Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 579/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, dalej: specustawa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania N. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia Prezydentowi [...] na realizację inwestycji drogowej: budowa linii tramwajowej na [...] wraz z układem drogowym ulic S. i P., cz. I – km od 0+000,00 do km 2+451,00 ul. S. wraz z ul. P., na terenie działek szczegółowo wskazanych w decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] września 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie linii tramwajowej na [...] wraz z układem drogowym ulic S. i P.cz. I - km od 0+000,00 do km 2+451,00 ul. S. wraz z ul. P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że inwestor złożył wniosek po uzyskaniu opinii:

1. Prezydenta [...] - pismo BD-KP-PS-WLA-0717-40-4-10 z dnia 10 września 2010 r.,

2. Zarządu Województwa [...] - pismo MBPR/W-2PP-MH-4334-202/10 z dnia 9 września 2010 r.,

3. Zakładu Unii Kolejowych w [...] - pismo IZDK-505-255a/2010/EB z dnia 8 września 2010 r.,

4. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - pismo ZO - 0213/195/10 z dnia 15 września 2010 r.,

5. Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] - pismo ZZ 2120-77/2010/4334 z dnia 8 listopada 2010 r.

6. Biura [...] Konserwatora Zabytków - pismo KZ-A-BPI-40423-102-2-10 z dnia 13 września 2010 r.,

7. Ministerstwa Zdrowia - Departamentu Organizacji Ochrony Zdrowia - pismo MZ-OZU- 523-22092-(1)/PP/10 z dnia 11 września 2013 r.,

8. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] - pismo 2048/10 z dnia 7 września 2010 r.

Prezydent stwierdził, że złożony wniosek, zgodnie z art. 11 d ust. 1 specustawy zawierał:

1. mapy w skali 1:500 przedstawiające proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu,

2. analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,

3. mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami,

4. określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

5. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu,

6. decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, opatrzoną klauzulą natychmiastowej wykonalności.

Następnie w dniu 30 lipca 2013 r. organ I instancji przygotował zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednocześnie dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...] (okres wywieszenia od 6 sierpnia 2013 r. do 21 sierpnia 2013 r.), w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej Urzędu [...].

Zawiadomienie i ustalenie stron postępowania zostało dokonane z uwzględnieniem wymogów art. 11 d ust. 6 specustawy (dane osób ustalono na podstawie danych z ewidencji gruntów). Zawiadomienie zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W toku postępowania zainteresowane strony zapoznały się z dokumentacją złożoną wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W dniu 14 sierpnia 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Zarządu Transportu Miejskiego w [...], w którym został zawarty wniosek o uwzględnienie w treści decyzji możliwości jej etapowania oraz dołączone zostały zgody właścicieli na rozbiórkę budynków kolidujących z przedmiotową inwestycją. Z kolei, pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Biuro Ochrony Środowiska pozytywnie zaopiniowało dokumentację w zakresie gospodarki zielenią.

Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na obszarach cennych zbiorowisk roślinnych, siedlisk ptaków i zwierząt i leży poza obszarem Natura 2000 podlegającym ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru. Wskazano, że inwestycja jest zlokalizowana poza obszarem nadgranicznym i nie będzie powodowała transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Prezydent [...] uznał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. dopełniono obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez obwieszczenie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania oraz odniósł się do złożonych przez strony uwag i zastrzeżeń.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że zgodnie z wnioskiem inwestora, na podstawie art. 11 f specustawy ustalono obowiązek i udzielono zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii, ponieważ jest to niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy inwestor zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem wnioskodawcy, inwestycja jest realizowana w ważnym interesie społecznym i gospodarczym, zarówno w skali lokalnej czyli Dzielnicy [...] jak i globalnej, tj. całej sieci tramwajowej w Metropolii [...]. Budowa linii tramwajowej na [...] wraz z rozbudową układu drogowego ul. S. jest bardzo istotnym elementem modernizacji układu drogowego prawobrzeżnej [...], w związku z koniecznością połączenia inwestycji z Trasą [...].

Uwzględniając powyższą argumentację organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

N.M. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta [...].

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ decyzja Prezydenta [...]jest prawidłowa i spełnia warunki ustalone przepisami specustawy.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania ww. decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. zatwierdza podział nieruchomości zgodnie z projektami podziału sporządzonymi przez uprawnionego geodetę, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta [...], ustala nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Miasta [...].

Ponadto, decyzja organu I instancji wskazuje działki przeznaczone pod tymczasowe zajęcie w celu przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzję zbadano pod kątem zgodności z przepisami specustawy oraz ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na fakt, iż załącznikiem do wniosku o wydanie zezwolenia na inwestycję drogową jest projekt budowlany. Zdaniem Wojewody[...], zaskarżona decyzją jest zgodna z załączoną decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji. Ponadto, zwrócono uwagę, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą weryfikować ww. decyzji, jak również wypowiadać się o udziale N. M. w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi (art. 11 a ust. 1 specustawy) i do wnioskodawcy należy ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji drogowej. Wskazano również na funkcje społeczne i gospodarcze, jakim ma służyć projektowana inwestycja.

Akcentując, że inwestorem w przedmiotowej sprawie jest zarządca drogi i do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej, organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą w toku postępowania administracyjnego dokonać jedynie sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, nie mogą zaś zmieniać wniosku zarządcy drogi, jak również korygować przebiegu projektowanej inwestycji, a tym samym nie mają takiego prawa strony postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty przedstawione w odwołaniu N.M. należy uznać za niezasadne.

Ustosunkowując się do zarzutu rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ wskazał, że postępowanie, w którym radca prawny A. S. został ustanowiony, zakończone zostało decyzją Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2011 r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i umarzającą postępowanie organu I instancji. Wedle organu II instancji, na skutek złożenia przez inwestora nowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w dniu 20 czerwca 2013 r. zostało wszczęte nowe postępowanie, w którym skarżąca powinna złożyć stosowne pełnomocnictwo. Żaden przepis k.p.a. nie zobowiązuje organów administracji publicznej do uznawania pełnomocnika strony w nowym postępowaniu administracyjnym.

Odnośnie zarzutu celowego kierowania przez organ I instancji korespondencji na niewłaściwy adres skarżącej, zdaniem organu odwoławczego, należy powyższe uznać za oczywistą omyłkę. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca brała uprzednio udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewody [...], zatem zakres planowanej inwestycji był jej znany, a powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na treść decyzji wydanej przez Prezydenta [...]. Z kolei, pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania prowadziłby do podjęcia przez skarżącą jakichkolwiek czynności skutkujących wydaniem decyzji o odmiennej treści, biorąc pod uwagę uczestnictwo skarżącej w poprzednim postępowaniu. Ponadto, z treści złożonego odwołania wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało skarżącej skutecznie doręczone, aczkolwiek ponownie doszło do omyłki w adresie skarżącej (numerze mieszkania). Organ odwoławczy zauważył, że pełnomocnik skarżącej został powiadomiony o nowym terminie rozpatrzenia odwołania przez organ wyższego stopnia i w tym czasie nie złożył, poza odwołaniem, dodatkowych wniosków, zastrzeżeń czy propozycji zmiany położenia pętli tramwajowej.

W ocenie organu odwoławczego, podniesiony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 11 a specustawy jest całkowicie chybiony, bowiem obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym "Prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych".

Według organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika organu, który miał podlegać wyłączeniu, gdyż brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji organu I instancji Nr [...], jest nietrafny.

Ponadto, Wojewoda [...]nie uznał zasadności kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy, przez zakwalifikowanie inwestycji polegającej przede wszystkim na budowie linii tramwajowej, jako inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Cytując definicje legalne "ulicy", "drogi" i "torowiska tramwajowego" zawarte w art. 4 pkt 2, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, organ wskazał, że skoro torowisko tramwajowe jest częścią ulicy, a ulica oznacza drogę, to trudno nie przyjąć, że nie można linii tramwajowej na [...] wraz z układem drogowym ulic S. i P. budować w trybie specustawy.

Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 11 f specustawy poprzez brak w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując, że Prezydent [...] działając zgodnie z treścią art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w pkt 7.11 decyzji podał, że przy realizacji planowanej inwestycji należy zachować warunki i normy wynikające z prawa budowlanego, a szczególności z art. 5 ustawy - Prawo budowlane, zapewniając: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej, dopływ światła dziennego do budynków mieszkalnych, ochronę przed hałasem, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. dotyczący nie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wszczętego na wniosek Prezydenta [...].

W ocenie organu wojewódzkiego, organ pierwszej instancji prawidłowo nadał wydanej decyzji z dnia [...] września 2013 r. rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją celu publicznego, zaś wstrzymanie jej wykonania byłoby sprzeczne z celem jakiemu ma służyć regulacja specustawy, tj. przyspieszenie procesu realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg.

Odnosząc się do zarzutu braku wykazania przez organ I instancji, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i nie może naruszać zasady proporcjonalności, organ stwierdził, że ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyklucza ingerencję organów administracji publicznej w sferę oceny słuszności czy racjonalności inwestycji celu publicznego realizowanej w oparciu o przepisy specustawy. W szczególności, organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli wersja ta nie narusza obowiązującego prawa.

Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wojewódzki podkreślił, że specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji, jako celu publicznego, co powoduje ograniczenia uprawnień poszczególnych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze planowanej inwestycji.

Organ wyjaśnił, że przyjęta linia rozgraniczająca tereny przewidziane pod inwestycję ustaliła obszar przejmowanych nieruchomości odpowiednio do potrzeb koniecznych i niezbędnych, a tzw. pętla pośrednia [...] jest rozwiązaniem technicznym koniecznym dla zapewnienia realizacji inwestycji i wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, tzw. pętla pośrednia [...] pełnić będzie funkcje pętli końcowej podczas realizacji odcinka I budowanej linii tramwajowej, a docelowo pełnić będzie funkcję stałej pętli zapasowej, umożliwiającej skracanie biegu pociągów w sytuacjach awaryjnych.

Konkludując, organ wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. nie odnosi się do kwestii związanych z wysokością odszkodowań za przejmowane nieruchomości, które są przedmiotem odrębnego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] wywiodła N. M. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji w całości.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez:

1. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w całym postępowaniu ustanowionego już w 2011 r. pełnomocnika radcy prawnego A. S.;

2. rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11a specustawy poprzez jej wydanie przez Prezydenta [...]- organ, który z mocy prawa podlegał wyłączeniu;

3. rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jej wydanie przez pracownika organu – R. K., który podlegał wyłączeniu z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji Nr [...];

4. rażące naruszenie art. 1 § 1 specustawy poprzez zakwalifikowanie inwestycji polegającej przede wszystkim na budowie linii tramwajowej jako inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260);

5. rażące naruszenie art. 61a §1 k.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wszczętego na wniosek Prezydenta [...] w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie powinno być wszczęte z urzędu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie spełnia warunków ustalonych przepisami tzw. specustawy. Według skarżącej, Prezydent [...] podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dróg gminnych, w sytuacji gdy skutkiem wydania decyzji jest przejęcie przez Miasto własności nieruchomości objętych decyzją. W ocenie skarżącej, istniejące rozbieżności w orzecznictwie powinny być wyjaśnione w uchwale rozszerzonego składu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, czynnego udziału stron w postępowaniu i budowaniu zaufania do organów administracji. Skarżąca podkreśliła, iż o toczącym się postępowaniu dowiedziała się z przekazu medialnego, bowiem w jej skrzynce nie było jakiegokolwiek awizo. Skarżąca stoi na stanowisku, iż uniemożliwiono jej złożenia wniosków, zastrzeżeń ani uzasadnionych propozycji zmiany położenia pętli tramwajowej. Skarżąca podała, iż w przedmiotowej sprawie zarządcą, inwestorem i beneficjentem decyzji jest [...]. Skoro to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a organ nie posiada kompetencji do korygowania trasy inwestycji, to udział strony w tym postępowaniu pozostaje czysto iluzoryczny. W ocenie skarżącej, uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera jakiejkolwiek analizy uzasadniającej wybór przebiegu pętli po własności skarżącej.

Ponadto, według skarżącej, należy mieć na uwadze, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] toczy się postępowanie wywołane wniesieniem odwołania od decyzji Prezydenta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, o wydaniu której, ani wszczęciu postępowania w przedmiocie jej wydania, skarżąca również nie została zawiadomiona. Zdaniem skarżącej, Wojewoda [...] winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i nie może – jak w niniejszym przypadku - naruszać zasady proporcjonalności. Zaproponowana w decyzji linia rozgraniczająca teren naraża skarżącą na wymierne straty finansowe, bowiem pozostałe po podziale nieruchomości nie będą mogły być prawidłowo wykorzystane na dotychczasowe cele.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele kwestii związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji – "budowa linii tramwajowej na [...] wraz z układem drogowym ulic S. i P." cz. 1.

Skarżąca N. M. – przed wydaniem decyzji była właścicielką działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]i [...]położonych w [...] przy ul. S.. Sąd oceniał zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji, jedynie co do rozstrzygnięcia odnoszącego się do tych nieruchomości, uznając, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w pozostałej części.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie, wskazać należy w pierwszej kolejności, że podstawą prawną jej wydania były przepisy specustawy drogowej. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. A zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 tego ostatniego prawa w zw. z art. 11i specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

I tak: inwestor, ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (dalej: zrid), złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d ustawy. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżącą.

Dalej wskazać należy, że zaskarżona decyzja czyni zadość art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Nie ulega wszak wątpliwości, że decyzja określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Miasta [...] zatwierdzenie projektu budowlanego dla powyższej inwestycji.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dających podstawę do jego wznowienia. W szczególności, nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarzut, iż decyzja została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu. Kwestia czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu od wydawania decyzji zrid, była wielokrotne przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ostatecznie utrwalił się pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony od wydania decyzji o zrid (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 30 marca 2010 r., w sprawie II OSK 88/10, 5 listopada 2010 r., w sprawie II OSK 1829/10, 15 listopada 2011 r., w sprawie II OSK 2087/11 i 19 lutego 2014 r., w sprawie II OSK 3015/13, wszystkie dostępne na http://:orzecznictwo.nsa.gov.pl). W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć podkreśla się, że przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. W niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcje starosty w sprawach, w których stroną jest gmina lub powiat (tak np. art. 124 ust. 8 i 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.]). Takiego wyłączenia nie wprowadzono natomiast do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwość organów określona w art. 11a specustawy, który stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi, podlega jakimkolwiek ograniczeniom. Przepisy określające właściwość organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, nie podlegają wykładni rozszerzającej, a skoro ustawa nie zawiera przepisu, który wyłączałby właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu pełniącego funkcje starosty od rozstrzygania w omawianych sprawach, to – zakładając racjonalność ustawodawcy – brak jest podstaw do uznania, że Prezydent [...] winien był podlegać wyłączeniu lub tym bardziej, iż nie był organem właściwym do rozpoznania sprawy.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naruszenia tego skarżąca upatruje w uczestniczeniu w procesie decyzyjnym R. K., która podpisała decyzję organu pierwszej instancji w imieniu Prezydenta [...]. Osoba ta brała również udział w wydaniu decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r., która następnie została uchylona przez Wojewodę [...], a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone. Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu jest wynikiem rozpoznania nowego wniosku inwestora. Już sama ta okoliczność wskazuje, że nie może być mowy w niniejszym postępowaniu o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro decyzja, w której wydaniu brała udział R. K., jest wynikiem rozpoznania nowego wniosku inwestora. Po drugie, podkreślić należy, że wykładnia językowa omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wyłączeniu od rozpoznania sprawy podlega jedynie pracownik, który najpierw brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a następnie – na skutek złożonego odwołania/zażalenia/wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - miałby orzekać ponownie w tej sprawie. Nie podlega natomiast wyłączeniu pracownik organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy sprawa ponownie trafi do tego organu na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny. Taki pracownik będzie także podlegał wyłączeniu w postępowaniach nadzwyczajnych. Z żadną z ww. sytuacji nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Prawidłowo również organ odwoławczy ocenił, iż wprawdzie organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., jednakże naruszenie to pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem zauważył organ odwoławczy, co raz jeszcze należy podkreślić, że niniejsze postępowanie jest nowe w stosunku do postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r., nawet jeśli przedmiot postępowania jest taki sam. Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do kierowania pism (zawiadomień, decyzji) do pełnomocnika N. M. - radcy prawnego A. S., który reprezentował ją we wcześniejszym postępowaniu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że N. M. nie brała – bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Prezydent wszelkie zawiadomienia kierował do niej na niewłaściwy adres. Nie jest istotne przy tym, na czym ta wada polegała, a co za tym idzie twierdzenia organu odwoławczego, iż było to spowodowane oczywistą omyłką, pozostają bez znaczenia dla oceny, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie może jednak ujść uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...]. Decyzja tego organu – co nie jest kwestionowane przez skarżącą - nie powiela tego błędu organu pierwszej instancji. Tymczasem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko ocena czy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, ale ponowne rozpatrzenie i rozpoznanie sprawy. A zatem, jeśli skarżąca – pominięta w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, do odwołania lub też z toku trwającego przed wojewodą przez ponad 4 miesiące postępowania, złożyłaby nowe dowody lub wskazała okoliczności, nawet te, których nie uwzględnił Prezydent, organ ten musiałby wziąć je pod uwagę rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania. Tymczasem, skarżąca takich okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie wskazała. Organ odwoławczy odniósł się natomiast do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. Powyższe oznacza, że w tych okolicznościach sprawy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a to oznacza, że brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd w pełni podzielił również argumentację organu odwoławczego, co do niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy, polegającego na wadliwym – zdaniem skarżącej – zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji do inwestycji "w zakresie dróg publicznych" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwłaszcza w zakresie budowy tymczasowej pętli tramwajowej, która została przewidziana na części nieruchomości skarżącej. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z definicjami legalnymi: droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Ulica została zdefiniowana w pkt 3 art. 2 tej ustawy jako droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Torowisko tramwajowe natomiast to część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy. Analiza powyższych definicji nie pozostawia wątpliwości, że najszerszym z ww. pojęć jest droga, ulica stanowi jej część. Skoro zatem torowisko tramwajowe stanowi część ulicy, to nie może budzić wątpliwości, że stanowi również część drogi. Powyższe oznacza, że prawidłowo organ uznał, że mogą do przedmiotowej inwestycji, polegającej m.in. na budowie linii tramwajowej, w tym pętli tramwajowej, mieć zastosowanie przepisy specustawy, nawet jeśli w tytule ustawy wskazuje się jedynie na drogi publiczne. Wbrew zarzutom skarżącej, również pętlę tramwajową należy traktować jako część drogi. Zgodnie bowiem z treścią § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), droga, w zależności od potrzeb, może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Obiekty i urządzenia, o których mowa w ust. 1, mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi, w zależności od ich przeznaczenia. Redakcja powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg jest otwarty. Oznacza to, że jest możliwość zakwalifikowania do tego katalogu również innych urządzeń, a warunkiem, który musi takie urządzenie spełniać, jest zapewnienie potrzeb uczestnikom ruchu. Pętla tramwajowa niewątpliwie, podobnie jak pętla autobusowa, taką rolę pełni. Powyższe oznacza, że pętlę tramwajową można zaliczyć do urządzenia drogi.

Konkludując, należało uznać za nieuzasadniony zarzut skarżącej, iż pętla tramwajowa nie mogła być realizowana w oparciu o specustawę drogową.

I wreszcie ostatnia kwestia, w której skarżąca upatruje wadliwości decyzji, to niezapewnienie, jej zdaniem, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kwestionowaną decyzją organy dokonały m.in. podziału nieruchomości skarżącej, przy czym cześć nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Miasta [...].

Rację ma organ odwoławczy podkreślając, iż przebieg inwestycji jest uzależniony jedynie od inwestora. Takie stanowisko jest w sposób jednolity prezentowane w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że organ administracji publicznej, wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do kwestionowania woli budowy drogi w oparciu o przepisy specustawy, do wyznaczania czy korygowania trasy przebiegu inwestycji ani do zmiany proponowanych przez inwestora rozwiązań, ani też nie ocenia racjonalności planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podnieść, iż zgodnie z art. 13 ww. ustawy – zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo – wymiennym. W przypadku, jeśli pod realizację inwestycji przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Przy czym wniosek w tej kwestii złożony na podstawie przepisu art. 13 ust. 3 ww. ustawy nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz roszczenie cywilnoprawne właściciela lub użytkownika wieczystego, którego w razie sporu może on dochodzić przed sądem powszechnym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., w sprawie II OSK 1351/11, LEX 1133458). W tej sytuacji – nie kwestionując, że skarżąca została pozbawiona prawa własności nieruchomości przez co – subiektywnie uznaje, że decyzja narusza jej interes prawny, wskazać należy, że przepisy ustawy zostały przez organy administracji zastosowane prawidłowo, a to oznacza, że zarzut skargi nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że ustawa nakazuje wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania, przy czym zgodnie z treścią art. 12 ust. 4g decyzja ta winna być wydana w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

A zatem, wszelkie kwestie związane w ustaleniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i ocena czy pozostała część nieruchomości, która nie została zajęta pod realizację inwestycji, nadaje się do prawidłowego wykorzystania, będą musiały być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i cywilnych.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 50 i 151 ustawy – p.p.s.a orzekł jak w sentencji.