Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 727/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.39 , art. 40 ust. 1 i 3 ,  art 42 , art. 43 . oraz art. 44
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi T.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 43 oraz art. 44 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. , Nr 15, poz. 412 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...], znak [...] z dnia [...], a sprawę objętą tym rozstrzygnięciem przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja organu odwoławczego została wydana po rozpoznaniu odwołań M.W. oraz J.R. - działającego jako kuratora nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli nieruchomości [...] w K. : M.R. , B.H. J.R. , R.B. , F.R. , A.R , M R.

Orzekając w ten sposób wskazano, że decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek inwestora T.Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą : " nadbudowa budynku oficyny o jedną kondygnację oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury budynku na pomieszczenia mieszkalne, przy ul. [...] , na działce nr [...] i części działki nr [...], obr.[...] K. . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...].2001 r. został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji . W dniu [...] 2005r. wydano decyzję , która po jej zaskarżeniu została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , a sprawa przekazana do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji . Z uwagi na uchybienia formalnoprawne także kolejne decyzje podlegała kilkakrotnej weryfikacji przez organ odwoławczy. W treści orzeczenia z dnia [...].2006r. [...] Kolegium wskazało na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez wymaganego prawem ostatecznego uzgodnienia planowanej inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. W dniu [...].07.2007r. WSA w Warszawie wydał wyrok do sygn. akt IV SA/Wa 948/07 uchylający zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] .2007r., które z kolei uchylało postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. W związku z wydaniem powyższego wyroku postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. stało się ostateczne i tym samym nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...]2004r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie, a postanowieniem z dnia [...].2007r., znak [...], Wojewoda stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do wniosków i zastrzeżeń stron dotyczących planowanej inwestycji oraz toczącego się postępowania wywodząc, że niniejsza decyzja wydana została zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 i 44 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] wskazano dalej, że odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie złożyła M.W. , wnosząc o jej uchylenie w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała na okoliczność braku ostatecznego postanowienia uzgadniającego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do planowanej inwestycji. Podkreśliła, że powołany w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Warszawie nie zwolnił Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z obowiązku ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , w związku z czym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było niedopuszczalne. Nadto skarżąca wskazała, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji spowoduje de facto zalegalizowanie samowoli budowlanej. Kwestionując prawdziwość twierdzeń organu pierwszej instancji, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało ostatecznie zakończone, skarżąca dołączyła do odwołania zawiadomienie PINB w K. Powiat Grodzki o nowym terminie do załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową oficyny budynku przy ul. [...] w K. Skarżąca wskazywała też na zaszłą zmianę zagospodarowania terenu, a tym samym nową sytuację urbanistyczno - architektoniczną w obszarze planowanej inwestycji, czego w swym rozstrzygnięciu nie uwzględnia organ pierwszej instancji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również J.R. kurator dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli nieruchomości [...] w K. , zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 9, art. 10 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał na okoliczność niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji jaki obiekt jest przedmiotem wniosku o ustalenie wzizt, bowiem od dnia złożenia wniosku do dnia wydania kwestionowanej decyzji stan faktyczny uległ wielokrotnym modyfikacjom. W szczególności, na skutek samowoli budowlanej stwierdzonej przez PINB w K. Powiat Grodzki nastąpiło rozebranie budynku będącego przedmiotem wniosku do ścian parteru. W sprawie niniejszej nie zbadano, czy w ogóle istnieje zalegalizowany obiekt budowlany mogący być przedmiotem nadbudowy. Nie można bowiem mówić o zagospodarowaniu terenu polegającego na nadbudowie, podczas gdy w rzeczywistości może chodzić o budowę od podstaw nowego obiektu. Skarżący akcentując daleko idącą rozbieżność stanu faktycznego istniejącego w dacie składania wniosku o ustalenie wzizt oraz w dacie wydawania decyzji uznawał powyższe za zaniechanie ustalenia prawdy materialnej oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., co odnosiło się też do pominięcia wniosku stron o przeprowadzenie wizji, celem ustalenia aktualnego zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał też na brak ostatecznego postanowienia uzgadniającego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do planowanej inwestycji oraz na inne okoliczności, analogiczne jak M. W. .Zwrócił również na uwagę naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] wskazano, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów stwierdzono, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera uchybienia skutkujące jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania . Na wstępie zaznaczono, że organ pierwszej instancji słusznie procedował w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wniosek o wydanie wzizt został złożony w dniu [...].2001 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania decyzji wzizt konkretyzuje ustalenia planu. Decyzja zostaje wydana w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, planu zagospodarowania przestrzennego i kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja wzizt nie rodzi praw do terenu, oraz nie narusza praw osób trzecich. Zapis ten wynika z ustawowego przepisu art. 46 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta daje natomiast inwestorowi uprawnienie do starania się o pozwolenie na budowę. Podstawowym i zasadniczym zadaniem takiej decyzji jest stwierdzenie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże warunkiem jej poprawności jest równoczesne zamieszczenie wszystkich wymaganych przepisem art. 42 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, po przeprowadzeniu postępowania zgodne ze szczególnymi przepisami proceduralnymi zawartymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksem postępowania administracyjnego. Obligatoryjne składniki decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określono w sposób wyczerpujący w art. 42 ust.1 tej ustawy. Są nimi rodzaj inwestycji, warunki wynikające z planu zagospodarowania, z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w stosownej skali (załącznik graficzny do decyzji, opisany, aktualny) w końcu okres ważności decyzji. Zgodnie z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu jej wejścia w życie, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie ( tj. od dnia [...] 1995 r. -zgodnie z art. 75 ustawy). Przepisu tego nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Ponadto, jeżeli w terminie, o którym mowa wyżej, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W związku z faktem, że zgodnie z art. 67 ust. 1 i 1a ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. utracił moc z dniem [...]2002r. ( Rada Miasta K. nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany), oraz w związku z przepisami przejściowymi, a w szczególności art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu, należało procedować w oparciu o art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy, o której mowa wyżej, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Wojewoda, w drodze postanowienia orzeka w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronienie przysługuje zażalenie, przy czym takie rozstrzygnięcie następuje na zasadach art. 106 k.p.a. W niniejszej sprawie projekt decyzji wzizt uzyskał uzgodnienie z Wojewodą , dokonane postanowieniem z dnia [...].2007r. nr [...], mocą. którego stwierdzono zgodność z prawem warunków planowanej inwestycji.

Wskazano następnie, że przedmiotowa decyzja jest jednak wadliwa z przyczyn podanych już uprzednio przez Kolegium w rozstrzygnięciu z dnia [...].2006. Mianowicie podzielić należy argumentację podniesioną w treści odwołań, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została ponownie pomimo braku istnienia ostatecznego uzgodnienia planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. Za słuszne należy uznać stanowisko, że powołany w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Warszawie nie zwolnił Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z obowiązku ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , w związku z czym organ prowadzący postępowanie główne winien był wstrzymać się z rozstrzygnięciem w sprawie do czasu zakończenia postępowania uzgadniającego ostatecznym postanowieniem.

Uznano również, że na uwzględnienie zasługują argumenty podnoszone w treści odwołań, co do ewentualnej nadbudowy obiektu budowlanego będącego samowolą budowlaną. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę dla inwestora T.Ż. na wykonanie zabezpieczenia oficyny budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , polegające na wykonaniu wieńca oraz stropu nad parterem budynku oficyny, wykonaniu prowizorycznego zadaszenia konstrukcji stropu, zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych. Niemniej jednak, w załączeniu do odwołania M.W. przedłożono zawiadomienie PINB w K. Powiat Grodzki z dnia [...]2007r. o nowym terminie do załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową oficyny budynku przy ul. [...] w K. Odwołująca nadmieniła, że do dnia złożenia odwołania sprawa ta nie została zakończona. Również J.R. poddał w wątpliwość istnienie zalegalizowanego obiektu budowlanego mogącego być przedmiotem nadbudowy. W tym kontekście, wyjaśniono, że co do zasady postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego celem jest potencjalne określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby można było zrealizować zamierzenie inwestycyjne, jest czymś zupełnie niezależnym od oceny podejmowanej przez organy nadzoru budowlanego co do legalności zrealizowanego już obiektu. Jednak zależność obydwu postępowań odgrywa istotną rolę i to nie tyko na etapie legalizacji samowoli budowlanych, ale również w niektórych postępowaniach mających za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących inwestycji o niejasnym z prawno-budowlanego punktu widzenia statusie. Nawiązano w tym zakresie do stanu faktycznego i oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 7.11.2007 r. II OSK 1199/06, w którym zaprezentowano pogląd, w myśl którego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może dotyczyć tylko planowanej inwestycji, jeżeli inwestycja została już samowolnie zrealizowana bezprzedmiotowym staje się wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie może stanowić podstawy do legalizacji funkcjonowania inwestycji już istniejących. Zwrócona następnie uwagę, że specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania w sprawie decyzji wzizt jest nadbudowa obiektu, co do którego nierozstrzygniętym jest, czy powstał on lub został już uprzednio rozbudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygniecie tejże kwestii, tym bardziej mając na uwadze toczące się postępowanie w PINB w K. Powiat Grodzki. Nie mamy tutaj do czynienia wprawdzie z zagadnieniem wstępnym, ponieważ i bez tej wiedzy organ gminy jest w stanie wydać decyzję merytoryczną (pozytywną lub negatywną). Okoliczność ta ma jednak istotne znaczenie dla losów postępowania wyjaśniającego. Ustalenie, czy obiekt mający zostać nadbudowany zakwalifikować można jako całościową bądź częściową samowolę budowlanego nie jest kwestią, która w sensie formalnym otwiera możliwość podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Niemniej jednak zagadnienie to nie pozostaje bez wpływu na dalszy los ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym kontekście ma ono istotne znaczenie dowodowe.

Ponadto, za zasadny uznano zarzut odwołania kuratora J.R. , dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a, poprzez niezawiadomienie stron postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się przez strony w sprawie przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] , Nr [...] T.Ż. domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem : art. 143 k.p.a. - poprzez błędną jego interpretację; art. 138 §2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że uzasadnienie dla jego stosowania stanowi wątpliwość co do charakteru prawno-budowlanego budynku, nad którym ma powstać nadbudowa; art. 10 k.p.a. i 8 k.p.a. - poprzez niepoinfromowanie stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, przy jednoczesnym wyciąganiu konsekwencji z takiego zaniechania , jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji.

Powyższe zarzuty T.Ż. rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji z analogiczną argumentacją.

Uczestnicy M.W. , A.R. , T.R , K.D. i T.M. wnosili o oddalenie skargi, nie podnosząc zarzutów dotyczących prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Stosownie do oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego do protokołu rozprawy dnia [...].10.2008r. nie rozpatrzono dotąd zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przy czym ostatnią czynnością w tym postępowaniu było do chwili obecnej doręczenie stronom przez Ministra sporządzonej w tej sprawie opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Strony nie kwestionowały przez wniesienie skarg wydanych uprzednio decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dat –[...]., [...]. i [...]., którymi uchylano kolejno decyzje Prezydenta Miasta K. z dat – [...] .,[...]. i [...]. , przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasadność wydania w postępowaniu odwoławczym takich właśnie rozstrzygnięć nie budzi zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej obecnie kontroli wywołanej wniesieniem skargi. Powyższe jako bezsporne pozostaje poza szerszymi rozważaniami, podobnie jak niebędące przedmiotem zarzutów oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach kontroli z urzędu zagadnienia procesowe i materialnoprawne związane z wydaniem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], znak [...] z dnia [...] a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga podlega oddaleniu pomimo zasadności, niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Takie stanowisko uzasadnia bowiem specyficzny charakter decyzji kasacyjnej sensu stricto, która o ile nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 §1 k.p.a. może pozostać w obrocie prawnym pomimo uchybień popełnionych przy jej wydaniu, jeżeli co do zasady występowały w sprawie podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a. ) organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Z zasadą tą pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 - 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stąd przy stosowaniu przedmiotowego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( zd. 1 ), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( zd. 2 ). Wydana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] wskazuje trafnie na naruszenie instancji przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] znak, [...] z dnia [...] zasad orzekania wynikających z przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. , Nr 15, poz. 412 ze zm. dalej uzp) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)

Artykuł 40 ust. 1-2 uzp stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych ( ust. 1 ); w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne ( ust. 2 ). Zgodnie zaś, z art. 40 ust. 4 pkt uzp decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a. Formą prawną, w której organ współdziałający zajmuje swoje stanowisko w sprawie, jest postanowienie, na które służy zażalenie. Trzeba podkreślić , że postanowienie uzgodnieniowe nie jest aktem administracyjnym procesowym, lecz rozstrzyga w sposób wiążący istotne kwestie materialnoprawne. Organ, któremu przedstawiono projekt decyzji do uzgodnienia, musi wyrazić zgodę na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, zaś organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek dokonania kontroli formalnej prawidłowości przeprowadzenie uzgodnień. Z uwagi na powyższe należy uznać, że art. 143 k.p.a. nie w takim wypadku zastosowania, a decyzja merytoryczna organu prowadzącego postępowanie główne może zostać wydana dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie dotyczącej kwestii incydentalnej. Jak podkreślił NSA w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98 ONSA 1999, nr 1, poz. 7): "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." Takie podejście uzasadniają też względy ekonomii procesowej, albowiem wydanie decyzji w sprawie, zanim postanowienie zawierające stanowisko organu współdziałającego stanie się ostateczne, groziłoby uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, jeżeli zaskarżone postanowienie zostałoby uchylone, a organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie wyraziłby odmienne stanowisko w sprawie, względnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie zatem przez organ administracji decyzji w sprawie, w której nie ma ostatecznego postanowienia organu współdziałającego jako podobne do sytuacji braku uzgodnienia jest wadliwe, zaś oznacza w istocie wystąpienie podstawy wznowienia postępowania z art. 148 §1 pkt 6 k.p.a. Organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym winien uchylić tak wydaną decyzję ze względów procesowych, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak podstaw prawnych do stosowania w ramach tej samej sprawy instytucji zawieszenia postępowania z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Tylko w wypadku , gdy organ odwoławczy dysponuje już w dniu orzekania ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie uzgodnieniowe można przyjąć, że nie powinien on uchylać decyzji z tego powodu, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję o nieostatecznym postanowieniu, skoro ma on bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy .

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie dysponując ostatecznym postanowieniem , o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt uzp. Także w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie rozpoznano ponownie w toku instancji zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora zabytków w K. z dnia [...] znak [...] po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.07.2007r. sygn. akt IVSA/Wa 948/07 postanowienia Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego z dnia [...]2007r. znak [...] zaś powyższe stanowiło konieczna i wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], znak [...] z dnia [...]

Wydana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] wskazuje trafnie na naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi w §1 , że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym zakresie można powołać trafny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05 ( glosa aprobująca W. Taras OSP 2007/3/26 ), w którym stwierdzono, że " Koniecznym warunkiem uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie przez skarżącego, iż podnoszone w skardze naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że to właśnie na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych pozbawiło ją możności dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Należy dodać, że wspomniana czynność procesowa powinna mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie może dotyczyć okoliczności już udowodnionych lub niemających znaczenia dla końcowego rezultatu postępowania administracyjnego (...) Obowiązek określony w art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa na organie drugiej instancji w każdym przypadku, gdy oceniany przez niego materiał dowodowy różni się od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed pierwszą instancją. "

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać , że odstąpienie przez organ pierwszej instancji od zasad przewidzianych w art. 10 k.p.a miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia choćby z tej przyczyny, że uniemożliwiło stronom sygnalizację faktu braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak ostatecznego uzgodnienia wojewódzkim konserwatorem zabytków, co podnoszono następnie w odwołaniach. Nie ma takiego istotnego znaczenia zaniechanie zastosowania przez organ odwoławczy procedury przewidzianej w tym przepisie skoro prowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające ograniczyło się do zasięgnięcia w trybie urzędowym informacji dotyczącej zakończenia postępowania uzgodnieniowego, która zresztą winna być znana stronom z innych źródeł, jako osobom otrzymującym w tym postępowaniu incydentalnym orzeczenia , czy zawiadomienia. Ustalenia organu drugiej instancji były w tym zakresie prawidłowe, zaś brak ostatecznego uzgodnienia była wystarczającą podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Trafnie zarzuca natomiast skarżący , że bez znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przebieg, czy sposób zakończenia postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, dotyczącego robót budowlanych realizowanych przez niego w budynku znajdującym się na działce nr [...], obr.[...], przy ul. [...] w K. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądów prezentowanych w tym zakresie przez organ odwoławczy oraz uznaje za błędne z nimi związane zalecenia co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Zważyć należy bowiem, że tak plan miejscowy - który ustanawia lokalny porządek planistyczny , jak i przy jego braku decyzja o warunkach zabudowy - będąca aktem stosowania prawa, mają charakter li tylko informacyjny. Przesądzają one jedynie o rodzaju o zasadach zmiany zagospodarowania terenu poprzez określenie przeznaczenia, powierzchni zabudowy, wysokości, czy innych parametrów obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tworzą porządku prawnego, nie mają charakteru konstytutywnego, zaś ich uzyskanie w określonych ustawą przypadkach warunkuje legalność przystąpienia do dalszego etapu procesu inwestycyjnego. Dalej idąca konkretna i wielowątkowa ocena dopuszczalności realizacji inwestycji następuje dopiero na etapie wydawania pozowania na budowę. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że ocena robót budowlanych dotyczących budynku znajdującym się na działce nr [...] , obr. [...], przy ul. [...] w K. winna nastąpić dopiero w sprawie wydania decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na nadbudowę budynku oficyny o jedną kondygnację oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury budynku na pomieszczenia mieszkalne. Uzyskanie takiej decyzji warunkuje wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co obejmuje również ustalenie statusu obiektów budowlanych będącymi częściami składowymi nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że zaskarżona decyzja pomimo pewnych uchybień odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a