przedstawił rozważania dotyczące zakresu przedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu i wywiódł, w jaki sposób należy zrealizować układ komunikacyjny w rejonie planowanej przez inwestora zabudowy.

Następnie podniósł, że poza okresem zawieszenia postępowania, w sprawie zaistniały opóźnienia spowodowane z winy strony. Wskazał, że już [...] sierpnia 2019 r. wezwał skarżącego do dostosowania wniosku do wymagań wskazanych w piśmie uzgadniającym z [...] maja 2018 r. Wziąwszy to pod uwagę, skonstatował, że "kilkumiesięczne opóźnienie spowodowane jest działaniem skarżącego". Dalsze działania organu spowodowane były natomiast m.in. koniecznością analizy przedłożonej przez Spółkę dopiero [...] lutego bieżącego roku koncepcji przebudowy układu komunikacyjnego i w konsekwencji dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ podkreślił także, że zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek strony oraz ponownie odwołał się do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Konkludując, Prezydent [...] stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności, bądź przewlekłości postępowania.

Prezydent [...] w piśmie z [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 9, 10, 36, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. zawiadomił Spółkę treści art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Przypomniał, że [...] lutego 2020 r. zwrócił się do ww. jednostek organizacyjnych o analizę przedstawionych przez nią rozwiązań komunikacyjnych. W związku ze sporządzonymi opiniami, organ "wniósł" o: 1) przeprowadzenie przez skarżącą pomiarów natężenia ruchu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w opinii Zarządu Dróg Miejskich z [...] kwietnia 2020 r. i uzyskanie akceptacji Zarządu Dróg Miejskich; 2) na podstawie tych pomiarów ruchu, wykonanie mikrosymulacji ruchu uwzględniającej wpływ planowanej inwestycji nie drogowej na sieć drogowo-uliczną, zgodnie z wytycznymi Zarządu Dróg Miejskich i uzyskanie akceptacji Zarządu Dróg Miejskich; 3) na podstawie tych opracowań sporządzenie koncepcji przebudowy dróg oraz stałej organizacji ruchu, uwzględniając przy tym zalecenia Zarządu [...] z [...] marca 2020 r.

Mając na uwadze złożony charakter sprawy, konieczność dokonania ww. czynności związanych z wyjaśnieniem okoliczności faktycznych, a także ograniczenia związane ze stanem epidemii, Prezydent [...] poinformował, że sprawa nie może zakończyć się w wyznaczonym terminie i zostanie zakończona w terminie 14 dni od doręczenia żądanych dokumentów.

XXI. [...] w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. podtrzymała w całości zarzuty i w wniosku skargi, kwestionując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i uzupełniając argumentację zawartą w skardze. Do pisma tego dołączyła m.in. skierowane do Prezydenta [...] pismo z [...] czerwca 2020 r., w którym po raz kolejny zajęła stanowisko w sprawie, stwierdziła, że w sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i wezwała organ administracji do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie.

XXII. Przy piśmie z [...] września 2020 r. Spółka przekazała kopię pisma Prokuratora [...] z dnia [...] września 2020 r. skierowanego do Prokuratury [...], przekazującego wniosek Spółki o zgłoszenia udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym dotycząc lokalizacji zjazdu.

XXIII. Z kolei przy piśmie z [...] października 2020 r. skarżąca nadesłała odpis postanowienia SKO z [...] października 2020 r., które po rozpatrzeniu trzeciego ponaglenia złożonego w sprawie, stwierdziło, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, niemającego jednak charakteru rażącego naruszenia prawa oraz wyznaczyło termin 14 dni na załatwienie sprawy.

W uzasadnieniu organ wyższego stopnia stwierdził m.in. że jeśli strona nie przedkłada żądanych dokumentów, to organ powinien wydać decyzję na podstawie posiadanych akt, czy to pozytywną, czy negatywną (czego SKO nie przesądziło).

XXIV. Przy piśmie z [...] października 2020 r. Spółka przesłała także pismo Prezydenta [...] z [...] października 2020 r., w którym nawiązano do pisma z [...] maja 2020 r. – wskazując, że na podstawie art. 36 K.p.a. w piśmie tym organ zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie – poinformował o konieczności przedłożenia ww. opracowań. W piśmie podtrzymano informację zawartą w zawiadomieniu z [...] maja 2020 r., z której wynika, że sprawa nie może zakończyć się w wyznaczonym terminie i termin jej załatwienia został wydłużony do [...] grudnia 2020 r., a w przypadku uzupełniania wniosku w tym dniu ([...] grudnia 2020 r.) do [...] stycznia 2021 r. W przypadku natomiast wcześniejszego uzupełniania wniosku, sprawa zostanie zakończona niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wnioskowanych dokumentów.

XXV. Przy piśmie z [...] października 2020 r. Prezydent [...] złożył do akt sprawy odpis swojej decyzji z [...]października 2020 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku [...] z [...] lipca 2019 r. odmówił zezwolenia na lokalizacją zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi gminnej (ul. [...] w [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych, a także postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oraz postanowień kończących postępowanie – przyp. Sadu).

Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) K.p.a. Trzeba więc zauważyć, że w świetle art. 37 § 1 K.p.a. przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1). Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym

- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl zaś art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W kontekście okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy konieczne jest także przywołanie treści art. 35 § 5 i art. 103 K.p.a., a także art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 oraz art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm. – zm. wyn. z Dz.U. poz. 568: art. 1 pkt 14; dalej powoływana jako ustawa COVID).

Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie natomiast z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie

Z kolei art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Wedle zaś art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowało się.

Przepis art. 15zzs został dodany do ustawy COVID mocą art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 31 marca 2020 r. i zgodnie z art. 101 z tym dniem weszła w życie (z wyjątkami niedotyczącymi art. 1 pkt 14 w zakresie dodanego art. 15zzs).

Zgodnie jednak z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) art. 15zzs powołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony. W art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zastrzeżono, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 15 maja 2020 r. i zgodnie z art. 76 (z wyjątkami niedotyczącymi art. 46 pkt 20) weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 16 maja 2020 r.

W konsekwencji powyższego terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., których bieg uległ zawieszeniu zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, rozpoczęły biec dalej od 24 maja 2020 r. mimo to, że stan epidemii wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej mocą § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) nie został odwołany.

Uwzględniając treść powołanych wyżej przepisów oraz odnosząc je do stanu faktycznego rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku [...] z [...] lipca 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...] w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Sąd ustalił również, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dostrzegając, że w uzasadnieniu przedmiotowej skargi na bezczynność Prezydenta [...], Spółka stwierdziła, że działanie organu administracji "realizuje znamiona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości", dalsze rozważania należy poprzedzić jeszcze jednym spostrzeżeniem. Otóż, w świetle przywołanej wyżej treści art. 37 § 1 K.p.a. oraz stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (które zrównuje bezczynność i przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a. z bezczynnością i przewlekłością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), trzeba stwierdzić, że o przewlekłości postępowania w sensie normatywnym można mówić wtedy, gdy organ administracji nie pozostaje w stanie bezczynności. Stan bezczynności ma natomiast miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 (lub przepisach szczególnych), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., a nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 § 5 K.p.a., to obowiązkiem sądu jest stwierdzenie bezczynności, jakkolwiek równocześnie może mieć miejsce sytuacja, w której postępowanie - prowadzone "poza terminami" wynikającymi z wymienionych przepisów (z ich naruszeniem) - jest zarazem prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jeśli natomiast organ administracji nie przekracza wprawdzie terminu wynikającego z art. 35 lub wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., jednak analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (z reguły ma to miejsce w sytuacji wskazania lub wielokrotnego wskazywania terminu zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.), to obowiązkiem sądu jest stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest przewlekle (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.) (zob. podobnie postanowienie Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/1 – teza nr 1; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej bowiem sytuacji organ administracji nie narusza wprawdzie art. 35 lub 36 K.p.a., jednakże poprzez brak wymaganej koncentracji i efektywności podejmowanych czynności, godzi w zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a.

Dalej należy więc wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego wpłynął do Prezydenta [...] [...] lipca 2019 r., zatem w tym dniu zostało wszczęte postępowanie w przedmiotowej sprawie. Przy założeniu, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej, przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. termin do jej załatwienia upłynął [...] września 2019 r. Warunkiem przyjęcia przez Sąd, że po tym dniu organ administracji nie pozostawał w bezczynności było albo stwierdzenie, że wskazał on nowy termin załatwienia sprawy – zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., albo stwierdzenie, że po wszczęciu postępowania wystąpiła jedna z okoliczności wymienionych w art. 35 § 5 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że do czasu wydania przedmiotowego wyroku Prezydent [...] skierował do skarżącej trzy pisma, w których powołał się na art. 36 K.p.a.

Pierwsze z nich wystosowane zostało [...] sierpnia 2019 r. Zobowiązano w nim skarżącą do dostarczenia projektu zjazdu dostosowanego do wymagań wskazanych w piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] oraz dostarczenia opinii Biura [...] dla zjazdu o nowych parametrach, "co jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku". Ponadto, powołując się na art. 36 § 1 K.p.a., organ administracji poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek nie może zostać rozpatrzony w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność dostosowania parametrów zjazdu do wymagań wskazanych we wskazanym piśmie. Prezydent [...] stwierdził wreszcie, że "zajęcie stanowiska w sprawie" nastąpi w terminie 14 dni od daty dostarczenia rzeczonych dokumentów.

W przywołanym piśmie nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. "Zajęcie stanowiska w sprawie" uzależniono od tego, kiedy strona dostarczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w kształcie oczekiwanym przez organ administracji. Z pisma tego nie wynika także, co organ administracji rozumie przez "zajęcie stanowiska", a zatem nie wiadomo, czy nawet jeśli strona uczyni zadość nałożonemu na nią obowiązkowi, nastąpi załatwienie sprawy. Nie wiadomo również, czy – a jeśli tak, to kiedy – organ zamierza załatwić sprawę, jeżeli wnioskodawca nie dostosuje projektu zjazdu do wymagań określonych w piśmie z [...] maja 2018 r. W konsekwencji, od [...] września 2019 r. organ administracji pozostawał w bezczynności. Fakt powołania się w analizowanym piśmie na art. 36 § 1 K.p.a. nie oznacza bowiem, że wyznaczono nowy termin załatwienia zgodnie z tym przepisem.

Drugie pismo, w którym Prezydent [...] powołał się na art. 36 K.p.a. zostało skierowane do skarżącej już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność, tj. [...] maja 2020 r. I tym razem organ administracji nie wyznaczył właściwie nowego terminu załatwienia sprawy, uzależniając go od przedłożenia przez Spółkę żądanych w tym opracowań. Na ich złożenie wyznaczył stronie termin do [...]grudnia 2020 r. i stwierdził, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 14 dni od ich dostarczenia. Także w tym przypadku Prezydent [...] nie przerwał zatem stanu bezczynności, w którym pozostawał, ponieważ pismo z [...] maja 2020 r. nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 36 § 1 K.p.a., to jest nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy, lecz określa go w sposób warunkowy, uzależniony od zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Ostatnie pismo, zawierające odwołanie do art. 36 K.p.a., organ administracji skierował do skarżącej [...] października 2020 r. Podtrzymano w nim informację zawartą w zawiadomieniu z [...] maja 2020 r., informując o konieczności złożenia opracowań wymienionych w piśmie z [...] maja 2020 r. w terminie do [...] grudnia 2020 r. Poza tym poinformowano, że termin załatwienia sprawy został wydłużony do [...] grudnia 2020 r., a w przypadku uzupełniania wniosku w tym dniu ([...] grudnia 2020 r.) do [...] stycznia 2021 r. W przypadku natomiast wcześniejszego uzupełniania wniosku, sprawa zostanie zakończona niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wnioskowanych dokumentów. Także w tym przypadku organ administracji nie ustalił jednoznacznie, do kiedy sprawa zostanie załatwiona, uzależniając od tego, czy, a jeżeli tak, to kiedy strona uczyni zadość nałożonemu na nią obowiązkowi.

Uwzględniwszy powyższe, Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Następnie należy stwierdzić, że przepisy prawa nie uzależniają wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). W toku przedmiotowego postępowania nie podejmowano też innych czynności, dla których w przepisach prawa przewidziano terminy. Z pewnością nie mogą być za takie uznane typowe czynności podejmowane przez organ w każdym postępowaniu administracyjnym w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także czynności związane z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, czy możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Są to czynności dokonywane w każdym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy K.p.a. i "mieszczą się" w terminach określonych w art. 35 § 2 i § 3 tej ustawy.

Sąd nie stwierdził też, by w toku postępowania miały miejsce opóźnienia spowodowane z winy skarżącej. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, który nie zawierał braków formalnych, do którego dołączyła szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:500 z projektem zagospodarowania terenu, z zaznaczona lokalizacją zjazdu i jego wymiarami oraz naniesionymi granicami działek; kopię opinii Prezydenta [...] (podpisana z upoważnienia przez Zastępcę Dyrektora [...]) z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; ekspertyzę techniczną z [...] czerwca 2019 r. dotyczącą możliwości skomunikowania działki inwestycyjnej od strony ul. [...] z uwzględnieniem projektowanej zabudowy wielorodzinnej na działkach nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...]. W toku postępowania domagała się wydania decyzji, trzykrotnie składając ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. i wprost wyrażając oczekiwanie wydania decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (np. pismo z [...]czerwca 2020 r.). Co więcej, jakkolwiek nieczynienie zadość oczekiwaniu Prezydenta [...]dostosowania projektu zjazdu do wymagań określonych w piśmie z [...] maja 2018 r. znak: [...], uzgadniającym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w ramach postępowania prowadzonego przez poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi, nie usprawiedliwia zwłoki w podjęciu decyzji, należy zauważyć, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z [...] października 2019 r., stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...], w piśmie z [...] listopada 2020 r. skarżąca zadeklarowała gotowość zmodyfikowania wniosku poprzez uzupełnienie go o projekt remontu ul. [...], który dołączyła do rzeczonego pisma, natomiast w kolejnym piśmie (z [...] grudnia 2019 r.) także do wymogów określonych w piśmie organu z [...]sierpnia 2019 r. w związku z pismem z [...] maja 2018 r. Następnie, zaś w nawiązaniu do ustaleń ze spotkania z przedstawicielami zarządu Dzielnicy [...] wniosła o zawieszenie postępowania. Uwzględniając przywołane okoliczności nie sposób dopatrzeć się w sprawie winy, czy też złej woli strony w dążeniu do wydania decyzji w sprawie jej wniosku z dnia [...] lipca 2019 r.

Stwierdzone w sprawie opóźnienia (do których nie należy zawieszenie biegu terminów okres od [...] marca do [...] maja 2020 r. na podstawie ustawy COVID – o tym poniżej) nie wynikały też z przyczyn niezależnych od organu.

Po pierwsze, przyczyny niezałatwienia spraw w terminie (czy to pozytywnie, czy negatywnie) nie stanowiły swojego rodzaju "negocjacje" organu administracji ze skarżącą w ramach których w istocie doszło do "połączenia" postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu z ustaleniem warunków podpisania umowy w sprawie szczegółowych warunków przebudowy drogi, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej powoływana jako u.d.p.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest wymagany. Wedle z kolei art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Ratio legis art. 29 u.d.p. to realizacja zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego, jeżeli właściwy zarządca drogi na podstawie złożonego wniosku i dołączonych do niego dokumentów określających lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne nie może stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie gwarantuje zachowanie wymogów bezpieczeństwa, nie może udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z treści ostatniego z powołanych przepisów wynika, że podstawową przesłanką, jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.; dalej powoływane jako "r.w.t.). Zasadniczym celem wymogów określonych w r.w.t. jest właśnie zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stąd niespełnienie warunków w nim określonych musi skutkować odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, bądź ograniczeniem czasowym udzielonego zezwolenia.

Z powyższego wynika, że przesłanki wydania lub odmowy wydania zezwolenia, a także konieczna treść decyzji udzielające takiego zezwolenia (miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne), wynikają z art. 29 u.d.p. oraz właściwych przepisów r.w.t. Są zatem niezależne od zawarcia umowy w sprawie szczegółowych warunków budowy lub przebudowy drogi, a zwlekanie z wydaniem decyzji w sprawie wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu do czasu spełnienia przez inwestora warunków przebudowy drogi oczekiwanych przez zarządcę tej drogi w toku negocjacji umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Z powyższych względów oczekiwanie organu administracji na przedstawienie koncepcji przebudowy drogi (ul. [...]) zgodnej z warunkami określonymi w piśmie Prezydenta [...] z [...]maja 2018 r. znak: [...], w którym jednoznacznie odniesiono się do treści art. 16 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora (ust. 1), zaś szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2), nie mogła być uznane za okoliczność niezależną od organu administracji, która uniemożliwiała mu wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. w sprawie wniosku [...] z [...] lipca 2019 r.

Nie było także podstaw prawnych do zakwalifikowania, jako przyczyny niezależnej od organu administracji, ograniczenia działalności urzędu obsługującego Prezydenta [...], spowodowane skierowaniem części pracowników do tzw. pracy zdalnej z uwagi na epidemię SARS-CoV-2. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne jak na przykład niewystarczająca obsada kadrowa, czy nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., które mogłyby skutkować wyłączeniem okresów ich występowania z terminów określonych powołanych wyżej art. 35 § 2 i § 3 K.p.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wziąwszy to pod uwagę, a zarazem uwzględniając szczególną sytuację spowodowaną rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2, trzeba wskazać, że możliwość skierowania pracowników do tzw. pracy zdalnej przewidziano w powoływanej już ustawie COVID. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 3 miesięcy po ich odwołaniu, w celu przeciwdziałania COVID-19 pracodawca może polecić pracownikowi wykonywanie, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę, poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna). Jak jednak wynika z art. 3 ust. 3 ustawy COVID, wykonywanie pracy zdalnej może zostać polecone, jeżeli pracownik ma umiejętności i możliwości techniczne oraz lokalowe do wykonywania takiej pracy i pozwala na to rodzaj pracy. W szczególności praca zdalna może być wykonywana przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość lub dotyczyć wykonywania części wytwórczych lub usług materialnych. Wedle art. 3 ust. 6 na polecenie pracodawcy, pracownik wykonujący pracę zdalną ma obowiązek prowadzić ewidencję wykonanych czynności, uwzględniającą w szczególności opis tych czynności, a także datę oraz czas ich wykonania. Stosowanie zaś do treści art. 3 ust. 10 pracodawca może w każdym czasie cofnąć polecenie wykonywania pracy zdalnej.

Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że w zamyśle ustawodawcy skierowanie do pracy zdalnej nie powinno skutkować ograniczeniem możliwości funkcjonowania pracodawcy, którym w przedmiotowej sprawie, jest urząd obsługujący organ administracji. Świadczą o tym określone w art. 3 ust. 3 ustawy COVID warunki skierowania pracownika do pracy zdalnej, możliwość polecenie prowadzenia ewidencji wykonanych czynności (art. 3 ust. 6), a także możliwość cofnięcia polecenia pracy zdalnej (art. 3 ust. 10).

W świetle powyższego nie ma podstaw do stwierdzenia, że ograniczenie zakresu funkcjonowania urzędu obsługującego Prezydenta [...] z powodu skierowania części pracowników do pracy zdalnej z uwagi na epidemię COVID-19 jest przyczyną niezależną od organu administracji. Okoliczność ta została jednak uwzględniona przez Sąd przy określeniu wysokości grzywny nałożonej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym poniżej.

W świetle art. 35 § 5 K.p.a., do czasu bezczynności, której dopuścił się Prezydent [...] nie wliczono okresu od [...] grudnia 2019 r. do [...] marca 2020 r. Jak bowiem wynika z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych m.in. w art. 35 § 2 i § 3 K.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek skarżącej, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. organ administracji zawiesił postępowanie sprawie. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, Spółka złożyła [...] marca 2020 r., natomiast postanowienie o podjęciu postępowania zapadło [...] marca 2020 r. Przyjęcie, że dla określenia upływu okresu, którego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, z powodu zwieszenia postępowania na wniosek strony, a następnie podjęcia go na skutek żądania tej strony, decydująca jest data wydania postanowienia o podjęciu postępowania, skutkowało by niedopuszczalnym pozbawieniem prawa do rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie, przy jednoczesnym wyłączeniu odpowiedzialności organu administracji za naruszenie zasady szybkości postępowania. Dlatego przy ustaleniu okresu, który nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy, należy uwzględnić dzień złożenia wniosku o podęcie postępowania oraz treść art. 35 § 2 K.p.a., bowiem wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinien zostać rozparzony niezwłocznie. Termin "niezwłocznie" jest terminem nieostrym. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął, że rozpatrzenie wniosku o podjęcie postępowania nie powinno nastąpić później niż siedem dni od jego otrzymania przez organ, tj. od [...] marca 2020 r., zatem do [...] marca 2020 r. Dlatego przyjęto, że do czasu bezczynności, której dopuścił się Prezydent [...] nie wlicza się okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] marca 2020 r.

Poza art. 35 § 5 w zw. z art. 103 K.p.a. dla ustalenia czasu bezczynności konieczne było uwzględnienie powołanych wyżej przepisów ustawy COVID i nowelizujących tę ustawę ustaw z dnia 31 marca 2020 r. i z dnia 14 maja 2020 r. Jak powyżej wskazano ustawa z dnia 31 marca 2020 r. weszła w życie w dniu jej ogłoszenia, tj. 31 marca 2020 r. Jak również powyżej wywiedziono, terminy, których bieg uległ zawieszeniu, zaczęły biec ponownie od 24 maja 2020 r. Dlatego okres od 31 marca 2020 r. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt I GZ 276/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 2 października 2020 r. sygn. akt I OZ 634/20, z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OZ 462/20; niepublikowane) do [...]maja 2020 r. nie został wliczony do czasu bezczynności, której dopuścił się Prezydent [...].

Uwzględniwszy powyższe, Sąd stwierdził, że Prezydent [...] łącznie pozostawał w bezczynności przez prawie dziewięć miesięcy (od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. - 3 miesiące i 12 dni; od [...] marca 2020 r. do [...] marca 2020 r. - 22 dni; od [...] maja 2020 r. do [...] października 2020 r. (4 miesiące i 25 dni).

Wziąwszy pod uwagę całokształt ustalonych powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym należy podkreślić, że Sąd uwzględnił tu nie tylko czas, w jakim organ administracji pozostał w bezczynności.

Po pierwsze, jednak należy zauważyć, że nawet przy założeniu szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy wszczętej wnioskiem z [...] lipca 2019 r., termin przewidziany na jej załatwienie został przekroczony ponad czterokrotnie.

Po drugie, w sprawie organ wyższego stopnia dwukrotnie wydał postanowienia stwierdzające, że postępowanie prowadzone jest z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw, a ponadto wskazał, że jeśli strona nie przedkłada żądanych dokumentów, to organ powinien wydać decyzję na podstawie posiadanych akt (czy to pozytywną, czy negatywną). Mimo to, nawet po wydaniu drugiego z tych postanowień (z [...] października 2020 r.), organ administracji w piśmie z [...] października 2020 r. po raz kolejny poinformował Spółkę o konieczności opracowania i przedłożenia dodatkowych dokumentów i uzależnił termin wydania decyzji od tego, kiedy strona wywiąże się z nałożonego obowiązku. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wyznaczenie przez organ wyższego stopnia, rozpatrujący ponaglenie terminu na załatwienie sprawy w oparciu o art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a., nie ma wpływu na ocenę obiektywnego stanu bezczynności, w jakim pozostaje organ prowadzący postępowanie. Obowiązkiem tego organu jest prowadzenie postępowania także po wniesieniu ponaglenia i przekazaniu go organowi wyższego stopnia.

Dlatego, po trzecie, należy zauważyć, że z pism, przy których Prezydent [...] przekazywał składane przez skarżącą ponaglenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wskazują na to, że do organu wyższego stopnia przekazywane były również akta sprawy. Taki sposób procedowania z ponagleniem oznacza naruszenie art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a., zgodnie z którym organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Należy natomiast zaznaczyć, że zasadniczym celem ponaglenia wnoszonego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - czy to na bezczynność, czy na przewlekłość postępowania - jest doprowadzenie do zakończenia powstępowania administracyjnego. Przekazanie akt sprawy organowi administracji właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia, a nie ich odpisów, może niweczyć ten cel z czysto technicznych względów – niedysponowania tymi aktami przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Obowiązkiem tego organu jest przede wszystkim dalsze procedowanie w sprawie, a w celu umożliwienia oceny stanu bezczynności lub przewlekłości przez organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia, wykonanie odpisów wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Taki cel regulacji zawartej w art. 37 § 4 K.p.a. wprost wyrażono w projekcie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183). Uchwalona w wyniku rozpatrzenia tego projektu ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ze zm.) wprowadziła do K.p.a. liczne zmiany, w tym nadała nowe brzmienie art. 37, wprowadzając m.in. środek zaskarżenia opieszałości organu administracji w postaci ponaglenia oraz regulując procedurę jego rozpatrzenia. We uzasadnieniu projektu stwierdzono, że celem regulacji zawartej w art. 37 § 4 K.p.a. "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący [...]". Dodano, że "[...] celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, w związku z czym procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) [...]". W tych okolicznościach rozpoznanej sprawy także naruszenie art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a. musiało więc mieć wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności.

Po czwarte, jak wywiedziono powyższej czynności podejmowane przez organ administracji w toku postępowania w znacznej części stanowiły swojego rodzaju "negocjacje" ze skarżącą, w ramach których w istocie doszło do "połączenia" postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu z ustaleniem warunków podpisania umowy w sprawie szczegółowych warunków przebudowy drogi, o której mowa w art. 16 ust. 2. Wydanie lub odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie jest determinowane warunkiem wcześniejszego zawarcia umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dlatego przedstawienie koncepcji przebudowy drogi (ul. [...]) zgodnej z warunkami określonymi w piśmie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...], w którym jednoznacznie odniesiono się do treści art. 16 u.d.p., nie mogło stanowić warunku rozpatrzenia wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Po piąte, co więcej, chociaż przez znaczną część postępowania organ administracji oczekiwał od skarżącej, że dostosuje projekt zjazdu do wymagań określonych w piśmie z [...] maja 2018 r. znak: [...]w związku z ekspertyzą techniczną z maja 2018 r., to jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2020 r., kończącej postępowanie w sprawie, obie ekspertyzy (tj. z zarówno złożona z wnioskiem z [...] lipca 2019 r. ekspertyza z czerwca 2019 r., jak i wspomniana wyżej ekspertyza z 2018 r. zostały sporządzone w okresie niemiarodajnym, podczas gdy ul. [...] była wyłączona z ruchu (str. 5 decyzji).

Wziąwszy pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Prezydent [...] miała rażący charakter.

Uwzględniwszy charakter stwierdzonej bezczynności, przejawiający się w kilkakrotnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy i podejmowaniu w toku postępowania czynności zbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a także naruszających tryb procedowania ponaglenia, Sąd za zasadne uznał wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny.

Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd nie jest zatem związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważanie, który z ww. środków, czy też oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wziąwszy to pod uwagę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, a dotyczące ograniczenia działalności urzędu obsługującego Prezydenta [...] z powodu rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, nie mogły skutkować uznaniem, że niedochowanie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to należało je wziąć pod uwagę przy ustaleniu wysokości grzywny. Przy uwzględnieniu, z jednej strony charakteru stwierdzonej bezczynności, a z drugiej niewątpliwych utrudnień w funkcjonowaniu aparatu pomocniczego Prezydenta [...], Sąd doszedł do przekonania, że grzywna w wysokości określonej w pkt 4 sentencji wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

Kwota grzywny wnioskowana przez skarżącą w pkt 5 petitum skargi (49.181,00 zł), nie dość, że nie została przekonująco uzasadniona, to przede wszystkim przekracza maksymalną dopuszczalną wysokość grzywny orzekanej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., W świetle którego kwota grzywny nie może przekroczyć wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa [...] na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. ([...]), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2019 r. wyniosło 4294,67 zł. Dziesięciokrotność wskazanej kwoty to 42.946,70 zł.

Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd wziął tu pod uwagę charakter tego środka prawnego, który jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. W przedmiotowej sprawie skarżącą jest spółka akcyjna prowadząca działalność gospodarczą na dużą skalę. W celu uzyskania odszkodowania za opieszałość organu w przedmiotowej sprawie powinna ona wystąpić na drogę postępowania cywilnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;

2. na podstawie art. 149 § pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;

3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji;

4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji;

5. na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 5 sentencji.