Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1527/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), w wyniku wszczętego na wniosek I T ( dalej: "skarżąca"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] ( dalej: "Starosta") nr [...] z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T Ł ( dalej: "inwestor"), pozwolenia na budowę zespołu dwóch elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzne linie kablowe i złącze kontrolnopomiarowe ZK-SN, place montażowe i drogi serwisowe wraz ze zjazdami z dróg gminnych projektowanych do realizacji na działkach nr ewid. [...] w [...] gm. [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody, złożyła skarżąca.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), skarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), w myśl którego stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Organ przypomniał, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem GINB, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał zatem przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony, powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyjmuje się, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach, brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie, stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji.

GINB wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane, budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

GINB zaznaczył, że wprawdzie decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...], została wydana przed wejściem w życie ww. ustawy z 20 maja 2016 r., to jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18, "z chwilą wejścia tej ustawy w życie, mogły zatem zaktualizować się wynikające z niej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18). W razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r., który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron (wyrok z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17). Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r."

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, dotyczy ono budowy dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 2,3 MW każda na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], obejmującą budowę dwóch fundamentów dla posadowienia stalowo-betonowych wież nośnych elektrowni wiatrowych, budowę trzech placów manewrowych z dostępem do dróg publicznych oraz urządzeń do przesyłu energii elektrycznej (w tym wewnętrznych linii kablowych tzw. Wewnętrznych Linii Zasilających (WZL) (zob. Projekt Zespołu Elektrowni Wiatrowych - str. 5). Wieże zostały zaprojektowane na działkach nr ew. [...] ([...]) oraz nr ew. [...] ([...]). Projektowane wieże w stanie wzniesionego śmigła osiągać będą wysokość 149,38 m. Ponadto zaprojektowano 2 zjazdy od strony drogi gminnej (działka o nr. ew. [...]) jako dojazd do działek nr ew. [...], drogę dojazdową do elektrowni wiatrowej na działce nr ew. [...] oraz utwardzane place manewrowe przy elektrowni wiatrowej na działkach nr ew. [...].

Organ wskazał, że skarżąca, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ew. [...] położonej w [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w[...],[...]Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta nr [...].

Następnie GINB wskazał, że działka nr ew. [...] należąca do skarżącej, nie jest objęta projektem zagospodarowania terenu, co uniemożliwia precyzyjne określenie, w jakiej odległości od tej działki, została usytuowana sporna inwestycja. Organ odwoławczy wskazał, że analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl, wykazała, że działka nr ew. [...] jest położona w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. w odległości ok. 205 m od działki nr [...], na której zaprojektowano elektrownie wiatrową [...] i ok. 926 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...] na której zaprojektowano elektrownie wiatrową [...].

GINB zastrzegł jednak, że osoby uprawnione do nieruchomości zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie będą automatycznie stronami przedmiotowego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, aby stwierdzić czy skarżąca jest stroną, należy ustalić czy w świetle wszystkich przepisów ustawy i postanowień planu miejscowego, elektrownia wiatrowa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie nieruchomości, których jest ona współwłaścicielką.

Analiza danych pochodzących z portalu https://www.geoportal.gov.pl/ oraz strony https:// [...].e-mapa.net/wykazplanow/ wykazała, że obszar, na którym znajduje się działka skarżącej o nr [...], objęty został ustaleniami uchwały Rady Gminy w [...] z [...] listopada 1998 r., nr [...], w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z § 1 ust.1 lit. a ww. planu miejscowego tereny upraw rolnych we wsi [...] przeznaczono pod ujęcie wody dla potrzeb gminy. Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu wynika, że działka skarżącej, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem NW, przeznaczonym na ujęcie wody na potrzeby Gminy.

Zdaniem organu, ze wskazanych wyżej zapisów planu miejscowego wynika, że zabudowa działki nr ew. [...] jest niedopuszczalna w świetle zapisów ww. planu miejscowego, a więc inwestycja w żaden sposób nie ogranicza jej zabudowy. Innymi słowy, sposób oraz możliwość wykorzystania tejże nieruchomości pozostanie taki sam niezależnie od tego, czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie.

Reasumując organ stwierdził, że działka nr ew. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania tej działki, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Zdaniem organu, skoro na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza zakaz zabudowy to i tak ograniczenia dla właściciela działki nr [...], nie wynikają z rozwiązań projektowych objętych decyzją Starosty [...], ale właśnie oraz tylko i wyłącznie z tego prawa miejscowego.

GINB podkreślił, że również sama wnioskodawczyni nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia, jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego, spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, zdaniem GINB, skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku I T - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...].

Organ przypomniał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, postępowanie takie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest bowiem niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia, organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] stycznia 2021 r., oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości, wskazując jednocześnie, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżącej dotyczące niezgodności spornej inwestycji z przepisami prawa nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I T reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, podczas gdy nie zachodziła ani przesłanka podmiotowa, ani przedmiotowa do jego umorzenia;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą - w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji co do której została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] - na nieruchomość skarżącej i wykazania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji;

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i pominięcie, że działka nr ewid. [...], której skarżąca jest współwłaścicielem jest nieruchomością zabudowaną;

4. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwóch elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną, podczas gdy skarżąca wykazała, że nieruchomość, której jest współwłaścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu Cywilnego poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i narażenie skarżącej na szkodliwe immisje jak: uciążliwy hałas i efekt stroboskopowy, których źródłem jest przedmiotowa inwestycja.

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i stwierdzenie nieważności w całości ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

2. zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ostateczną, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybiając przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie wyjaśnił okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W szczególności organ całkowicie pominął w swych ustaleniach, że nieruchomość skarżącej jest działką zabudowaną domem jednorodzinnym. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził dowodu z wideogramów o których załączenie wraz z aktami sprawy wnosił pełnomocnik skarżącej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (wideogramy załączone do akt administracyjnych SKO w [...] sygn. [...]), a które to wideogramy dowodzą szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej mającego wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości, co uzasadnia interes prawny skarżącej na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym organ odwoławczy oparł swoje ustalenia na niepełnym materiale dowodowym, co spowodowało, że błędnie ustalił stan faktyczny.

Znalazło to swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ twierdzi, że sporne przedsięwzięcie nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania - powołując się przy tym na ustalenia planu miejscowego i danych z portalu https://www.geoportal.gov.pl/. Tymczasem z mapy dostępnej na ww. portalu wynika, że działka skarżącej jest zabudowana. Ponadto, z wideogramów o których załączenie wnosił pełnomocnik skarżącej, jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a to z uwagi na generowany przez funkcjonującą turbinę hałas oraz efekt stroboskopowy.

Odnosząc się do przeprowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dowodowego, skarżąca, powołując się na orzecznictwo, wskazała, że skoro nie było dla organu oczywiste, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, celem poczynienia ustaleń w tym zakresie, to winien je przeprowadzić zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., a w szczególności winien ustalić, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sprawie, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją.

Zdaniem skarżącej, w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organ powinien był w sposób wyczerpujący wyjaśnić i ocenić, stosownie do treści art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. czy skarżąca posiada interes prawny, a tym samym czy przysługuje jej status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ jednakże uchybił wskazanym przepisom postępowania. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem błędnej oceny materiału dowodowego było bowiem uznanie na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., że skarżącej przymiot strony nie przysługuje i w konsekwencji - naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty[...].

Konsekwencją bezzasadnej odmowy stronie skarżącej przymiotu strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym jest także naruszający przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu Cywilnego brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich i narażenie skarżącej na szkodliwe immisje polegające na uciążliwym hałasie i występującym efekcie stroboskopowym, których źródłem jest przedmiotowa inwestycja. Skarżąca powołując się na orzecznictwo, wskazała, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania. Podniosła również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skarżąca podsumowała, że uchybienie wskazanym na wstępie przepisom postępowania oraz naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa materialnego pozbawia ją ochrony prawnej przed niekorzystnymi dla niej skutkami decyzji notabene wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co do której powinna zostać stwierdzona nieważność w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna ponieważ decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 5 ust. 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także art. 140 i 144 k.c.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja GINB z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], którą organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że umorzenie postępowania I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z podmiotową bezprzedmiotowością postępowania, która w rozpoznawanej sprawie była powodem rozstrzygnięcia GINB, mamy do czynienia wówczas, gdy określona osoba nie spełnia warunków uznania jej za stronę postępowania - a więc wówczas, gdy jej interes prawny w jego zainicjowaniu, nie wynika wprost z akt sprawy lub nie został przez dany podmiot wykazany. Wskazać w tym miejscu należy, że do trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, mają zastosowanie przepisy k.p.a., regulujące postępowanie zwykłe, a zatem również art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1010/18, LEX nr 3038315). Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości, uniemożliwia organowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów, podnoszonych przez podmiot domagający się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Dotyczy to również badania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., stanowiących o potencjalnej nieważności kwestionowanej przez taki podmiot decyzji.

Istota sprawy, sprowadza się do dokonania oceny, czy organ odwoławczy, prawidłowo przyjął że skarżąca nie posiada przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość, nie jest położona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji ( zespołu dwóch elektrowni wiatrowych).

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji, było nieprawidłowe. Zostało bowiem podjęte bez dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w wyniku dokonania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznania wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i nieprzeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą. Skutkowało to błędnym ustaleniem przez organ odwoławczy obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, a w konsekwencji wskazaniem braku jej interesu prawnego i statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

W sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), w myśl którego stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem odziaływania obiektu, jest natomiast w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg brzmienia na dzień wszczęcia postępowania), teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ słusznie zatem ocenił, że w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

GINB zasadnie przyjął, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, będzie wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Pomimo tego, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...], została wydana przed wejściem w życie powyższej ustawy, to jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18, LEX nr 3034077 "z chwilą wejścia tej ustawy w życie mogły zatem zaktualizować się wynikające z niej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18). W razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r., który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron (wyrok z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17). Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r."

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 682/18, LEX nr 2782026, "zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne tej ustawy, regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej - podobnie patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który zdaniem Sądu pierwszej instancji uniemożliwia uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania".

Biorąc zatem pod uwagę konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Organ odwoławczy w oparciu o dokumentację projektową inwestycji, prawidłowo ustalił, że wieże zostały zaprojekowane na działkach nr ew. [...] ([...]) oraz nr ew. [...] ([...]) i obie w stanie wzniesionego śmigła osiągać będą wysokość 149,38 m, zaś działka skarżącej o nr ew. [...], jest położona w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. w odległości ok. 205 m od działki nr [...], na której zaprojektowano elektrownie wiatrową [...] i ok. 926 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...] na której zaprojektowano elektrownie wiatrową [...].

Odległość działki skarżącej od spornej inwestycji, jest zatem mniejsza niż wymagana przepisami ustawy.

Zasadniczym argumentem wskazanym przez GINB, przemawiającym przeciwko przyznaniu skarżącej statusu, jest to, że obszar, na którym znajduje się działka [...], objęty został ustaleniami uchwały Rady Gminy w [...] z [...] listopada 1998 r., nr[...] , w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z § 1 ust.1 lit. a ww. planu miejscowego, tereny upraw rolnych we wsi [...] przeznaczono pod ujęcie wody dla potrzeb gminy. Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu, wynika, że działka skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym na ujęcie wody na potrzeby Gminy, a zatem zabudowa tej działki w świetle zapisów planu jest niedopuszczalna, zaś sposób oraz możliwość wykorzystania tejże nieruchomości pozostanie taki sam niezależnie od tego, czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie. Zdaniem organu działka skarżącej, nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ponieważ nie powoduje ona żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Wynikają one natomiast wyłącznie z wyżej wskazanych uregulowań planistycznych.

Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić, bowiem GINB stracił z pola widzenia, że działka skarżącej zabudowana jest domem jednorodzinnym, co można zweryfikować za pomocą danych z portalu https://www.geoportal.gov.pl/. Zmienia to w ocenie Sądu diametralnie ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać bowiem należy, że celem zasady zachowania minimalnej odległości uregulowanej w art. 4 ustawy z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest zapewnienie, aby elektrownia wiatrowa nie stwarzała zagrożenia w postaci negatywnego oddziaływania na budynek mieszkalny, budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, formy ochrony przyrody i leśne kompleksy promocyjne. Dotyczy to w szczególności emisji powodowanej przez instalację jaką jest elektrownia wiatrowa. Zasada odległościowa ma zasadniczo zapobiec takim problemom, jak zajmowanie przez elektrownie wiatrowe gruntów najlepszych klas bonitacyjnych, sytuowanie ich zbyt blisko zabudowań i w związku z tym niedostatecznego uwzględniania wpływu "wiatraków" na zdrowie mieszkańców oraz ich negatywnego wpływu na krajobraz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 926/17, LEX nr 2646024).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uszło również uwadze organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu z wideogramów o których załączenie wraz z aktami sprawy wnosił pełnomocnik skarżącej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (wideogramy załączone do akt administracyjnych SKO w [...] sygn. [...]), a które to wideogramy dowodzą szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej mającego wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości co uzasadnia interes prawny skarżącej na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy, oparł zatem swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym poprzestając jedynie na ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji poprzez pryzmat zapisów planu miejscowego. Ponadto ze wspomnianych już wideogramów, wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a to z uwagi na generowany przez funkcjonującą turbinę hałas oraz efekt stroboskopowy, skarżąca więc wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, wykazała swój przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu nie ma zatem wątpliwości co do tego, że działka skarżącej, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Potwierdza to także ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo.

W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. , sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713).

Dokonując zaś oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazany wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b. Definicja ta abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260).

W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 p.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1488/19, LEX nr 3065211).

Reasumując, organ odwoławczy pomimo prawidłowego określenia podstaw i zasad prowadzenia postępowania nadzorczego wadliwie przyjął, że skarżącej nie przysługuje interes prawny uprawniający do merytorycznego zbadania decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na konieczność ponownego rozważenia interesu prawnego skarżącej przy uwzględnieniu położenia na jej działce domu jednorodzinnego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.