Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2058/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 183, 185, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 2 pkt 2 i 4, § 7 ust. 1, § 9 ust.1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
article: § 19 i 22
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 54/11 w sprawie ze skargi B. Z. na czynności Starosty Sieradzkiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowa włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasadza od Starosty Sieradzkiego na rzecz B. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 54/11 oddalił skargę B. Z. na czynność Starosty Sieradzkiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych z rozgraniczenia nieruchomości we wsi G. - działka nr [...] gm. B. (KERG [...]) oraz dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości w Sieradzu – działka nr [...] i [...] w obrębie [...] (KERG [...]).

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Pismami z dn. [...] października 2006 r. odmówiono skarżącemu włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych z wykonywanego przez niego rozgraniczenia nieruchomości z powodu występujących w nich usterek. Skarżący, w związku z przywróceniem terminu do dokonania tej czynności, skutecznie wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący został poinformowany, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sieradzu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o zasadności usunięcia usterek przez wykonawcę powyższych robót geodezyjnych.

W dniu [...] czerwca 2010 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Z akt sprawy wynika, że geodeta B. Z. w 2003 r. i 2004 r. wykonywał na zlecenie Wójta Gminy B. i Prezydenta Miasta Sieradza prace geodezyjne polegające na sporządzeniu dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości we wsi G. działka nr [...] i z rozgraniczenia działek nr [...] i [...] w obrębie nr [...] miasta Sieradza. W dniu [...] października 2003 r. przeprowadzona została kontrola roboty geodezyjnej, zgłoszonej do PODGK w Sieradzu pod nr [...], dotyczącej rozgraniczenia działek [...],[...],[...] położonych we wsi G. z działkami sąsiednimi. W protokole kontroli wskazano, że wykazane w wytycznych do warunków technicznych operaty techniczne i inne dokumenty do wykorzystania stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia przebiegu granic nieruchomości na podstawie zebranych dowodów. W terenie zachowała się stabilizacja osnowy geodezyjnej założonej w trakcie pomiaru do założenia ewidencji gruntów oraz stabilizacja części punktów granicznych. Przebieg granic ustalono na zgodne oświadczenie stron, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Nie jest prawdą, że przebieg granicy ustalono według stanu użytkowania. Przeprowadzona kontrola w terenie wykazała, że stan użytkowania jest zgodny z dowodami pomiarowymi, natomiast ustalony przez geodetę przebieg granicy skutkuje poszerzeniem drogi o około 4-5 m (prawie o 100%). Rozszerzyć drogę można w wyniku opracowania dokumentacji podziałowej oraz dokonania przewłaszczenia gruntów. Nie można powoływać się na ustawę o drogach publicznych, gdyż nie jest ona źródłem prawa regulującym sprawy związane z rozgraniczaniem nieruchomości. Ponadto nie jest znany tryb i podstawa, na jakiej w ramach roboty dotyczącej rozgraniczenia dokonano podziału działek [...],[...],[...] i [...]. W celu wyeliminowania stwierdzonych wad zalecono wykonanie rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, sporządzenie wymaganej dokumentacji oraz przedłożenie roboty do ponownej kontroli. W związku z powyższym, z opracowania wyłączono rozgraniczenie dz. [...] do ponownego opracowania. W piśmie z [...] września 2004 r. poinformowano skarżącego, że wobec nieusunięcia wad i nieprawidłowości szczegółowo opisanych w protokole kontroli, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 7b rozporządzenia MRRiB z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych (Dz. U. Nr 78, poz. 837) ponownie odmawia się włączenia dokumentacji do zasobu. Załączone zaś pismo Wójta Gminy B. należy traktować jako ocenę zachowania przepisów k.p.a., a nie prawidłowości czynności technicznych, ponieważ wójt nie może wykonywać czynności kontrolnych, gdyż nie spełnia wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia.

W wyniku kontroli wykonanej roboty geodezyjnej przez Dyrektora PODGK działającego z upoważnienia Starosty Sieradzkiego stwierdzono, że: 1. przebieg spornych granic nie został ustalony ponieważ w czynnościach uczestniczyli tylko wnioskodawcy. Zgodnie z art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne niezbędne jest wydanie decyzji o rozgraniczeniu w takim przypadku, ponieważ nie została zawarta ugoda; 2. stabilizacja punktów granicznych została wykonana bezpodstawnie. Punkty graniczne mogą być zastabilizowane po uprawomocnieniu decyzji o rozgraniczeniu. Ze szkiców podstawowych wynika, że punkty te nie były wcześniej zastabilizowane i dlatego nie można tego potraktować jako określenie zniszczonych znaków granicznych; 3. wątpliwe jest, czy zastabilizowana granica ma przebiegać przez budynki, a rozbieżności pomiędzy granicą i istniejącymi budynkami wynikają zapewne z niedokładności pomiarów wykonanych w czasie scalenia gruntów. Na szkicu należy podać wielkość odległości narożników budynku poza granicę; 4. w operacie brak jest opinii w sprawie przebiegu granicy. W celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości zalecono usunięcie stabilizacji punktów granicznych i wykonanie postanowienia wynikającego z art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Pismem z dnia [...] września 2004 r. skarżący został poinformowany, że w związku z tym, że dokumentacja dotycząca rozgraniczenia działek [...] i [...] z działkami [...],[...] i [...] w obrębie [...] m. Sieradz nie została poprawiona i nadal zwiera nieprawidłowości szczegółowo opisane w protokole kontroli oraz piśmie Geodety Powiatowego, ponownie odmawia się włączenia dokumentacji do zasobu.

Kolejna kontrola dokumentacji technicznej dotycząca obu zleconych skarżącemu prac geodezyjnych przeprowadzona [...] września 2005 r. również stwierdziła nieprawidłowości uniemożliwiające przyjęcie operatów do zasobu materiałów geodezyjno-kartograficznych. W odniesieniu do zleconego rozgraniczenia działki nr [...] (droga) w G. stwierdzono, że opracowana dokumentacja nie spełnia wymogów przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 1, 3, 5 i 6 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, wskazując na stwierdzone nieprawidłowości. Z uwagi na to, że opracowanie jest faktycznie podziałem pod poszerzenie drogi, dokumentację należy wykonać w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywanie podziału nieruchomości.

Kolejne odmowy przyjęcia obu dokumentacji do zasobu geodezyjnego nastąpiły pismami z [...] października 2006 r. (pisma [...] i [...]) i poprzedzone były wnioskami z dnia [...] października 2006 r. o przyjęcie dokumentacji do zasobu. Czynności te stanowią przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do dokumentacji rozgraniczeniowej działek [...] i [...] z działkami [...],[...] i [...] położonymi w obrębie m. Sieradza działający z upoważnienia Starosty Dyrektor PODGK wyjaśnił, że robota nie może być przyjęta do zasobu, ponieważ podstawą odmowy nie tylko jest brak dokumentacji rozgraniczeniowej, ale również nieprawidłowości w sporządzonej dokumentacji technicznej, które nie zostały poprawione. Powołano się na pkt. 2 i 3 protokołu kontroli z dnia [...] września 2006 r. oraz pismo Geodety Powiatowego z lipca 2004 r. Wskazano także, że jak wynika ze szkicu polowego, proponowany przebieg granicy nie pokrywa się z przebiegiem granicy wykonanym w ewidencji gruntów i zgodnie z § 24 pkt 5 należało obliczyć powierzchnię rozgraniczonych nieruchomości lub różnice powierzchni. W dokumentacji technicznej brak jest rozliczeń powierzchni zaistniałych w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia oraz ewentualnie wykazu zmian gruntowych i dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian.

W odniesieniu do dokumentacji rozgraniczeniowej działki nr [...] z działkami sąsiednimi położonymi w obrębie G., odmówiono przyjęcia dokumentacji do zasobu ponieważ robota zawiera nadal nieprawidłowości merytoryczne oraz nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji technicznej. Wskazano, że z dokumentacji wynika, że w ramach postępowania rozgraniczeniowego wykonano podział nieruchomości i wspólnie z wnioskodawcą dokonuje się nieformalnego przeniesienia własności gruntów w celu poszerzenia pasa drogi wbrew istniejącej dokumentacji ewidencji gruntów wskazującej jednoznacznie granice pasa drogowego. Co do nieprawidłowości technicznych wskazano, że zostały one szczegółowo opisane w pkt. 3 protokołu kontroli [...] września 2005 r. (powierzchnia działek została obliczona nieprawidłowo). Ponadto zaznaczono, że zgodnie z § 24 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) w dokumentacji technicznej winny się znaleźć, oprócz wykazu zmian gruntowych, również dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie organu w tej sprawie było ponadto konsultowane z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi i Głównym Geodetą Kraju. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. zarzucił powyższej odmowie włączenia dokumentacji technicznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:

1. naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie działań w formach niezgodnych z przepisami, a przez to stwarzanie niejasnych sytuacji i podważanie zaufania obywatela do organów administracji, brak wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z przyczyną odmowy włączenia dokumentacji technicznych na podstawie przedłożonych skarżącemu protokołów kontroli, działania na podstawie z góry powziętego zamiaru nieuwzględnienia stanowiska skarżącego bez analizy przedstawionych mu argumentów techniczno-prawnych;

2. naruszenie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wkroczenie w kompetencje ustawowe będące w wyłącznej właściwości organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe, które pismami Wójta Gminy B. z [...] sierpnia 2004 r. i Prezydenta Miasta Sieradza z [...] sierpnia 2004 r. oceniły prawidłowość wykonanych czynności rozgraniczeniowych oraz dokumentacji sporządzonych przez skarżącego jako geodetę uprawnionego;

3. naruszenie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), na podstawie których zostały sporządzone dokumentacje techniczne rozgraniczanych nieruchomości poprzez powoływanie w protokole kontroli z dnia [...] października 2003 r. (działka [...] wieś G.) przepisów ww. rozporządzenia nie mających uzasadnienia w zakresie umocowania dla organu kontroli dokumentacji technicznej, a następnie w protokole ponownej kontroli z [...] września 2005 r. powielone zostały sformułowania z poprzedniego protokołu, a we wnioskach zalecono wykonać podział pod poszerzenie drogi (przy wykonywaniu przez skarżącego czynności rozgraniczeniowych na podstawie upoważnienia Wójta Gminy B.). Zdaniem skarżącego, opisane usterki i zalecenia z protokołów kontroli nie obejmują żadnych usterek i wad składających się na dokumentację techniczną wynikającą z § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W ocenie skarżącego opisane usterki i zalecenia z protokołów kontroli nie dotyczą dokumentacji technicznej, o której mowa w § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości;

4. naruszenie § 9 ust. 1 i § 11 ust. 1 pkt. 7 lit. b w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych poprzez przekroczenie kompetencji w zakresie kontroli dokumentacji technicznych. Zdaniem skarżącego, w odmowach włączenia dokumentacji technicznych z [...] października 2006 r. nie wskazano żadnych usterek wad czy nieprawidłowości dotyczących czynności technicznych wykonanych prac rozgraniczeniowych przez skarżącego, jedynie wybrano stwierdzone przy pracach rozgraniczeniowych rozbieżności pomiędzy danymi ewidencji gruntów, a ustaloną protokolarnie linią graniczą przyjętą przez wszystkich obecnych zainteresowanych na gruncie, które zostałyby uregulowane poprzez zatwierdzenie decyzją Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Podobnie w protokole kontroli dotyczącym działek [...] i [...] w Sieradzu nie wykazano usterek – wad technicznych, a jedynie pogląd kontrolującego na temat przeprowadzonych prac rozgraniczeniowych przez skarżącego. Skarżący zarzucił także, że fakt, iż organ sporządził najpierw protokoły kontroli z dnia [...] października 2003 r. (działka nr [...] wieś G.) i [...] lipca 2004 r. (działki nr [...] i [...] w Sieradzu) oraz ponowne protokoły kontroli z dnia [...] września 2005 r. narusza § 11 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wynik kontroli dokumentowany jest w protokole. Powołał się także na stanowisko ŁWINGiK w Łodzi wyrażone w piśmie z [...] października 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta Sieradzki wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że kontrolą objęto prawidłowość sporządzenia dokumentacji oraz kompletność przekazywanych materiałów zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Do kontroli przekazana została tylko dokumentacja techniczna, choć operat rozgraniczeniowy, zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), składa się z dokumentacji rozgraniczeniowej i dokumentacji technicznej. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia materiałem stanowiącym zasób jest operat, a nie jego część. Stwierdził też, że art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi o włączeniu dokumentacji technicznej do zasobu, lecz nie należy przez to rozumieć, że przedkładany do ośrodka operat rozgraniczeniowy może zawierać tylko dokumentację techniczną , ale powinien zawierać również dokumentację rozgraniczeniową, co jest zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i instrukcją techniczną 0-3. Zaznaczył, że robota zgłoszona została jako rozgraniczenie, a faktycznie dokonano podziału poszerzając drogę o około 4-5 m (prawie 100%) w stosunku do szerokości wykazanej w dokumentach. Ponownie też stwierdził, że wykazane w wytycznych do zgłoszenia roboty operaty techniczne, a zwłaszcza operat z pomiaru do założenia ewidencji gruntów wsi G. oraz operaty podziału działek [...],[...],[...] i [...] stanowią jednoznaczną i wystarczającą podstawę do ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów pomiarowych. Przeprowadzona zaś w terenie kontrola wykazała, że zachowała się stabilizacja punktów osnowy ewidencyjnej oraz części punktów granicznych, a ich położenie jest zgodne z dowodami pomiarowymi. Punkty te zostały pomierzone przez wykonawcę i wykazane na szkicach i dziennikach pomiarowych. Nie ma żadnych przyczyn, które byłyby powodem, że nie można dokonać ustalenia granicy na podstawie dokumentów. Ponadto stan użytkowania na gruncie jest zgodny z ww. dowodami archiwalnymi. Przebieg granicy ustalono natomiast na zgodne oświadczenie stron, co jest sprzeczne z zapisami § 3 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 czerwca 1997 r. w sprawie SA/Ka 2492/95. Starosta wyjaśnił także, że w rozmowie z właścicielami działek oraz Wójtem Gminy B. ustalono, że na wniosek Wójta postanowiono poszerzyć drogę i celu uniknięcia kosztów podziału oraz opłat notarialnych dokonać przewłaszczenia gruntów w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w obrocie cywilnoprawnym. W roku 2007 Wójt Gminy B. zlecił innej jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie podziału w celu wydzielenia gruntów z działek przylegających do drogi (działka nr [...]), w wyniku czego wydzielono niezbędny obszar i wydana została decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej , a właściciele działek których części są przeznaczone pod poszerzenie drogi dostają stosowne odszkodowania za przejmowane grunty. Operat techniczny podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2008 r. Operat z rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z działkami [...],[...] i [...] w Sieradzu obręb [...] nie zawierał kompletu wymaganej dokumentacji. Ponadto dane geodezyjne przyjęte do wyznaczenia granicy są niejednoznaczne i ustalone nieprawidłowo. Geodeta w dokumentacji wykazał dwa różne przebiegi granic: według operatu scalenia gruntów oraz według operatu z pomiaru do założenia ewidencji bez jakiejkolwiek analizy tych danych, oceny i przyczyn rozbieżności. Ponadto z dokumentacji wynika, że geodeta dokonał wyznaczenia granic w oparciu o nową osnowę bez porównania jej zgodności z osnową realizacyjną przyjętą do scalenia gruntów. Przebieg spornych granic nie został ustalony ponieważ w czynnościach uczestniczyła tylko jedna ze stron (wnioskodawca). Druga ze stron nie wypowiedziała się w sprawie przebiegu granicy i w zaistniałej sytuacji nie wyrażenia zgody na przebieg granicy przez jedną ze stron geodeta nie powinien dokonać trwałej stabilizacji punktów granicznych, a jedynie utrwalić je tymczasowo. Trwałą stabilizację w tym przypadku można wykonać dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o rozgraniczeniu. W dokumentacji brak jest też wykazania przebiegu granic według faktycznego stanu posiadania tym bardziej, że przyjęta przez geodetę granica przecina budynki i koniecznym jest pokazanie usytuowanie budynków w stosunku do granic. Organ nie zgodził się też z zarzutem skarżącego co do naruszenia przepisów k.p.a., podnosząc, że B. Z. każdorazowo otrzymywał protokoły kontroli i pisma z podaniem podstaw prawnych, na podstawie których określano zalecenia pokontrolne dla wykonawcy prac oraz powołał na stanowisko ŁWINGiK wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2010 r., załączonym do odpowiedzi na skargę .

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. skarżący popierał skargę i oświadczył, że przebieg granicy powstałej w wyniku rozgraniczenia działki nr [...] we wsi G. został wyznaczony wskutek zgodnego oświadczenia właścicieli działek, którzy prawie wszyscy byli obecni, a ocenę tej zgodności potwierdził Wójt Gminy i Prezydent Miasta Sieradza, zaś pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji z rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z działkami [...],[...],[...] oświadczył on, że skarżący nie załączył protokołu rozgraniczeniowego oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru doręczenia uczestnikom wezwań do wzięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, a ponadto został utrwalony znak graniczny bez zgody wszystkich stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. oddalił skargę. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3 prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12). Szczegółowe zasady i tryb zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 873). Skarżący w zasadzie nie podważał faktu zaistnienia wskazanych tam okoliczności, a kwestionował jedynie zasadność oceny pracy geodety w świetle obowiązujących przepisów. Wskazane przez organ w pismach z dnia [...] października 2006 r. przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu można uznać w znacznym stopniu za uzasadnione. Sąd przywołał ponadto przepisy § 7 ust. 1, § 9 ust. 1, § 10, § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1-3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd podkreślił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta działa z upoważnienia i w imieniu organu, a jego obowiązkiem jest zgromadzenie i profesjonalna ocena dowodów, które mają służyć ustaleniu przebiegu granicy. Podczas postępowania rozgraniczeniowego ma dojść do odtworzenia granicy nieruchomości na podstawie dokumentów i danych z ewidencji gruntów a także śladów i znaków granicznych (a w ich braku na podstawie zgodnych oświadczeń stron). Jest to aspekt czysto techniczny tego postępowania. Drugi aspekt to kwestia rozstrzygnięcia sporu o zakres prawa własności, gdy strony nie zgadzają się na przebieg "odtworzonych" linii granicznych. Aby można było mówić o sporze granicznym niezbędne jest w pierwszej kolejności okazanie stronom granic ustalonych w oparciu o dane katastralne. Następuje to w toku postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie sporu granicznego ustawodawca powierzył sądom powszechnym. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywanie przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości szczegółowo określa rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do zleconych skarżącemu prac rozgraniczeniowych należy, ocenić, że wskazane w pismach z dnia [...] października 2006 r. przyczyny odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu mieszczą się w granicach określonych w § 9 ust. 1 pkt 1, 3, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych wskazanych w protokole z [...] września 2005 r., na który organ powołał się w zaskarżonym piśmie i zostały one w sposób wystarczający uzasadnione. Skoro przekazywana przez geodetę dokumentacja podlega kontroli zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, organ przed jej przyjęciem miał obowiązek sprawdzić czy przy wykonywaniu czynności rozgraniczeniowych, a więc odtwarzaniu granicy nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych geodeta uprawniony przestrzegał kolejności kryteriów określonych w przepisach ustawy tj. art. 31 ust. 2 i 3.ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz czy prawidłowo wykonywał czynności ustalania przebiegu granic, w sposób określony w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W sytuacji, gdy ze składanej do zasobu dokumentacji wynikało, że przebieg granicy między działką [...] (droga) a działkami sąsiednimi w obrębie G. został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron (według oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie "obecnych prawie wszystkich") , gdy istniejące operaty techniczne stanowiły jednoznaczną i wystarczającą podstawę ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów pomiarowych oraz pominięte też zostały przez geodetę istniejące w terenie punkty graniczne, a także faktyczny stan użytkowania, organ zasadnie uznał, że tak sporządzona dokumentacja nie spełnia wymogów wskazanego rozporządzenia, i że w tym przypadku ustalenie przebiegu granic nie zostało wykonane. Ustalenie przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron jest dopuszczalne dopiero wówczas gdy ustalenie przebiegu granic na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy nie jest możliwe, tj. gdy brak jest tych danych lub są niewystarczające albo sprzeczne, co wymaga wykazania. Wymóg ten precyzuje § 12 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości stanowiąc, że gdy ustalenia przebiegu granicy nie można wykonać na podstawie zebranych dowodów, geodeta przyjmuje oświadczania stron dotyczące przebiegu granicy. Stwierdzenie zawarte w skardze skierowanej do sądu, że ustalona protokolarnie linia graniczna przyjęta przez wszystkich obecnych zainteresowanych na gruncie, zostałaby uregulowana poprzez zatwierdzenie decyzją Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, świadczy o tym, że trafna jest konstatacja organu iż w przypadku rozgraniczenia działki [...] z działkami sąsiednimi faktycznie chodziło o wydzielenie z działek przylegających do drogi terenu pod jej poszerzenie, a więc dokonanie podziału nieruchomości przylegających do drogi, czyli zupełnie innej czynności. Czynności techniczne, a taki charakter mają prace wykonywane przez geodetę ustalającego przebieg granicy, nie mogą w żadnym razie tworzyć na gruncie nowego stanu. Pozostałe nieprawidłowości wskazane w protokole ponownej kontroli z dnia [...] września 2005 r. i odwołującym się do tego protokołu piśmie z [...] października 2006 r., dotyczące obliczania powierzchni działek także mieszczą się w granicach kontroli sprawowanej w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i znajdują swoje oparcie w § 24 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć ponadto należy, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, w 2008 r. do zasobu geodezyjnego przyjęta została mapa z projektem podziału nieruchomości obejmująca działki przylegające do działki Nr [...] w G., a [...] maja 2010 r. wydania została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie sądu, w granicach określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych mieszczą się także uwagi zawarte w "Protokole ponownej kontroli" dokumentacji technicznej z rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z działkami [...],[...] i [...] w obrębie [...] m. Sieradza. (w pkt 2, 3,4), powołane w zaskarżonym piśmie z [...] października 2006 r. W przypadku gdy istniejąca dokumentacja pozwala na wykazanie dwóch różnych przebiegów granic, obowiązkiem geodety przygotowującego dokumentację rozgraniczeniową jest dokonanie analizy zebranych danych i wskazanie przyczyn istniejących rozbieżności. Za zasadny należy także uznać zarzut ustalenia przebiegu spornych granic bez udziału jednej ze stron. Obowiązek wezwania stron do stawienia się na gruncie wynika z cytowanego już wyżej art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 32 ust. 1-3 określa też wymogi jakie wezwanie to powinno spełniać aby było skuteczne. Nie ulega wątpliwości, że dokonując czynności na gruncie z udziałem tylko jednej strony, geodeta powinien do składanej dokumentacji załączyć także dowody zawiadomienia wszystkich zainteresowanych w sprawie stron o wykonywanych czynnościach i treść kierowanych do nich pouczeń, aby możliwa była ocena, czy niestawiennictwo strony można było uznać za nieusprawiedliwione. Tylko bowiem prawidłowe doręczenie wezwań wraz z pouczeniami w przypadku nieobecności strony i nie usprawiedliwienia przez nią nieobecności pozwala uznać, że niestawiennictwo strony było nieusprawiedliwione i geodeta mógł skutecznie przeprowadzać swoje czynności. Powoływanie się przez geodetę na unormowanie z art. 32 ust. 3 bez załączenia do składanej dokumentacji, dowodów zawiadomienia stron nie może być uznane za wystarczające. Ponadto, gdy chodzi o czynności ustalania przebiegu granic , gdy jest brak danych, o których mowa w ust. 2 art. 31 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Ustalenie zaś przebiegu granicy na podstawie oświadczenia jednej strony następuje, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia o przebiegu granicy nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Druga strona musi więc przynajmniej przyznać przebieg granicy, a więc złożyć takiej treści oświadczenie. Trafnie zatem zarzucono w protokole ponownej kontroli, że nie było podstaw do stabilizacji punktów granicznych, gdyż taką możliwość § 16 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości daje tylko do punktów ustalonych bezspornie oraz znaków, których położenie zostało wznowione. W przypadku obu dokumentacji rozgraniczeniowych organ jako jedną z przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu wskazał brak dokumentacji rozgraniczeniowej. Skarżący zaś stoi na stanowisku, że z art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wymaga od niego złożenia do zasobu jedynie dokumentacji technicznej oraz, że Starosta Sieradzki wkroczył w kompetencje organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe, które oceniły pozytywnie prawidłowość wykonanych przez skarżącego czynności rozgraniczeniowych oraz sporządzonych dokumentacji. W odniesieniu do tego zarzutu należy stwierdzić, że wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy rozporządzenie z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych w § 2 pkt 4 definiuje pojęcie dokumentacji, przez co rozumie materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji , kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W ocenie sądu to pojęcie dokumentacji obejmuje zarówno dokumentację rozgraniczenia nieruchomości jak i dokumentację techniczną, które to rozróżnienie wprowadza rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości, gdyż tylko wówczas możliwe jest przeprowadzenie prawidłowej kontroli przekazanej dokumentacji technicznej w myśl kryteriów określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia, które dotyczą prawidłowości wykonanej pracy nie tylko w sensie technicznym, ale także zgodności podejmowanych przez geodetę czynności z obowiązującymi przepisami prawa. Dotyczy to m.in. czynności, które geodeta wykonuje po powiadomieniu stron i wówczas dowód ich powiadomienia jest warunkiem uznania prawidłowości tej czynności (wezwania do stawienia się na gruncie i protokoły ustalenia granic). Jak stanowi § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości przez operat rozgraniczeniowy rozumie się zbiór dokumentów postępowania rozgraniczeniowego, składający się z dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacji technicznej. Skład dokumentacji rozgraniczeniowej określony został w § 19, a dokumentacji technicznej w § 24 tego rozporządzenia. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych posługuje się, jak wskazano wyżej, pojęciem dokumentacji, co w odniesieniu do prac rozgraniczeniowych należy odnosić do całego operatu rozgraniczeniowego, a nie tylko jego części. Tak więc po zakończeniu pracy wykonawca (geodeta) powinien zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia przekazać do zasobu państwowego cały operat rozgraniczeniowy obejmujący zarówno dokumentację techniczną jak i dokumentację rozgraniczenia. Fakt, że skarżący kilkakrotnie składał do zasobu geodezyjnego i kartograficznego te same dokumentacje z rozgraniczenia nie stosując się do wcześniejszych uwag i w związku z tym organ w kolejnym protokole kontroli powołał się na swoją wcześniejszą argumentację nie podważa prawidłowości tej czynności organu. W związku z powyższymi okolicznościami, odmowy włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych wyrażone w pismach [...] i [...] nie naruszają prawa.

Skargą kasacyjną z dnia [...] września 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu

Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Starosty Sieradzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił ponadto:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w rezultacie przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem w sprawie zgłaszania - poprzez przyjęcie, że podlegająca kontroli dokumentacja przekazywana do zasobu przez uprawnionego geodetę wykonującego czynności ustalenia przebiegu granicy obejmuje dokumentację rozgraniczeniową oraz dokumentację techniczną a także poprzez zaakceptowanie postępowania organu polegającego na odmowie włączenia dokumentacji do zasobu, pomimo że geodeta przekazał dokumentację techniczną odpowiadającą przepisom prawa, nie zawierającą wad, usterek lub nieprawidłowości,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej akceptacji stanowiska organu polegającego na przyjęciu, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej jest uprawniony do oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę i zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, chociaż ze wskazanych przepisów wynika, że do oceny takiej jest upoważniony wójt lub burmistrz (prezydent miasta),

3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt. 7, § 19 i § 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45 poz. 453) - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem w sprawie rozgraniczania - poprzez ich niezastosowanie,

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną ocenę i akceptację stanowiska PODGK sprowadzającego się do przyjęcia, że wyszczególnione przez organ wady dokumentacji mieszczą się w zakresie wad podlegających kontroli tego podmiotu stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia. 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837),

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego kartograficznego oraz § 1 pkt 1 i § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zgłaszania poprzez zaakceptowanie ich niezastosowania zgodnie z ich literalną treścią,

6. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów rozporządzenia o .zgłaszaniu i rozporządzenia o rozgraniczaniu - nie uwzględniającą, iż oba te rozporządzenia jako akty wykonawcze do tej samej ustawy - Prawa geodezyjnego i kartograficznego winny być interpretowane w sposób maksymalnie zgodny z tą ustawą (a zwłaszcza z jej art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 34 ust. 1) a także w sposób, który zapobiegać będzie różnorodnej interpretacji tych samych pojęć użytych w. obu rozporządzeniach bez ich zróżnicowanego zdefiniowania w każdym z tych rozporządzeń; 7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie w sposób sprzeczny z rzeczywistym stanem sprawy i zgromadzonymi dowodami, że z dokumentacji ustalenia przebiegu granicy sporządzonej przez skarżącego nie wynika, że wszystkie zainteresowane strony zostały przez geodetę B. Z. wezwane do stawienia się na gruncie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez geodetę upoważnionego przez wójta zgodnie z art. 31 i 32 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) może zakończyć się zawarciem ugody przez strony tego postępowania, mającej moc ugody sądowej, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania. Jeżeli ugoda nie zostanie zawarta, a granice ustalono na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, postępowanie kończy się wydaniem przez wójta decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, poprzedzonej dokonaniem oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę oraz zgodności dokumentów z przepisami oraz włączeniem dokumentacji technicznej (nie: dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym nie jest określone precyzyjnie jakiego rodzaju ma to być dokumentacja. Interpretację tego pojęcia należało przeprowadzić z uwzględnieniem uregulowań odnoszących się do postępowania rozgraniczeniowego. Sąd błędnie przyjął, że skarżący jako upoważniony geodeta musiał przekazać do zasobu dokumentację techniczną i rozgraniczeniową, a organ mógł kontrolować oba rodzaje dokumentacji i odmówić włączenia ich do zasobu. Dokumentacja rozgraniczeniowa jest kontrolowana przez wójta, natomiast PODGK kontroluje dokumentację techniczną. Obowiązkowi przekazania do zasobu geodezyjnego polegają jedynie efekty prac geodezyjnych, a nie dokumenty przygotowujące do tych prac. Przepisy rozporządzenia w sprawie zgłaszania oraz rozporządzenia o rozgraniczaniu powinny być interpretowane w sposób zapewniający ich spójność ze sobą, gdyż wydane zostały w wykonaniu tej samej ustawy. W kontekście art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, całości dokumentacji to dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości oraz techniczna. Brak jest wobec tego podstaw do uzależniania przyjęcia dokumentacji technicznej od przedłożenia jakichkolwiek innych materiałów. Wszyscy zainteresowani zostali wezwani do stawienia się na gruncie, a zwrotne poświadczenia odbioru tych wezwań dołączone są do akt administracyjnych sprawy, co jednak nie ma znaczenia w sprawie, gdyż organ prowadzący zasób nie jest uprawniony do kontrolowania dokumentacji rozgraniczeniowej, tak jak i jej wad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna spełnia wskazane wyżej wymagania. Zasadny jest podstawowy zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w rezultacie przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. Istota sporu dotyczy wykładni § 7 ust.1 rozporządzenia, a konkretnie ustalenia treści i zakresu pojęcia "dokumentacja" , które zdaniem Sądu I instancji obejmuje wszelką dokumentacje, a więc zarówno dokumentację techniczną jak i dokumentację rozgraniczeniową. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej wykładni. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego użyty w § 7 ust.1 rozporządzenia termin dokumentacja, dotyczy dokumentacji technicznej. Za taką wykładnią przemawiają następujące argumenty. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść pojęcia dokumentacja , które występuje w rozporządzeniu w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, mianowicie w § 2 pkt 4 zawarta jest następująca definicja pojęcia dokumentacji - to materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczące geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Powoływany § 7 ust.1 ma następującą treść " po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Dostrzegamy, że w § 2 pkt 4 mowa jest o dokumentacji opracowanej zgodnie ze standardami technicznymi, a w § 7 ust.1 o przekazaniu dokumentacji do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych. A zatem pojęcie dokumentacji jest w sposób bezpośredni powiązane z pojęciem standardów technicznych. Z kolei standardów technicznych dotyczyło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie ( Dz.U. 1999.30.297 ), które wprowadziło na obszarze kraju jednolite standardy techniczne dla opracowań geodezyjnych, kartograficznych i krajowego systemu informacji o terenie ( § 1 ust.1). Zgodnie z § 1 ust.2 przez standardy techniczne rozumie się przepisy lub normy techniczne, ustanowione w formie instrukcji technicznych, wykaz standardów technicznych określa załącznik do rozporządzenia ( § 1ust.3 ). Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 14 kwietnia 2012r., natomiast aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz.U 2011.263.1572). Z powyższych uwag już wynika, że pojęcie dokumentacji występujące w § 7 ust.1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac powiązane jest ze standardami technicznymi. W niniejszej sprawie przedmiotem przekazania do zasobu była dokumentacja powstała w związku z rozgraniczeniem nieruchomości, stąd też dla ustalenia zakresu pojęcia dokumentacja, koniecznym jest sięgnięcie do przepisów dotyczących rozgraniczenia. Zgodnie z art.33 ust.1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta ) wydaje decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Ust.2 wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza( prezydenta miasta ) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z treści przepisu art. 33 ust.2 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika, że włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega dokumentacja techniczna. Również w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz.U. 1999.45.453 ) spotykamy się z wyraźnym rozgraniczeniem pojęć tzn z dokumentacją rozgraniczenia i dokumentacją techniczną. § 19 określa co obejmuje dokumentacja rozgraniczeniowa, a § 24 stanowi co zawiera dokumentacja techniczna.

Za powyższym poglądem opowiada się również D.Felcenlobel ( Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, LexisNexis Warszawa 2011 s. 373 ) który wyraźnie stwierdza, że to dokumentacja techniczna z rozgraniczenia, o której mowa w § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia podlega włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Włączenie do zasobu poprzedzone jest czynnościami sprawdzającymi poprawność wykonania zgłoszonych prac ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Dopiero po przyjęciu do zasobu dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości geodeta przekazuje właściwemu organowi dokumentację z rozgraniczenia. Właściwy organ ( wójt, burmistrz, prezydent miasta ), dysponując protokołem potwierdzającym włączenie dokumentacji technicznej do zasobu geodezyjnego, może w tym momencie przystąpić do oceny przekazanej przez upoważnionego geodetę dokumentacji z rozgraniczenia (art.33ust.2 ustawy ). To organ administracji prowadzący rozgraniczenie zobowiązany jest ustawowo do formalnej oceny przekazanej dokumentacji z rozgraniczenia.

Przyjęcie odmiennej wykładni przepisu § 7 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, pozostaje w sprzeczności zarówno z wykładnią językową jak i wykładnią systemową wskazanych wyżej przepisów dotyczących rozgraniczenia, a także prowadzi do wkraczania w zakres kompetencji organu rozgraniczeniowego przez organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w tym zakresie stanowiska Sadu I instancji , uznając tym samym, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. § 7, 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, art. 33 ustawy , § poprzez błędną ich wykładnię jest zasadny. Mając na uwadze, że podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a polegający na błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego jest zasadny, przedwczesnym byłoby na tym etapie wypowiedzenie się co do zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, jak również co do zasadności skargi wniesionej do Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny musi jeszcze raz dokonać kontroli zaskarżonej czynności Starosty Sieradzkiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych z rozgraniczenia nieruchomości we wsi G. - działka nr [...] gm. B. (KERG [...]) oraz dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości w Sieradzu – działka nr [...] i [...] w obrębie [...] (KERG [...]), a dokonując tej kontroli uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U 2012.270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.