Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 260/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 93 ust. 1,  art. 99b, art. 99, 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod publiczną drogę gminną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest, podjęta na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) w związku z art. 9a oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej przywoływana jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 14 kwietnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: a/a i a/b o łącznej powierzchni 0,1744 ha, AR [...], obręb [...], gmina [...], wydzieloną pod drogi na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Z. H., reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia z dnia 7 lipca 2014 r. zwrócił się do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji o odszkodowaniu za działki nr: a/a i a/b, o łącznej powierzchni 0,1744 ha, wydzielone, jak zaznaczył, pod publiczne drogi gminne z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, arkusz mapy [...], obręb [...], KW [...], stanowiącej współwłasność A. H., J. H., J. H., Z. H. i D. K. - każdy w udziale wynoszącym 1/5 części. Jako podstawę prawną wniosku o wydanie decyzji o odszkodowaniu wnioskodawca wskazał art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż działki nr: a/a i a/b zostały wydzielone z działki nr a na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z 24 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na wniosek jej współwłaścicieli oraz zaznaczył, że decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 9 maja 2013 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta Opolski w decyzji z dnia 1 sierpnia 2016 r., orzekając o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogę, w pierwszej kolejności odniósł się do

do przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie, a następnie zbadał, czy miało miejsce w sprawie przejście z mocy prawa na własność Gminy [...] działek oznaczonych numerami a/a i a/b, położonych w [...], wydzielonych z działki nr a pod drogi, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Starosta Opolski wywodził, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela - przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dodał, że przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zaznaczył, że przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wyjaśnił, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie.

W ocenie organu pierwszej instancji, z powyższych przepisów wynika, że przesłankami uzasadniającymi roszczenie odszkodowawcze jest wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne, dokonane na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, a więc w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualizacja roszczenia odszkodowawczego następuje z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna. Organ nadmienił, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust 3 ww. ustawy, stosownie do którego: "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości."

Starosta Opolski zaakcentował, że w przedmiotowym postępowaniu ustalono bezsprzecznie, iż ostateczną decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził, na wniosek współwłaścicieli, projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 0,7899 ha, położnej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Organ odnotował, że w wyniku tego podziału powstały m. in. działki nr: a/a i a/b. Zaznaczył, że ww. decyzja Wójta Gminy [...] z 24 kwietnia 2013 r., nr [...], została wydana w oparciu o przepis art. 93 pkt 1, art. 96 ust 1, art. 98b oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to decyzja zatwierdziła projekt podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej na działkach nr a/a i a/b. Podkreślił, że w decyzji podziałowej nie powołano się na art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócił uwagę, że zarówno w osnowie decyzji podziałowej, jak i w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek informacji, że działki nr a/a i a/b zostały wydzielone pod drogę publiczną. Natomiast Starosta Opolski odnotował, że w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości znalazł się zapis: "ponieważ powstałe w wyniku podziału działki nr a/c, a/d, a/e, a/f, a/g, a/h, a/i, a/j, a/k, a/l, a/m, a/n, a/o, a/p, a/r, a/a, a/s, a/t, a/u, a/w, a/x, a/y, nie mają dostępu do drogi publicznej podział zatwierdza się pod warunkiem ustanowienia nieograniczonej bezpłatnej służebności drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy tychże działek, na działkach nr a/b i a/z. Jednocześnie działki a/b i a/z będą pełnić funkcję drogi dojazdowej do działek powstałych z podziału działki nr b w [...]." Starosta wskazał też, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej zapisano, że działki nr a/a i a/b są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi dojazdowe.

Oznacza to, w przekonaniu Starosty Opolskiego, że ustanowienie na działce nr a/b służebności gruntowej (drogowej) wyklucza uznanie jej za drogę publiczną, gdyż drogi publiczne nie mogą być obciążone służebnością drogową. Powołanie w decyzji podziałowej jako podstawy prawnej art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowało, że zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji, przy podziale działki nr a położonej w [...] - między innymi na działki nr: a/b i a/a - nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że przywołana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w myśl art. 16 ust 1 K.p.a., zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jest ważna i powinna być wykonywana dopóki nie zostanie zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ. Decyzja ta jest wiążąca dla Starosty Opolskiego przy rozstrzyganiu przez ten organ sprawy o ustalenie odszkodowania. Dotyczy to zarówno zawartych w tej decyzji rozstrzygnięć, jak i pozostałych elementów jej treści. Organ argumentował, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, iż z decyzji podziałowej, na podstawie której została wydzielona działka gruntu pod drogę, musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Natomiast z treści decyzji podziałowej, będącej podstawowym dowodem ocenianym przez Starostę Opolskiego, taka okoliczność nie wynikała. Nadto organ zaznaczył, że do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło ujawnienie prawa własności Gminy [...] w księdze wieczystej, zaś zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] współwłaścicielami nieruchomości - każdy w udziale wynoszącym 1/5 części - są: A. H., J. H., J. H., Z. H. i D. K. Jednocześnie Starosta Opolski podał, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 3 września 2015 r., nr [...], przedstawił swoje stanowisko w podmiocie ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę, wyjaśniając, że Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały stanowiącej, iż ul. [...] w [...] (sporna działka została wydzielona na poszerzenie tej drogi) posiada kategorię drogi gminnej, a także dodał, że obowiązujący plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 lipca 2007 r., nie kategoryzuje tej drogi.

Dodatkowo Starosta Opolski podniósł, że dokumenty zgromadzone w sprawie, a w szczególności protokół z przeprowadzonej rozmowy pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Z. H. nie potwierdzają, aby ww. strona prowadziła negocjacje z Gminą [...] w zakresie wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte z mocy prawa przez Gminę.

Sumując swoje wywody, organ pierwszej instancji podkreślił, że ani treść decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r., ani dokumenty złożone w sprawie nie wskazywały, aby wydzielenie działek gruntu oznaczonych nr a/b i a/a położonych w [...] nastąpiło pod drogę publiczną (istniejącą bądź planowaną), powodując przejście tych działek z mocy prawa na rzecz Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro działki gruntu nie zostały wydzielone pod drogę publiczną, zatem art. 98 ust 1 przywołanej ustawy, w ocenie Starosty, nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania. Bowiem treść decyzji podziałowej przesądza o konieczności zakwalifikowania działek gruntu nr: a/b i a/a wyłącznie jako drogi prywatnej, stanowiącej współwłasność wnoszącego wniosek o ustalenie odszkodowania. Równocześnie organ uznał, że w odniesieniu do ww. działek nie zachodziła sytuacja przewidziana w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też brak było podstaw do orzekania w sprawie o ustalenie odszkodowania, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

W odwołaniu od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r. Z. H. domagał się uchylenia ww. decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy.

Zarzucił, że wydzielona droga, oznaczona symbolem KD, w skład której weszły działki nr: c/a i a/b, spełnia parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze gminnej, co wynika z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w szczególności § 28 części tekstowej. W jego przekonaniu, sporne działki nie stanowią drogi prywatnej. Nadto podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] został opracowany na podstawie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotne znaczenie w sprawie, gdyż z mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb "linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne". W ocenie odwołującego, każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest to droga dojazdowa czy lokalna osiedlowa jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg wewnętrznych. Z tych powodów za bezpodstawne uznał twierdzenie Starosty Opolskiego, że nie nastąpiło wydzielenie działek nr: a/b i a/a pod drogę publiczną oraz, że nie zachodzi w sprawie sytuacja przewidziana w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Opolski, opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody Opolskiego, najistotniejszą kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było prawidłowe określenie stanu prawnego działek nr: a/b i a/a. Organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawca w istocie swoje prawo do odszkodowania wywodził z brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej przyczyny organ wyjaśnił, że stosownie do treści przywołanego przepisu warunkiem przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na gminę jest wydzielenie danej działki gruntu pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. Zaznaczył, że podstawą wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy do działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Wojewoda dodał, że kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Z uwagi na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na ustrojową zasadę - prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Organ zaakcentował, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy, powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania.

Organ odwoławczy zauważył, że w podstawie prawnej swojej decyzji Starosta Opolski wskazał ponadto art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Przywołał ponownie treść treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po czym stwierdził, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu w ww. trybie, konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie: istnienie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową.

Organ odwoławczy przypomniał, że w przedmiotowej sprawie Starosta Opolski ustalił, iż ostateczną decyzją z 24 kwietnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził, na wniosek współwłaścicieli, projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,7899 ha, położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...]. W wyniku podziału powstały m.in. działki: nr a/a i nr a/b, a decyzja ta została wydana na podstawie art. 93 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 98b oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtórzył, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy zapisano, iż działki nr a/a i nr a/b są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi dojazdowe, a jednocześnie w osnowie decyzji Wójta Gminy [...] i w jej uzasadnieniu brak jest informacji, że działki nr a/a i nr a/b, zostały wydzielone pod drogę publiczną. Przypomniał też, że decyzja podziałowa zatwierdziła projekt podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej na działkach: nr a/a i nr a/b.

Zdaniem Wojewody, jeżeli chodzi o drogi publiczne to mogą być one obciążone jedynie poprzez ustanowienie trwałego zarządu na rzecz zarządu drogi, którym jest odpowiednia jednostka organizacyjna powołana przez właściwy dla danej drogi organ administracji drogowej będący zarządcą drogi, o czym przesądza art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że wydzielone w wyniku podziału działka nr a/b nie została wydzielona pod drogę o charakterze drogi publicznej.

Organ odwoławczy dowodził, że celem normy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Brak jest podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowo powstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej na gminę. W przekonaniu organu, istniejące orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, przesądza, że z decyzji podziałowej, na podstawie której została wydzielona działka gruntu pod drogę musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Natomiast z treści decyzji podziałowej, będącej podstawowym dowodem w przedmiotowym postępowaniu, nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce.

W przekonaniu Wojewody, podstawa prawna oraz osnowa decyzji Wójta Gminy [...] z 24 kwietnia 2013 r., nr [...], jak i treść jej uzasadnienia, nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu przedmiotowych działek nr a/b i nr a/a pod drogę publiczną gminną. Według Wojewody, również i dokumenty złożone w sprawie nie wskazują na to, aby wydzielenie spornych działek nastąpiło pod drogę publiczną, powodując przejście tego gruntu z mocy prawa na rzecz Gminy [...]. Wojewoda argumentował, aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną oraz decyzja podziałowa, o której mowa wyżej, stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Zgodził się, że w analizowanym stanie faktycznym rozstrzygnięciem takim jest decyzja Wójta Gminy [...] z 24 kwietnia 2013 r., nr [...]. Z jej treści wynika, że zatwierdzony został podział działki nr a o pow. 0,7899 ha, położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej na działkach: nr a/b i nr a/z, przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi dojazdowe. Wojewoda zaznaczył, że stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], działka nr a/b oznaczona została symbolem: KD - ulice i drogi dojazdowe obsługujące tereny istniejącej i planowanej zabudowy, natomiast działka nr a/a oznaczona została symbolem KX - ciąg pieszo-jezdny.

Dlatego w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z decyzji podziałowej wynika bowiem wyraźnie, że działki nr a/b i a/a zostały wydzielone w celu zapewnienia dojazdu, ale nie jako drogi o charakterze publicznym. Wojewoda zważył, że stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Wojewoda przyjął, że sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa Wójta Gminy [...] oparta została o art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujący podział nieruchomości ustanowieniem odpowiedniej służebności drogowej, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Obowiązek zaś ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej (drogowej) może obciążać wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej, za którego w decyzji uznani zostali w sposób jednoznaczny współwłaściciele, strony postępowania.

W tych okolicznościach, Wojewoda zgodził się z oceną, iż przy podziale działki nr a położonej w [...] m.in. na działki: nr a/b i nr a/a nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną, a tym samym nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 ww. ustawy, dotyczący przysługującego w związku z tym odszkodowania.

Wobec powyższego, Wojewoda za prawidłowe uznał umorzenie postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a/a i nr a/b o łącznej powierzchni 0,1744 ha, AR [...], obręb [...], gmina [...], wydzieloną pod drogi, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z 24 kwietnia 2013 r., nr [...].

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Opolskiego, D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

We wniesionej skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie, ponieważ organ odwoławczy zamiast ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, ograniczył się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.

Nadto w skardze zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, w tym:

– art. 98 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 28 ust. 1 pkt 3 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...], z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], poprzez błędne uznanie, że wydzielone działki nr a/a i a/b nie przeszły na własność Gminy [...], mimo że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie można było ustalać wyłącznie linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne oraz mimo że zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 uchwały z dnia 18 lipca 2007 r. w planie miejscowym wsi [...] wyznaczone zostały ulice, drogi dojazdowe obsługujące tereny istniejącej i planowanej zabudowy, oznaczone symbolem KD oraz zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały w uzupełnieniu ulic wyznaczone zostały ciągi pieszo-jezdne, oznaczone symbolem KX,

– art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że współwłaścicielom wydzielonych pod drogi publiczne działek nr a/a i nr a/b nie przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ brak było uzgodnień w tej sprawie między współwłaścicielami a Wójtem Gminy [...],

– art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne znanie, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności drogi na działkach nr a/a i nr a/b, mimo że działki te zostały wydzielone pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu skargi powielono argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zaakcentowano, że sprawa braku ujawnienia prawa własności Gminy [...] przedmiotowych działek w księdze wieczystej jest sprawą drugorzędną. W przekonaniu skarżącej, jej stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko tożsame z dotychczas prezentowanym w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć przyjdzie, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego wskutek złożenia wniosku w sprawie wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 129 ust. 5 w związki z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi.

Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie organów obu instancji jest zgodne z prawem.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądami wielokrotnie wyrażanymi w licznych orzeczeniach por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt II SA 1223/00, Lex nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt 1167/97, Lex nr 47913, wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 r., IV SA 2249/96, Lex nr 48253, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 i inne).

Godzi się zauważyć, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie Z. H. jako jego podstawę prawną wskazał przepis art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtórzyć za organami przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 98 ww. ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 (art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Chodzi tu o takie orzeczenia sądu cywilnego, w których sąd ten rozstrzygnął o prawnym podziale nieruchomości, na potrzeby którego dokonano wydzielenia działki gruntu z zachowaniem wymogów wynikających z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w ramach którego do wydzielenia wyodrębniono także działkę gruntu przeznaczoną według wskazanych dokumentów planistycznych pod drogę publiczną (por. M. Wolanin (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. Beck, Warszawa 2011, str. 640-641). Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08, Lex Nr 491981).

Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może - zgodnie z art. 98 ust. 3 - jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem.

Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne są:

- istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ww. ustawy oraz

- wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., III SA/Po 1052/06, Lex Nr 423855).

W stanie faktycznym sprawy, jak słusznie dostrzegły organy administracji, podział nieruchomości nastąpił owszem na wniosek współwłaścicieli, jednakże na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98b oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś na podstawie art. 98 tej ustawy, dotyczącego wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne.

W przepisie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano, że skuteczność ewidencyjnego podziału nieruchomości zależy od zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, jeżeli zapewnienie tego dostępu miałoby polegać na ustanowieniu służebności drogowej albo na zbyciu udziałów w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną na rzecz nabywców działek gruntu mających dostęp tylko do drogi wewnętrznej. Przepis art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Przepis ten koresponduje z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i potwierdza, że zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej musi nastąpić dopiero w chwili dokonywania prawnego podziału nieruchomości polegającego na zbyciu działek. Przepis ten wyraża przekonanie ustawodawcy, że wydzielone bez dostępu do drogi publicznej działki gruntu mogą istnieć dopóty, dopóki będą pozostawały własnością dotychczasowego właściciela albo zostaną zbyte na odrębną własność z jednoczesnym zapewnieniem od chwili zbycia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2014 r., II SA/Go 488/14, Lex nr 1513359).

Organ orzekający obowiązany jest wydać decyzję o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości dokonywanego na podstawie art. 99 ww. ustawy, lecz w jej treści zobowiązany jest zastrzec o zatwierdzeniu podziału pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej dla działek gruntu, które nie mają dostępu do drogi publicznej. Służebność taka może zostać ustanowiona dopiero w chwili, gdy działki te zbywane będą na odrębną własność. Ponadto ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowi również podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach o geodezji i kartografii (vide: Ewa Bończak-Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wolters Kluwer Polska).

Skoro przepis art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, iż doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego, to gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o ten przepis pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2016 r., II SA/Go 222/16, LEX nr 2056487).

Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. W związku z tym, jak trafnie wywodziły organy obu instancji, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego.

W niniejszej sprawie decyzja podziałowa z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...], została wydana na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98b i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś, jak wyżej powiedziano, do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w tym przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. powołuje się wprost na art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa wyżej. Ponadto z treści decyzji podziałowej wynika, że działki ewidencyjne nr: a/f, a/a, a/b, a/z są przeznaczone pod drogi. Drogi te będą planowanymi drogami dojazdowymi, nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg. W takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wydzielone w wyniku podziału drogi mają charakter dróg publicznych, i że przeszły z mocy prawa na własność gminy. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem co podkreślono, to z decyzji podziałowej powinno wynikać, że konkretna działka została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę jako ciąg komunikacyjny i z tego względu, na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, który prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że istotne jest przywołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis ten warunkuje więc podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności i wyklucza tym samym twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. II SA/Sz 455/13, wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt 1681/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do czego dążyła skarżąca, możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, a wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną – gminną, powiatową wojewódzką czy krajową (wyrok z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1365.12, Lex nr 1433495).

Godzi się zauważyć, że co do zasady ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z ich prawa własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów władzy publicznej. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności. Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast sytuacja, gdy właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdą się także te tworzące drogę, nie mającą statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej).

W takim przypadku, zaistniałe "ograniczenie" własności, wynikające z samej inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie rodzi po stronie Państwa obowiązku odszkodowawczego, tym bardziej, że działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, które stałyby się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, czy gminy (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1745/14, Lex nr 1561493).

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kwestionowała decyzję podziałową, a tym samym charakter wydzielonych działek gruntu. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania, czy też ustalania na nowo treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości.

Trzeba wskazać, że już tylko z uwagi na charakter wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi, niebędące drogami publicznymi, przepis art. 98 ust. 3 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jednak podkreślić należy, że o powstaniu obowiązku odszkodowawczego ze strony organu nie można mówić również z uwagi na fakt, iż nie została spełniona kolejna przesłanka z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku skarżącej, nie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Potwierdza to zapis księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości.

Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by dysponentem spornych działek był inny podmiot niż skarżąca oraz pozostali współwłaściciele przedmiotowych działek. Zatem, prawo własności nieruchomości, w odniesieniu do których skarżąca domaga się przyznania odszkodowania, nadal przysługuje skarżącej, która może nimi swobodnie dysponować. Posiada w związku z tym pełnię uprawnień właścicielskich umożliwiających zwalczanie ewentualnych naruszeń jej prawa własności.

Powyżej przedstawione rozważania prowadzą do konstatacji, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy wydzielone działki gruntu nie przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa, czy gminę, albowiem nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, a właściciel ma możliwość w ramach dostępnych mu instrumentów prawnych skutecznie sprzeciwić się korzystaniu z drogi, albo gdy korzystanie z drogi wewnętrznej przez innych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości odbywa się w ramach służebności gruntowej (v. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2229/11, dostępne na przywołanej wyżej stronie internetowej). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i procesowego. Równocześnie skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.