Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 377/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz placówek wychowania przedszkolnego dla których Gmina Sosnowiec jest organem prowadzącym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad i kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz placówek wychowania pozaszkolnego, dla których Gmina S. jest organem prowadzącym. Uchwała ta została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 23 grudnia 2015 r., a następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 7 stycznia 2016 r.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części załącznika nr 1 do niej, jako niezgodnej z przepisem z art. 20c ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 2156 z późn. zm.- dalej "u.s.o.") w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że przedmiotową uchwalą Rada Miejska w S. ustaliła zasady i kryteria rekrutacji do publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz placówek wychowania pozaszkolnego, dla których Gmina S. jest organem prowadzącym, a uregulowaniami załącznika nr 1 określiła kryteria II etapu rekrutacji do wskazanych wyżej publicznych przedszkoli. Podstawę prawną uregulowań załącznika nr 1 stanowił art. 20c ust. 4 i 6 u.s.o. w brzmieniu "W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów (ust. 4). Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość " (ust. 6).

Wojewoda stwierdził, że przyjęcie do przedszkoli publicznych, w określonych przypadkach, powinno być poprzedzone pewnego rodzaju postępowaniem konkursowym, którego celem jest wyłonienie spośród nadliczbowej grupy kandydatów, tych najbardziej potrzebujących i "lokalnie i społecznie pożądanych". Zdaniem Wojewody ustalenia Rady Miejskiej dotyczące kryterium II etapu rekrutacji do publicznych przedszkoli, dla których gmina Sosnowiec jest organem prowadzącym - "Kandydat zamieszkuje w obwodzie najbliższych szkół podstawowych " - nie stanowi prawidłowego wypełnienia upoważnienia wynikającego z art. 20c ust. 4 u.s.o., a tym samym zostało przyjęte z istotnym naruszeniem tego przepisu ustawy. Nadto stwierdził, że uchwała określająca kryteria rekrutacyjne stanowi akt prawa miejscowego, co stawia przed organem ją stanowiącym określone wymogi w zakresie formułowania norm prawnych, gdy treść przepisu uchwały Rady określającego drugie kryterium w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli tych wymogów nie spełnia. Dalej stwierdził, że kryterium to jest integralną częścią przyjętego przez Radę systemu punktowego II etapu postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli publicznych, nie jest możliwe wyeliminowanie jedynie tego kryterium.

W dniu 23 lutego 2016 r. Gmina S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zaskarżając je w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9, art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016, poz. 23 – dalej "kpa") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2015, poz. 1515 z późn. zm. – dalej "u.s.g.") poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...], a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uchybieniem zawitego terminu wskazanego w tym przepisie oraz naruszenie wskazanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo braku sprzeczności zapisów tej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Podniosła ewentualny zarzut naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. pomimo braku istotnego naruszenia prawa bądź w sposób niewspółmierny do takiego naruszenia i art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - wynikającego z nierównego traktowania przez Wojewodę [...] podległych mu jednostek samorządu terytorialnego, a przejawiającego się pozostawieniem w obrocie prawnym uchwał innych rad gmin zawierających tożsame lub analogiczne postanowienia w stosunku do norm zakwestionowanych przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 1140,00 zł, tj. według potrójnej stawki minimalnej wskazanej w § 14 ust. 1 pkt. c w związku z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804).

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła przedstawione wyżej zarzuty podkreślając, że Wojewoda pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przekazanej uchwały, a w dniu 27 stycznia 2016 r. doręczył skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] trwało 25 godzin. W ocenie skarżącej okoliczności te świadczą, że uprawnienie do złożenia wyjaśnień i informacji w ramach postępowania nadzorczego było iluzoryczne i potwierdzają zarzut naruszenia art. 9, 10 i 77 kpa w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Podkreślono, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem organ nadzoru nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Dalej skarżąca zaakcentowała, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. - o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Dalej wskazał na jednolity pogląd utrwalony w orzecznictwie, że zakres i tok postępowania nadzorczego nie ma wpływu na bieg trzydziestodniowego terminu, zakreślonego w tym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1995r. III SA 439/95). Regulacja ta zatem determinuje, że organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyłącznie w zakreślonym terminie 30 dni od daty jej doręczenia i to bez względu na przyczyny powodujące ewentualne opóźnienie bądź konieczność dokonania dodatkowych czynności wyjaśniających. Termin ten bowiem ma charakter prekluzyjny (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002r. sygn. akt. OPS 9/02, wyrok NSA z dnia 30 października 1996r. sygn. akt III SA 838/96).

Skarżąca stwierdziła, że uchwała nr [...] została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 23 grudnia 2015 r., a rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r., tj. po upływie 35 dni. Okoliczność ta wskazuje, że Wojewoda [...] wydał zaskarżony akt z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g.

Dalej podniosła, że określona w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy polega na wystąpieniu istotnej sprzeczności uchwały z prawem. Zdaniem skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera uzasadnienie, które nie odpowiada wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g. Wojewoda bowiem nie wykazał w sposób bezpośredni i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień uchwały nr [...]. W ocenie skarżącej w stosunku do kryterium zakwestionowanego przez Wojewodę [...], nie można doszukać się naruszenia prawa. Skarżąca stwierdziła, iż zaskarżone rozstrzygniecie jest nie adekwatne do wywodów i wątpliwości organu nadzoru, a Wojewoda [...] nie wskazał, dlaczego stwierdza nieważność całego załącznika nr 1 do uchwały, pomimo że neguje tylko jedno z pięciu określonych w tym załączniku kryteriów rekrutacyjnych. Niezależnie od powyższego nawet gdyby założyć ewentualną nieprawidłowość zanegowanego kryterium, to w ocenie skarżącej, wada ta nie stanowi istotnego naruszenia prawa zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Na koniec skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] nierówne traktowanie jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie nadzoru nad prawidłowością ustalanych przez rady gmin kryteriów rekrutacyjnych do publicznych szkół i przedszkoli. Podobne do "zamieszkania w obwodzie najbliższych szkól podstawowych" - kryteria zawarte są bowiem w uchwałach innych gmin nadzorowanych przez Wojewodę [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, jako wydanego po upływie terminu. Organ przyznał, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 23 grudnia 2015 r., wobec czego termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 23 stycznia 2016 r., a zatem stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności uchwały w dniu [...] r., nastąpiło z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g.. Nie ulega wątpliwości, że wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin jest terminem materialnym, prekluzyjnym, określa bowiem okres, po upływie którego organ nadzoru nie może skorzystać z przysługujących mu kompetencji. W związku z powyższym rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest przedmiotem zaskarżenia, jako wydane z uchybieniem terminu do jego wydania, istotnie narusza prawo, co uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wojewoda jednocześnie zauważył, że nie podziela pozostałych zarzutów skargi. W szczególności zarzutów merytorycznych, jak i zarzutu naruszenia art. 9, 10 i 17 kpa polegających na nieumożliwieniu stronie złożenie wyjaśnień w postępowaniu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest zasadna z powodów formalnych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 1647) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W myśl art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad i kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz placówek wychowania pozaszkolnego, dla których gmina S. jest organem prowadzącym została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 23 grudnia 2015 r., wobec czego termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 23 stycznia 2016 r. Wobec powyższego stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności uchwały w dniu [...] r., nastąpiło z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin jest terminem materialnym, prekluzyjnym, określa bowiem okres, po upływie którego organ nadzoru nie może skorzystać z przysługujących mu kompetencji. Termin ten biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ. Oznacza to, że kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z upływem tego terminu wygasa, co zresztą jednoznacznie wynika z treści art. 93 ust. 1 u.s.g. Tak więc, akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy wydany już po tym terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości. Wziąwszy pod uwagę fakt, że zgodnie z zasadą praworządności, organy państwa są uprawnione do działania tylko i wyłącznie w zakresie przyznanych im kompetencji, wydanie aktu lub podjęcie czynności z naruszeniem przepisów o właściwości należy traktować jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dotkniętego taką wadą, niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia. Natomiast ocena pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego

Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę i zaskarżony akt nadzoru uchylił na podstawie art. 148 p.p.s.a.