Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 596/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut - Orłowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 20/15 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 20/15 oddalił skargę K.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K.K. wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia [..] czerwca 2006 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby nadkomisarzowi K.K., a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia [..] lipca 2006 r. utrzymującego w mocy orzeczenie nr [..] z dnia [..] czerwca 2006 r., a w przypadku stwierdzenia nieważności tych orzeczeń także o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia [..] sierpnia 2006 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia [..] sierpnia 2006 r.

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [..] z dnia [..] września 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] lipca 2016 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] czerwca 2006 r. o uznaniu K.K. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Odnosząc się do treści przedmiotowego wniosku organ stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia z zastosowaniem wskazanego przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów, które są całościowo unormowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio jedynie przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (art. 135p ust. 1). Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie ma możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z dnia [..] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z dnia [..] czerwca 2006 r. o uznaniu skarżącego winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zawarł te same zarzuty, domagając się stwierdzenia nieważności orzeczeń – w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, w tym o art. 43 § 1 ustawy o Policji i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalno-prawne warunkujące jego dopuszczalność. W tej zaś sprawie zdaniem organu nie zachodzą wątpliwości, że brak było i jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania zawartego we wniosku z 6 sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] czerwca 2006 r. o uznaniu skarżącego winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie ma możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] czerwca 2006 r. o uznaniu K.K. winnym zarzuconego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił: 1) nieuwzględnienie faktu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został zmodyfikowany pismem z 29 września 2014 r. (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) i złożono go w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, w tym o art. 42 § 1 ustawy o Policji i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) obrazę art. 42 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie; 3) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ustawa o Policji przewiduje możliwość stwierdzania nieważności orzeczeń o zwolnieniu ze służby w Policji w razie ich wadliwości - wprost stanowi o tym art. 42 ust. 1 ustawy. Jednocześnie art. 80 ust 4 tejże ustawy rozstrzyga, iż wydalenie ze służby w Policji karą dyscyplinarną jest jedną z form zwolnienia. O wadliwości orzeczeń o wydaleniu skarżącego ze służby przesądza treść pisma Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 marca 2014 r. Wynika z niego, iż skarżącemu odebrano prawo do obrony w postępowaniu dyscyplinarnym poprzez uniemożliwienie ustanowienia profesjonalnego obrońcy.

Zdaniem skarżącego przy braku zawierania przez ustawę o Policji przesłanek nieważności orzeczeń dyscyplinarnych, koniecznym jest stosowanie per analogiam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy braku tego rodzaju działań istniałaby luka w prawie, albowiem choć formalnie sytuacja skarżącego mieści się w dyspozycji art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, to nie mógł się on ubiegać o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, bowiem z przepisu ust. 5 tego artykułu wynika, iż 5-cio letni termin do ewentualnego wznowienia minął zanim jeszcze skarżący otrzymał rozstrzygnięcie ETPCz. Jedynie zatem zastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście braku obowiązującego przy tym trybie okresu do stwierdzenia nieważności, skutkować może wyeliminowaniem z obrotu prawnego orzeczeń dyscyplinarnych i rozkazu personalnego wydanych w toku postępowania dotkniętego wadami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że trafnie zastosowano przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczących skarżącego orzeczeń dyscyplinarnych, wskazując na brak podstawy materialnoprawnej do wszczęcia i prowadzenia administracyjnego w żądanym przez skarżącego przedmiocie. Sąd podkreślił, że niektóre pragmatyki służbowe, w tym ustawa o Policji (art. 135 r-s), przewidują możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, lecz jedynie w drodze wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu ustawa o Policji kompleksowo reguluje postępowanie w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, odsyłając do przepisów k.p.k. wyłącznie w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących wezwań, terminów doręczeń i świadków. Przepisy nie zawierają jakiejkolwiek regulacji przewidującej możliwość wzruszenia prawomocnego ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego w drodze stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Podlega ona jednak kognicji sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, a takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie w drodze analogii przepisy k.p.a. Ponadto Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego modyfikacji wniosku Sąd podkreślił, że oparcie wniosku na przepisie art. 42 § 1 ustawy o Policji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogło doprowadzić do zmiany sytuacji procesowej skarżącego. Przepisy te nie mogły bowiem znaleźć w sprawie zastosowania. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 42 § 1 ustawy o Policji wskazuje skutki stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, nie reguluje natomiast instytucji stwierdzenia nieważności, która to instytucja procesowa ujęta jest w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro w przepisach obowiązującego prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego stwierdzenia nieważności orzeczeń dyscyplinarnych w trybie administracyjnym, to organ był obowiązany – w trybie art. 61a k.p.a. – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] lipca 2006 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia nr [..] Komendanta Głównego Policji z [..] czerwca 2006 r. o uznaniu K.K. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania polegające na niewłaściwym dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli i niezasadnym nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych, które obraziły art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 80 ust. 4 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie oraz art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co naruszało art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 w związku z art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 80 ust. 4 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że brak jest materialnoprawnych podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej i przez odmowę zastosowania tych przepisów przy ocenie prawidłowości postępowania organów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt: III SA/Łd 1038/14 stwierdzono, że nie sposób uznać, aby nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w toku postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusza Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tym przepisem jest art. 156 k.p.a., a Sąd nie wykonał obowiązku zbadania, czy ma on zastosowanie w sprawie, czym naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 ustawy o Policji oraz art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 k.p.a.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 4 tej ustawy jedną z form zwolnienia funkcjonariusza jest ukaranie go karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W ocenie skarżącego kasacyjnie aktem powodującym jego zwolnienie nie była decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji a orzeczenie dyscyplinarne to zwolnienie powodujące. Decyzja o wydaleniu ze służby stwierdza jedynie moment ustania stosunku służby w wykonaniu decyzji organu dyscyplinarnego, a więc to orzeczenie dyscyplinarne podlega badaniu przez organ administracyjny i sąd administracyjny, pod kątem jego ważności i zachodzi możliwość stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zarzucając Sądowi naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) – dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że nie uchylając orzeczeń organu Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli sądowej, skoro zaskarżone orzeczenie Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzające je orzeczenie tego organu naruszały – przez ich niezastosowanie - przepisy art. 42 ust. 1 oraz art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687).

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskazano na uchybienie przepisom art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 1 § 1 p.u.s.a., "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Stosownie zaś do art. 1 § 2 p.u.s.a. "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Zauważyć należy, że przepis ten (zarówno § 1 jak i § 2) zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie miała miejsca. Przepis ten nie może natomiast stanowić podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, ani zarzutu dokonania kontroli legalności w sposób niewłaściwy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, tj. niezgodny z intencją tej strony.

Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy zaś wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a., jednakże skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. okazały się nieskuteczne (o czym niżej), to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W kontekście przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Nie mógł zatem być uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Przede wszystkim przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., którego dotyczy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a nie art. 3 § 3 p.p.s.a. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z "art. 145 § 1 p.p.s.a". Pomijając niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej, w której nie wskazano dokładnie treści zarzucanego przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. podzielonego na mniejsze jednostki redakcyjne regulujące odmienne kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia, zauważyć należy, że podstawą orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji był przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie znajdując bowiem podstaw do uwzględnienia żądania strony skargę oddalił. Tymczasem w pierwszej kolejności należy powołać przepis, który był stosowany w sprawie, a nie przepis, który nie był – a w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być – zastosowany przez Sąd I instancji. Przepis ten (art. 151 p.p.s.a.) nie został przez skarżącego kasacyjnie powołany ani w treści zarzutu ani w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z wadliwie postawionym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia "art. 145 § 1 p.p.s.a." jednak nie powołano. Skarżący kasacyjnie zarzucając "obrazę przepisów postępowania" wiąże z zarzutem naruszenia "art. 145 § 1 p.p.s.a." zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o Policji, które ze względu na charakter zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd I instancji, rozstrzygający o prawidłowości oceny przesłanek wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., przy czym zarzut naruszenia art. 80 ust. 4 ustawy o Policji pozostaje całkowicie niezrozumiały. Przepis ten dotyczy bowiem kwestii zaliczania okresu służby do okresu zatrudnienia.

Należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji dokonał kontroli aktu o charakterze procesowym, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Organ wydając to postanowienie badał przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. i nie przechodził do analizy materialnoprawnych unormowań zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis odnosi się do decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, a nie do orzeczenia dyscyplinarnego. Dodatkowo należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy orzeczenie Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia [..] lipca 2006 r. utrzymujące w mocy orzeczenie nr [..] z dnia [..] czerwca 2006 r. było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1940/06 oddalającym skargę (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 6 maja 2008 r., I OSK 775/07). Należy wskazać, że również z uwagi na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Uchwała ta bowiem odnosząca się wprawdzie do decyzji administracyjnej, w zakresie, w jakim nawiązuje do podstaw odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, może być odnoszona również do realiów niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

14