Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 949/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi Z. I., W. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. udzielił J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu na nieruchomości położonej przy ul. [...] w J.. Zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją piętro w części zachodniej budynku wraz z poddaszem miało zostać przeznaczone na cele mieszkalne, natomiast w części wschodniej na cele socjalne i biurowe, przy czym obiekt ten miał posiadać odrębne wejścia i klatki schodowe w części mieszkalnej i biurowej. W przyziemiu tego budynku został zlokalizowany warsztat samochodowy wraz z kabiną [...] oraz magazyn.

Decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Następnie w wyniku postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego przez Z. I. i W. ., współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości położonych przy ul. [...] w J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej GINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził jej nieważność. Organ ten uznał, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie uzgodnił przedłożonego projektu z organem odpowiedzialnym za ochronę środowiska. Obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia wynikał z trzech niezależnych źródeł. Po pierwsze z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z tym planem działka, na której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji leżała w strefie Z III-1 oznaczonej jako "strefa ochrony środowiska przyrodniczego z dopuszczeniem obiektów usług związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego oraz ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej". Plan ten nakładał jednocześnie obowiązek uzgodnienia każdej planowanej w tej strefie inwestycji z władzami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska. Po drugie obowiązek taki został nałożony decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, która powtarzała zapis zawarty w planie miejscowym o obowiązku uzgodnienia inwestycji z władzami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska. Po trzecie zaś zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.) w związku z przepisem § 3 pkt 10 ppkt k i p rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. o określeniu rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz oceny oddziaływania na środowiska (Dz. U. nr 52, poz. 284 ze zm.) – rozwiązania projektowe inwestycji mogące pogorszyć stan środowiska, a zatem m.in. [...] oraz stacje obsługi lub remontowe środków transportu podlegać miały ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zakresie ich oddziaływania na środowisko oraz wymagały uzgodnienia z tym organem wyrażonego w formie decyzji. Przywołana decyzja została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/WA 687/05. Wyrokiem tym uchylona została także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. poprzedzająca decyzję GINB, którą odmówiono stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] r. W uzasadnieniu wyroku WSA w W. podzielił stanowisko GINB, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta J. zapadła z naruszeniem art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji). Wskazał jednak, że organ bez żadnego uzasadnienia objął stwierdzeniem nieważności całą decyzję udzielającą pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obejmowała ona obok pozwolenia na budowę warsztatu, także pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego.

Wobec zaistniałych w trakcie budowy przedmiotowego obiektu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało też, równolegle do toczącego się postępowania nieważnościowego, wszczęte postępowanie przed organami nadzoru budowlanego prowadzone w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W ramach tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestora J. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że roboty budowlane prowadzone przez J. S. odbiegały od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a w szczególności inwestor dobudował do części budynku jedną kondygnację, zmienił kształt i lokalizację [...], wprowadził zmiany w sposobie użytkowania obiektu oraz przystosował poddasze do pełnienia funkcji sali [...] służącej do prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazać też należy, że ostatnio wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB).

W niniejszym postępowaniu poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] r., którą organ ten zatwierdził zamienny projekt budowlany przedmiotowego budynku. Decyzja organu II instancji została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wniesionego przez Z. I. i W. I.. Podnieśli oni, że skoro ostateczną decyzją GINB z dnia [...] r. stwierdzono nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę to postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego tą decyzją projektu jest bezprzedmiotowe. Decyzja organu I instancji nie powinna zostać wydana także dlatego, że w sprawie została wydana ostateczna decyzja [...]WINB z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] r., którą odmówiono zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Tym samym wydana decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wnoszący odwołanie wskazali także, że decyzja PINB dotyczy inwestycji zaliczanej na podstawie § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zatem stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) powinna być poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. W toku tego odrębnego postępowania inwestor był zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny bez uzyskania wcześniej "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" stanowi rażące naruszenie prawa o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zgodnie z art. 11 Prawa ochrony środowiska powoduje jej nieważność. Zarzucili także niepowiadomienie ich przez PINB o złożeniu przez inwestora nowych dokumentów. Odwołujący się zauważyli także, że skoro przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany obejmował zmiany sposobu użytkowania części budynku, jak również jego rozbudowę o jedną kondygnację, to jego zatwierdzenie wymagało wydania wobec takiego zakresu robót decyzji o warunkach zabudowy, albowiem dla terenu na którym jest realizowana inwestycja nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika ich zdaniem z przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i/lub art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej kwestii zauważyli, iż biorąc pod uwagę zakres zmian wprowadzonych w stosunku do pierwotnego projektu, należy uznać, że decyzją PINB zatwierdzono praktycznie projekt budowlany budynku usługowo-mieszkalnego, gdy tymczasem decyzja Prezydenta Miasta J. z [...] r. ustalająca warunki zabudowy dotyczyła budowy budynku mieszkalnego z możliwością "uzupełnienia funkcją usługową warsztatu samochodowego". Na poparcie tych twierdzeń powołali się oni na przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz przepisy dotyczące wymogów, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany zawartych w art. 34 ust. 3 tej ustawy oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Zatwierdzony zamienny projekt budowlany nie jest ich zdaniem także kompletny, bowiem nie została do niego dołączona ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża o jakiej jest mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wreszcie zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez to, że nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz przepisów k.p.a. przez brak wymienienia w decyzji numeru ewidencyjnego działki inwestora.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji [...]WINB odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że:

- w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 156 k.p.a., ponieważ postępowanie odwoławcze dotyczy decyzji, która nie jest ostateczną,

- decyzję GINB o uchyleniu pozwolenia na budowę (winno być stwierdzającą nieważność tej decyzji) PINB otrzymał już po wydaniu zaskarżonej decyzji,

- postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja dotyczy obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu, co wypełnia dyspozycje przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowlanego obiektu do stanu zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami prawa,

- zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zamienny nie dotyczy całego obiektu, a tylko jego części pełniącej funkcję mieszkalną oraz niektórych pomieszczeń sanitarnych i zaplecza warsztatu, a nie dotyczy [...] i pomieszczeń warsztatu, gdyż ta część obiektu została dopuszczona do użytkowania, zatem w tej sytuacji prowadzenie postępowania w kierunku wydania pozwolenia na wznowienie robót dla warsztatu samochodowego i [...] jest bezzasadne,

- zatwierdzony projekt zamienny nie narusza też przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, gdyż samowolnie wybudowana dodatkowa kondygnacja ma pełnić funkcję mieszkaniową, a nie warsztatu ani służyć innej działalności,

- przepisy k.p.a. nie regulują obowiązku powiadamiania stron o przedłożeniu wymaganych dokumentów lub o wpłynięciu podania,

- w przedmiotowym obiekcie nie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy jego części i nie mają w nim zastosowania przepisy art. 71 Prawa budowlanego,

- przed zatwierdzeniem projektu zamiennego dokonana została ocena jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza wcześniej wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia pierwotnie złożonego projektu,

- nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wykonanej lub rozpoczętej,

- samowolne wykonanie dodatkowej kondygnacji nie spowodowało przekroczenia wysokości w stosunku do pozostałej części budynku i spełnia warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu organ może nałożyć w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,

- nie zamieszczenie w sentencji decyzji numeru ewidencyjnego działki jest uchybieniem, które organ I instancji winien naprawić w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, będącej odpowiednikiem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. I. i W. I. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazali, że wnieśli także do WSA w Gliwicach skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] r. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podali, że decyzję GINB z dnia [...] r. PINB otrzymał w pierwszych dniach [...] 2005 r., a nie (jak podał) już po wydaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. W dniu [...] 2005 r. organ ten otrzymał natomiast inną decyzję GINB z dnia [...] r. nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie części będącego przedmiotem postępowania budynku mieszkalnego wraz z warsztatem w przyziemiu. Skarżący zakwestionowali też stanowisko organów obu instancji, że zatwierdzony projekt zamienny dotyczy funkcji mieszkalnej oraz niektórych pomieszczeń sanitarnych i zaplecza warsztatu, wskazując na pkt [...] części opisowej zatwierdzonego projektu zamiennego, w którym stwierdzono, że w budynku tym przewiduje się możliwość jednoczesnego przebywania [...] osób. Stwierdzili, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że zatwierdzony projekt nie dotyczy pomieszczeń warsztatu, gdyż właściciel posiada pozwolenie na ich użytkowanie mija się z prawdą, bowiem pozwolenia takiego udzielono tylko na ok.

50 % powierzchni, a nie na cały warsztat. Wskazali na rozbieżności w stwierdzeniach dotyczących funkcji (przeznaczenia) dobudowanych pomieszczeń, które zostały zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w piśmie przewodnim tego organu przekazującym odwołanie oraz uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wreszcie skarżący zarzucili, że organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych przez nich zarzutów ograniczył się do powtórzenia "kłamstw" zawartych w piśmie przewodnim PINB z dnia [...] 2005 r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący poinformowali o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poddana kontroli Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawarte zostały wskazania, co należy rozumieć przez zwrot "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu". Z brzmienia tego przepisu (argument a contrario) wynika, że ma to miejsce m.in. w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym zmiany jego kubatury, wysokości i liczby kondygnacji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że obiekt budowlany realizowany przez J. S. na działce nr [...] obręb [...] w J. w sposób istotny odbiegał od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]. W tej sytuacji PINB prawidłowo uznał, że sytuacja ta została objęta hipotezą zawartą w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nałożył na inwestora decyzją z dnia [...] r. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz określił termin wykonania tego obowiązku. Inwestor J. S. w zakreślonym terminie przedłożył zamienny projekt budowlany jednak, PINB decyzją z dnia [...] r. odmówił jego zatwierdzenia uznając, że nie spełniał on wymogów określonych w jego wcześniejszej decyzji, a także w przepisach rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ ten zatwierdził uzupełniony przez inwestora zamienny projekt budowlany przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do zarzutów skarżących przyjdzie stwierdzić, że okoliczność, iż po wydaniu decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a przed wydaniem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, stwierdzono nieważność decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającej pozwolenia na budowę nie ma wpływu na dalszy przebieg tego postępowania. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 analizowanej ustawy uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem wszczęte w opisanym trybie postępowanie toczy się dalej po wyrugowaniu z obrotu prawnego pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. co prawda stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek ex tunc, a uchylenie decyzji skutek ex nunc, to jednak w ocenie Sądu nie ma to wpływu na możliwość uruchomienia postępowania zmierzającego do legalizacji zaistniałego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego.

Nieuzasadniony jest także zarzut skarżących, że skoro w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą odmówiono zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora zamiennego projektu budowlanego, to w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Zauważyć bowiem trzeba, że zarzut ten byłby uzasadniony, gdyby organ zatwierdził ten sam zamienny projekt budowlany, którego zatwierdzenia wcześniej odmówił, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 357/05, który akceptuje także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wskazany w decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 termin w jakim winien zostać sporządzony i przedstawiony zamienny projekt budowlany jest terminem procesowym. W przypadku zatem, gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom określonym w przepisach Prawa budowlanego, organ winien wezwać podmiot zobowiązany do usunięcia wskazanych nieprawidłowości wyznaczając jednocześnie termin do dokonania tej czynności. Dodatkowo też należy zauważyć, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia zamiennego projektu została przywołanym wyrokiem WSA wyrugowana z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Tymczasem zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Skoro zatem zamienny projekt budowlany dotyczył zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie dotyczyły warsztatu samochodowego, ale części mieszkalnej budynku (w tym poddasza) oraz zaplecza socjalnego dla warsztatu, to należało przyjąć, że na inwestorze nie ciążył obowiązek dołączenia do wniosku o zatwierdzenie tego projektu zamiennego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Poddana kontroli Sądu decyzja nie mogła się jednak ostać z innych powodów. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku, jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, organ winien wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i jednocześnie udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższy przepis należy potraktować jako lex specialis w stosunku do przepisu art. 35 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego, w którym ustawodawca dopuścił możliwość wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zdaniem Sądu możliwość wydania odrębnych decyzji zatwierdzających zamienny projekt budowlany, a następnie zezwalających na wznowienie robót budowlanych nie może zostać wyprowadzona z treści przepisu zamieszczonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego, który nakazuje przepisy dotyczące projektu budowlanego stosować odpowiednio do zakresu tych zmian. Zauważyć w tym miejscu należy, że odpowiednie stosowanie przepisów regulujących inne stany faktyczne czy prawne tylko w niektórych przypadkach polega na stosowaniu tych innych przepisów w sposób pełny, tzn. bez zmian w ich dyspozycji, w innych przypadkach zastosowanie takie jest możliwe z odpowiednimi modyfikacjami, a w jeszcze innych w ogóle nie będzie to możliwe (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2005, s. 486). W opinii Sądu z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż kategoryczne brzmienie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nakazującego wydanie – jeżeli budowa nie została zakończona – decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania do tego przypadku przepisu art. 35 ust. 1 tej ustawy w jego części stanowiącej o możliwości wydania odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W grę nie może też wchodzić zastosowanie przepisu art. 104 § 2 k.p.a. dającego organowi administracji publicznej możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości lub w części. W analizowanym przypadku przywołany przepis k.p.a. upoważnia organ co najwyżej do wydania częściowej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przykładowo w stosunku do jednego obiektu w przypadku realizacji inwestycji składającej się z kilku obiektów budowlanych. Zatem już tylko z powodu naruszenia dyspozycji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego należało uchylić zaskarżoną decyzją, a także stosownie do przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie, w opinii Sądu, zostało także wydane z naruszeniem normy zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakładającej na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że na terenie, gdzie jest realizowana przedmiotowa inwestycja dotychczas obowiązujący plan miejscowy utracił swoją ważność powoduje zwolnienie organu zatwierdzającego zamienny projekt budowlany od badania tej kwestii, albowiem nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wykonanej lub rozpoczętej. Takiego sposobu rozumowania Sąd nie mógł zaakceptować, gdyż prowadzi on do niedopuszczalnego zróżnicowania kryteriów jakim powinien odpowiadać zamienny projekt budowlany w zależności od tego, czy na danym terenie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy tez nie. Ponadto wykładnia taka stworzyłaby zagrożenie związane z możliwością legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych z naruszeniem m.in. warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., których realizacja została rozpoczęta pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.

Zauważyć przede wszystkim należy, że przywołany przez organ odwoławczy pogląd prawny, zgodnie z którym nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bądź rozpoczętej, został wypracowany i utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Przykładowo w wyroku NSA z dnia 4 listopada 1997 r. II SA/Gd 834/96 w: LEX nr 44165 stwierdzono, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. W innym wyroku z dnia 22 kwietnia 2002 r. IV SA 2297/00 w: LEX nr 81728 NSA wskazał wręcz, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oczywiste jest, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany. Wskazać tutaj trzeba, że pogląd ten został wywiedziony z wykładni systemowej obowiązujących wówczas przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą wykładnią celem decyzji ustalającej warunki zabudowy było uzyskanie pozwolenia na budowę, a zatem skoro w przypadku, gdy obiekt został już zrealizowany zachodziła bezprzedmiotowość postępowania o pozwolenie na budowę, to pociągać to musiało za sobą także bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) sytuacja przedstawia się jednak zgoła odmiennie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tylko zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje to w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w przypadku innych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Wreszcie zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zauważyć też należy, że w ustawie tej nie został wprost sformułowany zakaz wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już rozpoczętych czy zakończonych, analogicznie do zakazu wprowadzonego do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 25 lit. b) ustawy zmieniającej do art. 32 Prawa budowlanego został dodany ust. 4a stanowiący, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie można też nie dostrzegać, że na mocy art. 1 pkt 42 wspomnianej ustawy zmieniającej nowe brzmienie otrzymał także art. 51 Prawa budowlanego, w którym to przepisie wprowadzono analizowaną instytucję zamiennego projektu budowlanego.

Przeprowadzona wykładnia systemowa, historyczna i funkcjonalna przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także literalna wykładnia art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. prowadzić musi do wniosku, że w aktualnym stanie prawnym, w sytuacji braku planu miejscowego dla terenu na którym realizowane jest przedsięwzięcie, inwestor do zamiennego projektu budowlanego, do którego przedłożenia został zobowiązany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien dołączyć odpowiednio decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy. Zatem należy uznać, że wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dla inwestycji znajdującej się na terenie na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji (lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego.

Za zasadny wreszcie należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia decyzji [...]WINB wynika tymczasem, że rozpatrując sprawę w toku postępowania odwoławczego organ ten ograniczył się prawie wyłącznie do powtórzenia stanowiska organu I instancji zajętego w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie skarżących. Nie można także zaakceptować stanowiska organu odwoławczego zajętego w kwestii nie powiadomienia przez PINB skarżących o złożeniu przez inwestora nowych dokumentów i uniemożliwienia im zapoznania się z nimi przed wydaniem decyzji. Stanowisko takie narusza albowiem inną ogólną zasadę postępowania administracyjnego, a to zasadę wysłuchania stron wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Wreszcie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że uwadze organów obu instancji zatwierdzających zamienny projekt budowlany umknął, jak się zdaje, zapis zamieszczony w części opisowej tego projektu, gdzie podano, że w przedmiotowym budynku przewiduje się jednoczesne przebywanie [...] osób, co dowodziło innego niż funkcja mieszkalna przeznaczenia dobudowanej kondygnacji i przebudowanego poddasza. Powyższy zapis został co prawda skorygowany przez projektanta, lecz informacja o tym dotarła do PINB w dniu [...] 2005 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji i prawdopodobnie po przekazaniu akt sprawy wraz z odwołaniem do [...]WINB.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego zastosują się do powyższych uwag. Jednocześnie wobec wydania przez [...]WINB kolejnej decyzji administracyjnej dotyczącej przedmiotowej inwestycji (udzielającej zezwolenia na wznowienie robót budowlanych), na którą została również wniesiona skarga do WSA w Gliwicach, Sąd zrezygnował z zamieszczenia w niniejszym uzasadnieniu bardziej szczegółowych wskazań dla organów, co do dalszego toku postępowania po uprawomocnieniu się wyroku.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 202 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).