Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1701/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Koseterna po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w G od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 932/18 w sprawie ze skargi A w G na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w G na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia

3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 932/18 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 23 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny,

z którego wynikało, że Kierownik BP ARIMR przyznał:

- decyzją z 27 marca 2014r. na rok 2013 płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł (do pakietu 2 wariant 2.2 , pakietu 4 wariant 4.1 i pakietu 5 wariant 5.1),

- decyzją z 28 listopada 2014r. - na rok 2014 płatność rolnośrodowiskową w wysokości w łącznej [...] zł (do pakietu 2 wariant 2.2, pakietu 4 wariant 4.1 i pakietu 5 wariant 5.1).

Przyznane środki finansowe na podstawie wymienionych decyzji zostały przekazane na wskazany rachunek bankowy odpowiednio w dniu 17 kwietnia 2014r. i 22 grudnia 2014r.

W dniach 4-8 maja 2015 r. w ARiMR miała miejsce kontrola w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Kontrolerzy Trybunału Obrachunkowego losowo skontrolowali 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem: [...]

Z ustaleń poczynionych podczas kontroli wynikało, że: wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez [...] , za wyjątkiem [...] (złożony przez [...] ), przedmiotowe spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko - pomorskim, pomorskim i warmińsko - mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie np. [...]

Kontrolerzy analizując wnioski o płatność oraz decyzje Kierownika BP ARiMR ustalili, że w 18 z 23 płatności zadeklarowano działki w ramach wariantów: 1.1, 2.1, 2.2, 2.3 i 3.1, gdzie stosuje się degresywność płatności dla powierzchni co najmniej 100 ha (pakiety 1 i 3) i 10 ha (wariant 3.1).

Przedmiotowa kontrola została rozszerzona o dodatkową analizę 12 innych podmiotów w których kontrolerzy również dopatrzyli się tworzenia spółek w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów.

W dniu 4 kwietnia 2016 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącej w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego za lata 2013– 2014.

Na skutek odwołania Spółki, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu wydał decyzją z 17 listopada 2016r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik BP ARiMR w Grudziądzu, decyzją nr [...] ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa.

Decyzją z dnia 23 maja 2018r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy przyznane i wypłacone skarżącej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2013-2014 miały charakter nienależny, a zatem czy w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z dnia 23.12.1995r., ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", polegająca na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, pociągająca za sobą konieczność zwrotu pobranych płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2013-2014.

WSA podzielił stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie doszło

do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających

na utworzeniu przez [...] kilkudziesięciu spółek prawa handlowego, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, własnościowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia wykluczających się pakietów (pakietu 1 z pakietem 2). WSA wyjaśnił,

że dla stwierdzenia, iż w sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków

do uzyskania korzyści, konieczne jest ustalenie zaistnienia dwóch przesłanek obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma ustalenie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły wystąpienie w sprawie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków. Wystąpienie elementu obiektywnego polegało

na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (stworzenie i funkcjonowanie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych w ramach których, składane były wnioski

o przyznanie płatności). Stworzenie wielu pozornie odrębnych spółek przez te same podmioty ([...] ) wnioskujących o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych o obszarach kwalifikujących

je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (za powierzchnię do 100 ha) umożliwiało obejście zasady degresywności (opartej na założeniu, iż im większa powierzchnia działki rolnej tym niższa procentowa wysokość stawki płatności),

a także pozwoliło na obejście zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2.

W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia określonych pakietów, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia rolnośrodowiskowego,

które realizują te zasady, w tym m.in. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, poprawienie konkurencyjności obszarów wiejskich, zwiększenie dochodowości małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., Nr 33, poz. 262 ze zm.), stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych utworzonych w latach 2008-2012 (tak samo jak rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm., stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych utworzonych w latach 2013-2014) ustalają zasadę: większa powierzchnia działek deklarowanych do płatności - niższa stawka płatności (zasad degresywności). Wprowadzenie tej zasady przez prawodawcę krajowego, niewątpliwie obrazuje jego wolę, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa, gdyż duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Takie działanie przyczyni się więc w efekcie do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia, wspierania konkurencyjności rolnictwa, dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Zdaniem WSA orzekające

w sprawie organy wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie w sposób tabelaryczny (organ I instancji)

i opisowy (organ I i II instancji) całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy [...]

i utworzonymi spółkami w tym skarżącą spółką, pozwalającej na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie znacznie wyższego wsparcia, niż to które przysługiwałoby w sytuacji nie stworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały podważone przez skarżącą, zdaniem

Sądu I instancji ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą oraz niezależnymi i autonomicznymi gospodarstwami rolnymi, lecz z jednym rolnikiem w postaci [...]

i współdziałającej z nim małżonki oraz jednym gospodarstwem rolnym złożonym

z gospodarstw [...] i utworzonych przez nich kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej spółki. Ocena jak w danym wypadku realizowane są funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa,

jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania analizowanych podmiotów, doprowadziła orzekające w sprawie organy

do prawidłowego wniosku, że to [...] wykorzystując utworzone spółki,

w tym skarżącą, prowadził wraz z [...] przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący

de facto jedno gospodarstwo rolne. Przeanalizowana przez organy struktura własnościowa spółek ([...] - występują jako wspólnicy bezpośredni lub pośredni - poprzez inne spółki - utworzonych spółek), skład ich zarządu i sposób reprezentacji ([...] występują

lub występowali jako członkowie zarządu utworzonych spółek, zasada samodzielnej reprezentacji spółek), tożsamy przedmiot działalności, sposób organizacji spółek

(co do zasady ta sama siedziba spółek, niewystarczające zaplecze maszynowe, korzystanie z usług tych samych pracowników, dostawców), powiązania ekonomiczne i infrastrukturalne (wzajemna wymiana dóbr i usług, transfery gruntów między spółkami i ww. osobami fizycznymi), sposób tworzenia i działania spółek (tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych, nie występujących w dotychczas istniejących spółkach, ale również z wyodrębnienia i przekazywania posiadania gruntów istniejących już spółek i ww. osób fizycznych, deklarowanie przez podmioty tych samach gruntów na przestrzeni kolejnych lat), wzajemne sąsiedztwo deklarowanych przez spółki gruntów, ewidentnie obrazuje siatkę występujących powiązań pomiędzy analizowanymi podmiotami, umożliwiającą decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami, w tym skarżącą, przez [...] i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy, zarządzający i organizacyjny pomiędzy spółkami stanowi o zamierzonej koordynacji działań przez [...], polegającej na zgłaszaniu odrębnych wniosków o przyznanie płatności przez kilkadziesiąt mniejszych pozornie samodzielnych podmiotów, w tym skarżącą, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W ocenie Sądu I instancji utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności, czy niezależności. Gospodarstwa te, bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz [...] . Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo, że skarżąca i inne spółki występowały z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie, jako samodzielni rolnicy w gospodarstwach rolnych, to tak naprawdę tworzyli oni jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez [...], przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez [...] kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty.

W tych okolicznościach, WSA w całości podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości, polegającej na stworzeniu w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej, w celu maksymalizacji płatności. O zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków do uzyskania płatności, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"), świadczy zarówno wykazany przez orzekające organy element obiektywny, jak i subiektywny zaistnienia sztucznych warunków. Wbrew stanowisku skarżącej formalne poszanowanie warunków uzyskania płatności określonych w obowiązujących przepisach, w żaden sposób nie może dowodzić, że w sprawie nie stworzono sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu przepisów prawa, a nie na ich naruszeniu czy niespełnieniu określonych w nich wymogów. Ukierunkowane wyłącznie na pozyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia "multiplikowanie" i tworzenie w sposób sztuczny przez dwie osoby fizyczne wielu niesamodzielnych (m.in. pod względem technicznym i organizacyjnym) i powiązanych podmiotów, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych dwóch osób, traktować należy w kategoriach obejścia prawa, kwalifikowanego jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Uzyskanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego we skazanym okresie w warunkach sztucznie stworzonych, stanowi nieprawidłowość, pociągającą konieczność zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173, zwanej dalej "ustawa o WROW") i art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8, ze zm., dalej: "rozporządzenie 65/2011").

Sąd I instancji uznał również za prawidłowe stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Zarówno na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, jak i art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie WSA, wadliwość działania stworzonego systemu miała charakter intencyjny, przemyślany i zorganizowany przez obejście prawa, polegające na sprzeniewierzeniu się celom i zasadom uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane i zaplanowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. W rozpoznawanej sprawie, sztuczne warunki dotyczą zewnętrznej, zorganizowanej sfery działania wielu podmiotów, w dłuższym okresie czasu, na szerokim obszarze terytorialnym, w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków. W tych warunkach, nie może być mowy o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, by stwierdzić i ocenić wadliwość funkcjonowania stworzonego systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszej perspektywie. Kompleksowa analiza funkcjonowania utworzonego przez [...] przedsięwzięcia pod kątem wzajemnych powiązań między zaangażowanymi w jego funkcjonowanie podmiotami, została zaś dokonana przez organ po otrzymaniu od kontrolerów ETO raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, celem weryfikacji i zbadania wiarygodności zarzutów stawianych przez kontrolerów ETO. Analiza ta doprowadziła do oceny przedsięwzięcia jako zaplanowanego, świadomego i zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów (formalnie odrębnych) w celu obejścia przepisów prawa. Wyklucza to możliwość rozpatrywania pozyskanych w warunkach tego sztucznie stworzonego przedsięwzięcia płatności w kategoriach pomyki czy błędu organu. Brak jest więc też podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania wniosków (skarżąca wskazała na wnioski na 2013 i 2014 rok) stanowi pomyłkę właściwego organu zważywszy, że zupełnie inny był zakres kontroli jednostkowych podmiotów w stosunku do kontroli kompleksowej powiązanych ze sobą spółek oraz zakres zebranego materiału dowodowego w ramach poszczególnych postępowań administracyjnych w sprawie przyznania płatności i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji żadnego też znaczenia nie mają w sprawie argumenty skarżącej o podejmowaniu nieodwracalnych decyzji gospodarczych i wydatkowania w dobrej wierze środków pozyskanych z płatności. W tych okolicznościach WSA uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz wyłączenia na ich podstawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a tym samym uznał zarzuty skarżącej w tym zakresie za całkowicie bezzasadne.

W ocenie WSA wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie miało również miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Według Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, nie wystąpiły też przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o PROW, gdyż każda z kwot do zwrotu za dany rok pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje kierownik biura powiatowego ARiMR.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie [...] zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez WSA, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";

b) art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2011- 2014;

Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez Sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia. W ocenie skarżącej, wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie WSA poparł uznanie organu działania strony w złej wierze i stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punkcie b (punktu 1 skargi);

2. norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła także naruszenia art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Wobec tego, że skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach naruszeń przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w motywach skargi kasacyjnej dodatkowo naruszenie art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim skarżąca, formułując ten zarzut, nie tyle kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy w sprawie i przyjęty przez WSA do jej rozstrzygnięcia, co dokonuje jego odmiennej oceny. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie nie wykazuje, że organ, a następnie WSA, pominęły istotne dowody i okoliczności w rozpoznawanej sprawie, co kładzie nacisk na ich nieprawidłową ocenę przez organy i WSA.

Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie skupia się bowiem na tym, że naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. ma polegać na niewzięciu pod uwagę pozytywnych decyzji z lat poprzednich dla skarżącej i powiązanych z nią spółek oraz negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli. Jest to zarzut bezpodstawny, ponieważ szeroki wywód WSA w znacznej mierze odnosi się właśnie do tych aspektów, gdzie wskazuje się, dlaczego materiał dowodowy został zebrany w całości, rzetelnie i wystarczająco, zaś jego rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z zasadami wiedzy i logiki oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. WSA, wbrew twierdzeniu skarżącej, w sposób wnikliwy rozpatrzył materiał dowodowy i słusznie przyjął ustalenia organu za prawidłowe. Organ zgromadził wszelkie dostępne i przydatne dla sprawy dowody. WSA zaś to wszystko uwzględnił i prawidłowo ocenił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu, wskazując precyzyjnie, jakie motywy kierowały takim właśnie rozstrzygnięciem. Poprzez wskazanie konkretnych działań skarżącej i powiązanych z nią podmiotów. Przy czym nie było potrzeby włączania do akt sprawy pozytywnych decyzji z lat poprzednich, gdyż nie miały one żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ organy i WSA rozstrzygały na podstawie szerzej zgromadzonego materiału dowodowego aniżeli przy wszystkich wcześniejszych postępowaniach dotyczących bezpośrednio przyznania płatności skarżącej za lata poprzednie. Zresztą obecnie skarżąca kasacyjnie sama przyznaje rację organu potwierdzając, że płatności jej nie przysługiwały, zaś swoje roszczenie wywodzi tylko w okoliczności błędu organu i niemożności jego wykrycia przez siebie.

W drugiej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne samych zarzutów, ponieważ skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie precyzując, w jaki sposób został on naruszony. Przypomnieć należy, że przepis ten wprowadza pewne ograniczenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności. I tak, zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl ust. 2 – w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z zaś z ust. 3 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z lektury tego przepisu wprost wynika, że w sprawie nie ma zastosowania zarzucany art. 81 k.p.a. Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczony, ponieważ w takich postępowaniach jak sprawa rozpoznawana organ nie ma obowiązku zbierania materiału dowodowego, a ma go tylko rozpatrzyć. Na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia także, na czym polega naruszenie art. 82 k.p.a., który wskazuje, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia nie pozwala więc na dokonanie jego kontroli przez NSA.

Reasumując, należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego do rozpoznania przez WSA stanu faktycznego sprawy, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jako pierwsze zarzuca naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w żądaniu zwrotu nienależnie pobranej płatności, w sytuacji gdy – jak podnosi – nie można jej zarzucić działania w złej wierze, skoro jej działanie i podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznających płatności za lata poprzednie. W konsekwencji podnosi, że zasada praworządności wymagała niestosowania przez organ w poszczególnych latach sankcji, a znaczny upływ czasu od momentu wydania pierwszych decyzji pozytywnych wydanych zarówno dla skarżącej spółki, jak i podmiotów powiązanych wskazuje, że organ nie podjął we właściwym czasie odpowiednich działań kontrolnych, co świadczy o błędzie organu rozumianego jako niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli. Zdaniem spółki gdyby organy zastosowały prawo sankcji z powodu sztucznych warunków we właściwym czasie, dalsze spółki nie byłyby tworzone i nie składałyby wniosków o środki z systemu wsparcia UE. Obecnie spółki istnieją od wielu lat, posiadają grunty i nie jest możliwe sprawne zagospodarowanie gruntów bez dopłat, a nadto ze stratą sprzedają grunty celem uzyskania szybkiego środków.

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tle tych przepisów prezentowany jest w judykaturze pogląd, że "prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile (...) jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji" (tak np. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 436/19, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 434/19). Przyjęcie koncepcji skargi kasacyjnej, a wyrażonej analizowanymi zarzutami i towarzyszącą im argumentacją, a w konsekwencji odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby pominąć ustaloną przez organy obu instancji kluczowej okoliczności, że skarżąca utworzyła pozornie odrębne gospodarstwo, co prowadziłoby do uzyskania większych płatności, gdyby płatności dotyczyły całego (dużego, jednego) gospodarstwa, tj. tego, z którego zostało wyodrębnione gospodarstwo skarżącej kasacyjnie spółki, a zgłoszone do spornej w tej sprawie płatności. Uznanie racji skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych mu korzyści. Interes strony zasługuje na uwzględnienie, gdy jest słuszny, tj. tylko wówczas, gdy nie narusza prawem ustanowionych reguł czy wartości prawem chronionych, a działania strony nie wypełniają znamion nadużycia prawa. W okolicznościach tej sprawy nie istnieje żadna konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Stan faktyczny sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, odkryto kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, a decyzje za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19, wyrok NSA z dnia 30 maja 2019r., I GSK 315/19).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzutu pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym jego zastosowaniu wobec – jej zdaniem – ziszczenia się przesłanek zawartych w tym przepisie. W odrębnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczącej naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie stwierdza, że organ wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych doprowadził do wypłaty płatności, a organ zawiadomił skarżącą o nieprawidłowościach dopiero w 2016 r. i spółka do tego czasu miała świadomość prawidłowego postępowania w zakresie wnioskowanej płatności. Organ – dysponując pełnym materiałem dowodowym – za każdym razem stwierdzał, że gospodarstwo powiązanego ze spółką [...] spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania płatności. Takie działanie organu utwierdziło spółkę w przekonaniu, że nie jest w błędzie co do prawidłowości składanych deklaracji we wnioskach o płatność. Spółka podniosła, że brak właściwej reakcji oraz czynności organu nadzoru i kontroli, mający na celu unicestwienie kolejnych działań spółki i podmiotów z nią powiązanych – stanowi błąd organu polegający na niedociągnięciu w funkcjonowaniu systemu nadzoru i kontroli.

Rozpoznając tak umotywowany zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawodawca unijny wprowadza w tym przepisie, co pomija skarżąca kasacyjnie, dwie kumulatywne przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu przyznanej nienależnie płatności. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia "obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności". Na gruncie tego przepisu, analogicznie jak w poprzednio obowiązującym art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, konieczne jest spełnienie łącznie dwu przesłanek, a mianowicie po pierwsze, dokonane płatności na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz po drugie, brak możliwości wykrycia przez rolnika błędu (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014r., II GSK 315/13; 15 czerwca 2011r., II GSK 594/10). Dla odstąpienia od żądania zwrotu płatności nie jest zatem wystarczające stwierdzenie błędu organu, skutkującego przyznaniem nienależnej płatności.

Przepisy rozporządzenia nr 65/2011, podobnie jak i przepisy rozporządzenia nr 796/2004, nie definiują pojęcia "pomyłki organu", co stanowi źródło sporu w tej sprawie. Zakres znaczeniowy tego pojęcia jest ustalany w judykaturze. Dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni tego pojęcia skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, gdyż – jak stwierdziła – WSA nie zastosował tego przepisu pomimo ziszczenia się przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu płatności. Wobec tego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tego pojęcia jest wiążącą w procesie jej subsumpcji w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Dla oceny prawidłowości tej subsumpcji konieczne jest zaś ustalenie znaczenia pojęcia "pomyłka organu". Pod tym ostatnim pojęciem należy zaś rozumieć – jak przyjmuje judykatura w analogicznej regulacji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 – sytuację, gdy organ przyznał płatność wskutek błędnego działania systemu informatycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12); gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II GSK 870/14), jak i wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (tak wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015r., II GSK 584/14), choćby wadliwa informacja na temat rozpoczęcia biegu terminu okresu zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013r., II GSK 849/12). W tak rozumianym pojęciu "błędu organu" nie mieści się – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – przyznanie płatności wnioskodawcy płatności, którego działania – co nie zostało z kolei skutecznie podważone żadnym zarzutem kasacyjnym – polegały na intencyjnym, przemyślanym i zorganizowanym udziale w systemie powiązanych ze sobą podmiotów i nadzorowanych w istocie przez dwie osoby, zmierzających poprzez obejście prawa do uzyskania płatności niezgodnie z celami i zasadami uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE). O pomyłce organu można mówić, gdy błąd odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu, konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. Podzielając ten kierunek rozumowania – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje zarówno spełnienie warunków w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Wnioskujący producent rolny musi się w konsekwencji liczyć z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, w tym cele programu nie są realizowane, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna i podlegającą zwrotowi. Rola organu w tym obszarze sprowadza się natomiast do nadzoru i kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej pomocy. Jeśli zatem organ wykaże w sposób niewątpliwy, że wnioskodawca, składając konkretny wniosek o płatność, nie spełniał warunków przyznania płatności, to nie można temu organowi zarzucić pomyłki w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Odstąpienie w takich warunkach od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności musiałoby prowadzić do niedopuszczalnego przerzucenia na organ odpowiedzialności za złożony przez producenta rolnego wadliwy (nierzetelny) wniosek i to w sytuacji gdy to właśnie ten producent posiada najpełniejszą wiedzę o swoim udziale w zorganizowanym systemie obejścia przepisów o płatnościach, jak i wiedzę o tym czy faktycznie spełnia warunki przyznania płatności. Nie można zatem zarzucić organowi pomyłki tylko dlatego, że dopiero po jakim czasie od przyznania płatności wykrył on, iż wnioskodawca nie spełniał warunków przyznania płatności. Nie da się bowiem zaakceptować twierdzenia, że producent rolny, który stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i uzyskał nienależną płatność nie będzie zobowiązany do zwrotu tej płatności tylko dlatego, że organ nie wykrył rzeczywistych intencji producenta w odpowiednim czasie, tj. zanim przyznał płatność czy kolejne płatności. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie przyznanej płatności w takich warunkach byłoby premiowaniem nierzetelnych producentów rolnych i stawianiem ich w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych producentów, którzy w sposób rzetelny wypełnili swoje wnioski o przyznanie płatności.

Udział producenta rolnego w systemie działań wyczerpujących cechy sztucznego stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy nie pozwala uznać, że producent składający wniosek o płatność w takich warunkach może powołać się na błąd, którego nie mógł wykryć w zwykłych warunkach. Skoro bowiem elementem określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 konstrukcji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zamiar uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celem wsparcia, to oczywiste jest, że błąd organu, polegający na spóźnionym wykryciu działania wnioskodawcy prowadzącego do uzyskania nienależnej płatności nie mieści się w zakresie pojęcia błąd wnioskodawcy, który nie mógł być przez niego dostrzeżony. To działania wnioskodawcy zmierzały przecież do świadomego uzyskania płatności sprzecznej z celami wsparcia. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia czas, w którym organ podjął działania mające – jak stwierdza skarżąca kasacyjnie – unicestwiające kolejne działania spółki i podmiotów z nią powiązanych. Istotna jest natomiast świadomość skarżącej kasacyjnie udziału w działaniu mającym na celu uzyskanie płatności w sposób sprzeczny z celami wsparcia.

Konsekwencją tak rozumianych przesłanek odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranej płatności przy nie podważonych skargą kasacyjną ustaleniach faktycznych jest prawidłowość stanowiska zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Jak bowiem słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania, czy też winy organu". Skoro więc organy, co następnie zaakceptował Sąd I instancji, ustaliły, że skarżąca spółka – z uwagi na udział w systemie działań powiązanych podmiotów zarządzanych lub kontrolowanych przez te same osoby – świadomie uzyskała płatność w warunkach obejścia prawa, to oczywistym jest, że skarżąca kasacyjnie uzyskała nienależną płatność, która podlega zwrotowi, a to dlatego, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od żądania jej zwrotu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).