Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 212/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. i S. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 5 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. W. i K. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 5 marca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W.

Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący S. i K. W. są współwłaścicielami działek nr [...]- i [...] położonych przy ul. B. we W., które to działki objęte są postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. skarżący wezwali Radę Miejską we W. do podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób aby działki nr [...] i [...] miały określone tożsame warunki zabudowy z warunkami określonymi w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tych nieruchomości lub aby działki te nie zostały w ogóle objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi, w dniu 28 stycznia 2015 r., Rada Miejska we W. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili w skardze, że uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia 5 marca 2014 r. narusza ich interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności do nieruchomości o nr [...] i [...], gdyż została wydana z naruszeniem:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 2 konstytucji RP – poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści;

- art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących;

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą postanowień planu rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku ku temu adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym;

- art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc – poprzez przekroczenie przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego i arbitralne oraz w sposób rażąco wkraczający w zakres praw podmiotowych skarżących ograniczenie przysługującego im prawa własności prowadzącym do pozbawienia ich możliwości korzystania i zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także osiągania pożytków z przedmiotu własności.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący wyjaśnili, że wcześniej dla nieruchomości będących ich własnością ustalone zostały warunki zabudowy, które stwarzały możliwość zabudowania ich budynkiem. Uchwalenie zaś zaskarżonego planu spowodowało, że nieruchomości te straciły swoją wartość i nie mogą w pożądanym celu zostać wykorzystane. W planie określono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 metrów od granicy działki z pasem drogowym ul. B., natomiast w warunkach zabudowy granicę tę określono na 3 metry. Z uwagi zaś na planowane przez skarżących przeznaczenie nieruchomości - budynek z powierzchnią komercyjną – sklepy handlowe, usytuowanie nieruchomości w takiej odległości od krawędzi chodnika powoduje utratę jej celu użytecznego. Ponadto, w ocenie skarżących, postanowienia planu ustanawiają niezmiernie restrykcyjne warunki zagospodarowania ich nieruchomości, jednocześnie nie stosując takich kryteriów do nieruchomości sąsiednich, i to bez żadnego uzasadnienia zastosowania takiego rozróżnienia. Taka ingerencja w prawo własności jest zaś, ich zdaniem, bezpodstawna i pozbawiona jakiegokolwiek interesu publicznego o wyższej konieczności, a planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności tylko ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiążą konflikty potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Skarżący stwierdzili, że powołane przez nich naruszenia prawa, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie, poprzez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie przysługującego im prawa własności nieruchomości, uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Rada wyjaśniła, że Burmistrz Miasta W., decyzją z dnia 9 września 2008 r., ustalił na rzecz I. L. i M. R. [...] Spółka jawna warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo – mieszkalnego wraz ze zmianą terenu lokalizacji i sposobu użytkowania na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. B. we W. Decyzja ta wydana została na rzecz ówczesnych właścicielek działek a decyzją z dnia 17 marca 2014 r. została ona przeniesiona na rzecz S. W. i K. W. Następnie, z uwagi na uchwalenie w dniu 5 marca 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ- 1 dla obszaru pomiędzy D, ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W., Burmistrz Miasta W., decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 9 września 2008 r. Decyzja o warunkach zabudowy wydana dla działek [...] i [...] we W. była bowiem sprzeczna z ustaleniami tego planu, gdyż w decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki z pasem drogowym ul. B. a w planie linię tę wyznaczono w odległości 6 m od granicy działki z ul. B. Nadto w decyzji określono minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 20 % a w planie wskaźnik ten określono na min. 30 %. W decyzji nie określono kątów nachylenia połaci dachowych a w planie określono dachy dwu lub wielospadowe lub płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych od 25 do 400. Wreszcie w decyzji nie określono wskaźnika intensywności zabudowy a jest on wymagany zapisami planu. Ponadto, inwestor nie uzyskał na podstawie tej decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie Rada wskazała, że prace nad zaskarżonym planem trwały blisko 10 lat. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta w dniu 27 lutego 2004 r. a uchwalenie planu zostało poprzedzone aż trzykrotnym wyłożeniem go do publicznego wglądu w fazie projektu: 1. od dnia 2 października 2006 r. do dnia 23 października 2006 r.; 2. od dnia 10 kwietnia 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.; 3. od dnia 19 lipca 2013 r. do dnia 20 sierpnia 2013 r. Na żadnym etapie wyłożeń planu nie wpłynęły uwagi do jego treści w zakresie przedmiotowych działek zarówno od poprzednich, jak i obecnych właścicieli nieruchomości.

Rada wyjaśniła również, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek należących do skarżących, a oznaczonego symbolem 40 MN,U, nie odbiegają od ustaleń dla terenów sąsiednich. Dla terenów sąsiednich położonych po przeciwnej stronie ul. B. i oznaczonych w planie symbolami 01 MN,U i O2 MN,U plan ustala funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej o parametrach: linia zabudowy zgodnie z rysunkiem planu 6 m od granicy działki z ul. B., powierzchnia zabudowy do 30 %, powierzchnia biologicznie czynna min. 30 %, wysokość zabudowy max. 12 m przy dachach spadowych i do 10 m przy dachach płaskich, dopuszczenie dachów spadzistych i dachów płaskich. Również dla terenów sąsiednich położonych po tej samej stronie ul. B. co teren należący do skarżących, gdzie obecnie nie obowiązują ustalenia planu miejscowego, w projekcie planu miejscowego oznaczonego symbolem WH-1, wskazano dla tych terenów oznaczonych symbolem 11 MN,U następujące ustalenia: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej; linia zabudowy 6,0 m od granicy działki z ul. B., powierzchnia zabudowy 30 %, powierzchnia biologicznie czynna min. 50 %, wysokość zabudowy max. 12 m.

Rada wskazała także, że ustalenia planu co do scaleń i podziałów nieruchomości dla karty terenu 40 MN,U są czytelne i nie budzą wątpliwości. Plan stanowi bowiem: obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości - nie występują; minimalna powierzchnia działki dla formy zabudowy wolnostojącej – 100 m2, dla bliźniaczej – 500 m2; minimalna szerokość frontów nowo projektowanych działek – nie określa się; kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - zbliżony do 900.

Ponadto, w ocenie Rady, zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 2002 r., nr [...]. Zgodnie bowiem z zapisami tego studium działki o nr [...] i [...] wchodzą w skład obszaru istniejącego centrum – obszar wielofunkcyjny funkcje dominujące to mieszkalnictwo, usługi, administracja itp. w proporcjach wynikających z zapotrzebowania, z wyłączeniem możliwości lokalizacji przemysłu. Ustalenia w planie miejscowym dla terenu skarżących są zatem w pełni zgodne z kierunkiem określonym w studium dla tego obszaru.

Z uwagi na powyższe Rada stwierdziła, że podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, naruszenia trybu ich sporządzania czy też naruszenia właściwości organów gminy a niezadowolenie mieszkańca lub grupy mieszkańców z treści uchwały nie może przesądzić o jej zgodności lub niezgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostały zatem zapisy uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia 5 marca 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W.

Skarga S. W. i K. W. wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej rozpoznania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżący, pismem z dnia 4 grudnia 2014 r., wezwali Radę Miejską we W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 15 grudnia 2014 r W odpowiedzi, Rada Miejska we W., uchwałą z dnia 28 stycznia 2015 r. nr [...], nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez skarżących. Odpowiedź organu na wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 4 lutego 2015 r. Skarga została wniesiona w dniu 6 marca 2015 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Co więcej, skarżący wykazali również, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają ich interes prawny. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działek nr [...] i [...], które położone są na terenie objętym ustaleniami tego planu a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196).

Ustalenia planu dla działek skarżących nr [...] i [...] położonych przy ul. B. we W., które wprowadzają określone ograniczenia w sposobie ich zagospodarowania, w ocenie Sądu naruszają jego interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dokonując merytorycznej oceny skargi w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod. Red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 31). Brak jest zaś podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, LEX nr 1132062).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego). Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel może swoją rzeczą rozporządzać. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podkreślić nadto należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miejską we W. przysługującego jej władztwa planistycznego, w sposób naruszający zasady sporządzania planu miejscowego, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości czy też w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności do działek nr [...] i [...] była uzasadniona i zgodna z prawem. Skarżący zarówno w wezwaniu, jak i skardze, zakwestionowali wyłącznie ustaloną w planie linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z sąsiednią działką, stanowiącą drogę oznaczona na planie 03KDL - tereny dróg lokalnych.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Rada Miasta W. nie miała obowiązku, podczas uchwalania zaskarżonego planu, brać pod uwagę ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 9 września 2008 r. o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo – mieszkalnego wraz ze zmianami terenu lokalizacji i sposobu użytkowania na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. B. we W. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w wydawana jest sytuacji braku planu i ma zupełnie inny charakter ustaleń planowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 333/13, LEX nr 1353576). Z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) wynika bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co więcej, zgodnie z treścią art. 65 organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1). Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Powołany przepis wprost określa pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Jednakże przewiduje on wygaśnięcie, które wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego, tylko tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Uzyskanie bowiem przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1912/10, LEX nr 82121).

W niniejszej sprawie istotne jest zatem, że Burmistrz Miasta W. po stwierdzeniu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W. dla działek nr [...] i [...] różnią się od warunków określonych dla tych działek w decyzji z dnia 9 września 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo – mieszkalnego wraz ze zmianami terenu lokalizacji i sposobu użytkowania na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. B. we W. a także po stwierdzeniu, że dla działek tych nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę – decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 9 września 2008 r.

W ocenie Sądu uzasadnione było ustalenie w zaskarżonym planie dla działek należących do skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od granicy działki z ul. B. Regulacja ta jest bowiem całkowicie spójna z wymogiem określonym w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2015 r. poz. 460), zgodnie z którym obiekty budowlane w terenie zabudowy przy drogach ogólnodostępnych – gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08, LEX nr 497582) a działki nr [...] i [...] położone są bezpośrednio przy drodze gminnej ul. B., stanowiącej działkę o nr [...]. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych statuuje zaś generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przepis art. 43 ust. 1 odnosi się do nowej zabudowy. Określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu (zob. R. Strachowska, Komentarz do art.43 ustawy o drogach publicznych, LEX).

Jedynie na marginesie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1434/09, wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Brak zaś stosownej regulacji w tym zakresie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że przepis ustawy o drogach publicznych nie znajdzie zastosowania w określonej sprawie (zob. wyrok, LEX nr 746538).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się żadnej niezgodności zaskarżonej uchwały z treścią poprzedzającego ją w toku procedury planistycznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Władysławowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 2002 r. nr [...], zgodnie z którym działki skarżących znajdują się na terenie obszaru istniejącego centrum, stanowiącego obszar wielofunkcyjny, funkcje dominujące to mieszkalnictwo, usługi, administracja itp. w proporcjach wynikających z zapotrzebowania, z wyłączeniem możliwości lokalizacji przemysłu. Zgodnie bowiem z postanowieniami zaskarżonego planu - punkt 4.1. w karcie terenu nr 4- działki skarżących znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenie zabudowy usługowej. Skarżący nie zarzucili zaś żadnej konkretnej niezgodności w zakresie treści planu ze studium. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena wpływu studium na plan została przez Radę dokonana, o czym świadczy treść § 1 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że "stwierdza się zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W." uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia 30 stycznia 2002 r".

Wyjaśnić nadto należy, że błędnie stwierdziła Rada Miejska we W. w odpowiedzi na skargę, że powinna była stwierdzić, że plan nie narusza ustaleń studium na mocy przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnie jest tak po dokonanej zmianie treści tego przepisu, która miała miejsce wtoku procedury planistycznej. Przepis art. 20 ust. 1 stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Od dnia 21 października 2010 r. przepis ten stanowi zaś, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zmiana powyższa została dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. nr 130, poz.871), przy czym stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. A ponieważ Rada Miejska we W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonymi w miejscowości W. (uchwała nr [....]) w dniu 27 lutego 2004 r. - prawidłowo zastosowała dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu, tj. uchwaliła plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, czemu wyraz dała w przywołanym § 1 zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo należy wskazać, że zmieniony przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem proceduralnym. Normy materialnoprawne zawarte w art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy pozostały niezmienione i nadal stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (zob. Z. Niewiadomski, [w:] Zagospodarowanie Przestrzenne. Komentarz, wyd. 7, art. 9, str. 89, Warszawa 2013). Wreszcie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, nie można uznać za nieważną uchwałę o planie miejscowym, gdy mimo braku zapisu o zgodności ze studium, jest ona zgodna ze studium. Tak samo nie można odmówić uznania za nieważną uchwały o planie miejscowym, gdy mimo stwierdzenia w tekście uchwały, że jest ona zgodna ze studium, w rzeczywistości zgodna nie jest. Wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy wymóg stwierdzenia takiej zgodności jest elementem trybu sporządzenia planu miejscowego. Brak takiego stwierdzenia nie stanowi o naruszeniu zasady zgodności ze studium i związania organów gminy ustaleniami studium, jeżeli w rzeczywistości plan miejscowy jest zgodny ze studium (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2490/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące nieprecyzyjnego ustalenia dla karty terenu nr 4 szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. I tak, w punkcie 10 w karcie terenu nr 4 ustalono: obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości: nie występują; minimalna powierzchnia działki dla formy zabudowy wolnostojącej - 1000 m2, dla bliźniaczej – 500 m2; minimalna szerokość frontów nowo projektowanych działek – nie określa się; kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego: zbliżony do 900; dopuszcza się wydzielenie terenu pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej: dopuszcza się scalania działek. A zatem ustalenia planu w karcie terenu nr 4 w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości określają wszystkie warunki wymagane § 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia.

Ponadto, nie są trafne zarzuty skarżących dotyczące ustalenia dla ich działek parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób odbiegający, bez żadnego uzasadnienia, od warunków określonych dla działek sąsiednich. Z rysunku i treści planu wynika, że działki sąsiednie dla działek skarżących tj. działek położonych po przeciwnej stronie ul. B., w strefie oznaczonej symbolem: 01 UO, dla których przewidziano przeznaczenie terenu teren zabudowy usługowej – usługi oświaty oraz w strefie 01 MN,U, dla których przewidziano teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy usługowej; linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i z § 5 ust. 1 pkt 14; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 30 % terenu, dla którego właściciel posiada tytuł prawny; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 30 %; intensywność zabudowy: min. 0,6, max. 1,2; wysokość zabudowy: max. 12 m przy dachach spadowych a dla dachów płaskich 10 m, przy czym dopuszcza się stosowanie dominanty wysokościowej do 12 m na 40 % powierzchni liczonej z kondygnacji poprzedzającej; kąt nachylenia połaci dachowej 25 – 400. Ustalenia dla terenu 01 MN,U, dla którego przewidziano takie samo przeznaczenie jak dla działek skarżących, nie odbiegają więc od ustaleń określonych dla działek skarżących.

Na zgodność z prawem uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu okres trwania procedury planistycznej. Żaden bowiem z przepisów prawa nie wskazuje w jakim czasie uchwała stanowiąca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna zostać podjęta. Co więcej, z akt sprawy faktycznie wynika, że zaskarżony plan uchwalony został prawie po 10 lat od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, co nastąpiło w dniu 27 lutego 2004 r. a zgromadzony materiał planistyczny świadczy o wypełnianiu w tym czasie szczegółowej procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym niezrozumiałe jest stwierdzenie skarżących, że plan ten chciano uchwalić jak najszybciej i to spowodowało szereg uchybień. Tym bardziej, że Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień przy dokonywaniu ustaleń dla działek skarżących.

W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia 5 marca 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy D., ul. S., A., ul. B. oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W. w zakresie działek nr [...] i [...] zawiera regulacje zgodne z prawem.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.