Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 69/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16  par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3, art. 123 par. 2, art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 62 ust. 2,  art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 3a i 3b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 grudnia 2021 r., nr SKO.40.2304.2021.li w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako: strona, skarżąca lub Spółka) postanowieniem z 15 grudnia 2021 r., nr SKO.40.2304.2021.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: Prezydent Miasta) z 28 czerwca 2021 r., nr UAB.6730.411.2020.JK, zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na rzecz skarżącej, dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...], o mocy do 5 MW włącznie, na terenie dz. nr a i nr b oraz części działki nr c, k. m. [...], obręb [...], do czasu uchwalenia planu miejscowego – postanowienie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał organ odwoławczy, że po wszczęciu postępowania na wniosek Spółki z 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...], o mocy do 5 MW włącznie wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr a, nr b i nr c, k. m. [...], obręb [...] – wydanym uprzednio postanowieniem z 23 lutego 2021 r., nr UAB.6730.411.2020.JK – organ pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego. Wskazał wówczas Prezydent Miasta, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: ustawa lub u.p.z.p. Podał nadto organ pierwszej instancji, że teren objęty zamiarem inwestycyjnym leży w obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (symbol 15.2.U), wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18. Zdaniem organu pierwszej instancji, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy, miał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zawieszając do tego czasu postępowanie administracyjne w sprawie wnioskowanych warunków zabudowy, powołując przy tym art. 62 ust. 2 tej ustawy.

Następnie przypomniał organ odwoławczy, że z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W wyniku wniesionego przez nią zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1197.2021.li, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Kolegium zwróciło uwagę, że organ odwoławczy uznał wówczas, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego musi wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, o czym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. W ocenie organu drugiej instancji norma prawna nie obejmuje obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jak to miało miejsce w poprzednim brzmieniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który został zniesiony na mocy art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777). Stwierdziło Kolegium, że nie można też przyjąć jako podstawy tego obowiązku art. 10 ust. 3a i 3b ustawy, z których wynika jedynie obowiązek określenia w studium obszarów sytuowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jeżeli na terenie gminy przewiduje się ich lokalizację (ust. 3a), która może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 3b). Zdaniem SKO ten ostatni zapis wskazuje jedynie, że lokalizacja takich obiektów handlowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna i w żadnym wypadku nie można go utożsamiać z, wynikającym z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., obowiązkiem zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do czasu uchwalenia planu.

Od rozstrzygnięcia Kolegium nie została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Następnie pismem z 21 czerwca 2021 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta z prośbą o przyśpieszenie rozpatrzenia sprawy, podkreślając, że opóźnienia w zakresie uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powodują konkretne straty finansowe, które wynikają z opóźnienia i zagrożenia uzyskania przychodu z komercjalizacji przedmiotowego projektu. Dalej zaznaczyła Spółka, że realizacja farmy fotowoltaicznej jako tzw. odnawialnego źródła energii (OZE) ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia spełnienia przez Rzeczypospolitą Polską ambitnych celów stawianych państwom członkowskim przez dyrektywy unijne w zakresie udziału OZE w tzw. miksie energetycznym, celem redukcji emisji CO2 na poziomie 55% do roku 2030. Podkreśliła Spółka, że bez szybkiej i sprawnej realizacji projektów takich jak [...] osiągnięcie tych celów będzie niemożliwe, co może wiązać się ze znacznymi karami finansowymi dla kraju członkowskiego.

Po prezentacji dotychczasowego przedbiegu zdarzeń, wskazało Kolegium, że postanowieniem z 28 czerwca 2021 r., nr UAB.6730.411.2020.JK, przytoczonym na wstępie, Prezydent Miasta ponownie zawiesił prowadzone postępowanie do czasu – jak wskazał – uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał organ pierwszej instancji, że przedmiotowy wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy. Zauważyło przy tym Kolegium, że organ pierwszoinstancyjny podniósł także, iż wnioskowany teren leży w obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (symbol 15.2 U), wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonym uchwałą Nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r.

Tym samym organ pierwszej instancji, na co w poddanej kontroli sądowej zwrócił uwagę organ odwoławczy – uwzględniając art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy – stwierdził obowiązek sporządzenia planu miejscowego i zawiesił do tego czasu postępowanie administracyjne w sprawie wnioskowanych warunków zabudowy, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy. Wskazał przy tym organ drugoinstancyjny, że odnosząc się do poprzedniego rozstrzygnięcia Kolegium w przedmiocie zawieszenia postępowania, Prezydent Miasta wskazał, że nie zgadza z interpretacją organu odwoławczego przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem rozstrzygnięcie SKO z 29 kwietnia 2021 r. wydane zostało w "niezależnej, od przedmiotowej, sprawie". Kontynuując przytaczanie motywów rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest wydawanie na terenach przeznaczonych w studium na obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – warunków zabudowy dla innego rodzaju inwestycji. W jego ocenie tereny te stanowią rezerwę pod konkretne przeznaczenie, które zgodnie ze studium nie jest możliwe do zlokalizowania w żadnym innym miejscu na terenie Gminy Opole. Dalej podkreślił, że w interesie Gminy nie jest pozbywanie się tych obszarów poprzez dopuszczanie do lokalizacji na nich innego rodzaju inwestycji. Zdaniem Prezydenta Miasta jest to sprzeczne z prawem i działa na szkodę Gminy, a zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego na wnioskowanym obszarze uniemożliwi realizację na nim innego rodzaju inwestycji niż określona w studium.

Z rozstrzygnięciem tym, i tym razem, nie zgodziła się Spółka. W zażaleniu do SKO wniosła o jego uchylenie. Zaznaczyła w nim, że organ pierwszej instancji po raz kolejny na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy zawiesił postępowanie mimo – jak określiła – ostatecznego i prawomocnego przesądzenia przez organ zażaleniowy, postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1197.2021.li, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z przyczyn wskazanych przez organ pierwszej instancji jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem autora zażalenia "inwestor poprzez zaskarżenie pierwotnego postanowienia o zawieszeniu postępowania uzyskał ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii przez organ zażaleniowy, które jest wiążące w niniejszej sprawie". W jego ocenie z uwagi na zakaz res iudicata droga do orzekania ponownie o tym samym "jest dla organu pierwszej instancji zamknięta". W konsekwencji czego – zdaniem pełnomocnika Spółki – zaskarżone rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności. Autor zażalenia wniósł o uchylenie postanowienia jednocześnie oświadczając, że równoległe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia pierwszoinstancyjnego z 28 czerwca 2021 r. podniósł autor zażalenia następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa "poprzez wydanie postanowienia bez postawy prawnej w zakresie zmiany ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego poprzedniego postanowienie organu pierwszej instancji, w szczególności z pominięciem trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego";

2) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa skutkującego nie respektowaniem zasady ochrony trwałości postanowień ostatecznych i prawomocnych na podstawie art. 16 Kpa w związku z art. 126 Kpa, poprzez zmianę ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania wydanego przez organ zażaleniowy, a także przez "podjęcie ponownie postanowienia";

3) naruszenia art. 156 § 1art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 126 kpa "z uwagi na fakt, że przedmiotowe postanowienie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym Kolegium uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta Opola";

4) naruszenia art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3, 3a i 3b ustawy "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w aktualnym stanie prawnym należało obligatoryjnie zawiesić postępowanie w spawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.; przy tym podkreślono, że obowiązek ten, odnoszący się do obiektów handlowych wielkopowierzchniowych został zniesiony w 2015 r. na mocy art. 41 ustawy rewitalizacji, a podstawą obowiązku zawieszenia postępowania, nie mogą być zapisy art. 10 ust. 3a i 3b, z których wynika jedynie, że lokalizacja tego typu obiektów, bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w drodze decyzji o warunkach zabudowy – jest niedopuszczalna".

W uzasadnieniu zażalenia jego autor wskazał na sprzeczność zaskarżonego postanowienia z poprzednio wydanym ostatecznym i prawomocnym, a także stwierdził, że niedopuszczalne było wydanie kolejnego postanowienia z przyczyn formalnych. Wskazał nadto skarżący na "zasadę związania organu wydanym postanowieniem, za wyjątkiem postanowień dowodowych" po czym zauważył, że – jego zdaniem – w przypadku gdy organ drugiej instancji przesądzi w drodze rozpatrzenia zażalenia określoną kwestię, to rozstrzygniecie sprawy ponownie przez organ pierwszej instancji w sposób sprzeczny rozstrzygnięciem organu zażaleniowego jest wydane bez postawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz przy naruszeniu zasady nebis in idem oraz res iudicata.

Przytoczonym na wstępie, poddanym w tej sprawie kontroli sądowej, postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z 28 czerwca 2021 r., nr UAB.6730.411.2020.JK. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie ma racji podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w postanowieniu z 29 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1197.2021.li, orzekło o braku możliwości wydania kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zauważył organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie to ma walor ostateczności, ale to rozstrzygnięcie nie zamknęło drogi do procedowania w zakresie zawieszenia postępowania. Powołując przy tym art. 123 § 1 i 2 Kpa, Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Dalej podniosło Kolegium, że znaczenie postanowień ma charakter proceduralny i wyjaśniło, że służą one nadrzędnemu celowi jakim jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania jurysdykcyjnego i tak powinny być postrzegane. Zaznaczyło Kolegium, że ustawodawca zasadę trwałości decyzji ostatecznych odniósł tylko do tej właśnie formy działania administracji (art. 16 Kpa.), a w art. 126 Kpa do tej zasady nie odsyła i nie nakazuje jej odpowiedniego stosowania do postanowień, co organ odwoławczy poparł wyrokiem WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 16/18 (wszystkie przytaczane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W konsekwencji czego – zdaniem SKO – autor zażalenia błędnie uznaje, że Prezydent Miasta nie miał możliwości wydania kolejnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, w procedowanej sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ drugiej instancji podkreślił, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie jest sprzeczne z wielokrotnie przytaczanym powyżej postanowieniem SKO z 29 kwietnia 2021 r., bowiem "przedstawiono w nim odmienną interpretację przepisów". Dalej zaznaczyło, że postanowienie nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a jedynie odnosi się co do wpadkowych kwestii wynikłych w trakcie trwania postępowania. Zdaniem Kolegium skoro postanowienia to akty wydawane w toku postępowania w kwestiach wpadkowych to wprowadzenie zasady res iudicata i zasady nebis in idem w zakresie braku możliwości wydania kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania byłoby nieprawidłowe.

W dalszych motywach Kolegium stwierdziło, że zasadniczą kwestią na gruncie regulacji ustanowionej w art. 62 ust. 2 ustawy jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego oraz czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obligatoryjnym sporządzeniem planu miejscowego.

Następnie podniosło Kolegium, że w wyroku WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 296/21, wskazano, że istotą uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również w przypadku ich braku w decyzjach określających warunki zabudowy, jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie jednostek samorządu terytorialnego przez te jednostki. Przypomniał organ odwoławczy, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązek przystąpienia do jego sporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8 art. 10 ustawy powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia ustanowienia obowiązku.

Zaznaczyło nadto Kolegium, że termin "ład przestrzenny" używany jest dla oznaczenia przedmiotu zadań własnych gminy, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g., oraz jednego z celów, którym, ustalając strategię rozwoju województwa, powinien kierować się samorząd wojewódzki, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 5 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 547) dalej: u.s.w. Zauważyło także Kolegium, że w przytoczonym powyżej orzeczeniu Sąd uznał, że władztwo planistyczne w zakresie zadań własnych gminy wykonywane jest w pierwszej kolejności poprzez przystąpienie do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika wprost z treści art. 9 ust. 1 ustawy. Zaznaczył następnie organ odwoławczy, że ustawodawca w art. 9 ust. 4 ustawy zdecydował, by ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak również, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, uregulował w art. 10 ust. 1-ust. 3b ustawy zakres obligatoryjnych uwarunkowań studium podlegających uwzględnieniu, w szczególności m.in. "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej" w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz "obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" w art. 10 ust. 3a i 3b ustawy. Nadto podniósł organ odwoławczy, że wyroku tym Sąd podkreślił, że wykładnia powołanych przepisów prowadzi do konkluzji, iż obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie łącznika "w tym", a z nimi z kolei "obszary rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych" z art. 10 ust. 3a i 3b ustawy. Przytaczając dalszą część uzasadnienia przytoczonego powyżej przytoczonego wyroku SKO zacytowało jego fragment, w którym Sąd orzekł, że "przepis ten rozróżnia cztery rodzaje obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (kiedyś 400 m2), oraz obszary przestrzeni publicznej".

Kontynuując Kolegium wskazało, że pierwotnie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przewidywał, iż w studium umieszcza się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Podkreśliło, że ustawą z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r., nr 127, poz. 880 ze zm.), powierzchnię 2000 m2 zmniejszono do 400 m2, niemniej akt ten utracił moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. SKO podkreśliło przy tym, że na tle przytoczonych zapisów ukształtowały się rozbieżne linie orzecznicze odnośnie do istnienia, bądź braku obowiązku lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych przekraczających powierzchnię 2000 m2 wyłącznie na podstawie planu miejscowego.

Zauważył także organ odwoławczy, że ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713), która weszła w życie 11 listopada 2015 r. ujednoliciła rozbieżne poglądy orzecznictwa sądowego co do istnienia, bądź braku obowiązku lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych przekraczających powierzchnię 2000 m2 wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Na mocy tej ustawy dodano regulacje art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy dotyczące obszarów, na których organ stanowiący gminy planuje usytuowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przyjmując, że są one przepisem odrębnym w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy, co determinuje obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obszaru przeznaczonego na takie obiekty, a w konsekwencji, w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy – zastosowanie regulacji określonej w art. 62 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Odnosząc się do zarzutów Spółki sformułowanych w zażaleniu SKO podniosło, że bezsporna jest okoliczność, iż dla działek nr a i nr b oraz części działki nr c, k. m. [...], objętych wnioskiem, położonych w obrębie [...], nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. Dalej zauważyło, że w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w spawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", obręb ten określony jest jako jednostka urbanistyczna nr [...] – [...], strefa 15.2.U.

Zaznaczyło Kolegium, że z przedłożonego przez Prezydenta Miasta fragmentu wyrysu studium wynika bezspornie, że działki nr a i nr b oraz części działki nr c zlokalizowane są w strefie 15.2.U – strefie usługowej U (kolor czerwony), a teren ten jest przeznaczony na rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jego granice w załączniku graficznym oznaczono linią czerwoną. Zdaniem Kolegium porównanie wyrysu ze studium z mapą stanowiącą załącznik do wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie systemów fotowoltaicznych – elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW, wraz z infrastrukturą towarzyszącą potwierdza, że strefa 15.2.U. dotyczy przedmiotowych działek.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że o ile z treści art. 10 ust. 3a ustawy nie wynika obowiązek sporządzenia planu dla obszarów obiektów wielkopowierzchniowych, o tyle z treści art. 10 ust. 3b ustawy jest on wskazany. Podkreślił także organ drugoinstancyjny, że związanie organu pierwszej instancji ustaleniami studium odnośnie do obiektów wielkopowierzchniowych wynika z art. 10 ust. 3b ustawy, stanowiącej, że lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Kolegium "wykładnia gramatyczna normy art. 10 ust. 3b jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Stwierdził dalej organ odwoławczy, że wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że skoro celem planu jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, a więc również określenie czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy, to w sytuacji, kiedy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy takie obszary są wyznaczone, to do czasu uchwalenia planu nie można tam realizować jakiejkolwiek inwestycji.

W dalszych motywach wskazał organ odwoławczy, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy –stanowiący, iż obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej – pozostaje w korelacji z art. 14 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zdaniem Kolegium istota tych przepisów polega na ocenie, jak należy rozumieć zwrot "przepisy odrębne".

Ponadto w ocenie Kolegium nie oznacza on wyłącznie przepisów innych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wprost z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3b ustawy wynika, że plan miejscowy uchwala się obligatoryjnie także dla określonych w studium: obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości i obszarów przestrzeni publicznej. Dalej podkreśliło Kolegium, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż "wbrew literalnemu brzmieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., obowiązek uchwalenia planu miejscowego wynika nie tylko z przepisów odrębnych, ale również z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mowa tu o art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p., z których wynika, że plan miejscowy uchwala się obligatoryjnie także dla określonych w studium: (m. in.) obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarach przeznaczonych w studium pod te obiekty, ład przestrzenny może być zatem kształtowany wyłącznie w drodze uchwalenia planu miejscowego". Na dowód utrwalenia w praktyce orzeczniczej takiego stanowiska powołało Kolegium orzeczenia NSA: z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1456/15, i z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 931/15, oraz wyrok WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 296/21.

W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że dla działki nr a i nr b oraz części działki nr c, k. m. [...] istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ww. terenach. Tym samym zdaniem Kolegium zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z 28 czerwca 2021 r., nr UAB.6730.411.2020.JK, należało utrzymać w mocy. Ponownie podkreśliło Kolegium, że podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, a – jego zdaniem – wolą ustawodawcy organowi stanowiącemu gminy została pozostawiona decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy. W konsekwencji w ocenie SKO w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania.

Na marginesie zauważył organ odwoławczy, że przedmiotowe postępowanie może zostać podjęte dopiero z chwilą uchwalenia planu miejscowego, co wynika z art. 62 ust. 2 ustawy. Zaznaczając przy tym, że brak jest ustawowo określonego terminu na uchwalenie planu miejscowego, stąd wobec niewypełnienia przez organ gminy obowiązku uchwalenia planu miejscowego, podjęcie przedmiotowego postępowania i wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy będzie niemożliwe.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła je w całości i wniosła o

1) "stwierdzenie jego nieważności w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a.",

2) "stwierdzenie nieważności w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) w zw. z art. 135 p.p.s.a., względnie uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego ww. postanowienie postanowienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 czerwca 2021 r. znak: UAB.6730.411.2020.JK w przedmiocie zawieszenia postępowania",

3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Następnie pełnomocnik Spółki podkreślił, że postanowienie SKO narusza prawo materialne i przepisy postępowania z uwagi na to, iż:

1) spełniona jest przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP – postanowienie SKO w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta Miasta w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało wydane bez podstawy prawnej w zakresie zmiany ostatecznego postanowienia Kolegium z 29 kwietnia 2021 r. uchylającego poprzednie postanowienie Prezydenta Miasta z 23 lutego 2021 r. w tej samej sprawie, a w szczególności z pominięciem trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kpa, co z kolei narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa;

2) spełniona jest przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP – postanowienie rażąco narusza prawo w zakresie "nierespektowania zasady ochrony trwałości postanowień ostatecznych i prawomocnych" na podstawie art. 16 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, zmieniając ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania wydane przez organ zażaleniowy, co z kolei narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa;

3) spełniona jest przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z jej art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i art. 10 ust. 3,3a i 3b.

4) spełniona jest przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postanowienie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 kwietnia 2021 r.

Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi podkreślił, że przyjęcie dopuszczalności takiego działania organu pozbawiłoby stronę jakichkolwiek gwarancji procesowych w zakresie pewności jego sytuacji prawnej w wyniku rozpatrzenia zażalenia przed organ drugiej instancji. W jego ocenie podważałoby sens kontroli instancyjnej orzeczeń organu pierwszej instancji, co poparł wyrokiem WSA w Łodzi z 10 listopada 2015 r., sygn. akt SA/Łd 883/15. Zdaniem autora skargi SKO pominęło tezę tego orzeczenia twierdząc, że zasada ochrony trwałości ma zastosowanie tylko do decyzji ostatecznych, a nie postanowień. Dalej uznał, że w powołanym wyroku sąd przesądził, że nie jest dopuszczalne orzekanie ponownie w tej samej sprawie, co zdaniem pełnomocnika odnosi się również do orzeczeń w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Zdaniem autora skargi jeśli dojdzie do wydania takiego postanowienia, jest ono dotknięte wadą nieważności. W dalszych motywach zacytował autor skargi wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1443/16, który – jego zdaniem – można odnieść również do postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego jak np. postanowień o zawieszeniu postępowania. W jego ocenie w "przedmiotowym zakresie istnienie utrwalona linia orzecznicza".

Następnie szeroko przytoczył autor skargi treść literatury przedmiotu odnoszącą się do trybu nieważnościowego w zakresie weryfikacji decyzji ostatecznych, zaznaczając, że – w jego ocenie – regulacje te mają również zastosowanie wobec obecnie zaskarżonego postanowienia. Ponownie cytując art. 16 Kpa oraz art. 126 Kpa, podkreślił, że powołane przez niego stanowiska doktryny i orzecznictwa przeczą stanowisku SKO wyrażonym w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Następnie bardzo szczegółowo odniósł się do zasady res iudicata, wyrażonej w regulacjach postępowania administracyjnego i przytoczył wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13. Po czym podkreślił, że naruszenie tej zasady stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Dalej powołał wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 443/18, odnoszący się do postanowień wydanych w trybie art. 50–51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Autor skargi zaznaczył, że "analogicznie do podanego wyżej przez NSA przykładu na gruncie Prawa budowlanego, organy obu instancji w niniejszej sprawie usiłują zastosować względem inwestora art. 62 ust. 2 u.p.z.p., z całkowitym pominięciem ostatecznego postanowienia SKO stwierdzającego brak podstaw do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie". W ocenie pełnomocnika przedmiotowe postanowienia organów obu instancji podlegają stwierdzeniu ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podsumowując tę kwestię zaznaczył autor skargi, że Prezydent Miasta wydając postanowienie utrzymane w mocy przez zaskarżone postanowienie w rozstrzygniętej już sprawie wskazał, że ostateczne postanowienie SKO jest niezgodne z art. 62 ust. 2 ustawy i godzi w interes gminy. W ocenie pełnomocnika organ pierwszej instancji nie ma uprawnienia do weryfikowania zgodności z prawem ostatecznego postanowienia SKO. Zdaniem autora skargi nie może być ono dowolnie podważane przez organ pierwszej instancji, a działanie takie "nosi znamiona rażącego naruszenia prawa".

Odnosząc się do naruszeń dokonanych przez Kolegium strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją jakoby organ pierwszej instancji miał prawo przyjąć odmienną interpretację przepisów, niż przyjął organ drugiej instancji, uchylając poprzednie postanowienie o zawieszeniu. W ocenie pełnomocnika "nie miał takiego prawa i swoim działaniem rażąco naruszył prawo w zakresie ochrony trwałości i związania ostatecznym postanowieniem organu zażaleniowego".

Kontynuując uzasadnienie skargi jej autor podkreślił, że regulacja w zakresie lokalizowania obiektów handlowych wielkopowierzchniowych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania nie wynika z potrzeby ochrony interesu gminy i spełniania jakichś jej zadań w tym zakresie, ale z faktu, że tego typu obiekty są wysoce uciążliwe dla otoczenia. Następnie autor skargi przytoczył treść art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy i wskazał, że regulacje te nie oznaczają, że gmina uzyskuje dla tak wyznaczonego obszaru w studium obowiązek uchwalenia miejscowego planu. Zdaniem pełnomocnika zapisy art. 10 ust. 3b ustawy oznaczają tylko tyle, że lokalizacja tego typu obiektów może mieć miejsce wyłącznie na podstawie miejscowego planu, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uznając, że "żadnej więcej treści ten przepis ze sobą nie niesie, której to treści dopatruje się Prezydent Miasta Opola".

W konsekwencji powyższego strona skarżąca, ponownie wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, nie zgodziła się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji "jakoby dodanie w art. 10 ustępów 3a i 3b u.p.z.p. miało na celu stanowienie obowiązku sporządzania miejscowego planu dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych". Zdaniem autora skargi należy wywieźć odmienną interpretację, która wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, że "chodziło właśnie o zdjęcie z gmin kosztownego obowiązku uchwalania miejscowych planów dla tych obszarów". Uznał autor skargi, że należy odróżnić obowiązek uchwalenia miejscowego planu dla danego obszaru wskazanego w studium uwarunkowań na podstawie przepisów od dopuszczalności lokalizowania określonych inwestycji wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania.

Podsumowują autor skargi skonstatował, że obecnie ustawodawca całkowicie zniósł w tym zakresie ustawowy obowiązek przystąpienia przez organy gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych obszarów, a na gruncie poprzedniej regulacji podstawy dla formułowania takiego obowiązku na gruncie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. były "nader wątpliwe". Następnie podniósł, że należy odróżnić sam obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego od obowiązku uwzględnienia w niej na gruncie art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a, o ile zostały przewidziane w studium. W ocenie pełnomocnika są to dwa zupełnie odrębne rodzaje obowiązków prawnych i nie należy ich mylić. Dalej przytoczył treść art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w uprzednim brzmieniu i wskazał, że jego treść korespondowała z art. 10 ust. 3 ustawy. Podkreślił nadto, że na mocy tego przepisu orzecznictwo wywodziło, na podstawie wykładni celowościowej (bo nie wynikało to wprost z gramatycznej treści przepisu), że istnieje ustawowy obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko wtedy, gdy obowiązek taki przewidują przepisy odrębne (np. w odniesieniu do uzdrowisk, czy cmentarzy), ale także wtedy, gdy w studium przewidziano rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Pełnomocnik wskazał także, że obecnie opisany stan prawny uległ zasadniczej zmianie i obowiązek przystąpienia do sporządzenia uchwały planu w przypadku rozmieszczenia w studium obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 został – jego zdaniem – całkowicie zniesiony. W konsekwencji czego, jak uznał, brak jest jakichkolwiek podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy do czasu uchwalenia planu.

Następnie ponownie przytoczył treść regulacji zmieniającej powołane przepisy i wskazał, że skreślono w nich sformułowanie "obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2". Tym samym – zdaniem autora skargi – usunięto wskazywaną w orzecznictwie, ustawową podstawę kształtowania obowiązku przystąpienia do sporządzania planu na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 przypadku tego typu obiektów. Dalej odniósł się do interpretacji literalnego brzemienia art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy i przytoczył fragmenty uzasadnienia do powołanej już wielokrotnie nowelizacji z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk sejmowy Vll.3904), wskazując, że w jego ocenie organy działały z rażącym naruszeniem prawa, wbrew jasnej i niebudzącej wątpliwości treści przepisów oraz ich uzasadnienia w zakresie projektu ustawy, które stanowi ratio legis wprowadzanych zmian. Pełnomocnik podkreślił, że cel ustawodawcy był odmienny niż przyjęta przez organy interpretacja, przytaczając stanowisko doktryny, które – jak zauważył – jest w kontrze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Następnie wskazał, że brak jest przepisów odrębnych regulujących, które obiekty powyżej wskazanej powierzchni podlegają obowiązkowemu objęciu planem miejscowym jak również szczegółowo wyjaśnił swoją interpretację wyżej wymienionych przepisów dotyczących lokalizowania powołanych juz obiektów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że powody rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie podstaw wydania postanowienia, zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Zdaniem organu odwoławczego w skardze strona nie podniosła okoliczności, które uzasadniałyby jej uwzględnienie, podkreślając, że zasadniczo powielono zarzuty zawarte w zażaleniu z 13 lipca 2021 r., jak również w odrębnym wniosku o stwierdzenie nieważności z 13 lipca 2021 r., który został rozpatrzony postanowieniem Kolegium z 14 lutego 2022 r. nr SKO.40.2244.2021.li – o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia. Dalej organ drugiej instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podał, że dla obszaru objętego wnioskiem – działki nr a i nr b oraz część działki nr c, k. m. [...] – istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji czego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy organ pierwszej instancji zobowiązany był do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na wyżej wymienionych terenach. Oznacza to, że postanowienie Prezydenta Miasta było – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowe. Podkreśliło również Kolegium, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego szczegółowo odniesiono się do kwestii proceduralnych podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez Spółkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Równocześnie wskazania wymaga, że przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli określa art. 3 P.p.s.a., wskazując konkretne formy stanowiące przejaw działalności organów administracji publicznej podlegające takiej kontroli. Jednym z nich jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, jak w przypadku zażalenia na zawieszenie postępowania, które tamuje prowadzenie postępowania administracyjnego. Badając tego rodzaju postanowienie sąd bierze pod uwagę kryterium legalności, tj. zgodności z mającym zastosowanie w sprawie prawem materialnym i procesowym. Sąd uchyla wskazane postanowienie tylko w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, jak wskazano powyżej, wyznaczają art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca.

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd w pełni zaakceptował jako zasadne argumenty przytoczone w objętym skargą postanowieniu. W ocenie składu orzekającego rozstrzygając w sprawie organ – wbrew zarzutom skargi – nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c P.p.s.a.

W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena prawna, toteż Sąd poczytuje te ustalenia jako własne. Meritum sporu, jego istota, sprowadza się do oceny czy Prezydent Miasta mógł ponownie, po uprzednim uchyleniu w ramach kontroli instancyjnej jego postanowienia o zawieszeniu postępowania, uznając zasadność zawieszenia zawiesić postępowanie prowadzone z wniosku Spółki w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 5,0 MW na działkach nr a i nr b oraz części działki nr c k.m. [...], obręb [...] w O., w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy.

Tym samym wskazać należy, że istotą uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również w przypadku ich braku w decyzjach określających warunki zabudowy, jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie jednostek samorządu terytorialnego przez te jednostki. Władztwo planistyczne w zakresie zadań własnych gminy wykonywane jest w pierwszej kolejności poprzez przystąpienie do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika wprost z treści art. 9 ust. 1 ustawy.

Przypomnieć także należy, że podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 62 ust. 2 ustawy, który nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy, dotyczy zabudowy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w takim przypadku jest obligatoryjne, a dalsze procedowanie, stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy studium określa m.in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania. Z treści art. 10 ust. 3a i 3b ustawy lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na obszarach wskazanych w studium, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieją przypadki, w których zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne i takie postępowanie nie może być dalej kontynuowane. Jeden z takich przypadków uregulowany został w art. 62 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Po uchwaleniu planu miejscowego dla obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu, postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno zostać podjęte wyłącznie w celu jego umorzenia, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Kontynuowanie postępowania administracyjnego wbrew wynikającemu z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wyraźnemu nakazowi jego zawieszenia, może bowiem zostać uznane za oczywiste naruszenie tego przepisu, które stanowi jeden z warunków wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego. Rzecz jasna, ostateczne określenie skutków prawnych takiego naruszenia powinno zostać każdorazowo poprzedzone dokładnym rozważeniem okoliczności konkretnej sprawy, w toku odrębnego postępowania administracyjnego.

Tym samym mając na uwadze zarzuty Spółki kwestionujące możliwość wydania przez organ pierwszej instancji, tu: Prezydenta Miasta Opola, ponownego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, dostrzec należy, że kwestie te prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy akcentując, że zasada trwałości indywidualnych aktów administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa odnosi się tylko do rozstrzygnięć orzekających w sprawie administracyjnej merytorycznie co do istoty sprawy (tj. decyzja lub rozkaz personalny), a wada nieważności wyrażona w art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 Kpa odnosi się do postanowień, które orzekają co do istoty sprawy. Regulacja ta, co wadliwie odczytuje Spółka, nie odnosi się do postanowień wydawanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że postanowienia są specyficznym aktem administracyjnym, co do zasady dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 Kpa). W tym zakresie postanowienie o zawieszeniu postępowania, jako jedno z nielicznych w procedurze administracyjnej wydawanych w toku postępowania, może być kwestionowane przez strony w trybie zażaleniowym (art. 101 § 3 Kpa). Wskazany akt nie rozstrzyga jednak co do meritum sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi sformułowanego odnośnie do rozbieżności orzeczniczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w zakresie możliwości zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie wniosku Spółki z 22 grudnia 2020 r. wskazać należy, że rozstrzygnięcie Kolegium z 29 kwietnia 2021 r. odnosiło się do postanowienia Prezydenta Miasta Opola z 23 lutego 2021 r., i – co jest poza sporem –skutkowało jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego oraz koniecznością ponownego procedowania nad wnioskiem.

Tym samym, co ważne, organ pierwszej instancji działając w ramach przyznanego prawem samodzielnego rozstrzygania sprawy, w sytuacji uznania, że istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania miał prawną możliwość wydania kolejnego orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega strona skarżąca, że postanowienia wydawane w toku postępowania nie stanowią rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przez to nie dochodzi do ziszczenia się res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 Kpa), skutkującego przyjęciem, że koleje postanowienie wydane w tej samej sprawie jest dotknięte wadą nieważności. Tym samym wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej organ pierwszej instancji mógł wydać kolejne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z uwagi na art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy. Powołane w skardze orzeczenia sądowoadministracyjne odnoszą się głównie do decyzji administracyjnych lub postanowień kończących dane postępowanie administracyjne. Kwestionowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie, co wymaga podkreślenia, nie stanowi orzeczenia kończącego postępowanie, ma wyłącznie charakter wpadkowy.

Oznacza to, że zarzut nieważności ponownie wydanego postanowienia o zawieszenie postępowania jest całkowicie chybiony i nie zasługuje tym samym na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że planowana przez skarżącego inwestycja, jest zlokalizowana na obszarze, który zgodnie z uchwałą Nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: studium) działki będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 22 grudnia 2020 r. tj. nr a, nr b, nr c k.m. [...], obręb [...], gmina O., objęte są w wymienionym akcie symbolem 15.2.U i zostały przeznaczone na obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Mając na względzie przytoczoną już treść art. 62 ust. 2 ustawy, wskazać należy, że norma ta nakazuje obligatoryjne zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do obszarów w nim wskazanych. Okoliczność ta determinuje prawidłowość zastosowania przez organy przepisu proceduralnego w sprawie. W konsekwencji organ traci możliwość dalszego procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji ziszczenia się przesłanki z art. 62 ust. 2 ustawy. Podstawą obowiązku sporządzenia planu jest art. 14 ust. 7 ustawy.

Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 9 ust. 4 tej ustawy zdecydował, by ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Prawodawca zdecydował się uregulować zakres obligatoryjnych uwarunkowań studium podlegających uwzględnieniu, w szczególności m.in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy) oraz obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (art. 10 ust. 3a i 3b ustawy). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, iż obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie łącznika "w tym", a z nimi z kolei obszary rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych.

Powołane regulacje rozróżniają cztery rodzaje obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (kiedyś 400 m2), oraz obszary przestrzeni publicznej (por. wyrok WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 293/21).

Przypomnieć należy, że art. 10 ust. 3a i 3b ustawy wprowadzony został w życie w dniu 11 listopada 2015 r. ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713). Wskazane wyżej przepisy art. 10 ust. 3a i 3b ograniczyły możliwość lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 do terenów, na których studium zagospodarowania przestrzennego lub plan przewidują taką możliwość.

Podkreślenia wymaga także, że z uwagi na specyfikę inwestycji stanowiących obiekty handlowe powyżej 2000 m2 i związanych z nimi koniecznej dla ich funkcjonowania infrastruktury technicznej (tj. dojazdy, parkingi i inne) realizacja jej w obecnym stanie prawnym jest niemożliwa w drodze decyzji o warunkach zabudowy, co jasno wynika z art. 10 ust. 3b ustawy. Regulacja ogranicza możliwość jej usytuowania tylko i wyłącznie od tego czy dana gmina uzna, że konkretny teren będzie spełniać specyficzne wymogi zlokalizowania obiektów handlowych powyżej 2000 m2. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego przeznaczy dany teren pod tą konkretną zabudowę i umieści to przeznaczenie w obowiązującym studium, wówczas wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inną inwestycję możliwe jest dopiero po sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Do tego czasu, stosownie do art. 62 ust. 2 w związku z 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy organ ma obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie Miasto Opole przeznaczyło teren oznaczony symbolem 15.2.U pod zabudowę obiektów wielkopowierzchniowych, w konsekwencji oznacza to, że jest to jedyne (w tej części gminy) miejsce, w którym taki typ obiektu może być zrealizowany. Obowiązujące regulacje nie dają możliwości ich sytuowania na innych terenach o charakterze usługowym.

W ocenie Sądu tak zastosowana wykładnia literalna jak i celowościowa art. 62 ust. 2 w związku z 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy jednoznacznie uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 15.2.U, gdzie zlokalizowane są działki nr a, nr b i część działki nr c k.m. [...]. Mając na względzie specyfikę inwestycji wielkopowierzchniowych o charakterze handlowym, związaną z konieczności zajęcia dla jej funkcjonowania stosunkowo dużej powierzchni, w odróżnieniu do innych obiektów usługowych, nie jest możliwe sytuowanie takich zabudowań na każdym terenie o przeznaczeniu usługowym. Lokalny prawodawca, w sytuacji gdy zamierza zlokalizować tego typu obiekty na terenie gminy, musi uwzględniać konieczność zapewnienia dla takiego obszaru odpowiedniej infrastruktury, która jest charakterystyczna dla dużych obiektów handlowych, a nie występuje przy innych obiektach usługowych jak np. odpowiednia infrastruktura drogowa umożliwiająca przemieszczenie się zwiększonej ilości pojazdów osobowych przy tego typu obiektach. Wskazana ich specyfika powoduje, że nie mogą być one umiejscawiane w dowolnej części miasta (lub mniejszych ośrodkach), tym samym uznać należy, że w sytuacji gdy organ gminy przeznacza dany teren pod tego typu zabudowę oznacza to, że obszar ten jest optymalnym miejscem dla tego typu inwestycji. Zaznaczyć również należy, że procedura uchwalania planu miejscowego jest stosunkowo długa i przyjęcie interpretacji art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy, prezentowanej przez pełnomocnika strony skarżącej, dającą możliwości lokalizowania na tym terenie innych obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przed uchwaleniem planu, niezbędnego dla budowy obiektu wielkopowierzchniowego w tym samym miejscu, mogłoby doprowadzić do utraty przez teren – wskazany w studium – waloru umożliwiającego lokowanie inwestycji wielkopowierzchniowej. Co w konsekwencji wymuszałoby na organie gminy ponowną zmianę studium i wskazywanie innych obszarów dla niech. Mogłoby to doprowadzić do uniemożliwienia faktycznego lokowania tego typu obiektów, a w konsekwencji wykluczenie ich umiejscawiania na terenie gminy, mając na względzie art. 10 ust. 3b ustawy, który wymusza ich budowę wyłącznie w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczyć należy, że nie ma znaczenia, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, lecz elektrowni fotowoltaicznej ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji w niniejszej sprawie jest niemożliwe, bo zastosowanie ma art. 62 ust. 2 ustawy obligujący organ do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1456/15, zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest ustalenie jakie jest przeznaczenie obszaru objętego wnioskiem, a nie ustalenie rodzaju zamierzonej inwestycji obiektu budowlanego, przeznaczenia, powierzchni. Wyrok ten znajduje zastosowanie również w obecnym stanie prawnym.

Powtórzenia wymaga, że ustawodawca w art. 62 u.p.z.p. przewiduje szczególną podstawę fakultatywnego (art. 62 ust. 1) i obligatoryjnego (art. 62 ust. 2) zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zatem przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo iż nie wynika ona wprost z brzmienia art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jest podjęcie bądź zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad planem miejscowym, obejmującym teren objęty wnioskiem o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje zawieszone postępowanie i wydaje decyzję w sprawie warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo gdy w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Z kolei art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje obligatoryjną podstawę zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, wówczas postępowanie zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu celowe jest przypomnienie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zwieszenie postępowania na podstawie powyższego przepisu jest obligatoryjne i następuje z urzędu. Podkreśla się przy tym, że niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, wyrok ten pomimo zmian prawnych nie utracił co do meritum na aktualności).

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wyraził prawidłowe stanowisko, iż w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do zawieszenia postępowania. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, określona w art. 62 ust. 2 ustawy. Tym samym stanowisko Spółki nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organu znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi z art. 124 § 2 Kpa. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na marginesie wskazania wymaga, że analogiczny pogląd prawny w przedmiocie zawieszenia postępowania w stanie prawnym i faktycznym zbliżonym do tego w niniejszym postępowaniu, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 667/18 , w którym stwierdził, iż również z perspektywy wykładni celowościowej art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., absolutnie konieczne jest wstrzymanie ustalenia warunków zabudowy dla terenów wyznaczonych w studium jako obszary przestrzeni publicznej, aby zapobiec dopuszczeniu zabudowy wykluczającej w przyszłości użytkowanie określonego terenu jako przestrzeni publicznej. Jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są bowiem obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy, mogłyby uniemożliwić tak przewidywane w studium ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej, to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu. Przedstawiony powyżej pogląd prawny wyrażany jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Przykładowo można wskazać wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/17 oraz wyroki WSA w Łodzi: z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 880/18, z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/18 oraz z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 74/19.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie tylko mogły, ale były zobowiązane zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Podstawę zawieszenia stanowił przy tym art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.