Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 1021/11 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 1021/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 listopada 2011 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Na skutek rozpatrzenia wniosku A. O. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla syna A. G., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., decyzją z dnia [...] października 2008 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej na rzecz syna A. G., w kwocie 350 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r.

W związku z uzyskaniem informacji, że dłużnik alimentacyjny Edward G. zmarł, organ I instancji postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2008 r., po czym decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r., uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. i odmówił A. O. przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna A. G. na okres od dnia 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Decyzja ta wobec braku wniesienia przez stronę odwołania stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ I instancji orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie 2.450,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu organ wywiódł, że wobec ujawnienia nowych dowodów po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. została uchylona decyzja z dnia [...] października 2008 r. przyznająca zaliczkę alimentacyjną. Wskutek tego powstała kwota nienależnie pobranych świadczeń, co rodzi obowiązek ich zwrotu. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. O. decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Powtórnie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ponownie orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie 2.450,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Również ta decyzja na skutek odwołania strony została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Również trzeci raz rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie 2.450,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami uznając to świadczenia za nienależnie pobrane.

W ocenie organu wobec uchylenia decyzji z dnia [...] października 2008 r. przyznającej zaliczkę alimentacyjną i odmowy jej przyznania wypłacona w przedmiotowym okresie zaliczka stała się świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia. Zdaniem organu nie ma natomiast znaczenia, że strona nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec śmierci E. G. w dniu 31 marca 2006 r. obowiązek alimentacyjny mający charakter osobisty wygasł, natomiast wypłacona zaliczka alimentacyjna w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie 2.450,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż została przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i stronie odmówiono prawa do tego świadczenia. Kolegium również za organem I instancji powtórzyło, iż okoliczność, że odwołująca nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego nie ma wpływu na fakt, że nie posiadała uprawnień do pobierania zaliczki alimentacyjnej w okresie od dnia 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. O., wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, iż za świadczenie nienależnie pobrane w niniejszej sprawie uznano świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej przyznane na rzecz A. G. na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Jednakże na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 9 ze zm.). Zgodnie z art. 41 tej ustawy sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 2008 r., podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej.

Podstawę działania organów stanowił przepis art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Z kolei art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy k.p.a.

Sąd podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. o uchyleniu decyzji przyznających skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej na przedmiotowy okres i o odmowie przyznania tego świadczenia. Dopiero następnie organy przeprowadziły postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, które dotyczyło zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych i wyłącznie ta decyzja stanowi przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie.

Przytaczając definicję świadczenia nienależnego uregulowaną w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd podzielił stanowisko organów, iż stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. Analiza bowiem tego przepisu wskazuje, że określa on dwie sytuacje, w których świadczenie uznaje się za nienależne. Obydwie odnoszą się do stanu, kiedy decyzja o przyznaniu świadczeń została ostatecznie wyeliminowana z porządku prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania: w pierwszej z nich - w wyniku stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w drugiej - z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. przy czym przepis ten stanowi samodzielną podstawę do uznania świadczenia za nienależne w sytuacji, gdy w sprawie wydano już decyzję stwierdzającą nieważność albo decyzję uchylającą wcześniej wydaną decyzję o przyznaniu świadczeń i orzeczono o odmowie ich udzielenia. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest w tym zakresie związany decyzjami wydanymi wcześniej w nadzwyczajnych trybach postępowania, co oznacza, że w sprawie nienależnie pobranych świadczeń jest obowiązany wydać decyzję, jeśli zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi jakiejkolwiek swobody w tym zakresie.

Sąd wskazał, iż okolicznością bezsporną jest, że sprawa przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej na przedmiotowy okres była przedmiotem postępowania wznowieniowego, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylająca decyzję z dnia [...] października 2008 r. o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej i orzekająca o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia. Skarżąca nie kwestionowała tej decyzji w trybie złożenia odwołania, a zatem jest ona ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wiąże organy i Sąd, który nie może oceniać w niniejszym postępowaniu kwestii prawidłowości uchylenia decyzji z dnia [...] października 2008 r. przyznającej skarżącej zaliczkę alimentacyjną jak też kwestii odmowy przyznania tego świadczenia.

Sąd podkreślił, że decyzja o zwrocie nienależnych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron tego postępowania. Przeciwnie, determinowana jest przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania.

Zaskarżona decyzja jest następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli fakt uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania świadczenia, stanowi podstawę uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane.

Sąd podniósł, iż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych rzeczywiście został dodany na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2008 r. Nr 223 poz. 1456) i wszedł w życie z dniem 2 stycznia 2009 r., a zatem bezspornym jest, iż nie obowiązywał w okresie pobierania spornej zaliczki alimentacyjnej. Okoliczność ta nie stawowi jednak przeszkody w jego zastosowaniu w sprawie, bowiem ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, ograniczających zastosowanie tego przepisu jedynie do stanów faktycznych zaistniałych po dacie jego wejścia w życie. Innymi słowy w sytuacjach gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że "nowe" przepisy mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych nie tylko po ich wejściu w życie, lecz również do tych, które miały miejsce wcześniej. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności, zgodnie z którą w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, a nie w dniu określonego zdarzenia faktycznego. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, których jak wskazano ustawodawca w analizowanym przypadku nie ustanowił. Brak przepisów przejściowych uzasadnia sam charakter wprowadzonej zmiany. Omawiana nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych miała bowiem na celu rozszerzenie zakresu pojęcia świadczenia nienależnego o przypadki tego rodzaju świadczeń przyznanych na podstawie decyzji uznanych za wadliwe i wyeliminowanych z obrotu prawnego. Tym samym przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 może stanowić podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jeśli wydana została decyzja ostateczna uchylająca decyzję przyznającą to świadczenie niezależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. O..

Wyrok zaskarżono w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań co do zarzutów strony, zwłaszcza dotyczących naruszenia art. 2 ust. 7 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych jest niezwykle istotne z uwagi na treść powołanego art. 176 p.p.s.a. oraz 183 § 1 p.p.s.a.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej oparł skargę kasacyjną na podstawie wynikającej z ‘’art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań co do zarzutów strony, zwłaszcza dotyczących naruszenia art. 2 ust. 7 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych".

Należy zauważyć, iż zarzut postawiony w skardze kasacyjnej został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego ocenę. Po pierwsze należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej opiera ją na pierwszej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego, konkretyzując to drugą z podstaw kasacyjnych, tj. naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, autor skargi kasacyjnej zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu wskazuje na naruszenie przepisu "art. 2 ust. 7 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych". Należy wskazać, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera w swej treści takiego przepisu. W ustawie tej przepis art. 2 zawiera tylko cztery punkty i nie dzieli się na ustępy czy paragrafy.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny jego prawidłowości i tym samym dokonać merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.