Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 744/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 3 pkt 1 i  2, art. 35 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1314/12 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r wydanego w sprawie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

W toku procedury określonej w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) związanej z uchwalaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wielka Wieś, Wójt tej Gminy wystąpił do Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego o uzgodnienie opracowanego projektu studium. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego, wskazując m. in. na art. 106 kpa oraz art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1997 r. o Ojcowskim Parku Narodowym (Dz. U. Nr 99, poz. 607) odmówił uzgodnienia i jednocześnie określił warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić. W punkcie 5 postanowienia organ wskazał na konieczność wykluczenia wprowadzenia terenów mieszkaniowych (IM1) w rejonie przysiółka Wino, podając, że ze względu na połączenie (korytarz) ekologiczne z rejonem Dolinek Jurajskich takie rozwiązanie jest całkowicie niedopuszczalne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że część obszaru Gminy Wielka Wieś – sołectwa Czajowice, Biały Kościół, Wielka Wieś, Prądnik Korzkiewski, Szyce, Giebułtów i Modlniczka – znajduje się wewnątrz granic strefy ochronnej Ojcowskiego Parku Narodowego, zaś części sołectw – Czajowice, Biały Kościół i Prądnik Korzkiewski – w obrębie granic Ojcowskiego Parku Narodowego. Do obszaru tego ma zastosowanie art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że pełne uzasadnienie co do zagrożeń dla przyrody Ojcowskiego Parku Narodowego i metod rozwiązywania konfliktów znajduje się w materiałach merytorycznych przekazanych Urzędowi Gminy Wielka Wieś i wskazanych w odpowiedzi na pismo w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. W tym zakresie organ odwołał się do dwóch opracowań tj. "Syntezy Planu Ochrony dla Ojcowskiego Parku Narodowego – katalogu ustaleń Planu dla obszaru Parku" -Kraków 1997 r. i "Operatu zagospodarowania przestrzennego Ojcowskiego Parku Narodowego – wytycznych do planów zagospodarowania przestrzennego gmin (dla obszaru strefy ochronnej)" - Kraków 1997 r.

Od tego postanowienia Wójt Gminy Wielka Wieś nie wnosił zażalenia w trybie art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do projektu studium wprowadzono żądane przez organ uzgadniający zmiany. Jak wynika z akt sprawy zmieniony projekt studium został kolejnymi postanowieniami Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego uzgodniony i w wyniku przeprowadzonej procedury zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wielka Wieś w którym w rejonie przysiółka Wino, w tym na terenie działki skarżącego, wykluczono możliwość zabudowy.

W dniu 3 września 2008 r. skarżący, podnosząc istnienie wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgodnieniowego Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. w części dotyczącej jego działki o numerze 618/2. Zarzucił, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody, które wykazałyby, że wyłączenie spod zabudowy jego nieruchomości położonej na skraju otuliny Parku w odległości ok. 2 km od jego granic w jakikolwiek sposób przyczyni się do ochrony korytarza ekologicznego. Wyjaśnił, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu jego nieruchomości Minister Środowiska kilkakrotnie uchylał odmowne postanowienia uzgodnieniowe Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, wskazując właśnie na konieczność szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii. Postępowanie to jednak, na skutek uchwalenia w 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu jego nieruchomości, zostało ostatecznie umorzone.

Postanowieniem z dnia 2 października 2008 r., z powołaniem na ówcześnie obowiązujący art. 157 § 3 kpa, Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku skarżącego, postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

W/w postanowienia oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 32/09 oddalający skargę J. L. na ostateczne rozstrzygnięcie Ministra zostały następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1312/09). Sąd ten uznał, że wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji skarżący jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, a następnie na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy własnego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwestionowane postanowienie nie jest obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności wadą określoną w punkcie 2 tego przepisu tj. brakiem podstawy prawnej, bądź rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do treści przepisów art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 2 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody organ wywiódł, że w systemie prawa istnieją podstawy do wprowadzenia na terenie otuliny parku narodowego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w postaci wyłączenia uprawnienia do zabudowy nieruchomości. Uznał też, że powołane w uzasadnieniu przez Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego opracowania eksperckie uprawniały go do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W skardze, podtrzymując swoje stanowisko co do rażącego naruszenia prawa art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 2 i 29 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji przez organ uzgadniający projekt studium, skarżący ponownie zaakcentował, że organ ten nie miał wystarczających dowodów dla wprowadzenia zakazu zabudowy jego nieruchomości. Stwierdził, że co do zasady nie kwestionuje możliwości ograniczenia prawa własności przez wyłączenie prawa do zabudowy nieruchomości ze względu na cele związane z ochroną przyrody, jednak w przypadku jego działki nr 618/2 okoliczność ta nie została dostatecznie wykazana stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 kpa i zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Powołane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia opracowania planistyczne sprzed 10 lat nie były wystarczające dla wyłączenia spod zabudowy całego obszaru przysiółka Wino (w tym też całej działki nr 618/2). W postanowieniu tym zresztą nie wskazano, które stwierdzenia tych opracowań stanowiły podstawę do wyłączenia prawa do zabudowy. Ponadto w innym postanowieniu dotyczącym jego nieruchomości Minister Środowiska, kontrolując odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uznał, że opracowania te "nie odnoszą się do zagrożenia, jakie może stanowić dla przyrody parku narodowego realizacja przedmiotowej inwestycji, w miejscu, w którym jest planowana". Zwrócił uwagę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączył opinię biegłego wykazującą, że zabudowa północno – wschodniej części jego działki nie będzie miała negatywnego wpływu na potencjalnie występujący w rejonie przysiółka Wino korytarz ekologiczny, a dodatkowo ta jej część leży w ogóle poza jego zasięgiem. Zarzucił organowi brak ustosunkowania się do przedłożonej opinii. Wyjaśnił też, że obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. dla terenu jego nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również pierwotny projekt studium przedłożony do uzgodnienia Dyrektorowi Ojcowskiego Parku Narodowego przewidywały możliwość zabudowy jego działki, a zatem kwestionowane postanowienie miało oczywisty i zasadniczy niekorzystny wpływ na sposób korzystania z jego nieruchomości. Zarzucił, że odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia w kontekście eliminowania przez Ministra innych postanowień Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, w których organ ten w taki sam sposób uzasadniał zakaz zabudowy w rejonie przysiółka Wino narusza art. 8 kpa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Zwrócił uwagę, że przeprowadzana przez Ministra kontrola kwestionowanego postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego odbywała się w ramach trybu nadzwyczajnego i ograniczała się wyłącznie do zbadania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, przy czym ocena ich spełnienia musiała odnosić się do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podejmowania.

Za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko organu co do prawnych możliwości wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na terenie otuliny parku narodowego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że przepisy art. 10 ust. 6 w powiązaniu z treścią art. 11 i art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody dają podstawę dla wyłączenia uprawnienia do zabudowy nieruchomości położonych na obszarze otuliny. Następnie zwrócił uwagę, że w kwestionowanym postanowieniu Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego swoje stanowisko co do niedopuszczalności wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej w rejonie przysiółka Wino ze względu na istniejący korytarz ekologiczny poparł stosownymi opracowaniami. Uznał, że przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania opinia biegłego Konrada Turzańskiego wraz z załączonym aneksem nie uprawniała organu do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Wynika z niej bowiem, że w dniu jej sporządzenia tj. w dniu 31 sierpnia 2011 r. z uwagi na poczynione na sąsiednich nieruchomościach inwestycje (budowa domów, budowa kanalizacji) korytarz ekologiczny nie przebiega już obecnie przez tą część działki skarżącego, którą skarżący ma zamiar przeznaczyć pod zabudowę. Sąd podkreślił, że w ramach nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego organ nie jest uprawniony do ustalania aktualnego stanu faktycznego, gdyż przeczy to istocie tego postępowania. Okoliczność ta przesądziła również o niezasadności zarzutu nieodniesienia się przez Ministra do przedstawionego przez skarżącego dowodu.

Sąd I instancji stwierdził, ze wskazywane przez skarżącego wadliwości kwestionowanego postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego a odnoszące się do jego "niepełnego" uzasadnienia, czy też do nieaktualności przywołanych w jego uzasadnieniu opracowań także nie mogły stanowić podstawy dla stwierdzenia jego nieważności. Uchybienia w tym zakresie przepisom art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa mogłyby co najwyżej, jak stwierdził Sąd, stanowić podstawę skutecznego zarzutu ale w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Istotnego naruszenia prawa nie można bowiem utożsamiać z rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wadliwości zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i jego oceny nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sąd nadmienił, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w sytuacji gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, jednak w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że w prowadzonym wcześniej postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla terenu jego działki powołane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia opracowania nie stanowiły dla Ministra wystarczających dowodów na zagrożenie planowaną zabudową stanu przyrody, Sąd zwrócił uwagę na odmienny przedmiot obu porównywanych przez skarżącego postanowień tj. postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. To pierwsze dotyczyło nie kwestii ewentualnej zabudowy całego terenu przysiółka Wino, lecz jedynie części jednej działki położonej na tym terenie. W tym kontekście w ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 8 kpa.

Odwołując się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. w sprawie o sygn. akt V SA 2998/99 o następującym brzmieniu: "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" Sąd I instancji podsumował, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały sformułowane w następujący sposób:

"1. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (zwanej dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na oddaleniu skargi, pomimo iż wadliwe było postanowienie Ministra Środowiska, w którym uznano za zasadną odmowę stwierdzenia nieważności opisanego powyżej postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego (zwanego dalej OPN) z dnia [...] lutego 2007 r. w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to:

a) art. 10 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 14 i pkt 29 Ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez zasadnicze ograniczenie prawa własności J. L. pomimo, iż Dyrektor OPN nie miał żadnych przesłanek oraz rzetelnych i konkretnych dowodów na okoliczność, że jest to konieczne z uwagi na potrzebę ochrony Ojcowskiego Parku Narodowego i realizację ustawowych celów jego otuliny przy istnieniu dowodu przeciwnego w postaci opinii biegłego wykazującego, że zabudowa północno - wschodniej części działki skarżącego (nr 618/2) nie będzie miała i nie miała w 2007 r. (tj. w dacie wydania kwestionowanego postanowienia) negatywnego wpływu na potencjalnie występujący w rejonie przysiółka Wino korytarz ekologiczny, a dodatkowo ta cześć działki leży i leżała w 2007 r. (tj. w dacie wydania kwestionowanego postanowienia) w ogóle poza jego zasięgiem.

b) art. 10 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 14 i pkt 29 Ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy terenów w rejonie przysiółka Wino (w tym działki skarżącego), pomimo braku w postanowieniu z [...] lutego 2007 r. uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia oraz wskazania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego je uzasadniającego, szczególnie wymaganych w wypadku orzeczeń ze sfery "uznania administracyjnego", przez co zaskarżone postanowienie Dyrektora OPN nosi cechy rażącej dowolności,

c) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa poprzez wyłączenie możliwości zabudowy w rejonie całego przysiółka Wino (w tym całej działki skarżącego), w sytuacji gdy jedynym dowodem uzasadniającym tak drastyczną ingerencję w prawo własności było powołanie się przez Dyrektora OPN w postanowieniu z 2007 roku na opracowania planistyczne sprzed 10 lat, tj.: "Synteza Planu Ochrony dla Ojcowskiego Parku Narodowego - katalog ustaleń Planu dla obszaru Parku. Kraków 1997 r." oraz "Operat zagospodarowania przestrzennego OPN - wytyczne do planów Zagospodarowania przestrzennego gmin (dla obszaru strefy chronionej). Kraków 1997 r." w sytuacji, gdy nie dość, że w uzasadnieniu postanowienia z 2007 r. nie wskazano, które stwierdzenia ww. opracowań mogłyby być podstawą do takich restrykcyjnych wyłączeń, a przede wszystkim:

i. w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia przez Dyrektora OPN opracowania te były już dawno nieaktualne,

ii. nie dotyczyły obszaru, który wyłączono spod zabudowy, a na pewno nie obejmowały działki skarżącego, co zostało potwierdzone w innym postanowieniu dotyczącym tej samej działki 618/2, w którym Minister Środowiska uznał, że opracowania te "nie odnoszą się do zagrożenia, jakie może stanowić dla przyrody parku narodowego realizacja przedmiotowej inwestycji, w miejscu, w którym jest planowana",

Wskazane powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uzasadniają twierdzenie, że w stosunku do części obszaru, w tym działki skarżącego, Dyrektor OPN wyłączył w 2007 r. możliwość zabudowy bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, tj. nie dysponując, żadnym dowodem na uzasadnienie tak drastycznej ingerencji w prawo własności, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia Dyrektora OPN przynajmniej w części nie znajdującej pokrycia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

2. naruszeniu przepisów postępowania a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 Kpa oraz art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na oddaleniu skargi, pomimo iż Minister Środowiska całkowicie zignorował przedstawioną przez skarżącego opinię biegłego Wojewody Małopolskiegow zakresie ocen oddziaływania na środowisko dr K. Turzańskiego, z której wynika, że zabudowa północno - wschodniej części działki J. L. (nr 618/2) nie będzie miała negatywnego wpływu na potencjalnie występujący w rejonie przysiółka ,Wino korytarz ekologiczny, a dodatkowo ta cześć działki leży i leżała w dniu wydawania postanowienia przez Dyrektora OPN w ogóle poza jego zasięgiem. Z kolei ocena tej opinii i przedłożonego do niej aneksu dokonana przez WSA została przeprowadzona pobieżnie i doprowadziła do błędnego przyjęcia, że opinia ta dotyczy wyłącznie chwili obecnej, w sytuacji, gdy jak wyraźnie wynika z jej treści obejmuje ona również okres, w którym zostało wydane kwestionowane postanowienie Dyrektora OPN z 2007 r., potwierdzając, że w tej dacie na części działki skarżącego, którą chciał on zabudować, nie było żadnego korytarza ekologicznego.

Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uznanie przez Sąd, że opinia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności kwestionowanego postanowienia i bezzasadne są zarzuty skarżącego, których potwierdzenie znalazło się w przedmiotowej opinii,

3. naruszeniu przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na oddaleniu skargi, pomimo iż wydając kwestionowane postanowienie Minister Środowiska naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora OPN, w sytuacji, gdy inne postanowienia Dyrektora OPN dotyczące również przysiółka Wino i zawierające identyczne uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu zabudowy, były eliminowane przez Ministra Środowiska z obrotu prawnego z uwagi na oczywiste i rażące uchybienia, jakimi dotknięte jest również zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2007 r., co więcej to dzięki interwencjom Ministra Środowiska czynionym w 2005 r. na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącego wybudowano nowe budynki mieszkalne! Minister Środowiska uznając w ww sprawach za rażące wady jakie zawiera i zaskarżone postanowienie, to odmawiając wyeliminowania z obrotu prawnego również i postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., zaakceptował bezprawie i w sposób istotny podważył zaufanie obywateli do organów państwa, zwłaszcza w zakresie równego traktowania w analogicznych sprawach.

4. naruszeniu przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 141 § 4 Ppsa, które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi, pomimo iż uzasadnienie obu postanowień Ministra Środowiska nie spełniało ustawowych wymogów i ograniczało się w przeważającej mierze do przywołanie ogólnych zasad, których skarżący nie kwestionował i nie kwestionuje, m.in. o braku absolutnego charakteru prawa własności oraz konieczności ochrony przyrody i parków narodowych, podczas gdy należało odnieść się do tych twierdzeń skarżącego, które koncentrują się na wykazaniu, iż w jego konkretnym przypadku brak jest uzasadnienia i dowodów potwierdzających konieczność "poświęcenia" jego prawa własności na rzecz ochrony przyrody i wskazania przez skarżącego na okoliczność, że pozostawienie jego działki w stanie wolnym od zabudowy temu ostatniemu celowi de facto służyć nie będzie.

Dodatkowo uchybienie to zostało w pewnym zakresie powielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9) przypisał skarżącemu twierdzenia, których on wcale nie poczynił a dotyczące rzekomego postawienia przez skarżącego zarzutu o braku możliwości wprowadzenia w otulinie parku narodowego jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazane w niej podstawy nie są usprawiedliwione.

Jak wynika z treści skonstruowanych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia skarżący podważa ocenę Sądu I instancji co do zgodności z prawem postanowienia organu odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. wydanego w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Wielka Wieś. Skarżący, jak wyjaśnia, nie kwestionuje, że treść przywołanych przez Ministra i Sąd I instancji przepisów ustawy o ochronie przyrody stanowi prawidłową podstawę prawną umożliwiającą co do zasady ograniczenie w wykonywaniu prawa własności przez ustanowienie zakazu zabudowy nieruchomości położonej w obrębie otuliny parku narodowego. Twierdzi natomiast, że w stosunku do jego działki, a przynajmniej jej północno – wschodniej części względy ochrony przyrody nie uzasadniały wprowadzenia takiego ograniczenia. Rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżący upatruje w tym, że w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. naruszono normy zawarte w art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśniając prawidłowo czy względy ochrony przyrody wymagały wprowadzenia zakazu zabudowy oraz naruszono art. 107 § 3 kpa poprzez ogólne (niepełne) uzasadnienie nie przywołujące konkretnych stwierdzeń ze wskazanych opracowań, które odnosiłyby się do nieruchomości skarżącego. W konsekwencji rażące naruszenie przepisów postępowania prowadziło do naruszenia podstaw określonych w art. 10 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Swoje stanowisko w tym zakresie oraz twierdzenie o nieprzydatności (nieaktualności) powołanych opracowań dla wykazania konieczności ograniczenia jego prawa własności ze względu na cele ochrony przyrody skarżący wspiera stanowiskiem Ministra wyrażonym we wcześniejszych jego postanowieniach dotyczących uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, o którą skarżący występował jeszcze przed uchwaleniem dla terenu jego działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżący zarzuca Sądowi I instancji (zarzuty 1 a i 2) wadliwą ocenę przedstawionej w toku postępowania opinii biegłego jako niemającej znaczenia w sprawie, gdy tymczasem z jej treści wynika, że już w dacie wydawania przez Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego część działki skarżącego nie stanowiła korytarza ekologicznego, co umożliwiało jej zabudowę.

Odnosząc się do powyższej argumentacji uzasadniającej w istocie wszystkie powołane w skardze kasacyjnej podstawy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że porównywanie stanowiska Ministra Środowiska wyrażonego w kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniu odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. ze stanowiskiem tego organu wyrażonym w postanowieniu wydanym w postępowaniu zwykłym uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy obarczone jest pewnym błędem i to nie tylko z tych względów na które zwrócił uwagę Sąd I instancji, czyli z powodu różnego przedmiotu obu postępowań, ale także przede wszystkim z uwagi na wydanie ich w dwóch różnych trybach postępowania administracyjnego. Jednego w postępowaniu zwykłym, drugiego w postępowaniu nadzwyczajnym. Okoliczność, że Minister uchylił w postępowaniu zwykłym postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powodu naruszeń art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa nie oznacza, że w postępowaniu nadzwyczajnym te same uchybienia kwalifikowane byłyby jako rażące i to nawet wówczas gdyby dotyczyły tego samego rozstrzygnięcia, a nie jak w rozpoznawanej sprawie postanowień wydanych w dwóch różnych sprawach. Nie można też nie dostrzegać, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, innego charakteru obu porównywanych przez skarżącego postanowień uzgodnieniowych. Fakt uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. legitymacji skarżącego do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania w stosunku do postanowienia uzgadniającego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że kwestia zabudowy jego nieruchomości powinna być w tym postępowaniu badana i analizowana w taki sam sposób, jak w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy. Nie oznacza to oczywiście akceptacji dla jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa. Chodzi natomiast o dostrzeżenie pewnej różnicy w obu postępowaniach powodującej, że te same okoliczności, które w jednej ze spraw nie zostały prawidłowo i należycie wyjaśnione z uwzględnieniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, w drugiej mogą być ocenione zupełnie inaczej. Postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest wydawane w ramach tzw. współdziałania organów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta załatwia konkretną, indywidualną sprawę strony rozstrzygając w sposób wiążący o jej prawach lub obowiązkach w tym przypadku o prawie zabudowy nieruchomości na warunkach wskazanych we wniosku. Postanowienie uzgadniające projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest również z mocy art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane w oparciu o art. 106 kpa, jednak orzecznictwo i doktryna od początku jego obowiązywania wykluczyły możliwość stosowania tego przepisu wprost, a tylko odpowiednio (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 216 i nast.,). To odpowiednie stosowanie, zdaniem Sądu, musi uwzględniać, że postanowienie organu uzgadniającego odnosi się nie do załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 kodeksu postepowania administracyjnego, ale do aktu wydawanego w ramach trybu zbliżonego do stanowienia prawa przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do postanowienia uzgadniającego projekt studium mają oczywiście zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także formę rozstrzygnięcia, czy wymóg jego uzasadnienia, niemniej jednak stosowanie tych przepisów musi uwzględniać rodzaj i charakter aktu, którego dotyczy, w szczególności, że akt ten dotyczy całego obszaru gminy i określa politykę przestrzenną (kierunki i uwarunkowania) organów gminy w stosunku do całego jej obszaru, a nie tylko jednej nieruchomości. Trudno zatem wymagać, aby postanowienie uzgadniające projekt studium spełniało takie wymagania, jakie są konieczne w przypadku postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy lub żeby w jego uzasadnieniu tak analizowano i "ważono" sprzeczne interesy, czy wprowadzone ograniczenia, jak w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "zabieg" skarżącego "przeniesienia" dostrzeżonych przez Ministra Środowiska przy kontroli w postępowaniu zwykłym uchybień popełnionych przy wydawaniu postanowienia odnoszącego się do decyzji o warunkach zabudowy do postępowania nadzwyczajnego dotyczącego kontroli postanowienia uzgadniającego projekt studium nie mógł skutkować uznaniem, że w prowadzonym postępowaniu zarówno organ, jak i Sąd wadliwie zakwalifikowały podnoszone przez skarżącego uchybienia jako nie odpowiadające kwalifikowanym wadom wymienionym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczności, które w postępowaniu zwykłym mogłyby ewentualnie uzasadniać uchylenie postanowienia uzgodnieniowego (niepełne i niewyczerpujące uzasadnienie, czy brak aktualności opracowań planistycznych) w postępowaniu nadzwyczajnym nie kwalifikowały się pod pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Stanowisko Sądu I instancji co do oceny wskazywanych wad postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku było zatem w pełni prawidłowe.

Powyższe przesądziło o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych w punkcie 1, 3, a w konsekwencji również i w punkcie 4.

Nawiązując do zarzucanego w punkcie 4 naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a w powiązaniu z art. 7 i 107 § 1 i § 2 kpa oraz art. 141 p.p.s.a należy wyjaśnić, że niezależnie od treści wniosku skarżącego dotyczącego wszczęcia postępowania nadzorczego, a także treści skargi i zawartych w niej zarzutów zarówno organ, jak i Sąd I instancji zobowiązani byli zbadać prawną możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie otuliny parku narodowego. Brak takiej możliwości mógłby bowiem wskazywać na zaistnienie wady przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnoszącej się do braku podstawy prawnej. Dodatkowo zarzut ten jest niezasadny już chociażby z tego względu, że nie wykazuje wpływu naruszenia wskazanych przepisów postępowania na wynik sprawy stosownie do wymogu zawartego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Treść przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego "Opinii w sprawie przeznaczenia części działki nr 618/2 w miejscowości Biały Kościół pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne" wyraźnie odnosi się do stanu faktycznego istniejącego w dacie jej opracowania. Wskazuje na to zawarta w opinii dokumentacja fotograficzna z sierpnia 2011 r., opis lokalizacji działki, a także jej wnioski. Niezależnie od powyższego już samo wykorzystanie przedstawionej opinii dla ustaleń dokonanych w postępowaniu nieważnościowym byłoby dyskusyjne. Przypomnieć należy, że w postępowaniu tym organ może rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, a więc uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się jedynie do weryfikacji (sprawdzenia), czy decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych wyczerpująco w tym przepisie. Nie jest zatem możliwe ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, która została ostatecznie załatwiona weryfikowaną decyzją. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się jedynie treść kwestionowanej decyzji. Wprawdzie można tą treść porównać z materiałami i dowodami zgromadzonymi w toku postępowania zwykłego, poprzedzającego jej wydanie, jednakże zasadniczo nie jest dopuszczalne uzupełnianie tego postępowania przez przeprowadzanie nowych dowodów. Powyższe nie wyklucza możliwości wykorzystania przedstawionej opinii jako dowodu w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu w sprawie o warunki zabudowy. Ich uzyskaniu nie stoi bowiem na przeszkodzie ani kwestionowane postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, ani nawet uchwalone studium. Podnoszone w toku postepowania przez skarżącego zarzuty i twierdzenia dotyczące ograniczenia jego prawa własności przez wyłączenie prawa do zabudowy jego nieruchomości jest o tyle nieprecyzyjne, że kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcie bezpośrednio takiego skutku nie wywołuje.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a oraz art. 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.