Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 526/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 § 3; art. 135; art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 § 1 pkt 5; art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W wyniku postępowania przeprowadzonego na wniosek "W." z siedzibą w P. Oddział w P. decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr [..], ark. [..], obręb Ż., nr [..], ark. [..], obręb Ż., położonych przy ul. Ch. w P.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P., zarzucając, iż:

– teren, którego dotyczy decyzja definiowany jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta jako teren wyłączony z zabudowy, o preferowanych funkcjach parków i zieleni osiedlowej;

– inwestycja jest niezgodna z uchwałą Rady Miasta z dnia 12.07.2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R." w P., w której to założono, że na obszarze tym zostanie zlokalizowany park osiedlowy;

– dla przedmiotowego terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

– w decyzji brak jest opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czy na terenie tym nie występują elementy krajobrazu kulturowego i otoczenia podlegające opiece konserwatorskiej;

– nieuwzględniono sprzeciwu mieszkańców osiedli bezpośrednio przyległych do przedmiotowego terenu.

Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzono, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, który jest podstawą ustalenia warunków zabudowy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego realizacja "R." w sytuacji, gdy teren ten stanowi własność prywatną jest wysoce problematyczna. Ponadto kwestia wyłączenia przedmiotowego obszaru z użytkowania rolniczego została wyjaśniona w sposób wystarczający w trakcie postępowania. Próba zaś żądania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na terenach ruin wytwórni domów jest nieuzasadniona.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw – w trybie art. 184 § 1, 2 i 3 kpa - wniósł Prokurator Okręgowy. Uzasadniając go podniósł następujące zarzuty:

1. rażące naruszenie art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji I-instancyjnej z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, zgodnie z którymi organ odwoławczy winien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, a fakt ten musi znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji;

2. rażące naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na niespełnieniu wymogu sporządzenia projektu zaskarżonej decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów;

3. rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy nie wszystkie działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W szczególności Prokurator podniósł, iż nic nie wskazuje na to, aby organ odwoławczy rozpatrzył sprawę ponownie i zbadał zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Uzasadnienie decyzji nie spełnia też wymogów z art. 107 § 3 kpa, a zwłaszcza nie zawiera w ogóle wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, brak w nim również jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego.

Ponadto z treści art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy zależna jest między innymi od tego, czy budowa wymienionego w liczbie pojedynczej obiektu budowlanego łączy się z dostępnością do drogi publicznej. Z tego wynika, że materialnoprawną przesłanką ustalenia warunków zabudowy terenu jest dostępność do drogi publicznej odnoszona do każdego pojedynczego obiektu. Brak więc podstaw do przyjęcia, że obiektem budowlanym jest zespół budynków. Takiej interpretacji nie stoi na przeszkodzie treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym mowa o zamierzeniu budowlanym, obejmującym więcej niż jeden obiekt. W świetle tych przepisów nie ma przeszkód, by ustalić warunki zabudowy terenu dla zamierzenia obejmującego roboty budowlane polegające na wzniesieniu więcej niż jednego obiektu w drodze aktu wyodrębnionego pod względem techniki orzekania jako jedna decyzja. Dopuszczalność wydania takiej decyzji uzależniona jest jednak od tego, czy działki, na których mają być wzniesione, traktowane oddzielnie, obiekty budowlane mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne przewidywane jest do realizacji na 9 działkach. Dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. J. P., zapewnia jedynie ul. M., która jest drogą wewnętrzną. Zapewnia ona dostęp do drogi publicznej dla dwóch działek. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." nie wyraziła zgody na dojazd ul. Ch. Brak jest jak dotąd wytyczonych (wyodrębnionych w drodze podziałów) innych dróg wewnętrznych. Nie ulega wątpliwości, że przewidywana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy dostępność do drogi publicznej dotyczy dostępność istniejącą w chwili wydania decyzji, a zatem drogi wewnętrzne podobnie jak droga publiczna musza istnieć, a nie być jedynie planowane. Tymczasem projektowane na pozostałych działkach obiekty budowlane nie mają dostępu do drogi publicznej (ul. J.P.), gdyż drogi wewnętrzne są jedynie planowane i obecnie nie istnieją. Dotyczy to także nowoprojektowanej ulicy równoległej do ul. M. Miała ona zapewnić dostęp do drogi publicznej dla pozostałych działek objętych inwestycją. Ulica ta jednak nie powstała, a wszczęte w tej sprawie postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegające na budowie ulicy dojazdowej zakończyło się nieostateczną jeszcze odmowną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [..] Nr [..].

Na niespełnienie warunku dostępu do drogi publicznej wskazywała już Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej z dnia 20.02.2006 r., lecz zarzut ten został całkowicie pominięty przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym.

Co istotne, projektowana droga wewnętrzna w większości ma być zlokalizowana na terenach należących do Miasta i służyć ma wyłącznie obsłudze projektowanego osiedla realizowanego przez PHP "W.". Jest ona wytyczona na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "R. uchwalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 24.10.2006 r. Nr CV/1217/IV/2006 jest przeznaczony na park i zieleń osiedlową. Ponadto droga ta jest planowana na "Śladzie Ś. Kolei Powiatowej", który jest wpisany do Wojewódzkiego Rejestru Zabytków (Nr [..]).

Reasumując powyższe Prokurator zważył, iż utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwej decyzji I-instancyjnej ustalającej warunki zabudowy terenu, mimo niespełnienia wszystkich niezbędnych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy i to bez dokładnego zbadania sprawy i ustosunkowania się do podniesionego w tym względzie zarzutu odwoławczego, stanowi rażące naruszenie prawa.

Prokurator wskazał też, że przedmiotowe decyzje są sprzeczne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. W Studium działki [..] znajdują się częściowo na terenie oznaczonym symbolem IIM - tereny zabudowane i przewidywane do zabudowy, preferowane tereny do skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, a częściowo na terenie oznaczonym symbolem II.zp. - tereny wyłączone z zabudowy, preferowane funkcje, które tworzą i mogą tworzyć tereny parków i zieleni osiedlowej. Działki zaś o nr [..] i działki nr [..] znajdują się wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem II.zp. Faktem jest, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego kierowanym do organów gminy i bezpośrednio nie kształtującym sytuacji prawnej podmiotów spoza administracji publicznej. Studium jest jednak swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu przewidziane w planach miejscowych oraz w decyzjach o warunkach zabudowy terenu powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami. Skoro organ stanowiący jest związany ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, to tym bardziej organ wykonawczy gminy wydający decyzję o warunkach zabudowy, a więc kształtujący w sposób władczy ład przestrzenny na terenie, dla którego nie sporządzono planu miejscowego, winien być związany postanowieniami studium, zwłaszcza, że w tym przypadku przewidują one wyłączenia części terenów spod zabudowy.

Dodatkowo zdaniem Prokuratora zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy, bowiem w aktach postępowania odwoławczego brak jest projektu decyzji sporządzonego przez osobę uprawnioną, spełniającą wymagania określone w tym przepisie, bądź dowodów potwierdzających posiadanie takich uprawnień przez członków składu orzekającego w tej sprawie. Skoro zasadą postępowania odwoławczego jest obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, to winna uczynić to osoba fachowo przygotowana do opracowywania i weryfikowania decyzji związanych z gospodarką przestrzenną, w stopniu nie mniejszym niż autor projektu decyzji I-instancyjnej.

Nadto Prokurator zauważył, że organ odwoławczy pozbawił prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym większość stron postępowania, które brały udział w postępowaniu przed organem I instancji. Decyzję Kolegium doręczono jedynie Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", PHP "W." z/s w P. i Prokuratorowi Rejonowemu.

Ustosunkowując się do sprzeciwu Prokuratora Okręgowego, D. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHP "W.", wniósł o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że trudno zgodzić się twierdzeniem jakoby w decyzji Kolegium nie rozstrzygnięto merytorycznie sprawy. Postępowanie było dwuinstancyjne, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji, a w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustosunkował się w sposób merytoryczny nie tylko do zarzutów strony, ale i do istoty sprawy. Jako niedopuszczalne uznano w decyzji interpretowanie art. 9 ust. 5 ustawy w ten sposób, że studium jest aktem wiążącym przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. SKO odniosło się do kwestii możliwości realizacji parku na terenie inwestycji i jednoznacznie stwierdziło, ze jest on wyłączony z obszaru, dla którego Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. Kolegium rozstrzygnęło też sprawę wyłączenia terenu inwestycji z użytkowania rolniczego, odniosło się również do zasadności żądania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało merytorycznej oceny sprawy, jak i odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Zdaniem D. W. bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy, ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..] został sporządzony przez mgr inż. arch. L. M. wpisanego na listę członków Izby Architektów pod nr [..], czego Prokurator nie sprawdził.

Inwestor wskazał również, ze teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. M. i Ch.. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wynika, ze każda z działek geodezyjnie wydzielonych na terenie inwestycji musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przepis ów mówi bowiem, ze teren, a nie każda działka ma mieć dostęp do drogi publicznej. Teren zaś do część nieruchomości objęta planowaną inwestycją. Podział geodezyjny działek jest zaś zmienny. Gdyby nawet zgodzić się z interpretacją Prokuratora to stwierdzić należy, że wszystkie działki objęte przedmiotową decyzją mają dostęp do drogi publicznej. Działki nr [..] mają dostęp do ul. M., natomiast działki [..] mają dostęp do działki [..], która stanowi drogę publiczną - ul. Ch. Ponadto zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..] wydano decyzję celu publicznego nr [..] z dnia [..] dla przebudowy ul. M., a projekt tego przedsięwzięcia został uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich.

Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [..].

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Kolegium w decyzji z dnia [..] odniosło się do meritum sprawy, jakim jest realizacja zespołu zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie. Pominięcie zaś przesłanek bezspornych, takich jak prawidłowa ocena trybu postępowania organu I instancji, w sytuacji, gdy nie jest ona przez nikogo kwestionowana, nie może w żadnej mierze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Kolegium uznało, że istotne było wyraźne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P.

Kolegium za pozbawiony podstaw uznało zarzut nieprzygotowania projektu decyzji odwoławczej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Nie podzieliło też stanowiska Prokuratora co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ jego zdaniem pojęcie teren określa cały obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie każdą działkę z osobna. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż Prokurator pominął w swym zarzucie, iż ocenę zapewnienia dostępu terenu do drogi publicznej zawiera postanowienie zarządcy drogi - Zarządu Dróg Miejskich, którego Kolegium nie może ignorować. Bezpodstawny jest zdaniem Kolegium zarzut, iż w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą istnieć zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne i nie mogą być jedynie planowane. Świadczy to o nieznajomości procesu inwestycyjnego. Odnosząc się zaś do zasięgu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R." Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie jest mu znany ów plan.

Kolegium zakwestionowało również zarzut Prokuratora dotyczący niezgodności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., wskazując, że dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej przy ustalaniu warunków zabudowy.

Zdaniem SKO żadna ze stron nie została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym. Odwołanie jest prawem strony, a nie jej obowiązkiem. Jeżeli uczestnik postępowania, prawidłowo powiadomiony, nie odwołuje się od decyzji, to może oznaczać, że tę decyzję akceptuje.

Prokurator Okręgowy w dniu [..] złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia decyzji Kolegium z [..] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [..] Prokurator podtrzymał dotychczasowe zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [..], przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano, że Prezydent Miasta stosownie do normy wynikającej z art. 35 § 2 kpa mógł pominąć wystąpienie do Miejskiego Konserwatora Zabytków, czy teren objęty planowaną inwestycją jest objęty ochroną konserwatorską, ponieważ obszar inwestycji znajduje się na terenie P. i jest mu znany. Trudno zakładać zasadność uzgodnienia, skoro teren inwestycji obejmuje byłą fabrykę domów z wielkiej płyty. Samo złożenie przez Spółdzielnię wniosku o objęcie planem "R." terenów objętych decyzją nie stanowi przesłanki wskazanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającej doniosłość prawną dla tego zamierzenia. Doniosłości takiej nie mają również sprzeciwy mieszkańców osiedla, jak również zarzut niedziałania zgodnie z "Misją Miasta".

Skargę na decyzję z dnia [..]wniósł do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 480/07.

Po wniesieniu skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzją z dnia [..] uchyliło własną decyzję z dnia [..] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007 r. (sygn. II GPS 2/06), w której to przesądzono, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (art. 24 § 1 pkt 5 kpa). Z uwagi na fakt, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, decyzję z dnia 8.08.2007 r. należało uchylić.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. postępowanie w sprawie IISA/Po 480/07 zostało umorzone na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Decyzja z dnia [..] została zaskarżona do Sądu przez D. W., właściciela "W." w P. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika Kolegium, który wydał uchyloną decyzję. Wskazał, że w składzie orzekającym Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji były dwie osoby, które orzekały przy wydaniu decyzji z dnia [..]

Nadto zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy organ uwzględnia w całości wniesioną skargę. Tymczasem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wniesionej skargi w całości, co sprawia, że skarga ta winna zostać rozpoznana przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazano również, że decyzja Kolegium z dnia [..] jest wyłącznie decyzją uchylającą wcześniejszą decyzję z dnia [..] i nie jest to decyzja merytorycznie rozstrzygająca wniosek Prokuratora Okręgowego o ponownie rozpatrzenie sprawy.

Prokurator Okręgowy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie dotyczy wydania przez członków kolegium decyzji w ramach autokontroli, a jedynie decyzji wydawanych na podstawie art. 127 § 3 kpa. Zdaniem prokuratora, nietrafny jest też zarzut naruszenia art.54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem z treści wyroków WSA w Warszawie z dnia 7.09.2006 r., IV SA/Wa 1651/2005 i NSA z dnia 28.01.1998 r., IIISA/Sz 1444/98 wynika, że w przypadku naruszenia przepisów będących podstawą do wznowienia postępowania, organ może w ramach autokontroli orzec jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Gdyby doszło do uwzględnienia skargi, prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [..] w trybie art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności decyzji z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. ) wskazuje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą skargi. Co więcej, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w całości do czasu rozpoczęcia rozprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono.

Kwestia charakteru prawnego takiej decyzji autokontrolnej była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, również w odniesieniu do treści art. 38 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ostatecznie utrwalone jest stanowisko, że decyzja ta ma charakter decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, zastępującej niejako decyzję poprzednią, zweryfikowaną w ramach autokontroli. Zatem uwzględniając skargę wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ winien jednocześnie rozpoznać odwołanie czy też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie budzi również w orzecznictwie wątpliwości pogląd, że wydanie decyzji w ramach autokontroli jest możliwe jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Uwzględnienie skargi w całości oznacza zaś uznanie za uzasadnione zarówno jej zarzuty, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Decyzja autokontrolna może zatem tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. może zatem zawierać jedynie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie, co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie o istocie sprawy bądź uchylenie orzeczenia organów obydwu instancji i umorzenie postępowania (por. uchwałę 7 sędziów z dnia 20.03.2000 r. - OPS 16/99, ONSA 200/3/94, wyrok NSA z dnia 7.07.1999 r., IVSA 313/99, lex nr 47846, wyrok NSA z dnia 1.03.2002 r., V SA7/01, lex nr 109316, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.10.2006 r.,IV SA/Wa 1480/06, lex Nr 283603).

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszenie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.

Przede wszystkim nie uwzględniała ona skargi w całości, co jak wyżej wskazano jest podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu. Jak wynika z jej uzasadnienia, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] została uchylona z zupełnie innych powodów niż podniesione w skardze prokuratora na tę decyzję - organ miał bowiem na uwadze jedynie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do zasadności zarzutów podniesionych przez prokuratora w skardze. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął też sprawy merytorycznie, uchylając bowiem decyzję z dnia [..] uruchomił nowy tok instancji w sprawie, która już tok instancji przeszła i została przecież rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [..].

Konkludując, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, skoro została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a.

Również decyzja organu odwoławczego z dnia [..] musiała, zdaniem Sądu, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 135 p.p.s.a., bowiem została wydana z naruszeniem art. 24 § 1pkt 5 kpa. Decyzja ta została podjęta w trybie art.127 § 3 kpa, w wyniku złożenia przez prokuratora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [..] odmawiającej stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [..] Zarówno przy wydawaniu decyzji z dnia [..], jak i decyzji z dnia [..] brało udział tych samych dwóch członków kolegium. Uchwałą z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, lex nr 235169, ONSA/WSA 2007/3/61, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika określone w art. 24 § 1pkt 5 kpa mają zastosowanie również do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych jak i dla poszerzonych składów sądu administracyjnego. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, może jedynie, w sposób określony w art. 269 § 1 p.p.s.a., rozpocząć postępowanie o odstąpienie od stanowiska wyrażonego w uchwale. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie widział potrzeby wszczęcia takiego postępowania, bowiem podziela stanowisko wyrażone w wyżej wymienionej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r.

Należy w tym miejscu zauważyć, że ograniczenie możliwości wydania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa przez tego samego członka kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej wynikające z treści art.24 § 1 pkt 5 kpa, nie dotyczy sytuacji, kiedy kolegium odwoławcze wydaje decyzję w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ wydając decyzję autokontrolą nie rozpoznaje jej bowiem w ramach postępowania instancyjnego. W tym zakresie zarzuty skargi nie były więc zasadne.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [..] zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W tej sytuacji , po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji z dnia [..] i z dnia [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ponownie rozpoznać wniosek prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu z dnia [..], w innym składzie niż przy wydawaniu decyzji z dnia [..], merytorycznie ustosunkowując się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku prokuratora.

/-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz

MK