Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 108/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 14, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 79, art. 91
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy Dębowa Kłoda z dnia 31 marca 2021 r. nr XXVII/175/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w Gminie Dębowa Kłoda I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Dębowa Kłoda na rzecz skarżącej M. O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy Dębowa Kłoda NR XXVIl/175/21 z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w Gminie Dębowa Kłoda. W ocenie skarżącej przyjęta została ona z naruszeniem prawa materialnego a mianowicie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak należytego uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w gminie Dębowa Kłoda prawa własności przysługującego skarżącej;

2) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności Skarżącej w wyniku nieuzasadnionego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania uniemożliwiającego realizację planowanej prze Skarżącą inwestycji;

3) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 Konstytucji RP w związku z naruszeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wyłącznie działki Skarżącej co w istocie uniemożliwiło jej realizację planowanej inwestycji przy jednoczesnym nieobjęciu postanowieniami działek sąsiednich czego konsekwencję stanowiło nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej Skarżącej i właścicieli działek sąsiednich oraz nałożenie na skarżącą ograniczeń w zabudowie uniemożliwiających realizację planowanej przez nią inwestycji przy braku takich ograniczeń w stosunku do właścicieli działek sąsiednich;

4) art. 3 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z naruszeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa w wyniku nieuzasadnionego objęcie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania wyłącznie działki Skarżącej, które to postanowienia ostatecznie uniemożliwiły Skarżącej realizację przygotowywanej od kilku lat inwestycji;

5) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władczy publicznej w tym rady gminy, nakazu działania na podstawie i w granicach prawa poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia do uchwały Rady Gminy Dębowa Kłoda NR XXVII/175/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w gminie Dębowa Kłoda.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego stwierdziła, że jest właścicielem działki [...], która jako jedyna została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy którego została przeznaczona pod tereny rolnicze, co w istocie uniemożliwiło zrealizowanie planowanej przez nią inwestycji. Przekonywała, że wprawdzie zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, może zatem zmienić lub ustalać w planie miejscowym przeznaczenie określonych obszarów w tym wytyczać nowe ciągi komunikacyjne, jednakże tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne i konieczne. Władztwo planistyczne gminy stanowi upoważnienie do legalnej ingerencji w sferę wykorzystania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 upzp stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 Konstytucji w związku z naruszeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, przy czym zgodnie z ust. 2 wyżej wymienionego artykułu nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Tymczasem uchwała dotyczy jedynie jej działki o numerze [...] przeznaczając ją pod tereny rolnicze, na których na mocy § 6 ust. 6 pkt 1 zakazuje się lokalizacji zabudowy. Wyklucza to realizację planowanej przez nią od kilku lat realizację inwestycji pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] obręb Pachole, gmina Dębowa Kłoda", w związku z która poniosła znaczne koszty związane z koniecznością przygotowania specjalistycznej dokumentacji niezbędnej do realizacji przedsięwzięcia. W ocenie skarżącej objęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącznie jej działki w istocie postawiło ją w sytuacji zdecydowanie mniej korzystniej niż sytuacja w jakiej znajdują właścicieli działek graniczących z działką [...]. Właściciele nieruchomości sąsiednich z uwagi na nie objęcie ich działek postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są związani takimi ograniczeniami odnośnie zabudowy. Dlatego też całkowicie nieuzasadnione objęcie planem zagospodarowania wyłącznie jej działki, przy jednoczesnym pominięciu wszystkich sąsiednich działek, narusza konstytucyjną zasadę równości. Stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na poznanie motywów jakimi kierowała się Rada Gminy. Tymczasem obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Już sam brak sporządzenia uzasadnienia do uchwały powinien prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Z pewnością jednak przeznaczenie działki [...]pod tereny rolnicze w istocie uniemożliwia zrealizowanie planowanej inwestycji. Żadne racjonalne okoliczności nie przemawiają za uchwaleniem planu dotyczącego wyłącznie jednej działki w którym przeznaczono ją pod tereny rolnicze przy jednoczesnym nieobjęciu postanowieniami planu działek sąsiadujących które nie były oraz nie są objęte odrębnymi planami. Zdaniem skarżącej takie działania budzą podejrzenia, że przyjęcie zaskarżonego planu było działaniem celowym zmierzającym do uniemożliwienia realizacji planowanej przez nią inwestycji. Gmina nigdy nie poinformowała jej o planowanym uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca stwierdziła, że w doktrynie przyjmuje się, iż zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa należy do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego. Z tego powodu objęcie postanowieniami planu wyłącznie jej działki przekroczyła granice przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. Gdyby wiedziała lub została poinformowana przez Gminę o planowanym uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zdecydowałaby się na podjęcie czynności niezbędnych do zlokalizowania na wyżej wymienionej działce planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dębowa Kłoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Jego ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego. Władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). Gmina korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Gmina może w uzasadnionych przypadkach wprowadzić całkowity zakaz zabudowy na danym terenie. Może też wprowadzić inne ograniczenia. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina ma więc możliwość przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych z zachowaniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. W przedmiotowej uchwale zakazano zabudowy na działce nr ew. [...] położonej w obrębie Pachole (§6 ust. 6 pkt 1 uchwały), dopuszczono realizację urządzeń niezbędnych do prowadzenia gospodarki rolnej (§6 ust. 6 pkt 2 uchwały), oraz lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej (§6 ust. 6 pkt 3 uchwały). Uprzednio Rada Gminy podjęła uchwałę nr XIX/119/20 z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w gminie Dębowa Kłoda. Z integralnego załącznika do tej uchwały wynika, że działka o nr ew. [...] została objęta granicami obszaru objętego planem. Nadto, w §4 tej uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym pierwszym etapem opracowania i uchwalenia planu obejmuje się wspomnianą działkę o nr ew. [...]. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem opracowania planu miejscowego dla wskazanych terenów jest utrzymanie sposobu ich zagospodarowania zgodnego z kierunkiem polityki przestrzennej określonym w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dębowa Kłoda. Uchwalenie tego planu ma służyć ochronie północnej części gminy Dębowa Kłoda przed lokalizacją wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych oraz innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ogromna potrzeba pilnego opracowania planu dla wskazanych obszarów, w tym w pierwszej kolejności dla działki skarżącej wynikała przede wszystkim z formułowanych sprzeciwów przez mieszkańców gminy wobec planowanej budowy wielkoprzemysłowej fermy drobiu. Protest mieszkańców gminy Dębowa Kłoda został poparty przez większość radnych gminy poprzez podjęcie w dniu 18 grudnia 2019 r. uchwały nr XIV/78/19 w sprawie przyjęcia stanowiska Rady Gminy Dębowa Kłoda dotyczącego realizacji planowanej inwestycji w miejscowość Pachole, gmina Dębowa Kłoda. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, mieszkańcy wsi Pachole i Lubiczyn protestujący przeciwko budowie fermy drobiu w Pacholu wystąpili w dniu 15 czerwca 2020 r. do Wójta Gminy Dębowa Kłoda oraz Przewodniczącego Rady Gminy Dębowa Kłoda z wnioskiem o opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn położonych w gminie Dębowa Kłoda, w którym wnieśli o opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla: 1/ w pierwszym etapie - działki nr ew. [...] obręb Pachole, gm. Dębowa Kłoda 2/ w kolejnych etapach - terenów rolnych położonych w północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, gm. Dębowa Kłoda określonych w załączniku graficznym do wniosku. W odpowiedzi na wniosek mieszkańców Rada podjęła inicjatywę przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszarów. Nadto, do uchwały załączono analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu dla ww. obszarów, gdzie w pkt III (Opis przewidywanych rozwiązań) wskazano, że przewiduje się pozostawienie całego obszaru objętego planem w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym, które jest zgodne z kierunkiem polityki przestrzennej określonej dla tych terenów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. K.. Zawarto w tym miejscu również informację, że dla działki o nr ew. [...] przewidywano ustalenie przeznaczenia zgodnego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. K..

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Treść uzasadnienia uchwały nr XIX/119/20 z dnia 8 lipca 2020 r. w pełni koresponduje z treścią zaskarżonej uchwały, tj. wyjaśnia, że celem projektu planu jest ochrona północnej części gminy Dębowa Kłoda przed lokalizacją wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych oraz innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zastosowanie w planie kierunków zagospodarowania wyznaczonych zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Dębowa Kłoda. Niezasadne według Wójta są zatem zarzuty jakoby nie wiedziała ona o planowanym ograniczeniu jej prawa własności do nieruchomości w zakresie zrealizowania inwestycji polegającej na budowie w tym miejscu fermy drobiu. Uchwały Rady Gminy są publikowane w dzienniku urzędowym, a zatem skarżąca mogła zapoznać się z ich treścią. Nadto, w lokalnej gazecie w dniu 28 lipca 2020 r. pojawiło się obwieszczenie Wójta Gminy Dębowa Kłoda o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w Gminie Dębowa Kłoda oraz o podjęciu uchwały przez Radę Gminy w tym przedmiocie. Następnie, w dniu 5 stycznia 2021 r. pojawiło się w lokalnej gazecie kolejne obwieszczenie Wójta Gminy Dębowa Kłoda zawierające informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Z dokumentami można było się zapoznać w dniach 14 stycznia - 8 lutego 2021 r. w Urzędzie Gminy Dębowa Kłoda. Wójt zaznaczył, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie zostało negatywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa Lubelskiego (vide: pismo z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak DŚ-III.7030.19.2019.MDOM), który zaliczył je do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z §2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja zakłada budowę dwunastu budynków inwentarskich do chowu brojlera kurzego z maksymalną obsadą wynoszącą 574 809 stanowisko o współczynniku przeliczeniowym 2 299 DJP. Marszałek Województwa Lubelskiego w swoim stanowisku podkreślił, że mając na względzie protesty mieszkańców oraz znajdujące się w odległości ok. 748 m od planowanej inwestycji zabudowania mieszkalne - uciążliwościom związanym z powstaniem takiej inwestycji można zapobiegać w oparciu o ogólne regulacje prawne, jakie są stosowane na poszczególnych etapach inwestycji dotyczących instalacji emitującej odory czyli jej planowania, oceny oddziaływania na środowisko oraz budowy. Jednym z takich instrumentów prawnych służących rozwiązaniu konfliktów lokalnych powstałych na tym tle jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Marszałek Województwa Lubelskiego uznał, że planowana inwestycja będzie źródłem zorganizowanej i niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz źródłem emisji technologicznej, a także źródłem emisji substancji odorowych. Przemysłowa hodowla zwierząt nie jest obojętna dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie ferm. Dzieje się tak głównie za sprawą uciążliwych odorów oraz zanieczyszczeń wód powierzchniowych i gruntowych w wyniku przenawożenia gleb. Ponadto, duża koncentracja odchodów zwierzęcych stanowi zagrożenie mikrobiologiczne. Podobne stanowisko zajął także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie (postanowienie z dnia 6 maja 2021 r., znak WOOŚ.4221.56.2019.KK0.9) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Parczewie (opinia z dnia 25 maja 2021 r., znak ONS-NZ.700/35/2019/02/2020). Ponadto ze sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że zaproponowane w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania są najkorzystniejsze dla środowiska w kontekście istniejących na obszarach objętych planem uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. Wskazano wprost, że nie prognozuje się negatywnych oddziaływań na obszary chronione w tym obszary Natura 2000, a także - co najistotniejsze - że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda. W przekonaniu Wójta przy uwzględnieniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy podejmując zaskarżoną uchwałę ale również realizując szereg wyżej opisanych czynności wprowadzając zakaz lokalizacji na terenie rolniczym, w tym na działce nr ew. [...] przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, Gmina nie przekroczyła dozwolonych granic władztwa planistycznego. Takie rozwiązanie jest zgodne ze Studium, które nakazuje minimalizować negatywne skutki tego typu przedsięwzięć wynikające z ich lokalizacji.

Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się odory i fetor. Czynniki te podlegają analizie w kontekście zawartości w powietrzu substancji szkodliwych, w szczególności amoniaku. W związku z tym zasadniczym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym jego pogorszeniu są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Organu, w sprawie nie mógł być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny skarżącego, ale również ten szerszy aspekt. Gmina powinna bowiem utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy, niewątpliwie należy minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji fermy drobiu. Najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest bowiem wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z kurników. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Wobec tego zapis § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ew. nr [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności nie stanowi przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Słusznie oczywiście uważa organ, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2021r. poz. 741 ) do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina zgodnie z tymi przepisami ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Co więcej podkreśla się, że samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W jej granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest właśnie ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Co jasne, zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje również sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 ustawy, według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Oznacza to, jak zresztą zauważył organ, że prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Często musi być ograniczone ze względu chociażby na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie prowadzi to jednak do wniosku o dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, ale w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takie właśnie ograniczenia, jak już wspomniano, wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, ale do dochowania konstytucyjnych ram w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności może być ograniczane. W wyroku z dnia 16 lutego 2022r. ( II OSK 729/21 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że obok wad planu, które są wynikiem naruszenia procedury jego uchwalania bądź sprzeczności z przepisami odrębnymi wyznaczającymi treść jego postanowień, istnieją także takie, które naruszają inne kryteria oceny legalności uchwały rady gminy, w szczególności kryterium proporcjonalności ingerencji. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne – uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Organy planistyczne winny mieć na uwadze, że kreowanie przez plan polityki przestrzennej niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów między interesem indywidualnym, a interesem gminy bądź sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. Władztwo planistyczne powinno być wykonywane racjonalnie przez wybieranie optymalnych w danej sytuacji rozwiązań i respektowanie uzasadnionych interesów prawnych obywateli. Wynikająca z władztwa planistycznego gminy swoboda w decydowaniu o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie zaprzecza jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W doktrynie wskazuje się, że z bogactwa dorobku judykatury stosującej różne formuły argumentacyjne wyłania sią podstawowa teza, w myśl której nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego (por. szerzej: J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, ST 2014, nr 4, s. 22 – 37). Sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się do oceny, czy gmina, uchwalając zaskarżony akt, uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu zagospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. W tym kontekście zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy Dębowa Kłoda uznać należy za uzasadniony. Prawdą jest, że Uchwałą Nr XIX/118/20 z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda Rada Gminy Dęba Kłoda przyjęła, iż rozwijając strukturę funkcjonalno - przestrzenną gminy w strefie rolniczej dążyć się powinno m.in. do ochrony gruntów rolnych przed zabudową, w tym w szczególności gleb organicznych oraz gleb o wysokich klasach bonitacyjnych (III) (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda. Tom II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda., str. 31, załącznik Nr 1 do uchwały). Studium określając rodzaje terenów otwartych przeznaczonych do zachowania i ochrony wymienia m.in. tereny rolne oznaczone literą R oraz tereny łąk i pastwisk oznaczone literami RP (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda. Tom II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda., str. 36, załącznik Nr 1 do uchwały). W przypadku tych pierwszych trenów przyjęto, że obejmują one tereny przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Dopuszczono na nich realizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, urządzeń melioracyjnych, niezbędnych sieci uzbrojenia technicznego oraz możliwość zachowania, remontu i rozbudowy istniejących obiektów budowlanych oraz budowę nowych obiektów w istniejącej zabudowie siedliskowej. Z kolei w dolinach rzek dopuszczono wyznaczenie szlaków turystycznych pieszych, ścieżek edukacyjnych oraz urządzeń turystycznych związanych z turystyką wodną. Dopuszczono też zalesienie gruntów słabej jakości. W przypadku zaś terenów oznaczonych RP przyjęto, że obejmują one istniejące tereny łąk i pastwisk przeznaczone na cele gospodarki rolnej. W tych przypadkach dopuszczono na nich realizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, urządzeń melioracyjnych, niezbędnych sieci uzbrojenia technicznego oraz możliwość zachowania i remontu istniejących obiektów budowlanych. Z załącznika Nr 2.2 do uchwały Nr XIX/118/20 wynika, że działka nr [...] stanowi teren rolny (R) oraz teren łąk i pastwisk (RP). Z uzasadnienia do uchwały Rady Gminy Dębowa Kłoda Nr XIX/119/20 z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn położonych w Gminie Dębowa Kłoda należy wnosić, że celem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów jest utrzymanie sposobu ich zagospodarowania zgodnie z kierunkiem polityki przestrzennej określonej w Studium oraz ochrona przed lokalizacją wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych oraz innych przedsięwzięć mających znacznie oddziaływać na środowisko. Z uchwały wynika, że przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następować będzie etapami. W pierwszym etapie uchwalony ma być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działki nr [...]. Realizując przyjęte założenie w zaskarżonej uchwale przyjęto, że teren działki nr [...] oznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1R skutkiem czego stanowi on teren rolniczy (§ 6 ust. 1). Tworzą go grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe oraz grunty pod rowami (§6 ust. 1). Na obszarze tym zakazano lokalizacji zabudowy (§ 6 ust. 6 pkt 1) dopuszczając równocześnie realizację urządzeń niezbędnych do prowadzenia gospodarki rolnej (§ 6 ust. 6 pkt 2) oraz dopuszczając lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 6 ust. 6 pkt 3). Jest oczywiste, że skutkiem przyjęcia zaskarżonej uchwały w powyższym brzmieniu jest uniemożliwienie wzniesienia na działce nr [...] jakiejkolwiek zabudowy (§ 6 ust. 6 pkt 1) w tym przemysłowej fermy drobiu, poza zabudową wyłączoną z tego zakazu (§ 6 ust. 6 pkt 2 i 3). Skarżąca słusznie zwraca jednak uwagę, że nie są jasne motywy którymi kierowała się gmina przeznaczając na teren rolniczy tylko jej działkę, a tym samym ograniczając tylko jej sposób i zakres realizowania przysługującego jej prawa własności. Tym bardziej, że zgodnie z postanowieniami Studium zarówno działka nr [...] jak i działki z nią sąsiadujące noszą oznaczenie R lub RP w nielicznych przypadkach, w części ZL (terenu lasów, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych) lub W (tereny wód powierzchniowych). Jeśli założyć racjonalność gminy realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, trudno jest dociec, jakie szczególne znaczenie dla realizacji celu określanego jako utrzymanie sposobu zagospodarowania dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn zgodnie z kierunkiem polityki przestrzennej określonej w Studium oraz ochrona przed lokalizacją wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych oraz innych przedsięwzięć mających znaczne oddziaływać na środowisko ma objęcie zakazem zabudowy wyłącznie nieruchomości skarżącej. Jest przecież jasne, że realizacja wspomnianych inwestycji, tak bardzo budzących obawy mieszkańców gminy, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennego. Tym bardziej, że z pism adresowanych do Wójta Gminy wynika funkcjonowanie tego rodzaju obiektów na terenie gminy. Gmina nie tylko nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania planistyczne miały na celu kształtowanie racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej, ale co więcej, ocena okoliczności faktycznych towarzyszących procedurze planistycznej składnia do wniosku, że przyjęta treść planu miała na celu jedynie uniemożliwienie realizacji na wskazanym terenie zamierzenia inwestycyjnego skarżącej. Jest to tym bardziej rażące, że plan obejmuje wybrany obszar, który jest jednocześnie przedmiotem postępowania inwestycyjnego – etap dotyczy postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oraz że projekt planu ma na celu zablokowanie zaawansowanej koncepcyjnie i dokumentowo inwestycji. Powyższe stanowisko potwierdzając powołane w odpowiedzi na skargę Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 6 maja 2021r. , Postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, opinia Marszałka Województwa Lubelskiego oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Parczewie z dnia 25 maja 2021r. Zgodzić należy ze skarżącą, że w tych okolicznościach jej uzasadniony interes prawny został całkowicie zignorowany. Rzeczą Rady było rzetelne i czytelne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowała się, dokonując takiego, a nie innego wyboru. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009r. ( II OSK 1468/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym (wspólnoty gminnej), który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Tym bardziej, że jak już wspomniano, ze wszystkich nieruchomości, położonych na tym samym obszarze, do których stosuje się te same zapisy Studium, tylko nieruchomość skarżącej została objęta samym planem. Tymczasem jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 23/99) z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). Z kolei zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. Tak więc dla oceny danej sytuacji jako dyskryminacji, albo jej braku, istotne jest określenie kryterium zróżnicowania, a także ocena zasadności jego wprowadzenia. W przypadku podmiotów podobnych, należących do tej samej klasy (kategorii) istotnej, domniemanie przemawia za brakiem zróżnicowania (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07). Artykuł 32 Konstytucji RP gwarantuje wszystkim równość wobec prawa. Rozważania o równości muszą się wobec tego koncentrować na sferze prawa a więc jego stanowienia i stosowania. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że równość w stosowaniu prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej klasy (kategorii) istotnej. Oznacza to pomijanie w procesie stosowania prawa cech i sytuacji, które w świetle prawa są nieistotne, jak również prowadzenie postępowania w sposób rzetelny i bezstronny (wyr. TK z 15.7.2010 r., K 63/07, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 60). Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem obowiązek tworzenia przez władzę publiczną takich regulacji prawnych, które czynią zadość nakazowi jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach podobnych. Normodawca nie może więc wprowadzać rozwiązań uprzywilejowujących lub dyskryminujących grupy obywateli mogących być zakwalifikowane do podobnych klas bez podstawy do tego w brzmieniu innych wskazań konstytucyjnych (patrz Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1 - 86, red. M. Safjan i L. Bosek, Warszawa 2016, wydanie 1, komentarz do art. 32 - Legalis). To właśnie m.in. zasada równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji nakazuje dochowanie czynności pozwalających na ochronę przed dowolnością w działaniu gminy wykonującej władztwo planistyczne. Prawdą jest, że przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazują uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że rada gminy podejmując uchwałę jest całkowicie zwolniona z jej uzasadnienia. W wyroku z dnia 23 czerwca 2021r. ( III OSK 3740/21, także wyrok z dnia 2 grudnia 2021r. II GSK 2188/21 i podane tam orzecznictwo i 12 października 2021r. II OSK 2771/20 opubl. w CBOSA ) wydanym wprawdzie na gruncie art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920), ale mającym zastosowania także w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym( Dz.U z 2021r. poz. 1372) z uwagi na identyczne brzmienie jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, zwrócił uwagę, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej". W ocenie Sądu istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić jego uzasadnienie. Zdaniem NSA obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. W tej sprawie w odpowiedzi na skargę wynika jedynie, że impulsem do pilnego opracowania planu dla wskazanych obszarów w tym w pierwszej kolejności dla działki skarżącej były sprzeciwy mieszkańców gminy wobec planowanej budowy wielkoprzemysłowej fermy drobiu. Protest mieszkańców gminy został ponadto poparty przez większość radnych gminy poprzez podjęcie 18 grudnia 2019r. uchwały nr XIV/78/19 w sprawie przyjęcia stanowiska rady Gminy Dębowa Kłoda dotyczącego realizacji planowanej inwestycji w miejscowości Pachole. Również w odpowiedzi na skargę odwołano się do ustaleń Studium, które jednak nie były kwestionowane. Nie podano jednak, dlaczego tylko w stosunku do nieruchomości skarżącej podjęto działania planistyczne, skutkujące uchwaleniem planu miejscowego. Nie przekonuje informacja Wójta, że jest to tylko pierwszy etap realizacji zapisów Studium, skoro przepisu ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poza wyjątkami, nie przewidują obowiązku gminy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Działania gminy utwierdzają natomiast w przekonaniu, że przyznane gminie kompetencje w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji także powoływana już zasada proporcjonalności, uległy istotnemu naruszeniu. Naruszono zatem w sposób istotny zasadę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezpodstawne są natomiast zarzuty skarżącej, że procedura uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona była w sposób uniemożlwiający jej zapoznanie się z jego projektem przed jego przyjęciem. Analiza akt planistycznych wskazuje, że procedura planistyczna prowadząca do przyjęcia uchwały wprowadzającej w życie zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona została zgodnie z wymogami stawianymi w art. 14 i art. 17 ustawy (Tom I akt administracyjnych, k. od 1 do 226).

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r. poz. 329) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one kwotę wpisu od skargi w wysokości 300 zł, 480 zł za czynności radcy prawnego oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.