Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 212/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Punkt 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999 ze zm./ przekracza delegację ustawową, gdyż określa nowy przypadek, za który winna być uiszczona kara pieniężna, a mianowicie wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne "bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych".

TEZY

Punkt 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999 ze zm./ przekracza delegację ustawową, gdyż określa nowy przypadek, za który winna być uiszczona kara pieniężna, a mianowicie wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne "bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Irena Kamińska, , Elżbieta Stebnicka (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4107/03 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na E. F. kary pieniężnej w wysokości 4 000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ponadto na rzec skarżącego został zasądzony zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 złotych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie to nie zostało zakończone, podlegając rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniający zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzja administracyjna, w szczególności gdy nakłada na podmiot obowiązki lub kary musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i być zgodna z jego treścią.

Na mocy art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy – o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, zagrożone sankcją kary pieniężnej jest jedynie wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje sytuacji legitymowania się przez kierującego pojazdem dowodem uiszczenia opłaty. Z akt sprawy wynika, że skarżący przedstawił dowód wniesienia opłaty drogowej. Jak wskazuje Sąd, aby nałożyć karę przewidzianą w powołanym wyżej przepisie należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, że opłata nie została uiszczona. Fakt, iż organ wzywał skarżącego do okazania dowodu wniesienia opłaty wskazuje, że organ również żywił w tym przedmiocie takie przekonanie. W uzasadnieniu wyroku kwestionowane jest również stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji odwołujące się do lp. 6 załącznika do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kar pieniężnych, stosownie do którego kara pieniężna, o której mowa w art. 92 ust. 1 pkt ustawy – o transporcie drogowym, obejmuje także przypadki wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przepis lp. 6 załącznika do powołanego rozporządzenia nie odpowiada standardom konstytucyjnym, określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu rozporządzenie winno być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jego wykonania. Jak wskazuje Sąd, wspomniane rozporządzenie penalizuje szerszy stan faktyczny niż wskazany w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy – o transporcie drogowym, poprzez dopuszczenie możliwości nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub dokonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Tym samym Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie art. 187 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania przepisu lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury – w sprawie wysokości kar pieniężnych, na który to przepis powołano się w zaskarżonej decyzji.

W dniu 29 grudnia 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku. Organ wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podnoszone są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) tej ustawy w zw. z art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o transporcie drogowym w zw. z § 4 ust. 1 i 2 i § 5 ust.2-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. – w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 ze zm.) oraz w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazanych wyżej zarzutów organ podnosi, że zgodnie z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 – ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę nad administracją pod względem zgodności jej działań z prawem. Sąd orzeka w tych sprawach w sposób kasacyjny, a nie apelacyjny i nie rozstrzyga w sprawach skarg na decyzje administracyjne merytorycznie, lecz ocenia tylko zgodność z prawem podjętych przez administrację działań. Odnosi się to również do postępowania dowodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na stanowisko NSA OZ we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, wskazuje, że sąd administracyjny nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Tym samym sąd administracyjny I instancji mógł dokonać oceny czy przedstawiony przez stronę dowód w postaci siedmiodniowej karty opłaty drogowej został prawidłowo, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, zbadany i oceniony przez organ administracji, czy też działanie organów tym regułom nie odpowiadało. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej i wiążącej oceny dowodu w świetle art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skutkiem dokonania takiej oceny byłoby de facto rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W ocenie organu sąd orzekał w sposób apelacyjny, a związanie organu oceną, że opłatę strona uiściła, wykluczało możliwość dalszego prowadzenia sprawy na drodze administracyjnej. Sąd antycypując konieczność umorzenia postępowania administracyjnego po uprawomocnieniu wyroku nie zawarł w uzasadnieniu żadnych wskazań co do dalszego biegu postępowania czym naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, w skardze kasacyjnej przytaczany jest pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt SA 1071/97, LEX 44521, zgodnie z którym jeśli chodzi o poszczególne dowody, już przeprowadzone, jak i te, które powinny być przeprowadzone, wskazania sądu nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny dowodów, a przeto nie mogą krępować organu przy ocenie wiarygodności znaczenia tych dowodów.

Wskazując na naruszenie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że przepis ten wskazuje wyłącznie zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowym. Przedmiotem tego postępowania przed WSA nie mogą być dowody już przeprowadzone w toku instancji administracyjnej, lecz tylko dowody nowe (uzupełniające). Wskazując na stanowisko doktryny, Główny Inspektor Nadzoru Drogowego podniósł, że uzupełniające postępowanie dowodowe jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego i powinno umożliwić sądowi administracyjnemu dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Również odwrotnie – NSA (teraz: WSA) nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem lub czynnością. (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN 1999 r., s. 224-225).

Brak oceny Sądu w zakresie zgodności z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego i poczynionych w sprawie ustaleń dowodowych, spowodowane niedopuszczalnym rozstrzygnięciem Sądu, co do uiszczenia opłaty drogowej było sprzeczne z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słuszne, jak wskazuje organ, rozważania Sądu w zakresie zgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Infrastruktury - w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, były poczynione w świetle ustaleń "wyjściowych" tj. uznania, że opłata drogowa została uiszczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonując sprzecznych z prawem procesowym ustaleń musiałby dokonać znaczniej szerszej oceny całego postępowania w sprawie, w szczególności zaś postępowania dowodowego. Wynik takiej oceny mógłby spowodować wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ kwestionuje pogląd Sądu, zgodnie z którym na organie ciąży obowiązek ustalenia "ponad wszelką wątpliwość" czy opłata drogowa została uiszczona czy nie. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy – o transporcie drogowym, z których wynika, że kierowca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązany jest mieć przy sobie m. in. dowód uiszczenia opłaty drogowej. Przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w powyższy dokument – art. 87 ust. 3 powołanej ustawy. Z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury – w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, wynika, że dowodem uiszczeni opłaty drogowej jest wypełniona karta opłaty drogowej, która powinna być wypełniona przed rozpoczęciem przewozu, którą to okoliczność powinien udowodnić przedsiębiorca.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że przed rozpoczęciem przewozu karta opłaty została wypełniona. Sama jej treść nie wystarcza do stwierdzenia tego faktu. Z zeznań kierowcy wynika, zaś, że przedsiębiorca nie wręczył mu tego dokumentu.

Jak podkreśla organ, arbitralne i wiążące w myśl art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowisko Sądu zamyka organowi możliwość dociekania prawdy materialnej, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 lit. c) powołanej ustawy w zw. z art. 7 i 75 § 1 oraz 77 k.p.a. przez błędne uznanie, że jedynym dowodem na okoliczność uiszczenia opłaty jest przedstawienie karty drogowej. Opłata nie jest uiszczana tylko przez nabycie odpowiedniej karty opłaty, ale i poprzez jej wypełnienie i to w sposób określony w § 5 ust. 2- 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że przedsiębiorca samodzielnie nadaje moc dowodową posiadanemu dokumentowi. Karta opłaty, aby stanowiła skuteczny dowód powinna być wypełniona przed rozpoczęciem przewozu. Wobec faktu, że karta opłat nie znajdowała się w pojeździe, nie sposób było ustalić czy warunki wniesienia opłaty zostały zachowane. Przedsiębiorca zobowiązany był ich dowieść, a organ administracji w razie wątpliwości mógł posiłkować się innymi dowodami na tą okoliczność – art. 75 § 1 k.p.a.

W dniu 17 lutego 2005 r. E. F. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Strona wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej wskazuje, że organ bezpodstawnie twierdzi, że przedłożona karta opłaty drogowej w postaci jej kopii poświadczonej notarialnie nie stanowi potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty. Jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, karta została wykupiona w dniu 16 kwietnia 2003 r. i tego dnia została ona wypełniona. Kontrola została przeprowadzona w dniu 17 kwietnia 2003 r., a więc dzień po uiszczeniu opłaty. Ponadto podnoszone jest, że poglądy prawne i interpretacyjne Sądu znalazły się poza zakresem zarzutów strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną brak podstaw do zarzucenia zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 1371) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. – w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz. 1684 ze zm.). Stosownie do powołanego art. 87 ust. 1 ustawy kierowca pojazdu samochodowego podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, a ust. 3 tego przepisu ustala kto jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego przewóz w wymagane dokumenty. Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną zostało wydane na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o transporcie drogowym i zgodnie z delegacją zawartą w przepisie prawa materialnego określa rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz tryb ich wnoszenia. § 4 ust. 1 rozporządzenia określa sposób uiszczenia opłaty za przejazd po drogach, a ust. 2 stanowi, że dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty jest karta opłat wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu. Przepis art. 87 ustawy – o transporcie drogowym, którego naruszenie zarzuca skarżący, nie zawiera sankcji prawnych związanych z nieposiadaniem przez kierowcę w czasie kontroli dowodu uiszczenia należnej opłaty, a jedynie jest ogólną normą prawną określającą jakie dokumenty powinien mieć przy sobie kierowca w czasie przejazdu. Przepis ten zawarty jest zresztą w rozdziale 10 ustawy dotyczącym "nadzoru i kontroli". Jeżeli chodzi o kary pieniężne to przepisy z tym związane zawarte są w rozdziale 11 powołanej ustawy. Art. 92 zawarty w tym rozdziale określa w jakich przypadkach można nałożyć karę na osobę wykonującą transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Z przepisu ust. 1 pkt 6 art. 92 ustawy wynika, że karę pieniężną nakłada się na osobę wykonującą transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, jeżeli osoba ta nie uiści opłat za przejazd po drogach krajowych. Natomiast przepis ten choć wymienia taksatywnie przypadki kiedy osoba wykonująca transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne podlega karze pieniężnej, nie wymienia sytuacji kiedy kierowca nie ma przy sobie dowodu uiszczenia opłaty, choć opłata taka została uiszczona.

Przepis art. 92 ust. 2 ustawy – o transporcie drogowym zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w ust. 1 tego przepisu. Minister Infrastruktury w oparciu o tą delegację ustawową w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 2002 r. – w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115, poz. 999) określił w załączniku nr 1 tego rozporządzenia wysokość kar pieniężnych za rodzaje naruszeń przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne i w pkt 6 tego załącznika zostały określone kary dotyczące przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy. Pkt 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia przekracza jednak delegację ustawową, gdyż określa nowy przypadek za który winna być uiszczona kara pieniężna, a mianowicie wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne "bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych". Tymczasem przepis art. 92 ust. 1 ustawy nie zawiera takiej normy, jak również ust. 2 nie upoważnia Ministra do ustalania nowych nie zawartych w ust. 1 art. 92 ustawy przypadków stanowiących podstawę do nałożenia kary.

W tym stanie ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy administracji prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Skoro rozporządzenie z dnia 3 lipca 2002 r. – załącznik nr 1 pkt 6 przekracza delegację ustawową to jak słusznie podniósł sąd nie może być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez sąd art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Twierdzenie, że sąd oceniał kopię dokumentu tj. karty drogowej złożonej w aktach administracyjnych, o tyle nie jest zasadne, że ksero tego dokumentu zostało poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza. Taki dokument przedstawiony w sprawie zawiera wszystkie cechy dokumentu oryginalnego i sąd mógł ustosunkować się do tego dowodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza że Sąd musi mieć na uwadze stan faktyczny jaki istniał w dacie podjęcia aktu. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że dokument (karta opłaty) został złożony do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, a zatem podlegał ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.