Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 176/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Go 803/13 w sprawie ze skarg Z. O. i S. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od Z. O. i S. w G. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Go 803/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. O. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] maja 2013 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że w postępowaniu, w którym przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki Miasta, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustalającej Miastu Gorzów warunki zabudowy, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Wyrokiem z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 807/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W wyroku Sąd zawarł ocenę prawną co do okoliczności wskazanych przez strony postępowania nieważnościowego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Go 807/12, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne pozostawało stanowisko SKO, że wskazywane przez strony skarżące takie okoliczności jak orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ podlegający wyłączeniu, pominięcie jako stron postępowania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...], brak konsultacji społecznych, wydanie warunków zabudowy w stosunku do działki niemającej dostępu do drogi publicznej, wady wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uchybienia którymi dotknięta jest sama decyzja o warunkach zabudowy, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r.

Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związany oceną prawną Sąd stwierdził, że w zakresie następujących okoliczności: orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ podlegający wyłączeniu, pominięcie jako stron postępowania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...], brak konsultacji społecznych, wydanie warunków zabudowy w stosunku do działki niemającej dostępu do drogi publicznej, wady wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uchybienia którymi dotknięta jest sama decyzja o warunkach zabudowy – wiążące jest stanowisko Sądu wyrażone w wyżej wskazanym wyroku z 5 grudnia 2012 r. Sąd uznał, że okoliczności powyższe nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r., a motywy tego stanowiska wnikliwie zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Ponowna analiza wskazanych przesłanek naruszałaby art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu słuszne było stanowisko Kolegium w zakresie braku podstaw do przyjęcia, że zapis wynikający z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia ograniczeń podmiotowych co do osoby wnioskodawcy. Może to być zarówno podmiot prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, będący osobą fizyczną lub osobą prawną.

W ocenie Sądu trafny okazał się zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Z mocy przywołanego powyżej przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leży przejawienie woli gminy na zewnątrz. Swoje zadania wójt wykonuje za pomocą urzędu gminy (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Stosownie do treści art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Przytoczony powyżej przepis art. 33 ust. 4 zezwala na to, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) powierzył prowadzenie spraw gminy swojemu zastępcy lub jej sekretarzowi. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. Nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/08, LEX nr 512719). A skoro tak, to omawiane przepisy należy interpretować w aspekcie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Z mocy tego ostatniego przepisu wójt ma kompetencję kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie (a obejmuje on także kierowanie urzędem gminy) może powierzyć ich prowadzenie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (w odniesieniu do sekretarza art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych mówi o tym niemal expressis verbis). Powierzenie to nie obejmuje uprawnienia wymienionych funkcjonariuszy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta, gdyż tutaj podstawę prawną upoważnienia stanowi art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmiennictwie zauważono, że przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy tylko funkcjonowania urzędu gminy jako pracodawcy, ale ma znacznie szerszy zasięg.

Podstawowe znaczenie ma tu regulamin organizacyjny jako dokument określający organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy – w imieniu wójta – zastępcy lub sekretarzowi gminy oznacza z jednej strony, że katalog osób, którym może być powierzone to prowadzenie, jest określony, z drugiej zaś, że owo "powierzenie" powinno znaleźć wyraz w tzw. zakresie czynności zastępcy wójta lub sekretarza gminy jako osób prowadzących (nadzorujących) określone sprawy gminy" (G. Bieniek, W sprawie reprezentacji...).

Treść przepisu art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w tym przepisie są wyłącznie zastępcy wójta lub sekretarz. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie wypracowanym na tle stosowania przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla się, że krąg podmiotów, którym wójt (burmistrz, prezydent miast) może powierzyć część swoich kompetencji w ramach reprezentacji gminy na zewnątrz, sprowadza się do jego zastępców oraz skarbnika. Powierzenie funkcji, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikowi urzędu, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Przyjęcie odmiennej wykładni poddawałoby bowiem w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści przepisu art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika nadto, że upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Skoro bowiem wójt może przekazać część swoich kompetencji ściśle określonym osobom, czyli zastępcom i skarbnikowi, to brak jest podstaw do przyjęcia, że upoważnione w ten sposób osoby mogą przekazane im kompetencje do reprezentowania gminy cedować na inne osoby. Innymi słowy, skoro wójt jako reprezentant gminy, po myśli art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do reprezentowania gminy na zewnątrz może upoważnić tylko swoich zastępców oraz skarbnika, to znaczy że krąg ten jest zamknięty, a osoby w ten sposób upoważnione nie mogą udzielać dalszych upoważnień do reprezentowania gminy.

Jak wyżej podniesiono przekazywanie określonych uprawnień organu oznacza dekoncentrację kompetencji. Kompetencje związane z reprezentacją gminy posiada tylko organ, a zatem wójt. Jedynie organ może przekazać część swoich ustawowo określonych kompetencji, nadto może to uczynić wobec ściśle określonych osób.

Sąd wskazał na przepisy art. 39 ust. 1–4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl których do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organ może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników. Decyzje wydawane są wówczas w imieniu wójta. Przepisy te mają charakter szczególny w stosunku do przepisów art. 31 i 33 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczą bowiem załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznych.

W analizowanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 17 marca 2008 r. złożył Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. Wniosek złożony został w imieniu Miasta Gorzowa Wielkopolskiego Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami działał przy tym na podstawie upoważnienia z [...] marca 2007 r. nr [...] udzielonego przez Zastępcę Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego. Zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego upoważnił Zastępcę Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ds. Rozwoju do prowadzenia spraw miasta w imieniu Prezydenta. Stosownie do treści przytoczonego powyżej przepisu art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jedynie zastępcy prezydenta miasta oraz skarbnik mogli być upoważnieni do reprezentowania miasta na zewnątrz. Tym samym udzielenie upoważnienia z [...] marca 2007 r. nr [...] przez Zastępcę Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami nastąpiło z naruszeniem art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zastępca Prezydenta Miasta nie był uprawniony do cedowania swoich kompetencji do reprezentowania miasta, uzyskanych na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta, na dalsze osoby. Jak wyżej wywiedziono jedynie ściśle określony ustawowo krąg osób może reprezentować gminę na zewnątrz, do tego kręgu nie należą inni pracownicy urzędu – poza zastępcami wójta i skarbnikiem (w przeciwieństwie do treści art. 39 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega wątpliwościom, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi jedną z form reprezentacji gminy na zewnątrz. Jest oświadczeniem woli o treści zawartej we wniosku, nadto w danym wniosku wyraźnie wskazano, że wnioskodawcą jest Miasto Gorzów Wielkopolski (pieczęć nagłówkowa). W tej sytuacji należało zbadać skutki procesowe złożenia wniosku przez podmiot do tego nielegitymowany. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego na skutek wniosku złożonego przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej jest wadliwe. Ustalenie tej okoliczności w toku tak wszczętego postępowania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Wydanie decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany ma ten skutek, że orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w którym wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, od momentu jego wszczęcia dotknięte było wadą prawną, która przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia nie została usunięta.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji nie odpowiada przytoczonym powyżej przepisom prawa. Nie wystarczyło bowiem wykazanie, że osoba która złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy działała na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zastępcę Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, ale należało następnie poddać analizie prawidłowość udzielonego w ten sposób upoważnienia, albowiem wadliwość w tym względzie skutkowała bezskutecznością udzielonego upoważnienia.

W wyroku z 27 marca 2012 r. sygn. SK 2449/10 (Lex nr 1219108) Naczelny Sąd Administracyjny w tezie pierwszej, wyraził stanowisko, zgodnie z którym z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. SKO, zgodnie z wytycznymi Sądu, uzupełniło materiał dowodowy w zakresie upoważnień do działania w sprawie przez poszczególne podmioty. W ten sposób pogłębiony materiał dowodowy nie miał wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że brak w aktach sprawy stosowanych upoważnień do działania w imieniu organu nie musi oznaczać, że takowe nie zostały udzielone, a dany podmiot działał bez upoważnienia. W postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny ma obowiązek przeprowadzenia wszystkich czynności procesowych w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia kwalifikowanych wad prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia).

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję ją poprzedzającą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie:

– naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy mieści się w pojęciu "prowadzenia spraw gminy", podczas gdy w niniejszej sprawie udzielone upoważnienie stanowiło pełnomocnictwo procesowe do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, oraz art. 31 ww. ustawy polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez naczelnika wydziału miejskiego stanowiło naruszenie tego przepisu.

Wskazując na powyższe, wnosił o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania,

– zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji, jeżeli zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie skuteczności czynności żądania wszczęcia postępowania przez pełnomocnika nienależycie umocowanego należy wiązać z realizacją zasady skargowości, której naruszenie jest kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego obwarowane sankcją nieważności. Jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia przyznanie uprawnienia przez złożenie żądania przez jednostkę, której przyznaje interes prawny, brak takiego żądania, jak i złożenie żądanie przez nieumocowaną osobę jest rażącym naruszeniem prawa. Złożenie żądania przez nieumocowaną, zgodnie z przepisami prawa, osobę powoduje zaangażowanie jednostki do postępowania wbrew jej woli. Nie ma zatem podstaw do kwalifikacji do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie rozważane jest z punktu wpływu na wynik sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku nie można wprost wyprowadzić takich następstw prawnych, a wynika to ze złożoności regulacji ustrojowej w powiązaniu z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 29 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje zdolność prawną osobom prawnym, a zatem poza sporem jest, że zdolność prawna przysługuje gminie. Gmina zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, jak i w brzmieniu obowiązującym przy rozpoznaniu tego żądania, ma interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy.

Przyznanie Miastu Gorzów Wielkopolski interesu prawnego żądania ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej przy ul. Kotsisa w Gorzowie Wielkopolskim na terenie działki o nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem zbiega się z przyznaniem kompetencji organowi gminy – Prezydentowi Miasta Gorzowa Wielkopolskiego. Zbieg kompetencji do władczego działania z prawem do reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym nie pozbawia organu kompetencji. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego zachował kompetencję, brak bowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisu prawa wyłączającego jego kompetencję.

Zbieg kompetencji do władczego działania z prawem do reprezentacji interesu prawnego strony powoduje, że w takich sytuacjach organ administracji publicznej działa z własnej inicjatywy. Nie oznacza to, że czynności przygotowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy sporządza osobiście lub wyłącznie przez zastępców wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub sekretarza gminy. Przygotowanie wniosku o warunkach zabudowy należy zaliczyć do czynności sporządzenia (przygotowania) czynności procesowej, które nie wchodząc w zakres prowadzenia spraw, o których stanowi art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy". Przyjęte i wyznaczone granice powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy przez wójta, zastępcy wójta lub sekretarza gminy związane zostało z prowadzeniem spraw gminy, do których nie można zaliczyć czynności przygotowującej: czynności sporządzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przy wykładni art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem pominąć charakteru i skutku czynności, która wyłącznie inicjuje realizację kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie jest przejęciem kompetencji.

Kwalifikacja do prowadzenia spraw gminy, reprezentacji gminy na zewnątrz bez uwzględnienia charakteru czynności, co w konsekwencji wyłącza możliwość umocowania pracowników urzędu gminy w postępowaniu administracyjnym do przygotowywania czynności procesowych, do których należy przygotowanie wniosku o warunkach zabudowy, nie uwzględnia zarówno regulacji ustawy o samorządzie gminnym oraz regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową, bez uwzględnienia regulacji art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym przyjęto dopuszczalność upoważnienia pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w imieniu wójta. Podjęcie zatem czynności procesowej inicjującej wykonywanie kompetencji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie narusza art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W razie zbiegu prawa do reprezentacji gminy (miasta) z kompetencją do władczego działania, kompetencja do władczego działania obejmuje konwalidację czynności procesowych inicjujących wszczęcie postępowania w sprawie a w następstwie jej rozstrzygnięcie decyzją administracyjną. Reprezentacja gminy (miasta) przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje ocenę skuteczności czynności procesowej przygotowanej i podpisanej przez pracownika obsługującego ten organ, a wynikającej z organizacji pracy w urzędzie. Takie rozwiązanie ma pełne umocowanie w art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, który dopuszcza upoważnienie pracowników obsługujących organ do załatwiania spraw w imieniu organu, podejmowanie czynności postępowania wyjaśniającego w tym kierownictwa rozprawą (art. 93 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sporządzenie wniosku (podania) o ustalenie warunków zabudowy przez pracownika urzędu gminy (miasta) nie stanowi kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa regulujących zasadę skargowości, uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie jest to zatem okoliczność faktyczna, której ustalenie zgodności z przepisami prawa procesowego uzasadniało uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona co do braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynikającej ze związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudni 2012 r. sygn. akt II SA/Go 807/12, a zasadny jest zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.