Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 138/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2011 nr 244 poz 1454
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Unormowanie międzyczasowe zawarte w art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) - w za¬kresie, w jakim nakazuje do spraw o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obo¬wiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decy¬zją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosować przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą - nie obejmuje nowego, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r., katalogu czynów podlegających karze pieniężnej (załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a także nie odnosi się do sytuacji, w której konkretny czyn podlegał wprawdzie karze pieniężnej w chwili jego popełnienia, jed¬nakże nowe unormowania zaostrzyły sankcję za tego rodzaju działanie lub zanie¬chanie, zwiększając karę pieniężną względem dotychczasowej.

TEZY

Unormowanie międzyczasowe zawarte w art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) - w za¬kresie, w jakim nakazuje do spraw o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obo¬wiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decy¬zją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosować przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą - nie obejmuje nowego, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r., katalogu czynów podlegających karze pieniężnej (załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a także nie odnosi się do sytuacji, w której konkretny czyn podlegał wprawdzie karze pieniężnej w chwili jego popełnienia, jed¬nakże nowe unormowania zaostrzyły sankcję za tego rodzaju działanie lub zanie¬chanie, zwiększając karę pieniężną względem dotychczasowej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o., z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (nr [...]); II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złote kosztów postępowania; III. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o., z siedzibą w P., od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł – uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku i za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców.

Organ odwoławczy powołał się na:

• art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.);

• art. 4 pkt 22 lit. a) i lit. h), art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265);

• Lp. 5.3 i Lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;

• art. 8, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.);

• art. 13, art. 15 ust. 2, ust. 5 i ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.).

Podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów VOLVO nr rej. [...] i naczepy [...] nr rej. [...] w dniu [...] października 2011 r. (protokół z tej samej daty – podpisany przez kontrolowanego) ustalono, że kierujący pojazdem A. J. przewoził rzeczy w ramach międzynarodowego transportu drogowego. Stwierdzono przy tym:

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz

• samowolną ingerencję w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa.

Organ odwoławczy przywołał unormowania zawarte w art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. a) i h) ustawy o transporcie drogowym, a następnie omówił oba stwierdzone naruszenia.

I.

Skrócenie dziennego czasu odpoczynku

(Lp. 5.3 załącznika nr 3)

Na podstawie wyników kontroli stwierdzono, że:

• kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godz. i 2 min.

• najdłuższy odpoczynek kierowcy wyniósł 7 godz. i 58 min. i został zawarty między 15:48 a 23:46 dnia [...] października 2011 r.

• naruszenie stwierdzono w okresie rozliczeniowym od godz. 23:46 dnia [...] października do godz. 23:46 dnia [...] października 2011 r.

• kierowca okazał do kontroli wydruk z tachografu z dnia [...] października 2011 r., sporządzony o godz. 17:37, na którego odwrocie jest napisane, że przekroczono czas pracy z powodu utrudnionego ruchu na autostradzie A1 w N., a przewożony ładunek musiał być dostarczony w terminie do zakładów "B";

• po analizie zapisów na karcie kierowcy stwierdzono, że utrudnienia w ruchu pojazdu wystąpiły w godz. 10:41-11:04, a tym samym nieprawidłowość nie powstała w związku z trudnościami znalezienia odpowiedniego miejsca postoju lecz z powodu niewłaściwej organizacji pracy.

II.

Samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa

(Lp. 6.3.14 załącznika nr 3)

Kwalifikacja tego czynu zmieniona przez organ drugiej instancji na:

Używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców

(Lp. 6.3.4 załącznika nr 3)

W zakresie drugiej kwalifikacji czynu ustalono, że:

• kierowca posługiwał się nie swoją kartą kierowcy;

• kierowca w dniu [...] października 2011 r., po zakończeniu odpoczynku dobowego o godz. 02:01 rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu;

• dane kierowcy zapisywane były na karcie w cyfrowym urządzeniu rejestrującym do godz. 14:43;

• o godz. 14:47, w miejscowości O., kierowca wyjął swą kartę kierowcy nr [...] i włożył kartę innego kierowcy nr [...];

• o godz. 14:51 kierowca rozpoczął prowadzenie pojazdu na nienależącej do niego karcie;

• trwało to do godz. 15:21, gdy został zatrzymany do kontroli drogowej.

Na podstawie takich ustaleń organ odwoławczy uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie nakładające na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł w tym za:

• samowolną ingerencję w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa – [...] zł (Lp. 6.3.14 załącznika nr 3);

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku:

- o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (1 x 100 zł = 100 zł),

- za każdą następną rozpoczętą godzinę (1 x 200 zł = 200 zł),

- 300 zł (Lp. 5.3 załącznika nr 3),

i nałożył ten podmiot karę pieniężną w łącznej wysokości 3 000 zł, w tym za:

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku – 300 zł (Lp. 5.3 załącznika nr 3),

• używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców – 3 000 zł (Lp. 6.3.4 załącznika nr 3).

Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 oraz art. 7 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady praworządności i dążenia do prawdy obiektywnej, oraz art. 9 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady informowania strony, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. – przez zmianę kwalifikacji naruszenia prawa bez stosownego postanowienia i poinformowania strony postępowania;

2) art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i Lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do tej ustawy – przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

3) art. 8 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń i arbitralne uznanie, że doszło do naruszenia z Lp. 6.3.4. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, bez oceny okoliczności branych pod uwagę przy kwalifikacji tego naruszenia;

4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy – przez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

5) art. 6 ust. 1 europejskiego kodeksu dobrej administracji, który zawiera zasadę proporcjonalności w stosowaniu środków do osiągnięcia zamierzonego celu;

6) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy – przez błędne rozważenie materiału dowodowego, powodujące wadliwe przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej w kwocie 3 300 zł było zasadne w trybie art. 92a ust. 1 i ust. 2 i Lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i obciąża tego, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, gdy z oświadczenia kierowcy wynikało, że użycie karty innego kierowcy było wynikiem jego samowolnego działania, o czym nie wiedział właściciel firmy transportowej;

7) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 k.p.a. – przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

8) art. 80 k.p.a. – przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego dokonanie błędnego przypisania przedsiębiorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organ drugiej instancji, na podstawie którego wydano decyzję, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń jedynie popełnionych przez kierowcę, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

9) art. 77 § 1 k.p.a. związku z art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym – przez błędne uznanie winy strony, a nie faktycznego sprawcy, czyli kierowcy, który niedozwolonym samodzielnym zachowaniem doprowadził do powstania naruszenia, i pozorne przeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości jako bezzasadnej i naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanego przez spółkę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w zbiorze legalnych aktów administracyjnych, jednakże z innych względów aniżeli ujęte w skardze. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedstawione Sądowi akta administracyjne wskazują, że kontrolę pojazdu, która wykazała uchybienia uznane następnie za podlegające odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej, przeprowadzono w dniu [...] października 2011 r.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga sięgnięcia po najwcześniejszą, wydaną w dniu [...] listopada 2011 r., decyzję, którą organ pierwszej instancji nałożył na spółkę karę pieniężną według jedynego wówczas załącznika do ustawy o transporcie, obowiązującego zarówno w chwili zdarzenia ujawniającego uchybienia podlegające karze ([...] października 2011 r.), jak i w dacie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia.

Spółce zarzucono:

• samowolną ingerencję w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa (Lp. 12.14 ówczesnej wersji załącznika – 5 000 zł);

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas jednej godziny – 100 zł,

b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę – 200 zł (Lp. 10.2 ówczesnej wersji załącznika – 300 zł).

W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Organ odwoławczy – po przedstawieniu podstaw materialnoprawnych odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego – zauważył, że z dniem 1 stycznia 2012 r. zaczęły obowiązywać nowe przepisy wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454). Wywiódł przy tym, że wskutek tej nowelizacji organy powinny rozważyć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie unormowań zawartych w art. 92b (umożliwiającym nienakładanie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku) oraz w art. 92c (dopuszczającym niewszczynanie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub umorzenie już wszczętego przy wystąpieniu szczególnych przesłanek).

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że skoro przywołane przepisy nie obowiązywały przed 1 stycznia 2012 r., przeto postępowanie organu pierwszej instancji nie mogło zmierzać do ustalenia czy istniały przesłanki regulujące kwestię odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ponadto, według art. 10 ustawy nowelizującej, przepisy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Organ odwoławczy uznał, że nie może ograniczyć się do stanu sprawy z dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji, musi bowiem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Dlatego też przekazał sprawę organowi pierwszej instancji, by ten – przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) – rozpatrzył sprawę z uwzględnieniem nowego stanu prawnego (zwłaszcza przesłanek ograniczających odpowiedzialność wykonującego przewóz) oraz naruszeń ujętych w załączniku nr 3, za które nakłada się karę pieniężną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ pierwszej instancji – już na podstawie obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r. załącznika nr 3 – nałożył na spółkę karę pieniężną (5 300 zł) za:

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku (Lp. 5.3. – 300 zł);

• samowolną ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa (Lp. 6.3.14. – 5 000 zł).

Organ ten nie dopatrzył się przesłanek do zastosowania unormowań zawartych w art. 92b lub art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W reformatoryjnej decyzji dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zastąpił przyjętą przez organ pierwszej instancji "samowolną ingerencję w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (Lp. 6.3.14.) "używaniem tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4.), pozostawił zaś bez zmian "skrócenie dziennego czasu odpoczynku" (Lp. 5.3.).

Organ odwoławczy doszedł bowiem do wniosku, że spółka dopuściła się naruszenia prawa ujętego w Lp. 6.3.4. załącznika nr 3, ponieważ kontrolowany kierowca posługiwał się kartą innego kierowcy.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji – po tak przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym – sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy za działania lub zaniechania ujawnione podczas kontroli drogowej w dniu [...] października 2011 r., a więc pod rządem ustawy o transporcie drogowym w wersji obowiązującej przed 1 stycznia 2012 r., wraz z jednym wówczas załącznikiem tworzącym zamknięty katalog czynów obwarowanych karą pieniężną, można było – stosownie do dyspozycji art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw – zastosować załącznik nr 3, który wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2012 r.

Trzeba tu przypomnieć, że – na podstawie art. 1 przywołanej noweli – w ustawie o transporcie drogowym wprowadzono zmiany polegające m.in. na uchyleniu załącznika do ustawy (art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej) oraz dodaniu załączników nr 1-3 do tej ustawy (art. 1 pkt 20 noweli).

W unormowaniu o charakterze międzyczasowym postanowiono zaś, że znowelizowane przepisy stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia zmienionej ustawy w życie (art. 10 w zw. z art. 11 noweli).

Odnosząc się do dyspozycji art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, należy przede wszystkim zauważyć, że przy interpretacji przyjętego w nim unormowania intertemporalnego nie można poprzestać wyłącznie na wykładni językowej, gdyż taki zabieg prowadziłby do skutków nieakceptowanych przez porządek obowiązujący w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Oznaczałoby to bowiem niejednokrotnie odpowiedzialność administracyjną za czyn, który nie był objęty karą pieniężną w czasie jego wystąpienia, a stał się podstawą takiej sankcji dopiero w zmienionym stanie prawnym, i to z tego tylko powodu, że wszczęte w takiej sprawie postępowanie administracyjne nie zakończyło się decyzją ostateczną przed wejściem w życie nowego katalogu czynów karalnych. Tę uwagę można odnieść także do sytuacji, w której konkretny czyn podlegał wprawdzie karze pieniężnej w chwili jego popełnienia, jednakże nowe unormowania zaostrzyły sankcję za tego rodzaju działanie lub zaniechanie, zwiększając karę pieniężną względem dotychczasowej.

Wynik wyłącznie językowej wykładni art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw przeczyłby elementarnym standardom dającym się wyprowadzić z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, które ma urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a mianowicie regule nulla poena sine lege oraz dyrektywie legislacyjnej lex retro non agit. Bez odwołania się do wartości konstytucyjnych nie sposób zatem dokonać poprawnej interpretacji wymienionej normy intertemporalnej.

Myśl zawartą w paremii nulla poena sine lege odzwierciedla art. 42 ust. 1 Konstytucji RP (także art. 7 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), i choć zawarta w nim norma odnosi się do odpowiedzialności karnej (odpowiada bardziej sentencji nullum crimen sine lege), to nie sposób wartości aksjologicznych, humanitarnych wypływających z konstytucyjnej zasady nie odnieść także do innych rodzajów odpowiedzialności za czyny zagrożone karą pieniężną a wynikające z naruszenia stosunków publicznoprawnych, w tym administracyjnych.

Trzeba mieć przy tym na uwadze rekomendację nr R(91) Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, przyjętą przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 13 lutego 1991 r., według której nie można nałożyć żadnej sankcji z powodu czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a jeśli odpowiednie normy naruszono w czasie, gdy obowiązywała sankcja mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji surowszej nie można nakładać, wejście natomiast w życie mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, co do której władza rozważa nałożenie sankcji.

Z adresowanej do prawodawcy reguły lex retro non agit wynika natomiast dyrektywa, by przy konstruowaniu norm restrykcyjnych, wprowadzających odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania lub zaniechania, nie rozciągać takich unormowań na zdarzenia przeszłe, dokonane, lecz odnosić je wyłącznie do przypadków przyszłych, zaistniałych już po wejściu w życie aktu normatywnego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 19 listopada 2008 r., Kp 2/08, OTK-A 2008, nr 9, poz. 157 oraz wyrok z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009, nr 5, poz. 65) wielokrotnie akcentowano, że odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz może być jedynie wyjątkowo uznane za odpowiadające zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie jeżeli: nie są to przepisy prawa karnego ani unormowania zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); przepisy takie mają rangę ustawową; ich wprowadzenie jest niezbędne do realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; zachowana zostaje zasada proporcjonalności, a więc istnieją wyraźne, wyprowadzone z Konstytucji argumenty przemawiające za retroaktywnością i równoważące negatywne skutki działania prawa wstecz; przepisy takie nie powodują ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, lecz poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów normy prawnej, jednakże nie kosztem pozostałych podmiotów objętych normą; kwestia legislacyjna rozwiązywana przez ustawodawcę nie była mu znana wcześniej i nie mogła być rozwiązana z wyprzedzeniem bez użycia unormowań działających wstecz.

Odnosząc ujętą w art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym normę międzyczasową do przedstawionych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego szczególnych okoliczności usprawiedliwiających odejście od zasady lex retro non agit, trudno doszukać się zarówno w zamyśle ustawodawcy, jak i w treści tego przyjętego unormowania choćby jednej (oprócz zachowania formy ustawowej) z wymienionych przesłanek.

Gdyby zatem poprzestać tylko na wykładni językowej art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, a więc zaniechać prokonstytucyjnej interpretacji, to niewątpliwie przepis ten należałoby uznać za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wszak w zbiorze wyprowadzonych z tego unormowania przez Trybunał Konstytucyjny reguł lokują się obie przedstawione wartości.

Dlatego też – uwzględniając reguły dające się wyprowadzić z art. 2 Konstytucji – należy dokonać wykładni art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym w kontekście zasygnalizowanych wartości konstytucyjnych i przyjąć, że przepis ten – w zakresie w jakim nakazuje do spraw o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2012 r. – nie obejmuje nowego, obowiązującego od tej daty, katalogu czynów podlegających karze pieniężnej (załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a także nie odnosi się do sytuacji, w której konkretny czyn podlegał wprawdzie karze pieniężnej w chwili jego popełnienia, jednakże nowe unormowania zaostrzyły sankcję za tego rodzaju działanie lub zaniechanie, zwiększając karę pieniężną względem dotychczasowej.

Tym samych do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego zbioru czynów zagrożonych karą pieniężną należałoby – niezależnie od fazy postępowania administracyjnego, a więc i od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności – stosować katalog czynów niezgodnych z prawem obowiązujący w czasie wystąpienia zdarzenia.

Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie można nie dostrzec uchybień w postępowaniu organów administracyjnych.

Przede wszystkim lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie okoliczności faktyczne lub prawne leżały u podstaw konwersji dokonanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a więc co w istocie zadecydowało o odstąpieniu od kary pieniężnej za "samowolną ingerencję w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (Lp. 6.3.14. załącznika nr 3) i przypisaniu spółce odpowiedzialności za "używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4. załącznika nr 3).

Jeżeli zestawić poprzedni załącznik do ustawy o transporcie drogowym z załącznikiem nr 3, to daje się zauważyć, że "samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" została opisana tak samo w obu załącznikach i obwarowana jednakową karą pieniężną (Lp. 12.14. poprzedniego i Lp. 6.3.14. załącznika nr 3).

Przy porównaniu natomiast treści Lp. 10.2. załącznika obowiązującego do końca 2011 r. oraz Lp. 5.3. załącznika nr 3 dostrzega się różnice występujące w opisie czynów. W pierwszym przypadku chodzi bowiem o "skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego", w drugim zaś tylko o "skrócenie dziennego czasu odpoczynku", przy czym we wcześniejszym opisie czynu przewidziano karę pieniężną za skrócenie tego czasu o "czas do jednej godziny" – 100 zł i "za każdą rozpoczętą kolejną godzinę" – 200 zł, natomiast w wersji ujętej w załączniku nr 3 "o czas powyżej 15 minut do jednej godziny" – 100 zł (Lp. 5.3.1.) i "za każdą następną rozpoczętą godzinę" – 200 zł (Lp. 5.3.2.).

Największe jednak zastrzeżenia wywołuje przejście organu odwoławczego z "samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (Lp. 6.3.14. załącznika nr 3) na odpowiedzialności za "używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4. załącznika nr 3). Czyniąc spółce zarzut posługiwania się przez jej kierowcę kartą innego kierowcy, organ drugiej instancji powołał się wyłącznie na nową treść załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nie ustalił natomiast, czy tak stypizowany czyn był objęty karą pieniężną także w czasie jego zaistnienia.

Można tymczasem zauważyć, że w załączniku obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. trudno wskazać opis czynu, który odpowiadałby wprost sformułowanemu przez organ zarzutowi używania tej samej karty kierowcy przez kilku kierowców. Najbliższy czynowi polegającemu na "używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4 załącznika nr 3) jawi się opis zawarty w pozycji Lp. 11.1.4.5. poprzedniego załącznika – "używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość" – jednakże zakresem takiego działania nie objęto wówczas używania "tej samej karty kierowcy", ograniczając się do "używania tej samej wykresówki".

Dlatego też – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – organy prowadzące postępowanie administracyjne wyjaśnią, ustalą i skonkretyzują zarzucane stronie skarżącej czyny oraz ocenią je według katalogu zawartego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym z chwili zdarzenia.

Poczynione wywody znajdują niemałe wsparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. (P 36/12, OTK-A 2013, nr 86, poz. 6 – wydanym już po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ale jeszcze w czasie sporządzania uzasadnienia). Rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Trybunał orzekł, że art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeżeli więc – według sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego – niezgodne z art. 2 Konstytucji RP jest stosowanie do zdarzeń powstałych przed nowelizacją ustawy o transporcie wyższych kar pieniężnych, aniżeli obowiązujące w chwili wystąpienia zdarzenia wywołującego odpowiedzialność administracyjną, to tym bardziej taką tezę należałoby odnieść do przypadku, gdy czyn karalny w znowelizowanej ustawie nie był wcześniej w ogóle ujęty w katalogu zdarzeń prawnych poprzedniego załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Skoro w postępowaniu sądowym stwierdzono niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracji publicznej kwestii, czy stawiany skarżącej zarzut używania tej samej karty kierowcy przez innego kierowcę – mieszczący się niewątpliwie w opisie Lp. 6.3.4. załącznika nr 3 (wszak ujęto w nim alternatywnie zarówno używanie tej samej wykresówki, jak i tej samej karty kierowcy przez kilku kierowców) – był objęty karą pieniężną także pod rządem poprzedniego załącznika (jako że w opisie Lp. 11.4.5. za bezprawne uznano jedynie używanie tej samej wykresówki, nie zaś tej samej karty kierowcy, przez kilku kierowców), przeto konieczne stało się uchylenie wydanych rozstrzygnięć w celu prawidłowej kwalifikacji czynu skarżącej według norm obowiązujących w dacie zdarzenia uznanego za źródło odpowiedzialności administracyjnej.

Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, a w konsekwencji także wadliwego zastosowania norm prawa materialnego wskutek niewłaściwej wykładni art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Podstawę prawną zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej stanowił art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umocowanie zaś do orzeczenia zawartego w punkcie III sentencji dał art. 152 tej ustawy.