Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 219/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 39
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2016 r. J. M. (zwana dalej skarżącą) wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o refundację kosztów zakupu niezbędnych leków z uwagi na niedostatek i spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupionych leków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 39, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2016 r. poz. 930), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i zacytował przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie. Następnie wyjaśnił, że kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), zwanego dalej rozporządzeniem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla skarżącej jako osoby samotnie gospodarującej - 634 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 20 lipca 2016 r., przeprowadzonego w miejscu zamieszkania męża klientki – T. R., organ ustalił, że skarżąca jest osobą bierną zawodowo, zamieszkującą w lokalu socjalnym. Organ podał, że skarżąca w trakcie przesłuchania w dniu 14 kwietnia 2016 r. oświadczyła, iż jest osobą zamężną, jednak zamieszkuje samotnie w [...] przy ul. [...], gdzie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się oddzielnie, a mąż zamieszkuje w [...] przy ul. [...]. Wnioskodawczyni podała, że choruje na zwyrodnienie [...] i [...]. Wyjaśniła, że z uwagi na stan zdrowia męża, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, sprawuje nad nim opiekę, robi zakupy, przygotowuje posiłki, załatwia sprawy urzędowe, pomaga w dotarciu do lekarza i z tego tytułu otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto z mężem posiada całkowitą rozdzielność majątkową. Organ ustalił, że dochodem skarżącej w czerwcu 2016 r. był specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 57 zł. Łącznie dochód ten wyniósł 577 zł. Natomiast wydatki, jakie poniosła skarżąca to: 71 zł - czynsz, 45 zł - energia, 40 zł - telefon oraz 104,80 zł - zakup leków. Następnie organ stwierdził, powołując się na treść art. 39 ustawy, że pomimo, iż dochód skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ustawy, to Ośrodek nie refunduje poniesionych już kosztów, ponieważ ta potrzeba została zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy i nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Powyższe potwierdza kserokopia faktury zakupionych leków, którą do podania załączyła wnioskodawczyni. Organ podkreślił, że zaspokaja jedynie bieżące potrzeby osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, nie jest instytucją odszkodowawczą ani refundującą poniesione wcześniej wydatki, nie spłaca również zaległych zobowiązań. Organ wskazał nadto, że kieruje się koniecznością niesienia pomocy przede wszystkim rodzinom, które znajdują się w sytuacji zagrożenia podstawowych warunków egzystencji. Poza tym, zdaniem organu, osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje Ośrodek, przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej, a wobec ograniczonych środków Ośrodek musi rozdzielać posiadane fundusze pomiędzy liczbę osób najbardziej potrzebujących wsparcia i nie może zabezpieczyć potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc, przy czym pomoc ta ma charakter uzupełniający. W ocenie organu, wobec zaspokojenia zgłoszonej potrzeby, przy jednocześnie ograniczonych środkach finansowych Ośrodka oraz dużej liczbie osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, należało skarżącej odmówić wnioskowanego świadczenia. Końcowo organ zwrócił uwagę, że skarżąca otrzyma pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, artykułów spożywczych, zastawy obiadowo-śniadaniowej, obuwia na sezon letni, bielizny i odzieży na sezon letni, artykułów czystości i higieny osobistej oraz opłat za energię elektryczną w wysokości 120 zł w związku z jej wnioskami złożonymi w Urzędzie Miejskim w Nysie w dniu 5 lipca 2016 r. Ponadto, w dniu 18 lipca 2016 r. skarżąca odebrała w kasie Ośrodka świadczenie w wysokości 160 zł na podstawie decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r., przyznającej pomoc w formie zasiłku ceowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, artykułów spożywczych, zastawy obiadowo-śniadaniowej, obuwia na sezon letni, bielizny i odzieży na sezon letni oraz opłat za energię elektryczną.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, że w ramach ustawy nie ma ustawowych uprawnień do całkowitej pomocy tytułem refundacji zakupu leków dla osoby żyjącej w niedostatku. Zarzuciła też wadliwe prowadzenie jednego postępowania w kilku sprawach, co ograniczyło złożenie odwołania od jednego z tych rozstrzygnięć. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę decyzji, ponieważ naruszony został słuszny interes strony, a co za tym idzie - zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji przyjął, iż przyznane świadczenie jest zasiłkiem celowym już wcześniej przyznanym w związku z jej wnioskami z dnia 5 lipca 2016 r. w kwocie 120 zł oraz w kwocie 160 zł na mocy decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. Nadto organ podkreślił w decyzji, że jest osobą bierną zawodowo, aby wykazać, iż sama jest sobie winna sytuacji materialnej w jakiej się znalazła, gdyż zamiast poszukać pracy, opiekuje się mężem trwale zaliczonym do znacznego stopnia niepełnosprawności, z którym ma całkowitą rozdzielność majątkową, w tym rozdzielność mieszkaniową. Reasumując podniosła, że z decyzji wynika, iż z jednej strony uzyskała pomoc w zakupie leków, a z drugiej strony jej nie uzyskała, bo wykupiła je kosztem zaległych opłat za mieszkanie i energię elektryczną, co w konsekwencji może skutkować wyłączeniem energii oraz sprawą sądową o eksmisję z tytułu zaległości czynszowych. Dodała, że tak ustalony stan faktyczny i przyjęta przez Ośrodek wykładnia przepisów ustawy jest sprzeczna z prawem, co oznacza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania, a następnie odwołało się do treści przepisów prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 39 ustawy, zwracając uwagę, że zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Następnie Kolegium stwierdziło, podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, że skarżąca spełnia wymogi ustawowe uprawniające ją do otrzymania zasiłku celowego. Jednakże sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z punktu widzenia zaspokajania potrzeb ich zakres, wymieniony w art. 39 ust. 2 ustawy, nie jest ograniczony przedmiotowo i wymaga każdorazowo uwzględnienia wszystkich okoliczności w indywidualnej sprawie. Oznacza to, że niezbędną potrzebą bytową będzie każda potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem obywatela demokratycznego państwa prawnego. Na podstawie poglądów piśmiennictwa Kolegium wywiodło, że użyte przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 ustawy sformułowanie "niezbędne potrzeby" należy do zwrotów szacunkowych, stanowiących składnik szerszej kategorii - zwrotów niedookreślonych. Niezbędnymi potrzebami osoby lub rodziny są potrzeby związane z pożywieniem, zaopatrzeniem w odzież i mieszkaniem (schronieniem). Niezbędna potrzeba to taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka. Jeżeli tego rodzaju niezbędne potrzeby doznają uszczerbku na skutek nie dość wystarczająco skutecznych bądź nie dość zapobiegliwych wysiłków osoby lub rodziny, pomoc społeczna może zostać udzielona przez właściwe organy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego z tego względu, że potrzeba której dotyczył wniosek z dnia 7 lipca 2016 r. została zrealizowana ze środków własnych strony, gdyż we wniosku zwróciła się o jego refundację. Ponadto odrębnymi decyzjami przyznano skarżącej świadczenia na częściowe pokrycie kosztów m.in. zakupu leków. Nadto z ustaleń organu wynika, że przedłożona faktura za zakup leków została już zrealizowana. W ocenie Kolegium, powyższe ustalenia potwierdzają, że aktualnie skarżąca ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Wobec tego prawidłowa jest ocena organu pierwszej instancji, że zgłoszone potrzeby zostały już zaspokojone i stosownie do art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy nie stanowią niezbędnej potrzeby życiowej. Organ odwoławczy podkreślił, że środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Chodzi tu więc o potrzeby niezrealizowane. W okolicznościach sprawy potrzeba w zakresie zakupu leków została już zaspokojona, a to oznacza, że już nie występuje, zatem brak jest podstaw do przyznania świadczenia z pomocy społecznej na ten cel. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że skarżąca regularnie korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Natomiast jej sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom Ośrodka, a skarżącej udzielana jest wszechstronna pomoc. W przekonaniu Kolegium, nie doszło również do przekroczenia granic uznania, zaś zaskarżona decyzja została należycie umotywowana.

Na skutek złożonego w dniu 24 lutego 2017 r. wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem referendarza sądowego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SO/Op 1/17, ustanowiono skarżącej radcę prawnego (pkt 1).

Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2016 r.

W skardze złożonej wraz z powyższym wnioskiem skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także przyznania kosztów zastępstwa procesowego w najwyższej stawce. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz prawa proceduralnego. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że decyzja Kolegium jest niezgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Jest ona krzywdząca dla niej jako osoby nieporadnej życiowo, uzależnionej od wsparcia Państwa i Gminy. Wyjaśniła, że pozostaje z mężem w separacji i posiada od 2013 r. rozdzielność majątkową, co już oznacza, że ustalenia postępowania administracyjnego są niepełne. Stąd zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., choćby poprzez nieustalenie, czy między małżonkami jest ustalona separacja sądowa. Podniosła również, że decyzja narusza postanowienia art. 8 i art. 10 K.p.a. Wskazane zasady ogólne właściwie zastosowane nie pozwalałyby na wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej. Ponadto organ naruszył przepisy prawa materialnego w postaci art. 2, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię i subsumcję. Skarżąca podniosła, że organ wypomina jej bierność zawodową, na co niewątpliwy wpływ ma stan zdrowia, który zależy natomiast od leczenia i odżywiania. Zdaniem skarżącej, Gmina Nysa nie zaspokaja elementarnych potrzeb mieszkańców - członków Wspólnoty, którzy ją tworzą, a dystrybucja pomocy dla członków tejże Wspólnoty jest uznaniowa, bez oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Decyzja Kolegium przeczy stanowisku, że skarżącej udzielana jest wszechstronna pomoc. Według skarżącej, jeżeli środki na opiekę społeczną są niewystarczające, to należy wystąpić o ich zwiększenie do odpowiedniej władzy. Wątpliwości budzi również sposób podziału środków i to w czasie, gdy od kwietnia zeszłego roku obowiązuje program rządowy 500+, który spowodował obniżenie obciążenia świadczeniami z zakresu opieki społecznej. Wskazała też skarżąca, że leki podtrzymujące życie wykupuje się nie oczekując na pomoc ze strony organów, w tym celu występuje się o pożyczki, kredyty i nie przeznacza się na ich zakup środków własnych. W końcowej części uzasadnienia skarżąca zarzuciła, że nie może liczyć na obiektywne podejście do sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7-9 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie wymaganego terminu. W przypadku zaś przywrócenia terminu do wniesienia skargi, domagało się oddalenia skargi jako niezasadnej.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 219/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej w dalszym ciągu w skrócie "ustawą", która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy, wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 ustawy ustanawiającego podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przypomnieć przyjdzie, że wniosek skarżącej dotyczył udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupionych leków.

W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego na dzień orzekania przez organ odwoławczy w § 1 pkt 1 lit. a powołanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać przyjdzie, że skarżąca jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r., prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (pkt 5a); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6); świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 7); świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (pkt 8).

W świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy za prawidłowe należy uznać ustalenie organów, że w czerwcu 2016 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącej był zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 57 zł. Obydwa te świadczenia nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, a łączna ich kwota wynosiła 577 zł. Organy obu instancji zasadnie zatem przyjęły, że dochód skarżącej nie przekroczył wymaganego kryterium dochodowego. Z tego też względu, Sąd uznał, że skarżąca spełniła warunek konieczny do przyznania zasiłku celowego. Podkreślenia jednak wymaga, że rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnienia również wymaga, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia: 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17 i 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2886/13).

Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie aktów w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącej tego świadczenia. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzić bowiem trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącej. W tym celu zgromadzone zostały konieczne dowody, na podstawie których prawidłowo ustalono, że potrzeba, której dotyczył wniosek skarżącej z dnia 7 lipca 2016 r. została zaspokojona we własnym zakresie. Dokument w postaci dołączonej do wniosku faktury z dnia 6 lipca 2016 r., nr [...], potwierdza, że koszt leków został pokryty przez skarżącą ze środków własnych. Wobec tego za zasadną należało uznać ocenę organów, że potrzeba zgłoszona przez skarżącą została zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy i nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. W okolicznościach niniejszej sprawy za trafny trzeba również uznać pogląd organów, znajdujący wsparcie w orzecznictwie sądowym, że pomoc finansowa nie może być przeznaczona na refundację poniesionych już wydatków. Środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą bowiem być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Chodzi tu zatem o potrzeby niezrealizowane. Skoro potrzeba została już zaspokojona, to należy przyjąć, że strona we własnym zakresie, własnym staraniem mogła to uczynić (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1150/11).

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również to, że skarżąca w lipcu, a następnie w sierpniu 2016 r. otrzymała dwa zasiłki celowe w łącznej kwocie 280 zł na częściowe pokrycie m.in. wydatków dotyczących leków. Ponadto organowi pomocy społecznej jest doskonale znana sytuacja życiowa skarżącej, która objęta jest stałą opieką tego Ośrodka. Nie sposób więc zgodzić się z zarzutami skargi, że organy nie wyjaśniły i nie rozważyły w sposób dokładny i wszechstronny sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. Ponadto subiektywne przekonanie, że potrzeby skarżącej są tego rodzaju, iż winny być zaspokojone w całości ze środków publicznych, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić każdy wniosek. Jak już zauważono wyżej, decyzji o przyznaniu zasiłku celowego nie można podjąć z pominięciem ogólnych zasad wynikających z art. 2-4 ustawy. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu i w związku z tym nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie wszystkich wniosków strony. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Stąd, za nieuprawniony trzeba uznać zarzut skarżącej, że organy są do niej uprzedzone i nie traktują jej w sposób obiektywny.

Nieskuteczny okazał się nadto zarzut skargi dotyczący zastrzeżeń skarżącej co do podziału środków finansowych przez organ. W tej kwestii wyraźnego zaznaczenia wymaga, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 2-4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2683/16). Jednocześnie dostrzec trzeba, że "program rządowy 500+" - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie mógł w sposób znaczący wpłynąć na zmniejszenie ilości świadczeń udzielanych przez organy opieki społecznej, ponieważ przepis cyt. wyżej już art. 8 ust. 4 pkt 7 ustawy wyraźnie stanowi, iż do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie wlicza się świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195).

Reasumując, Sąd uznał, że brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w sytuacji, gdy wprawdzie spełnia ona kryterium dochodowe, jednak występuje o pomoc na cel, który nie służy zaspokojeniu bieżącej potrzeby, ponieważ został już zrealizowany ze środków własnych. Taka teza jest tym bardziej uzasadniona, że na przełomie lipca i sierpnia 2016 r. skarżąca otrzymała środki na pokrycie części kosztów dotyczących zakupu leków, a poza tym - co jest Sądowi z urzędu wiadome - korzysta z innych form wsparcia w ramach pomocy społecznej i nie jest pozbawiona pomocy, o którą regularnie się ubiega. Słuszne jest zatem stanowisko organów, że przyznanie zasiłku celowego w tych okolicznościach byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności), zgodnie z którą celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a nie wyręczanie beneficjenta tej pomocy z obowiązku wychodzenia z trudnej sytuacji życiowej. Ponadto pomoc przyznawana na podstawie ustawy - bez względu na rodzaj świadczenia - ma charakter jedynie przejściowy i nie może zamieniać się w stałe lub długotrwałe źródło utrzymania dla osób o nią występujących.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nie zostały jednocześnie ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące podawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.