Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 659/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "T" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "T’ Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 23.736 (dwadzieścia trzy tysiące siedemset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 23 września 2013 r., znak sprawy [....] , na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9 b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), orzekł o:

1. ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2013 r. w kwocie 1.653.600,00 zł obciążającej spółkę [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K. , a stanowiącej działkę Nr [....] o pow.2802 m2, położoną w obr [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. , obj. [....] - z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości;

2. obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 1 w terminie do 31 marca roku, przypadającego po dacie, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K. Wydział Podatków i Opłat.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił całą historię korzystania z praw podmiotowych związanych z przedmiotową nieruchomością. W tym kontekście zwrócono uwagę na okoliczność dotyczącą terminów wyznaczonych do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Terminy te upłynęły z dniem 31.12.2009 r. i z dniem 31.12.2012 r. Dalej organ I instancji wskazał, iż w wyniku oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [....] .2013 r. ustalono, że działka Nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] jest niezabudowana, niezagospodarowana i porośnięta bujną roślinnością w tym m.in. drzewami i krzewami. W południowo - zachodniej części wyżej wymienionej działki usytuowana jest tablica informacyjna z napisem: "[....] Sp. z o.o. zagospodarowanie terenu pod mieszkania, biura i lokale użytkowe".

Następnie organ I instancji powołał i przeanalizował przepisy dotyczące dodatkowej opłaty rocznej wynikające z art. 62 - 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Powołał szereg wyroków sądów administracyjnych dotyczących naliczania dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Organ I instancji wyjaśnił, że nabywając prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki - Spółka [....] przejęła zobowiązania swojego poprzednika prawnego, określone w umowie z dnia 11 grudnia 1998r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz w aneksie do tej umowy z dnia 23 lutego 2007 r. W swoim uzasadnieniu organ wyjaśnił również, że w lutym 2013 r. Spółka [....] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch inwestycji dotyczących budowy zespołu budynków wielorodzinnych wraz z parkingiem podziemnym, usługami w parterze i na I piętrze, wjazdami oraz infrastrukturą, lecz postępowania te nie są kontynuowane, gdyż jedno postępowanie zostało umorzone, natomiast drugie na wniosek użytkownika wieczystego zawieszone.

Wskazano, że jak wynika z powyższego przebiegu postępowania Spółka [....] pozostaje na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, chociaż terminy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości już upłynęły. Dwukrotnie składane wnioski o przedłużenie terminu zakończenia zagospodarowania działki nr [....] zostały negatywnie rozpatrzone na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 06.02.2013 i Nr [....] z dnia [....] .2013 r. ze względu na brak uregulowania kwestii dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Sprawą tą zajmował się poprzedni użytkownik wieczysty (Spółka ....) jak i obecny. Wystąpienie do organu o ustanowienie drogi koniecznej po gminnych działkach nie zostało pozytywnie załatwione. Odmówiono ustanowienia służebności przechodu i przejazdu po zawnioskowanych nieruchomościach gminnych, z powodu negatywnej opinii Biura Planowania Przestrzennego oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , które sugerowały użytkownikowi wieczystemu, aby skorzystał z istniejącego na sąsiednich działkach nr nr [....] wjazdu, zamiast uszczuplać działki gminne. Działki te zostały objęte postępowaniem zmierzającym do ich sprzedania w drodze przetargu. W dniu 07.05.2012r. Spółka [....] wystąpiła na drogę sądową w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem sądu z dnia 12.03.2013 r. w związku z planowaną inwestycją drogową polegającą na przebudowie układu drogowego w rejonie ulic: [....] [....] oraz związaną z tym infrastrukturą techniczną.

W końcowym akapicie uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oddawane są w użytkowanie wieczyste w konkretnym celu. W związku z powyższym wydaje się, że zamierzeniem ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była ochrona interesu publicznego przed bezczynnością użytkownika wieczystego w przedmiocie realizacji celu oddania nieruchomości państwowych i komunalnych w użytkowanie wieczyste.

Organ I instancji szczegółowo omówił sposób wyliczenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej za 2013 r. w wysokości 1.653.600 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Spółka [....] Sp. z o.o. w K. W uzasadnieniu odwołania zarzucono naruszenie przepisów: art. 63 ust. 1,2 i 3 u.g.n., art. 62 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 k.p.a. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 21 stycznia 2014r., znak: [....] , na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 62, art. 63, ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do jej zakwestionowania, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie, czy w ustalonym stanie faktycznym zasadnie naliczono użytkownikowi wieczystemu dodatkową opłatę roczną, o jakiej mowa w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

Art. 63. 1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy.

W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości.

4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji.

Podniesiono, że jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie (vide: wyrok WSA z Krakowie z dnia 2 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 543/07), decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako takie uregulowanie kompetencji organu administracji, przy którym organ może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Analiza przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art.65 ust.1 pkt 2 u.g.n. wskazuje bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 843/08 "(...) dodatkowa opłata roczna jest szczególnego rodzaju sankcją finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do zrealizowania celów, które legły u podstaw zawarcia umowy (...)".

Przepisy art. 62, do którego odsyła art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowią, że:

Art. 62. 1. W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste.

Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy.

Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Podniesiono, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, mocą umowy zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium [....] dnia 11 grudnia 1998 r., nieruchomość położona w K. , w obrębie [....] , przy ul. [....] , utworzona z działki nr [....] , o powierzchni 28 a 02 m2, została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat spółce [....] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.

W umowie określono, że zgodnie z protokołem uzgodnień nr [....] sporządzonym w dniu 27 listopada 1998 roku, w/w nieruchomość winna być zagospodarowana zgodnie z celem statutowym spółki [....] S.A, na który to cel została oddana, z tym, że termin rozpoczęcia zagospodarowania określono na 3 (trzy) lata, a zakończenia 6 (sześć ) lat, licząc od dnia zawarcia aktu notarialnego (pkt IV umowy).

Dnia 23 lutego 2007 r. sporządzono w formie aktu notarialnego [....] aneks do Umowy o Oddanie Gruntu w Użytkowanie Wieczyste, w którym strony postanowiły, że zgodnie z protokołem rokowań w sprawie wyznaczenia dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości położonej w K. , przy ulicy [....] sporządzonym w dniu 16 stycznia 2007 r. termin rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej nieruchomości ustala się do dnia 31 grudnia 2009 r. a termin zakończenia zabudowy ustala się do dnia 31 grudnia 2012 r. (pkt III aneksu).

Dnia 7 maja 2012 r. pełnomocnik Spółki [....] S.A. z siedzibą w W. , złożyła do siedziby Kolegium pismo procesowe, którym poinformowała, że jej mocodawca przeniósł na spółkę [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. prawo użytkowania wieczystego działki położonej w K. przy ul. [....] , dla której Sąd Rejonowy dla [....] w K. prowadzi KW nr [....] .

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2013r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2013 r., obciążającej [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K. , a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 2802 m2, położoną w obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zauważono, że opłata za 2013 r. jest już czwartą opłatą naliczoną z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W ramach postępowania wyjaśniającego podczas ustalania opłaty za 2010 r. na zlecenie organu, rzeczoznawca majątkowy mgr inż. D.W. dokonała szacunku wartości rynkowej prawa własności nieruchomości położonej w K. , w obrębie [....] , przy ul. [....] , utworzonej z działki nr [....] , o powierzchni 28 a 02 m2, na dzień 28 kwietnia 2010 r. Wartość ta wyniosła 4 134 000 zł (słownie: cztery miliony sto trzydzieści cztery tysiące złotych). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej za 2013 r wynosi 40% wartości nieruchomości gruntowej (tj. 10 % wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji, powiększonej o kolejne 10 % + 10 % + 10 % wartości nieruchomości za następne lata niedotrzymania terminów jej zagospodarowania), a zatem wobec określenia w kwietniu 2010 r. wartości nieruchomości na kwotę 4.134.000 zł. - dodatkową opłatę roczną za 2013 r. (czyli czwarty z kolei rok) należy ustalić w kwocie 1.653.600 zł.

W ocenie Kolegium, w stanie faktycznym sprawy wystąpiła po raz kolejny ustawowa przesłanka do naliczenia opłaty dodatkowej, o jakiej mowa w przepisie art. 63 u.g.n., czyli niedotrzymanie określonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Jak już zostało podkreślone w uzasadnieniach dotychczas wydanych rozstrzygnięć w sprawie, naliczenie w/w opłaty jest niezależne od stwierdzenia zawinienia bądź niezawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości, co też nie budzi wątpliwości orzeczniczych. Użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa dane prawo użytkowania wieczystego i wraz z nabyciem takiego prawa winien liczyć się ze skutkami jego nabycia. Skoro już było wiadomo, że minęły terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy i organ I instancji już wydawał na rzecz poprzedniego użytkownika wieczystego, jak i obecnego decyzję ustalającą dodatkową opłatę roczną to nabywając prawo użytkowania wieczystego Spółka [....] Sp. z o.o. musiała się liczyć z konsekwencjami tego nabycia. Nabywająca Spółka zapewniła w umowie sprzedaży, że znany jest jej stan prawny i obciążenia obejmujące tą nieruchomość.

Wobec tego zasadność obciążenia spółki [....] Sp. z o.o. opłatą dodatkową, o jakiej mowa w przepisie art. 63 ust.2 u.g.n., zależy od dowiedzenia, że w terminie umówionym przez strony umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie nastąpiło zagospodarowanie tego gruntu w ustalony sposób.

Przy tym zgodnie z brzmieniem przepisów art. 62 ust. 1 i 2, termin jak i sposób zagospodarowania gruntu muszą być określone w umowie o oddanie w gruntu w użytkowanie wieczyste, która to umowa, jak wiadomo, dla swej ważności wymaga formy aktu notarialnego.

Wbrew stanowisku strony odwołującej się Kolegium stwierdziło, że ustalenia zawarte w umowie z dnia [....] grudnia 1998 r., Repertorium [....] oraz aneksie do tej umowy z dnia 23 lutego 2007 r. Repertorium [....] są wystarczające dla wykazania zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek naliczenia opłaty dodatkowej, o jakiej mowa w przepisie art. 63 ust. 2 u.g.n.

Niewątpliwie, z umowy zawartej dnia [....] grudnia 1998 r., wynika, iż intencją stron było doprowadzenie do zabudowy nieruchomości położonej w K. , w obrębie [....] , przy ul. [....] , utworzonej z działki nr [....] , o powierzchni 28 a 02 m2.

Skoro bowiem w umowie, a następnie w aneksie do tej umowy, określono termin rozpoczęcia oraz termin zakończenia zagospodarowania, a zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 u.g.n. tego rodzaju ustalenie odnosi się do zabudowy; " Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy.", to nie sposób wywodzić, że stronom mogło chodzić o inny niż zabudowa sposób zagospodarowania nieruchomości, tym bardziej, że taki sposób zagospodarowania pozostawał w zgodzie z celami statutowymi działalności Spółki [....] S.A. (poprzedni użytkownik wieczysty), licznie wymienionymi w punkcie II § 6 Statutu. I tak, przedmiotem działalności spółki jest między innymi:

realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków 41.10.Z

roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych 41.20.Z

O zamiarze zabudowy działki nr [....] przez spółkę [....] S.A., w wykonaniu umowy oddania jej w użytkowanie wieczyste świadczy również to, iż spółka aktualnie użytkująca daną nieruchomość, jak i jej poprzedniczka podjęły starania o ustalenie służebności przechodu i przejazdu po działkach nr nr [....] dla obsługi komunikacyjnej przyszłej inwestycji. To, że sprawa z ustanowieniem drogi konicznej w zakresie działek wskazanych przez użytkownika wieczystego nie została pozytywnie rozpatrzona przez organ administracji nie ma wpływu na anulowanie opłaty związanej z nie wywiązaniem się z obowiązku zagospodarowania terenu w określony w umowie sposób. Nabywając prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki - Spółka [....] przejęła zobowiązania swojego poprzednika prawnego, określone w wyżej wskazanej umowie oraz w aneksie do tej umowy.

Rodzaj zabudowy nie ma w kontekście przepisów art. 62 i 63 u.g.n. znaczenia, jako że ustawodawca nie przewidział wymogu aż tak szczegółowego określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Reasumując, ponieważ w umówionym przez strony terminie, przedłużonym aneksem do umowy nie doszło do rozpoczęcia zabudowy, organ I instancji zyskał legitymację do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną. Co do oceny sposobu wyliczenia dodatkowej opłaty za 2013 r. Kolegium stwierdziło, iż ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji nie budzą zastrzeżeń.

[....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 62 ust. 1,2, 3, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 156 § 1 pkt 4, art. 7 i art. 77, art. 10 §1, art. 107 §3, art. 140 zw. z art. 107 §3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi spółka zasadniczo powtórzyła argumentację przedstawioną już w odwołaniu. Zarzucono, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w istocie do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Organu I instancji.

Dalej skarżąca zarzuciła, iż pismem doręczonym [....] Sp. z o.o. w dniu 19 września 2013 r., spółka została zawiadomiona, iż w terminie 7 dni od otrzymania pisma, a zatem do dnia 26 września 2013 roku, strona może zapoznać się z aktami przedmiotowej sprawy, po wcześniejszym kontakcie telefonicznym z pracownikiem merytorycznym, a po zapoznaniu się ze zgromadzoną dokumentacją, może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik strony w w/w terminie skontaktował się z organem i ustalił termin możliwego zapoznania się z aktami, natomiast przed upływem terminu do zapoznania się z aktami sprawy, pełnomocnikowi doręczona została zaskarżona decyzja. Tym samym naruszone zostało rażąco prawo strony do udziału w postępowaniu.

Następnie skarżąca spółka wskazała, iż zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczyła roku, w którym została wydana, a zatem wydana została przedwcześnie, bowiem z oczywistych względów organ I instancji nie był w stanie przewidzieć, co wydarzy się do końca roku, którego decyzja dotyczy. Dotychczas nakładane opłaty dodatkowe dyscyplinują użytkownika wieczystego do rozpoczęcia samowoli budowlanej, przy czym maszyny i materiały budowlane mogą legalnie zostać dostarczone na nieruchomość wyłącznie drogą powietrzną. Organ I instancji nie mógł jednak wykluczyć, że strona ugnie się pod tą presją i zdecyduje na to jedyne działanie pozwalające zadośćuczynić oczekiwaniu organu I instancji, skoro w ocenie organu I instancji, konsekwentne od 5 lat, odmowy Gminy Miejskiej K. udzielenia użytkownikowi wieczystemu legalnego dostępu do drogi publicznej (w sytuacji, kiedy do 2010 roku wszystkie działki otaczające sporną nieruchomość były własnością Gminy Miejskiej K. ), nie są obiektywną przeszkodą do prowadzenia prac budowlanych. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż wnioski o przedłużenie terminu zakończenia zagospodarowywania przedmiotowej nieruchomości "zostały negatywnie rozpatrzone... ze względu na brak uregulowania kwestii dojazdu do przedmiotowej nieruchomości".

[....] Sp. z o.o. zawarła umowę przeniesienia użytkowania wieczystego po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 31 marca 2011 roku znak [....] , działając w zaufaniu do stanowiska przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu tej decyzji tj., iż "możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej, o której mowa w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy, zdeterminowana jest wyłącznie treścią umowy użytkowania wieczystego", "brak jest podstaw do przeprowadzenia ustaleń w powyższym zakresie na podstawie innych dowodów, gdyż wyłącznie umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi źródło praw i obowiązków jej stron (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1.02.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1446/09). Tymczasem treść zawartej pomiędzy stronami umowy, jak też wzmiankowanego protokołu uzgodnień z 1998 r. pozwalają ustalić jedynie, iż celem, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, są cele statutowe użytkownika wieczystego", " z przywołanej jako dowód w sprawie umowy użytkowania wieczystego nie wynika sposób zagospodarowania ani tym bardziej rodzaj zabudowy" (SKO wskazało jako dowody umowę z dnia [....] .1998 r. Rep. [....] oraz aneks z dnia 23.02.2007 r. Rep. [....] , takie wyłącznie postanowienia są jednakże niewystarczające dla ustalenia opłaty dodatkowej, wskazanej w przepisie art. 63 ust. 2 u.g.n., gdyż nie wiadomo do wykonania jakich obowiązków ma motywować użytkownika wieczystego opłata dodatkowa", następnie Kolegium wskazało, iż brak innych dokumentów sporządzonych "w formie aktu notarialnego, których treść zmienia postanowienia umowy użytkowania wieczystego albo w sposób niezależny nakładających "na użytkownika wieczystego obowiązek zagospodarowania nieruchomości zabudową o określonym przeznaczeniu i parametrach", "skutkował będzie koniecznością rozważenia możliwości wymierzenia opłaty dodatkowej, a w następstwie przedmiotowości prowadzonego postępowania".

[....] Sp. z o.o. wykazała, iż zgodnie z informacją uzyskaną od zbywcy przed nabyciem przedmiotowego prawa oraz stanem faktycznym zastanym na nieruchomości, zbywca rozpoczął zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w zakresie, na jaki pozwala okoliczność braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, tj. zagospodarował ją na cele związane z działalnością reklamową poprzez wbudowanie tablicy reklamowej. Zagospodarowanie to kontynuuje [....] Sp. z o.o., która w pierwszym tygodniu lutego 2012 roku zleciła renowację tablicy reklamowej oraz zmianę eksponowanych treści, czynności te miały zostać wykonane w terminie ok. trzech tygodni, tj. na przełomie lutego i marca 2012 roku, w dniu 23 lutego 2012 roku wykonawca zamówienia wystawił fakturę za wykonanie powierzonych czynności, co stanowi dowód kontynuowania zagospodarowywania przedmiotowej nieruchomości przez [....] Sp. z o.o.. Z umowy użytkowania wieczystego nie wynika ani sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ani tym bardziej, by zagospodarowaniem tym musiała być jej konkretna zabudowa. Strony w ust. IV umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste uzgodniły, iż "nieruchomość winna być zagospodarowana zgodnie z celem, na który została oddana: termin rozpoczęcia zagospodarowania - 3 (trzy) lata, a zakończenia 6 (sześć) lat", a następnie, bez zmiany przedmiotowego zapisu, w ust. VIII dodały akapit drugi w którym ustaliły termin rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2009 roku, a termin zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2012 roku. Jednocześnie wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste na cele statutowe [....] SA zgodnie z ust III tej umowy. Takie postanowienia nie dają podstaw dla ustalenia opłaty dodatkowej. Ponadto strona skarżąca podniosła, że w dniu 23 lutego 2007 r. został zawarty aneks do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Koncepcja użytkowania działki nr [....] z wykorzystaniem do tego celu również działki [....] została zatem zaakceptowana przez organ I instancji. Natomiast już w dniu 8 października 2007 r. uprzedni właściciel parceli, w skład której weszła działka [....] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia tych parcel, a postępowanie trwało około 2,5 roku i to nie z winy użytkowania wieczystego. Okoliczność ta stała się przeszkodą dla uzyskania przez poprzednika prawnego nie tylko prawa własności czy użytkowania wieczystego działki [....] , a także ustanowienia służebności drogi koniecznej do działki [....] , a tym samym przeszkodą dla zrealizowania zatwierdzonej obopólnie koncepcji zagospodarowania. Skarżąca podkreśliła, że do 2010 r. Skarb Państwa, następnie Gmina Miejska K. , była właścicielem wszystkich działek, które odgradzały działkę [....] od drogi publicznej. Organ I instancji po rozpoznaniu wniosku z 19 sierpnia 2008 r. odmówił poprzednikowi prawnemu ustanowienia służebności drogowej dla działki [....] po działce [....] . Niezrozumiała dla skarżącej jest sugestia organu ustanowienia przejazdu po działkach [....] oraz [....] , skoro działki sąsiednie wskazane przez organ nie graniczą z działką nr [....] . Sprawa o sądowe ustanowienie służebności drogi koniecznej trwa już 5 lat. Sprzeciwem Gminy zakończyła się również próba ustanowienia dojazdu do nieruchomości na działce [....] stanowiącej własność gminy. Organ nie zgodził się również na przedłużenie terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że przedłużenie, z uwagi na upływ terminów jest niemożliwe.

Na koniec skarżąca zakwestionowała operat szacunkowy wskazując, że błędnie przyjęto w nim, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, co znacząco wpływa na jej wartość.

Podkreślono też, że wymierzenie w sposób prawidłowy dodatkowej opłaty rocznej za kolejny rok, w tym przypadku za rok 2013, jest możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu opłat za lata wcześniejsze. Tymczasem decyzja ustalająca wysokość opłaty za rok 2010 została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie zapadłym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, natomiast postępowania w sprawie opłat za lata 2011 i 2012 toczą się przez WSA w Krakowie i nie zostały zakończone przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Na wstępie należy zauważyć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 220/13, w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2010 r. dla [....] Sp. z o.o. w K. , którym uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że umową notarialną z dnia [....] 1998 r. Rep. [....] , działka nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] została oddana w użytkowanie wieczyste spółce [....] S.A. z siedzibą w W. na cele statutowe, przy czym termin rozpoczęcia zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości został określony na 11 grudnia 2001 r., a termin jego zakończenia do dnia 11 grudnia 2004 r. W umowie w formie aktu notarialnego z [....] 2007 r. Rep. [....] (stanowiącej aneks do umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste) wyznaczono dodatkowe terminy zagospodarowania wyżej wymienionej działki w ten sposób, że rozpoczęcie zabudowy ustalono do 31 grudnia 2009 r., a jej zakończenie do dnia 31 grudnia 2012r. zaznaczając w dokumencie, że w przypadku niedotrzymania dodatkowego terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zostaną ustalone dodatkowe opłaty roczne, obciążające użytkownika wieczystego.

Spółka [....] S.A. w dniu 6 września 2011 r. zawarła ze Spółką [....] Spółka z o. o. w K. umowę warunkową sprzedaży Rep. [....] , a w jej wykonaniu (wraz z aneksami z 28 października 2011 r. Rep. [....] i z 21 grudnia 2011 r. Rep. [....] zawarła w dniu 29 grudnia 2011 r. umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości Rep. [....] . Przy nabyciu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości [....] Sp. z o.o. oświadczyła m.in., że przeprowadziła analizę stanu prawnego, technicznego i środowiskowego przedmiotowej nieruchomości oraz, że zapoznała się z treścią związanych z tym dokumentów.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2013 r. obciążającej [....] Spółkę z o.o. w K. z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wszczęto postanowieniem z 20 lutego 2013 r.

W myśl art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Termin zagospodarowania może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika, co nastąpiło w ww. umowie z dnia 23 lutego 2007 r.

Na podstawie przepisu art. 63 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 tej ustawy właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (ust. 3). Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). Zgodnie z treścią przepisu art. 64 u.g.n. obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1). Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2).

Jak wynika z przytoczonej powyższej regulacji prawnej ustalenie dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego za następny rok po roku, w którym po raz pierwszy została ustalona dodatkowa opłata roczna, jest ściśle powiązane z ustaleniami dotyczącymi dodatkowej opłaty za rok pierwszy po bezskutecznym upływie terminu do zagospodarowania gruntu. W myśl bowiem art. 63 ust. 3 u.g.n. dodatkowa opłata za każdy następny rok po roku pierwszym ulega zwiększeniu o 10% tej wartości, tj. wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty dodatkowej za pierwszy rok (ust. 2).

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzją Prezydenta Miasta K. z 28 grudnia 2011 r. została ustalona dodatkowa opłata roczna za pierwszy rok, tj. rok 2010, w kwocie 413 400 zł, jako 10% wartości przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 2802 m 2. Wartość tej nieruchomości została ustalona na dzień 28 kwietnia 2010 r. na kwotę 4 134 000 zł. Podstawą ustalenia wartości rynkowej tej nieruchomości była wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z 22 października 2012 r., jednakże prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 220 /13 obie te decyzje zostały uchylone.

Należy dodać, że na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie została jeszcze wydana decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010, co oznacza również, że nie została ponownie ustalona wartość przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że w ww. wyroku WSA w Krakowie z 31 grudnia 2013 r. wskazano na istotne naruszenie przepisów postępowania skutkujące błędnymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zwrócono też uwagę na pominięcie istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę stanu zagospodarowania przedmiotowej działki w kontekście realizacji celu, dla którego oddano ją w użytkowanie wieczyste, a także na nieprawidłowości w wycenie działki, co miało istotny wpływ na wysokość wymierzonej dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010 z tytułu braku realizacji tego celu. Należy podkreślić, że uchylenie ww. decyzji, w których została ustalona w sposób nieprawidłowy wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej, którą zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.g.n. określa się na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji, czyni niemożliwym ustalenie dodatkowej opłaty za następny rok i lata kolejne, którym w rozpatrywanej sprawie jest opłata dodatkowa za rok 2013. W tej sytuacji należy stwierdzić, że dopiero po wydaniu decyzji ustalającej dodatkową opłatę za pierwszy rok - 2010, w której to decyzji zostanie ustalona wartość rynkowa nieruchomości, będzie możliwe prawidłowe ustalenie opłaty za rok drugi i ewentualnie za lata kolejne, w tym za rok 2013. W związku z powyższym zarzut skarżącej, w którym wskazuje się na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest uzasadniony. Nie jest bowiem możliwe ustalenie dodatkowej opłaty za dalszy rok, bez wcześniejszego ustalenia tej opłaty za rok pierwszy wraz z ustaleniem wartości nieruchomości.

W tych okolicznościach pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać jako wadliwe. Na marginesie tylko należy wskazać, iż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne. W szczególności za chybiony należy uznać zarzut, iż Spółka nie powinna ponosić dodatkowej opłaty rocznej za okres, kiedy jeszcze nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. W tym względzie należy w całości podzielić poglądy organów i uznać za prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie organu odwoławczego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień i z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, z odniesieniem się także do właściwej wyceny działki oraz zarzutów związanych z utrudnieniami w zagospodarowaniu przedmiotowej działki leżącymi po stronie organów Gminy Miejskiej K. , które to utrudnienia wymagają wnikliwego wyjaśnienia w kontekście możliwości jej zagospodarowania, w tym zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a.. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..