Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1601/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i 36 a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 217/08 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 1300 (słownie: jeden tysiąc trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

II OSK 1601/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. II SA/Sz 217/08 oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta Powiatowy w Koszalinie, uwzględniając wniosek K. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, wraz ze zmianą sposobu użytkowania, dla inwestycji pod nazwą: przebudowa rolnych obiektów budowlanych (obór) ze zmianą sposobu użytkowania na budynki wczasowe z funkcją mieszkalną ze zbiornikiem bezodpływowym i przyłączami - w miejscowości P. gm. B..

W dniu 6 kwietnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego w Koszalinie wpłynął wniosek K. S. - o zmianę wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę przez zmianę sposobu użytkowania dwóch realizowanych budynków wczasowych z częścią mieszkalną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, szeregową, w dwóch zespołach po osiemnaście segmentów oraz budowę parkingu na samochody osobowe na 36 stanowisk postojowych, oraz zmianę projektu zagospodarowania terenu.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta Koszaliński decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił zmiany własnej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdzając, iż przepisy szczegółowe sprzeciwiają się zmianie decyzji w sposób żądany przez wnioskodawcę.

Od decyzji tej odwołał się, K. S., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 35 ust. 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego. Wniósł o zmianę decyzji i uwzględnienie wniosku.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski uchylił powyższą decyzję Starosty Koszalińskiego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w części dotyczącej odmowy zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez pozwolenie na zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w dwóch zespołach po osiemnaście segmentów. Z uwagi jednak na niedokonanie przez organ I instancji oceny wniosku inwestora w części dotyczącej budowy parkingu na samochody osobowe oraz zmiany projektu zagospodarowania terenu organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta Koszaliński, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. ponownie odmówił zmiany swej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków, stwierdzając, iż realizowanych przez inwestora budynków nie można uznać za zespoły budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, jednocześnie umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy parkingu na samochody osobowe na 36 stanowisk postojowych i zmiany projektu zagospodarowania terenu, wskazując, że oględziny przeprowadzone w dniu 11 października 2007 r. wykazały, iż roboty budowlane objęte tą częścią wniosku zostały już w znacznej mierze wykonane.

Od powyższej decyzji odwołał się K. S., zarzucając organowi I instancji m.in. naruszenie art. 35 ust. 4 i art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ I instancji, oceniając charakter zabudowy, bezpodstawnie zakwestionował treść projektu opracowanego przez uprawnionego projektanta.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z powołaniem się na art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania i orzekł o zmianie przedmiotowej decyzji zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem zagospodarowania terenu oraz projektem zewnętrznej instalacji wodociągowej, instalacji elektrycznej zewnętrznej (kabli elektrycznych zalicznikowych) zlokalizowanych na działkach nr [...] w m. P. gm. B. oraz projektem branży drogowej dla działki [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 -35 stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest zmiana m.in. w zakresie:

1) objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w przypadku, gdy przewidziane zmiany wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Wniosek inwestora z dnia 6 kwietnia 2007 r., należało zakwalifikować jako wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. Z jego treści oraz przedłożonego projektu wynikało, że dotyczył on zmiany sposobu użytkowania dwóch realizowanych budynków wczasowych z częścią mieszkalną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową w dwóch zespołach po osiemnaście segmentów oraz zmiany zagospodarowania terenu w zakresie budowy instalacji elektrycznej (kabli energetycznych zalicznikowych) i parkingu.

Odnosząc się do żądania inwestora organ wskazał, że z treści art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane wynika, że każdy budynek mieszkalny jednorodzinny, również w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej, musi stanowić konstrukcyjne samodzielną całość (każdy budynek, będący częścią zabudowy, musi funkcjonować samodzielnie), przy czym dopuszczalne jest wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczalnej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zawarta została definicja budynku mieszkalnego, przez który należy rozumieć m.in. budynek mieszkalny wielorodzinny. Prawo budowlane przewiduje zatem pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zespół takich budynków, oddzielonych od siebie szczeliną dylatacyjną i stanowiących samodzielnie konstrukcyjną całość, może być realizowany również w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej.

Z przedłożonego projektu budowlanego załączonego do wniosku z dnia 6 kwietnia 2007 r. zdaniem organu wynikało, że każdy z dwóch realizowanych budynków wczasowych z funkcją mieszkalną nie stanowi grupy 18-tu odrębnych, samodzielnych pod względem konstrukcyjnym całości, będących niezależnymi częściami jednej zabudowy szeregowej (grupowej), lecz posiada wspólną konstrukcję stanowiącą jedną całość.

Pomimo określenia przez wnioskodawcę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako zabudowa mieszkalna jednorodzinna szeregowa, brak było podstaw prawnych do uznania jej za zgodną z przepisami ustawy Prawo budowlane. Dlatego zasadna była odmowa zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie zmiany inwestycji na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową w dwóch zespołach po osiemnaście segmentów.

Ustalenia dokonane w trakcie postępowania odwoławczego, wykazały zdaniem organu II instancji, że bezzasadne było natomiast umorzenie postępowania w części dotyczącej budowy parkingu na samochody osobowe na 36 stanowisk postojowych oraz zmiany projektu zagospodarowania terenu.

Zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, inwestor posiada prawo do wybudowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o protokół z kontroli obiektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki nr [...], realizowanego w ramach pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. Inwestor przedstawił znajdujący się na budowie plan, który w części graficznej zawierał plan zagospodarowania placu budowy. Lokalizacja faktycznie wykonanych placów składowych i wytwórni betonów odpowiadała temu planowi.

W świetle wyjaśnień zawartych w odwołaniu, iż place składowe dla materiałów, wykorzystywane również jako miejsca do parkowania, mają charakter tymczasowy i zostaną rozebrane, organ II instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia samowoli budowlanej i umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym budowy parkingu na samochody osobowe na 36 stanowisk postojowych i zmiany projektu zagospodarowania terenu działek.

Powyższą decyzję, w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji - odmawiającej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. na zabudowę mieszkalną jednorodzinną w dwóch zespołach po 18 segmentów, K. S. zaskarżył skargą, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Wywodził, że w art. 32-35 Prawa budowlanego wskazano zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę czy też jego zmian. Do obowiązków organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania) z przepisami dotyczącymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz sprawdzenie kompletności projektu budowlanego tzn. czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Organ zdaniem skarżącego dokonał ustaleń i rozstrzygnięć w sposób wykraczający poza umocowanie wynikające z art. 32-35 Prawa budowlanego. W szczególności nie był uprawniony do kwestionowania dokonanej przez projektanta kwalifikacji realizowanych budynków jako zespołów domów jednorodzinnych w zabudowie segmentowej. W świetle obowiązującego obecnie stanu prawnego, pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z przepisami ponosi projektant.

Skarżący podniósł, iż niezależnie od braku kompetencji organu administracji budowlanej do dokonywania oceny przedstawionych rozwiązań projektowych, była ona wadliwa.

Artykuł 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawiera definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, według której jest to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "konstrukcyjnie samodzielnej całości". Natomiast w innych aktach prawnych istnieją przepisy za pomocą, których można ustalić treść tego pojęcia. W § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdza się że "części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do pokrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki". Wprawdzie w przepisie tym nie użyto pojęcia "konstrukcyjnie samodzielnej całości", jednakże jest oczywiste, że odrębny budynek posiada tę cechę. Dodatkowo, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) w dziale 2 Pojęcia podstawowe stwierdza się, że "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje...".

Z regulacji tej w ocenie skarżącego wynika, że jeżeli budynek jest budynkiem odrębnym to z pewnością jest budynkiem cechującym się "konstrukcyjnie samodzielną całością".

Skarżący przedłożył zdjęcia realizowanych obiektów, posiadających m.in. odrębne wejścia do poszczególnych domów, co jego zdaniem potwierdzać miało tezę o ich samodzielności konstrukcyjnej. Wskazał, że organ II Instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do powyższych przepisów.

Nadto podniesiono, że z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika, że ustawodawca odróżnia pojęcie budynku wolnostojącego od budynku stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynki mogą tworzyć konstrukcyjnie samodzielną całość również wówczas, gdy nie są od siebie oddylatowane. Nie decyduje to o konstrukcyjnej samodzielności. Muszą one stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem. Kwalifikacja danego budynku do kategorii budynków jednorodzinnych powinna być dokonana na gruncie danego stanu faktycznego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że nietrafna jest argumentacja skargi kwestionująca uprawnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej do analizy przedstawionego mu do zatwierdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z wymogami przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd wskazał, że organ budowlany nie ingerował w przedłożony mu projekt, lecz rozpatrując wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., analizował zgodność tego wniosku i załączonego do niego projektu z decyzją dotyczącą warunków zabudowy, do czego obligował art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Inwestor wraz z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. przedłożył organowi architektoniczno-budowlanemu decyzję Wójta Gminy Będzino z dnia [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch realizowanych budynków wczasowych z częścią mieszkalną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową w dwóch zespołach po osiemnaście segmentów każdy.

Pomijając zagadnienie prawnej możliwości zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę przez zmianę jej w zakresie sposobu użytkowania realizowanych dwóch budynków, na które opiewało pozwolenie na budowę, na dwa zespoły budynków jednorodzinnych w zabudowie segmentowej, Sąd stwierdził, iż organ był uprawniony i zobowiązany ocenić czy przedłożony projekt odpowiada decyzji o warunkach zabudowy, tj. czy spełnia warunek budowy dwóch zespołów segmentów, po 18 budynków jednorodzinnych w każdym z tych zespołów.

Zdaniem Sądu organ zasadnie odwołał się do definicji budynku (art. 3 pkt 2) oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a). Zgodnie z tymi definicjami każdy budynek - to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość".

W ocenie Sądu z przepisów tych wynika, iż każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem, "stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość", co oznacza, iż każdy musi mieć samodzielną konstrukcję opisaną w pkt 2, w tym mieć samodzielne fundamenty na całym swym obrysie.

Przedmiotowa inwestycja i wydane pierwotnie pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2005r. obejmowały przebudowę dwóch obiektów rolnych (obór) na dwa domy wczasowe z funkcją mieszkalną. W zakresie budowlanym polegało to na wykonaniu robót budowlanych przez wykonanie odpowiednich przegród budowlanych, wydzielających poszczególne lokale mieszkalne w istniejącym obiekcie budowlanym - budynku rolnym, z wykonaniem wejść i otworów okiennych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedłożony przez inwestora do wniosku "Projekt budowlany zagospodarowania działek" nie stanowił projektu budowlanego konstrukcyjnego dla projektowanych zespołów budynków jednorodzinnych w zabudowie segmentowej. Podział i zmiana sposobu zagospodarowania działki nie są wystarczające dla zmiany charakteru inwestycji z dwóch budynków z wydzielonymi lokalami mieszkalnymi na dwa zespoły budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - po osiemnaście budynków. Z przedłożonego projektu ani z treści wniosku z 6 kwietnia 2007r., nie wynikało, iż inwestor zamierza dokonać takiej przebudowy budynków, która spowoduje, iż każdy segment oddzielony będzie od pozostałych nie tylko ścianą zabezpieczenia pożarowego od fundamentu po dach, lecz także posiadać będzie własne fundamenty. Sąd podkreślił, że ściana oddzielenia pożarowego nie jest fundamentem. Segment nie posiadający własnych fundamentów nie stanowi zaś oddzielnego budynku, stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość.

Zaprojektowane zmiany nie mogły ograniczać się tylko do oddzielenia lokali ścianami, w tym także ścianą oddzielenia pożarowego od fundamentu po dach i posiadaniem odrębnego wejścia do każdego lokalu, lecz także powinny przewidywać posiadanie własnego fundamentu przez każdy segment.

Sąd uznał, że aby mogły powstać wnioskowane obiekty budowlane niezbędna była przebudowa dotychczas realizowanych obiektów tzn. dwóch budynków wczasowych z funkcją mieszkalną, czego załączony "Projekt zagospodarowania działek" nie przewidywał. Ponadto Sąd zauważył, iż w świetle treści skargi oraz materiału dowodowego, obiekty, których dotyczył wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i sposobu użytkowania z dnia [...] sierpnia 2005 r., zostały już zrealizowane i nie przewidywano wykonania dodatkowych robót budowlanych związanych z budową zespołów budynków jednorodzinnych.

W świetle tych ustaleń Sąd stwierdził, że słusznie organ budowlany uznał, iż wniosek, oraz dołączony do niego projekt zagospodarowania działek, nie odpowiada przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy, przewidującej zabudowę jednorodzinną, szeregową, w dwóch zespołach po osiemnaście segmentów każdy, gdyż pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2005r. zabudowy takiej nie przewidywało.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego przepisu § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) Sąd wyjaśnił, że wskazane w tym przepisie traktowanie części budynków jako odrębnych w sytuacji przedzielenia ich ścianami oddzielenia pożarowego od fundamentu do pokrycia dachu ma zastosowanie tylko przy określaniu warunków bezpieczeństwa pożarowego wynikających z przepisów rozporządzenia. Również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ( Dz. U. z 1999r. nr 112, poz.1316 ze zm.) Sąd uznał, za nie mające zastosowania przy rozstrzyganiu spraw w oparciu o ustawę Prawo budowlane.

K. S., wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 217/08.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie wskutek uznania, że wniosek strony nie spełniał warunków określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 tej ustawy.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. S. podnosił, że przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego określają zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę, jak też jego zmianach. Do obowiązków organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ zobowiązany jest również do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego tzn. czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Zmiana przepisów Prawa budowlanego i uchylenie art. 35 ust. 2 zniosło podstawę prawną dokonywania przez organ, który prowadzi postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, merytorycznej kontroli wykonania projektu architektoniczno-budowlanego. W świetle obowiązującego obecnie stanu prawnego pełną odpowiedzialność za jego prawidłowe wykonanie, zgodne z zasadami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego ponosi projektant.

Wadliwość zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, polegała zdaniem autora skargi na błędnej ocenie projektu budowlanego i uznaniu, że wydzielone segmenty nie spełniają warunków budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rozumieniu art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego.

Ustawodawca odróżnia pojęcie budynku wolnostojącego od budynku stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, co wynika z tego, że do definicji włącza budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej. Budynki mogą tworzyć konstrukcyjnie samodzielną całość również wówczas, gdy nie są od siebie oddylatowane. Nie jest to wymóg decydujący o konstrukcyjnej samodzielności. Kwestia spełnienia kryterium samodzielności należy do elementów ocennych, pozostających w gestii organu administracji architektoniczo-budowlanej.

Nawet gdyby uznać, że konstrukcja każdego segmentu nie spełnia wymogów art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego, to i tak organy I i II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miały podstaw do nieuwzględnienia wniosku strony.

Przepis art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego definiuje pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na potrzeby ustawy Prawo budowlane i służy do określania wymogów dotyczących tych budynków.

Nie oznacza to jednak, że nie mogą istnieć inne budynki mieszkalne jednorodzinne, nie spełniające cech określonych w art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego.

Zdaniem strony, w taki sposób należy rozumieć regulację zawartą w Prawie budowlanym. Przepisy te nie są bowiem przepisami techniczno-budowlanymi i nie powinny być interpretowane jako wymagania techniczne jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne jednorodzinne.

W ocenie skarżącego brak jest przeszkód prawnych do tego by budować szeregowe domy jednorodzinne na wspólnej płycie fundamentowej, ze wspólnymi ścianami.

Sąd Wojewódzki prowadził rozważania dotyczące fundamentów, będących w jego ocenie cechą decydującą o samodzielności konstrukcyjnej budynku. Tymczasem stanowisko takie było błędne i nie wynikało z żadnego przepisu prawnego. Sąd zbagatelizował natomiast powołane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych stwierdzając, że nie ma ono zastosowania do rozstrzygania spraw w oparciu o przepisy Prawo budowlane.

Przepisy wskazanego rozporządzenia nie wymagają aby budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej posiadał samodzielne fundamenty albo przerwy dylatacyjne.

Sąd bezzasadnie pominął również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 1 tego rozporządzenia stwierdza się, że ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dalej w § 3 pkt 2 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie zabudowy jednorodzinnej, którą jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół. Nadto § 210 rozporządzenia stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki.

Dlatego budynkiem jednorodzinnym, mieszkalnym może być część budynku, wydzielona tak, jak w przedmiotowym projekcie, ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Budynek taki nie będzie spełniał wymogów art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego, ale będzie samodzielnym, jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera zasadne w części podstawy, skutkujące koniecznością jej uwzględnienia.

Na wstępie wskazać jednak należy, iż nietrafny był zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie albowiem przepis ten nie był przez Sąd stosowany, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia. Skoro przepis nie był stosowany, to tym samym nie mógł być naruszony przez jego błędną wykładnię.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wniosek strony o zmianę decyzji pozwolenia na budowę nie spełniał warunków określonych w tych przepisach. Należy także podkreślić, że poza przytoczeniem w zarzucie wskazanych przepisów, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnej argumentacji na poparcie twierdzenia, iż w istocie Sąd przepisy te naruszył.

Zasadnicza cześć uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczyła bowiem argumentacji związanej z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.

Zarzut ten, oparty na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) należało uznać za słuszny.

Skonkretyzowany został w ten sposób, iż strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem "stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość" - powinien mieć samodzielną konstrukcję, w tym samodzielne fundamenty na całym swym obrysie.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, dokonując analizy wymienionego przepisu Sąd I instancji wywiódł, że segment nie posiadający własnych fundamentów nie stanowi budynku, będącego konstrukcyjnie samodzielną całością. Również oddzielenie lokali ścianami, w tym ścianami oddzielenia pożarowego od fundamentu po dach i istnienie odrębnych wejść do każdego lokalu, nie stanowi w ocenie Sądu o spełnieniu przesłanki "konstrukcyjnie samodzielnej całości", gdyż poszczególne segmenty powinny posiadać własne fundamenty.

Zdaniem skarżącego wskazany w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wymóg: "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" został spełniony i prawidłowo zinterpretowany przez projektanta jako twórcę projektu.

Dodatkowo w ocenie autora skargi kasacyjnej za uznaniem, iż przedstawione w projekcie obiekty są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi przemawiał przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oraz definicje zawarte w dziale "pojęcia podstawowe" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ( Dz. U. z 1999r. Nr 112, poz.1316 ze zm.).

W tym kontekście należy przypomnieć, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 2 a Prawa budowlanego, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tymi definicjami każdy budynek - to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość".

Poza tym w przedmiotowym stanie faktycznym wykładni tego przepisu należy dokonać w odniesieniu do swoistych cech zabudowy szeregowej. Zabudowa szeregowa powstaje bowiem przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi, znajdującymi się w granicach działek. Ten typ zabudowy pozwala bardzo intensywnie wykorzystać teren zabudowy, co z kolei wpływa na obniżenie kosztów budowy i późniejszej eksploatacji. Taki rodzaj zabudowy łączy w sobie cechy zamieszkania zbiorowego jak i indywidualnego.

Jak wynika z komentarza do art. 3 Prawa budowlanego pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego ( Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006) - "warunkiem uznania budynku za mieszkalny-jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Należy uznać, że kwestia spełnienia tych cech należy do elementów ocennych, pozostających w gestii organu stosującego prawo, w szczególności organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym automatycznie przenosić kryteriów wyróżniających pojęcia "potrzeb mieszkaniowych" i "samodzielności" z innych aktów prawnych regulujących problematykę nieruchomości. Kwalifikacja danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych- jednorodzinnych musi być dokonywana na gruncie danego stanu faktycznego. Niewątpliwie budynki takie muszą stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz być przeznaczone i przystosowane do stałego pobytu ludzi."

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd komentatora, iż kwalifikacji danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych-jednorodzinnych należy dokonać na gruncie danego stanu faktycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie.

Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach.

Za taką wykładnią przemawia również przywołany przez skarżącego przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wprawdzie wskazana w tym przepisie sytuacja, kiedy części budynków przedzielone ścianami oddzielenia pożarowego od fundamentu do pokrycia dachu mogą być uznane za odrębne, ma zastosowanie przy określaniu warunków bezpieczeństwa pożarowego, to jednak jest to dodatkowy argument wynikający z przepisów o charakterze techniczno-budowlanym za uznaniem tego elementu jako kryterium samodzielności konstrukcyjnej.

Wskazana wyżej wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (będąca naruszeniem prawa materialnego) miała istotne znaczenie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy i skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie wobec braku zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę.

Po jej rozpoznaniu, uznał iż zaskarżona decyzja jest wadliwa zarówno formalnie jak i merytorycznie, wobec czego ją uchylił.

Po pierwsze Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. naruszył przepis art. 138 kpa § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania, w zakresie punktu 2 i 3 wniosku inwestora, po czym orzekł merytorycznie. Nie zawarł jednak rozstrzygnięcia sprawy w zakresie dokonanej przez organ I instancji odmowy zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie punktu 1 wniosku, to jest w części dotyczącej żądania zmiany sposobu użytkowania dwóch realizowanych budynków wczasowych na zabudowę mieszkalną jednorodzinną szeregową w dwóch zespołach po 18 segmentów. Powyższe oznacza, że decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga w całości o istocie sprawy.

Poza tym, Wojewoda Zachodniopomorski w uzasadnieniu decyzji podzielił błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego dokonaną przez organ I instancji w odniesieniu do rozwiązań przedmiotowego projektu.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia w niniejszej sprawie przedstawionej wyżej wykładni art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego oraz oceny czy okoliczności faktyczne istniejące w rozpoznawanej sprawie, w tym przedstawione przez inwestora rozwiązania techniczne przemawiają za przyjęciem, że dany obiekt budowlany stanowi budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Analiza ta powinna nastąpić w odniesieniu do konkretnych rzutów części budynku znajdujących się w projekcie budowlanym.

Szczegółowa analiza dokumentacji technicznej w tym zwłaszcza projektu, z powołaniem jego kart, pozwoli na prawidłową ocenę możliwości uznania go za projekt 36 domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (dwa szeregi po 18 domków) lub stwierdzenie, że żaden z wydzielonych 36 segmentów mieszkalnych nie posiada cechy samodzielności konstrukcyjnej wymaganej dla budynku jednorodzinnego.

Poza tym, rozpoznając sprawę organ powinien mieć na uwadze, że wniosek inwestora, dotyczył zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę ze zmianą sposobu użytkowania.

Organy rozpoznały sprawę w trybie art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję winien mieć na uwadze, że przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane objęte decyzją Starosty Powiatowego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie zostały jeszcze zakończone.

Przepis art. 36 a ustawy Prawo budowlane został wprowadzony w celu usprawnienia procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący już decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą określony projekt budowlany, jest uprawniony do dokonania zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostają w kolizji z przepisami prawa oraz jeśli uzyska pozwolenie organu. Stosowanie tego przepisu po ukończeniu inwestycji nie miałoby zatem podstaw.

Odrębną podstawę zmiany sposobu użytkowania stanowi przepis art. 71 Prawa budowlanego, zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy roboty budowlane zostały zakończone i jakie przepisy winny mieć w sprawie zastosowanie.

Jednocześnie należy podkreślić, że organ architektoniczno-budowlany rozpatrując wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., może analizować zgodność tego wniosku i załączonego do niego projektu budowlanego z decyzją dotyczącą warunków zabudowy dla inwestycji w niej opisanej, do czego obliguje przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego jako niezasadną należało uznać argumentację skargi kasacyjnej w części dotyczącej kwestionowania uprawnień organu do analizy projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora, pod kątem zgodności z wymogami przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że wnioskowana przez inwestora zmiana przedsięwzięcia inwestycyjnego zasadniczo pozostawać miała bez wpływu na parametry techniczne obiektu objętego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r.

Przebudowa na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. przewidywała m. in. wydzielenie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego 18 odrębnych lokali w ramach obrysu i gabarytów istniejącego budynku obory. Dlatego organ musi ocenić czy w ten sposób mogło powstać w sensie konstrukcyjno-budowlanym 18 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, posiadających samodzielną konstrukcję.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji .

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.