Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 29/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 roku sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia własności działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 października 2004 r. S. T. wystąpił do Starostwa Powiatowego w G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G., którą to decyzją przeniesiono nieodpłatnie działkę nr A o powierzchni 0,3817 ha położoną we wsi O. na własność właścicielom zabudowań. We wniosku wskazano, że S. T. nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze strony, pomimo, że organy posiadały wiedzę o interesie prawnym istniejącym po stronie wnioskodawcy,

Decyzją z dnia 18 października 2004 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki siedliskowej nr A położonej we wsi O. na rzecz D. C., A.-A. L., S. C., B.-E. J., R. C., L.-M. K., Z. L., W. C. zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 25 listopada 1998 r., nr [...].

Decyzją z dnia 14 grudnia 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podkreślając, że lektura akt administracyjnych nie wskazuje, aby Starosta [...] przed wydaniem decyzji badał dopuszczalność wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Nie ustalił on także, czy wniosek pochodzi od strony, czy też od pełnomocnika M. T., a nadto organ ustosunkował się merytorycznie do możliwości zmiany, czy też uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2006 r. Starosta G. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie w sprawie objętej wnioskiem S. T.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Powiatowy w G., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 146 § 1 i 2 Kpa odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 25 listopada 1998 r., nr [...], w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki siedliskowej nr A położonej we wsi O. na rzecz D. C., A.-A. L., S. C., B.-E. J., R. C., L.-M. K., Z. L., W. C.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 grudnia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Osoby ujawnione w księdze wieczystej jako właściciele przedmiotowych zabudowań wystąpiły z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie im działki, na której położone były zabudowania i stąd też decyzję taką, jako zgodną z przepisami wydano na rzecz wnioskujących. Zauważył także organ, iż decyzja z 25.11.1998 r. była typową decyzją deklaratywną, gdyż ustawodawca jasno określił komu należy taką działkę zwrócić. Dopuszczenie wnioskodawcy S. T. do udziału w sprawie nie zmieniło sytuacji, gdyż nie przedłożył on żadnych dowodów na podstawie, których można byłoby uchylić zapadłą decyzję, a urzędowi nie są znane z urzędu takie dowody.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T., działająca jako pełnomocnik S. T., żądając jej uchylenia w całości względnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że nie posiadał on wiedzy o podstawach wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 listopada 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w G., której w dalszym ciągu nie otrzymał wnioskodawca, a co z kolei uniemożliwia mu ustosunkowanie się do treści w niej zawartej. Odwołujący podkreślał, że wielokrotnie wskazywał na brzmienie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż zarówno D. C., jak i spadkobiercy A. C. nie mieli prawa użytkowania przedmiotowej działki. Na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną przekazał tylko i wyłącznie A. C. i tylko on miał zatem prawo do jej użytkowania. Prawo użytkowania wygasło więc, stosownie do art. 255 Kc najpóźniej w momencie śmierci A. C. Odwołujący stwierdził także, iż organ błędnie przyjął lub stworzył dokumenty poświadczające, że przekazującym gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa byli razem A. i D. C. Zauważył nadto odwołujący, że organowi wiadomym było, że wnioskodawca w drodze nieformalnej umowy kupna nabył od A. C. w 1980 r. przedmiotową nieruchomość, którą nieprzerwanie użytkuje.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż w świetle art. 145 § 1 Kpa, art. 145a Kpa oraz art. 147 Kpa legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma podmiot, spełniający przesłanki z art. 28 Kpa, a wiec taki podmiot, który posiada interes prawny dotyczący danego postępowania lub postępowanie administracyjne dotyczy jego obowiązku. Kwestia posiadania bądź nie interesu prawnego winna być badana z urzędu zarówno przez organ, do którego wniesiono żądanie, jak i przez organ wyższego stopnia, jeżeli strona odwołała się od decyzji wydanej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Badając interes prawny odwołującego w zakresie żądania wznowienia postępowania zauważył organ, iż odwołujący nie posiada takiego interesu, bowiem nieodpłatne przyznanie prawa własności nieruchomości dotychczasowemu użytkownikowi oraz oddalenie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości powodują, że odwołujący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do tej nieruchomości. Postępowanie w sprawie należało umorzyć, gdyż wystąpiła w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, która istniała jeszcze przed wszczęciem postępowania i dotyczyła przyczyn podmiotowych, to jest braku przymiotu strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący S. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucał jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 118 ust. 3 ustawy skarżącego dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest osobą trzecią w rozumieniu tegoż przepisu, a także przyjęcie, iż D. C. oraz spadkobiercy A. C. spełnili wymogi, mimo ich nie wykazania, a także naruszenie art. 7 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, poprzez nie rozważenie płynącego stąd interesu prawnego po stronie skarżącej. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 Kpa oraz art. 28, 29 i 30 Kpa, jak też a art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, brak uniemożliwienia wypowiedzenia się stronie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz poprzez uznanie, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego lub obowiązku, a które to rażące uchybienia zasadom skutkują uniemożliwieniem stronie dochodzenie swych praw. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że posiada przymiot strony, gdyż przyznany został on skarżącemu w innych toczących się postępowaniach sądowoadministracyjnych. Wskazywał, że art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wymaga istnienia interesu prawnego, ale stanowi o prawie osób trzecich. Akcentował nadto skarżący, że organ II instancji winien samodzielnie dokonać analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalić prawidłowo stan faktyczny i prawny, a dopiero rozstrzygnąć sprawę. Zdaniem skarżącego żaden organ nie zbadał, iż przekazującym gospodarstwo rolne i jedynym uprawnionym do renty w zamian za przekazane gospodarstwo rolne był A. C., a nie także jego małżonka. Pomiędzy małżonkami brak było, bowiem wspólności majątkowej małżeńskiej przed przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Fakt rozdzielności majątkowej skutkuje brakiem spełnienia przez D. C. wymogów z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie miała ona prawa użytkowania przedmiotowej działki o nr ewid. A. Podkreślił także skarżący, iż od 1979 r. sporna działka była faktycznie użytkowania przez rodzinę T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodając, że interpretacja wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2000 r., syg. akt II SA/Wr 1215/98, z którego skarżący wywodzi legitymacje procesową w niniejszym postępowaniu jest zbyt daleko idąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna, bowiem być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (min. czy zachodzi rażące naruszenie prawa, czy strona ma przymiot strony).

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 25 listopada 1998 r., nr [...], w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki siedliskowej nr A położonej we wsi O. na rzecz D. C., A.-A. L., S. C., B.-E. J., R. C., L.-M. K., Z. L., W. C. i umorzono postępowanie w sprawie.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych jaką jest w niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 25 listopada 1998 r., nr [...], w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki siedliskowej nr A położonej we wsi O. na rzecz D. C., A.-A. L., S. C., B.-E. J., R. C., L.-M. K., Z. L., W. C.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 Kpa. Stosownie do brzmienia tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 Kp.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazano, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, oraz z 15.09.2000 r. IV SA 2328/99 nie publ.). W orzecznictwie dominuje również pogląd, że podstawą interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest w interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987 r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16). Na gruncie wykładni przepisu art. 28 Kpa wskazuje się zatem, że stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może bądź powinna być obarczona powinnością konkretnego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem skonkretyzowanym w indywidualnej decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Interesowi prawnemu strony przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek takiego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. Z tego względu przymiot strony nie służy osobie, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia swego interesu faktycznego. Dodać nadto należy, iż w świetle art. 50 P.p.s.a i art. 28 Kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym badanie charakteru strony pod względem materialnym wyprzedza badanie charakteru strony pod względem procesowym.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjętym jest pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 5 lipca 1999 r., syg. akt OPS 16/98 (por ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119), iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 1 pkt 3 Kpa. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, a zatem organ prawidłowo uznał, iż skarżący nie jest osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 25 listopada 1998 r., nr [...].

Zaaprobować należy, bowiem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., iż stronami postępowania w przedmiocie nabycia prawa własności działki gruntu, będącej w dożywotnim użytkowaniu w wyniku przekazania gospodarstwa w zamian za rentę w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.), nie są osoby, które w drodze nieformalnej umowy nabyły tę nieruchomość i z tego względu nie mogą wykazać istnienia po swojej stronie tytułu prawnego, a jedynie wykazują interes faktyczny w uregulowaniu istniejącego stanu posiadania. Interes faktyczny, na co wskazywano powyżej nie upoważnia jednak uznania, że dana osoba ma przymiot strony.

Zauważyć należy również, iż z lektury akt administracyjnych wynika, że skarżący legitymuje się jedynie istnieniem po jego stronie interesu faktycznego związanego z nieformalnym nabyciem gospodarstwa rolnego od A. C. Sąd cywilny prawomocnym postanowieniem oddalił wniosek skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu skarżący nie był legitymowany do złożenia odwołania.

Twierdzenia skarżącego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 25 listopada 1998 r., nr [...], w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki siedliskowej nr A położonej we wsi O. na rzecz D. C., A.-A. L., S. C., B.-E. J., R. C., L.-M. K., Z. L., W. C. w efekcie doprowadziła do niekorzystnej dla niego sytuacji nie stanowią same w sobie o jej uprawnieniach jako strony tamtego postępowania. Jak bowiem zostało wykazane wyżej, z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy.

Interesu prawnego skarżącego nie sposób także wywieść z brzmienia art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. Art. 118 ust. 3 stanowi wprawdzie, iż przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy, albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Działka, którą zbył w sposób nieformalny A. C. skarżącemu nie stanowiła w momencie zbycia jego własności, gdyż A. C. przekazał całe gospodarstwo rolne w zamian za rentę w 1969 r. (v. decyzja z dnia 13 maja 1969 r. w aktach administracyjnych), a zatem nie mógł on zbyć gruntu, co do którego nie dysponował prawem własności.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze stwierdzić należy, iż stosownie do art. 118 ust 2a w/w ustawy z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Przekazanie działki objętej dożywotnim użytkowaniem na własność dożywotnika lub zstępnego osoby uprawnionej stanowi jedynie zmianę prawnej formy władania ziemią z użytkowania na własność. Przyznanie prawa własności działki, stosownie do treści przepisu art. 118 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1991 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24) następuje z mocy samego prawa, a warunkiem jest złożenie wniosku. Złożenie takiego wniosku powoduje, że prawo użytkowania działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwa za emeryturę i rentę przekształca się w prawo majątkowe do nabycia tej działki na własność wchodzące w skład spadku. Osoby uprawnione z tytułu spadku mogą w takiej sytuacji żądać wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym stwierdzającej przeniesienie prawa własności przedmiotowej działki i taki wniosek osób uprawnionych zainicjował postępowanie administracyjne, którego wznowienia żąda skarżący.

Zaakcentować należy ponownie, iż o tym czy dana jednostka ma w danej konkretnej sprawie przymiot strony przesądza każdorazowo przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym prawnie interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest także legitymacja do złożenia skargi. Pojecie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności.

Zarzut zaniechania przez Kolegium obowiązku badania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należy za chybiony z uwagi na fakt, iż organ ten wyeliminował z jedynie z obrotu prawnego decyzję z przyczyn podmiotowych, a zatem nie stosował przepisów prawa materialnego.

Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu, takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić.

Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.