Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1014/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1 pkt 7, art. 22 par. 2,  art. 19 par. 4,  art. 27 par. 1 pkt 2,  art. 29 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 19,  art. 64 par. 2,  art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Teresa Randak, Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna"), po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., na postanowienie organu egzekucyjnego Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] Nr [...], umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za 8-12/2011 oraz 1, 4, 5, 9, 10/2012, a także Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 11-12/2011 oraz 1, 4, 5, 9, 10/2012 – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Podstawą rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej był następujący stan faktyczny.

Wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w K.) wystawił na zobowiązaną A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka" lub "zobowiązana") tytuły wykonawcze obejmujące jej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres sierpień- grudzień 2011 r. oraz styczeń, kwiecień, maj, wrzesień i październik 2012 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres listopad- grudzień 2011 r. oraz styczeń, kwiecień, maj, wrzesień i październik 2012 r.:

1) z dnia 2 lutego 2012 r. o Nr [...] oraz [...],

2) z dnia 25 kwietnia 2012 r. o Nr od [...] do [...],

3) z dnia 13 czerwca 2012 r. o Nr od [...] do [...],

4) z dnia 23 października 2012 r. o Nr od [...] do [...],

5) z dnia 18 grudnia 2012 r. o Nr od [...] do [...].

Przy czym tytuły wykonawcze wymienione pod poz. 1-2 oraz 4-5 zostały wystawione na zobowiązaną ze wskazaniem adresu siedziby Spółki: [...] K., ul. [...], natomiast wymienione pod poz. 3 (z dnia 13 czerwca 2012 r.) ze wskazaniem adresu siedziby Spółki: [...] K., ul. [...].

Na podstawie tak wystawionych tytułów wykonawczych wierzyciel będący organem egzekucyjnym wszczął czynności egzekucyjne dokonując zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej w B S.A. Oddział w S.. Bank pismem z dnia 8 grudnia 2012 r. poinformował wierzyciela, że nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej, do tego samego prawa majątkowego, z egzekucją prowadzoną przez organ egzekucyjny – [...][...] Urząd Skarbowy w S..

Pismami z dnia 6 lutego 2013 r. oraz z dnia 12 lutego 2013 r. organ egzekucyjny, na podstawie art. 63 § 1 u.p.e.a., przekazał ww. tytuły wykonawcze Naczelnikowi [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. do dalszego, łącznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych.

W uzasadnieniu organ uznał, że przedstawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej, bowiem nie zostały dołączone przez wierzyciela do wskazanych tytułów dowody doręczenia upomnienia. Organ egzekucyjny stwierdził, że upomnienia przedegzekucyjne przesłane zostały na adres Spółki: K., ul. [...]. Natomiast od dnia 21 listopada 2011 r. adres siedziby Spółki to: K., ul. [...]. Nieskuteczne doręczenie pisma zawierającego upomnienie jest równoznaczne z brakiem wykonania tej czynności.

Uchybienie polegające na braku doręczenia zobowiązanej upomnienia przedegzekucyjnego, w ocenie organu I instancji, narusza zasadę określoną w art. 45 k.p.a., co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej.

Wierzyciel nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego i wskazaną podstawą prawną umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej Spółki, w złożonym zażaleniu podkreślił, że nie kwestionuje faktu zmiany adresu siedziby zobowiązanej, jednak Spółka zgłaszając zmianę adresu siedziby na: K., ul. [...], stosownym drukiem ZUS ZPA, wskazała adres do korespondencji płatnika składek: K., ul. [...]. Upomnienia przedegzekucyjne doręczone zostały zobowiązanej w dniach: 23 grudnia 2011 r., 20 marca 2012 r., 9 lipca 2012 r., 3 grudnia 2012 r., oraz 7 grudnia 2012 r. na adres korespondencyjny. ZUS podkreślił, że na potwierdzeniach doręczenia widnieją podpisy pracowników oraz pieczęcie zobowiązanej Spółki z adresem: K., ul. [...].

Zdaniem wierzyciela, organ egzekucyjny nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, że upomnienia nie zostały skutecznie doręczone w sytuacji, kiedy zostały odebrane przez upoważnione do tego osoby pod adresem wskazanym przez zobowiązaną Spółkę. Ponadto wierzyciel podkreślił, że zobowiązana Spółka, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie wniosła zarzutu braku doręczenia upomnienia. Wierzyciel zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia, załączając do zażalenia powołany w jego treści druk ZUS ZPA z dnia 8 marca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy oceniając dokumenty postępowania wskazał, że wierzyciel został poinformowany przez Spółkę o zmianie jej siedziby, z jednoczesnym wskazaniem adresu do korespondencji (K., ul. [...]). Zatem wierzyciel zasadnie przesłał upomnienia przedegzekucyjne na adres do korespondencji Spółki, zapewniając prawidłowość doręczenia wezwań do uregulowania należności przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Dalej stwierdził, że z tej przyczyny niezasadnym było uznanie przez organ egzekucyjny wystąpienia drugiej z przesłanek określonych w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej (niedoręczenia upomnienia zobowiązanej Spółce) i umorzenia z tej przyczyny przekazanego do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego.

Jednak zdaniem organu odwoławczego równolegle przeprowadzona analiza dokumentów postępowania egzekucyjnego potwierdziła konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej Spółki, gdyż egzekucja ta była niedopuszczalna z uwagi na jej wszczęcie i prowadzenie przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze ze wskazaniem siedziby zobowiązanej Spółki w K., ul. [...], podczas gdy siedziba ta została przez zobowiązaną Spółkę zmieniona i wskazana organowi przez zobowiązaną. Jedynie w tytułach wykonawczych z dnia 13 czerwca 2012 r. podano aktualną siedzibę Spółki w K. (dotychczasowy adres siedziby Spółki w K. pozostał jedynie adresem do korespondencji). Mimo to, w tytułach tych wierzyciel wskazał jako organ egzekucyjny Dyrektora ZUS Oddział w K., który zgodnie z art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności wypłacanych przez ten Oddział, przy czym należy mieć na uwadze również właściwość miejscową tego organu.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, jak każdy organ administracji publicznej, ma obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zgodnie z art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania (a takim jest również administracyjne postępowanie egzekucyjne), jak również na wszystkich etapach tych postępowań. Organ odwoławczy powołując art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej podał, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3. Przy czym zastrzeżenie to dotyczy przypadku, gdy przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego jest znany lub większa jego część znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego, ustalonego zgodnie z § 2, wówczas to właściwość miejscową ustała się według miejsca położenia składników tego majątku.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że zmiana siedziby zobowiązanej Spółki, skutkowała koniecznością wskazania jako właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S.. Ta przesłanka bowiem wyznaczała właściwość rzeczową i miejscową organu egzekucyjnego i nie stało to w sprzeczności ze wskazaniem organowi egzekucyjnemu przez zobowiązaną Spółkę adresu do korespondencji, pod którym odbierana będzie kierowana do Spółki korespondencja. Zatem przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. wystąpiła w niniejszej sprawie, a Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy wydane postanowienie organu egzekucyjnego zmieniając jedynie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył postanowienie organu II instancji w całości, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 64 § 2, art. 7 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Orzekanie przez organ II instancji w przedmiotowym stanie rzeczy spowodowało, iż naruszono zasadę dwuinstancyjności, ponieważ całość materiału dowodowego, niezbędnego do wydania orzeczenia znajdowała się tylko w posiadaniu Dyrektora Izby Skarbowej w K., w związku z czym stanowisko organu nie podlegało zaskarżeniu w normalnym toku instancji;

2) art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo dostrzeżenia, że Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. prowadził postępowanie egzekucyjne mimo istnienia ustawowego obowiązku przekazania wniosku skarżącego organowi właściwemu miejscowo, zgodnie z dyspozycją zawartą w treści przepisu art. 18 w/w ustawy w zw. z art. 65 k.p.a.;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji prowadził postępowanie mimo, iż istniały ustawowe podstawy do przekazania sprawy równorzędnemu organowi wg właściwości miejscowej;

4) nieuzasadnione zastosowanie normy art. 138 § 1 k.p.a. pomimo iż w niniejszej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki wyrażone w treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a co za tym idzie doszło do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem przepisów postępowania;

5) art. 107 § 1 k.p.a., polegające na braku wskazania w sentencji zaskarżonego postanowienia prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia, to jest brak wskazania konkretnego przepisu ustawy stanowiącej przesłankę umorzenia postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i przekazania wniosku skarżącej wg przepisów o właściwości miejscowej.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że na mocy art. 64 k.p.a. organ egzekucyjny miał obowiązek wezwać wierzyciela do uzupełnienia dokumentów sprawy i przesłania upomnienia przedegzekucyjnego, a nie umarzać postępowanie. Upomnienie dołączono do zażalenia, stąd zdaniem wierzyciela niemożliwe było utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ZUS stwierdził, że jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy stan sprawy nie uległ zmianie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r. sygn. akt II SA 1829/85 podniósł, że z chwilą wniesienia zażalenia, do którego załączono upomnienie przedegzekucyjne podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego upadła, dlatego organ odwoławczy powinien był uchylić postanowienie organu I instancji i nakazać przeprowadzenie postępowania na nowo. Procedowanie przez organ odwoławczy, mimo braku ku temu ustawowych podstaw, w ocenie skarżącego, doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika gwarancja dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia (skarżący powołał wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r. bez wskazania sygnatury akt).

Natomiast odnosząc się do przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego uzasadnionego inną przyczyną, wskazaną przez Dyrektora Izby Skarbowej, wierzyciel podkreślił, iż kwestię tą reguluje art. 65 § 1 k.p.a. W przypadku bowiem swojej niewłaściwości, organ ma obowiązek przekazania wniosku o wszczęcie egzekucji do organu, który jest właściwy miejscowo.

Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje utrwalona linia orzecznicza stanowiąca, że "w przypadku, gdy organ egzekucyjny, do którego skierowano wniosek/podanie jest niewłaściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, winien przekazać tytuł wykonawczy organowi właściwemu, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a." (wyroki WSA: w K. z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1159/10, w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I SAIGd 131/12 oraz w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r. bez wskazania sygnatury). Podkreślając tożsamość stanu faktycznego, wierzyciel przywołał ostatni ze wskazanych wyroków, w którym Sąd stwierdził, że "organ powinien mieć na uwadze, że nie może umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy w wyniku ponownego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy będzie kwestionował swoją właściwość", prezentując stanowisko, że właściwym organem w sprawie jest inny organ administracji. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy je, co w przypadku twierdzeń organu o jego niewłaściwości w żaden sposób nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ. To zaś wymaga przekazania podania według właściwości w trybie art. 65 § 1 k.p.a.

Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi.

Przypomniał skarżącemu, że będąc wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym w dniu 12 i 14 lutego 2013 r. (pisma z dnia 6 i 12 lutego 2013 r.) przekazał Naczelnikowi [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. do dalszego, łącznego prowadzenia egzekucję administracyjną w trybie art. 63 ustawy egzekucyjnej. Zatem bezpośrednią przyczyną przekazania tytułów wykonawczych był zbieg egzekucji administracyjnych do tego samego prawa majątkowego tj. wierzytelności z rachunku bankowego. Jednym z załączników do ww. pisma były upomnienia przedegzekucyjne doręczone przez wierzyciela zobowiązanej Spółce. Zatem organ I instancji ocenił całokształt przesłanych dokumentów egzekucyjnych i stwierdził wówczas, że w świetle przepisów prawa, z uwagi na zmianę siedziby Spółki, nie można przyjąć, że upomnienia zostały prawidłowo doręczone.

Do zażalenia skarżący załączył druk ZUS ZPA z dnia 8 marca 2012 r., potwierdzający zgłoszenie przez zobowiązaną Spółkę wierzycielowi adresu korespondencyjnego.

W postępowaniu odwoławczym organ powinien usunąć naruszenia prawa, tak procesowego, jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Dąży do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i w takim zakresie Dyrektor Izby Skarbowej wydał zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji odpierając zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. podał, że w rozpoznawanej sprawie żaden z aspektów sprawy nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia przez organ I instancji, czy to w trybie art. 136 k.p.a., czy w powołanym art. 138 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu niezastosowania przepisu art. 65 § 1 k.p.a. mimo utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym zakresie, w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji publicznej swojej niewłaściwości miejscowej, organ odwoławczy stwierdził, że jest on bezpodstawny, a powołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych zapadły w odmiennym stanie faktycznym.

W odniesieniu do niniejszej sprawy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji posiada regulację dotyczącą przeszkód w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w jego toku i które organ egzekucyjny bada z urzędu, będąc zobligowanym do jego umorzenia w razie zaistnienia przesłanek z art. 59 § 1 pkt 1-10 ustawy. W sprawie zobowiązanej Spółki Dyrektor ZUS Oddział w K., jako organ egzekucyjny, wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne mimo braku swojej właściwości miejscowej. Następnie w wyniku zbiegu egzekucji administracyjnych do rachunku bankowego Spółki przekazał Naczelnikowi [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. do dalszego prowadzenia egzekucję administracyjną. Trudno zatem na tym etapie postępowania zastosować procedurę postępowania zaproponowaną przez wierzyciela w skardze. Nie można bowiem przyjąć, że przepisy obowiązującego prawa pozwalają na kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wszczętego i prowadzonego przez niewłaściwy organ. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej postępowanie egzekucyjne wszczęte przez organ niewłaściwy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, podlega umorzeniu. Postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone z naruszeniem art. 19 § 4 i art. 22 u.p.e.a. oraz art. 19 k.p.a. Rację miałby wierzyciel, gdyby dopiero w toku prawidłowo wszczętego postępowania (przez właściwy organ) nastąpiła zmiana właściwości miejscowej organu. Wówczas bowiem tytuły wykonawcze podlegałyby przekazaniu do organu egzekucyjnego, który stał się właściwym, celem kontynuowania postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 punkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga jest uzasadniona, choć częściowo z innych powodów niż zarzuciła to strona skarżąca, a które to powody Sąd wziął pod uwagę na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Kontrolę we wskazanym wyżej zakresie sądy sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W tym miejscu Sąd wskazuje skarżącemu, że treść cytowanych przepisów przesądza o tym, że żądanie strony: "przekazania wniosku skarżącej wg przepisów o właściwości miejscowej" nie może zostać uwzględnione, bowiem sądy administracyjne orzekają kasacyjnie, a nie reformatoryjnie.

Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii czy organ II instancji zgodnie z prawem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji umarzające postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a które wszczęte i prowadzone przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało przekazane organowi I instancji na podstawie art. 63 § 1 u.p.e.a. celem dalszego, łącznego prowadzenia egzekucji, w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej do tego samego prawa majątkowego – wierzytelności z rachunku bankowego.

Postępowanie egzekucyjne w sprawie dotyczyło zaległości z tytułu składek ZUS należnych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. od zobowiązanej A Sp. z o.o. Zobowiązana w dniu 8 marca 2012 r. złożyła skarżącemu druk ZUS ZPA, z którego wynika zmiana adresu siedziby Spółki, która od dnia 21 listopada 2011 r. mieści się w K., natomiast dotychczasowy adres siedziby Spółki w K. pozostał adresem korespondencyjnym. Pomimo posiadania tych informacji skarżący wystawił tytuły wykonawcze, w których jako siedzibę zobowiązanego wskazał K. (dotyczy to tytułów wykonawczych z dnia 25 kwietnia 2012 r., 23 października 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r.). W tytułach wykonawczych z dnia 13 czerwca 2012 r. wskazał prawidłową siedzibę zobowiązanego w K.. Natomiast tytuły wykonawcze z dnia 2 lutego 2012 r. (wskazujące także adres zobowiązanego w K.), wystawione wprawdzie przed datą złożenia przez zobowiązanego druku ZUS ZPA, to jednak już po dacie zmiany adresu. Natomiast wierzyciel we wszystkich tytułach wykonawczych wskazał jako organ egzekucyjny – Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K..

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno poprzedzić doręczenie zobowiązanemu upomnienia, wzywającego go do wykonania obowiązku. Na etapie postępowania odwoławczego organ przyznał, że wierzyciel prawidłowo przesłał wystawione upomnienia przedegzekucyjne na adres korespondencyjny zobowiązanego (tj. do K.) stwierdzając jednocześnie, że organ I instancji niezasadnie przyjął drugą z przesłanek wynikającą z przepisu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej tj. niedoręczenia upomnienia zobowiązanej Spółce.

W ocenie Sądu organ II instancji nieprawidłowo przyjął, jako podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego, pierwszą z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez uznanie, że egzekucja była niedopuszczalna z uwagi na jej wszczęcie i prowadzenie przez niewłaściwy organ egzekucyjny tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K.. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę przede wszystkim dlatego, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy nie zostało wskazane w art. 59 § 1 u.p.e.a. jako przesłanka umorzenia tego postępowania. Może jednie stanowić podstawę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 pkt 9 u.p.e.a.). Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 2212/09, który powołując się na P. Przybysza ("Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. LexisNexis 2009, teza 21 do art. 33, s. 171-172) wywiódł, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy nie zostało wskazane w art. 59 § 1 u.p.e.a. jako jedna z przesłanek umorzenia tego postępowania, a ponadto odnoszenie do czynności egzekucyjnych, podjętych przez niewłaściwy organ egzekucyjny, skutków właściwych dla wydania decyzji przez niewłaściwy organ administracji, stoi na przeszkodzie odmienność funkcji obu postępowań, z których jedno dotyczy merytorycznego rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, a drugie, egzekucyjne, ukierunkowane jest na doprowadzenie do realizacji pewnego stanu rzeczy, wynikającego z norm prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten ostatni pogląd, znajdujący także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1998 r. (III SA 918/97), w którym wywiedziono, że w razie stwierdzenia swej niewłaściwości organ egzekucyjny winien postąpić zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., czyli przekazać sprawę właściwemu organowi egzekucyjnemu, wstrzymując się od dokonywania czynności, a zwłaszcza rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie egzekucji przez organ niewłaściwy miejscowo nie wywołuje skutku nieważności dotychczasowego postępowania, a także konieczności jego umorzenia.

Z tych względów przyjęta przez organ II instancja podstawa prawna umorzenia postępowania (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) w ocenie Sądu jest nieprawidłowa.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący oczekiwał wezwania przez organ I instancji do uzupełnienia dokumentów i przesłania upomnienia przedegzekucyjnego. Należy jednak zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił uwagę, że upomnienia przedegzekucyjne przesłane zostały na adres Spółki: K., [...]. Natomiast od dnia 21 listopada 2011 r. adres siedziby Spółki to: K., ul. [...]. Zdaniem tego organu nieskuteczne doręczenie pisma zawierającego upomnienie jest równoznaczne z brakiem wykonania tej czynności. Skoro skarżący dopiero na etapie postępowania zażaleniowego uzupełnił dokumenty (dołączając druk ZUS ZPA potwierdzający zmianę adresu zobowiązanej), trudno zatem oczekiwać od organu, aby w takiej sytuacji wzywał do usunięcia braków formalnych.

Zdaniem Sądu chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 65 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte z naruszeniem art. 22 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3. Zastrzeżenie to dotyczy przypadku, gdy przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego jest znany lub większa jego część znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego, ustalonego zgodnie z § 2, wówczas to właściwość miejscową ustała się według miejsca położenia składników tego majątku. Przypadek taki jednak nie wystąpił w przedmiotowej sprawie.

Przede wszystkim konieczne jest wskazanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu egzekucyjnym dysponuje własnym interesem prawnym. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wr 321/09 zgodnie z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny. Z uwagi na treść art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez interes prawny należy rozumieć prawo do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny konkretnego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie budzi także wątpliwości, że prawo to przysługuje jedynie względem aktów, dotykających bezpośrednio sfery uprawnień i obowiązków skarżącego. Przyjmuje się, że tak określonego interesu prawnego nie mają organy administracji publicznej, które brały udział w wydawaniu skarżonego aktu. Przede wszystkim trudno mówić w ich przypadku o należącej do nich sferze praw i obowiązków, te bowiem przysługują bezpośrednio państwu, a w przypadku stosunków cywilnych Skarbowi Państwa. Ponadto podlegają one nadzorowi w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, co wyklucza ich działanie jako w pełni niezależnych podmiotów. Wskazane uwagi nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie do ZUS. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 z dnia z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585; obecnie t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 1442; dalej: "u.s.u.s.") ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Prowadzi on w oparciu o art. 76-77 u.s.u.s. samodzielną politykę finansową. Na mocy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.s.u.s. jest on umocowany do wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W zakresie zadań powierzonych mu na mocy powołanej ustawy (art. 66 ust. 4), przysługują mu uprawnienia organów administracji publicznej, w tym na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., prawo wydawania decyzji administracyjnych dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. ZUS jest zatem, na gruncie u.p.e.a. wierzycielem, zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 1a pkt 13 tej ustawy przysługuje mu prawo do domagania się od zobowiązanego wykonania nałożonych na niego obowiązków, wynikających z decyzji Zakładu. Z uwagi na uregulowania u.s.u.s. w art. 66-79a, należy stwierdzić, że Zakład stanowi jako cała jednostka organizacyjna organ administracyjny. Wobec czego w roli organów wydających decyzje w zakresie ubezpieczeń społecznych nie występują jego wewnętrzne organy ani jednostki terenowe. Ustawa ubezpieczeniowa nie zalicza do organów Zakładu Dyrektora terenowej jednostki organizacyjnej. Kieruje on jedynie, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164), działalnością oddziału Zakładu. Inna jest natomiast sytuacja Dyrektora Oddziału ZUS na tle ustawy egzekucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 19 § 4 u.p.e.a. jest on zaliczany do organów egzekucyjnych, co oznacza, że na gruncie ustawy egzekucyjnej nadawany jest mu status organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak zrównania ZUS i Dyrektora w tym postępowaniu. Dyrektor ZUS, jak wskazano wyżej, nigdy nie jest organem wydającym decyzje merytoryczne. Nawet jeżeli sporządza je i podpisuje, czyni to zawsze w imieniu ZUS. Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym, podejmuje on czynności w imieniu własnym.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej w razie stwierdzenia przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości w momencie jego wszczęcia, powinien on przekazać sprawę do organu właściwego w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, C.H. Beck 2012, str. 156).

W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z odmienną sytuacją, w której niewłaściwy miejscowo organ egzekucyjny (tj. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K.) wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne, a następnie w związku ze zbiegiem egzekucji do tego samego prawa majątkowego (wierzytelności z rachunku bankowego), w trybie art. 63 § 1 ustawy egzekucyjnej, przekazał je do dalszego prowadzenia Naczelnikowi [...] [...] Urzędu Skarbowego w S., który był właściwy do dalszego jej prowadzenia. Nie mógł zatem organ I instancji właściwy miejscowo i rzeczowo do prowadzenia dalszej łącznej egzekucji, uznać się niewłaściwym i przekazać sprawę w trybie powołanego wyżej art. 65 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z obowiązkiem wynikającym ze wskazanych przepisów organ, do którego został niewłaściwie skierowany wniosek o prowadzenie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu – lecz tylko w przypadku, gdy organ egzekucyjny, do którego skierowano wniosek jest niewłaściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wówczas spoczywa na nim obowiązek wynikający z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Należy zaznaczyć, że posiłkowe stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., II FSK 642/05, Lex nr 173121). Przepis art. 18 u.p.e.a. odsyła więc do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazując ich odpowiednie stosowanie, a dotyczy to kwestii nieujętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż o obowiązku przestrzegania z urzędu przez organy administracyjne (w tym egzekucyjne) swojej właściwości miejscowej i rzeczowej mowa jest w art. 19 k.p.a. stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a. (por.: wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., II FSK 642/05). Obowiązek badania właściwości przez organ wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania (tak: Komentarz do art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005).

W niniejszej sprawie wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych – wystawił tytuły wykonawcze z dnia 2 lutego 2012 r., 25 kwietnia 2012 r., 23 października 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r., z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wskazując nieprawidłowy adres siedziby zobowiązanej. Kodeks cywilny w przypadku osób prawnych ustanawia ogólną zasadę, że jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający (art. 41 k.c.).

Treść przepisu art. 27 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości stanowiąc, że tytuł wykonawczy zawiera: wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację. Zatem na wierzycielu spoczywał obowiązek ustalenia i wskazania w tytule wykonawczym adresu siedziby zobowiązanej. Brak formalny tytułu wykonawczego w powyższym zakresie uzasadnia odmowę przystąpienia do egzekucji i zwrot tytułu wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej. Przepis art. 29 tej ustawy nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (§ 1). Natomiast jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie (§ 2). Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że znowelizowana z dniem 21 listopada 2013 r. treść przepisu art. 29 § 2 u.p.e.a. nie ma zastosowania w analizowanej sprawie.

Skoro więc wskazanie firmy i adresu zobowiązanego stanowi, z mocy art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., obligatoryjny element i konieczną treść tytułu wykonawczego, to zaniechanie w powyższym zakresie skutkuje realizacją sankcji z art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej. Za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy pogląd, zgodnie z którym to na wierzycielu, w którego interesie toczyć się ma postępowanie egzekucyjne, spoczywa obowiązek ustalenia i przekazania danych o (m.in.) adresie siedziby zobowiązanego. Natomiast obowiązek kontroli poprawności powyższych danych z mocy art. 29 § 2 u.p.e.a. spoczywa na organie egzekucyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12 opubl. Lex nr 1291568 i powołane tam wyroki: NSA z 14 października 2008 r. sygn. akt II FSK 904/07 LEX 575539, WSA w Łodzi z 11 maja 2004 r. sygn. akt I SA/Łd 992/03 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli więc w tytule wykonawczym wskazano, tak jak w niniejszej sprawie, nieaktualny adres zobowiązanego, tytuł ten obarczony jest wadą i organ egzekucyjny (tj. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) stosownie do art. 29 § 2 u.p.e.a. nie może przystąpić do egzekucji i ma obowiązek zwrócić go wierzycielowi, bez konieczności ustalania właściwego miejscowo organu egzekucyjnego i przekazywania mu tytułu do realizacji.

Podsumowując Sąd, za poglądem wyrażonym przez NSA w ww. wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., stoi na stanowisku, że na wierzycielu, w którego interesie toczyć się ma postępowanie egzekucyjne, spoczywa obowiązek ustalenia i przekazania danych o adresie siedziby zobowiązanego, natomiast obowiązek kontroli poprawności powyższych danych z mocy art. 29 § 2 u.p.e.a. spoczywa na organie egzekucyjnym.

W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że tak Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S., jak i Dyrektor Izby Skarbowej w K. dopuścili się naruszenia przepisów postępowania poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.