Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1859/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 2 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 2 w zwiazku z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 432/10 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego wybudowania pawilonu handlowo-usługowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 432/10 po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego wybudowania pawilonu handlowo - usługowego uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że nie podlega ona wykonaniu i zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2004r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. obiektu – pawilonu handlowo-usługowego w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie wyjaśnił, że decyzją własną z dnia [...] października 2002r. Nr [...]nałożył na inwestora – W. S. obowiązek wykonania w terminie do 30 listopada 2002r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została częściowo zmieniona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] uchylił ją w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do 30 kwietnia 2003r. oraz w części określającej obowiązki, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, a w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W dalszej części decyzji organu I instancji wskazano, że na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r. przeprowadzono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo usługowego w J. przy ul. [...] przed zakończeniem wszystkich robót. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego powyżej opisanego wobec spełnienia warunków określonych w art. 56 i 57 ustawy – Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie stwierdził również, że ze względu na wykonanie przez inwestora obowiązków orzeczonych wobec niego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002r. oraz obowiązków wynikających z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...], postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania J. K., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, z tym że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. – wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K., stwierdził – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważność wskazanej powyżej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego, jaka zaistniała po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie. Kasacyjna decyzja głównego organu nadzoru budowlanego została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu przez ten organ wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarga i skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez J. K. zostały oddalone – odpowiednio – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007r. (sygn. akt VII SA/Wr 364/07) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1713/07).

Wobec stwierdzenia prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] organ ten był zobowiązany ponownie rozpoznać odwołanie J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. pawilonu handlowo-usługowego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w J.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał wszystkie czynności orzecznicze podjęte dotychczas w sprawie przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne.

Wskazał m.in., że wyrokiem z dnia 15 listopada 2007r. wydanym w sprawie – sygn. akt II SA/Wr 152/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] października 2002r. Nr [...]w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na wybudowaniu obiektu na działce nr [...] (obręb J.), do stanu zgodnego z prawem.

Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że Sąd uznał, iż będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji upoważniał organ administracji jedynie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem a nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia wskazanej w zaskarżonych decyzjach dokumentacji nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tego przepisu. Samo przedłożenie dokumentacji nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...]października 2002r. Nr [...]oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydane zostały z rażącym naruszeniem powołanego art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Została ona oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009r. (sygn. akt II OSK 393/08). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że istotne jest, do złożenia jakich dokumentów wezwano inwestora w zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...]. Niektórych z tych dokumentów w sposób oczywisty nie można było żądać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Żądając złożenia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji uchyla się od samodzielnego stosowania prawa powszechnie obowiązującego, jakim był i jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 7 obowiązującej w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Domagając się przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej naruszono art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, w którym przewidziane było dołączenie takiego dokumentu do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które w postępowaniu naprawczym było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązkowe (art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Domagając się ekspertyzy technicznej, naruszono art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w którym przewidziano możliwość uzyskania tego dokumentu.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że skoro sądy administracyjne obu instancji stwierdziły, że decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie Nr [...] nakładające obowiązki legalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126), wykluczone jest wydanie przez tutejszy organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sprawie stwierdzenia wykonania tych obowiązków. Organ wyjaśnił, że decyzja oparta na przepisie art. 51 ust. 3 kończy postępowanie naprawcze poprzez stwierdzenie wykonania obowiązku (pkt 1) albo poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Stwierdzenie wykonania obowiązku wadliwie nałożonego, jak również wydanie decyzji nakazującej zaniechanie robót, rozbiórkę bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego z powodu niewykonania wadliwego obowiązku będzie w oczywisty sposób sprzeczne z celem postępowania naprawczego, które zmierza do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi, a nie do zobowiązania inwestora do wykonania jakichkolwiek czynności lub robót związanych z obiektem.

W ocenie organu odwoławczego, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w niniejszym postępowaniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji administracyjnych, nie ma znaczenia, że przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązujący od dnia 31 maja 2004r. wymaga, aby po sprawdzeniu wykonania obowiązku określonego w ust. 1 pkt 2, organ wydał decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Bezprzedmiotowe jest bowiem orzekanie w kwestii stwierdzenia wykonania obowiązku, jeżeli był on wadliwie nałożony, co stwierdziły powołane do tego organy państwowe w przewidzianej prawem formie.

Dlatego, jakkolwiek w momencie wydawania przez tutejszy organ decyzji z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...]prawidłowe było orzekanie na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to w chwili obecnej, z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] października 2002r. Nr [...]oraz decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2003r. Nr [...], wydanie rozstrzygnięcia w tym trybie jest niemożliwe.

Następnie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpatrując zasadność dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane należy mieć na względzie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...]udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym stanowiskiem, zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku, wyklucza nałożenie obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego, związanych z wykonaną przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie inwestycją. Wydanie takiej decyzji legalizuje w sposób ostateczny stwierdzoną wcześniej samowolę. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby istotne naruszenie jednej z naczelnych zasad ogólnych, jakimi powinny się kierować organy administracyjne, a mianowicie wynikającej z art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17.03.2010r. sygn. akt II SA/Ke 104/10).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że udzielone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] pozwolenie na użytkowanie obejmuje parter dwukondygnacyjnego pawilonu handlowo usługowego, usytuowanego przy ul. [...] w J., a nie jego całość, ale w ocenie organu, fakt ten nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego, bowiem sporny obiekt budowlany stanowi całość techniczno-użytkową. Prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jedynie w stosunku do części pawilonu nie objętej pozwoleniem na użytkowanie byłoby nieprawidłowe, gdyż przedmiotem postępowania jest wybudowanie całego obiektu a nie jego części. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...]obręb J. stało się bezprzedmiotowe, co stanowi obligatoryjną przesłankę jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 Kpa. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania podjęte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], jest zatem prawidłowe, jakkolwiek jego poprawność wynika z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W zakończeniu uzasadnienia organ dodatkowo wyjaśnił, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...]będzie stanowiło przesłankę do wznowienia niniejszego postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie zobowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym istniejącym w momencie orzekania, przez co przewidywana możliwość zmiany stanu faktycznego lub prawnego w przyszłości nie może mieć żadnego znaczenia dla treści wydanego rozstrzygnięcia.

Prawidłowość decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisanej powyżej, zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...]oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazanych przez skarżącego orzeczeń wydanych przez różne organy administracji publicznej w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, a ponadto rażące naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazanych przez skarżącego wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rażące naruszenie art. art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasad w nich zawartych.

Powołując się na te zarzuty, J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego i zobowiązanie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przedstawienia kompletnych akt administracyjnych od dnia 27 listopada 1995r. do dnia 19 kwietnia 2010r.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację stosowną do podniesionych zarzutów, a w zakończeniu skargi wskazał, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego "wszelkimi bezprawnymi działaniami chce doprowadzić do zalegalizowania nielegalnej budowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb L., położonej w J. ul. [...]

W odpowiedzi na skargę, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2010r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę wniesioną w tej sprawie i przedstawił dodatkowe okoliczności faktyczne. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg przedłożonego spisu, a ponadto złożył do akt osiem dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery materialnego prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 tego aktu, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu, postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla załatwienia konkretnej sprawy przez organ uprawniony do prowadzenia postępowania i dysponujący kompetencją orzeczniczą. W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma jest właściwa dla załatwiania sprawy poprzez ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za uzasadniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Ponadto istotne jest również, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania, która skorzysta z właściwego w toku instancyjnym środka zaskarżenia, możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i uzyskania rozstrzygnięcia dwóch właściwych instancyjnie organów administracji publicznej. Powinnością organu wyższego stopnia (odwoławczego), tak jak organu pierwszej instancji, jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłowa ocena materiału zebranego w sprawie, warunkująca dokonanie w sposób właściwy subsumpcji.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zastosował się do wszystkich wymogów wynikających ze wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 104 kpa, powołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej" (§1). "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji" (§2). Jednym z dopuszczonych przez ustawodawcę w przywołanej ustawie procesowej sposobów innego niż rozstrzygnięcie merytoryczne zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji jest umorzenie postępowania, w którym orzekły organy właściwe instancyjnie w tej sprawie. Warunki dla tego sposobu zakończenia postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej zostały określone w art. 105 §1 k.p.a., będącym podstawą wydanych decyzji, z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie, uznały, że poprzez wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie w dniu [...]marca 2004r. decyzji Nr [...]udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul[...]w J. na działkach o numerach ewidencyjnych [...]został niejako zniesiony przedmiot prowadzonego w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją opisanego powyżej obiektu tzw. postępowania naprawczego (legalizacyjnego). Organ odwoławczy uznał ponadto, że dodatkowa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania naprawczego wynika z braku legalnej możliwości wydania orzeczenia w sprawie wykonania obowiązku nałożonego w toku tego postępowania. Niemożność ta wynika – zdaniem organu – ze stwierdzonej przez sądy administracyjne obu instancji wadliwości obowiązków nałożonych na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uznaniu Sądu I instancji, stanowisko prezentowane w tej sprawie przez organ odwoławczy nie zasługuje na akceptację, a przynajmniej jest przedwczesne. Wskazano przy tym, że w obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, że wydanie pozwolenia na użytkowanie konkretnego obiektu budowlanego lub jego części w sposób bezwzględny eliminuje czy konwaliduje wszystkie naruszenia prawa, jakich dopuścił się inwestor przy realizowaniu tego obiektu, a niezakończone w sposób ostateczny postępowanie legalizacyjne staje się bezprzedmiotowe. Taki pogląd był częściowo uzasadniony w stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

Istotne również jest, że zgodnie z obowiązującą koncepcją dwuinstancyjności, organ odwoławczy jest zobligowany uwzględnić w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny istniejący na etapie postępowania odwoławczego, w tym wszystkie nowe okoliczności, jakie zaistniały po wydaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji.

Ze znajdującej się w materiale sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. (Nr [...]) wynika, że orzekając o udzieleniu W. S. pozwolenia na użytkowanie parteru przedmiotowego pawilonu organ powołał się na decyzję własną z dnia [...] października 2002r. (Nr [...]) oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...], orzekające o obowiązku wykonania przez W. S. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nieważność obu tych decyzji stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 152/07), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2009r. (sygn. akt II OSK 393/08) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku sądu pierwszej instancji. Z tych względów i wobec zarzutów jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy powinien był rozważyć potrzebę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Takie czynności nie zostały w postępowaniu odwoławczym podjęte.

Sąd I instancji nie podzielił również poglądu organu odwoławczego co do tego, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego (w tym przypadku parteru przedmiotowego pawilonu) wyłącza możliwość dokonywania oceny zgodności z prawem innych części tego obiektu. Przepisy ustawy – Prawo budowlane wielokrotnie posługują się określeniem "obiekt budowlany lub jego część", co pozwala przyjąć, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której przedmiotem postępowania jest tylko część obiektu budowlanego.

Sąd Instancji stwierdził również, że organ odwoławczy w swojej ocenie nie uwzględnił, czy wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji orzekających o obowiązkach inwestora nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nie zaistniała konieczność podjęcia ponownie prawidłowego orzeczenia w tym przedmiocie, skoro inwestycja była niewątpliwie realizowana w sposób niezgodny z prawem.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku J. K. zawartego w piśmie z dnia 14 marca 2000r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie o wyłączenie tego organu "od udziału w postępowaniu w sprawie".

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 432/10 został w całości zaskarżony przez J. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie zawartych w nim postanowień, a mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek, wobec decyzji Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia roku, Nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 roku, Nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego wybudowania budynku pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 157,52 mkw.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszono również art. 145 § l pkt. 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek, wobec wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Oławie z dnia [...]marca 2004 roku, Nr [...]w przedmiocie udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie parteru budynku pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 157,52 mkw., która nie była objęta skargą.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów art. 106 § 2, 3 i 5, art. 141 § 4 zd. 1, art. 151. art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

• nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego w piśmie z 13 kwietnia 2010r.

• niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia roku, Nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...]marca 2004 roku, Nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego wybudowania budynku pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 157,52 mkw.,

• nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze skarżącego z dnia 28 czerwca 2010 roku i w uzupełniającym piśmie procesowym skarżącego z dnia 13 kwietnia 2010 roku,

• nieuwzględnienie skarg skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie, ( sygn. akt II SAB/Wr 84/01, II SAB/Wr 14/06 i II SAB/Wr 15/06) i nieuwzględnienie wyroków wydanych w sprawach skarżącego ( sygn. akt H SAB/Wr 14/06, II SAB/Wr 15/06 i U SA/Wr 152/07 ).

Mając powyższe na uwadze, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...]marca 2004 roku, Nr [...]w przedmiocie udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie parteru budynku pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 157,52 mkw. Skarżący wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił stan sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że "żadne udzielone pozwolenie na budowę spornego pawilonu handlowo-usługowego, które uległy kasacji nie zobowiązywało inwestora W. S. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, lecz jedynie inwestor został zobowiązany do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy." Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również na fakt, że jego wniosek o wyłączenie ze sprawy organu I instancji nie został rozpoznany. Mimo to, PINB w Oławie wydał przedmiotową decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący wskazał także, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem obowiązującej procedury administracyjnej z uwagi na niepodjęcie zawieszonego wcześniej postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej w każdym przypadku powinno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnemu. W przypadku zaś, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § l pkt. 2 p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w warunkach niniejszej sprawy, bowiem zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, jak i decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszają prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienia enumeratywnie przepis art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przywoływanej jako p.p.s.a. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zaś merytorycznie odnosi się wyłącznie do tych zarzutów, które zostały prawidłowo sformułowane. Samodzielnie nie może bowiem poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Nie jest również upoważniony do precyzowania z urzędu niejasnych zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sformułowany zarzut to taki, który został podniesiony w ramach jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w ramach którego autor wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez podanie numeru artykułu, paragrafu, ustępu bądź punktu, publikatora i uzasadnił na czym – jego zdaniem - owo naruszenie norm prawnych polegało.

W niniejszej sprawie, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, konieczne było ustosunkowanie się do zarzutów kasacji.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Jak wynika z uzasadnienia zarzutów procesowoprawnych, autor skargi kasacyjnej akcentuje, iż naruszenie wskazanych przepisów spowodowało niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, m. in. na skutek nieprzeprowadzenia dowodów żądanych przez skarżącego, co stanowi uchybienie art. 106 § 3 P.p.s.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy znalazło wyraz w niepełnym uzasadnieniu wyroku, niespełniającym wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., m. in Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. orzekający NSA akceptuje ugruntowany pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego, zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Do takich sytuacji zaliczyć należy tę, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25.02.2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, Legalis). Zdaniem orzekającego NSA, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.

W zaskarżonym wyroku w jasny sposób wykazano wady zaskarżonej decyzji, i po ich zakwalifikowaniu, uchylono powyższą decyzję. Nie znaczy to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wykazuje żadnych mankamentów, jednak, te występujące, zdaniem NSA, nie utrudniają rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania spornego pawilonu, własność W. S.

W związku z tą ostatnią uwagą, orzekający NSA nie podziela stanowiska kasatora, że obowiązkiem Sądu I instancji była, prowadzona na podstawie art. 135 P.p.s.a., kontrola decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z [...]r., Nr [...]w przedmiocie udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie spornego pawilonu. Sprawa udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie spornego pawilonu nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. NSA zauważa, że przed właściwymi organami nadzoru budowlanego toczyło się odrębne postępowanie z wniosku J. K. o wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w J., własność W. S. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 73/10, oddalającego skargę J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...]. Nr [...]odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...]Nr [...], NSA wyrokiem z dnia 06.02.2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić można, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu, iż Sąd I instancji nietrafnie uznał, że wady zaskarżonej decyzji nie zasługują na zakwalifikowanie ich jako rażące naruszenie prawa. W efekcie, zdaniem kasatora, Sąd instancji błędnie uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego wybudowania pawilonu handlowo – usługowego, bowiem winien stwierdzić jej nieważność. Zdaniem orzekającego NSA, stanowisko to nie jest trafne.

Argumentując powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie podnosi, że pismem z 14.03.2000 r. wniósł o wyłączenie PINB w Oławie "od udziału w rozpoznaniu niniejszej sprawy", ale wniosek ten nie został przekazany do WINB we Wrocławiu, a więc nie został rozpoznany. Nadto podniesiono, że "postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem obowiązującej procedury administracyjnej z uwagi na niepodjęcie zawieszonego wcześniej postępowania administracyjnego. Skarżący zarzuca także naruszenie przez organ odwoławczy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W kontekście tych zarzutów kasator wyjaśnia pojęcie: rażącego naruszenia prawa powołując się na wskazane wyroki sądów administracyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wywodów dotyczących "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekający NSA w pełni z przytoczonymi poglądami zgadza się, zauważając, że są one dość ogólnikowe. Przede wszystkim trzeba jednak stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie odniesiono ustaleń dotyczących rażącego naruszenia prawa do okoliczności niniejszej sprawy. Te zaś są tego rodzaju, że nie wskazują na rażące naruszenia prawa przez organ odwoławczy, tym samym Sąd I instancji nie miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wyjaśniając powyższe stanowisko orzekający NSA powołuje się na dyskusję w doktrynie i w orzecznictwie, która dotyczy rozumienia pojęcia: rażące naruszenie prawa" (zob. szeroki komentarz M. Jaśkowskiej do art. 156 k.p.a., 2013 r. Lex ). Obecnie zaczyna dominować stanowisko, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko, akceptowane przez orzekający NSA, zajmuje m. in. W. Chróścielewski. Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2011, s. 199 za M. Jaśkowską). W niniejszej warto wskazać zwłaszcza na następujące poglądy, które adekwatne są do warunków orzekania w niniejszej sprawie.

W wyroku z dnia 8.09.2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10 9LEX nr 1068431) NSA stwierdził: "W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". W wyroku z dnia 02.03.2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 (LEX nr 824448) NSA sformułował tezę: "Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa". W tym kontekście, orzekający NSA stoi na stanowisku, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa" (por. m. Jaśkowska, j. w. ).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał na wady zaskarżonej decyzji. Orzekający NSA podziela stanowisko WSA we Wrocławiu, że organ bezpodstawnie przyjął, iż nie ma przedmiotu sprawy w związku z wydaniem przez PINB w Oławie decyzji z dnia [...]. Nr [...]udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie parteru (czyli części) spornego pawilonu. Zdaniem orzekającego NSA, Sąd I instancji trafnie ocenił jako błędny pogląd organu odwoławczego, że stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązki na inwestora uniemożliwia zastosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodzić się też należy z poglądem Sądu I instancji, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie części spornego pawilonu nie wyłącza – jak przyjął organ odwoławczy – możliwości dokonania oceny zgodności z prawem innych części tego budynku. Równocześnie należy podkreślić, że – jak choćby wynika z powyższych uwag - w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie tego przepisu z pewnością nie będzie polegać na prostej czynności subsumcji stanu faktycznego do zawartej w nim normy. Stąd nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo.

Należy też uwzględnić, że Sąd I instancji zauważył, wbrew zarzutowi kasacji, że

organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii wniosku skarżącego o wyłączenie PINB w Oławie od udziału w postępowaniu w sprawie. Należy równocześnie wyjaśnić, że okoliczność, iż decyzja wydana została przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jeśli zaś chodzi o zarzut kasacji wydania rozstrzygnięcia w sprawie bez wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, to faktem jest, że Sąd I instancji tej kwestii nie podjął. Nie oznacza to tym samym, że wyrok jest wadliwy w stopniu nakazującym NSA jego uchylenie. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że podjęcie postępowania bez formalnego dania temu wyrazu w postaci postanowienia o podjęciu miało istotny wpływ na wynik postępowania. Także z akt sprawy powyższe nie wynika. A tylko taka sytuacja, tj. wpływ zaniechania wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania na wynik sprawy byłby podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, orzekający NSA podziela końcowy wniosek Sądu I instancji, że organ odwoławczy, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania, nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, zatem - zdaniem NSA - uchylenie zaskarżonej decyzji stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie.

Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a naruszenia pozostałych wskazanych w kasacji przepisów P.p.s.a. nie miały wpływu na wynik sprawy, to na podstawie art. 184 NSA oddalił skargę kasacyjną.