Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 688/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Dywity na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II SO/Ol 7/22 w sprawie z wniosku A.K. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II SO/Ol 7/22 wymierzył Wójtowi Gminy Dywity grzywnę w wysokości 100 zł i zasądził od Wójta Gminy Dywity na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że podstawą wniosku było niepodjęcie czynności polegającej na przekazaniu odpowiedzi (wraz z aktami sprawy) na skargę z dnia 6 kwietnia 2022 r. na uchwałę Rady Gminy Dywity nr XXV/234//21 z 25 lutego 2021 r. Ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że obowiązki określone w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ciążyły na wójcie, a w związku z tym adresatem przedmiotowego postanowienia jest wójt, a nie rada gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę. Obciążając Wójta Gminy grzywną Sąd wskazał, że skarga na uchwałę rady gminy wpłynęła do organu 12 kwietnia 2022 r., zatem organ był zobowiązany przekazać ją Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi, czyli najpóźniej w dniu 12 maja 2022 r. Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie została przez organ przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić okoliczności wniesienia pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. odpowiedzi na skargę A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Rady Gminy Dywity w sprawie (nie)rozpoznania skargi na uchwałę Rady Gminy Dywity XXV/234/21 z 25 lutego 2021 r., która wpłynęła do organu 1 kwietnia 2022 r. Odpowiedź ta nie dotyczyła skargi z dnia 6 kwietnia 2022 r., która została doręczona organowi przez Sąd w dniu 12 kwietnia 2022 r. Sąd orzekający uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna w kwocie 100 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Wójta Gminy Dywity, w którym to zażaleniu podniesiono, że organ udzielił odpowiedzi na skargę, która miała tożsamą treść i wpłynęła do organu w dniu 1 kwietnia 2022 r. Wobec skargi z dnia 1 kwietnia 2022 r. także wpłynął wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, a sprawa ta została zakończona postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt: II SO/Ol 5/22 oddalającym wniosek, co oznacza, że Sąd dysponował wówczas pełnymi aktami sprawy (przesłanymi do Sądu przy skardze A.K. z dnia 22 lutego 2022 r. do sprawy II SA/Ol 227/22), jak bowiem podkreślano w niniejszym postępowaniu, organ innymi aktami nie dysponował. W takiej zaś sytuacji, organ zrealizował wszelkie obowiązki zaś w sprawie doszło do nieważności postępowania, skoro Sąd nie uwzględnił, że sprawa została rozstrzygnięta postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. o sygn. akt: II SO/Ol 5/22.

Jednocześnie podniesiono, że organem, którego działań/bezczynności dotyczył wniosek A.K. z dnia 11 lipca 2022 r. była Rada Gminy Dywity i to Rada Gminy Dywity mogła zostać ewentualnie ukarana grzywną. Zdolność procesowa wójta jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie dawała podstaw do ukarania go grzywną na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za działania/bezczynność rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie należało uznać za usprawiedliwione. Jak wynika z akt sprawy i jak słusznie podnosi się w zażaleniu, przedmiotem wniosku A.K. było niezastosowanie się do obowiązku przekazania sądowi skargi i odpowiedzi na skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie 30 dni przez Radę Gminy Dywity. Wnioskodawca wskazał wyraźnie, że wnosi o ukaranie grzywną za nieprzekazanie odpowiedzi na jego skargę z dnia 6 kwietnia 2022 r. na uchwałę Rady Gminy Dywity XXV/234/21 z dnia 25 lutego 2021 r.

Jakkolwiek Sąd zdecydował o doręczeniu ww. wniosku Wójtowi Gminy Dywity, zobowiązując go do złożenia odpowiedzi na wniosek, to – jak wynika z akt sprawy – profesjonalny pełnomocnik wniósł odpowiedź na ww. wniosek w imieniu Rady Gminy Dywity. Akceptując wniesioną odpowiedź, jako pochodzącą od Rady Gminy Dywity, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznał sprawę, wadliwie uznając, że wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył Wójta Gminy Dywity, w uzasadnieniu postanowienia dnia 2 sierpnia 2022 r. wskazując, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Zatem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. ciążyły na wójcie, a w związku z tym adresatem przedmiotowego postanowienia jest wójt, a nie rada gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę.".

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za wadliwe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie ulega zaś wątpliwości, że objęcie skargą uchwały Rady Gminy Dywity implikowało wniosek, zgodny zresztą z żądaniem wnoszącego o ukaranie organu grzywną, że organem, którego obstrukcję w przekazaniu odpowiedzi na skargę należy ocenić, jest Rada Gminy. Niezależnie zatem od powoływanej przez Sąd I instancji uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 oraz szczególnie wobec braku poczynienia przez Sąd wyjaśnień, czy sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, nieuprawniona była modyfikacja stron postępowania sądowego w sposób, który pozbawił Radę Gminy Dywity uczestnictwa w tym postępowaniu, zaś Wójta uczynił organem, który ma odpowiadać finansowo za uchybienia Rady Gminy. W tych okolicznościach w pełni uzasadnione jest zażalenie Wójta Gminy Dywity kwestionujące uznanie Wójta za organ obciążony grzywną w sprawie, w której Rada Gminy była podmiotem, który nie zrealizował obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął w niniejszej sprawie bezrefleksyjnie, że zdolność procesową w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy ma bezwarunkowo wójt. Nie odnosząc się szczegółowo do tej problematyki, stwierdzenie to jest zbyt generalne. Nie w każdym przypadku wójt będzie organem, który będzie posiadał wyłączną zdolność procesową, co wynika zresztą także z powoływanej przez Sąd I instancji uchwały, już w sentencji wskazującej, że mogą zachodzić okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej w razie przyznania zdolności procesowej wyłącznie wójtowi. Z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) nie można wywodzić bezwzględnej i wyłącznej zdolności procesowej wójta, będącego organem wykonawczym gminy w sytuacji, gdy zaskarżeniem objęto działalność organu stanowiącego gminy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają sytuację, w której gmina, bądź też wnoszący skargę jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08 - wszystkie dostępne w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Matan, Komentarz do art. 98, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 p.p.s.a. w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) - por. wyrok z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 578/19.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nietrafnie pełnomocnik wywodzi, że rozpoznanie sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 25 lutego 2021 r. w postępowaniu o sygn. akt: II SO/Ol 5/22 powodowało nieważność w niniejszym postępowaniu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w owym postępowaniu oceniano realizację obowiązków w reakcji na skargę z dnia 1 kwietnia 2022 r. Ponowna skarga – z dnia 6 kwietnia 2022 r., chociaż jej przedmiot był tożsamy, nie zwalniała odpowiedniego organu z obowiązku wskazanego w art. 54 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnotowując wniosek A.K. kierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w ramach kompetencji realizowanych na etapie rozpoznawania wniesionych zażaleń.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.