Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1307/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, 6 ust. 1 i 4, 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 947/19 w sprawie ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 947/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 1982 r., znak [...] Prezydent Miasta K. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w K. pomiędzy ulicami [...] i [...], oznaczonej nr [...] o pow. 284 m2 z całości o pow. 1 126 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Z. P.

Pismem z [...] października 2014 r. M. P., A. P. i A. P., następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości, wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z[...] lutego 1982 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. P.

Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2019 r., nr[...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo Domy Towarowe "[...]" Oddział w K., a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej – z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ podniósł, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] oraz kwestionowanej decyzji z [...] lutego 1982 r., znak: [...] była realizacja inwestycji towarzyszącej rozbudowie domu towarowego "[...]" w K., tj. budowa stacji trafo.

W ocenie Ministra rozbudowa domu towarowego, jako miejsca ogólnodostępnego dla całego społeczeństwa, mieściła się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ miała służyć zaspokojeniu powszechnych potrzeb ludności. Organ wskazał, że przy ocenie spełnienia przesłanki użyteczności publicznej nie bez znaczenia jest fakt usytuowania domu towarowego w centrum K., zatem w miejscu najdogodniejszym dla lokalnej społeczności. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie niezbędność przedmiotowej inwestycji została potwierdzona decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy Domu Towarowego "[...]" przy ul. [...] w K. Decyzja ta pozostawała w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. Organ podał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-urbanistycznych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67) plany zagospodarowania przestrzennego były oparte m.in. na planach perspektywicznych rozwoju gospodarki narodowej oraz na wieloletnich narodowych planach gospodarczych. Ponadto, w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Z akt archiwalnych niniejszej sprawy, wynika że Przedsiębiorstwo Domy Towarowe "[...]" Oddział w K. dysponowało środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, co wskazuje, że inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy. Narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje (promesa Wojewody [...] dla Przedsiębiorstwa Domy Towarowe "[...]" z [...] listopada 1980 r., znak [...]). Minister stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo ocenił w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r., że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji rozbudowy domu towarowego, organ wskazał, że ze względu na braki w dokumentacji archiwalnej nie można jednoznacznie stwierdzić, czy termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę nie został przedłużony. Oznacza to, że nie można stwierdzić, czy decyzja z [...] maja 1975 r., znak [...] utraciła ważność. Zdaniem organu, ustalenia w tym zakresie należy uznać za wykraczające poza zakres przedmiotowego postępowania – zgodnie z orzecznictwem sądowym dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony. Minister podał, że z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r. była badana pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...].

Minister dodał, że skarga na ww. decyzję z [...] września 2017 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/17. Tym samym, zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...] była nieważna w dacie orzekania o wywłaszczeniu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie.

Z uzyskanego w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] czerwca 1981 r. wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane było na rzecz Z. P. Minister wskazał, że bezsporne jest, że właścicielka ujawniona w księdze wieczystej nr [...] zmarła [...] grudnia 1978 r., a więc 3 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] lutego 1979 r., sygn. akt [...] dziedziczyli po niej jej synowie: A. P., A. P. i M. P. Minister podkreślił, że organ orzekający miał wiedzę zarówno o śmierci właścicielki hipotecznej Z. P., jak i o jej następcach prawnych. Ponadto z akt sprawy wynika, że pełnomocnikiem A. P., M. P. oraz A. P. została ustanowiona A. P. (administrator nieruchomości), przy czym w imieniu A. P. występował również profesjonalny pełnomocnik adw. E. S. Minister wskazał, że powyższe dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość miała nieaktualny stan prawny, ponieważ następcy prawni Z. P. nie ujawnili swojego prawa własności, zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości.

Organ wskazał też na treść art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, który zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania. Przewidziane odstępstwa od trybu podstawowego polegały na zwolnieniu organu wywłaszczeniowego z obowiązku przeprowadzenia rokowań, jak również na możliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane, poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). Wspomniane regulacje umożliwiały realizację planów gospodarczych i celów użyteczności publicznej pomimo braku regulacji stanu prawnego nieruchomości. W niniejszej sprawie Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia. Pomimo wyrażenia zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości przez następców prawnych właścicielki hipotecznej, stan prawny nieruchomości pozostawał nieuregulowany. Tym samym rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe, ponieważ ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań ze względu na brak podstaw skierowania ofert do osób nieujawnionych w księdze wieczystej jako właściciele. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie, zdaniem Ministra, ziściły się przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej.

Tym samym, w ocenie Ministra, wniosek Przedsiębiorstwa Domy Towarowe "[...]" Oddział w K. z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak decyzja z [...] maja 1975 r., znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny rozbudowy Domu Towarowego "[...]", załącznik do ww. decyzji zawierający projekt zagospodarowania terenu, odpis z księgi wieczystej nr [...], mapa sytuacyjno-własnościowa nieruchomości w K. przy ul. [...], opinia szacunkowa, oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz odpowiedź na ofertę. Minister wskazał, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, należy przyjąć, że organ takiej oceny dokonał, uznając, że spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.

Minister podniósł następnie, że zgodnie z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Zawiadomieniem z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na [...] stycznia 1982 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano do Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Miejskiego w K. w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto zawiadomienie z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] zostało skuteczne doręczone A. P. – pełnomocnikowi M. P. oraz A. P. oraz adw. E. S. – pełnomocnikowi A. P., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru. Tym samym Minister uznał, że spełnione zostały wymogi z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. [...] stycznia 1982 r. i nie wzięli w niej udziału należycie zawiadomieni właściciele przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy przedstawiciel inwestora poparł wniosek o wywłaszczenie i poprosił o wydanie decyzji.

Jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Oceniając tę kwestię, Minister podniósł, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednak takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Ministra nie można zatem przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Minister podał, że w przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia mgr inż. J. M. zawierająca wyliczenie wartości gruntu oznaczonego nr [...] o pow. 284 m2 na kwotę 10 224 zł oraz wyliczenia wartości składnika roślinnego znajdującego się na gruncie na kwotę 1 418 zł. Odszkodowanie za grunt biegły ustalił w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] września 1981 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty w mieście nabywane na rzecz Państwa w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W przedmiotowej sprawie biegły ustalił, że współwłaścicielom, poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem, pozostaje jeszcze inny grunt, którego łączny obszar wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego. Tym samym wyceny zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu należało dokonać jak za grunt w Strefie śródmiejskiej m. K., tj. po 36 zł za 1 m2 gruntu, zgodnie ze stawką ustaloną ww. zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. Zatem odszkodowanie za działkę gruntu nr [...] o pow. 284 m2 wyniosło 10 224 zł (284 m2 x 36 zł). Taka też kwota została przyznana za działkę gruntu wywłaszczoną kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r., znak: [...]. Organ wskazał, że dodatkowo oszacowaniu podlegały znajdujące się na gruncie rośliny sadownicze, których wyceny na kwotę 1 418 zł biegły mgr inż. J. M. dokonał w oparciu o instrukcję nr 2 Ministerstwa Rolnictwa z dnia 2 sierpnia 1978 r., nr PR p.o.4020-0-1/78 w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny wartości roślin sadowniczych. Łączne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyniosło 11 642 zł i w takiej wysokości zostało przyznane kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r. Organ uznał, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Organ podniósł następnie, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Minister uznał, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister za chybiony uznał zarzut skarżącego jakoby w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów polegającego na nieprawidłowym zawiadomieniu A. P. i M. P. o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Jak wynika z akt sprawy, zarówno A. P., jak i M. P. brali czynny udział w niniejszym postępowaniu poprzez swojego pełnomocnika. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1979 r. Rep[...] oraz upoważnienia udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...].06.1979 r. Rep. [...] A. P. występowała w imieniu M. P. i była upoważniona do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze. Natomiast zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1979 r., Rep. [...] A. P. występował w imieniu A. P. i był upoważniony do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze. Dodatkowo na mocy upoważnienia z [...] czerwca 1979 r. w imieniu A. P. oraz jego brata A. P. występowała A. P. Minister wskazał, że w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) oraz w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r., znak: [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w K. pomiędzy ulicami [...] i [...], oznaczonej nr [...] o pow. 284 m2 z całości o powierzchni 1126 m2 zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Z. P., pomimo iż decyzja z 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na orzeczeniu o wywłaszczeniu mimo utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy DT "[...]" oraz na nieprawidłowym zawiadomieniu stron o postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia.

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do Prezydenta Miasta K. o przedstawienie akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego wywłaszczoną nieruchomość i bezpodstawne stwierdzenie, że niemożliwe jest ustalenie, czy nie miało miejsce przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd przypomniał, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana w sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) w zw. z przepisami ustawy z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie było Przedsiębiorstwo Domy Towarowe "[...]" Oddział w K., który był podmiotem uprawnionym w rozumieniu powołanego przepisu. Organy zasadnie przyjęły, że istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] oraz decyzji z [...] lutego 1982 r., znak: [...] celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji towarzyszącej rozbudowie domu towarowego "[...]" w K., tj. budowa stacji trafo. Organy zasadnie przyjęły, że rozbudowa domu towarowego jako miejsca ogólnodostępnego dla całego społeczeństwa mieściła się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 ustawy jako mające służyć zaspokojeniu potrzeb ludności o czym świadczy także jego usytuowanie w centrum K. Niezbędność przedmiotowej inwestycji została potwierdzona decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy Domu Towarowego "[...]" przy ul. [...] w K. Decyzja ta pozostawała w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-urbanistycznych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67) plany zagospodarowania przestrzennego były oparte m. in. na planach perspektywicznych rozwoju gospodarki narodowej oraz na wieloletnich narodowych planach gospodarczych. W okresie gdy dokonano wywłaszczenia obowiązywał nadal dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Z akt archiwalnych niniejszej sprawy, wynika że Przedsiębiorstwo Domy Towarowe "[...]" Oddział w K. dysponowało środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, co wskazuje, że inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy – narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje (promesa Wojewody [...] dla Przedsiębiorstwa Domy Towarowe "[...]" z [...] listopada 1980 r., znak [...]). Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji rozbudowy domu towarowego, Sąd wojewódzki powtórzył za organem, że decyzja ta była badana pod kątem występowania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...]. Z kolei skarga na ww. decyzję z [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/17. Sąd i organy są tym orzeczeniem związane co oznacza, że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu, a w niniejszym postępowaniu nie można ponownie skutecznie podnieść zarzutu jej nieważności. Zasadnie też organy wskazały, że ta decyzja nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] czerwca 1981 r. wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane było na rzecz Z. P. Właścicielka ujawniona w księdze wieczystej nr [...] zmarła [...] grudnia 1978 r. (3 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), zaś jej następcy prawni (A. P., A. P. i M. P.) nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej, zgodnie z art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320). Analiza akt sprawy wskazuje także, że organ orzekający miał wiedzę zarówno o śmierci właścicielki hipotecznej Z. P., jak i o jej następcach prawnych, jak również o osobach będących ich pełnomocnikami. Pomimo tego, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ww. ustawy ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, to takie rokowania zostały przeprowadzone, a A. P., reprezentująca spadkobierców, wyraziła zgodę na przedstawioną ofertę dobrowolnego wykupu przedmiotowej działki przez ubiegającego się o wywłaszczenie. Jednak rokowania te nie doprowadziły do zawarcia umowy przeniesienia własności wobec nieuregulowania przez spadkobierców tytułu prawnego do tej nieruchomości. Faktu tego, jak podkreślił Sąd, skarżący nie zakwestionowali.

W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych ziściły się zatem przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ nie było faktycznej możliwości przeprowadzenia rokowań z osobami posiadającymi tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Organ podjął działania zmierzające do ich przeprowadzenia, a nawet je przeprowadził, ustalił spadkobierców, przedstawił ofertę, uzyskał jej akceptację jednak pozostały one bezskuteczne wobec braku legitymowania się przez spadkobierców tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji wniosek Przedsiębiorstwa Domy Towarowe "[...]" Oddział w K. z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Do wniosku załączono ponadto dokumenty. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie spełniał warunków formalnych.

Zgodnie z treścią art. 17 ww. ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Zawiadomieniem z [...] grudnia 1981 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wszystkich spadkobierców za pośrednictwem ich pełnomocników, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na [...] stycznia 1982 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano do Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Miejskiego w K. w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 ustawy wywłaszczeniowej i zostało skutecznie doręczone A. P. – pełnomocnikowi M. P. oraz A. P. oraz adw. E. S. – pełnomocnikowi A. P., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru. Spełnione zostały zatem wymogi art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Sąd wojewódzki podzielił też pogląd, zgodnie z którym podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Cechą wspólną tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania – dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd wojewódzki dodał, że zgodnie z treścią art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. [...] stycznia 1982 r. i nie wzięli w niej udziału należycie zawiadomieni spadkobiercy właściciela przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy przedstawiciel inwestora poparł wniosek o wywłaszczenie i poprosił o wydanie decyzji. W rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy jednak stwierdzenie rażącego naruszenia prawa z tego powodu wymaga rozważenia naruszenia w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Podstawą ustalenia odszkodowania, jak wynika z akt administracyjnych, była opinia mgr inż. J. M.. Łączne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyniosło 11 642 zł i w takiej wysokości zostało przyznane kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r., znak: [...]. Kwota ta została również przedstawiona w ofercie zaakceptowanej przez A. P. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Skarżący nie zakwestionowali poprawności wyliczenia odszkodowania, co więcej je zaakceptowali.

Sąd przypomniał co, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu i stwierdził, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r., znak: [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w przywołanym przepisie. Jednocześnie zarówno A. P., jak i M. P. brali czynny udział w postępowaniu poprzez pełnomocnika. Natomiast zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1979 r., Rep. [...] A. P. występował w imieniu A. P. i był upoważniony do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze.

Sąd wojewódzki wskazał też na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawała im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z podanymi poniżej przepisami poprzez błędne ich zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r., znak: [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, stanowiącej własność Z. P. mimo że decyzja o wywłaszczeniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie:

– art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz.64 t.j. z dnia 14.03.1974) polegającym na wydaniu decyzji o wywłaszczeniu mimo braku uzasadnionego celu wywłaszczenia,

– art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. , nr 38, poz. 229) w zw. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającym na dokonaniu wywłaszczenia mimo utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy DT "[...]",

– art. 10 § 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającym na braku zawiadomienia A. P. o postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia i nie doręczeniu mu decyzji o wywłaszczeniu,

– art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającym na wskazaniu w decyzji jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości nieżyjącej wówczas Z. P. i nie wymienieniu imion i nazwisk osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania,

– art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającym na wydaniu decyzji mimo braku skutecznego wypełnienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązku wystąpienia do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i bezzasadnym uznaniu, że zachodziły ustawowe przesłanki zwolnienia z tego obowiązku,

– art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającym na ustaleniu wysokości odszkodowania w oparciu o opinię sporządzoną przez biegłego na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie a nie przez biegłego powołanego przez Prezydenta Miasta.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo niezwrócenia się przez organy administracyjne w toku niniejszego postępowania do Prezydenta Miasta K. o przedstawienie akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego wywłaszczoną nieruchomość i bezpodstawnego stwierdzenia, że niemożliwe jest ustalenie, czy nie miało miejsca przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Na wstępie jednak należy zauważyć, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Organ nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przy tym należy pamiętać, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreśla się również, że konieczne jest, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym.

Jak wynika z akt sprawy (uzasadnienie wniosku wywłaszczeniowego, decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1982 r., znak: [...]) wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na realizację inwestycji towarzyszącej rozbudowie domu towarowego "[...]" w K., tj. budowę stacji trafo. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnośnie do rażącego naruszenia w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegający, w ocenie skarżącego, na tym, że wywłaszczona nieruchomość nie spełniała przesłanki celu użyteczności publicznej. Zauważyć należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie było dopuszczalne nie tylko wtedy gdy wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej. W myśl bowiem ww. przepisu wywłaszczenie było także dopuszczalne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Istotne jest zatem w rozpoznawanej sprawie, że w myśl art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-urbanistycznych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1).

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy Domu Towarowego "[...]" przy ul. [...] w K. Decyzja ta była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., a jak wynikało z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67) plany zagospodarowania przestrzennego były oparte m.in. na planach perspektywicznych rozwoju gospodarki narodowej oraz na wieloletnich narodowych planach gospodarczych.

Ponadto, słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w okresie gdy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Rozbudowa Domu Towarowego "[...]" przy ul. [...] w K. była przedsięwzięciem zaplanowanym w planie gospodarczym. Jak wynika bowiem z akt archiwalnych sprawy, Przedsiębiorstwo Domy Towarowe "[...]" Oddział w K. dysponowało środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, a co wynika z promesy Wojewody [...] dla Przedsiębiorstwa Domy Towarowe "[...]" z [...] listopada 1980 r., znak: [...]).

W powyższych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została zatem przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej polegający na braku zawiadomienia A. P. o postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia i niedoręczeniu mu decyzji o wywłaszczeniu oraz zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, polegający na wskazaniu w decyzji jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości nieżyjącej wówczas Z. P. i niewymienieniu imion i nazwisk osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać trzeba, że wskazanie w treści decyzji osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 129/10; z 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2788/16; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4096/18; z 24 października 2019 r. sygn. akt I OSK 43/19, CBOSA). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] czerwca 1981 r. wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane było na rzecz Z. P. Z. P. zmarła [...] grudnia 1978 r., a jej następcy prawni, A. P., A. P. i M. P., nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej. Jednak w toku postępowania wywłaszczeniowego, a co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, następcy prawni Z. P., brali udział w toczącym się postępowaniu. M. P. reprezentowała w postępowaniu wywłaszczeniowym A. P., a co wynika z treści pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1979 r., Rep. [...] oraz upoważnienia udzielonego w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1979 r., Rep. [...]. Z kolei A. P. reprezentował A. P. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1979 r., Rep. [...]. Ponadto na mocy upoważnienia z [...] czerwca 1979 r. w imieniu A. P. oraz jego brata, A. P., występowała A. P. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wszyscy spadkobiercy byli informowaniu zarówno o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i o wydanej decyzji wywłaszczeniowej, a co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, a które znajdują się w aktach sprawy. Nie podważa tych ustaleń okoliczność, że A. P. nie upoważnił A. P. do udzielania dalszych pełnomocnictw.

Należy podkreślić, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej dawały możliwość objęcia wywłaszczeniem nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Stan własności nieruchomości nie zawsze bowiem odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów, np. art. 6 ust. 4, 17 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Trafnie też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wojewódzki podzielił pogląd, zgodnie z którym podstawy do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Cechą wspólną tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania – dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej, polegający na wydaniu decyzji mimo braku skutecznego wypełnienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązku wystąpienia do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i bezzasadnym uznaniu, że zachodziły ustawowe przesłanki zwolnienia z tego obowiązku.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Przedsiębiorstwo Domy Towarowe "[...]" Oddział w K. wystosowały ofertę z [...] listopada 1981 r. do spadkobierców Z. P.: A. P., A. P. i M. P. oraz A. P., w której zaproponowano odstąpienie nieruchomości na rzecz Państwa za kwotę 11 642 zł. Na ofertę, pismem z [...] grudnia 1981 r., odpowiedziała A. P., która wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. W piśmie wskazała, że zgodę (na podstawie posiadanych upoważnień) wyraziła także w imieniu spadkobierców Z .P. – A. P., A. P. i M. P.

W myśl art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a polegający na wystąpieniu do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawarciu z nim umowy nabycia lub zamiany nieruchomości, nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie wywłaszczeniowej pojęcia "przeszkody trudne do pokonania", wskazując jedynie, że w szczególności obejmuje to sytuacje, gdy osoba właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem lub jego miejsce pobytu są nieznane. Zauważyć jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie do zawarcia umowy, o której stanowi art. art. 6 ust. 1 u.w.n., nie doszło wobec nieuregulowania przez spadkobierców tytułu prawnego do tej nieruchomości. Faktu tego, jak słusznie podkreślił Sąd, skarżący nie zakwestionowali. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej zwrotu niejednoznacznego nie jest możliwe uznanie, że odstąpienie w warunkach niniejszej sprawy od ponownych rokowań ze współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że opinia szacunkowa z [...] października 1981 r., dotycząca wywłaszczonej działki, została sporządzona na zlecenie ubiegającego się o uwłaszczenie. Nie można jednak tego naruszenia postrzegać w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1325/17, CBOSA). Wskazać też trzeba, że opinia została sporządzana przez biegłego J. M. z listy biegłych Wojewody [...] do spraw wywłaszczeń. Ponadto w omawianym czasie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz polegało na prostym działaniu matematycznym. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za grunt biegły ustalił na podstawi art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty w mieście nabywane na rzecz Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zaś odszkodowanie za znajdujące się na gruncie rośliny sadownicze w oparciu o instrukcję nr 2 Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr. [...] w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny wartości roślin sadowniczych. Skarżący kasacyjnie w skardze też nie wskazywał aby wycena biegłego J. M. odbiegała od wyceny, którą mógł sporządzić biegły wyznaczony przez organ.

Nie można też było twierdzić, że w analizowanym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) w zw. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej mimo utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1975 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy DT "[...]", bowiem w decyzji z [...] maja 1975 r. nie określono terminów ważności tej decyzji. Nie wskazano również, ze upływ terminów wskazanych w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane spowoduje wystąpienie skutków wskazanych w tym przepisie. Dlatego nie można uznać, że decyzja z dnia [...] września 1975 r. wygasła, zwłaszcza że w aktach archiwalnych znajduje się wydane w 1978 r. pozwolenie na budowę wskazanej wyżej inwestycji.

Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (CBOSA) z uwagi na wyżej wskazaną wyżej okoliczność należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jeszcze raz należy przypomnieć, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych, a jedynie ustalenie, czy w świetle przeprowadzonych dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, doszło do rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na powyższe decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a pozostawienie orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w obrocie prawnym nie godzi w obowiązujący porządek prawny. Jest także do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowych skutków ekonomicznych, jakie wywołała decyzja.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.