Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1661/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 825/17 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 825/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW" uchylił w całości decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], dalej jako "Kierownik UR", z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości [...] "X" o powierzchni [...] ha tj. działek ewidencyjnych z obrębu P. nr [...], nr [...], nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], jak również części działki nr [...] z obrębu P2. Jednocześnie w pkt. 3 ww. decyzji organ umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu MRiRW poddał, że Kierownik UR, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r., nr 58, poz. 348), dalej jako "u.s.n." decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w P. k/P2 o łącznej powierzchni [...] ha oznaczonej numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], oraz zabudowanej nieruchomości położonej w m. P2 o łącznej powierzchni [...] ha oznaczonej numerami działek [...], [...], [...], [...]. Na podstawie przywołanych w decyzji dowodów ustalono, że ostatnim właścicielem nieruchomości pn. Dobra ziemskie X. przed 1 września 1939 r. był T.Z., a M.Z. jest jego następcą prawnym. Jeśli chodzi o powierzchnię ww. nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i decyzją z 1991 r. ustalono, że wynosiła ona [...] ha, z tym że własność nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w 1971 r. przeszła na rzecz F.N.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika UR z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...]. Pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożył M.Z. Zarzuty odwołania stanowiły powtórzenie zarzutów zgłaszanych w uprzednio prowadzonym postępowaniu wznowieniowym.

Rozpoznając odwołanie MRiRW po kolei odniósł się do zarzutów podtrzymując stanowisko organu I instancji. Minister wskazał, że art. 107 § 1 k.p.a. nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania. Już samo skierowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. do Przedsiębiorstwa Rolnego "Y" w P2 (wnioskodawcy tamtego postępowania) oraz zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji przez ten podmiot świadczą o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Minister przywołał też zapadły w tej sprawie wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV.SA. 1290/99, w którym Sąd badając akt Kierownika UR z dnia [...] sierpnia 1991 r. pod kątem jednej z przesłanek wznowieniowych, przesądził już o tym, że jest to decyzja administracyjna. Odnośnie do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Minister wyjaśnił, że decyzja Kierownika UR dotyczyła nieruchomości o powierzchni [...] ha, a nadzorcza decyzja pierwszo-instancyjna uwzględniała całą ww. nieruchomość. Ograniczenie wniosku skarżącego tj. sprecyzowanie ram przedmiotowych postępowania nadzorczego w piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. do nieruchomości "dobra ziemskie X", skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia jedynie w przedmiocie żądania skarżącego, z koniecznością umorzenia postępowania w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowego. W zakresie przesłanki władania organ ustalił, że już w kwietniu 1945 r. do zajmowanego przez Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w P. o pow. [...] ha przyłączono sąsiedni (nierozparcelowany) majątek X., co dało łącznie [...] ha. Do dnia wejścia w życie u.s.n. nieruchomości objęte wnioskiem nadzorczym były we władaniu Państwa. Po wojnie były użytkowane przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Zakładu Naukowo - Badawczego "P.", a od 1956 r. zostały przekazane Rolniczemu Rejonowemu Zakładowi Doświadczalnemu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, który to zakład przekształcił się w Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego "P.". Natomiast w dacie wydania decyzji przez Kierownika UR nieruchomości były użytkowane przez Państwowe Przedsiębiorstwo Rolne "P." i Ośrodek Doradztwa Rolniczego.

W konsekwencji Minister przyjął, że decyzja Kierownika UR, odpowiada art. 16 ust. 1 u.s.n. oraz że nie ma podstaw do twierdzenia, iż jest obarczona jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał również, że NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2000 r. potwierdził pogląd organów administracji, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r.

Decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2017 r. w całości zaskarżył M.Z. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA" uznał, że skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie.

WSA zaakcentował, że sformułowane w niej zarzuty, zwłaszcza te natury procesowej są wewnętrznie sprzeczne. W ocenie WSA, Minister opisał ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanek z art. 16 ust. 1 u.s.n. a także przesłanek wykluczających zastosowanie tej regulacji. Wobec tego niezrozumiałe są zarzuty skargi wskazujące na "brak jednoznacznego ustalenia" czy przy wydawaniu spornej decyzji z 1991 r., zaistniały przesłanki z art. 16 ust. 1 u.s.n. - skoro organ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść tego przepisu oraz przyjął, że przesłanki z ustawy zostały spełnione. WSA zauważył, że braki w uzasadnieniu decyzji są dostrzegalne, gdy chodzi o kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję z 1991 r., jednakże niepełne czy też niesatysfakcjonujące strony uzasadnienie decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności zwłaszcza po ustaleniach, iż została wydana zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Jeśli chodzi o będący podstawą decyzji z 1991 r. stan prawny, to nie budzi on wątpliwości, podlegał przy tym ocenie i wykładni Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z 20 lutego 1991 r.

Ponadto precyzyjnie wskazano przedmiot sprawy. Ograniczając postępowanie nadzorcze do przedmiotu sprawy sprecyzowanego przez skarżącego w piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. Również pozostałe zarzuty nie zostały uznane przez WSA.

Nadto co do orzeczenia w decyzji z 1991 r. o przejściu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], która osobną decyzją administracyjną w 1971 r. została przekazana na własność osoby trzeciej, zarzut w tym zakresie WSA uznał za uzasadniony. Jednakże działka nr [...] o pow. [...] ha nie stanowiła w 1991 r. własności spadkobierców T.Z., wobec czego skarga skarżącego podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.Z., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) wyrażenie przez Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku nieuprawnionej i błędnej oceny prawnej, że "zarzut oparcia na wadliwych dowodach również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucił że dowody te zostały przeprowadzone w innym postępowaniu niż kontrolowane w trybie nadzorczym postępowanie z 1991 r. Nie uwzględnił jednak, że prowadzone w 1999 r. postępowanie było postępowaniem wznowieniowym i dotyczyło bezpośrednio postępowania głównego. Skarżący kwestionuje ww. dowody pod względem formalnym, nie neguje jednak, a przede wszystkim nie dowodzi w jakimkolwiek punkcie skargi czy uprzednio odwołania, iż w istocie w sprawie zaistniał inny stan faktyczny niż ten ustalony przez organ - w szczególności, że uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania nadzorczego - było znacznie ograniczone",

- podczas gdy z zachowanych skromnych akt postępowania kontrolowanego i dowodów tam zebranych nie wynika spełnienie przesłanki do zastosowania ustawy i przejęcia przedmiotowych nieruchomości na rzecz SP, dlatego nie jest uprawnione twierdzenie organów o bezsprzecznym zaistnieniu przesłanek z ustawy do przejęcia nieruchomości na rzecz SP, co nie może być jednoznacznie ocenione jako brak zaistnienia wady nieważnościowej,

- podczas gdy ani w postępowaniu kontrolowanym, ani we wznowieniowym nie przeprowadzono dowodów w postaci:

• opinii biegłego sądowego z dnia [...] kwietnia 1999 r. wykorzystanej w sprawie cywilnej prowadzonej przez Sąd Okręgowy w [...] sygn. akt [...],

• pisma [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z 3 września 2015 r. wraz z załącznikiem "Sprawozdaniem z działalności i wyniki doświadczeń Rolniczego Zakładu Doświadczalnego i Ogniska Kultury P. za rok 1945-1946" z 1948 r.,

• kserokopii części publikacji pt. "Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w P. w latach 1939-1990, [...]",

• kserokopii publikacji Piotra Libickiego i Marcina Libickiego pt. "Dwory i pałace wiejskie na [...]"

• opinii geodezyjno-prawnej z dnia [...] lipca 2011 r.,

a organ dokonał przeprowadzenia ww. dowodów i ustalenia stanu faktycznego na ich podstawie zgodnie z art. 7 i 77, 80 k.p.a. tylko w postępowaniu nieważnościowym, gdzie nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym oraz w tej sytuacji wznowieniowym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Dowody te włączone dopiero do postępowania nieważnościowego, jednoznacznie wskazują, że organ nadzorczy przeprowadził szersze postępowanie dowodowe niż organ kontrolowany w 1991 r. i 1999 r. oraz ustalał nowy stan faktyczny dokonując tym samym subsumpcji, czyli zachowując się jak organ w postępowaniu rozpoznawczym, do czego nie miał kompetencji, przekraczając tym samym ramy postępowania nieważnościowego

- podczas gdy organ w decyzji w trybie wznowieniowym z 1999 r. nie przeprowadził dowodów na okoliczności wskazane w art. 16 ustawy, gdyż prowadził tylko i wyłącznie postępowanie w kierunku wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (jak jednoznacznie wynika z decyzji organów orzekających w trybie wznowieniowym), dlatego niezasadne jest twierdzenie sądu, że w tamtym wznowieniowym postępowaniu zostały przeprowadzone kwestionowane przez skarżącego dowody i dotyczyło dowodowo bezpośrednio postępowania głównego i jego celów",

b) "dowolne uznanie przez sąd I instancji, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z 1991 r. "zaistniały przesłanki z art. 16 ust. 1 i 2 u.s.n. - skoro organ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść tego przepisu (co w dacie wydawania decyzji z 1991 r. nie budzi wątpliwości) oraz przyjął, że przesłanki z ustawy zostały spełnione" podczas gdy w realiach sprawy decyzja z 1991 r. powołuje się na ww. artykuły, jednak nie wykazano w niej zaistnienia przesłanek i dowodów świadczących za posiadaniem w dacie jej wydania nieruchomości przez Skarb Państwa ani nie wykazano zaistnienia czy to pozytywnych czy negatywnych przesłanek z art. 16 ust. 2 u.s.n., gdyż to dopiero decyzja organu II instancji w postępowaniu nieważnościowym posiada w uzasadnieniu wadliwe dowody i ustalone na nich okoliczności mogące wskazywać na przesłanki z ustawy, do czego ten organ nie był uprawniony."

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 16 ust. 1 i 2 u.s.n. poprzez:

- "niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, że odmowa stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 1991 r. byłaby możliwa gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, że SP, nie był w dacie wydawania decyzji kontrolowanej posiadaczem objętego decyzją gruntu, a skarżący nie udowodnił w dostateczny sposób, że ww. nieruchomości w dacie orzekania w 1991 r. nie były we władaniu SP lub nie był uregulowany ich stan prawny na rzecz SP,

- podczas gdy w realiach niniejszej sprawy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 r. była podjęta z naruszeniem reguł postępowania a tym samym niezgodna z prawem. Organ działający w trybie stwierdzenia nieważności, a następnie sąd, przerzuciły ciężar dowodu i związały skarżącego kasacyjnie do wykazywania i podważania ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ nadzoru a nie organ merytoryczny, co do władania lub stanu właścicielskiego przedmiotowych nieruchomości oraz ewentualnego objęcia lub też nie tych gruntów dekretem o reformie rolnej, kiedy z akt postępowania można było wywnioskować, że niektóre grunty zostały przejęte przez reformę rolna a niektóre nie, czego ani organy ani sąd nie rozstrzygnęły jednoznacznie w niniejszej sprawie. Ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może zaś opierać się na domniemaniach, a w postępowaniu nadzorczym należy w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czego organy nie dokonały oceniając tę przesłankę na podstawie wadliwych dowodów, które nie przesądzały jednoznacznie o władaniu nieruchomościami przez SP zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.n., dopiero organy w postępowaniu nieważnościowym przeprowadzały postępowanie dowodowe pod kątem przesłanek z art. 16 ust. 1 i 2 u.s.n., czego organ w trybie zwykłym ani nie zrobił (co wynika ze szczątkowego materiału dowodowego) ani nie uzasadnił w uzasadnieniu swojej decyzji, co wskazuje, że nie można takiego naruszenie prawa jednoznacznie ocenić jako pozbawionego wady nieważnościowej,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 16 ust. 1 u.s.n. poprzez uznanie, że pomimo, iż doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że dz. ewid. nr 7 była w dacie orzekania kontrolowanej decyzji własnością osób fizycznych, jednak z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego kasacyjnie organ ani sąd nie mogły orzekać w tym zakresie

- podczas gdy sądy (zgodnie z art. 135 p.p.s.a.) winny działać w ramach obowiązujących przepisów prawa i wszelkie nieprawidłowości oraz wady postępowań brać pod uwagę z urzędu i stosować przewidziane ustawą środki celem usunięcia naruszenia prawa, co nie zostało w przedmiotowym postępowaniu uczynione i została nierozstrzygnięta wada nieważnościowa w kontrolowanej decyzji."

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 i w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwie przeprowadzonych ustaleniach stanu faktycznego sprawy.

NSA uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 i w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) właśnie w jego niezastosowaniu pomimo niewyjaśnienia przez organ administracyjny istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywały powoływane przez stronę skarżącą zarzuty.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niewątpliwie w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r., II FSK 2662/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13).

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści zaskarżonego rozstrzygnięcia - zastosować nie mógł. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., stosownie do którego w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Zaakcentować należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.

Nadto istota podniesionego zarzutu sprowadzała się do tego, że "z zachowanych skromnych akt postępowania kontrolowanego i dowodów tam zebranych nie wynika spełnienie przesłanki do zastosowania ustawy i przejęcia przedmiotowych nieruchomości na rzecz SP (...), a organ dokonał przeprowadzenia ww. dowodów i ustalenia stanu faktycznego na ich podstawie zgodnie z art. 7 i 77, 80 k.p.a. tylko w postępowaniu nieważnościowym, gdzie nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym oraz w tej sytuacji wznowieniowym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie." Jak słusznie pisze sam skarżący kasacyjnie okoliczność, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu głównym był "skromny" podlega ocenie i kontroli przede wszystkim w trybie odwoławczym oraz ewentualnie w trybie wznowienia postępowania, gdyż może się wiązać z zaistnieniem przesłanek z art.145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Są to bowiem okoliczności związane z prawidłowością prowadzenia postępowania administracyjnego. Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Tym samym podnoszenie w tym postępowaniu zarzutu, że akta postępowania zwykłego są "skromne", a więc w sposób niedostateczny wskazują na spełnienie przesłanki do zastosowania normy prawnej "i przejęcia przedmiotowych nieruchomości na rzecz SP" jest nieuzasadnione i de facto prowadziłoby do obejścia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Tymczasem mieszanie przesłanek warunkujących prowadzenie postępowania w określonym trybie nadzwyczajnym jest niedopuszczalne. Samo zaś prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organy administracyjne w trybie nieważnościowym, chociażby i niepotrzebne, samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa, a już zwłaszcza naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zresztą skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał takiego związku.

Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z powyższych przyczyn nie mógł osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. art.107 § 3 i w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). W konsekwencji sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014r., II OSK 481/14). Także to naruszenie musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – co trzeba raz jeszcze podkreślić – nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie motywy legły u podstaw zastosowania art. 151 p.p.s.a. Kwestia czy motywy te były trafną konsekwencją oceny stanu faktycznego sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa zastosowanych w sprawie, nie podlega ocenie w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również – jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej – w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 16 ust. 1 i 2 u.s.n., czyli na dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zasadnie bowiem organ odwoławczy i Sąd I instancji przyjęły, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji z 1991 r. byłoby możliwe, gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, że Skarb Państwa nie władał w dacie wydania kontrolowanej decyzji objętym nią gruntem. Niewątpliwie w toku postępowania nieważnościowego nie zostało to wykazane. Wymagało to także, w dobrze pojętym interesie samego wnioskodawcy, jego aktywnej postawy w toku prowadzonego postępowania poprzez podważenie ustaleń poczynionych przez organ nadzoru. Podkreślić także należy, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Czego w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie skutecznie nie uczynił.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.