Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1299/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. i P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1653/11 w sprawie ze skargi K.S. i P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1653/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S. i P. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Tarnów z [...] stycznia 2011 r. nr [...].

Decyzją tą Prezydent odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Tarnowie, oznaczoną jako działki nr [...] i [...] w Tarnowie o co wystąpili K. S. i P. S., wnioskiem z 23 września 2005 r. W sprawie z tego wniosku Prezydent dwukrotnie wydawał decyzje odmawiające odszkodowania, a były one uchylane przez Wojewodę Małopolskiego, który zarzucał niewyjaśnienie stanu sprawy i przesłanek, o których mowa w art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej "ustawa", a przede wszystkim nierozważnie samoistności posiadania nieruchomości przez Koleje.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że Polskie Koleje Państwowe do dnia 31 maja 2003 r. miały w samoistnym posiadaniu ww. nieruchomości, o czym świadczą zgromadzone dokumenty: protokół z 17 lutego 1917 r. opisujący sposób zagospodarowania nieruchomości, protokół z 7 maja 1954 r. spisany z nieruchomości z wnioskiem Kolei o wywłaszczenie nieruchomości zajętych w czasie wojny pod rozbudowę stacji kolejowej Tarnów, operat ewidencji gruntów z 10 lutego 1968 r., dokumentacja nadesłana przez PKP 11 lutego 2009 r. – wydruki z kartotek środków trwałych z lat 1972–1988.

Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta, decyzją wskazaną na wstępie, podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii samoistnego posiadania przez co najmniej 30 lat nieruchomości i nie zgodził się z argumentem odwołania, wniesionego przez K. S. i P. S., co do przerwania biegu zasiedzenia wobec wpisania ich do ksiąg wieczystych w 2001 r. jako właścicieli działek, gdyż zmiana właściciela nie ma wpływu na ciągłość posiadania.

W skardze na decyzję K. S. i P. S. zarzucili nieprawidłowość w gromadzeniu materiału dowodowego, jego ocenie, nie wzięcie pod uwagę ich starań mających na celu dochodzenie roszczenia do nieruchomości, a także, że do 1989 r. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło być posiadaczem samoistnym nieruchomości.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził:

Stosownie do art. 37a ust. 1 ustawy, aby mogło być przyznane odszkodowanie za wywłaszczone na rzecz PKP nieruchomości musiały być spełnione dwie przesłanki – wniosek o odszkodowanie musi być złożony pomiędzy 1 czerwca 2003 r. a 31 grudnia 2007 r. oraz grunt nie był do 31 maja 2003 r. w samoistnym posiadaniu PKP S.A. lub jego poprzedników przez 30 lat nieprzerwanie. Ponieważ w sprawie okolicznością bezsporną jest, że wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie, do ustalenia została druga przesłanka.

Ustawa nie definiuje pojęcia samoistnego posiadania, co oznacza, że należy odnieść się do Kodeksu cywilnego, który statuuje domniemanie, w art. 339, że ten kto rzeczą faktycznie włada jest posiadaczem samoistnym, zaś w art. 340 ciągłość posiadania. W sprawie istotne jest, wobec zarzutu skargi, czy PKP mogło być posiadaczem samoistnym nieruchomości, zwłaszcza przed 1 października 1990 r., tj. przed nowelizacją Kodeksu cywilnego i skreśleniu art. 128 k.c., który w § 1 stanowił, że socjalistyczna własność przysługuje niepodzielnie Państwu, zaś w § 2, że w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonują w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Przed dniem 1 lutego 1989 r. – skreślenie § 2 art. 128 k.c. – państwowe osoby prawne nie posiadały zdolności do nabywania składników majątkowych, ale od tej daty już ją nabywały. W orzecznictwie sądów powszechnych przyjmowano, że pod rządami art. 128 k.c. państwowe osoby prawne nie mogły być posiadaczem samoistnym nieruchomości, zaś uzyskać ją przez zasiedzenie mogły tylko dla Skarbu Państwa, to jednak do okresu samoistnego posiadania wykonywanego po tej dacie można było doliczyć okres posiadania Skarbu Państwa, jeśli nastąpiło przeniesienie posiadania. Taki pogląd prezentuje też orzecznictwo administracyjne, zaś przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby art. 37a ust. 7 ustawy przepisem martwym.

Posiadanie jest samoistne wówczas, gdy osoba włada rzeczą jak jej właściciel, przy tym bez znaczenia jest czy czyni to w dobrej czy w złej wierze, zatem nawet jeśli PKP S.A. wiedziała lub mogła się dowiedzieć, kto jest właścicielem nieruchomości nie miało znaczenia dla wystąpienia negatywnej przesłanki ustalenia odszkodowania, przewidzianej w art. 37a ust. 7 ustawy. Posiadanie to musiało trwać nieprzerwanie 30 lat przed 31 maja 2003 r. W sprawie materiał dowodowy wskazuje, że PKP nieruchomości posiadała od 31 maja 1973 r. do 31 maja 2003 r., przy tym dokumentacja sprawy świadczy o tym, że skarżący nie objęli w tym okresie nieruchomości we władanie, zatem do przerwania w sensie fizycznym posiadania nie doszło. Skarżący wskazywali na przerwanie posiadania w sensie prawnym, jednak okoliczności sprawy, jej dokumentacja na taki fakt nie wskazuje. Jakkolwiek podjęli oni skuteczne działania co do wykazania, że nieruchomość nie podlegała przepisom o reformie rolnej, a także o wpisaniu ich jako właścicieli do ksiąg wieczystych, to nie można tego uznać za przerwanie posiadania, żadne bowiem powództwo o wydanie przedmiotu ich własności nie zostało wniesione.

W sprawie zatem organy, w wyniku prawidłowo prowadzonego postępowania z zapewnieniem stronom ich praw, dokonały właściwej wykładni art. 37a ust. 7 ustawy i udowodniły ustanowione nim przesłanki.

Reprezentowani przez radcę prawnego, K. S. i P. S. wnieśli skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.:

I. W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (zwanej dalej UKPKP) w związku z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 175 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy stosowaniu przepisów:

a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (zwanej dalej w niniejszej skardze "u.k.w."),

b) art. 2 ust. 1 pkt e/ i art. 6 dekrety PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), i w następstwie tego uznanie, że postępowania administracyjne zainicjowane przez Skarżących mające na celu zakwestionowanie stanowiska, że nieruchomości przejęte zostały na własność Skarbu Państwa w następstwie reformy rolnej, nie są postępowaniami przerywającymi termin w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w zw. z art. 175 k.c., w sytuacji, gdy:

1) sądy powszechne związane są decyzjami administracyjnymi i bez wyeliminowania z porządku prawnego decyzji stanowiących o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej jej właściciel:

a) nie może wykazać w żaden sposób własności nieruchomości,

b) nie może ujawnić się jako właściciel w księgach wieczystych,

c) nie może także skutecznie wystąpić z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej,

d) nie może skutecznie podjąć żadnej akcji w przedmiocie wydania nieruchomości;

2) bez wyeliminowania decyzji stanowiących o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej z porządku prawnego, podmiotem ujawnionym jako właściciel w księdze wieczystej ujawniony byłby Skarb Państwa, a domniemanie prawdziwości wpisu z jednoczesnym istnieniem ww. decyzji nie mogłoby być przełamane w drodze żadnej akcji prawnej.

II. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej przez Skarżących decyzji oraz nieuchylenie tej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.c. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez:

1) dokonanie przez organ administracji oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania w zakresie ustalenia przeniesienia posiadania samoistnego przedmiotowej nieruchomości na PKP, co polegało na ustaleniu przez organ, z jednej strony, że decyzja stwierdzająca nabycie na dzień 1 czerwca 2003 r. przez PKP użytkowania wieczystego skutkuje przeniesieniem posiadania samoistnego na rzecz PKP, a jednocześnie z drugiej strony, że PKP było już posiadaczem samoistnym w okresie przed 31 maja 2003 r., które to dwa ustalenia są ze sobą sprzeczne;

2) nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego przez organ administracji w zakresie przeniesienia posiadania przedmiotowej nieruchomości na PKP;

– które to naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sam WSA wskazał, że możliwość doliczenia okresu posiadania nieruchomości przez państwowe osoby prawne zależna jest od przeniesienia posiadania na PKP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną decyzji zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stanowił art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komunalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z nim odszkodowanie, o którym mowa w art. 1, tj. za przejęcie z mocy prawa gruntów wchodzących w skład linii kolejowych, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1 pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. W sprawie znaczenie ma zdanie drugie i trzecie ust. 7, bowiem K. S. i P. S. odmówiono wypłaty odszkodowania za nieruchomości w Tarnowie, działki nr [...] i [...] z uwagi na to, że PKP S.A. posiadała grunt samoistnie nieprzerwanie przez 30 lat, tj. od 1 maja 1973 r. do 30 maja 2003 r., choć wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie, co jest poza sporem.

Ustawodawca posługując się pojęciem "samoistne posiadanie" nie zdefiniował go w ustawie, jak to zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd, zatem należało albo odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, który zagadnienie to normuje lub przyjąć, że użyte pojęcie oznacza po prostu posiadanie nieruchomości przez PKP S.A. i jej poprzedników prawnych.

Zasadnie organy i Wojewódzki Sąd sięgnęły do zasad Kodeksu cywilnego, rozważając możliwość samoistnego posiadania gruntów przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, ono bowiem w sprawie było poprzednikiem prawnym PKP S.A., w tym pod rządami art. 128 k.c. i przez tę Spółkę. Z wywodami Wojewódzkiego Sądu w tej materii skarga kasacyjna nie polemizuje. Jeżeli idzie o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego neguje natomiast ocenę co do tego, iż działania podlegały przepisom dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej "dekret", a także wpisanie się jako właściciela do ksiąg wieczystych, zresztą skutecznie, nie przerwały posiadania.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, iż bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych o przejęciu nieruchomości, nie można ujawnić się jako właściciel w księgach wieczystych. Jednak należy mieć na uwadze, że art. 37a ust. 7 ustawy mówi o samoistnym posiadaniu gruntu, zatem samo tylko uzyskanie decyzji stanowiących o "niepodpadaniu" – takiego terminu używa dekret – nieruchomości pod reformę rolną, czy też wpis do ksiąg wieczystych nie przerywa biegu posiadania. Uchylenie decyzji i wpis są rzeczywiście krokami do odzyskania prawa własności i jeżeli toczy się postępowanie administracyjne mające na celu zwrot własności akty te są wystarczające. Natomiast w sprawie konieczne było przerwanie posiadania czynnościami, które temu celowi służą, zatem przewidzianymi w prawie cywilnym.

Wojewódzki Sąd podkreślił, że posiadanie nie jest zależne od dobrej czy złej wiary, zatem w tym świetle nie mają znaczenia działania skarżących w tym rozumieniu, iż były to dopiero pierwsze kroki, które powinny poprzedzić ową czynność właściwą, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., tj. wystąpienie z powództwem o wydanie rzeczy. Poprzestanie bowiem tylko na wykazaniu swojego prawa własności do rzeczy biegu posiadania nie przerwało, spowodowało jedynie, że PKP S.A. stało się posiadaczem samoistnym w złej wierze.

Z argumentacją zatem przedstawioną w skardze kasacyjnej, mającą wykazać błąd w ocenie Wojewódzkiego Sądu co do nieprzerwanego posiadania nie można się zgodzić.

Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, iż organy naruszyły przepisy k.p.a., dokonując oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania w zakresie ustalenia przeniesienia samoistnego posiadania na PKP.

Jak powiedziano wyżej ustawa posługując się w art. 37a ust. 7 zdanie 3 pojęciem samoistnego posiadania i zakreślając jego okres na 30 lat nie zdefiniowała rozumienia tych pojęć. Jednak zakreślając okres posiadania trwający od 31 maja 1973 r. do 31 maja 2003 r. racjonalny ustawodawca założył, że jeżeli grunt pozostawał w tym okresie w posiadaniu PKP – poprzednika prawnego PKP S.A., to okres posiadania PKP – przedsiębiorstwa należy traktować jako samoistne posiadanie, o którym w tym przepisie mowa. Inne rozumienie prowadziłoby do wniosku, że przepis ten jest martwy, nie mogący mieć w ogóle zastosowania, zatem zbędny i niepotrzebny. W sprawie jej dokumentacja wskazuje, że nieruchomości były w posiadaniu PKP S.A. i jej poprzedników 31 maja 1973 r., a nawet przed tą datą. Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi, że przeprowadził nieprawidłowo kontrolę zaskarżonych decyzji, uznając, że przesłanki określone art. 37a ust. 7 zdanie 3 ustawy zostały spełnione, co stanowiło przeszkodę do ustalenia odszkodowania.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).