Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 744/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję nr 148/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2022 r., znak: WOB.7721.421.2021.AJAN w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. znak: PINB.RP.5160.88.2019, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza umorzył

w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej realizacji budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3.00x8.00 m zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul [...] w Nowym Sączu, usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Nowym Sączu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, co następuje:

Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. A. K. i A. K. zwrócili się do organu o wydanie w stosunku do D. R. nakazu rozebrania szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej w Nowym Sączu przy ul. [...]. Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. sprecyzowali, że ich intencją jest wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia legalności przedmiotowego budynku. Jednocześnie załączyli kopie dwóch decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie: 1. decyzji Urzędu Miejskiego w Nowym Sączu z dnia 22 września 1980 r. znak: BUA-8382/11/B/80, którą wydano nakaz rozbiórki szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Nowym Sączu; 2. decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z 20 października 1980 r. znak: WBPP/NB-GHA.I-8381-NS-48/80, którą uchylono ww. decyzję organu I instancji.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2019 r. ustalono, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany – jest opróżniony i znajduje się w dobrym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2019 r. nr 217/2019 znak: PINB.RP.5160.88.2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności realizacji budynku gospodarczego wybudowanego przed 1960 r. i zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu, usytuowanego przy granicy

z nieruchomością przy ul. [...] a w Nowym Sączu.

Postanowieniem nr 271/2020 z dnia 9 kwietnia 2020 r. znak: WOB.7722.163.2019.AJAN Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt: II SA/Kr 706/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy nadzoru budowlanego powinny przyjąć albo brak jednoznacznego ustalenia w niniejszej sprawie tożsamości ww. postępowania z postępowaniem inicjowanym w 2019 r. przez skarżących, albo w przypadku uznania tej tożsamości, jako obecnie właściwe w sprawach legalnościi utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami technicznymi (organy orzekające w latach 80-tych nie mają obecnie tych kompetencji), winny doprowadzić ww. postępowanie jako niezakończone do końcowego rozstrzygnięcia. W wyroku tym wskazano również, że organy mimo wyraźnych twierdzeń skarżących o braku fundamentów (związania z gruntem) obiektu (szopy), bez wystarczającego uzasadnienia przyjęły jako przedmiot orzekania "budynek gospodarczy".

W trakcie oględzin na terenie przedmiotowej nieruchomości, mających miejsce w dniu 26 lutego 2021 r. ustalono, że na terenie działki nr [...] w obr. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz budynek gospodarczy

o konstrukcji drewnianej usytuowany w granicy z działką nr [...] w obr. [...]. Wymiary poziome budynku wynoszą około: 8.00 x 3.00 m, wysokość około: 2.40 - 3.50 m - nie uległy zmianie od poprzedniej kontroli przeprowadzonej dnia 10 maja 2019 r. Zostało wymienione pokrycie dachu z papy na blachę dachówkową. Na okoliczność wymiany pokrycia dachu właściciele budynku - B. i P. S. - przedłożyli zaświadczenie z dnia 4 września 2019 r. znak: WAU.RAB.6743.263.2019.JM, o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego na budynku gospodarczym. Przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony jest na fundamencie betonowym - górna część fundamentu widoczna jest ponad powierzchnią gruntu. Dokonano częściowej wymiany elementów drewnianych budynku, które zostały zaimpregnowane, a to:

- dolnych fragmentów poszycia deskowego ściany od strony działki nr [...] w obr. [...] do wysokości około 50 cm,

- fragmentów drewnianych belek podwalinowych od strony działki nr [...] w obr[...],

- fragmentów słupków drewnianych od strony działki nr [...] w obr. [...] do wysokości około 80-100 cm - słupki w miejscach połączeń wzmocniono obustronnie nabitymi deskami,

- fragmentu drewnianej belki podwalinowej przy drzwiach wejściowych do budynku.

Właściciele przedmiotowego budynku przedłożyli kserokopię protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez pracowników Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Sączu z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak: MZ.5531.38.1.2019. Jak wynika z protokołu, w wyniku czynności kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości powodujących bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, jak również nie stwierdzono występowania elementów zagrożenia życia ludzi. Z kolei z treści aktu notarialnego nr rep. [...] dnia 15 września 1960 r. wynika, że w chwili sprzedaży nieruchomość ta była zabudowana dwiema szopami.

Na podstawie dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości – a to "Planu sytuacyjnego (...)" zatwierdzonego dnia 30 października 1961 r. ustalono, że projektowany to budynek mieszkalny o wymiarach 7.50 x 9.00 m oraz prowizoryczna szopa na składowanie materiałów budowlanych o wymiarach 3.00 x 2.00 m. Szopa zlokalizowana miała być w odległości

13.5 m od tzw. linii regulacyjnej i w odległości 7.00 m od granicy z działką nr [...] (obecnie nr [...] w obr[...]) oraz 7.00 m od granicy z działką nr [...]. Na planie tym ukazano również istniejący obiekt gospodarczy usytuowany w granicy z działką nr [...]. Po dokonaniu pomiarów obiektu na planie stwierdzono, że wynoszą one

8.00 x 3.00 m.

Niezależnie od powyższego uzyskano:

- kopię aktualnej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki nr [...] w obr[...] - mapa ta nie ukazuje przedmiotowego budynku gospodarczego,

- kopię archiwalnej mapy zasadniczej dla działki nr [...] obr[...] - mapa ta ukazuje przedmiotowy budynek gospodarczy,

- mapę sytuacyjną w skali 1:1000 nr 282/2/12/75 - mapa ta nie ukazuje przedmiotowego budynku gospodarczego,

- szkic pomiaru budynku nr [...] sporządzony dnia 1 grudnia 1966 r. - szkic ten ukazuje przedmiotowy budynek gospodarczy.

Pismem z dnia 26 maja 2021 r. Urząd Miasta Nowego Sącza poinformował, że nie odnaleziono akt sprawy [...], ani pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wydanego przed 1966 r.

W konsekwencji powyższych ustaleń przyjęto, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa budynku gospodarczego o wymiarach 3.00 x 8.00 m zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu, usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] a w Nowym Sączu. Przedmiotowy budynek gospodarczy posiada konstrukcję drewnianą, dach pokryty blachą dachówkową i jest posadowiony na fundamencie betonowym (co jednoznacznie ustalono w trakcie oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych dnia 26 lutego 2021 r.). Zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, iż budynek zrealizowano przed 1961 r. Świadczy o tym fakt ukazania przedmiotowego budynku na Planie Sytuacyjnym parceli gruntowej l. kat. [...] z naniesieniem projektowanego budynku mieszkalnego typowego [...] E. R. przy ul. [...] w Nowym Sączu zatwierdzonym dnia 30 października 1961 r. przez Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu. Nie jest znany inwestor przedmiotowego budynku.

Ustalono nadto, że decyzją z dnia 22 września 1980 r. znak: BUA-8382/11/B/80 wydano nakaz rozbiórki szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Nowym Sączu. Następnie decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia 20 października 1980 r. znak: WBPP/NB-GHA.I-8381-NS-48/80 uchylono ww. decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w głębi ogrodu i nie mógł być tymczasowy i przeznaczony na czas trwania budowy budynku mieszkalnego.

Wiedzę o fakcie wydania ww. decyzji tut. organ posiadł na podstawie dokumentów przedłożonych przez A. i A. K.. Akta postępowania znak: BUA-8382/11/B/80 zostały prawdopodobnie poddane zniszczeniu. Nie zachował się też dokument, który świadczyłby o zakończeniu postępowania prowadzonego przez Urząd Miejski w Nowym Sączu pod znakiem: BUA-8382/1 l/B/80, zatem należało przyjąć, że postępowanie to nie zostało zakończone. Organ uznał tożsamość postępowania prowadzonego przez Urząd Miejski w Nowym Sączu pod znakiem: BUA-8382/1 l/B/80 oraz postępowania obecnie prowadzonego pod znakiem PINB.RP.5160.88.2019.

Nakaz rozbiórki zawarty w decyzji z dnia 22 września 1980 r. uzasadniono okolicznością, że budowa budynku mieszkalnego została zakończona, zatem czasową wiatę należało rozebrać. Jak jednak wynika z Planu Sytuacyjnego parceli gruntowej l. kat[...] z naniesieniem projektowanego budynku mieszkalnego typowego 0146, przedmiotowy budynek istniał już przed wydaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Nowym Sączu, tj. przed 1961 r. Mając na uwadze okoliczność, że A. i A. K. stali się właścicielami sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] a w Nowym Sączu dopiero w 1966 r., nie sposób przyjąć, iż ich twierdzenia na temat daty realizacji i przeznaczenia przedmiotowego budynku gospodarczego są bardziej wiarygodne, aniżeli oświadczenia E. R. będącego właścicielem nieruchomości przy ul. [...] od 1960 roku.

W konsekwencji organ przyjął, że budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania wybudowano przed 1961 r. i tym samym budynek ten nie stanowił budynku tymczasowego na materiały budowalne wykonanego na czas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Nowym Sączu.

Z uwagi na okoliczność, iż od daty realizacji przedmiotowego budynku upłynęło co najmniej 60 lat oraz nie zachowały się wszystkie archiwalne dokumenty dotyczące inwestycji budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], brak jest podstaw, by przyjąć, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie realizacji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. K. i A. K..

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. znak: WOB.7721.421.2021. AJAN, działając na podstawie art. 105 §1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: u.p.b.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podstawą skarżonej decyzji PINB jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie konieczne jest zbadanie czy sprawa posiadała charakter sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania oraz czy nie utraciła go w toku postępowania.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, przyjmując go za własny.

Wskazał, że przedmiotem sprawy jest weryfikacja zasadności umorzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji budowy budynku gospodarczego

o wymiarach 3.00 x 8.00 m zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu, usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Nowym Sączu.

Podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przed 1961 r., tj. w okresie obowiązywania Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., nr 23, poz. 202).

W celu zbadania legalności przedmiotowego obiektu budowlanego, z uwagi na fakt, iż aktualni właściciele nie dysponują takową dokumentacją organ I instancji wystąpił do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Nowego Sącza, Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego

w Nowym Sączu, jak również do Archiwum Narodowego w Krakowie Oddz. w Nowym Sączu, celem pozyskania stosownej dokumentacji z zasobów archiwalnych. Jednakże wśród nich nie odnaleziono wnioskowanej dokumentacji.

Na gruncie obowiązującego w/w rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, jak również następnych regulacji tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane i ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, brak było w aktualnym wówczas stanie prawnym obowiązującego przepisu, który nakładałby na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek przechowywania dokumentacji robót budowlanych przez okres istnienia obiektu, co na dzień dzisiejszy określa dyspozycja zawarta w art. 63 u.p.b.

Organ odwoławczy zauważył, że braku wymaganego pozwolenia na budowę nie można utożsamiać z brakiem samego dokumentu decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora; brak tego ostatniego nie zawsze bowiem będzie oznaczać wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. II SA/Wr 402/09). W konsekwencji brak możliwości wylegitymowania się przez aktualnych właścicieli dokumentem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego nie prowadzi do wniosku, że ww. obiekt został zrealizowany

w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego organ I instancji prawidłowo ustalił, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, w obecnym stanie prawnym nie ma bowiem podstawy prawnej (przepisu w ustawie Prawo budowlane), która pozwalałaby w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym na wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przepisów proceduralnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania niniejszej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, 7, 8, k.p.a. organ odwoławczy podał, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Bezpodstawny, zdaniem organu odwoławczego, jest również zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2021 r., znak: PINB.RP.5160.88.2019 strony zostały poinformowane o planowanych na dzień 26 lutego 2021 r. oględzinach budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr[...] przy ul. [...] w Nowym Sączu. W dniu 22 lutego 2021 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza wpłynęło pismo odwołujących, którym wnieśli o zmianę terminu oględzin. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 24 lutego 2021 r., znak: PINB.RP.5160.88.2019 organ I instancji poinformował wnioskodawców, że z przyczyn obiektywnych nie ma możliwości odwołania wyznaczonych na dzień 26 lutego 2021 r. oględzin budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Nowym Sączu. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy wniosek wpłynął zbyt późno, by w sposób skuteczny poinformować pozostałe strony postępowania

o odwołaniu oględzin. Jednocześnie PINB poinformował A. i A. K., iż posiadają (...) przymiot stron prowadzonego postępowania, w związku z czym - po wcześniejszym ustaleniu daty i godziny - mogą skorzystać z prawa wglądu w akta sprawy, w tym protokołu oględzin z dnia 26 lutego 2021 roku. Ponadto zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2021 r., znak: PINB.RP.5160.88.2019 organ I instancji poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych materiałów dowodowych. Strony postępowania na każdym etapie prowadzenia sprawy mogły więc zapoznać się z kompletem akt sprawy oraz wypowiedzieć się co do wszystkich zgromadzonych materiałów.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia przepisów dot. minimalnej odległości obiektu od granicy sąsiedniej nieruchomości, to organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie można kwestionować legalności posadowionego tam przedmiotowego budynku, bowiem nie ma dowodu, który wskazywałby na to, iż powstał w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto mając na uwadze przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, to zgodnie z art. 178 w/w rozporządzenia: Budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy. Organ zauważył również, że z Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 1 sierpnia 2019 r., znak: MZ.5531.38.1.2019 przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną wynika, że w obrębie obiektu oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie stwierdzono przechowywania/magazynowania żadnych materiałów palnych. Wobec tego bezzasadny jest również zarzut ryzyka rozniecenia i przeniesienia ognia.

Na powyższą decyzję A. K. i A. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 §1 i107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7 § 1, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy jednoczesnym zlekceważeniu słusznego interesu skarżących, pominiecie ich udziału w oględzinach szopy od strony ich nieruchomości, pominięcie ustaleń posadowienia szopy w granicy działek, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy obu instancji, iż w sprawie zidentyfikowany został prawidłowo przedmiot postępowania i w konsekwencji umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, że powinno nastąpić wydanie decyzji o nakazie rozbiórki szopy drewnianej stanowiącej obiekt tymczasowy w ramach uprzednio zakończonej budowy budynku jednorodzinnego;

- art. 105 §1 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, podczas gdy z samego rozstrzygnięcia sprawy ocenianego przez pryzmat jej okoliczności wynika, iż przedmiot sprawy - rozumiany jako badanie legalności istnienia szopy drewnianej na wskazanej nieruchomości - istniał od pierwszej decyzji Urzędu Miasta Nowego Sącza z 1980 r., i nie zmienił się do dnia dzisiejszego; tym samym organ zlekceważył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2020 r. sygn. akt: II SA/Kr 706/20.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w związku z tym skarga musiała zostać oddalona.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego o wymiarach 3.00 x 8.00 m zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu, w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Nowym Sączu.

Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przywołany przepis łączy umorzenie postępowania administracyjnego, a więc zakończenie go bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z jego bezprzedmiotowością. Jak wskazuje się w literaturze: "Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Decyzja, jak każdy indywidualny akt stosowania prawa, musi mieć adresata oraz podstawę faktyczną i prawną (szerzej o sprawie administracyjnej T. Kiełkowski, Sprawa..., s. 32–58). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.05.2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036)" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, red. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 730). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obowiązkiem organu. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. M. Romańska, j.w.).

Przyczyn bezprzedmiotowości w okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego dopatrzyły się w braku możliwości wykazania, że sporny obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Sąd to stanowisko podziela.

Zauważyć należy przy tym, że kontekst prawny zaskarżonej decyzji stanowił również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2020 r., II SA/Kr 706/20, którym orzekające w sprawie organy oraz Sąd były związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd zakwestionował przede wszystkim zakończenie postępowania w drodze rozstrzygnięcia o formalnym charakterze (art. 61a § 1 k.p.a.), podczas gdy wymagane było postępowanie wyjaśniające.

Sąd orzekający obecnie w sprawie stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i doprowadziły do ustalenia kwestii, które w wyroku II SA/Kr 706/20 uznane zostały za wątpliwe. Doprowadzono tym samym do zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do zakończenia postępowania.

Po pierwsze, w odniesieniu do spornego obiektu ustalono, że stanowi on budynek gospodarczy o wymiarach 3.00 x 8.00 m, zlokalizowany jest na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu, w granicy z nieruchomością przy ul. [...] l0a w Nowym Sączu. Sąd podziela stanowisko organu, że w nomenklaturze Prawa budowalnego obiekt ten należy określać mianem "budynku gospodarczego", nie zaś szopy, jak chcą skarżący.

Dalej ustalono, że budynek ten posiada konstrukcję drewnianą, dach pokryty blachą dachówkową i jest posadowiony na fundamencie betonowym (vide: protokół oględzin z 26.02.2021 r.). Ustalono również, na podstawie zgromadzonych materiałów, że budynek zrealizowano przed 1961 r. Wskazuje na to przede wszystkim fakt ukazania przedmiotowego budynku na Planie Sytuacyjnym parceli gruntowej l. kat[...] z naniesieniem projektowanego budynku mieszkalnego typowego [...]-ob. R. E. przy ul. [...] w Nowym Sączu zatwierdzonym dnia 30 października 1961 r. przez Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu. Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia są prawidłowe i nie sposób ich zakwestionować na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Na prawidłowość ustaleń w tym zakresie wskazuje również kopia zezwolenia na budowę z 17 grudnia 1961 r. wydanego dla E. R., zezwalającego na budowę domu jednorodzinnego oraz prowizorycznej szopy na składowanie materiałów budowlanych (k. 145-146 akt adm.) według projektu typowego 0146, do którego nawiązuje ww. Plan sytuacyjny. Z zestawienia obu tych dokumentów wynika, że owa "prowizoryczna szopa na składowanie materiałów budowlanych" miała być posadowiona w środkowej części działki wówczas oznaczonej numerem [...] (aktualnie działka nr [...]), w podanych tam odległościach od granic działki. Lokalizacja szopy została zwymiarowana podobnie, jak planowany wówczas budynek mieszkalny. Równocześnie, na rysunku Planu sytuacyjnego wrysowany jest w granicy z działką nr [...] budynek oznaczony literą "g", który jest przedmiotem tego postępowania. W konsekwencji należało stwierdzić, że sporny budynek istniał już w dacie wydawania zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego i prowizorycznej szopy na składowanie materiałów budowlanych, a jednocześnie nie był przedmiotem tego zezwolenia, w szczególności nie dotyczył go punkt 6 zezwolenia, w którym nakazano zlokalizowanie prowizorycznej szopy na materiały budowlane w odległościach 4 m od poszczególnych granic oraz jej rozebranie niezwłocznie po wybudowaniu budynku mieszkalnego. Można również przypuszczać, że legalność tego budynku nie była wówczas kwestionowana, skoro wrysowany został na ww. dokumentach.

Po drugie, ustalono, że w latach 80-tych XX wieku prowadzone było postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Ustalono w szczególności, że Prezydent Miasta Nowego Sącza (Urząd Miejski w Nowym Sączu) decyzją z 22 września 1980 r. znak: BUA.III-8382/11/B/80 nakazał rozebranie szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...], która następnie została uchylona decyzją Wojewody Nowosądeckiego (Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu) z 20 października 1980 r. znak: WBPP/NB-GHA.I-8381-NS-48/80. Jako podstawę prawną ww. decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (brzmienie z 1988 r.) "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji". Zatem z sentencji rozstrzygnięcia wynika, że organ ten podjął decyzję reformatoryjną, choć brak jest treści zreformowanego rozstrzygnięcia. Z kolei z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że "Przedłożony (...) akt notarialny (...) z dnia 15.IX.1960r. stwierdza, że parcela [...] jest zabudowana budynkiem gospodarczym drewnianym na fundamencie oraz szopą. (...) Po przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie tut. Biuro stwierdza, ze budynek usytuowany jest w głębi ogrodu (...). W związku z powyższym sprawę przekazuje się do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 18 września 2020 r. zobowiązał organy nadzoru budowlanego do ustalenia, czy przedmiot tamtego postępowania był tożsamy z przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania, jak i tego, czy tamto postępowanie zakończyło się i w jaki sposób. W tym zakresie organy ustaliły, że akta postępowania znak: BUA-8382/11/B/80 zostały prawdopodobnie zniszczone; nie zachował się jakikolwiek dokument, który świadczyłby o zakończeniu postępowania prowadzonego przez Urząd Miejski w Nowym Sączu do sygn. BUA.III-8382/11/B/80. Organy przyjęły wobec tego, że postępowanie to nie zostało zakończone, a przedmiot postępowania prowadzonego przez Urząd Miejski w Nowym Sączu pod znakiem: BUA-8382/11/B/80 jest tożsamy z przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza do sygn. PINB.RP.5160.88.2019, który to organ jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Również i w powyższym zakresie Sąd uznał ustalenia organu za prawidłowe i realizujące wytyczne WSA w Krakowie zawarte w wyroku z 18 września 2020 r. W ocenie Sądu obecnie orzekającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z treści uzasadnienia decyzji Wojewody Nowosądeckiego i odwołania E. R. wynika, że przedmiotem ówczesnego postępowania była sporna szopa, którą ówczesny organ pierwszej instancji błędnie utożsamił z prowizoryczną szopą na materiały budowalne, o której stanowiło zezwolenie na budowę, a która to szopa miała zostać niezwłocznie rozebrana po wybudowaniu budynku mieszkalnego.

Wreszcie, Sąd przyjął za uzasadnione stanowisko organów, zgodnie z którym ustalone w sprawie okoliczności wskazują na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Słusznie organy przyjęły, że brak przedmiotu postępowania wynika z braku możliwości stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany samowolnie. Jeśli przyjąć, że od daty realizacji przedmiotowego budynku upłynęło co najmniej 60 lat, to nie można wymagać od właścicieli nieruchomości, na której znajduje się sporny budynek, by dysponowali dowodami na legalność tego obiektu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że dopiero art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązuje właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60, w szczególności dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "Obowiązek określony w art. 63 nie miał odpowiednika w Prawie budowlanym obowiązującym do 1.01.1995 r. Obowiązek przechowywania dokumentów budowy i dokumentacji powykonawczej odnosi się więc wyłącznie do obiektów oddanych do użytkowania po 1.01.1995 r., a także robót budowlanych wykonanych po 1.01.1995 r. w obiektach starszych" (D. Sypniewski, "Prawo budowlane. Komentarz", WKP 2022, komentarz do art. 63). Nie można również odmówić racji organom, które wskazywały, że samowoli budowlanej nie można domniemywać.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd stwierdza, że nie doszło w sprawie do naruszeń przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. w związku z przeprowadzonymi w sprawie oględzinami. Trzeba uwzględnić, że pismem z 5 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor powiadomił strony o planowanych na dzień 26 lutego 2021 r. o godzinie 13 oględzinach. W dniu 22 lutego 2021 r. skarżący wnieśli o zmianę terminu oględzin ze względu na wyznaczony im na ten dzień termin przyjęcia II dawki szczepienia w godzinach południowych. W ocenie Sądu podana przyczyna nie uzasadniała zmiany terminu oględzin, o którym skarżący dowiedzieli się już w dniu 12 lutego 2021 r. Ponadto, brak udziału w oględzinach nie uniemożliwiał skarżącym wypowiedzenie się odnośnie do treści ustaleń zawartych w protokole oględzin i sporządzonych załączników w postaci fotografii. Zauważyć należy, że skarżący z tego prawa korzystali w toku postępowania, przedkładając własne dowody i podnosząc własne twierdzenia, które podlegały ocenie organów. Sąd stwierdza ponadto, że nie doszło do naruszenia w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten, określający kwalifikowane wady decyzji administracyjnej skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, składa się z wielu jednostek redakcyjnych i żadna z nich nie była w przedmiotowej sprawie stosowana. Wyjaśniając sprawę organy uczyniły zadość przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji spełnia wymagania postawione w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.