Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 915/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f, art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 25 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia 25 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 40, dalej jako: "u.s.g." albo "ustawa"), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. Pana M. B. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 ustawy działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że M. B. (dalej również jako: "skarżący) jest radnym Rady Miejskiej w W. (kadencja 2018-2023). Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że wyżej wskazany radny pełni funkcję prezesa zarządu (data ujawnienia w rejestrze: [...] maja 2012 r.) spółdzielni - Spółdzielnia [...] w W. z siedzibą w W., ul. [...], nr [...]. Przedmiotem działalności spółdzielni jest m. in. "działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną", "zimowe porządkowanie dróg/pozostałe sprzątanie".

Pismem z dnia 10 marca 2022 r. Wojewoda wystąpił do Rady Miejskiej w W. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii ewentualnego naruszenia przez radnego M. B. zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy. W odpowiedzi pismem z dnia 07 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w W. poinformował organ nadzoru, iż na sesji nr [...] w dniu 31 marca 2022 r. Rada Miejska głosowała nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w W. M. B., a uchwała powyższa nie została podjęta.

Kolejnym pismem z dnia 06 maja 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Rady Miejskiej w W. o przesłanie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. oraz zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta W. o przekazanie kopii umów zawartych w latach 2018-2022 pomiędzy Gminą i Miastem W. a Spółdzielnią [...] w W. oraz faktur wystawionych przez tę Spółdzielnię na rzecz Gminy i Miasta [...] we wskazanym okresie.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ nadzoru ustalił, iż w latach 2018 - 2022 zarządzana przez radnego M. B. Spółdzielnia [...] w W. wystawiła na rzecz Gminy i Miasta [...] x faktur na łączną kwotę [...]zł m. in. za realizację usług zimowego utrzymania dróg gminnych, obsługę logistyczną imprez sportowych i kulturalnych, usługi transportowe, wyrównywanie dróg gminnych żużlem paleniskowym, usługi związane z utrzymaniem terenów zielonych, a także za sprzedaż węgla. Usługi zimowego utrzymania dróg gminnych były realizowane przez Spółdzielnię na podstawie zawieranych corocznie z gminą umów, natomiast pozostałe usługi i sprzedaż węgla realizowane były na podstawie wystawianych przez gminę zleceń/zamówień.

Zdaniem organu nadzoru powyższe świadczy o ciągłym i regularnym świadczeniu usług przez Spółdzielnię na rzecz Gminy i Miasta [...]. Wielkość, systematyczność, a także szeroki zakres świadczonych usług świadczy o tym, że Spółdzielnia jest głównym wykonawcą różnego rodzaju usług w związku z realizacją zadań przez Gminę i Miasto W. .

Pismem z dnia 08 lipca 2022 r. Wojewoda w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy wezwał Radę Miejską w W. do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem skutków określonych w art. 98a ust. 2 ustawy, uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. B.. Odpowiedzi na powyższe pismo w dniu 03 sierpnia 2022 r. udzielił Przewodniczący Rady Miejskiej w W. wskazując, że na sesji nr [...] Rada Miejska w W. ponownie obradowała nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Miejskiej w W. M. B. oraz, że uchwała nie została podjęta.

Kolejnym pismem z dnia 17 października 2022 r. Wojewoda w oparciu o treść art. 98a ust. 2 ustawy zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. M. B..

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył treść art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższy przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Skutkiem naruszenia wskazanego zakazu jest przewidziane w przepisie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277), wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, że w świetle poczynionych ustaleń nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy, bowiem M. B., jako radny Rady Miejskiej w W. pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni [...] w W., która to Spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (świadczenie usług i sprzedaż towarów na rzecz Gminy i Miasta W. a radny, z racji pełnionej w Spółdzielni funkcji zarządzał jej działalnością. Z tytułu wykonanych usług i dokonanej sprzedaży Spółdzielnia zarządzana przez radego M. B. wystawiła na rzecz Gminy i Miasta [...] faktury na łączną kwotę [...]zł. Zdaniem Wojewody, oceniając rodzaj działalności gospodarczej wykonywanej przez M. B., mając na względzie treść art. 24f ust. 1 SamGminU oraz orzecznictwo sądów administracyjnych należało stwierdzić, iż świadczenie usług i dokonywanie sprzedaży towarów przez zarządzaną przez radnego Spółdzielnię na rzecz Gminy i Miasta [...] wypełnia przesłankę "wykorzystywania mienia komunalnego". W konsekwencji zachodzi przesłanka wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu z powyższej przyczyny stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu Wyborczego). Konsekwencje niewywiązania się przez radę gminy z ww. obowiązku regulują przepisy art. 98a ustawy. Z ust. 1 i 2 tego przepisu wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 383 § 2 Kodeksu Wyborczego w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, przy czym - w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru - Wojewoda pismem z dnia 08 lipca 2022 r. wezwał Radę Miejską w W. w trybie art. 98a ust. 1 ustawy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka w zakreślonym terminie nie została przez Radę Miejską w W. podjęta. Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego było konieczne i uzasadnione.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez, przyjęcie, że wobec skarżącego zaszły przesłanki upoważaniające Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia jego mandatu; 2) art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu do ustalonego stanu faktycznego; 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie naruszenia art. 98a ust.2 ustawy Wojewoda przy ustaleniu stanu faktycznego skupił się wyłącznie na pełnieniu przez skarżącego funkcji Prezesa Spółdzielni [...] w W., całkowicie pomijając aspekt charakteru prawnego tego rodzaju podmiotów prawnych oraz celu ich powoływania i działania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 08 października 1982 r. o społeczno - zawodowych organizacjach rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 281), rolnicy indywidualni i członkowie ich rodzin oraz inne osoby związane bezpośrednio charakterem swej pracy z rolnictwem mogą zrzeszać się dobrowolnie na zasadach ustalonych w niniejszej ustawie, w społeczno-zawodowych organizacjach pełniących funkcje obrony interesów zawodowych rolników indywidualnych. Organizacje, o których mowa wyżej, reprezentując potrzeby oraz broniąc zawodowych i społecznych interesów rolników indywidualnych, działają na rzecz rozwoju indywidualnych gospodarstw rolnych oraz wzrostu ich produkcji, zapewnienia opłacalności produkcji rolniczej i należytego wyposażenia rolnictwa w środki produkcji, troszczą się o wysoką rangę zawodu rolnika, a także o poprawę warunków życia i pracy ludności wiejskiej, uczestniczą w kształtowaniu i realizacji polityki Państwa na rzecz postępu gospodarczego, społecznego, socjalnego oraz kulturalnego i oświatowego wsi. W myśl art. 15 ust. 1 powyższej ustawy kółko rolnicze jest dobrowolną, niezależną i samorządną, społeczno-zawodową organizacją rolników indywidualnych, reprezentującą całokształt ich interesów zawodowych i społecznych. Z powyższych przepisów wynika, że kółka rolnicze stanowią społeczno-zawodowe organizacje rolników, których zasadniczym celem jest zapewnienie ochrony wspólnych interesów rolników, co ma służyć realizacji szerszego celu, jakim jest wspieranie wszechstronnego rozwoju indywidualnych gospodarstw rolniczych.

Zgodnie z treścią art. 180 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2021 r. poz. 648 ze zm.) przedmiotem gospodarczej działalności spółdzielni [...] (usług rolniczych) jest świadczenie usług dla rolnictwa i innych rodzajów usług wynikających z potrzeb środowiska wiejskiego. W takim właśnie celu została powołana Spółdzielnia [...] w W., gdyż zgodnie z § 1 Statutu Spółdzielnia [...] w W. jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób prawnych i fizycznych, a zgodnie z § 6 Statutu założycielem Spółdzielni są kółka rolnicze i osoby fizyczne, posiadające gospodarstwo rolne. Natomiast § 6 ust. 3 stanowi, że członkami Spółdzielni mogą być kółka rolnicze i inne osoby prawne związane z rolnictwem na terenie działania Spółdzielni oraz osoby fizyczne związane z charakterem pracy z działalnością Spółdzielni.

Zdaniem skarżącego obowiązkiem Wojewody było dokonanie wnikliwej oraz wszechstronnej, a więc uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy, oceny, czy rzeczywiście pełniona przez Skarżącego funkcja mieściła się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązkiem organu nadzorczego było zatem indywidualne zbadanie, na czym polegała działalność Spółdzielni [...] w W., skoro sam charakter prawny tej jednostki organizacyjnej nie przesądza, że wykluczone jest łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa tego rodzaju Spółdzielni.

Spółdzielnia [...] w W. przede wszystkim wykonywała zlecenia, które były objęte ustawowym zakresem wykonywania zadań własnych przez Gminę [...]. Niewątpliwie wykonywanie usługi odśnieżania dróg na terenie gminy czy wykaszania poboczy leży w interesie publicznym. W tych okolicznościach, oczywiste jest, że wykonanie powyższej usługi przez Spółdzielnię miało istotne znaczenia dla wywiązania się przez gminę W. z ustawowego obowiązku realizacji zadania własnego - utrzymania w należytym stanie dróg gminnych.

Dodatkowo Wojewoda nie odniósł się do tego, czy skarżący mógł, czy też odniósł jakiekolwiek przysporzenia majątkowe z tytułu wykonywania w imieniu Spółdzielni zadań zleconych na rzecz Gminy [...]. Skarżący nie uzyskał z tytułu wykonywania zadań zleconych na rzecz Gminy [...] jakichkolwiek przysporzeń majątkowych, co wyraźnie podkreślił w złożonych w ramach postępowania wyjaśnieniach.

W dalszej części skargi skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że zarządzanie osobą prawną nie jest zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną na rachunek radnego ani wspólnie z innymi osobami. Nie spełnia też przesłanki bycia pełnomocnikiem lub przedstawicielem działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami. W konsekwencji prezes spółdzielni nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie zarządza działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, lecz zarządza działalnością prowadzoną przez osobę prawną, której to działalność art. 24f ust. 1 ustawy nie obejmuje, zaś pełnienie przez radnego funkcji prezesa spółdzielni nie stanowi ruszenia zakazu wynikającego z powyższego przepisu.

Skarżący podniósł również, że kwestia naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wymaga rozważenia w kontekście standardów konstytucyjnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewoda potraktował sprawę Skarżącego skrajnie formalistycznie, w ogóle nie wchodząc w rozważania na gruncie obowiązującej Konstytucji, a których dokonanie mogłoby prowadzić do odmiennych wniosków, w tym do braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 stycznia 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego prowadzone jest na podstawie art. 98a w związku z art. 98 u.s.g. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że nie jest to jurysdykcyjne postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1425/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 73/19, Baza NSA).

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego (a więc przede wszystkim jego organów) podlega nadzorowi na podstawie kryterium legalności. Jednym zaś z podstawowych organów nadzoru jest wojewoda (art. 171 § 2 Konstytucji RP).

Stosownie do treści art. 383 § 2 Kodeku wyborczego rada gminy w ciągu jednego miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, stwierdza w drodze uchwały wygaśnięcie tego mandatu. Jeżeli upłynie ten termin bez podjęcia stosownej uchwały, to wówczas stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. wojewoda wzywa radę gminy do podjęcia, w terminie 30 dni, uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Co istotne, nie ma znaczenia źródło, na podstawie którego rada gminy lub wojewoda zasięgną informacji wskazujących na zaistnienie przyczyny wygaśnięcia mandatu. Każda bowiem okoliczność, która wskazywałaby na zaistnienie przesłanki określonej w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego (a więc naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności), powinna uzasadniać przeprowadzenie jej oceny w pierwszej kolejności przez organ stanowiący gminy. Jeżeli jednak rada gminy mimo wystąpienia podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie podejmie stosownej uchwały, wówczas art. 98a u.s.g. zobowiązuje wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego.

Niewątpliwie celem wprowadzenia przez ustawodawcę w art. 98a u.s.g. instytucji zarządzenia zastępczego było wyeliminowanie sytuacji, w których mimo zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, rada gminy albo w ogóle nie podejmowałaby takiej uchwały, albo też w drodze uchwały stwierdzałaby brak zaistnienia podstawy do wygaszania mandatu.

Instytucja zarządzenia zastępczego stanowi, jak wynika to już z samej jej nazwy, zastąpienie aktu prawnego organu gminy wymaganego przepisami prawa. Ustawodawca powinien bardzo ostrożnie wyposażać organy nadzoru w możliwość wydawania zarządzeń zastępczych, ponieważ ich celem nie jest kontrola wydanego przez organ samorządu aktu, ale właśnie zastąpienie danego organu w jego działalności. Wprowadzenie tej instytucji w art. 98a u.s.g. jest jednak w pełni uzasadnione, ponieważ pozwala na skuteczne wyeliminowanie z podejmowania uchwał tych radnych, wobec których ziściły się przesłanki wygaszania ich mandatów, a mimo to rady gmin nie podejmowały uchwał o wygaszaniu takich mandatów. Nie można uznać, aby ochronie podlegała sytuacja, w której osoba wobec której ziściła się przesłanka wygaśnięcia mandatu nadal mogła go wykonywać i podejmować czynności w imieniu i na rzecz wspólnoty samorządowej.

Podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie stanowi przeszkody przed wydaniem, stosownie do art. 98a u.s.g. zarządzenia zastępczego stwierdzającego zamiast danej rady wygaśnięcie tego mandatu.

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie właściwy Wojewoda trafnie uznał, że skoro ziściła się przesłanka wynikającą z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. i Rada Miejska nie podjęła uchwały wygaszającej mandat skarżącego jako radnego, to zgodnym z prawem było wydanie zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu. W okolicznościach tej sprawy, taki akt był zgodny z prawem i przepis ten został prawidłowo zastosowany.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący jako radny Rady Miejskiej jest jednocześnie Prezesem Spółdzielni [...], której przedmiotem działalności, zgodnie z wpisem do KRS: [...] pozostaje między innymi "działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną", "zimowe porządkowanie dróg/pozostałe sprzątanie". Skarżący jako Prezes Zarządu Spółdzielni, uprawniony do składania oświadczeń woli za Spółdzielnią wraz z innym członkiem zarządu lub pełnomocnikiem zarządzał bieżącą działalnością tego podmiotu, podejmując decyzje mające bezpośredni wpływ na jego prawa i obowiązki, a tym samym sytuację finansowo - majątkową. Spełniał więc kryteria o których mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. jako radnego i zarządzającego działalnością gospodarczą obejmował go zakaz jej prowadzenia z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której uzyskał mandat.

W tej sytuacji wykonanie przez zarządzany przez niego podmiot odpłatnych usług na rzecz gminy stanowiło złamanie tego zakazu i prawidłowo skutkowało konsekwencjami w postaci wygaszenia mandatu.

Zasadnicze znaczenie w tym względzie ma sam fakt wykonywania działalności z wykorzystaniem mienia gminnego, przy czym nie można podzielić stanowiska, że sankcja za naruszenie zakazu z art. 24f u.s.g. jest wyłączona w przypadku, gdy podmiot prowadzący działalność, o której mowa w tym przepisie, prowadzi także działalność w zakresie obligatoryjnych zadań gminy bądź inną leżącą w interesie publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2889/17, Baza NSA). Celem art. 24f ust. 1 u.s.g. jest bowiem także m.in. zapewnienie niezależności radnych od organu wykonawczego gminy.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że stosownie do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższy zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich oraz pełni istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą antykorupcyjne normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Norma art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis art. 24f ust. 1 omawianej ustawy nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie. W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy.

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 k.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego. Przyjmuje się, że wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zatem wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte zleceniem stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Wynagrodzenie wypłacone radnemu lub jak w tej sprawie zarządzanemu przez niego podmiotowi przez gminę z tytułu realizacji umowy, stanowiące środki z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W rozpoznawanej sprawie zarządzany przez skarżącego podmiot w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył odpłatne usługi na rzecz gminy – w latach 2018 - 2022 zarządzana przez radnego skarżącego Spółdzielnia [...] w W. wystawiła na rzecz Gminy i Miasta [...] x faktur na łączną kwotę [...]zł. Zdaniem Sądu wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Nie można więc z zakresu normy wynikającej z tego przepisu wyłączyć co do zasady jednorazowe lub częstsze, ale też nie o charakterze ciągłym, odpłatne świadczenie usług na rzecz gminy. Niewątpliwie bowiem np. jednorazowa odpłatna usługa przedsiębiorcy budowlanego świadczona na rzecz gminy przy realizacji inwestycji gminnej może mieć istotne znaczenie dla funkcjonowania tego przedsiębiorcy i decyduje, że działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że hipoteza normy wynikającej z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje też takie przypadki prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarządzanie taką działalnością lub pełnienie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności, w której dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy. Jeżeli zaś tak, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do rozróżniania i w efekcie badania, jakie znaczenie dla tej działalności miała konkretna usługa, czy też formy prawnej, w jakiej funkcjonował podmiot uzyskujący korzyść majątkową w związku z wykonywaniem usług na rzecz gminy.

Sąd podkreśla, że mienie gminy obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 3641/21, Baza NSA). Środki te wliczane są do mienia gminy w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym, skoro Spółdzielnia [...] zawierała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowy z Gminą, w której Prezes Zarządu uzyskał mandat radnego, to sama okoliczność otrzymywania zapłaty przez Spółdzielnię uzależnioną od wartości zawartych umów ze środków budżetowych tej Gminy stanowi o korzystaniu z jej mienia.

Nie ma przy tym znaczenia podnoszona kwestia wysokości dochodu uzyskiwanego przez tę Spółdzielnię z umów zawieranych z Gminą lub też samego dochodu skarżącego. Ustawodawca nie uzależnił bowiem normy wynikającej z art. 24f. ust. 1 ustawy, od wysokości ewentualnego dochodu radnego.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę należy mieć również na względzie że radny jest członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (burmistrza). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu miasta, a więc także i burmistrza. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony kierowana przez radnego Spółdzielnia zawiera umowy z organem wykonawczym Gminy w zakresie wykonywania konkretnych usług na rzecz Gminy, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego organ wykonawczy, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do organu wykonawczego. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3641/21, Baza NSA).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.