Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 1242/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca),, WSA Małgorzata Fita, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi M. Ch. wynagrodzenie w kwocie [...] w tym VAT, tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją G. I. T. D. (dalej jako organ), po rozpatrzeniu odwołania U.O. (dalej jako strona, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako organ pierwszej instancji) z dnia 23 lipca 2013 r., mocą której odmówiono stronie umorzenia pozostałej do zapłaty kary pieniężnej w kwocie 6.250 zł.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.13.267 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 55, art. 57 pkt 1, art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.13.885 - dalej jako u.f.p.).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. strona zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie pozostałej do zapłaty części kary pieniężnej w kwocie 6.250 zł. Kara ta została nałożona na stronę decyzją z dnia 11 lutego 2011 r. w wysokości 30.000 zł w trybie ustawy o transporcie drogowym (Dz.U.07.125.874 ze zm). Do dnia złożenia wniosku o umorzenie strona wpłaciła 23.750 zł na poczet nałożonej kary. Z wnioskiem o umorzenie niezapłaconej części kary pieniężnej strona przedstawiła zaświadczenie o zadłużeniu z tytułu kredytu bankowego w kwocie 20.416 zł, potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji z dnia 31 stycznia 2013 r. o przyznaniu pomocy społecznej w formie zakupu posiłków i w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności oraz kopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 listopada 2012 r. dotyczącej ustalenia prawa do renty w wysokości 1.223,40 zł. Dodatkowo, w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, strona złożyła oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej oraz kopie: harmonogramu spłaty rat kredytu bankowego, decyzji Starosty Ł. o wygaśnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, pisma Poczty Polskiej SA w sprawie zaległości w opłatach abonamentowych, wezwania do zapłaty zaległej składki PZU SA w kwocie 241,61 zł, zawiadomienia o wszczęciu sądowej egzekucji z nieruchomości, pisma z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie zaległości z tytułu opłacania ubezpieczenia, wezwania do zapłaty kwoty 227,15 zł wystawionego przez T. SA, dwóch wyciągów z rachunków bankowych, zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku 2012.

Decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił umorzenia pozostałej do zapłaty kary pieniężnej. W jego ocenie, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby zostały spełnione obligatoryjne przesłanki umorzenia wnioskowanej kwoty, należnej z tytułu kary pieniężnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentował, że stosownie do art. 60 pkt 7 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 57 pkt 1 u.f.p. na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w części w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Z kolei w myśl art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

W tym stanie prawnym organ wyjaśniał, że podejmując decyzję odnośnie umorzenia należności, należy szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z tej instytucji oraz ewentualnie okoliczności istotnych dla zakresu jej zastosowania. W związku z powyższym organ powinien zbadać czy umorzenie należności jest uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Organ zwrócił uwagę, że z przedstawionego przez stronę oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej wynika, iż w okresie od stycznia do maja 2013 r. uzyskała dochód w kwocie 3.528,18 zł. Natomiast obecnie utrzymuje się z renty, z której, po odliczeniach, pozostaje jej do wypłaty 988,64 zł. Strona oświadczyła, że jest współwłaścicielem domu o powierzchni 200 m² (wraz z dziećmi po śmierci męża) i właścicielem samochodu osobowego Citroen z 2010 r. Nie posiada żadnych zasobów pieniężnych. Z informacji zawartych w internetowej bazie przedsiębiorców - Centralnej Informacji i Ewidencji o Działalności Gospodarczej wynika ponadto, że strona prowadzi obecnie działalność gospodarczą. Brak zawieszenia działalności gospodarczej w związku z ciężką sytuacją materialną może wskazywać, iż działalność ta przynosi skarżącej zyski, gwarantujące jej ciągłą opłacalność.

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, organ nie znalazł podstaw, aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy uwzględnić wniosek o umorzenie kary pieniężnej w części niezapłaconej przez stronę. W jego ocenie, rozważając możliwość umorzenia w części należności pieniężnej trzeba mieć na względzie nie tylko interes strony, ale również interes Skarbu Państwa. Podkreślał przy tym, iż powstanie dłużnej należności nie jest wynikiem dobrowolnie zaciągniętego przez stronę zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, lecz wynikającym z nałożenia kary grzywny zobowiązaniem publicznoprawnym, powstałym w związku z naruszeniem przez stronę przepisów ustawy. Twierdzenie strony, że nie była odpowiedzialna za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, a kwestia ewentualnej odpowiedzialności osób trzecich za wyrządzoną stronie szkodę majątkową może być rozstrzygnięta na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Organ przyznał, że strona znajduje się obecnie w ciężkiej sytuacji materialnej, jednak zwracał uwagę, że kara pieniężna za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym ze swej natury jest dolegliwością, mającą przede wszystkim charakter prewencyjny, wymuszający na ukaranym działania zgodne z obowiązującymi przepisami. Akcentował, że kary te stanowią dochody budżetu państwa, a w interesie publicznym leży, aby wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności, stanowiących dochód państwa. W dalszej kolejności organ zwracał uwagę, że w ramach dyspozycji art. 57 pkt 1 u.f.p. nie musiał, a jedynie mógł przychylić się do wniosku strony. Decyzje wydawane w oparciu o ww. przepis mają bowiem charakter uznaniowy, co wynika z jego treści. Wobec tego nawet zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nie obliguje organu do częściowego umorzenia bądź rozłożenia na raty nałożonej kary grzywny, a jedynie stwarza możliwość podjęcia korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Podsumowując, zgodnie z art. 57 u.f.p. organ jedynie mógł przychylić się do wniosku strony, a dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego był zobowiązany kierować się nie tylko możliwościami płatniczymi strony, ale też uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie:

a) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

b) art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie wybiórczej analizy materiału dowodowego, jaki został zgromadzony, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 57 pkt 1 u.f.p., przemawiające za umorzeniem pozostałej do zapłaty kary pieniężnej;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie decyzji w rezultacie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

d) art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych dowodów w sprawie;

e) art. 56 ust. 1 u.f.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzi ważny interes strony, w sytuacji gdy w interesie publicznym leży umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej;

f) art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, tj. Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego GITD, której upoważnienie zapewne zostało oparte na zarządzeniu organu nr [...] z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego GITD w sytuacji, kiedy zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym upoważnionym do nadania statutu organizacyjnego był wyłącznie Prezes Rady Ministrów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreślała, że rozstrzygnięcie organu w ramach uznania administracyjnego nie może nosić znamion dowolności, ale winno być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Argumentowała, że obowiązkiem organu było wyczerpująco wyjaśnić dlaczego jej wniosek nie został uwzględniony oraz jak przebiegał tok rozumowania organu, którego konsekwencją było wydanie niekorzystnej dla skarżącej decyzji. Tymczasem, zdaniem skarżącej, w nin. sprawie zaniechano oceny czy zachodzi przesłanka ważnego interesu strony. Natomiast organ skoncentrował się na dolegliwości kary i interesie publicznym. Organ nie ocenił jej rzeczywistych możliwości płatniczych, które wynikają ze złożonych oświadczeń i dokumentów. Nie wziął również pod uwagę faktu korzystania przez skarżącą z pomocy najbliższej rodziny oraz ze wsparcia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W przekonaniu skarżącej, organ nie uzasadnił też swojego stwierdzenia, że brak zawieszenia działalności gospodarczej w związku z ciężką sytuacją materialną skarżącej może wskazywać, iż działalność ta przynosi jej zyski i jest opłacalna.

Skarżąca wykazywała, podobnie jak w postępowaniu przed organem, że jej miesięczne stałe dochody to kwota rzędu 1.700 zł, natomiast stałe konieczne wydatki na utrzymanie jej samej i córek to z kolei kwota na poziomie 1.800 zł w skali miesiąca, pomijając obciążenia kredytowe (przy czym jeden z kredytów zaciągnęła właśnie na poczet spłaty części kary pieniężnej).

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotem sądowej kontroli legalności w sprawie nin. jest decyzja organu, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą skarżącej umorzenia kary pieniężnej w części, której skarżąca nie zapłaciła. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi jej art. 94 ust. 1 (Dz.U.13.1414 ze zm.). Skoro, w przypadku takiej kary, mamy do czynienia z dochodem budżetu państwa, to warunki jej umorzenia są określone przez regulacje u.f.p. Jak stanowi jej - u.f.p. - art. 55, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W art. 60 u.f.p. zawarta jest natomiast regulacja odnosząca się do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. W myśl art. 56 ust. 1 u.f.p. należności, wymienione w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Z mocy art. 57 u.f.p., na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.

Z powyższych regulacji prawnych należy wyprowadzić wniosek, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności w części, odroczenia płatności lub rozłożenia na raty spłat uzależnione jest od wniosku dłużnika. Ustawa - u.f.p. - nie określa treści tego wniosku, nie ma jednak wątpliwości, że wniosek powinien być szczegółowo umotywowany, zwłaszcza że przesłanki zastosowania powyższych ulg mają charakter stricte ocenny. Dłużnik powinien we wniosku wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację rodzinną, majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności, a jej ściągnięcie w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego i jego rodziny nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Dopuszczalne jest alternatywne formułowanie żądań przyznania określonych rodzajów ulg. W jednym wniosku dłużnik może wnosić o umorzenie należności lub jej rozłożenie na raty, albo też o odroczenie spłaty.

Decyzje wydawane na podstawie art. 57 pkt 1 u.f.p. mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, ale nie musi, umorzyć należności, jeśli ustali, że w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania ulgi. W wyniku oceny całokształtu materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności danej sprawy organ wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń.

Niewątpliwie sądowa kontrola decyzji uznaniowych musi być ograniczona, gdyż sądy administracyjne mogą kontrolować zgodność takich rozstrzygnięć tylko z ustawowymi kryteriami wyznaczającymi granice uznania. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie dowodzi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania organu. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (por. wyrok w sprawie sygn. I OSK 442/13). Orzekanie organu w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok w sprawie sygn. I OSK 182/12). W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok w sprawie sygn. III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181).

Sądowa kontrola legalności ma ograniczony zakres, gdy obejmuje decyzję uznaniową, jaką jest nin. decyzja. Sąd nie rozstrzyga o tym czy umorzyć należność, lecz bada czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Sądowej kontroli legalności nie podlega uznanie samo w sobie, ale sposób w jaki organ rozstrzygający zgromadził materiał dowodowy, ocenił dowody, uzasadnił swoje stanowisko, w rezultacie czy wnioski organu rozstrzygającego są logiczne i powiązane z realiami sprawy. Kontrola sądowa takiej decyzji winna zmierzać wyłącznie do ustalenia, czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania, czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Innymi słowy, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania organu sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, czy jest on wyczerpujący w zakresie okoliczności istotnych, czy prawidłowo ustalił stan faktyczny rozpatrywanej sprawy i czy rozważył wszelkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd ocenia wyłącznie kwestie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśnienia sprawy i sposobu wyciągnięcia wniosków z ustalonego przez organ stanu faktycznego.

Wymaga zaznaczenia, że prawidłowe rozumienie instytucji uznania prowadzi do konstatacji, że decyzja odmawiająca umorzenia należności (tu części kary pieniężnej) może być uzasadniona zarówno niespełnieniem przesłanek umorzenia (wówczas zawsze jest ona negatywna dla podatnika), jak i tym, iż co prawda przesłanki te wystąpiły, ale organ odmówił udzielenia ulgi w ramach przyznanych mu uprawnień wyboru konsekwencji prawnych.

Trzeba przy tym podkreślić, że sądowa kontrola legalności nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego i nie może poddawać ocenie czy dokonany przez organ wybór jest słuszny. Sąd nie rozstrzyga czy pobór należności powinien być zaniechany wskutek umorzenia. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów.

Wobec powyższego, wydając decyzję w trybie art. 56 ust. 1 pkt 5 i art. 57 u.f.p., organ powinien przedstawić przyjętą interpretację przesłanek, warunkujących przyznanie ulgi, a następnie uwidocznić w decyzji analizę sytuacji wnioskodawcy w ich kontekście. Organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest omówienie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy.

Przenosząc te rozważania na grunt nin. sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań stawianych jej przez prawo.

W okolicznościach analizowanej sprawy skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie, pozostałej do zapłaty, części kary pieniężnej, co uzasadniała swoją bardzo trudną sytuacją życiową, majątkową, jaka zaistniała po śmierci jej męża. Tym samym skarżąca odwoływała się do przesłanki określonej w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., czyli do ważnego interesu dłużnika.

Organ, utrzymując w mocy odmowę umorzenia części kary pieniężnej, z jednej strony przyznał trudną sytuację materialną skarżącej, jednak z drugiej, zasadnicze znaczenie przypisał tej okoliczności, że należność, której skarżąca nie zapłaciła w całości, jest karą za nieprzestrzeganie ustawy o transporcie drogowym i w zasadzie na tym argumencie organ poprzestał. Otóż tak umotywowanego stanowiska organu nie można zaaprobować z punktu widzenia zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie to należy ocenić jako istotnie naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W konsekwencji, na obecnym etapie postępowania, jest ono dowolne. Organ bowiem nie rozważył wszechstronnie wszystkich uzyskanych dowodów i okoliczności z nich wynikających, a dotyczących sytuacji życiowej, majątkowej skarżącej oraz pozostających na jej utrzymaniu dzieci, w tym córki studiującej poza miejscem zamieszkania.

Po pierwsze, organ zupełnie przemilczał twierdzenie skarżącej o konieczności korzystania z pomocy społecznej, która na tę okoliczność przedstawiła dokumenty. Trzeba więc zauważyć, że egzekwowanie należności od skarżącej, która jest wspomagana świadczeniami finansowymi i rzeczowymi w ramach pomocy społecznej, wiąże się z realnym niebezpieczeństwem konieczności zwiększenia zakresu tej pomocy, a przecież, co do zasady, nie jest to sytuacja właściwa z punktu widzenia zarówno ważnego interesu dłużnika, jak i z perspektywy interesu publicznego. Organ nie może zasadnie swoimi działaniami prowadzić do takiego stanu rzeczy, w którym konieczne będzie świadczenie skarżącej pomocy społecznej w jeszcze szerszym zakresie, dłuższej perspektywie czasowej. W takiej sytuacji (kiedy wnioskujący o umorzenie korzysta z pomocy społecznej) organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie i wszechstronnie rozważyć czy odmowa umorzenia nie spowoduje przede wszystkim konieczności udzielenia skarżącej i jej dzieciom pomocy społecznej w zakresie niewspółmiernie większym od kwoty niezapłaconej kary pieniężnej. Dla takiego porównania istotne są przy tym nie tylko skutki ściśle finansowe, ale i te związane z ochroną podstawowych praw obywatela.

Po drugie, organ pozostawia też poza zakresem swojej uwagi tę istotną okoliczność, że egzekucja należności objętej wnioskiem o umorzenie może zostać skierowana do nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym. W takim stanie rzeczy organ ma obowiązek rzetelnie i wnikliwie wyważyć z jednej strony interes Skarbu Państwa w uzyskaniu części kary w wysokości rzędu 6.200 zł, a z drugiej strony skutki społeczne oraz te indywidualne dla dłużnika i jego bliskich, jakie mogą się wiązać z ewentualnością pozbawienia ich samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, które mają przecież charakter podstawowy.

Po trzecie, organ pominął również kwestię związaną z utrzymywaniem przez skarżącą dziecka, studiującego poza miejscem zamieszkania. Ta okoliczność faktyczna wymagała od organu analizy czy zapłata przez skarżącą pozostałej części kary pieniężnej (czy to dobrowolna, czy to przymusowa) nie wiąże się z koniecznością przerwania edukacji dziecka, następnie brakiem możliwości uzyskania przez nie zatrudnienia z uwagi na nieukończone studia, a w rezultacie czy nie spowoduje powiększenia grona bezrobotnych. Konieczne było zatem rozważenie przez organ kosztów jednostkowych i społecznych, związanych z takimi możliwymi następstwami uzyskania przez Skarb Państwa części kary pieniężnej, której skarżąca nie zapłaciła.

Trzeba też zauważyć, że organ zupełnie pozostawił poza zakresem swojej uwagi okoliczność kiedy zostały zaciągnięte kredyty, kiedy i w jakich okolicznościach powstały zadłużenia kredytowe. Skarżąca wiąże powstanie tych zadłużeń m.in. z koniecznością zapłaty kary pieniężnej. Ponadto, znaczne pogorszenie sytuacji życiowej i materialnej skarżąca tłumaczy nagłą śmiercią męża i koniecznością przejęcia ciężaru utrzymania dzieci, domu, uregulowania wcześniejszych zobowiązań.

Podsumowując, kontrolowane stanowisko organu, odmawiające umorzenia należności, nie zostało oparte na wszechstronnym i pogłębionym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, jakie wynikają z dokumentów i z twierdzeń skarżącej. Dlatego jest ono dowolne. Organ nie wykazał więc, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy interes Skarbu Państwa miał być na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżącej, dotyczących sfery podstawowych praw (do samodzielnej egzystencji z wykluczeniem potrzeby korzystania z pomocy społecznej, do edukacji dzieci, do mieszkania).

Oczywiście konieczność rozważenia tych, dotąd pominiętych, istotnych aspektów sprawy, nie oznacza w żadnym razie konieczności przyznania skarżącej wnioskowanej ulgi. Rzecz w tym, że odmowa jej przyznania będzie zgodna z prawem tylko wówczas, kiedy organ zgromadzi zupełny materiał dowodowy dotyczący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i oceni go zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów, a więc wszechstronnie i we wzajemnym powiązaniu, w myśl zasad doświadczenia życiowego i logiki, a na tej podstawie ustalony stan faktyczny będzie odpowiadał prawdzie materialnej.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, z mocy art. 15 k.p.a., jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie sądu, za tym, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem przemawiają nie tylko luki w argumentacji organu, o których wyżej, ale też błędna motywacja organu, jaka została przedstawiona w jej uzasadnieniu. Organ koncentruje się w niej (i w zasadzie na tym poprzestaje), że niezapłacona należność jest karą. Otóż, zdaniem sądu, nie można zasadnie wyprowadzać braku przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia części należności tylko z tej okoliczności, że ta należność jest karą. Gdyby podzielić ten tok rozumowania organu, to należałoby stwierdzić, że nie można umorzyć należności, które są karą. Rzecz w tym, że takie stwierdzenie nie ma podstawy prawnej w powołanych wyżej unormowaniach u.f.p. Przeciwnie, należy podkreślić, że przytoczone wyżej przepisy u.f.p. w żadnym razie nie wykluczają możliwości umarzania należności, będących niezapłaconymi karami. Skoro tak, to podstawą odmowy umorzenia takich należności nie może być argumentacja organu, jaka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odwołująca się do karnoprawnego charakteru i zasady nieuchronności odpowiedzialności karnej. Zaprezentowane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stanowisko organu wskazuje wręcz na negowanie zasadności stosowania ulgi do należności o charakterze karnym. Jest to zapatrywanie sprzeczne z prawem. Wobec powyższego rozstrzygnięcie organu, koncentrujące się na karnym charakterze należności, należy ocenić jako naruszające granice uznania i nie może spotkać się z akceptacją z punktu widzenia legalności. W rezultacie organ oparł decyzję wyłącznie na charakterze należności objętej wnioskiem o umorzenie, pomijając przy tym przesłanki wymienione w art. 56 ust. 1 pkt 5 i art. 57 u.f.p. Zbyt daleko idącym uproszczeniem jest pogląd organu, zgodnie z którym kara pieniężna nie podlega umorzeniu, bo interes publiczny przemawia za bezwzględnym wykonaniem kary w każdych warunkach.

Z kolei stwierdzenie o zysku jaki ma przynosić działalność gospodarcza skarżącej jest aktualnie tylko hipotezą organu, której nie poparł dowodami. Co więcej, wbrew tej hipotezie przyznał jednocześnie, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna. Ta sprzeczność w rozumowaniu organu jest kolejnym argumentem, przemawiającym za dowolnością uznania, które zostało przyjęte w podstawie zaskarżonej decyzji.

Dla dopełnienia oceny prawnej trzeba też zauważyć, że art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. odwołuje się do przesłanek w postaci ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Taka regulacja obliguje organ do rozważenia zarówno jednej, jak i drugiej przesłanki. Uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Organ, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, zobowiązany jest rzetelnie i wnikliwie przeanalizować wszelkie okoliczności sprawy aby stwierdzić, czy zostały spełnione określone w ww. przepisie przesłanki.

Przesłanki, które zostały wpisane w treść art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. odpowiadają zawartym w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.12.749 ze zm. – dalej jako o.p.). W ocenie sądu, organ powinien zatem - rozpoznając wniosek skarżącej o umorzenie kary pieniężnej w części - mieć w polu widzenia orzecznictwo sądowe wypracowane na gruncie przesłanek "ważnego interesu podatnika" i "interesu publicznego", jakimi posłużył się ustawodawca w art. 67a § 1 o.p. Użyty w obu regulacjach spójnik "lub", łączący człony zdania, wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączenie zdań równorzędnych albo części zdania. Przesłanka "ważnego interesu podatnika" (tu: dłużnika) wymaga ustalenia sytuacji majątkowej podatnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania (tu: kary pieniężnej) dla niego i jego rodziny. Jednak organ musi mieć na uwadze i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie było realizowane, a zobowiązany pochopnie nie był z nich zwalniany. Orzekając o umorzeniu należności, organ za podstawę rozstrzygnięcia może przyjąć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika, albo przesłankę interesu publicznego, albo obie te przesłanki łącznie. Nie można natomiast podzielić zapatrywania, że organy zobowiązane są do rozstrzygnięcia spraw z uwzględnieniem ważnego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny, przez który często organy zdają się rozumieć interes budżetu państwa. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP (Dz.U.97.78.483 ze zm.) w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Z uwagi na to, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego" mają charakter równorzędny, organ zobowiązany jest w trakcie postępowania ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie rozstrzygnąć odnośnie wnioskowanej ulgi. Kwestia ta powinna być rozważona w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jej pominięcie jest przesłanką do traktowania decyzji jako dowolnej.

W analizowanej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, że przeciwko umorzeniu kary pieniężnej przemawia interes publiczny, rozumiany w kategoriach interesu budżetu państwa, natomiast podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymagało, by interes publiczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji osobistej i materialnej osoby zobowiązanej do zapłaty należności. Takiego wyważenia i analizy organ dotąd nie dokonał w sposób właściwy, tj. wszechstronny i wyczerpujący.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego", to pojęcia niedookreślone.

Pojęcie "interesu publicznego" nie ma stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść go do indywidualnej sytuacji strony występującej z wnioskiem o umorzenie należności (tu: kary pieniężnej). Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanych wyżej wartości. W tym też kontekście podkreślić należy, iż z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika swoboda wykładni prawa, lecz obowiązek precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz kompetencja posługiwania się w jego stosowaniu zasadami prawa oraz ocenami pozaprawnymi, albowiem proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni prawa. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż musi być on osadzony (determinowany) w realiach stanu faktycznego sprawy. Analiza decyzji organu prowadzi do wniosku, że pojęcie przesłanki "interesu publicznego" zrównane zostało z interesem budżetu państwa. Tymczasem nie ma podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela w taki sposób, jaki ujął to organ w prezentowanym rozumowaniu. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne z interesem tego obywatela, jednocześnie nie byłoby to również zgodne z interesem publicznym.

Pojęcie ważnego interesu podatnika (tu: dłużnika) należy rozumieć możliwie szeroko (por. m.in. wyrok w sprawie sygn. II GSK 1000/09), mając na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków, a nadto, że sytuacja materialna dłużnika może być samodzielną podstawą w ubieganiu się o umorzenie należności. O ważnym interesie zobowiązanego może decydować jego sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, sytuacja zdrowotna, rodzinna, jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia dla niego i jego najbliższej rodziny. Trzeba też mieć na uwadze, że stwierdzając istnienie obiektywnie ważnego interesu osoby zobowiązanej, w postaci jej trudnej sytuacji materialnej, przemawiającego za umorzeniem należności, odmawiając zastosowania tej ulgi nie można powoływać się na kolizję pomiędzy interesem publicznym i ważnym interesem dłużnika, gdyż taka ocena jest wewnętrznie sprzeczna i wskazuje na dowolność w ocenie całokształtu okoliczności faktycznych.

W tym miejscu należy odwołać się do orzeczeń m.in. w sprawach sygn.: II GSK 170/12 i V SA/Wa 2119/12 (dostępne w Systemie informacji prawnej LEX) oraz do powołanego w nich orzecznictwa.

W ocenie sądu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analiza przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 pkt 5 i art. 57 u.f.p. jest powierzchowna i nie ma odniesienia do całokształtu materiału dowodowego, okoliczności faktycznych, jakie z niego wynikają. Jednocześnie nie można zaakceptować, z punktu widzenia art. 2 ustawy zasadniczej, arbitralnego stwierdzenia organu, w myśl którego zasada ochrony interesów Skarbu Państwa pozwala (czy wręcz nakazuje) pominąć trudną sytuację życiową, materialną skarżącej. W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, w dostateczny i przekonujący sposób, jakie dokładnie kryteria ocen i kryteria wyboru konsekwencji prawnych stanowiły podstawę i motywy jego działania, a jest to warunek konieczny kontroli zgodności z prawem decyzji uznaniowej. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że organ - działając w ramach uznania - nie dokonał właściwego wyważenia ważnego interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów i w następstwie dowolnie zastosował instytucję uznania.

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dokona wszechstronnej oceny kompletnego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i na tej podstawie ustali zupełny obraz faktyczny sprawy, w sposób realizujący wymóg prawdy materialnej. Przy ocenie prawnej, tak ustalonej sytuacji życiowej, materialnej skarżącej, uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przesłanek umorzenia należności. Uzasadnienie kolejnego rozstrzygnięcia organ będzie zobowiązany sporządzić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, w razie wątpliwości skarżącej, organ powinien wykazać upoważnienie dla osoby, która podpisuje decyzję, jeśli decyzji nie podpisuje osoba piastująca funkcję organu.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.12.270 ze zm.). Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, uzasadnia art. 250 tej ustawy.