Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 162/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 54 pkt 1 i 2, art. 55, art. 59 ust. 1-2a, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 (pkt 1, 4 i 5) i 4, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3, 4 i 5, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 3 pkt  7 i 7a, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 par.1, art. 7, art. 77 par. 1, art.80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną przez T. B. decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt, organ I instancji) w decyzji z dnia 4 stycznia 2022 r. nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku K. R. (dalej: inwestor; wnioskodawca) z dnia 10 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu podania z dnia 2 grudnia 2020 r.), ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...], położonej w miejscowości N. (obręb N. ) – dotyczące inwestycji polegającej na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu na chlewnię w istniejącej zabudowie zagrodowej.

W osnowie decyzji, przedstawiając ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), Wójt m.in. określił powierzchnię zabudowy (dla adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię) - do 250 m kw. (pkt 2), powierzchnie zabudowy dla budowy chlewni (pkt 2) - do 380 m kw. oraz łączną obsadę zwierząt na terenie gospodarstwa - do [...] DJP (zgodnie z wydaną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przedstawiając ustalenia dotyczące infrastruktury (pkt 3) i ochrony środowiska (pkt 4) m.in. odwołał się warunków określnych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając, że dla zamierzonej inwestycji została wydana wyżej opisana decyzja z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...], która stanowi integralną część warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn zm.) - dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna. W odniesieniu do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji wyjaśnił, że łączna powierzchnia użytkowanych przez wnioskodawcę gruntów, stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, wynosi [...] ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie ([...] ha), wobec czego inwestycja, ze względu na zagospodarowanie terenu zabudową zagrodową, spełnia wymóg wskazany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co uzasadniało odstąpienie od wymogu spełnienia warunku dotyczącego "sąsiedztwa".

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. B. (dalej również: zainteresowana; skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego. W odwołaniu tym skarżąca podniosła zarzuty dotyczącego tego, że decyzja o warunkach zabudowy została wprawdzie poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, a tzw. decyzja środowiskowa "stanowi integralną część warunków zabudowy", jednakże decyzja ta została wydana z pominięciem strony - T. B., która zażądała wznowienia postępowania w tej sprawie (podanie z dnia 12 lutego 2021 r.). Zainteresowana podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] uwzględnił jej skargę i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Strona stwierdziła, że niewątpliwie decyzja środowiskowa w przedmiotowej sprawie stanowi zagadnienie wstępne, dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane przedwcześnie; postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie środowiskowych uwarunkowań.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), motywując swoje rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W pierwszej kolejności przywołało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i zaznaczyło, że najpierw należy odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ I instancji prawidłowo stwierdził, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co uprawnia go do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało na to, że Wójt ustalił, iż inwestor jest właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz [dz. nr [...]] o pow. [...] ha; inwestor jest również dzierżawcą gruntów rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Posiada zatem w Gminie [...] [...] ha, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, która wynosi [...] ha (według danych z referatu podatkowego Urzędu Gminy [...]. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji inwestor posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie [...], zaś planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Ponadto organ II instancji uznał, że wnioskodawca planuje inwestycję na działce nr [...], która jest zabudowana budynkami gospodarczymi, inwentarskimi oraz budynkiem mieszkalnym, stanowiąc istniejącą zabudowę zagrodową; planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą – istniejącym już gospodarstwem rolnym inwestora na działce nr [...]. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej i podzieliło stanowisko organu I instancji o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w sprawie, a zatem o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy.

Przechodząc do pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione warunki: dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) i uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3). Ponadto zauważył, że w sprawie spełniona została również przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem objęty jest zabudową zagrodową – zgodnie z rejestrem, działka nr [...] stanowi grunty rolne zabudowane (Br-RV), grunty orne (RIVa) oraz grunty orne (RV). W ocenie organu II instancji nie zachodzi również sprzeczność decyzji z przepisami odrębnymi, gdyż dla inwestycji została wydana decyzja [przez Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, do czego odniósł się również organ w decyzji o warunkach zabudowy.

Poza tym Kolegium stwierdziło, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., jak również uzyskane zostały niezbędne uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W tym względzie organ odwoławczy wskazał na tzw. milczące uzgodnienie ze Starostą [...] (pismo organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2021 r.).

Kolegium nie podzieliło stanowiska zainteresowanej, że skoro nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, to zachodzi podstawa do podważenia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do niniejszego postępowania. Dlatego też zarzut ten uznał za pozbawiony wpływu na wynik sprawy, skoro dotyczy innego postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty, Kolegium stwierdziło, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządzono przy zastosowaniu odpowiedniej kopii mapy, zgodnej z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia [Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588)] - dalej: rozporządzenie.

W skardze na decyzję odwoławczą T. B., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł.

Skarżącą podniosła, że wbrew stanowisku organów wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania w sprawie warunków zabudowy tej inwestycji, gdyż postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy. W tym względzie strona odwołała się do art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej również jako: u.i.ś.) i stwierdziła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Wskazała też na niepodważalny związek pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a decyzją o warunkach zabudowy, gdyż organ wydający warunki zabudowy musi być pewny przed ich wydaniem, że uwarunkowania środowiskowe nie zostaną zmienione (zmodyfikowane). W jej ocenie tej pewności organy nie miały (posiadały wiedzę o konieczności wznowienia postępowania), a mimo tego umożliwiły wydanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie strony, świadczy to o świadomym stworzeniu okoliczności do przeprowadzenia kolejnego postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w stosunku do wydanych warunków zabudowy, którego można by uniknąć wstrzymując się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślając, że w prawomocnym wyroku z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] WSA w Poznaniu wskazał, że postępowanie z wniosku skarżącej T. B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań powinno być wznowione, strona zarzuciła Kolegium, że w sposób ewidentny, choć pośredni, naruszyło przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Ponadto zauważyła, że na każdym z etapów realizacji przedsięwzięcia inwestor zobowiązany jest do przedłożenia aktualnej decyzji środowiskowej w celu zagwarantowania realizacji inwestycji w bieżących uwarunkowaniach środowiskowych z wykorzystaniem adekwatnych rozwiązań technicznych. Od wydania decyzji środowiskowej ([...] listopada 2020 r.) minął ponad rok, a w międzyczasie na jaw wyszły okoliczności wskazujące na samowolę budowlaną obiektów inwentarskich (np. postępowanie znak [...]) i konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W następnej kolejności skarżąca argumentowała, że Wójt Gminy [...] zobowiązany był wydać decyzję odmowną (negatywną), między innymi, z następujących powodów:

1. istnieje niewątpliwie sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z zasadą dobrego sąsiedztwa, z polityką przestrzenną gminy ustaloną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; inwestycja na taką skalę, w tym miejscu jest niedopuszczalna i nigdy nie powinna być realizowana, a Wójt w swej decyzji powinien dokładnie wskazać, jakie są ustalenia studium dla tego obszaru i czy inwestycja jest zgodna z zapisami studium;

2. planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem lokalizacja takiego przedsięwzięcia w zabudowie mieszkalnej jest niedopuszczalna ze względu na brak dobrego sąsiedztwa; przy czym skarżąca stwierdziła, że uważa ponadto, iż liczba DJP może przekroczyć wartość 210;

3. czym innym jest prowadzenie hodowli w ramach gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej, a czym innym jest prowadzenie hodowli farmerskiej na skalę wielkotowarową; hodowla taka prowadzi do potężnego nagromadzeniem odchodów zwierząt w postaci bomb ekologicznych;

4. nazwa przedsięwzięcia nie koreluje z pojęciami stosowanymi w obowiązujących przepisach prawa, co utrudnia jej prawidłową klasyfikację, a tym samym i ocenę; w związku z tym, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie decyzji między innymi o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, to nazwa planowanego przedsięwzięcia powinna uwzględniać określenia ustawowe – słownictwo zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w ustawie Prawo budowlane; warunki techniczne obiektów budowlanych, jako przepisy wykonawcze dla ustawy Prawo budowlane zostały określone w stosownych rozporządzeniach – 1) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz 2) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; precyzyjne zdefiniowanie przedmiotu sprawy jest konieczne dla uniknięcia (w przyszłości) nieporozumień, tymczasem ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – dalej: rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r., ani ustawa planistyczna, a nade wszystko Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "adaptacja" i być może w przedmiotowej sprawie chodzi o "przebudowę" – jeśli tak, to organ powinien wezwać do zmiany wniosku i przeprowadzić procedurę raz jeszcze;

5. to, że w szopie (magazynie) na maszyny rolnicze aktualnie nie stwierdzono (w trakcie zapowiedzianych czynności inspekcyjno-kontrolnych) prowadzenia hodowli trzody chlewnej wcale nie oznacza, że taka hodowla nie była i nie będzie prowadzona; ponadto brak stwierdzenia obecności zwierząt w tym budynku wcale nie oznacza, że nie doszło już do przebudowy tego budynku na budynek inwentarski (chlewnię) i Wójt powinien zawiesić postępowanie do czasu wyjaśnienia nie tylko legalności ewentualnej, już dokonanej przebudowy (jest faktem, że hodowla w tym budynku miała miejsce), ale także do czasu ustalenia tego czy budowa magazynu została formalnie zakończona; w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek informacji o tym, kiedy inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy lub też o tym, czy i kiedy uzyskał pozwolenie na użytkowanie;

6. niewątpliwie istnieje możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, co ewidentnie powinno spowodować ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a takiej brak;

7. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co do zasady jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć, a tymczasem przedmiotową decyzją inwestor próbuje zalegalizować samowolę budowlaną (nielegalną rozbudowę gospodarstwa rolnego); w tym względzie strona zauważyła, że w wydanej decyzji środowiskowej stwierdza się, iż na terenie gospodarstwa utrzymywać łącznie nie więcej niż 134,26 DJP zwierząt, a inwestor już obecnie prowadzi hodowlę w liczbie [...] DJP, wobec czego strona nie zgadza się na "legitymizację owej samowoli przedmiotowa decyzją";

8. zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę zwierząt, a tymczasem, jak się wydaje, organ przyjął DJP wskazane przez inwestora, a wynikające z aktualnej lub planowanej liczby sztuk hodowanych zwierząt (liczba zadeklarowana przez inwestora), podczas gdy liczbę DJP należy ustalić przy uwzględnieniu maksymalnie możliwej obsady zwierząt w danym obiekcie, a więc przy uwzględnieniu projektowanej powierzchni obiektu oraz normy minimalnej przewidzianej dla poszczególnych zwierząt w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków minimalnych po to, aby upewnić się, jaki w rzeczywistości może być negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko; brak jest jakichkolwiek samodzielnych ustaleń organu.

Ponadto strona podniosła, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 12 lutego 2021 r. oraz w odwołaniu z dnia 21 czerwca 2021 r., do których skarżąca nawiązała w odwołaniu z dnia 7 stycznia 2022 r. i uznała je za aktualne.

Kolegium, odpowiadając na skargę, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił też, że w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych w odwołaniu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

W następnej kolejności warto podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena prawidłowości działania organów w sprawie, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora z dnia 10 grudnia 2020 r., polegającej na budowie chlewni i adaptacji istniejącego magazynu na chlewnie w istniejącej zabudowie zagrodowej, na terenie położonym w N. dz. nr [...] (obręb N. ).

Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu sprzed zmiany obwiązującej od 27 maja 2021 r., co wynika z art. 9 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922).

Przepis art. 4 u.p.z.p. ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowy zaś, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z miejsca należy wyjaśnić, że zarzuty skargi dotyczą wpływu ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie, w której został wydana ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnie, na działce nr [...] w miejscowości N. , gm. R., powiat k. , województwo wielkopolskie". Decyzja ta, zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1029, z późn. zm.), wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a zatem i organ wydający decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3). Dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy, o których mowa w art. 72, są nią związane. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, dostępny jw.). Dopóki ono nie nastąpi, w drodze wydania decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, to decyzja pierwotna wywołuje skutki prawne, chyba że w związku z wszczęciem danego rodzaju postępowania nadzwyczajnego nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji (na podstawie art. 149 k.p.a. w odniesieniu do wznowienia postępowania; na podstawie art. 159 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności), względnie uczyni to sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f u.i.ś. Dlatego też istnienie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...], którego fakt i skutki musiały być respektowane zgodnie z art. 170 p.p.s.a., powoduje, iż nie mogło stanowić to podstawy do uznania, że wyżej opisana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie obowiązuje. Z faktu istnienia powyższego wyroku nie można było wyprowadzić obowiązku powstrzymania się przez organy od procedowania w niniejszej sprawie i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro zagadnienie prejudycjalne w postaci określenia uwarunkowań środowiskowych było rozstrzygnięte decyzją ostateczną funkcjonującą w obrocie prawnym. Niezasadne też było odwołanie się do art. 153 p.p.s.a., skoro wyrok ten nie został wydany w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się całkowicie chybione.

Podobnie nietrafny był zarzut dotyczący wątpliwości, czy uwarunkowania środowiskowe nie zostaną zmienione (zmodyfikowane). Uwarunkowania zostały określone w ostatecznej decyzji, a jeżeli inwestor zasadniczo zmieni kształt swojego przedsięwzięcia, to będzie obowiązany do uzyskania nowej decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku narazi się na ryzyko odmowy ustalenia warunków zabudowy czy udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczo jednak intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było doprowadzenie do jednorazowego przeprowadzenia oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia i dlatego w art. 72 ust. 5 u.i.ś. wprowadzono generalną regułę, zgodnie z którą w trakcie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu na środowisko dokonywana jest, co do zasady, tylko raz (patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2555/15, dostępny jw. i K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, art. 72). Przepis ten stanowi, że w okresie, o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Ponadto wskazuje na to również art. 72 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje na wniosek uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Wniosek, o którym mowa w zdaniu drugim, składa się do organu nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Trafny z kolei jest zarzut dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku. Otóż, co do zasady, warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 663/16, dostępny w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym przepis art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych, dotyczących danego obiektu (patrz: wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. II OSK 793/18, dostępny jw.). Niemniej jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku, dopuszczalne jest wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (tak np. NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r sygn. akt II OSK 2665/18, dostępnym jw.).

Sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości związane z brakiem odpowiednich rozważań w uzasadnieniach obydwu decyzji są słuszne. Organ I instancji wprawdzie wspomniał o tym, że [ponownie rozpatrując sprawę] dokonał uzupełnienia w zakresie okoliczności, czy "zmiana niniejszej inwestycji została już dokonana na podstawie decyzji PINB w K. znak [...]" i stwierdził, że została do organu "dostarczona" w dniu 10 czerwca 2020 r. decyzja, która "umorzyła w całości postępowanie administracyjne na powyższą okoliczność" i została dołączona do akt sprawy. Kwestia ta powinna być przedstawiona jednoznacznie i komunikatywnie, w kontekście zarzutów strony, tymczasem Kolegium nie odniosło się do niej.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania z terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1, a zatem tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" czy też "zasady kontynuacji funkcji" nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Powierzchnia prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego została ustalona należycie i fakt przekraczania średniej z terenu gminy nie jest sporny. Niemniej jednak w kontekście rodzaju i skali planowanej inwestycji, która wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.i.ś., a także zarzutów skarżącej, organy powinny były przedstawić odpowiednio wnikliwe rozważania dotyczące zakwalifikowania inwestycji do kategorii zabudowy zagrodowej. Podstawione przez organy okoliczności ogólnie wskazują na związek inwestycji z istniejącą zabudową zagrodową (i siedliskiem) na działce nr [...]. Niemniej jednak rodzaj przedsięwzięcia i stanowisko strony skarżącej wymagają pogłębionej analizy powyższego zagadnienia w tym względzie. Sąd jednocześnie zaznacza, że sam fakt, że dane przedsięwzięcie może wymagać wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przesądza o tym, iż dana zabudowa nie ma związku z zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym. Brak wyczerpującego odniesienia się do tych zagadnień powoduje, że stanowisko organów wymyka się spod pełnej kontroli sądowej, a jest to kwestia podstawowa dla rozstrzygnięcia, czy w sprawie powinna być analizowana przesłanka kontynuacji funkcji, czy też nie.

Powyższe dwa uchybienia świadczą o naruszeniu przepisów postępowania – przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro powstały wątpliwości co do zasadniczych kwestii determinujących dopuszczalność wydania warunków zabudowy, jak i spełnienia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd wyjaśnia zarazem, że zarzuty skargi dotyczące rozmiaru planowanego przedsięwzięcia w zakresie maksymalnej łącznej obsady zwierząt do [...] DJP i sugerowanie obsady, która może przekroczyć 210 DJP, nie są zasadne. Należy mieć na uwadze, że przedsięwzięcie o takiej właśnie skali było wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. To inwestor określa we wniosku, w jaki sposób zamierza wykorzystać dany teren. Nie ma podstaw do podważania stanowiska inwestora w postępowaniu, które prowadzone jest na wniosek strony, a nie z urzędu, i w którym ocenia się dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia wskazanego we wniosku. Na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzygane jest przeznaczenie danego terenu pod konkretną inwestycję. Fakt zaś, że określona inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna nie przesądza, że zostanie ona zrealizowana. Konieczne jest bowiem spełnienie szeregu innych warunków, takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też wynikających z prawa wodnego, bądź przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Spełnienie tych warunków jest jednak badane dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (patrz np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1179/17, dostępny jw.). Kwestie samej realizacji inwestycji, jak i rzeczywiste funkcjonowanie już wykonanego przedsięwzięcia może stanowić przedmiot badania w innych postępowaniach, w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości i przekroczeń warunków określonych w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego (budowlanego).

Następne zastrzeżenia Sądu dotyczą zakresu sprecyzowania opisu przedsięwzięcia we wniosku i przedmiotu postepowania, jak również zgodności przedsięwzięcia opisanego we wniosku inwestora z dnia 10 grudnia 2020 r. z ustaleniami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.ś. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 [decyzji o warunkach zabudowy dotyczy art. 72 ust. 1 pkt 3], oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. W konsekwencji decyzja ta wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest, przywołany przez stronę skarżąca, pogląd, który skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (zob. wyrok NSA z 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 821/08, dostępny jw.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże zatem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Tego rodzaju związanie oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia atrybuty narzucone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinien pokrywać się, lub zawierać w zakresie objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (to ostatnie zachodzi w razie realizacji inwestycji etapami, względnie w mniejszej skali niż pierwotnie określona na potrzeby środowiskowych uwarunkowań). Skoro przyjmuje się, że w toku późniejszych postępowań dotyczących takich etapów procesu budowlanego, jak ustalenie warunków zabudowy, czy udzielenie pozwolenia na budowę, weryfikacja, kwestionowanie lub modyfikowanie wcześniej określonych uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska nie jest co do zasady możliwe. Wymaga to jednak uprzedniego stwierdzania tożsamości – we wskazanym wyżej rozumieniu – pomiędzy przedsięwzięciem, dla którego określono środowiskowe uwarunkowania i przedsięwzięcia, którego dotyczy kolejny etap procesu budowanego. Co do tej kwestii Sąd powziął wątpliwości, wynikające z różnic pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a wnioskiem inwestora i decyzją o warunkach zabudowy.

I tak, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przedsięwzięcia polegającego na "budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnie, na działce nr [...] w miejscowości N. , gm. R., powiat k. , województwo wielkopolskie". Z ustalonych warunków wynika zaś, że chodzi o realizację "planowanego do budowy budynku inwentarskiego", na którego powierzchni użytkowej [...] m kw. należy utrzymywać "nie więcej niż [...] DJP trzody chlewnej" (pkt [...] osnowy – k. [...] akt adm. I inst.). Poza tym przedsięwzięcie dotyczy "planowanej adaptacji części magazynu maszyn", na którego powierzchni użytkowej [...] m kw. należy utrzymywać "nie więcej niż [...] DJP trzody chlewnej" (pkt [...]). Na terenie całego gospodarstwa należy "utrzymywać łącznie nie więcej niż [...] DJP" (pkt [...]), przy czym istniejąca obsada zwierząt w gospodarstwie wynosi [...] DJP.

W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. [...] akt adm. I inst.), wskazano zaś wymiary zewnętrzne planowanej chlewni jako ok[...] m x [...] m – ok. [...] m kw. powierzchni, a wymiary zewnętrzne planowanej adaptacji części istniejącego magazynu maszyn jako [...] m x [...] m – ok. [...] m kw. "powierzchni użytkowej". Skoro w warunkach środowiskowych określano dla nowej chlewni powierzchnie użytkową [...] m kw., to wskazaną w charakterystyce powierzchnię [...] m kw. należy uznać za powierzchnię zabudowy (20 x [...] = [...]). Natomiast zadeklarowane wymiary zewnętrzne części adaptowanej istniejącego magazynu maszyn wskazuje, że ta część obiektu ma ok. [...] m kw. powierzchni zabudowy, przy czym powierzchnia użytkowa zastała określona na [...] m kw.

Powyższe wskazuje na wątpliwości co do tożsamości opisu planowanej inwestycji, jaki został wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dalej w decyzji ustalającej warunki zabudowy – z przedsięwzięciem, dla którego wcześniej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano w stosunku do "adaptacji części magazynu maszyn rolniczych na chlewnię na głębokiej ściółce" powierzchnię zabudowy do 250 m kw., zaś w odniesieniu do "budowy chlewni na rusztach" powierzchnię zabudowy do 380 m kw. Doszło zatem do wskazania zwiększonej powierzchni zabudowy (iloczyn wymiarów zewnętrznych długości i szerokości) nowej chlewni o ok. 20 m kw., a w stosunku do adaptacji istniejącego magazynu maszyn – o ok. 39 m kw. (bez uwzględnienia wartości "powierzchni użytkowej"). Zwiększona powierzchnia obiektów nie tylko budzi wątpliwość co do tożsamości wymiarów obiektów realizowanych w ramach tych przedsięwzięć, ale może mieć znaczenie dla ustalenia maksymalnej obsady DJP w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów Z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) - § 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 ust. 1 pkt 103-105. Kwestie te powinny zostać zbadane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy celem stwierdzania zgodności planowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek taki należy wyprowadzić z brzmienia przywołanego już art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który statuuje wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Trzeba też mieć na uwadze, że dopuszczalność rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wszczęcia na jego podstawie postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w niedołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 10/14 i wyrok NSA z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1806/14 - orzeczenia dostępne jw.).

Wobec powyższego, posłużenie się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach szerszymi, pojemniejszymi pojęciami, obejmującymi różne etapy czy aspekty realizacji przedsięwzięcia jest dopuszczalne. Niemniej jednak na dalszych etapach procesu inwestycyjnego powinno nastąpić niezbędne sprecyzowanie przedsięwzięcia, pozwalającego na odpowiednie zakwalifikowanie na płaszczyźnie przepisów planistycznych czy prawa budowlanego. Tym bardziej, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany (art. 55 u.p.z.p.), który przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz projektu architektoniczno-budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).

Dlatego też na etapie ustalania warunków zabudowy należało bliżej dookreślić, o jakie konkretnie działania chodzi w ramach "adaptacji" części istniejącego magazynu maszyn rolniczych. Pojęcie to istotnie nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, jednakże w języku ogólnym (powszechnym) adaptacja oznacza przystosowanie czegoś, zwykle utworu literackiego lub budynku, do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru (patrz: wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1831/14, dostępny jw., Słownik języka polskiego: https://sjp.pwn.pl/sjp/adaptacja;2548744.html). W świetle tej definicji można na gruncie przepisów regulujących proces inwestycyjny, tj. ustawy planistycznej i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r., poz. 88) przyjąć, że obejmuje on takie działania, jak przebudowa (art. 3 ust. 7 i 7a Prawa budowlanego) lub zmiana sposobu użytkowania (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego). Jest to również spójne z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, wniosek inwestora i dalej decyzja o warunkach zabudowy powinny precyzować o jaki konkretnie rodzaj adaptacji chodzi, skoro przebudowa co do zasady wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), a zmiana sposobu użytkowania (niepowiązana z wykonaniem robót budowlanych) wymaga odpowiedniego zgłoszenia (art. 72 ust. Prawa budowlanego). Na tym etapie procesu inwestycyjnego przedsięwzięcie powinno zatem zostać skonkretyzowane w sposób pozwalający następnie organowi architektoniczno-budowlanemu na odpowiednie zbadanie zgodności planowanej zabudowy z warunkami zabudowy. Wobec tego Sąd i w tym zakresie uznał skargę za zasadną.

Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania, a także art. 59 ust. 1 i art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., skoro decyzja o warunkach zabudowy powinna określać rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następne zarzuty, jakie w ocenie Sądu należy postawić zaskarżonej decyzji dotyczą kwestii uzgodnień, którym powinna zostać poddana decyzja o warunkach zabudowy. Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie przewiduje, że poza uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4, konieczne jest również uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie co do tego, że przepis art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195 , z późn zm.) należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z tym przepisem, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a tej ustawy, należą z kolei do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (patrz: wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2339/16 i 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1458/18, dostępne jw.). Niezbędność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, dla której została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jak w niniejszej sprawie), uzyskanie tego rodzaju uzgodnienia jest potrzebne.

Podsumowując, zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada obowiązującemu prawu. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z niedostatecznym poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Zachodzą wątpliwości co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego. Z tych też względów Sąd przypisał organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni sprostało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., skoro nie odniosło się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do zarzutów odwołania. Nadto doszło do naruszenia przepisów materialnoprawnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Kolegium bezpodstawnie, bo co najmniej przedwcześnie zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy w drugiej instancji Kolegium uwzględni powyżej przedstawione wytyczne i rozważania prawne. Następnie w zależności od wyników poczynionych ustaleń rozstrzygnie, czy możliwe jest merytoryczne załatwienie sprawy w drugiej instancji przy zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej łączą kwotę [...]zł. Sąd uwzględnił wynik sprawy i wniosek pełnomocnika strony. Na koszty te oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.