Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 425/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 4, art. 52, art. 81c,
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska spr. Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. A. i S. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G z dnia 07 lutego 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w B z dnia 4 grudnia 2004 r., nr [...] 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 grudnia 2000r. nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego Nr 1 położonego na działce 55 w B. przy ul. Pogodnej – A. i J. D., S. A., A. i J. Z. oraz T. H. przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2001r. oświadczenia osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o wykonaniu przyłącza wodociągowego w zgodzie z przepisami i obowiązującymi normami oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sierpniu 2000r. zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej przyłącze wodociągowe wraz z podejściami do poszczególnych mieszkań. W związku z tym organ nałożył na współwłaścicieli działki obowiązek w celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.)

W odwołaniu od decyzji H. i S. A. zakwestionowali nałożenie na nich obowiązku, wskazując że nie dokonali żadnej samowoli.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2001r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że pismem z dnia 23 sierpnia 2000r. S. A. zgłosił do organu nadzoru budowlanego samowolne wykonywanie nowego przyłącza wodociągowego przez dwóch współwłaścicieli nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy przyznał, że odwołujący nie byli inicjatorami samowoli budowlanej, jednakże poprzez włączenie się do wykonanego samowolnie przyłącza odpowiadają za doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazał przy tym na art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51. Zatem nałożenie na współwłaścicieli budynku jako współwłaścicieli wykonanego przyłącza było uzasadnione. Natomiast wzajemne roszczenia między współwłaścicielami mogą być rozstrzygnięte w drodze powództwa cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli H. i S. A. domagając się wyłączenia ich z obowiązku wykonania czynności określonych w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 28 sierpnia 2003 r. stanowił, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Tymczasem decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r., której treść przytoczono na wstępie uzasadnienia, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono wyłącznie obowiązek przedłożenie oświadczenia osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o wykonaniu przyłącza wodociągowego w zgodzie z przepisami i obowiązującymi normami oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego.

W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, z której wynikać ma jakie czynności należy wykonać, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie oznacza on obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. ( por. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, Lex nr 148875, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04, LEX nr 179100 ).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalając więc, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winien był nałożyć konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu i wskazać na wynikające z przepisów skutki ich niewykonania. Nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego, w którym to postępowaniu właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne inwestor obowiązany jest wykonać celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a które organ powinien dopiero na niego nałożyć decyzją wydaną w trybie wskazanego przepisu. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia określonych ekspertyz, ocen, inwentaryzacji robót budowlanych mogło być nałożone na niego jedynie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2. Podkreślić przy tym należy, że generalnie organy administracji nie mogą nakładać na strony postępowania obowiązku gromadzenia materiału dowodowego oraz określania obowiązków, których wykonanie ma wskazać dopiero organowi jakie czynności należy nałożyć na stronę w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zajęcie przeciwnego stanowiska, że na podstawie omawianego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po jej przedstawieniu przez inwestora organ musiałby stwierdzić wykonanie wskazanych w decyzji obowiązków bez jakiegokolwiek ich związku z doprowadzeniem samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Ta wadliwie dokonana przez organ interpretacja treści art. 51 ust. 1 pkt 2 spowodowała, że w niniejszym postępowaniu faktycznie nie nałożono obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Skoro natomiast decyzja PINB z dnia 4 grudnia 2000 r. nie nałożyła wymaganego prawem obowiązku, to wadliwe było utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego wykonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 859/99, niepubl.). O ile jest to możliwe organ administracji winien zatem nałożyć obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora. Pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego wymieniającego oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Jeżeli nie jest możliwe zobowiązanie inwestora, to dopiero wówczas, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu.

W niniejszej sprawie organy nie ustaliły inwestora wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyznał, że odwołujący nie byli inicjatorami samowoli budowlanej, jednakże poprzez włączenie się do wykonanego samowolnie przyłącza odpowiadają za doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć i ich uzasadnienia w zestawieniu z zarzutami skarżących uprawniają do stwierdzenia, że nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydano zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie bowiem do art. 135 ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Nadto na mocy art. 152 ustawy Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.