Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2186/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 766/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 766/17 oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

J. P. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie następujących norm postępowania:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia rzetelnej kontroli sądowej prawidłowości twierdzeń przyjętych przez organ za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, co oznacza brak rzetelnego rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, przejawiający się:

- faktycznym brakiem dokładnego zapoznania się przez Sąd z aktami sprawy czego konsekwencją jest:

- wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, jako elementów mających stanowić uwzględniony przez Sąd argument na potwierdzenie zasadności stanowiska organu, okoliczności faktycznych, które w ogóle nie miały miejsca w niniejszej sprawie i które kompletnie rozmijają się z treścią materiału dowodowego;

- pominięciem i brakiem kontroli przez WSA rażących braków w uzasadnieniu decyzji, polegających na braku wskazania przez organ konkretnych okoliczności, mających dowodzić, iż uzasadniony jest zarzut wypełnienia przez stronę znamion deliktu określonego w powołanej jako podstawa prawna normie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a co za tym idzie zastosowania wobec strony przewidzianej w niej sankcji.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 5 poniżej;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez usankcjonowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ okoliczności sprawy (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) - w zakresie, w jakim organ przyjął za ustalona tezę, iż skarżąca nie była jakoby faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych przez siebie do płatności;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez pomięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11 KPA w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, polegającego na:

- arbitralnym pomijaniu dowodów nie pasujących do forsowanego przez organ kierunku rozstrzygnięcia;

- nadawaniu bezspornie istniejącym w sprawie okolicznościom faktycznym znaczenia nie wynikającego z nich ani z punktu widzenia logiki prawniczej, ani z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego;

- opieraniu uzasadnienia decyzji na okolicznościach zmyślonych, lub co najmniej przeinaczonych, które w ogóle nie miały miejsca w sprawie i którym przeczą dostępne w aktach sprawy dowody;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego:

5. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - poprzez ich nieprawidłową wykładnię i subsumpcję, wyrażającą się błędnym i nie znajdującym żadnego uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęciem, że w sprawie zaistniały jakoby łącznie wszystkie przesłanki zastosowania sankcji przewidzianej w w/w przepisach;

6. rażące naruszenie art. 4 ust. 1 lit. b) i c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 - poprzez oparcie ocen Sądu, odnoszących się do okoliczności dotyczących osoby skarżącej, na wyobrażeniach o zakresie wymaganej w sprawie działalności rolniczej, pozostających w jawnej sprzeczności z w/w normami prawa materialnego zawierających obowiązującą w sprawie definicję gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że za podstawę wyroku z 17 stycznia 2018 r., III SA/Po 766/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu. W dniu [...] czerwca 2015 r. J. P. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015 deklarując działkę gruntu nr [...] o powierzchni 55 ha położoną w województwie zachodniopomorskim. Do wniosku załączyła oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych, umowę przekazania użytkowania gruntów rolnych oraz umowę przekazania zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW z [...] maja 2015 r. Po przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2015 r. kontroli na miejscu, decyzją z [...] września 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że weryfikacja wniosku pomocowego J. P. uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1360/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, że J. P. prowadzi działalność gospodarczą niezwiązaną z rolnictwem, a jej gospodarstwo rolne zostało zarejestrowane w 2014r. Dowodem prowadzenia działalności rolniczej mają być potwierdzenia zapłaty za dzierżawę gruntów rolnych, usługi agrotechniczne oraz certyfikację produkcji ekologicznej. Biuro Powiatowe ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim posiada informacje, że J. P. przejęła zobowiązanie po podmiocie A Sp. z o.o. Wskazana Spółka rozpoczęła realizację przejętego zobowiązania w 2013 roku (dla J. P. założono sprawę kontynuacyjną). Działki rolne zgłaszane do płatności w sprawie kontynuacyjnej zostały po raz pierwszy zadeklarowane do programu rolnośrodowiskowego w 2010 roku przez T. K., działki te wraz z programem pomocowym przejęła A Sp. z o.o., a ostatecznie J. P. Skarżąca zakończyła więc zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które rozpoczął T. K. J. P. rozpoczęła kontynuację kolejnego zobowiązania. Aktualnie zgłaszaną do płatności działkę rolną J. P. przejęła od G Sp. z o.o. Umowę o przekazaniu gruntów rolnych oraz przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych I ONW za G Sp. z o.o. podpisała prezes tej spółki M. J.-K.. J. P. już w 2014 roku deklarowała do płatności działki z programem rolnośrodowiskowym, które przejęła od wujka T. K. oraz spółki A Sp. z o.o. Aktualnie odwołująca się występuje jako przejmująca zobowiązanie rolnośrodowiskowe i ONW od G Sp. z o.o., której wspólnikami są M. J.-K. oraz S. S. Organ wskazał ponadto, że T. K. był udziałowcem L Sp. z o.o. Ustalono, że osoby fizyczne (właściciele gruntów, dzierżawcy gruntów) oraz utworzone w rożnych konfiguracjach osobowych spółki otrzymały własne indywidualne numery ewidencyjne, dzięki którym osoby fizyczne oraz każda utworzona jednostka organizacyjna mogą ubiegać się o przyznanie płatności w tym samym zakresie. Zarówno utworzone spółki, jak i osoby fizyczne, w tym dzierżawcy, zostały zarejestrowane w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, jako podmioty prowadzące gospodarstwa rolne formalnie odrębne, ale faktycznie są one jednostkami wspólnie zarządzanymi, co przejawia się powiązaniami osobowymi, kapitałowymi i organizacyjnymi. Podstawę dla takich ustaleń stanowiła analiza przeprowadzona w zakresie składu osobowego wspólników utworzonych spółek, osób pełniących funkcje zarządcze w tych spółkach, osób fizycznych zgłaszających prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego, działań obejmujących przekazywanie gruntów rolnych (umowy dzierżawy, umowy barterowe) oraz przejmowanie uprawnień do płatności. Analiza działek rolnych zgłaszanych do płatności przez wskazane podmioty w latach 2004-2015 ujawniła, że grunty rolne były przedmiotem przekazań pomiędzy wskazanymi podmiotami zarejestrowanymi jako producenci rolni. Przekazywanie działek nie było incydentalne, lecz cechowało się dostosowaniem powierzchni do założeń określonych programów pomocowych w ramach systemów płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych. Osoby fizyczne i utworzone podmioty prawne deklarowały działki rolne, które położone były w różnych województwach i powiatach, co nie miało ekonomiczno-technologicznego uzasadnienia w sytuacji posiadania możliwości takiego ułożenia stosunków, aby każdy ze wskazanych podmiotów miał swój areał w jednym bądź w dwóch zbliżonych do siebie obrębach. Analizując kwestie dotyczące rodzaju uprawy prowadzonych na zadeklarowanych działkach organ odwoławczy wskazał, iż wielokrotnie na deklarowanych przez omawiane podmioty działkach ewidencyjnych, będących formalnie w posiadaniu różnych podmiotów, uprawiano te same uprawy, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, w ocenie organu, dodatkowo potwierdza, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem przekazywania przylegających do siebie gruntów rolnych, pomiędzy formalnie odrębnymi gospodarstwami rolnymi, była maksymalizacja dofinansowania w programie rolnośrodowiskowym oraz systemie płatności ONW. Tworzenie sztucznych warunków w celu pozyskania wyższego wsparcia finansowego, w ocenie organu odwoławczego, potwierdzają także kwestie dotyczące użyczania parku maszynowego, zawierania umów dotyczących dzierżawy gruntów rolnych, wykonywania zabiegów agrotechnicznych w ramach umów barterowych oraz warunków dotyczących zatrudniania pracowników. Od 2013 roku wzrosła liczba osób fizycznych i spółek powiązanych z podmiotami z pierwszej konfiguracji osobowej. W 2013 roku o środki pomocowe dla rolnictwa ubiegali się bowiem także: T. K., L Sp. z o.o., G Sp. z o.o., S. S., D Sp. z o.o. oraz J. P. W kampanii za 2015 rok podmioty z tej konfiguracji osobowej zgłosiły do płatności JPO grunty o powierzchni 139,06 ha, a do płatności ONW grunty o powierzchni 293,23 ha. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Przed przystąpieniem do rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niniejsze rozstrzygniecie jest kontynuacją poglądu jurysdykcyjnego NSA prezentowanego w zakresie sztucznych warunków stworzonych przez podmioty: osoby fizyczne i prawne występujące w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18, LEX nr 3229717, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18, LEX nr 3208916, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18, LEX nr 3243542, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18, cbois.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18, sygn. akt I GSK 2132/18 z 26 stycznia 2022r. cbois.nsa.gov.pl).

Postawione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. "poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego, wskazanych w pkt 5. poniżej" w istocie nie powiązano tego przepisu postępowania z konkretnymi przepisami prawa materialnego oraz nie wskazano postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Odesłanie Naczelnego Sądu Administracyjnego do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie może uznane za prawidłowe oraz skuteczne. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. W myśl art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ odwoławczy. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej powołując konkretne przepisy postępowania, które w sprawie miały zastosowanie i zostały naruszone. W tym przypadku odpowiednie jednostki redakcyjne art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne, nie miał również zastosowania art. 7 kpa. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała w zarzucie żadnej z tych jednostek redakcyjnych art. 8 kpa, jak również nie uzasadniła na czym polegało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Natomiast, według art. 11 kpa, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Również tego zarzutu naruszenia zasady przekonywania nie skonkretyzowano oraz nie uzasadniono.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania Artykułu 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa). Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wykazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania. Z tym poglądem nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że powyższy przepis zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta. Organy nie zarzuciły skarżącej niespełnienia warunków określonych w art. 7 u.s.w.b., wykazały natomiast że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nie spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004-2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności: powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami); formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.); pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat; faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób; wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodziny i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych. Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działała w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C - 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 - 53)).

Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres.

Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).