Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 503/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy K. stwierdza nieważność w całości regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy K. stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Kolnie wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Kolno z 21 grudnia 2018 r. nr III/13/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody na terenie gminy Kolno i zarzucił:

1. brak określenia w § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przez wskazanie parametrów dostarczanej wody, stosowanie do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi 1 (tj. barwa, smak, mętność, pH, przewodność elektryczna, bakterie z grupy coli, bakterie E.coli, składniki mineralne, ogólna liczba mikroorganizmów, twardość itp.);

2. brak określenia sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku występującego lub przewidywanego obniżenia parametrów dostarczanej wody;

3. brak jakichkolwiek uregulowań dotyczących kontroli sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, przesłanek do ich podjęcia i sposobu dokonywania, o czym mowa w art. 7 u.z.z.w.;

4. wskazanie w § 5 ust. 2 pkt 1, że do wniosku o zawarcie umowy o doprowadzenie wody niezbędne jest załączenie tytułu prawnego wnioskodawcy do przyłączanej nieruchomości czy też wskazanie okoliczności uprawdopodobniających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym;

5. wskazanie w § 8 ust. 1, że ilość dostarczanej wody ustala się na podstawie odczytu wodomierza głównego i norm zużycia wody, podczas gdy okoliczność ta została uregulowana w art. 27 ust. 1 u.z.z.w.;

6. wskazanie w § 10 ust. 2 pkt 3 wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w., że wniosek o określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej powinien zawierać dokument stanowiący tytuł prawny wnioskodawcy do korzystania z nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy ustawa nie przewiduje przedłożenia takich dokumentów do wniosku;

7. zobowiązanie w § 10 ust. 3 wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w. wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjno-wysokościowej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem ustawa ta nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów, a nadto wymogi uzyskiwania danych geodezyjnych i kartograficznych dla celów budowy przyłączy są określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane, a zatem określanie tych obowiązków w aktach prawa miejscowego nie może być sprzeczne z aktami o randze ustawowej;

8. niezgodność § 10 ust. 6 z przepisami wprowadzonego w dniu 19 września 2020 r. artykułu 19a ustawy w zakresie 3-letniego terminu ważności wydanych warunków o dokonanie przyłączy nieruchomości do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej (obecnie do 2 lat);

9. uzależnienie w § 12 ust. 1 przystąpienia do wykonania robót zmierzających do przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od wcześniejszego pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez zarządcę sieci kontroli robót, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Rada nie zawarła określenia niezbędnych parametrów wody, jakie winny być określone stosownie do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Za umieszczeniem takich zapisów przemawia fakt, że w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., wskazano na potrzebę uregulowania regulaminowego sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody. Tym samym brak określenia odpowiednich parametrów dostarczanej wody uniemożliwia odbiorcom odniesienie się do jakości dostarczanej wody i podjęcie ewentualnych działań reklamacyjnych. W regulaminie nie zawarto też żadnych uregulowań, które określałyby sposób postępowania przedsiębiorstwa w razie wystąpienia lub przewidywanego wystąpienia obniżenia parametrów wody (jak np. obowiązki informacyjne, zapewnienie punktów zastępczych poboru wody). Ponadto podniesiono, że w dniu 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 19a, który wprowadził nowe terminy rozpatrywania wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci i terminów ważności tych warunków. Wobec powyższego wskazane w regulaminie terminy ważności warunków przyłączenia stały się sprzeczne z przepisami prawa.

Zarzucono także, że w kwestionowanym regulaminie liczne jego zapisy stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy. Przekroczenia takie miały miejsce w zakresie: nałożenia obowiązku legitymowania się prawem do nieruchomości przy zawieraniu umowy oraz przy składaniu wniosku o wydanie warunków budowy przyłącza, nałożenia obowiązku wykazania okoliczności korzystania z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym, konieczności przedłożenia do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej, czy tytułu prawnego do nieruchomości oraz uzależnienie przystąpienia do wykonania przyłącza od uzgodnienia dokumentacji technicznej.

Prokurator wywiódł, że nie może być wątpliwości, iż zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Istotą zatem uchwalanych regulaminów jest określenie zasad zawierania takich umów, które ustawodawca określił w treści art. 6 u.z.z.w. Stosownie zatem z wolą ustawodawcy kwestie dotyczące np. okresów obowiązywania umowy, jej zmian, uzupełnień, wypowiedzeń, winny znaleźć się w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego. Każda ingerencja aktu prawa miejscowego w sferę umowną, wyznaczaną przez treści art. 6 u.z.z.w., stanowi przekroczenie upoważnienia organu administracji, wyrażonego w treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Ustawodawca określił jedynie zasady, jakie mają być wzięte pod uwagę przy konstruowaniu umów, a w które nie ma prawa ingerować organ administracji w akcie prawa miejscowego, poprzez ich zawężanie, rozszerzania, zmianę powielanie czy innego rodzaju interpretacje. Z tego względu wskazywane w zarzutach skargi postanowienia regulaminu, jako sprzeczne wprost z przepisami ustawy, tudzież wprowadzające nieznane ustawom obowiązki, czy też powielające uregulowania ustawowe, nie mogą być uznane za prawidłowe, bowiem wykraczają poza sferę prawa administracyjnego, jakim jest swobodne kształtowanie między stronami cywilnego stosunku umownego.

Końcowo Prokurator podniósł, że w jego ocenie, jedyną możliwą konsekwencją niniejszej skargi jest uchylenie uchwały w całości. Zważywszy bowiem na bardzo liczne uchybienia, a w szczególności na zapisy w sposób oczywisty sprzeczne z prawem, nie ma możliwości, aby uchylić uchwałę tylko w zakresie zaskarżonych przepisów, gdyż istnienie bez nich zaskarżonej uchwały mija się z jakimkolwiek celem. Skarga wskazuje również na istotne, obligatoryjne elementy regulaminu, które w ogóle się w nim nie znalazły, co potwierdza wniosek o uchylenie uchwały w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, że zarzut z pkt 1 jest niezasadny, albowiem jakość i minimalna ilość dostarczanej wody jest określona w § 3. Ponieważ pozostałe parametry jakości wody określa przepis rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi Rada nie powtarzała w regulaminie zapisów tego rozporządzenia, gdyż jako akt wyższy rangą obowiązuje on przedsiębiorstwo wodociągowe. Odnośnie zarzutu z pkt 2 podano, że § 13 regulaminu wskazuje sposób postępowania przedsiębiorstwa w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i jest to spełnienie wymogu ustawowego w tym zakresie wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Odnośnie zarzutu z pkt 3 podano, że przepis art. 7 u.z.z.w. nie stanowi delegacji do określenia tych obowiązków w regulaminie, a również przepis art. 19 ust. 5 ustawy nie nakazuje regulowania tej kwestii w regulaminie. Kwestie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych reguluje umowa o zaopatrzenie w wodę - zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy. Zarzut z pkt 4 odnoszący się do żądania tytułu prawnego do nieruchomości od odbiorcy usług jest bezzasadny, gdyż obowiązek taki po stronie przedsiębiorstwa wynika wprost z art. 6 ust. 4 ustawy. Zatem rada nie przekroczyła prawa w przepisie § 5 ust. 2 pkt 1 regulaminu, wskazując wymogi w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości jako załącznika do wniosku o przyłączenie odbiorcy usług do sieci, gdyż w stanie prawnym z dnia uchwalania regulaminu nie było to ustawą zabronione. Zarzut z punktu 5 skargi jest również bezpodstawny, gdyż ustawa w art. 27 ust. 1 określa sposób ustalania ilości wody dostarczonej do nieruchomości według wskazań wodomierza głównego i przeciętnych norm zużycia wody, natomiast Rada w regulaminie oprócz tych dwóch sposobów mówi o ilości ustalonej w umowie, a zapis ten według Rady nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Bezpodstawne są także zarzuty z pkt 6, 7 i 8 skargi. Rada miała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały możliwość ustalenia warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. Ustawa w art. 19 ust. 5 określiła minimalny wymagany zakres regulaminu, zatem zapis z § 10 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 jako zgodne z prawem nie powinny być uchylane, gdyż regulują prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy usług. Stanowisko Prokuratora dotyczące wskazanych przepisów § 10 regulaminu jako sprzeczne z art. 19a ust. 4 i ust. 5 ustawy, jest bezpodstawne, gdyż powołany przepis art. 19a ustawy nie był obowiązujący w dniu 21 grudnia 2018 r. Przepis ten został dodany do ustawy na mocy art. 7 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), wszedł w życie 19 września 2020 r., natomiast na mocy art. 35 ust. 2 tej ustawy, regulaminy muszą być dostosowane do jego treści w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia tej zmiany w życie, czyli do 19 września 2021 r. Nie można więc czynić Radzie zarzutu naruszenia uchwalonym w dniu 21 grudnia 2018 r. regulaminem nieobowiązującego wówczas przepisu prawa. Również zarzut z pkt 9 skargi nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z powołanym przez Prokuratora przepisem art. 19 ust. 5 ustawy, rada była uprawniona w ramach ustalenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa i odbiorcy usług uregulować warunki przyłączania nieruchomości odbiorcy usług do sieci, gdyż wspomniana ustawa w tamtym czasie nie regulowała w jakikolwiek sposób tych spraw. Rada uregulowała te kwestie dla równego traktowania wszystkich odbiorców usług. Ze skarżonego przepisu § 12 ust. 1 wynikają pozostałe prawa i obowiązki zapisane w § 12 ust. 2 i ust. 3, których już Prokurator nie kwestionuje w skardze, co tylko potwierdza prawidłowość regulaminu.

Zdaniem organu skarga jako bardzo ogólnikowa i wewnętrznie sprzeczna, winna być oddalona. Nie można uznać za spójnych zarzutów z pkt 1 skargi nakazującego uchylenie przepisu § 3, który nie powtarza uregulowań obowiązującego rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, by następnie w pkt 5 skargi zarzucić przytoczenie w § 8 ust. 1 regulaminu przepisu art. 27 ust. 1 ustawy. Podniesiono, że Prokurator z jednej strony zaskarża całą uchwałę i wnosi o stwierdzenie nieważności całej uchwały, z drugiej strony skarży w całości tylko przepis § 3, natomiast w części skarży następujące przepisy regulaminu: § 5 ust. 2 pkt 1; § 8 w ust. 1; § 10 w ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 oraz w § 12 ust. 1. Zatem na 17 paragrafów regulaminu, tylko 1 w całości i 4 w niewielkich częściach, co nie uzasadnia jego wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż nawet przy założeniu stwierdzenia nieważności tylko tych wskazanych przepisów regulaminu, pozostałe są zgodne z prawem i nie powinna być stwierdzona nieważność całej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kwestionowana uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.; dalej powoływana jako u.z.z.w.), zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może sięgać swoimi regulacjami poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem upoważnienie to ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogły być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W ocenie sądu, Rada Gminy Kolno nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego. Sąd podziela wszystkie zarzuty skargi, oprócz zarzutu z pkt 8 skargi dotyczącego niezgodności § 10 ust. 6 regulaminu z art. 19a u.z.z.w.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi, zdaniem sądu, Rada Gminy Kolno nieprawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., dotyczące określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać trzeba, że sposób rozumienia pojęcia "minimalny poziom usług" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi co najmniej o ciśnienie wody, jej jakość, ciągłość dostaw i sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, czy minimalną ilość dostarczanej wody, jak również ilość odprowadzanych ścieków (vide wyrok w sprawie II OSK 1943/18). Z treści § 3 regulaminu wynika, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane: 1) dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości nie mniejszej niż 0,3 m³ na dobę; 2) zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym regulaminie; 3) w przypadku dostarczania wody z sieci zapewnić dostawę wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,05 MPa (0,5 bara) mierzonego u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym; 4) zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny; 5) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczonej wody.

Zdaniem sądu powyższe uregulowanie nie realizuje w sposób właściwy delegacji ustawowej. Jak słusznie podnosi Prokurator w regulaminie nie wskazano parametrów dostarczanej wody takich jak barwa, smak, mętność, pH, przewodność elektryczna, bakterie z grupy coli, bakterie E.coli, składniki mineralne, ogólna liczba mikroorganizmów, twardość. Tymczasem wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług obejmuje swym zakresem między innymi kwestie jakości dostarczanej wody. W odpowiedzi na skargę wskazano, że parametry wody określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294 ze zm.) i w związku z tym nie zachodziła potrzeba określania tych parametrów w regulaminie. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przepisy tego rozporządzenia określają minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 374/21, przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas bowiem można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku.

Zasadny jest także zarzut braku określenia w regulaminie sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku obniżenia parametrów dostarczanej wody. Zdaniem organu zarzut ten jest bezpodstawny, albowiem kwestie te zostały uregulowane § 13 regulaminu zawartym w rozdziale 8 dotyczącym "Sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że § 13 regulaminu stanowi: "1.Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek poinformowania odbiorców o planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody, w sposób zwyczajowo przyjęty z wyprzedzeniem co najmniej 2 dniowym; 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma również obowiązek poinformować odbiorców, w sposób zwyczajowo przyjęty, o zaistniałych nieplanowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody, o ile przewidywany czas ich trwania przekracza 12 godzin; 3. W przypadku budynków wielolokalowych, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może o zdarzeniach wskazanych w ust. 2 poinformować właściciela lub zarządcę budynku nieruchomości oraz osoby korzystające z lokali, z którymi przedsiębiorstwo zawarło umowy o zaopatrzenie w wodę; 4. W razie planowanej lub zaistniałej przerwy w dostawie wody przekraczającej 12 godzin przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zastępczy punkt poboru wody i poinformować o tym fakcie odbiorców usług, wskazując lokalizację zastępczego punktu poboru wody; 5. W przypadku przerwy trwającej do 12 godzin przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane, w miarę swoich możliwości technicznych i organizacyjnych, zapewnić zastępczy punkt poboru wody. O lokalizacji zastępczego punktu poboru wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne poinformuje odbiorców usług; 6. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to Przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla Odbiorców.

Przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. stanowi, że regulamin określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Z analizy zapisów § 13 regulaminu wynika, że uregulowano w nim jedynie sposób postępowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w przypadku planowanych lub nieplanowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody. Jak słusznie ponosi Prokurator brak jest regulacji dotyczącej postępowania przedsiębiorstwa w przypadku obniżenia parametrów dostarczanej wody. Sąd z urzędu zauważa także, że brak jest regulacji dotyczącej postepowania w przypadku niedotrzymania parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacji ścieków. Tytuł rozdziału 8 regulaminu nie odpowiada jego treści. Tytuł odnosi się do określenia postępowania w trzech przypadkach: niedotrzymania ciągłości usług; niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody; niedotrzymania odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Treść regulacji zawartej w § 13 regulaminu dotyczy już tylko sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług.

Zdaniem sądu regulacje nakładające na odbiorcę obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy tytułu prawnego do przyłączanej nieruchomości, a w razie braku takiego dokumentu wskazania okoliczności uprawdopodabniających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości (§ 5 ust. 2 pkt 1 regulaminu); dołączenia do wniosku o określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej dokumentu stwierdzającego tytuł prawny przysługującego prawa do korzystania z nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 10 ust. 2 pkt 3 regulaminu) zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa, o której mowa w ust. 1 (o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści tego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem wprowadzenie w regulaminie dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 u.z.z.w., z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem podustawowym. Stąd też zasadny okazał się zarzut skargi z pkt 4. Analogiczna argumentacja dotyczy zasadności zarzutu z pkt 6 skargi. W zarzucie tym sformułowano sprzeczność § 10 ust. 2 pkt 3 regulaminu z art. 19a ust. 4 ustawy. Zarzut ten, w ocenie sądu, został sformułowany w sposób nieprawidłowy, albowiem na datę podjęcia uchwały 21 grudnia 2018 r. przepis ten jeszcze nie obowiązywał (wszedł w życie 19 września 2020 r. na mocy art. 7 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W związku z tym nie mógł być naruszony. Przepis ten określa co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci; 2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje; 3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci; 4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń; 5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe; 6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu.

Przepis ten podobnie jak art. 6 ust. 4 ustawy (dotyczący wniosku o zawarcie umowy) nie uzależnia wydania warunków przyłączenia do sieci od tego, czy odbiorca dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Pomimo tego, że regulacja ta nie obowiązywała na datę uchwalenia regulaminu, przyjąć należy, że skoro warunkiem zawarcia umowy o dostarczenie wody nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości to także warunku takiego nie można było formułować na etapie wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci.

Tak samo brak jest podstaw prawnych do zobowiązania wnioskodawcy do załączenia aktualnej mapy sytuacyjno – wysokościowej (§ 10 ust. 3 regulaminu) i uzależnienia przystąpienia do wykonania robót od wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (§12 ust. 1 regulaminu). Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Budowa taka wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej nie ma podstawy prawnej. Zatem wskazanie w regulaminie, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza przepisy ustawy – Prawo budowlane (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1110/17). Tak samo nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej narusza przepisy ustawy – Prawo budowlane (vide: wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18). W związku z powyższym § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 regulaminu, jako zawierające nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy - Prawo budowlane należało uznać za istotnie naruszające prawo, co czyni zasadnymi zarzuty z pkt 7 i 9 skargi.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 5 skargi dotyczącego powtórzenia w § 8 ust. 1 regulaminu regulacji zawartej w art. 27 ust. 1 u.z.z.w., można wprawdzie przyjąć, że doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości stanowisko, iż traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady techniki prawodawczej to nie akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone zaś w tym rozporządzeniu zasady – jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych – tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konsekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r., II SA/Łd 68/18 wraz z powołanymi poglądami piśmiennictwa: T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

W sprawie niniejszej zarzucone powtórzenie dotyczyło § 8 ust. 1 regulaminu. W przepisie tym postanowiono, że: "Podstawę ustalenia ilości pobranej wody stanowią: wodomierz główny, przeciętne normy zużycia oraz ilości ustalonej w umowie". Treść art. 27 ust. 1 ustawy stanowi, że: "Ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody". Organ odnosząc się do tego zarzutu podał, że w § 8 ust. 1 regulaminu, nie powtórzono treści art. 27 ust. 1 ustawy, albowiem ustawa określa sposób ustalania ilości wody dostarczanej do nieruchomości tylko według wskazań wodomierza głównego i przeciętnych norm zużycia wody a w regulaminie oprócz tych dwóch sposób stanowi się o ilości ustalonej w umowie. Zestawie treści § 8 ust. 1 regulaminu jak i treści art. 27 ust. 1 ustawy, bezsprzecznie potwierdza fakt dopuszczenia się powtórzenia treści ustawy. Pomimo tego, że naruszenie to samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności to powinno być wyeliminowane w kolejnym akcie.

Sąd nie podzielił zarzutu z pkt 3 skargi dotyczącego braku jakichkolwiek uregulowań w przedmiocie kontroli sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Zdaniem Prokuratora obowiązek w tym zakresie wynika z treści art. 7 u.z.z.w. Przepis ten stanowi, że osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis ten nie stanowi delegacji do określenia tych obowiązków w regulaminie, jak również przepis art. 19 ust. 5 ustawy nie nakazuje regulowania tej kwestii w regulaminie. Jak zasadnie podnosi organ kwestie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych reguluje umowa o zaopatrzenie w wodę - zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy, umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera procedury i warunki kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Niezasadny jest także zarzut z pkt 8 skargi dotyczący niezgodności § 10 ust. 6 regulaminu z art. 19a ustawy. W regulaminie postanowiono, że warunki przyłączenia są ważne trzy lata od dnia ich określenia. Z kolei przepis art. 19a ust. 7 stanowi, że warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Istotne w sprawie niniejszej jest jednak to, że na datę podjęcia uchwały, jak już wykazano powyżej, przepis ten jeszcze nie obowiązywał. W związku z powyższym nie mógł być naruszony. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 ustawy zmieniającej, regulaminy do treści art. 19a muszą być dostosowane w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia zmiany w życie, czyli do 19 września 2021 r.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Dlatego sąd dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany ocenić czy mają one wpływ na pozostałą treść uchwały jako całości czy wyłącznie jako części. W sprawie niniejszej, w ocenie sądu, zakres istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, przede wszystkim niewypełnienie przez organ stanowiący delegacji ustawowej, zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.