Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1534/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22, art. 8 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2465/12 w sprawie ze skargi Miasta S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Miasta S. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta S. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., którą uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa i stwierdzono nieważność tej decyzji. Decyzja Naczelnika Miasta S. oparta została na przepisie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), a przyznawała odszkodowanie za działki nr [...] byłym ich współwłaścicielom: T. K., J. K. i M. S., stosownie do zarządzenia Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1981 r., nr [...], o ustaleniu terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r. zostało wszczęte na wniosek następczyni prawnej poprzedniej współwłaścicielki tej nieruchomości – A. W. Powodem stwierdzenia jej nieważności przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. był brak przeprowadzenia rozprawy wymaganej przepisem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. wystąpiło Miasto S., podważając pogląd o konieczności zastosowania powyższego przepisu w postępowaniu odszkodowawczym, zatem dowodząc wadliwego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r., a tym samym rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Decyzje odmowne Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r., zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/10, a to z uwagi na przyjęcie braku podstaw do stosowania przepisu art. 22 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do postępowań w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., zwłaszcza jej art. 5 ust. 2. Zatem w przekonaniu tego Sądu organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1985 r. Wydając obecnie zaskarżone rozstrzygnięcia Minister doszedł do przekonania, że decyzja dotychczasowa (z dnia [...] listopada 2002 r.) nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie dopatrzył się przesłanki rażącego naruszenia prawa. W jego ocenie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika S. z dnia [...] marca 1985 r. było zasadne, gdyż wydana ona została bez podstawy prawnej. Po myśli art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomości objęte wydanym na jej podstawie zarządzeniem przechodziły na własność Państwa w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia jego w życie. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 tej ustawy właścicielom należało się odszkodowanie, które wypłacane było na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jak głosił przepis art. 8 ust. 8 i 9 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wysokość stawki odszkodowania za grunty miejskie ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Przeto odszkodowania te wypłacano w oparciu o wykazy odszkodowań, a nie na podstawie decyzji administracyjnych. Nie stosowano procedury wywłaszczeniowej uregulowanej w rozdziale 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W konsekwencji czego uznał, iż decyzja dotychczasowa, mimo błędnego uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi rozpoznanej w niniejszej sprawie. Zarzucono w niej naruszenie przepisów art. 8 ust. 8 i 9 oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nadto art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 153, art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W jej uzasadnieniu zanegowano trafność poglądu, wedle którego decyzja dotychczasowa odpowiada prawu, gdyż w ocenie skarżącego istniała podstawa prawna do wydania decyzji odszkodowawczej. Tym bardziej, że nie posiadała innych wad, a strony były z niej zadowolone. Odszkodowanie ustalono w niej bowiem nie tylko na podstawie wykazu, ale w oparciu o szacunek obejmujący m.in. drzewostan. Wysokość odszkodowania nie była więc wynikiem jedynie operacji matematycznej. Poza tym podniesiono, iż organ nie uwzględnił wytycznych zawartych w motywach wyroku uchylającego poprzednie decyzje.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest nieuzasadniona, podzielając pogląd organu, iż decyzja dotychczasowa mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika S. z dnia [...] marca 1985 r. było prawidłowe, gdyż została ona wydana bez podstawy prawnej. Wedle obowiązującego w dacie jej podjęcia brzmienia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie ustawa nowelizacyjna z dnia 22 listopada 1973 r. wprowadziła do ustawy z 12 marca 1958 r. ust. 8 i 9 do art. 8, stwierdzające, iż wysokość stawek odszkodowania za grunty miejskie ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Zatem odszkodowanie było wynikiem przemnożenia takiej stawki przez powierzchnię przejmowanej nieruchomości. W przekonaniu Sądu I instancji odszkodowanie było zatem wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, a nie na mocy decyzji. Takie też stanowisko zajmuje judykatura w przytoczonych w motywach omawianego wyroku orzeczeniach. Organ nie naruszył więc przepisów prawa materialnego, ale też prawa procesowego, gdyż Sąd Wojewódzki uchylając poprzednie decyzje nie przesądził wyniku sprawy, nie nakazał stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Wskazując na brak podstaw do stosowania art. 22 ustawy wywłaszczeniowej miał na celu unaocznienie wzorca kontroli decyzji. Sąd ten nie wypowiedział się w przedmiocie wydania decyzji Naczelnika S. z [...] marca 1985 r. bez podstawy prawnej, lecz takiej ewentualności nie wykluczył. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak wyżej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto S. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2185/10,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do niektórych zarzutów skargi, w tym oceny unormowania art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak też art. 104 K.p.a.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja dotychczasowa rażąco naruszała prawo – art. 22 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnienie czy sporządzono wykazy odszkodowania za przejęte od poprzednich właścicieli grunty,

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w związku z art. 8 ust. 8 i 9 oraz art. 12 ust. 1 – 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że unormowanie to nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji odszkodowawczej,

b) niewskazanie w podstawie prawnej wyroku normy prawnej, z której wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wykazów,

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 78 Konstytucji RP, art. 127 § 1 K.p.a. i art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo nienależytego skontrolowania działalności administracji.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że Sąd I instancji pominął rozważania zawarte w motywach wyroku uchylającego poprzednio zapadłe decyzje, z których wynikało, iż decyzje nadzorcze odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. wydane zostały z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro zatem decyzja z dnia [...] marca 1985 r. nie wymagała przeprowadzenia rozprawy w trybie art. 22 tej ustawy, to stwierdzenie jej nieważności było wadliwe, w konsekwencji czego decyzja orzekająca o jej nieważności winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis art. 22 tej ustawy nie stanowił tylko wzorca kontroli legalności, jak ujął to Sąd meriti. Najistotniejsze było rozważenie czy uchybienia popełnione przez organ miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Tych zaleceń nie wykonał Sąd wydający obecnie zaskarżony wyrok. Nie ustosunkował się nadto do wszystkich zarzutów skargi, w tym tych które miały dowodzić istnienia podstawy prawnej dla decyzji zapadłej w przedmiotowej materii. Tymczasem obowiązek wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu wynika z przepisów art. 10 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Za błędny autorka skargi kasacyjnej uznała pogląd, wedle którego decyzja Naczelnika S. z dnia [...] marca 1985 r. nie miała podstawy prawnej. W tym zakresie powołała się na orzecznictwo, z którego m.in. wynika, że odszkodowania za grunty przejęte w trybie zastosowanym w sprawie określane były w decyzjach, w oparciu o operaty szacunkowe sporządzane przez biegłych. Wypłacanie odszkodowań na podstawie wykazów nie zostało w sprawie udowodnione ani w sferze faktów, ani w sferze prawa. W konsekwencji czego, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zapadłych decyzji, stąd zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Uczestniczka postępowania M. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, dowodząc w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2013 r. szeregu wadliwości decyzji z dnia [...] marca 1985 r. Uczestnik postępowania J. K. pozostawił rozstrzygnięcie do uznania Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tej sprawie jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro po pierwsze powiązano je ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, po wtóre uchybienia dotyczące podstaw nieważności decyzji uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, wreszcie ewentualne uchybienia w tym obszarze były wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, zarzuty przedstawione na uzasadnienie obu podstaw należało rozpoznać łącznie.

Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności decyzji b. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., która zresztą również zapadła w wyniku takiego postępowania. Stwierdzała bowiem nieważność decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r. z powodu jej wydania z naruszeniem przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wedle twierdzeń organu i Sądu meriti przepis ten nie miał zastosowania w tamtej sprawie, zatem decyzja ta nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, natomiast została wydana bez podstawy prawnej, stąd ostatecznie stwierdzenie nieważności było trafne. Pogląd ten zasadzał się na przekonaniu, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewidywały wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za chybiony, podzielając w tej mierze wywody skargi kasacyjnej. Pomijając nasuwające się wątpliwości, czy w tym postępowaniu możliwe było niejako sanowanie wadliwej podstawy nieważnościowej poprzez przyjęcie istnienia innej, niebranej poprzednio pod uwagę, i na tej podstawie pozostawienie jej w obrocie z uwagi na to, że odpowiada ona prawu, choćby dlatego, iż przepisy obowiązujące w tej materii nie przewidują takiej sytuacji, jak w przypadku wznowienia postępowania (p. art. 146 § 2 K.p.a.), argumentacja mająca przemawiać za jego uzasadnieniem nie nadaje się do obrony. Ocena trafności tego poglądu wymaga sięgnięcia do okoliczności wydania decyzji objętej kontrolą w poprzednim postępowaniu, czyli decyzji z dnia [...] marca 1985 r., będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji dotychczasowej. Uznano ją za nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego na braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i wysłuchania opinii biegłych. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się to za istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego. Jednakowoż w tej sprawie obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie utrwalił się prawidłowy pogląd o braku podstaw ku temu. Tymczasem rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r. Nie można też nie dostrzec, że w motywach wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/10 – wiążącego w tej sprawie po myśli art. 153 P.p.s.a. - został przesądzony brak podstaw do stosowania regulacji art. 22 tej ustawy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1985 r. Dlatego z tego powodu, zwłaszcza przy niekwestionowaniu wysokości ówczesnego odszkodowania przez strony, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa tym orzeczeniem.

A skoro tak, to do rozważenia pozostała kwestia istnienia podstawy prawnej upoważniającej do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w tym trybie. Podobnie jak pojęcie rażącego naruszenia prawa, tak i zwrot "bez podstawy prawnej", nie zawiera ustawowej definicji, a jego wypełnienie nastąpiło w doktrynie i judykaturze. Przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo). W tej sprawie brak podstawy do wydania decyzji nie jest okolicznością oczywistą, co już – w oparciu o wyżej przedstawione wywody – czyniło wątpliwym przyjęcie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r. z tej przyczyny. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy wszak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stwarza on domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 tej ustawy. Przy czym ten ostatni przepis stanowił o sposobie ustalenia wysokości stawki odszkodowania tylko za określone grunty, na podstawie wytycznych wojewody, który mógł je w uzasadnionych gospodarczo przypadkach podwyższyć. Trzeba też wskazać na przepisy art. 8 ust. 4, 5 i 12, które odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu. Odwoływały się one odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. Trak więc i w tych wypadkach należało dokonać pewnych operacji i ocen, stąd nie sposób formułować poglądu o ustaleniu w tym odszkodowania w tym zakresie według sztywnych stawek – tabel, a więc by następowało to z mocy prawa. W świetle tych wywodów obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela odmiennych poglądów, sprowadzających się do przyjmowania braku podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej za przejęcie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06, 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1132/03, publ. jw.). Nie wyrażają one stanowiska utrwalonego, o czym świadczą trafnie przywołane orzeczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prezentowana w nich argumentacja nie jest przekonująca, nie jest też adekwatna do stanu niniejszej sprawy. Godzi się podkreślić, że w motywach opisanych wyroków powoływano się m.in. na praktykę stosowania tzw. wykazów, bliżej jej nie dowodząc, nadto oceniając ją negatywnie. Wobec tego z praktyki uczyniono regułę, i to nieprawidłową. Z tego powodu trudno jest zaakceptować pogląd o braku podstawy prawnej do podjęcia decyzji w tej materii. W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji administracyjnej.

W decyzji z dnia [...] marca 1985 r. ustalono odszkodowanie za przejętą nieruchomość w dwóch punktach – za grunt i drzewostan. Przeto określenie kwoty należności wymagało oparcia się na indywidualnych, konkretnych, zgodnych z przepisami i stanem faktycznym na gruncie, ustaleniach i wyliczeniach. Nie można tego było uczynić bez wydania decyzji opartej o opinię biegłego, inaczej bowiem odszkodowanie byłoby dowolne. Skoro zaś taka została wydana, to przy braku innych naruszeń (wskazane przez uczestniczkę w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. są nieadekwatne do pojęcia rażącego naruszenia prawa), uprawnioną jest konkluzja, że odpowiadała ona prawu i miała swą podstawę prawną. Z tych przyczyn zasadnie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w związku z art. 8 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich błędną wykładnię, bo stwierdzenie nieważności tej decyzji było wadliwe, stąd odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2002 r. jest nietrafna.

Dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Konstatacja ta upoważniła Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów okazała się ona zasadna, co doprowadziło do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. Naruszenia prawa procesowego nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że były konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W szczególności przyszło zważyć, że sposób odczytania intencji zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/10, nie miał znaczenia dla sprawy, skoro mimo tego Sąd meriti nie postąpił wbrew wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), bo zaakceptował nieważność decyzji z powodu niedostrzeżonego poprzednio, nie sprzeciwiając się stanowisku o braku rażącego naruszenia prawa z powodu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, a eksponowanie braku oceny wszystkich zarzutów nie może skutecznie objąć tych, które nie są istotne dla sprawy, jak dotyczące przepisu art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Pozostałe zarzuty dotyczą ściśle rozstrzygnięcia, które zostało trafnie zakwestionowane zarzutami naruszenia prawa materialnego, przeto nie wymagają szczegółowego omówienia. Dla porządku trzeba wyjaśnić, że zarzut "niewskazania w podstawie prawnej wyroku normy prawnej, z której wynika sporządzenie i moc prawna wykazów odszkodowań za grunty przejęte", z uwagi na brak uwypuklenia naruszonej normy, nie był rozważany. Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 8 i art. 78 Konstytucji, art. 127 § 1 K.p.a. i art. 151 P.p.s.a., okazał się chybiony, gdyż objął przepisy ustrojowe, których Sąd meriti nie naruszył, przepisy regulujące zasady działania organów, które nie dotyczą sądów administracyjnych, wreszcie przepis którego zastosowanie było wynikiem dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wynikiem błędnym, co jednak znalazło wyraz w powyższej konstatacji Sądu II instancji.

Na koniec należy dodać, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy został oddalony, gdyż przeprowadzenie dowodu z akt o sygn. I ONP 7/12 i I OSK 239/10 – niezależnie od tego, że Sąd zapoznał się z powyższymi aktami – nie ma znaczenia dla sprawy, co wynika z przedstawionego wyżej stanowiska dotyczącego charakteru wykazów odszkodowań za grunty przejęte.

W takim stanie sprawy właściwy organ rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. zgodnie z powyższymi wywodami. Przy czym w pierwszej kolejności rozważy legitymację czynną Miasta S., a więc wyjaśni z czego czerpie on swój interes prawny, bacząc że nie brał udziału w postępowaniu, w jakim zapadła decyzja dotychczasowa, a decyzja wówczas kontrolowana została wydana przez Naczelnika Miasta S., przy czym nie istnieje tożsamość tego organu z obecnym Burmistrzem tego Miasta. Negatywne ustalenie w tym przedmiocie skutkować winno wydaniem właściwego rozstrzygnięcia procesowego, przy czym należy uwzględnić fakt wszczęcia oraz prowadzenia postępowania, w którym zapadło kilka decyzji i wyroków. Wówczas też rzeczą właściwego organu byłoby wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. z urzędu. W przeciwnym razie sprawę organ rozpatrzy merytorycznie w postępowaniu nadzwyczajnym.

Co mając na uwadze, na mocy art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 w związku z art. 193 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 200 w związku z art. 193 i art. 203 pkt 1 tej ustawy. Składają się nań wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł w I instancji i 180 zł w II instancji.