Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1885/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skarg P. w W., P., S. L., K. B., Z. O. oraz J. Z. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. [...], i umorzył postępowanie prowadzone przed Ministra Środowiska w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz stwierdzono, iż Minister Środowiska nie był organem właściwym do wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. z powodu wyłączenia go od rozpatrywania tej sprawy na podstawie art. 25 §1 pkt 1 kpa, ponieważ wydane rozstrzygnięcie dotyczy interesu prawnego osoby wykonującej ówcześnie funkcję Ministra Środowiska. Wyłączenie Ministra Środowiska z rozpatrywania sprawy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji potwierdził Prezes Rady Ministrów w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., wyznaczając Ministra Rozwoju Regionalnego do ponownego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji wskutek złożonych w tym względzie wniosków na podstawie art. 127 §3 kpa wobec postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r.

Na tej podstawie Minister Rozwoju Regionalnego przyjął, iż nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji, ponieważ takie rozpatrzenie tej sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oznaczałoby rozstrzyganie przez właściwy w sprawie organ tylko w jednej instancji, co naruszyłoby kodeksową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, także w zakresie uzgodnienia realizacji przedmiotowej decyzji. Tymczasem, sprawa uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji powinna być rozpatrzona przez właściwy do tego organ w obu instancjach administracyjnych.

Umorzenie postępowania przed Ministrem Środowiska wynika natomiast z faktu, iż stało się ono bezprzedmiotowe przed tym organem, jako niewłaściwym do jego prowadzenia. Brak właściwości organu stanowi bowiem jeden z elementów materialnego stosunku prawnego w sprawie administracyjnej. Jeżeli więc brakuje jednego z takich elementów, to skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 §1 kpa.

Na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: L. w W., P. w W., P., S. L., K. B., Z. O. i J.Z. Skarga L. w W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r.

1

Sygn. akt IV SA/Wa 1885/07

W skargach P. w W., P. i S. L. zarzucono naruszenie zasad praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa i uwzględniania interesu społecznego, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażone w art. 6, art. 7, art.. 8 i art. 10 kpa, przez naruszenie art. 19 i 20 kpa o właściwości rzeczowej oraz art. 23a i art. 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437).

W uzasadnieniu omawianych skarg stwierdzono m.in., że Minister Rozwoju Regionalnego wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowego uzgodnienia jako organ I instancji, łamiąc art. 19 i art. 20 kpa, i doprowadzając do kuriozalnej sytuacji, iż przed tym samym organem toczyły się dwa postępowania w tej samej sprawie, pierwsze o ponowne rozpatrzenie sprawy na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Burmistrza Miasta H. i Wójta Gminy., drugie jako organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Rozwoju Regionalnego uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem, natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, nie stosując obligatoryjnego zawieszenia postępowania z mocy art. 97 §1 pkt 4 do czasu upływu okresu na złożenie skargi, zakładając a priori, iż takowa skarga nie wpłynie. Prowadził zatem jednocześnie dwa postępowania w tej samej sprawie, przy czym strony czynności procesowych nie zostały poinformowane, w którym postępowaniu uczestniczą. Wykroczenie poza delegację postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r., przejawia się natomiast w tym, iż ustawowa właściwość Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie przygotowania koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju wraz z prognozą oddziaływania na środowisko jest całkowicie odmienna sprawą niż ochrona i kształtowanie środowiska oraz racjonalne wykorzystanie jego zasobów. Z racji objęcia nadzoru przez Ministra Rozwoju Regionalnego spraw wymienionych w art. 23a ustawy, Minister ten jest zainteresowany przede wszystkim zrealizowaniem inwestycji, co utrudnia powołanie bezstronnych ekspertów w postępowaniu administracyjnym w zakresie ochrony środowiska. W ocenie skarżących, Minister Rozwoju Regionalnego przekroczył swoje kompetencje bez wzruszenia ostatecznego postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W skargach K. B., Z. O. i J. Z. zarzucono naruszenie art. 138 §1 pkt 2, art. 105 §1 i art. 127 §3 kpa, poprzez uchylenie postanowienia Ministra Środowiska i umorzenie postępowania, oraz naruszenie art. 26 §2 kpa, poprzez załatwienie sprawy niezgodnie z treścią postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r., wyznaczającego Ministra Rozwoju Regionalnego

Sygn. akt IV SA/Wa 1885/07

jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w zakresie uzgodnienia środowiskowych warunków dla realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że umorzenie postępowania przed Ministrem Środowiska było niezgodne z treścią udzielonej przez Prezesa Rady Ministrów delegacji do załatwienia sprawy. Minister Rozwoju Regionalnego działał na etapie postępowania, w którym został wyznaczony do załatwienia sprawy, jako organ drugiej instancji, dlatego uchylając postanowienie Ministra Środowiska, powinien był na podstawie art. 138 §1 w zw. z art. 127 §3 in fine kpa orzec co do istoty sprawy, i wraz z orzeczeniem pierwszoinstancyjnym podlegałoby kontroli sądowej. Umorzenie postępowania byłoby dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdyby postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Minister Rozwoju Regionalnego został wyznaczony i upoważniony do wydania w sprawie orzeczenia weryfikacyjnego, w trybie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego delegacja ta nie uprawniała Ministra do umorzenia wcześniejszego postępowania i do wydania na późniejszym etapie postanowienia uzgadniającego jako organ pierwszej instancji. Minister Rozwoju Regionalnego uniemożliwił dwuinstancyjne rozpatrzenie sprawy w związku z istotą rozstrzygnięcia dokonanego przez Ministra Środowiska, a następnie poddanie tego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia drugiej instancji kontroli sądowej. Minister prowadził w istocie dwa postępowania, jako organ drugiej instancji w zakresie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz jednocześnie, jako organ pierwszej instancji -postępowanie uzgodnieniowe, zakończone postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Tymczasem, ewentualne postępowanie uzgodnieniowe w trybie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji mogło być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego, jako organ drugiej instancji, czyli po dniu [...] lipca 2007 r. Prowadzenie jednego postępowania i wydanie w jego wyniku dzień po dniu dwóch rozstrzygnięć, raz jako organ drugiej instancji, a następnie jako organ pierwszej instancji powoduje, że w istocie postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania w sprawie, a strony i uczestnicy prowadzonego postępowania nie były informowane w jakim w rzeczywistości postępowaniu uczestniczą.

W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Minister Rozwoju Regionalnego stwierdził, iż rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, był zobowiązany do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 §1 kpa, a nie jedynie do wydania postanowienia weryfikacyjnego, jak wskazano w skargach. Ponadto, skoro Minister Środowiska podlegał wyłączeniu z rozpatrywania sprawy uzgodnienia, to wydanie przez niego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. nastąpiło poza jego właściwością, dlatego merytoryczne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia przez Ministra Rozwoju Regionalnego byłoby w istocie jedynym i jednoinstacyjnym

Sygn. akt IV SA/Wa 1885/07

rozpatrzeniem sprawy przez organ właściwy, skutkującym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania uzgodnieniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż przedmiotem skarg jest postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007 r., dlatego też zawarte w nich zarzuty dotyczące naruszenia prawa przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia przez Ministra Rozwoju Regionalnego warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. [...], nie mogły być przez Sąd rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, jako nie mające jakiegokolwiek znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. W szczególności, nie można z oceny prawnej postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. formułować wniosków co do oceny prawnej postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., skoro postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. wydane zostało przed postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., sąd administracyjny zobowiązany jest natomiast do oceny prawnej zaskarżonego postanowienia w kontekście stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] lipca 2007 r. Ocena prawna postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. może być przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, o ile skarżący w niniejszej sprawie, skorzystali ze środków zaskarżenia w określonym do tego trybie i terminie.

Zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. wydane zostało przez Ministra Rozwoju Regionalnego w trybie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację [...] Obwodnicy W. Z art. 127 §3 kpa, mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie z mocy art. 144 kpa wynika, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, iż Minister Rozwoju Regionalnego, po wyznaczeniu go przez Prezesa Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. do rozpatrzenia sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie objętym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. [...] (jak wskazano to w sentencji postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r.), był uprawniony, pod dokonaniu oceny zaistniałych w sprawie okoliczności, wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138

Sygn. akt IV SAM/a 1885/07

kpa. Postanowienie Prezesa Rady Ministrów w żaden bowiem sposób nie zawęziło, bo i nie mogło zawęzić, uprawnień procesowych Ministra Rozwoju Regionalnego, określonych w art. 138 kpa, przy rozpatrywaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 §3 kpa. Należy w związku z tym podzielić argumentację zaskarżonego postanowienia o dopuszczalności wydania takiego spośród rozstrzygnięć określonych w art. 138 kpa, które okaże się najbardziej adekwatne do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego.

Procesowa niewłaściwość Ministra Środowiska w chwili wydania przez niego pierwszoinstancyjnego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., z racji jego wyłączenia na podstawie art. 25 §1 pkt 1 kpa, ze względu na piastowanie tej funkcji w owym czasie przez osobę, której interesu prawnego dotyczyło to postępowanie, nie jest w sprawie kwestionowana, a potwierdził ją Prezes Rady Ministrów w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Środowiska nie był więc organem właściwym do wydania postanowienia nawet w pierwszej instancji, dlatego jego postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. powinno było ulec uchyleniu, jako wydane przez organ niewłaściwy. Wydanie bowiem rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy skutkuje jego nieważnością z mocy art. 156 §1 pkt 1 kpa. Gdy jednak niewłaściwość organu pierwszoinstancyjnego do rozstrzygnięcia sprawy dostrzeżona zostanie przez organ drugoinstancyjny w procedurze odwoławczej, mającej zastosowanie także do procedury ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 §3 kpa, jak w niniejszej sprawie, to organ drugoinstancyjny zobowiązany jest w takim przypadku - działając w granicach procesowych wyznaczonych art. 138 kpa - uchylić rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jako przed organem niewłaściwym do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania, i następnie postanowić o dalszym losie prawnym wniosku, z którego to postępowanie się toczyło, stosownie do ustalonej właściwości organu w jego rozpatrzeniu.

Przedstawiona dyspozycja dla organu drugiej instancji określona została w art. 138 §1 pkt 2 kpa, w którym wskazano na dopuszczalność uchylenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa nie określa jednak przesłanek dopuszczających umorzenie postępowania administracyjnego, dlatego dopuszczalność umorzenia postępowania w tym względzie należy ocenić przede wszystkim przez pryzmat przesłanki określonej w art. 105 §1 kpa, z którego to przepisu wynika, iż postępowanie podlega umorzeniu, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może natomiast wynikać z przyczyn materialnoprawnych lub procesowych. Procesową zaś przyczyną bezprzedmiotowości postępowania jest niewłaściwość organu administracji do jego wszczęcia, prowadzenia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Na konieczność umorzenia postępowania

Sygn. akt IV SA/Wa 1885/07

pierwszoinstancyjnego przez organ drugiej instancji z powodu niewłaściwości organu pierwszej instancji wskazuje się przy tym zarówno w doktrynie (np. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, str. 611), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2000 r. sygn. akt I SA 242/99, Lex nr 77615).

Nie ulega więc wątpliwości, że Minister Rozwoju Regionalnego był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzenia postępowania przed tym organem w pierwszej instancji, jako niewłaściwym do rozpatrywania sprawy uzgodnienia warunków realizacji [...] Obwodnicy W., z powodu wyłączenia na podstawie art. 25 §1 pkt 1 kpa. Nie chodzi przy tym o bezprzedmiotowość postępowania uzgodnieniowego w ogóle, lecz o jego bezprzedmiotowość przed Ministrem Środowiska, gdy funkcję tego organu wykonywała osoba, której interesu prawnego dotyczyło to postępowanie. Skutkiem bowiem umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z powodu jego niewłaściwości jest konieczność rozpatrzenia sprawy uzgodnienia przez organ właściwy, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej dla przedmiotu niniejszej sprawy z art. 15 kpa w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.) i art. 106 §5 kpa.

Z powyższych względów, Minister Rozwoju Regionalnego nie mógł w niniejszej sprawie, wbrew oczekiwaniom skarżących, uchylić zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. i merytorycznie rozpatrzyć sprawę uzgodnienia na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, ponieważ w ten sposób sprawa uzgodnienia byłaby merytorycznie rozpatrzona przez organ właściwy tylko w ramach jednej instancji, co stanowiłoby naruszenie art. 15 w zw. z art. 106 §5 kpa. Minister Rozwoju Regionalnego nie mógł również uchylić zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazać sprawy uzgodnienia do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 §2 kpa do właściwego organu, skoro wszczęcie postępowania nastąpiło przed organem niewłaściwym, i dlatego wymagało zakończenia przed tym organem.

Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest postępowaniem incydentalnym wobec postępowania o wydanie decyzji z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację [...] Obwodnicy W. Postępowanie to cechuje się jednak procesową odrębnością zaskarżenia wydanego w nim rozstrzygnięcia, i materialnoprawną odrębnością co do przedmiotu wydawanego w nim rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający wypowiada się bowiem jedynie w granicach przysługujących uprawnień wobec warunków z zakresu ochrony środowiska, które następnie stanowią jeden z elementów

Sygn. akt IV SA/Wa 1885/07

decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. To oznacza, iż postępowanie uzgodnieniowe, chociaż incydentalne, to jednak jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wobec postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dlatego znajduje do niego zastosowanie pełen zakres rozstrzygnięć określonych w art. 138 kpa, łącznie z art. 105 kpa.

Nie można więc podzielić zarzutów skargi o naruszeniu zaskarżonym postanowieniem art. 19 i art. 20 kpa oraz art. 23a i art. 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, skoro Minister Rozwoju Regionalnego był organem właściwym do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. Brak również podstaw do uznania za słuszne zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 kpa oraz art. 105 §1, art. 127 §3 i art. 138 §1 pkt 2 kpa, skoro zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. ma charakter jedynie procesowy, zmierzający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organ właściwy w obu instancjach.

Wbrew zarzutom skargi, wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. nie wymagało przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, skoro okoliczność niewłaściwości Ministra Środowiska do wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. wynikała już z postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wyznaczeniu Ministra Rozwoju Regionalnego do rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. wydane zostało bez przeprowadzenia w tym względzie postępowania.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.