Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1093/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Bogdan Wolski WSA Mirosław Gdesz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na podział nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zarząd Powiatu w O. od decyzji z dnia [...] października 2009 roku Kierownika Delegatury w T. Urzędu Ochrony Zabytków w L. działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, odmawiającą udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości działki nr [...] w M. gmina O. i wydzielenie z niej działek nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 4 pkt 1, 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, 36 ust.1 pkt 8,89 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568, Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 z 2006 r, Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875 z 2007 r. Nr 192, poz. 1394 oraz z 2009 nr 31, poz. 206, Nr 97, poz. 804 oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 września 2009 r. Zarząd Powiatu O. wniósł o podział nieruchomości stanowiącej własność Powiatu O., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni [...] ha, położonej w M. gmina O. zgodnie z przedstawioną koncepcją podziału na trzy działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Celem podziału jest zamiar wydzierżawienia części zabudowanej barakiem z 1949 r. - działka nr [...] oraz zalegalizowanie stanu faktycznego tj. posiadania przez osoby fizyczne wzniesionych bez pozwolenia budowlanego w latach 1980-1984 dziewięciu garaży – działka nr [...] .

Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił uzgodnienia podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podkreślił, że park w M. jest przykładem jednorodnego założenia przyrodniczo - przestrzennego, które zostało częściowo zdeformowane przez wzniesienie w pobliżu dworu dodatkowych budynków: baraku i garaży. Działka objęta wnioskiem o podział stanowi frontową część założenia dworsko – parkowego z zachowanym starodrzewem. Zdaniem organu dopuszczenie do dalszych podziałów parku, mających na celu usankcjonowanie samowoli budowlanej jaką było wybudowanie dziewięciu szpecących garaży w bezpośrednim sąsiedztwie dworu oraz zagospodarowanie baraku przez wprowadzenie nowej funkcji na terenie parku, uniemożliwi prawidłowe zagospodarowanie i jednorodne użytkowanie zabytku. W związku z ustaleniami Kierownika Delegatury w P. dotyczącymi zmiany numeracji działki [...] w wyniku podziału działki - na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] na odcinku od km [...] do [...] - na działki o numerach [...] i[ ...], która to działka jest naturalną granicą parku ze szpalerem drzew założenia parkowego stwierdzono, iż prowadzone jest odrębne postępowanie w tym zakresie, a zmiana numeracji działek po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...] przyjęta została przez Sąd Rejonowy w O.

Organ odwoławczy analizując sprawę ponownie podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu organu pierwszoinstancyjnego. Stwierdził nadto, iż przedstawiony podział działki naruszałby podstawowe zasady ochrony zabytków to jest podejmowania działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów. Podstawową wartością parku w O. jest starodrzew oraz zasadniczo zachowany historyczny układ przestrzenny założenia. Istniejące budynki baraku i garaży stanowią elementy niekorzystnie wpływające na wartości zabytkowe zespołu dworsko – parkowego, ale podział działki na której są one zlokalizowane i utrwalenie stanu istniejącego byłoby działaniem odwrotnym od pożądanego bowiem zmierzałoby do utrwalania, nawet pogłębienia niekorzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania zabytku.

Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wniesienie przez Zarząd Powiatu w O. skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. w której zarzuciła: naruszenie art. 7, 8, 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie czy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie naruszyła słusznego interesu wnioskodawcy, a mająca charakter decyzji uznaniowej nie naruszyła istoty prawa własności – art. 64 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, iż organy obu instancji nie wyjaśniły należycie sprawy i nie przeprowadziły wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, nie powołały biegłego z zakresu ochrony zabytków celem wypowiedzenia się, czy możliwy jest podział spornej nieruchomości w sposób wskazany przez skarżącego bez naruszania istoty zabytków. Konieczność uzyskania zgody na podział jest ograniczeniem prawa własności, a ono może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim ustawa ta nie narusza prawa własności – art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Warunki ograniczenia prawa własności zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowią, że ograniczenia praw mogą być tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw a zwłaszcza naruszać prawa własności samorządowej jaką jest przedmiotowa działka. Proponowany podział nie rozdzieli układu funkcjonalnego całego założenia ani jego właściwego zagospodarowania, a nieruchomość ta stanowić będzie nadal całość gospodarczą, uregulowaną w jednej księdze wieczystej. Intencją skarżącego nie jest niszczenie okazów przyrody parku[...] , a pomoc dzieciom poprzez stworzenie ośrodka dla nich w tak wspaniałym miejscu i realizowanie zadań nakreślonych ustawą o samorządzie powiatowym w zakresie pomocy społecznej, polityki prorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji dokonana została pod względem zgodności z prawem, co sprowadza się do zbadania czy wydając zaskarżoną decyzję organy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydawania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane wyżej kryteria stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą udzielenia zezwolenia na podział nieruchomości działki [...] w M. gmina O. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wniosek skarżącego o podział nieruchomości dotyczy terenu, który decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] sierpnia 1983 r. wpisany został do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (obecnie[...] ). Na podstawie powołanej decyzji do rejestru zabytków wpisany został park krajobrazowy we wsi M., powstały w I połowie XIX wieku, gdzie występują liczne formy małej architektury, zachowany w dawnych granicach, bez przekształceń i ubytków drzewostanu.

Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję o której mowa w ust. 1 wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości – art 96 ust. 1a.

Przedmiot, zakres, formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. Jak wynika z dyspozycji art. 4 cyt. ustawy ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienie niszczenia, niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności krajobrazami kulturowymi, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni – art. 6 ust. 1 pkt 1a, g w/w ustawy.

Z powyższego wynika, iż podstawową zasadą doktryny konserwatorskiej jest zasada integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Na te zasady powołują się organy obu instancji odmawiając udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej proponowany podział doprowadzi do trwałego rozdzielenia układu funkcjonalnego całego założenia uniemożliwiając w przyszłości właściwe zagospodarowanie i jednorodne użytkowanie całości parku, co jest sprzeczne z zasadami ochrony zabytków. Wprowadzanie kolejnych podziałów i nowych funkcji prowadzi do pogłębienia zatarcia układu kompozycyjnego parku jak również stwarza zagrożenie dla możliwości jego trwałego zachowania jako niepodzielnej całości i jednorodnego zagospodarowania. Podstawową wartością przedmiotowego parku jest starodrzew oraz zasadniczo zachowany historyczny układ przestrzenny założenia. Istniejące budynki baraku i garaży stanowią elementy niekorzystnie wpływające na wartości zabytkowe zespołu dworsko – parkowego, ale podział działki na której są one zlokalizowane i utrwalenie stanu istniejącego byłoby działaniem odwrotnym od pożądanego. Podział nieruchomości zmierzałoby do utrwalania, nawet pogłębienia niekorzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania zabytku. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. Zadaniem ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym, umożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Decyzja będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu ma charakter uznaniowy a sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się do oceny czy przy jej wydawaniu nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny a więc czy decyzja nie dowolna i czy prawidłowo został w niej uzasadniony podjęty wybór. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria nie można jej odmówić legalności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż obie decyzje są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego.

Oceny tej nie zmienia zarzucany przez skarżącego brak powołania dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony zabytków na okoliczność możliwości podziału nieruchomości w sposób wskazany przez skarżącego bez naruszenia istoty zabytków. Przepis art. 84 kpa przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, tylko w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie – co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki konserwator zabytków wydając pozwolenie na dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru – art. 36 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy o ochronie zabytków nie ma obowiązku zasięgania opinii biegłych w przedmiocie wpływu podziału na istotę zabytku. Dysponuje on bowiem wykształconą w tym zakresie kadrą merytorycznych pracowników będącą w stanie obiektywnie ocenić – na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego – wpływ podziału na zasadę integralności i niepodzielności zabytkowego założenia. Zdaniem Sądu stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym dotyczącym zbliżonej kwestii – potrzeby zasięgnięcia opinii biegłych przy orzekaniu o wpisaniu dobra do rejestru zabytków – wyrok NSA z 12 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA1704/2000, wyrok WSA z 14 marca 2008 r. I SA/Wa 19/08.

Zarzuty ze skargi, iż podział proponowany przez skarżącego nie rozdzieli układu funkcjonalnego założenia ani jego właściwego zagospodarowania nadto, iż nieruchomość cały czas stanowić będzie całość gospodarczą nie zasługują na uwzględnienie pozostają bowiem w sprzeczności z uzasadnieniem wniosku o podział z którego wynika, iż intencją skarżącego jest wydzierżawienie działki zabudowanej barakiem i regulacja stanu faktycznego istniejących garaży z zapewnieniem komunikacji przez teren parku – co wynika zaś z przedłożonego projektu podziału.

Za chybione należy też uznać zarzuty skargi tyczące ograniczenia prawa własności. Jakkolwiek Zarząd Powiatu w O. korzysta z zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, to istniejące ograniczenia tego prawa wynikają wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami- art. 96 ust. 1a oraz w szczególności powołanej wyżej ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które nie zostały naruszone, co wykazano wyżej. Decyzje wydane w sprawie niniejszej nie naruszają zatem konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.