Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3708/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, § 1a i 2, art. 133, art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 ust. 3, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 230/17 w sprawie ze skargi T. K., J. K., K. M. i M. M. na przewlekłość postępowania Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. K., J.K., K.M. i M.M. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt IV SAB/Wa 230/17 uwzględnił skargę T. K., J. K., K. M., M. M. na przewlekłość postępowania Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania stwierdzając, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za grunt położony w W. [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 807 m2 uregulowany w księdze wieczystej nr [...]; że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznając na rzecz małżonków T. i J. K. oraz na rzecz małżonków K. i M. M. od Prezydenta [...] sumy pieniężne w wysokości po 1400 złotych; oddalając skargę w pozostałym zakresie oraz zasądzając od Prezydenta [...] na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Gminy [...] uchwałą z 25 maja 2001 r. nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się między innymi działka należąca ówcześnie do T. K., J. K., K. M. i M. M. (dalej: Wnioskodawcy, Strony, Skarżący). Część tej nieruchomości zgodnie z planem została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej.

Wobec tej okoliczności, Strony wystąpiły 30 kwietnia 2007 r. do Prezydenta [...] z wnioskiem o podział działki. Decyzją z 13 maja 2008 r. nr 67/2008 Prezydent zatwierdził projekt podziału, w wyniku czego powstała działka nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 807 m2 (dalej: Nieruchomość). Decyzja ta stała się ostateczna i w jej wyniku Województwo [...] stało się właścicielem Nieruchomości.

Następnie wnioskami z 16 czerwca 2010 r. i 28 czerwca 2010 r. Strony wystąpiły do Prezydenta o ustalenie i wypłatę odszkodowania za Nieruchomość przejętą pod poszerzenie drogi publicznej. Ponieważ złożone wnioski nie były poprzedzone przeprowadzeniem negocjacji z właścicielem drogi w celu polubownego wypłacenia odszkodowania, to postanowieniem z 18 sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent przekazał wniosek do rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...], jako wniosek o przeprowadzenie negocjacji w sprawie odszkodowania. Marszałek Województwa dopiero 3 lipca 2014 r. (!) zwrócił wniosek Stron do Prezydenta [...], wskazując, że zgodnie z art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówczesny tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 518; dalej: u.g.n.) oraz art. 19 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 260) to on jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Działające z upoważnienia Prezydenta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami pismem z 28 października 2015 r. wezwało Wnioskodawców do uzupełnienia braków wniosku poprzez nadesłanie dokumentu potwierdzającego prawo własności Nieruchomości, decyzji zatwierdzającej projekt podziału Nieruchomości wraz z mapą proponowanego podziału oraz wnioskiem o jego dokonanie. Jednocześnie Wnioskodawców poinformowano, że w sprawie zostanie sporządzony do 31 marca 2016 r. operat szacunkowy, a sprawa zostanie rozpatrzona do 30 września 2016 r.

Pismem z 30 października 2015 r. pełnomocnik Stron wniósł o przeprowadzenie rozprawy dla ustalenia kwoty oraz terminu wypłaty odszkodowania, alternatywnie o niezwłoczne wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod budowę drogi publicznej. Następnie pismem z 24 listopada 2015 r. pełnomocnik nadesłał odpis księgi wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości oraz wniósł o dołączenie do niniejszej sprawy akt administracyjnych sprawy dotyczącej podziału Nieruchomości, zakończonej decyzją nr 67/2008 z 13 maja 2008 r. Jednocześnie wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu rozprawy celem przeprowadzenia rokowań, rezygnację z dowodu z operatu szacunkowego oraz zaprzestania naruszania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Prezydent pismem z 27 listopada 2015 r. ponownie przekazał wnioski Stron Marszałkowi Województwa, argumentując, że jest on organem właściwym do przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia odszkodowania. Przeprowadzenie takich negocjacji było w ocenie Prezydenta niezbędnym elementem poprzedzającym, a dopiero gdyby nie dało się osiągnąć porozumienia w tej kwestii, nastąpić powinno wszczęcie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Pełnomocnika Wnioskodawców poinformowano o tym fakcie pismem z 11 grudnia 2015r.

Marszałek Województwa pismem z 21 grudnia 2015 r. zwrócił Prezydentowi wnioski Stron, ponownie argumentując, że to zarządca drogi, pod którą przejęto nieruchomość, jest organem właściwym w kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ponadto Marszałek zaznaczył, że już raz uznał się w tej sprawie za organ niewłaściwy, natomiast jeśli Prezydent nie zgadza się z taką oceną, to powinien wszcząć spór kompetencyjny, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Biuro Gospodarki Nieruchomościami pismem z 12 stycznia 2016 r. zwróciło się do Delegatury BGN [...] o nadesłanie akt sprawy dotyczącej podziału Nieruchomości. Dokumenty otrzymano przy piśmie z 20 stycznia 2016 r.

Natomiast pismem z 22 stycznia 2016 r. poinformowano pełnomocnika Wnioskodawców o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania wobec odmowy podjęcia przez Marszałka uzgodnień, a odpowiadając na wniosek o pominięcie dowodu z operatu szacunkowego wskazano, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Pismem z 10 lutego 2016 r. poinformowano pełnomocnika Wnioskodawców, że sprawa będzie rozpoznana zgodnie z kolejnością zebrania materiału dowodowego, najpóźniej do 31 grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na powyższe pismem z 17 lutego 2016 r. wniesiono do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Wojewoda postanowieniem z 8 kwietnia 2016 r. nr 445/2016 uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin 3 miesięcy na załatwienie sprawy, liczony od daty zwrotu postanowienia i akt. Akta zostały zwrócone 11 kwietnia 2016 r.

Pismem z 17 czerwca 2016 r. wystosowano do wnioskodawców wezwanie na rozprawę administracyjną, mając odbyć się 21 lipca 2016 r., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym z 20 maja 2016 r.

Pismem z 11 lipca 2016 r. poinformowano o braku możliwości zakończenia sprawy w wyznaczonym przez Wojewodę i wyznaczono kolejny jej zakończenia na 31 grudnia 2016 r.

W dniu 21 lipca 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w toku której Strony przystały na wartość prawa własności nieruchomości wskazaną w operacie szacunkowym i nie wnoszą uwag do prowadzonego postępowania.

Pismem z 5 sierpnia 2016 r. wezwano K. M. i J. K. do wskazania numeru konta bankowego, na które ma zostać przekazana kwota odszkodowania w przypadku, gdyby nie zgadzali się oni na wypłatę odszkodowania na konta wskazane przez ich małżonków (w załącznikach do protokołu rozprawy z 21 lipca 2016 r.) Zaś pismem z 24 sierpnia 2016 r. poinformowano Wnioskodawców o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, a także składania stanowisk i wyjaśnień.

Następnie 19 września 2016 r. wydana została decyzja nr [...], którą Prezydent orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania na rzecz Wnioskodawców oraz zobowiązał Marszałka Województwa do jego wypłaty. Decyzja została zaskarżona przez Marszałka, który podniósł zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zakresie wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a także zarzut w postaci braku przeprowadzenia obligatoryjnych rokowań.

Wojewoda decyzją z 6 lutego 2017 r. nr 510/2017 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uwzględniając zarzut błędnego wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a także wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci braku zapewnienia udziału przedstawiciela Zarządu Województwa w rozprawie administracyjnej 21 lipca 2016 r.

Pismem datowanym na 1 marca 2017 r. pełnomocnik Wnioskodawców wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania przez m. in. Prezydenta. W skardze wniesiono o stwierdzenie prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa, a także o stwierdzenie, że organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent [...], jak również o zasądzenie kwoty pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie stwierdzając, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić przewlekłość postępowania. W pierwszej kolejności sąd zwrócił uwagę, że od momentu wpływu wniosku do Prezydenta do czasu podjęcia pierwszej czynności w sprawie upłynęło ponad 5 lat. Pamiętając o tym, że w okresie pomiędzy 18 sierpnia 2010 r. a 3 lipca 2014 r. sprawa znajdowała się u Marszałka Województwa i została zwrócona przez ten organ po uznaniu się przez niego za niewłaściwy do jej rozpoznania, należy zauważyć, że pierwsza czynność po zwrocie akt została podjęta w październiku 2015 r., a więc 1 rok i 3 miesiące później, co nie jest akceptowalne w świetle terminów przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...] zaskarżając wyrok w części dot. punktów I, II, III, IV i VI i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji przyznanie od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że do chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym strony zostały poinformowane pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. (w związku z pismem Marszałka Województwa z dnia 21 grudnia 2015 r., z którego wynika, że odmawia on przeprowadzenia obligatoryjnych uzgodnień w sprawie odszkodowania), sprawa miała charakter cywilnoprawny tj. nie podlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

2) art. 149 § 1a w związku z art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i 36 § 1 i 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że przewlekłość Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż w toku postępowania administracyjnego organ podejmował celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania, a o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie strony były informowane przez Prezydenta;

3) art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. przez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności faktycznych sprawy (w szczególności okoliczności wszczęcia postępowania administracyjnego dopiero w 2016 r., w związku z wcześniejszym brakiem negocjacji, podejmowanych celowych czynności w sprawie administracyjnej, okoliczności wydania dwóch decyzji przez Prezydenta w podlegającym ocenie sądu okresie), prowadzące do przyjęcia, że w sprawie doszło do przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji przyznanie sum pieniężnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych jak również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te dokonują kontroli działalności administracji m.in. w zakresie skarg na wskazane w tym przepisy przejawy tej działalności. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Podobnie, jako nieuzasadniony, ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może także służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie orzekania. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Zarzucając naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 80 k.p.a. skarżąca kasacyjnie powinna jednoznacznie wskazać jaki zakres sprawy nie został wyjaśniony lub nienależycie wyjaśniony oraz że wymagało to przeprowadzenia określonych dowodów na wskazaną prawnie relewantną dla sprawy okoliczność, czy też dlaczego dana okoliczność została lub nie została udowodniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty skargi nie zostały umotywowane. Podobnie zresztą jak zarzut naruszenia art.35 § 3 oraz art.36 § 1 i 2 k.p.a., a w szczególności nie zostało sprecyzowane czy stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o nieprawidłową wykładnię tych przepisów, czy o ich niewłaściwe zastosowanie.

Podzielić należy rozumienie przez stronę skarżącą kasacyjnie art.98 ust.3 u.g.n. zgodnie, z którym próba uzgodnienia wysokości odszkodowania między byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem musi poprzedzać wszczęcie postępowania administracyjnego (podkreślić należy cywilnoprawny charakter tych negocjacji). Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w trybie postępowania administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Przyznać także należy rację stronie skarżącej kasacyjnie, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Pamiętać jednak należy, że zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, a organ dwukrotnie zwracał się do Marszałka Województwa [...] o podjęcie negocjacji, przy czym w pierwszym przypadku organ ten w sposób naganny przetrzymywał akta kilka lat. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z brzmieniem art.61 §1 i 3 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie stosowne wnioski zawierające żądania odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne złożone zostały w dniu 16 czerwca 2010r. (T. i J. K.) oraz w dniu 28 czerwca 2011r. (K. i M. M.). Zatem od momentu wniesienia przez strony wniosków zawierających żądania odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne rozpoczęło się prowadzenie postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że organ nie pozostawił tych wniosków bez rozpoznania pomimo bezskutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie (art. 64 § 2 k.p.a.), ani też nie przekazał tych wniosków innemu organowi, jako organowi właściwemu do prowadzenia tego postępowania (art. 65 § 1 k.p.a.), ewentualnie nie wszczął sporu kompetencyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie już od momentu wniesienia przez strony stosownych wniosków (niezależnie od oceny ich prawidłowości i kompletności), skoro nie zostało ono zakończone wcześniej w sposób formalny. Tym samym zarzut naruszenia art.35 § 3 oraz art.36 § 1 i 2 k.p.a. przez Sąd I instancji jest nieuzasadniony. Nadto w pełni uzasadnione przez organ żądanie udokumentowania prowadzenia rokowań nigdy samo przez się nie zwalnia go od przestrzegania terminów załatwienia sprawy, ponieważ ani przedstawienie dowodów, ani ewentualnie prowadzenie rozmów w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że także zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Wskazane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało, bądź nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby ich zastosowanie. W szczególności zaznaczyć należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyznał Skarżącym sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w kwocie po 1400 zł. Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może" oraz podejmowane jest jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się, że Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżących wskazanych kwot. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., to zarzuty w tym zakresie są niezasadne.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.