Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2860/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 3, art. 16 ust. 4, art. 16 ust. 5 pkt 1, art. 16 ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Robert Hałabis (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1599/14 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz M. S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B..

Powyższą uchwałą Rada Gminy B. ustaliła stawki za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina B. w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" M. S.– zaskarżając ją w całości.

Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, doręczonym organowi w dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Gminy B. nie udzieliła na nie odpowiedzi.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.), który stanowi, że uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków. Wskazano, że jakkolwiek powyższy przepis został uchylony przez art. 73 pkt 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jednakże z mocy art. 90 tej ustawy, uchylenie to przewidziano dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydane z naruszeniem prawa, w szczególności z przepisem art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie skarżącego uchwała nr [...] narusza interes prawny przedsiębiorstwa, gdyż nakłada wcześniejszy obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z przystanków, niż przewidział to ustawodawca. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na podstawie zaskarżonej uchwały przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w [...] toczyło się postępowanie o sygn. akt [...] z powództwa Gminy B. przeciwko M. S. o zapłatę za korzystanie z przystanków położonych na terenie Gminy B.. Sprawa zakończyła się odrzuceniem pozwu przez Sąd Okręgowy Wydział II Cywilny w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., wobec ustalenia, że sprawa ta nie jest sprawą cywilną.

Następnie Wójt Gminy B. decyzjami z dnia [...] czerwca 2014 r. określił stronie wysokość opłat za zatrzymywanie na terenie Gminy B. za miesiące: od sierpnia do grudnia 2011 r. (decyzja nr [...]) w kwocie 2.473,60 zł; od stycznia do grudnia 2012 r. (decyzja nr [...]) w kwocie 6.524,60 zł; od stycznia do grudnia 2013 r. (decyzja nr [...]) w kwocie 6.493,70 zł i od stycznia do kwietnia 2014 r. (decyzja nr [...]) w kwocie 2.143,20 zł.

Zdaniem skarżącego pomimo, że powyższe decyzje nie są jeszcze ostateczne, to uzasadniają jego interes prawny jako przedsiębiorcy w zaskarżeniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. S., wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1599/14: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądził od Rady Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że będący podstawą zaskarżonej uchwały przepis art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) stanowi, że w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty (ust. 1). Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora (ust. 3). Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. (ust. 4). Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (ust. 5 pkt 1).

W ocenie Sądu, przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Natomiast jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, odnosi się to do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Z kolei odnośnie do taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Zatem na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób, a czasami autobusy zabierające po kilkudziesięciu pasażerów. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku, to tym większe nasilenie jego zanieczyszczenia, a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat, czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku niż pojazd zabierający tylko kilka, czy kilkanaście osób. Jest rzeczą powszechnie znaną, iż zatrzymanie ciężkiego autobusu na przystanku, zwłaszcza w upalne dni, deformuje nawierzchnię poprzez powstanie kolein. Deformacja taka jest o wiele większa, niż spowodowana przez pojazd zabierający jedynie kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 pkt 1 tej uchwały ustalono opłatę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków, bądź wielkość pojazdu jakimi są wykonywane przewozy. W związku z tym ustalenie stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości – w ocenie Sądu I instancji – nie spełnia wymogu uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Sąd zauważył również, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Brak uzasadnienia uchwały nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Motywy te nie zostały też wskazane w odpowiedzi na skargę, w której organ odniósł się jedynie do zarzutów skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy w istocie wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, to opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w B. w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Ponadto uchwała istotnie narusza również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Z tych przyczyn – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd I instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła Gmina B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że trudno odnieść się do zarzutów Sądu dotyczących braku różnicowania opłat w zależności od wielkości pojazdów. Sam ustawodawca założył jedynie możliwość różnicowania ewentualnego stawki opłaty w zależności, np. od wielkości taboru, a nie od wielkości pojazdu. Organ pobierający opłaty nie posiada informacji na temat pojazdów przewoźnika. Uzyskanie tej wiedzy wymagałoby od organu pobierającego opłaty za przystanki szczegółowej weryfikacji, jakie pojazdy dany przewoźnik posiada i jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs, co nie jest fizycznie możliwe. Skarżący nie ma możliwości stwierdzić, którym pojazdem przewoźnik w danym momencie wykonuje kurs, bowiem taką informacją dysponuje jedynie dany przewoźnik. Tego typu szczegółowa procedura byłaby utrudnieniem przede wszystkim dla samych przewoźników i nie mogłaby ona polegać na jednorazowym sprawdzeniu, gdyż przewoźnicy uzyskują nowe zezwolenia na nowe linie, zmieniają linie, likwidują kursy, dodają nowe. Dlatego w ocenie skarżącego organu, ustalając jedną kwotę opłaty dla wszystkich operatorów korzystających z przystanków komunikacyjnych, Gmina wypełniła obowiązek uwzględniający w pełni niedyskryminujące zasady. Jeżeli zaś chodzi o standard poszczególnych przystanków, dotyczący infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), skarżąca wskazała, że praktycznie wszystkie przystanki, których jest właścicielem albo zarządzającym, posiadają bardzo podobny standard. Różnicowanie opłat w tym przypadku byłoby działaniem pozbawionym celu.

Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy we wskazanym zakresie oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi, czyli wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego lub procesowego, a także wnioskami skargi.

Na wstępie należy zaznaczyć, że do w pełni analogicznego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie, wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16. W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania skład orzekający podziela uprzednio zajęte już przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenie przez Radę Gminy stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad" musi łączyć się ze zróżnicowaniem tychże opłat w zależności od wielkości pojazdu, a w szczególności, że nie może to być jednolita opłata w maksymalnej ustawowej wysokości – nie można się zgodzić, przez co zarzut ten należało uznać za niezasadny.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy B. ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w maksymalnej ustawowej wysokości.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami.

Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stanowczo nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, podkreślanego w toku postępowania, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości – jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W przepisie tym jest bowiem mowa, o czym już wspomniano, że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). W sprawie tej nie było to możliwe.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w sprawie tej nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały oraz uwzględnionego przez organ stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – kierowała się Rady Gminy B..

Nawet uzasadnienie lakoniczne, w istocie nie spełniające swojej roli, wywołuje skutki równoznaczne z jego brakiem, które w konkretnej sytuacji mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Analiza protokołu sesji Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wykazuje, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie tylko nie rozważano treści projektu uchwały z punktu widzenia uwzględnienia niedyskryminujących zasad, lecz w ogóle nie podjęto jakiejkolwiek dyskusji na temat proponowanego rozwiązania. Również protokoły z posiedzeń: Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Komisji Rewizyjnej z dnia [...] maja 2011 r. oraz Komisji Oświaty, Kultury i Spraw Socjalnych, Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów z dnia [...] maja 2011 r. wskazują, że przed podjęciem opinii co do treści projektowanej uchwały nie dyskutowano nad jej unormowaniem w kontekście uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Zatem brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina B. byłoby uzasadnione. Należało zatem stwierdzić, że kryteria jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę nie dadzą się ustalić na podstawie przedłożonych przez organ dokumentów oraz udzielonych odpowiedzi.

Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Gminy słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Z uwagi na powyższe, należało również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, że organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Mając przytoczone argumenty na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) uzasadnione jest art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.