Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 854/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1048/18 w sprawie ze skargi D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r. oddalił skargę D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

D. złożył w dniu 6 maja 2013 r w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w którym zadeklarował do płatności działki rolne położone m.in. na działkach nr 25 i nr 72/1.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR w S. wydał decyzję nr [...], w której przyznał D. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 18.996,50 zł, w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości 15.231,68 zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 780,58 zł płatność zwierzęca w wysokości 2.984,24 zł. Od ww. decyzji D. złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Organ ten ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika BP ARiMR w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przyznał D. płatności na rok 2013 w wysokości 18.996,50 zł, w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości 15.231,68 zł uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 780,50 zł uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2.984,24 zł.

W dniu 8 czerwca 2017 r. do P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wpłynęło podanie Skarżącego o "wznowienie postępowania oznaczonego numerem [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013."

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. - postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r.

W dniu [...] września 2017 r., Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. - decyzję nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] października 2014 r.

Od przedmiotowej decyzji D. złożył odwołanie do Prezesa ARiMR, który decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, z uwagi na brak podpisu osoby wnoszącej podanie, na podstawie którego wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Po usunięciu przez Skarżącego braków wniosku Dyrektor P. OR ARiMR postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. Następnie, w dniu [...] lutego 2018 r., Dyrektor P. OR ARiMR wydał decyzję nr [...]o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] października 2014 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika BP ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Prezes ARiMR wskazał, że wyroki, na które powołuje się Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania, tj. wyrok Sądu Rejonowego w S., I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] oddalający powództwo D. o wydanie gospodarstwa rolnego, na którym położone są sporne działki ewidencyjne oraz wyrok Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o przywróceniu D. posiadania nieruchomości rolnych położonych we wsi C., gmina S., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach 25 i 72/1 - przez wydanie tychże nieruchomości, zostały zgłoszone przez Stronę po raz pierwszy po wydaniu decyzji Dyrektora P. OR ARiMR w Ł. z dnia [...] października 2014 r. Niemniej jednak Prezes ARiMR uznał, że wprawdzie przywołany wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2017 r. nie istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2014 r., to okoliczności wynikające z tego wyroku, jak i z wyroku z dnia [...] listopada 2013 r., nie wskazują, że D. użytkował jako posiadacz zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 grunty rolne, położone na działkach ewidencyjnych o nr: 25 i 72/1. Organ podkreślił przy tym, że ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa, tj. wynikająca z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. nr 1164, ze zm.) nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu.

Powołując się następnie na treść uzasadnień ww. wyroków organ zauważył, że w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że "w dniu 30 kwietnia 2013 r. i w dniu 1 maja 2013 r. powód D. został wyzuty z posiadania działek oznaczonych w ewidencji gruntów pod numerami: 25 i 72/1, położonych we wsi C., gmina S. - przez męża interwenientki ubocznej po stronie pozwanej J., na korzyść pozwanego S.. Taki stan rzeczy istniał również w dacie zamknięcia rozprawy. W dacie zamknięcia rozprawy to pozwany S. był w posiadaniu działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 25 i 72/1, położonych we wsi C., gmina S.. To on deklarował w roku 2013 we wniosku o dopłaty do gruntów rolnych, skierowanym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, posiadanie obu tych działek. Zdaniem Sądu powodowi przysługuje ochrona posesoryjna." Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] wskazano, że "Bezsporne pomiędzy stronami pozostawało również, iż objęte przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości gruntowe oznaczone numerami: 25 i 72/1 znajdują się obecnie w faktycznym władaniu D.. Posiadanie tychże nieruchomości przywrócone zostało pozwanemu - w trybie ochrony posesoryjnej - wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2013 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...] i co - nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania - trwa do chwili obecnej. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie potwierdziło natomiast, by D. władał pozostałymi nieruchomościami objętymi żądaniem pozwu."

Powołując się na powyższe ustalenia Prezes ARiMR podkreślił, że przywrócenie posiadania w sensie cywilistycznym nie jest tożsame ze spełnieniem warunków przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Prezes ARiMR zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, nie ma zastosowania kodeksowa fikcja prawna, dotycząca ciągłości posiadania, przy ocenie stanu posiadania gruntów rolnych w chwili składania wniosku, gdzie poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi (m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 53/07). W konsekwencji powyższego, nie może być więc uznany za posiadacza gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy, ten kto utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym i związek z jego rolniczym użytkowaniem - chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1012/08).

W konsekwencji Prezes ARiMR stwierdził, że powołane przez Skarżącego wyroki Sądu Rejonowego w S. oraz okoliczności, które wynikają z ich treści nie stanowią ani nowych dowodów, ani nowych okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora P. OR ARiMR z dnia [...] października 2014 r.

Prezes ARiMR stwierdził też, że nietrafna jest argumentacja Skarżącego o błędnym niezastosowaniu w niniejszej sprawie domniemania ciągłości posiadania, o którym mowa w art. 340 k.c. oraz fikcji prawnej dotyczącej ciągłości posiadania, o której mowa w art. 345 k.c.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lutego 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Skarżący spełnił warunki formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia, wskutek czego właściwie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2014 r. Ustalenie natomiast, czy podana we wniosku przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy następuje po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. W przypadku stwierdzenia nieistnienie podanej przesłanki wznowienia na podstawie art. 151 k.p.a. organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, chociażby dostrzegł inne wady prawne tej decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ może przystąpić wyłącznie po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ wydaje dopiero po ustaleniu czy raczej stwierdzeniu istnienia przyczyny wznowienia, ocenie wpływu tej przyczyny na wydane wcześniej rozstrzygniecie i po uchyleniu decyzji dotychczasowej.

W ocenie Sądu I instancji niezrozumiałe są zarzuty skargi dotyczące faktu, iż Skarżący złożył do akt sprawy postępowania wznowieniowego zdjęcia poświadczające fakt wykonania tych zasiewów i potwierdzające stan gruntów, bowiem z nieznanych Skarżącemu powodów, mimo zwrócenia się do Policji o przesłanie dokumentów związanych z interwencją na gruncie, w aktach tych zdjęć zabrakło, o czym Skarżący dowiedział się zapoznając się z aktami sprawy już po wznowieniu postępowania i niezwłocznie przekazał organowi te fotografie. Bezspornie bowiem w toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik Skarżącego wnioskiem dowodowym z dnia 17 marca 2014 r. poinformował organ o ww. zdjęciach i wnosił o włączenie ich do akt sprawy. Tym samym należy uznać, iż organ administracji wiedział o tych dowodach na dzień wydawania decyzji z dnia [...] października 2014 r., a zatem zdjęcia te - na co w istocie wskazał sam Skarżący w toku postępowania - nie są nowym dowodem nieznanym organowi.

WSA stwierdził, że jeżeli zdaniem Skarżącego był to istotny dowód, to mógł on w postępowaniu zwykłym zarzucić organom administracji brak zwrócenia się do Policji o przesłanie dokumentów związanych z interwencją na gruncie, a co za tym idzie brak analizy przedmiotowych zdjęć. Skarżący mógł złożyć również skargę do sądu na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podnosząc w niej np. zarzut niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, iż Skarżący tego nie uczynił. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia prawa poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego w postępowaniu wznowieniowym. Wskazać należy, że ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie może oznaczać sytuacji, w której takie okoliczności są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 170/04; z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 254/10).

Sądu I instancji zauważył, że skoro okoliczności związane z wykonaniem spornych zdjęć były znane stronie skarżącej już w 2014 r., tj. przed wydaniem decyzji ostatecznej dotyczącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013, to trudno uznać, iż są to okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a.

Dla WSA oczywistym pozostaję, iż sam wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nie stanowi nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r., zaś pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. pełnomocnik Strony dołączył do akt sprawy urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2013r. sygn. akt [...]. Biorąc pod uwagę powyższe w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. organ administracji mógł zatem zapoznać się i odnieść się merytorycznie do wyroku z dnia [...] grudnia 2013 r.

Według Sądu I instancji sprawie nie wystąpiła także nowa okoliczność faktyczna, istotna dla sprawy istniejąca, ale nieznana organowi w dniu wydania ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2014 r. Nie stanowi jej w szczególności opinia dokonana przez biegłego sądowego dla potrzeb postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w S. wspomniana w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2017 r. oraz ustalenia sądu powszechnego zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku. Zdaniem WSA, samo wydanie opinii biegłego nie stanowi nigdy nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ za okoliczność taką mogą uchodzić, co najwyżej, fakty z opinii wynikające (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 1165/97, LEX nr 36900 i z 14 kwietnia 2011 r. wydany w sprawie o sygn. akt I FSK 1925/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Opinia ujawnia zaś nowe fakty, gdy rolą eksperta jest zbadanie osoby, jakiegoś przedmiotu, dokumentu czy zjawiska, pozwalające mu na poczynienie niejako własnych ustaleń faktycznych, a nie w sytuacji, gdy jego zadanie ogranicza się do oceny faktów przedstawionych przez zlecającego opinię (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 169/10, LEX nr 673412).

Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, iż nowym dowodem potwierdzającym stan gruntów i prawidłową na nim gospodarkę rolną jest wyrok z 2017 r., a dokładnie uzasadnienie tego orzeczenia WSA zauważył, iż kwestie dotyczące stanu działek i prowadzonych na nich zabiegach rolniczych były analizowane w postępowaniu zwykłym. Ewentualna inna ocena faktów i zdarzeń związanych ze spornymi działkami zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2017 r., niż w wydanych decyzjach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może stanowić nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Inny był również przedmiot postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w S., a inny postępowania administracyjnego przed organami ARiMR. Sąd powszechny ani nie analizował, ani nie badał ustawowej przesłanki posiadania gospodarstwa wynikającej z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. Nr 1164, ze zm., dalej ustawa o płatnościach).

Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania Skarżący wskazywał, iż poprzednia decyzja wydana została na podstawie nieprawdziwych ustaleń istotnych dla sprawy, a mianowicie nieprawidłowym oznaczeniu posiadacza gruntów, jak również wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, tj. odzyskanie posiadania, które uprawnia do uznania, że w spornym okresie to Skarżący był posiadaczem spornych działek oraz istnieją nowe dowody, istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji a nieznane organowi w postaci prawomocnego wyroku przywracającego posiadanie.

Odnosząc się do powyższego WSA zauważył, iż kwestie te były przedmiotem rozważań organów w postępowaniu zwykłym, gdyż pismem z dnia 31 grudnia 2013 r., w związku z wyrokiem przywracającym Skarżącemu posiadanie nieruchomości rolnych położonych we wsi C., gmina S., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach 25 i 72/1 - poprzez wydanie tych nieruchomości, pełnomocnik Strony wskazał na brzmienie art. 345 k.c., zgodnie z którym posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. Organ administracji ustosunkował się merytorycznie w zapadłych rozstrzygnięciach do tych kwestii. Jak już wspomniano powyżej Strona nie skorzystała z przysługującego jej w tym względzie prawa złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Skutkowało to tym, iż Sąd nie mógł ocenić prawidłowości dokonanej wykładni przez ARiMR przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 345 k.c.

Sąd I instancji zaznaczył, że z istoty instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wynika, iż stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wznowienie postępowania jest spowodowane wadą postępowania, tj. wadą procesową, a nie wadą jakąkolwiek. Wadliwość decyzji może wyniknąć dopiero jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji rozstrzygającej sprawę z okolicznościami danej sprawy. Brak przesłanki wznowienia postępowania skutkuje niemożnością ponownego rozpoznania sprawy, a zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego nie mogą być rozpatrzone w toku postępowania dotyczącego wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być bowiem poświęcone powtórnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Temu celowi służy natomiast postępowanie instancyjne, odwoławcze. Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania nie może prowadzić do czynności postępowania odwoławczego. Inne rozumienie celów tego postępowania stanowiłoby naruszenie zasady stałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 maja 2005 r., w sprawie sygn. akt FSK 1752/2004, opubl. w systemie LEX nr 171488).

Mając powyższe na uwadze WSA uznając skargę za niezasadną oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie niniejszej skargi bez przeprowadzenia rozprawy i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. poprzez utrzymanie przez Sąd I instancji w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania podjęcia przez organ administracyjny czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w szczególności zaniechania zbadania przestawionych nowych dowodów i nowych okoliczności przez Skarżącego w postaci zdjęć ( 11 sztuk) oraz wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] 2017 r. oraz opinii biegłego, w sytuacji, gdy zbadanie tych dowodów było niezbędne do stwierdzenia, że w sprawie uzasadnione było wznowienie postępowania, tj. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji, pomimo że organ II instancji zaniechał obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz dokonania pełnej oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego przy uwzględnieniu nowych dowodów i okoliczności przedstawionych przez Skarżącego;

b) art. 145 § 1 lit b p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. dające podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu dopłat bezpośrednich Skarżącemu za rok 2013, tj. faktu wykonywania zasiewów i innych zabiegów rolniczych odpowiednio do pory roku na przedmiotowych gruntach w roku 2013 - w kontekście przesłanki wznowieniowej.

c) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, b i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 tj. 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że wskazywane przez Skarżącego dowody mają charakter istotny i ich przedstawienie winno prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej;

d) art. 145 § 1 lit b p.p.s.a. w z zw. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że możliwość wznowienia postępowania na podstawie nowych dowodów i okoliczności ma miejsce wyłączenie wówczas, gdy organ w chwili orzekania decyzji o określonym dowodzie nie wiedział nawet przy braku dochowania odpowiedniej staranności przy prowadzonym postępowaniu przez ten organ, a dany dowód istniał, w sytuacji gdy prawidłowym jest przyjęcie, iż możliwość wznowienie postępowania zachodzi także w przypadku, gdy nowe dowody czy nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie, nawet w wyniku jego zaniedbań, czy z innych powodów, co doprowadziło do wadliwie wydanego orzeczenia i nie uwzględnienia skargi D.:

e) art. 148 k.p.a., poprzez uznanie że wnioskodawca nie zachował miesięcznego terminu do złożenia podania, w sytuacji gdy termin ten został zachowany, co wnioskodawca wyczerpująco udowodnił - co istotne takie też stanowisko zajęły oba organy administracyjne wydające decyzje,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia i w konsekwencji utrzymania błędnie wydanej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 poz.1302, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40)

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; opubl. CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Uwagi te są o tyle konieczne, że sposób sformułowania zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej, nie do końca odpowiadają podanym wzorcom. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).

W pkt e) petitum skargi kasacyjnej skarżący podniósł naruszenie art. 148 k.p.a., bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej, sytuacji gdy art. 148 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji, że uznały, iż wnioskodawca nie zachował terminu miesięcznego do złożenia podania, przy czy zarzutu tego nie uzasadnił i nie wykazał jaki wpływ to uchybienie ma na zapadłe orzeczenie. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Z kolei powołany w zarzucie zawartym w pkt f) przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zatem dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) pod względem zgodności z prawem lub też z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił - oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że sąd dokonał oceny innej sprawy ani też nie wykazano, że sąd powinien był wyjść poza zarzutu i wnioski określone w skardze do Sądu I instancji.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są wzajemnie powiązane i tak sformułowane, że należy je rozpoznać łącznie. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie wymienionych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

W niniejszej sprawie Skarżący jako podstawę swojego wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją ostateczną powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na wyrok Sądu Rejonowego w S., I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] oddalający powództwo D. o wydanie gospodarstwa rolnego, na którym położone są sporne działki ewidencyjne oraz wyrok Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o przywróceniu D. posiadania nieruchomości rolnych położonych we wsi C., gmina S., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach 25 i 72/1 - przez wydanie tychże nieruchomości..

Wskazać należy, że w art. 344 § 1 k.c. zostały przewidziane dwa powództwa posesoryjne: roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego oraz o zaniechanie naruszeń. Roszczenie o przywrócenie stanu pierwotnego podnoszone jest wówczas, gdy posiadacz zostanie pozbawiony faktycznego władztwa nad rzeczą. W praktyce oznacza to, że naruszyciel zobowiązany jest do wydania rzeczy posiadaczowi i zaniechania dalszych naruszeń posiadacza. Roszczenie o zaniechanie naruszeń ma na celu zapobieżenie aktualnym lub ewentualnym przyszłym naruszeniom posiadania poprzez odpowiednie zakazy lub nakazy nałożone na naruszyciela. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że Sądu Rejonowego w S. wyrokiem z dnia z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...] nakazał pozwanemu S. aby przywrócił powodowi D. nieruchomości rolniczych położonych we wsi C., gmina S., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach 25 i 72/1 – przez wydanie tych nieruchomości. Takie orzeczenie oznacza, że do chwili wyrokowania Skarżący był wyzuty z ich posiadania, na co wskazał w uzasadnieniu wyroku sąd powszechny pisząc, że w dniach 30 kwietnia 2013 r. i w dniu 1 maja 2013 r. został wyzuty z posiadania wymienionych wyżej działek przez J. na korzyść pozwanego S.. Taki stan rzeczy istniał również w dacie zamknięcia rozprawy. Także w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w S. jako bezsporne przyjął, że posiadanie przedmiotowych działek Skarżący odzyskał w trybie ochrony posesoryjnej. Dlatego też nie można przyjąć, jak chciałby tego Skarżący, że sporadyczne naruszenia posiadania działek nie spowodowały został ich wyzbyty i prowadził na nich prawidłową gospodarkę rolną przez cały rok. Gdyby rzeczywiście sąd powszechny stwierdził, że przedmiotowe działki będące w posiadaniu Skarżącego są jedynie sporadyczne naruszenia, w wyroku orzekł by o zakazie ich naruszania, a nie o ich wydaniu co ma miejsce przy ustaleniu wyzucia posiadacza z ich posiadania.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej prowadzone jest na wniosek rolnika, który spełnia łącznie następujące przesłanki:

a) posiada w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha;

b) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek;

c) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 k.c. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że ustawodawca - wskazując na posiadanie jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku - odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie tej ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem:

- właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela,

- dzierżawca gruntu rolnego,

- posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).

Przytoczona regulacja omawianego zagadnienia wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je użytkować rolniczo. Na gruncie omawianych przepisów jest oczywistym, że ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako wynikająca jedynie z tytułu prawnego wnioskodawcy, na podstawie którego wynika posiadanie zgłoszonych we wniosku gruntów rolnych. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. Skoro Skarżący utracił posiadanie przedmiotowych działek i odzyskał je dopiero w wyniku wyroku Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie można przyjąć, że użytkował jako posiadacz sporne działki zadeklarowane we wniosku na rok 2013 i spełnił warunki wynikające z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do przyznania mu jednolitej płatności obszarowej.

W świetle powyższych okoliczności sprawy, nie ma zastosowania domniemanie ciągłości posiadania (art. 340 k.c.), przy ubieganiu się o płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Podnoszona w tym zakresie argumentacja Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu przypomnieć należy, że zastosowana przez ustawodawcę fikcja prawna nakazuje traktować przywrócone posiadanie tak jak nieprzerwane. Ustawowa fikcja prawna dotycząca ciągłości posiadania została ustanowiona dla potrzeb prawa cywilnego, a przy wskazanej wyżej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach nie znajduje zastosowania przy ocenie stanu posiadania gruntów rolnych w chwili składania wniosku, gdzie poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku.

Stąd też zasadnie organy administracji ustaliły, że dowody i okoliczności podane przez Skarżącego we wniosku o wznowienie nie stanowią podstawy uzasadniającej wznowienie postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i w prawidłowy sposób przeprowadziły jego analizę w świetle przepisów regulujących wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. Z opisanych wyżej względów omawiane zarzuty należy uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).