Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 302/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na rozdział [...] uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...]. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta L. oraz na załącznik nr [...] do Statutu Miasta L. – zmienione uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżył rozdział IX uchwały i załącznik nr 8 do uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta L. Nr [...] z dnia [...]. zmienionej, między innymi, uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] W rozdziale IX Stautu zatytułowanym "Nagroda Miasta L." obejmującym § 79 - § 83 Rada ustanowiła Nagrodę Miasta L., natomiast w załączniku nr 8 pt: "Regulamin Nagrody Miasta L." określiła szczegółowy tryb jej przyznawania. W § 79 Statutu postanowiono, że Nagroda Miasta L. przyznawana jest za szczególne zasługi dla Miasta oraz, że ma charakter honorowy, wyrażony dyplomem, z którym związane jest wyróżnienie pieniężne i jest przyznawana tylko osobom fizycznym.

Zdaniem organu nadzoru zaskarżone regulacje podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa i dlatego wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołał się na art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Wojewoda wskazał, że każde działanie organu władzy, w tym również organu stanowiącego gminy musi być oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań wyznaczają regulacje aktów normatywnych wyższego rzędu. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że kompetencja jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w danej regulacji winna wyraźnie wynikać z przepisów rangi ustawowej, nie może być domniemywana ani wywodzona z norm o ogólnym charakterze nie przewidujących upoważnienia do działania. W ocenie Wojewody, Rada Miejska w L. nie posiadała upoważnienia do zamieszczenia w Statucie regulacji, na podstawie których ustanowiła Nagrodę Miasta L. i jednocześnie nie posiadała upoważnienia do nadania tej nagrodzie charakteru pieniężnego.

Analizując zapisy Statutu odnoszące się do Nagrody Miasta L. skarżący stwierdził, że Nagroda ta związana jest z promocją Miasta o czym świadczy § 79 ust. 1 uchwały (nagroda przyznawana jest za szczególne zasługi dla Miasta). Wskazując, że promocja gminy - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym- została wymieniona jako jedno z zadań własnych gminy, mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, Wojewoda zaznaczył jednak, że według orzecznictwa przywołana regulacja sama w sobie nie może stanowić podstawy uchwały, gdyż jest to norma ogólna, niezawierająca upoważnienia do podjęcia konkretnych działań przez gminę. Natomiast swoista promocja gminy i jednocześnie uznanie zasług podmiotu dla jednostki samorządowej, może nastąpić poprzez nadanie przez radę gminy honorowego obywatelstwa (co zawiera art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym).

Badając możliwość uhonorowania zasług dla gminy organ nadzoru uznał, że możliwa jest również inna forma wyrażania uznania – za szczególną działalność na rzecz gminy – jednak musi ona pozostawać w ścisłym związku z regulacją zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym a więc forma jej musi przybrać postać wyróżnienia honorowego. Uwzględniając znaczenie słowa honorowy – który według Słownika Wyrazów Obcych oznacza m. innymi: nie dający zysków materialnych lub niepobierający zapłaty, czy też taki, który służy do wyróżnienia kogoś lub okazania szacunku albo tytularny, skarżący wywodził, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości związania wyróżnienia honorowego z gratyfikacją pieniężną. Dopuszczalna jest natomiast inna forma szczególnego wyróżnienia podmiotów zasłużonych dla gminy a niebędących osobami fizycznymi. Gmina może bowiem na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ustanowić w drodze uchwały insygnia i inne symbole (art. 3 ust. 1). W ocenie Wojewody gmina może więc wyróżnić zasłużone podmioty, przez przyznanie im symbolu, ustalonego zgodnie z przepisami prawa. W ramach wyróżnień honorowych nie mieści się zaś nagroda, której istotne założenie – gratyfikacja finansowa – stoi w sprzeczności z pojęciem "honorowy". Zaskarżone regulacje Statutu Miasta L. wyraźnie wskazują, że omawiana Nagroda związana jest z zyskiem materialnym.

Skarżący zauważył również, że zdolność jednostki samorządowej do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej, nie oznacza swobody w wydatkowaniu środków finansowych. W kontekście generalnej reguły, przyjętej w orzecznictwie i doktrynie, w ramach gospodarki finansowej jednostce samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. a wcześniej, w art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. Mając powyższe na uwadze Wojewoda podniósł, że podstawa każdego wydatku jednostki samorządu terytorialnego nie może nie znajdować potwierdzenia w aktach normatywnych wyższego rzędu. W skardze wyjaśniono też, że kwota pieniężna przeznaczona na nagrodę zawarta została w uchwale Rady Miejskiej L. z dnia [...] w sprawie budżetu Miasta na rok 2007 i zaklasyfikowana została jako wydatki osobowe niezliczone do wynagrodzeń.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że zawarcie w uchwale w sprawie Statutu Miasta L. regulacji, na podstawie której Rada przyznaje nagrodę i to w formie pieniężnej, nie znajduje uzasadnienia w regulacjach normatywnych wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc, że Statut Miasta L. będący aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nadaje Radzie Miejskiej uprawnienie do przyznawania nagród. Zaznaczono, że przepisy statutu normujące tę kwestię nigdy wcześniej nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Ponadto zdaniem strony przeciwnej, stanowisko Wojewody zawarte w uzasadnieniu skargi zawiera nieuprawnioną i ograniczającą samodzielność samorządu interpretację Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Gminy zaskarżone zapisy uchwały nie naruszają żadnego z cytowanych przepisów Konstytucji. Przepis art. 94 nie wymaga bowiem aby akt prawa miejscowego posiadał wyraźne upoważnienie ustawowe.

Zaznaczono również, że na podstawie art. 163 Konstytucji Rada Miejska w L. wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla innych władz publicznych. Przyznając Nagrodę Miasta L. Rada realizuje zadania określone w ustawie o samorządzie gminnym w art. 2, art. 3, art. 6, art. 7, art. 18 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1, dlatego nie narusza żadnych norm prawnych, w szczególności art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Strona przeciwna uważa, że uchwała o charakterze rozstrzygnięcia organizacyjno-gospodarczego nie może być oceniana jak akty prawa miejscowego.

W rezultacie ingerencję organu nadzoru, wyrażającą się wniesieniem skargi, uznano za nieuprawnioną i naruszającą konstytucyjną zasadę samodzielności gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdzenie nieważności uchwały następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm. - zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami.

Oceniając zaskarżone przepisy uchwały według przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przedmiotem skargi, kontrolą Sądu objęte zostały te regulacje Statutu Miasta L. w których ustanowiono Nagrodę Miasta L. oraz określono zasady i tryb przyznawania tej nagrody. Organ nadzoru kwestionując przedstawione wcześniej uregulowania Statutu uznał je za niezgodne z prawem, nie wskazując jednakże w petitum skargi konkretnych norm prawnych, które zostałyby w istotny sposób tymi regulacjami naruszone. Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie Wojewody naruszony został przede wszystkim przepis art. 7 Konstytucji RP, gdyż Rada wprowadzając kwestionowane regulacje działała bez upoważnienia ustawowego.

Skarżący oczywiście słusznie podkreśla, że wykonywanie zadań przez organy gminy następuje na podstawie i w granicach prawa. Organy gminy należą bowiem do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w art. 7 Konstytucji RP. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach. Oznacza to, że wprowadzone przez Radę przepisy normujące kwestie przyznawania Nagrody Miasta muszą mieć swoje umocowanie w prawie.

Dokonując oceny czy działanie takie można uznać za umocowane w prawie (aktach normatywnych wyższego rzędu) należało mieć na uwadze, że kontroli Sądu poddane zostały w tym zakresie uregulowania statutu - a więc podstawowego, obok ustaw ustrojowych i Konstytucji, aktu prawnego regulujący ustrój gminy (art. 3 u.s.g.). Powyższe rodzi konieczność uwzględniania przy tej kontroli - wynikającego z Konstytucji i z ustawy o samorządzie gminnym - zakresu samodzielności gminy w rozstrzyganiu spraw dotyczących jej wewnętrznego ustroju. W ocenie Sądu tak bowiem należy kwalifikować kwestionowane przez Wojewodę uregulowania dotyczące przyznawania Nagrody Miasta L. Z § 79 Statutu wynika, że nagroda ta przyznawana jest za szczególne zasługi dla Miasta L. Zdaniem Sądu stanowi więc ona formę wyróżnienia osób, które szczególnie zasłużyły się dla Gminy. Sprawy związane z wyróżnianiem czy też uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej dotykają zaś materii odnoszącej się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej mieszkańcami. Dotyczą zatem wewnętrznego ustroju tej jednostki (gminy). W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy (a więc o ustroju wspólnoty samorządowej którą tworzą mieszkańcy osiedleni na jej terytorium) stanowi statut.

Powyższe uwagi nie mogły być pominięte przy rozważaniach, czy Rada wprowadzając do Statutu omawiane regulacje działała zgodnie z prawem.

Wojewoda w skardze wykazywał, że żaden przepis ustawy ustrojowej nie upoważnił Rady do ustanowienia przedmiotowej nagrody. Jednakże w ocenie Sądu, brak w ustawie ustrojowej expressis verbis wzmianki o takiej formie wyróżnienia mieszkańców gminy jak nagroda, nie uzasadnia twierdzenia, że nie było podstaw do zapisania w statucie przepisów o takiej nagrodzie.

Podzielić należy prezentowany w literaturze i zaakcentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (II OSK 389/08) pogląd, o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy", z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 u.s.g.) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Istotne jest, że Konstytucja nie przesądza jakie to ma być upoważnienie. Również w doktrynie podnosi się, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym, samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami które ma realizować a także – a może przede wszystkim - z zasadą subsydiarności (K.Bednarzewski, P.Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 52-54).

Analiza uzasadnienia skargi wskazuje, że zawartą w niej argumentację oparto w istocie na założeniu, że każdy przepis statutu musi mieć szczegółową podstawę prawną w ustawie. Takie założenie nie uwzględnia, że wyraźne podstawy prawne dla podjęcia uchwały w sprawie statutu lub jego zmiany zawarte zostały w Konstytucji i przepisach ustawy ustrojowej. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Z kolei w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. określony został organ właściwy dla uchwalenia statutu (rada gminy) i forma działania tego organu (uchwała w sprawie statutu), zaś w art. 3 ust. 1 przedmiot regulacji (ustrój gminy). Przywołane przepisy jak również regulacje zawarte w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. stanowią generalną podstawę prawną dla wszystkich przepisów statutu, która zdaniem Sądu nie może być pominięta. Taka podstawa zawiera bowiem wystarczające upoważnienie dla rady do uchwalenia statutu i realizuje wymóg wykazania się przez organ administracji publicznej wyraźną podstawą prawną dla każdej swej kompetencji. Godzi się w tym miejscu zaważyć, że w literaturze przedmiotu wyrażane są też poglądy znacznie dalej idące, uznające, że bezpośrednią i wystarczającą podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego określających ustrój jednostki samorządu terytorialnego jest przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji. Zawarte w nim upoważnienie spełnia wymagane minimum, określa bowiem zarówno organ upoważniony do stanowienia prawa, jak też ogólny zakres stanowienia. Szczegółowe zaś przepisy ustawy ustrojowej (np. art. 40 ust. 2 u.s.g.) określając treść statutów, oznaczają jedynie granice o których wspomina Konstytucja (D. Dębek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela więc kierunku wykładni ustawy o samorządzie gminnym przyjętego w skardze, a uznającego, że zgodne z prawem są wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazustycznie wskazany w ustawie. Jako akt prawa miejscowego statut podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie. Nie można więc kwestionować i pomijać generalnego upoważnienia rady gminy do kształtowania jej ustroju wynikającego z przywołanych wyżej przepisów Konstytucji i ustawy samorządowej. W ten sposób zanegowane zostałoby ich znaczenie prawne, z którego wynika samodzielność gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów tak by w maksymalny sposób wypełniała swoje zadania (por. też wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. I OSK 1122/04).

Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że statut musi mieścić się w granicach ustaw – nie może więc wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawami. Interpretując przywołany przepis Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. (II SA/1868/99, LEX nr 46739), stwierdził, że brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej (w tym przypadku powiatu) możliwości uzupełnienia ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem art. 169 ust. 4 Konstytucji i art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (w niniejszej sprawie odpowiednio art. 3 ust.1 u.s.g. – przyp. Sądu) normatywnej treści. Ograniczenie o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji powinno zatem wynikać wprost w ustawy. Przenosząc powyższą tezę na grunt rozpoznawanej sprawy, wypada stwierdzić, że dla wykazania istotnej niezgodności z prawem kwestionowanych zapisów Statutu, należałoby wskazać konkretny nakaz lub zakaz ustawy, który został przez nie naruszony.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji. Wprowadzając do Statutu zaskarżone przez Wojewodę regulacje Rada Miasta L. nie działała bowiem bez podstawy prawnej. Jak już wskazano statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nie normowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swoją strukturę (Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce. PDW Ławica, Poznań 1994). Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w których przyznano społecznościom lokalnym prawo i zdolność do kierowania i zarządzenia zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 2 EKSL). Także gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu, nie zastrzeżone dla innych jednostek (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji). W bezpośrednim związku z przywołaną regulacją konstytucyjną pozostaje art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, w którym postanowiono, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. W katalogu zawartym w art. 7 ust. 1 u.s.g. ustawodawca określił jedynie przykładowy zakres tych zadań. Nie sposób nie zauważyć, że szereg tych zadań dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. Mając na uwadze przywołane regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2008 r. (III SA/Wr 210/08) zaaprobował pogląd według którego, gmina w tak ogólnie zakreślonych ramach ustawowych może załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swoje zadania oraz podejmować się ich wykonania.

Podzielając powyższe stanowisko, trzeba przyjąć, że przyznanie nagrody za szczególne zasługi dla gminy (czyli terytorialnej wspólnoty), jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Przyznanie nagrody stanowi bowiem formę wyróżnienia lub nawet uhonorowana (rozumianego też jako wyróżnienie lub okazanie szacunku) osób szczególnie zasłużonych dla gminy. W ocenie Sądu formy takiego wyróżnienie lub uhonorowania nie mają charakteru zamkniętego jedynie do nadawania honorowego obywatelstwa – jak wskazano to skardze. W ramach swobody określania zadań, umocowanej w powołanym art. 6 u.s.g. gmina może tworzyć nowe formy prawne wyróżnienia osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej, jeżeli nie narusza w ten sposób konkretnych nakazów i zakazów ustawowych. Nie ma też przeszkód aby wyróżnienie to znalazło odbicie finansowe, jeżeli gmina dysponuje wolnymi środkami, które mogłaby na cel wydatkować. Legalność i celowość takich działań poddana jest bowiem odpowiedniej kontroli finansowej. Natomiast przyjmowanie takich form wyróżniania osób zasłużonych dla gminy, służy wykonywaniu zadań gminy określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g. jak: wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. organem właściwym do przyjmowania nowych zadań i form ich realizacji jest rada gminy, która uchwala stosowne przepisy w statucie gminy lub w odrębnej uchwale o charakterze ustrojowym. W niniejszej sprawie właściwy organ gminy – Rada Miasta – w granicach dopuszczonych obowiązującym prawem określiła w statucie nowe zadanie gminy polegające na przyznawaniu Nagrody Miasta L. oraz przyjęła regulamin jej przyznawania. Wobec przedstawionych wyżej argumentów nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że Rada Miejska w L. nie posiadała kompetencji do zamieszczenia w Statucie regulacji dotyczących Nagrody Miasta L. oraz, że nie mogła nadać jej charakteru pieniężnego. Uchwalając zaskarżone przepisy Rada działała na podstawie i w granicach upoważnienia konstytucyjnego i upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym, granic tych – wyznaczonych jego ustrojowoprawnym charakterem - nie naruszając. Trzeba też podnieść, że takie przepisy stosowane są przez właściwy organ na zasadzie uznania. Nikt nie może bowiem żądać ich zastosowania. Charakter prawny nadania cechuje się więc po obu stronach (przyznającej i otrzymującej) całkowitą dowolnością.

Dodatkowo również w kontekście pieniężnego charakteru nagrody, w ślad za wywodem zawartym w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., (III SA/Wr 126/08), zapadłym w analogicznej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 51 u.s.g. gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywania zadań własnych na podstawie budżetu gminy. Po myśli art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn.zm. (a dacie uchwalania kwestionowanych przepisów art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.o finansach publicznych) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W tym świetle nie można twierdzić, że ustalenie zasad i trybu przyznawania przedmiotowej nagrody, nie znajduje oparcia w prawie, skoro Statut zawiera w tym przedmiocie regulacje mieszczące się w granicach prawa. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (a wcześniej art. 28 ust. 1 ustawy z 1998 r.). Nie dojdzie bowiem do naruszenia prawa o ile stosowna uchwała budżetowa będzie przewidywała, w ramach wolnych środków, wydatki na ten cel, zgodnie z odnośnymi unormowaniami statutu, który stanowi prawo miejscowe.

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej wywody przemawiają za uznaniem, że zarzuty sformułowane w skardze Wojewody nie są zasadne, a zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z art. 7 Konstytucji i znajduje wsparcie w art. 169 ust. 4, art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.