Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 558/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 463/17 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Gminy Miasta Ustka na rzecz A.B. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 463/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.B. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr XIV/146/2015, w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

A.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 586).

W skardze zarzuciła naruszenie swoich interesów oraz przepisów prawa, w szczególności art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku ze wskazanymi naruszeniami wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały w całości lub w części obejmującej § 5 załącznika nr 2 do uchwały, którym wyłączono od bonifikat lokale w budynkach położonych przy 17 wymienionych tam ulicach, w tym przy ul. [...], przy której znajduje się budynek, w którym lokal wynajmuje skarżąca.

Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swoich interesów skarżąca upatruje w zmianie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali gminnych. Skarżąca wskazała, że – jako najemca lokalu gminnego przy ul. [...] w [...] – starania o jego nabycie na własność rozpoczęła już w 2007 r. i kontynuowała następnie w 2013 r., będąc przekonaną, że nabędzie lokal na obowiązujących wówczas zasadach, czyli z 50% bonifikatą. To spowodowało poczynienie przez nią nakładów na remont lokalu, którego koszty miała nadzieję odzyskać po zastosowaniu bonifikaty. W wyłączeniu budynków zlokalizowanych przy 17 ulicach w [...] od możliwości zastosowania bonifikat przy ich sprzedaży skarżąca upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz naruszenia zasady respektowania praw nabytych. W uchwale nie wprowadzono bowiem przepisów o charakterze intertemporalnym, normujących sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali z przysługującą im do tej pory bonifikatą. Działanie takie jest sprzeczne z powszechnie przyjmowanymi technikami legislacyjnymi. Szczególnej aktualności stwierdzenie to nabiera w wypadku skarżącej, do której już praktycznie miało być wysłane pismo powiadamiające o finalizacji sprzedaży z bonifikatą w wysokości 50%.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała nierówno traktuje mieszkańców [...], co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Uchwała wprowadza bowiem dyskryminację ze względu na miejsce zamieszkania. Mieszkańcy określonych ulic są pozbawiani możliwości nabycia lokalu z bonifikatą w oparciu wyłącznie o kryterium miejsca zamieszkania (położenia lokalu). Mieszkańcy sąsiednich ulic w analogicznych warunkach są uprawnieni do nabycia lokali z bonifikatą. Nierówne traktowanie jest uwypuklone przez okoliczność, że uchwała dokonuje zwiększenia wysokości bonifikaty, która jest należna mieszkańcom części ulic. Mieszkańcy części ulic zostają zaś pozbawieni prawa do bonifikaty nawet w dotychczasowej wysokości. Skarżąca dodała, że według niej wyłączenie budynku przy ul. [...] z programu bonifikat nie przyczyni się do zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych. Wręcz przeciwnie, wyłączenie z programu bonifikat spowoduje, że nabywcy nie będą mieli dostatecznych środków na dokonanie stosownych remontów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, nie narusza żadnych zasad konstytucyjnych ani interesu skarżącej. Wyjaśniono, że niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach położonych przy 17 wymienionych w uchwale ulicach, w tym ulicy [...] w [...], wynika z prowadzonej przez Gminę Miasta [...] polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, a nie z dyskryminacji mieszkańców [...] ze względu na ich miejsce zamieszkania. Podkreślono, że sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu. Brak określenia w uchwale zasad przejściowych odnoszących się do nabywania lokali, wobec których rozpoczęto już procedurę sprzedaży, oznacza tylko tyle, że w zgodzie z zasadą działania prawa nowego, zastosowanie do nich będą miały postanowienia zaskarżonej uchwały.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 października 2017 r., II SA/Gd 463/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że poprzedzona ona została bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca dochowała również terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., sygn. I OZ 1210/16. W postanowieniu z 2 czerwca 2017 roku, I OSK 1009/17, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że skarżąca ma legitymację procesową uprawniającej ją do zakwestionowania przedmiotowej uchwały.

Prawo do kwestionowania uchwał organów gminy w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015 r., poz. 1515; dalej: u.s.g.), ma ten kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodziła z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w [...], w stosunku do którego już w 2007 r. zapoczątkowała procedurę wykupu i którą konsekwentnie kontynuuje, chcąc ją doprowadzić do finału na zasadach obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, tj. przy zastosowaniu 50% bonifikaty przy zapłacie ceny. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca upatrywała natomiast w tym, że na skutek zastosowania nowych zasad sprzedaży lokali gminnych – ustalonych w zaskarżonej uchwale, skarżąca nie będzie mogła skorzystać z bonifikaty, pomimo tego, że podejmując działania zmierzające do wykupu lokalu kierowała się obowiązującą wówczas 50% bonifikatą ceny nabycia.

We wskazanym powyżej postanowieniu z 2 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ponieważ zaskarżona uchwała wyłącza zastosowanie bonifikaty ceny w razie zbycia lokalu mieszkalnego skarżącej, to narusza jej interes prawny. Sąd II instancji zauważył przy tym również, że powyższe nie przesądza o sprzeczności tych postanowień uchwały z prawem.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych orzeczeniach. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane przez skarżącą zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta [...] są zgodne z prawem.

Stwierdzić nieważności uchwały organu gminy można jedynie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad powodujących nieważność uchwały trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. "Istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak jak wynika z ustępu czwartego art. 91 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a jedynie wskazuje się, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W tej sprawie zaskarżona uchwała nie jest dotknięta żadną wadą prawną, ani zwykłą, ani kwalifikowaną. Podjęta bowiem została przez legitymowany organ, działający prawidłowo na podstawie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, Rada Miasta [...] podjęła ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.). Wskazane przepisy określają kompetencje organów jednostek samorządu gminnego w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, w tym kompetencje w zakresie ustalania zasad rozporządzania tym mieniem. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika zaś, że na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. stanowi natomiast, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Postanowienia art. 67 ust. 3 u.g.n. regulują ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34 tej ustawy. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu gminnego, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., jest zatem przewidziane w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest ustalenie zasad przyznawania bonifikat w uchwale rady gminy. Z art. 68 ust. 1b u.g.n. wynika bowiem, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych.

Zaskarżona uchwała określa w sposób abstrakcyjny i generalny zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy, w tym warunki udzielenia bonifikat, ma zatem charakter aktu prawa miejscowego. Taka uchwała jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie.

W zaskarżonej uchwale ustalono, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. bonifikata nie będzie przysługiwała. W ocenie Sądu I instancji Rada mogła takie ustalenie zawrzeć w tym akcie, ponieważ z cytowanych powyżej przepisów wynika, że przyznanie bonifikaty jest uprawnieniem, z którego organy gminy mogą, lecz nie muszą korzystać. Podejmując tę uchwałę Rada działała jako organ Gminy Miasta [...], realizując uprawnienia właścicielskie gminy. Gmina Miasta [...] jest samodzielną osobą prawną (art. 2 ust. 2 u.s.g.), której przysługuje prawo własności nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała. Jako właściciel mienia komunalnego, w tym nieruchomości, w której znajduje się lokal skarżącej, ma wyłączną kompetencję do samodzielnego ustalania warunków sprzedaży tego mienia. W szczególności jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia jest również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe), a także ustalenie, czy w ramach sprzedaży udzielona zostanie bonifikata od ustalonej ceny. Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, wyłączać ze sprzedaży a także ustalać cenę jego zbycia. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Uznanie, że organ gminy nie jest legitymowany do zmiany zasad dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy.

Dlatego też Rada mogła zaskarżoną uchwałą pozbawić określoną grupę potencjalnych, według ustawy, nabywców lokali gminnych, możliwości uzyskania bonifikaty. Nieruchomości gminne, do których zalicza się lokal w budynku przy ul. [...] w [...], są mieniem komunalnym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży i na jakich zasadach. Są to wyłączne kompetencje gminy jako właściciela, a omówione powyżej przepisy nie kształtują po stronie przyszłych, hipotetycznych nabywców, nawet korzystających z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, roszczenia o nabycie lokalu gminnego na konkretnych warunkach. Ustalenie warunków sprzedaży, w tym określenie zasad korzystania z bonifikat w cenie, należy zatem wyłącznie do organów gminy i dlatego do momentu dokonania transakcji sprzedaży zasady te mogą ulec zmianie.

Sąd I instancji uznał, że ze wskazanych powyżej przepisów, ani też z żadnych innych przepisów prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez Gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie Gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W wyroku z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16 (LEX nr 2230827), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że w świetle przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Musi się to jednak odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, co też w tej sprawie nastąpiło. Jak uznał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste.

W tej sprawie Rada jasno określiła zasady udzielania bonifikat dla najemców lokali mieszkalnych w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, w szczególności w § 5 tego załącznika wskazała, jakich lokali nie dotyczą ustalone w uchwale bonifikaty. W tym zakresie ustaliła, że bonifikaty (wymienione w § 3 i § 4 załącznika nr 2 do uchwały) nie dotyczą lokali mieszkalnych, położonych w budynkach wybudowanych do 1950 r., a zlokalizowanych w [...] przy 17 ulicach, w tym ul. [...].

Jako organ wyznaczony do realizowania w tym zakresie uprawnień właściciela nieruchomości, wyjaśniła przy tym, że "Wyłączenie z bonifikat lokali w tych budynkach ma na celu zachowanie dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymanie ładu przestrzennego, ograniczenie niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji realizowanej przez [...]." Uzasadniła zatem swoje stanowisko, uznając, że dokonane wyłączenie wpłynie korzystnie na stan budynków, które powinny podlegać szczególnej ochronie, w tym obiektów o wartościach kulturowych. W tej sprawie jest natomiast bezsporne, że budynek, w którym znajduje się lokal skarżącej, jest wpisany do rejestru zabytków, stanowi zatem niewątpliwie obiekt o wartościach kulturowych.

Uchwalając zaskarżoną uchwałę, która m.in. zmienia zasady udzielania bonifikat, Rada nie zawarła w niej w tym zakresie przepisów intertemporalnych, a zatem w przypadku toczących się spraw dotyczących nabycia lokali gminnych, zastosowanie znajdą, zgodnie z zasadą działania nowego prawa, wprost przepisy nowe, uchwalone tą uchwałą. W ocenie Sądu z żadnego przepisu prawa nie wynika aby Rada miała obowiązek zawierać w przedmiotowej uchwale przepisy przejściowe dotyczące tej kwestii. Brak tych przepisów nie narusza także wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, ani nie podważa zaufania obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Bezpośrednie działanie nowej uchwały w tym zakresie nie godzi bowiem w prawa słusznie nabyte, chronione na zasadzie art. 2 Konstytucji RP. Z cytowanych powyżej przepisów wynika bowiem, że wyrażając chęć zakupu lokalu gminnego i prowadząc w tym zakresie negocjacje z gminą, skarżąca nie uzyskała ani roszczenia o nabycie przedmiotowego lokalu, ani – tym bardziej – prawa do uzyskania bonifikaty.

W ocenie Sądu I instancji – wbrew zarzutom skargi – zaskarżona uchwała nie narusza także art. 32 Konstytucji RP. Uchwała wprowadza bowiem jasne zasady dotyczące bonifikat, ustalając je dla określonych grup mieszkańców gminy, wyraźnie określonych, co jest dopuszczalne w świetle ww. przepisów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 października 2017 r., II SA/Gd 463/17, wniosła A.B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 68 ust. 1 pkt 1 [powinno być pkt 7] i ust. 1b u.g.n.,

2. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niezastosowanie pomimo naruszenia interesu prawnego A.B.,

3. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne zróżnicowanie identycznych podmiotów,

4. § 30 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co w niniejszej sprawie graniczy z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych, a tym samym narusza przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności § 5 załącznika nr 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., ewentualnie uchylenie uchwały w całości lub uchylenie jej w części dotyczącej § 5 załącznika nr 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, który wyraża zasadę równości wobec prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do legislatywy rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

Ponadto z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest (...) ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści" (zob. wyrok SN z 28.11.1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Można uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy doprecyzowaniem tej ogólnej tezy jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16 (LEX nr 2230827), powoływanym zresztą przez Sąd I instancji, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Musi się to jednak odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego tę sprawę, na obecnym etapie nie można uznać, że pozbawienie skarżącej kasacyjnie prawa do udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu odbyło się w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, które pozostają w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji oraz, że kryteria pozbawienia prawa do bonifikaty pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Przy tym odmowę udzielenia bonifikaty należy odróżnić od możliwości zróżnicowania wysokości bonifikaty. Nie jest wykluczone, że pełne motywy działania Rady Miasta [...] przy podejmowaniu uchwały z [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie zostały dotychczas ujawnione, gdyż Sąd I instancji w zasadzie zaniechał kontroli tej uchwały z punktu widzenia zasady równości, kwitując taki zarzut dwoma ogólnymi zdaniami na końcu str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tym niemniej dotychczas podane powody regulacji zawartej w § 5 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. nie mogą zostać uznane za usprawiedliwienie odstępstwa od zasady równości. Nie chodzi bowiem o to, jak ujął to Sąd I instancji, czy uchwała określa "jasne zasady dotyczące bonifikat", tylko o to, czy zasady wprowadzające odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych są usprawiedliwione na gruncie art. 32 Konstytucji.

Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała składa się z dwóch załączników: pierwszy określa zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto [...], drugi zaś zasady udzielania bonifikat dla najemców lokali mieszkalnych. Kwestionowany przez skarżącą przepis (§ 5) znajduje się w drugim załączniku do uchwały i stanowi, że bonifikaty wymienione w poprzednich dwóch paragrafach nie dotyczą lokali mieszkalnych, położonych w budynkach wybudowanych do 1950 r., zlokalizowanych przy 17 wymienionych w nim ulicach, między innymi przy ul. [...], przy której zamieszkuje skarżąca.

Brak w ogóle bonifikaty dla skarżącej ("nie dotyczy"), jako potencjalnej nabywczyni lokalu nr 2 przy ul. [...] w [...], tłumaczony jest ochroną interesu publicznego, tj. niedopuszczeniem do degradacji cennych kulturowo budynków. Jak wyjaśniła gmina "Wyłączenie z bonifikat lokali w tych budynkach ma na celu zachowanie dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymanie ładu przestrzennego, ograniczenie niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji realizowanej przez [...] Sp. z o.o." Zadaniem Sądu I instancji przy postawionym zarzucie naruszenia art. 32 Konstytucji była ocena, czy taki powód braku bonifikat, znajduje oparcie w zasadach, które pozostają w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji oraz, czy kryteria pozbawienia prawa do bonifikaty pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Tego Sąd I instancji jednak nie uczynił stwierdzając jedynie, że uchwalone zasady są jasne i dopuszczalne.

W tym kontekście zauważyć należy, że art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast ust. 1b tego artykułu stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że z żadnego z tych przepisów nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. Wywód ten jest jednak niepełny, bowiem dodać do tego należy, że jeśli już gmina decyduje się na udzielanie bonifikat przy sprzedaży (w tym wypadku lokali mieszkalnych), to musi to uczynić tak, aby podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, nie doznały nieusprawiedliwionego odstępstwa od zasady równości. O tym, na jakich warunkach odstępstwo jest możliwe bez naruszenia zasady równości, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na początku swoich rozważań.

W okolicznościach tej sprawy zauważyć należy, że na podstawie załącznika nr 1 do uchwały, skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona możliwości nabycia lokalu, którego jest najemcą (§ 1 załącznika nr 1), co wynika zarówno z wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, jak i z pisma Burmistrza Miasta [...] (ściśle podpisanego z jego upoważnienia) z [...] maja 2016 r. Jak podniesiono w skardze oraz w skardze kasacyjnej, budynek przy ul. [...] w [...] został wyłączony z programu rewitalizacji, którym to programem przede wszystkim motywowany był brak bonifikaty przy sprzedaży lokalu na rzecz skarżącej.

Trzeba sobie zatem odpowiedzieć na pytanie, jak ma się brak bonifikaty do celu regulacji, którym było – według stanowiska Rady Miasta – niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, zachowanie dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymanie ładu przestrzennego, ograniczenie niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji realizowanej przez [...] Sp. z o.o., przy jednoczesnym przeznaczeniu lokalu zajmowanego przez skarżącą do sprzedaży.

O ile można sobie wyobrazić sytuację, w której ze względu na potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji – Gmina Miasta [...] chciałaby zachować własność lokali, po to, aby budynek w całości poddać rewitalizacji ("dla zachowania dziedzictwa kulturowego"), bez koniecznych uzgodnień z właścicielem lokalu i jego w tym udziału (co byłoby konieczne w przypadku sprzedaży lokali), to byłaby to sytuacja zrozumiała i usprawiedliwiona. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak jasne, ani zrozumiałe, jak wskazane cele regulacji Miasto [...] chce realizować przeznaczając lokale do sprzedaży, a jednocześnie odmawiając udzielenia bonifikat. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej mogłoby to odnieść wręcz przeciwny skutek, gdyż nabywca (właściciel) miałby miej środków na remont lokalu i do ewentualnego partycypowania w rewitalizacji budynku w ramach funduszu remontowego wspólnoty mieszkaniowej. Dotychczasowy cel regulacji nie usprawiedliwia więc odstępstwa od zasady równości (odstępstwa od przyznania bonifikaty przy sprzedaży lokalu na rzecz najemców w wysokości zależnej od przesłanek wymienionych w § 3 i 4 załącznika nr 2 do uchwały), przy założeniu, że cechą istotną jest tu uprawnienie najemcy do nabycia lokalu mieszkalnego przeznaczonego przez gminę do sprzedaży bezprzetargowej na jego rzecz. O ile więc gmina nie przedstawi dodatkowych argumentów za przyjętym w uchwale rozwiązaniem, uznać należy, że dotychczasowe odstępstwo od zasady równości, z jakim mamy do czynienia w odniesieniu do skarżącej w § 5 załącznika nr 2 do uchwały, narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji. Taka "warunkowa" ocena związana jest z tym, że w istocie Sąd I instancji dotychczas nie zweryfikował tego zarzutu, stąd też sprawa musiała być przekazana do ponownego rozpoznania temu sądowi, który w tym zakresie powinien raz jeszcze uzyskać ostateczne stanowisko stron w przedmiocie motywów przyjętej regulacji i ponownie je ocenić, z punktu widzenia wymogów zasady równości oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n., to nie został on w istocie uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do niego. Byłoby to i tak przedwczesne, przed ponownym rozstrzygnięciem odnośnie do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji. To ostatnie stwierdzenie dotyczy także zarzutu ujętego w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Jeśli zaś chodzi o zarzut ujęty w pkt 4 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że dopóki nie zostaną uzgodnione warunki sprzedaży lokalu na rzecz najemcy (w sensie wiążącym na gruncie prawa cywilnego, wszak mamy tu do czynienia w istocie z czynnością cywilną, mimo że sprzedawcą jest podmiot publiczny), trudno jest mówić o prawach nabytych na gruncie uchwały o udzielaniu bonifikat, z uwagi na brak ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, a zatem ewentualna zmiana uchwały ze skutkiem bezpośredniego działania przepisów nowych (a tak należy traktować brak przepisów przejściowych w "późniejszej" uchwale) nie narusza praw nabytych, w rozumieniu art. 2 Konstytucji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.