Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 298/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a uat. 1 pkt. 1, ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 w związku z art. 34 ust. 2 oraz art. 46 b pkt. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 3 stycznia 2022 r. nr NS-EP.906.46.2021 w przedmiocie niezastosowania się do obowiązku poddania się kwarantannie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 28 października 2021 r. nr [...], 2. zasadza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z dnia 3 stycznia 2022 r. znak; NS-EP.906.49.2021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŚPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: PPIS, organ) z dnia 28 października 2021 r. nr [...] o wymierzeniu M. W. (dalej: Skarżący) karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie od dnia 2 kwietnia do dnia 18 kwietnia 2021 r.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 13 kwietnia 2021 r. o godź 1440 funkcjonariusz Policji wykonał kontrolę osoby przebywającej na kwarantannie. Miała ona formę rozmowy telefonicznej, w trakcie której ustalił, że Skarżący przebywał na kwarantannie w związku z tym, że miał kontakt z córką, która z kolei miała pozytywny wynik testu. Po zakończeniu izolacji przez córkę Skarżący, po wcześniejszych ustaleniach z lekarzem, zrobił test na koronawirusa uzyskał informację, że jest negatywny, co według lekarza miało znieść kwarantannę. Wyniku negatywnego testu nie przekazał do Sanepidu. W trakcie rozmowy był w pracy.

Decyzją z dnia 28 października 2021 r. PPIS wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w dniach od 2 kwietnia do 18 kwietnia 2021 r.

Od tej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

Organ odwoławczy po ponownej analizie sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący popełnił delikt administracyjny. Skarżącego nie było w miejscu odbywania kwarantanny, był w pracy, a wykonany przez niego test diagnostyczny nie widniał w systemie teleinformatycznym. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie. Z przepisu tego wynika zakaz opuszczania miejsca kwarantanny. Opuszczenie tego miejsca może odbyć się tylko w wypadku, gdy dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. PPIS nie zwolnił Skarżącego z tego obowiązku w okresie, w którym naruszał ten zakaz. W dniu zdarzenia obowiązek poddania się kwarantannie domownika wynikał z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.). Natomiast w dniu orzekania przez organ I instancji, przedmiotowy obowiązek zawarty był w tej samej jednostce redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. o tym samym tytule (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Obowiązek istniał również w dniu wydania decyzji. Fakt powołania się organu I instancji w decyzji z dnia 28 października 2021 r. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie powoduje braku podstawy prawnej. Powyższe ocenić należy jako zwykłą omyłkę pisarską tym bardziej, że jednostka redakcyjna przepisu, nazwa rozporządzenia, jak i jego publikator zostały podane prawidłowo

Wobec tego na podstawie art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkiem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego było nałożenie kary administracyjnej na osobę, która naruszyła obowiązek kwarantanny.

PPIS wskazał także, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania powszechnie obowiązującego prawa, którymi są zarówno ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniach. Nie posiadają natomiast żadnych kompetencji do oceny, czy dane uregulowanie prawne jest zgodne z Konstytucją. Dopóki konkretny przepis znajduje się w porządku prawnym jako obowiązujący, obowiązkiem organów państwowej inspekcji sanitarnej jest jego zastosowanie.

Decyzje o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej są natychmiast wykonalne z mocy art. 48a ust. 4 w/w ustawy. Skarżący wniósł o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności. Jednak zgodnie z art. 135 Kpa, organ może wstrzymać natychmiastową wykonalność w uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu odwoławczego sytuacja taka nie występuje w rozpatrywanej sprawie.

Odnośnie wysokości nałożonej kary administracyjnej PPIS wymierzył Skarżącemu karę w dolnej granicy zagrożenia. Naruszenie obowiązku było poważne, ponieważ Skarżący narażał zdrowie lub życie ludzi, osób postronnych.

W skardze Skarżący zarzucił naruszenie w decyzji:

1. § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej: rozporządzenie z 31 marca 2020 r) w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 poprzez wydanie decyzji w oparciu o rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy dniu 13 kwietnia 2021 r. rozporządzenie to nie obowiązywało;

2. § 4 ust. 6 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 poprzez wydanie decyzji w oparciu o postanowienie § 4 ust. 6 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. podczas gdy rozporządzenie to nie zawiera postanowienia o takim numerze redakcyjnym;

3. art. 52 Konstytucji RP i art. 57 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. § 4 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. polegającego na zastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisu w/w rozporządzenia określającego obowiązek poddania się kwarantannie, podczas gdy zgodnie z Konstytucją RP zakaz ten może zostać wprowadzony tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a z uwagi na fakt, że został wprowadzony w drodze rozporządzenia jako niezgodny z Konstytucją jest bezwzględnie nieważny;

4. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 228 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 232 Konstytucji i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 1 8 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, w zw. z art. § 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. poprzez zastosowanie przepisów niezgodnych z wskazanymi przepisami Konstytucji, bowiem ze względu na zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP - w razie wystąpienia stanów faktycznych uregulowanych w Konstytucji (stanu klęski żywiołowej) zastosowanie powinny znaleźć bezpośrednio przepisy Konstytucji RP , a co za tym idzie zastosowanie przepisów rozporządzenia jako zmierzających do obejścia przepisów Konstytucji uznać należy za nieważne.

Dodatkowo Skarżący wskazał na:

1. naruszenie art. 189f k.p.a poprzez błędne uznanie, że w jego sytuacji nie zachodzą podstawy do odstąpienia do wymierzenia kary z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że działanie Skarżącego było przemyślane, bowiem zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami w dniu 12 kwietnia 2021 r. wykonał test antygenowy, który dał wynik negatywny, a co za tym idzie nie istniało jakiekolwiek ryzyko zarażenia osób trzecich;

2.naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione przesłanki konieczne do wydania decyzji nakładającą karę pieniężną, podczas gdy z wyjaśnień złożonych przez Skarżącego wynika, że jego działania stanowiły realizację działań związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a czynności wykonane zostały po otrzymaniu negatywnego wyniku testu;

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie odpowiadający wymogom przepisów w szczególności poprzez przyjęcie, że orzeczona kara "uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania", podczas gdy ze względu na zastosowanie art. 10 § 2 i 3 k.p.a., organ pozbawił się możliwości ustalenia indywidualnych i osobistych właściwości, a tym samym sformułowanie użyte przez organ w uzasadnieniu decyzji jest po prostu gołosłowne.

Wobec tego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ŚPWIS, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozstrzygnięcie jego sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu podał, że w jego sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Wydając ją powołano nie tylko błędne przepisy, ale w istocie organ oparł decyzję o przepisy nie obowiązujące już w dacie jej wydawania. W chwili popełnienia przez Skarżącego zarzucanego mu czynu tj. w dniu 13 kwietnia 2021 r. rozporządzenie nie obowiązywało - 7 kwietnia 2020 r. utraciło moc. Powołany w podstawie decyzji przepis, a to przepis § 4 ust. 6 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w tym rozporządzeniu nie istniał.

Ponadto Skarżący postawił zarzut niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę nałożenia na skarżącego kary administracyjnej. Tylko i wyłącznie akt prawny rangi ustawy może wolności ograniczyć. Tymczasem organ administracyjny przyjął za podstawę wydania orzeczenia przepisy rozporządzenia, w którym zawarto nakaz kwarantanny, a co za tym idzie zakaz poruszania się. Co istotne przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która nie określa katalogu "wolności" jakie mogą być ograniczone. Tym samym określenie tych ograniczeń w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jest po prostu niedopuszczalne i sprzeczne z Konstytucją RP.

Skarżący podniósł także, że skoro Konstytucja przewidziała wprost rozwiązania mające służyć do zwalczania epidemii, to właśnie te instytucje prawne należało zastosować. Zwłaszcza, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej dawałoby organom administracji możliwość legalnego wprowadzenia ograniczeń podstawowych praw przysługujących obywatelom, bowiem prawo to zostało przyznane organom administracyjnym w ustawie.

Dodatkowo Skarżący wyjaśnił, że opuścił miejsce zamieszkania, będąc przekonanym, że został już z kwarantanny zwolniony. Powodem opuszczenia miejsca zamieszkania była nagła potrzeba związana z prowadzą przez niego działalnością gospodarczą.

Stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o jeden dowód, a mianowicie notatkę funkcjonariusza policji. Organ I Instancji bezzasadnie przyjął, że Skarżący nie przedstawił swojego stanowiska pomimo tego, że złożył wyjaśnienia na piśmie. Powinny one być wzięte pod uwagę.

o

Według Skarżącego przed wydaniem decyzji należało ocenić stan faktyczny z uwzględnieniem art. 198 f k.p.a., czego organ nie zrobił. W jego sprawie zastosowanie powinna mieć zasada proporcjonalności. Skarżący udał się do siedziby swojej firmy w celu naprawy uszkodzonej maszyny. W tym czasie nie kontaktował się z nikim, ani nie miał styczności z żadnymi osobami trzecimi. Nie można więc podzielić stanowiska organu II Instancji, iż: "naruszenie było poważne" . Skarżący opuścił miejsce pobytu, jednakowoż w tym czasie nie kontaktował się z żadną osobą. Poza tym Skarżący zaprzestał naruszania prawa, respektując przepisy kolejnych rozporządzeń. Z tych też powodów, zasadnym było zastosowanie normy wyrażonej w 198 f k.p.a.

W ocenie Skarżącego organ nie wykazał, w jaki sposób jego indywidualne i osobiste właściwości zostały uwzględnione w tej konkretnej sprawie. Użyte przez organ sformułowanie razi tym bardziej, że organ oparł się tylko i wyłącznie na notatce funkcjonariusza policji i nie przeprowadził ponad to żadnego dowodu. Przede wszystkim nie przesłuchał strony, by te właściwości ustalić.

W odpowiedzi na skargę ŚPWIS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Istotą sporu w badanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w kwocie 5000 zł za naruszenie nałożonego na niego obowiązku kwarantanny, w związku ze stwierdzeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 u osoby, z którą zamieszkuje.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej był art. 48a ust. 1 pkt. 1, ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 w związku z art. 34 ust. 2 oraz art. 46b pkt. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.) zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz, 861 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 w powiązaniu z art. 189 d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne.

Tytułem wstępu podnieść należy, że w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na Skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 1 w/w ustawy). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1 w/w ustawy).Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane zarówno rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. o tym samym tytule (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.).

Zdaniem organów orzekających obowiązek poddania się kwarantannie domownika wynikał z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.). Natomiast w dniu orzekania przez organ I instancji, przedmiotowy obowiązek zawarty był w tej samej jednostce redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. o tym samym tytule (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Obowiązek istniał również w dniu wydania decyzji. Fakt powołania się organu I instancji w decyzji z dnia 28 października 2021 r. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie powoduje braku podstawy prawnej. Powyższe ocenić należy jako omyłkę, tym bardziej, że jednostka redakcyjna przepisu, nazwa rozporządzenia, jak i jego publikator zostały podane prawidłowo.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20) w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu(art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymienione rozporządzenia Rady Ministrów nie spełniają konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

Warto w tym miejscu podnieść, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać określoną w art. 52 ust. 1 wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności poruszania się i pobytu jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych określonych w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności konstytucyjnie oznaczonych. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania regulacji zawartych we wskazanych rozporządzeniach Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie. Jak zasadnie wskazuje NSA w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21) to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Już wymienione ustalenia skłaniają Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym niemniej stwierdzono inne, nie mniej istotne uchybienia organów, które mają wpływ a wydane rozstrzygnięcie.

W kontrolowanej sprawie przede wszystkim należy wskazać, że w aktach brak jest decyzji o nałożeniu na Skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie w dniach od 2 kwietnia do 18 kwietnia 2021 r. Nie wiadomo zatem kto, kiedy i w jakiej formie, w jakim miejscu i do kiedy nałożył na skarżącego obowiązek kwarantanny. Pominięcie w aktach sprawy wydanej decyzji uniemożliwia sądowi kontrolę, czy rzeczywiście i na jakiej podstawie, skarżący został objęty obowiązkiem izolacji domowej. Bez takiego dowodu w sprawie nie można skutecznie twierdzić, że na Skarżącego został nałożony prawny obowiązek w postaci poddania się izolacji w warunkach domowych, który następnie został przezeń naruszony, co przecież jest warunkiem sine qua non wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Ponadto przy założeniu, że Skarżący został objęty obowiązkiem kwarantanny, organ w ogóle nie ustalił, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Swoje rozstrzygnięcie organy oparły na jednej notatce służbowej funkcjonariusza Policji. Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Z przepisu tego nie wynika upoważnienie do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji).Niemniej jednak, stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W przypadku jednak postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku kwarantanny ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego. Oznacza to, że notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, choć mogła być potraktowana, po jej procesowym zweryfikowaniu, jako jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną. Innymi słowy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego notatka ta mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, w tym osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Organy w ogóle nie odniosły się do podniesionych przez Skarżącego kwestii związanych z wykonanym testem na koronowirusa i jego negatywnym wynikiem.

Stwierdzenie, że w sprawie doszło do popełnienia deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, otwiera dalszy etap postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zobowiązany jest rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do odstąpienia od ukarania w trybie art. 189f k.p.a. lub miarkowania wysokości kary ze względu na dyrektywy określone w art. 189d od pkt 1 do 7 k.p.a. Oznacza to tym samym, że swoboda organu administracji publicznej przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej jest ograniczona; wyznaczają ją granice ustawowego zagrożenia, tj. ustawowe granice wysokości administracyjnej kary pieniężnej oraz ustawowe dyrektywy wymiaru tej kary (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 189(d)). W przypadku kontrolowania przez sąd decyzji nakładającej pieniężną karę administracyjną sąd ma obowiązek zbadać jej legalność zarówno w zakresie przesłanek faktycznych (zaistnienie naruszenia prawa), jak i zastosowania przepisów kompetencyjnych upoważaniających do nałożenia kary administracyjnej. Sąd administracyjny nie kontroluje wszakże wysokości nałożonej kary, jeśli mieści się ona w ustawowo określonych ramach kwotowych, a jednocześnie jest ona zgodna z ustawowymi dyrektywami nałożenia kary (Wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1965/20). Zawarte w wymienionej regulacji prawnej dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zobowiązują organ administracji do wzięcia pod uwagę przy wymierzeniu kary: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W omawianej sprawie jest oczywiste, że badaniu podlega waga naruszenia prawa zachowaniem skarżącego w celu ustalenia, czy można jej przypisać cechę znikomości. Organ nie podjął jakichkolwiek czynności, mających na celu ustalenie okoliczności, które mają wpływ na ustalenie kary pieniężnej, poprzestając na stwierdzeniu, że naruszenie prawa było poważne, ponieważ Skarżący naraził zdrowie lub życie ludzi, osób postronnych. W konsekwencji decyzja o wymiarze kary podjęta została przez niego arbitralnie, swobodnie. Na taką ocenę działania organu nie ma wpływu to, że kara została wymierzona została w dolnej granicy zagrożenia. Jej wysokość nie stanowi najniższego możliwego wymiaru kary.

Organ II instancji nie uzasadnił w sprawie braku podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Cytowany przepis formułuje warunki dopuszczalności odstąpienia od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej. Organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189f § 2 k.p.a.). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

W omawianej sprawie jest oczywiste, że badaniu podlega waga naruszenia prawa zachowaniem skarżącego w celu ustalenia, czy można jej przypisać cechę znikomości. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że naruszenie prawa było poważne i trudno mówić o znikomości czynu. Organ nie przedstawił jednak żadnych ustaleń w tym zakresie ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia. Nie przeprowadził też postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia sytuacji finansowej, zdrowotnej i osobistej skarżącego.

Nie jest uzasadniony zarzut Skarżącego co do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja określająca błędnie podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, o ile ta podstawa prawna rzeczywiście istnieje, lecz dotknięta jest jedynie wadą procesową z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., która to zaś wada pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że przedmiotowy obowiązek zawarty był w tej samej jednostce redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. o tym samym tytule (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Obowiązek istniał również w dniu wydania decyzji. Wobec tego powołanie się organu I instancji w decyzji z dnia 28 października 2021 r. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie powoduje braku podstawy prawnej. Ocenić je należy jako zwykłą omyłkę pisarską, tym bardziej, że jednostka redakcyjna przepisu, nazwa rozporządzenia, jak i jego publikator zostały podane prawidłowo.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę (łącznie 697 zł) składa się kwota wpisu od skargi (200 zł) oraz kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata (480 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).