Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 136/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/17 w sprawie ze skargi Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/17 oddalił skargę Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Województwa D. w dniu [...] 2017 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. o następującej treści: "§ 1. Z dniem 26 kwietnia 2017 roku odwołuje się Pana C. M. ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. z powodu odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności teatru oraz programu jego działania. § 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Marszałkowi Województwa D.. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] 2017 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazała, by zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu I instancji z dniem 1 stycznia 2012 r. z mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) zmieniony został art. 15 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w tej sprawie w pełni podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11 (skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, to oznacza, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko) oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 1672/15 (stwierdzając, że podwójny charakter aktów powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury - nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym).

Sąd I instancji wskazał, że skoro w niniejszej sprawie wola organu województwa otrzymała formę prawną aktu władczego w postaci uchwały Nr [...] z dnia [...] 2017 r. opartej na przepisach prawa administracyjnego, to podlegała ona w całokształcie nadzorowi administracyjnemu organu nadzoru, jak również kontroli sądu administracyjnego. Przepis art.15 ust.1 jak i ust.6 pkt 4 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej jest, zdaniem Sądu I instancji przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami prawa i nie jest to samodzielność nieograniczona. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według zaś art. 171 ust 2 Konstytucji, organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. wojewoda. Uzupełnieniem regulacji zawartych w art. 171 Konstytucji jest art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, stosownie do którego nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i art. 82 ust. 1 tejże ustawy, stanowiący, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna.

W kontekście powyższych przepisów Sąd I instancji uznał, że Wojewoda D. posiadał uprawnienia do kontroli legalności uchwały Nr [...] z dnia [...] 2017 r. o odwołaniu dyrektora Teatru Polskiego, podjętej w oparciu o przepis art.15 ust.1 i ust.6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie tylko co do trybu jej podjęcia jak i formy, lecz także kontroli przyczyn (względów) merytorycznych podjęcia tej uchwały. Nie ma przy tym znaczenia, że odwołanie ze stanowiska dyrektora teatru ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie działalności kulturalnej, skoro akt odwołania dyrektora teatru z funkcji kierowniczej ma charakter administracyjnoprawny, co w konsekwencji powoduje, że Wojewoda jako organ nadzoru jest uprawniony do kompleksowej kontroli tegoż aktu w trybie nadzoru. Sąd I instancji dokonując oceny podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, miał na względzie, iż przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określone zostały w art. 82 ustawy o samorządzie województwa. Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza zdaniem Sądu I instancji, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest przyjęcie (uznanie), iż doszło do istotnego naruszenia prawa o czym stanowi art.82 ust.1 i ust.5 ustawy o samorządzie województwa. Art.15 ust.5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że: "Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora (...)." Powyższa regulacja art.15 ust.6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej w związku z ust.5 tej ustawy oznacza zdaniem Sądu I instancji, że odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony może mieć miejsce przed upływem tego okresu jedynie w sytuacji odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w cyt. wyżej art.15 ust. 5 ustawy. W świetle art.15 ust.6 pkt 4 ww. ustawy nawet zaistnienie odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art.15 ust. 5 ustawy, nie obligowało automatycznie organizatora – w niniejszej sprawie Zarząd Województwa D., do odwołania dyrektora instytucji kultury. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę w art.15 ust.6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej sformułowanie "może być odwołany", co oznacza zdaniem Sądu I instancji, że decyzja w tym zakresie pozostawiona została uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że niesporne jest w sprawie, że w dniu 29 sierpnia 2016 r. na podstawie art.15 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zawarta została pomiędzy Województwem D. jako organizatorem instytucji kultury a C. M. jako kandydatem na stanowisko Dyrektora Teatru Polskiego we W. - umowa Nr [...] w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz program działania Teatru Polskiego we Wrocławiu. Integralną częścią powyższej umowy stanowi zgodnie z § 7 ust.1 umowy - załącznik nr 1. zatytułowany: "Program kadencyjny dla Teatru Polskiego we W. na 4 sezony teatralne 2016 – 2020" oraz załącznik nr 2 w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz programu działania Teatru Polskiego we W. (§ 7 ust.4 umowy). Niesporne jest także w sprawie, że w dniu 30 sierpnia 2016 r. na podstawie m.in. przepisu art.15 ust.1 w związku z art.16 ust.2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podjęta została uchwała Nr [...] Zarządu Województwa D. w sprawie powołania z dniem 1 września 2016r. C.M. na stanowisko dyrektora Teatru Polskiego we W. na okres czterech sezonów artystycznych, tj. do dnia 31 sierpnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że art.15 ust.6 pkt 4 w związku z ust.5 ustawy o działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu w przypadku odstąpienia od realizacji zawartej umowy w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

W ocenie Sądu I instancji, Zarząd Województwa nie wykazał w sposób kompleksowy i jednoznaczny, że Dyrektor Teatru Polskiego we W. powołany z dniem 1 września 2016 r. na okres czterech sezonów artystycznych, tj. do dnia 31 sierpnia 2020 r., odstąpił od realizacji umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] 2016 r., a tym samym, że w dniu [...] 2017 r. zaistniała określona w art.15 ust.6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej podstawa do odwołania w/w ze stanowiska dyrektora teatru z dniem [...] 2017 r., czyli odwołania po upływie niecałych 8 (ośmiu) miesięcy od powołania na owe stanowisko do sierpnia 2020 r.

Sąd I instancji wskazał, że przywołane w uzasadnieniu do uchwały okoliczności w postaci niewłaściwego stylu kierowania instytucją kultury w aspekcie pracowniczym (doprowadzenie do rozwiązań stosunków pracy), zmiany repertuarowej polegającej głównie na zaniechaniu przedstawień przewidzianych w programie na sezon 2016-2017, nie tylko zostały przez Zarząd sformułowane ogólnikowo i bez wskazania konkretnych zdarzeń, ale przede wszystkim nie stanowią naruszenia przywołanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały postanowień § 9 ust.2 umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r., Nr [...]. Zaistnienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej musi się wiązać z wykazaniem przez Zarząd Województwa niezrealizowania konkretnego zapisu umowy a czego w niniejszej sprawie/uchwale zabrakło. Sąd I instancji wskazał, że uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że "Program Kadencyjny" będący załącznikiem nr 1 do w/w umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r., Nr [...] w żadnej części nie zawiera ściśle określonego repertuaru na sezon teatralny 2016/2017. Jedynie na str. 6 "Programu Kadencyjnego", przedstawiono "hipotetyczny Repertuar na sezony teatralne 2016-2020", nie ustalając (nie przyporządkowując) przy tym konkretnych spektakli do określonych sezonów teatralnych (dat wystawienia). W świetle powyższego zarzuty organizatora pod adresem odwołanego dyrektora a dot. niedotrzymania przyjętych zasad oraz zmian repertuarowych jako naruszających zobowiązania Programu Kadencyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób uznał za zasadne, a tym samym przyjął, że wykazana została przez Zarząd Województwa przesłanka z art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej, czyli, że miało miejsce odstąpienie od umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uwzględnił zarzutu niewłaściwie dobranego stylu kierowania artystyczną instytucją kultury przejawiający się w podejmowanych decyzjach wobec zatrudnionych pracowników w kontekście przepisu art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy, bowiem umowa z dnia [...] sierpnia 2016r., Nr [...] zawarta z Dyrektorem Teatru musiałaby w sposób jednoznaczny określać warunki zarządzania zasobami ludzkimi w Teatrze Polskim wraz z gwarancjami zachowania ówczesnego składu zespołu, a co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca.

Także w pełni Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu nadzoru w kwestii zarzutu dot. degradacji pozycji artystycznej Teatru oraz nadszarpnięcia w poważnym stopniu jego wizerunku. Nie odniesienie się przez Zarząd do konkretnych postanowień w/w umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r., zwłaszcza, że w uzasadnieniu uchwały nie wykazano w jaki sposób konkretne działania oceniane w wymiarze obiektywnym oraz okoliczności, na które bezpośredni wpływ miał Dyrektor Teatru Polskiego wpłynęły na wizerunek i dobre imię Teatru, tym samym nie pozwala na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki z art.15 ust.6 pkt 4 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że oceniając przyczynę odwołania dyrektora instytucji kultury z powodu odstąpienia tegoż dyrektora od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania należało mieć na względzie, że stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki musi wynikać z analizy okoliczności wskazanych przez Zarząd w uzasadnieniu do uchwały w odniesieniu do konkretnych postanowień umowy, określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania. Tylko niewątpliwe wykazanie przez organizatora - Zarząd Województwa zaistnienie zdarzeń, a które potwierdzałyby faktyczne odstąpienie dyrektora od realizacji konkretnych postanowień umowy, mogły stanowić podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że należy za organem nadzoru uznać, że zaskarżona uchwała o odwołaniu dyrektora Teatru - podjęta została z naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej i już z tych to tylko względów podlegała eliminacji z obrotu prawnego poprzez wydanie przez organ nadzoru opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd I instancji wskazał, że art. 7 Konstytucji w związku z art. 81 ustawy o samorządzie województwa nie określają terminu w jakim organ nadzoru jest uprawniony do wszczęcia postępowania nadzorczego oraz, że istotne jest przy wszczęciu postępowania istnienie w obrocie prawnym określonego aktu. Skoro uchwala, która objęta została kontrolą organu nadzoru funkcjonowała już w obrocie prawnym, to nie ma istotnego znaczenia fakt, zdaniem Sądu I instancji, że postępowanie nadzorcze wszczęte zostało przed doręczeniem Wojewodzie tejże uchwały przez Zarząd Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarząd Województwa D. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 P.p.s.a, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 §4 w zw. z art. 3 §1 P.p.s.a. przez niepoprawne sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na ograniczeniu się do powielenia argumentacji zawartej w odpowiedzi Wojewody D. na skargę przy jednocześnie lakonicznym potraktowaniu zasadniczego zarzutu o naruszenie przepisów dotyczących wszczęcia postępowania nadzorczego decydującego o ważności zaskarżanego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również niezgodnym z treścią skargi przywoływaniu poglądów skarżącego w niej wyrażonych odnośnie charakteru uchwały Zarządu Województwa D. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W.,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 79, art. 81, art, 82 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2096) oraz art. 9 ust. 1 i 2, art.15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 862) w związku z art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w oparciu o przepis art. 176 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 188 ppsa – w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie nie są zasadne. Zarzuty zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego związane są z konstrukcją prawną nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego. Sprowadzają się do zarzutu naruszenia regulacji prawnej wszczęcia postępowania nadzorczego i podstaw prawnych zastosowania przez organ nadzoru sankcji nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w formie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego.

Artykuł 82 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie reguluje wszczęcia przez wojewodę postępowania nadzorczego. W tym zakresie przyjmowane były dwie koncepcje: koncepcja wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy prawa, po przedstawieniu przez marszałka województwa uchwały organu samorządu województwa; koncepcja wszczęcia postępowania nadzorczego przez wojewodę z urzędu. W orzecznictwie sądowym przyjęta jest druga koncepcja. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 r. OPS 9/02 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 2003, nr 2, poz. 43), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa). 2. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy.". Uchwała ta ma zastosowanie również do postępowania nadzorczego wojewody nad organami samorządu województwa. Przesądza to o charakterze czynności przedstawienia uchwał organu samorządu województwa, wojewodzie, a tym samym przesądza o znaczeniu prawnym regulacji art. 81 ustawy o samorządzie województwa dla ustalenia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego.

Według art. 81 ustawy o samorządzie województwa "Marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (...)". Nałożony na marszałka województwa obowiązek funkcjonujący w ramach obligatoryjnego systemu nadzoru w administracji publicznej, realizowany przez czynności o charakterze wyłącznie technicznym, które nie wszczynają ani samoistnie nie kształtują w inny sposób zasad i formy wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko to wyrażone w powołanej uchwale należy podzielić. Znajduje ono w pełni oparcie w konstytucyjnej regulacji kompetencji nadzorczej wojewody, która otwiera możliwość prawną sprawowania nadzoru. Zgodnie z art. 80 ustawy o samorządzie województwa "Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania województwa, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych". W doktrynie podkreśla się szeroki zakres przedmiotowy obowiązku informacyjnego na żądanie organu nadzoru, w związku z jego kompetencją nadzorczą. Nałożony na organy samorządu województwa obowiązek informacyjny został ukształtowany bez ograniczeń przedmiotowych, a zatem obejmuje też żądanie przedłożenia uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie można zatem z regulacji kompetencji ustawowej organu nadzoru wyprowadzić naruszenia przepisów wszczęcia postępowania nadzorczego. Artykuł 82 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie województwa reguluje granice czasowe wykonania kompetencji nadzorczej w formie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, stanowiąc, że: "O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81". Przedłożenie uchwały nie wszczyna postępowania nadzorczego, jak i nieprzedłużenie uchwały nie wyklucza wszczęcia postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie przedłożenie uchwały w terminie określonym w art. 81 tej ustawy otwiera dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentacja w uzasadnieniu w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego przed doręczeniem uchwały Zarządu Województwa D. z [...] 2016 r. Nr [...] przez Marszałka Województwa D., Wojewodzie D., odpowiada wymogom wyznaczonym przepisem art. 141 § 4.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jedna z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest wartość praworządnego działania organów władzy publicznej. Stanowi o tym art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organy władzy publicznej a zatem i organy samorządu terytorialnego związane konstytucyjną zasadą praworządności obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Regulacja art. 16 ust. 2, art. 165, art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 i ust. 3, art. 79, art. 81, art. 82 ust. 1,2 i 6 ustawy o samorządzie województwa przyznająca samorządowi terytorialnemu samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych i poddająca tą samodzielność ochronie sądowej nie uchyla konstytucyjnej zasady praworządności. Organy samorządu województwa obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Umocowaniem związania organów samorządu województwa konstytucyjną zasadą praworządności jest konstytucyjna regulacja poddania nadzorowi. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Według art. 79 ustawy o samorządzie województwa "Nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem". Tak wyznaczone kryterium nadzoru nie zawiera rodzaju naruszeń prawa, a stanowi jedynie o zgodności z prawem. Wymaga dla wyznaczenia dopuszczalności stosowania środka nadzorczego wykładnia art. 79 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Według art. 82 ust. 1 "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna (...)". Art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa również nie określa rodzaju naruszenia prawa, które daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie w art. 82 ust. 5 wyłącza jej zastosowanie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wymaga to zatem wyprowadzenia rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniają zastosowanie sankcji nieważności uchwały, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, organy samorządu terytorialnego związane są przepisami prawa. Uchwała organu samorządu terytorialnego narusza przepisy prawa, jeżeli wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wyznaczających właściwość organu, z naruszeniem przepisów prawa regulujących przesłanki materialnoprawne treści, naruszeniem przepisów prawa regulujących procedurę podjęcia uchwały. Każde z tych rodzajów naruszenia przepisów prawa daje podstawę do zastosowania środka nadzoru. Z regulacji zatem kryterium nadzoru w art. 79 ustawy o samorządzie województwa nie ma podstaw do przyjęcia wykładni wyłączającej zgodność uchwały z regulacją materialnoprawną. Kryterium zgodności z prawem uchwały Zarządu Województwa D. obejmowało zgodność z regulacją materialnoprawną art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 862). Nie ma zatem podstaw do ograniczenia kompetencji nadzorczej Wojewody przez wyłączenie z kompetencji nadzorczej zgodności z prawem materialnym uchwały Zarządu Województwa D., skoro ta regulacja materialnoprawna przesądza o zgodności z prawem uchwały objętej postępowania nadzorczym. Według art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5". Zgodnie z art. 15 ust. 5 tej ustawy "Organizator przez powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (...)". Artykuł 15 ust. 6 pkt 4 wyznacza przesłankę odwołania dyrektora instytucji kultury: odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. Odstąpienia od realizacji umowy wymagała podciągnięcia pod zapisy umowy argumentacji w uzasadnieniu uchwały Zarządu Województwa D., która odnosiła się do konkretnego zapisu umowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono tej oceny stany faktycznego dokonanej i przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tego ustalenia stanu faktycznego bez powiązania z konkretnymi zapisami umowy nie można podważyć na podstawie publikowanych recenzji. Pozostaje to bez związku prawnego z hipotetycznym stanem faktycznym zapisanym w przepisie art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zarzut zatem niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest zasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni prawidłowo uzasadniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, na podstawie art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wywiódł zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co uzasadniało brak podstawy do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.