Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1009/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] , znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. (.....) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na inwestora P.Z. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009 r. (.....) na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59 f ust. 1-3 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na inwestora P.Z. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 250.000 zł.

Decyzją z dnia 28 października 2009 r. (....) na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowo-produkcyjnym (zakład piekarniczo-ciastkarski- P.Z. ) zlokalizowanym w N. [....] na działce [....] , oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku w zakresie działania zakładu piekarniczo-ciastkarskiego.

Decyzją z dnia 26 października 2010 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M.K. i Z.L. , uchylił decyzję PINB z dnia28 października 2009 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał wykonywanie robót budowlanych w budynku usługowo-mieszkalnym [....] w N. i nałożył na inwestora P.Z. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta N. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do 31 marca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [....] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na P.Z. obowiązek uzupełnienia - do dnia 31 lipca 2012 r. - przedłożonego projektu budowlanego formułując wymagania w 11 punktach. Zażądano między innymi przedłożenia decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i pozwoleniu na emitowanie hałasu, uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o projektowaną kanalizację deszczową, miejsce ustawienia pojemników na odpady, miejsca postojowe, separator tłuszczu, uzupełnienia projektu budowlanego o pomieszczenie na olej opałowy.

Decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. (.....) na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 16 23 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w pkt 1. zatwierdził projekt budowlany - rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku "zakład piekarniczo-ciastkarski - P.Z. " zlokalizowanego na działce [....] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce [....] (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) położonych w N. [....] o kubaturze 2218,00 m³ (część istniejąca budynku - 1903,70 m³, część rozbudowana i nadbudowana – 314,30 m³), powierzchni zabudowy 253 m² (część istniejąca 242,50 m², część rozbudowana i nadbudowana 10,50 m²), powierzchni użytkowej 630,20 m² (część istniejąca 549,40 m², cześć rozbudowana i nadbudowana – 80,80 m²), powierzchni całkowitej 931,40 m² (część istniejąca 826,90 m², część rozbudowana i nadbudowana 104,50 m²), 3 kondygnacjach nadziemnych w istniejącym budynku i dwóch w części rozbudowanej i nadbudowanej oraz 1 kondygnacji podziemnej w obu częściach budynku. Budynek zaliczono do XVIII i XVII kategorii obiektów budowlanych; w pkt 2. udzielił P.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku produkcyjno-usługowo-mieszkalnym: Zakład Piekarniczo-Ciastkarski– P.Z. zlokalizowanym na działce [....] położonej w N. , objętych w/w projektem budowlanym z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane; w pkt 3. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania w PINB w N. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku zakładu piekarniczo-ciastkarskiego wraz z infrastrukturą techniczną przed przystąpieniem do jego użytkowania na podstawie art. 55 pkt 2 prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał co następuje:

Budynek usługowy (zakład piekarniczo-ciastkarski) zlokalizowany na działce [....] wraz infrastrukturą techniczną na działce [....] został rozbudowany w kierunku zachodnim w latach [....] . Rozbudowana część budynku w kondygnacjach nadziemnych pełni funkcję zakładu piekarniczego jako uzupełnienie działalności usługowej sklepu firmowego - sprzedaż pieczywa i ciastek. Inwestor dokonał również zmiany sposobu użytkowania piętra budynku z funkcji mieszkalnej na zakład ciastkarski wraz z zapleczem dla personelu sklepu i piekarni, przebudowy istniejącej części budynku gospodarczo-magazynowego w kondygnacji parteru, oraz przebudowy podpiwniczenia budynku poprzez wykonanie dodatkowych pomieszczeń użytkowych zakładu .

Inwestor przedłożył zaświadczenie Burmistrza Miasta N. z dnia 13 lutego 2012 r. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji, oświadczenia z dnia [....] 2012 r. i [....] 2012 r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz zgodę współwłaścicieli tych nieruchomości. Wykazano również prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią - dz. nr [....] . Inwestor przedłożył dokumentację projektową - 4 egzemplarze "Projekt Architektoniczno - Budowlany Zakład Piekarniczo-Ciastkarski" w dniu 12 marca 2012 r. Projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez zastrzeżeń.

Ustalono, że co prawda odległość ściany południowej budynku od obecnej granicy działki sąsiedniej oraz innych zabudowań jest mniejsza niż wymagane przepisami 4 m, jednak projektant przewidział wypełnienie otworów okiennych i drzwiowych do 10 % powierzchni ściany przeszkleniem o odporności ogniowej EI30 w części rozbudowanej budynku. Nadto projektant oraz sprawdzający złożyli oświadczenie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a dokumentacja została pozytywnie zaopiniowana przez PPIS w N.

Inwestor uzyskał również zgodę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie braku oświetlenia światłem dziennym oraz zagłębieniu poniżej poziomu terenu pomieszczeń zakładu piekarniczego, a postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2012 r. [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił projekt budowlany przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego - Zakład Piekarniczo-Ciastkarski. Projekt budowlany został również poddany obowiązkowi sprawdzenia przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Dokumentacja projektowa jest kompletna i posiada wymagane opinie, uzgodnienia pozwolenia i sprawdzenia, w związku z czym zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 oraz ust 2 ustawy Prawo budowlane zaistniała konieczność ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi jednak na będące w obiegu prawnym postanowienie z dnia 1 czerwca 2009 r. ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 250.000 zł., którą inwestor uiścił w dniu 17 czerwca 2009 r. przyjąć należało, że ww. warunek został dopełniony.

W toku postępowania administracyjnego właścicielka nieruchomości sąsiedniej Z.L. w piśmie z dnia 4 października 2012 r. zarzuciła brak uzupełnienia w terminie wszystkich braków wyszczególnionych w postanowieniu PINB z dnia 18 maja 2012 w N: wadliwość zaświadczenia Burmistrza Miasta N. , brak w projekcie instalacji gazowej z uwagi na zapisy mpzp N. , brak uzupełnienia części rysunkowej o projektowaną kanalizację deszczową oraz separator tłuszczu. Inwestor istotnie nie uzupełnił wszystkich braków, do uzupełnienia których zobowiązany został postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r., lecz są to braki, które nie stanowią przesłanki do wydania nakazu rozbiórki części rozbudowanej budynku. Zaświadczeniem z dnia 13 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta N. jednoznacznie potwierdził, że: "przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-mieszkalnego położonego w N. przy ul. [....] jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. ". Ponadto Zakład Piekarniczo - Ciastkarski istnieje już od lat 80-tych XX wieku, zanim wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie mają zastosowania zapisy tego planu w zakresie źródeł ciepła. Co się zaś tyczy konieczności montażu instalacji przejmującej tłuszcze (separator), w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie zrzutu ścieków z zakładu piekarniczo-ciastkarskiego, zarządca sieci tj. MZWiK będzie miał możliwość nałożenia kar lub obowiązku montażu takiego urządzenia. W zakresie braku odprowadzenia wód opadowych z placu manewrowego oraz miejsca rozładunku półproduktów piekarniczych, w przypadkach występowania nieprawidłowości wykazanych m.in. na dokumentacji fotograficznej to właściwe terenowo jednostki Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek kontrolowania zakładu i badania sposobu składowania, magazynowania oraz przechowywania i transportu produktów piekarniczych. Organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do badania uchybień związanych ze stanem sanitarnym zaplecza, podwórka oraz zakładu piekarniczego. Przedłożona dokumentacja projektowa posiada właściwe uzgodnienia PPIS w N. - nie stwierdzono naruszeń w tym zakresie. Odstąpiono od egzekwowania obowiązku dostarczenia decyzji dot. poziomu hałasu, bowiem z pisma Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w N. z dnia 21 grudnia 2011 r. wynika, że "brak rozstrzygnięcia tut. Inspektoratu w sprawie uniemożliwia prowadzenie postępowania dotyczącego dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej przez wentylatory". W aktach sprawy znajduje się nadto protokół kontroli z dnia [....] 2008 r. i [....] 2008 r. przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu ochrony Środowiska, oraz protokół z pomiaru hałasu emitowanego do środowiska z dnia 26 października 2007 r. , które nie wykazują przekroczenia poziomu hałasu.

Roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie mogą być wznowione i prowadzone zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji, przy zachowaniu warunków określonych w pouczeniu. Pozostałe do wykonania roboty budowlane – to dostosowanie części rozbudowanej i przebudowanej budynku wraz z zagospodarowaniem terenu do stanu zgodnego z przepisami i sztuką budowlaną.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z.L. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez orzeczenie nakazu rozebrania budynku usługowego (błędnie zakwalifikowanego przez organ l Instancji jako budynek usługowo – mieszkalny) zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjnych nr nr [....] w N. , ewentualnie uchylenie w/w decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l Instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, art. 107 kpa; art. 10 kpa; art. art. 48, 49 prawa budowlanego; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podniosła odwołująca się, że wbrew treści zawartej w zaświadczeniu Burmistrza Miasta N. z dnia 13 lutego 2012 r. projekt inwestycji jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ mając informację odwołującej się o wadliwości zaświadczenia, nie dążył do jego zweryfikowania czym naruszył przepis art. 7, 77 i 80 kpa. Z planu miejscowego wynika bowiem, że jedyne dopuszczalne źródło ciepła dla obszaru, na którym realizowana jest inwestycja to instalacja gazowa, tymczasem projekt, rozbudowa i nadbudowa przewidują, jako źródło ogrzewania, spalanie oleju. Niedopuszczalne jest również stanowisko organu I instancji w kwestii braku instalacji przejmującej tłuszcze i przyjęcie, że organem właściwym jest jedynie MZWiK.

Wskazała również, że warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanym (por. II OSK 722/111). W myśl art. 48 i 49 prawa budowlanego, jeżeli nie zostaną spełnione normy prawa budowlanego nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli. Wedle odwołującej się, budynek rozbudowany i nadbudowany w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej nie jest budynkiem usługowo-mieszkalnym, ale budynkiem usługowym. W budynku nie ma bowiem pomieszczeń z przeznaczeniem do zamieszkiwania; wszystkie pomieszczenia służą do realizacji celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta N. zostało wydane w oparciu o nieaktualne dane dotyczące prowadzonej w przedmiotowym budynku produkcji, a mianowicie w oparciu o dane z czasu, gdy prowadzona w jeszcze nierozbudowanym i nienadbudowanym budynku piekarnia była jednozmianowa, a jej produkcja była kilkukrotnie mniejsza od obecnej.

Podniosła, że obecna skala produkcji ulokowana w ścisłym centrum miasta N. jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko jest niezgodna z § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 22 przyjętego uchwałą L/550/2010 z dnia 8 listopada 2010 r. Wielkość produkcji, częstotliwości dostaw towarów samochodami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, poziomem generowanego hałasu, wielkością emisji spalin i nieczystości, wskazują, że jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko

Zarzuciła, że ściana budynku jest zlokalizowana bliżej niż 3 metry. Twierdzenia organu l instancji jakoby obecne miejsce posadowienia ścian budynku wynikało z uprzedniego stanu budynku jest niezgodne z prawdą, bowiem budynki, które były miejscem prowadzenia piekarni nie były zlokalizowane w odległości, w której są obecnie posadowione ściany.

Naruszenie przepisu art. 10 kpa polega zaś na uniemożliwieniu zapoznania i wypowiedzenia się przez odwołującą co do materiału zgromadzonego w sprawie, w tym co do prawidłowości opinii wydanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N.

W ocenie Odwołującej nieprawidłowe jest stanowisko Organu l Instancji co do braku obowiązku dostosowania obiektu do obecnych wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż obiekt ten (budynek rozbudowany i nadbudowany w ramach tzw. samowoli budowlanej)powstał przed uchwaleniem planu. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała zresztą ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie podobny obowiązek był również zamieszczony. Podniosła odwołująca się, że budynek mieszkalno-usługowy znajdujący się na froncie od strony Rynku nigdy nie był budynkiem produkcyjnym, więc nie można mówić o jego rozbudowie. Działająca na działce nr [....] od końca 1983 r. piekarnia znajdowała się w parterowym budynku produkcyjnym w oficynie i to ten budynek jest przedmiotem samowoli. W budynku tym w 2000 r. wykonano – od strony budynku frontowego – podpiwniczenie, następnie cały budynek oficynowy rozebrano i w jego miejsce, ale w szerszym obrysie wybudowano budynek obecnie istniejący. Budynek ten narusza służebność na odcinku ok. 2 m. i został zlokalizowany niezgodnie z warunkami technicznymi tj. bliżej niż 3 m. od granicy działki odwołującej się. Do zakładu produkcyjnego brak jest bezpośredniego dostępu do dróg publicznych; występuje problem z miejscami postojowymi dla przedmiotowej inwestycji, jak również nie zachowano przepisów o obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

Decyzją z dnia 28 maja 2013 r. (......) na postawie art. 138 § 2 kpa [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podał co następuje;

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednakże w przypadkach gdy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wdrożenia procedury legalizacyjnej. W art. 48 ust. 2 określono czynności zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, które mogą być podjęte, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Spełnienie wstępnych warunków legalizacji uzasadnia wydanie przez organ administracji postanowienia na podstawie w art. 48 ust. 3 nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tym przepisie, przy jednoczesnym wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych.

W postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie mają przepisy art. 35 ust. 1, który określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ dokonuje sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a także dokonuje sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i weryfikuje, czy posiada on wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego. W razie stwierdzenia niekompletności projektu co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia projektu o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Jeśli organ nie stwierdzi naruszeń, w drodze postanowienia ustala opłatę legalizacyjną, której uiszczenie w terminie zobowiązuje go do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy ukończonej.

Organ I instancji przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy doszło do przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z. ". Taki przedmiot postępowania ujęto w skarżonej decyzji oraz w postanowieniu dnia 10 stycznia 2012 r. znak: [....] , wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W związku z powyższym część przedłożonej przez inwestora dokumentacji dotyczy rozbudowy i przebudowy obiektu, w tym postanowienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 sierpnia 2012 r. o uzgodnieniu projektu budowlanego przebudowy i rozbudowy (akta PINB tom II k. 102) oraz zaświadczenie o zgodności przebudowy i rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 lutego 2012 r. wydane przez Burmistrza Miasta N. (akta PINB t. II k. 73).

Z porównania projektu zagospodarowania terenu (str. 23 projektu budowlanego) z mapą sytuacyjną podziału działki nr [....] (akta PINB tom II k. 146, akta PINB tom I k. 24) wynika, iż inwestor dokonał rozbudowy obiektu. Natomiast z uzupełnionego projektu wynika, iż inwestor wykonał rozbudowę i nadbudowę, co potwierdzają rysunek A-4 przekroju A-A (str. 50), rysunek A-5 przekroju B-B (str. 51), rysunek A-7 elewacji zachodniej (str. 53) i rysunek A-8 elewacji południowej (str. 54). Wykonanie nadbudowy potwierdzają również ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 3 stycznia 2008 r. (akta PINB tom I k. 7). Ponadto na wykonaną rozbudowę z nadbudową, a nie przebudową wskazali przesłuchani przez PINB świadkowie: P.Z. , Z.L. , J.p. , (akta PINB tom I k. 98), M.K.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia rozbudowy ani nadbudowy. Posiłkując się jednak orzecznictwem i doktryną przyjąć należy, że rozbudowa to zmiana pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości i powstanie nowej substancji budowlanej, a nadbudowa to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Celem wyeliminowania wątpliwości w ww. zakresie należy przeprowadzić oględziny, które jednoznacznie zobrazują wykonane roboty budowlane. Aktualny stan budynku "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski P.Z. " potwierdza wyłącznie dokumentacja projektowa i zeznania świadków, naocznie natomiast stan budynku oceniony był tylko raz -w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 3 stycznia 2008 r.

Z.L. podnosiła, że materiały dostarczone przez inwestora w ramach uzupełnienia materiału dowodowego są niekompletne, a przesłana dokumentacja nie obrazuje całej samowoli budowlanej m.in. nie ujęto wykonania piwnic w budynku. Skarżąca wskazała, iż pierwotnie budynek w części wschodniej nie był podpiwniczony, co potwierdza projekt podziału budynku wykonany przez A.D. w grudniu 1986 r. (akta PINB tom I k. 29). Aktualnie w tej części obiekt jest podpiwniczony (str. 185 projektu budowlanego), podpiwniczenie to nie zostało uznane za samowolę budowlaną.

Organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czym naruszono przepisy art. 7 i 77kpa. Naruszył również przepis art. 11 oraz 107 kpa, bowiem sprzeczności w zakresie wykonanych robót budowlanych występują także w sentencji samej decyzji. Zatwierdzenie dotyczy projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z. ", natomiast w tabeli przedstawiającej parametry techniczne obiektu zapisano "część rozbudowana i nadbudowana". Podobnie w pkt III sentencji nałożono obowiązek uzyskania w PINB "pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku zakładu piekarniczo-ciastkarskiego".

Co się tyczy zarzutów podniesionych w odwołaniu, to wyjaśnienia wymaga kwestia prawa do dysponowania działką nr ewid. [....] , wykonywania robót budowlanych związanych z adaptacją "apteki na piekarnię (bądź na odwrót)", jak również kwestia wadliwości zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe rozstrzygnięcie P.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80, 107 §3 i 136 kpa.

Podniósł, że nakazywanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. przeprowadzanie nowej kontroli, która miałaby ustalić czy mamy do czynienia rozbudową czy nadbudową jest działaniem zbędnym i jedyny efekt jaki osiągnie to przedłużenie postępowania. Niezrozumiałe dla skarżącego jest również czynienie zarzutu organowi pierwszej instancji, że w tej sprawie przeprowadził tylko jedną kontrolę - i to na początku 2008 r., jak również rozważania dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rozważania na temat zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wedle skarżącego sprzeczności, które dostrzegł [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie były tej natury aby zachodziła konieczność przeprowadzania ponownie postępowania wyjaśniającego i organ odwoławczy mógł sam na podstawie zgromadzonego materiału dokonać rozstrzygnięcia i wyjaśnienia tych "sprzeczności".

Skarżący wskazał nadto, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły, narażając skarżącego na nakłady finansowe w celu legalizacji samowoli, zaś konsekwencją przedmiotowej decyzji będzie dalsze przedłużenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że okolicznością decydującą o wydaniu decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa było błędne zakwalifikowane robót budowlanych oraz nieuzasadnione ograniczenie przedmiotu postępowania poprzez nieobjęcie postępowaniem legalizacyjnym wykonanej nadbudowy oraz piwnic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył :

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Podkreślić też należy, że długotrwałość postępowania administracyjnego nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo wydana decyzja kasacyjna nie może być uznana za wadliwą tylko z tego powodu, że w jej efekcie postępowanie ulegnie wydłużeniu.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem stanowi ona wynik uwzględnienia istniejących rzeczywiście przesłanek z art. 138 § 2 kpa.

Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie może być wątpliwości co do przedmiotu i zakresu samowolnie wykonanych robót. Dotyczy to zarówno samej decyzji, która musi być w swej treści konsekwentna i zgodna z zatwierdzanym projektem budowalnym co do opisu i nazwy wykonanych robót, jak i postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. W szczególności zaś chodzi o to, aby uwzględniane przy wydawaniu decyzji stanowiska innych podmiotów (organów) dotyczyły tego samego przedmiotu, o którym ma rozstrzygać decyzja. Wszystkie zatem wskazane przez organ odwoławczy rozbieżności i niejasności w w/w zakresie winny zostać usunięte

Istotniejsze znaczenie ma jednak to, że zakres dokonanej samowoli i jej efekty nie zostały należycie ustalone. Do poczynienia takich ustaleń zobowiązany jest organ prowadzący postępowanie, a nie projektant, któremu inwestor powierza sporządzenie projektu zamiennego. Ustalenia, o których mowa, muszą wynikać z należycie zgormadzonego i ocenionego materiału dowodowego. W sprawie nie zostały poddane ocenie zeznania świadków, którzy twierdzili, że budynek oficynowy ( czy też jego ściana) został wyburzony, a w jego miejsce, choć w innych granicach, powstał budynek nowy. W kontekście tych zeznań nie było wystarczające wskazanie, że "odległość ściany południowej budynku od obecnej granicy działki sąsiedniej jest mniejsza niż wymagane 4 m" bez ustalenia jaka ta odległość jest w rzeczywistości. Nie wyjaśniono też zarzutu Z.L. o "naruszeniu służebności" przejazdu i przechodu po działce nr [....] i w tym znaczeniu uwagę organu odwoławczego o "wątpliwościach co do dysponowania działką nr [....] na cele budowlane" uznać należy za trafną. Wątpliwość bowiem rzeczywiście istnieje, choć jej źródła organ odwoławczy wadliwie upatruje w fakcie, że skarżący nie jest właścicielem działek nr nr [....] .Służebność, o której mowa, obciąża bowiem działki skarżącego, a kwestią niewyjaśnioną pozostało, czy dokonana samowola naruszyła zakres uprawnień związanych z ograniczonym prawem rzeczowym służącym każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej (tj. należącej do Z.L.

Nie stanowi też wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zarzutów dotyczących nieuzupełnienia projektu o projekt kanalizacji i separatora tłuszczu stwierdzenie, że ewentualne skutki tych braków będą weryfikowane przez inne organy czy służby. Pytanie, na które należy udzielić odpowiedzi w związku z w/w zarzutami nie dotyczy przyszłej, ewentualnej nieprawidłowej eksploatacji budynku, lecz tego, czy istniejący obiekt przeznaczony do określonej produkcji, ze względu na stosowaną technologię, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi winien być wyposażony w tego rodzaju urządzenia. Uwzględnić przy tym należałoby okoliczności i skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania piętra budynku frontowego z funkcji mieszkalnej na produkcyjną.

Wreszcie słuszny jest, choć lakonicznie uzasadniony, wytyk organu odwoławcze dotyczący oceny zgodności inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu z dnia 13 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta N. opisał przeznaczenie terenu, na którym inwestycja została zrealizowana i stwierdził, że "przebudowa i rozbudowa budynku usługowo – mieszkalnego przy [....] jest zgodna z zapisami planu". W zaświadczeniu tym nie ma mowy o zmianie sposobu użytkowania części obiektu, nie ma też mowy o wymaganych planem parametrach. Co jednak najistotniejsze, zaświadczenie zostało opatrzone zastrzeżeniem, że obowiązujący plan dla terenów objętych siecią gazową nakazuje stosowanie jako podstawowego źródła ciepła – gazu. Uwagi tej organ I instancji nie zacytował w uzasadnieniu decyzji i się do niej nie odniósł. W nawiązaniu jedynie da zarzutów stron stwierdził, że skoro zakład piekarniczo – ciastkarski istnieje od lat 80-ych XX wieku, to nie można do niego stosować restrykcji wynikających z planu obowiązującego od 2011 r. Nie ustalił jednak organ, czy i w jakim zakresie powstały w wyniku samowoli zakład odpowiada temu istniejącemu przed laty, czy w związku z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania w zakładzie zainstalowano lub zamierza się zainstalować nowe źródła ciepła. Takie ustalenie było zaś konieczne, skoro legalizacja samowoli możliwa jest tylko w razie zgodności budowy z obowiązującym (aktualnie) planem zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Niezależnie od wyżej opisanych wad uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wytknąć należy, że uzasadnienia decyzji organu I instancji jest wadliwe. Uzasadnienie decyzji nie ma stanowić szczegółowego, chronologicznego sprawozdania z podejmowanych przez organy i przez strony czynności, lecz powinno zawierać opis stanu faktycznego sprawy, wskazanie dowodów, na podstawie których stan ten został ustalony (wraz z ocena dowodów) i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy – to wszystkie te elementy rzeczywistości, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a więc mają odpowiadać dyspozycji stosowanej normy prawnej. Rozbudowywanie uzasadnienia o zbędne informacje sprzyja pomijaniu informacji, ustaleń i ocen istotnych np. w rozpoznawanej sprawie co do tego, jakie roboty w obiekcie pozostały do wykonania, skoro właśnie do tych robót ma się odnosić rozstrzygnięcie o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa skargę oddalić.