Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1404/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Danuta Kania (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. A. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2018 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek T. A. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.), dalej: "u.d.i.p.":

1) liczby wniosków dotyczących odszkodowań za działki na terenie gminy [...] przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) przez Gminę [...], które wpłynęły do Urzędu [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r.,

2) liczby wniosków dotyczących odszkodowań za działki na terenie gminy [...] (w tym liczby wniosków dotyczących odszkodowań za działki na terenie dzielnicy [...]) przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Gminę [...], które wpłynęły do Urzędu [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.,

3) liczby spraw dotyczących odszkodowań za działki na terenie gminy [...] przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Gminę [...], zakończonych podpisaniem w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. protokołu z negocjacji (lub z uzgodnień),

4) liczby spraw dotyczących odszkodowań za działki na terenie gminy [...] (w tym liczby spraw dotyczących odszkodowań za działki na terenie dzielnicy [...]) przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Gminę [...], zakończonych podpisaniem w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. protokołu z negocjacji (lub z uzgodnień).

Jednocześnie wnioskodawca ponownie zwrócił się do organu o podanie liczby pracowników Działu [...] w Wydziale [...] w Biurze [...], którzy w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. prowadzili uzgodnienia w trybie art 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie wniosków dotyczących odszkodowań za działki przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Gminę [...].

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie powyższych informacji na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja objęta punktami 2 i 4 wniosku jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym wezwał go do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu odnośnie kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. Wskazał, że w sytuacji gdy Urząd [...] prowadzi rejestry spraw objętych żądaniem wniosku, informacja na temat liczby wniosków jakie wpłynęły do Urzędu oraz liczby zawartych porozumień jest informacją publiczną prostą.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent [...], powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r, poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 4 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że żądana informacja publiczna (w zakresie punktów 2 i 4 wniosku) jest informacją przetworzoną, albowiem organ na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją, o udostępnienie której zwrócił się wnioskodawca. Działania polegające na przetworzeniu ww. informacji obejmują duży zakres obejmujący działalność [...] Delegatur [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.

Organ zaznaczył, iż w związku z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. zmieniającym Zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu [...], utworzone zostało Biuro [...]. Biuro to przejęło kompetencje w zakresie prowadzenia negocjacji dotyczących odszkodowań w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami po zlikwidowanych Delegaturach Biura [...] W związku z powyższym w celu utworzenia jakościowo nowej informacji zgodnie z wnioskiem należałoby:

1) przeprowadzić kwerendę archiwów [...] Urzędów Dzielnic i Urzędu [...] w związku z wnioskami o odszkodowania zgłoszonymi od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., które mogły zostać rozpatrzone pozytywnie lub wnioskami uznanymi za nieuzasadnione przez dawne Delegatury [...] i jako sprawy załatwione zostały przekazane do archiwum,

2) przeprowadzić kwerendę archiwów [...] Urzędów Dzielnic i archiwum Urzędu [...] w związku z protokołami z rokowań przeprowadzonych od dnia [...] stycznia 2016r. do dnia [...] grudnia 2016 r., zakończonych porozumieniem w sprawie wypłaty odszkodowania, które jako sprawy zakończone również zostały przekazane do archiwum,

3) zatrudnić lub oddelegować zatrudnione osoby na dłuższy okres w celu przygotowania wnioskowanych informacji.

Z tych względów, zdaniem organu, realizacja wniosku byłaby wyjątkowo czasochłonna i pracochłonna oraz wiązałaby się z zaangażowaniem kilku pracowników (w Archiwum Urzędu i Urzędach [...]), którzy musieliby zostać oddelegowani do przygotowania nowej, dotychczas nieistniejącej w żadnej formie informacji. To w konsekwencji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań Prezydenta [...].

Dalej organ wskazał, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji przetworzonej, o ile wnioskodawca działa w szczególnym interesie publicznym. W przypadku braku tej przesłanki organ może odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji.

Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Organ stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie znalazł uzasadnienia do przetworzenia wnioskowanej informacji, jednocześnie sam wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udostępnienie żądanych informacji.

W związku z powyższym, w ocenie organu, zaistniała podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. T. A. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz - a właściwie przede wszystkim - z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy określony zbiór (sumę) informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż informacje, o które wystąpił odwołujący, stanowią informację publiczną przetworzoną, bowiem jej udostępnienie wymagałoby podjęcia przez organ działań, których celem byłoby wytworzenie sumy informacji prostych. Udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia kwerendy odpowiednich archiwów oraz zatrudnieniem lub oddelegowaniem zatrudnionych osób na dłuższy okres czasu w celu jej przygotowania.

Kolegium zaznaczyło, że poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony prawa dostępu do informacji publicznej. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ani bowiem na etapie składania wniosku, ani w toku postępowania, nie wykazał on indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia żądanej informacji.

Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. T. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. zarzucając, iż organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) dalej: u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] września 2017 r., tj. Prezydent [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 u.d.i.p.).

W sprawie nie było również kwestionowane, że informacja objęta wnioskiem (w punktach 2 i 4) posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja ta odnosi się bowiem do działalności Urzędu [...] w zakresie spraw prowadzonych z wniosków o odszkodowania za działki położone na terenie gminy [...], przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.).

Prezydent [...] uznając, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został w niniejszej sprawie spełniony, wydał decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 4 wniosku. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, pub. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14).

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] stwierdził, że w celu udostępnienia żądanej informacji należałoby przeprowadzić kwerendę [...] archiwów Urzędów Dzielnic i Urzędu [...] w związku z wnioskami o odszkodowania oraz protokołami z rokowań przeprowadzonych od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., a także zatrudnić lub oddelegować zatrudnione osoby na dłuższy okres w celu przygotowania wnioskowanych informacji. Realizacja wniosku byłaby zatem wyjątkowo czasochłonna i pracochłonna oraz wiązałaby się z zaangażowaniem kilku pracowników, którzy musieliby zostać oddelegowani do przygotowania nowej, dotychczas nieistniejącej w żadnej formie informacji. To z kolei wpłynęłoby negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań organu.

Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy powtarzając w zasadzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne, bowiem z ich uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Organ pierwszej instancji wskazał ogólnie na potrzebę przeprowadzenia kwerendy archiwów Urzędów Dzielnic oraz Urzędu [...] jednak nie wyjaśnił jak obszernych ilościowo zbiorów dokumentów owa kwerenda miała by dotyczyć. W szczególności nie odniósł się do kwestii, na którą wskazywał skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., a mianowicie, jaki był sposób rejestracji wniosków o odszkodowania, tj. czy rejestracja była dokonywana w ramach jednej wyszczególnionej kategorii, czy też była rozproszona w ramach zbiorczej kategorii, a także czy były to rejestry ręczne, czy też rejestry prowadzone w formie elektronicznej. Organ wskazał na "duży zakres" działań, które należałoby podjąć w celu realizacji wniosku, jednak w ogóle nie wyjaśnił co rozumie pod tym pojęciem. Podobnie organ stwierdził, że realizacja wniosku wymagałaby zaangażowania "kilku" pracowników, jednak nie wskazał precyzyjnie o jaką ilość osób chodzi, nie przedstawił też żadnych informacji na temat zakresu czynności oraz czasu jaki osoby te miałyby poświęcić na przegląd archiwów. Organ stwierdził, że realizacja wniosku byłaby "wyjątkowo czasochłonna i pracochłonna", jednak nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swych twierdzeń. Nie wyjaśnił również w sposób przekonujący twierdzenia, że realizacja wniosku "wpłynęłaby negatywnie" na tok realizacji ustawowych zadań organu.

Wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Organ ten nie poddał jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń organu pierwszej instancji. Stwierdził jedynie, że skoro realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez organ działań w celu wytworzenia sumy informacji prostych, to wnioskowaną informację należy uznać za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z kolei organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a ponadto ustosunkować się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopełniły powyższych obowiązków. Nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości z jakich konkretnie powodów zakwalifikowały żądaną informację jako informację przetworzoną. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej", a przedstawione powyżej kierunki interpretacji tego pojęcia z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że żądanie skarżącego nie było w istocie merytorycznie skomplikowane, bowiem dotyczyło "liczby wniosków" złożonych w konkretnym trybie oraz "liczby spraw" zakończonych w określony sposób na przestrzeni jednego roku działalności organu. Wymagało zatem zliczenia danych istniejących w zbiorach (archiwach) organu.

W tym miejscu warto wskazać, że skarżący w tym samym wniosku z dnia [...] września 2017 r. zawarł m.in. pytanie o liczbę wniosków dotyczących odszkodowań za działki na terenie gminy [...] przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Gminę [...], które wpłynęły do Urzędu [...] w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. organ udzielił odpowiedzi wskazując, że w ww. okresie wpłynęło 59 takich wniosków.

W kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy warto również powołać pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 110/14 (publ. CBOSA), w którym Sąd stwierdził: "Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznych) i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). Trudno odmówić racji skarżącej, iż dość lakonicznie przedstawione czynności jakie podjąć miałby organ w celu udostępnienia wnioskowanej informacji są raczej czynnościami technicznymi, zmierzającymi do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji. Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jednakże traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne.".

Powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny, czy organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na właściwym organie. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji przez organ odwoławczy skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim ustali objętość rejestrów wymagających przeglądu pod kątem realizacji punktów 2 i 4 wniosku, wyjaśni czy są to rejestry ręczne, czy rejestry prowadzone w formie elektronicznej, co mogłoby umożliwić szybszą selekcję danych. Ustali również ilu pracowników obowiązanych byłoby dokonać czynności w celu realizacji wniosku i jaki czas musiałby być na to poświęcony. W końcu ustali, czy podjęcie tych wszystkich czynności będzie wiązało się z takim nakładem pracy, który rzeczywiście wpłynie negatywnie na bieżącą działalność organu.

W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zważy, że decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Również ewentualne zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z u.d.i.p., winno być przekonująco wykazane w decyzji. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że w świetle powołanych wyżej zasad konstytucyjnych oraz przepisów u.d.i.p., należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, przekonującego uzasadnienia decyzji odmownej - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.