Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 301/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 6, art. 17 pkt 12,  pkt 14; art. 14 ust. 8;.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r., nr XXXIV/519/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie, przez T. K., stanowi uchwała Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r., nr XXXIV/519/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, w ramach których Rada Miasta Opola podjęła w dniu 28 grudnia 2007 r. uchwalę nr XXIII/241/07, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu, a Prezydent Miasta Opola, ogłoszeniem i obwieszczeniem z dnia 26 czerwca 2012 r., zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach od 11 lipca do 13 sierpnia 2012 r., o planowanej na dzień 13 sierpnia 2012 r. publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz o możliwości wnoszenia pisemnie uwag do projektu planu w terminie do dnia 3 września 2012 r.

W ustalonym terminie do organu wpłynęło 5 uwag. Prezydent Miasta Opola zarządzeniem z dnia 18 września 2012 r., uwzględnił dwie dotyczące nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...], a co do trzech pozostałych rozstrzygnął o ich nieuwzględnieniu. Ponadto częściowo uwzględnił uwagę z dnia 6 września 2012 r. dotyczącą nieruchomości przy ul. [...], ale nie uwzględnił uwagi z dnia 11 września 2012 r., co do nieruchomości przy ul. [...] stwierdzając, że wniesiona została po terminie.

T. K. uwagi do projektu planu wniósł pismem w dniu 5 listopada 2012 r. Kwestionując zapisy § 66 wskazał, że w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP z przeznaczeniem na zieleń urządzoną, w obrębie terenów mieszkaniowo - usługowych oznaczonych symbolem 21MW/U, znajduje się wydzielona geodezyjnie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr A stanowiąca jego własność. Na nieruchomości tej istnieje budynek gospodarczy jednokondygnacyjny o powierzchni 79 m² w dobrym stanie technicznym, który zamierzał w przyszłości zaadaptować na cele usługowo - mieszkaniowe. Tymczasem, zgodnie z zapisami w § 66 projektu uchwały planu miejscowego, przedmiotowy budynek planowany jest do likwidacji i obowiązuje zakaz jego przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Ponadto, zgodnie z projektem teren przewidziany jest na zieleń urządzoną, gdzie zakazuje się lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego. T. K. podniósł, że "likwidacja użytkowanego przez niego budynku gospodarczego jest nieuzasadniona, ponieważ budynek posiada odrębną nieruchomość, jest w dobrym stanie technicznym wyposażonym w niezbędną infrastrukturę techniczną i może być po dokonaniu niezbędnego remontu użytkowany na cele usługowo - mieszkaniowe." Wskazał, że wokół budynku jest zieleń, a przy budynku rośnie drzewo oznaczone jako pomnik przyrody. Likwidacja budynku i przeznaczenie terenu pod zieleń wiąże się z kolei z istotnym ograniczeniem dotychczasowego użytkowania i planowanego zagospodarowania, a także utratą wartości nieruchomości o czym brak jest zapisów w uchwale. Dostrzegł również, że teren 5ZP nie posiada ustalonych zasad i warunków komunikacji wewnętrznej w przypadku, dopuszczalnej w § 66, realizacji garażu podziemnego wielostanowiskowego. Wyburzenie natomiast zabudowy, zwłaszcza mieszkaniowej dla celów garażu i dojazdu do niego w dzisiejszych realiach jest raczej niemożliwe, dlatego plan powinien wskazać okres przejściowy dla funkcjonowania istniejącej zabudowy. Stosownie do przedstawionego stanowiska T. K. zawnioskował o dopuszczenie adaptacji budynku z możliwością przebudowy wewnętrznej na cele usługowo – mieszkaniowe.

W dniu 29 listopada 2012 r. Rady Miasta Opola podjęła uchwałę nr XXXIV/519/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zwanej dalej ustawą, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz w związku z uchwałą podjętą w dniu 28 grudnia 2007 r., nr XXIII/241/07, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu, przy stwierdzeniu w niej, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 pkt 2 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4). W załączniku nr 4 Rada Miasta Opola w pięciu punktach rozstrzygnęła: o odrzuceniu uwag dotyczących nieruchomości przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] (pkt 1-3) oraz częściowym odrzuceniu uwag dotyczących obiektów przy ul. [...] (pkt 4), a także rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi oraz części innej uwagi "dotyczącej rezygnacji z poprowadzenia ciągu pieszego obok budynku przy ul. [...]" (pkt 5). W pkt 4 postanowiono o odrzuceniu "części uwagi dotyczącej rezygnacji ze znaków "obiekt do likwidacji" na rysunku planu na obiektach gospodarczych przy ul. [...] w Opolu z uwagi na to, że oznaczenie w planie "obiekt do likwidacji" nie oznacza nakazu rozbiórki, a jedynie ograniczenie do zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, co wynika z wprowadzonego dla całego planu ograniczenia dla zabudowy "pawilonowej", gospodarczej i garażowej, a to z kolei wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola dla obszaru 3UM".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu wpłynęło 7 uwag (5 w terminie i 2 po terminie), z których 2 uwzględniono w całości, 1 uwzględniono częściowo, a 4 nie uwzględniono. Wyjaśniono, że uzasadnieniem dla odrzucenia uwag są zapisy zawarte w Studium, a także dbałość o lepszą komunikację, ład przestrzenny, walory estetyczne oraz zabytkowy charakter zabudowy śródmieścia.

Pismem z dnia 29 marca 213 r. T. K. wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6, art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego - na skutek nieuwzględnienia i bezzasadnego odrzucenia wniosków i uwag zgłoszonych przez niego do projektu planu miejscowego śródmieście Vb, a także podjęcia uchwały, która bezpośrednio narusza jego interes prawny, jak również w nieuzasadniony sposób ingeruje w przysługujące mu prawo własności - przez uchylenie uchwały Nr XXXXIV/519/12 Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy T. K. podniósł, że nie zostały uwzględnione jego wnioski składane w sprawie uwag do projektu planu miejscowego na etapie jego wyłożenia. Argumentacja organu stanowiącego w zakresie nieuwzględnienia uwag przedstawiona w załączniku nr 4 do uchwały jest natomiast mglista i nietrafna, a także zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście z poszanowaniem prawa własności, co stanowi naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Nawiązując do uwag jakie zgłosił do planu wywiódł, że nałożone uchwałą na jego nieruchomość ograniczenia, w zakresie korzystania z niej, nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi argumentami, a organ ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, iż "na terenie całego planu wprowadzono ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej". Podniósł, że wprawdzie Rada może ustalać w planach takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 ustawy, a wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy interes jednostki nie może zostać pominięty w procedurze kształtowania polityki przestrzennej. Plan zagospodarowania może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć na uwadze interes indywidualny właściciela. Natomiast jego indywidualny interes jako właściciela został pominięty, a organ w żaden sposób przedmiotowego pominięcia nie uzasadnił.

W dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr [...], dotyczącą odpowiedzi na wezwanie T. K. do usunięcia naruszenia prawa. Wyrażając swoje stanowisko w załączniku do uchwały stwierdziła, że uchwała z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście VB" w Opolu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wskazała, że pismo T. K. zawierające uwagi do projektu planu odnośnie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, wniesione zostało po terminie do składania uwag, który minął dnia 3 września 2012 r. Jednocześnie, przy uchwalaniu planu miejscowego bezwzględnie była przestrzegana procedura opracowania planu zawarta w art. 17 ustawy. W szczególności, złożone do projektu uwagi zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2012 r., a następnie, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy przedstawione Radzie, która rozstrzygnęła o ich rozpatrzeniu w załączniku nr 4 do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Vb" w Opolu. Rada zaznaczyła, że oceny zgodności kwestionowanej uchwały z przepisami prawa dokonał również Wojewoda Opolski, który stwierdził, że uchwała oraz tryb sporządzania planu jest zgodny z przepisami ustawy.

Zaskarżając uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r., nr XXXIV/519/12, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. K., reprezentowany przez adwokata A. S., zarzucił zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 6 ustawy, poprzez ograniczenie uchwałą prawa skarżącego jako właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego;

- art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego oraz brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków skarżącego;

- art. 140 K.c., poprzez podjęcie uchwały, która przez ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy budynku na działce nr A ogranicza skarżącemu jako właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa;

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która bezpośrednio ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności jak również narusza jego interes prawny.

Przytaczając wyjaśnienia zawarte w piśmie formułującym uwagi do planu, a także prezentując stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola stwierdziła, że zaskarżona uchwała, w której działka skarżącego została oznaczona symbolem 5ZP i przeznaczona na zieleń urządzoną, nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy organ wskazał, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem uwagi do projektu planu zostały wniesione przez skarżącego po terminie, natomiast wszystkie uwagi, które zostały złożone w terminie zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2013 r. i następnie przedstawione Radzie Miasta Opola, która zamieściła rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do planu w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego organ powołując regulacje art. 35 ustawy podniósł, że przeznaczenie terenu w planie na zieleń urządzoną nie ogranicza praw skarżącego, gdyż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego, a więc nie zachodzi tu groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu. W planie nie ustalono również innego sposobu tymczasowego zagospodarowania. Ponadto działka skarżącego nie jest działką budowlaną, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy jest to element niezbędny, by działka spełniała kryteria działki budowlanej. Dostrzegając, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem magazynowym organ wyjaśnił, że przeznaczenie budynku jako "do likwidacji" nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu, a jedynie ograniczenie możliwości rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy. Dotyczy to przy tym wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w śródmieściu jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium. Wskazując na władztwo planistyczne, w oparciu o art. 6 ustawy organ wywiódł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. Podkreślił, iż ograniczenia, które mogą pojawiać się w związku z uchwaleniem planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ stwierdził, że działania podejmowane w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, w ramach tzw. "władztwa planistycznego", mieszczą się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zaznaczył, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy. Niemniej jednak pozbawienie właściciela czy użytkownika wieczystego części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności łub użytkowania wieczystego. Zarzut skarżącego, dotyczący ograniczenia realizacji uprawnień użytkowania wieczystego, opiera się, zdaniem organu, na czysto hipotetycznym naruszaniu uprawnień i nie stanowi faktycznej szkody, albowiem nie dochodzi tu do jakiejkolwiek zmiany sytuacji. Na działce skarżącego znajduje się bowiem duża ilość zieleni, a przeznaczenie terenu, w tym działki skarżącego na zieleń urządzoną wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2013 r., odnosząc się do wskazanego przez organ w odpowiedzi na skargę faktu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje zmierzające do uzyskania takiego dostępu i w tym celu w dniu 6 sierpnia 2012 r. złożył do Sądu Rejowego w Opolu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wniosek ten został jednak cofnięty, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały i związane z nią daleko idące zmiany zagospodarowania nieruchomości, które spowodowały, że sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, stał się bezprzedmiotowy. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że nie doszło do zmiany, albowiem sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej "do likwidacji" uległa zmianie. Ponadto, wobec zmiany przeznaczenia budynku, uległa obniżeniu wartość nieruchomości, co stanowi rzeczywistą szkodę i narusza interes prawny. Zmiana planu miejscowego wprowadzająca istotne ograniczenia w możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich nie pociąga przy tym za sobą żadnej rekompensaty z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późń. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na uchwałę Rady Miasta Opola w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sródmieście Vb" w Opolu, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - powołanej dalej jako u.s.g. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi. Termin do wniesienia takiej skargi określony został w art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny w zakresie spełnienia wymogów formalnych uznać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z uwagi na materię objętą regulacją zaskarżonego aktu - jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do jej podjęcia przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jej uchwalenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 14 ust. 8 tej ustawy, uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej podlegającym zaskarżeniu do sądu.

W niniejszej sprawie wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do organu przez skarżącego pisma z dnia 29 marca 2013 r., na które to organ w podjętej w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwale nr [...], udzielił skarżącemu odpowiedzi (negatywnej).

Skarżący spełnił zatem wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a wnosząc skargę pismem z dnia 3 czerwca 2013 r., zachował termin do jej wniesienia, określony w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Oceniając interes prawny skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu interes ten przysługuje, a wywodzi się z prawa użytkowania wieczystego do działki nr A oraz prawa własności budynku gospodarczego na tej działce, objętej planem i ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych.

Dostrzec też należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem." Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). W wyroku tym Sąd podniósł również, iż na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, przyjąć należy w rozpoznawanej sprawie, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiódł T. K. posiadający prawo użytkowania wieczystego działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że skarżący ma legitymację, jako użytkownik wieczysty działki położonej w granicach terenu, dla którego plan został uchwalony, bowiem oczywistym jest, iż ustalenia planu miejscowego mają znaczenie dla wykonywania posiadanego prawa użytkowania działki i prawa własności budynku gospodarczego na tej działce. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten stanowi wskazówkę, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością (użytkowaniem wieczystym) tej nieruchomości przy zagospodarowaniu. Jednakże zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w art. 6 ustawy mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo jedynie odnotować można, że z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego, przewidział nie tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu.

Jak już wcześniej dostrzeżono, co wynika z akt sprawy, działka skarżącego o nr A i o powierzchni 272 m² znajduje się na terenie objętym planem. Z uwagi na zarzuty skargi, wyprzedzająco wskazać trzeba, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta została ujęta jako obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 5ZP, przeznaczonym na zieleń urządzoną - oprócz przepisów ogólnych - obowiązują następujące ustalenia szczegółowe:

- zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego;

- w przypadku realizacji ww. garażu (...) lokalizacja wjazdu znajduje się od terenu 5 KDD z uwagi na ochronę pomnika przyrody;

- lokalizacja obiektów małej architektury;

- zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów oznaczonych na rysunku planu jako obiekty do likwidacji;

- ochrona pomnika przyrody oznaczonego na rysunku planu zgodnie z odrębnymi przepisami;

- dopuszcza się wyznaczenie maksymalnie 2 miejsc gromadzenia odpadów obsługujących teren 21MW/U.

W pierwszym rzędzie przyjdzie odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 ustawy. Zdaniem skarżącego, wniesiona przez niego uwaga do wyłożonego projektu planu nie została uwzględniona, a odmowa uwzględnienia uwagi nie została uzasadniona. W tej kwestii należy podzielić stanowisko organu, iż zarzut ten jest bezpodstawny. Zauważyć wprawdzie trzeba, że w omawianej ustawie nie zostały sprecyzowane przepisy regulujące tryb rozpoznawania uwag, poza terminem ich rozpatrzenia. Ustawodawca wprost nie stawia żadnych wymagań w tym względzie. Pomijając w rozważaniach charakter prawny uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest materią bezsporną w niniejszej sprawie między stronami, podnieść należy, że stosownie do art. 17 pkt 12 ustawy, w pierwszym etapie organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) ma obowiązek rozpatrzyć uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania, określonego według art. 17 pkt 11 tej ustawy. Z przepisu tego (pkt 11) w tym zakresie wynika, iż wójt "wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu." Kolejnym etapem jest rozpatrzenie nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag przez radę gminy, bowiem art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...).

W świetle powyższych regulacji i analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż zarzucane przez skarżącego uchybienie trybu postępowania nie miało miejsca. W obwieszczeniu z dnia 26 czerwca 2012 r., Prezydent Miasta Opola wyznaczył termin do składania uwag do dnia 3 września 2012 r. Uwagi, które zostały wniesione w terminie, zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola Nr [...], w dniu 18 września 2012 r. Skarżący natomiast pismem wniósł uwagi do projektu planu w dniu 5 listopada 2012 r., tj. po upływie dwóch miesięcy. Przekroczenie wyznaczonego w trybie art. 17 pkt 11 ustawy terminu do składania uwag skutkuje pozostawieniem ich bez rozpoznania. Obowiązek dochowania terminu przy składaniu uwag potwierdza także przepis art. 18 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11. Nierozpatrzenie spóźnionych uwag przez prezydenta (burmistrza, wójta) oraz nieprzedłożenie takich uwag do oceny rady nie stanowi istotnego naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, czyli kwalifikowanego naruszenia postępowania, powodującego nieważność uchwały, jak tego wymaga art. 28 ust. 1 ustawy. Dlatego też, w niniejszej sprawie niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 ustawy, przez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego uwagi i przez brak uzasadnienia odmowy nieuwzględnienia.

Nawiązując do powyższych, kwestionowanych przez skarżącego przepisów oraz mając na uwadze regulację z art. 134 P.p.s.a., Sąd z urzędu zauważa, iż zaskarżony plan miejscowy Rada Miasta Opola uchwaliła zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1 ustawy, czyli po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygnęła jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Załącznik nr 4 do uchwały stanowi rozstrzygnięcie w sprawie uwag do planu.

Ponadto, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i określając w § 13 pkt 66 przeznaczenie terenu w planie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przywołany na wstępie rozważań przepis art. 6 ustawy również nie został naruszony. Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości, przede wszystkim zauważyć trzeba, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP tj. w przepisach art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3. Ze wskazanych regulacji prawnych można wyprowadzić wniosek, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Z kolei uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne gminy." Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało - o czym była mowa wyżej - w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Jednakże, przyznanych uprawnień gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wskazuje szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W planie mają być określane np. przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz budowy. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu np. na konieczność uwzględnienia innych wartości, czy wymagań ochrony przyrody lub środowiska. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo objęcia konstytucyjną ochroną, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, LEX nr 1080205).

Dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutu T. K. dotyczącego naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem 5ZP, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącego (tut. użytkowania wieczystego), które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miasta przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W tym zakresie zauważyć należy, że nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego. Działka skarżącego o powierzchni 272 m², na której znajduje się budynek gospodarczy (magazynowy) o powierzchni 59,30 m² nie jest działką budowlaną, nie posiada dostępu do drogi. W aktualnym stanie faktycznym na działce skarżącego znajduje się duża ilość zieleni. Zasygnalizować jedynie można, że w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie nastąpiła żadna zmiana sytuacji faktycznej. W zaskarżonym planie nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania, a zatem zgodnie z art. 35 ustawy tereny, których plan zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W niniejszej sprawie, przeznaczenie terenu - w skład którego wchodzi działka skarżącego - w planie na zieleń urządzoną (5ZP) nie ogranicza praw skarżącego. Zieleń urządzona nie mieści się bowiem w pojęciu celu publicznego, nie zachodzi w tej sytuacji groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu.

Ponieważ działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5ZP, zatem odnoszą się do niej zapisy § 13 pkt 66 planu, który przewiduje m.in. zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego oraz zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów oznaczonych na rysunku planu jako obiekty do likwidacji. Przywołany zapis planu nie pozbawia skarżącego prawa do korzystania z nieruchomości i rozporządzania. Ponadto, przeznaczenie budynku jako do likwidacji nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu (nakazu), a jedynie ograniczenie możliwości przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Zauważyć przyjdzie, że powyższy zapis planu pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W Studium teren objęty planem oznaczony jest jako C-42 i jednocześnie położony na obszarze (strefie) oznaczonym jako 3UM (usługowo-mieszkaniowy). W Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo – usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną. Ponadto dla terenu 3UM w Studium ustalone zostały zakazy, w tym m.in. rozbudowy co do wolnostojących garaży jednokondygnacyjnych, budynków gospodarczych, kiosków. Ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i odbudowy dotyczy wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w śródmieściu jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać. W związku z tym, jak podkreślił organ cytując zapisy Studium, na terenie całego planu, dziedzińce kwartałów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zostały przeznaczone na zieleń urządzoną (z częściowym dopuszczeniem parkingów - najczęściej podziemnych) dla poprawy warunków życia mieszkańców i zmniejszenia uciążliwości wynikających z zamieszkiwania centrum miasta. Zaznaczyć należy, że nie jest niemożliwa sytuacja, gdy nawet wyłączenie możliwości zabudowania, rozbudowania, nadbudowania czy odbudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności (użytkowania wieczystego).

Raz jeszcze dostrzec trzeba, że działka skarżącego może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem, co oznacza, że nie jest konieczna likwidacja budynku. Z treści planu, zapisu § 13 pkt 66 wynika, że nie zakazuje on remontu budynku i wykonywania prac w celu utrzymania go w należytym stanie i wykorzystywania w sposób dotychczasowy. Jakkolwiek uchwała narusza interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności (tu użytkowania wieczystego), gdyż ogranicza prawo skarżącego w zakresie zagospodarowania działki, to jednak nie prowadzi ono do naruszenia istoty prawa własności, gdyż skarżącemu nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności. Jednocześnie też wprowadzenie ograniczenia na nieruchomości skarżącego nie jest związane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organ działał w granicach władztwa planistycznego i nie można mu zarzucić naruszenia zasad obowiązujących przy kształtowaniu ładu przestrzennego, a wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy.

Przypomnieć też wypada, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, bowiem jedynym kryterium sadowej kontroli jest legalność.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że ograniczenia, które pojawiły się w związku z uchwaleniem planu, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.