Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 344/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 4 - § 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1836
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów  dokumentów z tym związanych
article: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Czynność wyrażająca się w ustaleniu negatywnego wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów oraz powiadomieniu o tym, stosownie do treści § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1836 ze zm.), nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

TEZY

Czynność wyrażająca się w ustaleniu negatywnego wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów oraz powiadomieniu o tym, stosownie do treści § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1836 ze zm.), nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 406/19 w sprawie ze skargi A.B. na czynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 406/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A.B. na czynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem skargi z dnia 19 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący uczynił czynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego związaną z ustaleniem wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów, przeprowadzonego w dniu 4 lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Sąd I instancji uzasadniając powyższe postanowienie wskazał, że wniesiona w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna, bowiem sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w art. 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji oceniając kwestię dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów wskazał, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu, wynik egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów nie ma takiego charakteru, ponieważ komisja egzaminacyjna, o której mowa w art. 84 ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa. Rolą komisji egzaminacyjnej powoływanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego do przeprowadzania egzaminu kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 84 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest sprawdzenie przygotowania teoretycznego osoby egzaminowanej oraz jej umiejętności praktycznych weryfikowanych poprzez przeprowadzenie - w ramach egzaminu kwalifikacyjnego - badania technicznego pojazdu w zakresie określonym przez komisję egzaminacyjną, na wydaniu oceny z zakresu stanu technicznego badanego pojazdu i wypełnieniu dokumentów stosowanych w przypadku tego badania, w zależności od zakresu uzupełnianego uprawnienia.

W ocenie Sądu I instancji, komisja egzaminacyjna ustalając wynik egzaminu w protokole, o którym mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1836 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych), nie kreuje żadnego stosunku prawnego. Oznacza to, że wynik egzaminu kwalifikacyjnego nie stanowi decyzji administracyjnej ze względu na brak bezpośredniego oddziaływania zewnętrznego. Nie jest również wydawany w postępowaniu administracyjnym. Ne może być także uznany za inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma on bowiem charakteru władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wynik egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów stanowi wyłącznie rezultat sprawdzenia wiedzy i umiejętności praktycznych egzaminowanej osoby. Nie kreuje się w ten sposób żadnego stosunku administracyjnoprawnego. Dlatego skarga została odrzucona, jako niedopuszczalna.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji komisji egzaminacyjnej oraz nakazanie organowi zbadanie pracy egzaminacyjnej skarżącego przez niezależną komisję lub biegłego z zakresu diagnostyki samochodowej w celu określenia wyniku jego części opisowej, tj. modułu III egzaminu kwalifikacyjnego, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) polegające na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych, to jest:

- uznanie, iż w sprawie nie mamy do czynienia z aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy ustalenie wyników egzaminu, odbywające się w sposób subiektywny i uznaniowy, rodzi wobec jednostki określone prawa lub obowiązki - tj. możliwość uzyskania uprawnienia do wykonywania badań technicznych,

- brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ze względu na brak wnikliwej analizy sprawy, naruszenie przez organ zasady działania w oparciu i w graniach prawa, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, a zatem zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu z urzędu dowodu z akt postępowania egzaminacyjnego dotyczących skarżącego, w szczególności w zakresie merytorycznej, rzeczowej oceny jego pracy opisowej z modułu III oraz w celu sprawdzenia, czy organ wypełnił obowiązki ciążące na nim zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych;

- na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3) w zw. z § 12 i § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wynik egzaminu kwalifikacyjnego nie jest aktem lub czynnością władczą organu i nie poddaje się kontroli sądowej, co w omawianym przypadku doprowadziło do oddalenia skargi jako niedopuszczalnej,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego pominięcie w sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż wynik egzaminu kwalifikacyjnego na diagnostę nie podlega kontroli sądów administracyjnych, co zaskutkowało oddaleniem skargi,

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 3 poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż udostępnienie do wglądu pracy egzaminacyjnej wyłącza możliwość sporządzania fotokopii, odpisów etc., co miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zaistniałej sytuacji faktycznej,

d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji - poprzez dopuszczenie przez Sąd błędnej subsumcji i wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej w normie prawnej, a zatem nie doszło do naruszenia praw i wolności jednostki w zakresie wyboru i wykonywania zawodu diagnosty, poprzez faktyczne uniemożliwienie zdobycia pozytywnego wyniku egzaminu, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona w granicach zarzutów wyznaczonych wniesioną skargą kasacyjną kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, które wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na ustalenie negatywnego wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów – a ściślej rzecz ujmując na pisemne powiadomienie Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, na podstawie protokołu egzaminacyjnego, o negatywnym wyniku tego egzaminu – z tego powodu, że jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wymieniona czynność nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – które można byłoby uznać za podlegające kognicji sądu administracyjnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru czynności polegającej na ustaleniu (negatywnego) wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nieistnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania komisji egzaminacyjnej, nie jest – wbrew stanowisku strony skarżącej – nieprawidłowe. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności, a co za tym idzie również zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi.

Ocenę zarzutów kasacyjnych, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. należy poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona skarżąca jest więc zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania – tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. (pkt a) tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 106 § 3, art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. (pkt b) petitum skargi kasacyjnej) – nie są usprawiedliwione i nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Niezależnie od tego, że nie zostały one uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to o braku ich trafności przekonują również następujące argumenty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby wadliwości zaskarżonego postanowienia upatrywać w naruszeniu przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia sądowego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego postanowienia sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia orzeczenia, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby podać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji. Czyni to więc także niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także pozostające z nim w funkcjonalnym i komplementarnym związku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które wskazane zostały w pkt a) – c) petitum skargi kasacyjnej.

Sporna w sprawie kwestia, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do prawnego charakteru wymienionej powyżej czynności, w tym zwłaszcza, czy jej rezultat można byłoby zasadnie kwalifikować, jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., została prawidłowo rozstrzygnięta przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z przywołanego przepisu konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06), że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).

W sytuacji, gdy akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane – co należy podkreślić – poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która – co należy podkreślić – wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).

Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionego rozumienia pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", za uzasadnione należy uznać stanowisko, że sporna w sprawie czynność wyrażająca się w ustaleniu (negatywnego) wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów – oraz powiadomieniu o tym – nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z przepisów § 4 – § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych wynika, że regulują one szczegółową organizację i przebieg egzaminu kwalifikacyjnego (w tym w zakresie odnoszącym się do poszczególnych jego części oraz etapów, a także tzw. egzaminu ponownego, w tym wymogów odnoszących się do przystąpienia do egzaminu praktycznego), formę jego utrwalania, także warunki pozytywnego zaliczenia jego części teoretycznej oraz praktycznej (§ 11 ust. 1 i 2) oraz – jak wynika to z § 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wymienionego rozporządzenia – sposób finalizowania tego egzaminu, który w zależności od jego wyniku materializuje się odpowiednio albo w wydanym z urzędu zaświadczeniu potwierdzającym jego zdanie (co następuje w przypadku uzyskania wyniku pozytywnego), albo w pisemnej informacji o wynikach poszczególnych części egzaminu, w przypadku uzyskania wyniku negatywnego.

Ustalenie negatywnego wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów (i to niezależnie od tego, czy dotyczy także braku uzyskania wyniku pozytywnego z jakiejkolwiek części z modułu II lub pytania opisowego z modułu III, co umożliwia ponowne przystąpienie do egzaminu w zakresie odnoszącym się do niezaliczonych części (por. § 11 ust. 4 rozporządzenia), którego negatywny wynik, tak jak w każdym przypadku, materializuje się w pisemnej informacji, o której mowa w § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) nie posiada wymienionych powyżej koniecznych cech konstytutywnych aktu lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Wymieniona czynność w żadnym stopniu, ani też zakresie nie nawiązuje do formuły wykonywania prawa, o której mowa była powyżej i nie polega na realizacji dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny – a więc już istniejący, bo wynikający z przepisów prawa – stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. Wskazany stosunek administracyjnoprawny – mający stanowić źródło konkretnych uprawnień lub obowiązków – nie nawiązuje się bowiem w związku z przystąpieniem do egzaminu kwalifikacyjnego i ustaleniem jego wyniku, a więc innymi słowy w związku z zamanifestowaniem – poprzez przystąpienie do egzaminu – aktu woli odnośnie do poddania się weryfikacji w zakresie wiedzy objętej egzaminem, a w konsekwencji w związku z rezultatem tej weryfikacji, w tym również – jeżeli nie zwłaszcza – w sytuacji, gdyby rezultat tej weryfikacji, wbrew oczekiwaniom egzaminowanego, miałby być negatywny. Jeżeli ponadto, za uzasadnione uznać stanowisko, że istota oceny zadania egzaminacyjnego polega na przyporządkowaniu udzielonej odpowiedzi do uprzednio ustalonego wzorca weryfikacji zadania, to jest innymi słowy, porównania jej z wzorcem ustalonym na podstawie najlepszej wiedzy z dziedziny objętej egzaminem, co jest czynnością stwierdzającą poziom określonego stanu wiedzy egzaminowanego, to należałoby uznać, że powyższe siłą rzeczy sprowadza się do ustalenia istnienia konkretnego stanu faktycznego w postaci zespołu informacji oraz umiejętności osoby egzaminowanej, która dała im wyraz w propozycji rozwiązania zadania egzaminacyjnego.

Tak ustalany – w sytuacji, gdy wyraża się on w ustaleniu pozytywnego rezultatu porównania odpowiedzi z uprzednio ustalonym wzorcem weryfikacji zadania, również dokumentowany zaświadczeniem, o którym mowa w § 15 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, nie zaś żadnym aktem władczym – stan faktyczny współstanowi, jak z kolei wynika to z art. 84 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, konieczny element stanu faktycznego w sprawie przyznania uprawnień do wykonywania badań technicznych.

Jednak sam proces oceniania, rozumiany jako ustalenie stanu faktycznego nie mieści się w pojęciu "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. w tej mierze pkt 5.6 uzasadnienia faktycznego i pkt 7.5 uzasadnienia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. SK 29/13 oraz pkt 2 uzasadnienia zdania odrębnego s. P. Tulei do tego wyroku). Jakkolwiek bowiem urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje "wszelkie sytuacje" – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109), to jednak proces oceniania, to jest jego rezultat w postaci ustalania, we wskazany powyżej sposób, określonego stanu rzeczy – którego weryfikacji, co trzeba podkreślić, domagała się strona skarżącą, jak wyraźnie wynika to ze skargi kasacyjnej oraz ze skargi adresowanej do Sądu I instancji – nie wchodzi w zakres tego prawa, w tym również z uwagi na ograniczenia tkwiące w samej procedurze sądowej.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska strony skarżącej (por. s. 4 oraz s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) trzeba podnieść, że to nie proces oceniania stanowił przedmiot orzekania przez sądy administracyjne w sprawach dotyczących uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, lecz – jak wynika to z orzecznictwa tych sądów – unieważnienie w drodze decyzji egzaminu na prawo jazdy (por. np. wyroki w sprawach VII SA/Wa 1801/18; III SA/Łd 197/19). Proces oceniania, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, nie stanowi również przedmiotu orzekania sądów administracyjnych w sprawach skarg na rozstrzygnięcia właściwych organów podejmowane w przedmiocie ustalenia wyników egzaminów adwokackich, czy radcowskich. W tej mierze, na przykład na gruncie ustawy – Prawo o adwokaturze, w orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, między innymi, że jakkolwiek wszelkie egzaminy przeprowadzane przez specjalistów zawierają element subiektywny, to jednak samodzielna ocena pracy dokonywana przez dwóch egzaminatorów i sposób wystawiania oceny końcowej uregulowany ustawą, zapewnia ocenę trafną. W zależności zaś od tego, w jakim stopniu praca egzaminacyjna spełnia wymagania, egzaminatorzy wystawiają oceny korzystając ze skali ocen zawartych w przywołanej ustawie, a oceny te są realizacją zasady swobodnej oceny dowodów i przejawem indywidualnego podejścia specjalistów, którzy z jednej strony gwarantują znajomość przepisów prawa i obiektywną ocenę prawidłowości zastosowanych rozwiązań, a z drugiej zawierają element własnej "eksperckiej" oceny poziomu pracy (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2532/14 oraz z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5673/16). Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2432/11 w pełni zasadnie podkreślono, że sąd administracyjny nie jest rodzajem trzeciej komisji egzaminacyjnej, ani nie jest rodzajem superarbitra, gdyż nie zastępuje organów w ich kompetencjach odnośnie do oceny pracy.

W świetle powyższego, omawiane zarzuty kasacyjne trzeba było uznać za niezasadne.

Przedstawione argumenty nie pozostają bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności oraz trafności pozostałych zarzutów kasacyjnych, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Jeżeli bowiem, z wszystkich powyżej przedstawionych powodów, za uzasadnione trzeba było uznać stanowisko o braku kognicji sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że ponad wszelką wątpliwość zaskarżona skargą czynność nie została podjęta w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a., a to dlatego, że brak podstaw do zastosowania tego przepisu prawa w rozpatrywanej sprawie – abstrahując już nawet od jego treści oraz funkcji – uzasadniał brak kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do samego procesu oceniania.

W związku z powyższym za uzasadniony trzeba również uznać wniosek, że wymienione przepisy postępowania, których naruszenie zarzuciła strona skarżąca nie mogły być z przedstawionych powodów uznane za adekwatne wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw trzeba było również uznać, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt d) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz 65 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy koniecznym wyjaśnieniem, a mianowicie, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia – z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że elementu tego omawiany zarzut jednak nie zawiera – jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany z uwagi na jej stan faktyczny. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Jeżeli omawiany zarzut nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., a konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 766/18; 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2174/16), to nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. W tym też kontekście trzeba podnieść, że negatywny wynik egzaminu kwalifikacyjnego nie może sam w sobie dowodzić zaistnienia stanu naruszenia zasady równego traktowania oraz zakazu dyskryminacji, a w konsekwencji naruszenia wolności wyboru i wykonywania zawodu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, skoro przedmiotem kontroli NSA w tej sprawie było postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi.