Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1153/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 892/16 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta P. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 892/16, wydanym w sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 104 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.") odmówił A. R., M. A. i P. H. zwrotu nieruchomości położonych w P. na os. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb R., arkusz [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], i działki nr [...],[...],[...], obręb R., arkusz [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta P..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. R., M. A. i P. H. z dnia [...] grudnia 1999 r., dotyczący działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb R., arkusz [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb R., arkusz [...].

Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1972 r., rep. A I nr [...], W. H., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik C. M., Z. H., P. H. (junior) i M. H., zbył na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Rady Narodowej miasta P. nieruchomości położone w P. przy ul. S. o łącznej powierzchni 34.265 m2, stanowiące działki nr [...],[...] i [...], zapisane w księgach wieczystych jako własność P. H. (seniora). Wymieniona nieruchomość stanowiła jednak w rzeczywistości współwłasność W. H. w części [...], C. H. w części [...] oraz Z. H., M. H. i P. H. (juniora) w części 1/9 dla każdego z nich. Ustalenia te zostały oparte na postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku oraz umowach zbycia spadku, jakie udało się pozyskać organowi I instancji. Opisana umowa z dnia [...] stycznia 1972 r. została przy tym zawarta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę warsztatów remontowo-konserwacyjnych na osiedlu A-3 oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego zespołu A "R." w P., co wynikało z decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta P. z lutego 1970 r. nr [...] oraz pisma powołanego Prezydium z dnia [...] listopada 1970 r., nr [...].

Organ I instancji wyjaśnił następnie, że wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Dawnej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki [...],[...],[...],[...] i [...], dawnej działce nr [...] – działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], dawnej działce [...] – działki nr [...] i [...], dawnej działce nr [...] – działki nr [...] i [...], a działka nr [...] pozostała bez zmian. Działka [...] została następnie podzielona na działki nr [...],[...],[...] i [...]; działka nr [...] – na działki nr [...],[...] i [...]; działka nr [...] – na działki nr [...] i [...]. Z kolei z działki nr [...] wydzielono działki nr [...] i [...], która została później podzielona na działki nr [...] i [...].

W toku postępowania wydano trzy decyzje, które stały się ostateczne i nadal występują w obrocie prawnym: (1) decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], Prezydenta Miasta P. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr [...],[...] i [...], arkusz [...], obręb R.; (2) decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Prezydent Miasta P. zwrócił na rzecz wnioskodawców działki nr [...],[...] i [...], arkusz [...], obręb R.; (3) decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zwrócił na rzecz wnioskodawców działkę nr [...], arkusz [...], obręb R.. Przedmiotem postępowanie o zwrot nieruchomości są zatem aktualnie działki nr [...],[...],[...],[...], [...], [...] , [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],, arkusz [...], obręb R., przy czym niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie działek nr [...],[...],[...],[...], [...],,[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...].

Organ I instancji wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że decyzja Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], o oddaniu gruntów objętych rozpatrywanym postępowaniem w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. nie było możliwe, gdyż akt ten wywołał nieodwracalne skutki prawne z uwagi na ujawnienie w dniu [...] listopada 2000 r. prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej.

Następnie organ I instancji zauważył, że w dniu [...] października 2012 r. odbyły się oględziny przedmiotowych działek. Na działce nr [...] od strony południowo-wschodniej linia graniczna przebieg wzdłuż ciągu pieszego – chodnika. Linia północna przebiega wzdłuż płotu szkoły, ok. 1,20 m od płotu w stronę południowo-wschodnią. Od strony zachodniej linia graniczna przebiega przez parking. W części centralnej działki znajduje się zieleń, uporządkowana trawa i drzewa wieloletnie. W części zachodniej działki położony jest fragment parkingu ogrodzonego płotem z siatki, utwardzonego nawierzchnią asfaltową. Działka nr [...] stanowi urządzoną drogę – chodnik i pas drogowy. Od strony południowej działki znajdują się nasadzenia drzew wieloletnich. Działka ta jest urządzoną drogą wewnętrzną osiedlową. Działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego terenu, na którym znajdują się garaże blaszane oraz budynek z blachy. W pozostałej części działki usytuowane są garaże blaszane, budynek z blachy oraz składowisko materiałów budowlanych – styropian, kręgi, palety drewniane, pustaki oraz części maszyn do koszenia trawy. Na działce jest także składowisko roślin ozdobnych. Na terenie działki znajduje się lampa oświetleniowa oraz drzewa wieloletnie (ok. 9 sztuk) z fragmentem Zakładu Budowlano-Remontowego Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P.. Na działce nr [...] położone są trzy blaszane garaże od strony wschodniej oraz jeden barakowóz (część). Od strony północnej znajduje się fragment garażu metalowego oraz wiaty z blachy. Na terenie działki zlokalizowane jest ponadto składowisko drzewa i fragment utwardzonego placu betonem. Działka stanowi część wspomnianego Zakładu Budowlano-Remontowego. Działka nr [...] stanowi część drogi wewnętrznej pokrytej asfaltem. Od strony wschodniej znajdują się tam miejsca postojowe. Na działce nr [...] położony jest wymieniony Zakład Budowlano-Remontowy. Od strony północnej na działce zlokalizowany jest pas zieleni oraz fragment wewnętrznej drogi dojazdowej od strony zachodniej. Wzdłuż zachodniej granicy działki przebiega płot ozdobny na podmurówce. Dalej w kierunku południowym usytuowany jest plac składowy, utwardzony betonem. Wzdłuż granicy zachodniej przebiega również ciąg pomieszczeń gospodarczych, w których składowane są deski. Część pomieszczeń wykonana na zasadzie wiat, część stanowi murowane pomieszczenia gospodarcze. Działka nr [...] jest fragmentem wewnętrznej drogi osiedlowej, utwardzonej kostką brukową. Na działce nr [...] znajduje się fragment ciągu pieszego utwardzonego płytkami betonowymi oraz niewielki fragment zieleni. Działka nr [...] stanowi w całości trawnik koszony. Znajduje się na niej również kilka drzew wieloletnich. Na działce nr [...] usytuowany jest fragment chodnika utwardzonego płytami betonowymi oraz fragment wewnętrznej drogi osiedlowej. Linia graniczna działki nr [...] od strony zachodniej przebiega wzdłuż płotu, przy którym dziko rosną drzewa i krzewy. W centralnej części działki znajduje się składowisko odpadów zielonych, żwiru i zieleni. Działka położona jest również na terenie wymienionego Zakładu Budowlano-Remontowego. Ponadto w jej południowo-wschodniej części znajduje się składowisko zużytych opon oraz zniszczona szopa drewniana. Wzdłuż granicy południowej przebiega z kolei płot z siatki metalowej. Od strony wschodniej, wzdłuż granicy działki, biegnie płot z blachy falistej oraz kilka drzew wieloletnich. Działka nr [...] stanowi fragment wjazdu do omawianego Zakładu Budowlano-Remontowego oraz fragment trawnika. Na działce nr [...] wzdłuż granicy zachodniej przebiega płot z blachy falistej aż do budynku "Poczty Polskiej". Na działce tej znajduje się fragment wspomnianego budynku. Od strony zachodniej przedmiotowego budynku znajduje się część utwardzonego placu i wejście do poruszanego obiektu budowlanego.

Organ I instancji przytoczył następnie przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 2 u.g.n. Starosta P. zauważył przy tym, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczone wyklucza jej zwrot. W takim przypadku dochodzi bowiem do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, a nieruchomość przestaje być we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. W rozpatrywanej sprawie działki nr [...], [...], [ ...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...],[...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na podstawie wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. Wpis wspomnianego prawa nastąpił w dniu [...] listopada 2000 r. na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] marca 1998 r. a zatem po wejściu w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta pozostaje zarazem w mocy, gdyż SKO w P. nie stwierdziło jej nieważności, lecz jedynie stwierdziło, że akt ten był wydany z naruszeniem prawa. Tym samym zwrot wymienionych działek jest niemożliwy. Wnioskodawcy mogą natomiast w poruszanym przypadku wystąpić o odszkodowanie, inicjując postępowanie przed sądem powszechnym.

Miasto P. odwołało się od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odwołujący zgodził się z ogólnym wnioskiem organu I instancji, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej Starosta P. nie ustalił, czy na przedmiotowych działka został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ograniczenie się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że zwrot nieruchomości jest niemożliwy z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste należy uznać za niewystarczające. Skarżący podniósł ponadto, że art. 229 u.g.n. nie można znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż wpis użytkowania wieczystego nastąpił już po wejściu w życie cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obciążenie wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego wyłącza zatem obowiązek badania przesłanek zwrotu nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n. tylko w przypadku, gdy wspomniane prawo rzeczowe zostało ujawnione przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie wymienionej ustawy). Tym samym, jeżeli nieruchomość nie pozostaje we władaniu podmiotu publicznego i nie zachodzą przeszkody z art. 229 u.g.n. organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Miasto P. zakwestionowało również stwierdzenie Starosty P., zgodnie z którym wnioskodawcy powinni wszcząć postępowanie przed sądem powszechnym. Skarżący wywodził bowiem, że na większości omawianych działek nie zostały spełnione przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Grunty te zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło natomiast już po wybudowaniu warsztatów remontowo-konserwacyjnych, innych budynków i infrastruktury osiedla. Odpowiedzialność odszkodowawcza, zdaniem skarżącego, mogłaby zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdyby nastąpiło zbycie osobie trzeciej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia z naruszeniem art. 47 ust. 3 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.).

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. Organ wyjaśnił przy tym, że stanowisko prezentowane w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. opiera się na uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] w którym stwierdzono, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Pogląd ten w ocenie organu II instancji zasługuje w pełni na aprobatę, gdyż nie można zwrócić nieruchomości nieznajdującej się już we władaniu podmiotu publicznego. Brak możliwości restytucji gruntu w drodze administracyjnej nie przekreśla jednak możliwości dochodzenia odszkodowania w drodze sądowej w związku z dokonaniem deliktu przez organ administracji publicznej, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. jest prawidłowa, gdyż rozważane grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 r. Ten ostatni akt nie został natomiast wyeliminowany z obrotu prawnego. Organ II instancji zauważył przy tym, że część nieruchomości została bezsprzecznie zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, w szczególności na działkach wybudowano wymienione wcześniej Zakłady Budowlano-Remontowe (w tym parkingi dla pracowników i urządzono obszar o funkcjach składowo-magazynowych). Realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła na wszystkich gruntach. Omawiane wywłaszczenie zmierzało do wykonania planu zagęszczenia rejonu R. w zakresie zabudowy mieszkaniowej. Planowany blok [...] nigdy jednak nie powstał, a za nim ewentualnie dopuszczalna typowa infrastruktura osiedlowa (np. parkingi i chodniki). By ustalić zatem, które działki lub ich części nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, należałoby nanieść na planszę koncepcyjną osiedla [...] granice przedmiotowych działek i na tej podstawie stwierdzić, które z nich i w jakim zakresie przeznaczone były pod projekt zagęszczenia osiedla mieszkaniowego, a które pod warsztaty remontowo-konserwacyjne. Następnie należałoby odnieść stan ich zagospodarowania z daty złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej do tych planów. Wojewoda Wielkopolski zauważył, że przedstawiona analiza ma znaczenie drugorzędne. Rozważane działki są bowiem obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego, co uniemożliwia ich zwrot. Z tego względu organ II instancji uznał zarazem, że ustalenie celu wywłaszczenia nie było konieczne w niniejszej sprawie.

Miasto P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r., powtarzając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w treści uzasadnienia wyroku z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 892/16, stwierdził, że w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1972 r., zawartej w formie aktu notarialnego, rep. A. I nr [...], W. J. H., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik C. M., Z. H., P. H. i M. H., przeniósł na Skarb Państwa – Prezydium Rady Narodowej miasta P. własność nieruchomości położonych w P., obręb R., objętych księgami wieczystymi – R., tom V, R., Tom VIII, wykaz [...],[...] i [...] (k. 213-218 akt adm. organu I instancji). Umowa sprzedaży została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm.). Okoliczności te, podobnie jak określenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i opis nieruchomości, których dotyczy kontrolowane postępowanie, nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Sąd także nie znalazł powodów do podważenia w tym zakresie ustaleń organów administracji publicznej. Fakty te można zatem uznać za bezsporne.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. mają odpowiednie zastosowanie także do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.).

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu I instancji zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są z pytaniem o konsekwencje ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonym gruncie w kontekście postępowania o zwrot tej nieruchomości. Rozważane działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na mocy decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (k. [...] akt adm. organu I instancji). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], SKO w P. uznało, że powyższa decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą, lecz ze względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych niemożliwe było stwierdzenie jej nieważności (k. [...] akt adm. organu I instancji). SKO w P. poprzestało więc tylko na stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. została wydana z naruszenie prawa. Wskazany akt, mimo swojej wadliwości, pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność ta również nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, wskazał, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd, jak i Miasto P., Starosta P. oraz Wojewoda Wielkopolski, podzielają przedstawiony wyżej pogląd. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie konsekwentnie przyjmowały w toku postępowania, że samo ustanowienie użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości zwalnia je z obowiązku wypowiadania się w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia. Miasto P. wywodziło natomiast, że wskazane organy administracji publicznej powinny jednoznacznie określić, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Sąd przychylił się w tym zakresie do stanowisko skarżącego.

WSA w Poznaniu stwierdził, że art. 229 u.g.n. nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o jakim jest mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem [...] stycznia 1998 r., została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sprawie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., lecz wpis do księgi wieczystej nastąpił dopiero w dniu [...] listopada 2000 r., na wniosek złożony w dniu [...] i [...] marca 1998 r. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie, gdyż art. 229 u.g.n. zwalnia organy administracji publicznej od badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stwierdzając, że roszczenie o zwrot nie przysługuje. Tym samym a contrario we wszystkich przypadkach nieobjętych zakresem zastosowania cytowanego przepisu organy administracji publicznej powinny uczynić przedmiotem swojej analizy kwestię realizacji celu wywłaszczenia.

Wniosek ten znajduje swoje potwierdzenie także w art. 136 ust. 3 u.g.n., który expressis verbis zastrzega właściwość drogi administracyjnej w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta, wykonując w tej mierze zadania z zakresu administracji rządowej, działa jako organ wyspecjalizowany, dysponujący odpowiednim zapleczem osobowym i technicznym oraz niezbędnym doświadczeniem. W żadnym przepisie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości ustawodawca nie przekazuje omawianej kompetencji innemu organowi administracji publicznej czy tym bardziej sądom powszechnym. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie, gdyż zaaprobowanie stanowiska wyrażonego przez Starostę P. i Wojewodę Wielkopolskiego prowadziłoby w rzeczywistości do faktycznego przeniesienia kompetencji przyznanej w art. 136 u.g.n. ze starosty na sąd powszechny. Ten ostatni musiałby bowiem wtedy orzekać o realizacji celu wywłaszczenia bądź też o zbędności nieruchomości na ten cel. Warto przy tym dodać, że w powołanej uchwale z dnia [...] kwietnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracji uzależnił możliwość odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od początkowego warunku "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Konsekwentnie zatem można wywodzić, że także w analizowanym przypadku niezbędne jest ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Dotychczasowych uwag nie zmienia fakt, że ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot nieruchomości w naturze. Poprzedni właściciel albo jego spadkobierca mogą w tym przypadku wszcząć postępowanie przed sądem powszechnym o zasądzenie odszkodowania i tym samym uzyskanie rekompensaty w pieniądzu. Postępowanie przed sądem powszechnym jest jednak wtedy nakierowane na wykazanie, że organ administracji publicznej, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, dopuścił się deliktu, wyzbywając się prawnego władztwa nad gruntem. Kwestia ta charakter wyłącznie cywilnoprawny w odróżnieniu od administracyjnoprawnej oceny, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. To ostatnie ustalenie może przy tym pełnić doniosłą rolę w postępowaniu sądowym, oddziałując w szczególności na wysokość zasądzonego odszkodowania. Starosta P. i Wojewoda Wielkopolski nie mogą zatem zwolnić się z obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., wskazując, że wiążące ustalenia zostaną poczynione w tej mierze przed sądem powszechnym.

Sąd I instancji podkreślił, iż zachodzą także istotne różnice w zakresie procedury administracyjnej i procedury cywilnej. Organ administracji publicznej na mocy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest obowiązany samodzielnie poszukiwać dowody i dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tym samym postępowanie dowodowe w świetle powołanej ustawy opiera się na zasadzie oficjalności. Podobne uregulowanie nie obowiązuje natomiast na gruncie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, która przewiduje model kontradyktoryjnego postępowania dowodowego. Strona, która wywodzi z danego zdarzenia skutki prawne, powinna bowiem przedstawić okoliczności na poparcie swoich twierdzeń. Sąd cywilny nie poszukuje zatem dowodów, zastępując bierne zachowanie strony. Wskazana różnica mogłaby więc w konsekwencji prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy – w porównaniu do sytuacji tej strony w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji przyjął, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej stanowi podstawę do odmowy zwrotu tej nieruchomości. Niemniej powyższa negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości może zaistnieć tylko w przypadku ustalenia, że nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia – jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, brak jest w ogóle podstawy prawnej do zwrotu nieruchomości, a roszczenie o zwrot nie może zostać zrealizowane jako niemające oparcia w przepisach prawa. Złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obliguje zatem organy administracji do dokonania ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim zakresie.

Powyższy wymóg nie został spełniony w niniejszej sprawie. Tym samym doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., regulujących sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Wady te miały istotne wpływ na wynik postępowania, gdyż aktualnie nie można ustalić z całą stanowczością, w jakim zakresie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Uwagi te wzmacnia dodatkowo fakt, że Wojewoda Wielkopolski odniósł się częściowo do poruszanej kwestii w decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Następnie jednak wymieniony organ administracji publicznej zanegował znaczenie poczynionych wcześniej ustaleń.

Sąd I instancji dostrzegł istnienie odmiennej linii orzeczniczej, zgodnie z którą zbycie nieruchomości albo ustanowienie na niej użytkowania wieczystego zwalnia organ administracji publicznej z obowiązku wypowiedzenia się co do realizacji celu wywłaszczenia. Niemniej z powodów wyżej opisanych pogląd ten nie spotkał się z aprobatą składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie.

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a., mając na uwadze wynikające z art. § 269 § 1 P.p.s.a. konsekwencje uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, poprzez ich niezasadne zastosowanie i w rezultacie:

a) uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2016 r., znak [...], przyjąwszy, że przy jej wydaniu w istocie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w zakresie wyznaczonym przez Sąd I instancji, a mianowicie, że niezależnie od okoliczności, iż nieruchomość jest przedmiotem użytkowania wieczystego osoby trzeciej, nie ziściły się okoliczności objęte zakresem zastosowania art. 229 u.g.n., konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, mimo że nie miały te naruszenia jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ zwrotu nieruchomości i tak należy odmówić, niezależnie od tego jakie ustalenia poczyniłby organ administracji publicznej, co przyznał Sąd I instancji w innym fragmencie uzasadnienia wyroku;

b) odstąpienie od przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. § 269 § 1 P.p.s.a., skoro pogląd przyjęty przez Sąd I instancji zdaje się być przeciwny stanowisku zajętemu przez Naczelny Sąd Administracyjny;

Wojewoda zarzucił także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 tej ustawy poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji z [...] września 2016 r., znak [...] z niezasadnymi wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe mające doprowadzić do określenia celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, pomijając, że:

a) tego rodzaju procedowanie – chociaż realizować będzie zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 Kodeksu – godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a., skoro zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i tak należy odmówić;

b) ustalenia organu administracji publicznej zawarte w uzasadnieniu decyzji nie będą wiążące dla sądu powszechnego orzekającego w sprawie o odszkodowanie z tytułu deliktu jednostki samorządu terytorialnego (polegającego na niezgodnym z celem wywłaszczenia sposobem zagospodarowania nieruchomości i jej rozdysponowaniem), bowiem do ustalenia istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ale w momencie dokonanego przez jednostkę samorządu terytorialnego, np. oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd powszechny.

Wojewoda Wielkopolski skarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. w zw. z 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia, jak i samej uchwały i tym samym uznanie, że możliwość odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, będącej przedmiotem użytkowania wieczystego lub prawa własności osoby trzeciej, w sytuacji nieobjętej zakresem zastosowania art. 229 u.g.n., zachodzi tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie albo uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego, stosownie do treści art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazał, że nawet jeśli WSA w Poznaniu zaprezentował trafny pogląd, iż przed dokonaniem odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest uprzednie zbadanie celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to popełnione w zaprezentowanym zakresie naruszenia nie mają wpływu na wynik sprawy. Wynikiem sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, która kreuje prawa i obowiązki. Kształt wyznaczany jest przez sentencję decyzji. W granicach niniejszej sprawy ma miejsce fakt, iż nieruchomość objęta roszczeniem stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P., na podstawie decyzji Zarządu Miasta P. z [...] grudnia 1997 r., znak [...]. Ta decyzja jest ostateczna, pozostaje w obiegu prawnym, zaś postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zakończyło się ostateczną decyzją SKO w P., stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że istnieje trwała i nieusuwalna przeszkoda dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

Niezależnie od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziłby Wojewoda Wielkopolski, to i tak wyda decyzję o identycznej sentencji, jak uchylona przez Sąd I instancji decyzja z [...] września 2016 r., znak [...], co Sąd I instancji dostrzegł na stronie [...] uzasadnienia wyroku. W rezultacie organy administracji publicznej zwolnione są z obowiązku wypowiedzenia się co do realizacji celu wywłaszczenia.

Gdyby WSA w Poznaniu zastosował należycie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., to mógłby skargę wniesioną na zaskarżoną decyzję jedynie oddalić.

W zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu zaprezentował stanowisko, że Starosta P. oraz Wojewoda Wielkopolski to są organy administracji rządowej, dysponujące wyspecjalizowanym zapleczem osobowym, technicznym i niezbędnym doświadczeniem w rozpatrywaniu spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W konsekwencji jedynie te organy mają kompetencję i zdolność do tego, aby ocenić jaki był cel wywłaszczenia i czy doszło do jego realizacji. Sąd I instancji uważa, że o ile organy administracji publicznej są zobowiązane do zrealizowania zasady prawdy obiektywnej, co przedkłada się na obowiązek zbierania przez nie z urzędu wszelkich dowodów w sprawie, o tyle przed sądem powszechnym, ze względu na zasadę kontradyktoryjności sporu cywilnego, strony będą musiały samodzielnie zbierać i dowodzić określone fakty. To wszystko oznacza, w ocenie Sądu I instancji, że pogorszona byłaby sytuacja procesowa właściciela nieruchomości wywłaszczonej lub jego spadkobiercy w procesie cywilnym (o ustalenie odszkodowania za niemożność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej) – w porównaniu do sytuacji tej strony w postępowaniu administracyjnym.

Jeżeli nieruchomość wywłaszczona nie stanowi już własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (ewentualnie jest przedmiotem użytkowania wieczystego osoby trzeciej), to roszczenie nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Elementem (składnikiem) tej odpowiedzialności odszkodowawczej jest ustalenie, że gdyby nie np. oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zwrot nieruchomości by nastąpił.

Z punktu widzenia racjonalności nie sposób stawiać przed organami administracji obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności pozbawionych znaczenia dla ich rozstrzygnięcia, które nie stanowią jednocześnie prejudykatu dla rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym. Zauważyć bowiem należy, iż jakikolwiek przepis nie przewiduje związania sądu powszechnego orzekającego w przedmiocie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem wyzbycia się władztwa nad nieruchomością wywłaszczoną treścią ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy administracji publicznej.

Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego w sprawach cywilnych o odszkodowanie za uniemożliwienie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, elementem odpowiedzialności odszkodowawczej (tj. ustalanego przez sąd powszechny tzw. ciągu przyczynowo-skutkowego) pozwanego podmiotu jest istnienie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w dacie zadysponowania nią na rzecz osoby trzeciej (np. sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste), uzasadniającej jej zwrot.

To sąd powszechny, a nie Starosta P. lub Wojewoda Wielkopolski, ma ustalić co by było (tj. czy doszłoby do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej), gdyby nie fakt oddania nieruchomości wywłaszczonej w użytkowanie wieczyste. Nawet gdyby Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję utrzymującą decyzję Starosty P. z [...] lipca 2016 r. znak [...], lecz najpierw przeprowadziłby wnikliwe postępowanie dowodowe, to poczynionymi (opisanymi) w uzasadnieniu decyzji ustaleniami, nie byłby związany sąd powszechny.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego uczynienie zadość ocenie prawnej sformułowanej przez Sąd I instancji godziłoby w prawo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. do uzyskania szybkiego rozstrzygnięcia sprawy, która nie może być inaczej załatwiona, aniżeli poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Wszak w interesie tej jednostki nie leży, aby grunty stanowiące przedmiot jej użytkowania wieczystego były przez dziesiątki lat przedmiotem postępowania zwrotowego, które tamuje chociażby możliwość ubiegania się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego - w świetle art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższy aspekt sprawy uszedł uwadze Sądu I instancji.

Sprawa zakończona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2016 r., znak [...], skonkretyzowała prawa i obowiązki stron, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty P. z [...] lipca 2016 r., znak [...], który odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Takie rozstrzygnięcie było zgodne z uchwałą abstrakcyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14.

Literalne brzmienie tezy uchwały (w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu) jest tylko wynikiem treści zadanego pytania, zaś analiza jej uzasadnienia w żadnym razie nie pozwala na przyjęcie poglądu, iż stawia ona organom wymogi przypisywane jej przez skarżących. W uzasadnieniu uchwały podkreśla się bowiem znaczenie zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet i wskazuje, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa jest aktualnie właścicielem nieruchomości oraz aprobująco przywołuje się orzecznictwo Sądu Najwyższego, w myśl którego do badania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z bezprawnym wyzbyciem się władania nieruchomością przez wywłaszczyciela właściwym jest sąd powszechny.

Rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej poprzez odmowę jej zwrotu z przyczyny pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, jest usprawiedliwione. Nie jest bowiem możliwe rozstrzygnięcie tej sprawy w inny sposób, aniżeli poprzez odmowę jej zwrotu. Nie jest zadaniem organów administracji publicznej zbieranie materiału dowodowego po to tylko, aby strona która otrzyma decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, miała następnie "ułatwioną" sytuację procesową w dochodzeniu na ścieżce sądowej odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Organy administracji publicznej w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonej mają załatwić sprawę administracyjna, a nie kierować się w swojej działalności tym, czy i w jakim zakresie poradzi sobie (pod względem dowodzenia swoich racji) strona postępowania w powództwie wytoczonym przeciwko jednostce samorządu terytorialnego lub Skarbowi Państwa.

Podniesiony zarzut obejmuje naruszenie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji nie stanowi samoistnej podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej - w trybie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. oraz w świetle powoływanej już uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 - fakt jej trwałego rozdysponowania na rzecz osób trzecich. Z kolei w ocenie Wojewody Wielkopolskiego istnieje w systemie prawnym istotny modyfikator, dla normy prawnej, którą wyinterpretować można na gruncie przepisu centralnego, jakim jest art. 136 ust. 3 u.g.n., przy czym znajduje się ów modyfikator poza ustawą o gospodarce nieruchomościami (o możliwości występowania tzw. "modyfikatorów" poza aktem prawnym będącym podstawą dla odkodowania danej normy prawnej). Ten modyfikator, pominięty przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, uniemożliwia natomiast (samoistnie) zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która stanowi w dacie orzekania przedmiot użytkowania wieczystego (ustanowionego w warunkach odmiennych, o jakich stanowi art. 229 u.g.n.), uprawniając tym samym organ administracji publicznej do wydania decyzji o odmowie zwrotu.

Miasto P. wniosło odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia w całości.

Wnoszący stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż z uwagi na to, iż art. 229 ww. ustawy nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, organ administracji (w związku z wnioskiem dawnych właścicieli nieruchomości o jej zwrot) obowiązany jest rozpatrzyć wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia. Powoływanie się przez Wojewodę na fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości nie zwalnia tego organu od merytorycznego zbadania kwestii zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieprawidłowym jest twierdzenie skarżącego, że skoro nie można orzec inaczej, niż o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. na Os. P., to nie doszło tym samym do naruszenia przez niego przepisów prawa w przedmiotowej sprawie. Wojewoda nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te zarzuty jako zasadne.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, ale ze względu na bezpośrednie powiązanie zarzutu procesowego z błędną wykładnią przepisu prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.), to zarzut ten mógł być uwzględniony tylko w przypadku uznania za wadliwą zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni wspomnianego przepisu prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek błędnej interpretacji uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, i tym samym uznanie, że możliwość odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, będącej przedmiotem użytkowania wieczystego lub prawa własności osoby trzeciej, w sytuacji nieobjętej zakresem art. 229 wyżej powołanej ustawy, zachodzi tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Aby odpowiedzieć na tak postawione zagadnienie należało zwrócić uwagę, że kwestia czy w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zbyła wywłaszczoną nieruchomość osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, pomimo że spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 tej ustawy, była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (publ. w ONSAiwsa z 2015 r., nr 5, poz. 81). W sprawie tej chodziło o wyjaśnienie, czy może być wydana decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) wyzbył się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale przyjął, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA wyjaśnił, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt [...], Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Jako usprawiedliwiony uznać zatem należało zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji konieczności badania przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia. W powołanej wyżej uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (...).Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, (...) roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Tym samym zbyteczne (niecelowe) jest badanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 u.s.g.

Niezależnie zatem od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a mianowicie czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak, w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, a co za tym idzie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Są to, w ocenie Sądu, okoliczności pozbawione znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie nie stanowią prejudykatu dla rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym.

Jako zasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Błędna wykładnia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. doprowadziła Sąd I instancji do wadliwej konkluzji o konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W sprawie nie jest kwestionowane, iż przedmiotowa nieruchomość objęta roszczeniem stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P., a tym samym brak jest po stronie zobowiązanego podmiotu publiczno-prawnego tytułu prawnego do tej nieruchomości.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 ww. ustawy – oddalił skargę. Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.