Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1140/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 7 par. 3, art. 121
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania /art. 7 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ i zasady niezbędności /art. 7 par. 3/. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

TEZY

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania /art. 7 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ i zasady niezbędności /art. 7 par. 3/. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 462/03 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej "A." w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia 22 stycznia 2003 r., (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od "A." S.A. w S. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w S. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1140/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 kwietnia 2004 r., SA/Sz 462/03 uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z 22 stycznia 2003 r., (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy w S. z 18 grudnia 2002 r., (...). W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 119 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. z dnia 1 lipca 2002 r. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ grzywna w celu przymuszenia jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W rozpoznawanej sprawie organ wymierzył skarżącej grzywnę w kwocie 25.000 zł., nie uzasadniając w ogóle czym kierował się wyznaczając taką wysokość. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy nakazują indywidualizować ten środek prawny, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Organ nie uwzględnił faktu, że skarżąca uiściła część należności pracowniczych objętych nakazami, które były podstawą wymierzonej grzywny. Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się do części argumentacji zażalenia, która kwestionuje zasadność i wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego. Wysokość grzywny nie została wyważona, stosownie do kondycji finansowej zobowiązanego oraz okoliczności konkretnej sprawy. Takim działaniem organ naruszył art. 107 par. 23 Kpa oraz art. 7 par. 2 i 122 par. 2 i 3 ustawy o p.e.a.

Skargą kasacyjną z 14 czerwca 2004 r. Okręgowy Inspektor Pracy w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 122 par. 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 107 par. 2 i 3 Kpa, poprzez przyjęcie, że na organie II instancji spoczywa obowiązek ustosunkowania się co do wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniesiono o:

1/ zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych,

ewentualnie

2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie wraz z zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że fakt częściowego wykonania nakazów dotyczących zaległych należności pracowniczych nie miał wpływu na uchylenie lub zmianę wydanego postanowienia orzekającego grzywnę, gdyż pracodawca jest zobowiązany do całkowitego, a nie w częściowego wykonania obowiązków pracowniczych wynikających z przepisów prawa pracy, a określonych w wydanych przez inspektora pracy nakazach. Wymierzona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew stanowisku Sądu przepis art. 122 par. 2 i 3 tej ustawy nie zobowiązuje wierzyciela do badania sytuacji osobistej i majątkowej strony zobowiązanej, jak też do odpowiedniego wyważenia zastosowanego środka egzekucyjnego, a w konsekwencji do wskazania przesłanek, jakimi się kierował organ przy wymiarze grzywny. Celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia nie jest bowiem wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, ale bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu, będącego podstawą postępowania egzekucyjnego.

Przewidziana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nie jest też karą stosowaną w postępowaniu karnym, lecz jedynie środkiem zmierzającym do wykonania obowiązków przewidzianych prawem i na tyle musi być środkiem dolegliwym by zmusił zobowiązanego do jego wykonania, a nie zwolnienia się z obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "p.p.s.a."/. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" /E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34/. Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania /art. 7 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ i zasady niezbędności /art. 7 par. 3/. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Nietrafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że grzywna w celu przymuszenia jest karą, zarzucając organowi egzekucyjnemu, że nie dokonał oceny możliwości finansowej skarżącego, przez co nie jest wiadomym, czym kierował się ustalając wysokość grzywny.

W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącego nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadnia oddalenie skargi "A." S.A. w S.

Z tych względów, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.