Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 478/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie rekultywacji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje własną z 5 marca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty nr [..] z 12 września 2017r, zmieniającej za zgodą stron decyzję Starosty znak [..] z 4 kwietnia 2014r dotyczącą zatwierdzenia dokumentacji projektowej na rekultywację w kierunku rolnym wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[..]" zlokalizowanego na terenie działki nr [..] położonej w obrębie N., gmina S.

Z akt sprawy wynika następujący stan sprawy:

Starosta Powiatu decyzją z 12 września 2017r. na wniosek A. orzekł o zmianie decyzji Starosty z 4 kwietnia 2014r. dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji projektowej na rekultywację w kierunku rolnym wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[..]" zlokalizowanego na terenie działki nr [..] położonej w obrębie N. gmina S. użytkowanego przez B. przeniesioną decyzją znak z 15 czerwca 2015r. z firmy B. na rzecz A. zmienioną decyzjami z 13 maja 2014r., 5 czerwca 2014r. i z 12 stycznia 2017r. w ten sposób, że pkt 2 orzeczenia decyzji Starosty z 4 kwietnia 2014r. nadano brzmienie "wyznacza się termin zakończenia prac rekultywacyjnych do dnia 17 sierpnia 2025 roku".

Marszałek Województwa pismem z 24 października 2017r. zwrócił uwagę na konieczność podjęcia działań w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 września 2017r. Decyzja ta wyznacza nowy termin zakończenia prac rekultywacyjnych do dnia 17 sierpnia 2025r., co oznacza że okres zakończenia prac wydłużony został o ponad 10 lat podczas, gdy zgodnie przepisem art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności, a w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200%, od dnia w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona (art. 28 ust.3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z 8 stycznia 2018r, poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z 12 września 2017r.

W dniu 23 stycznia 2018r. wpłynęło pismo A., w którym zawarty został wniosek o umorzenie postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Starosty z 12 września 2017r. W uzasadnieniu wniosku w oparciu o przepisy art. 20 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych strona podniosła, że gdyby przyjąć, że termin zakończenia rekultywacji ma wynieść do 5 lat należałoby uznać, że decyzja organu jest de facto zbędna ponieważ z mocy prawa na prowadzącym rekultywację spoczywa obowiązek zakończenia rekultywacji w terminie do 5 lat. Taki pogląd stoi więc w oczywistej sprzeczności z zasada "per non est" zakazującą interpretować przepisy tak jakby one były zbędne. Po drugie gdyby przyjąć, że termin zakończenia rekultywacji ma wynieść do 5 lat to należałoby uznać, że po jego upływie zobowiązany jest w swoisty sposób zwalniany z obowiązku prowadzenia rekultywacji ponieważ upłynął termin, w którym można prowadzić rekultywację. Taka teza byłaby sprzeczna z interesem publicznym. Po trzecie ustawodawca wyraźnie w przepisie art. 28 ust. 3 cyt. ustawy wskazuje, że w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę podwyższoną o 200% od dnia w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Oznacza to, iż dopuszczalnym jest prowadzenie procesu rekultywacyjnego po upływie 5 lat z tym, że w takim przypadku konieczne jest ponoszenie w/w opłaty. Można więc wskazać, iż ustawodawca wyraża pewną preferencję, żeby rekultywacja zakończyła się w ciągu 5 lat, ale jednocześnie przewiduje, że istnieją takie sytuacje, gdy jest niemożliwe. Po czwarte skoro ustawodawca dopuszcza możliwość prowadzenia rekultywacji po upływie 5 lat to w oczywisty sposób dopuszcza również, by organ określający termin rekultywacji wskazał na termin dłuższy niż 5 lat. Dalej strona zwróciła uwagę, że ustawodawca w przepisie stanowiącym o decyzji organu określającej okres rekultywacji nie wskazał na górną granicę tego terminu w związku z czym z perspektywy techniki legislacyjnej przyjętej w ustawie ochronnej można powiedzieć iż w/w 5 letni termin nie znajduje tu zastosowania. W ustawie ochronnej tam gdzie ma zastosowanie termin 5 letni tam ustawodawca wyraźnie to zaznaczył co oznacza, iż w przypadku gdy ustawodawca nie mówi o tym terminie to nie jest on w danym przypadku wiążący. W rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt. 3 cyt. ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonywania rekultywacji i w tym przepisie nie ma nawet pośrednio mowy jak organ jest ograniczony, jeżeli chodzi o wyznaczanie terminu.

Omawiany termin dotyczy rekultywacji, a więc przeprowadzenia działań gdzie przynajmniej część okoliczności jest niezależna od samej osoby przeprowadzającej rekultywację np. rekultywowany teren, warunki pogodowe, dostępność środków do rekultywacji, pojawienie się tzw. siły wyższej.

Niezgodne z celem ustawy ochronnej byłyby konsekwencje braku możliwości wydłużenia decyzji rekultywacyjnej. Decyzja administracyjne stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania miała wydłużyć skuteczność decyzji pierwotnej wydanej 4 kwietnia 2014r. zmienianej kolejnymi decyzjami. Te zmiany dotyczyły wyznaczanego sposobu prowadzenia rekultywacji. Wydłużenie terminu prowadzenia rekultywacji służy realizacji celu stojącego za ustawą. Organ potwierdza bowiem w ten sposób, żeby również w terminie, gdy ponoszona jest w/w opłata podwyższona, rekultywacja była prowadzona w zatwierdzony przez niego sposób, czyli zatwierdzony pod kątem przywrócenia właściwej jakości gleby.

Przywołując pojęcie terminu rekultywacji gruntów w rozumieniu ustawy ochronnej strona zauważyła, że w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, jak i w wydanym na podstawie jej art. 30 ust. 5 rozporządzeniu do metod przetwarzania odpadów zaliczono m.in. wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych. Innymi słowy ustawodawca uchwalając w 2012r. ustawę odpadową przyjął, że wybrane metody udzielania pozwoleń na przetwarzanie odpadów zezwalają również na prowadzenie określonego sposobu rekultywacji. Zaburzanie możliwości prowadzenia przetwarzania odpadów w drodze nadinterpretacji terminów określonych w ustawie ochronnej dotyczących rekultywacji prowadzić może do podważenia istoty decyzji zezwalających na przetwarzanie odpadów. Takie działanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrażonym w regule wykładni systemowej idei niesprzeczności systemu prawnego, ponieważ wywołuje się niespójność pomiędzy postanowieniami ustawy ochronnej i odpadowej. Jeżeli jedna ustawa (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy ochronnej) nie mówi wprost o terminie, na jaki organ powinien wydać decyzję rekultywacyjną, a druga ustawa o tym mówi wprost (art. 44 ustawy odpadowej) to ograniczenie czasowe w logiczny sposób powinno wynikać z tego ostatniego aktu prawnego. Ponadto strona zwróciła uwagę, że ustawa ochronna jest starszym aktem prawnym w stosunku do ustawy odpadowej w związku z czym w niniejszej sprawie zastosowanie winna znaleźć reguła wykładni lex posterior derogat legi priori. Ustawa ochronna powstała w 1995r. kiedy nie prowadzono działalności związanej z przetwarzaniem odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Tym samym w jej pierwotnym okresie nie trzeba było przy wykładni jej przepisów uwzględniać przywołanego sposobu przetwarzania odpadów ani reguł prawnych nim rządzących. Wraz z wejściem w życie ustawy odpadowej konieczne stało się odwołanie do jej przepisów. Inne podejście oznaczałoby interpretację w duchu wykładni statycznej (tj. niezmieniającej się niezależnie od modyfikacji pozostałej części systemu prawnego oraz rzeczywistości społecznej), która to wykładnia statyczna została odrzucona w polskim systemie prawnym (zob. wyrok SN z 16.05.2001r, I PKN 389/00 czy uchwała SN z 16.10.1992r, I PZP 58/92). Uwzględniając więc wymóg stosowanej wykładni dynamicznej należy uwzględniać przy interpretacji przepisów prawa ustawy ochronnej postanowienia ustawy odpadowej w tym i w zakresie terminu.

Przystępując do rozpoznania sprawy Kolegium zacytowało treść art. 156 § 1 k.p.a. i podkreśliło, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, w której organ stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji, albo odmawia stwierdzenia jej nieważności, jeżeli nie ustali którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jednym z przypadków wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, w którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 29.02.2005r., OSK 1134/04).

W związku z powyższym, oczywisty charakter naruszenia prawa, czy też charakter przepisu, który został naruszony są warunkami koniecznymi, ale nie wystarczającymi dla uznania naruszenia prawa za rażące, gdyż o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decyduje ocena skutków jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki nie możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy decyzji wydanej przez Starostę o nr [..] z 12 września 2017r. zmieniającej w trybie przepisu art. 155 k.p.a. decyzję znak [..] z 4 kwietnia 2014r. dotyczącą zatwierdzenia dokumentacji projektowej na rekultywację w kierunku rolnym wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [..] położonej w obrębie N., gmina S. w zakresie pkt 2 tej decyzji i wyznaczenia terminu zakończenia prac rekultywacyjnych do dnia 17 sierpnia 2025r, stwierdziło, że decyzja ta wyczerpuje znamiona przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., co oznacza, że uzasadnionym było stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Podkreślił orzekający organ, że na mocy decyzji Starosty z 26 maja 2011r. i z 19 grudnia 2013r. nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków wynikających z koncesji nr [..] z 29 września 2010r. oraz praw i obowiązków związanych z rekultywacją gruntów na rzecz firmy B. W kolejnej decyzji Starosty o nr [..] z 4 kwietnia 2014r. orzeczono o zatwierdzeniu dokumentacji projektowej na rekultywację w kierunku rolnym wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[..]" zlokalizowanego na terenie działki nr [..] położonej w obrębie N., gmina S. użytkowanych przez firmę B. Zgodnie z pkt 2 sentencji w/w decyzji termin wykonania rekultywacji został określony na 5 lat od dnia zaprzestania działalności wydobywczej. Działalność wydobywcza została zakończona w dniu 1 lutego 2014r. w dniu w którym decyzją nr [..] Starosta orzekł o wygaszeniu koncesji udzielonej Firmie C. decyzją nr [..] z 29 września 2010r. " na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego -piasku [..]", położonej na dz.nr [..] obręb N. w miejscowości N. gm. S.

W aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie B., w którym wyraził zgodę na przeniesienie decyzji nr [..] z 4 kwietnia 2014r. zatwierdzającej dokumentację projektową o rekultywacji wyrobiska [..] oraz decyzji zmieniających z 5 czerwca 2014r. i z 13 maja 2014r. na rzecz A. (załącznik nr 24).

Starosta decyzją z 15 czerwca 2015r. nr [..] na wniosek A. orzekł o przeniesieniu z B. na rzecz A. ostatecznej decyzji Starosty z 4 kwietnia 2014r. nr [..] wraz z decyzjami zmieniającymi z 13 maja 2014r. i z 5 czerwca 2014r. stwierdzając przy tym, iż z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna wszelkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty nr [..] Z 4 kwietnia 2014r. wraz z decyzjami zmieniającymi przechodzą na A.

Działający w imieniu A. J. K. w dniu 5 września 2017r, zwrócił się do Starostwa Powiatowego z prośbą o wydłużenie terminu rekultywacji działki [..] położonej w N. po wyrobisku piasku [..] do dnia 17 sierpnia 2025r ze względu na fakt, iż firma A. przejęła decyzje rekultywacyjną w roku 2015 i dopiero wtedy mogła starać się o decyzję Starosty na przetwarzanie odpadów. Decyzję tę firma uzyskała w dniu 17 sierpnia 2015r., i od tego momentu podjęte zostały czynności rekultywacyjne.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji z 12 września 2017r. rozstrzygająca o zmianie decyzji rekultywacyjnej z 4 kwietnia 2014r. w zakresie dotyczącym terminu zakończenia prac rekultywacyjnych przedmiotowego gruntu wydana w trybie przepisu art. 155 k.p.a. zapadła z rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego określonego przepisem art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż przepis ten ma charakter obligatoryjny. Ustawodawca wprost określił termin zakończenia rekultywacji gruntów ustalając, iż jest to okres maksymalnie do 5 lat licząc od zaprzestania działalności przemysłowej.

Organ I instancji wydając decyzję zmieniającą w trybie przepisu art. 155 k.p.a. w zakresie dotyczącym wyznaczenia znacznie dłuższego niż przewidziany w/w przepisem, terminu prac rekultywacyjnych w sposób rażący naruszył przepis art. 20. ust. 4 ustawy, ponieważ w świetle okoliczności niniejszej sprawy, gdy działalność wydobywcza została zakończona w dniu 1 lutego 2014r. wyznaczony termin zakończenia prac rekultywacyjnych na dzień 17 sierpnia 2025r nie znajduje uzasadnienia w żadnej normie prawnej.

Podkreślił organ, iż przepis art. 20 ust. 4 ustawy określa ostateczny termin zakończenia rekultywacji gruntów nakazując jednocześnie wykonywanie tych prac rekultywacyjnych sukcesywnie w miarę zaprzestania przemysłowej eksploatacji poszczególnych gruntów. Natomiast wydając decyzję zmieniającą w trybie przepisu art. 155 k.p.a. należy pamiętać, iż decyzja ta nie może być sprzeczna z przepisem szczególnym, którym w niniejszym przypadku jest przepis art. 20 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez J. K. w piśmie z 17 stycznia 2018r, wyjaśniło Kolegium, iż z konstrukcji przepisu art. 28 ust. 3 ustawy wynika, że poprzez wprowadzenie podwyższonej opłaty rocznej za niezakończenie rekultywacji w terminie zakreślonym art. 20 ust. 4 ustawy zamiarem ustawodawcy było zmobilizowanie, inaczej mówiąc nakłonienie, podmiotu zobowiązanego do terminowego wykonania obowiązku rekultywacji.

Ustalenie decyzją zmieniającą terminu zakończenia rekultywacji na dzień 17 sierpnia 2025r., czyli zgodnie z żądaniem wnioskodawcy skutkowałoby tym, że rekultywację przedmiotowych gruntów zakończono by w okresie znacznie przekraczającym termin określony art. 20 ust. 4 ustawy, w związku z czym podjęte decyzją nr [..] w dniu 12 września 2017r. rozstrzygnięcie stoi w rażącej sprzeczności z art. 20 ust. 4 ustawy regulującym maksymalny 5 letni okres zakończenia prac rekultywacyjnych.

Dodał organ, iż w rozumieniu przywołanych przepisów prawa upływ terminu, o którym stanowi art. 20 ust. 4 ustawy nie oznacza, że podmiot zobowiązany do rekultywacji został zwolniony z tego obowiązku, ponieważ obowiązek ten istnieje aż do czasu zakończenia prac rekultywacyjnych. Niezakończenie rekultywacji w terminie określonym art. 20 ust. 4 ustawy oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia rzeczywistego zakończenia prac rekultywacyjnych strona zobowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej.

W ocenie Kolegium w zaistniałych okolicznościach faktycznych w badanej sprawie istnieją uzasadnione podstawy do uznania, iż decyzja organu I instancji z 12 września 2017r., nr [..] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie przewidzianym przepisem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzje wniosło A. zarzucając naruszenie art. 20 ust. 4 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 8 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji na jej mocy utrzymanej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy ochronnej, rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności.

Z kolei, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy ochronnej, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów.

W ocenie skarżącej, gdyby przyjąć, że termin zakończenia rekultywacji ma wynieść do 5 lat, to należałoby uznać, że decyzja organu jest de facto zbędna, ponieważ z mocy prawa na prowadzącym rekultywację spoczywa obowiązek zakończenia rekultywacji w terminie do 5 lat. Taki pogląd stoi więc w oczywistej sprzeczności z zasadą zakazującą interpretować przepisy tak jakby one były zbędne.

Po drugie wskazała skarżąca, że gdyby przyjąć, że termin zakończenia rekultywacji ma wynieść do 5 lat, to należałoby uznać, że po jego upływie, zobowiązany jest w swoisty sposób zwalniany z obowiązku prowadzenia rekultywacji, ponieważ upłynął termin, w którym można ją prowadzić. Taka teza byłaby oczywiście sprzeczna z interesem publicznym. Chodzi tutaj o sprzeczność z aksjologią ustawy zakładającą ochronę gruntów, w tym przywrócenie gruntom zdewastowanym lub zdegradowanym utraconych wartości użytkowych działalnością przemysłową.

Po trzecie, podkreśliła skarżąca, iż ustawodawca sam wyraźnie w art. 28 ust. 3 ustawy ochronnej wskazuje, iż w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Ustawodawca mówi więc o tym, iż jak najbardziej jest dopuszczalne prowadzenie procesu rekultywacyjnego po upływie 5 lat z tym, że w takim przypadku konieczne jest ponoszenie ww. opłaty. Można powiedzieć, że ustawodawca wyraża pewną preferencję, żeby rekultywacja zakończyła się w ciągu 5 lat ale jednocześnie przewiduje, że istnieją takie sytuacje gdy jest to niemożliwe.

Po czwarte, w oczywisty sposób skoro ustawodawca dopuszcza możliwość prowadzenia rekultywacji po upływie 5 lat, to w oczywisty sposób dopuszcza również, żeby organ określający termin rekultywacji wskazał na termin dłuższy niż pięć lat.

Po szóste, wskazała skarżąca na przyjętą w ustawie ochronnej technikę legislacyjną. Otóż, ilekroć w ustawie jest nawiązanie do ww. 5-letniego terminu, to ustawodawca wyraźnie o tym mówi. Tak jest zarówno w przypadku przepisu regulującego ww. opłatę podwyższoną. Wskazać więc przy tym należy na fakt, iż ustawodawca w przepisie mówiącym o decyzji organu określającej okres rekultywacji nie wskazał na górną granicę tego terminu. Tym samym, z perspektywy techniki legislacyjnej przyjętej w ustawie ochronnej można powiedzieć, iż ww. 5-letni termin nie znajduje tu zastosowania.

Innymi słowy, w ustawie ochronnej tam gdzie ma zastosowanie ww. termin 5-letni, tam ustawodawca wyraźnie to zaznaczył. Oznacza to, iż w przypadku gdy ustawodawca nie mówi o tym terminie, to nie jest on w danym przypadku wiążący. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy ochronnej, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. W tym przepisie nie ma nawet pośrednio mowy, jak organ jest ograniczony jeżeli chodzi o wyznaczanie terminu.

Gdyby przyjąć pogląd mówiący o związaniu organów ww. 5-letnim terminem, to należałoby uznać, że ustawodawca nakazał organom administracji wyznaczanie terminu realizacji rekultywacji niezależnie od tego, czy jest on możliwy do wykonania czy też nie. Innymi słowy, w myśl przywołanego poglądu organy administracji publicznej mogą nakazywać realizację niemożliwych do wykonania zadań.

Dodatkowo zwrócić uwagę należy na fakt, iż omawiany termin dotyczy rekultywacji, a więc przeprowadzeniu działań, gdzie przynajmniej część okoliczności jest niezależna od samej osoby przeprowadzającej rekultywację (np. rekultywowany teren, warunki pogodowe, dostępność środków do rekultywacji, pojawienie się tzw. siły wyższej).

Wydłużenie terminu prowadzenia rekultywacji służy więc realizacji celu stojącego za ustawą. Organ potwierdza bowiem w ten sposób, żeby również w terminie, gdy ponoszona jest ww. opłata podwyższona, rekultywacja była prowadzona w zatwierdzony przez niego sposób, czyli zatwierdzony pod kątem przywrócenia właściwej jakości gleb.

Zaznaczyła także skarżąca, że ustawodawca uchwalając w 2012 roku ustawę odpadową przyjął, że wybrane metody przetwarzania odpadów należą jednocześnie do metod rekultywacji. W rezultacie, organ właściwy w sprawach udzielania pozwoleń na przetwarzanie odpadów zezwala również na prowadzenie określonego sposobu rekultywacji. Ponadto, jeżeli jedna ustawa (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy ochronnej) nie mówi wprost o terminie, na jaki organ powinien wydać decyzję rekultywacyjną, a druga ustawa o tym mówi wprost (art. 44 ustawy odpadowej), to ograniczenie czasowe w logiczny sposób powinno wynikać z tego ostatniego aktu prawnego. W innym przypadku należałoby przyjąć wykładnię zaprzeczającą podstawowej regule wykładni systemowej - zasadzie koherentności systemu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - j.t.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organ II instancji doszedł do wniosku, że badana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 września 2017 r. zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję z 4 kwietnia 2014 r. zatwierdzającą dokumentację projektową na rekultywację w kierunku rolnym wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[..]" zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w N. w taki sposób, że pkt 2 decyzji otrzymał brzmienie "wyznacza się termin zakończenia prac rekultywacyjnych do dnia 17 sierpnia 2025 roku".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9 oraz z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).

I w tym miejscu za chybioną należy uznać argumentacje zawartą w skardze nakierunkowaną na wykazanie, że przepis będący podstawą określenia terminu zakończenia rekultywacji gruntów może być różnorako interpretowany. W ocenie Sądu treść zawartej w przepisie normy prawnej nie budzi żadnych wątpliwości, ani co do tego do jakich stanów faktycznych winna mieć zastosowanie, ani co do tego jakiego rodzaju obowiązki niesie wobec organu wydającego decyzję i wobec podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę tak zakreślone przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w tej sprawie Kolegium trafnie stwierdziło, że decyzja Starosty z 12 września 2017 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

Przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dacie podejmowania decyzji z 12 września 2017 r. stanowił, że "rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności".

Okolicznością niesporną jest, że Starosta wygasił z dniem 1 lutego 2014 r. koncesje udzieloną na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego – piasku "[..]", położonego na działce nr [..] w N. Wobec powyższego stwierdzić należy, że 5 leni okres o którym mowa w art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych upływa w 2019 r.

Powyższe oznacza, że skoro w przepisie prawa materialnego wskazany został termin 5 lat po zakończeniu działalności rekultywacyjnej to nie jest możliwe wydłużanie tego terminu w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten wynika z mocy prawa i jest związany z datą statuowaną w decyzji o wygaszeniu koncesji na wydobycie kruszywa. Wprowadzenie zmiany zgodnie z żądaniem strony doprowadziło do sytuacji, że rekultywację zakończono by w okresie 11 lat od dnia zaprzestania działalności, co stoi z rażącej sprzeczności z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określający maksymalny 5 letni okres rekultywacji.

Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej wskazać należy, iż zaprezentowana przez niego wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której niewykonanie rekultywacji gruntu w terenie nie pociągałoby za sobą żadnych konsekwencji. Fakt wprowadzenia w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sankcji za niezakończenie rekultywacji w terminie o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma na celu skłonienia podmiotu zobowiązanego do terminowego wykonania obowiązku rekultywacji.

Ponadto podkreślenia wymaga, że upływ terminu o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że strona nie ma obowiązku rekultywacji. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zwraca uwagę, że wbrew zarzutom skargi o naruszeniu przepisów postępowania akta sprawy odzwierciedlają pełny obraz postępowania prowadzonego przez Kolegium. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy określone art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiając tym samym jej kontrolę sądową.

W tak przyjętych przez Sąd ustaleniach, stanowisko Kolegium o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 września 2017 r. jest zgodne z prawem. Oczywistość naruszenia prawa jest niewątpliwa.

W tych okolicznościach, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.