Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 157/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
article: art. 36 par 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Czesława Socha Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wydawnictwa "L." Spółki. z o.o. w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 30/07 w sprawie ze skargi Wydawnictwa "L." Spółki z o.o. w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Wydawnictwa "L." Sp. z o.o. w Z. G. kwotę 1421 zł (słownie: tysiąc czterysta dwadzieścia jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 30/07 oddalił skargę Wydawnictwa "L." Sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wr. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej z następującym uzasadnieniem:

Decyzją z dnia [...] października 2001 r., D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we Wr. nałożył na Wydawnictwo "L." Sp. z o.o. w Z. G. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku Ż. - G. przez umieszczenie na wiadukcie kolejowym w kw [...] i w kw [...], dwóch jednostronnych tablic reklamowych o powierzchni 36,00 m2 w terminie od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] listopada 2000 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wr. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 498/02 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji albowiem jako podstawę prawną decyzji przyjęto m.in. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, dotyczący kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Rozpoznając sprawę ponownie D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we Wr. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] nałożył na Wydawnictwo "L." Sp. z o.o. w Z. G. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wr. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na zarzut przedawnienia organ wskazał, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. W niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty nie został dotychczas skutecznie nałożony. W następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005 r. poprzednia decyzja z dnia [...] października 2001 r. - jako nieważna - została usunięta z obrotu prawnego. Zatem wszelkie jej skutki, w tym nałożenie obowiązku uiszczenia kary, należy uznać za nieobowiązujące. Wobec powyższego chybione jest twierdzenie strony, iż obowiązek uiszczenia kary przedawnił się z dniem [...] grudnia 2005 r.

W ocenie organu odwoławczego wysokość kary nałożonej decyzją organu I instancji ustalono zgodnie z art. 40 ust 12 w związku z art. 40 ust 4 - 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) - dalej: ustawa o drogach publicznych - jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i stawki opłaty za zajęcia 1m2 pasa drogi wojewódzkiej w kwocie 0,80 zł. Powyższa stawka została ustalona w oparciu o § 2 ust. 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] stycznia 2004 r., w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będącym w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wr. (Dz. Urz. Woj. D. Nr 47, poz. 888 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosło Wydawnictwo "L." Sp. z o.o. w Z. G. żądając stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła nieprawidłowe wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie przepisów obowiązujących po dniu [...] listopada 2000 r., w tym określających stawki opłat za 1m2 zajętej powierzchni. Skarżący podniósł ponadto nieuwzględnienie upływu terminu pięcioletniego przedawnienia roszczenia w sprawie nałożenia kary pieniężnej, określonego w art. 40 ust 3 ustawy o drogach publicznych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W ocenie Sądu I instancji nietrafne są żądania Spółki co do obowiązku stosowania prawa obowiązującego w 2000 r. Stosowanie jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej prawa nieobowiązującego stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Termin przedawnienia zaczyna biec od dnia, w którym nałożono obowiązek uiszczenia opłaty. W rozpatrywanej sprawie będzie to termin, dla którego punktem odniesienia jest termin wykonalności zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Sąd I instancji podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wr., iż w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005 r., poprzednia decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r., a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - jako nieważne - zostały całkowicie wyeliminowane z obrotu prawnego, ze skutkiem wstecznym. Wobec powyższego bezzasadne jest twierdzenie Spółki, iż obowiązek uiszczenia kary przedawnił się z dniem [...] grudnia 2005 r.

Sąd uznał za nietrafne podniesione przez skarżącego uchybienie przepisom art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. w pierwszym postępowaniu administracyjnym z 2001 r. polegające na zwłoce w podjęciu rozstrzygnięcia. Uchybienie to mogło być przedmiotem postępowania zainicjowanego zażaleniem strony na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a., którego skarżący jednak nie uruchomił. W świetle powyższego bezzasadny jest także zarzut prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Po eliminacji z obrotu prawnego powołanych decyzji z 2001 r. postępowanie w sprawie rozpoczęło się od nowa.

Sąd I instancji podkreślił, że do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm.) - dalej: O.p. Przepis art. 2 § 1 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, iż jej przepisy stosuje się między innymi do spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1 tego przepisu. Według art. 13 § 1 pkt 1 tej ustawy organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, jako organ I instancji. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z upoważnienia zarządu województwa, który nie jest organem podatkowym stosownie do powołanych przepisów. Także z tego wynika, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy O.p. Nie można zatem na tej ustawie opierać zarzutu przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że reguły zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg regulowane są przepisami art. 40 ust 1 - 16 ustawy o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej (art. 40 ust 1 cyt. ustawy). Dotyczy to także umieszczania reklam (art. 40 ust. 3 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą w przypadku reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust 3 oraz ust. 6 cyt. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty obliczonej zgodnie z art. 40 ust 4 - 6 ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji podniósł, że ustalone w pierwszym postępowaniu administracyjnym umieszczenie na wiadukcie kolejowym w kw [...] i w kw [...] drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku Ż. - G., dwóch jednostronnych tablic reklamowych o powierzchni 36,00 m2 w terminie od dnia [...] września 2000 r., do dnia [...] listopada 2000 r., nie było kwestionowane przez skarżącą. Usunięcie reklam w 2000 r., nie spowodowało braku przedmiotu sprawy, którym jest dokonanie naruszenia prawa, polegające na zajęciu pasa drogi publicznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia. Wobec powyższego organ II instancji słusznie wskazał, że w ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ze względu na usunięcie naruszenia czy ze względu na upływ czasu od wystąpienia warunkującego je zdarzenia.

Sąd uznał, że kara za zajęcie pasa drogowego obliczona została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 40 ust 12 w związku z art. 40 ust 4 - 6 ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Wydawnictwo "L." Sp. z o.o. w Z. G. żądając uchylenia go w całości i umorzenia postępowania administracyjnego z powodu przedawnienia roszczenia o nałożenie kary pieniężnej przy przyjęciu, że w niniejszym postępowaniu obowiązują stawki kary pieniężnej określone w § 10 a ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33) - dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. - w brzemieniu z dnia 9 lipca 1999 r., ustalonym § 1 pkt 3 ppkt c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 59, poz. 623 ze zm.) ze stawką dzienna w górnej wysokości z art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych. Spółka wniosła ponadto o zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego.

Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. - Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, z powodu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego:

a) art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych w następstwie nieuprawnionego przyjęcia, że termin początkowy 5-letniego przedawnienia liczy się od dnia wydania zaskarżonej decyzji, a nie od dnia, kiedy taka decyzja w terminie ustawowym powinna być wydana;

b) wadliwą wykładnię art. 40 ust. 12 oraz ust 4 - 6 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz z § 10 a) ust. 3 (tabelką stawek opłat) rozporządzenia wykonawczego z dnia 24 stycznia 1986 r., w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2000 r., z powodu rażąco sprzecznego z zasadą nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) naliczenia kary pieniężnej na podstawie przepisów wykonawczych obowiązujących ponad 3 lata później od daty zdarzenia, konkretnie na podstawie uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] stycznia 2004 r. i przyjęcia stawki 0,80 zł za metr reklamy jak dla terenu zabudowanego, gdy w rzeczywistości reklama znajdowała się na terenie niezabudowanym a z cyt. § 10 a) ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i zamieszczonej w nim tabelki opłat wynika, że dla terenu niezabudowanego w ogóle nie jest przewidziana stawka kary pieniężnej za umieszczenie reklamy, a ponadto stawka za jeden dzień zajęcia pasa drogowego nie mogła przekraczać kwoty [...] zł a wysokość całej kary pieniężnej nie mogła przekraczać kwoty [...] zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie wyłożył przepis art. 40d ust 3 ustawy o drogach publicznych, nie uznając zarzutu przedawnienia roszczenia o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd nieprawidłowo wywiódł, że początek biegu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym nałożono obowiązek zapłaty przedmiotowej kary pieniężnej, czyli od dnia wydania decyzji przez organ II instancji tj. [...] sierpnia 2006 r. Powyższe jest sprzeczne z art. 40d ust. 3 cyt. ustawy, który stanowi, że roszczenie przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego w którym kara winna zostać zapłacona. Jest to określenie bardzo szerokie i wcale nie oznacza, że datą graniczną jest wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Data powinności nałożenia kary wynika z terminów określonych w ustawie o drogach publicznych w powiązaniu z k.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stosowna decyzja winna być wydana nie później niż do ok. połowy grudnia 2000 r. Skoro więc przedmiotowa decyzja w powyższym terminie nie została wydana, to od tej daty (połowa grudnia 2000 r.) należy liczyć bieg terminu 5-letniego przedawnienia.

Zdaniem Spółki przepis art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na termin początkowy liczenia okresu 5-letniego przedawnienia: koniec roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Powyższe "sformułowanie wyklucza przyjęcie tezy, że tylko ostateczna decyzja administracyjna" określa koniec roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać zapłacona. Decyzja w niniejszej sprawie winna być wydana w terminie jednego miesiąca, a jeżeli decyzji w tym terminie nie wydano i nie zastosowano art. 36 § 1 k.p.a., oznacza to, że po pięciu latach decyzja o nałożeniu kary - została wydana z naruszeniem prawa.

Spółka nie zgodziła się z poglądem Sądu I instancji, iż jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wysokość stawek kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest określona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 1986 r. w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 59, poz. 623 ze zm.), obowiązującym od dnia 9 lipca 1999 r. do dnia 9 czerwca 2003 r. Z cyt. rozporządzenia według stanu prawnego na listopad 2000 r. wynika, że nie określono stawek za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy na terenie niezabudowanym - § 10 a) ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Skarżąca wskazała, iż w czasie zdarzenia (wrzesień - listopad 2000 r.) nie obowiązywała uchwała Sejmiku Województwa D. z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalająca stawkę 0,80 zł przy nałożeniu kary za zajęcia pasa drogowego. Podstawą wyliczenia kary może być tylko uchwała obowiązująca w [...] połowie 2000 roku.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpatrywaniu niniejszej sprawy całkowicie pominięto art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że stawka przedmiotowej opłaty nie może przekroczyć kwoty [...] zł za jeden dzień zajęcia pasa drogowego, co oznacza, że wysokość kary pieniężnej nie może być wyższa niż [...] zł.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na przedawnienie nałożenia kary pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należy ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu tj. naruszenia art. 40d ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie przedawnienia uniemożliwiającego naliczenia kary pieniężnej, które należało liczyć od dnia, w którym decyzja "w terminie ustawowym powinna być wydana".

Instytucja przedawnienia wprowadzona została ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953) jednak odnosi się m.in. do obowiązku uiszczenia kar, o których mowa w art. 40 ust. 12 Art. 40d ust. 3 cyt. ustawy stanowi, iż obowiązek uiszczenia tychże kar przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powinny zostać uiszczone. Natomiast z art. 40 ust. 13 wynika, iż termin uiszczenia kary, o której mowa w ust. 12 wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Z powyższego wynika, że przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej ("termin uiszczenia kary"), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Tym samym powyższy zarzut jest bezzasadny.

Istota kolejnego zarzutu określonego w pkt b) skargi kasacyjnej sprowadza się do tego jakie przepisy należało stosować w niniejszej sprawie tj. z daty zdarzenia, które miało miejsce od dnia [...] września do dnia [...] listopada 2000 r., pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym ww. rozporządzenie (weszło w życie dnia 9 lipca 1999 r.) czy też przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej wszczęte zostało z urzędu, o czym powiadomiono stronę pismem z dnia [...] grudnia 2000 r., i zakończono decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wr. z dnia [...] grudnia 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 498/02 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji co miało ten skutek, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne należało kontynuować z uwzględnieniem zaleceń sądu. Fakt ten wymaga podkreślenia albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wyroku pojawiło się sformułowanie, iż organ I instancji "wszczął na nowo postępowanie". Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne włącznie z postępowaniem sądowym trwało prawie 6 lat przy bezspornym stanie faktycznym (umieszczenie reklamy, czasokres umieszczenia i wymiany).

Z akt sprawy nie wynika aby przewlekłość postępowania nastąpiła z winy strony i aby organy zawiadomiły stronę w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Na dzień wydania zaskarżonej decyzji faktycznie nie istniał przepis przejściowy, który regulowałby kwestie intertemporalne tzn. jakie przepisy powinny mieć zastosowanie do zdarzenia, które miało miejsce od dnia [...] września do dnia [...] listopada 2000 r., pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym wspomnianym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym ww. rozporządzenie.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie podkreślał, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi do automatycznego naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych (zob. orzeczenia TK z 4 października 1989 r., sygn. K. 3/88, OTK w 1989 r., poz. 2; z 15 lipca 1996 r., sygn. K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30; z 30 listopada 1988 r., sygn. K. 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6; z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).

Naruszenie powyższych zasad oraz zakazu retroaktywności prawa (stosowanie nowego prawa do zdarzeń powstałych w przeszłości przed wejściem w życie nowych przepisów) skutkuje naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483);

Odstępstwo od zasady lex retro non agit dopuszczalne jest tylko wówczas gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (por. wyrok TK z dnia 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK 1993, s. 69 i n., cz. I, OTK 1993, s. 328 i n., cz.II) lub gdy wsteczne działanie prawa jest konieczne dla realizacji określonej zasady konstytucyjnej (por. wyrok TK z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002 poz. 80, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, z dnia 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK nr 8a/2007, poz. 96, P. Tuleja - Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego, z. 1, rok 1997).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób doszukać się okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od zasady lex rerto non agit.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 218/08. Tezę tę należy odnieść do zmiany stanu prawnego w ogólności tj. m.in. ustaw i rozporządzeń.

Tego rodzaju sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie albowiem zdarzenie polegające na zajęciu pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia miało charakter ograniczony czasowo i nastąpiło jednorazowo kilka lat przed wejściem w życie nowych przepisów, które posłużyły organom orzekającym za podstawę prawną rozstrzygnięć.

Przyjęcie więc, że w sprawie mają zastosowanie nowe przepisy, które weszły w życie kilka lat po zdarzeniu powstałym w 2000 r., a nie obowiązujących w dacie zdarzenia prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit jako elementu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Z przytoczonych względów w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a., który nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji o co wnosił autor skargi kasacyjnej.