Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1316/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2 art. 7 art. 77 par. 1 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1291/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w B. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1291/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "[...]" S.A. z/s w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II wyroku), zasądził od Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego na rzecz "[...]" S.A. z/s w B. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. J. i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 w zespole budynków mieszkalno - garażowych - III etap realizacji na działce nr ew. pgr. [...], przy ul. [...] w [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art.158 § 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Zdaniem organu kontrolowane pozwolenie na budowę zostało wydane

z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, dalej P.b., albowiem zatwierdzony projekt budowlany w zakresie ilości kondygnacji i ilości miejsc postojowych jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań "[...]" S.A. w B., I. W., M. W., M. M., B. K., A. P. oraz M. W. i przeanalizowaniu akt sprawy, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca tego postępowania – A. J. ma w sprawie przymiot strony. A. J. jest współwłaścicielem garażu nr 022 w zespole garażowym G2 (akt notarialny z dnia [...] września 2003 r.) stanowiącym przedmiot spornej inwestycji, a tym samym jest podmiotem uprawnionym do negowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Organ podkreślił,

że istotą postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych określonych

w art. 156 § 1 k.p.a. Organ w tego rodzaju postępowaniu nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem. Kontroli podlega tylko działanie organu stopnia podstawowego poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprawność samej decyzji, w świetle materiału dowodowego oraz informacji, którymi dysponował organ ją wydający. Decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Organ przytoczył przepis art. 35 ust. 1 pkt lit. b Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczył, że organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta wydawana jest

w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał,

iż z akt sprawy wynika, że sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu

na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...] listopada 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowę 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych

z garażami na działce nr ew. pgr. [...] przy ul. [...] w B., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nadającej jej brzmienie "dla budowy 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z przyłączami. Obiekty o łącznej powierzchni zabudowy ok. 2.318,0 m2, kubaturze ok. 21.470 m3 oraz ok. 60 mieszkaniach i ok. 52 miejsc parkingowych". Powyższe ustalenie ilości miejsc postojowych jest więc odmienne od wynikającego z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy (tj. 1,2 stanowiska na 1 mieszkanie - na terenie własnej działki). Ponadto ww. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. ustalono linię zabudowy - min. 10 m od granicy działki wzdłuż ulicy, maksymalną wysokość budynku - 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, dach symetryczny, kalenicowy. Natomiast z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że projektowany budynek B2 nie przekracza ustalonej linii zabudowy (projekt zagospodarowania terenu). W budynku B2 o kubaturze 4640 m3 i powierzchni zabudowy 591,4 m2 o dachu symetrycznym i kalenicowym zaplanowano

10 mieszkań. Z opisu technicznego sporządzonego dla całej inwestycji (tj. 5 budynków) wynika, że dla mieszkańców projektowanego osiedla przewidziano 51 miejsc postojowych w garażach, a w sumie na działce inwestycyjnej mają znajdować się 73 miejsca parkingowe (opis techniczny - s. 1). Z uwagi na powyższe organ uznał,

że kontrolowane pozwolenie na budowę nie narusza warunków zabudowy w zakresie liczby miejsc parkingowych. Jednocześnie organ stwierdził, że jak wynika z projektu budowlanego spornej inwestycji (rys. 10) dla planowanego budynku przewidziano 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe) i "antresolę"' dla mieszkań znajdujących się na czwartych kondygnacjach. W myśl § 3 pkt 14 obowiązującego w dacie wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym jako antresole nie wypełniają definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona - z uwagi na fakt, że zostały one przegrodzone ścianami od strony wewnętrznej. Organ zauważył jednak, że ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. obowiązujące w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia nie zawierało definicji antresoli. Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Organ przyjął, iż zaprojektowany budynek posiada 4 kondygnacje, podczas gdy ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. przewidywała dla niego maksymalnie 3 kondygnacje. W tym kontekście ujawnione odstępstwo pomiędzy decyzją udzielającą pozwolenia na budowę a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego poprzez dodanie jednej kondygnacji pozwala uznać, że w sposób istotny i oczywisty odstąpiono od wymogów rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy. GINB podkreślił, iż organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę, jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może od tych warunków odstąpić. W konsekwencji organ uznał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z uwagi na niezachowanie wymogu warunków zabudowy co do ilości kondygnacji budynku; oczywistego naruszenia przepisu bezwzględnie obowiązującego. Naruszenie to, wbrew twierdzeniom podnoszonym w odwołaniach, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Jednocześnie organ nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

W skardze do Sądu na powyższą decyzję [...] S.A. z/s w B. zarzuciła naruszenie: - art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż stroną/adresatem zaskarżonej decyzji jest [...] Sp. z o.o. z/s w B., zamiast [...] S.A. z/s w B. (błędne określenie strony podmiotowej w decyzji administracyjnej);- § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), który to akt wykonawczy obowiązywał do 15 grudnia 2002 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez GINB w [...], pomimo braku definicji legalnej antresoli w powyższym akcie wykonawczym, iż pomieszczenia oznaczone przez projektanta w zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta [...] projekcie budowlanym jako antresole, w rzeczywistości nie mogą być zakwalifikowane jako tego typu pomieszczenia i należy je wliczyć do liczby kondygnacji budynku; - § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), poprzez jego zastosowanie i powołanie się na definicję legalną antresoli, pomimo tego że tenże akt wykonawczy na moment wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2002 r. nie obowiązywał; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa (tj. warunków zabudowy) oraz brak wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji i wykazania przesłanek do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organ II instancji przesłanek rażącego naruszenia prawa przez decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które skutkowało niewłaściwym uzasadnieniem skarżonej decyzji. Podnosząc powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, a to spowodowało co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z 1994 r. Organ II instancji zgodził się z organem I instancji,

iż decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją

(w kształcie przyjętym decyzją zmieniającą z dnia [...] grudnia 2003 r.) jest w sposób oczywisty niezgodny z decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Niezgodność ta, w ocenie organu II instancji, dotyczy ilości kondygnacji budynku i nie odnosi się, jak przyjął Wojewoda, do ilości miejsc postojowych. Kontrolując to orzeczenie Sąd uznał, iż choć prawidłowo organ wywodzi, że badane pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa – tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, to jednak nie wykazuje, aby miało ono charakter kwalifikowany. Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste

i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje

w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania

z punktu widzenia zasady praworządności. Zatem nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że takim też rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ odwoławczy orzekając w sprawie, dochodząc w konsekwencji do wniosku o konieczności zastosowania wobec badanego pozwolenia na budowę tego przepisu. Niemniej, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Nie do przyjęcia jest stanowisko przedstawione w decyzji, że każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, wyczerpuje znamiona rażącego. Tak zaś w istocie przyjął GINB, albowiem ograniczył się do wskazania, iż przy wydawaniu badanej decyzji doszło do naruszenia prawa, które bez żadnej dodatkowej argumentacji uznał za mające charakter kwalifikowany. Organ nie wykazał w konsekwencji, że wady, które stwierdził, należało ocenić jako rażące, wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiegokolwiek argumentacji w tej kwestii i z tego też powodu rozpoznawana skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, iż decyzja GINB nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem Sądu, GINB po stwierdzeniu naruszenia w zakresie powyżej wskazanego przepisu Prawa budowlanego, winien był poczynić ustalenia co do okoliczności faktycznych zaistniałych już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Z racji tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Należało więc w sprawie, a tego nie uczyniono, uzupełnić akta o dowody, które pozwoliłyby ustalić ewentualne następstwa stwierdzonego uchybienia dotyczącego zaprojektowania budynku o liczbie kondygnacji większej, niż przewidziano w warunkach zabudowy. Tylko w przypadku stwierdzenia negatywnych następstw takiego uchybienia należałoby uznać, że decyzja dotknięta taką wadą jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W tym zaś kontekście, wobec charakteru stwierdzonego naruszenia, mającego znaczenie dla wysokości budynku, należało zbadać, czy tak zaprojektowana wysokość w jakikolwiek sposób wpływa negatywnie na użytkowanie tego budynku, czy zagospodarowanie działek sąsiednich, biorąc przy tym pod uwagę także miejscowy plan zagospodarowania terenu obecnie obowiązujący na tym obszarze. Należałoby przy tym mieć również na uwadze, iż badane pozwolenie na budowę dotyczy III etapu inwestycji, w ramach którego zaprojektowano jeden budynek wielorodzinny z pięciu, przewidzianych w ramach całego osiedla. Ustalenie wysokości pozostałych także w tym kontekście może okazać się istotne. W konsekwencji Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez nie wykazanie, iż w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa i nie poczynienie w tym zakresie koniecznych ustaleń. Zdaniem Sądu samo wskazanie na bezwzględny charakter przepisu, który został naruszony jeszcze nie świadczy

o rażącym naruszeniu prawa. Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, na podstawie art.

145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej ustawa - Prawo budowlane, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że na organie każdorazowo spoczywa obowiązek wykazania (udowodnienia), iż rozbieżność pomiędzy liczbą kondygnacji budynku przewidzianą w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz liczbą kondygnacji budynku wskazaną w decyzji

o pozwoleniu na budowę jest rażącym naruszeniem wskazanego powyżej przepisu ustawy, iż organ powinien każdorazowo udowodnić, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta taką wadą jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, podczas gdy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, iż rozbieżność w zakresie liczby kondygnacji, o której mowa powyżej, jest rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym nie ma konieczności, aby organ każdorazowego wykazywał, że decyzja dotknięta taką wadą rażąco narusza prawo, a zatem jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ wydając decyzję nie poczynił niezbędnych ustaleń, mających na celu wykazanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa podczas gdy organ przy wydawaniu decyzji, kierując się poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie miał obowiązku wykazywania poprzez przeprowadzanie dodatkowych dowodów i wyjaśnień, że wada polegająca na rozbieżności w liczbie kondygnacji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w decyzji o pozwoleniu na budowę jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, ocenianym jako naruszenie prawa o charakterze rażącym, a więc niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa;

2) art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.

z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji w budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Przyziemie budynku nie jest piwnicą w rozumieniu § 3 pkt 12 powołanego rozporządzenia ani nie jest sutereną w rozumieniu § 3 pkt 13 powołanego rozporządzenia. Poddasze użytkowe ma dwie kondygnacje mieszkalne (mieszkania dwupoziomowe), przy czym poziom + 8,70 m nie jest antresolą. Pomieszczenia wydzielone na tym poziomie zamkniętymi przegrodami (sypialnie) tworzą odrębną kondygnację, dostępną z mieszkania na kondygnacji niższej. Z ustalonych warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika,

że wysokość budynku nie może przekroczyć trzech kondygnacji, wliczając w to poddasze użytkowe. Tak więc w zakresie ilości kondygnacji projekt budowlany nie spełnia wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazano w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], do czego nie odniósł się Sąd w zaskarżonym wyroku. Ujawnienie odstępstwa pomiędzy decyzją udzielającą pozwolenia na budowę

a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego poprzez dodanie jednej kondygnacji, pozwala uznać, że w sposób istotny i oczywisty odstąpiono od wymogów rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy. Dodatkowo organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może od tych warunków odstąpić. W sytuacji przeniesienia prawa miejscowego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie respektowanie tych warunków zabudowy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzi

do naruszenia przepisów prawa miejscowego, będącego przecież źródłem prawa

na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Rozbieżność występująca

w przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

i w decyzji o pozwoleniu na budowę liczby kondygnacji, uzasadnia zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest sprawdzić projekt budowlany pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), przy czym organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja

o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenie w/w art. 35 ust. 1 pkt 1 poprzez niedopełnienie obowiązku z niego wynikającego (o czym świadczy rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a treścią decyzji o warunkach zabudowy), z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt był niezgodny

z decyzją o warunkach zabudowy, mogło być tylko w taki sposób ocenione. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wobec powyższego, mając na uwadze rozwiązania projektowe spornej inwestycji oraz treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane, rażące naruszenie tego przepisu w sprawie jest bezsprzeczne i nie budzi wątpliwości. Ponadto w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak; [...] wskazano, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. J. wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt

VII SA/WA 1291/14 oraz uwzględnienie okoliczności mających wpływ na zasadność rozstrzygnięć prawnych, a nie podnoszonych w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mających znaczenie prawne, w tym także skutki społeczno – gospodarcze, na które Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in.

w wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, a podnoszonych także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt jak wyżej) w zaskarżonym wyroku. A. J. wniósł ponadto o skierowanie pozostałych trzech decyzji GINB dotyczących wspólnoty do ponownego rozpoznania lub powiadomienie organów ścigania. W kolejnych dwóch pismach skierowanych do NSA, tj. z dnia 24 sierpnia

2015 r. i z dnia 9 stycznia 2017 r. A. J. rozwinął argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 lutego 2017r. profesjonalny pełnomocnik uczestnika postępowania "[...]" S.A. z siedzibą w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Po pierwsze, zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej ustawa - Prawo budowlane, w zw.

z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej każdorazowo obciąża obowiązek udowodnienia, że rozbieżność pomiędzy liczbą kondygnacji budynku ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz liczbą kondygnacji budynku zatwierdzoną w decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. W postępowaniu nieważnościowym organ winien dokonać oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku o większej liczbie kondygnacji niż ustalona maksymalna liczba kondygnacji w decyzji o warunkach zabudowy (przy jednoczesnym braku określenia wysokości budynku w metrach) dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 858/05; z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1188/06; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1029/09; z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/13; z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1967/11; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1316/12; z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3061/14 – CBOSA).

W niniejszej sprawie konieczna jest ocena, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 w zespole budynków mieszkalno - garażowych - III etap realizacji na działce nr ew. pgr. [...], przy ul. [...] w [...] (zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.) rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: ustawa - Prawo budowlane. Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (pkt a), wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt b), przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt c).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania te zawarte są w decyzji o warunkach zabudowy, która - z mocy art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. - wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że taka niezgodność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy jak liczba kondygnacji - w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wysokość budynku wyłącznie poprzez ustalenie maksymalnej liczby kondygnacji – powoduje nieważność pozwolenia na budowę.

W rozważanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia

[...] listopada 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy

7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami. W decyzji tej ustalono maksymalną wysokość budynku: 3 kondygnacje – w tym poddasze użytkowe, dach symetryczny, kalenicowy. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. została zmieniona decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. Zmiana ta dotyczyła ilości budynków (5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych), a nie dotyczyła wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Przedmiotową decyzją – zakwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym - Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2, przy czym – jak twierdzi organ - zatwierdzony projekt budowlany przewiduje mieszkania dwupoziomowe na poddaszu i garaże w przyziemiu. Przekroje stanowiące część projektu budowlanego mają potwierdzać stanowisko organu, że w istocie budynek B2 ma pięć kondygnacji (przyziemie, parter, piętro i dwie kondygnacje na poddaszu).

W tym zakresie aneks do projektu budowlanego, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...], nie zmienił liczby kondygnacji budynku.

Nadmienić należy, iż możliwe są sytuacje, gdy decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa mimo że projekt budowlany przewiduje większą liczbę kondygnacji niż liczba kondygnacji ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja jest możliwa, gdy decyzja o warunkach zabudowy określa wysokość budynku nie tylko przez liczbę kondygnacji, ale i ustala maksymalną wysokość budynku w inny sposób np. w metrach. Wówczas, jeśli wprawdzie budynek według projektu budowlanego posiada większą liczbę kondygnacji niż określona w decyzji o warunkach zabudowy, lecz jednocześnie wysokość budynku przyjęta w projekcie budowlanym nie przekracza maksymalnej wysokości budynku ustalonej w metrach w decyzji o warunkach zabudowy, to nie można z tej tylko przyczyny skutecznie przypisać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozważanym przypadku – jak już wyżej wskazano – w decyzji o warunkach zabudowy ustalono maksymalną wysokość budynku wyłącznie przez określenie liczby kondygnacji budynku. W takiej sytuacji, aby nie można było skutecznie przypisać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wady rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę winien przewidywać maksymalnie 3 kondygnacje budynku. W tym stanie rzeczy rolą Sądu pierwszej instancji jest dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym - przy uwzględnieniu wyrażonego wyżej poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego - dokonanie oceny, czy rację ma organ, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją, co do której złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności, w istocie przewiduje pięć kondygnacji, czy też organ myli się w tym zakresie i liczba kondygnacji jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

3 marca 1998 r., I SA 1400/97, LEX nr 44635).

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji i ocenić, czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest dotknięta (czy też nie jest dotknięta) wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy decyzja jest dotknięta wadą nieważności nie można prowadzić tak daleko idącego postępowania, jak nakazuje Sąd pierwszej instancji. Postępowanie nieważnościowe nie może zastępować postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, czy też uzupełniać postępowania dowodowego i to postępowania dowodowego, które wykracza poza zakres postępowania zwykłego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tak dalece "rozciągać" rozumienia i oceny skutków ekonomiczno-społecznych, jakie powoduje określona decyzja, jak czyni to Sąd pierwszej instancji. Można oceniać pewne okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji kwestionowanej

w postępowaniu nieważnościowym, lecz obowiązki, jakimi obciąża Sąd pierwszej instancji organy w postępowaniu nieważnościowym są zbyt daleko idące.

Z powyższych względów zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zauważyć należy, iż poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostały kwestie objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwoleniem na budowę, w tym dotyczące projektu budowlanego. Nadto, czego zdaje się nie dostrzegać Sąd pierwszej instancji, w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazano dane techniczne – "kondygnacje – 3". W tej sytuacji konieczna jest ocena, czy przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę budynku o 3 kondygnacjach zatwierdza jednocześnie projekt budowlany budynku o 3 kondygnacjach czy – jak twierdzi organ – o 5 kondygnacjach. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał oceny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w aspekcie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ocenił, czy rację ma organ twierdząc, że z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano budynek o 5 kondygnacjach. Sąd pierwszej instancji skupił się na zbyt daleko idącym rozumieniu skutków ekonomiczno-społecznych. Nadto w rozważaniach merytorycznych Sąd pierwszej instancji zrelacjonował stanowisko organu, nie wypowiadając własnego stanowiska odnośnie kwestii istotnych w niniejszej sprawie, w tym liczby kondygnacji. To zaś nie pozwala na uznanie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, albowiem Sąd pierwszej instancji dopuścił się zarzucanych mu uchybień skutkujących uchylenie zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185

§ 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak

w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.